造国
律令制度における造営・修理事業は、内裏は造宮省・修理職・木工寮が、寺院は造寺司が管轄して、諸国からの庸・調を財源として事業を行った。一方、神社の場合には造宮使が管轄して、神税を財源として事業を行った。ところが、律令制度の衰退とともにこうした費用調達の方法には限界が生じ、その中で天徳4年（960年）には平安京遷都以来初めて内裏が火災で焼失してその再建が問題となった。そこで、朝廷は内裏の独立した各殿舎ごとに特定の国に割り当てて再建を命じた。これが造国の始まりである。この時には一部の殿舎が造国によって造営されただけであったが、天延元年（973年）に焼失した薬師寺の再建の際には伽藍ごとに割り当てが決められて、全面的な造国制度が実施された。