title: PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DA COMUNIDADE - LUTA CONTRA A FRAUDE - Relatório anual de 1995

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Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 08. 05. 1996 COM(9ò) 173 final PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DA COMUNIDADE LUTA CONTRA A FRAUDE Relatório anual de 1995 (apresentado pela Comissão) INDICE Página Introdução Capítulo 1: Secção 1: Secção 2: Secção 3: Secção 4: Evolução do dispositivo jurídico horizontal em 1995 (Primeiro Pilar e Título VI) Apresentação e balanço Actividades no âmbito do Primeiro Pilar/Melhoria do quadro legislativo comunitário 1. Regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade Proposta de regulamento relativo aos controlos e verificações no local 2. 8 8 10 10 12 Actividades no âmbito do Título Vi/Reforço da compatibilidade das legislações nacionais 1. 2. Convenção Protocolo à Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias (segundo instrumento relativo, designadamente, 15 à cooperação judiciária) 17 Protocolo sobre a corrupção de funcionários 18 3. Evolução relativa à criminalidade financeira organizada 13 13 Capitulo 2: Principais evoluções do dispositivo jurídico sectorial em 1995 Secção 1 Secção 2 Secção 3 Secção 4: Domínio dos recursos próprios Domínio agrícola Domínio aduaneiro 1. 2. 3. Assistência mútua administrativa Regimes de trânsito Projecto "Alfândega 2000" Precursores de drogas Capítulo 3: Outras instituições Secção 1 Secção 2 Secção 3 Secção 4 Parlamento Europeu Conselho Tribunal de Contas Tribunal de Justiça 20 20 21 23 23 26 27 27 29 29 30 31 31 Capítulo 4: Estados-membros Secção única: Relatórios nacionais sobre o desvio de fundos comunitários e balanço da aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE 1. 2. 3. 4. Metodologia adoptada Balanço da aplicação do primeiro parágrafo do artigo 209°-A Balanço da aplicação do segundo parágrafo do artigo 209o-A Pistas de reflexão Capítulo 5: Cooperação e parceria 33 33 33 34 36 37 41 Secção 1 Secção 2 Secção 3 Secção 4 Seminários e intercâmbio de funcionários 41 Comité Consultivo para a Coordenação da Luta contra a Fraude (COCOLAF) 43 Parceria com os serviços nacionais especializados dos Estados-membros 44 Assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro entre a Comunidade e países terceiros 45 Capítulo 6: Inquéritos 47 Secção 1: Secção 2: Secção 3: Secção 4: Secção 5: Produtos industriais Produtos têxteis Produtos da pesca Grandes fraudes transnacionais organizadas 49 Grandes fraudes no domínio da origem e dos regimes dos acordos preferenciais 61 61 64 66 68 75 75 75 76 76 77 77 77 1. 2. 3. Outras fraudes no domínio agrícola Outras fraudes no domínio das políticas estruturais 1. 2. Outras fraudes no domínio das despesas directas 1. 2. 3. 4. Domínio da investigação Domínio da energia Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) Domínio do ambiente/Programa MEDSPA (Itália) Fundo Social Europeu Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Capítulo 7: Estatísticas e análises Secção 1 Secção 2 Secção 3 Secção 4 Secção 5 Situação em 1995 Tendências Domínio do trânsito Cobrança Análise da legislação Quadros 1 a 13 78 79 80 81 82 83 Capítulo 8: Dotações antifraude Secção 1 : Secção 2: Execução orçamental 1995 Dotações 1996 Quadros 14 a 16 Anexo Glossário 98 98 98 105 106 INTRODUÇÃO O ano de 1995 foi especialmente marcado por grandes passos em frente a nível legislativo, com a adopção de dois textos fundamentais, um sobre os controlos e as sanções administrativas (regulamento horizontal), o outro sobre a protecção penal das finanças comunitárias (Convenção). A nível operacional, os inquéritos efectuados por iniciativa da Comissão, com as autoridades nacionais, demostram cada vez mais claramente a mais-valia que a Comissão está em condições de prestar no terreno da luta contra a fraude. Esta dinâmica resulta da aplicação da nova estratégia antifraude adoptada em 1994, articulada em torno de quatro eixos prioritários relativos: ao reforço das acções no terreno; à exploração da "informação" e ao ícforço da parceria entre a Comissão e os Estados-membros; à melhoria do quadro legislativo comunitário; e à melhoria da compatibilidade das legislações nacionais com vista à preparação de uma política de penalização acrescida, à altura dos desafios em jogo. Além destes progressos, em 1995 foram feitos avanços notáveis em todas estas frentes. * No domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, abordado na primeira parte do relatório, as iniciativas legislativas1 apresentadas em 1994 pela Comissão levaram, por um lado, à adopção pelo Conselho de um regulamento que define o conceito de irregularidade e tem por objectivo estabelecer um sistema coerente e eficaz de controlo e sanções administrativas destinadas a prevenir e a reprimir tais comportamentos. Por outro, foi assinada uma convenção para a protecção penal que, pela primeira vez, define, de forma comum, a noção de fraude. Estes textos, que têm por objectivo uma melhor protecção dos interesses financeiros da Comunidade, cujo princípio está consignado no artigo 209°-A do Tratado CE, respondem à preocupação tantas vezes manifestada pela opinião pública de ver a fraude e o esbanjamento de fundos comunitários combatidos com vigor acrescido, constituindo uma base jurídica essencial para o desenvolvimento dos futuros trabalhos neste domínio. Embora tenham sido realizados progressos substanciais no plano legislativo, a experiência demonstrou que, do ponto de vista da Comissão, os instrumentos jurídicos oferecidos pelo Tratado são insuficientes, atentos os interesses em presença e a protecção que exige um orçamento como Os Conselhos Europeus de Cannes de 26 e 27 de Junho de 1995 e de Madrid de 15 e 16 de Dezembro de 1995 sublinharam, em especial, a importância das matérias relativas à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e à luta contra a fraude comunitária. o da União. É esta a razão por que a Comissão considerou necessário o seu reforço, aquando da Conferência Intergovernamental (CIG). Desta forma, adoptou as iniciativas que se impunham para que a questão fosse inscrita na ordem de trabalhos da CIG, que se iniciou em Março de 1996. O regulamento horizontal dá uma definição muito lata da noção de irregularidade. Esta noção cobre tanto a simples omissão, por erro ou negligência, susceptível de causar prejuízo ao orçamento das Comunidades, como os comportamentos turno, correspondem ao conceito mais restritivo de fraude, tal como definido na Convenção penal. Os inquéritos apresentados na segunda parte do relatório referem-se a processos em relação aos quais a Comissão se envolveu. Estes processos apenas dizem respeito às irregularidades que apresentam urn interesse particular a nível comunitário, cuja natureza intencional ou deliberada não foi ainda necessariamente demonstrada, Portanto, estas irregularidades não podem ser todas consideradas como casos de fraude na acepção penal do termo. O mesmo se passa em relação aos dados constantes da parte consagrada às estatísticas, no presente relatório. intencionais ou deliberados que, por seu À ía^e "pós-operacional" é igualmente essencial. Os últimos capítulos do relatório apresentam uma análise dos dados obtidos no terreno e no decurso dos processos que permitem determinar as tendências da "grande fraude" e distinguir os sectores mais afectados, por forma a adaptar o quadro comunitário em que as disposições financeiras são decididas. As grandes tendências são claras: embora o número de casos de fraude descobertos continue a aumentar (+/- 15%), o montante total em causa tende a estabilizar-se. Deve sublinhar-se que metade deste montante diz respeito às investigações em curso coordenadas pela Comissão, em cooperação estreita com os Estados-membros. O número destas investigações aumenta. Com efeito, a importância dos montantes implicados nestes casos revela como o lançamento de inquéritos aprofundados em colaboração com os serviços especializados dos Estados-membros, logo a partir da fase de suspeita de fraude, pode conduzir à descoberta de casos que impliquem redes, muitas vezes criminosas, que utilizam métodos sofisticados. A rapidez da resposta, operacional, administrativa e judiciária, é primordial se o que se pretende é poder recuperar os montantes desviados ou subtraídos. Em termos de estatísticas, do lado das despesas administradas pelos Estados-membros (despesas agrícolas e políticas estruturais), a fraude detectada em 1995 representa um montante global de cerca de 383 milhões de ecus, ou seja, 0,6 % dos financiamentos concedidos. No que respeita às despesas directas, geridas pelos serviços da Comissão (contratos celebrados com os beneficiários nos Estados-membros), este montante é de cerca de 28 milhões de ecus, ou seja, 0,3% das prestações. Do iado das receitas, a fraude atinge aproximadamente 735 milhões de ecus (domínio dos recursos próprios tradicionais), ou seja, 3,6% dos recursos cobrados a este título em 1995. Este volume representa os direitos e taxas subtraídas, principalmente aquando de operações comerciais (trocas comerciais) entre países terceiros e a Comunidade. Os Estados-membros são os principais prejudicados. Com efeito, o equilíbrio é um dos princípios fundamentais do orçamento comunitário, o que faz com que qualquer perda em matéria de direitos aduaneiros e de direitos niveladores agrícolas, por exemplo, seja compensada pelo aumento das contribuições directas dos Estados-membros a título do "quarto recurso", baseado no PNB dos Estados-membros, denominado igualmente "recurso de equilíbrio". Em termos gerais e de uma forma esquemática, é possível indicar que a fraude ao orçamento comunitário (que engloba os casos conhecidos, ou, por outras palavras, os casos em investigação) não ultrapassa 1,4% de todo o orçamento comunitário. Os Estados-membros mostraram que o sistema de detecção funciona; a Comissão, por seu turno, investiu em pleno, com a colaboração dos serviços nacionais especializados, no lançamento de investigações minuciosas, logo a partir da primeira fase de suspeita de irregularidade ou de fraude. A Comissão continua a desenvolver a parceria com os Estados-membros. Assim, a Comissão lançou- se, com a participação destes, numa vasta operação destinada a tornar mais transparente a gestão das verbas comunitárias. O teatro destas operações, cujo "nome de código" é SEM 2000 ("Sound and Efficient Management" - "Gestão sã e eficaz"), comporta três etapas, cujas duas primeiras, concluídas no início de 1996, se traduziram para a Comissão em reforçar a sua própria gestão financeira. A última etapa, ainda em curso, tem por objectivo melhorar a gestão, pelos Estados-membros, das verbas comunitárias e conduzirá, por um lado, a uma maior transparência e, por outro, a uma maior segurança, em benefício de todos os contribuintes. Esta nova fase de reflexão é realizada no mesmo espírito de parceria que presidiu às actividades antifraude em sentido próprio, mesmo se ultrapassa o quadro da luta contra a fraude. De qualquer forma, terá um impacto definitivo sobre a política de prevenção e de luta contra a fraude. Assim, a avaliação da legislação, a que se faz referência no Capítulo 8 do presente relatório, inscreve-se plenamente na acção SEM 2000. Além disso, regista-se o importante trabalho efectuado pelos Estados-membros aquando do estabelecimento dos relatórios nacionais relativos às medidas adoptadas a nível nacional para lutar contra o esbanjamento e o desvio de verbas comunitárias. A Comissão efectuou uma análise comparada destes relatórios que identifica claramente os problemas e as questões a tratar em comum. Ao mesmo tempo, também com base nestes relatórios, realizou um balanço da aplicação do "princípio da equiparação" descrito no artigo 209°-A do Tratado CE. O Conselho, tomando nota do documento de síntese que lhe foi apresentado, convidou as instituições e os Estados-membros a prosseguir os seus esforços nestes domínios, procurando nomeadamente alcançar um nível de protecção das finanças comunitárias "equivalente em toda a Comunidade". Em 1995, a Comissão procedeu igualmente à reorganização da sua estrutura central de luta contra a fraude (SG/UCLAF: "Unidade de Coordenação da Luta contra a Fraude"), reagrupando as actividades antifraude, no âmbito desta estrutura operacional e pluridisciplinar2, por forma a permitir-lhe preencher na íntegra as suas funções, independentemente dos serviços ordenadores e com o objectivo de melhor concretizar a abordagem global e integrada definida para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Decisão de 14. 02. 1995. Ver documento SEC(95) 249, Comunicação da Comissão de 10. 02. 1995 relativa à organização dos seus serviços de luta contra a fraude. 7 CAPÍTULO 1: EVOLUÇÃO DO DISPOSITIVO JURÍDICO HORIZONTAL EM 1995 (PRIMEIRO PILAR E TÍTULO VI) SECÇÃO 1: APRESENTAÇÃO E BALANÇO Um dos acontecimentos mais marcantes de 1995 foi a conclusão dos trabalhos legislativos iniciados em 1994 no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, trabalhos estes que, simultaneamente, constituem o ponto de partida de novas propostas apresentadas pela Comissão. Os esforços da Comissão e a vontade política manifestada ao mais alto nível tiveram, assim, resultados concretos no domínio referido3. Com efeito, a Comissão partia do princípio de que, paralelamente ao reforço do dispositivo de prevenção relativo aos controlos e medidas tomadas no sentido de proteger as finanças comunitárias, > desenvolvimento de um sistema de sanção homogéneo deveria ser adoptado tanto em relação à vertente administrativa, como à vertente penal. Deve ser criado um primeiro nível de protecção mediante a instauração de mecanismos de sanção administrativa comunitária que visem as irregularidades. Já estavam previstas sanções em matéria de política agrícola comum, sendo indispensável alargar esse princípio aos outros domínios financeiros, a fim de garantir uma protecção uniforme em todo o território da União. Com efeito, unicamente o direito comunitário está adaptado a este objectivo de protecção homogénea. A Comissão propôs assim um instrumento comunitário de aplicação horizontal que estabelece, relativamente às sanções administrativas comunitárias, um quadro jurídico específico comum ao conjunto do orçamento da União. Este quadro legislativo comunitário relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, constituído pelo Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/954, foi adoptado pelo Conselho em 18 de Dezembro de 1995. O referido regulamento constitui a concretização do primeiro conjunto de iniciativas legislativas da Comissão no âmbito do Primeiro Pilar. Com o quadro jurídico geral assim estabelecido, o regulamento confirma, em termos de abordagem horizontal, que o instrumento da sanção administrativa comunitária representa, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um dos elementos fundamentais do sistema de protecção dos interesses financeiros da Comunidade5. Convêm recordar que tinha sido submetida à apreciação do Conselho desde 1976 uma proposta da Comissão (Tratado relativo à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades). Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, doe. COM (95) 98 final, Capítulo 1, Secção 6. JOn°L 312, de 23. 12. 1995. Os serviços da Comissão procederam, em colaboração estreita com os Estados-membros, a um estudo comparativo da forma como são sancionadas as irregularidades praticadas contra o Código Aduaneiro Comunitário. A análise ainda em curso dos resultados deste estudo determinará se deverá ser desencadeada uma acção legislativa específica, nomeadamente no âmbito do Regulamento (CE) n° 2988/95 no que respeita à protecção dos interesses financeiros. A proposta inicial do regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros, apresentada pela Comissão em Julho de 1994, previa, para além dos mecanismos de sanção administrativa comunitária, regras gerais sobre as medidas e os controlos comunitários6. Por razões de oportunidade, o Conselho considerou, nessa fase, o aspecto respeitante às sanções administrativas comunitárias e às medidas gerais de controlos, a fim de estar em condições de obter um resultado político desde o primeiro semestre de 1995. O aspecto "controlos e verificações no local" deve ser objecto de um instrumento jurídico comunitário7 separado. Com excepção do IVA, que o Conselho retirou do âmbito de aplicação do texto, a abordagem global e horizontal que a Comissão privilegiara na sua proposta, foi, em termos gerais, mantida. O regulamento é assim aplicável à totalidade das despesas e aos recursos próprios tradicionais. A referida concepção horizontal marca uma orientação clara e decisiva na abordagem legislativa da luta antifraude, representando simultaneamente um progresso importante no sentido de uma maior coerência do quadro legislativo em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários. Além disso, instaura uma dinâmica que o Conselho chamou a si ao solicitar à Comissão a apresentação de propostas que abranjam o conjunto dos sectores do orçamento da Comunidade em termos de aplicação de sanções administrativas comunitárias. Pela primeira vez num texto de direito comunitário, está consagrada uma definição ampla do conceito de irregularidade, relativamente à qual há anos que subsistia uma lacuna. Um segundo nível de protecção deve ser assegurado pela sanção penal nacional. Em virtude da sua natureza exemplar e transparente, este tipo de sanção é o único que assegura, em conformidade com os ditames da jurisprudência europeia, uma protecção efectiva, dissuasora e proporcionada contra as fraudes mais graves. Neste contexto, a Comissão apresentou uma proposta destinada a reduzir as incompatibilidades do direito penal entre os Estados-membros8. A situação de descontinuidade resultante das divergências entre os sistemas penais dos vários Estados-membros, criou um quadro propício ao desenvolvimento da fraude transnacional, habilmente aproveitado pela grande delinquência financeira ou mesmo pelo crime organizado. Com vista a aperfeiçoar a compatibilidade das legislações penais nacionais, o Conselho adoptou, em 26 de Julho de 1995, por iniciativa da Comissão, a Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias9. Esta Convenção tem por objecto aproximar o direito penal interno, estabelecendo uma definição comum da noção de fraude e dos comportamentos irregulares mais graves e danosos praticados contra o orçamento comunitário. T'ai constitui um elemento inovador primordial a nível da União, pois a fraude em detrimento das finanças comunitárias deverá ser objecto da estatuição como JO n°C 216, de 06. 08. 1994. Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 6. 1. Ver artigo 10° do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 do Conselho. Estas incompatibilidades foram evidenciadas no âmbito do estudo realizado por um grupo de investigadores, dirigido pelo Professor Delmas-Marty, em 1993. Ver relatório anual 'Luta contra a Fraude" de 1993, doe. COM (94) 94 final. JOn°C 316, de 27. 11. 1995, p. 48. infracções definidas a nível nacional, doravante penalmente sancionadas em todos os Estados-membros. A Comissão, ao propor a referida Convenção, e de molde a ter em conta o Título VI do Tratado da União Europeia, inscreveu a sua iniciativa neste quadro (Cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos), com base nas disposições do artigo K. 310. Contudo, tal abordagem não esgota a questão da competência comunitária e não impede que a Comissão actue no âmbito do Primeiro Pilar, única hipótese, aliás, reconhecida pelo Parlamento Europeu em matéria de orçamento da Comunidade. A Convenção relativa à Protecção dos interesses Financeiros das Comunidades Europeias marca, assim, uma etapa importante em termos de quantidade e qualidade dos trabalhos realizados a nível institucional. Esta primeira fase pressupõe, em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Cannes, outras evoluções". Ao mesmo tempo, demonstra a especificidade que constitui a protecção dos interesses financeiros da Comunidade Europeia, favorecendo assim a criação das estruturas da cooperação no domínio da justiça penal, adaptadas a este objectivo próprio da União. A negociação destes dois dispositivos pôs em evidência as dificuldades que se prendem com a adopção de legislações para a protecção dos interesses financeiros, com base no artigo 235° do Tratado CE e no Título VI do Tratado da União Europeia. Tendo em conta o problema da relação entre o Tratado CE e o Título VI do Tratado da União Europeia, no que respeita às questões relativas à luta contra a fraude, a Comissão está a estudar a possibilidade da introdução de uma base jurídica mais operacional para a protecção dos interesses financeiros. SECÇÃO 2: ACTIVIDADES NO ÂMBITO DO PRIMEIRO PILAR/ MELHORIA DO QUADRO LEGISLATIVO COMUNITÁRIO L Regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade A adopção do Regulamento (CE/EURATOM) n° 2988/95 do Conselho, relativo à protecção dos interesses financeiros, constitui uma etapa importante na nova via que a Comissão delineou, desde 1994, no sentido de melhorar o quadro legislativo comunitário e adaptá-lo às exigências da realização da sua estratégia global da luta contra a fraude. Em matéria de sanções, a abordagem global e horizontal fomentada pela Comissão na sua proposta de Julho de 1994 pôde, finalmente, prevalecer. No que diz respeito à vertente "controlos e verificações no local", foram fixadas duas grandes orientações. Por um lado, quanto ao controlo tradicional de primeiro nível, realizado pelos Estados-membros, foram estabelecidas obrigações gerais12. De seguida é feita remissão para a legislação comunitária sectorial ou, mesmo, para a legislação nacional, a fim de garantir um nível 10 1 ' 12 Proposta de acto do Conselho que estabelece a referida convenção, publicada no JO n°C 216, de 06. 08. 1994. O segundo considerando da convenção é explícito a este respeito: "um instrumento jurídico" deverá completar o primeiro, "de forma a melhorar a eficácia da protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades Europeias". Artigo 8o do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 do Conselho. 10 de controlo equivalente em toda a Comunidade. Por outro, foram fixadas modalidades gerais relativas aos controlos realizados pela própria Comissão13. As disposições mais específicas, que estabelecem as condições em que são realizados esses controlos e verificações no local, foram retiradas da proposta inicial da Comissão, passando a ser objecto de um regime suplementar, cuja proposta o Conselho aguarda da parte da Comissão14. O principal contributo dado pelo regulamento consiste no estabelecimento de um quadro jurídico que prevê condições gerais para a adopção de sanções administrativas comunitárias, susceptíveis de serem aplicadas de modo uniforme em todo o território da União Europeia e, potencialmente, em todos os sectores da política comunitária em que tal necessidade se manifeste e em que as bases jurídicas correspondentes podem ser identificadas. Este dispositivo inscreve-se plenamente na orientação delineada pela Comissão no domínio das sanções administrativas em matéria de política agrícola, aspecto que a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias confirmou, em especial em 199215 e, mais recentemente, em 199516. A confirmação desta orientação fundamental que preserva o acervo comunitário foi objecto de debates especialmente intensos ao mais alto nível político nas instâncias do Conselho, para finalmente ter o acordo unânime dos Estados-membros. Este facto confere toda a legitimidade política a uma acção da Comissão com vista à prossecução da política em matéria agrícola e à extensão da aplicação de sanções administrativas comunitárias aos outros domínios. O regulamento confirma a eficácia específica do sistema de sanções vigente no domínio da política agrícola comum e preside igualmente a uma dinâmica que levou o Conselho a solicitar a introdução de sanções administrativas comunitárias em outros domínios que não o da agricultura. Concretamente, o regulamento estabelece pela primeira vez no direito comunitário, uma definição ampla de actos lesivos da correcta aplicação das disposições financeiras comunitárias, aditando-lhe o conceito de abuso de direito, bem como a descrição das medidas e sanções aplicáveis e a designação das pessoas susceptíveis de serem consideradas responsáveis. Estes conceitos são aplicáveis a todos os domínios do orçamento comunitário. O conceito de abuso de direito vem colmatar uma lacuna importante no direito comunitário. Com efeito, os responsáveis por operações contrárias aos objectivos da regulamentação comunitária poderão ser excluídos do eventual benefício de subvenções ou da isenção de direitos ou de encargos aduaneiros. Prevê-se um prazo de prescrição de quatro anos para a aplicação de sanções comunitárias, aspecto que representa um compromisso entre a protecção eficaz dos erários comunitários e o princípio de segurança jurídica. O prazo de prescrição é aplicado sem prejuízo das disposições relativas à gestão financeira das receitas e das despesas comunitárias, pois diz unicamente respeito à aplicação da sanção e não à cobrança do crédito. Artigo 9o do regulamento citado. Artigo 10° do regulamento citado. Processo 240/90, acórdão do Tribunal de Justiça de 27. 10. 1992: República Federal da Alemanha contra Comissão das Comunidades Europeias. Processo C 104/94 "Cereol Italia Sri", acórdão do Tribunal de Justiça de 12. 10. 1995. 11 Outro elemento central do regulamento consiste na definição de uma lista de sanções que inclui expressamente as multas, as sanções pecuniárias e outros tipos de sanção que a Comissão aplicou até ao momento, prevendo-se já a sua extensão futura. A relação entre os procedimentos do direito penal nacional e do direito administrativo comunitário é precisada, tendo sido encontrada uma solução mitigada que respeita o princípio da proporcionalidade. Esta solução deixa intacto o princípio do primado do direito comunitário e, paralelamente, assegura que as sanções pecuniárias aplicadas por força do direito comunitário ou do direito penal nacional tenham simultaneamente em consideração o princípio da equidade. O acervo comunitário é respeitado quando se entende que as sanções pecuniárias administrativas no domínio agrícola são expressamente excluídas do regime de suspensão. Quanto aos, outros domínios e relativamente à questão da instauração de processos judiciais paralelos, o mecanismo de suspensão não é aplicável aquando da instauração de processos com vista à aplicação de sanções nacionais ou à realização de transacções pela autoridade administrativa. Tendo em conta os prazos fixados pelo Conselho Europeu, foi realizado um intenso trabalho desde o início de 1995, enquanto o Parlamento procedia paralelamente ao exame do texto, bem como à elaboração das suas propostas de alterações no âmbito do procedimento de consulta institucional. O Parlamento Europeu emitiu o seu parecer sobre a proposta da Comissão em 15 de Março de 199517. Tendo em conta a articulação da vertente "sanções administrativas" com o direito penal e a importância da definição de um dispositivo específico sobre a vertente "controlos e verificações no local, pela Comissão", a Presidência considerou dever dar o seu acordo, em 29 de Junho de 1995, sobre uma orientação comum que, prevendo simultaneamente um determinado número de alterações em relação à proposta inicial, permitisse uma nova consulta do Parlamento. Com efeito, o Parlamento pronunciou-se uma segunda vez sobre o texto resultante das negociações e emitiu um novo parecer'8. O Conselho adoptou finalmente o regulamento em 18 de Dezembro de 1995, após ter debatido as alterações introduzidas pelo Parlamento. Tendo em conta as posições políticas manifestadas, nomeadamente a nível do grupo ad hoc do Comité orçamental, as alterações do Parlamento não foram aceites pelo Conselho. A Comissão, por seu lado, tomou em consideração algumas dessas alterações que se encontram adoptadas na sua nova proposta relativa aos controlos. 2. Proposta de regulamento relativo aos controlos e verificações no local A Comissão, com a apresentação da sua proposta19, dá resposta ao pedido do Conselho no sentido de apresentar um projecto de regulamento separado para a questão relativa aos controlos e verificações no local. A Comissão não contemplou a hipótese que consistia em avançar com uma harmonização ou uma alteração das disposições relativas aos poderes dos controladores da Comissão, que estão actualmente previstas na legislação sectorial comunitária. Foi privilegiada uma abordagem horizontal mais específica à luta contra a fraude e à detecção de irregularidades, aspecto que preserva o acervo comunitário sectorial actual em matéria de controlos administrativos e de verificações no local. Resolução do Parlamento Kuropeu de 15. 03. 1995, JO n°C 89, de 10. 04. 95. Resolução do Parlamento Europeu, de 30. 11. 1995, JO C 339 de 18. 12. 1995. Proposta adoptada em 20 de Dezembro de 1995, doe. COM(95) 690 final. 12 A proposta precisa e clarifica o conceito de controlo no local, bem como das pessoas susceptíveis de serem abrangidas por tal controlo. A proposta prevê igualmente normas relativas aos poderes e às obrigações dos controladores da Comissão quando efectuam controlos no local e visa conferir valor jurídico às constatações feitas por esses controladores. Trata-se de uma base legal que permite realizar controlos e verificações no âmbito da luta contra a fraude. Assim, este texto não visa controlos efectuados pelos serviços da Comissão para se assegurar da boa aplicação da regulamentação comunitária pelas autoridades dos Estados-membros. A adopção do referido regulamento constituirá um progresso significativo para a abertura e o desencadear de inquéritos específicos e orientados no domínio da luta contra a fraude, em especial quando são ultrapassados os limites de acção de um Estado-membro no que respeita às grandes fraudes complexas ou transnacionais. O objectivo da Comissão de trabalhar em estreita parceria com os Estados-membros no domínio da luta contra a fraude, constitui a pedra angular do novo dispositivo horizontal que se apoia numa plena associação dos agentes da Comissão e dos Estados-membros quando são realizados controlos e verificações no local. Em resumo, este regulamento constituirá o complemento necessário, a fim de racionalizar as práticas existentes, de forma clara, uniforme e efectiva para a realização de controlos e de verificações no local pelos serviços da Comissão, no âmbito da sua missão e das suas actividades antifraude. Este texto concretiza a parceria entre os Estados-membros e a Comissão no domínio da luta contra a fraude. Com efeito, o seu objectivo consiste em concretizar o estatuído no segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE, relativo à ajuda que a Comissão deve prestar aos Estados-membros no âmbito da protecção dos interesses financeiros da Comunidade20. Por último, o referido dispositivo representará uma etapa importante na definição de uma forma e metodologia próprias ao desenrolar dos inquéritos anti-fraude, visando satisfazer o mandato do Conselho Europeu de Madrid, de 15 e 16 de Dezembro de 1995, que insistiu para que este projecto de regulamento fosse adoptado o mais rapidamente possível, antes de Junho de 1996. SECÇÃO 3: ACTIVIDADES NO ÂMBITO DO TITULO VI/REFORÇO DA COMPATIBILIDADE DAS LEGISLAÇÕES NACIONAIS 1. Convenção Com base na sua nova estratégia em matéria de luta contra a fraude, adoptada em 1994, a Comissão apresentara igualmente uma proposta de acto do Conselho21 que estabelece uma Convenção relativa ao aspecto penal da questão da protecção dos interesses financeiros, baseada no n° 2 do artigo K. 3 do Título VI do Tratado da União Europeia. Estando em causa a protecção do orçamento comunitário, o Parlamento Europeu defendeu uma abordagem através do Primeiro Pilar. A Comissão, sem no entanto contestar esta análise, preferiu, por razões de oportunidade e considerando a dimensão das medidas propostas, optar pela abordagem Ver igualmente Capítulo 4, Secção única, ponto 3, p. 36. JOn°C 216, de 06. 08. 1994. 13 do Título VI e recorrer aos procedimentos intergovernamentais mais comuns às chancelarias (ministérios da justiça), que se tornam mais sensíveis à especificidade da protecção dos interesses financeiros da Comunidade e às obrigações dela decorrentes para os Estados-membros e as instituições. Deste modo, a Comissão contribuía, por seu lado, para a utilização dos novos instrumentos de Maastricht sem, no entanto, concluir pela incapacidade do pilar comunitário para fornecer as respostas adequadas. A resolução do Conselho "Justiça", de 1 de Dezembro de 1994, precisou os elementos prioritários a considerar22 para concretizar o mais brevemente possível um instrumento jurídico destinado a proteger os interesses financeiros comunitários no âmbito do direito penal nacional. Tendo em conta as dificuldades que se colocaram aos negociadores no âmbito do Título VI, o Conselho, de 9 e 10 de Março de 1995, decidiu, numa primeira fase, limitar o alcance do instrumento jurídico a elaborar, designadamente em relação à definição de fraude, à responsabilidade penal do decisor, às sanções, à competência territorial. Estes elementos permitiram obter um acordo ao Conselho Europeu de Cannes de Junho de 1995 e assinar, em 26 de Julho de 1995, o acto que estabelece a Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, devendo este instrumento estar completo o mais rapidamente possível23. A Convenção, nos termos adoptados pelo Conselho, não retoma assim todos os elementos contemplados na proposta da Comissão24. No entanto, ela constitui uma etapa fundamental no sentido de garantir um nível de protecção equivalente em toda a Comunidade, em conformidade com o solicitado expressamente no Conselho Europeu de Madrid. A adopção de uma definição comum de fraude e a obrigação para os Estados-membros de consagrarem tal definição como infracção penal, marca um progresso decisivo na realização do objectivo de uma protecção homogénea em toda a Comunidade. A Convenção, por conseguinte, constitui um importante progresso na protecção dos interesses financeiros da Comunidade, na medida em que todos os Estados-membros devem doravante sancionar a fraude em termos penais. A Convenção constitui, num domínio específico, uma evolução significativa no sentido de uma aproximação do direito penal dos Estados-membros, o que constitui a resposta adequada aos problemas colocados pela delinquência financeira, em especial no caso de fraude transnacional. O progresso essencial, e sem dúvida o mais evidente, reside na definição do conceito de fraude, que abrange as duas componentes - receitas e despesas - do orçamento comunitário. O princípio da incriminação específica, considerado pela Comissão, não foi aprovado. A Convenção prevê uma metodologia destinada a estabelecer novas infracções com base na referida definição. Tal poderia revestir a forma quer de uma incriminação específica, quer da inclusão expressa e explícita dessas infracções num delito geral de fraude. Além disso, a Convenção obriga os Estados-membros a preverem, para os casos de fraude grave que ultrapassem o limite máximo de 50 000 ecus, penas privativas da liberdade susceptíveis de dar lugar a uma extradição. JO n°C 355 de 14. 12. 1994, ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 6. 2 e Capítulo 2, Secção 3 (nomeadamente, cooperação judiciária, branqueamento de capitais, responsabilidade das pessoas colectivas, corrupção). A que corresponde o protocolo descrito no ponto 2 da presente Secção; ver igualmente o acto do Conselho que estabelece a Convenção, segundo considerando (JO n°C 316 de 27. 11. 95, p. 48). Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 6. 2. 14 A Convenção confirma também o princípio da responsabilidade penal do decisor em conformidade, é certo, com os princípios definidos no direito nacional, e fixa os princípios de base para a cooperação judiciária no domínio da protecção dos interesses financeiros, incluindo o princípio da centralização dos processos e o princípio de proceder criminalmente ou de extraditar ("aut dedere aut judicare"). Por outro lado, a Convenção prevê a competência do Tribunal de Justiça em função das modalidades previstas no n° 2, alínea c) do artigo K. 3 do Tratado da União Europeia. A abordagem, bastante limitativa, aprovada pelos Estados-membros, não corresponde à proposta inicial da Comissão. Tal abordagem não permitirá ao Tribunal de Justiça o exercício de um verdadeiro poder de interpretação para todas as questões, no âmbito do orçamento europeu, que tal dispositivo não deixará de suscitar. A Comissão considera que é indispensável tentar alcançar tal objectivo e conferir essa competência ao Tribunal de Justiça. A Convenção prevê igualmente uma metodologia pormenorizada sobre a transposição das obrigações dos Estados-membros para o direito penal interno, bem como a obrigação de os Estados-membros comunicarem essas disposições de transposição. A Comissão deverá acompanhar os processos de ratificação e analisar os procedimentos de transposição25, a fim de apresentar ao Conselho um relatório sobre a situação da transposição para o direito penal nacional. A falta de ratificação e de transposição a curto prazo teria por efeito esvaziar de sentido os progressos realizados e fazer letra morta do conteúdo do acordo realizado a nível de Chefes de Estado, condenando à ineficácia os instrumentos do Título VI, o que alguns já anunciam com satisfação. 2. Protocolo à Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias (segundo instrumento relativo, designadamente, à cooperação judiciária) Figura igualmente como uma das iniciativas da Comissão ainda em discussão no Conselho para 1996, a adopção da proposta da Comissão de 20 de Dezembro de 199526, de um protocolo à Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias. Assim, a Comissão dá resposta ao pedido expresso do Conselho Europeu de Madrid no sentido de completar a Convenção. Esta exigência constava, aliás, do próprio acto do Conselho que estabelece a referida Convenção. A proposta da Comissão retoma determinados elementos da sua proposta de Junho de 1994, mas que, por razões políticas associadas ao calendário fixado pelo Conselho, não foram tomados em consideração no texto da Convenção assinada em 26 de Julho de 1995. Assim, a proposta de protocolo visa estabelecer regras específicas relativas à cooperação judiciária e à realização de ou transnacional, com vista investigações concertadas em caso de fraude plurinacional nomeadamente a ser aplicado o princípio da centralização dos processos aprovados na convenção. A proposta tenta igualmente dar resposta à resolução do Conselho de 1 de Dezembro de 1994 que incidia sobre o branqueamento27 e a responsabilidade das pessoas colectivas. Esta acção inscreve-se no seu programa de trabalho de luta contra a fraude de 1996 (COM(96) 17 final). COM(95) 693 final. Documento publicado no JO C 83 de 20. 03. 1996. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 6. 3. 2. 15 Na medida em que a natureza do instrumento jurídico destinado a completar a convenção não foi concretizada, a Comissão decidiu estabelecer um protocolo como forma de completar a Convenção. Em termos jurídicos, o valor e a força vinculativa do protocolo são análogos à Convenção principal, pois esta foi adoptada segundo as mesmas regras de procedimento previstas no Título VI do Tratado da União Europeia, em especial, a ratificação pelos parlamentos nacionais. No que diz respeito às questões de fundo, o protocolo completa de forma essencial a Convenção: no que se refere aos elementos de direito material (responsabilidade e sancionamento das pessoas colectivas, definição e incriminação específica do branqueamento do produto da fraude comunitária); no que se refere aos elementos de direito processual que concretizam a eficácia do sistema penal nacional a nível da União (cooperação judiciária, centralização dos processos e estabelecimento de um registo comum dos mesmos). A responsabilidade penal das pessoas colectivas constitui uma questão fundamental, cujas dificuldades não são subestimadas pela Comissão. Este princípio não está previsto na ordem jurídica de todos os Estados-membros, embora a maior parte consagre tal responsabilidade sob uma outra forma. Trata-se, assim, de uma inovação jurídica importante que visa pôr cobro à imunidade penal de que gozam as empresas ou outras entidades sociais que beneficiam ou que retiram vantagens de forma fraudulenta de disposições financeiras previstas no quadro comunitário. Tal princípio permitirá evitar que as consequências das acções judiciárias em matéria de fraude comunitária sejam imputadas unicamente aos "testas-de-ferro" ou quadros de direcção, enquanto que a sociedade ou a empresa mantém a sua actividade sem ser penalizada por práticas que puderam ser desenvolvidas em resultado da organização da sua estrutura e que lhe são vantajosas de modo ilícito. Além disso, o protocolo obriga os Estados-membros à incriminação do branqueamento do produto da fraude. Um importante dispositivo desta iniciativa abrange claramente as questões de cooperação a nível judiciário e processual. Com efeito, a experiência dos serviços de investigação nacionais e a situação obviamente insatisfatória do direito actual28 na matéria, revelam a necessidade de recorrer a medidas imediatas a nível legislativo, por forma a que os instrumentos jurídicos possam responder cabalmente aos desafios que se colocam actualmente (especificidade do orçamento da União, evolução da criminalidade financeira. ). Em matéria de cooperação judiciária, a Convenção apenas estabeleceu alguns princípios que devem agora ser completados por normas mais pormenorizadas. Em caso de fraude transnacional ou em presença de fraudes complexas com ligações entre si, prevê-se a centralização dos processos mediante a introdução de uma competência prioritária, junto de uma autoridade específica, baseada em critérios objectivos. As regras relativas à entreajuda e à cooperação judiciária prevêem a possibilidade de contactos e pedidos de ajuda mútua directa entre as autoridades judiciárias, aspecto que simplificaria consideravelmente o procedimento e que representa, desde logo, uma concretização Inúmeros relatórios nacionais elaborados no âmbito do balanço da situação de aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE (ver Capítulo 4, Secção única, p. 33), mencionaram a necessidade de uma cooperação judiciária eficaz, dado o dispositivo actual assentar numa legislação internacional que data dos anos 50, época em que a Europa ainda não dispunha de política e de bens comuns e em que a criminalidade financeira era apenas um fenómeno individual ou de bando e não se baseava, como actualmente, em redes organizadas que podem, inclusivamente, manter uma aparência da maior legalidade. 16 do segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE. Em complemento da convenção, o protocolo atribui igualmente competência ao Tribunal de Justiça a titulo de questão prejudicial. A fim de responder ao pedido formulado no acto do Conselho que estabelece a convenção, e no sentido de a completar o mais rapidamente possível, a Presidência italiana do Conselho aprovou a elaboração do referido protocolo como uma das suas prioridades para 1996. A Comissão mobiliza os seus esforços para contribuir eficazmente para a obtenção de resultados no âmbito dos trabalhos que serão desenvolvidos a nível das instâncias especializadas do Conselho. 3. Protocolo sobre a corrupção de funcionários A corrupção constituiu um dos temas incluídos na resolução do Conselho de 1 de Dezembro de 1994. Desde 10 de Agosto de 1976, que se encontrava em apreciação pelo Conselho um projecto de tratado da Comissão, sem que o debate tenha tido condições para ser lançado. No que diz respeito ao tema da corrupção, e tendo em conta a celeridade com que a Presidência espanhola do Conselho29 apresentou uma proposta em Junho de 1995, a Comissão absteve-se de apresentar o seu próprio texto, a fim de evitar a multiplicação de propostas e de acções neste domínio. Nesta fase, a Comissão optou por manter o seu projecto de tratado e, com base em estudos realizados pelos seus próprios serviços sobre a matéria, contribuir activamente para os trabalhos preparatórios realizados pelo Conselho com a finalidade de se assegurar que a problemática da corrupção no contexto da protecção dos interesses financeiros é devidamente considerada, velando ao mesmo tempo por que o texto não se limite apenas ao aspecto da corrupção dos funcionários comunitários, que representa um fenómeno entre outros, mas cubra igualmente a corrupção dos funcionários nacionais. Os trabalhos desenvolvidos no Conselho permitiram obter um consenso a nível das conclusões do Conselho Europeu de Madrid, de 15 e 16 de Dezembro de 1995. Estas conclusões deverão ser consideradas como um primeiro resultado. O objectivo central deste instrumento consiste em colmatar as lacunas existentes a nível da repressão de práticas de corrupção, activa ou passiva, ligadas à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e que, pela sua própria natureza, assumem frequentemente um carácter funcionários comunitários como funcionários nacionais. transnacional, podendo implicar tanto Com efeito, o protocolo visa colmatar as deficiências da legislação interna dos Estados-membros ao equiparar, a nível do direito penal interno, não apenas os funcionários das Comunidades Europeias mas, igualmente, os funcionários de Estados-membros, sendo simultaneamente respeitadas as imunidades previstas no protocolo sobre os privilégios e imunidades devidos à função pública europeia. Este princípio já fora considerado na proposta de um projecto de tratado com a data de 1976, de cujo texto, aliás, foi retirada com algumas adaptações, a definição actual da noção de funcionário europeu tal como figura na proposta do Conselho. O protocolo prevê uma incriminação comum da corrupção activa e passiva com o objectivo de aproximar diferentes conceitos que já estão previstos em diferentes Estados-membros. Os membros das instituições comunitárias serão equiparados aos seus homólogos de nível político equivalente a nível nacional e não aos funcionários, como prevê o direito penal de alguns Estados-membros. Deve salientar-se igualmente o compromisso da Espanha sobre esta questão, considerada fundamental. 17 Convêm assinalar que o Estado-membro do local de estabelecimento da instituição comunitária de que depende o funcionário europeu autor da infracção de corrupção é, doravante, igualmente competente a nível das acções penais. As normas relativas à competência do Tribunal de Justiça inspiram-se na orientação restritiva consagrada pelo Conselho na Convenção. Em matéria de procedimento, a adopção do protocolo é aguardada para o primeiro semestre de 1996, após a consulta do Parlamento Europeu, à qual a Presidência espanhola procedeu em Dezembro de 1995. Em conformidade com o disposto no artigo K. 6 do Tratado da União Europeia, nos termos do qual é necessária a consulta do Parlamento sobre os aspectos principais da actividade do Conselho, com base no Título VI. SECÇÃO 4: EVOLUÇÃO RELATIVA A CRIMINALIDADE FINANCEIRA ORGANIZADA O Conselho, ao assinar em 26 de Julho de 1995, a Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias, declara nomeadamente que tal iniciativa visa combater redes de criminalidade organizada que se encontram frequentemente na origem de fraudes plurinacionais ou transnacionais que afectam as receitas e as despesas comunitárias. Esta observação baseia-se na estrita realidade actual e corresponde à experiência da Comissão e dos serviços especializados nacionais, através dos inquéritos realizados30. Tal observação é igualmente partilhada por um determinado número de Estados-membros. Com efeito, a análise dos relatórios nacionais enviados pelos Estados-membros no âmbito do balanço da aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE solicitado pelo Conselho, permitiu demonstrar que determinadas administrações nacionais especializadas, nomeadamente em França, na Dinamarca e em Itália, tenham detectado a implicação de redes de criminalidade organizada na montagem de operações fraudulentas em detrimento do orçamento comunitário31. No respeitante ao fundo, os factos são claros: o fenómeno da criminalidade organizada atingiu uma dimensão internacional; representa uma ameaça para a segurança dos Estados-membros por um lado, e, para a protecção dos interesses comunitários por outro, não podendo ser delimitada mediante uma acção isolada das estruturas nacionais responsáveis pela luta contra a fraude. Além disso, as redes criminais jogam facilmente com a descontinuidade do regime penal e as incompatibilidades entre os sistemas repressivos dos Estados-membros. O interesse comum e a salvaguarda dos interesses financeiros devem ter em conta, não apenas a aproximação das legislações penais dos Estados- membros, a fim de obter uma incriminação comum dos factos ilícitos praticados em detrimento da Comunidade mas, sobretudo, a adopção de instrumentos jurídicos que favoreçam a cooperação judiciária entre os Estados-membros e que vise o abandono de hábitos de autarcia judiciária no sentido de privilegiar a solidariedade comunitária com vista a alcançar um nível equivalente de protecção e uma repressão homogénea32. Ver nomeadamente relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 1 sobre as fraudes transnacionais. Os Estados-membros, além disso, comunicaram ao Conselho os seus contributos que serviram de base à elaboração de um relatório sobre a criminalidade organizada na União Europeia. A Presidência italiana comprometeu-se, na sequência de debates iniciados sobre as grandes orientações desse relatório, a prosseguir activamente os trabalhos neste domínio e a enviar um próximo relatório sobre a criminalidade financeira que abrange o ano de 1995. Ver, especialmente, as conclusões do inquérito sobre o "carrossel de carne", descrito no citado 18 Por esta razão, os instrumentos de que dispõem os Estados-membros para cooperar no domínio judiciário contra a criminalidade financeira transfronteiras deixaram de estar adaptados à realidade. Com efeito, este tipo de criminalidade internacionalizou-se, beneficiando de condições favoráveis à sua prosperidade. As provas necessárias ao desmantelamento das redes identificadas são difíceis e de investigação longa, e tal requer a intervenção comunitária, indispensável em termos de cooperação e de coordenação. Por outro lado, os meios ao dispor dessas organizações criminais são muitas vezes consideráveis. Estes meios, nomeadamente financeiros, permitem-lhes utilizar um poder corruptor que os leva a circunverter os mecanismos jurídicos internacionais. O domínio de trânsito comunitário é especialmente atingido, pois trata-se de um sector em que a regulamentação deveria ser reforçada, nomeadamente no que se refere os produtos sensíveis33, por forma a evitar que sejam eludidos os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas que constituem uma parte importante dos recursos próprios tradicionais34, medida que teria igualmente repercussões nos orçamentos nacionais. Estas práticas apresentam, em termos relativos, poucos riscos para os seus autores, pois a organização dessas redes continua a ser exacta e mecânica, de forma que os lucros financeiros são incomparavelmente desproporcionados às penas susceptíveis de lhes serem aplicadas. Os delinquentes avisados beneficiaram e continuam a beneficiar de sistemas sofisticados que lhes permitem, mediante o recurso, designadamente, a "sociedades-fantoche" situadas em territórios com uma repressão mais ligeira, escapar a qualquer acção e, frequentemente, sob a aparência da legalidade. Os sistemas económicos e financeiros são doravante adaptados à exigência de rapidez e eficácia dos intercâmbios comerciais internacionais35. Embora tal flexibilidade seja obviamente necessária, quando as regras são infringidas para fins ilícitos a resposta deve ser igualmente adaptada em conformidade. Os objectivos da protecção dos interesses financeiros não podem ser realizados através de instrumentos que datam dos anos 50, período em que a construção europeia não dispunha de políticas comuns abrangidas por um orçamento único36 e em que o comércio e os fluxos financeiros só constituíam uma pequena parcela do que são hoje. relatório de 1994, Capítulo 5, Secção 1. 2. 2. Ver Capítulo 2, Secção 3 sobre o domínio aduaneiro, a partir da p. 23, e Capítulo 6, Secção 1, ponto 1. 14 sobre o contrabando de cigarros, p. 58. Estas fraudes aduaneiras são numerosas e variadas: desde o contrabando de cigarros (ver Capítulo 6, Secção 1, ponto 1. 14, p. 58) até aos carregamentos de álcool e de produtos agrícolas, bem como as fraudes aos direitos antidumping (ver Capítulo 6, Secção 1, a partir da p. 49, e Secção 3, a partir da p. 68. ). Em termos de receitas, 2% dos casos de fraude detectados representam 66% dos montantes em causa; em termos de despesas, a proporção é de 8%, o que representa 74% dos montantes em causa. Estes valores reforçam a convicção da Comissão nos termos da qual a fraude comunitária não é objecto de uma delinquência banal, mas sim da grande delinquência financeira organizada. Por exemplo, as transferências de fundos podem ser realizadas em alguns segundos através da rede internacional SWIFT, entre instituições bancárias de inúmeros países. No que diz respeito ao funcionamento da entreajuda e da cooperação judiciária entre os Estados-membros, a Convenção de Estrasburgo (1959), embora se revele adaptada a formas de criminalidade individual, não é adequada à criminalidade económica internacional e, sobretudo, não corresponde às exigências da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. 19 CAPÍTULO 2: PRINCIPAIS EVOLUÇÕES DO DISPOSITIVO JURÍDICO SECTORIAL EM 1995 O objecto deste segundo capítulo consiste em assinalar da forma mais clara possível as evoluções ocorridas em 1995 no que diz respeito à legislação comunitária, na perspectiva da sua simplificação e, relativamente a medidas com incidência financeira, na óptica da sua vulnerabilidade à fraude. Os domínios agrícola e aduaneiro registaram evoluções significativas, nomeadamente no que diz respeito ao regime de trânsito. No domínio das políticas estruturais, foram realizados progressos sensíveis em 1994 com o reforço da regulamentação sectorial e a adopção dos regulamentos (CE) n° 1681/94 e n° 1831/94 relativos às irregularidades e à recuperação dos montantes indevidamente pagos no âmbito dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão. Os serviços da Comissão desenvolveram esforços consideráveis para concluir a realização deste dispositivo37, ainda aplicado de forma pouco homogénea pelos Estados-membros. SECÇÃO 1: DOMÍNIO DOS RECURSOS PRÓPRIOS A proposta de alteração do Regulamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 do Conselho que estabelece a aplicação da Decisão 88/376/CEE, EURATOM relativa ao sistema de recursos próprios da Comunidade, apresentada pela Comissão38, ainda não foi adoptada formalmente pelo Conselho. A referida proposta visa, designadamente, aperfeiçoar o procedimento de comunicação à Comissão de informações sobre casos de fraude e de irregularidade verificados pelos Estados-membros, reforçando o nível de pormenor dos elementos a transmitir e o aumentando a frequência das comunicações, sendo esta medida alinhada pela frequência em vigor no domínio das despesas. A Comissão poderá assim exercer um melhor acompanhamento da cobrança dos montantes em causa em casos de fraude e de irregularidade. O Conselho decidiu, em 17. 11. 1995, aprovar uma orientação comum respeitante às alterações a adoptar que transmitiu ao Parlamento Europeu no âmbito do procedimento de concertação. Na sequência da referida concertação, no âmbito da qual se chegou a acordo entre os dois ramos da Autoridade Orçamental, o regulamento deverá ser adoptado no primeiro trimestre de 1996. SECÇÃO 2: DOMÍNIO AGRÍCOLA A revisão e o reforço da legislação agrícola prevendo disposições com o carácter financeiro, constituem um dos principais objectivos do aspecto "prevenção" da estratégia antifraude adoptada pela Comissão em Março de 199439. Na continuidade do seu programa de acções para 199540, a Comissão prosseguiu a referida acção com os resultados seguidamente mencionados. Nomeadamente mediante acções de formação dos funcionários interessados das administrações nacionais. Ver Capítulo 5, Secção l, p. 41. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 1. Estratégia antifraude da Comissão e programa de trabalho para 1994, doe. COM(94) 92 final. Programa de trabalho antifraude da Comissão para 1995, doe. COM(95) 26 final. 20 O Regulamento (CEE) n° 4045/8941 do Conselho, relativo aos controlos, pelos Estados-membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, secção "Garantia", deveria ser ainda completado pela adopção de modalidades específicas, nomeadamente nos seguintes domínios. • • No que diz respeito, por um lado, ao reforço dos procedimentos de assistência mútua entre os Estados-membros (âmbito do artigo T do regulamento citado) e à prossecução de acções concertadas sempre que documentos comerciais são considerados inadequados ou fornecidos por empresas estabelecidas fora do território comunitário. As discussões sobre uma proposta relativa a tal regulamento prosseguem a nível dos grupos de trabalho da Comissão. No que diz respeito, por outro, à normalização dos documentos e dos relatórios fornecidos pelos Estados-membros de modo a harmonizar os controlos, a Comissão adoptou, em 19 de Dezembro de 1995, o Regulamento (CE) n° 2992/9542, que altera o Regulamento (CEE) n° 1863/9043 que estabelece modalidades pormenorizadas de aplicação do Regulamento (CEE) n° 4045/89. A Comissão reforçou claramente as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n° 386/9044 do Conselho no que diz respeito ao controlo físico aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n° 163/9445 do Conselho: • • O Regulamento (CE) n° 3122/9446 da Comissão estabelece os critérios que os Estados-membros deverão utilizar na aplicação das técnicas de análise de riscos à definição da sua estratégia de prevenção contra as fraudes praticadas no respeitante aos produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição. Este regulamento entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995. O Regulamento (CE) n° 2221/9547 da Comissão estabelece as regras de execução no que diz respeito ao controlo físico aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição. Este regulamento entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1996. No que diz respeito aos produtos agrícolas comunitários exportados da Comunidade para países terceiros com a concessão de restituições, a Comissão procede actualmente à codificação completa do Regulamento (CEE) n° 3665/8748 da Comissão. Este trabalho será concluído em 1996 e integrará os resultados dos trabalhos anteriormente realizados. 41 42 43 44 45 46 47 48 JO L 388, de 30. 12. 1989. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelos Regulamentos (CE) n° 3094/94 (JO L 24 de 29. 01. 1994) e n° 3235/94 do Conselho (JO L 338 de 28. 12. 1994). Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994 supra referido. JOL 312 de 23. 12. 1995. JO L 170 de 03. 07. 1990. JO L42 de 16. 02. 1990. JOL 24 de 29. 01. 1994. JOL 433 de 21. 12. 1994. JO L 224 de 21. 09. 1995. JO L351 de 14. 12. 1987. 21 • • O Regulamento (CE) n° 2949/9449 da Comissão, em vigor desde 1 de Abril de 1995, estabelece um sistema de multas e sanções aplicáveis em função dos montantes indevidamente pagos e altera em conformidade o artigo 1 Io do Regulamento (CEE) n° 3665/87. O Regulamento (CE) n° 2955/9450 da Comissão introduz alterações aos artigos 18° e 44° do Regulamento (CEE) n° 3665/87 no que diz respeito ao reconhecimento de sociedades especializadas no plano internacional em matéria de controlo e de vigilância, responsáveis pela emissão de certificados de descarga e de colocação no consumo nos países terceiros. Em vigor desde 1 de Janeiro de 1995, este regulamento estabelece que incumbe aos Estados-membros emitir tal certificação. Paralelamente, a adopção do referido regulamento permitiu estabelecer critérios quanto aos procedimentos de reconhecimento que os Estados-membros poderão utilizar. Foi igualmente previsto que seria periodicamente publicada no Jornal Oficiai das Comunidades Europeias, série C, uma lista actualizada das sociedades reconhecidas pelos Estados-membros. A Comissão iniciou igualmente a revisão do artigo 15° do Regulamento (CEE) n° 3665/87 na perspectiva de contrariar os desvios de produtos agrícolas que, após serem exportados da Comunidade (com pagamento de restituições) voltam a ser reimportados depois de serem objecto de transformações e terem beneficiado de direitos à importação reduzidos, com base em acordos preferenciais estabelecidos com os países terceiros em causa (países e territórios ultramarinos, países ACP). Este texto prevê, nomeadamente, o reembolso, pelo exportador, da restituição indevidamente paga para os produtos em causa. O Regulamento (CE) n° 1384/9551 da Comissão altera o Regulamento (CEE) n° 3665/87 no que diz respeito às restituições diferenciadas, nomeadamente com vista a introduzir um certo grau de penalização no caso de alteração do destino quando a taxa de restituição seja inferior à taxa pré-fixada. Com esta medida pretende-se evitar qualquer "pré-fixação" abusiva de destinos que beneficiem de taxas de restituição mais elevadas. O Regulamento (CE) n° 1469/9552 do Conselho estabelece um dispositivo que permite tomar determinadas medidas contra os beneficiários de operações financiadas pelo FEOGA- Garantia que apresentam um risco de não fiabilidade (regulamento dito "lista negra"). A elaboração de uma lista destes operadores, pessoas singulares ou colectivas, que se têm revelado especialmente negligentes ou mal intencionadas, é doravante possível. Prevê-se que os Estados-membros interessados possam efectuar controlos reforçados e adoptar medidas com vista à suspensão ou à exclusão do benefício solicitado por um período determinado. A proposta da Comissão que estabelece as modalidades de aplicação deste regulamento está em fase de adopção. Regulamento que altera o Regulamento (CEE) n° 3665/87 no respeitante à recuperação dos montantes indevidamente pagos e às sanções (JO L 310 de 03. 12. 1994). Regulamento que altera o Regulamento (CEE) n° 3665/87 (JO L 312 de 06. 12. 1994). JO L 134 de 20. 06. 1995. JO L 145 de 29. 06. 1995. 22 Por último, no que diz respeito ao regime de co-financiamento comunitário destinado ao reforço dos controlos dos Estados-membros, a Comissão elaborou um relatório sobre a situação da aplicação do actual regime com vista a formular novas propostas destinadas a colmatar as lacunas do antigo regulamento53. Foi elaborado um projecto que deverá ser brevemente adoptado pelo Conselho (em 1996). Este texto prevê que as operações de controlo nos Estados-membros poderão ser co-financiadas, em função de um estudo "custo/eficácia", relativamente a cada um dos projectos que os Estados-membros enviarão à Comissão anualmente. SECÇÃO 3: DOMÍNIO ADUANEIRO 1. Regimes de trânsito aduaneiro A Comissão adoptou em 29 de Março de 1995, uma comunicação sobre "Fraudes no regime de trânsito: soluções previstas e perspectivas para o futuro"54. Entre os objectivos da comunicação figura a sensibilização dos operadores económicos interessados pelo regime de trânsito e, em especial, aqueles que actuam na qualidade de principal responsável, para os riscos que devem evitar no exercício da sua profissão, pois em nenhum caso a Comissão está em condições de deferir os pedidos de moratória relativos ao pagamento da dívida aduaneira. Nesta domínio não existe qualquer possibilidade jurídica pois, bem pelo contrário, um dos imperativos da Comissão consiste em proteger os recursos próprios da Comunidade. A comunicação da Comissão anuncia acções específicas de reforço dos regimes de controlo, bem como de melhoria e informatização dos regimes de trânsito. Sem voltar a analisar os mecanismos utilizados pelos autores das fraudes nem. sobre as características destas fraudes55, o objecto da presente secção consiste em apresentar um resumo fidedigno da situação, em consideração das acções anunciadas no âmbito desta importante comunicação da Comissão. A nível do procedimento: Algumas das medidas anunciadas no documento da Comissão foram aprovadas em 1995. A alteração das disposições em matéria de garantia das operações de comunitário/trânsito comum56 respeitam a mercadorias sensíveis57. trânsito Todas as operações de trânsito devem ser cobertas por uma garantia destinada a cobrir o montante dos direitos aduaneiros e outros encargos que possam tornar-se exigíveis em caso de não apuramento do documento T. Estão previstos três tipos de garantia (global, fixa, específica) no âmbito do trânsito comunitário/comum. A garantia global (a mais flexível para os operadores) abrange uma série de operações realizadas por um mesmo responsável Regulamento (CEE) n° 307/91 do Conselho, JO L 37 de 09. 02. 1991. Doe. COM(95) 108 final. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 5. O regime de trânsito comum é uma extensão do regime de trânsito comunitário aos países da Associação Europeia de Comércio Livre (AECL/EFTA), por força de uma convenção de 1987. Estas mercadorias são os cigarros, os produtos agrícolas, a manteiga, o leite em pó, o álcool, o açúcar, a carne e os produtos têxteis. 23 principal durante um certo período. O seu nível é calculado em função de parâmetros fixados pela regulamentação, que apenas prevê uma cobertura bastante parcial dos direitos aduaneiros (e outras imposições) devidos em resultado das referidas operações. O artigo 360° do Regulamento (CEE) n° 2454/93 da Comissão58 prevê que os Estados-membros possam solicitar o acordo da Comissão para proibir temporariamente o recurso a este tipo de garantia devido a operações em que estejam em causa produtos que apresentam riscos de fraude "excepcionais". A proibição do recurso à garantia global foi objecto de duas decisões da Comissão59, respectivamente, a pedido da Espanha, para o transporte de cigarros; e da Alemanha, para o transporte de determinados produtos agrícolas (bovinos vivos, carne de bovino congelada, leite e natas, manteiga, queijos, bananas, álcool e outros produtos alcoólicos, açúcar, centeio e trigo). O Comité "Código Aduaneiro" (secção trânsito) aprovou igualmente critérios de acesso mais estritos à garantia global destinados aos operadores económicos que foram integrados na regulamentação no início de 1996. Foram também alteradas as disposições do regulamento relativas à garantia fixa (garantia calculada por múltiplos de 7 000 ecus60), a fim de prever o aumento dessa garantia a 100% dos direitos e impostos em jogo para os produtos em relação aos quais se aplica a proibição de recurso à garantia global. O procedimento acelerado de apuramento para estas mercadorias sensíveis (trânsito comunitário/comum e TIR61). Este procedimento assumiu a forma de um mecanismo administrativo (de tal forma que no próprio dia de apresentação das mercadorias na estância de destino uma cópia do documento de trânsito possa ser enviada à estância de partida). Estas disposições foram igualmente integradas na regulamentação na matéria. No que diz respeito ao regime TIR, a Resolução n° 49 de 3 de Março de 199562, estabeleceu procedimentos acelerados de apuramento (por fax), aplicados em 1 de Setembro. Medidas respeitantes ao transporte, ao tempo de transporte (trânsito comunitário/TIR) e itinerário obrigatório (TIR). Estas medidas dizem respeito ao transporte de mercadorias: em geral, o operador pode optar pelo itinerário a seguir para chegar à estância de destino, podendo este ser aliás alterado, por JO L 253 de 11. 10. 1993. Este regulamento estabelece determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n° 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302 de 19. 10. 1992). Decisões da Comissão n° 95/52l/CE de 28. 11. 1995 a pedido da Espanha (em vigor desde 01. 02. 1996), JO L 299 de 12. 12. 1995, e n° 96/37/CE de 20. 12. 1995 a pedido da Alemanha (em vigor desde 01. 04. 1996), JO L 10 de 13. 01. 1996. Artigo 367° do Regulamento (CEE) n° 2454/93 da Comissão referido supra. O regime TIR é o regime de trânsito internacional rodoviário definido na Convenção TIR de 1975. Decisão de Conselho n° 95/285/CE de 24. 07. 1995 que estabelece a adopção desta resolução, JO L 181 de 01. 08. 1995. 24 exemplo, no caso de revenda de mercadorias (destinatário diferente). O operador deve unicamente assegurar a apresentação das mercadorias, com o documento de trânsito, à estância de destino. Doravante, as estâncias de partida dispõem da possibilidade de fixar itinerários obrigatórios, bem como proibir a alteração da estância de destino em relação às operações em que estejam envolvidas mercadorias sensíveis. No domínio do TIR, a Resolução n° 49 já citada, prevê o recurso à fixação de prazos de apresentação e de itinerários obrigatórios para as mercadorias sensíveis (medidas com efeito imediato). Outra medida adoptada diz respeito à exclusão, em caso de irregularidade grave e repetida, do benefício deste regime para os operadores em causa (artigo 38° da Convenção). Algumas das outras medidas não puderam ser adoptadas em 1995. Entre estas, podemos citar: A adopção, no âmbito do regime de trânsito comum, das diferentes disposições adoptadas a nível comunitário no que respeita às garantias. A adopção desta medida exige o consenso entre todas as partes contratantes, o que não se verificou em 1995, uma vez que a Suíça recusou adoptar a interdição do recurso à garantia global para o transporte de cigarros. O cálculo da garantia global a 100% (em vez de 30%, no mínimo, actualmente) dos direitos e demais impostos em causa, com limitação do montante através de certificado de garantia. O estabelecimento da obrigação de fixação à instância aduaneira de chegada pela instância aduaneira de partida de um prazo reduzido para a apresentação do documento "T". O estabelecimento da responsabilidade financeira de outras pessoas que não o principal responsável, em especial, o transportador. A fixação da obrigação de constituir uma garantia sobre as mercadorias em trânsito transportadas por via marítima. A fixação da obrigação de apresentar prova da natureza comunitária das mercadorias transportadas por mar. Sistema de informação prévia (ou Early Warning SystemV. Outra medida importante respeita nomeadamente à aplicação de um sistema de informação prévio para as mercadorias sensíveis (operações de trânsito comunitário/comum, regime TIR). A estância de partida informa directamente a estância de destino da aplicação do regime em questão a determinadas mercadorias. Assim, a estância de destino tem tempo para efectuar pesquisas sobre o destinatário declarado ou aperceber-se da não apresentação das mercadorias e, deste facto, informar a estância de partida. No que diz respeito ao regime TIR, o sistema de informação prévio encontra-se operacional desde 1 de Julho de 1994. A Comissão procede à melhoria significativa deste sistema, com vista a tornar ainda mais rápida a transmissão das informações. 25 Informatização do regime de trânsito: A Comissão, os Estados-membros e os países da EFTA lançaram-se na via da informatização, com vista a alcançar três objectivos: tornar o funcionamento do procedimento de trânsito mais efectivo e mais eficaz, para as administrações aduaneiras; melhorar a prevenção e a detecção das fraudes; conferir maior fluidez, segurança e rapidez às operações de trânsito efectuadas pelos operadores económicos. Convém recordar que os esforços de investimentos nacionais e comunitários são calculados, respectivamente, em 13 milhões de ecus e 10 milhões de ecus durante um período de 5 anos. Os resultados de exploração permitirão, por si só, amortizar estes custos ao fim de alguns anos; por seu turno, a. fraude poderá ser reduzida em cerca de 1 200 milhões de ecus em 5 anos. A fase de especificação do sistema, em curso, deverá permitir precisar estas estimativas. XêskrEoics: A Comissão criou uma Task-Force especial "trânsito comunitário" para proceder a um acompanhamento acrescido da aplicação das medidas de reforço e de melhoria do sistema, com base na análise global do regime de trânsito que foi efectuada neste domínio. 2. Projecto "Alfandega 2000" A Comissão adoptou em 4 de Abril de 1995 uma proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho63 que adopta um programa de acção da alfândega comunitária para o período de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 2000, no sentido de reforçar e aumentar a acção-piioto iniciada em 199464. O programa "Alfandega 2000" tem por objectivo, ao reforçar a transparência da acção aduaneira e a cooperação entre as alfândegas dos Estados-membros, melhorar a eficácia global da acção aduaneira e a homogeneidade dos controlos na fronteira externa da União Europeia. Este programa deve, nomeadamente, permitir uma gestão óptima do mercado interno, paralelamente a uma melhoria dos resultados quanto à cobrança dos direitos devidos e ao reforço da protecção dos interesses financeiros da Comunidade. A fim de realizar plenamente este último objectivo, foram elaboradas acções de luta antifraude em matéria aduaneira que se inscrevem globalmente na política geral da Comissão neste domínio e visam, designadamente: a exploração máxima do dispositivo legal actual e, se for caso disso, a sua alteração; a melhoria da recolha e da exploração das informações a nível comunitário, mediante o recurso acrescido às técnicas informáticas, bem como o reforço da informatização dos serviços aduaneiros; Doe. COM(95) 119 final. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 4. 26 a supressão dos obstáculos à acção rápida e à cooperação eficaz dos fiscalizadores das alfândegas, nomeadamente no que diz respeito aos seus poderes de investigação; a aplicação de sanções eficazes, proporcionadas e dissuasoras; a prossecução e o desenvolvimento de acções coordenadas, nomeadamente a organização de missões comunitárias de investigação e de controlo em países terceiros; o desenvolvimento da cooperação com estes últimos, em especial os países associados da Europa Central e Oriental, bem como com as organizações internacionais competentes e com os sectores profissionais interessados; o acompanhamento financeiro dos casos de irregularidades. 3. Precursores de drogas O âmbito da intervenção comunitária no que diz respeito ao controlo dos produtos químicos precursores de drogas é definido pelo Regulamento (CEE) n° 3677/9065 do Conselho. A Comissão assegurou a extensão de medidas práticas necessárias à execução deste regulamento aos novos Estados-membros, tendo igualmente assegurado em seu favor cursos de formação sobre a utilização da base dados comunitária PREXCO66. A actividade da Comissão neste sector67 tem vindo a aumentar. Em 1995, foram comunicados 36 casos aos Estados-membros pela Comissão (7 casos em 1994) no contexto da assistência mútua. Em 24 de Setembro de 1995, a Comissão obteve um mandato de negociação do Conselho referente à celebração de acordos sobre o controlo dos precursores com os 34 países membros da Organização dos Estados Americanos (OEA). Neste âmbito, a Comissão iniciou imediatamente negociações com os cinco países membros do Pacto Andino68. Estas negociações tiveram resultados rápidos e a Comissão pôde adoptar e assinar os acordos correspondentes em 18 de Dezembro de 1995. SECÇÃO 4: ASSISTÊNCIA MUTUA ADMINISTRATIVA A nível comunitário (domínios aduaneiro e agrícola), a Comissão prosseguiu os seus contactos com as outras instituições sobre a sua proposta (de 1992) de regulamento relativo à assistência mútua nos domínios aduaneiro e agrícola. Esta proposta aperfeiçoa e actualiza as disposições na matéria incluídas no Regulamento (CEE) n° 1468/8169 do Conselho, e fornece uma base jurídica para a constituição de uma base de dados destinada a incluir o intercâmbio de informações via SID (sistema de informação aduaneiro), no que diz respeito aos casos abrangidos pela competência comunitária. JO L 357 de 20. 12. 1990. Nos termos do artigo T do Regulamento, as disposições do Regulamento (CEE) n° 1468/81 relativo à assistência mútua entre os Estados-membros no domínios aduaneiro e agrícola são aplicáveis "mutatis mutandis". PRecursor Exportation COntrol. A competência operacional da Comissão neste domínio foi transferida desde 1 de Junho de 1995 da DG XXI (Alfândega e Impostos Indirectos) para a UCLAF. Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela. JO L 144 de 02. 06. 1981. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 4 e Capítulo 2, Secção 27 No que diz respeito ao SID, os Estados-membros adoptaram, no âmbito do Título VI, uma convenção sobre a utilização da informática no domínio aduaneiro e celebraram um acordo relativo à aplicação provisória desta convenção entre determinados Estados-membros. A convenção deve ainda ser ratificada nos Estados-membros. A base de dados central, que constitui o núcleo fundamental do SID, só será criada quando tiver entrado em vigor o novo regulamento sobre a assistência mútua71. A orientação comum sobre este regulamento foi adoptada pelo Conselho em Dezembro de 1994 e seguidamente transmitida ao Parlamento Europeu em Julho de 1995, o qual ainda não se pronunciou sobre o texto. A nível intergovernamental, foi assinada em 26 de Julho de 199572 uma convenção estabelecida com base no artigo K. 3 do Tratado da União Europeia, respeitante à utilização da técnica informática no domínio das alfandegas. Esta convenção fornece, designadamente, uma base jurídica para a inclusão de informações relativas à luta contra o tráfego ilícito de estupefacientes e outros produtos sensíveis na base de dados que será criada após a adopção do regulamento, que revoga o Regulamento (CEE) n° 1468/81, relativo aos domínios de competência comunitária. O número de terminais SCENT/SID73 instalados nos serviços designados pelos Estados-membros nas administrações centrais, nos portos de grande dimensão e aeroportos, é actualmente de 327, nomeadamente com a extensão da rede aos novos Estados-membros. Este instrumento informático será utilizado para os dados relativos quer ao domínio comunitário, quer ao domínio não comunitário. 71 72 73 1. 2. 3. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 4. JOC 316 de 27. 11. 1995, p. 33. System for a Customs Enforcement Network, rede informatizada que inclui o SID como um dos módulos. 28 CAPÍTULO 3: OUTRAS INSTITUIÇÕES As restantes instituições da Comunidade prosseguiram, no âmbito das suas respectivas atribuições, umas as suas reflexões, outras as suas acções no sentido de, na mesma perspectiva da Comissão, fazer avançar a luta contra a fraude nos termos pretendidos pelo cidadão e contribuinte europeu. A necessidade de incessantemente prosseguir a luta contra a fraude foi sublinhada ao mais alto nível político. Este convite é nomeadamente dirigido aos Estados-membros e, igualmente, a todas as instituições comunitárias. A obrigação de obter resultados neste domínio não incumbe, assim, unicamente à Comissão. Nesta perspectiva, o desenvolvimento de uma colaboração frutuosa entre as instituições constitui um elemento importante que justifica amplamente o facto de se consagrar um capítulo específico do presente relatório às actividades desenvolvidas pelas instituições em 1995 no domínio antifraude. SECÇÃO 1: PARLAMENTO EUROPEU O Parlamento Europeu exerce a missão de controlo das finanças comunitárias. Na sua qualidade de Autoridade Orçamental, o Parlamento Europeu, por intermédio da sua comissão de controlo orçamental, exerce plenamente esta responsabilidade institucional reforçada pela sua legitimidade democrática. Assim, é principalmente no âmbito dos trabalhos da referida comissão que o Parlamento acompanha de muito perto todas as questões relacionadas com a luta contra a fraude e a protecção dos interesses financeiros da Comunidade e, quando considera necessário, aprova iniciativas específicas nestes domínios. Paralelamente à sua actividade regular de interpelação das instituições europeias e de controlo orçamental, o Parlamento, a fim de conferir à sua acção a dimensão política que lhe é atribuída, procedeu à organização, tal como já sucedera em 1993, de uma audição pública sobre a luta contra a fraude no âmbito do orçamento da União Europeia74. Foram abordados três temas: "a corrupção e o crime organizado contra o orçamento dá União Europeia", "a cobrança dos montantes objecto de fraude" e "os instrumentos de protecção jurídica dos interesses financeiros da União Europeia: legislação, modalidades de instauração de processos e de investigação". O Parlamento Europeu exerceu igualmente o novo poder que lhe foi conferido pelo Tratado da União Europeia: o poder específico de investigação. Esta instituição optou por exercer esta nova competência no domínio da luta antifraude e, especialmente, em relação ao regime do trânsito comunitário, que foi objecto de trabalhos e de debates específicos, designadamente a nível da sua comissão de controlo orçamental. Foi criada uma comissão temporária, por decisão adoptada em 13 de Dezembro de 1995, com o objectivo de examinar a situação crítica deste regime. Trata-se da primeira comissão deste tipo criada pelo Parlamento, com base na alínea c) do artigo 138° do Tratado CE. Composta por 17 membros, a referida comissão apresentará ao Parlamento um relatório nos doze meses subsequentes à publicação da decisão75. Por último, o Parlamento Europeu anunciou a realização de uma conferência "interparlamentar" (para a qual serão convidados membros dos Parlamentos nacionais), por iniciativa do seu Presidente, A audição pública foi realizada em 29 e 30 de Maio de 1995. A decisão em questão foi publicada no JO C 7 de 12. 01. 1996. 29 sobre o tema da fraude em detrimento do orçamento das Comunidades Europeias, que será realizada em Abril de 1996 (23 c 24), paralelamente ao início da CIG. SECÇÃO 2: CONSELHO Em 1995, os trabalhos do Conselho foram marcados por resultados especialmente satisfatórios no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Com efeito, as solicitações do Conselho Europeu (Essen, Dezembro de 1994) foram, em parte, correspondidas. Os relatórios nacionais e a análise comparada da Comissão (apresentados em Madrid76), a adopção de textos legislativos (em Cannes e em Madrid), constituem a primeira etapa no sentido da criação de bases jurídicas indispensáveis ao exercício de uma protecção eficaz das finanças comunitárias. Em primeiro lugar, a proposta da Comissão relativa a um texto horizontal em matéria de controlos de medidas e de sanções administrativas comunitárias teve por resultado a adopção do regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade77. Os trabalhos do Conselho irão prosseguir de molde a completar este dispositivo mediante uma parte relativa ao aspecto "controlos". O Conselho Europeu de Madrid insistiu para que este tema seja tratado e o regulamento horizontal seja completado em conformidade o mais rapidamente possível, o mais tardar antes do final do primeiro semestre de 199678. O Conselho, após ter examinado os textos propostos pela Comissão no domínio do Título VI do Tratado da União Europeia a nível dos seus grupos de trabalho e dos comités de coordenação79 adequados, adoptou em 26 de Julho de 1995, uma convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade80. A importância estratégica da mensagem política a transmitir aos cidadãos europeus era de tal ordem que as discussões relativas ao projecto de convenção relativa à protecção de interesses financeiros da Comunidade não puderam ser concluídas nos prazos pretendidos pelo Conselho e pela Comissão. Um protocolo adicional, cujo projecto está em fase de debate, tem por objectivo harmonizar as acções em caso de corrupção de funcionários, tanto nacionais como europeus, e membros das instituições e órgãos comunitários ou nacionais. Em terceiro lugar, o Conselho prosseguirá os seus trabalhos relativos ao exame e à análise dos relatórios nacionais sobre a situação da aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE e sobre as medidas tomadas para contrariar o esbanjamento e o desvio de meios financeiros comunitários. O documento de síntese elaborado, a pedido do Conselho, pela Comissão constitui um relatório intercalar que será a base de prossecução dos trabalhos de análise, tendo em seu apoio as conclusões do Conselho. Ver Capítulo 4, Secção única, p. 33. Ver Capítulo 1, Secção 2, ponto 1, p. 10. O Conselho confiou os trabalhos sobre este tema ao comité orçamental (ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 4, Secção 3). Este órgão especializado ocupa-se regularmente, desde a criação do balanço anual apresentado pela Comissão no domínio da luta contra a fraude e da protecção das finanças da Europa, da preparação da acção política que o Conselho exprime nas suas conclusões específicas que permitiram a realização de progressos consideráveis em 1995. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, capítulo e secção já citados. O grupo de trabalho "Direito Penal/Direito Comunitário" apresentou em 1995 um trabalho especialmente intenso, culminado por realizações concretas e significativas. Ver Capítulo 1, Secção 3, p. 13. 30 Neste contexto, o Conselho Europeu de Madrid foi levado a concluir que, para além do princípio de equiparação81 consagrado no primeiro parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE, o dever de assegurar um nível de protecção das finanças comunitárias equivalente em toda a Comunidade, se impõe aos Estados-membros tal como às instituições. * A necessidade de prosseguir os trabalhos, a fim de dotar a Comunidade de meios verdadeiramente eficazes para proteger as suas finanças, por um lado, e para garantir uma repressão efectiva em caso de acções judiciárias contra a grande delinquência financeira, por outro, foi claramente sublinhada no Conselho Europeu de Madrid, designadamente através da identificação dos temas relativos à luta contra a fraude comunitária em termos de um capítulo específico. SECÇÃO 3: TRIBUNAL DE CONTAS O desempenho das atribuições normais do Tribunal de Contas, instituição responsável pelo controlo externo das Comunidades, que consistem em examinar a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas e em garantir a boa gestão financeira das Comunidades, levaram-no a realizar uma reflexão aprofundada sobre a luta contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário. O Tribunal de Contas, no seu relatório anual relativo ao exercício de 199482, pôde igualmente precisar as suas atribuições na matéria, sem no entanto esquecer que a responsabilidade principal da prevenção, da detecção e da investigação da fraude incumbe às autoridades que administram e supervisam a execução das políticas financeiras das Comunidades. A cooperação com a Comissão a este respeito reveste uma especial importância, pois a necessidade, para a Comissão, de exercer uma transparência o mais exaustiva possível sobre todas as operações de despesas e de receitas efectuadas, implica, igualmente, a definição de regras claras e precisas no que respeita especificamente à luta contra a fraude e aos intercâmbios de informação e de dados entre os serviços especializados de ambas as instituições. Estão actualmente em estudo modalidades de cooperação acrescida entre o Tribunal de Contas e a Comissão. SECÇÃO 4: TRIBUNAL DE JUSTIÇA O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias sempre assumiu um papel de primeira importância no domínio da protecção do orçamento comunitário, tendo recentemente evidenciado toda a sua dimensão ao proferir acórdãos da maior relevância. Ver Capítulo 4, Secção única, ponto 2, p. 34. JOn°C 303 de 14. 11. 1995. 31 O acórdão de 21 de Setembro de 198983, lançou as bases das obrigações dos Estados-membros em relação ao orçamento comunitário, obrigações doravante contempladas nos primeiro e segundo parágrafos do artigo 209°A do Tratado CE, ou seja, o princípio da equiparação dos interesses financeiros comunitários aos seus próprios interesses financeiros na luta contra a fraude e o aspecto das condições de colaboração a desenvolver nesta perspectiva. Estes princípios foram confirmados recentemente pelo Tribunal de Justiça (acórdão de 14 de Julho de 1994: "Milchwerke Kõln/Wuppertal e. G. contra Hauptzollamt Kõln-Rheinau"84). Outros processos, já referidos no presente relatório85, nomeadamente no âmbito do primeiro capítulo, levaram o Tribunal de Justiça a proferir acórdãos circunstanciados sobre a legalidade das sanções administrativas comunitárias infligidas no domínio da Política Agrícola Comum e a reconhecer a competência da Comissão no sentido de prever tais sanções na sua legislação de execução (acórdão de 27 de Outubro de 199286, bem como o acórdão de 12 de Outubro de 199587). Estes acórdãos confirmaram a competência da Comissão para prever sanções que podem incluir a exclusão temporária de um operador do benefício de um regime de auxílio e o acréscimo da restituição ciJculado sobre as quantias indevidamente pagas88. O controlo jurisdicional é o aspecto fundamental e deve ser confirmado através de instrumentos do Título VI em matéria de protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade. Embora o artigo 8° da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, assinada em 26 de Julho de 1995, atribua competência contenciosa ao Tribunal de Justiça e permita que a Comissão lhe submeta determinadas questões (relativamente aos artigos 1° e 10° da referida convenção), o problema da competência do Tribunal em matéria de pedidos de decisão prejudicial subsiste89. A Comissão aditou à sua proposta de protocolo adicional à convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades90 um artigo 17° que prevê, designadamente, a competência prejudicial na interpretação do referido protocolo. Actualmente, o grupo de trabalho "Tribunal de Justiça" do Conselho, responsável por estas questões, negoceia uma competência prejudicial do Tribunal no âmbito da Convenção EUROPOL. Para a Comissão, é indispensável alargar o mais possível o eventual resultado desta negociação à convenção sobre a protecção dos interesses financeiros das Comunidades, tendo em consideração o papel central cometido ao Tribunal de Justiça no sentido de precisar as obrigações que incumbem aos Estados-membros no domínio da luta antifraude. Processo 68/88. Processo C 352/92. Ver igualmente relatório "Luta contra a Fraude" de 1992, Título I, Secção 2. 8. Processo 240/90. Processo C 104/94. Artigo 5° do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 do Conselho relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Com efeito, aquando da assinatura da Convenção, várias delegações apresentaram declarações nos termos das quais a ratificação posterior dependerá da atribuição ao Tribunal de Justiça de uma competência prejudicial no que respeita às convenções EUROPOL, SID e "Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades". Ver Capítulo 1, Secção 3, ponto 2, p. 15. 32 CAPÍTULO 4: ESTADOS-MEMBROS A inclusão das actividades dos Estados-membros no domínio da luta contra a fraude no relatório anual da Comissão segue naturalmente a tendência do reforço da parceria entre as administrações nacionais, que realizaram um trabalho no terreno considerável, e a Comissão, que, através das suas missões orçamentais, deve controlar a boa gestão dos fundos comunitários. 91 A luta contra a fraude, cuja responsabilidade cabe efectivamente, em primeiro lugar, aos Estados-membros, é uma questão que a todos diz respeito. Em 1995, assistiu-se a numerosas evoluções no que diz respeito à partilha das responsabilidades, que se concretizaram ao mais alto nível político. Entre o Conselho Europeu de Essen, em Dezembro de 1994, e o Conselho Europeu de Madrid, em Dezembro de 1995, foram elaborados quinze relatórios nacionais sobre as medidas aplicadas para lutar contra o desvio e a má utilização das verbas comunitárias. Estes relatórios são objecto da Secção 1 do presente Capítulo. SECÇÃO ÚNICA: RELATÓRIOS NACIONAIS SOBRE O DESVIO DE FUNDOS COMUNITÁRIOS E BALANÇO DA APLICAÇÃO DO ARTIGO 209°-A Nas suas conclusões de 11 de Julho de 1994 sobre a luta contra a fraude92, o Conselho Ecofin convidou a Comissão a elaborar um balanço da aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE, o mais tardar no final de 1995. O Conselho Europeu de Essen de 9 e 10 de Dezembro de 1994 convidou os Estados-membros a apresentarem relatórios sobre as medidas que aplicam a nível nacional para lutar contra o esbanjamento e o desvio dos fundos comunitários. O Conselho Europeu de Cannes de 26 e 27 de Junho de 1995 tomou nota dos relatórios dos Estados-membros e convidou a Comissão a elaborar um documento de síntese comparativo, o qual veio a ser apresentado em Madrid, em 15 e 16 de Dezembro. 1. Metodologia adoptada O documento de síntese comparativo, elaborado com base nos relatórios nacionais, faz o balanço da situação quanto à aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e propõe uma síntese das medidas adoptadas pelos Estados-membros para lutar contra o desvio dos fundos comunitários. A fim de dispor de relatórios homogéneos, que permitam estabelecer uma verdadeira comparação entre os sistemas nacionais, a Comissão preparou, em conformidade com o pedido do Conselho, um plano geral de elaboração destes relatórios, que foi aprovado pelo Conselho "Economia e Finanças" de 20 de Fevereiro. De uma forma geral, as grandes linhas propostas por este plano foram seguidas pelos Estados-membros, o que não impede a existência de diferenças consideráveis entre os relatórios nacionais, na medida em que determinados Estados-membros puseram a tónica nas evoluções recentes do seu dispositivo legislativo e regulamentar, tendo outros conferido mais relevo à organização dos seus serviços de controlo. Não é inútil recordar que cerca de 80% das despesas do orçamento comunitário transitam pelos Tesouros nacionais. JOC292 de 20. 10. 1994. 33 No cômputo geral, e tendo em conta os prazos fixados, os esforços empreendidos pelos relatores nacionais permitiram à Comissão realizar a síntese e o balanço solicitados93. A fim de dar resposta ao convite do Conselho, a Comissão traçou igualmente pistas de reflexão que deverão servir de base à preparação de acções destinadas a intensificar a luta contra a fraude e o esbanjamento, por forma a assegurar uma protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade. 2. Balanço da aplicação do primeiro paragrafo do artigo 209°-A do Tratado CE O primeiro parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE consagra o princípio da equiparação: "Os Estados-membros tomarão, para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, medidas análogas às que tomarem para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros". Esta disposição integra a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (acórdão de 21 de Setembro de 1989), que precisa o âmbito de aplicação do artigo 5o do Tratado CE. Os relatórios dos Estados-membros indicam que estes aplicam o artigo 5o do Tratado CE, tal como interpretado pelo Tribunal, conjuntamente com o artigo 209o-A do Tratado CE. Por conseguinte, a maior parte dos Estados-membros aborda simultaneamente as medidas tomadas para "equiparar" os dispositivos de luta contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário aos dispositivos nacionais e a eficácia dos sistemas de sanções das violações do direito comunitário. 2. 1 Diplomas legais Os dispositivos preventivos foram pouco abordados. Por outro lado, os Estados-membros dispõem de um regime de sanções específico das receitas (domínio dos direitos fiscal e aduaneiro) e de um regime específico das despesas (regime pouco diferenciado consoante os sectores de despesas). No que diz respeito aos recursos, a equiparação no plano repressivo é avaliada através da comparação entre o regime que os Estados-membros aplicam às receitas comunitárias (recursos próprios tradicionais) e o que aplicam às receitas nacionais (IVA, impostos especiais de consumo). No que se refere às despesas, existe em determinados Estados-membros uma incriminação específica da fraude às subvenções que incluem financiamentos comunitários. Assim, puderam ser evidenciadas distorções entre os regimes aplicados às receitas e às despesas, no que diz respeito à eficácia das medidas jurídicas tomadas. Por conseguinte, para determinados Estados-membros, o objectivo deverá consistir na intensificação do nível de protecção. Impõem-se duas primeiras conclusões: a análise comparada revelou que apenas foi possível recolher uma parte dos dados necessários, sendo indispensável a obtenção de informações suplementares, nomeadamente no domínio da prevenção; Ver relatório de síntese intitulado "Análise comparada" e documento de síntese, doe. COM (95) 556 final. 34 a abordagem diferenciada (entre receitas e despesas) coloca o problema da coerência das acções e da sua eficácia, uma vez que os mecanismos utilizados pelas organizações de criminalidade financeira quase nada diferem consoante o domínio em causa. 2. 2 Organização administrativa A organização dos serviços descrita nos relatórios nacionais realça a existência ou a criação de estruturas específicas, competentes relativamente ao conjunto dos recursos próprios. No que diz respeito ao controlo das despesas agrícolas, os organismos nacionais de pagamento visam essencialmente satisfazer as exigências da regulamentação comunitária em termos quantitativos. No domínio das trocas comerciais (restituições na exportação), prevalece um dispositivo independente, da mesma forma que em matéria de controlo das receitas (é nomeadamente feita alusão ao papel desempenhado pelos organismos específicos e pelos tribunais de contas nacionais). O domínio dos Fundos Estruturais é objecto de procedimentos de controlo aplicados pelas administrações encarregadas de dar execução aos programas comunitários, nomeadamente a nível local. A síntese revela uma preponderância dos organismos experientes, cuja eficácia dos controlos está comprovada a nível das finanças nacionais (alfandegas, fisco). De forma mais geral, as regras de contabilidade pública que protegem as finanças nacionais em todos os Estados-membros aplicam-se às despesas comunitárias que transitam, em grande parte, pelos orçamentos nacionais. Todavia, a protecção dos interesses comunitários situa-se a um nível menos elevado que em matéria de receitas. Uma vez que as missões de controlo são confiadas aos organismos de gestão, pouco familiarizados com as técnicas de luta contra a fraude em larga escala, estas tendem a assemelhar-se mais às técnicas de auditoria e de controlo de contas, que correm o risco de se revelar pouco eficazes face aos métodos utilizados pela grande delinquência financeira e pelo crime organizado. Um controlo antifraude específico, exercido por especialistas a nível nacional, agrupados em estruturas dotadas de amplos poderes de investigação e que exerçam as suas atribuições de forma independente relativamente aos gestores, favoreceria, tal como no domínio das receitas, um aumento sensível do nível de protecção das finanças comunitárias. 2. 3 Resultados Em termos de resultados, apenas metade dos relatórios estudados apresenta dados numéricos que incidam simultaneamente sobre os controlos efectuados e sobre as medidas administrativas e judiciais adoptadas. Além disso, os valores apresentados devem ser manipulados com prudência. Trata-se de um domínio sensível que pode dar origem às mais variadas interpretações, que vão da melhoria (louvável) das comunicações estatísticas, passando pelo aumento da actividade dos serviços antifraude, até ao recrudescimento do fenómeno enquanto tal. Foi sem dúvida por esta razão que poucos Estados- membros forneceram estatísticas pormenorizadas ou se empenharam em apresentar análises ou observações directamente susceptíveis de utilização. Todavia, a identificação de sectores de risco não foi ignorada, embora a elaboração de tipologias pertinentes a nível comunitário pressuponha a análise aprofundada de dados homogéneos, que infelizmente não abundam. 35 No que toca à cobrança*4 dos montantes objecto de fraude, os relatórios nacionais não permitem apreciar o seu grau de equiparação. Salvo em casos excepcionais, os textos que privilegiam os credores públicos (incluindo alguns comunitários) não são referidos. Os procedimentos não são descritos e a ligação entre os serviços financeiros e os serviços de investigação também não é evocada. Além disso, no que diz respeito às operações transnacionais, as potencialidades da assistência mútua em matéria aduaneira e agrícola deverão ser objecto de aprofundamento. 3. Balanço da aplicação do segundo paragrafo do artigo 209°-A do Tratado CE O segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE visa o reforço da cooperação: "Sem prejuízo de outras disposições do presente Tratado, os Estados-membros coordenarão as respectivas acções no sentido de defender os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude. Para o efeito, organizarão, com a ajuda da Comissão, uma colaboração estreita e regular entre os serviços competentes das respectivas administrações. " Esta nova disposição complementa a obrigação descrita no primeiro parágrafo do mesmo artigo. Tem como objecto criar as condições necessárias ao desenvolvimento da luta contra as redes criminosas organizadas, que elegem como alvo as finanças comunitárias. Para o efeito, deve ser estabelecida uma colaboração estreita e regular entre os serviços em causa. Foi nomeadamente nesta perspectiva que a Comissão criou o Comité Consultivo para a Coordenação no domínio da Luta contra a Fraude (COCOLAF)95. No que se refere à cooperação administrativa (assistência com base em instrumentos não comunitários), as informações fornecidas pelos Estados-membros revelam que os instrumentos de cooperação não são ignorados. Estes instrumentos visam a protecção das finanças nacionais. Todavia, é necessária uma colaboração mais estruturada para alcançar o nível de protecção exigido pelo artigo 209°-A do Tratado CE no que se refere às finanças comunitárias e para remediar as dificuldades actualmente encontradas (nomeadamente os prazos de resposta). No que diz respeito à cooperação em matéria repressiva, o artigo 209°-A visa especificamente a criação de uma colaboração mais ampla, necessária para combater a fraude transnacional cometida por redes organizadas. A disparidade dos tratamentos judiciais nos Estados- membros constitui um risco grave, sobressaindo implicitamente do conjunto dos relatórios nacionais a necessidade de uma cooperação directa e rápida. Alguns destes relatórios abordam igualmente a cooperação policial, sem estabelecerem uma distinção clara entre esta e a cooperação judicial. E acentuada a necessidade de uma cooperação administrativa neste domínio, a partir da fase das primeiras verificações no terreno (intercâmbio de informações entre os Estados-membros e a Comissão). De igual forma, são apresentadas sugestões muito concretas com o objectivo de reforçar a cooperação no domínio repressivo, nomeadamente a possibilidade de conferir poderes comparáveis aos investigadores nacionais. Ver Capítulo 7, Secção 4, p. 82. Ver Capítulo 5, Secção 2, p. 43. 36 No que toca à cooperação administrativa e à assistência mútua (com base em instrumentos comunitários), ressalta dos relatórios nacionais que, se bem que as potencialidades destes instrumentos não sejam negligenciadas, não são totalmente exploradas. Alguns relatórios indicam mesmo algumas dificuldades que podem tornar as investigações e a acção repressiva mais lentas (disparidades administrativas, jurídicas e técnicas que entravam a circulação das informações entre os Estados-membros). 4. Pistas de reflexão As pistas de reflexão são numerosas, mas o objectivo inicial deste exercício, ou seja, determinar a existência de uma relação de equivalência entre as medidas e os meios destinados à protecção das finanças nacionais e os que se destinam à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, não pôde ser atingido. Com efeito, embora tenham sido fornecidas informações extensas nesses relatórios, a análise comparada dos resultados da luta contra a fraude em detrimento dos orçamentos nacional e comunitário não foi terminada por falta de dados suficientemente pormenorizados. Assim, ainda que o princípio da equiparação tenha sido claramente afirmado, é delicado pronunciar-se sobre o grau que esta verdadeiramente atinge na União. A análise dos dispositivos existentes (diplomas legais, organização) revela que as receitas comunitárias são globalmente melhor protegidas que as despesas e, no domínio destas últimas, afigura-se que as despesas agrícolas são objecto de melhor enquadramento que as despesas relativas às acções estruturais. De qualquer forma, no actual estádio das reflexões e das análises, não se pode considerar como adquirida a demonstração da relação de equivalência perfeita. Além disso, a protecção dos interesses financeiros também é diferente consoante os Estados-membros. É necessário, portanto, que as medidas concretas tomadas sejam avaliadas de forma contínua para que a gestão financeira da Comunidade seja verdadeiramente transparente e a protecção dos seus interesses financeiros indubitável. O que leva a concluir que o princípio da equiparação deve ser completado pela noção de protecção equivalente em toda a Comunidade. Por conseguinte, a Comissão propôs ao Conselho uma série de pistas de reflexão que figuram no seu relatório de síntese como conclusão de cada parte descritiva. Uma primeira série de pistas diz respeito ao princípio da equiparação. Para além dos inconvenientes de uma abordagem diferenciada entre a forma de proteger as receitas e a de controlar a boa gestão das despesas, trata-se, antes de mais, de se dotar de meios à altura da importância da missão, isto é, que possam revelar-se eficazes e dissuasivos face às redes organizadas, especializadas no domínio da criminalidade financeira. Esta reflexão é igualmente aplicável à vertente da prevenção, que não foi suficientemente analisada no âmbito dos relatórios nacionais. Partindo desta observação, afigura-se necessária uma política clara de sanções administrativas em matéria de despesas. Estas sanções existem a nível nacional; são obviamente autónomas, mas podem articular-se com as sanções administrativas comunitárias previstas, nomeadamente no domínio agrícola. O regulamento horizontal da Comissão adoptado pelo Conselho96 fixa uma base jurídica que deve fornecer o quadro de referência no que diz nomeadamente respeito à instauração de sanções concretas no domínio geral das despesas. Ver Capítulo 1, Secção 2, p. l 1. 37 Da mesma forma, a transposição para o direito nacional da Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias97 deverá fornecer a base jurídica de que os Estados-membros necessitam para incriminar de forma expressa os comportamentos fraudulentos em detrimento do orçamento comunitário. Nesta perspectiva, as pessoas colectivas detentoras de um mandato enquanto beneficiários ou destinatários de financiamentos comunitários devem logicamente poder ser objecto de sanções penais em caso de fraude. Por último, a aproximação dos regimes de sanções penais dos Estados-membros deve conduzir a eliminar o risco da constituição de zonas de menor repressão e o do desvio das operações económicas para os Estados-membros em que sejam menos graves as sanções incorridas. Uma segunda série de pistas de reflexão diz respeito à organização dos serviços nacionais de controlo e de luta contra a fraude. Os serviços especializados de inquérito devem ser dotados dos poderes necessários à realização das suas atribuições num contexto cada vez mais difícil. Além disso, deve ser salientado o desenvolvimento observado de estruturas pluridisciplinares, dotadas de poderes idênticos. Os exemplos desta tendência são numerosos, nomeadamente, o "Serviço Central de Luta contra a Delinquência Económica e Financeira Organizada" (OCDEFO), na Bélgica, agrupam especialistas operacionais nos domínios aduaneiro e da fiscalidade, bem como magistrados e agentes da polícia. De igual forma, a "Guardiã di Finanza" italiana está a tornar-se um instrumento importante da política definida ao mais alto nível pelo Comité Interministerial para a Luta contra as Fraudes Comunitárias98. A lista poderia ser mais extensa, mas estes exemplos, revelam a existência de uma tendência interessante que é significativa, já que é tomada em consideração a especificidade da luta contra a fraude comunitária (investigações longas e de grande envergadura que necessitam da intervenção de especialistas em diferentes domínios). Uma terceira série de pistas diz respeito aos resultados da luta contra a fraude. A redução dos riscos de fraude está ligada ao conhecimento e à exploração dos elementos constatados no terreno. Por exemplo, os relatórios nacionais revelaram que os Estados-membros tomaram consciência do carácter transnacional das fraudes cometidas e das consequentes medidas a adoptar. Mas as informações relativas à fraude são tão vastas que se torna indispensável um melhor conhecimento dos resultados da luta contra a fraude, do estádio do controlo ao da recuperação dos montantes objecto de fraude e ao da aplicação de sanções aos autores de fraudes. Assim, é indispensável uma aproximação das práticas nacionais a nível comunitário. É o que se passa nomeadamente com as regras de controlo, em relação às quais se pretende alcançar um nível de fiscalização equivalente em todo o território da Comunidade, com as regras de cobrança, com as sanções administrativas e suas condições de aplicação. Ver Capítulo 1, Secção 3, p. 13. Comité criado em 1992, no espírito do artigo 209°-A do Tratado CE, junto do departamento para a coordenação das políticas comunitárias da Presidência do Conselho de Ministros, no âmbito do qual o ramo operacional da "Guardiã di Finanza" foi instituído por decreto do Presidente do Conselho de Ministros em 11. 01. 1995. 38 Por último, a preocupação constante de simplificar a regulamentação comunitária encontra-se expressa em vários relatórios nacionais. A Comissão partilha este sentimento e as acções que empreende nesse sentido têm como objectivo evitar que a prática de actos fraudulentos seja facilitada pela aplicação de regulamentações demasiado complexas. Uma última série de pistas de reflexão diz respeito à cooperação. A necessidade de desenvolver estas práticas foi evidenciada em vários relatórios nacionais. Neste contexto, poderá ser estudada a possibilidade de corrigir as diferentes lacunas assinaladas no funcionamento dos mecanismos de assistência mútua. É igualmente necessário melhorar as relações operacionais entre os serviços encarregados da repressão das fraudes graves e complexas, nomeadamente através do desenvolvimento dos contactos pessoais e de intercâmbios de funcionários. No que diz respeito à cooperação em matéria repressiva, os elementos fornecidos nos relatórios nacionais revelam a urgência de que se reveste a necessidade de as autoridades nacionais disporem de meios eficazes para dar resposta às exigências da protecção das finanças comuns da União: isto engloba simultaneamente a fluidez dos intercâmbios de informação entre os serviços repressivos nacionais e os serviços competentes da Comissão, a disponibilização de meios e de poderes de controlo acrescidos a conferir aos agentes responsáveis pela luta contra a fraude e, no domínio do direito penal, o recurso a medidas adequadas, necessárias à rápida entrada em vigor da Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade. De igual modo, no que diz respeito aos instrumentos comunitários de assistência mútua, foi salientada a necessidade de adaptar os sistemas de informação. Certas formas de cooperação evidenciadas nos relatórios devem ser exploradas e desenvolvidas (como por exemplo, o seguimento a dar aos controlos cruzados sobre as mercadorias colocadas em livre prática). A assistência mútua em matéria de cobrança das dívidas comunitárias deve ser tornada mais eficaz, independentemente do sector orçamental em causa. O Comité Consultivo para a Coordenação no domínio da Luta contra a Fraude reúne-se regularmente com o intuito de avaliar as potencialidades dos sistemas e preconizar as adaptações necessárias. A análise efectuada pela Comissão constitui a primeira etapa de uma missão de envergadura que consiste em progredir em todas as vias, em todas as vertentes da luta contra a fraude, da prevenção à repressão, passando pela cooperação. É necessário tornar o mais eficaz possível o quadro de fiscalização nacional e o quadro comunitário, em função dos riscos reais e das condições existentes. A credibilidade das acções concebidas ao mais alto nível político deve ser canalizada mediante progressos concretos em todos os domínios da protecção dos interesses financeiros da Comunidade. 39 As outras etapas são constituídas pela concretização destes progressos. As suas evoluções serão apresentadas aquando dos próximos Conselhos Europeus. Tal como o sublinhou o Conselho Europeu de Madrid, a eficácia da protecção das finanças comunitárias não pode ser garantida sem um nível equivalente, em toda a Comunidade, de controlo das políticas aplicadas. Os trabalhos das instituições e dos Estados-membros estão orientados neste sentido. 40 CAPÍTULO 5: COOPERAÇÃO E PARCERIA Habitualmente, este capítulo dá conta dos seminários organizados pela Comissão, por sua própria iniciativa ou a pedido dos Estados-membros, no domínio da luta contra a fraude. O diálogo com as administrações nacionais especializadas não se limita, no entanto, a estas ocasiões, prosseguindo através de encontros bilaterais com as autoridades competentes e no âmbito institucional que constitui, no que respeita especificamente à política de luta contra a fraude, o Comité Consultivo para a Coordenação das acções neste domínio (COCOLAF). Este Comité foi estruturado em 1995, por forma a assegurar uma visão de conjunto da política de luta contra a fraude. Ao mesmo tempo, os Estados-membros prosseguem a adaptação das suas estruturas especializadas à dimensão interdisciplinar e multisectorial da fraude comunitária. Os contactos com a Comissão são intensificados e multiplicam-se as iniciativas de ambos os lados. Alguns exemplos desta evolução são igualmente citados no presente Capítulo, na Secção 3. SECÇÃO 1: SEMINÁRIOS E INTERCAMBIO DE FUNCIONÁRIOS A partir da criação (em 1988) da UCLAF foram organizados numerosos seminários gerais de informação para dar a conhecer a acção coordenada desta direcção e de outros serviços especializados da Comissão. Praticamente todos os serviços nacionais interessados em cada Estado-membro na repressão da fraude foram sensibilizados para os muitos assuntos neles tratados. Com efeito, era essencial que os métodos de trabalho (controlos e investigações no terreno) fossem adaptados à dimensão comunitária da fraude. O contexto económico evolui constantemente, o mesmo se verificando em relação aos mecanismos da fraude; desta forma, os seminários "gerais" organizados pela Comissão destinaram-se, em primeiro lugar, a sensibilizar os agentes de terreno para as especificidades da fraude comunitária transnacional. Em 1995, estes seminários gerais (com excepção das acções destinadas aos novos Estados-membros) foram substituídos por acções mais específicas. A Comissão prosseguiu igualmente, em conformidade com o seu programa de trabalho, a organização de formações específicas destinadas aos funcionários nacionais responsáveis pela luta contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário no âmbito das suas estruturas nacionais. Foram organizadas acções de formação geral destinadas aos funcionários dos novos Estados-membros em Bruxelas, para um pequeno número de altos funcionários (seminários de sensibilização para funcionários suecos, finlandeses e austríacos), e nos Estados-membros, nomeadamente, na Finlândia e na Suécia99, para um número mais elevado de funcionários participantes. Estes funcionários provêm de serviços de investigação fiscal, de serviços aduaneiros, de organismos de auditoria (finanças), da polícia e das autoridades judiciárias. Uma outra prioridade da Comissão consiste na formação especializada dos serviços e organismos que lutam contra a delinquência económica e financeira, incluindo os incumbidos 99 No primeiro trimestre de 1996 será organizado um seminário na Áustria. 41 da repressão e da responsabilização criminal (equipas de intervenção no terreno, autoridades administrativas e judiciárias, etc. ). Desta forma, foram lançados programas específicos de formação em Bruxelas, destinados a altos funcionários da polícia dinamarquesa, a investigadores do Serviço de Controlo Económico (ECD, sob a tutela do Ministério dos Assuntos Económicos dos Países Baixos) e a investigadores da Guardiã di Finanza italiana. Os cinco seminários seguintes foram realizados nos Estados-membros: no domínio dos Fundos Estruturais100 para os funcionários do IGAT (Inspecção-Geral da Administração do Território) em Portugal; em Colónia, na Alemanha, para os procuradores da República responsáveis pela perseguição dos autores dos delitos económicos, incluindo as fraudes em detrimento das finanças comunitárias; em Barcelona, em Espanha, sobre o Fundo de Coesão; em Deauville, em França, para os membros da polícia judiciária; em Atenas, na Grécia, para os agentes encarregados da gestão, do controlo e da repressão das irregularidades no âmbito das políticas estruturais. A Comissão espera, assim, desenvolver, mediante a organização destes diferentes tipos de formação, uma colaboração directa e proveitosa com estes organismos nacionais101. Com efeito, o estabelecimento de contactos directos entre o nível comunitário e os serviços encarregados de lutar contra a fraude no quotidiano constitui, para a Comissão, um penhor de compreensão e de confiança mútua, elementos igualmente desenvolvidos no âmbito do trabalho em "oficinas" ("workshops"102), com vista à preparação de inquéritos ou ainda nos casos de investigações multisectoriais. Além disso, na perspectiva da prossecução da estratégia de pré-adesão, a Comunidade organiza, nos países da Europa Central e Oriental, seminários de informação e encontros com os serviços responsáveis pela manutenção da ordem económica, com os quais colaborará em permanência, num futuro mais ou menos próximo, com vista à repressão das fraudes. Uma primeira acção de informação em que participaram 8 investigadores dos serviços aduaneiros da República Checa (com os quais a Comissão colaborou em determinadas investigações específicas) foi realizada em Bruxelas, sobre o tema da cooperação operacional e do intercâmbio de informações. Os próximos seminários que a Comissão tenciona organizar serão, na senda das acções desenvolvidas a partir de 1994, manifestações a uma escala mais pequena (cuja eficácia está mais que demonstrada), com uma abordagem mais especializada. Por último, foram organizados, em 1995, 14 seminários no âmbito do programa Matthaeus (programa de acção comunitário em matéria de formação profissional dos funcionários aduaneiros, gerido pela DG XXI), dos quais 7 foram especificamente consagrados à luta contra a fraude aduaneira. De igual forma, foram realizados 11 seminários no âmbito do programa Matthaeus Tax103. Três destes seminários foram organizados especialmente em intenção dos funcionários responsáveis Em 1996, será dada uma atenção reforçada à formação neste domínio e no domínio do Fundo de Coesão. Ver Secção 3 do presente Capítulo, p. 44. Estes grupos de trabalho constituem, a partir de estudos de casos concretos, uma excelente forma de partilhar as reflexões sobre os problemas detectados e as soluções a aplicar. Em geral, estas soluções apontam para o reforço da cooperação judiciária ou fazem referência a formas de acção existentes ou a criar (podendo eventualmente implicar a apresentação péla Comissão de uma proposta de definição de novas bases jurídicas). O objectivo deste programa consiste em melhorar a cooperação administrativa e em desenvolver a compreensão mútua da realização pelos Estados-membros do mercado interno no domínio da fiscalidade indirecta. As medidas de controlo destinadas a prevenir a fraude constituem uma parte importante desta realização. 42 pelo IVA e os impostos especiais de consumo nos três novos Estados-membros, tendo incidido sobre os respectivos regimes comunitários destes impostos. Vários funcionários dos Estados-membros apresentaram o funcionamento do mercado interno e, explicando os seus sistemas e modalidades de controlo, partilharam a sua experiência neste domínio. Estes programas Matthaeus e Matthaeus Tax permitiram igualmente o intercâmbio de funcionários entre as administrações aduaneiras dos Estados-membros (390 intercâmbios em 1995) e entre as administrações responsáveis pelas questões fiscais (118 funcionários em 1995). Paralelamente, foi realizada uma acção nos Estados-membros compreendendo 60 intercâmbios orientados para o desenvolvimento de métodos de auditoria no controlo das contas das empresas. SECÇÃO 2: COMITÉ CONSULTIVO PARA A COORDENAÇÃO DA LUTA CONTRA A FRAUDE (COCOLAF) As actividades do COCOLAF foram enriquecidas em 1995. Seguros da experiência do ano anterior104, a Comissão, que preside a este Comité, e as delegações dos Estados-membros continuaram a trabalhar sobre os diferentes temas ligados à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, no âmbito nomeadamente do exame do programa de trabalho antifraude da Comissão para 1995 e do seu relatório anual de 1994. Desta forma, o Comité realizou três reuniões plenárias em 1995: em 1 de Fevereiro, em 31 de Maio e 1 de Junho (dois dias) e em 4 de Outubro. O interesse suscitado pelos trabalhos do Comité foi sublinhado pelo Conselho nas suas conclusões de 19 de Junho de 1995 e 27 de Novembro de 1995 sobre a luta contra a fraude, em especial no que respeita aos trabalhos que incidem sobre o acompanhamento do programa de trabalho antifraude da Comissão e o exame do seu relatório anual de 1994, bem como sobre o acompanhamento dos relatórios nacionais e da análise comparada da Comissão relativa aos aspectos abrangidos pelo Tratado CE105. Além da apreciação dos referidos relatórios, as sessões de trabalho concentraram-se principalmente no desenvolvimento de instrumentos tanto jurídicos como operacionais destinados a tornar a luta contra a fraude mais eficaz. Estas sessões permitiram ainda aos Estados-membros obter informações directas junto dos responsáveis da Comissão. Neste domínio, as questões relativas ao fluxo regular de informações entre os Estados-membros, por um lado, e entre os serviços especializados nacionais e o serviço central da Comissão (SG/UCLAF), por outro (em especial, no que respeita à comunicação de casos de irregularidades detectados pelos Estados-membros no domínio dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão) foram longamente abordadas. Foi feito o ponto da situação sobre a existência e o funcionamento dos diferentes comités sectoriais que tratam da luta contra a fraude. Assim, o Comité "Assistência mútua", o Comité Consultivo "Recursos próprios" (CCRP) e o Comité Permanente de Cooperação Administrativa no domínio dos O COCOLAF foi criado por uma decisão da Comissão de 23. 02. 1994; ver, a este propósito, relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, já citado. Ver Capítulo 4, Secção única, p. 33. 43 impostos indirectos constituem instâncias específicas, próprias de cada domínio em causa, que tratam de questões relativas à luta contra a fraude. Estes comités podem compreender subcomités ou grupos de trabalho "técnicos", que reagrupam peritos dos Estados-membros e representantes dos serviços competentes da Comissão cujos trabalhos tenham repercussões em matéria de luta contra a fraude: citemos, nomeadamente, o grupo de trabalho SCENT/CIS (que depende do Comité "Assistência mútua"), o subgrupo "Irregularidades,, no domínio agrícola, os grupos de trabalho "Informática e contabilidade" e o subgrupo "Cobrança" do CCRP e, finalmente, o grupo antifraude do Comité Permanente de Cooperação Administrativa no domínio dos impostos indirectos. SECÇÃO 3: PARCERIA COM OS SERVIÇOS NACIONAIS ESPECIALIZADOS DOS ESTADOS-MEMBROS O relatório anual da Comissão para 1994 já evocava os contactos estabelecidos entre a Comissão (SG/UCLAF) e determinados organismos especializados nos Estados-membros. Estes contactos, muitas vezes informais, inscrevem-se no âmbito de uma política global constante do programa antifraude da Comissão. O intercâmbio de experiências tem lugar durante encontros que privilegiam a vertente operacional, imediatamente mensurável em termos de resultados, exclusivamente quanto às investigações antifraude conduzidas em parceria. As acções de formação ou os seminários orientados para fins específicos constituem tantas outras oportunidades para o efeito, que a Comissão procura explorar seriamente e com discernimento. Os contactos desenvolveram-se de forma construtiva e positiva, tendo a Comissão colaborado activamente, ao longo de 1995, com cada serviço nacional responsável pela detecção, perseguição e repressão da fraude em detrimento do orçamento comunitário nos Estados-membros. Trata-se, em especial, dos serviços aduaneiros, implicados em primeira linha sempre que as fraudes perpetradas impliquem transacções complexas que tenham por objecto trocas de produtos que exijam uma importante coordenação entre estes a realizar através de procedimentos bem estabelecidos a nível da União. Trata-se igualmente dos serviços de controlo financeiro, no âmbito dos ministérios da economia e das finanças (como a Inspecção-Geral das Finanças em França e o IGAE106 em Espanha), dos serviços nacionais de inspecção nos diversos sectores (nomeadamente o sector social), dos serviços de polícia judiciária para os processos que exijam a instauração de processo penal (serviços dependentes quer da polícia nacional quer de forças militarizadas com actividades de polícia), mesmo quando estejam envolvidas redes de criminalidade financeira organizada. Desta forma, a título de exemplo, podemos citar o Serviço Central de Luta contra a Delinquência Económica e Financeira Organizada (OCDEFO) 1994107. Este organismo funciona sob a tutela do Ministério da Justiça belga. Reagrupa funcionários judiciários colocados à sua disposição provenientes de organismos da polícia, da polícia judiciária junto dos ministérios públicos e do Comité Superior de Controlo. Cada serviço dispõe de uma cultura própria e de uma abordagem específica do fenómeno para, retomando as palavras do relatório, "conferir uma nova cultura policial e um espírito de empresa ao serviço da Justiça". 106 107 Intervención General de la Administración dei Estado. A OCDEFO publicou o seu primeiro relatório de actividade em Novembro de 1995. 44 Este serviço desempenha atribuições operacionais de investigação nos sectores do orçamento comunitário directamente ligados à fraude de grande envergadura. Ao mesmo tempo, está investido de atribuições relativas ao branqueamento de capitais, delitos fiscais graves, delitos na bolsa e graves fraudes sociais. No mesmo espírito, a Guardiã di Finanza italiana constitui um núcleo especial para a repressão das fraudes comunitárias, com vista a dar uma resposta adequada à necessidade de aplicar o disposto no primeiro parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. A Guardiã de Finanza é um organismo pluridisciplinar que actua tanto no sector das intervenções no mercado como no dos recursos próprios e dos Fundos Estruturais, dispondo de todos os meios de acção necessários para efectuar controlos exaustivos, à escala do território italiano. O Governo italiano quis que este núcleo especial fosse o organismo responsável pela condução, em primeira linha e de forma centralizada, das operações de controlo relativas a infracções cometidas em detrimento do orçamento das Comunidades Europeias. Esta iniciativa tinha por objectivo essencial inscrever esta missão a longo prazo, devendo ser sublinhado o carácter permanente das atribuições deste núcleo ou unidade especial108. Em Espanha, foram atribuídas à Guardiã Civil funções de protecção e de verificação "fiscal" do Estado, sendo esta ao mesmo tempo responsável pelas acções necessárias para lutar contra todo o tipo de contrabando na totalidade do espaço terrestre e marítimo do seu território. A natureza de polícia administrativa da Guardiã Civil, em conjunto com a sua prerrogativa de autoridade judiciária, confere-lhe capacidade para proceder a todo o tipo de investigações, que vão do simples auto administrativo à perseguição e repressão dos delitos mais complexos perpretados por organizações criminais transnacionais. SECÇÃO 4: ASSISTÊNCIA ADMINISTRATIVA MUTUA NO DOMÍNIO ADUANEIRO ENTRE A COMUNIDADE E PAÍSES TERCEIROS No âmbito das directivas de negociação obtidas do Conselho, respeitantes à negociação de acordos com países terceiros que compreendam protocolos relativos à assistência mútua no domínio aduaneiro, a Comissão prosseguiu os seus trabalhos com vários países com o objectivo de reforçar o dispositivo comunitário em matéria de luta contra a fraude aduaneira. Em 1995, foram assinados vários acordos que compreendem disposições neste sentido com a Tunísia (assinatura em 17 de Julho de 1995), Marrocos (rubrica em 16 de Novembro de 1995), Israel (rubrica em 20 de Novembro de 1995 e assinatura de um acordo provisório em 18 de Dezembro de 1995), bem como com a Eslovénia (assinatura em 15 de Junho de 1995) e com as Repúblicas transcaucasianas (Arménia, Azerbaijão, Geórgia - assinatura em 15 e 19 de Dezembro de 1995). Além disso, na expectativa da entrada em vigor dos acordos assinados com a maior parte dos países da CEI, foram assinados acordos provisórios que permitem a assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro abrangido pela competência comunitária com a Bielorrússia (em Junho de 1995), 108 Núcleo denominado "Núcleo Spéciale per la repressione delle frodi comunitarie". 45 o Quirguizistão (9 de Fevereiro de 1995), a Moldávia (em 2 de Outubro de 1995), a Rússia (em 17 de Julho de 1995) e a Ucrânia (em 1 de Junho de 1995). Os acordos de livre prática assinados com os Estados bálticos em 1994 entraram em vigor em 1 de Janeiro de 1995. Além disso, os acordos "Europa" assinados com a República Checa e a República Eslovaca, bem como com a Roménia e a Bulgária entraram em vigor em 1 de Fevereiro de 1995, estando a assistência mútua com estes países alargada ao domínio não comunitário. Prosseguiram negociações com as ilhas Faroé, a Jordânia, o Egipto, o Líbano, a África do Sul e as Repúblicas transcaucasianas, bem como com os Estados-Unidos, o Canadá e a Coreia do Sul. Por último, o Parlamento Europeu aprovou a conclusão do acordo de união aduaneira entre a Comunidade e a Turquia, o qual compreende igualmente um protocolo de assistência mútua que entrou em aplicação em 1 de Janeiro de 1996. 46 CAPÍTULO 6: INQUÉRITOS É indubitável que a protecção dos interesses financeiros da Comunidade constitui um tema que ano após ano encontra a sua justificação nos factos verificados no terreno. Com efeito, a diferença de comportamentos é tal, em geral, que é possível distinguir dois tipos de actuação. Em primeiro lugar, uma série de comportamentos, que pode ser qualificada de individual, praticada pelos operadores económicos que tentam, devido à sua posição concorrencial nos mercados internacionais, obter o maior número possível de partes de mercado, situação que os leva, ocasionalmente, a interpretar as normas no limite da legalidade. Estes casos podem frequentemente ter uma dimensão nacional, consistindo a missão operacional da Comissão em apoiar os Estados-membros na sua função de controlo e de inquérito, contribuindo com um valor acrescentado orientado para os métodos em vigor a nível da Comunidade e em benefício dos Estados-membros interessados, consoante os casos concretos e as dificuldades eventualmente encontradas. Em seguida, os comportamentos que se materializam em fraudes internacionais perfeitamente organizadas. Este tipo de fraude reveste aspectos criminais que é necessário considerar numa acepção ampla. Estas fraudes são praticadas quer por particulares que, devido à própria natureza dos seus comportamentos, se organizam internacionalmente quer, consoante os casos, pela "grande delinquência financeira" ou "crime organizado", cuja capacidade para mobilizar meios importantes, nomeadamente financeiros, não se pode negligenciar. Este tipo de fraudes reveste um aspecto transnacional e pode igualmente constituir um conjunto de casos autónomos, praticados em vários Estados-membros (aspecto "plurinacional"), mantendo entre si conexões e na origem dos quais está frequentemente um único e mesmo mandante, a priori invisível. É evidente que tais práticas têm um efeito devastador nas finanças da Comunidade, das suas instituições e Estados-membros. A missão operacional da Comissão consiste então, sem qualquer ambiguidade, em combater com vigor este flagelo, em colaboração com os serviços de inquérito dos Estados-membros. Por esta razão, a Comissão, no âmbito da sua organização interna, optou por reunir as suas forças no seio de um mesmo serviço independente e especializado, de modo a apoiar e assistir instituições nacionais desprovidas deste tipo de estrutura. E óbvio que o controlo e a detecção desses casos de fraude não é, em geral, um fim em si mesmo, embora seja indispensável reforçar o nível da repressão contra a grande delinquência e sancionar penalmente, de forma homogénea em todos os Estados-membros, a fraude grave praticada em detrimento do orçamento comunitário, pois a amplitude e a complexidade do fenómeno exige respostas imediatas, o mais dissuasoras possíveis. A Comissão, no âmbito dos trabalhos realizados no Conselho109, pretende assim obter a execução pelos Estados-membros de uma política penal adequada. Os Estados-membros, a partir do momento em que o inquérito sai do seu território, ficam limitados no seu âmbito de acção, pois os procedimentos são morosos e complexos e as atribuições da Comissão assumem então toda a sua justificação, nomeadamente com base no objectivo que se comprometeu realizar no sentido de estabelecer uma cooperação judiciária eficaz entre as autoridades nacionais responsáveis pelos processos. É um facto que estas fraudes importantes são sistematicamente transnacionais. Com efeito, quanto mais relevância tem o aspecto financeiro, mais sofisticadas são as práticas utilizadas. As redes de criminalidade organizada que estão na sua origem aproveitam todas as oportunidades para beneficiar Ver nomeadamente Capítulo 1, Secção 4, p. 18. 47 das evoluções em curso e adaptar-se com eficácia, estruturando-se e dotando-se de redes documentais e financeiras implantadas no território da União Europeia e, por vezes, mesmo no seu exterior. As dificuldades que os Estados-membros e a Comissão enfrentam são numerosas, estando associadas às características da referida criminalidade financeira organizada que, sob a aparência da legalidade, dissimula o seu objectivo principal que é o de pilhar as finanças comunitárias. Com efeito, tenta explorar ao máximo as deficiências criadas pela conjugação da regulamentação comunitária e das legislações nacionais que definem a sua aplicação, de forma a atacaram os sectores identificados como sensíveis, de mais difícil controlo, onde os potenciais lucros são muito elevados comparativamente aos riscos ainda reduzidos, na falta de uma resposta penal adaptada. Trata-se, em especial, do domínio do trânsito comunitário onde, quando as fraudes são detectadas, a aplicação do sistema de garantia contra o "responsável principal" é ainda muito limitada110. A criminalidade organizada está igualmente presente em outros tipos de fraude em detrimento do orçamento comunitário, nomeadamente as fraudes relativas à origem e ao valor dos produtos exportados a partir de alguns países terceiros para a Comunidade e, igualmente, aos regimes preferenciais. Resulta das verificações realizadas que as fraudes praticadas nestes domínios por alguns operadores abrangem vários Estados-membros e implicam a colocação à disposição de meios idênticos durante o mesmo período. Os sistemas de defesa aplicados por estes operadores pressupõem igualmente um nível elaborado de preparação e de concertação entre os fornecedores em países terceiros e os importadores. Alguns processos revelaram a existência de organizações, geralmente estabelecidas fora da Comunidade, capazes de fornecer, graças a cumplicidades em vários países, certificados de origem, falsos ou autênticos, mas apresentados em nome de empresas fictícias, que permitem aos compradores comunitários proceder à colocação em livre prática de produtos sem pagar os direitos (aduaneiros ou antidumping) normalmente exigíveis. Em outros processos, a iniciativa da fraude tem origem no interior da própria Comunidade, quando, por exemplo, empresas europeias procedem à entrega, inteiramente intencional, de matérias-primas não originárias a empresas de montagem ou de transformação e importam os produtos acabados assim obtidos sob a cobertura de certificados de origem preferencial de que não podem ignorar a obtenção ilícita. Em ambos os casos, a origem efectiva é, pelo menos aparentemente, "dissimulada" pelo cumprimento das formalidades aduaneiras. Os destinatários das mercadorias podem comercializá-las no território da Comunidade através dos circuitos de distribuição lícitos, sem terem de suportar os riscos e os custos suplementares inerentes às vendas clandestinas. * * * Ver Capítulo 2, Secção 3, ponto 1, p. 23. 48 A estrutura do presente capítulo foi logicamente elaborada em função destas verificações. Dado o aumento do número de casos de fraude transnacional detectados ter acompanhado o desenvolvimento das transacções "import/export" entre os países da Comunidade e com os países terceiros, é normal que todos os sectores envolvidos sejam reagrupados sob um capítulo que identifique esses casos específicos. As estatísticas são suficientemente eloquentes: em relação a mais de 12 000 casos comunicados pelos Estados-membros para o período de 1991-1995, relativos aos recursos próprios tradicionais e às despesas financiadas pelo FEOGA-Garantia, 120 casos (ou seja, 1% do número total) representam por si só mais de 50% do impacto orçamental total. Resulta, por outro lado, que 3% do número total de casos comunicados pelos Estados-membros envolve montantes individuais superiores a 1 milhão de ecus, representando no total mais de dois terços do montante global das comunicações (direitos eludidos e despesas desviadas ou indevidamente pagas); em relação a 273 casos sob inquéritos coordenados pela Comissão durante esse mesmo período, 20% diz respeito a montantes superiores a 100 000 ecus e, em relação a metade, os montantes envolvidos ultrapassam 1 milhão de ecus. Os casos de fraude que envolvem a criminalidade organizada, embora muito limitados em quantidade têm, em contrapartida, um impacto orçamental considerável. Assim, a Comissão concentra prioritariamente a sua atenção e esforços nestes dossiers pois é igualmente nestes domínios, em que as fraudes são organizadas a partir de um ou vários países, que se justifica um apoio activo a nível comunitário. Os inquéritos referidos no presente capítulo ilustram pelo seu carácter exemplar, impacto financeiro e diversidade, a necessidade de os serviços anti-fraude nacionais e comunitários se mostrarem vigilantes a todos os níveis referidos. SECÇÃO 1: GRANDES FRAUDES TRANSNACIONAIS ORGANIZADAS A presente secção descreve uma série de inquéritos que implicaram a realização de um número considerável de controlos no local em colaboração com os Estados-membros. Foi nomeadamente possível revelar determinadas práticas fraudulentas importantes transnacionais e organizadas, nos sectores dos produtos lácteos, dos cereais e arroz, do azeite, da carne de bovino, de tabaco e do açúcar, bem como no domínio vitivinícola. E igualmente consagrado um parágrafo específico ao contrabando de cigarros (actividade da Task-force criada pela Comissão) e aos domínios do Fundo Social Europeu (políticas estruturais) e do turismo (despesas directas). Os inquéritos enumerados na presente acção deram por vezes lugar a missões escalonadas por vários anos111. Os serviços responsáveis nos Estados-membros desenvolveram esforços consideráveis para detectar as redes de fraude, em coordenação com a Comissão. Desta forma, puderam ser revelados grandes tráficos, na origem dos quais está a criminalidade organizada, em especial fraudes transnacionais ou plurinacionais complexas que envolvem vários Estados-membros, bem como Com efeito, alguns dossiers foram pela primeira vez abordados em relatórios anuais anteriores, nomeadamente as edições relativas aos anos de 1993 e 1994. 49 alguns países terceiros. Neste contexto, foi instaurada uma estreita colaboração entre os serviços interessados nos Estados-membros e as autoridades de países terceiros. 1. 1 Açúcar refinado 112 A utilização, no processo de produção interna de vinho, de 1 375 toneladas de açúcar C, subtraídas aos procedimentos de exportação para a Europa de Leste, mas que não saíram do território italiano, foi confirmada. Além disso, no âmbito do mesmo inquérito, considera-se que cerca de 1 243 toneladas de açúcar (não abrangidas pelo regime C) foram igualmente utilizadas posteriormente para a edulcoração do vinho. Entre as 65 pessoas acusadas de contrabando, de utilização irregular de açúcar na produção de vinho, de infracções fiscais e de falsificação, 38 foram colocadas sob prisão preventiva. Em 1995, a evolução judicial deste processo em Itália foi comunicada à Comissão pelo Ministério Público de Asti. As autoridades italianas deverão ainda determinar se foram praticadas outras infracções em detrimento do orçamento comunitário. L2 Exportação de queijo, de carne e de produtos lácteos 113 Estes produtos foram desviados para a Grécia, embora fossem destinados à exportação, ou como tal declarados, para a Jordânia, a Bulgária e o Líbano, com pagamento de restituições à exportação. Os inquéritos revelaram que a fraude foi organizada por profissionais da criminalidade financeira que utilizavam redes de empresas na Dinamarca, na Alemanha, em Chipre e na Grécia, cujas designações comerciais eram, aliás, regularmente alteradas, mas cujo objecto era sempre o mesmo: alegada exportação para países terceiros com pagamentos de restituições. Estas empresas recorriam a diferentes redes de abastecimento e utilizavam igualmente diferentes meios e métodos de transporte, a fim de evitar a detecção do tráfico. Eram apresentados falsos certificados de colocação no consumo em países terceiros que, supostamente, justificavam os pedidos de restituição à exportação desde a Comunidade. Na realidade, os documentos aduaneiros que declaravam a chegada das mercadorias ao local de destino eram falsificados, tendo os produtos sido reenviados para a Comunidade e colocados em circulação na Grécia. Os inquéritos continuam a decorrer nos Estados-membros em questão, pois foram identificadas outras empresas implicadas neste tráfico. Foi realizada uma missão de cooperação administrativa na Bulgária de forma a recolher provas complementares. Quatro pessoas são objecto de acções penais: uma na Dinamarca, uma na Alemanha e duas na Grécia. 112 111 Ver relatórios anuais "Luta contra a Fraude" de 1993, Capítulo 4, Secção 1. 1 e de 1994, Capítulo 5, Secção 2. 2. 1. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 1. 1. 4. 50 Por um lado, restituições indevidamente pagas no montante de 5 milhões de ecus são objecto de uma acção de recuperação junto dos fornecedores e, por outro, os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas eludidos na Grécia desde 1989 elevam-se a cerca de 9 milhões de ecus. 1. 3 Importação de leite em pó e de manteiga na Comunidade"4 Aquando dos inquéritos realizados na Comunidade em 1991 e 1992 respeitantes à subtracção ao regime de trânsito comunitário de cerca de 200 remessas de leite em pó, desviadas da Bélgica para a Espanha sob a cobertura de documentos aduaneiros elaborados em Antuérpia, os serviços de investigação espanhóis realizaram verificações junto de empresas espanholas exportadoras de leite em pó com o objectivo de determinar a sua proveniência. Os referidos serviços verificaram que determinadas empresas compraram leite em pó, através de outras empresas intermediárias, a uma empresa que, aparentemente, importava um produto químico declarado proveniente da República Checa e da República Eslovaca. No decurso das missões de cooperação administrativa efectuadas na República Checa e na República Eslovaca em 1994 e 1995, em aplicação do protocolo relativo à assistência mútua, verificou-se que 30 remessas de leite em pó (720 toneladas) e cerca de 200 remessas de manteiga congelada (5 000 toneladas), exportadas desses países terceiros em 1992, 1993 e 1994, tinham sido objecto de uma falsa declaração de produto em Espanha. Os produtos objecto de falsas declarações eram, na realidade, leite em pó e manteiga congelada. Os direitos niveladores agrícolas eludidos em Espanha são calculados em cerca de 15,7 milhões de ecus. Aquando de uma missão de cooperação administrativa realizada na Áustria em 1994, verificou-se que quantidades importantes de manteiga e de leite em pó originárias de países da Europa de Leste tinham sido objecto de transformação na Áustria (âmbito do regime de aperfeiçoamento activo). Aquando deste tratamento, uma percentagem mínima (menos de 1%) de meios de cultura preparados foi incorporada aos produtos de base, o que permitiu a sua introdução na Comunidade sob uma posição pautal não sujeita aos direitos à importação. As mercadorias eram seguidamente exportadas para a Comunidade onde eram introduzidas em livre prática (Itália, Alemanha, Espanha), ao abrigo de posições pautais a que não eram aplicáveis quaisquer direitos niveladores agrícolas. No momento do desalfandegamento das mercadorias, os operadores apresentaram informações pautais vinculativas emitidas pelas autoridades alemãs com base em dados incorrectos. As análises efectuadas a posteriori revelaram que a classificação pautal solicitada era inadaptada. Mais de 20 000 toneladas de leite em pó e mais de 6 000 toneladas de manteiga foram, assim, falsamente declaradas. O montante dos direitos eludidos eleva-se a mais de 66 milhões de ecus. 114 Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 1. 1. 1. 51 IA Subtracção de leite em pó e de manteiga ao regime de trânsito comunitário115 As investigações realizadas junto das empresas espanholas foram iniciadas a pedido da Comissão, na sequência da detecção de compras de leite em pó efectuadas fora dos circuitos habituais de comercialização dessas mercadorias. Em Dezembro de 1995, as autoridades espanholas interpelaram em Barcelona quatro pessoas membros de uma rede organizada que envolvia um conjunto de empresas europeias cuja actividade consistia na introdução irregular em Espanha de leite em pó proveniente da Estónia. As empresas envolvidas desviaram para o mercado interno, eludindo o regime de trânsito comunitário, 650 toneladas de leite em pó, originário da Estónia e destinado a Marrocos. Esta rede de contrabando compreendia, nomeadamente, duas empresas espanholas estabelecidas em Vic e Montomes del valles, cujos responsáveis foram colocados sob investigação. Estão ainda a ser realizados inquéritos suplementares, conduzidos pelos serviços especializados dos Estados-membros interessados, com vista a determinar a participação de algumas empresas neerlandesas, francesas e alemãs. Os inquéritos já concluídos na Alemanha, nos Países Baixos e em Espanha, permitiram calcular o prejuízo financeiro comunitário em cerca de 650 000 ecus. As autoridades espanholas investigam outras operações com carácter fraudulento análogo, cuja repercussão financeira é calculada em 1 milhão de ecus. Estas investigações são coordenadas pela Comissão que colabora, além disso, na instrução do processo judicial. U> Subtracção de açúcar ao regime de trânsito comunitário ou ao regime TIR116 As autoridades alemãs comunicaram à Comissão em Junho de 1994 um caso de fraude relativo à remessa de açúcar originário da República Checa e da Polónia com destino a países terceiros (Marrocos, Angola), em trânsito pelo território da Comunidade. As mercadorias, encaminhadas por empresas de transporte, checas e polacas, ao abrigo da convenção TIR, teriam deixado a Comunidade através da Espanha ou de Portugal. Na realidade, as mercadorias ficaram em Espanha e em Portugal, tendo os infractores falsificado os documentos aduaneiros através de falsos carimbos aduaneiros. O facto de estes produtos não terem sido exportados da Comunidade, torna-os passíveis de direitos aduaneiros suspensos no âmbito do regime de trânsito ou do regime TIR. Assim, foram exportadas da Polónia é da República Checa através de cerca de 150 empresas de transporte diferentes, 19 000 toneladas de açúcar, cobertas por cerca de 950 cadernetas TIR. As autoridades espanholas e portuguesas confirmaram a fraude, dado os produtos expedidos não terem sido apresentados às estâncias aduaneiras em questão. A incidência financeira da fraude é de cerca de 9 milhões de ecus. Estão em curso processos judiciais nos Estados-membros e nos países terceiros envolvidos. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 1. 1. 1. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 1. 1. 3. 52 IÁ "Carrocei" de carne 117 Este tipo de fraude, designado por "carrocei", consistia em importações sob o regime do aperfeiçoamento activo de gado vivo da Europa de Leste para a Itália e sua reexportação como peças de carne e miudezas para Malta. As mercadorias, após terem sido armazenadas em Malta, foram seguidamente reintroduzidas na Comunidade. As investigações, actualmente concluídas, realizadas pelos serviços italianos em colaboração com os serviços da Comissão, revelaram que, aquando dos trânsitos dos contentores em Itália provenientes de Malta e com destino à Europa de Leste, as mercadorias tinham sido desviadas para serem exportadas com restituições, tal como outros produtos oriundos do mercado interno para diversos países terceiros. As consequências financeiras deste caso foram avaliadas em 18,5 milhões de ecus de direitos niveladores eludidos e em 24 milhões de ecus de restituições à exportação indevidamente pagas. A Comissão realizou, em colaboração com as autoridades italianas, uma missão ao Gabão, principal destino das mercadorias desviadas e sistematicamente declaradas "peças de carne de partes traseiras de grandes bovinos machos" aquando da exportação. Foi possível provar no local que a maior parte das encomendas era constituída por peças de carne de partes dianteiras dos bovinos. O apuramento dos processos de restituição apenas foi possível através da designação genérica das mercadorias ("carne de bovino") inscrita nas declarações das autoridades do Gabão de introdução no consumo. Ficou provado que, em relação a um determinado número de casos, a declaração de importação gabonesa designava com precisão a verdadeira natureza das peças de carne. Nesses casos, o exportador recorria aos serviços de uma agência de uma empresa internacional de vigilância com vista a substituir esse documento original comprometedor por uma prova alternativa, no caso concreto, uma declaração de importação que reclassificava as mercadorias como simples "carne de bovino refrigerada". A análise dos documentos comerciais e dos documentos de transportes, a que a agência deveria ter procedido antes de redigir a declaração, levou-a a descrever a natureza efectiva das mercadorias. Cento e dezanove pessoas são penalmente accionadas com as seguintes acusações: associação de malfeitores, fraude em detrimento do orçamento comunitário, contrabando, fraude fiscal, falsificação de documentos e corrupção. Quarenta e duas pessoas já foram condenadas e foram penhorados bens no montante de cerca de 30 milhões de ecus. Tendo em conta a gravidade dos factos, a Comissão e o Estado italiano apresentaram ao juiz de instrução criminal de Turim um pedido de constituição de parte civil. 117 Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 2. 2. 2. 53 LI Importações de produtos alimentares à base de manteiga"8 Em 1995, prosseguiram os inquéritos relativos à importação de produtos alimentares à base de manteiga originária da Hungria e da República Checa. Os produtos eram declarados como "sauce" (ou manteiga líquida) no momento da importação para a Itália e o Estado de São Marinho, não tendo assim sido pagos os direitos devidos. Em Itália, o importador foi accionado judicialmente. As autoridades do Estado de São Marinho, por seu lado, são responsáveis pela cobrança dos pagamentos em atraso em relação à parte dos produtos importados no seu território. Os direitos devidos continuam em fase de cobrança. Verificou-se que uma parte da mercadoria fora transformada em "butter oil" e reexportada a partir da Comunidade com pagamento de restituições. Embora o produto em questão seja elegível para pagamento de restituições, o montante destas não pode em caso algum ultrapassar o dos direitos niveladores cobrados à importação. Todos os destinos das expedições para a Comunidade puderam ser determinados. Os Estados-membros envolvidos foram convidados a proceder à cobrança da diferença entre as restituições pagas e os direitos niveladores cobrados à importação. Estes montantes ainda não estão determinados. Não obstante, os inquéritos realizados pelos serviços italianos permitiram determinar que a mesma rede responsável pela fraude está na origem da importação irregular de 4 000 toneladas de manteiga húngara, declarada como preparação à base de cacau para eludir os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas. Este produto foi seguidamente vendido em França principalmente como manteiga de origem italiana. As investigações ainda estão a decorrer em França e em Itália com o objectivo de determinar o destino final destes produtos e fixar o montante exacto das restituições indevidamente pagas. Em todos estes processos, foi provada a implicação de redes de criminalidade organizada. No contexto destes casos, que interessam a vários Estados-membros, rapidamente se considerou que a acção administrativa tomada unicamente a nível nacional não era suficiente para erradicar o processo de fraude. A cooperação judiciária entre os Estados-membros é mais que necessária, nem que seja para a execução de acções concertadas, único meio eficaz de accionar penalmente os infractores. JJ£ Subtracção de manteiga da República Checa ao regime de trânsito comunitário Este caso diz respeito a subtracção irregular ao regime de trânsito comunitário (documento T. l) em Itália de manteiga originária da República Checa e encaminhada da Dinamarca para países terceiros (Egipto, Hungria, Eslovénia, etc. ) com isenção de direitos aduaneiros. Os serviços italianos apreenderam 3 cargas de manteiga transportada por camiões provenientes da Dinamarca, cujo destino indicado nas declarações de transporte fora claramente falsificado. Ainda não foi possível identificar com exactidão o expedidor e os intermediários implicados, mas foi possível provar que um nacional suíço procedeu à maioria das encomendas que foram expedidas da República Checa através da Dinamarca com destino a países terceiros, seguidamente facturadas a empresas fictícias implantadas nas Bahamas, nas Ilhas Virgens ou na Suíça. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 1. 1. 2. 54 O inquérito, coordenado pela Comissão na sequência dessa primeira detecção, demonstrou que, além disso, durante o período de 31 de Março de 1994 até 27 de Setembro de 1995, 46 das 91 expedições que transitaram pela Dinamarca e declaradas reexportadas para países terceiros, foram objecto de falsas declarações de descarga. A maioria das estâncias aduaneiras de partida do território da Comunidade está localizada em Itália (Trieste, Nápoles. ). Os documentos aduaneiros foram detectados graças a carimbos falsificados. Por esta razão, a mercadoria foi ilegalmente reintroduzida na Comunidade, sem que tenham sido cobrados direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas devidos. Os inquéritos prosseguem com vista a determinar se essa manteiga foi igualmente objecto do pagamento de restituições à exportação. Na sequência dos inquéritos desencadeados pela Comissão, o tráfico foi obviamente interrompido. Em contrapartida, desde 27 de Setembro de 1995, 3 novas expedições de manteiga checa com destino a Portugal (sempre sob a cobertura do regime de trânsito comunitário) foram objecto de processos das autoridades suecas em Malmõ. Duas dessas expedições foram descarregadas ilegalmente e a terceira foi apreendida pelas autoridades portuguesas (com base em informações recolhidas pela Comissão). Os direitos em causa (direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas) são importantes, respeitando a mais de 2 700 toneladas de mercadorias com o valor de cerca de 6 milhões de ecus. O principal responsável por esta fraude é igualmente suspeito de ser o mandatário de outras expedições ilegais de manteiga e de açúcar desde o Reino Unido e os Países Baixos, detectadas no passado pelos serviços de investigação italianos. Este caso demonstra à evidência a flexibilidade das organizações criminais que, tendo observado uma forte sensibilização dos serviços aduaneiros em alguns Estados-membros em relação a envios deste tipo, exploraram outras possibilidades para dissimular o seu tráfico (por exemplo, o desvio através da Dinamarca e a Suécia). 1. 9 Subtracção de carne de bovino ao regime de trânsito comunitário Por ocasião do inquérito sobre o desvio de açúcar refinado119, verificou-se que inúmeros contentores de carne de bovino provenientes da Argentina foram descarregados em Roterdão e colocados sob o regime de trânsito comunitário externo (documentos T. 1 ) com vista a serem encaminhados para a Croácia. Os documentos aduaneiros foram elaborados em Nice, França, onde um transitário local criava novos documentos de trânsito que, por sua vez, eram elaborados com falsos carimbos da alfândega italiana. As mercadorias eram colocadas em livre prática no mercado italiano sem que os direitos aduaneiros fossem pagos. O inquérito aduaneiro efectuado contra o referido transitário provou que outras operações análogas tinham sido praticadas a partir de descargas efectuadas no porto francês de Havre. Aquando da sua introdução na Comunidade, as mercadorias eram propriedade de duas empresas britânicas que as revendiam aos seus clientes italianos e alemães que, por sua vez, alegavam tê-las comprado de boa fé no mercado interno. 119 Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1993, Capítulo 4, Secção 1. 1. 55 O inquérito realizado em Itália demonstrou, em parte, uma situação contrária. Este tráfego envolveu cerca de 700 toneladas de mercadorias. Os direitos eludidos elevam-se a cerca de 3 milhões de ecus. Foram iniciados processos judiciais em França e em Itália. ULÛ Subtracção de bananas ao regime de trânsito comunitário Bananas provenientes da América do Sul foram descarregadas em vários portos do Norte da Comunidade. As mercadorias foram colocadas sob o regime de trânsito comunitário, devendo ser encaminhadas, por transporte rodoviário, para países terceiros. Esta operação foi efectuada sob a cobertura de documentos T. l (com suspensão de todos os encargos). Na sequência das informações fornecidas pelos serviços aduaneiros belga e alemão, foi realizado um inquérito, coordenado pela Comissão, por iniciativa dos serviços especializados dos dois Estados-membros referidos. Esse inquérito permitiu revelar um vasto tráfego de bananas introduzidas irregularmente em Itália, eludindo o pagamento de direitos aduaneiros e de direitos niveladores agrícolas. As autoridades italianas revelaram nomeadamente que um total de 290 expedições de bananas provenientes da América do Sul foram introduzidas em contrabando em Itália. Tal representa cerca de 15 milhões de ecus de direitos eludidos. O inquérito permitiu a prisão de 8 indivíduos considerados responsáveis pelo contrabando, designadamente falsificação de documentos aduaneiros. Os seus bens pessoais foram penhorados. Estão a decorrer inquéritos complementares para determinar se expedições do mesmo tipo envolvem igualmente outros Estados-membros. 1. 11 Exportações fictícias de vinho para países terceiros Dois navios, suspeitos de participar em exportações fictícias de vinho para países terceiros, foram objecto de controlos rigorosos. As investigações efectuadas pelo serviços da Comissão em Itália, em França, na Grécia e na Eslovénia permitiram registar as seguintes irregularidades: parte do vinho transportado por esses navios foi exportado por empresas francesas, italianas e gregas, com pagamento de restituições à exportação. Esta carga era destinada à Croácia, à Eslovénia, à Bósnia e à Roménia, mas não foi introduzida no consumo nos locais de destino. A carga foi submetida a um regime aduaneiro especial, análogo ao do aperfeiçoamento activo, ao qual se referiam os documentos apresentados como prova de introdução no consumo no mercado local; uma outra parte do referido vinho nunca foi descarregada tendo sido encaminhada para a Suíça, destino que não implica o pagamento de qualquer restituição à exportação. Nestes casos, foram apresentadas falsas provas de introdução no consumo com o objectivo de concessão de restituições; o vinho restante revelou ser um produto de substituição com qualidades e características tais que não permitiam que beneficiasse de restituições. Para além do aspecto financeiro da fraude, o fabrico de tal produto é inadmissível do ponto de vista do consumo. 56 As autoridades italianas e gregas instauraram processos judiciais contra empresas implicadas nestes tráfegos. A Comissão colabora com as autoridades judiciais competentes no âmbito da instrução dos processos. A acção conjunta dos serviços da Comissão e dos Estados-membros envolvidos produziu os seguintes resultados: foi possível recuperar 2 milhões de ecus relativos a exportações fictícias de vinho (mercadorias que nunca chegaram ao seu destino); não foram pagos 1,8 milhões de ecus, pois os organismos de pagamento tinham sido alertados sobre as fraudes praticadas; os procedimentos de recuperação estão a decorrer relativamente às restituições de um montante global de 3 milhões de ecus. Estão a decorrer verificações complementares. 1. 12 Fundo Social Europeu: Programa FLATHUS120 O inquérito, iniciado pela Comissão em Novembro de 1994 nos novos Lãnder na Alemanha, incidiu sobre a parte transnacional do programa FLATHUS. Ainda em 1995, inquéritos relativos a um programa de formação profissional de jovens trabalhadores no novo Land de Thuringen revelaram a existência de irregularidades. Trata-se do desvio de fundos comunitários pelo director de um instituto dinamarquês de formação com a cumplicidade de um funcionário de nacionalidade alemã. Na fase actual do inquérito, foram utilizadas duas práticas fraudulentas: 1. Antes de 1993, o director do instituto em questão conseguiu obter a exclusividade da maioria das acções transnacionais de formação a realizar. Em seguida, obrigou os subcontratantes (em França, na Irlanda e no Reino Unido), mediante um segundo contrato, a pagar uma parte do montante acordado, quer através de uma conta bancária no Luxemburgo de que era ele próprio titular, quer em beneficio de uma filial de uma associação de assistência técnica alemã na Bélgica. 2. A partir de 1993, a emissão de facturas fictícias simulava a prestação de serviços no âmbito do programa. A cooperação e a coordenação dos trabalhos do inquérito entre a Comissão e as autoridades nacionais administrativas e judiciais, permitiu provar a suspeita de utilização irregular e abusiva de subsídios do FSE e habilitar as autoridades judiciais alemãs, mediante investigações, a confirmar os indícios existentes e proceder à prisão de um funcionário alemão. O inquérito continua a decorrer nos Estados-membros envolvidos. FLATHUS: FõrdermaBnahmen des Landes Thuringen mit Unterstiitzung des Europàischen Sozial fonds (Programa de promoção do Land Thuringen com intervenção do Fundo Social Europeu). 57 LU Despesas directas: domínio do turismo 121 Após a intervenção em 1994 das autoridades competentes na Bélgica e em França, a Comissão transmitiu, em 13 de Março de 1995, o resultado dos inquéritos às autoridades helénicas no âmbito do disposto no segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE. Os trabalhos de investigação e de controlo relativos ao conjunto da política do turismo implicaram, desde a sua origem em 1989, uma coordenação constante dos serviços antifraude e uma assistência activa dos serviços judiciais dos Estados-membros envolvidos. As diligências desenvolvidas na Bélgica e na França revelaram, para além dos desvios de fundos comunitários detectados em 1994, importantes pagamentos ocultos a agentes da Comissão como contrapartida da concessão de subvenções. As investigações necessárias puderam ser realizadas a nível dos próprios serviços da Comissão em Bruxelas, após suspensão da imunidade de jurisdição, da inviolabilidade dos documentos, edifícios e arquivos, e do segredo profissional. O conjunto dos factos verificados em França e na Bélgica teve por resultado a prisão de 5 pessoas (2 funcionários da Comissão e 3 beneficiários de subvenções). A Comissão que, a partir da auditoria interna dos serviços incumbidos da gestão orçamental, iniciara processos disciplinares contra o chefe de unidade responsável pela gestão da política impugnada, bem como de um agente temporário, procedeu às respectivas demissão (para o chefe de unidade, em 22 de Junho de 1995) e despedimento (para o agente temporário, em 28 de Julho de 1995). Paralelamente, procedeu-se à emissão de ordens de cobrança de 1,4 milhões de ecus contra 15 beneficiários com base em elementos obtidos nos primeiros controlos. As características específicas de fraude organizada no interior e exterior da Comissão implicam a prossecução da colaboração reforçada dos serviços de coordenação antifraude da Comissão com os serviços competentes das administrações dos Estados-membros com vista a provar responsabilidades. O reforço da cooperação judicial neste novo domínio deverá permitir sancionar os autores e beneficiários a nível das instâncias penais. 1. 14 Contrabando de cigarros Foram previstas Task-forces122 para lutar contra a fraude em domínios especialmente sensíveis. A sua criação resulta da verificação de fraudes múltiplas, complexas e organizadas em sectores específicos, que implicaram a realização de missões repetidas, nomeadamente a países terceiros. As Task-forces são a ilustração da vontade que a Comissão manifestou, designadamente no âmbito do seu programa estratégico de trabalho, de desenvolver a cooperação operacional entre os Estados-membros e com os países terceiros, com o objectivo de contrariar as fraudes importantes que, frequentemente, têm um impacte financeiro considerável no orçamento comunitário. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 5. 4. Esta denominação é aplicável às instâncias em que participam peritos dos Estados-membros e da Comissão a nível de um sector de trocas comerciais especialmente sensível, com o objectivo de partilhar as informações comuns relativas a vários processos de fraude. As task-forces devem distinguir-se dos grupos ad hoc que reúnem investigadores (Comissão e Estados-membros) responsáveis por um caso específico e das task-forces internas da Comissão (TAFI, trânsito, fraude fiscal. ). 58 A Comissão criou a primeira task-force (ou task-grupo) em 1994123 para lutar contra o contrabando de cigarros, tráfego representativo de operações montadas por redes de criminalidade organizada. O referido grupo é constituído por funcionários da Comissão e representantes dos serviços de investigação dos Estados-membros. As principais atribuições do grupo consistem em definir uma estratégia conjunta, avaliar as informações disponíveis, contribuir para a sua divulgação a nível do grupo, de forma a que os serviços directamente interessados possam ter acesso a tais dados com vista a poderem seleccionar, coordenar e participar em acções operacionais internacionais correctamente orientadas. Neste âmbito, foi desenvolvida uma estratégia homogénea aplicável a nível da Comunidade Europeia e baseada numa cooperação administrativa, operacional e técnica. Este exemplo constitui a resposta ao facto de, por outro lado, a organização existir a nível da Comunidade e, igualmente, em larga medida a nível mundial. Para combater este tipo de fraude, era indispensável criar este tipo de "resposta" organizada e estruturada, no caso concreto numa base ad hoc. Determinado número de iniciativas, realizadas com a participação dos Estados-membros, nomeadamente investigações internacionais, tiveram por resultado a identificação e a detecção de várias redes importantes de contrabando, em especial no que diz respeito ao transporte e comércio ilegal de cigarros nos Estados-membros do sul. Algumas destas iniciativas estão a decorrer e implicam, designadamente, investigações no local, a nível das quais o Task-group participa de forma plena com os Estados-membros e que teve por resultado o desmantelamento de importantes redes de contrabando e a identificação correspondente de redes administrativas associadas. Assim, um inquérito coordenado pela Comissão, realizado na Dinamarca, em Portugal e em Espanha, permitiu identificar existências de 92 milhões de cigarros ilegalmente desviados durante o procedimento de trânsito da Dinamarca para Portugal. O procedimento de trânsito foi elaborado através de carimbos falsificados, destinados a autenticar a passagem das mercadorias na alfândega portuguesa. Os direitos aduaneiros assim desviados elevam-se a cerca de 15 milhões de ecus124. Estes direitos estão em fase de cobrança. Inquéritos similares permitiram detectar existências de mercadorias desviadas (cerca de 102 milhões de cigarros, a que corresponde 13 milhões de ecus de direitos eludidos), inicialmente com origem na Finlândia e na Suécia com destino a Espanha. Os direitos envolvidos estão em fase de cobrança. Inquéritos judiciários estão em curso em Espanha e em Portugal, com o objectivo de accionar e incriminar os principais responsáveis nestes processos. Outras investigações, que dizem respeito à reimportação fraudulenta para a Comunidade Europeia de cigarros inicialmente expedidos com destino a países terceiros, foram realizadas na Áustria, na Alemanha, nos Países Baixos, na Grécia e em Itália. Este tráfico é considerado como parte das operações que se destinam a violar o embargo das Nações Unidas contra a ex-Jugoslávia. Cerca de 120 milhões de cigarros foram apreendidos na Alemanha, em Itália e nos Países Baixos. Além disso, 123 124 Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 4, Secção 3. 1. 1. Todos os montantes citados no âmbito deste dossier compreendem igualmente uma estimativa dos recursos nacionais afectados. 59 no âmbito destes inquéritos, foram apreendidos pelas autoridades neerlandesas dois aviões suspeitos de participar na violação das sanções impostas pelas Nações Unidas. As informações obtidas no decurso dos referidos inquéritos estão directamente relacionadas com o resultado das investigações realizadas paralelamente num outro Estado-membro, onde 130 milhões de cigarros foram apreendidos e os responsáveis por estes tráficos, que implicam o desvio de mais de mil milhões de cigarros, que correspondem a perdas de recursos que se elevam a uma centena de milhões de ecus, são objecto de processos judiciais. Outros inquéritos são coordenados pela Comissão, nomeadamente em França, em Espanha, na Irlanda e no Reino Unido (apreensão de 100 milhões de cigarros, perda de recursos de cerca de 10 milhões de ecus), tendo sido detectado um outro tráfico em Espanha (450 milhões de cigarros, 45 milhões de ecus de perdas). Estão igualmente a ser realizados em Portugal inquéritos suplementares, onde parte dos 76 camiões de cigarros com destino aos PECO nunca se apresentaram às estâncias aduaneiras de partida da Comunidade na Alemanha, tendo o procedimento sido elaborado com carimbos falsos das alfândegas alemãs (os direitos em causa elevam-se a cerca de 76 milhões de ecus). Por outro lado, 7 camiões com destino à Suíça também nunca chegaram ao seu destino (montantes em causa: cerca de 7 milhões de ecus). Além disso, 8 contentores que pertencem à mesma organização foram apreendidos em Portugal. A Comissão demonstra que ao realizar e coordenar tais acções através do task-grupo, tinha a expectativa de obter resultados satisfatórios a longo prazo, pois a exploração das informações obtidas a diversos níveis permite definir modelos de tráfico e de organização criminosa, o que implica obrigatoriamente a identificação dos infractores e a cessação das suas práticas ilícitas. Na mesma perspectiva, a vontade de instaurar acções administrativas e judiciais visa reforçar de modo significativo a cooperação com as autoridades de alguns países terceiros, medida essa que começa a produzir os seus frutos. Fica assim demonstrado que é indispensável que a cooperação entre os Estados-membros e a Comissão seja legitimada não apenas na prática, mas em textos legislativos inequívocos que permitam à Comissão contribuir com um valor acrescentado tanto no domínio das investigações como das acções judiciais. Convém que, finalmente, sejam ultrapassados os instrumentos de cooperação judiciária concebidos num quadro diferente e que se revelam actualmente inadaptados125. Ver Capítulo 1, Secção 4, a partir da p. 18. 60 SECÇÃO 2: GRANDES FRAUDES NO DOMÍNIO DA ORIGEM E DOS REGIMES DOS ACORDOS PREFERENCIAIS126 As medidas e privilégios, cujo benefício é concedido no âmbito de políticas comerciais orientadas, que são objecto de desvios, dizem principalmente respeito aos acordos preferenciais e ainda aos direitos anti-dumping e aos acordos no sector dos têxteis (limites quantitativos). As fraudes praticadas nesses diferentes domínios são cada vez mais complexas e envolvem frequentemente várias dessas disposições em simultâneo. Os inquéritos referidos na presente secção constituem exemplos típicos da complexidade dessas fraudes, não apenas pelo seu aspecto financeiro, cujas consequências para o orçamento comunitário, caso de direitos aduaneiros eludidos, podem ser muito relevantes, mas igualmente pelas suas implicações económicas, caso de desvios que falseiam as condições de aplicação de políticas comerciais estabelecidas entre a Comunidade e os países terceiros. 2. 1 Produtos industriais 2. 1. 1 Disquetes para computadores: Macau Em Maio de 1995, uma missão de cooperação administrativa comunitária foi organizada em Macau, com a participação de representantes da Comissão e dos dois Estados-membros interessados, a fim de verificar a origem das disquetes importadas deste país desde Julho de 1993 (mais de 200 milhões de peças). Resulta das verificações realizadas no local que foram exportadas disquetes de Macau sob a cobertura de certificados de origem não preferencial127, embora estes produtos não pudessem ter sido montados no local. As disquetes foram obviamente importadas da China, sob uma falsa designação, tendo sido reexportadas de Macau. Este tráfico continuou até à chegada da missão referida e incide igualmente sobre uma quantidade total de cerca de 126,6 milhões de peças. As condições de produção no local das outras disquetes, ou seja 73,9 milhões de peças, consistiam numa simples montagem a partir de produtos semiacabados fornecidos por fábricas chinesas (que fizeram igualmente a entrega das disquetes reexportadas), e utilizando componentes japoneses, coreanos e americanos. Nestas circunstâncias, os direitos antidumping, aplicáveis às disquetes originárias da China, deverão ser cobrados relativamente à totalidade dos produtos, falsamente declarados como originários de Macau. O montante dos recursos próprios assim eludidos eleva-se a 18,7 milhões de ecus para o período entre Julho de 1993 a Abril de 1995. São abrangidos pelos tratamentos preferenciais, o sistema autónomo SPG (Sistema de Preferências Generalizadas), bem como qualquer concessão atribuída no âmbito de acordos com países terceiros. A emissão de certificados de origem preferencial, pelas autoridades do país exportador, permite aplicar aos produtos beneficiários uma taxa reduzida de direitos aduaneiros (ou taxa zero) aquando da sua entrada na Comunidade. Estes certificados são apresentados às autoridades aduaneiras comunitárias (estâncias de entrada) para obter-se o benefício do sistema preferencial. Por outro lado, os certificados de origem não preferencial, igualmente emitidos pelas autoridades do país exportador, definem a origem dos produtos. 61 2. 1. 2 Disquetes para computadores; Tailândia Em Março de 1995, uma delegação comunitária composta por representantes da Comissão e dos dois Estados-membros principalmente interessados, realizou uma missão de cooperação administrativa com o objectivo de determinar a origem das disquetes para computadores importadas da Tailândia desde Agosto de 1993 (ou seja, mais de 50 milhões de unidades) As primeiras verificações revelaram que cerca de 5,4 milhões de disquetes declaradas de origem tailandesa mas, na realidade, provenientes de Hong-Kong, tinham sido importadas sob a cobertura de falsos certificados de origem tailandesa não preferencial. As provas obtidas em inquéritos posteriores demonstraram que estas mercadorias, que não tinham sido expedidas da Tailândia, eram de fabrico chinês e tinham sido reexportadas via Hong-Kong. Por conseguinte, tais importações para a Comunidade estavam sujeitas aos direitos antidumping aplicáveis às disquetes originárias da China. Os inquéritos realizados no local revelaram igualmente que cerca de 44,8 milhões de disquetes efectivamente exportadas a partir da Tailândia, todas sob a cobertura de certificados de origem preferencial emitidos pelas autoridades competentes, não eram elegíveis para o tratamento preferencial devido quer à sua importação prévia na Tailândia (relativamente a 24,1 milhões de peças), quer ao valor dos componentes importados utilizados para a montagem no local (20,7 milhões de peças). Tendo em conta as condições de montagem existentes na Tailândia e a origem das peças que serviram para a montagem dos produtos finais reexportados deste país, serão igualmente aplicados direitos aduaneiros às disquetes importadas na Comunidade sob a cobertura de certificados de origem preferencial. Os recursos próprios eludidos elevam-se a 617 000 ecus de direitos aduaneiros, relativamente a 44,8 milhões de peças e 4 170 000 ecus de direitos antidumping relativos à totalidade das importações, ou seja 50,2 milhões de peças. Alguns meses após a missão, as autoridades tailandesas reconheceram que os certificados de origem preferencial tinham sido incorrectamente emitidos. Os direitos aduaneiros eludidos com base em falsas declarações de origem preferencial podem assim ser recuperados, mas a cobrança eventual desses direitos depende das verificações sobre a origem efectiva (não preferencial) das mercadorias e, portanto, dos resultados dos inquéritos que deverão ser ainda realizados. 2. 1. 3 Bicicletas do Vietname Em Abril de 1995, uma delegação comunitária composta por representantes da Comissão e do Estado-membro principalmente interessado, efectuou uma missão de cooperação administrativa com o objectivo de verificar a origem de 523 241 bicicletas exportadas do Vietname, sob a cobertura de certificados de origem preferencial, desde Abril de 1992. As bicicletas foram montadas no local a partir de componentes que foram na totalidade importados e fornecidos por uma empresa de Hong-Kong que exportava igualmente bicicletas chinesas para a Comunidade. Não obstante algumas dificuldades, dado a empresa importadora no Vietname ter tentado impedir o acesso às existências dos componentes e aos documentos, ficou provado que todos os materiais 62 tinham sido importados da China e de Hong-Kong e que os certificados de origem preferencial emitidos desde 1992 para estes produtos eram irregulares. O montante dos direitos aduaneiros eludidos eleva-se a 6,85 milhões de ecus. Além disso, tendo em conta a circunstâncias em que se efectuou e prosseguiu a montagem final, poderão ser exigíveis direitos antidumping no valor de 9,78 milhões de ecus. A partir do termo da missão, as autoridades vietnamitas, que concederam a assistência necessária à missão comunitária, reconheceram que os certificados de origem preferencial tinham sido incorrectamente emitidos. Foi possível às referidas autoridades agir no sentido de por termo às práticas ilícitas. Foram identificadas exportações para a França (primeiro Estado-membro interessado), o Reino Unido, a Bélgica, a Alemanha e a Dinamarca. * * Estes elementos puderam ser obtidos na sequência de inquéritos realizados em países terceiros, conjuntamente pelos Estados-membros e a Comissão. Esta última compromete-se inequivocamente na via da realização de inquéritos desse tipo, pois, sem resultados e verificações no terreno é impossível obter progressos concretos. Convém assinalar a este respeito que outras missões previstas em 1995, organizadas por iniciativa da Comissão ou a pedido dos Estados membros, tiveram de ser adiadas devido à falta de cooperação manifestada pelos países terceiros envolvidos. Foi este o caso da Indonésia e da Malásia relativamente a disquetes para computadores e às Filipinas relativamente a receptores de emissões por satélite. Tendo em conta os riscos que tais atrasos representam para a verificação posterior dos montantes em causa em termos de recursos próprios, a Comissão convidou todos os Estados-membros envolvidos a tomarem medidas de garantia. Além das falsas declarações de origem, foram ainda detectadas fraudes cometidas por grupos ou sociedades associadas, com o objectivo de eludir o pagamento dos direitos antidumping, através de falsas declarações de valor, a coberto de documentos falsos ou de facturas de empresas estabelecidas em "paraísos fiscais". A Comissão comunicou aos Estados-membros, por força do Regulamento (CEE) n° 1468/81 do Conselho (âmbito da assistência administrativa mútua), determinadas informações cuja exploração directa teve por resultado, em 1995, o apuramento de direitos de importação e direitos anti-dumping eludidos mediante declarações falsas relativas à classificação (pautal), à origem ou ao valor dos produtos em causa. Com base unicamente nestas informações, os Estados-membros puderam detectar direitos eludidos num montante total de cerca de 5,7 milhões de ecus, dos quais 3,85 milhões de ecus de direitos antidumping na sequência de falsas declarações de valor de importações de potássio. 63 Convém sublinhar claramente a este propósito que a comunicação oficial de informações à Comissão pelos Estados-membros é indispensável para apreciar os resultados dos inquéritos e assegurar o acompanhamento da cobrança dos recursos próprios128. 2. 2 Produtos têxteis 2. 2. 1 Honduras A importação na Comunidade de T-shirts declaradas como originárias das Honduras suscitou dúvidas quanto à sua origem efectiva. Foi realizada uma missão comunitária de cooperação administrativa em Maio de 1995 nas Honduras, a fim de verificar, com a ajuda das autoridades competentes, a validade de mais de 1200 certificados de origem preferencial aparentemente emitidos neste país e apresentados desde 1991 para importação na Comunidade (especialmente nos Países Baixos e, em menor quantidade, na Alemanha e na Bélgica). Ficou provado que 1 188 destes certificados eram totalmente falsos e que os produtos importados com base nos certificados nunca tinham chegado ao território das Honduras, tendo na realidade sido enviados de diferentes portos asiáticos (nomeadamente chinês), directamente com destino à Comunidade. Outros certificados (52) tinham sido efectivamente emitidos pelas autoridades das Honduras, mas relativamente a produtos que não tinham sido fabricados neste país em conformidade com as regras de origem SPG (Sistema de Preferências Generalizadas). Por conseguinte, todos os certificados em causa foram retirados pelas autoridades das Honduras. O montante dos direitos eludidos eleva-se a mais de 2 milhões de ecus, relativamente a mais de 12 milhões de peças de vestuário. Com base nos elementos obtidos, os Estados-membros interessados dispõem dos meios necessários para proceder à cobrança dos direitos eludidos. Os inquéritos prosseguem de forma a determinar a origem efectiva dos produtos não fabricados nas Honduras, com vista a imputar as quantidades referidas (mais de 10 milhões de peças, nomeadamente T-shirts) nos contingentes do país de origem respectivo (provavelmente a China). 2. 2. 2 Nepal A Comissão organizou em Julho de 1995 uma missão de cooperação administrativa ao Nepal, a fim de verificar, conjuntamente com as autoridades nacionais responsáveis, a validade de mais de 500 certificados de origem preferencial (SPG) alegadamente emitidos neste país e apresentados aquando da importação de produtos têxteis na Comunidade. O inquérito permitiu provar que 45 destes certificados de origem, relativos a mais de 10 milhões de peças de vestuário, eram falsificados. Os produtos cobertos por estes certificados nunca entraram em território nepalês, tendo sido importados na Comunidade directamente do Extremo-Oriente. As investigações prosseguem, a fim de estabelecer a origem efectiva das mercadorias descritas nos falsos certificados e obter a compensação económica em relação aos países terceiros envolvidos (situados no Extremo Oriente). 128 Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 1, Secção 1 e Capítulo 6, Secção 3. 1. 64 As investigações permitiram, além disso, apurar que 153 outros certificados de origem tinham sido incorrectamente emitidos para produtos fabricados no Nepal, sem que tenham sido respeitadas as regras de origem SPG da Comunidade. Embora os produtores, que são igualmente os exportadores da mercadorias em causa, tenham apresentado declarações escritas a este respeito, as autoridades nepalesas não consideraram necessário retirar os certificados impugnados. Por conseguinte, essas autoridades foram oficialmente convidadas, por escrito, a verificar novamente a validade dos certificados e a comunicar à Comissão, no prazo previsto no âmbito da regulamentação, as suas conclusões. Na opinião da Comissão, o único resultado possível é a anulação de tais certificados. Além disso, 285 outros certificados de origem suscitaram sérias dúvidas quanto à sua regularidade, tendo sido reenviados às autoridades nepalesas com vista a um controlo à posteriori. O montante dos recursos próprios eludidos relativamente aos certificados falsificados ou incorrectamente emitidos eleva-se a cerca de 2 milhões de ecus. 2Jul LâQS A missão, realizada em Novembro de 1995 por uma delegação comunitária que incluía representantes da Comissão e de cinco Estados-membros (França, Alemanha, Dinamarca, Países Baixos e Reino Unido), permitiu provar que 300 certificados de origem apresentados à importação na Comunidade de cerca de 4 milhões de peças de vestuário eram falsificados. Esses certificados não tinham sido emitidos pelas autoridades do Laos, enquanto, simultaneamente, 2 700 outros certificados preferenciais (relativos a 22 milhões de peças de vestuário) tinham, por seu lado, sido incorrectamente emitidos para produtos que, na realidade, não respeitavam os critérios aplicáveis no âmbito do SPG. As verificações realizadas pela delegação foram confirmadas pelas autoridades do Laos que, por escrito, declararam que a totalidade dos produtos objecto dos controlos não era elegível para o tratamento preferencial aquando da sua importação na Comunidade. Os certificados de origem eram falsos ou incorrectamente emitidos. O Laos, na qualidade de PMA (países menos avançados) tem, todavia, a possibilidade de solicitar uma derrogação às regras de origem SPG comunitárias. Assim, as autoridades apresentaram um pedido neste sentido, de forma a poderem continuar a utilizar nos seus fabricos tecidos importados de outros países asiáticos. É óbvio que se tal pedido viesse a ser aceite pela Comunidade, tal não afectaria o estatuto irregular das importações já efectuadas no âmbito do SPG, dado o benefício do tratamento preferencial ter sido concedido (para os produtos cobertos pelos 2 700 certificados irregulares) com base em falsas declarações quanto à conformidade dos produtos com as regras SPG. Os Estados-membros envolvidos dispõem dos elementos necessários para prosseguir as investigações junto dos importadores comunitários e proceder à cobrança dos direitos. O montante dos recursos próprios em causa eleva-se a cerca de 7 milhões de ecus. Todavia, será necessário realizar inquéritos suplementares para determinar a origem efectiva dos produtos importados na Comunidade sob a cobertura de falsos certificados (cerca de 4 milhões de peças) com o objectivo de obter uma imputação sobre os limites quantitativos do país. 65 2,2,4 Têxteis da China 129 Foram realizadas consultas com a China em 1995, a fim de se obter a imputação, em relação aos limites quantitativos aplicáveis no âmbito do acordo têxteis celebrado com este país, de determinadas quantidades importadas irregularmente de 1990 a 1993. Trata-se de produtos têxteis cujos resultados dos inquéritos realizados confirmaram a origem chinesa, embora tivessem sido importados na Comunidade quer por contrabando (subtracção ao regime de trânsito) quer sob outras origens. A China aceitou a imputação de 13 778 000 peças em relação aos seus limites quantitativos para 1995. Esta quantidade corresponde a cerca de 20% do contingente chinês para 1995, da categoria "têxtil 4" {T-shirts, etc. ) 22A Têxteis dos Emiratos Arabes Unidos 130 As investigações relativas a produtos têxteis importados dos EAU para a Comunidade incidem sobre vários processos e numerosas redes. Em Janeiro de 1995, representantes da Comissão foram aos EAU para definir nomeadamente um novo método de cooperação com vista a determinar a origem verdadeira, diferente da declarada, de um grande número de exportações de produtos têxteis a partir deste país para a Comunidade. Seguidamente, em Julho de 1995, tal como acordado, a Comissão colocou à disposição das autoridades dos EAU uma relação (fornecida pelos Estados-membros envolvidos), para que os EAU pudessem lançar as investigações preliminares necessárias. Esta relação retoma em pormenor mais de 1 300 envios que incidem sobre cerca de 80 milhões de produtos, entre os quais "T-shirts", o que corresponde quase ao contingente da China para 1995 ou a 150% do contingente da índia para o mesmo ano. No entanto, as investigações no terreno só se iniciaram em Outubro, ainda não estando disponíveis quaisquer resultados. A Comissão recordou, portanto, às autoridades dos EAU as suas obrigações na matéria. No âmbito das directivas de negociação acordadas pelo Conselho, realizaram-se alguns debates em Outubro de 1995 em Abu Dhabi entre representantes da Comissão e dos EAU sobre a conclusão de um acordo bilateral relativo ao comércio de produtos têxteis destinado nomeadamente à criação de um sistema de controlo das exportações dos produtos têxteis deste país (licenças, etc. ). Este acordo foi assinado em 11 de Novembro de 1995. 2. 3 Produtos da pesca 2x11 Bacalhau da Islândia Uma delegação comunitária composta por representantes da Comissão e do Estado-membro interessado, deslocou-se ao local em Abril de 1995, a fim de verificar, no âmbito de uma missão de cooperação administrativa, a origem preferencial de expedições de bacalhau. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 3. 2. 1. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 3. 2. 1. 66 Resulta dos inquéritos realizados que várias empresas locais utilizaram peixe de origem russa no fabrico de produtos exportados para a Comunidade, facto que é contrário às disposições do acordo celebrado entre a Comunidade e esse país em matéria de tratamento pautal preferencial. Os recursos próprios eludidos elevam-se a 1 milhão de ecus. Outras empresas, igualmente importadoras de bacalhau da Rússia, puderam tirar as necessárias ilações dos inquéritos efectuados no âmbito do processo "camarões"131, ao reexportarem os produtos acabados, obtidos a partir de matérias não originárias, unicamente para países terceiros, ficando assim justificados os certificados emitidos para os produtos exportados para a Comunidade. As autoridades islandesas anularam os certificados de origem preferenciais inaplicáveis. As cobranças estão a decorrer junto dos importadores envolvidos. 2*12 Conservas, de atum; Equador Na sequência das missões comunitárias efectuadas no terreno durante os meses de Março e Outubro de 1994, os cinco Estados-membros envolvidos iniciaram acções de cobrança dos direitos aduaneiros eludidos que se elevam a um total de 11 milhões de ecus. Uma missão comunitária efectuada nos Estados-Unidos no seguimento das investigações realizadas no Equador permitiu recolher provas de que os importadores de três Estados-membros tinham efectuado as suas importações irregulares com perfeito conhecimento de causa. Estas missões comunitárias a países terceiros são organizadas quer a pedido de um ou de vários Estados-membros, quer por iniciativa da Comissão (que se ocupa dos contactos iniciais junto das autoridades dos países terceiros). As missões, têm por objectivo investigar qualquer elemento probatório susceptível de identificar o estatuto regular ou não, em termos de origem, de mercadoria exportada para, em seguida, reunir os elementos de prova que permitam demonstrar o alcance e os danos causados pela fraude. Trata-se, como é óbvio, de uma primeira fase que precede o enorme trabalho de investigação destinado, simultaneamente, a controlar a correcta aplicação das regras de origem e dos diferentes regimes preferenciais, bem como a detectar eventuais desvios organizados nestes domínios. É, porém, evidente, que sempre que fique demonstrada a não conformidade com as condições exigidas para se beneficiar de vantagens preferenciais resultantes de acordos ou do regime autónomo, o Estado-membro deve garantir a cobrança dos montantes devidos em termos de receitas comunitárias. Por outro lado, com base em verificações e relatórios elaborados pela missão comunitária, as autoridades nacionais devem prosseguir os inquéritos com vista a comprovar a natureza intencional da fraude e tirar as consequências que se impõem a nível das sanções, em especial quando se trata de um comportamento fraudulento, tal como definido na Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros da Comunidade, devendo portanto ser abrangido pelo direito penal. Em 1996, a Comissão mobilizar-se-á no sentido de analisar as consequências da situação actual e proporá uma iniciativa política que consiste, em termos análogos aos regimes de trânsito, na preparação de uma comunicação no âmbito dos regimes preferenciais. Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1992 já citado. 67 SECÇÃO 3: OUTRAS FRAUDES NO DOMÍNIO AGRÍCOLA Esta secção reagrupa casos objecto de inquérito, seleccionados pela diversidade das medidas em causa (restituições à exportação, ajudas diversas à produção), ficando demonstrado que as investigações incidiram sobre um número cada vez maior de sectores. Resulta que determinados casos reflectem erros de interpretação da regulamentação comunitária, enquanto que outros revelam claramente que a intenção dos seus autores é deliberadamente fraudulenta, dado os métodos utilizados nestes últimos casos revelarem a existência de mecanismos sofisticados de fraude. 3. 1 Exportação de açúcar para a Suécia As autoridades suecas comunicaram em Agosto de 1995 um caso relativo a uma eventual especulação comercial a nível do açúcar, pouco tempo antes da adesão da Suécia à União Europeia132. Uma empresa sueca, que não exerce a sua actividade principal no comércio do açúcar, armazenou cerca de 25 000 toneladas deste produto em dois armazéns. Os inquéritos realizados no local na Suécia, revelaram que 22 000 toneladas deste açúcar, que fora exportado desde a Alemanha e a França para Suécia durante os dois últimos meses de 1994, tinham sido reexportadas em 1995 para a Alemanha e a Grécia. Cerca de 6,5 milhões de ecus de restituições à exportação foram pagos na Alemanha, na Bélgica e na França. Estão a decorrer inquéritos complementares em vários Estados-membros para determinar se as restituições à exportação pagas não teriam sido reclamadas uma segunda vez, após reimportação na Comunidade. 3. 2 Importação de arroz na Suécia ftributação de excedentes de existências) Foi realizado um inquérito na Suécia relativo à eventual tributação de excedentes de existências de arroz, aquando da adesão deste país à União Europeia. As estatísticas comerciais fornecidas pelas autoridades suecas revelaram um aumento das importações de arroz de cerca de 73 000 toneladas apenas em relação ao ano de 1994 comparativamente às importações anuais médias do período de 1991-1993. Durante as investigações realizadas no local, foram controladas cinco empresas que revelaram ter importantes existências de arroz. Todas as empresas explicaram que o preço do quilo de arroz teria sido duplicado no caso da adesão da Suécia à União Europeia e que tal implicava o aumento do nível das suas importações (realizadas entre Outubro e Dezembro de 1994), destinadas antes de mais a satisfazer as necessidades do mercado interno previamente ao aumento do preço do arroz. Âmbito do Regulamento (CEE) n° 3108/94 da Comissão relativo às medidas transitórias a adoptar devido à adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, no que respeita ao comércio de produtos agrícolas. JO L 328 de 20. 12. 1994. 68 Os serviços da Comissão exprimiram às autoridades suecas a necessidade de examinar "caso a caso" os excedentes de existências em relação aos três anos anteriores, bem como todos os documentos contabilísticos e comerciais disponíveis, em especial os documentos relativos à manutenção das existências e à facturação (compra e venda). 3. 3 Importação e reexportação de azeite (Itália, Áustria) A Comissão obteve informações sobre importações na Itália de 1 091 toneladas de azeite virgem, originário da Tunísia, e directamente exportadas para a Áustria em 29 de Dezembro de 1994. Assim, essa quantidade foi importada na Áustria antes da adesão deste país à União Europeia, sendo por este motivo tributável como excedentes de existências. Um inquérito iniciado pela Comissão revelou que 802 440 kg de azeite tinham sido reexportados da Áustria para a Itália. A pedido da Comissão, as autoridades austríacas tributaram os excedentes em questão no valor de 846 537 ecus. Como a empresa austríaca exportadora ficou em situação de falência, a cobrança desse imposto está comprometida. No que diz respeito aos 802 440 kg de azeite reimportados na Itália, a Comissão solicitou às autoridades italianas que, em conformidade com a regulamentação em vigor em casos semelhantes, informasse se esse produto seria objecto de um pedido de auxílio ao consumo. Um inquérito realizado na Itália revelou que, no entanto, tal auxílio fora concedido. As autoridades italianas tomaram todas as medidas adequadas para recuperar o montante em causa. A conclusão a inferir destes três casos, referentes à Suécia e à Áustria, é que apenas controlos físicos sistemáticos, realizados pelas autoridades locais no âmbito da regulamentação vigente, estão em condições de detectar eventuais irregularidades a nível de transacções desta natureza (importação/exportação de produtos "temporariamente sensíveis"). 3. 4 Importação de línguas de vaca congeladas originárias da Argentina Inquéritos realizados em França, na Itália e em Portugal revelaram que, pelo menos, 450 toneladas de línguas de bovinos congeladas, originárias da Argentina, foram importadas na Comunidade entre Setembro de 1993 e Dezembro de 1994. Esta carne era acompanhada de certificados sanitários falsos. A análise das cópias dos certificados autênticos, conservados pelos serviços competentes na Argentina como arquivo, revelaram que o destino das mercadorias, não elegíveis na Comunidade, era Angola, via Lisboa (17 contentores). Devido a restrições sanitárias relativas à importação de miudezas originárias de diferentes países da América do Sul, tal fraude representa um perigo efectivo do ponto de vista da saúde animal (risco de propagação da febre aftosa). Tal representa igualmente um risco financeiro importante pois, em caso de infecção, os Estados-membros e a Comunidade deverão suportar os encargos relativos à erradicação da doença. O processo foi submetido à apreciação das autoridades judiciais portuguesas. 69 3. 5 Exportação de emmental suíço O emmental, o gruyère e o queijo de Sbrinz podem beneficiar de um direito reduzido de importação na Comunidade, desde que respeitem o preço mínimo. Os produtores destes queijos suíços devem necessariamente passar pela USF (União Suíça do Comércio de Queijo) para obter o preço garantido (do mercado suíço) e um documento que certifique o respeito do preço mínimo (IMA. l), para efeitos de exportação para a Comunidade. Ora, desde há vários anos, quantidades importantes de queijo emmental, destinado a ser fundido, foram exportadas com destino a empresas em França, na Alemanha e em Itália, quantidades relativamente às quais a USF forneceu declarações, nos termos das quais o preço praticado pelos exportadores se situava abaixo do preço mínimo. Mais tarde, a USF devolveu directamente aos importadores comunitários uma parte do preço da venda, montante correspondente à diferença entre o preço do mercado comunitário e o preço praticado pelos exportadores. Por esta razão, não foi respeitado o preço mínimo à importação. Em Maio de 1995, a Comissão realizou uma missão a Berna, com o acordo das autoridades federais suíças. Os primeiros resultados deste inquérito permitiram às autoridades italianas iniciar investigações junto dos principais importadores da península. Na fase actual do processo, teriam sido eludidos, no mínimo, 13 milhões de ecus de direitos aduaneiros. Estão prestes a ser concluídos inquéritos análogos na Alemanha e em França. As autoridades aduaneiras alemãs enviaram aos tribunais os processos relativos a quatro importadores da cidade de Constança. O montante dos direitos eludidos neste caso concreto é calculado em 1,2 milhões de ecus. As autoridades aduaneiras francesas, por seu lado, notificaram quatro outras empresas importadoras da cobrança de um montante cerca de 3,9 milhões de ecus. 3. 6 Pré-financiamento das restituições à exportação de sêmola Foi realizada uma missão a Espanha junto de empresas que beneficiaram deste tipo de pré-financiamento em 1995. A conformidade das existências de trigo duro e de sêmola com as quantidades declaradas em pré-financiamento pelos operadores foi verificada, tendo em conta as exportações já realizadas. Foi possível detectar fraudes respeitantes a duas das três empresas controladas. Em relação à primeira, a quantidade "em falta" foi de 17 719 toneladas de trigo duro, enquanto a segunda registava uma falta de 28 998 toneladas de trigo duro e 616 toneladas de sêmola. As quantidades registadas não tinham qualquer relação com as declaradas para pré-financiamento ou igualmente com as capacidades de armazenagem dos locais. As deficiências dos controlos físicos realizados pelas autoridades nacionais permitiram que determinados operadores mal intencionados efectuassem falsas declarações e, por esta razão, beneficiassem de montantes pré-financiados indevidos (cerca de 1,49 milhões de ecus), bem como o falseamento das regras da concorrência em seu benefício. 70 Os factos confirmam a opinião da Comissão, nos termos da qual num processo deste tipo, que envolve ajudas cuja importância financeira está directamente ligada à quantidade dos produtos em causa, a realização de controlos físicos é indispensável para evitar qualquer tentativa de fraude. 3. 7 Exportação de arroz do Reino Unido para a Suécia As autoridades britânicas comunicaram à Comissão um caso de fraude relativo a determinada quantidade de arroz exportada para a Suécia sob o regime do aperfeiçoamento activo. A mercadoria fora declarada como "arroz não moído", enquanto na realidade, após amostragem e análise, se tratava de trincas de arroz (produto de qualidade inferior ao produto declarado). Estas exportações133 têm origem numa empresa britânica, filial de uma empresa neerlandesa. Foram efectuadas declarações incorrectas que permitiram a importação de quantidade equivalente de arroz proveniente de países terceiros (sob as mesmas referências aduaneiras), com isenção de direitos aduaneiros. O prejuízo financeiro comunitário eleva-se a cerca de 5 milhões de ecus (recursos próprios tradicionais). A Comissão coordena os procedimentos de cobrança das receitas eludidas (Países Baixos e Reino Unido). 3. 8 Aseite A Comissão colaborou com o substituto do Procurador do Tribunal de Vasto (Itália) num processo de edulcoração de azeite em detrimento do orçamento comunitário. A fraude tivera início em 1990 na sequência da compra da empresa produtora de azeite por uma empresa romena de comércio e de exportação. A prática ilícita é a seguinte: a empresa produtora dispõe de existências de azeite, de óleo de bagaço de azeitona e de óleo de semente134. A empresa vende óleo de semente a outras empresas em contrapartida da compra de azeite. Na realidade, não existe troca de produtos, mas apenas emissão de facturas de compra e de venda fictícias (existiu igualmente apresentação de títulos de transporte falsos e facturas falsas emitidas por transportadores cúmplices). Os principais protagonistas do processo reconheceram que os óleos comercializados eram todos falsificados (misturas de azeite, de óleo de semente de azeitona, óleo de semente e óleo de palma), o que os tornava não elegíveis para o pagamento de restituições obtidas aquando das exportações realizadas pela empresa principal. Sistema de exportação antecipada do regime de aperfeiçoamento activo. O óleo de semente é obtido quimicamente a partir de matérias orgânicas (ou resíduos) que resistem à pressão da azeitona (fruto). O óleo de semente é um termo genérico (óleo de soja, de girassol. ). As restituições mais significativas são pagas à exportação de azeite (sendo muito reduzidas para o óleo de sementes). 71 O prejuízo financeiro da Comunidade eleva-se a 2 milhões de ecus no total, ou seja, 1,3 milhões de ecus de auxílios ao consumo e 0,7 milhões de ecus de restituições à exportação indevidamente pagas. A recuperação destes montantes está a decorrer. Quatro pessoas foram condenadas em instância penal. 3. 9 Desvio de manteiga e de leite em pó Este caso diz respeito à exportação, com concessão de restituições, de manteiga e de leite em pó a partir do Reino Unido, e declarada com destino à Polónia mas, na realidade, dirigida a Espanha. Os infractores presumidos garantiram as mercadorias aos preços praticados para os países terceiros, em relação ao exportador. Este recebeu falsos documentos de importação polacos destinados a justificar o pedido de restituições à exportação. Calcula-se que cerca de 150 camiões de mercadorias foram assim desviados entre Outubro de 1993 e Maio de 1994, o que corresponde a um total de cerca de 3,3 milhões de ecus de restituições indevidamente pagas. As mercadorias foram vendidas em Espanha a um preço inferior ao praticado no mercado, com um benefício pautal substancial. Em Junho de 1994, foram presas 7 pessoas. Entre estas, 6 foram accionadas judicialmente devendo o seu processo ter início no final de 1996. Os inquéritos, coordenados pela Comissão, foram realizados em Espanha, na Polónia e na Alemanha, tendo as provas sido recolhidas por carta rogatória. As restituições indevidamente pagas foram recuperadas. 3. 10 Importação de carne de bovino com direitos reduzidos No âmbito do GATT135, a Comunidade aprova anualmente "um contingente pautal comunitário de direitos reduzidos". Para beneficiar desta facilidade, os operadores devem apresentar à estância aduaneira de importação na Comunidade uma licença de importação GATT. Estas licenças são objecto de cessão no limite das quantidades globalmente autorizadas. Foram realizadas investigações em diferentes Estados-membros sobre importações fraudulentas de carne de bovino congelada de origem extra-comunitária, acompanhadas de falsos certificados GATT (mencionando o ministério do comércio externo espanhol enquanto organismo emissor). No contexto de um processo judicial instaurado em Itália sob a acusação de falsificação de documentos, associação de malfeitores, contrabando e fraude fiscal agravada, foi possível provar que uma organização criminosa comercializara 46 certificados falsos GATT relativos a mercadorias que excediam, em mais de 55%, o contingente total concedido a Espanha, local de importação. Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio, ao qual sucedeu em 1995 a OMC (Organização Mundial do Comércio). 72 O prejuízo financeiro da Comunidade, em termos dos seus recursos próprios, eleva-se a cerca de 5,4 milhões de ecus. Três pessoas foram colocadas em prisão preventiva em Itália e foi emitido um mandato de captura internacional em Espanha contra um nacional argentino suspeito de estar na origem da comercialização dos certificados falsos. 3. 11 Existências de tabaco em Itália e na Grécia Na sequência de informações transmitidas à Comissão, foram realizados inquéritos no final de 1995 sobre existências de intervenção no sector do tabaco em Itália e na Grécia. Foi suscitada a questão da elegibilidade e da classificação de determinados lotes que compõem as existências na Grécia. Esta questão respeitava a cerca de 11% do total das existências relativamente a um montante actualmente calculado em 9 milhões de ecus. A Comissão decidiu finalmente retirar esta quota da venda. 3. 12 Quotas de açúcar no Reino Unido Na sequência da comunicação de informações pelas autoridades britânicas, foi realizado um inquérito no Reino Unido sobre operações comerciais relativas ao sistema de quotas de açúcar no âmbito da campanha de 1992-1993. As verificações revelaram uma série de irregularidades respeitantes à aplicação da regulamentação relativa ao regime do açúcar136, que teve um sério impacto financeiro no orçamento comunitário. Assim, após as primeiras verificações, cerca de 16 500 toneladas de açúcar foram objecto de uma declaração de exportação com base em licenças falsas137. Os montantes compensatórios monetários (MCM) em causa já foram reclamados e obtidos (500 000 ecus). As consequências financeiras da inobservância das disposições relativas ao açúcar C estão a ser estabelecidas. O inquérito prossegue, em especial no que diz respeito aos custos de armazenagem, nomeadamente da campanha de 1992-1993. As última indicações obtidas revelam que, devido à falsa declaração de existências de açúcar para o exercício em questão, o impacto sobre o auxílio pago indevidamente ao operador se eleva a cerca de 2 milhões de ecus. 3. 13 Ajuda à produção de caseína nos Países Baixos Na sequência da comunicação de informações à Comissão, foi aberto um inquérito no sector da ajuda à produção de caseína nos Países Baixos. As primeiras investigações permitiram detectar uma irregularidade no montante de cerca de 3 milhões de ecus devido à inobservância de procedimentos específicos relacionados com o tratamento de determinados tipos de caseinato, tal como prevê a regulamentação comunitária138. Prevê-se mais desenvolvimentos no que diz respeito aos resultados do inquérito, designadamente sobre a utilização de determinadas substâncias químicas no fabrico de caseinatos e sobre a aplicação da regulamentação em causa139. Regulamento (CEE) n° 1785/81 do Conselho, JO L 177 de 01. 07. 1981. Licenças "açúcar C", açúcar destinado à exportação no mercado mundial sem restituições. Regulamento (CEE) n° 292/90 do Conselho, JO L 279 de 11. 10. 1990. Regulamento (CEE) n° 2921/90 do Conselho atrás citado, Directiva do Conselho n° 83/417/CEE, JOL 237 de 26. 08. 1983. 73 3. 14 Venda de leite fora das quotas no Reino Unido Este processo, amplamente comentado na imprensa britânica, deu lugar a um inquérito realizado em colaboração com as autoridades britânicas. Os primeiros resultados revelaram que as vendas de leite fora das quotas, que tinham desta forma escapado à imposição suplementar140 do direito nivelador, tiveram lugar no noroeste do Reino Unido. Várias pessoas foram accionadas judicialmente e seguidamente condenadas a pagar multas. Na fase actual do inquérito, as autoridades britânicas avaliam o impacte financeiro em cerca de 1,5 milhões de ecus, relativamente aos quais os procedimentos de recuperação já foram iniciados. O inquérito prossegue, nomeadamente na Irlanda do Norte, no que diz respeito às manipulações efectuadas sobre o teor em matéria gorda das expedições de leite (campanha de 1994-1995), tendo como principal consequência a redução indevida da imposição suplementar do direito nivelador. O inquérito deverá determinar igualmente se houve ou não falta de declaração relativamente a algumas expedições, relacionadas com o regime de quotas. As autoridades nacionais instauraram processos específicos no que diz respeito à inobservância do teor em matéria gorda dos produtos. A Comissão aguarda a conclusão deste inquérito em 1996. 3. 15 Leite em pó magro - Itália e Países Baixos Na sequência de um relatório elaborado pelas autoridades neerlandesas, a Comissão iniciou um inquérito sobre um caso relativo a produtos alimentares compostos (para animais) que continham leite em pó. Este produto fabricado em Itália foi destruído nos Países Baixos. Cerca de 1200 toneladas do produto que, aparentemente, beneficiará de um subsídio comunitário, foram destruídas sob instruções de uma empresa neerlandesa filial da sociedade italiana que recebeu o prémio comunitário. A regulamentação comunitária141 prevê, com efeito, que o pagamento da ajuda depende da incorporação efectiva de leite em pó na preparação alimentar e ainda que os produtos devem ter sido absorvidos pelos animais em questão; existe assim uma "obrigação de consumo". Não foi certamente o caso neste processo, pois os produtos foram declarados "impróprios para o consumo animal" nos Países Baixos! A ajuda indevidamente paga deve, portanto, ser recuperada junto do fabricante em questão. Desde as primeiras fases do inquérito, revelou-se que problemas graves se colocavam nos Estados-membros envolvidos relativamente aos controlos a aplicar. A Comissão prevê a resolução deste processo durante o primeiro semestre de 1996. Regulamento (CEE) n° 3950/92 do Conselho, JO L 405 de 31. 12. 1992. Regulamento (CE) n° 1725/79 da Comissão, JO L 199 de 26. 07. 1979. 74 SECÇÃO 4: OUTRAS FRAUDES NO DOMÍNIO DAS POLÍTICAS ESTRUTURAIS 4. 1 Fundo Social Europeu (FSE) O FSE constitui um dos domínios das políticas estruturais relativamente ao qual a Comissão detectou o maior número de casos actualmente a serem investigados pelos seus serviços. 4. 1. 1 Em Março de 1995, a Comissão, no âmbito da conclusão de antigos processos FSE, realizou um controlo em Portugal que incidiu sobre acções de formação profissional apresentadas por um promotor, as quais teriam uma dimensão financeira considerável. O controlo revelou facturações irregulares significativas dos serviços prestados por empresas subcontratadas (inexistência de documentos contabilísticos justificativos, etc. ), factos punidos pela legislação penal de Portugal. O Ministério Público (Círculo Judicial de Anadia) ordenou um inquérito judicial. 4. 1. 2 Outro inquérito judicial importante, ordenado pelo Ministério Público junto do Tribunal de Lisboa, levou à acusação de um empresário, de determinados dirigentes e de alguns subcontratantes, por desvio de subsídios comunitários e nacionais no montante de 1,5 milhões de ecus (processos de 1988 e 1989). Os mecanismos utilizados consistiam na apresentação de despesas ficticiamente empoladas e na não realização dos cursos de formação. A Comissão decidiu constituir-se parte civil. Além disso, tendo em conta a presença desse empresário nos primeiro e segundo QCA (Quadro Comunitário de Apoio142), a Comissão realizou missões de controlo no local, a fim de se assegurar da boa execução das acções apresentadas pela entidade em questão, em conformidade com as regras aplicáveis na matéria. 4. 1. 3 Teve início um inquérito no âmbito da assistência técnica no domínio social relativamente a uma empresa britânica, pois a Comissão suspeita de desvio à aplicação do contrato. O controlo efectuado revelou a falta de documentos justificativos dos custos incorridos e ainda o pagamento em duplicado das mesmas acções. O montante do contrato eleva-se a 1,73 milhões de ecus. 4. 2 Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) 4. 2. 1 A análise, em 1994-1995, da gestão do departamento do Var em França pela Chambre Régionale des Comptes Provence-Alpes-Côte d'Azur revelou a existência de uma sobrefacturação que ultrapassa 5 milhões de ecus aquando da realização de equipamentos destinados a favorecer a inovação tecnológica (co-financiamento FEDER no âmbito do programa RENAVAL em favor da reconversão de zonas de estaleiros navais para o período de 1990-1993, no valor de 27,4 milhões de ecus). O QCA é estabelecido pela Comissão em concertação com o Estado-membro e as regiões em causa, sendo definidos os eixos prioritários de acção, os meios financeiros necessários e as diferentes formas de intervenção. 75 Os inquéritos judiciais em curso põem em causa autarcas que beneficiaram de pagamentos ocultos, no montante já confirmado de 0,5 a 1 milhão de ecus, como contrapartida à falsificação de concursos públicos. As investigações em curso nos serviços de inquérito deverão permitir determinar o carácter isolado ou generalizado dos procedimentos desenvolvidos no referido departamento. 4. 2. 2 Missões de controlo relativo aos programas "objectivo 2" (1992-1993), Résider143 (1990-1992) e Konver144 (1993), efectuadas pela Comissão em Abril e Agosto de 1994 e pelo Tribunal de Contas das Comunidades Europeias em Novembro de 1994 na área de Liège, Bélgica, permitiram detectar em 1995 a existência de irregularidades. Na sequência destes controlos, a Comissão suspendeu o financiamento desses programas até que existam conclusões definitivas, em conformidade com o disposto no n° 1 do artigo 24° do Regulamento (CEE) n° 4253/88145 do Conselho, propondo a recuperação de um montante significativo e a anulação de vários milhões de ecus e convidando simultaneamente o Estado-membro a apresentar as suas observações. O processo está a decorrer. SECÇÃO 5: OUTRAS FRAUDES NO DOMÍNIO DAS DESPESAS DIRECTAS Estas despesas são directamente geridas e controladas pela Comissão. As actividades operacionais neste sector foram reforçadas em 1995. As investigações efectuadas incidiram sobre um número significativo de casos nesses sectores de actividade. 5. 1 Domínio da investigação 5. 1. 1 Com base em observações apresentadas pelo Tribunal de Contas numa carta dirigida ao Comissário responsável pelas tecnologias da informação e das telecomunicações, a Comissão controlou na Bélgica e no Reino Unido um grupo de empresas beneficiárias de financiamentos concedidos no âmbito do programa RACE146. Provou-se que o beneficiário principal, de forma sistemática e em parte com facturas de prestações fictícias, apresentou falsas declarações de despesas, num montante calculado em 500 000 ecus. Além disso, os administradores das empresas procederam, intencionalmente, a operações jurídicas, contabilísticas e financeiras destinadas a criar a aparência de um co- financiamento na realidade inexistente. 143 Reconversão de zonas siderúrgicas. Diversificação nas zonas dependentes do sector militar. Regulamento publicado no JO L 374 de 13. 12. 1988, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n° 2082/93 do Conselho (JO L 193 de 13. 07. 1993). "Research and development programme in Advanced Communication technologies for Europe" (programa comunitário no domínio das tecnologias das telecomunicações - I&D (investigação e desenvolvimento) sobre as tecnologias de ponta na Europa). 76 A Comissão rescindiu o mais rapidamente possível os contratos em curso, apresentou as ordens de cobrança correspondentes e submeteu o caso às autoridades judiciais territorialmente competentes (Bélgica) no sentido de accionar penalmente os autores da fraude. 5. 1. 2 A análise dos programas JOULE I e II147 / APAS-RENA e a apreciação crítica da sua gestão pelos serviços interessados, levou à realização de um inquérito anti-fraude sistemático neste domínio. Os primeiros resultados dos controlos efectuados na Alemanha confirmam a existência de irregularidades susceptíveis de indiciar fraudes específicas neste sector, em relação com as verificações efectuadas pelos serviços de gestão dos programas. 5. 2 Domínio da energia Um inquérito do Ministério Público de Oristano (Sardenha) teve por resultado o pedido de julgamento de seis pessoas acusadas de terem desviado ajudas concedidas pela Comissão e pela região da Sardenha no que diz respeito à realização de uma instalação eólica inovadora com um custo total previsto de 1,25 milhões de ecus. As empresas envolvidas, com efeito, utilizaram uma antiga instalação e os seus responsáveis canalizaram os fundos para fins diferentes dos previstos no contrato. 53 Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) Os serviços da Comissão e o Ministério das Finanças do Senegal detectaram a existência de desvios de fundos importantes (entre 3 e 6 milhões de ecus, nos termos de uma primeira estimativa) relativos a ajudas destinadas à criação de actividades e empregos nas pequenas e médias empresas (PME) na região de Saint Louis. O processo judicial senegalês em curso acusa nomeadamente um consultor expatriado que teria desviado uma parte dos montantes para seu benefício pessoal. Está a ser realizada uma auditoria financeira exaustiva. 5. 4 Domínio do ambiente / programa MEDSPA (Itália)148 A ordem de cobrança emitida em 1994 contra a empresa italiana, beneficiária do projecto, não pôde ser executada devido a manobras dos seus administradores. Os serviços da Comissão examinam a possibilidade de fazer intervir as autoridades policiais italianas com o objectivo de accionar penalmente o responsável implicado. JOULE: Programa específico de investigação e desenvolvimento tecnológico no domínio da energia-energias não nucleares e utilização racional da energia". Ver relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 5, Secção 5. 1. 77 CAPÍTULO 7: ESTATÍSTICAS E ANALISES O desenvolvimento da "Intelligence" consiste em recolher o máximo de informações pertinentes, em combinar todas as fontes de informação acessíveis e em estruturar de forma lógica todos os dados obtidos, com o objectivo de detectar o máximo possível de casos de irregularidade e de fraude, posicionando-se de forma a efectuar um acompanhamento adequado destes casos, nos planos administrativo, financeiro e penal. O exercício deste acompanhamento pode conduzir a uma eventual alteração da legislação comunitária em vigor e pode servir para uma melhor concepção da futura legislação. A primeira fonte de informação de que dispõe a Comissão é constituída pelas comunicações de casos recebidas dos Estados-membros com base na regulamentação sectorial em vigor149. Outra fonte muito importante consiste no intercâmbio de informações no âmbito da assistência mútua150. O telefone gratuito, inaugurado em Novembro de 1994, revelou-se uma fonte de informações complementar importante151. Durante os doze primeiros meses do seu funcionamento152, a Comissão recebeu mais de 4 000 chamadas. Destas, cerca de 200 deram origem a uma verificação mais aprofundada. Relativamente a alguns destes casos, as chamadas conduziram à realização de uma investigação formal que implicou montantes superiores a 30 milhões de ecus. Noutros casos, as informações obtidas permitiram verificar as informações chegadas à Comissão através de outras fontes. De igual forma, o acesso às diferentes bases de dados, tanto comunitárias como internacionais (em especial, no domínio das trocas comerciais), permite efectuar este tipo de cotejo e detectar as transacções suspeitas, facultando assim uma melhor orientação dos controlos e dos inquéritos no terreno. A Comissão desenvolve actualmente um sistema integrado de informação que terá em consideração as diferentes fontes de informação e a sua natureza. Este sistema será articulado em torno de uma nova geração da base de dados IRENE, que associará as duas bases de dados, até ao momento distintas, "IRENE" (para os casos de fraude comunicados pelos Estados-membros) e "pré-IRENE" (para os casos objecto de investigação conjunta Comissão/Estados-membros). Esta nova base de dados estabelecerá uma ligação directa com as mensagens "Assistência mútua", desde que digam respeito a casos que tenham incidência sobre o orçamento comunitário. Esta nova base, denominada "IRENE 95", deixará de ser uma simples base de dados de armazenamento de informações sobre casos de fraude, tornando-se um instrumento de gestão. A análise dos dados que integram esta base vai permitir melhor identificar os factores de risco que permitem ou facilitam a fraude em detrimento do orçamento comunitário. Regulamentos (CEE) n° 1552/89 do Conselho (recursos próprios), n° 595/91 (FEOGA-Garantia) e n° 4253/88 (Fundos Estruturais). Regulamento (CEE) n° 1468/81 do Conselho, já referido. Ver, em anexo, a lista actualizada dos números de telefone gratuito em cada Estado-membro. Funcionamento limitado a 12 Estados-membros, encontrando-se os 3 novos Estados-membros já ligados actualmente a este serviço. Ver igualmente relatório anual "Luta contra a Fraude" de 1994, Capítulo 2, Secção 2. 4. 78 SECÇÃO 1: SITUAÇÃO EM 1995 Em 1995, em todos os domínios, foram detectados mais de 4 750 casos de irregularidade pelos Estados-membros e pela Comissão. O montante total em causa eleva-se a mais de 1 100 milhões de ecus, o que significa um aumento não negligenciável do número de casos, embora um aumento mais modesto no que respeita ao respectivo impacto financeiro (ver Quadro 1). lado, os casos comunicados Estes valores compreendem, por um formalmente pelos Estados-membros por força das suas obrigações regulamentares e, por outro, os casos tratados pela Comissão, em cooperação com os Estados-membros. Estão compreendidos na segunda categoria os casos que foram objecto de um intercâmbio de informações entre os serviços de inquérito dos Estados-membros e a Comissão ou de uma coordenação no âmbito da "assistência mútua". O número de casos pertencentes a esta última categoria continua a aumentar, representando montantes cada vez mais importantes (em 1995, mais de 50% do impacto orçamental global das irregularidades; ver Quadro 2). Os números constantes dos Quadros 1 e 2 respeitantes aos casos comunicados pelos Estados-membros e relativos unicamente aos recursos próprios tradicionais foram extrapolados para todo o ano, por forma a permitir uma visão de conjunto homogénea da situação geral. Esta extrapolação baseia-se nos números comunicados para o primeiro semestre, bem como nas indicações já disponíveis para o segundo semestre. Com efeito, o Regulamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 em vigor só obriga os Estados-membros a comunicar os casos uma vez por semestre. No que respeita exclusivamente ao primeiro semestre, os Estados-membros comunicaram 1 146 casos com um impacto orçamental de 132 milhões de ecus (ver Quadro 3). No domínio das despesas do FEOGA -Garantia (ver Quadro 4), os Estados-membros comunicaram 1 754 casos com um impacto orçamental de mais de 214 milhões de ecus. Este impacto é sensivelmente inferior aos anos precedentes. Pelo contrário, o impacto orçamental dos casos tratados pela Comissão em cooperação com os Estados-membros não deixou de aumentar consideravelmente. Se se incluírem estes casos, o impacto orçamental eleva-se a 316 milhões de ecus. O aumento mais significativo do número de casos e dos montantes implicados diz respeito às acções estruturais (ver Quadro 5). O número de casos comunicados pelos Estados-membros continua a ser reduzido, embora tenha sofrido um aumento significativo em relação às comunicações efectuadas no passado, facto que se prende com a recente aplicação dos regulamentos da Comissão na matéria. O que explica igualmente o número, elevado em relação a 1994, dos casos de que a Comissão teve conhecimento através de outras fontes de informação. O montante total envolvido é de 67 milhões de ecus, dos quais 23 milhões de ecus a título de inquéritos instaurados pela Comissão. Registou-se igualmente um aumento importante no que respeita ao número de casos relativos às despesas directas (ver Quadro 6). Neste domínio, não há casos comunicados pelos Estados-membros uma vez que estas despesas são geridas pela Comissão. Relativamente aos primeiros três grandes domínios orçamentais a que se fez referência acima, o Quadro 7 apresenta uma repartição dos casos comunicados pelos Estados-membros ou tratados pela Comissão, por subdomínios. Isto permite melhor apreciar a incidência das irregularidades nestes domínios. O número de casos comunicados e os montantes envolvidos variam muito de um Estado-membro para outro, como não podia deixar de ser (ver Quadro 8). Uma vez que a parte dos recursos próprios tradicionais que deve ser cobrada por um determinado Estado-membro varia muito consoante a sua 79 posição no comércio externo da Comunidade e que há uma grande diferença nas despesas do orçamento comunitário a favor de cada um dos Estados-membros, é necessário apreciar os dados respeitantes ao número de casos detectados e ao respectivo impacto orçamental em função da posição relativa do Estado-membro em causa a nível dos recursos próprios tradicionais e das despesas. Em média, um caso de fraude ou de irregularidade comunicado por um Estado-membro envolve um montante de cerca de 130 000 ecus. Só 1,5% dos casos comunicados envolvem mais de 1 milhão de ecus. Em contrapartida, os casos em investigação coordenados pela Comissão têm um impacto orçamental médio de 1,6 milhões de ecus. O que reflecte a opção deliberada da Comissão de concentrar os seus esforços na luta contra as fraudes organizadas ou sofisticadas, uma vez que esta fraudes, cuja origem é muitas vezes caracterizada pela implicação de pessoas ou de empresas que operam a partir de um ou vários países, dificilmente podem ser identificadas pelos Estados-membros sem um apoio activo que só o plano comunitário está em condições de lhes assegurar. SECÇÃO 2: TENDÊNCIAS Enquanto durante os anos anteriores não tinha deixado de aumentar o número de casos de irregularidade e de fraude, bem como o seu impacto orçamental, em 1995 é possível registar, de uma forma geral, uma estabilização do nível no que respeita ao montante global em causa. Apesar de tudo, o número de casos detectados sofre um aumento de cerca de 15% em relação a 1994, ao passo que os montantes envolvidos são praticamente idênticos. Ao mesmo tempo, o orçamento comunitário aumentou de cerca de 9%. A evolução nos quatro grandes domínios orçamentais identificados na Secção 1 é muito diferenciada. Os montantes envolvidos no domínio das despesas do FEOGA-Garantia registam uma diminuição sensível, ao passo que os montantes implicados no domínio dos recursos próprios tradicionais estão em franco crescimento. No entanto, é necessário ser prudente na leitura das tendências unicamente com base nas variações de um ano para outro. Um número muito limitado de casos muito espectaculares detectados durante um determinado ano pode ter um impacto importante sobre os dados globais respeitantes a esse ano. Ora, a data da detecção e da comunicação de um caso de irregularidade importante e complexa será sempre aleatória. A título de exemplo, o ano de 1994 foi marcado por um número de casos muitos importantes no domínio das despesas do FEOGA-Garantia (ano em que 7 casos entre os 1 610 comunicados pelos Estados-membros representavam, por si só, mais de 200 milhões de ecus ou a metade do montante global). É de assinalar, além disso, que a parcela dos casos - nomeadamente, a dos casos com impacto orçamental - tratados pela Comissão em cooperação com os Estados-membros se encontra em nítida progressão. O que se deve, principalmente, aos progressos realizados no domínio operacional: a concentração dos esforços dos serviços especializados dos Estados-membros e da Comissão em processos mais importantes e mais sensíveis, identificados de forma mais eficaz e melhor orientados na sequência dos controlos efectuados; esta evolução é encorajante, pese embora o facto de, no que respeita a este domínio, a situação continuar a ser insatisfatória. Em 1995, pela primeira vez, as comunicações no domínio das despesas do FEOGA-Garantia dão conta de montantes consideravelmente mais reduzidos do que em 1994, porventura primeira consequência da reforma da Política Agrícola Comum (PAC). Com efeito, é preciso considerar a evolução geral das despesas do FEOGA-Garantia em 1995, em especial, em dois sectores, muito afectados pelas irregularidades em 1994 (as restituições à exportação de cereais e os auxílios ao consumo de azeite), sectores em que as despesas diminuíram consideravelmente em 1995. As 80 despesas para as restituições à exportação (considerando todos os produtos) passaram de 8,159 milhões de ecus em 1994 para 7,802 milhões de ecus em 1995. Os auxílios ao consumo de azeite passaram de 613 milhões de ecus em 1994 para 263 milhões de ecus em 1995. Em contrapartida, os auxílios directos (incluindo no que respeita à retirada de terras aráveis) passaram de 10,552 milhões de ecus em 1994 para 13,506 milhões de ecus em 1995. O próximo relatório, relativo a 1996, deverá confirmar esta tendência. Por outro lado, o impacto orçamental das irregularidades detectadas pelos Estados-membros ou pela Comissão no domínio dos recursos próprios tradicionais continua a aumentar. O que se deve, em primeiro lugar, ao resultado dos esforços acrescidos dos serviços de inquérito dos Estados-membros e da Comissão, que se traduz por uma melhor orientação para os sectores de alto risco (os produtos sujeitos a um nível muito alto de impostos e direitos especiais de consumo ou a elevados direitos à importação). Os direitos aduaneiros que incidem sobre os produtos industriais representam sempre o recurso mais afectado. Ao passo que, em 1994, os casos que envolviam direitos aduaneiros foram mais numerosos que os que envolviam direitos niveladores agrícolas (45% contra 30%), a proporção sofreu uma inversão em 1995, a favor destes últimos (39% contra 30%). No que respeita aos montantes em jogo, os direitos aduaneiros eludidos representaram, em 1995, cerca de 54% do montante global, contra 39% apenas em 1994 (ver Quadro 7). Isto reflecte, em primeiro lugar, o número crescente de casos detectados de importação fraudulenta de cigarros. A "Task force" criada pela Comissão com os serviços dos Estados-membros permitiu detectar irregularidades com um impacto orçamental considerável (ver Quadro 9). No domínio das acções estruturais, o número de casos detectados e o seu impacto orçamental registaram igualmente um aumento, o que se deve, em primeiro lugar, à entrada em vigor de disposições pormenorizadas no que respeita às comunicações dos Estados-membros, bem como ao estabelecimento de estruturas de inquérito adequadas na Comissão. O número de casos comunicados é mais elevado no domínio do FSE, embora as despesas relativas ao FEDER sejam as mais afectadas (56% do impacto orçamental total), o que reflecte a dotação mais importante deste fundo. SECÇÃO 3: DOMÍNIO DO TRANSITO Em Março de 1995, a Comissão enviou uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho em que esboça um quadro realista da situação no domínio do trânsito, identifica as deficiências do sistema actual e apresenta soluções a curto e a mais longo prazo153. A perda de recursos próprios e outras imposições exigíveis de 1990 a 1995 foi calculada, no mínimo, em 975 milhões de ecus para a Comunidade e os Estados-membros. Só a perda em recursos próprios foi estimada em 409 milhões de ecus, com base nos casos comunicados pelos Estados-membros, por força do Regulamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 ou no âmbito do Regulamento (CEE) n° 1468/81 relativo à assistência mútua. No que diz respeito aos produtos afectados por irregularidades e fraudes no domínio do trânsito, os cigarros são de longe os produtos mais afectados (no período de 1990-1995, os casos que envolvem estes produtos representam 47% dos montantes em causa). De seguida, os produtos lácteos, os animais vivos e a carne (ver Quadro 10). Atenta a taxa muito elevada dos impostos e outros direitos aplicáveis (ou dos direitos à importação destas mercadorias), estes produtos são considerados como "sensíveis". Os Estados-membros e a Comissão estabeleceram um sistema informatizado que permite Ver Capítulo 2, Secção 3, ponto 1, p. 23. 81 proceder ao intercâmbio rápido de informações nesta matéria ("Sistema de informação prévia"154) no âmbito de um acordo administrativo. SECÇÃO 4: COBRANÇA No que respeita à cobrança nos domínios dos recursos próprios tradicionais e das despesas do FEOGA-Garantia, a situação continua a não ser satisfatória. O que é tanto mais preocupante quanto se trata de um domínio em que os Estados-membros têm um interesse no mínimo equivalente ao da Comunidade de ver melhorada a situação quanto ao seu impacto no orçamento. Os problemas que aqui se levantam são importantes, nomeadamente a lentidão dos processos administrativos internos nos Estados-membros e a percentagem elevada de casos em que os operadores económicos em causa contestam perante os tribunais uma decisão de cobrança. Além disso, os valores indicados nos Quadros 11 a 13 podem subestimar o esforço real dos Estados-membros, na medida em que estes últimos não comunicam sistematicamente à Comissão a situação dos montantes cobrados, designadamente no domínio dos recursos próprios tradicionais. O Reino Unido, designadamente, forneceu valores que demonstram que a taxa de cobrança efectiva dos recursos próprios tradicionais (ver Quadro 11) é sensivelmente superior à resultante da exploração dos dados constantes da base informática. Estes elementos quantificados, apresentados globalmente por trimestre, embora não permitam actualizar os casos individuais, constituem a matéria utilizada para a elaboração das estatísticas relativas à cobrança dos recursos próprios tradicionais. Para 1996, a adopção do novo regulamento neste domínio deveria resolver este problema. Um caso concreto particularmente difícil é a cobrança dos direitos aduaneiros. Com efeito, levantam-se com frequência questões relativas ao nascimento da dívida aduaneira e à determinação da competência no desenrolar do processo de cobrança, retardando a instauração dos processos. Para fazer face a estas dificuldades, a Comissão criou um dispositivo específico que deve permitir chegar a decisões mais rápidas neste domínio, sobretudo respeitando os prazos fixados, por forma a evitar a prescrição. Um grupo de trabalho interserviços está encarregado de apreciar os processos contenciosos, recolher todos os elementos necessários e apresentar as devidas conclusões. É necessário um certo recuo para apreciar de forma crítica e construtiva a eficácia dos processos criados pelos Estados-membros. Parece, portanto, mais legítimo analisar a situação quanto à cobrança dos montantes envolvidos nos casos que tenham sido comunicados durante os anos que precedem o período abrangido por este balanço anual. Os Quadros 11 a 13 descrevem em pormenor a situação dos casos comunicados de 1992 a 1994 e dão conta da situação global quanto aos casos mais antigos. Em 1995, um número elevado de processos muito antigos, cuja origem remonta algumas vezes aos anos 70, continuou em aberto. Em 31. 12. 1995, apenas no domínio do FEOGA-Garantia, ficaram em aberto 1 169 casos comunicados em 1991 ou antes desse ano; em 419 casos está em curso um processo judiciário. Dois Estados-membros (a Itália e a Alemanha) instauraram mais de 90% de todos os processos judiciários. Tal como anunciado aquando da reunião do Comité "Grupo Irregularidades e Assistência Mútua" de 20 de Outubro de 1995, a Comissão vai esforçar-se por encontrar, em colaboração com os Estados-membros, uma solução que permita encerrar os processos mais antigos em relação aos quais nenhuma evolução parece provável, devendo, por outro, ser Ver Capítulo 2, Secção 3, ponto 1, p. 25. 82 tomada uma decisão quanto à assunção, pelo Estado-membro ou pela Comunidade, do montante em causa, declarado irrecuperável. Se é verdade que, no domínio das despesas do FEOGA-Garantia, é possível responsabilizar o Estado-membro por quaisquer negligências na cobrança dos montantes que tenham sido objecto de irregularidades e colocar a cargo do referido Estado-membro os montantes que deviam e podiam ser cobrados (num processo designado por "apuramento de contas"), no estádio actual, esta possibilidade não está prevista explicitamente nos outros domínios orçamentais. A situação preocupante no domínio dos recursos próprios tradicionais torna ainda mais importante a reflexão sobre a extensão dos princípios do processo de apuramento de contas aos outros domínios orçamentais, tal como preconizado pelo Conselho Europeu de Madrid em Dezembro de 1995. SECÇÃO 5: ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO No âmbito da iniciativa SEM 2000 ("Boa gestão financeira"), a Comissão adoptou determinadas decisões com o objectivo de assegurar que todas as novas iniciativas legislativas com um impacto orçamental significativo sejam sujeitas a um exame prévio dos eventuais riscos de fraude e incluiu, na suas propostas, medidas que garantem uma protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade. Na fase III do mesmo exercício, conduzido com os Estados-membros, levantou-se a questão de saber, no mesmo espírito, como evitar que as alterações introduzidas nas propostas da Comissão no âmbito das negociações no Conselho aumentem os riscos de fraude. Além disso, com base nos dados disponíveis relativos aos casos de irregularidade detectados no passado, a Comissão estabelecerá anualmente uma lista das regulamentações a rever na perspectiva de uma melhor protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Este trabalho deve permitir reforçar a parceria indispensável na matéria, numa recolha mais sistemática da experiência adquirida. Será dada prioridade às regulamentações que: - Tenham um impacto orçamental considerável e cuja violação represente vantagens acrescidas para os operadores económicos envolvidos; Apresentem um grau de complexidade e dificuldades de "controlabilidade" elevados; Tenham sido identificadas nos relatórios do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias ou nas bases de dados IRENE e pré-IRENE como particularmente expostas à fraude. Nesta perspectiva, e na sequência das verificações efectuadas em 1995, a Comissão propõe-se analisar nomeadamente as regras de prescrição de garantia no Código Aduaneiro, os direitos de importação e as restituições à exportação no sector da carne de bovino, a questão dos efectivos no que respeita ao organismo de controlo comunitário vitivinícola155, o sistema de auxílio à produção no sector do azeite, bem como os artigos 23° e 24° do Regulamento (CEE) n°4253/88. Igualmente na fase III da iniciativa SEM 2000, a Comissão está a estudar, em colaboração com os Estados-membros, outras melhorias que possam contribuir para uma redução dos riscos de irregularidade. O que se prende, por exemplo, com a questão de uma definição mais clara dos 155 Regulamento (CEE) n°2048/89 do Conselho, JO L 202 de 14. 07. 1989. 83 critérios de elegibilidade das despesas no domínio dos Fundos Estruturais e com os sistemas de controlo e de auditoria criados para as despesas indirectas que são geridas pelos Estados-membros. 84 TODOS OS DOMÍNIOS QUADRO 1 1992 -1995 VOLUME GLOBAL DAS IRREGULARIDADES comunicadas formalmente pelos Estados-membros e inquéritos realizados pela Comissão com os Estados-membros NUMERO DE CASOS 4. 500 MONTANTES em milhões de ecus I 1992 l 1993 | 1994 1. 200 1. 100 1. 000 900 too 700 600 SOO 400 300 200 100 pli 1 1 11 204 #>3 | 1 ^ (*) No que respeita aos recursos próprios, estes valores incluem uma estimativa em relação ao segundo semestre de 1995 85 QUADRO 2 TODOS OS DOMÍNIOS 1992-1995 1. IRREGULARIDADES COMUNICADAS FORMALMENTE (#) PELOS ESTADOS-MEMBROS 2. INQUÉRITOS REALIZADOS PELA COMISSÃO ( ##) COM OS ESTADOS-MEMBROS NÚMERO DE CASOS 1992 1993 1994 1995 4. 500 4. 260 4. 000 3. T50 1. 500 1. 250' 3. 00o' 2. 750 ' 2. S00' 2. 2SO ' 2. OO0' uso' 1. 500' 1. 2S0' 1. 000' MONTANTES em milhões de ecus 1992 1993 1994 1995 - a» BB!!! • Caso* detectados a formalmente comunicados paios Estados-membros no que respeita ao ano indicado, por força dos rtgulamantos am vigor no* domínio* dos recursos próprio» tradicionait, do FEOGA-Garantia • dat acçdas estruturais. ## Inquéritos da Comittio, em colabonçlo com os tarviços especiallzadot dot Ettadoi-membros, que permitiram identificar uma irregularidade e avaliar o seu impacto orçamental durante o ano indicado. (*) Recursos próprios: incluindo uma estimativa em ralaçio aa segundo semestre de 199S. 86 QUADRO 3 RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS 1992-1995 f. IRREGULARIDADES COMUNICADAS FORMALMENTE (#) PELOS ESTADOS-MEMBROS INQUÉRITOS REALIZADOS PELA COMISSÃO COM OS ESTADOS-MEMBROS NUMERO DE CASOS 1992 l 1993 | 1994 | 1995 2. 500 2. 400 2. 300 2. 200 2. 100 2. 000 1. 700 1. 500 1. 500 1. 400 1. 300 1. 200 1. 100 1. 000 900 too TOO «00 soo 400' 100' MONTANTES em milhões de ecus 120 f*9 Por força do Regulamento (CEE) n* 1552/89 \Çomunicacões durante o primeiro semestre de 1995 \Estlmativa em relação ao segundo semestre de 1995 87 QUADRO 4 FEOGA - GARANTIA 1992 -1995 1. IRREGULARIDADES COMUNICADAS FORMALMENTE (#) PELOS ESTADOS-MEMBROS 2. INQUÉRITOS REALIZADOS PELA COMISSÃO COM OS ESTADOS-MEMBROS NUMERO DE CASOS 1992 1993 1994 1995 2. 000 1. 900 1. 900 1. 700 1. 500 1. 500 1. 400' 1. 300 1. 200' 1. 100' 1. 000' 900' SOO' 700' SOO' SOO' 400' 300' 200 ' 100- MONTANTES em milhões de ecus 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 soo" 475" 450 " 425 400 " 3 7 5" 350" 325" 300 27$ ~ 250 " 225 2O0" 175~ 150 " 125" 100 7 5" S »" 2 5" : 417 $00 214 \ M f r S ^ ^J 500 ¥75 450 4 2 5' 400' 375' 3S0' 325 ' 300' 275' 250 ' 225' 200' 175' 150' 125' 100' 75" SO* 25 " (if) Por força do Regulamento (CEE) n° 595/91 88 102 72 QUADRO 5 ACÇÕES ESTRUTURAIS 1992 -1995 1. IRREGULARIDADES COMUNICADAS 2. INQUÉRITOS REALIZADOS FORMALMENTE (#) PELOS ESTADOS-MEMBROS PELA COMISSÃO COM OS ESTADOS-MEMBROS NÚMERO DE CASOS MONTANTES em milhões de ecus 1992 1993 1994 1995 50~ 45~ 40~ J 5~ 30~ 2 5" 20 ~ 15 10 5~ 23 K-. , liVTiJJfelf u (*) Antes da entrada em vigor dos Regulamentos (CEE) n°s 1681/94 e 1831/94 # Casos formalmente comunicados pelos Estados-membros, por força dos Regulamentos (CEE) n"s 1681/94 e 1831/94 89 QUADRO 6 DESPESAS DIRECTAS (*) INQUÉRITOS REALIZADOS pela COMISSÃO (**) NUMERO DE CASOS 1993 1992 1994 1995 40 35 30 25 20 15 10 5 40 35 30 25 20 15 10 5 MONTANTES em milhões de ecus 1992 1993 1994 1995 28 23 O VER CAPITULO 6 , Secção 5 (**) Com a assistência dos serviços dos Estados-membros 90 QUADRO 7 Repartição das irregularidades detectadas em 1995 Irregularidades formalmente comunicadas pelos Estados-membros e inquéritos realizados pela Comissão com os Estados-membros RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS 1995 RECURSOS PRÓPRIOS 1995 número de casos RECURSOS PRÓPRIOS 1995 montantes Repartição dos valores apresentados no QUADRO 3 FEOGA-GARANTIA 1995 DIREITOS ADUANEIROS M% FEOGA-GARANTIA 1995 montantes APOIO MERCADOS 53% Repartição dos valores apresentados no QUADRO 4 ACÇÕES ESTRUTURAIS 1995 ACÇÕES ESTRUTURAIS 1995 número de casos ACÇÕES ESTRUTURAIS 1995 montantes Repartição dos valores apresentados no QUADRO 5 91 TODOS OS DOMÍNIOS QUADRO 8 IRREGULARIDADES FORMALMENTE COMUNICADAS EM 1995 POR ESTADO-MEMBRO MONTANTES x 1. 000 ECUS BÉLGICA DINAMARCA ALEMANHA GRÉCIA ESPANHA FRANÇA IRLANDA ITÁLIA LUXEMBURGO PAÍSES BAIXOS ÁUSTRIA PORTUGAL FINLÂNDIA SUÉCIA REINO UNIDO TOTAL ( * ) UNICAMENTE 1° e 2o TRIMESTRES 1995 DESPESAS ACÇÕES ESTRUTURAIS C O M U Í C A B A Í I Í. ÒS ESTADOS-MEMBROS CASOS comunicados MONTANTES comunicados 89 47 928 218 184 186 35 494 0 277 12 194 1 50 381 $. 096 24. 032 BE 4. 737 DK ÍDII3IH QUADRO 9 " TASK GROUP CIGARROS" CONTRABANDO DE CIGARROS 1995 Cigarros em causa 35. 000. 000 80. 000. 000 426. 650. 000 450. 000. 000 Implicações orçamentais * para os Estados-membros e os recursos próprios em ecus 3. 000. 000 10. 000. 000 50. 000. 000 45. 000. 000 57. 350. 000 92. 000. 000 8. 888. 665 15. 000. 000 450. 000. 000 45. 000. 000 1. 000. 000. 000 1. 097. 810. 000 3. 688. 810. 000 100. 000. 000 110. 580. 000 387. 468. 665 4. 650. 000 6. 750. 000 11. 450. 000 13. 000. 000 20. 000. 000 40. 000. 000 51. 540. 000 60. 000. 000 167. 534. 600 Total 374. 924. 600 CONTRABANDO DE CIGARROS 1995 Dinamarca/Espanha/Portuga! ESTADO-MEMBRO Finlândia Suécia Áustria/Itália Reino Unido Grécia Espanha Bélgica Irlanda França/Reino Unido Alemanha Países Baixos Itália 1000 000 000 ' Montantes estimados 93 IRREGULARIDADES NO DOMÍNIO DO TRÂNSITO DESDE 1990 ATÉ 1995 INCLUSIVE (*) MONTANTES RESPEITANTES AOS RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS QUADRO 10 PRODUTOS ANIMAIS VIVOS bovinos/suínos/ovinos MILHÕES DE ECUS 33 CARNE DE BOVINO E SUÍNO <3 PRODUTOS LÁCTEOS manteiga/queijo/leite em pó BANANAS CEREAIS AÇÚCAR TÊXTEIS 33 63 15 5 18 5 46 OUTROS PRODUTOS CIGARROS T O T AL 191 409 (*) Irregularidades comunicadas por força dos Regulamentos n°s 1552/89 e 1468/81 IRREGULARIDADES TRANSITO OUTROS PRODUTOS / 110/0 «* TÊXTEIS 1% CIGARROS 47% PRODUTOS LÁCTEOS 15% ANIMAIS VIVOS 8% CARNE DE BOVINO E DE SUÍNO 8% QUADRO 1t SITUAÇÃO DA RECUPERAÇÃO EM 31-12-1995 RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS SITUAÇÃO DOS CASOS (*) COMUNICADOS ANTES DE 1992 SITUAÇÃO DOS CASOS (*) COMUNICADOS EM 1992, 1993 e 1994 Regulamento (CEE) n° 1552/89 MONTANTES x 1. 000 ECUS BÉLGICA DINAMARCA ALEMANHA GRÉCIA ESPANHA FRANÇA IRLANDA ITÁLIA LUXEMBURGO PAÍSES BAIXOS (+) ÁUSTRIA PORTUGAL FINLÂNDIA SUÉCIA REINO UNIDO (++) TOTAL MQNTANTESf") MONTANTES AINDA POR RECUPERAR(*++) MONTANTES^*) EFECTIVAMENTE MONTANTES AINDA POR RECUPERAR^*-*) COMUNICADOS no total dos quais «injustiça % dos montantes comunicados COMUNICADOS RECUPERADOS no total dos quais am justiça % dos montantes comunicados 8. 593 3. 476 122. 737 1. 336 2. 410 27. 564 270 4. 186 41 6. 030 # 699 # # 24. 228 201. 570 3. 606 2. 017 118. 716 1. 336 1. 647 21. 010 93 4. 186 41 5. 612 322 18. 175 176. 761 134 0 65. 730 819 260 55 0 3. 719 0 2. 676 202 73. 595 42% 58% 97% 100% 88% 76% 34% 100% 100% $3% 46% 75% 88% 5 97. 943 7. 005 127. 985 2. 162 13. 267 80. 895 12. 038 98. 620 89 9. 323 # 2. 716 # # 72. 606 524. 6491 « 6. 555 2. 952 6. 075 0 1. 615 957 6. 118 639 46 125 7 - 5 -6 91. 388 4. 053 121. 910 2. 162 11. 652 79. 938 5. 920 97. 981 43 9. 198 a 50. 624 204 24. 685 2. 037 2. 803 452 0 92. 991 0 5. 090 9*7/5 93% 58% 95% 100% 88% 99% 49% 99% 48% 99% 677 2. 039 1. 172 75% 2. 260 28. 019 70. 346 496. 630 658 180. 716 97% 95% (*) Calculada com base nos casos comunicados formalmente à Comissão. (") Montantes inicialmente comunicados ou corrigidos numa fase ulterior. (+) Os Países Baixos informaram a Comissão que foram colocados à disposição, em 1995, 58 milhões de ecus no que respeita a casos de cigarros de 1993 e 1994, sem que tenham sido apresentadas fichas respeitantes a fraudes. (++) O Reino Unido informou a Comissão que a taxa de cobrança é melhor que a resultante da exploração das fichas respeitantes a fraudes britânicas que ainda não foram actualizadas. (+++) As taxas de cobrança são indicadas sob reserva. Até que seja adoptada a alteração da regulamentação proposta, os Estados-membros não estão obrigados a Informar a Comissão da evolução dos montantes já comunicados. * > NÂO APLICÁVEL QUADRO 12 SITUAÇÃO DA RECUPERAÇÃO EM 31-12-1995 FEOGA - GARANTIA SITUAÇÃO DOS CASOS (*) COMUNICADOS ANTES DE 1992 SITUAÇÃO DOS CASOS (*) COMUNICADOS EM 1992,1993 e 1994 MONTANTES MONTANTESH MONTANTES AINDA POR RECUPERAR MONTANTESC*) EFECTIVAMENTE MONTANTES AINDA POR RECUPERAR COMUNICADOS no total | dos quais em justiça f % dos montante» comunicados COMUNICADOS RECUPERADOS no total \dos quais am justiça] % dos montantes comunicados MO ON BÉLGICA DINAMARCA ALEMANHA GRÉCIA ESPANHA FRANÇA IRLANDA ITÁLIA LUXEMBURGO PAÍSES BAIXOS ÁUSTRIA PORTUGAL FINLÂNDIA SUÉCIA REINO UNIDO TOTAL 14. 570 23. 252 155. 868 784 2. 486 29. 248 13. 945 409. 108 0 27. 980 # 1. 146 # # 24. 042 702. 429 4. 510 13. 258 30. 510 253 1. 242 10. 696 7. 316 393. 283 0 16. 607 2. 550 11. 011 23. 543 0 0 8. 891 2. 228 149. 210 0 3. 471 496 0 11. 196 489. 367 492 201396 31% 57% 20% 32% 50% 37% 52% 96% 59% 43% 47% 70% (*) Estabelecida com base nos casos comunicados formalmente à Comissão. (**) Montantes inicialmente comunicados após correcções. 16. 593 9. 101 62. 150 82. 914 79. 607 49. 404 2. 992 460. 606 0 17. 204 # 14. 327 # 22. 405 817. 303 990 4. 829 9. 949 56. 409 1. 951 14. 877 1. 870 90. 063 0 9. 684 15. 603 4. 272 52. 201 26. 505 77. 656 34. 527 1. 122 370. 543 0 7. 520 43 1. 029 2. 951 0 212 6. 474 0 114. 445 0 0 1. 153 13. 174 2. 187 10. 524 202. 299 11. 881 615. 004 189 127. 530 • • NAO APLICÁVEL 94% 47% 84% 32% 98% 70% 38% 80% 44% 92% 53% 75% QUADRO 13 SITUAÇÃO DA RECUPERAÇÃO EM 31-12-1995 FUNDOS ESTRUTURAIS SITUAÇÃO DOS CASOS COMUNICADOS ANTES DE 1992 SITUAÇÃO DOS CASOS COMUNICADOS EM 1992, 1993 E 1994 MONTANTES X 1. 000 ECUS MONTANTES MONTANTES POR PROCESSOS MONTANTES EFECTIVAMENTE MONTANTES POR % DO MONTANTE COMUNICADOS (*) RECUPERAR INSTAURAOOS COMUNICADOS (*) RECUPERADOS RECUPERAR INICIALMENTE COMUNICADO M3 BÉLGICA DINAMARCA ALEMANHA GRÉCIA ESPANHA FRANÇA IRLANDA ITÁLIA LUXEMBURGO PAÍSES BAIXOS ÁUSTRIA PORTUGAL FINLÂNDIA SUÉCIA REINO UNIDO TOTAL 13 19 111 72 945 58 562 # 13 12 35 60 945 23 444 # 944 45 # # # 420 2. 200 # # # 356 1. 888 # 79 1. 068 105 239 2874 397 1477 # 430 # # 72 5. 594 73 29 72 12 32 210 2802 385 30% 88% 97% 97% 1477 100% # 238 # # 424 192 45% 72 5170 100% 92% BE DK DE EL ES FR IR IT LU NL OS PO SU SV UK (*) Montantes inicialmente comunicados após correcções. # = NÃO APLICÁVEL CAPÍTULO 8: DOTAÇÕES ANTIFRAUDE SECÇÃO 1: EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 1995 O montante das dotações antifraude votado pela Autoridade Orçamental para 1995 eleva-se a 132,618 milhões de ecus (dotações de autorização). O montante das dotações disponíveis após transferências156 eleva-se a 88,233 milhões de ecus. Este montante não tem em conta as dotações inscritas na rubrica B5. 800 ("Cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos"), cuja utilização, em 1995, consistiu em financiar projectos apresentados pelos Estados-membros à Comissão no âmbito do Título VI do Tratado da União Europeia. Estas dotações destinam-se, em grande parte, às administrações nacionais no âmbito das diferentes políticas comunitárias de apoio e de assistência técnica. Algumas destas dotações são definidas de forma estrita por regulamentações sectoriais, nomeadamente no domínio da agricultura; as outras, de forma mais flexível, no âmbito de atribuições de subvenções destinadas a apoiar as actividades operacionais de controlo e as investigações por serviços especializados dos Estados-membros. Todas estas dotações obedecem ao princípio da boa gestão financeira que se impõe à Comissão. O Quadro 14 apresenta de forma pormenorizada a forma como foram utilizadas as dotações de 1995. SESSÃO 2: DOTAÇÕES 1996 As dotações votadas pela Autoridade Orçamental para 1996 elevam-se a 88,665 milhões de ecus (incluindo os montantes inscritos na reserva157), sendo, portanto, menos importantes que as respeitantes a 1995, nomeadamente no que respeita à parte B do orçamento. Esta diminuição prende-se com a rubrica BI. 360 (29 milhões de ecus na rubrica + 15 milhões de ecus na reserva para 1996, ao passo que, em 1995, esta rubrica estava dotada de 85 milhões de ecus), uma vez que 1995 constitui o termo, excepto em relação aos novos Estados-membros, de certos programas de co-financiamento previstos no Regulamento (CEE) n° 307/91 (reforço dos controlos de determinadas despesas do FEOGA-Garantia) e no Regulamento (CEE) n° 3508/92 (sistema integrado de gestão e de controlo). O artigo B2. 150 é novo e reúne as diferentes rubricas de dotações antifraude existentes no domínio das políticas estruturais (rubricas B2. 101, B2. 111, B2. 121 e B2. 131). A criação no âmbito da subsecção do orçamento "Protecção dos consumidores, mercado interno, indústria e redes transeuropeias" de um novo título B5. 9 intitulado "Luta contra a fraude" e de um novo artigo B5. 910 intitulado "Acções gerais de luta contra a fraude" foi desejada pelo Parlamento Europeu. Este novo título e este novo artigo cobrem as despesas relativas à assistência técnica que a Comissão (SG/UCLAF) presta aos Estados-membros no domínio agrícola e no domínio dos 156 157 Transferências internas submetidas à Autoridade Orçamental. Memorando: Estes montantes ainda não são utilizáveis, prevendo-se, no entanto, que possam ser utilizados no decurso do exercício (portanto, após o estabelecimento e a votação destes orçamentos antifraude). 98 recursos próprios tradicionais, bem como os custos incorridos, nomeadamente através de controlos no terreno, para evitar quaisquer pagamentos indevidos, bem como quaisquer perdas de receitas provenientes dos recursos próprios158. Os Quadros 15 e 16 apresentam uma repartição pormenorizada das dotações antifraude para 1996. 158 A cobertura destas despesas no domínio agrícola foi assegurada em 1995 pelo artigo B2. 519. 99 EXECUÇÃO DAS DOTAÇÕES 1995 Quadro 14 NÚMERO ORÇA MENTAL A. 2554 DESIGNAÇÃO ACÇÕES FINANCIADAS DOTAÇÕES DISPONÍVEIS APÓS TRANSFERÊNCIAS DOTAÇÕES AUTORIZADAS PERCENTAGEM DE UTILIZAÇÃO Conferências, congressos e reuniões ligados às actividades das associações de juristas para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade Seminários, reuniões, acções de formação nos Estados-membros 260 000 259 605 99,9 A. 3530 Unidade de Coordenação da Luta contra a Fraude o o A. 3531 Controlos, estudos, análises no âmbito da luta contra a fraude - Reuniões, colóquios, investigações - Infra-estruturas informáticas - Informação - Regulamento (CEE) n° 4045/89 - Seminários e estudos jurídicos - Seminários direitos aduaneiros, IVA - Investigações e missões - Outros seminários - Relatório "Luta contra a Fraude" - Análises - Informática e bases de dados - Subvenções - Órgão de conciliação (FEOGA) -SCENT A. 3532 TAFI (luta contra a fraude no sector têxtil) - Investigações e missões - Subvenções - Co-financiamento de uma célula de investigação - Brochuras relativas ao sector têxtil 200 000 3 308 000 800 000 100 98 93 199 999 85 615 24 384 90 000 3 244 018 470 000 112 904 90 000 414 800 516 246 31 000 9 598 718 120 418 000 438 350 25 000 740 000 188 799 200 000 300 000 51 201 TOTAL A TRANSPORTAR 4 568 000 4 443 622 NUMERO ORÇAMENTAL DESIGNAÇÃO ACÇÕES FINANCIADAS TRANSPORTE Criação de uma fundação de direito neerlandês (estrutura jurídica da rede) que reúne cinco países: D, I, GR, L, NL. DOTAÇÕES DISPONÍVEIS APÓS TRANSFERÊNCIAS DOTAÇÕES AUTORIZADAS PERCENTAGEM DE UTILIZAÇÃO 4568 000 4 443 622 400 000 62 500 16 A. 355 B1. 360 B2. 101 B2. 111 B2. 121 B2. 131 Rede europeia de documentação, coordenação e investigação de combate à fraude e à criminalidade transfronteiras Acções de luta contra a fraude no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia Acções de luta contra a fraude no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção "Orientação" Acções de luta contra a fraude no âmbito do Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca Acções de luta contra a fraude no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional - Regulamento (CEE) n° 307/91 + Regulamento (CE) n° 3235/94 - Regulamento (CE) n° 165/94 (Teledetecção) - Regulamento (CEE) n° 3508/92 (SIGC) + Regulamento (CE) n° 3235/94 65 000 000 «0G0 000 95,5 10 000 000 8 700 000 43 360 000 Subvenções 200 000 (*) 10 000 50 000 (*) - 5 - Subvenções 300 000 (*) 30 000 10 Acções de luta contra a fraude no âmbito do Funda Social Europeu Subvenções 200 000 (*) 19 000 9,5 TOTAL A TRANSPORTAR 70 718 000 66 625 122 (*) As dotações correspondentes estavam inscritas na reserva B0. 40 (as rubricas estavam dotadas de um p. m. ). A transferência destas dotações para as rubricas estava sujeita a decisão da Autoridade Orçamental, com base num relatório elaborado pelos serviços da Comissão (SG/UCLAF). A decisão verificou-se em Julho de 1995, pelo que a colocação tardia das dotações à disposição não permitiu a sua óptima utilização em 1995. NÚMERO ORÇA MENTAL DESIGNAÇÃO ACÇÕES FINANCIADAS DOTAÇÕES DISPONÍVEIS APÓS TRANSFERÊNCIAS DOTAÇÕES AUTORIZADAS PERCENTAGEM DE UTILIZAÇÃO B2. 5110 Controlos na agricultura TRANSPORTE - Controlos e análises - Agências azeite dotações dissociadas B2. 519 B5. 3051 B6. 910 B7. 530 o - Estudos, análises, controlos - Subvenções - Despesas com peritos - Matthaeus - Matthaeus-Tax Acções de luta contra a fraude na agricultura Programa de acção comunitário em matéria de formação profissional dos funcionários aduaneiros (Matthaeus) e dos funcionários responsáveis pela fiscalidade indirecta (Matthaeus-Tax) Medidas de luta contra a fraude no domínio da investigação a custos repartidos Medidas de luta contra a fraude no sector da cooperação 707 18 000 66 625 122 12 715 000 12 m m 99,6 1 650 000 O 3 000 000 168 864 12 500 000 764 387 149 387 590 000 25 000 3 000 OOP 2 290 570 709 430 46,4 100 50 000 42 000 84 100 000 - - T O T AL G E R AL 88 2 33 0 00 83 100 3 73 9JL2 (*) As dotações correspondentes estavam inscritas na reserva B0. 40 (as rubricas estavam dotadas de um p. m. ). A transferência destas dotações para as rubricas estava sujeita a decisão da Autoridade Orçamental, com base num relatório elaborado pelos serviços da Comissão (SG/UCLAF). A decisão verificou-se em Julho de 1995, pelo que a colocação tardia das dotações à disposição não permitiu a sua óptima utilização em 1995. Quadro 15 DOTAÇÕES ANTIFRAUDE - ORÇAMENTO 1996 NÚMERO DESIGNAÇÃO A-2554 A-3530 A-3531 A-3532 A-355 BI-360 B2-150 B2-301 B2-511 B5-3051 B5-910 B6-910 Conferências, congressos, reuniões ligados às actividades das associações de juristas europeus para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade Unidade de coordenação da luta contra a fraude Controlos, estudos e análises no âmbito da luta contra a fraude. Luta contra a fraude no sector têxtil (TAF1). Rede europeia de documentação, coordenação e investigação de combate à fraude e à criminalidade transfronteiras Acções de luta contra a fraude no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia Acções de luta contra a fraude no âmbito das acções estruturais Acções de luta contra a fraude no âmbito do Fundo de Coesão Controlos na agricultura Programa de acção comunitário em matéria de formação profissional dos funcionários aduaneiros (Matthaeus) e dos funcionários responsáveis pela fiscalidade indirecta (Matthaeus-Tax). Acções gerais de luta contra a fraude Medidas de luta contra a fraude no domínio da investigação a custos repartidos MONTANTE (ecus) 290 000 200 000 4 000 000 800 000 350 000' 29 000 0002 750 000 300 000 15 500 0003 3 200 000 4 175 000 50 000 B7-650 Medidas de luta contra a fraude no sector da cooperação 50 000 Dotações inscritas na totalidade no capítulo AO. 10 (reserva Parte A do orçamento). Uma dotação de 15 milhões de ecus está inscrita na reserva BO-40. Uma dotação de 13 milhões de ecus está inscrita na reserva BO-40. 103 QUADRO 16 DOTAÇÕES ANTIFRAUDE 1996 Repartição por grandes domínios Domínio 1. FEOGA-GARANTIA 2. FUNDOS ESTRUTURAIS + FUNDO DE COESÃO 3. CONTROLOS AGRÍCOLAS 4. FORMAÇÃO ADUANEIRA E FISCALIDADE 5. COORDENAÇÃO E ACÇÕES GERAIS I LUTA ANTIFRAUDE Imputação orçamental B1-360 B2-150/B2-301 B2-511 B5-3051 A2554 /A-353 /A-355 + B-9101B6-9101B7-650 TOTAL MILHÕES DE ECUS 44,00 1,05 28,50 3,20 9,92 86,67 LUTA ANTIFRAUDE 1996 COORD. + ACÇÕES GERAIS LUTA ANTIFRAUDE 11% FORMAÇÃO ADUANEIR E FISCALIDADE 4% CONTROLOS AGRÍCOLAS 33% 104 FEOGA-GARANTIA 51% UNDOS ESTRUTURAIS FUNDO DE COESÃO 1% ANEXO: LISTA DOS NÚMEROS DE TELEFONE GRATUITO (FREE-PHONE) EM CADA ESTADO-MEMBRO Alemanha: 0130820595 Bélgica: 080012426 Dinamarca: 80018495 Espanha: 900993295 França: Grécia: Irlanda: Itália: 05917295 008003212595 1800553295 167878495 Luxemburgo: 08003595 Países Baixos: 060224595 Portugal: 0505329595 Reino Unido: 0800963595 Áustria: Suécia: 06605845 020791695 Finlândia: 0800112595 105 CEE: CE: CIG: SEM 2000: SG/UCLAF ou UCLAF: JO: TIR- SCENT: OS: GLOSSÁRIO Comunidade Económica Europeia Comunidade Europeia (designação utilizada após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia) Conferência Intergovernamental Programa da Comissão com o objectivo de melhorar, no horizonte do ano 2 000, a gestão das dotações comunitárias ("Sound and Efficient Management") (Unidade de) Coordenação da Luta contra a Fraude (Direcção integrada no organigrama do Secretariado-Geral da Comissão) Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L: série L; JO C: série C) Transporte Internacional Rodoviário System for a Customs Enforcement Network Sistema de Informação Aduaneira (CIS em inglês: "Customs Information System"; abreviatura utilizada na denominação "Grupo de Trabalho SCENT/CIS") IVA: Imposto sobre o Valor Acrescentado COCOLAF: Comité Consultivo para a Coordenação no domínio da Luta contra a Fraude TAFI: SPG: GATT: Textile AntiFraud Initiative (acrónico inglês) Sistema de Preferências Generalizadas General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio) FSE: Fundo Social Europeu FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional QCA: FED: Quadro Comunitário de Apoio Fundo Europeu de Desenvolvimento 106 IRENE: FEOGA: Base que compreende dados relativos a casos de irregularidades, inquéritos e exploração da informação Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (Secção Garantia: FEOGA-Garantia; Secção Orientação: FEOGA-Orientação) IFOP: Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca 107 ISSN 0257-9553 COM(96) 173 final DOCUMENTOS PT 09 N. ° de catálogo : CB-CO-96-220-PT-C ISBN 92-78-03993-4 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo