title: MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA- PARLAMENTET, DER ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET - MOD EN NY SØFARTSSTRATEGI

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 13. 03. 1996 KOM(96) 81 endelig udg. MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET MOD EN NY SØFARTSSTRATEGI 1 INDHOLDSFORTEGNELSE RESUMÉ A. EU-SKIBSFARTEN OG SØFARTSPOLITIKKEN I. II. EU'S SKIBSFART OG VERDENSMARKEDET EU HAR BRUG FOR SKIBSFARTEN III. IV. V. V I. UDVIKLINGEN I EJERFORHOLD, FLAG OG BESKÆFTIGELSE I SKIBSFARTEN I EU ANDRE TENDENSER I SKIBSFARTEN PÅ VERDENSPLAN EF'S HIDTIDIGE SØFARTSPOLITIK: TILTAG OG POSITIVE RESULTATER RESULTATER B. EN FREMSYNET SØFARTSPOLITIK I. II. III. IV. registre Fastsættelse og håndhævelse af flagstatsforpligtelser EF's reaktion på internationaliseringen af skibsfarten Alternative muligheder for en fremtidig søfartspolitik STRATEGI: OVERHOLDELSE AF INTERNATIONALE STANDARDER OG STYRKELSE AF EU-SKIBSFARTENS KONKURRENCEEVNE 1. 2. SIKKERHED OG FAIR KONKURRENCE 1. 2. 14 14 15 16 Sikkerhed: en integreret del af fair konkurrence 16 Registre: Et afgørende redskab til at skabe sikker og fair konkurrence 17 17 a. 18 b. Medlemsstaternes 21 c. Medlemsstaternes off shore-registre Eliminering af risikobetonet skibsfart 21 22 Øget vægt på kvalitet inden for skibsfarten 23 Højere EF-standarder under visse omstændigheder 23 23 25 25 25 26 26 26 27 28 30 32 33 Den grundlæggende strategi Forordning 4058/86 Konkurrenceregler a. b. c. Illoyal markedsadfærd 4. EN POLITIK MED HENBLIK PÅ ØGET KONKURRENCEEVNE 1. 2. 3. 3. 4. 5. OPRETHOLDELSE AF ÅBNE MARKEDER 1. 2. 3. Hindringer for markedsadgang skal bekæmpes Internationale konkurrencenormer Anvende/se af konkurrencereglerne på EU-trafik Uddannelse og beskæftigelse Forskning og udvikling Statsstøtte til skibsfarten a. b. Strategier for statsstøtte Foranstaltninger vedrørende beskæftigelsen og virksomhedernes omkostninger Støtte efter generelle regler Kravet om konkrete resultater af statsstøtten c. d. V. KONKLUSION FORANSTALTNINGER FOR TILKNYTTEDE SEKTORER 3 7 7 8 8 9 10 13 14 35 36 37 38 39 BILAG A. EU-SKIBSFARTENS STILLING PÅ VERDENSMARKEDET 2 I. II. III. IV. V. Økonomisk uafhængighed Skibsfartens bidrag til en bredere økonomi Bulkfart og linjefart. Registre International konkurrence og flytbare aktiver MARKEDET FOR SKIBSFART OG MILJØET 1. 2. 3. EU HAR BRUG FOR SKIBSFARTEN 1. 2. Militære behov 3. UDVIKLINGEN I EJERFORHOLD, FLAG OG BESKÆFTIGELSE I SKIBSFARTEN I EU 1. 40 40 41 42 42 42 43 43 44 44 44 44 46 46 48 50 Vanskeligheder ved at vurdere den samlede virkning for beskæftigelsen) 50 51 51 52 52 53 53 Udviklingen i ejerforholdene Kendsgerningerne a. b. Politiske konklusioner Udflagning a. b. Den seneste udvikling i udbuddet af arbejdskraft a. b. Mangel på uddannede søfolk ANDRE TENDENSER I SKIBSFARTEN PÅ VERDENSPLAN 1. 2. 3. 4. FREMTIDSMULIGHEDERNE FOR SKIBSFARTEN I EU Øget internationalisering Investeringsmønstre Problemet med skibenes højere gennemsnitsalder Udvidelse af EU Kendsgerningerne Politiske konklusioner 3. 2. BILAG A-1 BILAG A-2 BILAG A-3 BILAG A-4 Sammenligning af omkostninger for EU- og andre registre EU-landes kontrollerende interesser i verdensflåden Udflagningstendenser i EU-landene EU-søfolk på fartøjer under EU-flag BILAG B: HIDTIDIGE INITIATIVER OG RESULTATER I. ANALYSE AF EF'S HIDTIDIGE SØFARTSPOLITIK 1. EF's søfartspolitik 1986-pakken a. Forslag med henblik på at bevare skibe under EU-flag og b. gennemføre det indre marked Den fælles politik Forbindelser med tredjelande Forbindelserne med IMO/ILO Short sea shipping Konkurrenceregler for sikkerheden c. d. e. f. g. til søs 2. Medlemsstaterne RESULTATER II. 54 56 58 59 61 61 61 62 63 65 66 66 67 68 69 3 RESUMÉ I den foreliggende meddelelse redegøres der for Kommissionens nye indgangsvinkel til en søfartsstrategi. Formålet er at tage EF's søfartspolitik op til nyvurdering som udgangspunkt for fastsættelse af nye mål for en fælles indsats på søfartsområdet. Det er ikke alle aspekter af søfartspolitikken, der behandles lige detaljeret i meddelelsen. EF's politik for sikkerheden til søs ligger allerede fast, og EF-politikken for forbindelser med tredjelande på søfartsområdet er også ved at være klar, selv om der naturligvis stadig mangler noget på begge felter. Man har imidlertid endnu ikke fundet en fælles løsning på problemerne omkring EU-skibsfartens konkurrenceevne, som derfor er et af de vigtigste emner for den og foreliggende meddelelse. Dokumentet skibsbygningsproblematikken, og et generelt overblik og en politisk vurdering af alle de maritime erhvervs status og fremtidsudsigter i Europa findes i en parallel meddelelse fra Kommissionen, "Fremtidsperspektiver for de maritime erhverv i EF - Debatoplæg om de maritime erhvervs konkurrenceevne". (1) ikke med havne- beskæftiger sig Siden Kommissionens første meddelelse fra 1985 om udviklingen af en fælles politik på søtransportområdet har nye skibsfartsindustrier udviklet sig hurtigt i mange lande, især i Østasien. Mange af de traditionelle søfartsnationer har oplevet, at deres rederier har draget fordel af den internationale kapital og det internationale arbejdsmarked og af de mange forskellige skibsregistre, der nu findes. På et stærkt konkurrencepræget marked er der blevet stadigt færre skibe under EU-flag, og beskæftigelsen inden for skibsfarten er gået konstant tilbage. Denne tendens begyndte allerede før midte^ af 80'erne, men det er først i det seneste tiår, dens virkninger for skibsfartsindustrien i EU har givet anledning til udbredt bekymring. Kommissionen er klar over, at EU må ruste sig til den skærpede konkurrence på verdensplan, og har foreslået en strategi herfor, først og fremmest i meddelelserne om industripolitikken fra henholdsvis 1990 og 1994 og i hvidbogen fra 1993 om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse. Det Europæiske Råd i Essen i december 1994 for at satse på uddannelse og pegede på skatte- og understregede også behovet socialsikringsreglernes betydning for opretholdelsen af beskæftigelsen og tilvejebringelse af nye beskæftigelsesmuligheder. Sideløbende hermed oprettedes på Kommissionens initiativ i 1992 Forum for de Maritime Erhverv (Maritime Industries Forum - MIF). Dette forum omfatter parter fra alle dele af skibsfartsindustrien og søfartsmyndighederne, og her kan de drøfte fælles problemer og strategier inden for de indbyrdes nært forbundne maritime erhverv i Europa. Dette forum har gjort en stor og værdifuld indsats for at skabe synergier og iværksætte nye idéer og initiativer. Kommissionen benyttede i sin meddelelse fra juli 1995 om short sea shipping mange væsentlige oplysninger fra MIF. På baggrund af denne udvikling og den udbredte bekymring for den fortsatte tilbagegang for skibsfarten i EU er det på tide at tage den fælles søfartspolitik op til fornyet vurdering. ( i) KOM(96) 84 af 13. marts 1996. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi Denne nyvurdering bør omfatte både eventuelle nye politiske tiltag, der kan iværksættes via EF-lovgivningen, og Kommissionens udøvelse af de beføjelser, der ligger inden for dens kompetenceområde. Den foreliggende meddelelse skulle gerne bidrage til denne proces. først for skibsfarten Kommissionen har ved udarbejdelsen af dette dokument fået assistance af en arbejdsgruppe på 12 personer med omfattende erfaring inden for skibsfart. En rapport om gruppens drøftelser kan fås ved henvendelse til Kommissionen'21. I meddelelsens del A redegøres der i en global sammenhæng og EU-skibsfartens fremtidsudsigter inden for denne sammenhæng, mens de mere detaljerede informationer findes i bilag A. Derefter gennemgås ganske kort medlemsstaternes og EF's politiske løsninger på de problemer, EU-skibsfarten står over for, og resultaterne af disse politiske tiltag, som desuden er nærmere beskrevet i bilag B. Hovedafsnittet i meddelelsen, del B, omhandler forslag til retningslinjer for en fremtidig søfartspolitik for EU med hovedvægten lagt på foranstaltninger, der skal fremme EU-flådens konkurrenceevne og opretholdelse og skabelse af gode beskæftigelsesmuligheder og -vilkår inden for skibsfarten. Forslagene vedrørende en fremtidig søfartsstrategi går i al korthed ud på følgende: 1. Med hensyn til sikkerheden foreslår Kommissionen: at der føres en politik baseret på ensartet og konsekvent anvendelse af internationalt vedtagne regler. Denne politik skal i videst muligt omfang omfatte alle flag. Her tænkes bl. a. på IMO's ikke-bindende resolutioner, som kan gøres bindende via EF-lovgivningen. Disse bindende krav skal også gælde for skibe under tredjelandes flag i sejlads til og fra EU-havne. Sådanne skibe bør ikke behandles mere favorabelt end skibe under EU-flag, en fælles indsats fra EF's og medlemsstaternes side i IMO for på verdensplan at få vedtaget en række bestemmelser om flagadministrationer og deres skibsregistre, et EF-retsinstrument (formentlig et direktiv), der fastsætter visse principper for instrument skal også sikre, at medlemsstaternes skibsregistre. Et sådant traktatens fri regler overholdes, konkurrence. Dette vil kræve en nærmere gennemgang af ejerskabsforhold og eventuelt også bemandingsregler, fri etableringsret og reglerne om især at styrke havnestatskontrollen via et praktisk samarbejde med tredjelande, fremme en adfærdskodeks at selvregulering, inden for skibsfarten baseret på en vis at tilskynde operatørerne til at tilstræbe en høj kvalitetsstandard (f. eks. gennem skattemæssige incitamenter og differentierede havneafgifter), at overveje mulighederne for at lovgive om økonomiske sanktioner over for lastejere, som bevidst eller uagtsomt benytter skibe af uacceptabelt ringe standard, (2) Europa-Kommissionen, GD V I I / D / 2, rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi at undersøge spørgsmålet om obligatorisk ansvarsforsikring inden for skibsfart, som en betingelse for at få adgang til EU-havne, at overveje mulighederne for at lovgive om støtte til aftaler mellem redere og fagforeninger om ansættelses- og arbejdsvilkår om bord på færger i regelmæssig fart mellem EU-havne. 2. Med hensyn til opretholdelse af åbne markeder foreslår Kommissionen: fortsat at sikre fri adgang og rimelige konkurrencevilkår på det globale skibsfartsmarked, helst på grundlag af en multilateral løsningsmodel; at skabe international enighed om anvendelsen af konkurrenceprincipper inden for søtransport; at se nærmere på EF-instrumenterne til sikring af søtransporterhvervet. Disse og andre foranstaltninger vil blive behandlet mere detaljeret i en kommende meddelelse om forbindelserne med tredjelande på søfartsområdet. 3. Med hensyn til at sikre skibsfartssektorens konkurrenceevne i EU foreslår Kommis sionen: en fælles indsats fra EF's og medlemsstaternes side for at fremme programmer for søfartsuddannelser og tiltrække unge til de maritime erhverv, sikre den maritime ekspertise i EU og fremme gode beskæftigelsesmuligheder og -vilkår i EU i overensstemmelse med kravene i den nye STCW-konvention for at dække den nuværende og fremtidige efterspørgsel både i EU og i resten af verden efter kvalificerede søfolk; forbedre kontrollen med, at at havnestatskontrollen; ILO-kravene overholdes af alle flag via fremme forskning og udvikling på søfartsområdet at i forbindelse med eksisterende og fremtidige EF-rammeprogrammer med sigte både på avanceret teknologi for sikkerhed og miljøbeskyttelse og på menneskelige ressourcer. inden 4. Med hensyn til statsstøtte vil Kommissionen: fortsat overvåge støtten traktaten og andre relevante bestemmelser om statsstøtte; til skibsfartssektoren i overensstemmelse med udsende reviderede retningslinjer for statsstøtte til skibsfarten, som eventuelt skal omfatte en revision af metoden til beregning af omkostningsforskelle og en ny indgangsvinkel til en støttepraksis til fordel for rederier i EU; skibsfartsindustriens videreføre det påbegyndte økonomiske betydning i forskellige medlemsstater og sammen med alle involverede parter drøfte brugen af de forskellige metoder til evaluering af støtteordninger. forskningsprojekt om Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 5. Kommissionen vil efter behørig underretning af Parlamentet og Rådet trække følgende forslag tilbage: forslag til en rådsforordning om oprettelse af et (EUROS) fra 1 9 8 9 / 1 9 9 1; fællesskabsskibsregister forslag til en forordning om en fælles definition af en "fællesskabsreder" fra 1 9 8 9 / 1 9 9 1. De enkelte retsakter bør dog under alle omstændigheder indeholde de fornødne definitioner, så det f. eks. ligger fast, hvem der er omfattet af forordning 4057/86 om illoyal priskonkurrence inden for søtransport, og hvem der kan få statsstøtte. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi A. EU-SKIBSFARTEN OG SØFARTSPOLITIKKEN 7 I. EU's SKIBSFART OG VERDENSMARKEDET internationale Skibsfartsindustriens Søtransport er et internationalt erhverv, hvortil der er forholdsvis fri adgang. I princippet kan enhver virksomhed, uanset dens nationalitet og dens hovedsædes geografiske placering, levere internationale skibsfartstjenester. Det er meget almindeligt at drive skibsfart mellem to destinationer, hvoraf ingen ligger i det land, hvori skibet er registreret (cross-trading). karakter Skibsfarten har derfor transportformer været underkastet internationale og universelle regler frem for ensidig national lovgivning, og det gælder især regler om ansvar, international sikkerhed og arbejdskraft. i højere grad end andre Bulk fart og linje fart Skibsfart kan opdeles i to hovedkategorier: bulkfart og linjefart. Medlemsstaternes interesser er forskelligt fordelt på de to former, og der er også store forskelle i deres omkostningsstrukturer. Linjefart medfører relativt høje netværksomkostninger og er derfor generelt mere kapitalkrævende, mens bulkfart er mere arbejdskraftkrævende og derfor følsom over for arbejdskraftomkostninger. Registre Skibe er underkastet en national lovgivning afhængigt af det flag, et skib skal føre, når det optages i et skibsregister. De nationale administrative, civilretlige og strafferetlige bestemmelser, herunder også skatte- og arbejdskraftregler, der gælder for et skib, der er optaget for virksomheder på land. De nationale skibsregistre har tidligere krævet, at besætningen eller en væsentlig del af den var EU-statsborgere. Medlemsstaterne har dog gradvist i forskelligt omfang lempet reglerne, indført alternative registre eller støttet deres skibsregistre med statsstøtte, medens rederierne er søgt til mindre omkostningskrævende registre, hvis de følte deres konkurrenceevne truet. i et traditionelt register, er normalt de samme som dem, der gælder registre o Åbne Nogle lande satser på at tiltrække international skibsfart til deres registre. Liberia, Panama, Cypern, Bahamas og Malta er de vigtigste eksempler på sådanne registre. Stadigt flere lande tilbyder disse "åbne" registre, og stadigt flere skibe registreres i dem. Åbne registre accepterer normalt rederier af enhver nationalitet og opererer med en lav selskabsskat og meget lempelige krav med hensyn til besætningens nationalitet. Hvis et land med et åbent register også kan tilbyde skibsfarten en god serviceinfrastruktur (dvs. gode kommunikationsfaciliteter, gode støttefaciliteter på serviceområder som forsikring, juridisk rådgivning, finansierings- og kreditfaciliteter, hurtig diplomatisk bistand samt et uafhængigt retsvæsen), vil rederierne måske overveje ikke blot at lade deres skibe registrere der, men også at overføre nogle af deres skibsfartsaktiviteter og måske deres hovedkvarter til det pågældende land. Det kan have stor betydning for den økonomiske aktivitet og beskæftigelsen også på land. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 8 Udflagning Om ændring af flag også medfører flytning af hele virksomheden, afhænger i vidt omfang af, hvor store investeringer på land den pågældende virksomhed allerede har foretaget. Jo mindre, der er bundet i investeringer på land, des lettere vil det være for en virksomhed at flytte. Det betyder, at virksomheder inden for bulkfart vil være mere tilbøjelige til at flytte end virksomheder inden for linjefart. For EU-rederier og -operatører kan det at flytte et fartøj over til et åbent register være en væsentlig faktor i relation til international konkurrenceevne, idet de arbejdskraftmæssige og skattemæssige besparelser i mange tilfælde kan løbe op i mere end 1 mio. USD om året. II. EU HAR BRUG FOR SKIBSFARTEN Normalt begrundes behovet for en skibsfartsindustri i EU med økonomisk og militær uafhængighed. Det hævdes, at EU ikke bør være alt for afhængig af søfartstjenester, der leveres af aktuelle eller potentielle konkurrenter, da disse under visse omstændigheder måske vil forsøge at fremme deres egne langsigtede kommercielle eller strategiske interesser. Et tredje vigtigt argument er, at skibsfarten kan bidrage til en bredere økonomi via sin tilknytning til en lang række andre maritime erhverv. III. UDVIKLINGEN I EJERFORHOLD, FLAG OG BESKÆFTIGELSE I SKIBSFARTEN I EU Ejerforhold I 1994 udgjorde den flåde, der ejedes eller kontrolleredes af EU-interesser, herunder også fartøjer under udenlandsk flag, 3 4% (i dwt) af verdensflåden imod 3 8% i 1985. Der har ikke været registreret fald i EU-rederiernes andel i flåden på verdensplan siden 1990. Når man skal vurdere tendenserne i ejerforholdene, skal man også tage hensyn til, at produktiviteten er blevet forbedret, de internationale handelsmønstre har ændret sig, og der er opstået nye søfartsnationer i Det Fjerne Østen. Der synes ikke at være noget akut behov for en politik, der tager sigte på at øge EU-rederiernes andel af verdensflåden. Skibe under EU-flag I 1970 sejlede 3 2% af verdenstonnagen fortsat under EU-landenes flag. I 1994 var denne andel faldet til 1 4 %. Rederierne anfører omkostningsbesparelser som den vigtigste årsag til udflagningen. Denne tendens til udflagning er tegn på, at skibe under EU-flag får stadigt vanskeligere ved at konkurrere. EU-rederierne ejer således en stor procentdel af de skibe, der er registreret i åbne registre. konklusioner Politiske Selv om udflagning ikke altid medfører tab af beskæftigelse til søs, færre aktiviteter på land eller flytning af virksomheder, kan det være særdeles vanskeligt atter at tiltrække skibsfartsaktiviteter, når først infrastrukturen og de menneskelige ressourcer er gået tabt. At have skibe under EU-flag er ensbetydende med, at sikkerhedsstandarden kan kontrolleres nøje via flagstatskontrol. Udflagning svækker derfor medlemsstaternes muligheder for at gennemføre flagstatskontrol. Udflagning fra EU-registre har bevirket, at EU-søfolk har mistet job (51 % af de mistede job). Reduktion af flåden (27%) og indskrænkninger i antallet af besætningsmedlemmer pr. fartøj (22%) har også spillet en vigtig rolle i denne proces. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi i udbuddet af arbejdskraft Den seneste udvikling Det er vanskeligt på nuværende stadium at vurdere de generelle problemer i relation til EU- søfolks beskæftigelse, men derimod er der i de seneste år opstået et andet og mere specifikt problem: der er på verdensplan mangel på veluddannede søfolk. Allerede i dag kan visse medlemsstater melde, at tilgangen til erhvervet kun dækker ca. 2 5% af det anslåede (Standards of Training, Certification and behov Watchkeeping for Seafarers) kan meget vel forværre mangelen på verdensplan. folk. De nye STCW-krav for nye Der må formuleres en politik med henblik på at afhjælpe denne situation, så man kan: sikre den nødvendige sikkerhed inden for skibsfart bevare den maritime knowhow i sektoren håndhæve søfartsmyndighedemes politik på det sikkerhedsmæssige område fortsætte uddannelsen af unge søfolk. IV. ANDRE TENDENSER I SKIBSFARTEN PÅ VERDENSPLAN De seneste år har med den øgede liberalisering af verdenshandelen og decentraliserede produktionsmetoder medført en fortsat stigning i handelen på verdensplan og dermed voksende efterspørgsel efter skibsfartstjenester. Vækst i lin je farten Linjefarten er vokset med gennemsnitligt 6,5% om året i de seneste ti år, og det forventes, at den vil fortsætte med at vokse i samme takt i det kommende tiår. Internationaliseringen transporttjenester. af produktionen medfører efterspørgsel efter verdensomspændende Rederierne indgår alliancer for at kunne imødekomme denne efterspørgsel. Denne tendens resulterer også i en øget koncentration på markedet. Udsigter for bulkfarten Det er altid vanskeligt at forudsige noget om udviklingen inden for bulkfarten, fordi efterspørgslen afhænger af meget ustabile forhold såsom sæsonbetinget last, udbyttet af fødevareafgrøder osv. Det anslås, at de vigtigste særtræk ved denne sektor, nemlig dens cykliske karakter og dens uforudsigelighed, næppe vil ændre sig væsentligt på længere sigt. Specialiserede skibsfarts tjenes ter Europæiske operatører bygger på lang erfaring og avanceret teknologi inden for linjefart og krydstogtfart, offshore-forsyning, heavy load og andre former for specialiseret skibsfart. Det kan udnyttes i forbindelse med avanceret skibsbygning og nye trafikmuligheder (herunder f. eks. nye ruter efter åbningen af det tidligere USSR, som kan kræve skibe med en særlig skrogkonstruktion på grund af isforholdene). In ves teringsmøns tre De meget åbne europæiske markeder har tiltrukket udenlandske investeringer. I dag er visse effektive short sea-virksomheder og feeder-virksomheder, der opererer i Europa, ejet af interesser uden for EU. Samtidig er det en kendsgerning, at mange europæiske operatører har stor erfaring inden for short sea shipping, som er et vigtigt potentielt vækstområde for skibsfartstjenester. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 10 Europæiske rederier benytter sig også af mulighederne for cross-trading og er begyndt at etablere transportnet på andre kontinenter. EU-rederiernes investeringsmuligheder er dog begrænsede de steder, hvor udenlandske operatører ikke har adgang til indenlandske tjenester, eller hvor der i havnene diskrimineres mod udenlandske virksomheder. Problemet med skibenes voksende gennemsnitsalder Omfattende subsidiering af skibsværftsindustrien i hele verden har resulteret i et alt for stort udbud af skibe med deraf følgende overkapacitet på markederne for bulkfart, hvilket igen har medført faldende fragtrater. Skibsfarten giver derfor en forholdsvis lav forrentning af både kapital og investeringer, hvilket har ført til, at skibene er i drift længere, og det har generelt betydet en højere gennemsnitsalder ringere vedligeholdelse med deraf følgende sikkerhedsproblemer. Selv om ældre skibe udmærket kan vedligeholdes til en høj standard, viser statistikkerne, at den samlede ulykkesrisiko stiger med skibets alder. i flåderne og tilfælde i visse EU 's udvide/se Den seneste udvidelse af EU har betydet en kraftig forøgelse af den tonnage, der kontrolleres af EU-rederier. Fremtiden kan bringe endnu mere tonnage under EU-kontrol, eftersom Cypern og Malta også ønsker optagelse i EU. I betragtning af de stærke maritime interesser, der er involveret, er det vigtigt, at der på dette stadium formuleres en sammenhængende politik for den fremtidige udvikling. V. EF's HIDTIDIGE SØFARTSPOLITIK: TILTAG OG POSITIVE RESULTATER Generel strategi Kommissionen har hidtil ført en fællesskabspolitik på søfartsområdet, som består i en række tiltag vedrørende forbindelser med tredjelande, sikkerhed til søs og EU-skibsfartens konkurrenceevne. Med denne politik er det lykkedes at åbne markederne, især i Europa, og give forbrugerne et bredt udvalg af konkurrencedygtige skibsfartstjenester, men det har ikke medført øget beskæftigelse for EU-søfolk. 1986-pakken fra 1986 om skibsfart var baseret på et åbent marked uden Lovgivningspakken protektionistiske foranstaltninger med henblik på at skabe en konkurrencedygtig EU-flåde og fremme beskæftigelsen; samtidig blev der truffet foranstaltninger til at imødegå illoyal konkurrence'3'. Det blev i hovedtræk besluttet, at der skal være fri adgang til al søtransport inden for Europa, bortset fra cabotagesejlads inden for medlemsstaternes område, og at der ikke skal gælde andre betingelser end etablering eller registrering i EU for at kunne få fordel af søtransportmulighederne inden for EU. Denne politik er ikke betinget af tilsvarende forpligtelser om åbne markeder fra EU's vigtigste handelspartneres side. O) 1986-pakken, EFT rir. L 378 af 31. december 1986, består af fire forordninger: forordning 4055/86 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransport området mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande; forordning 4056/86 om fastsættelse af de nærmere retningslinjer for anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 på søtransport; forordning 4057/86 om illoyal priskonkurrence inden for søtransport; forordning 4058/86 om samordnede foranstaltninger til sikring af fri adgang til fragter i oceanfarter. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 11 tredjelande Forbindelser med Med hensyn til EF's politik over for tredjelande inden for søtransport har Kommissionen tilstræbt at sikre fri adgang og rimelige konkurrencevilkår på hele verdensmarkedet, herunder yderligere liberalisering og gradvis ophævelse af eksisterende restriktioner. EF tilstræber også i GATS-regi en multilateral liberalisering af søtransporttjenesterne. Der består dog fortsat omfattende restriktioner på dette område, og der er stadig risiko for, at der indføres nye. En fælles politik Kommissionen vedtog i februar 1993 en meddelelse om en fælles politik for sikkerhed til søs141. Denne politik har fået Rådets og Europa-Parlamentets fulde tilslutning. for sikkerhed til søs På mindre end tre år er en række gennemførelsesforanstaltninger blevet endeligt vedtaget, og både medlemsstaternes myndigheder og den private sektor er forpligtet til at overholde dem i praksis fra 1996. Forslag med henblik på at bevare skibe under EU-flag og gennemføre det indre marked Kommissionen har foreslået en række foranstaltninger med henblik på at gøre EU-flåderne mere konkurrencedygtige. I 1989 omfattede det(5) en foranstaltning med det dobbelte formål at gøre det økonomisk lettere at sejle under EU-flag og samtidig beskytte beskæftigelsen i EU: EUROS-registeret. Forslaget fik dog ikke den nødvendige støtte i Rådet og er derfor ikke blevet vedtaget. Pakken omfattende også et forslag om liberalisering af den indenlandske søtransport, som blev vedtaget som forordning 3577/92'6 1, samt et forslag til definition af begrebet "fællesskabsreder". Sidstnævnte forslag er ikke blevet vedtaget, og Det Europæiske Råd i Edinburgh i 1992 anmodede Kommissionen om igen at vurdere forslaget. Ligeledes i 1989 opstillede Kommissionen retningslinjer for vurdering af statsstøtte til skibsfartssektoren'71. EU's fælles interesse blev defineret som fastholdelse af skibe under EU-flag, modernisering af flåderne og opretholdelse af beskæftigelsen for EU-søfolk. På grundlag heraf besluttede Kommissionen, at der kunne tillades statsstøtte til at dække omkostningsforskellen mellem sejlads under et EU-flag og under et bekvemmelighedsflag, under forudsætning af at det også var i overensstemmelse med Kommissionens generelle principper om statsstøtte. (<) (5) (6) (?) En fælles politik for sikkerhed til søs, KOM(93) 66 endelig udg. , 24. februar 1993. EF-skibsfartens fremtid - Foranstaltninger til forbedring af EF-skibsfartens driftsvilkår, KOM(89) 266 endelig udg. , 3. august 1989. Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet af fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads), EFT nr. L 364, 12. december 1992, s. 7. SEK(89) 921 endelig udg. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 12 Short sea shipping Kommissionen har for nylig vedtaget en meddelelse om short sea shipping'8*, der også omfatter et handlingsprogram med forslag til initiativer, som mest hensigtsmæssigt kan gennemføres på fællesskabsplan, samt en række anbefalinger stilet til medlemsstaterne, deres regionale og lokale myndigheder, havnene og skibsfartsindustrien selv. Konkurrenceregler Kommissionen har også ført en aktiv politik for at håndhæve den frie konkurrence inden for linjefart til og fra EU. fra - statsstøtte forskellige strategier og opererede med meget Medlemsstaterne Efterhånden som konkurrencen tredjelandeflag er blevet hårdere, har mange medlemsstater indført forskellige former for støtte til skibsfarten. Forskellige medlemsstater for anlagde støtteforanstaltningerne. Det afspejlede til dels deres generelle holdning til statsstøtte og deres vurdering af skibsfartssektorens for deres erhvervsliv og samfundsøkonomi. Følgelig koncentrerede nogle medlemsstater sig om incitamenter til at investere i moderne skibe, andre forsøgte at skabe øget beskæftigelse for EU-søfolk, og atter andre støtte omstruktureringer. Ingen af disse individuelle strategier har resulteret i en effektiv løsning på EU-skibsfartens konkurrenceproblem. fokuserede på skattelettelser eller forskellige budgetter relative betydning kapitaltilførsler for at - registre Medlemsstaterne Da udflagningen og nedgangen i beskæftigelsen fortsatte på trods af statsstøtten, besluttede visse medlemsstater at oprette særlige registre for skibe, der sejlede under deres flag i international fart, for at afhjælpe de konkurrencemæssige ulemper. Uanset hvad disse registre blev kaldt, var formålet med deres oprettelse at fritage skibe, der sejlede under den pågældende medlemsstats flag, for visse omkostninger i forbindelse med skatte- og arbejdskraftreglerne i det første register. I mange medlemsstater, der opererer med sådanne registre, er størsteparten af skibe i international fart registreret i det alternative register: f. eks. er 9 2% af den samlede tonnage i Danmark, der opererer i international fart, registreret i Dansk Internationalt Skibsregister (DIS); tallet for det tyske internationale skibsregister (ISR) er 7 6 %; i Finland er 5 0% af flåden registreret i Fortegnelsen over Handelsskibe i International Fart. Det første register er således i mange tilfælde blevet af sekundær betydning med hensyn til reglerne for international skibsfart, og den alternative ordning er blevet den virkelige norm. Medlemsstaterne har haft blandet succes med deres forskellige kombinationer af alternative registre og støtteordninger. For nogle af medlemsstaternes registre er det lykkedes at vende eller i hvert fald at bremse udflagningstendensen. I andre medlemsstater har de offentlige tiltag ikke kunnet standse den samlede tilbagegang i flagflåden. (8) Udviklingen inden for short sea shipping i Europa: Perspektiver og udfordringer, KOM(95) 317 endelig udg. , 5. juli 1995. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi V I. RESULTATER 13 Søfartspolitikken har hidtil haft held med at åbne markeder, især i Europa, og give forbrugerne et bredt udvalg af skibsfartstjenester. Anvendelse af EF-konkurrencereglerne på alle aktører på markedet, uanset flag, har været i forbrugernes interesse og sikrer retfærdig behandling af alle linjerederier. Den politik for sikkerhed til søs, der blev kontrollere, at miljø- og introduceret i stand sikkerhedsstandarderne overholdes effektivt, hvilket også giver mere retfærdige konkurrencevilkår. Liberaliseringen af det internationale skibsfartsmiljø har imidlertid ikke skabt øget beskæftigelse for EU-søfolk. for nylig, sætter EF til at De foranstaltninger, som EF og medlemsstaterne har truffet for at gøre EU-flagene mere konkurrencedygtige, har således i stand til at vende udflagningen og nedgangen i beskæftigelsen, selv om nogle af de alternative registre på visse områder tilsyneladende har givet ganske lovende resultater. i de færreste tilfælde været Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi B. EN FREMSYNET SØFARTSPOLITIK 14 I. STRATEGI: OVERHOLDELSE AF INTERNATIONALE STANDARDER OG STYRKELSE AF EU-SKIBSFARTENS KONKURRENCEEVNE 1. EF's reaktion på internationaliseringen af skibsfarten Der kan drages tre konklusioner af analysen af udviklingen i skibsfarten og EF's og medlemsstaternes reaktioner på det politiske plan. For det første er EU's skibsfartsindustri både med hensyn til kvantitet og kvalitet én af de mest betydningsfulde i verden. Medlemsstaternes rederier kontrollerer en tredjedel af verdensflåden, og ca. 4 0% af EU's handel foregår med skibe, der ejes eller kontrolleres af EU-interesser. Det er et bevis på, at europæisk knowhow på søfartsområdet er særdeles konkurrencedygtig i sig selv. Det ser dog ud til, at der endnu ikke overalt i EU er etableret det fornødne lovgrundlag til at fremme denne konkurrenceevne. For det andet er kapital og arbejdskraft inden for skibsfarten blevet så internationalt mobil, at nationale politiske tiltag ikke længere kan løse de reguleringsmæssige problemer tilstrækkeligt effektivt. For det tredje vil reaktioner i EU på det politiske plan, som ikke er i tråd med de nuværende internationale tendenser og normer, føre til yderligere kapitalflugt og tab af beskæftigelse fra de europæiske flag. Internationaliseringen er et centralt problem i formuleringen af en politik, der tager sigte på at opreholde eller forbedre EU-industriens konkurrenceevne. Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse fra 1993 og meddelelsen om Europas konkurrenceevne fra 1994'9' fokuserer også på dette spørgsmål. Kommissionen foreslår i overensstemmelse med disse politiske tiltag at forbedre EU- skibsfartens konkurrenceevne ved hjælp af en liberalisering af verdensmarkedet med særlig vægt på det multilaterale aspekt og internationalt bindende konkurrenceregler. Desuden foreslås der foranstaltninger til fremme af højt kvalificeret beskæftigelse og højteknologi i sektoren. Disse forslag understøttes af overvejelser omkring yderligere foranstaltninger vedrørende Kommissionens praksis initiativer på sikkerhedsområdet, der også er omtalt i den foreliggende meddelelse, tager ikke direkte sigte på at forbedre konkurrenceevnen, men i højere grad på at bevare menneskeliv og beskytte miljøet. Kommissionen er dog overbevist om, at streng håndhævelse af en sikkerhedspolitik baseret på internationalt vedtagne standarder vil medføre en markant forbedring af den konkurrencemæssige stilling for EU-registrerede skibe, der konsekvent overholder sikkerhedskravene. Det vil også være med til at skabe nye jobmuligheder for kvalificeret EU-mandskab. En konsekvent sikkerhedspolitik er således også vigtig for konkurrenceevnen. til statsstøtte. De nye i relation (9) Europa-Kommissionen, En politik til forbedring af industriens konkurrenceevne i Den Europæiske Union, Bulletin for Den Europæiske Union, Supplement 3/94. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 2. Alternative muligheder for en fremtidig søfartspolitik 15 Kommissionen har i sine overvejelser omkring en optimal fremtidig søfartspolitik analyseret de sandsynlige resultater af forskellige strategier. Sektorbestemte foranstaltninger med henblik på at for skibsfarten, som medfører øgede inden omkostninger uden en tilsvarende stigning i produktiviteten, vil helt sikkert være forfejlet og føre til yderligere udflagning. Foranstaltninger, der begrænser udenlandske investeringer i EU-skibsfarten og de dertil knyttede industrier, kan gøre det vanskeligere for EU-industrien at forblive konkurrencedygtig. fremme beskæftigelsen Under hensyn til fordelene og ulemperne ved de forskellige løsningsmodeller overvejer Kommissionen en strategi på to fronter: foranstaltninger, der skal garantere sikkerheden og skabe fair konkurrence på internationale åbne markeder (afsnit II og III i det følgende); fællesskabsregler, der tager sigte på at forbedre skibsfartssektorens konkurrenceevne (afsnit IV i det følgende). En forudsætning for, at en sådan fælles søfartspolitik kan blive effektiv, er, at det lykkes at forlige de forskellige interesser, der er involveret. Der er fire hovedparter, som i forskelligt omfang berøres af beslutningsprocessen omkring søfartspolitikken: medlemsstaterne, rederierne og deres finansielle bagland, arbejdstagerne og brugerne. Som nævnt har medlemsstaterne forskellige søfartstraditioner. Nogle har tradition for statsejede flåder eller tætte forbindelser mellem skibsfarten og staten, mens andre har en hovedsagelig liberalistisk holdning til skibsfarten. Der er også forskelle med hensyn til medlemsstaternes transportformer, afhængigt af i de forskellige geografiske forhold, handelsmæssige traditioner og den historiske udvikling. For nogle lande er det vigtigste at få udviklet short sea shipping; andre fokuserer måske på at fremme deres deep sea shipping, hvis deres rederier er stærkt involveret i cross- trading. Ved formuleringen af en fælles søfartspolitik må man være opmærksom på disse forskelle i prioritering og tage hensyn til dem. interesser Rederierne vil i første række se på deres egne resultater og fremtidsudsigter. De vil ikke bevare skibe under et bestemt flag af hensyn til landets sikkerhed, national stolthed eller jobmuligheder, hvis det forringer deres forretningsmæssige position. En politik, der tager sigte på at bevare skibe under EU-flag, skal derfor kunne betale sig rent økonomisk. Den skal skabe forudsætninger for at fastholde eller tiltrække rederier under EU-flag. i menneskelige EU-arbejdskraften ønsker at opretholde en bestemt levestandard og samtidig have sikkerhed i ansættelsen og et sikkert arbejdsmiljø. De ansatte forlanger også investeringer ressourcer såsom efter- og færdigheder og videreuddannelse for at sikre deres fremtid. EU-arbejdskraften vil næppe acceptere en forringelse af lønninger og sociale standarder for at gøre EU-skibsfarten mere konkurrencedygtig. Konkurrenceevne er ikke et mål i sig selv. Den bør resultere i en bedre tilværelse for Unionens borgere. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 16 Brugerne er mere interesseret i effektive og pålidelige transportsystemer end i søfarts strategi, øget beskæftigelse og konkurrenceevne. Den markedspris, de betaler, skal afspejle de fulde omkostninger ved søtransport, uanset under hvilket flag det skib, de anvender, sejler. Skibes sikkerhed og kvalitet bør vurderes som væsentlige elementer i forhandlingerne om og indgåelsen af kontrakter mellem brugere og operatører inden for søtransporten. Desuden vil de støtteindustrier, hvis overlevelse og vækst afhænger af skibsfarten, gerne se sektoren blomstre. De vil foretrække skibe, som har brug for deres produkter og tjenesteydelser. II. SIKKERHED OG FAIR KONKURRENCE Kommissionen foreslår at formulere og håndhæve internationale regler om sikkerhed og miljøbeskyttelse dels gennem flagstatskvalitet og -kontrol, dels gennem havnestatskontrol. 1. Sikkerhed: en integrerende del af fair konkurrence Skibsfarten er i vidt omfang et frit marked, der giver operatørerne ganske meget spillerum med hensyn til selv at vælge fartøjernes driftspolitik, herunder hvor meget de vil bekoste på sikkerheds- og f orureningsf orebyggelse, dertil hørende vedligeholdelsesomkostninger og overholdelse af internationalt vedtagne regler. Det kan lade sig gøre, fordi der er stor forskel på, hvor "vagtsomme" de forskellige organer er, der sikrer eller kontrollerer reglernes overholdelse (flagstats-og havnestatsmyndigheder, klassifikationsselskaber, befragtere og søassurandører, de søfarendes faglige organisationer). Slutresultatet er, at ikke blot sikkerheds- og miljøbeskyttelsesstandarderne, men også driftsomkostningerne varierer ganske betydeligt fra de velrenommerede rederier med en langsigtet strategisk holdning til den bemandingsmæssige og tekniske forvaltning af deres flåde og til skruppelløse redere, som i driften af deres skibe tilsidesætter selv de mest grundlæggende sikkerheds- og miljøhensyn. Undersøgelser foretaget af OECD viser, at overholdelse af internationale standarder og normer medfører 10-50% højere omkostninger end en drift, der ligger under de vedtagne standarder. God og korrekt vedligeholdelse af fartøjerne viser sig at være 80- 1 0 0% dyrere end en vedligeholdelse, der ikke lever op til standarden. I sidste ende er det op til 3 0 0% dyrere at vedligeholde og drive et skib med en maksimal sikkerhedsstandard'101. En europæisk søfartspolitik bør få afskaffet disse urimelige konkurrencevilkår, i hvert fald inden for alle typer skibsfart til og fra havne i EU, uafhængigt af skibenes flag, men også i videst muligt omfang inden for al anden skibsfart. tage sigte på at (10) Mens et rederi, hvis skibe ikke lever op til standarden, ifølge OECD's modelberegning bruger ca. 3 100 USD om dagen til vedligeholdelse af et fem år gammelt produkttankskib på 40 000 dwt, vil "god praksis" kræve 4 850 USD om dagen, og "fremragende praksis" vil kræve 9 500 USD om dagen. De årlige omkostningsbesparelser ved at drive skibsfart med skibe, der ikke lever op til standarden, kan således løbe op i 1 mio. USD eller endnu mere pr. skib. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 17 2. Registre: Et afgørende redskab til at skabe sikker og fair konkurrence Det afgørende redskab til gennemførelsen af denne politik i praksis er reglerne for optagelse i et skibsregister og administrationen af selve registeret. Følgelig må der fastsættes kriterier for gode og effektive registre. Der må vedtages generelle flagstatsforpligtelser, som skal håndhæves på verdensplan. Hvis det skal gøres effektivt, er det helt nødvendigt at sikre, at en flagstat er i stand til at leve op til sine internationale forpligtelser. Parallelt hermed bør EF sikre kvaliteten og effektiviteten af sine egne registre. Denne indsats bør ikke kun dreje sig om medlemsstaternes skibsregistre inden for EU. Også problemet omkring off shore- registre skal undersøges grundigt. a. Fastsættelse og håndhævelse af flagstatsforpligtelser på verdensplan Inden for IMO, ILO og EF er der bred enighed om, at det må kræves, at alle flagstater kan påvise, at de er i stand til at varetage og rent faktisk varetager deres tilsynsforpligtelser korrekt. Misligholdelse af disse forpligtelser resulterer ikke blot i alt for store risici i skibsfarten, men også i illoyal og dermed uacceptabel konkurrence. Derfor skal flagstaterne leve op til deres forpligtelser og skabe mere åbenhed omkring, hvordan deres myndigheder gennemfører og overholder IMO- og ILO-konventionerne og -reglerne. I dag er nogle flagstater tilfredse med at konkurrere om skibsfarten og opkræve registreringsafgifterne, men de undlader at håndhæve sikkerheds- og miljøstandarderne under deres flag. Sådanne stater burde ikke have ret til at tilbyde skibsregistre. Hvis staterne ikke er indstillet på at anvende IMO/ILO-reglerne, bør de afskæres fra at konkurrere. med dem, der er. EF og medlemsstaterne må for at udmønte denne holdning i konkret handling fortsat føre en politik baseret på ensartet anvendelse af internationalt vedtagne regler. Denne politik bør i videst muligt omfang gælde for alle flag. Det omfatter f. eks. også de ikke- bindende IMO- resolutioner, som bør gøres bindende via EF-lovgivningen. Disse bindende krav bør også håndhæves over for skibe, der sejler under tredjelandes flag til og fra EU-havne. Disse skibe bør ikke behandles mere favorabelt end skibe under EU-flag. forbindelse må medlemsstaterne anvende I denne relevant EF-lovgivning på de virksomheder og organisationer, der opererer i eller med medlemsstaten, og på alle skibe i sejlads til og fra EU-havne, uanset hvilket flag de fører. Det er værd at overveje mulighederne for at lade en multinational EF-ekspertgruppe bistå medlemsstaterne med denne opgave. Det kan være med til at sikre, at EF-lovgivningen implementeres retfærdigt og ensartet. Desuden bør EU og medlemsstaterne med støtte af andre ligesindende nationer arbejde for, at der vedtages faste kriterier for oprettelse og drift af flagstatsadministrationer og -registre. Kriterierne for at drive skibsregistre bør omfatte følgende: et skibs optagelse i et register bør være betinget af en gennemgribende inspektion for at sikre, at alle standarder er overholdt (bortset fra i de tilfælde, hvor fartøjet overføres fra et andet register, og der foreligger en formel aftale med den tidligere flagstat om gensidig anerkendelse); flagstaten bør have det fornødne administrative apparat til at sikre, at de søfolk, der er beskæftiget på fartøjer under dens flag, er i besiddelse af relevante og gyldige kvalifikationsbeviser; Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 18 skibsregistrene bør altid administreres af et tilstrækkeligt stort og veluddannet personale, der også omfatter skibsinspektører, som er i stand til at føre effektiv kontrol med alle skibe i registeret; ikke-statslige organisationer, der får overdraget ansvaret for flagstatskontrol, bør være i besiddelse af de fornødne kvalifikationer. Flagstaten bør operere med totalt uafhængige revisions- og kvalitetssikringssystemer for at kunne føre tilsyn med de godkendte organisationers arbejde; afgiftsstrukturen bør være udformet, så den giver tilstrækkelige indtægter til at sikre korrekt håndhævelse af normer og standarder; der skal være pligt til at foretage en åben efterforskning af alle større uheld, der involverer skibe under den pågældende stats flag. Disse kriterier bør indarbejdes i bindende internationale instrumenter. Der kan vælges mellem forskellige retlige alternativer. EF og medlemsstaterne bør tage initiativet og overveje følgende muligheder i de relevante IMO-organer: revision af del 1 af SOLAS (Safety of Life at Sea Convention); vedtagelse af en IMO-resolution, indeholdende en detaljeret fortolkning af SOLAS, del 1, regulativerne 1-20, eventuelt i form af en bindende kode for flagstater; anvendelse af UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea) for at sikre, at flagstater overholder reglerne. (både økonomisk og Kommissionen mener, at en kombination af den anden og den tredje mulighed vil være effektiv både i relation til et retligt bindende indhold og i relation til problemets akutte karakter. EF kan eventuelt supplere dette politiske initiativ ved at medvirke aktivt til at hjælpe for EU med at opgradere deres flagadministrationer, såfremt den pågældende stat indgår en klar politisk forpligtelse til at søge ovenstående målsætninger opfyldt. I denne forbindelse er det værd at overveje, hvorvidt den ovennævnte multinationale EF-ekspertgruppe1111 skal kunne vurdere ikke-EU- flagstaters administrationers arbejde, således at der kan ydes den fornødne økonomiske og faglige bistand til at forbedre forholdene. lande uden fagligt) b. Medlemsstaternes registre Det er Kommissionens opfattelse, at EF sideløbende med forhandlingerne i internationale fora om vedtagelse af regler for registrene bør overveje at fastsætte fælles kriterier for EU- registrene og formulere dem i et fællesskabsretsinstrument. Disse regler skal tage sigte på at opnå høj sikkerhed, miljøbeskyttelse og gode arbejdsvilkår på skibe under EU-flag. De skal dog også medvirke til at afskaffe de konkurrencefordrejninger, som følger af forskellene med hensyn til registreringsbetingelser og flagstaternes håndhævelse af reglerne. du Jf. ovenfor. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 19 Et sådant forslag går ikke ud på at indføre et EF-skibsregister efter EUROS-modellen. EUROS var tænkt som et frivilligt parallelt register, mens formålet her er at fastsætte nogle grundregler for alle medlemsstaternes registre, uanset om de betegnes som sekundære, alternative eller primære registre. Desuden opereres der ikke med obligatoriske nivauer for statsstøtte. Eftersom Kommissionen ikke forventer, at forslaget om et EF-skibsregister kan vedtages under de nuværende omstændigheder, vil den efter behørigt at have underrettet Rådet og Parlamentet trække forslaget tilbage. tilsyn: Det første krav til skibsregistre i EU bør være et effektivt Effektivt offentligt offentligt tilsyn. Medlemsstaterne skal overholde de krav om flagstatskontrol, der er vedtaget i IMO/ILO'121. Myndighederne i alle medlemsstaterne skal kunne opfylde de forpligtelser, der følger af internationalt og europæisk vedtagne standarder for sikkerhed, miljø og arbejds- og levevilkår. Gennemsigtige krav vedrørende rederiers og operatørers ansvar: For at fremme effektiv flagstatskontrol og undgå illoyal konkurrence bør alle EU-registre operere med systemer, der til deres økonomiske, giver sikkerhed administrative, civilretlige og strafferetlige ansvar. Operatører og skibsredere bør ikke have mulighed for at undgå at blive identificeret som virksomhed eller person og flygte fra deres forpligtelser og ansvar i forbindelse med skibsfartsoperationer, f. eks. ved at unddrage sig ansvar via komplekse selskabskonstruktioner. for, at rederierne og operatørerne lever op Krav vedrørende besætningens nationalitet: I FN's skibsregistreringskonvention fra 1986 er det ene af de to alternative registreringskrav en "tilfredsstillende" bemanding med statsborgere fra flagstaten'13' eller med personer med hjemsted eller bopæl i flagstaten'14'. Desuden betragter medlemsstaterne minimumskravene besætningens nationalitet på skibe, der registreres i deres registre - og det gælder især kaptajnen og officererne - som værende nødvendige af militære, civile og administrative hensyn. Nationalitetskrav kan muligvis have en positiv indvirkning på EU-beskæftigelsen, men til gengæld vil rederierne, hvis denne garanti for beskæftigelse medfører omkostninger, der kan true konkurrenceevnen, vælge et flag, der stiller dem helt frit med hensyn til bemandingen. vedrørende (12) (U) (!4) Jf. foregående side. Det andet krav drejer sig om ejerforholdet, Ifølge konventionens artikel 7 er minimumsbetingelserne for registrering opfyldt, hvis en stat opfylder enten kravet vedrørende ejerforhold eller bemandingskravet. Begge krav kan dog også være opfyldt. jf. nedenfor. Denne konvention er endnu ikke i kraft og ikke ratificeret af noget EU-land. I september 1986 fremlagde Kommissionen forslag til en rådsafgørelse om ratificering af denne konvention (KOM(86) 523 endelig udg. , 25. september 1986). Men på grund af udviklingen på den internationale arena har Rådet ikke beskæftiget sig yderligere med spørgsmålet. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 20 På dette stadium og under hensyntagen til resultaterne af drøftelserne omkring EUROS- forslaget er det Kommissionens opfattelse, at tilskyndelsen til at ansætte EU-søfolk først og fremmest bør baseres på nogle rammeforanstaltninger til forbedring af disse søfolks beskæftigelsesmuligheder både gennem øget uddannelse og via visse lempelser på skatte- og socialsikringsområdet. Med hensyn til en sikker og effektiv drift af skibene ligger der en grundlæggende fordel i at beskæftige EU-søfolk, også selv om de er dyrere. Der ligger også en grundlæggende fordel for EU som helhed i at bibeholde det størst mulige antal EU-søfolk både i EU-skibsfarten og i de tilknyttede industrier. Men et fast lovfæstet mindstekrav på EF-plan er muligvis ikke en optimal løsning til sikring af beskæftigelsen, og debatten omkring EUROS har også vist, at det tilsyneladende ikke er gennemførligt under de nuværende omstændigheder. Hvis man overhovedet skal overveje et fast lovfæstet niveau for EU-beskæftigelsen inden for skibsfarten, bør spørgsmålet drøftes ikke for skibsfarten generelt, men for de forskellige delsektorer i skibsfartsindustrien. "Fællesskabsrederier" eller fri international adgang: Det er også et spørgsmål, hvorvidt et kriterium for mindstemål af kontrol eller ejerforhold bør indgå som led i en harmonisering af registreringsbetingelserne i EU. Ifølge FN's skibsregistreringskonvention fra 1986 skal staterne bl. a. stille krav vedrørende ejerforholdet for skibe, der sejler under deres flag. Disse krav skal være tilstrækkeligt omfattende til at give flagstaten mulighed for effektivt at udøve sin jurisdiktion og kontrol over for skibe, der sejler under dets flag. Kommissionen opererede i sit forslag fra 1989/1991 til forordning om fællesskabsrederier med et generelt krav om, at EU-statsborgere skulle have 5 0% af aktierne eller repræsentationen i bestyrelsen, for at en virksomhed kunne betragtes som et "fællesskabsrederi". Der er både retlige og økonomiske aspekter at tage hensyn til i forbindelse med dette spørgsmål: Hvis et sådant krav blev indført i hele EU som betingelse for registrering, skal man være klar over, at når først en virksomhed opfylder kriterierne for at kunne etablere sig i en given medlemsstat og bliver en virksomhed i den stat, har den ifølge traktaten ret til også at etablere sig i alle andre medlemsstater. Den vil så normalt også have adgang til medlemsstatens skibsregister. Dette princip anerkendtes klart i EF- Domstolens kendelse i Factortame-sagen"5). Skibsfart bliver stadigt mere kapitalkrævende, og der kan derfor blive endnu større behov for at tiltrække udenlandsk kapital til EU. Regler, der begrænser udenlandsk kontrol med EU-rederier, som f. eks. mindstekrav om EU-kapital eller bestyrelsesflertal, kan blokere for investeringer udefra. Medlemsstaterne vil måske derfor foretrække at dispensere fra sådanne krav til de virksomheder, der ejer eller driver de registrerede skibe. Denne mulighed foreligger allerede og betragtes fra visse sider som en hensigtsmæssig løsning i en situation med stadigt større bevægelighed for kapital, arbejdskraft og investeringer. (15) The Queen mod Secretary of State for Transport, ex parte: Factortctme Ltd. m. fl. , 1991 (Sml. 3905). Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 21 Nogle ser dog også en fare i strategier, der ikke er baseret på, at den pågældende stat opererer med de nødvendige standarder og også håndhæver dem, eller som resulterer i, at der registreres fartøjer, der fuldt ud ejes af eller bemandes af statsborgere fra tredjelande. Et sådant åbent register kan i realiteten blive et bekvemmelighedsflag, men samtidig drage fordel af alle de rettigheder, som EF-traktaten og EF-lovgivningen indebærer. Når først der er vedtaget de fornødne fællesskabsregler til at sikre, at alle EU-registre opfylder bestemte kriterier med hensyn til rederiernes forpligtelser og håndhævelsen af disse forpligtelser, kan man anskue spørgsmålet om adgang til registrene og adgang til at sejle under en medlemsstats flag ud fra en anden synsvinkel. "Åbne" EU-registre vil forsøge at tiltrække god tonnage til EU-flagene ved at bidrage til skibsdrift af høj kvalitet og tilbyde tilstrækkeligt gode støtteordninger. De vil imidlertid ikke give operatører, der ikke holder den vedtagne standard, mulighed for at opnå urimelige fordele ved at have fællesskabsstatus: Flagstatskontrollen vil blive strengt håndhævet, og de statslige støtteordninger vil være forbundet med specifikke krav. formodes, at flagstatskontrollen kan udøves via hensigtsmæssige bestemmelser om ejeres og operatørers identificering og ansvar, uden at optagelse i registeret nødvendigvis skal være forbeholdt statsborgere fra den pågældende stat. I denne sammenhæng må det Kort sagt: Når der skal fastsættes fælles kriterier for skibes optagelse i registre i EU, skal målet være at sikre, at EU-flagene er så attraktive som muligt, uden at det indebærer en forringelse af standarden eller af den offentlige kontrol. Øget brug af EU-registrene vil tiltrække fartøjer, kapital og økonomisk aktivitet og dermed skabe beskæftigelse for EU- borgere både som søfolk og i støtteindustrierne. EF vil kunne føre mere omfattende flagstatskontrol og dermed også øge sin indflydelse på søfartsspørgsmål på verdensplan. På baggrund af disse overvejelser vil Kommissionen efter behørigt at have underrettet Rådet og Parlamentet trække sit forslag fra 1989 om én rådsforordning om definition af begrebet "fællesskabsrederi" tilbage. Der vil imidlertid blive indarbejdet passende definitioner af begrebet "fællesskabsrederi" i de enkelte retsinstrumenter, f. eks. for at få fastlagt, hvem der er omfattet af forordning 4057/86 om illoyal priskonkurrence inden for søtransport, og hvem der kan få statsstøtte. c. Medlemsstaternes off shore-registre Der er også etableret skibsregistre på medlemsstaternes område uden for EU. Sådanne skibsregistre bidrager ikke til at forbedre sikkerheden til søs, hvis ikke der er de nødvendige midler til at sikre, at den internationale lovgivning og EF-lovgivningen om sikkerhedskrav anvendes på skibe registre. Det er vigtigt, at medlemsstaternes flagstatsforpligtelser også omfatter kontrol med, om alle skibe under de pågældende flag overholder al EF-lovgivning om sikkerhedskrav, uanset om registeret er etableret inden for eller uden for EU's område. i sådanne Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 3. Eliminering af risikobetonet skibsfart 22 inden for søtransport. Der er allerede vedtaget Det er nødvendigt at håndhæve de gældende regler for at forbedre sikkerheden og skabe fair konkurrence flere afgørende foranstaltninger i relation til søtransporten til og fra EU-havne, herunder regler om havnestatskontrol, klassifikationsselskaber, søfolks kvalifikationer og kommunikationsudstyr om bord. Man skal især være opmærksom på de mere målrettede kriterier i disse retsakter, der indebærer, at der må sættes ind over for sortlistede flag eller bestemte skibstyper. Kvalificerede og veluddannede skibsinspektører er en væsentlig forudsætning for en konsekvent og effektiv EU-havnestatskontrol. Kommissionen er derfor i færd med i samarbejde med medlemsstaterne at udvikle hensigtsmæssige initiativer med henblik på at forbedre skibsinspektørernes uddannelse og gøre dem mere effektive. Formålet er at sikre, at de internationale konventioner om sikkerhed, forebyggelse af forurening samt arbejds vilkår om bord på skibe håndhæves over for alle skibe, der besejler EU-havne. Konsekvent anvendelse af disse bestemmelser er en forudsætning for at undgå at straffe de mere professionelle rederier. Håndhævelsen af reglerne må til tilbageholdelse eller opbringning af skibe. Økonomiske sanktioner, der må formodes at være et effektivt "skræmmemiddel", bør indgå som en integrerende del af de nationale gennemførelsesbestemmelser. Nøje overvågning af gennemførelsen af reglerne om EU- havnestatskontrol betragtes fortsat som en meget vigtig opgave for EF, så de pågældende regler løbende kan gøres mere effektive. ikke kun være begrænset For at få denne strategi til at give endnu bedre resultater bør der etableres direkte operationelle kontakter mellem EU og andre lande, der i praksis fører en lignende politik, især Australien, Canada og USA. Den faglige bistand til andre myndigheder, f. eks. i Middelhavsområdet og Latinamerika, bør også gøres mere systematisk for at hjælpe dem til hurtigt at nå op på samme effektivitetsniveau. 4. Øget vægt på kvalitet inden for skibsfarten Søfartspolitikken skal ikke kun tage sigte på at eliminere miljøfarlig og illoyalt konkurrerende skibsfart gennem forbud og sanktioner. Der må udvikles ordninger med henblik på at fremme skibsfart, som ikke blot opfylder de af IMO/ILO fastsatte minimumskrav, men som satser på at levere et transportprodukt af høj kvalitet og gøre et sådant produkt rentabelt på markedet. få inden indført for erhvervet selv arbejdes på at Rederiernes daglige adfærd og engagement er afgørende for at opnå en "sikker og ren frivillige skibsfart". Der bør adfærdskodekser - over den standard, der er fastsat ved den internationale kode for sikker skibsdrift og forebyggelse af forurening (ISM), og med den fornødne kontrol - for at sikre, at rederierne lever op til deres ansvar ved kun at drive sikre og miljøvenlige skibe af høj kvalitet. Inden for visse typer søtransport har lastejerne og befragterne allerede givet udtryk for, at de er helt indstillet på at samarbejde om at udarbejde og gennemføre en sådan politik. Programmer for sikkerhedsclearing af skibe til brug for olieindustrien og den kemiske industri bør, selv om de stadig kun er i deres vorden, af skibsfarten betragtes ikke blot som et ønskemål, men snarere som grundlag for en mere vidtrækkende sikkerhedspolitik, baseret på et sikkert skib som en absolut charter- /forsendelsestransaktion i branchen). Havnestatskontrolmyndigheder, klassifikationsselskaber og deltagerne i clearingssystemerne bør samarbejde om at udveksle informationer om klasse, lovregler og havnestatskontrol indbyrdes og gøre oplysningerne tilgængelige for andre aktører på markedet. (en adfærdskodeks baseret på intern disciplin forudsætning for enhver Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 23 Kommissionen vil også overveje, hvad der kan gøres for at tilskynde operatørerne inden for skibsfarten til at overholde standarder, som ligger over de minimumskrav, der er fastsat på verdensplan eller EF-plan. F. eks. kan det overvejes, hvordan medlemsstaterne kan give operatører, der tilstræber en høj kvalitetsstandard, nogle fiskale og økonomiske fordele; en anden mulighed er differentierede havneafgifter baseret på objektive miljø- og sikkerhedsstandarder, som de forskellige operatører overholder i praksis. Desuden vil Kommissionen undersøge, i hvilket omfang der kan iværksættes finansielle og økonomiske sanktioner over for lastejerne, der bevidst eller uagtsomt chartrer eller bruger usødygtige, ikke-forsikrede eller underforsikrede skibe. Ikke-forsikret eller underforsikret skibsfart medfører ikke blot en ringere standard, men bidrager også til illoyal konkurrence. Desuden gælder det for mange skibsfartstjenester, at spørgsmålet om ansvarsforsikring ikke er internationalt reguleret. Det er Kommissionens opfattelse, at spørgsmålet om lovpligtig ansvarsforsikring med en høj forsikringssum som en betingelse for at få adgang til en havn bør undersøges nærmere, og her tænkes f. eks. på den form for forsikring, der tilbydes af P&l-klubber. 5. Højere EF-standarder under visse omstændigheder I visse særlige og berettigede tilfælde (f. eks. med henblik på beskyttelse af EU-borgere og miljøet) skal EF kunne fastsætte sine egne europæisk dækkende standarder for sikkerhed og arbejdsvilkår for geografisk begrænsede operationer såsom færgefart til eller fra en europæisk havn, uanset skibets flag, som en betingelse for at kunne levere sådanne tjenester. Denne strategi er allerede vedtaget med forordningen om sikkerhedsledelse af ro-ro- passagerfærger. Den kan i givet fald følges op, f. eks. hvis IMO undlader at vedtage sikkerhedsforanstaltninger på det passende eller ønskede høje niveau, som bør være gældende for sejlads med disse fartøjer til eller fra EU-havne, selv om der er tale om et teknisk dokumenteret behov. EF bør overveje, hvorvidt man ad lovgivningens vej kan støtte en eventuel aftale mellem de største operatører og de faglige organisationer om arbejdsvilkår og -forhold om bord på færger i regelmæssig fart til og fra EU-havne. Det kan medføre, at der fastsættes standarder for arbejdstid og hvileperioder, tekniske standarder, operationelle betingelser, besætningens nationalitet og lønninger. De samme hensyn kan gøres gældende over for andre fartøjer, der leverer særligt sårbare tjenester på bestemte ruter til og fra EU-havne. III. OPRETHOLDELSE AF ÅBNE MARKEDER 1. Den grundlæggende strategi Kommissionen vil udsende en meddelelse om tredjelande på søtransportområdet med en detaljeret redegørelse for dens politik samt forslag til konkrete foranstaltninger. I det følgende skitseres Kommissionens grundlæggende strategi på dette område. forbindelser med Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 24 I bestræbelserne på at sikre fri adgang til og fair konkurrencevilkår på hele verdensmarkedet for skibsfart foretrækker EF generelt en multilateral løsningsmodel. I forbindelse med indgåelsen af den almindelige overenskomst om handelen med tjenesteydelser (General Agreement on Trades in Services, GATS) blev der oprettet en forhandlingsgruppe om søtransporttjenester (Negotiating Group on Maritime Transport Services, NGMTS), der skulle forsøge at nå frem til en multilateral aftale om liberalisering af søtransporttjenesterne og afskaffelse af de handelshindringer, der ikke var opnået enighed om inden for GATS. Forhandlingerne skal efter planen være afsluttet i midten af 1996. Forhandlingerne omfatter international skibsfart, støttetjenester samt adgang til og brug af havnefaciliteter. Hensigten er, at man på disse områder skal operere med såkaldt "national behandling"1161. Så mange lande som muligt bør indgå bindende forpligtelser, og "mestbegunstigelsesprincippet (Most Favoured Nation, MFN)'171 skal anvendes i videst muligt omfang. Specifikke undtagelser fra MFN-princippet skal afskaffes gradvist. Det har endnu ikke været muligt at nå frem til en multilateral aftale om liberalisering af ydelse af søtransporttjenester, men det er Kommis sionens opfattelse, at man, hvis det ikke lykkes at nå til et positivt resultat i disse forhandlinger, risikerer at legitimere uacceptable restriktioner for søtransporten. Kommissionen foreslår, at EF skal bruge sin fulde politiske og økonomiske vægt til at fremme mere retfærdige og åbne markeder ved at vedtage en samordnet strategi og en fælles holdning, i givet fald ved at udnytte både sin stærke handelsmæssige og politiske position og sin position på skibsfartsområdet. Derfor vil Kommissionen foreslå Rådet, at den får mandat til at indlede skibsfartsforhandlinger med visse tredjelande. for en Et andet hovedmål tredjelande på søfartsområdet er at sikre, at EF og medlemsstaterne udviser en konsekvent og fælles holdning i deres forbindelser med tredjelande, og at de i drøftelser og forhandlinger i internationale organisationer tilstræber en harmonisk opfyldelse af EF-målsætningerne. forbindelser med fremtidig politik for I forbindelse med etablering af åbne markeder og fair konkurrence finder Kommissionen det Inden for EU kan vigtigt, at statsstøtteordningerne er tilstrækkeligt gennemsigtige. Kommissionen håndhæve principperne om fair konkurrence via de beføjelser, den har i henhold til traktaten. Ethvert forsøg på at opnå større gennemsigtighed på verdensplan i relation til subsidier bør helt klart hilses velkomment. Det kan dog blive forholdsvis vanskeligt at få fuldt overblik over subsidier på verdensplan. En mulighed, når der skal skabes større gennemsigtighed, kan være som første skridt at bygge på det initiativ, der er taget inden for OECD, og som går ud på at udarbejde en fuldstændig oversigt over statsstøtten i OECD-landene. Desuden omfatter GATS en generel bestemmelse om subsidier, som gælder for søtransporten, og ifølge denne bestemmelse skal der meget snart indledes forhandlinger om en form for regulering på subsidieområdet. (16) (17) Udenlandske firmaer skal ikke behandles mindre gunstigt end landets egne tilsvarende tjenester og leverandører af tjenesteydelser. Andre NGMTS-medlemmer skal ikke gives en mindre gunstig behandling end den, landet giver et andet lands tilsvarende tjenester og leverandører af tjenesteydelser. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 25 2. Forordning 4058/86 om samordnede foranstaltninger til sikring af fri adgang til fragter i oceanfarter Kommissionen foreslår en forhandlingsløsning på spørgsmålet om yderligere liberalisering af verdens skibsfartsmarkeder, men vil i givet fald også gøre brug af forordning 4 0 5 8 / 8 6. Forordning 4058/86 tilstræber i første række ad diplomatisk vej at åbne de markeder for EU-rederier, hvortil adgangen er begrænset på grund af statsindgreb. Den giver ikke Kommissionen bemyndigelse til at indlede procedurer, men den tillader, at medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger hver for sig eller samlet. Forordningen er kun blevet anvendt en enkelt gang i forbindelse med søtransport til Vestafrika. Det faktum, at forordningen åbner mulighed for at træffe modforanstaltninger, har dog været af stor værdi for Kommissionen i dens forhandlinger med en række lande om at sikre EU-rederier markedsadgang og ikke- diskriminatorisk behandling. Det er en udbredt opfattelse, at forordning 4 0 5 8 / 86 bør revideres i lyset af den udvikling, der har fundet sted siden 1986, og de erfaringer, man har indhøstet på området. 3. Konkurrenceregler Sikring af fri og fair konkurrence inden for både linjefart og bulkfart er et væsentligt krav i EF's transportpolitik. Skibsfarten er en serviceindustri, hvilket indebærer, at den altid skal levere de bedste til afskibere og passagerer. Konkurrencereglerne spiller en afgørende rolle for opretholdelsen af fri og fair konkurrence på skibsfartsmarkederne. Kommissionen anvender dem for at sikre, at der er tale om reel leveret konkurrence tjenesteydelser af høj kvalitet og til lave priser. inden for den linjetrafik, der betjener EU, og at afskiberne får tjenesteydelser laveste pris til den a. Hindringer for markedsadgang skal bekæmpes med aftaler Fordrejning af konkurrencevilkårene skyldes ikke blot statsindgreb, som bør tages op i sammenhæng med forbindelserne med tredjelande, men også konkurrencebegrænsende praksis mellem private virksomheder. De offentlige myndigheder vil muligvis opgive en række handelsrestriktioner over for virksomheder fra tredjelande, men de vil måske samtidig vende det blinde øje til konkurrencebegrænsende aftaler mellem virksomheder, der går ud på at udelukke andre fra markederne eller diskriminere mod udenlandske virksomheder. Hvis deltagerne i sådanne aftaler dækker et stort markedssegment, er resultatet det samme, som industrier mod udenlandsk ind for at beskytte nationale hvis det offentlige griber konkurrence118'. Virksomheder, som enten indtager en dominerende stilling (som det er tilfældet med mange linjekonferencer), kan misbruge denne dominerende stilling ved at træffe foranstaltninger til at sætte sig fuldstændigt på markedet eller eliminere konkurrence'191. Det hævdes således med rette, at den eneste måde, hvorpå man definitivt kan åbne markederne, er en verdensomspændende aftale om at anvende generelle konkurrenceregler på både offentlige og private virksomheders markedsadfærd. individuelt eller kollektivt (18) (19) Jf. for søtransportens vedkommende, Kommissionens beslutning vedrørende rederikomitéer, EFT nr. L 134/1 fra 1992. Kommissionens beslutning vedrørende CEWAL, EFT nr. L 34/20 fra 1993. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi b. Internationale konkurrencenormer 26 Eftersom skibsfart per definition er et internationalt erhverv, er det vigtigt, at alle lande opererer med stort set samme regler om den konkurrencemæssige adfærd på disse markeder. En aftale om et sæt internationale konkurrencenormer, således som det er blevet foreslået for nylig i en undersøgelse foretaget for Europa-Kommissionen'201, bør derfor være et vigtigt instrument i bestræbelserne på at opretholde åbne markeder og fair konkurrence. Misbrug af dominerende stilling er forbudt i henhold til EF-traktaten og bør heller ikke være tilladt internationalt. Hverken søtransportsektoren eller havnetjenesteme bør være undtaget herfra. Aftaler, som begrænser konkurrencen inden for søtransportsektoren, bør i princippet betragtes som ulovlige og forbydes, medmindre afskiberne får en rimelig andel af fortjenesten, og konkurrencebegrænsningerne er en nødvendig forudsætning for at opnå denne fortjeneste. Et godt eksempel på en form for aftale, som efter Kommissionens opfattelse ikke opfylder dette krav, er en aftale om at undlade at udnytte kapacitet'211. Internationale konkurrencenormer bør også tage højde for, hvordan den voksende oligopolisering inden for linjefart påvirker konkurrencemiljøet på dette marked. Kommissionen opfordrer andre stater til at samarbejde om udarbejdelse af internationale normer for fair konkurrence og ulovlig praksis og misbrug i relation til søtransport- og havnetjenester. Opgaven kan eventuelt overlades Verdenshandelsorganisationen (WTO), som i forvejen er aktiv på dette område, eller baseres på bilaterale aftaler mellem EF og tredjelande som et hensigtsmæssigt grundlag. c. Anvendelse af konkurrencereglerne på EU-trafik Det er Kommissionens opfattelse, at anvendelse af EF's konkurrenceregler på skibsfarten i fuld respekt for søfartssektorens særlige karakteristika allerede har bidraget til at forbedre virksomhedernes produktivitet i sektoren. Øget produktivitet og en mere kundeorienteret strategi for ydelse af tjenester på søfartsområdet skulle give operatørerne øgede muligheder for at tilbyde afskiberne kvalitetstjenester til lave priser. Det kan resultere i bedre fragtrater for visse avancerede tjenester på grundlag af en normal forretningsmæssig prisstrategi. En sådan udvikling må hilses velkommen også ud fra et transportpolitisk synspunkt. En bedre forrentning kan også være med til at øge sikkerheden og tilskynde til udskiftning eller ophugning af flere skibe, end det i øjeblikket er tilfældet. linjekonferencers aktiviteter på søfartsområdet er tilladt De traditionelle ifølge EF's konkurrenceregler, fordi det er den generelle opfattelse, at de kan skabe den fornødne stabilitet inden for søtransporten. Sådanne konferencer kan dog også resultere i en vis ineffektivitet, hvis alle operatørerne anvender den pris, der er fastsat af konferencen - i visse tilfælde på bekostning af en mere innovativ operatør, som så ikke kan opkræve en særlig pris for den mere tjeneste. Omvendt er det omkostningseffektive operatør i en konference at kræve en lavere pris af sine kunder, fordi han er bundet af den fælles takst. for en særlig tilladt ikke Immenga/Jenny/Petersmann, Konkurrencepolitikken og den nye verdenshandelsorden: Styrkelse af det internationale samarbejde og de internationale regler, KOM(95) 359 endelig udg. , 12. juli 1995. (21) Jf. Kommissionens beslutning vedrørende TAA, EFT nr. L 376/1 fra 1994; artikel 4 i Kommissionens forordning 870/95. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 27 i at tilbyde verdensomspændende Desuden er det muligt, at konferenceregler, der er baseret på en bestemt trafik, forhindrer transporttjenester. Anvendelse af konsortier konkurrencereglerne er også vigtig i lyset af den cykliske overkapacitet, der tilsyneladende Især for linjefarten kan opstår med regelmæssige mellemrum på linjefartsmarkeder. muligheden lav i perioder med kapacitetsudnyttelse bidrage til uøkonomiske investeringsbeslutninger, hvis konsekvenser i sidste ende skal bæres af transportbrugeren. fragtrater eller styre kapaciteten forhøje for at 4. Illoyal markedsadfærd Endelig bør regler for opretholdelse af fair konkurrence på internationale markeder også tage sigte på at forhindre illoyal konkurrencemæssig adfærd fra aktørerne på det indre marked. Forordning 4 0 5 7 / 86 har til formål at bekæmpe illoyal priskonkurrence inden for linjefart. Forordningen er kun blevet bragt formelt i anvendelse en enkelt gang'221, men der er al mulig grund til at tro, at den har været nyttig som et "skræmmemiddel" mod bevidst illoyal adfærd i andre tilfælde. Der er imidlertid bred enighed om, at der er en række mangler ved forordningen. For det første kan den også beskytte rederier, som EF ikke har nogen interesse i at beskytte. Det skyldes, at et "fællesskabsrederi" i forordningen er defineret som et rederi, der er etableret i EU. Det kræver derfor ikke nogen væsentlig forbindelse med eller økonomisk engagement i erhvervsaktiviteter i EU, som f. eks. beskæftigelse af EU-statsborgere, investeringer i EU eller registrering i et EU-skibsregister. Det indebærer, at man kan forsøge at omgå forordningen ved blot at etablere et rederi i en medlemsstat. For det andet er det i betragtning af den øgede internationalisering af linjefarten og det forhold, at linjefart bliver stadigt mere avanceret og kapitalkrævende, tvivlsomt, om et linjerederi, også selv om det er statsstøttet, i dag vil risikere en aggressiv adfærd med tilbud om meget lave priser for at få adgang til en bestemt trafik. Ser man på, hvordan virksomhederne i de seneste år har skaffet sig adgang til markeder, kan det konstateres, at det først og fremmest er gennem samarbejde via aftaler om fælles udnyttelse af fartøjer eller "slot charter". Man kan derfor hævde, at forordning 4 0 5 7 / 86 er forældet i sin nuværende udformning, i hvert fald for så vidt angår den større linjetrafik. Derfor mener Kommissionen, at forordning 4 0 5 7 / 86 bør revideres gennemgribende. Denne revision bør også tage hensyn til udviklingen forhandlinger om liberalisering af handelen med tjenesteydelser. I mellemtiden vil Kommissionen anvende loven i dens nuværende ordlyd, uanset de ovennævnte problemer. i de igangværende IV. EN POLITIK MED HENBLIK PÅ ØGET KONKURRENCEEVNE I dette afsnit fremme både uddannelse og for, hvordan man kan beskæftigelse, iværksætte forsknings- og udviklingsinitiativer (F&U) for skibsfartssektoren og endelig eventuelt tage politikken vedrørende statsstøtte op til fornyet vurdering. redegøres der (22) Hyundai Merchant Marine, Rådets forordning (EØF) nr. 15/89, EFT nr. L 4, 6. januar 1989, s. 1. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 1. Uddannelse og beskæftigelse 28 Det er tidligere omtalt, hvorfor det er så afgørende arbejdsstyrken af EU-søfolk. Kommissionen vil derfor foreslå følgende politiske tiltag: for EU at opretholde og øge til bekymring, og det samme gælder den Ifølge BIMCO/ISF-undersøgelsen fra 1995'231 er der et problem med hensyn til udbuddet af officerer og specialuddannede menige søfolk, og dette problem kan forventes at blive endnu større fremover. Sideløbende hermed har den stigende gennemsnitsalder for europæiske søfolk givet anledning forholdsvis høje "spildprocent". I visse EU-lande dækker antallet af nyuddannede kun en fjerdedel af behovet for at sikre tilstrækkelig arbejdskraft fremover i de maritime erhverv. Eventuel mangel på kvalificerede søfolk har konsekvenser ikke blot for sikker sejlads med skibe, men også for alle de tilknyttede industrier. Linjefartsindustrien arbejder i stigende grad med specialuddannede søfolk, hvis ekspertise skal bruges inden for de forskellige led i den intermodale transportkæde. F. eks. kan en karriere inden for linjefart således i dag omfatte beskæftigelse i flere år på et skib, før den pågældende går over til at arbejde først inden for logistik og derefter inden for marketing. Tiltag med henblik på at fremme både uddannelse og beskæftigelse vil derfor være til gavn for aktiviteter både til søs og på land. Kommissionen er bekymret for, hvilke konsekvenser den nuværende tendens vil få på undervisningsinfrastrukturen på søfartsområdet for EU. Hvis der mangler uddannelsessøgende, vil visse uddannelsesfaciliteter muligvis blive nødsaget til at lukke. Det vil ikke blot resultere i yderligere jobtab for lærere og personale, men det betyder også, at den viden og forskningskapacitet, som disse institutioner sidder inde med, går tabt. inden Kommissionen har bestilt en undersøgelse af uddannelses- og beskæftigelsesforholdene på dette område i medlemsstaterne; undersøgelsen skal se på de internationale tendenser inden for beskæftigelsen til søs, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne har truffet for at fremme uddannelsesprogrammer med henblik på de maritime erhverv, og hvad man kan gøre for at tiltrække unge til erhvervet. Undersøgelsen skal fokusere på følgende: markedsudviklinger (ny skibsfartstrafik og nye skibsfartsruter både internationalt og inden for EU), miljøområdet, regulering af markedet samt markedets muligheder, herunder brugen af ny teknologi lovgivning og kontrolforanstaltninger (virkningerne af STCW 1995, håndhævelse af reglerne om havnestatskontrol) arbejdskraftens kvalitet og mobilitet (muligheder for f. eks. at overføre arbejdskraft fra tankskibe og bulkskibe til ro-ro fartøjer) og bemandingspolitikken (i forskellige lande, virksomhedernes bemandingspolitik osv. ). (23) BIMCO (Baltic and International Maritime Council) / ISF (International Shipping Federation): 1995 Manpower Update, The World-wide Demand for and Supply of Seafarers. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 29 Kommissionen har nedsat et styringsudvalg, som skal følge undersøgelsen, og hvori der sidder repræsentanter for både fagbevægelsen og arbejdsgiverne. Kommissionen har til hensigt at fremlægge anbefalingerne fra undersøgelsen, som forventes at foreligge i en endelig udgave i maj 1996, for Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget. Kommissionen vil også drøfte anbefalingerne med Det Fælles Udvalg for Søtransport'241. Kommissionen vil undersøge, i hvilket omfang medlemsstaterne udnytter mulighederne for at opnå EF-støtte til uddannelse og omskoling. Det drejer sig især om Den Europæiske Socialfond, der giver forskellige muligheder for økonomisk støtte fra EF til uddannelser inden for maritime erhverv. Den Europæiske Socialfond yder også støtte til nogle væsentlige EF-programmer, såsom LEONARDO, der især tager sigte på uddannelse i tilknytning til ændringer i industrien og nyskabelser, der forudsætter et tværnationalt samarbejde. tværnationale LEONARDO yder økonomisk støtte til tre former pilotprojekter, tværnationale udstationerings- og udvekslingspbogrammer samt udvikling af viden på erhvervsuddannelsesområdet via undersøgelser og analyrer. for foranstaltninger: Kommissionen vil i tråd med de relevante bestemmelser i traktaten og i f^Ivet fald også med eksisterende finansielle instrumenter støtte medlemsstaternes uddannelsesprogrammer og beskæftigelsesfremmende initiativer, især følgende: overtagelse uddannelsessystemer; af visse uddahnelsesomkostninger inden for de nationale direkte støtte til videregående uddannelser eller supplerende uddannelser, også med henblik på beslægtede erhverv i land; til søfolk under uddannelsen, især stipendier økonomisk uddannelsesfaciliteter om bord for kadetter; fra medlemsstaternes støtte side til rederier, der tilbyder vedtagelse af en certificeringsordning i form af et modulsystem i tråd med den reviderede internationale uddannelseskonvention (STCW 1995), hvor hvert modul repræsenterer det kompetenceniveau, der må kræves til varetagelsen af en bestemt funktion om bord på et skib; bestræbelser på at skabe lettere og øget adgang til beskæftigelse i maritime erhverv for statsborgere fra medlemsstaterne gennem øget oplysning om de nationale uddannelsessystemer; det skal samtidig bidrage til en effektiv gennemførelse af direktiverne 89/48/EØF og 92/51/EØF om en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser i EU; den igangværende samordnede foranstaltning vedrørende METHAR (Maritime Education and Training Harmonization) i forbindelse med det fjerde F&U-rammeprogram kommer til at spille en vigtig rolle i denne sammenhæng; (24) Det Fælles Udvalg for Søtransport blev oprettet af Kommissionen i juli 1987 for at bistå med formuleringen og gennemførelsen af EF-politikken til forbedring og harmonisering af leve- og arbejdsvilkårene og forbedring af EF's økonomiske og konkurrencemæssige position i sektoren. Udvalgets medlemmer, der udpeges (ECSA) og Transportarbejderforbundenes Europæiske Komité (CTWUEC), udfylder denne funktion ved at afgive udtalelser om EF-politikken og forberede undersøgelser og andre fælles initiativer. fra Det Europæiske Fællesskabs Rederiforeninger Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 30 støtte til udvekslinger, uddannelsesnet og partnerskaber mellem europæiske uddannelsesinstitutioner på søfartsområdet; sigtet er at støtte udvekslingen af informationer og samordnede initiativer med henblik på at gøre søfartsuddannelserne mere effektive og i overensstemmelse med de nye krav, der er fastsat ved de nye internationale konveftioner og koder såsom STCW og ISM. I denne sammenhæng er Kommissionen i færd med at undersøge mulighederne for at etablere et net af institutioner i EU for søfartsuddannelser. Spørgsmålet er blevet overvejet i forbindelse med det fjerde F&U-rammeprogram med henblik på støtte til informationsudveksling og samordnede rationalisering og effektivisering af søfartsuddannelserne. Også det nye NEPTUNE-net skulle bidrage hertil. initiativer omkring en Kommissionen overvejer også andre foranstaltninger, såsom afholdelse af en konference for en om søfartserhvervets og f æ l l e s e u r o p æ i sk beskæftigelsesmuligheder. i EU, hvor man bl. a. skal drøfte muligheden u d d a n n e l s e s k r av s ø f a r t s s t r a t e gi f r e m t i d i ge fremtid f or På lovgivningsområdet forbereder Kommissionen forslag til rådsdirektiver om talpasning af for søfarende på baggrund af den direktiv 94/58 om minimumsuddannelsesniveauet reviderede STCW 1995-konvention, der blev vedtaget for nylig; desuden ønsker Kommissionen indført fælles kriterier for EF-anerkendelse af eksamensbeviser, der er udstedt af tredjelande, og som er baseret på IMO-normer. Kommissionen finder det vigtigt, at der på verdensplan arbejdes på at forbedre og ajourføre søfolks kompetence og kvalifikationer. Kommissionen har til hensigt at bidrage til de bestræbelser, der udfoldes i IMO for at sikre korrekt implementering af internationalt vedtagne uddannelsesnormer. Kommissionen har indvilget i at bistå IMO med at afholde en række regionale seminarer for at redegøre nærmere for kravene i den reviderede STCW 1995 og forklare, hvilke forpligtelser der påhviler de kontraherende parter under den nye ordning. Kommissionen vil desuden i overensstemmelse med STCW-kravene om anerkendelse af certifikater gennemføre en undersøgelse af søfartsuddannelserne i nogle af de lande, der leverer mest arbejdskraft til skibsfarten, og udarbejde relevante henstillinger desangående. Der er behov for omfattende forsknings- og udviklingsaktiviteter med henblik på mere lang sigtede foranstaltninger til beskyttelse af den eksisterende ekspertise på søfartsområdet i EU og for at holde EU's søfartsindustrier konkurrencedygtige. Der skal fokuseres på kvalitet, produktivitet, sikkerhed og miljøbeskyttelse. Der finansieres flere projekter i f. eks. projekter om forbindelse med det til simulationssteknikker forbedring og samordning af uddannelsessystemerne på søfartsområdet i Europa (METHAR). Kommissionen vil drøfte dette spørgsmål nærmere med medlemsstaterne i forbindelse med forberedelsen af det femte F&U-rammeprogram. igangværende for at forbedre den menneskelige ydeevne samt projekter fjerde F&U-rammeprogram, 2. Forskning og udvikling fjerde F&U-rammeprogram (1994-1998) kan bidrage ganske væsentligt til EU- Det skibsfartens konkurrenceevne. I særprogrammet for transport er 19% eller ca. 50 mio. ECU af bevillingerne øremærket til F&U inden for søtransport. Dette budget dækker F&U med sigte på skibsfartssektorens konkurrenceevne og effektivitet, forbedring af sikkerheden til søs og beskyttelse af miljøet samt spørgsmålet om, hvordan de menneskelige faktorer indvirker på sikkerheden og effektiviteten i søtransportsystemet. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 31 forskningsforanstaltningerne drejer sig især om udvikling af nyskabelser på det logistiske område (f. eks. i relation til short sea shipping og havne) og teknologiske værktøjer (f. eks. meget hurtige søtransportsystemer, skibstrafikregulering og informationssystemer og integrerede skibskontrolsystemer). Forskningen beskæftiger sig også med specifikke spørgsmål i relation til det menneskelige element såsom forbedrede simulationsprocedurer til uddannelsesformål, europæiske krav vedrørende implementeringen af ISM og STCW samt kommunikation i et multikulturelt miljø. Der er iværksat fem samordnede foranstaltninger til koordinering af dels disse projekter, dels de projekter, der er udviklet (1) short sea shipping, (2) skibstrafikstyring og informationsssystemer, (3) søfartsuddannelser, (4) haveriundersøgelser og (5) sejlads på indre vandveje. I disse foranstaltninger deltager over 150 eksperter fra medlemsstaterne og fra europæisk erhvervsliv. Det er lykkedes at opnå en fælles europæisk teknologisk udvikling på dette område og en fælles holdning til fremtidige forskningskrav. i medlemsstaterne: Flere af de andre særprogrammer under det fjerde rammeprogram bidrager også til en mere effektiv og sikrere skibsfart: programmet for havforskning og teknologier (MAST) omfatter F&U med henblik på at forudsige forhold til havs, strømme, istykkelse og isbevægelser m. m. med henblik på udarbejdelse af operationelle prognoser. I programmet for miljø og klima indgår forskningsaktiviteter vedrørende fjernovervågning fra rummet til opsporing af olieforurening og kortlægning af isforekomster. Det forventes, at de F&U-foranstaltninger, der er ved at blive udviklet i forbindelse med det fjerde rammeprogram, og dem, der er under overvejelse med henblik på det kommende femte i transportkæden. Aktiviteterne omfatter følgende: rammeprogram, kan bidrage integrering af søtransporten til en bedre integreret søfartslogistik (f. eks. short sea shipping og havneinformationsnet) iværksættelse af en række "kvalitetsoperationer" med henblik på at skabe øget sikkerhed og beskytte miljøet i kystfarvande, elektronisk søkortsdisplay og informationssystemer, integreret skibskontrol) bedre vilkår for de menneskelige ressourcer i relation til både søfartsoperationer, arbejdsglæde og jobmuligheder. (f. eks. sikkerheden I at task Kommissionen har oprettet en task force, der beskæftiger sig med fremtidens maritime systemer, og som skal sørge for en bedre koordinering af de EF-forskningsprogrammer, der vedrører søfartssektoren. for alle de EF- forcen sidder forskningsprogrammer, der er relevante for søfartsindustrien. Hovedformålet med gruppen og er udviklingsprogrammerne. Task forcen skal også støtte koordineringen af nationale forskningsprogrammer i medlemsstaterne for at gøre den europæiske søfartssektor mere konkurrencedygtig. Man er allerede i færd med at koordinere anvendelsen af ressourcerne i det fjerde F&U-rammeprogram og skal desuden udarbejde anbefalinger med henblik på det femte F&U-rammeprogram. Desuden fører gruppen tilsyn med MARIS G-7-initiativet,25). omkostningseffektive repræsentanter den mest forsknings- udnyttelse sikre af (25) En detaljeret beskrivelse af. task forcens kommissorium findes i Kommissionens grønbog om innovation, KOM(95) 688 endelig udg. , 20. december 1995. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 32 MARIS er en rammeforanstaltning, som går ud på at vurdere de eventuelle fordele ved at bruge informationsteknologier i en lang række søfartsfunktioner. MARIS blev indstiftet på G-7-konferencen om informationssamfundet i februar 1995 og er nu udvidet til også at omfatte EU-lande, som ikke er medlemmer af G-7. Projektet tager sigte på at udvikle systemer, der kan kobles sammen og arbejde sammen, og alle søfartsindustrier i hele verden opfordres til at være med i initiativet. EF's støtte til forskning og udvikling forventes således at give bedre forudsætninger for at øge søtransportens konkurrenceevne. Støtten bidrager også til sikrere og mere effektivt udstyr og nybygninger samt bedre udnyttelse af de menneskelige ressourcer til søs. 3. Statsstøtte til skibsfarten Det er Kommissionens opfattelse, at den ovenfor skitserede strategi for sikkerhed, internationale åbne markeder og til at mindske konkurrencefordrejningen. En indsats på det uddannelses- og beskæftigelsespolitiske område og inden for forskning og udvikling vil samtidig gøre EU's skibsfartssektor mere konkurrencedygtig. fair konkurrence vil medvirke Der kan dog i øjeblikket fortsat være behov for støtteforanstaltninger for at opretholde og udvikle EU's skibsfartsindustrier'261. I princippet er statsstøtte i henhold til definitionen i traktatens artikel 92, stk. 1, naturligvis uforenelig med det indre marked. Kommissionen mener dog fortsat, at vigtigheden af at opretholde og udvikle skibsfartssektoren af økonomiske og beskæftigelsesmæssige hensyn samt den særlige form for international konkurrence, der foregår i denne sektor, vil berettige til at anvende undtagelsesreglen i artikel 9 2, stk. 3, litra c). retningslinjer'27* fastsatte Kommissionen til skibsfarten kan anses for, under hvilke omstændigheder I 1989 statsstøtte indre marked. Det er Kommissionens opfattelse, at det er vigtigt at bibeholde retningslinjer for denne sektor, men den er nået til den konklusion, at de nuværende retningslinjer bør revideres. Ved denne revision skal der tages hensyn til udviklingen i den internationale konkurrence, EU- operatøreme står overfor, samt til den internationale tendens i retning af øget liberalisering af handelen med varer og tjenesteydelser. forenelig med det for EU-rederierne kan komme til at skulle slås med et betydeligt driftsomkostningshandicap i forhold til konkurrerende operatører uden for EU, hvilket i visse tilfælde skyldes, at de sidstnævnte nyder en række ikke-kommercielle fordele. I modsætning til de fleste andre sektorer gælder dette også for trafikken inden for EU, og endda i langt højere grad, end det er tilfældet for de fleste andre transportformer. Omkostningsforskellen skyldes en række beskæftigelsesrelaterede afgifter og fiskale omkostninger for fartøjer under EU-flag, som kan være langt højere end de omkostninger, der opereres med i andre registre. (26) (27) Afsnittet omhandler hverken støtte til skibsværtsindustricn, som er underkastet helt andre KF-rcgler og internationale regler, eller støtte til fiskerfartøjer, for hvilke der også gælder en særlig ordning. SEK(89) 921 endelig udg. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 33 Støtteforanstaltningerne skal først og fremmest tage sigte på at reducere sådanne fiskale og andre omkostninger og byrder for fartøjer under EU-flag (på vilkår, som direkte stimulerer udviklingen af sektoren og af beskæftigelsen) frem for generel økonomisk bistand. De skal også omfatte støtte til uddannelse og beskæftigelse samt F&U-incitamenter. Kommissionen har enekompetence til at føre kontrol med statsstøtten og håndhæve traktatens regler for sektoren, men ud fra ønsket om størst mulig åbenhed vil man gerne høre alle berørte parters synspunkter om de pågældende spørgsmål. Derefter vil Kommissionen udarbejde udkast til reviderede retningslinjer. I denne sammenhæng vil der blive taget hensyn til reaktionerne på den foreliggende meddelelse og til Domstolens retspraksis'281 og resultaterne af det igangværende arbejde med en oversigt over al eksisterende statsstøtte til skibsfarten i EU. a. Strategier for statsstøtte Forskelle med hensyn til landenes prioritering: Medlemsstaterne prioriterer forskelligt og har en forskellig opfattelse af behovet for at støtte deres skibsfartsindustri, og hvordan støtten gøres mest effektiv. Nogle har satset kraftigt på at opretholde deres flags flåder, mens andre har foretrukket en mere liberalistisk holdning. Nogle har store interesser i deep sea shipping, mens andre har flåder, som i højere grad er specialiseret i short sea tjenester. Nogle medlemsstater har i højere grad fokuseret på andre transportformer og erhverv. forskelle med hensyn til prioriteringen er afgørende i de Disse støtteforanstaltninger, de enkelte lande opererer med. De omfatter særlige skatteregler (tonnageafgift, fritagelse for eller nedsættelse af selskabsskat og indkomstskat for søfolk, socialsikringsbidrag og andre afgifter), favorable regnskabsbestemmelser for at nedbringe til dækning af faciliteter, særlige afskrivningsordninger), støtte skatten omkostningsforskellen (for at tiltrække skibe til EU-registre), kapitaltilførsel i forbindelse med omstruktureringer samt særlige skibsregistre. for strukturen (roll-over På grund af disse forskelle i landenes prioritering En EF-strategi for støtteforanstaltninger: har en harmonisering via et fællesskabsinstrument, selv i det meget begrænsede omfang, der blev foreslået i forbindelse med EUROS, vist sig ikke at kunne accepteres. Det rejser tvivl om, hvorvidt en enkelt retsakt i virkeligheden er den rette løsning. for statsstøtte, som i Alternativet er en strategi medlemsstaternes prioritering og indgangsvinkler, men som samtidig sikrer, at konkurrencefordrejningerne holdes på et minimum. Det kan lade sig gøre ad politisk vej at skabe forudsætninger for, at konkurrencedygtige maritime erhverv i EU kan udvikle sig, samtidig med at der i fuldt omfang tages hensyn til de enkelte komponenters stærke og svage sider, så man sikrer, at EU fortsat kan spille en markant rolle på søfartsområdet i global sammenhæng. tager højde for visse forskelle (28) F. eks. Siemens mod Kommissionen, Sag T-459/93, 8. juni 1995. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 34 Det er Kommissionens opgave at fastsætte nogle parametre for, hvilke former for statsstøtte der kan tillades. Som nævnt tidligere har Kommissionen til hensigt at revidere 1989-retningslinjerne for støtte til virksomheder, der driver skibe indregistreret i EU, og i det følgende redegøres der for en række spørgsmål og valgmuligheder, der bør overvejes. Kommissionens principper: støtteforanstaltningerne skal tjene den fælles interesse, de skal være gennemsigtige, og de må ikke medføre uacceptable konkurrencefordrejninger. strategi vil være baseret på visse grundlæggende Ifølge EF-traktaten kan statsstøtte kun accepteres på bestemte betingelser. Kommissionen til fordel for søfartssektoren er i vil derfor sørge for, at alle støtteforanstaltninger samt med overensstemmelse med EF's generelle transportpolitikken. Kommissionen skal altid tage hensyn til den fælles interesse, når den vurderer forslag om statsstøtte. Støtteordningerne må ikke være til skade for andre medlemsstaters økonomier og ikke indebære risiko for uacceptabel konkurrencefordrejning mellem medlemsstaterne eller mellem forskellige transportformer'291. Det skal også kunne bevises, at støtteforanstaltningerne bidrager i sektoren. Statsstøtte skal være begrænset til, hvad der er nødvendigt for at opfylde dens formål. Statsstøtten skal også ydes på en gennemsigtig måde og generelt med henblik på en gradvis afvikling. fremme udviklingen industri- og støttepolitik til at EF's strategi kan baseres på principperne om ikke-diskrimination og økonomisk tilknytning. og økonomisk fra alle medlemsstater tilknytning: Kommissionen tilstræber at sikre, at Ikke-diskrimination statsborgere og virksomheder for forskelsbehandling har fuld adgang til de faciliteter, produkter og tjenesteydelser, der findes i en hvilken som helst anden medlemsstat. Hvor det drejer sig om en virksomheds etablering via optagelse i et skibsregister, har dette princip været anvendt siden Domstolens kendelse indebære forskelsbehandling på grundlag af nationalitet af virksomheder, der er etableret i en medlemsstat. fra 1991'301. Desuden må statstøtte i Factortame-sagen uden nogen form ikke Medlemsstaterne skal sikre, at støtten koncentreres på virksomheder, som bidrager til bæredygtig økonomisk aktivitet i EU. Statsstøtten har traditionelt først og fremmest været knyttet til flaget. Men et skibs registrering under et bestemt flag er ikke i sig selv nok til at sikre dette (f. eks. hvis det ikke medfører bestemte krav til ejerforhold eller bemanding). Andre faktorer kan sikre en fortsat gavnlig skibsfartsaktivitet i EU, også selv om det drejer sig om skibe, der sejler under tredjelandes flag. (29) (30) Vedrørende konkurrence mellem transportformerne henvises til Kommissionens meddelelse om og effektiv prissætning på transportområdet, KOM(95)691 endelig udg. , 20. december 1995. Vedrørende konkurrence mellem skibsfarten og andre transportformer henvises til Kommissionens meddelelse om udviklingen inden for short sea shipping i Europa. The Queen mod Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd. m. fl. , 1991 (Sml. 3905). Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 35 En mulighed kunne være at gøre godkendelsen af statsstøtten afhængig af, at modtagerne kan bevise et ægte økonomisk engagement i EU. Ud over at være skattepligtig i EU kan det ledelsesmæssige og f. eks. gøres ved at have en væsentlig del af virksomhedens operationelle funktioner placeret i EU, beskæftige i hvert fald et minimum af EU-søfolk, have investeringer på land og beskæftige EU-personale på land eller være etableret i EU. Kontrollen i et rederi er ikke i sig selv tilstrækkeligt bevis på et ægte engagement, men det kan være vigtigt i tilslutning til andre elementer. Sådanne virksomheder kunne defineres som "fællesskabsrederier" med henblik på deltagelse i støtteordninger og med henblik på en egnet definition i de reviderede retningslinjer for statsstøtte. relevant end Nogle vil hævde, at kriteriet om økonomisk flagtilknytningen og bør være det eneste kriterium; andre mener, at de to kriterier begge skal være opfyldt. Hvis man fulgte det første synspunkt, ville der blive behov for foranstaltninger til at sikre, at det ikke resulterede i konkurrencefordrejning mellem skibe under EU-flag og skibe under andre flag. tilknytning er mere b. Foranstaltninger vedrørende beskæftigelsen og virksomhedernes omkostninger Kommissionen erkendte i 1989-retningslinjerne, at medlemsstaternes flagflåder stod i en vanskelig konkurrencemæssig stilling på grund af de fordele, der blev tilbudt operatører, som sejlede under tredjelandes flag, herunder også bekvemmelighedsflag. Det medførte forskelle i driftsomkostningerne. For at imødegå dette blev der indført en ordning, der skulle sikre, at statsstøttens samlede virkninger ikke oversteg et vist loft, der blev fastsat på grundlag af det omkostningshandicap, som skibe, der sejler under et flag fra en medlemsstat med et lavt lønniveau, har på verdensmarkederne. Beregningerne var baseret på hypotetiske driftsomkostninger for fartøjer under portugisisk og cypriotisk flag, som reelt er henholdsvis det billigste EU-flag og et bekvemmelighedsflag. Når dette loft blev vægtet for at afspejle den nationale flagflådes sammensætning med hensyn til skibstyper, resulterede det i et enkelt nationalt loft for det årlige driftstilskud, som gjaldt for alle skibstyper. De enkelte medlemsstaters nationale lofter var dog ikke identiske. Denne metode er nu ved at blive revideret. Omkostningsforskellen, som først og fremmest skyldes besætningsrelaterede omkostninger og den selskabsskattemæssige behandling, varierer ganske meget på verdensmarkedet, afhængigt af skibstype og -størrelse, teknologien om bord og effektiviteten. Det vigtigste er dog, at nu, hvor mange EU-registre tilbyder en vis fleksibilitet med hensyn til besætningens nationalitet, tager metoden ikke hensyn til, hvor stor en del af en besætning, der rent faktisk er EU-statsborgere, og hvad det indebærer af omkostninger. Derfor kan en alternativ metode gå ud på, at medlemsstaterne får mulighed for at basere deres anmeldelser af statsstøtte på de faktiske omkostninger for et konkret skib, der drives af et rederi, som er etableret i medlemsstaten: dvs. rederiets faktiske ekstraomkostninger ved at benytte højt kvalificerede EU-søfolk i besætningen og/eller at fortsætte med at lede virksomhedens skibsfartsaktiviteter fra EU. En ny metode baseret på omfattende undersøgelser af bemandingspraksis for typiske skibe, der drives af EU-rederier, og de dermed forbundne omkostninger samt de gældende selskabsskatteregier tages med i overvejelserne for at give mulighed for at beregne driftsomkostningsforskellen for hvert enkelt skib eller skibsfartsvirksomhed på grundlag af det faktiske antal EU-søfolk og officerer, der er ansat om bord, og skibets flag. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 36 forhandle Det kan f. eks. føre til visse skattelettelser, samtidig med at rederiet fortsat vil være interesseret potentielle i at lønordning med repræsentanter. Denne strategi skal give besætningsmedlemmer og deres medlemsstaterne mulighed for at bringe de beskæftigelsesrelaterede omkostninger ned på niveau med de tilsvarende omkostninger andre steder i verden, og det indebærer ofte skattefritagelse og fritagelse for betaling af socialsikringsbidrag for søfolk. hensigtsmæssig faglige en Denne strategi må dog samhørighed: ikke stride imod målsætningen om økonomisk og social lønningerne påvirkes ikke, således at søfolk, der forlanger en lavere løn, fortsat vil stå i en konkurrencemæssigt fordelagtig situation (omkostningsreduktionen gælder kun de med arbejdskraften forbundne øvrige bidrag, der normalt betales til staten); med hensyn medlemsstaternes selskabsskatteregler ikke får virksomheder til at flytte. til selskabsskatten skal det kunne påvises, at forskelle i Det er Kommissionens hensigt fremover gradvist at sænke niveauet for den støtte, der kan godkendes, når den verdensøkonomiske og -politiske situation tillader det. Med hensyn til virksomhedernes ledelsesmæssige og administrative omkostninger er det tidligere nævnt, at gradvis udflytning af virksomheder kan blive et problem. Strategien må derfor tage sigte ikke blot på skibet og dets forskellige omkostningsfaktorer, men også på vilkårene for at drive skibsfartsvirksomhed i EU og skattereglerne. At opretholde de strategiske ledelsesfunktioner for skibsfarten i EU og tiltrække nye er en forudsætning for en stærk europæisk flagflåde. Statsstøtte i form af skattelettelser, der kan være med til at sikre EU-søfolks beskæftigelse og tiltrække de nødvendige investeringer til sektoren, kan overvejes som et middel til at undgå, at EU-operatører stilles så ugunstigt, at de føler sig forretningsmæssigt presset til at flytte væk fra EU. Dog må det være en betingelse, at de pågældende støtteforanstaltninger ikke medfører uacceptabel konkurrecefordrejning inden for EU. På den anden side lider de rederier, som, selv om de kontrolleres af europæiske interesser, hverken beskæftiger EU-søfolk om bord, foretager kommercielle investeringer i Europa eller betaler selskabsskat eller tonnage- eller registreringsafgifter til EU-landene, ikke under de store omkostningsforskelle på grund af skatte- og socialsikringsreglerne i EU og bør derfor heller ikke kunne få statsstøtte. c. Støtte efter generelle regler forbud mod statsstøtte Kommissionen kan i henhold til de relevante bestemmelser i traktaten give dispensation fra det generelle til medlemsstaternes uddannelsesordninger og incitamenter med henblik på at fremme EU-beskæftigelsen, således som det er beskrevet ovenfor, samt til de formål, der er nævnt i 1989-retningslinjerne. Kommissionen er villig til at overveje, om der findes andre former for støtte i tilknytning til ansættelse, uddannelse og fortsat beskæftigelse af søfolk, som bør være tilladt efter de reviderede retningslinjer. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 37 Ordninger, der går ud over, hvad der kan betegnes som generelle foranstaltninger, men som ikke udgør statsstøtte i den i traktaten fastsatte betydning, som f. eks. økonomisk støtte til rederier, der tilbyder uddannelsesfaciliteter om bord for kadetter, vil kunne accepteres i henhold til traktatens regler for statsstøtte'31'. For at bibeholde den eksisterende ekspertise på søfartsområdet i EU og EU- skibsfartsindustriens konkurrencemæssige styrke er der behov for yderligere omfattende forsknings- og udviklingsaktiviteter med fokus på kvalitet, produktivitet, sikkerhed og miljøbeskyttelse. Statsstøtte til sådanne projekter kan også tillades inden for de af traktaten fastsatte grænser132'. d. Kravet om konkrete resultater af statsstøtten Det er i den senere tid blevet hævdet, at støtte til fordel for EU-skibsfarten og mere bredt de maritime erhverv i EU bør kunne måles i form af højere værditilvækst og bæredygtig beskæftigelse. Der findes forskellige økonomiske modeller til at måle støtteordningernes virkninger. En sådan undersøgelsesmetode, der går på at undersøge de økonomiske virkninger, er blevet udviklet for at vurdere en sektors betydning for et lands økonomi. Metoden er baseret på følgende: man går ud fra, at der også skal medregnes en betydelig værditilvækst på land (f. eks. gennem forarbejdning, oplagring, distribution, internationale tjenesteydelser) og ikke blot i selve skibsfarten'33'; for at måle denne virkning vurderes de direkte og indirekte konsekvenser af en nærmere specificeret strategi ved en input/output-analyse. Denne analyse redegør for relationerne mellem en bestemt sektor og resten af økonomien; en analyse af de økonomiske virkninger kan også forudberegne en given støttepolitiks eventuelle virkninger for det offentliges indtægter og den økonomiske aktivitet og beskæftigelsen i skibsfarten og tilknyttede sektorer. En input/output-analyse kan dog ikke beregne alle de faktorer, der skal til for at vurdere fordelene ved bestemte støtteordninger. Den giver et vist indblik i skibsfartssektorens betydning, men den kan hverken vurdere en sådan ordnings konsekvenser for størrelsen af EU-flåden eller tage højde for, at bevillingerne til støtteordningen nødvendigvis må tages fra andre formål. Disse "fravalgs"-omkostninger samt deres indirekte virkninger skal trækkes fra fordelene. Derfor er der behov for yderligere analyser både for at vurdere, i for hvilket skibsfartsvirksomhedernes geografiske placering, og for at sætte tal på "fravalgs"- omkostningerne ved støtteordningen. at ændre mønsteret støtteordning forventes omfang kan en Kommissionen, Retningslinjer for beskæftigelsesstøtte, EFT nr. C 334/04 fra 1995. Kommissionen, EF-rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling, EFTnr. C 45/5 fra 1996; jf. også Fællesskabsbestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse, EFT nr. C 72/03 fra 1994. PH (12) («) Anvendt på f. eks. Nederlandene blev værditilvæksten med denne metode vurderet til 70% på land og 30% til søs. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 38 for EU iværksat et forskningsprojekt med henblik på at Hidtil har kun en enkelt medlemsstat anvendt metoden til undersøgelse af de økonomiske få et klarere billede af virkninger på skibsfartssektoren. Kommissionen har få skibsfartens betydning kvantificeret søfartssektorens økonomiske betydning i nogle repræsentative medlemsstater og beregnet forholdet mellem værditilvækst, beskæftigelse og indtægter for det offentlige. Selv om disse undersøgelser først vil være afsluttet i 1998, har Kommissionen til hensigt i de kommende måneder at indlede drøftelser med medlemsstaternes eksperter og andre interesserede parter om selve metoden og konsekvenserne af denne strategi for EU som helhed. for at V. FORANSTALTNINGER FOR TILKNYTTEDE SEKTORER Det er i denne meddelelse flere gange blevet fremhævet, at skibsfarten er tæt forbundet med andre maritime erhverv, og Kommissionens meddelelse, "Fremtidsperspektiver for de maritime erhverv i EF - Debatoplæg om de maritime erhvervs konkurrenceevne" understreger dette. Det er én af grundene til, at det er så vigtigt for EU at bevare sine flåder. Eftersom skibsfarten er et enkelt led både i hele gruppen af maritime erhverv og i den samlede transportkæde, må foranstaltninger med henblik på fortsat at gøre EU attraktiv for maritime erhverv ikke kun tage sigte på skibsfarten alene, og foranstaltninger til støtte for skibsfarten må ikke være rent sektororienterede eller gennemføres på bekostning af andre sektorer. Detaljerede overvejelser vedrørende de tilknyttede maritime sektorer ligger uden for denne meddelelses emneområde. Forummet for Europas Maritime Erhverv (MIF) har gjort en stor og værdifuld indsats for samspillet mellem de maritime erhverv, og Kommissionen bakker fuldt og helt op bag dette arbejde. Desuden vil Kommissionen gerne understrege behovet for forbedringer med hensyn til effektiviteten i havne, øget integrering af skibsfarten i de transeuropæiske net og den intermodale transportkæde'34' og opretholdelsen af en stærk og konkurrencedygtig skibs værftsindustri i Europa. (34) Jf. meddelelsen om short sea shipping i Europa. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi KONKLUSION 39 Det er Kommissionens opfattelse, at den kombination af lovgivningsmæssige, administrative og politiske initiativer, der er redegjort for i denne meddelelse, vil sikre den fornødne støtte til EU-interesser i skibsfartstjenester af høj kvalitet og til rimelige priser. Kommissionen opfordrer de øvrige europæiske institutioner, medlemsstaterne og andre interesserede parter til at fremkomme med deres synspunkter om dens forslag, især forslagene vedrørende beskæftigelse, skibsregistre og de forskellige tiltag vedrørende konkurrenceevnen. Med hensyn til andre aspekter af den foreslåede strategi, som f. eks. forskning og udvikling, sikkerhedsforanstaltninger og udvikling af short sea shipping, har institutionerne allerede givet udtryk for deres tilslutning til Kommissionens politik, men yderligere kommentarer og forslag er velkomne. Med hensyn til spørgsmål om statsstøtte har Kommissionen enekompetence til at afgøre, hvorvidt en bestemt national foranstaltning er i EU's fælles interesse og dermed forenelig med EF-retten. Kommissionen vil dog opfordre interesserede parter til at fremkomme med kommentarer til de skitserede mulige løsningsmodeller; det kan være en hjælp for Kommissionen, når den skal udarbejde udkast til reviderede retningslinjer, som afspejler verdenssituationen (f. eks. udviklingen i relation til GATS), Kommissionens generelle politik (størst mulig begrænsning af statsstøtte og gradvis afvikling af støtten) samt Domstolens retspraksis. Med hensyn til politikken for forbindelserne med tredjelande vil der senere blive udsendt en detaljeret meddelelse, men Kommissionen vil gerne høre institutionernes, medlemsstaternes og andre interesserede parters synspunkter om den skitserede strategi. For at kunne strukturere debatten om den nye søfartsstrategi modtager Kommissionen meget gerne synspunkter og kommentarer, helst inden september 1996. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 40 BILAG A EU-SKIBSFARTENS STILLING PÅ VERDENSMARKEDET I. MARKEDET FOR SKIBSFART Søtransport er et internationalt erhverv, hvortil der er forholdsvis fri adgang. Efterhånden som erhvervet bliver stadigt mere internationaliseret, må det forventes, at skibsfarten vil vokse endnu mere, målt i volumen. Nye markeder vil skabe nye handelsstrømme, som vil kræve transportfaciliteter. I betragtning af, hvor stor en del af handelen der er afhængig af søtransport, vil det skabe yderligere interesse for markedet for skibsfart. 1. Bulkfart og linjefart Skal man se nærmere på de vigtigste karakteristika ved erhvervet, er det praktisk at opdele fragtfart i to hovedkategorier, nemlig bulkfart og linjefart. Derudover er der en omfattende passagerfart, som i dag består af krydstogtfart og færgefart. Bulktransport er normalt organiseret på frie markedsvilkår, selv om visse lande fortsat opererer med omfattende eksklusivordninger på fragtområdet. Bulktransport kræver som hovedregel ikke større investeringer hverken i infrastrukturer på land eller i logistik. Linjefart er traditionelt organiseret som linjekonferencer, som opererer med fælles eller ensartede takster og fragtvilkår. Der findes dog også linjerederier, som ikke indgår i sådanne ordninger, men fastsætter deres priser uafhængigt eller på grundlag af taksten inden for den konference, de konkurrerer med. Bulkfart og linjefart er væsensforskellige med hensyn til omkostningsstrukturer. Linjefarten infrastruktur- og netværksomkostninger, og en større del af medfører højere omkostningerne ligger på land; den vil derfor generelt være mere kapitalkrævende end bulkfart. På den anden relative arbejdskraftomkostninger til søs end linjefarten. er bulkfart mere følsom over side for Begge typer fragtfart er gennemgående internationalt orienterede. Skibsfarten har derfor i højere grad end andre transportformer generelt været underlagt internationale og universelle regler fremfor ensidig national lovgivning, og det gælder især regler om ansvar, international sikkerhed og arbejdskraft. Både bulk- og linjefart kan opdeles yderligere efter deres operationsområder: short sea shipping og deep sea shipping. Short sea shipping omfatter færge- og feedertjenester som led i den intermodale transportkæde. Bulkfart gør sig også stærkt gældende inden for short sea-operationer i EU. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 2. Registre 41 Skibe er underlagt den nationale lovgivning efter det flag, det får at føre, når det optages i et skibsregister. Det pågældende lands administrative, civilretlige og strafferetlige bestemmelser kommer således til at gælde for skibet. De skatte- og arbejdskraftregler, der gælder for skibe i de traditionelle registre, er de samme som dem, der gælder for erhverv på land, således at rederierne betaler skatter og socialsikringsbidrag efter samme grundregler som andre erhverv. Medlemsstaternes hovedskibsregistre har traditionelt krævet, at besætningen eller en stor del af den var EU-statsborgere. Nogle registre giver mulighed for fritagelse eller nedsættelse af skatter og socialsikringsbidrag eller opererer med lempeligere krav til besætningens nationalitet. De direkte skatter er ikke blevet harmoniseret i EF, og skattetaksterne varierer betydeligt. idet nogle Der er også stor medlemsstater opererer med skattelettelser under forskellige omstændigheder. Der er derfor meget stor forskel på, hvor stor selskabsskat rederierne rent faktisk betaler i de enkelte medlemsstater. forskel på, hvor meget skat rederierne skal betale, I nogle tilfælde har lande forsøgt at tiltrække international skibsfart til deres skibsregistre. De vigtigste eksempler herpå er Liberia, Panama, Cypern, Bahamas og Malta. Disse "åbne" registre accepterer rederier af enhver nationalitet og opererer normalt med meget begrænsede krav med hensyn til besætningens nationalitet'35'. Rederierne har derfor ubegrænset adgang til det internationale arbejdsmarked. Tilbud om åbne registerfaciliteter er en stor indtægtskilde for de pågældende lande. De største åbne registre, Panama, Liberia og Cypern, opererer med en selskabsskat på nul, og det anslås, at deres skibsregistre giver årlige indtægter på 10-20 mio. USD. De drives som kommercielle foretagender. EU-rederier og -operatører kan opnå betydelige omkostningsbesparelser ved at skifte over til et åbent register. For et 2700 TEU containerskib kan besætningsomkostningerne være op til 1,144 mio. USD om året mere under tysk flag end under Panama-flag. Tilsvarende kan ejeren af et Suezmax 140 0 00 d wt tankskib spare 958 0 00 USD i skat om året, hvis han udflager sit skib fra Italien til Panama. Mere detaljerede omkostningssammenligninger findes i bilag A - 1. Det fremgår klart af disse tal, at EU-rederierne kan være væsentligt ringere stillet, fordi de opererer med højere arbejdskraft- og skatteomkostninger end nogle af deres internationale konkurrenter. Hvis et land med et åbent register også råder over en god serviceinfrastruktur for skibsfarten, dvs. gode kommunikationslinjer, gode støttefaciliteter på serviceområdet som forsikring, juridisk rådgivning, finansierings- og kreditfaciliteter, hurtig diplomatisk bistand og et uafhængigt retsvæsen, vil rederierne måske overveje ikke blot at lade deres skibe registrere der, men også at overføre nogle af deres skibsfartsaktiviteter og måske deres hovedkvarter til det pågældende land. Spørgsmålet om, hvorvidt ændring af flag også medfører, at hele virksomheden for den flytter med deraf økonomiske aktivitet og beskæftigelsen også på i vidt omfang af virksomhedens investeringer på land. Jo mindre, der er bundet i investeringer på land, des lettere vil det være for en virksomhed at flytte. Det gør bulkfart til et mere oplagt emne end linjefart for udflytning af hele virksomheder. følgende konsekvenser land, afhænger (35) Således kræver Cypern, at 15% af besætningen på et fartøj, der er registreret på Cypern, skal være cyprioter; der kan dog dispenseres fra denne regel. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi Beslutningen om, hvorvidt en virksomhed skal ikke kun af driftsomkostningerne, men også af selskabsskattens indvirkning på fortjenesten i et givet land. flytte, afhænger dog 42 3. International konkurrence og flytbare aktiver frit Sammenlignet med andre transportformer er markedet tilgængeligt. I princippet kan enhver operatør, uanset nationalitet og hovedsædets geografiske placering, tilbyde internationale skibsfartstjenester. Men i praksis findes der dog omfattende restriktioner, og der er fortsat risiko for indførelse af nye. Sejlads mellem to destinationer, hvoraf ingen ligger i skibets registreringsland (cross-trading), er meget almindeligt. for skibsfart forholdsvis Ifølge overslag fra Det Europæiske Fællesskabs Rederiforeninger (ECSA) har Danmark, Nederlandene og Storbritannien omfattende cross-trading-interesser inden for linjefart, mens Grækenland, Belgien og Tyskland er stærkt involveret i verdensomspændende cross-trading inden for bulkfart. Den internationale konkurrence vil omgående gøre en hvilken som helst konkurrencemæssig ulempe mærkbar, hvad enten den er forretningsrelateret eller skyldes lovgivning. Et rederi forsøge at undgå omkostningsfulde eller besværlige vil måske udflage lovgivningsmæssige ulemper. Det vil i princippet ikke medføre nogen lovgivningsmæssige gengældelsessanktioner findes virksomheden, nationalitetsrelaterede begrænsninger for adgangen til international skibsfart. for at stort fordi ikke der set for II. EU HAR BRUG FOR SKIBSFARTEN Normalt begrundes behovet for en skibsfartsindustri i EU med økonomisk og militær uafhængighed/Det hævdes, at EU ikke bør være alt for afhængig af søfartstjenester, der leveres af dets økonomiske konkurrenter, da disse under særlige omstændigheder muligvis vil forsøge at fremme deres egne langsigtede kommercielle interesser'36'. Det kan have en skadelig indvirkning på EU's handel, og i tilfælde af væbnede konflikter bør EU-landene råde over en handelsflådereserve til forsvarsformål. Et tredje vigtigt argument er, at skibsfarten bidrager til en bredere økonomi gennem sin tilknytning til en lang række andre maritime erhverv. 1. Økonomisk uafhængighed Europæisk handel har først og fremmest brug for effektiv og sikker søtransport. Den leveres af EU-rederier og rederier fra tredjelande. Et bredt udbud af omkostningseffektive tjenester er afgørende for opretholdelsen af europæisk erhvervslivs konkurrenceevne og Europas økonomiske uafhængighed som helhed. Opretholdelse af åbne konkurrenceprægede markeder for skibsfart og konsekvent håndhævelse af konkurrenceregler uden hensyntagen til flag er den bedste måde, hvorpå man kan sikre dette. (36) Jf. Europa-Kommissionen, Rapport om søtransporten, SEK(94) 933 endelig udg. , 8. juni 1994. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 43 Aggressiv forfølgelse af målsætningen om sikring af uafhængighed på skibsfartsområdet på tredjelandeoperatørers bekostning vil kunne give bagslag, hvis det fører til, at ineffektive europæiske operatører beskyttes. Det kan også tilskynde andre lande til at gøre ligeså, hvilket vil kunne skade den cross-trading, som flere EU-lande har store interesser i. Hvis man accepterer argumentet om, at en EU-flåde er nødvendig af hensyn til den økonomiske uafhængighed, kan det sikres gennem EF-kontrol med skibsfarten. Da det ikke nødvendigvis forudsætter, at skibene fører EU-flag, vil målet om økonomisk uafhængighed ikke i sig selv kræve foranstaltninger til støtte for EU-registrerede skibe og EU-søfolks beskæftigelse. Man skal dog være særdeles opmærksom på spørgsmålet om økonomisk uafhængighed, verdens influere på den skibsfartsmarkeder. Det kan indvirke negativt på den økonomiske uafhængighed - og også på rederiernes valg - hvis markederne lukkes f. eks. gennem illoyal prisfastsættelse, langsigtede ordninger inden for tæt vertikalt integrerede organisationer eller officielle og uofficielle fragtrestriktioner. faktiske åbenhed på fordi det kan 2. Militære behov Skulle der opstå militære behov, vil medlemsstaterne formentlig gerne sikre sig, at den fornødne flådekapacitet er til rådighed. Det kræver ikke blot de rigtige skibe, men også veluddannet nationalt mandskab, som kan indgå i militære aktiviteter. En strategisk skibsreserve afhænger dog af et givet lands prioritering på det militære område, landets geografiske placering og dets geopolitiske forpligtelser, og det kan også dreje sig om bestemte skibstyper. Spørgsmål om et flådeforsvarssamarbejde drøftes i øjeblikket i NATO, og WEU følger udviklingen meget nøje. Selv om forsvarshensyn helt klart ligger bag den udbredte bekymring i flere medlemsstater over nedgangen i antallet af skibe under EU-flag og mangelen på EU-søfolk, synes spørgsmålet om en flådereserve at ligge uden for det egentlige formål med EF's industri- og søfartspolitik'37'. 3. Skibsfartens bidrag til en bredere økonomi Et Væsentligt argument for at bevare i første række en flåde under EU-flag og i anden række en EU-kontrolleret flåde er, at EU-skibsfarten bidrager til opretholdelse af en sund økonomi i EU. Man har f. eks. beregnet, at for hver 100 ECU i værditilvækst, der skabes i selve skibsfartssektoren, kommer der yderligere for 35 ECU værditilvækst i forsyningsindustrierne i Nederlandene. Ca. 4 4% af denne værditilvækst flyder tilbage til statskassen i form af skatter og socialsikringsbidrag. Investeringer på land er et væsentligt aspekt ved de maritime erhverv. Gennem levering af omkostningseffektive produkter og tjenesteydelser af høj kvalitet bidrager de tilknyttede sektorer ganske væsentligt til udviklingsmulighederne på lang sigt for skibsfartssektoren i EU. (37) I relation til industripolitikken har Kommissionen vedtaget en meddelelse om Europas forsvarsrelaterede industri og de udfordringer, den står overfor; et bidrag til indsats på europæisk plan. (Kom(96) 10 endelig udg. , 24. januar 1996). Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 44 fra medlemsstat De specifikt skibsfartsrelaterede aktiviteter på land, som skaber værditilvækst, varierer i havnetjenester, betydning og stevedorevirksomhed, logistik, skibstilsyn og -klassifikation, skibsadministration og mæglervirksomhed, international bank- og finansieringsvirksomhed, søassurandør- og forsikringsvirksomhed, konsulentvirksomhed og en række liberale erhverv. til medlemsstat omfatter lægger EU-rederier i øjeblikket ca. 5 0% af deres ordrer på nybyggede skibe hos skibsværfter i EU. Udenlandske redere bidrager også til EU-skibsværfternes ordrebøger, og en støt strøm af ordrer fra EU-baseret skibsfart giver således disse industrier mulighed for at planlægge langsigtet. De ansatte i skibsfartssektoren i EU er i besiddelse af knowhow af stor betydning ikke blot for sikker drift af skibene, men også for de tilknyttede sektorer. Mange maritime erhverv har traditionelt benyttet sig af de færdigheder og den erfaring, man får til søs. Disse erhverv giver flere job end skibene til søs. F. eks. var der i slutningen af 1993 i Tyskland 16 0 00 job om bord, 44 0 00 job i skibsværftsindustrien og 70 000 job i skibsforsyningsindustrierne. I Storbritannien anslås det, at skibsfartsrelaterede industrier tæller 416 500 job, hvoraf 80 0 00 er direkte relateret til handelsflåden. Søfolk vil ofte efter nogle år til søs bruge deres erfaring og viden i et andet job i land. F. eks. kan officerer og uddannede søfolk efter at have sejlet en periode beskæftiges lang række beslægtede erhverv såsom logistiktjenester, markedsføring, styring af flådeoperationer og i tilsvarende job inden for forretning og administration. De kan også fortsætte med at undervise på søfartsområdet i EU'38' eller arbejde med håndhævelse af nationale og internationale normer og regler. i en III. UDVIKLINGEN I EJERFORHOLD, FLAG OG BESKÆFTIGELSE I SKIBSFARTEN I EU 1. Udviklingen i ejerforholdene a. Kendsgerningerne I 1994 sad EU-interesser på i alt 3 4% (i dwt) af verdensflåden. Det er en nedgang i forhold til 3 8% i 1985. Men mellem 1985 og 1994 voksede den samlede EU-kontrollerede flåde (dwt) med 1 2 %. Der har ikke været tale om et fald i EU-rederiernes andel i den samlede verdensflåde siden 1990. Grækenland er verdens største rederination under ét, idet græske redere kontrollerer 18% af verdensflåden. Inden for containerskibsfart er Tyskland den største rederination i verden med 13% af kontrollen i denne sektor. '39' b. Politiske konklusioner Når man skal vurdere det relative fald i den EU-ejede andel af flåden, skal man være opmærksom på følgende faktorer: (38) (39) Ifølge NUMAST er følgende erhverv afhængige af søfartsekspertise: havneadministration og -kontrol / havneoperationer, kystvagt, skibsudstyrsindustrien, søret og forsikring, skibsskoler, skibsadministration og skibsmæglere. skibsmotorbygning, -overvågning, lodssejlads, skibstilsyn og Yderligere oplysninger om medlemsstaternes kontrollerende interesser i verdensflåden findes i bilag A-2. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 45 Generelt er skibenes produktivitet blevet forbedret. Således kan den samme eller endog mere last i dag transporteres med mindre tonnage end tidligere; tabet af kontrol siden begyndelsen af 1960'erne, da EU kontrollerede halvdelen af verdensflåden, skyldes i vidt omfang tilpasningen til post-kolonitiden og udviklingen af nye søfartsnationer i Det Fjerne Østen, som har bygget flåder op sideløbende med udviklingen i deres handel. Verdens handelsmønstre har således ændret sig ganske betydeligt: Det anslås, at handelen mellem asiatiske lande i år 2000 vil tegne sig for 4 8% af al den last, der fragtes på de største skibsruter, sammenholdt med 3 6% i 1987. Omvendt er den traditionelt meget dominerende handel mellem USA, Europa og Japan gået tilbage i relative tal. Man kan hævde, at det er naturligt, at en stor del af de fartøjer, der fragter last mellem landene langs Stillehavet, ejes af asiatiske interesser. Den EU-kontrollerede flåde bruger mere kapacitet på den interne handel i EU, end andre store handelsnationers flåder bruger på deres respektive indenlandske handel. Ejet/kontrolleret flåde i procent af den samlede flåde, der opererer i indenlandsk handel (1993) Kontrollerede DWT Kontrollerede fartøjer 4 0% Tr iM. i 30% W. 20% 10% -H;S. 0% 2 50% 40% 30% -f 20% 10% 0% —L _r——1_ - Kilde : LMIS * NIE: Newly Industrialised Economies (Hong Kong, Sydkorea, Taiwan) Tabet af kontrol (regnet totalt) i de seneste tiår synes således at følge en normal udvikling på baggrund af de internationale handelsmønstre og arbejdsdelingen, og der synes ikke at være noget akut behov for en særlig politik, der tager sigte på at øge EU-rederiernes andel af verdensflåden. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 2. Udflagning a. Kendsgerningerne 46 Hovedårsagen til udflagningen er de samlede omkostningsbesparelser, hvoraf arbejdskraft omkostninger, skatter og afgifter nævnes som de hyppigste. Styrken i denne tendens fremgår af følgende tal: Procentvis andl af verdenstonnagen (dwt) under EU-flag 32% 29% 23% 14% 40% r 30% 20% 10% 0% 1970 1980 1985 1994 Kilde : LMIS (1995); GO VII I dag er 5 6% af EU-tonnagen udflaget. Yderligere konkrete oplysninger om udflagningen findes i bilag A-3. Det er bemærkelsesværdigt, at omfanget af udflagning hænger nøje sammen med typen af skibsdrift. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 47 EU-flådens udflagning o% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Procentdel af udflagede EU-ejede fartøjer Kilde : LMIS (1995) Udflagning er tegn på en svækkelse af konkurrenceevnen under EU-flag. EU-rederier ejer således en stor procentdel af skibene i åbne registre. EU-ejet dwt i åbne registre •lkke-EU-ejet dwt D EU-ejet dwt i register Kilde : LMIS = 0) X) '-> 9) C Z < Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 48 De større asiatiske rederier synes dog at have tilsvarende problemer, idet de også har udflaget: f. eks. sejler 6 5% af det japanske rederi NYK's fartøjer under udenlandsk flag. Når man skal vurdere konsekvenserne af udflagningen, skal man også huske på, at flåden under EU-flag stadig anvender mere kapacitet på den interne handel i EU, end de andre store handelsnationers flagflåde bruger på deres respektive indenlandske handel. Egen flagflåde i procent af den samlede flåde, der opererer i indenlandsk handel (1993) Fartøjer under eget flag DWT under eget flag 20% 15% 10% 5% 1 0% 20% TI 15% 10% j 5% 0% 1 k Kilde : LMIS * NIE : Newly Industrialised E c o n o m i es ( H o ng K o n g, S y d k o r e a, T a i w a n) b. Politiske konklusioner Der er dog flere grunde til, at EU bør være bekymret over udflagningen. Udflagning af skibe kan ofte være et middel til at undgå et system, som de økonomiske beslutningstagere anser for alt for belastende. Således må en virksomhed, der f. eks. vil have fordel af den lavere selskabsskat, der skal betales i visse tredjelande, ofte etablere en effektiv administration af sine udflagede skibe uden for EU. Når først den har gjort det, vil den udflyttede afdeling fortsætte med at udvikle sig, og det bliver stadigt sværere at i Europa. På længere sigt vil hele begrunde administrationen måske flytte ud af landet, hvilket vil være et yderligere incitament til at sejle under tredjelandeflag og benytte sig af de faciliteter, der nu måtte være på verdensmarkedet. Udflagning fører dog ikke altid til tab af job om bord eller i land eller flytning af hele virksomheden, men det kan være meget vanskeligt atter at tiltrække skibsfartsaktiviteter, når først infrastrukturen og de menneskelige ressourcer begynder at forsvinde. tilstedeværelsen af en administration Som omtalt senere bidrager det at lade skibe sejle under EU-flag til, at der kan føres nøje tilsyn med sikkerhedsstandarden via flagstatskontrollen. Det har vist sig, at i visse tilfælde er sikkerhedsstatistikken for skibe, der er udflaget fra EU-registre, dårligere end for skibe i EU-registrene. Hvis al relevant EF-lovgivning blev ordentligt håndhævet, skulle det at sejle under EU-flag være synonymt med at føre et sikkert skib. Udflagning giver EU-landene mindre mulighed for at kontrollere sikkerhedsnormernes overholdelse. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi U d f l a g n i ng fra EU-registre har også bidraget til t ab af job for EU-søfolk. 49 Tab af job for EU-søfolk 4 0 0 0 00 1970 1985 1994 Kilde : GD VII; LMIS; Der Europæiske Fællesskabs Rederiforeninger (ECSA) Det er d og ikke hele nedgangen i beskæftigelsen, der skyldes u d f l a g n i n g e n: N e d g a n g en i antallet af skibe k o m b i n e r et m ed udviklingen af større fartøjer og rationalisering har også spillet en rolle. Vigtigste årsager til nedgangen i EU-besætninger Udflagning 5 1% Reduktion af flåden 2 7% Kilde : Mercer/LMIS (1995) Færre besætningsmedlem mer pr. fartøj 22% Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 50 3. Den seneste udvikling i udbuddet af arbejdskraft a. Vanskeligheder ved at vurdere den samlede virkning for beskæftigelsen Som nævnt tidligere kan ca. halvdelen af jobtabene for EU-søfolk i det seneste tiår tilskrives udflagningen. Men før man drager nogen politiske konklusioner, skal der gøres opmærksom på følgende: Tallene sætter muligvis den faktiske beskæftigelsesnedgang for EU-statsborgere for højt, fordi de ikke viser noget om EU-statsborgeres beskæftigelse på skibe under udenlandsk flag. Desuden giver de heller ikke oplysning om søfolkenes rang. Jobtabene er formentlig mindre udtalt for officerer end for menige sømænd, idet erfaringerne tyder på, at rederierne i hvert fald vil beholde officerer af deres egen nationalitet på et udflaget skib. I visse tilfælde påvirker udflagningen overhovedet ikke besætningens nationalitet1401. Men selv om EU-søfolk kan beholde deres job på udflagede fartøjer, bliver arbejdsvilkår, løn og andre goder såsom syge- og ulykkesforsikring i mange tilfælde forringet. EU-søfolk, som beholder jobbet, når fartøjet udflages, oplever derfor måske disse negative konsekvenser og mister en del af arbejdsglæden og -motivationen. Omvendt vil operatørerne måske forsøge at nedbringe omkostningerne på fartøjer under EU- flag ved at beskæftige udlændinge. Ifølge overslag fra nationale rederiforeninger var 1 4% af søfolkene på fartøjer under EU-flag i 1983 udlændinge, og i 1994 var andelen vokset til 3 5 %, samtidig med at den samlede beskæftigelse faldt med næsten en tredjedel. Der foreligger ikke umiddelbart oplysninger om, hvor mange af disse udlændinge der kom fra lande uden for EU, eller om deres rang og stilling. I denne sammenhæng skal man være opmærksom på, at jobtab, der skyldes bemanding af skibe med billig arbejdskraft, kan medføre omkostningsbesparelser i transporterhvervet. Hvis dette resulterer i lavere fragtrater, gør det de transporterede varer billigere og er dermed med til at skabe øget vækst og beskæftigelse i økonomien som helhed. b. Mangel på uddannede søfolk Det er således vanskeligt på dette stadium at vurdere problemerne til beskæftigelsen for EU-søfolk som helhed, men derimod er der i de seneste år opstået et andet og mere specifikt problem, som kræver en hurtig politisk løsning: mangelen på veluddannede søfolk på verdensplan. i relation Som nævnt ovenfor er antallet af søfolk fra EU-landene faldet støt i de seneste to tiår. Denne tendens har hidtil været betragtet som et problem, der kun ramte OECD-landene, men nu frygter man en verdensomspændende mangel på officerer og specialudddannede menige sømænd. Allerede i dag kan visse medlemsstater oplyse, at tilgangen til erhvervet kun dækker ca. 2 5% af det anslåede behov for nye folk. Det påpeges, at der selv for disse nye søfolk ikke er tilstrækkeligt mange job om bord på fartøjer under EU-flag til at give dem den fornødne erfaring. (40) Yderligere oplysninger om beskaeftigelsestendenserne på skibe under EU-flag findes i bilag A-4. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 51 De nye STCW-krav (Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers), som ganske vist vil resultere i højere uddannelsesniveauer, kan være med til at forværre den verdensomspændende mangel på kvalificerede søfolk. Der er fire grunde mangelsituation: til, at der må findes en politisk løsning på denne forventede For det første er det vigtigt, at skibene føres sikkert. For det andet er det vigtigt at bevare den søfartsknowhow i EU, der er brug for i støtteindustrierne. For det tredje har søfartsmyndighederne brug for uddannede folk til at håndhæve EF's politik for sikkerheden til søs. For det fjerde er der brug for uddannede folk til at fortsætte uddannelsen af nye søfolk. følge af skærpet I denne sammenhæng får tabet af kvalificeret beskæftigelse i skibsfarten en nye dimension: Den kan ikke blot vurderes talmæssigt og må derfor ikke betragtes som værende af mindre betydning sammenholdt med endnu større jobtab i andre sektorer i den europæiske økonomi som international konkurrence. Mangelen på højtuddannede og velkvalificerede EU-søfolk kan gøre det vanskeligt at gennemføre de ambitiøse fællesskabsinitiativer omkring sikkerhed til søs og forureningsforebyggelse og kan få alvorlige negative konsekvenser for de maritime erhverv som helhed i Europa. Men problemet kan vise sig også at være en stor mulighed for EU til at blive leverandør af højtuddannet mandskab til skibsfarten i resten af verden. IV. ANDRE TENDENSER I SKIBSFARTEN PÅ VERDENSPLAN 1. Øget internationalisering I de seneste år har der på grund af liberaliseringen af verdenshandelen og decentraliserede produktionsmetoder kunnet registreres en fortsat vækst i handelen på verdensplan og dermed voksende efterspørgsel efter skibsfartstjenester. I tråd med denne udvikling er internationaliseringen af skibsfartsindustrien fortsat med uformindsket styrke. Stadigt flere skibe registreres i åbne registre, og stadigt flere lande tilbyder sådanne registre. Linjefarten er vokset med gennemsnitligt 6,5% om året i de seneste ti år, og den forventes at fortsætte med at vokse i samme takt i det kommende tiår. Internationaliseringen af produktionen medfører stigende efterspørgsel efter internationale transporttjenester. For at imødekomme denne efterspørgsel indgår rederierne alliancer. Disse alliancer eller konsortier kan transportdækning, hvilket det traditionelle konferencesystem, der er baseret på geografisk begrænsede ruter, ikke kan. Denne tendens fører også til, at magten på markedet i stigende grad koncentreres på nogle få operatører, og der opstår meget store maritime logistikvirksomheder. imødekomme kundernes behov international for Med den øgede internationalisering af industrien bfiver dør-til-dør transportnet stadigt vigtigere for både fabrikanter og speditører. Der er derfor en voksende tendens til at udvikle skræddersyede tjenester, som tilskynder til tættere forbindelser mellem den enkelte kunde og tjenesteyderen. Alle disse tendenser er ved at erstatte den traditionelle selvregulering Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi mellem grupper af brugere, speditørsammenslutningerne, og grupper af tjenesteydere, konferencerne. 52 For bulkfarten er det vanskeligt at forudsige noget om væksten, fordi efterspørgslen afhænger af en last, udbyttet af fødevareafgrøder osv. Det anslås, at de vigtigste særtræk ved denne sektor, nemlig dens cykliske karakter og dens uforudsigelighed, næppe vil ændre sig væsentligt på længere sigt. forhold såsom sæsonbetinget række ustabile 2. Investeringsmønstre Åbenheden på de europæiske markeder har tiltrukket udenlandske investeringer. I dag er nogle af de mest effektive short sea- og feeder-operatører, der sejler mellem de europæiske lande, ikke-europæisk ejede. F. eks. er det amerikanske selskab Sea-Land stærkt involveret i europæisk short sea-trafik. Det japanske rederi NYK siges at have investeret 3 50 mio. USD i sit transportnet i EU. Andre japanske rederier har opkøbt EU-rederier eller har etableret joint-ventures med EU-virksomheder med henblik på skibsfart inden for EU. Samtidig drager europæiske rederier fordel af mulighederne for cross-trading og er begyndt at etablere transportnet på andre kontinenter. EU-rederiernes investeringsmuligheder er dog begrænsede de steder, hvor udenlandske operatører levere indenlandske søtransporttjenester, eller hvor der i havnene diskrimineres mod udenlandske operatører. ikke har adgang til at 3. Problemet med skibenes højere gennemsnitsalder Omfattende subsidiering over hele verden til skibsværftsindustrien har medført for stort et udbud af skibe, og det har igen resulteret i en strukturbetinget overkapacitet på markederne for bulkfart med deraf følgende faldende fragtrater. Denne overskudssituation skulle dog lette noget, hvis blot de vigtigste skibsværftsnationer i OECD, der tegner sig for ca. 8 0% af al skibsbygning i verden, afskaffer tilskuddene til skibsværftsindustrien fra 1 5. juli 1996, som man er blevet enige om. Indgåelsen af OECD's skibsværftsaftale, der forbyder alle former for konkurrencefordrejning, vil udvide rederiernes valgmuligheder uafhængigt afikke- markedsmæssige kriterier. De faldende fragtrater og det øgede konkurrencepres har bevirket en lavere forrentning for mange rederier. Skibsfarten har således haltet bagefter mange andre industrier med hensyn til forrentning af kapital og investeringer. Det har ført til, at skibene er i drift længere, og det har generelt betydet en højere gennemsnitsalder i flåderne og i visse tilfælde også en ringere vedligeholdelse med deraf følgende sikkerhedsproblemer. Skibenes gennemsnitsalder4 ' Under EU-flag Verden 1985 16 år 14 år 1994 21 år 17 år (41) Statistikkerne refererer til fartøjer over 100 BRT omfattende flydende bulklast, tør bulklast, stykgods, container, ro-ro og andre tørlastkategorier. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 53 Selv om ældre skibe godt kan vedligeholdes op til en høj standard, viser statistikken, at den samlede ulykkesrisiko stiger med skibets alder. For eksempel viser undersøgelser af tankskibe og bulkskibe, at risikoen ved 20 år gamle skibe er mere end dobbelt så høj som risikoen ved 10 år gamle skibe. 4. Udvidelse af EU Den seneste udvidelse af EU har betydet, at ganske meget yderligere tonnage er kommet under EU-rederiers kontrol. Sverige rangerer som verdens rederination nr. 14, Finland er nr. 3 4, og Østrig er nr. 68. Fremtiden kan bringe endnu mere tonnage til EU, eftersom Cypern og Malta også ønsker medlemskab. Det kan give EU langt større vægt på søfartsområdet og styrke dets flagstatskontrol ganske væsentligt og dets rolle i søfartsanliggender på verdensplan. Det bliver således stadigt mere påtrængende at foregribe denne tendens og få skabt et sammenhængende søfartspolitisk grundlag, især vedrørende skibsregistre og sikkerhed til søs, som tager højde for en sådan eventuel fremtidig udvidelse. V. FREMTIDSMULIGHEDERNE FOR SKIBSFARTEN I EU Som tidligere nævnt står skibsfarten i EU over for mange udfordringer, men den er fortsat godt placeret til at kunne udnytte de muligheder, der ligger både i den generelle stigning i efterspørgslen efter søtransporttjenester og i den voksende specialisering. EU-linjerederierne er tilsammen lige så rentable som linjerederier uden for EU. Den øgede internationalisering af handel og produktion vil medføre behov individualiseret transportprodukt, som igen forudsætter højt kvalificeret ekspertise og specialuddannet mandskab. En EF-løsningsmodel for bedre uddannelse og højnelse af kvalifikationsniveauet kan være med til at dække disse behov. De seneste erfaringer viser, at rederierne ønsker EU-søfolk, fordi der er brug for specialiseret faglig ekspertise til at vedligeholde kostbare aktiver og sikre en høj ydeevne i overensstemmelse med skærpede sikkerhedskrav og øgede krav fra kunderne. Et andet vigtigt potentielt vækstområde er short sea shipping'42'. Mange europæiske operatører har traditionelt omfattende erfaring på dette område, som kan udnyttes både i Europa og i resten af verden. Også inden for krydstogtfart, off shore- leverancer, heavy load og anden specialiseret skibsfart kan de europæiske operatører tilbyde årelang erfaring og avancerede løsninger. for et stadigt mere Højteknologisk skibsbygning kan hjælpe skibsfarten til at udforske nye handelsmuligheder (herunder f. eks. også ruter, der er blevet mulige siden åbningen af det tidligere USSR, og som kan kræve skibe med særlig skrogkonstruktion på grund af isforholdene). Behovet for nye typer fartøjer kan skabe eksportmuligheder for specialskibe og -systemer, men også nye beskæftigelsesmuligheder for faguddannet mandskab om bord. i EU (42) Jf. Europa-Kommissionen, Udviklingen inden for short sea shipping i Europa: Perspektiver og udfordringer, KOM(95) 317 endelig udg. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi Forskelle i selskabsskat for ti fartøjstyper EU-ftag l S I "fciBîge" åbne registre (fkkerfP) Artig omkostnings- forket (i OOP USD)1 A B Italien Italien Grækenland Grækenland Panama Panama 958. 2 494. 4 107. 1 38. 8 Tankskibe Syezmax (140 ooo DWT) Product tanker (40 000 DWT) Buikskibe Cape S&e {150 000 DWT) Panamax (65 000 DWT) Handy-size (2S 000 DWT) Italien Italien UK Grækenland Grækenland Grækenland Containerskibe Large (4 000 T£U) Une -Haul {2 700 TEU) Deepsea Feeder {1 500 TEU} ederlanden Tyskland Tyskland Danmark Frankrig Grækenland Panama Cypern Panama Panama Panama Panama 709. 1 439. 3 202. 8 782. 1 372 253. 3 119. 5 58. 8 27. 2 752. 8 460. 6 29. 3 Breakbuik {15 000 DWT) Ro-Ro (6 000 DWT) Tyskland Italien Grækenland Grækenland Cypern Panama 168. 1 308. 9 16. 3 4. 6 11 forhold til "billige" åbne registre Kilde : Mercer Management Consulting/LMIS CD Forskelle i arbejdskraftomkostninger for ti fartøjstyper Under S M ag • i "billige** åbne registre (ffckeflnp} Italien Italien Grækenland Grækenland Panama Panama Tankskibe Suezmax (140 000 DWT) Product tanker (40000 OWT) Bufkskibe Gape Si^e {150 OOO OWT) Panama* (B$ 000 DWT) Handy-size (28 O00 DWT) Italien Italien UK Grækenland Grækenland Grækenland Containerskibe Urge {4 000 TEU) Line - Haul (2 700 TEU) Deepsea Feeder (1 500 TEU) Nederlanden Tyskland Tyskland Danmark Frankrig Grækenland Breakbulk (1S 000 DWT) Ro-Ro (6 000 DWT) Tyskland Italien Grækenland Grækenland forhold til "billige" åbne registre Panama Cypern Panama Panama Panama Panama Cypern Panama Årlig omkostnings- Omkostnîngsindeks forklø m mm% j -8 A A B 1228 1192 865 794 472 630 1144 1144 1221 587 185 179 155 149 144 380 1124 91 368% 370% 140% 141% 313% 304% 227% 279% 433% 433% 138% 137% 139% 208% 427% 126% 88 82 383% 265% 122% 123% Kilde :Mercer/LMIS (1995) CD > Visse EU-landes kontrollerende interesser i bestemte skibstyper i % af verdensflåden (i dwt, 1994) - 56 - BILAG A-2 Tør bulk 25% 20% 15% 10% 5% 0% 7% 6% 5% 4% i "}<¥. 9% - 1% - 0% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% u—^ DK. l i iW , mmmm , Ijlill GB , GR. ni 11 SS*»: j— h :;:;:vX::v: •1 11$ — NL II — i— Ro-ro §11 i ll •I ill ; : • : • : • : • : • : • : • '. • *SJS. :o mm ; • : • : • : •. • : • ; - ;• :-':::::::::::::-: •::•<:•:•<•,:• •y. ::::y:-y. : • : • : : - ; • : • : • : • :• 11 —h_ „. | — i— - -+ < DK GR GB Container i ll •1 III III llll III II ; • : • : - : • : • : • : • :: mm : > : • : • : • • • : : : ; :: —4 * NL GR DK GB Kilde : LMIS Visse EU-landes kontrollerende interesser i bestemte skibstyper i % af verdensflåden (i dwt, 1994) - 57 - BILAG A-2 Special tørlast1 14% T 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% GR GB NL Stykgods DK NL GB GR l a it i IMMVMVI h DK GB GR Kilde : LMIS EU-søfolk på fartøjer under EU-flag Nederlandene Grækenland Danmark D1983 01992 E1994 CO 3> > i 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 Kilde : ECSA Udenlandske søfolk på fartøjer under EU-flag Sverige Spanien Portugal Nederlandene Italien Irland Grækenland Tyskland Frankrig Finland Danmark l Belgien D1983 S1992 • 1994 o o CD 3> 3> I 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Kilde : ECSA 61 BILAG B HIDTIDIGE INITIATIVER OG RESULTATER I. ANALYSE AF EF's HIDTIDIGE SØFARTSPOLITIK Kommissionen har i nogle år ført en EF-søfartspolitik bestående af en kombination af foranstaltninger, der tog sigte på forbindelser med tredjelande, støtte til EU-skibsfartens konkurrenceevne og øget sikkerhed til søs. Initiativer med henblik på at åbne markederne og gennem konsekvent håndhævelse af sikkerhedsbestemmelserne eliminere skibsfart, der ikke lever op til den vedtagne standard, skulle give skibe under EU-flag en bedre ikke ensbetydende med, at midlertidige konkurrencemæssig position. Det er dog støtteforanstaltninger til EU-flagflåden umiddelbart bliver overflødige. Disse politiske tiltag har haft ganske positive virkninger for deep sea shipping, og Kommissionen har for nylig fremlagt forslag med henblik på udviklingen af short sea shipping. Desuden har Kommissionen siden 1987 ført en meget aktiv konkurrencepolitik i relation til linjefart. 1. EF's søfartspolitik EF-Domstolen har afsagt to kendelser, som har været udgangspunktet for formuleringen af en EF-søfartspolitik. Først anførte Domstolen i 1974, at traktatens almindelige regler gælder for sø- og lufttransport på samme måde som for andre transportformer'43'. Derefter afsagde Domstolen i 1985 kendelse om, at Rådet havde undladt at opfylde sine forpligtelser, fordi det i transportsektoren i overensstemmelse med traktatens artikel 75<44'. Samme år fremlagde Kommissionen forslag til en fælles søfartspolitik'45'. lovgivning om retten ikke havde vedtaget tjenesteydelser frit at levere til a. 1986-pakken Det resulterede i den såkaldte "1986-pakke", der var baseret på et åbent og ikke- protektionistisk marked som et middel til at skabe en konkurrencedygtig EU-flåde og fremme beskæftigelsen; samtidig indeholdt pakken foranstaltninger til imødegåelse af illoyal konkurrence'46'. (43) (44) (45) (46) Sagen vedrørende franske sømænd, 1974 (Sml. 359). Parlamentet mod Rådet, 1985 (Sml. 1513). Mod en fælles transportpolitik - søtransport, Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, supplement 5/85. 1986-pakken, EFT nr. L 378 af 31. december 1986 består af fire forordninger: Forordning 4055/86 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstater og tredjelande; Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 62 Det blev besluttet, at der skulle være fri adgang til alle former for søtransport inden for Europa, bortset fra cabotagesejlads, og at der ikke skulle stilles andre krav, end at den pågældende virksomhed skulle være etableret i det daværende EF for at kunne drage fordel af skibsfartsmulighederne inden for EF's område. Denne politik var ikke betinget af en tilsvarende forpligtelse for Fællesskabets vigtigste handelspartnere til at åbne deres markeder. b. Forslag med henblik på at bevare skibe under EU-flag og gennemføre det indre marked I 1989 foreslog Kommissionen yderligere foranstaltninger med henblik på at udvikle EF's søfartspolitik147'. Ligesom i 1985 blev der peget på yderligere fald i beskæftigelsen for EU- søfolk og forringelse af EU-flådens konkurrenceevne, og specielt de høje arbejdskraft omkostninger og de fiskale omkostninger under EU-flag blev anført som de vigtigste årsager til udflagningen. På denne baggrund foreslog Kommissionen en foranstaltning med et dobbelt formål, nemlig at lette den finansielle byrde, der var forbundet med at sejle under EU-flag, og samtidig beskytte beskæftigelsen i EU: EUROS-registeret. Det ændrede forslag fra 1 9 9 1, der var baseret på et af Europa-Parlamentets forslag, gik ud på, at alle EU- rederier, som havde skibe registreret i EUROS, og som opfyldte det bindende mindstekrav om antallet af EU-søfolk om bord, skulle være berettiget til refusion af søfolkenes indkomstskat. Forslaget opererede således med en bestemt form for statsstøtte som værende fra denne fællesskabsforanstaltnings bindende karakter. Spørgsmålet om bindende bemandingskrav blev også ved med at være et meget kontroversielt spørgsmål under forhandlingerne. Rådet har derfor ikke kunnet acceptere forslaget, selv om Kommissionen har forsøgt sig med forskellige modeller for at skabe enighed. indre marked. Medlemsstaterne forenelig med det tog afstand Pakken fra 1989 omfattede også et forslag om liberalisering af den indenlandske handel, som blev vedtaget som forordning 3577/92148', samt et forslag til definition af begrebet "fællesskabsrederi". Denne definition var baseret på, at EU-interesser skulle have en vis aktiemajoritet og et vist stemmeflertal, for at et rederi kunne anses for at være et fællesskabsrederi i relation til alle de relevante EF-instrumenter (f. eks. cabotage, registrering i EUROS, transport af fødevarehjælp)'49'. Forslaget er endnu ikke vedtaget, og Det Europæiske Råd i Edinburgh i 1992 anmodede Kommissionen om at revidere det. Forordning 4056/86 om fastsættelse af de nærmere retningslinjer for anvendelsen af traktatens artikel 85 og 86 på søtransport; Forordning 4057/86 om illoyal priskonkurrence inden for søtransport; Forordning 4058/86 om samordnede foranstaltninger til sikring af fri adgang til fragter i oceanfarter. EF-skibsfartens fremtid - Foranstaltninger til forbedring af EF-skibsfartens driftsvilkår, KOM(89) 266 endelig udg. , 3. august 1989. Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads), EFT nr. L 364, 12. december 1992. (47) (48) (49) Jf. KOM(89) 266 endelig udg. ; KOM(91) 54 endelig udg. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 63 Ligeledes i 1989 fastsatte Kommissionen retningslinjer for vurderingen af statsstøtte i s k i b s f a r t s s e k t o r e n '5 0'. K o m m i s s i o n en k u n ne statsstøtteforanstaltninger som værende i EF's interesse, hvis de tog sigte på: f a s t s l o g, t i l l a de den at at bevare skibe under EU-flag, modernisere flåder og opretholde beskæftigelsen for EU-søfolk. Statsstøtten kunne dække forskellen i omkostninger mellem at operere under et EU-flag og under et bekvemmelighedsflag, men den skulle også opfylde visse andre betingelser for at kunne tillades: den skulle være i overensstemmelse med Kommissionens generelle bestemmelser for statsstøtte, den måtte ikke medføre opretholdelse eller forøgelse af kapaciteten i sektorer med overkapacitet. skibsfart, I 1991 udsendte Kommissionen en meddelelse om udfordringerne for de maritime erhverv'51'. Denne meddelelse var baseret på den nye industripolitiske strategi fra 1990 og satte i en erhvervsmæssig sammenhæng. Også i denne meddelelse blev der peget på tab af skibe og beskæftigelse i EU-flåderne. Meddelelsen førte til oprettelsen af det såkaldte Forum for Europas Maritime Erhverv (Maritime Industries Forum, MIF) og følges nu op af en ny meddelelse med titlen "Fremtidsperspektiver for de maritime erhverv i EF". forsyningsindustrier, skibsværftsindustri, fiskeri osv. ind c. Den fælles politik for sikkerheden til søs I februar 1993 vedtog Kommissionen en meddelelse om en fælles politik for sikkerhed til søs'52'. Denne politik har Rådets og Europa-Parlamentets fulde tilslutning. Den er baseret på: at sikre ensartet anvendelse af internationale sikkerhedsnormer i europæiske farvande, at styrke havnestatens rolle for inspektion af skibe under alle flag, at fremme en adækvat og teknologisk avanceret sikkerhedsinfrastruktur for søfarten, at støtte de internationale organisationer i deres primære funktion som internationale normgivere. På mindre end tre år er flere gennemførelsesforanstaltninger blevet endeligt vedtaget med bindende virkning for både medlemsstaternes myndigheder og private virksomheder fra 1996. De fastsætter nogle grundregler, der skal overholdes af alle leverandører af søtransporttjenester. Det grundlæggende formål er at forhindre aktører på markedet i at svække sikkerheden ved skibsdriften for at forbedre deres konkurrencemæssige stilling. (50) (51) (52) SEK(89) 921 endelig udg. Nye udfordringer for de maritime erhverv, KOM(91) 335 endelig udg. , 14. oktober 1991. En fælles politik for sikkerhed til søs, KOM(93) 66 endelig udg. , 24. februar 1993. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 64 regler anvendes og håndhæves ensartet og konsekvent Såfremt disse i alle medlemsstaterne, kan de resultere i en markant forbedring af søgående fartøjers sikkerhed og miljømæssige karakteristika. Kommissionen har til hensigt at føre tilsyn med denne implementeringsproces og omgående gribe ind over for tilsidesættelse af reglerne; det betragter den som et væsentligt element i sin fremtidige politik for sektoren. De vigtigste foranstaltninger, der træder i kraft fra januar 1996, er følgende: Det ansvar, der påhviler flagstatsmyndighederne og de organisationer, der handler på deres vegne (direktiv 94/57 om klassifikationsselskaber). Kun organisationer, der opfylder høje kvalitetskrav, anerkendes af EF og har tilladelse til at foretage sikkerheds- og miljøinspektioner på de nationale myndigheders vegne. Fra 1. januar 1996 skal myndighederne i havnestaten opprioritere inspektion af skibe, som er certificeret af ikke-europæiske godkendte organisationer, uanset hvilket flag de pågældende skibe sejler under'53'. Uddannelse og kvalifikationskrav for søfolk beskæftiget på skibe, der sejler under en medlemsstats flag (direktiv 94/58) Dette direktiv er baseret på STCW-konventionen og opererer også med effektive kommuni- kationskrav om bord på alle fartøjer, der går ind i en EU-havn,-uanset hvilket flag de sejler under. Især kræves der for olietankskibe, kemikalietankskibe og gastankskibe et fælles arbejdssprog for kommunikationen både om bord og mellem skib og land'54'. Havnestatskontrol (direktiv 95/21) Effektiv og ensartet kontrol med skibe, der går ind i EU-havne, uanset hvilket flag de fører, er hovedhjørnestenen i en politik, der tager sigte på en markant reduktion af forekomsten i europæiske farvande af skibe, der ikke lever op til den vedtagne standard. Ifølge direktivet skal der fra 1. juli 1996 sættes effektivt ind over for sortlistede flag samt visse typer potentielt farlige skibe såsom ældre bulkskibe og olietankskibe. Skibe med større fejl og mangler skal tilbageholdes, indtil alle mangler er udbedret'55'. Indberetningspligt (direktiv 93/75) Siden september 1995 har speditører og rederier, der beskæftiger sig med transport af farlig eller forurenende last, været forpligtet til at følge en indberetningsprocedure, som er fastlagt i direktiv 93/75. Det skulle give mulighed for en mere effektiv indsats i tilfælde af (53) (54) (55) EFT nr. L 319, 12. december 1994, s. 20. EFT nr. L 319, 12. december 1994, s. 28. E F T n r. L 157, 7. j u li 1995, s. 1. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 65 ulykker. I denne forbindelse skal medlemsstaterne sikre en effektiv struktur til omgående at levere relevante informationer, hvis en anden medlemsstat anmoder derom'56'. Separate ballasttanke (forordning 2978/94) Fra 1. januar 1996 er havnemyndigheder og lodstjenester forpligtet til for tankskibe med separate ballasttanke eller dobbeltskrog at opkræve lavere afgifter end dem, der opkræves for tankskibe uden separate ballasttanke med samme bruttotonnage. Denne forordning har til formål at tilskynde rederierne til og belønne dem for at benytte mere miljøvenlige skibe'57'. ISM-koden (forordning 3051/95) Fra 1. juli 1996 skal virksomheder, der driver ro-ro-passagerfærgefart til eller fra en havn i EU lade deres kvalitets- og sikkerhedsstyringssystem gennemgå og certificere, og det gælder både deres landbaserede aktiviteter og aktiviteterne om bord'58'. d. Forbindelser med tredjelande Siden vedtagelsen af 1986-pakken er EF's politik for forbindelser med tredjelande på søtransportområdet gået ud på at sikre fri adgang og fair konkurrencevilkår på hele verdensmarkedet. I tråd med denne politik har EF presset- på for at opnå yderligere liberalisering og afvikling af eksisterende indeholder Lomé- konventionerne med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS) og de europæiske aftaler med flere central- og østeuropæiske lande bestemmelser, der skal sikre fri adgang til søfartsmarkeder. Bestemmelser om liberalisering af skibsfartsmarkeder indgår også i partnerskabs- og samarbejdsaftalerne med en i associeringsaftalerne med Middelhavslandene. tidligere USSR-lande og restriktioner. Således række indeholder 1992-aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde bestemmelse om, at traktatens frihedsrettigheder også skal gælde for dette område. Det betyder, at EF's søfartslovgivning i vidt omfang også gælder for de kontraherende EFTA- lande, herunder Norge. (EØS) Endelig tilstræber EF en multilateral liberalisering af søtransporttjenesterne rammerne af GATS. inden for Ud over dette har Kommissionen også håndhævet retten til frit at levere tjenesteydelser i trafikken til og fra EU. Den har grebet ind over for medlemsstaters forsøg på ensidigt at forbeholde last for deres egne statsborgere og over for aftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande, der begrænser denne ret. (56) (57) (58) EFT nr. L 247, 5. oktober 1993, s. 19. EFT nr. L 319, 12. december 1994, s. 1. EFT nr. L 320, 30. december 1995, s. 14. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi e. Forbindelserne med IMO/ILO 66 Kommissionen er overbevist om, at det er vigtigt at bistå Den Internationale Søfarts- organisation (IMO) og Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) i deres arbejde med at fastsætte internationale normer for sikkerhed og arbejdsvilkår. Kommissionen anbefaler, at EF markerer sig stærkt i drøftelserne i IMO og ILO om forbedring af normerne for arbejdsvilkår, sikkerhed og uddannelse. Kommissionen samordnede medlemsstaternes holdninger på IMO-konferencerne for nylig om revision af STCW og SOLAS. Det var med til at sikre konferencernes positive udfald. Med hensyn til ILO er Kommissionen af den opfattelse, at den separate søfartsstruktur i organisationen, der blev oprettet helt fra starten, bør bibeholdes. Skibsfartsindustriens specifikke karakteristika er almindeligt anerkendt på verdensplan. Der er vedtaget over 30 konventioner og henstillinger, der omhandler søfolks beskæftigelsesvilkår. ILO's behandling af søfolks problemer får stadig større betydning i lyset af den voksende internationalisering af markedet, søfolks sundhed og sikkerhed og øgede krav til sikkerheden til søs og forebyggelse af havforurening. Der vil fortsat være behov for søfartsekspertise i ILO med henblik på vedtagelse af effektive instrumenter og forbedring af de eksisterende internationale normer for arbejdsvilkårene til søs. Både Kommissionen, de faglige organisationer og rederiorganisationerne gav udtryk for bekymring, da ILO's styrende organ af økonomiske hensyn udsatte den søfartskonference, der efter planen skulle have fundet sted i begyndelsen af 1996. Konferencen vil nu blive afholdt i oktober 1996, og på dagsordenen kommer bl. a. revisionen af konvention nr. 109'59'. Kommissionen tillægger det stor betydning, at det lykkes at revidere denne konvention, og at den træder i kraft hurtigt. Det vil få direkte indflydelse på de drøftelser om arbejdstiden i sektoren, som foregår mellem arbejdsmarkedets parter i EF, der er repræsenteret i Det Fælles Udvalg for Søtransport. Dette spørgsmål blev ikke taget med i direktiv 9 3 / 1 04 om arbejdstid. Kommissionen har opfordret arbejdsmarkedets parter til at komme med anbefalinger til, hvordan man bedst kan sikre et godt arbejdsmiljø også i denne sektor. Kommissionen vil sammen med medlemsstaterne undersøge, om det kan lade sig gøre at få konferencen til at træffe beslutning om at lade konvention nr. 109 håndhæve via havnestatskontrol. f. Short sea shipping for nylig en meddelelse om short sea Som tidligere nævnt vedtog Kommissionen shipping'60'. Den omfatter et handlingsprogram med forslag til initiativer, der mest til hensigtsmæssigt kan medlemsstaterne og deres regionale og lokale myndigheder samt til havnene og de maritime erhverv selv. iværksættes på EF-plan, og en række anbefalinger stilet (59) (60) Konventionen om lønninger, arbejdstid og bemanding (til søs) (1958). Udviklingen indenfor short sea shipping i Europa: Perspektiver og udfordringer, KOM(95) 317 endelig udg. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi Meddelelsen fokuserer på tre områder: 67 Forbedring af kvaliteten og effektiviteten af short sea shipping Der lægges stor vægt på betydningen af F&U-aktiviteterne i forbindelse med EF's fjerde rammeprogram. Foranstaltninger såsom støtte til short sea-pilotprojekter, gennemførelse og overvågning af G-7 MARIS-projektet og støtte til mere udbredt brug af elektronisk dataudveksling (EDI) betragtes som nødvendige forudsætninger for at få short sea shipping bedre integreret i de intermodale transportkæder. og effektiviteten Forbedring af havneinfrastrukturen Udviklingen af short sea shipping bliver en af de vigtigste målsætninger for de havne- og havnerelaterede projekter, der får støtte i forbindelse med planen for det transeuropæiske net. Der er også behov for større gennemsigtighed i havnetakster og i statsstøtten til havne. Håndhævelse af traktatens konkurrenceregler og regler om i effektiviteten og tilbud om mere statsstøtte skulle resultere kundeorienterede tjenester. i forbedringer i havnene Forberedelse af short sea shipping på et udvidet Europa Denne strategi er afledt af den nye økonomiske og politiske ramme for forbindelserne mellem EF og landene i tilstødende regioner såsom Østersøen, Sortehavet og Middelhavsområdet. For hver af disse regioner er der allerede på initiativ af Kommissionen nedsat arbejdsgrupper om søtransport og transport ad indre vandveje. Hensigten er, at hver gruppe skal udarbejde et flerårigt arbejdsprogram, som skal danne grundlaget for behandlingen af ansøgninger om støtte fra de relevante EF- programmer. Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget har allerede reageret positivt på den handlingsplan, der er foreslået i meddelelsen om short sea shipping. g. Konkurrenceregler Rådets forordning 4 0 5 6 / 86 indeholder detaljerede regler for Kommissionens anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 på søtransporttjenester til og fra én eller flere EU-havne. Ifølge forordningen kan linjekonferencer blive omfattet af en gruppefritagelse fra forbuddet i artikel 85, stk. 1, mod karteldannelse; gruppefritagelsen vedrører konferencernes traditionelle skibsfartsaktiviteter, herunder fastsættelse af en fælles eller ensartet tarif for levering af søtransporttjenester. Der er knyttet en til gruppefritagelsen, som kan ophæves, hvis der ikke er tale om reel konkurrence inden for den pågældende trafik. Gruppefritagelsen giver lov til kollektivt at fastsætte priser på landtransport eller til at indgå aftaler om bevidst underudnyttelse af kapaciteten. række betingelser og ikke linjerederier forpligtelser juni 1994 vedtog Kommissionen en Den 8. rapport om anvendelsen af EF's konkurrenceregler på linjefarten'61'. Kommissionen anførte i rapporten, at konferencernes landtransportafsnittet af en nuværende praksis med at fastsætte i sin multimodal nuværende form kunne være omfattet af en gruppefritagelse eller en individuel fritagelse. fælles priser transportoperation var et brud på EF's konkurrenceregler og ikke for (61) Jf. Rapport om søtransporten, SEK(94) 933 endelig udg. , 8. j u ni 1994. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 68 Samtidig med, at Kommissionen fordømte den nuværende konferencepraksis med fælles prisfastsættelse for landtransport, foreslog den i rapporten en ny strategi, som kan give rederierne mulighed for at opnå individuel fritagelse vedrørende samarbejde om og prisfastsættelse for landtransporten. Som det er tilfældet med samarbejdet omkring søtransporten, skal samarbejdet om landtransporten indebære væsentlige fordele for speditørerne. Rederierne skal påvise, at den fælles prisfastsættelse for landtransporten er en nødvendig forudsætning for dette samarbejde og for at opnå de dermed forbundne fordele. I juli 1995 fik et vismandsudvalg med navnet "Multimodalgruppen" til opgave at undersøge, hvordan Kommissionens politik for prisfastsættelse for multimodal transport bedst kan iværksættes for at opfylde målsætningen i Kommissionens rapport af 8. juni 1994. Multimodalgruppen har præsenteret sine til Kommissionen i form af en interimsrapport og vil forelægge en endelig rapport i løbet af 1996. foreløbige synspunkter og anbefalinger I april 1995 vedtog Kommissionen desuden en ny forordning om gruppefritagelse for linje rederier'62'. Forordningen vedrører aftaler mellem linjerederier om samarbejde omkring fælles udførelse af en søtransportoperation (linjekonsortier). 2. Medlemsstaterne til dels Efterhånden som konkurrencen fra skibsregistre i tredjelande er blevet skærpet, har mange medlemsstater indført forskellige former for støtte til skibsfarten. Der er stor forskel på strategierne og størrelsen af de bevillinger, der er afsat til støtteforanstaltninger. Det afspejler til statsstøtte og deres vurdering af skibsfartssektorens relative betydning for deres erhvervsliv og samfundsøkonomi. Mange medlemsstater har historiske traditioner som søfartsnationer, hvilket også influerer på deres holdning til skibsfarten. Eftersom medlemsstaterne endnu ikke har været i stand til at nå til enighed om en EF-strategi, har de derfor forsøgt at finde nationale løsninger på deres flagflåders problemer. landenes generelle holdning Da udflagningen og nedgangen i beskæftigelsen fortsatte i slutningen af 1980'erne på trods af statsstøtten, besluttede nogle medlemsstater at oprette særlige registre for skibe, der sejlede under deres flag i international fart, for at stille dem bedre rent konkurrencemæssigt. Uanset hvilke betegnelser disse registre fik, blev de oprettet for at fritage skibe under medlemsstatens flag for visse omkostninger i tilknytning til skatte- og arbejdskraftreglerne i det første register. I dag opererer følgende medlemsstater med særlige registre for deres flåder: Danmark (DIS) Frankrig (specielt Kerguelen-registeret)'63' Finland (Fortegnelsen over Handelsskibe i International Fart) (62) (63) Kommissionens forordning nr. 870/95 af 20. april 1995, EFT nr. L 89, 21. april 1995. Det nuværende Kerguelen-register blev erklæret forfatningsstridigt og dermed ulovligt af Conseil dEtat i 1995. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi Portugal (MAR) Spanien (Registeret for De Kanariske Øer). 69 Tysklands skibsregister omfatter en international sektion (ISR), og rederier med skibe, der er registreret i denne sektion, kan indgå aftaler med udenlandske søfolk til den løn, der gælder lavere i de arbejdskraftomkostninger. pågældendes betydeligt indebærer hjemland, hvilket Nederlandske rederier benytter i vidt omfang De Nederlandske Antillers register for at forbedre deres konkurrencemæssige position. Registeret administreres uafhænigt og kan derfor ikke betragtes som et sekundært eller alternativt nederlandsk register. ikke noget alternativt Storbritannien har rederier og andre skibsfartsinteresser kan benytte registeret i forskellige kronkolonier og afhængige områder for at blive omfattet af lokale skatteregler, samtidig med at de ved at føre det britiske handelsflag er under britisk diplomatisk beskyttelse. register. Britiske Østrig, Belgien, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg og Sverige har ikke i øjeblikket sekundære registre, men der er dog tale om, at Italien overvejer det. I mange medlemsstater med alternative registre er størsteparten af skibene i international fart registreret i det alternative register: for eksempel er 9 2% af den samlede tonnage i Danmark, der opererer i international fart, registreret i DIS; tallet for det tyske ISR er 7 6 %; i Finland er 5 0% af flåden opført i Fortegnelsen over Handelsskibe i International Fart. Det første register er således i mange tilfælde blevet af sekundær betydning med hensyn til reglerne for den internationale skibsfart, og den alternative ordning er blevet den reelle norm. II. RESULTATER Med den hidtidige søfartspolitik er det lykkedes at åbne markederne, især i Europa, og tilbyde forbrugeren et bredt udvalg af skibsfartstjenester. Anvendelsen af EF's konkurrenceregler på alle aktører på markedet, uanset flag, har fremmet forbrugernes interesser og sikret fair behandling af alle linjerederier. Den nye politik for sikkerhed til søs betyder, at EF effektivt kan håndhæve sikkerheds- og miljøreglerne og dermed sikre mere retfærdige konkurrencevilkår. Liberaliseringen af den internationale skibsfart har imidlertid ikke ført til øget beskæftigelse for EU-søfolk. Tværtimod er beskæftigelsen til søs faldet. Liberaliseringsforanstaltningerne har måske nok resulteret i øget produktivitet i den EU-ejede flåde, men de har ikke mindsket presset på udflagning fra de mere omkostningsfulde EU- skibsregistre, hvilket fremgår klart af de tal, der er gengivet i del A. Medlemsstaternes alternative registre og støtteordninger har haft blandet succes. Det Danske Internationale Skibsregister (DIS) opererer kun med nationalitetskrav for kaptajnens vedkommende; det har ikke desto mindre, hovedsagelig via reglen om, at søfolk er fritaget for indkomstskat, tiltrukket 8 0% EU-arbejdskraft til de skibe, der er optaget i registeret. For nogle af de andre medlemsstaters registre er det lykkedes at vende eller i hvert fald bremse udflagningstendensen. Siden det finske alternative register blev indført i 1992, er tonnagen under finsk flag således vokset med 5 0 %. Det er interessant, at Finland har været i stand til atter at tiltrække bulktonnage, som er det primære mål for udflagningen. Tyskland har med indførelsen af ISR i 1989 været i stand til at stabilisere tonnagen under tysk flag, og indførelse af skattelettelser og nedsættelse af det samme har Sverige gennem Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi 70 arbejdsgivernes socialsikringsbidrag. I visse medlemsstater har de offentlige foranstaltninger ikke kunnet bremse den samlede tilbagegang i flagflåden. Det kan konstateres, at det med de foranstaltninger, som EF og medlemsstaterne har truffet for at forbedre EU-flagflådernes konkurrenceevne, hidtil ikke er lykkedes at vende tendensen til udflagning og faldende beskæftigelse, selv om visse alternative registre på nogle områder virker lovende. Europa-Kommissionen - Mod en ny søfartsstrategi ISSN 0254-1459 KOM(96) 81 endelig udg. DOKUMENTER DA 07 Katalognummcr : CB-CO-96-119-DA-C ISBN 92-78-01696-9 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg