title: MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA- PARLAMENTET om SAMMENKOBLING AF NØDHJÆLP, REHABILITERING OG UDVIKLING (LRRD)

eurovoc_concepts:
cooperation policy
development aid
economic development
economic reconstruction
emergency aid

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 30. 04. 1996 KOM(96) 153 endelig udg. MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om SAMMENKOBLING AF NØDHJÆLP. REHABILITERING OG UDVIKLING flLRRD) Meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet fra Kommissionen om sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD) BAGGRUND, KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER i) Baggrund Inden for det sidste år er der truffet vigtige beslutninger om de langsigtede udviklings- samarbejdsforbindelser: forhandlingerne om midtvejsrevisionen af Lomé IV afsluttedes, og aftalen om ændring af fjerde AVS/EF-konvention undertegnedes i Mauritius den 4. november 1995; der indledtes forhandlinger med Sydafrika om fastlæggelse af rammer for et langsigtet samarbejde; der vedtoges en ny EU-Middelhavspolitik; der afholdtes jævnlige konferencer med de mellemamerikanske lande (San José) og de latinamerikanske lande (Rio-gruppen), og der forhandledes (Vietnam) eller forberedtes (Cambodja, Laos) nye rammeaftaler med asiatiske lande. Samtidig blev der fremsat forslag om retsgrundlag/forordninger vedrørende en række instrumenter spændende fra kortfristet nødhjælp og rehabilitering til mere langsigtet udvikling. Denne bekræftelse af den instrumentsamling, der står til rådighed for vore forbindelser med udviklingslandene i de kommende år, kræver, at de enkelte instrumenter ikke anvendes isoleret, men som led i en koordineret forvaltning, der kan styrke sammenkoblingen af dem og dermed forbedre komplementariteten og sikre sammenhængen mellem dem på den mest effektive måde, så der opnås den størst mulige virkning. På et tidspunkt, hvor bistandseffektivitet er nøgleordet, bør der ikke alene tilstræbes en sådan effektivitet på hvert af områderne nødhjælp, rehabilitering og udviklingsbistand, men der må også lægges vægt på at styrke forbindelsen mellem disse aktionsfelter. Dertil kommer, at bistanden i stigende grad underlægges politiske og institutionelle betingelser, og at tiden er inde til, at donorsamfundet overvejer, hvordan dets egne interne politikker og institutionelle ordninger kan gøres mere effektive. Denne meddelelse er resultatet af en omfattende intern og ekstern høringsproces: en tværtjenstlig arbejdsgruppe i Kommissionen, sammensat af repræsentanter for for eksterne forbindelser og ECHO, de forskellige generaldirektorater udarbejdede et debatoplæg med titlen "Linking Relief, Rehabilitation and Development (LRRD)" dokumentet drøftedes på et workshop-møde med (personligt indbudte) eksperter fra medlemsstaterne, USAID, FN-organer, NGO'er og højere læreanstalter det drøftedes derefter på kvartalsmødet mellem ECHO og cheferne for administrationen af den humanitære bistand i medlemsstaterne og på halvårsmødet mellem Kommissionen og medlemsstaternes generaldirektører for udvikling i november 1995 dokumentet drøftedes på et seminar med 20 eksperter fra NGO'er med erfaring inden for nødhjælp, rehabilitering og udvikling, som afholdtes i februar 1996 af Kommissionen, NGO-kontaktudvalget og VOICE sluttelig afholdt Kommissionen også, som medlemsstaternes generaldirektører for udvikling havde foreslået det, et møde med nødhjælps- og udviklingseksperter fra medlemsstaterne den 28. februar 1996 på grundlag af debatoplægget og medlemsstaternes besvarelse af det spørgeskema, Kommissionen havde udarbejdet om den bilaterale LRRD-politik (svarene er sammenfattet i bilaget). Der er i meddelelsen taget hensyn til de bemærkninger, der blev fremsat under disse høringer. Den samlede konklusion af de forskellige drøftelser er for det første, at de var meget nyttige, fordi tiden er moden til at formulere en sammenhængende politik vedrørende LRRD-spørgsmålet, og for det andet, at der nok er generel enighed om, hvad politikken skal gå ud på, og hvad sammenkoblingsproblemet består i, men også enighed om, at det er en vanskelig opgave at løse i praksis. Deltagerne i de forskellige møder tilsluttede sig politikken og forslagene som skitseret i dokumentet og mente, at de, om nødvendigt i en tilpasset form, også kunne anvendes i deres egne organisationer (på bilateralt, multilateralt eller ikke-statsligt plan). Da en del af medlemsstaterne nu er mere eller mindre langt fremme med at udarbejde dokumenter om politik og procedurer for sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (se bilaget), vedtoges det på mødet med medlemsstaternes eksperter, at disse dokumenter skulle udveksles mellem Unionens medlemmer, og Kommissionen tilbød at være behjælpelig hermed. ii) Nødhjælps-, rehabiliterings- og udviklingskontinuumet1 Formålet med nødhjælp2 er at yde hastende kortvarig humanitær bistand for at redde og bevare livet for mennesker, der er udsat for alvorlige vanskeligheder som følge af natur eller menneskeskabte katastrofer. Programmer for rehabilitering, som lidt efter lidt afløser nødhjælpen, tjener til at stabilisere den økonomiske og sociale situation og lette overgangen til en strategi for udvikling på mellemlang og lang sigt. Det har været foreslået, at udtrykket "kontiguum" ville være bedre i betragtning af, at der i et givet land på én og samme tid udmærket kan foregå såvel nødhjælps- som rehabiliterings- og udviklingsaktioner. Udtrykkene "nødhjælp" og "humanitær bistand" bruges her i flæng. Humanitær bistand er i forslaget til Rådets forordning om humanitær bistand defineret således: "Fællesskabets humanitære bistand omfatter i den periode, der er nødvendig af hensyn til de humanitære behov, som er skabt ikke-diskriminerende bistands-, nødhjælps- og beskyttelses af nedenstående situationer, foranstaltninger til fordel for befolkningerne, navnlig de mest udsatte, i tredjelande og som en prioritet i udviklingslande, der er ofre for naturkatastrofer eller menneskeskabte begivenheder såsom krige og konflikter eller ekstraordinære situationer og begivenheder, der svarer til natur eller menneskeskabte katastrofer. Denne bistand omfatter tillige beredskabsforanstaltninger og foranstaltninger til forebyggelse af katastrofer eller tilsvarende ekstraordinære situationer. " 11 særskilte bureaukratiske Hovedbegrundelsen for at koble nødhjælp, rehabilitering og udvikling sammen er enkel og rimelig: katastrofer koster dyrt i form af både menneskeliv og ressourcer; de afbryder den økonomiske og sociale udvikling; de kræver lange rehabiliteringsperioder; de fører til strukturer og procedurer, der overlapper med udviklingsinstitutionerne. Samtidig negligerer udviklingspolitikken imidlertid meget ofte risikoen for tørke eller andre ulykker og nødvendigheden af at beskytte sårbare familier ved at hjælpe dem med at udvikle en strategi, så de kan klare sig. Hvis nødhjælp og udvikling kan kobles sammen, kunne disse mangler reduceres. En bedre "udvikling" kan mindske behovet for nødhjælp: en bedre "nødhjælp" kan bidrage til udvikling: og en bedre "rehabilitering" kan lette overgangen mellem de to. Denne simple model tager imidlertid ikke højde for realiteterne i mange af de aktuelle nødsituationer. De fleste skyldes ikke naturkatastrofer, men samspillet mellem politisk, økonomisk og social ustabilitet, der hyppigt opstår som følge af dårlig styring, forfejlet økonomisk politik og uhensigtsmæssige udviklingsprogrammer, der har forstærket etniske eller religiøse forskelle. Denne model, hvor vejen fra nødhjælp via rehabilitering fører til langsigtet udvikling, undervurderer mange katastrofesituationers kroniske karakter. Selv når der ikke er nogen åben konflikt, kan de samlede virkninger af dårlig styring, forfejlet økonomisk politik og krænkelser af menneskerettighederne og den demokratiske proces føre til indstilling af den langsigtede udviklingsbistand med en deraf følgende accelerering af den økonomiske og sociale opløsning. "Komplekse nødsituationer" eller kroniske kriser med væbnet konflikt er den sammenhæng, hvor det er sværest at skabe en koordinering mellem nødhjælp, rehabilitering og udvikling. Det er vanskeligt at sætte ind med katastrofeforebyggelse og -beredskab, og der må lægges øget vægt på konfliktforebyggelse ved en tidlig og koordineret indsats på både det politiske plan og det udviklingsmæssige plan med det endelige mål at nå frem til en situation med "strukturel stabilitet", dvs. en situation med en bæredygtig økonomisk udvikling, demokrati og respekt for menneskerettighederne, levedygtige politiske strukturer, sunde sociale og miljømæssige forhold og evne til at styre forandringer, uden at det kommer til voldelige konflikter. Det er vigtigt at indføre kønsanalvse i nødhjælps-, rehabiliterings- og udviklingsindsatsen for at undgå en yderligere marginalisering af ugunstigt stillede grupper. Det gør det muligt at fastslå kvinders og mænds forskellige sårbarhed over for kriser og også deres forskellige håndteringsforudsætninger og -strategier (som til stadighed ændrer sig). Sårbarhed er et nøglebegreb og kan i nogle tilfælde konstateres ud fra tilhørsforholdet til en bestemt etnisk eller social gruppe. Det er også nødvendigt at være særlig opmærksom på den regionale dimension. En krise kan forplante sig ud over det pågældende lands grænser og true den økonomiske, sociale og politiske stabilitet i nabolandene og hele regionen. Dette vil kræve en særlig indsats med hensyn til nabolandene og på det regionale plan for at støtte eventuelle regionale initiativer til løsning af krisesituationen ved politisk intervention. Der er to andre spørgsmål, som må tages i betragtning. Det første er den institutionelle adskillelse af nødhjælp og udvikling, som findes i de fleste donororganisationer. Der anvendes forskellige kriterier og procedurer for bæredygtighed, finansiering og implementering. Den internationale reaktion på især kroniske kriser kan komme til at m afspejle implementeringsorganernes organisatoriske og politiske prioriteter snarere end de krigsramte befolkningers behov og de krigstruedes sårbarhed. Det andet spørgsmål er finansielt. I perioden 1988-1993 steg OECD-landenes udgifter til nødhjælp fra 500 mio. USD til 3,5 mia. USD pr. år på et tidspunkt, hvor de samlede bistandsprogrammer udviste en stagnerende eller endog nedadgående tendens. I Fællesskabets bistandsprogram beløb nødhjælp sig til 764 mio. ECU i 1994, hvilket svarede til 18,8% af den samlede fællesskabsbistand det år. Af alle de ovennævnte grunde er det på tide, at vi tager sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling op til overvejelse og undersøger, hvordan effekten og effektiviteten kan forbedres. iii) Generelle konklusioner Analysen af LRRD-problemet viser, at udviklingslandenes økonomiske, politiske og sociale udvikling bør anskues mere sammenhængende, end det hidtil har været tilfældet. Det er særlig vigtigt, når det drejer sig om lande, der er udsat for de risici/spændinger, som politiske og økonomiske katastrofer og/eller naturkatastrofer skaber. I alle udviklingsfaser - og ikke bare når en krise truer - er der behov for en strategisk planlægningspolitik. som omfatter politiske, udviklingsmæssige, sociale og tekniske aspekter. Den samlede politiske ramme bør fastlægge: hvordan konfliktforebyggelse som et middel til at styre de spændinger, der uundgåeligt følger med sociale, politiske og økonomiske forandringer, kan integreres i udviklingsindsatsen: "fredsopbygning" må gøres til et egentligt element i udviklingssamarbejdsstrategierne hvordan der i udviklingsplanlægningen og -indsatsen skal tages hensyn til katastrofeforebyggelse og sårbarhedsanalyser hvordan der i nødhj ælpsaktioner. når der er opstået en (naturbetinget eller menneskeskabt) katastrofesituation, skal tages hensyn ikke alene til det primære mål om at redde ofrenes liv, men også til de mere langsigtede genopbygnings- og udviklingsmål hvordan der for lande, som har overstået en katastrofesituation, skal iværksættes rehabiliteringsaktioner for at sikre den mest effektive overgang fra nødhjælp til langsigtet udvikling. inden Sammenkoblingen "bagud" og "fremad" mellem politiske aktioner, udviklingsaktioner, nødhjælpsaktioner og rehabiliteringsaktioner udgør et komplekst net af forbindelser, som må undersøges strategiske planlægningspolitik, der er en dynamisk funktion af den særlige situation i det enkelte land eller den enkelte region. Komponenterne i sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling, herunder også deres form, er med andre ord i høj grad situationsspecifikke og bør overvejes ud fra realiteterne "her og nu" i det pågældende land eller den pågældende region. samlede politiske ramme eller for den IV Det betyder også, at dette dokuments struktur skal ses i det lys, dvs. ud fra en helhedsanskuelse. Den kendsgerning, at nødhjælp omtales først og derefter rehabilitering og udvikling, inklusive en politisk tilgang til målet om strukturel stabilitet, er ikke ensbetydende med, at det såkaldte nødhjælps-, rehabiliterings- og udviklingskontinuum skal ses på denne lineære måde. Som tidligere nævnt er virkeligheden mere kompliceret, og den kræver en facetteret tilgang baseret på den faktiske situation i det enkelte land eller den enkelte region. Hvis en SAMLET STRATEGISK PLANLÆGNINGSPOLITIK er det første nøgleord i anbefalingerne i dette dokument, er det andet nøgleord KOORDINERING. Også institutionelt set kræves der en helhedspræget tilgang: koordinering mellem donorer og ligeledes intern koordinering mellem tjenestegrenene er en forudsætning for en effektiv politik og indsats, men kan kun fungere tilfredsstillende inden for rammerne af en sådan overordnet strategisk handlingsplan. TIDSMÆSSIG KOORDINERING (TIMING) spiller også en vigtig rolle, og procedurerne bør om nødvendigt tilpasses efter, hvad der kræves for rigtig timing og en smidig overgang og forbindelse mellem de forskellige former for bistand. Det er nødvendigt, at der er hurtige beslutningsprocedurer på alle stadier af nødhjælps-, rehabiliterings- og udviklingskontinuumet, hvis tempoet skal holdes på såvel donorsiden som modtagersiden. I mange tilfælde kan et nedsat tempo på et kritisk stadium føre et land direkte tilbage i krisen og resultere i endnu højere donorudgifter i fremtiden. Procedurerne må være fleksible nok til at forhindre, at dette sker. iv) Anbefalinger En samlet politisk ramme bør udarbejdes for hvert land og hver region med det overordnede formål til sin tid at opnå "strukturel stabilitet", og den bør baseres på en detaljeret risiko- og sårbarhedsanalyse. En sådan ramme bør samle økonomiske, sociale (herunder kønsmæssige) og politiske (demokratisering, menneskerettigheder og retsstat) faktorer i udviklingen og fastlægge nærmere forbindelser mellem nødhjælp, rehabilitering og udvikling. Som et første skridt bør der iværksættes et forsøg med et repræsentativt udsnit af lande, som er særlig udsatte for risici/spændinger som følge af politiske, økonomiske og/eller naturbetingede katastrofer. Konfliktforebyggelse. hvormed menes en bred vifte af politikker til at foregribe og reagere på sociale, økonomiske og politiske faktorer, der kunne resultere i, at samfundet bryder sammen. Dette begreb bør betragtes som led i det bredere begreb "fredsopbygning" og indgå som et egentligt element i den samlede politiske ramme. Kapaciteten til politisk analyse må forbedres, så der kan fokuseres på grundlæggende strukturelle konfliktårsager og udpeges politiske urosteder, og så analysen kan omsættes til rettidig politisk handling på Unionens niveau. Politiske rapporter fra Kommissionens delegerede, baseret på koordinering med EU- medlemsstaternes repræsentanter på stedet, er nøglebidrag til denne analyse, og disse rapporter bør tilpasses de nye krav. Øget politisk samarbejde og udviklingskoordinering med medlemsstaterne og andre donorer både hjemme og på selve stedet er et væsentligt element i ovennævnte proces. Den interne koordinering vil blive forbedret ved oprettelse, hjemme og på stedet, af landespecialgrupper (task forcer) sammensat af tjenestemænd fra afdelinger, der varetager nødhjælp, rehabilitering, udvikling og politiske forbindelser. En landespecifik analyse af nødhjælpens effekt vil blive foretaget i situationer, hvor der forudses at blive behov for humanitær bistand i længere perioder, for at tage hensyn til de mere langsigtede mål, så den humanitære bistand kan blive så effektiv som muligt. Der vil blive sørget for uddannelse i udførelsen af sådanne analyser. Der må udvikles strategier for planlægning af rehabiliteringen i tiden efter den egentlige katastrofesituation, herunder vurdering af krisernes årsager og vurdering af begrænsninger og strukturelle svagheder, der er blevet synlige i nødfasen - der må ske en videreudvikling af særlige værktøjer til situationsanalyser. Samtidig må der anvendes hensigtsmæssige regler og procedurer, der muliggør en hurtig og fleksibel reaktion, så der sikres en effektiv sammenkobling med nødhjælpen. Katastrofeberedskabsprogrammer bør indtage en mere fremtrædende plads i programmerne og politikken for udvikling på længere sigt. Den makroøkonomiske planlægning og de økonomiske reformprogrammer bør udformes og implementeres under hensyntagen til risikoen for og sårbarheden over for natur- og menneskeskabte katastrofer. For Fællesskabets vedkommende betyder det også, at der bør tages hensyn til risikoen og sårbarheden, når fællesskabsbistanden programmeres. Sektorpolitik og -programmer må ligeledes udformes og implementeres under hensyntagen til risiko og sårbarhed som nøglefaktorer. vi SAMMENKOBLING AF NØDHJÆLP, REHABILITERING OG UDVIKLING (LRRD) 1. HVORDAN NØDHJÆLPEN BEDRE KAN TILGODESE UDVIKLINGS BEHOV OG -MÅL: NØDHJÆLPSAKTIONER OG UDVIKLINGS ASPEKTER 1. 1. Indledning Den humanitære bistand har klart til formål at redde og bevare katastrofeofres liv. Nødhjælpsorganisationerne er af humanitære grunde og ifølge deres mandater og den offentlige opinion og medierne forpligtet til at redde liv uden hensyntagen til en manglende forebyggende indsats, et dårligt beredskab over for naturkatastrofer og de aktuelle sociale, økonomiske og politiske forhold i kriseområderne. Da Kommissionens humanitære bistand er upolitisk og ofte efterspørgselsbestemt, er det vanskeligt at opstille helt bestemte mål for dens aktioner ud over at redde liv. Selv om det langsigtede perspektiv i sådanne situationer må være underordnet i forhold til målet om at redde liv, er det ikke desto mindre meget vigtigt at tage det i betragtning. Det kortsigtede og det langsigtede perspektiv kan i nødhj ælpsaktioner være i indbyrdes konflikt: hvad der er nyttigt for at redde liv, kan på den anden side gøre det vanskeligere at skabe mere langsigtede løsninger. Som et eksempel kan nævnes, at det i visse større flygtningekriser kan være hensigtsmæssigt at oprette store flygtningelejre. Logistisk set kan dette være de udenlandske nødhjælps organisationers eneste mulighed for hurtigt at skaffe de mange mennesker, der er i fare, mad og et sted at bo. Når lejrene først er oprettet (fordi der ikke var anden mulighed), tiltrækker de måske flere mennesker, end det var hensigten (tiltrækningsfaktoren), og de kan gøre flygtningene mindre villige til at vende hjem, blive arnested for epidemier, skabe interne sikkerhedsproblemer og meget ofte ødelægge det lokale miljø og fremmedgøre den lokale befolkning. Alt dette har været set med de store flygtningelejre uden for Rwandas grænser. Et andet eksempel på konflikten mellem kort- og langsigtede hensyn i de humanitære aktioner drejer sig om nært samarbejde med de lokale administrative systemer og lokale NGO'er. I større krisesituationer er de lokale strukturer ofte ødelagte eller fuldstændig overvældede, og de internationale hjælpeorganisationer opretter deres egne systemer til at fremskaffe og fordele humanitær bistand. Når hjælpeorganisationerne forlader stedet, kan der opstå et administrativt tomrum, som kan gøre rehabilitering meget vanskelig, og som endog kan påvirke den politiske stabilitet (f. eks. i Somalia). Det er klart en udfordring - og en meget vanskelig udfordring - for enhver hælpeindsats at forsøge at inddrage de lokale institutioner (officielle, NGO'er eller lokalsamfundsstrukturer) i planlægningen og gennemførelsen, således at de kan overtage ansvaret, når den internationale hjælp ophører. Konflikten mellem det kortsigtede og det langsigtede perspektiv kan håndteres på to hovedmåder: a) b) øget bevidsthed om effekten (på kort og lang sigt) af humanitære aktioner, på de (lokale og udenlandske) humanitære aktørers side organisatorisk koordinering (forbindelser mellem humanitære afdelinger og udviklingsbistandsafdelinger, hjemstedet og marken, donorer og formidlingsorganer, donorerne strukturer osv. ). indbyrdes, internationale og lokale 1. 2. Den ideelle nødhjælpsmodel De grundlæggende elementer i den ideelle nødhj ælpsmodel er: 1) 2) 3) Nødhjælp må ikke underminere udvikling (alle nødhj ælpsaktioner, selv de at beskytte mest hastende, bør planlægges omhyggeligt udviklingsaktiver, f. eks. redskaber, såsæd og husdyr). for De grundlæggende principper, der normalt gælder for udviklingsprojekter, bør også anvendes i forbindelse med nødhjælp: Nødhjælpen bør integreres i eksisterende regeringsstrukturer eller (hvis der ikke findes sådanne, eller de er part i konflikten) i uafhængige lokale NGO'ers indsats og/eller modtagernes egne repræsentative strukturer for dermed at sikre modtagernes deltagelse. Nødhjælpen bør være fleksibel på en sådan måde, at de ting, den omfatter, og fordelingssystemerne falder i tråd med den lokale kultur og det lokale samfund. Nødhjælpen bør være særlig opmærksom på kønsaspektet og tage hensyn til arbejdsdelingen mellem mænd og kvinder, som sandsynligvis vil spille en endnu større rolle i nødsituationer. Nødhjælpen bør være forudsigelig og bør ikke ophøre for brat eller for tidligt. Nødhjælpen bør straks følges op af og om muligt gennemføres sideløbende med rehabiliterings- og genopbygningsprogrammer for at sikre et langsigtet udviklingsproces. jævnt "kontinuum" på vejen til en tilbage I forhold til denne idealmodel kritiseres nødhjælpsorganisationernes faktiske programmer ofte for at være medierettede, kortsigtede og kortvarige, toptunge, centraliserede, standardiserede, ressourceintensive, donorafhængige og for lidt orienteret mod de lokale administrative strukturer og samfundsmønstre. Selv om nødhjælpsorganisationerne måske er bekendt med disse kritikpunkter, kan det være vanskeligt for dem at holde sig dem alle efterrettelige, fordi de arbejder inden for bestemte rammer: der skal reddes liv, tiden er knap, højt specialiserede partnere står for gennemførelsen af aktionerne og mandaterne til opfølgningsaktioner ligger hos udviklingsorganer eller -afdelinger, hvis procedurer og ressourcer ikke altid er egnede til at sikre en jævn overgang fra nødhjælp til udvikling. 1. 3. Naturkatastrofer Rene naturkatastrofer er ikke så almindelige, som man generelt tror. I tredjeverdens landene forværrer menneskeskabte faktorer "naturkatastroferne": tørke er f. eks. ofte kombineret med borgerkrig (Afrikas Horn). Selv i en "regulær" tørkesituation kan den ramte områder være eksisterende i de virkelige årsag strukturproblemer og dyb fattigdom. I sådanne kriser er der behov for at rette op på hele den økonomiske, sociale og politiske struktur i landet. Mangelen på regn er i virkeligheden tit blot dråben, der får bægeret til at flyde over. til ofrenes lidelser En nøglefaktor, som det er vigtigt at holde sig for øje i forbindelse med langvarig nødhjælp efter tørke, er lokale indkøb af fødevarer. Det er meget vigtigt at overvåge nødhjælpens indvirkning på de lokale fødevareprismekanismer for at undgå forvridninger, der kan påvirke den fremtidige produktion. Anvendelsen af lokale markeder og undersøges. institutioner Nødhjælpsdonorerne må fra krisens start og sideløbende med enhver hjælpeaktion bestræbe sig på at sikre beskyttelse og/eller levering af udviklingsaktiver såsom husdyr, såsæd og redskaber. fødevarehjælpen må fordelingen også ved af Begrænsede naturkatastrofer såsom oversvømmelser, jordskælv og tropiske storme stiller ofte donorerne og nødhjælpsorganisationerne over for ganske særlige krav om meget hurtig hjælp. Når krisen indtræffer, er det for sent at opbygge en styringskapacitet inden for de lokale forvaltningsstrukturer. Svaret på dette er beredskabsprogrammer med det sigte at afprøve de lokale forvaltningsstrukturer og identificere nødhjælps- leverancer og beredskabslagre (lokale eller internationale). Embedsmænd og lokale repræsentanter bør om nødvendigt oplæres i håndtering af større katastrofer og samarbejde med udenlandske organisationer. Værdien af beredskabsprogrammer erkendes, men donorstøtten til sådanne programmer er stadig begrænset. Over Fællesskabets budget blev der i 1995 stillet 5 mio. ECU til rådighed til disse formål. Dette beløb skal imidlertid betragtes som en motivation for katastrofeudsatte lande til at lægge større vægt på beredskab i deres langsigtede udviklingspolitik og -programmer. I mange af de udviklingsprogrammer, Kommissionen finansierer, er katastrofeforebyggelse, -formindskelse eller -beredskab implicitte mål. 1. 4. Menneskeskabte katastrofer Udtrykket menneskeskabte katastrofer bruges her om nødsituationer, hvor der er voldelige konflikter. Det må imidlertid gøres klart, at mange såkaldte "borgerkrige" og "etniske konflikter" ligesom "tørke" har fået hæftet en vildledende betegnelse på sig. De underliggende årsager til disse kriser er ofte strukturelle økonomiske og sociale problemer. I mange tilfælde giver de lokale politiske og økonomiske forhold ikke meget håb om reformer inden for den nærmeste fremtid. Der er mange eksempler på situationer af denne type i Afrika, Centralasien og Kaukasien. Den humanitære bistand kan afhjælpe nogle af symptomerne, når der udbryder alvorlige konflikter, men den kan ikke tage fat på de grundlæggende eller udviklingsressourcerne er tilstrækkelige til en samlet langsigtet afhjælpning af dyb fattigdom inden for en overskuelig fremtid. Der er brug for et samlet svar, herunder især de nødvendige politiske reformer, fra de pågældende regeringers side. årsager. Hverken de humanitære ressourcer Hvis den humanitære bistand i nogle tilfælde kan lægge en dæmper på en eksplosiv situation, kan dette imidlertid i sig selv bane vej for, at udviklingsorganisationer kan træde til med hjælp, og/eller at de lokale myndigheder påtager sig ansvaret for reformer og udvikling. Nødhjælpsforsyninger kan mindske spændinger, når de kan reducere befolkningsgruppernes indbyrdes konkurrence om knappe basisnødvendigheder. Et eksempel herpå er rehabiliteringen af Sarajevos vandforsyning, der har bidraget til at mindske spændingerne mellem de forskellige dele af byen. Men også dér, hvor der kommer en fred i stand, kan der stadig være problemer, og ikke mindst problemet med landminer, som det må være en af det internationale samfunds topprioriteter at bidrage til at fjerne. En anden vanskelighed, som man også må tænke på, er den tiltagende politisering af den humanitære bistand. Når det drejer sig om strukturelle kriser, kan den humanitære bistand let opfattes som en støtte til magthavere, om hvem det ellers ville blive klart, at de ikke formår at sørge for deres befolkning. I sådanne tilfælde er det vigtigt, at der sammen med nødhjælpen ydes andre former for støtte, der tager fat på de grundlæggende årsager til strukturkrisen, herunder "demokratiske underskud". I åbne konfliktsituationer kan den humanitære bistand fortolkes ikke blot som et middel til at redde og bevare liv, men også som "indblanding" i selve konflikten. Den humanitære bistand kan falde i hænderne på de stridende parter. Det betyder, at nødhjælpen ofte af en af parterne kan blive betragtet som leverancer til fjenden. De humanitære organisationer bliver følgelig uønskede, og de kan blive udsat for voldelige angreb ved den lokale fordeling af hjælpen. I nogle tilfælde har lokale krigsherrer beslaglagt humanitære hjælpeforsyninger, enten for at de ikke skulle falde i hænderne på fjenden, eller simpelthen for at give dem til deres egne soldater (f. eks. det tidligere Jugoslavien og Afrikas Horn). Dette rejser vigtige spørgsmål om det mulige behov for militær beskyttelse af ofre og humanitære bistandsarbejdere i visse situationer. 1. 5. Landespecifik virkningsanalyse Nødhjælpsaktionerne kan kun sættes ind i et solidt langsigtet perspektiv, hvis der inden gennemførelsen af dem foretages en klar analyse af virkningerne (især når det drejer sig om kroniske kriser). En sådan landespecifik virkningsanalyse for menneske- og naturskabte kriser består af flere elementer ud over det traditionelle, og stadig det vigtigste, kortsigtede mål om at redde og bevare liv: a) b) c) d) e) Den rolle, nødhjælpen kan spille ved hurtigt at opfylde grundlæggende menneskelige behov, såsom mad, sundhed, et sted at bo og uddannelse, som i sig selv kan mindske spændingerne og fremme en forsoning. Hvordan modtagerne kan spille en mere deltagende og aktiv rolle? Hvor effektiv den humanitære bistand kan være ikke blot med hensyn til opfyldelse af grundlæggende behov, men også med hensyn til f. eks. forbedring af ernæringstilstanden? Denne politiske analyse omfatter en undersøgelse af, hvorvidt nødhjælpen påvirker eller påvirkes af den lokale sikkerhedssituation. Påvirker den humanitære bistand befolkningsbevægelserne? Etablerer vi f. eks. af logistiske hensyn lejre og andre centre, der er katastrofale for bosætningen og udviklingen på lang sigt ("tiltrækningsfaktoren" for flygtningelejre i Afghanistan)? Hvilke sociale virkninger har den humanitære bistand? Har den f. eks. en negativ langtidsvirkning for visse etniske grupper, aldersgrupper eller et af kønnene, og hvordan er forholdet mellem den humanitære bistand og andre demografiske faktorer? Hvordan påvirker den humanitære bistand arbejdsdelingen mellem mænd og kvinder og specielt kvindernes ansvar for reproduktivt arbejde, som sandsynligvis vil blive større i nødsituationer? Kvindernes centrale rolle må erkendes, og kvinderne må inddrages i beslutningsprocessen og planlægningen, forvaltningen og fordelingen af nødhjælp som det bedste middel til at sikre, at hjælpen når de mest sårbare. Hvilke økonomiske virkninger har den humanitære bistand på kort og lang sigt? F. eks. er det altid vigtigt at analysere, hvordan nødhjælpen påvirker de lokale markeder, prismekanismer og forsyninger. i enhver Konsekvenserne for miljøet betragtes nu som et væsentligt element for virkningsanalyse. Miljøødelæggelser har allerede haft værtsbefolkningen i og omkring mange flygtningelejre (f. eks. omkring Rwanda). Kunne alvorlige følger f) g) vi finansiere og fremme anvendelse af alternative energikilder på en mere miljøvenlig måde og dermed undgå træfældning? lokale strukturer. Der Virkningsanalysen bør altid omfatte et afsnit om, hvordan nødhjælpen påvirker de lokale administrative strukturer. En mindre sårbarhed i fremtiden og evnen til at optage stød afhænger af stærke permanente lokale forvaltningsstrukturer, de lokale NGO'er og lokalsamfundets grupper en komplementær rolle, så længe dette ikke betyder tilsidesættelse af den humanitære bistands principper om upartiskhed og neutralitet. Hvis der ikke er nogen lokal forvaltning, kunne lokale NGO'er deltage. Mangler de lokale NGO'er erfaring og kapacitet, kan de samarbejde med og samtidig lære af internationale NGO'er, så deres kapacitet kan blive forbedret på lang sigt. Det er klart, at de internationale NGO'er må tilskyndes til at påtage sig et større ansvar for de lokale partnere. Samtidig er det nødvendigt at sørge for, at den løn, NGO'erne tilbyder, ikke bliver uforholdsmæssig høj sammenlignet med de lokale administrationer, så der sker en personaleafvandring fra disse. tilkommer de Generelt skal det i virkningsanalysen altid konstateres, at de partnere, der står for implementeringen, har klare ideer om, hvordan hjælpeaktionerne skal følges op. Nødhjælpsorganisationerne bør føle sig ansvarlige for de langsigtede virkninger af deres indsats og for at sikre en gnidningsløs overgang til de aktioner, der følger efter nødhjælpen, selv om der heri deltager andre organisationer. Når der er gennemført en virkningsanalyse omfattende disse og andre elementer (inden for grænserne af den tid og de ressourcer, der er til rådighed), kan der tages hensyn til de mere langsigtede mål i planlægningen og gennemførelsen af den enkelte hjælpeaktion. Dette vil på sin side hjælpe donorerne, implementeringsorganisationerne og arbejderne i felten med at holde sig det langsigtede perspektiv for øje lige fra den enkelte nødhjælpsaktions start. Når der er opnået rutine i solide virkningsanalyser, vil Kommissionen have meget bedre forudsætninger for at udarbejde en "kodeks for god nødhjælpspraksis", som kan bidrage til at forbedre alle aspekter af nødhjælpsarbejdet. 1. 6. Organisatoriske aspekter Den detaljerede virkningsanalyse og opstillingen af klare mål kan imidlertid ikke foregå isoleret. De involverede organisationer og deres personale må sættes i stand til at udføre disse opgaver. For det første behøver medarbejderne på nødhjælps- og udviklingsområdet vejledning og træning, så nødhjælpens langsigtede virkninger for udviklingen bliver en naturlig refleks ved forberedelsen af alle nødhj ælpsaktioner. langsigtede programmer. Planlægningen af nødhjælps-, Hvad angår kriseplagede lande - lande med alvorlige strukturelle ubalancer, lande med etniske problemer og lande med hyppige naturkatastrofer - er Kommissionen ved som en fleksibel koordineringsstruktur at oprette specialgrupper (task forcer) sammensat af tjenestemænd, der arbejder med på den ene side humanitær bistand og på den anden side rehabiliterings-, mere genopbygnings- og udviklingsprogrammer skal drøftes i specialgruppen, og dens medlemmer skal informeres om de enkelte aktioner i denne sammenhæng, inden de forelægges til beslutning. Opfølgningsforbindelser skal registreres i en lettilgængelig form og drøftes med jævne mellemrum. Hvad angår bistand til flygtninge, internt fordrevne og hjemvendende flygtninge og fordrevne i tredjelande, har Kommissionen allerede oprettet en permanent intern koordineringsstruktur. På mere generel vis anmodede Kommissionen på mødet den 20. september 1995 de af dens tjenestegrene, der er ansvarlige for forskellige instrumenter inden for de eksterne forbindelser, om at fortsætte den hidtidige indsats på koordineringsområdet for at sikre maksimal sammenhæng mellem aktionerne finansieret over forskellige budgetposter. For at sikre en god koordinering ikke alene mellem Kommissionens tjenestegrene, men også med implementeringspartnerne, bør de relevante NGO'er og de FN-organer, der varetager nødhjælp og/eller rehabilitering og udvikling, indbydes til at deltage aktivt i særligt arrangerede åbne møder i specialgruppen. Den strategi, der er indført for Liberias vedkommende, er et eksempel på dette. De regelmæssige ugentlige møder for de GD VIII- og ECHO-medarbejdere, der beskæftiger sig med Liberia, blev suppleret med kvartalsmøder mellem Kommissionen og dens vigtigste NGO- og FN-partnere. Et andet vigtigt element, der bør forbedres i den eksisterende organisationsstruktur, er koordineringen med og lande bør regelmæssige medarbejderne koordineringsmøder med ECHO-koordinatorer og repræsentanter og implementeringspartnere. i marken. I kriseplagede eller krisetruede ved Kommissionens delegationer indkalde lokale til Samlet koordinering i marken af hele den internationale nødhjælps-, rehabiliterings- og genopbygningsindsats er af største betydning. Hvis FN's Afdeling for Humanitære Anliggender (DHA) eller andre FN-organer har etableret effektive koordinerings- strukturer i marken, må Kommissionen og andre donorer gøre deres bedste for at være med og støtte sådanne strukturer. Inden for denne samlede koordineringsramme vil koordineringen mellem Kommissionen og medlemsstaterne finde sted som normalt, på baggrund af Rådets resolution af 2. december 1993 om procedurer for koordinering mellem Fællesskabet og dets medlemsstater. I dette tilfælde vil hovedopgaven for en specialgruppe i marken være at stå i regelmæssig kontakt med specialgruppen i Bruxelles for at sikre, at alle planer, initiativer og aktioner inden for nødhjælp, rehabilitering og udvikling kædes behørigt sammen. Hvis der i en given krisesituation på den anden side ikke er etableret en passende samlet koordinering (mellem aktører inden for nødhjælp, rehabilitering og genopbygning), må Kommissionen koordinere de af Fællesskabet finansierede aktiviteter. Dette bør varetages af specialgruppen i marken og ske på en åben måde og i størst muligt omfang sammen med berørte EU-medlemsstater, andre donorer, FN og andre hjælpeorganisationer, NGO'er og lokale strukturer. Kommissionens bistandskoordineringskontor i Monrovia er et godt eksempel på ét samlet sted for bistand til ofrene for krisen i Liberia. Specialgruppen i Bruxelles bør på tilsvarende vis tage skridt til at sikre en behørig koordinering af alle planer og initiativer med andre donorer, især de relevante EU- medlemsstater. Dette forslag om oprettelse af specialgrupper (task forcer) gælder ikke kun lande, hvor der er udbrudt kriser, men også katastrofetruede lande i hele nødhjælps-, rehabiliterings- og udviklingskontinuumet. 2. REHABILITERING - BISTAND I EFTERKRISEPERIODEN Rehabilitering kan defineres som en samlet dynamisk overgangsstrategi for institutionelle reformer og institutionel styrkelse, genopbygning og forbedring af infrastruktur og serviceydelser og støtte til den pågældende befolknings initiativer og aktioner på det politiske, økonomiske og sociale område med det sigte igen at nå frem til en bæredygtig udvikling. Der er mennesker - både ofre for og deltagere i voldelige konflikter - som skal genintegreres i det civile samfund i økonomisk, social og politisk henseende. Den menneskelige dimension er derfor vigtig i rehabiliteringsfasen. På dette stadium er det formålstjenligt at sikre, at kønsaspektet tages i betragtning. Der bør her også tages hensyn til mænds og kvinders ændrede roller og omstændigheder og nødvendigheden af at behandle sådanne spørgsmål, hvis der skal ske en social integration. Rehabilitering kan også spille en vigtig rolle i lande, der er på vej mod fred, men hvor der stadig er sporadiske konflikter. Rehabilitering kan bygge på stabile zoner og tilstræbe udvidelse af fredsområderne. 2. 1. Genopbygning af det civile samfund Genopbygningen af et land, der har været inde i en periode med konflikter, må nødvendigvis omfatte genoprettelse af retsstaten og det civile samfund. Et af nøgleelementerne er hurtig etablering af en regering og en administration, der nyder befolkningens tillid og tiltro, og som kan genoprette de økonomiske aktiviteter, sundheds- og uddannelsessystemerne osv. En sådan administration må af borgerne opfattes som tjenende alle grupper, så de spændinger, der uundgåeligt fortsat vil være i genopbygningsfasen, kan dæmpes. Det er derfor fra starten vigtigt, at disse aspekter ikke undervurderes, da de kan få afgørende indflydelse på selve genopbygningen af landet. Dette taget i betragtning bør genopbygningsbestræbelserne samles om følgende punkter: 2. 1. 1. Genopbygning af en retsstat Det er nødvendigt at være særlig opmærksom på visse grundlæggende principper for opbygningen af en retsstat: magtadskillelse; overholdelse af reglerne for god offentlig forvaltning med henblik på legalitet og gennemsigtighed; oprettelse af institutionelle mekanismer, som accepteres af hovedaktørerne, herunder betydningen af klare love og institutioner, der er tilgængelige for offentligheden; og respekt for universelt anerkendte menneskerettigheder og specielt anerkendelse af minoritetsgruppers rettigheder. Det er muligt, at den lovgivning, der var i kraft inden konflikten, kan anvendes, såfremt den genetableres inden for rammerne af en national konsensus. Ud fra den særlige situation i det enkelte land bør der fastlægges prioriteter for de aktioner, der skal iværksættes. Der bør i den forbindelse lægges særlig vægt på et effektivt og uafhængigt retsvæsen (jf- foranstaltninger i Rwanda). Dette er af fundamental betydning for genoprettelsen af borgernes tillid og for, at de kan genopbygge deres eksistens under forhold, hvor de ikke føler sig truet. 2. 1. 2. Udvikling af politisk dialog og offentlighedens deltagelse Udviklingen af den politiske dialog, som er en grundforudsætning for demokrati, bør ikke vente til bedre tider. Der bør lige fra begyndelsen lægges særlig vægt på, at de forskellige grupper og mindretal får mulighed for at komme til orde. Spørgsmål som foreningsfrihed og fremme af politiske partier bør hurtigst muligt medtages på den politiske dagsorden, for at den nye administration kan få den nødvendige gennemsigtighed. Politisk dialog og offentlighedens deltagelse kan kun opnås, hvis de borgerlige rettigheder og menneskerettighederne, herunder mænds og kvinders adgang til at deltage på lige vilkår, er sikrede. Samtidig er det nødvendigt at gennemføre foranstaltninger med henblik på befolkningens effektive deltagelse i magtudøvelsen i kraft af valg, jf. f. eks. Mozambique og Sydafrika, og dens økonomiske deltagelse i udviklingens omkostninger og gevinster. I den sammenhæng spiller foranstaltninger vedrørende ytringsfrihed og uafhængighed for medierne til at foretage en saglig og oplysende rapportering en vigtig rolle for dannelsen af en offentlig opinion, og de kan måske også medvirke til at mindske de spændinger, der fortsat måtte være. Det vil desuden være nyttigt at iværksætte foranstaltninger inden for træning, borgeroplysning, støtte til foreninger, decentralt samarbejde osv. De ovenfor beskrevne foranstaltninger er klart ikke kun relevante i forbindelse med genopbygningen af det civile samfund, men faktisk ved enhver omstilling til demokrati, også når den sker uden en forudgående væbnet konflikt. Foranstaltningerne kan strække sig ud over selve genopbygningsperioden og integreres i de mere langsigtede udviklingsplaner. Sådanne foranstaltninger er nødvendige, hvis den eksterne bistand skal have en mærkbar virkning på lang sigt. Fællesskabets foranstaltninger på disse områder kan kun spille en rolle som katalysator. De kan hjælpe regeringerne med at få sat processen i gang, men det er regeringerne selv, der skal sørge for, at den fortsætter. Disse spørgsmål må derfor drøftes ved en dialog med den enkelte regering, når rehabiliterings- og udviklingsaktionerne planlægges, og der skal tages hensyn til dem i den samlede politiske ramme. En af de befolkningsgrupper, der kan behøve speciel opmærksomhed, når selve konfliktsituationen er ophørt, er de tidligere soldater. Demobilisering og genintegrering i det civile liv kan frembyde særlige vanskeligheder i lande, hvor der har været borgerkrig i en lang periode, og hvor det kan tage nogen tid at få gennemført afmilitariseringen og udrydde "slå ihjel-kulturen". Programmer for genintegrering af for tidligere soldater bør fortrinsvis gennemføres parallelt med programmer genbosættelse af flygtninge og hjemvendende, så der ikke opstår det indtryk, at det, at man har båret våben, berettiger til fortrinsbehandling. Foranstaltninger med henblik på at tilskynde tidligere soldater til at aflevere deres våben, har generelt ikke givet særlig gode resultater, og det kan måske være mere formålstjenligt at satse på at skabe betingelser for, at der ikke anvendes våben, selv om de forbliver på private hænder. Der kan være behov for særlige foranstaltninger, når de tidligere soldater er kvinder og/eller børn. 2. 1. 3. Den særlige situation med landminer Landminer kræver dagligt menneskeliv og udgør en alvorlig hindring for udvikling af de områder, hvor de er udlagt: de er en hindring for flygtninges og fordrevnes hjemvenden, for udnyttelsen af landbrugsjord og for anvendelsen af infrastruktur. Minerydning betragtes ofte som en rehabilitermgsforanstaltning, men kan også være af humanitær karakter eller et led i en langsigtet udviklingsproces. Minerydning er desuden en politisk prioritet for Den Europæiske Union, som det ses af den fælles aktion, der for nylig er vedtaget inden for rammerne af FUSP. I betragtning af problemets størrelse forekommer det særlig vigtigt at stile mod en mere samlet og koordineret tilgang og kontinuitet i de forskellige interventioner, særlig i lande, hvor der på én og samme tid foregår en humanitær indsats og en rehabiliterings- og udviklingsindsats. Der er behov for regler og procedurer, der kan sikre den nødvendige hurtighed og fleksibilitet i indsatsen, lette udviklingen af den lokale kapacitet og garantere en mere langsigtet donormedvirken; der er samtidig behov for øget koordinering og komplementaritet. 2. 2. Rehabilitering som bro mellem nødhjælp og udvikling For at rehabilitering kan bidrage til en kontinuerlig overgang fra en krises ophør til genoptagelsen af udviklingsindsatsen, må visse grundlæggende forudsætninger for "kontinuumet" være til stede i overgangsperioden. Det gælder specielt et vist minimum af sikkerhed og indledning af en overgangsproces, der respekterer de demokratiske værdier og de fundamentale frihedsrettigheder. Det er imidlertid nødvendigt at fremhæve tre principper: rehabiliteringen bør iværksættes på en måde, der bestemmes af situationen i det enkelte berørte land (varighed, prioriteter, kønsaspekter) rehabiliteringen bør have karakter af en overgangsindsats og i princippet være af begrænset varighed, selv om særlige situationer kan kræve en længerevarende indsats rehabiliteringen bør ikke simpelthen tage sigte på en tilbagevenden til den tidligere situation, men bør - ikke nødvendigvis lineært - bane vej for genoptagelsen af en bæredygtig udvikling på en bedre måde end tidligere og under hensyntagen til de erfaringer, krisen har givet. Når det er muligt, bør rehabiliteringen altid bygge videre på resultaterne af den humanitære bistand og søge 1) at undgå en mærkbar forringelse af ydelser og infrastruktur, som befolkningen har haft adgang til i kriseperioden, og 2) at bevare og forbedre den lokale ekspertise, der er brugt eller skabt i løbet af kriseperioden. Rehabiliteringen bør imidlertid samtidig søge at mindske eventuelle utilsigtede virkninger af den humanitære bistand ved 1) gradvis at afvikle den humanitære bistands økonomiske substitutionsrolle, 2) snarest muligt at få systemet med gratis uddeling af varer og tjenesteydelser afløst af et system baseret på betaling af i det mindste omkostningerne, navnlig når der er mulighed for lokal produktion, og 3) at støtte foranstaltninger til fordel for sårbare grupper (demobiliserede soldater, forældreløse børn, kvindelige familieforsørgere, handicappede) med det formål at få dem genintegreret i det økonomiske og sociale liv. I den forbindelse bør der i rehabiliteringen også tages hensyn til de psykologiske virkninger af udsættelse for vold, især for børns vedkommende. Ved udformningen af rehabiliteringsprogrammer bør der tages hensyn til følgende fire faktorer, for at programmerne kan bidrage mest muligt til overgangsprocessen: i) "løftestangsvirkning" • Vælg geografisk og sektormæssigt afbalancerede aktioner under hensyntagen til de ændringer, der er sket under kriserne (befolkningsflytninger osv. ). • • • supplere og til at omlægge, rehabiliteringsaktioner Brug accelerere gennemførelsen af allerede igangværende udviklingsprogrammer i basis- og produktionssektorerne. Prioriter på de områder, hvor det er hensigtsmæssigt, metoder, der maksimerer lokalbefolkningens deltagelse (mikroprojekter, mad for arbejde), og anvend småkreditter til den private sektor. Sørg for passende faglig bistand både til projekter og programmer og på det generelle plan (prioriterede sektorer, overordnet styring). Det er især nødvendigt at yde en sådan bistand til modtagerregeringens og NGO'ers forvaltning af programmer. ii) "kritisk masse" • • • Sørg for, at der ved donorkoordinering rettidigt stilles finansielle ressourcer til rådighed under hensyntagen til de makroøkonomiske prognoser. Anvend accelererede og fleksible procedurer for at begrænse varigheden af "intensiv" rehabilitering, hvor der skal nås bestemte mål. Træf ud fra situationen i det enkelte land beslutning om de prioriterede sektorer under hensyntagen til, at den institutionelle styrkelse, genopbygningen og leveringen af nødvendige varer og rehabiliteringen af tjenesteydelser til rehabiliteringsperioden kædes sammen med produktion, især landbrug, og sundhed/sanitet, basisuddannelse, adgang til jord, minerydning og demobilisering. infrastruktur samt iii) "partnerkontinuitet" • • • • Mere støtte til langsigtede aktioner forestået af internationale og lokale NGO'er, der var på stedet under den humanitære krise, ved at de, der kan, inddrages i programmeringen af rehabiliteringsmidlerne i basissektorerne, og ved under gennemførelsen at lægge vægt på aktionernes levedygtighed på mellemlang sigt og anvendelse af lokale strukturer. Støt basisgrupper i lokalsamfundet, der har overlevet krisen (landsbyforeninger, kvindegrupper, producentgrupper, lokalforvaltninger). Støt den omstrukturering af forvaltningen i de prioriterede sektorer, der er nødvendig for planlægning og styring af rehabiliteringsprogrammer og langsigtede udviklingsprogrammer. Støt omstruktureringen af forvaltningen ved at koncentrere aktionerne på de sektorer, der kan fremhjælpe en tilbagevenden til fred, og de, der kan give staten de minimale handlingsmidler, navnlig på det makroøkonomiske plan og med hensyn til de offentlige finanser. iv) "gå frem i faser" • • Planlæg og finansier aktionerne på grundlag af sektormæssige eller geografiske "kanaler", f. eks. fra levering af medicin som nødhjælp til reorganisering af de vigtigste lægeydelser, omplacering af menneskelige ressourcer og rehabilitering af sundhedscentre under rehabiliteringen; integration og udvikling af disse centre i sundhedspyramiden, når udviklingsbistanden genoptages. Prioriter social levedygtighed mikroøkonomisk levedygtighed. (assimilering) og i første tilstræb instans 10 • • • • 3. Overvej i de forskellige bistandsprogrammeringsfaser rehabiliteringsaktioner som vigtige elementer i fastlæggelsen af, hvilke prioriterede sektorer der skal støttes. Sørg for, at der tages behørigt hensyn til politikelementerne vedrørende kampagnen mod fattigdom og den makroøkonomiske sammenhæng, som landet skal have udviklet sig henimod ved rehabiliteringsperiodens afslutning. Sørg for et klima, der kan give fornyet fremgang i produktionen og handelen; de indledende aktiviteter inden for den makroøkonomiske ramme bør fokusere på at sikre, at de grundlæggende valuta-, handels- og banktjenester kommer til at fungere, og på genopbygning af institutioner til grundlæggende makroøkonomisk forvaltning. Bestem, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at rehabiliteringsprogrammet kan lykkes og at udviklingen kan genoptages (politisk, økonomisk eller særligt såsom minerydning), og sørg for, at de realiseres i kraft af en dialog om de forskellige (sektorbestemte) politikker. HVORDAN UDVIKLINGSAKTIONERNE BEDRE KAN TILGODESE RISIKOEN FOR KATASTROFER: UDVIKLINGSAKTIONER OG KATASTROFEASPEKTER 3. 1. Den makroøkonomiske sammenhæng Voldelige konflikter og naturkatastrofer kan vælte udviklingsplanerne. Det kan i høj grad øge chancerne for succes, hvis der ved fastlæggelsen af udviklingsprogrammerne klart tages hensyn til risikoen for natur- og menneskeskabte katastrofer. I praksis har der imidlertid generelt ikke været taget klart hensyn til sådanne risici i den makroøkonomiske planlægning eller ved forberedelsen af strukturtilpasningsprogrammer. Men en nylig undersøgelse af kriser, der har nødvendiggjort IMF-stabiliserings- programmer i Afrika, peger på, at tørke eller andre naturkatastrofer har været "en vigtig, ja måske afgørende faktor" for over en tredjedel af disse programmers vedkommende. På det makroøkonomiske plan bør man derfor holde sig tre grundprincipper for øje: i) ii) iii) De økonomiske reformprogrammer bør tage højde for landenes sårbarhed over for katastrofer, det være sig natur- eller menneskeskabte. Det bør få betydning for både reformtempoet og smidigheden i anvendelsen af resultatindikatorer. I lande, hvor der er risiko for katastrofer, kræver en god økonomisk forvaltning, at der systematisk sørges for ressourcer og kapacitet til forbedring af katastrofeberedskabet. Det bør afspejle sig i statsbudgettet og tages i betragtning ved forberedelsen af økonomiske reform programmer. De økonomiske reformprogrammer må give sikkerhed for, at der til stadighed afsættes tilstrækkelige finansielle midler til sociale basisydelser (sundhed, uddannelse, vandforsyning, sanitet). For Fællesskabets vedkommende betyder det også, at der ved programmeringen af dets bistand bør tages hensyn til risiko og sårbarhed. I de følgende afsnit ses der nærmere på, hvordan der i praksis kan tages højde for risikoen for natur- og menneskeskabte katastrofer i udviklingspolitikkerne på sektorbasis. 11 3. 2. Den sektormæssige sammenhæng: I praksis må der tages hensyn til risiko og sårbarhed i alle sektorer. Her skal to sektorer - fødevarer og sundhed - omtales som eksempler i betragtning af den særlige betydning, de har i LRRD-sammenhængen. 3. 2. 1. Fødevaresektoren: Fødevarehjælp og fødevaresikkerhed 3. 2. 1. 1. Generelle retningslinjer Fællesskabets bidrag inden for fødevarer og fødevaresikkerhed bliver en stadig vigtigere del af dets udviklingsbistandspolitik, og Rådet (udviklingssamarbejde) bekræftede i sin resolution af 25. november 1994 følgende retningslinjer: integrering af fødevarehjælpens rolle som en komponent af langsigtet fødevaresikkerhed (for husholdningernes vedkommende og på nationalt og regionalt plan) i lande med fødevareusikkerhed medtagelse af fødevaresikkerhedspolitik som et led i afhjælpningen af fattigdom og denne politiks udviklingsmæssige virkninger på lang sigt behovet for sektorpolitikker, der bidrager til realisering af fødevaresikkerhedsmål og sammenhængende langsigtede fødevaresikkerhedsstrategier styrkelse af forbindelsen mellem nødhjælps-, rehabiliterings- og udviklingsaktioner. 3. 2. 1. 2. Nødsituationer, rehabilitering og udvikling: en dynamisk tilgang til fødevarekriser Fællesskabets fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsaktioner står ofte over for komplekse situationer med forskellige typer kriser side om side. Disse afspejler, hvor meget udbudsforholdene (forsyninger på markedet) og efterspørgselsforholdene (indkomstniveau, der giver adgang til fødevarer) er blevet forringet. En simpel strukturbetinget mangel på fødevarer kan parret med betalingsbalanceproblemer hurtigt blive til en endemisk fattigdomssituation, hvor befolkningens overlevelse fuldstændig afhænger af hjælp. Fødevaresikkerhed bør derfor ikke defineres statisk, men dynamisk som et sæt udbuds- og efterspørgselsforhold (fødevarer til rådighed og adgang til dem), der giver et udgangspunkt, hvorfra husholdningerne i byerne og på landet kan begynde at opbygge reserver (lagre, kvæg, opsparing), udvikle mere pålidelige produktionsmidler eller muligheder for at forøge deres indkomster og organisere et mere pålideligt socialt sikkerhedsnet. Resultatet af alle disse skridt er, at sårbarheden over for fødevarekriser mindskes. Under en vis tærskel er familierne i by og på land imidlertid tvunget til at gøre indhug i deres reserver, falde tilbage på deres støttenet eller endog sælge deres produktionsmidler - kort sagt gøre sig selv mere sårbare. Over denne tærskel er de inde i et udviklingsmønster, som en velovervejet bistand (uden fødevarehjælp i form af naturalier) kan bidrage til at fremme. Under denne tærskel sker der en fattiggørelse, som kan føre til økonomisk og social nedbrydning, ekstrem afhængighed og øget dødelighed, og som det bliver sværere og sværere at få vendt, jo længere den får lov at fortsætte. Dette er forebyggelsesfasen eller risikonedbringelsesfasen. På dette stadium bør fødevarehjælps- og fødevaresikkerheds- 12 aktionerne sigte mod at mindske den sociale og økonomiske sårbarhed over for fødevarekriser, hvilket så igen vil mindske risikoen for fødevarekatastrofer. Hurtighed er afgørende, da uigennemtænkte eller forsinkede reaktioner kan resultere i større afhængighed. Manglende succes med at vende tendensen til øget afhængighed forårsaget af en tiltagende social nedbrydning er en af forklaringerne på, at man i en række tilfælde ikke er kommet ud over det stadium, hvor der ydes humanitær bistand. kehabiliteringsfasen består i genopbygning af produktionskapaciteten og sikring af, at alle får en vis adgang til basale produktionsmidler (jord, såsæd, redskaber). I betragtning af krisernes kompleksitet kan kun aktioner, der er afstemt efter de enkelte typer kriser, være en formålstjenlig reaktion på kriser af forskellig art. Ingen fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsaktion kan være levedygtig, hvis den ikke er tæt forbundet med udviklingsaktioner, der kan sætte fornyet gang i indkomstskabelses- og udviklings processen. Af den grund er det vigtigt at fastlægge en samlet politisk ramme og en fælles strategi. 3. 2. 1. 3. Fødevaresikkerhed som led i forebyggelse/afhjælpning af fødevare kriser Økonomisk ustabilitet kan i nogle lande føre til fødevareusikkerhed og i sidste ende social konflikt. Sådanne "potentielle risikolande" fortjener særlig opmærksomhed og bør omfattes af foranstaltninger, der bidrager til større fødevaresikkerhed. Disse foranstaltninger har grundlæggende til formål at fremme fødevaresikkerheden for de enkelte husholdninger på lokalt, nationalt og regionalt plan; de kan dermed mindske sårbarheden i krisetider og lette gennemførelsen af rehabiliterings- og udviklingsaktioner. Kønsspørgsmål er af særlig betydning som følge af risikoen for en katastrofe, hvis der ikke er et distributionssystem, som faktisk når ud til de befolkningsgrupper, der er udset som modtagere. Blandt de programmer for bistand til fødevaresikkerhed, som kan bidrage til forebyggelse af kriser, kan nævnes: landsbyfødevarelagre og nationale og regionale fødevaresikkerhedslagre aktioner til støtte for katastrofeplanlægning; husdyrproduktion; kreditter i landdistrikter; forøgelse af merværdien af den lokale produktion; mekanismer for risikoformindskelse; støtte til landbrugspolitik; fremme af den private sektor; lokal og interregional handel arbejdskraftintensive projekter, beskæftigelsesskabende ordninger oprettelse af informationssystemer (databaser, forvarslingssystemer), der primært tager sigte på at opdage fødevarekriser så tidligt, at der kan leveres fødevarehjælp i rette tid. En af nøglefaktorerne i forbindelse med kriseforebyggelse og effektive bistands programmer (nødhjælp, rehabilitering) er, at der findes gode informationssystemer. Indsamling, behandling og formidling af information og analyser for lande med en øget risiko gør det muligt at styrke forvarslingskapaciteten og at finde frem til, hvilken form for indsats der vil være den bedste. 13 Kommissionen har til hensigt for de mest fødevareusikre landes vedkommende at øge sin kapacitet til at indsamle, behandle og analysere information i kraft af oprettelse af informationsnet, der baseres på 1) eksisterende informationssystemer og 2) en europæisk ekspertgruppe. Formålet med systemet er, at der hurtigst muligt skal kunne tilvejebringes relevant information til beslutningstagning i forbindelse med kriser. 3. 2. 1. 4. Organisatoriske/proceduremæssige aspekter fødevarehjælpspolitik integrering af Fællesskabets fødevarehjælp som et langsigtet fødevaresikkerhedsinstrument i de samlede rammer for Fællesskabets udviklingspolitik og 2) inddragelse af fødevarehjælp som et af elementerne i politikken for humanitær bistand. er struktureret omkring 1) Ansvarsfordelingen mellem de forskellige til Fællesskabets udviklingspolitik og i henseende til humanitær bistand, er baseret på følgende principper: tjenestegrene, både i henseende fødevarehj ælpsaktioner af udpræget humanitær karakter sorterer under ECHO fødevarehj ælpsaktioner af udviklingsmæssig eller strukturel karakter og støtte til fødevaresikkerhed eller andre fødevarehj ælpsaktioner, der omfatter et udviklingselement, gennemføres af fødevarehjælps- og fødevaresikkerhedsenheden i forståelse med de pågældende geografiske tjenestegrene i tilfælde af alvorlige fødevarekriser eller humanitære kriser med et vigtigt fødevareelement vil alle Fællesskabets bistandsinstrumenter bidrage til en koordineret indsats, som varetages af fødevarehjælps- og fødevaresikker hedsenheden, når det drejer sig om fødevarekriser, og af ECHO, når det drejer sig om humanitære kriser sørges der for en permanent koordineringsmekanisme mellem tjenestegrenene for at sikre maksimal sammenhæng og koordinering og for at få en så effektiv og smidig overgang som muligt mellem de humanitære aktioner og rehabiliterings- og udviklingsaktionerne. De nu eksisterende ordninger giver mulighed for fastlæggelse af en politisk ramme eller en fælles strategi, der er afstemt efter de faktiske forhold i det enkelte land, og for fastlæggelse af et sæt procedurer for vurdering, styring og opfølgning samt opbygning af en intern ekspertise på så komplekse og forskellige områder som forvarslingssystemer, høstprognoser, fødevaremarkeder (Fællesskabet og internationalt), transport, oplagring osv. I den nuværende situation er det nødvendigt efterhånden at harmonisere strukturerne og for styring, kontrol og opfølgning af alle fødevarehjælps- og procedurerne fødevaresikkerhedsaktioner. Vor politiks enhedskarakter, de fælles reguleringsrammer og en sammenhængende overordnet strategi tilpasset hvert geografisk område skulle sikre en kohærent tilgang til vore aktioner, en god udnyttelse af ressourcerne, en styrkelse af ekspertisen i Kommissionen og en mere effektiv fællesskabsbistand, navnlig inden for nødhjælps-, rehabiliterings- og udviklingskontinuumet. 14 3. 2. 2. Sundhedssektoren Sundhed spiller en central rolle i alle katastrofesituationer (naturkatastrofer eller menneskeskabte konflikter). Nødhjælpens hovedformål er at imødekomme de kriseramte befolkningers væsentligste behov: at redde liv og reducere de menneskelige lidelser i kraft af den nødvendige lægehjælp er en basiskomponent i denne nødhjælpsstrategi. Arten og beskaffenheden af reaktionen på de grundlæggende behov for sundhedsydelser i forbindelse med katastrofesituationer vil afhænge af de eksisterende sundhedsstrukturers effektivitet: svagheder i organiseringen af sundhedstjenesterne og manglende adgang til nødvendig medicin (herunder vacciner) kunne forværre krisen (f. eks. få epidemier til at brede sig). Manglende eller ulige adgang til sundhedsydelser for betydelige udsnit af befolkningen kunne desuden føre til social utilfredshed og i sidste instans borgerlige uroligheder. I den sammenhæng erkendes det, at der på et tidligt tidspunkt er behov for kønsanalyse for at fastslå de forskellige behov og begrænsninger. Dårlige forhold eller resultater inden for miljøsundhed (f. eks. begrænset adgang til vand og sanitet, dårlige boligforhold eller strukturel underernæring) vil også medvirke til at forværre katastrofesituationer. Der bør derfor i strukturstøtten til sundhedssektoren tages mere systematisk hensyn til forebyggelse og styring af katastrofesituationer. 3. 2. 2. 1. Generelle retningslinjer I sundhedssektoren er de nye politiske retningslinjer og strategiske prioriteter, der er fastlagt for Fællesskabet og medlemsstaterne (Rådets resolution af maj 1994), baseret på følgende hovedmål: støtte til at skabe et miljø, der er gunstigt for sundheden støtte til at organisere sundhedssystemer, med prioritering af udviklingen af basis- og primærsundhedstjenester styrkelse af den forebyggende indsats en mere rationel og ligelig mobilisering af de nationale ressourcer støtte til institutionelle reformer ved en styrkelse på både det centrale plan (planlægning, lovgivning, styring) og det regionale og lokale plan for at forbedre dækningen med sundhedstjenester for befolkningen som helhed støtte til lokalsamfundsinitiativer på sundhedsområdet. Ved foranstaltninger til støtte for disse mål bør der lægges øget vægt på at bistå landene med: bedre at klarlægge risici og risikofaktorer og at forudse krise- eller katastrofesituationer at forhindre, at der udbryder kriser, eller mindske omfanget af katastrofer at lette og fremme tilbagevenden til en normal situation efter en krise. 3. 2. 2. 2. Bistand til bedre at klarlægge risici og forudse krisesituationer 15 Dette består i hovedsagen i ved overførsel af viden og erfaringer at tilvejebringe metoder og teknikker og ved permanent dialog at hjælpe landene til selv at opbygge kapacitet til at analysere situationer og vurdere og forudse risici og fremtidsperspektiver. Afhængigt af de særlige behov i det enkelte land kan der ydes speciel bistand på følgende områder: i) udvikling af epidemiologisk overvågning, oprettelse af sundhedsinforma- tionssystemer og forvarslingssystemer. En sådan støtte tager sigte på at hjælpe landet med at planlægge og indføre simple og indsamle, behandle og formidle billige systemer, der er tilstrækkelige epidemiologiske data (herunder også demografiske data, sociologisk information, data om sundhedstjenester, ernæringstilstand osv. ). Samtidig skal denne støtte, især i kraft af uddannelsesprogrammer, medvirke til at udvikle den lokale kapacitet til at analysere data og forudse risici. til at ii) udvikling af kapaciteten til at identificere risikofaktorer og de mest sårbare lægges særlig vægt på områder og befolkningsgrupper: der bør befolkningen i byområder og specielt de fattige i byerne samt på kvinders og børns særlige behov. Det indebærer udvikling af en national forskningskapacitet i kraft af uddannelse, institutionel støtte og mere direkte organisatorisk støtte og finansiering af undersøgelser. 3. 2. 2. 3. Bistand til at forhindre kriseudbrud og/eller mindske omfanget af katastrofer Indsatsen bør rettes mod at mindske risikofaktorerne og -kilderne og forbedre den organisatoriske kapacitet til at reagere hurtigere og mere effektivt i krise- eller katastrofesituationer. På kort sigt: støtte til etablering af basisstrukturer, metoder og midler til hurtig indgriben i tilfælde af epidemier. Forskellige organisationer (ICRC, WHO osv. ) har udviklet metoder til hurtige vurderinger af sundhedsmæssige behov i katastrofesituationer, og kendskabet hertil bør udbredes i de enkelte lande, så metoderne kan anvendes af de relevante nationale myndigheder. På mellemlang sigt: at fremme den sociale samhørighed ved forbedring af den fysiske og finansielle adgang til sundhedsydelser. I den forbindelse kunne støtte til effektive forsynings- og distributionskanaler for medicin af afgørende betydning, herunder vacciner, kvalitetsforbedre reaktionen i katastrofesituationer (f. eks. epidemier). Samtidig kan støtte til decentralisering og distriktssundhedspolitik bidrage til en bedre sundhedsdækning i kriseperioder, idet der hermed kan sikres et minimum af ydelser (f. eks. Zaire). Der bør satses yderligere på at forbedre adgangen og dækningen i områderne omkring byerne under hensyntagen til køns- og børnespecifikke behov. På lang sigt: 16 at skabe et sundhedsmæssigt gunstigere miljø og at udvikle primær forebyggelse, ernæringstilstanden, f. eks. ved at byudviklingen, uddannelsen, kvindens stilling osv. forbedre adgangen til drikkevand, 3. 2. 2. 4. Bistand til at lette tilbagevenden til en "normal" situation Rehabiliterings- og udviklingsstrategierne i tiden efter selve katastrofeperioden bør baseres på en analyse af sundhedssektoren med det formål at: klarlægge svagheder i sundhedssystemernes struktur, organisation og ydeevne, som viser sig i krisesituationer i vurdere reaktionerne og de foranstaltninger, der er finansieret katastrofesituationer, samt de forskellige aktørers rolle og resultater (regering, NGO'er, internationale organisationer). På grundlag af denne information kan der skitseres en rehabiliteringsstrategi omfattende de langsigtede behov for omstrukturering af sektoren (forbedring af sundhedssystemets miljøsundhedsorganisering, medicin, menneskelige ligeledes de øjeblikkelige behov for tilvejebringelse af sundhedsydelser. Det kan indebære opfølgning af bistand, der er finansieret som led i nødhjælpen, bl. a. ved tilpasning af NGO'ernes programmer og strategier, så de rettes mod en omstrukturering af sundhedssystemet. ressourcer) og 4. MENNESKESKABTE KATASTROFER: EN POLITISK TILGANG3 Den økonomiske udviklingsproces indebærer nødvendigvis sociale og politiske forandringer, der ofte kommer oven i hurtige ændringer i den demografiske og miljømæssige situation. I sådan en dynamisk proces kan omkostningerne og gevinsterne ved forandring være ulige fordelt blandt befolkningen. Hvis der ikke er særlige mekanismer til at tage sig af klagerne fra de grupper, der mener sig uretfærdigt behandlet, og midler til at løse sådanne problemer, kan der hurtigt opstå spændinger, som ofte forværres af naturkatastrofer, etniske forskelle eller økonomiske forstyrrelser. Under sådanne omstændigheder kan spændingerne nemt udvikle sig til en voldelig konflikt. Det stigende antal voldelige konflikter efter den kolde krigs afslutning er en stor udfordring for det internationale samfund. Mange af disse konflikter er at betragte som borgerkrige inden for de enkelte landes grænser, som hovedsagelig er rettet mod civile og ofte udkæmpet af militser, der er vanskelige at kontrollere. Disse konflikter fører til øget menneskelig lidelse og tab af menneskeliv, der skabes enorme flygtningestrømme, og skaderne på den lokale og den regionale økonomi og på miljøet er omfattende, ligesom konflikterne udgør en alvorlig trussel mod nabolandene og de omkringboende befolkninger. De kan endog føre til et totalt sammenbrud i en stat og menneskelige tragedier af omfattende karakter. Dette afsnit indeholder nogle relevante nøgleideer fra Kommissionens meddelelse til Rådet om "Den Europæiske Union og spørgsmålet om konflikter i Afrika: Fredsskabende indsats, konfliktforebyggelse og fremtidige initiativer", vedtaget af Kommissionen den 6. marts 1996. 17 Skønt de midler, Den Europæiske Union har til rådighed, er begrænsede sammenlignet med opgavens omfang, nemlig en effektiv forebyggelse, styring og løsning af voldelige konflikter, bør EU stræbe mod at gøre sin indflydelse maksimalt gældende ved en optimal anvendelse af dens instrumenter og ressourcer. Denne strategi bør være proaktiv, fordi EU ikke blot har en betydelig interesse, men også et stort potentiale for at sætte aktivt ind i dette spørgsmål. Strategien bør være omfattende, for så vidt Det Europæiske Fællesskab inden for sine kompetenceområder bør gøre sin indflydelse gældende i hele konflikt-Zfredscvklussen. Omend EU må være forberedt på hurtigt og på rimelig måde at skulle reagere på situationer med voldelige konflikter, siger det sig selv, at effektiv forebyggelse af konflikter er bedre end at skulle råde bod på konsekvenserne heraf. Da hverken omfattende humanitær bistand eller effektive fredsbevarende operationer vil give en varig løsning på en krisesituation, hvor fred og sikkerhed, retfærdighed og ressourcer står på spil, er der behov for at gå et skridt videre end blot at skabe ad hoc-løsninger og føre en politik, der går på at begrænse skaderne. Desuden har det vist sig, at forsøg på at mindske virkningerne af voldelige konflikter har været yderst omkostningskrævende. På baggrund af disse overvejelser bør forebyggelse af voldelige konflikter stå i centrum for en omfattende respons fra Den Europæiske Union i spørgsmålet om voldelige konflikter. I betragtning af konfliktspørgsmålets kompleksitet synes en analytisk sondring mellem forskellige konflikt- og fredssituationer at være hensigtsmæssig. Mens specifikke foranstaltninger kommer i forgrunden i hver af disse situationer, bør det være klart, at der i praksis ikke er nogen klar adskillelseslinje mellem de forskellige situationer og foranstaltninger. Da det vil være umuligt at udvikle en overordnet handlingsplan, er følgende oversigt over foranstaltninger, som Det Europæiske Fællesskab kunne træffe, støtte eller gøre sig til talsmand for, ment som en generel politisk retningsangivelse. Situation uden tydelige spændinger Dette er den situation, hvor landet tilsyneladende er stabilt og i det store og hele roligt, men hvor der er en antydning af (strukturelle) kilder til potentiel konflikt. Som eksempel kan nævnes en konstant marginalisering af et betydeligt mindretal eller anvendelse af repressive instrumenter i mangel af effektive mekanismer til en fredelig forsoning mellem divergerende gruppeinteresser. Fredsskabende indsats: Etablering med respekt for demokratiet og Umiddelbare mål: grundlæggende menneskerettigheder af bæredygtige politiske og socio økonomiske strukturer (mekanismer til fredelig forsoning mellem forskellige interesser, bæredygtige demokratiske modeller osv. ). Målrettet bistand, inkl. uddannelse og træning, økonomisk og social samhørighed, styrkelse af den menneskelige og sociale udvikling, opbygning af demokratiet, retfærdigt styre og borgerrettigheder, opbygning af iagttagelse af institutioner osv. , politisk dialog, ændringerne i samfundet, tilkendegivelse af betænkeligheder ved udviklingen. Instrumenter: Situation med spændinger Dette er den situation, hvor konflikter i samfundet bliver tydelige (social uro, bevæbnet modstand, massedemonstrationer osv. ). Situationens alvor afhænger ikke blot afhændelserne selv, men også af de eksisterende politiske strukturer og magtstrukturerne (er "oppositionen" i stand til at fremlægge krav, der kan forhandles om? Er regeringen i stand til at opfylde dem? osv. ) Umiddelbare mål: Konfliktforebyggelse (i ordets snævreste betydning): Mindskelse af spændinger, forebyggelse af udbrud af fjendtligheder i stor stil. 18 Instrumenter: Åben konflikt Umiddelbare mål: Instrumenter: Umiddelbare mål: Instrumenter: Politisk dialog med de pågældende parter (missioner, præventivt diplomati); konstruktive forslag om specifikke foranstaltninger (inkl. præventiv deployering af tropper) og/eller specifikke løsninger på problemerne; (trussel om) sanktioner, udsendelse af observatører, egen og bidrag til anden humanitær bistand/nødhjælp (også for at forhindre flygtningestrømme af økonomiske grunde). Fredsskabende foranstaltninger kunne fortsat være aktuelle og kunne endog intensiveres. De vil have den største effekt, hvis de er målrettede med henblik på at råde bod på de dybereliggende årsager til konflikten (forbedring af den økonomiske situation for en marginaliseret gruppe, samtidig med at der tilbydes bistand til regeringen til at finde en holdbar løsning, f. eks. ). (inkl. mindskelse 1 Konfliktstvring: Mindskelse af risikoen for vertikal og horisontal lidelser og håndtering af af eskalering flygtningeproblemet). Trussel om sanktioner (inkl. over for tredjelande), politisk dialog, egen og bidrag til anden humanitær bistand/nødhjælp, (forslag om) præventiv militær intervention, udsendelse af observatører. 2 Konfliktløsning: Afslutning af fjendtlighederne og indledning af fredsforhandlinger. Sanktioner, politisk dialog, konstruktive forslag om specifikke løsninger, støtte forslag om) gennemtvingelse af fredsløsninger. til fredsinitiativer, (konstruktive Situationen efter konflikten Dette er den situation, hvor der ikke længere er organiseret væbnet vold. Eventuelt kan der være undertegnet en våbenhvile eller en fredsaftale. Under alle omstændigheder mærkes følgerne af krigen stadig i en stor del af samfundet (flygtninge og demobiliserede befinder sig i reintegrationsfasen osv. ), og det er stadig usikkert, om situationen forværres (tilbage til fasen med spændinger eller åben konflikt) eller forbedres (i retning af en situation uden oplagte spændinger eller strukturel stabilitet). Umiddelbare mål: gennemførte Konfliktløsning/fredsskabende indsats: Heldigt fredsforhandlinger, tilbagevenden til normale tilstande Demobilisering og afvæbning, repatriering og reintegration, fjernelse af miner, hjælpeindsats efter konflikten og humanitær bistand, rehabilitering, fredsskabende foranstaltninger (se ovf. ), politisk dialog, forslag om specifikke foranstaltninger, iagttagelse af ændringer i samfundet, tillidsskabende foranstaltninger, (støtte til) konfliktløsende initiativer, genopbygning af regeringsstrukturer. Instrumenter: Af central betydning for en omfattende strategi og et mere effektivt engagement på området konfliktforebyggelse er en bred definition af termen: "Konfliktforebyggelse" bør ikke kun forstås som en indsats for at mildne situationen i de tilfælde, hvor udbrud af fjendtligheder er nært forestående (=konfliktforebyggelse i en snæver betydning), men også det forhold, at en sådan situations opståen forhindres (=konfliktforebyggelse i en bredere betydning). Konfliktforebyggende foranstaltninger i en bredere betydning bør falde ind under termen fredsskabende indsats. Med en sådan définition vil en •konfliktforebyggende politik hovedsagelig være aktuel i en situation med spændinger. Fredsskabende foranstaltninger derimod vil være aktuelle i alle konflikt- og fredsfaser. Da de fredsskabende foranstaltninger generelt omfatter projekter og programmer med samfundsstabilisering som den mere langsigtede målsætning, vil deres indvirkning imidlertid være størst i ikke-voldelige situationer. En fredsskabende og konfliktforebyggende politik kræver ikke nødvendigvis, at der vedtages nye programmer eller oprettes nye institutioner. Den kræver først og fremmest, 19 at der anvendes en fredsskabende tilgang i den forstand, at der i alle foranstaltninger tages hensyn til de egentlige strukturelle årsager til voldelige konflikter, og at foranstaltningerne rettes mod stabilisering af samfundene ("målrettet bistand'") og specielt mod ubalancer i de politiske, økonomiske og sociale muligheder for forskellige (regionale, etniske, religiøse osv. ) identitetsgrupper i en given stat, mangelen på levedygtige mekanismer til fredelig forsoning af disse gruppers forskellige interesser, nødvendigheden af en regering, der nyder bred legitimitet blandt befolkningen, og nødvendigheden af konsensus om "nationale" nøglespørgsmål. Det vil gøre det langt lettere at udforme sådanne foranstaltninger eller programmer, hvis der på grundlag af en analyse land for land af de egentlige strukturelle årsager til konflikterne er opstillet samlede politiske rammer, der kunne pege frem mod særlige foranstaltninger eller prioriterede områder for bestemte lande og regioner, det være sig i en stabil situation, en konfliktsituation eller en situation efter en konflikt. Da fred og sikkerhed er nært forbundet med økonomisk og social udvikling, bør der inden for disse rammer overvejes en passende kombination af politiske, økonomiske, retlige, sociale, miljømæssige og, hvis det er formålstjenligt og gennemførligt, også militære stabiliseringsforanstaltninger. Fastlæggelsen af samlede politiske rammer vil blive lettere ved at der opstilles et endeligt politisk mål, der kan stå som en fælles overskrift for EU-politikkens forskellige "økonomiske" og "politiske" mål (udvikling, demokrati, menneskerettigheder osv. ). I betragtning af 1) at erfaringerne viser, at manglende udvikling ikke er den eneste større kilde til voldelige konflikter, 2) at EU's generelle udenrigspolitiske mål, således som de kan udledes af traktaterne og Det Europæiske Råds erklæringer, kan sammenfattes som værende at fremme for menneskerettighederne, 3) at disse mål er indbyrdes afhængige/gensidigt forstærkende og 4) at vedvarende udvikling ofte fortolkes i en snæver økonomisk forstand, kunne det endelige politiske mål sammenfattes som strukturel stabilitet. fred og stabilitet, udvikling, demokrati og respekt Strukturel stabilitet skal forstås som et begreb, der betegner en dynamisk situation, en stabilitetssituation, hvor det er muligt at håndtere den dynamiske fremdrift, der er indbygget i (opstående) demokratiske samfund. Strukturel stabilitet kunne således defineres som en situation med bæredygtig økonomisk udvikling, demokrati og respekt for menneskerettighederne, levedygtige politiske strukturer og sunde sociale og miljømæssige forhold, hvor forandringerne kan styres, uden at der opstår voldelige konflikter. At arbejde hen imod strukturel stabilitet er ensbetydende med en målrettet styrkelse af de faktorer, der muliggør fredelig forandring. At der opereres med udtrykket strukturel stabilitet, indebærer på ingen måde en væsentlig afvigelse fra Den Europæiske Unions aktuelle politik. Da økonomisk udvikling og velstand selvsagt er af stor betydning for ikke-voldelig forandring, er bæredygtig udvikling en central målsætning for at opnå strukturel stabilitet. At der opereres med udtrykket strukturel stabilitet, betyder snarere, at man giver udtryk for, at satsning på økonomisk udvikling alene ikke er tilstrækkeligt til at kunne føre en effektiv fredsskabende og konfliktforebyggende politik, og at de politiske mål om bæredygtig udvikling, demokrati og menneskerettigheder, levedygtige politiske strukturer, sunde sociale forhold og sunde miljøforhold er indbyrdes afhængige, hvilket indebærer, at der er behov for en samlet overordnet strategi. En proaktiv og effektiv politik med hensyn til voldelige konflikter kræver en stor international koordinerings- og samarbejdsindsats. Adgang til og udveksling af 20 information og analyser og inddragelse af de berørte mennesker i de nødvendige drøftelser er et vigtigt problem, som der må tages fat på. I Den Europæiske Union må det også sikres, at den fælles udviklingspolitik er et supplement til medlemsstaternes politik, jf. hvad der er fastsat i EF-traktaten. Medtagelsen af konfliktanalyse og -forebyggelse i de politiske rammer vil også få betydning for FUSP-processen. Der bør på alle niveauer sikres sammenhæng med FUSP. I den forbindelse bør vanskelighederne ved at nå frem til en sammenhængende fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik for Den Europæiske Union ikke undervurderes. For at tage fat på dette spørgsmål bør man forudse en forbedring af Unionens evne til at analysere de egentlige konfliktårsager med henblik på en effektiv anvendelse af målrettet bistand. Et andet nøgleaspekt af både menneskeskabte katastrofer og naturkatastrofer er deres regionale dimension, der kan kræve særlige politiske aktioner på regionalt plan. En konflikt i ét land kan f. eks. smitte af på nabolandene og føre til politiske og etniske spændinger foruden massive flygtningestrømme. Under sådanne omtændigheder må der ydes støtte ikke alene til selve det kriseramte land, men også til de nabolande, der berøres af krisen. På det politiske plan kan der ydes støtte til regionale eller subregionale initiativer, der iværksættes af landene selv, med det formål at få krisesituationer løst ved politiske interventioner. 21 BILAG SPØRGESKEMA om sammenkobling af aktioner og programmer for nødhjælp, rehabilitering og udvikling gennemført af EU-medlemsstaterne i tredjelande Efterstående oversigt skal tjene til orientering om medlemsstaternes svar på spørgeskemaet. Alle medlemsstaterne modtog spørgeskemaet, og svarene er, hvor det har været muligt, suppleret med oplysninger givet på ekspertmødet den 28. 2. 1996. Oversigten skal ikke erstatte de fuldstændige svar, men er udarbejdet for at lette sammenligninger og omsætte de foreliggende oplysninger til en mere håndterlig form. Oversigten følger spørgeskemaet nøjagtigt, idet svarene er indsat i tabelform under spørgsmålene. De følgende generelle bemærkninger kan måske bidrage til nærmere at forklare den anvendte fremgangsmåde. Referencestatistikkerne er taget for pålydende, idet dog de forskellige valutaer er omregnet til ECU. Hvad angår de organisatoriske og budgetmæssige aspekter, forholder det sig ofte sådan, at udenrigsministeriet fungerer som paraplyorganisation for alle bistandsaktioner, mens det i realiteten er forskellige departementer eller enheder, der er ansvarlige for forskellige aspekter af bistanden. Det ses af svarene på spørgsmål 2. 2, der viser en større divergens, end man skulle have forventet ud fra svarene på punkt 2. 1. Medlemsstaterne har endnu ikke fastlagt en særlig politik for sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD-politik). De fleste af dem har imidlertid overvejet spørgsmålet, og mange er aktivt ved at forberede politikdokumenter. Deres politik vil sandsynligvis tage udgangspunkt i den aktuelle praksis, da det selv uden formelle retningslinjer til sikring af, at nødhjælpen i højere grad tilgodeser udviklingsbehov, faktisk synes ofte at være tilfældet i praksis. Manglende retningslinjer til sikring af, at der tages hensyn til risiko og sårbarhed, har heller ikke hindret medlemsstaterne i at handle. Konfliktforebyggelse synes på den anden side at være et område, hvor medlemsstaterne har været hurtigere til at foretage en formalisering, og de fleste svarede, at dette tages i betragtning ved udformningen af udviklingspolitikken. Medlemsstaterne har fremlagt forskellige eksempler, og de, der er anført i oversigten, viser utvivlsomt kun en lille del af, hvad der faktisk er gjort. 22 1. REFERENCESTATISTIKKER 1. 1 Bilateral og multilateral udviklingsbistand (ikke kanaliseret gennem Fællesskabet og eksklusive humanitær bistand) i 1994 og 1995. Medlemsstat 1994 (Mio. ECU) Belgien Danmark Finland Det Forenede Kongerige Frankrig Grækenland Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig 449 1135 191 1732 6477 55 1050 1845 186 1084 1300 4612 466 1995 (Mio. ECU) Tal foreligger ikke 1133 192 1723 Tal foreligger ikke Tal foreligger ikke 67 470 Tal foreligger ikke Tal foreligger ikke 1251 1274 Tal foreligger ikke Tal foreligger ikke * Al bistand (humanitær bistand og udviklingsbistand) Tal som oplyst af medlemsstaterne. 23 1. 2 Humanitær bistand i tredjelande (eksklusive bidrag til fredsbevarelse og indkommende flygtninge) i 1994 og 1995 Medlemsstat 1994 (Mio. ECU) 1995 (Mio. ECU) Tal foreligger ikke Tal foreligger ikke 111 2^3 247 1^8 Tal foreligger ikke ^9 54 Tal foreligger ikke Tal foreligger ikke 14,5 161,5 45^ M Belgien Danmark Finland Det Forenede Kongerige Frankrig Grækenland Irland Italien Luxembourg 103 2^9 213 18f5 5 7A 52 Nederlandene 282 Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig 3,2 184,8 3^9 8/7 Tal som oplyst af medlemsstaterne. 24 2. ORGANISATORISKE OG BUDGETMÆSSIGE ASPEKTER De bedes skitsere den organisatoriske struktur for forvaltningen af henholdsvis humanitær bistand og udviklingsbistand. De bedes specielt oplyse, 2. 1 om der er en enhedsstruktur, eller om forskellige ministerier, departementer eller enheder er ansvarlige for forskellige aspekter og i så fald hvilke Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Forskellige departementer Udenrigsministeriet Udenrigsministeriet - Departementet for Internationalt Udviklingssamarbejde Det Forenede Overseas Development Administration - forskellige Kongerige Frankrig departementer Forskellige ministerier og departementer Grækenland I hovedsagen Udenrigsministeriet Irland Italien Luxembourg Udenrigsministeriet - Afdelingen for Udviklingssamarbejde Forskellige departementer Nederlandene Forskellige departementer Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig Instituto da Cooperaçào Portuguesa (ICP) Administration Central og decentraliseret samarbejde Al bistand forvaltes af Sida, en statslig myndighed under Udenrigsministeriet Forskellige ministerier Forskellige departementer 25 2. 2 om den humanitære bistand og udviklingsbistanden ydes fra forskellige budgetkilder, på grundlag af forskellige procedurer Medlemsstat Forskellige budgetkilder Forskellige procedurer Belgien Danmark Finland Det Forenede Kongerige Frankrig Grækenland Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig Ja Ja Nej - budgetpost for interna- tionalt udviklingssamarbejde Oplysninger foreligger ikke Ja Ja Ja Nej Ja Ja Nej Ja Ja Ja Ja Ja (under revision) Ja Ja Ja Ja Ja Nej Nej Ja Ja Ja 26 3. POLITIK 3. 1 Har Deres regering fastlagt en særlig politik vedrørende sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling (LRRD)? I bekræftende fald bedes den beskrevet i korte træk. Medlemsstat Svar Belgien Forudses forberedt — — — — — — - — — — — —— • Danmark Finland Omtalt i hensigtserklæring (dansk udviklingspolitik frem mod år 2000) Under forberedelse Det Forenede Endnu ikke, men under forberedelse Kongerige Frankrig Nej Grækenland Ikke på nuværende tidspunkt Irland Italien Luxembourg Overvejelse af politikken i gang Under forberedelse (forventes godkendt i april 1996) Nederlandene Ja - 1993-politikdokument "Humanitær bistand mellem konflikt Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig og udvikling" Fokus på Angola og Mozambique Ikke på nuværende tidspunkt Ingen speciel politik, men det tilstræbes at gøre den humanitære bistand "udviklingsfremmende". Der forudses også en sådan tilgang inden for landestrategier. Der findes et informationsdokument Der er nedsat en LRRD-arbejdsgruppe til at varetage koordineringen 27 3. 2 Er der i administrationen af Deres regerings humanitære bistandsprogrammer nogen retningslinjer eller procedurer til sikring af, at nødhjælpen i højere grad tilgodeser udviklingsbehov og -mål (f. eks. analyse af den humanitære bistands virkninger som led i operationelle procedurer eller evaluering)? Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Begrebet varig udvikling Stigende tendens til at integrere udviklingshensyn i den humanitære bistand (i dokumenterne om politikken) Nej (resultaterne af en evaluering af den humanitære bistand vil foreligge medio 1996) Det Forenede Findes internt, alene for hurtigt indtrædende katastrofer Kongerige Frankrig Grækenland Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig Nej - i praksis tilkommer dette de "udsendte" på stedet Nej Nej Disse spørgsmål indgår i de politiske retningslinjer fra 1995; særlige retningslinjer er under udarbejdelse Retningslinjer for nødhjælp og humanitær bistand under forberedelse - omfatter kriterier for indsatsernes langtidsvirkninger Nej, men det sker uformelt Sker uformelt Politik og retningslinjer under forberedelse Ja, i 1986 modtog alle ambassader instrukser (men de dækker i virkeligheden kun den egentlige nødhjælp) 28 3. 3 Har Deres regering retningslinjer eller procedurer til sikring af, at der tages i planlægningen, programmeringen og hensyn til risiko og sårbarhed gennemførelsen af udviklingsbistand? Medlemsstat Svar Belgien Danmark Ja, for den bilaterale bistand Nævnt i strategidokumenterne - der tages hensyn til disse faktorer i praksis Finland Nej, men der tages hensyn til disse faktorer Det Forenede Kongerige Ja, men de vil blive udviklet yderligere Frankrig Der vil blive taget hensyn hertil ved en revision af politikken Grækenland Nej, men der tages hensyn til disse faktorer Irland Italien Luxembourg Ja Nederlandene Den såkaldte "udviklingstest" - med en risikovurdering på Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig områderne fattigdom, miljø og kønsaspekter Nej, men der tages hensyn til disse faktorer Der tages hensyn hertil i landestrategierne Der tages hensyn til disse faktorer Der tages hensyn til disse faktorer 29 3. 4 Spiller konfliktforebyggelse en rolle i udformningen af Deres regerings udviklingspolitik? Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Ja, der findes et politikdokument Ja, nævnt i strategidokumenterne Ja, strategisk skitsedokument Det Forenede Vil spille en større rolle i fremtiden/der foreligger en skitse til et Kongerige Frankrig dokument Grækenland Ja, i de fleste tilfælde Irland Italien Luxembourg Vil blive vigtigere efter en revision af politikken Ja Nederlandene Ja, se "Humanitær bistand mellem konflikt og udvikling" Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig Ja, i praksis forbindes støtten med disse spørgsmål Hovedsagelig via multilaterale projekter Ja, der vil foreligge et politikdokument i november 1996 Vil spille en vigtigere rolle i fremtiden; politikdokument under forberedelse 30 3. KONKRETE EKSEMPLER Anfør om muligt nogle nyere eksempler på aktioner/projekter/programmer, som Deres regering har finansieret, og hvor der er sket en sammenkobling af nødhjælp, rehabilitering og udvikling. Brug eventuelt den opstilling, der er vedlagt dette spørgeskema. Medlemsstat Svar Belgien Danmark Finland Det Forenede Kongerige Frankrig Grækenland Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Spanien Sverige Tyskland Østrig Eksempler på, hvordan al bistand forvaltes inden for ODA, hvordan der fastlægges strategier, og hvilke typer aktiviteter der er gennemført (Angola, Sierra Leone, Afghanistan, Sri Lanka osv. ) Case study 1 : Sundhedsovergangsprojekt i Angola : Styring af overgangen mellem nødhjælp og udvikling. Case study 2 : Den Angolanske Udviklingsfond: Ydelse af udviklingsbistand i en nødsituation Har fremlagt eksempler på integrerede projekter Overdragelse af ansvaret fra nødhj ælpsafdelinger til strukturelle afdelinger i Cambodja, palæstinensiske enheder, Eritrea og Angola Rehabiliteringsprogrammer i Mozambique Eksempler i Haiti, Angola, Rwanda, Guatemala og ex- Jugoslavien Cambodja, Vestbredden og Gaza overført fra humanitær afdeling til udviklingsafdeling i 1995. En større del af bistanden til Angola og Mozambique kommer nu fra udviklingsbudgettet Guinea - overgang fra krisestyring af sundhedssektoren til en mere tværsektoriel og langsigtet tilgang Bosnien - udvikling af byggeprojekt; inddragelse af den lokale befolkning 31 ISSN 0254-1459 KOM(96) 153 endelig udg. DOKUMENTER DA U Katalognummer : CB-CO-96-163-DA-C ISBN 92-78-02565-8 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg 31