title: COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO relativa al COLLEGAMENTO TRA AIUTO, RICOSTRUZIONE E SVILUPPO (CARS)

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cooperation policy
development aid
economic development
economic reconstruction
emergency aid

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 30. 04. 1996 COM(96) 153 def COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO relativa al COLLEGAMENTO TRA AIUTO. RICOSTRUZIONE E SVILUPPO (CARS) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa al collegamento tra aiuto. ricostruzione e sviluppo (CARS) CONTESTO, CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI i) Contesto Nel corso dell'ultimo anno sono state prese importanti decisioni sui rapporti di cooperazione allo sviluppo a lungo termine: si sono conclusi i negoziati sul riesame a metà percorso di Lomé IV e il 4 novembre 1995 è stato firmato a Maurizio l'accordo che modifica la quarta convenzione ACP-CE di Lomé; sono stati avviati con il Sudafrica negoziati relativi all'istituzione di un quadro di cooperazione a lungo termine; è stata decisa una nuova politica UE-Mediterraneo; si sono svolti vertici periodici con i paesi dell'America centrale (San José) e dell'America latina (gruppo di Rio) e sono stati negoziati (Vietnam) o si stanno elaborando (Cambogia, Laos) nuovi accordi quadro con i paesi dell'Asia. Nel contempo è stata proposta una serie di basi giuridiche/progetti di regolamento relativi ad una gamma di strumenti che vanno dagli interventi di aiuto e di ricostruzione a breve termine allo sviluppo a più lungo termine. Tale riconferma della vasta dotazione di strumenti a disposizione per le relazioni con i paesi in via di sviluppo nei prossimi anni rende necessario un approccio coordinato all'impiego di detti strumenti, per rafforzare la loro interazione, migliorandone la complementarità e assicurandone la coerenza complessiva nella maniera più efficace, e per ottimizzare il loro impatto. In un momento in cui la parola chiave è "efficienza", è importante non limitarsi ad applicarla separatamente ai diversi settori dell'aiuto, della ricostruzione e dell'assistenza allo sviluppo, ma cercare di rafforzare i punti di contatto tra tali settori di intervento. Inoltre l'aiuto è sempre più subordinato a condizioni di tipo politico e istituzionale, ed è tempo che i donatori riflettano su come rendere più efficienti ed efficaci le proprie politiche interne ed i propri meccanismi istituzionali. La presente comunicazione è il frutto di un ampio processo di consultazioni interne ed esterne: • • un gruppo interservizi della Commissione composto da rappresentanti delle varie direzioni generali competenti per le relazioni esterne e di ECHO ha elaborato un documento di discussione sul collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo; il documento è stato discusso nel quadro di un seminario a cui hanno partecipato esperti del settore (invitati a titolo personale) provenienti dagli Stati • • • membri, dall'USAID, da agenzie dell'ONU, da ONG e dal mondo accademico; successivamente il documento è stato discusso nell'incontro trimestrale tra ECHO e i responsabili dei servizi di aiuto umanitario degli Stati membri e nella riunione semestrale tra la Commissione e i direttori generali dello Sviluppo degli Stati membri, nel novembre del 1995; il documento è stato poi discusso nel quadro di un seminario a cui hanno partecipato 20 esperti provenienti da ONG competenti in materia di aiuto, ricostruzione e sviluppo, organizzato nel febbraio del 1996 dalla Commissione, dal comitato di collegamento con le ONG e da VOICE; infine, su proposta dei direttori generali dello Sviluppo degli Stati membri, il 28 febbraio 1996 la Commissione ha organizzato un incontro con esperti di aiuto e di sviluppo degli Stati membri, sulla base del documento di discussione e delle risposte degli Stati membri al questionario della Commissione sulle politiche bilaterali in materia di CARS (le risposte figurano in sintesi in allegato). La presente comunicazione tiene conto delle osservazioni avanzate nel corso delle suddette consultazioni. In generale, si può concludere che le varie discussioni sono state molto utili, poiché è giunto il momento di formulare una politica coerente in materia di CARS, e che, sebbene esista un accordo di massima sull'approccio politico e sul concetto di collegamento, vi è anche la consapevolezza della difficoltà di attuare tale approccio nella pratica. I partecipanti ai vari incontri, concordando sull'impostazione e sulle proposte avanzate nel documento, hanno ritenuto di poterle applicare, mutatis mutandis, anche nelle proprie organizzazioni (bilaterali, multilaterali o non governative). Dato che in alcuni Stati membri l'elaborazione di documenti programmatici e organizzativi in materia di collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo si trova in fasi di avanzamento diverse (cfr. allegato), nell'incontro con gli esperti degli Stati membri si è deciso di far circolare tali documenti tra gli Stati membri, iniziativa per la quale la Commissione ha offerto la sua disponibilità. ii) Il continuum1 aiuto-ricostruzione-sviluppo Il ruolo dell'aiuto umanitario2 è di fornire soccorsi urgenti a breve termine per salvare vite umane e proteggere le vittime di disastri naturali o causati dall'uomo. I programmi di ricostruzione dovrebbero sostituirsi progressivamente all'aiuto umanitario per stabilizzare la situazione socioeconomica e agevolare la transizione verso una strategia di sviluppo a medio e a lungo termine. La principale giustificazione del collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo è semplice e pratica: i disastri hanno un costo elevato, sia in termini di vite umane che di risorse, compromettono lo sviluppo socioeconomico dei paesi colpiti, richiedono lunghi periodi di ricostruzione e comportano strutture e procedure burocratiche distinte che causano duplicazioni. Nel contempo, però, troppo spesso la politica di sviluppo trascura il rischio di siccità e di altre calamità e l'esigenza di proteggere le famiglie vulnerabili aiutandole a sviluppare strategie per far fronte a tali evenienze. Collegando aiuto e sviluppo è possibile ridurre questo genere di problemi. Un migliore "sviluppo" può ridurre la necessità di aiuti d'urgenza, un migliore "aiuto" può contribuire allo sviluppo e una migliore "ricostruzione" può agevolare la transizione dall'uno all'altro. Tuttavia questo modello, nella sua semplicità, è difficilmente applicabile a molte delle attuali situazioni di emergenza, dovute nella maggior parte dei casi non a disastri naturali, bensì all'interazione tra condizioni di instabilità politica, economica e sociale spesso determinate dal malgoverno, dal fallimento delle politiche economiche intraprese e dall'inadeguatezza dei programmi di sviluppo, che acuiscono le tensioni etniche o religiose. Il presupposto implicito in tale modello, ovvero il passaggio dall'assistenza immediata allo sviluppo a lungo termine attraverso la ricostruzione, sottovaluta il carattere cronico di molte situazioni di crisi. Anche in assenza di situazioni di aperto conflitto, la somma degli effetti del malgoverno, del fallimento delle politiche economiche e delle violazioni dei diritti umani e del processo democratico può portare alla sospensione dell'aiuto allo sviluppo a lungo termine, determinando un'accelerazione della disgregazione economica e sociale. Qualcuno ha suggerito il termine "contiguum" come più appropriato, poiché le attività di aiuto, ricostruzione e sviluppo possono svolgersi simultaneamente all'interno di un paese. 11 presente testo utilizza indifferentemente i termini "aiuto" e/o "aiuto umanitario". La proposta di regolamento del Consiglio relativo all'aiuto umanitario definisce tale aiuto nei termini seguenti: "L'aiuto umanitario della Comunità comprende operazioni di assistenza, di aiuto e di protezione attuate senza discriminazioni in favore delle popolazioni dei paesi terzi, in particolare dei gruppi più vulnerabili e delle popolazioni dei paesi in via di sviluppo vittime di disastri naturali, di crisi provocate dall'uomo come guerre e conflitti, o di situazioni o circostanze straordinarie paragonabili a disastri naturali o provocati dall'uomo. L'aiuto viene fornito per il periodo necessario a rispondere alle esigenze umanitarie determinate da tale genere di situazioni. L'aiuto comprende altresì operazioni di preparazione ai rischi o di prevenzione dei disastri o di circostanze eccezionali di portata analoga. " iii Le "emergenze complesse", o crisi croniche caratterizzate da conflitti armati, rappresentano il contesto più diffìcile per l'attuazione di un approccio coordinato in fatto di ARS. Le misure di preparazione alle calamità e di prevenzione sono difficili da applicare, e occorre dare maggiore rilievo alla prevenzione dei conflitti con un intervento tempestivo e coordinato a livello sia politico che di sviluppo, al fine ultimo di raggiungere una situazione di "stabilità strutturale", ossia una situazione caratterizzata da uno sviluppo economico sostenibile, dalla democrazia e dal rispetto dei diritti umani, da strutture politiche valide, da buone condizioni sanitarie ed ambientali e dalla capacità di gestire i cambiamenti senza ricorrere alle armi. È importante che nelle attività di ARS venga introdotta l'analisi della questione uomo donna, per evitare l'ulteriore emarginazione dei gruppi svantaggiati. Un approccio basato sulla consapevolezza di tale problematica aiuta ad identificare il diverso grado di vulnerabilità degli uomini e delle donne di fronte alle crisi, nonché le rispettive capacità e modalità, per altro in costante evoluzione, di farvi fronte. Quello di vulnerabilità è un concetto chiave, che può essere legato all'appartenenza a un determinato gruppo etnico o sociale. Anche la dimensione regionale richiede particolare attenzione. Le crisi possono estendersi oltre i confini del paese interessato e minacciare la stabilità politica e socioeconomica dei paesi vicini e dell'intera regione. Ciò richiede interventi specifici a favore dei paesi confinanti e un sostegno ad eventuali iniziative regionali intese ad affrontare le situazioni di crisi per mezzo di interventi politici. Ci sono altri due aspetti da tenere in considerazione. Il primo è la separazione istituzionale tra aiuto e sviluppo esistente all'interno della maggior parte dei donatori. Si applicano procedure e criteri diversi alla sostenibilità, al finanziamento e ai meccanismi di attuazione. In particolare, la risposta internazionale alle crisi di carattere cronico rischia di riflettere più le priorità organizzative e politiche degli enti esecutori che le effettive esigenze delle popolazioni colpite o minacciate da conflitti. Il secondo aspetto è quello finanziario. Nel periodo dal 1988 al 1993, l'importo annualmente destinato dagli Stati membri dell'OCSE all'aiuto umanitario è salito da 500 Mio di USD a 3500 Mio di USD, in un periodo in cui i programmi di aiuto in genere tendono a stagnare o addirittura a diminuire. Nell'ambito dei programmi comunitari di assistenza, l'importo destinato all'aiuto umanitario e d'urgenza nel 1994 è stato pari a 764 MECU, ovvero al 18,8% del totale dell'aiuto comunitario. Per tutti i motivi citati, è tempo di riconsiderare l'approccio al collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo e di esaminare il modo di migliorarne l'impatto e l'efficacia. iii) Conclusioni generali L'analisi del problema del CARS evidenzia la necessità di un approccio più organico che in passato allo sviluppo economico, politico e sociale dei paesi in via di sviluppo. Ciò vale soprattutto per i paesi soggetti a rischi/tensioni di tipo politico, economico e/o collegati a calamità naturali. iv In tutte le fasi di sviluppo - e non solo quando le crisi si fanno imminenti - c'è bisogno di una programmazione strategica, che comprenda gli aspetti politici, di sviluppo, sociali e tecnici. Un tale quadro politico globale deve definire: il modo di incorporare nelle operazioni di sviluppo la prevenzione dei conflitti come strumento di gestione delle inevitabili tensioni derivanti dai cambiamenti sociali, politici ed economici: lo "sviluppo della pace" deve divenire parte integrante delle strategie di cooperazione allo sviluppo; il modo di inserire la prevenzione dei disastri e l'analisi del livello di vulnerabilità nella pianificazione e nell'attuazione dello sviluppo: il modo di affiancare gli obiettivi a lungo termine di ricostruzione e di sviluppo all'obiettivo immediato di salvare vite umane negli interventi di aiuto successivi allo scoppio di una crisi, naturale o provocata dall'uomo; il modo migliore di attuare interventi di ricostruzione nei paesi che si trovano nella fase di post-emergenza, al fine di assicurare una transizione ottimale dall'aiuto d'urgenza allo sviluppo a lungo termine. I collegamenti "a monte" e "a valle" tra interventi politici, di sviluppo, di aiuto e di ricostruzione costituiscono una rete complessa che va esaminata nell'ambito del quadro politico globale o della programmazione strategica, in funzione della situazione specifica di ogni paese o regione. In altre parole, le componenti del collegamento ARS e la loro determinazione variano molto da paese a paese e vanno inserite nella realtà contingente della regione o del paese in questione. Ciò significa che anche la struttura del documento va inserita in una prospettiva organica. Il fatto che si apra con l'aiuto umanitario, seguito dalla ricostruzione e poi dallo sviluppo, con l'aggiunta di un approccio politico all'obiettivo della stabilità strutturale, non vuol dire che il cosiddetto continuum ARS vada visto in una prospettiva lineare. Come si è già detto, la realtà è più complessa e richiede un approccio flessibile basato sulla situazione effettiva di ciascuno dei paesi o ambiti regionali esaminati. Se la PROGRAMMAZIONE STRATEGICA GLOBALE costituisce il primo punto essenziale delle raccomandazioni avanzate nel presente documento, il secondo è il COORDINAMENTO. Anche dal punto di vista istituzionale è necessario un approccio organico: il coordinamento tra donatori e il coordinamento interno tra servizi sono un presupposto essenziale per una politica e un'azione efficaci, ma solo se inseriti nel quadro di un piano strategico complessivo. Inoltre, il FATTORE TEMPO è della massima importanza. Occorre pertanto adattare le procedure, ove necessario, alle esigenze temporali e di transizione e articolazione tra i diversi approcci all'assistenza. In effetti, l'esistenza di procedure decisionali rapide è una necessità in tutte le fasi del continuum aiuto-ricostruzione-sviluppo, per mantenere lo slancio sia tra i donatori che tra i beneficiari. In molti casi, la perdita dello slancio iniziale in un momento critico può far sì che un paese precipiti nuovamente in una fase di crisi, facendo ulteriormente lievitare la spesa dei donatori. Le procedure devono essere sufficientemente flessibili per evitare che questo avvenga. iv) Raccomandazioni Occorre preparare quadri politici globali per ogni paese e regione, con l'obiettivo generale di raggiungere, a tempo debito, la "stabilità strutturale", basati su un'analisi approfondita dei rischi e del grado di vulnerabilità. I quadri dovrebbero riunire tutti i fattori economici, sociali (incluse le disparità tra i sessi) e politici (democratizzazione, diritti umani e Stato di diritto) dello sviluppo e definire con maggiore chiarezza il collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo. Come primo passo, sarebbe opportuno avviare una fase pilota in un campione rappresentativo di paesi particolarmente soggetti a rischi/tensioni di tipo politico ed economico e/o conseguenti a disastri naturali. Prevenzione dei conflitti, che comprende un ampio spettro di politiche volte a prevenire e ad affrontare i fattori sociali, economici e politici che possono minare la stabilità sociale. Tale concetto va inserito nell'ottica più ampia dello "sviluppo della pace" e deve essere considerato parte integrante dei quadri politici globali. È necessario potenziare le capacità di analisi politica, per meglio identificare le cause strutturali dei conflitti, i settori potenzialmente a rischio e per tradurre le analisi in azioni politiche tempestive a livello di Unione. Le relazioni politiche elaborate dai delegati CE in coordinamento con i rappresentanti degli Stati membri dell'UE in loco costituiscono un importante contributo a tali analisi e dovrebbero essere adattate alle nuove esigenze. L'intensificazione della cooperazione politica e del coordinamento in materia di sviluppo con gli Stati membri e con gli altri donatori, a livello centrale e in loco, è un elemento essenziale del processo citato sopra. Il coordinamento interno sarà potenziato con la creazione di task force per i singoli paesi, a livello centrale e sul posto, composte da funzionari dei servizi che si occupano di aiuto, ricostruzione, sviluppo e relazioni politiche. Si eseguiranno analisi specifiche sull'impatto dell'aiuto in ciascun paese nei casi in cui si prevede la fornitura di aiuto per lunghi periodi, al fine di prendere in considerazione anche gli obiettivi a lungo termine per rendere l'aiuto umanitario più efficace possibile. Saranno organizzati corsi di formazione per questo genere di analisi. È necessario elaborare strategie di pianificazione della ricostruzione per la fase della post-emergenza, che comprendano l'analisi delle cause della crisi e la valutazione dei condizionamenti e delle carenze strutturali emersi durante l'emergenza - gli strumenti specifici per analizzare le diverse situazioni devono vi essere sviluppati ulteriormente. A ciò si aggiungerà l'applicazione di regole e procedure appropriate che consentano di intervenire in maniera rapida e flessibile, per assicurare un collegamento efficace con l'aiuto d'urgenza. Occorre dare maggiore risalto ai programmi di preparazione in caso di-disastri nell'ambito dei programmi e delle politiche di sviluppo a lungo termine. La pianificazione macroeconomica e i programmi di riforma dell'economia devono includere la valutazione dei rischi e del grado di vulnerabilità di fronte ai disastri naturali o provocati dall'uomo durante la fase di elaborazione e di attuazione. I fattori rischio e vulnerabilità devono essere tenuti in considerazione anche nella programmazione dell'assistenza comunitaria. Rischio e vulnerabilità devono essere presi in considerazione come fattori essenziali anche nell'elaborazione e attuazione delle politiche e dei programmi settoriali. vii IL COLLEGAMENTO TRA AIUTO, RICOSTRUZIONE E SVILUPPO (CARS) 1. INTEGRARE GLI OBIETTIVI/ESIGENZE DI SVILUPPO NEGLI INTERVENTI DI AIUTO: GLI ASPETTI RELATIVI ALLO SVILUPPO NELLE OPERAZIONI D'URGENZA 1. 1 Introduzione L'obiettivo esplicito dell'aiuto umanitario consiste nel salvare vite umane e proteggere le vittime di situazioni di emergenza. Gli enti impegnati in attività di assistenza sono vincolati da motivi umanitari, dal loro mandato, dall'opinione pubblica e dai media a salvare vite umane a prescindere dall'assenza di interventi preventivi, dalla scarsa preparazione in caso di disastri e dalle condizioni sociali, politiche ed economiche predominanti nelle zone di crisi. Poiché l'aiuto umanitario della Commissione è apolitico e spesso determinato dalla domanda, è difficile attribuirgli obiettivi specifici oltre a quello di salvare vite umane. Sebbene in questi casi la visione a lungo termine passi necessariamente in secondo piano rispetto all'obiettivo di salvare vite umane, è comunque molto importante non perdere di vista gli obiettivi a più lungo termine. In effetti, nelle operazioni di aiuto, le prospettive a breve e a lungo termine possono essere in conflitto tra loro: ciò che è utile a salvare vite nell'immediato può rendere più difficile il conseguimento di soluzioni a lungo termine. Per fare un esempio, in determinate situazioni di emergenza caratterizzate da un elevato numero di prorughi è utile allestire vasti campi profughi. Dal punto di vista logistico, questo può essere l'unico modo per consentire alle agenzie umanitarie straniere di alloggiare e nutrire le numerose persone a rischio. Una volta allestiti, i campi possono però attrarre un numero di persone maggiore del previsto (il cosiddetto effetto-calamita), scoraggiare i profughi dal fare rientro a casa, determinare l'insorgere di epidemie o di problemi di sicurezza interna, e molto spesso provocano gravissimi danni all'ambiente e allontanano le popolazioni locali. Tutti questi aspetti si sono verificati negli enormi campi profughi allestiti poco oltre i confini del Ruanda. Un altro esempio del contrasto tra considerazioni immediate e visione a lungo termine negli interventi umanitari riguarda la stretta collaborazione con le amministrazioni e con le ONG locali. Nelle situazioni di grave crisi, le strutture locali, se ancora esistono, sono completamente sovraccariche e le agenzie umanitarie internazionali istituiscono strutture proprie per procurarsi e distribuire gli aiuti. Quando tali agenzie cessano l'attività, si può creare un vuoto amministrativo che può compromettere le iniziative di ricostruzione, o addirittura minare la stabilità politica (ad es. in Somalia). È quindi della massima importanza (ed estremamente difficile) cercare di coinvolgere le istituzioni locali (strutture pubbliche, ONG o strutture di comunità) nella pianificazione ed esecuzione di tutte le attività di aiuto, affinché siano in grado di proseguire l'opera anche una volta cessata l'attenzione internazionale. Il conflitto tra prospettiva immediata e visione a lungo termine può essere risolto in due modi: a) b) maggiore consapevolezza dell'impatto (a breve e lungo termine) delle azioni umanitarie da parte degli operatori umanitari (locali e stranieri); coordinamento organizzativo (collegamenti tra enti umanitari e di sviluppo, tra sede centrale e delegazioni, tra donatori ed enti esecutori, tra i diversi donatori, tra strutture internazionali e locali ecc. ). 1. 2 II modello di aiuto ideale I principali elementi del modello ideale di aiuto sono i seguenti: 1) 2) L'aiuto non dovrebbe compromettere lo sviluppo (tutte le operazioni di aiuto, anche le più urgenti, devono essere pianificate attentamente per proteggere i fattori di sviluppo, cioè utensili, sementi e bestiame). I principi fondamentali che si applicano normalmente ai progetti di sviluppo dovrebbero applicarsi anche all'aiuto: L'aiuto dovrebbe essere inserito nelle strutture pubbliche esistenti oppure, se queste sono assenti o parte in causa nel conflitto, nelle attività di ONG locali indipendenti e/o strutture rappresentative dei beneficiari, in modo da assicurare la partecipazione dei beneficiari dell'aiuto. L'aiuto dovrebbe essere flessibile sia in termini di prodotti che di sistemi di distribuzione, per potersi adattare alla cultura e alla società locali. L'aiuto dovrebbe essere sensibile al rapporto tra i sessi e tenere conto della divisione del lavoro tra uomini e donne, che acquista un'importanza ancora maggiore nelle situazioni di crisi. L'aiuto dovrebbe essere affidabile e non essere mai interrotto improvvisamente o prematuramente. 3) La fornitura di aiuto dovrebbe essere immediatamente seguita, o se possibile accompagnata, da programmi di ristrutturazione e ricostruzione, per favorire il ritorno al processo di sviluppo a lungo termine. Gli attuali programmi delle agenzie umanitarie, invece, sono spesso oggetto di critiche in quanto ritenuti troppo influenzati dai media, a breve termine e di breve durata, troppo burocratici, centralizzati, standardizzati, ad alta intensità di risorse, troppo dipendenti dai donatori e poco attenti alle strutture amministrative e ai costumi locali. Anche se le agenzie umanitarie sono consapevoli di tali critiche, può non essere facile per loro porvi rimedio, a causa delle condizioni in cui operano: ci sono vite umane da salvare, il tempo è poco, le attività vengono attuate da partner altamente specializzati e gli interventi successivi sono di competenza di agenzie o enti di sviluppo le cui procedure e risorse non sempre sono adatte ad assicurare una transizione agevole dall'aiuto allo sviluppo. 1. 3 Calamità naturali Le calamità naturali vere e proprie sono meno comuni di quanto si creda. Nei paesi del terzo mondo, i disastri naturali sono spesso aggravati da fattori umani: le siccità, ad esempio, sono frequentemente associate a guerre civili (Corno d'Africa). Anche nelle siccità "normali", le sofferenze delle vittime nelle zone colpite possono essere causate da problemi strutturali e da condizioni di povertà estrema. Emergenze del genere richiedono una ristrutturazione completa della struttura socioeconomica e politica di un paese. L'assenza di precipitazioni spesso è solo la goccia che fa traboccare il vaso. Un fattore chiave da tenere in considerazione nell'aiuto a lungo termine successivo alle siccità sono gli acquisti locali di prodotti alimentari. È molto importante tenere d'occhio l'impatto dell'aiuto sui meccanismi dei prezzi dei generi alimentari per evitare distorsioni che potrebbero influenzare la produzione futura. Occorre anche esaminare il ricorso ai mercati e alle istituzioni locali per la distribuzione degli aiuti alimentari. All'inizio della crisi, e in ogni intervento di aiuto, i donatori devono accertarsi che sia assicurata la tutela e/o la fornitura di fattori di sviluppo quali il bestiame, le sementi e gli utensili. I disastri naturali circoscritti, come le inondazioni, i terremoti e le tempeste tropicali, spesso richiedono un intervento eccezionalmente rapido da parte di donatori e agenzie umanitarie. Quando la crisi si è già verificata, è troppo tardi per sviluppare capacità di gestione all'interno delle amministrazioni locali. È per questo motivo che occorre attuare programmi di preparazione, per sperimentare le capacità dei governi locali e identificare la disponibilità e le scorte di aiuto (locali e internazionali). I funzionari e i rappresentanti locali devono essere preparati a far fronte a disastri di grandi proporzioni e, se necessario, a collaborare con le agenzie straniere. Sebbene l'utilità dei programmi di preparazione sia generalmente riconosciuta, il sostegno dei donatori a questo genere di iniziative è ancora limitato. Nel 1995 sono stati stanziati sul bilancio comunitario 5 MECU, che costituiscono tuttavia uno stanziamento iniziale per incoraggiare i paesi a rischio a prestare maggiore attenzione a questo genere di approccio nell'elaborazione delle politiche e dei programmi di sviluppo a lungo termine. Molti programmi di sviluppo finanziati dalla Commissione hanno come obiettivi impliciti la prevenzione dei disastri, la mitigazione delle loro conseguenze e la preparazione. 1. 4 Emergenze causate dall'uomo Per emergenze causate dall'uomo si intendono le situazioni di crisi caratterizzate da conflitti cruenti. Tuttavia, occorre chiarire che, come per la "siccità" anche la definizione di "guerra civile" o "conflitto etnico" può essere fuorviante. Le radici profonde di tali crisi vanno spesso ricercate nell'esistenza di problemi sociali ed economici strutturali. In molti casi le condizioni politiche ed economiche dei paesi interessati non lasciano molto spazio alla speranza di cambiamenti a breve termine. Esempi di questo genere di situazione abbondano in Africa, in Asia centrale e nel Caucaso. In caso di grave conflitto, l'aiuto umanitario può intervenire sui sintomi, ma non sulle cause di fondo. L'aiuto umanitario e le risorse destinate allo sviluppo non basteranno ad alleviare il problema della povertà nel prossimo futuro. È necessaria una risposta globale, che comprenda, in particolare, l'attuazione delle riforme politiche appropriate da parte dei governi interessati. Tuttavia, nei casi in cui l'aiuto umanitario contribuisce ad alleviare una situazione ad alto rischio, tale contributo può spianare la strada all'intervento delle agenzie di sviluppo e/o all'assunzione di responsabilità da parte delle autorità locali in materia di riforme e di sviluppo. La fornitura di aiuti può servire a ridurre le tensioni tra gruppi di popolazione quando mancano i prodotti di base. Per fare un esempio, il ripristino dell'approvvigionamento idrico a Sarajevo ha contribuito a ridurre le tensioni tra i diversi quartieri. Anche quando si riesce ad instaurare una fragile pace, continuano a sussistere problemi come quello delle mine, la cui eliminazione rimane una priorità assoluta per la comunità internazionale. Un'altra difficoltà da tenere presente è rappresentata dalla crescente politicizzazione dell'aiuto umanitario. Nelle crisi strutturali, l'aiuto umanitario può essere visto come un sostegno a governanti che sarebbero altrimenti chiamati a rispondere delle loro inadempienze nei confronti della popolazione. In questi casi occorre accertarsi che all'aiuto si accompagnino altri tipi di sostegno volti ad affrontare le cause profonde della crisi, incluso il "deficit democratico". Nelle situazioni di aperto conflitto, l'aiuto umanitario, al di là del suo valore in termini di salvaguardia e tutela di vite umane, può essere interpretato come un'interferenza nel conflitto stesso. L'aiuto può finire nelle mani dei belligeranti. Ciò significa che spesso l'aiuto è considerato da una delle parti come un sostegno al nemico. In questi casi, spesso le agenzie umanitarie sono malviste e il loro sistema di distribuzione locale può essere oggetto di violenti attacchi. È accaduto che i capi militari locali si siano impadroniti di forniture di aiuto umanitario per evitare che andassero nelle mani dei nemici o, più semplicemente, per rifornire le loro truppe (ad es. in ex Iugoslavia e nel Corno d'Africa). Questo genere di occorrenze solleva importanti interrogativi sulla possibile necessità di tutelare militarmente le vittime e gli operatori umanitari in determinate situazioni. 1. 5 Valutazioni d'impatto per paese Affinché le operazioni di aiuto si inseriscano in una valida prospettiva a lungo termine, occorre prima effettuare un'efficace analisi di impatto (specialmente in caso di crisi croniche). Queste valutazioni d'impatto per paese in caso di emergenze naturali o provocate dall'uomo comprendono diversi elementi che vanno al di là dell'obiettivo immediato tradizionale della salvaguardia e tutela di vite umane, che rimane comunque l'aspetto più importante. Tali elementi sono ad esempio: a) b) e) d) e) Il ruolo dell'aiuto nella copertura immediata del fabbisogno umanitario di base, ad es. cibo, assistenza sanitaria, alloggio e istruzione, come contributo alla riduzione delle tensioni e alla promozione di un clima di riconciliazione. In che modo i beneficiari possono svolgere un ruolo più attivo e di partecipazione? In che misura l'aiuto umanitario può contribuire, oltre che a rispondere alle esigenze di base, a migliorare, ad esempio, il livello nutrizionale? L'analisi politica comprende un esame del rapporto tra l'aiuto e le condizioni di sicurezza locali. L'aiuto umanitario influenza gli spostamenti di popolazioni? Per fare un esempio, è consigliabile, sulla base di considerazioni logistiche, allestire campi e altri centri per i profughi che hanno conseguenze disastrose sull'assetto e sullo sviluppo a lungo termine (cfr. 1'"effetto-calamita" nei campi profughi in Afghanistan)? Qual è l'impatto sociale dell'aiuto umanitario? Ad esempio: l'aiuto umanitario ha conseguenze negative a lungo termine per taluni gruppi etnici, gruppi demografici o per le donne, e quale interazione esiste tra l'aiuto umanitario e determinati fattori demografici? Qual è l'influenza dell'aiuto umanitario sulla divisione del lavoro tra uomini e donne, in particolare sui compiti riproduttivi delle donne, che tende a intensificarsi nelle situazioni di emergenza? Occorre riconoscere la centralità del ruolo femminile e tenerne conto nella decisione, nella pianificazione, nella gestione e nella distribuzione dell'aiuto umanitario per garantire che l'aiuto raggiunga i più vulnerabili. Qual è l'impatto immediato e a lungo termine dell'aiuto umanitario? È sempre importante analizzare l'influenza dell'aiuto sui mercati locali, sui meccanismi di fissazione dei prezzi e sull'offerta. Le conseguenze ambientali sono ormai considerate elemento essenziale di ogni valutazione d'impatto. I danni all'ambiente hanno già avuto gravi conseguenze per la popolazione ospitante all'interno e nei dintorni di molti campi profughi (ad es. ai confini del Ruanda). Sarebbe possibile finanziare e promuovere l'utilizzo di fonti energetiche alternative con sistemi meno nocivi per l'ambiente evitando così il disboscamento? f) Ogni valutazione d'impatto dovrebbe includere una sezione in cui si esamina l'influenza dell'aiuto sulle strutture amministrative locali. Infatti, la riduzione della vulnerabilità e la capacità di far fronte alle crisi dipendono dall'esistenza di solide strutture locali. Le amministrazioni, le ONG e le organizzazioni locali possono svolgere un utile ruolo complementare, a condizione che ciò non comprometta i principi di imparzialità e di neutralità su cui si fonda l'assistenza umanitaria. In assenza di amministrazione locale, si potrebbe ricorrere alle ONG del posto. Qualora queste ultime non dispongano dell'esperienza e delle capacità necessarie, potranno lavorare insieme a ONG internazionali ricevendone la formazione necessaria a migliorare le loro capacità a lungo termine. Naturalmente, le ONG internazionali devono essere incoraggiate ad assumersi maggiori responsabilità nei confronti dei partner locali. Nel contempo, occorre accertarsi che i livelli di retribuzione offerti dalle ONG non siano eccessivamente elevati rispetto a quelli delle amministrazioni locali, con un conseguente esodo di personale. g) In generale, la valutazione d'impatto deve sempre accertarsi che i partner incaricati dell'esecuzione abbiano un'idea chiara di quale seguito dare alle operazioni d'aiuto. Le agenzie umanitarie dovrebbero farsi carico delle conseguenze a lungo termine delle loro azioni e della transizione alle attività post-emergenza, anche se interessano altre agenzie o organizzazioni. Una volta effettuata la valutazione d'impatto, composta da questi ed altri elementi (nell'ambito del tempo e delle risorse a disposizione), sarà possibile tener conto degli obiettivi a lungo termine nella pianificazione e nell'attuazione di ciascuna operazione di aiuto. Questo aiuterà i donatori di aiuti di emergenza, gli enti esecutori e gli operatori in loco ad agire in una prospettiva a lungo termine fin dall'inizio di ciascun intervento d'aiuto. Non appena l'esecuzione di solide valutazioni d'impatto sarà divenuta un fatto di routine, per la Commissione sarà molto più agevole elaborare un "codice di comportamento" in materia di assistenza umanitaria inteso a migliorare tutti gli aspetti dell'attività umanitaria. 1. 6 Aspetti organizzativi Tuttavia, per poter eseguire valutazioni d'impatto dettagliate e formulare obiettivi precisi, che le organizzazioni interessate ed il loro personale devono poter disporre dei mezzi necessari. Innanzitutto, gli operatori dell'aiuto e dello sviluppo necessitano di consulenza e formazione per abituarsi ad esaminare automaticamente nell'elaborare le azioni di aiuto le relative conseguenze a lungo termine. Nei paesi ripetutamente colpiti da crisi, nei paesi che presentano gravi squilibri strutturali, nei paesi minacciati da tensioni etniche e in quelli soggetti a frequenti calamità naturali, la Commissione sta istituendo una serie di task force che fungano da struttura flessibile di coordinamento, composte da funzionari che si occupano di aiuto umanitario e di programmi a più lungo termine. La pianificazione dei programmi di aiuto, di ristrutturazione, di ricostruzione e di sviluppo deve essere esaminata dalla task force e ogni iniziativa deve esserle comunicata prima di essere sottoposta a decisione. Gli interventi ulteriori devono essere indicati in modo accessibile e discussi a intervalli regolari. Per quanto riguarda l'assistenza ai profughi, agli sfollati e ai rimpatriati nei paesi terzi, la Commissione ha già istituito una struttura permanente di coordinamento interno. In termini più generali, la Commissione, nella riunione del 20 settembre 1995, ha chiesto ai servizi responsabili dei vari strumenti nel settore delle relazioni esterne di proseguire le iniziative già avviate in materia di coordinamento al fine di garantire il massimo grado di coerenza tra le azioni finanziate su linee diverse del bilancio comunitario. Ai fini di un efficace coordinamento, non soltanto tra i servizi della Commissione, ma anche con gli operatori partner, le ONG e le agenzie delle Nazioni Unite responsabili dell'aiuto e/o della ricostruzione e dello sviluppo interessate dovrebbero essere invitate a partecipare attivamente ad apposite riunioni aperte della task force. La strategia adottata per la Liberia fornisce un esempio: oltre alle riunioni settimanali del personale della DG Vili e di ECHO competente per la Liberia sono state organizzate riunioni trimestrali tra la Commissione e le principali ONG e agenzie delle Nazioni Unite partner. Un altro elemento essenziale da migliorare nell'attuale struttura organizzativa è il coordinamento con gli operatori e sul campo. Nei paesi ripetutamente colpiti o soggetti al rischio di crisi la delegazione CE dovrebbe periodicamente convocare riunioni di coordinamento con i coordinatori e i rappresentanti locali di ECHO e con gli operatori partner. Il coordinamento globale sul campo di tutte le iniziative internazionali di aiuto, risanamento e ricostruzione riveste estrema importanza. Se il dipartimento Affari umanitari (DHA) o altri organismi delle Nazioni Unite hanno creato efficaci strutture di coordinamento sul campo, la Commissione e gli altri donatori devono fare il possibile per parteciparvi e sostenerle. In tale quadro globale, il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri si svolgerà normalmente, secondo la risoluzione del Consiglio del 2 dicembre 1993 sulle procedure di coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri. In questo caso il ruolo principale della task force operante in loco sarà quello di mantenere contatti regolari con quella di Bruxelles per garantire l'appropriato collegamento tra tutti i piani, le iniziative e le azioni di aiuto, ricostruzione e sviluppo. Invece, qualora in una situazione di crisi manchi un appropriato coordinamento globale (tra le parti attive dell'aiuto, del risanamento e della ricostruzione), la Commissione dovrà coordinare le attività finanziate dalla Comunità. A questo provvedere la task force locale collaborando per quanto possibile, su una base di flessibilità, con gli Stati membri interessati, con gli altri donatori, con le agenzie di soccorso delle Nazioni Unite, con altre agenzie, con le ONG e con le strutture locali. L'ufficio per il coordinamento degli aiuti CE istituito a Monrovia costituisce un valido esempio di centro unitario per l'aiuto alle vittime della crisi liberiana. Infine, la task force di Bruxelles dovrebbe procedere in modo analogo per garantire l'appropriato coordinamento di tutti i piani e le iniziative con gli altri donatori, in particolare con gli Stati membri interessati. La creazione di task force qui proposta non riguarda soltanto i paesi in stato di crisi ma anche quelli soggetti al rischio di calamità in tutto il continuum aiuto- ricostruzione-sviluppo. 2. RICOSTRUZIONE - ASSISTENZA POSTCRISI Per ricostruzione si intende una strategia generale, dinamica e intermedia di riforma e rafforzamento istituzionale e di ricostruzione e miglioramento dell'infrastruttura e dei servizi, a sostegno delle iniziative e delle azioni delle popolazioni interessate, a livello politico, economico e sociale e ai fini della ripresa di uno sviluppo sostenibile. Le persone - allo stesso tempo vittime e parti attive dei conflitti - devono essere reintegrate nella società civile, sul piano economico, sociale e politico. In altri termini, la dimensione umana è un elemento essenziale della ricostruzione. Questo è il momento migliore per prendere in considerazione la questione uomo donna. Si dovrebbe tra l'altro prestare attenzione al mutamento di ruolo e di situazione degli uomini e delle donne e alla necessità di affrontare queste problematiche se si vuole assicurare l'integrazione sociale. La ricostruzione può anche svolgere un ruolo importante nei paesi in via di pacificazione ma ancora colpiti da conflitti sporadici. Partendo dalle zone stabili, può allargare le aree di pace. 2. 1 Ricostruzione della società civile La ricostruzione di un paese che esce da un periodo di conflitto deve necessariamente comprendere il ripristino dello Stato di diritto e della società civile. Uno degli elementi principali è la rapida instaurazione di un governo e di un'amministrazione capaci di suscitare fiducia nei cittadini e di ripristinare l'attività economica, la sanità, la scuola, ecc. L'amministrazione deve essere percepita dai cittadini come operante al servizio di tutti i gruppi in modo da attenuare le inevitabili tensioni che continueranno ad esistere durante la fase di ricostruzione. Questi aspetti devono essere debitamente considerati sin dall'inizio, in quanto avranno un'influenza determinante sulla ricostruzione del paese. Dati tali presupposti, gli interventi dovrebbero articolarsi intorno a tre punti chiave: 2. 1. 1 Ricostruzione e funzionamento dello Stato di diritto Ai fini della creazione dello Stato di diritto si dovrebbe prestare particolare attenzione ad alcuni principi guida, ossia: separazione dei poteri; corretta gestione degli affari pubblici su una base di legalità e trasparenza; creazione di meccanismi istituzionali accettati dalle principali parti attive, in particolare leggi chiare e istituzioni accessibili al pubblico; rispetto per i diritti umani universalmente riconosciuti, ivi compresi specificamente i diritti delle minoranze. Eventualmente possono anche essere mantenute le normative in vigore prima della guerra, purché ripristinate su una base di consenso nazionale. Secondo la specifica situazione di ciascun paese si devono fissare le opportune priorità d'intervento. Particolare importanza dovrebbe essere data all'amministrazione efficace e indipendente della giustizia (v. azioni a favore del Ruanda). Si tratta di un aspetto fondamentale per il ripristino della fiducia nei cittadini in modo che possano ricostruire la loro vita in un contesto in cui non si sentano minacciati. 2. 1. 2 Sviluppo del dialogo politico e della partecipazione L'instaurazione del dialogo politico, presupposto essenziale della democrazia, non dovrebbe essere rimandata in attesa di tempi più favorevoli. Fin dall'inizio occorre assicurare che i diversi gruppi e minoranze abbiano la possibilità di esprimersi. Punti quali la libertà di associazione o la promozione dei partiti politici dovrebbero essere inseriti quanto prima nel programma politico per far sì che la nuova amministrazione abbia la trasparenza necessaria. Il dialogo politico e la partecipazione sono possibili soltanto se sono garantiti i diritti civili e umani, compresa l'opportunità sia per gli uomini che per le donne di partecipare a parità di condizioni. Allo stesso tempo occorrono azioni intese a promuovere l'effettiva partecipazione all'esercizio del potere, mediante elezioni (Mozambico, Sudafrica), nonché la partecipazione economica ai costi e ai benefici dello sviluppo. In tale contesto è essenziale promuovere la libertà d'espressione e l'indipendenza dei media ai firn di un'informazione obiettiva e dello sviluppo della pubblica opinione, senza contare i possibili effetti positivi sulle eventuali tensioni non ancora sopite. Sarà inoltre utile intraprendere azioni in materia di formazione, educazione civica, sostegno alle associazioni, cooperazione decentrata, ecc. Ovviamente tutte le azioni sopra descritte sono necessarie non soltanto nel quadro della ricostruzione della società civile, ma in tutte le situazioni di transizione verso la democrazia, anche se non precedute da un periodo di guerra. Esse possono prolungarsi anche oltre il periodo della ricostruzione propriamente detta ed essere incorporate in piani di sviluppo a più lungo termine. Sono essenziali se si vuole che l'assistenza esterna abbia un impatto sostenibile a lungo termine. In questo campo le azioni della Comunità possono soltanto avere un ruolo catalizzatore, aiutando i governi ad avviare il processo di trasformazione che comunque spetta a questi ultimi fare proprio. I vari punti dovrebbero pertanto essere esaminati nel quadro del dialogo instaurato con ciascun governo al momento di programmare le azioni di ricostruzione e sviluppo ed essere presi in considerazione nel quadro politico globale. Una categoria che richiede particolare attenzione nelle situazioni postbelliche è quella degli ex combattenti. La smobilitazione e il reinserimento nella vita civile possono essere particolarmente difficili in paesi che hanno attraversato lunghi periodi di guerra civile e in cui può essere necessario un certo tempo per realizzare la smilitarizzazione e rimuovere la cultura dell'odio mortale. I programmi di reinserimento degli ex combattenti dovrebbero essere attuati parallelamente a programmi per il reinsediamento degli sfollati e dei profughi per fugare l'impressione che aver usato le armi dia diritto alla priorità. In generale i piani intesi ad incoraggiare gli ex combattenti a consegnare le armi non hanno avuto successo e potrebbe quindi essere più opportuno cercare di creare condizioni in cui le armi non vengano utilizzate pur restando in mano ai cittadini. Un'attenzione particolare richiedono le situazioni in cui gli ex combattenti sono donne e/o bambini. 2. 1. 3 Le mine antiuomo Le mine antiuomo, che causano ogni giorno la perdita di vite umane, ostacolano fortemente lo sviluppo delle regioni colpite: impediscono infatti il ritorno dei profughi e degli sfollati, la coltivazione della terra e il funzionamento dell'infrastruttura. Lo sminamento, pur essendo spesso considerato un'attività che fa parte della ricostruzione, può anche avere carattere umanitario o essere una componente di un processo di sviluppo a lungo termine. Per l'Unione europea esso rappresenta una priorità politica, come dimostra l'azione comune recentemente adottata nel quadro della PESC. Data l'entità del problema, sembra particolarmente importante mirare ad un coordinamento più ampio e alla continuità dei vari interventi, specialmente nei paesi in cui vengono contemporaneamente attuate attività umanitarie, di ricostruzione e di sviluppo. L'esistenza di regole e procedure volte ad assicurare la necessaria rapidità e flessibilità degli interventi, e allo stesso tempo a facilitare lo sviluppo di capacità locali e a garantire un impegno dei donatori a più lungo termine, dovrebbe essere affiancata da iniziative intese a rafforzare il coordinamento e la complementarità. 2. 2 La ricostruzione tra aiuto e sviluppo Perché la ricostruzione possa contribuire alla continuità del passaggio dal periodo di crisi alla ripresa dello sviluppo, devono essere presenti in tale fase alcuni elementi essenziali del "continuum", in particolare un livello minimo di sicurezza e l'inizio di un processo di transizione che comporti il rispetto dei valori democratici e delle libertà fondamentali. Occorre tuttavia insistere su tre principi: 10 la ricostruzione dovrebbe essere attuata secondo la situazione del paese interessato (durata, priorità, situazione uomo donna); la ricostruzione dovrebbe avere carattere transitorio ed essere in linea di massima di durata limitata, anche se situazioni specifiche possono richiedere interventi a più lungo termine; la ricostruzione non dovrebbe mirare al semplice ripristino della situazione prcedente bensì preparare, non necessariamente in modo lineare, la ripresa di uno sviluppo sostenibile su basi migliori e tenendo conto degli insegnamenti tratti dalla crisi. Ovunque possibile, la ricostruzione dovrebbe basarsi sulle realizzazioni dell'assistenza umanitaria (i) evitando il deterioramento dei servizi e delle infrastrutture a cui le popolazioni hanno avuto accesso durante il periodo di crisi e (ii) mantenendo e migliorando la competenza locale utilizzata o creata durante tale periodo. Tuttavia, nello stesso tempo, la ricostruzione dovrebbe mirare a ridurre eventuali effetti negativi dell'aiuto umanitario (i) eliminando progressivamente il suo ruolo sostitutivo dell'attività economica, (ii) sostituendo quanto prima il sistema di distribuzione gratuita di beni e servizi con un sistema di pagamento a costi mimmi, in particolare per i beni e servizi che possono essere prodotti localmente, e (iii) sostenendo azioni a favore dei gruppi più vulnerabili (ex combattenti, orfani, donne capofamiglia, disabili) intese a reinserirli nella vita economica e sociale. In questo contesto la ricostruzione dovrebbe anche tener conto delle ripercussioni psicologiche dell'esposizione alla violenza, in particolare per i bambini. Nell'elaborare i programmi di ricostruzione, per massimizzare il loro contributo al processo di transizione si dovrebbero tener presenti quattro fattori: (i) "effetto moltiplicatore" scegliere azioni equilibrate dal punto di vista geografico e settoriale, tenendo conto dei cambiamenti verificatisi durante la crisi (sfollamento, ecc. ); riorientare, completare e accelerare mediante azioni di ricostruzione l'attuazione dei programmi di sviluppo già avviati nei settori di base e produttivi; dare la priorità, nei settori in cui è possibile, ai metodi che massimizzano il coinvolgimento della popolazione locale (microprogetti, food for work) e ricorrere al credito su piccola scala per il settore privato; prevedere un'assistenza tecnica appropriata sia a livello dei progetti e programmi che a livello generale (settori prioritari, gestione generale). Questo sostegno è specialmente necessario per la gestione dei programmi da parte del governo beneficiario e di strutture di ONG. (ii) "massa critica" fornire tempestivamente tramite il coordinamento dei donatori risorse finanziarie, tenendo conto delle previsioni macroeconomiche; 11 applicare procedure accelerate e flessibili per limitare il periodo di ricostruzione "intensiva" durante il quale dovrebbero essere raggiunti determinati obiettivi di riferimento; stabilire, in base alla situazione di ciascun paese, i settori prioritari, tenendo presente che il rafforzamento istituzionale, la ricostruzione e il ripristino dell'infrastruttura e la fornitura di beni e servizi essenziali per il periodo di ricostruzione sono collegati alla produzione, in particolare all'agricoltura, a sanità/igiene, istruzione elementare, accesso alla terra, sminamento e smobilitazione. (iii) "continuità dei partner" ulteriore sostegno per le operazioni a lungo termine delle ONG internazionali e locali presenti nel periodo di crisi, associando quelle che possono farlo alla programmazione di fondi per la ricostruzione, nei settori di base, e insistendo durante l'attuazione su un'impostazione incentrata sull'efficienza delle azioni a medio termine e sull'impiego di strutture locali; sostegno ai gruppi di base sopravvissuti alla crisi (associazioni di villaggio, gruppi di donne, gruppi di produttori, amministrazioni locali); sostegno alla ristrutturazione dell'amministrazione nei settori prioritari per la pianificazione e la gestione di programmi di ricostruzione e di sviluppo a lungo termine; sostegno alla ristrutturazione delle amministrazioni, principalmente nei settori atti a sostenere il processo di pacificazione e in grado di fornire allo Stato i mezzi d'azione minimi, in particolare a livello macroeconomico e della finanza pubblica. (iv) "impostazione graduale" programmare e finanziare azioni basate su "canali" settoriali o geografici, ad es. dalla fornitura di medicinali nel quadro dell'aiuto umanitario alla riorganizzazione delle forniture mediche essenziali, al riciclaggio delle risorse umane al rispristino dei centri sanitari nel quadro della ricostruzione, in vista dell'integrazione e dello sviluppo di questi centri nel sistema sanitario quando riprende l'aiuto allo sviluppo; dare la priorità alla questione sociale (assimilazione) e cercare, in primo luogo, di raggiungere l'efficienza a livello microeconomico; considerare, durante le varie fasi della programmazione dell'aiuto, le azioni di ricostruzione come elementi importanti nella definizione dei settori prioritari da sostenere; integrare nell'impostazione gli elementi strategici relativi alla lotta contro la povertà e al quadro macroeconomico che il paese dovrebbe aver raggiunto alla fine del periodo di ricostruzione; promuovere un contesto favorevole alla ripresa della produzione e del commercio; le attività iniziali sul piano macroeconomico dovrebbero mirare ad assicurare il funzionamento dei servizi commerciali e bancari essenziali e lo sviluppo di istituzioni per la gestione macroeconomica di base; 12 determinare i presupposti necessari per il successo del programma di ricostruzione e per la ripresa dello sviluppo (politici, economici o specifici come ad esempio lo sminamento) e concretarli attraverso il dialogo sulle politiche (settoriali). 3. LE AZIONI DI SVILUPPO E IL RISCHIO DI SITUAZIONI D'EMERGENZA: ASPETTI ATTINENTI ALL'EMERGENZA NELLE OPERAZIONI PER LO SVILUPPO 3. 1 II contesto macroeconomico Conflitti violenti e calamità naturali possono compromettere i piani di sviluppo. Prendere esplicitamente in considerazione il rischio di catastrofi naturali e causate dall'uomo nel formulare i programmi di sviluppo può aumentare notevolmente la possibilità di ottenere risultati positivi. In generale però questi rischi non sono stati specificamente considerati né nella pianificazione macroeconomica né nella preparazione dei programmi di aggiustamento strutturale. Un recente studio sulle crisi che richiedono l'adozione di programmi di stabilizzazione sostenuti dal FMI in Africa indica nondimeno che la siccità o altre calamità naturali sono state un fattore "importante, forse dominante" in oltre un terzo di tali programmi. A livello macroeconomico si dovrebbero pertanto tenere presenti tre principi fondamentali: (i) (ii) (iii) i programmi di riforma economica devono tener conto del livello di vulnerabilità dei paesi di fronte alle calamità, naturali o causate dall'uomo. Questo fattore deve influire sia sul ritmo delle riforme che sull'uso, più o meno flessibile, degli indicatori di attuazione; una corretta gestione economica nei paesi più esposti implica la sistematica messa a disposizione di risorse e capacità per migliorare la preparazione alle calamità. Questa esigenza deve riflettersi nel bilancio dello Stato ed essere considerata nell'elaborazione dei programmi di riforma economica; i programmi di riforma economica devono assicurare che i servizi sociali essenziali (sanità, istruzione, approvvigionamento idrico e igiene) continuino ad essere finanziati adeguatamente. Per la Comunità, quanto detto implica che nella programmazione dell'assistenza comunitaria si deve tener conto sia del rischio di calamità che della vulnerabilità di ciascun paese al riguardo. Le sezioni che seguono illustrano su base settoriale modi concreti per far fronte nell'ambito delle politiche di sviluppo al rischio di calamità naturali e causate dall'uomo 13 3. 2 Contesto settoriale In pratica, in tutti i settori occorre tener conto del fattore rischio e vulnerabilità. Qui sono presi come esempio due settori - settore alimentare e sanità - che sono particolarmente importanti nel contesto del collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo. 3. 2. 1 Settore alimentare: aiuto alimentare e sicurezza alimentare 3. 2. 1. 1 Orientamenti generali Nell'ambito della politica comunitaria di aiuto allo sviluppo il sostegno in materia di aiuto e sicurezza alimentare è sempre più consistente; la risoluzione del Consiglio sviluppo del 25 novembre 1994 ha confermato i seguenti orientamenti: l'aiuto alimentare deve essere una componente della sicurezza alimentare a lungo termine (a livello delle famiglie, nazionale e regionale); le politiche per la sicurezza alimentare devono rientrare nel quadro generale della lotta alla povertà e avere un impatto a lungo termine nel quadro dello sviluppo; le politiche settoriali devono rispondere agli obiettivi della sicurezza alimentare e sviluppare coerenti strategie per una sicurezza alimentare a lungo termine; occorre rafforzare il collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo. 3. 2. 1. 2 Aiuto-ricostruzione-sviluppo: un approccio dinamico alle crisi alimentari Le operazioni comunitarie in materia di aiuto e sicurezza alimentare spesso si inseriscono in situazioni complesse in cui coesistono diversi tipi di crisi, che riflettono il deterioramento delle condizioni dell'offerta (disponibilità sul mercato) e della domanda (livello di reddito che dà accesso ai viveri). Un semplice deficit alimentare strutturale combinato con problemi di bilancia dei pagamenti può rapidamente mutarsi in una situazione di povertà endemica se la popolazione dipende totalmente dall'aiuto per la propria sopravvivenza. La sicurezza alimentare dovrebbe pertanto essere definita, in termini non statici ma dinamici, come la creazione di una serie di condizioni di offerta e di domanda (disponibilità di prodotti alimentari e accesso ad essi) che consentano alle famiglie urbane e rurali di iniziare a costituire riserve (scorte, bestiame, risparmio), a sviluppare mezzi di produzione più sicuri o modi per aumentare il proprio reddito e ad organizzare un sistema di sicurezza sociale più affidabile. Il fine ultimo di questo processo è quello di ridurre la vulnerabilità della popolazione di fronte alle crisi 14 alimentari. Al di sotto di una certa soglia, tuttavia, le famiglie urbane e rurali sono costrette ad attingere alle loro riserve, a ricorrere alla loro rete di sostegno o addirittura a vendere i loro mezzi i produzione - in breve ad accrescere il loro livello di vulnerabilità. Al di sopra di tale soglia inizia il processo di sviluppo, che può essere accelerato da adeguate forme di aiuto (che non comprendono aiuti alimentari in natura). Al di sotto della soglia minima, tuttavia, ha luogo un processo di impoverimento che può portare al degrado economico e sociale, ad un'estrema dipendenza e ad un aumento della mortalità, tendenza tanto più difficile da invertire quanto più si consente che vada avanti. Questa è la fase di prevenzione o riduzione del rischio. A questo stadio, le operazioni in materia di aiuto e sicurezza alimentare dovrebbero mirare a ridurre il grado di vulnerabilità sociale ed economica di fronte alle crisi alimentari e, di conseguenza, il rischio che tali crisi si verifichino. La rapidità è essenziale in quanto risposte non adeguate o tardive possono tradursi in un aumento della dipendenza. L'incapacità di frenare l'aggravarsi della dipendenza in seguito ad un peggioramento della situazione sociale spiega in parte perché in diversi casi si è rimasti allo stadio dell'aiuto umanitario. La fase di ricostruzione consiste nel ripristinare la capacità produttiva e nel garantire a ciascuno un certo accesso ai mezzi di produzione essenziali (terra, semente, attrezzi). Data la complessità delle crisi, soltanto interventi adatti a ciascun tipo di crisi possono fornire risposte adeguate. Nessuna azione in materia di aiuto e sicurezza alimentare può essere efficace se non è strettamente associata ad operazioni di sviluppo capaci di riattivare il processo di creazione e sviluppo del reddito. È quindi essenziale stabilire un quadro politico globale e una strategia comune. 3. 2. 1. 3 Sicurezza alimentare nel quadro della prevenzione/attenuazione delle crisi alimentari In alcuni paesi l'instabilità economica può dar luogo ad una situazione di insicurezza alimentare e sfociare in conflitti sociali. Questi paesi "a rischio" richiedono un'attenzione particolare e dovrebbero beneficiare di interventi intesi a contribuire al miglioramento della sicurezza alimentare. Si tratta essenzialmente di promuovere la sicurezza alimentare delle famiglie a livello locale, nazionale e regionale in modo da ridurre la loro vulnerabilità nei periodi di crisi e facilitare l'attuazione di operazioni di ricostruzione e sviluppo. La questione uomo donna è particolarmente importante date le possibilità di crisi in assenza di un sistema distributivo in grado di raggiungere efficacemente i beneficiari previsti. Programmi di assistenza in materia di sicurezza alimentare che possono contribuire alla prevenzione delle crisi sono ad esempio i seguenti: costituzione di scorte alimentari di villaggio e di scorte di sicurezza nazionali e regionali; 15 azioni a sostegno della pianificazione d'urgenza; allevamento; credito rurale; valore aggiunto alla produzione locale; meccanismi di riduzione del rischio; sostegno alle politiche agricole; promozione del settore privato; commercio locale e interregionale; progetti ad uso intensivo di manodopera, creazione di posti di lavoro; creazione di sistemi informativi (basi di dati, sistemi di allarme rapido) principalmente intesi a riconoscere le crisi alimentari in tempo utile per poter fornire aiuti alimentari tempestivamente. Uno degli elementi chiave per la prevenzione delle crisi e per l'efficienza dei programmi di assistenza (aiuti d'urgenza, ricostruzione) è la disponibilità di validi sistemi informativi. La raccolta, elaborazione e distribuizone di informazioni e dati relativi ai paesi a più alto rischio consente di rafforzare la capacità di allarme rapido e di individuare il tipo di intervento più adatto. La Commissione intende ampliare per i paesi più vulnerabili la sua capacità di raccolta, elaborazione e analisi delle informazioni mediante la creazione di reti informative basate (i) sui sistemi informativi esistenti e (ii) sulla collaborazione di un gruppo di esperti europei. Lo scopo del sistema è quello di fornire nel più breve tempo possibile informazioni utili per facilitare il processo decisionale nei momenti di crisi. 3. 2. 1. 4 Aspetti organizzativi e procedurali La politica comunitaria in materia di aiuto alimentare si basa su due criteri: (i) integrazione dell'aiuto alimentare come strumento di sicurezza alimentare a lungo termine nel quadro generale della politica comunitaria di sviluppo e (ii) inserimento dell'aiuto alimentare tra gli elementi della politica di aiuto umanitario. La divisione delle competenze tra i diversi servizi, a livello di politica comunitaria di sviluppo e di aiuto umanitario, è basata sui principi seguenti: gli aiuti alimentari di carattere specificamente umanitario sono di competenza di ECHO; le azioni di aiuto alimentare di carattere strutturale o connesse allo sviluppo, l'assistenza per la sicurezza alimentare o altre azioni alimentari che comprendono elementi relativi allo sviluppo sono attuate dall'unità Aiuto alimentare/sicurezza alimentare di concerto con i competenti servizi geografici; in caso di gravi crisi alimentari o di crisi umanitarie che implicano gravi difficoltà sul piano alimentare, tutti gli strumenti di aiuto comunitari sono mobilitati per un intervento coordinato, attuato 16 dall'unità Aiuto/sicurezza in caso di crisi alimentari e da ECHO in caso di crisi umanitarie; esiste un meccanismo permanente di collegamento tra i servizi per garantire la massima coerenza e coordinazione e per consentire una transizione il più possibile efficiente e lineare tra le azioni umanitarie e quelle di ricostruzione e di sviluppo. Le disposizioni esistenti consentono la creazione di un quadro politico o di una strategia comune rispondente alla realtà di ciascun paese, l'elaborazione di procedure di valutazione, gestione e verifica e la creazione di competenza interna in campi complessi e diversi quali sistemi di allarme rapido, previsione dei raccolti, mercati dei prodotti alimentari (comunitari e internazionali), trasporto, magazzinaggio, ecc. Nella situazione attuale occorre armonizzare progressivamente le strutture e procedure di gestione, controllo e verifica di tutte le operazioni in materia di aiuto/sicurezza alimentare. Il carattere unitario della nostra politica, il quadro regolamentare comune e una coerente strategia generale adattata alle singole aree geografiche dovrebbero garantire la coerenza dei nostri interventi, l'uso ottimale delle risorse, il rafforzamento della competenza all'interno della Commissione nonché una maggiore efficacia ed efficienza dell'aiuto comunitario, in particolare nel continuum aiuto- ricostruzione-sviluppo. 3. 2. 2 Sanità La sanità è al centro di tutte le situazioni d'emergenza (calamità naturali o conflitti causati dall'uomo). L'obiettivo primario dei soccorsi è quello di soddisfare i bisogni essenziali delle popolazioni colpite: salvare vite umane e alleviare la sofferenza mediante un'assistenza medica adeguata è un elemento fondamentale della strategia umanitaria. La natura e la qualità della risposta data ai bisogni sanitari di base connessi con le situazioni d'emergenza dipendono dall'efficacia delle strutture sanitarie esistenti: carenze nell'organizzazione dei servizi sanitari e nella disponibilità di farmaci essenziali (tra cui i vaccini) possono aggravare la crisi (ad esempio facilitando la diffusione di epidemie). Anche disparità o difficoltà di accesso ai servizi sanitari per gran parte della popolazione possono suscitare malcontento sociale e sfociare in disordini civili. In tale contesto occorre una tempestiva analisi della situazione uomo donna per individuare i diversi bisogni e condizionamenti. Inoltre eventuali carenze ambientali (ad es. approvvigionamento idrico e sistema fognario insufficienti, alloggi inadeguati o malnutrizione strutturale) costituiscono anch'esse fattori che aggravano le situazioni d'emergenza. Il sostegno strutturale al settore sanitario dovrebbe pertanto tener conto in modo più sistematico della prevenzione e della gestione delle emergenze. 17 3. 2. 2. 1 Orientamenti generali Nel settore sanitario, le nuove linee politiche e priorità strategiche per la Comunità e gli Stati membri (risoluzione del Consiglio del maggio 1994) sono basate sui seguenti obiettivi essenziali: sostegno allo sviluppo di un contesto più favorevole alla salute sostegno all'organizzazione di sistemi sanitari, in primo luogo allo sviluppo dei servizi sanitari di base e primari rafforzamento delle attività di prevenzione mobilizzazione più razionale ed equa delle risorse nazionali sostegno alle riforme istituzionali mediante un rafforzamento sia a livello centrale (pianificazione, legislazione, gestione) che a livello regionale e locale al fine di migliorare la copertura sanitaria nazionale sostegno alle iniziative locali in materia di sanità. Mediante azioni a sostegno degli obiettivi indicati si dovrebbero maggiormente aiutare i paesi in questione a: individuare con maggiore precisione i rischi e i fattori di rischio e prevedere più tempestivamente l'inizio di crisi o situazioni d'emergenza impedire l'insorgere di crisi o ridurre la portata delle situazioni d'emergenza facilitare e accelerare il ritorno alla normalità dopo la crisi. 3. 2. 2. 2 Individuazione dei rischi e previsione delle crisi L'obiettivo è essenzialmente quello di aiutare i paesi, mediante il trasferimento di conoscenze, competenza, metodologie e tecniche e nel quadro di un dialogo permanente, a sviluppare la loro capacità di analizzare le situazioni e di valutare e prevedere rischi e prospettive. Secondo le specifiche necessità di ciascun paese, può essere fornita particolare assistenza nei due campi seguenti: (i) istituzione di un controllo epidemiologico e creazione di sistemi di informazione sanitaria e di allarme rapido. In questo campo occorre aiutare i paesi a progettare e realizzare semplici sistemi a basso costo, sufficienti per raccogliere, elaborare e diffondere dati epidemiologici (tra cui dati demografici, sociologici, attinenti ai servizi sanitari, alla situazione nutrizionale, ecc. ). Allo stesso tempo occorre sviluppare, in particolare mediante 18 programmi di formazione, la capacità locale di analisi dei dati e di previsione dei rischi. (ii) sviluppo della capacità di individuare i fattori di rischio e le zone e fasce di popolazione più vulnerabili: una particolare attenzione dovrebbe essere rivolta alla popolazione svantaggiata delle aree urbane e agli specifici bisogni delle donne e dei bambini. In questo campo occorre promuovere lo sviluppo delle capacità nazionali di ricerca mediante azioni di formazione, sostegno isituzionale e assistenza più diretta a livello di organizzazione e finanziamento di studi e analisi. 3. 2. 2. 3 Prevenzione dell'insorgere di crisi e/o contenimento delle situazioni d'emergenza Occorrono iniziative volte a ridurre i fattori e le fonti di rischio e a migliorare le capacità organizzative per far fronte con maggiore rapidità ed efficienza alle situazioni di crisi o d'emergenza. A breve termine: - sostegno allo sviluppo delle strutture, delle metodologie e dei mezzi essenziali per poter intervenire rapidamente in caso di epidemie. Varie organizzazioni (CICR, OMS ecc. ) hanno elaborato metodi per una rapida valutazione dei bisogni sanitari nelle situazioni d'emergenza; questi metodi dovrebbero essere divulgati nei singoli paesi in modo da poter essere utilizzati dalle competenti autorità nazionali. A medio termine: - promuovere la coesione sociale rendendo materialmente e finanziariamente più accessibili i servizi sanitari. In tale contesto, si può contribuire a migliorare la qualità della risposta alle situazioni d'emergenza (epidemie ecc. ) fornendo sostegno per la creazione di efficienti canali di fornitura e distribuzione dei farmaci essenziali, tra cui i vaccini, nonché a migliorare la copertura sanitaria in caso di crisi sostenendo il decentramento, in particolare quello della sanità, che garantisce almeno la fornitura dei servizi essenziali (v. Zaire). Occorre inoltre migliorare l'accesso e la copertura nelle aree periurbane, tenendo conto delle specifiche necessità di uomini, donne e bambini. A lungo termine: - creare un contesto più favorevole alla salute e attuare una prevenzione di base, ad es. migliorando l'accesso all'acqua potabile, il livello nutrizionale, lo sviluppo urbano, l'educazione, la promozione della donna, ecc. 19 3. 2. 2. 4 Facilitare il ritorno ad una situazione "normale" Le strategie di ricostruzione e di sviluppo in una situazione di postemergenza dovrebbero essere basate su un'analisi del settore sanitario al fine di: - individuare le carenze a livello di struttura, organizzazione e funzionamento dei sistemi sanitari creati durante le situazioni di crisi - valutare gli interventi finanziati durante l'emergenza e il ruolo e l'operato delle varie parti (governo, ONG, organizzazioni internazionali). Sulla base del quadro emerso si può delineare una strategia di ricostruzione volta a creare le condizioni a lungo termine per la ricostruzione del settore (miglioramento delle misure di igiene, organizzazione del sistema sanitario, medicinali, risorse umane) nonché le condizioni immediate per soddisfare la domanda di servizi sanitari. A questo scopo si potrebbe portare avanti l'assistenza finanziata nel quadro dell'aiuto d'urgenza, in particolare mediante un adattamento da parte delle ONG dei loro programmi e strategie in funzione della ristrutturazione del sistema sanitario. 4. EMERGENZE CAUSATE DALL'UOMO: UN'IMPOSTAZIONE POLITICA3 Il processo di sviluppo economico necessariamente implica mutamenti sociali e politici, che spesso si aggiungono a rapide trasformazioni in atto sul piano demografico e ambientale. In tale contesto vi possono essere disparità nella distribuzione dei costi e dei benefici del cambiamento tra la popolazione. In assenza di meccanismi specifici per far fronte al malcontento dei gruppi che si sentono penalizzati e di mezzi per risolvere il problema, possono rapidamente crearsi tensioni, spesso aggravate da calamità naturali, differenze etniche o condizionamenti economici. In tale contesto basta poco perché le tensioni degenerino in violenti conflitti. Lo scoppio di un sempre maggior numero di conflitti violenti dalla fine della guerra fredda rappresenta una grande sfida per la comunità internazionale. Si tratta per lo più di guerre interne, che colpiscono la popolazione civile e sono spesso combattute da corpi armati difficili da controllare. Provocano molta sofferenza e molti morti, causano massicci spostamenti di profughi, hanno effetti devastanti sulle economie locali e regionali e sull'ambiente, minacciano gravemente i paesi e le popolazioni confinanti e possono addirittura provocare l'implosione di certi Stati e immani tragedie umanitarie. La presente sezione contiene alcune idee fondamentali della comunicazione della Commissione al Consiglio "L'Unione europea e la soluzione dei conflitti in Africa: processo di pace, prevenzione dei conflitti e altre azioni connesse" adottata dalla Commissione il 6 marzo 1996. 20 Anche se i mezzi a sua disposizione sono limitati rispetto ad un compito di così vasta portata come quello di prevenire, gestire e risolvere i conflitti violenti, l'Unione europea dovrebbe cercare di massimizzare l'efficacia della sua azione mediante un uso ottimale dei suoi strumenti e delle sue risorse. Occorre un'impostazione proattiva, in quanto l'Unione europea ha non soltanto interesse ad affrontare attivamente la questione ma anche le capacità per farlo, e generale, dato che la Comunità europea, nell'ambito delle sue competenze, dovrebbe coprire l'intero ciclo dal conflitto alla pace. Anche se l'Unione europea deve essere pronta ad intervenire in modo rapido e adeguato in caso di conflitti violenti, indiscutibilmente è meglio prevenire le crisi che ovviare alle loro conseguenze. Poiché gli aiuti umanitari, per quanto consistenti, e le operazioni di mantenimento della pace, per quanto efficaci, non sono sufficienti per un ripristino sostenibile della pace, della sicurezza, della giustizia e delle risorse, occorre andare al di là delle decisioni ad hoc e di una politica di solo contenimento dei danni. Inoltre, ovviare alle conseguenze dei conflitti violenti è diventata un'impresa dal costo estremamente elevato. Sulla base delle considerazioni esposte, la prevenzione dei conflitti violenti dovrebbe essere al centro di una risposta globale dell'Unione europea al problema delle guerre. Data la complessità della questione, sembra utile effettuare una distinzione analitica tra diverse situazioni di conflitto e di pace. Anche se per ciascuna delle situazioni descritte si citano misure specifiche, nella realtà non esiste una separazione netta tra le varie situazioni e misure. Poiché è impossibile sviluppare un programma d'azione generale, la serie sottoelencata di misure che la Comunità europea potrebbe prendere, sostenere o raccomandare è da intendersi come un orientamento politico generale. Assenza di tensioni evidenti Situazione di un paese apparentemente stabile e generalmente calmo in cui tuttavia si possono scorgere fonti (strutturali) di potenziale conflitto, quali ad esempio la costante emarginazione di una minoranza importante o l'uso di strumenti repressivi in assenza di efficaci meccanismi per una pacifica conciliazione dei divergenti interessi dei vari gruppi. Obiettivi immediati Sviluppo della pace: creazione - nel rispetto della democrazia e dei diritti umani fondamentali - di valide strutture politiche e socioeconomiche (meccanismi per la conciliazione pacifica dei vari interessi, modelli democratici sostenibili, ecc. ). Assistenza mirata: formazione, istruzione, coesione sociale ed economica, sviluppo umano e sociale, democratizzazione, buongoverno e società civile, sviluppo istituzionale, dialogo politico, controllo dei mutamenti, espressione delle preoccupazioni. Strumenti 21 Situazione di tensione Situazione in cui il conflitto diventa evidente (tensioni sociali, opposizione armata, manifestazioni di massa ecc. ). La gravità della situazione dipende non soltanto dagli eventi in sé ma anche dalle strutture politiche e di potere esistenti (P"opposizione" è in grado di presentare richieste negoziabili? può il governo soddisfarle?, ecc. ). Obiettivi immediati Strumenti Prevenzione dello sviluppo del conflitto (in senso stretto): riduzione delle tensioni; prevenzione dello scoppio estremo dei contrasti. Dialogo politico con le parti interessate (missioni, diplomazia preventiva); raccomandazione di misure specifiche (quali spiegamento preventivo di truppe) e/o di specifiche soluzioni dei problemi; (minaccia di) sanzioni; invio di osservatori; aiuti umanitari/d'urgenza e contributo a quelli di altri organismi (anche per impedire flussi di rifugiati economici). Eventuale mantenimento e intensificazione delle misure di sviluppo della pace. Esse saranno tanto più efficaci quanto più mirate alle fonti del conflitto (ad esempio, miglioramento della situazione economica di un gruppo emarginato e assistenza al governo nella ricerca di una soluzione sostenibile). Situazione di aperto conflitto Obiettivi immediati Strumenti Obiettivi immediati Strumenti 1 Gestione del conflitto: ridurre la minaccia di una escalation verticale e orizzontale (in particolare alleviare le sofferenze umane immediate e affrontare il problema dei profughi). Minaccia di sanzioni (anche a paesi terzi), dialogo politico, aiuti umanitari/d'urgenza e contributo a quelli di altri organismi, (raccomandazione di) un intervento militare preventivo; missioni di osservatori. 2 Risoluzione del conflitto: fine delle ostilità e avvio di negoziati di pace. Sanzioni, dialogo politico, raccomandazione di soluzioni specifiche, sostegno per iniziative di pace, (raccomandazione di) misure per garantire il rispetto della pace. Situazione postconflitto Situazione in cui non vi sono più manifestazioni di violenza armata organizzata. Non necessariamente è già stato firmato un cessate il fuoco o un accordo di pace. Gran parte della popolazione risente in modo evidente della guerra (profughi ed ex combattenti ancora in via di reinserimento, ecc. ) e ancora non è chiaro se il quadro è destinato a deteriorarsi (per tornare ad una situazione di tensione o di aperto conflitto) o a migliorare (verso una situazione senza tensioni evidenti o di stabilità strutturale). 22 Obiettivi immediati Strumenti Risoluzione del conflitto/sviluppo della pace: negoziati di pace condotti a buon fine, ritorno alla normalità. Smobilitazione e disarmo, rimpatrio e reinserimento, sminamento, soccorso postcrisi e aiuto umanitario, ricostruzione, sviluppo della pace (v. sopra), dialogo politico, raccomandazione di soluzioni specifiche, controllo dei mutamenti, misure intese a creare fiducia, (sostegno per) iniziative volte a risolvere il conflitto, ricostituzione delle strutture di governo. Per un approccio generale e per un più efficace impegno in materia di "prevenzione dei conflitti" è essenziale dare a questo termine un ampio significato: "prevenzione dei conflitti" non dovrebbe indicare soltanto l'azione intesa a risolvere una situazione in cui l'esplosione della violenza è imminente (prevenzione in senso stretto), ma anche l'azione volta ad impedire che tale situazione si verifichi (prevenzione in senso lato). Le attività di prevenzione in senso più ampio dovrebbero rientrare nello sviluppo della pace. Una politica di prevenzione dei conflitti in senso stretto può essenzialmente essere adottata in una situazione di tensione. Invece, le misure di sviluppo della pace possono essere applicate in tutte le situazioni di conflitto e di pace. Tuttavia, poiché in generale esse comprendono progetti e programmi finalizzati alla stabilizzazione a lungo termine delle società, il loro impatto sarà maggiore in situazioni di non violenza. Una politica di sviluppo della pace e di prevenzione dei conflitti non implica necessariamente l'adozione di nuovi programmi o la creazione di nuove istituzioni. In primo luogo richiede un'impostazione basata sullo sviluppo della pace: tutte le misure dovrebbero tener conto delle cause strutturali dei conflitti e mirare alla stabilzzazione delle società ("assistenza mirata"), in particolare a ridurre lo squilibrio tra le opportunità politiche e socioeconomiche di diversi gruppi (regionali, etnici, religiosi ecc. ) di uno Stato, ovviare all'assenza di validi meccanismi per la conciliazione pacifica dei divergenti interessi di detti gruppi, creare un governo che goda di un'ampia legittimazione popolare e un vasto consenso sulle questioni "nazionali" essenziali. L'elaborazione di tali misure o programmi risulterà notevolmente più agevole qualora un'analisi delle cause strutturali dei conflitti per singoli paesi abbia consentito di definire quadri politici generali che possano indicare misure specifiche o settori prioritari per ogni paese e regione, sia in una situazione di stabilità che di conflitto o postbellica. Poiché la pace e la sicurezza sono strettamente collegate con lo sviluppo economico e sociale, ogni quadro generale dovrebbe prevedere un'adeguata combinazione di misure di stabilizzazione politiche, economiche, giuridiche, sociali, ambientali e, nella misura in cui sia utile e possibile, anche militari. La definizione di quadri politici generali sarà facilitata dall'adozione di un obiettivo politico ultimo, un obiettivo politico che unifica i vari obiettivi "economici" e "politici" (sviluppo, democrazia, diritti umani ecc. ) delle politiche dell'Unione 23 europea. Dato che (i) l'esperienza insegna che l'assenza di sviluppo non è l'unica fonte importante di conflitto violento, che (ii) gli obiettivi generali della politica estera dell'UE risultanti dai trattati e dalle dichiarazioni del Consiglio europeo possono riassumersi nell'intento di promuovere la pace e la stabilità, lo sviluppo, la democrazia e il rispetto dei diritti umani, che (iii) tali elementi sono interdipendenti e si rafforzano reciprocamente e che (iv) il concetto di sviluppo sostenibile è spesso interpretato in senso strettamente economico, l'obiettivo politico ultimo può essere definito con il termine stabilità strutturale. Per stabilità strutturale si deve intendere una situazione dinamica, una situazione di stabilità in grado di far fronte alle dinamiche insite nelle società democratiche (emergenti). Pertanto la stabilità strutturale si potrebbe definire come una situazione caratterizzata da uno sviluppo economico sostenibile, dalla democrazia e dal rispetto dei diritti umani, da strutture politiche efficienti, da valide condizioni sociali e ambientali e dalla capacità di gestire il cambiamento senza ricorso alla violenza. Perseguimento della stabilità strutturale significherebbe dunque rafforzamento mirato dei fattori che rendono possibile una trasformazione pacifica. Adottare il criterio della stabilità strutturale non implica in alcun modo un distacco dalle attuali politiche dell'Unione europea. Poiché com'è ovvio lo sviluppo economico e la prosperità sono fattori importanti per garantire trasformazioni non violente, lo sviluppo sostenibile è un obiettivo cruciale per il raggiungimento della stabilità strutturale. Operare in funzione della stabilità strutturale significa piuttosto prendere atto che perseguire soltanto lo sviluppo economico non basta per un'efficace politica di sviluppo della pace e di prevenzione dei conflitti, che obiettivi politici quali sviluppo sostenibile, democrazia e diritti umani, strutture politiche efficienti, buone condizioni sociali e ambientali sono interdipendenti e che quindi è necessaria un'impostazione globale. Una politica proattiva ed efficace per la soluzione dei conflitti violenti richiede un forte impegno in termini di coordinamento e cooperazione internazionale. L'accesso all'informazione, lo scambio di informazioni e analisi e l'integrazione delle persone interessate nelle discussioni necessarie rappresentano un problema importante che deve essere affrontato. All'interno dell'Unione europea occorre anche garantire che la politica comune di sviluppo sia complementare alle politiche degli Stati membri come specificato nel trattato CE. L'inclusione nei quadri programmatici dell'analisi e della prevenzione dei conflitti avrà ripercussioni anche nel processo PESC. La coerenza con questa politica dovrebbe essere garantita a tutti i livelli. Né si dovrebbero sottovalutare a questo riguardo le difficoltà di arrivare ad una politica estera e di sicureza comune coerente. Per affrontare la questione si dovrebbe accrescere la capacità dell'Unione di analizzare le cause di fondo dei conflitti ai fini di un'efficace utilizzazione dell'assistenza mirata. 24 Un altro aspetto fondamentale delle emergenze sia naturali che causate dall'uomo è la loro dimensione regionale, che può richiedere specifiche iniziative politiche a livello regionale. Ad esempio, il conflitto in atto in un paese può estendersi ai paesi confinanti con conseguenti tensioni politiche ed etniche e massicci spostamenti di profughi. In tale contesto occorre fornire sostegno non soltanto al paese in cui è in atto la crisi, ma anche ai paesi vicini che ne risentono. A livello politico, si possono sostenere le iniziative regionali o subregionali promosse dai paesi stessi, al fine di far fronte alle situazioni di crisi mediante interventi politici. 25 QUESTIONARIO ALLEGATO relativo al collegamento tra azioni e programmi di aiuto, ricostruzione e sviluppo (CARS) messi in atto dagli Stati membri dell'UE in Paesi terzi La sintesi riportata qui di seguito intende costituire una guida alle risposte date dagli Stati membri al questionario. Tutti gli Stati membri hanno ricevuto il questionario e, per quanto possibile, le risposte sono state compilate dopo i chiarimenti forniti in occasione della riunione di esperti del 28 febbraio 1996. Tale sintesi non intende dunque sostituire le risposte complete, ma è stata preparata per agevolare i raffronti e semplificare la consultazione dei dati disponibili. La sintesi segue punto per punto la struttura del questionario, riportando le risposte nelle tabelle che seguono le domande. Per illustrare l'impostazione seguita, premettiamo qui di seguito alcune osservazioni generali. I dati statistici di riferimento sono stati riportati al loro valore nominale, limitandosi a convertire le diverse valute in ECU. Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi e di bilancio, spesso il Ministero degli esteri è l'organizzazione cui fanno capo tutte le operazioni di aiuto, sebbene in pratica i diversi aspetti dell'aiuto ricadano sotto la responsabilità di servizi diversi, come testimoniano le risposte alla domanda 2. 2, dalle quali emergono divergenze maggiori rispetto a quanto ci si aspetterebbe in base alle risposte al punto 2. 1. Gli Stati Membri non hanno ancora formulato politiche specifiche in materia di CARS. Nella maggior parte dei casi, tuttavia, la questione è stata oggetto di attenta riflessione e in molti Stati si stanno attivamente elaborando documenti programmatici. Le politiche si ispireranno probabilmente alla prassi attuale, dato che nonostante l'assenza di orientamenti formali per garantire che gli aiuti tengano maggiormente conto delle esigenze dello sviluppo, nella pratica si direbbe che ciò avvenga già. Analogamente, l'assenza di direttive per assicurare che si tenga conto dei rischi e della vulnerabilità non ha impedito agli Stati Membri di intervenire. Per quanto riguarda la prevenzione dei conflitti, invece, si direbbe che gli Stati Membri siano stati più rapidi nel definire politiche formali; la maggior parte degli Stati ha infatti risposto che se ne tiene conto nell'elaborare la rispettiva politica in materia di sviluppo. Gli Stati Membri hanno citato vari esempi e quelli che figurano nella sintesi sono soltanto una piccola parte di quanto è stato effettivamente fatto. 26 1. DATI STATISTICI DI RIFERIMENTO 1. 1 Aiuti allo sviluppo bilaterali e multilaterali (non transitati attraverso la CE ed esclusi gli aiuti umanitari) nel 1994 e nel 1995. Stato Membro 1994 (MECU) 1995 (MECU) Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Spagna Svezia 466 449 1135 191 6477 4612 8 55 1050 1845 186 * 1732 1084 1300 ND ND 1133 192 ND ND ND 67 470 ND ND 1723 1251 1274 * Tutti gli aiuti (aiuti umanitari e aiuti allo sviluppo). Le cifre riportate sono quelle fornite dagli Stati Membri. 27 1. 2 Aiuti umanitari nei paesi terzi (esclusi i contributi alle forze di pace e ai rifugiati provenienti da altri paesi) nel 1994 e nel 1995 Stato Membro 1994 (MECU) 1995 (MECU) Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Spagna Svezia 8,7 ND 103 27,9 18,5 33,9 5 7J _52 282 213 XI 184,8 8,4 ND 111 23^3 18,8 4 5^ ND ^9 54 ND ND 247 14^5 161,5 Le cifre riportate sono quelle fornite dagli Stati Membri 28 2. ASPETTI ORGANIZZATIVI E DI BILANCIO Vogliate fornire una descrizione della struttura organizzativa per la gestione degli aiuti umanitari e degli aiuti allo sviluppo. In particolare, 2. 1 esiste un'unica struttura organizzativa, o i diversi aspetti sono di competenza di ministeri/servizi diversi? In quest'ultimo caso, si prega di specificare le competenze. Stato Membro Risposta Austria Belgio Servizi diversi Servizi diversi Danimarca Ministero degli esteri Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Ministero degli esteri - Serv. coop, allo sviluppo internazionale Ministeri e servizi diversi Ministeri diversi Soprattutto Ministero degli esteri Ministero degli Esteri - Divisione Cooperazione allo sviluppo Servizi diversi Servizi diversi Instituto da Cooperaçào Portuguesa (ICP) Regno Unito Overseas Development Administration - servizi diversi Spagna Svezia Amministrazione centrale e cooperazione decentrata Tutti gli aiuti gestiti dalla SIDA, un ente governativo che fa capo al Ministero degli esteri 29 2. 2 Gli aiuti umanitari e gli aiuti allo sviluppo provengono da fonti di bilancio diverse, soggette a procedure diverse? Stato Membro Fonti di bilancio diverse Procedure diverse Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Spagna Svezia ' ' Sì Sì No - Linea di bilancio cooperazione allo sviluppo internazionale Sì Sì Sì No Sì Sì No Sì Sì Sì Sì _Sì ND Sì Sì Sì Sì Sì Sì No Sì (in fase di revisione) No Sì ' 30 3. POLITICHE 3. 1 II vostro Governo ha formulato politiche specifiche in materia di CARS? In caso affermativo, si prega di descrivere per sommi capi tali politiche. Stato Membro Risposta Austria Belgio Istituito gruppo di lavoro CARS per assicurare il coordinamento In preparazione Danimarca Riferimento nella Dichiarazione di intenti (Politica danese dello sviluppo verso il 2000) In preparazione No Esiste documento informativo Non ancora Politica in corso di riesame In preparazione (approvazione prevista per l'aprile 1996) Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Sì - Documento programmatico del 1993 "Gli aiuti umanitari tra conflitti e sviluppo" Portogallo Concentrazione su Angola e Mozambico Regno Unito Non ancora, ma in preparazione Spagna Svezia Non ancora Nessuna politica specifica, ma ci si è impegnati per rendere "promotori di sviluppo" gli aiuti umanitari. Inoltre le strategie di paese seguono questa impostazione. 31 3. 2 La gestione dei programmi di aiuti umanitari del vostro Governo prevede direttive o procedure per assicurare che gli aiuti tengano maggiormente conto delle esigenze e degli obiettivi dello sviluppo (ad esempio, l'analisi dell'impatto degli aiuti umanitari rientra nelle procedure operative o nei metodi di valutazione)? Stato Membro Risposta Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Concetto di sviluppo sostenibile Si tende sempre pia a tener conto dello sviluppo negli aiuti umanitari (nei documenti programmatici) No (i risultati della valutazione dell'assistenza umanitaria saranno disponibili entro il primo semestre del 1996) No - In pratica, questo ruolo spetta agli "attachés" sul campo Sì - Nel 1986 sono state impartite istruzioni a tutte le ambasciate (che però in realtà coprono soltanto le forme di aiuto immediato) No No. A partire dal 1995 esistono orientamenti politici in materia; si stanno stendendo direttive specifiche Sono in preparazione direttive per aiuti d'urgenza e aiuti umanitari, che comprendono criteri relativi agli effetti a lungo termine degli interventi Portogallo No, ma avviene di fatto Regno Unito Sì, a livello interno, unicamente per catastrofi improvvise Spagna Svezia Avviene di fatto Politica e direttive in preparazione 32 3. 3 II vostro Governo ha istituito direttive o procedure per assicurare che si tenga conto dei rischi e della vulnerabilità nella pianificazione, programmazione ed esecuzione degli aiuti allo sviluppo? Stato Membro Risposta Austria Belgio Si tiene conto di questi fattori Sì, per gli aiuti bilaterali Danimarca Vi si fa riferimento nei documenti strategici - In pratica si tiene Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi conto di questi fattori No, ma si tiene conto di questi fattori Se ne terrà conto nel riesame della politica Si tiene conto di questi fattori No, ma si tiene conto di questi fattori Sì Esiste il cosiddetto "test dello sviluppo", che prevede la valutazione dei "rischi" in relazione alla povertà, all'ambiente e alla parità tra sessi Portogallo No, ma si tiene conto di questi fattori Regno Unito Esistono già, ma saranno ulteriormente sviluppate Spagna Svezia Se ne tiene conto nelle strategie di paese 33 3. 4 La prevenzione dei conflitti figura tra i fattori di cui si tiene conto nell'elaborazione della politica dello sviluppo del vostro Governo? Stato Membro Risposta Austria Belgio Sì - Esiste un documento programmatico Danimarca Sì - Vi si fa riferimento nei documenti strategici Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Portogallo Regno Unito Spagna Svezia Sì - Documento strategico quadro Svolgerà un ruolo più importante in futuro; è in preparazione un documento programmatico Sì - Nella maggior parte di casi Assumerà maggiore importanza con il riesame della politica Sì Sì - Cfr. "Gli aiuti umanitari tra conflitti e sviluppo" Sì - In pratica l'assistenza è vincolata a questi aspetti Svolgerà un ruolo maggiore in futuro. Esiste un progetto di documento ufficioso Soprattutto tramite progetti multilaterali Sì - Il documento programmatico sarà pronto nel novembre del 1996 34 3. ESEMPI CONCRETI Vogliate fornire, se possibile, qualche esempio recente di azioni/progetti/programmi finanziati dal vostro Governo che prevedano un collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo, utilizzando eventualmente il modulo allegato a questo questionario. Stato Membro Risposta Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Paesi Bassi Guinea - Passaggio dalla gestione d'emergenza del settore sanitario a un'impostazione più intersettoriale e a lungo termine Bosnia - Evoluzione di un progetto di costruzione; coinvolgimento della popolazione locale Si sono forniti esempi di progetti integrati Trasferimento delle responsabilità da servizi d'emergenza a servizi strutturali in Cambogia, territori palestinesi, Eritrea ed Angola Portogallo Programmi di ricostruzione in Mozambico Regno Unito Spagna Svezia Esempi di come tutta l'assistenza è gestita dall'ODA, di come si definiscono le strategie e del tipo di attività realizzate (Angola, Sierra Leone, Afghanistan, Sri Lanka ecc. ) Caso 1: Progetto di transizione del settore sanitario in Angola: Gestione del passaggio dall'aiuto di emergenza allo sviluppo. Caso 2: Il Fondo di sviluppo dell'Angola: Come fornire aiuto allo sviluppo nel corso di un'emergenza Esempi ad Haiti, in Angola, Ruanda, Guatemala e ex Iugoslavia La Cambogia, la Cisgiordania e Gaza trasferite dal servizio aiuti umanitari al servizio sviluppo nel 1995. Una quota maggiore dell'aiuto all'Angola e al Mozambico viene ora dagli stanziamenti per lo sviluppo 35 ISSN 0254-1505 COM(96) 153 def. DOCUMENTI IT 11 N. di catalogo : CB-CO-96-163-IT-C ISBN 92-78-02570-4 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo &