title: PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DE LA COMMUNAUTE - LUTTE CONTRE LA FRAUDE - Rapport annuel 1995

eurovoc_concepts:
Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: ^f^fflw^l^^llJPPw^ COMMISSION DES COMMUNAL! i tS fcliKÛKttNNtS Bruxelles, le 08. 05. 1996 COM(96) 173 final PROTECTION DES INTERETS FINANCIERS DE LA COMMUNAUTE LUTTE CONTRE LA FRAUDE Rapport annuel 1995 (présenté par la Commission) SOMMAIRE Introduction Chapitre 1: Evolution du dispositif juridique horizontal en 1995 ( premier pilier et titre VI) age 7 Section 1: Section 2: Section 3: Section 4: Présentation et bilan Les activités dans le cadre du premier pilier / L'amélioration du cadre législatif communautaire 1. 2. Les activités dans le cadre du titre VI / L'amélioration de la compatibilité des législations nationales Le règlement relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté La proposition de règlement relatif aux contrôles et vérifications sur place La convention Le protocole à la convention sur la protection des intérêts financier des Communautés européennes (deuxième instrument relatif, entre autres, à la coopération judiciaire) Le protocole sur la corruption des fonctionnaires 3. Les développements relatifs à la criminalité financière organisée Chapitre 2: Evolutions marquantes du dispositif juridique sectoriel en 1995 Section 1 Section 2 Section 3 Section 4: Domaine des ressources propres Domaine agricole Domaine douanier 1. 2. 3. Assistance mutuelle administrative Les régimes de transit Le projet "Douane 2000" Les précurseurs de drogues Chapitre 3: Les autres institutions Section 1 Section 2 Section 3 Section 4 Le Parlement européen Le Conseil La Cour des comptes La Cour de justice Chapitre 4: Les Etats membres Section unique: Les rapports nationaux sur le détournement des moyens communautaires et le bilan de l'application de l'article 209A CE 1. 2. 3. 4. la méthodologie Le bilan (application de l'article 209A, premier alinéa) Le bilan (application de l'article 209A, deuxième alinéa) Les pistes de réflexion 10 10 12 13 13 15 17 18 21 21 22 25 25 28 29 30 32 32 33 34 35 37 37 37 38 40 41 Chapiti'e 5: Coopération et partenariat 45 Section 1: Section 2: Section 3: Section 4: Séminaires et échmges de fonctionnaires Le comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude (COCOLAF) Le partenariat avec les services spécialisés dans les Etats membres L'assistance administrative mutuelle dans le domaine douanier entre la Communauté et les pays tiers 45 47 48 50 Chapitre 6: Enquêtes Section 1: Section 2: Section 3: Section 4: Section 5: Grandes fraudes transnationales organisées Grandes fraudes dans le domaine de l'origine et des accords préférentiels Les produits industriels 1. Les produits textiles 2. Les produits de la pêche 3. Autres fraudes dans le domaine agricole Autres fraudes dans le domaine des politiques structurelles Le Fonds Social Européen 1. Le Fonds Européen de Développement Régional 2. Autres fraudes dans le domaine des dépenses directes 1. 2. 3. 4. Domaine de la Recherche Domaine de l'Energie Le Fonds Européen de Développement (FED) Domaine de l'Environnement / Programme MEDSPA (Italie) Chapitre 7: Statistiques et analyses Section 1 Section 2 Section 3 Section 4 Section 5 La situation en 1995 Les tendances Le domaine du transit Le recouvrement L'évaluation de la législation Tableaux 1 à 13 Chapitre 8: Crédits antifraude Section 1: Section 2: Exécution budgétaire 1995 Crédits 1996 Tableaux 14 à 16 Annexe Glossaire 51 53 66 66 69 72 74 81 81 82 83 83 83 84 84 86 87 88 90 90 91 106 106 106 113 114 INTRODUCTION L'année 1995 a été plus particulièrement marquée par des progrès de substance, réalisés sur le plan législatif, avec l'adoption de deux textes fondamentaux, l'un portant sur les contrôles et les sanctions administratives (règlement horizontal), l'autre sur la protection pénale des finances communautaires (convention). Sur le plan opérationnel, les enquêtes entreprises à l'initiative de la Commission, avec les autorités nationales, démontrent de plus en plus clairement la plus-value que la Commission est en mesure d'apporter sur le terrain de la lutte contre la fraude. Cette dynamique résulte de la mise en place de la stratégie antifraude adoptée en 1994, articulée autour de quatre axes prioritaires relatifs: au renforcement du travail sur le terrain; à l'exploitation du "renseignement" et au renforcement du partenariat entre la Commission et les Etats membres; à l'amélioration du cadre législatif communautaire; et à l'amélioration de la compatibilité des législations nationales pour l'amorce d'une politique de pénalisation accrue, à la hauteur des enjeux. Au-delà de ces progrès, des avancées notables ont été accomplies en 1995, sur tous ces fronts. * * * Dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté, abordée dans la première partie du rapport, les initiatives législatives1 que la Commission avait présentées en 1994 ont abouti d'une part à l'adoption par le Conseil d'un règlement définissant le concept d'irrégularité, et visant à établir un système cohérent et efficace de contrôle et sanction administrative destiné à prévenir et à réprimer ces comportements. D'autre part, une convention pour la protection pénale a été signée, définissant pour la première fois, et de façon commune, la notion de fraude. Ces textes, qui visent une meilleure protection des intérêts financiers de la Communauté, dont le principe est repris à l'article 209A du traité CE, répondent à la préoccupation que l'opinion publique a maintes fois exprimée de voir la fraude et le gaspillage des fonds communautaires combattus avec la plus grande vigueur. Ils constituent une base juridique essentielle pour le développement des travaux futurs en ce domaine. Les Conseils européens de Cannes des 26 et 27 juin 1995 et de Madrid des 15 et 16 décembre 1995 ont particulèrement souligné l'importance des thèmes relatifs à la protection des intérêts financiers de la Communauté et à la lutte contre la fraude communautaire. Bien que des progrès subtantiels aient été réalisés sur le plan législatif, l'expérience a démontré, du point de vue de la Commission, que les moyens juridiques offerts par le traité ne sont pas suffisants, compte-tenu des enjeux et de la protection qu'exige un budget tel que celui de l'Union. C'est pourquoi, elle a estimé que leur renforcement, à l'occasion de la Conférence InterGouvernementale (CIG), est nécessaire. Ainsi, elle a pris les initiatives qui s'imposent pour que la question fût inscrite à l'ordre du jour de la CIG, débutant au mois de mars 1996. Le règlement horizontal définit d'une manière très large la notion d'irrégularité. Cette notion couvre aussi bien la simple omission, par erreur ou négligence, susceptible de porter préjudice au budget des Communautés, que les comprtements intentionnels ou délibérés qui, pour leur part, correspondent au concept plus restrictif de la fraude tel que défini dans la convention pénale. Les enquêtes présentées en deuxième partie du rapport se réfèrent à des dossiers pour lesquels la Commission s'est impliquée. Ces dossiers ne concernent que des irrégularités présentant un intérêt particulier sur le plan communautaire, dont le caractère intentionnel ou délibéré n'a pas encore nécessairement été démontré. Ces irrégularités ne peuvent donc être toutes considérées comme des cas de fraude au sens pénal du terme. Il en est de même pour les données reprises dans la partie statistique du rapport. La phase "post-opérationnelle" est tout aussi essentielle. Les derniers chapitres du rapport présentent ainsi une analyse des données recueillies sur le terrain et au cours des procédures qui permet de cerner les tendances de la "grande fraude" et de distinguer les secteurs les plus touchés de manière à adapter le cadre communautaire dans lequel sont décidées les dispositions financières. Les grandes tendances sont nettes: tous domaines budgétaires confondus (recettes et dépenses), le nombre des cas de fraude découverts continue d'augmenter (+/- 15%), le montant total concerné a plutôt tendance à se stabiliser. Il est à relever que la moitié de ce montant concerne les investigations en cours, coordonnées par la Commission, en coopération étroite avec les Etats membres. Le nombre de ces enquêtes augmente. L'importance des montants impliqués dans ces derniers dossiers montre combien le déclenchement d'enquêtes approfondies en collaboration avec les services spécialisés des Etats membres, dès le stade du soupçon de la fraude, peut déboucher sur la découverte de cas impliquant des réseaux, parfois les méthodes sont parfaitement rodées. La rapidité de la réponse, criminels, dont opérationnelle, administrative et judiciaire, est primordiale si l'on veut conserver des chances de récupérer les sommes détournées ou éludées. En termes de statistiques, du côté des dépenses administrées par les Etats membres (dépenses agricoles et politiques structurelles), la fraude détectée en 1995 représente un montant global d'environ 383 millions d'écus, soit 0,6% des financements accordés. En ce qui concerne les dépenses directes, gérées par les services de la Commission (contrats conclus avec des bénéficiaires dans les Etats membres), ce montant est d'environ 28 millions d'écus, soit 0,3% des prestations. Du côté des recettes, la fraude s'élève à environ 735 millions d'écus (domaine des ressources propres traditionnelles), soit 3,6% des ressources perçues à ce titre en 1995. Ce volume représente les droits et taxes éludés, principalement à l'occasion d'opérations commerciales (échanges) entre les pays tiers et la Communauté. Les Etats membres sont les principaux perdants. En effet, l'équilibre est l'un des principes fondamentaux du budget communautaire, ce qui fait que toute perte en matière de droits de douane et de prélèvements agricoles, par exemple, est compensée par l'augmentation des contributions directes des Etats membres au titre de la "quatrième ressource", fondée sur le PNB des Etats membres, dite encore "ressource d'équilibre". Globalement et d'une manière schématique, il est possible d'indiquer que la fraude au budget communautaire, cas connus, avérés, c'est-à-dire poursuivis, ou sous enquête, ne dépasse pas 1,4% de l'ensemble du budget communautaire. Les Etats membres ont montré que le système de détection fonctionne; la Commission, pour sa part, s'est largement investie, avec le concours des services spécialisés nationaux, dans le déclenchement d'enquêtes minutieuses, dès les premiers stades du soupçon de l'irrégularité ou de la fraude. La Commission continue de développer le partenariat avec les Etats membres. Elle s'est engagée, avec leur concours, dans une vaste entreprise visant à rendre plus efficace la gestion des crédits communautaires. Le théâtre des opérations, dont le "nom de code" est SEM 2000 ("Sound and Efficient Management" - gestion saine et efficace), comporte trois phases, dont les deux premières ont consisté pour la Commission à renforcer sa propre gestion financière. La dernière phase vise l'amélioration de la gestion des moyens communautaires effectuée par les Etats membres et mènera à plus de transparence d'un côté et à plus de sécurité de l'autre, et ce, au bénéfice de tous les contribuables. Cette nouvelle phase de réflexion, conduite dans le même esprit de partenariat, dépasse le cadre des activités antifraude à proprement parler. Elle aura en tout cas un impact certain sur la politique de prévention et de lutte contre la fraude. Ainsi, l'évaluation de la législation, également évoquée dans le cadre du chapitre 8 de ce rapport, s'inscrit pleinement dans l'action SEM 2000. Aussi, il est fait état de l'important travail fourni par les Etats membres, à l'occasion de l'établissement des rapports concernant les mesures prises sur le plan national pour lutter contre le gaspillage et le détournement des moyens communautaires. La Commission a effectué une analyse comparée de ces rapports qui indique clairement les problèmes et questions à traiter en commun. Dans le même temps, Elle a réalisé, également sur la base de ces rapports, un bilan de l'application du "principe d'assimilation" décrit à l'article 209A du traité CE. Un document de synthèse comparatif a été présenté au Conseil, qui, prenant acte, a invité les institutions et les Etats membres à poursuivre leurs efforts dans ces domaines, en cherchant notamment à atteindre un niveau de protection des finances communautaires "équivalent, partout dans la Communauté". En 1995, la Commission a également réorganisé sa structure centrale de lutte contre la fraude (SG/UCLAF: "Unité de coordination de la lutte antifraude"), en regroupant les activités antifraude au sein de cette structure opérationnelle et pluri-disciplinaire2, ce, afin de lui permettre de remplir pleinement son rôle, indépendamment des services ordonnateurs, et afin de mieux concrétiser l'approche globale et intégrée, définie pour la protection des intérêts financiers de la Communauté. Décision du 14. 02. 1995. Voir le document (SEC(95) 249, communication de la Commission du 10. 02. 1995 sur l'organisation de ses services antifraude. CHAPITRE 1: ÉVOLUTIONS DU DISPOSITIF JURIDIQUE HORIZONTAL EN 1995 (PREMIER PILIER ET TITRE VI) SECTION 1: PRESENTATION ET BILAN Un des événements les plus marquants de l'année 1995 a été l'aboutissement des travaux législatifs entrepris en 1994 dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté, travaux qui, dans le même temps, constituent le point de départ pour des propositions nouvelles présentées par la Commission. Les efforts de la Commission, et la volonté politique manifestée au plus haut niveau, ont donc très concrètement connu une traduction dans des résultats tangibles en ce domaine3. La Commission partait en effet du principe selon lequel, à côté d'un renforcement du dispositif de prévention relatif aux contrôles et mesures prises pour protéger les finances communautaires, le développement d'un système de sanction homogène devait être adopté tant pour ce qui concerne le volet administratif que le volet pénal. * Un premier niveau de protection doit être constitué par la mise en place de mécanismes de sanction administrative communautaire qui visent les irrégularités. Des sanctions existaient déjà en matière de politique agricole commune et il était indispensable d'en étendre le principe aux autres domaines financiers, afin d'assurer une protection uniforme sur l'ensemble du territoire de l'Union. Seul le droit communautaire est en effet adapté à cet objectif de protection homogène. La Commission a donc proposé un instrument communautaire d'application horizontale qui établit, pour les sanctions administratives communautaires, un cadre juridique spécifique commun à l'ensemble du budget de l'Union. Ce cadre législatif communautaire relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté, constitué par le règlement (CE, EURATOM) n°2988/954, a été adopté par le Conseil le 18 décembre 1995. Ce règlement constitue la concrétisation du premier train d'initiatives législatives de la Commission dans le cadre du premier pilier. Avec, le cadre juridique général qu'il établit, il confirme, sous une approche horizontale, que l'instrument de la sanction administrative communautaire représente, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, l'un des éléments clés du système de Il faut rappeler à cet égard qu'une proposition de la Commission (traité pour la protection pénale des intérêts financiers des Communautés) se trouvait sur la table du Conseil depuis 1976. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, doc. COM(95) 98 final, chapitre 1, section 6. JO L 312 du 23. 12. 1995. protection des intérêts financiers de la Communauté5. La proposition initiale de ce règlement relatif à la protection des intérêts financiers, présentée par la Commission en juillet 1994, prévoyait, au-delà des mécanismes de sanction administrative communautaire, des règles générales pour les mesures et les contrôles communautaires6. Pour des raisons d'opportunité, le Conseil a retenu, à ce stade, l'aspect concernant les sanctions administratives communautaires et les mesures générales de contrôles afin d'être en mesure d'obtenir un résultat politique dès le premier semestre 1995. L'aspect "vérifications et contrôles sur place" doit faire l'objet d'un instrument juridique communautaire7 séparé. A l'exception néanmoins de la TVA que le Conseil a retirée du champ d'application du texte, l'approche globale et horizontale que la Commission avait privilégiée dans sa proposition a été généralement conservée. Le règlement s'applique ainsi à la totalité des dépenses et aux ressources propres traditionnelles. Cette conception horizontale marque une orientation claire et décisive dans l'approche législative de la lutte antifraude, de même qu'elle représente un pas important vers une plus grande cohérence du cadre législatif en matière de protection des intérêts financiers communautaires. Elle instaure en outre une dynamique dont le Conseil s'est saisi lorsqu'il demande à la Commission de faire des propositions pour couvrir la Communauté avec des sanctions l'ensemble des secteurs du budget de administratives communautaires. Pour la première fois dans un texte de droit communautaire, l'on trouve une définition large de la notion d'irrégularité qui faisait défaut depuis des années. Un deuxième niveau de protection doit être assuré par la sanction pénale nationale. Par son caractère exemplaire et transparent, ce type de sanction est le seul à assurer, conformément aux prescriptions de la jurisprudence européenne, une protection effective, dissuasive et proportionnée contre les fraudes les plus graves. La Commission a donc présenté une proposition visant à réduire les incompatibilités du Les services de la Commission ont procédé, en collaboration étroite avec les Etats membres, à une étude comparative de la manière dont sont sanctionnées les irrégularités commises au regard de l'application du code des douanes communautaire. L'examen, en cours, des résultats de cette étude déterminera si une action législative spécifique doit être entreprise, notamment dans le cadre du règlement (CE) n°2988/95 pour ce qui concerne la protection des intérêts financiers. JO C 216 du 06. 08. 1994. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 6. 1. Voir l'article 10 du règlement (CE, EURATOM) n°2988/95 du Conseil. droit pénal des Etats membres8. La situation de discontinuité résultant de l'état de différenciation de l'arsenal pénal de chaque Etat membre crée un cadre propice au développement de la fraude transnationale où s'installe habilement la grande délinquance financière, si ce n'est le crime organisé. En vue de l'amélioration de la compatibilité des législations pénales nationales, le Conseil a adopté le 26 juillet 1995, à l'initiative de la Commission, une convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés Européennes9. Cette convention a pour objet de rapprocher le droit pénal interne en établissant une définition commune de la notion de fraude et des comportements irréguliers les plus graves et les plus préjudiciables au budget communautaire. Ceci représente une innovation primordiale sur le plan de l'Union, car la fraude au détriment des finances communautaires devra faire l'objet de la création d'infractions précises sur le plan national, désormais pénalement punissable dans tous les Etats membres. En proposant cette convention, la Commission, pour tenir compte de l'existence du titre VI du traité sur l'Union européenne, a inscrit son initiative dans ce cadre (Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures), sur la base des dispositions de l'article K310. Pour autant, cette approche n'épuise pas la question de la compétence communautaire et ne préjuge pas de la possibilité de la Commission d'agir dans le cadre du premier pilier, seule hypothèse d'ailleurs retenue par le Parlement européen s'agissant du budget de la Communauté. La convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes marque donc une étape importante, par la quantité et la qualité des travaux accomplis sur le plan institutionnel. Cette première étape, conformément aux conclusions du Conseil européen de Cannes, appelle d'autres développements11. Elle démontre la spécificité que constitue la protection des intérêts financiers de la Communauté européenne et, ce faisant, favorise la mise en place des structures de la coopération dans le domaine de la justice pénale, adaptées à cet objectif propre à l'Union. La négociation de ces deux dispositifs a mis en évidence les difficultés liées à l'adoption de législations pour la protection des intérêts financiers sur la base de l'article 235 CE et du titre VI du traité sur l'Union européenne. Compte tenu du Ces incompatibilités ont été mises en évidence dans le cadre de l'étude qu'a menée un groupe de chercheurs, dirigé par le Professeur Delmas-Marty, en 1993. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1993, doc. COM(94) 94 final. JO C 316 du 27. 11. 1995, page 48. 10 Proposition d'acte du Conseil établissant la dite convention publiée au JO C 216 du 06. 08. 1994. Le deuxième considérant de la convention est explicite à ce sujet:"un autre instrument juridique" doit compléter le premier, "de manière à améliorer l'efficacité de la protection pénale des intérêts financiers des Communautés européennes". problème de la relation entre le traité CE et le titre VI du TUE, pour les questions relatives à la lutte contre la fraude, la Commission envisage l'introduction d'une base juridique plus opérationnelle pour la protection des intérêts financiers. SECTION 2: LES ACTIVITES DANS LE CADRE DU PILIER / L'AMÉLIORATION DU CADRE COMMUNAUTAIRE PREMIER LÉGISLATIF 1. Le règlement relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté L'adoption du règlement (CE/EURATOM) n°2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers constitue une étape d'importance dans la nouvelle voie que la Commission s'est tracée, dès 1994, pour améliorer le cadre législatif communautaire et l'adapter aux exigences de la mise en oeuvre de sa stratégie globale de la lutte contre la fraude. En matière de sanctions, l'approche globale et horizontale favorisée par la Commission dans sa proposition du mois de juillet 1994 a pu finalement prévaloir. En ce qui concerne le volet "contrôles et vérifications sur place", deux grandes orientations ont été déterminées. D'une part, s'agissant du contrôle traditionnel primaire effectué par les Etats membres, des obligations générales ont été établies12. Il est ensuite renvoyé à la législation communautaire sectorielle pour l'harmonisation de ces contrôles, voire à la législation nationale, afin d'assurer un niveau de contrôle équivalent partout dans la Communauté. D'autre part, des modalités générales relatives aux contrôles effectués cette fois par la Commission ont été fixées13. Les dispositions plus particulières fixant les conditions dans lesquelles ces contrôles et vérifications sur place s'effectuent ont été retirées de la proposition initiale de la Commission, pour faire l'objet d'un dispositif supplémentaire que le Conseil attend de la Commission14. L'acquis principal du règlement est l'établissement d'un cadre juridique prévoyant des conditions générales pour l'édiction de sanctions administratives communautaires, pouvant être appliquées de manière uniforme sur l'ensemble du territoire de l'Union Européenne, et ce, potentiellement dans tous les secteurs de la politique communautaire où le besoin existe et où les bases juridiques correspondantes peuvent être identifiées. Ce dispositif s'inscrit pleinement dans la voie tracée par la Commission dans le domaine des sanctions administratives en matière de politique agricole, ce que la jurisprudence constante 12 13 Article 8 du règlement (CEE, EURATOM) n°2988/95 du Conseil. Article 9 du règlement précité. Article 10 du règlement précité. 10 de la Cour de justice des Communautés européennes a confirmé, en particulier en 199215, et plus récemment en 199516. La confirmation de cette orientation fondamentale qui préserve l'acquis communautaire a fait l'objet de débats particulièrement intenses au plus haut niveau politique dans les instances du Conseil, pour finalement rencontrer l'accord unanime des Etats membres. Ceci donne toute la légitimité politique pour une action de la Commission en vue de la poursuite de cette politique en matière agricole et l'extension de la pratique des sanctions administratives communautaires aux autres domaines. Le règlement confirme l'efficacité particulière du système de sanctions existant dans le domaine de la politique agricole commune et préside également à une dynamique qui a conduit le Conseil à demander l'introduction de sanctions administratives communautaires dans d'autres domaines que celui de l'agriculture. Concrètement, le règlement donne, pour la première fois en droit communautaire, une définition large des actes préjudiciables à la bonne application des dispositions financières communautaires, en y ajoutant le concept d'abus de droit, ainsi que la description des mesures et sanctions applicables, et la désignation des personnes pouvant être tenues pour responsables. Ces éléments s'appliquent à tous les domaines du budget communautaire. Le concept d'abus de droit comble une lacune importante dans le droit communautaire. En effet, les responsables du montage d'opérations contraires aux objectifs de la réglementation communautaire pourront se voir exclus du bénéfice éventuel de subventions ou de l'exemption de droits ou de taxes douaniers. Un délai de prescription de quatre ans pour l'application des sanctions communautaires est prévu. Il représente un compromis entre la protection efficace des deniers communautaires et le principe de sécurité juridique. Ce délai de prescription s'applique sans préjudice des dispositions relatives à la gestion financière des recettes et des dépenses communautaires, car il concerne uniquement l'application de la sanction, et non la créance à recouvrer. Un autre élément central du règlement est la définition d'une liste des sanctions qui inclut explicitement les amendes, les sanctions pécuniaires et autres types de sanction que la Commission a pratiqués jusqu'à présent, en prévision de leur extension future. La relation entre les procédures de droit pénal national et le droit administratif communautaire est précisée. Une solution nuancée, respectueuse du principe de proportionnalité, a été trouvée. Elle laisse intact le principe de la primauté du droit communautaire et assure en même temps que les sanctions pécuniaires appliquées à la fois en vertu du droit communautaire et du droit pénal national tiennent compte du principe de l'équité. L'acquis communautaire est respecté en ce sens que les sanctions pécuniaires administratives dans le domaine agricole sont 15 16 Affaire 240/90, arrêt de la Cour du 27. 10. 1992: République fédérale d'Allemagne contre Commission des Communautés européennes. Affaire C 104/94 "Cereol Italia Sri", arrêt de la Cour du 12. 10. 1995. 11 expressément exclues du régime de suspension. Par ailleurs, dans les autres domaines, en ce qu'il est limité à l'engagement parallèle de procédures judiciaires, le mécanisme de suspension n'a pas lieu de jouer lors de l'engagement de procédures pour l'application de sanctions nationales ou de transactions par l'autorité administrative. Compte tenu des délais impartis par le Conseil européen, un travail intense s'est effectué dès le début de l'année 1995 alors que le Parlement menait en parallèle l'examen du texte ainsi que l'élaboration des ses propositions d'amendements, dans le cadre de la consultation institutionnelle. Le Parlement européen a émis son avis sur la proposition de la Commission le 15 mars 199517. Compte tenu de l'articulation du volet "sanctions administratives" avec le droit pénal et de l'importance de la définition d'un dispositif spécifique sur le volet "contrôles et vérifications sur place de la Commission", la Présidence a estimé devoir finaliser son accord, le 29 juin 1995, sur une orientation commune qui en même temps qu'elle comportait un certain nombre de modifications par rapport à la proposition initiale, permettrait la re consultation du Parlement. Le Parlement s'est ainsi prononcé une seconde fois sur le texte issu des négociations et a rendu un nouvel avis18. Le Conseil a finalement adopté le règlement le 18 décembre 1995, après avoir débattu des amendements du Parlement. Compte tenu des positions politiques exprimées notamment au sein du groupe ad hoc du comité budgétaire, les amendements du Parlement n'ont pas été acceptés par le Conseil. Pour sa part, la Commission a pris en considération certains de ces amendements qui se trouvent repris dans sa nouvelle proposition relative aux contrôles. 2. La proposition de règlement relatif aux contrôles et vérifications sur place La Commission, avec la présentation de sa proposition19, donne suite à la demande du Conseil de soumettre un projet de règlement séparé pour la question relative aux contrôles et vérifications sur place. La Commission n'a pas retenu l'option qui consistait à entamer une harmonisation, ou une modification des dispositions relatives aux pouvoirs des contrôleurs de la Commission, qui existent actuellement dans chaque législation sectorielle communautaire. Elle a privilégié une approche horizontale plus spécifique à la lutte antifraude et à la détection des irrégularités, ce l'acquis communautaire sectoriel actuel en matière de contrôles qui laisse en l'état administratifs et de vérifications sur place. La proposition précise et clarifie le concept de contrôle sur place et des personnes pouvant faire l'objet d'un tel contrôle. Elle prévoit des règles relatives aux pouvoirs et aux obligations Résolution du Parlement européen du 15. 03. 1995, JO C 89 du 10. 04. 1995. Résolution du Parlement européen du 30. 11. 1995, JO C 339 du 18. 12. 1995. 19 Proposition adoptée le 20 décembre 1995, doc. COM(95) 690 final. 12 des contrôleurs de la Commission lorsqu'ils effectuent des contrôles sur place et vise à conforter la valeur juridique des constatations effectuées par les contrôleurs de la Commission. Il s'agit d'une base légale permettant d'effectuer des contrôles et des vérifications dans le cadre de la lutte antifraude. Ce texte ne vise donc pas les contrôles effectués par les services de la Commission pour s'assurer de la bonne application de la réglementation communautaire par les autorités des Etats membres. L'adoption de ce règlement constituera un progrès significatif pour le déclenchement et le déroulement d'enquêtes spécifiques et ciblées dans le domaine de la lutte contre la fraude. En particulier lorsque sont dépassées les limites d'action d'un Etat membre pour des grandes fraudes complexes ou transnationales. L'objectif de la Commission de travailler en partenariat étroit avec les Etats membres dans le domaine de la lutte contre la fraude constitue la pierre angulaire du dispositif horizontal nouveau s'appuyant sur une pleine association des agents de la Commission et des Etats membres lors des contrôles et vérifications sur place. En résumé, ce. règlement constituera le complément nécessaire, afin de rationaliser les pratiques existantes de façon claire, uniforme et effective pour l'accomplissement de contrôles et de vérifications sur place par les services de la Commission, dans le cadre de sa mission et de ses activités antifraude. Ce texte concrétise le partenariat Etats membres - Commission dans le domaine de l'antifraude. Il a pour but en effet de réaliser l'objectif contenu dans l'article 209A, deuxième alinéa, du traité CE, relatif à l'aide que la Commission doit apporter aux Etats membres dans le cadre de la protection des intérêts financiers de la Communauté20. Ce dispositif représentera enfin un pas important dans la définition d'une manière et d'une méthodologie propres au déroulement des enquêtes antifraude. Il vise à satisfaire au mandat du Conseil européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995 qui a insisté pour que ce projet de règlement soit adopté le plus rapidement possible, avant juin 1996. SECTION 3: LES ACTIVITES DANS LE CADRE DU TITRE VI/L'AMELIORATION DE LA COMPATIBILITÉ DES LÉGISLATIONS NATIONALES 1. La convention Sur base de sa nouvelle stratégie en matière de lutte antifraude adoptée en 1994, la Commission avait présenté également une proposition d'acte du Conseil21 portant établissement d'une convention pour le volet pénal de la question de la protection des intérêts 20 21 Voir également le chapitre 4, section unique, point 3, page 40. Rappel: JO C 216 du 06. 08. 1994. 13 financiers, fondée sur l'article K3, paragraphe 2 du titre VI du traité sur l'Union européenne. S'agissant de la protection du budget communautaire le Parlement européen a prôné une approche via le premier pilier. La Commission, sans pour autant réfuter cette analyse, a néanmoins préféré, pour des raisons d'opportunité et compte tenu de l'envergure des mesures proposées, suivre l'approche du titre VI et recourir aux procédures intergouvernementales, toujours plus familières ^aux chancelleries (ministères de la justice) qui deviennent néanmoins plus sensibles à la spécificité de la protection des intérêts financiers de la Communauté et aux obligations qui en découlent pour les Etats membres et les institutions. Ce faisant la Commission contribuait de son côté à l'utilisation des nouveaux instruments de Maastricht sans pour autant conclure à l'incapacité du pilier communautaire à apporter les réponses appropriées. La résolution du Conseil du 1er décembre 1994 a précisé les éléments prioritaires à considérer22 pour réaliser dans les meilleurs délais un instrument juridique destiné à protéger les intérêts financiers communautaires dans le cadre du droit pénal national. Compte tenu des difficultés rencontrées par les négociateurs dans les enceintes "titre VI", le Conseil des 9 et 10 mars 1995 a décidé, dans un premier temps, de limiter la portée de l'instrument juridique à élaborer, notamment à la définition de la fraude, à la responsabilité pénale du décideur, aux sanctions, à la compétence territoriale. Ce qui a permis de dégager un accord au Conseil européen de Cannes de juin 1995 de signer, le 26 juillet 1995, l'acte établissant la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, cet instrument devant être complété dans les plus brefs délais23. La convention, telle qu'adoptée par le Conseil, ne reprend donc pas tous les éléments contenus dans la proposition de la Commission24. Elle constitue néanmoins un pas très important dans le but d'assurer un niveau de protection équivalent partout dans la Communauté, tel que le Conseil européen de Madrid en a expressément fait la demande. L'adoption d'une définition commune de la fraude et l'obligation pour les Etats membres d'ériger cette définition en infraction pénale marquent un progrès décisif pour réaliser l'objectif d'une protection homogène partout dans la Communauté. La convention, par voie de conséquence, marque une avancée importante pour la protection des intérêts financiers de la Communauté, dans la mesure où tous les Etats membres doivent désormais sanctionner la fraude pénalement. Elle représente, dans un domaine spécifique, une avancée significative vers un rapprochement du droit pénal des Etats membres, qui constitue la réponse appropriée aux problèmes de la délinquance financière, en particulier en cas de fraude transnationale. JO C 355 du 14. 12. 1994, voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 6. 2 et chapitre 2, section 3 (notamment coopération judiciaire, blanchiment, responsabilité des personnes morales, corruption). 23 Ce à quoi répond le protocole décrit au point 2 de la présente section, voir également l'acte du Conseil établissant la convention, deuxième considérant (JO C 316 du 27. 11. 1995, page 48). Voir le rapport "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 6. 2. 14 Le progrès substantiel, sans doute le plus évident, réside dans la définition du concept de fraude, qui couvre les deux volets - recettes et dépenses - du budget communautaire. Le principe de l'incrimination spécifique, recherché par la Commission n'a finalement pas été retenu. La convention prévoit une méthodologie visant à la création d'infractions nouvelles sur la base de cette définition. Cela pourrait revêtir la forme soit d'une incrimination spécifique, soit de l'inclusion expresse et explicite de ces infractions dans un délit général de fraude. Par ailleurs, la convention oblige les Etats membres à prévoir pour les cas de fraude graves, dépassant le seuil de 50 000 écus, des peines privatives de liberté qui sont susceptibles de donner lieu à une extradition. Elle confirme aussi le principe de la responsabilité pénale du décideur, en conformité, il est vrai, avec les principes définis par le droit national, et fixe les principes de base pour la coopération judiciaire dans le domaine de la protection des intérêts financiers, y compris le principe de la centralisation des poursuites et le principe de poursuivre ou d'extrader ("aut dedere aut judicare"). La convention prévoit d'autre part la compétence de la Cour de justice selon les modalités prévues à l'article K3, paragraphe 2c du traité sur l'Union européenne. L'approche très réductrice retenue par les Etats membres ne correspond pas à la proposition initiale de la Commission. Cette approche ne permettra pas à la Cour de justice d'exercer un véritable pouvoir d'interprétation pour toute question, s'agissant du budget européen, qu'un tel dispositif ne manquera pas de soulever. La Commission estime qu'il est indispensable de rattraper cet objectif et de donner cette compétence à la Cour de justice. La convention prévoit également une méthodologie détaillée pour la transposition des obligations des Etats membres en droit pénal interne, ainsi que l'obligation pour les Etats membres de communiquer ces dispositions de transposition. La Commission devra suivre les processus de ratification et analyser les procédures de transposition25, afin de présenter au Conseil un rapport sur l'état d'application de la transposition dans le droit pénal national. L'absence de ratification et de transposition dans un délai rapproché viderait de sens les progrès réalisés et en laissant lettre morte le contenu de l'accord réalisé au niveau des chefs d'Etat, condamnerait les instruments du titre VI à une inefficacité que d'aucuns se plaisent déjà à annoncer. 2. Le protocole à la convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (deuxième instrument relatif, entre autres, à la coopération judiciaire) Figure également au titre des initiatives de la Commission encore sur la table du Conseil pour 1996, l'adoption de la proposition de la Commission en date du 20 décembre 199526 pour un 25 Cette action figure dans son programme de travail de lutte contre la fraude pour 1996, doc. COM(96) 17 final. COM(95) 693 final. Document publié au JO C 83 du 20. 03. 1996. 15 protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. La Commission donne ainsi suite à la demande expresse du Conseil européen de Madrid de compléter la convention. Cette exigence figurait d'ailleurs dans l'acte même du Conseil établissant cette convention. La proposition de la Commission reprend certains des éléments qui figuraient dans sa proposition de juin 1994, mais qui, pour des raisons politiques tenant au calendrier fixé par le Conseil, n'ont pas été retenus dans le texte de la convention signée le 26 juillet 1995. Ainsi, la proposition de protocole vise à aménager des règles spécifiques à la coopération judiciaire et à la conduite d'investigations concertées en cas de fraude pluri- ou transnationale, en vue notamment de faire jouer concrètement le principe de la centralisation des poursuites retenu dans la convention. La proposition tente également de donner suite à la résolution du Conseil du 1er décembre 1994, qui portait notamment sur le blanchiment27 et la responsabilité des personnes morales. La nature de l'instrument juridique destiné à compléter la convention n'étant pas précisée, la Commission a pris l'option d'un protocole, pour compléter en substance la convention. D'un point de vue juridique, la valeur et la force obligatoire du protocole suivent la convention-mère, puisque celui-ci est adopté selon les mêmes règles de procédure, à savoir celles qui sont prévues par le titre VI du Traité sur l'Union européenne, et en particulier, la ratification par les parlements nationaux. Sur le fond, le protocole complète de façon substantielle la convention tant en ce qui concerne: les éléments de droit matériel (responsabilité et sanctionnement des personnes morales, définition et incrimination spécifique du blanchiment des produits de la fraude communautaire; les éléments de droit procédural concrétisant l'efficacité de l'arsenal pénal national au niveau de l'Union (la coopération judiciaire, la centralisation des poursuites et l'établissement d'un registre commun des poursuites). La responsabilité pénale des personnes morales constitue une question fondamentale dont la Commission ne sous-estime pas la difficulté. Ce principe ne fait pas partie de l'ordre juridique de tous les Etats membres, même si une majorité d'entre eux connaît cette responsabilité sous une autre forme. Il s'agit là d'une innovation juridique importante qui vise à mettre fin à "l'immunité pénale" dont jouissent les entreprises ou autres entités sociales qui profitent ou tirent1 frauduleusement avantage de dispositions financières prévues dans le cadre communautaire. Elle permettra d'éviter que les retombées judiciaires de la fraude communautaire ne pèsent que sur des "lampistes" ou les seuls dirigeants, tandis que la société ou l'entreprise continue son activité sans être pénalisée du fait d'agissements qui ont pu être réalisés du fait de l'organisation de sa structure et lui sont finalement non légitimement profitables. 27 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 6. 3. 2. 16 Le protocole oblige en outre les Etats membres à l'incrimination du blanchiment des produits de la fraude. Un dispositif important de cette initiative concerne clairement les questions de coopération au niveau judiciaire et de procédure. En effet, l'expérience des services d'enquête nationaux et la situation tout à fait insatisfaisante du droit actuel28 en la matière montrent la nécessité de recourir à des mesures immédiates sur le plan législatif, de sorte que les instruments juridiques soient à la hauteur de défis qui se posent aujourd'hui (spécificité du budget de l'Union, évolution de la criminalité financière. ). En matière de coopération judiciaire, la convention n'a fixé que quelques principes qui doivent maintenant être complétés par des règles plus détaillées. En cas de fraude transnationale ou en présence de fraudes complexes ayant des liens de connexité entre elles, la centralisation des poursuites est prévue par l'introduction d'une compétence prioritaire, auprès d'une autorité "chef de file", fondée sur des critères objectifs. Les règles relatives à l'entraide et à la coopération judiciaire prévoient la possibilité de prise de contacts et de simplifierait demande d'entraide directes entre considérablement la procédure et ce qui représente d'ores et déjà une concrétisation de l'article 209A alinéa 2 du traité CE. En complément de la convention, le protocole attribue également une compétence d'interprétation à titre préjudiciel à la Cour de justice. judiciaires, ce qui les autorités Afin de répondre à la demande formulée dans l'acte du Conseil établissant la convention, de compléter celle-ci dans les plus brefs délais, la Présidence italienne du Conseil a retenu l'établissement de ce protocole comme priorité pour le premier semestre 1996. La Commission se mobilise pour contribuer efficacement à l'obtention de résultats de substance dans le cadre des travaux qui seront conduits dans les enceintes spécialisées du Conseil. 3. Le protocole sur la corruption des fonctionnaires La corruption était l'un des points figurant dans la résolution du Conseil du 1er décembre 1994. Depuis le 10 août 1976, un projet de traité de la Commission était sur la table du Conseil, sans que le débat ait pu être lancé. En ce qui concerne ce thème de la corruption, et compte tenu de la célérité avec laquelle la Présidence espagnole du Conseil29 a présenté une proposition en juin 1995, la Commission s'est abstenue de mettre en avant son propre texte afin d'éviter la multiplication des propositions et des actions en ce domaine. Elle a préféré, à ce stade, maintenir son projet de traité et sur la base des études menées par ses propres services sur cette question, contribuer activement aux travaux préparatoires menés par le Conseil, dans le but de s'assurer que la Bon nombre de rapports nationaux établis dans le cadre du bilan de l'état d'application de l'article 209A CE (voir le chapitre 4, section unique, page 37) ont mentionné la nécessité d'une coopération judiciaire efficace, le dispositif existant repose encore sur une législation internationale datant des années 50, à une époque où l'Europe ne disposait encore pas de politique et de biens communs et où la criminalité financière n'était encore qu'un phénomène individuel ou de bande et ne reposait pas comme actuellement sur des réseaux organisés qui peuvent même conserver toute l'apparence de la légalité. L'engagement de l'Espagne sur cette question considérée comme centrale doit être signalé. 17 problématique de la corruption dans le contexte de la protection des intérêts financiers est bien prise en compte, tout en veillant à ce que le- texte ne se limite pas au seul aspect de la corruption des fonctionnaires communautaires, qui est un phénomène parmi d'autres, mais couvre également la corruption des fonctionnaires nationaux. Les travaux conduits au Conseil ont permis le consensus dégagé dans les conclusions du Conseil européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995. Ils devraient pouvoir être considérés comme un premier résultat. L'objectif central de cet instrument est de combler les lacunes existantes pour la répression des faits de corruption, active ou passive, ayant un lien avec la protection des intérêts financiers de la Communauté et qui, de par leur caractère, ont souvent un caractère transnational et peuvent impliquer aussi bien des fonctionnaires communautaires que des fonctionnaires nationaux. Le protocole vise en fait à combler les déficiences de la législation interne des Etats membres en assimilant sur le plan du droit pénal interne non seulement les fonctionnaires des Communautés européennes mais aussi les fonctionnaires d'un autre Etat membre, tout en respectant les immunités prévues au protocole sur les privilèges et immunités dus à la fonction publique européenne. Ce principe avait déjà été retenu par la proposition d'un projet de traite en date de 1976, dont est d'ailleurs tirée, à quelques adaptations près, la définition actuelle de la notion de fonctionnaire européen telle qu'elle figure dans la proposition du Conseil. Le protocole prévoit une incrimination commune de la corruption active et de la corruption passive dans un but de rapprochement des différents concepts tels qu'ils existent dans les différents Etats membres. Les membres des institutions communautaires seront assimilés à leurs homologues de niveau politique équivalent sur le plan national et non pas aux fonctionnaires, comme le prévoit le droit pénal de certains Etats membres. Il faut signaler que l'Etat membre du lieu d'établissement de l'institution communautaire dont dépend le fonctionnaire européen auteur de l'infraction de corruption est désormais également compétent pour les poursuites pénales. Les règles relatives à la compétence de la Cour de justice s'inspirent de la ligne réductrice retenue par le Conseil pour la convention. Au niveau de la procédure, l'adoption du protocole est attendue pour le premier semestre de 1996, après la consultation du Parlement européen à laquelle la Présidence espagnole a procédé en décembre 1995. Conformément à la disposition de l'article K6 du traité sur l'Union européenne, une consultation du Parlement sur les aspects principaux de f activité du Conseil, sur base du titre VI, est nécessaire. SECTION 4: LES DÉVELOPPEMENTS RELATIFS À LA CRIMINALITÉ FINANCIÈRE ORGANISÉE En signant le 26 juillet 1995 la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, le Conseil précise notamment que cette initiative vise à répondre à l'existence de filières criminelles organisées qui sont souvent à l'origine de fraudes pluri- ou transnationales affectant les recettes et les dépenses communautaires. Ce constat est fondé sur la ctricte réalité du terrain et correspond à l'expérience de la Commission et des services spécialisés nationaux, au travers des enquêtes menées30. Ce constat est également partagé par un certain nombre d'Etats membres. En effet, l'examen des rapports nationaux remis par les Etats membres dans le cadre du bilan de l'application de l'article 209A du traité CE demandé par le Conseil, a permis de souligner le fait que certaines administrations nationales spécialisées, notamment en France, au Danemark et en Italie, aient découvert l'implication de réseaux criminels organisés dans le montage d'opérations frauduleuses au détriment du budget communautaire31. Sur le fond, les constatations sont claires: le phénomène de la criminalité organisée a atteint une ampleur internationale; il représente une menace pour la sécurité des Etats membres d'une part et pour la protection des intérêts communs d'autre part, qui ne peut être circonscrite par une action isolée des structures nationales chargées de lutter contre la fraude. De plus, les réseaux criminels se jouent avec facilité de la discontinuité du terrain pénal et des incompatibilités entre les arsenaux répressifs des Etats membres. L'intérêt commun et la sauvegarde des intérêts financiers passent donc non seulement par le rapprochement des législations pénales des Etats membres, pour parvenir à une incrimination commune des faits criminels commis au détriment de la Communauté, mais surtout par l'adoption d'instruments juridiques favorisant la coopération judiciaire entre les Etats membres et visant à l'abandon des habitudes d'autarcie judiciaire pour privilégier la solidarité communautaire, afin de parvenir à un niveau équivalent de protection et à une répression homogène32. De fait, les outils dont disposent les Etats membres pour coopérer dans le domaine judiciaire face à la criminalité financière transfrontalière ne sont plus adaptés. En effet, celle-ci s'est largement internationalisée, profitant ainsi de conditions favorables à sa prospérité. Les preuves nécessaires au démantèlement des filières identifiées sont difficiles et longues à recueillir, et cela requiert l'intervention du niveau communautaire, indispensable en terme de coopération et de coordination. D'autre part, les moyens dont disposent ces organisations criminelles sont souvent considérables. Ces moyens, notamment financiers, leur permettent d'utiliser un pouvoir corrupteur les conduisant à contourner les mécanismes juridiques internationaux. Ceci est particulièrement vrai dans le domaine du transit communautaire, domaine pour lequel la Voir notamment le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 1 sur les fraudes transnationales. Les Etats membres ont par ailleurs communiqué au Conseil des contributions, qui ont servi de base à l'établissement d'un rapport sur la criminalité organisée au sein de l'Union européenne. La Présidence italienne s'est engagée, suite aux débats initiés sur les grandes lignes de ce rapport, à poursuivre activement les travaux dans ce domaine et à remettre un prochain rapport portant sur la criminalité financière couvrant l'année 1995. 32 Voir plus particulièrement les conclusions de l'enquête sur le carrousel de viande, décrite dans k" rapport précité pour 1994, chapitre 5, section 1. 2. 2. 19 réglementation devrait être renforcée, notamment en ce qui concerne les produits sensibles33, afin d'éviter que l'on élude les droits et prélèvements douaniers, qui constituent une partie importante des ressources propres traditionnelles34. Cela a également un impact considérable sur les budgets nationaux. Ces pratiques présentaient, jusqu'à un certain point, peu de risques pour leurs auteurs, puisque l'organisation régnant au sein de ces réseaux demeure précise et mécanique, de sorte que le gain financier est sans commune proportion avec les peines judiciaires pouvant être encourues. Les délinquants avertis profitaient, et profitent toujours, de systèmes sophistiqués leur permettant, par le recours notamment à des sociétés-écrans situées dans des espaces de moindre répression, d'échapper à toute poursuite, et ce, souvent dans l'apparence de la légalité. Les systèmes économiques et financiers sont désormais adaptés à l'exigence de rapidité et d'efficacité des échanges commerciaux internationaux35. Certes, cette souplesse est nécessaire, mais lorsque les règles sont contournées à des fins criminelles, la réponse doit pouvoir également être adaptée. Les objectifs de la protection des intérêts financiers ne peuvent être réalisés moyennant des instruments qui datent des années 50, période où la construction européenne ne disposait pas de politiques communes couvertes par un budget unique36 et où le commerce et les flux financiers ne représentaient qu'une fraction de ce qu'ils sont maintenant. 34 36 Voir le chapitre 2, section 3 sur le domaine douanier, à partir de la page 25 et le chapitre 6, section 1, point 1. 14 sur la contrebande de cigarettes, page 63. Ces fraudes douanières sont nombreuses et variées: de la contrebande de cigarettes (voir le chapitre 6, section 1, point 1. 14, page 63) aux carrousels de cargaison d'alcool et de produits agricoles ainsi que les fraudes aux droits antidumping (voir le chapitre 6, sections 1, à partir de la page 53 et section 3, à partir de la page 74). En termes de recettes, 2% des cas de fraude découverts représentent 66% des montants enjeu; du côté des dépenses, la proportion est 8% de cas -eprésentant 74% des montants en jeu. Ces chiffres renforcent la conviction de la Commission selon laquelle, la fraude communautaire n'est pas l'objet d'une délinquance banale, mais bien de la grande délinquance financière organisée. Par exemple, des transferts de fonds peuvent être effectués, en quelques secondes par le réseau international SWIFT, entre des banques de nombreux pays. En ce qui concerne le fonctionnement de l'entraide et de la coopération judiciaire entre les Etats membres, la convention de Strasbourg (1959), si elle se révèle adaptée à des formes de criminalité individuelle, ne convient pas pour la criminalité économique internationale, et surtout ne correspond pas aux exigences de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. 20 CHAPITRE 2: ÉVOLUTIONS MARQUANTES DU DISPOSITIF JURIDIQUE SECTORIEL EN 1995 L'objet de ce deuxième chapitre est de signaler de la manière la plus concrète possible les évolutions intervenues dans l'année 1995 en ce qui concerne la législation communautaire, dans le souci de sa. simplification et, pour celles des mesures ayant des incidences financières, sous l'angle de leur vulnérabilité à la fraude. Les domaines agricole et douanier ont connu des évolutions significatives, notamment en ce qui concerne le régime du transit. Dans le domaine des politiques structurelles, des progrès essentiels ont été accomplis en 1994 avec le renforcement de la réglementation sectorielle et l'adoption des règlements (CE) n° 1681/94 et 1831/94, relatifs aux irrégularités et à la récupération des sommes indûment versées dans le cadre des fonds structurels et dû Fonds de cohésion. Les services de la Commission ont déployé des efforts importants pour parachever la mise en oeuvre de ce dispositif67, encore diversement appliqué par les Etats membres. SECTION 1: DOMAINE DES RESSOURCES PROPRES La proposition de modification du règlement (CEE, EURATOM) n° 1552/89 du Conseil portant application de la décision 88/376/CEE, EURATOM relative au système des ressources propres de la Communauté, présentée par la Commission^8, n'a pas encore été adoptée formellement par le Conseil. Cette proposition vise notamment à améliorer la procédure de communication à la Commission d'informations relatives aux cas de fraude et d'irrégularité constatés par les Etats membres, par l'augmentation du niveau de détail des éléments à transmettre et l'augmentation de la fréquence des communications, cette dernière mesure étant alignée sur celle en vigueur dans le domaine des dépenses. La Commission sera ainsi en mesure d'exercer un meilleur suivi du recouvrement des sommes enjeu dans les cas de fraude et d'irrégularité. Le Conseil a décidé le 17. 11. 1995 d'une orientation commune concernant les modifications à adopter et l'a transmise au Parlement européen dans le cadre de la procédure de concertation. A la suite de cette concertation, au cours de laquelle un accord est intervenu entre les deux branches de F Autorité budgétaire, le règlement devrait être adopté au cours du premier semestre de l'année 1996. Notamment au moyen d'actions de formation à l'intention des personnels concernés des administrations nationales. Voir le chapitre 5, section 1, page 45. 38 Voir !e rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 1. 21 SECTION 2: DOMAINE AGRICOLE La révision et l'amélioration de la législation agricole comportant des dispositions à caractère financier constituent l'un des objectifs majeurs du volet "prévention" de la stratégie antifraude adoptée par la Commission en mars 199439. Dans la continuité de son programme d'actions pour 199540, la Commission a poursuivi cette tâche avec les résultats suivants. Le règlement (CEE) n°4045/8941 du Conseil, relatif aux contrôles par les Etats membres des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA- Garantie, devait encore être complété par la prise de modalités spécifiques, notamment dans les domaines suivants. En ce qui concerne d'une part le renforcement des procédures d'assistance mutuelle entre les Etats membres (cadre de l'article 7 du règlement précité) et la conduite d'actions concertées lorsque des documents commerciaux sont jugés inadéquats ou proviennent de sociétés basées hors du territoire communautaire. Les discussions sur une proposition relative à un tel règlement se poursuivent au niveau des groupes de travail de la Commission; En ce qui concerne d'autre part la standardisation des documents et des rapports fournis par les Etats membres de manière à harmoniser les contrôles, la Commission a adopté, le 19 décembre 1995, le règlement (CE) n°2992/9542, qui modifie le règlement (CEE) n°1863/9043 portant modalités détaillées d'application du règlement (CEE) n°4045/89. La Commission a renforcé davantage les modalités d'application du règlement (CEE) n°386/9044 du Conseil en ce qui concerne le contrôle physique lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution, règlement modifié par le règlement (CE) n°163/9445 du Conseil: 39 40 41 42 43 44 45 Stratégie antifraude de la Commission et programme de travail pour 1994, doc. COM(94) 92 final. Programme de travail antifraude de la Commission pour 1995, doc COM(95) 26 final. JO L 388 du 30. 12. 1989. Règlement modifié par les règlements (CE) n°3094/94 (JO L 24 du 29. 01. 1994) et n°3235/94 du Conseil (JO L 338 du 28. 12. 1994). Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994 précité. JO L 312 du 23. 12. 1995. JO L 170 du 03. 07. 1990. JO L 42 du 16. 02. 1990. JO L 24 du 29. 01. 1994. 22 Le règlement (CE) n°3122/9446 de la Commission établit les critères que devront utiliser les Etats membres pour l'application des techniques de l'analyse du risque à la définition de leur stratégie de prévention envers les fraudes commises en ce qui concerne les produits agricoles bénéficiant d'une restitution. Ce règlement est entré en vigueur le 1er janvier 1995. Le règlement (CE) n°2221/9547 de la Commission concerne l'exécution des l'objet contrôles physiques et la sélection des échantillons devant faire d'analyses lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution. Ce règlement est entré en vigueur le 1er janvier 1996. En ce qui concerne les produits agricoles communautaires exportés de la Communauté vers des pays tiers avec octroi de restitutions, la Commission procède actuellement à la codification complète du règlement (CEE) n°3665/8748 de la Commission. Ce travail sera finalisé en 1996 et intégrera les résultats des travaux effectués antérieurement. Le règlement (CE) n°2949/9449 de la Commission, entré en vigueur le 1er avril 1995, établit un système d'amendes et de sanctions applicables en fonction des montants indûment payés et modifie en conséquence l'article 11 du règlement (CEE) n°3665/87. Le règlement (CE) n°2955/9450 de la Commission amende les articles 18 et 44 du règlement (CEE) n°3665/87 en ce qui concerne l'agrément des sociétés spécialisées sur le plan international en matière de contrôle et de surveillance, la chargées d'établir consommation dans les pays tiers. Entré en vigueur le 1er janvier 1995, ce règlement indique que le pouvoir de délivrer de tels agréments revient aux Etats membres. les attestations de déchargement et de mise à Parallèlement, l'adoption de ce règlement a permis l'établissement de critères relatifs aux procédures d'agrément que les Etats membres pourront utiliser. Il a également été prévu qu'une liste à jour des sociétés agréées par les Etats membres serait périodiquement publiée au Journal officiel des Communautés européennes, série C. La Commission a aussi entamé la révision de l'article 15 du règlement (CEE) n°3665/87 dans la perspective de contrer les détournements des produits 46 47 48 49 J OL 433 du 21. 12. 1994. J OL 224 du 21. 09. 1995. J OL 351 du 14. 12. 1987. Règlement modifiant le règlement (CEE) n°3665/87 en ce qui concerne la récupération des montants indûment versés et les sanctions (JO L 310 du 03. 12. 1994). Règlement modifiant le règlement (CEE) n°3665/87 (JO L 312 du 06. 12. 1994). 23 agricoles qui, après avoir été exportés de la Communauté (avec paiement de restitutions) y sont ré-importés en ayant subi des transformations et en ayant bénéficié de droits à l'importation réduits, sur base des accords préférentiels conclus avec les pays tiers concernés (pays et territoires d'outre mer, pays ACP). Ce texte prévoit notamment le remboursement, par l'exportateur, de la restitution indûment versée pour ces produits. Le règlement (CE) n° 1384/9551 de la Commission modifie le règlement (CEE) n°3665/87 en ce qui concerne les restitutions différenciées, notamment en vue d'introduire un certain degré de pénalisation en cas de changement de destination lorsque le taux de restitution réelle s'avère inférieur au taux préfixé. Ceci afin d'éviter toute "pré-fixation" abusive de destination bénéficiant des taux de restitution les plus élevés. Le règlement (CE) n°1469/9552 du Conseil arrête un dispositif permettant de prendre certaines mesures à l'égard de bénéficiaires d'opérations financées par le FEOGA- Garantie qui présentent un risque de non-fiabilité (règlement dit "liste noire"). L'établissement d'une liste de ces opérateurs, personnes physiques ou morales, qui se sont révélés particulièrement négligents ou mal intentionnés, est désormais possible. Ils feront l'objet par les Etats membres concernés de contrôles renforcés et de mesures pouvant aller jusqu'à la suspension ou l'exclusion pour une période déterminée du bénéfice sollicité. La proposition de la Commission établissant les modalités d'application de ce règlement est en cours d'adoption. En ce qui concerne en dernier lieu le régime du cofinancement communautaire pour le renforcement des contrôles des Etats membres, la Commission a établi un rapport portant sur l'état d'application du régime actuel en vue de formuler de nouvelles propositions destinées à remédier aux carences de l'ancien règlement53. Un projet a été élaboré, il devrait être prochainement adopté par le Conseil (en 1996). Ce texte prévoit que les opérations de contrôle dans les Etats membres pourront être cofinancées, en fonction d'une étude "coût/efficacité", portant sur chacun des projets que les Etats membres remettront à la Commission chaque année. 51 52 53 JO L 134 du 20. 06. 1995. J OL 145 du 29. 06. 1995. Règlement (CEE) n°307/91 du Conseil, JO L 37 du 09. 02. 1991. 24 SECTION 3: DOMAINE DOUANIER 1. Les régimes de transit douanier La Commission a adopté le 29 mars 1995 une communication sur "la fraude dans la procédure du transit, solutions prévues et perspectives dégagées pour l'avenir"54. Parmi les objectifs de cette communication figure la sensibilisation des opérateurs économiques concernés par le régime du transit, et en particulier ceux d'entre eux qui agissent en tant que principal obligé, aux risques qu'ils doivent éviter de prendre dans l'exercice de leur profession, car, en aucun cas, la Commission n'est en mesure de donner suite aux demandes de moratoire pour le paiement de la dette douanière. Aucune possibilité juridique n'existe dans ce domaine, la Commission étant tenue, bien au contraire, de protéger les ressources propres de la Communauté. La communication de la Commission annonce des actions spécifiques de renforcement des procédures de contrôle ainsi que d'amélioration et d'informatisation des procédures de transit. Sans revenir sur les mécanismes employés par les fraudeurs ni sur les caractéristiques de ces fraudes55, l'objet de cette section est de présenter un état des lieux précis, au regard des actions annoncées dans le cadre de cette importante communication de la Commission. Sur le plan de la procédure: Quelques-unes des mesures annoncées dans le document de la Commission ont été prises en 1995. La modification des dispositions en matière de garantie pour les opérations de transit communautaire / transit commun56 portant sur des marchandises sensibles57. Toutes les opérations de transit doivent être couvertes par une garantie destinée à couvrir le montant des droits de douane et autres impositions qui pourraient devenir exigibles en cas de non-apurement du document T. Trois types de garantie (globale, forfaitaire, isolée) sont prévus dans le cadre du transit communautaire / commun. La garantie globale (la plus souple pour les opérateurs) couvre une série d'opérations effectuées par un même principal obligé au cours d'une certaine période. Son niveau est calculé en fonction de paramètres fixés par la réglementation, qui ne prévoit qu'une 54 Doc. COM(95) 108 final. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 5. Rappel: le régime du transit commun est une extension du régime du transit communautaire aux pays de l'Association Européenne de Libre Echange (AELE), en vertu d'une convention de 1987. Ces marchandises sont les cigarettes, les produits agricoles, le beurre, le lait en poudre, l'alcool, le sucre, la viande et les produits textiles. 25 couverture très partielle des droits de douane (et autres impositions) dus sur ces opérations. L'article 360 du règlement (CEE) n°2454/93 de la Commission58 prévoit que les Etats membres peuvent demander l'accord de la Commission pour interdire temporairement le recours à ce type de garantie pour des opérations portant sur des produits présentant des risques de fraude "exceptionnels". L'interdiction du recours à la garantie globale a fait l'objet de deux décisions de la part de la Commission59, respectivement à la demande de l'Espagne pour le transport des cigarettes et de l'Allemagne pour le transport de certains produits agricoles (bovins vivants, viande bovine congelée, lait et crème de lait, beurre, fromage, bananes, alcool et autres produits alcoolisés, sucre, seigle et froment). Des critères d'accès plus stricts à la garantie globale par les opérateurs économiques ont été aussi approuvés par le comité code des douanes (section transit) et ont été intégrés dans la réglementation au début de l'année 1996. De même, les dispositions de ce règlement relatives à la garantie forfaitaire (garantie calculée par multiples de 7 000 écus60) ont été modifiées pour prévoir l'augmentation de cette garantie à 100% des droits et taxes en jeu pour des produits auxquels l'interdiction du recours à la garantie globale s'applique. La procédure accélérée d'apurement pour ces marchandises sensibles (transit communautaire / commun et TIR61). Cette procédure a été élaborée sous la forme d'un arrangement administratif (de telle façon que le jour même de présentation des marchandises au bureau de destination, une copie du titre de transit puisse être envoyée au bureau de départ). Ces dispositions ont aussi été intégrées dans la réglementation. En ce qui concerne le régime TIR, la résolution n°49 du 3 mars 199562 a établi des procédures accélérées d'apurement (par fax), mises en place le 1er septembre. 58 59 60 61 62 JO L 253 du 11. 10. 1993. Ce règlement fixe certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n°2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO L 302 du 19. 10. 1992). Décisions de la Commission n°95/521/CE du 28. 11. 1995 à la demande de l'Espagne (entrée en vigueur le 01. 02. 1996), JO L 299 du 12. 12. 1995, et n° 96/37/CE du 20. 12. 1995 à la demande de l'Allemagne (entrée en vigueur le 01. 04. 1996), JO L 10 du 13. 01. 1996. Article 367 du règlement (CEE) n°2454/93 de la Commission précité. Le régime TIR est le régime du transit international routier, défini dans la convention TIR de 1975. Décision du Conseil du 24. 07. 1995 n°95/285/CE portant adoption de cette résolution, JO L 181 du 01. 08. 1995. 26 Des mesures concernant le transport, délai de route (transit communautaire / TIR) et itinéraire contraignant (TIR). Ces mesures concernent le transport des marchandises: en général, l'opérateur a le libre choix de l'itinéraire à suivre pour arriver au bureau de destination, celui-ci pouvant d'ailleurs être changé, par exemple en cas de revente des marchandises (destinataire différent). Il doit uniquement assurer la présentation des marchandises, avec le titre de transit, au bureau de destination. Désormais, les bureaux de départ disposent de la possibilité de fixer des itinéraires contraignants, ainsi que de la faculté d'interdire le changement de bureau de destination pour les opérations portant sur des marchandises sensibles. Dans le domaine du TIR, la résolution n°49 déjà évoquée prévoit le recours à la possibilité de fixer des délais de présentation et des itinéraires obligatoires pour les marchandises sensibles (mesures à effet immédiat). Une autre mesure adoptée concerne le contrôle de l'accès au régime TIR et l'exclusion, en cas d'irrégularité grave et répétée, du bénéfice de ce régime pour les opérateurs en cause (article 38 de la convention). Certaines autres mesures n'ont pu être prises en 1995. Parmi celles-ci, l'on peut citer: L'adoption, dans le cadre du régime du transit commun, des différentes dispositions adoptées au plan communautaire concernant les garanties. L'adoption de cette mesure requiert le consensus entre toutes les parties contractantes. Cela n'a pas été le cas en 1995, car la Suisse a refusé d'adopter l'interdiction du recours à la garantie globale pour le transport des cigarettes. Le calcul de la garantie globale à 100% (au lieu de 30% au moins actuellement) des droits et taxes en jeu, avec limitation du montant par certificat de garantie. L'établissement de l'obligation de fixation par le bureau de douane de départ d'un délai de présentation raccourci, au bureau de destination, du document "T". L'établissement de la responsabilité financière des personnes autres que le principal obligé, en particulier le transporteur. L'établissement de l'obligation de déposer une garantie sur les marchandises en transit, transportées par voie maritime. L'établissement de l'obligation de présenter la preuve du caractère communautaire des marchandises transportées par mer. Le système d'information préalable (ou Early Warning System): Une autre mesure importante concerne notamment l'application d'un système d'information préalable pour les marchandises sensibles (opérations de transit communautaire / commun, régime TIR). Le bureau de départ informe directement le bureau de destination du placement sous le régime en question de telle ou telle marchandise. Le bureau de destination a ainsi le 27 temps d'effectuer des recherches sur le destinataire déclaré, ou de se rendre compte de la non- présentation de la marchandise et d'en informer le bureau de départ. En ce qui concerne le régime TIR, le système d'information préalable est opérationnel depuis le 1er juillet 1994. La Commission procède à l'amélioration significative de ce système, en vue d'accélérer davantage la transmission des informations. L'informatisation du régime du transit: La Commission, les Etats membres et les pays de l'AELE se sont engagés dans la voie de l'informatisation avec trois objectifs: rendre, pour les administrations douanières, le fonctionnement de la procédure de transit plus effectif et plus efficace; améliorer la prévention et la détection des fraudes; apporter plus de fluidité, de sécurité et de rapidité aux opérations de transit effectuées par les opérateurs économiques. Il convient de rappeler que les efforts d'investissements nationaux et communautaires ont été estimés respectivement à 13 millions d'écus et à 10 millions d'écus sur une période de 5 ans. Les seuls bénéfices d'exploitation amortiraient ces coûts au bout de quelques années seulement, tandis que la fraude pourrait être réduite d'environ 1 200 millions d'écus sur 5 ans. La phase de spécification du système, en cours, devrait permettre de préciser ces estimations. La task-force: La Commission a mis en place une task-force "transit communautaire" pour procéder à un suivi accru de la mise en oeuvre des mesures de renforcement et d'amélioration du système, ceci sur base de l'analyse globale du régime du transit qui a été effectuée dans ce cadre. 2. Le projet "Douane 2000" La Commission a adopté le 4 avril 1995 une proposition de décision du Parlement européen et du Conseil63 portant adoption d'un programme d'action de la douane communautaire, pour la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 2000, qui renforce et amplifie l'action pilote engagée en 199464. Ce programme appelé "Douane 2000" a pour objectif, en renforçant la transparence de l'action douanière et la coopération entre les douanes des Etats membres, d'améliorer l'efficacité globale de l'action douanière et l'homogénéité des contrôles à la 63 64 Doc. COM(95) 119 final. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 4. 28 frontière extérieure de l'Union européenne. Ce programme doit notamment permettre une gestion optimale du marché intérieur, en même temps qu'une amélioration des résultats concernant le recouvrement des droits dus et le renforcement de la protection des intérêts financiers de la Communauté. Afin de réaliser pleinement ce dernier objectif, des actions de lutte antifraude en matière douanière ont été élaborées. Elles s'inscrivent globalement dans la politique générale de la Commission dans ce domaine et visent notamment: l'exploitation optimale du dispositif légal actuel et, si besoin en est, sa modification; l'amélioration de la collecte et de l'exploitation du renseignement au niveau communautaire par le recours accru aux techniques informatiques, et le renforcement de l'informatisation des services douaniers; l'élimination des obstacles à Faction rapide et à la coopération efficace des enquêteurs des douanes, notamment en ce qui concerne leurs pouvoirs d'investigation; l'application de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives; la poursuite et le développement d'actions coordonnées, notamment l'organisation de missions communautaires d'enquête et de contrôle dans les pays tiers; le développement de la coopération avec ces derniers, en particulier les pays associés internationales d'Europe centrale et orientale, ainsi qu'avec compétentes et avec les milieux professionnels concernés; les organisations le suivi financier des cas d'irrégularité. 3. Les précurseurs de drogues Le cadre de l'intervention communautaire en ce qui concerne le contrôle des produits chimiques précurseurs de drogue est défini par le règlement (CEE) n°3677/9065 du Conseil. La Commission a assuré l'extension des mesures pratiques nécessaires à la mise en oeuvre de ce règlement aux nouveaux Etats membres. Elle a également assuré à leur intention des cours de formation sur l'utilisation de la base de données communautaires PREXCO66. - JO L 357 du 20. 12. 1990. D'après l'article 7 de ce règlement, les dispositions du règlement (CEE) n°1468/81 relatif à l'assistance mutuelle entre les Etats membres dans les domaines douanier et agricole s'appliquent "mutatis mutandis". PRecursor Exportation COntrol. 29 L'activité de la Commission dans ce secteur67 va en augmentant. En 1995, 36 cas ont été communiqués aux Etats membres par la Commission (7 cas en 1994) au titre de l'assistance mutuelle. La Commission a obtenu le 24 septembre 1995 un mandat de négociation de la part du Conseil portant sur la réalisation d'accords sur le contrôle des précurseurs avec les 34 pays membres de l'Organisation des Etats Américains (OEA). Dans ce cadre, elle a immédiatement engagé des négociations avec les cinq pays membre du Pacte andin68. Ces négociations ont rapidement abouti, et la Communauté a pu adopter et signer les accords correspondants le 18 décembre 1995. SECTION 4: ASSISTANCE MUTUELLE ADMINISTRATIVE Au plan communautaire (domaines douanier et agricole), la Commission a poursuivi ses contacts avec les autres institutions sur sa proposition (datant de 1992) de règlement relatif à l'assistance mutuelle dans les domaines douanier et agricole. Cette proposition améliore et met à jour les dispositions en la matière contenues dans le règlement (CEE) n°l 468/8169 du Conseil, et fournit une base juridique pour la constitution d'une base de données destinée à contenir les informations échangées via le Système d'Information Douanier (SID), en ce qui concerne les cas relevant de la compétence communautaire70. En ce qui concerne le SID, les Etats membres ont adopté, dans le cadre du "titre VI", une convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes et conclu un accord relatif à l'application provisoire de cette convention entre certains Etats membres. La convention doit encore être ratifiée dans les Etats membres et la base de données centrale, qui constitue le noyau dur du SID, ne sera créée que lorsque le nouveau règlement sur l'assistance mutuelle entrera en vigueur71. Une orientation commune concernant ce règlement a été adoptée par le Conseil en décembre 1994, puis transmise au Parlement européen en juillet 1995. Celui-ci n'a pas encore pris position sur le texte. Au plan intergouvernemental, une convention établie sur base de l'article K3 du traité sur l'Union européenne, portant sur l'emploi de la technique informatique dans le domaine des La compétence opérationnelle de la Commission dans ce domaine a été transférée depuis. le 1er juin 1995 de la DG XXI (Douane et fiscalité indirecte) à l'UCLAF. 68 Bolivie, Colombie, Equateur, Pérou et Venezuela. JO L 144 du 02. 06. 1981. Voir le rapport annuel Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 4 et chapitre 2, section 1. 2. 3. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 4. 30 douanes, a été signée le 26 juillet 199572. Cette convention fournit, entre autres, une base juridique pour l'inclusion d'informations relatives à la lutte contre le trafic illicite des stupéfiants et autres produits sensibles dans la base de données qui sera établie après l'adoption du règlement, abrogeant le règlement (CEE) n° 1468/81, relatif aux domaines relevant de la compétence communautaire. Le nombre de terminaux SCENT/SID73 installés auprès des services désignés par les Etats membres, dans les administrations centrales, les grands ports et aéroports, s'élève à 323, notamment avec l'extension du réseau aux nouveaux Etats membres. Cet outil informatique sera utilisé pour les données relatives au domaine communautaire comme pour les données relatives au domaine non communautaire. 72 JO C 316 du 27. 11. 1995, page 33. System for a Customs Enforcement NeTwork, réseau informatisé dont le SID constitue l'un des modules. 31 CHAPITRE 3: LES AUTRES INSTITUTIONS Les autres institutions de la Communauté ont poursuivi, dans le cadre de leurs missions respectives, les unes leurs réflexions, les autres leurs actions, pour, dans la même optique que la Commission, faire avancer la lutte contre la fraude dans le sens souhaité par le citoyen et le contribuable européen. La nécessité de poursuivre sans relâche la lutte contre la fraude a été soulignée au plus haut niveau politique. Cette invite s'adresse nommément aux Etats membres mais aussi à toutes les institutions communautaires. L'obligation de résultats dans ce domaine n'incombe donc pas uniquement à la Commission. Dans cette perspective, le développement d'une collaboration fructueuse entre les institutions constitue un élément important qui justifie pleinement le fait qu'un chapitre spécifique du présent rapport soit consacré aux activités qu'elles ont développées en 1995 dans le domaine antifraude. SECTION 1: LE PARLEMENT EUROPEEN la mission de contrôle sur finances Le Parlement européen exerce communautaires. C'est en sa qualité d'Autorité budgétaire que le Parlement européen, par l'intermédiaire de sa commission du contrôle budgétaire, exerce pleinement cette responsabilité légitimité démocratique. C'est donc principalement dans le cadre des travaux de cette commission que le Parlement est amené à suivre de très près toutes les questions liées à la lutte contre la fraude et à la protection des intérêts financiers de la Communauté, et, quand il le juge nécessaire, à prendre des initiatives spécifiques en ces domaines. institutionnelle, renforcée par sa l'emploi des A côté de son activité régulière d'interpellation des institutions européennes et de contrôle budgétaire, le Parlement, pour donner à son action la dimension politique qui lui revient, a procédé à l'organisation, comme il l'avait d'ailleurs fait en 1993, d'une audition publique sur la lutte contre la fraude au budget de l'Union européenne74. Trois thèmes ont été retenus: "la corruption et le crime organisé contre le budget de l'Union européenne", "le recouvrement des sommes fraudées", et "les instruments de protection juridique des intérêts financiers de l'Union européenne: législation, procédures de poursuite et d'enquête". Le Parlement européen a également exercé le nouveau pouvoir qui lui a été conféré par le traité1 sur l'Union européenne: le pouvoir spécifique d'enquête. Il a choisi d'exercer cette compétence nouvelle dans le domaine de la lutte antifraude et plus particulièrement en ce qui concerne le régime du transit communautaire, qui avait fait l'objet par le Parlement de travaux et de discussions spécifiques, notamment au sein de sa commission du contrôle budgétaire. Une commission temporaire a été constituée, par une décision adoptée le 13 décembre 1995, dans le but d'examiner la situation critique de ce régime. Il s'agit de la première commission Cette audition publique a eu lieu les 29 et 30 mai 1995. 32 de ce type créée par le Parlement, sur la base de l'article 138, alinéa C du traité CE. Composée de 17 membres, elle fera rapport au Parlement dans les douze mois qui suivent la publication de cette décision75. Enfin, le Parlement européen a annoncé la tenue d'une conférence "inter-parlementaire" (à laquelle seront invités des membres des Parlements nationaux), organisée à l'initiative de son Président, sur le thème de la fraude au détriment du budget des Communautés européennes, qui aurait lieu en avril 1996 (les 23 et 24), au moment même où débutera la CIG. SECTION 2: LE CONSEIL Les travaux du Conseil ont été marqués en 1995 par l'obtention de résultats particulièrement satisfaisants dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté. En effet, les demandes du Conseil européen (Essen, décembre 1994) ont pu, pour partie, être satisfaites. Les rapports nationaux et l'analyse comparée de la Commission (présentés à Madrid76), l'adoption de textes législatifs (à Cannes et à Madrid) constituent la première étape vers la formation de bases juridiques indispensables à l'exercice d'une protection efficace des finances communautaires. Tout d'abord, la proposition de la Commission relative à un texte horizontal en matière de contrôles, de mesures et de sanctions administratives communautaires a donné lieu à l'adoption du règlement sur la protection des intérêts financiers de la Communauté77. Les travaux du Conseil se poursuivront pour compléter ce dispositif d'une partie relative au volet "contrôles". Le Conseil européen de Madrid a insisté pour que ce volet soit traité et pour que le règlement horizontal soit complété en conséquence, dans les plus brefs délais, et en tout cas avant la fin du premier semestre de 199678. Par ailleurs, le Conseil, après avoir examiné les textes proposés par la Commission dans le domaine du titre VI du traité sur l'Union européenne, au sein de ses groupes de travail et des comités de coordination79 appropriés, a adopté, le 26 juillet 1995, une convention pour la 75 La décision en question a été publiée au JO C 7 du 12. 01. 1996. Voir le chapitre 4, section unique, page 37. Voir le chapitre 1, section 2, point 1, page 10. 78 79 Le Conseil a confié les travaux sur ce thème au comité budgétaire (voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 4, section 3). Cette enceinte spécialisée s'illustre régulièrement, depuis l'institution de ce bilan annuel présenté par la Commission dans le domaine de la lutte contre la fraude et de la protection des finances de l'Europe, dans la préparation de l'impulsion politique que le Conseil exprime dans des conclusions ciblées qui ont permis la réalisation des progrès substantiels obtenus en 1995. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre et section déjà citées. Le groupe de travail "droit pénal / droit communautaire" a fourni en 1995 un travail particulièrement intense, aboutissant à des réalisations concrètes et substantielles. 33 protection pénale des intérêts financiers de la Communauté80. L'importance stratégique du message politique à faire passer aux citoyens européens était tel que les discussions relatives au projet de convention sur la protection des intérêts financiers de la Communauté n'avaient pu aboutir dans les délais souhaités par le Conseil et par la Commission. Un protocole additionnel, dont le projet est en discussion, a pour objectif tant nationaux les poursuites en cas de corruption de fonctionnaires, d'harmoniser qu'européens, et des membres des institutions et organes communautaires ou nationaux. En troisième lieu, le Conseil poursuivra ses travaux concernant l'examen et l'analyse des rapports nationaux sur l'état d'application de l'article 209A du traité CE et sur les mesures prises pour contrer le gaspillage et le détournement des moyens financiers communautaires. Le document de synthèse élaboré à sa demande par la Commission constitue un rapport d'étape qui servira de base à la poursuite des travaux d'analyse, en s'appuyant sur les conclusions du Conseil. C'est ainsi que le Conseil européen de Madrid a été amené à conclure qu'au-delà du principe d'assimilation81 consacré à l'article 209A, premier alinéa, du traité CE, le devoir d'assurer un niveau de protection des finances communautaires équivalent, partout dans la Communauté, s'impose aux Etats membres comme aux institutions. * * * La nécessité de poursuivre les travaux afin de doter la Communauté de moyens véritablement efficaces pour protéger ses finances d'une part et pour assurer une répression effective en cas de poursuites judiciaires à l'encontre de la grande délinquance financière d'autre part, a été nettement soulignée à l'occasion du Conseil européen de Madrid, notamment par l'identification des thèmes relatifs à la lutte contre la fraude communautaire dans un chapitre spécifique. SECTION 3: LA COUR DES COMPTES L'exercice des missions traditionnelles de la Cour des comptes, organe chargé du contrôle externe des Communautés, qui consistent à examiner la légalité et la régularité des recettes et des dépenses et à s'assurer de la bonne gestion financière des Communautés, l'a conduit à mener une réflexion poussée sur la lutte contre la fraude au budget communautaire. Voir le chapitre 1, section 3, page 13. Voir le chapitre 4, section unique, point 2, page 38. 34 Aussi, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 199482, la Cour a-t-elle pu préciser son rôle en la matière, non sans avoir rappelé que la responsabilité première de la prévention, de la détection et de l'investigation re la fraude incombe aux autorités qui gèrent et supervisent la mise en oeuvre des politiques financières des Communautés. La coopération avec la Commission à ces égards revêt une importance particulière, car la nécessité, pour la Commission, d'exercer une transparence la plus complète possible sur toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées se double de la nécessité de définir des règles claires et précises en ce qui concerne spécifiquement la lutte contre la fraude et l'échange d'informations et de données entre les services spécialisés des deux institutions. Les modalités d'une coopération renforcée entre la Cour de comptes et la Commission est actuellement à l'étude. SECTION 4: LA COUR DE JUSTICE Le rôle de la Cour de justice des Communautés européennes a toujours été de première importance dans le domaine de la protection du budget communautaire. Il a récemment pris toute sa dimension par le rendu d'arrêts déterminants. L'arrêt du 21 septembre 198983 a jeté les bases des obligations des Etats membres vis-à-vis du budget communautaire, obligations désormais contenues dans l'article 209A du traité CE, premier et deuxième alinéas, c'est-à-dire le principe d'assimilation des intérêts financiers communautaires à leurs propres intérêts financiers dans la lutte contre la fraude, et le détail des conditions de collaboration à mettre en oeuvre dans cette perspective. Ces principes ont été confirmés par la Cour plus récemment (arrêt du 14 juillet 1994: "Milchwerke Kôln/Wuppertal e. G. contre Hauptzollamt Kôln-Rheinau"84). D'autres affaires, déjà évoquées dans ce rapport85, notamment dans le cadre du premier chapitre, ont conduit la Cour à rendre des arrêts circonstanciés sur la légalité des sanctions administratives communautaires infligées dans le domaine de la Politique Agricole Commune et à reconnaître la compétence de la Commission de prévoir de telles sanctions dans sa législation d'exécution (l'arrêt du 27 octobre 199286 ainsi que l'arrêt du 12 octobre 199587). Ces arrêts ont confirmé la compétence de la Commission de prévoir des sanctions pouvant 82 83 85 86 87 JO C 303 du 14. 11. 1995. Affaire 68/88 "maïs yougoslave". Affaire C 352/92. Voir également le rapport "Lutte contre la fraude" pour 1992, titre I, section 2. 8. Affaire 240/90. Affaire C 104/94. 35 inclure l'exclusion temporaire d'un opérateur au bénéfice d'un régime d'aide et la majoration calculée sur le montant d'une aide indûment versée88. Le contrôle juridictionnel est en effet central et doit être confirmé par les instruments du titre VI en matière de protection pénale des intérêts financiers de la Communauté. Si l'article 8 de la convention relative à la protection des intérêts financiers de la Communauté, signée le 26 juillet 1995, attribue une compétence contentieuse à la Cour de justice et permet une saisine par la Commission (relativement aux articles 1 et 10 de la dite convention), la question de la compétence préjudicielle reste en suspens89. La Commission a joint à sa proposition de protocole additionnel à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés90 un article 17 prévoyant, entre autres, la compétence préjudicielle en interprétation de ce protocole. Actuellement, le groupe de travail "Cour de justice" du Conseil chargé de ces questions négocie une compétence préjudicielle de la Cour dans le cadre de la convention EUROPOL. Pour la Commission, il est indispensabled'étendre, à tout le moins, l'éventuel résultat de cette négociation à la convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés, étant donné le rôle central dévolu à la Cour pour préciser les obligations incombant aux Etats membres dans le domaine de la lutte antifraude. 88 89 Article 5 du règlement (CE, EURATOM) n°2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté. En effet, lors de la signature de la convention, plusieurs délégations ont déposé des déclarations en vertu desquelles la ratification ultérieure sera soumise à l'attribution à la Cour de justice d'une compétence préjudicielle en ce qui concerne les conventions EUROPOL, SID et "protection des intérêts financiers des Communautés". 90 Voir le chapitre 1, section 3, point 2, page 15. 36 CHAPITRE 4: LES ÉTATS MEMBRES L'ouverture du rapport annuel de la Commission aux activités antifraude des Etats membres va naturellement dans le sens du renforcement du partenariat entre les administrations nationales, qui oeuvrent beaucoup sur le terrain, et la Commission qui, de par ses missions budgétaires, doit contrôler le bon emploi des fonds communautaires91. La lutte contre la fraude, dont la responsabilité relève en effet au premier chef des Etats membres, est l'affaire de tous. L'année 1995 a connu de nombreuses évolutions en ce qui concerne le partage des responsabilités, qui se sont concrétisées, au plus haut niveau politique. Dans l'intervalle des Conseil européen de Essen en décembre 1994 et de Madrid en décembre 1995, quinze rapports nationaux sur les mesures mises en oeuvre pour lutter contre le détournement et le gaspillage des fonds communautaires ont été établis. Ils font l'objet de la première section de ce chapitre. SECTION UNIQUE: L ES R A P P O R TS N A T I O N A UX DÉTOURNEMENT DES MOYENS COMMUNAUTAIRES ET LE BILAN DE L'APPLICATION DE L'ARTICLE 209A S UR LE Le Conseil Ecofin, dans ses conclusions du 11 juillet 1994 sur la lutte contre la fraude92, a invité la Commission à dresser, au plus tard à la fin de 1995, un bilan d'application de l'article 209A du traité CE. Le Conseil européen de Essen des 9 et 10 décembre 1994 a invité les Etats membres à présenter des rapports sur les mesures qu'ils mettent en oeuvre au niveau national pour lutter contre le gaspillage et le détournement des moyens communautaires. Le Conseil européen de Cannes des 26 et 27 juin 1995 a pris acte des rapports des Etats membres et a invité la Commission à élaborer un document de synthèse comparatif qui a été présenté à Madrid, les 15 et 16 décembre. 1. La méthodologie Le document de synthèse comparatif, établi à partir des rapports nationaux, dresse d'une part le bilan de l'état d'application de l'article 209A CE relatif à la protection des intérêts financiers de la Communauté, et, d'autre part, propose une synthèse des mesures prises par les Etats membres pour contrer le détournement des moyens communautaires. Les dépenses du budget communautaire transitent, il n'est pas inutile de le rappeler, à près de 80% par les Trésors nationaux. JO C 292 du 20. 10. 1994. 37 Afin de disposer de rapports homogènes, permettant la réalisation d'une véritable comparaison des systèmes nationaux, la Commission a élaboré, conformément à la demande du Conseil, un schéma général d'élaboration de ces rapports qui a été approuvé par le Conseil "Economie et finances" du 20 février. Les grandes lignes proposées par ce schéma ont été, en général, suivies par les Etats membres, ce qui n'empêche pas les rapports nationaux de se montrer relativement dissemblables, dans la mesure où certains Etats membres ont insisté sur les évolutions récentes de leur dispositif législatif et réglementaire, et d'autres sur l'organisation de leur services de contrôle. Dans l'ensemble, et étant donné les délais impartis, les efforts entrepris par les rapporteurs nationaux ont permis à la Commission de réaliser la synthèse et le bilan demandés93. La Commission a également tracé, pour répondre à l'invitation du Conseil, des pistes de réflexion devant servir de base à la préparation d'actions visant à intensifier la lutte contre la fraude et le gaspillage, de manière à assurer une protection efficace des intérêts financiers de la Communauté. 2. Le bilan (application de l'article 209A CE, premier alinéa) L'article 209A du traité CE, premier alinéa, consacre le principe d'assimilation: "Les Etats membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. " Cette disposition intègre la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, arrêt du 21 septembre 1989, qui précise la portée de l'article 5 du traité CE. Les rapports des Etats membres indiquent qu'ils appliquent conjointement l'article 5 CE, tel qu'interprété par la Cour, et l'article 209A CE. Ils traitent donc, le plus souvent, à la fois des mesures prises pour "assimiler" les dispositifs de lutte contre la fraude au détriment du budget communautaire aux dispositifs nationaux, et de l'efficacité des systèmes de sanctions des violations du droit communautaire. 2. 1 Les textes Les dispositifs préventifs ont été peu traités. D'un autre côté, les Etats membres disposent d'un régime de sanction propre aux recettes (du ressort des droits fiscal et douanier) et d'un autre régime propre aux dépenses (régime peu différencié selon les secteurs de dépenses). Pour les ressources, l'assimilation sur le plan répressif s'apprécie en comparant le • régime que les Etats membres appliquent aux recettes communautaires (ressources propres traditionnelles) et celui appliqué aux recettes nationales (TVA, accises). Pour les dépenses, il existe dans certains Etats membres une incrimination spécifique de la fraude à la subvention qui inclue les financements communautaires. Voir le rapport de synthèse intitulé "Analyse comparée" et le document de synthèse, doc. COM(95) 556 final. 38 Ainsi, des distorsions entre les régimes relatifs aux recettes et aux dépenses, en ce qui concerne l'efficacité des mesures juridiques, ont pu être mises en évidence. L'objectif doit donc être, pour certains Etats membres, le relèvement du niveau de protection. Deux premières conclusions s'imposent: l'analyse comparée a révélé qu'une partie seulement des données nécessaires a pu être collectée. Des informations supplémentaires, notamment dans le domaine de la prévention, sont indispensables; l'approche différenciée (entre recettes et dépenses) pose le problème de la cohérence des actions et de leur efficacité, car les mécanismes dont usent les organisations de criminalité financière ne diffèrent guère selon le domaine concerné. 2. 2 L'organisation administrative L'organisation des services telle que décrite dans les rapports nationaux fait ressortir l'existence ou la création de structures spécifiques, compétentes pour l'ensemble des ressources propres. En ce qui concerne le contrôle des dépenses agricoles, les organismes nationaux de paiement visent essentiellement à satisfaire aux exigences de la réglementation communautaire en termes quantitatifs. Dans le domaine des échanges (restitutions à l'exportation), un dispositif indépendant prévaut, de la même manière que pour le contrôle des recettes (sont cités notamment le rôle des corps spécifiques et celui des Cours des comptes nationales). Le domaine des fonds structurels fait l'objet de procédures de contrôle appliquées par les administrations chargées de mettre en oeuvre les programmes communautaires, notamment à l'échelon local. La synthèse montre une prépondérance des organismes expérimentés, dont l'efficacité des contrôles est éprouvée au plan des finances nationales (douanes, fisc). Plus généralement, les règles de comptabilité publique protégeant les finances nationales dans tous les Etats membres s'appliquent aux dépenses communautaires qui transitent, pour une large part, par les budgets nationaux. Toutefois, la protection des intérêts communautaires se situe à un niveau moins élevé qu'en matière de recettes. Le fait de confier les missions de contrôle aux organismes gestionnaires, peu familiers des techniques de lutte contre la fraude à grande échelle, s'apparente plus volontiers aux techniques d'audit et de contrôle des comptes, qui présentent le risque de se révéler peu efficaces face aux méthodes usitées par la grande délinquance financière et le crime organisé. Un contrôle antifraude spécifique, exercé par des spécialistes au plan national, regroupés au sein de structures dotées de larges pouvoirs d'investigation et exerçant leur mission d'une manière indépendante par rapport aux gestionnaires, serait de nature, comme pour le domaine des recettes, à rehausser sensiblement le niveau de protection des finances communautaires. 2. 3 Les résultats En termes de résultats, la moitié seulement des rapports étudiés fait état de données chiffrées, 39 portant à la fois sur les contrôles opérés et sur les suites administratives et judiciaires. Les chiffres avancés doivent en outre être maniés avec prudence. Il s'agit là d'un domaine sensible qui peut donner lieu à toutes sortes d'interprétations, pouvant aller de l'amélioration, louable, des communications statistiques, en passant par la hausse de l'activité des services antifraude, ou même la recrudescence du phénomène en tant que tel. C'est pourquoi, sans doute, peu d'Etats membres ont fourni des statistiques détaillées ou se sont livrés à des analyses ou commentaires directement exploitables. Toutefois, l'identification de secteurs à risque n'a pas été éludée, mais l'élaboration de typologies pertinentes au plan communautaire présuppose l'examen approfondi de données homogènes qui font malheureusement défaut. S'agissant du recouvrement94 des sommes fraudées, les rapports nationaux ne permettent pas d'en apprécier le degré d'assimilation. Sauf exception, les textes qui donnent privilège aux créanciers publics (dont communautaires) ne sont pas mentionnés. Les procédures ne sont pas décrites et le lien entre les services financiers et les services d'enquête ne sont pas évoqués. De plus, en ce qui concerne les opérations transnationales, les possibilités et les potentialités de l'assistance mutuelle en matière douanière et agricole doivent être mieux exploitées. 3. Le bilan (application de l'article 209A CE, deuxième alinéa) L'article 209A du traité CE, deuxième alinéa, vise au renforcement de la coopération: "Sans préjudice des dispositions du présent traité, les Etats membres coordonnent leurs actions visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. A cette fin, ils organisent, avec l'aide de la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations. " Cette disposition complète l'obligation décrite au premier alinéa de cet article. Elle a pour objet de mettre en place les conditions nécessaires au développement de la lutte contre les reseaux criminels organisés, qui prennent pour cible les finances communautaires. Pour cela, une collaboration étroite et régulière entre les services concernés doit être établie. C'est notamment dans cette perspective que la Commission a ci ce le Comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude (COCOLAF)95. En ce qui concerne la coopération administrative (assistance sur la base d'instruments non communautaires), les éléments communiqués par les Etats membres démontrent que les instruments de coopération ne sont pas laissés inutilisés. Ces instruments visent à la protection des finances nationales. Néanmoins une collaboration plus structurée est nécessaire pour atteindre le niveau de protection exigé par l'article 209A CE en ce qui concerne les finances communautaires, et pour remédier aux difficultés actuelles rencontrées (les délais de réponse notamment). 94 95 Voir le chapitre 7, section 4, page 90. Voir le chapitre 5, section 2, page 47. 40 En ce qui concerne la coopération en matière répressive, l'article 209A CE vise tout particulièrement la mise en oeuvre d'une collaboration plus large, nécessaire pour combattre la fraude transnationale perpétrée par des réseaux organisés. La disparité des traitements judiciaires dans les Etats membres constitue un risque grave et le besoin d'une coopération directe et rapide ressort en filigrane de l'ensemble des rapports nationaux. Quelques-uns de ces rapports abordent aussi la coopération policière, sans la distinguer nettement de la coopération judiciaire. La nécessité dans ce domaine d'une coopération administrative, dès le stade des premières constatations sur le terrain, est mise en évidence (échange d'informations entre les Etats membres et avec la Commission). De même, des suggestions très concrètes sont faites pour renforcer la coopération répressive, notamment la possibilité de donner aux enquêteurs nationaux des pouvoirs comparables. En ce qui concerne la coopération administrative et l'assistance mutuelle (sur la base des instruments communautaires), il ressort des rapports nationaux que, même si les potentialités de ces instruments ne sont pas laissées de coté, elles ne sont pas totalement exploitées. Quelques rapports notent même un certain nombre de difficultés qui peuvent ralentir les enquêtes et Faction répressive (disparités administratives, juridiques et techniques entravant la circulation de l'information entre les Etats membres). 4. Les pistes de réflexion Elles sont nombreuses, mais le but initial de cet exercice, à savoir déterminer s'il existe un rapport d'équivalence entre les mesures et les moyens destinés à la protection des finances nationales et ceux destinés à la protection des intérêts financiers de la Communauté, n'a pu être atteint. En effet, bien que des informations denses soient présentes dans ces rapports, l'analyse comparée des résultats de la lutte contre la fraude au budget national et au budget communautaire n'a pas été achevée, faute de données suffisamment complètes. Ainsi, bien que la démonstration du principe d'assimilation ait été affirmée, il est délicat de se prononcer sur le véritable degré de celle-ci au sein de l'Union. L'analyse des dispositifs en place (textes, organisation) laisse apparaître que les recettes communautaires sont globalement mieux protégées que les dépenses et, dans ce dernier domaine, les dépenses agricoles semblent plus encadrées que les dépenses relatives aux actions structurelles. Quoi qu'il en soit, au stade actuel des réflexions et des analyses, la démonstration du rapport d'équivalence parfaite ne peut être considérée comme acquise. La protection des intérêts financiers est également différente selon les Etats membres. Il est donc nécessaire que les mesures concrètes prises soient évaluées de façon continue, pour que la gestion financière de la Communauté soit véritablement transparente et la protection de ses intérêts financiers indubitable. Ce qui mène à la réflexion suivante: le principe d'assimilation doit être complété par la notion d'une protection équivalente, partout dans la Communauté. En conséquence, la Commission a proposé au Conseil une série de pistes de réflexion qui 41 figurent dans son rapport de synthèse, en conclusion de chaque partie descriptive. le principe d'assimilation. Outre Une première série de pistes concerne les inconvénients d'une approche différenciée entre la manière de protéger les recettes et celle de contrôler le bon emploi des dépenses, il s'agit avant tout de se doter de moyens à la hauteur de la tâche, c'est-à-dire qui puissent se montrer efficaces et dissuasifs face à des réseaux organisés, spécialisés dans la criminalité financière. Cette réflexion demeure valable pour le volet prévention, qui n'a pu être suffisamment analysé dans le cadre des rapports nationaux. Partant de cette constatation, il apparaît qu'une politique claire de sanctions administratives en matière de dépenses est nécessaire. De telles sanctions existent au plan national, elles sont bien évidemment autonomes mais elles peuvent s'ajouter aux sanctions administratives communautaires prévues notamment dans le domaine agricole. Le règlement horizontal de la Commission adopté par le Conseil96 fixe une base juridique devant offrir le cadre de référence en ce qui concerne notamment la mise en place de sanctions effectives dans le domaine général des dépenses. De même, la transposition en droit interne de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes97 doit fournir la base juridique dont les Etats membres ont besoin pour incriminer de façon expresse les comportements frauduleux au détriment du budget des Communautés. Dans cette perspective, les personnes morales détentrices d'un mandat en tant que bénéficiaire ou destinataire de financements communautaires doivent logiquement pouvoir faire l'objet de sanctions pénales en cas de fraude. Enfin, le rapprochement des régimes de sanctions pénales des Etats membres doit conduire à éliminer le risque de la constitution de zones de moindre répression et celui du détournement des opérations économiques vers les Etats membres où les sanctions encourues sont encore faibles. Une deuxième série de pistes de réflexion concerne l'organisation des services nationaux de contrôle et de lutte contre la fraude. Les services spécialisés d'enquête devraient obtenir des pouvoirs nécessaires à F accomplisssement de leurs tâches dans un contexte de plus en plus difficile. En outre, le développement constaté de structures pluridisciplinaires, dotées de pareils pouvoirs, doit être souligné. Les exemples sont nombreux, notamment l'Office Central de lutte contre la Délinquance Economique et Financière Organisée (OCDEFO) en Belgique qui regroupe des spécialistes opérationnels dans les domaines de la douane, de la fiscalité, ainsi que des magistrats et des policiers. De même, la Guardia di Finanza italienne est en passe de devenir l'instrument majeur de la politique définie au plus haut niveau par le Comité 96 97 Voir le chapitre 1, section 2, page 10. Voir le chapitre 1, section 3, page 13. 42 interministériel pour la lutte contre les fraudes communautaires98. La liste pourrait être plus longue, mais, au travers de ces exemples, c'est une tendance intéressante qu'il est important de souligner car elle prend en compte la spécificité de la lutte contre la fraude communautaire (enquêtes longues et de grande envergure, nécessitant l'intervention de spécialistes dans différents domaines). Une troisième série de pistes concerne les résultats de la lutte contre la fraude. La réduction des risques de fraude est liée à la connaissance et à l'exploitation des éléments constatés sur le terrain. Par exemple, les rapports nationaux ont révélé que les Etats membres ont pris conscience du caractère transnational des fraudes commises et des mesures à prendre en conséquence. Or la densité de l'information relative aux fraudes est telle qu'une meilleure connaissance des résultats de la lutte contre la fraude est indispensable, du stade du contrôle à la récupération des sommes fraudées et à l'application des sanctions envers les fraudeurs. Ainsi, un rapprochement au niveau communautaire des pratiques nationales est indispensable. Il en est ainsi des modalités de contrôle qui doivent tendre vers un niveau équivalent sur le territoire de la Communauté, il en est ainsi également des règles relatives au recouvrement, des sanctions administratives et de leurs conditions d'application. Enfin, le souci constant de simplifier la réglementation communautaire est exprimé dans plusieurs rapports nationaux. La Commission partage ce sentiment et les actions qu'elle entreprend dans ce sens ont pour but d'éviter que la commission d'actes frauduleux ne soit facilitée au travers de l'application de réglementations trop complexes. Une dernière série de pistes de réflexion concerne la coopération. La nécessité de développer ces pratiques a été mise en évidence dans plusieurs rapports nationaux. Dans ce cadre, il pourrait être envisagé de remédier aux griefs formulés à F encontre du fonctionnement des mécanismes d'assistance mutuelle. Il faut aussi améliorer les liens opérationnels entre les services chargés de la poursuite des fraudes graves et complexes, notamment par le développement des contacts personnels et des échanges de fonctionnaires. En ce qui concerne la coopération répressive, les éléments fournis dans les rapports nationaux montrent combien il est urgent que les autorités nationales puissent disposer de moyens efficaces pour répondre aux exigences de la protection des finances 98 Comité créé en 1992, dans l'esprit de l'article 209A du traité CE, auprès du département pour la coordination des politiques communautaires de la Présidence du Conseil des Ministres, au sein duquel le noyau opérationnel de la Guardia di Finanza a été institué par décret du Président du Conseil des Ministres le 11. 01. 1995. 43 communes à l'Union: cela englobe à la fois la fluidité des échanges d'information entre les services répressifs nationaux et les services compétents de la Commission, la mise à disposition de moyens et de pouvoirs de contrôle accrus pour les agents chargés de la lutte contre la fraude, et, dans le domaine du droit pénal, le recours à des mesures adéquates, nécessaires à l'entrée en vigueur rapide de la convention relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté. De même, en ce qui concerne les instruments communautaires d'assistance mutuelle, la nécessité d'adapter les systèmes d'information a été soulignée. Certaines formes de coopération mises en avant par les rapports doivent être explorées et développées (comme par exemple, les suites à donner aux contrôles croisés sur les marchandises mises en libre pratique). L'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances communautaires doit être rendue plus performante, quel que soit le secteur budgétaire en cause: Le comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude se réunit régulièrement pour apprécier les potentialités des systèmes et préconiser les adaptations indispensables. * * * L'analyse effectuée par la Commission constitue la première étape d'une mission d'envergure qui consiste à progresser dans toutes les voies, sur tous les volets de la lutte contre la fraude, de la prévention à la répression, en passant par la coopération. Il faut rendre optimal le cadre de surveillance national et le cadre communautaire, en fonction des risques réels et des conditions rencontrées. La crédibilité des actions conçues au plus haut niveau politique doit être catalysée par des avancées concrètes dans tous les domaines ayant trait à la protection des intérêts financiers de la Communauté. La réalisation de ces avancées constituent les autres étapes, dont les développements seront soumis aux prochains Conseils européens. Comme Fa souligné le Conseil européen de Madrid, l'efficacité de la protection des finances communautaires ne peut être garantie sans un niveau équivalent, partout dans la Communauté, du contrôle des politiques mises en oeuvre. Les travaux des institutions, et des Etats membres, sont orientés dans cette direction. •- ••• 44 CHAPITRE 5: COOPERATION ET PARTENARIAT Ce chapitre rend compte, traditionnellement, des séminaires organisés par la Commission, à son initiative ou à la demande des Etats membres, dans le domaine de la lutte contre la fraude. Le dialogue avec les administrations nationales spécialisées ne se limite pas à ces manifestations, il continue, soit par le biais de rencontres bilatérales avec les autorités compétentes, soit dans institutionnel que représente, en ce qui concerne spécifiquement la politique de lutte contre la fraude, le comité consultatif pour la coordination des actions en la matière (COCOLAF). Ce comité s'est structuré en 1995 de manière à assurer une vue d'ensemble de la politique de la lutte contre la fraude. le cadre Parallèlement, les Etats membres poursuivent l'adaptation de leurs structures spécialisées à la dimension interdisciplinaire et plurisectorielle de la fraude communautaire. Les contacts avec la Commission s'amplifient et les initiatives abondent de part et d'autre. Quelques exemples sont également cités dans ce chapitre, dans le cadre de la section 3. SECTION 1: SEMINAIRES ET ECHANGES DE FONCTIONNAIRES Depuis la création de FUCLAF (en 1988) et pour faire connaître l'action coordonnée de cette Direction et des autres services spécialisés de la Commission, de nombreux séminaires généraux d'information ont été organisés. De nombreux sujets y ont été traités, auxquels pratiquement tous les services nationaux concernés, dans chaque Etat membre, ont été sensibilisés. En effet, il était essentiel que les méthodes de travail (contrôles et investigations sur le terrain) fussent adaptées à la dimension communautaire de la fraude. Le contexte économique évolue constamment, il en va de même des mécanismes de fraude; ainsi, les séminaires "généraux", organisés par la Commission, visaient dans un premier temps à sensibiliser les agents de terrain aux particularités de la fraude communautaire transnationale. Ces séminaires généraux (sauf les actions visant les nouveaux Etats Membres) ont fait place en 1995 à des actions ciblées. La Commission a également poursuivi, conformément à son programme de travail, l'organisation de formations spécifiques pour les fonctionnaires nationaux chargés de lutter contre la fraude au détriment du budget communautaire dans le cadre de leurs structures nationales. Des actions de formation générale ont été organisées à l'intention des fonctionnaires des nouveaux Etats membres, à Bruxelles pour un petit nombre de hauts fonctionnaires (séminaires de sensibilisation à l'intention de fonctionnaires suédois, finlandais et autrichiens), ainsi que dans les Etats membres, comme ce fut le cas pour la Finlande et pour la Suède99, lorsque le nombre de fonctionnaires concernés est plus important. 99 Un séminaire sera organisé en Autriche au cours du premier trimestre de 1996. 45 Ces fonctionnaires sont issus des services d'enquête fiscaux, douaniers, des corps d'audit (finances), de la police et des autorités judiciaires. Une autre priorité de la Commission réside dans la formation spécialisée des services et organismes qui pratiquent la lutte contre la délinquance économique et financière, y compris au plan des poursuites et autres incriminations judiciaires (équipes d'intervention sur le terrain, autorités administratives et judiciaires. ). Des programmes spécifiques de formation ont ainsi été mis sur pied à Bruxelles à l'intention de hauts fonctionnaires de la police danois, également pour des enquêteurs du bureau du contrôle économique (ECD, dépendant du ministère des affaires économique néerlandais), et pour des enquêteurs de la Guardia di Finanza italienne. Cinq séminaires ont eu lieu dans les Etats membres: dans le domaine des fonds structurels100, à (inspection générale de l'administration du territoire) au Portugal; à Cologne en Allemagne pour des procureurs chargés de la poursuite des délits économiques, y compris les fraudes au détriment des finances communautaires; à Barcelone en Espagne sur le Fonds de cohésion; à Deauville en France pour des membres de la police judiciaire et à Athènes en Grèce pour des agents chargés de la gestion, du contrôle et de la poursuite des irrégularités dans le domaine des politiques structurelles. l'intention des agents de FIGAT La Commission espère ainsi développer, par l'organisation de ces différents types de formation, une collaboration directe et fructueuse avec les organismes nationaux101. En effet, la prise de contacts directs entre le niveau communautaire et les services chargés de lutter contre la fraude au quotidien constitue, pour la Commission, un gage de compréhension et de confiance mutuelle, éléments également développés dans le cadre du travail en ateliers ("workshops"102), pour la préparation des enquêtes ou encore pour les cas d'investigations plurisectorielles. De plus, et cela va dans le sens de la poursuite de la stratégie "pré-adhésion", la Communauté organise dans les pays d'Europe centrale et orientale des séminaires d'information et des rencontres avec les services chargés du maintien de l'ordre économique, avec lesquels elle sera amenée à collaborer en permanence, dans un futur plus ou moins proche, pour la poursuite des fraudes. Une première action d'information à laquelle ont participé 8 enquêteurs des services douaniers de la République tchèque (avec lesquels la Commission a été amenée à collaborer sur certaines enquêtes particulières) a pu être réalisée à Bruxelles, sur la coopération opérationnelle et l'échange d'informations. 1 00 1 01 1 02 Ce domaine particulier et celui du Fonds de cohésion feront l'objet pour 1996 d'une attention soutenue en matière de formation. Voir la section 3 du présent chapitre, page 48. Ces groupes de travail représentent, sur la base d'études de cas concrets, un excellent moyen de partager des réflexions sur les problèmes rencontrés et les solutions à mettre en oeuvre. Généralement, ces solutions sont liées au renforcement de la coopération judiciaire, ou font référence à des moyens d'action disponibles ou à créer (ce qui éventuellement peut impliquer la proposition d'une définition par la Commission de bases juridiques nouvelles). 46 Les prochains séminaires que la Commission compte organiser seront, dans la ligne des actions conduites depuis 1994, des manifestations à plus petite échelle (dont l'efficacité n'est plus à prouver), ayant une approche plus spécialisée. En dernier lieu, 14 séminaires ont été organisés en 1995 dans le cadre du programme Matthaeus (programme d'action communautaire en matière de formation professionnelle des fonctionnaires des douanes, géré par là DG XXI), dont 7 ont été plus particulièrement consacrés à la lutte contre la fraude douanière. De même, 11 séminaires ont eu lieu dans le cadre du programme Matthaeus Tax103. Trois d'entre eux ont été organisés spécialement à l'intention des fonctionnaires responsables de la TVA et des accises dans les trois nouveaux Etats membres. Ils ont porté sur les régimes communautaires de TVA et des accises. Des fonctionnaires des Etats membres ont présenté le fonctionnement du marché intérieur et, en expliquant leurs systèmes et modalités de contrôle, ont pu faire partager leur expérience. Ces programmes Matthaeus et Matthaeus Tax donnent également lieu à des échanges de fonctionnaires entre les administrations douanières des Etats membres (390 échanges en 1995) et entre les administrations en charge des questions fiscales (118 fonctionnaires concernés en 1995). Parallèlement, une action a été conduite dans les Etats membres comportant 60 échanges ciblés sur le développement des méthodes d'audit dans le contrôle des comptes des entreprises. SECTION 2: LE COMITE CONSULTATIF POUR LA COORDINATION DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE (COCOLAF) Les activités du COCOLAF se sont étoffées en 1995. Fortes de l'expérience de l'année précédente104, la Commission, qui préside ce Comité, et les délégations des Etats membres ont continué de travailler sur les différents thèmes liés à la protection des intérêts financiers de la Communauté, dans le cadre notamment de l'examen du programme de travail antifraude de la Commission pour 1995 et de son rapport annuel pour 1994. Ainsi, le Comité a tenu trois réunions plénières en 1995: les 1er février, 31 mai et 1er juin (2 jours) et le 4 octobre. L'intérêt des travaux du Comité a été souligné par le Conseil dans ses conclusions du 19 juin 1995 et du 27 novembre 1995 sur la lutte contre la fraude, en particulier s'agissant des travaux portant sur le suivi du programme de travail antifraude de la Commission et l'examen de son rapport annuel 1994, ainsi que sur le suivi des rapports nationaux et de l'analyse 103 L'objectif de ce programme est d'améliorer la coopération administrative et de développer la compréhension mutuelle de la mise en oeuvre par les Etats membres du marché intérieur dans le domaine de la fiscalité indirecte. Les mesures de contrôle destinées à prévenir la fraude constituent une partie importante de cette mise en oeuvre. Le COCOLAF a été créé par une décision de la Commission en date du 23. 02. 1994, voir à son sujet le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, déjà cité. 47 comparée de la Commission portant sur les aspects couverts par le traité CE 105 Les séances de travail ont été principalement consacrées, outre l'examen des rapports évoqués, au développement des moyens tant juridiques qu'opérationnels destinés à rendre la lutte contre la fraude plus efficace. Elles ont été le lieu pour les Etats membres d'obtenir des informations directes auprès des responsables de la Commission. Dans ce domaine, les questions liées au flux d'informations régulier entre les Etats membres d'une part, et entre les services spécialisés nationaux et le service central de la Commission (SG/UCLAF) d'autre part, (tout particulièrement en ce qui concerne la communication de cas d'irrégularités décelés par les Etats membres dans le domaine des fonds structurels et du Fonds de cohésion) ont été largement abordées. Le point a été fait sur l'existence et le fonctionnement des différents comités sectoriels traitant de la lutte contre la fraude. Ainsi le Comité "assistance mutuelle", le Comité Consultatif "Ressources Propres" (CCRP) et le Comité permanent de la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects constituent les enceintes spécifiques, propres à chaque domaine concerné, ayant à traiter de questions relatives à la lutte contre la fraude. Ces comités peuvent comporter des sous-comités ou des groupes de travail "techniques", regroupant des experts des Etats membres et des représentants des services compétents de la Commission dont les travaux ont des "répercussions" en matière de lutte contre la fraude: citons notamment le groupe de travail SCENT/CIS (qui dépend du Comité "assistance mutuelle"), le sous-groupe "irrégularités" dans le domaine agricole, les groupes de travail "Informatique et comptabilité" et le sous-groupe "Recouvrement" du CCRP, et enfin le sous- groupe antifraude du Comité permanent de la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects. SECTION 3: LE PARTENARIAT AVEC LES SERVICES NATIONAUX SPÉCIALISÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES Le rapport annuel de la Commission pour 1994 évoquait déjà les contacts établis entre la Commission (SG/UCLAF) et certains organismes spécialisés dans les Etats membres. Ces contacts, souvent informels, s'inscrivent dans le cadre d'une politique globale, figurant au programme antifraude de la Commission. L'échange des expériences se fait au cours de rencontres privilégiant le coté opérationnel, immédiatement mesurable en termes de résultats, dévolu aux enquêtes antifraude menées en partenariat. D'autres circonstances, telles que les actions de formation ou les séminaires ciblés, constituent autant d'opportunités, que la Commission se fait un devoir d'exploiter avec sérieux et discernement. Les contacts se sont déroulés d'une manière constructive et positive, la Commission ayant 1 05 Voir le chapitre 4, section unique, page 37. 48 activement collaboré, tout au long de l'année 1995, avec chaque service national en charge de détecter, de poursuivre et de réprimer la fraude au détriment du budget communautaire dans les Etats membres. Il s'agit en particulier des services douaniers, concernés au premier chef lorsque les fraudes commises impliquent des transactions complexes portant sur des échanges de produits, nécessitant une importante coordination qui se réalise, entre eux, au moyen de procédures bien établies au niveau de l'Union. Il s'agit également des services de contrôle financier, qui relèvent des ministères de l'économie et des finances (tels que l'Inspection Générale des Finances en France et 1TGAE106 en Espagne), des services d'inspection nationaux dans divers secteurs (notamment le secteur social), des services de police judiciaire pour les dossiers nécessitant des poursuites pénales (services dépendant de la police nationale comme de la gendarmerie), y compris lorsque des réseaux de criminalité financière organisée sont impliqués. Ainsi, à titre d'exemple, l'on peut citer l'Office Central de lutte contre la Délinquance Economique et Financière Organisée (OCDEFO)107. Cet organisme fonctionne sous la tutelle du Ministère belge de la Justice. Il regroupe du personnel judiciaire mis à disposition provenant des corps de la Gendarmerie, de la Police judiciaire près les Parquets et du Comité Supérieur de Contrôle. Chaque service possédant sa propre culture et sa propre approche du phénomène pour, selon les propres termes du rapport, apporter "une néo-culture policière et un esprit d'entreprise au service de la Justice". L'office exécute des missions opérationnelles d'enquêtes dans les secteurs du budget communautaire directement concernés par la fraude de grande envergure. Il est également investi de missions relatives au blanchiment de capitaux, aux délits fiscaux graves, aux délits boursiers et aux fraudes sociales graves. Dans le même esprit, la Guardia di Finanza italienne a constitué un noyau spécial pour la répression des fraudes communautaires, en vue d'apporter une réponse appropriée à la nécessité d'appliquer les dispositions de l'article 209A, premier alinéa, du traité CE, portant sur la protection équivalente des intérêts financiers de la Communauté. La Guardia di Finanza est un organisme pluridisciplinaire qui agit aussi bien dans le secteur des interventions de marché que dans celui des ressources propres et des fonds structurels. Il dispose de tous les moyens d'action nécessaires pour effectuer des contrôles exhaustifs, et ce, à l'échelle du territoire italien. Le gouvernement italien a souhaité que ce noyau spécial soit l'organisme chargé de mener, en priorité et de manière centralisée, les opérations de contrôle visant les infractions commises au détriment du Budget des Communautés européennes. Cette initiative avait pour but essentiel d'inscrire cette mission dans la durée, le caractère permanent des tâches de ce noyau ou unité spécial108 doit être souligné. 1 06 107 108 Intervenciôn General de la Administraciôn del Estado. L'OCDEFO a publié son premier rapport d'activité en novembre 1995. Noyau dénommé "Nucleo Spéciale per la repressione délie frodi comunitarie". 49 En Espagne, la Guardia civil est titulaire de la mission de protection et de surveillance "fiscale" de l'Etat et la responsabilité des actions nécessaires pour lutter contre tout type de contrebande sur tout l'espace terrestre et maritime de son territoire. Le caractère de police administrative de la Guardia civil, joint à sa qualification d'autorité judiciaire, lui confère la capacité de mener toutes sortes d'enquêtes, qui vont du simple constat administratif à la poursuite et à la répression de délits plus complexes perpétrés par des organisations criminelles transnationales. SECTION 4: L'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE MUTUELLE DANS LE DOMAINE DOUANIER ENTRE LA COMMUNAUTÉ ET LES PAYS TIERS Dans le cadre des directives de négociation obtenues du Conseil, portant sur la négociation d'accords avec des pays tiers contenant des protocoles relatifs à l'assistance mutuelle dans le domaine douanier, la Commission a poursuivi ses travaux avec plusieurs pays dans le but de renforcer le dispositif communautaire en matière de lutte contre la fraude douanière. Des accords comportant de telles dispositions ont été paraphés ou signés en 1995 avec la Tunisie (signature le 17 juillet 1995), le Maroc (paraphe le 16 novembre 1995), Israël (paraphe le 20 novembre 1995 et signature d'un accord intérimaire le 18 décembre 1995), ainsi que la Slovénie (signature le 15 juin 1995), et avec les républiques transcaucasiennes (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, signature les 15 et 19 décembre 1995). Par ailleurs, dans l'attente de l'entrée en vigueur des accords signés avec la plupart des pays de la CEI, des accords intérimaires, permettant l'assistance administrative mutuelle dans le domaine douanier relevant de la compétence communautaire, ont été signés avec la Biélorussie (en juin 1995), le Khirghistan (le 9 février 1995), la Moldavie (le 2 octobre 1995), la Russie (le 17 juillet 1995) et l'Ukraine (le 1er juin 1995). Les accords de libre échange signés avec les Etats baltes en 1994 sont entrés en vigueur le 1er janvier 1995. Par ailleurs, les accords "Europe", signés avec les Républiques tchèque et slovaque ainsi qu'avec la Roumanie et la Bulgarie, sont entrés en vigueur le 1er février 1995, l'assistance mutuelle étant ainsi étendue au domaine non communautaire avec ces pays. Des négociations ont été poursuivies avec les Iles Féroé, la Jordanie, l'Egypte, le Liban, l'Afrique du Sud, ainsi qu'avec les Etats-Unis, le Canada et la Corée du Sud. - Enfin, le Parlement européen a approuvé la conclusion de l'accord d'union douanière entre la Communauté et la Turquie, qui comporte également un protocole d'assistance mutuelle, et qui est entré en application le 1er janvier 1996. 50 CHAPITRE 6: ENQUETES Il est clair que la protection des intérêts financiers de la Communauté est un thème qui trouve d'année en année sa justification dans les faits constatés sur le terrain. En effet, l'éventail des comportements est tel qu'il apparaît, de façon générale, qu'une classification en deux catégories est possible. Tout d'abord, une série de comportements pouvant être qualifiée d'individuels, commis par les opérateurs économiques, qui cherchent, de par leur position concurrentielle sur les marchés internationaux, à obtenir le plus de parts de marché possible, situation qui les conduit, occasionnellement, à interpréter les règles à la limite de la régularité. Ces cas peuvent souvent avoir une dimension nationale, la mission opérationnelle de la Commission consiste alors à appuyer les Etats membres dans leur mission de contrôle et d'enquête, en apportant une plus value centrée sur les méthodes en vigueur à l'échelle de la Communauté, pour faire profiter les Etats membres concernés, selon les cas de figure et les difficultés éventuellement rencontrées. Ensuite, les comportements relevant d'attitudes frauduleuses délibérées, savamment organisées. Ce type de fraude revêt des aspects criminels qu'il est nécessaire de considérer au sens large. Ces fraudes sont commises soit par des particuliers, qui, de par la nature même de leurs agissements, s'organisent intentionnellement, soit, selon les cas, par ce que l'on qualifie de "grande délinquance financière", ou "crime organisé", dont la capacité à mobiliser des moyens importants, notamment financiers, est non négligeable. Ces fraudes ont un aspect transnational et peuvent également constituer un complexe de cas autonomes, commis dans plusieurs Etats membres (aspect "pluri-national"), ayant entre eux- des liens de connexité, et à l'origine desquels se trouvent souvent un seul et même donneur d'ordre, a priori invisible. Il est évident que de tels comportements ont un effet dévastateur sur le crédit de la Communauté, de ses institutions et des Etats membres. La mission opérationnelle de la Commission consiste alors, sans aucune ambiguïté, à combattre ce fléau avec vigueur, en collaboration avec les services d'enquête des Etats membres. C'est ainsi que la Commission, dans le cadre de son organisation interne, a choisi de rassembler ses forces au sein d'un même service indépendant et spécialisé, pour venir en appui et en soutien des isntitutions nationales dépourvues de ce type de structure. Bien entendu, le contrôle et la détection de ces cas de fraude, en général, n'est pas une fin en soi, mais il est indispensable de relever le niveau de la répression à l'égard de' la grande délinquance et de sanctionner pénalement, d'une manière homogène dans tous les Etats membres, la fraude grave, perpétrée aux dépens du budget communautaire, car l'ampleur et la complexité du phénomène exige des réponses immédiates, les plus dissuasives possibles. La Commission, dans le cadre des travaux menés au Conseil109, souhaite absolument parvenir à la mise en oeuvre par les Etats membres d'une politique pénale appropriée. Les Etats membres, dès que l'enquête sort du territoire national, sont limités dans leur champ d'action, les procédures sont longues, interminables et le rôle de la Commission tire toute sa 1 09 Voir notamment le chapitre 1, section 4, page 18. 51 justification, notamment par l'objectif qu'elle s'est assignée de parvenir à la mise en place d'une coopération judiciaire efficace entre les autorités nationales en charge des dossiers. Il est un fait que ces fraudes importantes sont systématiquement transnationales. En effet, plus l'enjeu financier est grand, plus les pratiques sont sophistiquées. Les réseaux qui en sont à l'origine profitent des moindres espaces pour tirer parti des évolutions en cours et s'adapter avec efficacité, se structurant et se dotant de circuits documentaires et financiers implantés dans et parfois même hors la sphère territoriale de l'Union européenne. Les difficultés qui se présentent aux Etats membres et à la Commission sont nombreuses, elles tiennent aux caractéristiques de cette criminalité financière organisée qui, sous l'apparence de la légalité, masque son objectif principal qui est de piller les finances communautaires. En effet, elle cherche à exploiter au maximum les faiblesses liées au jeu combiné de la réglementation communautaire et des législations nationales définissant son application, pour s'attaquer aux secteurs identifiés comme sensibles, plus difficiles à contrôler, où les gains potentiels sont très élevés par rapport à des risques encore mineurs, en l'absence d'une réponse pénale adaptée. Il s'agit, en particulier, du domaine du transit communautaire où, quand les fraudes sont détectées, la mise en oeuvre du système de garantie, envers le "principal obligé", est encore trop limitée110. La criminalité organisée est également présente dans d'autres types de fraudes au détriment du budget communautaire, notamment les fraudes concernant l'origine et la valeur des produits exportés depuis certains pays tiers vers la Communauté, mais également les régimes préférentiels. Il ressort des constatations effectuées que les fraudes perpétrées dans ces domaines par certains opérateurs concernent plusieurs Etats membres et impliquent la mise à disposition de moyens identiques sur une même période. Les systèmes de défense mis en place par ces opérateurs supposent également un niveau élaboré de préparation et de concertation entre les fournisseurs dans les pays tiers et les importateurs. Certains dossiers ont mis en évidence l'existence d'organisations, généralement basées en dehors de la Communauté, capables de fournir, grâce à des complicités implantées dans plusieurs pays, des certificats d'origine, soit faux, soit authentiques, mais établis au nom de sociétés de façade, qui permettent aux acheteurs communautaires de procéder à la mise en libre pratique des produits sans avoir à acquitter les droits (de douane ou antidumping) normalement exigibles. Dans d'autres affaires, l'initiative de la fraude a pris forme dans la Communauté même, lorsque, par exemple, des sociétés européennes font livrer, en toute connaissance de cause, des matières premières non-originaires à des entreprises d'assemblage ou de transformation et importent les produits finis ainsi obtenus sous couvert de certificat d'origine préférentielle dont elle ne peuvent ignorer qu'il a été obtenu à tort. 1 10 Voir le chapitre 2, section 3, point 1, page 25. 52 Dans un cas comme dans l'autre, l'origine réelle est, du moins en apparence, "blanchie" par l'accomplissement des formalités douanières. Les destinataires des marchandises peuvent les commercialiser sur le territoire de la Communauté par les circuits de distribution licites, sans avoir à supporter les risques et les coûts supplémentaires inhérents aux ventes clandestines. * * * La structure de ce chapitre est ainsi logiquement établie en fonction de ces constatations. L'augmentation du nombre de cas de fraude transnationale découverts ayant suivi le développement des transactions "import / export" entre les pays de la Communauté et avec les pays tiers, il est légitime que tous les secteurs concernés soient regroupés sous un chapeau identifiant ces cas spécifiques. Les statistiques sont suffisamment éloquentes: Sur les plus de 12 000 cas communiqués par les Etats membres sur la période 1991- 1995, concernant les ressources propres traditionnelles et les dépenses financées par le FEOGA-Garantie, 120 cas (soit 1% du nombre total) représentent à eux seuls plus de 50% de l'impact budgétaire total. Il apparaît d'autre part que 3% du nombre total de cas communiqués par les Etats membres mettent en jeu des montants individuels supérieurs à 1 million d'écus, ce qui représente au total plus des deux-tiers du montant global des communications (droits éludés et dépenses détournées ou indûment perçues). Sur les 273 cas sous enquêtes coordonnées par la Commission durant cette même période, 20% portent sur des sommes supérieures à 100 000 écus et, pour la moitié d'entre eux, les montants en jeu dépassent 1 million d'écus. Les cas de fraude impliquant la criminalité organisée, s'il sont très limités en nombre, ont en revanche un impact budgétaire considérable. La Commission concentre donc en priorité son attention et ses efforts sur ces dossiers, car c'est aussi dans ces domaines, où les fraudes sont organisées à partir d'un ou de plusieurs pays, que se justifie un soutien actif au niveau communautaire. Les enquêtes retenues dans ce chapitre illustrent, par leur caractère exemplaire, leur impact financier et par leur diversité, la nécessité pour les services antifraude tant nationaux que communautaires de se monter vigilants sur tous ces fronts. SECTION 1: GRANDES FRAUDES TRANSNATIONALES ORGANISEES Le présent titre comprend la description d'une série d'enquêtes qui ont impliqué la conduite d'un nombre considérable de contrôles effectués sur place en partenariat avec les Etats membres. Ils ont notamment permis de révéler certaines pratiques frauduleuses importantes, transnationales et organisées, dans les secteurs des produits laitiers, des céréales et riz, de l'huile d'olive, de la viande bovine, du tabac et du sucre, ainsi que dans le domaine viti- 53 vinicole. Un paragraphe spécifique est également consacré à la contrebande de cigarettes (activité de la task force mise en place à la Commission), aux domaines du Fonds Social Européen (politiques structurelles) et du tourisme (dépenses directes). Les enquêtes dont il est fait état dans cette section ont parfois donné lieu à la conduite de missions étalées sur plusieurs années111. Les services responsables dans les Etats membres ont ainsi déployé des efforts importants pour traquer les réseaux de fraude, en coordination avec la Commission. De grands trafics ont ainsi pu être révélés, à l'origine desquels l'on trouve souvent la criminalité organisée. Il s'agit de fraudes transnationales ou pluri-nationales complexes concernant plusieurs Etats membres ainsi que certains pays tiers. Dans ce contexte, il a été instauré une étroite collaboration entre les services concernés dans les Etats membres et les autorités des pays tiers. U Sucre raffiné112 L'utilisation dans le processus de production interne de vin de 1 375 tonnes de sucre C, soustraites des procédures d'exportation vers l'Europe de l'Est et restées sur le territoire italien, a été établie. En outre, dans le cadre de la même enquête, l'on estime qu'environ 1 243 tonnes de sucre (ne relevant pas du régime C) ont également été utilisées ultérieurement pour l'édulcoration du vin. Sur les 65 personnes accusées sous les chefs de contrebande, d'emploi irrégulier de sucre pour la production du vin, d'infractions fiscales, de faux, 38 ont été placées en détention provisoire. Les suites judiciaires en Italie de cette affaire pour 1995 ont été communiquées à la Commission par le Parquet d'Asti. Les autorités italiennes doivent encore déterminer si d'autres infractions ont été commises au détriment du budget communautaire. 1. 2 Exportation de fromage, de viande et de produits laitiers"3 Ces produits ont été détournés vers la Grèce, alors qu'ils étaient destinés, ou déclarés tels, à l'exportation vers la Jordanie, la Bulgarie et le Liban, avec paiement de restitutions. Les enquêtes ont révélé que la fraude a été organisée par des professionnels de la criminalité financière qui utilisaient des réseaux d'entreprises au Danemark, en Allemagne, à Chypre et en Grèce, dont les noms changeaient d'ailleurs régulièrement, mais dont le rôle était toujours le même: prétendre exporter vers des pays tiers avec perception de restitutions. m En effet, certains dossiers ont été abordés pour la première fois dans les rapports annuels précédents, notamment les éditions relatives aux années 1993 et 1994. Voir les rapports annuels "Lutte contre la fraude" pour 1993, chapitre 4, section 1. 1 et pour 1994, chapitre 5, section 2. 2. 1. 113 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 1. 1. 4. 54 Ces entreprises avaient recours à différentes filières d'approvisionnement et utilisaient également différents moyens et méthodes de transport afin d'éviter la détection du trafic. Des faux certificats de mise à la consommation dans les pays tiers étaient censés justifier les demandes de restitution à l'exportation depuis la Communauté. En réalité, les documents douaniers attestant de l'arrivée des marchandises sur le lieu de destination étaient falsifiés, les produits ayant été ré-expédiés vers la Communauté et mis en libre circulation en Grèce. Les enquêtes sont toujours en cours dans les Etats membres concernés, car d'autres sociétés impliquées dans ce trafic ont été identifiées. Une mission de coopération administrative a été conduite en Bulgarie de manière à recueillir des preuves supplémentaires. Quatre personnes sont poursuivies pénalement: une au Danemark, une en Allemagne et deux en Grèce. D'une part, des restitutions indûment versées à hauteur de 5 millions d'écus font l'objet d'une procédure de récupération auprès des fournisseurs et d'autre part, les droits de douane et les prélèvements agricoles éludés en Grèce depuis 1989 s'élèvent à environ 9 millions d'écus. 1. 3 Importation de poudre de lait et de beurre dans la Communauté 114 Lors des enquêtes menées dans la Communauté en 1991 et 1992 concernant la soustraction au régime du transit communautaire d'environ 200 envois de poudre de lait, convoyés de la Belgique vers l'Espagne sous couvert de documents douaniers établis à Anvers, les services de recherche espagnols ont entrepris des vérifications auprès d'entreprises espagnoles exportatrices de poudre de lait afin d'en déterminer la provenance. Ils ont constaté que certaines sociétés ont acheté la poudre de lait, via d'autres sociétés intermédiaires, à une entreprise qui, apparemment, importait un produit chimique déclaré en provenance des Républiques tchèque et slovaque. Au cours des missions de coopération administrative effectuées en Républiques tchèque et slovaque en 1994 et 1995, en application du protocole relatif à l'assistance mutuelle, il a été constaté que 30 envois de poudre de lait (720 tonnes) et environ 200 envois de beurre congelé (5 000 tonnes), exportés de ces pays tiers en 1992, 1993 et 1994, ont fait l'objet d'une fausse déclaration d'espèce en Espagne. Les produits ayant fait l'objet de fausses déclarations étaient en fait de la poudre de lait et du beurre congelé. Les prélèvements agricoles éludés en Espagne sont estimés à environ 15,7 millions d'écus. Lors d'une mission de coopération administrative conduite en Autriche en 1994, il a 1 14 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 1. 1. 1. 55 été constaté que des quantités importantes de beurre et de poudre de lait originaires de pays d'Europe de l'Est faisaient l'objet d'une transformation en Autriche (cadre du régime de perfectionnement actif). Lors de ce traitement, un pourcentage minimal (moins de 1%) de milieux de culture de micro-organismes était ajouté aux produits de base, ce qui a permis leur introduction dans la Communauté sous une position tarifaire non soumise aux droits à l'importation. Les marchandises étaient ensuite exportées vers la Communauté où elles étaient mises en libre pratique (Italie, Allemagne, Espagne), sous des positions tarifaires pour lesquelles aucun prélèvement agricole n'est applicable. Lors du dédouanement des marchandises, les opérateurs ont présenté des renseignements tarifaires contraignants émis par les autorités allemandes sur la base de données erronées. Les analyses effectuées a posteriori ont établi que le classement tarifaire demandé était inadapté. Plus de 20 000 tonnes de poudre de lait et plus de 6 000 tonnes de beurre ont ainsi été faussement déclarées. Le montant des droits éludés s'élève à plus de 66 millions d'écus. 1. 4 Soustraction de poudre de lait et de beurre au régime du transit communautaire115 Les recherches menées sur les entreprises espagnoles ont été initiées à la demande de la Commission, suite à la découverte d'achats de lait en poudre effectués en dehors des circuits habituels de commercialisation de ces marchandises. Les autorités espagnoles ont interpellé en décembre 1995 à Barcelone quatre personnes membres d'une filière organisée comprenant un réseau d'entreprises européennes qui se livrait à l'introduction irrégulière en Espagne de lait en poudre, en provenance d'Estonie. Les entreprises impliquées ont détourné vers le marché intérieur, en soustraction au régime du transit communautaire externe, 650 tonnes de lait en poudre, originaire de l'Estonie et destiné au Maroc. Ce réseau de contrebande comprenait notamment deux entreprises espagnoles, établies à Vie et à Montornes del valles, dont les responsables ont été mis en examen. Des enquêtes supplémentaires, conduites par les services spécialisés des Etats membres concernés, sont encore en cours pour déterminer le rôle de certaines entreprises néerlandaises, françaises et allemandes. Les enquêtes déjà accomplies en Allemagne, aux Pays-Bas, comme en Espagne, ont permis de chiffrer le préjudice financier communautaire à environ 650 000 écus. Les autorités espagnoles enquêtent sur d'autres opérations au caractère frauduleux similaire, dont la répercussion financière est estimée à 1 million d'écus. Ces recherches sont coordonnées par la Commission, qui collabore en outre à l'instruction du dossier judiciaire. 1 15 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 1. 1. 1. 56 1. 5 Soustraction de sucre au régime du transit communautaire ou du régime TIR116 Les autorités allemandes ont communiqué à la Commission en juin 1994 un cas de fraude concernant l'expédition de sucre originaire de la République tchèque et de Pologne à destination de pays tiers (Maroc, Angola), en transit par le territoire de la Communauté. Les marchandises, convoyées par des sociétés de transport tchèque et polonaise sous la convention TIR, auraient quitté la Communauté par l'Espagne ou le Portugal. En réalité, les marchandises sont restés en Espagne et au Portugal, les fraudeurs ont falsifié les documents douaniers à l'aide de faux cachets douaniers. Le fait que ces produits n'aient pas été exportés du territoire de la Communauté les rend passibles des droits de douane mis en suspension dans le cadre du régime du transit communautaire ou du régime TIR. Les 19 000 tonnes de sucre, couvertes par environ 950 carnets TIR, ont ainsi été exportées de Pologne et de la République tchèque par environ 150 compagnies de transport différentes. Les autorités espagnoles et portugaises ont confirmé la fraude, en ce sens que les produits expédiés n'ont pas été présentés aux bureaux de douane concernés. L'incidence financière de la fraude est d'environ 9 millions d'écus. Des procédures judiciaires sont en cours dans les Etats membres et dans les pays tiers concernés. 1. 6 Carrousel de viande 117 Ce carrousel consistait en des importations sous le régime du perfectionnement actif de bétail vivant d'Europe de l'Est vers l'Italie et en des ré-exportations sous forme de bas morceaux et d'abats vers Malte. Après avoir été stockées à Malte, les marchandises ont ensuite été ré-introduites dans la Communauté. Les investigations, désormais achevées, menées par les services italiens, en collaboration avec les services de la Commission, ont en effet démontré que, lors des transits des conteneurs en Italie en provenance de Malte et à destination de l'Europe de l'Est, les marchandises étaient détournées pour être exportées avec restitutions, de même que d'autres produits issus du marché intérieur, vers divers pays tiers. Les conséquences financières de cette affaire ont finalement été évaluées à 18,5 millions d'écus au titre des prélèvements éludés et à 24 millions d'écus au titre des restitutions à l'exportation indûment payées. La Commission a conduit, en collaboration avec les autorités italiennes, une mission au Gabon, principale destination des marchandises détournées et systématiquement déclarées 1 16 1 17 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 1. 1. 3. Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 2. 2. 2. 57 "morceaux de viande issus d'arrières de gros bovins mâles" lors de l'exportation. Il a pu être prouvé sur place que la plus grande partie des arrivages étaient constitués de bas morceaux, issus des parties avant de l'animal. L'apurement des dossiers de restitution n'était rendu possible que par la désignation générique des marchandises ("viande bovine") inscrite sur les déclarations gabonaises de mise à la consommation. Il a été prouvé que, pour un certain nombre de cas, la déclaration d'importation gabonaise désignait avec précision la véritable nature des morceaux. Dans ces cas là, l'exportateur recourait aux services d'une agence d'une société internationale de surveillance pour remplacer ce document original compromettant par une preuve alternative, en l'occurrence une attestation d'importation qui requalifiait la désignation des marchandises sous la simple appellation "viande bovine réfrigérée". L'examen des pièces commerciales et des documents de transport, qu'elle aurait dû effectuer avant d'établir l'attestation, l'aurait conduit à décrire l'espèce réelle des marchandises. Cent-dix-neuf personnes sont pénalement poursuivies sous les chefs d'accusation suivants: association de malfaiteurs, fraude au budget communautaire, contrebande, fraude fiscale, faux en écriture et corruption. Quarante-deux personnes ont déjà été condamnées et des biens pour un montant d'environ 30 millions d'écus ont été saisis. En raison de la gravité des faits, la Commission et l'Etat italien ont déposé auprès du Juge de l'enquête préliminaire à Turin une demande de constitution de partie civile. 1. 7 Importations de produits alimentaires à base de beurre118 Les enquêtes se sont poursuivies en 1995 pour ce cas qui concerne l'importation de produits alimentaires à base de beurre originaire de Hongrie et de la République tchèque. Les produits étaient déclarés en tant que "sauce" (ou beurre liquide) à l'importation en Italie et à Saint- Marin, de sorte que les droits dus n'ont pas été acquittés. En Italie, l'importateur est poursuivi en justice. Les autorités de Saint-Marin, pour leur part, sont responsables du recouvrement des arriérés pour la part de produits importés dans la République. Les droits dus sont toujours en instance de recouvrement. Il a été établi qu'une partie de la marchandise a été transformée en "butter oil" et ré-exportée depuis la Communauté avec paiement de restitutions. Bien que le produit dont il est question soit eligible au versement de restitutions, le montant de celles-ci ne peut en aucun cas dépasser celui des prélèvements perçus à l'importation. Toutes les destinations des expéditions dans la Communauté ont pu être déterminées. Les Etats membres concernés ont été priés de procéder au recouvrement de la différence entre les restitutions versées et les prélèvements perçus à l'importation. Ces montants ne sont pas encore déterminés. Quoiqu'il en soit, les enquêtes conduites par les services italiens ont permis de déterminer que 1 18 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 1. 1. 2. 58 la même filière est à l'origine de l'importation irrégulière de 4 000 tonnes de beurre hongrois, déclaré en tant que préparation à base de cacao pour éluder les droits de douane et les prélèvements agricoles. Ce produit a ensuite été vendu en France principalement, en tant que beurre italien. Les investigations sont encore en cours en France et en Italie dans le but de déterminer la destination finale de ces produits et de fixer le montant précis des restitutions versées indûment. Dans toutes ces affaires, l'implication de réseaux criminels organisés a été démontrée. Ces cas concernant plusieurs Etats membres, il est vite apparu que la seule action administrative prise aux plans nationaux ne suffisait plus à enrayer le processus de fraude. Une coopération judiciaire entre les Etats membres est plus que nécessaire, ne serait-ce que pour la mise en oeuvre d'actions concertées, seul moyen efficace de parvenir à poursuivre pénalement les auteurs. 1. 8 Soustraction de beurre de la République tchèque au régime du transit communautaire Ce cas concerne la soustraction irrégulière au régime du transit communautaire (document T. l) en Italie de beurre originaire de la République tchèque acheminé du Danemark vers des pays tiers (Egypte, Hongrie, Slovénie etc. ) en exemption de droits de douane. Les services italiens ont saisi 3 cargaisons de beurre transporté par camions en provenance du Danemark, la destination indiquée sur les titres de transport était clairement falsifiée. Il n'a pas encore été possible d'identifier avec certitude l'expéditeur et les intermédiaires impliqués, néanmoins il a pu être établi qu'un résident suisse a passé la majeure partie des commandes qui ont été expédiées de la République tchèque via le Danemark à destination des pays tiers, puis facturées à des sociétés factices implantées aux Bahamas, aux Iles Vierges ou en Suisse. L'enquête, coordonnée par la Commission suite à cette première découverte, a montré qu'en outre, au cours de la période du 31 mars 1994 au 27 septembre 1995, 46 des 91 expéditions qui ont transité par le Danemark en étant déclarées ré-exportées vers des pays tiers, ont fait l'objet de fausses déclarations de déchargement. La plupart des bureaux de douane de sortie du territoire de la Communauté sont localisés en Italie (Triestre, Naples. ). Les documents douaniers ont été apurés à l'aide de cachets falsifiés. De ce fait, la marchandise a été illégalement ré-introduite dans la Communauté, sans que les droits de douane et les prélèvements agricoles dus aient été perçus. Les enquêtes vont se poursuivre pour déterminer si ce beurre a également donné lieu au versement de restitutions à l'exportation. Suite aux enquêtes déclenchées par la Commission, le trafic s'est vraisemblablement interrompu. En revanche, depuis cette date du 27 septembre 1995, 3 nouvelles expéditions de beurre tchèque à destination du Portugal (toujours sous couvert du régime de transit communautaire) ont fait l'objet de procédures par les autorités suédoises à Malmô. Deux d'entre elles ont été déchargées illégalement et la troisième a été saisie par les autorités 59 portugaises (sur la base des renseignements recueillis par la Commission). Les droits enjeu (droits de douane et prélèvements agricoles) sont importants. Ils portent sur plus de 2 700 tonnes de marchandises et s'élèvent à environ 6 millions d'écus. Le principal responsable de cette fraude est également soupçonné d'être le commanditaire d'autres expéditions illégales de beurre et de sucre depuis le Royaume-Uni et les Pays-Bas, découvertes dans le passé par les services d'enquête italiens. Ce cas montre bien la flexibilité dont font preuve les organisations criminelles qui, ayant constaté une forte sensibilisation des services douaniers dans certains Etats membres à des envois de ce genre, ont exploité d'autres possibilités pour dissimuler leur trafic (par exemple, le détour via le Danemark et la Suède). 1. 9 Soustraction de viande bovine au régime du transit communautaire A l'occasion de l'enquête sur le détournement de sucre raffiné119, il est apparu que plusieurs conteneurs de viande bovine en provenance d'Argentine ont été déchargés à Rotterdam et placés sous le régime du transit communautaire externe (documents T. l) pour être acheminés vers la Croatie. Les documents douaniers ont été apurés à Nice en France où un transitaire local créait de nouveaux titres de transit qui étaient apurés à leur tour à l'aide de faux cachets de la douane italienne. Les marchandises étaient mises en libre pratique sur le marché italien, sans que les droits de douane n'aient été acquittés. L'enquête douanière effectuée à propos de ce transitaire a démontré que de nombreuses autres opérations analogues avaient eu lieu à partir de déchargements effectués au port français du Havre. Lors de leur introduction dans la Communauté, les marchandises étaient la propriété de deux compagnies britanniques qui les revendaient à leurs clients italiens et allemands, qui prétendaient, à leur tour, les avoir achetées de bonne foi sur le marché intérieur. L'enquête menée en Italie a démontré partiellement le contraire. Ce trafic a porté sur environ 700 tonnes de marchandises. Les droits éludés s'élèvent à environ 3 millions d'écus. Des poursuites judiciaires sont engagées en France et en Italie. 1. 10 Soustraction de bananes au régime du transit communautaire Des bananes en provenance d'Amérique du Sud ont été déchargées dans plusieurs ports du Nord de la Communauté. Les marchandises ont été placées sous le régime du transit communautaire pour être acheminées, par route, à destination de pays tiers. Cette opération s'est effectuée sous couvert de documents T. l (en suspension de toutes taxes). Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1993, chapitre 4, section 1. 1. 60 Suite aux renseignements fournis par les services douaniers belge et allemand, une enquête, coordonnée par la Commission, a été menée à l'initiative des services spécialisés de ces deux Etats membres. Elle a permis de mettre au jour un vaste trafic de bananes introduites irrégulièrement en Italie, en éludant le paiement des droits de douane et des prélèvements agricoles. Les autorités italiennes ont en particulier révélé qu'un total de 290 expéditions de bananes en provenance d'Amérique du Sud ont été introduites en contrebande en Italie. Cela représente environ 15 millions d'écus de droits éludés. L'enquête a permis l'arrestation de 8 individus tenus pour responsable de cette contrebande, notamment de la falsification des documents douaniers. Leurs biens personnels ont été saisis. Des enquêtes complémentaires sont en cours pour déterminer si des expéditions du même type concernent également d'autres Etats membres. 1. 11 Exportations fictives de vin vers les pays tiers Deux navires, soupçonnés de participer à des exportations fictives de vin vers des pays tiers, ont fait l'objet de contrôles approfondis. Des recherches effectuées par les services de la Commission en Italie, en France, en Grèce et en Slovénie ont permis par ailleurs de constater les irrégularités suivantes: une partie du vin transporté par ces navires a été exportée par des entreprises françaises, italiennes et grecques, avec restitutions à l'exportation. Ces cargaisons étaient destinées à la Croatie, la Slovénie, la Bosnie et la Roumanie, mais n'ont pas été mises à la consommation sur les lieux de destination. Elles ont été soumises à un régime douanier spécial, semblable à celui du perfectionnement actif, auquel se référaient les documents présentés comme preuves de mise à la consommation sur le marché local; une autre partie de ce vin n'a jamais été déchargée et a été dirigée vers la Suisse, destination pour laquelle aucune restitution à l'exportation n'est octroyée. Dans ces cas, des fausses preuves de mise à la consommation ont été présentées pour la perception des restitutions; le reste du vin s'est révélé être un produit de substitution aux qualités et caractéristiques telles qu'il était inéligible au bénéfice de restitutions. Au-delà de l'aspect financier de la fraude, il est à noter que la fabrication d'un tel produit est inadmissible au point de vue de la consommation. Les autorités italiennes et grecques ont entamé des poursuites judiciaires à F encontre des entreprises impliquées dans ces trafics. La Commission collabore avec les autorités judiciaires compétentes dans le cadre de l'instruction des dossiers. L'action conjointe des services de la Commission et des Etats membres concernés a généré les résultats suivants: 61 2 millions d'écus ont pu être récupérés pour des exportations fictives de vin (marchandises qui ne sont jamais parvenues à destination); 1,8 million d'écus n'ont pas été versés car les organismes de paiement avaient été alertés des fraudes commises; les procédures de récupération sont en cours pour des restitutions d'un montant global de 3 millions d'écus. Des vérifications complémentaires sont en cours. 1. 12 Le Fonds Social Européen: Programme FLATHUS120 L'enquête, initiée par la Commission en novembre 1994 dans les nouveaux Lânder en Allemagne, s'est centrée sur la partie transnationale du programme FLATHUS. ' Des enquêtes, toujours en cours en 1995, concernant un programme de formation professionnelle de jeunes travailleurs dans le nouveau Land de Thuringen, ont pu révéler l'existence d'irrégularités. Il s'agit du détournement de fonds communautaires par le directeur d'un institut danois de formation avec la complicité d'un fonctionnaire allemand. Au stade actuel de l'enquête, deux pratiques frauduleuses ont été utilisées: 1. Avant l'année 1993, le directeur de l'institut en question était arrivé à obtenir l'exclusivité de la plupart des actions transnationales de formation à réaliser. Par la suite, il avait obligé les sous-traitants (en France, en Irlande et au Royaume-Uni), par le biais d'un deuxième contrat, à verser une partie du montant convenu, soit sur un compte bancaire au Luxembourg dont il était lui-même le titulaire, soit au profit d'une filiale d'une association d'assistance technique allemande en Belgique. 2. A partir de 1993, l'émission de factures fictives simulant la prestation de services pour le programme. La coopération et la coordination des travaux de l'enquête entre la Commission et les autorités nationales tant administratives que judiciaires a permis de mettre en évidence une présomption d'utilisation irrégulière et abusive de subsides du FSE et de permettre aux autorités judiciaires allemandes, au moyen de perquisitions, d'établir la confirmation des indices et d'aboutir à l'arrestation d'un fonctionnaire allemand. L'enquête est toujours en cours dans les Etats membres concernés. 120 FLATHUS: Fôrdermaiînahmen des Landes Thuringen mit Unterstiitzung des Europàischen Sozial fonds (Programme de promotion du Land Thuringen avec intervention du Fonds Social Européen). 62 1. 13 Dépenses directes: domaine du tourisme121 Après la saisine en 1994 des autorités compétentes en Belgique et en France, la Commission a transmis le 13 mars 1995 le résultat des enquêtes aux autorités helléniques dans le cadre des dispositions de l'article 209A, deuxième alinéa, du traité CE. Les travaux de recherche et de contrôle, qui concernent l'ensemble de la politique du tourisme depuis son origine en 1989, ont nécessité une coordination constante des services antifraude et une assistance active des services judiciaires des Etat membres concernés. Les procédures diligentées en Belgique et en France ont mis en évidence, outre les détournements de fonds communautaires détectés en 1994, des versements occultes importants à des agents de la Commission en contrepartie de l'octroi des subventions. Les investigations nécessaires ont pu être effectuées au sein même des services de la Commission à Bruxelles, après levçe de l'immunité de juridiction, d'inviolabilité des documents, bâtiments et archives, et du secret professionnel. L'ensemble des faits constatés en France et en Belgique a abouti à l'incarcération de 5 personnes (2 fonctionnaires de la Commission et 3 bénéficiaires de subventions). La Commission qui, à partir de l'audit interne des services ordonnateurs, avait engagé des procédures disciplinaires à F encontre du chef d'unité en charge de la gestion de la politique incriminée, et d'un agent temporaire, a procédé à leurs révocation (pour le chef d'unité, le 22 juin 1995) et licenciement (pour l'agent temporaire, le 28 juillet 1995). Il a été parallèlement procédé à l'établissement d'ordres de recouvrement pour 1,4 million d'écus à F encontre de 15 bénéficiaires sur la base des premiers contrôles. Les caractères spécifiques de fraude organisée à l'intérieur et à l'extérieur de la Commission nécessitent la poursuite de la collaboration renforcée des services de coordination antifraude de la Commission avec les services compétents des administrations des Etats membres pour faire la preuve des responsabilités. Une coopération judiciaire renforcée dans ce domaine nouveau devrait permettre de sanctionner les auteurs et bénéficiaires devant les juridictions pénales. 1. 14 La contrebande de cigarettes Les task-forces122 ont été prévues pour lutter contre la fraude dans des domaines particulièrement sensibles. Leur création résulte de la constatation de fraudes multiples, Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 5. 4. Cette dénomination s'applique aux enceintes regroupant des experts des Etats membres et de la Commission dans un secteur d'échanges particulièrement sensible, aux fins de partager les informations communes à plusieurs dossiers de fraude. Elle doit être distinguée des groupes ad hoc réunissant des enquêteurs (Commission et Etats membres) responsables d'un cas particulier et des task-forces internes à la Commission (TAFI, transit, fraude fiscale. ). 63 complexes et organisées dans des secteurs particuliers, qui ont donné lieu à l'organisation de missions répétées, notamment dans les pays tiers. Les task-forces sont l'illustration de la volonté que la Commission a manifesté, notamment dans le cadre de son programme stratégique de travail, pour développer la coopération opérationnelle entre les Etats membres et avec les pays tiers, pour s'attaquer de front aux fraudes importantes ayant souvent un impact financier considérable sur le budget communautaire. La Commission a créé une première task-force (ou task-group) en 1994123 pour lutter contre la contrebande de cigarettes, trafic représentatif des opérations montées par des bandes organisées. Ce groupe est constitué de fonctionnaires de la Commission et des représentants des services d'enquête dans les Etats membres. Le rôle et la tâche essentielle de ce groupe est de définir une stratégie d'ensemble, d'évaluer les informations disponibles, de les faire circuler pour les valoriser et les exploiter au sein du groupe de manière à ce que les services directement concernés puissent y avoir accès, pour ainsi sélectionner, coordonner et s'impliquer dans des actions opérationnelles internationales correctement ciblées. Dans ce cadre, une stratégie homogène applicable à l'échelle de la Communauté européenne et fondée sur une coopération administrative, opérationnelle et technique a été mise en place. Cet exemple constitue la réponse au fait que, de l'autre côté, "en face", l'organisation existe à l'échelle du territoire de la Communauté mais également largement à l'échelle mondiale. Pour combattre ce type de fraude, il était indispensable de mettre en place ce type de "réponse" organisée et structurée, au cas particulier sur une base ad hoc. Un certain nombre d'initiatives, conduites avec les Etats membres, notamment des investigations internationales, ont pu mener à l'identification et à la découverte de plusieurs filières majeures de contrebande, en particulier en ce qui concerne le transport et le commerce illégal de cigarettes dans les Etats membres du Sud. Certaines de ces initiatives sont en cours, elle comportent en particulier des investigations de terrain, dans lesquelles le task-group s'est pleinement impliqué, avec les Etats membres, qui ont conduit au démantèlement d'importants réseaux de contrebande et à l'identification connexe des réseaux administratifs associés. Ainsi, une enquête coordonnée par la Commission, conduite au Danemark, au Portugal et en Espagne, a permis d'identifier un stock de 92 millions de cigarettes détourné illégalement durant la procédure de transit du Danemark vers le Portugal. La procédure du transit a été apurée au moyen de cachets falsifiés, censés authentifier le passage des marchandises en douane portugaise. Les droits de douane ainsi détournés s'élèvent à environ 15 millions d'écus124. Ces droits sont en cours de recouvrement. 123 124 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 4, section 3. 1. 1. Tous les montants cités dans le cadre de ce dossier comprennent également une estimation des ressources nationales en jeu. 64 Des enquêtes similaires ont permis de découvrir un stock de marchandises détournées (environ 102 millions de cigarettes, pour 13 millions d'écus de droits éludés), initialement au départ de la Finlande et de la Suède pour l'Espagne. Les droits en jeu sont en cours de recouvrement. Des enquêtes judiciaires sont en cours en Espagne et au Portugal dans le but de poursuivre et d'incriminer les principaux responsables dans ces affaires. D'autres investigations, concernant la ré-importation frauduleuse dans la Communauté européenne de cigarettes initialement expédiées à destination des pays tiers, ont été conduites en Autriche, en Allemagne, aux Pays-Bas, en Grèce et en Italie. Ce trafic est considéré comme faisant partie d'opérations visant à violer l'embargo des Nations-Unies envers Fex- Yougoslavie. Environ 120 millions de cigarettes ont ainsi été saisies en Allemagne, en Italie et aux Pays-Bas. De plus, dans le cadre de ces enquêtes, deux avions suspectés de servir au contournement des sanctions des Nations-Unies ont été saisis par les autorités néerlandaises. Les informations recueillies au cours de ces enquêtes sont directement connectées au résultat d'investigations menées parallèlement dans un autre Etat membre, où 130 millions de cigarettes ont été saisies et les responsables de ces trafics, impliquant le détournement de plus de un milliard de cigarettes, ce qui correspond à des pertes de ressources se montant à une centaine de millions d'écus, font l'objet de poursuites judiciaires. D'autres enquêtes sont coordonnées par la Commission, notamment en France, en Espagne, en Irlande et au Royaume-Uni (saisie de 100 millions de cigarettes, perte de ressources d'environ 10 millions d'écus); également un trafic a été découvert en Espagne (450 millions de cigarettes, 45 millions d'écus de pertes). Des enquêtes supplémentaires sont également en cours au Portugal, où d'une part 16 camions de cigarettes en partance pour les PECO ne se sont jamais présentés aux bureaux de douane de sortie de la Communauté en Allemagne, la procédure ayant été apurée avec de faux cachets douaniers allemands (les droits en cause s'élèvent à environ 16 millions d'écus). D'autre part, 7 camions à destination de la Suisse ne sont, eux non plus, jamais parvenus à destination (montants en jeu: environ 7 millions d'écus). De plus, 8 containers appartenant à la même organisation ont été saisis au Portugal. La Commission montre qu'en conduisant et en coordonnant de telles actions au travers du task-group, toutes les garanties de résultats à long terme pouvaient raisonnablement être espérées, car l'exploitation des informations recueillies à divers niveaux permet de-définir des modèles de trafic et d'organisation criminelle, ce qui force l'identification des auteurs et leur mise hors d'état de nuire. De la même façon, la volonté d'engager des actions administratives et judiciaires vise à renforcer de manière significative la coopération avec les autorités de certains pays tiers. Cette volonté commence à porter ses fruits. 65 La démonstration est faite qu'il est indispensable que la coopération entre les Etats membres et la Commission trouve sa légitimité non seulement dans la pratique mais dans des textes législatifs clairs qui autoriseraient la Commission à apporter une plus value aussi bien dans le domaine des investigations que dans celui des poursuites. Il est terr. os qu'enfin soient dépassés les instruments de coopération judiciaire conçus dans un cadre différent qui se révèlent inadaptés aujourd'hui125. SECTION 2: GRANDES FRAUDES DANS LE DOMAINE DE L'ORIGINE ET DES RÉGIMES PRÉFÉRENTIELS126 Les mesures et privilèges, dont le bénéfice est accordé dans le cadre de politiques commerciales ciblées, qui font l'objet de détournements, concernent principalement les accords préférentiels, mais également les droits antidumping et les accords textiles (limites quantitatives). Les fraudes commises dans ces différents domaines sont de plus en plus complexes et concernent souvent plusieurs de ces dispositions à la fois. Les enquêtes présentées dans le cadre de cette section constituent des exemples typiques de la complexité de ces fraudes, non seulement par leur aspect financier, dont les conséquences sur le budget communautaire, en cas de droits de douane éludés, peuvent être très lourdes, mais aussi par leurs implications économiques, en cas de détournements faussant les conditions d'application de politiques commerciales définies entre la Communauté et les pays tiers. 2. 1 Les produits industriels 2. 1. 1 Disquettes pour ordinateur: Macao Au mois de mai 1995, une mission de coopération administrative communautaire a été organisée à Macao, avec la participation de représentants de la Commission et des deux Etats membres concernés, afin de vérifier l'origine des disquettes importées de ce pays depuis juillet 1993 (plus de 200 millions de pièces). Il ressort des constatations effectuées sur place que des disquettes ont été exportées de Macao sous couvert de certificats d'origine non préférentielle127, alors que ces produits n'avaient pu 125 126 127 Rappel: voir le chapitre 1, section 4, à partir de la page 18. Relèvent des traitements préférentiels le système autonome SPG (Système des Préférences Généralisées) ainsi que toute concession accordée dans le cadre d'accords avec les pays tiers. La délivrance de certificats d'origine préférentielle, par les autorités du pays exportateur, permet aux produits bénéficiaires d'être imposés à taux réduit de droits de douane (ou à taux zéro) lors de leur entrée dans la Communauté. Ces certificats sont présentés aux autorités le bénéfice du système douanières communautaires (bureaux d'entrée), pour obtenir 66 être assemblés sur place. Les disquettes n'avaient pu être importées que de Chine, sous une fausse désignation et ont été ré-exportées de Macao. Ce trafic a continué jusqu'à l'arrivée de la mission et porte ainsi sur urr quantité totale d'environ 126,6 millions de pièces. Les conditions de production sur place des autres disquettes, soit 73,9 millions de pièces, consistent en fait en un simple assemblage à partir de produits semi-finis fournis par des usines chinoises (qui ont également livré les disquettes ré-exportées), et en utilisant des composants japonais, coréens et américains. Dans ces circonstances, des droits antidumping, applicables aux disquettes originaires de Chine, devront être perçus sur la totalité de ces produits, faussement déclarés originaires de Macao. Le montant des ressources propres ainsi éludées s'élève à 18,7 millions d'écus pour la période courant de juillet 1993 à avril 1995. 2. 1. 2 Disquettes pour ordinateur: Thaïlande Au mois de mars 1995, une délégation communautaire, composée de représentants de la Commission et des deux Etats membres principalement concernés, a effectué une mission de coopération administrative afin de déterminer l'origine des disquettes pour ordinateur importées de Thaïlande depuis août 1993 (soit plus de 50 millions d'unités). Les premières constatations ont mis en évidence le fait qu'environ 5,4 millions de disquettes, déclarées d'origine thaïlandaise mais en réalité provenant de Hong-Kong, avaient été importées sous couvert de faux certificats d'origine thaïlandaise non préférentielle. Les preuves recueillies au cours des enquêtes ultérieures ont démontré que ces marchandises, qui n'avaient pas été expédiées de Thaïlande, étaient de fabrication chinoise et qu'elles avaient été ré-exportées via Hong-Kong. Ces importations dans la Communauté étaient donc passibles des droits antidumping applicables aux disquettes originaires de Chine. Les enquêtes menées sur place ont également révélé que près de 44,8 millions de disquettes réellement exportées à partir de la Thaïlande, toutes sous couvert de certificats d'origine préférentielle délivrées par les autorités compétentes, n'étaient pas éligibles au traitement préférentiel en raison, soit de leur importation préalable en Thaïlande (pour 24,1 millions de pièces), soit de la valeur des composants importés utilisés pour le montage sur place (20,7 millions de pièces). Compte tenu des conditions d'assemblage existant en Thaïlande et de l'origine des pièces ayant servi à l'assemblage des produits finis ré-exportés de ce pays, des droits-de douane seront également appliqués aux disquettes importées dans la Communauté sous couvert de certificats d'origine préférentielle. Les ressources propres éludées s'élèvent à 617 000 écus de droits de douane pour 44,8 millions de pièces et à 4 170 000 écus de droits antidumping pour le total des importations préférentiel. D'un autre côté, les certificats d'origine non préférentielle, également délivrés par les autorités du pays exportateur, définissent l'origine des produits, à toutes fins utiles. 67 soit 50,2 millions de pièces. Quelques mois après la mission, les autorités thaïlandaises ont reconnu que les certificats d'origine préférentielle avaient été délivrés à tort. Les droits de douane éludés sur la base des fausses déclarations d'origine préférentielle peuvent donc être recouvrés, mais le recouvrement éventuel des droits antidumping, qui sont économiquement encore plus importants que le détournement des préférences accordées, exige la conduite d'enquêtes supplémentaires destinées à déterminer l'origine réelle (non préférentielle) des marchandises. 2. 1. 3 Bicyclettes du Vietnam - Au mois d'avril 1995, une délégation communautaire, composée de représentants de la Commission et de l'Etat membre principalement concerné, ont effectué une mission de coopération administrative afin de vérifier l'origine de 523 241 bicyclettes exportées de ce pays, sous couvert de certificats d'origine préférentielle, depuis avril 1992. Les bicyclettes ont été assemblées sur place à partir de composants qui ont tous été importés et fournis par une société de Hong-Kong qui exportait également des bicyclettes chinoises vers la Communauté. Malgré quelques difficultés, l'entreprise importatrice au Vietnam ayant essayé d'empêcher l'accès aux stocks de composants et aux documents, il a été prouvé que tous les matériaux avaient été importés de Chine et de Hong-Kong et que les certificats d'origine préférentielle délivrés depuis 1992 pour ces produits étaient irréguliers. Le montant des droits de douane éludés s'élève à 6,85 millions d'écus. Par ailleurs, compte tenu des circonstances dans lesquelles l'assemblage final s'est effectué et poursuivi, des droits antidumping d'un montant de 9,78 millions d'écus pourraient être exigibles. Dès la fin de la mission, les autorités vietnamiennes, qui ont apporté l'assistance nécessaire à la mission communautaire, ont reconnu que les certificats d'origine préférentielle avaient été délivrés à tort. Elles ont pu mettre fin à ces pratiques. Des exportations vers la France (premier Etat membre concerné), le Royaume-Uni, la Belgique, l'Allemagne et le Danemark ont été identifiées. * * * Ces éléments ont pu être établis suite à des enquêtes conduites dans les pays tiers, conjointement par les Etats membres et la Commission. Cette dernière s'engage délibérément dans la voie de la réalisation d'enquêtes de ce genre, car, sans résultats ni constatations effectuées sur le terrain, aucun résultat concret n'est possible. Il faut signaler à cet égard que d'autres missions prévues en 1995, organisées à l'initiative de la Commission ou à la demande des Etats membres, ont dû être reportées en raison du manque de coopération manifesté par les pays tiers concernés. Ce fût le cas en Indonésie et en Malaisie pour des disquettes pour ordinateurs, aux Philippines pour des récepteurs d'émissions par satellites. 68 Compte tenu des risques que ces retards représentent pour la constatation ultérieure des montants enjeu au titre des ressources propres, la Commission a invité tous les Etats membres concernés à prendre des mesures de garantie. Outre les fausses déclarations d'origine, il a été constaté des fraudes commises par des groupes ou sociétés liées, visant à éluder le paiement des droits antidumping à l'aide de fausses déclarations de valeur, sous couvert de faux documents ou factures de sociétés établies dans des paradis fiscaux. La Commission a communiqué aux Etats membres, au titre du règlement (CEE) n° 1468/81 du Conseil (cadre de l'assistance administrative-mutuelle) certains renseignements dont l'exploitation directe a donné lieu, en 1995, à constatation de droits de douane et de droits antidumping éludés par le biais de fausses déclarations relatives au classement (tarifaire), à l'origine ou à la valeur des produits concernés. Sur la base de ces seules informations, les Etats membres ont constaté des droits éludés pour un montant global d'environ 5,7 millions d'écus, dont 3,85 millions d'écus de droits antidumping résultant de fausses déclarations de valeur sur des importations de potasse. Il faut souligner à cet égard l'intérêt de voir les Etats membres communiquer officiellement ces renseignements à la Commission, pour apprécier les résultats des enquêtes et assurer le suivi du recouvrement des ressources propres128. 2. 2 Les produits textiles 2. 2. 1 Honduras L'importation dans la Communauté de T-shirts déclarés comme originaires du Honduras a suscité des doutes quant à leur origine réelle. Une mission communautaire de coopération administrative s'est déroulée au mois de mai 1995 au Honduras pour vérifier, avec l'aide des autorités compétentes, la validité de plus de 1 200 certificats d'origine préférentielle apparemment délivrés dans ces pays et présentés depuis 1991 à l'importation dans la Communauté (particulièrement aux Pays-Bas et, dans une moindre mesure, en Allemagne et en Belgique). Il a été prouvé que 1 188 de ces certificats étaient totalement falsifiés et que les produits importés sous couvert de ces certificats n'ont jamais atteint le territoire du Honduras, ayant, en fait, été chargés dans différents ports asiatiques (notamment chinois), directement à destination de la Communauté. D'autres certificats (52) avaient été effectivement délivrés par les autorités du Honduras, mais pour des produits qui n'avaient pas été fabriqués dans ce pays en conformité avec les règles d'origine SPG (Système des Préférences Généralisées). 1 28 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 1, section 1 et chapitre 6, section 3. 1. 69 Par conséquent, tous les certificats en cause ont été retirés par les autorités du Honduras. Le montant des droits éludés s'élève à plus de 2 millions d'écus, concernant plus de 12 millions de pièces de vêtement. Sur la base des éléments recueillis, les Etats membres concernés disposent des moyens nécessaires pour procéder aux recouvrements des droits éludés. Les enquêtes se poursuivent pour déterminer l'origine réelle des produits non fabriqués au Honduras, en vue d'imputer les quantités concernées (plus de 10 millions de pièces, notamment des T-shirts) sur les contingents du pays d'origine respective (probablement la Chine). 2. 2. 2 Le Népal La Commission a organisé au mois de juillet 1995 une mission de coopération administrative au Népal afin de vérifier, conjointement avec les autorités népalaises responsables, la validité de plus de 500 certificats d'origine préférentielle (SPG) prétendument délivrés dans ce pays, et présentés lors de l'importation de produits textiles dans la Communauté. L'enquête a permis d'établir que 45 de ces certificats d'origine, portant sur plus de 10 millions de pièces, étaient falsifiés. Les produits couverts par ces certificats n'ont jamais atteint le territoire népalais, ils ont été importés dans la Communauté directement en provenance de l'Extrême-Orient. Les recherches se poursuivent afin d'établir l'origine réelle des marchandises décrites sur les faux certificats et pour obtenir la compensation économique vis-à-vis des pays tiers concernés (situés en Extrême-Orient). Les recherches ont en outre permis de constater que 153 autres certificats d'origine avaient été émis à tort pour des produits fabriqués au Népal, sans qu'aient été respectées les règles d'origine SPG de la Communauté. Bien que les producteurs, qui sont aussi les exportateurs des marchandises en cause, aient fourni des déclarations écrites à ce sujet, les autorités népalaises n'ont pas jugé nécessaire de retirer les certificats incriminés. Elles ont donc officiellement été invitées, par écrit, à vérifier de nouveau la validité de ces certificats et à communiquer à la Commission, dans le délai prévu dans le cadre de la réglementation, leurs conclusions. Pour la Commission, la seule issue possible est l'annulation de ces certificats. De plus, 285 autres certificats d'origine ont donné lieu à de sérieux doutes quant à leur régularité. Ils ont été remis aux autorités népalaises en vue d'un contrôle a posteriori. Le montant des ressources propres éludées pour les certificats falsifiés ou délivrés à tort s'élève à environ 2 millions d'écus. 2. 2. 3 Le Laos La mission conduite en novembre 1995 par une délégation communautaire, comprenant des représentants de la Commission et de cinq Etats membres (France, Allemagne, Danemark, Pays-Bas et Royaume-Uni), a permis de prouver que 300 certificats d'origine présentés à l'importation dans la Communauté d'environ 4 millions de pièces d'habillement étaient falsifiés. Ils n'ont pas été délivrés par les autorités laotiennes, alors que dans le même temps, 70 2 700 autres certificats préférentiels (portant sur 22 millions de pièces) avaient, pour leur part, été délivrés à tort pour des produits qui, en fait, ne répondaient pas aux critères applicables dans le cadre du SPG. Les constatations effectuées par la délégation ont été entérinées par les autorités laotiennes qui ont confirmé par écrit que tous les produits ayant fait l'objet des contrôles étaient inéligibles au traitement préférentiel lors de leur importation dans la Communauté. Les certificats d'origine étaient soit faux, soit délivrés à tort. Le Laos, en tant que PMA (Pays Moins Avancé) a toutefois la possibilité de demander une dérogation aux règles d'origine SPG communautaires. Les autorités ont donc déposé une requête en ce sens, de manière à pouvoir utiliser dans leurs fabrications des tissus importés d'autres pays asiatiques. Bien évidemment, si cette demande devait être acceptée par la Communauté, ce serait sans impact sur le statut irrégulier des importations déjà effectuées dans le cadre du SPG, le bénéfice du traitement préférentiel ayant été accordé-(pour les produits couverts par les 2 700 certificats irréguliers) sur la base de fausses déclarations quant à la conformité des produits avec les règles SPG. Les Etats membres concernés disposent des éléments nécessaires pour poursuivre les investigations auprès des importateurs communautaires et procéder au recouvrement des droits. Le montant des ressources propres enjeu s'élève à près de 7 millions d'écus. Des enquêtes supplémentaires seront toutefois nécessaires pour déterminer l'origine réelle des produits importés dans la Communauté sous couvert de faux certificats (environ 4 millions de pièces) dans le but d'obtenir une imputation sur les limites quantitatives de ce pays. 2. 2. 4 Textiles de Chine 129 Des consultations ont été tenues avec la Chine en 1995 dans le but d'obtenir l'imputation, sur les limites quantitatives applicables dans le cadre de l'accord "textiles" conclu avec ce pays, de certaines quantités importées irrégulièrement dans les années 1990 à 1993. Il s'agit de produits textiles dont les résultats des enquêtes menées ont confirmé l'origine chinoise, mais qui avaient été importés dans la Communauté soit en contrebande (soustraction au régime du transit), soit sous d'autres origines. La Chine a accepté l'imputation de 13 778 000 pièces sur ses limites quantitatives-pour 1995. Cette quantité correspond à environ 20% du contingent chinois pour l'année 1995, pour la catégorie "textile 4" (T-shirts etc. ). 1 29 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 3. 2. 1. 71 2. 2. 5 Textiles des Emirats Arabes Unis130 Les enquêtes concernant les produits textiles importés des EAU dans la Communauté portent sur plusieurs dossiers et plusieurs filières. En janvier 1995, des représentants de la Commission se sont rendus aux EAU pour définir notamment une nouvelle méthode de coopération en vue de déterminer l'origine réelle, différente de celle déclarée, d'un grand nombre d'expéditions de produits textiles depuis ce pays vers la Communauté. Par la suite (au mois de juillet 1995), et comme convenu, la Commission a mis à la disposition des autorités des EAU un listing (fourni par les Etats membres concernés), dans le but de permettre aux Emirats d'engager les enquêtes préliminaires nécessaires. Ce listing reprend le détail de plus de 1 300 envois, portant sur environ 80 millions de produits, dont des T-shirts, ce qui correspond à peu près au contingent de la Chine pour 1995, ou bien à 150% du contingent de l'Inde pour la même année. Toutefois, les enquêtes sur place avaient à peine débuté au mois d'octobre, et aucun résultat n'était encore disponible. La Commission a donc rappelé aux autorités des EAU leurs obligations en la matière. Dans le cadre des directives de négociation accordées par le Conseil, des discussions ont eu lieu en octobre 1995 à Abu Dhabi entre des représentants de la Commission et des EAU sur la conclusion d'un accord bilatéral relatif au commerce des produits textiles, qui conduirait notamment à la mise en place d'un système de contrôle des exportations des produits textiles de ce pays (licences. ). Cet accord a été paraphé le 11 novembre 1995. 2. 3 Les produits de la pêche 2. 3. 1 Morues d'Islande Une délégation communautaire, composée de représentants de la Commission et de l'Etat membre concerné, s'est rendue sur place en avril 1995 afin de vérifier, dans le cadre d'une mission de coopération administrative, l'origine préférentielle d'expéditions de morues. Il ressort des enquêtes effectuées que plusieurs sociétés locales ont utilisé du poisson d'origine russe pour la fabrication des produits exportés vers la Communauté, ce qui est contraire aux dispositions de l'accord conclu entre la Communauté et ce pays en matière de traitement tarifaire préférentiel. Les ressources propres éludées s'élèvent à 1 million d'écus. D'autres entreprises, également importatrices de morues de Russie, avaient manifestement tiré les enseignements nécessaires des enquêtes effectuées dans le cadre de l'affaire relative au 1 30 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 3. 2. 1. 72 dossier "crevettes"131, en ré-exportant les produits finis obtenus à partir de matières non originaires uniquement vers les pays tiers, les certificats délivrés pour les produits exportés vers la Communauté étant ainsi justifiés. Les autorités islandaises ont invalidé les certificats d'origine préférentielles inapplicables. Les recouvrements sont en cours auprès des importateurs concernés. 2. 3. 2 Conserves de thon: Equateur Suite aux missions communautaires effectuées sur place aux mois de mars et d'octobre 1994, les cinq Etats membres concernés ont engagé les procédures de recouvrement des droits de douane éludés, portant sur un total de 11 millions d'écus. Une mission communautaire effectuée aux Etats-Unis, suite aux enquêtes menées en Equateur, a permis, de recueillir les preuves selon lesquelles les importateurs de trois Etats membres ont effectué leurs importations irrégulières en toute connaissance de cause. Ces missions communautaires menées dans les pays tiers sont organisées soit à la demande d'un ou de plusieurs Etats membres, soit à l'initiative de la Commission (qui s'occupe des contacts initiaux auprès des autorités des pays tiers). Elles ont pour but de rechercher tout élément probant permettant d'identifier le statut régulier ou non, sous l'angle de l'origine, de la marchandise exportée, pour ensuite rassembler les éléments de preuve permettant de démontrer l'étendue et les dommages causés par la fraude. Il est clair qu'il s'agit là d'un premier stade qui se situe en amont du large travail d'investigation visant à la fois la recherche de l'assurance de la bonne application des règles d'origine et des différents régimes préférentiels, ainsi que la démonstration des éventuels détournements organisés dans ces domaines. En tout état de cause, il est évident que lorsqu'est démontré l'absence de conformité aux conditions exigées pour bénéficier d'avantages préférentiels résultant d'accords ou du régime autonome, l'Etat membre doit assurer le recouvrement des montants dus au titre des recettes communautaires. D'autre part, sur la base des constatations et des rapports établis par la mission communautaire, les autorités nationales doivent poursuivre les enquêtes pour vérifier l'établissement du caractère intentionnel de la fraude et tirer les conséquences qui s'imposent sur le plan des sanctions, en particulier lorsqu'il s'agit d'un comportement frauduleux, tel que défini par la convention sur la protection des intérêts financiers de la Communauté, devant, par conséquent, être traité au pénal. La Commission se mobilisera en 1996 pour tirer les conséquences de la situation actuelle et proposera une initiative politique consistant, de la même manière que les régimes de transit, en la préparation d'une communication dans le cadre des régimes préférentiels. 1 31 Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1992 déjà cité. 73 SECTION 3: AUTRES FRAUDES DANS LE DOMAINE AGRICOLE Cette section regroupe des cas d'enquête sélectionnés par la diversité des mesures touchées (restitutions à l'exportation, aides diverses à la production), ce qui montre que les investigations ont porté sur un nombre toujours croissant de secteurs. Il apparaît que certains de ces cas reflètent des erreurs d'interprétation de la réglementation communautaire, alors que d'autres montrent bien que l'intention de leurs auteurs est délibérément frauduleuse, les méthodes employées dans ces derniers cas révélant l'existence de mécanismes sophistiqués de fraude. 3. 1 Exportation de sucre vers la Suède Les autorités suédoises ont communiqué en août 1995 un cas relatif à une éventuelle spéculation commerciale concernant le sucre, et ce juste avant l'adhésion de ce pays à l'Union européenne132. Une compagnie suédoise, qui n'exerce pas son activité principale dans le commerce du sucre, a stocké environ 25 000 tonnes de ce produit dans deux entrepôts. Les enquêtes menées sur place en Suède ont démontré que 22 000 tonnes de ce sucre, qui avait été exporté depuis l'Allemagne et la France vers la Suède au cours des deux derniers mois de l'année 1994, ont été ré-exportées en 1995 vers l'Allemagne et la Grèce. Environ 6,5 millions d'écus ont été versés au titre des restitutions à l'exportation en Allemagne, en Belgique et en France. Des enquêtes complémentaires sont en cours dans plusieurs Etats membres pour déterminer si les restitutions à l'exportation versées n'ont pas été réclamées une deuxième fois, après ré importation dans la Communauté. 3. 2 Importation de riz en Suède (taxation des surplus de stocka Une enquête a été menée en Suède concernant l'imposition éventuelle de surplus de stock de riz, à l'occasion de l'adhésion de ce pays à l'Union européenne. Les statistiques commerciales fournies par les autorités suédoises ont montré une augmentation des importations de riz d'environ 73 000 tonnes sur la seule année 1994 par rapport aux importations annuelles moyennes de la période 1991-1993. Au cours des recherches effectuées sur place, cinq entreprises ont été contrôlées et ont révélé la présence d'un important stock de riz. Toutes les cinq ont expliqué que le prix du kilo de 132 Cadre du règlement (CEE) n°3108/94 de la Commission relatif aux mesures transitoires à prendre du fait de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à l'Union européenne, en ce qui concerne les échanges de produits agricoles. JO L 328 du 20. 12. 1994. 74 riz aurait doublé en cas d'adhésion de la Suède à l'Union européenne et que cela expliquait l'augmentation du niveau de leurs importations (réalisées entre octobre et décembre 1994), destinées avant tout à satisfaire les besoins du marché domestique avant l'augmentation du prix du riz. Les services de la Commission ont demandé aux autorités suédoises que soient examinés "au cas par cas" les surplus de stock sur les trois années précédentes, ainsi que tout document comptable et commercial disponible, en particulier les documents relatifs à la tenue des stocks et à la facturation (achat et vente). 3. 3 Importation et ré-exportation d'huile d'olive (Italie, Autriche) La Commission a obtenu des informations sur des importations en Italie de 1 091 tonnes d'huile d'olive vierge, originaire de Tunisie, et directement exportées vers l'Autriche le 29 décembre 1994. Cette quantité a donc été importée en Autriche avant l'adhésion de ce pays à l'Union européenne, elle est de ce fait imposable au titre des surplus de stock. Une enquête initiée par la Commission a révélé que 802 440 kg d'huile d'olive avaient été ré-exportés depuis l'Autriche en Italie. A la demande de la Commission, les autorités autrichiennes ont imposé les surplus de stock en question à hauteur de 846 537 écus. L'entreprise autrichienne exportatrice étant en faillite, le recouvrement de cette taxe se voit compromis. En ce qui concerne les 802 440 kg d'huile d'olive ré-importés en Italie, la Commission a demandé aux autorités italiennes de s'assurer, conformément à la réglementation en vigueur en pareil cas, que ce produit ne faisait pas l'objet d'une demande d'aide à la consommation. Une enquête conduite en Italie a démontré qu'une telle aide avait cependant été accordée. Les autorités italiennes ont pris toutes mesures appropriées pour récupérer cette aide. L'enseignement que l'on peut tirer de ces trois cas, concernant la Suède et l'Autriche, est qu'il apparaît que seuls des contrôles physiques systématiques, à mener par les autorités locales dans le cadre de la réglementation existante, sont en mesure de détecter d'éventuelles nature dans (importation/exportation de produits "temporairement sensibles"). irrégularités transactions cadre de cette de le 3. 4 Importation de langues de boeuf congelées originaires d'argentine Des enquêtes menées en France, en Italie et au Portugal ont révélé qu'au moins 450 tonnes de langues bovines congelées, originaires d'Argentine, ont été importées dans la Communauté entre septembre 1993 et décembre 1994. Ces viandes étaient accompagnées de faux certificats sanitaires. L'examen des copies des certificats authentiques, conservées par les services compétents en Argentine à titre d'archives, a montré que la destination des marchandises, non éligibles pour la Communauté, était l'Angola, via Lisbonne (17 conteneurs). 75 En raison des restrictions sanitaires concernant l'importation d'abats originaires de différents pays d'Amérique du Sud, une telle fraude présente un réel danger du point de vue de la santé animale (risque de propagation de la fièvre aphteuse). Elle représente également un risque financier important car, en cas d'infection, les Etats membres et la Communauté devront supporter les charges relatives à l'éradication de la maladie. Les autorités judiciaires portugaises ont été saisies. 3. 5 Exportation d'Emmental suisse L'Emmental, le gruyère et le fromage de Sbrinz peuvent bénéficier d'un droit réduit d'importation dans la Communauté, à la condition de respecter la règle du prix minimum. Les producteurs de ces fromages suisses doivent nécessairement passer par FUSF (Union suisse du commerce de fromage) pour obtenir le prix garanti (du marché suisse) ainsi qu'un document attestant le respect du prix minimum (IMA. l), aux fins d'exportation vers la Communauté. Or, depuis des années, des quantités importantes de fromage d'Emmental, destiné à être fondu, ont été exportées à destination de sociétés en France, en Allemagne et en Italie, quantités pour lesquelles FUSF a fourni des attestations selon lesquelles le prix pratiqué par les exportateurs se situait en deçà du prix minimum. Or, après coup,, FUSF a ristourné directement aux importateurs communautaires une partie du prix de la vente, montant correspondant à la différence entre le prix du marché communautaire et le prix pratiqué par les exportateurs. De ce fait, le prix minimum à l'importation n'était plus respecté. Une mission a été conduite à Berne par la Commission en mai 1995, avec l'accord des autorités fédérales suisses. Les premiers résultats de cette enquête ont permis aux autorités italiennes d'engager des investigations auprès des principaux importateurs de la péninsule. Dans l'état actuel du dossier, au moins 13 millions d'écus de droits de douane auraient été éludés. Des enquêtes similaires sont actuellement en voie d'achèvement en Allemagne et en France. Les autorités douanières allemandes ont transmis à la justice les dossiers concernant quatre importateurs de la ville de Constance. Le montant des droits éludés au cas particulier est estimé à 1,2 million d'écus. Les autorités douanières françaises ont, pour leur part, signifié à quatre autres sociétés importatrices la mise en recouvrement d'un montant d'environ 3,9 millions d'écus. 3. 6 Préfinancement des restitutions pour l'exportation dé semoule Une mission a été conduite en Espagne auprès d'entreprises ayant bénéficié de ce type de préfinancement en 1995. La conformité des stocks de blé dur et de semoule avec les quantités déclarées en préfinancement par les opérateurs a été vérifiée, en tenant compte des exportations déjà réalisées. Des fraudes ont pu être constatées en ce qui concerne deux des trois entreprises vérifiées. Pour la première, la quantité "manquante" s'établissait à 17 719 tonnes de blé dur, pour la seconde, il manquait 28 998 tonnes de blé dur et 616 tonnes de semoule. 76 Les quantités constatées étaient sans rapport aucun avec celles déclarées pour préfinancement, mais également avec les capacités de stockage des sites. le La faiblesse des contrôles physiques réalisés par les autorités nationales a permis à certains opérateurs mal intentionnés d'effectuer de fausses déclarations et de bénéficier ainsi de montants préfinancés indus (pour environ 1,49 million d'écus), mais aussi de fausser les règles de la concurrence à leur avantage. Les faits confirment le point de vue de la Commission, selon lequel, dans une affaire de ce type mettant en jeu des aides dont l'importance financière est directement liée à la quantité des produits en cause, la conduite de contrôles physiques est indispensable pour prévenir toute tentative de fraude. 3. 7 Exportation de riz depuis le Royaume-Uni vers la Suède Les autorités britanniques ont communiqué à la Commission un cas de fraude impliquant une certaine quantité de riz exportée vers la Suède sous le régime du perfectionnement actif. La marchandise avait été déclarée comme étant du "riz non moulu", alors qu'en réalité, après échantillonnage et analyse, il s'agissait de brisures de riz (produit de qualité inférieure à celle du produit déclaré). Ces exportations133 sont le fait d'une compagnie britannique, filiale d'une société néerlandaise. Elles ont fait l'objet de déclarations incorrectes, permettant l'importation d'une quantité équivalente de riz en provenance des pays tiers (sous les mêmes références douanières), en exonération des droits de douane. Le préjudice financier communautaire s'élève à environ 5 millions d'écus (ressources propres traditionnelles). La Commission coordonne les procédures de recouvrement des recettes éludées (Pays-Bas et Royaume-Uni) 18 Huile d'olive La Commission a collaboré avec le Substitut du Procureur du Tribunal de Vasto (Italie) dans une affaire d'édulcoration d'huile d'olive portant préjudice au budget communautaire. La fraude avait débuté en 1990 à la suite de la prise de contrôle de la société productrice d'huile d'olive par une société romaine de négoce et d'exportation. Le procédé illicite est le suivant: la société de production dispose de stocks d'huile d'olive, 133 Système d'exportation anticipée du régime de perfectionnement actif. 77 d'huile de grignons d'olive et d'huile de graine134. Elle vend l'huile de graine à d'autres sociétés en contrepartie de l'achat d'huile d'olive. En réalité, il n'y a pas échange de produits mais seulement émission de factures d'achat et de vente fictives (il y a eu également production de faux titres de transport et de fausses factures émises par des transporteurs complices). Les principaux protagonistes de l'affaire ont reconnu que les huiles commercialisées étaient toutes contrefaites (mélanges d'huile d'olive, d'huile de grignons d'olive, d'huile de graine et d'huile de palme), ce qui les rendait inéligibles au versement de restitutions obtenues lors des exportations réalisées par la maison mère. Le préjudice financier subi par la Communauté s'élève à 2 millions d'écus au total, soit 1,3 million d'écus au titre des aides à la consommation et 0,7 million d'écus au titre des restitutions à l'exportation indûment perçues. La récupération de ces sommes est en cours. Quatre personnes ont été condamnées au pénal. 3. 9 Détournement de beurre et de poudre de lait Ce cas concerne l'exportation, avec octroi de restitutions, de beurre et de poudre de lait au départ du Royaume-Uni, déclaré à destination de la Pologne, mais en réalité acheminé vers l'Espagne. Les fraudeurs présumés ont garanti les marchandises au prix pratiqués pour les pays tiers, vis- à-vis de l'exportateur. Celui-ci s'est vu remettre de faux documents d'importation polonais destinés à justifier la demande de restitutions à l'exportation. L'on estime qu'environ 150 camions de marchandises ont ainsi été détournés entre octobre 1993 et mai 1994, ce qui correspond à un total d'environ 3,3 millions d'écus de restitutions indûment versées. Les marchandises ont probablement été vendues en Espagne, à un prix inférieur au marché, avec un profit substantiel à la clé. En juin 1994, 7 personnes ont été arrêtées. 6 d'entre elles ont été traduites en justice, leur procès débutera fin 1996. Les enquêtes, coordonnées par la Commission, ont été menées en Espagne, en Pologne et en Allemagne, les preuves ont été recueillies sous commission rogatoire. Les restitutions indûment versées ont été récupérées. 134 L'huile de grignons est obtenue chimiquement à partir des matières organiques (ou des déchets) qui subsistent à la pression de l'olive (du fruit). L'huile de graine est un terme générique (huile de soja, de tournesol. ). Les restitutions les plus importantes sont versées pour l'exportation d'huile d'olive (elles sont très faibles pour l'huile de grignons). 78 3. 10 Importation de viandes bovines à droits réduits Dans le cadre du GATT135, la Communauté arrête chaque année "un contingent tarifaire communautaire à droit réduit". Pour bénéficier de cette facilité, les opérateurs doivent présenter au bureau de douane d'importation dans la Communauté une licence d'importation GATT. Ces licences sont cessibles dans la limite des quantités globalement autorisées. Des investigations ont dû être conduites dans différents Etats membres sur des importations frauduleuses de viande bovine congelée d'origine extra-communautaire accompagnées de faux certificats GATT (mentionnant le ministère du commerce extérieur espagnol en tant qu'organisme émetteur). Dans le cadre d'une information judiciaire ouverte en Italie sous couvert des chefs de faux en écriture, association de malfaiteurs, contrebande et escroquerie aggravée, il a pu être établi qu'une organisation criminelle avait commercialisé 46 faux certificats GATT portant sur des marchandises excédant de plus de 55% le contingent total accordé à l'Espagne, lieu d'importation. Le préjudice financier subi par la Communauté au titre de ses ressources propres s'élève à environ 5,4 millions d'écus. Trois personnes ont été placées en détention provisoire en Italie et un mandat d'arrêt international a été exécuté en Espagne à l'encontre d'un ressortissant argentin suspecté d'être à l'origine de la commercialisation des faux certificats. 3. 11 Stock de tabac en Italie et en Grèce Suite à des informations parvenues à la Commission, des enquêtes ont été conduites, fin 1995, sur des stocks d'intervention dans le secteur du tabac en Italie et en Grèce. La question de l'éligibilité et du classement de certains lots composant les stocks en Grèce s'est posée. Cette question concernait environ 11% du total des stocks, pour un montant actuellement estimé à 9 millions d'écus. La Commission a finalement décidé de retirer cette quotité de la vente. 3. 12 Quotas de sucre au Royaume-Uni A la suite de la communication d'informations par les autorités britanniques, une enquête a - été menée au Royaume-Uni sur des opérations commerciales relatives au système- des quotas sucriers dans le cadre de la campagne 1992-1993. Les Vérifications ont révélé nombre d'irrégularités concernant l'application de la réglementation régissant le régime du sucre136, ayant eu un sérieux impact financier sur le budget communautaire. 1 35 136 Accord général sur le tarif douanier et le commerce, auquel a succédé en 1995 l'OMC (Organisation Mondiale du Commerce). Règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, JO L 177 du 01. 07. 1981. 79 Ainsi, d'après les premières constatations, environ 16 500 tonnes de sucre ont fait l'objet d'une déclaration d'exportation sur la base de fausses licences137. Les montants compensatoires monétaires (MCM) en cause ont été réclamés et obtenus (500 000 écus). Les conséquences financières pour le non-respect des dispositions relatives au sucre C sont en cours d'établissement. L'enquête continue, en particulier en ce qui concerne les coûts de stockage pour, entre autres, la campagne 1992-1993. Les dernières indications recueillies montrent qu'en raison de la fausse déclaration concernant les stocks de sucre pour l'exercice en question, l'impact sur l'aide versée indûment à l'opérateur s'élève à environ 2 millions d'écus. 3. 13 Aide à la production de caséine aux Pays-Bas Suite à la communication d'informations à la Commission, une enquête a été déclenchée dans le secteur de l'aide à la production de caséine aux Pays-Bas. Les premières investigations ont permis la découverte d'une irrégularité portant sur environ 3 millions d'écus, pour le non- respect des procédures spécifiques liées au traitement de certains types de caséinate, telles que la réglementation communautaire les prévoit138. D'autres développements sont attendus en ce qui concerne les résultats de l'enquête, notamment sur l'emploi de certaines substances chimiques dans la fabrication de caséinates et sur l'application de la réglementation concernée139. 3. 14 Vente de lait hors quotas au Royaume-Uni Cette affaire, largement commentée dans la presse britannique, a donné lieu à une enquête conduite en partenariat avec les autorités britanniques. Les premiers résultats ont montré que des ventes de lait hors quotas, ayant ainsi échappé à la perception du prélèvement supplémentaire140, ont eu lieu dans le Nord-Ouest du Royaume-Uni. Plusieurs personnes ont été poursuivies en justice, puis condamnées à verser des amendes. Au stade actuel de l'enquête, les autorités britanniques évaluent l'impact financier aux alentours de 1,5 million d'écus, pour lesquels les procédures de récupération seront déclenchées. L'enquête se poursuit, notamment en Irlande du Nord, au sujet des manipulations effectuées en ce qui concerne la teneur en matière grasse des expéditions de lait (campagne 1-994-1995), avec comme principale conséquence, la réduction indue du prélèvement supplémentaire. Licences "sucre C", sucre destiné à l'exportation sur le marché mondial sans restitutions. Règlement (CEE) n°2921/90 du Conseil, JO L 279 du 11. 10. 1990. Règlement (CEE) n°2921/90 du Conseil précité, directive du Conseil n°83/417/CEE, JO L 237 du 26. 08. 1983. Règlement (CEE) n°3950/92 du Conseil, JO L 405 du 31. 12. 1992. 138 139 140 80 L'enquête devra déterminer également s'il y a eu ou non absence de déclaration au sujet de certaines expéditions, en liaison avec le régime des quotas. Les autorités nationales ont initié des procédures spécifiques en ce qui concerne le non-respect de la teneur en matière grasse des produits. La Commission attend la conclusion de cette enquête pour 1996. 3. 15 Poudre de lait écrémé en Italie et aux Pays-Bas Suite à la production d'un rapport par les autorités néerlandaises, la Commission a initié une enquête concernant un cas relatif à des produits alimentaires composés (pour animaux) contenant du lait en poudre. Ce produit fabriqué en Italie a été détruit aux Pays-Bas. Environ 1 200 tonnes de ce produit, qui, apparemment, a bénéficié d'une subvention communautaire, ont été détruits sur instruction d'une société néerlandaise filiale de la société italienne qui a touché la prime communautaire. La réglementation communautaire141 prévoit en effet que le versement de l'aide est conditionné par l'incorporation effective du lait en poudre à la préparation alimentaire, mais aussi par le fait que les produits doivent avoir été absorbés par les animaux en question; il y a donc "obligation de consommation". Ce n'était assurément pas le cas dans cette affaire car les produits ont été déclarés "impropres à la consommation animale" aux Pays-Bas ! L'aide versée à tort doit donc être récupérée auprès du fabricant concerné. Dès les premiers stades de l'enquête, il était apparu que des problèmes graves se posaient dans les Etats membres concernés, en ce qui concerne aux contrôles à effectuer. La Commission prévoit un dénouement de cette affaire lors du premier semestre 1996. SECTION 4: AUTRES FRAUDES DANS LE DOMAINE DES POLITIQUES STRUCTURELLES 4. 1 Le Fonds social européen (FSE) Le FSE constitue le domaine parmi ceux des politiques structurelles pour lequel la Commission a dénombré le plus de cas actuellement sous enquête par ses services. 4. 1. 1 Au mois de mars 1995, la Commission, dans le cadre de la clôture des anciens dossiers FSE, a effectué un contrôle au Portugal portant sur des actions de formation professionnelle présentées par un promoteur, lesquelles seraient d'une dimension financière importante. Le contrôle a mis en évidence des surfacturations irrégulières, significatives des services rendus par des firmes sous-traitantes (inexistence des pièces comptables 1 41 Règlement (CEE) n° 1725/79 de la Commission, JO L 199 du 26. 07. 1979. 81 justificatives, etc. ), faits passibles de la législation pénale du Portugal. Le Parquet (Circulo Judicial de Anadia) a ordonné une enquête judiciaire. 4. 1. 2 Une autre enquête judiciaire importante, en cours au Parquet près le Tribunal de Lisbonne, a abouti à la mise en accusation d'un promoteur, de certains des dirigeants et de quelques sous-traitants, pour détournement de subsides communautaires et nationaux pour un montant de 1,5 millions d'écus (dossiers datant de 1988 et 1989). Les mécanismes employés consistaient en la présentation de dépenses fictivement gonflées et en la non-réalisation des cours de formation. La Commission a décidé de se constituer partie civile. De plus, étant donné la présence de ce promoteur aux premier et deuxième CCA (Cadre Communautaire d'Appui142), la Commission a effectué des missions de contrôle sur place afin de s'assurer de la bonne exécution des actions présentées par l'entité en question, conformément aux règles applicables en la matière. 4. 1. 3 Une enquête a été ouverte dans le cadre de l'assistance technique dans le domaine social en ce qui concerne une entreprise britannique, la Commission soupçonnant le détournement de l'application du contrat. Le contrôle effectué a mis en évidence tant l'absence de pièces justificatives des coûts encourus que le paiement en double des mêmes actions. Le montant du contrat s'élève à 1,73 million d'écus. 4. 2 Le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) 4. 2. 1 L'examen, en 1994-1995, de la gestion du département du Var en France par la Chambre Régionale des Comptes Provence-Alpes-Côte d'Azur a mis en évidence l'existence d'une surfacturation dépassant 5 millions d'écus lors de la réalisation d'équipements destinés à favoriser l'innovation technologique (cofinancement FEDER dans le cadre du programme RENAVAL en faveur de la reconversion des zones de chantiers navals pour la période 1990-1993 à hauteur de 27,4 millions d'écus). Les enquêtes judiciaires en cours mettent en cause des élus locaux qui ont bénéficié de versements occultes, pour un montant déjà retenu de 0,5 à 1 million d'écus, en contrepartie de la falsification des marchés publics. Les recherches en cours dans les services d'enquête devront permettre de déterminer le caractère isolé ou généralisé des procédés mis en oeuvre dans ce département. Le CCA est établi par la Commission en concertation avec l'Etat membre et les régions concernées. Il définit les axes prioritaires d'action, les moyens financiers nécessaires et les différentes formes d'intervention. 82 4. 2. 2 Des missions de contrôle concernant les programmes "objectif 2" (1992-1993), Résider143 (1990-1992) et Konver144 (1993), effectuées par la Commission au cours des mois d'avril et d'août s 994 et par la Cour des comptes des Communautés européennes au mois de novembre 1994 dans l'arrondissement de Liège en Belgique, ont permis de détecter en 1995 l'existence d'irrégularités. Suite à ces contrôles, la Commission a suspendu le déroulement financier de ces programmes jusqu'au moment où des conclusions définitives seront tirées, en application des dispositions de l'article 24, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 4253/88145 du Conseil, en proposant la récupération d'un montant significatif et le dégagement de plusieurs millions d'écus, et en invitant l'Etat membre à formuler ses observations. La procédure est en cours. SECTION 5: AUTRES FRAUDES DANS LE DOMAINE DES DÉPENSES DIRECTES Ces dépenses sont directement gérées et contrôlées par la Commission. Les activités opérationnelles dans ce secteur ont été renforcées en 1995. Les recherches effectuées ont concerné un nombre significatif de cas dans ces secteurs d'activité. 5. 1 Domaine de la Recherche 5. 1. 1 Sur la base d'observations formulées par la Cour des comptes dans une lettre de secteur adressée au Commissaire chargé des technologies de l'information et des télécommunications, la Commission a contrôlé en Belgique et au Royaume-Uni un groupe de sociétés titulaire de financements alloués dans le cadre du programme RACE146. Il a été établi que le bénéficiaire principal, d'une manière systématique et pour partie avec des factures de prestations fictives, a produit de fausses déclarations de dépenses, surchargées pour un montant estimé à 500 000 écus. Les dirigeants des sociétés ont Reconversion des zones sidérurgiques. Diversification dans les zones dépendantes du secteur militaire. Règlement publié au JO L 374 du 13. 12. 1988, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2082/93 du conseil (JO L 193 du 13. 07. 1993). "Research and development programme in Advanced Communication technologies for Europe" (programme de recherche et développement dans le domaine des techniques de communication avancées). 83 par ailleurs procédé intentionnellement à des opérations juridiques, comptables et financières destinées à créer l'apparence d'un cofinancement en réalité inexistant. La Commission a dans les plus brefs délais résilié les contrats en cours, établi les ordres de recouvrement correspondants et saisi les autorités judiciaires territorialement compétentes (Belgique) pour poursuivre pénalement les auteurs de la fraude. 5. 1. 2 L'analyse des programmes JOULE I et II147 / APAS-RENA et l'examen critique de leur gestion par les services ordonnateurs ont conduit à entreprendre une enquête antifraude systématique dans ce domaine. Les premiers résultats des contrôles engagés en Allemagne confirment l'existence d'irrégularités de nature à présumer des fraudes spécifiques à ce secteur, en rapport avec les constatations faites par les services gestionnaires. 5. 2 Domaine de l'Énergie Une enquête du parquet d'Oristano (Sardaigne) a abouti à une requête de renvoi en jugement de 6 personnes accusées d'avoir détourné des aides octroyées par la Commission et la région Sardaigne, en ce qui concerne la réalisation d'une installation éolienne innovatrice, d'un coût total prévu de 1,25 million d'écus. Les sociétés impliquées ont en fait aménagé une ancienne installation et leurs responsables utilisé les fonds à d'autres fins que celles prévues au contrat. 5. 3 Le Fonds Européen de développement (FED) Les services de la Commission et le Ministère des Finances du Sénégal ont découvert l'existence d'irrégularités importantes (portant sur 2 à 4 millions d'écus selon une première estimation) concernant des aides destinées à la création d'activités et d'emplois par les Petites et Moyennes Entreprises (PME) dans la région de Saint Louis. La procédure judiciaire sénégalaise en cours met notamment en cause un consultant expatrié qui aurait détourné une partie de ces sommes à son profit personnel. Un audit financier complet est également en cours. 5. 4 Domaine de l'environnement / Programme MEDSPA (Italie) 148 L'ordre de recouvrement établi en 1994 à Fencontre de la société italienne, bénéficiaire du projet, n'a pu être exécuté du fait des manoeuvres des dirigeants. 1 47 1 48 JOULE: "Joint Opportunities for Unconventional or Long-term Energy supply". Voir le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 5, section 5. 1. 84 Les services de la Commission procèdent à l'examen d'une saisine des autorités policières italiennes pour poursuivre pénalement le responsable impliqué. 85 CHAPITRE 7: STATISTIQUES ET ANALYSES Le développement de "l'Intelligence" consiste à collecter un maximum d'informations pertinentes, à combiner toutes les sources d'informations accessibles et à structurer de manière logique toutes les données recueillies. Ceci afin de permettre la détection d'un maximum de cas d'irrégularité et de fraude, tout en se plaçant dans la position d'effectuer un suivi adéquat de ces cas, aux plans administratif, financier et pénal. L'exercice de ce suivi pourra aboutir à une modification éventuelle de la législation communautaire existante et pourra servir à mieux concevoir la législation future. La première des sources d'information dont dispose la Commission est constituée des communications de cas, reçues des Etats membres sur base de la réglementation sectorielle en vigueur149. Une autre source très importante est représentée par l'échange d'informations dans le cadre de l'assistance mutuelle150. Le téléphone vert mis en service en novembre 1994 s'est révélé une source complémentaire importante151. Pendant les douze premiers mois de son fonctionnement152, la Commission a reçu plus de 4 000 appels. Parmi ceux-ci, environ 200 ont donné lieu à une vérification plus substantielle. Pour quelques-uns de ces cas, les appels ont abouti à la conduite d'une enquête formelle impliquant des montants dépassant 30 millions d'écus. Dans d'autres cas, les informations obtenues ont permis de vérifier celles parvenues à la Commission par d'autres tant communautaires l'accès à différentes bases de données, sources. De même, qu'internationales (en particulier dans le domaine des échanges commerciaux) permet d'effectuer ce type de recoupements et de détecter les transactions suspectes et ainsi parvenir à mieux cibler les contrôles et les enquêtes sur place. La Commission développe actuellement un système intégré d'information qui tiendra compte de ces différentes sources d'information et de leur nature. Ce système s'articulera autour d'une nouvelle génération de la base de données IRENE, qui fusionnera les deux bases jusqu'à présent distinctes "IRENE" (pour les cas de fraude communiqués par les Etats membres) et "pré-IRENE" (pour les cas sous enquête conjointe Commission-Etats membres). Cette nouvelle base de données établira un lien direct avec les messages "Assistance mutuelle", dans la mesure où ceux-ci se réfèrent à des cas ayant un impact sur le budget communautaire. 149 150 151 152 Règlements (CEE) du Conseil n° 1552/89 (ressources propres) , n°595/91 (FEOGA-Garantie) et n°4253/88 (fonds structurels). Règlement (CEE) n" 1468/81 du Conseil déjà cité. Voir en annexe la liste actualisée des numéros d'appel dans les Etats membres. Mise en service limitée à 12 Etats membres, les trois nouveaux Etats membres étant reliés depuis lors. Voir également le rapport annuel "Lutte contre la fraude" pour 1994, chapitre 2, section 2. 4. 86 Cette nouvelle base, dénommée "IRENE 95", ne sera plus une simple base de données se contentant de stocker des informations sur des cas de fraude mais elle constituera un véritable instrument de gestion. L'analyse des données contenues permettra de mieux identifier les facteurs de risque permettant ou facilitant la fraude au détriment du budget communautaire. SECTION 1: LA SITUATION EN 1995 En 1995, plus de 4 750 cas d'irrégularité ont été décelés par les Etats membres et la Commission, tous domaines budgétaires confondus. Le montant total concerné est de plus de 1 100 millions d'écus. Ceci signifie une augmentation non négligeable du nombre des cas, et une augmentation plus modeste quant à l'impact budgétaire des cas (voir le tableau 1). Ces chiffres comprennent d'un côté les cas communiqués formellement par les Etats membres dans le cadre de leurs obligations réglementaires, et, de l'autre côté, les cas initiés par la Commission et les cas traités en coopération avec les Etats membres. Sont compris dans la deuxième catégorie les cas qui font l'objet d'un échange d'informations entre les services d'enquête des Etats membres et la Commission ou d'une coordination dans le cadre de "l'assistance mutuelle". Le nombre de cas appartenant à cette dernière catégorie continue de s'accroître; ces enquêtes représentent des montants de plus en plus importants (en 1995, plus de 50% de l'impact budgétaire global des irrégularités, voir le tableau 2). Les chiffres figurant aux tableaux 1 et 2 pour les cas communiqués par les Etats membres et concernant uniquement les ressources propres traditionnelles ont été extrapolés pour l'année entière, de manière à permettre une vue d'ensemble homogène de la situation générale. Cette extrapolation est basée sur les chiffres communiqués pour le premier semestre ainsi que sur les indications déjà disponibles pour le deuxième semestre. En effet, le règlement (CEE, EURATOM) n° 1552/89 actuel oblige les Etats membres à ne communiquer les cas qu'une fois par semestre, les statistiques relatives au second semestre 1995 ne sont donc pas encore finalisées. Pour le seul premier semestre, les Etats membres ont communiqué 1 146 cas ayant un impact budgétaire de 132 millions d'écus (voir le tableau 3). Dans le domaine du FEOGA-Garantie (voir le tableau 4), les Etats membres ont communiqué 1 754 cas ayant un impact budgétaire de plus de 214 millions d'écus. Cet impact est nettement inférieur aux années précédentes. En revanche, l'impact budgétaire des cas traités par la Commission en coopération avec les Etats membres n'a pas cessé d'augmenter considérablement. Si l'on inclut ces cas, l'impact budgétaire s'élève à 316 millions d'écus. La hausse la plus significative quant au total du nombre de cas et des montants impliqués concerne les actions structurelles (voir le tableau 5). Le nombre de cas communiqués par les Etats membres reste d'un niveau faible, mais il augmente tout de même de manière radicale par rapport aux communications effectuées dans le passé, ceci étant dû à la récente mise en oeuvre des règlements de la Commission en la matière. Ceci explique aussi le nombre, élevé par rapport à 1994, des cas dont la Commission a eu connaissance par d'autres sources d'information. Le montant total impliqué est de 67 millions d'écus, dont 23 millions d'écus au titre des enquêtes déclenchées par la Commission. 87 Une hausse importante est également à constater en ce qui concerne le nombre des cas relatifs aux dépenses directes (voir le tableau 6). Dans ce domaine, il n'y a pas de cas communiqués par les Etats membres puisque ces dépenses sont gérées par la Commission. Pour les premiers trois grands domaines budgétaires nommés ci-dessus, le tableau 7 donne une répartition des cas communiqués par les Etats membres ou traités par la Commission par sous- domaine. Ceci permet de mieux évaluer l'incidence des irrégularités dans ces domaines. Le nombre de cas communiqués et les montants concernés varient naturellement beaucoup d'un Etat membre à l'autre (voir le tableau 8). Etant donné que là partie des ressources propres traditionnelles qui doit être collectée par un Etat membre donné varie beaucoup selon sa position dans le commerce extérieur de la Communauté et qu'il y a une grande différence dans les dépenses du budget communautaire en faveur des Etats membres individuels, il est nécessaire d'établir une relation entre les chiffres du nombre de cas décèles, et leur impact budgétaire, et la position relative de l'Etat membre concerné sur le plan des ressources propres traditionnelles et des dépenses. En moyenne, tous secteurs confondus, un cas de fraude ou d'irrégularité communiqué par un Etat membre implique un montant d'environ 130 000 écus. Seuls 1,5% des cas communiqués impliquent plus de 1 million d'écus. En revanche, les cas sous enquêtes coordonnées par la Commission ont un impact budgétaire moyen de 1,6 million d'écus. Ceci reflète le choix délibéré de la Commission de concentrer ses efforts sur la lutte contre les fraudes organisées ou sophistiquées, car ces fraudes, dont l'origine est souvent caractérisée par l'implication de personnes ou de firmes opérant à partir d'un ou de plusieurs pays, peuvent difficilement être identifiées par les Etats membres en dehors d'un soutien actif que seul le niveau communautaire est en mesure de leur apporter. SECTION 2: LES TENDANCES Alors que, durant les années précédentes, le nombre de cas d'irrégularités et de fraude ainsi que leurs implications financières n'ont cessé de croître, l'on constate globalement, en 1995, une certaine stabilisation du niveau pour ce qui est du montant global concerné. Le nombre des cas décelés progresse tout de même d'environ 15% par rapport à 1994, tandis que les identiques. Dans le même temps, le budget montants concernés sont pratiquement communautaire a cru de près de 9%. L'évolution dans les quatre grands domaines budgétaires identifiés dans la section 1 est très différenciée. Les montants concernés dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie sont en net recul, tandis que les montants impliqués dans le domaine des ressources propres traditionnelles sont en forte hausse. Néanmoins, il faut être prudent en tirant des conclusions sur les tendances sur la base des seules variations d'une année à l'autre. Un nombre très limité de cas très spectaculaire? lécélés pendant une année donnée peut avoir un impact majeur sur les chiffres globaux de cette année. Or, la date de la détection et de la communication d'un cas d'irrégularité importante et complexe sera toujours aléatoire. A titre d'exemple, l'année 1994 était marquée par un nombre de cas très importants dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie (7 cas parmi les 1 610 communiqués par les Etats membres représentaient à eux seul plus de. 200 millions d'écus ou la moitié du montant global). Une autre évolution marquante est que la part des cas - et notamment celle de leur impact budgétaire - traités par la Commission en coopération avec les Etats membres, est en nette progression. Ceci reflète principalement les progrès réalisés dans le domaine opérationnel: la concentration des efforts des services spécialisés des Etats membres et de la Commission sur les affaires les plus importantes et les plus sensibles, identifiées de manière plus efficace et mieux ciblées suite aux contrôles menés; ceci est encourageant, bien que la situation soit, dans ce domaine, toujours insatisfaisante. En 1995, pour la première fois, les communications dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie font état de montants considérablement plus faibles que pour 1994. Ceci pourrait bien être le premier-reflet de la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC). Il faut considérer en effet l'évolution générale des dépenses du FEOGA-Garantie en 1995, en particulier dans deux secteurs très touchés par des irrégularités en 1994 (les restitutions à l'exportation de céréales et les aides à la consommation de l'huile d'olive), où les dépenses ont fortement diminué en 1995. Les dépenses pour les restitutions à l'exportation (tous produits confondus) sont passées de 8,159 millions d'écus en 1994 à 7,802 millions d'écus en 1995. Les aides à la consommation d'huile d'olive sont passées de 613 millions d'écus en 1994 à 263 millions d'écus en 1995. En revanche, les aides directes (y compris pour le retrait des terres arables) sont passées de 10,552 millions d'écus en 1994 à 13,506 millions d'écus en 1995. Le prochain rapport, relatif à l'année 1996, devrait confirmer cette tendance. D'un autre côté, l'impact budgétaire des irrégularités décelées par les Etats membres ou la Commission dans le domaine des ressources propres traditionnelles continue d'augmenter. Ceci est dû en premier lieu aux résultats des efforts accrus des services d'enquête des Etats membres et de la Commission, qui se traduit par un meilleur ciblage sur les secteurs à haut risque (les produits sujets à un niveau très élevé de taxes et accises ou de droits importants à l'importation). Les droits de douane pour les produits industriels représentent toujours la ressource la plus touchée. Tandis qu'en 1994 les cas impliquant les droits de douane étaient plus nombreux que ceux impliquant des prélèvements agricoles (45% contre 30%), la proportion s'est inversée en 1995, en faveur de ces derniers (39% contre 30%). En ce qui concerne les montants enjeu, les droits de douane éludés représentent en 1995 près de 54% du montant global, contre seulement 39% en 1994 (voir le tableau 7). Ceci reflète en premier lieu le nombre grandissant de cas d'importation frauduleuse de cigarettes détectés. La Task force mise en place par la Commission avec les services des Etats membres a permis de constater des irrégularités ayant un impact budgétaire considérable (voir le tableau 9). Dans le domaine des actions structurelles, le nombre des cas décelés et leur impact budgétaire ont également crû. Ceci est dû en premier lieu à l'entrée en vigueur des dispositions détaillées pour les communications des Etats membres,ainsi qu'à la mise en place des structures d'enquête appropriées à la Commission. Le nombre de cas communiqués est plus élevé dans le domaine du FSE, mais les dépenses relatives au FEDER sont les plus touchées (56% de l'impact budgétaire total), ce qui reflète la dotation plus importante de ce fonds. 89 SECTION 3: LE DOMAINE DU TRANSIT En mars 1995, la Commission a adressé une communication au Parlement européen et au Conseil, dans laquelle elle brosse un tableau réaliste de la situation dans le domaine du transit, constate les défaillances du système actuel et identifie des solutions à court et à plus long termes153. La perte des ressources propres et autres impositions exigibles de 1990 à 1995 a été estimée, au bas mot, à 975 millions d'écus pour la Communauté et les Etats membres. La seule perte en ressources propres a été estimée à 409 millions d'écus, sur la base des cas communiqués par les Etats membres, soit conformément au règlement (CEE, EURATOM) n° 1552/89, soit dans le cadre du règlement (CEE) n° 1468/81 portant sur l'assistance mutuelle. En ce qui concerne les produits affectés par les irrégularités et les fraudes dans le domaine du transit, les cigarettes sont de loin les produits les plus touchés (sur la période 1990-1995, les cas impliquant ces produits représentent 47% des montants concernés). Viennent ensuite les produits laitiers, les animaux vivants et la viande (voir le tableau 10). Etant donné le taux très élevé de taxes et d'accises applicables (ou des droits dus à l'importation de ces marchandises), ces produits sont considérés comme "sensibles". Les Etats membres et la Commission ont mis en place un système informatisé qui permet d'échanger àleur propos des informations rapides ("système d'information préalable"154) dans le cadre d'un arrangement administratif. SECTION 4: LE RECOUVREMENT La situation du recouvrement dans les domaines des ressources propres traditionnelles et des dépenses du FEOGA-Garantie reste insatisfaisante. Ceci est d'autant plus préoccupant qu'il s'agit d'un domaine dans lequel les Etats membres ont un intérêt au moins équivalent à celui de la Communauté de voir s'améliorer la situation quant à son impact vis-à-vis du budget. Les problèmes posés sont importants, notamment la lenteur des procédures administratives internes dans les Etats membres et le pourcentage élevé des cas dans lesquels les opérateurs économiques concernés contestent devant les tribunaux une décision de recouvrement. De plus, les chiffres présentés dans les tableaux 11 à 13 peuvent sous-estimer l'effort réel des Etats membres, dans la mesure où ces derniers ne communiquent pas systématiquement à la Commission l'état des montants recouvrés, notamment dans le domaine des ressources propres traditionnelles. Le Royaume-Uni, en particulier, a fourni des éléments chiffrés démontrant que le taux de recouvrement réel des ressources propres traditionnelles (voir le tableau 11) est nettement supérieur à celui résultant de l'exploitation des données figurant dans la base informatique. Ces éléments chiffrés, donnés globalement par trimestre, ne permettent pas la 153 154 Voir le chapitre 2, section 3, point 1, page 25. Voir le chapitre 2, section 3, point 1, page 27. 90 mise à jour des cas individuels, constituant la matière utilisée pour l'élaboration des statistiques relatives au recouvrement des ressources propres traditionnelles. Pour 1996, l'adoption du nouveau règlement en la matière devrait résoudre ce problème. Le recouvrement des droits de douane constitue un cas de figure particulièrement difficile. En effet, des questions relatives à la naissance de la dette douanière et à la détermination des compétences dans le déroulement du processus de recouvrement sont immanquablement posées et retardent le déclenchement des procédures. Afin de faire face à ces difficultés, la Commission a mis en place un dispositif spécifique qui devrait permettre l'adoption de décisions plus rapides dans ce domaine, et surtout dans les délais, afin d'éviter toute les dossiers prescription. Un groupe de travail inter-servi ces est chargé d'examiner contentieux, pour en recueillir tous les éléments nécessaires et présenter les conclusions qui s'imposeront. Un certain recul est nécessaire pour examiner d'une manière critique et constructive l'efficacité des procédures mises en place par les Etats membres. Il paraît donc plus légitime d'analyser la situation du recouvrement des montants concernés dans les cas qui ont été communiqués pendant les années qui précédent la période couverte par ce bilan annuel. Les tableaux 11 à 13 décrivent en détail la situation quant aux cas communiqués de 1992 à 1994 et font état de la situation globale des cas plus anciens. En 1995, un nombre élevé de cas très anciens (l'origine de ces cas remonte parfois jusqu'aux années 70) restait en suspens. Au 31 décembre 1995, dans le seul domaine du FEOGA- Garantie, 1 169 cas communiqués en 1991 ou antérieurement restaient ouverts; dans 419 de ces cas, une procédure judiciaire était en cours: Deux Etats membres (l'Italie et l'Allemagne) avaient engagé plus de 90% de toutes les procédures judiciaires. La Commission, comme elle l'a annoncé lors de la réunion du comité "Groupe irrégularités et assistance mutuelle" du 20 octobre 1995, envisage de chercher, en partenariat avec les Etats membres, une solution qui pourrait permettre de clore les cas les plus anciens, pour lesauels d'une part aucun progrès n'est à attendre, et d'autre part, une décision concernant la mise à la charge, soit d'un Etat membre, soit de la Communauté du montant en cause, déclaré irrécupérable, est à prendre. Si dans le domaine des dépenses du FEOGA-Garantie il existe la possibilité de tenir un Etat membre responsable de toute négligence dans le recouvrement des montants concernés par les irrégularités et de mettre les montants qui auraient dû et pu être recouvrés à la charge de l'Etat membre (dans une procédure dite "apurement des comptes"), une telle possibilité n'est pas prévu explicitement, au stade actuel, dans les autres domaines budgétaires. La situation préoccupante dans le domaine des ressources propres traditionnelles rend encore plus importante la réflexion sur l'extension des principes de la procédure de l'apurement des comptes sur les autres domaines budgétaires telle que préconisée par le Conseil européen de Madrid en décembre 1995. SECTION 5: L'ANALYSE DE LA LEGISLATION Dans le cadre de son initiative SEM 2000 ("bonne gestion financière"), la Commission a pris certaines décisions visant à assurer que toute nouvelle initiative législative ayant un impact 91 budgétaire significatif soit soumise à un examen préalable des risques de fraude éventuels et comporte, dans ses propositions, des mesures garantissant une protection efficace des intérêts financiers de la Communauté. Dans la phase III du même exercice, menée avec les Etats membres, la question a été posée, dans le même esprit, de savoir comment éviter que toutes les modifications apportées aux propositions de la Commission dans le cadre des négociations au Conseil n'accroissent les risques de fraude. De plus, sur base des données disponibles concernant les cas d'irrégularité détectés dans le passé, la Commission établira chaque année une liste des réglementations à revoir sous l'aspect d'une meilleure protection des intérêts financiers de la Communauté. Ce travail devrait venir renforcer un partenariat indispensable en la matière, dans une recherche plus systématique de l'expérience acquise. Priorité sera donnée aux réglementations qui: ont un impact budgétaire considérable et dont le non-respect représente un avantage accru pour les opérateurs économiques concernés; présentent un degré de complexité et des difficultés de "contrôlabilité" élevés; ont été identifiées dans les rapports de la Cour des comptes des Communautés européennes, ou dans les bases de données IRENE et pré-IRENE, comme particulièrement exposées à la fraude. Dans cette perspective, et suite aux constatations effectuées en 1995, la Commission se propose d'examiner notamment les règles de prescription de garantie dans le code des douanes, les droits à l'importation et les restitutions à l'exportation dans le secteur de la viande bovine, la question des effectifs en ce qui concerne le corps de contrôle communautaire viti-vinicole155, le système d'aide à la production dans l'huile d'olive, ainsi que les articles 23 et 24 du règlement (CEE) n°4253/88. Egalement dans la phase III de l'initiative SEM 2000, la Commission étudie en partenariat avec les Etats membres d'autres améliorations qui pourraient contribuer à une réduction des risques d'irrégularités. Ceci concerne par exemple la question d'une définition plus claire des critères d'éligibilité de dépenses dans le domaine des Fonds structurels, et les systèmes de contrôle et d'audit mis en place pour les dépenses indirectes qui sont gérées par les Etats membres. 1 55 Règlement (CEE) n°2048/89 du Conseil, JO L 202 du 14. 07. 1989. 92 TABLEAUi TOUS DOMAINES 1992-1995 VOLUME GLOBAL DES IRRÉGULARITÉS communiqués formellement par les Etats membres et enquêtes effectuées par la Commission avec les Etats membres. NOMBRE des CAS 1995 wgm^g MONTANTS en millions d'ECU 1992 1993 1994 | mmmmmmmmm mmmmmmmm 1995 1J46(*) ' 204 403 | • •I • • • • l l ll. ,,:,::::,,,,. gj;:S::,,,,>,,,,,,,,,| (*) Pour les Ressources Propres les chiffres incluent une estimation pour le deuxième semestre 1995 93 18/04/96 1. 200" 1. 100 1. 000' 900' 800' 700* 600" soo' 400 300' 200 100* TABLEAU 2 TOUS DOMAINES 1992-1995 IRRÉGULARITÉS COMMUNIQUEES FORMELLEMENT^ par les ETATS MEMBRES ENQUÊTES EFFECTUÉES par la COMMISSION (m) avec les ETATS MEMBRES NOMBRE des CAS 1992 1993 1994 1995 4. 396 n 3. 927 2. 538 2. 446 4. 500 4. 400 4. 300 ' 4J00~ 4. 100 4. 000' 3. 750' 3. 500 ' 3J!50~ 3. 000 ' 2. 750 ' 2. 500 ' 2J50~ 2. 000' 1. 750' 1. 500 ' 13S0~ 1. 000' eoo' 600 ' 400' 200' 1992 1993 1994 1995 362 I mm&mm 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 MONTANTS en MILLION dECUS ?n 572 n 403 204 750 700 ~ 650 ~ 600~ 550 ~ 500~ 450~ 400 ~ 350~ 300~ 200~ 574 mmÊmm 4. 500 ~" 4. 400 4. 300 ~ 4300~ 4. 100 4. 000 , 3. 7S0~ 3. 500 ~ 32S0~ 3. 000~ 2. 750~ 2. 500 2. 250 2. 000 ~ 1. 750~ 1. 500 ~ 1J2S0~ 1. 000~ 800~ 600~ 400~ 200~ 750 700 650~ 600 ~ 550 ~ 500 " 450~ 400 350~ 300~ 250~ 200 * Cas constatés et communiqués formellement par les Etats membres pour Tannée indiquée en vertu des règlements en vigueur luniques formellement par tes t i a is memores pour 1 année indiquée en v e nu aei Ressources Propres Traditionnelles , FEOGA-Garantie et Actions Structurelles. dans les domaines des Ressources Propres Traditionnelles , FEOGA-Garantie et Actions Structurelles. MM Enquêtes de la Commission, en collaboration avec les se irvlces spécialisés des Etals membres, qui ont permis tf Identifier une irrégularité et d'évaluer son Impact budgétaire pendant Tanné Indiquée. (*) Ressources Propres : y Inclus estimation deuxième semestre 1995 TABLEAU 3 RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES 1992-1995 1. IRRÉGULARITÉS COMMUNIQUÉES FORMELLEMENT (#) par les ETATS MEMBRES 2. ENQUETES EFFECTUÉES par la COMMISSION avec les ETATS MEMBRES NOMBRE de CAS ZSOO" Z400* Z300\ Z2O0* Z100'_ 2. 000\ 1. 900\ 1. 800\ 1. 700" 1. 6001 7. 500" 1. 4001 1. 300" 1. 200" 900- 800- 700- 600- 500- 400- 300- 200' 100- 500 47S - 450 425 400 375 350 325 300 - 275 250 225 200 - 175 ISO - 125 100 1992 1993 1994 Z213 Ï. 254 lAiV 1992 | 1993 | 1994 | 1995~ zsoo 2-4O0 ZSOO' 2. 000 Z100 Z200 1995 i i'iii'i:')niiffii]!iiM 1. 600' 1. 500' 1. 400' 1. 300' 1. 200' 1. 100- 1. 000- 1. 900 i. soo' 1. 700 900- 600- 700- 600- 500- 4O0- 300- 200' 100- ^ llllllillll; 1 20 = 1992 1993 1994 1995 1992 l 1993 | 1994 \ 1995 MONTANTS en MILLIONS d'ECUS 4 21 500 47S' 4S0' 425 ' 4O0' 375 3S0' 325 ' 300' 275' 250' 22S 200' 17S 160 ' 125 ' 100' v-iios'-^, 2 69 iei :^I:44:;. Ï-:;: " Ô5 (#) en vertu du RÈGLEMENT (CEE) 1552/89 I communications du 1er semestre 1995 estimation 2ème semestre 1995 95 TABLEAU 4 FEOGA-GARANTIE 1992-1995 1. IRRÉGULARITÉS COMMUNIQUÉES FORMELLEMENT (#) par les ETATS MEMBRES ENQUETES EFFECTUÉES par la COMMISSION avec les ETATS MEMBRES 1992 1993 1994 1995 1992 | 1993 | 1994 [ 1995 NOMBRE de CAS 1. 754 : tsio 1. 2Q4 t026 2. 000 1. 900 1. 800 1. 700 1. 600 1. 500 \ 1. 400 \ 1. 300 [ 1. 200' 1. 100 \ 1. 000' 900 \ 800' 700 \ 600 \ 500 \ 400 \ 300 \ 200 ; 100' 99 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 MONTANTS en MILLIONS dECUS 2. 000 ~ 1. 900 Z, 1. 800 ~ 1. 700~_ 1. 600 _ 1. 500 " 1. 400~_ 1. 300 ~ f. ,200 " 1. 100 ~ 1. 000 _ 900 " 800 Z 700 1 600 ~ 500 Z 400 Z 300 Z 200 Z 100 ~ 500 47S - 450 425 400 375 350 325 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 417 90Q 214 - _ '_ llli!? (M) en vertu du RÈGLEMENT (CEE) 595/91 96 500 475 450 425 400 37S' 350 325 ' 300 ' 275' 250 ' 225' 200 ' 175' 150 ' 125' 100' 75 ' so' 25 ' - 102 = 1 llllllllll TABLEAU 5 ACTIONS STRUCTURELLES 1992-1995 1. IRRÉGULARITÉS COMMUNIQUÉES FORMELLEMENT (#) par les ETATS MEMBRES 2. ENQUETES EFFECTUÉES par la COMMISSION avec les ETATS MEMBRES 1992 1993 1994 1995 NOMBRE de CAS 200 190 180 140 130 120' 110' 100' so~ 45 40~ 35 ~ 30 ~ 25 ~ 20 ~ 15~ 10 ~ S~ 194 1 T9 6Beritote){*J MONTANTS en MILLION dECUS 1992 1993 1994 1995 1992 l 1993 l 1994 | 1995 44 23 2 en te rf-/r; I (*) avant l'entrée en vigueur des règlements (CEE) 1681/94 et 1831/94 # Cas c o m m u n i q u és formellement par les Etat membres en vertu d es r è g l e m e n ts (CEE) 1 6 8 1 / 94 et 1831/94 TABLEAU 6 DÉPENSES DIRECTES (*) ENQUÊTES TRAITÉES par la COMMISSION (**) NOMBRE de CAS 1992 1993 1994 1995 31 =H===l=ilË 16 MONTANTS en MILLIONS d'ECUS \ 1992 l 1993 l 1994 \\ 1995 | 28 40 35 30 25 20 15 10 5 40 35 30 25 20 15 10 5 (*) VOIR CHAPITRE 6, section 5 (**) Avec l'assistance des services des Etats membres. 18/04/96 T A B L E AU 7 Répartition d s irrégularités décelées en 1995 Irrégularités communiqués formellement par les Etats Membres et enquêtes effectuées par la Commission avec les Etats membres. RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES 1995 RESSOURCES PROPRES 1995 nombre des cas RESSOURCES PROPRES 1995 montants DROITS AGRICOLE ventilation des chiffres présentés dans le TABLEAU FEOGA-GARANTIE 1995 FEOGA GARANTIE 1995 nombre des cas MESURES RESTITUTION 24% FEOGA GARANTIE 1995 montants MESURES RESTITUTIONS 37% SOUTIEN MARCHÉS 53% ventilation des chiffres présentés dans le TABLEAU 4. ACTIONS STRUCTURELLES 1995 ACTIONS STRUCTURELLES 1995 nombre de cas ACTIONS STRUCTURELLES 1995 montants STOCKAGE PUBLIQUE 7% ventilation des chiffres présentés dans le TABLEAU 5. 99 TOUS DOMAINES TABLEAU 8 IRRÉGULARITÉS formellement COMMUNIQUÉES par ETAT MEMBRE en 1995 Montants x 1. 000 ECU BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÔSTERREICH PORTUGAL SUOMI /FINLAND S^/ERIGE UNITED KINGDOM TOTAL RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES (*) CAS communiqués 54 8 558 9 22 121 •15 73 0 110 2 \ 18 1 i 2 155 MONTANTS communiqués 22. 419 1. 213 39. 548 1. 603 3. 342 28. 754 613 22. 123 0 11. 600 33 2. 103 25 38 10. 456 rami lllliiiï DEPENSES FEOGA-GARANTIE MONTANTS CAS communiqués communiqués 35 39 349 151 116 65 20 416 0 154 10 132 0 48 219 1. 613 3. 524 69. 228 10. 838 17. 681 3. 769 214 82. 716 0 9. 679 381 7. 247 0 67 7. 148 DEPENSES ACTIONS STRUCTURELLES CAS MONTANTS communiqués communiqués 0 0 21 58 46 0 0 5 0 13 0 44 0 0 7 w^ÊË 0 0 12. 691 2. 597 20. 149 0 0 4. 443 0 0 0 2. 576 0 0 1. 960 • • l l ll illii •Bill ( *) UNIQUEMENT 1+2 TRIMESTRE 1995 T A B L E AU 9 " TASK GROUP CIGARETTES " CONTREBANDE de CIGARETTES 1995 Finlande Suède Autriche / Italie Royaume Uni Grèce Espagne Belgique Danemark/Espagne/Portugal Irlande France / Royaume Uni Allemagne Pays Bas Italie Total 4. 650. 000 6. 750. 000 11. 450. 000 13. 000. 000 20. 000. 000 40. 000. 000 51. 540. 000 60. 000. 000 167. 534. 600 374. 924. 600 Cigarettes en cause 35. 000. 000 80. 000. 000 426. 650. 000 450. 000. 000 57. 350. 000 92. 000. 000 IMPLICATIONS BUDGÉTAIRES (*) pour les ETA TS MEMBRES et RESSOURCES PROPRES en ECU 3. 000. 000 10. 000. 000 50. 000. 000 45. 000. 000 8. 888. 665 15. 000. 000 450. 000. 000 45. 000. 000 1. 000. 000. 000 '1. 097. 810. 000 3. 688. 810. 000 100. 000. 000 110. 580. 000 387. 468. 665 (+) MONTANTS ESTIMÉS CONTREBANDE de CIGARETTES 1995 1. 2 0 0. 0 0 0. 0 00 1. 0 0 0. 0 0 0. 0 00 8 0 0. 0 0 0. 0 00 6 0 0. 0 0 0. 0 00 4 0 0. 0 0 0. 0 00 2 0 0. 0 0 0. 0 00 4 Q Cigarettes SAISIES • Cigarettes en cause fj Implications budgétaires en E CU ::'fe>'::: 101 IRRÉGULARITÉS dans le domaine du TRANSIT DEPUIS 1990 jusqu'à 1995 inclus (*). MONTANTS concernants les RESSOURCES PROPRES TRADITIONELLES TABLEAU 10 MILLION ECU PRODUITS ANIMAUX VIVANTS) bovins / porcins / ovins VIANDE BOVINE et PORCINI o PRODUITS LAITIER! beurre / fromage / poudre de lait BANANES CEREALES SUCRÉ TEXTILES IRREGULARITES TRANSIT CIGARETTES 48% AUTRES PRODUITS. 11% TEXTILES 1% CEREALES 1% BANANES 4% AUTRES PRODUITS 46 CIGARETTES PRODUITS LAITIERS 15% ANIMAUX VIVANTS 8% VIANDE BOVINE et PORCINE 8%' (*) Irrégularités communiquées dans le cadre des règlements 1552/89 et 1468/81 TABLEAU 11 Situation du RECOUVREMENT au 31-12-1995 RESSOURCES PROPRES TRADITIONNELLES Règlement (CEE) 1552/89 SITUATION des cas n communiqués AVANT 1992 SITUATION des cas n communiqués en 1992 + 1993 + 1994 MONTANTS (**) MONTANTS ë r i à ô r ëâ RECOUVRER (**+) \dorit EN JU$TICË\ %du MONTANT commun. MONTANTS X 1. 000 ECU BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND (+) ÔSTERREICH PORTUGAL S U O M I / F I N L A ND SVERIGE UNITED K I N G D O M^ TOTAL COMMUNIQUÉS y 8. 593 3. 476 122. 737 1. 336 2. 410 27. 564 270 4. 186 41 6. 030 # 699 # # 24. 228 201. 570 en T O T AL 2 3. 606 2. 017 118. 716 1. 336 1. 647 21. 010 93 4. 186 41 5. 612 3 134 0 65. 730 819 260 55 0 3. 719 0 2. 676 4*2/1 42% 58% 97% 100% 68% 76% 34% 100% 100% 93% 322 202 4 6% 18. 175 176^761 0 73. 595 75% 88% MONTANTS (**) COMMUNIQUÉS 97. 943 7. 005 127. 985 2. 162 13. 267 80. 895 12v038 98^620 89 9. 323 # 2. 716 # # 72. 606 524. 649 EFFECTIVEMENT RECOUVRÉS m 6. 555 2. 952 6. 075 0 1. 615 957 6. 118 639 46 125 MONTANTS encore à RECOUVRER t***l en T O T AL \dont EN JUSTICE %dll MONTANT commun. 91. 388 4. 053 121. 910 2. 162 11. 652 79. 938 5. 920 97. 981 43 9. 198 50. 624 204 24. 685 2. 037 2. 803 452 0 92. 991 0 5. 090 93% 58% 95% 100% 88% 99% 49% 99% 48% 99% 677 2. 039 1. 172 75% 2. 260 28:0. 19 70. 346 496:630 658 180. 716 97% 05% {*) établie sur la base des cas communiqués formellement n la Commission (~) Contants Initialement communiqués ou corrigés à un stnde ultérieur. (+) Les Pays Bas ont Informé la Commission que 58 millions d'ECU ont été mis à disposition en 1995 pour dos cas de clgarottos do 1993 et 1994, sans quo des fiches fraudes aient été produites. («-+) Le Royaume Uni a Informé la Commission quo le taux de recouvrement est meilleur que celui résultant de l'exploitation dos flchos fraudes britanniques qui n'ont pas encore été mises a Jour. (+++) Les taux de recouvrement sont donnés sous réserve. Jusqu'à la modification de la réglementation on cours d'adoption, Ie3 Etats membres no sont pas obligés d'Informer la Commission # " NON applicable sur l'évolution des montants déjà communiqués. Situation de la RÉCUPÉRATION au 31-12-1995 FEOGA-GARANTIE TABLEAU 12 SITUA TION de la RÉCUPÉRA TION des cas (*) communiqués A VA NT 1992 SITUATION de la RÉCUPÉRATION des cas (*) communiqués en\ 1992 + 1993 + 1994 MONTANTS X 1. 000 ECU MONTANTS (**) MONTANTS encore à RECOUVRER COMMUNIQUÉS eh T O T AL \dontËNJOSTtCË\ % du MONTANT commurv MONTANTS r) COMMUNIQUÉS [EFFECTIVEMENT! RECOUVRES MONTANTS encore é RECOUVRER en T O T AL \donlENJUSftCE\% duMONTANT commun. o BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÔSTERREICH PORTUGAL SUOMI/FINLAND SVERIGE UNITED KINGDOM TOTAL. 14. 570 23. 252 155. 868 784 2. 486 29. 248 13. 945 409. 108 0 27. 980 # 1. 146 # # 24. 042 702. 429 2. 550 11. 011 23. 543 0 0 8. 891 2. 228 149. 210 0 3. 471 4. 510 13. 258 30. 510 253 1. 242 10. 696 7. 316 393. 283 0 16. 607 496 3 1% 57% 20% 32%o 50% '37% 52%o 96%o 59% 4 3% 11. 196 489;367 492 201. 396 47% 70% 16. 593 9. 101 62. 150 82. 914 79. 607 49. 404 2. 992 460. 606 0 17. 204 # 14. 327 # # 22. 405 817. 303 990 4. 829 9. 949 56. 409 1. 951 14. 877 1. 870 90. 063 0 9. 684 IZSkSL 15. 603 4. 272 52. 201 26. 505 77. 656 34. 527 1. 122 370. 543 0 7. 520 43 1. 029 2. 951 0 212 6. 474 0 114. 445 0 0 94% 47% 84% 32% 98% 70% 38% 80% 44% 1. 153 13. 174 2. 187 92% 10. 524 202. 299 11. 881 615,004 189 127,530 53% 75% établie sur la base des cas communiqués (*) C") montants initialement communiqués après formellement à la Commission corrcction(s). n = NON applicable TABLEAU 13 Situation de la RÉCUPÉRATION au 31 -12-1995 FONDS STRUCTURELS SITUATION des cas communiqués A VANT1992 Situation des cas communiqués en 1992 + 1993 + 1994 MONTANTS X 1. 000 ECU MONTANTS MONTANTS encore dont CAS en MONTANTS EFFECTIVEMENT MONTANTS encore % OU MONTANT COMMUNIQUÉS (*) â récupérer JUSTICE COMMUNIQUÉS (*) RÉCUPÉRÉS A récupérer initialement communiqué A B o BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÔSTERREICH PORTUGAL SUOMI/FINLAND SVERIGE UNITED KINGDOM TOTAL i 0 13 19 111 72 945 58 0 0 562 # 0 # 0 13 12 35 60 945 23 0 0 444 # 0 # 0 0 0 0 0 944 0 0 0 45 # 0 # # 420 2. 200 # 356 1. 888 # 79 1. 068 0 105 239 2874 397 0 0 1477 0 0 # 430 # # 72 5. 594 0 73 29 72 12 0 0 0 0 0 # 238 # # 0 424 0 32 210 2802 385 0 0 1477 0 0 0 192 0 0 72 5. 170 BE DK DE OR ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE OB 30% 88% 97% 97% 100% 45% 100% 92% (*) montants initialement c o m m u n i q u és après c o r r e c t i o n ( s ). # = NON applicable CHAPITRE 8: CREDITS ANTIFRAUDE SECTION 1: EXECUTION BUDGETAIRE 1995 Le montant des crédits antifraude voté par l'Autorité budgétaire pour l'année 1995 s'élève à 132,618 millions d'écus (crédits d'engagement). Le montant des crédits disponibles après virements156 s'élève à 88,233 millions d'écus. Ce montant ne tient pas compte des crédits inscrits à la ligne B5. 800 ("Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures"), dont l'utilisation, en 1995, a consisté à financer des projets présentés par les Etats membres à la Commission dans le cadre du titre VI du traité sur l'Union européenne. Ces crédits sont en grande partie destinés aux administrations nationales dans le cadre des différentes politiques communautaires de soutien et d'assistance technique. Les unes sont définies d'une manière stricte par des réglementations sectorielles, notamment dans le domaine de l'agriculture, les autres, d'une manière plus souple, dans le cadre d'attributions de subventions destinées à soutenir les activités opérationnelles de contrôle et d'enquêtes par les services spécialisés des Etats membres. Toutes obéissent au principe de bonne gestion financière qui s'impose à la Commission. Le détail de la consommation des crédits 1995 est présenté dans le tableau 14. SECTION 2: CREDITS 1996 Les crédits votés par l'Autorité budgétaire pour 1996 s'élèvent à 86,665 millions d'écus (y compris les montants inscrits en réserve157). Ces crédits sont moins importants en volume que pour l'année 1995, notamment en ce qui concerne la partie B du budget. Cette diminution tient notamment à la dotation de la ligne B 1. 360 (29 millions d'écus sur la ligne + 15 millions d'écus en réserve pour 1996 alors qu'en 1995 cette ligne était dotée de 85 millions d'écus), l'année 1995 ayant marqué la fin, sauf pour les nouveaux Etats membres, de certains programmes de cofinancement prévus aux règlements (CEE) n° 3 07/91 (renforcement des contrôles de certaines dépenses du FEOGA-Garantie) et n°3508/92 (système intégré de gestion et de contrôle). 156 157 Virements internes soumis à l'Autorité budgétaire. Rappel: ces montants ne sont pas encore utilisables, mais il est cependant prévu qu'ils puissent être employés en cours d'exercice (donc après l'établissement et le vote de ces budgets antifraude). 106 L'article B2. 150 est nouveau. Il regroupe les lignes de crédits antifraude individuelles existant pour les politiques structurelles (lignes B2. 101, B2. 111, B2. 121 et B2. 131). La création au sein de la sous-section budgétaire "Protection des consommateurs, marché intérieur, industrie et réseaux transeuropéens" d'un nouveau titre B5. 9 intitulé "Lutte contre la fraude" et d'un nouvel article B5. 910 intitulé "Actions générales de lutte contre la fraude" a été souhaitée par le Parlement européen. Ils couvrent les dépenses relatives à l'assistance technique que la Commission (SG/UCLAF) fournit aux Etats membres dans le domaine agricole et dans le domaine des ressources propres traditionnelles, ainsi que les frais engendrés, notamment par le biais de contrôles sur place, pour éviter tout paiement indu ainsi que toute perte de recettes issues des ressources propres158. Les tableaux 15 et 16 montrent la ventilation détaillée des crédits antifraude pour 1996. La couverture de ces dépenses dans le domaine agricole était assurée pour 1995 par l'article B2. 519. 107 EXECUTION DES CREDITS 1995 Tableau 14 POSTE BUDGETAIRE INTITULE ACTIONS FINANCEES A 2554 Conférences, congrès et réunions liés aux activités des associations de juristes européens pour la protection des intérêts financiers de la Communauté A 3530 Unité de coordination de la lutte contre la fraude o 00 A 3531 Contrôles, études, analyses dans le cadre de la lutte contre les fraudes Séminaires, réunions actions de formation dans les Etats membres - Réunions, colloques, enquêtes - Infrastructure informatique - Information - R. (CEE) 4045/89 - Séminaires et études juridiques - Séminaires douane, TVA - Enquêtes et missions - Autres séminaires - Rapport lutte antifraude - Analyses - Infoinatique et bases de données - Subventions - Organe de conciliation (FEOGA) - SCENT CREDITS DISPONIBLES APRES VIREMENTS CREDITS ENGAGES POURCENTAGE D'UTLISATION 260. 000 259. 605 99,9 200. 000 3. 308. 000 100 98 93 199. 999 85. 615 24. 384 90. 000 3. 244. 018 470. 000 112. 904 90. 000 414. 800 516. 246 31. 000 9. 598 718. 120 418. 000 438. 350 25. 000 740. 000 188. 799 200. 000 300. 000 51. 201 A 3532 Tafi (action anti-fraude textile) 800. 000 - Enquêtes et missions - Subventions - Cofinancement d'une cellule de recherche - Brochures textiles TOTAL A REPORTER 4. 568. 000 4. 443. 622 POSTE BUDGETAIRE INTITULE ACTIONS FINANCEES REPORT Réseau européen de documentation, de coordination et de recherche destiné à lutter contre la fraude et la criminalité par delà les frontières Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole, section "garantie" Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole, section"Orientation" Actions de lutte contre la fraude dans le domaine de l'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche A 355 B1. 360 B2. 101 B2. 111 B2. 121 B2. 131 o CREDITS DISPONIBLES APRES VIREMENTS CREDITS ENGAGES POURCENTAGE D'UTILISATION 4. 568. 000 4. 443. 622 400. 000 62. 500 16 65. 000. 000 62. 060. 000 95,5 Création d'une fondation de droit néerlandais (structure juridique du réseau) regroupant 5 pays : D, I, GR, L, NL. - R. (CEE) 307/91 + R. (CE) 3235/94 - R (CE) 165/94 (Télédétection) - R. (CEE) 3508/92 (SIGC) + R. (CE) 3235/94 Subventions 200. 000 (*) * 50. 000 (*) - 10. 000. 000 8. 700. 000 43. 360. 000 10. 000 5 - Mesures de lutte contre la fraude au Fonds Européen de Développement régional Subventions Mesures de lutte contre la fraude au Fonds Social Européen Subventions 300. 000 (*) 30. 000 10 200. 000 (*) 19. 000 9,5 TOTAL A REPORTER 70. 718. 000 66. 625. 122 (*) Les crédits correspondants étaient inscrits à la réserve B0. 40 (les lignes étant dotées d'un p. m. ). Le virement de ces crédits sur les lignes était soumis à une décision de l'Autorité budgétaire, sur base d'un rapport fourni par les services de la Commission (SG/UCLAF). Cette décision est intervenue en juillet 1995, ainsi la mise à disposition tardive des crédits n'a pas permis leur utilisation optimale pour 1995. POSTE BUDGETAIRE INTITULE ACTIONS FINANCEES CREDITS DISPONIBLES APRES VIREMENTS CREDITS ENGAGES POURCENTAGE D'UTILISATION REPORT 70. 718. 000 66. 625. 122 - Contrôles et analyses - Agences huile d'olive - Etudes, analyses, contrôles - Subventions - Frais d'expert - Matthaeus - Matthaeus-Tax B2. 5110 Contrôles en agriculture crédits dissociés B2. 519 Actions de lutte contre la fraude en agriculture B5. 3051 B6. 910 B7. 530 Programme d'action communautaire en matière de formation professionnelle des fonctionnaires des douanes (Matthaeus) et des fiscalistes (Matthaeus-Tax) Mesures de lutte contre la fraude dans le secteur de la recherche à frais partagés Mesures de lutte contre la fraude dans le secteur de la coopération 12. 715. 000 1. 650. 000 (*) 3. 000. 000 12. 668. 864 168. 864 12. 500. 000 764. 387 149. 387 590. 000 25. 000 3. 000. 000 2. 290. 570 709. 430 50. 000 42. 000 100. 000 - 99,6 46,4 100 84 - T O T AL G E N E R AL 88. 233. 000 83. 100. 373 94,2 (*) Les crédits correspondants étaient inscrits à la réserve B0. 40 (les lignes étant dotées d'un p. m. ). Le virement de ces crédits sur cette ligne était soumis à une décision de l'Autorité budgétaire, sur base d'un rapport fourni par les services de la Commission (SG/UCLAF). Cette décision est intervenue en juillet 1995, ainsi la mise à disposition tardive des crédits n'a pas permis leur utilisation optimale pour 1995. CREDITS ANTIFRAUDE - BUDGET 1996 Tableau 15 INTITULE MONTANT (écus) Conférences, congrès et réunions liés aux activités des associations de juristes européens pour la protection des intérêts financiers de la Communauté. Unité de coordination de la lutte contre les fraudes. Contrôles, études, analyses dans le cadre de la lutte contre les fraudes. Action antifraude textile (TAFI). Réseau européen de documentation, de coordination et de recherche destiné à lutter contre la fraude et la criminalité par delà les frontières. Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section garantie Actions de lutte contre la fraude dans le domaine des actions structurelles. Actions de lutte contre la fraude dans le domaine du fonds de cohésion. Contrôles en agriculture Programme d'action communautaire en matière de formation professionnelle des fonctionnaires des douanes (Matthaeus) et des fiscalités (Matthaeus-Tax). Actions générales de lutte contre la fraude Mesures de lutte contre la fraude dans le secteur de la recherche à frais partagés Mesures de lutte contre la fraude dans le secteur de la coopération 290. 000 200. 000 4. 000. 000 800. 000 350. 0001 29. 000. 0002 750. 000 300. 000 15. 500. 0003 3. 200. 000 4. 175. 000 50. 000 50. 000 POSTE A-2554 A-3530 A-3531 A-3532 A-355 Bl-360 B2-150 B2-301 B2-511 B5-3051 B5-910 B6-910 B7-650 Crédits inscrits en totalité au chapitre A0. 10 (réserve partie A du budget). Un crédit de 15 millions d'écus est inscrit à la réserve B0. 40. Un crédit de 13 millions d'écus est inscrit à la réserve B0. 40. 111 T A B L E AU 16 CREDITS ANTI-FRAUDE 1996 Répartition par grands domaines Domaine Imputation budgétaire 1. FEOGA-GARANTIE I 2. FONDS STRUCTURELS + FONDS DE COHÉSION 3. CONTRÔLES AGRICOLES 4. FORMATION DOUANE et FISCALITÉ 5. COORDINATION et ACTIONS GÉNÉRALES LUTTE ANTI-FRAUDE BI-36O B2-150/B2-301 B2-511 B5-3051 A2554/A-353/A-355 + [ B-910/B6-910/B7-650 TOTAL CREDITS ANTI-FRAUDE 1996 MILLION d'ECU 4 4 , OO 1,05 28,50 3,20 9,92 J 86,67 FEOGA-GARANTIE 5 1% FONDS STRUCTURELS + FONDS DE COHÉSION 1% COORDINATION et ACTIONS GÉNÉRALES LUTTE ANTI-FRAUDE 11% FORMATION DOUANE et' FISCALITÉ 4% CONTRÔLES AGRICOLES 33% 112 ANNEXE: LISTE DES NUMEROS D'APPEL DU TELEPHONE VERT PAR ETAT MEMBRE Allemagne: 0130820595 Belgique: 080012426 Danemark: 80018495 Espagne: 900993295 France: 05917295 Grèce: 008003212595 Irlande: 1800553295 Italie: 167878495 Luxembourg: 08003595 Pays-Bas: 060224595 Portugal: 0505329595 Royaume-Uni: 0800963595 Autriche: 06605845 Suède: 020791695 Finlande: 0800112595 113 GLOSSAIRE CEE: CE: Communauté Economique Européenne Communauté Européenne (appellation utlisée depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne) CIG: Conférence InterGouvernementale SEM 2000: Programme de la Commission pour améliorer, à l'horizon 2000, la gestion des crédits communautaires (Sound and Efficient Management - Gestion saine et efficace) SG/UCLAF ou UCLAF: JO: TIR: (Unité de) Coordination de la Lutte AntiFraude (Direction figurant à l'organigramme du Secrétariat général de la Commission) Journal Officiel des Communautés européennes (JO L: série L, JO C, série C) Transport International Routier SCENT: System for a Customs Enforcement NeTwork SID: Système d'Information Douanier (CIS en anglais: Customs Information System, abréviation utilisée dans la dénomination "Groupe de travail SCENT/CIS") TVA: Taxe sur la Valeur Ajoutée COCOLAF: COmité Consultatif pour la coordination dans le domaine de la Lutte AntiFraude TAFI: Textile AntiFraud Initiative (acronyme anglais) SPG: Système des Préférences Généralisées GATT: General Agreement on Tariffs and Trade (accord général sur le tarif douanier et le commerce mondial) FSE: Fonds Social Européen FEDER: Fonds Européen de DEveloppement Régional CCA: FED: Cadre Communautaire d'Appui Fonds Européen de Développement IRENE: IRrcgularités, ENquêtes, Exploitation FEOGA: IFOP: Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (section garantie: FEOGA-Garantie, section orientation: FEOGA-Orientation) Instrument Financier d'Orientation de la Pêche 114 ISSN 0254-1491 COM(96) 173 final DOCUMENTS FR 09 N° de catalogue : CB-CO-96-220-FR-C ISBN 92-78-03990-X Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg