title: MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - DE TENUITVOERLEGGING VAN DE COMMUNAUTAIRE MILIEUWETGEVING

eurovoc_concepts:
EU financing
EU law
access to the courts
environmental law
sanction (EU)

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 22. 10. 1996 COM(96) 500 dei'. MEDEDELING VAN DE COMMISSIE DE TENUITVOERLEGGING VAN DE COMMUNAUTAIRE MILIEUWETGEVING MEDEDELING BETREFFENDE DE TENUITVOERLEGGING VAN DE COMMUNAUTAIRE MILIEUWETGEVING Deel I: Inleiding Achtergronden De huidige situatie met betrekking milieuwetgeving Het specifieke karakter van de communautaire milieuwetgeving Bevoegdheden in het kader van de tenuitvoerlegging Draagwijdte en doelstellingen Structuur van de mededeling tot de uitvoering van de communautaire Deel II: Nieuwe actiegebieden De inspectietaken van de Lid-Staat Milieuklachten en onderzoekprocedure in de Lid-Staten Toegang tot rechtsmiddelen Deel III: Versterking van de bestaande systemen De kwaliteit van de communautaire wetgeving Het wetgevingsproces Sancties op het niveau van de Lid-Staten Transparantie Raadplegingen door de Commissie Raadplegingen in de Lid-Staten Informatiestrategie voor milieubeleid en -wetgeving van de Gemeenschap Verbetering van de samenwerking Rapportage, monitoring en evaluatie Evaluatie van de doelmatigheid van de maatregelen Het Europees milieu-agentschap Bevordering van kennis over gemeenschapsrecht op milieugebied Communautaire middelen en de tenuitvoerlegging van communautaire milieuwetgeving Deel IV: Conclusies Bijlage I: Definities Bijlage II: Tenuitvoerleggingsproblemen per sector DEEL I: INLEIDING Achtergronden 1. De Gemeenschap bevindt zich wat het milieubeleid betreft in een cruciale fase. De eerste etappe van het beleid dat erin bestond om wetgeving te maken voor de omvangrijke milieuproblemen waarmee de Gemeenschap werd geconfronteerd, is grotendeels afgelegd als gevolg van de werkzaamheden van de Gemeenschap gedurende de laatste twintig jaar om een wettelijk kader tot stand te brengen zodat een hoog niveau van bescherming voor alle aspecten van het milieu zou zijn gegarandeerd. Er werden meer dan 200 besluiten op het gebied van de communautaire milieuwetgeving goedgekeurd. Hierbij gaat het meestal om richtlijnen zodat er aanvankelijk omzettings- en gelijkvormigheidsproblemen ontstonden, terwijl er thans, gezien het feit dat de meeste inderdaad zijn omgezet, problemen ontstaan in verband met de praktische toepassing en de naleving , terwijl verordeningen uitsluitend problemen van praktische toepassing en naleving oproepen. 2. We zijn nu bezig aan een tweede etappe waarin het acquis communautaire verder wordt uitgebouwd en geconsolideerd, en men wijzigingen probeert aan te brengen in de huidige trends, praktijken en opvattingen. In het vijfde communautaire milieu-actieprogramma betreffende het milieu en de duurzame groei, dat onlangs werd bijgesteld en ten aanzien waarvan de Commissie heeft voorgesteld om de tenuitvoerlegging te bespoedigen , is hiervoor een aantal prioriteiten vastgelegd. Tenuitvoerlegging en controle daarop via gedeelde verantwoordelijkheid zijn enkele van deze sleutelelementen, samen met de herziening en/of vereenvoudiging van een deel van de bestaande wetgeving en de uitbreiding van de verschillende instrumenten via gemeenschappelijke initiatieven met betrekking tot vrijwillige overeenkomsten en fiscale en economische instrumenten. 3. Een hoog niveau van milieubescherming kan alleen worden bereikt indien ons wettelijk kader op de juiste wijze ten uitvoer wordt gelegd. Indien niet op de juiste wijze wordt omgegaan met het acquis communautaire op milieugebied en dit niet op gelijke wijze in alle Lid-Staten wordt nageleefd, kan het toekomstige milieubeleid van de Gemeenschap niet efficiënt zijn en zullen de doelstellingen van het Verdrag niet volledig worden bereikt. Het milieu zal dan onbeschermd blijven, terwijl een andere mogelijkheid is dat de bescherming in de verschillende Lid-Staten en regio's Zie de definitie in de bijlage. Zie de definitie in de bijlage. Zie de definitie in de bijlage. Voortgangsverslag van de Commissie over de uitvoering van het beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap inzake het milieu en ontwikkeling) duurzame -COM(95)624 def. en het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad inzake de herziening daarvan - COM(95)647 van 24. 1. 1996. ontwikkeling (Op weg duurzame naar van de Gemeenschap ongelijk zal zijn en dan onder andere tot concurrentievervalsing zal leiden. 4. In dit opzicht dient er ook op te worden gewezen dat ter voorbereiding van de uitbreiding van de Unie de Commissie nauw samenwerkt met de autoriteiten van de kandidaat Lid-Staten zodat aan deze steun kan worden verleend bij de goedkeuring en de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving op het gebied van het milieu6. De huidige situatie met betrekking tot de uitvoering van de communautaire milieuwetgeving 5. Binnen deze context vallen er bij de uitvoering van de communautaire milieuwetgeving in de meeste delen van de Gemeenschap bepaalde zwakke punten waar te nemen, en er zal meer aan moeten worden gedaan om de situatie te verbeteren. Uit de eigen statistieken van de Commissie met betrekking tot de tenuitvoerlegging blijkt het volgende: in 1995 hadden de Lid-Staten kennis gegeven van uitvoeringsbepalingen voor slechts 91% van de communautaire milieurichtlijnen, waardoor 20 à 22 richtlijnen in sommige Lid-Staten nog niet in het nationale recht waren omgezet. In hetzelfde jaar registreerde de Commissie in totaal 265 inbreuken op het communautair milieurecht, waarbij ze zich baseerde op klachten van het publiek, parlementaire vragen en petities en gevallen welke door de Commissie werden ontdekt: dit is meer dan 20% van alle inbreuken die door de Commissie in dat jaar werden geregistreerd. In oktober 1996 waren er meer dan 600 zaken tegen Lid-Staten aangespannen in verband met milieuklachten en inbreuken op de desbetreffende wetgeving, waarvan er 85 op een uitspraak wachten bij het Hof van Justitie. 6. Uit de inbreukprocedures van de Commissie blijkt op welke manieren er binnen de Gemeenschap problemen bij de tenuitvoerlegging ontstaan. In bepaalde gevallen ontstaan er in de meeste Lid-Staten dezelfde problemen met betrekking tot de wetgeving: zo diende de Commissie horizontale "maatregelen" te nemen tegen de Via het Phare-programma wordt ongeveer 100 miljoen ecu per jaar toegekend voor milieuprojecten in Midden- en Oost-Europa waardoor de lokale overheden geholpen worden de communautaire nationale en milieuwetgeving over te nemen en toe te passen, via opleidingsprogramma's en het verschaffen van infrastructuur. Wat Cyprus en Malta betreft zal de Commissie steun blijven verlenen voor de harmonisatie van de wetgeving op milieugebied in het kader van het acquis communautaire en de voorbereidingen voor toetreding van deze landen tot de Unie. Dertiende Jaarlijks Verslag over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (1995), Brussel, 29. 5. 1996 - COM(96) 600 def. In 1994 en 1993 werden er 359, respectievelijk 383 vermoedelijke inbreuken geregistreerd, welke 25%, respectievelijk 28,5% vertegenwoordigden van het inbreuken. Bron: Twaalfde totale aantal geregistreerde vermoedelijke Jaarlijks Verslag over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (1994), Brussel, 7. 6. 1995 - COM(95) 500 def. meeste Lid-Staten in verband met de kennisgeving van habitats uit hoofde van de Richtlijn 92/43/EEG9 en met betrekking tot Richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen10. Ook uit andere inbreukprocedures blijkt de veelheid aan milieuproblemen binnen de Gemeenschap: hoewel het verwijderen van afval de burgers in de Europese Unie ten zeerste aan het hart gaat en tot vele klachten aan de Commissie leidt, maakt men zich in sommige Lid-Staten vooral zorgen om het illegale storten van afval, terwijl in andere Lid-Staten de bezorgdheid voornamelijk uitgaat naar de emissies van vuilverbranders. Uit inbreukprocedures blijkt ook hoe hardnekkig sommige milieuproblemen zijn: veel van de zaken die thans in behandeling zijn hebben betrekking op richtlijnen die al in de jaren zeventig werden goedgekeurd: Richtlijn 76/160/EEG en de Richtlijn 76/464/EEG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde zwemwater betreffende kwaliteit van 12 gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu worden geloosd zijn twee voorbeelden van gevallen waarbij er in sommige Lid-Staten steeds problemen ontstaan. Meer gedetailleerde voorbeelden van problemen met de tenuitvoerlegging per sector zijn te vinden in bijlage II bij deze mededeling. Het specifieke karakter van de communautaire milieuwetgeving 7. Het aparte karakter van de milieubescherming staat borg voor een aantal uitdagingen die eigen zijn aan de milieuwetgeving en deze van andere rechtsgebieden onderscheidt. Bij milieubescherming dient rekening te worden gehouden met een ingewikkelde onderlinge afhankelijkheid van de milieu-elementen (lucht, water, bodem) en de biodiversiteit: tenzij goed wordt opgelet kan een maatregel om één element te beschermen een nadelige invloed hebben op een ander. Er dient aandacht aan te worden besteed dat de milieu-omstandigheden bepaald worden door (een verschillen ten aanzien van klimaat, seizoenen en geografische gesteldheid benadering die in één deel van de Gemeenschap een goede aanpak lijkt, is dat wellicht niet in een ander deel). De milieubescherming dient een afspiegeling te zijn van het voortdurend veranderende kennisniveau (hetgeen dikwijls betekent dat er dringend belangrijke vernieuwingen, aanpassingen en wijzigingen bij de aanpak moeten worden doorgevoerd). Vanwege het feit dat het zeer ernstige consequenties kan hebben te weinig vooruitziende blik heeft, dient milieubescherming zowel bij de formulering als bij de interpretatie veeleer op indien men een 9 PB L 206 van 22. 7. 1992, blz. 7. 10 PB L 375 van 31. 12. 1991, blz. 1 11 PB L 31 van 5. 2. 1976, blz. 1. 12 PB L 129 van 18. 5. 1976, blz. 23. 13 Zie artikel 13OR, lid 2 en 3 van het Verdrag: "De Gemeenschap streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend regio's van de met de uiteenlopende situaties Gemeenschap". "Bij het bepalen van haar beleid op milieugebied houdt de Gemeenschap rekening met de milieu-omstandigheden in de onderscheiden regio's van de Gemeenschap". in de verschillende preventie en voorzorg dan op sanering te zijn gebaseerd. Omdat milieubescherming iedereen aangaat dient er een hele reeks actoren bij te zijn betrokken, gaande van regeringen, industrieën en ondernemingen tot het publiek in het algemeen, waarbij met veel zorg naar een evenwicht moet worden gezocht. Omdat het om algemene belangen gaat ten aanzien van zaken waarbij men zelden een eigendomsrecht kan doen gelden (schone lucht en zuiver water, een gezonde biodiversiteit), dient de doeltreffendheid ervan vaak te worden gewaarborgd door andere methoden dan die welke ten aanzien van andere rechtsgebieden passend zouden zijn. 8. Deze kenmerken verklaren onder meer waarom de tenuitvoerlegging en het doen naleven van het communautair milieurecht zo ingewikkeld is en vaak op een onbevredigende wijze plaatsvindt. Deze kenmerken zouden ook kunnen worden gevonden in andere sectoren van het Gemeenschapsrecht doch zijn met name op het gebied van het milieu opvallend. Ze zijn voornamelijk verbonden met de juridische en technische complexiteit van de zaak, waardoor er tal van vragen over interpretatie en problemen met de technische toepassing ontstaan en zich problemen voordoen wanneer gestreefd wordt naar een goede coördinatie van de verschillende nationale autoriteiten die bij de omzetting, de praktische toepassing en de verschillende stadia van de naleving betrokken zijn. 9. De meeste communautaire wetgeving inzake milieubescherming wordt immers goedgekeurd in de vorm van richtlijnen die moeten worden omgezet in de nationale wetten, waarbij de Lid-Staten de vrijheid hebben de betrokken wetgeving om te zetten in een vorm die het best past bij de nationale omstandigheden. Verder blijft het een feit dat, of de communautaire wetgeving in de vorm van richtlijnen wordt goedgekeurd of niet, de bevoegde instanties en instellingen binnen de nationale administraties in de eerste plaats verantwoordelijk zijn voor de feitelijke en dagelijkse toepassing in alle opzichten van zowel de rechtstreeks toepasselijke maatregelen van de Gemeenschap (namelijk de verordeningen) en de in het nationaal recht omgezette wetgeving. Binnen de Lid-Staten, met een unitaire of een federale regeringsvorm, worden de bevoegdheden met betrekking tot de praktische toepassing en het doen naleven van de communautaire milieuwetgeving veelvuldig verdeeld tussen of afgewenteld op de verschillende overheidsniveaus. Deze decentralisatie van het uitvoeringsproces draagt in aanzienlijke mate bij tot het gecompliceerde karakter van de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk milieubeleid en er is dus coördinatie via het "regelgevingstraject" vereist om een volledige en correcte uitvoering te kunnen verwezenlijken. Bovendien is als gevolg van het gecompliceerde karakter van de inspectie en het toezicht op de naleving waarbij een grote hoeveelheid afzonderlijke gevallen moet worden gecontroleerd, voldoende personeel nodig met de passende beroepskwalificaties dat adequaat is toegerust. Dit is niet altijd het geval in alle Lid-Staten. Bevoegdheden in het kader van de tenuitvoerlegging 14 Zie artikel 130R, lid 2 van het Verdrag. Deze beginselen staan bloot aan een in het licht van de omstandigheden en nieuwe verdere ontwikkeling multidisciplinaire inzichten. 15 Zie de in de bijlage opgenomen definitie. 10. De Commissie heeft als hoedster van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de i f\. Dit doet zij voornamelijk door gebruik communautaire wetgeving wordt toegepast te maken van haar bevoegdheid om inbreukprocedures te beginnen tegen Lid-Staten uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag. Deze bevoegdheid is met het oog op het doen naleven van de wetgeving een zeer belangrijk en noodzakelijk instrument voor de Commissie, zoals blijkt uit de statistieken over inbreuken die hierboven ter sprake zijn gekomen. De Commissie is van plan om van deze op artikel 169 gebaseerde bevoegdheden onverkort gebruik te blijven maken. 11. In het Verdrag van Maastricht werd getracht de doeltreffendlieid van de procedure van artikel 169 te verbeteren door uit hoofde van artikel 171 boetes op te leggen aan de Lid-Staten, en met de uitvoering van deze bepaling is thans een begin gemaakt. De Commissie zal tevens met artikel 171 in de hand erop toezien dat de Lid-Staten volledig voldoen aan de hun opgelegde milieuverplichtingen zoals die in de arresten van het Hof van Justitie zijn vastgelegd in verband met zaken die uit hoofde van artikel 169 aanhangig zijn gemaakt, om zodoende een sterk afschrikkend effect te bewerkstelligen. Verdere verbeteringen bij de toepassing van artikel 169 zouden moeten voortvloeien uit de voorstellen die gedaan zijn in de recente herziening door de Commissie van de interne regels over de wijze waarop de artikelen 169 en 171 17 worden toegepast. Deze omvangrijke herziening van de door de Commissie gevolgde praktijken en procedures zou de snelheid en de doeltreffendheid waarmee zij haar bevoegdheden op grond van deze artikelen kan uitoefenen aanzienlijk moeten verhogen. 12. Het moet evenwel worden toegegeven dat de procedure uit hoofde van artikel 169 van lange duur en formeel kan zijn, en dat er bij het uitwerken van deze procedure niet speciaal aan zaken betreffende inbreuken op de milieuwetgeving werd gedacht. Omdat een dergelijke procedure begonnen wordt ten aanzien van reeds genomen besluiten en maatregelen is dit, zelfs indien als gevolg daarvan de communautaire wetgeving wordt toegepast, niet altijd de beste manier om te voorkomen dat het milieu achteruitgaat of schade ondervindt. 13. Afgezien van de bovengenoemde beperkingen zijn er ook nog andere fundamentele problemen verbonden aan het gebruik van de artikelen 169 en 171 als het enige middel om de communautaire milieuwetgeving na leven. Vele milieuverordeningen en -richtlijnen dienen door grote groepen mensen in de Lid-Staten dagelijks te worden toegepast. Het zou mogelijk noch praktisch zijn indien alle wettelijke maatregelen die een voortvloeisel zouden zijn van deze zaken, behandeld zouden moeten worden door één autoriteit die zich met het toezicht op de naleving bezighoudt, namelijk de Commissie, en één Gerechtshof, namelijk het Hof te doen 16 17 Artikel 155: "Ten einde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren ziet de Commissie toe op de toepassing zowel van de bepalingen van dit Verdrag als van de bepalingen welke de instellingen krachtens dit Verdrag vaststellen. ". Zie ook de mededeling inzake de tenuitvoerlegging van artikel 171 van het EG-Verdrag, PB C 242 van 21. 8. 1996, blz. 6. van Justitie. Bovendien wordt er met artikel 169 een communautair "controlemechanisme" in het leven geroepen dat uitsluitend gericht is tegen de centrale regeringen van de Lid-Staten: de Commissie is niet in staat om toezicht te houden op de toepassing van afzonderlijke al dan niet bindende besluiten die nodig zijn om aan de communautaire wetgeving te voldoen. 14. Evenmin is het voor één enkel over de gehele Gemeenschap verspreid gerechtelijk controlesysteem mogelijk om rekening te houden met de wettelijke en administratieve structuren op nationaal, regionaal en lokaal niveau binnen de Lid-Staten via welke de communautaire milieumaatregelen worden toegepast. Het gebruik van dergelijke structuren is van essentieel belang voor de verwerking van de communautaire milieuwetgeving in de nationale rechtsstelsels en de praktische toepassing ervan. Er zijn derhalve alternatieve methoden nodig voor de controle op de naleving die deze nationale en lokale omstandigheden ten volle kunnen benutten en die voor de milieubescherming zelf van vitaal belang zijn. Er zijn daarom ambitieuzere oplossingen vereist dan die welke gerealiseerd kunnen worden via veranderingen in de praktijken en procedures op grond van de artikelen 169 en 171 om een juiste tenuitvoerlegging van de communautaire maatregelen op milieugebied te garanderen. 15. Tenslotte is er een groot aantal verschillende milieu-inspectiemechanismen in de Lid-Staten. Hoewel de Commissie als hoedster van het Verdrag de rol heeft ervoor te zorgen dat de Lid-Staten aan de communautaire milieuwetgeving voldoen, zijn er geen in het algemeen toepasselijke mechanismen op gemeenschapsniveau voor de controle van de praktische toepassing van die wetgeving in de Lid-Staten. De Commissie heeft dus maar beperkte bevoegdheden om toe te zien op een correcte toepassing van de communautaire milieuwetgeving. Zij is vrijwel geheel afhankelijk van de informatie die haar op ad hoe-basis wordt verstrekt via klachten, petities aan en schriftelijke alsmede mondelinge vragen van het Europees Parlement, door niet-gouvernementele organisaties, de media en de Lid-Staten zelf. Hoewel deze informatie in de huidige omstandigheden zeer waardevol is voor de Commissie, zou het feit dat uitsluitend wordt afgegaan op zulke niet-controleerbare ad hoe-meldingen en informatiebronnen, zeer schadelijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu op lange termijn. Draagwijdte en doelstellingen 18 16. Zoals reeds hierboven is toegelicht en in detail zal worden aangetoond in de delen II en III van deze mededeling, geven de specifieke kenmerken van het communautaire milieurecht bij de tenuitvoerlegging aanleiding tot bijzondere moeilijkheden en uitdagingen en om die reden dient er speciale aandacht te worden geschonken aan de oplossingen die daarvoor zouden moeten worden gevonden. De Commissie is van oordeel dat een doeltreffende tenuitvoerlegging van haar milieuwetgeving van cruciaal belang is aangezien een falen daarvan de geloofwaardigheid van de Gemeenschap bij haar burgers in gevaar zou kunnen brengen wanneer zij het toekomstige milieubeleid opstelt en toepast. 18 Zie de punten 7 tot en met 9 hierboven. 17. Bovendien zal internationaal gezien de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving en het milieubeleid een belangrijk discussiepunt zijn bij het opnieuw in ogenschouw nemen van agenda 21 als onderdeel van de follow-up van de Wereldmilieutop in Rio. Wil de Gemeenschap een efficiënte bijdrage aan dit debat kunnen leveren, dan moet zij haar eigen uitvoeringsbeleid tegen die tijd goed in orde hebben. 18. Deze mededeling is de aanvankelijke bijdrage van de Commissie aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap op dit gebied. Hiermee wordt ernaar gestreefd om de milieuwetgeving op alle relevante niveaus binnen de Gemeenschap volledig en correct om te zetten en op gelijke wijze in de gehele Gemeenschap te doen naleven om zodoende het milieu in Europa te beschermen. De taak van de Commissie als hoedster van het Verdrag uit hoofde van artikel 155 is om via een alomvattende aanpak de tenuitvoerlegging en de naleving daarop te verbeteren en voorstellen voor verbeteringen te maken op alle passende niveaus, en deze mededeling beantwoordt aan de eisen van de politiek en de publieke opinie om 19. Het Europees Parlement in het bijzonder is er altijd een groot dat te doen voorstander van geweest om de doeltreffendheid van de maatregelen van de Commissie ter zake te vergroten; van dit engagement werd nog eens blijk gegeven op de gecombineerde hoorzitting "Challenges to Environmental Protection: Making the Legislation Work" die op 30 mei 1996 werd gehouden en door het Parlement en de Commissie gezamenlijk werd georganiseerd. De aanpak van de mededeling is breed van opzet en wil een totaalbeeld geven van de tenuitvoerlegging, de praktische toepassing en de problemen met betrekking tot de naleving van de communautaire milieuwetgeving. In de in deze mededeling gevolgde aanpak wordt ook rekening gehouden met de methodologie van het regelgevingstraject waar in opeenvolgende stadia alle problemen aan bod komen die met de tenuitvoerlegging te maken hebben (het opstellen van de wetgeving, de omzetting, de praktische toepassing, de naleving en de controle daarop). 19. De doelstelling is om een heldere analyse te maken van de problemen die bij deze brede aanpak aan bod komen en een bewustmakingsproces op gang te brengen (op alle niveaus, bij de burgers, de niet-gouvernementele organisaties, de regionale overheid, de regeringen van de Lid-Staten en de communautaire instellingen). In het licht van deze analyse is het de bedoeling van de mededeling om nog eens extra te wijzen op de verplichtingen die de verschillende actoren op dit regelgevingstraject (de Commissie, de Lid-Staten, de regionale en plaatselijke overheden, de industrie, de burgers en de niet-gouvernementele organisaties) op zich hebben genomen in de 19 Hoe belangrijk de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving is werd benadrukt door de Lid-Staten in de 19e verklaring bij het Verdrag betreffende de Europese Unie en door Commissievoorzitter Santer in zijn inaugurele rede tot het Europees Parlement, alsmede in het eigen voorstel van de Commissie voor een herziening van het beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap op het gebied van het milieu en duurzame ontwikkeling: "Op weg naar duurzame groei". 20 vorm van "gedeelde verantwoordelijkheid" bij de toepassing van de communautaire milieuwetgeving, zodat het milieubeleid op haar beurt en de milieuwetgeving doeltreffender en efficiënter kunnen worden, hetgeen weer gunstige gevolgen zal hebben voor het Europese milieu. Verder worden er in deze mededeling richtsnoeren uiteengezet voor het vinden van deze oplossingen, die de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving en de controle op de naleving daarvan op alle relevante niveaus zullen verbeteren en ervoor zullen zorgen dat de milieudoelstellingen die de Gemeenschap op grond van het Verdrag dient te verwezenlijken, gehaald zullen worden. Structuur van de mededeling 20. Problemen met de tenuitvoerlegging, de toepassing en het toezicht daarop zijn tegen de achtergrond van het door de actoren van het regelgevingstraject verstrekte kader onderzocht. Uit deze analyse is gebleken dat er behoefte bestaat aan een bredere waaier van maatregelen welke aspecten omvatten die als innoverend kunnen worden beschouwd, en erop gericht zijn om de verwezenlijking te garanderen van specifieke doelstellingen waarvoor de bestaande mechanismen niet volledig schijnen te zijn toegerust noch efficiënt genoeg zijn, alsmede met betrekking tot de bestaande mechanismen en procedures, zodat deze kunnen worden aangevuld en zelfs doeltreffender kunnen worden gemaakt. In de delen II en III van de mededeling komen achtereenvolgens de "innoverende aanpak" en het "versterkende aspect" ter sprake, waarbij er in beide gevallen naar gestreefd wordt om de algemene doelstelling te realiseren, namelijk een goede tenuitvoerlegging van de communautaire en milieuwetgeving en een degelijke controle daarop. 21. De nieuwe gebieden welke in deel II worden behandeld dienen te worden onderzocht en indien besloten wordt om daarmee door te gaan, moeten zij doeltreffend worden gemaakt met behulp van passende procedures waarover in een later stadium zal worden beslist aangezien zij handelen over: de ontwikkeling van in de gehele Gemeenschap toe te passen minimumcriteria voor de uitvoering van inspectietaken door de overheden van de Lid-Staten; de behandeling van milieuklachten en het doorvoeren van onderzoekprocedures in de Lid-Staten die klachten van het publiek over de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving zullen ontvangen en onderzoeken; het scheppen van meer mogelijkheden om milieuzaken te laten behandelen door nationale rechterlijke instanties, door de toegang tot deze instanties in verband met problemen op het gebied van de communautaire milieuwetgeving te vergroten. 20 Beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap op het gebied van het milieu en duurzame ontwikkeling "Op weg naar duurzame groei"; PB C 138 van 17. 5. 1993, blz. 1. Zie ook het voortgangsverslag van de Commissie over de uitvoering van dit vijfde actieprogramma COM(95) 624 def van 10. 1. 1996. 22. De maatregelen op deze drie gebieden zullen een belangrijke vooruitgang betekenen naar een gelijke toepassing van de communautaire milieuwetgeving in de Lid-Staten en de Europese burgers meer mogelijkheden bieden om informatie te vergaren en een oplossing tot de te zoeken voor de problemen die zij met betrekking milieubescherming ondervinden. In zekere zin zullen ook de Lid-Staten hierdoor meer bewust worden gemaakt van hun verantwoordelijkheid om milieubescherming te garanderen door een daadwerkelijke toepassing en naleving van de milieuwetgeving ter plaatse. 23. Uitbreiding van het huidige systeem, met name op de in deel III behandelde gebieden, heeft evenveel prioriteit aangezien dit aan de basis staat van een tijdige en correcte tenuitvoerlegging en de controle op de naleving ervan. Een groot deel van de acties die in dat verband noodzakelijk zijn kunnen door de Commissie en/of de Lid-Staten worden behandeld zonder dat er formele maatregelen dienen te worden goedgekeurd. De Commissie zal alle passende initiatieven nemen om deze zo snel mogelijk effectief te maken. -oooooOooooo- DEELII: NIEUWE ACTIEGEBIEDEN 24. De omzetting is een bijzonder belangrijke fase in het uitvoeringsproces wanneer het om richtlijnen gaat. De meeste milieuwetgeving van de Europese Gemeenschap bestaat uit richtlijnen die in beginsel niet rechtstreeks toepasselijk zijn in de Lid-Staten en daarom aanvullende uitvoeringsbepalingen vereisen die uitsluitend van toepassing zijn als nationale wetgeving van communautaire oorsprong. Een tijdige omzetting staat er derhalve garant voor dat de communautaire wetgeving min of meer gelijktijdig in alle Lid-Staten toepasselijk wordt en bij een juiste omzetting is men ervan verzekerd dat de nationale wetgeving min of meer dezelfde inhoud heeft en dat daarmee de resultaten worden behaald die men met de communautaire richtlijnen op het oog had. 25. De Commissie heeft uit hoofde van artikel 155 de plicht te zorgen voor een tijdige en correcte omzetting door de Lid-Staten, waartoe zij politieke druk kan uitoefenen en zo nodig gerechtelijke stappen kan ondernemen op grond van de artikelen 169 en 171 van het Verdrag. Het kan ook noodzakelijk zijn om de praktische toepassing van de wetgeving in de gaten te houden en controle daarop uit te oefenen zodat men ervan verzekerd is dat deze op bevredigende wijze ten uitvoer wordt gebracht. Dit is evenwel een controlemechanisme van de Gemeenschap dat uitsluitend op de centrale regeringen van de Lid-Staten is gericht. De Commissie is eenvoudigweg niet in staat om de duizenden afzonderlijke besluiten te controleren die ieder jaar overeenkomstig de omgezette of rechtstreeks toepasselijke milieuwetgeving in de verschillende gebieden op verschillende niveaus binnen de Lid-Staten genomen worden. De dagelijkse toepassing van die wetten in specifieke gevallen en de controle daarop dient volledig te worden verzekerd door de autoriteiten in de Lid-Staten via mechanismen die deze controle zullen versterken en tegelijkertijd de controle van de Lid-Staten door de Commissie kunnen verminderen. De inspectietaken van de Lid-Staat 26. Artikel 5 van het Verdrag, zoals dit wordt geïnterpreteerd door het Hof van Justitie in de zaak 68/88 , verplicht de Lid-Staten alle passende maatregelen te nemen om de toepassing van het Gemeenschapsrecht te verzekeren, waarbij ze erop toe moeten zien dat deze doeltreffend zijn alsmede evenredig en gelijkwaardig aan die, welke gelden voor de nationale wetgeving van de Lid-Staat. Dit algemene beginsel van communautaire wetgeving heeft, hoewel het fundamenteel is, geresulteerd in een ruim aanbod van controlerende instanties of mechanismen bij de Lid-Staten, waarbij sommige aanzienlijke middelen ter beschikking stellen voor goed functionerende inspectiediensten of andere instanties die toezicht uitoefenen op de praktische toepassing van de communautaire milieuwetgeving, terwijl andere minder of in het geheel geen middelen ter beschikking hebben gesteld. Bovendien, als er bepalingen gemaakt worden, zijn deze verschillend van aard: de bevoegdheden ten aanzien van de inspectie zijn niet altijd in handen van één enkele nationale instantie, doch worden vaak gedecentraliseerd of verdeeld over verschillende niveaus (plaatselijke overheden, In een aantal gevallen vormen milieu-inspecties slechts een deel van de verantwoordelijkheden van de desbetreffende bevoegde autoriteiten. In sommige Lid-Staten, zoals bij voorbeeld Denemarken of het Verenigd Koninkrijk wordt er door de bevoegde autoriteit niet alleen toegezien op de naleving, doch worden ook besluiten genomen over het verlenen van vergunningen of het aanhangig maken van een rechtszaak met het oog op de naleving van de wetgeving, terwijl in andere Lid-Staten (zoals Nederland) deze taken strikt gescheiden worden gehouden. regionale, nationale, enz. ). 27. Het bestaan van zulke grote verschillen kan niet bevredigend worden genoemd wanneer wij willen streven naar een correcte en gelijkwaardige controle op de toepassing op gemeenschapsniveau. Gewaarborgd dient te worden dat er minimuminspecties worden uitgevoerd, zoals een controle van het feit of aan de eisen van de communautaire milieuwetgeving, en dan met name aan die welke betrekking hebben op emissies door de industrie en kwaliteitsnormen voor het milieu, in de praktijk ook wordt voldaan. Verder dient er ook voor te worden gezorgd dat dit het geval is in alle Lid-Staten. 28. Gezien het feit dat, zoals hierboven is aangegeven, er zoveel verschillen tussen de Lid-Staten bestaan kan die doelstelling worden bereikt door richtsnoeren te definiëren welke de Lid-Staten de keuze laten om de structuren/mechanismen te kiezen waarvan zij gebruik willen maken om aan die doelstelling te voldoen. De Commissie zou in samenwerking met de Lid-Staten die richtsnoeren kunnen definiëren en daartoe aanbevelingen kunnen doen. Het hieronder beschreven IMPEL-netwerk zou eraan kunnen bijdragen om minimumcriteria vast te stellen voor 21 Arrest van 21. 9. 1989 in de zaak 68/88 (1989) - Jurisprudentie van het Hof van Justitie, blz. 2965, rechtsoverwegingen 23 en 24. 10 inspecties, en kunnen helpen bij de opbouw, bij voorbeeld ten aanzien van de nodige bevoegdheden om de inspectietaken uit te voeren. Op die basis zal er in de gevallen waarin er inspectiediensten of soortgelijke instanties bestaan en reeds functioneren op de manier als in die richtsnoeren is bepaald, geen behoefte zijn om de bestaande structuren te wijzigen. Indien er geen inspectiediensten bestaan zou de Commissie het eventueel kunnen overwegen om, indien zij daarover de beschikking kan krijgen, de nodige steun te verlenen om die te helpen realiseren. 29. Zulke inspectiediensten zouden jaarlijkse verslagen kunnen maken en publiceren over de ervaringen welke zij bij het volvoeren van hun taken hebben ervaren. Deze zullen nuttige informatie verstrekken over de problemen die men heeft ontmoet en te lijf is gegaan en de daardoor verkregen verbeteringen, en zou een zeer belangrijke basis kunnen vormen voor het ondernemen van actie in de toekomst. In feite zouden die jaarlijkse verslagen die aan de Commissie ter hand zouden worden gesteld door deze gebruikt kunnen worden om zich ervan te vergewissen dat de doelstelling om een gelijke toepassing te realiseren wordt gehaald en te beoordelen of er nog verdere actie nodig is. Dit zou bij voorbeeld kunnen inhouden dat er in de toekomst op communautair niveau een organisatie van beperkte omvang wordt opgezet met auditing-bevoegdheden om na te gaan of de nationale instanties hun inspectietaken naar behoren hebben vervuld. De Commissie overweegt aanbevelingen te doen teneinde de Lid-Staten bij te staan bij het uitvoeren van inspectietaken door richtsnoeren op te stellen, waarmee de thans bestaande grote verschillen tussen de inspectiediensten in de Lid-Staten worden gereduceerd. Verder zou er ook aandacht moeten worden besteed aan de vraag of er behoefte bestaat aan een communautaire instantie van beperkte omvang met bevoegdheden op auditing-gebied. Milieuklachten en onderzoekprocedure in de Lid-Staten 30. Op communautair niveau heeft men op een aantal manieren problemen ontmoet bij de toepassing van de communautaire milieuwetgeving en de controle op de naleving ervan. Er werden heel wat klachten ingediend bij de Commissie door burgers en op het milieu gerichte niet-gouvernementele organisaties. Ook het Europees Parlement is in hoge mate bij dit soort problemen betrokken: er worden petities ingediend bij de Commissie Verzoekschriften van het Parlement en in meer en meer schriftelijke en mondelinge vragen van leden van het Europees Parlement worden klachten geuit over milieuzaken. Klachten worden er ook ingediend bij de Europese ombudsman, waarbij het vaak om zaken gaat die niet alleen reeds de nodige aandacht hebben gekregen van de Commissie doch tevens in het Parlement ter sprake zijn gebracht. Een groot aantal van de milieuproblemen die op deze wijze onder de aandacht worden gebracht van de instellingen van de Gemeenschap komen voort uit een gebrek aan informatie of uit het feit dat zowel door burgers als administratieve instanties (hoofdzakelijk) procedurele aangelegenheden verkeerd begrepen worden. De mechanismen waarover de instellingen van de Gemeenschap beschikken om zulk soort klachten te behandelen zijn niet noodzakelijk instrumenten die voor dat probleem het meest geschikt zijn. Bovendien zouden deze klachten binnen de Lid-Staten op een 11 efficiëntere manier kunnen worden aangepakt, en wel op het lokale vlak waar zij ontstaan en waar feiten gemakkelijker zijn te achterhalen. 31. Gerechtelijke stappen om de communautaire milieuwetgeving binnen de Lid-Staten te doen naleven hebben ook een aantal nadelen die verhinderen dat deze doeltreffend wordt toegepast om in dat soort gevallen het milieu te beschermen. Sommige van deze problemen ontstaan als gevolg van problemen met het verkrijgen van toegang tot rechtsmiddelen en deze worden in de volgende afdeling besproken. Afgezien evenwel van problemen waarbij de toegang tot de rechtsmiddelen een rol speelt zijn er inherente problemen binnen de rechtsstelsels, zoals bij voorbeeld op het gebied van kosten en termijnen, waardoor het voor individuen vrij nutteloos wordt om de communautaire milieuwetgeving te doen naleven: procesvoering dient als een laatste oplossing te worden beschouwd. Een niet langs gerechtelijke weg verlopende procedure voor het onderzoeken van klachten zou het voordeel kunnen hebben dat deze inherente problemen worden vermeden: dit zou kunnen bijdragen tot een snelle en goedkope regeling van een probleem welke toegankelijker is voor de gewone burger zonder dat er behoefte gaat ontstaan aan juridische bijstand. leiden 32. De voordelen om milieuproblemen eerder op lokaal dan op communautair niveau te behandelen zou, gekoppeld aan tijdwinst, lage kosten en gebruiksgemak door burgers en milieu-organisaties, en indien dit in de gehele Gemeenschap zou worden gedaan, tot aanzienlijke verbeteringen bij het waarborgen van de kunnen communautaire milieuwetgeving. De Commissie zal het daarom in overweging nemen of er behoefte bestaat om minimumcriteria vast te stellen voor een procedureel mechanisme voor de behandeling van klachten op milieugebied en het verrichten van onderzoekingen (een functie die op één lijn zou kunnen worden gesteld met de functies van een ombudsman) in gevallen waarin er problemen rijzen met betrekking tot de praktische toepassing en het doen naleven van de communautaire milieuwetgeving door overheidsdiensten. Deze taken zouden hetzij binnen de bestaande structuren in de Lid-Staten, hetzij met behulp van nog op te zetten ad hoe-instanties kunnen worden uitgevoerd. 33. De inhoud van de richtlijnen waarmee dit soort minimumcriteria in het leven wordt geroepen zou zorgvuldig moeten worden overwogen: zij zouden bij voorbeeld de bevoegdheid kunnen regelen om klachten in ontvangst te nemen (bij voorbeeld zowel van individuen als van niet-gouvernementele organisaties die zich op het gebied van het milieu bewegen) betreffende de procedures voor administratieve besluiten die van invloed zijn op het milieu, om informatie te vragen van administratieve lichamen als reactie op dat soort klachten en om aanbevelingen te doen (die niet zozeer wettelijk bindend zouden moeten zijn als wel een "overtuigend" karakter zouden moeten hebben). Een dergelijk mechanisme zou geen uitspraak moeten doen over essentiële zaken, die beter kunnen worden behandeld door administratieve lichamen of rechterlijke instanties, volgens de administratieve en juridische systemen binnen de Lid-Staten. 34. Procedures als in dit concept bestaan reeds in een aantal Lid-Staten en kunnen verschillende vormen aannemen. De twee belangrijkste modellen voor dergelijke systemen die gevonden kunnen worden in de Lid-Staten zijn de instelling van de onafhankelijke ombudsman en systemen voor de herziening van besluiten binnen 12 administratieve structuren: de Lid-Staten die deze systemen hanteren zouden in principe geen wijzigingen behoeven aan te brengen. Alleen in Lid-Staten waar dergelijke mechanismen ontbreken zou er behoefte aan bestaan om equivalente modellen op te zetten in aansluiting op de minimumcriteria die uit hoofde van de richtsnoeren zijn vastgesteld om de leemte op te vullen. 35. In samenhang met dit soort mechanismen voor milieuklachten en onderzoek zou ook de bevoegdheid kunnen horen om aanbevelingen te doen die erop gericht zijn om problemen op te lossen of het functioneren van de administratie met betrekking tot de toepassing van de communautaire milieuwetgeving te verbeteren. Ook in dit geval zullen dat soort aanbevelingen geen bindend karakter hebben doch een strenge morele invloed waardoor ze dus in het algemeen zouden worden opgevolgd. De Commissie zal overwegen aanbevelingen te doen voor de opstelling van minimumcriteria voor de behandeling van klachten en het uitvoeren van onderzoeken soort op milieugebied mechanismen/procedures ontbreekt. in Lid-Staten waar dit Toegang tot rechtsmiddelen 36. Procederen is een laatste redmiddel om problemen op te lossen. Een op rechtsregels gebaseerde Gemeenschap dient erop toe te zien dat de wetten worden gerespecteerd en dient zo nodig te controleren dat ze worden nageleefd. De rol van de rechterlijke instanties is in dat opzicht van cruciaal belang, met name voor milieuzaken waar de oorsprong van een probleem of van bepaalde schade geografisch beperkt is doch waarvan de gevolgen veel verder kunnen gaan. De toegang tot rechtsmiddelen is in het algemeen voldoende gewaarborgd indien er economische belangen op het spel staan. Het doen naleven van wetgeving die bestemd is om het kader te vormen voor een bloeiende industriële, commerciële of landbouwsector, zal waarschijnlijk worden aangemoedigd door economische partijen die over voldoende middelen beschikken om voor de naleving op te komen. Dit is niet noodzakelijkerwijze het geval bij ecologische belangen. Deelnemers aan het economisch proces zien hun rol niet als die van iemand die er toezicht op moet houden dat door anderen de milieuwetgeving wordt nageleefd. 37. De controle op de naleving van de milieuwetgeving, berust, in tegenstelling tot wat we zien op andere gebieden van het Gemeenschapsrecht zoals de interne markt en de mededinging, daarom voornamelijk bij de overheden en hangt derhalve af van hun bevoegdheden, hun middelen en hun goodwill. De mate waarin deze met de noodzaak om het milieu te beschermen rekening kunnen houden kan door elk van deze factoren worden beperkt. Daarom is het van belang dat er aanvullende middelen beschikbaar worden gesteld om de naleving van de communautaire milieuwetgeving te verbeteren. Met name zouden maatregelen door niet-gouvernementele organisaties en/of burgers met betrekking tot de toepassing en het doen naleven van milieuwetten (in administratieve, burgerlijke of strafrechtelijke procedures, passend bij de structuren van de betrokken Lid-Staat), een bijdrage kunnen leveren aan de bescherming van het milieu. 13 38. Zoals reeds hierboven werd vermeld is een belangrijk kenmerk van het milieurecht „ het veelvuldig ontbreken van eigen belangen als drijvende kracht om dit te doen naleven. Het milieu wordt vaak gekenmerkt als "ons gemeenschappelijk erfgoed". Dit houdt ook in dat grote delen ervan vaker niet dan wel als privé-eigendom kunnen worden beschouwd, zoals de lucht, de zeeën, de wilde fauna en flora. Om die reden gebeurt het dikwijls dat een achteruitgang van het milieu geen onmiddellijke reactie oproept en dat er zelfs wanneer er een probleem rijst, geen middelen zijn op grond waarvan individuen de wet kunnen inschakelen om het probleem te verhelpen, of dat er geen passende wettelijke maatregelen ter beschikking staan. Zelfs in het geval van de communautaire milieuwetgeving kan het gebeuren dat belangrijke algemene beginselen niet door individuen kunnen worden afgedwongen (bij voorbeeld dat van de vervuiler betaalt, beginselen van preventief optreden en voorzorgsbeginselen). 39. Het belang van een ruimere publieke deelname bij het vorm geven van het 22 milieubeleid in zijn geheel wordt in brede kringen erkend en in alle Lid-Staten zijn er niet-gouvernementele organisaties die bepaalde bevoegdheden hebben om zich met milieuzaken te bemoeien. De mogelijkheden van het publiek als zodanig om gerechtelijke stappen te ondernemen, teneinde de communautaire milieuwetgeving te doen toepassen vertonen in de Gemeenschap als geheel grote verschillen. Dit varieert van het deel hebben aan bepaalde vergunningenprocedures via het recht van erkende organisaties om een verzoek in te dienen tot vernietiging van administratieve besluiten, tot de "actio popularis" voor milieudoeleinden. Het kan evenwel worden vastgesteld dat het publiek en groeperingen van algemeen belang in het algemeen onvoldoende toegang hebben tot de nationale rechterlijke procedures in de Lid-Staten wanneer het om milieu-aangelegenheden gaat. 40. Een betere toegang tot de rechter voor niet-gouvernementele organisaties en individuen zou een aantal nuttige effecten kunnen hebben met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving. In de eerste plaats zal het daardoor waarschijnlijker worden dat, indien dit nodig is, individuele zaken met betrekking tot problemen bij de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht in overeenstemming met de eisen van dat recht worden opgelost. In de tweede plaats, en dit is waarschijnlijk van groter belang, zal hiervan in het algemeen een effect uitgaan waarbij de praktische toepassing en de naleving van de communautaire milieuwetgeving beter zullen worden, aangezien potentieel aansprakelijke actoren geneigd zullen zijn om aan de eisen daarvan tegemoet te komen om zodoende aan de grotere waarschijnlijkheid van een rechtsgeschil te ontkomen. 41. Tenslotte zal een betere toegang tot de rechter in de Lid-Staten als wenselijk gevolg hebben dat rechtsgeschillen ten aanzien van de naleving van de communautaire milieuwetgeving op het meest geschikte niveau kunnen worden beslecht, namelijk op 22 Beginsel nr. 10 van de verklaring van Rio inzake milieu en ontwikkeling luidde onder meer als volgt: "De beste manier om milieukwesties te behandelen is wanneer alle betrokken burgers op het relevante niveau daaraan kunnen deelnemen. Een doeltreffende toegang tot juridische en administratieve procedures, met inbegrip van schadevergoeding en herstel, dient te worden verleend. " 14 regionaal en nationaal niveau. Inschakeling van rechterlijke instanties in de Lid-Staten om de communautaire maatregelen op milieugebied te doen naleven is om verschillende redenen wenselijk. Een van die redenen is dat het onmogelijk is dat de Commissie en het Hof van Justitie in Luxemburg ooit voldoende tijd en personeel ter beschikking zullen hebben om maar ook bij benadering de milieuzaken die in de Lid-Staten aanhangig worden gemaakt te kunnen behandelen via rechtstreekse gerechtelijke stappen door de Commissie bij het Hof van Justitie. Daarenboven bevinden de rechterlijke instanties in de Lid-Staten zich in een betere positie dan het Hof van Justitie om gedurende de procesvoering rekening te kunnen houden met de bijzondere juridische, administratieve en milieucontext van de milieumaatregel zoals die in iedere Lid-Staat wordt toegepast, en om een duidelijker beeld te krijgen van de feiten door bevestigingen van getuigen en de aanwijzing van deskundigen. Bovendien bevinden zij zich in een betere positie om interimmaatregelen af te kondigen die een bijzonder nuttig instrument zijn om schade aan het milieu te kunnen voorkomen. 42. Beperkingen ten aanzien van de toegang tot de rechter doen zich voornamelijk op twee manieren voor. In de eerste plaats omdat juridische voorschriften in de Lid-Staten het instellen van vorderingen tot naleving van de milieuwetgeving in de weg staan. Zo kan bij voorbeeld noodzakelijk zijn dat een zeker belang aangetoond wordt om een zaak aanhangig te maken. Tegen de achtergrond van juridische tradities behoort dit soort speciale belangen gewoonlijk tot een type waaraan de bezitter van een goed of een economisch belanghebbende gemakkelijk kan voldoen, maar waaraan milieubelangengroepen minder gemakkelijk kunnen voldoen. Een ander voorbeeld is dat er misschien geen geschikte gerechtelijke procedures bestaan om ervoor te zorgen dat de milieubelangen beschermd kunnen worden: gerechtelijke procedures die hoofdzakelijk bestemd zijn om economische belangen te beschermen verschaffen in het algemeen niet de gewenste maatregelen en herstelmogelijkheden bij milieuproblemen. In de tweede plaats kunnen de kosten om maatregelen met betrekking tot milieubelangen af te dwingen prohibitief van aard zijn. 43. De Commissie beschikt over een aantal opties om in een vroegtijdig stadium maatregelen ter zake te nemen, met inbegrip van een aanpak waarbij aan de hand van niet-bindende richtlijnen een eerste stap kan worden gezet. Soortgelijke stappen worden ook overwogen in de context van de communautaire maatregel met 23. De Commissie betrekking tot de toegang tot rechtsmiddelen voor consumenten heeft bovendien in verschillende voorstellen voor communautaire richtlijnen bepalingen opgenomen met betrekking tot de toegang tot nationale rechterlijke. Met het oog op het garanderen van een doeltreffender naleving van de instanties communautaire milieuwetgeving is het noodzakelijk verder te kijken dan de 25 23 24 25 COM(95) 712 def, PB C 107 van 13. 4. 1996, blz. 3. Zie bij voorbeeld artikel 4 van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (PB L 158 van 23. 6. 1990, blz. 56). De communautaire wetgeving garandeert reeds dat die personen die rechtstreeks en individueel betrokken zijn bij een besluit van een communautaire instelling stappen kunnen ondernemen bij het Europees Hof 15 rechtstreeks betrokken individuen en daarbij ook representatieve organisaties te betrekken die ernaar streven om het milieu te beschermen. Daarom zou één van de manieren om te komen tot een betere toepassing en naleving van de communautaire milieuwetgeving erin bestaan dat door de Lid-Staten erkende niet-gouvernementele organisaties die zich op milieugebied bewegen het noodzakelijke recht krijgen om vorderingen tot rechterlijke toetsing in te stellen tegen de overheid in de Lid-Staten. Indien een dergelijk systeem wenselijk blijkt te zijn zou een eerste stap in die richting een aanbeveling kunnen zijn waardoor de Lid-Staten worden aangemoedigd om niet-gouvernementele organisaties een ruimere toegang te geven tot de rechter. De Commissie zal onderzoeken of er richtsnoeren dienen te worden opgesteld in verband met de toegang tot nationale rechterlijke instanties voor representatieve organisaties ten einde de toepassing en het doen naleven van de communautaire milieuwetgeving in het licht van het subsidiariteitsbeginsel aan te moedigen, rekening houdend met de verschillende juridische stelsels in de Lid-Staten. -oooooOooooo- DEELIII: VERSTERKING VAN DE BESTAANDE SYSTEMEN 44. De voorstellen die in het resterende deel van deze mededeling worden gedaan, betreffen verbeteringen op een aantal gebieden van de milieuwetgeving en het milieubeleid van de Gemeenschap, waar de huidige praktijken achterblijven bij de hoge normen die aan een doelmatige milieubescherming moeten worden gesteld: de kwaliteit van de wetgeving, transparantie, samenwerking op Gemeenschaps- en Lid-Staat-niveau, monitoring en evaluatie van de effecten van wetgeving, de kennis van de communautaire milieuwetgeving onder mensen uit de praktijk, alsmede de integratie van communautaire financiering in de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving. De kwaliteit van de communautaire wetgeving Het wetgevingsproces 45. Het duidelijk redigeren van wetgeving is een randvoorwaarde voor een tijdige en adequate omzetting, aangezien duidelijke verplichtingen waarschijnlijk ook gemakkelijk en naar behoren kunnen worden omgezet. Dubbelzinnige, onduidelijke of gecompliceerde bepalingen veroorzaken vertragingen, conformiteitsproblemen en problemen bij praktische toepassing, hetgeen leidt tot onvolledige of ongelijke implementatie binnen de Gemeenschap. Aangezien de Commissie het exclusieve recht van initiatief heeft om voorstellen voor communautaire milieuwetgeving te van Jusitie, doch met betrekking tot het milieu is het vaak moeilijk om vast te stellen om welke personen het daarbij gaat. 16 doen, moet zij rekening houden met de problemen waar Lid-Staten bij de omzetting van de uiteindelijke communautaire maatregelen mee kunnen worden geconfronteerd. Door voorstellen die op een dergelijke wijze via een transparante benadering worden opgesteld, wordt het omzettingsproces voor de Lid-Staten vergemakkelijkt. Zo kan er bij voorbeeld voor worden gezorgd dat wetgeving waarvoor naderhand technische maatregelen moeten worden uitgewerkt, op zodanige wijze wordt opgesteld dat vertragingen bij de vaststelling van dergelijke technische maatregelen er niet toe leiden dat de Lid-Staten de implementatietermijn onmogelijk kunnen halen, zoals onlangs met betrekking tot de technische bepalingen inzake genetisch gemodificeerde. De nieuwe algemene richtsnoeren inzake het organismen het geval was regelgevingsbeleid, die de Commissie in januari 1996 heeft goedgekeurd en die een aanvulling vormen op de regels van de Commissie inzake de wetgevingstechniek ("Règles de technique législative"), moeten leiden tot een betere samenhang bij het redigeren van wetgeving binnen de Commissie. Het is beslist noodzakelijk dat deze regels en richtsnoeren strikt worden toegepast. 46. Het is van groot belang dat de oorspronkelijke tekst van voorstellen zo duidelijk mogelijk is geredigeerd. Gecompliceerde of onduidelijke ontwerpen zullen de onderhandelingen over het voorstel waarschijnlijk bemoeilijken en sneller resulteren in wetgeving die zo onduidelijk is dat de implementatie problemen voor de Lid- Staten met zich meebrengt. Dit geldt evenzeer voor de behandeling in de Raad als voor de amendementen die door het Europees Parlement worden voorgesteld. Hoewel de verantwoordelijkheid voor het ontwerp en het voorstel voor een nieuwe richtlijn bij de Europese Commissie ligt, doen zich in de loop van het wetgevingsproces in de Raad van de Europese Unie en in het Europees Parlement verdere ontwikkelingen voor. Onduidelijke en dubbelzinnige ontwerpen voor milieuwetgeving zijn vaak het gevolg van compromissen die op het niveau van de Raad of naar aanleiding van de 27 lezingen in het Europees Parlement worden gesloten. Ook in een latere fase moet de Commissie voor samenhang, doelmatigheid en praktische uitvoerbaarheid van voorstellen zorgen, eventueel door haar eigen voorstellen te amenderen of door voorstellen waarmee de beoogde doelstellingen niet kunnen worden gerealiseerd in te trekken. 47. Tenslotte is het van belang dat de wetteksten zelf bijdragen aan de transparantie van het implementatieproces. Hiertoe kunnen in de communautaire wetteksten bepalingen worden opgenomen die de Lid-Staten of de Commissie verplichten gegevens over de implementatie bekend te maken. Een aantal van dit soort bepalingen wordt momenteel al gebruikt, bij voorbeeld wat betreft de publikatie van verslagen of de 26 27 het ingeperkt Richtsnoeren van de Commissie inzake indeling, vastgesteld in het kader van genetisch inzake Richtlijn 94/51/EG gemodificeerde organismen. Deze problemen worden versterkt door het feit dat de communautaire wetgeving in de elf talen van de Gemeenschap beschikbaar moet zijn en gelijkluidend moet zijn: het is soms moeilijk om compromissen die in één bepaalde taal tot stand zijn gekomen op bevredigende wijze in alle andere talen te formuleren. gebruik van 17 toegankelijkheid voor het publiek van informatie over de toepassing van een. Ten behoeve van een optimale transparantie bij de implementatie van de maatregel communautaire milieuwetgeving kan het echter nuttig zijn om in dergelijke teksten bepalingen op te nemen, die de Lid-Staten verplichten aanvullende informatie over de implementatie bekend te maken, zoals omzettingstabellen waarin wordt aangegeven door middel van welke bepaling in het nationaal recht de bepalingen van de richtlijn zijn geïmplementeerd. De Commissie streeft bij de opstelling van alle voorstellen voor nieuwe communautaire milieumaatregelen of voor wijzigingen van bestaande maatregelen naar optimale duidelijkheid, transparantie en rechtszekerheid, ten einde het implementatieproces eenvoudiger te maken en te bespoedigen. Tijdens het wetgevingsproces wil de Commissie op het gebied van redactionele zaken samenwerken met de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement; ook zal zij zelf redactionele wijzigingen voorstellen wanneer dat noodzakelijk is naar aanleiding van bepaalde opmerkingen of wijzigingen die in de loop van de besprekingen in de oorspronkelijke tekst zijn aangebracht. Sancties op het niveau van de Lid-Staten 48. Volgens de interpretatie van het Hof van Justitie moeten de Lid-Staten op grond van artikel 5 van het EG-Verdrag doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties gebruiken om ervoor te zorgen dat de bepalingen van het Gemeenschapsrecht worden nageleefd. Hoewel dit de Lid-Staten de mogelijkheid geeft om zelf te beslissen welke sancties zij daartoe in hun wetgeving opnemen, moeten dergelijke sancties gelijkwaardig zijn aan die welke gelden voor vergelijkbare overtredingen van de 29. In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement nationale wetgeving betreffende de rol van sancties voor de tenuitvoerlegging van de communautaire 30 wetgeving op het gebied van de interne markt heeft de Commissie erop gewezen dat de nationale sanctiesystemen voor de niet-naleving van de uit het Gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen, transparant moeten zijn. Transparantie is niet alleen een voorwaarde voor wederzijds vertrouwen maar stelt de Commissie tevens in staat om de systemen te evalueren en het optreden van de Gemeenschap op dit punt te beperken tot het strikt noodzakelijke. interne markt expliciet de bepaling op 49. De Commissie heeft daarom besloten om in haar wetgevingsvoorstellen betreffende de te nemen dat de nationale implementatiemaatregelen moeten voorzien in sancties die, in geval van niet-naleving van een richtlijn door individuele personen of rechtspersonen, door de Lid-Staten worden opgelegd, en dat de wetgeving met betrekking tot deze sancties ter kennis van de Commissie moet worden gebracht. Dergelijke verplichtingen zouden moeten worden uitgebreid tot de milieuwetgeving. Er moet naar worden gestreefd dat er in sancties voorhanden zijn, ongeacht of deze alle Lid-Staten passende 28 29 30 Bij voorbeeld het verslag over de toepassing van Richtlijn 85/337/EEG, krachtens artikel 11, lid 3, van die richtlijn. Arrest van 21. 9. 1989, zaak 68/88, [1989], Jurispr. 2965, punten 23 en 24. COM(95)162 def. van 3. 5. 1995. 18 bestuursrechtelijk, civielrechtelijk of strafrechtelijk van aard zijn dan wel bestaan uit een combinatie daarvan, al naar gelang de keuze van de nationale instanties, en dat deze sancties in de praktijk zodanig worden toegepast dat een gelijkwaardige naleving van communautaire milieuwetgeving is gewaarborgd. De afschrikkende werking van dergelijke sancties wordt versterkt wanneer aan de toepassing van dergelijke sancties in de Lid-Staten en op communautair niveau bekendheid wordt gegeven. 50. In de communautaire milieuwetgeving zijn reeds algemene regels opgenomen voor het opleggen van sancties, zoals in de verordeningen betreffende de toepassing van de CITES-overeenkomst inzake de handel in bedreigde soorten en het Verdrag van Bazel inzake de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen. Zo nodig kunnen in de communautaire milieumaatregelen meer specifieke bepalingen worden opgenomen, bij voorbeeld het opleggen van administratieve sancties zoals het intrekken van vergunningen. De Commissie kan in haar voorstellen voor milieumaatregelen de bepaling opnemen dat de nationale implementatiemaatregelen moeten voorzien in passende afschrikkende sancties op niet-naleving van de voorschriften van de desbetreffende richtlijn. Transparantie Raadplegingen door de Commissie 51. De Commissie is zich ervan bewust dat er voor de totstandbrenging van milieuwetgeving een open overleg noodzakelijk is in de voorbereidende fase en in de verschillende ontwerpstadia van een voorstel. Dit kan op verschillende manieren worden bereikt, bij voorbeeld door het gebruik van groenboeken zoals het Groenboek 31 inzake herstel van milieuschade' , raadpleging van officiële en informele netwerken, 32 , IMPEL , de werkgroep voor de zoals het Algemeen raadgevend Forum voor Milieuzaken evaluatie van het milieubeleid , en bijeenkomsten waarop met de deskundigen van de Lid-Staten en niet-gouvernementele organisaties over de ontwikkeling van het beleid wordt gesproken; de publikatie van het werkprogramma en de organisatie van openbare hoorzittingen, door de Commissie afzonderlijk, zoals de hoorzitting over het beleid van de Commissie inzake waterbeheer die op 28 en 29 mei 1996 plaatsvond, of gezamenlijk met het Parlement, zoals "Challenges to environmental protection: Making the legislation work" van 30 mei 1996. De Commissie moet ervoor zorgen dat dergelijke raadplegingen op een meer systematische basis worden gehouden met alle personen en organisaties die bij een bepaald voorstel zijn betrokken. Het is belangrijk dat de Commissie bij dit overleg het Europees Milieu-agentschap betrekt, dat waardevolle informatie en technische 31 32 33 34 COM(93)47 def. van 14. 5. 1993. Zie hoofdstuk 9 van het Vijfde Actieprogramma (voetnoot 20 hierboven). Zie hoofdstuk 9 van het Vijfde Actieprogramma (voetnoot 20 hierboven). Zie punt 55 hieronder. 19 adviezen met betrekking tot de toestand van het Europese milieu en de effecten van de communautaire milieubeschermingsmaatregelen kan geven. De Commissie zal een zo breed mogelijk overleg voeren over het formuleren van nieuwe voorstellen voor communautaire milieumaatregelen. Aan dit overleg moet worden deelgenomen door alle partijen die bij een bepaalde maatregel zijn betrokken. Raadplegingen in de Lid-Staten 52. Waarschijnlijk heeft de implementatie van communautaire milieuwetgeving gevolgen voor een groot aantal partijen. Onvoldoende overleg in de Lid-Staten kan ertoe leiden dat degenen die met de gevolgen van het voorstel te maken krijgen niet op de hoogte zijn van de maatregel of van mening zijn dat geen rekening is gehouden met hun behoeften en problemen. Zij zullen dus eerder geneigd zijn om de tijdige en adequate omzetting van de maatregel binnen de Lid-Staat tegen te werken. Dit kan gedeeltelijk worden opgevangen wanneer de Lid-Staten, spoedig na de vaststelling van de communautaire maatregel, daarover een breed overleg organiseren. Wanneer dergelijk overleg niet of in onvoldoende mate plaats vindt, kan het omzettingsproces op nationaal niveau worden bemoeilijkt door protesten die pas in een later stadium worden geuit. Wanneer de Commissie bij het uitwerken van voorstellen regelmatiger contact heeft met de betrokken partijen (Lid-Staten, IMPEL, niet-gouvernementele organisaties, industrie, enz. ) wordt de implementatie gemakkelijker, doordat een aantal problemen reeds is opgelost, maar overleg op Lid-Staat-niveau over de uiteindelijk vastgestelde tekst blijft waarschijnlijk toch noodzakelijk. De aanvullende gegevens over de verwachte gevolgen en effecten van een voorstel, zoals die in de toelichting bij wetgevingsvoorstellen van de Commissie reeds worden gegeven, kunnen door de Lid-Staten worden gebruikt bij het overleg dat naderhand plaatsvindt. De Lid-Staten moeten voor coördinatiemechanismen zorgen die, voorafgaand aan de vaststelling van de nationale omzettingsmaatregelen, het vereiste overleg mogelijk maken. Om de taak van de Lid-Staten te vergemakkelijken, zal de Commissie in de toelichtingen bij haar wetgevingsvoorstellen aandacht besteden aan de mogelijke reikwijdte van de voorgestelde maatregel en aan de effecten ervan in de Lid-Staten. Informatiestrategie voor milieubeleid en -wetgeving van de Gemeenschap 53. Een belangrijk deel van de informatie betreffende de diplomatieke, politieke en regelgevende activiteiten van de Gemeenschap is voor het publiek toegankelijk via het algemeen verslag over de werkzaamheden van de Europese Unie en het jaarlijkse verslag inzake de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht. De Commissie publiceert sectoriële verslagen inzake het mededingingsbeleid en de interne markt; vooral dit laatste is in dit verband van belang, omdat daarin ook milieuvraagstukken aan de orde komen, voor zover deze samenhangen met de verwezenlijking van de interne markt. In het maandelijkse Bulletin wordt onder andere informatie gegeven over nieuwe wetgeving en inbreukprocedures in alle onder het Gemeenschapsrecht vallende sectoren. Ter completering van de informatie betreffende het toezicht op de toepassing van de communautaire milieuwetgeving, 20 zouden in het jaarlijkse verslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht vanaf de veertiende editie (1996) de volgende gegevens worden opgenomen: Bijzonderheden over de door de Lid-Staten aangemelde wetgeving tot omzetting van de communautaire milieurichtlijnen, met inbegrip van implementatietabellen waarin is aangegeven op welke wijze de bepalingen van de richtlijnen in de nationale wetgeving is omgezet, op basis van door de Lid-Staten verstrekte gegevens. Bijzonderheden over de maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen voor de toepassing van de communautaire milieuwetgeving, met inbegrip van zaken als kennisgevingen aan de bevoegde instanties, het opzetten en aanmelden van programma's in het kader van de communautaire milieuwetgeving en de behaalde resultaten. Het jaarlijkse verslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht zal (vanaf de veertiende editie, over 1996) worden uitgebreid met bijzonderheden over de door de Lid-Staten aangemelde wetgeving tot omzetting van de communautaire milieuwetgeving en over de maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen om deze wetgeving toe te passen. Van de punten die in deze mededeling aan de orde komen en die geen betrekking hebben op de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht of op inbreukprocedures, zoals vragen met betrekking tot het beleid en procedures, kan een overzicht worden gegeven in een "Annual Survey". Verbetering van de samenwerking 54. Een goede samenwerking tussen de Commissie en de Lid-Staten is van fundamenteel belang voor de verwezenlijking van de ambitieuze doelstelling van het communautaire milieubeleid. Wil het gehele systeem werkbaar en doelmatig zijn, dan moeten de wetgevende organen op nationaal niveau nauw samenwerken met de instanties die zijn belast met de toepassing en de controle op de naleving. Hetzelfde geldt voor de Commissie en de bevoegde nationale instanties, die eveneens tot een betere samenwerking moeten komen, ten einde een doelmatiger invulling te geven implementatie. Directe aan hun gedeelde verantwoordelijkheid voor de samenwerking tussen de nationale instanties van de verschillende Lid-Staten is ook wenselijk bij grensoverschrijdende problemen in verband met de naleving van de milieuwetgeving, zoals het opsporen van illegaal vervoer van gevaarlijke afvalstoffen of bedreigde soorten. 55. De bezorgdheid van de Lid-Staten over de vergelijkbaarheid van de eisen die in verschillende landen ten aanzien van de toepassing en de naleving van de communautaire milieuwetgeving worden gesteld, heeft in 1992 geleid tot de oprichting van een informeel netwerk van nationale milieubureaus, het zogenaamde Chester-netwerk. Tegelijkertijd is in het vijfde milieu-actieprogramma erkend dat er behoefte bestaat aan een adequate follow-up van de toepassing van de communautaire milieuwetgeving, met een implementatienetwerk zou worden opgezet, bestaande uit vertegenwoordigers van de aankondiging dat de er 21 bevoegde nationale instanties en van de Commissie op het gebied van de praktische 35 uitvoering van communautaire maatregelen'. Het Chester-netwerk werd vervolgens omgevormd tot het informele EU-netwerk voor de tenuitvoerlegging en naleving van de milieuwetgeving (IMPEL). IMPEL is samengesteld uit deskundigen van de Lid-Staten en staat onder het gezamenlijke voorzitterschap van de Commissie en de Lid-Staat die voorzitter is van de Raad van de Europese Unie; het heeft een betrekkelijk ruime opdracht, namelijk om te onderzoeken hoe de milieuwetgeving wordt geïmplementeerd, waarbij vooral wordt nagegaan hoe kan worden gezorgd voor een betere toepassing door de nationale, regionale en plaatselijke instanties. Het accent ligt momenteel op de toepassing, maar er zou ook meer aandacht kunnen worden gegeven aan de implementatie en bepaalde juridische aspecten. Tot nu toe zijn onder andere de volgende werkzaamheden verricht : Een vergelijking van technische normen en technologie voor bestrijding van verontreiniging voor diverse typen installaties in de verschillende Lid-Staten, op basis waarvan technische richtsnoeren voor regelgevende instanties worden sectoren, bij voorbeeld geformuleerd voor elektriciteitscentrales, verbrandingsinstallaties, raffinaderijen, cement-, glas- en spaanplaatindustrie. een aantal industriële Uitwisseling van informatie over en vergelijking van de ervaringen bij het verlenen van vergunningen voor industriële installaties in de Lid-Staten en onderzoek naar de toepassing van de EG-wetgeving in de Lid-Staten en de praktische aspecten van het regelgevingsproces, bij voorbeeld rapportage over de cross-media-evaluatie van milieu-effecten van industriële installaties, en over de toepassing van EG-richtlijnen betreffende verbrandingsinstallaties voor stedelijk afval en grote verbrandingsinstallaties. Vergelijking van de door de Lid-Staten gevolgde regelingen voor de beoordeling van en het toezicht op de naleving; in de tweede helft van 1996 moet bij voorbeeld een verslag worden gepubliceerd dat een overzicht geeft van de situatie in de Lid-Staten op het gebied van wetgeving, organisaties en mechanismen voor inspectie, monitoring en toezicht op de naleving, met inbegrip van statistieken, controlebezoeken en maatregelen ter bevordering van de naleving. Uitwisselingsprogramma's voor controleurs, waardoor het inzicht in de regelgevingssystemen van de verschillende landen wordt verbeterd en de in de toekomst wordt informatie-uitwisseling vergemakkelijkt, alsmede de opstelling van handleidingen op het gebied van vaardigheden en beheer ten behoeve van controleurs, waarin zowel het regelgevingsproces als de controles van de installaties aan de orde komen. tussen controle-instanties 35 36 PB C 138 van 17. 5. 1993, blz. 80. De documenten van IMPEL worden verspreid via het secretariaat van IMPEL, dat wordt verzorgd door DG XI van de Europese Commissie. 22 Onderzoek en publikatie van een verslag over de controle- en handhavingsmechanismen voor het grensoverschrijdend vervoer van gevaarlijke afvalstoffen in de EU. 56. IMPEL kan een belangrijke rol spelen bij de verbetering van de samenwerking op het gebied van de implementatie tussen de Commissie en de Lid-Staten, tussen de Lid-Staten en in de Lid-Staten; daarnaast kan het de coördinatie verbeteren tussen de verschillende instanties die in de Lid-Staten met het toezicht op de naleving zijn belast, door middel van interne coördinatie als voorbereiding van de standpunten van de Lid-Staten binnen IMPEL. Zoals er behoefte is aan coördinatie op het niveau van de Gemeenschap en de Lid-Staten, zo is er vaak ook behoefte aan coördinatie binnen de Lid-Staten zelf. De reeds genoemde problemen als gevolg van de gedecentraliseerde implementatie en handhaving van de communautaire 37 milieuwetgeving kunnen door middel van netwerken worden verkleind. Wanneer 38 dergelijke netwerken in iedere Lid-Staat zouden bestaan of zouden worden opgericht door de nationale overheid in samenwerking met de bevoegde nationale en regionale instanties, zou IMPEL deze nationale netwerken op communautair niveau kunnen coördineren, ten behoeve van een optimale benutting van de middelen die in de Lid-Staten op de verschillende niveaus beschikbaar zijn. Aangezien de met de handhaving van de milieuwetgeving belaste instanties vrijwel volledig van overheidsmiddelen afhankelijk zijn, maakt een dergelijke coördinatie schaalvoordelen mogelijk en kunnen de ervaringen in de verschillende Lid-Staten optimaal worden benut. Daarnaast kunnen er in deze nationale netwerken centrale punten worden aangewezen, hetgeen de communicatie tussen de Commissie en de diverse bevoegde instanties op nationaal niveau kan verbeteren. De Commissie zal de huidige positie van het informele IMPEL-netwerk als capaciteitsontwikkeling samenwerking waardevol onderzoeken en voorstellen doen voor de verbetering, ontwikkeling en reorganisatie van de taken van het netwerk. Ze zal de oprichting bevorderen van nationale coördinatienetwerken die via de nationale coördinatoren in verband staan met IMPEL. instrument voor en Rapportage, monitoring en evaluatie Evaluatie van de doelmatigheid van de maatregelen 57. Het is opmerkelijk dat, ondanks het grote aantal milieumaatregelen dat de Gemeenschap heeft genomen, de verbeteringen op milieugebied in bepaalde opzichten niet in het gewenste tempo tot stand zijn gekomen en dat er op sommige punten zelfs sprake is van een verslechtering. Pogingen om toezicht te houden op de doelmatigheid van communautaire maatregelen zijn in het verleden vaak bemoeilijkt door gebrek aan informatie over de tenuitvoerlegging als zodanig: het is niet altijd 37 Zie punt 13 en 14. 38 In dit verband moet worden onderzocht of het EIONET-telematicanetwerk in het kader van het Europees milieu-agentschap een nuttige rol op het gebied van de tenuitvoerlegging kan spelen. 23 duidelijk of het uitblijven van vooruitgang op een bepaald gebied wordt veroorzaakt door een ondoelmatige implementatie door de Lid-Staat of door de ondoelmatigheid van de bepalingen van de richtlijn. Voor een evaluatie van de praktische doelmatigheid van een maatregel is dan ook in de eerste plaats informatie over de implementatie van die maatregel vereist. Op basis daarvan kan worden nagegaan of de bepalingen van de maatregel doelmatig zijn en, indien dat niet het geval is, of de bestaande bepalingen moeten worden verscherpt of dat het probleem op een andere wijze moet worden aangepakt. 58. In de communautaire milieuwetgeving wordt steeds vaker een bepaling inzake herziening opgenomen, hetgeen grote voordelen biedt wat betreft de ervaringen met en de verbetering van het wetgevingskader. Overigens moet op basis van de ervaringen die nog moeten worden opgedaan met de rapportageverplichtingen (het eerste verslag dat de Commissie overeenkomstig de rapportagerichtlijn moet publiceren - het verslag over de sector water- hoeft pas in juni 1997 te verschijnen) worden beoordeeld of de maatregelen die de Lid-Staten vaststellen voor het verzamelen van de relevante gegevens praktisch toepasbaar zijn en betrouwbare gegevens opleveren. Om de effecten van een maatregel grondig te beoordelen, moeten relevante informatie, gegevens en ervaringen worden verzameld. De richtlijn 39 en het nieuwe milieu-informatienetwerk dat op communautair inzake rapportage niveau is opgezet en wordt gecoördineerd door het Europees milieu-agentschap , kunnen in dit opzicht een belangrijke rol spelen, met name omdat wetenschappelijke en technische beoordeling van groot belang is bij de evaluatie van de doelmatigheid van milieuwetgeving. Ook moet naar andere middelen worden gezocht om de Commissie te voorzien van feed-back van de Lid-Staten en van de andere partijen die met de wetgeving te maken hebben. Door een zo effectief mogelijk gebruik van de richtlijn inzake rapportage en via nauwe samenwerking met het Europees milieu-agentschap, zal de Commissie ervoor zorgen dat de best mogelijke informatie over de doelmatigheid van communautaire milieumaatregelen beschikbaar is en kan worden gebruikt bij het inzake milieubescherming. De Commissie zal case studies opzetten en coördineren ten einde de omzetting, toepassing en handhaving van specifieke bepalingen van de communautaire milieuwetgeving te evalueren. Zij zal streven naar een brede verspreiding van de gegevens die uit deze case studies naar voren komen. formuleren van beleidsmaatregelen Het Europees milieu-agentschap 39 40 Richtlijn 91/69/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377 van 31. 12. 1993, blz. 48). Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad van 7 mei 1990 inzake de oprichting van het Europees Milieu-agentschap en het Europees milieu-observatie- en -informatienetwerk (PB L 120 van 11. 5. 1990, blz. 1). 24 59. Het Europees milieu-agentschap werd in 1990 opgericht om de Gemeenschap en de Lid-Staten objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie op Europees niveau te verschaffen aan de hand waarvan zij de nodige maatregelen kunnen nemen ter bescherming van het milieu, om de resultaten van dergelijke maatregelen te beoordelen en ervoor te zorgen dat de bevolking naar behoren wordt voorgelicht over de toestand van het milieu. Het is derhalve een cruciale taak van het agentschap te zorgen voor gegevens waaraan de doelmatigheid van communautaire milieumaatregelen kan worden afgelezen. Deze taak is even belangrijk voor de Commissie bij haar werkzaamheden aangaande de formulering en vaststelling van communautaire regelgeving op milieugebied en de naleving daarvan, aangezien het agentschap gegevens en technische adviezen over nieuwe voorstellen van de Commissie inzake milieubescherming kan verschaffen. Het agentschap vormt derhalve een essentiële schakel in het regelgevingstraject die zorgt voor de verbinding tussen de ene kant van het regelgevingstraject (maatregelen die zijn vastgesteld en ten uitvoer worden gelegd) en de andere kant van het regelgevingstraject (de maatregelen die voortvloeien uit reeds bestaande wetgeving, waarbij zo nodig wijzigingen worden aangebracht met het oog op een betere en doelmatige milieubescherming). De EER zou wellicht actiever betrokken kunnen worden bij de evaluatie en de follow-up van rapporten die in het kader van de rapportagerichtlijn en andere richtlijhen met specifieke rapportageverplichtingen het licht zien (bij voorbeeld de vogelrichtlijn). De Commissie wil het agentschap nauw betrekken bij de evaluatie van de effecten van communautaire maatregelen en ervoor zorgen dat de informatie, kennis en bekwaamheden van het agentschap ten volle worden benut en de Commissie tot steun zijn bij het opstellen van voorstellen voor nieuwe communautaire milieumaatregelen en het aanpassen van bestaande wetgeving. Bevordering van kennis over gemeenschapsrecht op milieugebied 60. Tenuitvoerlegging begint met kennis van de bepalingen die ten uitvoer gelegd moeten worden. Communautaire richtlijnen worden meestal ten uitvoer gelegd door omzetting van een richtlijn in nationaal recht, dat gewoonlijk voldoende bekend is bij de bevoegde nationale instanties en in een voor hen herkenbare vorm zijn gesteld. Tijdige en juiste omzetting is derhalve van essentieel belang voor de praktische toepassing van een richtlijn. Bovendien moet ervoor gezorgd worden dat de nationale uitvoeringsmaatregelen duidelijk betrekking hebben op de communautaire bron, zodat de nationale rechters deze dienovereenkomstig kunnen interpreteren en er voor kunnen zorgen dat communautaire maatregelen zwaarder wegen dan daarmee strijdige nationale voorschriften. Als een maatregel echter niet, onvolledig of foutief is omgezet, ligt de situatie geheel anders. Zoals het Hof bij haar arrest in de zaak Constanzo/Milano verklaarde, moeten in dat geval niet alleen nationale rechtelijke instanties maar ook alle andere nationale instanties rechtstreeks toepasselijke bepalingen van het Europees recht toepassen en daarbij onverenigbare bepalingen van nationaal recht terzijde schuiven. Een en ander ligt moeilijk, zoals de advocaat- 41 Verordening EEG nr. 1210/90 van de Raad van 7 mei 1990 (zie voorgaande voetnoot). Arrest van 22. 6. 1989, zaak C-103/88, [1989] Jurisprudentie 1839 (1870). 42 25 generaal bij zijn conclusies ten aanzien van bovengenoemde zaak heeft verklaard. Zelfs indien de bevoegde instanties kennis hebben van de desbetreffende bepalingen kan de neiging bestaan de toepassing daarvan te omzeilen. Hoewel Europese wetgeving voorrang heeft boven nationale wetgeving en deel uitmaakt van nationale besluiten, bestaat er weerstand onder mensen uit de praktijk tegen de toepassing van wetten die in een totaal ander formaat zijn gesteld dan gebruikelijk is in de betrokken Lid-Staten. De Commissie overweegt initiatieven en het vrijmaken van financiële en technische middelen voor vergroting van de bekendheid in de Gemeenschap van milieuwetgeving met name bij rechters, advocaten en ambtenaren in de Lid-Staten. Communautaire middelen in het kader van "Life 2" kunnen ook een bijdrage leveren aan horizontale maatregelen zoals telematicanetwerken of opleidingen met betrekking tot verbetering van de toepassing en naleving van milieuwetgeving. Communautaire middelen milieuwetgeving en de tenuitvoerlegging van communautaire 61. Er zijn vormen subsidies verschillende communautaire voor van milieuaangelegenheden, die uit diverse bronnen kunnen komen. Financiering in het kader van "Life" kan alleen maar worden aangewend voor de ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van milieubeleid, maar andere financiële instrumenten vormen ook een belangrijke bron van middelen ten behoeve van het milieu, ook al zijn ze niet specifiek voor het milieu bestemd. Met het Cohesiefonds , waaruit middelen kunnen worden geput voor milieu- en vervoersinfrastructuurprojecten, kunnen subsidies worden verstrekt voor onder andere projecten die gericht zijn op volledige naleving van de communautaire milieuwetgeving, met name in de volgende drie sectoren: watervoorziening en waterkwaliteit, afvalwaterbehandeling en vaste afvalstoffen. In de Lid-Staten die in aanmerking komen voor steun uit dit fonds kan de financiering van milieuprojecten met gemeenschapsmiddelen van belang zijn om de communautaire milieuwetgeving toe te passen en na te leven. Daarnaast kan steun worden verleend uit de structuurfondsen , voornamelijk in de vorm van co financiering van werkprogramma's en nationale steunprogramma's, onder andere voor projecten met milieu-aspecten. 43 44 45 Verordening EEG nr. 1973/92 van de Raad van 21 mei 1992 tot vaststelling van een financieel instrument voor het milieu (PB L 206 van 22. 7. 1992). Verordening EEG nr. 566/94 van de Raad van 16 mei 1994 tot instelling van een cohesie-fmancieringsinstrument (PB L 72 van 16. 3. 1994). De financiële vooruitzichten voor milieuprojecten in 1996 belopen ca. 1,7 miljard ecu. Verordening EEG nr. 2081/93 van 20 juli 1993 van de Raad tot wijziging van Verordening EEG nr. 2052/88 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande fmancieringsinstrumenten (PB L 193 van 31. 7. 1993). 26 62. Bij de financiering met communautaire middelen moet overeenkomstig het integratiebeginsel rekening worden gehouden met de milieuwetgeving in de Gemeenschap. De Commissie mag geen projecten financieren die een negatieve invloed hebben op milieubelangen welke onder bescherming staan van communautaire wetgeving, zoals speciale beschermde gebieden in het kader van de habitat-richtlijn, tenzij de projecten in beginsel en in de praktijk voldoen aan de beschermende voorschriften van die regelgeving. Het is ook van belang dat alle communautaire middelen worden verstrekt in het juiste beleidskader. Er moet niet alleen rekening worden gehouden met communautaire milieuwetgeving, maar ook 48 met het communautaire milieubeleid, wanneer communautaire middelen worden aangewend. Elk voorstel voor financiering met communautaire middelen moet worden beoordeeld in het licht van en voldoen aan het communautaire milieubeleid en het Gemeenschapsrecht. 63. Als een beschikking tot verstrekking van communautaire middelen gegeven is, moet er voor gezorgd worden dat de voorschriften van de milieuwetgeving en het milieubeleid in de Gemeenschap worden nageleefd. Bij communautaire verordeningen tot verlening van financiële steun aan de Lid-Staten moet in principe worden verlangd dat de bevoegde instanties erop toezien dat de begunstigden van de steun de voorschriften van het communautaire beleid en de regelgeving inzake milieu-aangelegenheden naleven. Dit beginsel is van toepassing ongeacht of er al dan niet inbreukprocedures met betrekking tot het project waarvoor Gemeenschapsmiddelen zijn uitgetrokken lopen, aangezien de beschikking van de Commissie tot verlening van middelen zelf overeen moet komen met de communautaire milieuwetgeving en het milieubeleid. De mogelijkheid om betalingen op te schorten of terugbetaling te vorderen is een belangrijk instrument om ervoor te zorgen dat in geval van communautaire subsidies het communautaire milieubeleid wordt gerespecteerd en aan de communautaire milieuwetgeving wordt voldaan. De Commissie moet zorg dragen voor de naleving door controle uit te oefenen op door de Gemeenschap gefinancierde projecten. De Commissie zal aanvullende maatregelen overwegen om ervoor zorgen dat de milieudoelstellingen van de Gemeenschap en de voorschriften van de milieuregelgeving in de Europese Gemeenschap volledig worden geïntegreerd in beschikkingen inzake verlening van financiële steun aan de Lid-Staten en in de 46 47 48 bij Gemeenschap Dit punt omvat ook EOGFL-acties die verband houden met structuurfondsen, dat wil zeggen het hoofdstuk richtsnoeren van het fonds. De geen in mag rioolzuiveringsprojecten financieren indien de Lid-Staat die de middelen ontvangt de richtlijn behandeling van stadsafValwater niet heeft omgezet aangezien in dergelijke gevallen het juridisch kader ontbreekt, waarin de uitvoeringsbepalingen voor elk project zijn gedefinieerd. Zie bij voorbeeld artikel 8, lid 1, van Verordening EEG nr. 1164/94 van de Raad tot oprichting van een Cohesiefonds (PB L 130/1 van 25. 5. 1994). voorbeeld principe 27 controleprocedures voor projecten die door de Gemeenschap worden gefinancierd. 00000O00000 DEEL IV: CONCLUSIES 64. De Commissie is van mening dat er voorrang moet worden gegeven aan maatregelen ter verbetering van de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht aangezien de Gemeenschap het tijdperk ingaat van consolidering van het acquis communautaire op milieugebied. 65. Bovendien komt de Commissie op grond van haar ervaringen tot de conclusie dat de huidige middelen om te zorgen voor naleving, namelijk gebruikmaking van de procedure krachtens de artikelen 169 en 171 van het Verdrag, hoewel belangrijk, gezaghebbend en noodzakelijk niet snel genoeg, noch voldoende geschikt zijn voor de bescherming van het milieu tegen inbreuken op het communautair recht. Een aantal problemen die verband houden met speciale kenmerken van het milieurecht kunnen tot op zekere hoogte worden opgelost door het aantal milieu-instrumenten uit te breiden, maar er is ook een grotere verscheidenheid nodig en decentralisatie van de controle. 66. Dienovereenkomstig heeft de Commissie in deze mededeling een nieuwe brede aanpak geïntroduceerd waarbij het gehele regelgevingstraject aan de orde komt en alle betrokkenen een rol spelen. Er komen een aantal nieuwe voorstellen die gericht zijn op verbetering van de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht op alle niveaus. 67. De Commissie verwacht met deze mededeling het algehele beeld van de tenuitvoerlegging en de naleving een bredere bekendheid te geven en vervolgens volledig gebruik te maken van haar recht van initiatief in het licht van de reacties op deze mededeling en de discussie over hetgeen wat door alle betrokkenen en op alle niveaus moet worden gedaan om de situatie te verbeteren. oooooOooooo 28 BIJLAGE I: DEFINITIES Het "regelgevingstraject" is het hele proces waarbinnen wetgeving wordt ontworpen, ingevuld, samengesteld, goedgekeurd, ten uitvoer gelegd en gehandhaafd totdat de doelmatigheid instrument waarmee milieubeleidsmiddelen op holistische wijze kunnen worden benaderd. is een methodologisch is vastgesteld. Het in deze mededeling omvat alle wetgevende, regelgevende of "Omzetting" bestuursrechtelijke maatregelen die door de bevoegde instanties in de Lid-Staten worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat de rechten en plichten als opgenomen in de communautaire milieurichtlijnen, in het nationaal recht worden verwerkt. Omzetting betekent dus niet alleen de reproduktie van de tekst van een richtlijn in de nationale wetgeving, maar brengt ook aanvullende bepalingen met zich mee zoals een amendement op of de intrekking van nationale bepalingen die met elkaar in tegenspraak zijn, voor zover dit noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat het nationaal recht als geheel de bepalingen van de richtlijn op de juiste wijze weergeeft. In een aantal Lid-Staten worden omzettingsmaatregelen uitsluitend op nationaal/centraal niveau genomen, terwijl in een aantal andere plaatselijke overheden de exclusieve bevoegdheid op bepaalde gebieden van het milieubeleid hebben (b. v. natuurbescherming valt onder de bevoegdheid van de Duitse en Oostenrijkse deelstaten). Het kan ook voorkomen dat op beide niveaus omzettingsmaatregelen genomen moeten worden wanneer er sprake is van gedeelde bevoegdheid. "Praktische toepassing" is gedefinieerd als de verwerking van communautair recht door de bevoegde instanties in afzonderlijke besluiten, bij voorbeeld wanneer een vergunning wordt afgegeven of een plan of programma wordt opgesteld of uitgevoerd. Communautaire regelgeving wordt rechtstreeks door de nationale overheden toegepast in het geval van verordeningen en rechtstreeks toepasselijke bepalingen in richtlijnen. Wanneer een richtlijn echter eenmaal op de juiste wijze is omgezet, vindt toepassing plaats via de nationale omzettingsmaatregelen. Hiertoe behoren ook de totstandbrenging van de infrastructuur en de vaststelling van voorschriften die nodig zijn om de bevoegde instanties in de gelegenheid te stellen hun verplichtingen krachtens het communautair recht na te komen en de juiste beslissingen te nemen. "Naleving" wordt grosso modo gedefinieerd als alle wijzen van de bevoegde instanties waarop zij anderen aanmoedigen en dwingen bestaande wetgeving na te leven (b. v. controle, inspecties ter plaatse, sancties en bindende corrigerende maatregelen) zodat het milieubeleid beter ten uitvoer wordt gelegd met als einddoel de verbetering van de algehele kwaliteit van het milieu. 29 BIJLAGE II: TENUITVOERLEGGINGSPROBLEMEN PER SECTOR Er komen problemen met de tenuitvoerlegging en de naleving voor in alle sectoren waarvoor de Gemeenschap milieuwetten heeft vastgesteld. In deze bijlagen worden nadere tenuitvoerleggings- en nalevingsproblemen bijzonderheden over de verschillende uiteengezet en milieu-effectrapportage; natuurbescherming sectoren: water, slechts vier afval, in Water Voor wat betreft de verbetering van de waterkwaliteit, leveren de omvang en de complexiteit van de verplichtingen die voortvloeien uit de traditionele aanpak van de communautaire wetgeving op dit gebied, die voornamelijk steunt op zowel het vaststellen van kwaliteitsdoelstellingen, het vaststellen van saneringsprogramma's, systemen van voorafgaande goedkeuring, als de opstelling van rapporten, nog steeds aanzienlijke problemen voor de overheid in de Lid-Staten op. Een aantal Lid-Staten hebben grote problemen met het naar behoren toepassen van de communautaire richtlijnen op dit gebied. Richtlijn 76/464/EEG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd is een goed voorbeeld hiervan. De Commissie leidt tegen vele Lid-Staten inbreukprocedures in voor het niet kennis geven van programma's gericht op vermindering van de verontreiniging door de in lijst II van de bijlage van deze richtlijn vermelde stoffen. De toepassing van Richtlijn 76/160/EEG inzake zwemwater geeft in verscheidene Lid-Staten aanleiding tot problemen. Verscheidene Lid-Staten hebben nog steeds geen kennisgeving gedaan van hun nationale omzettingsmaatregelen voor Richtlijn 91/676/EEG betreffende de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. De meeste Lid-Staten hebben problemen met de toepassing van de richtlijn (nog geen kwetsbare zones aangewezen, nog geen goede landbouwpraktijken aangeduid, nog geen controleprogramma vastgesteld, geen mededeling aan de Commissie gedaan van de krachtens artikel 10 van de richtlijn verlangde rapporten). De Commissie houdt deze problemen met de toepassing van deze richtlijn in de Lid-Staten nauwlettend in de gaten en leidt in bepaalde gevallen inbreukprocedures in. De Commissie ontvangt ook klachten over de kwaliteit van het drinkwater (Richtlijn 80/778/EEG): vaak komen er klachten in het kader van deze richtlijn omdat een toereikende technische infrastructuur ontbreekt. De taak van de Commissie bij het toezien op de naleving van communautaire normen wordt vaak bemoeilijkt door de verschillende methoden die in de Lid-Staten worden toegepast bij het toezicht op de naleving van de waterkwaliteitsnormen. Afval Communautaire wetgeving betreffende afvalbeheer is van toepassing op een groot aantal afvalverzamel- en verwijderingsactiviteiten die door economische subjecten worden uitgevoerd; alle werkzaamheden moeten normaliter worden uitgevoerd overeenkomstig de communautaire regelgeving op het gebied van afval en de nationale omzettings- 30 regelgeving; voor afvalverwijderingsinstallaties moet een vergunningssysteem worden opgezet terwijl afvalverzamelfaciliteiten tenminste moeten worden geregistreerd. Zelfs het transport van afval tussen de Lid-Staten valt onder een communautaire verordening. Het gehele systeem is dan ook sterk afhankelijk van de mate waarin de bevoegde instanties op nationaal, regionaal en/of lokaal niveau functioneren ten aanzien van de verschillende activiteiten die nodig zijn voor de verwerking van de vele vergunningsaanvragen, de verlening van vergunningen die voldoen aan de in de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vastgelegde voorwaarden, de controle op de naleving door de economische subjecten van de vergunning en de daarin vastgelegde voorwaarden en, in geval van niet-naleving, het nemen van corrigerende maatregelen en sancties bij overtreding. Bovendien zijn de bevoegde instanties eveneens verantwoordelijk voor de toepassing van regelgeving op het gebied van afval voor activiteiten die op zich al onwettig zijn omdat geen vergunning is afgegeven (b. v. het illegaal storten van afval). De meeste van de complexere problemen bij de tenuitvoerlegging in de afvalsector hebben te maken met het feit dat binnen de Lid-Staten de wetgeving niet wordt toegepast: illegaal storten, slechte verwijderingsmethoden en watervervuiling als gevolg van het rechtstreeks lozen van afval op het oppervlaktewater. Wil het hele systeem doelmatig zijn, dan moet een gedecentraliseerd netwerk van bevoegde instanties tot stand worden gebracht zodat zij hun taak kunnen vervullen; decentralisatie betekent een kosteneffectiever antwoord op de milieu-uitdaging betreffende afval aangezien een zeer goede kennis van de feitelijke situatie ter plaatse een absolute vereiste is voor een correcte en efficiënte toepassing van de voorschriften, afgestemd op de feitelijke omstandigheden. Natuur De belangrijkste communautaire instrumenten op het gebied van de natuur zijn Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand en Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitat en de wilde fauna en flora. Deze richtlijnen geven aanleiding voor aanzienlijke problemen met de tenuitvoerlegging en samen zijn zij verantwoordelijk voor een groot aantal klachten per jaar. De Commissie is bij uitstek de instelling die ervoor kan zorgen dat nationale wetgeving wordt vastgesteld en overeenstemt en dat belangrijke communautaire doelstellingen zoals de totstandbrenging van Natura 2000 (een netwerk van beschermde zones binnen de Gemeenschap) worden bereikt. De meeste klachten in het kader van deze twee richtlijnen hebben echter betrekking op bedreiging van afzonderlijke gebieden, waarbij de Commissie geconfronteerd wordt met grote problemen. Voor gebied-specifieke klachten moeten vaak complexe en plaatselijke factoren in aanmerking worden genomen en deze klachten hebben tevens vaak betrekking op snel veranderende omstandigheden (b. v. schadelijke projecten die reeds in uitvoering zijn). Een centraal systeem van toezicht waarover de Commissie momenteel beschikt is ongeschikt om dergelijke klachten te behandelen, met name op korte termijn, of wanneer deskundigen met kennis van de plaatselijke omstandigheden moeten worden ingeschakeld of bepaalde gebieden moeten worden bezocht. Milieu-effectbeoordeling 31 Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling is van één van de juridische instrumenten die het vaakst aanleiding geeft voor klachten, verzoeken, parlementaire vragen en inbreukprocedures. De inbreukprocedures van de Commissie zijn meestal het resultaat van een onjuiste in verscheidene omzetting Lid-Staten nog steeds voor, met name bij de omzetting in nationaal recht van de in bijlage II van de richtlijn genoemde projectcategorieën. in nationaal recht: overeenstemmingsproblemen komen De klachten en verzoeken hebben meestal betrekking op de kwaliteit van de milieu-effectrapportages, de bestudering van alternatieven en het feit dat de bevoegde instanties geen acht slaan op de standpunten die bij raadpleging van de bevolking naar voren komen. Het is buitengewoon moeilijk voor de Commissie om dergelijke gevallen te onderzoeken en daarbij in te grijpen aangezien de richtlijn voornamelijk een procedureel karakter heeft en de Commissie niet de bevoegdheid geeft de kwaliteit van de rapportages te beoordelen en de resultaten van het evaluatieproces te controleren. 32 ISSN 0254-1513 COM(96) 500 def. DOCUMENTEN NL 14 06 Catalogusnummer : CB-CO-96-540-NL-C ISBN 92-78-10645-3 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg


title: The European orchard : 1987 and 1992 basic surveys: Analysis and results.

eurovoc_concepts:
EU Member State
agricultural statistics