title: Skydd av gemenskapens finansiella intressen - Bedrägeribekämpning - Årsrapport 1995

eurovoc_concepts:
Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 08. 05. 1996 KOM(96) 173 slutlig SKYDD AV GEMENSKAPENS FINANSIELLA INTRESSEN BEDRÄGERIBEKÄMPNING ÅRSRAPPORT 1995 (framlagt av kommissionen) INNEHÅLL INLEDNING KAPITEL 1 : FÖRÄNDRINGAR I DE HORISONTELLA RÄTTSREGLERNA UNDER 1995 (FÖRSTA OCH TREDJE PELAREN OCH AVDELNING VI) AVSNITT 1: ÖVERSIKT OCH NULÄGE AVSNITT 2: VERKSAMHET INOM DEN FÖRSTA PELAREN - BÄTTRE RÄTTSLIG RAM PÂ GEMENSKAPSNIVÅ Förordningen om gemenskapens finansiella intressen Förslaget till förordning om kontroller på plats 2. 1 2. 2 AVSNITT 3: VERKSAMHET INOM AVDELNING VI - BÄTTRE ÖVERENSSTÄMMELSE MELLAN LAGSTIFTNINGEN I OLIKA MEDLEMSSTATER 3. 1 Konventionen 3. 2 Tilläggsprotokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (den andra rättsakten om bland annat det rättsliga samarbetet) Tilläggsprptpkpllet om korruption av tjäastemän 3. 3 AVSNITT 4: FRAMVÄXANDE ORGANISERAD EKONOMISK BROTTSLIGHET KAPITEL 2: VIKTIGA FÖRÄNDRINGAR I SEKTORSBUNDEN LAGSTIFTNING UNDER 1995 AVSNITT 1: EGNA MEDEL AVSNITT 2: JORDBRUKSOMRÅDET AVSNITT 3: TULLOMRÅDET 3. 1 3. 2 3. 3 TransiteringsfÖrfarandet Projektet "Tull 2000" Råämnen till narkotika AVSNITT 4: ADMINISTRATIV ÖMSESIDIG HJÄLP KAPITEL 3: DE ÖVRIGA INSTITUTIONERNA AVSNITT 1: EUROPAPARLAMENTET Sida 5 8 8 10 10 12 14 14 16 J8_ 18 21 21 22 24 24 27 28 29 31 31 AVSNITT 2: RÅDET AVSNITT 3: REVISIONSRÄTTEN AVSNITT 4: DOMSTOLEN KAPITEL 4: MEDLEMSSTATERNA AVSNITT 1: NATIONELLA RAPPORTER OM FÖRSKINGRING AV GEMENSKAPSMEDEL OCH UTVÄRDERING AV TILLÄMPNINGEN AV ARTIKEL 209a 1. 1 Metodik 1. 2 Utvärdering (tillämpning av artikel 209a första stycket i EG- fördraget) 1. 3 Utvärdering (tillämpning av artikel 209a andra stycket i EG- fördraget) Tänkbara vägar 1. 4 KAPITEL 5: SAMARBETE OCH PARTNERSKAP AVSNITT 1: SEMINARIER OCH UTBYTE AV TJÄNSTEMÄN AVSNITT 2: DEN RÅDGIVANDE KOMMITTÉN FÖR SAMORDNING INOM OMRÅDET FÖR KAMPEN MOT BEDRÄGERIER (COCOLAF) AVSNITT 3: PARTNERSKAPET MED DE SPECIALISERADE NATIONELLA ORGANEN I MEDLEMSSTATERNA AVSNITT 4: DEN ADMINISTRATIVA ÖMSESIDIGA HJÄLPEN MELLAN GEMENSKAPEN OCH TREDJE LÄNDER PÅ TULLOMRÅDET KAPITEL 6: UTREDNINGAR AVSNITT 1: GRÄNSÖVERSKRIDANDE GROVA BEDRÄGERIER MED INSLAG AV VITTFÖRGRENAD, ORGANISERAD EKONOMISK BROTTSLIGHET AVSNITT 2: GROVA BEDRÄGERIER INOM OMRÅDET FÖR URSPRUNGSINTYG OCH AVTAL OM PREFERENS SYSTEM Industriprodukter Textilprodukter Fiskeprodukter 2. 1 2. 2 2. 3 AVSNITT 3: ANDRA BEDRÄGERIER PÅ JORDBRUKSOMRÅDET 32 33 34 36 36 36 37 39 40 44 44 46 47 48 50 52 64 64 67 69 71 AVSNITT 4: ANDRA BEDRÄGERIER PÅ STRUKTURPOLITIKENS OMRÅDE Europeiska socialfonden (ESF) Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) 4. 1 4. 2 AVSNITT 5: ANDRA BEDRÄGERIER PÅ OMRÅDET DIREKTA UTGIFTER Forskning Energi Europeiska utvecklingsfonden (EUF) 5. 1 5. 2 5. 3 5. 4 Miljö / Programmet MEDSPA (Italien) KAPITEL 7: STATISTIK OCH ANALYS AVSNITT 1: LÄGESBESKRIVNING FÖR 1995 AVSNITT 2: TENDENSER AVSNITT 3: TRANSITERING AVSNITT 4: ÅTERVINNING AVSNITT 5: ANALYS AV LAGSTIFTNINGEN 78 78 79 80 80 80 81 81 82 83 84 85 86 87 TABELL 1-13 89-101 KAPITEL 8: ANSLAG TILL BEDRÄGERIBEKÄMPNING 102 AVSNITT 1: BUDGETENS GENOMFÖRANDE 1995 AVSNITT 2: ANSLAG 1996 TABELL 14-16 BILAGA FÖRKORTNINGAR 102 102 104-109 110 111 INLEDNING År 1995 präglades i synnerhet av att man gjorde framsteg i sakfrågorna genom att anta ny lagstiftning. Det rör sig om två grundläggande rättsakter, varav den ena gäller förordning), och den andra kontroller och administrativa sanktioner (horisontell straffrättsligt skydd av gemenskapens finanser (konvention). På verksamhetens operativa sida visar de utredningar som på kommissionens initiativ drivs i samarbete med nationella myndigheter allt tydligare att kommissionen kan ge ett värdefullt bidrag till arbetet med att bekämpa bedrägerier ute på fältet. Årets dynamiska utveckling är en följd av att en ny strategi för kampen mot bedrägerier antogs 1994. I den nya strategin anges följande fyra prioriterade målsättningar: Kraftigare insatser på faltet. - Bättre informationsutbyte och bättre samverkan mellan kommissionen och medlemsstaterna. Bättre rättslig ram på gemenskapsnivå. Bättre överensstämmelse mellan de nationella lagstiftningssystemen med sikte på att tillämpa påföljder i nivå med vad som står på spel. Vid sidan av dessa framsteg har viktiga landvinningar gjorts under 1995 på alla områden. * * * På området rättsligt skydd av gemenskapens finansiella intressen, som behandlas i rapportens första del, har kommissionens lagförslag1 från 1994 utmynnat i två saker. Dels har rådet antagit en förordning som syftar till att lägga fast ett konsekvent och effektivt system av administrativa sanktioner, som skall tjäna till att bekämpa konstaterade bedrägerier och avskräcka från sådana gärningar. Dels har en mellanstatlig konvention undertecknats, i vilken begreppen oegentlighet och bedrägeri för första gången fått en gemensam definition. Dessa rättsakter, som syftar till att ge bättre skydd åt gemenskapens finansiella intressen på grundval av vad som sägs i artikel 209a i EG-fördraget, är ett svar på allmänhetens önskan att bedrägerier och slöseri med gemenskapens medel skall bekämpas så kraftfullt som möjligt, en önskan som ofta har kommit till uttryck. De utgör en viktig rättslig grund för kommande, utbyggd verksamhet på området. Värdefulla framsteg har gjorts på den rättsliga sidan, men av erfarenhet vet kommissionen att de rättsliga medel som fördraget erbjuder fortfarande är svaga med hänsyn till hur Vid Europeiska rådets möten i Cannes den 26-27 juni 1995 och i Madrid den 15-16 december 1995 lade man särskild vikt vid frågor rörande skydd av gemenskapens finansiella intressen och bekämpningen av bedrägerier inom gemenskapen. stora summor som står på spel. Därför anser kommissionen att dessa rättsliga medel måste stärkas under regeringskonferensen och har följaktligen tagit nödvändiga mått och steg för att frågan skall finnas på dagordningen för konferensen, som börjar i mars 1996. I den horisontella förordningen definieras begreppet oegentlighet mycket brett. Begreppet innefattar både enkla förbiseenden, som skett av misstag eller av oaktsamhet och som kan skada gemenskapens finanser, och sådana uppsåtliga eller överlagda gärningar som svarar mot den snävare definitionen av bedrägeribegreppet i den straffrättsliga konventionen. I rapportens andra del redovisas ett antal utredningsfall, som kommissionen är inblandad i. Det rör sig om fall av oegentligheter som har ett särskilt intresse på gemenskapsnivå, men det är inte klarlagt huruvida de varit planerade eller på annat sätt iscensatts avsiktligt. Dessa oegentligheter kan alltså inte över en kam betraktas som bedrägerifall i straffrättslig mening. Samma sak gäller uppgifterna i rapportens statistikdel. Det avslutande utvärderingsarbetet är lika viktigt. I rapportens sista kapitel finns en analys av data som samlats in på faltet och under pågående utredningar. Med hjälp av analysen kan man skönja tendenserna i den grövre brottsligheten på bedrägeriområdet och urskilja de sektorer som berörs mest. Därmed blir det också möjligt att anpassa den gemenskapsram som omger de ekonomiska bestämmelserna bakom besluten. Tendensen är tydlig: Antalet upptäckta bedrägerifall fortsätter att öka (ca 15 %), samtidigt som det sammanlagda beloppet ser ut att stabiliseras. Halva detta totalbelopp finns i pågående utredningar, som kommissionen samordnar och driver i nära samarbete med medlemsstaterna. Denna sistnämnda typ av utredningar ökar i antal. När man ser vilka stora summor det rör sig om i dessa ärenden förstår man att om en grundlig utredning dras igång i samarbete med specialiserade organ i medlemsstaterna, så snart en misstanke om bedrägerier finns, kan det mycket väl leda till att man upptäcker organiserad och ibland brottslig verksamhet med utomordentligt raffinerade metoder. Det är mycket viktigt att man reagerar snabbt både operativt, administrativt och rättsligt, om man vill lyckas med att återvinna de förskingrade eller undanhållna beloppen. I de utbetalningar som handläggs av medlemsstaterna (utbetalningar på områdena jordbruk och strukturpolitik) upptäcktes under 1995 bedrägerier till ett totalt belopp av 383 miljoner ecu, vilket i statistiska termer utgör 0,6 % av det stöd som utbetalats. För de i (kontrakt med stödmottagare direkta utgifter medlemsstaterna) uppgår beloppet till omkring 28 miljoner ecu, dvs 0,3 % av stödet. som sköts av kommissionen På intäktssidan svarar bedrägerierna för omkring 735 miljoner ecu (traditionella egna medel), dvs 3,6 % av dessa intäkter under 1995. Det rör sig om avgifter och skatter som kringgåtts, i huvudsak vid handelstransaktioner (handelsutbyte) mellan tredje land och gemenskapen. Det är främst medlemsstaterna som förlorar. En av gemenskapens grundprinciper är att budgeten skall vara balanserad. En förlust till följd av exempelvis uteblivna tull- eller jordbruksavgifter måste alltså kompenseras genom att direkta avgifter tas ut av medlemsstaterna. Denna "fjärde intäkt" är baserad på medlemsstaternas bruttonationalinkomst och kallas också "balanseringsintäkt". När det gäller kända, bevisade fall, dvs fall i vilka rättsliga åtgärder vidtagits och fall som är under utredning, går det att generellt och schematiskt visa att bedrägerierna mot gemenskapens 1,4 % av hela gemenskapsbudgeten. Medlemsstaterna har visat att kontrollsystemen fungerar. Kommissionen har å sin sida, med stöd av medlemsstaternas specialiserade organ, satsat helhjärtat på att sätta i gång inte överstiger finanser grundliga utredningar från det allra första stadiet av misstankar om förekomsten av oegentligheter eller bedrägerier. i att förbättra den egna ekonomiska förvaltningen Kommissionen fortsätter att utveckla samarbetet med medlemsstaterna och har med deras samverkan dragit igång en bred kampanj, som syftar till att göra förvaltningen av gemenskapens medel effektivare. Kampanjen, som bär "kodnamnet" SEM 2000 ("Sound and Efficient Management" - sund och effektiv förvaltning), är upplagd i tre steg, av vilka inom de två första bestod kommissionen. Dessa två steg slutfördes i början av år 1996. Det tredje och pågående steget syftar i medlemsstaterna och skall leda både till större öppenhet och ökad säkerhet, vilket kommer att gagna alla skattebetalare. Denna nya samverkansform bedrivs i samma anda av partnerskap som den egentliga bedrägeribekämpningsverksamheten, trots att den sträcker sig utanför denna verksamhet. Den kommer i varje fall att få avgjord betydelse för arbetet med att förebygga och motverka bedrägerier. Den genomgång av lagstiftningen som beskrivs i kapitel 7 i rapporten ingår som en naturlig del i kampanjen SEM 2000. till att åstadkomma bättre förvaltning av gemenskapens medel Det är också på sin plats att lyfta fram medlemsstaternas insatser, som de redogör för i rapporter om åtgärder på nationell nivå, för att motverka att gemenskapens medel slösas bort eller förskingras. Kommissionen har gjort en jämförande analys av rapporterna och av den framgår tydligt vilka problem och frågor som bör angripas gemensamt. Med samma rapporter som underlag har kommissionen också gjort en sammanställning av hur "likställighetsprincipen", som beskrivs i den nya artikeln 209a i EG-fördraget, tillämpas. En jämförande sammanställning lämnades till rådet, som svarade med att uppmana institutionerna och medlemsstaterna att driva sina ansträngningar på området vidare och särskilt sträva efter att åstadkomma en enhetlig nivå för skyddet av gemenskapens finanser överallt i gemenskapen. 1995 omorganiserade kommissionen dessutom År för bedrägeribekämpning (SG/UCLAF: Enheten för samordning av bedrägeribekämpningen), genom att samla denna verksamhet i en enda operativ enhet som täcker samtliga verksamhetsområden2. Avsikten är dels att fullgöra uppgiften bättre, fristående från de utbetalande avdelningarna, dels att lyckas bättre med det övergripande och integrerade angreppssätt som fastställts för arbetet med att skydda gemenskapens finansiella intressen. centrala enhet sin Beslut av den 14. 2. 1995. Se dokument SEK(95)249, kommissionens meddelande av den 10 februari 1995 om organiseringen av dess avdelningar för bedrägeribekämpning. KAPITEL 1: FÖRÄNDRINGAR RÄTTSREGLERNA UNDER PELAREN OCH AVDELNING VI) I DE HORISONTELLA (FÖRSTA 1995 AVSNITT 1: ÖVERSIKT OCH NULÄGE En av de viktigaste händelserna år 1995 är att det lagstiftningsarbete som år 1994 inleddes på området skydd av gemenskapens finansiella intressen fullföljdes. Detta blev samtidigt avstamp för nya förslag framlagda av kommissionen. Kommissionens ansträngningar och den politiska vilja man givit uttryck för på högsta nivå har därmed på ett mycket konkret sätt utmynnat i påtagliga resultat på området3. Kommissionen arbetade med att samtidigt utöka de förebyggande insatserna, dvs. kontroller och andra åtgärder för att skydda gemenskapens medel, och att utveckla och anta ett enhetligt sanktionssystem för både den administrativa sidan och den straffrättsliga sidan. * En första försvarslinje bör bestå av administrativa sanktioner på gemenskapsnivå, inriktade på oegentligheter. På den gemensamma jordbrukspolitikens område finns redan sanktioner, och det blev nödvändigt att utsträcka principerna för dessa till att gälla på andra ekonomiska områden för att fä ett enhetligt skydd i hela unionen. Det är bara gemenskapsrätten som kan ge ett enhetligt skydd. Därför föreslog kommissionen en gemenskapsrättsakt, som skall tillämpas horisontellt (dvs inom alla verksamhesområden) och som skall lägga fast en speciell gemensam rättslig ram för gemenskapens administrativa sanktioner med avseende på unionens hela budget. Denna gemensamma rättsliga ram för skydd av gemenskapens finansiella intressen, dvs. förordning (EG, EURATOM) nr 2988/954, antogs av rådet den 18 december 1995. Förordningen är det konkreta resultatet av en första serie lagstiftningsinitiativ från kommissionens sida på den första pelarens område. Genom förordningen, som utgör en allmän rättslig ram och som innebär ett horisontellt angreppssätt, bekräftar man att systemet med administrativa sanktioner på gemenskapsnivå i överensstämmelse med EG-domstolens rättstillämpning är ett centralt element i skyddet av gemenskapens finansiella intressen5. Det kan i detta sammanhang nämnas att ett förslag från kommissionen (fördrag för straffrätts)igt skydd av gemenskapernas finansiella intressen) lades fram för rådet år 1976. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, KOM(95)98 slutlig, kapitel 1. 6. EGT nr 312, 23. 12. 1995. I nära samarbete med medlemsstaterna har kommissionen genomfört en jämförande studie av hur oegentligheter, som regleras i gemenskapens tullkodex, sanktioneras. Den pågående bearbetningen av studien kommer att avgöra om en särskild lagstiftningsåtgärd bör vidtas, särskilt inom ramen för rådets förordning (EG) nr 2988/95 med avseende på skydd av de finansiella intressena. 8 I det ursprungliga förslaget till förordningen om skydd av finansiella intressen, som kommissionen lade fram i juli 1994 fanns inte bara bestämmelser om administrativa gemenskapssanktioner utan också allmänna regler för åtgärder och kontroller på gemenskapsnivå6. För att nå politiska resultat redan under första halvåret 1995 nöjde sig rådet i detta skede med att lagstifta om administrativa gemenskapssanktioner och allmänna kontrollåtgärder. Bestämmelserna om "kontroller på platsen" bör bli föremål för en separat gemenskapsrättsakt7. Rådet undantog mervärdesskatten från förordningens tillämpningsområde, men behöll som för övrigt det övergripande och horisontella angreppssätt kommissionen hade eftersträvat i sitt förslag. Förordningen är alltså tillämplig på samtliga utgifter och på samtliga traditionella egna medel. Den horisontella uppläggningen ger en klar och tydlig inriktning åt arbetet med att lagstiftningsvägen ta itu med bedrägerierna och innebär dessutom ett viktigt steg mot större konsekvens i den rättsliga ram som är ägnad att skydda gemenskapens finansiella intressen. Den har också skapat en inriktning som rådet tagit fasta på genom att av kommissionen begära förslag, som skall omfatta alla gemenskapens budgetområden och som skall gälla administrativa sanktioner på gemenskapsnivå. För första gången i en gemenskapsrättslig text ges en bred definition av begreppet oegentlighet. Tidigare saknades en sådan definition. En andra medlemsstaterna. fbrsvarslinje bör skapas genom straffrättsliga påföljder i Eftersom denna typ av påföljder är tydliga och har förebyggande verkan är de de enda sanktioner som i enlighet med rättstillämpningen inom gemenskapen kan säkerställa ett effektivt, proportionellt och avskräckande skydd mot de allvarligaste bedrägerierna. Kommissionen lade därför fram ett förslag som syftade till att jämka samman medlemsstaternas lagstiftning på det straffrättsliga området8. Skillnaderna i påföljdssystem mellan medlemsstaterna innebär ett splittrat läge med utmärkt jordmån för växande ekonomisk eller organiserad brottslighet i bedrägerihärvor med förgreningar över gränserna. För att förbättra överensstämmelsen mellan medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning antog rådet den 26 juli 1995 på kommissionens initiativ en konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen9. Syftet med konventionen är att skapa större överensstämmelse mellan straffrättsliga regler i medlemsstaterna genom att fastställa en gemensam definition för begreppet bedrägeri och för de typer av oegentligheter som är allvarligast och skadligast för gemenskapens budget. Detta är en viktig landvinning för unionen, för nu kommer EGT nr C 216, 6. 8. 1994. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 6. 1. Se artikel 10 i rådets förordning (EG. EURATOM) nr 2988/95. Skillnaderna i straff rättsligt hänseende framgick tydligt i en studie som genomfördes av en forskargrupp ledd av professor Delmas-Marty 1993. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1993, KOM(94) 94 slutlig. EGT nr C 316, 27. 11. 1995, sida 48. bedrägerier som skadar gemenskapens finanser att få exakta brottsrubriceringar på det nationella planet och kommer också att kunna lagforas straffrättsligt i samtliga medlemsländer. När kommissionen lade förslag om konventionen ville den lyfta fram avdelning VI i Maastrichtfördraget och tog således initiativet inom denna ram (samarbete i rättsliga och inrikes frågor) på grundval av bestämmelserna i artikel K. 310. Detta innebär inte att gemenskapen skulle sakna behörighet på området eller att kommissionen skulle vara förhindrad att agera inom ramen för den första pelaren, något som för övrigt Europaparlamentet framhöll som den enda framkomliga vägen i fråga om gemenskapens budget. Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen utgör alltså en viktig etapp, både kvantitativt och kvalitativt, på det arbete som fullföljts på det institutionella planet. Efter denna första etapp måste det, i enlighet med Europeiska rådets slutsatser i Cannes, ske en vidareutveckling11. Under arbetets gång har det blivit klart att ett skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen måste ha en särskild utformning, som gynnar sådana former för straffrättsligt samarbete som är anpassade till detta för unionen särskilda mål. Under överläggningarna kring dessa två rättsakter har svårigheterna med att anta bestämmelser för skydd av de finansiella intressena på grundval av artikel 235 i Romfördraget och avdelning VI i Maastrichtfördraget blivit tydliga. Med hänsyn till problemen med att få Romfördraget och avdelning VI i Maastrichtfördraget att fungera tillsammans i bedrägeribekämpningsarbetet planerar kommissionen att föreslå en mer operativ juridisk grund för att skydda de finansiella intressena. AVSNITT 2: VERKSAMHET INOM DEN FÖRSTA PELAREN - BÄTTRE RÄTTSLIG RAM PÅ GEMENSKAPSNIVÅ 2. 1 Förordningen om gemenskapens finansiella intressen När rådets förordning (EG/EURATOM) nr 2988/95 om skydd av de finansiella intressena antogs, utgjorde detta en viktig milstolpe på den nya väg kommissionen slog in på 1994 för att förbättra gemenskapens rättsliga ram och anpassa den till sin övergripande strategi för att bekämpa bedrägerier. Det övergripande och horisontella angreppssätt som kommissionen förespråkade i förslaget från juli 1994 i frågan om sanktioner har till slut väckt genklang. 10 Förslag till rådets akt om utarbetandet av nämnda konvention offentliggjort i EGT nr C 216, 6. 8. 1994. I andra stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad, i konventionen anges uttryckligen att "en annan juridisk akt" bör komplettera den första "i syfte att förstärka det straffrättsliga skyddet för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen". 10 För den del som gäller "kontroller på plats" har två överordnade riktlinjer kunnat läggas fast. För det första har allmänna skyldigheter12 vad gäller sedvanlig och grundläggande kontroll genom medlemsstaternas försorg formulerats. Det faller därefter på gemenskapens rättsregler inom varje sektor eller på den nationella lagstiftningen att skapa sådan överensstämmelse mellan kontrollförfarandena, att en enhetlig kontrollnivå kan bibehållas över hela gemenskapen. För det andra har allmänna former för kommissionens egna kontroller angetts13. Närmare bestämmelser om på vilka villkor dessa kontroller på plats skall äga rum har lyfts ut ur kommissionens ursprungliga förslag och kommer att införas i en kompletterande rättsakt som kommissionen skall lägga fram i form av förslag inför rådet14. Den huvudsakliga vinsten med förordningen består i att den lägger en rättslig grund i form av allmänna bestämmelser för administrativa sanktioner på gemenskapsnivå. Dessa kommer att tillämpas enhetligt inom hela Europeiska unionen och potentiellt inom alla politikområden inom gemenskapen där det finns ett behov och där en motsvarande rättslig grund finns. Förordningen överensstämmer med kommissionens agerande när det gäller administrativa sanktioner på jordbruksområdet, vilket bekräftas genom EG-domstolens fasta rättspraxis, särskilt år 199215 och helt nyligen år 199516. Kontroversen kring denna grundläggande riktlinje, som slår vakt om EG. s regelverk, var mycket häftig på högsta politiska nivå i rådet, men medlemsstaterna gav till slut enhälligt sitt samtycke. Därmed har kommissionen politisk täckning för att driva linjen vidare på det systemet med administrativa jordbrukspolitiska området och att utvidga gemenskapssanktioner till att omfatta andra områden. Förordningen är en bekräftelse på att det befintliga sanktionssystemet är effektivt inom den gemensamma jordbrukspolitiken och innebär startskottet på en process som resulterat i att rådet begärt att administrativa gemenskapssanktioner skall införas också på andra områden. Konkret ger förordningen för första gången i gemenskapsrättens historia en bred definition dels av vilka handlingar som är skadliga för en god tillämpning av gemenskapens finansiella bestämmelser, dels av begreppet otillbörligt erhållen förmån. I förordningen beskrivs därutöver tillämpliga åtgärder och sanktioner och fastställs vilka personer som skall hållas ansvariga. Dessa grunddrag gäller för alla områden i gemenskapens budget. Genom begreppet otillbörligt erhållen förmån fyller man en besvärande lucka i gemenskapsrätten. Nu i stäv mot målen för kommer gemenskapens regler att kunna förlora rätten till eventuella bidrag eller till befrielse från tullavgifter. initiativtagarna till transaktioner som går stick Artikel 8 i rådets förordning (EG. EURATOM) nr 2988/95. Artikel 9 i förordningen ovan. Artikel 10 i förordningen ovan. Mål 240/90, domstolens dom av den 27. 10. 1992, Tyskland mot kommissionen. Mål C 104/94 "Cereal Italia Sri", domstolens dom av den 12. 10. 1995. 11 En preskriptionstid på fyra år gäller vid tillämpning av gemenskapssanktioner. Den är en kompromiss mellan rättssäkerhetsprincipen och behovet av att effektivt skydda gemenskapens medel. Preskriptionstiden gäller inte när bestämmelserna om den finansiella förvaltningen av gemenskapens intäkter och utgifter tillämpas, eftersom den endast gäller sanktioner och inte indrivning av fordringar. Ett annat centralt drag i förordningen är förteckningen över möjliga påföljder, som uttryckligen inbegriper böter, straffavgifter och andra slags sanktioner som kommissionen använt tidigare. Förhållandet mellan straffrättsliga förfaranden på nationell nivå och gemenskapens administrativa bestämmelser klargörs. Den lösning som presenteras är väl avvägd och respekterar proportionalitetsprincipen. Gemenskapsrätten behåller sitt företräde, men straffavgifter som tillämpas i kraft av både gemenskapsrätt och nationell straffrätt skall bedömas ur skälighetssynpunkt. Gällande gemenskapsrätt respekteras genom att från administrativa bestämmelserna om avbrott i förfarandet. Eftersom dessa bestämmelser endast är tillämpliga när rättsliga förfaranden inleds parallellt, kommer de inte att bli aktuella på övriga områden där förvaltningsmyndigheter kan inleda förfaranden som leder till nationella påföljder eller förlikningar. jordbruksområdet uttryckligen undantas straffavgifter på De tidsfrister för arbetet som Europeiska rådet angav innebar att en intensiv verksamhet drogs igång från början av år 1995 och att parlamentet samtidigt granskade texten och utarbetade förslag till ändringar inom ramen för samrådsförfarandet. Europaparlamentets yttrande över kommissionens förslag avgavs den 15 mars 199517. Då de administrativa och kriminalrättsliga sanktioner hänger samman och då det är viktigt att särskilda bestämmelser utarbetas för kommissionens kontroller på plats, ansåg rådet det lämpligt att låta sitt samtycke, som gavs den 29 juni 1995 efter ett antal förändringar i det ursprungliga förslaget, följas av ett nytt samråd med parlamentet. Parlamentet behandlade alltså ånyo texten efter det att den hade omförhandlats och avgav ett nytt yttrande18. Rådet antog slutligen förordningen den 18 december 1995 efter att ha diskuterat parlamentets ändringsförslag. På grund av politiska ställningstaganden framför allt i budgetutskottets särskilda grupp förkastade rådet parlamentets ändringsförslag. Kommissionen har däremot tagit fasta på ändringsförslagen, som i huvudsak finns med i det nya förslaget om kontroller. 2. 2 Förslaget till förordning om kontroller på plats Med sitt förslag19 tillmötesgår kommissionen rådets begäran om ett separat förslag till förordning om kontroller på plats. Europaparlamentets resolution av den 15. 3. 1995, EGT nr C 89, 10. 4. 1995. Europaparlamentets resolution av den 30. 11. 1995, EGT nr C 339, 18. 12. 1995. Förslag antaget den 20 december 1995, KOM(95) 690 slutlig. 12 Kommissionen valde bort möjligheten att agera genom harmonisering eller genom att förändra bestämmelserna om befogenheter för kommissionens kontrollanter. Sådana bestämmelser finns för varje sektor som omfattas av gemenskapslagstiftning. Istället stannade kommissionen för ett horisontellt angreppssätt, som mera specifikt inriktar sig på att bekämpa bedrägerier och upptäcka oegentligheter. Därmed sker ingen förändring av gällande sektorsbunden gemenskapsrätt om administrativa kontroller och undersökningar på ort och ställe. I förslaget preciseras och klargörs vad som menas med kontroll på plats och anges vilka personer som kan utsättas för sådan kontroll. Förslaget innehåller vidare regler om de befogenheter och skyldigheter kommissionens kontrollanter skall ha när de utför kontroller på plats, och det syftar till att ge de upptäckter kommissionens kontrollanter gör ett stärkt rättsligt värde. Avsikten är att skapa en rättslig grund som skall göra det möjligt att utföra kontroller inom ramen för bedrägeribekämpningen. Förslaget syftar alltså inte till att kontrollera hur väl medlemsstaternas myndigheter tillämpar gemenskapsbestämmelserna, eftersom den typen av tillsyn sköts av kommissionen. Antas förordningen innebär det stora framsteg i arbetet med att komma vidare med speciella och avgränsade utredningar på bedrägeribekämpningsområdet. Detta gäller särskilt när en enskild medlemsstats aktionsradie överskrids vid komplicerade bedrägerihärvor över statsgränserna. Kommissionens strävan att arbeta i nära samarbete med medlemsstaterna på bedrägeribekämpningsområdet är en hörnsten i denna nya rättsakt med horisontell räckvidd. Den förutsätter samverkan mellan kommissionens och medlemsstaternas kontrollanter i kontrollarbetet på plats. Sammanfattningsvis är förordningen ett nödvändigt komplement, som tjänar till att organisera de befintliga förfaringssätten för att kommissionen skall kunna utföra kontroller på plats inom ramen för sin uppgift att bekämpa bedrägerierna. logiskt, enhetligt och effektivt Texten ger en konkret form åt samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen på detta område. Syftet är att förverkliga målet i artikel 209a andra stycket i EG-fördraget om den hjälp kommissionen skall ge till medlemsstaterna när det gäller att skydda gemenskapens finansiella intressen20. Rättsakten utgör slutligen ett avgörande steg framåt i arbetet med att utarbeta ett sätt att hantera och driva utredningar i bedrägeribekämpningsärenden. Syftet är att efterkomma den begäran från Europeiska rådets möte i Madrid den 15 och 16 december 1995, där man begeärde att förordningen skulle antas fortast möjligt och före juni 1996. 20 Se även kapitel 4. 1. 3, s. 39. 13 AVSNITT 3: VERKSAMHET - BÄTTRE ÖVERENSSTÄMMELSE MELLAN LAGSTIFTNINGEN I OLIKA MEDLEMSSTATER INOM AVDELNING VI 3. 1 Konventionen Mot bakgrund av den nya inriktning som kampen mot bedrägerier fick 1994 lade kommissionen också fram ett förslag till en rättsakt21 från rådet om utarbetandet av en konvention för den straffrättsliga sidan av skyddet för de finansiella intressena. Denna konvention skulle vara baserad på artikel K. 3. 2 i avdelning VI i Maastrichtfördraget. I fråga om skyddet för gemenskapens budget ansåg Europaparlamentet att problemet borde angripas via den första pelaren. Utan att för den skull underkänna parlamentets analys föredrog kommissionen, på grund av det allmänna läget och de föreslagna åtgärdernas omfattning, ett närmande via avdelning VI, som innebar att man kunde använda mellanstatliga för justitiedepartementen i medlemsländerna. Dessa blir emellertid alltmer medvetna om det specifika i att slå vakt om gemenskapens finansiella intressen och om vad detta innebär i form av skyldigheter för medlemsstaterna och institutionerna. Kommissionen bidrog därmed också till att använda de nya bestämmelserna i Maastrichtfördraget utan att förkasta gemenskapspelaren såsom en möjlighet att nå resultat. fortfarande är mera välbekanta förfaranden som I rådets resolution av den 1 december 1994 anges viktiga omständigheter som måste beaktas22 för att man så snabbt som möjligt skall kunna åstadkomma en rättsakt ägnad att skydda gemenskapens finansiella intressen inom ramen för ett nationellt straffrättsligt förfarande. Med anledning av de svårigheter man tidigare stött på vid överläggningar i frågor inom "avdelning VI" beslutade rådets möte av den 9 och 10 mars 1995 att till att börja med begränsa räckvidden för rättsakten som skulle utarbetas. Den skulle först definiera begreppet bedrägeri och fastslå det straffrättsliga ansvar för beslutsfattare, påföljder och jurisdiktion. Därmed blev det möjligt för Europeiska rådet att vid mötet i Cannes i juni 1995 nå en överenskommelse och den 26 juli 1995 underteckna akten om utarbetandet av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. Denna rättsakt behövde ett komplement, som skulle tas fram så fort som möjligt23. I den konvention som rådet antog finns alltså inte alla de komponenter som fanns i kommissionens förslag24. Ändå är den ett viktigt steg mot målet att säkerställa samma skyddsnivå överallt i gemenskapen, i enlighet med vad Europeiska rådets möte i Madrid uttryckligen begärde. Genom konventionen antas en gemensam definition för bedrägeri 21 22 23 24 EGT nr C 216, 6. 8. 1994. EGT nr C 355,14. 12. 1994. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 6. 2 och kapitel 2. 3 (särskilt rättsligt samarbete, tvättning av svarta pengar, juridiska personers ansvar, korruption). Det rör sig om tilläggsprotokollet som beskrivs i detta avsnitts punkt 2. Se även rådets akt om utarbetandet av konventionen, andra stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad (EGT nr C 316,27. 11. 1995, sida 48). Se rapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 6. 2. 14 och åläggs medlemsstaterna att ge definitionen ställning av straffbelagd gärning. Detta innebär ett avgörande framsteg i arbetet med att åstadkomma enhetligt skydd överallt i gemenskapen. Konventionen är följaktligen en betydelsefull framgång i arbetet med att skydda gemenskapens finansiella intressen, eftersom alla medlemsstater hädanefter måste lagfora bedrägerier straffrättsligt. Den utgör också en väsentlig framstöt på ett avgränsat område när det gäller tillnärmning av straffrätten i olika medlemsstater, vilket är en lämplig väg för bekämpning av ekonomisk brottslighet, i synnerhet den som sträcker sig över gränserna. Den största och mest uppenbara vinsten med konventionen är definitionen av begreppet bedrägeri, som sträcker sig över både utgifts- och intäktssidan i gemenskapens budget. Kommissionen eftersträvade en speciell brottsbeteckning, men man stannade inte för den lösningen utan beslutade sig för ett tillvägagångssätt som innebär att nya straffbelagda brott skapas utgående från definitionen. Detta kan ske genom att en speciell brottsrubricering skapas eller genom att gärningarna klart och tydligt förs in under ett allmänt bedrägeribrott. Medlemsstaterna blir dessutom genom konventionen skyldiga att belägga grova bedrägeribrott, sådana som överstiger 50 000 ecu, med frihetsberövande - ett straff som kan medföra utlämning. I konventionen slås också principen om beslutsfattarens straffrättsliga ansvar fast, visserligen enligt de principer som anges i den nationella rätten, och läggs grunden för rättsligt samarbete vad gäller skydd av gemenskapens finansiella intressen. Här ingår även principerna om att lagföring skall ske i en och samma medlemsstat och om lagföring eller utlämning ("aut dedere aut judicare"). I konventionen anges för övrigt domstolen som behörig enligt villkoren i artikel K. 3. 2 c i Maastrichtfördraget. Medlemsstaterna valde att ge domstolen en mera inskränkt roll än vad kommissionen ursprungligen föreslagit. Därmed kommer domstolen inte att ha någon verklig tolkningsrätt i alla frågor som rör budgeten, trots att systemet säkert kommer att behöva den funktionen. Kommissionen anser att det är nödvändigt att avhjälpa bristen och ge domstolen behörighet. I konventionen anges också i detalj hur medlemsstaterna skall förfara när de införlivar skyldigheterna i den inhemska straffrätten och när de uppfyller skyldigheten att meddela vidtagna åtgärder i detta syfte. Kommissionen skall följa ratificeringsprocessen och fullföljningsfasen på nationell nivå25 för att kunna lägga fram en rapport inför rådet över hur införlivandet i nationell straffrätt fortskrider. inte ratificering och nationell fullföljning sker Om inom en nära framtid går landvinningarna förlorade, avtalet på statschefsnivå blir ett meningslöst papper utan innehåll och bestämmelserna inom avdelning VI kommer att framstå som verkningslösa. 25 Arbetsuppgiften finns med i arbetsprogrammet för bedrägeribekämpning under 1996, (KOM(96) 17 slutlig). 15 3. 2 Tilläggsprotokollet av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (den andra rättsakten om bland annat det rättsliga samarbetet) till konventionen skydd om Bland de initiativ från kommissionen som skall behandlas och antas av rådet under 1996 finns också kommissionens förslag av den 20 december 199526 till ett tilläggsprotokoll till intressen. konventionen om att skydda Europeiska gemenskapernas Kommissionen följer alltså upp en uttrycklig begäran vid Europeiska rådets möte i Madrid om att komplettera konventionen. Samma begäran fanns för övrigt i rådets akt om utarbetandet av konventionen. finansiella I kommissionens förslag finns element som ingick i förslaget från juni 1994 men som av politiska skäl, som hängde samman med den av rådet fastlagda tidsplanen, lyftes ut ur den till konvention som undertecknades den 26 juli 1995. Syftet med förslaget tilläggsprotokoll är alltså att ange spelregler för rättsligt samarbete och gemensamma brottsutredningar i händelse av bedrägerier som sträcker sig över två eller flera länder, varvid man särskilt strävar efter att tillämpa principen om lagföring i en och samma stat. Detta läggs fast redan i konventionen. Genom förslaget försöker man också följa upp rådets resolution av den 1 december 1994, som särskilt behandlade tvätt av svarta pengar27 och juridiska personers ansvar. Det fanns ingen angiven form för den rättsakt som skulle komplettera konventionen. Kommissionen valde att ge den formen av ett tilläggsprotokoll för att kunna komplettera konventionen innehållsmässigt. Ur rättslig synpunkt har tilläggsprotokollet samma ställning och bindande kraft som konventionen eftersom det antas enligt samma bestämmelser, nämligen de i avdelning VI i Maastrichtfördraget, och efter ratificering av de nationella parlamenten. Tilläggsprotokollet kompletterar konventionens innehåll med - - element ur den materiella rätten (juridiska personers ansvar och lämpliga påföljder mot dessa, definition och brottsrubricering för tvätt av vinsten av bedrägerier mot gemenskapen), och element ur processrätten, som på unionsnivå ger konkreta verktyg åt de nationella rättsapparaterna (rättsligt samarbete, centralisering av lagföringen och upprättandet av ett gemensamt åtalsregister). Kommissionen är medveten om att straffrättsligt ansvar för juridiska personer är en grundläggande och besvärlig fråga. Alla medlemsstaterna har inte denna typ av ansvar i sina rättssystem, även om de flesta erkänner någon form av sådant ansvar. Det rör sig om en viktig rättslig nyhet, som skall undanröja den straffrättsliga immunitet som företag och andra sammanslutningar drar hytta av, när de orättmätigt missbrukar gemenskapens bestämmelser i ekonomiska frågor. Det skall inte längre vara möjligt för ett företag att fortsätta sin verksamhet utan straff för gärningar som det har kunnat utföra tack vare sin 26 27 KOM (95) 693 slutlig. Dokumentet finns offentliggjort i EGT nr C 83, 20. 3. 1996. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 6. 3. 2. 16 organisationsform och som lett till orättfärdiga förmåner, medan de rättsliga sviterna av bedrägerier mot gemenskapen enbart drabbar underordnade eller vissa ledare. Enligt tilläggsprotokollet blir medlemsstaterna också skyldiga att straffbelägga förfaranden som innebär att svarta inkomster av bedrägerier tvättas. Centrala bestämmelser på detta område rör samarbetet mellan olika rättsväsenden i processfrågor. Av rapporter om situationen på det nationella planet i medlemsstaterna och av bristerna i gällande rätt på området28 kan man sluta sig till att det behövs omedelbara lagstiftningsåtgärder, så att man får rättsliga redskap som kan hantera vår tids utmaningar (unionsbudgetens särskilda karaktär, förändringar i ekonomisk brottslighet, etc). I konventionen finns bara några få regler om rättsligt samarbete. Dessa bör nu kompletteras med mera detaljerade bestämmelser. I händelse av gränsöverskridande bedrägerier eller komplicerade bedrägerihärvor skall ärendet handhas i en och samma medlemsstat genom att en rättsvårdande myndighet, "lagledaren", ges prioriterad behörighet på basis av objektiva kriterier. Reglerna om hjälp och samarbete i rättsliga frågor öppnar för direkta kontakter och förfrågningar om hjälp mellan rättsliga myndigheter, något som kommer att underlätta förfarandet avsevärt och som kommer att ge ett konkret uttryck åt artikel 209a stycke 2 i EG-fördraget. Protokollet kompletterar också konventionen genom att ge Europeiska domstolen tolkningsrätt genom förhandsavgöranden. I rådets akt om att utarbeta konventionen finns en begäran om ett komplement snarast möjligt. För att tillmötesgå denna begäran har rådets ordförandeland, Italien, angett arbetet med för 1996. Kommissionen är beredd att bidra konstruktivt för att nå resultat när frågan bereds i rådets specialiserade organ. som högprioriterat bland arbetsuppgifterna tilläggsprotokollet 3. 3 Tilläggsprotokollet om bestickning av tjänstemän I rådets resolution av den 1 december 1994 behandlades bl. a. ämnet bestickning. Den 10 augusti 1976 lade kommissionen fram ett förslag till fördrag för rådet, men ämnet togs aldrig upp till behandling. Efter det att rådets dåvarande ordförandeland, Spanien29, hade lagt fram ett förslag i juni 1995 avstod kommissionen från att föra fram sitt förslag eftersom man ville undvika en uppsjö av olika förslag och utspel på området. I stället bibehöll kommissionen i det läget sitt förslag till fördrag och bidrog aktivt med hjälp av egna utredningar av frågan till rådets inledande beredning. Kommissionen var angelägen om att problemen med bestickning inom ramen för strävan att skydda gemenskapens finansiella intressen blev allsidigt behandlade och att texten inte kom att gälla uteslutande bestickning av 28 29 I flera av ce lägesrapporter om medlemsstaterna som sammanställdes för att utreda tillämpningen av artikel 209a i EG-fördraget (se kapitel 4. 1, sida 36) betonas vikten av effektivt rättsligt samarbete. De befintliga redskapen bygger på internationell rätt från 50-talet, då länderna i Europa inte hade någon politisk eller ekonomisk samverkan och då ekonomisk brottslighet bedrevs av individer eller gäng och inte som idag av vittomfattande nätverk som utåt kan förefalla helt lagliga. I detta sammanhang måste man komma ihåg att Spanien engagerat sig starkt i den här frågan, som landet anser vara central. 17 Efter beredningen i rådet förelåg enighet kring slutsatserna från Europeiska rådets möte i Madrid den 15 och 16 december 1995. Detta borde kunna betraktas som ett första resultat. Huvudmålsättningen med rättsakten är att avhjälpa befintliga brister när det gäller att få bukt med sådana aktiva eller passiva mutbrott som anknyter till uppgiften att skydda gemenskapens finansiella intressen. Denna sträcker sig ofta över gränserna och involverar tjänstemän både på gemenskapsnivå och på nationell nivå. Tilläggsprotokollet är tänkt att fylla vissa luckor i medlemsstaternas inhemska lagstiftning genom att ur inhemsk straffrättslig synpunkt likställa inte bara Europeiska gemenskapernas tjänstemän utan också andra medlemsstaters statstjänstemän med det egna landets motsvarigheter. I tilläggsprotokollet tar man hänsyn till de privilegier och immuniteter som tjänst. Denna likställighetsprincip fanns redan i förslaget till fördrag från 1976, där man för övrigt också hämtat definitionen av begreppet EU-tjänsteman, som efter en lätt omarbetning nu finns i rådets förslag. gemenskapernas i Europeiska tillkommer tjänstemän Enligt protokollet skall både aktiva och passiva mutbrott beläggas med straff för att uppnå tillnärmning mellan olika befintliga modeller i medlemsstaterna. Ledamöterna i gemenskapens institutioner kommer att jämställas med sina motsvarigheter på samma politiska nivå i medlemsstaterna och inte med ämbetsmän, som nu är fallet i inhemsk straffrätt i vissa medlemsstater. Påpekas bör att den medlemsstat som hyser den gemenskapsinstitution där den mutanklagade EU-tjänstemannen är verksam också är behörig att väcka åtal. Bestämmelserna om jurisdiktion och om Europeiska domstolens behörighet innebär för sistnämnda instans samma inskränkta roll som rådet angav i konventionen. Om beslutsgångens förlopp kan sägas att tilläggsprotokollet förväntas bli antaget under första halvåret 1996 efter det att parlamentet rådfrågats i december 1995, vilket skett genom dåvarande ordförandelands, Spanien, försorg. I enlighet med artikel K. 6 i Maastrichtfördraget skall parlamentet rådfrågas om viktiga ärenden i rådets arbete med anknytning till avdelning VI. AVSNITT 4: FRAMVÄXANDE ORGANISERAD EKONOMISK BROTTSLIGHET När rådet den 26 juli 1995 undertecknade konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, angav det särskilt att detta rörde sig om ett initiativ som var riktat mot den typ av organiserad brottslighet som ofta står bakom gränsöverskridande bedrägerihärvor med inverkan på gemenskapens intäkter och utgifter. Rådets beskrivning av förhållandena grundar sig på iakttagelser ute på fältet och stämmer med den uppfattning kommissionen och specialiserade organ på nationell nivå fått under arbetet med olika utredningar30. 30 Se särskilt årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 1 om gränsöverskridande 18 Flera av medlemsstaterna har dessutom samma erfarenhet. Genom de rapporter som medlemsstaterna sammanställde på rådets begäran i syfte att utvärdera tillämpningen av artikel 209a i EG-fördraget, vet man att vissa specialiserade organ på nationell nivå (särskilt i Frankrike, Danmark och Italien) upptäckt förhållanden som tyder på inblandning från organiserade brottssyndikat i bedrägerier riktade mot gemenskapens budget31. Den bild man får av läget är entydig. Den organiserade brottsligheten är ett samhällsfenomen som numera sträcker sig över gränserna. Den är ett hot mot medlemsstaternas säkerhet och mot deras gemensamma intressen. Detta hot kan inte avvärjas genom att var och en agerar via de organ på nationell nivå som har i uppgift att komma till rätta med bedrägerier. Brottssyndikaten spelar dessutom skickligt på olikheterna i straffrättsliga bestämmelser och skillnaderna i påföljder från land till land. För att slå vakt om gemensamma intressen och skydda gemenskapens finansiella intressen måste man alltså dels närma medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftningar till varandra för att brottsliga handlingar riktade mot gemenskapen skall lagforas likadant överallt, dels och kanske framför allt anta rättsakter som får rättsliga myndigheter i medlemsstaterna att samarbeta och göra sig av med vanemässig självtillräcklighet för att i stället gynna solidariteten på gemenskapsnivå. Därigenom kan man få till stånd en jämn skyddsnivå och ett enhetligt påföljdssystem32. Medlemsstaternas nuvarande verktyg för samarbete på det rättsliga området i kampen mot den gränsöverskridande ekonomiska brottsligheten är inte avpassade för uppgiften. Den ekonomiska brottsligheten har blivit internationell och frodas på grund av gynnsamma förhållanden. Det är svårt och tidskrävande att samla in sådana bevis som krävs för att tillintetgöra brottsliga organisationer som avslöjats. Skall man nå resultat krävs en insats på gemenskapsnivån, vilken är oersättlig när det gäller samarbete och samordning. Samtidigt förfogar de brottsliga organisationerna ofta över avsevärda medel. Dessa medel (i synnerhet finansiella medel) ger dem möjlighet att genom bestickning kringgå rättsliga förfaranden på internationell nivå. Detta gäller särskilt på området transitering inom gemenskapen, där gällande bestämmelser bör stärkas, särskilt för känsliga produkter33, så att det inte går att klara sig undan tullavgifterna, som är en viktig del av de traditionella egna medlen34. Detta inverkar också i hög grad på medlemsstaternas finanser. 31 32 33 34 bedrägerier. Medlemsstaterna har för övrigt till rådet lämnat bidrag, som tjänat som underlag till en rapport om den organiserade brottsligheten inom Europeiska unionen. Rapporten behandlar år 1994. Efter det att diskussioner förts kring rapportens huvudlinjer förband sig ordförandelandet Italien att aktivt föra arbetet på detta område vidare och att överlämna en kommande rapport om den finansiella brottsligheten för år 1995. Se särskilt slutsatserna i utredningen av den s. k. köttkarusellen, som beskrivs i ovannämnda rapport för 1994, kapitel 5. 1. 2. 2. Se kapitel 2. 3 om tullområdet, med början på s. 24, och kapitel 7. 1. 1. 14 om cigarettsmuggling, s. 61. Tullbedrägerierna är otaliga och mångskiftande: smuggling av cigaretter (se kapitel 6. 1. 1. 14, s. 61), s. k. bedrägerier med antidumpningsavgifter (se kapitel 6. 1, fr. o. m. s. 52, och kapitel 6. 3, fr. o. m. s. 71). På intäktssidan står 2 % av de upptäckta bedrägerifallen för 66 % av det totala beloppet, medan förhållandet på utgiftssidan är att 8 % av fallen svarar för 74 % av det totala beloppet. Dessa siffror styrker kommissionens övertygelse om att bedrägerierna mot gemenskapen inte är försumbar brottslighet utan att det faktiskt rör sig om organiserad ekonomisk brottslighet i stor skala. jordbruksprodukter, karuseller med eller med spritpartier 19 Bedrägerierna innebar till helt nyligen endast små risker för gärningsmännen, eftersom dessa arbetar på ett exakt och mekaniskt sätt och eftersom de straff som kan utdömas inte står i någon som helst proportion till den ekonomiska vinsten. Välunderrättade brottslingar utnyttjade, och utnyttjar fortfarande, raffinerade metoder - särskilt brevlådebolag etablerade i områden med låga straff - för att komma undan åtal och ofta sker detta utåt sett helt lagligt. De ekonomiska och finansiella systemen är idag anpassade till de krav på snabbhet och effektivitet som gäller i internationellt handelsutbyte35. Smidigheten är självklart nödvändig, men när bestämmelserna kringgås i kriminella avsikter måste det också gå att åstadkomma passande motåtgärder. Det går inte att nå målet att skydda gemenskapens finansiella intressena med verktyg från 50-talet, då den europeiska integrationen inte hade kommit så långt att det fanns områden för gemensam politik med därför anslagen budget36, och då handel och finansiella flöden inte utgjorde en bråkdel av vad de är idag. 35 36 Till exempel kan överföring av medel ske på några sekunder med hjälp av det internationella SWIFT-systemet mellan banker i många länder. Konventionen i Strasbourg (1959) förslår säkert i fråga om rättshjälp och rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna när det rör sig om enskilda brottslingar, men den passar inte för internationell ekonomisk brottslighet och klarar inte de krav uppgiften att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen ställer. 20 KAPITEL 2: VIKTIGA FÖRÄNDRINGAR I SEKTORSBUNDEN LAGSTIFTNING UNDER 1995 Syftet med kapitel 2 är att så konkret som möjligt redogöra för sådana förändringar under 1995 i gemenskapsrätten som siktar till att åstadkomma förenkling och till att göra åtgärder som har ett ekonomiskt innehåll mindre utsatta för bedrägerier. På områdena jordbruk och tull har väsentliga förändringar skett, i synnerhet vad beträffar transiteringsförfarandet. På strukturpolitikens område gjordes stora framsteg 1994, när man stärkte den sektorsbundna lagstiftningen genom att anta förordningarna (EG) nr 1681/94 och nr 1831/94 om oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansiering av strukturpolitiken och finansiering från sammanhåilningsfonden. Vid kommissionen har man lagt mycket arbete på att fullfölja tillämpningen av förordningarna37, där skillnader mellan medlemsstaterna fortfarande kvarstår. AVSNITT 1: EGNA MEDEL Kommissionens förslag38 till ändring av rådets förordning (EEG, EURATOM) nr 1552/89 om tillämpning av beslut 88/376/EEG, EURATOM om systemet för gemenskapens egna medel har ännu inte antagits formellt av rådet. Förslaget syftar särskilt till att förbättra medlemsstaternas förfarande vid förmedling av information till kommissionen om bedrägerier och oegentligheter som de har uppdagat och innebär mera detaljerad rapportering med tätare intervall, varvid intervallet anpassas till det som råder på utgiftssidan. Det kommer att ge kommissionen bättre möjligheter att följa upp återvinningen av beloppen efter fall av bedrägerier eller oegentligheter. Rådet beslutade den 17 november 1995 om en gemensam ståndpunkt avseende de föreslagna ändringarna och överlämnade förslaget till Europaparlamentet enligt samrådsförfarandet. ledde Samrådet två underavdelningar, och därefter kan förordningen förväntas bli antagen under första kvartalet av år 1996. en överenskommelse mellan budgetmyndighetens till 37 38 Särskilt i form av utbildningsinsatser riktade mot berörd personal i nationella organ. Se kapitel 5. 1, s. 44. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 1. 21 AVSNITT 2: JORDBRUKSOMRÅDET En av de viktigaste uppgifterna inom det förebyggande arbete som ingår som del i kommissionens strategi för bedrägeribekämpning39 från i mars 1994 är att se över och förbättra sådana bestämmelser på jordbruksområdet som har en ekonomisk innebörd. Kommissionen har enligt åtgärdsprogrammet för 199540 fört arbetet vidare och åstadkommit följande resultat: Rådets förordning (EEG) nr 4045/8941 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom EUGFJ garantisektionen behövde kompletteras ytterligare genom riktade insatser med syftet att förstärka medlemsstaternas åtagande att biträda varandra (artikel 7 i ovannämnda förordning) och att agera samfällt när handelsdokument bedöms som otillräckliga eller kommer från företag utanför gemenskapens territorium; kommissionens arbetsgrupper förbereder ett förslag till förordning, standardisera dokument och rapporter som lämnas in av medlemsstaterna för att harmonisera granskningarna. Kommissionen antog den 19 december 1995 förordningen (EG) nr 2992/9542 med ändring av förordning (EEG) nr 1863/9043 med detaljerade tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 4045/89. Kommissionen har ytterligare förstärkt tillämpningsföreskrifterna för rådets förordning (EEG) nr 386/9044 om kontroll i samband med export av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 163/9445, genom att anta kommissionens förordning (EG) nr 3122/9446 om kriterier som riskanalyser under medlemsstaterna uppläggningen av strategin för arbetet med att förebygga bedrägerier med jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag; förordningen trädde i kraft den 1 januari 1995, skall använda när de gör 39 40 41 42 43 44 45 46 Kommissionens bedrägeribekämpningsstrategi och arbetsprogrammet för 1994, KOM(94) 92 slutlig. Kommissionens bedrägeribekämpningsprogram för 1995, KOM(95) 26 slutlig. EGT nr L 388, 30. 12. 1989. Förordningen har ändrats genom rådets förordningar (EG) nr 3094/94 (EGT nr L 24, 29. 1. 1994) och nr 3235/94 (EGT nr L 338, 28. 12. 1994). Se den ovannämnda årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994. EGT nr L 312, 23. 12. 1995. EGT nr L 170, 3. 7. 1990. EGT nr L 42, 16. 2. 1990. EGT nr L 24, 29. 1. 1994. EGT nr L 433, 21. 12. 1994. 22 anta kommissionens förordning (EG) nr 2221/9547 om hur man skall genomföra granskningar och ta prover för analyser i samband med export av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1996. Vid kommissionen pågår arbetet med att fullständigt kodifiera kommissionens förordning (EEG) nr 3665/8748 med avseende på jordbruksprodukter från gemenskapen som exporteras till tredje land och som berättigar till exportbidrag. Arbetet kommer att slutföras under år 1996 och alla tidigare resultat kommer att integreras. Kommissionens förordning (EG) nr 2949/9449, som trädde i kraft den 1 april 1995, gäller ett botes- och sanktionssystem med tillämpning vid felaktigt utbetalade bidrag. Den innebär därmed en ändring av artikel 11 i förordning (EEG) nr 3665/87. Kommissionens förordning (EG) nr 2955/9450 innebär ändring av artiklarna 18 och 44 i förordning (EEG) nr 3665/87 genom bestämmelserna om godkännande av internationella kontroll- och övervakningsorgan med uppgift att utfärda intyg på lossning och på övergång till fri konsumtion i tredje land. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1995 och innebär att det tillkommer medlemsstaterna att utfärda sådana godkännanden. Förordningen innehåller också anvisningar för hur ett godkännande kan utfärdas som medlemsstaterna kan använda sig av. Därutöver finns i förordningen föreskrifter om att en förteckning över aktuella av medlemsstaterna skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, serie C. godkända kontrollorgan återkommande Kommissionen har dessutom börjat omarbeta artikel 15 i förordning (EEG) nr 3665/87 med siktet inställt på att sätta stopp för metoden att först exportera jordbruksprodukter och ta emot exportbidrag, sedan låta produkterna genomgå någon typ av bearbetning och därefter föra in dem till gemenskapen igen och då dra fördel av en lägre tullsats i enlighet med preferensavtal som gemenskapen slutit med tredje land (utomeuropeiska länder och territorier, AVS-länder). Förordningen innehåller bestämmelser om att exportören skall betala tillbaka det exportbidrag som orättmätigt uppburits för produkterna. Kommissionens förordning (EG) nr 1384/9551 innebär en ändring av förordning (EEG) nr 3665/87 vad avser differentierade exportbidrag. Särskilt införs vissa sanktioner för de fall då destinationen ändras när det faktiska exportbidraget visar sig vara lägre än den förut fastställda satsen. 47 48 49 50 51 EGT nr L 224, 21. 9. 1995. EGT nr L 351, 14. 12. 1987. Förordning om ändring av förordning (EEG) nr 3665/87 i den mån den rör återbetalning av orättmätigt uppburna bidrag och påföljder (EGT nr L 310, 3. 12. 1994). Förordning om ändring av förordning (EEG) nr 3665/87 (EGT nr L 312, 6. 12. 1994). EGT nr L 134, 20. 6. 1995. 23 Målet är att undvika missbruk av förutfastställclseslicenscr för export till de destinationer som har högst exportbidrag. I rådets förordning (EG) nr 1469/9552 fastställs bestämmelser som öppnar för vissa åtgärder gentemot sådana förmånstagare till transaktioner som finansieras av EUGFJ garantisektionen som uppvisar risk för opålitlighet (förordningen om den s. k. "svarta listan"). Det är hädanefter möjligt att upprätta en förteckning över aktörer, fysiska och juridiska personer, som visat sig särskilt oaktsamma eller illasinnade. Medlemsstaterna kan utsätta dessa aktörer för noggrannare granskning och för åtgärder som kan sträcka sig till avstängning eller utestängning under en bestämd period från den eftersträvade förmånen. Kommissionens förslag till tillämpningsföreskrifter för förordningen är på väg att bli antaget. från gemenskapen för medfmansiering Kommissionen har slutligen sammanställt en rapport om hur det nuvarande systemet i syfte att förstärka medlemsstaternas granskningar fungerar. Avsikten med rapporten var att få ett underlag för nya förslag ägnade att avhjälpa bristerna i den gamla förordningen53. Ett färdigt utkast föreligger och kommer förmodligen att antas av rådet inom kort (under 1996). Enligt utkastet kan granskningar som medlemsstaterna utför samfinansieras på grundval av en cost/benefit-analys, som skall behandla varje enskilt projekt och som skall tillställas kommissionen årligen. AVSNITT 3: TULLOMRÅDET 3. 1 Transiteringsförfarandet i meddelandet är att ge de ekonomiska aktörer Den 29 mars 1995 antog kommissionen ett meddelande om "bedrägerier vid transiteringsförfarandet, förväntade lösningar och framtidsutsikter"54. Ett av de mål som som berörs av anges transiteringsförfarandet, särskilt de som är huvudansvariga, större insikt om risker som de borde undvika att utsätta sig för i sin yrkesutövning. Under inga omständigheter kan kommissionen bevilja en begäran om anstånd med betalningen av tullskulden. Härvidlag finns ingen rättslig möjlighet och kommissionen skall uteslutande skydda gemenskapens egna tillgångar. I meddelandet informerar kommissionen om planerade särskilda åtgärder som syftar till att datorisera och transiteringsförfarandena. kontrollförfarandena förstärka förbättra och till att 52 53 54 EGT nr L 145, 29. 6. 1995. Rådets förordning (EEG) nr 307/91, EGT nr L 37, 9. 2. 1991. KOM(95) 108 slutlig. 24 Meningen med detta avsnitt är inte att beskriva vad bedrägerierna tar sig for uttryck eller hur de genomförs55, utan att ge en noggrann lägesbeskrivning vad gäller kommissionens enligt meddelandet planerade åtgärder. 3. 1. 1 Transiteringsförfarandet Några av dessa åtgärder har vidtagits under 1995. Ändrade bestämmelser om säkerheter vid gemenskapstransitering transitering56 av känsliga varor57. / allmän Säkerhet skall ställas för alla moment i transiteringsförfarandet, och den skall täcka tullavgifter och andra avgifter som kan förfalla till betalning om transiteringsförfarandet inte avslutas. Inom ramen för transiteringsförfarandet (gemenskapstransitering eller allmän transitering) finns tre typer av säkerhet (blocksäkerhet, fast säkerhet och engångssäkerhet). Blocksäkerheten, som är smidigast för aktörerna, täcker en rad förfaranden för en enskild huvudansvarig under en viss period. Säkerhetens storlek beräknas med hjälp av ett reglementsenligt system, som endast syftar till mycket begränsad täckning av de tullavgifter (och andra avgifter) som skall betalas. I artikel 360 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/9358 anges att medlemsstaterna kan begära kommissionens tillstånd att tillfälligt utfärda förbud mot att ställa blocksäkerhet för transitering av utpräglade högriskprodukter ur bedrägerihänseende. Kommissionen har fattat två beslut om förbud mot att ställa blocksäkerhet59. Det ena begärdes av Spanien och gällde transport av cigaretter, det andra begärdes av Tyskland och gällde transport av vissa jordbruksprodukter (nötkreatur, fryst nötkött, mjölk och grädde, smör, ost, bananer, sprit och andra alkoholhaltiga drycker, socker, råg och jäst). Tullkodexkommittén (transiteringsavdelningen) har godkänt snävare villkor för vilka aktörer som skall tillåtas ställa blocksäkerheter, och de nya riktlinjerna är införlivade i bestämmelserna från och med början av år 1996. Även bestämmelserna om fast säkerhet (som beräknas per intervall om 7 000 ecu60) har ändrats för att medge höjning av säkerheten till 100 % av avgifterna för produkter som belagts med förbud mot blocksäkerhet. 55 56 57 58 59 60 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 5. Det allmänna transiteringsförfarandet är en utsträckning av gemenskapstransiteringsförfarandet till att omfatta Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) enligt en konvention från 1987. Känsliga varor är cigaretter, jordbruksprodukter, smör, torrmjölk, sprit, socker, kött och textilvaror. EGT nr L 253, 11. 10. 1993. Förordningen innehåller vissa tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen. Kommissionens beslut nr 95/5217/EG av den 28. 11. 1995 på begäran av Spanien (ikraftträdande den 1. 2. 1996), EGT nr L 299, 12. 12. 1995, och nr 96/37/EG av den 20. 12. 1995 på begäran av Tyskland (ikraftträdande den 1. 4. 1996), EGT nr L 10, 13. 1. 1996. Artikel 367 i kommissionens ovannämnda förordning (EEG) nr 2454/93. 25 Påskyndat avslutningsförfarande för känsliga varor (gemenskapstransitering, allmän transitering och TIR61). Förfarandet har fått formen av ett administrativt arrangemang (som innebär att en kopia av transitdokumentet kan skickas till avgångskontoret samma dag som varorna anländer till ankomstkontoret). Det har införlivats i regelverket. I resolution nr 49 av den 3 mars 199562 med tillämpning från den 1 september finns bestämmelser för ett påskyndat avslutningsförfarande gällande TIR. Åtgärder om transport, frist (gemenskapstransitering och TIR) och obligatorisk väg (TIR). Åtgärderna rör transporten av varorna. Som regel kan aktören fritt välja vägen till ankomstkontoret, vilket för övrigt kan ändras om varorna exempelvis byter ägare (ny mottagare). Det enda som krävs är att han visar upp varorna och transitdokumentet vid ankomstkontoret. Hädanefter kan avgångskontoret ange en obligatorisk väg och förbjuda ändring av ankomstkontor när det rör sig om transitering av känsliga varor. För TIR innehåller ovannämnda resolution nr 49 bestämmelser som tillåter att man anger en frist, inom vilken varorna skall uppvisas, och en obligatorisk väg vid transitering av känsliga varor (åtgärder med omedelbar verkan). Andra bestämmelser rör möjligheten att i händelse av allvarliga eller upprepade oegentligheter utestänga berörda aktörer från TIR (artikel 38 i konventionen). Vissa andra åtgärder gick inte att fullfölja under 1995. Bland dessa kan följande uppmärksammas: Införande i gemenskapstransiteringen av olika bestämmelser som skall tillämpas på säkerheter över hela gemenskapen. För att åtgärden skall kunna fullföljas krävs konsensus bland avtalsparterna. Detta var inte fallet 1995 eftersom Schweiz vägrade anta förbudet mot att ställa blocksäkerhet för cigarettransporter. Beräkning av blocksäkerheten till 100 % (i stället för som nu till minst 30 %) av tillämpliga tullavgifter och andra avgifter, med ett begränsat belopp per säkerhetslicens. Skyldighet transitdokumentet skall uppvisas vid ankomstkontoret. för avgångskontoret att fastställa en kort frist inom vilken Läggande av ekonomiskt ansvar på andra personer än den huvudansvarige, särskilt transportören. Skyldighet att ställa säkerhet för transitgods som transporteras till sjöss. 61 62 TIR-förfarandet är det transiteringsförfarande för internationella vägtransporter som regleras i tullkonventionen från 1975. Rådets beslut av den 24. 7. 1995 nr 95/285/EG om att anta resolutionen, EGT nr L 181, 1. 8. 1995. 26 Skyldighet att lägga fram bevis för att gods som transporteras till sjöss har gemenskapskaraktär. 3. 1. 2 Systemet med information i förväg (Early Warning System) En annan viktig nyhet är införandet av ett system med tillämpning på känsliga varor som i förväg (vid gemenskapstransitering, allmän innebär att informationen kommer transitering och TIR). Avgångskontoret informerar omedelbart ankomstkontoret om att varorna i fråga fraktas enligt ett visst transiteringsförfarande. Ankomstkontoret får därmed tid att kontrollera den angivna mottagaren eller att reagera om varorna inte visas upp och i så fall informera avgångskontoret. Systemet är i drift sedan 1 juli 1994 för TIR-förfarandet. Kommissionen informationsförmedlingen skall gå snabbare. arbetar med att ge systemet bättre prestanda för att 3. 1. 3 Datoriseringen av transiteringsförfarandet Kommissionen, medlemsstaterna och EFTA-länderna har valt att satsa på datorisering i första hand av tre skäl, nämligen för att göra tullmyndigheternas handläggning av transitärenden effektivare, förbättra den förebyggande verksamheten och öka möjligheterna att upptäcka bedrägerier, göra de ekonomiska aktörernas transitförfaranden smidigare, snabbare och säkrare. Investeringarna på nationell nivå kommer uppskattningsvis att uppgå till 13 miljoner ecu under en period av fem år, och gemenskapen kommer att investera ungefar 10 miljoner ecu under samma tid. Kostnaderna kommer att tjänas in enbart genom billigare drift på några år. Därtill skulle bedrägerierna kunna begränsas med ungefär 1 200 miljoner ecu på fem år. Efter den pågående inkörningen av systemet hoppas man kunna ge säkrare uppgifter. 3. 1. 4 Insatsgruppen Kommissionen har inrättat en insatsgrupp för gemenskapstransiteringen med uppgift att noggrant gå igenom alla åtgärder som vidtas för att förbättra och förstärka systemet. Detta skall göras mot bakgrund av en övergripande analys av transiteringsförfarandets alla komponenter. 3. 2 Projektet "Tull 2000" Den 4 april 1995 antog kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut63 om ett handlingsprogram för gemenskapstullen för perioden 1 januari 1996 till 63 KOM(95) 119 slutlig. 27 31 december 2000. Detta stärker och breddar den försöksverksamhet som inleddes år 199464 Programmet kallas "Tull 2000" och syftar till att göra verksamheten på tullområdet tydligare, att stärka samarbetet mellan medlemsstaternas tullväsenden, och att åstadkomma ett allmänt sett effektivare system och enhetligare kontroll vid Europeiska unionens yttre gräns. Genom programmet skall handeln underlättas på den inre marknaden på och samtidigt göra det möjligt att driva in en större andel av de avgifter som inte betalas och att stärka skyddet för gemenskapens finansiella intressen. Med tanke på det sistnämnda målet, som man vill nå helt och fullt, har åtgärder för bedrägeribekämpning på tullområdet utarbetats. De har samma inriktning som kommissionens allmänna politik på området och går i synnerhet ut på att utnyttja gällande bestämmelser optimalt och göra förändringar i dem om det visar sig nödvändigt, förbättra möjligheterna att samla in och utnyttja information på gemenskapsnivå genom ökad användning av informationsteknik och ytterligare datorisering av tullväsendet, undanröja sådant som förhindrar tullinspektörer att göra snabba ingrepp och att samarbeta effektivt, särskilt med avseende på undersökningsbefogenheter, tillämpa sanktioner som skall vara effektiva, proportionella och ha avskräckande verkan, vidareutveckla samverkan på gemenskapsnivå, särskilt genom att gemensamt genomföra utredningar och kontroller av förhållanden i tredje land, vidareutveckla samarbetet med tredje land, i synnerhet med de associerade länderna i Central- och Östeuropa, med behöriga internationella organisationer samt med berörda yrkesorgan, följa upp oegentligheter med indrivning. 3. 3 Råämnen till narkotika Bestämmelserna om hur gemenskapen skall agera när det gäller kontroll av kemiska ämnen som kan användas för att framställa droger finns i rådets förordning (EEG) nr 3677/9065. Kommissionen har säkerställt att de åtgärder som är nödvändiga för att förordningen även skall kunna tillämpas i de nya medlemsländerna genomförs. 64 65 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 4. EGT nr L 357, 20. 12. 1990. Enligt artikel 7 i förordningen gäller bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1468/81 om ömsesidig hjälp mellan medlemsstaterna på tull- och jordbruksområdet i tillämpliga delar. 28 Kommissionen har också ordnat kurser riktade till de nya medlemsländerna i hur man använder gemenskapens databas PREXCO66. Kommissionens verksamhet67 på området ökar. Under 1995 underrättade kommissionen medlemsstaterna om 36 fall (7 fall under 1994) i enlighet med bestämmelserna om ömsesidig hjälp. Den 24 september 1995 fick kommissionen rådets uppdrag att förhandla fram avtal om kontroll över råämnen till narkotika med de 34 medlemsstaterna i organisationen för Amerikas stater (OAS). Kommissionen inledde omedelbart överläggningar med de fem länderna i andinska pakten68. Överläggningarna slutfördes snabbt och kommissionen kunde anta och underteckna avtalen den 18 december 1995. AVSNITT 4: ADMINISTRATIV ÖMSESIDIG HJÄLP På gemenskapsnivå (tull- och jordbruksområdet) fortsatte kommissionen sina samtal med de andra institutionerna om förslaget (från 1992) till förordning om ömsesidig hjälp på tull- och jordbruksområdet. Förslaget syftar till att förbättra och uppdatera bestämmelserna på området i rådets förordning (EEG) nr 1468/8169 och det utgör rättslig grund för en databas avsedd för information som skall ingå i tullinformationssystemet (TIS), vad beträffar fall inom gemenskapens behörighetsområde70. Vad gäller TIS har medlemsstaterna inom ramen för avdelning VI antagit en konvention om användning av automatisk databehandling på tullområdet och slutit ett avtal om interimistisk tillämpning av denna konvention mellan vissa stater. Konventionen har fortfarande inte ratificerats i medlemsstaterna, och den centrala databas som utgör den hårda kärnan i TIS kommer inte att inrättas förrän den nya förordningen om ömsesidig hjälp (som upphäver förordning (EEG) nr 1468/81) träder i kraft71. Rådet antog en gemensam ståndpunkt till förordningen i december 1994. Denna lämnades i juli 1995 till Europaparlamentet, som ännu inte yttrat sig. På mellanstatlig nivå undertecknades den 26 juli 199572 en konvention på grundval av artikel K. 3 i Maastrichtfördraget om användningen av informationsteknik på tullområdet. Genom konventionen skapas en rättslig grund för att införa information om kampen mot illegal handel med narkotika och med andra känsliga varor i databasen, som kommer att upprättas genom att den nya förordningen antas och förordning (EEG) nr 1468/81 upphävs på gemenskapsnivå. 66 67 68 69 70 71 72 PRecursor Exportation COntrol. Handläggningen vid kommissionen av verksamheten fördes den 1 juni 1995 över från GD XXI (Tull och indirekt skatt) till SG/UCLAF. Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru och Venezuela. EGT nr L 144,2. 6. 1981. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 4 och kapitel 2. 1, 2. 2 och 2. 3. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 4. EGT nr C 316, 27. 11. 1995, sida 33. 29 Det finns 323 SCENT/TIS-terminaler73 uppkopplade hos olika enheter som medlemsstaterna valt i statliga förvaltningar, i stora hamnar och på flygplatser. I siffran ingår terminaler i de nya medlemsstaterna, som också omfattas av nätverket. Det rör sig om ett ADB-verktyg som kommer att användas både för data med anknytning till den överstatliga sfären och för data hemmahörande på andra områden. 73 System for a Customs Enforcement NeTwork, datoriserat nätverk i vilket TIS ingår som del. 30 KAPITEL 3: DE ÖVRIGA INSTITUTIONERNA De övriga institutionerna inom gemenskapen har fortsatt sina respektive uppdrag - vilket innebär överväganden för en del och åtgärder för andra - för att ur samma perspektiv som kommissionen föra kampen mot bedrägerier framåt som de europeiska medborgarna och skattebetalarna kräver. Nödvändigheten av att utan avbrott fortsätta kampen mot bedrägerier har understrukits på allra högsta politiska nivå. Denna uppmaning riktar sig särskilt till medlemsstaterna men också till alla gemenskapsinstitutionerna. Skyldigheten att uppnå resultat inom detta område åligger alltså inte kommissionen ensam. Ur denna synvinkel är utvecklingen av ett fruktsamt samarbete mellan institutionerna en viktig faktor, som helt och hållet inom motiverar att ett särskilt kapitel i denna rapport ägnas den verksamhet bedrägeribekämpningen som under 1995 utvecklats av Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten. AVSNITT 1: EUROPAPARLAMENTET Europaparlamentet har till uppgift att kontrollera gemenskapens finansiella tillgångar. Det är i sin egenskap av budgetmyndighet som Europaparlamentet fullt ut kan utöva sitt institutionella ansvar, vilket förstärks av parlamentets demokratiska legitimitet. Det är alltså främst detta uppdrag som föranleder parlamentet att på mycket nära håll följa de frågor som är knutna till kampen mot bedrägerier och skyddet av gemenskapens finansiella intressen, och att ta specifika initiativ inom dessa områden när detta bedöms som nödvändigt. För att ge en politisk dimension åt sina åtgärder har parlamentet vid sidan av sin ordinarie verksamhet som budgetkontrollmyndighet och interpellationsorgan gentemot de europeiska institutionerna inlett en offentlig utfrågning, i likhet med den som genomfördes 1993, om kampen mot bedrägerierna mot Europeiska unionens budget. 74 Följande tre teman togs upp: "Korruption och organiserad brottslighet som riktar sig mot Europeiska unionens budget", "indrivning av förskingrade medel" och "medel att skydda Europeiska unionens finansiella intressen: lagstiftning, utrednings- och åtalsförfaranden". Europaparlamentet har också utövat den nya specifika utfrågningsbefogenhet som det tilldelats genom Maastrichtfördraget. Parlamentet har valt att utöva denna nya kompetens inom området för bedrägeribekämpning. Särskilt har parlamentet haft en särskild utredning och diskussion i fråga om gemenskapens transiteringsförfarande, framför allt inom ramen för sitt budgetkontrolluppdrag. Genom ett förslag antaget genom beslut den 13 december 1995 inrättade parlamentet ett tillfälligt utskott i syfte att undersöka den kritiska situation som transiteringsförfarandet befinner sig i. Detta är det första uppdraget av denna typ som skapats av parlamentet på grundval av artikel 138c i EG-fördraget. 74 Denna offentliga utfrågning ägde rum den 29 och 30 maj 1995. 31 Utskottet som består av 17 ledamöter kommer att rapportera till parlamentet tolv månader efter det att beslutet offentliggjorts75. Europaparlamentet har slutligen tillkännagivit att en "interparlamentarisk" konferens skall hållas (till vilken ledamöter av de nationella parlamenten kommer att inbjudas). Konferensen organiseras på initiativ av parlamentets ordförande på temat bedrägerier till skada för Europeiska gemenskapernas budget och den kommer att äga rum i april 1996 (den 23 och 24) samtidigt som medlemsstaternas regeringskonferens inleds. AVSNITT 2: RÅDET Rådets arbete har under 1995 präglats av att särskilt tillfredsställande resultat har uppnåtts inom området för skydd av gemenskapens finansiella intressen. Faktum är att Europeiska rådets (Essen, december 1994) krav delvis har kunnat tillfredsställas. Medlemsstaternas i Madrid76) samt rapporter och kommissionens jämförande analys (framlagda godkännandet av lagtexterna (i Cannes och Madrid) utgör den första etappen i utvecklingen av den juridiska grund som är oumbärlig för ett effektivt skydd av gemenskapens ekonomi. Kommissionens förslag om en horisontell lagstiftning angående kontroll av administrativa gemenskapsåtgärder och -sanktioner har först och främst medfört att en förordning om skydd av gemenskapens finansiella intressen har antagits77. Rådet kommer att fortsätta sitt arbete för att komplettera denna rättsakt med en del som behandlar "kontrollaspekten". Europeiska rådet i Madrid har insisterat på att denna aspekt skall behandlas och att den horisontella förordningen som ett resultat av detta kompletteras så snart som möjligt och i varje fall före utgången av första halvåret av 199678. Sedan rådets arbetsgrupper och samordningskommittéer79 granskat de texter som föreslagits av kommissionen inom området för den tredje pelaren (avdelning VI i Maastrichtfördraget) antog rådet den 26 juli 1995 en konvention om straffrättsligt skydd av gemenskapens finansiella intressen80. Det politiska budskap som skulle spridas till de europeiska medborgarna var så strategiskt viktigt att diskussionerna kring ett konventionsförslag om skydd av gemenskapens finansiella intressen inte kunde avslutas inom den tidsram som rådet och kommissionen 75 76 77 78 79 80 Beslutet i fråga har offentliggjorts i EGT nr C 7, 12. 1. 1996. Se kapitel 4. 1, sida 36. Se kapitel 1. 2. 1, s. 10. Rådet har överlåtit arbetet inom detta tema till budgetkommittén (se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 4. 3). Sedan upprättandet av kommissionens årliga utvärdering av området för kamp mot bedrägerier och skydd av gemenskapens ekonomi, utmärker sig detta avgränsade specialområde regelbundet i det förberedande arbetet till de politiska påtryckningar som rådet ger uttryck för i de slutsatser som gör det möjligt att förverkliga de betydande framsteg som uppnåtts under 1995. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, ovan citerade kapitel och avsnitt. Arbetsgruppen "straffrätt" / "gemenskapsrätt" utförde under 1995 ett särskilt intensivt arbete som ledde till betydande, konkreta resultat. Se kapitel 1. 3, s. 14. 32 hade önskat. Diskussioner pågår kring ett förslag till ett tilläggsprotokoll, vars syfte är att harmonisera åtalsförfarandena vid fall av mutbrott bland såväl gemenskapens tjänstemän som nationella tjänstemän och bland anställda vid institutioner och organ på nationell nivå och gemenskapsnivå. Slutligen kommer rådet att fortsätta sitt arbete med att undersöka och analysera medlemsstaternas rapporter om tillämpningsläget för artikel 209a i EG-fördraget och om de åtgärder som vidtagits för att stävja slöseri med och förskingring av gemenskapens finansiella medel. Det sammanfattande dokument som på rådets begäran utarbetats av kommissionen utgör en delrapport, som med stöd av rådets slutsatser skall tjäna som grund för det fortgående analysarbetet. Därmed kunde Europeiska rådet i Madrid dra slutsatsen att medlemsstater och institutioner utöver likställighetsprincipen81, som fastslås i artikel 209a första stycket i EG-fördraget, också har skyldighet att säkerställa en likvärdig skyddsnivå för gemenskapens finansiella intressen över hela gemenskapen. * Genom att bland annat föra in de teman som rör kampen mot bedrägerier i en egen sektion i slutdokumentet, underströk Europeiska rådet i Madrid klart och tydligt nödvändigheten av att fortsätta arbetet med att förse gemenskapen med riktigt effektiva medel för att dels skydda dess ekonomi, dels säkerställa effektiva påföljder vid åtalsförfaranden som rör grov ekonomisk brottslighet. AVSNITT 3: REVISIONSRATTEN Revisionsrätten, gemenskapernas organ för extern kontroll, undersöker lagligheten och regelmässigheten hos inkomster och utgifter inom gemenskapen och säkerställer en sund finansiell förvaltning. Utifrån dessa sedvanliga uppgifter har den sett sig föranledd att överväga åtgärder i kampen mot bedrägerier som riktar sig mot gemenskapsbudgeten. I sin årsrapport för budgetåret 199482 klargjorde revisionsrätten sin egen roll på detta område och erinrade samtidigt om att när det gäller att förhindra, avslöja och undersöka bedrägerier vilar det främsta ansvaret på de myndigheter som förvaltar och övervakar genomförandet av gemenskapernas ekonomiska politik. Samarbetet med kommissionen i dessa frågor är särskilt betydelsefullt, då det för kommissionen framstår som en nödvändighet dels att alla transaktioner som rör utgifter och inkomster sker i så stor öppenhet som möjligt, dels att klara och precisa regler definieras. Detta gäller särskilt kampen mot bedrägerier och utbytet av information och uppgifter mellan de två institutionernas specialtjänster. 81 82 Se kapitel 4. 1. 2, s. 37. EGT nr C 303, 14. 11. 1995. 33 Former för ett förstärkt samarbete mellan domstolen och kommissionen studeras för närvarande. AVSNITT 4: DOMSTOLEN Europeiska gemenskapernas domstol har alltid spelat en framträdande roll när det har handlat om att skydda gemenskapens finanser. Genom viktiga, nyligen meddelade utslag befäster domstolen sin roll. Genom domen av den 21 september 198983 lades grunden för medlemsstaternas skyldigheter vad beträffar gemenskapens medel. Dessa skyldigheter finns nu i artikel 209a första och andra stycket i EG-fördraget och fastslås av principen att gemenskapens finansiella intressen skall likställas med medlemsstaternas egna finansiella intressen i arbetet med att bekämpa bedrägerier. Den anger formerna för samarbete på detta område. Dessa grundsatser bekräftades nyligen av domstolen (dom av den 14 juli 1994: "Milchwerke Köln/Wupertal e. G. mot Hauptzollamt Köln-Rheinau"84). I andra mål, som redan nämnts i denna rapport85, särskilt i det första kapitlet, har domstolen meddelat detaljerat redovisade domar om lagenligheten hos de administrativa sanktioner på gemenskapsnivå som används inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Den har också godkänt kommissionen som behörig att införa sådana sanktioner i sin verkställande lagstiftning (dom av den 27 oktober 199286 och dom av den 12 oktober 199587). Genom dessa domar bekräftas kommissionens behörighet att föreskriva sanktioner som kan innebära att en aktör tillfälligt utestängs från förmåner av ett stödsystem eller tvingas betala tillbaka ett högre belopp än vad han felaktigt tagit emot i stöd88. Den rättsliga övervakningen har en central plats och bör bekräftas av rättsakterna i avdelning VI om straffrättsligt skydd av gemenskapens finansiella intressen. I artikel 8 i konventionen om skydd av gemenskapens finansiella intressen (undertecknad den 26 juli 1995) stadgas visserligen att domstolen är behörig att avgöra tvister och att kommissionen kan hänskjuta tvister till domstolen (tvister rörande tolkningen av artiklarna 1 och 10 i nämnda konvention), men frågan om vem som skall vara behörig att ge förhandsavgöranden är fortfarande olöst89. Kommissionen har till sitt förslag till tilläggsprotokoll till konventionen om skydd av gemenskapernas finansiella intressen90 fogat en artikel 17 med föreskrifter om bl. a. behörigheten att fälla förhandsavgöranden 83 84 85 86 87 88 89 90 Mål 68/88. Mål C 352/92. Se också rapporten "Kampen mot bedrägerier" för år 1992, avdelning 1. 2. 8. Mål 240/90. Mål C 104/94. Artikel 5 i rådets förordning (EG, EURATOM) nr 2988/95 om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. När konventionen undertecknades angav flera delegationer i sina uttalanden att ratificering skulle ske endast på villkor att domstolen tillerkändes behörighet att ge förhandsavgöranden i fråga om konventionerna EUROPOL, TIS och "skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen". Se kapitel 1. 3. 2, s. 16. 34 för att tolka protokollet. Överläggningar om domstolens behörighet att fälla förhandsavgöranden inom ramen för EUROPOL-konventionen pågår under överinseende av rådets arbetsgrupp med ansvar för domstolen och angränsande frågor. Kommissionen anser att det är nödvändigt att låta ett eventuellt resultat av dessa överläggningar omfatta åtminstone även konventionen om skyddet av gemenskapernas finansiella intressen, eftersom domstolens roll är så central när det gäller att precisera vilka skyldigheter medlemsstaterna har på området bedrägeribekämpning. 35 KAPITEL 4: MEDLEMSSTATERNA Att kommissionens årsrapport nu även innefattar medlemsstaternas verksamhet inom bedrägeribekämpningen innebär en förstärkning av partnerskapet mellan de nationella förvaltningsorganen, som uträttar mycket på fältet, och kommissionen som genom sina budgetuppdrag skall kontrollera att gemenskapens medel utnyttjas på rätt sätt91. Kampen mot bedrägeri är allas angelägenhet, men ansvaret är framför allt medlemsstaternas. Utvecklingen gick framåt på flera områden unde 1995 när det gällde delat ansvar. Det ledde till konreta åtgärder på högsta politiska nivå. Mellan Europeiska rådets möte i Essen i december 1994 och det i Madrid i december 1995 producerades femton nationella rapporter om de åtgärder som tagits för att bekämpa slöseri och fusk med gemenskapens medel. Första delen av detta kapitel redogör för detta. AVSNITT 1: NATIONELLA RAPPORTER OM FÖRSKINGRING AV GEMENSKAPSMEDEL OCH UTVÄRDERING AV TILLÄMPNINGEN AV ARTIKEL 209a I sina slutsatser den 11 juli 1994 om kampen mot bedrägerier92 uppmanar rådets finansministermöte (EKOFIN) kommissionen att senast i slutet av 1995 ställa samman en utvärdering av tillämpningen av artikel 209a i EG-fördraget. Europeiska rådet i Essen den 9 och 10 december anmodade medlemsstaterna att lägga fram rapporter om de åtgärder som de vidtar på nationell nivå för att bekämpa slöseri med och förskingring av gemenskapens medel. Europeiska rådet i Cannes den 26 och 27 juni 1995 tog del av medlemsstaternas rapporter och uppmanade kommissionen att utarbeta en jämförande sammanfattning som lades fram i Madrid den 15 och 16 december. 1. 1 Metodik Den jämförande sammanfattningen, som utarbetats med utgångspunkt i medlemsstaternas rapporter, innehåller dels en lägesbeskrivning av tillämpningen av artikel 209a i EG- fördraget om skydd av Europeiska gemenskapens finansiella intressen, dels en sammanställning av de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att motverka förskingring av gemenskapens medel. För att få tillgång till att homogena rapporter som möjliggör en faktisk jämförelse mellan de nationella systemen, har kommissionen i enlighet med rådets krav utformat ett generellt system för att utarbeta dessa rapporter. Det godkändes av EKOFIN den 20 februari. Medlemsstaterna har i allmänhet följt de stora riktlinjerna i detta system, vilket inte 91 92 Det är värt att erinra om att gemenskapsbudgeten till nästan 80 % passerar genom statskassorna. EGT nr C 292, 20. 10. 1994 36 hindrar att de nationella rapporterna framstår som relativt olikartade. Vissa medlemsstater har betonat den senaste utvecklingen vad gäller deras lagar och förordningar, medan andra har betonat organisationen av kontrollmyndigheterna. Med hänsyn till den tid som anslagits har de ansträngningar som gjorts från de nationella föredragandenas sida i stort sett gett kommissionen möjlighet att göra sammanfattningen och utvärderingen som begärts93. Som svar på rådets anmodan har kommissionen också satt upp vissa hållpunkter, som skall ligga till grund när man förbereder de insatser som skall säkerställa att gemenskapens finansiella intressen kan skyddas effektivt i kampen mot slöseri och bedrägerier. 1. 2 Utvärdering (tillämpning av artikel 209a första stycket i EG-fördraget) första stycket I artikel 209a likställighetsprincipen: i EG-fördraget "Medlemsstaterna skall vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens finansiella intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna finansiella intressen. " fastslås I denna bestämmelse fastställs Europeiska gemenskapernas domstols rättspraxis (dom av den 21 september 1989), genom vilken räckvidden av artikel 5 i Romfördraget preciseras. Medlemsstaternas rapporter visar att samtliga tillämpar artiklarna 5 (så som den tolkas av domstolen) och 209a i EG-fördraget. Som regel behandlar rapporterna alltså de åtgärder som vidtagits för att "samordna" bestämmelserna för kampen mot bedrägerier som riktar sig mot gemenskapsbudgeten med de nationella bestämmelserna och effektiviteten hos sanktionssystemen för överträdelser av gemenskapsrätten. 1. 2. 1 Bestämmelserna De förebyggande bestämmelserna har behandlats endast i liten utsträckning. Å andra sidan förfogar medlemsstaterna över ett sanktionssystem för inkomster (inom skatterätten och tullagstiftningen) och ett annat sanktionssystem för utgifter (med små skillnader i systemen för de olika utgiftsområdena). - - jämföra det I fråga om inkomster går det att uppskatta samordningen av brottspåföljder genom att beträffande gemenskapsintäkter (egna traditionella medel) och det system som tillämpas på nationella intäkter (moms, acciser). som medlemsstaterna tillämpar system I fråga om utgifter finns det i vissa medlemsstater en särskild anklagelsepunkt för bedrägerier som riktas mot ekonomiskt stöd och som också omfattar gemenskapsfinansierat stöd. Det har på detta sätt kunnat klarläggas att det finns snedvridningar mellan systemen för intäkter respektive för utgifter när det gäller de rättsliga åtgärdernas effektivitet. Målet för vissa medlemsstater bör alltså vara att höja skyddsnivån. 93 Se den sammanfattande rapporten "Jämförande analys" och det sammanfattande dokumentet, dok. KOM (95) 556 slutl. 37 Två första slutsatser kan dras: - - Den jämförande analysen har avslöjat att endast en del av de nödvändiga data har kunnat samlas inom det förbyggande området. information krävs, särskilt in. Kompletterande De skiftande metoderna (mellan intäkter och utgifter) skapar problem vad gäller åtgärdernas samstämmighet och effektivitet, eftersom de mekanismer som utnyttjas av den organiserade ekonomiska brottsligheten knappast skiftar från ett område till ett annat. Deras metoder är de samma inom intäkts- och utgiftssidan. 1. 2. 2 Administrativ organisation I de nationella rapporterna framkommer genom beskrivningen av de olika tjänsternas administrativa organisation att det finns eller håller på att skapas särskilda strukturer som skall ha behörighet att arbeta inom samtliga egna inkomster. Beträffande kontrollen av jordbruksutgifter avser de nationella finansieringsorganen att först och främst tillfredsställa gemenskapsbestämmelsernas krav i kvantitativt hänseende. Inom området för handel (exportbidrag) gäller särskilda bestämmelser på samma sätt som för kontroll av inkomster (bland annat pekas på den funktion som speciella kontrollorgan och riksrevisionsverken har). Strukturfonderna kontrolleras av de förvaltningar som har till uppgift att genomföra gemenskapsprogrammen, särskilt på lokal nivå. Sammanfattningen visar att det till övervägande del handlar om sakkunniga organ, vars effektivitet i fråga om kontroller har visat sig vara tillförlitlig på det nationella ekonomiska planet (tull, skatt). Vanligen är det medlemsstaternas regler för statlig revision och redovisning som tillämpas på gemenskapsutgifterna, som till stor del passerar genom de nationella budgetarna. Verksamheten för skydd av gemenskapens finansiella intressen bedrivs emellertid på en lägre nivå jämfört med vad som gäller för inkomster. Då kontrolluppdragen anförtros åt förvaltningsorgan som är dåligt insatta i den teknik som tillämpas i kampen mot bedrägerier får kontrollen mer karaktären av en revisions- och bokföringskontroll, och det finns en risk att den visar sig vara föga effektiv då den ställs inför de metoder som används inom organiserad och ekonomisk brottslighet i stor skala. inom området För att avsevärt höja skyddsnivån för gemenskapens ekonomi och göra den lika kraftfull som för bedrägeribekämpning. Denna specialkontroll skulle kunna utövas av specialister på det nationella planet som arbetar i utredningsorgan med omfattande befogenheter och som är oberoende av förvaltningarna. skulle det krävas en specialkontroll intäkter för 1. 2. 3 Resultaten I fråga om resultat är det endast hälften av de genomgångna rapporterna som tillhandahåller sifferdata både för genomförda kontroller och för administrativa och rättsliga påföljder. De siffror som framlagts bör behandlas med försiktighet. Det rör sig här om ett känsligt område som kan ge upphov till många olika tolkningar - allt från en lovvärd förbättring av anmälningen av statistiska fakta till en ökad aktivitet bland dem som arbetar med att 38 bekämpa bedrägerier eller t om till en ökning av bedrägerifenomenet som sådant. Det är troligtvis på grund av detta som så få medlemsstater har bifogat detaljerad statistik eller ägnat sig åt analyser och kommentarer som är möjliga att använda direkt. Medlemsstaterna har emellertid inte undvikit att identifiera risksektorer, men för att utveckla relevanta typsystem på gemenskapsnivå krävs en fördjupad undersökning av homogena data och dessa data saknas tyvärr. De nationella rapporterna ger i fråga om indrivning94 av förskingrade belopp inga möjligheter att uppskatta graden av samordning. Med vissa undantag nämns inte de bestämmelser som ger offentliga fordringsägare (till vilka gemenskapsmyndigheterna räknas) företräde. Förfarandena beskrivs inte och sambandet mellan de finansiella instanserna och utsökningsinstanserna nämns inte. När det gäller gränsöverskridande transaktioner bör möjligheterna till ömsesidigt bistånd på tull- och jordbruksområdet undersökas bättre. 1. 3 Utvärdering (tillämpning av artikel 209a andra stycket i EG-fördraget) Syftet med artikel 209a andra stycket i EG-fördraget är att stärka samarbetet: "Utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i detta fördrag skall medlemsstaterna samordna sina åtgärder för att skydda gemenskapens finansiella intressen mot bedrägerier. De skall för detta ändamål med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga avdelningarna i sina förvaltningar:" Denna nya bestämmelse kompletterar den skyldighet som beskrivs i första stycket i denna artikel. Bestämmelsen avser att ställa upp de villkor som är nödvändiga för utvecklingen av kampen mot de nätverk av organiserad brottslighet som har gemenskapens finansiella intressen som måltavla. Ett nära och regelbundet samarbete mellan berörda instanser bör etableras för detta ändamål. Det är särskilt med tanke på detta som kommissionen har skapat en rådgivande kommitté för samordning inom området för kamp mot bedrägerier (COCOLAF)95. - - I fråga om det administrativa samarbetet (ömsesidig hjälp baserad på bestämmelser som inte är gemenskapliga) visar den information som tillhandahållits av medlemsstaterna att samarbetsredskapen faktiskt används. Icke desto mindre krävs ett mer strukturerat samarbete för att uppnå den skyddsnivå som avses i artikel 209a i EG-fördraget när det gäller gemenskapens finansiella intressen och för att råda bot på de faktiska svårigheter som uppstår (bland annat svarsfristerna). I fråga om samarbetet på det straffrättsliga området avses i artikel 209a i EG- fördraget särskilt genomförandet av ett mer omfattande samarbete, som är nödvändigt för att bekämpa de gränsöverskridande bedrägerier som utövas av organiserade nätverk. Skillnaderna i medlemsstaternas rättsliga förfaranden utgör en allvarlig risk och behovet av ett direkt och omgående samarbete framgår av samtliga nationella rapporter. 94 95 Se kapitel 7. 4, sida 86. Se kapitel 5. 2, s. 46. 39 Några av dessa rapporter närmar sig också ett polisiärt samarbete utan att klart skilja detta från det rättsliga samarbetet. Ända sedan de första undersökningarna gjordes har det framstått som nödvändigt att skapa ett administrativt samarbete (informationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen). Dessutom har ett antal mycket konkreta förslag framlagts för att stärka samarbetet kring rättsliga påföljder, bland annat möjligheten att ge de nationella myndigheter som gör utredningarna likvärdiga befogenheter. I fråga om administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd (på basis av gemenskapsbestämmelser) visar medlemsstaternas rapporter att dessa redskap inte har utnyttjats fullt ut, även om de möjligheter som de erbjuder inte har åsidosatts. Några rapporter noterar till och med ett visst antal svårigheter som kan bromsa utredningarna och sanktionsverksamheten (administrativa, juridiska eller tekniska skillnader som hindrar informationsutbytet mellan medlemsstaterna). 1. 4 Tänkbara vägar De tänkbara vägarna är många, men det ursprungliga målet för utvärderingen har inte uppnåtts: att fastställa om det finns en Överensstämmelse mellan de åtgärder och medel som är avsedda att skydda nationella ekonomiska intressen och dem som är avsedda att skydda gemenskapens finansiella medel. Faktum är att den jämförande analysen av kampen mot bedrägerier som riktar sig mot de nationella budgetarna respektive mot gemenskapens budget inte har kunnat avslutas på grund av otillräckliga data, trots att kompakt information presenteras i dessa rapporter. Även om likställighetsprincipen har kunnat bekräftas, är det vanskligt att uttala sig om dess egentliga betydelse inom unionen. Av analysen av befintliga åtgärder (texter, organisation) framgår att gemenskapsinkomsterna generellt sett är bättre skyddade än utgifterna. När det gäller de senare förefaller jordbruksutgifterna kontrolleras bättre än utgifterna inom strukturinsatserna. På det nuvarande stadiet av analys och övervägande är det omöjligt att säga att en perfekt överensstämmelse skulle ha uppnåtts. Skyddet av gemenskapens finansiella intressen skiljer sig också mellan medlemsstaterna. För att uppnå en reell öppenhet i fråga om gemenskapens ekonomiska förvaltning och ett fullständigt skydd av dess finansiella intressen, är det alltså nödvändigt med en kontinuerlig utvärdering av de konkreta åtgärder som vidtagits. Detta kan leda till uppfattningen att assimileringsprincipen bör kompletteras av idén om ett likvärdigt skydd över hela gemenskapen. Kommissionen har som en följd av detta föreslagit rådet en rad tänkbara vägar att gå vidare på. Dessa åskådliggörs i dess sammanfattande rapport i form av slutsatser fogade till varje beskrivande del. - En första väg handlar om likställighetsprincipen. Det uppstår olägenheter på grund av att en metod används för att skydda inkomsterna och en annan för att kontrollera att utgifterna används på rätt sätt. Men framför allt handlar det om att förse sig med tillräckliga medel i förhållande till uppgiften, det vill säga medel som är effektiva och avskräckande gentemot de organiserade nätverk som specialiserat sig på ekonomisk brottslighet. Detta övervägande gäller Också det 40 förebyggande området, som inte har analyserats i tillräcklig utsträckning inom ramen för medlemsstaternas rapporter. Av detta konstaterande framgår att det krävs en klar politik för de administrativa påföljder som rör utgifterna. Sådana påföljder finns på det nationella planet och de är naturligtvis autonoma, men de går att foga till de administrativa sanktioner som jordbruksområdet. Kommissionens horisontella förordning som antagits av rådet96 lägger en rättslig grund som skall erbjuda referensramar för att bland annat upprätta av effektiva sanktioner inom området för utgifter generellt sett. föreskrivs på gemenskapsnivå bland annat på På samma sätt skall överföringen till nationell lagstiftning av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapens finansiella intressen97 ge medlemsstaterna den rättsliga grund de behöver för att uttryckligen kunna kriminalisera bedrägeriverksamhet som skadar gemenskapernas budget. Ur denna synvinkel bör logiskt sett de juridiska personer som har mandat som förmånstagare eller mottagare av gemenskapsmedel kunna bli föremål för straffrättsliga åtgärder i fall av bedrägeri. Slutligen bör tillnärmningen av medlemsstaternas straffrättsliga sanktionssystem leda till att eliminera risken dels för att det skall uppstå områden med lindrigare brottspåföljder, dels för att de brottsliga ekonomiska operationerna skall riktas mot medlemsstater där straffen fortfarande är milda. En andra möjlighet att överväga rör organisationen av de nationella kontrollinstanserna och kampen mot bedrägerier. De specialinriktade utredningsavdelningarna måste få tillräckliga befogenheter att fullfölja sina uppgifter under de alltmer komplicerade förhållandena. Det bör understrykas att det skett en klart konstaterad utveckling mot tvärsektoriella strukturer med motsvarande kontrollbefogenheter. Det finns många exempel, bland annat Centrala byrån för bekämpning av organiserad ekonomisk och finansiell brottslighet (OCDEFO) i Belgien, som har knutit till sig specialister inom tull- och skatteområdet, domare och poliser. I Italien är Guardia di Finanza på väg att bli det viktigaste instrumentet för den politik som ministerkommittén har lagt fast i kampen mot gemenskapsbedrägerier98. Listan skulle kunna göras längre, men det är tendensen som är intressant och viktig eftersom den visar att hänsyn tagits till den specifika karaktären hos kampen mot gemenskapsbedrägerier (långdragna utredningar med stor bredd som kräver expertinblandning inom olika områden). Ett tredje övervägande rör de resultat som uppnåtts inom bedrägeribekämpningen. En minskning av bedrägeririsken förutsätter ingående kännedom om och 96 97 98 Se kapitel 1. 2, s. 10. Se kapitel 1. 3, s. 14. Denna kommitté följer den anda som uttrycks genom artikel 209a i Romfördraget och den inrättades 1992 vid rådspresidiets departement för samordning av gemenskapspolitiken, och i dessa ingår också Guardia di Finanzas operativa kärna som inrättades genom rådsordförandes dekret av den 11. 1. 1995. 41 utayttjande av de fakta som konstaterats på fältet. De nationella rapporterna har till exempel visat att medlemsstaterna numera har blivit medvetna om den gränsöverskridande karaktären hos de bedrägerier som utförts liksom om vilka åtgärder som bör vidtas på grund av detta. Men bedrägerierna är ett så falt att det krävs bättre detaljkunskaper hela vägen, från den första kontrollen till indrivningen av de förskingrade summorna och hur sanktionerna mot dem som utför bedrägerierna tillämpas. informationstätt Det krävs sålunda tillnärmning på gemenskapsnivå av nationell praxis. Detta gäller också för kontrollmetoderna, där likvärdighet eftersträvas inom gemenskapens territorium och för de bestämmelser som rör indrivningen, de administrativa sanktionerna och villkoren för deras tillämpning. Slutligen ger flera nationella rapporter uttryck för en önskan om att förenkla gemenskapsbestämmelserna. Kommissionen delar denna önskan. Målet för de åtgärder som vidtas i denna riktning är att det inte skall bli lättare att begå bedrägerier därför att reglerna är alltför komplicerade. Ett sista övervägande rör samarbetet. Flera av medlemsstaternas rapporter visar att det är nödvändigt att utveckla detta. Den insikten kan kanske skapa vägar att lösa de problem som brukar nämnas i samband med hur det ömsesidiga biståndet fungerar. En förbättring måste också ske av samarbetet mellan de instanser som har till uppgift att väcka åtal i svåra och komplicerade bedrägerifall, bland annat genom att främja personliga kontakter och utbytet av tjänstemän. I fråga om påfbljdssamarbetet visar fakta i medlemsstaternas rapporter hur brådskande det är att de nationella myndigheterna får tillgång till effektiva metoder som svarar mot de krav som ställs för att skydda unionens gemensamma finansiella intressen. Det här gäller också rörligheten i informationsutbytet mellan de nationella straffrättsliga myndigheterna och kommissionens tjänster, tillgången till utökade kontrollmöjligheter för dem som har till uppgift att bekämpa bedrägerierna och möjlighet att på det straffrättsliga området vidta adekvata åtgärder för att konventionen om straffrättsligt skydd av gemenskapens finansiella intressen snabbt skall kunna träda i kraft. På samma sätt har det framhållits hur viktigt det är med en anpassning av de informationssystem som rör gemenskapsbestämmelserna om ömsesidig hjälp. Vissa typer av samarbete som har framhållits i medlemsstaternas rapporter måste utforskas och utvecklas (till exempel vad som bör följa på de korsvis utförda kontrollerna av varor som släpps för fri rörlighet). Den ömsesidiga hjälpen när det gäller indrivning av gemenskapens fordringar bör effektiviseras, oavsett vilket budgetområde det gäller. Den rådgivande samordningskommittén för kampen mot bedrägerier sammanträder regelbundet för att göra en uppskattning av systemens olika möjligheter och föreskriva absolut nödvändiga anpassningsåtgärder. 42 t * Den analys som utförts av kommissionen utgör den första etappen av en bred insats som består i att nå framsteg på alla vägar och inom alla områden i kampen mot bedrägerier genom ett samarbete som sträcker sig från förebyggande åtgärder över juridiskt samarbete till sanktioner. Både gemenskapens övervakning och den nationella måste göras optimala och utgå från reella risker och förhållanden som uppstått. Trovärdigheten hos de insatser som utformats på högsta politiska nivå skapas bara genom konkreta framsteg inom alla de områden som rör skyddet av gemenskapens finansiella intressen. Nästa etapp består i att genomföra dessa nya initiativ. De kommer att utarbetas och läggas fram under Europeiska rådets kommande möten. Men som Europeiska rådets möte i Madrid framhöll, kan skyddet av gemenskapens finansiella intressen inte garanteras så länge kontrollen av den genomförda politiken inte är likvärdig över hela gemenskapen. Medlemsstaternas och de olika institutionernas arbete går i denna riktning. 43 KAPITEL 5: SAMARBETE OCH PARTNERSKAP Detta kapitel tar traditionsenligt upp seminarier om kampen mot bedrägerierna, seminarier som organiserats av kommissionen på eget initiativ eller på begäran av medlemsstaterna. Dialogen med de specialinriktade nationella instanserna begränsar sig inte till dessa utan pågår hela tiden, antingen genom bilaterala möten med de behöriga myndigheterna eller inom den institutionella ram som utgörs av den rådgivande kommittén för samordning av åtgärder för bedrägeribekämpningen (COCOLAF). Denna kommitté organiserades 1995 för att säkerställa en helhetssyn på politiken i fråga om kampen mot bedrägerier. Parallellt med detta strävar medlemsstaterna efter att anpassa sina specialinriktade organ till bedrägeriernas tendens att sträcka sig över flera ämnes- och verksamhetsområden. Kontakterna med kommissionen ökar och initiativen flödar från båda hållen. Några exempel tas upp i del 3 i detta kapitel. AVSNITT 1: SEMINARIER OCH UTBYTE AV TJÄNSTEMÄN inrättandet av SG/UCLAF Efter allmänna informationsseminarier för att göra det samordnade arbete som detta direktorat och andra specialavdelningar inom kommissionen utför allmänt känt. Praktiskt taget alla berörda nationella organ i varje medlemsstat har gjorts medvetna om de många frågor som har behandlats där. (1988) organiserades ett flertal Det var i själva verket väsentligt att arbetsmetoderna (kontroller på plats) anpassades till vad som är typiskt för bedrägerierna mot gemenskapen. Det ekonomiska sammanhanget utvecklas ständigt och det gör också bedrägeri metoderna. Inledningsvis syftade de allmänna seminarierna till att göra tjänstemännen på fältet medvetna om vad som kännetecknar bedrägerier som involverar flera länder inom gemenskapen. Dessa allmänna seminarier (utom de åtgärder som riktar sig till de nya medlemsstaterna) ersattes under 1995 av målinriktade åtgärder. Kommissionen har i enlighet med sitt arbetsprogram fortsatt att organisera specialutbildningar för de nationella tjänstemän som inom sina nationella organ ansvarar för att bekämpa bedrägerier riktade mot gemenskapens budget. - Allmänna utbildningsåtgärder har organiserats för de nya medlemsstaternas tjänstemän, dels i Bryssel för ett mindre antal höga tjänstemän (seminarier för ökad medvetenhet för svenska, finländska och österrikiska tjänstemän), dels i medlemsstaterna när antalet berörda tjänstemän är större, vilket var fallet för Finland och för Sverige99. Dessa tjänstemän kommer från skatte- och tullmyndigheterna, revisionsorganen (finans), polisen och de rättsliga instanserna. En annan prioritering för kommissionen är specialutbildningen av de instanser och organ som driver kampen mot den ekonomiska och finansiella brottsligheten, 99 Ett seminarium kommer att anordnas i Österrike under det första kvartalet 1996. 44 inklusive åtal och annan typ av lagföring (grupper som ingriper på lältct, administrativa och rättsliga myndigheter). Särskilda utbildningsprogram har således organiserats i Bryssel för högt uppsatta danska polistjänstemän, för personer som utför undersökningar vid byrån för ekonomisk kontroll (ECD, som lyder under det nederländska finansdepartementet), och för utredande personal vid italienska Guardia di Finanza (finanspolisen). Fem seminarier ägde rum för strukturfonderna100, avsett för tjänstemän inom IGAT (generalinspektionen för regionalpolitiken) i Portugal, i Köln i Tyskland för åklagare med ansvar för att åtala ekonomiska brott, även innefattande bedrägerier riktade mot gemenskapens finanser, i Barcelona i Spanien avseende sammanhållningsfonden, i Deauville i Frankrike för medlemmar av kriminalpolisen och i Aten i Grekland för poliser som ansvarar för administration, kontroll och vidtagande av rättsliga åtgärder mot oegentligheter på strukturpolitikområdet. i medlemsstaterna, nämligen inom området Genom att organisera dessa olika typer av utbildningar hoppas kommissionen kunnat utveckla ett direkt och givande samarbete med dessa nationella organ101. Den direkta kontakten mellan gemenskapsnivån och de organ som ansvarar för att dagligen bekämpa bedrägerier är i själva verket för kommissionen en garanti för ömsesidig förståelse och ömsesidigt förtroende, något som även utvecklas inom ramen för arbetet i workshops102, vid förberedelse av utredningar och i de fall tvärsektoriella undersökningar genomförs. Med tanke på en rad central- och östeuropeiska länders framtida anslutning till unionen organiserar gemenskapen vidare informationseminarier i dessa länder och möten med de organ som ansvarar för upprätthållandet av den ekonomiska ordningen, vilka kommissionen kommer att samarbeta med på permanent basis i en mer eller mindre närliggande framtid för att beivra bedrägerier. En första informationsåtgärd rörande operativt samarbete och informationsutbyte har kunnat genomföras i Bryssel. I denna deltog åtta personer ur den utredande personalen inom Tjeckiens tulltjänst (som kommissionen har samarbetat med i vissa speciella utredningar). Kommande seminarier som kommissionen avser att organisera kommer att vara arrangemang i mindre skala med en snävare målinriktning. Detta har visat sig effektivt och ligger i linje med de tidigare åtgärder som genomförts sedan 1994. Slutligen organiserades fjorton seminarier under 1995 inom ramen för Matthaeus- programmet (program för gemenskapsåtgärder för fortbildning av tulltjänstemän, administrerat av GD XXI), av vilka sju särskilt ägnades åt kampen mot tullbedrägerier. Elva seminarier har även ägt rum inom ramen för Matthaeus Tax-programmet103. Tre av 100 101 102 103 Detta särskilda område och sammanhållningsfonderna kommer att vara föremål för fortsatta insatser vad avser utbildning under 1996. Se avsnitt 3 i detta kapitel, s. 47. Dessa arbetsgrupper utgör, mot bakgrund av studier av konkreta fall, ett utmärkt sätt att utbyta tankar om påträffade problem och de lösningar som kan användas. I allmänhet är dessa lösningar kopplade till förstärkning av det juridiska samarbetet eller hänvisar till de åtgärdsmedel som står till förfogande eller skall skapas (vilket eventuellt kan leda till att kommissionen föreslår nya rättsliga bestämmelser). Målet med detta program är att förbättra det administrativa samarbetet och att utveckla den ömsesidiga förståelsen för medlemsstatemas genomförande av den inre marknaden på området för 45 dem organiserades särskilt för tjänstemän ansvariga för mervärdesskatt och punktskatter i de tre nya medlemsstaterna. De avsåg gemenskapssystemen för mervärdesskatt och punktskatter. Tjänstemän från medlemsstaterna redogjorde för den inre marknadens funktion och kunde genom att förklara sina system och former för kontroll dela med sig av sin erfarenhet. Matthaeus- och Matthaeus Tax-programmen ger också utrymme för utbyte av tjänstemän mellan medlemsstaternas tulladministrationer (390 utbyten under 1995) och mellan administrationer med ansvar för skattefrågor (118 berörda tjänstemän under 1995). Jämsides med detta har ett projekt omfattande 60 utbyten genomförts i medlemsstaterna inriktade mot att utveckla kontrollmetoder för revision i företagen. AVSNITT 2: DEN RÅDGIVANDE KOMMITTÉN FÖR SAMORDNING INOM OMRÅDET FÖR KAMPEN MOT BEDRÄGERIER (COCOLAF) COCOLAF:s verksamhet utökades under 1995. 1 kraft av erfarenheten från det föregående året104 fortsatte kommissionen, som leder denna kommitté, och medlemsstaternas delegationer att arbeta med olika teman kopplade till skyddet av gemenskapens finansiella intressen, särskilt inom ramen för kommissionens arbetsprogram för bedrägeribekämpning för 1995 och dess årsrapport för 1994. Kommittén har således hållit tre plenarmöten under 1995: den 1 februari, den 31 maj och den 1 juni (två dagar) samt den 4 oktober. Vikten av kommitténs arbete har understrukits av rådet i dess slutsatser av den 19 juni 1995 och den 27 november 1995 rörande kampen mot bedrägerier, i synnerhet när det gäller arbetet för att följa upp kommissionens arbetsprogram för bedrägeribekämpning och gå igenom dess årsrapport för 1994, liksom att följa upp de nationella rapporterna och kommissionens jämförande analys när det gäller synpunkter som omfattas av Romfördraget105. Förutom genomgången av de nämnda rapporterna har arbetssammanträdena huvudsakligen ägnats åt utvecklingen av såväl rättsliga som praktiska redskap som skall göra kampen mot bedrägerier mer effektiv. Sammanträdena har varit ett tillfälle för medlemsstaterna att få direkta upplysningar hos ansvariga inom kommissionen. På detta område har man i hög grad gripit sig an frågor som hör samman med ett informationsflöde, dels medlemsstaterna emellan, dels mellan de regelbundet specialiserade nationella organen och kommissionens centralavdelning (SG/UCLAF) (särskilt beträffande anmälningen av oegentligheter som avslöjats av medlemsstaterna på området för struktur- och sammanhållningsfonderna). indirekt beskattning. De kontrollåtgärder som skall förebygga bedrägerier utgör en viktig del i detta genomförande. COCOLAF inrättades genom ett kommissionsbeslut av den 23 februari 1994, se om detta ämne i den tidigare nämnda årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994. Se kapitel 4. 1, s. 36. 104 105 46 Vikten har lagts vid hur de sektoriella kommittéer som behandlar kampen mot bedrägerier fungerar. Således bildar kommittén för ömsesidig hjälp, den rådgivande kommittén för egna medel (CCRP) och den ständiga kommittén för administrativt samarbete på området för indirekta skatter särskilda fora, som är anpassade till varje berört område och som har att behandla frågor rörande kampen mot bedrägerier. Dessa kommittéer kan omfatta under-kommittéer eller "tekniska arbetsgrupper" som organiserar experter från medlemsstaterna och representanter för kommissionens behöriga avdelningar vilkas arbete har "återverkningar" på bedrägeribekämpningen. Här kan särskilt nämnas arbetsgruppen SCENT/CIS (som är underordnad kommittén för ömsesidig hjälp), undergruppen för oegentligheter på jordbruksområdet, arbetsgrupperna för databehandling och bokföring samt undergruppen för återvinning inom CCRP, och slutligen undergruppen för bedrägeribekämpning till den ständiga kommittén för administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning. AVSNITT 3: PARTNERSKAP MED DE SPECIALISERADE ORGANEN I MEDLEMSSTATERNA Kommissionens årsrapport för 1994 har tidigare erinrat om de kontakter som etablerats mellan kommissionen (SG/UCLAF) och vissa specialiserade organ i medlemsstaterna. Dessa ofta informella kontakter är en del av Kommissionens övergripande politik inom fuskbekämningen. Utbytet av erfarenheter sker under möten som prioriterar den operativa sidan, där resultaten är omedelbart mätbara: i bedrägeriundersökningar bedrivna i partnerskap. Andra former såsom utbildning eller målgruppsinriktade seminarier utgör i lika hög grad möjligheter som kommissionen ser som sin plikt att utnyttja med allvar och omdöme. Kontakterna har avlöpt på ett konstruktivt och positivt sätt, och under hela 1995 har kommissionen samarbetat aktivt med de olika nationella organen med ansvar för att avslöja, lagligen beivra och förhindra bedrägerier i medlemsländerna till skada för gemenskapsbudgeten. Det handlar särskilt om tullavdelningar, vilka i första hand berörs då de begångna bedrägerierna innebär komplicerade transaktioner avseende handelsutbyte. Detta gör det nödvändigt med en betydande samordning dem emellan med hjälp av väl etablerade förfaranden på unionsnivå. Det handlar även om organen för finanskontroll som lyder under finansdepartementen (såsom Generalinspektionen för finanserna i Frankrike och IGAE106 i Spanien), nationella inspektionsorgan inom olika sektorer (särskilt den sociala sektorn) och avdelningar inom kriminalpolisen för ärenden som nödvändiggör straffrättsliga beivranden (avdelningar som lyder under nationell polis såsom gendarmeriet), inbegripet de fall då nätverk av organiserad ekonomisk brottslighet är inblandade. Som exempel kan nämnas den belgiska Centrala byrån för bekämpning av organiserad ekonomisk och finansiell brottslighet (OCDEFO)107. Detta organ verkar under överinseende av det belgiska justitiedepartementet. Rättspersonal som ställts till 106 107 Intervention General de la Administraciôn del Estado. OCDEFO publicerade sin första verksamhetsrapport i november 1995. 47 förfogande av gendarmerikårerna, kriminalpolisen vid åklagarmyndigheterna och högsta kontrollkommittén är placerade häf. Eftersom varje avdelning har sin egen kultur och sitt eget angreppssätt är målet att, med rapportens egna ord, bidra med "en ny polisiär kultur och en företagaranda i rättvisans tjänst". Byrån utför utredningar inom de sektorer i gemenskapens budget som är direkt berörda av bedrägerier i stor omfattning. Den är även anförtrodd uppdrag kopplade till tvättning av kapital, grova skattebrott, värdepappersbrott och grova bedrägerier på det sociala området. I samma anda har Guardia di Finanza i Italien skapat en särskild enhet för bekämpning av gemenskapsbedrägerierna för att på ett lämpligt sätt motsvara på kravet att tillämpa bestämmelserna i artikel 209a första stycket i EG-fördraget, som syftar till ett likvärdigt skydd för gemenskapens finansiella intressen. Guardia di Finanza är ett organ som verkar inom ett flertal discipliner, såväl på området för marknadsinterventioner som på området för egna medel och strukturfonderna. Organet förfogar över alla medel som behövs för att genomföra fullständiga kontroller inom Italiens territorium. Den italienska regeringen har önskat att denna särskilda enhet skall vara det organ som i första hand och på central nivå ansvarar för kontrollförfarandena riktade mot överträdelser som begås till skada för Europeiska gemenskapernas budget. Målet är att göra detta till ett permanent organ. Den långsiktiga karaktären i uppgifterna för denna särskilda enhet108 måste understrykas. I Spanien innehar Guardia civil uppdraget att stå för skydd och övervakning av statens intressen i skattesammanhang och har ansvaret för alla åtgärder som är nödvändiga för att bekämpa alla typer av smuggling på land och till havs inom landets territorium. Guardia civils karaktär av administrativ polis, tillsammans med dess ställning som rättslig myndighet, ger den möjlighet att leda alla sorters utredningar, allt från ett enkelt administrativt fastställande till beivrande och bekämpning av mer komplicerade brott som begås av transnationella kriminella organisationer. AVSNITT 4: DEN ADMINISTRATIVA ÖMSESIDIGA HJÄLPEN MELLAN GEMENSKAPEN OCH TREDJE LAND PÂ TULLOMRÅDET Inom ramen för rådets förhandlingsdirektiv om förhandling med tredje land av avtal som innehåller protokoll om ömsesidig hjälp på tullområdet, har kommissionen fullföljt dessa förhandlingar med ett flertal länder i syfte att förstärka gemenskapsrätten på området kampen mot tullbedrägerier. Avtal som innehåller sådana bestämmelser paraferades eller undertecknades under 1995 med Tunisien (undertecknat den 17 juli 1995), Marocko (paraferat den 16 november 1995), Israel (paraferat den 20 november 1995, ett interimistiskt avtal undertecknades den 108 Enheten kallas "Nucleo Spéciale per la repressione delle frödi comunitarie". 48 18 december 1995), liksom med Slovenien (undertecknat den 15 juni 1995) och med de transkaukasiska republikerna (Arménien, Azerbajdzjan och Georgien, undertecknade den 15 och 19 december 1995). I väntan på ikraftträdandet av de avtal som undertecknats med flertalet av länderna inom Oberoende staters samvälde (OSS), har interimistiska avtal, som möjliggör ömsesidig administrativ hjälp på tullområdet och som ligger inom gemenskapens kompetens, undertecknats med Vitryssland (i juni 1995), Kirgizistan (den 9 februari 1995), Moldavien (den 2 oktober 1995), Ryssland (den 17 juli 1995) och Ukraina (den 1 juni 1995). De frihandelsavtal som undertecknades med de baltiska staterna 1994 trädde i kraft den 1 januari 1995. Vidare trädde "Europa-avtalen", som undertecknats med republikerna Tjeckien och Slovakien, liksom med Rumänien och Bulgarien, i kraft den 1 februari 1995. Den ömsesidiga hjälpen har med dessa länder utsträckts till områden utanför gemenskapens kompetens. Förhandlingar har förts med Färöarna, Jordanien, Egypten, Libanon och Sydafrika, liksom med USA, Kanada och Sydkorea. Slutligen har Europaparlamentet godkänt slutandet av ett avtal om tullunion mellan gemenskapen och Turkiet Detta omfattar även ett protokoll om ömsesidig hjälp och börjar tillämpas den 1 januari 1996. 49 KAPITEL 6: UTREDNINGAR Av fakta som konstaterats på fältet framgår med all önskvärd tydlighet att det år efter år är lika befogat att arbeta med att skydda gemenskapens finansiella intressen. Den olagliga verksamheten är av en sådan art att det generellt verkar möjligt att göra en indelning i två typer av bedrägerier. Den första typen av bedrägligt beteende skulle kunna beskrivas som enskilt bedrägeri och genomförs av ekonomiska aktörer som konkurrerar på de internationella marknaderna och försöker vinna ett så stora marknadsandelar som möjligt, vilket tillfälligt kan förleda dem till att tolka bestämmelserna på ett sätt som gränsar till vad som är lagligt. Denna typ av fall är ofta begränsad till ett land. Kommissionens uppgift består då i att stödja medlemsstaterna i tillsyns- och utredningsarbetet genom att informera om de metoder som används på gemenskapsnivå, beroende på hur fallet ter sig och vilka svårigheter man möter. Den andra typen är avsiktligt och genomtänkt bedrägeri. Den kan inte betraktas som oegentlighet i betydelsen felaktig tolkning av reglerna. Denna typ av bedrägerier har kriminella förtecken som gör att den måste ses i ett större sammanhang. Bedrägeribrotten begås antingen av enskilda som medvetet organiserar sig för denna verksamhet, eller av aktörer inom vad man kallar "grov ekonomisk brottslighet" med avsevärd förmåga att mobilisera stora resurser, i synnerhet ekonomiska - vilket får utvisas av varje enskilt fall. Detta är en typ av bedrägerier som ofta sträcker sig över gränserna och som också kan utgöra ett komplex av sinsemellan fristående fall i flera medlemsstater (av "flernationeH" typ). Mellan dem finns förbindelser och uppdragsgivaren, som i de flesta fall är osynlig, är ofta en och samma person. Det är uppenbart att denna bedrägeriverksamhet är förödande för gemenskapens, dess institutioners och dess medlemsstaters trovärdighet. åtgärder I detta läge är kommissionens uppgift att med kraft och utan minsta tvekan slå ner på tillsammans med medlemsstaternas utredningsorgan. Därför har brottsligheten kommissionen inom ramen för sin inre organisation valt att samla sina resurser i en fristående och specialiserad enhet för att undsätta och stödja de nationella organ som inte har någon sådan enhet. Målet är inte bara att kontrollera och avslöja den här typen av bedrägerier, utan främst att höja påföljdsnivån när det gäller grov brottslighet och att vidta straffrättsliga som utövas mot gemenskapsbudgeten, åtgärder som är enhetliga för alla medlemsstater. Fenomenets omfattning och komplexitet kräver omedelbara och så avskräckande svar som möjligt. Kommissionen är angelägen om att medlemsstaterna inom ramen för arbetet vid rådet109 skall nå fram till en överenskommelse om lämplig politik inom det straffrättsliga området. Så fort en utredning sträcker sig utanför det nationella territoriet är medlemsstaternas förmåga att agera begränsad, förfarandena drar ut på tiden och förefaller ändlösa. Kommissionen har en högst berättigad roll att spela, särskilt med tanke på kommissionens målsättning att åstadkomma ett effektivt rättsligt samarbete mellan de nationella myndigheter som ansvarar för ärendena. grova bedrägerier gentemot de 109 Se särskilt kapitel 1. 4, sida 18. 50 De stora bedrägerihärvorna sträcker sig faktiskt så gott som alltid utanför gränserna. Och ju mer som står att vinna, ju mer raffinerade är metoderna som används. Syndikaten som ligger bakom utnyttjar minsta kryphål för att tjäna på pågående förändringar. De anpassar sig skickligt genom att bygga upp och knyta till sig nätverk för utbyte av information och pengar, ibland till och med utanför Europeiska unionen. Kommissionen och medlemsstaterna konfronteras med ett stort antal svårigheter som hänger samman med hur sådan organiserad ekonomisk brottslighet arbetar. De har ett lagligt yttre men i realiteten strävar de efter att stjäla ur gemenskapens kassa. Brottslingarna riktar in sig på utsatta sektorer och försöker utnyttja svagheterna i ett system där gemenskapsrättens tillämpning definieras i nationell rätt. Detta för att komma åt utsatta och svårkontrollerade sektorer och som kan ge potentiellt stora vinster mot litet risktagande, eftersom straffen inte motsvarar brottens storlek. Transitering genom gemenskapen utgör särskilt ett sådant område. När bedrägerier upptäcks tillämpas reglerna för ställda säkerheter mot den huvudansvarige i alltför liten utsträckning110. Den organiserade brottsligheten agerar dessutom i andra typer av bedrägerier riktade mot gemenskapens medel. Det rör sig särskilt om bedrägerier gällande ursprung och värde för varor som exporteras från vissa tredje länder till gemenskapen, och även preferensregler. Av vad som kommit fram om dessa bedrägerier kan man sluta sig till att flera medlemsstater berörs och att flera typer av bedrägerier används samtidigt. Aktörerna omgärdar sig dessutom med försvarssystem, som tyder på långtgående samarbete mellan leverantörerna i tredje land och importörerna. Av vissa ärenden framgår att det finns organisationer, i regel baserade utanför gemenskapen, som stödjer sig på medhjälpare i flera länder och lyckas prestera falska eller autentiska ursprungsintyg, som är utfärdade på luftföretag och som tillåter köpare inom gemenskapen att låta varor övergå till fri omsättning utan att betala de tull- eller antidumpningsavgifter som normalt krävs. I andra fall har initiativet till bedrägerierna tagits inom gemenskapen. Till exempel kan företag inom gemenskapen, trots att de uppenbart är medvetna om vad som gäller, låta leverera råvaror med annat ursprung till monterings- eller förädlingsindustrier i tredje land och sedan importera de färdiga varorna i kraft av ett ursprungsintyg, som ger rätt till fördelar enligt preferensavtal och som de naturligtvis vet är utfärdat på falska grunder. I båda fallen "utplånas" det riktiga ursprunget, åtminstone ytligt sett, genom tullbehandlingen. De som tar emot varorna kan saluföra dem inom gemenskapen via lagliga kanaler och behöver inte ta på sig de risker och extra kostnader som olaglig försäljning hade medfört. 110 Se kapitel 2. 3. 1, s. 24. * * * 51 Kapitlet har disponerats med hänsyn till dessa iakttagelser. Eftersom det ökade i antalet transnationella bedrägerifall konstaterades följer utvecklingen inom import/export mellan gemenskapen och tredje land är det rimligt att alla berörda sektorer samlas i ett avsnitt som behandlar dessa särskilda fall. Statistiken är entydig: - - Av över 12 000 fall som medlemsstaterna rapporterat under perioden 1991-1995 rörande traditionella egna medel och utbetalningar från EUGFJ garantisektionen, svarar 120 fall (dvs. 1 % av det totala antalet) för över 50 % av total skadeverkan på gemenskapens medel. Vidare har det visat sig att 3 % av de fall medlemsstaterna rapporterat gälla belopp som i varje enskilt fall överstiger 1 miljon ecu, vilket sammantaget uppgår till över två tredjedelar av den totala summa som rapporterats (uteblivna tullavgifter, orättmätigt erhållna utbetalningar). Av 273 ärenden under utredning samordnade av kommissionen under perioden 1991-1995 rör 20 % belopp över 100 000 ecu och hälften av dessa i sin tur belopp över 1 miljon ecu. Bedrägerifallen med anknytning till den organiserade brottsligheten är få till antalet men gör desto större skada. Kommissionen koncentrerar sitt arbete till dessa ärenden. Det är också på den organiserade brottslighetens område, när bedrägerierna organiseras i ett eller flera länder, som medlemsstaterna har störst behov av ett aktivt stöd från kommissionen. I detta kapitel redovisas ett antal utredningar som drivs och samordnas av kommissionen. De har valts ut för att tjäna som typfall och ge en föreställning om vilka summor det rör sig om. Eftersom bedrägerifallen är så skiftande, är det nödvändigt för både gemenskapens och medlemsstaternas bedrägeribekämpningsinstanser att vara på sin vakt på alla områden. AVSNITT 1: GRÄNSÖVERSKRIDANDE GROVA BEDRÄGERIER MED INSLAG AV VITTFÖRGRENAD, ORGANISERAD EKONOMISK BROTTSLIGHET I detta avsnitt beskrivs en rad utredningar med ett stort antal kontroller utförts på plats i samarbete med medlemsstaterna. Därmed har vissa former av omfattande bedrägeriverksamhet kunnat upptäckas inom sektorerna för mjölkprodukter, spannmål och ris, olivolja, nötkött, tobak och socker samt inom vinsektorn. Ett särskilt stycke ägnas också cigarettsmugglingen (verksamhet inom den insatsgrupp som inrättats vid kommissionen), Europeiska socialfonden (strukturpolitik) och turism (direkta utgifter). De utredningar som beskrivs i detta kapitel har i vissa fall föranlett uppdrag som sträcker sig över flera år111. Ansvariga instanser i medlemsstaterna har i samarbete med kommissionen gjort stora ansträngningar för att ringa in bedrägeriverksamheten. På detta sätt har en utbredd illegal verksamhet som ofta har sitt ursprung i organiserad brottslighet 1 '1 Vissa ärenden togs upp för första gängen i föregående årsrapporter, särskilt i utgåvorna från 1993 och 1994. 52 kunnat avslöjas, Det rör sig om avancerade gränsöverskridande eller multinationella bedrägerier som rör flera medlemsstater såväl som vissa tredje länder. Med anledning av detta har det skapats ett nära samarbete mellan medlemsstaternas berörda instanser och myndigheterna i tredje land. 1. 1 Raffinerat socker112 Det fastställdes att 1 375 ton socker av typ C som undanhållits förfarandet för export till Östeuropa aldrig har i den egna vinproduktionen. Dessutom har det inom ramen för samma utredning framkommit att omkring 1 243 ton socker (som inte tillhör typ C) senare också använts för sötning av vin. territorium, utan använts italienskt lämnat 38 av de 65 personer som står åtalade för smuggling, olovligt användande av socker för vinframställning, skattebrott och förfalskning har häktats. Åklagarmyndigheten i Asti har underrättat kommissionen om de rättsliga påföljderna beträffande detta ärende i Italien. För de italienska myndigheterna återstår fortfarande att fastställa om det har begåtts andra brott som skadar gemenskapsbudgeten. 1. 2 Export av ost, kött och mjölkprodukter 113 Dessa produkter har omdestinerats till Grekland trots att de varit, eller har uppgetts vara, avsedda för export till Jordanien, Bulgarien och Libanon och exportbidrag har utgått för produkterna. Utredningar har avslöjat att bedrägerierna organiserats av professionella utövare av ekonomisk brottslighet. De har utnyttjat företagsnät i Danmark, Tyskland, Cypern och Grekland. Företagens namn ändrades regelbundet, men deras roll var alltid densamma, nämligen att låtsas exportera till tredje land och få exportbidrag. Dessa företag utnyttjade olika vägar för varuförsörjning och använde också olika medel och metoder för transport för att undvika upptäckt av verksamheten. Falska intyg om att varorna släppts på marknaden i tredje land användes för att styrka ansökan om exportbidrag från gemenskapen. Men de tullhandlingar som uppgav att produkterna anlänt till destinationsorten var förfalskade och varorna hade i själva verket återexporterats till gemenskapen och släppts för fri omsättning på den grekiska marknaden. Utredningarna pågår fortfarande i de berörda medlemsstaterna eftersom andra bolag som är inblandade i denna verksamhet har kunnat identifieras. Ett uppdrag baserat på administrativt samarbete för insamling av kompletterande bevis har utförts i Bulgarien. 112 113 Se årsrapporterna "Kampen mot bedrägerier" för 1993, kapitel 4, avsnitt 1. 1 och för 1994, kapitel 5. 2. 2. 1. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 1. 1. 4. 53 Straffrättsliga åtgärder har vidtagits mot sammanlagt fyra personer, varav en i Danmark, en i Tyskland och två i Grekland. Det exportbidrag till en summa av ca fem miljoner ecu som uppburits på otillbörligt vis är nu föremål för ett återvinningsförfarande gentemot leverantörerna, samtidigt som de tullavgifter och jordbruksavgifter som man sedan 1989 lyckats kringgå i Grekland uppgår till omkring nio miljoner ecu. 1. 3 Import av torrmjölk och smör till gemenskapen 114 Utredningar genomfördes 1991 och 1992 beträffande 200 sändningar torrmjölk som undanhållits gemenskapens transiteringsförfarande. Sändningarna gick från Belgien till Spanien och bestyrktes av tullhandlingar utfärdade i Antwerpen. Under utredningarna gjorde de spanska övervakningsorganen kontroller hos de spanska företag som exporterar torrmjölk för att därigenom kunna fastställa torrmjölkens ursprung. De konstaterade att vissa bolag genom bulvanbolag hade köpt torrmjölk från ett företag som av allt att döma importerade en kemisk produkt som uppgetts vara av tjeckisk och slovakisk härkomst. Under de uppdrag baserade på administrativt samarbete som utfördes under 1994 och 1995 i Tjeckien och Slovakien med tillämpning av protokollet om ömsesidig hjälp, konstaterades det att 30 sändningar torrmjölk (720 ton) och omkring 200 sändningar fryst smör (5000 ton) som exporterats från dessa tredje länder under 1992, 1993 och 1994 har varit föremål för falsk varudeklaration i Spanien. De produkter som falskdeklarerades var i själva verket torrmjölk och fryst smör. De jordbruksavgifter som kringgåtts i Spanien uppskattas till omkring 15,7 miljoner ecu. - Under ett uppdrag baserat på administrativt samarbete i Österrike konstaterades att omfattande mängder smör och torrmjölk som ursprungligen kom från östeuropeiska länder hade bearbetats i Österrike (förfarandet för aktiv förädling). Under denna process hade en mycket liten andel (mindre än 1 %) näringssubstrat i form av mikroorganismer tillsatts råvaran, vilket innebar att den kunde införas i gemenskapen under en tullposition som var fri från importavgift. Varorna exporterades sedan till gemenskapen där de släpptes för fri omsättning (Italien, Tyskland, Spanien) under tullpositioner för vilka ingen jordbruksavgift tillämpas. Vid förtullningen av varorna uppvisade speditörerna bindande tulltariffupplysningar som utställts av tyska myndigheter på underlag av felaktiga uppgifter. Genom undersökningar som gjordes i efterhand fastställdes att den begärda tulltariffen var inadekvat. Mer än 20 000 ton torrmjölk och mer än 6000 ton smör hade deklarerats falskt. Summan av de avgifter som kringgåtts uppgår till 66 miljoner ecu. 114 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 1. 1. 1. 54 1. 4 Undanhållande av torrmjölk och smör från gemenskapens transiteringsförfarande 115 Den övervakning av spanska företag som gjorts inleddes på begäran av kommissionen efter det att handel med torrmjölk utanför de vanliga systemen för saluföring av dessa varor upptäckts. De spanska myndigheterna hörde i december 1995 i Barcelona fyra medlemmar av en organisation som bestod av ett nätverk av europeiska företag som ägnade sig åt olaglig införsel av estnisk torrmjölk till Spanien. till gemenskapsmarknaden 650 ton estnisk torrmjölk som var avsedd för Marocko har av de inblandade företagen omdestinerats gemenskapens transiteringsförfarande. I detta smugglarnät ingick bland annat två spanska företag i Vic och Montornes del valles. De ansvariga där är nu för utredning. Tilläggsutredningar ledda av specialorgan från berörda medlemsstater pågår fortfarande för att fastställa vilken roll vissa nederländska, franska och tyska företag har spelat. undanhållits föremål och De utredningar som redan slutförts i Tyskland, Nederländerna och Spanien har gjort det möjligt att beräkna den ekonomiska skada som gemenskapen lidit till 650 000 ecu. De spanska myndigheterna utreder också liknande bedrägeriverksamhet vars ekonomiska återverkningar uppskattas till 1 miljon ecu. Denna övervakning samordnas av kommissionen som dessutom medverkar i de rättsliga förundersökningarna. 1. 5 Socker som undanhålls transiteringsförfarandet eller TIR-svstemet 116 I juni 1994 anmälde de tyska myndigheterna till kommissionen ett bedrägerifall som gällde en sändning av socker från Tjeckien och Polen till tredje land (Marocko, Angola) som skulle transiteras över gemenskapens territorium. Varorna som tjeckiska och polska transportfirmor fraktade enligt TIR-konventionen skulle ha lämnat gemenskapen via Spanien eller Portugal. I själva verket lämnade varorna aldrig Spanien och Portugal, då tullhandlingarna hade förfalskats med hjälp av falska tullstämplar. Eftersom produkterna aldrig exporterades från gemenskapens territorium skall de tullavgifter som de annars är befriade från genom gemenskapens transiteringssystem och genom TIR-systemet betalas. 950 TIR-transporter innehållande 19 000 ton socker har således lämnat Polen och Tjeckiska republiken med hjälp av omkring 150 olika transportföretag. De spanska och portugisiska myndigheterna har kunnat bekräfta att det rör sig om bedrägerier, eftersom försändelserna aldrig har nått fram till de berörda tullkontoren. Bedrägerierna innebär en förlust på omkring 9 miljoner ecu. Rättegångsförfaranden pågår i de medlemsstater och tredje länder som är berörda av detta. 115 116 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 1. 1. 1. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" från 1994, kapitel 5. 1. 1. 3. 55 1. 6 Köttkarusell 117 Karusellen utgjordes av import under tullförfarandet för aktiv förädling av slaktboskap från Östeuropa till Italien och av återexport av köttdelar av sämre kvalitet och slaktbiprodukter till Malta. italienska utredningsorgan Efter lagring på Malta återinfördes varorna i gemenskapen. De undersökningar som nu slutförts av i samarbete med utredningsenheter vid kommissionen har visat att under transitering i Italien av containrar från Malta med destinationsorter i Östeuropa omdestinerades varorna för att kunna exporteras med exportbidrag till olika tredje länder på samma sätt som andra varor från den inre marknaden. De ekonomiska konsekvenserna av detta ärende har slutligen kunnat värderas till 18,5 miljoner ecu för icke erlagda avgifter och till 24 miljoner ecu för oberättigat exportbidrag. Kommissionen har i samarbete med italienska myndigheter genomfört ett kontrolluppdrag i Gabon som är huvuddestinationsland för omdestinerade varor som under exporten systematiskt deklarerats som "nötköttdetaljer av bakdel från stora handjur". Det har på plats kunnat bevisas att leveranserna till övervägande del bestod av köttbitar av lägre kvalitet från djurens framdel. Exportbidragsärendena kunde tullbehandlas tack vare att varorna då de släpptes ut på marknaden fått den generiska benämningen "nötkött" i de gabonesiska deklarationshandlingarna. tillhandahölls av det Det har bevisats att köttdetaljernas egentliga beskaffenhet i många fall angavs med precision i de gabonesiska importhandlingarna. I dessa fall anlitade exportören de tjänster som internationellt övervakningsföretag för att ersätta det komprometterande originaldokumentet med ett alternativt bevis. I detta fall rörde det sig om ett importintyg som gav varorna den enkla beteckningen "fryst nötkött". Den undersökning av handels- och frakthandlingarna som före utfärdandet av intyget borde ha utförts vid avdelningskontoret, skulle ha lett till en riktig beskrivning av varorna. italienska avdelningskontoret för ett Åtal har väckts mot 119 personer på följande grunder: organiserad brottslighet, bedrägeri riktat mot gemenskapens budget, smuggling, skattebedrägeri, dokumentförfalskning och korruption. Dom har redan avkunnats mot 42 personer och tillgångar till ett värde av omkring 30 miljoner ecu har beslagtagits. På grund av sakens allvarliga natur har kommissionen och den italienska staten tillställt undersökningsdomaren i Turin en anmälan om målsägandeanspråk. 1. 7 Import av livsmedel baserade på smör 118 Utredningarna av fall som rör import av livsmedelsprodukter baserade på smör från Ungern och Tjeckien fortsatte under 1995. Produkterna hade deklarerats som "sås" (eller 117 118 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" från 1994, kapitel 5. 2. 2. 2. Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 1. 1. 2. 56 flytande smör) vid import till Italien och San Marino så att erforderliga avgifter inte behövde erläggas. I Italien har åtal väckts mot en importör. Myndigheterna i San Marino är å sin sida ansvariga för indrivningen av de utestående fordringarna för den del av produkterna som importerats till republiken. De utestående fordringarna är fortfarande under indrivning. Det har fastställts att en del av varorna har förädlats till "butter oil" och återexporterats från gemenskapen med exportbidrag. Även om produkten i fråga berättigar till exportbidrag får bidragsbeloppet inte i något fall överstiga importavgiften. Alla destinationsorter för sändningar inom gemenskapen har kunnat fastställas. De berörda medlemsstaterna har ombetts att börja driva in det belopp som utgör skillnaden mellan det exportbidrag som utbetalats och importavgifterna. Dessa belopp har ännu inte kunnat fastställas. Genom de utredningar som utförts av italienska utredningsorgan har det gått att fastställa att det är samma nätverk som ligger bakom den illegala importen av 4000 ton ungerskt smör som deklarerats som en produkt baserad på kakao för att kringgå tullar och jordbruksavgifter. Denna produkt såldes sedan huvudsakligen i Frankrike som italienskt smör. Undersökningarna pågår fortfarande i Frankrike och Italien. Målet att fastställa den slutliga destinationsorten för dessa varor och bestämma det exakta beloppet för de felaktiga stödutbetalningarna. Det har kunnat påvisas att organiserade kriminella nätverk är inblandade i alla dessa ärenden. Eftersom flera medlemsstater berörs har det snabbt kunnat konstateras att administrativa åtgärder på det nationella planet inte längre räcker till för att hindra bedrägeriverksamheten. Det är ytterst viktigt att få till stånd ett rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna för att vidta samordnande åtgärder, eftersom detta är det enda effektiva medlet för att kunna väcka åtal mot gärningsmännen. 1. 8 Smör från Tjeckiska republiken som undanhålls gemenskapens transiteringssvstem Detta fall handlar om smör från Tjeckiska republiken som illegalt undanhållits gemenskapens transiteringssystem i Italien (dokument T. l). Smöret transporterades tullfritt via Danmark till tredje land (Egypten, Ungern, Slovakien etc). från Danmark. Det står klart att den destinationsort De italienska undersökningsorganen har beslagtagit tre laster smör som transporterats med lastbil i transporthandlingarna var felaktig. Det har ännu inte varit möjligt att med säkerhet identifiera avsändaren och de mellanhänder som varit inblandade. Det har i alla fall kunnat fastställas att de flesta beställningarna har kommit från en schweizisk medborgare och har skickats från Tjeckiska republiken via Danmark till tredje land. Fiktiva företag som förlagts till Bahamas, Jungfruöarna eller Schweiz har sedan fakturerats. som angavs Den utredning som efter detta samordnats av kommissionen har visat att under perioden mellan den 31 mars 1994 och den 27 september 1995 hade 46 av 91 sändningar som transiterats genom Danmark och deklarerats som återexporterade till tredje land dessutom falskdeklarerats vid lossningen. 57 Utförsel av varorna har huvudsakligen skett via gemenskapens tullkontor i Italien (Trieste, Neapel etc). Tullbehandlingen av handlingarna har skett med hjälp av falska tullstämplar. Varorna har sedan återinförts illegalt till gemenskapen utan att erforderliga tullavgifter och jordbruksavgifter tagits ut. Vidare utredningar kommer att göras för att fastställa om exportbidrag dessutom utgått för smöret. Som en följd av de utredningar som kommissionen inlett har den illegala verksamheten till synes upphört. I gengäld har svenska myndigheter i Malmö sedan den 27 september 1995 utrett tre nya sändningar tjeckiskt smör med destinationsort i Portugal (fortfarande används gemenskapens transiteringssystem som täckmantel). Två av dessa sändningar hade lossats illegalt och den tredje hade beslagtagits av portugisiska myndigheter (med stöd av uppgifter som inhämtats av kommissionen). Det rör sig om stora belopp (tullavgifter och jordbruksavgifter) som hänför sig till mer än 2 700 ton varor och uppgår till cirka 6 miljoner ecu. Den som är huvudansvarig för dessa bedrägerier misstänks också ligga bakom andra illegala smör- och sockertransporter från Förenade kungariket och Nederländerna, vilka tidigare upptäckts av italienska utredningsorgan. Detta fall visar på ett utmärkt sätt den flexibilitet som de kriminella organisationerna visar prov på. Efter att ha konstaterat att medvetenheten har ökat hos tullmyndigheterna i vissa medlemsstater, har de utnyttjat andra möjligheter för att dölja sin verksamhet (t. ex. omvägen genom Danmark och Sverige). 1. 9 Nötkött som undanhållits gemenskapens transiteringsförfarande Vid undersökningen av bedrägerier beträffande raffinerat socker119 visade det sig att flera containrar innehållande nötkött från Argentina hade lossats i Rotterdam och underställts gemenskapens externa transiteringsförfarande (dokument T. l) för att skickas till Kroatien. Tullhandlingarna hade behandlats i Nice i Frankrike där en lokal speditör utfärdat nya transiteringshandlingar vilka i sin tur tullbehandlats med hjälp av falska stämplar från italienska tullmyndigheter. Varorna släpptes för fri omsättning på den italienska marknaden utan att tullavgifter hade erlagts för dem. Den tullutredning som genomförts angående denne speditör har visat att en lång rad liknande transaktioner har ägt rum vid lossningar i hamnen i Le Havre i Frankrike. Då varorna fördes in i gemenskapen ägdes de av två brittiska företag som sålde dem vidare till sina italienska och tyska kunder som i sin tur påstod att de köpt varorna i god tro på den inre marknaden. Utredningen som gjorts i Italien pekar delvis på motsatsen. Denna verksamhet omfattar omkring 700 ton varor. De avgifter som kringgåtts uppgår till cirka 3 miljoner ecu. 119 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1993, kapitel 4. 1. 1. 58 Rättsförfaranden har inletts i Frankrike och i Italien. 1. 10 Bananer som undanhållits gemenskapens transiteringsförfarande Bananer från Sydamerika har lossats i flera hamnar belägna i gemenskapens nordliga delar. Varorna har underställts gemenskapens transiteringsförfarande för att skickas via vägtransport till tredje land. Denna transaktion har gjorts med stöd av T. l- handlingar (befriad från alla avgifter). Till följd av de upplysningar som lämnats av belgiska och tyska tullmyndigheter utfördes en av kommissionen samordnad utredning på initiativ av de två medlemsstaternas specialtjänster inom detta område. Utredningen avslöjade en omfattande handel med illegalt införda bananer i Italien. Importen hade skett utan att erforderliga tull- och jordbruksavgifter hade betalats. De italienska myndigheterna har uppdagat att totalt 290 sändningar bananer från Sydamerika har smugglats till Italien. Detta betyder att avgifter till ett värde av 15 miljoner ecu har kringgåtts. Utredningen har lett till att åtta personer har anhållits som misstänkta för denna smuggling och särskilt för förfalskningen av tullhandlingarna. Deras personliga tillgångar har beslagtagits. Det pågår kompletterande utredningar för att fastställa om transporter av denna typ också berör andra medlemsstater. 1. 11 Fingerad export av vin till tredje länder Två fartyg som misstänks för att delta i fingerad vinexport till tredje land har varit föremål för mycket noggranna kontroller. Efterforskningar som gjorts av kommissionen i Italien, Frankrike, Grekland och Slovenien har lett till att följande oegentligheter har konstaterats: - - - En del av det vin som transporterats med fartygen i fråga har exporterats av franska, italienska och grekiska företag med exportbidrag. Dessa laster skulle gå till Kroatien, Slovenien, Bosnien och Rumänien, men släpptes inte ut på marknaden i dessa länder. Vinet underställdes ett specialtullförfarande liknande det som tillämpas vid aktiv förädling. De dokument som lades fram som bevis för att varan släppts på den lokala marknaden åberopade sig på detta förfarande. En annan del av vinet lossades aldrig, utan omdirigerades till Schweiz, en destination för vilken exportbidrag inte utbetalas. I dessa fall lämnades falska bevis på att varan släppts för fri omsättning så att exportbidrag skulle utgå. Resten av vinet visade sig vara en ersättningsprodukt av sådan kvalitet och karaktär att den inte berättigade till exportbidrag. Förutom den ekonomiska aspekten på bedrägerierna, skall det noteras att en produkt av denna typ är oacceptabel ur konsumtionssynpunkt. 59 De italienska och grekiska myndigheterna har inlett rättsliga förfaranden mot de företag som är inblandade i denna verksamhet. I förundersökningarna samarbetar kommissionen med behöriga rättsliga instanser. Den gemensamma utredningsorgan deltar i, har lett till följande resultat: insats som kommissionens och de berörda medlemsstaternas - - - 2 miljoner ecu har återvunnits från fingerad vinexport (varor som aldrig nått destinationslandet). 1,8 miljoner ecu utbetalades aldrig, eftersom underrättats om de bedrägerier som förekommit. finansieringsorganen hade Återvinningsförfaranden pågår för exportbidrag till ett totalbelopp av 3 miljoner ecu. Kompletterande kontroller pågår. 1. 12 Europeiska socialfonden: FLATHUS-programmet120 Den utredning som inleddes av kommissionen i november 1994 i Tysklands nya förbundsstater koncentreras till den gränsöverskridande delen av FLATHUS-programmet. Under 1995 pågick fortfarande utredningar beträffande ett program för vidareutbildning för unga arbetstagare i delstaten Thuringen. Utredningarna har avslöjat oegentligheter i form av förskingring av gemenskapsmedel. Bedrägerierna genomfördes av rektorn för ett danskt utbildningsinstitut tillsammans med en tysk statstjänsteman. I det stadium som utredningen för närvarande befinner sig, kan två bedrägerier konstateras: 1. Före år 1993 hade rektorn för institutet i fråga lyckats få ensamrätt till merparten av de gränsöverskridande utbildningsåtgärder som skulle genomföras. Sedan hade han med hjälp av ett andra kontrakt förmått underleverantörerna (i Frankrike, Irland och Förenade kungariket) att sätta in en del av det överenskomna beloppet antingen på ett bankkonto i Luxemburg som han själv var innehavare av, eller till en tysk sammanslutning för tekniskt bistånd i Belgien. 2. Fr. o. m år 1993 utställdes fingerade fakturor för tjänster man påstod sig ha utfört inom programmet. Samarbetet och samordningen av utredningsarbetet mellan kommissionen och nationella myndigheter, såväl administrativa som rättsliga, har lett till att man kan anta att ESF- stödet använts på ett otillbörligt och lagstridigt sätt. Vidare har detta lett till att de tyska rättsliga myndigheterna har kunnat fä indicierna bekräftade vid husrannsakan och man har kunnat arrestera den tyske statstjänstemannen. 120 FLATHUS: FördermaBnahmen des Landes Thuringen mit Unterstutzung des Europäischen Sozial fonds (Marknadsföringsprogram för delstaten Thuringen med stöd ur Europeiska socialfonden). 60 Utredningen pågår fortfarande i de berörda medlemsstaterna. 1. 13 Direkta utgifter: området för turism121 Efter det att förfaranden inletts vid behöriga myndigheter i Belgien och Frankrike skickade kommissionen utredningsresultaten till de grekiska myndigheterna i enlighet med bestämmelserna i artikel 209a andra stycket i EG-fördraget. Efterforsknings- och kontrollarbetet som rör hela turistpolitiken sedan den infördes år 1989, har krävt ett oavbrutet samarbete mellan organen för bedrägeribekämpning och aktiv hjälp från de rättsliga instanserna i de berörda medlemsstaterna. De förfaranden som genomförts i Belgien och Frankrike har förutom den förskingring av gemenskapsmedel som upptäcktes 1994 också uppdagat att det i hemlighet skett omfattande utbetalningar till tjänstemän inom kommissionen som ersättning för utbetalt stöd. Nödvändiga undersökningar har kunnat genomföras inom kommissionen i Bryssel efter det att immuniteten mot rättsliga förfaranden har upphävts och sekretessen som gäller dokument, byggnader och arkiv samt personalens tystnadsplikt har upphävts. Alla de fakta som tagits fram i Frankrike och Belgien har tillsammans lett till att fem personer (två tjänstemän inom kommissionen och tre stödmottagare) har häktats. Efter intern revision på de utbetalande avdelningarna vidtog kommissionen disciplinära åtgärder mot den enhetschef som administrerat de brottsliga transaktionerna och en tillfälligt anställd tjänsteman. Enhetschefen har nu avstängts från tjänst (den 22 juni 1995) och den tillfälligt anställde tjänstemannen har avskedats (den 28 juli 1995). Samtidigt har kommissionen på grundval av de indrivningsorder på de 1,4 miljoner ecu som skall återbetalas av 15 stödmottagare. inledande kontrollerna utfärdat Den speciella karaktär som präglar de organiserade bedrägerierna inom och utanför kommissionen gör att det för att någon skall kunna fällas till ansvar krävs en fullföljning av det förstärkta samarbetet mellan kommissionens organ för samordning av bedrägeribekämpning och behöriga instanser inom medlemsstaternas myndigheter. Ett förstärkt rättsligt samarbete inom detta område skulle göra det möjligt att inför domstol vidta straffrättsliga åtgärder mot upphovsmännen och stödmottagarna. 1. 14 Smuggling av cigaretter Det har inrättats insatsgrupper122 för att bekämpa bedrägerier på särskilt känsliga områden. Grupperna är ett resultat av att en mängd komplexa och organiserade bedrägerier inom 121 122 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" från 1994, kapitel 5. 5. 4. Denna benämning används om de särskilda områdesgrupper som samlar experter från medlemsstaterna och kommissionen inom en sektor där informationsutbytet är speciellt känsligt, eftersom utbytet gäller information om flera bedrägeriärenden. Gruppen skall skiljas från de särskilda grupper som samlar utredare (kommissionen och medlemsstaterna) som ansvarar för ett särskilt fall och insatsgrupper inom kommissionen (TAFI, transitering, skattebedrägeri etc) 61 specialsektorer har konstaterats. Dessa bedrägerier har lett till upprepade kontrolluppdrag, särskilt i tredje land. Insatsgrupperna är ett uttryck för kommissionens önskan att, särskilt inom ramen för dess strategiska arbetsprogram, utveckla det operativa samarbetet mellan medlemsstaterna och med tredje land och gemensamt angripa de omfattande bedrägerier som ofta får allvarliga konsekvenser för gemenskapsbudgeten. Kommissionen skapade 1994 en första insatsgrupp (task force)123 för att bekämpa cigarettsmugglingen, en verksamhet som iscensatts av organiserade ligor. Gruppen består av för medlemsstaternas tjänstemän utredningsorgan. från kommissionen och representanter Gruppens främsta uppgift och funktion är att utforma en gemensam strategi, att utvärdera tillgänglig information och att skicka runt den i gruppen för uppvärdering och bearbetning, så att de instanser som är direkt berörda kan fa tillgång till den. Detta för att de sedan skall kunna välja ut, samordna och engagera sig i målinriktade internationella operativa insatser. En enhetlig gemenskapsstrategi grundad på administrativt, operativt och tekniskt samarbete har utarbetats på detta område. Detta svarar mot att det även "på andra sidan" finns en organisation på gemenskapsnivå men även i större skala, på världsnivå. I kampen mot den här typen av bedrägerier var det nödvändigt att fä till stånd detta organiserade och strukturerade "motdrag", som i enskilda fall kan göras på ad hoc-basis. Ett antal initiativ har tagits tillsammans med medlemsstaterna, särskilt när det gäller internationella undersökningar. Dessa initiativ har lett till att flera viktiga smugglarligor upptäckts och identifierats, särskilt när det gäller transport av och olaglig handel med cigaretter i medlemsstater i gemenskapens sydliga delar. Insatsgrupperna har tillsammans med medlemsstaterna engagerat sig helhjärtat i de pågående insatser som framför allt innebär övervakning ute på fältet. De har lett till att viktiga smugglarligor har avslöjats och att tillhörande administrativa nätverk har avslöjats. På så sätt har en utredning som samordnats av kommissionen och genomförts i Danmark, Portugal och Spanien lett till upptäckten av ett lager bestående av 92 miljoner cigaretter som under transiteringsförfarandet omdestinerats illegalt från Danmark till Portugal. Transiteringsförfarandet tullbehandlades med hjälp av förfalskade stämplar som skulle bestyrka att varorna passerat genom den portugisiska tullen. De tullavgifter som kringgåtts på detta sätt uppgår till omkring 15 miljoner ecu124. Dessa avgifter håller för närvarande på att drivas in. Liknande utredningar har lett till att man upptäckt ett lager med omdestinerade varor (omkring 102 miljoner cigaretter för 13 miljoner i avgifter som kringgåtts) som ursprungligen skulle skickas från Finland och Sverige till Spanien. De avgifter som det rör sig om är föremål för indrivning. 123 124 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 4. 3. 1. 1. Inom ramen för alla de belopp som citeras angående detta ärende uppskattas de nationella resurser som det gäller. 62 Rättsliga utredningar pågår i Spanien och Portugal i syfte att väcka talan mot och fälla de huvudansvariga i dessa ärenden. Andra undersökningar som gäller illegal återimport till Europeiska gemenskapen av cigaretter som ursprungligen varit avsedda att skickas till tredje land har genomförts i Österrike, Tyskland, Nederländerna, Grekland och Italien. Denna handel anses utgöra en del av de transaktioner som syftade till att bryta mot Förenta Nationernas embargo mot före detta Jugoslavien. Omkring 120 miljoner cigaretter har på detta sätt beslagtagits i Tyskland, Italien och Nederländerna. I samband med dessa utredningar har dessutom två flygplan som misstänks ha använts för att kringgå Förenta Nationernas sanktioner beslagtagits av nederländska myndigheter. De upplysningar som inhämtats under dessa utredningar har ett direkt samband med resultaten av de undersökningar som genomförts parallellt i en annan medlemsstat, där 130 miljoner cigaretter har beslagtagits. Rättsliga förfaranden har inletts mot de ansvariga för dessa oegentligheter, genom vilka mer än en miljard cigaretter har omdestinerats. Detta motsvarar en förlust på ungefär 100 miljoner ecu. Andra utredningar har samordnats av kommissionen bland annat i Frankrike, Spanien, Irland och Förenade kungariket (beslag av 100 miljoner cigaretter och en förlust på omkring 100 miljoner ecu). Illegal verksamhet har också upptäckts i Spanien (450 miljoner cigaretter, 45 miljoner ecu i förluster). Kompletterande utredningar pågår också i Portugal där 76 lastbilar med cigaretter destinerade till central- och östeuropeiska länder aldrig nådde gemenskapens gränskontor i Tyskland eftersom tullförfarandet hade avslutats genom förfalskade tyska tullstämplar (avgifterna det rör sig om uppgår till 76 miljoner ecu). Detta gäller också sju lastbilar destinerade till Schweiz, vilka inte heller nådde destinationslandet (förlusten uppgår till 7 miljoner ecu). Dessutom har åtta containrar tillhörande samma organisation beslagtagits i Portugal. Genom att i insatsgruppen genomföra och samordna den här typen av insatser visar kommissionen att det är rimligt att vänta sig att förhoppningarna om garantier för resultat på lång sikt kan infrias. Detta därför att den information som samlats in på olika nivåer kan utnyttjas till att fastställa modellerna för handeln och organisationen inom den kriminella verksamheten. Upphovsmännen kommer i och med detta att kunna identifieras och oskadliggöras. Beslutsamheten att åstadkomma administrativa och rättsliga åtgärder leder också till att samarbetet mellan myndigheterna länder stärks märkbart. Denna i vissa tredje beslutsamhet börjar ge resultat. Det har visat sig att samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen måste fa legitimitet inte bara i praktiken, utan också i tydliga lagtexter som ger kommissionen möjlighet att bidra såväl på undersöknings- som på åtalsområdet. Det är hög tid att instrument för rättsligt samarbete som utarbetats under andra förbättra de förutsättningar och som i dag visar sig vara inadekvata125. 125 Påminnelse: se kapitel 1. 4, fir. o. m s. 18. 63 AVSNITT 2: GROVA BEDRÄGERIER FÖR URSPRUNGSINTYG OCH AVTAL OM PREFERENSSYSTEM126 INOM OMRÅDET De möjligheter och förmåner som ges inom ramen för målinriktad handelspolitik och som också utnyttjas antidumpningsavgifterna och textilavtalen (kvoter). preferensavtalen, men huvudsakligen orättmätigt rör Bedrägerierna inom dessa olika områden blir mer och mer komplexa och berör allt oftare flera av dessa förmåner samtidigt. De utredningar som presenteras i detta avsnitt är typexempel på dessa bedrägeriers komplexitet, inte bara på grund av den ekonomiska skada som de kringgångna tullavgifterna innebär för gemenskapens finanser, utan också på grund av konsekvenserna för handelspolitiken, i de fall bedrägerierna påverkar gemenskapens handel med tredje land på ett negativt sätt. 2. 1 Industriprodukter 2. 1. 1 Datadisketter: Macao I maj månad 1995 genomfördes ett tjänsteuppdrag inom ramen för det administrativa samarbetet i Macao. I delegationen deltog företrädare för kommissionen och de två berörda medlemsstaterna. Syftet var att kontrollera ursprunget för disketter som importerats från detta land sedan juli 1993 (mer än 200 miljoner exemplar). Det framgår av vad som fastställdes på plats att disketterna har exporterats från Macao under ursprungsintyg som inte medför förmånsbehandling127, fastän dessa produkter inte hade kunnat sättas samman på plats. Disketterna kunde endast ha importerats från Kina under falsk beteckning och sedan återexporterats från Macao. Denna trafik fortsatte ända till dess att delegationen anlände och gäller således en total kvantitet på cirka 126,6 miljoner disketter. Produktionsförhållandena på platsen för de resterande disketterna, dvs. 73,9 miljoner exemplar, innebar i verkligheten en enkel montering av halvfabrikat som levereras av kinesiska fabriker (som också har levererat återexporterade disketter) och med användning av japanska, koreanska och amerikanska delar. Under dessa omständigheter borde antidumpningstullar, som gäller för disketter från Kina, tas ut för alla produkter med den oriktiga ursprungsbeteckningen Macao. Det belopp av de egna medlen som på detta sätt kringgåtts uppgår till 18,7 miljoner ecu för perioden juli 1993 till april 1995. 126 127 Det autonoma allmänna preferenssystemet (GSP) liksom alla överlåtelser som medges inom ramen för avtal med tredje land har sitt ursprung i preferensordningen. Genom att exportlandets myndigheter utfärdar ursprungsintyg som medför förmånsbehandling, kan de produkter som omfattas av intyget åläggas nedsatta tullsatser (eller ingen tull) vid införseln i gemenskapen. Dessa intyg skall uppvisas för gemenskapens tullmyndigheter (införselkontoret) för att förmånsbehandling skall kunna medges. Ursprungsintyg som inte medför förmånsbehandling å andra sidan, även de utfärdade av exportlandets myndigheter, anger produkternas ursprung för alla ändamål. 64 2J_2 D^istoter; Thailaiyl I mars månad 1995 utförde en gemenskapsdelegation, som bestod av företrädare för kommissionen och de två berörda medlemsstaterna, ett uppdrag i administrativt samarbete i syfte att fastställa ursprunget för datadisketter som importerats från Thailand sedan augusti 1993 (dvs. mer än 50 miljoner exemplar). De första undersökningarna avslöjade att cirka 5,4 miljoner disketter som hade deklarerats vara av thailändskt ursprung, men som i verkligheten kom från Hongkong, hade importerats med falska ursprungsintyg från Thailand som inte medför förmånsbehandling. De bevis som samlats in under de fortsatta utredningarna har visat att dessa varor, som inte hade skickats från Thailand, var tillverkade i Kina och att de hade återexporterats via Hongkong. Denna import till gemenskapen skulle således omfattas av antidumpningstullar gällande för disketter från Kina. Utredningar på plats avslöjade även att nästan 44,8 miljoner disketter som faktiskt hade exporterats från Thailand, alla med ursprungsintyg som medför förmånsbehandling och som utfärdats av de behöriga myndigheterna, inte berättigade till förmånsbehandling, antingen på grund av att de tidigare importerats till Thailand (för 24,1 miljoner exemplar) eller på grund av värdet på de importerade delar som använts för monteringen på plats (20,7 miljoner exemplar). Med anledning av monteringsförhållandena i Thailand och ursprunget för de delar som ingår i de färdiga produkterna som återexporterats från Thailand kommer tullavgifter att tillämpas även på disketter som importeras till gemenskapen med ursprungsintyg som medför förmånsbehandling. De egna medel som kringgåtts uppgår till 617 000 ecu i tullavgifter för 44,8 miljoner exemplar och till 4 170 000 ecu i antidumpningstullar för den totala importen, dvs. 50,2 miljoner exemplar. Några månader efter delegationens besök, erkände de thailändska myndigheterna att intygen om ursprung som medför förmånsbehandling hade utfärdats felaktigt. De tullavgifter som undvikits på basis av falska deklarationer om ursprung som medför indrivningen av förmånsbehandling kan således drivas antidumpningstullarna är avhängig av att varornas verkliga ursprung (som inte medför förmånsbehandling) kan fastställas, och följaktligen också av resultat från utredningar som återstår att göra. in, men den eventuella 2. 1. 3 Cyklar från Vietnam I april månad 1995 utförde en gemenskapsdelegation som bestod av representanter för kommissionen och den medlemsstat som i första hand berördes, ett uppdrag i administrativt samarbete för att kontrollera ursprunget för 523 241 cyklar som exporterats från Vietnam sedan april 1992 med ursprungsintyg som medför förmånsbehandling. Cyklarna monterades på plats med delar som alla importerats och levererats av en firma i Hongkong som också exporterade kinesiska cyklar till gemenskapen. Trots en del svårigheter på grund av att importföretaget i Vietoam försökte förhindra tillträdet till lagret med delar och till dokumenten, kunde det bevisas att allt materiel hade 65 importerats från Kina och Hongkong och att de ursprungsintyg som medför förmånsbehandling som utfärdats från 1992 för dessa produkter var oriktiga. Beloppet för de tullavgifter som kringgåtts uppgår till 6,85 miljoner ecu. Med hänsyn till omständigheterna för den slutliga monteringen kan dessutom antidumpningstullar motsvarande ett belopp på 9,78 miljoner ecu komma ifråga. De vietnamesiska myndigheterna, som bistod gemenskapsdelegationen med nödvändig hjälp, erkände redan i slutet av uppdraget att intygen om ursprung som berättigar till förmånsbehandling hade utfärdats felaktigt. De lyckades stoppa dessa förfaranden. Export till Frankrike (den medlemsstat som främst berörs), Förenade kungariket, Belgien, Tyskland och Danmark har fastställts. * * Det som framkommit här har kunnat fastställas efter utredningar som kommissionen och medlemsstaterna gemensamt utfört i tredje land. Kommissionen engagerar sig medvetet i utredningar av denna typ, eftersom det utan vare sig resultat eller iakttagelser på fältet blir omöjligt att uppnå konkreta resultat. I detta sammanhang bör det påpekas att andra uppdrag som planerades 1995 och som ordnades på initiativ av kommissionen eller på begäran av medlemsstaterna fick skjutas upp på grund av den brist på samarbetsvilja som de berörda tredje länderna visade. Så var fallet i Indonesien och i Malaysia vad gäller datadisketter och i Filippinerna vad gäller satellitsändningsmottagare. Med tanke på vad dessa förseningar innebär för att senare fastställs av de belopp som stam pa spel som egna medel, har kommissionen uppmanat alla berörda medlemsstater att vidta säkerhetsåtgärder. Bedrägerierna rör inte enbart ursprungsintyg. Det har också fastställts att vissa av de importörer som är knutna till leverantörerna agerat bedrägligt för att slippa betala antidumpningsavgifter. Det har rört sig om falsk deklaration av värde med stöd av falska dokument eller fakturor från företag i skatteparadis. Kommissionen har meddelat medlemsstaterna, i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1468/81 (om administrativ ömsesidig hjälp), vissa upplysningar som 1995 medförde att importavgifter och antidumpningsavgifter som kringgåtts med hjälp av falskdeklaration av de berörda produkternas tullklassificering (tullsatser), ursprung och värde kunde fastställas. Av informationen framgår att medlemsstaterna konstaterat undanhållna avgifter uppgående till totalt cirka 5,7 miljoner ecu, varav 3,85 miljoner ecu utgör uteblivna antidumpningsavgifter på grund av falskdeklaration av värdet på importerade partier kaliumkarbonat. 66 Det bör här understrykas hur viktigt det är att medlemsstaterna officiellt anmäler dessa uppgifter till kommissionen för att den skall kunna utvärdera utredningarna och genomföra indrivningen av de egna medlen128. 2. 2 Textilprodukter 2. 2. 1 Honduras Det har uppstått tvivel om det verkliga ursprunget för importen till gemenskapen av T- shirts vars ursprung har deklarerats vara Honduras. I maj månad 1995 utfördes ett tjänsteuppdrag i administrativt samarbete i Honduras för att med hjälp av de behöriga myndigheterna kontrollera giltigheten för mer än 1 200 ursprungsintyg som medför förmånsbehandling och som uppenbarligen utfärdats i dessa länder. Sedan 1991 har de uppvisats vid import till gemenskapen (särskilt till Nederländerna, och i mindre utsträckning till Tyskland och Belgien). Det har bevisats att 1 188 av dessa intyg var totala förfalskningar och att de produkter som importerats med dessa intyg aldrig hade nått Honduras territorium, eftersom de hade lastats i olika asiatiska hamnar (särskilt kinesiska) för direkttransport till destinationen i gemenskapen. Andra intyg (52) hade faktiskt utfärdats av myndigheterna i Honduras, men för produkter som inte hade tillverkats i det landet i enlighet med bestämmelserna i allmänna preferenssystemet. Följaktligen har alla ifrågasatta intyg dragits tillbaka av myndigheterna i Honduras. De tullbelopp som kringgåtts uppgår till mer än 2 miljoner ecu och gäller mer än 12 miljoner klädesplagg. På grundval av de uppgifter som samlats in har de berörda medlemsstaterna fått tillgång till erforderliga medel för att börja driva in de avgifter som undvikits. Utredningarna fortsätter för att fastställa det verkliga ursprunget för de produkter som inte har tillverkats i Honduras för att de kvantiteter det rör sig om (mer än 10 miljoner plagg, bland annat T-shirts) skall kunna påföras ursprungslandets kvoter (troligtvis Kina). 2. 2. 2 Nepal I juli 1995 anordnade kommissionen ett uppdrag i administrativt samarbete i Nepal för att tillsammans med de ansvariga nepalesiska myndigheterna kontrollera giltigheten för mer än 500 ursprungsintyg som medför förmånsbehandling. Dessa påstås ha utfärdats i Nepal och har uppvisats vid import av textilprodukter till gemenskapen. Utredningen fastställde att 45 av dessa ursprungsintyg som gäller mer än 10 miljoner exemplar var förfalskade. De produkter som hade dessa intyg som täckmantel nådde aldrig nepalesiskt territorium utan importerades direkt till gemenskapen från Fjärran Östern. Undersökningar pågår för att det egentliga ursprunget skall kunna fastställas för 128 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 1. 1 och kapitel 6. 3. 1. 67 de varor som beskrivs i de falska intygen och för att ekonomisk kompensation skall erhållas från berörda tredje länder (i Fjärran Östern). Dessutom har efterforskningarna lett till att man har kunnat fastställa att 153 andra ursprungsintyg har utfärdats felaktigt för produkter som tillverkats i Nepal utan att bestämmelserna i allmänna preferenssystemet har följts. Fastän producenterna som också är exportörer av de aktuella varorna har lämnat skriftliga förklaringar om detta har de nepalesiska myndigheterna inte bedömt det vara nödvändigt att dra tillbaka de ifrågasatta intygen. De har då skriftligen blivit officiellt anmodade att på nytt kontrollera dessa intygs giltighet och meddela kommissionen sina slutsatser inom den tidsfrist som föreskrivs i bestämmelserna. Enda möjliga utvägen för kommissionen är att ogiltigförklara intygen. Dessutom har 285 andra intyg gett upphov till allvarliga tvivelsmål vad gäller deras riktighet. De har återsänts till de nepalesiska myndigheterna för kontroll i efterhand. Beloppet för de egna medel som har kringgåtts på grund av de förfalskade eller felaktigt utfärdade intygen uppgår till cirka 2 miljoner ecu. 2. 2. 3 Laos Genom det uppdrag som genomfördes i november 1995 av en gemenskapsdelegation bestående av representanter för kommissionen och fem medlemsstater (Frankrike, Tyskland, Danmark, Nederländerna och Förenade kungariket) kunde det bevisas att 300 ursprungsintyg som visats upp vid importen till gemenskapen av cirka 4 miljoner klädesplagg var förfalskade. De hade inte utfärdats av de laotiska myndigheterna, men under samma tid hade 2 700 andra förmånsbehandlingsintyg utfärdats felaktigt för produkter som faktiskt inte motsvarade gällande bestämmelser inom ramen för allmänna preferenssystemet. De fastställelser som gjordes av delegationen bekräftades av de laotiska myndigheterna som skriftligen styrkte att inga av de produkter som hade kontrollerats berättigade till förmånsbehandling vid importen till gemenskapen. Intygen var antingen falska eller felaktigt utfärdade. om ursprung Laos som är ett utvecklingsland har dock möjligheten att begära undantag från gemenskapsbestämmelserna preferenssystemet. Myndigheterna har lämnat en ansökan om detta för att kunna fortsätta att använda tyger som importerats från andra asiatiska länder i sin tillverkning. Om gemenskapen bifaller ansökan inverkar detta självklart inte på den olovliga import som redan skett inom det allmänna preferenssystmet genom att falska uppgifter givit upphov till 2 700 oriktiga intyg. allmänna enligt De berörda medlemsstaterna har tillgång till de uppgifter som krävs för att fortsätta med undersökningarna hos gemenskapsimportörerna och påbörja indrivningen av avgifterna. Beloppen för de egna medel som står på spel uppgår till nästan 7 miljoner ecu. Det är dock nödvändigt med ytterligare utredningar för att fastställa det verkliga ursprunget för produkter som importerats till gemenskapen med falska intyg (omkring 4 miljoner plagg) i syfte att föra in dem under respektive lands kvot. 68 2. 2. 4 Kinesiska textilprodukter129 Samråd hölls under 1995 med Kina i syfte att föra in vissa oegentligt importerade kvantiteter under åren 1990-1993 i de kvoter som är tillämpliga enligt det textilavtal som slutits med detta land. Det handlar om textilprodukter som genom utredning har bekräftats vara av kinesiskt ursprung, men som hade importerats till gemenskapen antingen som smuggelgods (undanhållande från transiteringsförfarandet) eller under andra ursprungsbeteckningar. Kina accepterade att 13 778 000 enheter påfördes kvoterna för 1995. Denna kvantitet motsvarar omkring 20 % av Kinas kvot för år 1995 i kategorin textil-4 (T-shirts mm). 2. 2. 5 Textilier från Förenade Arabemiraten130 Utredningarna om produkter som gemenskapen gäller ett flertal ärenden och bedrägerier. importerats från Förenade Arabemiraten till I januari 1995 åkte representanter från kommissionen till Förenade Arabemiraten för att bland annat utarbeta nya samarbetsmetod för att bestämma det verkliga ursprunget, till skillnad från det som deklarerats, för ett stort antal leveranser av textilprodukter från detta land till gemenskapen. Efteråt (i juli 1995) överlämnade kommissionen som överenskommits en lista till Förenade Arabemiratens myndigheter (sammanställd av de berörda medlemsstaterna) för att göra det möjligt för Emiraten att inleda nödvändiga förundersökningar. Denna lista är en detaljerad sammanställning av över 1300 sändningar av omkring 80 miljoner produkter, bland annat T-shirts, vilket i det närmaste motsvarar Kinas kvot för 1995 eller 150 % av Indiens kvot för samma år. Undersökningarna på plats hade emellertid knappt inletts i början av oktober och något resultat var ännu inte tillgängligt. Kommissionen har påmint Förenade Arabemiratens myndigheter om deras förpliktelser i sammanhanget. Inom ramen för de förhandlingsdirektiv som beviljats av rådet ägde samtal rum i oktober 1995 i Abu Dhabi mellan kommissionens representanter och representanter från Förenade Arabemiraten om ett bilateralt avtal om handel med textilprodukter, vilket bland annat skulle leda till att ett kontrollsystem för export av textilprodukter från dessa länder inrättades (licenser etc). Detta avtal paraferades den 11 november 1995. 2. 3 Fiskeprodukter 2. 3. 1 Isländsk torsk En gemenskapsdelegation bestående av representanter för kommissionen och den berörda medlemsstaten, begav sig till platsen i april 1995 för att kontrollera förmånsursprunget för torskförsändelser, inom ramen för ett tjänsteuppdrag i administrativt samarbete. 129 130 Jfr. årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 3. 2. 1. Jfr årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 3. 2. 1. 69 Det framgår av de genomförda utredningarna att flera lokala företag har använt torsk med ursprung i Ryssland för framställning av produkter som exporterats till gemenskapen. Detta strider mot bestämmelserna i det avtal som ingåtts mellan gemenskapen och Island om förmånsbehandling i tullärenden. De egna medel som har kringgåtts uppgår till en miljon ecu. Andra företag som också importerat torsk från Ryssland, hade tydligen dragit lärdom av de utredningar som gjorts i "räkfallet"131 eftersom de slutprodukter som framställdes ur icke-ursprungsprodukter endast återexporterades till tredje länder. De intyg som utfärdades för produkter som exporterades till gemenskapen var således legitima. De isländska myndigheterna har ogiltigförklarat de oanvändbara intygen om ursprung som medför förmånsbehandling. Indrivning pågår hos de berörda importörerna. 2. 3. 2 Tonfiskkonserver: Ecuador Efter gemenskapsuppdragen på plats i mars och oktober 1994, har de fem berörda medlemsstaterna påbörjat förfaranden för återvinning av obetalda tullavgifter på totalt 11 miljoner ecu. Ett gemenskapsuppdrag i USA som följde på undersökningarna i Ecuador har gjort det möjligt att samla in bevis som visade att de tre medlemsstaternas importörer genomförde importerna fullt medvetet. 131 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" från 1992 som nämns ovan. 70 Gemenskapsuppdragen i tredje länder organiseras antingen på begäran av en eller flera medlemsstater eller på initiativ fr^n kommissionen (som har hand om de inledande kontakterna med tredje länders myndigheter). Målet med uppdragen är att söka alla avgörande fakta som kan leda till att det kan fastställas om den exporterade varan är laglig eller ej ur ursprungssynpunkt. Efter detta samlas alla bevis som skall åskådliggöra bedrägeriernas omfattning och de skador som det orsakat. Det står klart att det handlar om ett i ett omfattande undersökningsarbete som både syftar till att säkerställa att ursprungsbestämmelserna och preferenssystemen tillämpas på rätt sätt och till att eventuella organiserade omdestineringar inom detta område uppdagas. första stadium I varje fall är det uppenbart att då de genom avtal eller autonoma system fastställda villkoren för att omfattas av preferenssystemets förmåner inte uppfylls, måste medlemsstaten säkerställa återvinningen av de för gemenskapens intäkter utestående beloppen. På grundval av de fastställanden som gjorts och de rapporter som sammanställts genom gemenskapsuppdraget, måste de nationella myndigheterna fortsätta sina utredningar. De måste slå fast om bedrägerierna utförs med avsikt. De måste också ta ställning till eventuella sanktioner, särskilt när det rör sig om ett bedrägeri förfaranden enligt definitionen i konventionen om skydd av gemenskapens finansiella intressen och därför måste lagföras straffrättsligt. Kommissionen kommer att rusta sig under 1996 för att vidta de åtgärder som situationen kräver och kommer att föreslå ett politiskt initiativ som i likhet med transiteringssystemen består i ett meddelande inom ramen för preferenssystemen. AVSNITT 3: ANDRA BEDRÄGERIER PÅ JORDBRUKSOMRÅDET I detta avsnitt återfinns utredningsfall som valts ut på grund av att så många olika åtgärder (exportbidrag, olika produktionsstöd) berörs, vilket visar att undersökningarna har gällt ett ständigt ökande antal sektorer. Vissa av dessa fall beror på felaktiga tolkningar av gemenskapsrätten, medan andra tydligt visar att upphovsmännens avsikter är avgjort bedrägliga. De metoder som använts i de senare fallen avslöjar att det finns mycket raffinerade bedrägeriförfaranden. 3. 1 Export av socker till Sverige De svenska myndigheterna anmälde i augusti 1995 ett fall som gäller en eventuell affarsspekulation i socker, alldeles före Sveriges anslutning till Europeiska unionen132. 132 Inom ramen för kommissionens förordning (EEG) nr 3108/94 om övergångsåtgärder för handeln med jordbruksprodukter med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning till Europeiska unionen. EGT nr L 328, 20. 12. 1994. 71 Ett svenskt företag, som inte har handel med socker som sin huvudsakliga verksamhet, lagrade cirka 25 000 ton av denna produkt i två lageranläggningar. De utredningar som utfördes på plats i Sverige visade att 22 000 ton socker, som hade exporterats från Tyskland och Frankrike till Sverige under de två sista månaderna av år 1994, återexporterades till Tyskland och Grekland år 1995. Cirka 6,5 miljoner ecu betalades ut som exportbidrag i Tyskland, Belgien och Frankrike. Ytterligare utredningar pågår i flera medlemsstater för att fastställa om utbetalda exportbidrag har krävts ut en andra gång, efter återexport till gemenskapen. 3. 2 Import av ris till Sverige (avgift på upplagring) En utredning har genomförts i Sverige om eventuella avgifter på lagring av ris inför Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Handelsstatistik som lämnats av svenska myndigheter visade en ökning av risimporten med cirka 73 000 ton på ett enda år, 1994, i förhållande till den genomsnittliga årliga importen under perioden 1991 -1993. Under efterforskningar på plats kontrollerades fem företag och stora rislager avslöjades. Alla fem företagen förklarade att kilopriset på ris skulle fördubblas om Sverige anslöt sig till Europeiska unionen och att detta var förklaringen till ökningen av deras import (mellan oktober och december 1994) som framför allt var avsedd att tillfredsställa hemmamarknadens behov innan priset på ris höjdes. Kommissionens enheter har uppmanat de svenska myndigheterna att undersöka de stora lagren "från fall till fall" för de tre föregående åren, särskilt de handlingar som gäller lagerhållning och fakturering (inköp och försäljning). 3. 3 Import och återexport av olivolja (Italien. Österrike) Kommissionen fick upplysningar om import till Italien av 1 091 ton jungfruolja med ursprung i Tunisien som direkt exporterades till Österrike den 29 december 1994. Denna kvantitet importerades således till Österrike före anslutningen till Europeiska unionen och är därför ett fall av avgiftsbelagd upplagring. En utredning som kommissionen startade avslöjade att 802 440 kg olivolja hade återexporterats från Österrike till Italien. På kommissionens begäran har de österrikiska myndigheterna avgiftsbelagt de aktuella lagren med 846 537 ecu. Eftersom det österrikiska exportföretaget har gått i konkurs, är återvinningen av denna avgift hotad. Vad gäller de 802 440 kg olivolja som återexporterats till Italien, begärde kommissionen att de italienska myndigheterna skulle försäkra sig om att, i enlighet med gällande bestämmelser för sådana fall, denna produkt inte var föremål för någon ansökan om konsumtionsstöd. 72 En utredning som utfördes i Italien avslöjade emellertid att ett sådant stöd hade beviljats. De italienska myndigheterna har vidtagit alla lämpliga åtgärder för att återvinna detta stöd. Den lärdom man kan dra av dessa tre fall, som berör Sverige och Österrike, är att det verkar som om det endast är genom systematiska fysiska kontroller utförda av de lokala myndigheterna enligt gällande bestämmelser som det går att upptäcka eventuella oegentligheter inom ramen för transaktioner av detta slag (import/export av produkter som är "tillfälligt känsliga"). 3. 4 Import av fryst oxtunga med ursprung i Argentina Utredningar som gjorts i Frankrike, Italien och Portugal har avslöjat att minst 450 ton fryst oxtunga med ursprung i Argentina importerades till gemenskapen mellan september 1993 och december 1994. Detta kött åtföljdes av falska djurhälsointyg. Granskningen av kopior av de autentiska intyg som de behöriga myndigheterna i Argentina bevarat för arkivering, har visat att varorna inte kunde komma i fråga för gemenskapen och att deras destination var Angola via Lissabon (17 containrar). Import av slaktprodukter med ursprung i olika sydamerikanska länder omfattas av importrestriktioner av hälsoskyddsskäl. Därför utgör sådana bedrägerier en verklig fara för djurskyddet (risk för spridning av mul- och klövsjuka). De utgör också en stor ekonomisk risk eftersom medlemsstaterna och gemenskapen får bära kostnaderna för utrotningen av sjukdomen om infektioner inträffar. Fallet har anmälts till de portugisiska rättsliga myndigheterna. 3. 5 Export av schweizisk emmentalerost Emmentaler, gruyère och ost från Sbrinz kan omfattas av nedsatt tull vid import till gemenskapen under förutsättning att bestämmelsen om minimipris följs. När producenterna av dessa schweiziska ostar avser att exportera till EG måste de ovillkorligen passera genom USF (Union suisse du commerce de fromage) för att få garantipriset (på den schweiziska marknaden) och för att få en handling som intygar att minimipriset följs (IMA. l). Sedan flera år tillbaka har dock stora kvantiteter emmentalerost som är avsedd att smältas exporterats till firmor i Frankrike, Tyskland och Italien. För dessa kvantiteter har USF tillhandahållit intyg enligt vilka det pris som tillämpas av exportörerna var lägre än minimipriset. USF har dock i efterhand direkt till gemenskapens importörer betalat ut en del av försäljningspriset med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan gemenskapens marknadspris och det pris som tillämpas av exportörerna. Därigenom respekterades inte längre minimipriset vid export. Kommissionen utförde ett utredningsuppdrag i Bern i maj 1995 med de schweiziska federala myndigheternas medgivande. De första resultaten av denna utredning har gjort det möjligt för de italienska myndigheterna att sätta igång undersökningar hos landets största importörer. Ärendets aktuella läge visar att tullar på minst 13 miljoner ecu har undanhållits. 73 Liknade utredningar håller just på att avslutas i Tyskland och Frankrike. De tyska tullmyndigheterna har till rätten överlämnat handlingar som avser fyra importörer i staden Konstans. De undanhållna tullarna i detta speciella fall uppskattas motsvara ett belopp på 1,2 miljoner ecu. De franska tullmyndigheterna å sin sida har meddelat fyra andra importfirmor att ett belopp på cirka 3,9 miljoner ecu kommer att återkrävas. 3. 6 Förfinansiering av exportbidrag för gryn Ett uppdrag har utförts i Spanien hos de företag som har fått denna typ av förfinansiering under 1995. Man har kontrollerat att lagren av durumvete och mannagryn stämmer med de kvantiteter som uppgivits av operatörerna vid förfinansiering, med hänsyn tagen till export som redan ägt rum. Bedrägerier har kunnat konstateras vad gäller två av de tre kontrollerade företagen. För det första företaget saknades till 17 719 ton durumvete, för det andra saknades 28 998 ton durumvete och 616 ton mannagryn. De faktiska kvantiteterna stämde varken med dem som angivits för förfinansieringen, eller med anläggningarnas lagringskapacitet. Svagheterna i de fysiska kontroller som utförts av de nationella myndigheterna har gjort det möjligt för vissa operatörer med bedrägliga avsikter att dels göra falska deklarationer och på så sätt få ut orättmätigt förfmansierade belopp (för ungefär 1,49 miljoner ecu), dels att dra fördel av konkurrensbestämmelserna på felaktig grund. Dessa fakta bekräftar kommissionens ståndpunkt att det är nödvändigt att utföra fysiska kontroller för att förhindra varje försök till bedrägeri i ett ärende av det här slaget där man äventyrar stöd direkt kopplat till de aktuella produkternas kvantitet. 3. 7 Export av ris från Förenade kungariket till Sverige De brittiska myndigheterna har till kommissionen anmält ett bedrägerifall som avser en viss kvantitet ris som exporterats till Sverige enligt ordningen för aktiv förädling. Varan deklarerades som "helt ris", men i verkligheten rörde det sig om riskross (en produkt av sämre kvalitet än den deklarerade produkten), vilket framkom efter provtagning och analys. Denna export133 utförs av ett brittiskt företag, en filial till ett nederländskt bolag. Kommissionen anordnade ett möte med deltagare från de brittiska, nederländska och svenska tullmyndigheterna. Under detta möte kunde de nationella myndigheterna ge närmare upplysningar om resultaten av de utredningar som gjorts om bedrägerierna med export av ris från Förenade kungariket. Gemenskapens ekonomiska skada uppgår till cirka fem miljoner ecu (traditionella egna medel). 133 Exportsystem som föregår ordningen med aktiv förädling 74 Kommissionen samordnar processerna för indrivning av de uteblivna inkomsterna (Nederländerna och Förenade kungariket). 3. 8 Olivolja Kommissionen har samarbetat med ställföreträdaren för allmänna åklagaren i Vasto (Italien) i ett ärende om sötning av olivolja med skadlig inverkan på gemenskapens budget. Bedrägerierna började år 1990 efter det att ett handels- och exportföretag i Rom hade tagit kontrollen över det olivoljeproducerande företaget. Det bedrägliga förfarandet är följande: Produktionsföretaget förfogar över lager av olivolja, olivolja av pressrester och fröolja134. Det säljer fröoljan till andra företag mot köp av olivolja. I verkligheten sker inget utbyte av produkter, utan endast utställande av fakturor för fiktiva köp och försäljningar (det förekom även falska fraktsedlar och fakturor som ställts ut av medskyldiga transportföretag). Huvudpersonerna i ärendet har erkänt att den olja som såldes var oäkta (blandningar av olivolja, olivolja av pressrester, fröolja och palmolja), vilket innebar att den inte berättigade till utbetalning av de bidrag som erhölls efter det att moderbolaget genomfört exporten. Den ekonomiska skada som gemenskapen lidit uppgår till totalt 2 miljoner ecu, dvs. 1,3 miljoner ecu för konsumtionsstöd och 0,7 miljoner ecu för orättmätigt erhållna exportbidrag. Indrivning av dessa summor pågår. Fyra personer har dömts i brottmål. 3. 9 Omdestinering av smör och mjölkpulver Detta fall gäller export med exportbidrag av smör och mjölkpulver från Förenade kungariket, med Polen som deklarerad destination, men där varorna i själva verket har transporterats till Spanien. De misstänkta bedragarna utlovade varorna för det pris som tillämpas för tredje land till exportören. Man fick denne att ställa ut falska polska importhandlingar i avsikt att kunna begära exportbidrag. Uppskattningsvis omdestinerades cirka 150 lastbilar med varor mellan oktober 1993 och maj 1994, vilket motsvarar totalt cirka 3,3 miljoner ecu i orättmätigt utbetalda exportbidrag. Varorna har troligtvis sålts i Spanien till ett pris som var lägre än marknadspriset med betydande vinst som följd. 134 Olivolja av pressrester framställs kemiskt ur organiska material (eller spill) som finns kvar efter pressningen av olivfrukten. Fröolja är ett samlingsnamn (sojaolja, solrosolja). De högsta bidragen betalas ut för export av olivolja (de är mycket låga för olivolja av pressrester). 75 I juni 1994 arresterades sju personer. Sex av dem kommer att ställas inför rätta och rättegången börjar i slutet av 1996. Utredningarna som har samordnats av kommissionen har utförts i Spanien, Polen och Tyskland och bevisen har samlats in enligt begäran om bevisupptagning. De exportbidrag som betalades ut orättmätigt har drivits in. 3. 10 Import av nötkött till sänkta avgifter Inom ramen för GATT135 fastställer kommissionen varje år "en gemenskapstullkvot med sänkt tullavgift". För att komma i åtnjutande av denna, måste operatörerna visa upp en GATT-importlicens på det tullkontor där importen till gemenskapen sker. Dessa licenser är överlåtbara inom gränsen för de totalt tillåtna kvantiteterna. Undersökningar har utförts i olika medlemsstater om otillåtna importer av djupfryst nötkött med ursprung utanför gemenskapen och som åtföljs av falska GATT-intyg (som anger det spanska utrikeshandelsministeriet som utställande organ). förundersökning som Vid en rättslig i Italien under åtalspunkterna urkundsförfalskning, smuggling och grovt bedrägeri kunde man fastställa att en kriminell organisation hade sålt 46 falska GATT-intyg som gällde varor som med över 55 % överskred den totala kvoten som beviljats Spanien som importställe. inleddes Den ekonomiska skada som gemenskapen lidit vad avser egna medel uppgår till ungefär 5,4 miljoner ecu. Tre personer häktades i Italien och en internationell arresteringsorder utfärdades i Spanien mot en argentinsk medborgare som misstänks ligga bakom försäljningen av de falska intygen. 3. 11 Tobakslager i Italien och Grekland Till följd av upplysningar som inkommit till kommissionen genomfördes i slutet av 1995 utredningar som gällde interventionslager inom tobakssektorn i Italien och Grekland. Stödberättigandet och klassificeringen av vissa av de partier som ingick i lager i Grekland ifrågasattes. Tveksamheten gällde cirka 11 % av de totala lagren vilket motsvarar ett belopp som för närvarande uppskattas till nio miljoner ecu. Kommissionen beslutade slutligen att dra tillbaka denna andel från försäljningen. 3. 12 Sockerkvoter i Förenade kungariket Till följd äv upplysningar från de brittiska myndigheterna, utfördes en utredning i Förenade kungariket om försäljningsoperationer som gällde systemet med sockerkvoter under regleringsåret 1992-1993. Kontrollerna avslöjade flera oegentligheter avseende tillämpningen av bestämmelserna för sockerordningen136, med allvarliga ekonomiska effekter på gemenskapens budget. 135 136 Allmänna tull- och handelsavtalet, som år 1995 efterträddes av WTO (Världshandels organisationen). Rådets förordning (EEG) nr 1785/81, EGT nr L 177, 1. 7. 1981. 76 Enligt de första observationerna hade exportdeklarationer som grundades på falska licenser137 lämnats för cirka 16 500 ton socker. De monetära utjämningsbelopp det rör sig om har krävts och erhållits (500 000 ecu). De ekonomiska konsekvenserna av att bestämmelserna om C-socker inte har följts, håller på att fastställas. Utredningen fortsätter, särskilt vad gäller lagringskostnader för bland annat regleringsåret 1992-1993. De senaste uppgifterna som samlats in visar att på grund av den falska deklarationen av sockerlagren för det aktuella räkenskapsåret kommer effekten på det stöd som betalats ut orättmätigt till operatören att uppgå till cirka två miljoner ecu. 3. 13 Stöd till kaseinframställning i Nederländerna Med anledning av uppgifter som har kommit in till kommissionen inleddes en utredning i Nederländerna. Genom de första inom sektorn för stöd till kaseinframställning undersökningarna upptäcktes oegentligheter som gäller cirka tre miljoner ecu för underlåtenhet att följa gemenskapsbestämmelserna i samband med behandlingen av dessa sorters kasein som föreskriver138. Utredningens resultat förväntas ge ytterligare följder, särskilt för användningen av vissa kemiska ämnen tillämpningen av berörda bestämmelser139. tillverkningen av kaseinater och i 3. 14 Försäljning av mjölk utöver kvoterna i Förenade kungariket Detta ärende som uppmärksammats mycket i brittisk press gav upphov till en utredning som genomförs i samarbete med de brittiska myndigheterna. De första resultaten har visat att det i nordvästra delen av Förenade kungariket har förekommit försäljning av mjölk utöver kvoterna, vilket lett till att uttag av extra avgifter140 har undgåtts. Flera personer har åtalats och sedan dömts till böter. På det nuvarande stadiet av utredningen uppskattar de brittiska myndigheterna de ekonomiska återverkningarna till omkring 1,5 miljoner ecu. Man kommer att inleda indrivningsprocesser för att återfå det beloppet. Utredningen fortsätter, särskilt i Nordirland, vad gäller manipuleringar av fetthalten i leveranser av mjölk (regleringsåret 1994-1995) som framför allt fick en orättmätig sänkning av den extra avgiften till följd. Utredningen skall även fastställa om det inom systemet med kvoter har förekommit att deklarationer har saknats vid vissa leveranser. De nationella myndigheterna har inlett särskilda förfaranden som gäller underlåtenheten att följa bestämmelserna om produkternas fetthalt. Kommissionen väntar sig att denna utredning skall vara avslutad år 1996. 137 138 139 140 "Socker CMicenser, socker som är avsett att exporteras på världsmarknaden utan exportbidrag. Rådets förordning (EEG) nr 2921/90, EGT nr L 279, 11. 10. 1990. Rådets förordning (EEG) nr 2921/90 som nämns ovan, rådets direktiv nr 83/417/EEG, EGT nr L 237, 26. 8. 1983. Rådets förordning (EEG) nr 3950/92, EGT nr L 405, 31. 12. 1992. 77 3. 15 Skummiölkspulver i Italien och Nederländerna Med anledning av en rapport som tagits fram av de nederländska myndigheterna har kommissionen inlett en utredning om ett fall som gäller sammansatta djurfoderprodukter som innehåller mjölkpulver. Denna produkt som framställts i Italien har förstörts i Nederländerna. Cirka 1 200 ton av produkten som av allt att döma har fatt gemenskapsbidrag, förstördes på begäran av ett nederländskt dotterbolag till det italienska företag som fått gemenskapsbidraget. Gemenskapens bestämmelser141 föreskriver att utbetalning av stödet sker på villkor att mjölkpulvret verkligen ingår i tillverkningen av djurfoder, men också på villkor att produkterna har förtärts av djuren i fråga. Det finns således en "konsumtionsskyldighet". Denna uppfylldes förvisso inte i detta fall för produkterna hade förklarats "olämpliga som djurfoder" i Nederländerna. Det felaktigt utbetalda stödet skall således återkrävas från den berörda tillverkaren. Redan under de första stadierna i utredningen uppstod stora problem med de kontroller som skulle utföras i de berörda medlemsstaterna. Kommissionen räknar med att detta ärende skall avslutas under första halvåret 1996. AVSNITT 4: ANDRA BEDRÄGERIER PÅ STRUKTURPOLITIKENS OMRÅDE 4. 1 Europeiska socialfonden (ESF) Inom strukturpolitiken är det på ESF:s område som kommissionen för närvarande har flest pågående utredningar. 4. 1. 1 Under mars månad 1995 genomförde kommissionen, i samband med att man avslutade gamla ESF-ärenden, en inspektion i Portugal av hur upphandlingen av externa fortbildningskurser gick till, eftersom verksamheten var ekonomiskt mycket omfattande. Av kontrollen framgick det att företagen som tillhandahöll kurser ofta fakturerade för höga belopp (underlag i redovisningen saknades, etc. ), vilket är brottsligt i Portugal. Åklagarmyndigheten (Circulo Judicial de Anadia) gav order om en brottsutredning. 4. 1. 2 En annan omfattande brottsutredning, som handhas av åklagarmyndigheten vid domstolen i Lissabon, har utmynnat i att en uppdragsgivare, vissa av cheferna och ett antal underleverantörer ställts inför rätta för förskingring av nationella bidrag och gemenskapsbidrag på 1,5 miljoner ecu (ärenden från 1988 och 1989). Det bedrägliga förfarandet bestod i att inga fortbildningskurser genomfördes och i att fiktivt uppförstorade utgifter redovisades. 141 Kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79, EGT nr L 199, 26. 7. 1979. 78 Kommissionen har beslutat att lägga ett civilrättsligt mål till det kriminalrättsliga. Eftersom uppdragsgivaren i fråga inblandad i gemenskapens stödramar nr 1 och 2142 gjorde kommissionen också kontroller på plats för att försäkra sig om att åtgärderna utfördes i enlighet med tillämpliga bestämmelser. 4. 1. 3 En utredning av hur ett brittiskt företag tillämpar ett kontrakt om teknisk hjälp på det sociala området har påbörjats. Kommissionen misstänker att kontraktet missbrukas. De kontroller söm gjorts visar att det saknas verifikationshandlingar för angivna kostnader och att samma åtgärder betalats två gånger. Kontraktet löper på 1,73 miljoner ecu. 4. 2 Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) 4. 2. 1 Genom den granskning som den regionala revisionsmyndigheten för Provence- Alpes-Côte d'Azur i Frankrike genomförde av förvaltningen i departementet Var uppdagades luftfakturering på över 5 miljoner ecu i samband med uppförandet av anläggningar avsedda att gynna teknisk innovation (delfinansiering på 27,4 miljoner ecu beviljad för perioden 1990-1993 av ERUF inom ramen för programmet RENA V AL, som är inriktat på omställning av varvsområden). I pågående brottsutredningar utpekas folkvalda på lokal nivå som tillgodogjort sig tvivelaktiga utbetalningar - det rör sig om redan fastlagda belopp på 0,5 till 1 miljon ecu - som ersättning för oegentligheter vid upphandlingsförfarandet. Utredningsavdelningarna håller på med undersökningar som bör göra det möjligt att avgöra om den typ av bedrägligt förfarande som pågick i Var är en isolerad eller allmän företeelse. 4. 2. 2 Oegentligheter har uppdagats genom de kontrollinsatser inom programmen Résider143 (1990-1992) och Konver144(1993) enligt mål 2 (1992-1993) som genomförts av kommissionen under april och augusti 1994 och av Europeiska gemenskapernas revisionsrätt under november 1995 i det belgiska arrondissementet Liège. Till följd av kontrollerna har kommissionen ställt in finansieringen av dessa program till dess att definitiva slutsatser har dragits med tillämpning av bestämmelserna i artikel 24. 1 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88145. Den har föreslagit återbetalning av ett betydande belopp och indragning av ett beviljat belopp på flera miljoner ecu. Medlemsstaten har ombetts lämna sina synpunkter. 142 143 144 145 Gemenskapens stödram fastställs av kommissionen i samarbete med medlemsstaten och de berörda regionerna. I den anges vilken typ av inriktning som prioriteras, hur stora de ekonomiska behoven är och vilken typ av åtgärder som kan komma i fråga. Omställning av stålindustriområden. Diversifiering av de områden som är beroende av den militära sektorn. Förordningen finns offentliggjord i EGT nr L 374, 13. 12. 1988, i lydelsen efter ändringen genom rådets förordning (EEG) nr 2082/93 (EGT nr L193, 13. 7. 1993). 79 Förfarandet pågår. AVSNITT 5: ANDRA BEDRÄGERIER PÅ OMRÅDET DIREKTA UTGIFTER Direkta utgifter är utbetalningar som förvaltas och kontrolleras direkt av kommissionen. Den operativa verksamheten på området har förstärkts under 1995. Ett stort antal fall, som fördelar sig över hela detta verksamhetsfält, har varit aktuella i olika undersökningar. 5. 1 Forskning 5. 1. 1 Med anledning av revisionsrättens anmärkningar i en sektorsskrivelse ställd till kommissionären med ansvar för informations- och telekommunikationsteknik genomförde kommissionen en kontroll i Belgien och Förenade kungariket av en grupp företag som hade beviljats stöd enligt programmet RACE146. Det kunde fastställas att den främste mottagaren av stödet på ett systematiskt sätt och delvis med hjälp av fingerade fakturor upprättat falska utgiftsdeklarationer, där kostnadenia spätts på med uppskattningsvis 500 000 ecu. Ledarna för företagen hade dessutom uppsåtligt gjort rättsliga, bokföringsmässiga och finansiella manipulationer icke existerande samfinansieringsförhållande. för att ge sken av ett realiteten i Kommissionen sade omedelbart upp löpande kontrakt, utfärdade order om återvinning och hänsköt ärendet till de behöriga rättsliga myndigheterna (Belgien) för straffrättslig lagföring. lett 5. 1. 2 Kommissionens utbetalande enheter har gått igenom programmen JOULE I och II147 / APAS-RENA och kritiskt granskat det sätt de förvaltas på. Genomgången har till ett beslut om att utreda sektorn systematiskt ur bedrägerihänseende. De första kontrollerna genomfördes i Tyskland och gav belägg för att det förekommer oegentligheter som tyder på att det kan finnas typer av bedrägerier som är speciella för sektorn, vilket stämmer med iakttagelser från de förvaltande enheterna. fram 5. 2 Energi En utredning vid åklagarmyndigheten i Oristano (Sardinien) har lett till att 6 personer ställts inför rätta anklagade för att har förskingrat medel som kommissionen och regionen Sardinien hade beviljat för att uppföra ett innovativt vindkraftverk som totalt skulle kostat 1,25 miljoner ecu. 146 147 "Research and development programme in Advanced Communication technologies for Europe" (forsknings- och utvecklingsprogram för avancerad kommunikationsteknik) JOULE: "Joint Opportunities for Unconventional or Long-term Energy supply". 80 De inblandade företagen hade byggt om en gammal anläggning och de ansvariga hade använt de beviljade medlen till andra ändamål än dem som angavs i avtalet. 5. 3 Europeiska utvecklingsfonden (EUF) Kommissionen och Senegals finansdepartement har tillsammans upptäckt omfattande förskingring av medel (som gäller mellan 2 och 4 miljoner ecu enligt en första uppskattning) som var avsedda för små och medelstora företag i regionen Saint Louis och som skulle stimulera till ökad verksamhet och sysselsättning. Ett rättsligt förfarande pågår i Senegal och särskilt en konsult, som förefaller ha använt en del av medlen för personliga ändamål, utpekas som ansvarig. En fullständig revision håller på att genomföras. 5. 4 Miljö / Programmet MEDSPA (Italien) 148 Den återvinningsorder som utfärdades 1994 mot det italienska företaget - projektets förmånstagare - kunde inte verkställas på grund av företagsledningens agerande. Kommissionen överväger att polisanmäla ärendet i Italien så att de ansvariga kan ställas inför rätta. 148 Se årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 5. 5. 1. 81 KAPITEL 7: STATISTIK OCH ANALYS Utvecklingen av "underrättelsetjänsten" består i att samla in största möjliga relevanta informationsmängder, att kombinera alla tillgängliga informationskällor och att på ett logiskt sätt strukturera alla insamlade data. På det sättet kan man upptäcka ett maximalt antal fall av oegentligheter och bedrägerier samtidigt som man får utrymme att genomföra en ändamålsenlig uppföljning av fallen på ett administrativt, ekonomiskt och straffrättsligt plan. Denna uppföljning kan eventuellt leda till en ändring av gemenskapens nuvarande lagstiftning och dessutom underlätta utformningen av framtida lagstiftning. Kommissionens främsta informationskälla utgörs av medlemsstaternas anmälningar av fall enligt gällande sektorsbunden lagstiftning149. En annan mycket viktig källa utgörs av informationsutbytet inom ramen för den ömsesidiga hjälpen150. Den gröna linjen som togs i drift i november 1994 har visat sig vara en viktig kompletterande källa151. Under de tolv första månaderna i drift152, har kommissionen tagit emot över 4000 samtal. Bland dessa har omkring 200 resulterat i en mer ingående granskning. I några av fallen har samtalen lett till en formell utredning som omfattar belopp på mer än 30 miljoner ecu. I andra fall har informationen möjliggjort verifikation av upplysningar som inkommit till kommissionen via andra källor. Tillgången till olika databaser, både gemenskapens och andra (särskilt på området utrikeshandel), gör det möjligt att via olika typer av samkörningar upptäcka tvivelaktiga transaktioner och att göra kontrollerna och utredningarna på plats mer målinriktade. Kommissionen utvecklar för närvarande ett integrerat informationssystem som kommer att ta hänsyn till olika informationskällor och deras uppbyggnad. Detta system kommer att byggas upp kring en ny generation av databasen IRENE, som kommer att bestå av de två hittills skilda baserna "IRENE" (för bedrägerifall som anmälts av medlemsstaterna) och "pré-IRENE" (för de fall som utreds gemensamt av kommissionen och medlemsstaterna). Genom denna nya databas kommer en direkt länk till anmälningar enligt bestämmelserna om ömsesidig hjälp att inrättas, i den utsträckning dessa gäller fall som påverkar gemenskapens budget. Denna nya bas, kallad IRENE 95, kommer inte längre att vara en enkel databas med lagrad information om bedrägerifall, utan kommer att utgöra ett verkligt styrinstrument. Den fortlöpande analysen av data kommer att göra det möjligt att bättre identifiera underliggande riskfaktorer för bedrägerier riktade mot gemenskapens budget. 149 150 131 152 Rådets förordningar (EEG) nr 1552/89 (egna medel), nr 595/91 (EUGFJ-garanti) och nr 4253/88 (strukturfonder). Rådets ovannämnda förordning (EEG) nr 1468/81. Se den aktuella listan över samtalsnummer i medlemsstaterna i bilagan. Inledningsvis begränsat till 12 medlemsstater, de tre nya medlemsstaterna har anslutits sedan dess. Se även årsrapporten "Kampen mot bedrägerier" för 1994, kapitel 2. 2. 4. 82 AVSNITT 1: LÄGESBESKRIVNING FÖR 1995 År 1995 uppdagade medlemsstaterna och kommissionen fler än 4 750 fall av oegentligheter på budgetens alla områden. I pengar räknat rör det sig om ett sammanlagt belopp på över 1 100 miljoner ecu. Detta betyder att fallen har ökat betydligt i antal, men att ökningen varit mera blygsam om man ser till de summor som berörs (se tabell 1). Siffrorna omfattar dels fall som anmälts formellt av medlemsstaterna enligt deras lagstadgade skyldigheter, dels fall som kommissionen tagit upp till utredning och fall som utreds i samarbete med medlemsstaterna. I den andra kategorin återfinns också fall där medlemsstaternas utredningsorgan och kommissionen utbyter information eller där samarbete bedrivs enligt bestämmelserna om "ömsesidig hjälp". Fallen i denna sista kategori fortsätter att öka och utredningarna som de ger upphov till rör allt större summor (år 1995 stod de för 50 % av oegentligheternas samlade inverkan på gemenskapens finanser, se tabell 2). De siffror i tabellerna 1 och 2 som anger hur många fall medlemsstaterna rapporterat enbart på området traditionella egna medel har kompletterats med en prognos så att de gäller för hela året och ger en samlad bild av det allmänna läget. Prognosen grundar sig på det antal fall som rapporterats under årets första sex månader och på redan nu tillgänglig information för andra halvåret. Enligt nu gällande förordning (EEG, EURATOM) nr 1552/89 åläggs medlemsstaterna att rapportera fall endast en gång i halvåret. Därför finns ännu inte slutgiltiga siffror för det andra halvåret 1995. Under årets första sex månader anmälde medlemsstaterna 1 146 fall som svarade mot 132 miljoner ecu i gemenskapsmedel (se tabell 3). På området EUGFJ-garanti (se tabell 4) har medlemsstaterna rapporterat 1 754 fall som motsvarar en sammanlagd summa av 214 miljoner ecu. Summan är betydligt lägre än tidigare år. I gengäld har de belopp som figurerar i utredningar handlagda av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna ökat kraftigt. Totalt rör det sig om 316 miljoner ecu som försvunnit ur gemenskapens budget. Den största ökningen både vad gäller totalt antal fall och beloppens storlek återfinns bland strukturåtgärderna (se tabell 5). Medlemsstaterna rapporterar fortfarande få fall, men det rör sig ändå om ett drastiskt ökat antal anmälningar jämfört med tidigare. Ökningen beror på att kommissionens förordningar på området nyligen börjat tillämpas. Av samma orsak har ett stort antal fall, jämfört med 1994, kommit till kommissionens kännedom via andra informationskanaler. Totalt rör det sig om 67 miljoner ecu, varav 23 miljoner ecu i utredningar som kommissionen tagit initiativ till. En anmärkningsvärd ökning kan också konstateras i antalet fall med anknytning till direkta utgifter (se tabell 6). På det området finns emellertid inte några fall anmälda av medlemsstaterna eftersom det rör sig om utgifter som förvaltas av kommissionen. I tabell 7 ges en bild av hur fall som anmälts av medlemsstaterna eller utreds av kommissionen fördelar sig inom de tre första av ovannämnda stora budgetområden. Tabellen gör det lättare att se hur oegentligheterna slår inom varje område. Självklart finns det stora skillnader medlemsstaterna emellan i antal anmälda fall och i berörda belopp (se tabell 8). En given medlemsstats andel av insamlade traditionella egna 83 medel varierar starkt beroende på hur stor andel av gemenskapens utrikeshandel denna medlemsstat svarar för. Skillnaderna beror också på att medlemsstaterna mottar olika mycket ur gemenskapens budget. Därför måste man sätta uppgifterna om antal upptäckta fall och deras inverkan på gemenskapens finanser för en enskild medlemsstat i relation till statens plats i rangordningen vad beträffar egna traditionella medel och utgifter ur gemenskapens budget. Oavsett budgetområde är genomsnittet i pengar per bedrägeri fall som meddelas av en medlemsstat ungefär 130 000 ecu. Endast 1,5 % av de meddelade fallen rör mer än 1 miljon ecu. I fall där kommissionen samordnar utredningen är genomsnittet däremot 1,6 miljoner ecu av gemenskapens medel. Situationen är ett uttryck för att kommissionen medvetet valt att koncentrera sina ansträngningar på kampen mot organiserade och raffinerade bedrägerier. Denna typ av bedrägerier, som ofta kännetecknas av att de inblandade personerna eller företagen opererar utifrån ett eller flera länder, klarar medlemsstaterna knappast av att upptäcka utan det aktiva stöd som bara gemenskapsnivån är i stånd att tillföra. AVSNITT 2: TENDENSER Under de sista åren har oegentligheterna och bedrägerierna stadigt vuxit i antal och de berörda beloppen har vuxit i storlek, men för år 1995 kan man allmänt sett notera en utplåning med hänsyn till storleken på det samlade berörda beloppet. Antalet upptäckta fall har stigit med ungefär 15 % jämfört med 1994, men det berörda beloppet är praktiskt taget oförändrat. Under samma period ökade gemenskapens budget i omfattning med nära 9 %. De fyra stora budgetområden som anges i avsnitt 1 har känt av en sinsemellan mycket varierande utveckling. På området utbetalningar från EUGFJ-garanti har de belopp som berörs av misstankar om bedrägerier sjunkit kraftigt, men på området traditionella egna medel är trenden däremot kraftigt tilltagande. Man bör emellertid vara försiktig med att dra slutsatser enbart på grundval av variationer från det ena året till det andra. Ett mycket litet antal uppseendeväckande fall under ett visst år kan ha avgörande inflytande på siffrorna för det året. Men om ett visst omfattande och komplicerat bedrägerifall upptäcks eller anmäls den ena eller den andra dagen kommer alltid att bero på slumpfaktorer. Som exempel kan nämnas att år 1994 präglades av några mycket omfattande fall av felaktiga utbetalningar från EUGFJ-garanti (7 fall av 1 610 som medlemsstaterna anmälde svarade för 200 miljoner ecu eller hälften av totalbeloppet). Ett annat tydligt mönster i utvecklingen är att den andel fall - och särskilt dessa falls andel i summan av förlorade medel - som utreds av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna ökat märkbart. Det rör sig i huvudsak om ett resultat av landvinningarna på den operativa sidan: Medlemsstaternas specialiserade organ och kommissionen har koncentrerat sig på de känsligaste och mest omfattande ärendena, som de tack vare riktade kontrollinsatser upptäcker effektivare. Detta är uppmuntrande, men läget på området är fortfarande otillfredsställande. År 1995 blev ett trendbrott på så vis att anmälningarna på området utbetalningar från EUGFJ-garanti för första gången rörde belopp som var väsentligt lägre än året innan, dvs 1994. Detta kan mycket väl vara en första effekt av att den gemensamma 84 jordbrukspolitiken reformerats. Man bör se på den allmänna utvecklingen i utbetalningarna från EUGFJ-garanti under 1995, och särskilt på två områden som var särskilt drabbade under 1994 (exportbidrag för spannmål och konsumtionsstöd till olivolja), där utbetalningarna sjönk kraftigt under 1995. Utgifterna för exportbidrag (samtliga produkter) sjönk från 8 159 miljoner ecu 1994 till 7 802 miljoner ecu 1995. Konsumtionsstödet för olivolja sjönk från 613 miljoner ecu 1994 till 263 miljoner ecu 1995. Direkta stöd däremot (stöd för uttag av jordbruksmark) steg från 10 552 miljoner ecu 1994 till 13 506 miljoner ecu 1995. Nästa rapport, den för år 1996, bör befästa tendensen. På området traditionella egna medel fortsätter däremot de summor som berörs av utredningar i medlemsstaterna eller vid kommissionen att öka. Förklaringen är framför allt att medlemsstaternas och kommissionens utredningsorgan intensifierat sitt arbete och detta har utmynnat i en bättre fokusering på utsatta sektorer (produkter belagda med höga skatter eller importavgifter). De gemenskapsmedel som drabbas hårdast är fortfarande tullavgifterna på industriprodukter. År 1994 var antalet fall på tullområdet fler än de som avser avgifter på jordbruksområdet (45 % mot 30 %), men år 1995 var förhållandet det omvända (30 % mot 39 %). Vad gäller de berörda beloppen så svarade undanhållna tullavgifter för 54 % av hela beloppet år 1995 mot endast 39 % 1994 (se tabell 7). Den viktigaste bakomliggande orsaken är att antalet upptäckta fall av olaglig import av cigaretter ökat. Den insatsgrupp som kommissionen och medlemsstaterna gemensamt inrättat har gjort det möjligt att uppdaga oegentligheter med betydande inverkan på gemenskapens medel (se tabell 9). Även på området strukturstöd har antalet upptäckta fall och storleken på berörda gemenskapsmedel ökat. Förklaringen är främst att detaljbestämmelserna om hur medlemsstaternas anmälningar skall se ut har trätt i kraft och att kommissionen upprättat en ändamålsenlig utredningsorganisation. Europeiska socialfonden (ESF) är föremål för flest anmälda fall, men Europeiska utvecklingsfonden (ERUF) står för ett större belopp (56 % av totalbeloppet), vilket torde hänga samman med att ERUF förvaltar ett större anslag. AVSNITT 3: TRANSITERING I mars 1995 lämnade kommissionen ett meddelande till Europaparlamentet och till rådet, i vilket kommissionen ger en realistisk bild av situationen inom transiteringen, pekar på bristerna i det nuvarande systemet och anger lösningar på kort och lång sikt153. Gemenskapens och medlemsstaternas förluster i såväl egna medel som andra avgifter under 1990-1995 uppskattades till minst 975 miljoner ecu. Enbart i egna medel uppgår förlusten uppskattningsvis till 409 miljoner ecu, på grundval av de fall som medlemsstaterna rapporterade antingen enligt förordning (EEG, EURATOM) nr 1552/89 eller enligt förordning (EEG) nr 1468/81 om ömsesidig hjälp. På transiterings området är cigaretter den vara som berörs i särklass mest av bedrägerier och oegentligheter (under perioden 1990-1995 svarade cigarettbedrägerierna för 47 % av det samlade beloppet). Därefter följer mjölkprodukter, slaktdjur och kött (se tabell 10). 153 Se kapitel 2. 3. 1, s. 24. 85 På grund av att dessa varor är belagda med höga skatter (eller med höga importavgifter) är de klassade som "känsliga". Medlemsstaterna och kommissionen har för ifrågavarande varor inrättat ett datoriserat system som tillåter snabb förmedling av information om dem ("information i förväg"154) inom ramen för ett administrativt arrangemang. AVSNITT 4: ÅTERVINNING När det gäller återvinning av traditionella egna medel och av medel som utgått från EUGFJ-garanti är läget fortfarande otillfredsställande. Det är särskilt oroväckande eftersom det rör sig om ett område där medlemsstaterna har ett minst lika stort intresse som gemenskapen av att åstadkomma en förbättring av hur finanserna påverkas. Problemen är stora, och de tar sig särskilt uttryck i att medlemsstaternas inhemska förvaltningsförfaranden är långdragna och att de berörda aktörerna i stor utsträckning överklagar ett beslut om återvinning till domstol. Det är för övrigt möjligt att siffrorna i tabellerna 11-13 är i underkant eftersom medlemsstaterna inte alltid underrättar kommissionen om återvunna belopp, i synnerhet inte på området traditionella egna medel. I synnerhet Förenade kungariket har lämnat sifferuppgifter som visar på att den faktiska återvinningen av egna traditionella medel (se tabell 11) ligger klart över den nivå man får via databasen. Den information som ligger till grund för statistiken över återvinningen av egna traditionella medel, ges klumpvis per kvartal och medger inte någon behandling fall per fall. Problemet torde lösas 1996 genom att en ny förordning antas. Tullavgifterna intar en särställning eftersom problemen med återvinning på det området är särskilt svårlöst. Frågor om när tullskulden uppkom och vem som är behörig vid olika skeden i återvinningsförfarandet förs ständigt upp till diskussion och försenar förfarandet. För att lösa problemen har kommissionen inrättat en särskild ordning som borde göra det möjligt att nå fram till beslut snabbare, och förhoppningsvis inom fastställda tidsfrister så att man slipper preskriberingar. En arbetsgrupp med deltagare från flera avdelningar har fått i uppgift att granska alla ärenden som är föremål för tvistlösning för att göra en samlad bedömning och lägga fram påkallade slutsatser. Vill man göra en bedömning av hur effektiva medlemsstaternas förfaranden är måste man titta på ärenden som har sitt upphov en bit tillbaka i tiden. Det förefaller således rimligare att analysera återvinningsläget för belopp med anknytning till fall som meddelats under perioden före den som redovisas i denna årsrapport. I tabellerna 11-13 ges alltså en detaljerad redovisning av situationen vad beträffar fall som meddelats år 1992-1994 och ett bokslut över läget vad beträffar tidigare fall. Ett stort antal mycket gamla fall är fortfarande år 1995 oavslutade (ibland rör det sig om fall som går tillbaka till 70-talet). Enbart inom EUGFJ-garanti fanns per den 31. 12. 1995 så många som 1 169 icke avslutade fall från 1991 eller tidigare. Av dessa var 419 föremål för en pågående rättslig prövning. I två medlemsstater (Italien och Tyskland) pågick över 90 % av alla de rättsliga förfarandena. Kommissionen kommer, i enlighet med vad som sades när kommittén "Oegentligheter och ömsesidig hjälp" sammanträdde den 20 oktober 1995, att försöka hitta en lösning i samarbete med medlemsstaterna. Förhoppningen är att 154 Se kapitel 2. 3. 1, s. 27. 86 det skall bli möjligt att avsluta gamla ärenden där inga framkomliga vägar längre finns och där det alltså gäller att besluta om det förlorade beloppet skall belasta medlemsstaten eller kommissionen. När det gäller utbetalningar från EUGFJ-garanti finns en möjlighet att hålla en medlemsstat ansvarig för oaktsamhet vid återvinning av belopp som utgått felaktigt och att låta medlemsstaten bära belopp som borde och kunde ha återvunnits (genom ett förfarande för räkenskapsavslutning), men ingen sådan möjlighet finns för närvarande på de andra budgetområdena. Den oroväckande situation som råder på området traditionella egna medel gör att det framstår som i högsta grad angeläget att utsträcka principen bakom räkenskapsavslutningen till att gälla på de andra budgetområdena, i enlighet med vad som förordades vid Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995. AVSNITT 5: ANALYS AV LAGSTIFTNINGEN Kommissionen har inom ramen för kampanjen SEM 2000 ("sund och effektiv förvaltning") fattat vissa beslut som syftar till att låta alla nya rättsliga initiativ med väsentlig inverkan på gemenskapens finanser först genomgå granskning av vilka risker för bedrägerier som kan finnas. De skall även omfatta bestämmelser som borgar för effektivt skydd av gemenskapens finansiella intressen. Under kampanjens tredje steg, som genomförs tillsammans med medlemsstaterna, förs en diskussion om hur man skall undvika att rådets ändringar i kommissionens förslag ökar riskerna för bedrägerier. På basis av tillgängliga data om upptäckta oegentligheter kommer kommissionen dessutom årligen att upprätta en förteckning över förordningar som bör omarbetas i syfte att åstadkomma bättre skydd för gemenskapens finansiella intressen. Detta är en uppgift som bör kunna stärka samverkan på området genom att man strävar efter att mer systematiskt tillgodogöra sig den erfarenhet som finns. Man kommer att prioritera omarbetning av förordningar som påverkar gemenskapens finanser på ett väsentligt sätt och som när de inte efterlevs ger stora fördelar åt de berörda ekonomiska aktörerna, är komplicerade och svåra att kontrollera, i Europeiska gemenskapernas revisionsrätts rapporter och i databaserna IRENE och pré-IRENE framstår som särskilt utsatta för bedrägerier. Med hänsyn till detta och till vad som framkommit under 1995 planerar kommissionen att i synnerhet granska preskriptionsbestämmelserna för ställda säkerheter i tullkodexen, importavgifter och exportbidrag inom nötköttssektorn, personalfrågan vad beträffar gemenskapens kontrollanter inom vinsektorn155, systemet för produktionsstöd till olivolja samt artiklarna 23 och 24 i förordning (EEG) nr 4253/88. 155 Rådets förordning (EEG) nr 2048/89, EGT nr L 202, 14. 7. 1989. 87 Inom ramen för det tredje steget i kampanjen SEM 2000 undersöker kommissionen i samarbete med medlemsstaterna dessutom andra förändringar som skulle kunna minska risken för oegentligheter. Det handlar till exempel om att åstadkomma en tydligare definition av vad som krävs för att man skall ha rätt till stöd från strukturfonden samt om system för kontroll och revision av de indirekta utgifter som handläggs av medlemsstaterna. 88 TABELL 1 SAMTLIGA OMRÅDEN 1992-1995 OEGENTLIGHETER TOTALT Medlemsstaternas formella anmälningar samt kommissionens utredningar i samarbete med medlemsstaterna. ANTAL FALL 5. 000 BEL OPP i miljoner ecu (*) I uppgiften för egna medel ingår en prognos för andra halvåret 1995. 89 SAMTLIGA OMRÅDEN 1992-1995 1. MEDLEMSSTATERNAS FORMELLA ANMÄLNINGAR (#) 2. KOMMISSIONENS UTREDNINGAR ( ##) i samarbete med MEDLEMSSTATERNA 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 ANTAL FALL 4. 396 (*) &9& S. S3Û zm 4. 500" 4. 250~ 4. 000" 3. 750" 3. 500" 3. 25o" 3. OO0" 2. 750" 2. SO0" 2. 250" 2. 000" 1. 750" 1. 500" 1. 250" 1. 000" too" eoo" 400 200" 362 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 BEL OPP i miljoner ecu ra 572 (*) 750 - 700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 403 llll$l • Av medlemsstaterna konstaterade och formellt anmälda fall för ifrågavarande Ar enligt gällande förordningar pA områdena agna traditionella medel, EUGFJ-garanti och strukturingrepp. ## Utredningar vid kommissionen i samarbete med medlemsstaterna som lett till att oegentligheter avslöjats och att skadan pA gemenskapens finanser kunnat mätas under Aret 90 574 m =£E^=E=^= 4. 500 - 4. 250 4. 000 3. 750 3. 500 3. 250 - 3. 000 2. 760 2. 500 2. 250 " 2. 000' 1. 750 1. 500' 1. 250' I. OO0' too' 600 400' 200' 750 700 sso" eoo' 550" 500' 450" 400 350 ' 300~ 250" 200 EGNA TRADITIONELLA MEDEL 1992-1995 TABELL 3 1 MEDLEMSSTATERNAS FORMELLA ANMÄLNINGAR (#) 2. KOMMISSIONENS UTREDNINGAR i samarbete med MEDLEMSSTATERNA ANTAL FALL 1992 l 1993 | 1994 | 1995 2. 500 2. 400 2. 300 2. 200 2. 100 2. 000 1. 000 1. 000 1. 700 1. 600 1. 500 1. 400 1. 300 1. 200 1. 100 1. 000 000 800 TOO 800 500 400 300 200 100 ^ ^ ^ ^ ^^ 120 1992 1993 1994 1995 BELOPP i miljoner ecu soo~ 475" 450 ' 425 ' 400~ 375' 350 ' 325 300' 275 2SO~ 225' 2O0' 175' 150' 125' 100 75- 50 25~ 170 144 289 im ÔS (#) Enligt förordning (EEG) 1552/89. Anmälningar för första halvåret 1995. Prognos för andra halvåret 1995. 91 EUGFJ-GARANTI 1992-1995 /. MEDLEMSSTATERNAS FORMELLA ANMÄLNINGAR (#) 2. KOMMISSIONENS UTREDNINGAR i samarbete med MEDLEMSSTATERNA 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 ANTAL FALL 1. 764 = f. âttt tam 1W* i 2. 000 1. 900' 1. 800' 1. 700' 1. 800' 1. 500' 1. 400' 1. 300' 1. 200 ' 1. 100' 1. 000' 900' 800' 700' 600' 500' 400' 300' 200' 100' 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 BELOPP i miljoner ecu 500 475' 450' 42s' 400' 37S' 350' 32s' 300' 275' 2SO' 225' 200' 175' ISO' 125' 100' 75' 50' 102 flllllllj 4f? m 214 125 100 75 50 " *at '•• (#) Enligt förordning (EEG) 595/91. ; 92 2. 000' 1. 900' 1. 800' 1. 700' 1. 600' 1. 500' 1. 400' 1. 300' 1. 200" 1. 100" 1. 000" 900" 800" 700' 600"_ 500' 4O0" 300" 200' 100" m - 500 475 450 425 400 375 350 325 300 275 250 225 200 175 150 „ STRUKTURINGREPP 1992-1995 TABELL 5 1. MEDLEMSSTATERNAS 2. KOMMISSIONENS FORMELLA ANMÄLNINGAR (#) UTREDNINGAR i samarbete med MEDLEMSSTATERNA 1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995 ANTAL FALL 194 Hs 300 10O' tto' i/o' ieo' 160 17V' 100' t so' 140' 130 ' 120' 110' 100' IIÄIIII S$t0\ *tt(*j 112 BEL OPP i miljoner ecu 1992 l 1993 | 1994 | 1995 1992 1993 1994 1995 44 s » j a>M i eSB «HaB B B >. B s a a H. B B B B B B> — • H J L^ (*) Innan förordningarna (EEG) 1681/94 och 1831/94 trädde i kraft # Medlemsstaternas formella anmälningar enligt förordningarna (EEG) 1681/94 och 1831/94. 93 TABELL 6 DIREKTA UTGIFTER (*) KOMMISSIONENS UTREDNINGAR (**) ANTAL FALL 1992 1993 1994 1995 40 35 30 25 20 15 10 5 40 35 30 25 20 15 10 5 31 1111111^1111111 I I H H U I I BEL OPP i miljoner ecu 1992 1993 1994 1995 28 iS=illl=ilil m (*) Se kapitel 6, avsnitt 5. (**) I samarbete med medlemsstaterna. 94 TABELL 7 FÖRDELNING (oegentligheter avslöjade under 1995) Medlemsstaternas formella anmälningar samt kommissionens utredningar i samarbete med medlemsstaterna EGNA TRADITIONELLA MEDEL 1995 EGNA MEDEL 1995 antal fall EGNA MEDEL 1995 belopp JORDBRUKS- AVGIFTER. 40% TUO- AVGIFTER 30% nedbrytning av siffrorna i tabell 3 EUGFJ-GARANT11995 EUGFJ-GARANT11995 antal fall EUGFJ-GARANT11995 belopp EXPORT- BIORAO EXPORTBIDRAG 37% nedbrytning av siffrorna i tabell 4 STRUKTURINGREPP 1995 STRUKTURINGREPP 1995 antal fall STRUKTURINGREPP 1995 belopp nedbrytning av siffrorna i tabell 5 95 SAMTLIGA OMRÅDEN TABELL 8 OEGENTLIGHETER SOM MEDLEMSSTATERNA ANMÄLT FORMELLT UNDER 199 o o Belopp x 1. 000 ecu BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÖSTERREICH PORTUGAL SUOMI / FINLAN SVERIGE UNITED KINGDO TOTALT EGNA TRADITIONELLA MEDEL(*) ANMÄLDA FALL 54 8 558 9 22 121 15 73 0 110 2 18 1 2 155 1,148 ANMÄLDA BELOPP 22. 419 1. 213 39. 548 1. 603 3. 342 28. 754 613 22. 123 0 11. 600 33 2. 103 25 38 10. 456 143. 870 ) ENDAST FÖRSTA HALVARET 1995. UTGIFTER EUGFJ-GARANTI ANMÄLDA BELOPP ANMÄLDA FALL UTGIFTER STRUKTURINGREPP ANMÄLDA FALL ANMÄLDA BELOPP 35 39 349 151 116 65 20 416 0 154 10 132 0 48 219 1754 1. 613 3. 524 69. 228 10. 838 17. 681 3. 769 214 82. 716 0 9. 679 381 7. 247 0 67 7. 148 214. 106 21 58 46 5 13 44 0 o 12. 691 2. 597 20. 149 0 0 4. 443 0 0 0 2. 576 0 0 1. 960 194 44. 416 ANMÄLDA FALL 89 47 928 218 184 186 35 494 0 277 12 194 1 50 381 3. 096 ANMÄLDA BELOPP 24. 032 4. 737 121. 467 15. 038 41. 172 32. 523 827 109. 282 0 21. 279 414 11. 926 25 105 19. 564 BE DK DE EL ES FR IR IT LU NL OS PO SU SV UK 402. 392 TABELL 9 INSATSGRUPPEN FÖR CIGARETTER CIGARETTSMUGGLING 1995 MEDLEMSSTAT Beslagtagna cigaretter OatarnkaflUHan Foranada kungarlkat Grekland Bakjlan Danmark / (pantan / Portugal Irland Frankrlka / Foranada kungarike 4. 650. 000 6. 750. 000 11. 450. 000 13. 000. 000 20. 000. 000 40. 000. 000 51. 540. 000 60. 000. 000 167. 534. 600 Totaltl 374. 924. 600 Berörda cigaretter 35. 000. 000 80. 000. 000 426. 650. 000 450. 000. 000 Inverkan (*) på medlemsstaterna och egna medel i ecu 3. 000. 000 10. 000. 000 50. 000. 000 45. 000. 000 57. 350. 000 92. 000. 000 8. 888. 665 15. 000. 000 450. 000. 000 45. 000. 000 1. 000. 000. 000 1. 097. 810. 000 3. 688. 810. 000 100. 000. 000 110. 580. 000 387. 468. 665 CIGARETTSMUGGLING 1995 Tyskland Nadarltndarna 800 000 000 l (*) Uppskattade värden. 97 TABLEAU 10 OEGENTLIGHETER inom TRANSITFÖRFARANDET 1990 fram till utgången av 1995 (*) BELOPP ur EGNA TRADITIONELLA MEDEL ______ Miljoner ecu OEGENTLIGHETER inom TRANSIT r PRODUKTER SLAKTDJUR nötkreatur / svin / får NÖT- OCH FLÄSKKÖTT MJÖLKPRODUKTER smör / ost / torrmjölk -o 00 BANANER 15 SPANNMÅL 5 SOCKER 18 TEXTILPRODUKTER 5 ÖVRIGA PRODUKTER 46 i TOTALT CIGARETTER 191 jj 409 J (*) Oegentligheter anmälda enligt förordningarna 1552/89 och 1468/81. 33 33 63 ÖVRIGA PRODUKTER CIGARETTER D/o TEXTILPRODUKTER 1% SPANNMÅL 1% MJÖLKPRODUKTER 15% SLAKTDJUR 8% NÖT- OCH FLÄSKKÖTT 8% Situationen avseende återvinning per den 31. 12. 1995 TRADITIONELLA EGNA MEDEL Situationen avseende fall(*) anmälda före 1992 Förordning (EEG) 1552/89 Situationen avseende fall(*) anmälda 1992+1993+1994 Belopp ANMÄLDA ÄNNU EJ ÅTERVUNNA BELOPP^; ANMÄLDA ÅTERVUNN ÄNNU EJ ÅTERVUNNA BELOPP^; TABELL 11 BELOPP(**) TOTALT PRÖVAS RÄ TTSUG1 andel av anmälda belopp i % BELOPP(** BELOPP TOTALT PRÖVAS RÄTTSLIGT x 1. 000 ecu BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND (+) ÖSTERREICH PORTUGAL FINLAND / SUOMI SVERIGE UNITED KINGDOM (++) TOTALT 1 8. 593 3. 476 122. 737 1. 336 2. 410 27. 564 270 4. 186 41 6. 030 # 699 # # 24. 228 201. 570 2 3. 606 2. 017 118. 716 1. 336 1. 647 21. 010 93 4. 186 41 5. 612 3 134 0 65. 730 819 260 55 0 3. 719 0 2. 676 4=2/1 42% 58% 97% 100% 68% 76% 34% 100% 100% 93% 322 202 46% 18. 175 176. 761 0 73. 595 75% 88% 5 97. 943 7. 005 127. 985 2. 162 13. 267 80. 895 12. 038 98. 620 89 9. 323 # 2. 716 # # 72. 606 524. 649 6 6. 555 2. 952 6. 075 0 1. 615 957 6. 118 639 46 125 7-5-6 91. 388 4. 053 121. 910 2. 162 11. 652 79. 938 5. 920 97. 981 43 9. 198 B 50. 624 204 24. 685 2. 037 2. 803 452 0 92. 991 0 5. 090 andel av anmälda belopp i % 9=7/5 93% 58% 95% 100% 88% 99% 49% 99% 48% 99% 677 2. 039 1. 172 75% 2. 260 28. 019 70. 346 496. 630 658 180. 716 97% 95% Till kommissionen formellt anmälda fall. (*) (**) Ursprungligen anmälda eller senare korrigerade belopp. (+) Nederländerna underrättade 1995 kommissionen om återvinning av ca. 58 miljoner ecu för cigarettbedrägerier under 1993 och 1994 som man inte hade lagt upp akter för. (++) Förenade kungariket underrättade kommissionen om att återvunnen andel av beloppen är högre enligt inhemska bedrägeriregister som ännu inte uppdaterats. (+++) Uppgifterna på återvunnen andel av beloppen är osäkra. Tills förordningen ändras, vilket kommer att ske inom en snar framtid, är medlemsstaterna inte skyldiga att underrätta kommissionen # • Ej tillämpligt. om återvinningen av de anmälda beloppen. Situationen avseende återvinning per den 31. 12. 1995 EUGFJ-GARANTI Situationen avseende fall(*) anmälda före 1992 Förordning (EEG) 595/91 Situationen avseende fall(*) anmälda 1992+1993+1994 Belopp ANMÄLDA ÄNNU EJ ÅTERVUNNA BELOPP^*; ANMÄLDA l ÅTERVUNNA! ÄNNU EJ ÅTERVUNNA B E L O P P^ TABELL 12 o o BELOPP(**) TOTALT PRÖVAS RÄTTSLIGT x 1. 000 ecu BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÖSTERREICH PORTUGAL SUOMI / FINLAND SVERIGE UNITED KINGDOM TOTALT 1 14. 570 23. 252 155. 868 784 2. 486 29. 248 13. 945 409. 108 0 27. 980 # 1. 146 # # 24. 042 702. 429 2 4. 510 13. 258 30. 510 253 1. 242 10. 696 7. 316 393. 283 0 16. 607 3 2. 550 11. 011 23. 543 0 0 8. 891 2. 228 149. 210 0 3. 471 496 0 11. 196 489. 367 492 201. 396 (*) Till kommissionen formellt anmälda fall. (**) Ursprungligen anmälda eller senare korrigerade belopp. andelav anmälda belopp i % 4*2/1 3 1% 57% 20% 32% 50% 37% 52% 96% 59% 43% 47% 70% BELOPP(**) BELOPP TOTALT PRÖVAS RÄTTSLIGT 5 16. 593 9. 101 62. 150 82. 914 79. 607 49. 404 2. 992 460. 606 0 17. 204 # 14. 327 # # 22. 405 817. 303 6 990 4. 829 9. 949 56. 409 1. 951 14. 877 1. 870 90. 063 0 9. 684 7*5-6 15. 603 4. 272 52. 201 26. 505 77. 656 34. 527 1. 122 370. 543 0 7. 520 a 43 1. 029 2. 951 0 212 6. 474 0 114. 445 0 0 1. 153 13. 174 2. 187 10. 524 202. 299 11. 881 615. 004 189 127. 530 andel av anmälda belopp i % 9*7/5 94% 47% 84% 32% 98% 70% 38% 80% 44% 92% 53% 75% # » Ej tillämpligt. Situationen avseende återvinning per den 31. 12. 1995 STRUKTURFONDEN Situationen avseende fall anmälda före 1992 Situationen avseende fall anmälda 1992+1993+1994 TABELL 13 Belopp x 1. 000 ecu ANMÄLDA ÄNNU EJ RÄTTSLIG BELOPP (*) ÅTERVUNNA PRÖVNING ANMÄLDA BELOPP (*) ÅTERVUNNA ÄNNU EJ ANDEL AV ANMÄLT BELOPP ÄTERVUNNA BELOPP I % A B BELGIQUE DANMARK DEUTSCHLAND ELLAS ESPANA FRANCE IRELAND ITALIA LUXEMBOURG NEDERLAND ÖSTERREICH PORTUGAL SUOMI SVERIGE UNITED KINGDOM TOTALT 13 19 111 72 945 58 562 # 13 12 35 60 945 23 444 # 944 45 # # # 420 2. 200 # # 356 1. 888 # # 79 1. 068 105 239 2874 397 1477 # 430 # # 72 5. 594 73 29 72 12 32 210 2802 385 30% 88% 97% 97% 1477 100% # 238 # # 424 192 45% 72 5. 170 100% 92% BE DK DE EL ES FR IR IT LU NL ÖS PO SU SV UK (*) Korrigerade, ursprungligen anmälda belopp. # = EJ tillämpligt. KAPITEL 8: ANSLAG TILL BEDRÄGERIBEKÄMPNING AVSNITT 1: BUDGETENS GENOMFÖRANDE 1995 För år 1995 röstade budgetmyndigheten igenom anslag på 132 618 miljoner ecu (åtagandebemyndiganden) till bedrägeribekämpningsarbetet. Tillgängliga anslag efter överföringar156 uppgick till 88,233 miljoner ecu. I ovannämnda belopp har inte anslagen till punkt B5. 800 ("Samarbete i rättsliga och inrikes frågor") räknats in. Under 1995 gick dessa anslag till att finansiera projekt som i medlemsstaterna Maastrichtfördraget. föreslog kommissionen för avdelning VI ramen inom Anslagen gick i huvudsak till nationella förvaltningar och ingick i olika former av gemenskapspolitik med syfte att ge stöd och tekniskt understöd. Vissa anslag gavs enligt specifika bestämmelser i sektorsbundna förordningar, särskilt på jordbruksområdet, andra anslag hade en mera generell inriktning och gavs som stöd till kontrollverksamhet på faltet och utredningar, som bedrevs av medlemsstaternas specialiserade instanser. Grundprincipen är att kommissionen skall utöva sund ekonomisk förvaltning. En närmare redovisning av hur anslagen för 1995 utnyttjades finns i tabell 14. AVSNITT 2: ANSLAG 1996 För år 1996 röstade budgetmyndigheten igenom anslag som uppgick till 86,665 miljoner ecu (inklusive beloppen som förts in under reserven157). Anslagen är mindre än vad de var 1995, särskilt i budgetens del B. Förändringen beror främst på minskade anslag till budgetpunkt B 1. 3 60 (29 miljoner ecu i posten + 15 miljoner ecu i reserv 1996 mot 85 miljoner ecu 1995). Denna drastiska nedskärning hör i sin tur samman med att vissa samfinansieringsprogram enligt förordningarna (EEG) nr 307/91 (förstärkt kontroll av vissa utbetalningar från EUGFJ- garanti) och nr 3508/92 (integrerat förvaltnings- och kontrollsystem) löpte ut 1995 för alla medlemsstater utom de nya. Artikel B2. 150 är ny. Inom den ryms olika budgetposter för bedrägeribekämpning inom strukturpolitiken (posterna B2. 101, B2. 111, B2. 121 och B2. 131). rubriken På Europaparlamentets begäran har en ny avdelning B5. 9 med "Bedrägeribekämpning" och en ny artikel B5. 910 med "Allmänna bedrägeribekämpningsinsatser" skapats inom underavdelningen "Konsumentskydd, inre rubriken 156 157 Interna överföringar underställda budgetmyndigheten. Det rör sig alltså om medel som ännu inte är tillgängliga, men som planeras bli tillgängliga under budgetåret (dvs. efter att bedrägeribekämpningsbudgeten röstats igenom och fastställts). 102 marknad, industri och transeuropeiska nät", Anslagen skall täcka den tekniska hjälp som kommissionen (SG/UCLAF) tillhandahåller medlemsstaterna på jordbruksområdet och på området traditionella egna medel, samt därtill knutna omkostnader, i synnerhet för kontroller på plats, för att undvika felaktiga utbetalningar och förlust av intäkter av egna medel158. Tabellerna 15 och 16 ger en detaljerad bild av hur bedrägeribekämpningsanslagen för 1996 fördelar sig. 158 Utgifterna finansierades vad beträffar jordbruket 1995 via artikel B2. 519. 103 VERKSTÄLLANDE AV ANSLAG. 1995 Tabell 14 BUDGET POST TITEL FINANSIERADE ÅTGÄRDER A-2554 Konferenser, kongresser och möten i samband med de europeiska juristsamfundens verksamhet för skydd av gemenskapens finansiella intressen A-3530 Enheten för samordning av bedrägeribekämpningen (UCLAF) A-3531 Kontroller, studier och analyser i samband med bedrägeri bekämpning o A-3532 Bedrägeribekämpning inom textilbranschen (TAFI) Seminarier, möten och utbildningsåtgärder i medlemsstaterna - Möten, symposier, utredningar - Databaser - Information - För. (EEG) nr 4045/89 - Juridiska seminarier och studier - Tullseminarier, moms - Utredningar och uppdrag - Andra seminarier - Bedrägeribekämpningsrapporten - Analyser - Databehandling och databaser - Subventioner - Medlingsorgan (EUGFJ) - SCENT - Utredningar och uppdrag - Subventioner - Samfinansiering av en forskningsenhet - Textilbroschyrer DISPONIBLA ANSLAG EFTER ÖVERFÖRINGAR BEVILJADE ANSLAG UTNYTTJAD ANDEL I PROCENT 260 000 259 605 99,9 200 000 3 308 000 800 000 100 98 93 199 999 85 615 24 384 90 000 3 244 018 470 000 112 904 90 000 414 800 516 246 31 000 9 598 718 120 418 000 438 350 25 000 740 000 188 799 200 000 300 000 51 201 TRANSPORT TOTALT 4 568 000 4 443 622 TITEL FINANSIERADE ÅTGÄRDER TRANSPORT Inrättande av en nederländsk rättslig stiftelse (nätverkets juridiska form) som ansluter 5 stater: D, I, GR, L, NL. DISPONIBLA ANSLAG EFTER ÖVERFÖRINGAR BEVILJADE ANSLAG UTNYTTJAD ANDEL I PROCENT 4 568 000 4 443 622 400 000 62 500 16 - För. (EEG) nr 307/91 och för. (EG) nr 3235/94 - För. (EG) nr 165/94 (fjärrdetektering) - För. (EEG) nr 3508/92 (SIGC) och för. (EG) nr 3235/94 65 000 000 95,5 62 060 000 10 000 000 8 700 000 43 360 000 Subventioner 200 000* 10 000 5 50 000* A-355 B1-360 o V/1 B2-101 B2-111 Nätverk inom EU för dokumentation, samordning och informationssökning i kampen mot bedrägerier och brottslighet som sträcker sig över gränserna Åtgärder för att bekämpa bedrägerier som påverkar Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, garantisektionen Åtgärder för att bekämpa bedrägerier som påverkar Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, utvecklingssektionen Åtgärder för att bekämpa bedrägerier som påverkar Finansiella instrumentet för utveckling av fisket B2-121 B2-131 Åtgärder för att bekämpa bedrägerier som påverkar Europeiska regionala utvecklingsfonden Åtgärder för att bekämpa bedrägerier som påverkar Europeiska socialfonden Subventioner 300 000* 30 000 10 Subventioner 200 000* 19 000 9,5 TRANSPORT TOTALT 70 718 000 66 625 122 Anslagen fördes in under B0. 40-reserven (och posterna noterades p. m. ). Överföringen av dessa anslag till respektive poster skulle ske på beslut av budgetmyndigheten på grundval av en rapport från kommissionen (SG/UCLAF). Beslutet togs i juli 1995 och den sena tillgängligheten gjorde att anslagen inte kom till optimal användning under 1995. o o^ BUDGET POST TITEL FINANSIERADE ÅTGÄRDER TRANSPORT - Kontroll och analys - Kontor för olivolja - Studier, analyser, kontroller - Subventioner - Konsultarvoden - Matthaeus - Matthaeus-Tax B2-5110 Kontroller inom jordbruket B2-519 Bedrägeribekämpnings- åtgärder inom jordbruket B5-3051 B6-910 B7-530 Åtgärdsprogram på gemenskapsnivå för fortbildning av tull- (Matthaeus) och skattetjänstemän (Matthaeus-Tax) Bedrägeribekämpnings- åtgärder inom forskningen (delade omkostnader) Bedrägeribekämpnings- åtgärder på samarbetsområdet o DISPONIBLA ANSLAG EFTER ÖVERFÖRINGAR BEVILJADE ANSLAG UTNYTTJAD ANDEL I PROCENT 70 718 000 66 625 122 12 715 000 1 650 000* 3 000 000 12 668 864 168 864 12 500 000 764 387 149 387 590 000 25 000 3 000 000 2 290 570 709 430 99,6 46,4 100 50 000 42 000 84 100 000 - - TOTALT 88 233 000 83 100 373 94,2 Anslagen fördes in under B0. 40-reserven (och postema noterades p. m. ). Överföringen av dessa anslag till respektive poster skulle ske på beslut av budgetmyndigheten på grundval av en rapport från kommissionen (SG/UCLAF). Beslutet togs i juli 1995 och den sena tillgängligheten gjorde att anslagen inte kom till optimal användning under 1995. ANSLAG TILL BEDRÄGERIBEKÄMPNING - BUDGET 1996 Tabell 15 POST RUBRIK A-2554 Konferenser, kongresser och möten med anknytning till den verksamhet juristsamfund inom EU bedriver för att skydda gemenskapens finansiella intressen BELOPP (ecu) 290 000 A-3530 UCLAF (kommissionens bedrägeribekämpningsenhet) 200 000 A-3531 Kontroller, studier och analyser med anknytning till bedrägeribekämpning A-3532 Bedrägeribekämpning på textilområdet (TAFI) A-355 Nätverk inom EU för dokumentation, samordning och informationssökning i kampen mot bedrägerier och brottslighet som sträcker sig över gränserna B1-360 Bedrägeribekämpningsåtgärder för EUGFJ-garanti B2-150 Bedrägeribekämpningsåtgärder för strukturpolitiken B2-301 Bedrägeribekämpningsåtgärder sammanhållningsfonden för B2-511 Kontroller inom jordbruket B5-3051 Åtgärdsprogram på gemenskapsnivå för fortbildning av tull- (Matthaeus) och skattetjänstemän (Matthaeus- Tax) 4 000 000 800 000 350 0001 29 000 0002 750 000 300 000 15 500 0003 3 200 000 B5-910 Allmänna bedrägeribekämpningsåtgärder 4 175 000 B6-910 Bedrägeribekämpningsåtgärder inom sektorn delade kostnader för 50 000 B7-650 Bedrägeribekämpningsåtgärder inom samarbetssektorn 50 000 Anslagen är införda under kapitel A0. 10 (reserven i budgetens del A). Ett anslag på 15 miljoner ecu finns i reserven B0-40. Ett anslag på 13 miljoner ecu finns i reserven BO-40. 108 TABELL 16 ANSLAG TILL BEDRÄGERIBEKÄMPNING 1996 Fördelning på huvudområden Område 1. EUGFJ-GARANTI 2. STRUKTURFOND + SAMMANHALLNINGSFOND 3. KONTROLLER INOM JORDBRUKET 4. FORTBILDNING I TULL- OCH SKATTEFRÅGOR 5. SAMORDNING OCH ALLMÄNNA BEDRÄGERI- I Budgetpost B1-360 82-150 / B2-301 82-511 B5-3051 A2554 / A-353 / A-355 + Miljoner ecu 44,00 1,05 28,50 3,20 BEKÄMPNINGSINSATSER | 8-910 / B6-910 / B7-650 TOTALT 9,92 86,67 BEDRAGERIBEKAMPNINGSANSLAG 1996 SAMORDNING och ALLMÄNNA BEDRÄGERIBEKÄMP NINGSINSATSER 11% FORTBILDNING TULL-OCH SKATTEFRÅGOR 4% KONTROLLER INOM JORDBRUKET 33% EUGFJ - GARANTI 51% STRUKTURFOND + SAMMANHÅLLNINGS FOND 1% 109 BILAGA: FÖRTECKNING ÖVER TELEFONNUMMER PILL GRÖNA LINJEN I DE OLIKA MEDLEMSSTATERNA Belgien: Danmark: Finland: 080012426 80018495 0800112595 Frankrike: 05917295 Förenade kungariket: 0800963595 Grekland: 008003212595 Irland: Italien: 1800553295 167878495 Luxemburg: 08003595 Nederländerna: 060224595 Portugal: Spanien: Sverige: Tyskland: Österrike: 0505329595 900993295 020791695 0130820595 06605845 110 FÖRKORTNINGAR APS: Allmänna preferenssystemet COCOLAF: COmité Consultatif pour la coordination dans le domaine de la Lutte AntiFraude (Rådgivande kommittén för samordning av bedrägeribekämpningen) EEG: EFS: EG: Europeiska ekonomiska gemenskapen Europeiska socialfonden Europeiska gemenskapen (den benämning som används efter att Maastrichtfördraget trätt i kraft) EGT: Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT serie L, EGT serie C) ERUF: Europeiska regionala utvecklingsfonden EUF: Europeiska utvecklingsfonden EUGFJ: FIUF: Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (Garantisektionen: EUGFJ- garanti, Utvecklingssektionen: EUFGJ-utveckling) Finansiellt instrument för utveckling av fisket GATT: General Agreement on Tariffs and Trade (Allmänna tull- och handelsavtalet) IRENE: IRrégularités, EN quêtes, Exploitation (oegentligheter, utredningar, drift) SCENT: System for a Customs Enforcment NeTwork SEM 2000: Kommissionens kampanj för att med sikte på år 2000 förbättra förvaltningen av gemenskapens anslag (Sound and Efficient Management - Sund och effektiv förvaltning) SG/UCLAF el. UCLAF: Enheten för samordning av bedrägeribekämpningen (Direktorat F i organisationsplanen för kommissionens generalsekretariat) TAFI: Textile AntiFraud Initiative TIR: TIS: Transports Internationaux Routiers (internationella vägtransporter) Tullinformationssystemet 111 ISSN 1024-4506 KOM(96) 173 slutlig DOKUMENT SV 09 Katalognummer : CB-CO-96-220-SV-C ISBN 92-78-03995-0 Byrftn för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg