title: KOMMISSIONENS FÖRORDNING (EG) nr 1424/96 av den 22 juli 1996 om fastställande av i vilken utsträckning de ansökningar kan godtas som lämnades in i juli 1996 om importlicens för vissa mjölkprodukter inom ramen för vissa tullkvoter enligt förordning (EG) nr 1600/95


title: ET FÆLLES MOMSSYSTEM - Et program for det indre marked

eurovoc_concepts:
VAT
competition
fiscal policy
single market
tax harmonisation

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 2 2. 0 7. 1 9 96 KOM(96) 328 endelig udg. ET FÆLLES MOMSSYSTEM Et program for det indre marked (forelagt af Kommissionen) INDHOLDSFORTEGNELSE INDLEDNING I. TILBAGEBLIK n. ET M O M S S Y S T E M, D ER ER T I L P A S S ET D ET I N D RE M A R K ET 9 1. BEGRÆNSNINGERNE I DET NUVÆRENDE SYSTEM 1. 1 Et indviklet og subjektivt system 1. 2. Et system, der ikke egner sig til de nye økonomiske 3 5 9 9 udfordringer 1. 3 Forskelle mellem medlemsstaterne 1. 4 Kritik fra virksomhedernes side 1. 5 Konklusion 2. DET FORESLÅEDE SYSTEM 2. 1. Systemets hovedtræk 2. 1. 1. Afskaffelse af enhver sondring mellem indenlandske leverancer og EU-leverancer 2. 1. 2. Beskatning af alle transaktioner gennemført inden for Fællesskabet 2. 2. Systemets hovedelementer 2. 2. 1. Kun ét beskatningssted - med heraf følgende forenkling for virksomhederne 2. 2. 2. Bortfald af den direkte tildeling af momsindtægter via beskatningssystemet 2. 3. Konsekvenser 2. 3. 1. Harmonisering 2. 3. 2. Ensartet administration 2. 3. 3. Modernisering af den nugældende ordning 2. 3. 4. Administration, kontrol og opkrævning i det nye system m. KONKLUSION: KOMMISSIONENS FORSLAG TIL ARBEJDSPROGRAM BILAG A - KOMMISSIONENS ARBEJDSPROGRAM 9 10 11 11 14 14 14 14 15 15 16 18 18 19 20 20 25 27 /ii INDLEDNING Siden 1993, hvor den nuværende såkaldte momsovergangsordning blev indført, er der sket store ting på fællesskabsplan. Selvom afskaffelsen af de indre grænser i Den Europæiske Union betegnede et stort fremskridt, afspejler denne kun delvis den økonomiske integration, som har fundet sted. De opnåede resultater bliver langt mere tydelige, når der tænkes på, at Den Europæiske Union i dag er i færd med at indføre en fælles valuta. Det er ikke et spørgsmål om at få et fælles symbol på mønter og pengesedler, men om at vise, at Den Europæiske Union nu har en fælles økonomi. På denne baggrund har finansministrene aftalt, at de vil drøfte de overordnede retnings linjer for en finanspolitik, der er i stand til at tage to af tidens store udfordringer op, nemlig fremme af den økonomiske vækst og nedbringelse af arbejdsløsheden. Det indre marked indtager en central stilling i sådanne overvejelser. Målet med det indre marked var - og er stadig - at samle 15 adskilte nationale markeder til et enkelt europæisk marked, at åbne nye muligheder for industrien ved at give den umiddelbar adgang til over 350 millioner forbrugere og herved styrke de europæiske økonomiers konkurrenceevne på verdensplan. Den hurtige udvikling hen imod en til stadighed mere gldbal økonomi viser, hvor vigtigt det var at forberede sig på denne stadig større internationalisering. Det er nødvendigt at styrke det indre marked yderligere, hvis det skal lykkes at få fuldt udbytte af de oprindelige planer. Dette gælder navnlig for en afgift som momsen, fordi: o moms er en afgift på varer og tjenesteydelser, hvis frie omsætning er af grund læggende betydning for etableringen af det indre marked o moms er - med hensyn til udformning og grundlæggende lovgivning - en fælles- skabsafgift, der som karakteristika og formål bl. a. har at indføre et fælles moms system. Dette dokument indeholder en nøje redegørelse for begrænsningerne i det nuværende momssystem, som er betegnet "overgangsordningen", og dermed grundene til, at dette system må afløses af et andet. Det skal imidlertid allerede her understreges, at det nuværende system klart påfører virksomhederne, og dermed også forbrugerne, unødvendige omkostninger. Det skyldes, at systemet i gennemsnit og ifølge foreløbige beregninger er 5-6 gange mere bekosteligt for virksomhederne at administrere, når transaktionerne foretages i andre medlemsstater end ved tilsvarende transaktioner i virksomhedernes hjemland. Fjernes disse omkostninger vil det utvivlsomt bidrage til at forbedre den europæiske økonomis konkurrenceevne på verdensplan. Det vil samtidig give de europæiske små og mellemstore virksomheder (SMV), for hvem sådanne omkostninger sandsynligvis er en uoverstigelig hindring, mulighed for endelig at trænge ind på det indre marked. Under drøftelserne af Kommissionens hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse var alle medlemsstater enige om, at vækst og beskæftigelse bedst kan fremmes af de små og mellemstore virksomheder. En ændring af momssystemet med en reduktion af omkostningerne og en radikal forenkling kan i høj grad bidrage til at nå dette mål. I arbejdet med at gennemføre en økonomisk og monetær union med en fælles valuta må der i skatte- og afgiftspolitikken endvidere tages hensyn til de begrænsninger, der ligger på medlemsstaterne, f. eks. med hensyn til målsætningen om at reducere og/eller stabilisere budgetunderskuddene. Skatte- og afgiftspolitikken bør nemlig bidrage til at nå dette mål ved i det mindste at stabilisere skatteprovenuet. Den bedste måde til at nå dette mål er igen at fremme vækst og beskæftigelse, hvorved de samlede skatteindtægter øges og udgifterne reduceres. Et andet aspekt kunne være at gøre skatteopkrævningen mere effektiv ved på den ene side at forenkle afgiften og således gøre den lettere at anvende og på den anden side at reducere de muligheder, der består for bedrageri inden for afgiftssystemet. Under overgangsordningen omsættes der i dag inden for Den Europæiske Union varer for over 700 mia. ECU momsfrit, og en del heraf kan let omledes til den sorte økonomi. En ændring hen imod en situation, hvor varerne omsættes med afgiften erlagt og hvor afgiftssystemet forenkles for således at beskytte bedre mod bedrageri, vil derfor være et væsentligt bidrag, som momspolitikken kan yde til opfyldelsen af Maastricht-kriterierne. Ved udarbejdelsen af vedlagte arbejdsprogram og tilhørende tidsplan har Kommis sionen tillagt sammenhængen med Den Økonomiske og Monetære Union særlig betydning. Kommissionen vil fortsat være meget opmærksom herpå under programmets gennemførelse, idet den dog understreger, at indførelsen af den fælles valuta forbliver uafhængig af indførelsen af det her fremlagte fælles momssystem. I. TILBAGEBLIK Siden det første arbejde med indførelsen af et momssystem i Fællesskabet blev påbegyndt, har spørgsmålet om en afskaffelse af de fiskale grænser (afskaffelse af afgiftsgodtgørelse/beskatning i forbindelse med transaktioner inden for Fællesskabet) trængt sig på, idet det endelige mål for det fælles momssystem er beskatning ved oprindelsesstedet af salg, der sker i Fællesskabet. Opfattelsen har i øvrigt været, at en beskatning af varer og tjenesteydelser i oprindelsesmedlemsstaten opfyldte kravene til et fælles marked, såfremt der fandtes en tilfredsstillende løsning på de to grundlæggende politiske spørgsmål: harmoniseringen af satserne og det forhold, at indtægterne tilfalder forbrugsmedlemsstaten. Den generelle fremgangsmåde og forslagene fra 1987 har kun bekræftet disse valg for så vidt angår samhandelen i Fællesskabet, og som svar på disse politiske spørgsmål foreslås der: en "tilstrækkelig" satstilnærmelse i en harmoniseret struktur med to satser; en ndligningsmekanisme for indtægter, der flyttes gennem afgiftsordningen. ECOFIN-Rådet konstaterede i 1989, at det ikke inden 1. januar 1993 ville være muligt at gennemføre de harmoniseringer, som kunne muliggøre en overgang til et ensartet system med beskatning i oprindelseslandet. Rådet besluttede derfor at indføre en over gangsordning, som tog sigte på at omgå disse problemer ved at bevare princippet om beskatning af transaktionerne lige fra starten, samtidig med at afgiften i visse situationer stadig kan opkræves i destinationsmedlemsstaten (mekanisme for beskatning af transak tioner mellem afgiftspligtige samt forskellige særordninger). Beskatningen af transaktionerne og den effektive opkrævning af afgiften fortsatte derved med at finde sted i destinationsmedlemsstaten, som anses for den stat, hvor forbruget af de solgte varer og tjenesteydelser højst sandsynligt vil finde sted, og som derfor skal have de indtægter, der opstår ved beskatningen. Som følge af indførelsen af disse regler om beskatning ved bestemmelsesstedet var det muligt at nøjes med minimale regler for indbyrdes tilpasning af satserne og lovgivningerne, idet medlemsstaternes autonomi i høj grad blev bevaret gennem disse beskatningsregler. Siden fremlæggelsen af Kommis sionens første forslag om det indre marked i 1987 har situationen kun ændret sig lidt. Der er ikke konstateret fremskridt med hensyn til den indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger, og harmoniseringen af momssatserne er stadig forholdsvis beskeden. Denne korte oversigt gør det muligt at forstå, hvorfor mange stadig kun forventer, at Kommissionen fremsætter forslag, der hviler på samme fremgangsmåde som i 1987, dvs: beskatning på oprindelsesstedet, dvs. det fysiske sted, hvor varer og tjenesteydelser befinder sig på det tidspunkt, hvor de sælges af virksomhederne; en indbyrdes tilnærmelse af momssatserne og af lovgivningerne i det omfang, det er strengt nødvendigt for at begrænse risikoen for fordrejning af konkurrencevilkårene; en udligningsmekanisme, som kan accepteres af medlemsstaterne, med henblik på fortsat at lade indtægterne tilfalde forbrugsmedlemsstaten. Uden at vende tilbage til de detaljerede resultater i rapporten om virkningen af over gangsordningen (KOM(94) 515 af 23. november 1994) må det understreges, i hvor høj grad erfaringen med overgangsordningen har medført en fundamental ændring af opfattelsen af de hidtil planlagte "løsninger". Dette har fået Kommissionen til at forsøge at omdefinere de karakteristika, som et fælles momssystem for det indre marked bør indeholde. Det kan hævdes, at målsætningen med afskaffelse af kontrollen ved passagen af Fællesskabets indre grænser, som er en forudsætning for oprettelsen af det indre marked, er nået med indførelsen af overgangsordningen. Det ser dog mere og mere ud til, at selve forløbet af harmoniseringen af medlemsstaternes lovgivning om omsæt ningsafgifter og det perspektiv, hvori indførelsen og udviklingen af det fælles moms system hen imod det endelige system indgår, favner bredere end dette ene resultat. Dette kan ikke skilles fra to andre grundlæggende målsætninger for Den Europæiske Union: sikring af afgiftsneutralitet i samhandelen inden for medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne parallelt med den generelle udvikling af den europæiske integration; oprettelse af et "indre marked ved fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed tjenesteydelser og kapital mellem medlemsstaterne" (traktatens artikel 3, litra c)). for varer, personer, Da Kommissionen udarbejdede sine forslag til Rådet om overgangen til et nyt fælles momssystem for det indre marked, lod den sig inspirere af disse målsætninger samt af de væsentlige kriterier, som Rådet selv fastsatte for overgangen til et endeligt system. Disse kriterier er en klar bekræftelse af ønsket om et endeligt system, der har væsentlige fordele i forhold til den nuværende overgangsordning, og som opfylder nedenstående væsentlige kriterier, der anses for at være lige betydningsfulde: en reduktion af de administrative forpligtelser, der påhviler virksomheder og myndigheder, samt en omfattende forenkling af beskatningen; ingen reduktion af medlemsstaternes skatteindtægter; ingen forøgelse af risikoen for skattesvig; bevarelse af afgiftsneutraliteten med hensyn til konkurrenceevnen. Det stod meget hurtigt klart, at alle disse kriterier og målsætninger ikke vil kunne reali seres udelukkende gennem en ændring af de beskatningsregler, der gælder for overgangsperioden. Der bør tværtimod foretages et omfattende arbejde med selve principperne for det fælles momssystems funktion som helhed. Dette arbejde har vist sig at være så omfattende, at Kommissionen ikke har været i stand til at fremlægge sine forslag inden den 31. december 1994, således som det oprindeligt var planlagt. Det har således været nødvendigt at undersøge flest mulige løsningsmodeller for at nå frem til den, der på bedste vis kan føre til et momssystem, der virkelig er tilpasset kravene på det indre marked, og som giver mulighed for at styrke den europæiske økonomis konkurrenceevne. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at det på nuværende tidspunkt vil være for tidligt at fremlægge forslag til retsakter med henblik på overgangen til et nyt fælles momssystem. Nærværende dokument indeholder derfor et ARBEJDSPROGRAM, som Kommissionen har til hensigt at følge i de kommende år med henblik på at fremlægge passende forslag, som skal sikre overgangen til et nyt fælles momssystem, der er tilpasset det indre marked. n. ET MOMSSYSTEM, DER ER TILPASSET DET INDRE MARKED 1. BEGRÆNSNINGERNE I DET NUVÆRENDE SYSTEM 1. 1 Et indviklet og subjektivt system Det nuværende momssystem er opbygget således, at momsindtægterne opkræves direkte af den medlemsstat, på hvis område forbruget af de købte varer eller tjenesteydelser antages at finde sted. For at nå dette mål har det været nødvendigt at indføre indviklede regler for fastlæggelsen af det sted, hvor en transaktion finder sted. Der findes således ikke mindre end 25 forskellige regler, der regulerer stedet for, hvor en transaktion skal beskattes. Dette medfører bl. a. , at virksomhederne har pligt til at opdele deres omsæt ning mellem de forskellige medlemsstater, der foretager beskatningen, hvilket igen bidrager til en opsplitning af det indre marked. Som følge heraf har momsen mistet den objektive karakter, der skulle karakterisere den, idet det gældende afgiftssystem afhænger af en række forskelligartede faktorer, som sælgeren skal tage hensyn til: sælgers eller købers forretningssted; aftagers afgiftsmæssige status; aftagers momsnummer; det sted, hvor varerne befinder sig på leveringstidspunktet; den person, der organiserer transporten, samt afgangs- og ankomststed; arten af de ydede tjenesteydelser; sælgerens omsætning i den medlemsstat, hvor varerne ankommer. Til disse vanskeligheder i forbindelse med den korrekte beskatning skal føjes de vanske ligheder, som virksomhederne har med at opnå fradrag for eller tilbagebetaling af moms erlagt i medlemsstater, hvor de ikke er etableret. 1. 2. Et system, der ikke egner sig til de nye økonomiske udfordringer Det nuværende system, der så vidt muligt stadig er baseret på en fysisk registrering af varebevægelserne, egner sig ikke længere til virksomhedernes moderne forretnings metoder. Denne arv fra fortiden hindrer, at beskatningen baseres på de kommer cielle transaktioner, således som de opgøres i virksomheden. Dette lægger en dæmper på de udfoldelsesmuligheder, som et virkeligt indre marked skulle give den enkelte virksomhed, herunder især de små og mellemstore virksomheder, som skulle kunne få fuldt udbytte af de nye muligheder på det europæiske marked. En fastholdelse af dette koncept udgør i øvrigt en juridisk usikkerhedsfaktor, såvel for de erhvervsdrivende som for myndighederne. Begge parter står over for den vanskelige opgave at skulle kontrollere faktiske forhold - f. eks. om varerne virkelig er transporteret til en anden medlemsstat - uden reel mulighed for at efterprøve dem. I øvrigt er det nuværende system uegnet med hensyn til udviklingen i den mest dynamiske del af den europæiske økonomi og verdensøkonomien, det være sig for eksempel internationale tjenesteydelser, som undgår eller i stadig højere grad kan undgå at blive belagt med moms for forbrug i Fællesskabet. Den nuværende lovgivning er således ikke i stand til at sikre en korrekt beskatning på sådanne områder som f. eks. telekommunikation, hvor den teknologiske udvikling foregår meget hurtigt. Endvidere forholder det sig sådan, at en række aktiviteter, som tidligere udelukkende blev varetaget af offentlige tjenester, mere og mere overtages af private virksomheder. De undtagelser, der har været gældende for den offentlige sektor, er derfor forældet og giver anledning til konkurrencefordrejninger, som i stadig større grad hæmmer både den offentlige og private sektor. 1. 3 Forskelle mellem medlemsstaterne Som følge af den måde, hvorpå det fælles momssystem blev indført (direktiver, der giver medlemsstaterne mange beføjelser og muligheder), har der lige fra begyndelsen været forskelle i den måde, hvorpå det anvendes. Virkningen af disse forskelle er imidlertid blevet forstærket gennem det forhold, at virksomhederne nu i højere grad konfronteres med lovgivningen - og frem for alt den måde hvorpå den anvendes - i andre medlemsstater end den, hvor de er etableret eller udøver deres sædvanlige aktiviteter. De forskelle i medlemsstaternes anvendelse af det fælles momssystem, som efterhånden betragtes som den mest ødelæggende hindring inden for det indre marked, har flere forskellige årsager: særordninger, muligheder og beføjelser i henhold til direktivet (66), midlertidige eller foreløbige undtagelser, som ikke er afskaffet, andre undtagelser, som er godkendt af Rådet (ca. 130), mangelfuld gennemførelse eller forskellige fortolkninger af de fælles bestemmelser. Dette fører til en særdeles kompleks situation, hvor der ikke er nogen som helst juridisk sikkerhed for de fleste virksomheder. Dette udgør i sig selv endnu en form for hindring for de tværnationale økonomiske aktiviteter og derfor giver anledning til en lang række forpligtelser for virksomhederne, som i dag skal have et indgående kendskab til lovgivningen i de 15 medlemsstater for at kunne operere i Fællesskabet. Endvidere udnyttes disse forskelle af virksomheder gennem skattetænkning, hvilket bidrager til at fordreje enhver form for loyal konkurrence på det indre marked (problemerne i bil-leasingsektoren er et eksempel herpå). 10 1. 4 Kritik fra virksomhedernes side På den konference om det endelige fremtidige system, som Kommissionen afholdt i juni 1994, blev der klart givet udtryk for ønsket om en indgående drøftelse af metoder, der kan tjene til at sikre en generel og effektiv forbedring i forhold til det nuværende system. Kommissionens tjenestegrene har desuden modtaget et ikke ubetydeligt antal henven delser fra erhvervskredse, som dels giver udtryk for deres utilfredshed med det nuværende momssystem og dels beskriver deres håb til det nye momssystem. Det kan konstateres, at ca. 80% af de erhvervsdrivende går ind for, at den nuværende overgangsordning skal erstattes med et endeligt momssystem. De samme erhvervsdrivende går i stort omfang (85%) ind for en harmonisering af medlemsstaternes lovgivning, navnlig på følgende områder: opkrævningsprocedurerne og angivelsesforpligtelser (74%), retten til fradrag (52%), momssatser og fritagelser (43%). De fleste beklager desuden de forskelle i anvendelsen, som de konstaterer på nuværende tidspunkt. Disse presserende ønsker illustrerer den utilfredshed, som det nuværende system giver anledning til, idet erhvervslivet ofte opfatter det som en hindring for udvidelsen af deres økonomiske aktiviteter til hele Fællesskabets område. 1. 5 Konklusion Den samlede virkning af de vanskeligheder, der er forbundet med det nuværende system, har nået et omfang, der ikke længere kan passere upåagtet, og som foruden at påvirke virksomhederne, forbrugerne og afgiftsmyndighederne udgør en stor hindring for den europæiske økonomis konkurrenceevne. 11 Konsekvenser for virksomhederne nødvendighed af at kende den konkrete lovgivning, der gælder i de forskellige medlemsstater, hvilket kan vise sig at være en uoverstigelig hindring for SMV; diskriminering mellem indenlandske transaktioner og transaktioner inden for Fællesskabet. Dette går stik imod EU's andre politikker, hvor fællesskabs retten garanterer alle europæiske virksomheder lige adgang, mens moms systemet medfører en række ikke ubetydelige barrierer i forbindelse med f. eks. offentlige kontrakter; juridisk usikkerhed som følge af de overvejelser, som sælgerne skal gøre sig for at finde ud af, om og hvor de skal beskatte deres salg. Dette udsætter dem til stadighed for den finansielle risiko, der kan opstå i tilfælde af, at afgifts myndighederne har en divergerende opfattelse. Derved kommer virksomhederne til at betale prisen for at bevare de forskellige medlemsstaters ret til selv at bestemme; store omkostninger, som er særlig belastende for SMV, og som står i vejen for realiseringen af alle forventede fordele ved det indre marked (bl. a. med hensyn til stordriftsfordele): de transaktioner, der gennemføres i en anden medlemsstat end den, hvor virksomheden er etableret, forbliver mere bekostelige for virksomheden end de rent indenlandske transaktioner. Det kan bl. a. skyldes, at de skal søge hjælp hos en fiskal repræsentant (de gennemsnitlige omkostninger kan ifølge visse overslag være 5 eller 6 gange højere end omkostningerne ved en indenlandsk transaktion); selve anvendelsen af overgangsordningen giver anledning til omkostninger, der ifølge visse virksomheders vurderinger kan udgøre indtil 20% af deres samlede skatteomkostninger. Konsekvenser for forbrugerne væsentlig begrænsning i deres frihed til at gøre indkøb på de markedsvilkår, der gælder i andre medlemsstaten deres indkøb i andre medlemsstater vil være underlagt beskatningen i oprindelses- eller bestemmelseslandet afhængig af sådanne faktorer som sælgerens omsætning i deres land, arten af de købte varer (f. eks. nye transportmidler) eller det forhold, at de selv påtager sig at organisere transporten til deres eget land; manglende mulighed for at udnytte alle de fordele, som det indre marked burde give demi de vanskelige betingelser, der gælder for deres indkøb uden yderligere forpligtelser i en anden medlemsstat (de skal selv tage derhen, selv organisere at betale moms på bestemmelsesstedet), tilskynder forbrugerne til at opgive disse til fordel for indkøb i deres eget land. Dette bidrager til at opretholde markedsopsplitningen og konkurrencebegrænsningerne, hvilket resulterer i, at der stadig er store forskelle mellem priserne i de forskellige medlemsstater. transporten sørge eller selv for 12 Konsekvenser for myndighederne tab af selvbestemmelse med hensyn til kontrollen: forsvaret af den nationale selvbestemmelsesret gennem et afgiftssystem, der sikrer en direkte fordeling af momsindtægterne mellem medlemsstaterne, fører gradvis til et reelt tab af afgiftsmæssig selvbestemmelse for den enkelte medlemsstat. Opdelingen af momspligtige personers aktiviteter mellem de forskellige medlemsstater gør det nemlig umuligt for den enkelte medlemsstat at sikre en global kontrol med en virksomheds aktiviteter og vurdere berettigelsen af de foretagne fradrag; mulighed for skattemæssig svig og unddragelse: omsætningen af afgiftsfritagne varer mellem medlemsstaterne kan fremme udviklingen af "sorte markeder": for så vidt angår samhandelen mellem medlemsstaterne udgør de pågældende afgiftsbeløb 100 mia. ECU om året; den aktuelle kompleksitet tilskynder virksomhederne, som afskrækkes af de omfattende forpligtelser og omkostninger, til ikke at angive deres aktiviteter eller angive dem dér, hvor det er forbundet med færrest mulige omkostninger. Der opstår endvidere en følelse af mangel på effektiv kontrol, hvilket er særdeles skadeligt for afgiftssystemet; indvirkning på momsindtægterne: en forkert anvendelse af beskatnings reglerne eller omgåelse af disse gennem skattetænkning kan føre til en reduktion af medlemsstaternes indtægter, eller endog til flytning af aktiviteter til tredjelande for helt at undgå fællesskabsmoms. Disse vanskeligheder er så fundamentale, at de ikke kan løses inden for de nuværende rammer. Forenklingsbestræbelseme har nået deres grænse, og det er nu nødvendigt at tage fat på årsagen til problemerne, som direkte skyldes visse principielle valg foretaget i fortiden for at tage hensyn til eksistensen af nationalstater omgivet af en grænse. For ikke at give anledning til den samme kritik som det nuværende system og for fuld stændig at opfylde målsætningerne for det indre marked skal det nye momssystem opfylde følgende kriterier: • det skal afskaffe opsplitningen i 15 afgiftsområder; • det skal være enkelt og moderne for at kunne tage udfordringerne fra det 21. århundrede op; • det skal sikre en ensartet behandling af alle transaktioner, der foretages i Fællesskabet; • det skal garantere sikkerheden og kontrollen med beskatningen for derved at sikre, at indtægtsniveauet fra momsen bevares. 13 2. D ET FORESLÅEDE SYSTEM Et sådant fælles momssystem kan naturligvis kun defineres på basis af traktatens overordnede mål, specielt de mål, der drejer sig om økonomisk integration og konver gens, således som de kommer til udtryk i begrebet indre marked. I den sammenhæng må det fælles momssystem sikre, at momsen far karakter af en virkelig fællesskabsafgift, som passer ind i et indre marked, hvor indenlandske leverancer og leverancer inden for Fællesskabet behandles på samme måde. Dette er en uomgæn gelig følge af ønsket om at skabe et "fælles marked med sunde konkurrenceforhold, som fungerer som et ægte enhedsmarked", der har været det endelige mål lige siden vedtagelsen af første momsdirektiv. 2. 1. Systemets hovedtræk 2. 1. 1. Afskaffelse af enhver sondring mellem indenlandske leverancer og EU- leverancer Det indre marked må fungere på samme vilkår og på samme måde som et indenlandsk marked. Det gælder i særdeleshed på momsområdet. Virksomhederne må kunne operere i alle medlemsstater. Det nye fælles momssystem må sikre, at ingen økonomisk aktivitet er vanskeligere at udøve i en medlemsstat frem for en anden, og at alle indkøb kan foregå på samme vilkår overalt i Fællesskabet. Samtidig må en transaktion, der implicerer flere medlemsstater, ikke kunne afføde flere forpligtelser end transaktioner gennemført i en og samme medlemsstat. Alt andet ville påføre de europæiske virksomheder alt for byrdefulde omkostninger. Afskaffelsen af sondringen mellem indenlandske leverancer og leverancer inden for Fællesskabet skal sikre, at virksomhederne kun skal anvende to momsordninger - nemlig en for transaktioner med tredjelande og en for transaktioner inden for Fællesskabet. Derved opnås en væsentlig forenkling, der vil komme både virksomhederne, forbrugerne og afgiftsmyndighederne til gode, og som falder helt i tråd med de konklusioner, Rådet har draget med hensyn til forudsætningerne for overgangen til det endelige system. 2. 1. 2. Beskatning af alle transaktioner gennemført inden for Fællesskabet Når først princippet om, at alle transaktioner udført inden for Fællesskabet skal behandles ens, er slået fast, må det sikres, at systemet er såvel enkelt som effektivt. Det må også slås fast, at beskatning af alle transaktioner gennemført inden for Fællesskabet må være hovedreglen frem for alle de fritagelser, der for øjeblikket gælder for transaktioner mellem forskellige medlemsstater. Denne fremgangsmåde vil gengive momsen den objektive karakter, som den gradvis har mistet, og den indebærer en skærpelse af to af de vigtigste træk ved momsen : 14 betaling i flere led, hvilket gør afgiftssystemet selvkontrollerende; klar fordeling af ansvaret mellem sælger (korrekt fakturering af den skyldige moms) og køber (korrekt dokumentation for den fratrukne moms). Disse egenskaber garanterer desuden de fordele i relation til sikkerhed og kontrol, momsen har i forhold til andre forbrugsafgifter (f. eks. detailsalgsafgifter), og som bliver større, jo højere afgiftssatsen er. Det er også en væsentlig del af forklaringen på, hvorfor langt de fleste OECD-lande har indført moms, og hvorfor også Den Europæiske Union valgte at indføre den. Det er derfor nødvendigt at få afskaffet den hidtidige fremgangsmåde med momsfritagelse/momsning i samhandelen mellem medlems staterne. Det vil stemme helt overens med princippet om, at alle transaktioner gennemført inden for Fællesskabet beskattes i oprindelseslandet. Der er nu kun tilbage at drage konsekvenserne heraf i de ordninger, der skal indføres for at iværksætte dette princip, specielt hvad angår fastlæggelsen af, hvor afgiften skal erlægges. 2. 2. Systemets hovedelementer 2. 2. 1. Kun ét beskatningssted - med heraf følgende forenkling for virksom hederne Erfaringerne med overgangsordningen har vist, at så længe beskatningsordningen tvinger virksomhederne til at henføre deres salg til det sted inden for Fællesskabet, hvor det anses at have fundet sted, vil der ikke kunne opnås nogen virkelig forenkling, og der vil ikke være tale om noget ægte indre marked. Det ville være utænkeligt at kræve, at f. eks. en fransk virksomhed skulle angive, hvad den har solgt i alle de byer i Frankrig, hvor den har kunder. I realiteten er dette dog netop, hvad for øjeblikket kræves, hvis samme virksomhed f. eks. beslutter at sælge sine varer i Køln eller udføre byggearbejder i Rom. På nationalt plan følger medlemsstaterne den meget sunde regel, at en momspligtig person kun skal registreres én gang, og det er der meget gode grunde til: det er lettere for virksomhederne, der kan opfylde deres forpligtelser (angivelse og betaling af afgiften) og udøve deres rettigheder (fradrag) på et og samme sted; det er lettere for forbrugerne, der uden vanskeligheder kan købe hos den sælger, de selv ønsker; det er lettere og mere effektivt for afgiftsmyndighederne, der kan føre en samlet kontrol med den momspligtige persons samlede virksomhed og de fradrag, der er foretaget i forbindelse hermed. 15 Kommissionen er overbevist om, at det også er den fremgangsmåde, der bør følges på Fællesskabsplan, og at en virksomhed derfor bør afgiftsberigtige alle sine transaktioner inden for hele Fællesskabet på et og samme sted. Der skal således ikke længere foretages nogen sondring, alt efter i hvilken medlemsstat transaktionerne gennemføres. Det indebærer også, at fradragsretten nødvendigvis udelukkende kan udøves på dette sted. Eftersom afgiftsopkrævning og afgiftsfradrag således kommer til at henhøre under en enkelt afgiftsmyndigheds kompetence, bliver det også lettere at føre en effektiv kontrol med, om afgiften er korrekt opkrævet, men det kræver dog et snævert samarbejde mellem de 15 nationale myndigheder. 2. 2. 2. Bortfald af den direkte tildeling af momsindtægter via beskatningssystemet Ethvert system, der giver mulighed for i en medlemsstat at fradrage en moms, der er blevet opkrævet i en anden medlemsstat, bevirker en flytning af de momsindtægter, der opkræves direkte af hver medlemsstat. Allerede i 1987 overvejede Kommissionen at indføre en udligningsordning for at fa omfordelt indtægterne i tilfælde af sådanne forskydninger efter ændringen i beskatnings systemet. Da Rådet i 1994 fastlagde de vigtigste forudsætninger for overgangen til den endelige ordning, insisterede det på, at denne ændring ikke førte til "lavere afgiftsindtægter for medlemsstaterne". Det system, Kommissionen går ind for, går ud på at skabe et afgiftsfællesskab og indebærer, at den direkte tildeling af momsindtægter via beskatningssystemet opgives, og gør det dermed også nødvendigt at indføre en omfordelingsordning. I den forbindelse vil Kommissionen gerne understrege, at en omfordeling af moms indtægterne mellem medlemsstaterne under ingen omstændigheder bør ske på basis af oplysningerne i de momspligtige personers momsangivelser. Det ville være i strid med princippet om, at der kun skal findes ét beskatningssted for hver virksomhed, eftersom det ville bevirke, at der igen skulle føres kontrol med de fysiske varebevægelser. Desuden ville det også kræve, at der blev sondret mellem leverancer i indlandet og leverancer inden for Fællesskabet, hvilket ville være i strid med det grundlæggende princip om, at indenlandske transaktioner og fællesskabstransaktioner skal behandles ens. Den forenkling, der opnås ved at afskaffe denne sondring, ville gå tabt, hvis virksomhederne med henblik på en sådan omfordeling fortsat skulle identificere transaktioner med andre medlemsstater i deres momsangivelser. Enhver ændring af den måde, hvorpå indtægterne tildeles, må derfor baseres på andre oplysninger end dem, virksomhederne giver i deres momsangivelser. I de ovennævnte konklusioner understregede Rådet momsens karakter af almindelig forbrugsafgift. Kommissionen finder derfor, at den bedste måde at bestemme disse indtægter på må være at opgøre dette forbrug på et statistisk grundlag, eftersom den enkelte medlemsstats momsindtægter svarer til det momspligtige forbrug, der har fundet sted på dens område. 16 Ved at se på forbrugssiden i nationalregnskaberne, input- og outputtabeller og andre oplysninger (statistiske undersøgelser, årsrapporter osv. ) er det muligt at få et godt billede af det årlige forbrug i de forskellige økonomiske sektorer - den private sektor og statssektoren - opdelt på funktioner og med angivelse af mere detaljerede tal. Der foreligger normalt også sådanne oplysninger for andre sektorer og delsektorer såsom private, almennyttige institutioner, kreditsektoren, forsikringsselskaberne, sundheds sektoren osv. Disse forbrugstal må renses for alle de dele, der repræsenterer transaktioner, som ikke er underlagt moms, selv om de indgår i det endelige forbrug. Det betyder, at de tal for undergrundsøkonomien, som er medregnet ved opgørelsen af BNP, må trækkes fra. Når det er gjort, vil de statistiske tal for forbruget i princippet svare til beskatningsgrundlaget (det momspligtige beløb for de underliggende transaktioner), der - i henhold til det princip om bestemmelsessted, der lægges til grund ved fordelingen af indtægterne - vil afføde momsindtægter i den medlemsstat, der foretager beregningen. Det er således muligt at klassificere de sektorer og delsektorer, der opereres med i nationalregnskabet, på grundlag af, hvordan de behandles i momsmæssig henseende (undtagne sektorer, fritagne sektorer med eller uden fradragsret, normal momssats, reduceret momssats). På basis af den pågældende vejede momssats kan de teoretiske momsindtægter i det pågældende land beregnes. Hver medlemsstats andel af de samlede teoretiske momsindtægter i samtlige medlems stater lægges til grund som fordelingsnøgle for de samlede momsindtægters fordeling mellem medlemsstaterne. I praksis vil denne ordning med makroøkonomisk omfordeling af medlemsstaternes momsindtægter let kunne indføres ved at følge samme beregningsmåder som for EU's egne momsindtægter. Af hensyn til medlemsstaternes budgetsituation vil Kommissionen lægge særlig vægt på at sikre, at de mekanismer, der indføres, giver medlemsstaterne garanti for, at de får deres momsindtægter i rette tid, uden at skulle vente på, at det endelige resultat bliver udregnet på basis af de statistiske data. Med en sådan ordning opnås en langt mere korrekt og fuldkommen fordeling af momsindtægterne på basis af hele det endelige forbrug i hver medlemsstat, end den nugældende ordning sikrer. Selv om princippet om, at afgiften opkræves i oprindelseslandet, kun har ret begrænset udbredelse i dag på grund af de gældende særordninger, har det dog allerede ført til visse omrokeringer af indtægter mellem medlemsstaterne, uden at det har været anset for nødvendigt med en udligning. Skærpelsen af princippet om, at momsindtægterne tilfalder forbrugslandet, vil være med til at stabilisere momsprovenuet i alle medlemsstaterne. 17 2. 3. Konsekvenser I det øjeblik, hvor en virksomhed skal betale moms af alle sine økonomiske aktiviteter i en og samme medlemsstat, er det absolut nødvendigt med en omfattende harmoni sering af beskatningsmekanismerne, hvis momsen skal virke så ensartet, som virksomhederne kræver. Og hvis den fortsat skal virke konkurrenceneutralt, er det også nødvendigt med en vis harmonisering af momssatserne. I øvrigt er der uafhængigt af den foreslåede ordning behov for en gennemgribende modernisering af systemet for at opfylde de krav, der stilles i det 21. århundrede. 2. 3. 1. Harmonisering Harmonisering af satserne Harmoniseringen af momssatserne må vurderes i lyset af, hvad der er nødvendigt for at undgå konkurrencefordrejninger, som vil være aldeles uacceptable i Fællesskabet. For et af de vigtigste træk ved momsen er, at den principielt er konkurrenceneutral. At opretholde muligheden for, at der blev anvendt vidt forskellige momssatser i de enkelte medlemsstater, ville bringe denne neutralitet i alvorlig fare. Det ville også kunne påvirke virksomhedernes beslutninger om, hvor de vil placere sig, og være i strid med selve de principper, der ligger til grund for det indre marked. Desuden kan det ikke forventes, at medlemsstaterne uden videre vil acceptere et beskatningssystem, der kan være til store skade for deres egne virksomheder, når satserne ikke er harmoniseret tilstrækkeligt. Kommissionen agter derfor at tage fat på satsproblematikken på følgende vis. Med hensyn til normalsatsen vil en enhedssats være den bedste løsning til sikring mod enhver konkurrencefordrejning på grund af momsen og i særdeleshed sikre en enkel og ensartet administration af momsen inden for Den Europæiske Union. Det kan dog vise sig tilstrækkeligt at tilnærme satserne inden for et interval. Satsniveauet må fastlægges ved en politisk beslutning, der træffes under hensyn til medlemsstaternes generelle behov for tilstrækkelige indtægter, byrdefordelingen mellem de overordnede skatte- og afgiftskategorier (direkte skatter, indirekte skatter, socialsikringsbidrag) og de mellemsigtede finanspolitiske mål. 18 Spørgsmålet om satserne må derfor indgå i de mere overordnede overvejelser, der blev indledt på Rådets uformelle møde i Verona, vedrørende den generelle finanspolitik i medlemsstaterne og i Fællesskabet som helhed. I den sammenhæng behøver debatten ikke kun at omfatte spørgsmålet om, hvilke momssatser der kan sikre et momsprovenu svarende til det nuværende, men kunne også omfatte andre politiske overvejelser. Det kunne bl. a. overvejes via momsen at tilvejebringe de budgetmidler, der er nødvendige for at kunne nedsætte andre afgifter. Med hensyn til de reducerede satser er det af rent tekniske årsager nødvendigt at harmonisere deres antal og anvendelsesområde. Kommissionen mener stadig, at den tilsigtede forenkling af momsen forudsætter et begrænset antal reducerede satser. Andre harmoniseringsforanstaltninger Der er mange andre elementer i det fælles momssystem, som det også er absolut nødvendigt at harmonisere. Her kan bl. a. nævnes fradragsrettens omfang og udøvelse, fritagelser, afgiftsmæssig behandling af små virksomheder og andre særordninger. Selv om det hidtil har vist sig umuligt at opnå virkelige fremskridt på området, må det stå klart, at harmonisering af disse elementer er en nødvendig forudsætning for at kunne garantere en sund konkurrence og en tilstrækkelig ensartet administration af momsen inden for Fællesskabet. Sådanne faktorer er en væsentlig forudsætning for et enkelt og sikkert beskatningssystem. Desuden bør alle de valgmuligheder og fravigelser, det nuværende system giver mulighed for, også tages op til fornyet overvejelse. Kommissionen er imidlertid allerede nu overbevist om, at de forslag, der for øjeblikket ligger på Rådets bord, ikke kan danne grundlag for en kulegravning af alle disse spørgsmål i forbindelse med overgangen til det nye fælles momssystem. Disse forslag vil derfor blive trukket tilbage for at give plads til nye forslag, der specielt tager sigte på indførelsen af det nye momssystem. 2. 3. 2. Ensartet administration Harmoniseringen af satserne og de øvrige elementer i det fælles momssystem vil være et klart skridt fremad. Men samtidig er det uomgængeligt nødvendigt at sikre en fælles fortolkning af lovgivningen. Med henblik herpå agter Kommissionen inden længe at fremlægge forslag om at omdanne Momsudvalget til et forskriftsudvalg og give Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesbestemmelser til de retsakter, Rådet vedtager. Det bør desuden også overvejes, hvilken strategi der skal følges, både hvad angår retsaktstypen (direktiv/forordning) og i relation til beslutningsprocessen (enstemmig hed/kvalificeret flertal), for at nå frem til et virkeligt fælles og ensartet virkende momssystem. 19 2. 3. 3. Modernisering af den nugældende ordning På en lang række områder mærkes allerede i dag et behov for at tage det system, der blev fastlagt i TO'erne, op til fornyet overvejelse, hvad enten der er tale om de områder, der er undtaget fra beskatning (offentlig virksomhed, holdingselskaber mv. ) eller om fritagelser gældende for visse aktiviteter af almen interesse (offentlige posttjenester, offentlige radio- og tv-selskaber mv. ) eller for aktiviteter, hvor det er teknisk vanskeligt at opkræve moms (teletjenester, ejendomssektoren, finansielle tjenesteydelser og for sikring mv. ). Desuden bør der tilstræbes skabt bedre overensstemmelse mellem Fællesskabets afgiftsområde og toldområde. Under alle omstændigheder må moderniseringen føre til, at momsens anvendelses område bliver så bredt som muligt. Det vil forudsætte en drøftelse af mulighederne for at udvide dens anvendelsesområde endnu mere ved at begrænse fritagelserne og alle de andre nuværende momsundtagelser. Det vil være nødvendigt at gøre momssystemet så neutralt, enkelt og sikkert som muligt, samtidig med at der tages hensyn til de virkninger, det eventuelt kan få for indtægternes fordeling. Det kan i øvrigt ikke på forhånd udelukkes, at der bliver mulighed for en global nedsættelse af momssatserne, uden at det ændrer noget ved indtægtsniveauet, eller endog for en udligning af virkningerne af en lavere beskatning af lønomkostningerne. Det vil ikke være let at gøre, og det kan kun ske i forståelse med de berørte aktører, men det ville være utænkeligt i det indre marked at lade hånt om de virkninger, som de valg, der træffes angående momsens anvendelsesområde, vil få i relation til neutralitet og konkurrenceevne. 2. 3. 4. Administration, kontrol og opkrævning i det nye system Den betydelige forenkling, det foreslåede nye system vil give, vil også indebære en forenkling af momsens administration på tre planer: o For det første vil såvel afskaffelsen af den hidtidige sondring mellem indenlandske transaktioner og transaktioner inden for Fællesskabet som ophævelsen af undtagelserne mindske de muligheder for afgiftssvig, der for øjeblikket findes. o For det andet vil den omstændighed, at der kun vil findes én momskontrol instans, åbne mulighed for et bedre tilsyn med virksomheden og dermed en mere effektiv kontrol. o For det tredje vil afskaffelsen af momsfrie varebevægelser i samhandelen mellem medlemsstaterne eliminere den vigtigste kilde til momssvindel i samhandelen inden for Fællesskabet, som nævnt under punkt 1. 5. ovenfor. Dette vil altsammen mindske myndighedernes administrative byrder og give dem mulighed for at sætte ressourcerne ind dér, hvor der er mest brug for dem. 20 Denne forenkling er imidlertid ikke kun en fordel for myndighederne, men vil også komme de momspligtige personer til gode. Når momsforenklingen mindsker myndig hedernes administrative byrder, må alle de forpligtelser, der påhviler de momspligtige, personer også tages op til fornyet overvejelse. Deres nuværende forpligtelser blev indført af hensyn til kontrol og opkrævning under det nugældende komplekse system. Ved indførelsen af et mere enkelt system må der ses nærmere på hver enkelt af disse forpligtelser og tages stilling til, om den stadig har en berettigelse. I den forbindelse må der også tages hensyn til, hvad de momspligtige personer med rimelighed kan forvente af afgiftsmyndighederne (som også har pligter over for de momspligtige). Enhver momspligtig person må i det mindste have ret til at blive grundigt informeret om sine forpligtelser, få pålagt moms korrekt og retfærdigt og ikke få sin erhvervsvirksomhed forstyrret. Det er også i afgiftsmyndighedernes interesse, at disse grundlæggende forpligtelser overholdes. Ved at overholde disse forpligtelser opmuntrer myndighederne også de momspligtige personer til frivilligt at overholde deres forpligtelser, hvilket gør det muligt at få frigjort ressourcer, som kan koncentreres om problemtilfældene. De momspligtige personers rettigheder (eller myndighedernes forpligtelser) bør på en eller anden måde nedfældes i Fællesskabslovgivningen. Hvis relationerne mellem den momspligtige person og myndigheden betragtes som et samlet hele - hvilket de bør - må myndighedernes forpligtelser over for de momspligtige personer og de momspligtige personers forpligtelser over for myndighederne også anskues under ét. Denne nyvurdering af det berettigede i disse forpligtelser set ud fra de byrder, der pålægges virksomhederne, hænger nøje sammen med fastlæggelsen af, hvilket mindste mål af forpligtelser det er nødvendigt at pålægge de momspligtige personer. Det nye system har desuden to vigtige konsekvenser for momsadministrationen: kollektivt ansvar og større vægt på samarbejde. Kollektivt ansvar I det nuværende system har hver enkelt medlemsstat ansvaret for administrationen, kontrollen og opkrævningen af momsen, der direkte tilflyder landets egen statskasse. Hver medlemsstat giver derfor sig selv de beføjelser og ressourcer, den finder nødvendige hertil. Det er klart, at ingen medlemsstat vil kunne undgå at samarbejde med de andre medlemsstater, således som det også foreskrives i Fællesskabslovgivningen. Men hovedansvaret for en effektiv administration af momsen i alle dens aspekter påhviler den enkelte medlemsstat. I det foreslåede system vil dette individuelle ansvar blive erstattet af et kollektivt ansvar. Alle medlemsstaterne får et kollektivt ansvar for de globale momsindtægter, der tilfalder dem som følge af det forbrug, der finder sted i deres land. Hvor effektivt den enkelte medlemsstat administrerer, kontrollerer og opkræver momsen, vil få direkte indflydelse på alle de andre medlemsstaters statsbudgetter. 21 Overgangen fra individuelt til kollektivt ansvar forudsætter imidlertid gensidig tillid mellem medlemsstaterne. Hvis hver medlemsstat er direkte afhængig af de andres handlinger, må den også kunne føle sig sikker på, at de andre varetager disse kollektive opgaver effektivt. Den gensidige tillid mellem medlemsstaterne må skabes på tre niveauer: beføjel serne, opgaverne og gennemførelsen. o Hver medlemsstat må kunne være sikker på, at alle de andre medlemsstater har de fornødne kontrol- og opkrævningsbeføjelser på det nationale plan. Det inde bærer, at de momspligtige personer må have et fælles mindstemål af fælles forpligtelser - det gælder specielt med hensyn til regnskabs- og oplysningspligt, der så vidt muligt må svare til almindelig praksis. Det bør defineres, hvad der skal forstås ved et "mindstemål". Ved fastlæggelsen af dette mindstemål er det imidlertid også vigtigt at værne om indtægterne og sikre, at de virksomheder, der overholder lovgivningen, ikke kommer til at lide under illoyal konkurrence fra virksomheder, der ikke overholder den. Det må i særdeleshed sikres, at kriminelle organisationer ikke kan udnytte forskellene mellem medlemsstaterne til at opnå ulovlige gevinster til skade for de lovlydige virksomheder. Dette mindstemål må således defineres under hensyn til nødvendigheden af at sikre, at der findes tilstrækkelige midler til at afsløre og skride ind over for afgiftssvig og afgiftsunddragelse. Sådanne foranstaltninger bør gælde på ensartet vis overalt i Fælles skabet, således at svindlerne ikke kan udnytte væsentlige forskelle i den indsats, der gøres for at bekæmpe svig. Som nævnt ovenfor, må overvejelserne omkring disse spørgsmål foregå i snæver sammenhæng med vurderingen af de forpligtelser, der bør påhvile de momspligtige personer. o Hver medlemsstat må kunne have sikkerhed for eksistensen af et tilstrækkeligt mindstemål af fælles kontrol- og opkrævningsforanstaltninger. Hvad der skal forstås hermed, må også defineres nærmere. o Endelig må hver medlemsstat have sikkerhed for, at den måde, hvorpå disse opgaver varetages, opfylder bestemte kvalitative fællesnormer. For at sikre denne kvalitet i varetagelsen af disse opgaver må der nødvendigvis være gennemsigtighed omkring den måde, hvorpå de enkelte medlemsstater udfører dem. De forvaltningssystemer og -værktøjer, medlemsstaterne benytter til at kontrollere, hvor effektivt deres egne regionale og lokale administrationer fungerer (resultatindikatorer og statistikker), bør derfor også anvendes på Fællesskabsplan. Hovedansvaret for denne kontrol må ligge hos Kommissionen med bistand fra et rådgivende udvalg bestående af repræsentanter for medlemsstaterne. Dernæst må varetagelsen af disse opgaver i hver medlemsstat vurderes i forhold til de fastlagte normer. Hvis det af vurderingen fremgår, at disse normer ikke er opfyldt, med den deraf følgende risiko for alle medlemsstaternes momsindtægter, bør disse tab udlignes via mekanismen med makroøkonomisk omfordeling af momsindtægterne. 22 Større vægt på samarbejde Det administrative samarbejde får en mere fremtrædende rolle at spille under det nye system. Selv om alle transaktioner i momsmæssig henseende finder sted i registrerings- landet, kan det være, at de rent "fysisk" gennemføres i en anden medlemsstat. For at registreringslandet skal kunne føre kontrol med alle transaktionens aspekter, må også det fysiske aspekt kontrolleres. Det forudsætter et tæt samarbejde mellem registre ringslandet og det land, hvor transaktionen rent fysisk gennemføres. Det vil med andre ord være nødvendigt at få etableret et samarbejde mellem medlemsstaterne, der mindst svarer til det, der for øjeblikket foregår mellem forskellige administrative myndigheder i hvert enkelt land. Det nye kollektive ansvar vil virke som et vigtigt incitament for medlemsstaterne til at få dette samarbejde sat i værk. Hver medlemsstat vil i øvrigt have samme økonomiske interesse i at samarbejde frem for blot at koncentrere sig om sin egen administration. Desuden vil kontrollen og vurderingen af resultaterne i de enkelte medlemsstater også skulle omfatte spørgsmålet om, hvor godt de samarbejder. Der er imidlertid behov for initiativer på tre andre områder. For det første er der behov for en gennemgribende reform af de nuværende retlige rammer om den gensidige bistand og det administrative samarbejde. Det indebærer bl. a. en skærpelse af samarbejdsforpligtelserne og udtrykkelige bestemmelser om kontrol med resultaterne af dette samarbejde. Det er desuden nødvendigt at styrke samarbejdet om efterforskning og bekæmpelse af svindel og at sikre, at de strafferetlige sanktioner, der anvendes i medlemsstaterne, tilgodeser det nye system. Der er i særdeleshed behov for et indgående samarbejde mellem retsinstanserne i de enkelte lande. For det andet vil momskontrollen og momsopkrævningen under det nye system kræve fælles kontrolmetoder. Dette er nødvendigt for, at kontrol og opkrævning kan foregå lige så effektivt i en medlemsstat, hvor kun de fysiske aspekter ved en transaktion gennemføres, som i registreringslandet. Der blev allerede under overgangsordningen gjort forsøg på at udvikle sådanne kontrolmetoder. Desuden er det også nødvendigt at indføre nye samarbejdsværktøjer og -metoder. I den forbindelse skal infrastrukturerne og erfaringerne fra overgangsordningen, bl. a. momsinformationssystemet (VIES), spille en vigtig rolle. For det tredje må der inden for de nationale momsadministrationer skabes en ny samarbejdsånd baseret på en langt større gensidig forståelse og tillid. Før det nye systems iværksættes et program til fremme af denne samarbejdsånd på basis af de hidtidige erfaringer. ikrafttrædelse må der 23 HI. KONKLUSION: KOMMISSIONENS FORSLAG TIL ARBEJDSPRO GRAM Overgangsordningen indgiver medlemsstaterne den illusion, at de har bevaret deres fulde suverænitet med hensyn til fastlæggelsen af deres indtægter og den måde, momsen skal fungere på. Realiteten er, at systemets komplekse og subjektive karakter, dets manglende evne til at imødekomme nye økonomiske udfordringer og den divergerende måde, hvorpå systemet administreres, bidrager til at hæmme virksom hedernes konkurrenceevne, uden at give medlemsstaterne garanti for at få de indtægter, som de har krav på. Den ordning, Kommissionen foreslår, indebærer en samlet omlægning af det fælles momssystem og vil få gennemgribende konsekvenser for Fællesskabet i dets helhed og for hver enkelt medlemsstat. Den kræver, at medlemsstaterne går i gang med at harmonisere lovgivningerne i en grad, som hidtil aldrig har været overvejet foretaget inden for indirekte skatter og heller ikke på momsområdet, for at genskabe den økonomiske effektivitet i momssystemet. Det er ikke muligt at komme uden om at stille sig selv følgende spørgsmål: findes der reelt nogen anden måde at nå de mål, der er sat for det nye fælles momssystem og samtidig undgå de ovennævnte konsekvenser? Kommissionen er nået frem til den konklusion, at det ikke er muligt. Derfor er det ikke til at komme uden om en sådan harmonisering. For hvis de ovenfor beskrevne hovedelementer eller den deraf følgende nødvendige harmonisering opgives, vil det nye fælles momssystem under ingen omstændigheder kunne give sikkerhed for neutralitet og forebyggelse af risikoen for svig og tab af momsprovenu og samtidig repræsentere en grundlæggende forenkling af beskatningssystemet. Det ville få helt katastrofale følger. Ikke alene ville den nye ordning ikke kunne undgå at være behæftet med mange af den nuværende ordnings mangler (f. eks. divergerende administration), men den ville også skabe konkurrencefordrejninger til stor skade for den neutralitet, som netop er en af momsens vigtigste egenskaber. Det kunne få mange virksomheder til at flytte deres økonomiske aktiviteter til de lande, der har den mest favorable beskatningsordning, således at beskatningslandet ikke længere var det samme som forbrugslandet, hvilket ikke kan undgå at få indvirkning på de indtægter, der skal omfordeles mellem medlemsstaterne. Det ville være praktisk taget umuligt at få et system med beskatning i oprindelseslandet til at fungere. Konklusionen er, at det foreslåede momssystem er det eneste, der kan sikre, at det indre marked kan realiseres og fungere ordentligt på dette område og være med til at styrke de europæiske virksomheders konkurrenceevne på verdensplan. 25 Det er imidlertid et meget stort arbejde at få vedtaget alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at overgå til det nye fælles momssystem, som Kommissionen har foreslået for at imødekomme de krav, der stilles på et ægte indre marked. I den sammenhæng, og i betragtning af det arbejde, der endnu står tilbage, vil det ikke være rimeligt på én gang og med en samlet forslagspakke at forsøge at løse både de øjeblikkelige problemer, som kræver en hurtig løsning, der er afpasset efter de nuværende realiteter (f. eks. beskatningsordningen for teletjenester), og gennemføre de andre bestemmelser, der skal til for hurtigt at få indført et regulært fælles momssystem baseret på beskatning i oprindelseslandet. Kommissionen har derfor valgt at opstille et arbejdsprogram med en tidsplan over forslag, der progressivt og gradvis kan føre frem til et fælles momssystem i det indre marked. Dette arbejdsprogram findes i bilag A. 26 BILAG A - KOMMISSIONENS ARBEJDSPROGRAM 27 1. INDLEDNING Indførelsen af det foreslåede nye fælles momssystem har betydelige konsekvenser for harmoniseringen af medlemsstaternes lovgivning på alle niveauer. Det må dog konstate res, at situationen kun har udviklet sig ganske lidt, siden Kommissionen fremsatte sine første forslag til det indre marked i 1987. Hoveddokumentet har klart vist, at den nuværende situation har negative konsekvenser: for Fællesskabet som helhed, der bremses i sine globale politikker; for medlemsstaterne, der står over for stadig større problemer med at kontrolle re, at afgiften anvendes på tilfredsstillende måde; for virksomhederne, der altid betaler prisen - ikke for et manglende Europa, men for, at der ikke findes noget egentligt fælles momssystem. Da der stadig mangler meget, har Kommissionen valgt at fastsætte følgende arbejds program med en etapevis overgang til det nye fælles momssystem. 29 2. FORSLAG TIL OVERGANGEN TDL DET NYE FÆLLES MOMS SYSTEM: FORELØBIG TIDSPLAN 2. 1. FØRSTE ETAPE Forberedende fase UDGANGEN AF 1996 Forslag, der allerede er forelagt Rådet Kommissionen fremsatte den 20. december 1995 et forslag om • normalsatsen. Dette forslag indeholder en minimumssats på 15% og en maksimumssats på 25%. Der er tale om allerførste etape i tilnærmelsen afsatserne. Det skal vedtages inden den 31. december 1996. Forslag, der endnu ikke er fremsat Kommissionen vil fremsætte et forslag om ændring afMomsudvalgets status. Det har vist sig, at dette rådgivende udvalg har sine begrænsninger. De retningslinjer, det selv med enstemmighed vedtager, er ikke retligt bindende, og aktørerne underrettes ikke systematisk om disse retningslinjer og om de emner, udvalget behandler. Det bør derfor omdannes til et forskriftsudvalg, der gennem udtalelser med kvalificeret flertal bistår Kommissionen med at gennemføre Fællesskabets momsforskrifter i overensstemmelse med artikel 2, procedure III, variant a) i Rådets afgørelse 87/3 73/EØF (den såkaldte komitologiafgørelse). forbedring af reglerne for gensidig bistand ved opkrævning. Dette indgår i fornyelsen af det eksisterende retsgrundlag for samarbejdet. Der er et presserende behov for en fornyelse af retsgrundlaget for opkrævning, da de nuværende regler ikke er tilstrækkelig effektive, ikke engang i forbindelse med overgangsordningen. Ændring af reglerne skal også ske under hensyntagen til de behov, som det nye momssystem vil stille. 30 program for udvikling af en ny samarbejdsånd. Behovet for at skabe en ny samarbejdsånd mellem medlemsstaterne på individuelt plan kræver, at der tages et nyt udgangspunkt med hensyn til såvel programmets omfang som dets mål. Kommissionen vil foreslå et program, der skal danne grundlag for udvikling af de midler og aktiviteter, der er nødvendige for at gøre samarbejdet til en realitet. Samarbejdsånden kan ikke skabes fra den ene dag til den anden, men må søges fremmet som led i forberedelserne til det nye system. 2. 2. ANDEN ETAPE Meddelelse om de grundlæggende valg og arbejdsprogrammet MIDTEN AF 1996: Fremlæggelse af nærværende dokument Kommissionen forelægger Rådet og Europa-Parlamentet: hovedlinjerne i sit planlagte nye fælles momssystem; det arbejdsprogram, den har fastlagt for at nå de således fastsatte mål. 2. 3. TREDJE ETAPE Generelle momsprincipper Første pakke med formelle forslag MIDTEN AF 1997 Kommissionen fremlægger sine forslag hvorledes momssystemet skal karakteristika. for, til hovedprincipperne fungere, og systemets væsentlige Disse forslag, der skal tage hensyn til behovet for modernisering af de nugældende bestemmelser, vedrører: 31 fastlæggelse af afgiftens materielle anvendelsesområde, herunder nøjagtig definition af afgiftspligtige transaktioner (ensartet definition af levering af varer, begrebet præstation af tjenesteydelser, det forhold, at transaktionerne gennemføres mod vederlag mv). Aafgiftens geografiske anvendelsesområde vil blive nærmere fastlagt i fjerde etape; definition af begrebet momspligtig person (hvilket indebærer en revision af offentlige organers momsstatus, følgerne af fritagelse for afgiftspligt mv. ); fastlæggelse aï afgiftsgrundlaget for afgiftspligtige transaktioner; fritagelser: opretholdelse eller afskaffelse og, under alle omstændig heder, harmonisering, konsekvenserne for fradragsretten mv. ; fradragsret: betingelser for rettens opståen og brug, de nærmere procedurer, harmonisering af reglerne om at visse udgifter ikke er fradragsberettigede, pro rata-sats for fradrag (generel pro ratasats, reel udtagelse til en ikke-afgiftspligtig form for virksomhed), dvs. forholdet mellem transaktioner, der giver ret til fradrag, og trans aktioner der ikke giver en sådan ret (fritagne transaktioner eller trans aktioner, der falder uden for anvendelsesområdet). UDGANGEN AF 1997 Kommissionen foreslår • anden etape for tilnærmelse af medlemsstaternes momssatser. 2. 4. FJERDE ETAPE Anvendelsesområde og beskatningssted Anden pakke med formelle forslag Hjørnestenen i forslagene til det nye fælles momssystem bliver en radikal ændring af beskatningsstedets rolle, idet det ikke længere skal tjene til at fastlægge afgiftens geografiske anvendelsesområde eller at fastlægge, hvilken af medlems staterne der skal have tildelt afgiftsprovenuet. 32 MIDTEN AF 1998 Kommissionen fremsætter forslag vedrørende: afgrænsning af momsens geografiske anvendelsesområde; beskatningsstedet for de transaktioner, der falder ind under afgiftens anvendelsesområde; tilrettelæggelse af fællesskabskontrol med afgiftspligtige personer, i Fællesskabet afgiftspligtige der gennemfører (forpligtelser, kontrolmetoder mv. ). transaktioner 2. 5. FEMTE ETAPE Omfordeling af indtægterne mellem medlemsstaterne og færdiggørelse af systemet som helhed Tredje pakke med formelle forslag Da afgiftssystemet ikke længere sikrer fordelingen af indtægterne mellem de forskellige medlemsstater, må der indføres en ad hoc-ordning, som på grundlag af de nødvendige statistiske foranstaltninger, der er taget, skal sikre, at medlems staterne far tildelt de indtægter, der svarer til forbruget på deres territorium. På dette endelige stadium bør det desuden undersøges, om særordningerne bør opretholdes (for små virksomheder, landbrugsbedrifter, brugte genstande, rejse bureauer mv. ), og i givet fald hvilke særlige foranstaltninger der skal træffes eller harmoniseres i medlemsstaterne. Der skal desuden fastsættes foranstaltninger til overgang fra det nuværende afgiftssystem til det nye system med afgiftsbelastning i oprindelseslandet. Endelig skal den harmonisering af momssatserne, der blev påbegyndt i 1995, gå ind i sin endelige fase. UDGANGEN AF 1998 Kommissionen fremsætter forslag vedrørende: en ordning for tildeling af afgiftsprovenuet; særordninger (afskaffelse, harmonisering); overgangsforanstaltninger. 33 MIDTEN AF 1999 Kommissionen fremsætter forslag vedrørende: sidste etape i harmoniseringen afsatserne. 34 ISSN 0254-1459 KOM(96) 328 endelig udg. DOKUMENTER DA 09 10 Katalognummer : CB-CO-96-353-DA-C ISBN 92-78-06893-4 Konteret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg