title: MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET - VIRKNINGEN OG EFFEKTIVITETEN AF DET INDRE MARKED

eurovoc_concepts:
EU law
competitiveness
employment policy
impact study
single market

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 30. 10. 1996 KOM(96) 520 endelig udg. MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TO, EURQPA-PAW,AMENTETQQRAPfiT VIRKNINGEN OG EFFEKTIVITETEN AF DET INDRE MARKED INDHOLDSFORTEGNELSE RESUME 1. 2. 3. 4. 5. DEN ØKONOMISKE VIRKNING AF PROGRAMMET FOR DET INDRE MARKED 1. 1 1. 2 1. 3 Markedsstrukturer 1. 4 Indledning Handel og udenlandske direkte investeringer Indkomst, beskæftigelse og konvergens ET INDRE MARKED I BORGERNES TJENESTE 2. 1 2. 2 2. 3 2. 4 Miljøbeskyttelse Fri bevægelighed for personer Det indre marked og socialpolitik Forbrugerinteresser EFFEKTIVITETEN I PROGRAMMET FOR DET INDRE MARKED 3. 1 3. 2 3. 3 3. 4 3. 5 3. 6 Udfordringens omfang Undersøgelsesresultater. Varer Tjenesteydelser Kapital Offentlige indkøb TILBAGEVÆRENDE HINDRINGER FOR FRI BEVÆGELIGHED 4. 1 4. 2 4. 3 4. 4 4. 5 4. 6 Ineffektiv gennemførelse, håndhævelse og oprejsning Lakuner i den retlige ramme Overkomplicerede regler Gamle og nye hindringer på nationalt plan Forvaltningen af EU-lovgivningen Det indre marked og tjenesteydelser af almen interesse Effektiv anvendelse og håndhævelse af EU-lovgivningen EN FORNYET INDSATS FOR DET INDRE MARKED 5. 1 5. 2 Mindskelse af overreguleringen 5. 3 5. 4 5. 5 Færdiggørelse af den retlige ramme på EU-plan Supplerende tiltag på EU-plan Konklusioner : Behovet for en fornyet indsats for det indre marked Bilag 1: Informationskilder benyttet til denne analyse. 3 6 6 7 7 8 9 9 11 12 13 15 15 16 16 20 21 23 25 25 26 28 29 29 30 31 32 33 33 35 36 38 VIRKNINGEN OG EFFEKTIVITETEN AF DET INDRE MARKED: RESUME 1. 2. Beskæftigelse og holdbar vækst står øverst på EU's dagsorden. Kommissionens tillidspagt, "Action for Employment in Europe", udpegede det indre marked som springbræt for at nå et højere niveau for jobskabelse og holdbar vækst. Kommissionen har nu fået håndfaste beviser for de positive virkninger af det indre marked gennem den første udtømmende undersøgelse af dets økonomiske virkning og effektivitet, som er blevet foretaget gennem de sidste to år1. Med hensyn til de økonomiske virkninger er resultaterne opmuntrende. Det er stadig for tidligt at vurdere den fulde virkning af mange af foranstaltningerne i forbindelse med det indre marked, men der er klare tegn på en markant ændring i EU-landenes økonomi. Der foreligger nu bevis for følgende positive, om end foreløbige virkninger af det indre marked med hensyn til den forventede styrkelse af integrationen, konkurrencen, de økonomiske resultater og fordelene for forbrugerne : • • • • • øget konkurrence mellem virksomheder i både fremstillings- og servicesektoren hurtigere industriel omstrukturering med deraf følgende fordele i form af bedre konkurrenceevne udbud af en bredere vifte af produkter og tjenesteydelser til den offentlige sektor, industrien og forbrugerne liberaliserede lavere priser, servicesektorer som transport, finansielle tjenesteydelser, telekommunikation og radio og tv i nyligt især til hurtigere og billigere leverancer på tværs af landegrænserne som følge af afskaffelsen af grænsekontrol med varer større mobilitet mellem medlemsstaterne for såvel arbejdstagere som personer, der ikke er erhvervsaktive (herunder studerende og pensionister). 3. Beregninger af de samlede økonomiske virkninger af disse ændringer viser, at programmet for det indre marked har resulteret i: • • • skabelse af 300 000 til 900 000 flere nye jobs, end der ellers ville have været uden programmet for det indre marked en ekstra stigning i EU-indkomsterne på 1,1-1,5% i perioden 1987-1993 inflationsrater, der er 1,0-1,5% lavere, end de ellers ville have været uden programmet for det indre marked En mere detaljeret redegørelse for Kommissionens resultater kan fås fra Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer i følgende dokumenter: 38 baggrundsstudier og 1 konjunkturundersøgelse (offentliggøres nov. 1996-jan. 1997) Et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene (100 sider) med et sammendrag af de vigtigste undersøgelsesresultater (nov. 1996). En mere detaljeret analyse af den økonomiske virkning Vil blive offentliggjort i "European Economy" (dec. 1996). 4. 5. 6. 7. • økonomisk konvergens og samhørighed mellem de forskellige EU-regioner. Disse fordele er opnået uden at forringe sikkerhedsnormerne for forbrugere og arbejdstagere. På mange områder er normerne for beskyttelse af borgerne faktisk forbedret. Borgerne i EU har også større personlig frihed og flere valgmuligheder end nogensinde tidligere. Kommissionens undersøgelse bekræfter, at EU-lovgivningen om det indre marked alt i alt har skabt et grundlag for fri bevægelighed og økonomisk effektivitet. Situationen på det indre marked i dag står i skarp kontrast til situationen i midten af 1980'erne, hvor: • • • • alle varer blev standset og kontrolleret ved landegrænserne de fleste produkter skulle opfylde forskellige love i de enkelte medlemsstater ikke var der telekommunikation, bankvæsen og radio og tv, og tale om fri konkurrence på områder som transport, borgere uden arbejde kunne være underkastet restriktioner med hensyn til i en anden opholdstilladelse og risikere at miste socialsikringsrettigheder medlemsstat. Det er op til de økonomiske agenter at få mest muligt ud af programmet for det indre marked. De offentlige myndigheders rolle på nationalt og EU-plan består i at skabe passende økonomiske og institutionelle betingelser. I et gunstigere økonomisk klima vil de økonomiske agenter bedre kunne udnytte de muligheder, der nu foreligger. Denne rapport viser, at når disse muligheder udnyttes, er fordelene betydelige. Kommissionens analyse antyder, at disse muligheder ville have været endnu større, hvis medlemsstaterne i højere grad havde bestræbt sig for at gennemføre de foranstaltninger i forbindelse med det indre marked, der allerede var enighed om, og anvende de principper i EU-lovgivningen, de bygger på. Forsinkelser i anvendelsen og håndhævelsen af reglerne om det indre marked på nationalt plan begrænser fortsat det indre markeds positive bidrag til vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse. EU må bygge videre på sin succes og fjerne de resterende politiske og praktiske vanskeligheder, der ligger i vejen for den fulde udnyttelse af mulighederne i det indre marked. Kommissionen retter klare politikhenstillinger om tiltag på to planer: • • Først og fremmest på nationalt planT hvor hovedansvaret for anvendelse af reglerne om det indre marked ligger. Kommissionen henstiller til en skærpelse af håndhævelsen af lovgivningen om det indre marked og af reglerne i traktaten. Desuden opfordrer Kommissionen til håndfaste initiativer til at afskaffe unødig regulering på nationalt plan, der hæmmer både konkurrencen og konkurrenceevnen. På EU-plan skal der gøres en yderligere indsats for at afslutte dagsordenen fra 1985 på nogle få vigtige områder (f. eks. afskaffelse af grænsekontrol af personer, beskatning og selskabsret), hvor der skal gøres mere for at kontrollere implementeringen og ajourføringen af lovgivningen, og hvor EU's politik på beslægtede områder som konkurrence, forbrugerpolitik, information og miljø måske skulle udvikles yderligere for at sikre den mest effektive brug og udvikling af det indre marked. Indførelsen af den fælles valuta i 1999 vil desuden gøre det indre marked mere effektivt ved at fjerne de begrænsninger, der skyldes valutarisici, og ved generelt at øge gennemsigtigheden og konkurrencen. I rapportens konklusioner opfordrer Kommissionen til, at der gøres en indsats med henblik på at skabe et velfungerende indre marked. Den udpeger de områder, hvor der er behov for et fornyet engagement for det indre marked, ikke blot på højeste politiske niveau - Det Europæiske Råd i Dublin - men også fra alle dem, der skal bidrage til at gøre det indre marked til en succes: de nationale myndigheder, de europæiske institutioner og ikke mindst de økonomiske agenter selv. 1. DEN ØKONOMISKE VIRKNING AF PROGRAMMET FOR DET INDRE MARKED. 1. 1 Indledning Programmet for det indre marked, der blev fremlagt i Kommissionens hvidbog fra 1985, var det mest ambitiøse og omfattende udbudssideprogram, der nogen siden var lanceret. Det har betydet, at man er begyndt at fjerne de markedsstivheder og de barrierer for mobilitet, som i midten af 1980'erne medførte en konstant suboptimal økonomisk udvikling, der gav sig udslag i stigende arbejdsløshed og dårlig konkurrenceevne. Gennemførelsen af liberaliseringsforanstaltningerne i forbindelse med det indre marked skrider tilfredsstillende frem. De økonomiske agenter noterer uden tvivl med stor tilfredshed, at grænsekontrollen og de hermed forbundne forsinkelser er fjernet, at der er fri bevægelighed for kapital, og at de finansielle tjenesteydelser er blevet liberaliseret. Der har imidlertid været problemer med at gennemføre en række foranstaltninger (tekniske barrierer, offentlige indkøb). Den evalueringsøvelse, der begyndes her, søger at identificere og vurdere de økonomiske virkninger af de foranstaltninger, der er truffet for at eliminere handelsbarrierer, men kun i det omfang, at de faktisk er blevet gennemført succesfuldt. Det er vigtigt at understrege, at nedenstående vurdering ikke kan være endelig og udtømmende: • • for det første er det vanskeligt at isolere de virkninger, der udelukkende kan tilskrives integrationen af det indre marked. I de sidste ti år er fem nye medlemsstater blevet optaget, Tyskland er blevet genforenet, Central- og Østeuropa har undergået en økonomisk omstilling, bistanden fra EU-strukturfondene er blevet øget og effektiviseret, verdensøkonomien er blevet globaliseret, og vi har været vidne til en informationsteknologisk revolution. Disse udviklinger har påvirket dynamikken i det indre marked for det andet mærker man endnu ikke den fulde virkning af de lovgivningsmæssige rammer om det indre marked. En stor del af lovgivningen trådte først i kraft i 1994 eller 1995; noget vil først blive implementeret efter år 2000. De økonomiske agenter er stadig i færd med at vende sig til det nye lovgivnings- og erhvervsmiljø og har kun haft begrænset mulighed for at tilpasse sig den nye frihed; den seneste recession kan have fået dem til at tøve med at udnytte de nye muligheder. Regelændringerne har ikke haft tilstrækkelig tid til at slå igennem. Gennemførelsen af de foranstaltninger, der er truffet inden for rammerne af programmet for det indre marked, har først og fremmest resulteret i mikroøkonomiske virkninger og i ændringer af produktions- og samhandelsstrukturen inden for EU. Analysen er som følge heraf fokuseret på at identificere og måle mikroøkonomiske fænomener. Der er dog også gjort et forsøg på at vurdere de makroøkonomiske virkninger på indkomsterne og beskæftigelsen. Fjernelsen af handelsbarrierer forventes på det mikroøkonomiske plan at medføre forbedringer i ressourceallokeringen, som giver mulighed for specialisering på grundlag af komparative fordele og stordriftsfordele. Der er fare for, at fjernelsen af barrierer kan blive ledsaget af en resegmentering af de nationale markeder via konkurrencebegrænsende adfærd (f. eks. karteller, misbrug af dominerende stilling, statsstøtte). Konkurrencepolitikken er derfor et vigtigt redskab til at forhindre en sådan adfærd og til at bidrage til, at effektivitetsgevinster resulterer i lavere priser og bedre kvalitet for forbrugerne. 1. 2 Handel og udenlandske direkte investeringer Det indre marked har ført til en væsentlig stigning i samhandelen og i EU's andel af udenlandske direkte investeringer på internationalt plan. Stigningen i samhandelen mellem medlemsstaterne er imidlertid ikke sket på bekostning af samhandelen med tredjelande. Der kan desuden - inden for de samme sektorer - noteres en relativ konvergens i medlemsstaternes produktionsstrukturer som følge af specialisering, men forskellige pris/kvalitetsnicher, hvilket er en udvikling, der letter processen hen imod Den Monetære Union. Analysen viser, at fjernelsen af handelsbarriererne har øget handelsmængderne mellem medlemsstaterne med 20-30% for så vidt angår industriprodukter. Denne vækst er ikke sket på bekostning af eksportører uden for EU, der faktisk også har draget fordel af oprettelsen af det indre marked. Frygten for, at det indre marked skulle blive mindre åbent over for udenlandske leverandører, har vist sig at være grundløs. Den EU-eksterne industriimports andel af forbruget er vokset fra 12 til 14% i perioden 1980-1993. Ligesom for handelen inden for EU kan der noteres en væsentlig ændring i strømmenes karakter. Det indre marked ser ikke ud til at have styrket tendensen hen imod en øget sektoral i specialisering, således at medlemsstaterne koncentrerer sig om særlige aktiviteter overensstemmelse med deres respektive komparative fordele; medlemsstaterne specialiserer sig i stedet for i stigende grad inden for erhvervssektorer på bestemte pris/kvalitetsområder. Forbrugerne har draget fordel af den heraf flydende større vifte af produkter, som bringes på markedet. Medlemsstaterne er derfor aktive inden for alle økonomiske aktiviteter, idet de differentierer sig fra hinanden ved hjælp af pris/kvalitetsnicher, som de søger at besætte. Resultatet har været konvergens i medlemsstaternes erhvervsstrukturer. Dette er særlig vigtigt i sammenhæng med Den Monetære Union. Med hensyn til udenlandske direkte investeringer ser man, at det indre marked har gjort EU mere attraktiv som etableringsområde. Som følge heraf absorberede EU 44% af de samlede udenlandske investeringsstrømme i begyndelsen af 1990'erne sammenlignet med 28% i midten af 1980. Det indre marked ser ud til at have haft en særlig stærk virkning for den finansielle tjenestesektor. 1. 3 Markedsstrukturer Den europæiske økonomi har undergået en omfattende omstrukturering, der har været karakteriseret af en eksplosion i antallet af fusioner og virksomhedsovertagelser. Der er ikke desto mindre sket en skærpelse af konkurrencen på de nationale markeder, som har ført til en større konvergens i priser for varer og tjenester. En væsentlig del af disse udenlandske direkte investeringsstrømme har været forbundet med fusioner og virksomhedsovertagelser, som er vokset i antal, efterhånden som det indre marked er blevet gennemført. Det gælder fusioner og virksomhedsovertagelser mellem EU-virksomheder. Mellem 1986 og 1995 voksede antallet af fusioner og overtagelser fra 720 til 2 296 i industrien og fra 783 til 2 602 i tjenestesektoren. 70% er fra samme medlemsstat. Dette afspejler måske virksomhedernes ønske om i det mindste i første omgang at transaktioner mellem virksomheder for grænseoverskridende imidlertid fortsat i særdeleshed indenlandske rent fortsætte en defensiv strategi på det nationale plan, idet en eventuel omstrukturering på europæisk plan overlades til fremtiden. Den omstrukturering, der allerede har fundet sted, har ført til et øget koncentrationsniveau på EU-plan. Ser man på industrien, voksede de fire største virksomheders andel af den gennemsnitlige totale omsætning i Europa mellem 1987 og 1993 fra 20,5% til 22,8%. Der har dog været en nedgang i koncentrationen på nationalt plan, selv om den gennemsnitlige virksomhedsstørrelse har været relativ stabil. Der er en dobbelt forklaring på denne tilsyneladende paradoksale udvikling: på den ene side, fald i dominerende virksomheders markedsandel på deres hjemmemarkeder som følge af øget konkurrence; på den anden side: stigninger i disse dominerende virksomheders andel af det europæiske marked som følge af en europæiseringsstrategi. De store europæiske virksomheders aktivitetsmængde er med andre ord vokset, men den geografiske fordeling af denne aktivitet er ændret, idet der er sket relative fald på hjemmemarkederne og stigninger på andre medlemsstaters markeder. Denne udvikling er betydeligt mindre markant for tjenesteaktiviteter - særlig dem, der fortsat er stærkt reguleret - hvor der faktisk kan observeres stigninger i den nationale koncentration. Disse sektorer vil antageligt opleve en omfattende omstrukturering på europæisk plan i fremtiden. Skærpelsen af konkurrencen har reduceret stigningen i virksomhedernes profitmargener (i størrelsesordenen 0,5 procentpoint mellem 1987 og 1991), særligt i de sektorer, hvor handelsbarriererne har været mest betydningsfulde. I nogle af disse sektorer har dette ført til prisreduktioner, der har været til fordel for forbrugerne. Endvidere har åbningen af markederne fremmet konvergensen i priserne mellem medlemsstaterne for forskellige varer og tjenester. Denne konvergens er større, jo større liberaliseringsgraden er som følge af det indre marked. Mellem 1985 og 1993 faldt variationskoefficienten for priserne (inklusive skatter) mellem medlemsstaterne for identiske varer og tjenester således fra 22,5% til 19,6% for forbrugervarer og fra 33,7% til 28,6% for tjenester. Omvendt voksede variationskoefficienten faktisk for energiprodukter fra 21,1% til 31,7% og for bygge- og anlægsvirksomhed fra 22,1% til 27,4%. Med andre ord har der ikke kunnet noteres konvergens i sektorer, hvor de nationale markeder fortsat er meget fragmenteret. 1. 4 Indkomst, beskæftigelse og konvergens Det indre marked har haft en positiv virkning på indkomsten. Det er også en af de kræfter, der så vidt angår de perifere medlemsstater. bidrager Beskæftigelsesniveauet ville have været lavere uden det indre marked. til en vis konvergens for Kombinationen af ovennævnte mikroøkonomiske processer har været benyttet til at forsøge at udregne skøn over den makroøkonomiske virkning af programmet for det indre marked ved anvendelse af forskellige modeller. Disse skøn viser, at investeringerne er øget med 1-3%, mens inflationen er reduceret med 1-1 tø % i forhold til, hvad disse variabler ville have været uden programmet for det indre marked. EU-indkomsten i 1994 anslås som følge heraf til at have været 1,1-1,5 procentpoint højere som følge af det indre marked - en stigning på 60-80 mia. ECU. Omkring halvdelen af disse virkninger skyldes konkurrence- og effektivitetsforbedringer og resten forbedringer i tekniske fremskridt som følge af det indre marked. Den seneste udvikling i EU's beskæftigelse har af forskellige grunde været dårlig. Økonomiske analyser viser indre marked har skabt et højere beskæftigelsesniveau, end hvad der ville have været tilfældet uden dette program. Forskellen anslås tU mellem 300 000 og 900 000 jobs. Denne positive virkning er imidlertid blevet imidlertid, at programmet for det overskygget af ugunstige økonomiske vilkår, som ikke har nogen forbindelse med programmet for det indre marked. Det højere indkomsmiveau i EU har endvidere været ledsaget af en vis konvergens til fordel for hovedparten af de perifere EU-medlemsstater, idet Irland, Spanien og Portugal har haft en højere vækst end EU-gennemsnittet. Denne tendens er et resultat af den kombinerede virkning af EU- medlemskab (for Spaniens og Portugals vedkommende), stigende støtte fra struktur- og samhørighedsfondene og det indre marked. Den økonomiske analyse viser, at programmet for det indre marked har haft en særlig positiv virkning på konvergensen. Det kan konkluderes, at den makroøkonomiske virkning af det indre marked, for så vidt som det hidtil har kunnet konstateres, er klart positiv. Disse virkninger vil uden tvivl fortsætte med at øges i fremtiden, i den udstrækning det indre marked implementeres rigtigt, og de økonomiske agenter faktisk tilpasser sig det nye, mere konkurrenceprægede miljø. 2. ET INDRE MARKED I BORGERNES TJENESTE Det indre marked er meget andet og meget mere end et økonomisk projekt. Sammen med andre EU-politikker har det bidraget væsentligt til lavere priser og et bredere forbrugsvalg, større personlig frihed og flere personlige rettigheder, en højere levestandard, bedre sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, sikre og pålidelige produkter og et sikrere miljø. 2. 1 Fri bevægelighed for personer Det indre marked er i det væsendige realiseret på dette område, hvis man ser bort fra afskaffelsen af personkontrollen ved grænserne. Det kan dog være nødvendigt at præcisere visse dele af lovgivningen, og gennemførelsen på nationalt og lokalt plan skal forbedres. Friheden til at flytte fra ét land til et andet for dér at arbejde, studere eller tage bopæl er en af de mest håndgribelige fordele ved EU for den enkelte. Fri bevægelighed for arbejdstagerne har været en realitet i de seks oprindelige medlemslande i Det Europæiske Fællesskab siden 1968 og gælder nu for alle medlemsstaterne samt tre af EFT A-landene (Norge, Island og Liechtenstein). Ledsageforanstaltninger i form af f. eks. gensidig anerkendelse af ækvivalente eksamensbeviser eller ret til at bringe sociale ydelser med sig til udlandet udvider den enkeltes og dennes families muligheder for at slå sig ned hvor som helst i EU. Som led i programmet for det indre marked er der derudover udarbejdet lovgivning, der giver arbejdstagerne mulighed for at akkumulere og overføre erhvervede pensionsrettigheder og sociale rettigheder. Der er siden gjort en indsats for at udvide disse rettigheder til også at gælde for ledige, f. eks. studerende og pensionister, og for at styrke den gensidige anerkendelse af ækvivalente uddannelses- og erhvervskvalifikationer, således at ansatte og selvstændige kan gøre brug af deres ret til fri bevægelighed uden at blive straffet i henseende til den sociale sikring. EURES-netværket stiller desuden tjenesteydelser og information til rådighed om jobtilbud og leve- og arbejdsvilkårene inden for EU. Arbejdskraftundersøgelser viser, at der er en svag, men støt stigning i antallet af EU-borgere, der arbejder i en anden medlemsstat. Migrationen er dog begrænset til bestemte erhverv som virksomhedsledere, de liberale erhverv og specialuddannede teknikere samt kontraktansatte arbejdstagere inden for byggesektoren og forekommer hyppigst i grænseregioner, hvor migrationen mellem EU-lande steg med 18% fra 1987 til 1994. Reelt har der ikke. været nogen omfattende arbejdskraftmigration inden for EU. En øget samhandel mellem medlemsstaterne som følge af det indre marked og det forhold, at kapital har vist sig at være mere mobil end arbejdskraft, har erstattet migration. Kulturelle forskelle og sprogproblemer udgør også fortsat en hindring for arbejdskraftens bevægelighed. Lovrammerne for det indre marked på dette område er i det væsentlige på plads. Selv om der er gjort væsentlige fremskridt, er der stadig behov for en yderligere indsats på EU-plan, ikke mindst for at sikre, at gældende EU-bestemmelser er ajourførte og bliver forstået og anvendt. Det fremgår også klart, ikke mindst af Kommissionens undersøgelser af det indre markeds funktion, at EU-borgere, der ønsker at udøve deres rettigheder til at bevæge sig frit og tage bopæl inden for EU, stadig står over for en række reelle hindringer - både af lovgivningsmæssig og praktisk art. Kommission har taget en række initiativer såsom panelet på højt plan om fri bevægelighed og oplysningskampagnen som led i "Borgere i EU "-initiativet. Grønbogen "Education, Training and Research: The Obstacles to Transnational Mobility" behandler disse spørgsmål og analyserer endvidere de resterende hindringer for studerendes, praktikanters, lediges, forskeres og frivilliges (hvad enten der er tale om EU-borgere eller i juridisk henseende bosiddende) mobilitet og fremlægger forslag til en række initiativer. Der er ikke opnået enighed i EU om at fjerne personkontrollen ved grænserne. De fremskridt, der er sket mellem langt de fleste medlemsstater, er alene sket på basis af mellemstatslige aftaler. Opretholdelsen af grænsekontrollen sker ud fra et nationalt ønske om at henlægge identitetskontrol til bekæmpelse af terrorisme og narkotikahandel samt anden kontrol af hensyn til den offentlige orden ved grænserne snarere end internt. Opretholdelsen af denne kontrol er en hindring for en fuld udnyttelse af mulighederne ved det indre marked. 10 2. 2 Det indre marked og socialpolitik Programmet for det indre marked har haft indflydelse på EU's sociale klima, og socialpolitikken på nationalt plan og EU-plan har banet vej for, at det indre marked har kunnet fungere gnidningsløst. Frygten for, at størstedelen af investeringerne ville tilflyde lande med lavere arbejdskraftomkostninger, eller som har valgt ikke at tilslutte sig visse dele af den fælles socialpolitik, har i vid udstrækning vist sig ubegrundet. Mange sociale foranstaltninger udgør en integreret del af rammerne for det indre marked. Socialsikringsbestemmelser, der anerkender forsikringsperioder i en anden medlemsstat, samt direktivet om europæiske samarbejdsudvalg og direktivet om udstationering af arbejdstagere er eksempler på foranstaltninger, der tjener til støtte for den frie bevægelighed for personer og samtidig sikrer, at det indre marked hindrer konkurrence, der er baseret på en forringelse af den sociale sikring. En decideret harmonisering af socialpolitikken er ikke et EU-mål. EU's sociale handlingsprogram fra 1989 har dog gjort det muligt at opstille grundlæggende minimumsstandarder, f. eks. inden for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Disse udgør et bolværk mod brugen af lave sociale standarder som et middel i en unfair økonomisk konkurrence. Det løbende sigte bør være at udbygge og forbedre standarderne for alle EU's medlemsstater. Programmet for det indre marked har sat skub i internationaliseringen af virksomhederne. De multinationale virksomheder gennemfører omstruktureringer og reorganiseringer overalt i EU for at bevare konkurrenceevnen. Forventningerne om et skifte i den økonomiske aktivitet i reming af landene med lave arbejdskraftomkostninger har da heller ikke holdt stik. Konkurrencebaseret underbydning af lønninger og andre ansættelsesvilkår fra virksomheder, der udnytter forskellene i arbejdskraftomkostninger eller arbejdskraftbestemmelser mellem medlemsstaterne, forekommer sjældent. De fleste multinationale virksomheder fra EU og tredjelande erkender, at hvis man ser bort fra nogle få, meget specifikke funktioner og sektorer, f. eks. centraliseret styring hos luftfartsselskaberne, har andre faktorer større betydning for beslutningen om, hvor en virksomhed skal placeres. Inden for industrien spiller f. eks. transportfaciliteterne og logistikken en afgørende rolle i denne henseende. En rimelig social sikring er en forudsætning for at kunne gøre brug af retten til at bevæge sig frit inden for EU. Hvis der ikke var en sådan sikring, ville forskellene i de forskellige medlemsstaters socialsikringsordninger have negative konsekvenser for mennesker, der bevæger sig på tværs af grænserne. Foranstaltninger, der socialsikringsordninger, garanterer, at rettigheder til sociale ydelser, der er erhvervet eller er ved at blive erhvervet i henhold til en national lovgivning (f. eks. pensioner, sygeforsikring, familieydelser), ikke fortabes, hvis man forlader sit hjemland for at arbejde, søge job, tage bopæl eller opholde sig i et andet EU-land. samordner medlemsstaternes 11 2. 3 Forbrugerinteresser Det indre markeds effektivitet og funktion afhænger tillige af forbrugernes handlinger og påvirkninger fra forbrugerne. En forudsætning for, at markedet fungerer tilfredsstillende, er, at forbrugerne høster deres rimelige andel af frugterne herved. Et effektivt indre marked kræver stærke forbrugerorganisationer, der har adgang til klar information og råder over midlerne til at repræsentere og håndhæve forbrugernes rettigheder. Programmet for det indre marked har givet detailhandlerne og forbrugerne en bredere adgang til billigere og bedre produkter og tjenesteydelser. Det var tanken, at de europæiske forbrugere samt virksomhederne skulle drage fordel af en skærpet konkurrence, lavere priser, et bredere udvalg af varer og tjenesteydelser og nye distributionskanaler. Som det allerede fremgår af kapitel 1, er der tegn på, at dette så småt er ved at ske. I overensstemmelse med artikel 100 A, stk. 3, bygger den harmoniserende lovgivning på et højt forbrugerbeskyttelsesniveau. Der er gjort betydelige fremskridt. Der er tegn på, at forbrugerne går over til at dække deres behov ved køb af europæiske varer, specielt inden for varegrupper som elhusholdningsapparater, mærkefødevarer og møbler. Inden for sektorer som fødevarer og tekstiler giver de foreliggende oplysninger om prisniveauet ikke et entydigt svar; inden for dele af servicesektoren som lufttransport og telekommunikation skyldes prisnedsættelser formentlig ikke udelukkende programmet for det indre marked. Derimod kan den stigende priskonvergens inden for især forbrugsgoder, hvor kvalitetsvariationerne er begrænsede, tilskrives programmet for det indre marked. Lavere priser og større priskonvergens er blevet hæmmet af priskontrol (specielt på lægemidler) og forbrugernes præferencer for nationale, regionale eller lokale varer (især inden for fødevarer, hvor kun mærkevarer opnåede en forbedret markedsadgang). Forbrugerne har fået adgang til et bredere udvalg af varer og tjenesteydelser inden for teleudstyr, finansielle tjenesteydelser og lufttransport (flere mellembysflyvninger). Det bredere udvalg og de lavere priser har generelt ikke bragt forbrugernes sikkerhed eller velfærd i fare. Programmet for det indre marked sætter forbrugernes sikkerhed højere end den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser. De åbne markeder kan give anledning til ekstrarisici, f. eks. som følge af variationer i standarderne og den frie bevægelighed for importerede varer og tjenesteydelser. Programmet for det indre marked er derfor blevet fulgt op af konvergens for producenter af defekte produkter og advarsels- og tilbagekaldelsesordninger til brug i nødstilfælde. i overensstemmelsesvurderingssystemerne, skrappere sanktioner over For at kunne fremme forbrugernes interesser er det nødvendigt med klar og korrekt information, så der kan foretages rationelle og gennemsigtige valg. Dette er en af forudsætningerne for, at det indre marked kan fungere korrekt. I denne forbindelse er betegnelser og etiketteringsoplysninger et effektivt og passende middel til at oplyse forbrugerne og derved forhindre, at medlemsstaterne fragmenterer markedet og beskytter nationale producenter. EU-initiativer til fremme af en forbedret domstolsadgang og tværnational gyldighed af garantier er af altafgørende betydning, hvis forbrugerne skal udnytte mulighederne i det indre marked. Men fordi de beløb, der er tale om, ofte er små, er det sjældent praktisk muligt at gennemføre søgsmål på tværs af grænserne. Kommissionen har allerede fremlagt forslag til nyskabende løsninger for at tilgodese behovene hos forbrugere med reelle klagepunkter, så grænseoverskri dende indkøb kan opnå forbrugernes tillid. Mere generelt skal forbrugerpolitikken integreres i 12 andre indsatsområder vedrørende det indre marked (f. eks. liberalisering, information eller finansielle tjenesteydelser, hvor forbrugerne stadig har vanskeligt ved at beskytte deres interesser), så forbrugernes interesser i højere grad tilgodeses og fremmes. 2. 4 Miljøbeskyttelse Miljøpolitikken og det indre marked supplerer hinanden. Det er endnu for tidligt at fælde èn^fcdôm overSniljøvirkningen af programmet for det indre marked. En bedre koordinering af rrâpbeskyttëlsen og færre uoverensstemmelser mellem medlemsstaternes lovgivning er afg|hinâi%rua^*miriger for at undgå nye tekniske handelshindringer og samtidig sikre, at de miljcrpolîtîske målsætninger opfyldes. EF-traktatens artikel 2 fastsætter, at oprettelsen af det indre marked bl. a. vil bidrage til at fremme "en bæredygtig og ikke-inflationær vækst, som respekterer miljøet". Begge politikker tilstræber en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne, herunder også miljøressourcerne, og der skal tages behørigt hensyn til omkostningerne i forbindelse hermed. Den i traktaten anerkendte relation mellem disse politikker følges op af en bred erkendelse blandt virksomhederne af behovet for miljølovgivning. Inden for nogle sektorer har miljøkrav været et incitament for virksomhederne til at investere i nye, miljøvenlige teknologier, der tillige har øget konkurrenceevnen. Før oprettelsen af det indre marked var forventningerne til det indre markeds potentielle virkning for miljøet ret pessimistiske. Det er for tidligt at fælde endelig dom over og sætte tal på miljøvirkningen af programmet for det indre marked og derved be- eller afkræfte denne frygt. Undersøgelser, der er blevet gennemført med henblik på denne meddelelse, anslår, at der vil blive opnået betydelige gevinster på mellemlang sigt for miljøet, når foranstaltningerne vedrørende det indre marked inden for visse sektorer som energisektoren er gennemført fuldt ud. Et fælles energimarked vil således sandsynligvis medføre en forøgelse af forbruget af gas, som forurener meget mindre end andre brændstoffer, og et fald i C02-emissionerne på 105 millioner tons på årsbasis. Hvad transportsektoren angår, er det vanskeligt at vurdere, i hvor høj grad det indre marked har bidraget til trafikvæksten i første halvdel af dette årti. Væksten i vejgodstransporten i de femten medlemsstater var dog på ca. 15% i perioden 1990-1994, og den gennemsnitlige årlige vækstrate i vejgodstransporten var en anelse højere i perioden 1990-1994 end i 1980'erne. De uheldige miljømæssige konsekvenser af denne udvikling er - sammenholdt med, at der ikke sker større forbedringer i bilers brændstoføkonomi - en stigning i både partikel- og C02-emissionerne, hvilket bl. a. gør det vanskeligt for EU at opfylde sine målsætninger om stabilisering og nedbringelse af C02-emissionerne. Derudover øger den voksende trafik presset yderligere på miljøet i transitområder (f. eks. Alperne). Samtidig vil dog de tekniske forbedringer på køretøjer, der følger af EU-lovgivningen, f. eks. i form af harmoniserede tekniske specifikationer, hvorved der indføres strengere emissionsnormer, i det mindste i fremtiden føre til nedsættelser i de luftforurenende emissioner fra vejtransporten. Det skønnes allerede nu, at der vil kunne opnås betydelige nedsættelser af emissionerne inden for den regionale godstransport. Derudover er det håbet, at fremskridtene inden for transportsektoren samt den foreslåede revision af de nugældende afgiftsmæssige rammer for tunge lastvogne (KOM(96) 331) vil medføre en yderligere nedbringelse af emissionerne. Endelig ventes det, at strategien med at sætte nyt liv i EU's jernbaner på længere sigt vil styrke denne mere miljøvenlige transportforms konkurrencemæssige stilling. i retning af en rimelig og effektiv prisfastsættelse Foranstaltningerne til fremme af fri bevægelighed inden for det indre marked, f. eks. tekniske i artikel 100 A, stk. 3, bygget på et højt specifikationer, har som foreskrevet 13 miljøbeskyttelsesniveau. I lovgivningen under "den nye metode" anføres miljøbeskyttelse og energieffektivitet ofte som "væsentlige krav". Ligesom inden for andre områder, hvor der er en voksende erkendelse af behovet for de rette retlige rammer til at imødekomme dagens borgeres ønsker, er der dog en risiko for, at hvis medlemsstaterne vedtager divergerende miljølovgivning, vil der ske en fragmentering af det indre marked. Retlige rammer på EU-plan vil i mange tilfælde være den bedste garanti for, at de foranstaltninger, der træffes, får fuld gennemslagskraft og repræsenterer en passende afvejning mellem hensynet til det indre marked og miljømålsætninger. Eksempler på nationale lovgivningsområder, der kræver at blive undersøgt i denne sammenhæng, er: • • • emissioner og risici, som, selv om der findes dellovgivning på EU-plan (f. eks. om brugen af titandioxid), for størstedelens vedkommende er dækket af national lovgivning (emissioner af opløsningsmidler) de nationale miljømærkeordninger, der for øjeblikket griber om sig på trods af, at der sker til indførelsen af EU-miljømærket, og markedsfordrejninger og forvirring blandt forbrugerne fremskridt med som kan føre reguleringen af afraldsforvaltningen, hvor gennemførelse har givet anledning til forskellige krav til producenter på nationalt plan. en utilstrækkelig håndhævelse og Efter Kommissionens opfattelse er det en hovedopgave for EU at tilvejebringe en ordentlig integrering af politikken vedrørende det indre marked og miljøpolitikken med det formål at sikre størst muligt fremskridt hen imod realiseringen af traktatens målsæminger. Det er nødvendigt med løses bedst. yderligere overvejelser Kommissionen agter derfor at lægge op til en politisk debat om dette spørgsmål i løbet af 1997. i EU-institutionerne om, hvorledes denne opgave 14 EFFEKTIVITETEN I PROGRAMMET FOR DET INDRE MARKED et di;^ikâr, jfMc^ vigtigste1 blevet fjeret; lederne. ryde bMgïçif er mere emarkedeC^érøM tjenesteyde „hinger af ^vl^pn^be«lutmngèr>!5j^^r; * <Ieîe af tjenestlydelsesmarkedèt. Ôette^^BB^SSË sin forklaring ^ i krukturbetml^ og adfærdsmæssige restriktioner og dels 1 de lovgivningsmæssige og ^ao^nmistrate#Éringer, der stadig findes inden for visse sektorer. ' ^Reglerne fprde|4iïdre marked mangler endnu at blive gennemført fuldt ud i en række sektorer. ^ ^ selv hér jèr^e nødvendige strukturer til at fjerne de resterende tiarrierer og fortøjdre £6nûbsjtffiyevet oprettet. Disse strukturer gør de senest opnåede frernskxidt i retning af ,^|^liseW^røp|n$aiked irrevereible. • - </ >> • ,lf jejshindringer \<çà^ den breder^, Jco1nme|^^|4iorisont ba$^ >r de europæiskejMrksornheder. og virksonil kédsandele, hvis tie udnytter d & ^ e | m u t t ^ ^ t ^n det ino>e rnarjfei rer, afhænger Auljprimært af, iiivot'nøj '^^OTÈsdmhedernè fondât âarkèdsabninêi#. to r-***?^ T ^ : - ' ]' * >' %ft. lower, h%a oe| lover ÉelÉfeere pl4îe^^ffiBarkèdsabnîng;| 3. 1 Udfordringens omfang Konkurrencen i den europæiske økonomi var alvorligt begrænset i midten af 1980'erne af handels- og investeringshindringer mellem medlemsstaterne. At foretage en forsendelse på tværs af grænserne krævede et omfattende papirarbejde og endeløse forsinkelser ved grænserne. Producenterne måtte skræddersy deres varer til hvert enkelt nationalt marked. De offentiige indkøb var afskærmet fra konkurrence fra udlandet; ordrer blev sædvanligvis tildelt lokale leverandører. Tjenesteyderne stod enten over for forbud mod at levere tjenesteydelser på tværs af grænserne barrierer. Erhvervsvirksomheder, der ønskede at foretage omstruktureringer på europæisk plan, stod over for lovgivningsmæssige og fiskale komplikationer. Valutakontrol og andre barrierer hindrede grænseoverskridende finansielle transaktioner. Ofret for denne protektionisme var forbrugeren, der betalte for meget og havde mindre udvalg. andre medlemsstater uoverstigelige operere eller og i Programmet for det indre marked har til formål at fjerne disse hindringer for den frie bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer. De positive virkninger af lovgivningen vedrørende det indre marked kan imidlertid blive modarbejdet af nationale indre marked eller en retsforskrifter, der er uforenelige med reglerne konkurrencebegrænsende praksis. Sådanne forskrifter kan stille sig hindrende i vejen for et effektivt fungerende vare-, tjenesteydelses- og arbejdsmarked, der nemt og hurtigt formår at tilpasse sig udefrakommende konkurrence. Selv om det er medlemsstaterne, der er ansvarlige for de fleste af de aspekter, der er afgørende for erhvervsklimaet, er det dog op til EU's konkurrence- udviser konkurrencebegrænsende adfærd, at leverandørerne af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse respekterer traktatens konkurrencebestemmelser, og at statsstøtte ikke fordrejer konkurrencen. virksomhederne statsstøttepolitik for det sikre, ikke og at at 15 Dette kapitel vurderer, om lovgivningen om fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer har været effektiv, dvs. i hvor høj grad hindringerne for den frie bevægelighed er blevet fjernet. 3. 2 Undersøgelsesresultater De økonomiske resultater, der viser, at det indre marked fungerer, understøttes af opfattelsen blandt de europæiske erhvervsvirksomheder, som klart er, at programmet for det indre marked har fjernet en lang række hindringer for grænseoverskridende transaktioner og har øget markedsmulighederne. To større undersøgelser, hvoraf den ene omfattede virksomheder, der tilsammen repræsenterer 50% af EU's industriproduktion og 48% af alle job, og den anden, der var baseret på svar fra 13 000 europæiske virksomheder, bekræfter denne positive holdning i erhvervslivet. Den positive holdning er dog mere udbredt i industrien end blandt virksomhederne i servicesektoren (31-51% for industriens vedkommende og 15-37% for servicesektorens vedkommende). Andelen af virksomheder, der anser det indre marked for at være effektivt, er endda højere inden for sektorer, hvor de ikke-toldmæssige hindringer var mest fremherskende og byrdefulde (f. eks. elmaskiner, fødevarer, kemikalier, transport). Dette undersøgelsesresultat afspejler holdningen blandt virksomheder fra alle sektorer, idet undersøgelsen ikke kun omfattede de sektorer, der mest direkte berøres af programmet for det indre marked. De større virksomheder er mest udpræget positive i deres vurdering af integrationen på det indre marked; 47% af de større virksomheder med mere end 1 000 ansatte er af den opfattelse, at programmet for det indre marked har formået at fjerne hindringerne for EU-handelen inden for deres sektor, mens dette synspunkt kun genfindes hos 38% af virksomhederne med 20-49 ansatte. De mellemliggende virksomhedsstørrelser har mellemsynspunkter. Dette mønster gentager sig i synspunkterne vedrørende specifikke foranstaltninger. Den lavere grad af entusiasme blandt de små og mellemstore virksomheder kan have sin forklaring i deres generelt set mere nationale eller lokale orientering. Mange af de sektorer, hvor programmet for det indre marked har størst betydning, domineres af virksomheder, der er større end gennemsnittet af virksomheder og (teleudstyr, værktøjsmaskiner). elmaskiner, kemikalier, kunstige lægemidler, motorkøretøjer fibre, Omkostningerne i forbindelse med overholdelsen af lovgivningen er et stort problem for de små og mellemstore virksomheder. De større virksomheder kan omrokere medarbejdere til at tage sig af det hertil hørende papirarbejde. De mindre virksomheder hævder, at denne dem pålagte faste omkostning udgør en større andel af deres omsætning end i en større virksomhed. Alligevel har små og mellemstore virksomheder inden for visse sektorer udtrykt sig positivt om virkningen af det indre marked på deres virksomhed. F. eks. har de små og mellemstore virksomheder inden for vaskemidler og kosmetik opnået en bedre adgang til de europæiske markeder, og inden for sektoren for entreprenørmateriel giver 29% af de små og mellemstore virksomheder og kun 7% af de store virksomheder udtryk for, at det indre marked har ansporet dem til at afsætte deres varer i udlånet. Inden for dette generelt positive billede varierer effektiviteten i programmet for det indre marked. Der redegøres for resultatet af Kommissionens undersøgelser under overskrifterne varer, tjenesteydelser, kapital og offentlige indkøb. 3. 3 Varer 16 Det er fremfor alt på markedet for færdigvarer, at det i modsætning til for ti år siden, er muligt at se det indre markeds betydning og karakteristika. De to væsentligste årsager til denne ændrede situation er fjernelsen af told- og afgiftsformaliteter og tekniske handelshindringer. Fjernelse (tf told- og afgiftsformaliteter af og told- har nedbragt skatteprocedurerne Ændringerne ved grænseoverskridende leverancer, fjernet 60 millioner toldformularer og gjort det muligt at nedbringe transithandelen i EU med 85%. Disse besparelser udgør omkring 0,7% af værdien af samhandelen inden for EU, eller 5 mia. ECU om året. Markedsdeltagerne betragter nu ændringen som overvejende positiv, selv om de mener, at tilpasningsvanskelighederne og den nuværende ordning for afgiftedeklarationer i forbindelse med grænseoverskridende transaktioner er tung. Markedsdeltagerne er generelt tilfredse med ophævelsen af fysisk kontrol ved de indre grænser. Imidlertid betragter totredjedele af de adspurgte i en særlig undersøgelse det nuværende momssystem som en overgangsordning, og de ønsker et oprindelsesbaseret system. omkostningerne Fjernelse af tekniske handelshindringer inden varerne skal gennemføres, Størstedelen af EU's varehandel er underkastet retligt bindende specifikationer og afprøvninger, som sendes på markedet. Tidligere blev disse kravspecifikationer (der var over 100 000 i 1985) defineret på nationalt niveau; dette udelukkede varer fra partnerlande, medmindre de var fremstillet elier afprøvet i henhold til de lokale specifikationer, hvilket kunne medføre betydelige omkostninger. Der er nu tegn på, at erhvervslivet mener, at den tekniske harmonisering og gensidige anerkendelse, der er indført for at fjerne disse hindringer, har været effektiv. I nøglesektorer kemikalier, rnaskinindustrien, kontorudstyr, levnedsmidler og motorkøretøjer) mener 35-50% af de virksomheder, der har deltaget i Eurostat's undersøgelse, at den tekniske harmonisering og gensidige anerkendelse faktisk gør det muligt at fjerne de tekniske hindringer. De gennemførte foranstaltninger har været baseret på en række forskellige faktorer. De gennemgås nedenfor én for én. De fleste foranstaltninger har været en succes, men der har dog også været vanskeligheder. • • findes en detaljeret harmoniseringslovgivning Der af industriproduktionen. Tilslutningen til bestræbelserne på at fjerne hindringerne i disse sektorer, herunder kemikalier, lægemidler og motorkøretøjer, har været særlig markant. omkring 30% for Direktiverne under den nye metode dækker mindst 17% af produktionen. Når direktiverne har været gældende i nogen tid, som f. eks. trykbeholderdirektivet, bliver de som regel vel modtaget. Den nye metode er anderledes på grund af de muligheder, den giver producenten hvad angår valg af teknisk løsning og valg af afprøvnings- eller certificeringsorgan. Det er derfor formodentlig ikke overraskende, at der væsentligst er betænkeligheder i direktivets første gyldighedsperiode og i forbindelse med fortolkningen i praksis af denne smidighed. 17 • • • Harmoniserede standarder på EU-niveau giver mulighed for en hurtig overensstemmelse med direktiverne under den nye metode. Der har imidlertid været enkelte problemer på grund af forsinkede standarder. Det viser, at det er tidskrævende at udarbejde standarder - det tager gennemsnitligt fem år for standardiseringsorganer i den private sektor at udarbejde og opnå enighed om en europæisk standard. Selv om der har været nederlag på områder som f. eks. byggeprodukter, har standardiseringsorganerne ikke desto mindre gjort store fremskridt for at følge med den stærkt øgede efterspørgsel. Det forventes, at størstedelen af de standarder, der kræves for gennemførelsen af lovgivningen under den nye metode, vil være på plads i løbet af to år. 80% af standardiseringen foregår nu på europæisk eller internationalt niveau sammenlignet med, at 80% foregik på nationalt niveau for bare ti år siden. Hvis den europæiske industri ønsker harmoniserede standarder, må den skaffe tilstrækkelige ressourcer til at færdiggøre dette arbejde. Programmet for det indre marked giver producenterne mulighed for at vælge afprøvnings- og certificeringsprganerne. Der har hidtil været for få valgmuligheder i nogle sektorer og i nogle medlemsstater. Det er medlemsstaternes opgave at være omhyggelige med at fremsende meddelelser om egnede organer og generelt sikre et højt niveau. Næsten 25% af industriproduktionen falder ind under ikke-harmoniserede nationale krav. Markedsadgang for disse produkter forudsætter gensidig anerkendelse, og det er vanskeligt at håndhæve på en måde, der sikrer adgang til alle medlemsstaternes markeder. Det forventes, at ikrafttrædelsen i 1997 af en ny anmeldelsesprocedure for nationale foranstaltninger, der begrænser markedsadgangen, vil nedbringe usikkerheden om anvendelsen af dette princip. På trods af disse mangler fremgår det klart af undersøgelserne, at det er lykkedes EU at indføre nogle grundregler og en institutionel ramme, der giver mulighed for at opnå et indre marked uden tekniske hindringer. Disse fremskridt er endvidere baseret på et højt niveau, hvad angår sundhed, sikkerhed, miljø og forbrugerbeskyttelse. Det er kun sjældent sket, at de nationale myndigheder har fundet dette niveau utilstrækkeligt. Den frygt, der blev fremsat lige efter oprettelsen af det indre marked, har vist sig grundløs; den frie bevægelighed er blevet forbedret, uden at disse grundprincipper er blevet krænket. Kommissionens anvendelse af uafhængige videnskabelige rådgivere i forbindelse med udarbejdelse af harmoniseringsforanstaltninger til beskyttelse af den offentlige sundhed har i høj grad været en medvirkende årsag. Kommissionens uafhængige videnskabelige udvalg har i særdeleshed været nyttige. Anvendelse af sådan rådgivning i forbindelse med forvaltningen af Fællesskabets regler vil gøre det nemmere at undgå problemer og give hurtige og effektive svar på de problemer, der måtte opstå. at ved vanskeligt få markedsdeltagere Selv i de tilfælde, hvor de lovgivningsmæssige problemer er blevet løst, har nogle producenter haft af overensstemmelsesvurderinger fra organer, som de ikke kender, eller det berettigede i nationale standarder eller mærkninger, som de ikke kender. Kommissionen støtter initiativer fra den private sektor, der går ud på at fjerne hindringerne for gensidig anerkendelse og mærkesubstitution eller udvikling af fælles standarder og mærker. Det er imidlertid ikke et lovgivningsmæssigt problem. Det vil kræve en ændring af forbrugernes holdning at nedbryde denne ikke-lovgivningsmæssige tekniske hindring. resultaterne godkende til at 18 Det viser i hvor høj grad forbrugernes tillid er afgørende for det indre markeds funktion. For at markedet kan fungere godt, skal forbrugerne være sikre på, at produkterne opfylder de krav, der stilles for markedsføring. Dette gælder især for produkter, som de ikke kender. Denne tillid kunne blive ødelagt på det indre marked, hvis der var mistanke om, at produkter kunne sælges på en anden medlemsstats marked og derefter frit cirkulere uden at være i overensstemmelse med de gældende krav, enten fordi de fælles tekniske specifikationer ikke er indført i den pågældende medlemsstat eller på grund af manglende opsporings- og straffemuligheder i forbindelse med falske overensstemmelseserklæringer, manglende kontrol ved de ydre grænser eller manglende kontrol med afprøvningsprocedureme. Indførelse af fri bevægelighed har styrket behovet for enighed om inspektions- og kontrolprocedurerne for at undgå en underminering af det indre marked. Det vil være nødvendigt med en større opmærksomhed om disse aspekter i forbindelse med den fremtidige forvaltning af det indre marked. 19 3. 4 Tjenesteydelser indført grundlæggende retlige rammer på en række markeder for Fællesskabet har tjenesteydelser. De mest oplagte restriktioner er blevet ophævet. Det er imidlertid først efter 1993, at der er indført en række lovgivningsmæssige foranstaltninger. Forsinket indarbejdelse af de nye regler i de nationale lovgivninger har gjort det vanskeligt at komme videre (f. eks. især hvad angår forsikring). Det kan vise nødvendigt med yderligere foranstaltninger, finansielle tjenesteydelser. rodfæstede og almindeligt accepterede hindringer Det har været vanskeligere at inddrage servicesektoren end produktmarkederne. Formålet med for foranstaltningerne var at fjerne grænseoverskridende levering af tjenester og etablering i partnerlandene. Før programmet for det indre marked var der en adskillelse af de nationale markeder på grund af kvantitative leverandører handelsrestriktioner og direkte forbud mod konkurrence fra (vejgodstrafik) eller fortrinsbehandling af nationale leverandører (lufttransport). Andre krav i de nationale lovgivninger betød store omkostninger i forbindelse med adgang til markedet eller etablering (finansielle tjenesteydelser) eller hindrede grænseoverskridende levering af tjenester (forsikring). ikke-nationale Formålet med programmet for det indre marked var at adskille beslutninger om markedsadgang fra tekniske regler om overvågning, markedsstabilitet, sikkerhed og forbrugerbeskyttelse ved at i fastsætte minimumsbetingelser på EU-niveau oprindelseslandet). I andre sektorer, hvor der kunne leveres grænseoverskridende tjenester, var det nødvendigt med en harmonisering af bestemmelserne om hensynet til almenvellet, for at princippet om kontrol i oprindelseslandet kunne anvendes. I forbindelse med tjenesteydelser inden for de liberale erhverv eller lovregulerede tjenester, hvor retten til at praktisere ofte forudsætter særlige kvalifikationer, er princippet om "gensidig anerkendelse" af sammenlignelige kvalifikationer blevet anvendt. (underlagt kontrol licensudstedelse for De tjenesteydelser, der er omfattet af programmet for det indre marked, udgør 50% af den samlede beskæftigelse og værditilvæksten i servicesektorerne, herunder sektorer med et stort vækst- og jobskabelsespotentiale. André servicesektorer er blevet berørt indirekte, men mærkbart. Den fysiske organisation af distributions- og salgsnettene er blevet ændret for at imødekomme behovene på et integreret marked. Disse markedsmæssige tjenester har indvirkning på andre sektorer: for hver 100 ECU industriproduktion er der medgået et tjenesteforbrug på 20 ECU. lufttransport og Tabel 1 viser, i hvilket omfang de økonomiske beslutningstagere opfatter EU-bestemmelserne på tjenesteydelsesområdet som effektive. Programmet om det indre marked har fjernet de fleste restriktioner. Hvad angår vejgodstrafik, teletjenester, kan operatørerne nu frit levere tjenester over grænserne. Fjernelsen af restriktionerne har betydet en grundlæggende ændring af operatørernes mulighed for at få kunder i partnerlandene. Mellem 1990 og 1995 har der været en stigning på 300% i vejtransporttjenester leveret af vognmænd i partnerlandene på de enkelte medlemsstaters område. Det har givet mulighed for en mere effektiv opfyldelse af det hidtil eksisterende vejtransportbehov. Inden for lufttransport betyder nye alliancer og nye markedsdeltagere, at de stive strukturer nedbrydes til gavn for forbrugerne. Inden for banksektoren har indførelsen af princippet om én banktilladelse betydet et betragteligt fald i partnerlandene; antallet af grænseoverskridende filialer er steget med 58% i de to år, der fulgte lovgivningens ikrafttrædelse. forbindelse med etablering i omkostningerne liberaliserede i 20 Inden for telekommunikation har liberaliseringen af teleudstyr, data- og tillægstjenester, satellittjenester og siden 1996 mobilkommunikation og anvendelse af public service-selskabers net og kabel-tv-net fjernet hindringerne for investeringer og medført lavere priser og bedre service. I enkelttilfælde, f. eks. inden for forsikring, har de indførte foranstaltninger imidlertid endnu ikke betydet en åbning af de nationale markeder. Den hidtil gennemførte tilnærmelse af lovgivningerne er endnu ufuldstændig på nogle punkter, der udnyttes til at hindre ydelse af tjenester eller etablering (eksempelvis nationale regler om beskyttelse af "almenvellets interesser" i forbindelse med finansielle tjenesteydelser). Disse problemer, der diskuteres yderligere i kapitel 4, kræver behandling sag for sag, og det er nødvendigt med flere foranstaltninger for at fjerne de tilbageværende restriktioner. Endvidere er Kommissionen ved at afslutte høringer om "fri udveksling af tjenesteydelser" og om bestemmelserne om "almenvellets interesser" i det andet bankdirektiv samt om grønbogen om forbrugerne og de finansielle tjenesteydelser. Det kan vise sig nødvendigt med mere generelle initiativer, bl. a. i forbindelse med informationssamfundets nye tjenester. 3. 5 Kapital Næsten alle hindringer for kapitalens frie bevægelighed er blevet fjernet. De tilbageværende nationale restriktioner hidrører fra skattelovgivningen eller tilsynsreglerne for finansielle tjenesteydelser, og de udgør ikke alvorlige hindringer, bortset fra de fortsatte restriktioner for pensionskassers af kapitalindkomster bidrager imidlertid fortsat til en alvorlig konkurrenceforvridning. investeringer. Den manglende harmonisering af beskatning Restriktionerne for langsigtede investeringer og kommercielle transaktioner er for længst ophævet. Med direktiv 88/361 blev der indført en fuldstændig liberalisering af kapitalbevægelser i EU fra 1990 (alle undtagelser er nu udløbet). I 1993 blev kontrollen med valutatransaktioner og finansielle transaktioner ophævet. Vedtagelsen af de nye traktatbestemmelser betød en ophævelse af alle restriktioner for kapitalbevægelser og betalinger mellem medlemsstaterne. friheder er begrænset af medlemsstaternes ret til at Disse indføre restriktioner for kapitaloverførsler begrundet i deres skattelovgivning eller nationale tilsynsregier for finansielle tjenesteydelser. Denne mulighed anvendes af nogle medlemsstater på forskellige finansielle markeder; ti medlemsstater har inden for rammerne af OECD fremsat forbehold, hvad angår etablering og drift af filialer af udenlandske forsikringsselskaber, banker og andre finansielle institutioner. Den væsentligste restriktion vedrører investeringer foretaget af pensionskasser. I øjeblikket er der seks medlemsstater, der har indført restriktioner for visse pensionskasseinvesteringer. Hvis disse restriktioner ikke er indført af tilsynsårsager, er der tale om en overtrædelse af traktaten, der hindrer maksimalt udbytte både for pensionskassens medlemmer og for arbejdsgiveren. På grund af de teknologiske fremskridt og kapitalens globale frie bevægelighed er det helt afgørende for konkurrenceevnen, væksten og jobskabelsen i EU, at der skabes et fælles kapitalmarked. 21 Tabel 1: Effektiviteten af foranstaltningerne om det indre marked, hvad angår fjernelse af hindringerne for fri udveksling af tjenesteydelser (som opfattet af de økonomiske beslutningstagere) Restriktioner for grænseoverskridende tjenesteydelser Restriktioner for etablering Restriktioner for faktorstrømme VV Diskriminerende NV Kapitalkontrol betingelser for licenser Hindringer Lovgivningsmæssige/tekniske hindringer >W Tilsynsmæssige krav y Beongelser for salg Skattemæssige spørgsmål Andet © Beskatning af opsparing © Beskatning af investeringsudbytte Arveafgifter © Banksektoren Forsikring Vejgodstransport Lufttransport VV Diskriminerende betingelser for grænseoverskridende salg af tjenesteydelser Restriktioner for markedsføring og tjenesternes indhold v VV Diskriminerende betingelser for grænseoverskridende salg af tjenesteydelser Restriktioner for markedsføring og tjenesternes indhold y VV Bilaterale kvoter for adgang til. de øvrige EU-markeder ys Prisrestriktioner y1 Bilaterale kvoter for adgang til de øvrige EU-markeder Prisrestriktioner Tildeling af afgangs- og ankomsttider y © Liberaliserede teletjenester V Diskriminerende betingelser for adgang til net V Restriktioner for grænseoverskridende radio- og tv-spredning Leje- og udlejningsrettigheder Udløb af ophavsretlig beskyttelse Ophavsrettigheder for satellit og kabel y y v Radio- og tv- spredning Distribution (hurtigt omsættelige forbrugsgoder) Reklame "M Diskriminerende VV Kapitalkontrol betingelser for licenser V Forbrugerbeskyttelse Betingelser for salg © Beskatning af reserver Beskatning af præmier ® © Aftaleret VV Diskriminerende betingelser for licenser V , Cabotagerestriktioner Vy Anerkendelse af eksamensbeviser •H Vægt og dimensioner y y. y Vejsikkerhedsregler Fartbeerænsere Hviletider ^Punktafgifter VV Grænseformaliteter for varer VV Eksklusive rettigheder ril © godkendelse af flyselskaber Regler om ejerskab i de bilaterale aftaler med tredjelande V. Cabotagerestriktioner V\ Designation og kapacitetsrestnktioner "M Betingelser for salg VV Sikkerhedsregler Lufthavnsskatter © V Moms VV Eksklusive rettigheder for mobil-, data- og satellittjenester © Nationale licensregler for radio- og tv-selskaber Restriktioner for medieejerskab ® VV Eksklusive rettigheder til at sælge udstyr V V Tekniske betingelser for anvendelse af net Tekniske betingelser for anvendelse af net V Grænseformaliteter ,. for passagerer VV Adgang m edb- reservation , Statsstøtte, illoyal y praksis © Rimelig adgang til net VV Grænseformaliteter. V for varer Tekniske hindringer for varer Ingen restriktioner Ingen restriktioner VV Restriktioner for den frie bevægelighed for varer V Moms © © Produkt- og medietyper Sammenlignende reklame Ingen restriktioner V Restriktioner for medier V Falsk reklame Indholdsrestriktioner VV Fjernede handelshindringer; V Delvis fjernede handelshindringer; Resterende handelshindringer; Ikke-relevant Denne type hindringer har en tendens til at øge omkostningerne ved levering af tjenester på internationalt plan og vil kunne sidestilles med tekniske hindringer inden for fremstillingsvirksomhed. 43 Kapitalstrømmene hindres også af medlemsstaternes forskellige skattemæssige behandling af opsparing og fradrag af livsforsikringspræmier og realkreditrenter. Det skal erindres, at det i direktiv 88/361 ligeledes nævnes, at der er behov for en skattemæssig harmonisering, der - hvis den ikke gennemføres - kan føre til hindringer for kapitalstrømmene, der vil blive forværret med indførelsen af en fælles valuta. På trods af ovennævnte forhold er næsten alle formelle hindringer for den frie bevægelighed nu fjernet. De tilbageværende OECD-"forbehold" gælder udelukkende visse finansielle instrumenter og geografiske områder, og - bortset fra restriktioner for pensionskasser - finder de ikke anvendelse på langt de fleste transaktioner på kapitalmarkedet. I perioden 1984 og 1994 skete der en fordobling af udenlandske aktiver og passiver ejet af investorer eller långivere i andre medlemsstater. F. eks. steg den udgående porteføljeinvestering i Det Forenede Kongerige fra 6 til 60% af BNP mellem 1979 og 1993, og den indgående beholdning steg fra 6 til 42% af BNP i den samme periode. I lande som Frankrig, Italien og Spanien, hvor der tidligere var betydelige kapitalrestriktioner, har det indre marked ført til fjernelsen af likviditetsbegrænsninger. Investorers låneanmodninger kan i dag bedre efterkommes ved hjælp af kapital fra partnerlande, og der sker til i EU. Endvidere har liberaliseringen af stadighed en tilnærmelse af investeringsafkastet kapitalmarkedet øget presset på de nationale myndigheder hvad angår overholdelse af en budgetmæssig og monetær disciplin. 3. 6 Offentlige indkøb For at kunne udnytte alle fordelene ved en liberalisering af offentlige indkøb er det nødvendigt, at de nationale offentlige myndigheder gennemfører direktiverne, og at de ordregivende myndigheder anvender dem i deres indkøbsprocedurer. Det er ligeledes nødvendigt at forbedre adgangen for de bydende. I de tilfælde hvor offentlige indkøbsmyndigheder og virksomheder, der ønsker at gøre forretning med disse, har anvendt de liberaliserede EU-regler, har det i nogle tilfælde betydet besparelser på de offentlige budgetter og nye muligheder for dynamiske virksomheder. Fuld konkurrence for offentlige indkøb er afgørende for en dynamisk markedsøkonomi og et succesfuldt indre marked. Offentlige indkøb beløb sig i 1994 til 11,5% af BNP eller 721 mia. ECU (svarer til den belgiske, danske og spanske økonomi tilsammen eller 2 000 ECU pr. indbygger). Det anslås, at ca. 110 000 offentlige myndighedersorganer i EU skal følge reglerne for offentlige indkøb. Selv om 10% er et skuffende tal for import inden for rammerne af offentlige indkøb, indkøbes 15- 25% af produkter som f. eks. kontormaskiner, medico-teknisk udstyr, teleudstyr og motorkøretøjer i dag hos leverandører i andre medlemsstater. På udbudssiden viste en undersøgelse foretaget af Kommissionen blandt 1 600 aktive tilbudsgivere, at de ofte anvendte de muligheder, der er forbundet med åbningen af de nye markeder (90% og 70% for henholdsvis de nationale og tværnationale markeder). Blandt buddene på de nye grænseoverskridende indkøb gjorde 44% det muligt for tilbudsgiverne at erobre nye markeder, og 31% fik mulighed for at sælge til myndigheder i andre medlemsstater; 36% af de adspurgte tilbudsgivere anførte, at der var sket en styrkelse af den indenlandske konkurrence. Det afspejler den øgede gennemsigtighed på markedet. Antallet af udbudsbekendtgørelser i De Europæiske Fællesskabers Tidende er steget fra 12 000 i 1987 til 95 000 i 1995. 23 Disse resultater ligger imidlertid stadig langt under de potentielle fordele. 85% af de offentlige myndigheder, hvoraf mange er meget små og kun har fa udbudsforretninger, offentliggør ikke udbud. En af grundene til disse mangelfulde resultater er naturligvis den betydelige forsinkelse med at indarbejde de 11 direktiver om offentlige indkøb i medlemsstaternes lovgivning og med den faktiske anvendelse af dem. Der er kun vedtaget 72% af de nødvendige nationale gennemførelsesforanstaltninger. I øjeblikket er der 39 procedurer i gang på grund af manglende gennemførelse eller utilfredsstillende gennemførelse af direktiverne. Kun tre medlemsstater har foretaget en fuldstændig og korrekt indarbejdelse af direktiverne i deres nationale lovgivning. På Det Europæiske Råd i Firenze blev det understreget, at det på området offentlige indkøb var nødvendigt at fremskynde indarbejdelsen i national lovgivning. Overvågning af markedet og anvendelsen af reglerne er meget vigtige punkter. Kommissionen er ved at undersøge spørgsmål som faktisk gennemførelse og håndhævelse af lovgivningen, mulighederne for at forbedre adgangen til markedet via information, uddannelse og elektroniske muligheder, måder hvorpå anvendelsen af reglerne om offentlige indkøb også kan inddrage politikker på andre områder, som f. eks. transeuropæiske net (TEN), små og mellemstore virksomheder, Samhørighedsfonden og strukturfondene samt adgang til markedet for offentlige indkøb i tredjelande. 24 4. TILBAGEVÆRENDE HINDRINGER FOR FRI BEVÆGELIGHED Skønt EU's bestræbelser på at virkeliggøre et indre marked stort set har været vellykkede, er der ikke basis for nu at slappe af. Det er uundgåeligt, at der i forbindelse med et så komplekst projekt som det indre marked vil opstå problemer med definitionen og implementeringen af de nye grundregler. I dette kapitel gennemgås i større detalje de hindringer, der ligger i vejen for et virkeligt velfungerende indre marked, og denne gennemgang vil tjene som udgangspunkt for handlingsplanen i kapitel 5. 4. 1 Ineffektiv gennemførelse, håndhævelse og oprejsning Aftalte EU-regler skal omsættes til lov i samtlige medlemsstater og anvendes effektivt og retfærdigt. Det sker desværre ikke altid. Medlemsstaterne har stadig ikke til fulde levet op til deres forpligtelser. Kommissionen har gjort en aktiv indsats for at råde bod på disse mangler, især ved at indlede overtrædelsesprocedurer mod medlemsstater, der ikke opfylder deres forpligtelser, men den virkelige løsning på problemet ligger i en mere beslutsom indsats på nationalt plan. Denne analyse bekræfter også diagnosen i Kommissionens strategiske program for det indre marked (1993), nemlig at den manglende sammenhæng mellem medlemsstaternes respektive retssystemer har indflydelse på udøvelsen af de rettigheder, der følger i kølvandet på det indre marked. • Gennemførelse Skønt gennemførelsesprocenten for foranstaltninger knyttet til det indre marked er støt stigende med et gennemsnit på 90% for de nuværende 15 medlemsstater, er problemet med utilstrækkelig gennemførelse af de aftalte foranstaltninger stadig foruroligende. 56% af 1985-hvidbogens i samtlige medlemsstater. Der har været betydelige foranstaltninger er blevet gennemført forsinkelser, og for ringe gennemførte foranstaltninger hindrer også erhvervslivet i at udnytte det indre markeds fulde potentiale. Medlemsstaterne kan også benytte forskellige gennemførelsesteknikker, hvilket kan resultere i lovgivning, der - efter gennemførelsen - fører til juridisk usikkerhed og fortolkningsproblemer. Resultatet er, at de berørte parter løber ind i forskellige krav, alt efter i hvilken medlemsstat de opererer, og det fører igen til høje omkostninger til overholdelse af lovgivningen. Typiske eksempler herpå er offentlige udbud og anerkendelse af eksamensbeviser. Det er imidlertid ikke kun erhvervslivet og borgerne, der kan pådrage sig store udgifter af den grund; nylige domme afsagt af EF-Domstolen har vist, at medlemsstaterne kan pådrage sig selv et betydeligt erstatningsansvar som følge af en utilstrækkelig gennemførelse af de vedtagne foranstaltninger. • Håndhævelse Den uensartede håndhævelse af EU-lovgivningen betragtes ofte som den mest vedholdende handelshindring eller hindring for lige konkurrencevilkår i det indre marked, fordi det problem nødvendiggør en nøje granskning af nationale, regionale eller sågar lokale praksis. Der er først og fremmest behov for gensidig tillid mellem medlemsstaterne. Håndhævelsesmetoderne er langt fra harmoniseret medlemsstaterne imellem, og det giver anledning til to væsentlige bekymringer: • en risiko for, at nogle producenter eller tjenesteydere udnytter en utilstrækkelig håndhævelse, hvilket vil undergrave det høje beskyttelsesniveau, som lovgivningen tilstræber 25 • fordrejning af konkurrencen mellem producenter som følge af forskelle mellem den måde, som foranstaltninger håndhæves på. Erhvervslivet beklager sig ofte over den uensartede og undertiden diskriminerende anvendelse af kontrolforanstaltninger, både mellem og inden for medlemsstater. Nationale embedsmænds manglende fortrolighed med og derfor ukorrekte anvendelse af EU- lovgivningen er en hyppig årsag til klager fra såvel erhvervslivet som private borgere, der forsøger at håndhæve deres rettigheder i det indre marked. Der hersker et presserende behov for at sikre en effektiv og ensartet håndhævelse af bestemte aspekter af den harmoniserede produktlovgivning i samtlige medlemsstater, om nødvendigt ved at vedtage nye regler. På de områder, hvor der er gennemført en harmoniseret produktlovgivning, og navnlig på de områder, hvor producenten er eneansvarlig for, at hans produkter er i overensstemmelse med lovgivningen, er der behov for en effektiv markedskontrol for at kunne håndtere emner såsom gensidig bistand mellem kontrolmyndigheder, informationsudveksling, fælles kontrolprogrammer, auditter, efteruddannelse, databaser osv. Et håndhævelsesproblem af en anden slags kan opstå på områder, hvor åbningen af markedet bygger på princippet om "gensidig anerkendelse". Inspektører i en given medlemsstat kan have svært ved enten at identificere de krav, som produkter eller tjenesteydere skal opfylde, eller at vurdere produktets eller tjenesteyderens overholdelse af disse krav. Der er behov for en større udveksling tilknyttede overensstemmelsesvurderingsprocedurer. oplysninger forskrifter nationale om om og de af • Oprejsning Manglen på effektive retsmidler kan hindre en korrekt håndhævelse af EU-lovgivningen. Der er behov for en hel kæde af mekanismer, for foruden kapaciteten til at identificere defekte produkter skal der også herske den fornødne vilje til og være mulighed for at fjerne produkterne fra markedet og eventuelt pålægge sanktioner. Private kan søge om oprejsning gennem domstolene, men også her er der hindringer. Manglen på effektive retsmidler til håndhævelse af EF-lovgivningen kan hindre muligheden for oprejsning. Der er undertiden blevet indført fælles foranstaltninger til at sikre, at domstolene håndhæver den harmoniserede lovgivning korrekt (f. eks. i forbindelse med EF-varemærket), men ellers kan privates mulighed for ad rettens vej at drage staten til ansvar være begrænset. På nogle områder - f. eks. fri bevægelighed for personer - er det urealistisk at forvente, at privatpersoner med begrænsede ressourcer vil lægge sag an ved de nationale domstole. Når der lægges sag an, er advokaternes kendskab til EU-lovgivningen i øvrigt nogen gange meget ringe. 4. 2 Lakuner i den retlige ramme Elleve år efter vedtagelsen af hvidbogsprogrammet i 1985 er en "hård kerne" af hvidbogens individuelle forslag stadig ikke blevet vedtaget, og liberaliseringen af markedet inden for sektorer, som ikke var omfattet af hvidbogsprogrammet, er ikke blevet ført til ende. Der er ogpså behov for at justere nogle eksisterende foranstaltninger for at klarificere og i nogle tilfælde forenkle EU-reglerne. 26 a) Manglende vedtagelse af hvidbogens foranstaltninger De største problemer finder man på nøgleområder, der har indflydelse på selskabers management, f. eks. selskabsret, selskabsbeskatning, finansielle tjenesteydelser og liberaliseringen af transport- og energimarkederne. Især det faktum, at det ikke er lykkedes EU at indføre et sammenhængende og forenklet beskatningssystem på EU-plan eller at fjerne diskriminerende regler, der skaber fordrejninger mellem medlemsstaternes skattesystemer, har hindret virksomheder i at operere som ét enkelt integreret EU-dækkende foretagende. Det har bl. a. begrænset deres muligheder for at forøgelse af beskæftigelsen. Erhvervsorganisationer henleder konstant bidrage opmærksomheden på disse problemer. til en Det oprindelige program for det indre marked er ikke blevet fulgt på følgende områder: • Selskabsbeskatning og fjerne andre eventuelle tab af skatteprovenu som følge af skattespekulation på En mere sammenhængende tilgang til beskatningen af virksomheder i det indre marked lader stadig vente på sig. Der er stadig ikke taget politisk initiativ til at ophæve alle former for dobbeltbeskatning grænseoverskridende indkomststrømme inden for det indre marked. En indsats på det område kunne også bidrage til at tværs af grænserne, hindre skatteunddragelse eller skatteflugt. Blandt de problemer, som erhvervslivet ofte peger på, men som kun delvis er omfattet af Kommissionens aktuelle forslag, finder man manglen på en fælles ordning for EU-dækkende regnskabskonsolidering af tab inden for koncerner og for beskatningen af indenlandske virksomheder, den vedholdende permanente driftssteder sammenlignet med tilbageholdelse af skat af renter og royalty-betalinger inden for koncerner og af udbyttestrømme mellem virksomheder samt det ufærdiggjorte netværk af "bilaterale overenskomster". hindringer for • Indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaterne beskatning af investeringsafkast Forekomsten af forskellige nationale ordninger for beskatning af investeringsafkast og den nuværende forskelsbehandling i nogle lande mellem ind- og udlændinge medfører fordrejninger af kapitalbevægelser. • En momsordning baseret på oprindelsesland Mange af de problemer, der nævnes i dag, skyldes i virkeligheden ikke den midlertidige ordning, men snarere selve EU's momslovgivning. Den nuværende ordning er baseret på en fysisk kontrol af varebevægelser og passer som sådan ikke længere til de moderne forretningsmetoder. Desuden har direktivbestemte særordninger, valgmuligheder og beføjelser sammenholdt med diverse fritagelser og forskelle mellem implementeringen af fælles bestemmelser ført til, at den fælles momsordning ikke altid anvendes på ensartet vis. Det nyligt fremsatte forslag til et arbejdsprogram vedrørende en momsordning baseret på oprindelsesland tager sigte på at løse disse problemer ved at ophæve enhver distinktion mellem indenlandske og EU-interne transaktioner. Det indeholder desuden forslag til lovgivning, som kan anvendes og håndhæves på ensartet vis i hele EU. • Selskabsret Grænseoverskridende fusioner besværliggøres stadig af juridiske problemer. To forslag, der endnu ikke er vedtaget (tiende direktiv og statutten for det europæiske selskab), ville fuldende lovgivningen på dette område og åbne op for store omkostningsbesparelser for erhvervslivet takket være en forenklet organisation og administration. Disse to forslag står højt på listen over 27 prioriterede erhvervsfremmende foranstaltninger i Europa. Det foreslåede rammedirektiv om overtagelsestilbud vil bidrage med adskillige midler til at sikre aktionærer en vis minimumsbeskyttelse i tilfælde af virksomhedsovertagelser. Direktivet vil ikke kunne tackle de strukturelle hindringer for virksomhedsovertagelser, men kunne danne grundlag for større retssikkerhed, som igen vil gøre det lettere at bekæmpe disse øvrige hindringer på et senere tidspunkt. b) Behovet for justering af eksisterende foranstaltninger Denne analyse indeholder eksempler på foranstaltninger, som ikke opfylder behovene hos økonomiske beslutningstagere, der ønsker at engagere sig i grænseoverskridende transaktioner, enten fordi de er for upræcise, eller fordi de har et for snævert anvendelsesområde. • Upræcis lovgivning Nogle af det indre markeds regler har resulteret i divergerende og undertiden modstridende fortolkninger i medlemsstaterne. Uklarheder i direktiverne om offentlige udbud har ført til visse problemer med håndhævelsen af dem. Andre sektorspecifikke direktiver (maskindirektivet, direktivet om lejede kredsløb og lægemiddeldirektivet) har også givet anledning til fortolkningsproblemer. • Inden for levnedsmiddelindustrien er der opstået tvivl om balancen mellem harmoniserede og uharmoniserede foranstaltninger og om samspillet mellem de forskellige lovtekster. Kommissionen agter at se nærmere på disse problemer, bl. a. i en omfattende grønbog om levnedsmiddellovgivning. • Begrænset anvendelsesområde I nogle få tilfælde har det indre markeds lovgivning ikke taget tilstrækkelig højde for alle handelshindringer eller forudset nye udviklingstendenser på markedet. Eksempelvis kan nævnes de vanskeligheder, der er opstået, fordi forsikringsmæglere ikke har adgang til en tilladelse, og fordi det stadig er muligt at opretholde nationale EU-dækkende installationsregler for bestemte industriprodukter. 4. 3 Overkomplicerede regler I et begrænset antal tilfælde har gennemførelsen af programmet for det indre marked skabt nye omkostninger for erhvervslivet. De kan opdeles i to typer: • • for det første er der de kortsigtede omstillingsomkostninger forbundet med overgangen til harmoniserede ordninger og nye tekniske krav (såsom behovet for at udfærdige og oversætte dokumentation for overholdelse af maskindirektivet) for det andet er der de omkostninger, som skyldes overdrevent komplekse og detaljerede regler, som tvinger virksomhederne til konstant at foretage betydelige investeringer for at overholde dem. F. eks. kræver INTRASTAT meget detaljerede indberetninger fra de erhvervsdrivende sammenlignet med det gamle system. De nuværende ordninger for indirekte beskatning kan være meget byrdefulde, når det kommer til reglerne vedrørende leveringssted, kravet om skatterepræsentanter og de særlige ordninger for fjernsalg eller nye transportmidler. Begge disse problemer behandles som led i initiativer truffet af 28 Kommissionen, nemlig SLIM-initiativet og det nyligt arbejdsprogram vedrørende en ny fælles momsordning. fremsatte forslag til et 4. 4 Gamle og nye hindringer på nationalt plan En forenkling af de nationale regler vil kunne bidrage til et mere effektivt indre marked. Den vellykkede ophævelse af de markedsfragmenterende foranstaltninger "i første linje" har øget betydningen af at fa fjernet de resterende nationale lovhindringer for grænseoverskridende transaktioner. Skønt nationale regler kan tjene offentlige politiske målsætninger, står de ikke altid i et rimeligt forhold til det ønskede mål, og nogle af dem kan komme til virke protektionistiske. Mange af disse hindringer var velkendte for arkitekterne bag det oprindelige program for det indre marked. Problemet kan illustreres med lægemiddelsektoren, hvor nationale regler for prisfastsættelse og refusion forsinker adgangen til nationale markeder og kan blive brugt til at fremme lokale produkter. Ukoordineret teknisk lovgivning, der tager sigte på at beskytte miljøet og forbrugerne, betragtes ofte af erhvervslivet som noget, der komplicerer det indre marked, og som kan begrunde en endnu højere grad af harmonisering. I nogle tilfælde kan problemet hænge sammen med mangler ved den eksisterende EU-lovgivning. Som eksempel kan nævnes lovgivningen om genvinding af affald, hvor der kun findes få begrænsninger for, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne kan træffe. På andre områder er EU-reglerne blevet overhalet af nye og mere stringente specifikationer på nationalt plan. Sådanne forskelle haren betydelig indflydelse på mindre virksomheder, der forsøger at trænge ind på nye markeder. Skønt mange af disse foranstaltninger har hjemmel i traktatens bestemmelser, kan de undertiden være ude af proportioner med selve deres formål. Påberåbelsen af nærhedsprincippet og brugen af artikel 100 A, stk. 4, til at retfærdiggøre opretholdelsen af nationale miljøbeskyttelsesforanstaltninger bekymrer også nogle sektorer, navnlig den kemiske sektor, skønt der til dato kun er blevet gjort brug af artikel 100 A, stk. 4, i en håndfuld tilfælde med begrænsede konsekvenser for samhandelen. Informationssamfundets komme indebærer også en risiko for ukoordinerede nationale initiativer til beskyttelse af offentlige interesser. Kommissionen har for nylig fremsat et forslag om indførelse af mekanismer, der kan øge gennemsigtigheden i lovgivningen vedrørende det indre marked for tjenesteydelser i et informationssamfund, således at det bliver muligt at sikre en mere koordineret strategi, hvor det er nødvendigt. Mere generelt udgør den vedholdende tendens i nogle medlemsstater til at udstede detaljerede tekniske produktforskrifter en konstant trussel mod det indre marked. I gennemsnit anmeldes over 450 nye tekniske produktforskrifter hvert år til Kommissionen. Der er endnu ikke meget, der tyder på, at medlemsstaterne er rede til at udvise den selvdisciplin med hensyn til udstedelse af nye regler, som de så højlydt kræver af EU. 4. 5 Forvaltningen af EU-lovgivningen a) Videnskabelig ekspertise Formålet med forvaltningen af de tekniske forskrifter er at holde beskyttelsen af EU-borgernes sundhed og sikkerhed og beskyttelsen af miljøet på et højt niveau. Der er derfor behov for hele tiden at ajourføre direktiverne med udgangspunkt i de seneste videnskabelige erfaringer. 29 • • Forskrifternes- effektivitet afhænger af en hurtig beslutningsproces. Sagen vedrørende tilsætningsstoffer i levnedsmidler kan benyttes til at illustrere de vanskeligheder, der kan opstå, når procedurerne er for langsomme og for tunge. Ajourføringen af direktiver skal baseres på uafhængigt videnskabeligt materiale vedrørende de prøvetagnings- og afprøvn ingsmetoder. relevante processer, produktionsmetoder, inspektioner, Kommissionen råder over en række videnskabelige udvalg, som deltager i udfærdigelsen af forslag. Med henblik på at gøre deres beslutninger endnu mere troværdige er der behov for at styrke disse udvalg for så vidt angår deres autonomi, deres struktur og deres sammensætning. Adgangen til videnskabelig ekspertise på EU-plan er ikke blot en forudsætning for, at lovgivningen kan sikre den bedst mulige beskyttelse af borgernes sundhed og sikkerhed og af miljøet, men sætter også EU i stand til at reagere på nye udfordringer, som kræver nye regler for at hindre, at der opstår nye handelshindringer. Kommissionen vil i stigende grad benytte sig af den videnskabelige ekspertise, som Det Fælles Forskningscenter kan bidrage med i sager vedrørende beskyttelsen af borgernes sundhed og sikkerhed og af miljøet. b) De eksterne aspekter af det indre marked Udviklingen af den interne EU-lovgivning foregår ikke uafhængigt af EU's initiativer på den eksterne front: • • Medlemsstaternes dispositioner i forbindelse med internationale forhandlinger kan påvirke deres dispositioner vis-a-vis EU og omvendt. Det er i EU's interesse at basere den interne lovgivning på resultaterne af arbejdet i internationale organer, for så vidt som disse organers generelle retningslinjer og henstillinger er videnskabeligt begrundet og kan opfylde de særlige krav til sundhedsbeskyttelse, som Kommissionen stiller. Det indre marked nødvendiggør, at EU fører kohærente forhandlinger i sager vedrørende den internationale handel for at tilvejebringe nye markedsliberaliseringer gennem bilaterale eller af multilaterale overensstemmelsesvurderingsresultater. anerkendelse aftalerne gensidig aftaler såsom om Det indre marked spiller også en vigtig rolle for forbedringen af de europæiske virksomheders konkurrenceevne på globalt plan: virksomhederne skal operere på et bredere marked, hvilket nødvendiggør en rationalisering af driften, omkostningsbesparelser, innovation og diversificering af produkter; konkurrencen i forudgående led mindsker udgifterne til diverse produktionsfaktorer; den stadig større konkurrence inden for deres egne respektive sektorer presser virksomhederne til at blive mere effektive og omkostningsbevidste og til at tilbyde produkter og tjenesteydelser af en højere kvalitet. 4. 6 Det indre marked og tjenesteydelser af almen interesse Bestræbelserne på at opbygge et indre marked for tjenesteydelser af almen interesse, hvor medlemsstaterne traditionelt har givet bestemte leverandører særrettigheder eller enerettigheder, har gjort store fremskridt, men er stadig ikke tilendebragt. 30 På teleområdet er de* allerede blevet gennemført en liberalisering af tillægstjenester, og fristen for liberalisering af taletelefonitjenester og infrastrukturer ligger lige om hjørnet. På disse områder gøres der p. t. en stor indsats for at definere nogle gennemskuelige regler, der kan sikre adgangen til netværk på fair og konkurrencefremmende vilkår og fremme forbrugernes interesser, dog således at kravene om f. eks. forsyningspligt og interoperabilitet respekteres. På energiområdet er liberaliseringen af markedet først nu ved at blive realiseret, skønt der i begyndelsen af 1990'erne blev taget et par væsentlige skridt i form direktiverne om transit og prisgennemsigtighed. I juli 1996 blev der vedtaget en fælles holdning vedrørende et direktiv om fælles regler for det indre marked for elektricitet, der skal give startskuddet til en begrænset, men gradvis liberalisering af markedet, konkurrence og et element af valgfrihed for forbrugerne, således at der bliver brudt med de nuværende monopolsituationer. En gradvis åbning af markedet indebærer en liberalisering af en tredjedel af hvert af de nationale elektricitetsmarkeder efter en periode på seks år. Der kan kun forventes betydelige fordele for alle forbrugere, hvis der gennemføres en fuldstændig liberalisering: den ekstra gevinst for forbrugerne kunne komme til at andrage 10-12 mia. ECU p. a. , hvilket svarer til 30 ECU pr. indbygger eller dobbelt så meget som forventet af den allerede aftalte liberalisering. Indførelsen af tredjepartsadgang på gasområdet skulle også medføre besparelser på 900 mio. ECU p. a. for forbrugerne, og en styrkelse af konkurrencen mellem gasleverandørerne kunne resultere i en betydelig ekstra gevinst. For at kunne høste de fulde fordele af integrationen er det nødvendigt at se nærmere på den retlige ramme for liberaliseringen. Konkurrencereglerne vil blive et nøgleredskab til regulering af markedet (både som en kilde til forudgående vejledning og til behandling af konkrete sager). I forbindelse med overgangen til effektiv konkurrence inden for sektorer, hvor det er vigtigt at have adgang til net, vil der være behov for foranstaltninger på to fronter: • • en aftale om fælles regler til at sikre, at netoperatørernes virksomhed er gennemskuelig, og klare kriterier for adgangen til net og til de tjenester, der tilbydes over disse net en streng håndhævelse af EU's konkurrenceregler sideløbende med implementeringen af den retlige ramme. Den effektive liberalisering vil blive hjulpet på vej af en adskillelse af reguleringsbeføjelser og operationelle aktiviteter. Anvendelsen af det indre markeds principper på jernbanetransport og posttjenester skulle også resultere i store omkostningsbesparelser og være til fordel for forbrugerne. 5. EN FORNYET INDSATS FOR DET INDRE MARKED I dette afsluttende kapitel skitserer Kommissionen grundlaget for en ny politisk indsats for det indre marked. Der er nærmest tale om en opfordring til handling til alle de parter, der har indflydelse på det indre markeds succes, dvs. de nationale myndigheder i medlemsstaterne, de økonomiske beslutningstagere, som markedet er blevet oprettet for, og EU's institutioner. Kommissionen peger her på de hovedområder, hvor der er behov for en særlig indsats af hensyn til det indre marked. Det handler først og fremmest om at leve op til de forpligtelser, der allerede er indgået, herunder følgende: • effektiv anvendelse og håndhævelse af EU-lovgivningen 31 mindskelse af overreguleringen, navnlig (men ikke kun) på nationalt plan, som stadig lægger hindringer i vejen for et velfungerende marked • udfyldelse af de fa store huller i det indre marked med henblik på at nå de mål, der blev sat i 1985. For at leve op til de nye udfordringer i fremtiden vil der også være behov for et nyt engagement. 5. 1 Effektiv anvendelse og håndhævelse af EU-lovgivningen En korrekt håndhævelse af alle fælles regler på tværs af det indre marked er højeste prioritet. Der er nemlig her tale om et problem, som der ofte peges på af såvel erhvervslivet som private borgere, der rammes af en forsinket gennemførelse af EU-lovgivningen i nogle medlemsstater og variationer i fortolkningen og håndhævelsen heraf fra den ene medlemsstat til den anden. Men det er også vigtigt for at sikre et ensartet sikkerheds- og beskyttelsesniveau i hele EU. Dette vil måske fordre en ændring af den administrative kultur og endda retskulturen i medlemsstaterne. Spørgsmålet om håndhævelse af lovgivningen repræsenterer en stadig større udfordring og bør tillægges større vægt på det politiske plan. Alle berørte parter bør være rede til at overveje en mere innovativ approach omfattende følgende program: • • • • Specifikke initiativer med henblik på en styrkelse af EU's regler. Der er behov for mere effektive håndhævelsesregler og især for en styrkelse af markedskontrollen for at sikre, at EU's forskrifter overholdes. Samarbejde om håndhævelsen af fælles regler. Medlemsstaterne bør være mere åbne i spørgsmål om håndhævelse af lovgivningen og være rede til at udveksle detaljerede oplysninger om deres håndhævelsesstrukturer, -procedurer og -problemer. Kontrol af nationale håndhævelsesforanstaltninger. Denne kontrol er nødvendig for at i opbygge en høj grad af gensidig medlemsstaterne. tillid mellem de udøvende myndigheder Mobilisering af videnskabelig og teknisk ekspertise. Der bør gøres mere systematisk brug af uafhængige videnskabelige og tekniske eksperter. Fremskyndelse af overtrædelsesprocedurer. Der vil fortsat blive lagt vægt på en hurtig behandling af velbegrundede klager og om nødvendigt blive formelle overtrædelsesprocedurer mod medlemsstaterne. indledt Bedre håndhævelsesinstrumenter for det indre marked. Der er også behov for i højere grad at inddrage de nationale domstole i håndhævelsen. Overvågning af det indre markeds virkemåde. Der bør gøres en større indsats på dette område, bl. a. ved at forbedre medlemsstaternes indsamling af statistiske data om tjenesteydelser og ved at gøre større brug af Kommissionens informationskontorer. 32 5. 2 Mindskelse af overreguleringen Nogle nationale love og bestemmelser, som falder uden for programmet for det indre marked, udgør stadig en betydelig og måske unødvendig hindring for markedsadgang og grænseoverskridende transaktioner. Der er behov for at synliggøre denne lovgivning og eventuelt forenkle den. De igangværende bestræbelser på at forenkle EU-lovgivningen vedrørende det indre marked bør udvides. a) EU-regler: Kommissionen har allerede lanceret det såkaldte SLIM-projekt, der tager sigte på at udtænke ideer til, hvordan EU-direktiver og eventuelt den nationale lovgivning, der tjener til gennemførelse af disse direktiver, kan forenkles. Rådet vil om kort tid modtage en rapport om fire områder (INTRASTAT, byggevarer, prydplanter og gensidig anerkendelse af eksamensbeviser). Med udgangspunkt i disse resultater vil Kommissionen fastlægge arbejdsmetoden og omfanget af det fremtidige arbejde. b) Nationale regler: Følgende foranstaltninger bør overvejes: Et register over nationale markedsfragmenterende foranstaltninger, som vil gøre det muligt at foretage en analyse på EU-plan af national lovgivning, der hævdes at obstruere det indre marked. • • Mindskelse af de administrative byrder, der følger af medlemsstaternes lovgivning. Der bør navnlig overvejes særlige foranstaltninger til forenkling af formaliteterne forbundet med oprettelsen af nye virksomheder. Udveksling af oplysninger om især medlemsstaternes erfaringer med vurderingen af, om alle deres love og bestemmelser virkelig er nødvendige, og om der er mulighed for at reducere de omkostninger, der følger af deres lovgivning. 5. 3 Færdiggørelse af den retlige ramme på EU-plan Der findes nogle få, men væsentlige huller i den retlige ramme, der tjener til at s'kre den fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer. De skyldes enten, at der ikke er blevet fulgt op på allerede fremsatte forslag, eller at der er sket en udvikling i samfundet, som nødvendiggør fælles regler. a) Tilendebringelse af hvidbogsprogrammet fra 1985 En række centrale foranstaltninger i hvidbogsprogrammet er endnu ikke blevet gennemført. Der er tale om foranstaltninger, som er vigtige for væksten, konkurrenceevnen og beskæftigelsen, og som er afgørende for borgernes fulde deltagelse i opbygningen af det indre marked. Rådet har allerede fået forelagt forslag, der dækker et antal vigtige områder: 33 Foranstaltninger til sikring af frie personbevægelser. Den lovramme, der er nødvendig for at sikre den fri bevægelighed for personer, er endnu ikke på plads. Politisk set er opretholdelsen af personkontrollen ved nogle interne grænser, hvis ikke alle, den største fiasko i forbindelse med programmet for det indre marked. Forslag til tre direktiver om ophævelse af personkontrollen ligger hos Rådet og Parlamentet, som snart bør tage stilling til dem. Kommissionen kan også have et ønske om at foreslå endnu andre foranstaltninger for yderligere at forbedre borgernes muligheder for at bevæge og bosætte sig frit i EU. Der er også behov for en yderligere indsats for at lette muligheden for erhvervelse og bevarelse af retten til sociale ydelser. Beskatningsspørgsmål. I denne analyse er der blevet peget på visse områder, hvor der er problemer med at fa det indre marked til at fungere ordentligt, fordi der mangler en fælles og koordineret tilgang til beskatning: • • Indtil den fælles momsordning. En forskelsbehandling mellem "indenlandske" og "grænseoverskridende" transaktioner er blevet ophævet, vil det ikke være muligt for erhvervslivet at betragte hele det indre marked som sit hjemmemarked. Kommissionen har for nylig fremlagt et flerårigt handlingsprogram, der skal gøre en ende på denne situation. skattemæssige af dobbeltbeskatning og andre hindringer Afskaffelse for grænseoverskridende indkomststrømme. Det forhold, at der ikke er blevet gjort fremskridt med harmoniseringen af skattebehandlingen af virksomheder og enkeltpersoner, der opererer i mere end en medlemsstat, har været en af de største fiaskoer i forbindelse med det oprindelige hvidbogsprogram. Samtidig hæmmer dette problem i høj grad muligheden for at skabe nye arbejdspladser. Indbyrdes tilnærmelse af beskatningen af investeringsafkast. Indbyrdes afvigende nationale ordninger for beskatning af investeringsafkast fører stadig til fordrejninger inden for det indre marked for kapital. En europæisk selskabsret. Der findes ikke nogen form for EU-dækkende selskabsret, og det indebærer store ekstraomkostninger for det betydelige mindretal af virksomheder, der ønsker at være etableret i mere end en medlemsstat. Justering af den eksisterende lovgivning. Dele af lovgivningen vedrørende det indre marked indeholder unødvendige ambiguiteter eller forviklinger. Der er f. eks. behov for øjeblikkeligt at gøre noget ved direktiverne om byggevarer og finansielle tjenesteydelser. Andre direktiver vil folge. b) Et indre marked for fremtidens økonomi Behovene i et informationssamfund. Efterhånden som de nationale myndigheder soger at opstille regler for informationsteknologibaserede tjenesteydelser, kan de uforvarende komme til at genopsplitte det indre marked. Kommissionen vil udarbejde en handlingsplan, som bl. a. vil komme til at handle om den lovgivning, der er nødvendig for at sikre driften af netværk til kommunikation og transmission af information, og om muligheden for at udvide princippet om "gensidig anerkendelse" af nationale regler til også at omfatte disse nye markeder. Bioteknologi. Bioteknologien holder nøglen til udvikling af en lang række nye produkter og bidrager samtidig til sikkerheden og beskyttelsen af sundheden inden for områderne medicin, landbrugsprodukter og fødevarer. Uden en fælles og videnskabeligt baseret lovgivning, der er 34 forligelig med det forskningsresultaterne blive hæmmet og halte bagefter konkurrenternes. indre marked, vil den europæiske forskning og udnyttelsen af Særlige initiativer på tjenesteområdet. Tjenesteydelser spiller en meget stor rolle for økonomien i EU (ca. 70% af beskæftigelsen), og der kan være behov for nye foranstaltninger for at overvinde hindringerne for grænseoverskridende levering af tjenesteydelser eller etablering. indre energimarked. Efter at have evalueret erfaringerne Et fase af markedsliberaliseringen vil Kommissionen fremsætte forslag til de sidste skridt, som er nødvendige for at opbygge et virkeligt indre marked for elektricitet. Rådets enstemmige fælles holdning vedrørende elektricitet var en stor succes, og der vil nu blive gjort tilsvarende bestræbelser på at liberalisere gasmarkedet. fra den første 5. 4 Supplerende tiltag på EU-plan En retlig ramme er ikke nok for det indre marked. Også andre policy-instrumenter skal aktiveres for at fremme den fulde udnyttelse af det indre marked, nemlig først og fremmest en fælles valuta. En fælles valuta. Euroen er det bedste middel til at konsolidere det indre marked og gøre det mere effektivt. En fælles valuta vil fjerne valutakursrisikoen forbundet med handel og investeringer på tværs af grænserne, men vil også forøge prisgennemsigtigheden og dermed styrke konkurrencen. ikke blot mindske transaktionsomkostningerne og og socialpolitik. EU bør Beskæftigelsespolitik uddannelses- og beskæftigelsesinitiativer, bl. a. gennem Den Europæiske Socialfond. EU's politik på det sociale område vil også fortsat have til formål at sikre, at den fri bevægelighed for personer ikke generes af nationale socialpolitiske foranstaltninger, og at der hersker en høj social standard i det indre marked. nationale støtte Konkurrencepolitik. Etableringen af et indre marked fordrer endnu større årvågenhed i forbindelse med anvendelsen af konkurrencepolitikken. Det kan være nødvendigt at strømline EU's retningslinjer vedrørende statsstøtte. Skattepolitik. På baggrund af udtalelserne fra den højtstående gruppe af personlige repræsentanter for medlemsstaternes finansministre har Kommissionen for nylig i en rapport tilkendegivet sin mening om behovet for en sammenhængende overordnet skattepolitik på EU-plan. Informationspolitik. Kommissionen er allerede i færd med at gennemføre en række initiativer, f. eks. informationsprogrammet "Borger i EU". Formålet med alle disse initiativer er at imødekomme borgernes stigende behov for permanent adgang til oplysninger om deres rettigheder og muligheder i det indre marked. De skal have klar besked om, hvem de kan henvende sig til på såvel nationalt som lokalt plan for at fa løst eventuelle problemer. Miljøpolitik. Det indre marked bygger på bæredygtighed og en passende beskyttelse af miljøet. Ukoordinerede nationale initiativer risikerer imidlertid at forringe effektiviteten af miljøpolitiske tiltag og at mindske fordelene af det indre marked. Kommissionen er fast besluttet på at forbedre integreringen af miljøpolitikken i det indre marked. 35 Virksomhedspolitik. Det flerårige smv-program kan være til hjælp for mindre virksomheder i det indre marked, især gennem en forbedring af erhvervsklimaet og en europæisering af små og mellemstore virksomheders forretningsstrategier. Det er vigtigt, at små og mellemstore virksomheder har adgang til oplysninger om samarbejdsmuligheder på tværs af grænserne, og at de kan fa hjælp til at udnytte disse muligheder. Transeuropæiske net. Der er behov for at integrere forskellige infrastrukturnet for at kunne akkommodere den stigende mobilitet for varer, tjenesteydelser og personer. Offentlige og private ressourcer kan i fællesskab accelerere udviklingen af transeuropæiske infrastrukturer. Der bør på EU-plan gøres en særlig indsats for at overvinde barriererne for sådanne partnerskaber mellem det offentlige og det private. Forskning og innovation. EU's forsknings-, udviklings- og teknologipolitik bidrager til den videnskabelige viden, der er nødvendig for implementeringen af det indre marked på en lang række områder (sundhed, standardisering og telematik). Den gradvise udvikling af en innovationspolitik på EU-plan vil bidrage til at skabe de rette betingelser for en bedre udnyttelse af de muligheder, som det indre marked har at tilbyde, bl. a. på højteknologiområdet. Forbrugerpolitik. Der skal tages større hensyn til forbrugernes interesser, især i forbindelse med finansielle tjenesteydelser, tjenesteydelser af almen interesse og tjenesteydelser knyttet til informationssamfundet. 5. 5 Konklusioner: Behovet for en fornyet indsats for det indre marked Det indre marked vil - med de allerede trufne beslutninger som drivkraft - gennemgå en betydelig udvikling i de kommende år. Denne meddelelse har vist, i hvor høj grad det indre marked allerede har medført en fundamental ændring af de økonomiske og politiske forhold i Unionen. • • På den økonomiske front begynder mange af de forventede fordele af et indre marked uden indre grænser nu at manifestere sig, nemlig i form af større konkurrence mellem virksomheder, omstruktureringer inden for industrien, lavere priser og flere valgmuligheder for forbrugerne. Skønt den samlede økonomiske effekt af disse forandringer hidtil har været forholdsvis beskeden målt i ekstra økonomisk vækst eller ekstrajobs, går udviklingen klart i retning af, at det indre marked vil kaste et større udbytte af sig i fremtiden. Virksomhederne i EU er ved at blive mere konkurrencedygtige på internationalt plan, hvilket de stigende udenlandske direkte investeringer i EU vidner om. De europæiske virksomheder ændrer også deres strategier og fokuserer nu på et bredere marked. Også på den politiske front har det indre marked radikalt ændret betingelserne for nationale beslutninger vedrørende emner, der påvirker markedet. Den nye mobilitet for økonomiske ressourcer betyder, at nationale regler i stigende grad skal tage hensyn til disse markedsvirkninger. Desuden er medlemsstaterne blevet mere afhængige af hinanden, når det handler om at opfylde sigtet med den fælles lovgivning. På et marked uden indre grænser er hensynet til sikkerhed og sundhed uadskillelige størrelser, og det er i alles og ikke blot de individuelle medlemsstaters interesse, at lovgivningen håndhæves på effektiv vis. Politisk set spiller det indre marked stadig en central rolle for opfyldelsen af EU's nuværende ambitioner. 36 • • • • For det første er der oprettelse af nye arbejdspladser. Som Kommissionen nævnte i den såkaldte tillidspagt, er det først og fremmest ved at udnytte det indre marked optimalt, at der kan skabes flere arbejdspladser i EU. En forøgelse af konkurrencen i kølvandet på åbningen af markederne er nøglen til den internationale konkurrenceevne, som vil kunne give borgerne i EU den fornødne økonomiske sikkerhed på lang sigt. Der er allerede nu tegn på, at det indre marked begynder at yde et positivt bidrag til den samlede beskæftigelse i EU, selv i svære krisetider. Et mere gunstigt økonomisk klima skulle derfor give endnu bedre resultater i fremtiden. For det andet står EU over for en globalisering af verdensøkonomien. Det indre marked repræsenterer langt det mest vidtgående og succesrige eksempel på eliminering af barrierer mellem nationale markeder. Hvis udviklingen i det indre marked fortsætter med uformindsket styrke - for så vidt angår både åbningen af markederne og erhvervslivets tilpasning til den nye situation - vil EU være godt rustet til at påvirke og udnytte de mange muligheder, som globaliseringen tilbyder. En udvidelse af det indre marked til også at omfatte tjenesteydelser af almen interesse vil accelerere denne udvikling, og det samme vil en komplet implementering af den allerede aftalte fælles lovgivning. For det tredje vil tilvejebringelsen af Den Økonomiske og Monetære Union bidrage til et mere effektivt fungerende indre marked ved at eliminere alle transaktionsomkostninger og valutarisici i forbindelse med grænseoverskridende betalinger og ved at hindre de fejlallokeringer af ressourcer, som valutaudsving kan give anledning til. Men ved at fremme konvergens og nogle økonomisk set mere homogene betingelser vil det indre marked bidrage til, at Den Økonomiske og Monetære Union bliver en succes. både og Østeuropa, For det fjerde gør EU sig store anstrengelser for at udvikle sine forbindelser med landene i Central- gennem gennem udvidelsesforhandlingerne, og det placerer disse landes overtagelse af det indre markeds lovgivning direkte på dagsordenen. De central- og østeuropæiske lande har allerede indledt processen som led i før-tiltrædelsesstrategien. Udfaldet af bestræbelserne på at inddrage disse lande i det indre marked vil i høj grad afhænge af, om de opfatter det indre marked som værende tilstrækkeligt vidtfavnende og fuldt operationelt, baseret på en komplet og kohærent retlig ramme, der understøttes af de fornødne institutioner, strukturer og praksis. Europa-aftalerne og Disse enorme gevinster kan stadig undslippe os, hvis vi ikke engagerer os 100% i at levere et indre marked, der virker. Den betydelige opgave bestående i at fastlægge en fælles retlig ramme for det indre marked er stort set løst, og nu er tiden kommet til at sikre, at der i hver enkelt medlemsstat er de fornødne betingelser til stede til, at erhvervslivet og de individuelle borgere kan høste de fulde fordele af denne fælles lovgivning. Det kræver en indsats på alle niveauer: på EU-plan såvel som på nationalt, regionalt og lokalt plan. Det indre markeds succes afhænger også af de økonomiske beslutningstageres engagement og af alle dem, der er ansvarlige for at udforme og anvende reglerne. 37 Bilag 1: Informationskilder benyttet til denne analyse a) Definition af programmet for det indre marked Til brug for denne analyse er programmet for det indre marked blevet defineret som omfattende følgende: • • • • De 282 foranstaltninger i Kommissionens hvidbog fra 1985, som tog sigte på at fjerne alle udestående skattemæssige, tekniske og fysiske hindringer for den fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer. Lovgivning, der eksisterede før hvidbogens udsendelse, og som dannede et vigtigt grundlag for virkeliggørelsen af det indre marked. Hvidbogen fra 1985 kompletterede i vidt omfang alt det, der allerede var sat i værk. Foranstaltningerne i hvidbogen var imidlertid særlig vigtige, da de var rettet mod en række hindringer, som gjorde det umuligt at høste mange af de fordele, som tidligere foranstaltninger havde at tilbyde. Tilføjelser til samlingen af lovgivningsmæssige foranstaltninger, som tjente til at tilvejebringe et indre marked på områder, der var blevet overset i hvidbogen fra 1985 (herunder liberalisering af visse netbaserede tjenester på f. eks. tele- og energiområdet). Flankerende EU-politikker, der tjener til optimere det indre markeds virkemåde, f. eks. konkurrencepolitikken og foranstaltninger til fremme af den regionale samhørighed. b) Analyser og undersøgelser For at kunne tilbyde et grundigt og velunderbygget respons på Rådets mandat til denne analyse lancerede Kommissionen en omfattende informationsindsamling. Den har omfattet 38 analyser og to omfattende opinionsundersøgelser blandt erhvervslivet: • • • 19 analyser vedrørende fremstillingssektoren og servicesektoren, som alle har taget sigte på at vurdere, om det med foranstaltningerne knyttet til det indre marked er lykkedes at fjerne hindringerne for fri bevægelighed, og om der stadig ligger hindringer i vejen for grænseoverskridende transaktioner. 6 "barriere-analyser", som alle har taget sigte på at vurdere afviklingen af de vigtigste ikke- toldmæssige hindringer (tekniske hindringer, offentlige udbud, told- og afgiftsformaliteter, liberalisering af industrielle ophavsrettigheder, valutastyring og beskyttelse af kapitalmarkederne). De økonomiske virkninger af nedbrydningen af de forskellige hindringer har været hovedemnet for 15 andre analyser, som bl. a. har beskæftiget sig med handels- og investeringsstrømme, priskonvergens, konkurrence og konkurrenceevne, beskæftigelse og arbejdsmarkeder samt økonomisk samhørighed. Det Statistiske Kontor har stået for en omfattende undersøgelse på virksomhedsplan af dels kendskabet og holdningerne til programmet for det indre marked, dels reaktionerne på samme program. Undersøgelsen er baseret på svar fra 13 000 virksomheder i 12 medlemsstater. Et repræsentativt udvalg af virksomheder med mere end 5 ansatte inden for 38 servicesektoren og mere end 20 ansatte inden for fremstillingssektoren (24 000 i alt) blev bedt om at vurdere det indre markeds succes og dets indflydelse på deres strategier og transaktioner. Der er også blevet gjort brug af andet materiale om effektiviteten af de lovgivningsmæssige foranstaltninger forbundet med det indre marked, herunder uafhængige analyser og undersøgelser foretaget i medlemsstaterne. c) Data i Der er i forbindelse med hele denne analyse blevet gjort bestræbelser på at indhente de mest aktuelle EU-dækkende data fra en enkelt kilde (Eurostat). Data fra denne kilde har den fordel, at de i er baseret på ensartede definitioner og bygger på troværdige data indsamlet med regelmæssige mellemrum af de nationale statistiske organer. Denne fremgangsmåde krævede, at der blev taget hensyn til følgende overvejelser: • Mange af dataserierne i denne analyse er forholdsvis specialiserede og indsamles ikke særlig hyppigt (det gælder f. eks. prisdata, som kun indsamles hvert femte år). I sådanne tilfælde har det været umuligt at indhente data vedrørende perioden efter den sidste indsamling i 1993. • • • Mange af begreberne implicerer forholdsmæssige størrelser eller relative indikatorer, som fordrer en kombination af to af de datasæt, der er anvendt i analysen (såsom pris/omkostningsmarginer eller koncentrationsindekser). I mange tilfælde har Eurostat ikke rådet over alle relevante data, og det har været nødvendigt at gøre brug af specialiserede databanker (f. eks. Visa, PIMS, Amdata). Mere komplekse data af denne art er ofte noget ældre end mere tilgængelige indikatorer for f. eks. handelsstrømme. Flere steder i analysen er dataene opdelt efter sektor. Det er f. eks. tilfældet med produktivitets- og effektivitetseffekten, hvor sammenligningerne er foretaget på basis af, hvor følsom en given sektor er over for programmet for det indre marked. Dette analyseniveau kræver sektoropdelte data, som der kun er adgang til med nogen forsinkelse. Dataproblemerne er særlig udtalte, når det drejer sig om servicesektoren. Det skyldes bl. a. , at servicesektoren tidligere ikke tiltrak sig så stor opmærksomhed på grund af den fejlagtige opfattelse, at den ikke var berørt af internationaliseringen. Desuden er det inden for servicesektoren ikke altid muligt at finde en kvantificerbar ækvivalent for traditionelle begreber såsom omkostninger, produktivitet og handel. Den manglende adgang til data vedrørende servicesektoren har været et særligt problem som led i udfærdigelsen af denne analyse. De kvantificerede resultater, der er angivet i forbindelse med bestemte dele af servicesektoren, er ofte hentet fra særlige undersøgelser af disse sektorer og involverer beregninger foretaget specielt med henblik på denne analyse. 39 ISSN 0254-1459 KOM(96) 520 endelig udg. DOKUMENTER DA 10 04 08 13 Katalognummer : CB-CO-96-558-DA-C ISBN 92-78-10837-5 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg 4 o