title: SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFT - BETRUGSBEKÄMPFUNG - Jahresbericht 1995

eurovoc_concepts:
Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 08. 05. 1996 KOM(96) 173 endg. SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFT BETRUGSBEKÄMPFUNG Jahresbericht 1995 (von der Kommission vorgelegt) EINLEITUNG KAPITEL I ABSCHNITT 1 ABSCHNITT 2: ABSCHNITT 3: ABSCHNITT 4: INHALT IM BEREICH DER HORIZONTALEN ENTJVICKLUNGEN RECHTSVORSCHRIFTEN IM JAHRE 1995 (ERSTER PFEILER UND TITEL VI) IM RAHMEN DES EINLEITUNG UND BESTANDSAUFNAHME ERSTEN DIE TÄTIGKEITEN PFEILERS / VERBESSERUNG DES GEMEINSCHAFTLICHEN RECHTSRAHMENS 1. Die Verordnung über den Schutz der finanziellen Interessen. der Europäischen Gemeinschaften Der Vorschlag für eine Verordnung über Kontrollen und Überprüfungen vor Ort 2. TÄTIGKEITEN IM RAHMEN VON TITEL VI /BEMÜHUNGEN UM EINE GRÖSSERE VEREINBARKEIT DER INNERSTAATLICHEN RECHTSVORSCHRIFTEN 1 2. Das Übereinkommen Das Zusatzprotokoll zu dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (zweites Instrument) Das Protokoll über Bestechungsdelikte von Beamten IM BEREICH DER ORGANISIERTEN 3. ENTWICKLUNGEN WIRTSCHAFTSKRIMINALITÄT KAPITEL 2: WICHTIGE ENTJVICKLUNGEN BEI DEN RECHTSVORSCHRIFTEN - 1995 SEKTORALEN ABSCHNITT 1 ABSCHNITT 2 ABSCHNITT 3 ABSCHNITT 4: EIGENMITTEL AGRARBEREICH ZOLL 1. 2. 3. AMTSHILFE Versandverfahren Initiative "Zoll 2000" Vorprodukte von Drogen KAPITEL 3: DIE ÜBRIGEN ORGANE ABSCHNITT 1: ABSCHNITT 2 ABSCHNITT 3: ABSCHNITT 4: EUROPÄISCHES PARLAMENT RAT RECHNUNGSHOF GERICHTSHOF KAPITEL 4: DIE MITGLIEDSTAATEN 8 8 11 11 13 14 14 16 18 19 22 22 23 26 26 29 30 31 33 33 34 35 36 38 DIE BERICHTE DER MITGLIED STAATEN ÜBER DEN MIßBRAUCH VON GEMEINSCHAFTSMITTELN UND DIE ANWENDUNG DES ARTIKELS 209 38 A 39 1. 39 2. 42 3. 4^ 4. Vorgehensweise Stand der Anwendung des Artikels 209 a Absatz 1 EGV Stand der Anwendung des Artikels 209 a Absatz 2 EGV Überlegungen für ein weiteres Vorgehen KAPITEL J. PART ERSCHAFTLICHE ZUSAMMENARBEIT ABSCHNITT 1: SEMINARE UND AUSTAUSCH VON BEAMTEN ABSCHNITT 2: ABSCHNITT 3: ABSCHNITT 4: DER BERATENDE AUSSCHUSS FÜR DIE KOORDINIERUNG DER BETRUGSBEKÄMPFUNG (COCOLAF) PARTNERSCHAFTLICHE ZUSTÄNDIGEN STELLEN DER MITGLIEDSTAATEN AMTSHILFE ZWISCHEN DER GEMEINSCHAFT UND DRITTLÄNDERN IM ZOLLBEREICH ZUSAMMENARBEIT MIT DEN KAPITEL 6: ERMITTLUNGEN ABSCHNITT 1: ABSCHNITT 2: ABSCHNITT 3: ABSCHNITT 4: ABSCHNITT 5: IN PRÄFERENZ Gewerbliche Waren Textilerzeugnisse Fisch ereierzeugnisse ORGANISIERTER GRENZUBERGREIFENDER BETRUG GROßEM MAßSTAB UMFANGREICHE BETRUGSFÄLLE IM ZUSAMMENHANG MIT DEM WARENURSPRUNG UND DEN REGELUNGEN 2. 1 2. 2 2. 3 SONSTIGE BETRUGSFÄLLE IM AGRARBEREICH S O N S T I GE B E T R U G S F Ä L LE STRUKTURPOLITIK 4. 1 4. 2 SONSTIGE BETRUGSFÄLLE IM BEREICH DER DIREKTEN AUSGABEN 5. 1 5. 2 5. 3 5. 4 Forschungsbereich Energiebereich Europäischer Entwicklungsfonds (EEF) Umweltbereich / Programm MEDSPA (Italien) Der Europäische Sozialfonds (ESF) Der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) IM B E R E I CH DER KAPITEL 7: STATISTIKEN UND ANALYSEN ABSCHNITT 1 ABSCHNITT 2 ABSCHNITT 3 ABSCHNITT 4 ABSCHNITT 5 LAGE 1995 TREND VERSANDVERFAHREN BEITREIBUNG ANALYSE DER PvECHTSVORSCHRIFTEN TABELLEN 1 BIS 13 KAPITEL S. MITTEL FÜR DIE BETRUGSBEKÄMPFUNG ABSCHNITT 1 : AUSFÜHRUNG 1995 ABSCHNITT 2: MITTEL 1996 TABELLEN 14 bis 16 ANHANG ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS 47 47 49 50 52 53 55 68 68 71 74 76 84 84 85 86 86 87 87 88 89 90 91 93 93 94 109 109 109 117 118 EINLEITUNG Das Jahr 1995 kennzeichnet sich insbesondere durch substantielle Fortschritte, welche sowohl auf legislativer als auch auf operationeller Ebene erzielt worden sind. Im Bereich der Gesetzgebung handelt es sich dabei um zwei grundlegende Rechtstexte, von denen einer die Kontrollen und Sanktionen (Querschnittsverordnung) behandelt, während der Interessen der Gemeinschaft andere den strafrechtlichen Schutz der finanziellen (Übereinkommen) betrifft. Auf operationneller Ebene zeigen die auf Initiative der Kommission in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden durchgeführten Ermittlungen immer deutlicher, daß die Kommission auch in der Arbeit vor Ort ihren Zusatznutzen bei der Betrugsbekämpfung einbringen kann. Diese dynamische Entwicklung ist die Konsequenz der im Jahre 1994 angenommenen neuen Strategie für die Betrugsbekämpfung, welche sich auf folgende vier Schwerpunkte stützt : Intensivierung der Arbeit vor Ort; Nutzung Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten; der Erkenntnisse und Verstärkung der partnerschaftlichen Verbesserung des gemeinschaftsrechtlichen Rahmens; größere Kompatibilität zwischen den einzelstaatlichen Rechtsordnungen mit dem Ziel einer Verschärfung der strafrechtlichen Einstufung, die den Gegebenheiten besser gerecht wird. Darüber hinaus sind 1995 auch in allen anderen Bereichen bemerkenswerte Fortschritte erzielt worden. Im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, der im ersten Teil des Berichts behandelt wird, haben die von der Kommission 1994 vorgeschlagenen gesetzgeberischen Maßnahmen1 zu konkreten Ergebnissen geführt. Der Rat hat eine Verordnung über die Einführung eines kohärenten und effizienten Systems von verwaltungsrechtlichen und verwaltungsstrafrechtlichen Sanktionen zur Ahndung der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und zur Verhütung solcher Handlungen erlassen. Ferner Der Europäische Rat hat in Cannes (26. und 27. Juni 1995) und Madrid (15. und 16. Dezember 1995) die Bedeutung des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Betrugsbekämpfung besonders unterstrichen. konnte ein völkerrechtliches Übereinkommen unterzeichnet werden, in dem erstmalig eine gemeinsame Tatbestandsdefinition der Unregelmäßigkeit und des Betrugs festgelegt wird. Beide Rechtsakte zielen auf einen besseren Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ab, welcher im Grundsatz in Artikel 209a des Vertrags niedergelegt ist. Sie sind eine Antwort auf die wiederholt zum Ausdruck gebrachte Besorgnis der Öffentlichkeit, die eine konsequente Bekämpfung der betrügerischen Zweckentfremdung und der Vergeudung von Gemeinschaftsmitteln fordert. Sie bilden eine unerläßliche Rechtsgrundlage für die künftige Tätigkeit auf diesem Gebiet. Auch wenn im Bereich der Rechtsetzung beträchtliche Fortschritte zu verzeichnen sind, so hat doch aus Sicht der Kommission die Erfahrung gezeigt, daß die nach dem Vertrag zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel im Verhältnis zu den Gefahren und dem für einen Haushalt wie den der Union erforderlichen Schutz unzureichend sind. Sie hält daher deren Verstärkung anläßlich der Regierungskonferenz für unumgänglich und hat die erforderlichen Schritte unternommen, damit diese Frage auf die Tagesordnung der Konferenz gesetzt wird, die im März 1996 ihre Arbeit aufnimmt. Die Querschnittsverordnung enthält eine sehr umfassende Definition des Begriffs der Unregelmäßigkeit. Dieses Konzept erfaßt sowohl die fahrlässigen oder irrtümlichen Unterlassungen, welche geeignet sind, einen Schaden für den Haushaltsplan zu bewirken, als auch vorsätzliche oder absichtliche Verhaltensweisen, entsprechend dem engeren Betrugsbegriff, wie er im Übereinkommen zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen festgelegt ist. Die im zweiten Teil des Berichts dargestellten Betrugsfälle in welche die Kommission eingeschaltet war und die unter betreffen Fälle, Gemeinschaftsaspekten von besonderen Interesse sind. Da Absicht oder Vorsatz nicht in allen Fällen bereits erwiesen ist, können sie nicht alle als Betrug im strafrechtlichen Sinne qualifiziert werden. Dies gilt auch für die im Kapitel über Statistiken und Analysen enthaltenen Daten. In der Tat ist diese "postoperative" Phase nicht weniger wichtig. Die letzten Kapitel des im Rahmen der Verfahren Berichts enthalten eine Auswertung der vor Ort und gewonnenen Daten, die es ermöglichen, die Entwicklungstendenzen bei großangelegtem Betrug zu erfassen und die am meisten betroffenen Sektoren zu ermitteln, so daß der gemeinschaftsrechtliche Rahmen für den Erlaß der Finanzbestimmungen entsprechend angepaßt werden kann. Die großen Tendenzen sind unverkennbar: die Zahl der aufgedeckten Betrugsfälle nimmt ständig zu (+/- 15%), das Schadensvolumen insgesamt jedoch stabilisiert sich eher. Die Hälfte des Betrags entfällt auf die laufenden und von der Kommission in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten koordinierten Ermittlungen. Die Zahl der Fälle steigt: die Höhe der Beträge, um die es bei diesen Ermittlungen geht, zeigt, daß die Aufnahme eingehender Ermittlungen in Zusammenarbeit mit den spezialisierten Diensten der Mitgliedstaaten bereits im Stadium des Betrugsverdachts zur Aufdeckung von Fällen führen kann, an denen mitunter kriminelle Betrügerringe mit erprobten Methoden beteiligt sind. Hier besteht nur bei raschem Eingreifen auf der Operationellen, administrativen und gerichtlichen Ebene eine Chance, die hinterzogenen oder unrechtmäßig erhaltenen Beträge wieder einzutreiben. Statistisch gesehen, stellen die im Jahre 1995 bei den durch die Mitgliedstaaten verwalteten Ausgaben (Agrarausgaben und Mittel für die Strukturpolitik) aufgedeckten Betrugsfâlle einen Gesamtbetrag von ca. 383 Mio ECU dar, was 0,6 % der zugesagten Finanzierungen entspricht. Bei den direkten, durch die Dienststellen der Kommission verwalteten Ausgaben (mit Begünstigten in den Mitgliedstaaten abgeschlossene Verträge) beläuft sich dieser Betrag auf etwa 28 Mio ECU, also 0,3 % der gewährten Zahlungen. Auf der Einnahmenseite machen die aufgedeckten Betrugsfälle einen Betrag von ungefähr 735 Mio ECU also 3,6 % der 1995 vereinnahmten Beträge aus. Dieser Betrag setzt sich vor allem aus den bei den Wirtschaftstransaktionen zwischen den Drittstaaten und der Gemeinschaft, hinterzogenen Zöllen und Abgaben zusammen wobei die Verluste in erster Linie von den Mitgliedstaaten getragen werden. Denn, entsprechend dem Grundsatz des Haushaltsausgleichs als einem der wesentlichen Grundsatz des Haushaltsreçhts der Gemeinschaft werden alle Einnahmeverluste, beispielsweise bei den Zöllen oder Agrarabschöpfungen, durch eine Erhöhung der direkten Beitrage der Mitgliedstaaten auf der Grundlage der sogenannten "vierten Einnahmequelle" ausgeglichen. Durch diese auf dem BSP der Mitgliedstaaten basierenden Einnahmequelle wird der Ausgleich des Haushalts gewährleistet Global und vereinfacht gesprochen, kann man feststellen, daß der Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts bei den bekannten und aufgedeckten Fällen, d. h. bei den Fällen die Gegenstand von Straf- oder Ermittlungsverfahren sind, einen Anteil von 1,4 % des gesamten Gemeinschaftshaushalts nicht übersteigt. Dies beweist die Wirksamkeit der Verfahren der Mitgliedstaaten zur Aufdeckung von Betrügereien. Die Kommission - zusammen mit den entsprechend spezialisierten nationalen Dienststellen - hat sich für ihren Teil in großem Umfang darauf konzentriert, sorgfältige Ermittlung bereits im Anfangsstadium eines Verdachts auf Vorliegen einer Unregelmäßigkeit oder eines Betrugs zu initiieren. Die Kommission baut ihre partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten weiter aus. Sie hat mit ihrer Hilfe eine umfangreiche Aktion unternommen, um die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel transparenter zu gestalten. Diese Aktion "SEM 2000" (Sound and Efficient Management - gesunde und effiziente Mittelbewirtschaftung), umfaßt drei Phasen. Die beiden ersten haben es der Kommission ermöglicht, ihre eigene Finanzverwaltung zu verbessern. Die dritte Phase zielt auf eine bessere Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten ab und wird mehr Transparenz auf der einen Seite und mehr Sicherheit auf der anderen schaffen, und dies zum Nutzen aller Steuerzahler. Diese neue Phase, in deren Mittelpunkt gemeinsame Überlegungen stehen, ist vom gleichen Geist der partnerschaftlichen Zusammenarbeit geprägt wie die eigentlichen Betrugsbekämpfungsaktivitäten, auch wenn sie deren engeren Rahmen sprengt. Sie wird aber auf jeden Fall Auswirkungen auf die Politik der Betrugs Verhütung und der Betrugsbekämpfung haben. Die Bewertung der Gesetzgebung, auf die in Kapitel 8 eingegangen wird, fügt sich so voll in die Aktion SEM 2000 ein. Daneben wird auch die beträchtliche Arbeit der Mitgliedstaaten bei der Erstellung der nationalen Berichte über die einzelstaatlichen Maßnahmen gegen die Vergeudung und Zweckentfremdung von Gemeinschaftsmitteln gewürdigt. Die Kommission hat eine vergleichende Analyse dieser Berichte vorgenommen, aus der eindeutig hervorgeht, welche Probleme und Fragen gemeinsam angegangen werden müssen. Die Kommission hat ferner auf der Grundlage dieser Berichte eine Bilanz der Anwendung des in dem neuen Artikel 209a des EG-Vertrags niedergelegten Gleichheitsgrundsatzes gezogen. Ein entsprechendes Synthesedokument wurde dem Rat vorgelegt. Dieser nahm davon Kenntnis und forderte die Organe und die Mitgliedstaaten auf, ihre Bemühungen in diesem Bereich in der Gemeinschaft einen gleichwertigen Schutz der fortzusetzen, um überall Gemeinschaftsfinanzen sicherzustellen. für die Koordinierung der Maßnahmen Im Jahre 1995 hat die Kommission ihre zentrale Betrugsbekämpfungsstelle (GS/UCLAF: zur Betrugsbekämpfung) Diensstelle umstrukturiert, um so dieser operativen und multidisziplinären Einheit2 die Erfüllung ihrer Aufgaben im Bereich der Betrugsbekämpfung unabhängig von den anweisungsbefugten Dienstellen zu ermöglichen. Auf diese Weise läßt sich auch der für den Schutz der finanziellen integrierte Gesamtansatz zur Betrugsbekämpfung besser konkretisieren. Interessen der Gemeinschaft definierte Entscheidung vom 14. 02. 1995. Siehe Dokumeni. SEK(95)249, Mittelung der Kommission vom 10. 02. 1995 über die Organisation ihrer für die Betrugsbekämpfung zuständigen Dienststellen. 7 KAPITEL I : ENTWICKLUNGEN IM BEREICH DER HORIZONTALEN RECHTSVORSCHRIFTEN IM JAHRE 1995 (ERSTER PFEILER UND TITEL VI) ABSCHNITT 1 : EINLEITUNG UND BESTANDSAUFNAHME Wichtigster Fortschritt des Jahres 1995 war der Abschluß der 1994 eingeleiteten Legislativarbeiten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Diese Arbeiten bilden auch die Grundlage für die neuen Vorschläge der Kommission. Die Bemühungen der Kommission und der politische Wille der höchsten Entscheidungsebene haben also greifbare Ergebnisse gezeitigt3. Die These der Kommission war, daß neben einer Verschärfung der präventiven Regelungen, d. h. der Vorschriften über die Kontrollen und sonstigen Maßnahmen zum Schutz der gemeinschaftlichen Finanzen, ein einheitliches verwaltungs- und strafrechtliches Ahndungssystem entwickelt werden mußte. * Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft muß zunächst durch verwaltungsrechtliche Sanktionen der Gemeinschaft bei Unregelmäßigkeiten gesichert werden. Sanktionen waren bereits in der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen. Um einen einheitlichen Schutz im gesamten Gebiet der Gemeinschaft zu gewährleisten - ein Ziel, das nur über das Gemeinschaftsrecht erreicht werden kann - war es unverzichtbar, das Prinzip dieser Sanktionen auf alle anderen Bereiche des Gemeinschaftshaushalts auszudehnen. Die Kommission hat daher einen Rechtsakt mit horizontalem Anwendungsbereich vorgeschlagen, der einen spezifischen rechtlichen Rahmen für verwaltungsrechtliche Sanktionen der Gemeinschaft in allen Bereichen des Unionshaushalts darstellt. Diese gemeinschaftliche Rahmenregelung zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - die Verordnung (EG, Euratom) N. 2988/954 - wurde vom Rat am 18. Dezember 1995 erlassen. Diese Verordnung ist das konkrete Ergebnis einer ersten Reihe von Vorschlägen der Kommission im Rahmen des ersten Pfeilers. Sie schafft einen allgemeinen Rechtsrahmen und verankert - mit horizontalem Ansatz und gemäß der - die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften verwaltungsrechtliche Sanktion der Gemeinschaft als Schlüsselelement des Systems zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft5. Ein Vorschlag der Kommission (Vertrag über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft) lag dem Rat bereits seit 1976 vor. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 6 (KOM (95) 98 endg. ). ABl. Nr. L 312 vom 23. 12. 1995. Derzeit untersuchen die Kommissionsdienststellen in enger Zusammenarbeit mit den Der ursprüngliche, im Juli 1994 unterbreitete Vorschlag regelte nicht nur die Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen der Gemeinschaft, sondern enthielt auch allgemeine Vorschriften über Maßnahmen und Kontrollen der Gemeinschaft6. Der Rat hat es vorgezogen, den Gegenstand der Verordnung auf die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und die allgemeinen Kontrollmaßnahmen zu beschränken, um bereits im ersten Halbjahr 1995 eine politische Einigung erzielen zu können. Die "Kontrollen und Überprüfungen vor Ort" sollten in einem getrennten Rechtsakt geregelt werden7. Der Rat hat die Mehrwertsteuer vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen, insgesamt jedoch den globalen und horizontalen Ansatz des Vorschlags beibehalten. Somit findet die Verordnung auf alle Ausgaben und auf die traditionellen Eigenmittel Anwendung. Dieser horizontale Ansatz ist ein entscheidendes Merkmal der legislativen Strategie zur Betrugsbekämpfung und stellt einen ersten Schritt zu einem in sich geschlossenem Rechtsrahmen für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft dar. Darüber hinaus setzt er eine gewisse Dynamik frei, so daß der Rat die Kommission aufgefordert hat, Vorschläge zu unterbreiten, um verwaltungsrechtliche sämtlichen Haushaltsbereichen einzuführen. der Gemeinschaft Sanktionen in Erstmals wurde in einem Rechtsakt der Gemeinschaft eine umfassende - und längst überfällige - Definition des Begriffs der Unregelmäßigkeit verankert. Ein zweites Schutzniveau muß durch das Strafrecht der Mitgliedstaaten gewährleistet werden. Mit seinen exemplarischen und transparenten Grundsätzen stellt es das einzige Mittel dar, um, in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen wirksamen, abschreckenden und angemessenen Schutz gegen schwere Delikte zu gewährleisten. Die Kommission hat einen Vorschlag zur Verringerung innerstaatlichen Strafrechtsordnungen unterbreitet8, denn diese leisten dem grenzübergreifenden insoweit Vorschub, als Wirtschaftskriminalität und Organisierte Betrug Kriminalität die sich daraus ergebenden Nischen geschickt zu nutzen wissen. der Diskrepanzen zwischen den Mit Blick auf eine größere Vereinbarkeit der innerstaatlichen Strafrechtsordnungen hat der Rat am 26. Juni 1995 auf Vorschlag der Kommission ein Übereinkommen Mitgliedstaaten, wie letztere Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung des Zollkodexes der Gemeinschaften ahnden. Die Ergebnisse der Untersuchung werden darüber entscheiden, ob ein speziell auf den Schutz der finanziellen Interessen abzielendes legislatives Vorgehen, insbesondere im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 2988/95 des Rates, erforderlich ist. ABl. C Nr. 216 vom 6. 8. 1994. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 6. 1. Siehe Artikel 10 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates. Auf diese Diskrepanzen weist eine unter Leitung von Prof. Mireille Delmas-Marty erstellte Studie (1993) hin. Siehe Jahresbericht 1993 (KOM (94) 94 cndg. ). über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften angenommen9. Ziel ist, die innerstaatlichen Strafrechtsordnungen anzugleichen, indem der Begriff des Betrugs und die schwersten, den EU-Haushalt am stärksten belastenden Formen von Unregelmäßigkeiten einheitlich definiert werden. Dies ist eine für die Union fundamentale Neuerung, denn Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft wird künftig in allen Mitgliedstaaten strafbar sein, und diesen wird es obliegen, die entsprechenden Straftatbestände zu schaffen. Die Kommission hat ihren Vorschlag im Rahmen von Titel VI (Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres), d. h. auf der Grundlage von Artikel K. 3 unterbreitet10. Damit wird jedoch weder die Antwort auf die Frage nach der gemeinschaftlichen Kompetenz vorweggenommen, noch einem Vorgehen der Kommission im Rahmen des ersten Pfeilers vorgegriffen - nach Ansicht des Europäischen Parlaments im übrigen die einzig mögliche Vorgehensweise, wenn es sich um den Unionshaushalt bändelt. Das Übereinkommen stellt also, betrachtet man Umfang und Qualität der institutionellen Vorarbeiten, einen ersten, bedeutsamen Schritt dar. Diesem ersten Schritt müssen jedoch entsprechend der Forderung des Europäischen Rates von Cannes weitere Schritte folgen11. Es schreibt die Spezifität des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft fest und fördert dadurch die Einrichtung von Kooperationsstrukturen im Bereich der Strafverfolgung, die diesem Ziel angemessen sind. Die Verhandlungen über die zwei Rechtsakte haben erkennen lassen, wie schwierig es ist, Rechtsvorschriften zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften auf der Grundlage von Artikel 235 EGV und im Rahmen von Titel VI des EU-Vertrags zu verabschieden. Deshalb zieht die Kommission - auch angesichts der Problematik der Verknüpfung zwischen dem EG-Vertrag und Titel VI des EU-Vertrags in Betrugsbekämpfungsangelegenheiten - die Schaffung einer für den Schutz der finanziellen Interessen besser anwendbaren Rechtsgrundlage in Betracht. 9 10 ABl. Nr. C 316 vom 27. 11. 1995, S. 48. Vorschlag für einen Rechtsakt des Rates betreffend dieses Übereinkommen: ABl. Nr. C 216 vom 6. 8. 1994. Im zweiten Erwägungsgrund des Rechtsaktes über die Ausarbeitung des Übereinkommens wird ausdrücklich darauf hingewiesen, daß diesesdurch "ein weiteres Rechtsinstrument zur Verbesserung der Effizienz des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu ergänzen ist". 10 ABSCHNITT 2: DEE TÄTIGKEITEN EM RAHMEN DES ERSTEN PFEILERS / VERBESSERUNG DES GEMEINSCHAFT LICHEN RECHTSRAHMENS 1. Die Verordnung über den Schutz der Europäischen Gemeinschaften finanziellen Interessen der Die Annahme der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates über den Schutz der finanziellen Interessen ist eine wichtige Etappe in einem Prozeß, den die Kommission 1994 eingeleitet hat, um die Rechtsvorschriften der Gemeinschaften zu verbessern und an die Erfordernisse ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie anzupassen. Hinsichtlich der Sanktionen hat sich letztendlich der von der Kommission vorgeschlagene globale und horizontale Ansatz durchgesetzt. Für die "Kontrollen und Überprüfungen vor Ort" hingegen werden zwei Grundsätze festgelegt. Für die traditionellen primären Kontrollen, welche die Mitgliedstaaten durchführen, legt die Verordnung allgemeine Verpflichtungen fest12 und verweist zwecks Harmonisierung und Gleichwertigkeit der Kontrollen im gesamten Gebiet der Gemeinschaft auf die sektoralen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft und das innerstaatliche Recht. Für die von der Kommission durchzuführenden Kontrollen und Überprüfungen vor Ort enthält die Verordnung allgemeine Bestimmungen13. Besondere Bestimmungen über die Modalitäten dieser Kontrollen und Überprüfungen wurden aus dem ursprünglichen Vorschlag herausgenommen und sollen Gegenstand einer weiteren Verordnung sein. 14 Wesentlich an dieser Verordnung ist, daß sie einen allgemeinen Rechtsrahmen aufstellt für die einheitliche Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen der Gemeinschaft im gesamten Gebiet der Europäischen Union und - sofern die entsprechenden Rechtsgrundlagen vorliegen - in allen Bereichen der Gemeinschaftspolitik. fügt Die Verordnung für die verwaltungsrechtlichen Sanktionen in der Gemeinsamen Agrarpolitik, das der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in ständiger Rechtsprechung, insbesondere 199215 und zuletzt 199516, bestätigt hat. in das Konzept der Kommission sich ein Dieser grundlegende Ansatz, durch den der gemeinschaftliche Besitzstand -("Acquis Communautaire") nicht angetastet wird, war Gegenstand äußerst intensiver Beratungen in den höchsten Gremien des Rates, und fand schließlich die Zustimmung aller 12 13 14 15 16 Artikel 8 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates. Artikel 9 dieser Verordnung. Artikel 10 dieser Verordnung. Urteil vom 27. 10. 1992 in der Rechtssache 240/90, Bundesrepublik Deutschland gegen Europäische Kommission. Urteil vom 12. 10. 1995 in der Rechtssache C 104/94 "Cereal Italia Sri". 11 Mitgliedstaaten. Somit verfügt die Kommission über die politische Legitimität, ihre Politik im Agrarbereich fortzusetzen und die Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen auf andere Bereiche auszudehnen. Die Verordnung ist zugleich Bestätigung der Wirksamkeit des Ahndungssystems im Agrarbereich und Auslöser weiterer Schritte: so fordert der Rat nunmehr auch verwaltungsrechtliche Sanktionen der Gemeinschaft in anderen Bereichen. Mit dieser Verordnung wird erstmals eine umfassende Definition der Handlungen und Unterlassungen, die gegen die gemeinschaftlichen Finanzvorschriften verstoßen, und der Begriff des "Rechtsmißbrauchs" im Gemeinschaftsrecht verankert. Außerdem bestimmt sie die möglichen Maßnahmen und Sanktionen sowie die Personen, die zur Verantwortung gezogen werden können. Die Bestimmungen finden auf alle Haushaltsbereiche Anwendung. Mit dem Begriff des Rechtsmißbrauchs wird eine große Lücke im Gemeinschaftsrecht geschlossen: wer Finanztransaktionen geplant hat, die den Zielen der Gemeinschaftsregelungen entgegenstehen, kann nunmehr von etwaigen Zuschüssen oder Vorteilen, wie der Befreiung von Zöllen und sonstigen Abgaben, ausgeschlossen werden. Die Verjährung der Verfolgung tritt nach vier Jahren ein. Diese Verjährungsfrist, die sowohl dem Erfordernis eines effizienten Schutzes der EU-Mittel als auch dem Grundsatz der Rechtssicherheit Rechnung trägt, gilt unbeschadet der Vorschriften über die Bewirtschaftung der Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft, denn sie berührt nur die Verhängung der jeweiligen Sanktion, nicht aber den zurückzufordernden Betrag. Ein weiteres zentrales Element der Verordnung ist der Katalog der zulässigen Sanktionen. So werden u. a. neben Geldbußen und finanziellen Sanktionen auch andere Arten von Sanktionen ausdrücklich genannt, von denen die Kommission schon vor Erlaß der Verordnung im Hinblick auf ihre zukünftige Ausdehnung Gebrauch gemacht hat. Des weiteren werden die Verbindungen zwischen innerstaatlichem Strafrecht und gemeinschaftlichem Verwaltungsrecht präzisiert. Der gewählte Ansatz ist differenziert, entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts und gewährleistet, daß die finanziellen Sanktionen, die nach dem innerstaatlichen Strafrecht verhängt werden, dem Gemeinschaftsrecht und dem Billigkeitserfordernis genügen. Der gemeinschaftliche Besitzstand bleibt insofern unangetastet, als die verwaltungsrechtlichen finanziellen Sanktionen, die im Agrarbereich vorgesehen sind, von der Regelung über die Aussetzung einer Sanktion ausdrücklich ausgenommen werden. In den anderen Bereichen findet die Bestimmung über die Aussetzung einer Sanktion nur dann Anwendung, wenn ein Strafverfahren eingeleitet worden ist, nicht aber, wenn die betreffende Verwaltungsbehörde ein Verfahren eingeleitet hat, daß die Verhängung innerstaatlicher Sanktionen oder einen Vergleich zur Folge haben könnte. Die knappen Fristen, die vom Europäischen Rat vorgegeben worden waren, führten dazu, daß ab Anfang 1995 intensive Arbeit geleistet wurde; parallel dazu hat das Parlament im 12 Rahmen der institutionellen Konsultationen den Verordnungsvorschlag geprüft und seine Änderungsvorschläge ausgearbeitet. Am 15. März 1995 hat es seine Stellungnahme zum Verordnungsvorschlag vorgelegt17. Angesichts der Verknüpfung des Aspekts "verwaltungsrechtliche Sanktionen" mit dem Strafrecht und der Bedeutung spezifischer Bestimmungen für den Bereich "Kontrollen und Überprüfungen vor Ort der Kommission" sah sich der Vorsitz veranlaßt, am 29. Juni 1995 eine gemeinsame Ausrichtung anzunehmen, die gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag mehrere Änderungen vorsah und eine erneute Konsultierung des Europäischen Parlaments ermöglichte. Letzteres hat den aus den Verhandlungen hervorgegangenen Wortlaut geprüft und eine zweite Stellungnahme abgegeben18. Die Verordnung wurde schließlich am 18. Dezember 1995 vom Rat angenommen, nachdem er die Änderungsvorschläge des Parlaments erörtert hatte. Aufgrund der politischen Positionen in der Ad-hoc-Gruppe des Haushaltsausschusses berücksichtigte der Rat diese Änderungsvorschläge nicht. Die Kommission hat sie jedoch weitgehend in ihrem neuen Vorschlag über die Kontrollen übernommen. 2. Der Vorschlag für eine Verordnung über Kontrollen und Überprüfungen vor Ort Die Kommission ist mit diesem Vorschlag19 der Aufforderung des Rates nachgekommen, für Kontrollen und Überprüfungen vor Ort einen gesonderten Vorschlag zu unterbreiten. Die Kommission hat sich dafür entschieden, nicht die - in allen sektorbezogenen Regelungen enthaltenen - Vorschriften über die Befugnisse ihrer Kontrollbediensteten zu harmonisieren, sondern einen für die Betrugsbekämpfung und die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten so daß der gemeinschaftliche Besitzstand der einzelnen Sektoren auf dem Gebiet der verwaltungsrechtlichen Kontrollen und Überprüfungen vor Ort nicht angetastet wird. eigenen, horizontalen Ansatz zu verfolgen, Der Vorschlag präzisiert und klärt den Begriff der Kontrolle vor Ort und bestimmt, wer Gegenstand derartiger Kontrollen sein kann. Er regelt die Befugnisse und Pflichten der Kontrolleure der Kommission bei Kontrollen vor Ort und wertet den rechtlichen Status der Kontrollberichte der Kommissionsbediensteten auf. Die Verordnung wird die Rechtsgrundlage für Kontrollen und Überprüfungen im "Rahmen der Betrugsbekämpfung sein. Sie soll also nicht auf die von den Kommissionsdienststellen vorgenommenen Kontrollen der ordnungsgemäßen Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten Anwendung finden. Sie wird die Einleitung und Durchführung gezielter Ermittlungen im Rahmen der Betrugsbekämpfung insbesondere dann wesentlich erleichtern, wenn Mitgliedstaaten bei Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15. 3. 1995, ABl. Nr. C 89 vom 10. 4. 1995. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 30. 11. 1995 (ABl. Nr. C 339 vom 18. 12. 1995). Der Vorschlag (KOM (95) 690 endg. ) wurde am 20. Dezember 1995 angenommen. 13 komplexen oder Handlungsmöglichkeiten stoßen. transnationalen Betrugsfällen an die Grenzen ihrer Das Bestreben der Kommission nach einer engen partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bildet den Eckstein des neuen horizontalen Konzepts, das auf gemeinsam von Bediensteten der Kommission und der Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen beruht. Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Verordnungsentwurf die erforderlichen Vorschriften enthält, um das bisherige Vorgehen bei den Kontrollen und Überprüfungen vor Ort im Rahmen der Betrugsbekämpfung im Sinne einer größeren Klarheit, Einheit und Wirksamkeit zu rationalisieren. Er ist der konkrete Ausdruck der Partnerschaft zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung und erfüllt in dieser Hinsicht die Vorgabe in Artikel 209 a Absatz 2 EGV, der vorsieht, daß die Kommission die Mitgliedstaaten beim Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft unterstützen muß20. Schließlich ist mit diesem Vorschlag für eine Verordnung, die maßgeblich zur Festlegung einer spezifischen Methode für die Durchführung von Ermittlungen im Rahmen der Betrugsbekämpfung beitragen wird, der Auftrag des Europäischen Rates von Madrid erfüllt worden, der im übrigen eine rasche Annahme (noch vor Juni 1996) gefordert hat. ABSCHNITT 3: TÄTIGKEITEN EVI RAHMEN VON TITEL VI /BEMÜHUN GEN UM EINE GRÖSSERE VEREINBARKEIT DER INNERSTAATLICHEN RECHTSVORSCHRIFTEN 1. Das Übereinkommen Auf der Grundlage ihrer 1994 beschlossenen Betrugsbekämpfungsstrategie hat die Kommission gemäß Artikel K. 3 Absatz 2 EUV (Titel VI) einen Vorschlag für einen Rechtsakt des Rates21 betreffend ein Übereinkommen über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften vorgelegt. Mit dem Hinweis, es gelte, den Gemeinschaftshaushalt zu schützen, hat das Parlament sich für einen Vorschlag im Rahmen des ersten Pfeilers ausgesprochen. Die Kommission hatte zwar dagegen keinen Einwand vorzubringen, entschied sich jedoch aus Zweckmäßigkeitsgründen und angesichts der Bedeutung der vorgeschlagenen Maßnahmen für einen Vorschlag im Rahmen von Titel VI, d. h. für die Verfahren der den Justizministerien eher vertrauten Regierungszusammenarbeit, wobei jedoch anzumerken ist, daß diese sich zunehmend aufgeschlossen zeigen für die Spezifität des Schutzes der 20 21 Siehe auch Kapitel 4 , Punkt 3, Seite 42. ABl. Nr. C 216 vom 6. 8. 1994. 14 finanziellen Interessen der Gemeinschaft und die sich daraus für die Mitgliedstaaten und Institutionen ergebenden Verpflichtungen. Dadurch hat sie ihrerseits dazu beigetragen, daß die in Maastricht beschlossenen Instrumente eingesetzt worden sind, ohne daß daraus der Schluß gezogen werden könnte, daß der erste Pfeiler keine adäquaten Lösungen bietet. In einer Entschließung vom 1. Dezember 199422 hat der Rat die möglichst rasche Ausarbeitung eines Rechtsaktes zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch nationales Strafrecht gefordert, und die dabei zu berücksichtigenden Grundsätze festgelegt. Angesichts der schwierigen Verhandlungen in den Gremien "Titel VI" hat der Rat auf seiner Tagung vom 9. und 10. März 1995 beschlossen, in diesem Rechtsakt zunächst nur den Betrugsbegriff zu definieren und die strafrechtliche Verantwortung der Entscheidungsträger, die Sanktionen und die territoriale Zuständigkeit zu regeln. Somit konnte auf der Tagung des Europäischen Rates in Cannes (Juni 1995) Einvernehmen über den Vorschlag erzielt und der Rechtsakt über die Ausarbeitung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften am 26. Juli 1995 unterzeichnet werden. Darin wird auf die Notwendigkeit eines weiteren, möglichst rasch auszuarbeitenden Rechtsakts hingewiesen23. Das vom Rat angenommene Übereinkommen enthält also nicht alle Elemente des Kommissionsvorschlags24. Indessen ist die Union damit der Vorgabe des Europäischen Rates in Madrid, einen gleichwertigen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten, ein beträchtliches Stück nähergekommen. Eine gemeinsame Definition von Betrug und die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, entsprechende Straftatbestände vorzusehen, sind entscheidende Fortschritte auf dem Weg zu einem einheitlichen Schutz in der gesamten Gemeinschaft. öv Das Übereinkommen stellt insofern eine wichtige Neuerung dar, als es alle Mitgliedstaaten verpflichtet, Betrug strafrechtlich zu ahnden. Außerdem wird es in einem spezifischen Bereich zur Angleichung der strafrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten beitragen, insbesondere die für eine erfolgreiche Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität, grenzübergreifendem Betrug erforderlich ist. Das wichtigste - und wohl offenkundigste - Ergebnis ist indessen die Definition von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft, die sowohl die Einnahmen als auch die Ausgaben des Gemeinschaftshaushalts erfaßt. Die Vorstellung der Kommission, daß die Mitgliedstaaten dafür einen eigenständigen Straftatbestand schaffen sollten, fand letzlich keine Zustimmung. Das Übereinkommen sieht vor, daß die Mitgliedstaaten eine Art und Weise finden müssen, auf der Grundlage dieser Definition neue Straftaten einzuführen. 22 23 24 ABl. Nr. C 355 vom 14. 12. 1994; siehe auch Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 6. 2 und Kapitel 2, Abschnitt 3 ( u. a. Zusammenarbeit der Justizbehörden, Geldwäsche, Verantwortlichkeit natürlicher Personen und Bestechungsdelikte). Es handelt sich dabei um das in Punkt 2 dieses Abschnitts erläuterte Protokoll. Siehe auch den Rechtsakt des Rates betreffend das Übereinkommen (zweiter Erwägungsgrund), ABl. Nr. C 316 vom 27. 11. 1995, Seite 48. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 6. 2. 15 Dies könnte durch die Schaffung eines eigenständigen Straftatbestands, oder durch die ausdrückliche Aufnahme dieser Straftaten in ein allgemeines Betrugsdelikt geschehen. Des weiteren sind die Mitgliedstaaten nach dem Übereinkommen verpflichtet, bei schweren Betrugsfällen mit einem Schadensvolumen von über 50. 000 ECU Freiheitsstrafen vorzusehen, die eine Ausliefeiung ermöglichen. verankert des Das Übereinkommen Entscheidungsträgers, die allerdings nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht geregelt wird, und legt Grundsätze für die Zusammenarbeit der Justizbehörden beim Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft fest, u. a. den Grundsatz der Zentralisierung der Strafverfolgung und das Prinzip "Verfolgung oder Auslieferung" (aut dedere aut judicare). strafrechtliche Verantwortlichkeit die Außerdem sieht das Übereinkommen die Zuständigkeit des Gerichtshofs nach dem Verfahren des Artikels K. 3 Absatz 2 Buchstabe c EUV vor. Die Mitgliedstaaten haben sich hier für einen sehr restriktiven Ansatz entschieden, der nicht dem ursprünglichen Vorschlag echte in Fragen einräumt, die das Übereinkommen, da es den Auslegungsbefugnis Gemeinschaftshaushalt betrifft, unweigerlich aufwerfen wird. Nach Ansicht der Kommission sollte dieser Mangel behoben und dem Gerichtshof diese Befugnis zuerkannt werden. entspricht und dem Gerichtshof der Kommission keine Das Übereinkommen regelt im einzelnen, wie die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen in internes Strafrecht umzusetzen haben, und sieht vor, daß sie der Kommission die Umsetzungsmaßnahmen mitteilen müssen. Die Kommission wird den Ratifizierungsprozeß überwachen, die Umsetzungsvorschriften prüfen25 und dem Rat einen Bericht über den Stand der Umsetzung in innerstaatliches Strafrecht vorlegen. Es gilt nunmehr, das Übereinkommen rasch zu ratifizieren und umzusetzen, soll das bisher Erreichte nicht ausgehöhlt werden und das Einvernehmen der Staats- und Regierungschefs nicht folgenlos bleiben - was die pessimistischen Voraussagen über die Ineffizienz der Instrumente des dritten Pfeilers bestätigen würde. 2. Das Zusatzprotokoü zu dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (zweites Instrument, u. a. mit Bestimmungen zur Rechtshilfe) Dem Rat liegt gegenwärtig ein Vorschlag für ein Zusatzprotokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor, den die Kommission am 20. Dezember 1995 angenommen hat26. Dieser Vorschlag zielt, wie vom Europäischen Rat in Madrid gefordert - und im Rechtsakt des Rates betreffend das Übereinkommen vorgesehen - auf eine Ergänzung des Übereinkommens ab. 25 26 ist auch Dies (KOM(96)17 endg. ). KOM (95) 693 endg. (ABl. Nr. C 83 vom 20. 3. 1996). im Arbeitsprogramm 1996 für die Betrugsbekämpfung vorgesehen 16 Er enthält einige Elemente aus dem Kommissionsvorschlag vom Juni 1994, die angesichts des vom Rat festgelegten Zeitplans aus politischen Gründen nicht in das am 26. Juli 1995 unterzeichnete Übereinkommen Eingang finden konnten. So soll das Zusatzprotokoll die Rechts- und Amtshilfe und die Durchführung abgestimmter Ermittlungen in grenzübergreifenden Betrugsfällen regeln und insbesondere den im Übereinkommen verankerten Grundsatz der Zentralisierung der Strafverfolgung umsetzen. Außerdem enthält er Bestimmungen über die Geldwäsche27 und die Verantwortlichkeit juristischer Personen - zwei Themen, die der Rat in seiner Entschließung vom 1. Dezember 1994 angesprochen hatte. Da die Rechtsnatur des zweiten Instruments vom Rat nicht näher bestimmt worden ist, hat sich die Kommission für ein ergänzendes Zusatzprotokoll entschieden. Der rechtliche Status des Zusatzprotokolls entspricht dem Übereinkommen, da es wie letzteres nach den Verfahren gemäß Titel VI des EU-Vertrags angenommen werden soll (u. a. Ratifizierung durch die nationale Parlamente). Das Zusatzprotokoll ergänzt das Übereinkommen in zwei wesentlichen Punkten, nämlich mit: materiell-rechtlichen Bestimmungen (Haftung und Sanktionierung juristischer Personen, Defintion und Einführung eines eigenständigen Straftatbestands des Waschens von Gewinnen aus Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft) und verfahrenrechtlichen Bestimmungen, welche den nationalen Justizbehörden zur Verfügung stehenden Mittel zu konkreter Effizienz auf Unionsebene verhelfen (Rechts- und Amtshilfe, Zentralisierung der Verfolgung und Errichtung eines Registers über Verfahren in Betrugssachen). und Die strafrechtliche Verantwortlichkeit juristischer Personen - eine grundlegende Frage, deren Komplexität von der Kommission nicht unterschätzt wird - ist nicht in allen Mitgliedstaaten vorgesehen; die meisten kennen sie allerdings unter einer anderen Form. Mit dieser bedeutsamen rechtlichen Neuerung soll der strafrechtlichen Immunität von Unternehmen gemeinschaftlichen Finanzvorschriften mißbrauchen, ein Ende bereitet werden, damit die rechtlichen Folgen eines Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft nicht nur den kleinen Angestellten oder den Unternehmensleitern angelastet werden, während das Unternehmen (oder eine sonstige Einrichtung) für Handlungen, die aufgrund seiner Struktur möglich waren und ihm rechtswidrig Gewinne eingebracht haben, nicht bestraft wird und seine Tätigkeiten fortsetzt. sonstigen Einrichtungen, welche die Nach dem Zusatzprotokoll sind die Mitgliedstaaten außerdem verpflichtet, das Waschen von Vermögenswerten aus betrügerischen Handlungen strafrechtlich zu ahnden. Ein wesentlicher Teil des Vorschlags betrifft die Zusammenarbeit auf Gerichts- und Verfahrensebene Die Erfahrungen der innerstaatlichen Ermittlungsbehörden zeigen, daß Siehe Betrugsbekämpiungsbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 6. 3. 2. 17 die gegenwärtigen Rechtsvorschriften Defizite aufweisen28 und unverzüglich legislative Maßnahmen erforderlich sind, um die rechtlichen Instrumente an die heutigen Aufgaber, anzupassen (Besonderheiten des Unionshaushalts, Entwicklung der Wirtschaftskriminalit. usw. ) im Zusatzprotokoll ausführlicher geregelt wird. So Das Übereinkommen enthält nur eine wenige Leitlinien für die Zusammenarbeit. der Justizbehörden, die für grenzübergreifenden Betrug- oder für komplexe Betrugsfälle, in denen mehrere Betrugsdelikte miteinander zusammenhängen, die Zentralisierung der Strafverfolgung bei der Behörde vorgesehen, die - aufgrund objektiver Kriterien - als vorrangig zuständig und als "federführend" gilt. Die Bestimmungen über die Rechts- und Amtshilfe und die Zusammenarbeit der Justizbehörden sehen vor, daß Kontaktaufnahme und Hilfsersuchen unmittelbar von Justizbehörde zu Justizbehörde erfolgen, was die Verfahren beträchtlich erleichtern würde und jetzt schon als eine konkrete Umsetzung von Artikel 209 a Absatz 2 des EG-Vertrags betrachtet werden kann. Das Zusatzprotokoll ergänzt das Übereinkommen auch insoweit, als es dem Gerichtshof eine Auslegungsbefugnis in Vorab en tscheidungsfragen zuweist. ist Der italienische Ratsvorsitz ist der im Rechtsakt über das Übereinkommen enthaltenen Bestimmung, nach der letzteres möglichst rasch zu ergänzen ist, nachgekommen und hat die Ausarbeitung des Zusatzprotokolls zur vorrangigen Aufgabe im ersten Halbjahr 1996 erklärt. Die Kommission wird bestrebt sein, aktiv zur Erlangung substantieller Ergebnisse in den Fachgremien des Rates beizutragen. 3. Das Protokoll über Bestechungsdelikte von Beamten Die Bestechung und Bestechlichkeit von Beamten war Gegenstand der Entschließung des Rates vom 1. Dezember 1994. Obwohl dem Rat seit dem 10. August 1976 ein Vorschlag der Kommission für einen Vertrag vorliegt, ist die Diskussion über dieses Thema nie in Gang gekommen. Da der spanische Vorsitz sehr rasch (Juni 1995) einen diesbezüglichen Vorschlag unterbreitet hat29, und die Kommission eine Vielzahl von Vorschlägen und Aktionen in diesem Bereich vermeiden wollte, hat sie ihren eigenen Vorschlag nicht unterbreitet. Sie zieht es vor, ihren Vertragsentwurf aufrechtzuerhalten und auf der Grundlage der von ihren Dienststellen durchgeführten Untersuchungen an. den Vorarbeiten des Rates mitzuwirken. Dabei will sie dafür Sorge tragen, daß auch die Problematik der Bestechungsdelikte im Zusammenhang mit dem Schutz der finanziellen Interessen erfaßt 28 29 In vielen Länderberichten zum Stand der Anwendung von Artikel 209 a EGV ( siehe Kapitel 4, Seite 38) wird auf die Notwendigkeit einer wirksamen Zusammenarbeit der Justizbehörden hingewiesen. Die gegenwärtigen Regelungen beruhen auf völkerrechtlichen Vorschriften aus den 50er Jahren, als es noch keine gemeinsame Politiken und keinen Gemeinschaftshaushalt gab, und Wirtschaftskriminalität auf Einzelne oder Banden, nicht aber auf organisierte Gruppierungen von - mitunter sogar scheinbar legal operierenden - Straftätern zurückzuführen war. Das Engagement Spaniens in dieser zentralen Frage wird ebenfalls zu berücksichtigen sein. 18 wird und das Protokoll nicht nur Bestechungsdelikte von Beamten der Europäischen Gemeinschaft - sie stell „. nur ein Phänomen unter anderen dar -, sondern auch Bestechungsdelikte bei innerstaatlichen Beamten berücksichtigt. Die Beratungen im Rat haben zu einem Konsens geführt, der in den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Madrid (15. und 16. Dezember 1995) Eingang gefunden hat. Dies sollte als ein erstes Ergebnis gewertet werden. Hauptziel des Protokolls ist, Defizite bei der Ahndung von Bestechungsdelikten (aktive und passive Bestechung) abzubauen, die einen Zusammenhang mit dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft aufweisen. Diese Delikte, bei denen naturgemäß häufig internationale Bezüge festzustellen sind, werden sowohl von Gemeinschafts- als auch von innerstaatlichen Beamten begangen. Das Protokoll schließt insoweit eine Lücke in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften, als es die strafrechtliche Gleichstellung nicht nur von Beamten der Europäischen Gemeinschaften (unter Beachtung des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, das auf die Gemeinschaftsbeamten Anwendung findet), sondern auch von Beamten anderer Mitgliedstaaten mit innerstaatlichen Beamten vorsieht. Dieser Grundsatz findet sich bereits im 1976 vorgeschlagenen Vertragsentwurf, dem auch - mit geringfügiger Anpassung - die im Protokollvorschlag des Rates zugrundegelegte Definition des Gemeinschaftsbeamten entnommen ist. Mit Blick auf eine Annäherung der unterschiedlichen Definitionen in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten sieht das Protokoll einen gemeinsamen für aktive und passive Bestechung vor. Die Mitglieder von Straftatbestand Gemeinschaftsinstitutionen werden nicht, wie im Strafrecht einiger Mitgliedstaaten vorgesehen, Beamten, sondern innerstaatlichen Amtsträgern einer gleichwertigen politischen Ebene gleichgestellt. Des weiteren ist nunmehr auch der Mitgliedstaat für die Strafverfolgung zuständig, in dem diejenige Gemeinschaftsinstitution ihren Sitz hat, von welcher der Beamte, der den Bestechungsdelikt begangen hat, abhängt. Die Bestimmungen über die Zuständigkeit des Gerichtshofs orientieren sich an dem vom Rat beim Übereinkommen verfolgten restriven Ansatz. Das Protokoll dürfte im ersten Halbjahr 1996 angenommen werden. Das Parlament wurde gemäß Artikel K. 6 des EU-Vertrags, nach dem es zu den wichtigsten Aspekten der Tätigkeit in den Bereichen von Titel VI gehört werden muß, im Dezember 1995 konsultiert. ABSCHNITT 4: ENTWICKLUNGEN IM BEREICH DER ORGANISIERTEN WIRTSCHAF TSKRIMINALITÄT Bei der Unter Zeichnung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften am 26. Juli 1995 hat der Rat u. a. daraufhingewiesen, daß dieses Üt reinkommen im Kampf gegen organisierte kriminelle Vereinigungen 19 eingesetzt werden soll, die häufig die Drahtzieher des grenzübergreifenden Betrugs in den Einnahmen- und Ausgabenbereichen des Unionshaushalts sind. Diese keinesfalls rein theoretische Feststellung gründet auf den Ermittlungen der Kommission und der zuständigen innerstaatlichen Stellen30. So geht u. a. aus den Berichten Frankreichs, Dänemarks und Italiens über den Stand der Anwendung von Artikel 209 a des EU-Vertrags hervor, daß deren zuständige Stellen in Fällen von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft organisierte Tätervereinigungen aufgedeckt haben31. Die Feststellungen sind eindeutig: die organisierte Kriminalität ist zu einem staatenübergreifenden Problem geworden, das die Sicherheit der Mitgliedstaaten und ihre gemeinsamen Interessen gefährdet und durch ein isoliertes Vorgehen der innerstaatlichen Betrugsbekämpfungsstellen nicht bewältigt werden kann. Die kriminellen Organisationen nutzen spielend die strafrechtlichen Lücken und die Diskrepanzen zwischen den innerstaatlichen Ahndungssystemen. Für einen wirksamen Schutz der Gemeinwohls und der Haushaltsmittel der Union sind daher zwei Dinge erforderlich: nicht nur eine Angleichung der strafrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten dahingehend, daß für Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft ein gemeinsamer Straftatbestand eingeführt wird, - mit Blick auf ein gleichwertiges sondern auch und vor allem Rechtsakte, die Schutzniveau und eine einheitliche Ahndung - die Zusammenarbeit der innerstaatlichen Justizbehörden erleichtern und eine Abkehr der Justizbehörden von ihrer "Autarkie" zugunsten einer gemeinschaftlichen Solidarität fördern32. Die innerstaatlichen Instrumente für die Zusammenarbeit der Justizbehörden bei der Bekämpfung der grenzübergreifenden Wirtschaftskriminalität sind überholt, weil die internationalen Verflechtungen agieren und somit von günstigen Straftäter Rahmenbedingungen profitieren. Die zur Zerschlagung eines aufgedeckten Betrügerrings erforderlichen Beweismittel lassen sich nur schwer beibringen. Die Zusammenarbeit und Koordinierung auf Gemeinschaftsebene ist dabei unverzichtbar. in insbesondere Die kriminellen Gruppierungen verfügen über beträchtliche Mittel, internationalen finanzieller Art, die es insbesondere für den Bereich des Rechtsmechanismen zu umgehen. Dies gilt gemeinschaftlichen Versandverfahrens, dessen Vorschriften, u. a. bei betrugsanfälligen Erzeugnissen33, verschärft werden sollten, damit Zölle und sonstige zollähnliche Abgaben, ihnen erlauben, durch Bestechung die 30 31 32 33 Siehe u. a. Jahresbericht 1994, Kapitel 5, Abschnitt 1 "Grenzüberschreitende Betrugsfälle". Die Mitgliedstaaten haben dem Rat weitere Informationen mitgeteilt, auf deren Grundlage ein Bericht über die organisierte Kriminalität in der Europäischen Union im Jahre 1994 erstellt wurde. Der italienische Vorsitz hat sich im Zuge der Diskussion über die Schwerpunkte dieses Berichts verpflichtet, die einschlägigen Beratungen fortzusetzen und einen Bericht über die Wirtschaftskriminalität im Jahre 1995 vorzulegen. Siehe insbesondere die Ergebnisse der Ermittlungen zum Fleischkarussell (Jahresbericht 1994, Kapitel 5, Abschnitt 1. 2. 2). Siehe Kapitel 2, Abschnitt 3 (Zollbereich), ab Seite 26 und Kapitel 6, Abschnitt 1, Ziff. 1. 14, Seite 66 (Zigarettenschmuggel). 20 die einen wesentlichen Teil des Aufkommens an traditionellen Eigenmitteln ausmachen, nicht hinterzogen werden können34. Dies wird auch Auswirkungen auf die nationalen Haushalte haben. Bislang gingen die Täter nur ein begrenztes Risiko ein, denn die Organisation dieser kriminellen Vereinigungen beruht auf präzisen und automatischen Abläufen, so daß die sind. möglichen Strafen gemessen an den erzielbaren Gewinnen unbedeutend Professionelle Wirtschaftskriminelle agieren immer noch mit Hilfe ausgeklügelter Systeme - u. a. Scheinfirmen, die in Ländern mit geringerer Verfolgungsintensität niedergelassen sind -, die es ihnen erlauben, sich - augenscheinlich ganz legal - einer Strafverfolgung zu entziehen. Die Wirtschafts- und Finanzsysteme haben internationalen Handelsbeziehungen erforderliche Geschwindigkeitund Effektivität angepaßt35. Wird diese zweifellos gerechtfertigte Flexibilität zu kriminellen Zwecken mißbraucht, müssen auch die Gegenmaßnahmen entsprechend flexibel gestaltet werden können. sich an die bei Mit Instrumenten aus den 50er Jahren, also einer Zeit, in der für das europäische Aufbauwerk noch keine von einem gemeinsamen Haushalt abgedeckte gemeinsame Politiken vorgesehen waren, und Handels- und Finanzströme nur einen Bruchteil des heutigen Volumens ausmachten, wird sich das Ziel, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen, nicht verwirklichen lassen36. 34 35 36 Im Zollbereich lassen sich zahlreiche unterschiedliche Formen von Betrug feststellen: vom Zigarettenschmuggel (Kapitel 6, Abschnitt 1, Ziff. 1. 14, Seite 66) bis hin zum Alkohol- und Agrarerzeugnissekarussellund zum Betrug bei Antidumping-Zöllen (Siehe Kapitel 6, Abschnitt 1 ab Seite 55 und Abschnitt 3 ab Seite 76). Bei den Einnahmen entfallen 66% der gesamten Schadenssumme auf 2% aller Betrugsfälle, bei den Ausgaben beträgt dieses Verhältnis 74% zu 8%. Diese Zahlen bestärken die Kommission in ihrer Überzeugung, daß hinter dem Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft nicht "kleine" Kriminelle, sondern organisierte Gruppierungen stehen. So können beispielsweise Geldbeträge innerhalb einiger Sekunden über das internationale SWIFT- System von Bank zu Bank weitergeleitet werden. Das Straßburger Übereinkommen aus dem Jahre 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen ist auf Straftaten Einzelner zugeschnitten, nicht jedoch auf die internationale Wirtschaftskriminalität und genügt vor allem nicht den besonderen Erfordernissen des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften. 21 KAPITEL 2: WICHTIGE ENTWICKLUNGEN BEI DEN SEKTORA LEN RECHTSVORSCHRIFTEN Im zweiten Kapitel soll die 1995 eingetretene Entwicklung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Hinblick auf eine Vereinfachung und, soweit die Maßnahmen sich finanziell auswirken, unter dem Blickwinkel der Betrugsanfälligkeit so konkret wie möglich dargelegt werden. In den Bereichen Landwirtschaft und Zoll sind, insbesondere beim Versandverfahren, wichtige. Entwicklungen zu verzeichnen. Im Bereich der Strukturpolitiken wurden bereits im Jahre 1994 mit der Verschärfung der sektoriellen Bestimmungen und der Annahme der Verordnungen (EG) Nr. 1681/94 und 1831/94 (Unregelmäßigkeiten und Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds) wesentliche Verbesserungen erreicht. Die Dienststellen der Kommission haben 1995 große Anstrengungen unternommen, um eine einheitlichere Anwendung dieser Regelungen37 in den einzelnen Mitgliedstaaten zu gewährleisten. ABSCHNITT 1: EIGENMITTEL Der von der Kommission vorgelegte Vorschlag*8 für die Änderung der Verordnung (EWG, EURATOM) Nr. 1552/89 des Rates zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften ist vom Rat noch nicht förmlich angenommen worden. Dieser Vorschlag zielt unter anderem darauf ab, die Übermittlung der Informationen zu verbessern, die die Mitgliedstaaten der Kommission über festgestellte Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten zuleiten müssen. So sollen die Angaben detaillierter sein und die Meldungen. - wie dies bereits bei den Ausgaben der Fall ist. - in kürzeren Zeitabständen erfolgen. Die Kommission wird dann in der Lage sein, die Einziehung von Beträgen im Rahmen von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten besser zu überwachen. Am 17. 11. 1995 hat der Rat im Zusammenhang mit den anzunehmenden Änderungen eine gemeinsame Ausrichtung festgelegt und sie im Rahmen des Konzertierungsverfahrens dem Europäischen Parlament zugeleitet. Bei der Konzertierung haben beide Teile der Haushaltsbehörde eine Einigung erzielt, so daß die Verordnung voraussichtlich im Laufe des ersten Vierteljahres 1996 angenommen werden dürfte. 37 38 Insbesondere durch Fortbildungsmaßnahmen Verwaltungen. Siehe Kapitel 5, Abschnitt 1, S. 47. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 1. für die Bediensteten der einzelstaatlichen 22 ABSCHNITT 2: AGRARBEREICH Zu den Hauptzielen der Präventivmaßnahmen im Rahmen der von der Kommission im März 199439 beschlossenen Betrugsbekämpfungsstrategie gehören die Überarbeitung und die Verbesserung der Rechtsvorschriften im Agrarbereich, die finanzielle Bestimmungen enthalten. Im Zuge der Durchführung ihres Aktionsprogramms für 199540 hat die Kommission dabei folgende Ergebnisse erzielt: Prüfung Die Verordnung (EWG) Nr. 4045/8941 des Rates über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende des der Maßnahmen, Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, mußte noch um Bestimmungen über spezifische Maßnahmen, insbesondere in den folgenden Bereichen, ergänzt werden. die Bestandteil r * (im Rahmen des Artikels 7 der Ausbau der Amtshilfeverfahren vorgenannten Verordnung) und Durchführung konzertierter Aktionen, wenn die Handelspapiere für unzureichend erachtet werden oder von Unternehmen außerhalb des Gemeinschaftsgebiets stammen. Der Vorschlag in den Arbeitsgruppen der für eine entsprechende Verordnung ^:::L. Kommission derzeit erörtert. Zur Vereinheitlichung der Dokumente und der Berichte der Mitgliedstaaten hat die Kommission im Hinblick auf eine Harmonisierung der Kontrollen am 19. Dezember 1995 die Verordnung (EG) Nr. 2992/9542 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1863/9043 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 angenommen. hat Die Kommission der Verordnung (EWG) Nr. 386/9044 über die Kontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen geleistet werden (geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 163/9445 des Rates), verschärft. die Durchführungsbestimmungen zu In der Verordnung (EG) Nr. 3122/9446 der Kommission sind die Kriterien festgelegt, die die Mitgliedstaaten bei einer Risikoanalyse im Rahmen ihrer 39 40 41 42 Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission und Arbeitsprogramm 1994, KOM(94) 92 endg. Arbeitsprogramm der Kommission 1995, Betrugsbekämpfung, KOM(95) 26 endg. ABl. Nr. L 388 vom 30. 12. 1989. Verordnung, geändert durch die Verordnungen (EG) Nr. 3094/94 (ABl. Nr. L 24 vom 29. 01. 1994) und Nr. 3235/94 des Rates (ABl. Nr. L 338 vom 28. 12. 1994). Siehe Jahresbericht 1994. ABl. Nr. L 312 vom 23. 12. 1995. ABl. Nr. L 170 vom 03. 07. 1990. ABl. Nr. L 42 vom 16. 02. 1990. ABl. Nr. L 24 vom 29. 01. 1994. ABl. Nr. L 433 vom 21. 12. 1994. 23 Strategie zur Verhütung von Betrugsfällen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die eine Erstattung gewährt wird, zugrunde legen müssen. Diese Verordnung ist am 1. Januar 1995 in Kraft getreten. Die Verordnung (EG) Nr. 2221/9547 der Kommission betrifft die Durchführung der materiellen Kontrollen und die Auswahl von im Rahmen der Warenkontrolle bei der Ausfuhr Stichproben landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die eine Erstattung gewährt wird. Diese Verordnung ist am 1. Januar 1995 in Kraft getreten. Hinsichtlich der mit Erstattungen aus der Gemeinschaft nach Drittländern ausgeführten die Verordnung (EV/G) Nr. 3665/8748 der Kommission derzeit kodifiziert. Die Arbeiten, bei denen die Ergebnisse früherer Arbeiten mit einbezogen werden, sollen 1996 zum Abschluß gebracht werden. gemeinschaftlichen Agrarerzeugnisse wird (EG) Nr. 2945/9449 der Kommission, die am Die Verordnung 1. April 1995 in Kraft getreten ist, sieht Vorschriften im Zusammenhang mit Geldbußen und Sanktionen je nach Höhe der zu Unrecht gezahlten Beträge vor; mit dieser Verordnung wird Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 entsprechend geändert. Durch die Verordnung (EG) Nr. 2955/9450 der Kommission werden die Artikel 18 und 44 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 über die Zulassung der internationalen Kontroll-und Überwachungsgesellschaften geändert, die die Bescheinigungen über die Entladung und die Überführung in den freien Verkehr im Drittland ausstellen. Die am 1. Januar 1995 in Kraft getretene Verordnung bestimmt, daß für die Zulassung dieser Gesellschaften die Mitgliedstaaten zuständig sind. Bei der Annahme dieser Verordnung wurden gleichzeitig Kriterien für die Zulassungsverfahren festgelegt, die die Mitgliedstaaten anwenden können. Außerdem soll künftig im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, Reihe C, in den Mitgliedstaaten zugelassenen Gesellschaften veröffentlicht werden. regelmäßig ein aktualisiertes Verzeichnis der Die Kommission hat mit der Überarbeitung yon Artikel 15 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 begonnen, um die Umleitung von landwirtschaftlichen , Erzeugnissen zu unterbinden: Im Falle einer Umleitung werden diese Erzeugnisse - nachdem sie aus der Gemeinschaft (mit Erstattungen) aufgrund der ausgeführt worden sind - nach ihrer Verarbeitung 47 48 49 50 ABl. Nr. L 224 vom 21. 09. 1995. ABl. Nr. L 351 vom 14. 12. 1987. Verordnung zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 in bezug auf die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge und die Sanktionen (ABl. Nr. L 310 vom 03. 12. 1994). Verordnung zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 (ABl. Nr. L 312 vom 06. 12. 1994). 24 Präferenzabkommen mit den betreffenden Drittländern (Überseeische Länder und Gebiete, AKP-Länder) zum ermäßigten Einfuhrzollsatz wieder in die Gemeinschaft eingeführt. In diesem Artikel ist insbesondere festgelegt, daß der Ausführer die für diese Erzeugnisse zu Unrecht bezogenen Erstattungen wieder zurückzahlen muß. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1384/9551 der Kommission wird die (EWG) Nr. 3665/87 hinsichtlich der differenzierten Verordnung. Erstattungen geändert: Eingeführt wird eine gewisse Sanktion für den Fall, daß der tatsächliche Erstattungssatz bei Änderung der Bestimmung unter dem im voraus festgesetzten Satz liegt. Diese neue Vorschrift soll verhindern, daß mißbräuchlich die Bestimmung mit dem höchsten Erstattungssatz im voraus festgesetzt wird. In der Verordnung (EG) Nr. 1469/9552 des Rates geht es um Vorkehrungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen, bei denen das Risiko der Unzuverlässigkeit besteht. Künftig kann ein Verzeichnis (sogenannte schwarze Liste) erstellt werden, in dem alle Marktbeteiligten (natürliche und juristische Personen) erfaßt sind, die grob fahrlässig oder vorsätzlich gehandelt haben. Die Mitgliedstaaten können diese Marktbeteiligten verstärkt kontrollieren und ggf. Maßnahmen treffen, mit denen die Inanspruchnahme eines Vorteils ausgesetzt wird oder die Marktbeteiligten für einen bestimmten Zeitraum von Geschäften ausgeschlossen werden. Der Kommissionsvorschlag für die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung ist so gut wie angenommen. Was schließlich die gemeinschaftliche Mitfinanzierungsregelung zur Verstärkung der Kontrollen der Mitgliedstaaten anbelangt, hat die Kommission einen Bericht erstellt, der einen Überblick über den Stand der Anwendung der derzeitigen Regelung vermittelt; Ziel ist die Erarbeitung neuer Vorschlagr, die die Mängel der alten Verordnung53 beseitigen sollen. Ein entsprechender Entwurf dürfte in kürze (1996) vom Rat angenommen werden. Gemäß diesem Entwurf können die Kontrollen in den Mitgliedstaaten mitfinanziert werden, sofern tür jedes der Vorhaben, die die Mitgliedstaaten der Kommission alljährlich vorlegen, eine "Kostenwirksamkeitsstudie" durchgeführt wird. 51 52 53 ABl. Nr. L 134 vom 20. 06. 1995. ABl. Nr. L 145 vom 29. 06. 1995. Verordnung (EWG) Nr. 307/91 des Rates, ABl. Nr. L 37 vom 09. 02. 1991. 25 ABSCHNITT 3: ZOLL 1. Versandverfahren Die Kommission hat am 29. März 1995 eine Mitteilung über "Betrugsfälle im Rahmen in Betracht gezogene Lösungen und Zukunftsaussichten"54 von Versandverfahren, angenommen. Mit dieser Mitteilung sollen die Wirtschaftsteilnehmer, die das Versandverfahren anwenden, insbesondere die Hauptverpflichteten, u. a. für die zu vermeidenden Risiken sensibilisiert werden, da die Kommission Anträgen auf Zahlungsaufschub im Fall einer Zollschuld nicht stattgeben kann. In diesem Bereich sind keine rechtlichen Möglichkeiten vorgesehen, da die Kommission verpflichtet ist, die Eigenmittel der Gemeinschaft zu schützen. In der Mitteilung der Kommission werden besondere Maßnahmen zur Verschärfung der Kontrollen sowie zur Verbesserung und zur Informatisierung der Versandverfahren angekündigt. Dieser Abschnitt soll einen Überblick über die in dieser wichtigen Mitteilung der Kommission angekündigten Maßnahmen vermitteln, ohne daß dabei nochmals näher auf die betrügerischen Praktiken oder die Merkmale der Betrugsfälle eingegangen wird55. Auf Verfahren s ebene Einige der in der Kommissionsmitteilung angekündigten Maßnahmen sind 1995 beschlossen worden : Änderung der Bestimmungen über die Sicherheitsleistung bei Vorgängen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens/gemeinsamen Versandverfahrens56 im Falle empfindlicher Waren57. Bei allen Versandvorgängen ist eine Sicherheit in Höhe des Betrags der Zölle und sonstigen Abgaben zu hinterlegen, die bei Nichterledigung des Dokuments T fällig werden könnten. Im Falle des gemeinschaftlichen/gemeinsamen Versandverfahrens gibt es drei Arten von Sicherheiten: die Gesamt-, die Pauschal- und die Einzelbürgschaft. Die Gesamtbürgschaft (für den Zollbeteiligten flexibelste Art der Sicherheit) deckt eine Reihe von Vorgängen ab, die von ein und demselben Hauptverpflichteten innerhalb eines bestimmten Zeitraums durchgeführt werden. Die Höhe der Gesamtbürgschaft berechnet sich aufgrund der in den Vorschriften festgelegten Kriterien; nur ein sehr geringer Teil der für die Vorgänge 54 55 56 57 KOM(95) 108 endg. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 5. Zur Erinnerung: Mit dem gemeinsamen Versandverfahren wird das gemeinschaftliche Versandverfahren aufgrund eines Übereinkommens aus dem Jahre 1987 auf die Lander der Europäischen Freihandelszone (EFTA) ausgedehnt. Zigaretten, landwirtschaftliche Erzeugnisse, Butter, Milchpulver, Alkohol, Zucker, Fleisch und Textilerzeugnisse. 26 geschuldeten Zölle (und sonstigen Abgaben) wird mit dieser Gesamtbürgschaft abgedeckt. Gemäß Artikel 360 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission58 können die Mitgliedstaaten um die Zustimmung der Kommission nachsuchen, um die Inanspruchnahme der Gesamtbürgschaft bei Vorgängen im Zusammenhang mit Waren, die ein außergewöhnliches Risiko darstellen, zeitweilig untersagen zu können. In diesem Zusammenhang hat die Kommission zwei Entscheidungen59 erlassen: eine auf Antrag Spaniens (Beförderung von Zigaretten) und eine auf Antrag Deutschlands (Beförderungbestimmter Agrarerzeugnisse: Lebendrinder, gefrorenes Rindfleisch, Milch und Rahm, Butter, Käse, Bananen, Alkohol und. andere alkoholische Erzeugnisse, Zucker, Roggen und Weizen). Strengere Kriterien für den Rückgriff auf die Gesamtbürgschaft wurden auch vom Ausschuß für den Zollkodex (Fachbereich Versandverfahren) gebilligt und Anfang 1996 in die Vorschriften einbezogen. Außerdem wurden die VerOrdnungsvorschriften über die Pauschalbürgschaft (die aufgrund von Mehrfachen von 7 000 ECU berechnet wird60) geändert: Diese Bürgschaft kann künftig bei Erzeugnissen, für die der Rückgriff auf die Gesamtbürgschaft untersagt ist, auf 100 % des Betrags der fälligen Zölle und Abgaben erhöht werden. Beschleunigtes Erledigungsverfahren (gemeinschaftliches/gemeinsames Versandverfahren und TIR61). für empfindliche Waren Dieses Verfahren wurde im Rahmen einer Verwaltungsvereinbarung festgelegt (der Abgangszollstelle kann an dem Tag, an dem die Waren bei der Bestimmungszollstelle gestellt werden, eine Kopie des Versandscheins übermittelt werden). Diese Bestimmungen sind auch in die Verordnung einbezogen worden. Im Falle des TIR-Verfahrens wurden mit der Resolution Nr. 49 vom 3. März 199562 beschleunigte Erledigungsverfahren (per Fernkopierer) eingeführt, die am 1. September wirksam geworden sind. 58 59 60 61 62 ABl. Nr. L 253 vom 11. 10. 1993. Diese Verordnung enthält Durcliftihrungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften ABl. Nr. L 302 vom 19. 10. 1992). Entscheidungen Nr. 95/521/EG der Kommission vom 28. 11. 1995 auf Antrag Spaniens (am 01. 02. 1996 in Kraft getreten), ABl. Nr. L 299 vom 12. 12. 1995, und Nr. 96/37/EG vom 20. 12. 1995 auf Antrag Deutschlands (am 01. 03. 1996 in Kraft getreten), ABl. Nr. L 10 vom 13. 01. 1996. Artikel 367 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission. Das TIR-Verfahren ist das Verfahren des internationalen Warentransports mit Carnets TIR (TIR- Übereinkommen aus dem Jahre 1975). Beschluß Nr. 95/285/EG des Rates vom 24. 07. 1995 über die Annahme dieser Resolution, ABl. Nr. L 181 vom 01. 08. 1995. 27 Transport, Transportfristen vorgeschriebene Fahrtstrecke (TIR). (gemeinschaftliches Versandverfahren/TIR) und Diese Maßnahmen betreffen den Warentransport: In der Regel kann der Zollbeteiligte die Fahrtstrecke bis zur Bestimmungszollstelle frei wählen; allerdings kann diese Strecke, beispielsweise bei einem Weiterverkauf der Waren (anderer Empfänger), geändert werden. Der Zollbeteiligte hat lediglich dafür zu sorgen, daß die Waren mit dem Versandschein bei der Bestimmungszollstelle gestellt werden. Künftig können die Abgangszollstellen die Fahrtstrecken vorschreiben und bei Vorgängen im Zusammenhang mit empfmdlichen Waren eine Änderung der Bestimmungszollstelle untersagen. Im Falle des TIR-Verfahrens sieht die bereits angeführte Resolution Nr. 49 vor, daß bei empfindlichen Waren Gestellungsfristen und zwingend einzuhaltende Fahrtstrecken festgelegt werden können (Maßnahmen mit sofortiger Wirkung). Weiterhin ist bei schwerwiegenden und wiederholten Zuwiderhandlungen der Ausschluß der betreffenden Zollbeteiligten von den unter diesem Verfahren vorgesehenen Erleichterungen vorgesehen (Artikel 38 des TIR-Übereinkomens). Zu den Maßnahmen, die 1995 nicht ergriffen werden konnten, zählen: beim gemeinsamen Versandverfahren die Annahme der verschiedenen auf Gemeinschaftsebene geltenden Vorschriften im Zusammenhang mit der Sicherheitsleistung. Zur Annahme dieser Maßnahme bedarf es des Einvernehmens aller Vertragsparteien. 1995 jedoch hat sich die Schweiz geweigert, die Inanspruchnahme der Gesamtbürgschaft bei der Beförderung von Zigaretten zu untersagen. Die Festsetzung der Gesamtbürgschaft auf 100% (derzeit: mindestens 30%) des Betrags der Zölle und sonstigen Abgaben, mit Begrenzung durch eine Bürgschaftsbescheinigung. Die Einführung der Verpflichtung für die Abgangszollstelle, die Frist für die Vorlage des Dokuments T bei der Bestimmungszollstelle zu verkürzen. Die Einführung Hauptverpflichteten, insbesondere des Frachtführers. finanziellen Haftung einer anderer Personen als des Die Einführung der Verpflichtung zur Leistung einer Sicherheit für im Seeverkehr befördertes Versandgut. Die Einführung der Verpflichtung zum Nachweis des Gemeinschaftscharakters von im Seeverkehr beförderten Waren. Frühwarnsvstem (Early Warning System) Eine weitere wichtige Maßnahme ist die Vorab information bei empfindlichen Waren (gemeinschaftliches/gemeinsames Versandverfahren, TIR-Verfahren). Die Abgangs- 28 zollstelle unterrichtet die Bestimmungszollstelle auf direktem Weg davon, welchem Verfahren die jeweiligen Waren unterstellt wurden. Die Bestimmungszollstelle erhält damit Gelegenheit, Nachforschungen über den angegebenen Empfänger anzustellen bzw. die Nichtgestellung der Waren festzustellen und die Ausgangszollstelle unverzüglich davon in Kenntnis zu setzen. Im Falle des TER-Verfahrens wird das System der Vorab information seit dem 1. Juli 1994 angewendet. Die Kommission arbeitet an einer umfassenden Verbesserung dieses System, damit die Informationen noch rascher übermittelt werden können. Informatisierung des Versandverfahrens Die Kommission, die Mitgliedstaaten und die EFTA-Staaten haben sich verpflichtet, das Versandverfahren zu informatisieren; damit soll erreicht werden, daß das Versandverfahren funktioniert; für die Zollverwaltungen effektiver und effizienter Betrugsfälle besser verhütet und aufgedeckt werden; die Vers and Vorgänge von den Wirtschaftsteilnehmern reibungsloser, sicherer und rascher erledigt werden können. Die finanziellen Aufwendungen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft wurden für einen Zeitraum von 5 Jahren mit 13 Mio. ECU bzw. 10 Mio. ECU veranschlagt. Diese Kosten könnten allein durch die Informatisierung schon innerhalb weniger Jahre amortisiert werden, während sich gleichzeitig das Volumen der Betrugsfälle in 5 Jahren um rund 1 200 Mio. ECU verringern ließe. Nach Abschluß der zur Zeit laufenden Arbeiten dürften demnächst genauere Angaben vorliegen. Task-Force Die Kommission hat eine Task-Force "Gemeinschaftliches Versandverfahren" eingesetzt, um den Ausbau und die Verbesserung des Systems auf der Grundlage einer Globalanalyse des Versandverfahrens verstärkt zu überwachen. 2. Initiative "Zoll 2000" Die Kommission hat am 4. Aprii 1995 einen Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates63 über die Annahme eines Aktionsprogramms für das gemeinschaftliche Zollwesen (1. Januar 1996 bis 31. Dezember 2000) angenommen, mit dem die 1994 eingeleitete Pilotaktion64 verstärkt und weiter ausgebaut wird. Das 63 64 KOM(95) 119 endg. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 4. 29 Programm "Zoll 2000" soll bewirken, daß durch eine verstärkte Transparenz der Zollmaßnahmen und eine engere Zusammenarbeit zwischen den Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten die Zollmaßnahmen allgemein effizienter werden und bei den Kontrollen an den Außengrenzen der Europäischen Union einheitlicher vorgegangen wird. Das Programm soll neben einer optimalen Verwaltung des Binnenmarktes insbesondere bessere Ergebnisse bei der Einziehung ausstehender Beträge und einen erhöhten Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ermöglichen. finanziellen sind Zum besseren Schutz der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen für das Zollwesen erarbeitet worden, die in die allgemeine Politik der Kommission in diesem Bereich eingebunden sind und insbesondere auf folgendes abzielen: Interessen der Gemeinschaft optimale Nutzung der geltenden Rechtsvorschriften und gegebenenfalls deren Änderung; verbesserte Erhebung und Auswertung der Informationen auf Gemeinschaftsebene durch verstärkte Nutzung der verstärkte Automatisierung der Zolldienste; Informationstechnolog'e und Beseitigung der Hindernisse, die ein rasches Handeln und eine wirksame Zusammenarbeit der Zollfahnder erschweren, insbesondere in bezug auf deren Ermittlungsbefugnisse; Anwendung effektiver, angemessener und abschreckender Sanktionen; Weiterführung koordinierter Maßnahmen, gemeinschaftliche Ermittlungen und Kontrollen in Drittländern; und Ausbau insbesondere Ausbau der Zusammenarbeit mit Drittländern, insbesondere mit den assoziierten Ländern Mittel- und Osteuropas, sowie mit den zuständigen internationalen Organisationen und den betreffenden Wirtschaftskreisen; finanzielle Überwachung der Unregelmäßigkeiten. 3. Vorprodukte von Drogen Der Rahmen für Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich der Kontrolle chemischer Vorpiodukte von Drogen ist in der Verordnung (EWG) Nr. 3 677/9065 des Rates festgelegt. Die Kommission hat sichergestellt, daß die Maßnahmen zur Umsetzung dieser Verordnung 65 ABl. Nr. L 357 vom 20. 12. 1990. Gemäß Artikel 7 dieser Verordnung finden die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 betreffend der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten in den Bereichen Zoll und Landwirtschaft entsprechend Anwendung. gegenseitige Unterstützung die 30 auch von den neuen Mitgliedstaaten durchgeführt werden. Sie hat außerdem veranlaßt, daß für die Benutzung der gemeinschaftlichen Datenbank PREXCO66 stattfinden. in den neuen Mitgliedstaaten Fortbildungskurse Die Kommission baut ihre Tätigkeiten in diesem Bereich weiter aus67. 1995 hat sie die Mitgliedstaaten im Rahmen der Amtshilfe über 36 Fälle (7 Fälle 1994) unterrichtet. Am 24. September 1995 erhielt die Kommission vom Rat ein Verhandlungsmandat für den Abschluß von Übereinkommen über die Kontrolle der Vorprodukte mit 34 Mitgliedstaaten der Organisation der Amerikanischen Staaten (OAS). Daraufhin wurden fünf Mitgliedstaaten des Andenpakts68 unverzüglich Verhandlungen mit den aufgenommen. Diese Verhandlungen wurden rasch zum Abschluß gebracht, so daß die Gemeinschaft die entsprechenden Übereinkommen am 18. Dezember 1995 annehmen und unterzeichnen konnte. ABSCHNITT 4: AMTSHILFE Im Zusammenhang mit ihrem (aus dem Jahre 1992 stammenden) Vorschlag für eine Verordnung betreffend die gegenseitige Unterstützung der Verwaltungsbehörden in den Bereichen Zoll und Landwirtschaft hat die Kommission auf Gemeinschaftsebene (Zoll und Landwirtschaft) ihre Kontakte zu den übrigen Organen fortgesetzt. Dieser Vorschlag zielt auf eine Verbesserung und Aktualisierung der in der Verordnung (EWG) Nr. 1468/8169 des Rates enthaltenen einschlägigen Bestimmungen und dient als Rechtsgrundlage für die Einrichtung einer Datenbank, (ZIS) ausgetauschten Informationen über die Fälle, die in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft70 fallen, erfaßt werden sollen. in der die über das Zollinformationssystem Betreffend das Zollinformationssystem (ZIS) haben die Mitgliedstaaten im Rahmen von Titel VI des Vertrages das Übereinkommen über den Einsatz der Datenverarbeitung im Zollbereich angenommen und ein Abkommen über die vorläufige Anwendung dieses Übereinkommens Die Mitgliedstaaten müssen dieses Übereinkommen noch ratifizieren und die zentrale Datenbank, die das Kernelement des ZIS bilden soll, wird erst nach Inkrafttreten der neuen Verordnung über die Amtshilfe geschaffen71. zwischen bestimmten Mitgliedstaaten abgeschlossen. 66 67 68 69 70 PRecursor EXport COntrol. Die operative Zuständigkeit der Kommission in diesem Bereich wurde am 1. Juni 1995 von der GD XXI (Zoll und indirekte Steuern) auf die GS/UCLAF übertragen. Bolivien, Kolumbien, Ecuador, Peru und Venezuela. ABl. Nr. L 144 vom 02. 06. 1981. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 1, Abschnitt 4, und Kapitel 2, Abschnitt 1. 2. 3. Siehe Jahresbericht 1994, Kapittel 1, Abschnitt 4. 31 De. " Rat hat im Dezember 1994 im Zusammenhang mit dieser Verordnung eine gemeinsame Ausrichtung angenommen und sie im Juli 1995 dem Europäischen Parlament zugeleitet. Das Europäische Parlament hat zu diesem Text noch nicht Stellung genommen. Auf Regierungsebene wurde am 26. Juli 199572 ein Übereinkommen aufgrund von Artikel K. 3 des EU-Vertrags über den Einsatz der Informationstechnologie im Zollbereich unterzeichnet. Dieses Übereinkommen bildet u. a. die Rechtsgrundlage für die Erfassung von Daten über die Bekämpfung des illegalen Handels mit Betäubungsmitteln und sonstigen sensiblen Produkten in der Datenbank, die nach der Annahme der Verordnung den der Verordnung Nr. (EWG) Nr. 1468/81 zur Aufhebung Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fallenden Bereiche eingerichtet werden soll. die für in Bei den von den Mitgliedstaaten benannten Dienststellen, in den Zentralverwaltungen und in großen Häfen und Flughäfen wurden 323 Endstellen SCENT/ZIS73 eingerichtet; dieses Verbundnetz wurde auch auf die neuen Mitgliedstaaten ausgedehnt. Das Informationsnetz soll für Daten genutzt werden, die sowohl den gemeinschaftlichen als auch den nichtgemeinschaftlichen Bereich betreffen. 72 73 ABl. Nr. C 316 vom 27. 11. 1995, S. 33. System for a Customs Enforcement NeTvvork; das ZIS Informationsnetzes. ist eines der Module dieses 32 KAPITEL 3: DEE ÜBRIGEN ORGANE Die übrigen Gemeinschaftsorgane haben ihre Überlegungen bzw. Maßnahmen fortgesetzt, um - ebenso wie die Kommission - die Betrugsbekämpfung in dem vom europäischen Bürger und Steuerzahler geforderten Sinn voranzutreiben. ihrer Zuständigkeiten im Rahmen Auf höchster politischer Ebene wurde bereits darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, die Betrugsbekämpfung beharrlich fortzusetzen. Diese Aufforderung ist zwar namentlich an die Mitgliedstaaten gerichtet, gilt aber auch für die Gemeinschaftsorgane. Das bedeutet, daß nicht nur von der Kommission erfolgreiche Arbeit erwartet wird. Der Erfolg der Betrugsbekämpfung hängt nicht zuletzt von einer fruchtbaren Zusammenarbeit derOrgane ab. Es ist daher voll und ganz gerechtfertigt, daß den Tätigkeiten von Parlament, Rat und Rechnungshof auf diesem Gebiet ein gesondertes Kapitel gewidmet ist. ABSCHNITT 1: EUROPAISCHES PARLAMENT Das Europäische Parlament überwacht - als Teil der Haushaltsbehörde und über seinen Ausschuß für Haushaltskontrolle - die Verwendung der Gemeinschaftsmittel. Seine demokratische Legitimation verleiht dieser institutionellen Aufgabe noch mehr Gewicht. Es verfolgt aufmerksam alle Fragen im Zusammenhang mit der Betrugsbekämpfung und dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vornehmlich über den Ausschuß für Haushaltskontrolle und ergreift gegebenenfalls spezifische Initiativen. Um seiner Arbeit die erforderliche politische Ausrichtung zu geben, hat das Parlament neben seinen regelmäßigen großen Anfragen an die Gemeinschaftsorgane und der Wahrnehmung der Haushaltskontrolle - wie bereits 1993 - eine öffentliche Anhörung zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft74 durchgeführt, bei der folgende Themen behandelt wurden: Korruption und organisiertes Verbrechen zum Nachteil der Europäischen Union, Rückforderung rechtswidrig erlangter Beträge und Rechtsschutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union: Gesetzgebung, Strafverfolgungs- und Ermittlungsverfahren. hinsichtlich Das Europäische Parlament hat außerdem von seinem neuen, im Vertrag über die Europäische Union verankerten Untersuchungsrecht Gebrauch gemacht und diese neue Zuständigkeit gemeinschaftlichen der Betrugsbekämpfung Versandverfahren mit dem sich u. a. der Ausschuß für Haushaltskontrolle bereits befaßt hatte, wahrgenommen. Mit Beschluß vom 13. Dezember 1995 hat es erstmals einen nichtständigen Untersuchungsausschuß gemäß Artikel 138 c EGV eingesetzt, der die kritische Situation dieses Zollverfahrens prüfen soll. Dieser Ausschuß umfaßt 17 beim 74 Dieses Hearing fand am 29. und 30. Mai 1995 statt. Mitglieder und wird dem Parlament binnen zwölf Monaten nach Veröffentlichung des Beschlusses75 einen Bericht vorlegen. Schließlich wird das Europäische Parlament auf Initiative seines Präsidenten am 23. und 24. April - also zeitgleich mit dem Beginn der Regierungskonferenz - eine "interparlamentarische" Konferenz, d. h. eine Konferenz der nationalen Parlamente, zum Thema Betrug. zum Nachteil der Gemeinschaft veranstalten. ABSCHNITT 2 : RAT Die Arbeiten des Rates zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, haben 1995 zu besonders zufriedenstellenden Ergebnissen geführt, so daß die Forderungen des Europäischen Rates (Dezember 1994, Essen) teilweise erfüllt werden konnten. Die Länderberichte und die vergleichende Analyse der Kommission (die in Madrid vorgelegt wurden76) sowie die in Cannes und Madrid angenommenen legislativen Texte stellen den ersten Schritt zur Bereitstellung der für einen wirkungsvollen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft unerläßlichen Rechtsgrundlagen dar. Zunächst wurde aufgrund des Kommissionsvorschlags für einen horizontalen Rechtsakt über Kontrollen sowie verwaltungsrechtliche Sanktionen und Maßnahmen der Gemeinschaft eine Verordnung zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft angenommen77. Die Arbeiten des Rates sollen fortgesetzt werden, um diese Verordnung durch eine weitere über Kontrollen zu ergänzen. Der Europäische Rat hatte auf seiner Tagung in Madrid gefordert, daß diese ergänzende Verordnung so rasch wie möglich, spätestens jedoch bis Mitte 1996, angenommen wird78. Nach Prüfung der Vorschläge der Kommission im Rahmen von Titel VI des Vertrags über die Europäische Union und Koordinierungsausschüssen79 des Rates, hat der Rat ferner am 26. Juli 1995 ein Übereinkommen Interessen der Gemeinschaft80 angenommen. einschlägigen Arbeitsgruppen strafrechtlichen Schutz der finanziellen zum den in 75 76 77 78 79 80 ABl. Nr. C 7 vom 12. 01. 1996. Siehe Kapitel 4 Abschnitt 1, S. 38. Siehe Kapitel 1, Abschnitt 2, Punkt 1, S. 11. Der Rat hat die Arbeit zu diesem Thema dem Haushaltsausschuß übertragen (Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 4, Abschnitt 3). Dieser Fachausschuß hat seit Einführung des Jahresberichts der Kommission in den Bereichen Betnigsbekämfung und Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und bei der Vorbereitung der politischen Impulse, die der Rat in gezielten Schlußfolgerungen vermittelt, und die 1995 wesentliche Fortschritte ermöglicht haben, hervorragende Arbeit geleistet. Siehe Jahresbericht 1994, ebenda. Die Arbeitsgruppe Strafrecht/Gemeinschaftsrecht hat 1995 besonders intensiv gearbeitet und greifbare, substantielle Ergebnisse erzielt. Siehe Kapitel 1, Abschnitt 3, S. 14. 34 Aufgrund der strategischen Bedeutung der politischen Botschaft, die es dem Gemeinschaftsbürger zu vermitteln gilt, konnten die Beratungen über den Entwurf des Übereinkommens zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft nicht innerhalb der von Rat und Kommission gewünschten Frist abgeschlossen werden. Ein Zusatzprotokoll, das derzeit im Entwurf erörtert wird, sieht vor, daß die Mitgliedstaaten die Strafverfolgungsmaßnahmen bei Bestechungsdelikten von nationalen und Gemeinschaftsbeamten sowie von Mitgliedern der Gemeinschaftsorgane und Institutionen der Mitgliedstaaten angleichen. Schließlich wird der Rat die Prüfung und Auswertung der Länderberichte über den Stand der Anwendung von Artikel 209 a des EG-Vertrags und über die Maßnahmen zur Verhinderung der mißbräuchlichen Verwendung von Gemeinschaftsmitteln fortsetzen. Das auf Wunsch des Rates von der Kommission erstellte Synthesedokument dient als Zwischenbericht und bildet den Ausgangspunkt für weitere Analysen auf der Grundlage der Schlußfolgerungen des Rates. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Madrid festgestellt, daß über den in Artikel 209 a Absatz 1 des EG-Vertrags verankerten Grundsatz der Gleichstellung81 hinaus, sowohl die Mitgliedstaaten als auch die EU-Organe verpflichtet sind, in der gesamten Gemeinschaft einen gleichwertigen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu gewährleisten. Auf der Tagung des Europäischen Rates in Madrid wurde - nicht zuletzt durch die Behandlung des Themenkomplexes Betrugsbekämpfung in einem gesonderten Abschnitt der Schlußfolgerungen - nachdrücklich darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, der Gemeinschaft wirklich effiziente Mittel an die Hand zu geben, damit sie ihre finanziellen Interessen schützen und die organisierte Wirtschaftskriminalität wirkungsvoll bekämpfen kann. ABSCHNITT 3: RECHNUNGSHOF Im Rahmen der Wahrnehmung seiner traditionellen Aufgaben hat der Rechnungshof, der für die externe Kontrolle der Gemeinschaften zuständig ist und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben sowie die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der Gemeinschaften überprüft, umfassende Überlegungen zur Betrugsbekämpfung zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften angestellt. In seinem Jahresbericht für das Haushaltsjahr 199482 hat er seine diesbezüglichen Aufgaben im einzelnen erläutert, nicht ohne darauf hinzuweisen, daß für Prävention, 81 82 Siehe Kap c' 4, Abschnitt 1, Punkt 2, S. 39. ABl. Nr. C 03 vom 14. 11. 1995. 35 Aufdeckung und Ermittlungen in erster Linie die Behörden zuständig sind, welche die finanzpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaften verwalten und überwachen. Die Zusammenarbeit mit der Kommission ist daher besonders wichtig, da diese nicht nur größtmögliche Transparenz bei allen Ausgaben- und Einnahmentransaktionen gewährleisten, sondern auch deutliche und genaue Bestimmungen, namentlich für die Betmgsbekämpfimg und den Informations- und Datenaustausch zwischen der einschlägigen Diensten beider Organe, festlegen muß. Gegenwärtig wird geprüft, wie sich die Zusammenarbeit zwischen Rechnungshof und Kommission enger gestalten könnte. ABSCHNITT 4: GERICHTSHOF Der Gerichtshof trägt seit jeher ganz wesentlich zum Schutz der Gemeinschaftsfinanzen bei. In jüngster Zeit ist er seiner Rolle durch einige richtungsweisende Urteile gerecht geworden. Das Urteil vom 21. September 198983 bekräftigte die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gegenüber dem Gemeinschaftshaushalt, wie sie seitdem in Artikel 209a Absatz 1 und 2 EGV festgeschrieben wurden. Die Mitgliedstaaten müssen die finanziellen Interessen der Interessen Gemeinschaft bei der Betrugsbekämpfung gleichstellen, und dementsprechend müssen die Modalitäten für die Zusammenarbeit festgelegt werden. Dieser Grundsatz ist vom Gerichtshof vor kurzem erneut bekräftigt worden (Urteil vom 14. Juli 1994, "Milchwerke Köln/Wuppertal e. G. gegen Hauptzollamt Köln-Rheinau"84). ihren eigenen finanziellen In anderen bereits genannten Rechtssachen85 (siehe insbesondere Kapitel 1) hat der Gerichtshof ausführlich zur Rechtmäßigkeit verwaltungsrechtlicher Sanktionen der Gemeinschaft im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik Stellung genommen und der Kommission das Recht zuerkannt, solche Sanktionen in ihren Anwendungsvorschriften vorzusehen (Urteile vom 27. Oktober 199286sowie vom 12. Oktober 199587). Mit diesen Urteilen wurde anerkannt, daß die Kommission befugt ist, Sanktionen vorzusehen, die auch den zeitweiligen Ausschluß eines Marktteilnehmers von der Beihilferegelung und einen Zuschlag nach Maßgabe der Höhe des unrechtmäßig gezahlten Betrags einschließen88. 83 84 85 86 87 88. Rechtssache 68/88 "Jugoslawischer Mais". Rechtssache C 352/92. Siehe auch den Jahresbericht 1992, Titel I, Abschnitt 2. 8. Rechtssache 240/90. Rechtssache C 104/94. Artikel 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. 36 Die richterliche Kontrolle ist von zentraler Bedeutung und muß in den Rechtsakten des Titels VI, die den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft betreffen, verankert werden. Zwar weist Artikel 8 des am 26. Juli 1995 unterzeichneten Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft dem Gerichtshof die Zuständigkeit in Streitsachen zu und sieht die Möglichkeit seiner Anrufung durch die Kommission (über Artikel 1 und 10 des Übereinkommens) vor, doch bleibt die Frage der Zuständigkeit in Vorabentscheidungsfragen offen89. Die Kommission hat ihrem Vorschlag für ein Zusatzprotokoll zu dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft90 eine Vorabentscheidungskompetenz bei der Auslegung des Protokolls vorsieht. Die für diese Fragen zuständige Arbeitsgruppe "Gerichtshof des Rates berät zur Zeit über eine im Rahmen des EUROPOL- Vorabentscheidungskompetenz des Gerichtshofs Übereinkommens. 17 hinzugefügt, einen Artikel anderem unter der 89 90 Bei der UnterzeiclinungdesUbereinkommenshabenmelirereDelegationenErklärungen abgegeben, nach denen die Ratifizierung des Übereinkommens an die Bedingung geknüpft ist, daß der Gerichtshof im Rahmender Übereinkommen über EUROPOL, das Zollinformationssystem (ZIS) und den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft eine Vorabentscheidungskompetenz erhält. Siehe Kapitel 1 Abschnitt 3, Punkt. 2, S. 16. 37 KAPITEL 4: DEE MITGLIEDSTAATEN Die Aufnahme der von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen zur Betrugsbekämp fung in den Jahresbericht der Kommission ist ein logischer Schritt zur Stärkung der partnerschaftlichen Bindung zwischen den einzelstaatlichen Behörden, die sich vor Ort intensiv mit der Materie befassen, und der Kommission, die als das für den Haushalt verantwortliche Organ auf eine zweckgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu achten hat. 91 Die Betrugsbekämpfung ist in erster Linie Aufgabe der einzelnen Mitgliedstaaten, doch ist sie auch eine Angelegenheit der Union insgesamt. Das Jahr 1995 hat hinsichtlich der Aufgabenverteilung viele neue Entwicklungen gebracht, die ihren konkreten Ausdruck auf höchster politischer Ebene in Berichten fanden, welche die Mitgliedstaaten - auch die neuen unter ihnen - über ihre Maßnahmen zur Bekämpfung von Mißbrauch und Verschwendung von Gemeinschaftsmitteln vorgelegt haben. Zwischen den Schlußfolge rungen des Europäischen Rates von Essen im Dezember 1994 und der Tagung des Europäischen Rates von Madrid woirde eine ungeheure Menge Arbeit geleistet, auf die in Abschnitt 1 eingegangen wird. Die Berichte der Mitgliedstaaten Gemeinschaftsmitteln und die Anwendung des Artikels 209 a über den Mißbrauch von Der Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" vom 1. 1. Juli 1994 hat die Kommission in sei nen Schlußfolgerungen über Betragsbekämpfung92 ersucht, bis spätestens Ende 1995 den Stand der Anwendung des Artikels 209 a des EG-Vertrags durch die Mitgliedstaaten dar zulegen. Der Europäische Rat von Essen (9. -10. Dezember 1994) hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, Berichte über die Maßnahmen vorzulegen, die sie auf innerstaatlicher Ebene zur Bekämpfung der Verschwendung und des Mißbrauchs von Gemeinschaftsmitteln durchführen. Der Europäische Rat von Cannes (26. -27. Juni 1995) hat die Berichte der Mitgliedstaaten zur Kenntnis genommen und die Kommission ersucht, ein vergleichendes Synthesedoku- meht zu ersteilen, das ihm auf seiner Tagung in Madrid (15. -16. Dezember 1995) vorgelegt worden ist. 91 92 Immerhin laufen rund 80% der Ausgaben des Gemeinschaftshaushaltes über die innerstaatlichen Haushalte. ABl. Nr. C 292 vom 20. Oktober 1994. 38 1. Vorgehensweise Das vergleichende Synthesedokument, das anhand der Länderberichte erstellt wurde, bilanziert den Stand der Anwendung des Artikels 209 a des EG-Vertrags über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und faßt die Maßnahmen der Mitgliedstaaten gegen den Mißbrauch von Gemeinschaftsmitteln zusammen. Da die Berichte der Mitgliedstaaten einheitlich abgefaßt sein mußten, um einen echten Vergleich der innerstaatlichen Systeme zu ermöglichen, hat die Kommission - auf Wunsch des Rates - ein Giiederungsschema für diese Berichte vorgeschlagen, dem der Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" am 20. Februar 1995 zugestimmt hat. Obwohl die Mitgliedstaaten sich im allgemeinen an dieses Schema gehalten haben, sind ihre Berichte in manchen Punkten unterschiedlich ausgefallen, da einige das Schwergewicht auf die neuere Entwicklung ihrer Rechtsvorschriften gelegt haben, andere jedoch ausführlicher auf den Aufbau ihrer Kontrollbehörden eingegangen sind. Insgesamt gesehen und trotz der kurzen Frist, die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stand, waren ihre Berichte zufriedenstellend, so daß die Kommission die geforderte Bilanz und Synthese erstellen konnte93. Des weiteren nat sie auf Ersuchen des Rates Vorschläge für ein weiteres Vorgehen formuliert, um die Bekämpfung von Betrug und mißbräuchlicher Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu intensivieren und somit einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu gewährleisten. 2. Stand der Anwendung des Artikels 209 a Absatz I EGV In Artikel 209 a Absatz 1 EGV wird die Gleichstellung als Grundsatz festgeschrieben: "Zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, ergreifen die Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten. " Mit dieser Bestimmung wird die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (Urteil vorn 21. September 1989) zur Tragweite von Artikel 5 EGV im Vertrag verankert. Den Berichten der Mitgliedstaaten ist zu entnehmen, daß sie Artikel 5 EGV in der Auslegung des Gerichtshofs und Artikel 209 a EGV zusammen anwenden. In der Regel behandeln sie daher sowohl die "Gleichstellung" der Rechtsinstrumente zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts und von Betrug zum Nachteil des Staatshaushalts als auch die Wirksamkeit ihrer Systeme zur Ahndung von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht. 93 Siehe Synthesebericht ("Vergleichende Analyse") und Synthesedokument - KOM (95) 556 endg. 39 2. 1 Rechtsvorschriften Auf die präventiven Rechtsvorschriften sind die Mitgliedstaaten in ihren Berichten kaum eingegangen. In bezug auf die Alindung hingegen wurde deutlich, daß sie gesonderte Systeme für die Einnahmen (Steuer- bzw. Zollrecht) und die Ausgaben (ohne wesentliche Differenzierung nach Ausgabenbereich) vorgesehen haben: Inwieweit bei den Einnahmen eine Gleichstellung hinsichtlich der Ahndung erreicht ist, läßt sich anhand des Vergleichs der Regelungen für gemeinschaftliche für die nationalen Einnahmen Einnahmen (MwSt, Verbrauchssteuern) beurteilen. (traditionelle Eigenmittel) und derjenigen Für die Ausgaben haben einige Mitgliedstaaten den Tatbestand des Subventionsbetrugs vorgesehen, der auch auf Ausgaben der Gemeinschaft Anwendung findet. Zwischen den für Einnahmen und Ausgaben geltenden Rechtsvorschriften sind gewisse Diskrepanzen hinsichtlich ihrer Wirksamkeit zutage getreten. Einige Mitgliedstaaten müssen also auf einen verbesserten Schutz hinwirken. Fazit; Die vergleichende Analyse hat gezeigt, daß nur ein Teil der erforderlichen Informationen gesammelt werden konnte. Weitere Angaben - insbesondere zur Vorbeugung - sind unverzichtbar. Die Unterscheidung zwischen Einnahmen und Ausgaben wirft das Problem der Kohärenz und Effizienz der Maßnahmen auf, denn die organisierte Wrirtschafts- kriminalität operiert in beiden Bereichen mit nahezu identischen Methoden. 2. 2 Aufbau der Dienststellen Wie aus den Berichten der Mitgliedstaaten hervorgeht, verfügen diese über spezielle, für sämtliche Eigenmittel zuständige Dienststellen oder sind im Begriff, sie zu schaffen. Bei der Kontrolle der Agrarausgaben sind die für die Zahlungen zuständigen einzelstaatlichen Behörden in erster Linie darum bemüht, die quantitativen Vorgaben der Gemeinschafts verordnungen zu erfüllen. Die Kontrolle der handelsbezogenen Ausgaben (Ausführerstat tungen) erfolgt in der Regel im Rahmen-eines unabhängigen Systems, das auch auf die- Kontrolle der Einnahmen Anwendung findet (in einigen Mitgliedstaaten existiert eine von den Zahlstellen unabhängige Kontrolle durch bestimmte Inspektionsstellen und den nationalen Rechnungshof). Bei den Strukturfond: erfolgt die Kontrolle durch die (insbesondere örtlich zuständigen) Stellen, die mit der Umsetzung der Gemeinschaftsprogramme betraut sind. In den meisten Mitgliedstaaten werden die Kontrollen von Behörden durchgeführt, die sich speziell mit der Kontrolle der nationalen Finanzen (Zölle, Steuern usw. ) befassen und somit über eine langjährige Erfahrung verfügen. Die Vorschriften "des öffentlichen 40 Rechnungswesens, die in allen Mitgliedstaaten dem Schutz der öffentlichen Ausgaben dienen, finden auch auf die - größtenteils über die innerstaatlichen Haushalte laufenden - Gemeinschaftsausgaben Anwendung. Doch sind hier die Gemeinschaftsinteressen weniger geschützt als bei den Einnahmen: Die Kontrolle obliegt den mittelbewirt schaftenden Stellen, die mit der Bekämpfung von Betrug größeren Maßstabs nur wenig vertraut sind, und deren Aufgaben eher die Rechnungsprüfung und die Kontrolle der Buchführung ist - zwei Instrumente, die im Kampf gegen Wirtschaftskriminalität und organisiertes Verbrechen wenig wirksam sein dürften. Eine Möglichkeit, den Schutz der gemeinschaftlichen Finanzen bei den Ausgaben spürbar zu verbessern und beispielsweise auf das Niveau im Bereich der Einnahmen anzuheben, wäre die Einführung einer besonderen Betaigsbekämpfungskontrolle auf innerstaatlicher Ebene. Mit dieser Kontrolle wären auf Wirtschaftskriminalität spezialisierte Stellen zu beauftragen, die mit umfassenden Ermittlungsbefugnissen ausgestattet und von den mittelbewirtschaftenden Stellen unabhängig sein sollten. 2. 3 Ergebnisse Nur die Hälfte der Mitgliedstaaten lieferte statistische Angaben zu den Kontrollen und nachfolgend eingeleiteten verwaltungsrechtlichen und gerichtlichen Schritten. Die vorgelegten Zahlen sind zudem mit Vorsicht zu betrachten, da sie sich auf einen sensiblen Bereich beziehen und unterschiedlich ausgelegt werden können. So können die festgestellten Entwicklungen auf (lobenswerte) Verbesserungen bei der Übermittlung der Statistiken, eine verstärkte Tätigkeit der Betrugsbekämpfungsstellen oder aber eine Ausweitung des Betrugsphänomens selbst zurückzuführen sein. Dies erklärt vermutlich,, warum nur wenige Mitgliedstaaten detaillierte Statistiken oder unmittelbar verwertbare Analysen bzw. Kommentare vorgelegt haben. Einige Mitgliedstaaten naben indessen versucht, bestimmte Risikobeieiche zu definieren, doch setzt die Ausarbeitung gültiger Typologien auf Gemeinschaftsebene die eingehende Prüfung eines - leider nicht verfügbaren - einheitlichen Datenmaterials voraus. Die Berichte der Mitgliedstaaten enthalten nicht genügend Informationen, anhand deren sich beurteilen ließe, in welchem Umfang die Gleichstellung im Bereich der Beitreibung mißbräuchlich verwendeter Mittel bereits verwirklicht ist9". Von Ausnahmen abgesehen, werden in keinem Bericht Rechtsvorschriften genannt, die den Vorrang des Staates bzw. der Gemeinschaft als Gläubiger vorsehen. Ebensowenig wurde die Frage der Verbindung zwischen den für Beitreibung und den für Ermittlungen zuständigen Stellen behandelt. Bei grenzübergreifenden Handelstransaktionen müssen die Möglichkeiten der für die Bereiche Zoll und Landwirtschaft vorgesehenen Amtshilfemechanismen besser genutzt werden. 94 Siehe Kapitel 7, Abschnitt 4, S. 93. 41 3. Stand der Anwendung des Artikels 209 a Absatz 2 EGV Artikel 209 a EGV Absatz 2 zielt auf eine Verstärkung der Zusammenarbeit ab: "Die Mitgliedstaaten koordinieren unbeschadet der sonstigen Vertragsbestimmungen ihre Tätigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrügereien. Sie sorgen zu diesem Zweck mit Unterstützung der Kommission für eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Dienststellen ihrer Behörden. " Diese neue Bestimmung ergänzt die in Absatz 1. des Artikels festgeschriebene Verpflichtung. Sie soll die notwendigen Voraussetzungen für eine intensivere Bekämpfung des organisierten Verbrechens in Zusammenhang mit Gemeinschaftsmitteln schaffen. Mit Blick auf die dazu erforderliche enge und regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Stellen hat die Kommission den Beratenden Ausschuß für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) eingerichtet95. Für die Zusammenarbeit der Verwaltungen (auf der Grundlage nicht gemein schaftlicher Instrumente) machen die Mitgliedstaaten, wie aus den Länderberich ten hervorgeht, durchaus Gebrauch von den für den Schutz ihrer Finanzen vorge sehenen Kooperationsinstrumenten. Indessen bedarf es einer strukturierteren Kooperation, um den Schutz der finanziellen Interessen gemäß Artikel 209 a EGV zu gewährleisten und bestimmte Probleme, u. a. die schleppende Bearbeitung der Amtshilfeersuchen, auszuräumen. Hinsichtlich der Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung zielt Artikel 209 a EGV auf eine umfassendere Kooperation ab. Diese ist erforderlich, um wirksam gegen die grenzübergreifende organisierte Kriminalität vorgehen zu können. Die Unterschiede zwischen den innerstaatlichen Strafverfolgungsvorschriften erhöhen das Betrugsrisiko beträchtlich. So lassen denn auch alle Länderberichte das Bedürfnis nach einer direkten und schnellen Zusammenarbeit erkennen. Einige Mitgliedstaaten gehen in ihrem Bericht auch auf die polizeiliche Zusam menarbeit ein, ohne allerdings eine klare Abgrenzung gegenüber der justitiellen Zusammenarbeit vorzunehmen. Die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit der Verwaltungen bereits im Stadium der ersten Ermittlungen vor Ort (Informations austausch unter den Mitgliedstaaten und mit der Kommission) wird herausgestellt. Auch werden konkrete Vorschläge für eine Verstärkung der Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung gemacht, z. B. vergleichbare Befugnisse für alle innerstaatli chen Fahnder. Wie den Berichten zu entnehmen ist, sind die gemeinschaftlichen Rechtsakte über die Zusammenarbeit der Verwaltungen und die Amtshilfe nur bis zu einem gewissen Umfang genutzt werden. Einige Mitgliedstaaten berichten in diesem Zusammenhang von Problemen, die die Ermittlungen und die Strafverfolgung verzögern (administrative, juristische und technische Disparitäten, die den Informationsfluß zwischen den Mitgliedstaaten behindern). 95 Siehe Kapitel 5, Abschnitt 2, S. 49. 42 4. Überlegungen für ein weiteres Vorgehen An Überlegungen für ein weiteres Vorgehen mangelt es nicht. Das Hauptziel indessen wurde verfehlt: es konnte nicht geklärt werden, ob die nationalen Finanzen und die finanziellen Interessen der Gemeinschaft mit gleichwertigen Maßnahmen und Mitteln geschützt werden. Trotz des hohen Informationswertes der Länderberichte konnten die Ergebnisse der Bekämpfung von Betrug zu Lasten der innerstaatlichen und der gemeinschaftlichen Finanzen nicht abschließend verglichen und analysiert werden. So haben sich die Mitgliedstaaten in ihren Berichten zwar bemüht, nachzuweisen, daß sie das Gleichstellungsprinzip anwenden, doch läßt sich nur schwerlich sagen, inwieweit die Gleichstellung in der Europäischen Union wirklich gegeben ist. Wie aus der Analyse der einschlägigen Instrumente (Rechtsvorschriften, Verwaltungsstrukturen) hervorgeht, sind die gemeinschaftlichen Einnahmen insgesamt gesehen besser geschützt sind als die Ausgaben, bei denen wiederum die Agrarausgaben einer gründlicheren Kontrolle zu unterliegen scheinen als die Strukturfondsausgaben. Beim gegenwärtigen Stand der Untersuchungen und Analysen kann also noch nicht davon ausgegangen werden, daß eine völlige Gleichwertigkeit gegeben ist. Zudem gestaltet sich auch der Schutz der finanziellen in den einzelnen Mitgliedstaaten Interessen unterschiedlich. Die konkreten Maßnahmen der Mitgliedstaaten müssen deshalb fortlaufend ausgewertet werden, will man eine wirkliche Transparenz der Haushaltsführung der Gemeinschaft und Qintn außerhalb jeden Zweifels stehenden Schutz ihrer finanziellen Interessen erreichen. Dies hat zu der Überlegung geführt, daß das Gleichstellungsprinzip durch den Grundsatz eines gleichwertigen Schutzes im gesamten Gemeinschaftsgebiet ergänzt werden muß. In ihrem Synthesebericht an den Rat hat die Kommission daher - jeweils am Ende der einzelnen Abschnitte - eine Reihe von Vorschlägen für das weitere Vorgehen unterbreitet. Einige Überlegungen betreffen den Gleichstellungsgrundsatz: Es gilt, nicht nur die Probleme zu lösen, die sich daraus ergeben, daß für den Schutz der Einnahmen und die Kontrolle der Ausgaben nach zwei verschiedenen Ansätzen vorgegangen wird; es sind vor allem angemessene, d. h. durchschlagende und auf die organisierte Wirtschaftskriminalität abschreckend wirkende Maßnahmen zu beschließen. Diese Überlegung trifft auch für die Prävention zu, die im Rahmen der Länderberichte nicht ausführlich genug analysiert werden konnte. Bei den Ausgaben bedarf es daher eines deutlichen Konzepts für verwaltungs rechtliche Sanktionen. Derartige Sanktionen existieren bereits auf einzelstaatlicher Ebene; sie werden selbstverständlich unabhängig vom Gemeinschaftsrecht ausge sprochen, könnten jedoch zu den verwaltungsrechtlichen Sanktionen der Gemein schaft (z. B. in der Landwirtschaft) hinzukommen. Hier bildet die vom Rat verab schiedete horizontale Verordnung96 nunmehr die Rechtsgrundlage, die insbeson- 96 Siehe Kapitel 1, Abschnitt 2, S. 11. 43 dere für die Einführung wirksamer Sanktionen im gesamten Ausgabenbereich den Bezugsrahmen absteckt. 'D1- Ebenso muß die Umsetzung des Übereinkommens über den Schutz der finanziel len Interessen der Europäischen Gemeinschaften97 in innerstaatliches Recht das Rechtsinstrument schaffen, das die Mitgliedstaaten benötigen, um betrügerische Handlungen zum Nachteil der Gemeinschaft unter einem eigenständigen Straftat bestand erfassen zu können. Logischerweise müssen dann auch juristische Personen, die im Rahmen eines Auftrags direkt oder indirekt von Gemeinschafts- mitteln profitieren, bei Betrug strafrechtlich zu belangen sein. Schließlich gilt es, die strafrechtlichen Sanktionen der Mitgliedstaaten anzu gleichen, um die Entstehung von Räumen mit geringerem Strafverfolgurigsdruck und die Verlagerung wirtschaftlicher Transaktionen in Mitgliedstaaten, in denen mildere Sanktionen verhängt werden, zu vermeiden. ihre Aufgaben Weitere Überlegungen betreffen den Aufbau der innerstaatlichen Kontroll- und Betrugsbekämpfungsstellen. Diese sollten über die notwendigen Befugnisse verfügen, um in einem zunehmend schwierigeren Umfeld wahrnehmen zu können. Wie den Berichten zu entnehmen ist, verfügen viele Mitgliedstaaten über disziplinübergreifende, mit weitreichenden Kontrollbefugnis sen ausgestattete Strukturen: Beim "Office Central de lutte contre la Délinquance Economique et Financière Organisée" (OCDEFO) in Belgien beispielsweise sind sowohl Fachleute für Zoll- und Steuerfragen als auch Justiz- und Polizeibeamte tätig, und die italienische "Guardia di Finanza" entwickelt sich zum wichtigsten Instrument der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft, deren Schwerpunkte auf höchster Ebene von einem Interministeriellen Ausschuß98 festgelegt werden. Diese Liste ließe sich fortsetzen, doch schon die genannten Beispiele lassen eine Entwicklung erkennen, die insofern erwähnenswert ist, als hier den Besonder heiten der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft (langwierige und umfangreiche Ermittlungen, für die Fachleute aus verschiedenen Bereichen herangezogen werden müssen) Rechnung getragen wird. Eine dritte Reihe von Überlegungen betrifft die Ergebnisse der Betrugsbe kämpfung. Das Betrugsrisiko wird in dem Maße verringert werden körinen, wie über die Situation vor Ort verwertbare Informationen vorliegen. So lassen die Be richte der Mitgliedstaaten erkennen, daß diesen die grenzübergreifende Dimension 97 Siehe Kapitel 1, Abschnitt 3, S. 14. Der Ausschuß zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft wurde im Sinne von Artikel 209 a EGV bei der für die Koordinierung der Gemeinschaftspolitiken zuständigen Abteilung im Amt des Ministerpräsidenten eingesetzt. In dieser Abteilung wurde mit Erlaß des Ministerpräsidenten vom 11. Januar 1995 der operative Stab der Guardia di Finanza eingerichtet. 44 von Betrug und die Notwendigkeit entsprechender Maßnahmen bewußt geworden ist. Angesichts des gegenwärtigen Stands der betrugsbezogenen Informationen muß die Kenntnis sämtlicher Ergebnisse der Betrugsbekämpfung - vom Stadium der Kontrolle bis hin zur Rückforderung der Beträge und zur Ahndung der Täter - unbedingt verbessert werden. Daher ist es unerläßlich, die einzelstaatlichen Vorgehensweisen auf Gemein schaftsebene anzugleichen. Dies gilt u. a. für die Kontrollbestimmungen, bei denen Gleichwertigkeit im gesamten Gebiet der Gemeinschaft angestrebt werden sollte, die Beitreibungsvorschriften sowie die verwalmngsrechtlichen Sanktionen und die Voraussetzungen für ihre Verhängung. In einigen Berichten wird auf die Notwendigkeit einer Vereinfachung des Ge- meinschaftsrechts hingewiesen. Die Kommission teilt diese Auffassung und er greift Maßnahmen, damit Betrug nicht durch allzu komplexe Bestimmungen er leichtert wird. Schließlich betreffen einige Überlegungen die Zusammenarbeit, die nach Auf fassung mehrerer Mitgliedstaaten ausgebaut werden sollte. Dabei könnte versucht werden, die bei den Amtshilfemechanismen festgestellten Mängel zu beheben. Ferner gilt es, - beispielsweise durch den Auf- bzw. Ausbau persönlicher Kontakte oder den gegenseitigen. Austausch von Bediensteten - die operativen Beziehungen zwischen den für komplexe Betrugsfälle zuständigen Ermittlungsbehörden zu verbessern. Die in den Länderberichten enthaltenen Angaben, zur Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung lassen erkennen, daß die innerstaatlichen Behörden dringend mit wirksamen Instrumenten ausgestattet werden müssen, damit sie den Erfordernissen des Schutzes der gemeinschaftlichen Finanzen genügen können. Dazu ist es erforderlich, innerstaatlichen Strafverfolgungsbehörden und den zuständigen Kommissionsdienststellen zu verbessern, die mit der Betrugsbekämpfung befaßten Bediensteten mit größeren Kontrollbefugnissen und -mittein auszustatten und die für ein schnelles Inkrafttreten des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Informationsaustausch zwischen den den In den Länderberichten wird auch darauf hingewiesen, daß die Informations systeme für die Amtshilfe auf der Grundlage von gemeinschaftlichen Rechtsakten angepaßt werden sollten. Einige der in den Berichten genannten Formen der Zusammenarbeit müssen näher geprüft und weiterentwickelt werden (z. B. Maßnahmen im Anschluß an Gegenkontrollen von Waren im zollrechtlich freien Verkehr). Die Amtshilfe bei der Eintreibung gemeinschaftlicher Forderungen muß effizien ter gestaltet werden. Dies gilt für alle Bereiche des Haushalts. 45 Der Beiatende Ausschuß für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung tritt re gelmäßig zusammen, um die Möglichkeiten der einzelnen Systeme auszuloten und notwendige Änderungen aufzuzeigen. * Die vergleichende Analyse, welche die Kommission vorgenommen hat, ist der erste Schritt zur Erfüllung der umfassenden Aufgabe, in allen Bereichen der Betrugsbekäm pfung (von der Vorbeugung über die Zusammenarbeit bis hin zur Ahndung) Fortschritte zu erzielen. Es gilt, die innerstaatlichen Kontrollsysteme und die Gemeinschaftsbestim mungen unter Berücksichtigung der tatsächlichen Betrugsrisiken und Gegebenheiten vor Ort zu verbessern. Damit die Glaubwürdigkeit der auf höchster politischer Ebene be schlossenen Strategie gewahrt bleibt, müssen nunmehr Maßnahmen beschlossen werden, die konkrete Fortschritte in allen Bereichen, in denen die finanziellen Interessen der Ge meinschaft geschützt werden müssen, ermöglichen. Über die Umsetzung der Maßnahmen wird der Europäische Rat auf seinen künftigen Tagungen unterrichtet werden. Wie der Europäische Rat von Madrid hervorgehoben hat, läßt sich ein wirksamer Schutz der Gemeinschaftsfmanzen nur dann gewährleisten, wenn die Umsetzung der einschlägi gen Maßnahmen in der gesamten Gemeinschaft einer gleichwertigen Kontrolle unterzogen wird. Genau darauf zielen die Bemühungen der Organe und der Mitgliedstaaten ab. 46 KAPITEL 5: PARIT^RSCHAFITICHE ZUSAMMENARBEIT Dieses Kapitel enthält traditionsgemäß einen Überblick über die Seminare, die im Bereich der Betrugsbekämpfung von der Kommission, auf ihre Veranlassung oder auf Wunsch der Mitgliedstaaten veranstaltet wurden. Der Dialog mit den einschlägigen nationalen Dienststellen beschränkt sich jedoch nicht auf diese Veranstaltungen. Er erfolgt weiterhin etweder in Form bilateraler Gespräche mit den zuständigen Behörden oder im institutionellen Rahmen des Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF). Dieser Ausschuß wurde 1995 eingesetzt, um eine kohärente Politik im Bereich der Betrugsbekämpfung zu gewährleisten. Gleichzeitig setzen die Mitgliedstaaten die Anpassung ihrer einschlägigen Strukturen an die interdisziplinäre und sektorenübergreifende Dimension des Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft fort. Die Zusammenarbeit mit der Kommission wird intensiviert, und auf beiden Seiten sind zahlreiche Initiativen zu verzeichnen. Abschnitt 3 dieses Kapitels enthält einige Beispiele dafür. ABSCHNITT 1: SEMINARE UND AUSTAUSCH VON BEAMTEN Seit der Gründung der UCLAF im Jahr 1988 sind zahlreiche allgemeine Informationsseminare veranstaltet worden, um die koordinierte Aktion dieser Direktion und der anderen spezialisierten Dienststellen der Kommission bekannt zu machen. Dabei wurde ein vielfältiger Themenkreis behandelt, und praktisch alle mit der Betrugsbekämpfung befaßten nationalen Dienstellen konnten mit dieser Problematik vertraut gemacht werden. Vor allem war es notwendig, die. Arbeitsmethoden (Kontrollen und Ermittlungen vor Ort) an die gemeinschaftsweite Dimension des Betrugs anzupassen. Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ändern sich ständig, so daß auch der Betrug immer neue Formen annimmt. Die allgemeinen Seminare, die von der Kommission veranstaltet wurden, dienten zunächst dem Zweck, die Kontrolleure vor Ort auf die Besonderheiten des transnationalen Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft hinzuweisen. 1995 wurden diese allgemeinen Seminare, ausgenommen für die neuen Mitgliedstaaten, durch gezielte Aktionen ersetzt. Außerdem hat die Kommission gemäß ihrem Arbeitsprogramm die Veranstaltung spezifischer Fortbildungslehrgänge für die im Rahmen der innerstaatlichen Strukturen mit der Bekämpfung des Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft befaßten nationalen Beamten fortgesetzt. Dazu wTirden allgemeine Schulungsaktionen für Beamte der neuen Mitgliedstaaten in Brüssel durchgeführt: hoher Beamter kleine Zahl eine für 47 (Einführungsseminare für schwedische, finnische und österreichiseche Beamte) und für einen größeren Teilnehmerkreis in Finnland und in Schweden durchgeführt". Teilnehmer waren Beamte der Zoll- und Steuerfahndung, der Finanzkontrolle, der Polizei und der Justiz. Eine weitere Priorität für die Kommission ist die besondere Schulung der Beamten der für die Bekämpfung von Wirtschafts- und Finanzdelikten einschließlich der Strafverfolgung und der sonstigen Ermittlungen zuständigen Dienststellen und Organe und der vor Ort tätigen Beamten. So wurden in Brüssel spezifische Schulungsprogramme für hohe Beamte der dänischen Polizei und für Beamte des dem niederländischen Wirtschaftsministerium angegliederten Economische Contrôle Dienst ECD sowie für Ermittler der italienischen Guardia di Finanza durchgeführt. Fünf Seminare wurden in den Mitgliedstaaten ausgerichtet: im Bereich der Strukturfonds100 für Beamte der portugiesischen Generalinspektion IGAT, in Köln (Deutschland) für die mit der Verfolgung von Wirtschaftsdelikten - darunter auch der Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - befaßten Staatsanwälte, in Barcelona (Spanien) über den Kohäsionsfonds, in Deauville (Frankreich) für Beamte der Kriminalpolizei und in Athen (Griechenland) für Beamte, zu deren Aufgabe die Erfassung, Kontrolle und Verfolgung von Unregelmäßigkeiten im Bereich der Strukturfonds gehört. Mit Hilfe dieser unterschiedlichen Fortbildungsmaßnahmen will die Kommission die direkte und fruchtbare Zusammenarbeit mit den einschlägigen nationalen Stellen fördern101. Für die Kommission ist in der Tat der direkte Kontakt, zwischen der Gemeinschaftsebene und den mit dem alltäglichen Kampf gegen den Betrug befaßten Stellen eine Garantie für das gegenseitige Verständnis und Vertrauen, das auch im Rahmen der "Workshops"lu2, bei der Vorbereitung der Ermittlungen oder bei sektorenübergreifenden Ermittlungen gefördert wird. Die Gemeinschaft veranstaltet ferner - in Anwendung der Strategie zur Vorbereitung des Beitritts - in den Ländern Mittel- und Osteuropas Informationsseminare und Begegnungen mit den Dienststellen, die für die Wirtschaftskriminalität zuständig sind und mit denen sie in mehr oder weniger naher Zukunft bei der Bekämpfung des Betrugs ständig zusammenarbeiten wird. Eine erste Informationstagung, an der 8 Zollfahnder der Tschechischen Republik teilnahmen, mit denen die Kommission in einigen konkreten Fällen zusammengearbeitet hatte, hat bereits in Brüssel stattgefunden. 99 100 101 102 In Österreich wird im Verlauf des ersten Quartals 1996 ein Seminar stattfinden. Diesem Bereich sowie dem Kohäsionsfonds gelten 1996 besondere Bemühungen «uf dem Gebiet der Fortbildung. Siehe Abschnitt 3 dieses Kapitels, S. 50. Diese Arbeitsgruppen ermöglichen auf der Grundlage konkreter Fälle den Gedankenaustausch über die aufgetretenen Probleme und mögliche Lösungen. Diese beinhalten in den meisten Fällen eine Verstärkung der justitiellen Zusammenarbeit oder verweisen auf verfügbare oder noch zu schaffende Aktionsmittel, was gegebenenfalls bedeutet, daß die Kommission neue Rechtsgrandlagen vorschlagen muß. 48 ~~ Bei den nächsten von der Kommission ausgerichteten Veranstaltungen wird es sich in Fortführung der seit 1994 unternommenen Aktionen um Seminare mit mehr spezifischer Zielsetzung handeln, wie sie sich in der Vergangenheit bewährt haben. Schließlich wurden im Jahr 1995 14 Seminare im Rahmen des Programms Matthaeus (von der GD XXI verwaltetes gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur beruflichen Fortbildung der Zollbeamten) veranstaltet, von denen 7 dem Zollbetrug gewidmet waren. Ferner fanden 11 Seminare im Rahmen des Programms Matthaeus Tax statt103. Drei dieser Seminare wurden für die in den drei neuen Mitgliedstaaten für die Mehrwertsteuer und die Verbrauchssteuern zuständigen Beamten veranstaltet. Im Mittelpunkt dieser Seminare standen die Gemeinschaftsregelungen für die MWSt und die Verbrauchssteuern. Beamte der Mitgliedstaaten vermittelten ihre Erfahrungen, indem sie die Funktionsweise des Binnenmarktes sowie die in ihrem Land angewendeten Kontrollsysteme und -modalitäten erläuterten. Im Rahme der Programme Matthaeus und Matthaeus Tax wird auch der Austausch von Beamten zwischen einzelstaatlichen Zollverwaltungen (390 Beamte im Jahre 1995) sowie den jeweiligen Steuerverwaltungen (118 Beamte im Jahre 1995) abgewickelt. Parallel dazu fand in den Mitgliedstaaten eine gezielte Austauschaktion von 60 Beamten betreffend die Entwickelung von Rechnungsprüfungsmethoden bei der Kontrolle von Unternehmensabschlüssen statt. Abschnitt 2: DER BERATENDE AUSSCHUSS FÜR DIE KOORDINIERUNG DER BETRUGSBEKÄMPFUNG (COCOLAF) Der COCOLAF hat 1995 seine Tätigkeit ausgeweitet. Auf der Grundlage der Erfahrungen des Vorjahres104 setzten die Kommission, die im Ausschuß den Vorsitz führt, und die Delegationen der. Mitgliedstaaten ihre Arbeit an verschiedenen Themen im Zusammenhang mit dem Schutz der Finanziellen Interessen der Gemeinschaft fort, insbesondere im Rahmen der Prüfung des Arbeitsprogramms der Kommission für die Betrugsbekämpfung für das Jahr 1995 und ihres Jahresberichts 1994. Der Ausschuß trat 1995 dreimal zu Plenarsitzungen zusammen: am 1. Februar, am 31. Mai und 1. Juni (2 Tage) sowie am 4. Oktober. Die Arbeit des Ausschusses wurde vom Rat in den Schlußfolgerungen über die Betrugsbekämpfung vom 19. Juni und 27. November 1995 gewürdigt, insbesondere hinsichtlich der Verwirklichung des Arbeitsprogramms der Kommission und der Prüfung ihres Jahresberichts 1994 sowie der Prüfung der einzelstaatlichen Berichte und die 103 104 Ziel dieses Programms ist die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen und die Förderung des gegenseitigen Verständnisses bei der Verwirklichung des Binnenmarktes im Bereich der indirekten Besteuerung in den Mitgliedstaaten. Dabei kommt den Kontrollen zur Verhütung des Betrugs besondere Bedeutung zu. Der COCOLAF wurde mit Beschluß der Kommission vom 23. 2. 1994 eingesetzt. Siehe auch Jahresbericht 1994. 49 vergleichende Auswertung der unter den EG-Vertrag fallenden Aspekte durch die Kommission103. Die Arbeitssitzungen waren neben der Prüfung der genannten Berichte vor allem der Entwicklung rechtlicher und operationeiler Mittel für eine wirksamere Betrugsbekämpfung ferner den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, von den gewidmet. Sie gaben Verantwortlichen der Kommission direkt informiert zu werden. Die Fragen im Zusammenhang mit einem regelmäßigen Informationsfluß zwischen den Mitgliedstaaten einerseits und zwischen den spezialisierten einzelstaatiichen Dienststellen und der zentralen Dienststelle der Kommission (GS/UCLAF) andererseits wurden eingehend erörtert (dies gilt insbesondere für die Mitteilung der von den Mitgliedstaaten im Bereich der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds aufgedeckten Fälle). Ferner wurde die Situation und die Arbeitsweise der verschiedenen sektoralen Ausschüsse für die Betrugsbekämpfung geprüft. Der Ausschuß Amts- und Rechtshilfe, der Beratende für die Ausschuß Vervvaltungszusammenarbeit im Bereich der indirekten Steuern sind fachspezifische Gremien, die sich mit Fragen der Betrugsbekämpfung befassen. (CCRP) und der ständige Ausschuß für die Eigenmittel Diese Ausschüsse können Unterausschüsse oder technische Arbeitsgruppen bilden, die aus Sachverständigen der Mitgliedstaaten und Vertretern der zuständigen Dienststellen der Kommission bestehen, deren Arbeiten Auswirkungen im Bereich der Betrugsbekämpfung haben können. Zu nennen wäre hier vor allem die Arbeitsgruppe SCENT/ZIS, die dem Ausschuß Amts- und Rechtshilfe zuarbeitet, die Untergruppe Unregelmäßigkeiten im Bereich der Landwirtschaft, die Arbeitsgruppen Informatik und Buchführung und die sowie schließlich die Untergruppe Untergruppe Wiedereinziehung des CCRP Betrugsbekämpfung des ständigen Ausschusses für die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der indirekten Steuern. ABSCHNITT 3: PARTNERSCHAFTLICHE ZUSAMMENARBEIT MIT DEN ZUSTÄNDIGEN STELLEN DER MITGLIEDSTAATEN Im Jahresbericht 1994 der Kommission wurde bereits auf Kontakte zwischen der Kommission (UCLAF) und gewissen spezialisierten Stellen der Mitgliedstaaten hingewiesen. Diese zum Teil informellen Kontakte sind Teil einer Gesamtpolitik gemäß dem Betrugsbekämpfungsprogramm der Kommission. Der Erfahrungsaustausch erfolgt im Rahmen von Begegnungen, die vor allem operationeilen Aspekten mit unmittelbar meßbaren Ergebnissen gewidmet sind und partnerschaftlich durchgeführten Ermittlungen dienen. Andere Möglichkeiten bieten sich auf Fortbildungsveranstaltungen und Seminaren. Die Kommission bemüht sich, alle diese Chancen sinnvoll zu nutzen. 105 Siehe Kapitel 4 S. 38. 50 Die Kontakte wurden in konstruktiver und positiver Weise fortgesetzt. Die Kommission hat während des ganzen ' hres 1995 aktiv mit allen im Bereich der Aufdeckung, Verfolgung und Ahndung von Betrugsdelikten zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts tätigen Dienststellen der Mitgliedstaaten zusammengearbeitet. Es handelt sich hier vor allem um die Zolldienststellen, die in erster Linie betroffen sind, wenn der Betrug sich auf komplexe Transaktionen im Warenverkehr bezieht, die eine weitreichende Koordinierung der Behörden auf Unionsebene im Rahmen vorgegebener Verfahren erfordern. Dazu kommen die Dienststellen der Finanzkontrolle, die in den Wirtschafts- und Finanzministerien angesiedelt sind (Inspection Générale de? Finances in Frankreich und IGAE106 in Spanien), die nationalen Inspektionsstellen in verschiedenen Bereichen (vor allem Sozialpolitik), die Kriminalpolizei im Fälle der Strafverfolgung (Polizei und Gendarmerie) und wenn das organisierte Verbrechen beteiligt ist. Als Beispiel wäre hier das Office Central de lutte contre la Délinquance Economique et Financière Organisée (OCDEFO) zu nennen107. Diese Dienststeile untersteht dem belgischen Justizministerium. In ihr arbeiten Beamte, die von der Gendarmerie, der Kriminalpolizei und vom Comité Supérieur de Contrôle abgestellt wurden. Da jede dieser Dienststellen ihre eigene Einstellung und ihre eigenen Methoden hat, soll es nach den Worten des Berichts möglich sein, "eine neue Geisteshaltung der Ordnungshüter und neue Initiativen in der Justiz zu entwickeln". Das "Office" führt Ermittlungen in denjenigen Bereichen des Gemeinschaftshaushalts durch, die unmittelbar von großangelegten ESetrügereien betroffen sind. Es ermittelt ferner im Bereich der Geldwäsche, der schweren Finanzdelikte, des Börsenbetrugs und des schweren Betrugs zum Nachteil der sozialen Sicherheit. Auch die italienische Guardia di Finanza hat einen Sonderstab zur Bekämpfung des Betrugs zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts gebildet, um der in Artikel 209a Absatz 1 des EG-Vertrags festgeschriebenen Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft in gleicher Weise zu schützen wie ihre eigenen finanziellen Interessen, nachzukommen. Die Guardia di Finanza ist eine pluridisziplinäre Behörde, die sowohl im Bereich der Marktinterventionen als auch der Eigenmittel und der Strukturfonds tätig ist. Sie verfügt über die erforderlichen Aktionsmittel, um auf dem gesamten Hoheitsgebiet Italiens strenge Kontrollen durchzuführen. Nach dem Willen der italienischen Regierung hat dieser Sonderstab vorrangig die Aufgabe, Kontrollen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und entsprechende Ermittlungen zentral durchzuführen. Dabei ist zu unterstreichen, daß es sich um einen Sonderstab108 handelt, der auf Dauer eingerichtet wurde. 106 107 108 Intervention General de la Administraciön del Estado Das OCPI'FO hat im November 1995 seinen ersten Tätigkeitsbericht veröffentlicht. Seine oft: -. eile Bezeichnung lautet: "Nucleo Speciale per la repressione delle frodi comunitarie". 51 In Spanien ist die Guardia Civil unter anderem für den Schutz der Staatsfinanzen und für Maßnahmen zur Bekämpfung des Steuerbetrugs auf dem gesamten spanischen Hoheitsgebiet und in den Hoheitsgewässern des Landes zuständig. Die Guardia Civil kann als Polizeikorps und Organ der Justiz umfangreiche Ermittlungen durchführen, und ihre Befugnisse reichen von der einfachen Tatbestandsaufnahme bis zur Verfolgung komplexerer Delikte, die von transnationalen kriminellen Organisationen begangen werden. ABSCHNITT 4: AMTSHELFE ZWISCHEN DER GEMEINSCHAFT UND DRITTLÄNDERN IM ZOLLBEREICH Im Rahmen der vom Rat erteilten Verhandlungsrichtlinien für die Aushandlung von Übereinkommen mit Drittländern, die Protokolle über die gegenseitige Amtshilfe im Zolibereich enthalten, hat die Kommission mit mehreren Ländern verhandelt mit dem Ziel, die Gemeinschaftsmaßnahmen zur Bekämpfung des Zollbetrugs zu verstärken. 1995 wurden Abkommen, die entsprechende Bestimmungen enthalten, unterzeichnet bzw. paraphiert mit Tunesien (unterzeichnet am 17. 7. 1995), Marokko (paraphiert am 16. 11. 1995), Israel (paraphiert am 20. 11. 1995, LTnterzeichnung eines Interimsabkommens am 18. 12. 1995), Slowenien (unterzeichnet am 15. 6. 1995) und den transkaukasischen Republiken (Armenien, Azerbaidschan, Georgien - unterzeichnet am 15. und 19. 12. 1995). Bis zum Inkrafttreten der Abkommen mit der Mehrzahl der GUS-Staaten wurden Interimsabkommen über die gegenseitige Amtshilfe im Zollbereich, soweit sie die Gemeinschaftszuständigkeit betrifft, mit folgenden Ländern abgeschlossen: Weißrußland (Juni 1995), Kirgisistan (9. 2. 1995), der Republik Moldau (2. 10. 1995), Rußland (17. 7. 1995) sowie der Ukraine (1. 6. 1995). Die 1994 mit den baltischen Staaten abgeschlossenen Freihandelsabkommen traten am 1. 1. 1995 in Kraft, während die Europaabkommen mit der tschechischen und der slowakischen Republik sowie mit Rumänien und Bulgarien am 1. 2. 1995 in Kraft traten und die gegenseitige Amtshilfe auch über den gemeinschaftlichen Bereich hinaus sichergestellt wurde. Die Verhandlungen wurden fortgesetzt mit den Färöer-Inseln, Jordanien, Ägypten, dem Libanon, Südafrika, den Vereinigten Staaten, Kanada und Südkorea. Schließlich hat das Europäische Parlament dem Abschluß eines Übereinkommens über die Zollunion zwischen der Gemeinschaft und der Türkei zugestimmt. Dieses Übereinkommen enthält ein Protokoll über die gegenseitige Amtshilfe, das seit dem 1. 1. 1996 angewendet wird. 52 KAPITEL 6: ERMITTLUNGEN Wie gerechtfertigt die Diskussion über das Thema des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist, belegen die von Jahr zu Jahr aufgedeckten Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten in ihrer ganzen Bandbreite. Im großen und ganzen lassen sich zwei Kategorien unterscheiden. Erstens, das sogenannte "isolierte" Handeln: Wirtschaftsbeteiligte, die dem Wettbewerb auf internationalen Märkten ausgesetzt sind, versuchen, sich einen möglichst hohen Marktanteil zu sichern und legen dazu die einschlägigen Vorschriften mitunter extrem weit bis zur rechtlich zulässigen Grenze aus. In diesen Fällen, die häufig eine nationale Dimension aufweisen, besteht die operative Aufgabe der Kommission darin, die Mitgliedstaaten bei ihren Kontrollen und Ermittlungen zu unterstützen, und dabei ihre Kenntnis der gemeinschaftsweit angewandten Methoden einzubringen, so daß die betroffenen Mitgliedstaaten sich die Erfahrungen anderer Mitgliedstaaten zunutze machen können. Zweitens das gemeinsame Handeln in betrügerischer Absicht. Dieser Betrug hat kriminelle Dimensionen, die im weitesten Sinne zu betrachten sind. Dahinter stehen entweder Einzelne, die sich, weil ihre Machenschaften es erfordern, zu organisierten Gruppierungen zusammenschließen, oder Wirtschaftskriminelle ("Organisierte Kriminalität"), die beträchtliche Ressourcen, u. a. finanzielle Mittel, mobilisieren können. Diese Art von Betrug hat grenzübergreifende Dimensionen; mitunter handelt es sich auch um getrennte, in mehreren Mitgliedstaaten aufgedeckte Fälle, die miteinander verknüpft sind, und hinter denen ein und derselbe zunächst "unsichtbare" Drahtzieher steht. Es liegt auf der Hand, daß dieser Betrug äußerst negative Folgen für das Ansehen der Gemeinschaft, ihrer Institutionen und der Mitgliedstaaten hat. Es gehört eindeutig zum operativen Auftrag der Kommission, diese Art von Betrug in Zusammenarbeit mit den Ermittlungsbehörden der Mitgliedstaaten entschieden zu bekämpfen. Aus diesem Grund hat sie im Zuge einer internen Neuorganisation sämtliche für die Betrugsbekämpfung verfügbaren Kräfte gebündelt, damit eine zentrale, eigenständige Stelle die Mitgliedstaaten, die nicht über eine derartige Struktur verfügen, unterstützen und beraten kann. Die Kontrollen und die Aufdeckung von Betrugsfällen sollten selbstverständlich nicht zum Selbstzweck werden; indessen ist es unverzichtbar, die strafrechtliche Verfolgung der Schwerkriminalität zu verschärfen und schweren Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft in allen Mitgliedstaaten einheitlich zu ahnden, denn dieses Phänomen ist so verbreitet und so komplex, daß ihm nur durch unmittelbare und möglichst abschreckende Rechtsfolgen beizukommen sein wird. Die Kommission setzt sich daher im Rat109 energisch dafür ein, daß die Mitgliedstaaten adäquate strafrechtliche Maßnahmen treffen. Bei grenzüberschreitenden Ermittlungen sind die Mitgliedstaaten in ihrem Spielraum eingeengt; die Verfahren sind langwierig und ein Eingreifen der 109 Siehe insbesondere Kapitel 1, Abschnitt 4, S. 19. 53 Kommission ist insoweit gerechtfertigt, als sie es sich zum Ziel gesetzt hat, eine effiziente Amts- und Rechtshilfe zwischen den zuständigen Behörden einzurichten. Schwerer Betrug ist immer grenzübergreifender Betrug. Je höher die Beträge, desto ausgefeilter die Praktiken. Die dahinter stehenden Gruppierungen nutzen jede Möglichkeit, um sich den Entwicklungen anzupassen, wobei sie sich auf Informations- und Geldquellen in und mitunter auch außerhalb der Europäischen Union stützen. Die Mitgliedstaaten und die Kommission stehen vor zahlreichen Schwierigkeiten, die sich aus den besonderen Merkmalen der organisierten Wirtschaftskriminalität erklären. Unter dem Deckmantel der Legalität sucht diese sich in erster Linie am EU-Haushalt zu bereichern. Sie operiert in betrugsanfälligen, schwer kontrollierbaren Bereichen, in denen, da keine angemessenen Strafen drohen, die Gewinne die Risiken bei weitem überwiegen. Dazu nutzt sie die Lücken zwischen den einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen und den entsprechenden innerstaatlichen Durchführungsvorschriften. So wird beispielsweise bei Betrug im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens die Bürgschaftsregelung nur in begrenztem Maße gegenüber dem Hauptverpflichteten angewandt110. Andere Arten von Betrug, u. a. bei der Bestimmung des Ursprungs und des Zollwerts von Waren, die aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführt werden, sowie im Zusammenhang mit den Präferenzregelungen, sind ebenfalls der Organisierten Kriminalität anzulasten. Die in diesen Bereichen aufgedeckten Betrugsfälle betreffen mehrere Mitgliedstaaten und setzen voraus, daß über einen bestimmten Zeitraum hinweg gleichartige Mechanismen funktionieren. Auch die von den Zollbeteiligten aufgebauten Schutzsysteme setzen ausgeklügelte Vorbereitungen und Absprachen zwischen den Lieferanten in den Drittländern und den Einfuhrern voraus. In einigen Fällen wurde deutlich, daß in einem Drittland ansässige Organisationen mit Hilfe von Tatteilnehmern in mehreren Ländern Ursprungszeugnisse ausstellen, die entweder gefälscht sind, oder wenn sie echt sind, auf den Namen einer Scheinfirma lauten, und es so gemeinschaftlichen Einführern ermöglichen, ohne Entrichtung von Zöllen und Antidumpingabgaben Waren in den zollrechtlich freien Verkehr zu bringen. liegt der Ursprung des Betrugs In anderen Fällen in der Gemeinschaft selbst, ohne beispielsweise, wenn Ursprungseigenschaft an Verarbeitungs- oder Montagefirmen liefern und die verarbeiteten Erzeugnisse dann mit einem - nicht gerechtfertigten - Ursprungszeugnis im Rahmen einer Präferenzregelung einführen. europäische Unternehmen wissentlich Rohstoffe Immer wird der tatsächliche Ursprung zumindest scheinbar durch die Zollformalitäten "gewaschen". Die Empfänger der Waren können sie im Gemeinschaftsgebiet über legale 110 Siehe Kapitel 2, Abschnitt 3, Punkt 1, Seite 26. 54 Vertriebswege auf den Markt bringen und setzen sich nicht den Risiken und Mehrkosten aus, die der Schwarzhandel mit sich bringt. Diese Feststellungen waren Ausgangspunkt für die Gliederung dieses Kapitels. Da die Zahl der aufgedeckten Fälle von grenzübergreifendem Betrug im gleichen Maße gestiegen ist wie die Ein- und Ausfuhren zwischen der Gemeinschaft und Drittländern, war es nur logisch, einen eigenen Abschnitt für diese Art von Betrug vorzusehen, in dem einzelne Fälle aus den verschiedenen Bereichen dargelegt werden. Die Statistiken sprechen für sich: Von den über 12 000 Fällen, die die Mitgliedstaaten im Zeitraum 1991-1995 für die 3ereiche "traditionelle Eigenmittel" und "EAGFL, Garantie" gemeldet haben, machen 120 Fälle (d. h. 1 %) 50% des gesamten Schadensvolumens aus. Bei 3% der insgesamt von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle geht es um Beträge von über 1 Mio. ECU, die insgesamt mehr als zwei Drittel des Gesamtbetrags der gemeldeten Fälle (hinterzogene Abgaben, zweckentfremdete oder rechtsgrundlos erhaltene Ausgaben) ausmachen. Von den 273 Fällen, in denen die Kommission die Ermittlungen koordiniert hat (Zeitraum 1991-1995), waren 20% mit einem potentiellen Schadensvolumen von über 100 000 ECU verbunden; davon betraf die Hälfte Summen von über 1 Mio. ECU. verursachen Die der organisierten Kriminalität zuzuschreibenden Betrugsfälle sind zwar nicht sehr zahlreich, den Gemeinschaftshaushalt. Die Kommission konzentriert sich daher auf diese Fälle, denn auch in diesen Bereichen, in denen der Betrug nicht nur von einem Land, sondern auch von mehreren Ländern aus organisiert wird, rechtfertigt sich eine aktive Unterstützung auf Gemeinschaftsebene. beträchtlichen Schaden jedoch einen für Die in diesem Kapitel erläuterten Ermittlungen betreffen Fälle, die wegen ihrer typischen Merkmale, vielfältigen Dimensionen und finanziellen Folgen ausgewählt wurden. An ihnen wird deutlich, daß sowohl die innerstaatlichen als auch die gemeinschaftlichen BetrugsbekämpfungssteUen an mehreren Fronten gleichzeitig kämpfen müssen. Abschnitt 1: Organisierter grenzübergreifender Betrug in großem Maßstab Dieser Abschnitt bietet einen Überblick über mehrere Ermittlungen, in deren Rahmen gemeinsan mit innerstaatlichen Behörden zahlreiche Kontrollen vor Ort durchgeführt 55 konnten dieser Kontrollen wurden. Dank und grenzübergreifende betrügerische Handlungen mit Molkereierzeugnissen, Getreide und Reis, Olivenöl, Rindfleisch, Tabak, Zucker und Wein aufgedeckt werden. Auf den Europäischen Sozialfonds (Strukturpolitik) und den Tourismus (direkte Ausgaben) sowie auf den Zigarettenschmuggel, für den die Kommission eine eigene Task Force eingerichtet hat, wird in eigenen Unterabschnitten eingegangen. umfangreiche, organisierte Zuweilen mußten bei den in diesem Abschnitt dargelegten Ermittlungen über mehrere Jahre hinweg Missionen durchgeführt werden111. Die Dienststellen der Mitgliedstaaten und die Kommission konnten mit koordinierten Ermittlungen Schmugglerringe aufdecken, hinter denen oft das organisierte Verbrechen steht. Es handelt sich um komplizierte Betrugsfälle, die über die Grenzen eines Landes hinausreichen und Angehörige mehrerer Mitgliedstaaten und Drittländer betreffen. In diesem Bereich ist eine enge Zusammenarbeit mit den zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten und von Drittländern zustande gekommen. 1. 1 Raffinierter Zucker112 Die Ermittlungen ergaben, daß 1. 375 t quotenfreier C-Zucker ordnungswidrig den Verfahren für die Ausfuhr nach Osteuropa entzogen, auf italienischem Hoheitsgebiet zurückbehalteri und zur Weinbereitung verwendet worden waren. Nach diesen Ermittlungen dürften auch rund 1. 243 t quotengebundener Zucker zur Weinbereitung verwendet worden sein. 38 der 65 Personen, denen Schmuggel die unerlaubte Verwendung von Zucker bei der Weinbereitung, Steuerhinterziehung und Urkundenfälschung vorgeworfen wird, befinden sich in Untersuchungshaft. Die Staatsanwaltschaft Asti teilte der Kommission den Stand de# Verfahrens von 1995 mit. Die italienischen Behörden prüfen, ob weitere strafbare Handlungen zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts begangen wurden. 1. 2 Ausfuhr von Käse. Fleisch und Molkereierzeugnissen 113 Diese Erzeugnisse wurden nach Griechenland umgeleitet, während sie für die "Ausfuhr nach Jordanien, Bulgarien und den Libanon - mit entsprechenden Erstattungen - bestimmt- oder angemeldet waren. Die Ermittlungen ergaben, daß Wirtschaftskriminelle mit Hilfe eines Netzes immer wieder in Dänemark, immer demselben Zweck dienender Unternehmen anderer, aber m 112 113 Einige Fälle wurden bereits in den Jahresberichten 1993 und 1994 erstmals aufgeführt. Siehe Jahresberichte 1993 Kapitel 4 Ziffer 1. 1 und 1994 Kapitel 5 Ziffer 2. 2. 1. Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 5 Ziffer 1. 1. 4. 56 ~~ Deutschland, Zypern und Griechenland Ausfuhrerstattungen für angebliche Ausfuhren nach Drittländern beantragt hatten. Diese LInternehmen arbeiteten mit mehreren Lieferanten und nutzten verschiedene Transportmittel und -verfahren, um eine Aufdeckung des Betrugs zu verhindern. Den Erstattungsanträgen lagen falsche Bescheinigungen über die Überfuhrung in den freien Verkehr in den Drittländern bei. In Wirklichkeit waren die Zollpapiere, in denen die Ankunft der Waren am Bestimmungsort bescheinigt wurde, gefälscht und die Waren in die Gemeinschaft weiterbefördert und in Griechenland zum freien Verkehr abgefertigt worden. Die Ermittlungen in den betreffenden Mitgliedstaaten sind noch nicht abgeschlossen, da sich herausgestellt hat, daß weitere Unternehmen in den Betrug verwickelt sind. Eine im Rahmen der Amtshilfe unternommene Dienstreise nach Bulgarien lieferte zusätzliche Beweise. Vier Personen, je eine in Dänemark und Deutschland sowie zwei in Griechenland, werden strafrechtlich verfolgt. Einmal wurde gegen die Lieferanten ein Verfahren zur Wiedereinziehung rechtsgamdlos bezahlter Ausfuhrerstattungen in Höhe von 5 Millionen ECU angestrengt, zum anderen sind (in Griechenland) seit 1989 Zölle und Agrarabschöpfungen in Höhe von rund 9 Millionen ECU hinterzogen worden. 1. 3 Milchpulver- und Buttereinfuhren in die Gemeinschaft114 gemeinschaftlichen Versandverfahrens Im Zuge der Ermittlungen, die 1991 und 1992 in der Gemeinschaft wegen der Umgehung. des rund 200 Milchpulveriieferungen von Belgien nach Spanien mit Hilfe in Antwerpen ausgestellter Zollpapiere durchgeführt worden waren, nahmen die spanischen Ermittlungsbehörden bei spanischen Unternehmen, die Milchpulver ausführen, Betriebsprüfungen vor. bei Dabei stellten sie fest, daß bestimmte Unternehmen das Milchpulver über zwischengeschaltete LInternehmen von einem Unternehmen gekauft hatten, das anscheinend ein chemisches Erzeugnis aus der Tschechischen und der Slowakischen Republik eingeführt hatte. 1994 und 1995 wurde bei Dienstreisen aufgrund des Protokolls über die Amtshilfe in Zollsachen in die Tschechische und Slowakische Republik festgestellt, daß 1992, 1993 und 1994 in Spanien bei der Ausfuhr von 720 t Milchpulver (30 Lieferungen) und von rund 5. 000 t Kühlhausbutter (rund 200 Lieferungen) falsche Angaben über die zolltarifliche Beschaffenheit gemacht worden waren. 114 Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 5 Ziffer 1. 1. 1. 57 In Wirklichkeit handelte es sich um Milchpulver und um Kühlhausbutter. In Spanien dürften rund 15,7 Millionen ECU Agrarabschöpfungen hinterzogen worden sein. 1994 wurde bei einer Dienstreise nach Österreich im Rahmen der Amtshilfe festgestellt, daß dort große Butter- und Milchpulvermengen aus osteuropäischen Ländern im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs verarbeitet worden waren. Bei dieser Behandlung wurde den Grunderzeugnissen ein minimaler Anteil (weniger als 1 %) einer Mikroorganismenkultur zugesetzt, so daß sie einfuhrzollfrei in die Gemeinschaft eingeführt werden konnten. Anschließend wurden die Waren in die Gemeinschaft ausgeführt und nach Tarifstellen, bei denen keine Agrarabschöpfungen erhoben werden, zum freien Verkehr abgefertigt (Italien, Deutschland und Spanien). Bei der Verzollung verwiesen die Unternehmen auf Tarifierungen, die von den deutschen Behörden aufgrund falscher Angaben vorgegeben worden waren. Bei nachträglichen Analysen stellte sich diese Tarifierung als unrichtig heraus. Auf diese Weise wurden für über 20 000 t Milchpulver und über 6. 000 t Butter falsche Zollerklärungen abgegeben. Die hinterzogenen Zölle belaufen sich auf über 66 Millionen ECLI. 1,4 Umgehung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens bei Milchpulver und Butter1''5 Die Ermittlungen gegen spanische Unternehmen wurden auf Veranlassung der Kommission eingeleitet, nachdem Milchpulverkäufe außerhalb der üblichen Handelswege dieser Waren festgestellt worden waren. Die spanischen Behörden nahmen im Dezember 1995 in Barcelona vier Personen einer kriminellen Vereinigung fest, die mit. Hilfe eines Netzes europäischer Unternehmen unerlaubt Milchpulver aus Estland nach Spanien eingeführt hatte. Die darin verwickelten Unternehmen leiteten für Marokko bestimmtes Milchpulver (650 t) mit Ursprung gemeinschaftlichen Versandverfahrens auf den Inlandsmarkt um. Die betreffenden Mitgliedstaaten ermitteln noch, weiche Rolle dabei niederländische, französische und deutsche Unternehmen gespielt haben. in Estland unter Umgehung des externen Nach den bisherigen Ermittlungen in Deutschland, den Niederlanden und Spanien beträgt der finanzielle Schaden zum Nachteil der Gemeinschaft rund 650. 000 ECU. 115 Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 5 Ziffer 1. 1. 1. 58 Die spanischen Behörden ermitteln wegen eines weiteren Betrugs, der auf ähnliche Weise begangen wurde und einen Schaden von schätzungsweise 1 Million ECU verursachte. Die am Ermittlungsverfahren beteiligte Kommission koordiniert die Ermittlungen. 1. 5 Umgehung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens bzw. des Carnet-TIR- Verfahrens116 Im Juni 1994 unterrichtete Deutschland die Kommission von einem Betrug beim Versand von Zucker mit Ursprung in der Tschechischen Republik über Polen durch das Gebiet der Gemeinschaft nach Drittländern (Marokko, Algerien). Die von tschechischen und polnischen Verkehrsunternehmen im Rahmen des TIR-Abkommens beförderten Waren haben die Gemeinschaft angeblich über Spanien und Portugal verlassen. In Wirklichkeit verblieben die Waren aber in Spanien und Portugal, wo die Täter die Zollpapiere mit falschen Zollstempeln fälschten. Da diese Erzeugnisse das Gebiet der Gemeinschaft nicht verlassen haben, müssen die im Rahmen des gemeinschaftlichen Vers and Verfahrens bzw. nach dem Carnet-TIR-Verfahren gestundeten Zölle beigetrieben werden. Angeblich sind 19 0001 Zucker mit Hilfe von 150 verschiedenen Verkehrsunternehmen und rund 950 Carnets TIR von Polen und der Tschechischen Republik ausgeführt worden. Die spanischen und die portugiesischen Dienststellen teilten jedoch mit, daß diese Waren ihren Zollämtern nicht vorgeführt worden waren, und bestätigten damit, daß ein Betrugsfall vorliegt. Dieser Betrug verursachte einen Schaden von rund 9 Millionen ECU. In den betreffenden Mitgliedstaaten und Drittländern sind Gerichtsverfahren eingeleitet worden. 1. 6 Fleischkarussell 117 im aktiven Bei diesem Karussell handelte es sich um Lebendvieheinfuhren Veredelungsverkehr aus Osteuropa nach Italien und um Wiederausfuhren in Form von Stücken minderer Qualität und von Schlachtabfällen nach Malta. Die Waren wurden auf Malta gelagert und anschließend in die Gemeinschaft wiedereingeführt. Die gemeinsamen Ermittlungen der italienischen Behörden'und der Kommissionsdienststellen ergaben, daß die Waren bei der Durchfuhr der Container aus Malta nach Osteuropa in Italien umgeleitet und zusammen mit anderen Erzeugnissen aus dem Binnenmarkt unter Beantragung von Erstattungen nach verschiedenen Drittländern ausgeführt worden waren. 116 117 Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 5 Ziffer 1. 1. 3. Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 5 Ziffer 2. 2. 2. 59 Der finanzielle Schaden dieses Betrugsfalls wurde abschließend mit 18,5 Millionen ECLI an hinterzogenen Abschöpfungen und auf 24 Millionen ECLI an rechtsgrundlos gezahlten Ausfuhrerstattungen veranschlagt. Kommissionsbedienstete und Vertreter italienischer Stellen unternahmen gemeinsam eine Dienstreise nach Gabun, dem Hauptbestimmungsland der umgeleiteten und bei der Ausfuhr durchweg als "Fleischstücke aus Hintervierteln männlicher Rinder" deklarierten Waren. An Ort und Stelle konnte nachgewiesen werden, daß es sich beim größten Teil der Waren um Stücke minderer Qualität aus Vordervierteln der Tiere handelte. Die Erledigung der Erstattungsunterlagen war nur dank der allgemeinen Warenbezeichnung ("Rindfleisch") auf den gabunischen Erklärungen über die Abfertigung zum freien Verkehr möglich. schaltete der Exporteur In mehreren Fällen konnte nachgewiesen werden, daß die gabunischen Einfuhrerklärungen genaue. Angaben über die wahre Beschaffenheit der Fleischstücke enthielten. In diesen Fällen internationalen Überwachungsgesellschaft ein, die ansteile des kompromittierenden Originals eine Einfuhrbescheinigung vorlegte, in der die Waren einfach als "gekühltes Rindfleisch" bezeichnet wurden. Bei einer Prüfung der Geschäfts- und Beförderungspapiere vor der Ausfertigung der Einfuhrbescheinigung hätte sie veranlaßt, die wahre Beschaffenheit der Waren anzugeben. eine Agentur einer Gegen 119 Personen wurde wegen folgender Tatbestände ein Strafverfahren eingeleitet: Bildung einer kriminellen Vereinigung, Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts, Schmuggel, Steuerhinterziehung, Urkundenfälschung und Bestechung. Inzwischen sind 42 Personen verurteilt und Vermögenswerte im Wert von rund 30 Millionen ECU beschlagnahmt worden. Wegen dieser schwerwiegenden Tatbestände haben die Kommission und der italienische Staat beim Untersuchungsgericht die Zulassung als Nebenkläger beantragt. 1. 7 Einfuhr von Lebensmitteln auf Butterbasis118 in Ungarn und In diesem Fall, bei dem es sich um die Einfuhr von Nahrungsmitteln auf Butterbasis mit Lirsprung in der Tschechischen Republik handelte, wurden die Ermittlungen fortgesetzt. Bei der Einfuhr in Italien und San Marino waren die Erzeugnisse als "Soße" (oder flüssige Butter) erklärt und die eigentlich fälligen Zölle nicht entrichtet wurden. In Italien wurde gegen den Importeur ein Verfahren angestrengt. Die sanmarinesischen Behörden sind für die Beitreibung der rückständigen Zölle auf die Erzeugnisse zuständig, die in ihr Land eingeführt wurden. Das Verfahren zur Beitreibung der Zollschuld ist. eingeleitet worden. 118 Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 5 Ziffer 1. 1. 2. 60 Die Ermittlungen ergaben, daß die Waren teilweise zu "butter oil" verarbeitet und anschließend aus Gemeinschaft ausgeführt und dafür Ausfuhrerstattungen gewährt worden ist, darf die waren. Obwohl das betreffende Erzeugnis ausfuhrerstattungsfähig Ausfuhrerstattung auf keinen Fall die Einfuhrabschöpfung übersteigen. Alle Empfänger der Lieferungen in der Gemeinschaft konnten festgestellt werden. Die betreffenden Mitgliedstaaten wurden gebeten, den Unterschied zwischen den Ausfuhrerstattungen und den Einfuhrabschöpfungen nachzuerheben. Die Höhe dieser Beträge liegt noch nicht fest. Die Ermittlungen der italienischen Dienststellen ergaben allerdings, daß dieselbe kriminelle Vereinigung auch für die rechtswidrige Einfuhr von 4. 000 t ungarischer Butter verantwortlich ist, die als Zubereitung auf Kakaobasis erklärt wurden, um Einfuhrzöllen und Agrarabschöpfungen zu entgehen. In Frankreich und Italien sind Ermittlungen im Gange, um die Endbestimmung dieser Erzeugnisse zu klären und die genaue Höhe der rechtsgrundlos gewährten Erstattungen festzustellen. In all diesen Fällen wurde die Beteiligung krimineller Vereinigungen nachgewiesen. Diese mehrere Mitgliedstaaten betreffenden Fälle haben rasch gezeigt, daß die Betrugsbekämpfungsmaßnahmen einzelstaatlicher Verwaltungsstellen nicht mehr ausreichen. Allein schon die Durchführung abgestimmter Maßnahmen, der einzigen Möglichkeit zur strafrechtlichen Verfolgung der Täter, setzt, voraus, daß die Justizbehörden der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten. 1. 8 Umgehung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens bei der Einfuhr von Butter aus der Tschechischen Republik Bei diesem Fall wurde das gemeinschaftliche Versandverfahren (Versandpapier T. l) bei der Beförderung von Butter mit Ursprung in der Tschechischen Republik, die über Dänemark zollfrei nach einem Drittland (Ägypten, Slowenien, Ungarn usw. ) befördert werden sollte, in Italien nicht eingehalten. Die italienischen Stellen beschlagnahmten drei Butterladungen, die mit Lastkraftwagen von Dänemark nach einem Bestimmungsland befördert wurden, das auf den Frachtpapieren eindeutig falsch angegeben war. Obwohl der Absender und die beteiligten Zwischenpersonen noch nicht eindeutig feststehen, konnte doch ermittelt werden, daß ein in der Schweiz ansässiger Auftraggeber den größten Teil der Ware bestellt hatte, die von der Tschechischen Republik über Dänemark nach Drittländern versandt und Scheinfirmen mit Sitz auf den Bahamas, den Jungferninseln und in der Schweiz in Rechnung gestellt worden waren. Die nach dieser ersten Entdeckung von der Kommission koordinierten Ermittlungen haben außerdem ergeben, daß in der Zeit vom 31. März 1994 bis zum 27. September 1995 für 46 der 91 über Dänemark gelaufenen und angeblich nach Drittländern wiederausgeführten Lieferungen falsche Erledigungsbescheinigungen abgegeben wurden. 61 Meist wurden italienische Ausgangszoliämter angegeben (Triest, Neapel usw. ) und die Zollpapiere mit Hilfe gefälschter Stempel erledigt, so daß die Ware unter Limgehung von Zöllen und Agrarabschöpfungen rechtswidrig in die Gemeinschaft wiedereingeführt werden konnte. Die weiteren Ermittlungen sollen klären, ob für diese Butter auch Ausfuhrerstattungen gewährt wurden. Dieser Schmuggelweg wurde aufgegeben, nachdem die Kommission ihre Ermittlungen aufgenommen hatte. Seit dem 27. September 1995 ermittelt allerdings die Zollfahndung Malmö wegen drei weiterer Lieferungen tschechischer Butter mit Portugal als Bestimmungsland (ebenfalls im Rahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens). Zwei Lieferungen wurden rechtswidrig erledigt, die dritte wurde vom portugiesischen Zoll (aufgrund von Erkenntnissen der Kommission) beschlagnahmt. Für über 2. 700 t Butter wurden rund 6 Millionen ECU an Zöllen und Agrarabschöpfungen hinterzogen. Der Haupttäter ist mutmaßlich der Auftraggeber weiterer rechtswidriger Butter- und Zuckerlieferungen, die aus dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden stammten und von italienischen Ermittlungsbehörden aufgedeckt wurden. Dieser Fall zeigt, wie schnell kriminelle Vereinigungen reagieren, sobald die Zolldienststeilen eines Mitgliedstaates auf derartige Sendungen aufmerksam werden, und andere Schmuggelwege (zum Beispiel den Umweg über Dänemark und Schweden) wählen. L2 Umgehung des gemeinschaftlichen Versand Verfahrens bei Rindfleisch Bei den Ermittlungen über die Umleitung von raffiniertem Zucker119 stellte sich heraus, daß mehrere Container mit Rindfleisch aus Argentinien in Rotterdam gelöscht, in das externe Versandverfahren der Gemeinschaft (Versandpapiere T. 1) überführt und angeblich nach Kroatien weiterbefördert wurden. Die Zollpapiere wurden in Nizza (Frankreich) erledigt, wo ein Transitspediteur neue Transitpapiere ausstellte und mit falschen Stempeln des italienischen Zolls erledigte. 'In Italien wurden die Waren zum freien Verkehr abgefertigt, ohne daß Zölle entrichtet worden wären. Die zollamtlichen Ermittlungen gegen den Transitspediteur ergaben, daß zahlreiche weitere Lieferungen ähnlicher Art in Le Havre gelöscht wurden. Zwei britische Unternehmen verkauften die Ware nach der Einfuhr in die Gemeinschaft an ihre italienischen und deutschen Kunden, welche die Ware im Binnenmarkt angeblich gutgläubig abnahmen. Die Ermittlungen in Italien bewiesen teilweise das Gegenteil. 119 Siehe Jahresbericht 1993 Kapitel 4 Ziffer 1. 1. 62 Bei diesem Betrugsfall handelt es sich um 700 t Rindfleisch und um hinterzogene Zölle in Höhe von rund 3 Millionen ECU. In Frankreich und in Italien wurden Strafverfahren eingeleitet. 1. 10 Umgehung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens bei Bananen In mehreren Häfen im Norden der Gemeinschaft wurden südamerikanische Bananen mit Hilfe von Versandpapieren T. l. (Nichterhebung der Zölle) gelöscht und in das gemeinschaftliche Versandverfahren zur Weiterbeförderung im Straßenverkehr nach Drittländern überführt. Die belgischen und die deutschen Ermittlungsstellen leiteten aufgrund von Erkenntnissen belgischer und deutscher Zollämter von der Kommission koordinierte Ermittlungen ein, bei denen sich herausstellte, daß Bananen in erheblichem LImfang unter Umgehung der Zölle und Agrarabschöpfungen rechtswidrig in Italien eingeführt worden waren. Die italienischen Ermittlungsbehörden stellten fest, daß insgesamt 290 Bananenlieferungen aus Südamerika rund Italien eingeschmuggelt und Zölle 15 Millionen ECU hinterzogen worden waren. in Höhe von in Die Ermittlungen führten zur Verhaftung von acht Personen, die diesen Schmuggel betrieben und vor allem Zollpapiere gefälscht hatten. Das persönliche Vermögen der Täter wurde beschlagnahmt. Im Laufe weiterer Ermittlungen soll festgestellt werden, ob es derartige Lieferungen auch nach anderen Mitgliedstaaten gegeben hat. 1J. I Fiktive Weinausfuhren nach Drittländern Zwei mutmaßlich für Scheinausfuhren von Wein nach Drittländern eingesetzte Schiffe wurden eingehend überprüft. Bei Ermittlungen in Italien, Frankreich, Griechenland und Slowenien konnten die Kommissionsdienststellen folgende Unregelmäßigkeiten feststellen: Französische, italienische und griechische Unternehmen führten einen Teil der Weinladungen dieser Schiffe aus und beantragten Ausfuhrerstattungen. Diese Ladungen waren für Kroatien, Slowenien, Bosnien und Rumänien bestimmt, wurden in den Bestimmungsländern aber nicht zum freien Verkehr abgefertigt. Nach den als Beweis für die Abfertigung zum freien Verkehr auf dem heimischen Markt vorgelegten Papieren wurden sie in ein besonderes Zollverfahren ähnlich dem aktiven Veredelungsverkehr überführt; ein anderer Teil dieses Weins wurde nie gelöscht und nach der Schweiz, d. h. nach einem Bestimmungsland umgeleitet, für das es keine Ausfuhrerstattungen gibt. In diesen Fällen wurden mit dem Antrag auf Ausfuhrerstattung falsche Nachweise über die Abfertigung zum freien Verkehr vorgelegt; 63 bei dem restlichen Wein handelte es sich um ein Ersatzprodukt, das aufgrund seiner Qualität und Beschaffenheit für eine Ausfuhrerstattung nicht in Frage kommt. Abgesehen von den finanziellen Aspekten dieses Falls, ist zu bemerken, daß die Herstellung eines derartigen Erzeugnisses völlig unzulässig ist. Italien und Griechenland leiteten gegen die in den Betrug verwickelten Unternehmen Ermittlungen ein, die von der Kommission unterstützt wurden. Das gemeinsame Vorgehen der Kommission und der betreffenden Mitgliedstaaten führte zu folgenden Ergebnissen: --•-• 2 Millionen ECU für fiktive Weinausfuhren, d. h. für am Bestimmungsort nie angekommene Ware, konnten wiedereingezogen werden; 1,8 Millionen ECU sind nicht gezahlt worden, da die Zahlstellen auf den Betrug aufmerksam gemacht wurden; die Verfahren 3 Millionen ECU sind eingeleitet worden. für die Wiedereinziehung eines Betrags von insgesamt Weitere Ermittlungen sind im Gange. 1. 1. 2 Der Europäische Sozialfonds: FLATHUS-Programm Die im November 1994 von der Kommission eingeleiteten Ermittlungen in den neuen Ländern konzentrierten sich auf das grenzübergreifende FLATHUS-Programm120. Die 1995 noch nicht abgeschlossen Ermittlungen wegen eines Berufsbildungsprogramms für junge thüringische Arbeitnehmer erbrachten Hinweise auf Unregelmäßigkeiten. Dabei handelt es sich um die Unterschlagung von Gemeinschaftsgeldern durch den Direktor einer dänischen Bildungseinrichtung und durch einen thüringischen Beamten. Nach dem heutigen Stand der Ermittlungen liegen zwei betrügerische Handlungen vor: 1. 2. 120 Vor 1993 gelang es dem Direktor der betreffenden Einrichtung, das ausschließliche Recht zur Durchführung der meisten grenzübergreifenden Bildungsmaßnahmen In der Folge verpflichtete " er die Unterauftragnehmer (in Frankreich, in Irland und im Vereinigten Königreich) mit Hilfe eines zweiten Vertrags, einen Teil der Vertragssumme aufsein Bannkkonto in Luxemburg oder deutschen Berufsbildungsvereinigung zu überweisen; an die belgische Zweigstelle zu erhalten. einer ab 1993 wurden fiktive Rechnungen für die Erbringung von Leistungen für das Berufsbildungsprogramm ausgestellt. FLATHUS: Fördermaßnahmen des Landes Thüringen mit Unterstützung des Europäischen Sozialfonds. 64 ~~ Die Zusammenarbeit und die Koordinierung der Ermittlungsarbeiten zwischen der Kommission und den Verwaltungsstellen und Ermittlungsbehörden der betreffenden Mitgliedstaaten nährten den Verdacht, daß ESF-Mittel rechtswidrig und mißbräuchlich verwendet worden waren. Hausdurchsuchungen erhärteten diesen Verdacht und ermöglichten den deutschen Strafverfolgungsbehörden, einen deutschen Beamten zu verhaften. Die Ermittlungen in den betreffenden Mitgliedstaaten sind noch nicht abgeschlossen. 1. 13 Direkte Ausgaben: Tourismus121 Die Kommission, die von den zuständigen Steilen-Belgiens und Frankreichs in dieser Angelegenheit befaßt worden war, übermittelte Griechenland am 13. März 1994 das Ergebnis der Ermittlungen nach Artikel 209 a Absatz 2 des EG-Vertrags. 1989 Die Untersuchungs- und Überprüfungsarbeiten, die sich auf die gesamte Tourismuspolitik der seit Betrugsbekämpfungsstellen die Strafverfolgungsbehörden der betreffenden Länder. ständige Koordinierung durch aktive LInterstützung erstreckten, erforderten eine eine und Dank der in Belgien und in Frankreich eingeleiteten Ermittlungen konnte 1994 aufgedeckt werden, daß nicht nur Gemeinschaftsgelder zweckentfremdet, sondern auch hohe Zahlungen an Kommissionsbedienstete für die Gewährung von Zuschüssen geleistet worden waren. Nach Aufhebung des Schutzes vor Strafverfolgung, der Unverletzlichkeit von Unterlagen, Gebäuden und Archiven sowie des Berufsgeheimnisses konnten die erforderlichen Untersuchungen in den Brüsseler Kommissionsdienststellen durchgeführt werden. Aufgrund der in Belgien und Frankreich festgestellten Tatbestände wurden fünf Personen verhaftet (2 Kommissionsbeamte und drei Zuschußempfänger). Die Kommission hatte aufgrund einer internen Prüfung der Zahlstelle gegen den für Tourismus ein Disziplinarverfahren eingeleitet. Der Referatsleiter wurde am 22. Juni 1995 aus dem Dienst entfernt und der Zeitbedienstete am 28. Juli 1995 entlassen. zuständigen Referatsleiter einen Zeitbediensteten und gegen Außerdem wurde aufgrund der ersten Prüfungen gegen 15 Zuschußempfänger ein Verfahren zur Wiedereinziehung von insgesamt 1,4 Millionen ECU eingeleitet. Die Besonderheiten der Betrugsfälle innerhalb und außerhalb der Kommission erfordern weiterhin eine enge Zusammenarbeit zwischen den Betrugsbekämpfungsstellen der Kommission und den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten, damit die Taten nachgewiesen werden können. 121 Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 5 Ziffer 5. 4. 65 Eine engere Zusammenarbeit der Ermittlungsbehörden in diesem neuen Bereich soll eine strafrechtliche Verfolgung der Täter und der Begünstigten ermöglichen. 1. 14 Zigarettenschmuggel Die Task Forces122 dienen der Betrugsbekämpfung in besonders betrugsanfälligen Bereichen. Sie werden in einzelnen Bereichen nach der Feststellung mehrfacher, komplizierter und organisierter Betrugsfälle gebildet, die zu wiederholten Dienstreisen insbesondere nach Drittländern geführt haben. Sie veranschaulichen den insbesondere im die strategischen Arbeitsprogramm - bekundeten Willen ermittlungstechnische Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern zu vertiefen und gegen Fälle schweren Betmgs vorzugehen, die häufig mit einem erheblichen finanziellen Schaden zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts verbunden sind. der Kommission, 1994123 bildete die Kommission die erste Task Force (oder Arbeitsgruppe) für die Bekämpfung des Zigarettenschmuggels durch Banden des organisierten Verbrechens. Diese Gruppe setzt sich aus Beamten der Kommission und Vertretern der Ermittlungssteiien der Mitgliedstaaten zusammen. Die Hauptaufgabe dieser Arbeitsgruppe besteht darin, eine Gesamtstrategie zu entwickeln, gewonnene Erkenntnisse zu bewerten und in der Gruppe zur Aus- und Verwertung so zu verteilen, daß sie allen unmittelbar beteiligten Stellen zugänglich sind, um internationale Ermittlungen gezielt auswählen, koordinieren und sich daran beteiligen zu können. In diesem Rahmen wurde eine gemeinschaftsweit einheitliche Strategie entwickelt, die auf administrativer, praktischer und technischer Zusammenarbeit beruht. Dieses Beispiel ist die Reaktion auf die gemeinschaftsweit, in erheblichem Maße aber auch weltweit, operierende "Gegenseite". Die Bekämpfung dieser Art des Betrugs machte diese Art der organisierten und strukturierten Reaktion im Einzelfall auf Ad-hoc-Basis unumgänglich. Bei gemeinsamen Ermittlungen mit den Mitgliedstaaten vor allem in grenzübergreifenden Betrugsfallen südlichen Mitgliedstaaten mehrere in konnten unter Zigarettenschmugglerringe aufgedeckt werden. anderem Einige Ermittlungen vor Ort, die von der Arbeitsgruppe und den Mitgliedstaaten gemeinsam eingeleitet worden sind und die Zerschlagung großer Schmugglerringe und die Enttarnung der Hintermänner ermöglicht haben, sind noch nicht abgeschlossen. Von der Kommission koordinierte Ermittlungen in Dänemark, Portugal und Spanien führten zur Entdeckung eines Lagers mit 92 Millionen Zigaretten, die während des Versandverfahrens von Dänemark nach Portugal rechtswidrig umgeleitet worden waren. 122 123 Diese Gremien dienen Sachverständigen der Mitgliedstaaten und der Kommission zum Austausch von Informationen, die in einem besonders betrugsanfälligen Bereich des Handels mehrere Betrugsfälle betreffen, und sind von Ad-hoc-Gruppen von Ermittlungsbeamten (Kommission und Mitgliedstaaten), die einen bestimmten Fall bearbeiten, und kommissionsinternen Task Forces (TAFI, Versandverfaliren, Steuerbetrug usw. ) zu unterscheiden. Siehe Jahresbericht 1994 Kapitel 4 Ziffer 3. 1. 1. 66 " Das Versandverfahren war mit Hilfe falscher Stempel erledigt worden, mit denen die zollamtliche Abfertigung der Ware in Portugal vorgetäuscht werden sollte. Das Verfahren zur Beitreibung hinterzogener Zölle in Höhe von rund 15 Millionen ECU124 ist eingeleitet worden. Ähnliche Ermittlungen führten zur Entdeckung eines Lagers mit Waren (rund 102 Millionen Zigaretten, 13 Millionen ECU hinterzogener Zölle), die von Finnland und Schweden nach Spanien umgeleitet worden waren. Das Verfahren zur Beitreibung der hinterzogenen Zölle ist eingeleitet worden. In Spanien und Portugal sind gerichtliche Ermittlungen im Gange, um die Haupttäter in diesen Betrugsfäilen zu verfolgen und anzuklagen. Weitere Ermittlungen gegen die betrügerische Wiedereinfuhr europäischer Zigaretten, die ursprünglich nach Drittländern ausgeführt worden waren, wurden in Österreich, Deutschland, den Niederlanden, Griechenland und Italien durchgeführt. Bei diesem Zigarettenschmuggel dürfte es sich um Verstöße gegen das Embargo handeln, das die Vereinten Nationen gegen das ehemalige Jugoslawien verhängt hatte. In Deutschland, Italien und den Niederlanden wurden rund 120 Millionen Zigaretten beschlagnahmt. Außerdem haben die niederländischen Behörden im Laufe dieser Ermittlungen zwei Flugzeuge beschlagnahmt, die vermutlich beim Verstoß gegen die Sanktionen der Vereinten Nationen eingesetzt worden waren. Die bei diesen Ermittlungen gewonnenen Erkenntnisse hängen unmittelbar mit dem Ergebnis gleichzeitiger Untersuchungen in einem anderen Mitgliedstaat zusammen, der 130 Millionen Zigaretten beschlagnahmte und gegen die Schmuggler, die über eine Milliarde Zigaretten umgeleitet und damit einen Einnahmenausfall von hundert Millionen ECU verursacht hatten, Gerichtsverfahren einleitete. Die Kommission koordiniert weitere Ermittlungen unter anderem in Frankreich, Spanien, Irland und dem Vereinigten Königreich (Beschlagnahme von 100 Millionen Zigaretten, Einnahmenverlust von rund. 10 Millionen ECU). Ein weiterer Schmuggelfall wurde in Spanien aufgedeckt (450 Millionen Zigaretten, 45 Millionen ECU Einnahmenverlust). Ermittlungen sind auch in Portugal im Gange, wo 76 LKW-Ladungen Zigaretten nach mittel- und osteuropäischen Ländern nie von deutschen Ausgangszollämtern abgefertigt, sondern mit Hilfe von erledigt' wurden (76 Millionen ECU hinterzogener Zölle). Auch 7 LKW-Ladungen nach der Schweiz kamen dort nie an (rund 7 Millionen ECU hinterzogener Zölle). In Portugal wurden 8 Container desselben Schmugglerrings beschlagnahmt. deutschen Zollstempeln falschen Die Kommission zeigt, daß die Durchführung und die Koordinierung von Ermittlungen mit Hilfe einer Arbeitsgruppe langfristig zu den Ergebnissen führen, die vernünftigerweise erwartet werden dürfen, da die Auswertung der von den einzelnen Stellen gewonnenen 1 Alle im Zusammenhang mit diesem Fall genannten Beträge umfassen auch das geschätzte innerstaa* che Schadensvolumen. 67 "~ Erkenntnisse die Möglichkeit bietet, StRikturen von Schmuggelringen und kriminellen Vereinigungen aufzudecken sowie die Feststellung und Ausschaltung von Tätern zu erleichtern. Die Bereitschaft zu administrativen und gerichtlichen Maßnahmen soll zu einer engeren Zusammenarbeit mit den Behörden bestimmter Drittländer führen. Diese Bereitschaft träct allmählich Früchte. Der Nachweis ist erbracht, daß die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der Kommission sich nicht nur in der Praxis bewährt hat, sondern auch auf eine klare Rechtsgrundlage gestellt werden muß, damit die Kommission sowohl bei den Ermittlungen als auch bei der Verfolgung für einen zusätzlichen Nutzen sorgen kann. Es ist an der Zeit, die in einem anderen Rahmen konzipierten und heute nicht mehr ausreichenden Justizbehörden weiterzuentwickeln1"'5. der Zusammenarbeit Instrumente der ABSCHNITT 2: UMFANGREICHE BETRUGSFALLE EM ZUSAMMENHANG MIT DEM WARENURSPRUNG UND DEN PRÄFERENZ REGELUNGEN126 Bei den in einzelnen Bereichen der Handelspolitik gewährten Maßnahmen und Vorteilen, die mißbraucht werden, handelt es sich in erster Linie um die Präferenzabkommen, aber (mengenmäßige um auch Beschränkungen). die Antidumpingzölle und die Texti labkommen Der Betrug in diesen Bereichen gestaltet sich zunehmend komplexer und betrifft häufig mehrere dieser Bestimmungen zugleich. In diesem Abschnitt werden Fälle vorgestellt, die in ihrer Komplexität typisch sind: sie haben, wenn es sich um hinterzogene Zölle handelt, schwerwiegende finanzielle Folgen für den Gemeinschaftshaushalt, oder gravierende wirtschaftliche Auswirkungen, wenn die Voraussetzungen für die Anwendung der zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern vereinbarten handelspolitischen Regelungen verfälscht werden. 2. 1 Gewerbliche Waren 2. 1. 1 Computerdisketten: Macao Im Mai 1995 wurde in Macao im Rahmen der Amtshilfe eine Kontrolle durchgeführt, an der Vertreter der Kommission und der beiden betroffenen Mitgliedstaaten teilnahmen. 125 126 Siehe Kapitel 1 Abschnitt 4 ab Seite 19. Unter die Präferenzbehandlung fallen das allgemeine Präferenzsystem (APS) sowie alle Zugeständnisse aufgrund von Abkommen mit Drittländern. 68 ~" Nachgeprüft wurde der Ursprung der seit Juli 1993 aus Macao eingeführten Disketten (mehr als 200 Millionen Stück). vor Ort ergaben, daß Disketten Die Nachprüfungen aufgrund von nicht präferenzbegründenden Ursprungszeugnissen127 aus Macao ausgeführt worden waren, obwohl diese Waren nicht an Ort und Stelle zusammengesetzt worden sein konnten. Die Disketten konnten nur unter einer falschen Bezeichnung aus China eingeführt und aus Macao wiederausgeführt worden sein. Diese Schmuggelgeschäfte - betroffen waren insgesamt 126,6 Millionen Disketten - fanden bis zum Eintreffen des Kontrollteams statt. Die Herstellung der übrigen Disketten, d. h. 73,9 Millionen Stück, bestand in der Praxis darin, daß Halbwaren, die von chinesischen Werken (die auch die wiederausgeführten Disketten geliefert hatten) abgegeben worden waren, unter Verwendung japanischer, koreanischer und amerikanischer Einzelteile vor Ort zusammengesetzt wurden. Unter diesen Umständen hätten auf sämtliche dieser Waren, deren Ursprung fälschlicherweise mit Macao angegeben war, die für Disketten mit Ursprung China vorgesehenen Antidumpingzölle Anwendung finden müssen. Im Zeitraum Juli 1993 bis April 1995 gingen auf diese Weise Eigenmittel in Höhe von 18,7 Millionen ECU verloren. 2. 1. 2 Computerdisketten: Thailand Im März 1995 fand im Rahmen der Amtshilfe eine Kontrolle statt, an der Vertreter der Kommission und der beiden hauptsächlich betroffenen Mitgliedstaaten teilnahmen. Ziel war es, den Ursprung der seit 1993 aus Thailand eingeführten Disketten zu ermitteln (mehr als 50 Millionen Stück). Die ersten Ermittlungen ergaben, daß rund 5,4 Millionen Disketten, die angeblich thailändischen Ursprungs waren, in Wirklichkeit jedoch aus Hongkong stammten, aufgrund nicht präferenzbegründender thailändischer Ursprungszeugnisse eingeführt worden waren. Die weiteren Untersuchungen zeigten, daß diese Waren nicht in Thailand verladen, sondern in China hergestellt und über Hongkong wiederausgeführt worden waren. Bei der Einfuhr in die Gemeinschaft wären somit die auf Disketten chinesischen Ursprungs anwendbaren Antidumpingzölle fällig gewesen. Die Ermittlungen vor Ort ergaben ferner, daß annähernd 44,8 Millionen Disketten, die mit präferenzbegründenden Ursprungszeugnissen der zuständigen Behörden tatsächlich aus Thailand ausgeführt worden waren, die Voraussetzungen für eine Präferenzbehandlung nicht erfüllten: sie waren entweder vorher aus Thailand eingeführt worden (24,1 Millionen 127 Die Ausstellung von präferenzbegründenden Ursprungszeugnissen durch die Behörden des Ausfuhrlandes ermöglicht die Belegung der begünstigten Waren mit einem ermäßigten Zollsatz (oder dem Nullzoll) bei der Einfuhr in die Gemeinschaft. Diese Ursprungszeugnisse müssen den die gemeinschaftlichen Zollbehörden Präferenzregelung angewandt werden kann. Andererseits ist in den ebenfalls von den Behörden des Ausfuhrlandes ausgestellten nicht präferenzbegründenden Ursprungszeugnissen der Ursprung angegeben. (Eingangszollstellen) vorgelegt werden, damit 69 ~ Stück), oder aber es waren eingeführte Einzelteile vor Ort zusammengesetzt worden (20,7 Millionen Stück). In Anbetracht der Montagebedingungen in Thailand und des Ursprungs der Einzelteile, aus denen die aus Thailand wiederausgeführten Fertigwaren zusammengesetzt worden waren, hätten für die aufgrund von präferenzbegründenden Ursprungszeugnissen in die Gemeinschaft eingeführten Disketten ebenfalls Zölle erhoben werden müssen. Damit sind für 44,8 Millionen Disketten 617 000 ECU Einfuhrzölle und für 50,2 Millionen Disketten 4 170 000 ECU Antidumpingzölle verlorengegangen. Wenige Monate nach der Kontrolle erkannten die thailändischen Behörden an, daß die präferenzbegründenden Ursprungszeugnisse zu Unrecht ausgestellt worden waren. Die aufgrund von Falscherklärungen verlorengegangenen Zölle können somit nunmehr eingezogen werden, während die Einziehung der Antidumpingzölle von der Feststellung des tatsächlichen (nicht präferenzbegründenden) Ursprungs der Waren, d. h. also von den Ergebnissen künftiger Untersuchungen abhängt. 2. 1. 3 Fahrräder aus Vietnam Im April 1995 wurde unter Beteiligung von Vertretern der Kommission und des hauptsächlich betroffenen Mitgliedstaats im Rahmen der Amtshilfe eine Kontrolle durchgeführt, um den Ursprung von 523 241 Fahrrädern zu ermitteln, die seit April 1992 aufgrund präferenzbegründender Ursprungszeugnisse aus Vietnam ausgeführt worden waren. Die Fahrräder waren vor Ort aus Einzelteilen zusammengesetzt worden, die eine Hongkonger Firma, die auch chinesische Fahrräder nach der Gemeinschaft exportierte, eingeführt und geliefert hatte. Trotz einiger Schwierigkeiten - die Einfuhrfirma in Vietnam versuchte, den Zugang zu den Einzelteillagern und den Unterlagen zu verweigern - konnte nachgewiesen werden, daß das gesamte Material aus China und Hongkong eingeführt worden war, und daß die seit 1992 für diese WTaren ausgestellten präferenzbegründenden Ursprungszeugnisse vorschriftswidrig waren. Der Betrag der verlorengegangenen Zölle belief sich auf 6,85 Mio. ECU. Überdies könnten in Anbetracht der Umstände, unter denen die endgültige Zusammensetzung der Fahrräder erfolgt, Antidumpingzölle in Höhe von 9,78 Mio. ECU fällig werden. Gleich nach Beendigung der Kontrolle räumten die vietnamesischen Behörden, die das Kontrollteam der Gemeinschaft unterstützt hatten, ein, daß die präferenzbegründenden Ursprungszeugnisse zu Unrecht ausgestellt worden waren. Die betrügerischen Handlungen konnten eingestellt werden. Aufgedeckt wurden Ausfuhren nach Frankreich (hauptsächlich betroffener Mitgliedstaat. ), dem Vereinigten Königreich, Belgien, Deutschland und Dänemark. 70 Dies ist das Ergebnis gemeinsamer Ermittlungen der Mitgliedstaaten und der Kommission in Drittländern, ein Ansatz, den die Kommission entschieden verfolgt, denn nur durch erfolgreiche Arbeit vor Ort werden sich konkrete Ergebnisse erzielen lassen. Andere für 1995 auf Initiative der Kommission oder auf Antrag der Mitgliedstaaten geplante Kontrollen mußten indessen zurückgestellt werden, weil die betroffenen Drittländer offensichtlich nicht zur Zusammenarbeit bereit waren. Dies gilt für Indonesien und Malaysia bei Computerdisketten und für die Philippinen bei Empfangsgeräten für Satellitenübertragungen. Da diese Verzögerungen die spätere Feststeilung der Eigenmittel betrage gefährden, hat die Kommission alle Mitgliedstaaten aufgefordert, Sicherheitsvorkehrungen zu treffen. Neben den falschen Ursprungs angab en konnte weiter festgestellt werden, daß miteinander verbundene Gesellschaften versucht hatten, die Zahlung von Antidumpingzöllen mittels falscher Wertangaben auf der Grundlage von gefälschten Unterlagen oder Rechnungen ausgestellt von Firmen in Steueroasen, zu umgehen. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 des Rates (gegenseitige Amtshilfe) bestimmte Informationen mitgeteilt. Die direkte Auswertung dieser Informationen führte 1995 zur Feststellung von gewöhnlichen und Antidumpingzöllen, die mittels Falscherklärungen über die Tarifierung aufgrund des Ursprungs oder des Werts der betreffenden Erzeugnisse hinterzogen worden waren. Auf der Grundlage allein dieser Informationen haben die Mitgliedstaaten, einen Gesamtbetrag von ca. 5,7 Mio. ECU an hinterzogen en Abgaben festgestellt, wovon 3,85 Mio. ECU auf Antidumpingzölle infolge falscher Wertangaben bei Potascheeinfuhren entfielen. Im Hinblick darauf ist die Bedeutung hervorzuheben, welche die offizielle Übermittlung dieser Informationen an die Kommission hat, um diese in die Lage zu versetzen, die Ergebnisse der Ermittlungen zu beurteilen und die Einziehung der Eigenmittel zu überwachen'28. 2. 2 Textilerzeugnisse 2. 2,1 Honduras Bei der Einfuhr von T-Shirts, als deren Ursprung Honduras angegeben war, in die Gemeinschaft entstanden Zweifel am tatsächlichen Ursprung. Im Mai 1995 führte die Gemeinschaft im Rahmen der Amtshilfe eine Kontrolle in Honduras durch, um mit Hilfe der zuständigen Behörden die Gültigkeit von mehr als 1 200 präferenzbegründenden Ursprungszeugnissen festzustellen, die offensichtlich in diesen Ländern ausgestellt und seit 128 Vgl. Jahresbericht 1994, Kapitel 1 Abschnitt 1 und Kapitel 6 Abschnitt 3. 1. 71 1991 bei der Einfuhr in die Gemeinschaft (insbesondere in die Niederlande und in geringerem Maße auch nach Deutschland und Belgien) vorgelegt worden waren. Es zeigte sich, daß 1 188 Bescheinigungen hundertprozentig gefälscht waren: die eingeführten Waren waren niemals in das honduranische Hoheitsgebiet gelangt, sondern über verscliiedene asiatische (insbesondere chinesische) Häfen direkt nach der Gemeinschaft verladen worden. Andere Bescheinigungen (52) waren tatsächlich von den honduranischen Behörden ausgestellt worden, jedoch für unter Mißachtung der Ursprungsbestimmungen des APS hergestellte Waren. Daraufhin wurden alle betroffenen Ursprungsbescheinigungen von den honduranischen Behörden zurückgezogen. Der Betrag der hinterzogenen Zölle belief sich auf mehr als 2 Mio. ECU für mehr als 12 Millionen Textilien. Die betroffenen Mitgliedstaaten verfügen nunmehr über die nötigen Beweismittel für die Beitreibung der hinterzogenen Zölle. Im Rahmen weiterer Ermittlungen soll festgestellt werden, woher die Erzeugnisse tatsächlich stammen, damit die betreffenden Mengen (über 10 Millionen Teile, u. a. T- Shirts) auf die Kontingente des eigentlichen Ursprungslandes (wahrscheinlich China) angerechnet werden können. 2. 2. 2 Nepal Im Juli 1995 überprüfte die Kommission im Rahmen der Amtshilfe in Nepal gemeinsam mit den zuständigen nepalesischen Behörden die Gültigkeit von mehr als 500 präferenzbegründenden Ursprungszeugnissen, die angeblich in diesem Land ausgestellt und bei der Einfuhr der Textilien in die Gemeinschaft vorgelegt worden waren. Die Ermittlungen ergaben, daß 45 dieser Ursprungsbescheinigungen für mehr als 10 Millionen Textilien gefälscht waren. Die betreffenden Erzeugnisse gelangten niemals auf nepalesisches Hoheitsgebiet, sondern wurden aus Fernost direkt in die Gemeinschaft eingeführt. Es bleibt festzustellen, welches der tatsächliche Ursprung der auf den falschen Bescheinigungen angegebenen Waren ist, damit von den betreffenden Drittländern (in Fernost) der entsprechende wirtschaftliche Ausgleich eingefordert werden kann! Die Ermittlungen ergaben außerdem, daß 153 weitere Ursprungsbescheinigungen zu Unrecht für unter Mißachtung der Ursprungsbestimmungen des APS in Nepal hergestellte Erzeugnisse ausgestellt worden waren. Obwohl die Hersteller, die die betreffenden Waren auch ausführen, schriftliche Erklärungen vorgelegt hatten, hielten es die nepalesischen Behörden nicht für nr. /endig, die beanstandeten Bescheinigungen zurückzuziehen. Sie wurden daher offiziell schriftlich aufgefordert, die Gültigkeit dieser Bescheinigungen erneut zu überprüfen und der Kommission innerhalb der vorgesehenen Fristen mitzuteilen, zu welchem Ergebnis sie gelangt sind. Nach Ansicht der Kommission kommt nur eine Annullierung dieser Bescheinigungen in Betracht. 72 285 Fällen wurde die Ordnungsmäßigkeit In weiteren ausgestellten Ursprungszeugnisse ernsthaft bezweifelt. Die Bescheinigungen wurden den nepalesischen Behörden zur weiteren Überprüfung übergeben. der Aufgrund dieser gefälschten oder zu Unrecht ausgestellten Bescheinigungen wurden Eigenmittel in Höhe von rund 2 Millionen ECU hinterzogen. 2. 2. 3 Laos Bei einer im November 1995 durchgeführten Kontrolle, an der Vertreter der Kommission und von fünf Mitgliedstaaten (Frankreich, Deutschland, Dänemark, Niederlande und Vereinigtes Königreich) teilnahmen, konnte nachgewiesen werden, daß 300 Ursprungszeugnisse, die bei der Einfuhr von rund 4 Millionen Erzeugnissen der Textil- und Bekleidungsindustrie vorgelegt worden waren, gefälscht waren. Die laotischen Behörden hatten diese Bescheinigungen nicht ausgestellt. Gleichzeitig waren 2 700 Bescheinigungen (für 22 Millionen Erzeugnisse) zu Unrecht für Waren ausgestellt worden, die in Wirklichkeit nicht den im Rahmen des APS geltenden Kriterien entsprachen. Die laotischen Behörden erkannten die Feststellungen der Kommissionsbeauftragten an im Falle aller kontrollierten Wraren eine und bestätigten Präferenzbegünstigung bei der Einfuhr in die Gemeinschaft nicht gerechtfertigt war. Die Ursprungszeugnisse waren entweder gefälscht oder zu Unrecht ausgestellt worden. schriftlich, daß Laos als weniger entwickeltes Land (LDC) hat allerdings die Möglichkeit, eine Abweichung von den Ursprungsbestimmungen des APS zu beantragen. Die laotischen Behörden haben folglich einen entsprechenden Antrag eingereicht, damit sie weiterhin Textilien aus Stoffen herstellen können, die aus anderen asiatischen Ländern importiert wurden. Die betroffenen Mitgliedstaaten verfügen über die notwendigen Beweismittel, um die Nachforschungen bei den Gemeinschaftsimporteuren fortsetzen und die entsprechenden Beträge beitreiben zu können. Es handelt sich dabei um Eigenmittel in Höhe von annähernd 7 Mio. ECU. Um den tatsächlichen Ursprung der mit falschen Bescheinigungen in die Gemeinschaft eingeführten Waren (etwa 4 Millionen Teile) feststellen und die Mengen' auf die Kontigente dieses Landes anrechnen zu können, müssen jedoch die Ermittlungen fortgesetzt werden. 2. 2. 4 Textilerzeugnisse aus China ?. 9 1995 fanden Konsultationen mit China statt, um die Anrechnung bestimmter in den Jahren 1990 bis 1993 rechtswidrig eingeführter Mengen auf die im Rahmen des mit diesem Land geschlossenen Textilabkommens geltenden mengenmäßigen Beschränkungen zu erzielen. Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 5, Abschnitt 3. 2. 1. 73 Es handelt sich um Textilerzeugnisse, bei denen die Ergebnisse der Ermittlungen den chinesischen Ursprung bestätigt haben, die aber in die Gemeinschaft eingeschmuggelt (Umgehung des Versandverfahrens) oder unter falschen Ursprungsbezeichnungen dorthin eingeführt worden waren. China hat die Anrechnung von 13 778 000 Stück auf seine mengenmäßigen Beschränkungen für 1995 akzeptiert. Diese Menge macht etwa 20% des chinesischen Kontingents für 1995 für die Kategorie "Textilien 4" (T-Shirts usw. ) aus. 2. 2. 5 Textilien aus den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) Gegenstand der Ermittlungen betreffend die aus den VAE in die Gemeinschaft eingeführten Textilerzeugnisse sind mehrere Betrugsfälle und mehrere Betrügerringe130. Im Januar 1995 sind Vertreter der Kommission in die VAE gereist, um insbesondere eine neue Methode der Zusammenarbeit zur Ermittlung des tatsächlichen, von den Angaben abweichenden Ursprungs einer Vielzahl von Einfuhren von Textilerzeugnissen aus diesem Land in die Gemeinschaft festzulegen. In der Folge (im Juli 1995) hat die Kommission den Behörden der VAE vereinbaamgsgemäß eine (von den betroffenen Mitgliedstaaten erstellte) Liste zur Verfügung gestellt, damit die VAE die erforderlichen Vorermittlungen einleiten können. Diese Liste enthält Angaben über mehr als 1 300 Sendungen betreffend rund 80 Millionen Erzeugnisse, darunter T-Shirts, was in etwa dem chinesischen Kontigent für 1995 bzw. 150% des indischen Kontigents für das selbe Jahr entspricht. Da die Ermittlungen vor Ort erst im Oktober angelaufen sind, liegen noch keine Ergebnisse vor. Die Kommission hat daher die Behörden der VAE auf ihre diesbezüglichen Verpflichtungen hingewiesen. Im Rahmen der vom Rat erteilten Verhandlungsrichtlinien fanden im Oktober 1995 in Abu Dhabi Gespräche zwischen Vertretern der Kommission und der VAE über den Abschluß eines bilateralen Abkommens über den Handel mit Textilerzeugnissen statt, der für die Ausfuhren von insbesondere zur Einführung Textilerzeugnissen aus diesem Land (Lizenzen. ) führen soll. Dieses Abkommen wurde am 11. November 1995 paraphiert. eines Kontrollsystems 2. 3 Fischereierzeugnisse 2. 3. 1 Kabeljau aus Island Im April 1995 wurde von Vertretern der Kommission und des betreffenden Mitgliedstaats bei einer Kontrolle im Rahmen der Amtshilfe überprüft, ob die Kabeljaulieferungen aufgrund ihres Ursprungs präferenzbegünstigt waren. 130 Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 5, Abschnitt 3. 2. 1. 74 Die Kontrollen ergaben, daß mehrere örtliche Unternehmen die zur Ausfuhr nach der Gemeinschaft bestimmten Erzeugnisse aus Fisch russischen Ursprungs herstellen, was dem Präferenzabkommen zwischen der Gemeinschaft und diesem Land zuwiderläuft. Dabei wurden Eigenmittel in Höhe von 1 Mio. ECU hinterzogen. Andere Firmen, die ebenfalls Kabeljau aus Rußland einführten, hatten offensichtlich aus in der "Garnelen-Affäre"131 die notwendigen den Ergebnissen der Ermittlungen Konsequenzen gezogen: Sie führten die aus Rohstoffen ohne präferenzbegründende Ursprungseigenschaft gewonnenen Fertigwaren nur noch nach Drittländern wieder aus, so daß die Bescheinigungen, die für die nach der Gemeinschaft ausgeführten Erzeugnisse ausgestellt worden waren, gerechtfertigt waren. Die isländischen Behörden haben die betreffenden Ursprungsbescheinigungen für ungültig erklärt. Die entsprechenden Beträge werden bei den Importeuren beigetrieben. 2. 3. 2 Thunfischkonserven: Ecuador Nach den im März und Oktober 1994 vor Ort durchgeführten gemeinschaftlichen Kontrollen haben die betroffenen fünf Mitgliedstaaten die Verfahren zur Beitreibung der hinterzogenen Zölle in Höhe von insgesamt 11 Mio. ECU eingeleitet. Bei einer nach den Ermittlungen in Ecuador in den Vereinigten Staaten durchgeführten gemeinschaftlichen Kontrolle konnte der Nachweis dafür erbracht werden, daß die Einfuhrer von drei Mitgliedstaaten die betrügerischen Einfuhren in voller Sachkenntnis durchgeführt hatten. 131 Vgl. Jahresbericht 1992. 75 Die Gemeinschaftskontrollen in Drittländern finden entweder auf Antrag eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder auf Initiative der Kommission statt (die Kommission ist auch für die anfänglichen Kontakte zu den Drittländern zuständig). Dabei gilt es, zunächst zu ermittein, ob der Ursprung der ausgeführten Ware korrekt angegeben wurde, und sodann den Umfang des Betrugsfalls und den dabei entstandenen Schaden nachzuweisen. Selbstverständlich handelt es sich dabei erst um die Vorstufe umfangreicher Ermittlungen, bei denen zum einen die korrekte Anwendung der Ursprungsregeln und der verschiedenen Präferenzregelungen festgestellt und zum anderen etwaige Mißbräuche in diesen Bereichen nachgewiesen werden sollen. In jedem Falle steht fest, daß der Mitgliedstaat die Einziehung der der Gemeinschaft geschuldeten Eigenmittelbeträge sicherstellen muß, sobald der Beweis erbracht ist, daß die Voraussetzungen für eine Vorzugsbehandlung aufgrund eines Abkommens oder einer autonomen Regelung nicht erfüllt sind. Darüber hinaus müssen die einzelstaatlichen Behörden auf der Grundlage der Feststellungen und der Berichte der gemeinschaftlichen Kontrollmissionen die Ermittlungen fortsetzen, um nachzuprüfen, ob der Betrug vorsätzlich erfolgt ist, und um die erforderlichen Sanktionen zu verhängen, insbesondere wenn Betrug im Sinne des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vorliegt, der strafrechtlich zu verfolgen ist. Die Kommission wird 1996 die Konsequenzen aus der heutigen Situation ziehen und eine politische Initiative vorschlagen, um - wie im Falle der Versandverfahren - eine Mitteilung über die Präferenzregelungen vorzubereiten. ABSCHNITT 3: SONSTIGE BETRUGSFALLE IM AGRARBEREICH Die in diesem Abschnitt dargelegten Fälle betreffen äußerst unterschiedliche Maßnahmen (Ausfuhrerstattungen, verschiedene Produktionsbeihilfen). Daran wird deutlich, daß in immer mehr Bereichen Ermittlungen durchgeführt werden. In einigen Fällen lagen Fehler bei der Auslegung der Gemeinschaftsregelung vor, in anderen Fällen handelten die Täter in eindeutig beti-ügerischer Absicht, wobei ausgefeilte Betrugsmechanismen zu Tage traten. 3. 1 Ausfuhr von Zucker nach Schweden Die schwedischen Behörden haben im August 1995 einen Fall mitgeteilt, bei dem es sich um eine Spekulation mit Zucker handelt die möglicherweise kurz vor dem Beitritt Schwedens zur EU stattgefunden hat. H2 1 -^7 Verordnung (EWG) 3108/94 der Kommission über die aufgrund des Beitritts Österreichs, Finnlands 76 • ~" Bei einem schwedischen Unternehmen, dessen Haupttätigkeit nicht im Zuckerhandel besteht, wurden in zwei Lagern Zuckervorräte in Flöhe von etwa 25. 000 t festgestellt. Ermittlungen vor Ort ergaben, daß 22. 000 t dieser Zuckermenge, die während der beiden letzten Monate des Jahres 1994 von Deutschland und Frankreich nach Schweden eingeführt worden waren, 1995 wieder nach Deutschland und Griechenland ausgeführt wurden. Dafür wurden etwa 6,5 Mio. ECU für Ausfuhrerstattungen an Deutschland, Belgien und Frankreich gezahlt. In mehreren Mitgliedstaaten werden weitere Ermittlungen durchgeführt, um festzustellen, ob die gezahlten Ausfuhrerstattungen nach Wiedereinfuhr in die Gemeinschaft nicht ein zweites Mal beantragt wurden. 3. 2 Einfuhr von Reis nach Schweden (Abgabe für Lagerüberschüsse) In Schweden wurden Ermittlungen im Zusammenhang mit Abgaben für Lagerüberschüsse von Reis durchgeführt, die im Zuge des Beitritts Schwedens zur EU möglicherweise zu entrichten waren. Die Handelsstatistiken der schwedischen Behörden zeigen, daß sich die Reiseinfuhren allein im Jahr 1994 gegenüber den durchschnittlichen Einfuhrmengen der Jahre 1991-1993 um etwa 73. 000 t erhöht haben. Bei den Ermittlungen vor Ort wurden fünf Unternehmen kontrolliert, die alle erhebliche Reismengen gelagert hatten. Alle fünf Unternehmen gaben an, daß sich der Kilopreis für Reis mit dem Beitritt Schwedens zur EU verdoppeln würde, was die Erhöhung ihrer Einfuhren (zwischen Oktober und Dezember 1995) erkläre, mit denen die Nachfrage des innerschwedischen Marktes vor der Reispreiserhöhung befriedigt werden sollte. Die Dienststellen der Kommission haben die schwedischen Behörden aufgefordert, die Lagerüberschüsse der letzten drei Jahre sowie alle verfügbaren Buchungs- und Handelsunterlagen, insbesondere über die Lagerhaltung und die Rechnungslegung (An- und Verkauf) aller fünf Unternehmen zu prüfen. 3. 3 Einfuhr und Wiederausfuhr von Olivenöl (Italien, Österreich) Bei der Kommission sind Informationen eingegangen, wonach 1. 091 t naturreinen Olivenöls mit Ursprung in Tunesien nach Italien eingeführt und am 29. Dezember 1994 direkt nach Österreich ausgeführt, wurden. Da die Einfuhr nach Österreich vor dessen Beitritt erfolgte, müssen Lagerüberschüsse Abgaben entrichtet werden. für die und Schwedens zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABl. Nr. L 328 vom 20. 12. 1994. 77 ~~ Eine Untersuchung der Kommission ergab, daß 802. 440 kg Olivenöl von Österreich nach Italien wiederausgeführt wurden. Auf Antrag der Kommission haben die österreichischen Behörden die Abgaben für die Lagerüberschüsse auf 846. 537 ECU festgesetzt. Da das österreichische Unternehmen inzwischen Konkurs angemeldet hat, ist ungewiß, ob diese Summe beigetrieben werden kann. Hinsichtlich der 802. 440 kg Olivenöl, die wieder nach Italien eingeführt wurden, hat die Kommission die italienischen Behörden aufgefordert, sich - wie dies in der einschlägigen Regelung vorgesehen ist - zu vergewissern, daß für dieses Erzeugnis keine Verbraucherbeihilfe beantragt wurde. Ermittlungen in Italien ergaben allerdings, daß eine derartige Beihilfe bereits genehmigt worden war. Die italienischen Behörden haben die erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um diese Beihilfe wiedereinzuziehen. Diese drei in Schweden und Österreich aufgedeckten Fälle zeigen, daß bei Transaktionen dieser Art (Ein-und Ausfuhr von "vorübergehend sensiblen" Erzeugnissen) etwaige Unregelmäßigkeiten sich nur durch systematische physische Kontrollen, die von den lokalen Behörden im Rahmen der einschlägigen Regelungen durchgeführt werden, feststellen lassen. 3. 4 Einfuhr gefrorener Rinderzungen mit Ursprung in Argentinien Ermittlungen in Frankreich, Italien und Portugal ergaben, daß zwischen September 1993 und Dezember 1994 mindestens 450 t gefrorener Rinderzungen mit Ursprung in Argentinien, die nicht für einen Präferenzzoll in Frage kamen, in die Gemeinschaft eingeführt wurden. Diesem Fleisch lagen gefälschte Gesundheitszeugnisse bei. Die Prüfung der Kopien der Originalbescheinigungen, die von den zuständigen Dienststellen in Argentinien abgelegt worden waren, ergab, daß die Waren für Angola bestimmt waren (via Lissabon - 17 Container). Die Einfuhr von Schlachtabfällen aus verschiedenen südamerikanischen Staaten unterliegt gesundheitspolizeilichen Beschränkungen. Ein derartiger Betrug stellt mithin eine echte Gefahr dar (mögliche Verbreitung der Maul- und Klauenseuche). Zudem -kann er beträchtliche finanzielle Folgten haben, denn die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft würden im Falle einer Infektion die Kosten für die Ausrottung der Seuche tragen müssen. Die portugiesischen Behörden wurden mit dem Fall befaßt. 1. 5 A,usfuJhxj. iOii. Schwej Für Emmenthal- , Gruyère- und Sbrinz-Käse wird bei der Einfuhr in die Gemeinschaft ein ermäßigter Zollsatz eingeräumt, sofern die Mindestpreis-Regelung eingehalten wird. 78 Die Erzeuger dieser Käsesorten können sie in die EG nur über die LÏSF (Union suisse du commerce du fromage- Schweizerische Käsehandelsvereinigung) ausführen, die ihnen den garantierten Preis (des schweizerischen Marktes) zahlt und eine Bescheinigung darüber ausstellt, daß der Mindestpreis eingehalten wurde (IMA. l). Die USF hat jahrelang große Mengen Emmenthal-Käse zur Herstellung von Schmelzkäse an Unternehmen in Frankreich. Deutschland und Italien verkauft und dafür Bescheinigungen ausgestellt, nach denen der Ausfuhrpreis unter dem Mindestpreis lag. Nachträglich hat sie jedoch den Gemeinschaftseinführern einen Teil des Verkaufspreises in Höhe der Differenz zwischen dem Preis auf dem Gemeinschaftsmarkt und dem Ausfuhrpreis erstattet. Der Mindesteinfuhrpreis wurde somit nicht eingehalten. Im Mai " 1995 Bundesbehörden eine Kontrolle in Bern durch. führte die' Kommission mit Zustimmung der schweizerischen Auf der Grundlage der ersten Ermittlungsergebnisse konnten die italienischen Behörden Untersuchungen bei den wichtigsten Importeuren in Italien durchführen. Nach dem jetzigen Stand der Ermittlungen wurden mindestens 13 Mio. ECU an Zöllen hinterzogen. Ähnliche Untersuchungen werden derzeit in Deutschland und Frankreich abgeschlossen. Der deutsche Zoll hat vier Vorgänge, die in Konstanz ansässige Einführer betreffen, an die Justizbehörden abgegeben. Die hinterzogenen Beträge belaufen sich auf jeweils 1,2 Mio. ECU. Die französischen Behörden haben ihrerseits gegen vier weitere Einführer ein Verfahren zur Beitreibung von etwa 3,9 Mio. ECU eingeleitet. 3. 6 Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattungen bei Grieß Bei einer Kontrolle in spanischen Unternehmen, denen 1995 eine Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattungen bei Grieß gewährt worden war, wurde die Übereinstimmung der Bestände an Hartweizen und Grieß mit den von den Wirtschaftsteilnehmern zur Vorfinanzierung angegebenen Mengen geprüft; dabei wurden die bereits erfolgten Ausfuhren berücksichtigt. Bei zwei der drei überprüften Unternehmen wurden betrügerische Handlungen aufgedeckt. Die Fehlmengen beliefen sich im ersten Fall auf 17. 719 t (Hartweizen) und im zweiten Fall auf 28. 998 t (Hartweizen) bzw. 616 t (Grieß). Die festgestellten Mengen standen in keinem Verhältnis weder zu den zur Vorfinanzierung angemeldeten Mengen noch zu den Lagerkapazitäten der Betriebe. Weil die spanischen Behörden nur unzureichende physische Kontrollen vorgenommen haben, war es einigen Wirtschaftsteilnehmern möglich, durch falsche Angaben rechtswidrig Vorfinanzierungen (in Höhe von etwa 1,40 Mio. ECU) zu erhalten und so den Wettbewerb zu verfälschen. in ihrer Auffassung, daß bei derartigen Dieser Sachverhalt bestätigt die Kommission Beihilfen, deren Höhe direkt von der Menge der jeweiligen Erzeugnisse abhängt. Betrug nur durch physische Kontrollen wirksam vorgebeugt werden kann. 79 3. 7 Reisausfuhren vom Vereinigten Königreich nach Schweden Die britischen Behörden haben der Kommission Mitteilung von einem Betrugsfall gemacht, bei dem eine bestimmte Menge Reis im Rahmen der aktiven Veredelung nach Schweden ausgeführt wurde. Der Reis war als "nicht gemahlener Reis" angemeldet, während es sich in Wirklichkeit - wie die Probenahme und Analyse ergaben - um Bruchreis handelte (ein Erzeugnis geringerer Qualität als das angemeldete). Der Reis wurde von der britischen Filiale einer niederländischen Gesellschaft ausgeführt133. Dafür wurden falsche Anmeldungen ausgestellt, die die zollfreie Einfuhr einer entsprechenden Menge Reis aus Drittländern (unter den gleichen Zollangaben) ermöglichte. Der finanzielle Schaden für die Gemeinschaft beläuft sich auf rund 5 Mio. ECU (traditionelle Eigenmittel). Die Kommission koordiniert die Verfahren zur Beitreibung der hinterzogenen Beträge (Niederlande und Vereinigtes Königreich). 3. 8 Olivenöl Die Kommission hat in einem Fall von Olivenölverfälschung mit der Staatsanwaltschaft von Vasto (Italien) zusammengearbeitet. Der Betrug hatte 1990 nach der Übernahme des Olivenölherstellers durch ein römisches Handels- und Exportunternehmen begonnen. Der Betrugsmechanismus funktionierte folgendermaßen: die Herstellerfirma verfügte über Bestände an Olivenöl, Oliventresteröl und Saatenöl134. Sie verkaufte anderen Unternehmen Saatenöl gegen den Ankauf von Olivenöl. Tatsächlich aber fand kein Austausch von Erzeugnissen statt, sondern es wurden lediglich fingierte Ankauf- und Verkaufsrechnungen und - von den beteiligten Versandfirmen - fingierte Versandpapiere und Rechnungen ausgestellt. 133 134 Vorzeitige Ausfuhr im Rahmen der aktiven Veredelung. Tresteröl wird auf chemischem Wege aus organischen Stoffen (oder Abfällen) nach dem Pressen der Olive (Sojaöl, Sonnenblumenkernöl. ). Die höchsten Erstattungen werden für die Ausfuhr von Olivenöl gezahlt; für Tresteröl sind sie sehr niedrig. (oder Frucht) gewonnen. Saatenöl ist ein allgemeiner Begriff 80 Die Hauptbeteiligten dieses Falles haben zugegeben, daß sämtliche vertriebenen Öle verfälscht waren (Mischungen aus Olivenöl, Oliventresteröl, Saaten- und Palmöl); die Ausfuhrerstattungen, die das Mutterunternehmen erhalten hat, sind also rechtsgrundlos gezahlt worden. Für die Gemeinschaft entstand ein finanzieller Schaden von insgesamt 2 Mio. ECU (1,3 Mio. ECU an Verbrauch erb eihi ffen und 0,7 Mio. ECU an rechtsgrundlos gezahlten Ausfuhrerstattungen). Die Beitreibungsverfahren wurden eingeleitet. Vier Personen wurden strafrechtlich verurteilt. 3. 9 Umleitung von Butter und Milchpulver In diesem Fall wurden für Butter und Milchpulver, die zur Ausfuhr aus dem Vereinigten Königreich nach Polen angemeldet, in Wirklichkeit aber nach Spanien verbracht wurden, Ausfuhrerstattungen gezahlt. Die mutmaßichen Täter hatten dem Ausführer für die Waren Drittlandpreise garantiert. Er erhielt gefälschte polnische Einfuhrpapiere, mit denen er die. Anträge auf Ausfuhrerstattungen rechtfertigen konnte. Auf diese Weise wurden zwischen Oktober 1993 und Mai 1994 schätzungsweise etwa 150 Lastwagenladungen umgeleitet, und insgesamt etwa 3,3 Mio. ECU an Ausfuhrerstattungen zu Unrecht gezahlt. Die Waren sind vermutlich in Spanien mit hohem Gewinn unter dem dort üblichen Marktpreis abgesetzt worden. Im Juni 1994 wurden sieben Personen festgenommen. Gegen sechs von ihnen wurde ein Gerichtsverfahren angestrengt; die Prozesse beginnen Anfang 1996. Die Kommission hat die Ermittlungen in Spanien, Polen und Deutschland koordiniert. Die Beweisaufnahme erfolgte im Rahmen der Rechts- und Amtshilfe. Die rechtsgrundlos gezahlten Beträge wurden wiedereingezogen. 3. 10 Einfuhr von Rindfleisch zum ermäßigten Zollsatz Die Gemeinschaft setzt alljährlich "ein gemeinschaftliches Zoilkontingent zum ermäßigten Zollsatz" im Rahmen des GATT135 fest. Wirtschaftsteilnehmer, die die Anwendung des ermäßigten Zollsatzes beantragen, müssen der Einfuhrzollstelle in der Gemeinschaft eine Gatt-Einfuhrlizenz vorlegen. Diese. Lizenzen können im Rahmen der genehmigten Gesamtmengen abgetreten werden. 135 Allgemeines Zoll- WTO (Welthandelsorganisation) getreten ist. und Handelsabkommen, an dessen Stelle 1995 die In verschiedenen Mitgliedstaaten mußten Ermittlungen über betrügerische Einfuhren von gefrorenem Rindfleisch mit Ursprung in Drittländern, für die gefälschte GATT- Bescheinigungen spanischen Außenhandelsministeriums als ausstellender Behörde) durchgeführt werden. vorgelegt worden waren /Angabe (mit des Ein in Italien wegen Urkundenfälschung, Zugehörigkeit zu einer kriminellen Vereinigung, Schmuggel und schweren Betrugs eingeleitetes Ermittlungsverfahren ergab, daß eine kriminelle Organisation 46 gefälschte GATT-Bescheinigungen für eine Warenmenge, die das Fiinfuhr-Gesamtkontingent Spaniens um mehr als 55% überstieg, in Umlauf gebracht hatte. Der Gemeinschaft sind durch diesen Betrug 5,4 Mio. ECU an Eigenmitteln entgangen. Drei Personen wurden in Italien in Untersuchungshaft genommen; in Spanien erging ein internationaler Haftbefehl gegen einen argentinischen Staatsbürger, der verdächtigt wird, die gefälschten Bescheinigungen in Umlauf gebracht zu haben. 2 J! J a b a k b e s t^ Die Kommission hat Informationen erhalten, die sie veranlaßt haben, Ende 1995 in Italien und Griechenland Ermittlungen über Tabakinterventionsbestände durchzuführen. Dabei wurde die Beihilfefähigkeit und die Zuordnung einiger Partien der Lagerbestände in Griechenland geprüft. Es geht dabei um etwa 11 % der Gesamtbestände im Betrag von schätzungsweise 9 Mio. ECU. Die Kommission hat beschlossen, diesen Anteil vom Verkauf zurückzuziehen. 1J. 2. Zujçkejrj^j^n^ Auf Informationen der britischen Behörden hin wurde im Vereinigten Königreich eine für das Untersuchung über Transaktionen durchgeführt, die die Zuckerquoten Wirtschaftsjahr 1992-1993 betreffen. Dabei wurden zahlreiche Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung der einschlägigen Regelung136 festgestellt, die erhebliche finanzielle Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt haben. ergaben, daß etwa 16. 500 Erste Feststellungen t Zucker mit gefälschten Bescheinigungen137 zur Ausfuhr angemeldet worden waren. Währungsausgleichsbeträge (WAB) in Flöhe von 500. 000 ECU konnten wiedereingezogen werden. Die sich aus der Nichteinhaltung der Bestimmungen über C-Zucker ergebenden finanziellen Folgen werden derzeit berechnet. 136 137 Verordnung (EWG) Nr. 1785/91 des Rates, ABl. Nr. 177 vom 01. 07. 1981. Genehmigungen für C-Zucker, d. h. Zucker, der ohne Erstattung auf den Weltmarkt ausgeführt wird. 82 Die Ermittlungen werden insbesondere hinsichtlich der Lagerkosten, u. a. für das Wirtschaftsjahr 1992-1993 Informationen wurden dem betreffenden Wirtschaftsbeteiligten aufgrund der gefälschten Erklärung über die Zuckerbestände in dem genannten Jahr etwa 2 Mio. ECU rechtsgrundlos gezahlt. fortgesetzt. Nach letzten 3. 13 Beihilfe zur Herstellung von Kasein in den Niederlanden Informationen, die der Kommission zugegangen sind, haben sie veranlaßt, in den Niederlanden im Bereich der Produktionsbeihilfen für Kasein zu ermittein. Dabei wurde eine Unregelmäßigkeit im Zusammenhang mit den in der Gemeinschaftsregelung1S8 vorgesehenen besonderen Verfahren für die Behandlung bestimmter Arten von Kaseinat festgestellt: Der Schadensbetrag beläuft sich auf etwa 3 Mio. ECU. Weitere Ermittiungsergebnis. se, insbesondere hinsichtlich der Verwendung bestimmter chemischer Stoffe bei der Herstellung von Kaseinaten und der Anwendung der einschlägigen Regelung139, stehen noch aus. 3. 14 Überschreiten. jder. Aeferenzm. en^e. beim Verkauf von Milch im Vereinigten Königreich in den britischen Medien ausführlich kommentierte Fall veranlaßte die Dieser Kommission, gemeinsam mit den britischen Behörden eine Untersuchung durchzuführen. Ersten Ergebnissen zufolge, wurde im Nordwesten des Vereinigten Königreichs bei Milchverkäufen die festgesetzte Referenzmenge überschritten und damit die Erhebung der Zusatzabgabe140 umgangen. Mehrere Personen wurden gerichtlich verfolgt und zu Geldbußen verurteilt. Nach dem gegenwärtigen Stand der Ermittlungen veranschlagen die britischen Behörden den Schadensvolumen auf etwa 1,5 Mio. ECU; die entsprechenden Einziehungsverfahren werden eingeleitet. in Nordirland durchgeführte Ermittlungen Weitere u. a. im Zusammenhang mit Manipulationen des Fettgehalts von Milch im Wirtschaftsjahr 1994-95 und einer damit verbundenen Verringerung der Zusatzabgabe sollen auch Aufschluß über einen möglichen Verstoß gegen die Quotenregelung durch Nichtanmeldung bestimmter Milchlieferungen geben. Die britischen Behörden haben wegen der Nichteinhaltung des Fettgehalts besondere Verfahren eingeleitet. Die Kommission rechnet damit, daß die Untersuchungen 1996 abgeschlossen werden. 138 139 140 Verordnung (EWG) Nr. 2921/90 des Rates, ABl. Nr. 279 vom 11. 10. 1990. Verordnung (EWG) Nr. 2921/90 des Rates; Richtlinie des Rates 83/417/EWG, ABl. Nr. 237 vom 26. 08. l'y -'• Verordnu!. - (EWG) 3950/92 des Rates, ABl. Nr. L 405 vom 31. 12. 1992. 83 3. 15 Magermilchpulver in Italien und den Niederlanden Aufgrund eines Berichts der niederländischen Behörden hat die Kommission in einem Fall ermittelt, in dem in Italien hergestelltes Mischfutter mit Milchpulverzusatz (etwa 1. 200 t) in den Niederlanden vernichtet worden war. Für dieses Erzeugnis ist offenbar eine Gemeinschaftsbeihilfe gewährt worden. Die Vernichtung erfolgte auf Anweisung einer niederländischen Tochtergesellschaft des italienischen Unternehmens, dem die Gemeinschaftspräinie ausgezahlt worden ist. Nach der Gemeinschaftsregelung141 wird die Beihilfe nur dann gezahlt, wenn das Futtermittel ist und ("Verbrauchszwang"). Dies war sicherlich nicht der Fall, da das Mischfutter in den Niederlanden mit dem. Vermerk "nicht für die Tierernährung geeignet" deklariert wurde! Die zu Unrecht gezahlte Beihilfe muß also bei dem Hersteller wieder eingezogen werden. verfüttert worden Milchpulver tatsächlich enthält Bereits zu Beginn der Ermittlungen wurde offenkundig, daß in beiden Mitgliedstaaten erhebliche Probleme bei den Kontrollen bestehen. Die Kommission geht davon aus, daß dieser Fall im ersten Halbjahr 1996 abgeschlossen sein wird. ABSCHNITT 4: SONSTIGE BETRUGSFÄLLE IM BEREICH DER STRUKTURPOLITIK 4. 1 Der Europäische Sozialfonds (ESF) Die meisten Ermittlungen, die derzeit Kommissionsdienststellen durchgeführt werden, betreffen den ESF. im strukturpolitischen Bereich von den 4. 1. 1 Im März 1995 hat die Kommission im Zuge des Abschlusses einiger alten ESF- Dossiers in Portugal Berufsbildungsmaßnahmen kontrolliert, für die Mittel in beträchtlicher Höhe zur Verfügung gestellt worden waren. Dabei stellte sich u. a. heraus, daß Subunternehmen überhöhte Rechnungen für geleistete Dienste ausgestellt hatten und keine Buchungsbelege vorlagen. Die festgestellten Handlungen bzw. Unterlassungen sind nach portugiesischem Recht strafbar. Die Staatsanwaltschaft (Circulo Judicial de Anadia) hat Ermittlungen eingeleitet. 4. 1. 2 Ein weiteres bedeutsames Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft von Lissabon führte zur Anklageerhebung gegen einen Projekt träger, einige seiner Führungskräfte und mehrere Subunternehmen wegen mißbräuchlicher Verwendung 141 Verordnung (EWG) 1725/79 der Kommission, ABl. Nr. L 199 vom 26. 07. 1979. 84 von Gemeinschafts- und innerstaatlichen Zuschüssen in Höhe von 1,5 Mio. ECLI (Dossiers aus den Jahren 1988 und 1989). Betrugsmechanismen waren zum einen die Vorlage überhöhter Rechnungen, zum anderen die Nichtdurchführung der betreffenden Berufsbildungsmaßnahmen. Die Kommission hat beschlossen, als Nebenklägerin aufzutreten. Da der betreffende Projektträger zweiten GFK (Gemeinschaftliches Förderkonzept142) angegeben war, hat die Kommission zudem Kontrollen vor Ort durchgeführt, um sich zu vergewissern, daß die von der betreffenden Gebietskörperschaft unterbreiteten Aktion ordnungsgemäß, d. h. entsprechend den geltenden Vorschriften, durchgeführt wurden. im ersten und im 4. 1. 3 Im Zusammenhang mit der technischen Unterstützung im Sozialbereich hat die Kommission Ermittlungen gegen ein britisches Unternehmen eingeleitet, das verdächtigt wird, gegen den betreffenden Vertrag verstoßen zu haben. Die Kontrolle ergab, daß keine Buchungsbelege vorlagen und die Kosten der durchgeführten Maßnahmen berechnet worden waren. Das Vertragsvolumen beläuft sich auf 1,73 Mio. ECU. doppelt 4. 2 Der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) 4. 2. 1 Im Zeitraum 1994-1995 hat die "Chambre Regionale des Comptes Provence- Alpes-Côte d'Azur" (RegionaleFinanzierungsgesellschaft) das Verwaltungsgebaren des Département Var kontrolliert und dabei festgestellt, daß im Zusammenhang technologischer mit der Realisierung von Innovationen (Kofinanzierung aus dem EFRE im Rahmen des Programms RENAVAL zur Umstellung von Schiffbaugebieten: 27,4 Mio. ECU für den Zeitraum 1990-1993) überhöhte Rechnungen im Betrag von über 5 Mio. ECU ausgestellt wurden. Infrastrukturen zur Förderung Das Ermittlungsverfahren ergab, daß einige Mandatsträger als Gegenleistung für die Verfälschung des Wettbewerbs bei der Vergabe öffentlicher Aufträge Vermögensvorteile (auf jeden Fall zwischen 0,5 und 1 Mio. ECU) angenommen haben. Die Fortsetzung der Ermittlungen dürfte Aufschluß darüber geben, inwieweit es sich hier um einen vereinzelten Fall oder um in diesem Département allgemein angewandte Praktiken handelt. 142 Das GFK wird von der Kommission in Abstimmung mit dem betreffenden Mitgliedstaat und den beteiligten Regionen aufgestellt. Es legt die Handlungsschwerpunkte, den Ausgabenbedarf und die einzelnen Interventionsformen fest. 85 ~ 4. 2. 2 Im April und August 1994 durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen der Kommission im Zusammenhang mit den Programmen "Ziel 2" (1992-1993), "Résider"143 (1990- 1992) und "Konver"144 (1993) und eine Kontrolle des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften (November 1994) im Bezirk Lüttich (Belgien) haben 1995 zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten geführt. Wie in Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vorgesehen, hat die Kommission daraufhin alle Zahlungen im Zusammenhang mit den betreffenden Programmen ausgesetzt, solange keine endgültige Entscheidungen in Anwendung der Verordnung (EWG) 4253/88145 des Rates Artikel 24 Absatz 1 vorliegen. Des weiteren hat sie vorgeschlagen, daß ein nicht unbeträchtlicher Betrag zurückgefordert und mehrere Mio. ECU bereits zugesagter Mittel nicht gewährt werden sollen. Belgien wurde gebeten, seine Bemerkungen mitzuteilen. Das Verfahren ist noch nicht abgeschlossen. ABSCHNITT 5: SONSTIGE BETRUGSFÄLLE IM BEREICH DER DIREKTEN AUSGABEN Diese Ausgaben werden von der Kommission direkt venvaltet und kontrolliert. Die operativen Tätigkeiten in diesem Bereich wurden 1995 verstärkt. Die Ermittlungen betrafen eine signifikante Zahl von Fällen in diesen Tätigkeitsbereichen. 5. 1. Forschungsbereich Informationstechnologien 5. 1. 1. Aufgrund von Bemerkungen des Rechnungshofs in einem Sektorschreiben an das zuständige für Kommissionsmitglied hat die Kommission in Belgien und im Vereinigten Königreich eine Gruppe von Unternehmen kontrolliert, die im Rahmen des RACE- Programms146 Finanzmittel erhalten haben. Telekommunikation und Es wurde nachgewiesen, daß der Hauptbegünstigte systematisch und zum Teil mit Rechnungen über fiktive Leistungen falsche Ausgabenmeldungen vorgelegt hat, die um schätzungsweise 500 000 ECU überhöht waren. Die Leiter der 143 144 145 146 Umstellung der Stahlregionen. Programm zur Rüstungs- und Standortkonversion. ABl. Nr. L 374 vom 13. 12. 1988, zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 2082 des Rates (ABl. Nr. 193 vom 13. 7. 1993). "Research and development programme in Advanced Communication technologies for Europe" (Programm fortgeschrittenen Kommunkationstechnologien). zur Forschung und Entwicklung im Bereich der 86 * "~ Unternehmen haben im übrigen absichtlich rechtliche, buchtechnische und finanzielle Vorgänge abgewickelt, um eine in Wirklichkeit nicht existierende Kofinanzierung vorzutäuschen. Die Kommission hat umgehend die laufenden Verträge gekündigt, die entsprechenden Einziehungsanordnungen erteilt und die gebietsmäßig zuständigen Justizbehörden (Belgien) angerufen, damit die Täter strafrechtlich verfolgt werden. 5. 1. 2. Aufgrund einer. Analyse der Programme JOULE I und II147 /APAS-RENA und ihrer Verwaltung durch die anweisungsbefugten einer kritischen Prüfung in diesem Bereich systematisch Ermittlungen zur Dienststellen wurden in Deutschland Betrugsbekämpfung angestellt. Die ersten Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen bestätigen das Vorliegen von Unregelmäßigkeiten, so daß spezielle Betrugsfälle in diesem Bereich im Zusammenhang mit den von den bewirtschaftenden Dienststellen getroffenen Feststellungen vermutet werden können. 5. 2 Energiebereich Die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft von Oristano (Sardinien) haben zu einem Antrag auf Eröffnung des Hauptverfahrens gegen 6 Personen geführt, die beschuldigt werden, von der Kommission und der Region Sardinien gewährte Beihilfen für den Bau einer Windenergieanlage, deren Gesamtkosten auf 1,25 Mio. ECU veranschlagt werden, mißbräuchlich verwendet zu haben. Tatsächlich haben die beteiligten Firmen eine alte Anlage umgebaut, und ihre Verantwortlichen haben die Mittel für andere Zwecke als im Vertrag vorgesehen verwendet. 5. 3 Europäischer Entwicklungsfonds (EEF) Die Kommissionsdienststellen und das senegalesische Finanzministerium haben festgestellt, daß hohe Beihilfebeträge (nach ersten Schätzungen 2 bis 4 Mio. ECU) zur Schaffung von Tätigkeiten und Arbeitsplätzen durch kleine und mittlere Unternehmen (KMU) in der Region Saint Louis mißbräuchlich verwendet wurden. Angeklagt ist im Rahmen des laufenden senegalesischen Gerichtsverfahrens insbesondere ein Fachberater, der einen Teil der Beträge zu seinem eigenen Vorteil mißbräuchlich verwendet haben soll. Eine umfassende Rechnungsprüfung ist im Gang. 147 JOULE: "Joint Opportunities for Unconventional or Long-term Energy supply. " 87 5. 4 Umweltbereich / Programm MEDSPA (Italien)148 Die 1994 gegenüber der von dem Projekt begünstigten italienischen Firma erteilte Einziehungsanordnung konnte wegen Machenschaften der Firmenleitung nicht ausgeführt werden. Die Kommissionsdienststellen prüfen, ob die italienischen Polizeibehörden eingeschaltet werden sollen, um den Verantwortlichen strafrechtlich zu verfolgen. 148 Siehe Jahresbericht 1994, Kapitel 5, Abschnitt 5. 1. 88 KAPITEL 7: STATISTIKEN UND ANALYSEN Der Ausbau der Intelligence dient der Beschaffung möglichst vieler relevanter Informationen, dem Kombinieren aller zugänglicher Informationsquellen und der Strukturierung sämtlicher verfügbarer Daten. Ihr Ziel ist, eine größtmögliche Anzahl von Unregelmäßigkeiten und. Betrugsfallen aufzudecken, die verwaltungstechnisehen, finanziellen und strafrechtlichen Folgen dieser Fälle weiterzuverfolgen und gegebenenfalls anhand der Ergebnisse dieser Intelligencearbeit Gemeinschaftsvorschriften zu ändern oder neue zu erarbeiten. Die wichtigste Mitgliedstaaten gemäß den sektoralen Vorschriften149. Informationsquelle der Kommission sind die Meldungen der Eine weitere sehr wichtige Quelle ist der Informationsaustausch Amtshilfe,5û. im Rahmen der Auch die im November 1994 eingerichtete gebührenfreie Rufnummer hat sich als bedeutsame Informationsquelle erwiesen131. In den ersten zwölf Monaten nach ihrer Einrichtung1"2 sind bei der Kommission über 4 000 Anrufe eingegangen. Davon haben rund 200 zu einer eingehenderen Überprüfung geführt. In einigen dieser Fälle wurden Ermittlungen aufgenommen: dabei ging es um mehr als 30 Mio. ECU. In anderen Fällen wiederum konnten Informationen, die der UCLAF aus anderen Quellen vorlagen, anhand der telefonischen Hinweise überprüft werden. Über den Zugang zu verschiedenen gemeinschaftlichen den internationalen Datenbanken Handeisverkehr). können derartige Gegenprüfungen bereits vorhandener Informationen durchgeführt werden und verdächtige Transaktionen aufgedeckt sowie die Kontrollen und Ermittlungen vor Ort gezielter durchgeführt werden. (insbesondere und für Die Kommission entwickelt gegenwärtig ein integriertes Informationssystem, welches der Natur und der Quelle der Informationen Rechnung trägt. Kernstück dieses Systems wird eine neue Generation der Datenbank IRENE sein, in der die beiden bisher getrennten Datenbanken "IRENE" (für die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Betrugsfälle) und "PRE-IRENE" (für die Fälle, in denen die Kommission und die Mitgliedstaaten gemeinsam ermittein) miteinander verschmolzen werden. Mit dieser neuen Datenbank wird es möglich sein, einen direkten Bezug zu den Meldungen im. Rahmen der "Amtshilfe" herzustellen, auf den Gemeinschaftshaushalt auswirken. soweit diese Fälle betreffen, sich die 151 Verordnungen (EWG) des Rates Nr. 1552/89 (Eigenmittel), Nr. 595/91 (EAGFL-Garantie)undNr. 4253/88 (Strukturfonds). Bereits erwähnte Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 des Rates. Siehe im Anhang die Liste der Rufnummern in den Mitgliedstaaten. Sie wurde zunächst nur für 12 Mitgliedstaaten eingerichtet; in der Zwischenzeit sind die drei neuen Mitgliedstaaten angeschlossen worden. Siehe auch Jaliresbericht 1994 "Betrugsbekämpfung", Kapitel 2, Abschnitt 2. 4. 89 Die neue Datenbank ("IRENE 95") wird nicht nur ein Datenspeicher, sondern auch ein Managementinstrument sein. Die Auswertung der Daten soll Aufschluß geben über die Risikofaktoren, die den Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft ermöglichen oder fördern. ABSCHNITT 1: LAGE 1995 1995 haben die Mitgliedstaaten und die Kommission in mehr als 4 750 Fällen Unregelmäßigkeiten im Betrag von insgesamt mehr als 1 100 Mio. ECU aufgedeckt; betroffen waren alle Haushaltsbereiche. Damit haben die Fälle zwar zahlenmäßig beträchtlich zugenommen, sich jedoch in geringerem Maße auf den Haushalt ausgewirkt (vgl. Tabelle 1). Die obigen Zahlen umfassen zum einen die Fälle, die die Mitgliedstaaten aufgrund der einschlägigen Vorschriften förmlich gemeldet haben, zum anderen die von der Kommission aufgedeckten und gemeinsam mit den Mitgliedstaaten bearbeiteten Fälle. Die zweite Kategorie schließt auch die Fälle ein, in denen im Rahmen der "gegenseitigen Amtshilfe" ein Informationsaustausch zwischen den Fahndungsstellen der Mitgliedstaaten und der Kommission oder eine Koordinierung stattfindet. Innerhalb der letztgenannten Kategorie nimmt die Zahl der Fälle weiter zu; dabei handelt es sich um immer höhere insgesamt Beträge (1995 mehr als 50 % der im Zuge von Unregelmäßigkeiten umgangenen Haushaltsmittel, vgl. Tabelle 2). Um ein einheitlicheres Gesamtbild zu vermitteln, wurden die Zahlen in den Tabellen 1 und 2 zu den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fällen, bei denen es nur um traditionelle Eigenmittel geht, für das gesamte Jahr extrapoliert. Diese Extrapolation erfolgte auf der Grundlage der für das erste Halbjahr mitgeteilten sowie der bereits für das zweite Halbjahr verfügbaren Angaben. Nach der bisher geltenden Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 müssen die Mitgliedstaaten nur einmal halbjährlich Meldung erstatten, so daß die Statistiken für das zweite Halbjahr 1995 noch nicht fertiggestellt werden konnten. Allein für das erste Halbjahr gingen 1. 146 Meldungen der Mitgliedstaaten im Betrag von insgesamt 132 Mio. ECU ein (vgl. Tabelle 3). Im Bereich EAGFL-Garanüe (vgl. Tabelle 4) haben die Mitgliedstaaten 1 754 Fälle im Betrag von mehr als 214 Mio. ECU gemeldet. Der Betrag der umgangenen Haushaltsmittel ist damit deutlich niedriger als in den Vorjahren. Hingegen hat sich der Betrag, der den von der Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten bearbeiteten Fällen entspricht, stetig erhöht. Der Gegenwert alier dieser Fälle zusammengenommen beträgt 316 Mio. ECU. Der signifikanteste Anstieg, sowohl was die Gesamtzahl der Fälle als auch was die entsprechenden Beträge angeht, ist bei den strukturpolitischen Maßnahmen zu verzeichnen (vgl. Tabelle 5). Die Zahl der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle ist nach wie vor niedrig, aber immerhin wesentlich höher als in der Vergangenheit, was auf das vor kurzem erfolgte Inkrafttreten der einschlägigen Kommissionsverordnungen zurückzuführen ist. Damit erklärt sich auch die Tatsache, daß die Zahl der Fälle, die der Kommission aus anderen Informationsquellen zur Kenntnis gelangt sind, höher liegt als 1994. Der 90 Gesamtbetrag der hinterzogenen Mittel beläuft sich auf 67 Mio. ECU; davon entfallen 23 Mio. ECU auf Fälle, in denen die Kommission Fahndungen eingeleitet hat. Eine starke Zunahme ist auch bei den Fällen im Bereich der direkten Ausgaben zu verzeichnen (vgl. Tabelle 6). Hier sind keine Meldungen der Mitgliedstaaten vorgesehen, da für die betreffenden Ausgaben die Kommission zuständig ist. Für die ersten drei der vorstehend aufgeführten wichtigen Haushaltsbereiche enthält Tabelle 7 eine Aufschlüsselung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten oder von der Kommission bearbeiteten Fälle nach Teilbereichen. Diese Aufschlüsselung vermittelt ein besseres Bild davon, wie sich die Unregelmäßigkeiten in diesen Bereichen finanziell auswirken. Natürlich sind die Zahl der Meidungen und die entsprechenden Beträge in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich hoch (vgl. Tabelle 8). Da die von den Mitgliedstaaten jeweils beizutreibenden Beträge von deren jeweiliger Position innerhalb des Außenhandels der Gemeinschaft abhängen und demnach variieren, und da den einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen des Gemeinschaftshaushalts Ausgab en betrage in sehr unterschiedlicher Höhe zugute kommen, sind die Angaben über die Zahl der aufgedeckten Fälle und die entsprechenden Haushaltsmittel zu der jeweiligen Position des betreffenden Mitgliedstaats hinsichtlich der traditionellen Eigenmittel und der Ausgaben in Beziehung zu setzen. Durchschnittlich entspricht jedem von einem Mitgliedstaat gemeldeten Fall einer betrügerischen Handlung oder Unregelmäßigkeit ein Betrag von rund 130 000 ECU. Nur bei 1,5 % der gemeldeten Fälle geht es um mehr als 1 Million ECU. Hingegen stehen in den Fällen, bei denen die Kommission die Fahndung koordiniert, Haushaltsmittel im Betrag von durchschnittlich 1,6 Mio. ECU auf den>Spiel. Deswegen konzentriert sich die Kommission bewußt "auf die Bekämpfung des organisierten Verbrechens und des besonders raffinierten Betrugs: gerade diese Fälle, bei denen Personen oder Firmen vielfach von einem oder mehreren Ländern aus operieren, lassen sich nur schwer von den im Alleingang aufdecken, so daß die Mitgliedstaaten auf die Mitgliedstaaten Gemeinschaftshilfe angewiesen sind. ABSCHNITT 2: TREND Obwohl in den vergangenen Jahren eine Zunahme der Zahl der Unregelmäßigkeiten und betrügerischen Handlungen sowie ihrer finanziellen Auswirkungen zu verzeichnen war, hat sich der Gesamtbetrag der entsprechenden Haushaltsmittel 1995 relativ wenig verändert. : Die Zahl der aufgedeckten Fälle war immerhin rund 15 % höher als 1994, während die Beträge praktisch gleich blieben. Gleichzeitig ist der Gemeinschaftshaushalt um annähernd 9 % angewachsen. Die vier großen Haushaltsbereiche, die in Abschnitt 1 aufgeführt sind, weisen eine sehr unterschiedliche Entwicklung auf. Die hinterzogenen Beträge sind im Bereich des EAGFL-Garantie eindeutig zurückgegangen, im Bereich der traditionellen Eigenmittel dagegen stark angestiegen. Dennoch sollten allein aufgrund der Veränderungen von einem Jahr zum andern keine voreiligen Schlüsse hinsichtlich der Entwicklungstendenzen gezogen werden. Sehr wenige sehr spektakuläre Fälle, die innerhalb eines Jahres 91 aufgedeckt werden, können sich erheblich auf die Gesamtzahlen für dieses Jahr auswirken. Wann ein gravierender und komplizierter Betrugsfall aufgedeckt und gemeldet wird, ist jedoch stets aleatorisch. Beispielsweise wurden 1994 einige sehr umfangreiche Betrugsfälle im Bereich der Ausgaben des EAGFL-Garantie gemeldet (mehr als 200 Mio. ECU oder die Hälfte des Gesamtbetrags entfielen allein auf 7 der von den Mitgliedstaaten gemeldeten I 610 Fälle). Bemerkenswert ist ferner, daß der Anteil der von der Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten bearbeiteten Fälle - insbesondere hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Haushalt - merklich zunimmt. Daran zeigt sich vor allem, daß im operativen Bereich Fortschritte erzielt werden: Die spezialisierten Dienststellen der Mitgliedstaaten und der Kommission konzentrieren ihre Maßnahmen auf die wichtigsten und heikelsten Fälle, bei deren Aufdeckung sie dank der durchgeführten Kontrollen effizienter und gezielter vorgehen können. Dieser Fortschritt, ist ermutigend, obwohl die Situation insgesamt, noch zu wünschen übrig läßt. 1995 sind die umgangenen Beträge, die im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten im Bereich des EAGFL-Garantie angegeben wurden, erstmals wesentlich niedriger als 1994. Es könnte sich dabei um die ersten Auswirkungen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolipoiitik (GAP) handeln. Dabei ist die allgemeine Ausgabenentwicklung des EAGFL-Garantie zu berücksichtigen, wo sich in zwei Sektoren, in denen 1994 zahlreiche Unregelmäßigkeiten festgestellt worden waren (Ausfuhrerstattungen für Getreide und Verbraucherbeihilfen für Olivenöl), die Ausgaben im Jahre 1995 erheblich verringert haben. Die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen (alle Erzeugnisse) gingen zwischen 1994 und 1995 von 8,159 Mio. ECU auf 7,802 Mio. ECU zurück, die Verbraucherbeihilfen für Olivenöl sanken von 613 Mio. ECU auf 263 Mio. ECU. Hingegen erhöhten sich in der gleichen Zeit die direkten Beihilfen (einschließlich für Flächenstillegungen) von 10,552 Mio. ECU auf 13,506 Mio. ECU. Andererseits stehen bei den von den Mitgliedstaaten oder der Kommission im Bereich der traditionellen Eigenmittel aufgedeckten Unregelmäßigkeiten immer höhere Beträge auf dem Spiel. Zunickzuführen ist diese Entwicklung in erster Linie darauf, daß die Mitgliedstaaten und die Kommission oei ihren Kontrollen zunehmend erfolgreich sind, da sie ihre Ermittlungen auf die betrugsanfälligsten Bereiche (Erzeugnisse, die sehr hohen Verbrauchsteuern une sonstigen Abgaben oder hohen Einfuhrzöllen unterliegen) konzentrieren. Der Bereich der Zölle für gewerbliche Waren ist nach wie vor am stärksten betroffen. Während 1994 bei den Zöllen mehr Unregelmäßigkeiten festgestellt wurden als bei den Agrarabschöpfungen (45 % gegenüber 30 %), hat sich 1995 das Verhältnis umgekehrt (Agrarabschöpfungen 39 %, Zölle 30 %). Von den hinterzogenen Beträgen entfielen 1995 annähernd 54 % des Gesamtbetrags auf Zölle gegenüber nur 39 % im Jahr 1994 (vgl. Tabelle 7). Die höchste Zahl der Betrugsfälle wurde bei den Zigaretteneinfuhren festgestellt. Die von der Kommission eingesetzte Task-force, die mit den Dienststellen der Mitgliedstaaten zusammenarbeitet, konnte Unregelmäßigkeiten aufdecken, bei denen sehr hohe Beträge hinterzogen wurden (vgl. Tabelle 9). Im Bereich der strukturpolitiscben Maßnahmen sind die Zahl der aufgedeckten Fälle und die Höhe der hinterzogenen Haushaltsmittel ebenfalls gestiegen, was in erster Linie auf das Inkrafttreten der sehr detaillierten Vorschriften für die von den Mitgliedstaaten zu 92 übermittelnden Meidungen sowie auf die Einsetzung entsprechender Strukturen innerhalb der Kommission zurückzuführen ist. Im Bereich des ESF war die Zahl der Meldungen höher, während im Falle des EFRE höhere Ausgabenbeträge betroffen waren (56 % des Gesamtbetrags), woran sich die höhere Dotierung des letztgenannten Fonds ablesen läßt. ABSCHNITT 3: VERSANDVERFAHREN Im März 1995 hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Mitteilung zugeleitet, in der sie die Lage realistisch beschreibt, die Schwächen des derzeitigen Systems aufdeckt sowie kurz- und längerfristige Lösungen vorschlägt153. Bei sehr vorsichtiger Schätzung dürften der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten zwischen 1. 990 und 1995 Eigenmittel und sonstige Abgaben in Höhe von mindestens 975 Mio. ECU verlorengegangen sein. Allein der Verlust an Eigenmitteln ist anhand der von den Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 oder gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 über die Amtshilfe gemeldeten Fälle mit 409 Mio. ECU veranschlagt worden. Die im Rahmen des Versandverfahrens weitaus am stärksten für Unregelmäßigkeiten und Betrug anfälligen Waren sind Zigaretten (im Zeitraum 1990 bis 1995 entfallen darauf 47 % der hinterzogenen Beträge). Es folgen die Bereiche Milcherzeugnisse, Lebendtiere und Fleisch (vgl. Tabelle 10). Da diese Waren sehr hohen Verbrauchsteuern und sonstigen Abgaben (oder Einfuhrzöllen) unterliegen, gelten sie als "empfindliche" Erzeugnisse. Die Mitgliedstaaten und die Kommission haben ein EDV-System eingerichtet, über das sie im Rahmen einer Verwaltungsvereinbarung rasch Informationen austauschen können ("Frühwarnsystem "! 3 4). ABSCHNITT 4: BEITREIBUNG Bei den traditionellen Eigenmitteln und den Ausgaben des EAGFL-Garantie läßt die Beitreibungspraxis nach wie vor zu wünschen übrig. Dies ist umso besorgniserregender, als die Mitgliedstaaten an einer Verbesserung der Lage finanziell ein mindestens ebenso großes Interesse haben dürften wie die Gemeinschaft. Nach wie vor treten große Probleme auf, hauptsächlich wegen der schwerfälligen Verwaltungsverfahren innerhalb der Mitgliedstaaten und des hohen Prozentsatzes von Fällen, in denen die Wirtschaftsteilnehmer einen Beitreibungsbeschluß vor Gericht anfechten. Überdies spiegeln die in den Tabellen 11 bis 13 enthaltenen Zahlenangaben unter Umständen nicht die tatsächlichen Anstrengungen der Mitgliedstaaten wider, da diese die Kommission nicht systematisch über die Höhe der jeweils beigetriebenen Beträge, insbesondere bei den traditionellen Eigenmitteln, unterrichten. Insbesondere das Vereinigte Königreich hat Zahlenangaben zur Verfügung gestellt, die belegen, daß der Betrag der tatsächlich beigetriebenen Eigenmittel (siehe Tabelle 11) wesentlich höher ist, als der, welcher sich bei Auswertung der in den elektronischen Datenbanken vorhandenen 153 154 Vgl. Kapitel 2, Abschnitt 3, Ziff. 1, S. 26. Vgl. Kapitel 2, Abschnitt 3, Ziff. 1, S. 28. 93 Daten ergibt. Anhand dieser Daten, welche quartalsweise in globaler Form mitgeteilt werden, ist es nicht mögliche, Einzelfälle zu verfolgen. Diese dienen aber als Grundlage für die Statistiken zur Beitreibung der traditionellen Eigenmittel. Für das Jahr 1996 dürfte das Problem mit der Annahme einer neuen Verordnung eine Lösung finden. Die Beitreibung der Zölle ist ein besonders problematischer Fall. Immer wieder verzögern Piobleme im Zusammenhang mit dem Entstehen der Zollschuld und der Festlegung der Zuständigkeiten die Einleitung der Beitreibungsverfahren. Die Kommission hat deshalb spezifische Vorschriften eingeführt, die eine raschere - und angesichts der Verjährung vor allem fristgerechte - Beschlußfassung ermöglichen sollen. Eine dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe ist beauftragt, die strittigen Fälle zu prüfen, alle wichtigen Fakten zusammenzutragen und die notwendigen Schlußfolgeaingen zu ziehen. Die Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten eingeführten Verfahren läßt sich nur mit einem gewissen zeitlichen Abstand kritisch und konstruktiv beurteilen. Es dürfte daher sinnvoller sein, die Beitreibungspraxis anhand der Fälle zu prüfen, die in den Jahren vor dem Bezugszeitraum dieses Jahresberichts gemeldet wurden. Die Tabellen 11 bis 13 geben genauen Aufschluß über die zwischen 1992 und 1994 gemeldeten Fälle und vermitteln einen Überblick über den Stand der Beitreibungen in den ältesten Fällen. Zahlreiche sehr alte Fälle (sie reichen mitunter bis in die 70er Jahre zurück) konnten auch 1995 noch nicht abgeschlossen werden. Am 31. Dezember 1995 waren allein im Bereich des EAGFL-Garantie 1169 im Jahr 1991 oder früher gemeldete Fälle noch unerledigt; in 419 dieser Fälle waren Gerichtsverfahren anhängig. Mehr als 90 % aller Gerichtsverfahren wurden von zwei Mitgliedstaaten (Italien und Deutschland) eingeleitet. Wie bereits in der Sitzung des Ausschusses "Gruppe für Unregelmäßigkeiten und gegenseitige Amtshilfe" vom 20. Oktober 1995 angekündigt worden ist, bemüht sich die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten um eine Lösung für die ältesten Fälle, in denen keine Fortschritte mehr zu erwarten sind und entschieden werden muß, ob die ausstehenden Beträge als uneinbringlich einzustufen und entweder einem Mitgliedstaat oder aber der Gemeinschaft anzulasten sind. Während es im Zusammenhang mit den Ausgaben des EAGFL-Garantie möglich ist, einen Mitgliedstaat im Falle der Fahrlässigkeit bei der Beitreibung umgangener Beträge zur Verantwortung zu ziehen und ihm die Beträge, die er hätte beitreiben müssen und können (im sogenannten Rechnungsabschlußverfahren) anzulasten, ist diese Möglichkeit bisher für die anderen Haushaltsbereiche nicht ausdrücklich vorgesehen. Die besorgniserregende Lage bei den traditionellen Eigenmitteln läßt es noch dringender erscheinen, darüber nachzudenken, ob das Rechnungsabschlußverfahren nicht im Grundsatz auch für die übrigen Haushaltsbereiche eingeführt werden sollte, wie dies der Europäische Rat in Madrid im Dezember 1995 empfohlen hat. ABSCHNITT 5: ANALYSE DER RECHTSVORSCHRIFTEN Im Rahmen Kommission mehrere Beschlüsse gefaßt, die ihrer Initiative SEM 2000 (Effizientes Finanzmanagement) hat die sollen, daß neue sicherstellen 94 Gesetzesinitiativen, die nennenswerte Auswirkungen auf den Haushalts haben würden, vorher auf eine mögliche Betrugsanfälligkeit hin geprüft werden. Vorgeschlagen werden außerdem Maßnahmen, die einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gewährleisten. In Phase III der Initiative, die zusammen mit den Mitgliedstaaten durchgeführt wird, wurde hierzu die Frage zur Diskussion gestellt, wie sich vermeiden läßt, daß die im Rahmen der Verhandlungen im Rat vorgenommenen Änderungen der Kommissions vorschläge zu einer erhöhten Betrugsanfälligkeit führen. Überdies wird die Kommission anhand der verfügbaren Angaben über die in der Vergangenheit aufgedeckten Unregelmäßigkeiten alljährlich ein Verzeichnis derjenigen Rechtsvorschriften erstellen, die unter dem Blickwinkel eines besseren Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu überarbeiten sind. Damit soll die partnerschaftliche Zusammenarbeit in im Interesse einer systematischeren Nutzung der gesammelten diesenv Bereich Erfahrungen ausgebaut werden. Vorrang erhalten die Rechtsvorschriften, die erhebliche Auswirkungen auf den Haushalt haben, und deren Nichtbeachtung den Wirtschaftsteilnehmern einen großen Vorteil verschaffen kann; sehr komplex und schwW zu kontrollieren sind; in den Berichten des Rechnungshofs oder in den Datenbanken IRENE und Pre- IRENE als besonders betrugsanfällig eingestuft worden sind. Die Kommission beabsichtigt daher, aufgrund der 1995 gewonnenen Erkenntnisse insbesondere die Verjährungsvorschriften für die im Zollkodex vorgesehenen Sicherheiten, im Sektor Rindfleisch, die die Eingangsabgaben und die Ausfuhrerstattungen Personalfrage spezialisierter Gemeinschaftsbediensteter für Kontrollen im Weinsektor155, die Produktionsbeihilfen im Olivenölsektor sowie die Artikel 23 und 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zu prüfen. im Zusammenhang mit der Gruppe Ebenfalls innerhalb der Phase III der Initiative SEM 2000 prüft die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, welche sonstigen Verbesserungen zu einer Verringerung der Betrugsanfälligkeit beitragen könnten. Dabei geht es beispielsweise um die Frage einer klareren Definition der Förderkriterien im Bereich der Strukturfonds sowie um die für die indirekten Ausgaben eingeführten Kontroll- und Auditsysteme, die von den Mitgliedstaaten venvaltet werden. 155 Verordnung (EWG) Nr. 2048/89 des Rates, ABl. Nr. L 202 vom 14. 7. 1989. 95 Tabelle 1 Alle Bereiche 1992-1995 UMFANG der UNREGELMÄSSIGKEITEN : Förmliche Mitteilungen der Mitgliedstaaten und Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Fälle Beträge : Million ECU \ 1992 l 1993 I J 9 9 41 1995 1. 146•{*) 1. 200 1. 100 1. 000 900 800 700 600 500 400 300 200 " 100 "fcfll 204 I l 1 037 j (") für Traditionelle Eigenmittel ist ein Schätzbetrag für das 2. Halbjahr 1995 enthalten. 96 22/04/96 Tabelle 2 Alle Bereiche 1 9 9 2 - 1 9 95 1. Förmliche Mitteilungen (+) der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten 2. Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten (++) FALLE 1992 1993 1994 1995 4. SOO 4. 400 4. 300 4. 200 4. 100 40O0 XT SO XSOO X2S0 XOOO 2. 7SO' zsoo' 2-2SO~ zooo' l. rso' 1SOo' 1. 2S0~ 1. 0O0' SOO~ 6O0~ 400 2O0 Beträge : MILLION ECU 362 (•*•) Mitteilungen der Mitgliedstaaten übe* f e s t g e s t e l l te Fälle g e m äß den e i n s c h l ä g i g en Verordnungen in d en B e r e i c h en Traditionelle Eigenmittel, EAGFL-Garantie und Strukturpolitisch« Maßnahmen. (**•) In Zusammenarbeit mit d en Dienststellen der Mitgliedstaaten durchgeführte Ermittjungen der Kommission bei d e ne i betreffenden Jahr eine Unregelmäßigkeit a u f g e d e c kt und d os e n t s p r e c h e n de S c h a d e n s v o l u m en bestimmt »wurde. O Die A n g a b en enthalten für d en Bereich der EißenmittH einen S c h ä U b e t r ag für d as 2. Halbjahr 1995. Tabelle 3 Traditionelle Eigenmittel 1992-1995 i. Förmliche Mitteilungen (+) der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten 2. Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten FALLE 1993 1994 1995 1992 1993 1994 2^13 1C25* < ^ 1* 1992 It00 2400 2. 000 2. 300 2. 200 2. tOO 1995 1 2 tOO I 1O0 1. 0O0 1. 6O0 1 800 1. 200 1. 400 1. 300 1. 500 1. 700 100- »00 700 600 500 400 300 200 100 A 1992 1993 1994 Beträge: MILLION ECU | 1995 1992 1993 1994 | 1995 421 - Infill 1 1 SOO 475 450 425 400 375 350 325 300 275 250 225 200 175 ;-:''x170:;:ï-:'. ;. Illllllllllllll'll! ' • • ". l + f ^/ ttr Ttf: 98 1Ç1 2 B» 9$ (*) gemäß Verordnung (EWG) 1552/89 \ Mitteilungen 1. Halbjahr 1995 zsoo" 2. 400 " >. *»: 22O0 _ 2. 10O\ 2. 000' 1. IOO' i. soo~_ i. roo'_ i. eoo'_ 1. SOO'_ 1. 400'_ 1. 300' 1. 200~_ 1. 000- eoo- 700- 5O0- 400- 300- 2O0" 100- soo 475 450 425 - 400 375 350 323 300 275 250 225 - 2O0 - ] Tabelle 4 EAGFL-GARANTIE 1992-1995 1. Förmliche Mitteilungen (+) der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten 2. Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten 1992 | 1993 1994 | 1995 1992 1993 1994 | 1995 FALLE 1. 754 _ 1. 610 —1 • * * Ä4 • 1L42tf 2. 0O0] 1. 100] 1tOO' 1. 700] 1. 00O] 1. 500] 1. 400 ] 1. 200] 1. 100] 1. 0O0'_ too' *00~ 7V0' too"_ soo\ 400 " J O Ö" 20O- J O OH 1992 1993 1994 1995 1993 ] 1994 l 1995 I Beträge: MILLION ECU 500 475' 45o' 42S~ 40o' 37 s' 35o' 325~ 300' 275 ' 250 ' 225 ' 200' 175~ 1S0~ 125~ 102 4ir 30Q 214 •mm (+) gemäß Verordnung(EWG) 595/91 ~== 99 2. 000 '_ t. too' i. too' 1. 700] 1. 600' 1. 500" 1. 400" 1. 3001 1 200~_ 1. 100~_ 1. 000' SOO " 300 " 700 ~_ eooZ 500 ~ •<0O" J « 7" 2O0~ too- 500 ~ 475~ 4S0~ 425 400 " 375 ~ 3SO~ 325 ~ 3O0 275 ' 2S0~ 200 ~ 17S~ 150~ t2S~ 100 75 ' 50 ~ 2S~ Tabelle 5 Strukturpolitische Maßnahmen 1992-1995 Förmliche Mitteilungen (+) der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten 2. Ermittlungen der Kommission In Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 194 Fälle - - : 112 s j ;£i£|3Ä£& 79 insgesat rrt580 Beträge: MILLION ECU 1992 | 1993 | 1994 | 1995 1992 1993 1994 1995 44 Insgesamt 2 Q |::::&::;::^ = (*) vor Inkrafttreten der Verordnuiîgen (EWG) 1681/94 und 1831/94 (+) Förmliche Mitteilungen der Mitgliedstaaten gemäß den - Verordnungen (EWG) 1681/94 und 1831/94 100 Tabelle 6 Direkte Ausgaben n Ermittlungen der Kommission (**) Fälle Beträge : Million ECU (*) Siehe Kapitel 6, Abschnitts (**) Mit Unterstützung der Mitgliedstaaten. 101 22/04/96 Tabelle 7 Aufschlüsselung der 1995 aufgedeckten Unregelmäßigkeiten Förmliche Mitteilungen der Mitgliedstaaten und Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Traditionelle Eigenmittel 1995 Traditionell e Eigenmittel 1995 Fälle Traditionelle Eigenmittel 1995 Beträge 38%. ^ ^ ^ ^ H H K^ k s^^ >. Sonatig« AbsdMn 31% N. gjpF 3o% Aufschlüsselung der Zahlen von Tabelle 3. EAGFL-Garantie 1995 EAGFL Garantie 1995 Fälle Erstattungen 2 4% EAGFL GARANTIE 1995 Beträge MarkUtützung 5 3% Marklstütiung 46% Öffentliche Lagerhaltung 5% Aufschlüsselung der Zahlen von Tabelle 4. Ö f f e n t l i c he L a g e r h a l t u ng 7% Strukturpolitische Maßnahmen 1995 Strukturpolitische Maßnahmen 1995 Fälle Stmkturpolitische Maßnahmen 1995 Beträge Aufschlüsselung der Zahlen von Tabelle 5. 102 e Bereiche Unregelmäßigkeiten - Förmliche Mitteilungen nach Mitgliedstaaten 1995 Tabelle 8 o Ul Beträge x 1. 000 ECU BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN LUXEMBURG NIEDERLANDE ÖSTERREICH PORTUGAL FINNLAND SCHWEDEN EREIN. KÖNIGREICH Insgesamt (*) nur 1. Halbjahr 1995 Gemeldete Fälle Tradjtipnolle Eigenmittel (*) Gemeldete Beträge 22. 419 1. 213 39. 548 1. 603 3. 342 28. 754 613 22. 123 0 11. 600 33 2. 103 25 38 10. 456 54 8 558 9 22 121 15 73 0 110 2 18 1 2 155 1. 148 EAGFL-Garantie Gemeldete Fälle Gemeldete Beträge Strukturpolitische Maßnahmen Gemeldete Beträge Gemeldete Fälle 35 39 349 151 116 65 20 416 0 154 10 132 0 48 219 1. 613 3. 524 69. 228 10. 838 17. 681 3. 769 214 82. 716 0 9. 679 381 7. 247 0 67 7. 148 214. 106 0 0 12. 691 2. 597 20. 149 0 0 4. 443 0 0 0 2. 576 0 0 1. 960 Umm&: 21 58 46 5 13 44 7 194 Unregelmäßigkeiten Gesamtzahl und ^betrag Gemeldete Falle 89 47 928 218 184 186 35 494 0 277 12 194 1 50 381 3. 096 Gemeldete Betr&ge 24. 032 4. 737 121. 467 15. 038 41. 172 32. 523 827 109. 282 0 21. 279 414 11. 926 25 105 19. 564 BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT Fl SE GB 143. 870 1. 754 Tabelle 9 " TASK GROUP Zigaretten " Zigarettenschmuggel 1995 Mitgliedstaat beschlagnahmt Schmuggelvolumen ZIGARETTEN Finanzielle Folgen für die Mitgliedstaaten und die Traditionellen Eigenmittel (*) FINNLAND SCHWEDEN ÖSTERREICH/ITALIEN VER. KÖNIGREICH ~ ' GRIECHENLAND SPANIEN BELGIEN DÄNEMARK/SPANIEN/PORTUGAL IRLAND FRANKR. /VER. KÖNIGREICH DEUTSCHLAND NIEDERLANDE ITALIEN 4. 650. 000 6. 750. 000 11. 450. 000 13. 000. 000 20. 000. 000 40. 000. 000 51. 540. 000 60. 000. 000 167. 534. 600 35. 000. 000 80. 000. 000 426. 650. 000 450. 000. 000 3. 000. 000 10. 000. 000 50. 000. 000 45. 000. 000 57. 350. 000 92. 000. 000 8. 888. 665 15. 000. 0001 450. 000. 000 45. 000. 000 1. 000. 000. 000 1. 097. 810. 000 100. 000. 000 110. 580. 0001 I n s g e s a mt 3 7 4. 9 2 4. 6 00 3. 688. 810. 000 387. 468. 665] (*) Schätzbeträge Zigarettenschmuggel 1995 600 000 000 Tabelle 10 Unregelmäßigkeiten im Bereich VERSANDVERFAHREN ab 1990 bis einschließlich 1995 (*). Beträge bei den Traditionellen Eigenmitteln j Erzeugnis Lebende Tiere Rinder/Schweine/Schafe I MILLION I ECU 33 Unregelmäßigkeiten im Bereich VERSANDVERFAHREN Rind- und Schweinefleisch 33 o Milcherzeugnisse 63 Butter/Käse/Milchpulver Andere Erzeugniss 11% Textilien 1% Bananen 15 Getreide 5 Zucker 18 Textilien 5 Banane 4% Zigaretten 48% Andere Erzeugnisse 46 Milcherzeugnisse 15% Zigaretten 191 (") Mitteilungen gemäß den Verordnungen 1552/89 und 1468/81 Insgesamt 4 09 Lebende Tiere 8% Rind- und Schweinefleisch 8% Tabelle 11 Beitreibung-Stand: 31. 12. 1995 Traditionelle Eigenmittel Verordnung (EWG) 1552/09 Vor 1992 gemeldete Fälle n Fällen gemeldet in 1992+ 1993 + 1994 Beträge in 1. 000 ECU Gomeldete N o ch b e i z u t r e i b e n de Beträge (+++y ] Gemeldete Tatsächlich bolge- N o ch beizutreibende Beträge fr**/- B G träge (**) I N S G E S A MT \dnvon VORGERICHT] %vomgomoid. Botmg | Deträge (**) trlebono Beträge IN SG ES A MT \d»von. VORGERiCHj\ ••::• ' /. vom gemeld, Betraf o o BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN LUXEMBURG N I E D E R L A N D E^ ÖSTERREICH PORTUGAL FINNLAND SCHWEDEN VEREIN. K Ö N I G R E I C H^ Insgesamt 1 8. 593 3. 476 122. 737 1. 336 2. 410 27. 564 270 4. 186 41 6. 030 '# 699 # 2 3. 606 2. 017 118. 716 1. 336 1. 647 21. 010 93 4,186 41 5. 612 3 134 0 65. 730 819 260 55 0 3. 719 0 2. 676 4*2/1 42% 58% 97% 100% 68% 76% 34% 100% 100% 93% 322 202 46% 24. 228 201. 570 18. 175 176. 761 0 73. 595 75% 88% 97. 943 7. 005 127. 985 2. 162 13. 267 80. 895 12. 038 98. 620 89 9. 323 # 2. 716 # # 72. 606 524. 649 6. 555 2. 952 6. 075 0 1. 615 957 6. 118 639 46 125 7-5G 91. 388 4. 053 121. 910 2. 162 11. 652 79. 938 5. 920 97. 981 43 9. 198 8 50. 624 204 24. 685 2. 037 2. 803 452 0 92. 991 0 5. 090 9-7/5 93% 58% 95% 100% 88% 99% 49% 99% 48% 99% 677 2. 039 1. 172 75% 2. 260 "28. 0191 70. 346 496. 630 658 180. 716 97%, 95% förmlich gemoldoto Falle ( ' ) ("J ursprünglich gomeldoto ( nachher event, borlchllglo) ßotrögo (*) Die Niederlande hat der Kommission mitgeteilt, daß In 1995 Im Zusammenhang mit In 1993 und 1 994 gn m old ol on F Allan von ZigarotlonschmuggoloInBotrag von 50 Mio. ECU bolgetrlo bon worden Isl. (**) OBS Voreinigte Könlgrolch hat der Kommission mitgolellt doß dio Wlodorolnzlohungr. quote hölior Ist als oben genannt, da die Mittollungon (ibor Unrogolmäftlgkoiton noch nicht aul dorn neuesten Stand gobracht worden sind (***) Dio Wiedorolnzlohungsquolen wordon untor Vorbohalt angogobon. Ris zur Änderung dor Vorordnung, dlo kurz bovorslnhl, sind dio Milgliodslaaton nicht vorpllichtol, dlo Komminsion ubor dio wledorolngozogonen Rolrnge zu Informloron Ä entfällt Tabelle 12 WIEDEREINZIEHUNG - Stand: 31-12-95 EAGFL- Garantie Verordnung (EWG) 595/91 Vor 1992 gemeide Fälle n Fällen gemeldet in 1992 + 1993 + 1994 Beträge Gemeldete N o ch b e i z ü t r e i b e n de Beträge'(++*) Gemeldete Tatsächlich beige- in 1. 000 ECU Beträge (**). N SG ESAMT\dâvon VOR GERICHT^ % vom flomold. Betrog" Beträge "(**). triöbene: Beträge Noch belzütrelbende Betrage (++*) \äavonyöR GERICHl\ % vom flemald. Betrag BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN LUXEMBURG NIEDERLANDE ÖSTERREICH PORTUGAL FINNLAND SCHWEDEN VEREIN. KÖNIGREICH insgesamt 14. 570 23. 252 155. 868 784 2. 486 29. 248 13. 945 409. 108. 0 27. 980 # 1. 146 4. 510 13. 258 30. 510 253 1. 242 10. 696 7. 316 393. 283 0 16. 607 496 U n 24. 042 11. 196 702. 429. 489. 367 förmlich gemeldete Fälle ( * ) {'*) ursprünglich gemeldete ( nachher event, berichtigte) Betröge 2. 550 11. 011 23. 543 0 0 8. 891 2. 228 149. 210 0 3. 471 4=2/1 3 1% 57% 20% 32% 50% 37% 52% 96%, 59% 4 3% 492 201. 396 E 47% 70% 16. 593 9. 101 62. 150 82. 914 79. 607 49. 404 2. 992 460. 606 0 17. 204 # 14. 327 # # 22. 405 817. 3031 I N S G E S A MT 7=5-6 15. 603 4. 272 52. 201 26. 505 77. 656 34. 527 1. 122 370. 543 0 7. 520 990 \ 4. 829 9. 949 56. 409 1. 951 14. 877 1. 870 90. 063 0 9. 684 43 1. 029 2. 951 0 212 6. 474 0 114. 445 0 0 1. 153 13. 174 2. 187 10. 524 202. 299 11. 881 615. 004 189 127. 530 9*7/5 94% 47% 84% 32%o 98% 70% 38% 80% 44% 92% 53% 75% n entfallt Tabelle 13 Wiedereinziehung - Stand: 31. 12. 1995 STRUKTURPOLITISCHE MAßNAHMEN Vor 1992 gemeldete Fälle Fälle gemeldet in 1992 + 1993 + 1994 Beträge x 1. 000 ECU Gemeldete Betraget*) Noch einzuzieh- ende Beträge davon FALLE VORGERICHT Gemeldete Beträge (*) Tatsächlich wieder». eingezogene Beträge Noch elnzuzleh- ende Beträge % des ursprünglich gemeldeten Betrags o 00 BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN LUXEMBURG NIEDERLANDE ÖSTERREICH PORTUGAL FINNLAND SCHWEDEN (VEREIN. KÖNIGREICH Insgesamt ! 0 13 19 111 72 945 58 0 0 562 # 0 # # 420 2. 200 (*) ursprünglich gemeldete und berichtigte Beträge. 0 13 12 35 60 945 23 0 0 444 # 0 # # 356 1. 888 0 0 0 0 0 944 0 0 0 45 # 0 # # 79 1. 068 0 105 239 2874 397 0 0 1477 0 0 # 430 # # 72 5. 594 0 73 29 72 12 0 0 0 0 0 # 238 # # 0 424 0 32 210 2802 385 0 0 1477 0 0 192 72 5. 170 # entfällt BE OK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT Fl SE GB 30% 88% 97% 97% 100% 45% 100% 92% KAPITEL 8: MITTEL FUR DIE BETRUGSBEKÄMPFUNG ABSCHNITT 1: AUSFÜHRUNG 1995 1995 belief sich der Betrag der von der Haushaltsbehörde für die Betrugsbekämpfung bereitgestellten Mittel auf 132,618 Mio. ECU (Verpflichtungsermächtigungen). Nach Mittelübertragungen156 beläuft sich der Betrag der verfügbaren Mittel auf 88,233 Mio. ECU. Nicht berücksichtigt sind in diesem Betrag die bei der Linie B5-800 ("Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres") eingesetzten Mittel, die 1995 zur Finanzierung der von den Mitgliedstaaten bei der Kommission im Rahmen von Titel VI des Vertrags über die Europäische Union eingereichten Vorhaben verwendet wurden. Diese Mittel sind zum großen Teil für die einzelstaatlichen Verwaltungen im Rahmen der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken auf dem Gebiet der Unterstützung und technischen Hilfe bestimmt. Die einen sind strikt durch sektorale Vorschriften, insbesondere im Bereich der Landwirtschaft, die anderen flexibler im Rahmen der Gewährung von Zuschüssen zur Unterstützung der operativen Kontroll- und Ermittlungstätigkeiten der spezialisierten Dienststellen der Mitgliedstaaten festgelegt. Für alle ist der für die Kommission geltende Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsfülming maßgebend. Die Verwendung der Mittel 1995 ist im einzelnen der Tabelle 14 zu entnehmen. ABSCHNITT 2: MITTEL 1996 Die von der Haushai tsbebörde für 1996 bewilligten Mittel belaufen sich auf 86,665 Mio. ECU (einschließlich der in die Reserve eingesetzten Beträge157). Diese Mittel sind niedriger als 1995, insbesondere im Falle von Teil B des Haushaltsplans. Diese Verringerung hängt insbesondere mit der Mittelausstattung der Linie B1-360 zusammen (29 Mio. ECU bei der Haushaltslinie + 15 Mio. ECU in der Reserve), da 1995 bestimmte Kofinanzierungsprogramme gemäß den Verordnungen (EWG) Nr. 307/91 (Verstärkung der Kontrollen bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL-Garantie) und Nr. 3508/92 (integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem) - außer für die neuen Mitgliedstaaten - ausgelaufen sind. 156 157 Interne Mittelübertragungen, die der Genehmigung der Haushaltsbehörde bedürfen. Hinweis: Diese Beträge können noch nicht in Anspruch genommen werden, sie sollen aber im Laufe des Haushaltsjahres (also nach Aufstellung und Genehmigung dieser Betrugsbekämpfungs- Budgets) verwendet werden können. 109 Artikel B2-150 ist neu. Er umfaßt die verschiedenen Linien für die Betrugsbekämpfung im Bereich der Strukturmaßnahmen (Linien B2-101, B2-111, B2-121 und B2-131). Die Schaffung eines neuen Titels B5-9 "Betrugsbekämpfung" und eines neuen Artikels B5-910 "Allgemeine Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung" innerhalb des Teileinzelplans "Verbraucherschutz, Binnenmarkt, Industrie und transeuropäische Netze" wurde vom Europäischen Parlament gewünscht. Erfaßt sind die Ausgaben für die technische Hilfe, die die Kommission (GS/UCLAF) den Mitgliedstaaten im Bereich der Landwirtschaft und der traditionellen Eigenmittel leistet, sowie die Kosten insbesondere im Zusammenhang mit Vor-Ort-Kontrollen, durch die rechtsgrundlose Zahlungen sowie Mindereinnahmen bei den Eigenmitteln vermieden werden sollen158. Die genaue Aufschlüsselung der Mittel für die Betrugsbekämpfung 1996 ist den Tabellen 15 und 16 zu entnehmen. 158 Diese Ausgaben im landwirtschaftlichen Bereich fielen 1995 unter Artikel B2-519. 110 MITTELVERWENDUNG 1995 Tabelle 14 BEZEICHNUNG FINANZIERTE MASSNAHMEN NACH MITTEL- ÜBERTRAGUNGEN VERFÜGBARE MOTEL GEBUNDENE MITTEL VERWENDUNGS RATE HAUSHALTS POSTEN A 2554 Veranstaltung von Konferenzen, Kongressen und Sitzungen im Bereich der Verbände der europäischen Juristen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschail Seminare, Sitzungen, Eortbildungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten 260. 000 259. 605 A 3530 Dienststelle zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung A 3531 Kontrollen, Studien, Analysen im Rahmen der Betrugsbekämpfung A 3532 TAFÏ (Betrugsbekärnpfungs- maßnahmen im Textilbereich) - Sitzungen, Kolloquien, Ermittlungen - Datenverarbeitung - Information - VO (EWG) 4045/89 - Seminare und Rechtsstudien - Zoll- und MwSt. -Scminare - Ermittlungen und Kontrollbesuehe - Sonstige Seminare - Bericht über die Betrugsbekämpfung - Analj'sen - Datenverarbeitung und Datenbanken - Zuschüsse - Schlichtungsstelie (EAGFL) - SCENT - Ermittlungen und Kontrollbesuche - Zuschüsse - Kofinanzierung einer Ermitllungsstelie - Textilbroschüren 200. 000 3. 308. 000 800. 000 199. 999 85. 6 i 5 24. 384 90. 000 3. 244. 018 470. 000 112. 904 90. 000 414. 800 516. 246 31. 000 9. 598 718. 120 418. 000 43S. 350 25. 000 740. 000 188. 799 200. 000 300. 000 51. 201 ZU ÜBERTRAGENDER GESAMTBETRAG 4. 568. 000 4. 443. 622 111 99,9 100 98 93 HAUSHALTS POSTEN BEZEICHNUNG ' FINANZIERTE MASSNAHMEN ÜBERTRAG Schaffung einer Stiftung des niederländischen Rechts (rechtliche Struktur des Netzes) unter Beteiligung von fünf Ländern: D, 1, GR, L, NL - VO (EWG) 307/91 + VO (EG) 3235/94 - VO (EG) 165/94 (Fernerkundung) - VO (EWG) 3508/92 (IVKS) -r VO (EG) 3235/94 Zuschüsse 200. 000 (*) NACH MITTEL ÜBERTRAGUNGEN VERFÜGBARE MITTEL GEBUNDENE MUTEL VERWENDUNGS RATE 4. 568. 000 t 4. 443. 622 400. 000 62. 500 16 65. 000. 000 62. 060. 000 95,5 10. 000. 000 8. 700. 000 43. 360. 000 iO. 000 5 - 50. 000 (*) - Europäisches Netz für Dokumentation, Koordinierung und Untersuchung zur Bekämpfung grenzüberschreitender Betrügereien und Kriminalität Maßnahmen zur Bctnigsbekämpfung im Bereich des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung " im Bereich des Europäischen Ausrichtung^- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung im Bereich des Finanzinstniments für die Ausrichtung der Fischerei A 355 B 1. 360 B2. 101 B2. 111 B2. I21 B2. 131 Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung im Bereich des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung im Bereich des Europäischen Sozialfonds Zuschüsse Zuschüsse 300. 000 (*) 30. 000 10 200. 000 (*) 19. 000 9,5 ZU ÜBERTRAGENDER GESAMTBETRAG 70. 718. 000 66. 625. 122 112 (*) Die entsprechenden Mittel waren in die Reserve BO-40 eingesetzt (die Linien waren mit einem p. m. versehen). Für die Übertragung dieser Mittel nach den jeweiligen Linien bedurfte es eines Beschlusses der Haushaltsbehörde auf der Grundlage eines Berichts der Kommissionsdienststellen (SGAJCLAF). Dieser Bescliluß ist im Juli 1995 ergangen; die Mittel konnten daher wegen ihrer verspäteten Bereitstelhm g 1995 nicht optimal verwendet werden. 113 HAUSHALTS POSTEN BEZEICHNUNG FINANZIERTE MASSNAHMEN NACH MITTEL ÜBERTRAGUNGEN VERFÜGBARE MITTEL GEBUNDENE MITTEL VERWENDUNGS RATE ÜBERTRAG 70. 718. 000 66. 625. 122 B2. 51I0 Kontrollen in der Landwirtschaft Getrennte Mittel - Kontrollen und Analysen - Olivenöl-Agenturen - Studien, Analysen, Kontrollen - Zuschüsse - Kosten für Sachverständige - Matthaeus - Matthaeus-Tax B2. 519 Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung :n der Landwirtschaft. B5. 3051 B6. 910 B7. 530 Gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur beruflichen Fortbildung der Zollbeamten (Matthaeus) und der Beamten der Steuerbehörden (Matthaeus-Tax) Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien im Bereich der Forschung auf Ko. stenteiiungsba. sis Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien im Bereich der Zusammenarbeit 12. 715. 000 1. 650. 000 (*) 3. 000. 000 12. 668. 864 168. 864 12. 500. 000 764. 387 149. 387 590. 000 25. 000 3. 000. 000 2. 290. 570 709. 43Ö 50. 000 42. 000 i 00. 000 - 99,6 46,4 100 84 - GESAMTBETRAG 88. 233. 000 83. 100. 373 94,2 (*) Die entsprechenden Mittel waren in die Reserve BO-40 eingesetzt (die Linien waren mit einem p. m. versehen). Für die Übertragung dieser Mittel nach dieser Linie bedurfte es eines Beschlusses der Hausahhsbehörde auf der Grundlage eines Berichts der Kommissionsdienststellen (SG/L'CLAF). Dieser Beschluß ist im Mi 1995 ergangen;die Mittel konnten daher wegen ihrer verspäteten Bereitstellung 1995 nicht optimal verwendet werden. 114 MITTEL FÜR BETRUGSBEKÄMPFUNG - HAUSHALT 1996 Tabell BEZEICHNUNG BETRAG (ECU) Veranstaltung von Konferenzen, Kongressen und Sitzungen im Bereich der Verbände europäischer Juristen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft Dienststelle zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung Kontrollen, Studien, Analysen im Ralunen der Betnigsbekämpfung Betragsbekämpfimgsmaßnahmenim Textilbereich (TAFI) Europäisches Netz für Dokumentation, Koordinierung und Untersuchung zur Bekämpfung grenzüberschreitender Betrügereien und Kriminalität Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung im Bereich des Europäischen. Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie Betnigsbekämpfung im Bereich der Struktur- maßnahmen Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung im Bereich des Kohäsionsfonds Kontrollen in der Landwirtschaft Gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur benülichen Fortbildung der Zollbeamten (Matthaeus) und der Beamten der Steuerbehörden (Matthaeus-Tax) Allgemeine Maßnahmen zur Betnigsbekämpfung Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung im Bereich der Forschung auf Kostenteilungsbasis Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien im Bereich der Zusammenarbeit 290. 000 200. 000 4. 000. 000 800. 000 - 350. 0001 29. 000. 0002 750. 000 300. 000 15. 500. 0003 3. 2000. 000 4. 175. 000 50. 000 50. 000 POSTEN A-2554 A-3530 A-3531 A-3532 A-3-55 B1-360 B2-150 B2-301 B2-511 B5-3051 B5-910 B6-910 B7-650 In voller Höhe in Kapitel A0-10 eingesetzte Mittel (Reserve Teil A des Haushaltsplans). Mittel in Höhe von 15 Mio. ECU sind in die Reserve BO-40 eingesetzt. Mittel in Höhe von 13 Mio. ECU sind in die Reserve BO-40 eingesetzt. 115 Tabelle 16 Haushaltsmittel für Betrugsbekämpfung 1996 Aufschlüsselung nach Hauptbereichen Bereich • 1. EAGFL-Garantie 2. Strukturfonds + Kohäsionsfonds 3. Landwirtschaft (Kontrollen) 4. Fortbildung (Zoll und Steuern) 5. Koordinierung und allg. Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung Haushalts- I ~ Unie B1-360 B2-150/B2-301 B2-511 B5-3051 A2554 / A-353 / A-355 + B-910/B6-910/B7-650 Insgesamt Mio ECU 44,00 1,05 28,50 3,20 9,92 86,67 Haushaltsmittel für Betrugsbekämpfung 1996 Betrugsbekämpfung (Koordinierung und allgemeine Maßnahmen) 11 % Fortbildung (Zoll und Steuern) 4% Landwirtschaft (Kontrollen) 33% 116 EAGFL-Garantie 51% Strukturfonds und Kohäsionsfonds 1% ANHANG: VERZEICHNIS DER GEBÜHRENFREIEN RUFM. JMMERN Deutschland: 0130820595 Belgien: 080012426 Dänemark: 80018495 Spanien: 900993295 Frankreich: 05917295 Griechenland: 008003212595 Irland: Italien: 1800553295 167878495 Luxemburg: 08003595 Niederlande: 060224595 Portugal: 0505329595 Vereinigtes Königreich: 0800963595 Österreich: 06605845 Schweden: 020791695 Finnland: 0800112595 117 EWG : Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ABKURZUNGSVERZEICHNIS EG: IGC: Europäische Gemeinschaft (seit Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union verwendete Bezeichnung) Intergovernmental Conference Regierungskonferenz) (englisches Kürzel für die Intergouvernementale SEM 2000: Programm der Kommission zur Verbesserung der Verwaltung der Gemeinschaftsfinanzen bis zum Jahr 2000 (Sound and Efficient Management - gesunde und effiziente Mittelbewirtschaftung) GS/UCLAF oder UCLAF: (Unité de) Coordination de la Lutte Antifraude = Dienststelle für die Koordinierung der Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung (Direktion innerhalb des Generalsekretariats der Kommission) ABL: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABL Nr L: Serie L, ABL Nr C: Serie C) TER: Transport International Routier (Übereinkommen aus dem Jahre 1975 für den internationalen Warentransport mit Carnets TIR) SCENT: System for a Customs Enforcement NeTwork (englisches Kürzel) ZIS: COCOLAF: COmité Consultatif pour la coordination dans le domaine de la Lutte AntiFraude Zollinformationssystem (Beratender Ausschuß für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung) TAFI: Textile Antifraud Initiative (englisches Kürzel) APS: Allgemeines Präferenzsystem GATT: General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll und Handelsabkommen) ESF: Europäischer Sozialfonds EFRE: Europäischer Fonds für Regionalentwicklung GFK: Gemeinschaftliches Förderkonzept EEF: IRENE: Europäischer Entwicklungsfonds IRrégularités, ENquêtes, Exploitation ( = Unregelmäßigkeiten, Ermittlungen, Auswertung) EAGFL: Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds (Abteilung Garantie : EAGFL-Garantie, Abteilung Ausrichtung: EAGFL Ausrichtung) FIAT: Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei ~ 118 ISSN 0256-2383 KOM(96) 173 endg. DOKUMENTE DE 09 Katalognummer : CB-CO-96-220-DE-C ISBN 92-78-03987-X Amt fUr amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg