title: LIVRO BRANCO - UMA ESTRATÉGIA PARA A REVITALIZAÇÃO DOS CAMINHOS-DE-FERRO EUROPEUS

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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS * ir ir ir** a ir ir Bruxelas, 30. 07. 1996 COM(96)421 final LIVRO BRANCO UMA ESTRATÉGIA PARA A REVITALIZAÇÃO DOS CAMINHOS-DE-FERRO EUROPEUS (apresentado pela Comissão) INDICE Resumo Capítulo I - Um novo tipo de caminho-de-ferro Capítulo II - A origem dos problemas Capítulo III - Situação financeira Capítulo IV - Introdução das forças de mercado Capítulo V - Serviço público no transporte ferroviário Capítulo VI - Integração dos sistemas nacionais Capítulo VII - Aspectos sociais Capítulo VIII - Síntese e calendário de acção 6 8 12 17 26 29 38 41 RESUMO UMA ESTRATÉGIA PARA A REVITALIZAÇÃO DOS CAMINHOS-DE-FERRO EUROPEUS Os caminhos-de-ferro poderiam contribuir de modo importante para garantir a mobilidade no próximo século. No entanto, embora se assista ao aumento das preocupações com os efeitos negativos dos transportes, a quota de mercado dos caminhos-de-ferro continua a diminuir. A principal justificação para este facto é o descontentamento que se faz sentir em relação ao preço e à qualidade do transporte ferroviário, apesar dos exemplos encorajantes de novos serviços. Os caminhos-de-ferro são vistos como incapazes de responder às mudanças do mercado ou às necessidades dos consumidores da mesma maneira que os outros modos de transporte. Efectivamente, de um modo geral, os caminhos-de-ferro têm estado isolados das forças de mercado. Os Governos são parcialmente responsáveis na medida em que, frequentemente, não permitiram uma gestão suficientemente independente e impuseram obrigações sem compensação integral dos custos implicados; além disso, não estabeleceram objectivos financeiros bem definidos, mas subvencionaram perdas e permitiram que as dívidas se acumulassem. Os caminhos-de-ferro nunca tiveram de tomar decisões difíceis, o que não os preparou correctamente para enfrentar o seu futuro a longo prazo. É necessário um novo tipo de caminho-de-ferro. As empresas ferroviárias deverão ser, em primeiro lugar, empresas com gestão independente e com liberdade para explorar as oportunidades, mas que possam igualmente ser responsabilizadas pelos seus insucessos. Para que isto possa acontecer é necessária uma situação financeira sã, livre dos encargos herdados do passado. Este novo tipo de caminho-de-ferro deve estar adequadamente exposto às forças de mercado e aberto a uma maior participação do sector privado. Uma divisão clara de responsabilidades entre o Estado e os caminhos-de-ferro, em particular no respeitante aos serviços públicos, e o estabelecimento de uma parceria entre a Comunidade, os Estados-Membros, os caminhos-de-ferro e o seu pessoal são condições necessárias à criação deste novo tipo de caminho-de-ferro. No âmbito desta iniciativa, impõe-se que a Comissão actue urgentemente nos seguintes domínios: Situação Financeira Os Estados-Membros devem cumprir as suas obrigações para libertar os caminhos-de-ferro de dívidas e melhorar a sua situação financeira; a Comissão informará sobre a evolução deste processo. Os Estados-Membros são igualmente responsáveis pela criação de uma base financeira sã, impondo a existência de programas de reestruturação como condição à concessão de auxílios. A Comissão aplicará a legislação comunitária sobre auxílios estatais de modo a permitir que os caminhos-de-ferro evoluam progressivamente para uma situação de viabilidade económica. Forças de mercado O alargamento dos direitos de acesso à infra-estrutura permitiria o acesso de novas empresas ferroviárias ao mercado. No ano passado, a Comissão apresentou uma proposta no sentido de permitir o livre acesso a todos os serviços de transporte de mercadorias e de transporte internacional de passageiros. Esta proposta é um elemento fundamental da estratégia de revitalização dos caminhos-de-ferro, sendo assim essencial que seja rapidamente adoptada. Para assegurar a efectividade dos direitos de acesso, propõe-se a separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte, que deverão formar duas unidades distintas. Torna-se agora urgente melhorar as condições em que se efectua o transporte internacional de mercadorias, pelo que a Comissão irá promover a criação de "freeways" ferroviários transeuropeus, com livre acesso e acordos simplificados. As forças de mercado também deverão ser introduzidas a nível do transporte interno de passageiros, devendo este processo respeitar as vantagens da rede e reforçar a prestação de serviços públicos. Consequentemente, a Comissão irá estudar as melhores soluções práticas para introdução das forças de mercado, apresentando em seguinte as suas propostas. Serviços públicos A Comissão é muito favorável à melhoria dos transportes públicos. A legislação comunitária reconhece claramente o direito legítimo do Estado a assegurar a prestação de serviços públicos no sector dos transportes. Verifica-se, contudo, um grande descontentamento em relação a estes serviços, sendo necessário melhorar a sua qualidade e rentabilidade, para o que é fundamental uma clara definição das responsabilidades. A Comissão irá propor a generalização de contratos de serviços públicos entre o Estado e as entidades exploradoras dos serviços de transporte e, tal como no caso do transporte interno de passageiros, começará por estudar as questões de ordem prática relativas à introdução das forças de mercado, apresentando a seu tempo as propostas necessárias. Integração dos sistemas nacionais Os caminhos-de-ferro desenvolveram-se em linhas nacionais, o que se traduziu em dificuldades de funcionamento para além das próprias fronteiras, no planeamento inadequado de infra-estruturas e na fragmentação dos fornecedores e das actividades de investigação. Embora tenham sido realizados alguns progressos, ainda falta muito para concluir a integração. Neste sentido, a Comissão propõe medidas para promover interoperabilidade dos caminhos-de-ferro convencionais e para avançar com o processo de harmonização técnica, de modo a contribuir para a criação de um mercado único de equipamento ferroviário e para intensificar as actividade de investigação no domínio ferroviário. Estas medidas são igualmente necessárias para assegurar a participação plena dos caminhos-de-ferro num sistema europeu de transporte intermodal. a 8. Aspectos sociais O pessoal ferroviário está naturalmente preocupado com as consequências da reestruturação a nível do emprego. Trata-se de uma preocupação legítima, embora só a competitividade do sector possa garantir a estabilidade do emprego a longo prazo. Deve notar-se que a ausência de reestruturação implicaria a perda de um grande número de postos de tanto no sector dos caminhos-de-ferro como das indústrias fornecedoras. Deverão ser adoptadas políticas que incluam vastos programas de reciclagem dos trabalhadores excedentários. Estas políticas são, em primeiro lugar, da responsabilidade dos Estados-Membros, mas convém examinar com atenção a possibilidade de uma intervenção do Fundo Social Europeu. trabalho, CAPITULO I - UM NOVO TIPO DE CAMINHO-DE-FERRO 1. 2. 3. 4. 5. A Comissão Europeia é da opinião que os caminhos-de-ferro deveriam desempenhar um papel muito mais importante na resposta aos desafios que a Comunidade tem de enfrentar no sector dos transportes, à medida que o novo século se aproxima. São urgentemente necessárias acções de revitalização do sector, de modo a que este funcione melhor e satisfaça mais as necessidades da sociedade europeia. Para tal, a Europa deverá dispor de um novo tipo de caminho-de-ferro. Todos nós estamos conscientes do aumento do congestionamento, dos problemas ambientais, da poluição sonora causada pelo tráfego e da oposição crescente à construção incontrolada de novas infra-estruturas rodoviárias. Simultaneamente, tanto os cidadãos como a indústria necessitam de um transporte fiável, seguro, barato e rápido. Neste fim de século, é este o maior desafio que temos de enfrentar em matéria de transportes. Um aumento da utilização dos caminhos-de- -ferro em relação à utilização das estradas poderá reduzir de modo significativo o impacto social dos transportes, quer se trate de mercadorias quer de passageiros. É paradoxal que, paralelamente ao aumento de muitos dos problemas que os caminhos-de-ferro poderiam ajudar a resolver, a quota de mercado deste modo de transporte continue a diminuir. Foi neste contexto bem conhecido que a Comissão está a desenvolver a vertente "caminhos-de-ferro" da sua política geral em matéria de transportes. As necessidades da Comunidade podem ser expressas de várias maneiras: por exemplo, os caminhos-de-ferro deveriam ser mais eficientes, mais orientados para o cliente e mais atraentes para o utente, mas igualmente menos dispendiosos, exigindo menos subvenções. O objectivo deverá ser o de tornar a utilização dos caminhos-de-ferro tão interessante quanto a dos outros modos de transporte. A Comissão acredita que a introdução das forças de mercado constitui o melhor meio para criar um caminho-de-ferro capaz de competir com outros modos de transporte. Contudo, isto deverá ser feito de forma a reforçar o papel fundamental dos caminhos-de-ferro enquanto fornecedores de serviços públicos, para assegurar uma mobilidade adequada para todos. Este processo vai exigir esforços de todas as partes interessadas, implicando que a Comunidade e os Estados-Membros ofereçam o enquadramento necessário e que os próprios caminhos-de-ferro melhorem substancialmente os seus serviços e se tornem mais eficientes. Actualmente, muitas empresas ferroviárias estão quase totalmente isoladas das forças de mercado. Quando os comboios não são utilizados, circulam mais vazios e o Estado compensa as perdas. No futuro, os caminhos-de-ferro deverão ter um comportamento muito mais próximo do das empresas normais, que se esforçam por satisfazer as exigências dos seus clientes sabendo que se não o conseguirem, alguém o fará, e que perderão assim a sua parte do mercado. É esta a mudança fundamental que tem de ser alcançada e cujas consequências poderão ser enormes para o sector dos transportes. Se todas as partes implicadas agirem conjuntamente para criar a conjuntura adequada, os caminhos-de-ferro ficarão em posição de responder às oportunidades do mercado e de melhorar o seu comportamento de diversas maneiras. Para tal, é necessário um enquadramento que apoie as iniciativas e permita responder criativamente às oportunidades do mercado. Os métodos empregues irão variar e as decisões competem aos responsáveis pela gestão das empresas, mas os resultados serão caminhos-de-ferro mais eficientes e produtivos. Algumas das empresas poderão concentrar-se inteiramente na sua actividade central de exploração dos comboios; outras poderão optar pela participação em parcerias, por exemplo, com transportadoras rodoviárias ou com empresas de logística, oferecendo serviços intermodais porta-a-porta. Algumas poderão funcionar a nível europeu, oferecendo serviços de transporte sem descontinuidades, enquanto outras se concentrarão na prestação de serviços a nível local. Não obstante, se os caminhos-de-ferro querem sobreviver, devem concentrar-se nas exigências dos seus clientes e no modo como estas poderão ser satisfeitas. A introdução de serviços de vaivém regulares e eficientes em trajectos transfronteiriços constitui um exemplo desta evolução, que, de um modo geral, fez com que o transporte de quantidades significativas de mercadorias, normalmente feito por estrada, se passasse a fazer por caminho-de-ferro. Um certo número de factores aponta para o aparecimento de novas possibilidades de desenvolvimento dos caminhos-de-ferro, nomeadamente, o alargamento da Comunidade aos países da Europa Central e Oriental, que representa uma oportunidade considerável para a sua expansão. Nos finais da década de noventa, muitos destes países ainda possuem redes ferroviárias importantes, oferecendo possibilidades de entrega e carregamento de mercadorias. Este factor, em conjunção com a consolidação do mercado único, poderá levar a um aumento das distâncias cobertas, tornando o transporte por caminho-de-ferro mais atraente. O tráfego transalpino constitui um dos maiores desafios que a Comunidade e os seus vizinhos deverão enfrentar. O alargamento da Comunidade teve um grande impacto nos fluxos de tráfego que atravessam esta barreira natural entre a Europa Setentrional e a Europa Meridional. O aumento das trocas comerciais coloca o limitado número de trajectos que atravessam os Alpes sob uma pressão crescente. Esta região é especialmente sensível aos efeitos da poluição e uma estratégia global para a resolução dos seus problemas passaria, provavelmente, pela atribuição de um papel mais importante aos caminhos-de-ferro no que diz respeito ao tráfego de trânsito. Em resumo, o caminho-de-ferro possui características que poderão fazer com que se torne um modo de transporte cada vez mais interessante para a Europa. Nas últimas décadas, perdeu importância e não se conseguiu adaptar suficientemente aos mercados em mudança. Actualmente, existem muitas possibilidades de melhorar e desenvolver serviços, sendo ainda possível que surjam novas oportunidades. Para responder a estes desafios, a Comunidade necessita de um novo tipo de caminho-de-ferro. O objectivo da Comissão ao apresentar as propostas incluídas neste Livro Branco é o de criar as condições a nível comunitário para as principais adaptações necessárias. CAPITULO II - A ORIGEM DOS PROBLEMAS O declínio dos caminhos-de-ferro 10. O transporte ferroviário começou a desenvolver-se na primeira metade do século dezanove. No princípio do século vinte, era o modo de transporte principal. O aparecimento de veículos equipados com motores de combustão interna começou, pouco a pouco, a ameaçar esta posição dominante. A partir do fim da segunda guerra mundial, o papel desempenhado pelos caminhos-de-ferro no mercado dos transportes entrou em declínio constante. Agora, nos últimos anos do século vinte, a quota dos caminhos-de-ferro não ultrapassa os 6% do mercado do transporte de passageiros e os 16% do mercado do transporte de mercadorias. 11. Entre 1970 e 1994, o transporte ferroviário de passageiros aumentou em 25%, passando de 216 mil milhões de passageiros/quilómetro/ano para cerca de 270 mil milhões de passageiros/quilómetro/ano. No entanto, no mesmo intervalo de tempo, o mercado global duplicou e a utilização de veículos particulares aumentou em 120%. Ainda neste período, o transporte ferroviário de mercadorias perdeu metade da sua parte do mercado, diminuindo de 283 mil milhões de toneladas/quilómetro para 220 mil milhões de toneladas/quilómetro, enquanto que o transporte rodoviário de mercadorias aumentou quase 150%. É claro que estes valores só traduzem uma parte da situação real, pois o caminho-de-ferro desempenha um papel principal em algumas áreas e não é competitivo noutras; além disso, as tendências recentemente verificadas nos Estados-Membros são, em grande medida, divergentes. O Anexo 2 dá uma visão global da evolução do caminho-de-ferro e da sua quota do mercado dos transportes durante as últimas décadas. 12. Onde nos leva esta evolução geral? Se se extrapolarem as tendências actuais, nos próximos anos a quota dos caminhos-de-ferro do mercado do transporte de passageiros diminuiria de 6% para 4%, embora os valores absolutos pudessem aumentar ligeiramente. A quota dos caminhos-de-ferro do mercado do transporte de mercadorias desceria de 16% para 9%, mantendo-se os volumes aproximadamente os mesmos. Além disso, é necessário ver estas reduções das quotas do mercado à luz de previsões que apontam para um aumento de 40% no transporte de passageiros e de 30% no transporte de mercadorias, durante o mesmo período. Na realidade, não se pode excluir a possibilidade de uma redução ainda mais acentuada, já que os fluxos decrescentes podem despoletar um círculo vicioso. Isto significa que existe uma possibilidade real de que os caminhos-de-ferro possam desaparecer completamente de grandes segmentos do mercado do transporte de mercadorias. 13. Embora não passem de exemplos, estes valores não deixam de ser alarmantes, sugerindo grandes aumentos do congestionamento, da poluição e, possivelmente, dos acidentes; sugerem igualmente que as estradas serão cada vez mais utilizadas, incluindo, ao contrário do que seria desejável, para o transporte de materiais muito perigosos. Isto não equivale a dizer que os caminhos-de-ferro podem resolver todos os problemas no domínio dos transportes. As empresas ferroviárias não podem competir em alguns mercados do transporte, sendo claro que a tem uma capacidade limitada. Apesar disso, o infra-estrutura ferroviária transporte ferroviário pode contribuir de modo efectivo para uma mobilidade sustentável, o que não irá acontecer caso as tendências actuais se mantenham. 14. Os transportes ferroviários correm o risco de entrar num círculo vicioso, se é que já não o fizeram. As reduções em matéria de serviços levam a diminuições dos fluxos do tráfego, tanto directa como indirectamente, devido à perda de benefícios da rede. Por exemplo, os cortes nos serviços regionais podem reduzir os fluxos de tráfego nas linhas principais, o que, por sua vez, irá aumentar os custos para o resto do tráfego. Este efeito será forte no transporte ferroviário, pois trata-se de um sector de capital intensivo, com um nível elevado de custos fixos. O resultado será uma espiral contínua de aumento dos preços, de diminuição do tráfego e de perdas compensadas por subvenções ou por empréstimos. As pressões exercidas sobre os orçamentos nacionais limitarão cada vez mais subvenção. Presentemente, muitos Estados-Membros hesitam mais do que dantes em financiar as perdas das suas empresas de caminho-de-ferro. as possibilidades de 15. O resultado poderá traduzir-se em cortes substanciais nos serviços e no encerramento de uma grande parte da rede, com consequências desastrosas tanto para o sector ferroviário como para as indústrias fornecedoras. As empresas de caminho-de-ferro empregam directamente cerca de 1,05 milhões de pessoas (1994) em todo o território comunitário, e o encerramento de grandes partes da rede levaria à perda de um grande número de postos de trabalho. Os efeitos sobre as indústrias fornecedoras seriam semelhantes, devido ao desaparecimento de grandes mercados. Causas do declínio 16. Existem várias razões que podem explicar o declínio do sector ferroviário durante os últimos cinquenta anos. A mais importante talvez seja o aparecimento de novos modos de transporte mais flexíveis e menos dispendiosos: autocarros, camiões, e veículos particulares. Os cidadãos e as empresas começaram a utilizar cada vez mais o transporte rodoviário, o que levou à construção de redes rodoviárias. Simultaneamente, as indústrias pesadas tradicionais cujos produtos eram transportados por via férrea perderam importância. Oferecendo serviços frequentemente considerados como muito pouco flexíveis, pouco fiáveis e dispendiosos, mesmo nos sectores em que poderiam ser competitivos, os caminhos-de-ferro não encontraram novos mercados de transporte de mercadorias para compensar estas perdas. 17. À medida que o transporte rodoviário se tornou menos dispendioso e a sua eficiência aumentou, o facto de, frequentemente, o preço do transporte não reflectir de modo suficiente todos os custos começou a assumir uma importância crescente. Os preços pagos por cada utente não reflectem adequadamente os custos externos, por exemplo, os resultantes do congestionamento, da poluição e dos acidentes. Estes custos são frequentemente mais elevados para o transporte rodoviário do que para os outros modos de transporte. As condições da concorrência favorecem assim o transporte rodoviário em detrimento de modos mais foi discutida mais pormenorizadamente no Livro Verde da Comissão "Para uma formação correcta respeitadores do ambiente. Esta questão e eficiente dos preços dos transportes"1. Embora constitua um aspecto importante, é uma ilusão pensar que a inclusão dos custos externos dos transportes na tarifação seria, por si só, capaz de conduzir ao ressurgimento do interesse pelo caminho-de-ferro. O custo é certamente um elemento que se tem em conta aquando da escolha de um modo de transporte, mas existem muitos outros como, por exemplo, a velocidade, a fiabilidade e a flexibilidade do serviço. 18. Os caminhos-de-ferro perderam terreno, inclusive num mercado em que deveriam ocupar uma posição importante: o transporte de mercadorias de longa distância. Entre outros factores, o facto de estarem organizados em linhas nacionais pode ajudar a explicar esta situação. Na realidade, não existe um mercado interno de serviços ferroviários ao nível comunitário. Actualmente, o artigo 10° da Directiva 91/440/CEE2, que garante os direitos de acesso à infra-estrutura em todo o território da União Europeia, só se aplica aos agrupamentos internacionais e às empresas que efectuam transportes combinados. Além disso, existe toda uma série de obstáculos legislativos e administrativos. Esta situação impede a concorrência por parte de novas entidades exploradoras e dificulta a organização de serviços internacionais sem descontinuidades. A fiabilidade, a flexibilidade e a velocidade estão na origem do descontentamento dos clientes - em serviços de vaivém principais, entre portos e o interior, frequentemente, a velocidade média não excede os 20 km/hora. A comparação com o transporte rodoviário internacional de mercadorias é elucidativa: as cargas são transportadas em veículos que atravessam facilmente as fronteiras e são frequentemente entregues ao cuidado de uma única pessoa desde o carregamento até à entrega, o que permite identificar claramente as responsabilidades e obter um serviço de boa qualidade. 19. A gestão dos caminhos-de-ferro é largamente responsável pelo declínio verificado. Os problemas encontrados pelos transportes ferroviários são, contudo, principalmente devidos às relações entre o Estado e as empresas ferroviárias. De um modo geral, os Estados não permitiram que as empresas ferroviárias usufruíssem da liberdade própria de uma empresa comercial. Além de interferirem a nível político com fins imediatos, as autoridades tiveram tendência para exigir a manutenção de serviços não rentáveis. O investimento nos caminhos-de-ferro foi frequentemente inadequado ou mal orientado, constituindo assim um peso para as finanças públicas. Os Governos compensaram as perdas verificadas com subvenções importantes mas sem qualquer objectivo específico, como, por exemplo, o aumento da eficiência. Além disso, os objectivos financeiros eram frequentemente pouco precisos. "Para uma formação correctae eficiente dos preços dos transportes", COM(95)691 de 20. 12. 1995. Directiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários, JO L 237 de 24. 08. 1991. 10 20. Um outro factor na origem deste declínio foi a má adaptação da rede ferroviária a novos modelos de actividade económica e de urbanização e às consequentes mudanças nos fluxos de tráfego. Além de a capacidade e a qualidade das infra—estruturas não responderem adequadamente às novas necessidades, foram mantidas abertas infra-estruturas pouco utilizadas, que se tornaram um peso a nível financeiro. Embora, nestes últimos anos, tenham sido realizados investimentos importantes e outros estejam programados, registaram-se poucos esforços no sentido de melhorar a infra-estrutura ferroviária simultaneamente com a construção da rede rodoviária, o que contribuiu para o agravamento do desequilíbrio entre os dois modos de transporte. Um novo tipo de caminho-de-ferro 21. Para ultrapassar estas debilidades e para explorar futuras oportunidades, a Comunidade necessita de um novo tipo de caminho-de-ferro que deverá ser, em primeiro lugar, uma empresa com gestão independente e dispondo de recursos que lhe permitam competir, liberta dos encargos herdados do passado. As forças de mercado devem ser introduzidas de modo adequado e a divisão das responsabilidades entre o Estado e os caminhos-de-ferro deverá ser clarificada, nomeadamente no respeitante à prestação de serviços públicos. Os sistemas ferroviários nacionais deverão ser integrados, o que implica grandes esforços da trabalhadores, parte de todos os interessados: responsáveis pela gestão, Estados-Membros e fornecedores. Enquanto parte nesta parceria para a mudança, a Comunidade deverá proporcionar um enquadramento legislativo actualizado e apresentar medidas no sentido da integração dos sistemas nacionais a nível europeu. Consequentemente, a própria Comunidade deverá agir em cinco domínios principais: finanças, introdução das forças de mercado, integração dos sistemas nacionais e política social. As suas ideias e propostas são apresentadas nos cinco capítulos que se seguem. 11 CAPITULO III - SITUAÇÃO FINANCEIRA Problemas de longa data 22. Uma situação financeira sã é indispensável à transformação das empresas ferroviárias, constituindo uma condição essencial para uma gestão independente e dinâmica, tal como é claramente reconhecido pela Directiva 91/440/CEE relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários. Mesmo se toda a conjuntura fosse favorável aos caminhos-de-ferro, a organização financeira tradicional destas empresas teria, de qualquer modo, acelerado o seu declínio. O auxílio estatal compensou os défices mas não se concentrou em objectivos definidos. Os objectivos financeiros eram obscuros e não existiam incentivos à gestão; as pressões comerciais não conduziram ao controlo dos défices e dos empréstimos, tal como deveria ter acontecido. A repartição dos custos e das receitas foi inadequada, sendo muitas vezes difícil dizer se um determinado serviço tinha tido receitas positivas ou negativas. Os investimentos, embora realizados a grande escala, raramente satisfaziam as necessidades das empresas, representando uma drenagem financeira permanente. Os empréstimos estavam geralmente sujeitos a limites aplicáveis a empréstimos do sector público, mas, paradoxalmente, eram muitas vezes menos condicionados à solvabilidade do beneficiário. 23. Ao mesmo tempo, de maneira directa ou indirecta, o Estado impunha obrigações sem necessariamente as definir de modo claro ou compensar os caminhos-de-ferro integral e directamente pela prestação deste tipo de serviços. A maior parte destas obrigações diziam respeito a serviços de transporte de interesse público; outras tinham objectivos mais gerais, como por exemplo, o emprego, a segurança social e o desenvolvimento regional. Esperava-se igualmente que os caminhos-de-ferro se dirigissem a fornecedores nacionais para comprar o seu equipamento e não a um mercado mais alargado, o que aumentava consideravelmente os custos. Não obstante, realizaram-se alguns progressos no sentido de uma maior clarificação das responsabilidades financeiras do Estado e dos caminhos-de-ferro. A Comunidade estabeleceu um conjunto de legislação relativo às finanças dos caminhos-de-ferro3 e alguns Estados-Membros desenvolveram grandes esforços para clarificar e melhorar a situação financeira destas empresas. Apesar disso, a organização financeira de uma parte importante do transporte ferroviário ainda é bastante confusa e constitui um sério obstáculo ao melhoramento dos serviços e ao aumento da eficiência. 3 Directiva 91/440/CEE do Conselho, acima referida. Regulamento (CEE) n° 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969 (JO L 156 de 28. 06. 1969), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n° 1893/91 do Conselho, de 20 de Junho de 1991 (JO L 169 de 29. 06. 1991), relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável. Regulamento (CEE) n° 1192/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo às regras comuns para a normalização de contas das empresas de caminho-de-ferro (JO L 156 de 28. 06. 1969). Regulamento (CEE) n° 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (JO L 130 de 15. 06. 1970). 12 Tendências recentes 24. 25. É interessante considerar algumas tendências recentes, embora os indicadores gerais escondam grandes disparidades de desempenho. No respeitante às receitas, tanto as provenientes do transporte de passageiros como as provenientes do transporte de mercadorias diminuíram constantemente ao longo de um grande período. Esta diminuição resulta do declínio do transporte de mercadorias e da estagnação do tráfego de passageiros, devendo-se igualmente à redução drástica dos rendimentos, ou seja, das receitas por passageiro ou tonelada por quilómetro. As receitas de bilheteira representam actualmente cerca de 65% do total das receitas de exploração. Como era de prever, as subvenções à exploração aumentaram, embora mostrem uma tendência para diminuir nos últimos anos. Durante a década de oitenta, os custos com o pessoal diminuíram enquanto proporção dos custos de exploração, mas, a partir de 1990, começaram a aumentar, representando actualmente 63% do total dos custos de exploração. Embora se tenha verificado uma redução significativa do número de trabalhadores, o seu efeito foi anulado pelo aumento do custo por trabalhador. Verifica-se também que os caminhos-de-ferro são cada vez mais um sector de capital intensivo. Em meados da década de oitenta, duas unidades de capital geravam uma unidade de produção; em 1994, para obter o mesmo resultado, são necessárias mais de três unidades de capital. Para o compensar, aumentou-se o capital base dos caminhos-de-ferro. As dívidas dos caminhos-de-ferro aumentaram significativamente durante a primeira metade da década de noventa, embora em relação ao capital total o seu valor tenha diminuído devido às injecções de fundos efectuadas pelos Governos. Paralelamente ao aumento geral da dívida, as taxas de juro aumentaram em cerca de 15% em relação às receitas de exploração, contribuindo para as perdas. Princípios básicos 26. Para que os caminhos-de-ferro possam expandir-se, são fundamentais objectivos claros e uma repartição correcta das responsabilidades entre o Estado e as empresas. Para que a sua reestruturação seja bem sucedida, devem ser libertos do peso das dívidas do passado. Os caminhos-de-ferro devem possuir uma estrutura financeira que permita uma gestão eficiente e independente, a exemplo do que acontece em outros sectores, devendo igualmente assumir uma parte muito maior das responsabilidades relativas à sua situação financeira. As finanças dos caminhos-de-ferro devem ser organizadas de acordo com três princípios básicos: os Estados-Membros devem resolver os problemas financeiros do passado; a exploração dos caminhos-de-ferro deve ser feita numa base comercial; os Estados-Membros devem pagar aos caminhos-de-ferro uma plena compensação pelos serviços públicos prestados e os custos sociais excepcionais. Com a excepção deste tipo de compensação e do apoio ao investimento em infra-estruturas específicas (ver ponto 31), os caminhos-de-ferro devem financiar o seu funcionamento sem intervenção do Estado. 13 27. Estes princípios decorrem da legislação comunitária sobre financiamento dos caminhos-de-ferro (ver ponto 23). Aplicados rigorosamente e reforçados quando necessário, poderão constituir um quadro adequado para o saneamento financeiro dos caminhos-de-ferro. De qualquer modo, os principais agentes são os Estados e os caminhos-de-ferro. Os primeiros deverão fazer face às suas responsabilidades relativas às dívidas do passado, à criação de uma estrutura adequada para o futuro e à compensação dos serviços que lhe são prestados pelas empresas de caminho-de-ferro. Os segundos deverão reduzir radicalmente os seus custos e melhorar a sua gestão financeira, por exemplo, através da repartição exacta de custos e receitas. Políticas específicas 28. Os caminhos-de-ferro são incapazes de enfrentar os desafios do futuro sob o peso das dívidas herdadas do passado. O Regulamento 1107/70 permite aos Estados-Membros conceder auxílios financeiros com várias finalidades sem notificação prévia, incluindo auxílios destinados ao reembolso de empréstimos. Desde 1 de Janeiro de 1993, data de entrada em vigor da Directiva 91/440/CEE, são de aplicação os artigos 77°, 92° e 93°. Com efeito, esta directiva obriga os Estados-Membros a contribuir para a redução do endividamento até um nível que não entrave uma gestão financeira sã e a realizar o saneamento da respectiva situação financeira. Contudo, não parece que esta obrigação tenha sido cumprida do mesmo modo em toda a Comunidade. A partir de 1997, a Comissão tenciona fornecer informações periódicas sobre o progresso feito pelos Estados-Membros no sentido da redução do endividamento e do saneamento da situação financeira dos caminhos-de-ferro. A Comissão terá então em conta o facto de os Estados-Membros que pretendam obedecer aos critérios de convergência da União Económica e Monetária poderem querer prolongar o prazo de reembolso das dívidas. 29. Os Estados-Membros também têm obrigação de participar no reembolso de dívidas recentes, acumuladas desde 1993. Tal como claramente previsto na Directiva 91/440/CEE, os auxílios estatais com esta finalidade e os destinados a compensar as perdas de exploração estão ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais constantes do Tratado: os Estados-Membros deverão notificar os auxílios à Comissão e obter a sua autorização. A legislação comunitária sobre auxílios estatais não permite que se reduzam ou reembolsem dívidas, injectem capitais ou compensem défices de exploração de modo indefinido e incondicional. Não é esta a via que irá conduzir a situação financeira sã e a um aumento da competitividade. A Comissão só autorizará este tipo de auxílios estatais se forem concedidos em conformidade com o Tratado, nomeadamente com o artigo 92°. Na prática, de acordo com as orientações comunitárias4, uma condição necessária mas não necessariamente suficiente para a autorização dos auxílios é a existência de um programa de reestruturação que permita uma evolução progressiva para uma situação viável num período aceitável. Este tipo de programa deverá estabelecer objectivos claros e apresentar medidas concretas para aumentar Orientaçõescomunitárias relativas aos auxílios estataisde emergênciae à reestruturaçãoconcedidos a empresas em dificuldade (JO C 368 de 23. 12. 1994). 14 30. 31. receitas e diminuir despesas. Se necessário, a Comissão poderá ainda estabelecer regras e orientações mais específicas. Em determinadas condições, a aplicação da legislação relativa aos auxílios estatais não afecta a compensação paga pelos Estados-Membros pela prestação de serviços públicos (ver capítulo V). Se a prestação destes serviços for feita com base em contratos celebrados de modo transparente e não-discriminatório, a compensação que lhes corresponde não é um auxílio estatal mas o pagamento de um serviço de transporte. De qualquer modo, as compensações que não obedecem a estes critérios estão actualmente isentas de notificação (ao abrigo do Regulamento (CEE) n° 1192/69 relativo às regras comuns para a normalização de contas das empresas de caminho-de-ferro) em virtude da legislação relativa aos auxílios estatais. Além disso, também deverão ser pagas compensações por custos sociais excepcionais que afectam exclusivamente as empresas de caminho-de-ferro, tais como reformas antecipadas e subsídios sociais específicos. Estes custos diminuíram desde que este regulamento foi introduzido em 1969. A Comissão avaliará a sua aplicação e pertinência nas circunstâncias actuais. Os Estados-Membros continuam a ser os principais responsáveis pela promoção do desenvolvimento da infra-estrutura ferroviária, verificando-se um interesse crescente pela participação de capitais privados em novos grandes projectos. Embora interessados nas possibilidades que estes representam, os investidores privados receiam frequentemente investir de modo isolado, dado que os benefícios sociais e privados divergem e as receitas são baixas e incertas. Neste contexto, as parcerias entre os sectores público e privado constituem um meio promissor para o financiamento de grandes projectos de infra-estruturas, nomeadamente dos projectos prioritários de RTE adoptados pelo Conselho Europeu de Essen. De um modo geral, a Comissão autoriza investimentos públicos em infra-estruturas na medida em que estes investimentos sejam igualmente acessíveis a todos os interessados em condições não discriminatórias e não falseiem a concorrência. A curto prazo, contanto que estas condições sejam satisfeitas, é legítimo que os Estados financiem investimentos em infra-estruturas ferroviárias como compensação de custos externos não contabilizados no sector rodoviário ou para a concretização de objectivos não ligados aos transportes, tais como o desenvolvimento regional. É, no entanto, verdade que esta prática não resolve obrigatoriamente todos os problemas relacionados com a distorção da concorrência, nomeadamente os resultantes das diferenças existentes a nível das regulamentações aplicadas nos Estados-Membros aos vários modos de transporte. Além disso, a longo prazo, a Comissão é de opinião que os utentes deverão pagar o custo total das infra-estruturas em todos os modos de transporte. A Comissão irá estudar a tarifação dos custos das infra-estruturas de modo a definir novos princípios comuns (ver ponto 51). 15 Resumo das propostas 32. Periodicamente, a partir de 1997, a Comissão informará sobre os realizados pelos Estados-Membros na redução do progressos endividamento e no saneamento da situação financeira. No respeitante às dívidas acumuladas desde 1993 e às perdas actuais, a Comissão só autorizará os auxílios estatais conformes ao Tratado (na prática, que se relacionem com um programa de reestruturação cujo objectivo seja a evolução progressiva para uma situação de viabilidade); a Comissão estabelecerá regras e orientações específicas sempre que necessário. A Comissão avaliará a aplicação da legislação comunitária sobre a normalização contabilística das empresas de caminho-de-ferro e analisará a sua pertinência nas circunstâncias actuais. A Comissão estabelecerá princípios comuns de tarifação que deverão impedir eventuais distorções da concorrência intermodal. 16 CAPITULO IV - INTRODUÇÃO DAS FORÇAS DE MERCADO NO SECTOR DOS CAMINHOS-DE-FERRO 33. A introdução das forças de mercado é um elemento fundamental da estratégia proposta de revitalização do transporte ferroviário, constituindo um incentivo para que gestores e trabalhadores reduzam custos, melhorem a qualidade dos serviços e desenvolvam novos produtos e mercados. Actualmente, de um modo geral, este tipo de incentivos é limitado e raramente se traduz em ganhos financeiros significativos para os caminhos-de-ferro. A melhor maneira de concretizar esta introdução das forças de mercado irá, provavelmente, variar de um sistema ferroviário para outro e evoluir ao longo do tempo, à medida que se processa a integração do mercado ferroviário ao nível europeu. Direitos de acesso no transporte de mercadorias e no transporte internacional de passageiros 34. O sector dos caminhos-de-ferro necessita urgentemente de novos capitais e empresas para revitalizar os seus serviços. O livre acesso às infra-estruturas ferroviárias permitiria o aparecimento de novas entidades exploradoras oferecendo novos e melhores serviços. Esta concorrência incentivaria as entidades exploradoras já estabelecidas a melhorar o seu desempenho, tal como se verificou no caso de outras empresas públicas expostas à concorrência. O livre acesso permitiria igualmente às empresas de transporte desenvolver os serviços necessários numa zona sem fronteiras e encontrar novos mercados. Actualmente, os serviços de transporte ferroviário são, de modo geral, uma soma dos serviços nacionais; é raro que uma única entidade exploradora seja responsável por todo um serviço internacional porta-a-porta ou terminal-a-terminal. Esta fragmentação é especialmente grave no caso do transporte de mercadorias, já que o mercado exige cada vez mais um transporte sem descontinuidades e com apoio logístico integral, o que é oferecido por outros modos de transporte mas não pelos caminhos-de-ferro. 35. O livre acesso é o resultado da aplicação, tardia quando comparada com outros modos de transporte, do princípio da liberdade de prestação de serviços ao sector ferroviário. A Comissão acredita firmemente que se deve aplicar este princípio sempre que tal se justifique, aceitando que o processo seja gradual e tenha em conta as especificidades dos diferentes sectores. No caso dos caminhos-de-ferro, a Comissão deu o primeiro passo com a Directiva 91/440/CEE, relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários. Esta directiva instaurou o direito de acesso de agrupamentos de empresas ferroviárias à prestação de serviços internacionais entre Estados-Membros nos quais as empresas em questão estejam estabelecidas e o direito das empresas que oferecem transporte combinado internacional a exercerem as suas actividades em todo o território europeu. Além disso, em alguns Estados-Membros, a Directiva 91/440/CEE ainda não foi aplicada na sua totalidade (ver Anexo n°l), tendo a Comissão consequentemente dado início a processos por infracção contra seis Estados-Membros. 17 36. Os direitos de acesso instituídos pela Directiva 91/440/CEE tiveram, no entanto, efeitos limitados, devido ao facto de a transposição das directivas complementares de 19955, que clarificam as condições de acesso (concessão de licenças, repartição das capacidades de infra-estrutura e tarifação), só se tornar obrigatória a partir de Junho de 1997 e ao facto de as empresas deverem pertencer a um grupo internacional, excepto nos casos em que fornecem serviços de transporte combinado. Isto significa que, no que diz respeito ao transporte de mercadorias, uma empresa ferroviária não pode, isoladamente, desenvolver uma cadeia completa de transportes integrando trajectos internacionais e nacionais. Além disso, desde 1991, os caminhos-de-ferro continuam a perder partes de mercado, o que faz com que a necessidade de revitalização se continue a sentir com a mesma intensidade. Consequentemente, em Julho de 1995, a Comissão propôs o alargamento dos direitos de acesso a todos os serviços de transporte de mercadorias, nacionais e internacionais, e ao transporte internacional de passageiros, sem que para isso as a empresas tenham que formar um grupo6. De modo geral, estes serviços podem ser explorados numa base comercial, devendo o livre acesso atrair novos capitais e empresas. A Comissão fará pressão para que a sua proposta seja adoptada rapidamente7. "Freeways" ferroviários para o transporte de mercadorias 37. A Comissão está empenhada em atingir rapidamente uma situação em que o acesso aos serviços de transporte de mercadorias seja totalmente livre. Isto livremente as permitirá às empresas comunitárias oportunidades existentes, factor essencial para por termo à diminuição da quota dos caminhos-de-ferro no mercado do transporte de mercadorias. No entanto, até se atingir essa situação, são necessárias medidas provisórias que permitam explorar todo o potencial do transporte ferroviário de mercadorias. A existência de empresas ferroviárias nacionais com diferentes organizações e tipos de procedimentos impediu o desenvolvimento deste tipo de tráfego. Um grupo identificar e explorar Directiva 95/18/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário (JO L 143 de 27. 06. 1995). Directiva 95/19/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995, relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura (JO L 143 de 27. 06. 1995). Comunicação da Comissão sobre o desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários, COM(95)337 final de 19. 07. 1995. Neste contexto, é oportuno relembrar que o aumento da concorrência deve ser encarado no contexto intermodal. Tal como se explica com algum pormenor neste documento, os caminhos-de- ferro podem necessitar de apoio para se reestruturarem e tornarem comercialmente viáveis. Durante algum tempo, para poder competir com outros modos de transporte, é provável que não sejam capazes de assumir todos os custos da infra-estrutura. Contudo, isto não significa que o transporte ferroviário deva ser protegido da concorrência do transporte intermodal. É por esta razão que a Comissão, na sua recente proposta de alteração do Regulamento (CEE) n° 684/92 do Conselho que estabelece regras comuns para os transportes internacionais de passageiros em autocarros, sugere a eliminação da cláusula de salvaguarda segundo a qual os Estados-Membros poderiam proibir um serviço internacional de autocarro caso este afectasse significativamente o serviço ferroviário equivalente. Aliás, tanto quanto é do conhecimento da Comissão, esta salvaguarda nunca foi utilizada. 18 consultivo, formado por entidades exploradoras de caminhos-de-ferro, empresas de transporte e sindicatos, aconselhou a Comissão no sentido da promoção da criação de um certo número de "freeways" ferroviários europeus destinados ao transporte de mercadorias8. Segundo este grupo, a Comissão deveria encorajar os Estados-Membros a seleccionar alguns trajectos promissores, após consulta com os gestores das ferroviárias e as transportadoras. Os gestores de infra-estruturas localizados ao longo de um trajecto abririam, conjunta e simultaneamente, o acesso à determinado infra-estrutura para todos os serviços de transporte de mercadorias, aumentando a prioridade dada ao transporte de mercadorias na atribuição dos canais horários ferroviários, assegurando uma tarifação da infra-estrutura adequada e atraente para as entidades exploradoras do transporte; de mercadorias e reduzindo a duração dos procedimentos administrativos nas fronteiras. infra-estruturas, as empresas 38. Seriam criados balcões únicos para tratar os pedidos relativos a canais horários ferroviários tão rapidamente quanto possível. Os gestores de infra-estruturas negociariam conjuntamente o acesso às suas infra-estruturas, com tarifas e condições comuns, evidentemente em conformidade com a legislação comunitária, esforçando-se por melhorar o fluxo do tráfego de transporte de mercadorias. Em colaboração com as empresas ferroviárias, tentariam diminuir os tempos de espera nas fronteiras ocasionados pelos procedimentos internos dos próprios caminhos-de-ferro. É de notar que a rápida criação destes "freeways" constitui uma medida provisória que em nada prejudica as decisões a longo prazo sobre investimentos em infra-estruturas ou sobre especificações técnicas. 39. A criação destes "freeways" apresentaria bastantes vantagens. Os gestores de infra-estruturas adquiririam uma certa experiência de colaboração, o que poderia levar a novas maneiras de encarar a infra-estrutura e as suas potencialidades relativamente ao fornecimento de diferentes tipos de serviço, incluindo o transporte de mercadorias perigosas. O livre acesso deveria atrair novas entidades exploradoras e a existência de um ponto de contacto único simplificaria significativamente a obtenção de canais horários ferroviários. O resultado será o aumento do valor total do transporte ferroviário de mercadorias, com vantagens para todas as entidades exploradoras. Se os Estados-Membros desejam pôr fim ao declínio do transporte ferroviário de mercadorias, deverão eles próprios agir rapidamente e convencer os gestores de infra-estruturas a intensificar o processo de colaboração. É óbvio que existem dificuldades práticas que deverão ser ultrapassadas mas que, abordadas num espírito de cooperação, deverão poder ser resolvidas. "The future of rail transport in Europe", relatório do grupo consultivo do Comissário dos Transportes, Neil Kinnock, 19. 06. 1996. 19 40. A Comissão tenciona promover o desenvolvimento destes "freeways" ferroviários para o transporte de mercadorias o mais rapidamente possível. No Outono de 1996, será apresentado um documento contendo uma descrição pormenorizada desta proposta. Está igualmente prevista, num futuro próximo, a realização de uma conferência sobre o estabelecimento destes corredores, para a qual serão convidados gestores de infra-estruturas e potenciais entidades exploradoras. A figura n°l em anexo representa um mapa dos trajectos que poderão ser desenvolvidos. Transporte interno de passageiros e direitos exclusivos 41. 42. O melhoramento dos serviços é tão importante a nível do transporte interno de passageiros como em qualquer outro segmento do mercado. Uma grande parte do público não está satisfeita com os serviços que recebe, nomeadamente com a sua pontualidade e fiabilidade e com o grau de conforto oferecido. Os cidadãos encaram o transporte ferroviário e o transporte público em geral como um mal a suportar. Este descontentamento, que resulta tanto do desempenho relativamente medíocre das empresas ferroviárias como da política dos poderes públicos, é uma das razões que leva os indivíduos a utilizar veículos particulares, mesmo em cidades com trânsito congestionado. Frequentemente, os Estados não definem suficientemente as suas prioridades e entregam a prestação destes serviços a antigos monopólios, na maior parte dos casos sem objectivos claros e quase sempre sem o estímulo das forças de mercado. Tal como no caso do transporte internacional de passageiros e do transporte de mercadorias, a introdução das forças de mercado poderia melhorar o transporte interno de passageiros. Levanta-se aqui a questão de qual será a melhor maneira de atingir este objectivo. Para alguns serviços, como os serviços de longa distância, o livre acesso pode ser a melhor solução, apresentando a vantagem de oferecer um máximo de possibilidades às novas entidades exploradoras e permitindo a liberdade total de prestação de serviços, em conformidade com o espírito do Tratado. No entanto, esta mesma solução pode ser menos atraente para serviços em redes ferroviárias densas de grande utilização, como as redes urbanas e regionais. Nestes casos, a mesma infra-estrutura pode ser utilizada por um grande número de serviços, colocando questões complexas quanto à atribuição dos canais horários ferroviários e à repartição dos custos entre as diferentes entidades exploradas. É necessária uma certa coordenação para optimizar os horários e manter benefícios da rede como, por exemplo, sistemas comuns de informação e de bilheteira. Uma grande parte do transporte interno, quer seja ou não comercialmente viável, é considerada como um serviço público. A prestação de melhores serviços públicos a preços mais baixos poderá ser assegurada por uma concessão exclusiva que reduza os riscos e as incertezas da entidade exploradora (ver capítulo V, ponto 58). 20 43. Assim, no que respeita aos serviços para os quais o livre acesso não é desejável ou viável, seria mais adequado manter o sistema de concessões exclusivas. As forças de mercado poderiam ser introduzidas no quadro de um convite à apresentação de propostas a nível comunitário; este convite definiria claramente o tipo de serviço pretendido e os limites das concessões. O grau de exclusividade não deverá ultrapassar o necessário para assegurar a prestação do serviço, devendo por conseguinte ser limitado no tempo e no espaço. Estas condições têm de ser cautelosamente definidas e adaptadas às características específicas do sector ferroviário. 44. A realização de convites à apresentação de propostas levanta muitas questões de ordem prática, como, por exemplo, o fornecimento e a propriedade do material rolante, o alcance de eventuais sobreposições de subvenções, a manutenção de benefícios da rede, o acesso a serviços como a manutenção e a limpeza. Colocam-se igualmente problemas relativos à definição exacta das actividades que constituem o objecto do convite, à manutenção de níveis adequados de investimento e à introdução de incentivos e sanções eficazes relacionadas com o desempenho. A Comissão tenciona começar por estudar de modo aprofundado as modalidades práticas mais adequadas para a introdução das forças de mercado, e apresentará posteriormente as suas propostas. Condições de acesso 45. 46. A primeira etapa consiste no estabelecimento de direitos de acesso e a segunda na criação das condições necessárias para que estes direitos se tornem efectivos. Tal como mencionado no ponto 36, a Comunidade iniciou este processo no ano passado, com a adopção de duas directivas relativas à concessão de licenças, à repartição das capacidades de infra-estrutura e à sua tarifação, com o objectivo de clarificar o processo de implementação dos direitos de acesso criados pela Directiva 91/440/CE, mas não de resolver todas as questões regulamentares. Existem aspectos fundamentais que ainda não foram abordados. A regulamentação do transporte ferroviário é particularmente complexa, abrangendo licenças, tarifação de infra-estruturas, atribuição de canais horários, certificados de segurança para serviços específicos, interoperabilidade, normas técnicas, avaliação de conformidade, condições de trabalho, etc. Depende igualmente de um grande número de intervenientes: da Comunidade, dos Governos, das entidades públicas, de organismos internacionais e, dada a tradição de auto-regulamentação, das próprias companhias ferroviárias. Algumas destas questões dizem particularmente respeito à Comunidade, por exemplo, a tarifação infra-estruturas, os critérios de repartição dos canais horários, a das independência do processo de repartição, assim como questões mais técnicas que serão debatidas no capítulo VI. 21 47. Outra questão que se levanta é a da coerência dos acordos entre empresas ferroviárias com a legislação comunitária. Estas empresas podem, por exemplo, desejar formar agrupamentos com a finalidade de explorar os direitos de acesso criados pela Directiva 91/440/CE (ver ponto 35) ou de cooperar no quadro dos transportes internacionais combinados. No que diz respeito a esta última situação, a Comissão concedeu uma derrogação relativa aos acordos de cooperação entre empresas ferroviárias ao abrigo das leis da concorrência (processo IV-35, decisão de 24. 07. 1995, sobre duas fichas da Union Internationale des Chemins de Fer). A Comissão informará sobre a implementação da decisão até ao fim de 1997. A Comissão irá agora averiguar se é necessário clarificar o alcance e as condições das derrogações relativas a acordos de cooperação entre empresas de caminhos-de-ferro, por exemplo no domínio da utilização partilhada de vagões, e tomará as medidas que se revelarem necessárias. Capacidade e custos das infra-estruturas: tarifação e repartição 48. 49. Os custos da infra-estrutura representam uma parte importante do total dos custos ferroviários. O grupo consultivo sobre caminhos-de-ferro do Comissário Kinnock considerou que os custos da infra-estrutura são demasiado elevados, constituindo um dos factores que contribuíram para o declínio dos caminhos-de-ferro. Os proprietários da infra-estrutura estão frequentemente numa posição de monopólio em relação às entidades exploradoras dos comboios, tornando-se assim necessária a existência de mecanismos adequados para aumentar a eficiência e reduzir os custos. À medida que os caminhos-de-ferro avançam no sentido de uma maior separação entre a gestão da infra-estrutura e actividade de transporte, a importância deste tipo de mecanismos aumenta. O mesmo grupo salientou ainda que a organização do organismo proprietário das infra-estrutura tem implicações sobre a da capacidade de redução dos custos. Para que o novo sistema de caminhos-de-ferro possa funcionar, são necessários princípios claros de tarifação da infra-estrutura. Com a separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte, as transacções entre estes dois componentes dos caminhos-de-ferro têm de ser claras e transparentes. Surgiram já diferentes sistemas nos países da Comunidade: por exemplo, na República Federal da Alemanha e no Reino Unido optou-se pela recuperação integral dos custos, enquanto que nos Países Baixos e em Espanha se permite a utilização gratuita da infra-estrutura, pelo menos durante um período de transição. O problema que se levanta de forma imediata é o de saber se estas diferenças dificultarão o acesso de novas entidades exploradoras e se farão com que a utilização de alguns corredores tenha um preço mais elevado do que outros, mesmo se os custos forem semelhantes. Esta última situação poderia ser problemática do ponto de vista do mercado do transporte e do mercado interno. A Comissão avaliará se é necessário introduzir novas regras harmonizadas ao nível comunitário. Se o proprietário da infra-estrutura não cobrar o custo do acesso mas o Estado reembolsar este custo, o custo real da prestação dos serviços ferroviários será menos claro e as pressões no sentido da redução dos custos da infra-estrutura serão, consequentemente, menores. 22 50. De qualquer modo, a tarifação das infra-estruturas de transporte constitui uma questão fundamental do conjunto da política comum de transportes. No seu Livro Verde "Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes", a Comissão defende que, na medida do possível, as tarifas deveriam reflectir os custos marginais directos e os custos marginais externos, devendo cobrir a totalidade destes custos e estar relacionadas com os custos cobrados aos utentes. É este o objectivo a longo prazo para que se deve orientar a política adoptada. A curto prazo, é legítimo que os Estados financiem os investimentos na infra-estrutura ferroviária de modo a compensar os custos externos não cobrados no sector rodoviário ou para atingir objectivos não relacionados com os transportes, como, por exemplo, o desenvolvimento regional, contanto que este financiamento não crie distorções inaceitáveis em matéria de concorrência. Os problemas que poderiam surgir neste domínio, tanto no interior de um determinado modo como entre diferentes modos, justificam o estudo desta questão pela Comissão com a finalidade de estabelecer novos princípios comuns. 51. Este estudo sobre uma abordagem global da tarifação das infra-estruturas teria de reconciliar alguns objectivos contraditórios. Por exemplo, as tarifas devem ter em conta os custos não cobrados do transporte rodoviário mas devem ser suficientemente elevadas para que possam constituir um incentivo à redução dos custos da infra-estrutura. Deverá ser feita uma escolha entre o encaminhamento directo do auxílio público para as entidades exploradoras de serviços públicos e a sua utilização para redução dos custos da infra-estrutura. Os preços fixos, possivelmente abrangendo custos marginais, devem ser conciliados com tarifas negociadas que traduzam a escassez da capacidade e o congestionamento da infra-estrutura. 52. Mesmo com sistemas de tarifação sofisticados, continuar-se-ia naturalmente a processar a repartição administrativa das capacidades. Isto porque os horários extremamente complexos estabelecidos pelos caminhos-de-ferro não podem funcionar sem estabilidade e segurança. Tanto as entidades exploradoras como os gestores das infra-estruturas necessitam de continuidade para poderem investir recursos importantes, o que continuará mesmo com uma intensificação da introdução das forças de mercado. Embora aceite a necessidade de uma repartição administrativa das capacidades, a Comissão preocupa-se com dois aspectos: em primeiro lugar, os horários devem ser estabelecidos de modo suficientemente aberto e flexível para permitir a obtenção de canais horários aos novos interessados A Comissão congratula-se com o facto de as próprias empresas ferroviárias terem tomado iniciativas no sentido da modernização do processo de definição dos horários. Em segundo lugar, os princípios de repartição e tarifação devem ser coerentes: por exemplo, os serviços prioritários em linhas congestionadas devem ter um preço mais elevado. Neste contexto, é necessário definir novos critérios de repartição assim como novos princípios de tarifação. Assim que a Comissão terminar os estudos preparatórios necessários irá propor novos princípios para a tarifação das infra-estruturas e para a repartição das capacidades. 23 Independência do processo de repartição 53. Para que se possa garantir que todas as entidades exploradoras de transportes tenham acesso às infra-estruturas em condições equitativas, a responsabilidade única e final pela atribuição dos canais horários não pode ser confiada a um organismo que se dedique ele próprio a actividades de transporte. O conflito de interesses é óbvio: a mesma empresa não pode, ao mesmo tempo, competir e ser responsável pela determinação do acesso ao mercado em questão. Os artigo 86° e o n°l do artigo 90° do Tratado proíbem que uma empresa ferroviária que se encontre em posição dominante possa determinar quais os parceiros que com ela vão concorrer. Consequentemente, os caminhos-de-ferro deverão continuar a definir horários, tarefa imensamente complicada que envolve milhares de canais ferroviários, mas este processo deverá ser supervisionado por um organismo independente, ao qual caberá a última palavra em caso de conflito. A Comissão assegurará o respeito dos princípios comunitários na transposição da Directiva 95/19/CE relativa à repartição das capacidades da infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização, avaliando igualmente se as disposições estabelecidas nesta directiva são suficientes para garantir a independência do processo e, se necessário, apresentando propostas para reforçar o processo de repartição. A existência de um mecanismo de recurso independente ou a ausência de comportamentos aparentemente discriminatórios não são suficientes parra excluir a possibilidade de infracção ao artigo 86° e ao n°l do artigo 90° do Tratado. 54. No entanto, mesmo que existam organismos de regulamentação independentes, as novas entidades exploradoras podem continuar a sentir dificuldades de ordem prática na obtenção do acesso às infra-estruturas geridas por uma empresa de caminhos-de-ferro integrada. Efectivamente, uma empresa de caminhos-de-ferro integrada não está vocacionada para comercializar serviços de infra-estrutura, podendo não estar organizada para o fazer de modo eficiente. O principal objectivo de uma empresa deste tipo é produzir e vender os seus próprios serviços. Consequentemente, a Comissão é de opinião que é necessário alterar a Directiva 91/440/CE no sentido da criação de duas unidades empresariais distintas com gestão e contabilidade separadas, sempre que os Estados-Membros mantenham empresas de caminho-de-ferro integradas. 55. De modo a resolver os problemas inerentes à repartição da infra-estrutura e os problemas de ordem geral decorrentes da integração dos sistemas ferroviários nacionais, é necessário examinar várias opções. Uma destas opções consiste na criação de uma agência europeia dos caminhos-de-ferro, tal como proposto pelo grupo consultivo do Comissário dos Transportes (ver ponto 38). Esta entidade abordaria directamente as dificuldades levantadas pela existência de organismos nacionais, alguns dos quais com algumas funções de dimensão essencialmente europeia. Incluem-se aqui a supervisão da repartição das capacidades da infra-estrutura, a harmonização de normas técnicas e as regras de segurança, necessárias para avançar no sentido da interoperabilidade e da criação de um mercado único para o material ferroviário (ver capítulo VI). Uma agência europeia dos caminhos-de-ferro poderia constituir uma contribuição valiosa e, embora se trate de um empreendimento ambicioso, a Comissão é de opinião que a proposta merece ser cuidadosamente estudada, nomeadamente no que diz respeito aos seus aspectos técnico e institucional. 24 Resumo das propostas 56. A Comissão mantém a sua proposta de alteração da Directiva 91/440/CEE, de Julho de 1995, de modo a alargar os direitos de acesso à infra-estrutura a todos os serviços de mercadorias e ao transporte internacional de passageiros. A Comissão fará pressão para que esta proposta seja adoptada o mais rapidamente possível. No que diz respeito ao transporte interno de passageiros, a Comissão estudará as melhores soluções práticas para a introdução das forças de mercado, apresentando em seguida as suas propostas. A Comissão proporá alterações da legislação comunitária no sentido da exigência da separação entre a gestão da infra-estrutura e a actividade de transporte, que deverão formar duas unidades empresariais distintas, com gestão e contabilidades separadas. A Comissão promoverá a rápida criação de um determinado número de "freeways" ferroviários para o transporte de mercadorias. Será publicado no Outono um documento pormenorizado, prevendo-se a realização de uma conferência sobre este assunto num futuro próximo. A Comissão estudará novos princípios de tarifação da infra-estrutura e de repartição das capacidades e apresentará as suas propostas em tempo devido. A Comissão analisará as várias opções para melhoramento do quadro institucional na perspectiva do desenvolvimento futuro dos caminhos-de- -ferro (incluindo a criação de uma agência europeia dos caminhos-de- ferro). A Comissão avaliará a necessidade de clarificação do alcance e das condições das derrogações relativas a acordos de cooperação entre empresas de caminhos-de-ferro e tomará as medidas que se revelarem necessárias. 25 CAPITULO V - O SERVIÇO PÚBLICO NO TRANSPORTE FERROVIÁRIO A importância de um serviço público de transportes para a Comunidade 57. Os serviços de interesse geral são um elemento fundamental do modelo económico e social europeu. No caso dos transportes, isto é visível no artigo 77° do Tratado que refere certas obrigações inerentes à noção de serviço público. Os objectivos são a oferta de um bom grau de mobilidade aos cidadãos, graças a serviços de transporte contínuos e de boa qualidade, e a contribuição para o desenvolvimento sustentável, a coesão social e o equilíbrio regional. Em todos os Estados-Membros, as autoridades intervêm no mercado até um determinado nível, por exemplo, regulamentando tarifas ou garantindo serviços de caminho-de-ferro regulares, que assegurem uma cobertura suficiente do território nacional. Ao ter unicamente em conta os seus próprios interesses comerciais, as empresas de transportes não podem fornecer, ou fornecer em quantidade suficiente, este tipo de serviços. 58. A Comissão continua a atribuir a maior importância à prestação de serviços públicos de transporte ferroviário de passageiros, no interesse dos utentes e para satisfação dos objectivos mais gerais do conjunto da sociedade. Esta abordagem foi novamente salientada no livro verde sobre a rede dos cidadãos9. No que diz respeito ao apoio aos serviços públicos do sector ferroviário, é urgente aumentar a rentabilidade dos fundos públicos investidos e tornar esses serviços mais eficientes. A política prevista pela Comissão tem como objectivo uma maior transparência das relações financeiras entre o Estado e as empresas de transporte, assim como a introdução das forças de mercado, de modo a estimular a modernização dos serviços públicos. 59. Neste contexto, pensa-se frequentemente que serviços públicos e eficiência são duas noções contraditórias quando, efectivamente, se trata de noções complementares: o aumento da eficiência terá repercussões benéficas sobre a qualidade e a quantidade dos serviços públicos, e os serviços públicos melhoram o funcionamento do mercado. Na realidade, a introdução de serviços públicos permite a correcção da situação resultante da incapacidade do mercado para ter em conta os aspectos sociais, fazendo com que empresas de transporte desenvolvam actividades de interesse geral, o que não aconteceria se estas empresas interesses tivessem exclusivamente em conta os seus próprios comerciais. 60. Existem disparidades históricas, jurídicas e legais entre os Estados-Membros no que diz respeito à concepção e à organização dos serviços públicos no transporte ferroviário. Qualquer proposta no sentido de um aumento da eficiência dos serviços públicos deverá, naturalmente, respeitar o princípio da subsidiariedade, devendo permitir que as autoridades de cada um dos Estados-Membros decidam da organização, do nível e da definição de um serviço público, contanto que os princípios comunitários sejam respeitados. Além disso, o Tratado não prejudica os regimes nacionais de propriedade e permite a prestação de serviços públicos A rede dos cidadãos, COM 601 final de 29. 11. 1995. 26 quer por entidades públicas quer por entidades privadas, inclusive num contexto concorrencial. Melhoramento do quadro comunitário 61. Já existe legislação comunitária relativa à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável10. A regra geral é a de que os Estados-Membros têm o direito de obter serviços de transporte ferroviário no interesse público na medida em que compensem as entidades exploradoras pelas perdas financeiras envolvidas. Os serviços urbanos, suburbanos e regionais podem, contudo, ser excluídos, continuando a legislação a permitir a imposição da obrigação da prestação de serviços públicos nestes casos. Isto significa que a empresa ferroviária é obrigada a prestar um serviço que, na prática, poderá não estar claramente definido nem ser justamente remunerado. Não existe um ambiente de trabalho bem delimitado, o que provoca uma certa confusão a nível dos objectivos e enfraquece as iniciativas da direcção. Além disso, a realização de convites públicos à apresentação de propostas não é obrigatória, as entidades exploradoras não devendo assim fazer face a outros concorrentes e os Estados-Membros não estando certos de pagar o preço mínimo que seria estabelecido pelo mercado. 62. A Comissão considera que a organização actual não é nem suficientemente transparente nem eficiente para que se consiga atingir o objectivo de um serviço público eficiente e de elevada qualidade, pelo que prevê dois melhoramentos fundamentais. O primeiro implicaria a passagem de um sistema misto de obrigações impostas pelo Estado e de contratos de serviços públicos à aplicação de contratos negociados entre o Estado e a entidade exploradora para todos os tipos de serviços públicos, incluindo o urbano, o suburbano e o regional. Esses contratos especificariam de modo claro tanto os serviços a prestar como as compensações a serem pagas. As autoridades públicas contribuiriam financeiramente de modo explícito e transparente, compensando as perdas resultantes da prestação de serviços não comerciais. Aquando da assinatura do contrato, seria acordada entre o Estado-Membro e a empresa ferroviária a modalidade de pagamento relativa a um período determinado. Deste modo, a responsabilidade pelos custos e por eventuais perdas seria transferida para a empresa, encorajando-a a aumentar a sua eficiência. Cada um dos Estados-Membros seria responsável pela definição dos serviços públicos, nomeadamente em termos de qualidade, continuidade, regularidade, capacidade, acessibilidade e tarifas. 63. Em segundo lugar, as forças de mercado deveriam ser introduzidas a nível da exploração dos serviços. Trata-se de um dos elementos fundamentais que a Comissão irá abordar no seu estudo sobre a introdução das forças de mercado no transporte interno de passageiros e nas suas posteriores propostas sobre o mesmo tema (ver pontos 42 a 45). 10 Regulamento (CEE) n° 1191/69 com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n° 1893/91, acima referido. 27 Resumo das propostas 64. A Comissão fará propostas no sentido da generalização da utilização de contratos de serviços públicos celebrados entre o Estado e as entidades exploradoras, por oposição à imposição de obrigações às entidades exploradoras de transportes. Tal como no caso do transporte interno de passageiros em geral, a Comissão estudará as melhores soluções a nível prático para a introdução das forças de mercado nos serviços públicos e apresentará posteriormente as suas propostas. 28 CAPÍTULO VI - INTEGRAÇÃO DOS SISTEMAS NACIONAIS 65. Durante um longo período, o objectivo dos caminhos-de-ferro foi a satisfação das necessidades nacionais. Eram, e continuam ainda a ser em geral, explorados por empresas nacionais cuja principal preocupação é o mercado interno. As regras de exploração e as normas técnicas são, em grande parte, definidas a nível nacional, com as consequentes divergências de procedimentos e grande variedade de infra-estruturas e de material rolante. Isto levou a uma fragmentação do sistema ferroviário e da indústria fornecedora, fragmentação que se mantém. Esta é uma das razões que explicam o facto de os caminhos-de-ferro serem incapazes de melhorar o seu desempenho, ao contrário do que aconteceu com outros modos de transporte nas últimas décadas. As diferenças de técnicas e regras de exploração dificultam a interoperabilidade e contribuem para que a indústria fornecedora se divida num conjunto de empresas nacionais ao serviço de mercados nacionais. Os mesmos factores fazem com que a investigação também sofra as consequências desta fragmentação. Não se deve no entanto deduzir que ainda nada foi feito a nível da integração: houve progressos nalgumas áreas, enquanto noutras continuam por solucionar problemas fundamentais. Um mercado único para o equipamento ferroviário 66. À imagem dos caminhos-de-ferro, também as indústrias fornecedoras se desenvolveram numa base nacional. Historicamente, muitas empresas ferroviárias construíram o seu próprio material rolante, embora houvesse também construtores privados. A mudança para as locomotivas diesel e eléctricas levou a uma maior utilização das mesmas; por razões de conveniência e de política nacional, o equipamento era normalmente adquirido a fabricantes do mesmo país. No entanto, os caminhos-de-ferro continuaram frequentemente a conceber o seu próprio equipamento, por disporem de uma considerável experiência, grandes gabinetes de projecto e uma forte cultura de engenharia; definiram também em pormenor as especificações a seguir pelos fabricantes. Só nos últimos anos se passaram a utilizar especificações de desempenho, com a transferência de confiança e de competências que isso implica. Além disso, as indústrias fornecedoras dos caminhos-de-ferro estão a alargar-se para além das fronteiras nacionais, levando ao aparecimento de grandes empresas europeias menos identificadas com o caminho-de-ferro nacional. Continua, contudo, a existir uma segmentação em mercados nacionais abastecidos por fornecedores locais, o que dificulta a concorrência e aumenta os custos. 29 67. No âmbito do programa do mercado único, a Comunidade adoptou em 1993 uma directiva relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações11. Esta directiva estabelece o princípio da não discriminação entre fornecedores e define procedimentos para concursos públicos. Contudo, o fornecimento das empresas ferroviárias continua a realizar-se predominantemente em bases nacionais. A Comissão tenciona, portanto, acompanhar de perto os efeitos da aplicação desta directiva e continuar com o processo de definição das especificações europeias, para servir de referência na redacção dos contratos. As regras de concorrência são também aqui aplicáveis. Nos mercados em que empresas ferroviárias ocupam uma posição dominante como compradoras de bens e de serviços, o artigo 86° proíbe-lhes a prática de discriminações entre fornecedores nos vários Estados-Membros. 68. 69. 70. No que respeita aos comboios convencionais e ao metro ligeiro, a Comissão adoptou uma primeira medida que consistiu em encarregar os organismos europeus de normalização de propor normas. Estas estas deveriam cobrir, entre outros aspectos, o material rolante e os componentes da infra-estrutura, o ensaio de veículos, a aerodinâmica, a protecção contra incêndios, a segurança eléctrica e a compatibilidade electro-magnética. Espera-se que as primeiras normas comecem a ser aplicadas em 1998 na qualidade de normas europeias e que sirvam de referência aos contratos de fornecimento público; a implementação das restantes normas prolongar-se-á por vários anos. Em Julho de 1996, foi adoptada a proposta de directiva da Comissão relativa à interoperabilidade do comboio de alta velocidade12. Ficará assim criado um processo para a definição de especificações técnicas obrigatórias que servirão de referência aos contratos públicos, permitirão a interoperabilidade e contribuirão para a criação de um mercado único; a mesma directiva prevê também a avaliação independente da conformidade. Algumas destas especificações serão alargadas ao comboio convencional, já que os dois sistemas não estão separados nem são distintos: o material desenvolvido para um pode ser utilizado pelo outro. Esta directiva representa um passo importante em direcção a um mercado integrado. Com a participação activa dos caminhos-de-ferro e da indústria fornecedora, a Comissão vai agora adaptar ao caminho-de-ferro convencional as partes relevantes do processo de aperfeiçoamento da interoperabilidade do comboio de alta velocidade. Além disso, a Comissão continuará a estudar as medidas técnicas necessárias para melhorar o acesso de deficientes e idosos, devendo a harmonização técnica neste domínio dar origem a serviços de melhor qualidade para os passageiros. Esta harmonização deverá abranger o material rolante, as estações e as interfaces entre ambos. Directiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações. JO L 199 de 19. 08. 1993. Directiva do Conselho relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário europeu de alta velocidade. 30 71. A redacção e a adopção de especificações e a avaliação da conformidade constituem duas actividades distintas. No passado, os próprios caminhos-de-ferro eram, em grande medida, responsáveis tanto pela definição das exigências como pela certificação da conformidade. Hoje em dia, esta prática deixou de ser aceitável. Na sequência da directiva relativa à interoperabilidade do comboio de alta velocidade, os Estados-Membros deverão seleccionar organismos independentes que serão encarregados da avaliação da conformidade e da adequação à utilização. Estes organismos estão a ser criados nos Estados-Membros, e o seu trabalho poderá alargar-se progressivamente aos caminhos-de-ferro convencionais e ao metro ligeiro. Interoperabilidade 72. A fragmentação dos caminhos-de-ferro significa também que a interoperabilidade não foi automática. Foram feitos grandes esforços para reduzir as disparidades regulamentares, técnicas e de funcionamento que poderiam impedir os comboios de circular livremente sem parar nas fronteiras. Mantêm-se alguns obstáculos, tal como reconhece o Tratado de Maastricht, que estabelece como objectivo a promoção da interoperabilidade. 73. 74. Isto não quer dizer que não houve progressos. Os caminhos-de-ferro dispõem de acordos de harmonização técnica para facilitar os serviços internacionais. Graças a estes acordos, as carruagens de passageiros e os vagões de mercadorias podem circular entre os países da Europa; a necessidade de mudar de um comboio para fronteira desapareceu há muito13. A directiva outro na relativa à interoperabilidade do comboio de alta velocidade irá estabelecer um processo de definição de especificações técnicas de modo a permitir a interoperabilidade da rede de alta velocidade. No caminho-de-ferro convencional, as principais diferenças continuam a fazer-se sentir a nível dos sistemas eléctricos, da sinalização, das regras de exploração e da qualificação (entre outras, linguística) da tripulação. Como resultado, os comboios têm frequentemente de mudar de locomotiva e de tripulação nas fronteiras. - Existem também diferenças a nível da bitola da estrutura e do calibre da carga susceptíveis de afectar o transporte combinado (ver ponto 81). Ao avaliar a necessidade de uma maior interoperabilidade dos caminhos-de-ferro convencionais, uma importante questão que se levanta é o valor do tempo ganho não parando nas fronteiras. É necessária uma abordagem selectiva que se baseie numa avaliação cuidadosa dos trajectos e dos serviços susceptíveis de se tornarem mais competitivos graças à interoperabilidade. Numa primeira fase, a Comissão tenciona estudar as possibilidades de aumentar de modo rentável a interoperabilidade nos principais trajectos internacionais. Irá também considerar a hipótese de utilização de fundos das RTE para apoiar projectos em que participem várias empresas ferroviárias. 13 Devido a diferenças de bitola, ainda são necessárias medidas especiais nas fronteiras entre a França e a Espanha, a Finlândia e a Suécia, e entre a Europa Central, as Repúblicas Bálticas e os países da CEI. 31 75. 76. Outro factor a ter em conta é que existem vários meios para alcançar a interoperabilidade. Assim, por exemplo, poder-se-á optar por uniformizar o fornecimento de energia e empregar uma tensão eléctrica comum ou por utilizar locomotivas multi-corrente, o que é prática comum. É necessário avaliar cuidadosamente se se justifica avançar com o processo de harmonização técnica, dado que este implicaria grandes investimentos, nomeadamente para adaptação da infra-estrutura. Em certos domínios, nomeadamente nos sistemas de controlo de comando e de gestão do tráfego, as especificações comuns são fundamentais; quando estiver operacional, o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário deverá constituir aqui a base para futuros sistemas compatíveis. Por último, no caso do transporte de mercadorias, os longos atrasos nas fronteiras são causados pelos controlos alfandegários, veterinários e fitossanitários e pelos procedimentos internos dos próprios caminhos-de-ferro, tanto no interior do território comunitário como nas suas fronteiras externas. Os procedimentos dos caminhos-de-ferro envolvem a transmissão e a verificação de informações acerca dos vagões e das suas cargas, e a rapidez destes processos poderia ser aumentada através da introdução de sistemas integrados de informação. Foi importante o trabalho efectuado por organizações internacionais sobre os problemas administrativos específicos dos postos fronteiriços; continuam a ser necessários novos estudos sobre a duração dos procedimentos internos das empresas ferroviárias, com base nas melhores práticas. A Comissão, em consulta com os organismos internacionais pertinentes, irá analisar com urgência a melhor maneira de eliminar estes atrasos. Infra-estrutura 77. A Comunidade já está a trabalhar numa política ambiciosa de ligação das infra-estruturas nacionais de transporte que, deste modo, formarão redes transeuropeias. Em 1996, foram adoptadas orientações para as redes transeuropeias de transporte. No caso dos caminho-de-ferro, a principal prioridade é a conclusão da rede de alta velocidade e, em particular, a realização dos projectos prioritários autorizados pelo Conselho Europeu de Essen. Até aqui, a ênfase foi posta no transporte de passageiros, e deve agora ser dada maior atenção ao transporte de mercadorias. Desde há várias décadas que este tráfego entrou em processo de declínio, sendo as deficiências da infra-estrutura uma das causas deste fenómeno. As infra-estruturas devem ser suficientemente boas para permitir melhoramentos significativos da qualidade e o desenvolvimento de novos serviços. A revisão das orientações das RTE até 1 de Julho de 1999, em conformidade com o artigo 21° dessas orientações, adoptadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu em Julho de 1997, será a ocasião de estudar de que ferroviárias podem ser adaptadas de forma a modo as infra-estruturas corresponder à evolução da actividade económica e aos fluxos de tráfego dela resultantes. 32 78. A concentração do tráfego é importante em virtude dos elevados custos fixos do transporte ferroviário. Esta concentração poderia ser encorajada por uma melhor integração do transporte de mercadorias no ordenamento territorial. Por exemplo, poderiam ser criados mais centros de carga e poder-se-iam concentrar os utentes mais importantes deste tipo de transporte na proximidade dos terminais de igualmente transbordo multimodals. É todas as importante explorar intermodal. Uma boa rede de terminais é potencialidades do transporte indispensável para assegurar a interface entre os diferentes modos (tanto para o transporte de passageiros como para o transporte de mercadorias). A Comissão irá abordar este assunto numa comunicação sobre a promoção da interoperabilidade, cuja publicação está prevista para finais de 1996. Garantir o transporte das mercadorias perigosas por via férrea é outro aspecto que deverá ser abordado: apesar dos riscos envolvidos, o transporte rodoviário deste tipo de mercadorias continua a aumentar, mesmo nas longas distâncias. 79. Os estrangulamentos em determinados locais podem dificultar mais o tráfego de transporte de mercadorias do que uma falta de capacidade generalizada. A Comissão irá identificar estes estrangulamentos e estudar o melhor modo de os eliminar. Conforme os casos, a solução poderá estar em importantes obras de infra-estrutura, em pequenos melhoramentos, na adopção de novos modos de funcionamento ou numa melhor gestão dos comboios, incluindo a extensão do Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário às linhas convencionais. 80. As diferenças de bitola da estrutura limitam as possibilidades do transporte combinado, nomeadamente a circulação de grandes contentores e de veículos rodoviários de dimensões máximas ao longo dos principais trajectos. Nos casos em que existe um mercado adequado para este tipo de transporte, poderão ser considerados alargamentos da bitola. As grandes obras de infra-estrutura seriam demasiado dispendiosas para serem viáveis, mas os melhoramentos selectivos bem localizados poderão traduzir-se em benefícios importantes e permitir igualmente a exploração das novas ligações de bitola larga já construídas ou em fase de planeamento, tais como o túnel do Canal da Mancha, os túneis transalpinos e a travessia do Store Belt. Trata-se de outra questão que deverá ser considerada na próxima revisão das orientações das RTE, prevista no artigo 21° da Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho de Julho de 1996 relativa às orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes. Segurança 81. O grupo consultivo do Comissário responsável pelos transportes salientou que, em comparação com o sector rodoviário, os caminhos-de-ferro estavam sujeitos a regras de segurança dispendiosas. Este grupo considerou que os custos e os benefícios não são, por vezes, correctamente considerados na definição das exigências de segurança e que as decisões de investimento neste domínio se baseiam num valor muito mais elevado para cada vida salva do que no sector rodoviário. As implicações a nível de custos, que são diferentes para estes modos, podem afectar negativamente a segurança no conjunto do sistema de transportes. As exigências de segurança diferentes entre os Estados-Membros dificultam igualmente a concorrência a nível do tráfego internacional. Tendo em conta estes factores, o grupo recomenda que a Comunidade trabalhe no sentido de estabelecer técnicas comuns de avaliação da segurança e de um regime de 33 segurança baseado em cálculos de probabilidades. A Comissão irá estudar as possibilidades de acção nesta área. Redução do ruído 82. Uma das principais críticas feitas pelo público ao transporte ferroviário é o facto de este ser excessivamente ruidoso, havendo em determinadas zonas uma oposição importante à expansão da capacidade da infra-estrutura. Para que esta expansão seja largamente aceite, são necessários esforços mais importantes no sentido da redução do nível de ruído. Alguns Estados-Membros estão a começar a legislar neste domínio o nível nacional, o que poderá dificultar a livre circulação dos comboios e o estabelecimento de um mercado único para o equipamento ferroviário. Consequentemente, é importante que a Comunidade aborde a questão da redução do ruído. 83. Desde há muito que a redução do ruído constitui um tema importante de investigação, apoiado pela indústria ferroviária e pela Comunidade. Paralelamente ao apoio aos esforços de investigação, a Comissão, em cooperação com as partes interessadas e as organizações internacionais, avaliará os meios de acção para redução do nível de ruído. Existem várias possibilidades, entre as quais instrumentos económicos, como por exemplo uma tarifação variável das infra-estruturas em função do nível de ruído dos vagões, legislação sobre limites de emissões, acordos negociados entre o sector ferroviário e a Comunidade sobre objectivos para a redução do ruído e medidas que assegurem a manutenção correcta do equipamento que já é utilizado. O processo de avaliação, que deverá ser lançado na sequência do debate público relativo ao Livro Verde sobre poluição sonora, a publicar em breve, estudará a possibilidade de combinar estes diferentes meios de acção. Investigação 84. Uma estratégia de inovação com os olhos no futuro é fundamental para um sector ferroviário competitivo. A inovação deverá melhorar de maneira decisiva os resultados comerciais e o funcionamento do sector, incluindo custos, qualidade e fiabilidade do serviço, e flexibilidade do funcionamento. O programa comunitário de investigação desempenha aqui um papel fundamental. Pode fornecer o enquadramento para a coordenação das actividades de investigação dos diferentes Estados-Membros, até aqui separadas, e para a criação da massa crítica necessária aos grandes projectos de demonstração, reduzindo assim o espaço de tempo entre a investigação dos produtos e a sua introdução nos mercados comunitários. 34 85. O Quarto programa-quadro comunitário tem como objectivo a promoção da investigação e do desenvolvimento de actividades numa grande variedade de domínios. Um número significativo de programas específicos desenvolvidos no âmbito do deste programa-quadro aborda temas de I&D relevantes para o sector ferroviário. Trata-se tanto de tecnologias genéricas como de tecnologias específicas do sector. Estas últimas são sobretudo abordadas no âmbito dos programas de investigação no domínio das aplicações telemáticas e dos transportes. O programa consagrado às aplicações telemáticas deverá estimular a utilização da telemática aplicada aos transportes, incluindo os aspectos multimodais. O programa de investigação no domínio dos transportes tem como objectivo a integração da investigação sócio-económica e das actividades tecnológicas. Estes programas incluem ensaios de campo e projectos de demonstração à escala real concentrados na interconexão e na interoperabilidade da rede, concebidos para avaliar a viabilidade das novas tecnologias e definir as condições necessárias ao seu bom desenvolvimento. 86. O trabalho de investigação comunitário está já a contribuir de forma decisiva para a concretização de importantes objectivos políticos. Um exemplo particular é o Sistema Europeu de Gestão do Tráfego Ferroviário (ERTMS), cuja finalidade é a criação de um sistema harmonizado de controlo de comando e de gestão do tráfego, que possa ser aplicado em todo o território europeu. A sua introdução irá aumentar a segurança e a interoperabilidade, reduzir os custos de exploração e melhorar a gestão da infra-estrutura e das frotas. Além disso, o ERTMS constitui o primeiro passo para a integração da gestão do tráfego e da infra-estrutura com os serviços para clientes. Este trabalho deverá também conduzir a especificações comunitárias, que serão incluídas na directiva relativa à interoperabilidade do caminho-de-ferro de alta velocidade, contribuindo para a abertura dos mercados de fornecimento e reduzindo deste modo os custos. 87. Para aproveitar ao máximo as possibilidades oferecidas pelas actividades comunitárias de I&D, a Comissão criou em 1995 o conceito de task-force. Existe assim uma task-force que aborda o tema dos comboios e dos sistemas ferroviários do futuro, cujo principal objectivo é reunir os principais actores do sector ferroviário para definir uma estratégia de aquisição de tecnologia. Foram identificadas prioridades em áreas como o transporte a alta velocidade, o transporte urbano, a gestão do tráfego, o transporte de mercadorias e a produção de equipamento ferroviário, tendo como um dos objectivos principais a redução dos custos. As actividades futuras poderão incluir a conclusão de projectos a longo prazo iniciados durante o quarto programa-quadro e o desenvolvimento de uma abordagem que concilie os estudos sócio-económicos sobre política de transportes com as actividades técnicas. O trabalho deverá evoluir da fase de promoção da intermodalidade, interoperabilidade e acesso de deficientes, para a integração total dos caminhos-de-ferro no sistema global de transportes. As principais áreas de investigação incluirão a qualidade dos serviços, o aumento da eficiência, a segurança, os aspectos humanos e o respeito pelo ambiente. 35 Resumo das propostas 88. A Comissão continuará a apoiar a normalização no sector do caminho-de-ferro convencional e do metro ligeiro. Irá igualmente estudar em que medida os aspectos relevantes do processo de harmonização técnica do sistema ferroviário de alta velocidade podem ser adaptados ao caminho-de-ferro convencional. A Comissão continuará a analisar as medidas técnicas necessárias para melhorar o acesso de deficientes e idosos. A Comissão estudará as possibilidades de melhorar a interoperabilidade ~~~"~ nõTpnnclplusnt^ a hipótese da utilização de fundos das RTE para apoiar projectos que envolvam várias empresas ferroviárias. No que respeita ao tráfego de mercadorias, a Comissão, em consulta com os organismos internacionais relevantes, irá estudar o melhor modo de eliminar os atrasos nas fronteiras causados pelos controlos administrativos internos dos próprios caminhos-de-ferro. e pelos procedimentos A Comissão publicará uma comunicação sobre a promoção da intermodalidade em finais de 1996. No futuro, a Comissão avaliará os melhoramentos que deverão ser feitos a nível da infra-estrutura para incentivar o transporte ferroviário de mercadorias e apresentará as propostas necessárias para a revisão das orientações das RTE. No âmbito da política geral comunitária sobre poluição sonora, a Comissão avaliará os meios de acção para redução do nível do ruído nos caminhos-de-ferro. A Comissão promoverá sinergias entre os diferentes programas de I&D, nacionais e comunitários, e processos de consulta nos quais a task-force desempenhará um papel importante. Para os convites à apresentação de propostas no contexto do programa de investigação no domínio dos transportes, a Comissão dará especial importância às propostas relativas a estudos sócio-económicos sobre a transição dos sistemas ferroviários nacionais para um sistema europeu único. 36 A Comissão continuará a promover projectos de demonstração em áreas técnicas prioritárias, nomeadamente a continuação das actividades no âmbito do ERTMS e os testes de validação à escala real. Em consulta com os organismos internacionais relevantes, a Comissão abordará com urgência a questão da melhor maneira de eliminar os longos atrasos nas fronteiras da Comunidade, tanto internas como externas. 37 CAPITULO VII - ASPECTOS SOCIAIS 89. O pessoal dos caminhos-de-ferro está muito preocupado com as implicações sociais da reestruturação e sobretudo com uma eventual perda de postos de trabalho. É fácil compreendê-lo, já que os caminhos-de-ferro terão que sofrer grandes mudanças durante os próximos anos se desejam competir com os outros modos de transporte, e dado que o emprego já diminuiu fortemente. Na realidade, assistiu-se a uma diminuição de mais de um terço em dez anos, de 1,55 milhões de trabalhadores em 1985 para 1,05 milhões em 1994. Este declínio foi só por si dramático e constitui um grande choque num sector que, tradicionalmente, proporcionava empregos para toda a vida, com esquemas bem definidos de progressão na carreira. 90. A política comunitária para os caminhos-de-ferro pode estar a alimentar o debate sobre a perda de emprego no sector. Teme-se que o livre acesso e a concorrência de novas empresas provoquem uma diminuição do emprego, tanto nas empresas ferroviárias já estabelecidas como no conjunto do sector. Isto seria devido ao facto de as novas entidades exploradoras necessitaram de uma menor quantidade de mão-de-obra para fazer o mesmo tipo de trabalho e estarem menos sujeitas a pressões para manter o emprego que as empresas já estabelecidas. Embora este receio seja compreensível, a Comissão considera que se estão a esquecer quatro elementos fundamentais. 91. Em primeiro lugar, a diminuição do número de postos de trabalho no sector ferroviário durante estes últimos dez anos verificou-se anteriormente à entrada em vigor da Directiva 91/440/CEE que estabelece os direitos de acesso. Consequentemente, esta diminuição não foi causada pela política comunitária, mas antes por um aumento da produtividade, pela estagnação da procura no transporte ferroviário à medida que aumentava a concorrência dos outros modos, e pela pressão exercida sobre os fundos públicos disponíveis para apoiar os serviços públicos e financiar perdas. Em segundo lugar, as tendências responsáveis pelo declínio do emprego durante os últimos dez anos deverão muito provavelmente continuar a sentir-se nos próximos dez anos. Como já se disse, é mais provável assistir-se a um aumento do que a uma diminuição da concorrência do transporte rodoviário. As preocupações com os seus efeitos negativos poderão aumentar mas não irão salvar os caminhos-de-ferro. Em terceiro lugar, a inovação técnica continuará a diminuir a necessidade de mão-de-obra no sector. Em quarto lugar, é muito provável que os condicionalismos orçamentais se agravem, nomeadamente com a união económica e monetária. 92. Nestas condições, só um melhoramento espectacular do desempenho poderá garantir o futuro a longo prazo do transporte ferroviário e do emprego. O objectivo da política comunitária, tal como se explica no presente Livro Branco, é contribuir para este melhoramento. A ausência de acção traduzir-se-á inevitavelmente na continuação da deterioração da posição dos caminhos-de-ferro no mercado dos transportes, podendo ameaçar a sua presença em segmentos principais. A estabilidade do emprego passa obrigatoriamente por uma acção enérgica no sentido da reestabelecimento da competitividade; embora, no futuro, os postos de trabalho nos caminhos-de-ferro sejam menos numerosos, deverão ser mais seguros no contexto de uma indústria sã. Além disso, irá ser criado um 38 93. determinado número de postos de trabalho quando as novas empresas do sector encontrarem e explorarem novos mercados. Para tornar os caminhos-de-ferro competitivos é essencial afastar a sobrecarga da mão-de-obra excedentária, mas este é apenas um aspecto da política de emprego. É também necessário reorganizar os modelos de trabalho para que os trabalhadores se tornem mais produtivos. Isto significa, por exemplo, estruturas organizativas novas e simplificadas, uma maior delegação do processo de tomada de decisões, maior capacidade de iniciativa para os gestores mais jovens e para os trabalhadores, maior flexibilidade e a abolição das práticas restritivas. Significa igualmente grandes investimentos em tecnologias e em formação. Estas mudanças estão a ser concretizadas em grandes empresas de todo o mundo, nomeadamente nas que estão a passar de um sistema de mercados garantidos e de estruturas de comando rígidas para um sistema em que os mercados têm de ser encontrados e explorados e as empresas têm de se adaptar muito rapidamente. Apesar disso, a Comissão está consciente de que estas mudanças não podem dar origem a condições de trabalho inaceitáveis e está disponível para, quando necessário, assegurar a harmonização das condições de trabalho e das exigências de formação e de certificação dos trabalhadores. 94. Alguns trabalhadores poderão ser orientados para novas actividades, por exemplo relações com os clientes, informações sobre viagens, segurança e assistência aos deficientes e idosos; será necessária uma formação adequada para estas funções. Apesar disso, os despedidmentos serão inevitáveis. Serão necessárias políticas imaginativas, apoiadas em recursos adequados, para reciclar e adaptar a mão-de-obra excedentária às novas actividades. A responsabilidade cabe, em primeiro lugar, a cada Estado-Membro que, apesar das pressões a que está submetido o seu orçamento, deverá disponibilizar os montantes necessários para as acções de reciclagem dos trabalhadores ferroviários, tendo em conta as vantagens a longo prazo tanto para o transporte como para as finanças públicas. 95. Deve também ser examinada a possibilidade de uma contribuição do Fundo Social Europeu. A Comissão será favorável a projectos com o objectivo de facilitar a reorientação da mão-de-obra excedentária através de esquemas de formação. No âmbito do actual ciclo de programas (1994-1999), os Estados-Membros têm a possibilidade de lançar uma nova série de convites à apresentação de propostas para projectos que deverão ser implementados entre 1997 e 1999; as empresas ferroviárias poderão consultar as autoridades responsáveis pelo Fundo Social Europeu em cada Estado-Membro para avaliar a possibilidade de apoio financeiro. Além disso, a ADAPT, iniciativa comunitária específica neste domínio, embora dispondo de fundos limitados, poderá igualmente ser utilizada para facilitar a adaptação às mudanças estruturais. Trata-se de uma iniciativa transnacional que permite que um projecto, como, por exemplo, um programa de formação, seja apresentado para aprovação a nível nacional por uma empresa de caminho-de-ferro, desde que esteja associado a projectos equivalentes em pelo menos dois outros Estados-Membros. 96. A Comissão irá examinar de que modo o Fundo Social Europeu pode, no futuro, contribuir para a facilitação da adaptação requerida pela reestruturação industrial, por exemplo, nos caminhos-de-ferro. 39 97. A Comissão considera igualmente que são necessárias medidas para organizar o tempo de trabalho nos caminhos-de-ferro, de modo a melhorar as condições de trabalho e assegurar a saúde e a segurança dos trabalhadores. Embora os princípios gerais se devam aplicar a todos os sectores, as medidas específicas devem ter em conta a natureza própria das diferentes indústrias. Desde 1993 que os parceiros sociais do sector ferroviário trabalham conjuntamente para encontrar soluções. A Comissão é de opinião que os recentemente verificados a nível do Comité Paritário dos progressos Caminhos-de-Ferro são encorajadores. Acompanhará a situação para verificar se os parceiros sociais conseguem chegar a acordo sobre um nível adequado de protecção da saúde e da segurança no que respeita ao tempo de trabalho no sector. Este assunto será tratado em mais pormenor no futuro Livro Branco sobre os sectores e as actividades excluídos da Directiva 93/104/CE, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho, incluindo no domínio dos transportes. Resumo das propostas 98. A Comissão analisará as possibilidades oferecidas pelo Fundo Social Europeu para, no futuro, contribuir para a facilitação da adaptação nos exigida caminhos-de-ferro. reestruturação industrial, exemplo pela por A Comissão publicará um Livro Branco sobre os sectores (incluindo o sector ferroviário) que foram excluídos da Directiva 93/104/CE relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho. 40 CAPITULO VIII - SÍNTESE E CALENDÁRIO DE ACÇÃO 99. A criação de um novo tipo de caminho-de-ferro que seja, acima de tudo, uma empresa comercial, exige uma estratégia ambiciosa. Para que esta estratégia possa ser bem sucedida, todas as partes implicadas, ou seja, a Comunidade, os Estados-Membros, as empresas de caminho-de-ferro e respectivo pessoal, e a indústria fornecedora devem trabalhar conjuntamente e tomar difíceis decisões. Impõem-se ajustamentos importantes que poderão ser difíceis de aceitar; por exemplo, as empresas de caminhos-de-ferro podem ter que fazer face à concorrência vinda de dentro do sector, e é possível que haja novos despedimentos. No entanto, manter a actual situação não é garantia de segurança, pelo contrário. Os caminhos-de-ferro continuariam em declínio, colocando em risco mais postos de trabalho. É fundamental acelerar o processo de adaptação: durante demasiado tempo, as partes envolvidas evitaram as mudanças necessárias e as políticas necessitam de um certo tempo para que o seu impacto se faça sentir. Entretanto, a concorrência implacável de outros modos de transporte continuará. Embora e as empresas de sejam os Estados-Membros caminho-de-ferro quem deve tomar a maior parte das medidas necessárias, a Comunidade deve agir nas áreas da sua competência. Situação financeira 100. Os caminhos-de-ferro só poderão ter uma gestão independente e dinâmica se estiverem em boa situação financeira. Trata-se de uma condição prévia para uma reorganização bem sucedida. As empresas ferroviárias devem adoptar uma gestão financeira mais rigorosa, por exemplo, com uma repartição clara das despesas e das receitas. Os Estados-Membros devem contribuir para a viabilidade financeira dos caminhos-de-ferro, ajudando-os a reembolsar as dívidas contraídas no passado. A Comissão apresentará regularmente relatórios sobre a evolução deste processo. Além disso, cabe igualmente aos Estados-Membros o estabelecimento de uma base sólida para o futuro, definindo objectivos claros e subordinando o reembolso das dívidas recentes e dos auxílios para compensação de eventuais perdas na exploração à existência de programas de reestruturação. A Comissão garantirá a aplicação da legislação comunitária em matéria de finanças dos caminhos-de-ferro e de auxílios estatais, o que deverá orientar a nova estrutura financeira dos caminhos-de-ferro e permitir a evolução progressiva para a viabilidade económica. 41 Introdução das forças de mercado 101. Os direitos de acesso à infra-estrutura ferroviária atrairiam novos capitais e empresas; a concorrência incentivaria as entidades exploradoras já estabelecidas a melhorarem o seu desempenho. A Comunidade deu um primeiro ao criar direitos de acesso limitados para o tráfego internacional. No ano passado, a Comissão propôs a extensão destes direitos a todo o tráfego de mercadorias e aos serviços internacionais de passageiros e irá fazer pressão no sentido da adopção desta proposta. Com o objectivo de contribuir para assegurar a eficácia destes direitos, a Comissão irá propor a separação da gestão da infra-estrutura e da actividade de transporte em duas unidades empresariais distintas e estudar novos princípios gerais de repartição das capacidades e de tarifação da infra-estrutura. Mas é necessário agir urgentemente para incentivar o transporte internacional de mercadorias, onde há grande potencial mas também grande descontentamento com os serviços existentes. Antecipando alterações legislativas, a Comissão irá promover a criação de "freeways" ferroviários internacionais destinados ao transporte de mercadorias, com acesso livre imediato e as condições adequadas para atrair os transportadores. 102. A introdução das forças de mercado poderá igualmente beneficiar os serviços internos de passageiros. Este processo deverá respeitar os benefícios da rede e impulsionar a prestação de serviços públicos, na qual o caminho-de-ferro tem um papel importante. A Comissão analisará as melhores modalidades práticas para a introdução das forças de mercado, e apresentará as suas propostas em tempo devido. Serviços públicos 103. A Comissão é claramente a favor de melhores transportes públicos, objectivo essencial da política dos transportes. O Estado, agindo em nome do interesse público, tem o direito legítimo de assegurar a prestação de serviços públicos de transporte, tal como claramente reconhecido pela legislação comunitária. Há, contudo, grande descontentamento com a qualidade e a organização destes serviços e com a rentabilidade dos dinheiros públicos neles investidos. Para aumentar a transparência, clarificar responsabilidades e assegurar a compensação integral dos encargos financeiros resultantes da prestação destes serviços, a Comissão propõe a generalização de contratos de serviços públicos entre o Estado e as empresas de transporte. A intensificação da introdução das forças de mercado poderá igualmente melhorar a qualidade dos serviços públicos e reduzir o seu custo. Tal como no caso do transporte interno de passageiros em geral, a Comissão estudará as melhores soluções práticas para a introdução das forças de mercado, e apresentará em seguida as suas propostas. 42 Integração dos sistemas nacionais 104. Durante um século e meio, os caminhos-de-ferro desenvolveram-se em bases nacionais, o que teve como resultado dificuldades de funcionamento para além das fronteiras, o planeamento inadequado da infra-estrutura transfronteiriça e a fragmentação da indústria fornecedora e das actividades de investigação. Embora se tenham realizado alguns progressos na eliminação de barreiras nacionais, ainda se está longe de um nível de integração satisfatório. Para alcançar este nível, a Comunidade, os Estados-Membros, as organizações internacionais, as empresas ferroviárias e a indústria fornecedora devem colaborar estreitamente, explorando os resultados do trabalho já realizado e aprofundando-os sempre que necessário. Actualmente, a Comissão está a propor medidas para promover a interoperabilidade do caminho-de-ferro convencional e fazer avançar o processo de harmonização técnica, contribuindo assim para a criação de um mercado único do equipamento ferroviário e para o reforço da investigação no domínio dos caminhos-de-ferro. Aspectos sociais 105. O pessoal dos caminhos-de-ferro está naturalmente preocupado com as implicações sociais da intensificação da concorrência e das reestruturações. Já houve numerosas perdas de emprego, em nada devidas à política comunitária. A Comissão sabe que, para serem competitivos, os caminhos-de-ferro devem reduzir de modo significativo a sua mão-de-obra. Mas é evidente que, se os caminhos-de-ferro não se tornarem competitivos, perderão mercados, diminuindo ainda mais o número de postos de trabalho. Um desempenho medíocre constitui a maior ameaça ao emprego. São necessárias políticas de pessoal apoiadas em recursos adequados, que incluam importantes programas de reciclagem da mão-de-obra excedentária. Os Estados-Membros são os primeiros responsáveis por essas políticas, mas convém estudar com atenção a hipótese de contribuições do Fundo Social Europeu. A nível mais geral 106. O Livro Branco concentrou-se na política dos caminho-de-ferro, mas existem outros aspectos da política comunitária de transportes que podem contribuir para a criação de condições mais equitativas, permitindo assim que o transporte ferroviário aumente a sua competitividade. O potencial do transporte ferroviário só poderá ser optimizado no contexto de uma estratégia de desenvolvimento de soluções intermodais para os problemas de transporte. O objectivo é assegurar que os caminhos-de-ferro possam explorar as suas vantagens comparativas. A Comunidade pode contribuir de duas maneiras para este objectivo. Em primeiro lugar, poderá dar apoio à interconexão física entre modos (terminais intermodais), ao desenvolvimento do sistema intermodal e ao lançamento de projectos-piloto de serviços intermodais. O programa de investigação no domínio dos transportes deverá atribuir uma maior importância às questões relacionadas com os transportes intermodais. O alargamento do programa de acções-piloto a favor do transportes combinados (PACT), proposto pela Comissão, deverá impulsionar o lançamento de novos serviços. 43 107. Em segundo lugar, a política de transportes deverá encorajar uma mobilidade sustentável e um aumento da eficiência do sistema de transportes, incluindo, sempre que se justificar, um melhor equilíbrio entre os modos. A Comissão apresentou recentemente dois importantes Livros Verdes. O primeiro, "A rede dos cidadãos" aborda o tema dos transportes colectivos, que oferecem uma alternativa real aos veículos particulares. O segundo, "Para uma formação correcta e eficiente dos preços do transporte", diz respeito à inclusão de todos os custos, directos e sociais, no preço pago pelos utentes. A Comissão está a apresentar propostas na sequência destes Livros Verdes, tendo recentemente proposto uma directiva relativa à imposição dos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas rodoviárias14. 108. Outras iniciativas são igualmente importantes. Foram já adoptadas orientações para as redes transeuropeias assim como uma directiva sobre a interoperabilidade do sistema ferroviário de alta velocidade. A proposta no sentido da aproximação das legislações sobre o transporte de mercadorias perigosas por comboio deverá facilitar este tipo de transporte. Assim, embora o presente Livro Branco se concentre na política dos caminhos-de-ferro, a política dos transportes em geral também deverá contribuir para desenvolver a conjuntura necessária a um caminho-de-ferro competitivo. 109. A Comissão está consciente que o fornecimento de uma estrutura a nível europeu é apenas um dos elementos que contribuirão para a revitalização dos caminhos-de-ferro. A associação com a gestão, os trabalhadores, as indústrias fornecedoras e os Estados-Membros é essencial para um renascimento do sector ferroviário. A Comissão reconhece que as mudanças necessárias são fundamentais e que embora o papel da Comunidade seja importante, todas as partes envolvidas devem proceder a ajustamentos significativos. É igualmente claro que a concretização destas modificações representa uma enorme revolução cultural. No entanto, não pode haver complacência: o caminho-de-ferro deve mudar para sobreviver como grande modo de transporte no próximo século. É com base nestes elementos que a Comissão apresenta o programa de acção em anexo, para ser aplicado a nível comunitário. A Comissão pede a todas as partes envolvidas que contribuam para esta iniciativa e desenvolvam acções complementares de modo a que os caminhos-de-ferro possam desempenhar um papel válido no sistema europeu de transportes. COM(96) 331 final, adoptado em 10. 07. 1996. 44 CALENDÁRIO DE ACÇÃO Durante os próximos dois ou três anos, a Comissão concentrar-se-á nas seguintes actividades: Até fim de 1996 promoção da criação de "freeways" ferroviários destinados ao transporte de mercadorias com acesso livre imediato; publicação de uma comunicação sobre a promoção da intermodalidade; Até fim de 1997 apresentação de relatórios sobre os progressos dos Estados-Membros na redução da dívida e no saneamento da situação financeira; proposta de alteração da legislação comunitária no sentido da separação obrigatória da gestão da infra-estrutura e da actividade de transporte em duas unidades empresariais distintas; estudo das melhores soluções práticas para a introdução das forças de mercado no transporte interno de passageiros, incluindo os serviços públicos; estudo de novos princípios de tarifação das infra-estruturas e da repartição de capacidades; no caso do transporte de mercadorias, em consulta com os organismos internacionais relevantes, estudo das possibilidades de eliminação dos atrasos nas fronteiras causados pelos controlos administrativos e pelos procedimentos internos das empresas ferroviárias. promoção de sinergias entre diferentes programas comunitários e nacionais de I&D; publicação de um Livro Branco sobre os sectores (incluindo o ferroviário) excluídos da Directiva 93/104/CE relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho; exame da necessidade de clarificação do alcance e das condições das derrogações relativas aos acordos de cooperação entre empresas ferroviárias, e apresentação das medidas eventualmente necessárias. 45 Até fim de 1998 desenvolvimento de regras e orientações necessárias para subordinar a autorização da concessão de auxílios estatais à existência de programas de reestruturação; proposta de alteração da legislação comunitária relativa à obrigação de prestação de serviços públicos, de modo a generalizar os contratos de serviços públicos; elaboração de propostas sobre a introdução das forças de mercado no transporte interno de passageiros, incluindo os serviços públicos; proposta de princípios gerais de tarifação da infra-estrutura e de repartição das capacidades; avaliação da aplicação da legislação comunitária em matéria de normalização da contabilidade dos caminhos-de-ferro e a da sua pertinência na situação actual; continuação do processo de normalização relativo ao comboio convencional e ao metro ligeiro. estudo da forma como os aspectos relevantes do processo de harmonização técnica do sistema ferroviário de alta velocidade poderão ser adaptados ao caminho-de-ferro convencional; exame das medidas técnicas necessárias para aumentar o acesso de deficientes e idosos; exame das possibilidades de aumento da interoperabilidade nos principais trajectos internacionais de modo rentável, tendo em conta a utilização de fundos das RTE para apoio a projectos que envolvam várias empresas de caminhos-de-ferro; na revisão das orientações para as RTE, avaliação dos melhoramentos da infra- estrutura necessários para facilitar o transporte de mercadorias, e formulação de recomendações; estudo dos instrumentos para reduzir o nível de ruído, no contexto da política geral da Comunidade sobre poluição sonora; nos convites à apresentação de propostas do programa de investigação sobre transportes, maior destaque para as propostas de estudos sócio-económicos em apoio à transição de sistemas de dimensão nacional para sistemas de dimensão europeia; promoção de projectos de demonstração em domínios técnicos prioritários, nomeadamente a continuação das actividades ERTMS e dos testes de validação à escala real; estudo das possibilidades oferecidas pelo Fundo Social Europeu para facilitar a adaptação exigida pela reestruturação industrial, por exemplo, nos caminhos-de- ferro; 46 estudo das várias opções de melhoramento do quadro institucional para o futuro desenvolvimento dos caminhos-de-ferro (incluindo a criação de um Agência Europeia dos Caminhos-de-Ferro). 47 Figura I Alguns exemplos possíveis de "freeways" ferroviários transeuropeus destinados ao transporte de mercadorias 48 ANEXO 1/1 - DADOS DE BASE SOBRE OS CAMINHOS-DE-FERRO COMUNITÁRIOS Trabalhadores 1994 Trajecto (km) 1994 Tráfego de passageiros (passageiro-km) 95/85 95 (%) milhões Tráfego de mercadorias (tonelada-km) 95/85 95 (%) milhões Unidades de tráfego por trabalhador1 (1000) 1994 Receitas por trabalhador (1000 ecus)2 Evolução da intensidade do capital3 1994 94/95 (%) UK 119 008 16 564 29 801 -1,5 13 797 -14,0 BR4 CFL CH L H 3 289 12 006 CIE IRL 11 219 CP DB P D 14 270 327 076 DSB DK 20 044 FS NS I 140 249 NL 26 561 ÔBB A RENFE E SJ+BV S SNCB B 63 867 41 137 21 856 42 729 SNCF F 185 690 VR FI 17 368 275 2 474 1 947 2 699 41 401 2 349 16 002 2 757 5 636 12 641 9 661 3 396 32 275 5 880 - 1 568 -9,5 529 306 -11,7 -58,0 1 328 +29,8 575 -4,3 4 809 -16,0 2 020 +68,9 60 514 -7,1 69 483 -42,3 4 818 +6,0 1984 +1,3 49 700 +32,9 22 243 +32,0 13 977 +55,2 3 097 -5,3 9 625 +32,0 13 715 +21,5 15 330 -4,1 9 605 -15,9 6 757 +2,8 7 307 -11,7 55 222 -10,8 47 953 -17,9 3 184 -1,2 9 559 +18,5 6 219 -5,6 18 523 +6,9 1143,6 348,4 296,4 143,5 163 ,0 486,0 403,0 380,5 490,4 648,0 355,9 569,7 379,4 578,5 752,2 466,5 Total EU 1 046 369 155 962 262 858 +2,5 220 692 -20,1 d dos Caminhos-de-Ferro Fonte: União Internacioní 1. Unidades de tráfego por trabalhador = (Passageiro km + Tonelada/km)/trabalhadores 2. Receitas por trabalhador = Receitas totais do tráfego (milhões de ecus 1994)/trabalhadores 3. Intensidade do capital = Capital total (situação líquida + passivo)/custos totais (incluindo custos de exploração e juros das dívidas) - Mercer Management Ci msulting NB. Receitas do tráfego excluindo apoio estatal. Indica o de capital necessário por cada unidade de actividade. 4. Os valores relativos aos British Railways incluem o Railtrack. 5. Após recapitalização da DB. Sem recapitalização. aproximadamente +33% Os sistemas de contabilidade diferem de uma empresa para outra: as comparações entre empresas devem assim ser interpretadas com cautela. 49 29,9 33,7 4,6 34,3 10,9 25,9 24,1 16,2 36,0 19,5 21,3 43,9 17,4 35,9 31,3 185 44 53 8 52 -485 24 300 70 - 15 61 162 - 14 37 54 ANEXO 1/2 - DIVIDA DOS CAMINHOS-DE-FERRO EM 1994 Dívida dos caminhos-de-ferro (milhões de ecus) Dívida dos caminhos-de-ferro/ PIB (%) Dívida pública/ PIB (%) Empréstimos públicos/ PIB (%) Dívida dos caminhos-de-ferro/ taxa de liquidez (%)1 BR CFL CH CIE CP DB DSB FS NS ÕBB RENFE SJ + BV SNCB SNCF VR Total UK L H IRL P D DK 1 NL A E S B F FI UE 6 6352 168 937 323 1 529 5 7953 192 42 0 67 2 807 2 892 8 140 1 958 3 539 28 731 166 105 878 0,7 1,4 1,1 0,7 2,1 0,33 0,2 4,9 1,0 1,7 2,0 1,2 1,8 2,6 0,2 1,7 54,0 5,9 110,4 91,1 71,6 50,4 76,0 125,6 77,6 65,0 63,1 79,9 136,0 4 8 ,4 59,4 71,2 6,8 2,2 12,1 2,0 5,8 2,5 3,5 9,0 3,2 4,4 6,9 10,8 5,3 5,8 6,3 5,5 572 44 48 58 89 283 6 51 36 28 70 73 47 78 14 543 Fonte: Mercer Manage! ment Consulting 1 Dívida dos caminhos-de-ferro / (passivo + situação líquida) 2 Incluindo Railtrack e EPS; os números excluem dívidas e créditos entre BR, Railtrack e EPS 3 Após reforço de capital da DB; dívida da DB em 1993: 33 788 50 ANEXO 1/3 Transporte de mercadorias na UE dos 15 (1000 milhões tonelada/quilómetro) Estrada Caminhos- -de-Ferro Vias navegáveis internas Oleodutos Total 1970 1975 1980 1985 1990 1993 1994 431 526 661 711 915 964 1 0 6 1* 283 259 287 275 255 205 220 110 103 113 103 113 106 115 66 79 92 71 71 82 83 890 969 1 153 1 161 1 355 1 358 1 479 1970-94 + 146,2 % - 22,3 % + 5,0 % + 2 5 , 6% + 65,5 % * alteração nas séries cronológicas na Alemanha Taxa média de crescimento anual (%) Estrada Caminhos- -de-Ferro 1970-80 1980-90 1990-94 + 4,3 4- 3,3 + 3,8 + 0,1 - 1,1 -3,7 Vias navegáveis internas + 0,3 + 0,0 + 0,3 Oleodutos Total +3,3 -2,4 + 3,7 + 2,6 + 1,6 + 2,2 1970-94 + 3,8% -1,1 + 0,2 + 0,9 + 2,1 Distribuição modal (%) Estrada Caminho- de-Ferro Oleodutos Vias navegáveis internas 1970 1975 1980 1985 1990 1994 48,6 54,5 57,4 61,3 67,5 71,7 31,7 26,7 24,9 23,7 18,9 14,9 12,3 10,6 9,8 8,9 8,3 7,7 7,4 8,2 7,9 6,1 5,3 5,6 Fontes: ECMT, UIC, estatísticas nacionais, estimativas 51 ANEXO 1/4 Transporte de passageiros na UE dos 15 (1000 milhões passageiro-quiiómeíro) Automóvel Autocarro Caminho- de-Ferro 1970 1975 1980 1985 1990 1993 1994 1 569 1 923 2 292 2 496 3 146 3 419 3 482 262 306 341 346 359 360 363 216 241 253 262 274 267 270 Ar 43 69 96 144 204 233 254 Total 2 090 2 539 2 981 3 242 3 983 4 279 4 368 1970-94 + 121,9 % + 38,6 % + 24,7 % + 490,7 % + 109 % Taxa média de crescimento anual (%) Automóvel Autocarro 1970-80 1980-90 1990-94 1994 1970-94 + 3,9 + 3,2 + 2,6 + 1,8 + 3,4 + 2,7 + 0,5 + 0,2 + 0,9 + 1,4 Caminho- -de-ferro + 1,6 + 0,8 - 0,4 + 1,2 + 0,9 Ar Total + 8,4 + 7,8 + 5,4 + 9,0 + 7,7 + 3,6 + 2,9 + 2,3 + 2,1 + 3,1 Distribuição modal (%) Automóvel Autocarro 75,1 75,8 76,9 77,0 79,0 12,5 12,0 11,4 10,5 9,0 Caminho- -de-ferro 10,3 9,5 8,5 8,1 6,9 Ar 2,1 2,7 3,2 4,4 5,1 79,7 8,3 6,2 5,8 1970 1975 1980 1985 1990 1994 Fontes: CEMT, UIC, DIW, estatísticas nacionais, estimativas 52 ANEXO II Implementação da Directiva 91/440/CEE (situação em Julho de 1996) Os seguintes Estados-Membros transpuseram a Directiva 91/440/CEE: - Alemanha - Áustria - Dinamarca - Finlândia - França - Irlanda - Países Baixos - Reino Unido - Suécia Os seguintes Estados-Membros transpuseram parcialmente a Directiva 91/440/CEE: - Bélgica - Espanha - Luxemburgo - Portugal - Espanha (falta transposição dos direitos de acesso) (falta transposição dos direitos de acesso) (falta transposição dos direitos de acesso) (falta transposição da separação da gestão da infra-estrutura da actividade de transporte) (falta transposição dos direitos de acesso) A Grécia não notificou a transposição. iniciados processos por infracção contra os Estados-Membros que não Foram transpuseram a Directiva na sua totalidade. 53 ISSN 0257-9553 COM(96) 421 final DOCUMENTOS PT 07 N. " de catálogo : CB-CO-96-424-PT-C ISBN 92-78-07968-5 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo