title: MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN - GENNEMFØRELSE AF FÆLLESSKABETS MILJØLOVGIVNING

eurovoc_concepts:
EU financing
EU law
access to the courts
environmental law
sanction (EU)

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 22. 10. 1996 KOM(96) 500 endelig udg. MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN GENNEMFØRELSE AF FÆLLESSKABETS MILJØLOVGIVNING St Hil' II m ï f ' 4, •Kl ÏK fctP » 'i » li1, ' te MEDDELELSE OM GENNEMFØRELSE AF FÆLLESSKABETS MILJØLOVGIVNING Del I: Indledning Baggrund Nuværende situation for gennemførelsen af Fællesskabets mi 1j ølovgivnino; Den fælles miljølovgivnings særlige karakter Gennemførelsesbeføj eiser Anvendelsesområde og målsætninger Meddelelsens opbygning Del II: Nye aktionsområder Medlemsstaternes tilsynsopgaver Procedurer for miljøklager og -undersøgelser i medlemsstaterne Adgang til søgsmål Del III: Styrkelse af bestående systemer Kvaliteten af fællesskabslovgivning Lovgivningsprocessen Sanktioner med medlemsstatsplan Gennems igt ighed Samråd, der afholdes af Kommissionen Samråd, der afholdes af medlemsstaterne Informationsstrategi for Fællesskabets miljøpolitik og - lovgivning Forbedret samarbejde Indberetning, overvågning og evaluering Evaluering af foranstaltningernes effektivitet Det Europæiske Miljøagentur Bedre viden om Fællesskabets miljølovgivning Fællesskabsfinansiering og gennemførelse af Fællesskabets mi1j ølovgivning Del IV: Konklusion Bilag I: Definitioner Bilag II: Problemer med gennemførelse i enkeltsektorer te DEL I: INDLEDNING Baggrund Fællesskabet befinder sig på et afgørende punkt i den fælles miljøpolitik. Første fase i denne politik, udarbejdelse af lov givning om de vigtigste miljøproblemer, Fællesskabet står overfor, har gennemløbet en betydelig udvikling som resultat af Fællesskabets indsats i de sidste tyve år med henblik på at tilvejebringe den juridiske ramme, der er nødvendig for at sikre et højt beskyttelsesniveau for alle miljøets aspekter. Der er vedtaget over 200 retsakter på miljøområdet, først og fremmest direktiver, som til at begynde med rejste spørgsmål i relation omsætning til national lovgivning og overensstemmelse, og som nu, hvor de fleste direktiver er omsat2 til national lov, rejser spørgsmål vedrørende praktisk gennemførelse3 og håndhævelse4. Spørgsmål i forbindelse med forordninger derimod drejer sig ude lukkende om praktisk anvendelse og håndhævelse. Vi bevæger os nu ind i næste fase, præget af indsatsen for at styrke og konsolidere fællesskabslovgivningen, med deraf følgende ændrede tendenser, praksis og holdninger. Der har for nyligt været foretaget en gennemgang af Det Femte Miljøhandlingsprogram om miljø og bæredygtig udvikling, og Kommissionen har foreslaet, at gennemførelsen af programmet fremskyndes5. Programmet fast sætter en række prioriteringer af miljøindsatsen - gennemførelse og håndhævelse gennem fælles ansvar er et af nøgleelementerne, sammen med revision og/eller forenkling af visse gældende retsakter gennem fællesskabsinitiativer i forbindelse med frivillige aftaler og fiskale og økonomiske instrumenter. instrumenter udvalg større og af Målsætningen om et højt beskyttelsesniveau kan kun nås, hvis de juridiske rammer anvendes ordentligt. Hvis den omfattende fællesskabslovgivning på miljøområdet ikke efterleves og håndhæves på samme made i alle medlemsstater, kan Fællesskabets fremtidige miljøpolitik ikke blive effektiv, og Traktatens målsætninger kan ikke opfyldes til fulde og til enhver tid. Enten vil miljøet være ubeskyttet, eller niveauet for miljøbeskyttelsen vil svinge fra land til land og fra region til region, med deraf følgende risiko for konkurrenceforvridning. Her skal det også bemærkes, at Kommissionen under forberedelsen af udvidelsen af Unionen arbejder nært sammen med myndigheder i ansøgerlandene for at bistå dem med vedtagelsen og gennemførelsen 2 Se definitionen i bilaget. 3 Se definitionen i bilaget. 4 Se definitionen i bilaget. 5 Konmissionens gennemgang af gennemførelsen af Det Europæiske Fællesskabs program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling "Mod en bæredygtig udvikling" (KOM(95) 624 endelig udg. ) og forslag til beslutning fra Europa-Parlamentet og Rådet om revision heraf (KOM (95) 647 af 24. 1. 1996). Al' 5. 6. af Fællesskabets miljøbestemmelser6. Nuværende situation for gennemførelsen af Fællesskabets mil- j ølovgivning Der er svagheder i den nuværende gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning i størstedelen af Fællesskabet, og der må sættes kraftigere ind for at afhjælpe situationen. Kommissionens egen statistik om gennemførelse viser, at medlemsstaterne i 1995 kun havde notificeret gennemførelsesforanstaltninger for 91% af Fællesskabets miljødirektiver, og at der således er 20 eller 22 direktiver, som i visse medlemsstater ikke er omsat til national lovgivning7. For samme år har Kommissionen registreret i alt 265 tilfælde af formodet overtrædelse af fælles miljølovgivning, baseret på klager fra offentligheden, spørgsmål og andragender i Europa-Parlamentet, samt sager, som er opsporet af Kommissionen - dvs. over 20% af alle overtrædelser, Kommissionen har registreret i det pågældende år8. I oktober 1996 var der over 600 sager om klager samt om overtrædelser mod medlemsstaterne, hvoraf 85 venter pa Domstolens afgørelse. Kommissionens traktatkrænkelsessager viser, hvorledes problemerne i forbindelse med gennemførelsen af lovgivning opstår i Fælles skabet. Nogle retsakter forårsager samme vanskeligheder i de fleste medlemsstater: Kommissionen har måttet iværksætte "horisontale" aktioner mod de fleste medlemsstater omkring i medfør af Habitatsdirektiv 92/43/EØF9 og omkring direktiv 91/676/EØF om forurening med nitrater fra landbruget10. Andre sager viser forskellene i miljøproblemerne i Fællesskabet: skønt affaldsbortskaffelse har høj prioritet hos offentligheden i Den Europæiske Union og giver anledning til mange klager til Kommissionen, er hovedproblemet i nogle medlemsstater de ukontrollerede lossepladser, og i andre emissioner fra forbrændingsanlæg. Sagerne viser ligeledes, hvor vanskelige miljøproblemerne er: mange aktuelle sager vedrører direktiver, 6 Onder PHARE-programmet ydes der årligt ca. 100 millioner ECU til miljøprojekter i Central- og Østeuropa som bistand til nationale og lokale myndigheder i deres arbejde med at indføre og gennemføre EU-lovgivning, gennem uddannelsesprogrammer og tilvejebringelse af infrastruktur. For så vidt angår Cypern og Malta, vil Kommissionen fortsat støtte harmoniseringen af lovgivningen pa miljøområdet inden for rammerne af fællesskabslovgivningen og forberedelse af deres tiltrædelse af Unionen. 7 13. årsberetning om overvågning af anvendelsen af fællesskabslovgivning (1995), Bruxelles, 29. 5. 1996, (K0M(96) 600 endelig udg. 8 Tallene for 1994 og 1993 er henholdsvis 359 og 383 tilfælde af formodede overtrædelser, svarende til 25% og 28,5% af alle tilfælde af registrerede formodede overtrædelser. Kilde: 12. årsberetning om overvågning af fællesskabslovgivning (1994), Bruxelles, 7. 6. 1995, K0M(95) 500 endelig udg. 9 EFT L 2 0 6 / 7, 2 2. 7. 1 9 9 2. 10 EFT L 3 7 5 / 1, 3 1. 1 2. 1 9 9 1. der blev vedtaget i 1970'erne: direktiv 76/16O/EØF om badevand11 og direktiv 76/464/EØF om farlige stoffer i vandmiljøet12 er to eksempler på vedvarende problemer med håndhævelsen i visse medlemsstater. Andre eksempler på gennemførelsesproblemer i de enkelte sektorer er beskrevet nøjere i Bilag II til denne meddelelse. Den fælles miljølovgivnings særlige karakter Miljøbeskyttelsens særlige karakter skaber udfordringer, som er særegne for lovgivning på miljøområdet til forskel fra andre lovområder. Miljøbeskyttelse skal bygge på komplekse aspekter af indbyrdes afhængighed og samspil mellem miljømedierne (luft, vand, jord) og biologisk mangfoldighed - hvis man ikke passer på, kan indsatsen for at beskytte et medium indvirke negativt på et andet. Der skal tages hensyn til klimatiske, sæsonbestemte og geografiske variationer i miljøbetingelserne13 (en adfærd, der kan være sund i nogle områder af Fællesskabe, behøver ikke nødvendigvis at være det i andre). Indsatsen skal afspejle en konstant ændret viden (ofte med behov for betydelig og presserende innovation, tilpasning og ændring af metoder). Pa grund af de potentielt meget alvorlige konsekvenser af manglende forudseenhed, skal indsatsen, både omkring formulering og fortolkning, hvile på det forebyggende princip og pa forsigtighedsprincippet14, ikke på afhjælpende foranstaltninger. Den skal inddrage en omfattende kreds af aktører, lige fra regering, industri og virksomheder, til offentligheden, med deraf følgende vanskelige afvejninger. Der er tale om spørgsmål af almen interesse, ofte med islæt af fælleseje (ren luft og vand, sundt miljø for dyr og planter), og det er derfor nødvendigt at anvende metoder til sikring af effektiviteten, som er forskellige fra dem, der egner sig på andre lovområder. Disse forhold hjælper til at forstå, hvor kompleks og ofte utilfredsstillende gennemførelsen og håndhævelsen af Fælles skabets miljølovgivning er. Sådanne særegne træk kan også findes i andre sektorer af fælles retsakter, men er særligt udtalt på miljøområdet. De er især forbundet med miljøspørgsmålenes juridiske og tekniske kompleksitet, som giver anledning til en mængde spørgsmål om fortolkning og teknisk gennemførelse og gør det vanskeligt at sikre passende samordning af de forskellige nationale myndigheder, som deltager i bestemmelsernes omsætning til national lov, deres praktiske anvendelse og håndhævelse. 11 EFT L 31/1, 5. 2. 1976. 12 EFT L 129/23, 18. 5. 1976. 13 Se Traktaten, artikel 130R, stk. 2 og 3 : "Fællesskabets politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Fællesskabet". "Ved udarbejdelsen af Fællesskabets politik på miljøområdet tages der hensyn til de miljømæssige forhold i de forskellige omrader i Fællesskabet". 14 Se Traktatens artikel 13OR, stk. 2. Disse principper udvikles i lyset af de konkrete forhold og ny tværfaglig indsigt. 9. Størsteparten af den fælles lovgivning om miljøbeskyttelse vedtages i form af direktiver, som skal omsættes til national lov, hvorved medlemsstaterne kan gennemføre bestemmelserne i den form, de finder bedst egnet til de nationale forhold. Uanset om den fælles lovgivning vedtages som direktiver eller ej, er det de kompetente myndigheder og institutioner, i administrationer, der primært er ansvarlige for den daglige anvendelse som sådan, såvel af umiddelbart gældende foranstaltninger (dvs. forordninger) og af national lovgivning til omsætning af fælles bestemmelser. Hvad enten medlemsstaterne er enhedsstater eller forbundsstater, deles kompetencen i relation til den praktiske gennemførelse og til håndhævelse af den fælles miljølovgivning ofte mellem forskellige niveauer af den offentlige administration eller uddelegeres helt. Decentraliseringen af gennemførelsen bidrager væsentligt til den kompleksitet, der præger gennemførelsen af fællesskabslovgivning på miljøområdet, og der er således behov for samordning gennem hele "reguleringskredsløbet"15, for at sikre, at bestemmelserne gennemføres fuldt ud og på korrekt måde. Kompleksiteten af tilsyns- og håndhævelsesfunktionerne, med overvågning af en mængde enkeltsager, kræver tilstrækkelige midler og personale med passende faglige kvalifikationer. Det er ikke i alle medlemsstaterne, disse krav er opfyldt. Gennemførelsesbeføjeiser 10. Kommissionen, Traktatens vogter, er ansvarlig for at sikre, at Fællesskabets lovgivning anvendes16. Kommissionen udøver først og fremmest sit ansvar gennem sine beføjelser til at indlede traktatkrænkelsessager over for medlemsstaterne i medfør af Traktatens artikel 169. Som det fremgår af de ovennævnte tal for overtrædelser, er denne beføjelse et meget vigtigt og nødvendigt redskab for Kommissionen, og Kommissionen agter fortsat at udnytte de håndhævelsesbeføjeiser, den har i henhold til artikel 169. 11. I Maastricht-Traktaten tilstræbes det at øge effektiviteten af procedurerne efter artikel 169 gennem indførelse af bøder til medlemsstaterne (artikel 171), og denne bestemmelse anvendes nu mere og mere. Kommissionen agter også at bruge artikel 171 fuldt ud til at sikre, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser på miljøområdet, således som de er defineret af Domstolen i sager, som er indbragt i medfør af artikel 169, med henblik på at opnå en kraftig afskrækkende virkning. Yderligere forbedring i anvendelsen af artikel 169 vil kunne opnås i kraft af de forslag, der er indeholdt i Kommissionens nylige gennemgang af interne regler om anvendelse af artikel 169 og 171". Denne gennemgang af 15 Se definitionen i bilaget. 16 Artikel 155: "For at sikre Fællesmarkedets funktion og udvikling skal Kommissionen. drage omsorg for gennemførelsen af de i denne Traktat indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne. " 17 Se også meddelelse vedrørende gennemførelse af Traktatens artikel 171, EFT C 242, 21. 8. 1996, S. 6. Kommissionens praksis og procedurer bør medføre en væsentlig hurtigere og mere effektiv anvendelse af Kommissionens beføjelser i medfør af disse artikler. 12. Det må dog erkendes, at proceduren i henhold til artikel 169 kan være både langsommelig og formel, og den blev ikke udformet specielt med henblik på miljøsager. Grundlaget er beslutninger og aktioner, som allerede er truffet, og selv om endemålet er, at fællesskabsretten faktisk bliver håndhævet, er det ikke altid den bedste måde at hindre miljøødelæggelse eller -skade. 13. Ud over de begrænsninger, der er nævnt ovenfor, er der også andre grundlæggende problemer forbundet med at anvende artikel 169 og 171 som eneste middel til håndhævelse af den fælles miljøret. Mange miljøforordninger og -direktiver skal anvendes dagligt af mange mennesker ud over Fællesskabet. Det er hverken muligt eller praktisk, at alle retssager i den forbindelse kanaliseres gennem een håndhævelsesmyndighed, Kommissionen, og een domstol, EF- Domstolen. Hertil kommer, at artikel 169 skaber en fælles "håndhævelsesmekanisme", som er møntet udelukkende på medlemsstaternes centrale myndigheder. Kommissionen kan ikke på det grundlag have overblik over gennemførelsen af de enkelte beslutninger (frivillige eller bindende) , som er nødvendig for at efterleve fællesskabsretten. 14. Det er heller ikke muligt for et enkelt fællesskabsbaseret juridisk håndhævelsessystem at tage hensyn til de retslige og administrative strukturer på nationalt, regionalt og lokalt plan i medlemsstaterne, inden for hvilke fællesskabsretten udøves. Anvendelse af sådanne strukturer er essentielle for, hvorledes fællesskabsretten på miljøområdet indføjes i de nationale systemer og anvendes i praksis. Der er derfor behov for alternative håndhævelsesmetoder, som fuldt ud kan understøtte disse nationale og lokale forhold, som er vitale for en god miljøbeskyttelse. Mere ambitiøse løsninger end dem, der kan nås ved at ændre praksis og procedurer i henhold til artikel 169 og 171, er nødvendige for at sikre passende gennemførelse af Fællesskabets miljøforanstaltninger. 15. Endelig er der stor forskel på de tilsynsmekanismer, der bruges i medlemsstaterne. Selv om Kommissionen som Traktatens vogter skal sikre, at medlemsstaterne efterlever Fællesskabets mil jølovgivning, findes der ikke på fællesskabsplan generelt an vendelige mekanismer til overvågning af den praktiske gennem førelse i medlemsstaterne. Kommissionen har således kun be grænsede beføjelser til at overvåge, om fællesskabsretten efterleves korrekt. Den er afhængig næsten udelukkende af oplysninger, den får i konkrete sager i forbindelse med klager, andragender til og skriftlige og mundtlige forespørgsler fra Europa-Parlamentet, fra NGO'er, gennem medierne og fra medlems staterne. Selv om sådanne oplysninger i denne fase er værdifulde for Kommissionen, kan det pa langt sigt få yderst skadelige virk ninger for miljøet udelukkende at henholde sig til sådanne enkeltoplysninger og ukontrollerbare indberetningssystemer og informationskilder. Anvendelsesområde og målsætninger 16. Som allerede nævnt18 og som det vil fremgå af Del II og III i denne Meddelelse, rejser de særlige forhold omkring Fællesskabets miljøret særlige vanskeligheder og udfordringer i forbindelse med gennemførelsen, og det er derfor nødvendigt særligt at overveje, hvilke løsninger der skal anvendes for at imødegå dem. Kommissionen er af den opfattelse, at effektiv gennemførelse af miljøretten er af afgørende betydning - i modsat fald vil troværdigheden over for borgerne omkring Fællesskabets fremtidige miljøpolitik kunne betvivles. 17. Internationalt vil gennemførelsen af miljøret og -politik være et vigtigt diskussionsemne under revisionen af Agenda 21, som skal gennemføres i 1997 som opfølgning på topmødet i Rio. Hvis Fællesskabet skal bidrage effektivt til debatten, må det forinden have et fast greb om sin egen gennemførelsespolitik. 18. Denne Meddelelse er Kommissionens første bidrag til fremme af Fællesskabets målsætning på området med henblik på at sikre, at miljøretten omsættes fuldt ud og korrekt i Fællesskabet på alle niveauer og gennemføres og håndhæves på samme måde i hele Fællesskabet, til sikring af Europas miljø. Opgaven for Kommis sionen, som Traktatens vogter i henhold til artikel 155, er gennem en overordnet indsats at forbedre gennemførelsen og håndhævelsen og fremlægge forslag til forbedringer på alle passende niveauer. Denne Meddelelse imødekommer således den politiske og offentlige opinions19 krav. Især Europa-Parlamentet har altid talt for en styrkelse af effektiviteten af Kommisssio- nens indsats på dette område. Dette fremgår blandt andet af debatten på den fælles høring "Udfordringer til miljøbeskyt telsen: Hvordan får vi miljølovgivningen til at fungere", som blev arrangeret af Kommissionen og Parlamentet den 30. 5. 1996. Meddelelsen bygger på en bred metode. Den fremlægger det "globale billede" af gennemførelse, praktisk anvendelse og håndhævelse af Fællesskabets miljøret, og tager herunder hensyn til "reguleringskredsløbet", som for de enkelte faser viser, hvilke problemer gennemførelsen rejser (lovgivning, gennemførelse i medlemsstaterne, praktisk anvendelse, håndhævelse og revision). 19. Formålet med Meddelelsen er at give en klar analyse af de spørgsmål, denne brede indgangsvinkel omfatter, og højne bevidstheden herom (på alle niveauer - borgere, NGO'er, regionale myndigheder, medlemsstaternes regeringer og Fællesskabets institutioner). Ud fra denne analyse sigter Meddelelsen mod at styrke den forpligtelse, som de forskellige aktører i "regule ringskredsløbet" (Kommissionen, medlemsstaterne, regionale og 18 Se ovenfor, afsnit 7 og 9. 19 Betydningen af gennemførelsen af fællesskabsretten understreges af medlemsstaterne i den 19. erklæring til Traktaten om Den Europæiske Union og af Præsident Santer i tiltrædelsestalen til Europa-Parlamentet, samt i Kommissionens eget forslag til beslutning fra Europa-Parlamentet og Rådet om gennemgang af det Europæiske Fællesskabs handlingsprogram for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling "Mod en bæredygtig udvikling". lokale myndigheder, industrien, borgerne og NGO'er) har i forbindelse med det fælles ansvar23^ for gennemførelsen af Fællesskabets miljøret, med henblik på en effektivisering af miljøpolitikken og dermed en forbedring af Europas miljø. Meddelelsen vil i det følgende fremlægge retningslinjer for, hvorledes man kan nå de løsninger, der kan forbedre gennem førelsen og håndhævelse af Fællesskabets miljøret pa alle relevante niveauer, og sikre opfyldelse af Traktatens mil- j ømålsætninger. Meddelelsens opbygning 20. Spørgsmål vedrørende gennemførelse, anvendelse og håndhævelse er blevet gennemgået i lyset af den ramme, som reguleringskredsløbet frembyder. Analysen viser, at der er behov for et større udvalg af aktioner, også mede innovative aspekter, som skal sikre opfyldelse af særlige målsætninger, som de nuværende mekanismer ikke synes egnet eller effektive til, og der skal gøres for at styrke og effektivisere de eksisterende mekanismer. Del II og III i Meddelelsen behandler de innovative metoder og den styrkende indsats, som skal gøres for at nå den generelle målsætning, dvs. tilfredsstillende gennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets milj ølovgivning. 21. De nye områder, der er omtalt i Del II, skal drøftes, og, hvis de vælges, gøres operationelle gennem passende procedurer, der skal fastlægges senere. Det drejer sig om: udvikling af fælles mindstekriterier for de nationale myndigheders udførelse af tilsynsopgaver, anvendelse af procedurer for miljøklager og -undersøgelser i medlemsstaterne, som modtager og undersøger klager fra Fællesskabets offentligheden om gennemførelsen af miljøbestemmelser, øgede muligheder for, at miljøsager kan behandles ved nationale domstole, gennem udvidet søgsmålsret i sager om Fællesskabets miljølovgivning. 22. Gennem en indsats på disse tre områder vil der kunne nås betydelige fremskridt mod ensartet anvendelse af fælles miljøret i alle medlemsstater, og borgerne i Europa vil få større adgang til oplysninger og veje til løsning af de problemer, de har pa miljøbeskyttelsesområdet. Det vil også gøre medlemsstaterne mere bevidste om deres ansvar for at sikre miljøet gennem effektiv anvendelse og håndhævelse af miljøretten. 23. Også en styrkelse af det bestående system, især forhold, som omtales i Del III, prioriteres højt, fordi det er selve grund laget for rettidig og korrekt gennemførelse og håndhævelse af miljøkravene. Mange af de aktioner, som skal gennemføres, kan 20 Det Europæiske Fællesskabs program for politik og handling i forbindelse med miljøet og bæredygtig udvikling "Mod en bæredygtig udvikling", EFT C 138/1, 17. 5. 1993. Se også Kommissionens gennemgang af gennemførelsen af dette Femte Miljøhandlingsprogram, KOM(95) 624, endelig udg. , 10. 1. 1996. udføres af Kommissionen og/eller medlemsstaterne, uden gennemførelse af formelle regler. Kommissionen vil træffe passende initiativer for at igangsætte dem så hurtigt som muligt. 8 DEL II: NYE AKTIONSOMRÅDER 24. Når det drejer sig om direktiver, er omsætning til national lovgivning en meget vigtig fase i gennemførelsesprocessen. Størsteparten af den fælles lovgivning består af direktiver, som principielt ikke er umiddelbart anvendelige i medlemsstaterne, og som derfor kræver yderligere gennemførelsesforanstaltninger, der kun gælder som national ret, baseret på fællesskabsretten. Rettidig omsætning til national lov sikrer, at fællesskabsretten kommer til at gælde i alle medlemsstater mere eller mindre (overensstemmende samtidigt, og indholdsmæssigt korrekt gennemførelse sikrer, at nationale bestemmelser mere eller mindre indeholder det samme og når de resultater, de fælles direktiver foreskriver. 25. I henhold til artikel 155 skal Kommissionen drage omsorg for rettidig og korrekt omsætning til national lovgivning, gennem politisk pres og om fornødent gennem domstolen i medfør af Traktatens artikel 169 og 171. Der kan også være behov for, at Kommissionen i almindelighed overvåger den praktiske anvendelse af lovgivningen og dens håndhævelse for at sikre en tilfreds stillende gennemførelse. Her er der imidlertid tale om en håndhævelsesmekanisme, som er rettet kun mod de centrale regeringer i medlemsstaterne. Kommissionen kan ikke overvåge de tusinder af enkeltafgørelser, der hvert år træffes i medfør af umiddelbart gældende lovgivning eller af bestemmelser, der er omsat til national lovgivning, i de forskellige omraden og på forskellige myndighedsniveauer i medlemsstaterne. Den daglige anvendelse og håndhævelse af sådanne bestemmelser skal sikres fuldt ud af medlemsstaternes myndigheder gennem mekanismer, som styrker håndhævelsen og samtidigt reducerer den kontrol med medlemsstaterne, Kommissionen skal udføre. Medlemsstaternes tilsynsopgaver 26. Ifølge Traktatens artikel 5, som den fortolkes af Domstolen i sag 68/8821, er medlemsstaterne forpligtet til at sørge for, at håndhævelsesmekanismerne er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen, og svarer til, hvad der gælder for med lemsstaternes nationale ret. Dette generelle princip for den fælles lovgivning har på trods af sin fundamentale karakter ført til vidt forskellige handhævelsesmyndigheder eller -mekanismer i medlemsstaterne, hvor nogle lægger betydelige ressourcer i velud byggede inspektorater eller andre organer, der fører tilsyn med praktisk anvendelse af fællesskabsmiljøretten, og andre ofrer mindre eller slet intet på opgaven. De anvendte mekanismer, er meget forskellige: tilsynsbeføjelserne udøves ikke altid af et enkelt nationalt organ, men er ofte decentraliseret eller ligger hos flere myndigedsniveauer (lokale, regionale, nationale organer osv. ). Undertiden indgår miljøtilsynet blot som en del af de kompetente myndigheders opgaver. I nogle medlemsstater, som Denmark eller UK, træffer den kompetente myndighed ud over at 21 Dom af 21. 9. 1989, sag 68/88 (1989) domssamling 2965, punkt 23 og 24, 10 føre tilsyn med overholdelsen også beslutning om godkendelser eller anlæggelse af sager om manglende overholdelse, mens disse opgaver i andre medlemsstater (f. eks. Nederlandene) holdes adskilt. 27. I betragtning af målsætningen om korrekt og ensartet håndhævelse på fællesskabsplan kan disse forskelle ikke anses for tilfredsstillende. Det må sikres, at der udføres et minimum af tilsynsopgaver, f. eks. overvågning af den praktiske efterlevelse af kravene i den fælles miljølovgivning, især vedrørende industriens emissioner og miljøkvalitetskrav. Det må også sikres, at det sker i alle medlemsstater. 28. Med de forskelle, der er mellem forholdene i medlemsstaterne, kan denne målsætning nås gennem fastlæggelse af retningslinjer, som giver medlemsstaterne mulighed for at vælge, hvilke strukturer og mekanismer de ønsker at anvende for at na målet. Kommissionen vil i samarbejde med medlemsstaterne fastlægge sådanne retningslinjer og fremkomme med anbefalinger herom. IMPEL-nettet, som beskrives nedenfor, vil også kunne bistå ved fastlæggelsen af mindstekrav for tilsynsfunktionen og ved den nødvendige kapacitetsopbygning, f. eks. i forbindelse med tilsynsopgaver. På dette grundlag vil der i de tilfælde, hvor der allerede findes inspektorater som retningslinjerne foreslår, ikke være behov for at ændre bestående strukturer. Hvis der ikke findes inspektorater, vil Kommissionen overveje eventuel passende bistand til opbygning heraf. tilsvarende organer, således eller 29. Sådanne tilsynsmyndigheder kan udarbejde og offentliggøre årsrapporter om de erfaringer, de har indhøstet under udførelsen af deres opgaver, med nyttige oplysninger om problemer, som man har mødt og løst, og forbedringer der er opnået, og således danne et godt grundlag for den fremtidige indsats. Sådanne årsrapporter, som Kommissionen skal informeres om, kan bruges af Kommissionen til at afgøre, om målsætningen om ensartet gennemførelse er opfyldt, og vurdere, om der skal sættes yderligere ind, f. eks. gennem et særligt organ på fællesskabsplan, til revision af, om de nationale myndigheder opfylder deres tilsynsforpligtelser. Kommissionen vil overveje at fremkomme med henstillinger, der skal bistå medlemsstaterne i udførelsen af deres tilsynsopgaver, gennem fastlæggelse af retningslinjer med henblik på at begrænse de store forskelle, der i øjeblikket er mellem medlemsstaternes tilsyn. Det vil også blive overvejet, om der kan være behov for et fællesskabsorgan med revisionsbeføjelser. Procedurer for miljøklager og -undersøgelser i medlemsstaterne 30. Der er på en række forskellige måder o indhøstet erfaringer på fællesskabsplan om gennemførelse og håndhævelse af den fælles miljøret. Fra borgere og miljøgrupper modtager Kommissionen mange 11 klager. Også Europa-Parlamentet er involveret i sådanne problemer: der sendes andragender til udvalget for andragender, og i flere og flere spørgsmål fra medlemmer af Parlamentet drejer sig om miljøklagesager. Klager sendes også til den europæiske ombudsmand, ofte om forhold, som allerede har været behandlet af Kommissionen og henvist til Parlamentet. Mange af de mil jøproblemer, der således henvises til Fællesskabets institutio ner, har deres oprindelse i mangel på oplysninger eller i misforståelser (enten hos borgerne eller hos administrative organer), især om proceduremæssige spørgsmål. De mekanismer, Fællesskabets institutioner har til rådighed til behandling af sådanne klager, er ikke nødvendigvis de mest velegnede til lige netop sådanne sager. Klagerne kunne også behandles mere effektivt i medlemsstaterne, på det lokale niveau, hvor de opstår, og hvor der er lettere adgang til konkrete oplysninger. 31. Domstolsbehandling med henblik på at håndhæve miljølovgivningen i medlemsstaterne har også en række ulemper, som gør, at dette middel ikke bruges effektivt til at beskytte miljøet. Nogle af problemerne opstår i forbindelse med søgsmålsretten, som behand les i næste afsnit. Men selv når der bortses fra dette forhold, er der iboende problemer i det juridiske system, f. eks. om kostninger og frister, som gør den ubrugelig som redskab for enkeltpersoner i bestræbelsen for at håndhæve Fællesskabets miljøret: at gå rettens vej burde være den sidste udvej. En ikke- judiciel undersøgelsesprocedure for miljøsager kunne forhindre disse iboende problemer og bidrage til en hurtig, mindre omkostningskrævende afgørelse af en sag, med lettere adgang for borgerne, og uden behov for juridisk bistand. 32. Fordelene ved at behandle miljøspørgsmål lokalt frem for på fællesskabsplan, kombineret med hurtighed, lave omkostninger og let adgang for borgere og miljøorganisationer, kunne, hvis denne metode anvendes i hele Fællesskabet, sikre betydeligt mere korrekt gennemførelse af den fælles miljøret. Kommissionen vil derfor overveje, om der skal fastlægges mindstekriterier for en procedure til behandling af miljøklager og gennemførelse af undersøgelser (en funktion, der ligner de opgaver, der ligger hos en ombudsmand) i sager om problemer med den praktiske anvendelse og myndighedshandhævelse af den fælles miljøret. oSådanne opgaver kan udføres enten inden for medlemsstaternes bestående strukturer eller ved oprettelse af særlige organer. 33. Retningslinjer for fastsættelse af sådanne mindstekriterier skal overvejes nøje. De kunne f. eks. dreje sig om beføjelser til at modtage klager (både fra enkeltpersoner og fra miljøgrupper) vedrørende procedurer for administrative beslutninger, der indvirker på miljøet, til at anmode om oplysninger fra admini strative organer til brug for behandling af klager, og til at fremlægge henstillinger (vejledende og ikke retsligt bindende). I en sådan mekanisme vil der ikke skulle afgøres substantielle spørgsmål, som mere passende kan behandles enten i administrative organer eller ved domstolene, afhængigt af de administrative og retslige systemer i medlemsstaterne. 34. I en række medlemsstater findes allerede procedurer svarende til 12 dette koncept. De to vigtigste modeller, som findes i medlems staterne, er den uafhængige ombudsmandsinstitution, og systemer for administrativ revision af afgørelser. Medlemsstater, der har sådanne systemer, vil i princippet ikke behøve at ændre dem. Kun medlemsstater, som ikke har sådanne mekanismer, skal oprette tilsvarende strukturer på grundlag af de mindstekriterier, der fastlægges i vejledningerne. 35. I forbindelse med sådanne mekanismer for behandling af klager og undersøgelser kan der også gives beføjelser til at fremkomme med henstillinger med henblik på at løse problemer eller forbedre administrationen i relation til anvendelse af Fællesskabets miljølovgivning. Igen skal sådanne henstillinger ikke være bindende, men følges i kraft af deres stærke moralske autoritet. Kommissionen vil overveje at fremkomme med henstillinger om fastlæggelse af mindstekriterier for behandling af klager og gennemførelse af miljøundersøgelser i de medlemsstater, som ikke har sådanne mekanismer /procedurer. Adgang til søgsmål 36. Domstolsprocessen er den sidste udvej til løsning af problemer. Et Fællesskab, der bygger på princippet om et retssamfund, skal imidlertid sikre, at lovene overholdes og om fornødent håndhæves. Domstolenes rolle er her afgørende, især i miljøsager, hvor kilden til problemet eller skaden er geografisk afgrænset, mens virkningerne kan være spredte. Adgang til domstolsafgørelser er i almindelig tilstrækkeligt sikret, hvis der er tale om økono miske interesser. Håndhævelsen af lovgivning, der skal skabe en ramme for erhvervslivets trivsel, f. eks. inden for industri, landbrug eller handel, vil sandsynligvis blive fremmet af økonomiske aktører med tilstrækkelige ressourcer til at kæmpe for, at loven overholdes. Dette gælder ikke nødvendigvis for miljøinteresser. De økonomiske aktører opfatter ikke sig selv som dem, der skal føre tilsyn med andre erhvervs overholdelse af mil- j ølovgivningen. 37. I modsætning til andre områder af fællesskabsretten, f. eks. det indre marked og konkurrence, påhviler håndhævelsen af miljølov givningen hovedsageligt de offentlige myndigheder og er afhængig af deres beføjelser, ressourcer og goodwill - faktorer, som alle kan begrænse evnen til at inddrage hensynet til miljøet. Det er derfor vigtigt, at der er andre udveje for at forbedre håndhævelsen af Fællesskabets miljølovgivning. Især kan søgsmål fra NGO'er og/eller borgere om anvendelse og håndhævelse af miljølove eller kriminalretter, afhængigt af den pågældende medlemsstats struktur) bidrage væsentligt til beskyttelsen af miljøet. (i administrative retter civile og 38. Som allerede nævnt er det et vigtigt træk ved miljøretten, at der ofte ikke er private interesser til støtte for håndhævelsen. Miljøet karakteriseres ofte som "vor fælles arv". Det betyder også, at der ikke er privat ejendomsret til mange dele af miljøet, som luften, havet, den vilde flora og fauna. Derfor sker 13 det ofte, at miljøødelæggelser ikke fremkalder en øjeblikkelig reaktion, og selv når der opstår problemer, har enkeltpersoner ikke mulighed for at bruge loven til at afhjælpe problemet, eller der findes ikke egnede retsmidler. Selv for Fællesskabets miljølovgivning kan det ske, at vigtige generelle principper ikke kan håndhæves af enkeltpersoner (f. eks. forureneren-betaler eller princippet, forsigtighedsprincippet). forebyggelse princippet om 39. Betydningen af videre offentlig deltagelse i udformningen af miljøpolitikken som helhed erkendes bredt22, og alle medlemsstater har ikke-statslige organisationer, der har nogen ret til at tage del i miljøspørgsmål. Men offentlighedens evne til at deltage i søgsmål om anvendelse og håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning er meget forskellig i Fællesskabet, fra deltagelse i visse godkendelsesprocedurer, gennem anerkendte organisationers ret til omstødelse af administrative afgørelser, til søgsmålsadgang i miljøspørgsmål. Generelt kan det dog siges, at offentligheden og offentlige interessegrupper i miljøsager ikke har tilstrækkelig adgang til domstolene i medlemsstaterne. 40. Bedre adgang til domstolene for NGO'er og enkeltpersoner vil have en række gavnlige virkninger for gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning. For det første vil det gøre det mere sandsynligt, at konkrete sager om gennemførelse af fælles- skabslove om fornødent løses i overensstemmelse med Fælles skabsretten. For det andet, og nok mere betydningsfuldt, vil det generelt forbedre den praktiske anvendelse og håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning, idet potentielle overtrædere vil forsøge at overholde bestemmelserne for at undgå den større sandsynlighed for søgsmål. 41. Endelig vil adgang til medlemsstaternes domstole have den gunstige virkning, at søgsmål om håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning kanaliseres til det bedst egnede niveau, dvs. regionalt og nationalt. Brug af domstolene i medlemsstaterne til håndhævelse af Fællesskabets miljøforanstaltninger er ønskelig af en række årsager. For det første kan tidsmæssige og personalemæssige ressourcer i Kommissionen og Domstolen i Luxembourg umuligt kunne være tilstrækkelige til, at end ikke størsteparten af miljøsagerne i medlemsstaterne kan behandles gennem sager, som Kommissionen indbringer direkte for Domstolen. Hertil kommer, at domstolene i medlemsstaterne bedre end Domstolen under forhandlingerne kan inddrage de særlige juridiske, administrative og miljømæssige aspekter af miljøfor anstaltningen, som den gennemføres i de enkelte medlemsstater, og få et klarere billede af fakta gennem vidneforklaringer og udpegning af eksperter. Desuden kan de bedre påbyde midlertidige foranstaltninger, som er et yderst gavnligt instrument i be stræbelserne for at undgå skade på miljøet. 22 Princip nr. 10 i Rio-erklæringen om miljø og udvikling siger bl. a. , at miljøspørgsmål behandles bedst med deltagelse af alle involverede borgere på det relevante niveau. Der skal være effektiv adgang til juridiske instrumenter og administrative mekanismer, herunder retsmidler og andre foranstaltninger. 14 42. Begrænsningerne i adgangen til domstolene opstår på to måder. For det første fordi de retslige procedurer i medlemsstaterne skaber hindringer for anlæggelse af sager om håndhævelse af miljølovene. For eksempel skal der påvises en særlig interesse i sagens udfald. Ifølge den juridiske tradition er det normalt let for en ejer af en ejendom eller for en økonomisk aktør at opfylde dette krav om interesse, men mindre let for interessegrupper. Et andet eksempel er, at der måske ikke findes passende retsprocedurer til at sikre beskyttelsen af miljøinteresser: domstolsprocedurer, som hovedsageligt er beregnet til beskyttelse af økonomiske interesser, giver måske ikke passende grundlag for søgsmål og retsmidler, når det drejer sig om miljøproblemer. For det andet kan omkostningerne ved at anlægge sager om håndhævelse af mil jøinteresser være så store, at sagerne slet ikke indbringes. 43. Kommissionen har en række muligheder for at indbringe sager om sådanne spørgsmål, herunder som et første skridt anlæggelse af "Soft-law" ("blød" tilgang). Tilsvarende forhold omkring søgs målsadgangen overvejes i forbindelse med Fællesskabets aktion vedrørende forbrugernes adgang til søgsmål23. Kommissionen har også fastlagt bestemmelser om adgang til retlig prøvelse i for skellige forslag til direktiver24. Nar man taler om at sikre mere effektiv håndhævelse af miljølovene25, er det nødvendigt at gå længere end til de direkte berørte enkeltpersoner, og også medtage repræsentative organisationer, der arbejder for at beskytte miljøet. En mulig måde at bedre gennemførelsen og håndhævelsen af den fælles miljøret vil derfor være at sikre, at NGO'er på miljøområdet, som er godkendt af medlemsstaterne, får den nødvendige adgang til at indlede retslig prøvelse, som så ville være rettet imod offentlige myndigheder i medlemsstaterne. Hvis en sådan ordning viser sig ønskelig, kan det første skridt være at henstille, at medlemsstaterne udvider NGO'ers adgang til domstolene. Kommissionen vil undersøge behovet for retningslinjer am repræ sentative organisationers adgang til søgsmål med henblik pa at fremme anvendelsen og håndhævelsen af Fællesskabets miljølov givning i lyset af subsidiaritetsprincippet, under hensyntagen til de forskellige retssystemer i medlemsstaterne. 23 K0M(95) 712, endelig udg. , EFT C 107, 13. 4. 96, s. 3 24 Se f. eks. artikel 4 i direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger (EFT 1 158/56, 23. 6. 1990). 25 Fællesskabsretten sikrer allerede, at parter, som berøres direkte og individuelt af en beslutning truffet af en fællesskabsinstitution, kan indbringe sagen for Domstolen, men i miljøsager er det ofte vanskeligt at finde frem til sådanne personer. DEL III: STYRKELSE AF BESTÅENDE SYSTEMER 15 44. Forslagene i de følgende afsnit af Meddelelsen sigter mod at forbedre visse omrader af Fællesskabets miljølovgivning og miljøpolitik, hvor nuværende praksis ikke lever op til den høje standard, der kræves for en effektiv miljøbeskyttelse: kvaliteten af lovgivning, gennemsigtighed, samarbejde på fællesskabsplan og i medlemsstaterne, overvågning og vurdering af virkningerne af lovgivningen, viden om Fællesskabets miljøret hos parter, der arbejder med den i praksis, samt integrering af fællesskabs finansiering i gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning. Kvaliteten af fællesskabslovgivning Den lovgivende proces 45. Klar udformning af lovgivningen er en forudsætning for, at bestemmelserne kan omsættes rettidigt og korrekt til national lovgivning, idet klare forpligtelser lader sig let og præcist omsætte. Tvetydige, uklare eller komplicerede bestemmelser giver forsinkelser, problemer med overensstemmelsen og med den praktiske anvendelse, som igen medfører ufuldstændig eller uensartet gennemførelse i Fællesskabet. Kommissionen har eneret på initiativer vedrørende fælles miljølovgivning og er derfor i stand til at tage højde for de eventuelle vanskeligheder, som medlemsstaterne kan få med at omsætte fællesskabsforanstalt ningerne til national lov. Hvis bestemmelserne udformes med dette for øje og på et gennemsigtigt grundlag, bliver omsæt ningsprocessen lettere for medlemsstaterne. Kommissionen kan for eksempel sikre, at lovgivning, der bygger på senere vedtagelse af tekniske foranstaltninger, udformes således, at forsinkelse i vedtagelsen af de tekniske bestemmelser ikke giver frister for gennemførelse i medlemsstaterne, som er umulige at overholde, således som det nyligt skete med de tekniske bestemmelser om genetisk modificerede organismer26. De nye retningslinjer om reguleringspolitik, som blev vedtaget af Kommissionen i januar 1996, og som supplerer Kommissionens regler om udformning af lovgivning ("Règles de technique législative"), vil give bedre sammenhæng i dette arbejde i Kommissionen. Det er afgørende, at disse regler og retningslinjer efterleves strengt. 46. Det er især vigtigt, at man ved udarbejdelse af forslag gør den oprindelige tekst så klar som muligt. Kompliceret eller uklar formulering vil vanskeliggøre forhandlingerne om forslaget og efter al sandsynlighed bevirke, at den endelige retsakt bliver uklar og vanskeliggør gennemførelsen i medlemsstaterne. Det gælder bade for forhandlinger i Rådet og for ændringsforslag fra Europa - Parlamentet. Selv om ansvaret for udformning og fremlæggelse af direktivforslag ligger hos Kommissionen, sker der i den efterfølgende lovgivningsproces en videre udvikling, både i Rådet og i Europa-Parlamentet. Uklar og tvetydig formulering af 26 Kommissionens retningslinjer om klassificering vedtaget i medfør af direktiv 94/51/EØF cm indesluttet anvendelse af genetisk modificerede mikroorganismer. 16 miljølovgivning er ofte et resultat af kompromiser på rådsniveau eller efter forhandlinger i Europa-Parlamentet^7. Også på disse senere trin skal Kommissionen sikre sammenhæng, effektivitet og praktisk gennemførlighed, om fornødent gennem ændring af egne forslag eller ved tilbagetrækning af forslag, som ikke længere opfylder de ønskede mål. 47. Et sidste vigtigt punkt er, at bestemmelserne i sig selv skal bidrage til gennemsigtigheden af gennemførelsesprocessen. Det kan ske ved i retsakterne at indføje bestemmelser om, at oplysninger om gennemførelsen skal offentliggøres enten af medlemsstaterne eller af Kommissionen. En række krav af denne art er allerede indført, f. eks. om offentliggørelse af rapporter eller om offentlig adgang til oplysninger om gennemførelse af foran staltningen28. For at sikre maksimal gennemsigtighed i gennem førelsen af Fællesskabets miljølovgivning kan det dog være passende i sådanne tekster at indføje bestemmelser om, at medlemsstaterne skal offentliggøre yderligere oplysninger om gennemførelsen, så som parallelopstillinger national lovgivning til gennemførelse af de tilsvarende bestemmelser i direktiverne. Kommissionen vil sikre, at alle forslag til ny fællesskabsfor anstaltninger eller ændringer af eksisterende foranstaltninger udformes i overensstemmelse med principperne om størst mulig klarhed, gennemsigtighed og sikkerhed, med henblik på at forenkle og fremskynde gennemførelsesprocessen. Under lovgivningsprocessen vil Kommissionen søge at samarbejde med Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet om spørgsmål vedrørende udformningen, og vil stille egne forslag omo ændringer, som måtte blive nødvendige som resultat af spørgsmål, som rejses, eller ændringer i den oprindelige tekst, som er foretaget under forhandlingerne. Sanktioner på medlemsstatsplan 48. I medfør af EU-Traktatens artikel 5, som fortolket af Domstolen, skal medlemsstaterne iværksætte sanktioner, som er effektive, står i en rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, som sikrer, at fællesskabsretten efterleves. Selv om det giver medlemsstaterne mulighed for efter eget skøn at beslutte, hvilke sanktioner der skal indføres, skal de svare til dem, derefter national ret gælder for overtrædelser af til svarende art29. Som Kommissionen fremførte i Meddelelsen til Rådet og Europa-Parlamentet om tvangsmidler ved gennemførelse af Fællesskabets lovgivning om det indre marked30, skal de nationale 27 Disse problemer forstærkes af kravet om, at fællesskabslovgivning skal være til rådighed og have saimie retskraft på alle 11 sprog: kompromiser, som er forhandlet igennem på ét sprog, kan være vanskelige at oversætte tilfredsstillende til alle de øvrige sprog. 28 For eksempel rapporten om gennemførelse af direktiv 85/337/EØF, artikel 11, stk. 3. 29 Dom af 21. 9. 1989, sag 68/88 (1989) ECR 2965, punkt 23 og 24. 30 KOM(95) 162, 3. 5. 1995. 17 af sanktionssystemer ved manglende overholdelse af forpligtelser i medfør gennemsigtige. Gennemsigtighed er ikke alene nøglen til gensidig tillid, men gør det også muligt for Kommissionen at vurdere systemerne og begrænse Fællesskabets handling på dette område til det strengt nødvendige. fællesskabslovgivning være 49. Kommissionen besluttede derfor i forslag til retsakter om det indre marked at indføje udtrykkelige bestemmelser om, at der i medfør af nationale gennemførelsesforanstaltninger skal være mulighed for sanktioner, som medlemsstaterne iværksætter over for enkeltpersoner eller juridiske personer ved manglende overholdelse af direktivets bestemmelser, og at lovgivning i forbindelse med disse sanktioner skal notificeres over for Kommissionen. Sådanne forpligtelser bør udvides til at omfatte miljøet, således at alle medlemsstater har adgang til passende sanktioner, det være sig administrative, civile eller straf feretlige, og at de anvendes i praksis og sikrer ensartet håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning. Offentlighed omkring anvendelsen af sådanne sanktioner i medlemsstaterne og på fællesskabsplan vil øge deres afskrækkende virkning. 50. Der er allerede indført generelle krav om sanktioner i visse retsakter på miljøområdet, f. eks. i forordningerne om gennem førelse af Washington-konventionen om handel med udryddelses truede arter, og Basel-konventionen om grænseoverskridende overførsel af farligt affald. Mere specifikke bestemmelser, f. eks. administrativ mekanismer som tilbagekaldelse af til ladelser, kan også efter behov indføjes i Fællesskabets miljø foranstaltninger. Kommissionen kan i forslag om miljøforanstaltninger indføje en bestemmelser am, at nationale gennemførelsesforanstaltninger skal indeholde passende afskrækkende sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af kravene i det pågældende direktiv. Gennemsigtighed Høring, der gennemføres af Kommissionen 51. Kommissionen er klar over behovet for under udformningen af miljølovgivning at sikre en åben proces med samråd i faserne forud for og under udformningen af forslag. Dette kan gøres på forskellige måder, blandt andet gennem grønbøger, f. eks. Grønbogen om afhjælpning af miljøskader31, høringer med formelle og uformelle netværk, f. eks. det rådgivende forum32, den mil jøpolitiske revisionsgruppe33, IMPEL34, møder med eksperter fra 31 32 Se kapitel 9 i Det Femte Miljøhandlingsprogram (fodnote 20 heri) 33 Se kapitel 9 i Det Femte Miljøhandlingsprogram (fodnote 20 heri) 34 Se afsnit 55 heri, 18 medlemsstaterne og med NGO'er for drøftelse af den politiske udvikling, offentliggørelse af arbejdsprogrammet, og afholdelse af offentlige høringer, enten for sig selv, f. eks. Kommissionens fremtidige vandpolitik den 28. og 29. maj 1996, eller sammen med Parlamentet, f. eks. "Udfordringer for miljøbeskyttelsen: Hvordan får vi miljølovgivningen til at fungere" den 30. maj 1996. Kommissionen skal sikre, at sådanne høringer gennemføres mere systematisk med alle personer og organisationer med interesse i de pågældende forslag. Det er vigtigt, at Kommissionen i disse inddrager Det Europæiske Miljøagentur, som kan give værdifulde oplysninger og teknisk rådgivning om miljøtilstanden i Europa samt om virkningerne af Fællesskabet foranstaltninger for at beskytte miljøet. Kommissionen vil i så vid udstrækning som muligt holde høringer am udformningen af nye forslag til fælles foranstaltninger på miljøområdet, Samrådene skal omfatte alle aktører, som vil blive berørt af den pågældende foranstaltning. Høringer, der gennemføres af medlemsstaterne 52. Gennemførelsen af Fællesskabets miljølovgivning vil med stor sandsynlighed indvirke på en lang række aktører: hvis der ikke gennemføres konsultationer i medlemsstaterne, risikerer man, at de parter, der berøres af forslaget, enten er uvidende herom eller ikke føler, at det afspejler deres behov og ønsker. Det er således mere sandsynligt, at de vil modarbejde en korrekt og rettidig omsætning og gennemførelse af foranstaltningen i med lemsstaterne. Dette forhold kan i nogen grad afhjælpes gennem omfattende høring om foranstaltningen i medlemsstaten straks efter vedtagelsen af fællesskabsforanstaltningen. Hvis der ikke gennemføres høring, eller kun i utilstrækkeligt omfang, kan omsætningen til national lovgivning vanskeliggøres af protester, som kommer i en senere fase. Mere systematiske indledende kontakter mellem Kommissionen og interesserede parter (medlemsstater, IMPEL, NGO'er, industrien osv. ) under udarbej delsen af forslag vil kunne reducere disse problemer og således fremme gennemførelsen, men der vil nok stadig være behov for høring på medlemsstatsniveau om den endeligt vedtagne tekst. ' Tilbundsgående oplysninger om et forslags anvendelsesområde og virkning, som gives i den begrundelse, der allerede nu ledsager Kommissionens forslag, vil gøre det lettere for medlemsstaterne at håndtere de efterfølgende konsultationer. Medlemsstaterne skal sikre, at de råder over mekanismer til samordning, som muliggør passende høring forud for vedtagelsen af nationale foranstaltninger til omsætning af fællesskabslov givning. Som bistand til medlemsstaterne vil Kommissionen i begrundelsen, der ledsagere forslag til retsakter, behandle det potentielle anvendelsesområde for forslaget og dets virkning i medlemsstaterne. Informationsstrategi jølovgivning for Fællesskabets miljøpolitik og mil 19 53. En betydelig del af oplysningerne om Fællesskabets diplomatiske, politiske og regulerende aktiviteter gives til offentligheden gennem den almindelige beretning om Den Europæiske Unions aktiviteter og årsberetningen om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten. Kommissionen udsender sektorrapporter om konkurrencepolitik og om det indre marked, sidstnævnte er særlig relevant, idet den også omhandler miljøspørgsmål, for så vidt som de er nært forbundne med opnåelsen af det indre marked. Den månedlige Bulletin giver bl. a. oplysninger om ny lovgivning og overtrædelsesprocedurer i alle sektorer omfattet af fælles skabsretten. om gennemførelsen af den fælles miljølovgivning, som gives i Kommissionens årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten, skal rapporten også indeholde følgende oplysninger (fra 14. udgave, som dækker 1996): fuldstændiggøre oplysningerne For at oplysninger om lovgivning, som medlemsstaterne har notificeret som foranstaltninger til omsætning af mil jødirektiver til national lovgivning, herunder gennem- førelsesoversigter, der viser, hvorledes lovgivningen omsætter direktivernes krav på grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne, oplysninger om medlemsstaternes aktioner for at anvende Fællesskabets miljølovgivning, herunder spørgsmål som notif icering af kompetente myndigheder, tilvejebringelse og notificering af programmer i medfør af fælles mil jølovgivning, og opnåede resultater. Kommissionens årsberetning om kontrollen med gennemførelsen af fællesskabsretten skal (fra og med 14. udgave vedrørende 1996) også omfatte oplysninger om love, som medlemsstaterne har notificeret i forbindelse med gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning, og aktioner, som medlemsstaterne gennemfører for at anvende lovene. De punkter, som er omfattet af denne Meddelelse, men som ikke vedrører kontrollen af fællesskabsretten og overtrædelsesprocedurer, så som spørgsmål om politik og procedurer, kan behandles i en efterfølgende "Årsoversigt". Forbedret samarbejde 54. Godt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne er afgørende for, at målene for Fællesskabets miljøpolitik kan nås. På nationalt plan skal de lovgivende organer arbejde tæt sammen med gennemførelses- og håndhævelsesmyndighederne for at sikre et operativt og effektivt system. Dette gælder også for Kommissionen og de nationale kompetente myndigheder, som skal forbedre samarbejdet med henblik: på øget effektivitet i det fælles ansvar for gennemførelsen. Direkte samarbejde mellem nationale myndigheder i medlemsstaterne vil også blive hilst velkomment i forbindelse med grænseoverskridende problemer med håndhævelse af miljøbestemmelser, som ulovlig trafik med farligt affald eller udryddelsestruede arter. 55. Medlemsstaternes indsats for at sikre sammenligneligheden af standarder for anvendelse og håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning i de forskellige lande førte i 1992 til op- 20 rettelse af et uformelt net af nationale miljømyndigheder, med navnet Chester-nettet. Parallelt hermed blev det i Det Femte Miljøhandlingsprogram erkendt, at der var et uopfyldt behov for ordentlig opfølgning af Fællesskabets miljølovgivning gennem oprettelse af et gennemførelsesnet med repræsentanter for relevante nationale myndigheder og Kommissionen omkring den praktiske gennemførelse af fællesskabsforanstaltninger35. Chester- nettet blev senere ændret til det uformelle EU net til gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning IMPEL. IMPEL består af repræsentanter for medlemsstaterne, formandskabet varetages i fællesskab af Kommissionen og den medlemsstat, der er formand for Rådet for Den Europæiske Union. IMPEL har et bredt mandat for gennemførelse af miljølovgivning, herunder især spørgsmål om, hvorledes nationale, regionale og lokale myndigheder kan bedre håndhævelsesfunktionen. Den nuværende vægt pa håndhævelse kunne udvides til at omfatte gennemførelse og retspolitiske forhold. Blandt det arbejde, der hidtil er udført, skal følgende nævnes36: Sammenligning af tekniske standarder for forurenings kontrolteknologi for forskellige typer anlæg i hver af medlemsstaterne, som forarbejde til tekniske retningslinjer for de regulerende myndigheder for en række sektorer, f. eks. kraftværker, forbrændingsanlæg, raffinaderier, cement-, glas- og papfremstilling. Udveksling af oplysninger og sammenligning af erfaringer med godkendelse af industrianlæg i medlemsstaterne, og undersøgelse af anvendelsen af EU-lovgivning i medlems staterne, praktiske aspekter af reguleringsprocessen, f. eks. rapporter om vurdering, på tværs af sektorer, af de miljømæssige virkninger af industrianlæg, og anvendelse af EU-direktiver på kommunale forbrændingsanlæg og store forbrændingsanlæg. Sammenligning af håndhævelsesordninger i medlemsstaterne, med vurdering og tilsyn med overholdelse, der er planlagt offentliggørelse af en rapport i anden halvdel af 1996 om medlemsstaternes lovgivning, organisation og mekanismer for tilsyn, overvågning og håndhævelse, med statistik, tilsynsbesøg og håndhævelsesaktioner. Udvekslingsprogrammer for tilsynsmedarbejdere med henblik på grundig forståelse af reguleringssystemet i medlems staterne og bedre udveksling af oplysninger mellem inspektorater i fremtiden, udarbejdelse af manualer til tilsynsmedarbejdere om kvalifikationer og styring, som dækker såvel den regulerende proces og tilsynet. Undersøgelse af og offentliggørelse af en rapport om over vågnings- og håndhævelsesmekanismer omkring grænseoversk ridende transport af farligt affald i EU. 56. IMPEL kan spille en vigtig rolle i arbejdet med at forbedre 35 EFT C 138, 17. 5. 1993, S. 80 36 Publikationer fra IMPEL distribueres gennem IMPEL-sekretariatet, som varetages af Kommissionen, DG XI. 21 samarbejdet om gennemførelsesspørgsmål mellem Kommissionen og medlemsstaterne og inden for medlemsstaterne, men kan også fremme samarbejdet mellem de forskellige håndhævelsesmyndigheder i de enkelte lande gennem intern koordination af medlemsstaternes holdninger inden for IMPEL. Svarende til behovet for koordinering på fællesskabs- og medlemsstatsplan er der ofte også behov for samordning inden for medlemsstaterne. Net af denne type kan bidrage til at reducere problemer, der opstår som følge af decentral gennemførelse og håndhævelse af Fællesskabets miljølovgivning37. Hvis der fandtes sådanne net38, eller hvis de blev oprettet i hver af medlemsstaterne af de nationale regeringer i samarbejde med kompetente nationale eller regionale myndigheder, af medlemsstaternes net på fællesskabsplan, med henblik på optimal udnyttelse af ressourcerne på alle relevante niveauer i medlemsstaterne. I betragtning af, at håndhævelse på miljøområdet finansieres næsten udelukkende af offentlige midler, vil en sådan samordning give store besparelser og bidrage til maksimering af det udbytte, der kan høstes af de enkelte landes erfaringer. Hertil kommer, at udpegning af focal points i de nationale net forventes at kunne bedre kommunikationen mellem Kommissionen og de forskellige relevante myndigheder. koordinering bruges IMPEL kan til Kommissionen vil undersøge den nuværende stilling for det uformelle IMPEL-net som et nyttigt redskab for samarbejde og kapacitetsopbygning, og vil fremlægge forslag om forbedring, udvikling og omorganisering af opgaverne. Kommissionen vil opmuntre til skabelse af nationale samordningsnet, som skal kobles til IMPEL gennem de nationale koordinatorer. Indberetning, overvågning og evaluering Evaluering af foranstaltningernes effektivitet 57. Det er bemærkelsesværdigt, at der trods de mange miljøforan staltninger, Fællesskabet har iværksat, på visse områder ikke er indtrådt forbedringer af miljøet med den ønskede hastighed, og at miljøforholdene pa andre områder endog kan være forværret. Tidligere aktioner til overvågning af effektiviteten af fælles skabsforanstaltninger er blevet hæmmet af mangel på viden om den faktiske gennemførelse. Det kan være vanskeligt at vide, om manglende fremskridt på en bestemt område skyldes ineffektiv gennemførelse i medlemsstaten eller manglende effektivitet i det pågældende direktivs bestemmelser. En vurdering af en foranstaltnings effektivitet i praksis bygger derfor i første række på oplysninger om gennemførelsen af bsstemmelsen. Når først den viden er indhentet, kan man afgøre, om bestemmelsen i foran staltningen er effektiv, og, hvis den ikke er, om der skal ske en stramning af gældende bestemmelser, eller om der er alternative 37 Se afsnit 13 og 14 heri. 38 I den forbindelse skal det undersøges, om EIONET-nettet under Det Europæiske Miljøagentur kan spille en gavnlig rolle i forbindelse med gennemførelse. metoder til løsning af problemet. 22 58. Der indføjes oftere og oftere en revisionsklausul i Fællesskabets miljølovgivning, med stor nyttevirkning i form af erfaring og forbedringer af den lovgivningsmæssige ramme. Erfaringerne med anvendelsen af indberetningskravene, f. eks. den første rapport, Kommissionen offentliggør i medfør af rapporteringsdirektivet, som handler om vandsektoren, og offentliggøres i juni 1997, vil så vise, om de praktiske arrangementer for medlemsstaternes indsamling af oplysninger er operative, og om de indsamlede data er pålidelige. En grundig vurdering af virkningerne af en foranstaltning kan kun ske på grundlag af relevante oplysninger, data og erfaringer. Direktivet om rapportering39 og det nye net vedrørende miljøoplysninger, som er oprettet på fællesskabsplan og koordineres af Det Europæiske Miljøagentur^0 kan vise sig at være et nyttigt instrument, navnlig i betragtning den rolle, den videnskabelig og tekniske vurdering spiller ved vurdering af effektiviteten af miljølovgivningen. Også andre midler til at sikre tilbagemelding til Kommissionen fra medlemsstaterne og fra parter, der berøres af lovgivningen, bør undersøges. Kommissionen vil gennem effektiv anvendelse af rapporterings - direktivet og i nært samarbejde med Det Europæiske Miljøagentur sikre adgang til den bedst mulige information om effektiviteten af Fællesskabets miljøforanstaltninger, som skal danne grundlag for udformningen af Fællesskabets politik på miljøområdet. Kommissionen vil igangsætte og samordne case-studies til vurdering af udvalgte fælles miljøbestemmelsers omsætning til national lov, deres anvendelse og håndhævelse. Den vil bestræbe sig på at sikre omfattende udbredelse af resultaterne fra disse case-studies. Det Europæiske Miljøagentur 59. Det Europæiske Miljøagentur41 blev oprettet i 1990 med sigte på at forsyne Fællesskabet og medlemsstaterne med objektive, pålidelige og sammenlignelige oplysninger på europæisk plan, som vil sætte dem i stand til at træffe de nødvendige foran staltninger for at beskytte miljøet, vurdere resultaterne af foranstaltningerne, og sikre at offentligheden er ordentligt informeret om miljøets tilstand. Agenturet spiller således en afgørende rolle i tilvejebringelsen af oplysninger, som danner grundlag for vurderingen af effektiviteten af Fællesskabets miljøindsats. Denne rolle er af lige så stor betydning i forbindelse med Kommissionen arbejde med formulering, vedtagelse og gennemførelse af fælles miljølovgivning: oplysninger og 39 Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. 12. 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT L 377 af 31. 12. 1991, s. 48). 40 Rådets forordning (EØF) 1210 af 7. 5. 1990 om oprettelse af Det Europæiske Miljøagentur og Det Europæiske Miljøoplysnings- og Miljøovervågningsnet (EFT L 120 af 7. 5. 1990, s. 1). 41 Rådets forordning (EØF) 1210/90 af 7. 5. 1990 (se foregående fodnote). 23 teknisk rådgivning om Kommissionens nye forslag om miljøbeskyt telse. Agenturet er et vigtigt led i reguleringskredsløbet, idet det forbinder slutningen af kredsløbet i relation til vedtagne og gennemførte foranstaltninger, med starten på kredsløbet i relation til foranstaltninger til opfølgning af tidligere lovgivning, og om fornødent ændrer den, så den mere effektivt beskytter miljøet. Agenturet kan også inddrages mere aktivt i vurdering og opfølgning af rapporter fremlagt i medfør af rapporteringsdirektivet og andre direktiver med særlige ind- beretningskrav (f. eks. fugledirektivet). Kommissionen vil inddrage Agenturet tæt i vurderingen af virkningerne af fælles foranstaltndLnger og sikre, at oplysninger, viden og ekspertise,o som Agenturet råder over, udnyttes bedst muligt til at bistå Kommissionen i arbejdet med at udforme forslag til nye fælles miljøforanstaltninger og revidere eksisterende retsakter. Bedre viden om Fællesskabets miljølovgivning 60. Gennemførelse bygger på viden om de bestemmelser, der skal gennemføres. Fællesskabsdirektiverne anvendes ofte på grundlag af nationale omsætningsbestemmelser, de offentlige myndigheder normalt har godt kendskab til, og i en form, de kender. Rettidig og korrekt omsætning til national lovgivning er således afgørende for den praktisk anvendelse af et direktiv. Det skal også sikres, at de nationale gennemførelsesbestemmelser henviser til oprindelsen i Fællesskabet, for at sætte de nationale dommere i stand til at fortolke dem i overensstemmelse hermed og sikre, at Fællesskabets foranstaltninger har fortrinsret over for eventuelt modstridende nationale bestemmelser. Situationen er imidlertid anderledes, hvis omsætningsbestemmelserne enten helt mangler, er ufuldstændige eller forkerte. Som domstolen sagde i sagen Costanzo/Milano42, skal ikke kun de nationale domstole, men også nationale anvendelige bestemmelser fra fællesskabsretten frem for uforenelige bestemmelser i national lovgivning. Det er, som det er blevet sagt af generaladvokaten i konklusionerne til ovennævnte sag, en vanskelig opgave. Selv om de kompetente myndigheder har kendskab til de relevante bestemmelser, kan der være en tendens til at undgå at anvende dem. Selv om europæisk lov har fortrinsstilling i forhold til national lov og er en del af de nationale retsbestemmelser, kan der blandt aktørerne være modstand mod at anvende love, som har en form, der er forskellig fra den, der normalt anvendes i medlemsstaterne. myndigheder umiddelbart anvende Kommissionen vil overveje at igangsætte initiativer for økonomisk og faglig bistand til at øge kendskabet til den fælles miljøret, især hos dommere, advokater og embedsmænd i medlemsstaterne. Fællesskabsfinansiering inden for rammerne af "LIFE 2" kan også bidrage til horisontale foranstaltninger, som telematiknettet eller uddannelse i relation til forbedret anvendelse og håndhævelse af miljølovgivning. 42 Dom af 22. 6. 1989, C-103/88, (1989) Domssamlingen 1839 (1870) Fællesskabsfinansiering og gennemførelse af Fællesskabets miljølovgivning 24 61. Der findes forskellige kilder til fælles finansiering af aktioner på miljøområdet. Finansiering under "LIFE"43 bidrager udelukkende til udvikling og gennemførelse af miljøpolitik, mens andre finansielle instrumenter yder væsentlige bidrag til miljøet, selv om de ikke udtrykkeligt sigter herpå. Under Samhørighedsfonden44, som yder projektstøtte til miljø og transportinfrastruktur, kan der gives støtte til projekter, der skal sikre overholdelse af fælles miljølovgivning især i tre sektorer: vandforsyning og vandkvalitet, spildevandsrensning samt fast affald. I medlemsstater, som er berettiget til støtte fra fonden, kan denne finansiering være et vigtigt element i arbejdet med at anvende og håndhæve Fællesskabets miljølovgivning. Herudover kan støtte i som under samfinansiering af operationelle programmer og nationale støtteordninger, også omfatte projekter med miljømæssige aspekter. Strukturfondene45, hovedsageligt består på miljøinteresser, 62. Fællesskabsfinansiering46 skal i overensstemmelse med integra- tionsprincippet tage hensyn til Fællesskabets miljølovgivning47 Kommissionen bør heller ikke samfinansiere projekter med negativ virkning under fællesskabslovgivning, f. eks. særlige bevaringsområder under Habitatdirektivet, med mindre projektet principielt og i praksis efterlever de beskyttelseskrav, direktivet stiller. Det er også vigtigt, at al fællesskabsstøtte ydes i en passende politisk sammenhæng. Ikke kun Fællesskabets miljølovgivning, men også dets miljøpolitik skal ligge til grund for støtte fra Fællesskabets fonde48. Forslag om fællesskabsfinansiering skal vurderes ud fra og efterleve Fællesskabets miljøpolitik og lovgivning. beskyttes som 43 Rådets forordning (EØF) 1973/92 af 21. 5. 1992 om oprettelse af et finansielt instrument for miljøet (EFT L 206 af 22. 7. 1992). 44 Rådets forordning (EF) 566/94 af 16. 5. 1994 om oprettelse af en samhørighedsfond (EFT 1 72 af 16. 3. 1994). De finansielle perspektiver for miljøprojekter i 1996 beløber sig til ca. 1,7 milliarder ECU. 45 Rådets forordning (EØF) 2081/93 af 20. 7. 1993 om ændring af forordning (EØF) 2052/88 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 193 af 31. 7. 1993). 46 Omfatter også til interventioner fra EUGFL, som vedrører strukturfinansiering, dvs. fondens udviklingsektion. 47 Fællesskabet finansiere kloakeringsprojekter, hvis den medlemsstat, der modtager støtte, ikke har omsat direktivet om byspildevand til national lovgivning, eftersom det retslige grundlag for den praktiske gennemførelse af de enkelte projekter i så fald ikke er til stede. i princippet f. eks. ikke skal 48 Se f. eks. artikel 8, stk. 1 i Rådets forordning (EF) 1164/94 om oprettelse af en samhørighedsfond (EFT L 130/1 af 25. 5. 1994). 25 63. Når der er truffet beslutning om at yde fællesskabsstøtte, skal det sikres, at kravene i fællesskabets miljøpolitik og -lov givning efterleves. I fællesskabsbestemmelser om finansiel støtte skal de kompetente myndigheder som princip sikre, at støttemod tagerne efterlever kravene i Fællesskabets miljøpolitik og - lovgivning. Princippet gælder, uanset om der er igangsat traktatkrænkelsessag i forhold til det projekt, der skal støttes gennem fællesskabsmidler, idet det er selve Kommissionens støttetilsagn, der * indeholder krav om efterlevelse af Fællesskabets miljølovgivning og -politik. Muligheden for at suspendere udbetalingerne eller anmode om tilbagebetaling er et vigtigt redskab til sikring af, at Fællesskabets miljølovgivning og -politik efterleves i forbindelse med fællesskabsfinansiering af projekter. Kommissionen skal øge kontrollen med og overvågningen af, at fællesskabsfinansierede projekter overholder kravene. Kommissionen vil overveje yderligere foranstaltninger for at sikre, at Fællesskabets miljømålsætninger og kravene i Det Europæiske Fællesskabs miljølovgivning integreres fuldt ud i beslutninger om ydelse af finansiel støtte til medlemsstater og i overvågningen af projekter, der finansieres af Fællesskabet DEL IV: KONKLUSION 000OOO000 64. Kommissionen mener, at foranstaltninger til forbedring af gennemførelsen af fællesskabsretten skal prioriteres højt i takt med, at Fællesskabet tager fat på konsolideringen af den fællesskabsret, der indtil nu er tilvejebragt på miljøområdet. 65. Kommissionen konkluderer på grundlag af hidtidige erfaringer, at de nuværende gennemførelsesmekanismer, som først og fremmest bygger på proceduren i medfør af Traktatens artikel 169 og 171, selv om de er både vigtige, kraftfulde og nødvendige, har vist sig ikke at være tilstrækkeligt hurtige og egnede til at sikre, at Fællesskabets miljøret ikke overtrædes. Nogle af problemerne i relation til de særlige træk ved miljølovgivningen kan ganske vist løses ved at udvide udvalget af miljøinstrumenter, men der er herudover behov for større diversitet og decentralisering af kontrolmekanismerne. 66. Kommissionen introducerer derfor i denne Meddelelse en ny bred metode, som omfatter hele reguleringskredsløbet og alle relevante sektorer. Der fremlægges en række nye forslag til, hvorledes gennemførelsen af fællesskabsretten på miljøområdet kan forbedres på alle niveauer. 67. Kommissionen forventer med denne Meddelelse at øge kendskabet på alle niveauer til det samlede billede af gennemførelse og hånd hævelse, og at gøre fuld brug af sin ret til at tage initiativer i lyset af reaktionerne på Meddelelsen og debatten om, hvad der skal gøres for at forbedre situationen, som skal foregå blandt alle berørte aktører på alle niveauer. BILAG 1: DEFINITIONER 26 "Reguleringskredsløbet" er den proces, hvorunder lovgivningen planlægges, udtænkes, udformes, vedtages, gennemføres og håndhæves, og til effektiviteten er blevet vurderet. Det er et værktøj, der gør det muligt at anvende en holistisk metode til udvikling af de miljøpolitiske instrumenter. "Qnsætning til national lov" betyder i denne Meddelelse love eller administrative foranstaltninger af bindende karakter, som en kompetent myndighed iværksætter for i den nationale ret at indføje de forpligtelser, rettigheder og opgaver, som er nedfældet i Fællesskabets miljødirektiver. Cmsætning til national lov indebærer således ikke blot gengivelse af et direktiv i en national lov, men også eventuelle yderligere bestemmelser, som f. eks. ændringer eller ophævelse af uforenelige nationale bestemmelser, som er nødvendige for at sikre, at den nationale ret som helhed på passende måde afspejler et direktivs bestemmelser. I nogle medlemssstater skal foranstaltninger til omsætning til national^ lov kun vedtages på nat ionalt/centralt plan, medens det i andre er de regionale myndigheder, der har beføjelser på visse miljøpolitiske områder (f. eks. henhører naturbeskyttelse under de tyske og østrigske delstaters kompetenceområde). Undertiden skal myndigheder pa begge niveauer, som deler kompetencen, træffe omsætningsforanstaltninger. "Praktisk anvendelse" defineres som den anvendelse af fælles skabsretten, som sker gennem de kompetente myndigheders konkrete beslutninger, f. eks. meddelelse af tilladelser eller udformning af udførende planer eller programmer. Fællesskabets lovgivning anvendes umiddelbart af de nationale myndigheder i forbindelse med forordninger og umiddelbart anvendelige bestemmelser i direktiver. Når et direktiv en gang er omsat til national lov, anvendes den gennem de nationale omsætningsforanstaltninger. Udtrykket omfatter desuden tilvejebringelse af infrastruktur og bestemmelser, der skal sætte de kompetente myndigheder i stand til at udføre deres opgaver i medfør af fællesskabsretten og at træffe passende afgørelser. "Håndhævelse" defineres bredt som alle de metoder, de kompetente myndigheder anvender for at tilskynde eller tvinge andre til at overholde gældende lovgivning (f. eks. overvågning, tilsyn, sanktioner og påbud om afhjælpende foranstaltninger), med henblik på at forbedre resultaterne af miljøpolitikken og dermed nå det egentlige mål, at forbedre den generelle miljøkvalitet. 27 BILAG II: PROBLEMER MED GENNEMFØRELSE I ENKELTSEKTORER Problemer med gennemførelse og håndhævelse opstår i alle sektorer, hvor Fællesskabet har vedtaget miljølove. I dette bilag gives en nærmere redegørelse for de typer af gennemførelses- og håndhævelsesproblemer, som opstår i fire sektorer: vand, affald, naturbeskyttelse og vurdering af virkningerne på miljøet. Vand Omfanget og kompleksiteten af de forpligtelser på vandkvali tetsområdet, som følger af den traditionelle fællesskabslov givning på dette område, baseret hovedsageligt på fastlæggelse af kvalitetsmålsætninger, rensningsprogrammer, goakendelsessystemer og udarbejdelse af rapporter, giver stadig anledning til betydelige problemer for medlemsstaternes myndigheder. Nogle af medlemsstaterne har store vanskeligheder med at anvende fællesskabsdirektiver på vandområdet pa tilfredsstillende måde. Direktiv 76/464/EØF om farlige stoffer, der udledes til Fællesskabets vandmiljø, er et godt eksempel. Kommissionen har indledt traktatkrænkelsessager mod mange medlemsstater på grund af manglende notificering af programmer til begrænsning af forurening med stoffer i direktivets bilag II. Også anvendelsen af direktiv 76/16O/EØF om badevand giver fortsat problemer i flere medlemsstater. Hvad angår direktiv 91/676/EØF om nitrater fra landbruget, har flere medlemsstater endnu ikke notificeret foranstaltninger til at omsætte direktivet til national lov. De fleste af medlems staterne har vanskeligheder med at anvende direktivet (manglende udpegning af sårbare områder, manglende kodeks for god landbrugspraksis, manglende overvågningsprogrammer, manglende fremlæggelse for Kommissionen af rapporter i medfør af direkti vets artikel 10). Kommissionen følger nøje problemerne med anvendelse af direktivet i medlemsstaterne, og indleder i givet fald traktatkrænkelsessager. Kommissionen modtager også klager om kvaliteten af drikkevand (direktiv 80/778/EØF), som ofte udspringer af mangel på teknisk infrastruktur. Kommissionens opgave med at sikre, at fælles skabskravene efterleves, vanskeliggøres undertiden af de metoder, nogle håndhæve af vandkvalitetskravene. medlemsstaterne bruger til at Affald Fællesskabslovgivning om affaldsforvaltning gælder for en lang række genvindings- og bort skaf felsesaktiviteter, som udføres af de økonomiske aktører. Disse opgaver skulle normalt udføres i overensstemmelse med Fællesskabets af faidslovgivning og national lov til omsætning af direktiverne. Affaldsbehandlingsanlæg er omfattet af et tilladelsessystem, og genvindingsanlæg bør som mindstekrav registreres. Også transport af affald mellem medlemsstaterne er reguleret i en forordning. 28 Hele systemet afhænger således i vidt omfang af, hvorledes de nationale, regionale og/eller lokale myndigheder udfører de forskellige opgaver, der er nødvendige for at behandle de mange ansøgninger, meddele tilladelser i medfør af love og bekendt gørelser, overvåge de økonomiske aktørers overholdelse af tilladelsen og dens vilkår, og, i tilfælde af manglende over holdelse, iværksætte afhjælpende foranstaltninger og sanktioner. De kompetente myndigheder er også ansvarlige for at håndhæve af falds lovgivningen i forhold til aktiviteter, der i sig selv er ulovlige, fordi de ikke er blevet tilladt (ulovlig deponering af affald). De fleste større problemer med gennemførelse af love i affalds sektoren har deres oprindelse i manglende anvendelse i medlems staterne: ulovlig deponering, dårlige bortskaffelsesmetoder, og vandforurening som følge af direkte udledninger af affald til vand. For at sikre effektiviteten skal hele systemet decentra liseres til et net af kompetente myndigheder, som udfylder deres rolle aktivt. Decentralisering er det mest effektive svar på de miljømæssige udfordringer, affaldet stiller, fordi dybtgående kendskab til den konkrete situation i lokalområdet er nødvendig for at kunne anvende loven effektivt og korrekt i forhold til de faktiske omstændigheder. Naturbeskyttelse De vigtigste fællesskabsinstrumenter på naturområdet er direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle og direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter. Disse direktiver giver anledning til store problemer med gennemførelsen og tilsammen til et betydeligt antal klager. Kommissionen har et godt udgangspunkt for at sikre vedtagelse og forenelighed af national lovgivning og opnåelsen af vigtige fælles mål, f. eks. gennem Natura 2000 (fællesskabsnet af beskyttede områder). Størsteparten af klagerne mod disse to direktiver vedrører imidlertid trusler mod konkrete områder, og det giver Kommissionen betydelige vanskeligheder. Klager om bestemte områder kræver ofte overvejelser om komplekse lokale faktorer og vedrører desuden ofte forhold i hastig forandring (f. eks. skadelige projekter, der allerede er i gang). Den centrale håndhævelsesmekanisme, Kommissionen i øjeblikket råder over, er ikke egnet til at behandle sådanne klager, især hvad angår behandlingstider, brug af eksperter med lokalkendskab, og besøg på stedet. Vurdering af virkningerne på miljøet Direktiv 85/337/EØF om vurdering af virkningerne på miljøet er en af de hyppigste årsager til klager, andragender, spørgsmål i Europa-Parlamentet og overtrædelsesprocedurer. Overtrædelsesprocedurer indledes ofte af Kommissionen som følge af ukorrekt omsætning til national lov: der er stadig problemer med foreneligheden i flere medlemsstater, mest i forbindelse med omsætning til national lov af projekter i de kategorier, der er anført i direktivets bilag II. 29 Klager og andragender drejer sig mest om kvaliteten af W M- undersøgelser, undersøgelse af alternative projekter, og myndighedernes manglende hensyntagen til de meninger, der på lovlig vis kommer frem under offentlige høringer. Det er vanskeligt for Kommissionen at undersøge og træde ind i sådanne sager, idet direktivet først og fremmest er af proceduremæssig karakter og ikke giver Kommissionen hjemmel til at undersøge kvaliteten af vurderingerne og overvåge resultaterne af vur deringsprocessen. ISSN 0254-1459 KOM(96) 500 endelig udg. DOKUMENTER DA 14 06 Katalognummer : CB-CO-96-540-DA-C ISBN 92-78-10639-9 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg


title: Résolution législative portant avis du Parlement européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 93/38/CEE portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (COM(95)0107 - C4-0162/95 - 95/0080(COD)) [ La question avait été renvoyée à la commission compétente le 16 juillet 1996 conformément à l'article 59, paragraphe 3, du règlement (voir PV de cette date, partie II, point 4).] (Procédure de codécision: première lecture)

eurovoc_concepts:
GATT
energy use
public contract
telecommunications
transport policy
water


title: REGULAMENTO (CE) Nº 2020/96 DA COMISSÃO de 22 de Outubro de 1996 que estabelece os valores forfetários de importação para a determinação do preço de entrada de certos frutos e produtos hortícolas

eurovoc_concepts:
citrus fruit
fruit vegetable
grape
import price


title: Legislative resolution embodying the opinion of the European Parliament on the proposal for a European Parliament and Council Directive amending Directive 93/38/ EEC coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors (COM(95)0107 - C4-0162/95 - 95/ 0080(COD)) [ The matter had been referred back to the committee responsible on 16 July 1996 pursuant to Rule 59(3) (see Minutes of that Sitting, Part II, Item 4).] (Codecision procedure: first reading)

formats: html print