eurovoc_concepts:
cooperation policy
development aid
economic development
economic reconstruction
emergency aid

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 30. 04. 1996 KOM(96) 153 endg. MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT ÜBER VERBINDUNGEN ZWISCHEN SOFORTHILFE, REHABILITATION UND ENTWICKLUNG (SRE) HINTERGRUND, SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN MITTEILUNG DER KOMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT ÜBER VERBINDUNGEN ZWISCHEN SOFORTHILFE, REHABILITATION UND ENTWICKLUNG (SRE) HINTERGRUND, SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 1) Hintergrund Im Laufe des letzten Jahres wurden wichtige Entscheidungen über die Entwicklung langfristiger Beziehungen auf dem Gebiet der Entwicklungskooperation getroffen: Die Verhandlungen über die Halbzeitprüfung von Lomé IV wurden abgeschlossen, und am 4. November 1995 wurde in Mauritius die Übereinkunft zur Anpassung des vierten AKP-EG Lome-Abkommens unterzeichnet; mit Südafrika wurden Verhandlungert über Rahmenbedingungen fur eine langfristige Zusammenarbeit begonnen; eine neue EU-Mittelmeerpolitik wurde regelmäßig Konferenzen mit zentralamerikanischen (San José) und lateinamerikanischen Ländern (Rio-Gruppe) statt, und mit einigen asiatischen Ländern wurden neue Rahmenabkommen ausgehandelt (Vietnam) bzw. befinden sich in Vorbereitung (Kambodscha und Laos). festgelegt; fanden es Gleichzeitig wurde eine Reihe von Rechtsgrundlagen/Verorcmungsentwürfen für diverse Instrumente vorgeschlagen, von Soforthilfe und Rehabilitation bis zu langfristiger Entwicklung. Diese Konsolidierung des umfassenden Instrumentariums, das uns fur unsere Beziehungen zu den Entwicklungsländern in den kommenden Jahren zur Verfugung stehen wird, setzt voraus, daß die verschiedenen Instrumente nicht isoliert eingesetzt werden, sondern ein koordiniertes Konzept für ihren Einsatz festgelegt wird, um die Wechselbeziehungen zwischen ihnen enger zu gestalten und dadurch ihre Komplementarität zu verbessern und auf möglichst effiziente Weise sowie im Hinblick auf die grösstmögliche Auswirkung ihre globale Kohärenz zu gewährleisten. In einer Zeit, da immer mehr auf die Wirksamkeit der Hilfe geachtet wird, sollte diese nicht fur Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklungszusammenarbeit getrennt bewertet werden, sondern der Intensivierung der Wechselbeziehungen zwischen diesen Aktionsbereichen muß besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Ausserdem wird jede Hilfe immer mehr von Politik und von den Institutionen beeinflusst, und dies sollte für alle Spendergemeinschaften der geeignete Moment, den Weg zu suchen, der die eigene interne Politik und den institutionellen Aufbau effizienter und wirksamer gestalten könnte. Folgende Zusammenfassung Beratschlagung: ist das Ergebnis einer umfangreichen internen und externen Eine Arbeitsgruppe der Kommission, bestehend aus Vertretern der verschiedenen Generaldirektionen für Aussenbeziehungen und ECHO, bereitete ein Diskussionsdokument über das "Zusammenspiel von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE)" vor; das Dokument wurde in einem Workshop mit Fachleuten aus den Mitgliedsstaaten, von USAID, Aussenstellen der Vereinigten Nationen, NROs und akademischen Einrichtungen, besprochen , die als Privatpersonen eingeladen wurden; danach wurde das Diskussionspapier in der vierteljährlichen Sitzung von ECHO und den Leitern der "Dienststellen für Soforthilfen" der Mitgliedsstaaten besprochen, sowie im November 1995 in der zweimal jährlich stattfindenden Sitzung der Kommission und der Generaldirektoren für Entwicklungshilfe der Mitgliedsstaaten; das Dokument wurde in einem Seminar, das im Februar 1996 von der Kommission, dem NRO- Verbindungsausschuss und VOICE organisiert worden war, mit 20 Fachleuten von NROs mit Erfahrung auf dem Gebiet der Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung besprochen; zuletzt organisierte die Kommission am 28. Februar 1996 auf Vorschlag der Generaldirektoren für Entwicklungshilfe der Mitgliedsstaaten eine Sitzung mit Fachleuten auf dem Gebiet der Soforthilfe und Entwicklung. Diese Sitzung stützte sich auf das Diskussionspapier und die Antworten der Mitgliedsstaaten auf den Fragebogen über bilaterale SRE-Politik, der von der Kommission zusammengestellt wurde (s. Anlage über die Zusammenfassung dieser Antworten). Dieses Dokument berücksichtigt die verschiedenenAnmerkungen, die während dieser Beratschlagung aufkamen. Die allgemeine Schlussfolgerung der verschiedenen Besprechungen ist, dass sie als sehr nützlich betrachtet wurden, und einer zusammenhängenden Politik auf dem SRE-Gebiet ist. Ebenso war man sich einig, dass die Umsetzung in die Praxis eine schwierige Aufgabe ist, obwohl eine allgemeine Übereinstimmung besteht über die Richtung der Politik und das Konzept des Problems des Zusammenspiels. für die Aufstellung richtige Zeitpunkt jetzt der Die Teilnehmer der verschiedenen Sitzungen waren sichr über die Richtung der Politik und die Vorschläge aus dem Dokument einig, erwogen auch, dass diese, wenn nötig, in angepasster Form in ihren eigenen Organisationen angewandt werden könnten (entweder bilateral, multilateral oder nicht- regierungsabhängig). Da eine bestimmte Anzahl von Mitgliedsstaaten momentan damit beschäftigt ist, Dokumente über die Politik und Verfahren bezüglich des Zusammenspiels zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung vorzubereiten (s. Anlage), einigte man sich in der Sitzung mit den Fachleuten der Mitgliedsstaaten darauf, diese Dokumente zwischen den Mitgliedern der Union auszutauschen. Die Kommission bot diesbezüglich ihre Dienste an. 2) Das Kontinuum1 Sofortrülfe-Rehabilitation-Entwicklung (SRE) Die Aufgabe der Soforthilfe2 besteht darin, dringende humanitäre Hilfe zu leisten, um Menschen, die sich aufgrund von Natur- und vom Menschen verursachte Katastrophen in ernsten Schwierigkeiten befinden, das Leben zu retten. Rehabilitationsprogramme sollen schrittweise die Soforthilfe ablösen, um die wirtschaftliche und soziale Lage zu stabilisieren und den Übergang zu einer mittel- und langfristigen Entwicklungsstrategie zu erleichtem. fuhren zum Entstehen besonderer Verwaltungsstrukturen und Es gibt einen einfachen und logischen Grund dafür, Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung miteinander zu verbinden: Katastrophen fordern viele Menschenleben und Ressourcen; sie unterbrechen die wirtschaftliche und soziale Entwicklung; sie machen lange Phasen der Rehabilitation erforderlich; -verfahren, die unnötige sie Wiederholungen zu läßt die Entwicklungspolitik jedoch viel zu häufig die Gefahr einer Dürre oder anderer Katastrophen sowie die Notwendigkeit außer acht, gefährdete Bevölkerungsgruppen zu schützen, indem ihnen geholfen wird, "Strategien für den Notfall" zu entwickeln. Wenn es gelingt, Soforthilfe und Entwicklung miteinander zu verbinden, könnte diesen Mängeln abgeholfen werden. Bessere "Entwicklung" kann den Bedarf an Soforthilfe verringern; bessere 'Soforthilfe" kann die Entwicklung fördern; und eine bessere "Rehabilitation" kann den Übergang zwischen beiden vereinfachen. jenen von Entwicklungsorganisationen darstellen. Gleichzeitig Dieses vereinfachte Modell wird jedoch den Realitäten vieler aktueller Notsituationen nicht gerecht. Die meisten Notlagen gehen nicht auf Naturkatastrophen zurück. Sie sind vielmehr das Ergebnis politischer, wirtschaftlicher und sozialer Instabilität, die häufig auf unzulängliche Staatsfuhrung, gescheiterte Wirtschaftspolitiken und ungeeignete Entwicklungsprogramme zurückzuführen ist, durch die ethnische oder konfessionelle Differenzen verschärft worden sind. Bei der in diesem Modell angeführten simplifizierenden Annahme, daß Soforthilfe über Rehabilitation zu einer langfristigen Entwicklung führt, unterschätzt man die chronische Natur der meisten Katastrophensituationen. Selbst wenn es keinen offenen Konflikt gibt, können die Auswirkungen unzulänglicher Staatsfuhrung, gescheiterter Wirtschaftspolitiken, von Menschenrechtsverletzungen und Beeinträchtigungen des demokratischen Prozesses zur einstweiligen Einstellung der langfristigen Entwicklungshilfe fuhren, was eine Beschleunigung des wirtschaftlichen und sozialen Zerfalls nach sich zieht. "Komplexe Notlagen" oder chronische Krisen mit bewaffneten Auseinandersetzungen bilden den schwierigsten Kontext für die Entwicklung eines koordinierten SRE-Konzepts. Katastrophenverhütung und Zivilschutzmaßnahmen lassen sich nur schwer in die Tat umsetzen; Konfliktvorbeugung muß immer mehr in den Vordergrund gerückt werden, und zwar durch eine frühzeitige, koordinierte Intervention auf politischer und entwicklungsbezogener Ebene, mit dem letztendlichen Ziel einer Es wurde nahegelegt, daß der Begriff "Komiguum" wohl treffender sei, da er die Tatsache widerspiegelt, daß Soforthilfe-, Rehabilitations- und Entwicklungsaktionen in jedem Land nebeneinander einhergehen können. 2 Die im Text beuteten Ausdrücke "Soforthilfe" und "Humanitäre Hilfe" können beliebig ausgetauscht werden. Die Reichweite der humanitären Hilfe wurde im Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über humanitäre Hilfe wie folgt definiert: "Die humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft umfasst Beistands-, Soforthilfe- und Schutzmassnahmen auf einer nicht diskriminierenden Basis, mit dem Ziel, Menschen in Ländern der Dritten Welt, besonders in den ärmsten, zu helfen. Vorrang haben hierbei Menschen in Entwicklungsländern, Opfer von Naturkatastrophen, durch Menschen verursachte Krisen, wie Kriege und Kämpfe, oder Aussnahmesituationen und Umstände, die mit Naturkatastrophen oder mit durch Menschen verursachten Katastrophen vergleichbar sind. Die humanitäre Hilfe soll so lange gewährleistet werden, bis alle menschlichen Bedürfnisse, die in den verschiedenen Situationen entstanden sind, gestillt sind. Jene Hilfe umfasst auch Massnahmen zur Wappnung gegen Risiken und Vorsorgemassnahmen für Katastrophen oder ähnliche aussergewöhnliche Umstände. iii "strukturellen Stabilität", d. h. einer Situation, in der nachhaltige Wirtschaftsentwicklung, Demokratie und Wahrung der Menschenrechte, lebensfähige politische Strukturen, gesunde soziale und Umweltbedingungen sowie die Fähigkeit, den Wandel ohne gewaltsame Auseinandersetzungen zu bewältigen, gegeben sind. Es ist wichtig, auch die Rolle der Frauen mit in die SRE-Thematik einzubeziehen, um so zu vermeiden, dass Randgruppen noch mehr benachteiligt werden. Der geschlechtsspezifische Aspekt trägt auch dazu bei, die unterschiedlichen Probleme/Schwachstellen von Frauen und Männern in Krisensituationen sowie ihre verschiedenen (und sich ständig ändernden) Fähigkeiten und ihr Durchhaltevermögen zu verdeutlichen. Diese Schwachstellen stellen ein Hauptproblem dar und werden oft durch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten ethnischen oder sozialen Gruppe geprägt. Auch der regionalen Dimension muß besondere Beachtung geschenkt werden. Krisen können sich über die Grenzen des betreffenden Landes hinweg ausbreiten und die sozioökonomische und politische Stabilität von Nachbarländern und der gesamten Region gefährden. Daher müssen gezielte Aktionen zugunsten gefährdeter Nachbarländer sowie auf regionaler Ebene durchgeführt werden, um regionale Initiativen zur Bewältigung von Krisenlagen durch politische Interventionen zu unterstützen. Dabei sind noch zwei weitere Aspekte zu berücksichtigen. Zunächst einmal wird in den meisten Geberorganisationen auf institutioneller Ebene eine Trennung zwischen Soforthilfe und Entwicklung vorgenommen. Im Hinblick auf langfristige Tragbarkeit, Finanzierung und Durchführung werden unterschiedliche Kriterien und Verfahren angewandt. Internationale Reaktionen auf chronische Krisen laufen Gefahr, eher die organisatorischen und politischen Prioritäten der ausführenden Dienststellen als die Bedürfnisse der vom Krieg betroffenen Bevölkerung und die Gefährdung der von Krieg bedrohten Menschen widerzuspiegeln. Der zweite Aspekt betrifft die Finanzen. Zwischen 1988 und 1993 sind die Soforthilfeaufwendungen der OECD-Mitgliedstaaten von 500 Mio. US$ auf 3500 Mio. US$ jährlich gestiegen, während die Hilfeprogramme insgesamt tendenziell stagnieren oder sogar abgebaut werden. Im Rahmen des gemeinschaftlichen Hilfeprogramms belief sich die Soforthilfe 1994 auf 764 Mio. ECU, was 18,8 % der gesamten Gemeinschaftshilfe ausmachte. Aus den vorstehend genannten Gründen ist es an der Zeit, unser Konzept zur Verbindung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zu überdenken und der Frage nachzugehen, wie Wirkung und Effektivität verbessert werden können. 3) Allgemeine Schlußfolgerungen Die Analyse des SRE-Problems verdeutlicht, daß das Konzept der wirtschaftlichen, politischen und sozialen Entwicklung von Entwicklungsländern holistischer sein sollte, als dies bisher der Fall war. Dies ist besonders wichtig fur Länder, die anfällig sind für die Gefahr von politischen oder wirtschaftlichen Spannungen und/oder Naturkatastrophen. In allen Phasen der Entwicklung - nicht nur wenn eine Krise droht - ist eine strategische Planung notwendig, die politische, entwicklungsspezifische, soziale und technische Aspekte umfaßt. Dieser globale politische Rahmen sollte definieren, wie Konfliktvorbeugung als Mittel zur Bewältigung unvermeidbarer Spannungen aufgrund des sozialen, politischen und wirtschaftlichen Wandels in den Rahmen von Entwicklungsmaßnahmen integriert werden kann: "Frieden schaffen" muß ein wesentliches strategisches Element der Entwicklungszusammenarbeit sein; IV wie Katastrophenverhütung und Gefährdungsanalysen bei Entwicklungsplanung und -maßnahmen berücksichtigt werden sollten; wie im Falle einer Notlage (sei sie von der Natur oder vom Menschen verursacht) Soforthilfemaßnahmen neben ihrem vorrangigen Ziel, Leben zu retten, den längerfristigen Zielen des Wideraufbaus und der Entwicklung Rechnung tragen sollten; wie für Länder, die eine Notlage überwunden haben, Rehabilitationsmaßnahmen durchgeführt werden sollten, um für einen möglichst effektiven Übergang von der Nothilfe zur langfristigen Entwicklung zu sorgen. Die wechselseitigen Verbindungen zwischen politischen, Entwicklungs-, Soforthilfe- und Rehabilitationsmaßnahmen stellen ein komplexes Beziehungsgeflecht dar, das im Rahmen der globalen Politik bzw. der strategischen Planung, die eine dynamische Funktion der spezifischen Lage in jedem Land bzw. in jeder Region ist, untersucht werden muß. Die Verbindungen zwischen den einzelnen SRE-Elementen und ihre Konzeption sind mit anderen Worten sehr stark von der jeweilige Sachlage abhängig und müssen unter Berücksichtigung der Realitäten "hie et nunc" des betreffenden Landes oder der betreffenden Region erwogen werden. Daher ist auch die Struktur dieses Dokuments unter diesem holistischen Gesichtspunkt zu sehen. Die Tatsache, daß darin zunächst auf Soforthilfemaßnahmen, dann auf Rehabilitation und schließlich auf Entwicklung - einschließlich eines politischen Konzepts für die angestrebte politische Stabilität - eingegangen wird, bedeutet nicht, daß das sogenannte SRE-Kontinuum auf diese lineare Weise gesehen werden muß. Wie bereits erwähnt, ist die Realität sehr viel komplexer und erfordert ein facettenreiches Konzept, das sich auf die tatsächliche Lage in dem jeweiligen Land bzw. der jeweiligen Region stützt. Wenn GLOBALE STRATEGISCHE PLANUNG das erste Schlüsselwort der in diesem Dokument gegebenen Empfehlungen ist, dann lautet das zweite: KOORDINATION. Auch auf institutioneller Ebene ist ein holistisches Konzept notwendig: Die Koordination zwischen Gebern sowie die internationale Koordination zwischen Hilfsdiensten ist eine Grundvoraussetzung für eine effiziente Politik und Aktion, sie kann jedoch nur im Rahmen dieses globalen strategischen Aktionsplans erfolgreich abgewickelt werden. Darüber hinaus ist der ZEITLICHE ABLAUF von grundlegender Bedeutung, und gegebenenfalls müssen die Verfahren den Erfordernissen eines angemessenen Zeitplans sowie eines reibungslosen Übergangs und Ineinandergreifen der verschiedenen Hilfekonzepte angepaßt werden. In allen Phasen des Kontinuums Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung muß es rapide Beschlußfassungsverfahren geben, um die Dynamik auf Seiten der Geber und der Empfänger zu wahren. In vielen Fällen kann ein Land dadurch, daß in einem kritischen Moment die Dynamik verlorengeht, erneut in die Krise gestürzt werden, was dazu führt, daß von den Gebern in Zukunft noch höhere Aufwendungen verlangt werden. Die Verfahren müssen flexibel genug sein, um dem entgegenzuwirken. 4) Empfehlungen in dem allgemeinen Bestreben, basierend Für jedes Land und für jede Region müssen globale politische Rahmenvorgaben entwickelt auf detaillierten Risiko- und werden, Krisenanfälligkeitsanalysen rechtzeitig zu einer "strukturellen Stabilität" zu gelangen. Diese Rahmenvorgaben sollten wirtschaftliche, soziale (geschlechtsspezifische Aspekte eingeschlossen) und politische (Demokratisierung, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit betreffende) Faktoren der Entwicklung umfassen und präzise Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung festlegen. Zunächst sollte für eine repräsentative Stichprobe von Ländern, die besonders anfällig für Risiken/Spannungen aufgrund von politischen, wirtschaftlichen und/oder Naturkatastrophen sind, eine Pilotmaßnahme durchgeführt werden. Konfliktvermeidung, d. h. ein breites Spektrum politischer Maßnahmen, um soziale, wirtschaftliche und politische Faktoren, die zu einem Zusammenbruch der Gesellschaft fuhren könnten, prognostizieren und Gegenmaßnahmen ergreifen zu können. Dieses Konzept muß im weiteren Sinne von "Frieden schaffen" verstanden und als wesentliches Element dieser globalen politischen Rahmen vorgaben betrachtet werden. Die Fähigkeit zu politischen Analysen muß verbessert werden, um sich auf die strukturellen Hauptursachen des Konflikts zu konzentrieren, potentielle Krisenherde ausmachen und die Analysen rechtzeiïig in politische Maßnahmen auf Unionsebene umsetzen zu können. Politische Berichte von BG-Detegterten, ebenfalls basierend auf der Koordination mit Vertretern der EU- Mitgliedstaaten vor Ort, leisten besonders wichtige Beiträge zu dieser Analyse und sollten an die neuen Erfordernisse angepaßt werden. Eine intensivere Koordination der politischen Zusammenarbeit und Entwicklung mit den Mitgliedstaaten und «»leren Gebern auf zentraler Ebene und vor Ort ist ein grundlegendes Element des oben erwähnten Prozesses. Die interne Zusammenarbeit soll durch die Einrichtung von Task Forces auf zentraler Ebene und vor Oit ausgebaut weiden Urnen werden Beamte aus Abteilungen angehören, die mit Soforthilfe-, Rehabilitations- und Entwicklungsmaßnahmen sowie politischen Beziehungen befaßt sind. In Situationen, in denen die humanitäre Soforthilfe voraussichtlich nicht nur kurzfristig erforderlich sein wird, sollen für alle Soforthilfemaßnahmen länderspezifische Wirkungsanalysen durchgeführt werden, um längerfristige Ziele zu berücksichtigen und die humanitäre Hilfe so wirksam als möglich einzusetzen. Es ist geplant, Ausbildungsmaßnahmen im Hinblick auf solche Analysen durchzuführen. Es müssen Planungsstrategien fur Rehabilitationsmaßnahmen im Anschluß an Notlagen entwickelt weiden, einschließlich einer Bewertung der Ursachen der Krise, einer Evaluierung der in der Notlage deutlich gewordenen Zwänge und strukturellen Schwächen - spezifische Instrumente zur Lageanalyse müssen weiterentwickelt werden. Gleichzeitig müssen entsprechende Regeln und Verfahren angewandt werden, die eine schnelle und flexible Reaktion erlauben, um für eine effektive Überbrückung durch sofortige Unterstützung zu sorgen. und Im Rahmen Katastroohenschutzprogrammen mehr Bedeutung beigemessen werden. Entwicklungsprogramme langfristiger -politiken sollte der Konzeption und Umsetzung Bei und Wirtschaftsreformprogrammen sollten Überlegungen über die Gefahr von Natur- oder vom Menschen verursachte Katastrophen angestellt werden. Für die Gemeinschaft bedeutet dies auch, daß Katastrophenrisiko und Krisenanfalligkeit bei der Vorbereitung der Gemeinschaftshilfe berücksichtigt werden sollten. von Gesamtwirtschaftsplänen Sektorale Politiken und Programme müssen Katastrophenrisiko und Krisenanfälligkeit als Schlüsselfaktoren im Zuge der Konzeption und Umsetzung einbeziehen. vi VERBINDUNGEN ZWISCHEN SOFORTHILFE, REHABILITATION UND ENTWICKLUNG (SRE) 1. WIE KANN MAN BEI SOFORTHDLFEMASSNAHMEN ENTWICKLUNGSBEDARF UND ENTWICKLUNGSZIELE VERSTÄRKT BERÜCKSICHTIGEN: ENTWICKLUNGSASPEKTE DER SOFORTHILFE 1. 1 Einführung Das erklärte Ziel der humanitären Soforthilfe besteht darin, in Notlagen Menschenleben zu retten und zu erhalten. Soforthilfeorganisationen sind aus humanitären Gründen und aufgrund ihres Mandats sowie der öffentlichen Meinung und der Medien dazu verpflichtet, Menschenleben zu retten, ungeachtet der mangelnden Präventivmaßnahmen, des unzureichenden Katastrophenschutzes oder der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Lage in den Krisengebieten. Da die humanitäre Soforthilfe der Gemeinschaft apolitisch und häufig bedarfsorientiert ist, lassen sich über die Rettung von Menschenleben hinaus nur schwer spezifische Ziele für die in diesem Rahmen durchgeführten Maßnahmen festlegen. Obwohl in Notsituationen an erster Stelle Menschenleben gerettet werden sollten, muß'dennoch unbedingt eine langfristige Perspektive gegeben sein. Bei Soforthilfemaßnahmen können kurz- und langfristige Perspektiven mitunter im Widerspruch zueinander stehen: Etwas, das sinnvoll ist, um Menschenleben zu retten, kann die Erreichung längerfristiger Ziele erschweren. Beispielsweise ist es in bestimmten großen Flüchtlingskrisen angebracht, große Flüchtlingslager zu errichten. In logistischer Hinsicht mag dies für ausländische Hilfsorganisationen der einzige Weg sein, um die Vielzahl gefährdeter Menschen schnell zu ernähren und ihnen Obdach zu bieten. Sobald diese Flüchtlingslager erst einmal eingerichtet sind, führt dies (fast zwangsläufig) dazu, daß mehr Menschen als beabsichtigt angezogen werden (der Anziehungseffekt), daß die Flüchtlinge von einer Rückkehr nach Hause abgehalten werden, daß Epidemien ausbrechen und interne Sicherheitsprobleme auftreten und daß häufig die natürliche Umwelt zerstört und die ortsansässige Bevölkerung verdrängt wird. All diese Faktoren waren in den riesigen Flüchtlingslagern vor den Landesgrenzen Ruandas zu verzeichnen. Ein weiteres Beispiel für den Konflikt zwischen kurz- und langfristigen Erwägungen im Rahmen von humanitären Soforthilfemaßnahmen ergibt sich in bezug auf die enge Zusammenarbeit gut lokalen Verwaltungssysteme und NRO. In großen Krisensituationen sind die örtlichen Strukturen häufig zerstört oder völlig überlastet, und die internationalen Hilfsorganisationen richten ihre eigenen Systeme ein, um humanitäre Soforthilfe zu leisten. Beim Weggang dieser Hilfsorganisationen kann ein administratives Vakuum entstehen, das die Rehabilitation sehr erschweren und sogar die politische Stabilität beeinträchtigen kann (z. B. in Somalia). Alle Soforthilfeaktionen sehen sich ganz offensichtlich der - sehr schwierigen - Herausforderung gegenüber, lokale Institutionen einzubeziehen (Behörden, NRO, Dorfgemeinschaften usw. ), damit diese die Verantwortung übernehmen können, wenn die internationale Aufmerksamkeit nachgelassen hat. Dieser Konflikt zwischen den kurz- und langfristigen Perspektiven kann in zweierlei Weise vermieden werden: a) verstärkt Bewußtsein für die (kurz- und langfristigen) Auswirkungen der humanitären Soforthilfe bei den (lokalen und ausländischen) Akteuren in diesem Bereich wecken; b) die Koordination auf organisatorischer Ebene (zwischen humanitärer Soforthilfe und Entwicklung, zwischen den zentralen Dienststellen und den Vertretern vor Ort, zwischen Gebern und ausführenden Organisationen, zwischen verschiedenen Gebern, Verbindungen zwischen internationalen und örtlichen Strukturen usw. ) 1. 2 Das ideale Soforthilfemodell Die grundlegenden Elemente des idealen Soforthilfemodells gestalten sich wie folgt: 1) Soforthilfemaßnahmen sollten die Entwicklung nicht untergraben (alle Soforthilfemaßnahmen, selbst besonders dringende, sollten sorgfaltig geplant werden, um die für die Entwicklung wichtigen Faktoren, z. B. Werkzeuge, Saatgut und Viehbestand, zu schützen). 2) Bei Soforthilfemaßnahmen sollten die bei Entwicklungsprojekten in der Regel angewandten Grundprinzipien zum Tragen kommen: - Die Soforthilfemaßnahmen sollten im Rahmen von bereits existierenden staatlichen Strukturen oder (sofern solche nicht vorhanden oder Teil des Konflikts sind) im Rahmen der Tätigkeiten unabhängiger lokaler NRO und/oder durch die eigenen Strukturen der Vetreter der Geber durchgeführt werden, um so den Anteil der Geber an der Hülfe sicherzustellen. - Die Soforthilfemaßnahmen sollten so flexibel sein, daß die HUfsgüter und die Verteilungssysteme an die örtliche Kultur und Gesellschaft angepaßt sind. - Der geschlechtsspezifische Aspekt ist besonders wichtig für die Soforthilfe, wobei die Arbeitsverteilung zwischen Männern und Frauen berücksichtigt werden sollte, da diese wahrscheinlich in Notsituationen eine noch grössere Rolle spielt. - Die Soforthilfemaßnahmen sollten vorausschauend geplant werden und dürfen weder abrupt noch vorzeitig abgebrochen werden. 3) An Soforthilfemaßnahmen sollten sich unmittelbar Rehabilitations- und Wiederaufbauprogramme anschliessen und, wo möglich, sogar schon parallel eingesetzt werden, um ein reibungsloses "Kontinuum" für die Rückkehr zu einer langfristigen Entwicklung zu gewährleisten. Im Hinblick auf dieses Begriffsmodell wird häufig kritisiert, daß die tatsächlichen Programme von Hilfsorganisationen medienwirksam, kurzfristig angelegt und kurzlebig sind, mit zu viel Verwaltungspersonal an der Spitze, daß sie zentralisiert, standardisiert, ressourcen-aufwendig und von Gebern abhängig sind und lokale VerwalUmgsstnikturen sowie soziale Sittenkodexe mißachten. Obwohl sich Hilfsorganisationen dieser Kritik sehr wohl bewußt sein mögen, kann es ihnen aufgrund der Rahmenbedingungen, in denen sie arbeiten, schwer fallen, ihr in allen Punkten Rechnung zu tragen: es gilt Menschenleben zu retten, die Zeit ist knapp, die Maßnahmen werden von hochspezialisierten Partnern durchgeführt, die Mandate fur Folgemaßnahmen wurden Entwicklungsorganisationen oder Abteilungen erteilt, deren Verfahren und Ressourcen sich nicht immer für einen reibungslosen Übergang von Soforthilfe- zu Entwicklungsmaßnahmen anbieten. 1. 3 Naturbedingte Notlagen Reine Naturkatastrophen treten viel seltener auf, als dies allgemein angenommen wird. In den Dritteweltländem werden "Naturkatastrophen" durch vom Menschen zu vertretende Faktoren weiter verschärft, z. B. häufig Dürre in Verbindung mit Bürgerkrieg (das Osthom Afrikas). Selbst im Falle einer "normalen" Dürre kann die wahre Ursache für die Not der Opfer in den betroffenen Gebieten in vorhandenen strukturellen Problemen und äußerster Armut liegen. In derartigen Krisen muß die gesamte sozioökonomische und politische Struktur eines Landes gründlich überprüft werden. Der ausbleibende Regen ist häufig nur der Faktor, der schließlich die akute Krise auslöst. Ein Schlüsselfaktor, den man bei langfristigen Hilfemaßnahmen im Falle einer Dürre nicht vergessen darf, ist der Nahrungsmittelverkauf vor Ort. Es ist sehr wichtig, die Auswirkungen der Soforthilfe auf die örtlichen Preismechanismen für Nahrungsmittel im Auge zu behalten, um Verzerrungen zu verhindern, die sich ungünstig auf die künftige Erzeugung auswirken könnten. Auch der Rückgriff auf lokale Märkte und Einrichtungen für die Verteilung der Nahrungsmittelhilfe muß untersucht werden. Zu Beginn jeder Krise und parallel zu jeder Soforthilfemaßnahme müssen die Geber Anstrengungen unternehmen, um für den Schutz und/oder die Bereitstellung der für die Entwicklung wichtigen Faktoren, z. B. Werkzeuge, Saatgut und Viehbestand, zu sorgen. Begrenzte Naturkatastrophen wie Überschwemmungen, Erdbeben und Tropenstürme stellen Geber und Hilfsorganisationen häufig vor außergewöhnliche Anforderungen, um umgehend Soforthilfe zu leisten. Wenn die Krise erst einmal eingetreten ist, dann ist es zu spät, um innerhalb der lokalen Regierungsstrukturen eine entsprechende Verwaltungskapazität aufzubauen. Notwendig sind Katastrophenschutzprogramme, um die lokalen Behörden zu testen sowie Hilfsgüter und Vorräte (auf lokaler und internationaler Ebene) auszumachen. Beamte und örtliche Vertreter sollten lernen, was im Falle von großen Katastrophen zu tun ist und wie bei Bedarf mit ausländischen Organisationen zusammengearbeitet werden kann. Katastrophenschutzprogramme sind anerkanntermaßen von Wert, aber sie werden bisher nur in begrenztem Maße von Gebern unterstützt. 1995 wurden zu diesem Zweck 5 Mio. ECU aus dem Gemeinschaftshaushalt zur Verfügung gestellt. Dies sollte allerdings als "Startkapital" angesehen werden, um katastrophengefahrdete Länder dazu anzuregen, diesem Konzept bei langfristigen Entwicklungsprogrammen und -politiken mehr Beachtung zu schenken. Viele der von der Kommission finanzierten "Entwicklungsprogramme" zielen indirekt auch auf Katastrophenverhütung und Katastrophenschutz ab. 1. 4 Vom Menschen verursachte Notlagen Der Begriff "vom Menschen verursachte Notlagen" bezeichnet durch kriegerische Auseinandersetzungen hervorgerufene Notstände. Allerdings muß klargestellt werden, daß vielen sogenannten "Bürgerkriegen" und "ethnischen Konflikten" ein ebenso irreführendes Etikett aufgedrückt wurde wie der "Dürre". Auch diesen Krisen liegen häufig strukturelle wirtschaftliche und soziale Probleme zugrunde. In vielen Fällen besteht aufgrund der politischen und wirtschaftlichen Lage kaum Hoffnung darauf, daß in unmittelbarer Zukunft Reformen durchgeführt werden. Es gibt zahlreiche Beispiele dafür in Afrika, in Zentralasien und im Kaukasus. Durch humanitäre Soforthilfe können die Symptome angegangen werden, wenn schwere Konflikte ausbrechen, nicht jedoch die Ursachen an der Wurzel bekämpft werden. Weder im Bereich der humanitären Soforthilfe noch in jenem der Entwicklungshilfe stehen genügend Mittel zur Verfugung, um in absehbarer Zukunft für eine globale langfristige Milderung äußerster Armut zu sorgen. Daher ist eine globale Lösung erfoderlich, die insbesondere auch angemessene politische Reformen von Seiten der betroffenen Regierungen einschließt. Wenn es manchmal jedoch gelingt, eine explosive Situation durch humanitäre Soforthilfe zu entschärfen, dann kann dies den Weg bereiten für die Tätigkeit von Entwicklungshilfe organisationen sowie die Übernahme von Verantwortung für Reformen und Entwicklung durch die örtlichen Behörden. Hilfsgüter können Spannungen verringern, indem sie den Konkurrenzkampf zwischen Bevölkerungsgruppen bei der Suche nach lebensnotwendigen Gütern abschwächen. Ein Beispiel dafür ist die Wiederherstellung der Wasserversorgung in Sarajevo, die dazu beigetragen hat, daß sich die Spannung zwischen den Stadtteilen verringert hat. Auch ein unstabiler Friede bringt noch einige Probleme mit sich. Das grösste hiervon sind Landminen, deren Entfernung bei der internationalen Gemeinschaft noch immer den höchsten Vorrang hat. Eine weitere Schwierigkeit, die nicht vergessen werden darf, ist die zunehmende Politisierung der humanitären Soforthilfe. In strukturellen Krisen kann humanitäre Soforthilfe leicht als Unterstützung der Machthaber gesehen werden, deren Pflichtversäumnisse - was die Sorge für ihr Volk betrifft - ansonsten bloßgestellt würden. Es muß darauf geachtet werden, daß die Soforthilfe in diesem Fall mit anderen Formen der Unterstützung einhergeht, die die Ursachen der strukturellen Krise einschließlich des "Demokratiedefizits" von Grund auf beseitigen. In offenen Konfliktsituationen kann humanitäre Soforthilfe nicht nur als Rettung und Schutz von Leben, sondem auch als "unerwünschte Einmischung" angesehen werden. Die Hilfsgüter können in die Hände der kriegführenden Parteien fallen, so daß häufig eine der Parteien annimmt, daß ihre Feinde versorgt werden. Dies kann dazu führen, daß humanitäre Hilfsorganisationen unerwünscht sind und gewalttätige Angriffe auf ihre örtlichen Vertriebskanäle Ort verübt werden. In einigen Fällen haben lokale Bandenführer humanitäre Hilfsgüter konfisziert, und zwar entweder um zu verhindern, daß sie in die Hände ihrer Feinde fallen, oder ganz einfach um ihre eigenen Soldaten damit zu versorgen (z. B. im ehemaligen Jugoslawien und im Osthom Afrikas). Dies wirft wichtige Fragen hinsichtlich des eventuellen Bedarfs an militärischem Schutz für die Opfer und die Mitarbeiter humanitärer Hilfsorganisationen in bestimmten Situationen auf. 1. 5 Länderspezifische Wirkungsanalyse Eine gesicherte langfristige Perspektive für Soforthilfemaßnahmen läßt sich nur gewährleisten, wenn im Vorfeld eine präzise Wirkungsanalyse vorgenommen wird (insbesondere im Falle chronischer Krisen). Solche länderspezifischen Wirkungsanalysen bei Naturkatastrophen oder bei vom Menschen verursachten Krisen beziehen diverse Elemente ein, die über das traditionelle und nach wie vor wichtigste kurzfristige Ziel der Rettung und des Schutzes von Menschenleben hinausgehen. a) Die Rolle, die Soforthilfemaßnahmen bei der schnellen Befriedigung der Grundbedürfnisse spielen, z. B. Nahrungsmittel, Gesundheitsdienste, Unterkünfte und Bildung, und der Beitrag, den sie dadurch zur Verringerung der Spannungen und zur Schaffung eines die Aussöhnung begünstigenden Klimas leisten können. Aufweiche Weise könnten die Empfänger eine grössere und aktivere Rolle spielen ? Wie wirksam könnte humanitäre Hilfe sein, wenn sie nicht nur die Grundbedürfnisse deckt, sondern beispielsweise das Ernährungsniveau erhöht ? Im Rahmen dieser politischen Analyse wird untersucht, ob Soforthilfemaßnahmen die Sicherheitslage vor Ort beeinflussen oder davon beeinflußt werden. b) Beeinflußt die humanitäre Soforthilfe Bevölkerungswanderungen? Richten wir z. B. aus logistischem Eigennutz Lager oder andere Zentren ein, die verheerende Auswirkungen auf die langfristige Besiedlung und Entwicklung haben (der "Anziehungseffekt" der Flüchtlingslager in Afghanistan)? c) Welche sozialen Auswirkungen hat humanitäre Soforthilfe? Wirkt sich humanitäre Soforthilfe z. B. langfristig nachteilig für bestimmte ethnische Gruppen, Altersgruppen oder ein bestimmtes Geschlecht aus? Und in welchem Zusammenhang steht humanitäre Soforthilfe mit anderen demographischen Faktoren? Inwieweit beeinflusst humanitäre Hilfe die Arbeitsteilung zwischen Männern und Frauen und insbesondere die Verantwortung der Frauen für die Ernährung der Familie, die sich in Notlagen wohl noch vergrössert? Die zentrale Rolle der Frauen muss anerkannt werden und die Frauen müssen in EntScheidungsprozesse miteinbezogen werden sowie in die Planung, die Verwaltung und die Verteilung von Hilfe integriert werden. Somit wird sichergestellt, dass die Soforthilfe auch die Schwächsten erreicht. d) Welche kurz- und langfristigen Auswirkungen hat humanitäre Soforthilfe? Es ist beispielsweise immer wichtig zu analysieren, welche Auswirkungen die Soforthilfe auf den lokalen Markt, die Preismechanismen und die Versorgung hat. e) Umwelteinwirkungen werden nunmehr als ein grundlegendes Element von Wirkungsanalysen angesehen. Die Zerstörung der Umwelt hat sich bereits äußerst nachteilig für die angestammte Bevölkerung im Umkreis vieler Flüchtlingslager ausgewirkt (z. B. in den Nachbarländern Ruandas). Könnten wir den umweltfreundlichen Gebrauch von alternativen Energiequellen finanzieren und verbreiten und dabei gleichzeitig vermeiden, dass Bäume gefällt werden? f) Bei der Wirkungsanalyse sollte stets auch untersucht werden, wie Soforthilfemaßnahmen lokale Verwaltungsstrukturen beeinflussen. Die künftige Verringerung der Krisenanfälligkeit und die Fähigkeit zur Überwindung von Katastrophen hängen von einer starken, dauerhaften örtlichen Struktur ab. Die örtlichen Regierungsstrukturen und die örtlichen NROs und Gemeinschaftsgruppen haben ergänzende Rollen zu spielen, solange dies das unparteiische und neutrale Prinzip der humanitären Hilfe nicht stört Wenn es keine örtlichen Behörden gibt, könnte auf lokale NRO zurückgegriffen werden. Falls es den lokalen NRO an Erfahrung und Kapazität mangelt, könnten diese mit den internationalen NROs zusammenarbeiten und gleichzeitig ausgebildet werden und so ihre Stellungen auf die Dauer ausbauen. Selbstverständlich müssen die internationalen NRO dazu ermutigt werden, den lokalen Partnern mehr Verantwortung überlassen. Gleichzeitig ist darauf zu achten, daß die NRO keine unverhältnismäßig hohen Gehälter im Vergleich zu den lokalen Verwaltungen bieten, was zu einem massiven Weggang der Mitarbeiter letzterer führen würde. g) Im allgemeinen muß die Wirkungsanalyse stets ermitteln, ob die ausführenden Partner sich über die weiteren Soforthilfemaßnahmen im klaren sind. Hilfsorganisationen sollten sich bis zu einem gewissen Grad für die langfristigen Konsequenzen ihrer Tätigkeiten und dafür verantwortlich fühlen, für einen reibungslosen Übergang zu den Tätigkeiten im Anschluß an die Soforthilfemaßnahmen zu sorgen, selbst wenn andere Stellen oder Organisationen davon betroffen sind. Sobald eine Wirkungsanalyse mit diesen und anderen Elementen durchgeführt wurde (innerhalb des zur Verfügung stehenden Zeitrahmens und mit den verfügbaren Mittel), können bei der Planung und Durchfuhrung der einzelnen Soforthilfemaßnahmen längerfristige Ziele berücksichtigt werden. Dies hilft wiederum den Gebern, den ausführenden Organisationen und den Feldkräften, bei jeder "Soforthilfemaßnahme" von Anfang an die langfristige Perspektive im Auge zu behalten. Sobald zuverlässige Wirkungsanalysen routinemäßig durchgeführt werden können, wird die Kommission viel eher in der Lage sein, einen "Verhaltenskodex für Soforthilfemaßnahmen" zur Verbesserung aller Aspekte der Hilfe auszuarbeiten. 1. 6 Organisatorische Aspekte Eine detaillierte Wirkungsanalyse und die Festlegung präziser Ziele können allerdings nicht isoliert vorgenommen werden. Die mitwirkenden Organisationen und ihre Mitarbeiter müssen dafür gerüstet sein, diese Aufgaben zu erfüllen. Zunächst einmal benötigen mit Soforthilfe- und Entwicklungsmaßnahmen betraute Mitarbeiter Beratung und Ausbildung, damit die Berücksichtigung der langfristigen Konsequenzen der Soforthilfe für die Entwicklung zu einem natürlichen Reflex bei der Vorbereitung aller Soforthilfemaßnahmen wird. Für krisenanfällige Länder, für Länder mit schwerwiegenden strukturellen Ungleichgewichten, Länder mit ethnischen Spannungen und Länder, die häufig von Naturkatastrophen heimgesucht werden, hat die Kommission damit begonnen, jeweils eine Task Force einsetzen, die als flexible Koordinierungsstruktur fungiert und der Beamte angehören, die mit humanitärer Soforthilfe und mit langfristigen Programmen betraut sind. Die Task Force sollte die Planung von Soforthilfe-, Rehabilitations-, Wiederaufbau- und Entwicklungsprogrammen übernehmen, und ihre Mitglieder sollten über die einzelnen Aktionen in diesem Zusammenhang informiert werden, bevor diese zur Beschlußfassung unterbreitet werden. Die Zusammenhänge der Folgemaßnahmen müssen in leicht zugänglicher Form festgehalten und regelmäßig erörtert werden. Zur Unterstützung von Flüchtlingen, Zwangsumsiedlern und Heimkehrern in Drittländern hat die Kommission bereits eine ständige interne Koordinieningsstruktur eingerichtet. Ganz allgemein hat die Kommission auf ihrer Sitzung vom 20. September 1995 ihre fur einzelne Instrumente auf dem Gebiet der Außenbeziehungen zuständigen Dienststellen aufgefordert, die auf dem Gebiet der Koordinierung bereits unternommenen Anstrengungen fortzusetzen, um für eine möglichst große Kohärenz zwischen den aus verschiedenen Haushaltslinien finanzierten Aktionen zu sorgen. Zur Gewährleistung einer reibungslosen Koordinierung, nicht nur zwischen den Dienststellen der Kommission, sondern auch mit den ausführenden Partnern, sollten einschlägige NRO und für Soforthilfemaßnahmen und/oder Rehabilitation und Entwicklung zuständige UN-Organisationen zur aktiven Mitwirkung an eigens organisierten Tagungen der Task Force eingeladen werden. Ein Beispiel dafür ist die für Liberia gewählte Strategie: regelmäßige wöchentliche Sitzungen der GD VIII mit den für Liberia zuständigen Bediensteten von ECHO, ergänzt durch vierteljährliche Sitzungen der Kommission mit ihren wichtigsten NRO- und UN-Partnern. Ein weiteres wesentliches Element zur Verbesserung der vorhandenen Organisationsstruktur ist die Koordinierung mit den Mitarbeitern im Außeneinsatz und vor Ort. In Ländern, die von Krisen heimgesucht oder krisengefährdet sind, sollten die Mitarbeiter der EG-Delegation regelmäßig Koordinierungssitzungen mit ECHO-Koordinatoren und lokalen Vertretern sowie ausführenden Partnern einberufen. Die umfassende Koordinierung des gesamten internationalen Einsatzes vor Ort auf dem Gebiet der Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung ist äusserst wichtig. Wenn wirksame Koordiniemngsstnikturen vor Ort durch das United Nations Department of Humanitarian Affairs (DHA) und andere UN-Einrichtungen geschaffen wurden, müssen die Kommission und andere Geber sich um Teilnahme und Unterstützung an diesen Strukturen bemühen. Im Rahmen dieser weltweiten Koordination, bleibt die Koordination zwischen Kommission und Mitgliedsstaaten unverändert, mit Bezug auf Regelung des Rates vom 2. Dezember 1993 über die Vorgehensweise bei der Koordination zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedsstaaten. In diesem Fall wäre die wichtigste Rolle einer Task Force vor Ort, regelmässigen Kontakt mit der Task Force Brüssel und umgekehrt zu unterhalten, um sicher zu gehen, dass alle Pläne, Initiativen und Massnahmen auf dem Gebiet der Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung in idealer Verbindung zueinander stehen. Wenn jedoch, auf der anderen Seite, in irgendeiner Krisensituation keine angepasste, weltweite Koordinierung besteht (zwischen den Beteiligten bei Soforthilfe, Rehabilitation und Wiederaufbau), muss die Kommission die Massnahmen, die von der Gemeinschaft finanziert worden sind, koordinieren. Dies sollte von der Task Force vor Ort auf offene Art und Weise durchgeführt werden, und zwar soweit möglich zusammen mit interessierten EU Mitgliedsstaaten, anderen Gebern, der UN und anderen Soforthilfeeinrichtungen, NROs und örtlichen Strukturen. Das "EC Aid Coordination Office" in Monrovia ist ein gutes Beispiel eines "One Stop Shops", der Hilfe für die Opfer der Krise in Liberia bietet. Schließlich sollte die Task Force in Brüssel ähnliche Schritte ergreifen, um sicherzustellen dass alle Pläne und Initiativen mit anderen Gebern, insbesondere mit den beteiligten EU-Mitgliedstaaten, koordiniert wurden. Dieser Vorschlag zur Einsetzung von Task Forces betrifft nicht nur Länder, in denen Krisen ausgebrochen sind, sondem auch katastrophengefährdete Länder im gesamten SRE-Kontinuum. 2. REHABILITATION - HILFE NACH ÜBERWINDUNG DER KRISE Rehabilitation wird definiert als eine umfassende, dynamische und intermediäre Strategie zur Reformierung und Verstärkung der Einrichtungen, zum Wiederaufbau und zur Verbesserung der Infrastruktur und der Dienstleistungen. Sie unterstützt die Initiativen und Aktivitäten der betroffenen Bevölkerung auf dem wirtschaftlichen und sozialen Sektor und hat die Wiederaufnahme einer dauerhaften Entwicklung zum Ziel. Die Menschen - die Opfer oder Akteure gewaltsamer Auseinandersetzungen sind - müssen in wirtschaftlichem, sozialem und politischem Hinblick wieder in die bürgerliche Gesellschaft eingegliedert werden. Mit anderen Worten: Die menschliche Dimension ist ein grundlegender Faktor der Rehabilitation. Zu diesem Zeitpunkt ist es durchaus möglich, sicherzustellen, dass der geschlechtsspezifische Aspekt mitberücksichtigt wird. Hierbei sollten die veränderten Rollen und Lebensumstände von Männern und Frauen im Auge behalten und entsprechend berücksichtigt werden, wenn die soziale Integration tatsächlich eintreten soll. Dies kann auch in jenen Ländern eine wichtige Rolle spielen, die auf dem Weg zu Frieden sind, in denen jedoch noch sporadisch blutige Zusammenstöße zu verzeichnen sind. Die Rehabilitation kann ausgehend von sogenannten 'Friedensinseln' versuchen, in anderen Gebieten Frieden zu stiften. 2. 1 Reorganisation der bürgerlichen Gesellschaft Im Zuge der Rehabilitation eines Landes, das einen Konflikt hinter sich hat, müssen zwangsläufig die Rechtsstaatlichkeit und die bürgerliche Gesellschaft wiederhergestellt werden. Eines der Schlüsselelemente, die eine dauerhafte Rückkehr zur Normalität erleichtem, ist die schnelle Einsetzung einer Regierung/Verwaltung, die in der Lage ist, in der Öffentlichkeit Zuversicht und Vertrauen zu wecken, die Konjunktur zu beleben, die Gesundheits- und Bildungssysteme wiederherzustellen usw. Einer solche Verwaltung muß allen Bevölkerungsgruppen gleichermaßen gerecht werden, um die in dieser Phase zwangsläufig weiterbestehenden Spannungen zu verringern. Von Anfang an ist es daher von grundlegender Bedeutung, diese Aspekte nicht zu unterschätzen, da sie einen entscheidenden Einfluß auf den Rehabilitation des Landes selbst haben werden. Basierend auf diesen Vorbedingungen müssen die Wiederaufbaumaßnahmen in zwei Hauptrichtungen gehen: 2. 1. 1 Wiederherstellung und Funktionieren des Rechtsstaats Besondere Aufmerksamkeit muß bestimmten Leitlinien geschenkt werden, die die Grundlage des Rechtsstaats bilden, d. h. Gewaltenteilung; Beachtung der Regeln für eine öffentliche Verwaltung in bezug auf Legalität und Transparenz; die Schaffung von Institutionen, die von den wichtigsten Akteuren akzeptiert werden, eindeutige Gesetze und für die Öffentlichkeit zugängliche Instanzen sowie Achtung der universell anerkannten Menschenrechte, insbesondere der Rechte von Minderheiten. Dazu können möglicherweise die Gesetze, die vor dem Konflikt bereits in Kraft waren, unter der Voraussetzung eines nationalen Konsens wiedereingeführt werden. Ausgehend von der spezifischen Lage in den einzelnen Ländern müssen Prioritäten für die durchzuführenden gezielten Aktionen festgelegt werden. Dabei muß vor allem leistungsfähigen und unabhängigen Gerichtsbarkeit besondere Beachtung geschenkt werden (siehe Aktionen zugunsten von Ruanda). Dies ist von grundlegender Bedeutung, um das Vertrauen der Öffentlichkeit wiederherzustellen und ihr die Möglichkeit zu bieten, ein neues Leben in einem Umfeld aufzubauen, in dem sie sich nicht mehr bedroht fühlt. 2. 1. 2 Entwicklung des politischen Dialogs und Beteiligung der Öffentiichkeit Da der politische Dialog die Grundvoraussetzung für die Demokratie ist, sollte man nicht auf bessere Zeiten warten, um ihn ins Leben zu rufen. Von Anfang an muß vor allem darauf geachtet werden, daß allen Bevölkerungsgruppen und Minderheiten die Möglichkeit gegeben wird, ihre Meinung zu äußern. Aspekte wie Versammlungsfreiheit oder die Förderung politischer Parteien sollten ebenfalls möglichst schnell auf die politische Tagesordnung gesetzt werden, damit die neue Verwaltung die nötige Transparenz besitzt. Der politische Dialog und die Beteiligung der Öffentlichkeit können jedoch nur verwirklicht werden, wenn die Bürger- und Menschenrechte garantiert sind, und Männer und Frauen daran gleichberechtigt teilnehmen können. Gleichzeitig müssen Aktionen zur effektiven Beteiligung der Öffentlichkeit an der Ausübung von Machtbefugnissen durch Wahlen (wie in Mosambik und in Südafrika) sowie zur wirtschaftlichen Beteiligung an den Kosten und am Nutzen der Entwicklung durchgeführt werden. In diesem Zusammenhang sind Maßnahmen auf dem Gebiet der Meinungsfreiheit und der Unabhängigkeit der Medien, die eine unparteiische und informative Berichterstattung ermöglichen, von grundlegender Bedeutung, damit sich eine öffentliche Meinung herausbilden kann; dies kann sich vorteilhaft auf die Verringerung der anhaltenden Spannungen auswirken. Darüber hinaus ist es zweckmäßig, Maßnahmen in den Bereichen Bildung, Staatsbürgerkunde, Unterstützung von Vereinigungen/Verbänden, dezentralisierte Zusammenarbeit usw. durchzuführen. Alle vorstehend beschriebenen Aktionen eignen sich ganz eindeutig nicht nur im Rahmen der Rehabilitation der bürgerlichen Gesellschaft, sondern auch in allen Übergangsphasen zur Demokratie, selbst wenn diesen keine bewaffneten Auseinandersetzungen vorausgegangen sind. Diese Maßnahmen können auch über die eigentüche Reorganisationsphase hinausgehen und in langfristige Entwicklungsvorhaben einbezogen werden. Sie sind unerläßlich, wenn die externe Hilfe langfristig eine nachhaltige Wirkung haben soll. Gemeinschaftsaktionen-in diesen Bereichen können lediglich eine Katalysatorrolle spielen, indem sie den Regierungen helfen, die Dinge ins Rollen zu bringen. Es ist Sache der Regierungen, diesen Prozeß mit internen Mitteln fortzusetzen. Diese TTiemen sollten daher Gegenstand eines Dialogs sein, der mit der betreffenden Regierung bei der Planung von Rehabilitations- und Entwicklungsmaßnahmen aufgenommen wird, und müssen in den globalen politischen Rahmenvorgaben berücksichtigt werden. Einer Bevölkerungsgruppe muß in der Zeit nach einem Konflikt möglicherweise besondere Beachtung geschenkt werden: den ehemaligen Angehörigen der Kampftruppen. Ihre Demobilisierung und Wiedereingliederung in das Zivilleben kann sich in Ländern, in denen lange Bürgerkrieg herrschte, als besonders schwierig erweisen. Dort kann die Entmilitarisierung und ein Umdenken weg von der "Kultur des Tötens" einige Zeit in Anspruch nehmen. Am besten parallel zu Programmen zur Wiedereingliederung ehemaliger Angehöriger der Kampftruppen sollten zu Programme zur Ansiedlung von Heimkehrern und Flüchtlingen durchgeführt werden, um nicht den Eindruck entstehen zu lassen, daß die Tatsache, eine Waffe getragen zu haben, irgendein Anrecht auf Vorzugsbehandlung gibt. Programme, die ehemalige Angehörige der Kampftruppen dazu ermutigen sollen, ihre Waffen niederzulegen, waren in der Regel nicht sehr erfolgreich. Daher sollte man sich vorzugsweise darauf konzentrieren, Bedingungen zu schaffen, in denen keine Waffen eingesetzt werden, selbst wenn diese in privater Hand bleiben. Sollte es sich bei den ehemaligen Kriegern um Frauen und / oder Kinder handeln, sollte diese Tatsache besondere Beachtung finden. 2. 1. 3. Der Sonderfall: Killerminen Als Ursache für den täglichen Verlust vieler Menschenleben, sind Killerminen ein grosses Hindernis auf dem Weg zur Entwicklung der betroffenen Gebiete: sie stehen der Rückkehr von Flüchtlingen und Heimatlosen im Wege, sowie der Nutzung fruchtbaren Landes und dem Funktionieren der Infrastruktur. Das Entfernen von Minen wird of als Rehabilitationsaktivität angesehen, kann aber ebenso als humanitär betrachtet werden oder Teil eines langfristigen Entwicklungsprozesses ausmachen. Ausserdem hat das Entfernen von Minen politischen Vorrang für die Europäische Union, was die vor kurzem im Rahmen des CFSP akzeptierte gemeinsame Aktion deutlich machte. Ausgehend von der Bedeutung dieses Problems scheint es besonders wichtig zu sein, auf eine umfassende Koordinierung und Fortführung der verschiedenen Aktionen hinzuwirken, besonders in Ländern, wo Rehabilitations- und Entwicklungsaktionen koexistieren. Die bestehenden Regeln und Verfahrensweisen, die die notwendige Schnelligkeit und Flexibilität der Aktionen sicherstellen, gleichzeitig die Entwicklung örtlicher Einrichtungen fördern und eine längerfristige Geberverpflichtung garantieren, sollten auch auf alle Anstrengungen für eine bessere Koordinierung und Komplementarität angewendet werden. 2. 2 Wie kann Rehabilitation eine Brücke zwischen Soforthilfe und Entwicklung schlagen? Damit die Rehabilitation zu einem kontinuierlichen Übergang von der Überwindung einer akuten Krise zum Wiederbeginn der Entwicklung beitragen kann, müssen in der Übergangsphase bestimmte grundlegende Elemente des "Kontinuums" gegeben sein; es muß vor allem ein Mindestmaß an Sicherheit herrschen, und es muß ein Übergangsprozeß eingesetzt haben, in dessen Rahmen die demokratischen Werte und Grundfreiheiten respektiert werden. Dabei sind allerdings drei Grundsätzen zu beachten: - Die Rehabilitation sollte in einer Weise erfolgen, die der Situation des jeweiligen Landes entspricht (Dauer, Prioritäten). - Die Rehabilitation sollte im Prinzip eine zeitlich begrenzte Übergangsphase sein, obwohl in manchen Situationen längerfristige Eingriffe notwendig sein können. - Die Rehabilitation sollte nicht nur auf eine Rückkehr zur früheren Situation abzielen, sondern auf die Wiederaufnahme einer dauerhaften Entwicklung vorbereiten, wenn auch nicht unbedingt in linearer Weise. Dies sollte unter Berücksichtigung dessen geschehen, was man durch die Krise gelernt hat. Die Rehabilitation sollte möglichst auf den Errungenschaften der humanitären Soforthilfe aufbauen, indem 1) verhindert wird, daß sich Dienstleistungen und Infrastrukturen, die der Bevölkerung während der Krise zur Verfügung standen, wesentlich verschlechtem, und 2) die während der Krise genutzte oder entwickelte Sachkunde vor Ort gewahrt und weiterentwickelt wird. Die Rehabilitation sollte jedoch gleichzeitig auch darauf abzielen, alle nachteiligen Auswirkungen der humanitären Soforthilfe zu verringern, indem 1) schrittweise die ökonomische Ersatzfunktion der humanitären Soforthilfe gestrichen wird, 2) baldmöglichst das System der kostenlosen Verteilung von Gütern und Dienstleistungen zugunsten eines Systems aufgegeben wird, in dessen Rahmen insbesondere für jene Güter, die vor Ort produziert werden können, ein Mindestpreis gezahlt wird, und 3) Aktionen zugunsten gefährdeter Gruppen (demobilisierte Soldaten, Waisen, weibliche Familienoberhäupter und Behinderte) gefördert werden, um sie wieder in das wirtschaftliche und soziale Leben einzugliedem. Rehabilitation sollte auch die psychologischen Auswirkungen, die die Konfrontation mit Gewalt auf Kinder hat, in Betracht ziehen. Bei der Ausarbeitung von Rehabilitationsprogrammen sind vier Faktoren besonders zu berücksichtigen, um deren Beitrag zur Übergangsphase zu maximieren: 1) "Hebelwirkung" geographisch und sektoral ausgewogene Aktionen auswählen, unter Berücksichtigung von Veränderungen, die im Verlauf der Krise eingetreten sind (Bevölkerungsverschiebung usw. ); durch Rehabilitationsmaßnahmen die Umsetzung der in den Grundstoff- und Produktionsbereichen bereits laufenden Entwicklungsprogramme neu ausrichten, zu Ende fuhren und beschleunigen; in Bereichen, die sich dazu anbieten, Methoden Priorität einzuräumen, die die örtliche Bevölkerung mit einbeziehen (Mikroprojekte, Nahrungsmittel gegen Arbeit), und Kleinkredite für den Privatsektor bereitstellen; auf Projekt-, Programm- und allgemeiner Ebene (prioritäre Sektoren, globales Management) strukturierte und passende technische Unterstützung vorsehen. Bei der Leitung von Programmen durch die Regierung des begünstigten Landes und NRO-Strukturen wird diese Unterstützung besonders benötigt. 2) "Kritische Masse" mittels Koordinierung durch die Geber rechtzeitig finanzielle Mittel zur Verfügung stellen, unter Berücksichtigung makroökonomischer Prognosen; beschleunigte und flexible Verfahren einfuhren, um die Phase des "intensiven" Rehabilitations auf rund zwei Jahre zu begrenzen, während der bestimmte Maßstäbe erreicht werden sollten; aufgrund der Lage in dem jeweiligen Land die prioritären Sektoren festlegen, wobei zu berücksichtigen ist, daß neben dem Aufbau von Institutionen, der Wiederherstellung der Infrastruktur sowie der Bereitstellung lebenswichtiger Güter und Dienstleistungen für die Rehabilitationsphase jene Sektoren prioritär sind, die mit der Produktion, insbesondere der Landwirtschaft, sowie mit Gesundheitswesen, Grundschulbildung, Zugang zu Landbesitz, Minenräumung sowie Demobilisierung im Zusammenhang stehen. 3) "Kontinuität auf seifen der Partner" mehr Unterstützung für längerfristige Tätigkeiten internationaler und lokaler NRO, die während Krise bereits präsent waren, indem diejenigen, die dazu in der Lage sind, an der Planung der finanziellen Mittel für die Rehabilitation in den Grundstoffbereichen beteiligt werden, und indem während der Umsetzung auf einem Konzept bestanden wird, das auf die mittelfristige Lebensfähigkeit der Maßnahmen und auf den Einsatz lokaler Strukturen ausgerichtet ist; Unterstützung für Dorfgemeinschaften, Frauengruppen, Erzeugergruppen, Kommunalverwaltungen usw. , die die Krise überlebt haben; • Hilfe bei der Umstrukturierung der Verwaltung in den Prioritäten Sektoren , die für die für die. Planung und Leitung der Rehabilitation und langfristigen Entwicklungsprogrammen notwendig sind; Hilfe bei der Umstrukturierung der Verwaltung in den prioritären Sektoren, die den Prozeß der Wiederherstellung des Friedens fördern können oder die dem Staat ein Mindestmaß an Aktionsmitteln verschaffen können, insbesondere auf makroökonomischer Ebene und im 10 Bereich der öffentlichen Finanzen. 4) "Ein mehrere Phasen umfassendes Konzept" Maßnahmen auf der Basis sektoraler oder geographischer "Konzepte in mehreren Phasen" vorbereiten und finanzieren, z. B. von der Bereitstellung von Medikamenten im Rahmen der Soforthilfe über die Reorganisation der grundlegenden ärztlichen Versorgung, den Einsatz von Humanressourcen und dem Wiederaufbau von Gesundheitszentren während der Rehabilitationsphase bis zum Ausbau dieser Zentren und ihrer Integration in die Gesundheitspyramide, sobald die Entwicklungshilfe wieder aufgenommen wird; der sozialen Lebensfähigkeit Vorrang einräumen (Assimilation) und zunächst die mikroökonomische Lebensfähigkeit anstreben; während der einzelnen Vorbereitungsphasen der Soforthilfe Rehabilitationsmaßnahmen als wichtige Elemente bei der Festlegung der prioritär zu unterstützenden Sektoren ins Auge fassen; die strategischen Elemente im Zusammenhang mit der Kampagne gegen Armut und dem makroökonomischen Kontext, zu dem sich das Land bis zum Ende der Rehabilitationsphase hinentwickeln sollte, in das Konzept einbeziehen; für ein geeignetes Umfeld für die Wiederherstellung von Produktion und Handel sorgen; anfangs sollten die Aktivitäten auf makroökonomischem Gebiet sich auf das Funktionieren eines einfachen Austausches, Handels und Bankwesens und auf das Wiedererrichten von grundlegenden makroökonomischen Managementeinrichtungen konzentrieren. die Bedingungen festlegen, von denen der Erfolg des Rehabilitationprogramms und der Wiederbeginn der Entwicklung abhängen (politische, wirtschaftliche oder spezifische Auflagen, wie z. B. die Minenräumung), und durch den politischen (sektorpolitischen) Dialog dafür sorgen, daß sie erfüllt werden. 3. WIE KÖNNEN ENTWICKLUNGSMASSNAHMEN DEM RISIKO VON NOTLAGEN BESSER RECHNUNG TRAGEN: NOTfflLFEASPEKTE DER ENTWICKLUNGSMASSNAHMEN 3. 1 Der makroökonomische Kontext Gewaltsame Auseinandersetzungen und Naturkatastrophen können Entwicklungspläne zunichte machen. Die ausdrückliche Berücksichtigung des Risikos von Natur- und vom Menschen verursachten Katastrophen bei der Festlegung von Entwicklungsprogrammen können deren Erfolgschancen erheblichen verbessern. In der Praxis wurden solche Risiken aber in der Regel weder bei der makroökonomischen Planung noch bei der Vorbereitung von Struktumpassungsprogramme ausdrücküch einbezogen. Laut einer neuen Studie über Krisen, die zur Annahme von iWF-Stabilisierungsprogrammen in Afrika zwangen, waren Dürre und andere Naturkatastrophen "ein wichtiger, wenn nicht gar entscheidender" Faktor bei mehr als einem Drittel dieser Programme. Auf makroökonomischer Ebene sollte man daher drei Grundprinzipien berücksichtigen: a) Wirtschaftliche Reformprogramme sollten die Anfälligkeit für Natur- und vom Menschen verursachte Katastrophen berücksichtigen. Dies sollte sowohl das Tempo der Reform als auch die Flexibilität beim Einsatz von Leistungsindikatoren beeinflussen. 11 b) Eine gute Konjunktursteuerung in katastrophengefahrdeten Ländern erfordert eine systematische Bereitstellung von Ressourcen und Kapazität, um sich besser gegen Katastrophen wappnen zu können. Dies sollte sich im Staatshaushalt widerspiegeln und bei der Ausarbeitung wirtschaftlicher Reformprogramme berücksichtigt werden. c) Die wirtschaftlichen Reformprogramme sollten sicherstellen, dass die fundamentalen Sozialeinrichtungen (Gesundheit, Erziehung, Wasserversorgung und Sanitäreinrichtungen) weiterhin ausreichend finanziert werden. Für die Gemeinschaft bedeutet dies auch, daß bei der Vorbereitung der Gemeinschaftshilfe dem Katastrophenrisiko und der Krisenanfalligkeit Rechnung zu tragen ist. In den folgenden Abschnitten wird im einzelnen darauf eingegangen, welche Wege sich in der Praxis anbieten, um sich im Rahmen von Entwicklungspolitiken auf sektoraler Ebene dem Risiko von Natur- und vom Menschen verursachten Katastrophen Rechnung zu tragen. 3. 2 Der sektorale Kontext: In der Praxis müssen sich alle Sektoren mit Katastrophenrisiko und Krisenanfalligkeit auseinandersetzen. Hier werden zwei Sektoren - Nahrungsmittelversorgung und Gesundheitswesen - unter Berücksichtigung ihres besonderen Gewichts im SRE-Kontext als Beispiele angeführt. 3. 2. 1 Der Nahrungsmittelsektor Nahrungsmittelhilfe und gesicherte Nahrungsmittelversorgung 3. 2. 1. 1 Allgemeine Leitlinien Die Nahrungsmittelhilfe und die Beiträge zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung, die die Gemeinschaft leistet, nehmen innerhalb der Entwicklungshilfepolitik einen immer wichtigeren Platz ein, und in der Entschließung des Rates der Entwicklungsminister vom 25. November 1994 wurden folgende Leitlinien bekräftigt: - Integration der Rolle der Nahrungsmittelhilfe als Komponente der langfristigen Sicherung der Nahrungsmittelversorgung (auf Haushalts-, nationaler und regionaler Ebene) in Ländern, in denen Nahrungsmittelknappheit droht; - die Berücksichtigung der Politiken zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung im allgemeinen Rahmen der Armutsbekämpfung und ihrer langfristigen Wirkung im Rahmen von Entwicklungsmaßnahmen; - die Notwendigkeit, sektorale Politiken am Ziel einer gesicherten Nahrungsmittelversorgung auszurichten und kohärente langfristige Strategien zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung zu entwickeln; - die Stärkung der Wechselbeziehungen zwischen Nothilfe-, Rehabilitations- und Entwicklungsmaßnahmen. 3. 2. 1. 2 Gesicherte Nahrungsmittel Versorgung: Ein dynamisches Konzept im Falle von Nahrungsrnittelknappheit Die Gemeinschaft ist im Bereich der Nahrungsmittelhilfe und der Maßnahmen zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung häufig mit komplexen Krisensituationen konfrontiert. Daran zeigt sich, inwieweit sich die Versorgungslage (Verfügbarkeit von Vorräten auf dem Markt) und die Nachfrage (Höhe des notwendigen Einkommens für den Kauf von Nahrungsmitteln) verschlechtert haben. Eine rein strukturell bedingte Nahrungsmittelknappheit in Verbindung mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten kann schnell zu einer endemischen Armutslage führen, in der die Bevölkerung völlig auf Soforthilfe angewiesen ist, um überleben zu können. Daher sollte die Sicherung der Nahrungsmittelversorgung nicht statisch, sondern dynamisch geplant werden, und zwar in Form von Angebots- und Nachfragebedingungen (Verfügbarkeit von 12 Nahrungsmitteln und Zugang dazu), die eine Ausgangsbasis bilden, die es städtischen und ländlichen Haushalten ermöglicht, Reserven anzulegen (Vorräte, Viehbestand, Ersparnisse), zuverlässigere Produktionsmittel zu entwickeln oder Wege zu finden, um ihr Einkommen zu verbessern und ein zuverlässigeres soziales Schutznetz zu organisieren. All diese Schritte sollen letzten Endes helfen, die Anfälligkeit für Nahrungsmittelkrisen zu verringern. Unterhalb einer bestimmten Schwelle sind städtische und ländliche Haushalte jedoch gezwungen, sich von ihren Vorräten zu ernähren oder sogar ihre Produktionsmittel zu veräußern, was die Krisenanfalligkeit steigert. Oberhalb dieser Schwelle kann ein Entwicklungsmodell einsetzen, das durch angemessen konzipierte Hilfe (die keine Nahrungsmittellieferungen umfaßt) weiter beschleunigt werden kann. Unterhalb dieser Schwelle setzt jedoch eine Verarmung ein, die zu wirtschaftlichem und sozialem Niedergang, extremer Abhängigkeit und zunehmender Sterblichkeit fuhren kann, eine Situation, die sich umso schwerer umkehren läßt, je länger sie andauert. Dies ist die Phase der Prävention oder Verringerung des Risikos. Zu diesem Zeitpunkt sollten Nahrungsmittelhilfe und Maßnahmen zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung darauf abzielen, die soziale und wirtschaftliche Anfälligkeit für Nahrungsmittelkrisen einzudämmen, was wiederum das Risiko einer Nahrungsmittelknappheit verringert. Dazu muß unbedingt schnell gehandelt werden, da unüberlegte oder verspätete Reaktionen eine noch größere Abhängigkeit verursachen können. Das Scheitern des Versuchs, die zunehmende Abhängigkeit umzukehren, erklärt zum Teil, warum man in einer Reihe von Fällen in der Phase der humanitären Soforthilfe steckengeblieben ist. Die Rehabilitationsphase besteht darin, die Produktionskapazität wiederherzustellen und allen Menschen Zugang zu grundlegenden Produktionsmitteln zu geben (Land, Saatgut, Werkzeuge). Angesichts der komplexen Krisensituationen können nur Interventionen, die auf die jeweilige Situation zugeschnitten sind, eine angemessene Antwort bieten. Keine Nahrungsmittelhilfe und keine Maßnahme zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung hat lange Bestand, wenn sie nicht mit Entwicklungshilfemaßnahmen einhergeht, die den Prozeß der Schaffung von Einkommen und der Entwicklung reaktivieren können. Daher muß unbedingt ein globaler Aktionsrahmen geschaffen und eine gemeinsame Strategie aufgestellt werden. 3. 2. 1. 3 Eine gesicherte Nahrungsmittelversorgung im Rahmen der Prävention/Linderung von Nahrungsmittelkrisen Die wirtschaftliche Unsicherheit in einigen Ländern kann zu Nahrungsmittelknappheit und letztendlich sogar zu einem sozialen Konflikt führen. Solche "potentiell gefährdeten" Länder verdienen besondere Aufmerksamkeit und sollten das Ziel von Maßnahmen sein, die zu einer gesicherteren Nahrungsmittelversorgung beitragen. Diese Maßnahmen sind in erster Linie auf die Sicherung der Nahrungsmittelversorgung der Haushalte auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene ausgerichtet; sie ermöglichen so die Verringerung der Krisenanfalligkeit und erleichtern die Durchführung von Rehabilitations- und Entwicklungsmaßnahmen. Geschlechtsspezifische Aspekte sind besonders zu berücksichtigen, da ein nicht bestehendes Verteilungssystem, durch das wirkungsvoll alle Begünstigten erreicht würden, eine mögliche Katastrophe hervorrufen könnte. Unter den Hilfeprogrammen zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung, die zur Krisenvermeidung beitragen können, sind folgende zu nennen: - Nahrungsmittelvorräte in Dörfern sowie nationale und regionale Vorratshaltung zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung; 13 - Aktionen zur Unterstützung der Katastrophenschutzplanung; Viehzucht; Landbaukredit; Wertzuwachs für die lokale Produktion; Mechanismen zur Verringerung des Risikos; Unterstützung für Agrarpolitiken; Förderung des Privatsektors; lokaler und interregionaler Handel; - arbeitsintensive Projekte, Programme zur Schaffung von Arbeitsplätzen; - Einrichtung von Informationssystemen (Datenbanken, Frühwamsysteme), die in erster Linie darauf abzielen, Nahrungsmittelkrisen früh genug zu erkennen, um rechtzeitig Nahrungsmittelhilfe leisten zu können. Eines der Schlüsselelemente der Krisenvermeidung und der Effizienz der Hilfeprogramme (Nothilfe, Rehabilitation) ist die Verfügbarkeit und Leistungsfähigkeit von Informationssystemen. Durch das Erfassen, Verarbeiten und Verbreiten von Informationen und Analysen über Länder mit einem höheren Risiko kann die Frühwamkapazität verbessert werden, so daß die bestmöglichen Gegenmaßnahmen ergriffen werden können. Die Kommission beabsichtigt, für in den meisten Ländern, in denen die Nahrungsmittelversorgung nicht gesichert ist, die Kapazität zum Erfassen, Verarbeiten und Analysieren von Informationen durch die Einrichtung von Informationsnetzen auszubauen, die sich 1) auf existierende Informationssysteme und 2) auf ein europäisches Expertenteam stützen. Ein solches System soll in kürzester Zeit sachdienliche Informationen für die Beschlußfassung in Krisenzeiten zur Verfügung stellen. 3. 2. 1. 4 Oiganisatorische/veifahrenstechnische Aspekte Die Gemeinschaftspolitik im Bereich der Nahrungsmittelhilfe strukturiert sich wie folgt: 1) die Einbeziehung der Nahrungsmittelhilfe als langfristiges Instrument zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung im allgemeinen Rahmen der gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik; und 2) die Einbeziehung der Nahrungsmittelhilfe als eines der Elemente der Politik der humanitären Soforthilfe. Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Diensten, sowohl vom Gesichtspunkt der gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik als auch von jenem der humanitären Soforthilfe, beruht auf den folgenden Grundsätzen: - für Nahrungsmittelhilfsaktionen, die einen spezifisch humanitären Charakter haben, ist ECHO verantwortlich; - Nahrungsmittelhilfsaktionen mit entwicklungsbezogenem und strukturellem Charakter, Unterstützung bei der Sicherung der Nahrungsmittelversorgung oder sonstige Nahrungsmittelhilfsaktionen, die ein Entwicklungselement umfassen, werden vom Referat Nahrungsmittelhilfe/Sicherung der Nahrungsmittelversorgung im Einvernehmen mit den geographisch zuständigen Dienststellen durchgeführt; - im Falle besonders ernster Nahrungsmittelkrisen oder humanitärer Krisen mit starkem Nahrungsmitteldefizit tragen alle Hilfeinstrumente der Gemeinschaft zu einer koordinierten Intervention bei; im Falle einer Nahrungsmittelkrise werden diese Interventionen vom Referat Nahrungsmittelhilfe/Sicherung der Nahrungsmittelversorgung und bei einer humanitären Krise von ECHO durchgeführt; 14 - es wird für eine permanente Koordinierung zwischen den Diensten gesorgt, um größtmögliche Kohärenz zu gewährleisten und einen möglichst effizienten und reibungslosen Übergang von humanitären Aktionen zu Rehabilitations- und Entwicklungsmaßnahmen zu ermöglichen. Gegenwärtig kann dank der getroffenen Dispositionen ein Aktionsrahmen bzw. eine gemeinsame Strategie festgelegt werden, zugeschnitten auf die Realität des betroffenen Landes; für Evaluierung, Verwaltung und Follow-up können gemeinsame Verfarhensregeln eingeführt werden, und Sachkunde in derart komplexen und unterschiedlichen Bereichen wie Frühwarnsysteme, Emteertragsprognosen, Nahrungsmittelmärkte (auf Gemeinschafts- oder auf internationaler Ebene), Transport, Lagerung usw. kann intern zur Verfügung gestellt werden. Unter den gegebenen Umständen müssen die Strukturen und Verfahren für Verwaltung, Kontrolle und Follow-up der gesamten Nahrungsmittelhilfe und aller Maßnahmen zur Sicherung der Nahrungsmittelversorgung schrittweise harmonisiert werden. Eine einheitliche Politik, gemeinsame Verfahrensregeln und eine kohärente globale Strategie, die den geographischen Eigenarten angepaßt ist, dürften ein kohärentes Konzept für unsere Interventionen, die bestmögliche Nutzung der Ressourcen, die Erweiterung der Sachkunde innerhalb der Kommission sowie verbesserte Effizienz der Gemeinschaftshilfe, insbesondere im SRE-Kontinuum, gewährleisten. 3. 2. 2 Das Gesundheitswesen Gesundheitsprobleme stehen in jeder Notlage (seien es Naturkatastrophen oder vom Menschen verursachte Konflikte) im Mittelpunkt. Mit den Hilfemaßnahmen wird in erster Linie darauf abgezielt, die Grundbedürfhisse der von der Krise betroffenen Bevölkerungsgruppen zu decken: Eines der Hauptelemente dieser Strategie besteht darin, durch entsprechende ärztliche Betreuung Leben zu retten und menschliches Leid zu verringern. Auf welche Weise und wie gut dieser grundlegende Gesundheitsfürsorgebedarf in Notlagen gedeckt wird, hängt von der Effizienz der vorhandenen Gesundheitspflegestrukturen ab: Schwächen bei der Organisation der Gesundheitsdienste und der Verfügbarkeit lebenswichtiger Medikamente (einschließlich Impfstoffe). können die Krise noch weiter verschärfen (z. B. Ausbreitung von Epidemien). Auch ungerechte Behandlung und mangelnder Zugang zu Gesundheitsdiensten für weite Kreise der Bevölkerung können zu Unzufriedenheit und letztlich sogar zu sozialen Unruhen führen. Daher ist eine genaue Analyse der Situation der Frau in der betroffenen Gesellschaft notwendig, um rechtzeitig die entsprechenden Massnahmen zu treffen. Die Unzulänglichkeiten des Lebensumfelds (z. B. unzureichende Wasserversorgung und begrenzter Zugang zu sanitären Einrichtungen, schlechte Wohnverhältnisse oder strukturelle Unterernährung) sind zusätzliche Faktoren, durch die sich Notlagen noch weiter verschärfen. Bei der struktureilen Unterstützung des Gesundheitswesens sollte daher der Prävention und der Handhabung von Notlagen systematischer Rechnung getragen werden. 3. 2. 2. 1 Allgemeine Leitlinien Im Gesundheitswesen basieren die für die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten festgelegten neuen politischen Leitlinien und strategischen Prioritäten (Entschließung des Rates von Mai 1994) auf folgenden grundlegenden Zielen: - Unterstützung bei der Schaffung gesünderer Lebensbedingungen; - Unterstützung bei der Organisation eines Gesundheitssystems, wobei dem Ausbau von Basis- und primären Gesundheitsdiensten Vorrang eingeräumt wird; 15 - Verbesserung von Präventivmaßnahmen; - eine rationellere und unparteüschere Mobilisierung der Ressourcen auf nationaler Ebene; - Unterstützung bei institutionellen Reformen durch Verstärkung/Intensivierung der Maßnahmen auf zentraler Ebene (Planung, Gesetzgebung, Verwaltung) wie auch auf regionaler und lokaler Ebene, um die Gesundheitsversorgung landesweit zu verbessern; - Unterstützung von Gemeinschaftsinitiativen im Gesundheitsbereich. Bei Aktionen zur Unterstützung dieser Zielsetzungen sollte das Schwergewicht verstärkt darauf gelegt werden, - Risiken und Risikofaktoren besser ermitteln und den Beginn einer Krise oder Notlage besser vorhersehen zu können; - den Ausbruch von Krisen verhindern bzw. das Ausmaß von Notlagen begrenzen zu können; - im Anschluß an die Krise die Rückkehr zur Normalität erleichtem und beschleunigen zu können. 3. 2. 2. 2 Bessere Ermittlung der Risiken und Prognose von Krisenlagen Hierbei geht es in erster Linie darum, den betroffenen Ländern durch den Transfer von Wissen und Erfahrung sowie durch Methoden und Techniken und durch fortlaufenden Dialog dabei behilflich zu sein, ihre eigenen Kapazitäten aufzubauen, um Situationen zu analysieren sowie Risiken und Zukunftsaussichten einzuschätzen und vorherzusehen. Je nach den spezifischen Erfordemissen des jeweiligen Landes kann gezielte Unterstützung im Hinblick auf folgende Elemente geleistet werden: 1) Entwicklung epidemiologischer Überwachung, Einrichtung von Gesundheitsinformations- und Frühwarnsystemen. Diese Unterstützung soll dem Land helfen, einfache und kostengünstige Systeme zu planen und einzuführen, die ausreichen, um epidemiologische Daten zu erfassen, zu verarbeiten und zu verbreiten (einschließlich demographischer Daten, soziologischer Informationen, Daten über Gesundheitsdienste, Emährungslage usw. ). Gleichzeitig zielt sie, insbesondere über Ausbildungsprogramme, darauf ab, vor Ort die Kapazität zur Analyse der Daten und Prognose der Risiken auszubauen. 2) Ausbau der Kapazität zur Ermittlung der Risikofaktoren sowie der anfälligsten Gebiete und Bevölkerungsgruppen: Besondere Aufmerksamkeit sollte dabei Bevölkerungsgruppen in städtischen Siedlungen und der armen Stadtbevölkerung geschenkt werden, sowie den spezifischen Bedürfhissen von Frauen und Kindern. Dies setzt die Entwicklung der nationalen Forschungskapazität durch Ausbildung, institutionelle Unterstützung und unmittelbarere organisatorische Unterstützung und Finanzierung von Studien und Erhebungen voraus. 16 3. 2. 2. 3 Beitrag zur Vermeidung des Ausbruchs einer Krise und/oder zur Verringerung des Ausmaßes von Notlagen Die Anstrengungen sollten darauf gerichtet werden, die Risikofaktoren und -quellen einzudämmen und die Organisationskapazität zu verbessern, um schneller und effizienter auf Krisen und Notlagen reagieren zu können. Kurzfristig: - Unterstützung bei der Einführung grundlegender Strukturen, Methodologien und Mittel zur schnellen Intervention im Falle von Epidemien. Diverse Organisationen (IKRK, WGO usw. ) haben Methodologien zur raschen Einschätzung des Bedarf an Gesundheitsfürsorge in Notlagen entwickelt, die auf Landesebene zur Verwendung durch die zuständigen nationalen Behörden verbreitet werden sollten. Mittelfristig: - Förderung des sozialen Zusammenhalts durch materiell und finanziell verbesserten Zugang zu Gesundheitsdiensten. In diesem Zusammenhang könnte die Unterstützung der verschiedenen Versorgungs- und Vertriebskanäle für lebenswichtige Medikamente, einschließlich Impfstoffe, die Qualität der in Notlagen (Epidemien usw. ) ergriffenen Gegenmaßnahmen verbessern. Gleichzeitig kann durch eine Förderung der Dezentralisierung und der regionalen Gesundheitspolitik für eine möglichst flächendeckende Gesundheitsfürsorge in Krisenzeiten gesorgt werden, wodurch ein Mindestmaß an Versorgung gewährleistet wird (z. B. Zaire). Es sollten weitere Anstrengungen unternommen werden, um die Verfügbarkeit von Gesundheitsdiensten in Stadtrandgebieten zu verbessern, unter Berücksichtigung der spezifischen Bedürfnisse der Frauen und Kinder. Langfristig: - Schaffung eines gesundheitsforderlichen Umfelds und Entwicklung primärer Präventivmaßnahmen, z. B. verbesserte Trinkwasserversorgung, Emährungsstandards, städtische Entwicklung, Bildung, Verbesserung der Stellung der Frau usw. 3. 2. 2. 4 Erleichterung der Rückkehr zur "Normalitat" Rehabilitations- und Entwicklungsstrategien im Anschluß an eine Krise sollten sich auf eine Analyse des Gesundheitswesens stützen, um: - Schwächen in Struktur, Organisation und Leistung des Gesundheitssystems zu ermitteln, die während der Krise zutage getreten sind; - während der Krise finanzierte Maßnahmen sowie die Rollen und Leistungen der verschiedenen Akteure (Regierung - NRO - internationale Organisationen) zu evaluieren. Ausgehend von diesen Informationen kann eine Strategie der Rehabilitation entworfen werden, die langfristige Erfordernisse bei der Umstrukturierung des Sektors (Verbesserung der Umweltbedingungen, Organisation des Gesundheitswesens, Medikamente, Humanressourcen) sowie kurzfristige Bedürfhisse berücksichtigt. Dazu können Folgemaßnahmen zu den Rahmen der Nothilfe finanzierten Aktionen zählen, und zwar insbesondere in der Weise, daß die NRO ihre Programme und Strategien auf die Umstrukturierung des Gesundheitssystems umstellen. 17 4. VOM MENSCHEN VERURSACHTE NOTLAGEN: EIN POLITISCHES KONZEPT3 Bei der wirtschaftlichen Entwicklung sind notgedrungen soziale und politische Veränderungen mitinbegriffen, die oft überlagert werden durch sich schnell entwickelnde demographische und umweltbedingte Situationen. Bei einem so dynamischen Vorgang werden die Vor- und Nachteile, die die Veränderung mit sich bringt, oft ungleich auf die Bevölkerung verteilt. Falls keine spezifischen Mechanismen vorhanden sind, um den Klagen von Gruppen, die meinen, benachteiligt zu sein, nachzugehen und keine Einrichtungen, um dies zu klären, kann es oft schnell zu Spannungen kommen, die oftmals durch Naturkatastrophen, Zugehörigkeit zu verschiedenen Völkergruppen, wirtschafltiche Misstände noch verstärkt werden. Unter solchen Umständen können diese Spannungen oftmals zu gewalttätigen Konflikten führen. Die ständig wachsende Anzahl der gewalttätigen Konflikte seit dem Ende des Kalten Krieges stellt für die internationale Gemeinschaft eine grosse Herausforderung dar. Die meisten dieser Konflikte sind Bürgerkriege, die hauptsächlich gegen Zivilbürger gerichtet sind und von Milizen geführt werden, die nur schwierig unter Kontrolle zu halten sind. Das Resultat dieser Konflikte sind ein immer grösseres menschliches Leiden und Verluste von Menschenleben, massive Flüchtlingsbewegungen, vernichtende Auswirkungen auf die lokale und regionale Wirtschaft sowie auf die Umwelt, und eine ernsthafte Bedrohung für die angrenzenden Länder und Bevölkerungsgruppen. Sie können selbst zur Zerstörung eines Staates und zu riesigen humanitären Tragödien führen. Obwohl die Möglichkeiten, die der Europäischen Union zur Verfügung stehen, begrenzt sind im Vergleich zu der Grösse ihrer Aufgabe, wirksam gewalttätigen Konflikten zuvorzukommen und zu versuchen, sie zu lösen, sollte die Union trotzdem versuchen, einen so stark möglichen Einfluss auszuüben, indem sie ihre Mittel und Resourcen optimal einsetzt. Dieses Konzept sollte aktiv sein, da die Europäische Union nicht nur ein grosses Interesse, sondern auch ein starkes Potential besitzt, um dieses Thema anzugehen. Das Konzept sollte umfassend sein, da die Europäische Gemeinschaft im Rahmen ihrer Befugnisse den gesamten Kreislauf von Konflikt und Frieden einschliessen sollte. Obwohl die Europäische Union darauf vorbereitet sein muss, schnell und in angepasster Weise auf gewalttätige Konflikte [in Afrika] zu reagieren, ist es selbstverständlich, dass es immer besser ist, einem Konflikt wirksam vorzubeugen als auf seine Folgen zu reagieren. Da jedoch keine humanitäre Soforthilfe und keine effektiven Friedenssicherungsmassnahmen eine Friedens-, Sicherheits- und Gerechtigkeitskrise nachhaltig lösen können, muss versucht werden, über Ad-hoc- Entscheidungen und eine Politik der Schadensbegrenzung hinauszugehen. Ausserdem hat es sich erwiesen, dass das Eingehen auf gewalttätige Konflikte ein sehr kostspieliges Unternehmen ist. Im Hinblick auf all diese Überlegungen sollte die Vorbeugung von gewalttätigen Konflikten im Mittelpunkt einer umfassenden Reaktion seitens der Europäischen Union auf das Problem gewalttätiger Konflikte stehen. Da Konflikte [in Afrike] sehr kompliziert sind, scheint eine analytische Unterscheidung zwischen den verschiedenen Konflikt- und Friedenssituationen hilfreich zu sein. Obwohl sich in jeder dieser Situationen spezifische Massnahmen aufzeigen, sollte in der Praxis deutlich sein, dass es keine deutliche Unterscheidungslinie gibt zwischen den verschiedenen Situationen und den verschiedenen Massnahmen. Da es unmöglich ist, einen allgemeinen Aktionsplan aufzustellen, wird die folgende Dieser Teil umfasst die wichtigsten Anregungen aus der Mitteilung von der Kommission an den Rat über "Die Europäische Union und der Brennpunkt Konflikte in Africa: Friedensstiftung, Konfliktvorbeugung und deren Folgen", die von der Kommission am 6. März 1996 angenommen wurde. 18 Umfrage über Massnahmen, die die Europäische Gemeinschaft nehmen, unterstützen und befürworten könnte als allgemeine politische Orientierung angesehen. Situation ohne offensichtliche Spannungen In dieser Situation scheint das Land mehr oder weniger stabil und weitgehend ruhig zu sein, dennoch können (strukturelle) Ursachen möglichen Konflikts entdeckt werden, wie, zum Beispiel, die ständige Marginalisierung einer grossen Minderheit oder der Einsatz repressiver Mittel, wenn keine wirksamen Mechanismen zur friedlichen Kompromissfindung für die unterschiedlichen Interessen vorhanden sind. Sofortige Ziele: Friedensstiftung: Einrichtung - unter Respektierung von Demokratie und grundlegenden Menschenrechten - von dauerhaften politischen und sozialökonomischen Strukturen (Mechanismen zur friedlichen Kompromissfindung von Interessen, dauerhafte demokratische Modelle etc. ) Gezielte Unterstützung einschl. allgemeine und berufliche Bildung, sozialer und wirtschaftlicher Zusammenhalt, Stärkung der bürgerlichen Gesellschaft, Errichtung einer Demokratie, Aufbau von Institutionen etc. , politischer Dialog, Beobachten von Veränderungen, Befüirchtunge zum Ausdruck bringen. Instrumente: Spannungsgeladene Situation In dieser Situation sind gesellschaftliche Konflikte deutlich (soziale Unruhen, bewaffnete Opposition, Massendemonstrationen etc. ). Der Ernst dieser Lage hängt nicht nur von den Ereignissen selbst ab, sondern auch von den bestehenden politischen Strukturen und Machtstrukturen (Ist die "Opposition" in der Lage, verhandlungsreife Ansprüche zu stellen? Kann die Regierung diese erfüllen? Usw. ). Sofortige Ziele: Instrumente: Konfliktverhütung (streng genommen). Spannungsentladung, Vermeidung des Ausbruchs von Feindseligkeiten. Politischer Dialog mit den betroffenen Parteien (Beobachtungsnüssionen,, vorbeugende Diplomatie); Einsetzen bestimmter Massnahmen (einschl. vorbeugende Truppenbewegungen) und/oder spezifische Lösungen für die Probleme; (Drohung mit) Sanktionen, Entsendung von Beobachtern; eigene humanitäre/Soforthilfe und Beitragen zu anderen Hilfen (auch, um Wirtschafls-Flüchtlingsströme zu vermeiden). Massnahmen zur Friedenserstellung könnten weiterhin angewandt und sogar intensiviert werden. Sie haben die grösste Auswirkung, wenn sie gegen das Zentrum des Konfliktes gerichtet werden (z. B. Erleichterung der wirtschaftlichen Situation einer Randgruppe, während der Regierung Hilfe angeboten wird, um eine dauerhafte Lösung zu finden). Offener Konflikt Sofortige Ziele 1 : Instruments: Sofortige Ziele 2: Instrumente: Umgang mit dem Konflikt: Die Bedrohung vertikaler und horizontaler Eskalation verringern (einschl. Lindem des schlimmsten menschlichen Leidens und eine Lösung suchen für das Flüchtlingsproblem) Drohung mit Sanktionen (einschl. Drittländern), politischer Dialog, eigene und Unterstützung anderer humanitärer/Soforthilfen, (Bereitschaft zu) militärische Eingriffe; Beobachter aussenden. Konfliktlösung: Beenden der Feindseligkeiten und Beginn von Friedensverhandlungen. Sanktionen, politischer Dialog, Befürwortung spezifischer Lösungen, Unterstützung von Friedensinitiativen, (Befürwortung von) Friedensabschluss. 19 Die Lage nach dem Konflikt In dieser Situation gibt es keine organisierte bewaffnete Gewalt mehr. Ein Waffenstillstand oder eine Friedensübereinkunft sind möglicherweise schon eingetreten. Auf jeden Fall sind die Folgen des Krieges noch immer deutlich in grossen Teilen der Gesellschaft zu sehen (Flüchtlinge und ehemalige Soldaten werden weiterhin integriert usw. ) und es ist noch nicht sicher, ob sich die Lage nochmals verschlechtem (Rückfall in Spannungsphase oder offenen Konflikt) oder aber verbessern wird (in eine Situation ohne offensichtliche Spannungen oder einer stabilen Struktur). Sofortige Ziele: Konfliktlösung/Friedensschluss: Erfolgreiche Friedensverhandlungen, Rückkehr zur Normalität Demobilisierung und Entwaffnung, Repatriierung und Integration, Entfernen von Minen, Soforthilfe und humanitäre Hilfe nach dem Konflikt, Rehabilitation, Massnahmen zum Einsetzen des Friedens (s. o. ) politischer Dialog, Bereitschaft zu spezifischen Lösungen, Beobachtung von Veränderungen, Massnahmen zum Aufbau des Selbstvertrauens, (Unterstützung von) Initiativen zur Konfliktbewältigung, Wiederaufbau von Regienmgsstjukturen. Instrumente: Im Mittelpunkt einer weitschweifenden Annäherung und eines wirkungsvolleren Einsatzes auf dem Gebiet der Konfliktvorbeugung steht die breite Definition des Ausdrucks "Konfliktvorbeugung". Dies sollte nicht nur als das Abschwächen einer Situation, wo ein unmittelbarer Gewaltausbruch deutlich bevor steht, verstanden werden (= Konfliktvorbeugung im engen Sinn), sondem auch die Vorbeugung eines Entstehens einer solchen Situation (Konfliktvorbeugung im weiteren Sinn). Die Aktivitäten einer Konfliktvorbeugung im weiteren Sinne sollten unter dem Ausdruck "Friedenserstellung" zusammengefasst werden. Massnahmen zur Wiederherstellung des Friedens hingegen können in allen Konflikt- und Friedensphasen eingesetzt werden. Da Massnahmen zur Wiederherstellung des Friedens jedoch Projekte, die die Stabilisierung der Gesellschaft als längerfristiges Ziel haben, miteinbeziehen, ist ihre Auswirkung in nicht-gewalttätigen Situationen am grössten. Die Politik der Wiederherstellung des Friedens hängt nicht unbedingt von der Erstellung neuer Programme oder der Schaffung neuer Einrichtungen ab. In erster Linie ist deren Grundlage eine Wiederherstellung des Friedens, bei der alle grundlegenden strukturellen Ursachen des gewalttätigen Konflikts berücksichtigt werden. Ihr Ziel sollte die Stabilisierung der Gesellschaft ("gezielte Unterstützung") sein, besonders wenn ein Ungleichgewicht von politischen und sozial ökonomischen Möglichkeiten zwischen verschiedenen Identitätsgruppen (regional, ethnisch, religiös usw. ) innerhalb eines Landes besteht, wenn kein passender Mechanismus zur friedlichen Kompromissfindung zwischen den unterschiedlichen Interessen dieser Gruppen besteht, wenn eine Regierung notwendig ist, die alle Schichten der Bevölkerung gesetzlich anerkennt, und wenn man einen gemeinsamen Nenner für die wichtigsten nationalen Belange finden muss. Das Erstellen solcher Massnahmen oder Programme wird stark erleichtert, wenn eine vorausgehende Länderanalyse der grundlegenden strukturellen Konfliktursachen zur Errichtung eines umfassenden politischen Rahmens geführt hat, der sowohl in einer stabilen Situation als in einer Konfliktsituation oder auch in einer Post-Konfliktsituation auf spezifische Massnahmen oder vorrangige Bereiche für bestimmte Länder und Regionen hinweist. Da Frieden und Sicherheit eng mit der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung verbunden sind, muss eine passende Kombination von politischen, wirtschaftlichen, rechtlichen, sozialen, umweltgebundenen und, soweit hilfreich und durchführbar, militärischen Stabilisierungsmassnahmen innerhalb dieses Rahmens berücksichtigt werden. Die Errichtung eines umfassenden politischen Rahmens wird erleichtert, indem ein äusserstes politisches Ziel gesetzt wird. Dieses äusserste politische Ziel stellt eine Richtlinie dar für die verschiedenen 'wirtschaftlichen' und 'politischen' Ziele (Entwicklung, Demokratie, Menschenrechte 20 usw. ) der Politik der Europäischen Union. Wenn man bedenkt, dass (i) die Erfahrung zeigt, dass eine nicht bestehende Entwicklung nicht die einzige grosse Ursache gewalttätigen Konfliktes ist; dass (ii) man die allgemeinen Ziele der Aussenpolitik der EU, die aus den Verträgen hervorgehen und die Erklärungen des Europäischen Rates wie folgt zusammenfassen könnte: eine Hilfe, um Frieden und Stabilität, Entwicklung,Demokratie und die Achtung der Menschenrechte wiederherzustellen und wachsen zu lassen; dass (iv) dauerhafte Entwicklung oftmals im sehr engen wirtschaftlichen Sinne besehen wird, könnte das äusserste politische Ziel mit dem Ausdruck "strukturelle Stabilität" zusammengefasst werden. Strukturelle Stabilität sollte als Ausdruck, der eine dynamischen Situation beschreibt verstanden werden, die es ermöglicht, mit den raschen Veränderungen, die einer (neu entstehenden) demokratischen Gesellschaft eigen sind, umzugehen. Strukturelle Stabilität könnte man daher definieren als eine Situation, in der eine dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung besteht, sowie Demokratie und Achtung der Menschenrechte, akzeptable politische Strukturen und gesunde soziale und umweltfreundliche Umstände. Sie sollte in der Lage sein, Veränderungen zu verarbeiten, ohne auf erneute gewalttätige Konflikte zurückzugreifen. Das Streben nach einer strukturellen Stabilität bedeutet dann die gezielte Verstärkung jener Faktoren, die eine friedliche Veränderung ermöglichen. Der Gebrauch des Ausdrucks 'strukturelle Stabilität' bedeutet keineswegs, dass die momentane Politik der Europäischen Union geändert werden muss. Da es selbstverständlich ist, dass wirtschaftliche Entwicklung und Wachstum ausschlaggebende Faktoren für eine friedliche Veränderung sind, steht eine dauerhafte Entwicklung im Mittelpunkt beim Streben nach struktureller Stabilität Der Umgang mit dem Ausdruck strukturelle Stabilität bedeutet eher, dass man der Tatsache Nachdruck verleiht, dass das Streben nach wirtschaftlicher Entwicklung allein nicht ausreichend ist für eine wirksame Politik zur Wiederherstellung des Friedens und zur Konfliktvorbeugung, dass die Ziele der Politik - dauerhafte Entwicklung, Demokratie und Menschenrechte, akzeptable politische Strukturen, gesunde soziale Umstände und eine gesunde Umwelt^*,. von einander abhängig sind. Die Basis einer aktiven und wirksamen Politik hinsichtlich gewalttätiger Konflikte besteht aus einer, im grossen Rahmen stattfindenden, internationalen Koordination und Zusammenarbeit. Ein bedeutendes, noch anzugehendes Problem stellt der Zugang zu und der Austausch von Informationen und Analysen dar, sowie die Einbeziehung der betroffenen Personen in die notwendigen Diskussionen. Innerhalb der Europäischen Union muss sichergestellt werden, dass die gemeinsame Entwicklungspolitik den Politiken der Mitgliedsstaaten entspricht, so wie es im EG Vertrag festgelegt ist. Die Einbeziehung der Konfliktanalyse und -Vorbeugung innerhalb des politischen Rahmens hat auch seine Auswirkungen innerhalb des CFSP-Geschehens. Eine genaue Zusammenarbeit mit der CFSP sollte immer sichergestellt werden. Die Schwierigkeiten, um zu einer zusammenhängenden Aussen- und Sicherheitspolitik innerhalb der Europäischen Union zu gelangen, dürfen in diesem Zusammenhang nicht unterschätzt werden. [Während auf Gemeinschaftsebene der Rat allein auf der Grundlage der Kommissionsvorschläge arbeitet, die dazu dienen, die Interessen der Gemeinschaft aufzuzeigen, basieren die Mitgliedsstaaten ihre eigenen Analysen auf ihre jeweilige eigene Lage]. Um dieses Problem zu lösen, sollte die Ausbreitung der Befugnisse der Union, grundliegende Konfliktursachen zu analysieren, erwogen werden, um somit den wirkungsvollen Einsatz gezielter Unterstützung zu ermöglichen. Ein anderer zentraler Aspekt sowohl von durch Menschenhand geschaffenen als auch natürliche Notlagen ist ihre regionale Dimension, für die möglicherweise spezifische politische Aktionen auf 21 regionaler Ebene notwendig sind. Beispielsweise könnte ein Konflikt in einem Land auf sein Nachbarland übergreifen, was zusätzlich zu den massiven Flüchtlingsproblemen noch zu politischen und ethnischen Spannungen führen kann. Unter diesen Umständen sollte die Hilfe nicht nur dem Krisenland, sondem auch den Nachbarn, die unter der Krise leiden, geboten werden. Auf politischer Ebene könnte Unterstützung regionalen oder subregionalen Initiativen zuteil werden, falls sie von den betroffenen Ländern selbst ausgehen, um so die Krisensituation durch politische Interventionen zu entschärfen. 22 ANLAGE FRAGEBOGEN über das Zusammenspiel von Soforthilfe-, Rehabilitations- und Entwicklungsmaßnahmen und Programmen (SRE) der EU-Mitgliedstaaten in Drittländern Die folgende Zusammenfassung soll einen Überblick über die Antworten der Mitgliedstaaten geben. Der Fragebogen wurde allen Mitgliedstaaten zugesandt, und, soweit möglich, wurden die Antworten nach den Erläuterungen auf der Sachverständigensitzung am 28. 2. 1996 vervollständigt. Diese Zusammenfassung soll die ausführlichen Antworten nicht ersetzen, sie wurde vielmehr vorbereitet, um den Vergleich zu erleichtern und die vorhandenen Daten in einer übersichtlicheren Form darzustellen. Sie folgt genau der Form des Fragebogens, und unter jeder Frage folgen die Antworten in Tabellenform. Die folgenden allgemeinen Bemerkungen mögen dazu dienen, das verfolgte Konzept zu erläutern. Die Basisdaten wurden mit ihrem Nominalwert übernommen, nur die Währungen wurden in ECU umgerechnet. Was die organisatorischen und finanziellen Aspekte angeht, so fungiert das Außenministerium oft als übergeordnete Struktur für alle Hilfsmaßnahmen, obgleich in Wirklichkeit die Zuständigkeit für die unterschiedlichen Aspekte der Hilfe oft bei verschiedenen Stellen liegt. Dies wird durch die Antworten auf Frage 2. 2 bestätigt, die eine größere Vielfalt zeigen, als nach den Antworten auf Frage 2. 1 zu erwarten wäre. Die Mitgliedstaaten haben zwar bis jetzt noch keine spezifische SRE-Strategie formuliert, aber in den meisten hat man sich mit dieser Frage eingehend befaßt, und in vielen Mitgliedstaaten wird intensiv an Strategiepapieren gearbeitet. Diese Strategien werden vermutlich von der derzeit üblichen Praxis inspiriert sein, da es zwar keine offiziellen Anweisungen gibt, bei der Soforthilfe den Entwicklungsbedarf besser zu berücksichtigen, dies aber in der Praxis oft geschieht. So hat auch das Fehlen von Anweisungen, die Risiken und die Krisengefahrdung einzubeziehen, die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert zu handeln. Die Konfliktverhütung dagegen scheint ein Bereich zu sein, in dem die Mitgliedstaaten schneller offizielle Leitlinien aufstellen, die den meisten Antworten zufolge bei der Planung der Entwicklungspolitik berücksichtigt werden. Die Mitgliedstaaten lieferten zahlreiche Beispiele. Die in dieser Zusammenfassung aufgeführten Beispiele sind nur eine kleine Auswahl aus dem, was tatsächlich geleistet wurde. Ja BASISDATEN 1. 1 Bilaterale und multilaterale Entwicklungshilfe (nicht über EG-Kanäle und ohne die humanitäre Hilfe) in den Jahren 1994 und 1995. Mitgliedstaat 1994 (Mio. ECU) 1995 (Mio. ECU) Österreich Belgien. Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Vereinigtes Königreich 466 449 1135 191 6477 4612 8 1845 55 1050 186* 1084 1300 1732 Alle Zahlen nach Angaben der Mitgliedstaaten k. A. k. A. 1133 192 k. A. k. A. k. A. k. A. 67 470 k. A. 1251 1274 1723 i •A 1. 2 Humanitäre Hilfe in Drittländern (ohne Beteiligung an friedenserhaltenden Maßnahmen und ohne Aufnahme von Flüchtlingen) in den Jahren 1994 und 1995 Mitgliedstaat 1994 (Mio. ECU) 1995 (Mio. ECU) Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden 8,7 k. A. 103 27,9 18,5 33,9 5 282 7J 52 3,2 184,8 Vereinigtes Königreich 213 II Alle Zahlen nach Angaben der Mitgliedstaaten 8,4 k. A. 111 23,3 18,8 45,8 k. A. k. A. 6£ 54 k. A. 14,5 161,5 247 I 1 55 ORGANISATORISCHE UND HAUSHALTSPOLITISCHE ASPEKTE Bitte beschreiben Sie kurz, wie die Verwaltung der humanitären Hilfe und der Entwicklungshilfe organisiert ist. Bitte geben Sie im einzelnen an, 2. 1 ob es nur eine Organisationsstruktur gibt oder ob verschiedene Ministerien/Behörden für verschiedene Aspekte zuständig sind. Wenn ja, beschreiben Sie dies bitte im Detail. Mitgliedstaat Antwort Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Vereinigtes Königreich verschiedene Stellen verschiedene Stellen Außenministerium Außenministerium - Abt. für Internationale Entwicklungszusammenarbeit verschiedene Ministerien und Abteilungen verschiedene Ministerien hauptsächlich Außenministerium verschiedene Stellen Außenministerium - Abt. für Entwicklungszusammenarbeit verschiedene Stellen Institute da Cooperaçao Portuguesa (ICP) Zentralverwaltung und dezentralisierte Zusammenarbeit alles unter der Verwaltung der Sida, einer dem Außenministerium unterstellten Regierungsbehörde Ministerium für Entwicklung in Übersee (Overseas Development Administration) - verschiedene Abteilungen x 2. 2 ob die humanitäre Hilfe und die Entwicklungshilfe aus verschiedenen unterschiedlichen Verfahren Haushaltsposten unterliegen. finanziert werden, Mitgliedstaat versch. Haushaltsposten versch. Verfahren Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Vereinigtes Königreich Ja Ja Nein - Haushaltstitel für int. Entwicklungszusam menarbeit Ja Ja Ja Ja Nein Ja Nein Ja Ja Ja Ja Ja k. A. Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nein Nein Ja Ja (werden derzeit geprüft) 2* Hat Ihre Regierung spezifische SRE-Strategien festgelegt? Wenn ja, geben Sie bitte in der Folge eine kurze Beschreibung. 3. STRATEGIEN 3. 1 il Mitgliedstaat Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Vereinigtes Königreich Antwort Einrichtung einer SRE-Arbeitsgruppe für il Koordinationsfragen in Vorbereitung Gegenstand einer Absichtserklärung (Dänische Entwicklungspolitik bis zum Jahr 2000) in Vorbereitung Nein Informationsdokument vorhanden bisher nicht Ja - politisches Dokument von 1993: "Humanitäre Hilfe zwischen Konflikt und Entwicklung" derzeit Strategieüberprüfung in Vorbereitung (Verabschiedung voraussichtlich April 1996) Schwerpunkte Angola und Mosambik bisher nicht Keine spezifische Politik, aber Bemühungen, die humanitäre Hilfe entwicklungsfordemd zu gestalten. Konzept auch in Länderstrategien vorgesehen bisher nicht, aber in Vorbereitung $ 3. 2 Gibt es für die Verwaltung der humanitären Hilfsprogramme Ihrer Regierung Leitlinien oder Verfahren, die gewährleisten, daß die Soforthilfe den Entwicklungsbedarf und die Entwicklungsziele besser berücksichtigt (z. B. Wirkungsanalyse der Durchfiihrungsverfahren oder der Evaluierung)? der humanitären Hilfe als Bestandteil Mitgliedstaat Antwort Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Vereinigtes Königreich Konzept der nachhaltigen Entwicklung zunehmende Berücksichtigung der Entwicklung bei der humanitären Hilfe (in Grundsatzpapieren) Nein (Ergebnisse der Evaluierung der humanitären Hilfe verfügbar ab Mitte 1996) Nein - in der Praxis Aufgabe der Vertreter vor Ort Ja - 1986 ergingen entsprechende Anweisungen an alle Botschaften (betrifft in Wirklichkeit nur die reine Soforthilfe) Nein Leitlinien für Soforthilfe und humanitäre Hilfe in Vorbereitung - enthalten Kriterien für langfristig wirksame Maßnahmen Nein Grundsatzpapier von 1995 befaßt sich mit diesen Fragen; spezifische Leitlinien in Vorbereitung Nein, erfolgt aber informell auf informellem Wege Strategie und Leitlinien in Vorbereitung Intern vorhanden, nur für unvorhergesehene Katastrophen 3S 3. 3 Gibt es von Regierungsseite irgendwelche Leitlinien oder Verfahren, um zu bei der Planung, gewährleisten, daß Risiken und Krisenanfälligkeit Programmierung und Durchführung der Entwicklungshilfe berücksichtigt werden? Mitgliedstaat Antwort Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Diese Faktoren werden berücksichtigt. Ja, bei bilateraler Hilfe In Strategiepapieren enthalten, diese Faktoren werden in der Praxis berücksichtigt Nein, aber diese Faktoren werden berücksichtigt Wird bei der Überprüfung der Politik berücksichtigt Diese Faktoren werden berücksichtigt. Nein, aber diese Faktoren werden berücksichtigt Den sog. "Entwicklungstest", durch den die "Risiken" in den Bereichen Armut, Umwelt und die geschlechterspezifischen Aspekte evaluiert werden Ja Nein, aber diese Faktoren werden berücksichtigt. Bei den Länderstrategien berücksichtigt Vereinigtes Königreich Vorhanden, werden aber noch weiterentwickelt ào 3. 4 Spielt die Konfliktvorbeugung bei der Formulierung der Entwicklungspolitik Ihrer Regierung eine Rolle? Mitgliedstaat Antwort • Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Ja - Grundsatzpapier vorhanden Ja - in Strategiepapieren enthalten Ja - in Strategiekonzept enthalten — Deutschland Wird in Zukunft eine größere Rolle spielen; Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Grundsatzpapier in Vorbereitung Ja, meistens Ja, vgl. "Humanitäre Hilfe zwischen Konflikt und Entwicklung" Wird nach Überprüfung der Politik an Bedeutung gewinnen Ja Ja, in der Praxis ist die Hilfe an diese Fragen gebunden Vor allem bei multilateralen Projekten Ja, Grundsatzpapier wird im November 1996 vorliegen Vereinigtes Königreich Wird in Zukunft eine größere Rolle spielen, Entwurf eines Non-Papers vorhanden 2/\ 3. KONKRETE BEISPIELE Bitte geben Sie einige aktuelle Beispiele für von Ihrer Regierung finanzierte Maßnahmen, Projekte, Programme, bei denen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zusammenwirken. Bitte verwenden Sie ggfs. das diesem Fragebogen beigefügte Format. Mitgliedstaat Antwort Österreich Belgien Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Griechenland Niederlande Irland Italien Luxemburg Portugal Spanien Schweden Guinea - weg vom Krisenmanagement im Gesundheitswesen zu einem längerfristigen, sektorübergreifenden Konzept Bosnien - Entwicklung eines Wiederaufbauprojekts unter Beteiligung der Bevölkerung Verlagerung der Zuständigkeit von Behörden für Soforthilfe auf Behörden für strukturelle Hilfe in Kambodscha, den Autonomen Palästinensischen Gebieten, Eritrea und Angola Beispiele integrierter Projekte Rehabilitationsprogramme in Mosambik Beispiele in Haiti, Angola, Ruanda, Guatemala und im ehemaligen Jugoslawien Hilfe für Kambodscha, Westjordanland und Gaza- Streifen 1995 von der Behörde für Humanitäre Hilfe auf die Behörde für Entwicklung verlagert. Weitere Hilfe für Angola und Mosambik wird jetzt zu einem größeren Teil aus dem Entwicklungshaushalt finanziert. & Vereinigtes Königreich Beispiele für die Verwaltung der Gesamthilfe durch das Ministerium für Entwickung in Übersee (ODA), die Strategiebestimung und die Art der durchgeführten Maßnahmen (Angola, Sierra Leone, Afghanistan, Sri Lanka usw. ) Fallstudie 1: "Health Transitions Projekt" in Angola: Steuerung des Übergangs von Soforthilfe zu Entwicklungshi 1 fe. Fallstudie 2: Entwicklungfonds für Angola: Bereitstellung von Entwicklungshilfe in einer Notsituation 2Ä ISSN 0256-2383 KOM(96) 153 endg. DOKUMENTE DE 11 Katalognummer : CB-CO-96-163-DE-C ISBN 92-78-02566-6 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg