title: Rapport sur l' évaluation du plan d' action communautaire en faveur du tourisme 1993-1995 - Décision du Conseil 92/421 CEE

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EU policy
action programme
project evaluation
tourism

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES. A. 'Û'. A. •ft" •à "* -à Bruxelles, le 30. 04. 1996 COM(96) 166 final Rapport sur l'évaluation du plan d'action communautaire en faveur du tourisme 1993-1995 Décision du Conseil 92/421CEE (présenté par la Commission) ' \: I. INTRODUCTION 1. Le plan d'action communautaire en faveur du tourisme, adopté le 13 juillet 1992 pour une durée de trois ans, reconnaissait l'importance du tourisme et fixait un cadre de travail devant permettre à la Communauté d'engager une aide spécifique pour son développement1. Le plan d'action en faveur du tourisme (ci-après dénommé "le plan") stipulait en gros que l'action communautaire devait: - - - l'approche horizontale du renforcer communautaires et nationales; mettre en oeuvre des actions spécifiques, et coordonner les actions des autres services de la Commission. tourisme dans les politiques Le plan reconnaissait le rôle de la Communauté dans l'amélioration de la qualité et de la compétitivité du tourisme et le fait qu'une approche commune du tourisme par la Communauté et les États membres pouvait promouvoir le développement plus général de la Communauté en termes économique et social. 2. L'objet du présent document est de rendre compte de l'évaluation du plan. Ce rapport est rédigé en vertu de l'article 6 qui stipule que la Commission procédera à une telle évaluation et fera rapport au Parlement européen et au Conseil. La date fixée à l'article 6 pour la production de ce rapport était le 30 juin 1995. Si cette date n'a pu être respectée, le retard a toutefois permis de procéder à une évaluation du plan plus complète que ce n'aurait été le cas si le calendrier d'origine avait été suivi. Mais, même en profitant de ce retard, les évaluateurs extérieurs n'ont pu totalement évaluer que les résultats des deux premières années du plan, ce qui représente 55% du total des engagements de dépenses au titre du plan. La plupart des actions financées durant la deuxième année du plan n'ont été achevées qu'à la fin de 1995 alors que la majorité des actions financées en 1995 ont démarré à la fin de cette année. J. Le présent document se veut une réponse à une évaluation indépendante du plan entreprise par des Consultants externes. Leur rapport final a été accepté par la Commission le 26 février 1996. Le rapport des Consultants se présente comme suit: - - - - - - - Résumé des conclusions et recommandations clés Section 1 Section 2 Section 3 Section 4 Section 5 Annexes Introduction Modèle programmatique du plan Évaluation technique des actions Aspects administratifs et opérationnels Évaluation par les contractants Décision du Conseil 92/421/CEE, JO L231 du 13. 08. 1992. Ul 4. La Commission répond ici au rapport des Consultants en utilisant le cadre mis au point par eux dans la première partie de leur rapport, intitulée "Résumé des conclusions et recommandations clés". Tous les points discutés en détail dans le corps du rapport des Consultants sont contenus dans ce résumé et sont répertoriés dans l'ordre suivant: 5. 6. II 7. - - - - - - contenu du programme (paragraphes 2-6 / p. i); rôle et positionnement sur le marché de l'Unité Tourisme (paragraphes 7 et 8 / p. ii); conformité avec l'article 4 du plan d'actions et réalisation des objectifs (9-12); évaluation technique (13-33); aspects administratifs et opérationnels (34-41); recommandations clés (42-60). Les sections II à VII du présent document traitent donc, dans l'ordre, de toutes les questions soulevées par les Consultants dans leur "Résumé des conclusions et recommandations clés". Lorsque des numéros de référence sont fournis ci-après, ils renvoient aux paragraphes du résumé des Consultants, bien que des observations plus détaillées se trouvent également dans les sections ultérieures du rapport des Consultants. Trois annexes complètent le présent rapport. L'annexe 1 fournit des informations supplémentaires sur le plan et sur son administration; l'annexe 2 fournit une ventilation des engagements de dépenses au titre du plan; l'annexe 3 reprend le rapport des Consultants. Les Consultants n'ont pas été invités à étudier spécifiquement les allégations concernant la marche des affaires dans l'Unité Tourisme au cours de la période antérieure à mars 1994. Les- enquêtes menées par la Commission, la Cour des Comptes et autres instances se poursuivent. Il a toutefois été demandé aux Consultants de tenir compte de l'effet que ces allégations et enquêtes ont eu sur l'efficacité globale de l'application du plan. CONTENU DU PROGRAMME La Commission se félicite de l'évaluation entreprise par les Consultants et reprend à son compte beaucoup des observations formulées. Ceci est le cas notamment de leur analyse du contenu du programme. Les paragraphes 2 à 5 soulignent les faiblesses dans la structure de la décision qui ont entraîné des difficultés pendant toute la durée de vie du plan. Ces faiblesses sont les suivantes: i) ii) iii) iv) v) vi) mesures fragmentées et incohérentes (exposées à l'annexe du plan); confusion entre la fin (les objectifs) et les moyens (les mesures); absence de clarté quant à savoir comment certaines des actions contribueraient aux objectifs plus généraux; mesures incomplètes ou se chevauchant; ambition excessive compte tenu des ressources disponibles; mrrque de continuité sur la période de trois ans. La Commission est d'accord pour l'essentiel avec ces critiques. Elle considère toutefois le plan comme le fruit d'une longue discussion, qui a abouti à un certain nombre de priorités concurrentes. La politique du tourisme en tant que telle n'existe pas et une "stratégie" touristique spécifique au niveau de l'Union européenne en est encore au stade de la formation. Les points de vue et priorités de chacun des États membres, la nature complexe des différents intérêts associés au tourisme, l'absence de politique spécifique au niveau européen, le principe de subsidiarité et l'exigence d'unanimité au sein du Conseil sont autant d'éléments qui ont contribué à forger le plan. La Commission admet que les mesures auraient bénéficié d'un complément d'analyse à la fois de la Commission elle-même et du Comité de Gestion avant leur mise en oeuvre. Ceci s'est avéré difficile en raison de sa nature à relativement court terme et des contraintes imposées par les règles budgétaires applicables au cours de la première année (crédits non dissociés). La Commission tiendra compte de tous les aspects relevés par les Consultants dans l'élaboration de tout nouveau programme. En particulier, il y aura: • • • • • • • un lien non ambigu et logique entre objectifs et mesures; un nombre réduit de mesures, claires et ciblées; du réalisme au regard des ressources disponibles; une valeur ajoutée claire aux mesures existantes prises par les États membres et les autres services de la Commission; une coordination avec les autres actions communautaires; le respect du principe de subsidiarité; un programme de travail logique pour assurer la continuité des actions. I II RÔLE ET "POSITIONNEMENT SUR LE MARCHÉ" DE L'UNITÉ TOURÏSME 9. Les paragraphes 7 et 8 du rapport des Consultants évoquent le rôle et le mandat de l'Unité Tourisme. Les évaluateurs considèrent qu'il y a un déficit de positionnement sur le marché. La Commission convient pour l'essentiel que son rôle devra être mieux ciblé et éclairci à l'avenir, mais elle fait valoir que rôle et mandat sont conditionnés par la consistance de toute décision sur laquelle se fait un accord. À coup sûr, l'expérience acquise grâce au plan et aux consultations menées sur le Livre vert relatif au rôle du tourisme dans l'Union2 a contribué à la définition de tout rôle et de toute fonction à venir. Un certain nombre d'options spécifiques sont fournies dans le rapport des Consultants sur le type de rôle qui pourrait être assumé par l'Unité Tourisme. COM (95) 97 du 04. 04. 1995. La Commission veillera à ce que l'Unité Tourisme fasse porter l'essentiel de ses efforts sur le rôle spécifique consistant à garantir une plus grande coordination de toutes les actions communautaires affectant le tourisme, et ce par les moyens suivants. • • • perfectionnement des mécanismes de coordination interne; coopération active et partenariats avec les États membres et l'industrie du tourisme, identification régulière des sujets de préoccupation spécifiques, et consultation sur ceux-ci. IV RESPECT DE L'ARTICLE 4 ET RÉALISATION DES OBJECTIFS 10. 11. Les paragraphes 9 à 12 du résumé des Consultants affirment que les objectifs (exposés à l'article 4 du plan) se situent à un haut niveau et sont parfois vagues. Les Consultants remarquent que les onze mesures ("domaines politiques") n'ont jamais été clairement reliées à ces objectifs, dont il rappelle le niveau élevé et le caractère trop général. En outre, il apparaît que les objectifs intermédiaires et les indicateurs de performance étaient soit absents, soit médiocrement définis. La Commission reconnaît la validité de cette analyse et admet que la nature du plan rendait celui-ci d'application malaisée. Les Consultants jugent de fait irréaliste la réalisation de ces objectifs de niveau élevé, compte tenu à la fois des ressources disponibles et du cadre fixé. Les Consultants notent toutefois le succès d'initiatives particulières, telles que les travaux sur les statistiques et la coordination, qui ont contribué à atteindre les objectifs intermédiaires fixés dans le plan. "L'analyse de programme" entreprise par les Consultants fait également ressortir qu'on a confondu les objectifs avec les mécanismes, en particulier dans le cas des "mesures transnationales" qui font partie des mesures répertoriées à l'annexe. Cette analyse met en exergue la valeur d'une évaluation continue des objectifs. Une telle évaluation inclut l'analyse des objectifs sous l'angle de leur cohérence et de leurs liens avec les indicateurs de performance et les objectifs intermédiaires poursuivis. Cette analyse sera entreprise par la Commission sur une base permanente. À partir des enseignements tirés, les objectifs de tout programme nouveau seront hiérarchisés de la manière suivante: • • • • • objectif à long terme; objectifs à moyen terme; objectifs à court terme associés aux tâches; indicateurs spécifiques de performance permettant de mesurer les progrès vers les objectifs; objectifs intermédiaires permettant de mesurer que les objectifs ont été effectivement atteints. V EVALUATION TECHNIQUE 12. Les paragraphes 13 à 33 du résumé des Consultants dégagent les résultats de l'évaluation technique. Ont été passés au crible les projets financés en 1993 et 1994, ainsi que dix études de cas. Au plan technique, les principaux points relevés par les Consultants sont les suivants: i) ii) iii) iv) v) vi) vii) viii) ix) x) la qualité des projets a été faible en 1993 mais s'est améliorée sensiblement en 1994; l'impact des actions fut limité dans l'espace, le champ d'application et le temps; les travaux statistiques se sont traduits par des réussites; les études étaient généralement bien exécutées bien qu'elles aient péché par absence d'analyse claire des besoins; la viabilité de l'après-projet a souvent constitué un élément mal intégré, et certains projets semblent avoir été montés dans une large mesure pour collecter des fonds CE; l'application commerciale de certains projets ne semble pas avoir été bien réfléchie; les publications relatives aux touristes handicapés ont produit d'excellents résultats; les projets pilotes en matière de culture, de technologie et de formation présentent un bilan contrasté; les travaux en matière de coordination se sont traduits par une contribution positive à la réalisation de certains objectifs intermédiaires; les PME ont été insuffisamment prises en considération dans certaines actions, telles que la technologie. Nous reviendrons sur ces dix diagnostics un à un. 13. 14. 15. 16. 17. La Commission a la conviction que la méthodologie utilisée par les Consultants a contribué à la précision de l'évaluation technique. Elle reconnaît la faible qualité des projets en 1993, et se félicite de ce que la qualité des projets se soit améliorée de façon significative de 1993 à 1994. À noter par ailleurs que les Consultants ont estimé que les travaux de 1995 continueront sur cette lancée. La Commission est toutefois d'avis qu'un certain nombre d'éléments de présentation du rapport des Consultants ne sont pas toujours de nature à fournir la perspective la plus précise. À titre d'exemple, les données présentées au tableau 3. 1 (p. 13) ne correspondent pas aux observations formulées au point 65 (p. 17). Ces observations jugent la qualité des projets "faible à moyenne", ce que dément le tableau 3. 1 qui recense un nombre important de projets de bonne, voire de très bonne qualité (44% en 1994). La Commission prend note de l'opinion des Consultants suivant laquelle l'incidence des actions fut limitée dans l'espace, le champ d'application et le temps, et accepte le principe suivant lequel un nombre plus limité d'actions de plus grande envergure est souhaitable. Les Consultants soulignent que le nombre d'engagements pris fut trop important compte tenu de la taille de l'unité, or cette affirmation fait l'impasse sur le fait que de nombreux engagements portaient sur le même thème et recouraient à des contrats types pour lesquels la gestion des projets est réduite compte tenu de leur caractère répétitif. À titre d'exemple, 40 parmi les 75 engagements de 1995 portaient sur les statistiques et beaucoup furent conclus à des conditions identiques pour chaque État membre. Les Consultants observent par ailleurs au point 16 que les mesures prises furent d'ampleur trop faible pour avoir un impact significatif. Toutefois le niveau de financement à partir duquel les initiatives eussent été plus "porteuses" n'est pas précisé. Cette affirmation est ensuite partiellement contredite par le label de succès et de bon rapport coût-efficacité décerné à certaines petites initiatives. La Commission considère ce diagnostic comme relativement réducteur (étant donné la multitude de variables de nature à influer sur l'efficacité d'un projet) et croit au rôle très important que peuvent avoir certains types de petites initiatives en vertu de l'effet multiplicateur. La Commission prend note de l'opinion des Consultants suivant laquelle les travaux ont porté leurs fruits en matière de statistiques. Ces travaux, engagés au ferme d'un partenariat avec l'industrie, ont abouti à l'adoption d'une directive relative à la collecte de données comparables au niveau des États membres dans l'ensemble de l'EEE3. Ce qui correspondait à un besoin largement reconnu s'est donc concrétisé par une réalisation significative. Les travaux sur ce thème se poursuivront au cours des prochaines années. Les Consultants notent que les études ont été généralement bien exécutées, leur- point faible étant une analyse claire des besoins. (Par "études", on entend les travaux de recherche financés intégralement par la Commission. ) La Commission admet que tel était le cas dans certaines circonstances et que cette carence était en partie imputable aux insuffisances du plan, déjà constatées. En outre, le rapport Directive du Conseil 95/57/CE du 23. H. 1995 (JO L 291 du 06. 12. 1995). des Consultants reconnaît que les études ont été décidées ou proposées par le Comité de Gestion et généralement discutées avec l'industrie. La procédure de proposition et de sélection des études a été modifiée de sorte que, à compter de 1994, seules les études basées sur une évaluation claire des besoins et des résultats ont été diligentées. 18. Les Consultants notent que, pour certains projets, la viabilité de l'après-projet n'a pas été prise en considération. La Commission souhaite faire valoir les points suivants: - - - - les projets du type requis sont généralement des projets de démonstration, leur objectif étant d'encourager d'autres partenaires à effectuer des travaux similaires. Ils devraient toutefois pouvoir se profiler dans le cadre d'actions à plus long terme; les projets innovants sont davantage de nature à connaître un taux d'échec plus élevé que les autres formes d'interventions, du fait de la nature de l'action; les projets ont souvent des répercussions à moyen terme, lesquelles n'ont pas été relevées dans l'évaluation, qui s'est attachée aux résultats directement mesurables; l'impact d'un projet dépend souvent d'une publicité efficace, et les mesures dans ce sens seront poursuivies. Ceci étant précisé, la Commission se soucie bien évidemment de faire en sorte que l'impact de son concours financier soit aussi efficace que possible. La série de projets 1995 s'inscrit dans cet ordre de préoccupations, et des procédures de sélection révisées ont amélioré la qualité des projets retenus. Les Consultants notent également que les publications de référence peuvent devenir rapidement périmées, et la Commission est d'accord sur l'opportunité d'inscrire les publications dans la durée. Les Consultants estiment encore que certains projets paraissent avoir été conçus comme "pompes à finances" CE. Cette observation se réfère à un petit nombre de projets sélectionnés en 1993 qui se sont révélés de qualité médiocre. La Commission juge cette observation pertinente et souhaite préciser que le paiement final desdits projets est suspendu, dans l'attente d'un complément d'évaluation. 19. Les Consultants notent que l'application commerciale de certaines actions ne semble pas avoir été suffisamment réfléchie. Un peu plus haut, au paragraphe 18, Les Consultants distinguent parmi les actions celles qui promeuvent des "concepts européens" et celles qui sont "commercialement intéressantes". Si la Commission admet que la commercialisation peut être souhaitable, elle ne considère pas qu'il s'agissait là du but principal du plan. De fait, les réseaux et autres initiatives qui stimulent les échanges d'information et l'approfondissement des connaissances sont d'une importance cruciale et ne peuvent en toutes circonstances être rendus viables commercialement dans l'immédiat. Les aspects tels que des statistiques précises à l'échelle européenne et une recherche spécifique sont des conditions préalables pour assurer le succès de l'industrie. Il existe aussi un rôle clair pour le secteur 20. 21. 22. public dans certains domaines; ainsi l'environnement où subventions pour assurer la préservation de biens publics est largement accepté. le recours à des La Commission note que les publications relatives aux touristes handicapés ont produit d'excellents résultats. La Commission souhaite ajouter que un certain nombre d'autres le Prix européen Tourisme et Environnement, et la fonction de coordination avec les autres services ont eu un impact important et positif. telles que initiatives, Les Consultants déclarent que les projets pilotes en matière de culture, de technologie et de formation se sont traduits par un bilan contrasté. Ces domaines d'activité étaient ceux qui comptaient le plus grand nombre de projets et représentaient des dépenses considérables, dont les détails figurent en annexe 2. La Commission s'interroge quant à la pertinence de l'avis émis par les Consultants dans le corps de leur rapport suivant lequel les projets culturels ont réduit ou détourné la demande d'autres secteurs. Ceci ne peut être affirmé avec précision à l'heure actuelle et pourrait ne pas tenir compte de la croissance globale du marché ni de celle de certaines niches spécifiques. Les Consultants notent que certains technologiques ont eu des répercussions positives en accélérant projets l'application des technologies nouvelles. Les Consultants adressent des observations sur les initiatives de formation "uniques" entreprises en Europe centrale et orientale (27) e{ admettent que celles-ci peuvent avoir été efficaces mais restent des actions isolées. Cependant, la Commission considère ce type de formation comme bénéfique et estime qu'une couverture adéquate dans d'autres régions similaires est aussi importante que le suivi dans la région où la formation a été conduite. Elle admet qu'il demeure des questions à examiner en ce qui concerne la diffusion, le suivi post-projet et l'impact à plus long terme. De nouvelles actions de diffusion des résultats, poursuivies par le biais de partenariats le cas échéant, seront facteurs de publicité et encourageront les initiatives de suivi. Un domaine ayant fait l'objet d'une évaluation positive est celui de la coordination des autres politiques de la Commission ayant des objectifs dans le domaine du tourisme (voir paragraphe 11). Ce travail est considéré par beaucoup comme l'aspect le plus important du plan. Les résultats de cette mission d'envergure ont été variables, mais des initiatives spécifiques telles que les rapports sur les questions affectant le tourisme4 et un certain nombre de partenariats de travail avec d'autres services ont particulièrement bien réussi; à titre d'exemple, le groupe de coordination sur le tourisme destiné aux personnes ayant des besoins spéciaux, qui a servi de passerelle entre le plan et le programme Helios II. Un domaine dans lequel la Commission doit encore accroître l'influence directe de l'Unité Tourisme est celui des autres programmes communautaires constitués, qui ont souvent une composante touristique importante. Dans la perspective d'une coordination améliorée, la Commission organise à présent des réunions plus spécifiques et thématiques avec l'industrie au cours desquelles les implications politiques peuvent être discutées avec les services responsables et des experts indépendants. COM (94) 74 du 06. 04. 1994 & COM (96) 29 du 05. 02. 1996. 23. 24. Les Consultants notent au paragraphe 33 qu'un point n'a pas été abordé de façon adéquate, à savoir la pertinence pour les PME des projets technologiques et autres actions. Tout en reconnaissant que les PME du tourisme n'ont pas fait l'objet d'un appel spécifique de propositions, la Commission tient à rappeler que certains travaux, tels que ceux sur le "yield management" dans les petites et moyennes entreprises de l'industrie touristique se sont efforcés d'examiner comment les applications technologiques pouvaient s'appliquer aux PME. Une action d'envergure portant sur la promotion dans les pays tiers fut lancée en 1993 à un coût de 1 MECU L'action consistait à forger une image pour l'Europe et à monter une campagne publicitaire. L'idée était de présenter divers thèmes européens communs sous une "casquette" commune. Le projet a souffert d'un manque de coordination avec les autres campagnes organisées actuellement par l'European Travel Commission (ETC), organisation représentative des diverses organisations touristiques nationales (OTN). Si la qualité technique du travail était élevée, le rapport qualité-prix tel que mesuré par les réponses directes s'est avéré faible. Ceci est imputable en grande partie à l'absence du parrainage, prévu dans la proposition d'origine mais qui ne s'est pas concrétisé. En deuxième lieu, un projet d'étude de marché fut financé conjointement en 1994. Il s'agissait d'une recherche sur les exigences des principaux marchés ainsi que des marchés émergents hors d'Europe, ce qui fut reconnu par les Consultants comme une utile contribution supplémentaire aux connaissances actuelles dans ce domaine. En troisième lieu, un appel de propositions fut publié en août 1995, relatif à une initiative de promotion au Japon. On avait espéré transférer les crédits nécessaires de la ligne budgétaire générale du plan ou financer l'action sur fonds 1996. En fin de compte, aucune de ces options ne s'est révélée réalisable, et la campagne n'a pas été organisée, bien que les les fonds de parrainage requis aient déjà été garantis. Toutes recommandations formulées par les Consultants en matière de promotion seront prises en compte à l'occasion des futures initiatives. Pour résumer la Commission: • • • • • • se félicite que l'amélioration significative de la qualité des projets sur la durée du plan soit reconnue; accepte la validité du principe d'un plus petit nombre de projets plus importants; admet qu'il conviendra dans toute activité future de tenir davantage compte de l'analyse des aspects besoin d'étude, durabilité du projet et commercialisation; tiendra compte des observations formulées en ce qui concerne les projets en matière de technologie, de formation et de culture, afin de faire en sorte que ceux-ci aient un plus grand impact et dégagent davantage de valeur ajoutée dans le cadre de toute nouvelle action spécifique, poursuivra les travaux engagés sur la diffusion des résultats des projets; a déjà récupéré ou entend récupérer les crédits versés à certains projets. VI ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPÉRATIONNELS 25. En mars 1994, après une enquête interne approfondie menée dans l'Unité Tourisme par la DG XXIII et un audit interne mené par la Direction générale responsable, le chef de l'Unité a été transféré dans un autre service, puis suspendu. En juillet 1994, un agent temporaire a également été suspendu. Ces deux membres du personnel ont été ultérieurement renvoyés de la Commission. Après une nouvelle enquête menée par le service anti-fraude de la Commission, l'affaire a été portée à la connaissance des autorités d'un certain nombre d'États membres. Ces autorités mènent actuellement une enquête sur les accusations de fraude. Ces actions ont eu un effet considérable tant en ce qui concerne l'administration du plan d'actions que la qualité de certains des travaux commencés en 1993. 26. Les paragraphes 34 à 41 du résumé des Consultants exposent les résultats de l'évaluation administrative. D'où il ressort que: i) ii) iii) iv) v) vi) les dispositions et procédures administratives étaient faibles au début du plan mais qu'elles se sont sensiblement améliorées; le fardeau administratif est défavorable pour ce qui est des tâches directes telles que le suivi de projets etc. ; les lignes de communication de la DG XXIII sont longues et lentes; le taux de rotation du personnel a été élevé, il y a eu un déficit d'expertise en tourisme, une formation insuffisante du personnel et une situation de sous-effectif de l'administration -financière; les procédures utilisées pour appliquer le plan étaient trop contraignantes compte tenu des ressources; la gestion financière s'est avérée médiocre durant la première partie, mais s'est améliorée. La Commission accepte ces conclusions et souhaite ajouter que beaucoup de ces questions ont à présent été traitées. À signaler également que les événements qui se sont déroulés durant la première partie du plan ont entraîné des difficultés opérationnelles considérables pour le reste de la période. 27. En ce qui concerne les faiblesses des dispositions et procédures administratives, Les Consultants notent que des mesures ont été prises par la Commission pour garantir une amélioration, notamment des bilans et des procédures plus strictes dans les domaines suivants: - - - - - spécifications des appels d'offres et de propositions; formules de contrat et de déclaration standards; procédures de sélection à la fois pour les études et les projets pilotes; systèmes de suivi; systèmes d'évaluation post-projet; systèmes de contrôle de paiement. 10 28. Ces modifications ont abouti à un système opérationnel largement amélioré. En outre, une partie du fardeau purement administratif a été réduite, et un nouveau bilan est en cours qui permettra aux responsables de consacrer davantage de temps à la gestion directe de leurs projets. Parmi ces mesures: - - - - l'élaboration d'un manuel de référence à l'usage des directeurs de projet; l'élaboration de consignes internes pour les responsables des projets au sein de l'unité; la mise à jour et l'amélioration du registre des consultants extérieurs; la création de bases de données et autres systèmes informatisés pour l'archivage etc. Les Consultants notent au point 37 que les lignes de communication de la DGXX1H sont longues et lentes. Ce problème a été traité par la récente approbation d'une nouvelle structure d'organisation qui incorporera un certain nombre de changements décisifs. Il s'agit notamment du renforcement de l'administration financière, via une unité séparée, au niveau de la Direction générale, qui traitera du budget et du contrôle interne. Une autre unité nouvelle sera responsable des questions légales et des contrats. Il y aura d'autre part des modifications de structure au sein de l'Unité Tourisme proprement dite. Au point 38, les Consultants ont identifié les problèmes de rotation élevée du personnel, d'absence d'expertise en tourisme, de formation insuffisante du personnel et de situation de sous-effectif de l'administration financière. Certains de ces problèmes ont été causés ou aggravés par les circonstances qui ont entouré la première partie du plan. L'Unité a amélioré sa situation en matière de personnel, en renforçant la proportion de fonctionnaires, auxquels des experts nationaux en matière de tourisme prêtent leur concours. Les besoins en formation du personnel sont examinés sur une base régulière. l'unité étudie les options visant à adapter de façon efficace En ce qui concerne les procédures contraignantes utilisées pour appliquer le le travail plan, administratif afin d'améliorer la qualité des résultats et le rapport coût-efficacité, tout en assurant la conformité avec les procédures standards de la Commission. Les mesures ci-dessus prises par la Commission font clairement apparaître que la gestion financière qui était médiocre au cours de la première partie du plan s'est à présent sensiblement améliorée. 29. 30. 31. Pour résumer, les changements apportés aux aspects administratifs comportent les éléments suivants: • • • • procédures renforcées vis-à-vis de tous les aspects de la sélection de projets; systèmes améliorés de suivi, de contrôle et d'évaluation; nouvelle structure organisationnelle incluant de nouvelles unités responsables du contrôle budgétaire et des questions contractuelles; accroissement du nombre de fonctionnaires, nationaux du tourisme. travaillant avec des experts 11 VII RECOMMANDATIONS CLÉS 32. Les recommandations clés sont contenues dans les paragraphes 42 à 60. Les Consultants notent que des mesures ont déjà été prises en ce qui concerne un nombre important de ces recommandations. La Commission ayant déjà répondu à bien des points évoqués, la présente section ne traite que des domaines qui n'ont pas encore été couverts, à savoir: i) ii) iii) iv) v) vi) vii) viii) la nécessité d'élargir les partenariats et de tenir des réunions sur des thèmes spécifiques; la diffusion des résultats par le biais des Comités existants; l'identification des besoins par des experts indépendants; un plus grand recours aux indicateurs de performances; une plus grande autonomie dans certains domaines opérationnels; le cycle annuel du plan; les priorités pour 1996; les recommandations en vue d'un programme futur pour le tourisme. La question au partenariat avec les organisations extérieures a déjà été analysée plus avant par la Commission en 1995. Elle admet toutefois que les dispositions existantes vis-à-vis de l'industrie ne sont pas encore idéales, et coopérera avec les divers intérêts en jeu pour faire en sorte que les relations soient améliorées. Un partenariat étroit avec l'industrie touristique constituera un élément clé de tout nouveau programme. De la même manière, certains des moyens visant à accroître la coopération mentionnée dans le rapport des Consultants ont déjà été mis en oeuvre. La Commission est d'accord sur le fait qu'un élément clé de valeur ajoutée découle de la diffusion des résultats. Elle examinera avec les différents Comités comment cette diffusion peut être réalisée dans les meilleures conditions. Les Comités continueront de conseiller l'unité sur Xidentification des besoins et feront en sorte que le financement de l'Union européenne ne fasse pas double emploi avec les activités existantes. D'autres experts, sous la forme de groupes de travail techniques plus restreints, continueront à être consultés. La Commission est entièrement d'accord sur le principe d'une plus grande utilisation des indicateurs de performances et des objectifs intermédiaires, et intégrera ceux-ci dans tout nouveau programme. Pour ce qui est d'une plus grande autonomie dans certains domaines l'unité, cette question sera examinée lorsque le nouvel opérationnels pour organigramme sera en place. La Commission est d'accord de façon générale sur le fait que les questions purement opérationnelles doivent être traitées au niveau de l'unité chaque fois que c'est possible. Quant au cycle annuel du plan, cette question a été abordée en 1995 alors que les projets sont actuellement à plus long terme - pouvant s'étaler sur trois ans, et cette approche sera poursuivie. Les propositions des Consultants relatives aux priorités pour 1996 (paragraphe 59) ont déjà été appliquées. Les orientations pour un futur programme pour le 33. 34. 35. 12 tourisme (paragraphe 60) ont été prises en considération dans l'élaboration de la proposition du nouveau programme. Pour résumer, la Commission: • • • • souhaite renforcer son partenariat avec l'industrie touristique; examinera avec les organismes compétents comment l'information et les projets peuvent faire l'objet d'une meilleure publicité et être d'une meilleure utilité pratique pour l'industrie touristique; veillera à ce que les besoins en matière d'études et autres travaux fassent l'objet d'une évaluation complète avant publication des spécifications d'appels d'offres; examine à l'heure actuelle comment l'unité peut fonctionner avec une meilleure efficacité dans le cadre de la nouvelle structure organisationnelle. vm CONCLUSIONS 36 37. D'une façon générale, la Commission est d'accord avec l'évaluation globale du rapport des Consultants et, en dépit des critiques, s'en félicite. La complexité du tourisme au niveau européen ainsi que les points de vue largement divergents des États membres et des parlementaires européens sur la meilleure façon de développer une politique dans ce domaine ont rendu difficile le maintien de la cohérence au sein du plan. Ceci apparaît tout particulièrement dans son annexe qui se caractérise par sa diversité et son ambition, notamment eu égard aux objectifs et au budget disponible. le Les objectifs du plan étaient, en premier lieu, de réaliser une meilleure coordination et d'avoir une meilleure connaissance de l'industrie et, en second lieu, de stimuler l'innovation, de créer des activités additionnelles et d'encourager les échanges d'informations et transfert d'expérience. L'encouragement de l'innovation et le transfert d'expérience ont été largement réalisés grâce au financement en commun de projets pilotes (impliquant toujours la participation d'au moins deux partenaires transnationaux, et souvent davantage) et la création de réseaux. Les travaux sur la diffusion des résultats des projets pilotes se poursuivront et l'exploitation des réseaux encouragera l'adoption des meilleures pratiques, le transfert d'expérience et la coordination des efforts dans toute la Communauté. 38. La qualité technique des actions accomplies n'a pas toujours été suffisante. Les évaluateurs recommandent qu'il soit mené un nombre réduit de grands projets répondant à un besoin identifié. Il pourrait en résulter un accroissement de l'impact technique et politique des dépenses et une réduction de l'administration de ces dépenses au niveau de l'unité. Il ne fait pas de doute que les circonstances 13 39. 40. extraordinaires dans lesquelles se sont déroulés les dix-huit premiers mois du plan, qui se sont terminés par des changements dans le personnel de l'Unité Tourisme, en ont affecté les performances générales. Cela paraît évident si l'on considère les résultats médiocres de certains projets. Les améliorations apportées en 1994 et 1995 ont eu une incidence positive. D'autres initiatives lancées au cours du plan, telles que le Livre vert sur le rôle de l'Union en matière de tourisme et les diverses réunions intergouvernementales dans le domaine du tourisme, ont donné lieu à une large consultation spécifique au tourisme. Résultat de ces initiatives et conclusion de la majorité des avis, il existe la poursuite d'actions l'opportunité de garantir un consensus quant à communautaires dans le domaine du tourisme, de rationaliser cette activité et éventuellement de l'approfondir. La Commission estime que, tout en étant de nature expérimentale, le plan a établi un cadre offrant un contexte utile pour l'exécution d'actions pratiques. Le plan a permis de nouer des liens entre services de la Commission, États membres et intérêts régionaux et sectoriels. Il a également fourni la base sur laquelle le développement de partenariats avec l'industrie pourra être accru et développé. Le développement de politiques efficaces et solides d'aide au tourisme constitue un défi. La diversité, la nature et le potentiel énorme du tourisme nécessitent qu'une action appropriée soit prise à un grand nombre de niveaux différents: local, régional, national et européen. Seuls des efforts concertés et complémentaires aideront à l'établissement d'une industrie du tourisme durable, compétitive et de grande qualité. 41. Le présent rapport montre que le plan d'actions communautaires en faveur du tourisme a présenté des insuffisances mais a aussi eu des effets positifs. Il a permis de déterminer quel type d'actions futures pourrait aider cette industrie vitale. C'est dans ce contexte que la Commission propose son premier programme pluriannuel en faveur du tourisme, accompagnant le présent rapport. 14 ANNEXE 1 Contexte du plan d'actions communautaire en faveur du tourisme Al. Jusqu'à la décision du Conseil du 13 juillet 1992, les dispositions administratives relatives au tourisme reposaient sur la décision du Conseil du 22 décembre 1986 qui instituait une procédure de consultation et de coopération dans le domaine du tourisme et plus précisément un comité consultatif composé de membres désignés par chaque États membre5. Ce comité qui se réunit encore a exercé ses activités parallèlement au Comité de gestion créé au titre du plan d'actions. A2. Le plan a été institué le 1er janvier 1993 pour une durée de trois ans et un budget proposé de 18 MECU. Les actions ont été entreprises conformément au principe de la subsidiarité et sélectionnées en application des critères énumérés à l'article 4. Compte tenu de la diversité du tourisme, le plan s'attachait à renforcer les aspects horizontaux du secteur en général et à améliorer sa coordination au sein de la Commission. Il mentionne donc en particulier l'obligation de produire un Comité de Gestion annuel évaluant les activités de la Communauté ayant une incidence sur le tourisme et souligne la nécessité de mener d'autres actions associées. Le plan incluait également une annexe contenant une liste de onze mesures établissant un ensemble de priorités elles-mêmes divisées en sections spécifiant des actions particulières. Cette annexe indiquait également les actions devant être menées en 1993. A3. En résumé, le plan avait pour principal objectif d'aider au développement du secteur en encourageant et en renforçant la coordination des actions communautaires affectant le tourisme et en mettant en oeuvre un éventail de mesures spécifiques. Ces dernières ont été appliquées en encourageant l'exécution d'actions intégrées qui devaient présenter un caractère transnational, complémentaire et innovateur et respecter le principe de la subsidiarité. Ces actions devaient être menées, en application des critères, sous forme de projets pilotes, d'études, de publications et autres moyens appropriés. Dispositions administratives A4. Pour aider la Commission dans l'exécution du plan, la décision du Conseil a institué un Comité de Gestion, composé de représentants des États membres. Ce Comité a donné son accord sur les priorités, émis un avis sur les programmes de travail annuels et orienté les actions spécifiques. Le Comité de Gestion s'est réuni pour la première fois en décembre 1992, puis à dix reprises au cours des trois années d'exécution du plan (deux fois en 1993 et quatre fois au cours des deux années suivantes). Décision du Conseil 86/664/CEE, JO L 384 du 31. 12. 1986. 15 A5. En janvier 1994, le Comité a été élargi pour inclure les États membres de l'Espace économique européen, c'est-à-dire l'Autriche, la Finlande, l'Islande, la Norvège et la Suède. Trois de ces États, à savoir l'Autriche, la Finlande et la Suède, sont devenus membres de l'Union en janvier 1995, tandis que le Liechtenstein entrait dans le Comité. A6. La décision du Conseil de 1986 avait établi un Comité consultatif composé de représentants des États membres. Les réunions du Comité de Gestion et du Comité consultatif étaient organisées consécutivement et suivies habituellement de réunions de représentants de l'industrie du tourisme. La Commission a également organisé des réunions séparées avec des représentants du secteur privé du tourisme. Les représentants des États membres étaient généralement invités à participer à ces réunions en tant qu'observateurs. A7. Le plan a été exécuté par le biais d'une série de programmes de travail annuels basés sur les actions énumérées dans son annexe et adoptées par le Comité de Gestion. Divers mécanismes ont été appliqués pour en assurer le financement. Ceux-ci incluaient la publication d'appels d'offres (essentiellement pour les études et autres actions financées à 100% ) et d'appels de propositions (pour des projets pilotes cofinancés par la Communauté). D'autres projets ont bénéficié du soutien du Comité de Subvention de la Direction responsable et, dans des cas particuliers, des fonds ont été alloués par contrat direct. Les procédures de sélection de projets étaient essentiellement appliquées par l'Unité Tourisme, d'autres services étant invités à y participer le cas échéant. Dans presque tous les cas, les services de la Commission étaient seuls responsables des sélections opérées. Les mécanismes conçus pour faciliter la coordination incluaient l'établissement d'un Groupe inter-services qui s'est réuni à neuf reprises (deux fois en 1993, trois fois en 1994 et quatre fois en 1995) ainsi que l'organisation de réunions techniques spécifiques auxquelles participaient le Comité consultatif et l'industrie du tourisme. Ressources financières et en personnel A8. Le nombre moyen de fonctionnaires employés par l'Unité Tourisme était de 16, dont 11 de catégorie "A". Le taux de personnel permanent par Comité de Gestion au personnel total, qui était de 5 à 17 au début du plan, a progressé jusque 11 à 17 à la fin de 1995. Le personnel a été renouvelé à 86%. L'Unité bénéficiait occasionnellement de l'aide d'autres membres de la Direction générale et, le cas échéant mais aussi dans la mesure des possibilités, faisait appel aux services administratifs et techniques de la Direction et d'autres services de la Commission. A9. Les ressources financières disponibles ont augmenté du budget original estimatif de 18 MECU à un total de 21,71 MECU. La raison en a été un accroissement de 3 MECU de la provision budgétaire pour 1995 et l'inclusion des États membres de l'EEE qui ont contribué pour 566 400 écus en 1994 et 141 300 écus en 1995. Les engagements financiers ont atteint un total de 19,75 MECU. Les engagements ont présenté un déficit de 1,9 MECU (affectés à l'origine à des actions de promotion au Japon). 16 Travail exécuté AlO. Le plan peut être divisé en actions qui visaient à améliorer la coordination des actions communautaires relatives au tourisme et en actions concernant les onze mesures de son annexe. Dans de nombreux cas, ces mesures ont également fait l'objet d'actions visant à améliorer la coordination, de même que les objectifs et/ou effets de nombreux projets étaient de renforcer cette coordination tant au niveau transnational que dans des domaines techniques spécifiques. A i l. Les activités de coordination ont été poursuivies de différentes manières. Celles-ci incluaient des mécanismes visant à améliorer la liaison et la coordination au sein de la Commission ou visant l'industrie du tourisme ou des intérêts associés à son développement. Divers mécanismes ont été utilisés, qui résultaient de la définition de critères institutionnels ou juridiques ou ont été mis au point pour des motifs pratiques, techniques ou consultatifs. Ils comprenaient notamment. le Comité de Gestion; le Comité consultatif; un Groupe inter-services interne; des procédures internes établies; la consultation de représentants de l'industrie du tourisme; des réunions avec les Organisations nationales de tourisme; des groupes d'experts ad hoc sur des sujets spécifiques; le Comité de Gestion de 1994 sur le tourisme au Conseil et au Parlement européen le Comité de Gestion de 1995 sur le tourisme au Conseil et au Parlement européen; des conférences et expositions aux foires commerciales sur le tourisme; d'autres conférences, présentations et publications; des réseaux techniques à l'origine ou issus de projets; le processus de consultation instauré par le Livre vert. - - - - - - - - - A12. Le programme de travail de la première année était spécifiquement exposé dans l'annexe au plan et les priorités ont été exécutées suivant cette annexe. Durant la deuxième et la troisième année, la Commission a proposé un programme reposant sur l'annexe, le budget disponible et les besoins exprimés par le Comité de Gestion, l'industrie et d'autres parties intéressées. Toutes les mesures spécifiées ont été entreprises durant cette période. Le degré d'exécution de chaque mesure dépendait d'un ensemble de facteurs dont les priorités convenues par le Comité de Gestion, l'ampleur et la similarité du travail exécuté par d'autres services de la Commission et les notes budgétaires du Parlement. Al3. Un certain nombre de modifications ont été apportées aux programmes annuels en raison de l'évolution des priorités. Le Parlement a reconnu la nécessité de mettre au point des solutions techniques concernant la gestion des transports dans le tourisme tandis qu'un Conseil Environnement qui s'est tenu en Grèce en 1994 a souligné tourisme et de l'importance d'améliorer l'environnement. Ces deux aspects ont fait l'objet de l'appel de propositions de 1995. les questions du l'information sur 17 Le Parlement a également invité la Commission à examiner le problème du "tourisme sexuel" incluant les mauvais traitements aux mineurs. La Commission a soumis en conséquence des documents de travail au Comité de Gestion et consulté l'industrie sur cette question. 18 ANNEXE 2 Engagements de dépenses au titre du plan A14. La présente annexe offre une ventilation des engagements de dépenses selon trois catégories: pour chacune des onze mesures; par type de mécanisme utilisé pour la sélection des projets et par type d'organisation ayant bénéficié du financement. Il convient de noter que ces engagements ne reflètent pas toujours le nombre d'actions exécutées. Par exemple, le Prix du tourisme et de l'environnement incluait l'octroi de fonds par contrat directement passé avec les organisations concernées dans dix-sept États participants, bien qu'il s'agissait essentiellement d'une action unique, mais d'envergure majeure. A15. L'annexe 2a donne la ventilation du nombre d'engagements pris et du niveau de dépenses annuel pour chacune des onze mesures spécifiées à l'annexe au plan. Si/ mesures ont absorbé 95% du budget. La majorité des dépenses ont été consenties pour les mesures "Amélioration de la connaissance" (37% du budget total), en ce qui concerne notamment les statistiques pour lesquelles un financement est prévu jusqu'en 1997 et qui représentaient 27% des dépenses totales. Les "actions transnationales" représentaient 16% des dépenses; "Tourisme et environnement" 14%) et "Tourisme culturel" 13%. Deux autres actions ayant enregistré des dépenses substantielles étaient tiers" (respectivement 7% et 8% des engagements totaux). Les 5% restants ont été dépensés pour les cinq autres actions. "Formation" et "Promotion auprès des pays Al6. L'annexe 2b fournit une ventilation des engagements de dépenses par mécanisme de sélection. Des appels de propositions pour des projets cofinancés ont été publiés au cours des trois années du plan et concernaient les actions transnationales (annuel); le tourisme culturel (deux fois); tourisme et la formation l'environnement (une fois). 43% des fonds du plan ont été attribués en appliquant cette procédure. 7% des crédits du plan ont été versés par le Comité de Subvention de la Direction générale. Des appels d'offres ouverts ont également été publiés durant les trois années d'exécution du plan concernant diverses études et publications et les principales initiatives ont été financées entièrement par la Commission. 22% des crédits ont été versés via ce mécanisme. Environ 26% des crédits ont été attribués par contrat direct, notamment aux États membres. (une fois); et le Al 7. L'annexe 2c présente une ventilation par type d'organisation ayant bénéficié d'un financement. Celles-ci se répartissent dans les principales catégories suivantes: secteur public; associations/organisations non gouvernementales; universités/ instituts de recherche et secteur privé. En raison de la nature et des types très différents d'organismes touristiques et des diverses options appliquées à leur définition, la présente annexe doit être considérée avec certaines réserves. Toutefois, il est évident qu'environ 33% des crédits ont été versés au secteur public; 14% aux associations/organisations non gouvernementales; 6% aux universités et presque 48%) au secteur privé. 19 ANNEXE 2A Nombre d'engagements par 1993 1994 1995 Total %de Coût moyen Mesure Nombre écus(000) Nombre écus (000) Nombre écus(000) Nombre écus (000) Budget de l'action 1. Amélioration de la connaissance a) Statistiques b) Etudes c) Consultation Sous-total 2. Etalement des vacances 3. Actions transnationales a) Transnationales b) Technologie c) PECO Sous-total 2 4 5 11 0 6 9 3 399 302 188 889 0 458 1448 302 18 2208 4. Touristes/consommateurs 0 0 1 2 3 6 2 0 1 2 3 1 249 726 211 1186 80 0 114 61 175 161 5. Tourisme culturel 18 1262 12 1245 6. Tourisme et environnement a) Prix b) Projets Sous-total 7. Tourisme rural 8. Tourisme social 9. Tourisme des jeunes 10. Formation 11. Promotion * 12. Non classés/Divers - 1 0 1 1 3 1 2 1 3 382 0 382 120 175 10 17 1 18 1 0 2 236 50 286 80 0 218 197 10 1259 1000 25 1 2 30 30 40 4 5 49 0 0 0 6 6 0 1 4656 266 312 5234 0 0 0 822 822 0 66 5 9 14 203 1829 2032 0 2 0 0 1 2 0 70 0 0 500 12 43 10 13 66 5304 1294 711 7309 26,9% 6,6% 3,6% 37,0% 2 80 0,4% 6 10 11 27 458 1562 1185 2,3% 7,9% 6,0% 3205 16,2% 123 129 55 111 40 76 156 108 119 1 161 0,8% 161 31 2573 13,0% 83 23 10 33 2 5 3 821 1879 2700 4,2% 9,5% 13,7% 200 1,0% 245 1,2% 228 1,2% 12 1456 7,4% 3 7 1530 7,7% 67 0,3% 36 188 82 100 49 76 121 510 10 103 Total des mesures 59 6268 58 4750 75 8736 192 19754 100,0% * NB: Le projet "Promotion" lancé en 1993 a coûté 1 MECU. Le chiffre de 60. 000 écus spécifié en 1995 concerne ce projet et constituait une avance administrative. 20 ANNEXE 2B N o m b re d ' e n g a g e m e n ts p ar Type de mécanisme de sélection 1993 Nombre écus (000) 1994 Nombre écus (000) 1995 Nombre écus (000) T o t al Nombre écus (000) % Actions financées à 100% Appels d'offres o u v e r ts Initiatives principales Etudes Publications Statistiques Sous-total A p p e ls d'offres r e s t r e i n ts Conférences Contrat d i r e ct (Etats m e m b r e s) Statistiques Prix de l'environnement Conférences Sous-total Contrat d i r e ct (autre) Groupes d'experts: voyages, etc. Publications Autres Sous-totai 2 1 4 2 9 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1382 200 201 399 2 * 82 110 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 1 5 2 0 17 1 18 1 0 0 1 0 726 329 249 1304 80 0 236 43 279 15 0 0 15 2 2 0 0 4 1 40 0 1 41 4 2 3 9 646 196 0 0 842 4 5 6 3 18 2028 1122 530 648 4328 10,3% 5,7% 2,7% 3. 3% 21,9% 84 4 274 1,4% 4656 0 60 4716 57 70 75 202 40 17 2 59 5 2 3 10 4656 236 103 4995 72 70 75 217 23. 6% 1,2% 0,5% 25,3% 0,4% 0. 4% 0,4% 1,1% Sous-total: actions financées à 100% 10 2292 26 1678 55 5844 91 9814 49,7% Actions financées en commun A p p e ls de p r o p o s i t i o ns Ouverts: projets pilotes Restreints: projets pilotes Sous-total Comité de s u b v e n t i on Projets pilotes Publications Conférences Etude Autres Sous-total Sous-total: actions financées en commun Total des mécanismes 35 0 35 7 1 5 1 0 14 49 59 3173 0 3173 684 23 85 11 0 803 3976 6268 23 2 25 2 0 3 2 0 7 32 68 2618 61 2679 65 0 248 80 0 393 3072 4750 16 0 16 0 0 1 0 3 4 20 75 2658 0 2658 0 0 28 0 206 234 2892 • 74 2 76 9 1 9 3 3 25 101 8449 61 8 5 f0 749 23 361 91 206 1430 42,8% 0,3% 43,1% 3,8% 0. 1% 1,8% 0,5% 1. 0% 7,2% 9940 50,3% 8736 192 19754 100,0% 21 ANNEXE 2C Nombre d'engagements par 1993 1994 1995 Total Organisation bénéficiaire Nombre écus (000) Nombre écus (000) Nombre écus (000) Nombre écus (000) Secteur public Comité de gestion Organisation nationale de statistique Organisation nationale du tourisme Autorité régionale/locale Sous-total ONG et associations ONG Associations européennes Associations nationales Sous-total Université/instituts de recherche Secteur privé Conseil en matière touristique Conseil en matière de gestion Voyagistes/agences de voyages Entreprise non touristique: Organisateur de conférences TV/Publications/Autres médias Technologies/Consommateurs Expertise-conseil générale Sous-total Autres Experts: voyages et réunions Divers Sous-total 2 0 0 12 14 2 9 5 16 4 8 0 1 0 6 2 6 23 0 2 2 198 0 0 893 1091 66 445 345 856 320 1197 0 10 0 1675 110 987 3979 0 22 22 11 0 8 2 21 2 6 3 11 5 12 2 2 0 1 1 2 195 0 208 281 684 145 470 246 861 648 1274 726 61 0 51 161 269 5 31 4 5 45 0 2 1 3 1 8 2 1 3 3 2 2 648 3160 209 675 4692 0 769 189 958 153 1647 164 91 250 545 70 102 20 2542 21 2869 1 0 1 15 0 15 4 1 5 57 7 64 18 31 12 19 80 4 17 9 30 10 28 4 4 3 10 5 10 64 5 3 8 % 5,3% 16,0% 2. 1% 9. 4% 32,7% 1,1% 8,5% 3,9% 135% 1041 3160 417 1849 6467 211 1684 780 2675 1121 5,7% 4118 20,8% 890 162 250 2271 341 1358 9390 72 29 101 4,5% 0,8% 1,3% 11,5% 1,7% 6,9% 47,5% 0. 4% 0,1% 0,5% Total des bénéficiaires 59 6268 58 4750 75 8736 192 19754 100,0% 22 COMMISSION EUROPENNE DIRECTION GENERALE XXIII EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL Préparé par Price Waterhouse Février 1996 Price Waterhouse ^3 DIRECTION GÉNÉRALE XXIII EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME SOMMAIRE RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS CLÉS SECTION 1 - INTRODUCTION Circonstances de l'évaluation 1. 1. Historique et contexte 1. 2. Objectifs et buts de l'évaluation 1. 3. Portée de l'évaluation 1. 4. Méthodologie 1. 5. Définitions 1. 6. Structure du rapport SECTION 2 - MODÈLE DU PLAN D'ACTIONS 2. 1. Introduction 2. 2. Objectifs 2. 3. Domaines de politique 2. 4. Mesures 2. 5. Stratégies et instruments SECTION 3 - EVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS 3. 1. Méthodologie 3. 2. Notations globales 3. 3. Etudes de cas 3. 4. Evaluation générale SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPÉRATIONNELS 4. 1. Description des dispositions d'administration et de gestion 4. 2. Evaluation des dispositions en place 4. 3. Recommandations SECTION 5 - EVALUATION PAR LES CONTRACTANTS 5. 1. Méthodologie 5. 2. Analyse 5. 3. Enseignements, recommandations, suggestions et meilleure pratiques Page i 1 7 12 26 34 RAPPORT FINAL • V2. 0 • Traduit de Panglais Z<* Appendices Statistiques descriptives des actions 'Check-list' des interviews avec les principales sources d'information I. II. III. Fiche d'évaluation pour l'évaluation par les experts PW IV. Fiche d'évaluation pour l'évaluation par les contractants V. VI. Décision du Conseil du 13 juillet 1992 VII. Liste des contacts VIII. Evaluation par les sources d'information clés 'Check-list' des études de cas RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais n s~' ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS • RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS CLÉS Ce chapitre présente un résumé de l'évaluation du plan d'actions communautaires en faveur du tourisme (nommé ci-après "Plan") réalisée par Price Waterhouse, et les recommandations clés y afférent. Ce résumé ne fait que marginalement référence aux actions individuelles. Résumé des conclusions Contenu du programme En résumé, le Plan ressemble à un ensemble d'initiatives disparates, à une liste de politiques et d'activités fragmentées et parfois incohérentes et incomplètes. Prises individuellement, la plupart des politiques et mesures contenues dans le Plan sont probablement défendables, mais elles manquent de cohérence générale. Au chapitre 2, nous présentons notre analyse du Plan, basée sur le rapport de cause à effet entre les actions entreprises et les objectifs poursuivis. Ci-dessous, vous trouverez un aperçu global de cette analyse. Il s'agit notamment de : Les 11 domaines (appelés les "secteurs de la politique"), identifiés dans l'annexe à la Décision du Conseil de 1992, ne constituent pas un ensemble cohérent d'initiatives. Il règne une confusion entre la fin (les objectifs) et les moyens (mesures, c'est-à-dire études et projets financés) Il n'est pas clair comment certaines actions peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de la politique énoncés La politique "actions transnationales" est très difficile à inclure dans un cadre logique, dans la mesure où il ne s'agit pas d'une fin en soi. Cette politique semble faire double emploi avec d'autres politiques et ses buts ne sont pas clairs. (1) (2) (3) (4) (5) Certaines des 11 politiques combinent des domaines qui sont très distincts et qu'il aurait mieux valu séparer. (6) Certaines des politiques semblent avoir été formulées de manière plutôt indirecte et incomplètes, ce qui conduit à des mesures de soutien plutôt incomplètes (ceci reflète en partie les domaines de compétence et le principe de subsidiarité de la Communauté). (7) Certaines des politiques ne sont pas suffisamment soutenues en terme de mesures spécifiques. Le Plan semble également trop ambitieux vu les ressources humaines et financières disponibles pour la préparation et la mise en oeuvre des projets. Le manque global de continuité d'année en année représente aussi un inconvénient. Les conclusions générales de cette analyse sont corroborées par les conclusions principales tirées des interviews menées avec les principales sources d'information. 1 2 3 4 5 6 RAPPORT FINAL • V2. 0 • Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS <§ 7 8 9 10 11 Rôle et "positionnement" de l'Unité Tourisme L'Unité ne semble pas avoir une vision claire et opérationnelle sur sa position vis-à-vis des prestataires de services concurrents et complémentaires, comme les Offices Nationaux du Tourisme, les organisations régionales et internationales et les autres Directions Générales de la Commission. La question de la définition du rôle et du mandat de l'Unité est liée à ce problème de "positionnement". Parmi les options, nous avons : a b c d e f g un département de coordination des initiatives de I* Union Européenne (UE) dans le secteur du tourisme un forum grâce auquel les parties intéressées peuvent débattre et arriver à un consensus un département de la réglementation chargé des aspects de gestion dans le secteur du tourisme, pour ce qui est par exemple, de l'évaluation des possibilités d'hébergements, la sécurité anti-feu et les forfaits vacances un département de surveillance vérifiant et influençant les événements, par exemple pour ce qui est des statistiques, de l'identification des points de pression affectant le secteur du tourisme (comme les transports, le trafic aérien, l'affectation de personnel et le caractère saisonnier). agissant "commercialement" en menant des campagnes de promotion externes en coopération avec le secteur privé et les offices nationaux du tourisme. un organe identifiant, finançant et promouvant des projets pilotes d'importance ou de valeur européenne un organe fournissant une assistance technique à d'autres institutions de l'UE (par exemple aux Directions Générales en charge des fonds structurels) et au secteur tourisme en général. Conformité avec l'article 4 du Plan d'Actions et Réalisation des Objectifs Comme l'indique notre analyse du modèle de programme du Plan (voir chapitre 2), les objectifs du Plan sont souvent définis à un très haut niveau et sont quelquefois vagues. Par ailleurs, il s'agit d'objectifs à moyen et à long terme. Il serait plutôt injuste d'évaluer l'efficacité du Plan par rapport à ces objectifs. S'il faut le faire, la réponse serait certainement : "non, le Plan n'a pas encore atteint ces objectifs, et il est même possible qu'il ne les atteigne jamais. " Cependant, les institutions de la Communauté devraient définir des périodes pour l'évaluation de tels objectifs à plus long terme. La question doit être reformulée : les actions mises en oeuvre sous le Plan, ont-elles contribué à la réalisation de ces objectifs stratégiques à long terme ? En d'autres termes, ces actions (mesures) ont- elles permis de réaliser les objectifs intermédiaires associés ? A nouveau, comme le démontre l'analyse du modèle de programme, de tels objectifs intermédiaires font souvent défaut, ou sont formulés de manière inadéquate, ce qui rend impossible l'évaluation de leur efficacité. Certaines initiatives ont contribué de manière positive à réaliser certains des objectifs intermédiaires "définis" dans le Plan (comme la disposition relative aux statistiques sur le tourisme et la coordination avec les autres politiques et départements de l'UE). RAPPORT FINAL - V2. 0 • Traduit de l'anglais <- i ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS <§ 12 13 14 15 II faut toutefois souligner que l'Unité Tourisme a été confrontée à des circonstances très difficiles, notamment des perturbations administratives liées à des accusations de mauvaise gestion portées contre deux très hauts responsables de l'Unité Tourisme. Il faut aussi reconnaître que la nature du Plan a rendu la tâche de mise en oeuvre et de d'achèvement extrêmement compliquée. Evaluation technique Dans ces circonstances, il est plus facile (et plus significatif) d'évaluer l'efficacité des différentes actions (le projet et l'étude par exemple) que d'évaluer le Plan à un niveau plus général. Nous avons réalisé deux activités majeures dans ce domaine : une évaluation technique de toutes les actions financées de 1993 à 1994, et dix études de cas sur des actions importantes. Vous trouverez les conclusions de l'évaluation technique des actions entreprises conformément au Plan au chapitre 3. Pour les actions de 1993 et 1994 évaluées, des notes allant de 1 à 5 ont été attribuées, 5 étant la meilleure note. En 1993, les notes moyennes étaient de 2,9 pour l'évaluation globale et de 2,7 pour I' efficacité par rapport au coût. En 1994, les deux notes se sont améliorées pour atteindre 3,4 et 3,0 respectivement. En d'autres termes, la qualité globale des projets a considérablement été améliorée en 1994 (reflétant des procédures de sélection améliorées) et l'efficacité par rapport au coût a elle aussi, connu une amélioration. Le nombre total jugé bon ou très bon est passé de 34% à 44%. La qualité globale des projets et études de cas réalisés est mauvaise à moyenne (24% des actions examinées pour 1993 et 1994 ont été évaluées comme très mauvaises ou mauvaises) alors que seulement 14% des projets menés à terme ont été considérés comme très bons. Il y a toutefois eu une amélioration significative en 1994. 16 Dans la majorité des cas, l'impact de l'action est limité dans le temps, l'espace et dans sa portée. Différents engagements financiers (au total 59 en 1993, 58 en 1994 et 74 en 1995) ont été contractés, • ce qui est trop d'après nous, vu les ressources de l'Unité Tourisme, pour être définis et contrôlés de manière adéquate. La plupart des actions étaient de trop petite taille pour avoir un impact significatif, même si un certain nombre de petites actions menées à bien ont été très rentables. La taille moyenne des actions évaluées représentait 121144 ECU en 1993,117030 en 1994 et 127015 en 1995. 17 18 Les réalisations de la DG XXIII dans le développement de statistiques communes en matière de tourisme ont été très importantes. La collecte des données est une procédure nécessaire mais coûteuse dans le secteur du tourisme et l'approche adoptée par la DG XXIII était appropriée aux circonstances. L'approche s'est concentrée essentiellement sur l'adoption d'un noyau minimum commun d'ensembles de données à collecter. Autour de ce noyau commun, des ensembles de données associés mais optionnels ont été définis, là aussi, avec des définitions communes, de manière à garantir une comparabilité parfaite. Une directive sur la collecte de statistiques a été adoptée (23/11/95, entrée en vigueur fin 1996) et les gouvernements reçoivent dès à présent, conformément au plan d'actions, une aide financière pour harmoniser leurs systèmes respectifs avec celui mis en place. Un total de 4,5 millions d'Ecus sur trois ans (1995 -1997) a été dégagé pour cette tâche. La plupart des actions (projets et études) financées peut être classée en deux groupes. Il y a, d'une part, les actions remplissant des objectifs politiques ; ces actions assurant la promotion des concepts et réseaux 'européens', et ne justifient que rarement une publication. D'autre part, il y a les actions intéressantes commercialement et durables. Ces deux groupes d'actions peuvent, occasionnellement, coïncider. RAPPORT FINAL • V2. 0 • Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS • 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Selon nous, la promotion de 'réseaux transnationaux' n'est pas un objectif, mais un moyen pour atteindre un (ou plusieurs) objectif(s). D'après l'Article 4 de la Décision du Conseil, les mesures doivent être efficaces par rapport à leur coût. Les objectifs politiques, par exemple, la promotion de réseaux transnationaux, peuvent être réalisés mieux et de manière plus rentable grâce à d'autres moyens et ne nécessitent pas la couverture ou la justification d'un projet pilote qui n'est qu'occasionnellement véritablement innovateur. Un certain nombre d'études a été financé pour examiner des questions d'une grande importance pour le secteur du tourisme. Ces études ont, généralement, été bien réalisées, même si le choix des sujets (tourisme des jeunes, affaires et conférences, gestion de la rentabilité etc. ) ne semble pas se baser sur une analyse attentive des besoins, tenant compte des informations déjà disponibles. Nous sommes conscients du fait que les sujets relatifs aux analyses ont été proposés et/ou approuvés par le Comité de gestion. Nous partons du principe que plus de temps doit être consacré à définir de manière précise les études à financer, et qu'il faut tenir compte des études déjà faites, des programmes de recherche en cours et des besoins de l'industrie touristique. Un certain nombre de projets et d'études avaient comme objectif la préparation de listes de références, de manuels et de guides d'un intérêt potentiel pour le secteur. Tous ont souffert d'un manque de durabilité intégrée pendant la phase postérieure au projet, essentielle lorsqu'il s'agit de souvent réactualiser les données (procédure coûteuse). Le Plan a beaucoup apporté aux touristes handicapés. Des guides rendant l'Europe accessible aux touristes handicapés sont des exemples d'études excellentes et efficaces par rapport à leur coût émanant de ce Plan. La plupart des composantes culturelles du Plan se sont focalisées sur l'établissement d'itinéraires et de réseaux basés sur une série de thèmes. Une grande partie était particulièrement peu onéreuse et les résultats en émanant intéressants. En même temps, la durabilité et l'incidence sur la demande touristique sont probablement limitées et les principaux avantages à long terme peuvent provenir du renforcement des liens entre les régions. Si l'intention n'est pas de garantir un avantage économique durable, il faut que cela soit clairement spécifié et les actions seront jugées sur cette base. Mais le besoin d'efficacité-coût subsiste. II a également été noté que le concept d'itinéraires et de pistes de destinations liées était déjà un concept bien établi avant le Plan, et la valeur marginale de la création d'itinéraires / pistes supplémentaires est probablement limitée, et ceci doit donc être évalué. L'aspect innovant des pistes financées par la DG XXIII est leur caractère transnational. L'impact à long terme reste encore à définir et demande à être examiné. L'étendue des projets d'éducation et de formation a été assez vaste, et comprend le développement de réseaux, la définition de programmes, l'identification de nouveaux besoins professionnels. Les projets de mise en place de réseaux, qui semblent avoir eu le plus de succès, ont été ceux destinés à renforcer les réseaux déjà existants, tandis que la création de nouveaux réseaux a été jugée généralement moins porteuse de fruits, pour des raisons de durabilité entre autres. Lorsque les projets étaient concentrés sur des besoins en programmes harmonisés au niveau européen, ils ont joué des rôles très utiles. Un certain nombre de projets qui se sont focalisés sur l'identification de nouvelles catégories professionnelles a eu moins de succès. II y a a également eu un certain nombre d'exercices de formation exceptionnels (par exemple, en Europe centrale et orientale) qui, quoiqu'utiles en soi, n'entraient pas dans un cadre institutionnel ou iv RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS M\k fHF 28 29 30 31 32 33 autre, en garantissant une base de suivi et de durabilité. Même si, pris séparément, ils ont été efficaces par rapport à leur coût, ils ne s'intègrent pas dans un plan cohérent et devraient, à l'avenir, être évités à moins que les mécanismes assurant leur durabilité soient mis en place. Les projets pilotes technologiques financés conformément au Plan sont vastes et soit génériques, s'adressant à des problèmes clés comme les procédures de définition des données pour l'échange d'information, soit spécifiques lorsqu'il s'agit d'appliquer les nouvelles technologies à des situations spécifiques. Cette distinction entre projets génériques et spécifiques coïncide, dans une large mesure, avec les responsabilités de la DG XXIII, où les projets essentiellement génériques (comme le CIRT, EDITIN, ETI, TIRS, tous de bons projets) sont considérés comme des projets 'technologiques* et sont classés dans le domaine politique "mesures transnationales". Un certain nombre de projets du domaine culturel est dominé par des solutions technologiques et, en raison de cette spécificité, des conclusions importantes liées à leur caractère technologique peuvent être tirées. Contrairement aux activités culturelles financées, certaines indications montrent qu'un grand nombre des projets technologiques "génériques" financés auraient, d'une manière ou d'une autre, pu être réalisés sans financement communautaire, dans la mesure où ils concernaient des questions industriellement importantes, comme la globalisation des données ou l'amélioration des accès. Le financement de la Communauté Européenne (CE), très utile pour aborder ces problèmes, peut être décrit comme étant un financement de soutien. Son impact a cependant été positif car il a accéléré l'application de nouvelles technologies à des tâches spécifiques au tourisme (par exemple le projet EDITIN de 1993). Les projets spécifiques n'ont pas été particulièrement bien réussis car il est très probable qu'après achèvement de leur financement, ils soient abandonnés en raison du manque d'intégration des composantes durabilité ou commercialisation. Ces projets semblent avoir été conçus principalement pour "obtenir" des financements communautaires et non pour répondre à des besoins spécifiques. La plupart des projets de banques de données axées sur les nouvelles technologies souffrent d'un manque de durabilité pendant la phase postérieure au projet. Les banques de données touristiques doivent constamment être remises à jour et les mécanismes administratifs et financiers pour ce faire sont aussi importants dans la conception du projet que les composantes techniques. Le suivi et la commercialisation n'ont pas été abordés de manière satisfaisante dans la majorité des cas. Le résultat est un certain nombre de projets, certes intéressants, mais dont la contribution pour le secteur du -tourisme ne sera très probablement pas durable. Une autre question qui n'a pas été abordée de manière spécifique lors de la conception des projets technologiques et autres est celle de la pertinence pour les petites et moyennes entreprises (PME). La technologie est à la fois un obstacle et une chance pour les PME et cette question n'a pas été abordée de manière satisfaisante. Certains projets ne contiennent aucune relation avec les prestataires, et ne se concentrent que sur les tours operators, les agences de voyage, en omettant les hôtels. Internet, dont les coûts de raccordement sont faibles, représente un potentiel formidable pour les PME, mais aucun projet n'a, jusqu'ici, abordé la question. Aspects administratifs et opérationnels 34 Au chapitre 4, nous donnons un aperçu des dispositions et des procédures administratives et de gestion, suivi de notre évaluation. Nos conclusions principales sont résumées ci-dessous. RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais Q>^ ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS 41k f||F 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 Les dispositions et procédures administratives étaient faibles au début de la mise en oeuvre, mais elles ont été améliorés de manière significative en 1994 et en 1995. Les membres du personnel que nous avons rencontrés s'impliquent entièrement dans ce qu'ils font et travaillent dur. Ils sont surchargés de tâches administratives, et il n'est pas toujours évident de comprendre le côté rationnel et l'efficacité de cet état de fait. Il n'y a pas d'équilibre entre les tâches directes (préparation du projet, visites de sites, contacts avec les contractants etc. ) et les tâches administratives. Les lignes de communication de la DG XXIII sont longues, lentes et procédurales. Cela s'applique aussi au processus décisionnel. Les procédures ont cependant été améliorées progressivement pour les questions ayant trait au Plan. Nous avons également identifié les faiblesses suivantes au niveau du personnel : un taux de roulement élevé, un faible pourcentage d' "experts en tourisme" et un manque général de compétences en matière de tourisme, un manque de personnel au niveau de l'administration financière, une formation inadéquate (par exemple dans le domaine de la gestion financière et de la gestion des projets). Etant donné les ressources humaines limitées de l'Unité entre 1993 et 1995, il était peu judicieux de mettre en oeuvre le Plan en finançant un nombre aussi important de projets et d'études (principalement à travers des appels à propositions ouverts à tous) car une telle approche impliquait un lourd fardeau administratif. C'est la raison pour laquelle certaines des offres sélectionnées étaient de mauvaise qualité, sans objectifs clairement définis, sans équipe de projet solide et avec un aspect innovateur très limité. Les projets sélectionnés en 1994 étaient meilleurs et le résultat des appels à propositions et des appels d'offre de 1995 ont montré une amélioration significative au niveau de la qualité ; les attentes de bons résultats sont fortes. La gestion financière était mauvaise pendant la première moitié de la phase de mise en oeuvre, mais elle a été améliorée depuis et doit encore être renforcée davantage. Les mauvaises performances en matière de gestion financière étaient dues au comportement de certains hauts responsables du personnel (qui ont été demis de leurs fonctions au sein de l'Unité au premier semestre 1994), aux systèmes inadéquats (utilisation insuffisante des technologies informatiques), à une formation inadéquate des membres du personnel et à un manque de personnel administratif (grade B). Recommandations clés Voici à présent nos principales recommandations à l'Unité Tourisme et à la DG XXIII. Ces recommandations sont plus amplement détaillées dans les chapitres pertinents du document. Aspects stratégiques Nous sommes d'avis que l'Unité devrait, pour devenir plus efficace, limiter son champ d'activité en concentrant ses ressources sur quelques domaines stratégiques. L'Unité devrait définir une vision claire de son "positionnement sur le marché", de sa mission et de ses objectifs et devrait choisir ses moyens d'action en conséquence. L'Unité doit prendre des mesures pour retrouver sa crédibilité et améliorer le profil tourisme' de l'Unité (le personnel actuel est souvent perçu par les personnes interrogées comme n'étant pas suffisamment vi RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais 3 / EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS • compétent dans ce secteur). Aspects opérationnels 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 II faut améliorer le partenariat et la coopération avec les différents intervenants (privés et publics, y compris les Etats membres, les Offices Nationaux du Tourisme et d'autres secteurs de l'industrie intéressés). Les trois Comités (gestion, consultatif et "consultative committee") devraient devenir le principal vecteur de diffusion des résultats des activités financées et entreprises par l'Unité. Ces Comités doivent accepter qu'ils ont un rôle important à jouer dans la diffusion et doivent assumer cette responsabilité. Les Comités en place peuvent être utilisés pour aider l'Unité à identifier les besoins (par exemple pour ce qui concerne d'éventuels projets pilotes) et pour certifier que les projets financés par l'UE ne font pas double emploi avec des initiatives existantes. Des experts indépendants pourraient jouer un rôle similaire. Pour ce qui concerne le personnel, des mesures correctives doivent être prises pour réduire le taux de roulement, améliorer les compétences internes en matière de tourisme, par exemple grâce à des détachements dans le secteur, pour acquérir des connaissances dans les aspects financiers, administratifs et de gestion des procédures communautaires. Les systèmes informatiques en place doivent être réexaminés et fortement améliorés, pour générer plus d'informations de gestion par exemple, destinées à aider les membres du personnel. L'Unité et la hiérarchie devraient revoir leurs dispositions administratives et choisir, dans la mesure du possible, des indicateurs de performance dans un certain nombre de domaines, ceci dans le respect des limites imposées par les règles administratives de la Commission. L'Unité devrait revoir ses procédures internes pour avoir plus de temps à consacrer à la préparation, au contrôle et au suivi des actions financées. Le personnel consacre un temps disproportionné à des tâches administratives non productives. II faut renforcer le contrôle et l'évaluation des projets, et plus généralement, mettre au point et appliquer des procédures simples mais efficaces. Ces procédures doivent être élaborées en amont et -non à posteriori. Par ailleurs, plus de visites sur site devraient être entreprises, en affectant des ressources du budget du projet pour ce faire lors de la phase de préparation / sélection. Ces aspects ont été mieux pris en compte dans les appels à propositions de 1995. II faut envisager des actions en vue de garantir une diffusion / distribution adéquate des résultats du projet, en y consacrant des ressources du budget du projet pendant la phase de préparation / sélection, par exemple. Ces aspects ont été mieux pris en compte dans les appels à propositions de 1995. Le nombre de projets et d'études financés doit être considérablement réduit, en vue d'accroître leur impact et de limiter les aspects administratifs. L'utilisation de la procédure d' "appel à propositions" doit être réexaminée afin de réduire la charge administrative et de maximiser l'efficacité de la procédure. La possibilité de sous-traiter certains travaux devrait être prise en compte. vii RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ET DES RECOMMANDATIONS CLÉS • 56 57 Le nombre de réunions organisées autour d'un thème ou d'un problème technique devrait être accru. L'Unité doit avoir plus d'autonomie dans un certain nombre de domaines opérationnels comme la gestion du budget alloué pour les missions. L'Unité doit être en mesure de répondre rapidement et de manière souple aux besoins pour la mise en oeuvre du projet (visites sur site, participation à des ateliers etc. ), bien entendu, dans les limites strictes du budget. Cela ne doit pas pour autant rendre l'Unité moins responsable ou moins transparente. 58 Le cycle annuel du Plan a un impact négatif sur la qualité des actions sélectionnées et sur leur mise en oeuvre. Un cycle plus long (de trois ans par exemple) est souhaitable. 59 A court terme (pour 1996 par exemple), nous estimons que les initiatives devraient se concentrer sur : a b c d la diffusion des meilleurs résultats générés par les actions (par exemple, la publication et la diffusion de rapports terminés) le suivi de projets et d'études couronnés de succès, pour en tirer les enseignements et transférer les meilleures méthodes le développement de relations avec l'industrie du tourisme et les autres intervenants dans ce secteur la poursuite d'activités dans le domaine de la coordination avec d'autres Directions Générales et le développement des statistiques touristiques au niveau communautaire. Grandes lignes d'un futur programme dans le secteur du tourisme 60 Un futur programme dans le secteur du tourisme devrait : a b c d e f g être mieux défini (axé sur moins de priorités, comporter moins d'actions financées, la valeur du projet doit avoir une moyenne plus large) accroître la cohérence interne du programme inclure des actions à caractère pluriannuel avoir un mandat bien préparé et défini, basé sur un cadre logique tenant compte d'indicateurs de succès mesurables, de la responsabilité post-projet, des compétences et des questions de durabilité améliorer les procédures de préparation et de planification, de contrôle et d'évaluation des projets (tant internes qu'externes, c'est-à-dire indépendantes) donner grandement priorité à la diffusion des résultats et au suivi des actions garantir que les actions les plus couronnées de succès et les plus durables mises en oeuvre en 1993-1995 soient poursuivies, et renforcer les domaines de succès. viii RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 1- INTRODUCTION • SECTION 1 - INTRODUCTION Circonstances de l'Evaluation Price Waterhouse a connaissance de certaines allégations concernant la conduite des affaires au sein de l'Unité Tourisme au cours de la période ayant précédé mars 1994. La Direction Générale XXIII a communiqué à Price Waterhouse les informations suivantes au sujet de cette affaire: "Le Directeur Général de la DG XXIII a eu connaissance de ces allégations en 1993. Il a immédiatement ouvert des enquêtes internes approfondies au sein de la Direction Générale pour faire la lumière sur ces allégations. Dès qu'il a eu acquis la conviction que ces allégations étaient au moins en partie fondées, d'autres services ont pris part à la procédure d'enquête. A l'issue de ces différentes enquêtes, deux membres de l'Unité Tourisme ont été tout d'abord suspendus puis relevés de leurs fonctions au sein des services de la Commission. La Commission a communiqué aux autorités civiles d'un certain nombre d'états membres les informations dont elle disposait en les invitant à procéder à leur propre enquête. " Vu l'existence de ces enquêtes, dont certaines sont encore en cours, Price Waterhouse n'a pas été invité à enquêter sur ces allégations mais s'est vu prier de tenir compte de l'effet que ces allégations et les enquêtes qu'elles ont entraîné avaient sur l'efficacité globale du plan. Vu cet état de choses, Price Waterhouse a simplement fait des remarques, dans son évaluation, sur les circonstances affectées par ces événements. Il convient à cet égard de noter qu'outre l'enquête menée par la DG XXIII elle-même, les autres enquêtes ont fait appel à la participation du personnel de l'Unité qui a recherché et mis à disposition certaines informations. Ceci l'a privé d'autant d'heures de travail qui auraient été normalement consacrées à d'autres tâches. Une autre conséquence des allégations et des enquêtes est que les autorités financières et budgétaires des institutions de la Communauté sont devenues, ce qui est bien naturel, très strictes et précises quant à l'application des règles de fonctionnement de l'Unité Tourisme. Ceci a donné lieu à des retards considérables dans le traitement de dossiers qui, pour certains, auraient normalement été considérés comme relevant de la routine. Ceci a été particulièrement frustrant pour l'Unité Tourisme, d'autant qu'encore une fois cette circonstance a a grevé un temps en principe consacré à la mise en oeuvre directe du Plan, qu'elle n'a pas manqué de retarder. 1. 1 - Historique et contexte Le Plan d'Actions Communautaires en faveur du Tourisme (le Plan) a débuté en janvier 1993 à la suite de la Décision du Conseil 92/421/CEE du 13 juillet 1992. Le Plan, d'une durée de trois ans, s'est achevé à la fin du mois de décembre 1995. L'Article 6 du Plan stipulait qu'une évaluation serait réalisée. L'Annexe du Plan d'Action précise 11 groupes spécifiques de mesures relatives au tourisme. L'Article 4 du Plan affirme que les actions entreprises doivent : a b être conformes au principe de subsidiarité être efficaces par rapport à leur coût et avoir un impact significatif sur l'industrie communautaire du tourisme c faciliter !e développement de l'industrie du tourisme et notamment celui des petites et RAPPORT FINAL • V2. 0 • Traduit de l'anglais o •it EVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 1- INTRODUCTION • moyennes entreprises d e f g h favoriser la concurrence à l'intérieur de la Communauté et contribuer à la compétitivité du produit touristique communautaire sur le marché mondial être aptes à conserver et à protéger la qualité de l'environnement naturel, ainsi que l'héritage culturel et respecter l'intégrité des populations locales être aptes à améliorer la mise à disposition d'informations et de services ainsi que la protection des touristes être aptes à améliorer la qualité des services touristiques communautaires être mise en oeuvre en concertation avec les autorités nationales et, si nécessaires, avec les autorités régionales ou locales, afin de tenir compte de l'importance du tourisme pour le développement régional. 1. 2 - Buts et objectifs de l'évaluation 7 8 Le but principal de la présente étude est de procéder à une évaluation du Plan. L'évaluation comprend une évaluation technique des projets pilotes, études et autres initiatives entreprises en 1993 et 1994, ainsi qu'une évaluation des actions (encore en cours) sélectionnées dans le cadre du programme 1995. La base de l'évaluation est constituée par les critères généraux susmentionnés et par les critères spécifiques énoncés dans l'Annexe du Plan ainsi que dans les appels d'offres et appels à propositions ultérieurs. Dans le cas de projets ad hoc, l'évaluation a envisagé la demande telle qu'elle a été soumise. L'évaluation porte sur toutes les mesures du Plan d'Actions et envisage les aspects qualitatifs et quantitatifs. 1. 3 - Portée de l'évaluation 9 Les actions entreprises en application du Plan comprennent une série d'initiatives horizontales et spécifiques, notamment : a b c d e une tâche de coordination au sein de la Commission concernant d'autres politiques ayant un impact sur le tourisme des projets pilotes transnationaux financés conjointement par la Commission et par d'autres partenaires des études portant sur des aspects spécifiques de l'industrie du tourisme des conférences et des réseaux relatifs à certains aspects spécifiques de l'industrie du tourisme des rapports et des documents consultatifs sur la politique et la pratique du tourisme destinés aux institutions communautaires et à l'industrie. 10 L'Appendice I contient la liste des projets et études soutenus. RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais "^ EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 1-INTRODUCTION • 11 Outre l'évaluation de ces actions spécifiques, il nous a été demandé d'évaluer les priorités accordées aux différentes mesures du Plan, les aspects administratifs relatifs au Plan ainsi que l'ampleur et l'attribution des ressources. 1. 4 -Méthodologie 12 Dans la présente section, nous décrivons le programme de travail que nous avons élaboré ainsi que les principales activités réalisées. Nous présentons également les dix "études de cas" sélectionnées. Programme de travail 13 Le programme de travail était le suivant: • • Phase 1 - Examen d'ensemble du Plan. Programme d'entretiens (en face à face ou téléphoniques) avec des responsables de la DG XXIII et d'autres DG, des membres du Comité de Gestion, des représentants de l'industrie, des experts indépendants. Au total, nous avons réalisé plus de 60 entretiens (dont 53 en dehors de la DG XXIII). Phases 2 et 3 - Analyse de projets. Nous avons réalisé une évaluation technique de tous les projets achevés en 1993 et 1994 (Phase 2), et de toutes les propositions de projets retenus en 1995 (Phase 3). La plupart des contractants ont reçu un questionnaire portant sur les aspects suivants: description de projet, réalisation des objectifs, mise en oeuvre du projet. • Phase 4 - Analyse, conclusions et recommandations. Activités réalisées 14 15 16 L'exercice a débuté le 10 novembre 1995 (réunion de lancement à la DG XXIII). Notre rapport final a été accepté par la DG XXIII le 26 février 1996. Price Waterhouse a été assisté par M. Esmond Devas, expert dans le domaine du tourisme. En novembre et en décembre 1995, nous avons réalisé une première série d'entretiens et de réunions avec des responsables de la DG XXIII. Environ dix entretiens avaient été réalisés à pour la fin du mois de décembre. Les principaux objectifs de cette première série d'entretiens étaient d'établir un contact avec le personnel de l'Unité ainsi que d'acquérir une vision d'ensemble des activités et de recueillir des avis sur le rôle (passé, présent et futur) de l'Unité. Nous avons ensuite contacté 69 sources d'informations et experts indépendants (extérieurs à la DG XXIII) et réalisé 53 entretiens téléphoniques ou en face à face. Les principaux sujets abordés étaient (voir check-list dans l'Appendice II): a b c d e f g Exposition au Plan d'Actions Tourisme Interface avec le Plan d'Actions Tourisme (coordination, complémentarité, chevauchement, etc. ) Evaluation du Plan d'Actions Tourisme quant au fond: le programme est-il sensé? Evaluation de l'impact et des effets: quels résultats du programme ont-ils été constatés? Réalisation des objectifs du programme: le programme a-t-il atteint les objectifs escomptés? Alternatives: y-a-t-il de meilleurs moyens d'atteindre les résultats/objectifs? Leçons, recommandations, suggestions, meilleure pratique. 17 Tous les membres du Comité de Gestion et tous les membres du Comité Consultatif ont reçu une lettre de PW expliquant les objectifs de l'exercice et les encourageant à nous contacter s'ils RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais 7' ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 1- INTRODUCTION • souhaitaient apporter leur contribution. Nous avons reçu des réponses écrites de l'Allemagne, de la Grèce et du Portugal. Nous avons auditionné les représentants de l'Italie, de l'Irlande, de l'Espagne, de la France, de la Finlande, de la Belgique et du Luxembourg. 18 19 20 Nous avons créé une base de données contenant des informations descriptives et financières pour toutes les actions 1993-95 (voir Appendice I). Pour les projets de 1993 et 1994, 77 contractants ont reçu un bref questionnaire portant sur la description du projet, la réalisation des objectifs, la mise en oeuvre et l'évaluation de la mise en oeuvre. Le questionnaire-type utilisé est fourni dans l'Appendice IV. Nous avons reçu 47 réponses, ce qui représente un taux de réponse de 61%. Nous avons traité les résultats de cette enquête avec précaution en raison de la subjectivité qui peut être introduite dans les réponses. Nous avons procédé à une évaluation technique de toutes les actions achevées (contrats 1993 et 1994, soit 90 au total). Pour réaliser cette évaluation, nous avons préparé une Fiche d'Evaluation pour l'évaluation des projets (voir Appendice III). Dans la mesure du possible, nous nous sommes efforcés de respecter une approche en cinq étapes dans l'évaluation de projet, en: a b c d e groupant les projets à examiner en fonction du(des) responsables(s) en charge organisant une première discussion avec le(s) responsables(s) qui ont présenté brièvement les projets complétant les Fiches d'Evaluation discutant les fiches avec le(s) fonctionnaire(s) communautaire(s) finalisant la fiche et en introduisant les résultats dans la base de données. 21 Nous avons en plus effectué dix études de cas (voir Tableau 1. 1). Nous avons effectué notre sélection sur la base des critères suivants, en accord avec la DG XXIII : a b c d nécessité de couvrir les trois années nécessité de sélectionner, pour chaque année, les projets ayant les budgets les plus significatifs nécessité d'opérer une sélection représentative des priorités annuelles nécessité d'équilibrer les réussites et les échecs. RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais 7f ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 1-INTRODUCTION • Tableau 1. 1 - Etudes de cas Contractant Titre Année Financement ('000 Ecus) Domaine 1. L&R Leisure Projet Européen pour la Formation des Operateurs du Tourisme en Bulgarie et Slovaquie 1993 220 Formation Europe Centrale et Orientale 2. HTL Prix Tourisme et Environnement 3. Delvico/Bates Promotion Tourisme de l'Europe en tant que Destination pour les Touristes provenant de Marchés fortement Distants 1993 1993 381 Environnement 1000 Promotion 4. Regione Toscana ETI - Information et Réservation Touristique Européenne 1993 200 Nouvelles Technologies 5. Hjoerring Business College Développement d'une Stratégie de Formation pour le Personnel et les Formateurs de l'Industrie du Tourisme dans les Régions d'Eau Froide autour de la Mer du Nord 6. FECTO/FOTVE Programme "Villes d'Art en Europe" 7. Arthur Andersen Gestion de la Rentabilité dans les Petites et Moyennes Entreprises de l'Industrie du Tourisme 1994 195 Formation 1994 1994 195 392 Culture Etude 8. Instituts Nationaux de Stat. Thème: Développement des Statistiques du Tourisme Communautaire En cours 4500 (1995-1997) Statistiques 9. WTTC et Autres Thème: Analyse des procédures par l'analyse des projets Environnement 1995, notamment le projet Réseau Communautaire Européen pour le Tourisme et le Voyage Environnemental 1995 631 Analyse des procédures d'appel d'offre, d'évaluation et de mise en oeuvre 10. - Thème: Coordination par l'Unité Tourisme En cours - Activité horizontale 22 Nous avons également étudié les aspects administratifs du Plan, notamment les procédures de sélection et de suivi ainsi que les dispositions de gestion. 1. 5-Définitions 23 Le Plan est composé de 11 groupes de mesures communautaires d'aide au tourisme (voir Appendice VI) que nous désignerons par le terme "domaines de politique", tandis que le terme "mesure" sera réservé aux actions entreprises pour mettre en oeuvre le Plan. 24 Nous effectuons une distinction entre trois types d'actions : a b c études (actions financées à 100%) projets (financés conjointement normalement à concurrence de 60%) autres activités telle que la coordination au sein des services de la Commission. RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais 3^6 EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 1- INTRODUCTION o 1. 6 - Structure du rapport 25 26 Le reste du rapport est structuré en cinq sections principales. La section 2 présente notre analyse du Plan fondée sur les liens entre les actions et leurs objectifs. La section 3 présente un résumé des résultats de l'évaluation technique des actions (études, projets et. autres activités) entreprises en application du Plan. Dans la section 4, nous fournissons un aperçu des accords et des procédures administratifs et de gestion, suivi de notre évaluation. La section 5 présente les résultats de l'enquête postale que nous avons réalisée pour les projets et les études de 1993 et 1994. L'Appendice VIII contient un résumé de l'évaluation fournie par les principales sources d'information avec lesquelles nous nous sommes entretenus (nous fournissons une liste de contacts en Appendice VII). Il convient de noter que ces avis ne sont pas nécessairement ceux de Price Waterhouse. RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais r, 19 ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 2 - MODELE DU PLAN • SECTION 2 - MODELE DU PLAN 2. 1 - Introduction 27 Une approche structurée est requise pour analyser les objectifs des politiques ainsi que leurs résultats de manière systématique. Nous avons commencé notre évaluation par une préparation d'un "profil" de la politique du Plan et de ses composants. La présente section présente notre analyse du Plan fondée sur la notion d'un modèle de programme -une représentation schématique des liens entre les mesures (ou actions) et leurs objectifs (c'est-à-dire une "hiérarchie des objectifs"). Un modèle de programme constitue un outil important, non seulement pour le suivi et l'évaluation, mais aussi pour la planification stratégique et pour l'élaboration de la politique. 28 Nous avons employé une structuration simple des objectifs, à quatre niveaux, pouvant être affinée et subdivisée. Ces niveaux sont : a b c les objectifs immédiats relatifs à des actions (mesures) particulières et qui doivent être exprimés en termes quantitatifs dans toute la mesure du possible es objectifs intermédiaires sont plus détaillés et spécifiques. Ils représentent généralement une hypothèse "cause et effet". les objectifs ultimes (également dénommés objectifs finaux ou stratégiques) d'une politique sont des objectifs vastes et à long terme, par exemple "promouvoir la croissance économique et l'emploi". 29 Le tableau 2. 1 présente un exemple de hiérarchisation des objectifs selon quatre niveaux. Tableau 2. 1 - Exemple de hiérarchie des objectifs: Mesures Objectifs Immédiats Objectifs Intermédiaires Objectifs Ultimes - campagne soutenue sur trois ans - promouvoir l'Europe en tant que destination accroître la compétitivité de l'industrie européenne du tourisme générer l'emploi et la croissance dans l'industrie européenne du tourisme - améliorer l'utilisation des infrastructures existantes - soutenir les itinéraires culturels - formation (par ex. langues) -etc. - améliorer les liens de communication (par ex. liens avec le Japon) - lancer de nouveaux produits ciblés sur les marchés des Etats-Unis et du Japon - améliorer le niveau des services -etc. 30 Le Plan parait avoir été élaboré depuis la base, c'est-à-dire à qu'on a tenté d'englober des mesures individuelles dans des domaines de politique plus vastes et qu'on a lié ces dernières aux objectifs ultimes uniquement de manière implicite. 31 L'approche retenue ici, pour vérifier si le programme était cohérent et complet, a été d'analyser le RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais ino EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 2 - MODELE DU PUN • programme de haut en bas et de se poser les questions suivantes, pour chaque niveau de la hiérarchie des objectifs: a b c les éléments, à chaque niveau, sont-ils cohérents entre eux? (cohérence horizontale). les éléments, au niveau immédiatement inférieur dans la hiérarchie, contribuent-ils aux éléments situés à ce niveau? (cohérence verticale). les éléments, au niveau immédiatement inférieur dans la hiérarchie, sont-ils les plus efficaces pour nous permettre de réaliser nos objectifs, ou y-a-t-il d'autres options éventuellement plus efficaces? (caractère complet). 32 La présente section n'envisage pas explicitement la cohérence avec d'autres objectifs communautaires. La DG XXIII doit énoncer clairement ces liens car : a b c d'autres politiques contribuent à l'objectif de développement du tourisme la politique du tourisme peut contribuer aux objectifs de la politique pratiquée dans d'autres domaines et la politique appliquée dans d'autres domaines peut agir en tant que contrainte sur la politique du tourisme. 2. 2 - Objectifs 33 La figure 2. 1 présente un modèle logique décrivant les liens entre les mesures, les objectifs intermédiaires et les objectifs finaux (les objectifs immédiats ont été laissés de côté pour plus de clarté) implicites dans le Plan et dans les 11 domaines de la politique (groupes de mesures). 34 Les objectifs finaux de la politique communautaire sur le tourisme semblent être : a b c promouvoir la croissance économique et l'emploi promouvoir la cohésion économique et sociale promouvoir la " citoyenneté européenne ". 35 36 37 Cependant, le programme ne peut être compris que dans la perspective d'autres objectifs, explicites dans la documentation mais relevant d'autres domaines de la politique, notamment la protection et la promotion du patrimoine naturel et culturel et la protection des intérêts des consommateurs. 11 pourrait y avoir des incompatibilités entre ces deux ensembles d'objectifs de haut niveau (par exemple entre la promotion de la croissance et la protection de l'environnement). La façon dont certains des 11 " domaines de politique " identifiés dans l'Annexe à la Décision du Conseil contribuent à ces objectifs de haut niveau n'est pas claire ; en effet, cela impliquerait l'existence d'autres buts implicites mais non énoncés, comme le tourisme social (8), par exemple ; s'il est considéré uniquement comme un instrument servant à atteindre les objectifs de niveau plus élevé, il devra se classer comme très secondaire en termes de priorité, bien qu'il puisse être important de soutenir d'autres objectifs sociaux (non énoncés). 38 Les objectifs de la promotion de la concurrence et du soutien des SME. décrits dans la décision du Conseil, ne semblent pas clairement étayés par des mesures ou des politiques spécifiques. 39 Les autres politiques n'ont de sens que si des objectifs intermédiaires sont ajoutés ; par exemple, un RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais Measures To ensure that the environment is more fully taken into account in the development of tourism To highlight the importance of the cultural heritage for tourism and to promote a greater knowledge of the culture, traditions and ways of life of Europeans To make Europe a more attractive destination for tourists from distant countries To promote a better seasonal distribution of tourism To provide support for increased professionalism To develop tourist activities in a rural environment Figure 2. 1 - Programme Model of the Plan Intermediate objectives Ultimate objectives To protect and promote the natural and cultural heritage ? Tension To promote the diversification of tourist activity To generate income and employment To promote the development of the tourist industry To improve the quality and competitiveness of the Community's tourism services on offer To contribute to economic and social cohesion To facilitate access to tourism by groups who have difficulty in taking holidays To expand the demand for the Community's tourism services To promote youth tourism To help tourists as consumers To improve knowledge of the tourist industry To promote transnational initiatives To allow people of all kinds to gain a better knowledge of Europe's cultural roots and of the cultures and ways of life in the Member States To improve the quality of decision making at Community, Member State, local and private level N1 To ensure greater consistency of Community measures ©- To preserve free competition To foster "European Citizenship" To protect consumers Indirect impact - feedback via other measures To promote small and medium sized enterprises ÉVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 2 - MODELE DU PLAN <§ objectif d'" amélioration de la connaissance de l'industrie du tourisme " exige un objectif intermédiaire tel que I"* amélioration de la qualité de la prise de décision aux niveaux de la Communauté, de l'État membre, local et privé " (voir figure 2. 1). Le domaine de la politique " Actions transnationales " destiné à promouvoir les initiatives de développement du tourisme transnational, dans la mesure où il ne constitue pas un objectif mais un mécanisme, est très difficile à intégrer à un cadre aussi logique. 2. 3 - Domaines de politique L'expression " domaines de politique " est utilisée dans le présent texte pour désigner les 11 groupes de mesures identifiés dans l'Annexe à la Décision du Conseil de 1992. II y a confusion entre les fins et les moyens : les 11 domaines de politique sont un mélange d'objectifs ou de fins importants, par exemple " [promotion de] l'étalement des vacances " (2), et des types de mesures ou de moyens, par exemple " actions transnationales ", " promotion dans les pays tiers ". Certains des 11 domaines de politique associent deux domaines qui sont assez distincts et qui devraient de préférence être séparés, par exemple : 40 41 42 43 (1) " Amélioration de la connaissance du domaine du tourisme " et " Renforcement de la cohérence des actions" communautaires " (1) ; bien que ces deux domaines soient importants indépendamment l'un de l'autre, l'un ne mène pas nécessairement à l'autre, et les mesures qui contribuent à la réalisation de l'un ne sont pas nécessairement les mêmes qui contribuent à la réalisation des autres. (2) La politique " actions transnationales " semble faire double emploi avec d'autres politiques, et ses objectifs ne sont pas évidents. Il s'agit d'une tactique, et non d'un objectif de politique. 44 45 II existe une certaine confusion entre certains domaines de politique. Par exemple, le " soutien de l'échange d'expérience dans le domaine des techniques de gestion des visiteurs ", qui fait partie de la politique " tourisme culturel " (5. b) devrait être intégré à la politique " tourisme et environnement " (6). Certaines des politiques semblent rédigées d'une manière quelque peu indirecte et partielle, qui mène à un inachèvement apparent des mesures d'appui (ceci pourrait refléter les domaines de compétence et de subsidiarité de la Communauté) par exemple : (1) -" mettre l'accent sur l'importance du patrimoine culturel pour le tourisme et promouvoir une meilleure connaissance des cultures, traditions et modes de vie des Européens " (5) : ceci s'exprime en termes de conscience plutôt que de substafondnces (une politique de fond aurait pour objet, par exemple, de "sauvegarder le patrimoine culturel dans l'intérêt du tourisme ") ; de même, des mesures de fond teilles que des actions visant à protéger des monuments anciens sont omises. (2) Ceci contraste avec la politique 6 (Tourisme et environnement), dans laquelle une approche bien plus directe est adoptée en faveur de la protection de l'environnement, menant à un ensemble de mesures plus cohérent. 2. 4 - Mesures 46 Les mesures (études, projets et autres actions) identifiées dans l'Annexe à la Décision du Conseil de 1992 ont, dans les grandes lignes, une relation logique avec les 11 domaines de la politique. Cependant, il existe des exceptions détaillées plus bas. RAPPORT FINAL - V2. 0 • Traduit de l'anglais VS EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION2-MODELEDU PUN D 47 La façon dont les mesures contribueraient aux objectifs déclarés de la politique, par exemple " développement de la coopération touristique avec l'Europe centrale et orientale et le Maghreb " (3 c) n'est pas claire : comment cela contribue-t-il à la promotion du tourisme dans la Communauté ? 48 Certaines des mesures sont confuses, par exemple : (1) (2) (3) [promotion des intérêts des] touristes en tant que consommateurs " (4) est une politique, à mettre en œuvre par des mesures visant à améliorer l'information et la protection : " Dans des domaines tels que les systèmes de classification existants, la signalétique, le "timeshare", à la sur-réservation et aux procédures de recours ". L'intention est-elle simplement d'informer les touristes sur leurs droits, ou de renforcer ces droits ? Les situations sont assez distinctes et devraient être distinguées. " consultation de professionnels du tourisme dans la Communauté " (1. c) : consultation sur quoi, et dans quel objectif ? Pourquoi cela devrait-il être fait indépendamment de la conception d'outils statistiques (1. a) ou d'études et de stratégies (1. b) ? l'objectif de la politique consistant à " faire de l'Europe une destination plus attrayante pour les touristes en provenance de pays éloignés " (domaine de politique 11) implique une action visant à changer le produit touristique lui-même. Malgré tout, les mesures envisagées apparaissent confinées à la promotion, c'est-à-dire à l'accroissement de la conscience du produit dans des pays tiers. Si le but est en fait " d'augmenter le nombre de visiteurs en provenance de pays tiers ", il y aurait une gamme bien plus large de mesures possibles, comme il est indiqué dans la figure 2. 2 qui est un exemple de la façon dont un domaine de politique pourrait être analysé ; les mesures visent uniquement à illustrer le propos. Figure 2. 2 : Exemple de cadre logique de faible niveau (hiérarchie des objectifs) pour le Domaine 11 Mesures Objectifs Immédiats Objectifs Intermédiaires 49 Certaines des politiques semblent bénéficier d'un soutien insuffisant pour ce qui est des mesures spécifiques : celles-ci ne constituent pas un ensemble suffisamment complet pour avoir des chances de contribuer de manière significative à la réalisation de la politique, par exemple : 10 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 2 - MODELE DU PLAN # (1) (2) " renforcement de la cohérence des actions" (politique 1) semble soutenu uniquement par la mesure " préparation de stratégies adaptées pour rester en phase avec la demande " (les autres mesures figurant sous ce titre étant à l'appui de l'autre aspect de la politique 1) ; cela semble très insuffisant pour ce qui devrait assurément constituer un objectif central " tourisme de la jeunesse " : les deux mesures indiquées sont beaucoup plus spécifiques que celles d'autres domaines de la politique ; il se peut qu'elles soient très efficaces, mais n'y a-t-il pas d'autres mesures possibles ? 2. 5 - Stratégies et instruments 50 II serait possible de regrouper les actions en fonction des stratégies sous-jacentes. a mise en application de mesures spécifiques complémentaires de celles qui sont prises au niveau national b c d coordination des mesures prises par les départements de la Commission et qui affectent le tourisme et garantissent une meilleure intégration du tourisme dans les différentes politiques communautaires promotion du développement de mesures transnationales garantie d'une coopération étroite entre tous les organismes publics et privés du secteur. 51 52 53 De même, deux grands types d'instruments - un instrument de politique étant un mécanisme choisi pour atteindre un objectif - sont utilisés : la législation et l'appui financier. Dans les plans à venir, la Commission devrait engager une analyse de l'intégralité du programme pour chacun des domaines de politique, ainsi qu'une évaluation des stratégies appropriées. Plus généralement, la Commission devrait préparer un modèle de programme des actions en faveur du tourisme, en se concentrant sur un nombre restreint de domaines de politique et en reliant systématiqement les éléments du modèle, c'est-à-dire les instruments, mesures, objectifs immédiats, objectifs intermédiaires et objectifs finaux. Les mesures ou les indicateurs de production et de performance, ainsi que les cibles (l'objectif-è-• •; -^ atteindre à une date définie) devraient alors être fixés. Ceux-ci devraient être intrinsèques à tout le processus de gestion, et notamment à la planification, au suivi, à l'évaluation et à la responsabilité publique. Parmi les exemples d'indicateurs figurent: le pourcentage d'augmentation du nombre de visiteurs en provenance de pays tiers, le nombre de projets pilotes menant à des produits transnationaux commercialement viables, l'évolution de la part de marché de l'UE dans le tourisme mondial. 11 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais ÉVALUA HUM DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS 3. 1 - Méthodologie 54 À chaque fois que cela était possible, notre approche a suivi les cinq étapes décrites ci-dessous : 55 56 57 58 59 60 a b c d e nous avons regroupé les dossiers en vue de leur examen en fonction du (des) fonctionnaire(s) de la CE qui en avai(en)t la charge les fonctionnaires ont fourni une brève présentation des actions les consultants ont évalué les actions par rapport à des critères convenus chacun a discuté de son évaluation avec le(s) fonctionnaire(s) de la CE concerné(s) enfin, chacun a finalisé ses fiches. Au total, nous avons examiné 90 dossiers, soit 53 actions menées en 1993 et 37 en 1994. Nous avons également examiné les études et les projets sélectionnés en 1995, mais comme ces actions commencent à peine, notre examen a été limité aux modalités et aux propositions des contractants. Nous avons également réalisé dix études de cas, dont trois étaient des études de cas " thématiques ". Toutes les actions ont été examinées. Cependant, il n'était pas possible de pratiquer une évaluation de chaque domaine de politique spécifié dans le Plan, car un certain nombre de groupes de mesures (Étalement des congés, Touristes en tant que consommateurs, Tourisme rural et Tourisme des jeunes) comptent seulement un très petit nombre d'actions. Ces quatre groupes représentaient seulement 3. 2 % du total dépensé dans le cadre du Plan. Dans le présent rapport, nous nous concentrons sur les autres domaines de politique, mais nous faisons référence à des actions spécifiques comprises dans ces groupes de mesures lorsque cela est pertinent. 3. 2 - Notations globales Les tableaux 3. 1 à 3. 3 résument les principaux résultats obtenus pour les projets et études financés en 1993 et 1994. Afin d'éviter toute erreur d'interprétation de ces conclusions, il est important de mettre l'accent sur le fait que la note globale attribuée à chaque action est fondée sur un grand nombre de critères (voir Appendice III). En particulier, la logique du projet (c'est-à-dire : le projet a-t-il un sens ?) et son efficacité (réalisation des objectifs prévus) sont prises en compte. Par conséquent, cette note n'est cas seulement un jugement du contractant. Une note de 5 signifie " très bien ". Une note de 3 signifie " moyen " et une note inférieur " faible " ou " très faible ". Nous avons classé une action satisfaisante -qui, pour reprendre une métaphore d'examen, constituerait une réussite sans mention- comme " moyenne " (note de 3). " Moyen " ne doit donc pas être confondu avec une moyenne arithmétique. Dans ce sens, on devrait idéalement s'attendre à ce que la plupart des actions obtiennent une note supérieure à 3. Cette évaluation technique, bien qu'elle soit exprimée en termes quantitatifs pour plus de commodité, est une évaluation subjective. Les critères selon lesquels ces actions ont été jugées sont variés, et les actions elles-mêmes ayant été conclues récemment, leur impact a long terme est incertain. Il faut signaler que nous considérons que les critères utilisés ne s'ajoutent pas à ceux qui sont décrits à l'Article 4 de la Décision du Conseil, mais qu'ils font partie intégrante du Plan dans son ensemble, et figurent implicitement (pour toute évaluation rationnelle) dans la plupart des projets eux-mêmes. Par exemple, comment un projet impliquant la création d'une base de données peut-il être efficace par rapport à leur coût (Article 4) si aucun mécanisme n'est établi pour mettre à jour des informations qui, par définition, seront rapidement dépassées ? 12 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais L^ EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • 61 En 1993, les notes moyennes étaient de 2,9 pour l'évaluation globale et de 2,7 pour la rentabilité. En 1994, les deux notes ont augmenté, passant respectivement à 3. 4 et 3,0. En d'autres termes, la qualité globale des projets s'est considérablement améliorée en 1994 (ce qui reflète l'amélioration des procédures de sélection), et leur rentabilité s'est également accrue. La proportion globale de projets jugés bons ou très bons est passée de 34 % à 44 %. Tableau 3. 1 - Evaluation technique globale des actions de 1993 et 1994. Répartition par année (% du total) 1993 (53 actions examinées) 1994 (37 actions examinées) Faible ou très faible Moyen Bon Très bon Non pertinent ou impossible* 36% 25% 19% 15% 5% 8% 46% 30% 14% 2% * Dans un petit nombre de cas, nous considérons qu'il n'était pas possible de faire une évaluation crédible / solide au vu des informations en notre possession. 62 Dans la Section 3. 4, nous évoquons les principaux facteurs expliquant les variations mises en évidence dans le Tableau 3. 1. Le Tableau 3. 2 présente une répartition par domaine de politique. Il montre que les mesures du groupe " amélioration de la connaissance de l'industrie du tourisme " ont enregistré des performances qui sont en moyenne meilleures que celles des autres groupes de mesures. En 1994, les actions entreprises dans le domaine du tourisme culturel ont été, en moyenne, de bonne qualité. Tableau 3. 2 • Evaluation technique globale des actions de 19! 3 et 1994. Répartition par type d'action' k 1993 Groupe 1 ** Groupes 2 et 4 Groupe 3 Groupe 5 Groupes 6 à 11 Évaluation globale Efficacité-Coût Nombre d'actions 3,3 3,3 9 Aucune action financée 2,9 2,6 17 2,8 2,6 18 2,7 2,6 9 1994 Groupe 1 Groupes 2et4 Groupe 3 Groupe 5 Groupes 6,9 et 11 Groupe 10 Ensemble des actions Seulement 2 actions, intégrées aux groupes 6 à 11 2. 9 2. 7 53 Groupe 10 Ensemble des actions Évaluation globale Efficacité-coût Nombre d'actions 3,8 3,0 6 3,0 2,0 3 Seule ment 2 actions 3,5 3,3 12 4,3 4. 5 4 2,7 2. 2 10 3,4 3,0 37 * Nous n'indiquons pas les notes des groupes de mesures ayant donné lieu à moins de trois actions. ** 1 = Amélioration de la connaissance ; 2 = Étalement des congés ; 3 = Transnational ; 4 = Touristes en tant que consommateurs ; 5 = Tourisme culturel ; 6 = Tourisme et environnement ; 7 = Tourisme rural ; 8 = Tourisme social ; 9 = Tourisme des jeunes ; 10 = Formation ; 11 = Promotion. Le Groupe 3 est un groupe de mesures composites ; les actions " transnationales " ont en moyenne reçu des notes supérieures aux deux autres types d'actions, à savoir " technologie " et " coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale ". 13 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • 63 Le Tableau 3. 3 donne une répartition par taille, exprimée en ECU. Il indique qu'il y avait en 1993 une proportion plus importante de petites actions (38 %, contre 19 % en 1994 et 23 % en 1995) ; qu'en 1994 et 1995, les actions de grande envergure (excédant 100 000 ECU) représentaient environ la moitié du total ; et que, en 1993, les petits projets ont obtenu de meilleurs résultats et ont été plus rentables. Cependant, la relation inverse entre taille et efficacité-coût est moins marquée en 1994. Tableau 3. 3 - Evaluation technique globale des actions de 1993 et 199^. Répartition par taille (ECU) Jusqu'à 50 000 De 50 001 à 100 000 De 100 001 à 400 000 Plus de 400 000 1993 Nombre d'actions En % du total examiné Évaluation globale Efficacité-coût Taille moyenne : 121 144 1994 Nombre d'actions En % du total examiné Évaluation globale Efficacité-coût Taille moyenne : 117 030 1995 Nombre d'actions En % du total Taille moyenne : 127 015 3. 3 - Études de cas 21 38% 3. 5 3,9 7 19% 3,9 4,1 11 20% 2,9 1,9 12 32% 3,3 2. 8 21 38% 2. 2 1. 7 18 49% 3,3 2. 6 2 4% 0 16 23% 17 25% 33 48% 3 (4%) 64 Les Tableaux 3. 4 (parties A et B) résument les principales conclusions des études de cas réalisées. 14 RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS «i Tableau 3. 4 - Résumé des conclusions tirées des études de cas (partie A) Description du projet Projet européen de formation des opérateurs du tourisme en Bulgarie et en Slovaquie Evaluation et principaux enseignements Forces - Implication importante des communautés locales ; le pilote a connu un grand succès, un nouveau support de cours (entièrement personnalisé) a été préparé, avec une dissémination possible ; les indicateurs de réalisation indiquent que les objectifs ont été atteints (nombre de participants, évaluation des partenaires universitaires, réaction des participants) ; le site a été visité par la DG XXIII ; bonne couverture de presse en Bulgarie. Faiblesses - caractère innovant limité ; projet retardé par la lenteur de réaction de DG XXIII ; le projet s'est déroulé isolément ; pas de suivi, pas de cadre stratégique, pas de présence locale d'une délégation de l'UE ; projet onéreux. Enseignements - nécessité de prendre en considération les besoins des stagiaires ; l'utilisation de " traduction consécutive " (au lieu de la traduction simultanée) a été un succès ; nécessité d'une évaluation ultérieure de l'impact ; toute action à venir doit être coordonnée avec PHARE (DG I) ; utiliser des consultants Relations Publiques (RP) locaux pour plus de visibilité. Prix du tourisme et de l'environnement Forces - projet important avec une forte visibilité et des retombées potentielles importantes ; bonne organisation globale ; bonne collaboration avec les experts ; s'il est répété et amélioré, le projet pourrait relever le profil de la DG XXIil ; l'utilisation de Centres Euro Info a été un succès ; très bon logo ; bonne contribution de la société de RP Faiblesses - difficultés de collaboration entre le principal contractant et la DG XXIII ; manque d'expérience du principal contractant; lenteur de l'élaboration des concepts et de la stratégie ; faible mobilisation des États-Membres (" Groupes de Pilotage ") dans certains cas ; faiblesses dans la sélection des projets (principalement à cause d'un problème de langue) ; considérations politiques et géographiques mélangées ; la proposition / le contrat ne spécifiaient pas les procédures/ arrangements concernant le suivi et la supervision. Enseignements - pour une visibilité maximale, nécessité de disposer d'un personnel spécifique dans chaque pays participant ; une modification de format est proposée en vue d'adopter un format " Festival de Cannes " doté de plusieurs prix ; la publication d'une Lettre d'Information est une bonne idée ; envisager de traduire toutes les candidatures retenues dans une langue unique ; nécessité d'améliorer la liste de critères de tri et d'évaluation ; meilleure synergie avec les autres projets sur le terrain ; nécessité de disposer de plus de temps pour préparer les candidatures ; nécessité d'avoir des experts plus impliqués ; devrait devenir un point focal des activités de la DG XXIII. Promotion touristique de l'Europe en tant que destination de thèmes pour vendre l'Europe comme destination pour éviter des sensibilités auprès de des marchés touristiques lointains Forces - bon logo et bon slogan ; utilisation de consultants de haut niveau ; l'utilisation nationales est une bonne idée. Faiblesses - largement perçu par l'industrie du voyage comme une perte de temps et d'argent ; le projet n'a attiré aucun sponsor ; le logo et le slogan conviennent-ils a tous les marchés ? Conflit avec la CET-ETC Enseignements - " pilote " gâché à cause de l'absence de suivi ; vision à long terme et ressources appropriées sont nécessaires pour qu'une promotion donne des résultats : vendre l'Europe comme destination est un défi, qui doit utiliser des réseaux existants et impliquer plus étroitement les Offices de Tourisme Nationaux ; une campagne sans J I sponsor n'a aucun sens. 15 RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TF^HNIQUE DES ACTIONS • Description du projet ETI - Information et réservation du tourisme européen Evaluation et principaux enseignements Forces - bonne structure de partenariat et réseau international ; la normalisation des services d'information touristique locaux existants peut constituer un facteur essentiel pour encourager l'utilisation de la technologie par les touristes ; vision d'un réseau européen fournissant des informations normalisées aux touristes ; liens avec d'autres initiatives telles que l'EDITIN Développement d'une stratégie de formation pour les employés et les formateurs du secteur du tourisme dans les Régions d'Eaux Froides autour de la Mer du Nord Le projet Europe " Cités d'art en Faiblesses - le caractère innovant de la solution technique est aujourd'hui en grande partie obsolète du fait du développement d'Internet (nous reconnaissons que ce n'est que récemment qu'Internet est devenu une alternative viable) ; le maintien et le suivi n'ont pas été assurés mais une rencontre entre partenaires a été programmée pour mars 1996 ; tous les résultats promis dans la proposition n'ont pas été réalisés (ex. 60 points de diffusion) ; implication de deux des partenaires très limitée Enseignements - les études techniques pilotes des nouvelles technologies sont rapidement obsolètes ; ce problème a été aggravé par des retards de mise en oeuvre ; le besoin de financement de la part de la DG XXIII n'est pas clair, à moins que les objectifs soient d'établir un réseau et d'accroître la conscience ; besoin de liens étroits avec d'autres programmes dans le domaine (par ex. TIM) ; le projet a souligné le rôle de la DG XXIII en tant que coordinateur global, facilitateur de projet transrégional. Forces -justificatin forte parce qu'il s'attaque à un problème clé, à savoir le chômage des jeunes ; plusieurs idées/concepts intéressants et solutions innovantes ont été développés ; l'impact à long terme pourrait être important ; bon suivi et fort soutien local au Danemark Faiblesses - proposition d'une nature très générale (" le but est de développer un concept "), description des produts ("deliverables") peu claire ; il ne s'agit pas d'un projet pilote, mais plutôt d'une recherche fondamentale et d'une édification de réseau ; le suivi au Royaume Uni, aux Pays-Bas et en Allemagne est incertain du fait d'un soutien local faible, illustré par la faible participation non danoise à la conférence organisée au Danemark ; le partenariat est plus au niveau de la recherche et du débat intellectuel que de la conception et du pilotage de programmes ; projet coûteux étant donné que les produits sont principalement locaux et incertains dans d'autres pays Enseignements - la DG XXIII a en fait financé le développement d'un réseau de partenaires qui sont plus liés par la similitude des problèmes qu'ils évoquent que par un projet opérationnel commun. Cela pourrait être utile, mais était-ce le rôle du Plan et de la DG XXIII ? Forces - Idée de base innovante développée en quelques années pour créer un bon produit soutenu par un vaste réseau de villes ; les membres du réseau comprennent à la fois des cités célèbres et d'autres moins connues, qui pourraient bénéficier du lien avec des villes culturelles établies ; bonne distribution et bon marketing ; liens avec les opérateurs-clés (agents de voyage, tour operators) ; bonne gestion de projet et mise en oeuvre efficace Faiblesses - la proposition se concentre plus sur les moyens que sur les objectifs ; un certain nombre de cités essentielles et d'institutions culturelles importantes ne sont pas encore (ou plus) dans le réseau ; le bénéfice pour lès petites villes reste incertain ; le succès dépend en partie de la capacité des cités à générer des réservations Enseignements -1996 sera une année importante pour l'avenir du projet, qui doit maintenant démontrer sa viabilité commerciale, c'est-à-dire générer des réservations ; le niveau de développement du réseau d'offices du tourisme varie énormément d'une ville / d'un pays à un autre ; il y a donc besoin de renforcer les structures dans certaines villes / certains pays ; le marche américain doit être couvert pour créer un effet supplémentaire, et non une diversion ; les agences de voyage et les tour operators doivent être convaincus de la viabilié commerciale du projet ; besoin d'avoir une attraction clé (produit d'appel). 16 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais SP ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS 4» Description du projet Evaluation et principaux enseignements Gestion du rendement dans les Forces - rapport final de haute qualité, avec un bon résumé de la dissémination des petites et moyennes entreprises conclusions essentielles ; le concept de gestion du rendement est fort de l'industrie du tourisme Faiblesses - coût élevé, en particulier parce que la pertinence du concept pour les SME n'est pas claire Enseignements - les problèmes de manque de pertinence pour les SME auraient dû avoir été prévus (par ex. par des discussions avec des experts) ; l'étude aurait dû être redéfinie pour répondre aux besoins des petits hôtels en particulier, dont beaucoup ne disposent pas de systèmes de réservation informatisés, ni de capacité de réservation en ligne. 3. 4 - Évaluation générale Projets et études entrepris en 1993 et 1994 65 66 67 68 La qualité globale des projets et études réalisés est de faible à moyenne (24 % des actions de 1993 et " 1994 examinées sont considérées comme très faibles à faibles, 22 au total), tandis que 14 % (13 au total) des projets achevés ont été jugés très bons. Une amélioration significative a cependant été observée en 1994. Dans la plupart des cas, l'impact de l'action est limité dans l'espace, le temps et la portée. Il y a eu de nombreux engagements financiers (un total de 59 en 1993, de 58 en 1994 et 74 en 1995), trop nombreux à notre avis par rapport aux ressources de l'Unité pour les définir et les suivre de manière appropriée. La plupart des actions avaient une trop faible taille pour avoir un impact significatif, bien qu'un certain nombre de petites actions réussies ont été très efficaces par rapport à leur coût. La taille moyenne des actions que nous avons évaluées était de 121 144 ECU en 1993, 117 030 ECU en 1994 et 127 015 ECU en 1995 (voir Tableau 3. 3 plus haut). La plupart des actions peuvent être classées en deux groupes. D'une part, les actions qui répondent à des objectifs politiques : ces actions promeuvent des concepts et des réseaux " européens ", et sont d'un profil assez important ; d'autre part, des actions intéressantes d'un point de vue commercial, qui ont la capacité de subvenir à leurs propres moyens. Ces deux groupes peuvent occasionnellement se rencontrer dans des cas tels que le projet " Itinéraires vers les Origines " ("Routes to the Roots"), un projet de 1993 mené par l'Université d'Oldenburg. La promotion de " réseaux transnationaux " est, à notre avis, non pas un objectif, mais un moyen d'atteindre un objectif. Il existe une obligation d'eeficacité-coût, aux termes de l'Article 4 de la Décision du Conseil. Le problème est que les objectifs politiques, par exemple la promotion des réseaux transnationaux, peuvent être mieux atteints, et de manière plus efficace en termes de coût par d'autres moyens, et qu'ils n'ont pas besoin de la couverture ou de la justification d'un projet pilote qui n'est qu'occasionnellement réellement innovant. Les actions alternatives qui peuvent avoir été envisagées pour promouvoir les concepts et réseaux européens comprennent : un M roadshow " faisant le tour de chaque pays européen, avec une présentation de grande qualité des problèmes et des défis européens posés au secteur, et comprenant un ordre du jour européen ; la sélection d'une société de relations publiques à laquelle il sera confié un mandat et un budget appropriés ; le travail avec les fournisseurs de bases de données existants dans toute l'Europe, pour constituer une base de données de recherche européenne et consolidée ; le lancement d'une Lettre d'Information, etc. 17 RAPPORT FINAL - V2. 0 • Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • 69 70 71 72 73 74 Etudes Un certain nombre d'études ont été financées pour envisager les grandes questions ayant une importance pour le secteur du tourisme. Elles ont en général été bien exécutées, même si le choix des sujets (tourisme des jeunes, affaires et conférences, gestion du rendement, par exemple) ne semblait pas fondé sur une analyse attentive des besoins en prenant en compte les données disponibles existantes. Nous sommes conscients du fait que les sujets relatifs aux études ont été proposés et/ou acceptés par le Comité de Gestion. Nous considérons qu'il faudrait prendre plus de temps pour définir précisément les études à financer, en prenant en considération les études existante, les programmes de recherche en cours et les besoins de l'industrie du voyage. Par exemple, la valeur de l'étude sur le tourisme de conférence et d'affaires est limitée par le fait que ce sujet est déjà assez bien documenté. Parmi les études récentes, nous citerons pour exemple : l'enquête de 1990 sur le Voyage de Stimulation ("Incentive Travel") Européen réalisée par Touche Ross ; l'étude de 1994 menée par l'Economist Intelligence Unit - EIU sur le Marché Européen des Conférences et des Réunions, une publication de 1993 de la Maison de France sur le " Tourisme de Congrès ". Autre exemple, l'étude sur la gestion du rendement (l'une de nos études de cas), qui constitue un exemple d'étude bien menée. Cependant, la pertinence du concept pour les SME est limitée. L'étude s'est concentrée sur l'utilisation de systèmes informatiques, mais la plupart des établissements sont petits et ne disposent pas de tels systèmes pour les réservations. En même temps, ils appliquent déjà (dans une mesure plus ou moins grande) la gestion du rendement, par exemple quand un client peut " négocier " un tarif préférentiel hors saison. La plupart des hôtels et des autres unités d'hébergement sont indépendants et disposent d'assez peu de chambres. Ils manquent de force en termes de marketing, et notamment de l'accès aux systèmes de réservation informatisés. Il existe des moyens de les aider, par exemple en promouvant les expériences de marketing de groupe tels que le programme Gîtes de France. Un certain nombre de projets et d'études avaient pour objectif la préparation de listes de référence présentant un intérêt potentiel pour le secteur, par exemple un Who's Who des personnalités et des organisations, un Lexique multilingue des termes du tourisme, et une base de données d'offres d'emploi pour étudiants. Tous ces projets souffraient d'un manque de durabilité, ce qui est essentiel quand les données doivent être mises à jour fréquemment (et souvent à un prix élevé). Certains de ces projets et études entraient en concurrence avec des produits existants et disponibles sur le marché. Ces études avaient une viabilité assez faible et ne répondaient que marginalement à des objectifs utiles. Des guides ayant pour objet de rendre l'Europe accessible à des touristes handicapés (un pour les handicapés, un pour l'industrie du tourisme) et l'étude " Personnes âgées et mobilité " constituent des exemples d'études excellentes et efficaces par rapport au coût résultant du Plan. Les guides pour aveugles constituent d'autres exemples de l'importante contribution apportée par le biais du plan aux touristes handicapés. Tourisme culturel La plupart des composantes culturelles du Plan se sont concentrées sur la conception d'itinéraires et de réseaux transnationaux fondés sur toute une gamme de thèmes. La plupart de ceux-ci ont été des exercices au coût relativement faible, produisant des résultats intéressants. En même temps, la capacité de ces éléments à se suffire à eux mêmes et leur impact sur la demande touristique sont probablement limités, et les principaux bénéfices à long terme pourraient résulter du renforcement des 18 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais b ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • 75 76 77 78 79 80 rapprochement entre les régions. S'il n'y a pas d'intention de garantir un avantage économique durable, cela doit être énoncé clairement et les actions doivent être jugées sur cette base. Cependant, le besoin d'efficacité-coût subsiste. Si le renforcement du rapprochement entre régions est le principal résultat, celui-ci peut être obtenu par des moyens plus rentables, par exemple par l'organisation de conférences. Le fait de tracer des itinéraires et des sentiers ne suffit pas, aussi intéressant qu'il soit, à justifier le financement du projet Par exemple, l'itinéraire qui relie Wexford, en Irlande, à Douvres, en Angleterre, puis à la France, au Portugal et à l'Espagne, aura probablement une valeur très limitée, en dehors du fait de rapprocher les personnes. C'est là un moyen très onéreux d'y parvenir. Si nous prenons pour mesure de la réussite la capacité de l'action à générer ses propres ressources après la fin du projet, le projet des " Itinéraires vers les Origines " (financé initialement en 1993, avec une extension en 1994) mérite d'être cité. Il a développé une dynamique commerciale qui est révélatrice de sa viabilité à long terme. Le projet " Cités d'art en Europe " (l'une de nos études de cas) pourrait également développer une telle dynamique comerciale bien qu'il soit trop tôt pour définir exactement la forme qu'elle pourrait prendre. Autre exemple de projet d'itinéraire culturel réussi, celui entrepris par Naturfreunde Landesberband Saarland (1993), qui relie un ensemble cohérent de parties transnationales mais relativement proches, et crée une gamme d'itinéraires intéressants présentant d'excellentes perspectives de durabilité. Le projet de la Province de Hollande Septentrionale (1993) est l'un des exemple d'une étude de faisabilité, concernant dans ce cas des sentiers culturels relatifs au passé militaire de trois régions. Il présente l'avantage que la nature des participants (des autorités locales impliquées dans le tourisme) permet d'espérer raisonnablement qu'il sera durable. Une grande partie du travail sur les itinéraires peut être classifié, et est perçu comme étant essentiellement promotionnel à l'intérieur de l'Europe ; son impact principal étant d'orienter les touristes existants vers les itinéraires dont ils font la promotion, plutôt que d'attirer de nouveaux touristes. Cela ne s'applique pas aux itinéraires ciblés vers les marchés non européens (tels que les " Itinéraires vers les Origines ", qui visent le marché nord-américain). Nous reconnaissons, cependant, que la diversification des destinations touristiques en Europe est également un objectif légitime. II est également noté que le concept d'itinéraires et de sentiers de destinations reliées était déjà bien établi avant le Plan, et que la valeur marginale de la création de nouveaux itinéraires ou sentiers peut être limitée, et devrait par conséquent être évaluée. L'aspect innovant des sentiers financés par la DG XXIII est leur conception transnationale. L'impact à plus long terme est encore inconnu et doit être étudié. Les projets pilotes sont, par définitions, des cas d'essai. Il n'y a pas de raison de financer des projets • innovants et spéculatifs sans suivi post-projet adéquat, détaillé, mené par des évaluateurs indépendants, et suivi par une publication et une diffusion de ses conclusions. Les projets ayant apparemment remporté un succès peuvent ensuite être reproduits ailleurs, accompagnés d'un autre processus d'évaluation, pour mener à une conclusion définitive. 19 RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais hl EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • 81 82 83 84 85 86 87 Formation La portée des projets d'éducation et de formation a été très large, englobant des réseaux de développement, la définition de programme d'études et l'identification des nouveaux besoins professionnels. Les projets de réseau qui semblent avoir le mieux réussi sont ceux qui renforcent les réseaux existants, tandis que la création de nouveaux réseaux est jugée en général moins réussie, tant pour ce qui est de leur capacité à générer leurs propres ressources que dans les autres domaines. Quand les projets étaient concentrés sur les besoins de programmes d'études dans le cadre de la normalisation européenne -par exemple le développement des programmes d'études pour le tourisme susceptible de générer ses propres ressources par l'Université de Deusto Bilbao (projet de 1994)-, ils ont rempli des rôles très utiles. Par contraste, un certain nombre de projets concentrés sur l'identification de nouvelles catégories professionnelles a rencontré un moindre succès ; il s'agit, par exemple, du projet Club des Métropoles (1993) et du projet du Greta du Golfe (1994), ainsi que du travail réalisé par Conzorcio Civita (1994) sur les nouvelles catégories professionnelles. II y a également eu un certain nombre d'exercices ponctuels (par exemple en Europe centrale et orientale) qui, bien qu'utiles, ne correspondaient à aucun contexte institutionnel ou autre fournissant une base de suivi et de durabilité. Bien que relativement isolés, il se peut qu'ils aient été efficaces, quoiqu'ils ne puissent être intégrés à un plan cohérent et qu'il soit préférable de les éviter à l'avenir, à moins que des mécanismes visant à garantir leur capacité à générer leurs propres ressources soient mis en place. Nous prendrons pour exemple le projet de 1993 entrepris par L&R Leisure en Bulgarie et en Slovaquie. Il a été bien réalisé, mais était peu innovant et ne disposait d'aucun financement institutionnel pour le suivi post-projet sur le terrain. Le projet Tourism Belarus mis en œuvre par Frotsi du Limousin (1993) était assez similaire, mais son budget était plus modeste. Technologie Les projets pilotes technologiques financés dans le cadre du Plan sont dans leur ensemble soit génériques, et concernent dans ce cas des éléments esentiels tels que les procédures de définition des données pour l'échange d'informations, soit spécifiques, dans le cas de la recherche en vue de l'application de nouvelles technologies à des situations spécifiques. La distinction entre générique et spécifique coïncide en gros avec les responsabilités de projets au sein de la DG XXIII, où les projets essentiellement génériques (tels que CIRT, EDITIN, ETI, TIRS, tous de bons projets) sont considérés comme des projets " technologiques " et classifies sous le domaine de politique intitulé " actions transnationales ". Un certain nombre de projets du domaine culturel sont dominés par des solutions technologiques et, à partir de ces projets soécifigues. des conclusions importantes peuvent être tirées quant à leur technologie. Les exemples spécifiques comprennent souvent la conception de bases de données multimédia d'information sur le produit, tels que le projet Odyssey réalisé par International Interactive Multimedia (1993), et l'étude de faisabilité sur les festivals de musique faite par Sygna (1994). Par contraste avec les activités culturelles financée, il semblerait que, d'une manière ou d'une autre, de nombreux projets technologiques " génériques " financés auraient été réalisés de toute manière sans le financement de la CE, car ils concernaient des problèmes ayant une portée industrielle, comme c'est par exemple le cas de la mondialisation des données ou l'amélioration des accès. Le financement de la CE, quoique contribuant très utilement au traitement de ces problèmes, pourrait être décrit comme un appoint plutôt que comme essentiel. Il a cependant eu un impact positif en ceci qu'il 20 RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • 88 89 90 91 92 93 94 95 a accéléré l'application des nouvelles technologies à des tâches spécifiques au tourisme (par exemple, le projet EDITIN de 1993). Les projets riches en technologie et plus spécifiquement ciblés se sont principalement concentrés sur les bases de données transnationales, souvent multimédia. Ces projets, qui concernaient des tâches spécifiques différentes, faisaient dans une certaine mesure double emploi en termes d'approche technique et de logiciel utilisé pour leur mise en œuvre. Dans ce sens, les aspects les plus innovants étaient leur caractère transnational et la tentative d'appliquer des technologies nouvelles à des domaines nouveaux tels que le traitement de l'information, auparavant réalisé par le biais de guides et de cartes sur support papier. Ces projets spécifiques n'ont pas remporté un succès particulièrement notable, car il est très probable que la plupart s'étioleront après épuisement du financement du projet, car ils n'ont pas l'aptitude nécessaire à générer eux-mêmes leurs ressources, et ils ne comportent pas de composante de commercialisation. Ces projets semblent avoir été en grande partie conçus pour " accéder " à des fonds de la CE, plutôt que pour répondre à des besoins spécifiques. Le projet de 1993 pour une présentation sur CD-Rom multimédia des villes liées à l'Odyssée (réalisé par International Interactive Multimedia) est techniquement similaire au projet mené par Turinform (EPTIS, 1993) et l'Itinéraire Fenici (Consorzio Civita, 1993). Ces trois projets couvrent des centres touristiques très distants, et aucun ne présente de perspectives intéressantes de commercialisation ou de capacité à générer des ressources. Tous trois donnent l'impression de projets conçus spécifiquement pour répondre à la disponibilité du financement de la CE. Ces projets pourraient utilement être suivis pour identifier les leçons qu'on peut en tirer. Les trois projets évoqués plus haut ne résistent pas à la comparaison avec le projet Infonet (TIRS, 1993), conçu autour d'un regroupement géographique de parties plus logique (le Saarland en Allemagne et la Lorraine en France), et qui présente un lien clair avec les systèmes de base de données existants, ce qui assure sa durabilité à long terme. Le fait de répéter de nombreux projets de base de données orientés vers les nouvelles technologies est apparemment un défaut de traitement de la question de la génération de ressources propres post projet. Les bases de données sur le tourisme nécessitent une mise à jour constante, et les mécanismes administratifs et financiers indispensables pour y parvenir sont une composante de la conception du projet aussi importante que ses composantes techniques. " Dans la majorité des cas* ces problèmes de suivi et de commercialisation n'ont pas été traités de manière satisfaisante ; le résultat a été la réalisation d'un certain nombre de projets intéressants, mais qui ne contribueront probablement pas de manière durable au secteur du tourisme. Certains des projets technologiques étaient principalement des études de faisabilité, parfois pour des projets qui comportaient un objectif sous-jacent à long terme (par exemple Sygna, sur les nouvelles technologies dans le tourisme culturel). Les résultats peuvent être intéressants, mais des points d'interrogation restent posés quant à la propriété des résultats (en particulier en cas de co- financement) et aux problèmes de confidentialité qui vont avec. Le projet Eurolodging réalisé par AGTE en 1993 est un autre exemple d'une telle étude de faisabilité. L'un des problèmes qui n'a pas été traité de manière spécifique dans la conception des projets technologiques et autres était la question de la pertinence pour les SME. La technologie constitue à la fois un frein et une opportunité pour les SME, et cette question n'a pas été traitée de manière satisfaisante. Certains projets omettent tout lien avec les fournisseurs, en ce concentrant sur les tour 21 RAPPORT FINAL - V2. 0 • Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS i» 96 97 98 99 100 101 102 operators et les agents de voyage, et en omettant les hôtels. Internet, avec son faible coût d'accès, représente, et cela peut être justifié, un formidable potentiel pour les SME, mais il n'y a pas eu de projet jusqu'à présent qui s'intéresse à ce domaine. Le projet Eurogites (1993) est un exemple de projet qui traite avec succès les besoins spécifiques d'un secteur SME important (Bed & Breakfast et hébergement rural). II est également signalé que les autres directions générales (DG) au sein de la Commission sont des projets de financement de base de données ciblés en direction des besoins du secteur du tourisme (par exemple SAM), mais la compatibilité, la complémentarité et les aspects concurrentiels des programmes financés par la DG XXIII n'ont pas, à notre connaissance, été examinés de manière explicite dans ce cadre. Actions engagées en 1995 Nous indiquons ci-après des commentaires sur une sélection d'actions engagées en 1995. » Le programme de 1995 est dominé par le programme statistique, en particulier l'appui des différents pays et les contrats importants avec les groupes de consultants (par exemple Gruppo Clas), tandis que ces pays mettent leurs statistiques en conformité avec le format convenu tel que décrit dans la Directive. II existe un projet " Sentiers du patrimoine " ("Heritage Trails") de démonstration (réalisé par CTA) qui est intéressanL En tant que projet pilote, il faut espérer que les questions de viabilité et de durabilité seront complètement envisagées, et qu'un examen indépendant post-projet -couvrant également les projets similaires réalisé en 1993 et 1994- sera entrepris en temps utile pour tirer des conclusion et des leçons. Un autre projet important concerne Chypre ; son objectif est le développement d'un tourisme culturel et d'intérêt particulier, avec une orientation sur les SME. Un autre projet, qui s'étend au-delà de l'UE proprement dite, couvre le thermalisme en Europe centrale et orientale et dans la région méditerranéenne. L'" échange de vues " est l'un des principaux résultats identifiés. Le projet devrait également comprendre un rapport publié formellement qui évoque les caractéristiques globales du marché (demande et offre sur une base européenne), y compris une description des chantiers thermaux pilotes à étudier, ainsi qu'une évaluation des perspectives globales d'avenir pour ce segment du marché. Le Réseau de Tourisme et d'Environnement (EcoNett) en cours de dévelppement par WTTC représente un engagement de grande envergure (631 000 ECU), dont le potentiel de succès est renforcé par le fort appui industriel dont bénéficie WTTC. Ce projet bénéficie d'une grande visibilité et de bonnes perspectives de viabilité. Il est difficile de juger pour le moment de la mesure dans laquelle l'EcoNett de WTTC servira-t-il d'outil pratique, accessible et utile pas seulement aux grandes multinationales, mais aussi aux petites affaires liées au tourisme (petits hôtels, restaurants, attractions). Le programme 1995 couvre d'autres sujets importants tels que la gestion des transports (par exemple l'Aéroport de Palma de Majorque) et la gestion de visiteurs. Dans cette dernière catégorie, la recherche et le pilotage menés par la Tourism Company (" Démonstration du potentiel de programmes financiers volontaires en Europe ") traite un problème très important, à savoir les mécanismes de financement de la conservation de l'environnement. Bien que les projets en soient encore à une phase initiale, le résultat semble moins prometteur pour d'autres projets traitant de la gestion des visiteurs, tels que le " Mantova Ticket Tour " et " HELLO tourism ". Nous aurions préféré voir soumettre d'anciens projets de ce type (par exemple en Allemagne, en Italie du Nord et en 22 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • Autriche) à une évaluation technique et financière indépendante et détaillée, avant d'aller plus loin dans cette direction. Autres actions entreprises dans le cadre du Plan 103 104 Les activités entreprises dans le cadre du Plan sont décrites en détail dans les différents rapports au Conseil et au Parlement Européen préparés par la DG XXIII. L'Unité Tourisme a préparé deux " rapports horizontaux " sur les mesures communautaires affectant le tourisme, en 1994 et 1995. Ceux-ci sont complets et très riches d'informations. Le rapport de 1994 est presque exclusivement descriptif et ne comprend pas une évaluation des mesures communautaires, tandis que le rapport de 1995 (encore au stade de projet au moment de notre évaluation du Plan) essaie de traiter cette faiblesse. 105 Dans le Tableau 3. 4, nous résumons les conclusions (évaluation et enseignements essentiels) des trois études de cas " thématiques " réalisées, c'est-à-dire : a b c le développement des statistiques communautaires sur le tourisme les procédures de sélection (sur la base des projets d'environnement de 1995 en général, et plus spécifiquement sur le projet " Réseau communautaire européen pour le voyage et le tourisme environnemental " du WTTC) la coordination interne par l'Unité " Tourisme " avec les autres Directions Générales de la Commission (activité liée à la préparation du " rapport horizontal "). 106 107 108 109 Nous décrivons ci-après les réalisations dans le domaine des statistiques touristiques de la Communauté, dans lequel les réalisations ont été importantes et la coordination assurée par la DG XXIII efficace. L'approche adoptée par la DG XXIII pour l'introduction d'un ensemble statistique commun consistait à travailler étroitement, dès l'abord, avec les principaux dépositaires d'enjeux existants, Eurostat au niveau de la Commission et les Autorités Nationales de la Statistique au niveau national. Au niveau national, il existe des engagements en vue des séries de données à long terme reflétant leurs besoins spécifiques, et représentant des investissement importants, mais aussi différents angles d'approche des données réunies, reflétant en particulier des réalités géographiques. Par exemple, les ensembles de données irlandaises et britanniques reflètent la facilité relative de la collecte de données de demande dans les situations insulaires, tandis que l'Europe continentale a eu tendance à se concentrer davantage sur la mesure de l'offre. La collecte de données est une procédure nécessaire mais coûteuse dans le secteur du tourisme, et on considère que l'approche adoptée par la DG XXIII, qui fait suite à une longue période de consultation avec les Gouvernements nationaux et avec le service statistique propre à la Commission (Eurostat), était appropriée au vu des circonstances. L'approche s'est principalement concentrée sur l'accord sur un noyau données minimum à recueillir. Autour de ce noyau commun, des ensembles de données liées mais facultatives ont été définis, une fois encore avec une normalisation de la définition, de telle sorte que la possibilité de comparaison globale soit assurée. 110 Tandis que la coordination globale a été assurée par la DG XXIII, l'approche a été essentiellement 23 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais 7 EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS • tripartite (DG XXIII, Eurostat, et gouvernements nationaux) et, du fait du défi représenté par l'obtention d'un accord sur une approche commune couvrant un ensemble aussi varié de pays, cette réalisation a été très significative. Une Directive sur la collecte des Statistiques a été émises récemment (23/11/1995, pour une entrée en vigueur fin 1996), et les Gouvernements reçoivent actuellement un appui financier dans le cadre du Plan d'Action, dans le but de mettre leurs systèmes respectifs en conformité avec celle-ci. Un total de 4,5 millions d'ECU a été engagé dans cette tâche, sur une période de trois ans (1995-1997). 111 Le processus d'identification et de définition des ensembles de données, et de réponse aux problèmes méthodologiques et aux obstacles présentés par des situations différentes selon les pays membres, a été assisté par des consultants extérieurs, sélectionnés par Eurostat et soumis à un contrat trilatéral. Les consultants ont également aidé à la définition de procédures de diffusion appropriées, en particulier en ce qui concerne le Rapport Statistique Annuel du tourisme et la publication de " Tourisme en Europe ". La dernière édition de cette excellente publication est parue en 1995, dont la fréquence de parution devrait devenir annuelle. 24 RAPPORT FINAL • V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 3 - ÉVALUATION TECHNIQUE DES ACTIONS i» Tableau 3. 4 - Résumé des conclusions tirées des études de cas (partie B) Description de l'action Evaluation et enseignements essentiels Thème 1 : Développement des statistiques touristiques de la Communauté Forces / réalisations - globalement, les réalisations sont très significatives et l'approche appropriée ; la Directive est accueillie " comme première étape ", la coopération avec d'autres organisations (OCDE. OMT, et bien entendu Eurostat et les Institut Nationaux de la statistique) a lieu, par exemple pour éviter que des efforts fassent double emploi et développent un noyau de données communes et de méthodologies ; étroite collaboration avec les dépositaires d'enjeux essentiels. Eurostat au niveau de la Commission et les Autorités Nationales de la Statistique au niveau national Faiblesses - méthodes de mise en œuvre (Eurostat, Instituts Nationaux de la Statistique) lentes et " bureaucratiques " ; certaines personnes interrogées ont le sentiment que la Directive a pris le " plus petit dénominateur commun ". un certain nombre de domaines sont perçus comme n'étant pas couverts de manière adéquate, notamment le tourisme entrant pour le tourisme long courrier, et plus généralement, du côté de la demande ; manque d'ambition, approche trop conservative ? Mais il est également reconnu que le fait d'aller trop vite / trop loin peut mettre en péril toute l'entreprise ; des facteurs politiques ralentissent également le processus Enseignements - doit être un point essentiel pour la DG XXIII du fait d'un besoin clair, d'une demande exprimée par la profession, d'une unanimité entre les États membres et les participants industriels ; l'utilisation d'organisations statistiques privées est controversée, soutenue par un certain nombre d'organisations représentant le secteur privé tout en étant mise en cause par certaines personnes interrogées appartenant à des organismes publics ; cependant, il y a un consensus en faveur d'une plus grande coopération privé / public, en particulier pour les statistiques de demande. Thème 2 : Procédures de sélection (sur la base des projets environnementaux de 1995) Forces / réalisations - l'établissement d'un réseau recevra l'appui de l'UE pendant trois ans ; le contractant est un organe professionnel important, c'est-à-dire de bons liens commerciaux et une force politique ; le contrat spécifie les résultats du projet et le contenu des rapports de progression et annuels ; un état financier annuel vérifié doit être produit chaque année ; implication de la DG XI, de la DG XII et de l'industrie du tourisme Faiblesses - comment la base de données sera-t-elle mise à jour régulièrement ? qu'est-ce qui incitera les fournisseurs à fournir les données régulièrement pour alimenter la base de données ? il est nécessaire de préciser ce que recouvre exactement le concept de " voyage environnemental " Enseignements - nécessité de mettre en place des mécanismes afin de garantir que la base de données est suivie et mise à jour régulièrement. Thème 3 : Coordination interne par l'Unité Tourisme Forces / réalisations - accroissement de la conscience de l'importance de la coordination avec les autres départements de l'UE ; le Groupe Inier Service (GIS) se réunit régulièrement ; la DG XXIII a des " compétences d'organisation " ; bons contacts bilatéraux ; il y a un " flux d'information permanent " entre les départements ; la consultation pour le Livre Vert a été un succès ; bonne collaboration avec la DG V dans le contexte du groupe " HEUOS " : les Directeurs Généraux de la DG V et de la DG XXIII signeront conjointement la préface des publications Faiblesses - les participants du GIS n'étaient pas bien préparés, mais la situation s'améliore ; rotation des représentants de certaines DG responsable d'un manque de continuité ; le personnel de la DG XXIII est perçu comme surchargé de travail, " pas toujours capable de faire face " Enseignements - Le GIS devrait être mieux préparée par les participants (la DG XXIII envoie normalement l'ordre du jour et les documents pertinents environ dix jours ouvrables à l'avance) ; l'intérêt pour les réunions du GIS augmentant avec la meilleure connaissance des questions abordées de la part des participants ; discussions thématiques bien reçues ; suggestion de format faite par une personne interrogée : 1) information donnée par la DG XXIII, 2) table ronde sur le travail en cours dans les autres départements, 3) étude de points et questions précis ; l'Unité a besoin de plus de spécialistes du tourisme pour pouvoir prétendre à un rôle de coordination au sein de la CE ; nécessité de désigner un correspondant / représentant unique et permanent pour garantir un bon suivi. 25 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais *1 ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS • SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS 4. 1 - Description des dispositions d'administration et de gestion 112 113 114 115 116 Les dispositions administratives, les ressources financières et les activités entreprises dans le cadre du Plan sont décrites en détail dans les rapports "horizontaux" de 1994 et 1995 au Conseil et au Parlement Européen préparés par DG XXIII. Dans cette section nous donnons une vue d'ensemble des principales dispositions en place; nous donnons ensuite notre évaluation. Comités de Gestion, Comité Consultatif et le "Consultative Committee" La Commission est assistée dans la mise en oeuvre du Plan par le Comité de Gestion composée de représentants des Etats Membres de l'Union Européenne (Décision du Conseil du 13 juillet 1992). En janvier 1994, les conditions d'éligibilité au Comité de Gestion ont été élargies pour inclure les états membres de la Zone Economique Européenne, et en Janvier 1995, pour inclure le Liechtenstein. Le Comité de Gestion s'est réunie en neuf occasions au cours des trois ans, deux fois en 1993, quatre fois en 1994 et trois fois en 1995. Une Décision du Conseil antérieure du 22 décembre 1986 a aussi établi le Comité Consultatif sous les auspices de la Commission, formée de membres désignés par chaque Etat Membre. La tâche de ce Comité était de faciliter les, échanges d'information, la consultation et la coopération touristique, et en particulier l'apport de services pour les touristes. Ce Comité s'est réuni quatre fois en 1994 et trois fois en 1995. il ne s'est pas réuni en 1993. Aussi avant le lancement du Plan, la Commission a établi un autre comité (en anglais, Consultative Committee) formé de représentants de divers intérêts de l'industrie. Ce comité n'a pas de base légale et a été établi par la Commission pour permettre le dialogue et la consultation avec l'industrie. Au cours de la mise en oeuvre du Plan, ce comité s'est réuni en cinq occasions, une fois en 1993, deux fois en 1994 et deux fois en 1995. Dotation en personnel La quantité de personnel employée dans l'Unité Tourisme (personnel permanent et temporaire, à tous les échelons et statuts, excepté les stagiaires) était de 17 en 1993 (11 d'échelon A, un d'échelon B, et cinq d'échelon C), 14 en 1994 (11 d'échelon A, un d'échelon B et deux d'échelon C), 16 en 1995 (11 d'échelon A, un d'échelon B et quatre d'échelon C) (Situation au 1er janvier). A la fin de 1995, le quantité de personnel employée était de 17 (13 d'échelon A, un d'échelon B et trois d'échelon C). (Le personnel d'échelon A représente les administrateurs et leurs supérieurs, l'échelon B les assistants, et l'échelon C le personnel de support. ) 117 Un total de 29 stagiaires a été employé pour des périodes de trois, et plus couramment de cinq mois. 118 119 En 1994, le président de l'Unité a été transféré, et plus tard exclu de la Commission à la suite de procédures disciplinaires. Son vice-président a été suspendu en 1994, et plus tard exclu. Un nombre total de 36 différents membres du personnel a été employé en 1993-1995. Seulement cinq membres ont été employés par l'Unité pour toute la période 1993-1995. La rotation du personnel est donc très élevée à 86%. 120 Le ratio de personnel permanent par rapport au personnel total (excepté les stagiaires) était de 5:17 au début du Plan et a augmenté de façon significative à 11:17 d'ici la fin de 1995. 26 RAPPORT FINAL - V2. 0 • Traduit de l'anglais ÉVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS <§ 121 122 123 Sur 36 membres du personnel, nous estimons que dix (28%) peuvent être qualifiés d' "experts en tourisme" (nous définissons "expert en tourisme" comme quelqu'un qui est détaché d'un Ministère du Tourisme ou équivalent, qui a travaillé dans l'industrie, ou a un diplôme dans le secteur). Certains autres membres du personnel ont acquis de l'expérience "sur le tas" avant de se joindre à l'Unité. Mécanismes de mise en oeuvre et procédures administratives Le Plan a été mis en place par trois programmes de travail annuels. Un "calendrier des priorités" pour 1993 était précisé dans le Plan. Les priorités et les programmes de travail pour 1994 et 1995 ont été préparés par DG XXIII et convenus avec le Comité de Gestion. 124 Les fonds ont été alloués par le biais de cinq mécanismes différents: a b c d e Appels d'offres (publiés au Journal Officiel) pour les actions financées à 100%. Un total de 15 projets a été financé au travers de ce mécanisme (7 en 1993, 4 en 1994, 4 en 1995), représentant des dépenses totales en 3,68 millions d'ECU Appels à propositions (publiés au Journal Officiel) pour des actions cofinancées (financées conjointement jusqu'à un maximum de 60%). Au total, 74 projets ont été cofinancés (35 en 1993, 23 en 1994,16 en 1995), représentant des dépenses totales de 8,45 millions d'ECU 25 projets cofinancés ont été supportés au travers de Commission de Subvention DG XXIII, c'est à dire sans processus compétitif (14 en 1993, 7 en 1994 et 4 en 1995) représentant des dépenses totales de 1,43 million d'ECU 73 contrats directs dont 43 étaient pour le développement de la statistique communautaire (2 en 1993, 20 en 1994 et 51 en 1995) représentant des dépenses totales de 5,95 millions d'ECU, dont 84% sont allés à des Etats membres et des procédures de sélection restreintes ont été utilisées dans cinq cas (2 projets pilotes et trois conférences), s'élevant à 251000 ECU. 4. 2 - Evaluation des dispositions en place Notre évaluation est fondée sur une analyse des procédures en place et des statistiques de personnel; sur les témoignages collectés par le biais des études de cas et des examens de dossiers de projets; et sur les résultats de nos entretiens avec le personnel de l'Unité Tourisme, les membres du Comité de Gestion, et les membres des autres Comités. Nous avons aussi examiné la plupart des minutes des réunions de ces Comités. Relations avec les Corps extérieurs Les contacts avec le métier du tourisme n'ont pas été assez forts. Les principaux contacts non gouvernementaux ont eu lieu avec les associations et groupes de pression de diverses sortes et avec des consultants. L'Unité ne semble pas avoir une vision nette et opérationnelle du "positionnement sur le marché" actuel par rapport à des prestataires de services concurrents et complémentaires tels que: les Offices de Tourisme Nationaux, les associations internationales d'importance (telles que CET-ETC, IATA, 27 RAPPORT FINAL • V2. 0 • Traduit de l'anglais 125 126 127 ÉVALUATïùK CU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS 4]à ff|F WTTC, WTO), des prestataires de services internes concurrents et complémentaires tels que DG I, DG VIII, et d'autres conseils d'administration de l'UE. Dispositions et procédures administratives 128 129 130 131 132 Les dispositions et procédures administratives étaient faibles au début de la période de mise en oeuvre du projet, mais ont été améliorées de façon significative en 1994 et 1995. Les membres du personnel sont clairement très dévoués et travaillent dur. Les membres du personnel sont surchargés de tâches administratives dont le raisonnement et l'efficacité ne semblent pas toujours évidents. L'équilibre entre le travail de qualité (préparation de projets, visites de sites, contacts avec les contractants, etc. ) et les tâches administratives est défavorable. Les lignes de communications à DG XXIII sont longues, procédurales et lentes, tout comme le processus de prise de décisions. Le moral du personnel est plutôt bas et les membres du personnel montrent un ressort exemplaire. Le bas moral du personnel est expliqué en partie par les facteurs décrits ci-dessus (charge de travail administratif, lignes de communications interminables, etc. ), mais aussi par l'impact négatif sur l'Unité des allégations concernant des membres du personnel d'échelon supérieur qui ont terni sa réputation et son image. Nous avons observé que la quantité de travail administratif accomplie par l'Unité est considérable. Les membres du personnel de l'Unité ont estimé qu'ils recevaient environ 100 lettres externes par semaine. Les appels téléphoniques arrivent "sans arrêt". Des questions parlementaires arrivent régulièrement, habituellement avec des délais très courts. De nombreux documents doivent être traduits et souvent formatés à nouveau à cause des différences de logiciels entre le Bureau de Traduction de Luxembourg et DG XXIII. 133 Nous avons aussi identifié les défauts suivants à propos de dotation en personnel: a b c d e rotation élevée faible pourcentage d' "experts en tourisme" et généralement présence inadéquate de qualifications touristiques formation inadéquate (par ex. : en matière de direction financière et de projet) sous dotation en personnel pour la direction financière nombre élevé de stagiaires: cela prend longtemps de les superviser s'ils doivent être utilisés efficacement. 134 Etant donné les ressources limitées en personnel disponibles dans l'Unité, il était peu judicieux de mettre le Plan en place par le biais du financement d'un si grand nombre de projets et d'études (en majorité au travers d'appel à propositions) à cause de la lourde charge administrative impliquée par une telle approche comme illustré par le tableau 4. 1 qui donne une analyse des résultats de divers appels à propositions diffusés au Journal Officiel. 28 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais U EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 • ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS • Tableau 4. 1 - Sélection des projets, Appels à propositions (Projets financés en partie) Etape 1 Conditions formelles 368 (86 échoués) Etape 2 Sélection sur dossiers 262 (158 échoués) Etape 3 Evaluation en profondeur 124 (63 échoués) Etape 4 Sélection finale 61 présélectionnés 33 sélectionnés 281 (28 échoués) 253 (139 échoués) 114 (93 échoués) 21 288 (39 échoués) 249 (130 échoués) 119 (72 échoués) 47 présélectionnés 15 sélectionnés 1993 1994 1995 135 136 137 138 Un des effets négatifs de la dotation en personnel et des procédures inadéquates est que la qualité d'un nombre de propositions choisies était faible, par exemple sans objectifs clairs, sans équipe de projet solide, ou avec un aspect novateur très limité. Les projets sélectionnés à la suite des appels d'offres et d'appels à propositions de 1995 montraient une amélioration significative de la qualité, et les chances de bons résultats sont élevées. Les modalités des appels à propositions et des appels d'offres lancés en 1993 et 1994 étaient très faibles et manquaient de clarté. En particulier, les produits ("deliverables") et les exigences de durabilité n'étaient pas couverts de façon adéquate. Les contrats actuels montrent une nette amélioration en termes de précision des produits, mais ils pourraient être encore plus précis en termes d'indicateurs mesurables, par ex. : en donnant un nombre cibla de participants aux séminaires et aux conférences. Les contractants devraient donc, autant que possible, répondre précisément à chaque produit et cible identifiés dans leur contrat dans leur rapports finaux. Nous savons que dars certains cas des propositions ont été sélectionnées pour des raisons "politiques", ceci pour obtenir une distribution "juste" des fonds disponibles parmi les Etats Membres. Des mécanismes plus efficaces devraient être conçus pour atteindre cet objectif. Comme illustré par l'étude de cas observant la sélection en 1995 du contractant pour les projets de tourisme et d'environnement, les procédures maintenant en place se sont améliorées de façon significative. Des procédures et des formulaires améliorés ont été introduits, y compris des états périodiques et une évaluation provisoire par l'Unité à la phase d'évaluation périodique. La procédure d'évaluation (comme décrite dans une Note Explicative Interne sur la Procédure d'Evaluation) est maintenant bien structurée. 139 Cependant, il existe encore un manque de clarté dans nombre de cas: a b si et comment les facteurs politique et géographique sont pris en compte dans les débuts du projet la consultation d'autres DG sur les projets proposés avant la sélection finale. 140 Nous sommes vraiment inquiets du fait que l'évaluation et la sélection sur dossier des projets se fassent sans aucun apport d'officiels et d'experts externes à DG XXIII avant la sélection finale. Bien que nous sachions que c'est une pratique courante à la Commission, nous considérons que c'est inadéquat. 141 Jusqu'à 1995, les indicateurs de performance mesurables n'étaient pas systématiquement définis 29 RAPPORT FINAL - V2. 0 • Traduit de l'anglais £>3 EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS Jhà f J JF d'emblée (par exemple: comme partie au contrat des contractants. ) Sans mesures des objectifs, il est difficile pour les contractants et pour les personnes chargées de l'évaluation de mesurer les progrès face aux attentes initiales. 142 La gestion financière était faible durant les premières années de mise en oeuvre, mais a été améliorée. Elle doit encore être renforcée. Des performances faibles dans le cas de la gestion financière étaient non seulement dues à une mauvaise gestion par des membres du personnel d'échelon supérieur (qui ont été exclus en 1995), mais aussi à des systèmes inadéquats (comme une faible utilisation de l'informatique), à une formation du personnel inadéquate, et à une dotation en personnel insuffisante (un seul membre du personnel d'échelon B pendant l'essentiel de la mise en oeuvre du Plan). 4. 3 - Recommandations Relations avec les corps extérieurs 143 L'efficacité de Plan pourrait être accrue en: a b c d e f améliorant le partenariat avec les Etats Membres. L'Unité pourrait faire un nombre de propositions aux membres du Comité de Gestion pour inclure ce sujet à l'agenda de la prochaine réunion encourageant un rôle plus pro-actif des différentes Comités, avec le support des experts, en identifiant les projets (novateurs, transeuropéens, bien financés, etc. ) améliorant les mécanismes de consultation avec l'industrie, par exemple en créant des groupes de travail temporaires en augmentant la participation des Offices de Tourisme Nationaux impliquant d'autres DG avant la sélection finale par DG XXIII impliquant des expert indépendants externes dans le processus de sélection (une possibilité étant que chaque pays membre nomme un ou deux experts qui seraient appelés à passer en revue les propositions soumises par les contractants potentiels des Etats Membres). 144 145 146 147 Plus généralement, il y est nécessaire d'accroître la participation des dépositaires d'enjeux/partenaires concernés (privés et publics) pour élargir l'appartenance et l'engagement. Les Comités pourraient devenir les principaux véhicules pour la dissémination des résultats des activités financées et entreprises par l'Unité. Ces Commissions pourraient aussi être utilisées pour aider l'Unité Tourisme à identifier des besoins (par ex. : projets pilotes) et pour s'assurer que le financement de l'UE ne va pas recouper des initiatives existantes. Des experts indépendants pourraient remplir un rôle similaire. DG XXIII a été très actif dans la coordination au sein de la Commission. La Coordination avec les autres DG est un rôle très important et l'Unité devrait lui donner encore plus de valeur. L'Unité devrait donner l'exemple dans ce domaine. Ce rôle a plusieurs facettes, telles que amener le tourisme dans l'orbite des autres programmes de l'UE, et informer les dépositaires d'enjeux du tourisme (privé et public) des développement survenant à la Commission. 30 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS • Dotation en personnel 148 Dans le cas de la dotation en personnel, des actions rectificatives devraient être considérées: 149 150 151 a b c d réduire la rotation du personnel améliorer l'expertise technique touristique interne, par ex. : au travers du détachement de personnel d'Offices de Tourisme Nationaux, et l'amélioration des dispositions de formation fournir davantage de formation au personnel (à tous les échelons) passer en revue l'informatique en place. Dispositions et procédures administratives Afin d'établir des normes administratives, l'Unité devrait réviser ses dispositions administratives pour spécifier un nombre d'indicateurs de performances et de cibles. Par exemple: Chaque lettre externe devra recevoir un accusé de réception (par fax, téléphone, ou lettre) dans un délai de 5 jours et recevoir une réponse dans un délai de 15 jours (Si cela est réaliste). II est nécessaire de réviser les procédures internes pour libérer du temps pour préparer, surveiller et assurer le suivi des projets. Le personnel consacre apparemment un temps disproportionné à du travail essentiellement non productif. II est nécessaire de renforcer le suivi et l'évaluation des projets, et plus généralement de concevoir et mettre en place des procédures simples et efficaces, conçues d'emblée et non réajustées. De plus nombreuses visites de sites devraient avoir lieu. Le suivi et l'évaluation des procédures devraient être révisées selon les lignes suivantes, même si nous reconnaissons que certains des éléments sont déjà développés: a mettre en place des procédures simples pour suivre et évaluer les actions lors de leur mise en oeuvre (suivi et évaluation suivies) b mettre en place des groupes de travail temporaires pour préparer, diriger et évaluer les actions. Ces groupes devraient inclure un petit nombre d'experts reconnus dans le domaine et des représentants des partenaires public et privés directement concernés. c d e f commissionner une évaluation intérimaire du Plan pour tirer les premières leçons, prendre des mesures rectificatives et fournir des informations pour la préparation d'actions futures obtenir une implication plus importante de DG XXIII dans le suivi (dans un esprit de partenariat) des contractants. Ceci nécessitera plus de visites aux contractants, la présence aux événements clés (par ex: conférence, ateliers) et un suivi systématique un suivi à plus long terme des projets terminés devrait être mis en place, avec des visites de sites ou suivi par téléphone. Les aspects clés à couvrir comprennent: la durabilité, les impacts, la commercialisation et la diffusion des résultats l'Unité devrait songer à profiter de l'expérience des autres DG et programmes, en particulier dans le cas du suivi et de l'évaluation, à adopter de meilleures pratiques venant d'autres DG de la Commission. Par exemple: DG I et DG VIII ont normalisé leur approche de conception de 31 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS JJà f|]F projet en utilisant l'approche "Cadre Logique", pleinement documentée par la Commission, et non seulement utilisée pour la formation du personnel de l'UE mais aussi des partenaires tels que les consultants. Utiliser ce cadre fournit un format normalisé et une liste de contrôle au travers desquels la conception, la mise en oeuvre et le cycle d'évaluation tombent naturellement g une copie de tous les formulaires de suivi et d'évaluation préparés au cours d'une action devrait être classée centralisée et analysée régulièrement (disons tous six mois). Un court rapport récapitulatif rassemblant les leçons clés devrait être préparé et diffusé au sein de la DG XXIII et dans les autres DG. 152 Des actions devraient aussi être considérées pour assurer la diffusion/distribution adéquate de des résultats des projets. Les options comprennent: a b réserver les ressources dans le budget du projet à la préparation/sélection des résultats du projet (Nous savons que cela a été fait en 1995) dans les cas concernés, rendre le dernier paiement conditionnel de la préparation d'un rapport à publier auquel cas une telle publication devra être spécifiée comme faisant partie des résultats dans le contrat. 153 154 155 Un processus rigoureux et continuel de pré-enregistrement pour tous les consultants couvrant des informations de base aurait évité certains des problèmes survenus à cause d'entreprises "fantômes", et aurait fourni des informations de soutien lors des litiges et autres problèmes. Une possibilité est d'opérer un système invitant les consultants à confirmer régulièrement (par ex. : annuellement) leur intérêt de figurer sur la liste, et s'ils ne le font pas leur nom sera automatiquement effacé. Tous les projets utilisant des médias (disque, CD, vidéo, autres) devraient être évalués par un ensemble approprié de personnel technique et professionnel. Certains des résultats existants, faisant partie intégrante de projets, n'ont pas été (à notre connaissance) examinés. Certains résultats sont dans des formats non-standards. DG XXIII devrait spécifier les formats, par ex. : une copie de toutes les vidéos en format VHS, les disquettes en format PC, excepté indication contraire. 156 D'autres actions rectificatives doivent être considérées par l'Unité: -a réduire le nombre de projets et études financés afin d'augmenter leur impact et limiter l'administration b c d réviser la procédure "d'appels à propositions" pour réduire la charge administrative et maximiser l'efficacité de la procédure augmenter la proportion de réunions organisées autour d'un thème ou d'un problème technique, et réduire radicalement le nombre de réunions formelles trop souvent caractérisées par la passivité de l'audience lancer un Bulletin ou équivalent (peut-être inclure une copie sur l'Internet) pour présenter les activités de l'Unité Tourisme. 32 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais a EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 4 - ASPECTS ADMINISTRATIFS ET OPERATIONNELS <§ 157 158 159 160 Des actions devraient être prises pour améliorer les systèmes d'information internes (tels que les bases de données de projets) afin que davantage d'informations de gestion soit générée pour supporter les membres du personnel, et pour considérer l'utilisation systématique et généralisée du e- mail, par exemple pour améliorer les communications au sein de la DG et avec les autres DG. L'Unité devrait avoir davantage d'autonomie dans un nombre de zones strictement opérationnelles telles que la gestion du budget pour les missions. L'Unité devrait être capable de répondre rapidement et avec flexibilité aux besoins de mise en oeuvre de projets (visites de sites, participation à des ateliers, etc. ) au sein des limites strictes du budget. Ceci ne rendrait bien sûr pas l'Unité moins responsable ou transparente mais simplement plus efficace. Divers Rythme. Le cycle annuel du Plan a eu un impact négatif sur la qualité des projets sélectionnés et sur leur mise ne place. Une plus longue période est certainement nécessaire (par ex. : trois ans) et les projets devraient prendre en compte les considérations saisonnières de l'industrie. Problèmes de cofinancement. Il existe un nombre de problèmes liés au cofinancement qui doivent être traités. Le niveau maximum de contribution de l'UE de 60% devrait être révisé et peut-être rendu plus flexible. D'autres problèmes concernent la manière de vérifier que les contributions et autres sources de financement sont réelles et d'éviter de financer de projets qui ont déjà commencé ou sont même terminés. 161 Logo "CE". L'usage continuel du logo de l'UE devrait être contrôlé: seuls les bons projets devraient avoir le droit d'utiliser le logo de l'UE. Les problèmes d'enregistrement devraient être clarifiés et résolus. 33 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 5 - EVALUATION PAR LES CONTRACTANTS <§ SECTION 5 - EVALUATION PAR LES CONTRACTANTS 5. 1 - Méthodologie 162 Afin d'obtenir une évaluation par les contractants des principaux aspects de la mise en oeuvre du projet (et de l'étude), nous avons adressé un court questionnaire à 77 contractants pour les projets de 1993 et 1994. Ce questionnaire couvre les aspects suivants: description du projet réalisation des objectifs a b c mise en oeuvre du projet d e évaluation de divers aspects de la mise en oeuvre du projet leçons, recommandations, suggestions et meilleure pratique 163 164 Le modèle (proforma) utilisé est donné dans l'Appendice IV. Notez bien que dans cette section, le terme "projet" couvre à la fois les projets et les études financés par le biais du Plan. Bien que nous ayons dit aux contractants que leurs réponses individuelles resteraient privées et confidentielles pour Price Waterhouse, et seraient rassemblées avant la discussion avec DG XXIII, nous avons l'impression qu'il y a un préjugé dans l'évaluation générale du projet (Tableau 5. 1 et 5. 2 ci- dessous) à cause de la nature auto-évaluante des questions. Pour aborder ce problème, nous avons traité certaines réponses avec précaution. Cependant, nous ne pensons pas que ce préjugé ait une influence significative sur les autres aspects du questionnaire, tels que l'évaluation des divers aspects de la mise en oeuvre du projet. 5. 2- Analyse 165 Nous avons envoyé 77 questionnaires et reçu 47 réponses, obtenant ainsi un taux de réponse de 61%. Le nombre de réponses valides variait entre les questions, mais il y avait entre 42 et 36 réponses valides. Degré d'atteinte des objectifs 166 Nous avons demandé aux contractants de noter le degré d'atteinte des objectifs du projet. Plus de la moitié des contractants ont considéré qu'ils avaient très bien atteint les objectifs, alors qu'un tiers ont répondu qu'ils les avaient atteints plutôt bien. Au total 86% des contractants qui ont répondu pensaient qu'ils avaient réussi à atteindre les principaux objectifs de leur action. Il n'y a pas de différence marquée entre les projets de 1993 et 1994. 34 RAPPORT FINAL • V2. 0 • Traduit de l'anglais io% EVALUATION DU PUN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 5 - EVALUATION PAR LES CONTRACTANTS 4» Tableau 5. 1 Degré d'atteinte des objectifs Pas du tout Pas très Plutôt Très Mélange 1993 nombre de réponses valides : 19 1994 nombre de réponses valides : 23 Nombre total de réponses valides : 42 0 0 0 Pas pertinent ou pas de réponse 1 9. 2 12 1 0 0 2 7 8 2 (5%) 15 (36%) 21 (50%) 3 (7%) 1 (2%) "Additionnante": Que se serait-il passé sans le financement du plan? 167 Pour obtenir une évaluation du caractère additionnel du Plan nous avons demandé aux contractants ce qui se serait passé s'ils n'avaient pas eu le financement du Plan. La majorité ont répondu (58%) qu'ils considèrent que le financement de l'UE a été additionnel, c-. à-d. le projet n'aurait pas eu lieu en l'absence du Plan, alors que 36% pensaient que le projet aurait eu lieu plus tard ou sur une plus petite échelle. Mise en oeuvre du projet 168 Nous avons aussi demandé aux contractants d'évaluer les divers aspects de la mise en oeuvre des projets, et de donner une évaluation générale de la mise en oeuvre des projets. Les Tableaux 5. 2 et 5. 3 ci-dessous donnent les scores obtenus. Tableau 5. 2 - Evaluation générale de la mise en oeuvre des projets Faible ou très faible Moyenne Bonne Très bonne Ne sait pas 1993 Nombre de réponses valides: 19 1994 Nombre de réponse valides: 23 2 (10%) 4 (21%) 7 (37%) 6 (32%) 0 0 15 (65%) 7 (31%) Nombre total de réponses valides: 42 2 (5%) 4 (10%) 22 (52%) 13 (31%) 0 1 (4%) 1 (2%) Pas pertinent ou pas de réponse 0 0 0 169 Le Tableau 5. 2 indique que 83% des personnes qui ont répondu pensent que la mise en oeuvre du projet a été bonne ou très bonne. Cette évaluation positive n'est pas surprenante car les contractants 35 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais M EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 5 - EVALUATION PAR LES CONTRACTANTS • évaluent en fait, pour une large part, la qualité de leur propre travail. Quand on leur demande d'évaluer divers composants de la mise ne place du projet, les réponses des contractants peignent un image un peu moins rose de la situation, comme montré ci-dessous par le tableau 5. 3 Tableau 5. 3 - Evaluation de la mise en oeuvre des projets' Indicateurs Nombre de contractants non satisfaits** (nombre de réponses) Comme % du nombre total de réponses valides A - Planning et préparation A1 - Clarté des objectifs A2 - Qualité de la conception du projet A3-Efficacité des partenaire(s) participation à la préparation et au planning B-Diffusion B1 - Suivi du projet après fin B2 - Diffusion des principaux résultats C - Gestion par l'Unité Tourisme C1 - Suivi financier et administratif par le personnel de l'Unité Tourisme C2 - Efficacité générale du personnel de l'Unité Tourisme C3 - Rapidité de réaction du personnel de l'Unité Tourisme D - Coordination D1 - Qualité du dialogue entre le personnel de l'Unité Tourisme et les autres partenaires D2 - Coordination avec les autres départements de l'UE et les agences non UE 6 5 3 16 10 15 13 9 12 9 11 7 9 8 14 % 12 % 7 % 38% 24% 36% 31 % 21 % 29 % 21 % 26 % 17% 21 % 19% * multiples réponses possibles ** mesuré par le nombre de réponses totale dans les trois catégories moyenne, faible et très faible. 170 Le Tableau 5. 3 indique un nombre de défauts, faiblesses, et domaines à améliorer. Les principaux défauts/faiblesses de la mise en oeuvre du projet sont perçus comme étant dans les domaines suivants: (1) Efficacité de la participation du/des partenaire(s) dans la préparation et le planning du projet: 38% des 36 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION DU PLAN D'ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DU TOURISME RAPPORT FINAL SECTION 5 - EVALUATION PAR LES CONTRACTANTS • contractants ont eu des difficultés dans ce cas (2) Diffusion et suivi: ces cas sont clairement perçus comme les aspects les plus faibles de la mise en oeuvre des projets: environ un tiers des contractants pensent que le suivi après la fin du projet et la diffusion des résultats n'ont pas été satisfaisants (3) La Gestion du personnel de l'Unité Tourisme: plus d'un quart des répondants n'étaient pas satisfaits de la qualité du suivi financier et administratif et par \a rapidité de réaction ("responsiveness") du personnel de l'Unité Tourisme. 5. 3 - Leçons, recommandations, suggestions et meilleures pratiques 171 Quelques leçons/recommandations/suggestions ont été avancées par les contractants qui ont répondu au questionnaire. Suivi et evaluation 172 173 174 175 176 II est essentiel d'avoir davantage de communication entre l'Unité, le coordinateur de projet et les autres dépositaires d'enjeux du projet. En particulier, durant la phase de préparation/planning du projet, davantage de coopération entre l'Unité et les contractants est nécessaire. II est nécessaire d'avoir davantage d'échange d'information sur des projets (passés, en cours) dans des domaines similaires d'intervention. DG XXIII devrait superviser davantage la manière dont le projet est financé. Il existe aussi une demande pour plus de contacts (tels que des visites de sites) par les officiels de l'Unité. Les indicateurs de réussite et les cibTes devraient être spécifiés (et quantifiés autant que possible) au début du projet. Les procédure suivies par DG XXIII devraient être rationalisées, simplifiées, en particulier, le processus de prise de décision devrait être rendu plus efficace. 177 Des mesures doivent être prises pour améliorer la réaction du personnel de DG XXIII. Suivi et diffusion des résultats 178 Des suggestions ont été faites pour améliorer la diffusion des résultats: a b c diffuser des copies des principaux rapports à tous les contractants réserver dans le budget du projet un niveau de diffusion et de distribution des résultats clés inclure dans le budget, quand approprié, un élément destiné au marketing du résultat du projet. 179 Davantage de considération devrait être donnée à la durabilité des actions. 37 RAPPORT FINAL - V2. 0 - Traduit de l'anglais EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX I - DESCRIPTIVE STATISTICS OF ACTIONS 4lk This appendix contains the database of the actions implemented under the Plan. Key for Classification of Actions bv Type 1 = Improving knowledge (includes statistics, studies and consultation) 2 = Staggering holidays 31 = Transnational 32 = Technology 33 = PECO (Eastern and Central European Countries) 4 = Tourists as consumers 5 = Cultural tourism 6 = Tourism and environment 7 = Rural tourism 8 =• Social tourism 9 = Youth tourism 10 = Training 11 = Promotion Final Report • V2. 0 -n APPENDIX I EVALUATION OF THE COMMUNITY ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM TOURISM AC" "ION PLAN - PROJECTS & STUDIES 1993-1995 Contract Number Main Contractor Initial Budget (ECU) Type of Action Delvico Bates GIAT Forum Dello Svilluppo FIPE AA-Automobile Association International Interactive Multimedia GSI Transport Tourism Regione Toscana GEIST Club des Eurométropoles TIRS Chambre Régionale de Commerce Rhône-Alpes AGTE CISET Province of North-Holland Instituto Geogrâfico Nacional (IGN/CNIG) Wexford County Council Regione Emilia-Romagna Conselleria de Cultura, Educacio, i esports EETAA - Hellenic Agency Preseli Pembrokeshire Universitât Oldenburg Interface Naturfreunde Landesberband Saarland R E D- Ruralité Environnement Dévelopement Royal National Institute for the Blind Landkreis Eisleben Ministère del Tourismo e dello Spettacolo GruppoClas System TV CEPFAR FynTour Eurogites ETAG L & R Leisure PLC AIT/FIA Contour Mobility International Bates & Wacker Directora General de Turismo Mobility International |Associano Nacional de Jovens IETEN 1 |TURINFORM jFrosti du Limousin DGF - Deutsche Gesellschaft fur Freizeit EFCO TV5 ITE ETEN2 FEG CETOS Agrupacion de Asesores Mouvement HTL Conseil 1993 93 180001 93 530001 93 540004 93 540007 93 540009 93 540010 93 540012 93 540013 93 540014 93 540015 93 540017 93 540018 93 540019 93 540020 93 540021 93 540022 93 540023 93 540024 93 540027 93 540028 93 540029 93 540030 93 540031 93 540032 93 540035 93 540036 93 540037 93 540039 93 540040 93 540041 93 540043 93 540044 93 540045 93 540046 93 540047 93 540048 93 540054 93 540055 93 540056 93 540058 93 540059 93 540060 93 540062 93 540063 93 540064 93 540066 93 540068 93 540069 93 540071 93 540072 93 540076 93 540077 93 540079 93 540080 93 540081 No projects 93: Total 1993: Mean value 93: Maximum 93: Minimum 93: -- j ! i i j i 999628 697800 23250 50000 99000 120000 213200 J 200000 244635 130000 102300 96000 114000 61980 70000 60606 63600 46075 90000 1364451 29275 61000 36000 46000 49659 j 47586 j 102000 48000 1050001 I6OOOOI 15000! 9840 j 342781 10200) 2200001 11400! 49000 60000 42100 150000 soooo 10189 100800 154890 32000 20000 120000 198000 200000 95750 20000 65000 199620 110258 381550 I ! i. I j !. I I j ! i i I i ! ! 1 L i 55 6663 121144 999628 9840 •000 ECU ECU ECU ECU 11 1 1 33 32 32 32 j 32 32 3 l! 32 31 32 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 i 5 5 5 3| 31 5 31 11 331 i! 8 8| 9| 10 32 33 j 1 j 7i 5l 3| 10| 12 8 1 1 6 55 7-3 APPENDIX I EVALUATION OF THE COMMUNITY ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM T O U R I SM ACTION PLAN - PROJECTS & STUDIES 1993-1995 Contract Number Main Contractor Initial Budget :Typ« ActibH: 1991 94 540011 94 540018 94 54001'. 94 540023 94 540024 94 540025 94 540026 94 540027 94 540028 94 540029 94 540031 94 540032 94 540033 94 540034 94 540035 94 540036 94 540037 94 540039 94 540043 94 540044 94 540045 94 540046 94 540047 94 540048 94 540049 94 540050 94 540051 94 540053 94 540054 94 540064 94 540065 94 540067 94 540075 94 540077 94 900107 94 900118 94 900120 No projects 94: Total 1994: Mean value 94: Maximum 94: Minimum 94: Greek National Tourist Organisation (conference) Earthwatch Europe World Systems Europe Gemeinnutziger Verein zOr Forderung der Region Sandl unteres Muhlviertl Naturfreunde Saarland Projekt Sanfter Tourismus SYGNAA/S FOTVE/FECTO - Fédération des Offices du Tourisme des Villes Européennes Royal National Institute for the Blind (RNIB) BC Brandenburg-Consult GmbH Universitat Oldenburg/FB3 Forschungsstelle Niedersachsische - Nausa Baltic Tourism Cooperation Il Quartettone Foden Fyn Tour Arthur Andersen SA Horwath Axe Consultants-Tourisme Hôtellerie Loisirs Movimento Consumatori CTS Centro Turistico Studentesco e Giovanile Conference Etalement des Vacances Gruppo Clas Greta du Golfe Lancashire Enterprises Universidad de Deusto-Bilbao - Inst. de Estudios de Ocio Fondo Iberico para la Conservation de la Naturaleza ITD-lnstitute of Tourism and Services economics Hjoerring Business College EMI-Effective Management International Consorzio Civita (ARIFOC) Association Réunionaise Interprofessionelle pour l'Insertion et la Formation Continue Centre Méditérannéen d'Environnement d'Athènes ETOA - European Tour Operators Association , AFI Alpenforschunginstitut Ministère de l'Equipement, Transports et Tourisme Atlas (Tilburg University) Concorde Travel Rita de Landtsheer European Travel Commission (ETC-CET) Agence Européenne pour la Culture - AEC (UNESCO) 43200 50000 249233 59694 94995 79175 195000 71587 99610 183300 129000 64031 49800 392600 333000 160610 167615 50963 167000 14683Q 62500 120000 127000 115000j 195200i 78995 176872 1344161 102000 30187 104040 63553 50000 moo 71000 50000! 510001 37 4330 117030 392600 11100 -000 ECU ECU ECU ECU i_ 6_ i_ 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 1^ 1_ 4 9 2 5 10 10 10 10 i 10! 10i 10 10 10 10 11j ~r 1 33 33_ 2 9 5 37 APPENDIX I EVALUATION OF THE COMMUNITY ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM TOURISM AC ION PLAN - PROJECTS & STUDIES 1993-1995 C o n t r a ct Number Maid Contractor Initial Budget (ECU) Type Of Action Osterreichisch Werbung (A) Statistics Finland (FIN) Ministère Equipement. Transports et Tourisme (F) The Stat. Bureau of Iceland (IS) Inst. Nadonal de Estadfstica (E) Inst. National de Statistiques (B) Stat. Norway (N) Danmarks Statistik (DK) Stat. Sweden (S) Stat. Portugal (P) Central Statistical Office - CSO (UK) Istituto Naz. di Stat. (1) Centraal Bureau Voor de Stat. (NL) ETI(L) Central Statistical Office - CSO (IRL) Stat. Bundesamt (D) Gruppo Clas (I) Nat. Stat. Service of Greece (GR) AFI Alpenforschunginstitut Gugg & Partner Delvico Bates Ministry of Communications Nortra Arthur Andersen Office Natinal du Tourisme Grand Prix-2e meeting of jury Grand Prix-2e meeting of jury HTL Conseil Osterr. Stat. Zent. (A) InsLNat. de Stat. (B) InsLNat. de Stat. (D) Inst. Nat. de Stat. (DK) Min. Eq. Transp. & Tourism Inst. Nat. de Stat. (GR) Inst. Nat. de Stat. (IRL) Inst. Nat. de Stat. (IS) Inst. Nat. de Stat. (I) InsLNat. de Stat (L) - ETI Inst. Nat. de Stat. (NL) InsLNat. de Stat. (UK) Swedish Tourist Authority InsLNat. de Stat. (P) InsLNat. de Stat. (N) Min. Comerdo y Turismo - Secretaria General de Turismo (E) Inst. Nat. de Stat. (IRL) Gruppo Clas Conférence "Livre Vert" du 12/12 - SCIC CTA Economie & Export Analysis Gemeente Budei OING Lumières de la Méditerranée Kienbaum Dev. Services ASTER WTTC Inst. Nat. de Stat. (FIN) AENA - Aeropuerto de Palma de Mallorca Nord Info GmbH MEWCAT - Milos European Women's Cooperation for the Advancement in Tourism St Andrews Tourism Management Group The Tourism Company Mobility International University of Thessaly Azienda di Promozione Turistica del Mantovano ARGE Sanfte Mobilitat NIT Messe Berlin (ITB) BIT, Milano Watch TV Près. Consiqlio Minis. Turismo Instituto Munidpal de Formadon y Empleo (Ayuntamiento de Granada) - 1995 95530001 95530002 95530003 95530004 95530005 95530006 95530008 95530009 95530010 95530011 95530012 95530013 95530014 95530015 95530016 95530017 95530018 95530019 95540013 95540014 95540015 95540016 95540017 95540018 95540019 95540027 95540028 95540030 95540031 95540032 95540033 95540034 95540035 95540037 95540038 95540039 95540040 95540041 95540042 95540043 95540044 95540045 95540046 95540047 95540048 95540049 95540050 95540054 95540055 95540056 95540057 95540058 95540059 9554006 95540060 95540061 95540062 95540063 95540065 95540066 95540067 95540068 95540069 95540070 95540072 95540075 95540076 95540079 95540080 No projects 95: Total 1995: Mean value 95: M a x i m um 95: M i n i m um 95: j j i 1 ! I i '• i ; ! i ! ! I i ! i i • i ; I ! ! j ! i i ! i i I ! i ! 40000 40000 120000 40000 120000 70000 40000 70000 40000 70000 120000 120000 70000 20000 70000 120000 259700 70000 27900 205000 499628 7500 9500 66742 7500 22100 12000 146450 130000 130000 230000 130000 230000 130000 i 130000 70000 230000 40000 130000 230000 130000 130000 70000 230000 130000 500240 84478 238792 38630 137670 156486 189390 631000 130000 91380 60700 178300 195757 127800 30000 152971 98552 190000 98749 99840 66121 40000 60000 163159 69 8764 127015 631000 7500 •000 ECU ECU ECU ECU •j t1 1 i 1 i 1 I 1 1 i 1 1 11 i 1 ! 1 i 6: 6j 6| 6: 1 i 1 | 1 ! 1 : 1 ! 1; 1 ; 1 ; 11 i| 1 : 1 , 1 j 1 ! 1 ; 1 i 1 ; 1j 1 ; 32 j 3 2! 3 2: 32 32 &: 1: si 3 2; 6, 6! 6j 8i e! 6I el i' 1 ! 51 1| 11 6I 1 1 1 j j n-s EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX II - CHECKLIST FOR INTERVIEWS OF KEY INFORMANTS 41k fUF Final Report - V2. 0 EVALUATION OF THE TOURISM ACTION PLAN PROGRAMME - CHECKLIST 1 - Exposure to Tourism Action Plan PROMPTS: 1. 1- How familiar are you with the Tourism Action Plan programme? Please describe your exposure to Tourism Action Plan. 1. 2 - Please describe the objectives, the role of Tourism Action Plan as you perceive them? Did you perceive any significant change, evolution, trend? 1. 3 - If relevant, please describe your current involvement in area related to tourism policy. 2 - Interface with Tourism Action Plan (Co-Ordination. Complementarity. Overlap. Etc) PROMPTS: 2. 1 - Please describe the objectives of your programme and compare them with Tourism Action Plan in terms of: - objectives, priorities - instruments (means, techniques used) - processes. 2. 2 - In what manner and to what extent does Tourism Action Plan complement, duplicate, overlap or work at cross-purposes with other programmes? 2. 3 - Please assess the quality of the co-ordination between Tourism Action Plan activities and the activities undertaken by your programme. 3 - Assessment of the Rationale of Tourism Action Plan: Does the Programme Make Sense? PROMPTS: 3. 1 - Are the activities and outputs of Tourism Action Plan consistent with its mandate and realistically linked to the attainment of objectives? 3. 2- To what extent are the objectives and mandate of Tourism Action Plan relevant (in the past, present, future)? 3. 3 - What should Tourism Action Plan's role and activities look like in the future (exercise of wishful thinking)? 4 - Assessment of Impacts and Effects: What Has Happened As A Result of the Programme? PROMPTS : 4. 1 - What impacts and effects, both intended and unintended, resulted from carrying out Tourism Action Plan? 4. 2 - If relevant: do the (unintended ) negative effects outweigh the benefits of Tourism Action Plan? 4. 3 - Give examples, illustrations of success stories, also failures. 5 - Achievement of Programme Objectives: Has the Programme Achieved What Was Expected? PROMPTS : 5. 1 - h what manner and to what extent were the appropriate objectives achieved as a result of Tourism Action Plan? 5. 2 - What are the reasons for failures to meet objectives and can these be remedied? See above 4. 3 - Give examples, illustrations of success stories, also failures. 6 - Alternatives: Are There Better Ways of Achieving the Results/Objectives? PROMPTS : 6. 1 - Are there most cost-effective alternative programmes which might equally achieve the objectives? 6. 2 - Are there more cost-effective ways of delivering the existing programme? 7 - Lessons. Recommendations. Suggestions. Best Practices 7. 1 - Any key lessons/recommendations/suggestions to convey to Tourism Action Plan staff? 7. 2 - Any best practices from other programmes to convey to Tourism Action Plan staff? 8 - Overall Assessment 8. 1 - Main strengths of the Tourism Action Plan? 8. 2 - Main weaknesses/shortcomings of the TAP? 8. 3 - What should be done differently? -VT EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX III - EVALUATION FICHE FOR ASSESSMENT BY PW EXPERTS JHk fllF Final Report - V2. 0 -9 Price Waterhouse - Evaluation of the TOURISM ACTION PLAN Proforma for Assessment by Expert Consultant Status of Assessment I I Discussed with Project Official BEFORE completion I I Discussed with Project Offical AFTER completion I I To be completed I I Pending issue(s) Project Title Contractant(s) Contract Number Project Official Documentation Used for Evaluation U Call for Tender I I I I Proposal by Consultant I Contract I Proposal Assessments by DGXXIII I I In-House Interim Evaluation I I I I I In-House Final Evaluation I Final Report I Interim Report (only if final report not submitted) I Other Evidence If other, please specify: Score (1-5) Comments 1 - Quality of Goal-Setting 1. 1 - Clarity of objectives in call for tender 1. 2 - Quality of goal-setting in proposal 1. 3 - Degree of innovation in the European context 1. 4 - Is the project transferable? 1. 5 - Overall quality of project design Subtotal 2 - Outputs of the Projects - Incidence of Effects Score (1-5) Comments 2. 1 - Degree of achievement of objectives in terms of quantity 2. 2 - Degree of achievement of objectives in terms of quality Subtotal 2. 3 - What if any are the weaknesses of the project? 2. 4 - What if any are the positive outcomes of the project? X X 3 - Final Report/Deliverable & Follow Up Score (1-5) Comments 3. 1 - Overall quality of final report (presentation, format) 3. 2 - Overall quality of final report/deliverable (contents) 3. 3 - Assessment of final deliverable in terms of distribution/dissemination( ie is the final deliverable of immediate use?) Subtotal I I , 4 - Compliance with Article 4 of the Council Decision (13 July 1992) j Score (1-5) Comments 4. 1 - Cost-effectiveness 4. 2 - Impact on the Community tourist industry | 4. 3 - Facilitate j development of SMEs i : | 4. 4 - Improve quality of I tourist services j ! 4. 5 - Encourage | competition within EU i | 4. 6 - Increase j competitiveness of EC ' tourist services i : j 4. 7 - Conducive to | preserving and protecting | the environment i I j 4. 8 - Conducive to j preserving and protecting j the cultural heritage I I j 4. 9 - Conducive to j preserving and protecting i integrity of local i populations i I 4. 10 - Conducive to j improving'the provision of I information and to the protection of tourists Subtotal : ! i 1 ; j i ! j | i ' i ; : : , <m~> 5 - Overall Assessment of the Project Score (1-5) Comments Overall Assessment of the Project 6 - Other Comments 7 - Pending Issues. Questions. Queries fr EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX IV - EVALUATION FICHE FOR ASSESSMENT BY CONTRACTORS • Final Report - V2. 0 <?c Price Waterhouse - Evaluation of the TOURISM ACTION PLAN Proforma for Assessment by Project Contractors Thank y ou very much for agreeing to help us in this important evaluation commissioned by t he European Commission (DGXXIII). Please note that individual responses w i ll remain strictly confidential to Price Waterhouse and no information about your assessment of individual projects will be provided to the European Commission. We will aggregate and analyse t he results prior to reporting to the European Commission. If y ou consider that a question does not apply to your project, please say s o. This document contains t wo sections: Section A - Project Description and Section B - Assessment by Contractor. Section B is made of three subsections: Achievement of Objectives; Project Implementation; Lessons, Recommendations, Suggestions, Best Practice. A - PROJECT DESCRIPTION A1 - Project Title A2 - Year started: A3 - Project Description (full description, maximum 10 lines) A4 - Principle contractor - If consortium, please name ail participating organisations {give full names, not acronyms): A5 - If project co-financed, please name other bodies involved in co-financing (give full names, not acronyms): A6 - Please name other stakeholders and project partners (ie excluding TOURISM ACTION PLAN a nd o t h er CO-financing bodies) Of t he project - Stakeholders are groups and individuals that have an interest in the outcome of the project, such as: international agencies, national administrations, research institutes, consulting firms, project implementing agencies, findjntended beneficiaries. A7 - State of advancement: LJ Not started I I Abandoned I I I Still ongoing but NOT delayed I Still ongoing but delayed I I Completed and final report submitted I 1 Completed but no final report submitted U Other A8 - If project not started, abandoned or delayed, give reasons: A9 - If final report submitted, please give date of submission of the final report: M O N T H: YEAR: A 10 - If project completed but final report not submitted, give reason and expected date of submission: A 11 - Type of Project: I I Pilot Project I I Research Study I I Conference I I Publication U Other A 12 - If other, please specify: A 13 - Countries - Please give specific countries where the project is taking place : A 14 - Please give other sources of funds (ie other than DGXXIII-TOURISM ACTION PLAN): A 15 - COMMENTS - Please give any further comments on project description: B - ASSESSMENT BY CONTRACTOR B1 - Achievement of Objectives (including impact) B1. 1 - If any, please specify target group(s)- Target Groups are the intended beneficiaries of the project, the groups that should benefit from it. If no target group(s), please explain why. B1. 2 - Please specify the main initial objectives of the project, starting with the most important one: Objective 1 (most important): Objective 2: Objective 3: Other objectives, if any: B1. 3 - Please rate the degree of attainment of these objectives - Tick only one box Attainment of Project Objectives Not at all successful Not very successful Fairly successful Very successful Do not know Not relevant \ Objective 1 (as defined above) Objective 2 (asj defined above) Objective 3 (as defined above) Objective 4 (as defined above) Objective 5 (as defined above) Overall Assessment B1. 4 - Main Indicators of Achievement Please give the main indicators of achievement specified for the project, which may be either quantitative (ie expressed in numbers) or qualitative (ie expressed in words): Indicator 1 : Indicator 2: Indicator 3: Other indicators, if any: tfi B1. 5 - Degree of Achievement of Performance Indicators Please indicate the extent to which the performance indicators have been attained. Indicator of Achievement Target(s) initially planned Actual outcome(s) at completion Reasons for differences from target Indicator 1 (as defined above) Indicator 2 (as defined above) Indicator 3 (as defined above) Other: i ! ! I J i I ! I i i Benefits and Negative Effects Arising from the Project B1. 6 - Please give the main benefits arising from the project: Benefit 1 : Benefit 2: Benefit 3: Other benefits, if any: B1. 7 - If any, please give the main negative effects arising from the project: Negative effect 1 : Negative effect 2: Negative effect 3: Other negative effects, if any: B1. 8 - What would have happened in the absence of TOURISM ACTION PLAN funding? I I I The project would NOT have taken place I The project would have taken place but LATER l_l The project would have taken place but AT A SMALLER SCALE I I Don't know/no opinion LI Other If other, please specify: ^ B1. 9 - COMMENTS - Please give any further comments on achievement of objectives: B2 - Project Implementation Changes in Project Design B2. 1 - Were there significant changes in project design such as changes in scope, objectives, target groups, approach? YES NO B2. 2 - If yes, please specify: B2. 3 - Please give the reasons for these changes in project design? Delays B2. 4 - Was the start of the project delayed? YES NO B2. 5 - If yes: By how many months? MONTHS B2. 6 - If yes: Reasons for these delays? B2. 7 - Was the project completed on time? YES NO B2. 8 - If no: By how many months was the project delayed? M O N T HS B2. 9 - If no: Reasons for these delays? Cost Overruns B2. 10 - Was the project completed within the initial budget? YES NO B2. 11 - If no: Give size of cost overrun (final budget divided by initial budget): ECU B2. 12 - If no: Reasons for cost overruns? B2. 13 - An Index for Assessing Project Implementation Please help us to assess the implementation of the project. Please tick one box only per row. Indicators Poor Very poor Average Good i Very good Don't know I Not relevant ! ! A - Planning & Preparation of Project A1 - Clarity of objectives A2 - Quality of project design A3 - Effectiveness of the partner(s)' participation in preparation & planning B - Dissemination B1 - Follow up of project after completion B2 - Dissemination of main results C - Management by TOURISM ACTION PLAN staff C1 - Financial & administrative monitoring by TOURISM ACTION PLAN staff C2 - Overall efficiency of TOURISM ACTION PLAN staff C3 - Responsiveness of TOURISM ACTION PLAN staff D - Co-ordination D1 - Quality of dialogue between TOURISM ACTION PLAN staff and other partners D2 - Co-ordination with other EU departments and non EU agencies Your overall assessment of the project implementation i i i ! i I I i i i i i j i ! i I i i j I ! I ; i i i i i i i i ! t 1 i i i ! 3 B2. 14 - COMMENTS - Please give any additional comments on project implementation: B3 - LESSONS. RECOMMENDATIONS. SUGGESTIONS. BEST PRACTICE B3. 1 - Any key lessons/recommendations/suggestions to convey to the TOURISM ACTION PLAN staff? B3. 2 - Any best practice to convey to the TOURISM ACTION PLAN staff? Have you any comments to make about this proforma? would be very grateful if you could indicate how to improve it: If yes, Price Waterhouse Completed by; Name: Position: Tel number: Fax Number: Date: Thank you very much for your co-operation. Please fax the completed document to: Price Waterhouse Project TOURISM ACTION PLAN - EC SERVICES c/o Luc MO ENS Fax: +44 171 939 3474 Tel: +44 171 939 3331 EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX V - CHECKLIST FOR CASE STUDIES « ft Final Report • V2. 0 CASE STUDIES ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS NAME OF THE CASE STUDY: • ASSESSMENT OF PROJECT BY KEY INFORMANTS - CHECKLIST Foreword A very happy New Year and thank you for your co-operation. You will find below a list of prompts/questions for each issue we need to address to complete this case study. The objective of the interview we wish to set up with you is not to discuss in detail every item in this checklist. We wish to focus on the areas where your contribution is most valuable and relevant. If your organisation was the main contractor for this project, you will also receive from Price Waterhouse a short questionnaire designed to record descriptive information and to collect the contractor's views on the project implementation. Please return it completed as soon as possible as we have to report to the Commission by the end of January 1996. Introduction/Interface with the Case Study A. Involvement in the project: since/until when? Role? B. Exposure to the Tourism Action Plan: How familiar are you with the Tourism Action Plan programme?. s i i Preparation & Rationale 1. 2. 3. 4. 5. Origin of the project: who initiated the project? Brief history/background. Rationale: principles underlying the project? Justification? Which problems is it addressing? Main relevant characteristics of the environment in which project is taking place? Describe preparation and planning of the project. Briefly describe how the consultant contracts have been awarded and the reasons for the selection. Summarise key dates and milestones (including future ones if project not completed), and main (realised or expected) outputs/events (reports, key meetings, seminars/workshops, other key events). Stakeholders & Key Informants 6. Please name all important stakeholders and describe their role/contribution. Stakeholders aïe groups and individuals that have an interest in the outcome of the project such as: other EU and non-EU international agencies, national administrations, research institutes, consulting firms, project implementing agencies, and intended beneficiaries. Objectives 7. If any, please specify target group(s)- Target Groups are the intended beneficiaries of the project, the groups that should benefit from it. If no target group(s), please explain why. 8. Main initial objectives of the project, starting with the most important one: <n CASE STUDIES ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS NAME OF THE CASE STUDY: 4» Objective 1 (most important): Objective 2: Objective 3: Other objectives, if any: Please rate the degree of attainment of these objectives - Tick only one box per row in the table below. Not at all successful Not very successful Fairly successful Very successful Do not Know Not Relevant i Attainment of Project Objectives Objective 1 (as defined above) Objective 2 (as defined above) Objective 3 (as defined above) Objective 4 (as defined above) Objective 5 (as defined above) Overall Assessment Main Indicators of Achievement 10. Please give the main indicators of achievement specified for the project, which may be either quantitative (ie expressed in numbers) or qualitative (ie expressed in words): Indicator 1 : Indicator 2: Indicator 3: Other indicators, if any: fs CASE STUDIES ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS NAME OF THE CASE STUDY: O 11. Please indicate in the table below the extent to which the performance indicators defined above have been attained. Indicator of Achievement Target (initially planned) Actual (at completion) Reasons for differences from target Indicator 1 (as defined above) Indicator 2 (as defined above) Indicator 3 (as defined above) Other: Interface of Tourism Action Plan with other programmes/policies (Co-Ordination. Complementarity. Overlap. filfil 12. 13. In what manner and to what extent does Tourism Action Plan complement, duplicate, overlap or work at cross-purposes with other EU and non-EU programmes? Please assess the quality of the co-ordination between Tourism Action Plan activities and the activities undertaken by other EU and non-EU programmes. Impacts and Effects: What Has Happened As A Result of the Programme? 14. What positive impacts and effects, both intended and unintended, resulted from carrying out the project? 15. What negative impacts and effects resulted from carrying out the project? Project Implementation Monitoring & Evaluation 16. Describe procedures/arrangements to monitor the project implementation 17. Describe procedures/arrangements to evaluate the project during and after implementation CASE STUDIES ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS NAME OF THE CASE STUDY: Changes in Project Design €> 18. Were there significant changes in project design? If yes, please specify and give the reasons for these changes in project design? Delays 19. Was the start of the project delayed? If yes: By how many months? If yes: Reasons for these delays? 20. Was the project completed on time? If no: By how many months was the project delayed? If no: Reasons for these delays? Cost Overruns 21. Was the project completed within the initial budget? If no: Give size of cost overrun (final budget divided by initial budge) If no: Reasons for cost overruns? Dissemination & Follow Up 22. 23. Has the project results been disseminated? What was the follow up, and who did it? Has the project been replicated? (If relevant) For how long are the operational cost (partly) covered by Tourism Action Plan? What will happen next? Lessons. Recommendations. Suggestions. Best Practices 24. What are the reasons for failures to meet objectives and can these be remedied? 25. Any key lessons/recommendations/suggestions for future projects? 26. Which elements can be replicated, under which conditions? OVERALL ASSESSMENT 27. Main strengths of the project? 28. Main weaknesses/shortcomings of the project? 29. Contribution/value added by Tourism Action Plan? 30. What would have happened in the absence of the Tourism Action Plan funding? Would the project exist? If yes, would it be different? 31. What would you do differently? EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VI - COUNCIL DECISION OF 13 JULY 1992 # Final Report • V2. Q ft No L 231726 Official Journal of the European Communities 13. 8. 92 COUNCIL DECISION of 13 July 1992 on a Community action plan to assist tourism (92/421/EEC) THE COUNCIL OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Having regard to the Treaty establishing the European in particular Article 235 Economic Community, and thereof Having regard to the proposal from the Commission ('), Whereas tourism can make an effective contribution to achieving economic and social cohesion in the Community and whereas the Community a harmonious development of economic activity, continuous and balanced expansion, a higher standard of living and closer relations between the States which it links; ic can promote in Having Parliament (2), regard to the opinion of the European Whereas the measures to be implemented under the action plan must comply with certain criteria In particular the need to comply with the subsidiarity principle; Having regard to the opinion of the Economic and Social Committee (3), tourism occupies an Whereas the economy of the Member States, with tourist activities representing a large potential source of employment; important place in Whereas tourism allows people of all kinds to gain a better knowledge of Europe's cultural roots and of the cultures and ways of life in the Member States, thus making a to the progress of the idea of 'European contribution I citizenship'; Whereas the results of the European Year of Tourism should be taken into account; Whereas tourism in the Community will have to show consideration for local populations and for the natural and cultural environment in order to improve the quality of services offered; Whereas free competition should be preserved in the sector, both for the benefit of consumers and in order to promote small and medium-sized enterprises (SMEs); in view of Whereas, the above, Community action regarding tourism should take the form of a strengthening of the'horizontal approach to tourism in Community and national policies, and of the implementation of specific measures, and whereas that apporach should also include coordination of the measures undertaken by Commission departments which certain Community policies, in particular transport policy, have a ma*jor impact on tourism in the various regions of the Community; tourism; whereas affect it is necessary Whereas to encourage not only better integration of tourism into the various Community policies but also close cooperation between all public and private bodies in the sector, including representatives of tourist regions, and whereas the implementation at Community level of à number of specific measures, complementary to those taken at national level, is the best way of achieving such cooperation, while avoiding any distortion of competition which may be caused; Whereas the Community can contribute to improving the quality and competitiveness of the Community's tourism services on offer, by encouraging a joint apporach to the tourism, by medium-term problems / promoting the development of the tourist industry and the. diversification of tourist activity and the development of • transnational measures, and by developing the promotion third tourism on- the main markets of facing European of European countries; Whereas statistics on tourism should be developed and forward analysis of new types of tourism carried out; Whereas a, plan of three years' duration is called for; (') OJ No C 120. 12. 5. 1992, p. I J. <*•) OJ No C /"»7. If». J. 1992. p. 2J5. (J) OJ No C 49. 24. >. 1992. p. 4J. Whereas an amount of ECU 18 million is deemed necessary to implement'flits'plan;. <Q $ 13. 8. 92 Official Journal of the. European Communities No L 2 3 1 / 27 Whereas the a m o u n ts co be c o m m i t t ed for the financing of the plan will have to c o me within the Community financial framework in force; The Commission shall refer to the c o m m i t t ee referred to in paragraph 2 and the Council t h o se initiatives adopted in the framework of C o m m u n i ty policies which hav* a major effect on tourism. s Whereas procedures s h o u l d. be laid d o wn for the exercise of the powers for the Commission p u r s u a nt to Decision 8 7 / 3 7 3 / E EC ( ' ); i m p l e m e n t i ng this plan conferred on Whereas the T r e a ty does not p r o v i de for any powers for the adoption of this Decision o t h er t h an those mentioned in Article 2 3 5. HAS DECIDED AS FOLLOWS: Article 1 A Community action p l an to assist tourism shall be d r a wn the subject of this plan are up. T he measures forming contained in the A n n e x. Article 2 I. T he duration of the action plan shall be three years from 1 January 1 9 9 3. 2. T he Commission shall be assisted in implementing the action plan by a committee c o m p o s ed of representatives of the Member States and chaired by the rcprcscntativeof the Commission. to be the measures The representative of the C o m m i s s i on shall submit to the committee a draft of taken. T he committee shall deliver its opinion on the draft within a time limit which the chairman m ay lay d o wn according to the urgency of the matter. T he o p i n i on shall be delivered by the majority laid d o wn in Article 148 (2) of the Treaty. in the case of decisions which the Council is required to a d o pt on a proposal from the C o m m i s s i o n. T he votes of the the committee shall be_ weighted in the m a n n er set out in that Article. T he chairman shall not vote. the M e m b er States within representatives of if these measures are not T he Commission shall a d o pt measures which shall apply immediately. However, in accordance with the opinion of the c o m m i t t e e, they shall be the Council the C o m m i s s i on communicated shall defer forthwith. In application of the measures which for a period of two months from the d a te of communication. by that event the C o m m i s s i on it has decided to 2. The C o m m u n i ty financial r c s o u r c e s d e e m ed necessary for its implementation a m o u nt to ECUMjOnillion and shall fall within the C o m m u n i ty financial framework in force. T he Council, acting by a qualified majority, may take a different decision within the time limit referred to in the previous p a r a g r a p h. a u t h o r i ty appro 3. T he budget priations available into account the principles of s o u nd m a n a g e m e nt referred to in the Article 2 of general budget of the E u r o p e an C o m m u n i t i e s. shall determine financial year, the Financial Regulation applicable the taking for each to Article J the shall put action plan into 1. T he Commission operation. In order to fulfil the objectives of the plan, it may undertake measures o t h er than those set out in the Annex, where, exceptionally, additional, action is required in order to carry o ut o ne of the measures in full. Such additional action shall be assessed to existing priorities and to available financial resources. T he Commission shall c o o r d i n a te the action with the various Community policies, a nd t h r o u gh the various Directorates- General current a rocedu tes. accordance • with in relation both concerned, in ') OJ No I. 197. 18. 1, 1987, p. J J. Article 4 1. The measures must be consistent with the principle of subsidiarity. 2. A selection shall be m a d e, for the different measures p r o p o s e d, by reference to the following criteria: (a) the measures must be cost-effective and make a significant impact on the C o m m u n i ty tourist industry; (b) they niust facilitate industry with particular medium-sized businesses; the development of to reference the small tourist and (c) they must help tourist services; improve the quality of Community (d) they must C o m m u n i ty C o m m u n i ty tourist services on the world market;. the within competitiveness of encourage and competition increase the /U>i No L 231/28 Official Journal of the European Communities 13. 8, 92 (e) they must be conducive to preserving and protection the quality of the natural environment, the cultural heritage and the integrity of local populations; (f) they must be conducive to improving the provision of the protection ot to information and services and tourists. be 3. The measures shall through if the national coordination with necessary, with the regional or local authorities as well, so as to take account of the importance of tourism for regional development. authorities and, implemented Article 6 The Commission shall regularly evaluate the results of the action plan. This evaluation will include wherever possible measurable outputs of the plan and be in accordance with the criteria in Article 4. The committee will be informed by the Commission of the latter's evaluation of the plan, and of the results thereof. No later than 30 June 1995, the Commission will submit a report on this evaluation to the European Parliament and the Council. On the basis of that report, the Council shall decide, in accordance with the provisions of the Treaty, whether or not to extend the plan for a further period. Article S Done at Brussels, 13 July 1992. Every year from the date of adoption of the action plan, the Commission, in a report to the European Parliament and the Council, shall evaluate the Community's activities which affect tourism. For the Council The President J. GUMMER ylû/l 1 3. 8. 92 Official Journal of the European Communities. No L 231/29 I. C O M M U N I TY MEASURES TO ASSIST TOURISM ANNEX I. ' Improving knowledge of the tourist industry and ensuring greater consistency of Community measures Community action is intended to improve the consistency of chc measures taken to assist tourism by increasing knowledge of its characteristics, components and development. This will be carried out by means of the following measures: (a) development of Community statistics on tourism; (b) detailed studies aimed at improving knowledge of tourism as an activity, assessment of the impact of current Community policies to assise tourism, forward analysis of new types of tourism, and the preparation of strategies adapted to keep pace with demand; (c) consultation of tourism professionals within the Community. 2. Staggering of holidays Community action is designed to promote a better seasonal distribution of tourism. This will be carried out by means of the following measures:. (a) support for the setting-up of an international framework ,whosc purpose would be to exchange information and monicor the activities of governments and the tourist industry; (b) support for measures aimed at coordinating actions and strategies to encourage the use of tourism infrastructure and facilities outside the peak season. 3. Transnational measures Community action is designed to promote transnational tourist development initiatives covering many different specialist sectors of the industry. This will be carried out by means of the following measures: (a) support for cooperation between border regions; (b) support for transnational initiatives contributing to the improvement of tourist information, in particular those using new technology; (c) development of tourist cooperation with Central and Eastern Europe and the Maghreb through the transfer of know-how on training and the implementation of strategies for promotion, as well as on marketing and the creation of small and medium-sired tourist enterprises; (d) support for tourist and technical cooperation in the contcxr of partnerships between towns; (c) support for. pilot projects aimed at cooperation between the public and private sectors for the development of traditional tourist regions in decline as well as less developed rural regions. 4. Tourists as consumers •. * Community action aims to support initiatives which improve the information of tourists and their protection, time-share in areas such as existing classification arrangements, over-booking and procedures for redress. systems, ' signposting symbols, , 5. Cultural tourism , Community action is designed both to highlight the*importance of the cultural héritage for tourism and to promote a greater knowledge of the cultures, traditions and ways of life of Europeans, 1 3. 8. 92 •»' • No L 231/30 Official Jourriai of the European Communities This will be carried out by means of the following measures: (a) support for initiatives to develop new European cultural tourism routes, in cooperation with the - Member States,. regions arid local authorities concerned, and to disseminate information on rhese routes by means of brochures and publications; (b) support for the exchange of experience in the field of visitor management techniques; (c) promotion and assistance in the use of European networks enabling tourist operators and cultural institutions to exchange experience, -especially as regards highlighting the value of cultural heritage. 6. Tourism and the environment The aim of Community action in the area of the interaction between tourism and the environment is to ensure that the environment is more fully taken into account. This will be carried out by means of the following measures: (a) support for initiatives aimed at informing arid increasing the awareness of tourists and suppliers of services about the interaction between tourism and the environment and in particular through the creation of a European environmental prize; (b) support for innovative pilot projects to reconcile tourism and nature protection at local or regional level, in particular coastal and mountain areas, nature parks and reserves, e. g. by measures for the guidance of visitors; (c) support for the development of networks involving transnational exchanges of experience, including experience of environmental problems and their possible solution through visitor management at sites; (d) support for initiatives-encouraging forms of environment-friendly tourism. 7. Rural tourism Community action in this field is designed to develop tourist activities in a rural environment, notably farm tourism, small family-run hotels or facilities set up by associations or local authorities. This will be carried out by means of the following measures: (a) support for partnership initiatives between operators at local, regional, national or European level, to facilitate exchanges of experience and the transfer of good practice through the organization of visits, seminars, exchanges of experts and the development of transnational pilot schemes, in particular in the field of vocational training; (b) improved information for rural operators and better access for them to the various Community aid schemes available for rural tourism, in--particular through the publication of documents for mass circulation and the publication of an operators' manual; (c) encouragement for improving the quality of rural tourism supply and support for measures to facilitate access to tourism in a rural environment. 8. Social tourism Community activity in this field seeks to facilitate access to tourism by groups of people who, for various reasons, but especially for social or health reasons, have difficulty in raking holidays. This will be carried out by mean's of the following measures: (a) shared information at Community level between public and private sector partners concerning the various methods used in the Member States to encourage holiday-taking by certain categories of tourists; '• • • '. (b) support for the coordination between McmberStatcs of measures aimed at eliminating barriers to the development of tourism for the disabled, and for the exchange of information in this field. 9. Youth (ourism Community action in this field is. through Support for existing Community policies, aimed both at promoting young people's knowledge of cultures. and lifestyles'in the various Member States and at making ir easier for young people to take holidays. ^ 1 3. 8. 9 2, ' Officiar Journal of the European Communities No L 231/31 This will be carried out by means of the following measures: (a) a feasibility study into establishing links between 'youth cards*; (b) support for research into the need to create a network of exchanges with regard to 'European classes* (school travel for pupils from several Member States). 10. Training Community action in this field is aimed, through support for existing Community policies, at making the tourist industry in the Community more competitive through support for increased professionalism in Community tourism. This will be carried out by means of the following measures: (à) dissemination of information among young people on tourist resources and profession; (b) support for ongoing measures to draw up professional profiles for the industry and improvement of mutual information on the qualifications attained in the various Member States; (c) encouragement of the participation of tourist businesses and their employees in existing Community training programmes and measures; (d) support for transnational, cooperation projects, between universities, tourism schools, tourism professionals, or the authorities concerned, especially for training in the fields of rural, cultural and environmental tourism; (e) support for networks aimed at improving the quality of vocational training so as to raise the quality of tourism services. , j 11. Promotion in third countries Community action in this field is directed at making Europe a more attractive destination for tourists from distant countries. i This will be carried out by means of measures confined to pilot projects to promote Europe as a tourist destination on the markets of distant countries, particularly North America and Japan, whose growth is likely to have an impact on tourism within the Community. / II. TIMETABLE OF PRIORITIES When implementing measures in accordance with the procedure laid down in Article 3, prioriry will be given for 1993. to the following measures. These priorities may be modified for the financial years 1994/95 according to the procedure referred to in Article 3 (2). Priority measures for 1993: I. Improving ktiowlcdgc of the tourist industry and ensuring greater consistency of Community measures: (a) development of Community statistics on tourism; (b) detailed studies aimed at improving knowledge o( tourisme as an activity, assessment of the impact of current Community policies to assist tourism, forward analysis of new types of tourism and the preparation of strategics adapted to keep pace with demand; (c) consultation of tourism pofcssionals within the Cominuniry. 2. Staggering of holidays: (a) support for the setting-up of an. international framework whose pruposc would be to exchange information and monitor the activities of governments and the tourist industry. si^>L No L 2 3 1 / 32 ' Official Journal of the European Communities •. 1 3 : 8. 92 '"$. Transnational measures:. (a) support of cooperation between border regions: (b) support for transnational initiatives contributing to the. improvement of tourist information, in particular those using new technology; '. (c) development of tourist cooperation with Central and Eastern Europe and the Maghreb through the transfer of know-how on training and the implementation of strategics for promotion, as wclj as on marketing and the creation of small and medium-sized tourist businesses. 5. Cultural tourism: (a) support for initiatives to develop new European cultural tourism routes, in cooperation with the Member States, regions and local authorities concerned, and to disseminate information on these routes by means of brochures and publications; (b) support for the exchange of experience in the field of visitor management techniques; 6. Tourism and the environment:. (a) support for initiatives aimed at informing and increasing the awareness of tourists and suppliers of services about the interaction between tourism and the environment and in particular through the creation of a European environmental prize; (b) support for innovative pilot projects to reconcile tourism and. nature protection at local or regional level, in particular coastal and mountain areas, nature parks and reserves, e. g. by measures for the guidance of visitors; (c) support for the development of networks involving transnational exchanges of experience, including experience of environmental problems and their possible solution through visitor management at sires; (d) support for initiatives encouraging forms of environment-friendly tourism. v 7. Rural tourism: (b) improved information for rural operators and better access for them to the various Community aid schemes available for rural tourism, in particular through the. publication of documents for mass circulation and the publication of an opcrators's manual; / (c) encouragement for improving the quality of rural tourism supply and support for measures to facilitate access to tourism in a rural environment. 8. Social tourism: (b) support for the coordination between Member States of measures aimed at eliminating barriers to the development of tourism for the disabled, and for the exchange of information in this field. 10. Training: '(b) support for ongoing measures to draw up professional profiles for the industry and improvment of mutual information on the qualifications attained in thevarious Member States; (c) encouragement of rhc participation of tourist businesses and their employees in existing Community training programmes and measures; (d) support for transnational cooperation projects between universities, tourism schools, tourism. professionals, or the authorities concerned, especially for training in the fields of rural, cultural and environmental tourism. 11. Promotion in third countries: ,\ Pilot; projects' to promote Europe as a tourist destination on the markets of distant countries, particularly North America and Japan, whose growth is likely to have at\ impact on tourism within the ' Community. sL&S EVALUATION OF THE TOURISM ACTION P UN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VII - LIST OF CONTACTS • Final Report • V2. 0 APPENDIX VII EVALUATION OF T HE COMMUNITY ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM [LIST OF CONTACTS [[excluding DG XXIII) No Name ! _ _ __ Organisation Department of National Heritage (UK) Ministerio de Comercio y Turismo (E) Department of Trade & Tourism (IRL) Department of Trade & Tourism (IRL) Borde Failte (IRL) ETOA ETC AIT/FIA ECTAA Deutscher Stadte und Gemeintebund (D) EUTO WTTC HOTREC ECATRA IATA ETAG UFTAA European Travel Monitor (Munich, D) Luxembourg Finland France Greek National Tourism Organisation Belgium 1 Daniela Hesse-Wagner 2 Robert Hollier 3 Lisa Davies 4 De Blust 5 E Giesen 6 W Burnett 7 G Lipman 8 M Sequaris 9 F H Aldous 10 Mr Smithies 11 LLickorish 12 Lepage 13 MrFreitag 14 RZimmer 15 BentPilstrôm 16 JL Deroide 17 E Hadzinikolaou 18 Claude Pirard 19 Dr. ssa. Cesarina Misiani Dipartimento del Turismo (I) 20 Keith Gibbins 21 Teresa Castillo 22 Shane O'Neill 23 Paul Bates 24 Ciaran Tuite 25 JP Bastos Salazar Leite Directorate General for Tourism (P) 26 Mr Schneider 27 L Harrison 28 E McMillan-Scott 29 PCornelissen 30 Mr Hansen 31 Giacomo Regaldo 32 Kirchberger 33 Van Hasselt 34 E Power 35 DGivord 36 Cornaert 37 M Lepelletier 38 BWeherns 39 Manuel Ruiz Sanz 40 Xavier Coyer 41 Danae Penn 42 Pyrhus Mercouris 43 MrEnthoven 44 TO'Dwyer 45 G Barrett 46 E Pongas 47 Professor V Middleton 48 E Pad 49 Mr Dupeyras 50 Prof John O'Hagan 51 George Moustakas 52 Palle Damkjaer 53 Rene Ladiges 54 Elsisabeth de Bodinat 55 Christine Bussière 56 Yves Cornu 57 Sylvie Blangy 58 Paolo Bongini 59 Gerry Carver 60 A de Varax 61 Elizabeth Jeffries 62 Hans Oomenicus 63 Kai Geiger 64 Jan Kobernuss 65 Falco de Clerck 66 Andrew Lennox 67 Carlos Freite 68 Ana Alonso 69 Eulogio Bordas Bundesministerium fur Wirtschaft (D) European Parliament European Parliament European Parliament Committee of the Regions Economic & Social Committee DGXXH Air Transport Policy - DG VII DG XVI - Regional Policies Rural Development - DG VI DGXI DGVII DGV DG~V DGV DGVII DGX DGXI DGXXH DG VIII Eurostat World Trade Organisation (WTO) OECD Trinity College (Dublin, IRL) International Interactive Multimedia Hjoerring Business College (DK) Hjoerring Business College (DK) Agence Vitesse (Paris. F) Agence Vitesse (Paris. F) HTL - Bossard Sociologie (Paris, F) Expert (Montpellier. F) Regione Toscana (Florence. I) L&R Leisure (Haywards Heath. UK) Office du Tourisme (Lyon. F) Greater Manchester (UK) Amsterdam Tourist Office (Amsterdam, NL) IfB (Konstanz. D) Institute fur Freizeit (Cologne. D) Institute for Service Management (Leeuwarden, NL) Central College of Commerce (Glasgow. UK) Arthur Andersen (Lisbon, P) Delvico Bates (Madrid. E) THR (Barcelona. E) j i j j , j ! _______J j j I I j j I j j j j j j \ i j | j ~| j j s}â?i j j I I j EVALUATION OF THE ACTION PUN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VIII - ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS 4Lk In this Appendix, we give a summary of the assessment made by the key informants (professional associations representing industry interests, representatives of the Member States, independent experts, Commission officials from other Directorates General). The views expressed are noj necessarily shared by Price Waterhouse. Exposure to the Plan The vast majority of interviewees are familiar with the Plan, although some of them consider their knowledge of the plan stems from extensive contacts and length of time within the industry, rather than from the Plan's contact with the tourism organisation. Whilst many interviewees have only a more general understanding of the Plan, certain interviewees feel they have more of a knowledge of individual projects rather than an understanding of the Plan's strategy itself. Many interviewees gained familiarity with the Plan as a result of attending Management or Consultative Committees. The degree of familiarity with the Plan by officials from other Directorates General appear to be the lowest. An important feature is the background of the interviewees, especially which part of the travel and tourism industry they represent. There is a strong tendency for the "major players" in the industry such as the organisations representing the European travel agents and tour operators to consider that the Plan focuses mainly on peripheral tourism issues (green / social) and not on the key mainstream issues such as transport links and infrastructure. On the other hand, organisations such as those representing tourist offices in local communities consider the Plan only consults major forces in the industry and does not seek or take account of the views of other important but less powerful representatives. Interface with the Plan The interviewees have highlighted a number of organisations, particularly at the "global" level working towards the same broad objectives as the Plan: creating jobs by stimulating tourism and developing tourism with due regard for the environment. Whilst the Plan consults regularly with these organisations through attendance at meetings, advisory committees etc, it is felt that there is a need for the Plan to ensure greater coordination with the strategies of these other organisations. In particular, difficulties were expressed vis-à-vis the ability to co-ordinate what member states are doing with what the EU is doing. One interviewee felt that the Plan was a "small scale" model of what an overall strategic programme of Travel and Tourism in Europe should be aiming to achieve. Another common theme was that the Plan required much greater coordination and integration with the infrastructure projects handled by other DGs in the Commission eg air traffic control systems, transport measures for vehicles etc. Final Report • V2. 0 EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VIII - ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS • Rationale for the Plan 10 11 12 13 14 15 16 The majority of interviewees expressed a view on whether the Plan made sense. Whilst these interviewees generally felt that the overall framework was commendable and "goirig in the right direction", they considered the actual outputs and activities were too fragmented and that the individual projects were on too small a scale. There is a general view that undertaking these small projects spread over a number of different tourism aspects has made it difficult to achieve the Plan's objectives. A number of interviewees to date consider the activities have focused on peripheral issues eg cultural and social tourism rather than on the mainstream tourism industry which accounts "for about 80% of all tourism activity"- Some also felt that the Plan had concentrated too much on theoretical issues and research studies. Even more importantly, many considered that the results of these studies had not been made available to a wide enough audience and in particular to those bodies and organisations that could make best use of them. One interviewee felt there was too much emphasis on supporting the public sector's role in tourism and that there were insufficient projects related to the private sector's role. There is a general view that one of Plan's most valuable roles has been to act as a focal point for tourism within the EU and to get the many different stakeholders within the industry together and thinking about the same issues. To some extent, the Plan has acted as a catalyst for future action. Generally, interviewees think that the following factors have contributed to "the small and fragmented project" approach: a b c d e the need to satisfy a very broad framework of objectives ("a patchwork") the tendency to attempt to meet the needs of every lobby with an interest in tourism which has led to funding fragmented, small projects on a number of areas inadequate funding given the ambitious objectives of the Plan inadequate staffing of the Tourism Unit (both in terms of number and expertise) the lack of top level policy commitment and an insufficient authority vested in DG XXIII to enable it to fulfill adequately its coordination role with other EU mainstream policy areas such as Agriculture (DG VI) Regional Policy (DG XVI). 17 These factors have meant that, to date, the Plan has been unable to play a significant role in maximising tourism's potential contribution to economic growth and job creation. Final Report • V2. 0 EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VIII - ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS • WÊamKmmmmamÊmaWÊmÊmmaWÊaiÊWiamÊKmBammmaÊwmÊÊmÊËÊÊmÊÊÊmÊËÊÊmmia^^ Assessment of Impacts and Effects 18 19 Whilst a majority of interviewees consider that the net effects of the Plan are positive, several of them take the view that the negative effects have outweighed the positive effects. It is generally felt that the overall impact of the Plan on the competitiveness of the EU tourism industry has been very limited. 20 The Plan has had the following positive impacts: a brought Member States together for useful discussions on Tourism (catalyst role) b. c d increased the awareness of particular key issues amongst Member States, for example the environmental aspects enhanced cooperation on Tourism issues amongst Member States (eg through the consultation process of the Green Paper) activated several sectoral/regional projects in Europe. The general opinion is that DG XXIII has done as well as it could have done, given the very broad framework for Plan and the constraints on funding. There is however a minority view that the implementation of the plan has been a "lost opportunity" and that the Unit has been ineffective. One reason sometimes given is the lack of tourism experience of most staff members. Travel agents and tour operators generally consider that the Plan has provided few benefits and has had little impact on the tourism industry. This sector and the industry generally feel they should have been consulted much more on the strategy at the outset. They generally felt that the Plan should have concentrated on the mainstream areas of tourism; that there should have been more effective coordination internally across the EU directorates responsible for Transport policy etc. as well as those responsible for the Structural Funds. There should also have been more coordination between other external organisations, especially those responsible for environmental issues. More emphasis should be placed on the great potential which the Tourism industry has for promoting sustainable development, and improving and maintaining the environment. Most representatives of the Member States contacted think that they need to be involved much more directly in the formulation of tourism policy and programmes, so that they take "ownership" of the programme and subsequently work actively together to implement it. The Plan has been regarded much more as the Commission's plan rather than that of the Member States'. There is a feeling that the Plan is "caught between two stools", ie in meeting the subsidiarity principle, yet still being expected to deal with core issues: if the Plan adheres to subsidiarity, then it may only add value in areas not seen as core such as social and green tourism. There is a view that many of the Plan's initiatives are related to local authority activities and not so much to the private sector. There is no unanimity on the effectiveness of the implementation of the Plan by the Tourism Unit. Whilst some interviewees feel that DG XXIII have done as well as they could "given the broad 21 22 23 24 25 26 27 28 Final Report - V2. 0 AAO EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VIII - ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS «» framework and the constraints or funding", others take the view that the Commission has not been effective. The latter group gives evidence such as: cancelation of Conference on Quality of Tourism, lack of expertise in tourism, very long and bureaucratic procedures, delays in payment, lack of responsiveness of DG XXIII staff, lack of transparency in the selection of projects, poor execution of the budget (eg in 1994). 29 It is also clear from our interviews that the misallocations of funds have given the Plan a "bad name": the credibility of the Tourism Unit and of a possible EU tourism policy has been seriously tarnished. It has also to some extent created the some of the administrative difficulties and weaknesses referred to above. Relative Successes and Failures at Project Level 30 Interviewees cited the following as "successes" at project and study level: a b c d e f Cultural itineraries, such as "Routes to the Roots" and "Art Cities in Europe" Baltic Sea Region Cultural. Project A number of projects in the area of Tourism & the Environment (eg Prize) Certain projects in the area of information technology ; Projects developed in Greece to develop training modules on training, management and technical skills Senior citizens' and youth tourism; both were seen to be examples of projects which were expanding tourism in culturally and environmentally sensitive ways 31 The Directive of Community Statistics and certain conferences organised by the Tourism Unit are other activities which appear to have been appreciated. 32 Interviewees cited the following as relative "failures" at project and study level: a The study on "overbooking in hotels etc" was cited as unnecessary since it was looking at an issue already being resolved by the industry itself b- The promotion in the USA, "a monumental worry", a "complete waste of money" c The failure of the promotion in Japan (1995 call for tender). Role and Activities in the Future 33 For the future, a number of common themes emerged, although there is no unanimity. Among the representatives of the Member States at the Management Committee, examples of common themes include: a more and better coordination and dialogue (partnership) with: (a) the EU directorates responsible for the relevant mainstream programmes such as Transport, Regional Policy, issues of Taxation and Single Currency (including a better Final Report - V2. 0 EVALUATION OF THE ACTION PUN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VIII - ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS # use of the existing EU instruments) (b) the national tourist strategies and plans (c) regional and local authorities, Chambers of Commerce and other industry stakeholders b c d e f formally recognise Tourism's potential in the areas of economic development and generating employment opportunities concentrate on promoting "Europe" to third party countries such as Japan and the Far East - with individual EU countries left to promote themselves at international, national, regional and local level need for planning a Tourism strategy which will have the greatest impact on economic growth and job creation within the EU, and for supporting projects which meet these objectives greater involvement of the private sector in both the formation and implementation of policy need to rethink the co-operation with third countries in order to make it consistent with the objectives of tourism policy g need to publicise the results and the outcomes of seminars, projectè etc. Summary of Findings We now summarise the findings from our interviews with key informants. Note that these are not necessarily the views of Price Waterhouse. The Plan has given 'Tourism" more recognition within the EU. It has brought interested parties and stakeholders together to discuss common issues. But the Plan's framework covers too many objectives. Some of these objectives are on fringe or peripheral issues. Consequently, the plan did not include all the mainstream issues, especially regarding infrastructure aspects. It is felt by many key informants interviewed that funding and staffing of the Tourism Unit have not been adequate and these are seen as a key factors in limiting the programme's impact. There is a need for greater consultation of all key parties at the strategy formulation stage. This needs to include both the public and private sectors. Both Member States and industry representatives consider they were not actively involved in deciding on the Plan's strategy. There needs to be greater coordination on key issues (such as competitiveness) both internally within the Commission and with external bodies to ensure compatibility of policies, especially on transport and environmental issues. Need to be clear what the "high level" key objectives are and ensure that projects are assessed against these "key criteria" eg from which areas of the world is the EU trying to attract tourists to come to Europe? Which are the target markets? 34 35 36 37 38 39 40 41 This leads on to thinking about what needs to be developed eg. high standards and common Final Report - V2. 0 EVALUATION OF THE ACTION PLAN TO ASSIST TOURISM APPENDIX VIII - ASSESSMENT BY KEY INFORMANTS « ft classification of these standards for hotels etc across Member States. This is also seen to link with the need to develop educational programmes on tourism in colleges etc in the different Member States as well as to widen the use and capability of information technology for tourism on a pan - European basis. Final Report - V2. 0 m ISSN 0254-1491 COM(96) 166 final DOCUMENTS FR 16 N° de catalogue : CB-CO-96-209-FR-C ISBN 92-78-03583-1 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg