title: GROENBOEK OVER DE BESCHERMING VAN MINDERJARIGEN EN DE MENSELIJKE WAARDIGHEID IN DE CONTEXT VAN DE AUDIOVISUELLE EN INFORMATIEDIENSTEN

eurovoc_concepts:
audiovisual programme
child protection
consumer protection
fundamental rights
information network

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 16. 10. 1996 COM(96)483 def. GROENBOEK OVER DE BESCHERMING VAN MINDERJARIGEN EN DE MENSELIJKE WAARDIGHEID IN DE CONTEXT VAN DE AUDIOVISUELE EN INFORMATIEDIENSTEN (door de Commissie ingediend) INHOUD INLEIDING SAMENVATTING HOOFDSTUK I Context en problematiek van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid 1. De problemen van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid 2. Een andere context 3. De omvang van de problemen voor de verschillende soorten diensten HOOFDSTUK II De op inhoud toepasselijke regels en controlemiddelen inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid 1. Gemeenschappelijke algemene beginselen 2 De regels en controlemiddelen op nationaal niveau 2. 1. Regelingen ter bescherming van de menselijke waardigheid 2. 2 Regelingen ter bescherming van minderjarigen 2. 3 Media-educatie HOOFDSTUK III De context van de Europese Unie Prioritaire instrumenten en acties 1. Het beginsel van vrij verkeer van diensten 2. 3. Hoofdlijnen voor de samenwerking Samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken CONCLUSIE BIJLAGEN 1 3 7 7 8 12 14 14 15 15 17 23 24 24 26 26 29 ^ INLEIDING Dit Groenboek heeft als doel de uitdagingen te onderzoeken waarmee de samenleving wordt geconfronteerd in haar streven te waarborgen dat in de snel veranderende wereld van de audiovisuele en informatiediensten op adequate wijze rekening wordt gehouden met twee kwesties die van zeer groot belang zijn voor het publiek, namelijk de bescherming van minderjarigen en van de menselijke waardigheid. De overgang van het universum van de televisieomroep naar een omgeving waarin er naast de klassieke televisie ook on-line diensten zullen zijn, en bovendien combinaties daarvan, biedt een overvloed aan nieuwe mogelijkheden. Waartoe deze nieuwe ontwikkelingen kunnen leiden, is afhankelijk van de manier waarop de samenleving als geheel erin zal slagen het juiste evenwicht te vinden tussen vrijheid van meningsuiting en overwegingen van algemeen belang, tussen beleid ter stimulering van de ontwikkeling van nieuwe diensten en de noodzaak te voorkomen dat de nieuwe mogelijkheden die daardoor ontstaan, worden misbruikt door enkelen ten koste van de meerderheid van de mensen. Sommige aspecten van deze kwesties vereisen Europese of zelfs mondiale oplossingen. Andere blijven een zaak van individuele staten of individuele mensen. De Commissie is van mening dat het in dat kader gerechtvaardigd en noodzakelijk is de situatie in haar geheel te bestuderen, ten einde na te gaan welke toegevoegde waarde elk afzonderlijk niveau dient in te brengen, waarbij speciale aandacht zal worden besteed aan initiatieven op het niveau van de Europese Unie, onder strikte toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. traditionele media zijn gecentraliseerde De kwesties die worden aangesneden - de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid - staan op dit moment hoog op de politieke agenda. In het eerste jaarverslag van het Forum van de informatiemaatschappij, dat in juni 1996 is goedgekeurd, worden ze genoemd als prioritaire elementen van rechtsbescherming. Ze zijn ook - zowel in nationaal als in communautair beleid - systematisch behandeld als kwesties die van groot belang zijn voor het publiek. De bestaande wettelijke en andere maatregelen op dit terrein zijn uiteraard ontwikkeld met de kenmerken van de traditionele elektronische media (televisie en radio) als uitgangspunt. Deze instrumenten voor massacommunicatie. De nieuwe diensten die nu ontstaan, verschillen hiervan op twee fundamentele punten - ze zijn gedecentraliseerd en zijn meer verwant aan individuele communicatie dan aan massacommunicatie. Ook al zal de inhoud van dergelijk diensten soms dezelfde zijn - een film, nieuws, een documentaire -, het is noodzakelijk dat bij het formuleren van beleid rekening wordt gehouden met deze specifieke kenmerken. Daarom wordt in dit Groenboek de ontwikkeling van de audiovisuele en informatiediensten beschreven, worden de bestaande wetgeving en het bestaande beleid op nationaal, Europees en internationaal niveau geanalyseerd en wordt ook ingegaan op de implicaties van de ontwikkeling van nieuwe diensten voor dit beleid, althans wat betreft de twee kwesties waarop dit Groenboek betrekking heeft. Er worden uiteenlopende mogelijkheden voor algemene actie onderzocht, variërend van regelgeving en zelfregulering tot bewustmaking en educatie en de ontwikkeling van systemen voor de uitoefening van ouderlijke controle. Het doel van dit Groenboek van de Commissie is te stimuleren tot een discussie op middellange en lange termijn. Het wordt gelijktijdig met de mededeling van de Commissie over "Harmful and illegal content on the Internet" gepresenteerd. Deze beide documenten vullen elkaar volledig aan, zowel wat betreft de termijn waarop zij zich richten als wat betreft de reikwijdte. In de Mededeling presenteert de Commissie maatregelen op korte termijn met betrekking tot kwesties die specifiek te maken hebben met Internet en die verder gaan dan alleen de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Het Groenboek richt zich op een langere termijn en is bedoeld voor een raadplegingsproces; bovendien heeft het ook specifiek betrekking op het onderwerp van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in het kader van alle audiovisuele en informatiediensten. Beide documenten zijn een antwoord op het Europees Parlement en de Raad, die hadden gevraagd om een grondig onderzoek naar Europese beleidskwesties in verband met de ontwikkeling van nieuwe diensten. In dat opzicht wil de Commissie er met klem op wijzen dat er al een aantal initiatieven is gestart of op dit moment worden bestudeerd, die ofwel specifiek, ofwel zijdelings betrekking hebben op verwante kwesties van algemeen belang. Zo wordt in de mededeling van de Commissie over de diensten van algemeen belang in Europa een gedeelte gewijd aan radio en televisie, waarin wordt aangegeven dat de overwegingen van algemeen belang in deze sector hoofdzakelijk betrekking hebben op de inhoud van de uitgezonden programma's en verband houden met zedelijke en democratische waarden, bijvoorbeeld pluralisme, ethische aspecten van informatie en bescherming van de persoon. De intellectuele eigendom komt aan de orde in de informatiemaatschappij. Het Groenboek over commerciële communicatie in de interne markt heeft met name betrekking op kwesties van algemeen belang op het gebied van reclame en sponsoring. Er is een richtlijn goedgekeurd over de bescherming van personen met betrekking tot de verwerking van persoonlijke gegevens. De richtlijn "Televisie zonder grenzen" die momenteel wordt herzien, voorziet in gecoördineerde communautaire regels op een aantal terreinen, met name de bescherming van minderjarigen. Het voorstel voor een richtlijn over de transparantie van de regelgevingen in de interne markt voor de diensten van de informatiemaatschappij zal de communautaire coördinatie van toekomstige acties op het gebied van regelgeving en het nastreven van waardevolle doelen van algemeen belang vergemakkelijken in een Groenboek over het auteursrecht en de naburige rechten Andere kwesties die voortvloeien uit de ontwikkeling van deze diensten - zoals kwesties op het gebied van culturele en taalkundige verscheidenheid - hebben al geleid tot recente beleidsinitiatieven (zoals de programma's MEDIA II, INFO 2000 en Meertalige Informatiesystemen). De Commissie zal de resultaten van deze initiatieven toetsen aan de doelstellingen daarvan en zal te zijner tijd een bijgewerkte beoordeling van de situatie geven en daarbij eventueel aangeven welke verdere beleidsinitiatieven noodzakelijk zijn. SAMENVATTING De strijd tegen de verspreiding van inhoud die de menselijke waardigheid aantast en de bescherming van minderjarigen tegen de toegang tot inhoud die schadelijk is voor hun ontwikkeling is van fundamenteel belang om te bereiken dat de nieuwe audiovisuele en informatiediensten zich kunnen ontwikkelen in een klimaat van vertrouwen. Als niet snel efficiënte middelen worden gevonden en ten uitvoer worden gelegd ter bescherming van het algemene belang op deze gebieden, bestaat het gevaar dat deze nieuwe diensten hun economische, sociale en culturele beloften niet volledig zullen kunnen inlossen. In Hoofdstuk I van dit Groenboek komen de aspecten van de ontwikkeling van de nieuwe audiovisuele en informatiediensten aan de orde die van belang zijn in verband met de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Daarnaast wordt een analyse gegeven van de soorten inhoud die problemen kunnen opleveren. Er wordt met nadruk op gewezen dat problemen van verschillende aard niet als één tussen enerzijds geheel kunnen worden behandeld; zo moet onderscheid worden gemaakt kinderpornografie, die ongeoorloofd en strafbaar is, en anderzijds het feit dat kinderen toegang kunnen krijgen tot pornografische inhoud voor volwassenen, die weliswaar schadelijk is voor de ontwikkeling van minderjarigen, maar mogelijk wel geoorloofd voor volwassen. Er moeten oplossingen worden uitgewerkt die rekening houden met het soort inhoud. Deze oplossingen moeten ook worden aangepast aan de verdere ontwikkeling van de omgeving van de diensten. Nieuwe televisiediensten, zoals pay-per-view, bieden grotere individuele keuzemogelijkheden. Ze staan steeds verder af van het model van de massamedia, waarbij de kijker slechts kan kiezen tussen wel en niet naar een uitzending kijken, en komen dichter bij het uitgeverijmodel, dat wil zeggen dat de kijker zijn programma kiest uit een omvangrijk aanbod. Bij de on-line diensten gaat die ontwikkeling nog verder, en wel in de richting van het model van individuele communicatie. Geografisch gezien worden de distributienetwerken steeds minder nationaal en steeds meer mondiaal van karakter, met Internet als belangrijkste voorbeeld van een mondiaal netwerk van netwerken. Bovendien verschijnen er nieuwe soorten inhoud. Een klassieke televisie-uitzending die van het begin tot het eind wordt bekeken, is lineair van karakter, terwijl interactiviteit allerlei nieuwe mogelijkheden biedt om inhoud te bekijken. Ook ontstaan er mengvormen, waarin bijvoorbeeld op een originele manier spel en reclame of informatie worden gecombineerd. De ontwikkeling van nieuwe diensten vereist een flexibele omgeving, met name op het gebied van regelgeving. Om nieuwe oplossingen te vinden is een functionele analyse van elk nieuw type dienst noodzakelijk. Elk nieuw risico dat inherent is aan de aard van de nieuwe diensten, moet met zorg worden bestudeerd. De vrees die door de opkomst van de nieuwe audiovisuele en informatiediensten ontstaat ten aanzien van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, verdient de aandacht van zowel overheden als burgers. Het probleem moet echter niet groter worden voorgesteld dan het is: vaak is het probleem niet zozeer gelegen in de inhoud van de nieuwe diensten als wel in de kenmerken waardoor die nieuwe diensten zich onderscheiden van de traditionele media. Hoofdstuk II bevat een analyse van de geldende wettelijke en grondwettelijke bepalingen op Europees en nationaal niveau. Alle nationale bepalingen in Europa sluiten aan op de fundamentele rechten die zijn verankerd in het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Deze fundamentele rechten zijn, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, overgenomen in artikel F2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Met name wordt in artikel 10 van het genoemde verdrag het recht van vrijheid van meningsuiting gewaarborgd. Voorts wordt hierin bepaald dat om specifieke redenen bepaalde beperkingen kunnen worden gesteld aan de uitoefening van dat recht, met name de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de voorkoming van misdrijven. De vrijheid van meningsuiting wordt derhalve nergens in de Europese Unie in absolute zin gehanteerd, maar is aan beperkingen onderworpen. In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens is het evenredigheidsbeginselontwikkeld. Hiermee wordt gedoeld op de zeer belangrijke toetsing om te bepalen of een beperkende maatregel in overeenstemming is met de fundamentele beginselen die zijn vastgelegd in het Verdrag. Hiermee beschikt Europa over een basis voor een gemeenschappelijke aanpak - het beginsel van de vrijheid van meningsuiting en de evenredigheidstest. Afgezien van deze gemeenschappelijke basis verschillen de huidige stelsels in de Lid-Staten aanzienlijk, en dit is de weerspiegeling van de bestaande verschillen in culturele en zedelijke normen. Algemeen kan worden gesteld dat de nieuwe diensten specifiek nieuwe problemen kunnen doen ontstaan ten aanzien van de toepassing van wettelijke bepalingen. Het wordt bijvoorbeeld steeds moeilijker vast te stellen waar de aansprakelijkheid ligt, wanneer er sprake is van verschillende deelnemers in de communicatieketen (leverancier van het netwerk, leverancier van toegang, leverancier van diensten, leverancier van inhoud). En dit wordt nog moeilijker wanneer de verschillende onderdelen van de keten zich in verschillende landen bevinden. Vervolgens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de problemen van de bescherming van minderjarigen tegen schadelijke, maar niet noodzakelijkerwijze ongeoorloofde, inhoud, zoals erotische inhoud voor volwassenen. In sommige Lid-Staten is het beginsel van de bescherming van minderjarigen opgenomen in algemene bepalingen die voor alle media gelden en die een verbod inhouden op de levering aan minderjarigen van inhoud die schadelijk kan zijn voor hun ontwikkeling (maar die legaal toegankelijk is voor volwassenen). Andere Lid-Staten kennen per medium specifieke bepalingen. In al die gevallen is het voor de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bescherming van minderjarigen noodzakelijk dat wordt vastgesteld met welke middelen kan worden voorkomen dat minderjarigen toegang hebben tot schadelijke inhoud, terwijl toegang tot die inhoud wel wordt toegestaan aan volwassenen. Recente technologische ontwikkelingen kunnen nieuwe oplossingen bieden, door uitbreiding van de mogelijkheden van controle door de ouders, zowel op het gebied van televisie ("anti-geweldchip " of "V-chip ") als op dat van de on line diensten (PICS). In beide gevallen vormt labeling van inhoud een sleutelelement van het systeem. Bij de televisie zijn de nieuwe technische mogelijkheden beperkter dan bij de on-line diensten, maar beide soorten media hebben het voordeel dat het gaat om oplossingen vanaf de basis ("bottom-up") in plaats van oplossingen van bovenaf ("top-down"); hierdoor is namelijk controle vooraf niet noodzakelijk en wordt de potentiële doelmatigheid van zelfregulering vergroot. Hoofdstuk III bevat een analyse van de situatie op het niveau van de Europese Unie, zowel wat betreft het communautaire recht als ten aanzien van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Het vrije verkeer van diensten is een van de vier fundamentele vrijheden die door het Verdrag worden gewaarborgd. Hierop zijn beperkingen mogelijk om dringende redenen van algemeen belang, bijvoorbeeld voor de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, maar dergelijke beperkingen moeten met name worden onderworpen aan de evenredigheidstest. In de strijd tegen illegale inhoud wordt erkend dat samenwerking tussen Lid-Staten op de terreinen van justitie en binnenlandse zaken gezien het internationale karakter van de nieuwe diensten van fundamenteel belang is. Dankzij een dergelijke samenwerking zullen de Lid-Staten doelmatiger kunnen optreden tegen illegaal gebruik en illegale inhoud. Bovendien zullen ze dankzij een grotere interne samenhang beter in staat zijn om oplossingen op mondiale schaal te helpen verwezenlijken. Dit hoofdstuk behandelt de verschillende mogelijkheden tot versterking van de samenwerking tussen nationale overheden onderling en tussen deze overheden en de Commissie, zowel op communautair niveau als in het kader van justitie en binnenlandse zaken (systematische uitwisseling van informatie, vergelijkende analyse van de nationale wetgevingen, vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor zelfregulering, aanbevelingen voor samenwerking op de terreinen van justitie en binnenlandse zaken, gemeenschappelijke richtsnoeren voor internationale samenwerking). Tevens worden de mogelijkheden onderzocht om de samenwerking tussen de betrokken bedrijfstakken te bevorderen (gedragscodes, gemeenschappelijke normen voor labelingsystemen, bevordering van de PICS-standaard). En ten slotte worden ook eventuele maatregelen gericht op bewustmaking van en voorlichting aan de gebruikers aan de orde gesteld. Op basis van de eerste voorstellen voor actie die de Commissie presenteert in haar mededeling "Harmful and illegal content on the Internet" wordt zowel in hoofdstuk II als in hoofdstuk III een reeks vragen voor nadere bestudering geformuleerd over kwesties die de Commissie essentieel acht voor de vaststelling van toekomstige acties. Het gaat om de volgende vragen (in de volgorde waarin ze in het Groenboek voorkomen): Vraag 1; Wat zou - rekening houdend met wat technisch haalbaar en economisch redelijk is - de aansprakelijkheid moeten zijn van de verschillende partijen die betrokken zijn bij de communicatieketen van inhoud, die loopt van de auteur - strafrechtelijk, gemeenrechtelijk, aansprakelijkheid als uitgever - en onder welke voorwaarden zou vrijstelling van die aansprakelijkheid mogelijk zijn? tot de eindgebruiker (welke soorten aansprakelijkheid Vraag 2; Hoe kan de evenredigheid van genomen maatregelen worden getoetst? Met name, moeten er arbitrage- of bemiddelingsmechanismen op het niveau an de Europese Unie worden overwogen? En zo ja, welke? Vraag 3: Hoe kan het juiste evenwicht worden bepaald tussen enerzijds bescherming van de persoonlijke levenssfeer (waaronder ook behoort de mogelijkheid om als gebruiker van een netwerk anoniem te blijven) en anderzijds de noodzaak illegaal gedrag te bestraffen? Vraag 4: Welke aanpak verdient de voorkeur ten aanzien van voorzieningen voor de uitoefening van ouderlijke controle: regelgeving of zelfregulering (eventueel binnen een kader) Welke regels zouden noodzakelijk zijn, met name op het niveau van de Europese Unie? Vraag 5: In welke gevallen (soorten diensten of andere criteria) zou moeten worden overwogen systematisch voorzieningen voor ouderlijke controle te verstrekken? Moet worden overwogen een dergelijke verstrekking verplicht te stellen? En zo ja, in welke vorm en door welke exploitanten? En over welke functies moeten dergelijke voorzieningen in de verschillende gevallen minimaal beschikken? Vraag 6: Hoe kan decentralisatie van de labeling van inhoud worden verwezenlijkt, zodat in het geval van de transnationale audiovisuele en informatiediensten rekening kan worden gehouden met de nationale, lokale en individuele verschillen in gevoeligheid? Vraag 7: Welke elementen van standaardisatie zouden het mogelijk maken in Europa op een samenhangende wijze stelsels voor labeling te ontwikkelen, met name voor digitale diensten (standaardisatie van te verstrekken soorten informatie, codering en decodering van die informatie, enz. )? Vraag 8: Hoe moet de samenwerking van overheden in de Europese Unie worden gerealiseerd? Moet hieraan formeel vorm worden gegeven, en zo ja in welk institutionele kader? Vraag 9; Hoe moeten de werkzaamheden op Europees en internationaal niveau worden georganiseed? Moet er met name voorrang worden gegeven aan de ontwikkeling van oplossingen op het niveau van de Europese Unie om deze vervolgens op internationaal niveau te bevorderen, of moeten de Europese en internationale ontwikkeling parallel lopen? Wat zijn de geschiktste fora voor internationale samenwerking (G7, OESO, ITU, WTO, VN of bilaterale relaties)? Hoe moet die internationale samenwerking formeel worden vormgegeven? HOOFDSTUK I CONTEXT EN PROBLEMATIEK VAN DE BESCHERMING VAN MINDERJARIGEN EN DE MENSELIJKE WAARDIGHEID In dit hoofdstuk willen wij vaststellen wat de belangrijkste problemen zijn die de inhoud van audiovisuele en informatiediensten kunnen opleveren op het gebied van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. 1. De problemen van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid Hoeveel belang ook wordt gehecht aan de vrijheid van meningsuiting, de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid is altijd een overweging van fundamenteel belang geweest in de regulering van de media. De opkomst van nieuwe media doet niets af aan de noodzaak van deze bescherming. De voorzieningen voor de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid kunnen per land en per periode verschillen. Het is echter van belang onderscheid te maken tussen twee soorten problemen in verband met inhoud: - In de eerste plaats kan de toegang tot bepaalde soorten inhoud zijn verboden voor de hele samenleving, ongeacht de leeftijd van de potentiële doelgroepen en ongeacht het medium. Als voorbeelden van dergelijk verboden inhoud kunnen we, los van verschillen in nationale wetgevingen, een algemene categorie inhoud noemen die een aantasting vormt van de menselijke waardigheid', het gaat hierbij voornamelijk om kinderpornografie, extreme vormen van nodeloos geweld en het aanzetten tot rassendiscriminatie of andere discriminatie, of tot haat of geweld. - Verder is de toegang tot bepaalde soorten inhoud die de lichamelijke en/of geestelijke ontwikkeling van minderjarigen kan schaden, uitsluitend toegestaan voor volwassenen en dus verboden voor minderjarigen. Deze maatregelen mogen niet worden verward met andere maatregelen van algemeen belang, zoals die ter bescherming van de consument, waarbij ook sprake kan zijn van de bescherming van minderjarigen (in het bijzonder, met betrekking tot communicatie met commerciële doeleinden, maatregelen ter voorkoming van ieder vorm van uitbuiting van de goedgelovigheid van jongeren)1 Vaak worden deze kwesties om verschillende redenen gezamenlijk behandeld, maar het is van zeer groot belang dat we deze categorieën niet bij elkaar voegen, maar het onderscheid handhaven. Het gaat om afzonderlijke doelstellingen die elk hun eigen problemen meebrengen en specifieke oplossingen vragen. Het is bijvoorbeeld duidelijk dat de middelen die nodig zijn om naleving van een totaal verbod te waarborgen, andere zijn dan de middelen waarmee de toegang van minderjarigen of de ongewilde toegang van volwassenen kan worden beperkt. In de regelgeving voor de omroepdiensten op communautair niveau (richtlijn 89/552/EG) worden deze twee doelstellingen bijvoorbeeld duidelijk van elkaar gescheiden: - De regels voor de bescherming van minderjarigen gelden voor alle programma's, met inbegrip van commerciële boodschappen: net als elke andere uitzending kan ook reclame beelden of berichten bevatten die de ontwikkeling van minderjarigen ernstig kunnen schaden (zie artikel 22). - De regels voor de bescherming van de consumenten die van toepassing zijn op televisiereclame, bevatten specifieke bepalingen die erop gericht zijn uitbuiting van de goedgelovigheid van minderjaringe te voorkomen (zie artikel 16). 2. Een andere context Het ontstaan van nieuwe audiovisuele en informatiediensten leidt tot een ingrijpende wijziging van de context van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid (zie bijlage II). 2. 1 Televisie: van massamedium naar uitgeverijconcept De digitale televisie zal het verschijnsel van verveelvuldiging en van diversificatie van diensten spectaculair doen toenemen: elk digitaal pakket omvat tientallen diensten of zal in de toekomst tientallen diensten omvatten, waaronder diensten gebaseerd op "pay-per-view" (PPV) of "near-video-on-demand" (NVOD). Geleidelijk zullen "video-on-demand" (VOD), alsmede een scala van nieuwe transactiediensten (variërend van films op aanvraag tot telebankieren en spelletjes) worden ingevoerd, zonder dat nu al exact kan worden bepaald hoe die invoering zal verlopen (infrastructuren, wijze van communicatie, soorten inhoud. ). Televisie en Set Top Box/ PC van de gebruiker Selectie gebruiker j J ^Föv - Inhoud 1—4 S H > H < O m o • o z I o m \> z ! O I Programma makers ! S >-,*>. * V > *V ^•xms* Adverteerders vy -^ Internet •/- V? Deze ontwikkeling markeert de overgang op televisiegebied van een "massamediumconcept" naar een concept dat meer verwant is met het model van een uitgeverij: - de uitbreiding van het aantal diensten wordt niet langer beperkt door de schaarste aan frequenties; - de diensten worden steeds verscheidener en de invloed van elk ervan wordt geringer naarmate het totale aantal beschikbare diensten toeneemt; - de kijker beschikt over zeer ruime keuzemogelijkheden uit diensten en soorten programma's die duidelijk herkenbaar zijn. 2. 2 On-line diensten: van het uitgeveriimodel naar een nieuw communicatiemodel De ontwikkeling van particuliere on-line diensten, zoals CompuServe of America on-line (AOL), en vooral ook de exponentiële groei van Internet worden beschouwd als een voorbode van een toekomstige massamarkt voor on-line diensten. ^ ( Gecontracteerde ! externe leveranciers van inhoud PC van gebruiker Interactive diensten, inhoud van t| andere gebruikers, beheerd door \ leverancier on-line diensten On-line diensten zijn stelsels voor elektronische communicatie die abonnees een scala van diensten bieden (elektronische post, informatie, spelletjes, discussiefora. ). Deze diensten zijn met behulp van een computer en een modem toegankelijk via het telefoonnet. Naast de "Bulletin Board Systems" (BBS), die al geruime tijd zijn ingeburgerd, zijn de particuliere commerciële diensten sterk in opkomst in de Verenigde Staten en ze verschijnen nu ook op sommige Europese markten. De gesloten architectuur van deze netwerken waarborgt een adequate beveiliging van de transacties, waardoor zich hierop commerciële diensten konden ontwikkelen. De on-line diensten functioneren duidelijk volgens het uitgeverijmodel: inhoud wordt bewerkt en beschikbaar gesteld aan het publiek, dat hier op individueel verzoek toegang toe kan verkrijgen. Maar dankzij bepaalde mogelijkheden die de on-line diensten, en in het bijzonder Internet2 biedt, ontstaat er nu een nieuw model van interactieve communicatie: iedere gebruiker wordt een potentiële leverancier van inhoud. Dit model, dat uniek is in zijn soort, maakt iedere simpele vergelijking met bestaande media en met de traditionele vormen van telecommunicatie onmogelijk. Het moet worden behandeld als een specifiek medium met geheel eigen kenmerken. Zie de mededeling "HarmfuU and illegal content on the Internet". 9 r Server van provider die ""-s j diensten met toegevoegde I ,"~~": waarde levert V"' Een netwerk van netwerken waarin een zeei groot aantal computers ui alle delen van de wereld onderling zijn gekoppeld V7/,v r%b ^iâi^Jj Internet Si^ys^j^^ ^ ^ >. 7 - - ^X-- ;-- v\ V A , ^. v - V , v. v ' Ç \ \. A ; '. v^ -••- { TT 2. 3 Van nationale diensten naar mondiale netwerken thematische diensten en betaaltelevisie heeft geleid De opkomst van toename van grensoverschrijdende televisie-uitzendingen, ook al richten deze zich bijna altijd op één taalgebied. Met de opkomst van de digitale televisie zullen, met name omdat de diensten bij dit medium niet meer aan banden worden gelegd door de schaarste aan frequenties, zeer gespecialiseerde diensten kunnen worden ontwikkeld, waarvan sommige slechts economisch haalbaar zullen zijn als zij zich op meer dan één nationale markt richten. Deze diensten moeten dus op transnationale basis niche-markten veroveren, willen zij een voldoende omvangrijk publiek bereiken. tot een Bij de huidige stand der techniek zijn systemen voor video-on-demand op internationale basis moeilijk voorstelbaar. Gezien de kosten van de benodigde breedbandverbindingen lijkt de toegang tot een server in een ander land nauwelijks rendabel te kunnen zijn. Op langere termijn daarentegen zouden video-on- demand-systemen dezelfde ontwikkeling kunnen doormaken als de on-line diensten. De on-line diensten hebben al een internationale dimensie in de vorm van de grote particuliere netwerken als AOL en CompuServe. Iedere keer dat een dienst van dat type in een nieuw land wordt gevestigd, wordt het totale netwerk uitgebreid en kunnen alle abonnees onderling communiceren en toegang verkrijgen tot dezelfde inhoud. 10 Internet is nu al een mondiaal netwerk dat in bijna alle landen ter wereld potentieel toegankelijk is. De structuur van Internet maakt het overigens bijna onmogelijk om een bepaald geografisch gebied uit te sluiten. Deze verschuiving van nationale diensten naar mondiale netwerken vormt een belangrijke uitdaging voor de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid Er moet diepgaand worden nagedacht over de middelen die moeten worden ingezet om ervoor te zorgen dat de Europese beginselen inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid op internationaal niveau worden geëerbiedigd. IA Het ontstaan van nieuwe soorten inhoud Naast het lineaire model, dat kenmerkend is voor inhoud op televisie (een uitzending wordt van het begin tot het einde bekeken) komt er een complexere architectuur waarmee men zich vrijer kan verplaatsen door de verstrekte informatie en ook interactie met de inhoud mogelijk is (bijvoorbeeld bij nieuwe interactieve media als CD-ROM, CD-I, digitale video-disc. ) Verder worden duidelijk omschreven soorten inhoud (documentaires, nieuws, reclame, film. ) samengevoegd tot nieuwe, hybride soorten inhoud die moeilijk te kwalificeren zijn: zo kan één inhoud aspecten omvatten van reclame, informatie en spel, zonder dat de samenstellende delen duidelijk van elkaar te scheiden zijn. Ten slotte kan inhoud in de wereld van de digitale communicatie op allerlei manieren worden gemanipuleerd: inhoud kan gemakkelijk worden gewijzigd en kan worden verspreid via een grote verscheidenheid aan media en diensten. Met door de computer gegenereerde beelden kunnen "virtuele werelden" worden gecreëerd en wordt inhoud op onbewust niveau toegevoegd, waardoor een nieuw element van ambiguïteit wordt ingebracht in de relatie tot de werkelijkheid. Deze ontwikkelingen roepen vele vragen op. Hoe kan worden gecontroleerd of informatie op waarheid berust ("valse berichten" in plaats van de oorspronkelijke, "valse bedrijven" die "valse diensten of produkten" aanbieden. )? Hoe kunnen de verschillende rechten verbonden aan de naam, het beeld en de reputatie van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon worden beschermd? Wat zal op lange termijn het effect op de samenleving zijn van hybride vormen van inhoud waarin werkelijke en virtuele werelden in elkaar overlopen? Deze kwesties dragen, op termijn, nieuwe risico's in zich die nog moeilijk te beoordelen zijn, vooral waar het gaat om de lichamelijke en geestelijke ontwikkeling van minderjarigen. Het is daarom zaak deze risico's met zorg te identificeren en te analyseren. 2. 5 Het wordingsstadium: nieuwe risico's, nieuwe kansen Deze nieuwe omgeving die zich volop ontwikkelt, is nog lang niet stabiel. Gezien de gemeenschappelijke taal van de digitale communicatie zijn er verscheidene convergentiescenario's mogelijk, op het niveau van de terminals (televisie, computer of anderszins), van de infrastructuren (ether, telecommunicatie, kabel of satelliet) of van de diensten zelf. 11 Tijdens dit lange wordingsstadium kan de ontwikkeling van de nieuwe diensten alleen maar plaatsvinden in een - met name op het gebied van regelgeving - soepele omgeving die zich gemakkelijk kan aanpassen aan de snelle ontwikkelingen in de sector. Aangezien er verschillende convergentiescenario's zijn en omdat interactiviteit talrijke nieuwe mogelijkheden biedt, is het moeilijk de traditionele criteria voor het onderscheid tussen soorten diensten (televisie/computer, privé-communicatie/openbare communicatie, punt- tot-puntcommunicatie/punt-tot-meerpuntcommunicatie) automatisch toe te passen. De nieuwe diensten kunnen ook niet goed op één lijn worden gesteld met de bestaande media. Het is daarom van belang de verschillende functies die aan de orde zijn bij iedere nieuwe dienst, goed te bestuderen, zodat de relevante kenmerken daarvan kunnen worden vastgesteld In deze context van steeds snellere veranderingen moeten tevens de nieuwe risico's voor de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid worden beoordeeld Bovendien moet een beeld worden verkregen van de vele mogelijkheden die de nieuwe audiovisuele en informatiediensten bieden voor het uitoefenen van controle op inhoud 3. De omvang van de problemen voor de verschillende soorten diensten De aard en de omvang van de problemen inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid zijn niet voor alle soorten audiovisuele en informatiediensten gelijk. Afhankelijk van het land kan het zijn dat erotische programma's op de gewone televisie laat op de avond worden uitgezonden en dat pornografische inhoud alleen toegankelijk is via betaaltelevisie. Gecodeerde zenders die uitsluitend pornografie uitzenden, komen in Europa nog betrekkelijk weinig voor. De kwestie van geweld op televisie, die veel moeilijker te regelen is, is in veel landen onderwerp van discussie. Betaaltelevisie, near-video-on-demand en video-on-demand zullen vaak erotische en/of pornografische programma's zullen aanbieden en dat de kwestie van geweld voor deze diensten een minder grote rol zal spelen, vooral als de gebruikers goed worden geïnformeerd over de exacte aard van de beschikbare programma's. De on-line diensten bieden een reeks commerciële sites voor volwassenen aan; deze bevatten met name erotische en/of pornografische foto's die tegen betaling toegankelijk zijn. Deze "gepubliceerde" sites zijn duidelijk herkenbaar. Ondanks het gesloten karakter van de particuliere netwerken kan men ook hierop alle andere soorten omstreden inhoud aantreffen in gebruikersvriendelijke toepassingen (discussiegroepen) of via elektronische post. Zoals blijkt uit de mededeling "Harmful and illegal content on the Internet", zijn op Internet ontegenzeglijk alle soorten omstreden inhoud aanwezig, van kinderpornografie tot aanzetting tot haat, gewelddadige inhoud en andere vormen van misbruik, maar de problematische sites zijn vaak herkenbaar en, aangezien de gebruiker bewust naar bepaalde informatie moet zoeken (door een adres op te geven of met zoekprogrammatuur te werken), is het bijna onmogelijk dat hij of zij "per ongeluk" met ongewenste inhoud wordt geconfronteerd. 12 Het is zeker geen toeval dat aan kwesties inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de audiovisuele en informatiediensten zoveel belang wordt gehecht. Er ontstaan werkelijke problemen die alle zorg van overheden en burgers verdienen. Daarbij is echter niet zozeer de inhoud een nieuw gegeven als wel het feit dat er nieuwe manieren van communicatie ontstaan die niet te vergelijken zijn met bestaande media. Het valt te betwijfelen of op de nieuwe diensten meer omstreden inhoud circuleert dan tot nu toe het geval was in de traditionele media. De nieuwe diensten maken deze omstreden inhoud echter zichtbaarder en naar verhouding toegankelijker, terwijl ze tegelijkertijd minder controleerbaar zijn dan de traditionele media. Om te kunnen bepalen hoe hiermee moet worden omgegaan, lijkt het daarom van cruciaal belang dat inzicht wordt verkregen in het functioneren van iedere dienst 13 HOOFDSTUK II DE OP INHOUD TOEPASSELIJKE REGELS EN CONTROLEMIDDELEN INZAKE DE BESCHERMING VAN MINDERJARIGEN EN DE MENSELIJKE WAARDIGHEID 1. Gemeenschappelijke algemene beginselen Voordat wij beginnen met de bestudering van de regels en controlemiddelen die op nationaal niveau worden toegepast als antwoord op het vraagstuk van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, moet benadrukt worden dat aan deze regels en controlemiddelen twee basisbeginselen ten grondslag liggen die kenmerkend zijn voor elke democratische samenleving: vrijheid van meningsuiting en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (zie bijlage III). 1. 1 Het beginsel van vrijheid van meningsuiting Het beginsel van vrijheid van meningsuiting is verankerd in verschillende internationale verdragen, waarvan het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna genoemd "het Verdrag") het meest uitgebreide is. Dit verdrag biedt tegelijkertijd een belangrijk referentiekader voor de Europese Unie. Alle Lid-Staten zijn partij bij dit Verdrag en met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk hebben zij alle de vrijheid van meningsuiting tot een grondwettelijk beginsel gemaakt. Hoewel de Europese Gemeenschap niet direct door deze tekst gebonden is, heeft zij de inhoud ervan wel overgenomen in haar eigen rechtsorde, namelijk in artikel F2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en door de jurisprudentie het Hof van Justitie inzake de algemene beginselen van het communautaire recht. Het beginsel wordt echter nergens in absolute zin gehanteerd. De vrijheid van meningsuiting kan door de Staat worden beperkt, maar dan wel binnen een strak omlijnd kader: een beperkende maatregel kan in een democratische samenleving slechts als noodzakelijk worden beschouwd als deze beantwoordt aan een dwingende maatschappelijke behoefte en doeltreffend is zonder dat de beperkingen die zij oplegt onevenredig zijn. Om dit te beoordelen is een evenredigheidstest noodzakelijk. 1. 2. Het beginsel van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer Het beginsel van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer heeft dezelfde status als dat van de vrijheid van meningsuiting. Het wordt voornamelijk gegarandeerd door artikel 8 van het Verdrag en staat beperkingen toe onder vergelijkbare omstandigheden als hierboven zijn beschreven voor de vrijheid van meningsuiting. Door toepassing van nationale verbodsregels ten aanzien van bepaalde soorten inhoud zijn beperkingen van dit beginsel mogelijk (met name voor het opsporen en bestraffen van privé-communicatie met criminele bedoelingen), maar steeds met strikte inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Met enerzijds het Verdrag en de uniforme interpretatie daarvan door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en anderzijds de inachtneming van de algemene rechtsbeginselen in de communautaire rechtsorde, beschikken we wat betreft de vrijheid van meningsuiting en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer over een gemeenschappelijke Europese basis. Toch moet geconstateerd worden dat deze gemeenschappelijke basis niet leidt tot regels die op alle punten overeenstemmen. Niettemin moet het belang van deze beginselen worden benadrukt: er mogen dan geen gemeenschappelijke regels 14 zijn, Europa beschikt wel over een gemeenschappelijke methode voor de beoordeling van de regels die beperkingen inhouden van de vrijheid van meningsuiting of het recht op privacy. Deze beoordelingsmethode (evenredigheidstest) moet een krachtige convergentiefactor tussen de Lid-Staten zijn bij de regelgeving (of de systemen voor zelfregulering) inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de audiovisuele en informatiediensten. 2. De regels en controlemiddelen op nationaal niveau Uit de bestudering van de regelgevingen en andere nationale maatregelen op het gebied van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid blijkt zeer duidelijk de verscheidenheid aan juridische en culturele tradities in de Lid-Staten (zie bijlage III). Het is echter wel mogelijk hier de grote lijnen en de specifieke problemen aan te geven. 2. 1 Regelingen ter bescherming van de menselijke waardigheid De nationale regelgevingen van het eerste type zijn gericht op het volledig onwettig maken van bepaalde soorten inhoud die onverdraaglijk worden geacht voor zowel het individu als de gemeenschap en die een aantasting vormen van de grondslagen van de samenleving en met name van de menselijke waardigheid. Alle Lid-Staten hanteren algemene verbodsregels voor bepaalde soorten inhoud. In de meeste gevallen staan op de produktie, de distributie en de import van dergelijke inhoud, evenals op het maken van reclame ervoor zware geldboeten en gevangenisstraffen, ongeacht of deze verboden in het strafrecht of in specifieke teksten zijn vastgelegd. Vanwege hun algemene karakter hebben deze verboden betrekking op alle soorten informatiedragers en diensten, met inbegrip van die welke pas zijn ontstaan nadat de regels waren goedgekeurd. De leeftijd van degenen voor wie inhoud bestemd is of die ervan gebruik maken doet hier niet ter zake. In de meeste Lid-Staten zijn er verbodsregels voor inhoud die een aantasting vormt van de menselijke waardigheid, zoals obscene inhoud, inhoud in strijd met de goede zeden of indecente inhoud. In sommige gevallen zijn deze termen wettelijk gedefinieerd, in andere wordt de vaststelling van de betekenis ervan aan de jurisprudentie overgelaten. Overeenkomstig deze kenmerken lijkt het mogelijk bepaalde typen inhoud te benoemen die in de Europese Unie bijna overal verboden zijn. De Unie is zonder twijfel het meest unaniem over het verbod op kinderpornografie (in de vorm van foto's, "pseudo-foto's" of bewegende beelden). Het onlangs in Stockholm gehouden wereldcongres tegen seksuele uitbuiting van kinderen heeft het probleem van de circulatie van dergelijke inhoud op de communicatienetwerken onder de aandacht gebracht en heeft er met klem op aangedrongen dat het enkele bezit van dergelijke inhoud strafbaar wordt gesteld. Onder algemene noemers als obsceniteit en goede zeden worden meestal ook gewelddadige pornografie (met inbegrip van pornografie met volwassenen die daar niet mee instemmen) en seks met dieren verboden. 15 In een aanzienlijk aantal landen gelden ook algemene verboden op het aanzetten tot haat en/of geweld. Hier lijkt zich een gemeenschappelijk doel af te tekenen: het gaat om de strijd tegen alle soorten inhoud die direct of indirect aanzetten tot haat, discriminatie of geweld jegens personen of groepen, vanwege met name ras, nationaliteit, huidkleur, geslacht of godsdienst. De verscheidenheid en het gebruik aan transparantie in de nationale regelgevingen maakt dat de bestaande regels moeilijker ten uitvoer kunnen worden gelegd bij transnationale diensten of netwerken. Ook is het hierdoor moeilijker op Europees niveau de medewerking te krijgen van de betrokken bedrijfstakken. Bovendien kan deze situatie leiden tot onevenredige belemmeringen van het vrije verkeer van diensten in de Gemeenschap en verhindert zij de verdediging van gemeenschappelijke beginselen in de internationale fora. Tegen die achtergrond erkent de Commissie het fundamentele belang van samenwerking van de Lid- Staten, met name op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (zie hoofdstuk III, paragraaf 2). Het lijkt belangrijk bepaalde gemeenschappelijke normen vast te stellen over wat als illegaal zou moeten worden beschouwd. Bovendien zou de samenwerking tussen de Lid-Staten op strafrechtelijk, justitieel en politieel gebied moeten worden versterkt. Wanneer is vastgesteld welke inhoud verboden is, moeten de Lid-Staten verbodsregelingen toepassen, dat wil zeggen overtreders die onder hun nationale jurisdictie vallen, identificeren en bestraffen. In de context van de nieuwe audiovisuele en informatiediensten stuit die toepassing op twee nieuwe problemen: de gecentraliseerde diensten bieden het voordeel dat er duidelijk herkenbare exploitanten zijn met wie de relevante regels kunnen worden besproken en die hun verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging daarvan aanvaarden. Bij de gedecentraliseerde diensten wordt het echter moeilijk de respectieve verantwoordelijkheden vast te stellen van de verschillende deelnemers in de communicatieketen, die loopt van het plaatsen van bepaalde inhoud op het netwerk tot aan het punt waarop de eindgebruiker hier toegang toe krijgt (zie de mededeling "Harmful and illegal content on the Internet") Het lijkt algemeen aanvaard dat gebruikers die ongeoorloofde inhoud op het netwerk plaatsen, daarvoor aansprakelijk zijn, en dat exploitant die louter het transport van die inhoud verzorgen, niet aansprakelijk zijn. De eventuele aansprakelijkheid van de andere deelnemers in de communicatieketen (met name alle functies waarbij sprake is van opslag - ook tijdelijke opslag - van de inhoud in een leesbaar formaat) is daarentegen nog grotendeels een open vraag. Er moet worden vastgesteld wat technisch mogelijk en economisch redelijk is en er moet een evenwicht worden gevonden tussen bescherming van de vrijheid van meningsuiting eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer enerzijds, en bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid anderzijds. Daarnaast worden de mogelijkheden van een doeltreffende tenuitvoerlegging van de nationale wetgevingen beperkt door het mondiale karakter van de communicatienetwerken. Waar het gaat om gedecentraliseerde diensten op internationale netwerken, kan omstreden inhoud in korte tijd worden verplaatst naar andere servers om zo eventuele blokkeringsmaatregelen te omzeilen. Deze mogelijkheid brengt niet alleen het risico met zich mee dat inhoud massaal wordt verplaatst naar landen die minder streng optreden, maar werpt ook de vraag op van de actualisering van eventuele lijsten van omstreden sites of inhoud. Bovendien kan de blokkering van sites met omstreden inhoud in veel gevallen niet evenredig blijken te zijn, als daardoor meteen alle diensten en alle inhoud op die server wordt tegengehouden. 16 Naar aanleiding van een aantal concrete gevallen is er, in afwachting van de ontwikkeling van een jurisprudentie, een discussie ontstaan. Hoewel sommige Lid-Staten werken aan regelgeving, hebben de eerste oplossingen voor deze concrete problemen op dit moment de vorm van zelfregulering door de betrokken exploitanten (zie de mededeling "Harmful and illegal content on the Internet"). Deze geïsoleerde nationale oplossingen schieten echter al snel te kort. Door de ontwikkeling van een samenhangende aanpak op het niveau van de Europese Unie zou toepassing van het nationale recht kunnen worden vergemakkelijkt en zou tegelijkertijd kunnen worden voorkomen dat de grensoverschrijdende ontwikkeling van de diensten in het kader van de interne markt onevenredig zou worden belemmerd Rekening houdend met de eerste concrete richtsnoeren die zijn gepresenteerd in de mededeling "Harmful and illegal content on the Internet, kunnen voor de totstandkoming van deze samenhangende aanpak de volgende vragen worden geformuleerd: 1 Wat zou - rekening houdend met wat technisch haalbaar en economisch redelijk is - de aansprakelijkheid moeten zijn van de verschillende partijen die betrokken zijn bij de communicatieketen van inhoud, die loopt van de auteur tot de eindgebruiker (welke soorten aansprakelijkheid - strafrechtelijk, gemeenrechtelijk, aansprakelijkheid als uitgever - en onder welke voorwaarden zou vrijstelling van die aansprakelijkheid mogelijk zijn? 2 Hoe kan de evenredigheid van genomen maatregelen worden getoetst? Met name, moeten er arbitrage- of bemiddelingsmechanismen op het niveau an de Europese Unie worden overwogen? En zo ja, welke? 3 Hoe kan het juiste evenwicht worden bepaald tussen enerzijds bescherming van de persoonlijke levenssfeer (waaronder ook behoort de mogelijkheid om als gebruiker van een netwerk anoniem te blijven) en anderzijds de noodzaak illegaal gedrag te bestraffen? 2. 2 Regelingen ter bescherming van minderjarigen In sommige Lid-Staten is de algemene strekking van het principe van bescherming van minderjarigen vertaald in strafrechtelijke bepalingen waarin de levering aan minderjarigen van inhoud die schadelijk kan zijn voor hun ontwikkeling, maar voor volwassenen legaal toegankelijk is, wordt verboden. Deze bepalingen zijn algemeen van toepassing, ongeacht de manier waarop de levering van de omstreden inhoud aan de minderjarige geschiedt. In de Lid-Staten die niet over een dergelijke algemene regel beschikken, wordt dit soort bescherming geboden door de regels die specifiek zijn toegespitst op de afzonderlijke media. In alle gevallen is het voor de tenuitvoerlegging van een regeling ter bescherming van minderjarigen noodzakelijk vast te stellen welke middelen het redelijkerwijs mogelijk maken te waarborgen dat minderjarigen normaalgesproken geen toegang hebben tot inhoud die hun lichamelijke of geestelijke ontwikkeling kan schaden, terwijl die toegang voor volwassenen die dat willen, wel mogelijk blijft 17 2. 2. 1 Toezicht op de toegang van minderjarigen tot omstreden inhoud De wijze waarop controle kan worden uitgeoefend op de toegang van minderjarigen tot inhoud, is voor een belangrijk deel afhankelijk van de aard van de dienst. Hoewel er bepaalde overeenkomsten zijn tussen omroepactiviteiten en on-line diensten, zullen die twee gebieden hier, terwille van de overzichtelijkheid, afzonderlijk worden behandeld (zie bijlage IV). a) Omroepdiensten In het geval van de traditionele televisie is het door de programmering van uitzendingen mogelijk bescherming in te bouwen op basis van het tijdstip waarop de programma's worden uitgezonden: programma's die minderjarigen kunnen schaden, mogen slechts aan het eind van de avond worden uitgezonden, op een tijdstip waarop kinderen niet geacht worden naar de televisie te kijken. Technisch gesproken kan dit systeem van tijdsbelemmeringen toegepast worden op elke televisiedienst, maar dit zal niet altijd aansluiten op de praktijk van de televisie van de toekomst. Verder hebben sommige particuliere en publieke omroeporganisaties, meestal op basis van vrijwilligheid, signaleringssystemen ingevoerd waarmee de kijkers worden ingelicht over de aard van de uitgezonden programma's. Aan de classificatie van de programma's die schadelijk kunnen zijn voor minderjarigen, zijn verschillende herkenningstekens gekoppeld. Al deze systemen zijn uitsluitend gericht op het vergemakkelijken van de uitoefening van controle door ouders of opvoeders, wier rol van doorslaggevende betekenis is om een doelmatige bescherming mogelijk te maken. De nieuwe omroepdiensten bieden nieuwe oplossingen voor de bescherming van minderjarigen. De inherente eigenschap van alle betaaldiensten, namelijk dat de toegang aan voorwaarden is gebonden, biedt vele controlemogelijkheden ten aanzien van minderjarigen: - In de eerste plaats vormt het abonnement op zichzelf een kans voor de ouders om na te gaan of de dienst die zij kiezen geen inhoud bevat die kan botsen met de gevoeligheid van hun kinderen. - Vervolgens verstrekken de betaaldiensten vaak, met het oog op de bevoorrechte relatie tussen de betrokken dienst en de abonnee, informatie aan de consument over de uitgezonden programma's, waaronder ook adviezen voor ouders. - Tot slot worden er soms verschillende technische functies aangeboden die de uitoefening van de controle door ouders kunnen vergemakkelijken: het kan gaan om een eenvoudig vergrendelingssysteem waardoor de ouders de toegang tot uitzendingen, bijvoorbeeld wanneer zij zelf afwezig zijn, kunnen blokkeren; het kan ook gaan om een systeem dat slechts toegang tot de (normaal gecodeerde) uitzendingen geeft na het intoetsen van een persoonlijke code (Personal Identification Number of PIN) of met behulp van een speciale kaart of een credit-card. In het geval van diensten voor volwassenen kunnen ouders er met dit soort middelen voor zorgen dat alleen zij toegang hebben tot de uitzendingen. 18 De opkomst van technische voorzieningen voor de uitoefening van controle door ouders heeft een brede discussie op gang gebracht over met name de vraag of dergelijke middelen op het gebied van ongecodeerde televisie wenselijk zijn. Het Europees Parlement en de Raad hebben, in het kader van de herziening van de richtlijn "Televisie zonder grenzen"3, bijzondere belangstelling getoond voor de wenselijkheid van koppeling van een systematische classificatie van inhoud aan een mechanisme voor controle door ouders naar het Canadese of Amerikaanse model. Deze kwestie is ook in verschillende Lid- Staten onderwerp van discussie geweest. In verschillende discussies is al snel, afgezien van de problemen van de tenuitvoerlegging van dit soort systemen (met name wat betreft de classificatie van inhoud), een nog wezenlijker kwestie naar voren gekomen waarop nog geen definitief antwoord is gegeven, namelijk de kwestie van de wenselijkheid hiervan. Ook de betrokken bedrijfstakken hebben het belang van de kwestie van de bescherming van minderjarigen erkend en zij werken aan de ontwikkeling van concrete oplossingen. Binnenkort zullen elektronische gidsen op de markt worden gebracht om in de diversiteit aan televisieprogramma's de weg te kunnen vinden, en daarin zullen bepaalde mogelijkheden voor het uitoefenen van ouderlijke controle worden aangeboden. Deze elektronische gidsen zijn oorspronkelijk ontwikkeld om in een omgeving met een grote verscheidenheid aan kanalen de programmering van videorecorders te vergemakkelijken en te automatiseren, maar kunnen een breed scala aan informatie over de programma's ontcijferen, met inbegrip van informatie over inhoud die problematisch is voor minderjarigen. Op het gebied van digitale televisie vormen het gebruik van een decoder en de noodzaak, gezien de hoeveelheid beschikbare programma's, te beschikken over elektronische gidsen twee mogelijkheden om voorzieningen te ontwikkelen ter informatie van de televisiekijker en controle van de inhoud. Omdat de digitale decoders nog maar sinds kort op de markt zijn, is het door de druk op de prijzen ervan tot nu toe niet mogelijk geweest deze functies toe te voegen. Maar naarmate de markt zich ontwikkelt, en als de consument er behoefte aan blijkt te hebben, zal de invoering van dit soort functies tegen redelijke prijzen mogelijk worden. b) On-line diensten Anders dan bij omroepdiensten bestaat er bij on-line diensten geen mogelijkheid om inhoud af te zonderen door het tijdstip van uitzending. Alle beschikbare inhoud kan voortdurend worden geraadpleegd. Verder vindt de toegang tot inhoud op individuele basis plaats (keuze voor een bepaalde inhoud), op het moment dat het de gebruiker uitkomt. In deze context kunnen de mogelijkheden om bescherming van minderjarigen te waarborgen verschillen naargelang de netwerken meer of minder open van aard zijn. * Gesloten netwerken In het ontwikkelingsstadium waarin de systemen voor video-on-demand op dit moment verkeren, vertonen zij bepaalde kenmerken die de bescherming van minderjarigen vergemakkelijken. Richtlijn 89/552 19 De ondernemingen die deze systemen aanbieden zijn duidelijk herkenbaar en betrekkelijk gering in aantal. Als ze zelf geen inhoud aanbieden, hebben ze contractuele afspraken met leveranciers van inhoud. Door deze structuur is het mogelijk te komen tot een doorzichtig systeem van aansprakelijkheid voor de aangeboden inhoud. Het zou weliswaar duidelijk te ver gaan om alle inhoud die schadelijk zou kunnen zijn voor minderjarigen, te verbieden, maar het is zeer goed denkbaar dat samen met de betrokken exploitanten wordt vastgesteld met welke middelen minderjarigen op doeltreffende wijze kunnen worden beschermd: - identificatie of classificatie van omstreden inhoud via elektronische programmagidsen (bijvoorbeeld het reserveren van een speciale ruimte voor amusement voor volwassenen); - leeftijdscontrole bij betaling of bij toegang tot een programma (via een bankpasje of een systeem van persoonlijke identificatienummers); - de mogelijkheid van "opting out" van bepaalde categorieën van programma's op verzoek van de gebruiker (de gebruiker heeft dan slechts toegang tot een deel van de beschikbare inhoud); - voorzieningen voor de uitoefening van controle door ouders waardoor de toegang tot bepaalde categorieën van programma's kan worden geblokkeerd. Ook het uitgeversgedeelte van on-line diensten van particuliere bedrijven (inhoud die door de dienst zelf wordt aangeboden of die wordt aangeboden op grond van een overeenkomst tussen de dienst en leveranciers van inhoud) vertoont gelijksoortige kenmerken en biedt de mogelijkheid van vergelijkbare oplossingen. De omvang van het netwerk speelt hier evenwel een doorslaggevende rol: op een wereldwijd netwerk kan het moeilijk zijn om oplossingen te vinden die acceptabel zijn voor alle landen waar de dienst beschikbaar wordt gesteld. * Open netwerken De kwestie van de bescherming van minderjarigen lijkt bij de open communicatienetwerken, waar iedere gebruiker tevens een potentiële leverancier van inhoud is. Op Internet zowel als op particuliere netwerken worden duizenden inhouden gemaakt, bekeken en op meer of minder actieve wijze uitgewisseld tussen gebruikers, hetgeen verschillende schakels vereist tussen de leverancier van inhoud en de gebruikers die toegang krijgen tot die inhoud. De dreiging van mede-aansprakelijkheid, met name in strafrechtelijk opzicht, voor de doorgifte van schadelijke inhoud aan minderjarigen is voor de bedrijfstak aanleiding geweest om spontaan een aantal mechanismen voor de bescherming van minderjarigen te ontwikkelen. Deze mechanismen kunnen worden ingedeeld naar het niveau waarop zij functioneren: op het niveau van de leveranciers van inhoud, van de aanbieders van toegang of van de gebruikers. Als men ouders volledige toegang wil geven tot Internet (of tot een particuliere on-line dienst) en tegelijkertijd de toegang van minderjarigen wil controleren of beperken, kunnen alleen systemen die functioneren op het niveau van de gebruiker een totaaloplossing bieden. Er zijn zeer uiteenlopende systemen voor bescherming en filtering, die gebaseerd zijn op programmatuur waarvan de betrouwbaarheid grotendeels afhankelijk is van de vraag hoe geavanceerd het produkt is. Naast identificatie vooraf van de gebruikers, waar alle systemen mee werken, worden er verschillende functies aangeboden: 20 - Door blokkering van de computer, kunnen ouders ervoor zorgen dat minderjarigen alleen toegang hebben op momenten dat zij zelf aanwezig zijn. - Een geheugenfunctie die alle verplaatsingen door de netwerken (bezochte sites, uitgewisselde berichten. ) opslaat, biedt ouders de mogelijkheid te controleren van welke diensten de minderjarigen werkelijk gebruik hebben gemaakt. - Door systematische filtering van inhoud automatisch worden tegengehouden. De eerste generatie van dit soort systemen werkt hoofdzakelijk op basis van sleutelwoorden en herkenning van bepaalde soorten inhoud (beelden). Hierdoor is de doeltreffendheid van de bescherming beperkt (een paar sleutelwoorden volstaan niet om het hele gebied van voor minderjarigen mogelijk schadelijke inhoud te dekken), terwijl de kans bestaat dat de toegankelijkheid van onomstreden inhoud ook sterk wordt beperkt. inhoud kan problematische - Sites kunnen op selectieve basis worden geblokkeerd aan de hand van labels die aan de inhoud zijn gehecht om deze inhoud met behulp van programmatuur te filteren. Alle audiovisuele en informatiediensten kunnen worden uitgerust met voorzieningen voor de controle op inhoud, met name ouderlijke controle. Dergelijke systemen zijn echter nog niet op alle diensten beschikbaar en de bestaande systemen bieden niet alle de gewenste waterdichtheid. Maar er moet met prioriteit worden gewerkt aan het onderzoek naar en de benutting van deze mogelijkheden, die voor alle audiovisuele en informatiediensten aanwezig zijn. Gezien het potentieel grensoverschrijdende karakter van al deze diensten zijn de verschillende aspecten van dit vraagstuk ook een zaak die de Europese Unie aangaat. 4 Welke aanpak verdient de voorkeur ten aanzien van voorzieningen voor de uitoefening van ouderlijke controle: regelgeving of zelfregulering (eventueel binnen een kader) Welke regels zouden noodzakelijk zijn, met name op het niveau van de Europese Unie? 5 In welke gevallen (soorten diensten of andere criteria) zou moeten worden overwogen systematisch voorzieningen voor ouderlijke controle te verstrekken? Moet worden overwogen een dergelijke verstrekking verplicht te stellen? En zo ja, in welke vorm en door welke exploitanten? En over welke functies moeten dergelijke voorzieningen in de verschillende gevallen minimaal beschikken? 2. 2. 2 Labeling van inhoud De identificatie van inhoud die schadelijk kan zijn voor minderjarigen, stuit allereerst op twee fundamentele problemen: enerzijds bestaat er niet noodzakelijkerwijs consensus, zelfs niet in de medische wetenschap, over de vraag welke inhoud de zedelijke of lichamelijke ontwikkeling van minderjarigen negatief kan beïnvloeden; anderzijds vormen "minderjarigen" geen homogene categorie en is het twijfelachtig of voor kinderen van 4 jaar dezelfde problemen gelden als voor jongeren van 15 jaar. Deze twee problemen hebben in de praktijk tot grote verscheidenheid en onderlinge onverenigbaarheid van bestaande nationale classificaties voor bepaalde media (met name films) geleid. Deze diversiteit heeft gevolgen voor de circulatie van de desbetreffende inhoud. 21 Om de exploitatie van de nieuwe middelen voor controle op inhoud in overeenstemming te brengen met het vrije verkeer van diensten is er een verschuiving nodig van gecentraliseerde classificatiesystemen naar decentrale systemen voor de labeling van inhoud, waardoor meer rekening kan worden gehouden met verschillen in gevoeligheden. Hoe urgent deze verschuiving is, hangt af van de aard van de diensten. a) Omroepdiensten Aangezien er voor deze categorie diensten geen voorzieningen zijn voor ouderlijke controle, berust de programmering van de zenders op een gecentraliseerde classificatie, die op grond van min of meer gedetailleerde regelgevingen en aanbevelingen door de omroeporganisaties wordt toegepast. Door de ontwikkeling van elektronische programmagidsen en zenderzoeksystemen kunnen oplossingen worden ontwikkeld die het mogelijk maken om, in het geval van transnationale diensten, rekening te houden met de verschillen in nationale gevoeligheden: - informatie over de aangeboden programma's kan worden gedifferentieerd afhankelijk van de landen waarop de dienst is gericht (bij een dienst die in de landen A en B wordt geleverd, kunnen aan dezelfde programma's verschillende classificaties worden gehecht - classificatie A in land A en classificatie B in land B); - de classificatie/labeling van programma's kan gedecentraliseerd plaatsvinden (de dienst voorziet in classificatie/labeling-structuren in de landen waar de dienst wordt geleverd). b) On-line diensten Systemen voor video-on-demand en particuliere on-line diensten kunnen ook een classificatie van door henzelf (of via contracten met andere leveranciers van inhoud) aangeboden inhoud hanteren. Dit gebeurt bij de particuliere on-line diensten nog niet systematisch, maar wel worden gebruikers steeds vaker erover geïnformeerd als bepaalde inhoud schadelijk kan zijn voor minderjarigen. De open structuur van Internet, maar ook de gebruikersvriendelijke en zeer interactieve toepassingen van de particuliere on-line diensten voegen een totaal andere dimensie toe aan het probleem van de classificatie van inhoud. Door de verscheidenheid van vormen van "publikatie" van inhoud en het feit dat elke gebruiker een potentiële "uitgever" is, is het noodzakelijk dat de beschikbare inhoud gefilterd kan worden. Er zijn drie verschillende typen van filtering van inhoud ontwikkeld: - Filtering op basis van "zwarte lijsten" is erop gericht de toegang te blokkeren tot sites waarvan is vastgesteld dat zich daar problematische inhoud op bevindt (naaktheid, geweld, seks. ); het up-to-date houden van deze lijsten vormt nog altijd een groot probleem. - Filtering op basis van "witte lijsten" houdt in dat slechts toegang kan worden verkregen tot vooraf geselecteerde sites. Dit betekent dus een ingrijpende beperking van de toegang tot inhoud. - Filtering op basis van "neutrale labeling" biedt gebruikers de mogelijkheid aan de hand van hun eigen selectiecriteria gebruik te maken van informatie over inhoud die verstrekt is door de leveranciers van die inhoud of door derden. Door een combinatie van deze verschillende soorten filtering is het nu mogelijk een omgeving te creëren waarmee minderjarigen over het geheel genomen veilig toegang kunnen krijgen tot Internet. Toch zal alleen door algemene invoering van de methode van filtering op basis van "neutrale labeling" een totaaloplossing voor deze kwestie kunnen worden bereikt. 22 Zoals naar voren komt in de mededeling "Harmful and illegal content on the Internet" biedt PICS (Platform for Internet Content Selection) biedt een open en overkoepelende standaard voor de uitvoering van deze "neutrale labeling". Op het niveau van de Europese Unie biedt PICS een doorslaggevend voordeel: doordat het een zeer flexibel kader biedt voor de classificatie en indexering van inhoud, doordat één inhoud kan worden opgenomen in verschillende classificaties die worden geleverd door verschillende derden en verschillende soorten informatie bieden, kan rekening worden gehouden met national, lokale en persoonlijke verschillen in gevoeligheid. Het PICS-systeem is reeds in veel systemen voor filtering overgenomen (PICS-compatible), maar het wachten is nog op een voldoende aantal sites en inhoud die van een label zijn voorzien. Voor al deze diensten waarbij gebruikers op individuele aanvraag toegang verkrijgen tot inhoud, is bevordering van labeling van inhoud door de leveranciers van inhoud en door derden een prioriteit voor de harmonieuze ontwikkeling van voorzieningen voor de controle op inhoud in het algemeen en voor ouderlijke controle in het bijzonder. 6 Hoe kan een decentralisatie van de labeling van inhoud worden verwezenlijkt zodat in het geval van de transnationale audiovisuele en informatiediensten rekening kan worden gehouden met de nationale, lokale en individuele verschillen in gevoeligheid? 7 Welke elementen van standaardisatie zouden het mogelijk maken in Europa op een coherente wijze stelsels voor labeling te ontwikkelen, met name voor digitale diensten (standaardisatie van te verstrekken soorten informatie, codering en decodering van die informatie, enz. )? 2. 3 Media-educatie De verschuivingen in de elektronische diensten - van de algemene ongecodeerde omroepactiviteiten via de opkomst van het uitgeverijmodel bij de televisie tot het nieuwe communicatiemodel van Internet - maken het noodzakelijk dat het publiek op een andere manier leert omgaan met de audiovisuele media (zie ook bijlage IV). Ouders en kinderen moeten leren omgaan met de nieuwe communicatie-instrumenten. Zij moeten worden gewezen op de nieuwe risico's die deze met zich meebrengen, maar ook op de verschillende beschermingsmiddelen die beschikbaar zijn. Voorlichting, bewustmaking en scholing blijken van het allergrootste belang om te komen tot een doelmatige bescherming van minderjarigen en om een klimaat van vertrouwen tot stand te brengen waarin de nieuwe diensten zich voorspoedig kunnen ontwikkelen. In die context moet het initiatief "Leren in de informatiemaatschappij"4 bijdragen aan de verspreiding van nieuwe methoden om jongeren bewust te maken van deze zaken. COM (96) 471 def. van 25 september 1996. 23 HOOFDSTUK III DE CONTEXT VAN DE EUROPESE UNIE PRIORITAIRE INSTRUMENTEN EN ACTIES Hoewel het vraagstuk van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de elektronische diensten in hoofdzaak onder de bevoegdheden van de Lid-Staten valt, speelt het ook op het niveau van de Europese Unie, en de communautaire instellingen hebben herhaaldelijk laten blijken te hechten aan de bescherming van deze algemene belangen5. In het kader van het communautaire recht en de instrumenten die dat biedt, verdienen twee aspecten bijzondere aandacht: - Enerzijds veronderstelt het beginsel van het vrije verkeer van diensten in de Gemeenschap dat ongerechtvaardigde hinderpalen worden verwijderd en dat soms de nationale wetgevingen onderling worden aangepast. - Anderzijds voorziet het Verdrag betreffende de Europese Unie in een samenwerkingsprocedure op het gebied van justitie en binnenlandse zaken die toepasselijk kan zijn op bepaalde aspecten van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de nieuwe elektronische diensten. Voorts is de Commissievan mening dat op verschillende terreinen samenwerking met nationale overheden en de betrokken bedrijfstakken, alsmede samenwerking op internationaal niveau, belangrijke zwaartepunten zijn voor de op het niveau van de Europese Unie te ondernemen actie. 1. Het beginsel van vrij verkeer van diensten Het vrij verrichten van diensten is een van de vier fundamentele vrijheden die ten grondslag liggen aan de totstandbrenging en het functioneren van de interne markt. De ontwikkeling van de nieuwe omroepdiensten (digitale televisie, pay-per-view, near-video-on-demand) vindt plaats binnen het kader van de richtlijn "Televisie zonder grenzen", die bepaalde gemeenschappelijke regels bevat betreffende de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid en zo zorgt voor de tenuitvoerlegging van het beginsel van vrij verkeer van diensten (zie bijlage III). Dit regelgevingskader, dat geënt is op de niet-gecodeerde, algemene omroep, zal hoogstwaarschijnlijk getoetst moeten worden, vooral ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel. Verder zal bij de tenuitvoerlegging rekening moeten worden gehouden met de kenmerken van de diensten die daadwerkelijk tot stand komen. Daarentegen mag niet worden getornd aan het grondbeginsel dat uitsluitend de wet van het land van uitzending toepassing vindt, vergezeld van een uitzonderlijke procedure van controle door de Staat van ontvangst met het oog op de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Zie met name de Gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad, de Vertegenwoordigers van de Lid-Staten en de Commissie van 11 juni 1986 tegen racisme en vreemdelingenhaat, die waarschijnlijk de meest plechtige tot nu toe is. 24 De Commissie zal, in nauwe samenwerking met de vertegenwoordigers van de Lid-Staten, de werking van de relevante bepalingen van deze richtlijn bestuderen, vooral wat betreft de toepassing daarvan op nieuwe soorten omroepdiensten. De wijziging van de richtlijn die in voorbereiding is, kan een passend formeel kader scheppen voor de samenwerking tussen de Lid-Staten (het Contactcomité). Bovendien zou de Commissie in het kader van de periodieke evaluatie van de tenuitvoerlegging van de richtlijn bijzondere aandacht moeten besteden aan dit vraagstuk, en zou zij in samenspraak met de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten een onderzoek moeten verrichten naar de mogelijke voor- en nadelen van andere maatregelen om de door ouders of opvoeders uit te oefenen controle op de programma's die minderjarigen kunnen bekijken, te vergemakkelijken. Het vrije verkeer van televisie-uitzendingen binnen de Gemeenschap is gewaarborgd door de richtlijn "Televisie zonder grenzen" vallen. Het grensoverschrijdende verkeer van de andere soorten audiovisuele en informatiediensten valt daarentegen onder het juridische kader van de interne markt en meer in het bijzonder is hierop het beginsel van het vrije verkeer van diensten op van toepassing. Lid-Staten hebben de mogelijkheid maatregelen te nemen die zonder onderscheid toepasselijk zijn en waarvoor dwingende redenen van algemeen belang een rechtvaardiging vormen, mits deze evenredig zijn met het nagestreefde doel en er geen andere, minder beperkende maatregelen zijn waarmee een overeenkomstig effect zou kunnen worden bereikt. Ook voor het vrij verrichten van diensten is er dus eenzelfde soort evenredigheidstest als die welke in het kader van de vrijheid van meningsuiting is toegelicht. Of het nu gaat om regelgeving of zelfregulering, de Commissie zal erop moeten toezien dat de genomen maatregelen niet discriminerend zijn en dat de daadwerkelijke tenuitvoerlegging ervan strikt in verhouding staat tot het nagestreefde doel. 6 In het licht van dat principe moei de totstandbrenging van een harmonieus kader voor de grensoverschrijdendeontwikkeling van de nieuwe audiovisuele en informatiediensten worden beschouwd als een geleidelijk, via geëigende middelen na te streven doel (rekening houdend met het tempo waarin de diensten zich ontwikkelen). De Commissie is van mening dat het in dit stadium van ontwikkeling van de nieuwe diensten voorbarig is gedetailleerde voorstellen te doen op communautair niveau, met name voor regelgeving. Op het gebied van regelgeving zal het voorstel voor een richtlijn ter vergroting van de transparantie voor de diensten van de informatiemaatschappij (COM (96)392) een instrument van fundamenteel belang worden om op communautair niveau het juiste evenwicht te waarborgen tussen enerzijds algemene belangen zoals de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid en anderzijds het vrije verkeer van elektronische diensten. 25 2. Samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken De samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, die in het Verdrag betreffende de Europese Unie is ingevoerd7, is van zeer groot belang met het oog op bepaalde aspecten van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de nieuwe elektronische diensten, met name de tenuitvoerlegging van stelsels van strafrechtelijke verboden van bepaalde soorten inhoud Aangezien de definitie van overtredingen en misdrijven per land verschillen, zijn niet alle laakbare feiten noodzakelijkerwijs in alle Lid-Staten strafbaar. Auteurs of leveranciers van inhoud kunnen daardoor profiteren van het internationale karakter van de audiovisuele en informatiediensten door in een land waar bepaalde inhoud als illegaal wordt beschouwd, die inhoud te leveren vanuit een ander land, waar deze wel is toegestaan. Zelfs als de wetgeving van het betrokken land een inhoud verbiedt en strafvervolging eist, kunnen de auteur of de leverancier van die inhoud zich buiten het toepassingsgebied van de strafwet bevinden of buiten de bevoegdheid van de politie, die alleen op het eigen grondgebied kan optreden. Het lijkt daarom wenselijk de samenwerking tussen de Lid-Staten te versterken ten einde doelmatig de strijd te kunnen aanbinden tegen illegale inhouden illegaal gebruik van nieuwe technologieën. De Lid- Staten moeten enkele gemeenschappelijke normen in hun wetgevingen opnemen om leemten op te vullen die de ontwikkeling van criminele activiteiten kunnen bevorderen. Over het algemeen moet de strafrechtelijke, justitiële en politiële samenwerking tussen de Lid-Staten worden versterkt. Een meer samenhangende aanpak tussen de Lid-Staten zou ook de noodzakelijke samenwerking met derden vergemakkelijken. Het Verdrag betreffende de Europese Unie verschaft instrumenten voor een dergelijke samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. De politieke overeenkomst van de ministers van Justitie en van Binnenlandse zaken, op 26 en 27 september jongstleden bijeen in Dublin, betreffende de versterking van de politiële samenwerking in het kader van EUROPOL ter bestrijding van pedofilie en kinder- en vrouwenhandel, alsmede om gemeenschappelijke minimumnormen vastte stellen voor de wetgeving inzake seksueel misbruik van kinderen, is een recent voorbeeld van deze samenwerking. Andere vormen van samenwerking zijn te overwegen op het gebied van juridische kwesties (anonimiteit op de netwerken, harmonisatie van de strafwetgeving, internationale uitleveringsverdragen, enz. ) alsmede met betrekking tot praktische zaken (bijvoorbeeld het opleiden van hoge politiefunctionarissen in het gebruik van computers en elektronische netwerken of het uitwisselen van informatie over de aanpak van criminele activiteiten die verband houden met het gebruik van nieuwe elektronische diensten). 3« Hoofdlijnen voor de samenwerking Ten einde de totstandkoming van samenhangende oplossingen op het niveau van de Europese Unie te vergemakkelijken, en onverminderd de acties op korte termijn die zij voorstelt in de mededeling "Harmful and illegaal content on the Internet", acht de Commissie het van belang dat wordt vastgesteld op welke terreinen samenwerking gewenst is. Titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie bevat bepalingen over de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. 26 3. 1 Samenwerking van overheden De samenwerking van de bevoegde nationale instanties lijkt een prioriteit ten einde op het niveau van de Unie een samenhangend kader tot stand te brengen op het gebied van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid bij de on-line diensten (van systemen voor video-on-demand tot Internet). Deze samenwerking moet met name betrekking hebben op de volgende aspecten: * het uitwisselen van informatie over de lopende ontwikkelingen (concrete problemen, jurisprudentie, zelfregulering, plannen voor regelgeving, enz. ), zodat een communautaire deskundigheid op dit terrein ontwikkeld kan worden; * vergelijkend onderzoek naar de nationale wetgevingen en de tenuitvoerlegging daarvan, met name om de Lid-Staten aan te moedigen gemeenschappelijke minimumnormen in te voeren ten aanzien van illegale inhoud; * het formuleren van aanbevelingen en richtsnoeren voor samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Zonder vooruit te lopen op het werkprogramma van dit samenwerkingskader op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, zou met deze concrete prioriteiten betreffende de nieuwe diensten rekening kunnen worden gehouden in andere werkzaamheden met een breder doel (bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat, vrouwenhandel of seksuele uitbuiting van kinderen voor commerciële doeleinden, enz. ); * het definiëren van een kader voor zelfregulering op Europees niveau, in die gevallen waarin zelfregulering wenselijk wordt geacht. In dit kader moet met name de volgende elementen omvatten: - de te bereiken doelen op het gebied van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid die de basisvoorwaarden zullen vormen van de zelfregulering; - de beginselen formuleren ten aanzien van de vertegenwoordiging van de betrokken bedrijfstakken op Europees niveau, alsmede de besluitvormingsprocedures; - een tijdschema voor het uitwerken van een gedragscode en van concrete beschermingsmaatregelen door de betrokken bedrijfstakken; * het opstellen van aanbevelingen en richtsnoeren voor de internationale samenwerking. Uitgaande van de op het niveau van de Unie verrichte werkzaamheden zouden de gemeenschappelijke waarden en beginselen moeten worden vastgesteld die verdedigd kunnen worden in de internationale organen. 3. 2 Samenwerking van de betrokken bedrijfstakken Gezien de vooraanstaande rol van de betrokken bedrijfstakken bij de uitwerking en de tenuitvoerlegging van iedere oplossing voor de problemen inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, is het absoluut noodzakelijk dat deze bedrijfstakken op grote schaal worden ingeschakeld en dat gesteund kan worden op een doelmatige structurering van deze bedrijfstakken op Europees niveau. Het is van cruciaal belang dat zij met één stem kunnen spreken via organen die werkelijk als hun vertegenwoordigers kunnen optreden. De voornaamste taken die deze bedrijfstakken op zich zullen moeten nemen, betreffen: 27 - het uitwerken van een gedragscode en van concrete maatregelen in een door de samenwerking tussen de nationale overheden gedefinieerd kader; - het vaststellen van de eventuele behoeften aan gemeenschappelijke standaards op het gebied van labels voor inhoud; - het bevorderen van de PICS-standaard of gelijkwaardige open systemen zodat er snel voldoende van labels voorziene inhoud, en ook onderling compatibele browsers en/of produkten voor ouderlijke controle komen. 3. 3 Samenwerking ten behoeve van de voorlichting aan en bewustmaking van de gebruikers Met dit punt worden twee doelstellingen nagestreefd, een voor de middellange en een voor de lange termijn: - ervoor zorgen dat de gebruikers van de nieuwe elektronische diensten (met name ouders en minderjarigen) zich bewust zijn van de specifieke risico's die deze met zich meebrengen en dat zij de bestaande mogelijkheden voor bescherming doelmatig benutten; - bevorderen dat verenigingen of organisaties die bewegingen onder de burgers vertegenwoordigen, betrokken worden bij het labelen van inhoud (labeling door derden); - bevorderen dat consumentenorganisaties en ook de individuele consumenten worden betrokken bij het proces van toezicht op de markt; - bevorderen dat ouders zich bewust worden van hun verantwoordelijkheid inzake het toezicht op de activiteiten van hun kinderen. De in dit kader aan te wenden middelen verdienen een diepgaande studie. Op het niveau van de Europese Unie stelt de Commissie voor in etappes te werken aan de volgende punten: - bestudering (met name beoordeling van de doelmatigheid) van de lopende initiatieven en uitwisseling van 'goedepraktijkvoorbeelden'; - samenwerking met de betrokken partijen (overheden, onderwijskringen, consumentenorganisaties, betrokken bedrijfstakken, enz. ); - het opstellen van een actieprogramma gericht op het ondersteunen van initiatieven die een werkelijke communautaire meerwaarde hebben: het vaststellen van gemeenschappelijke berichten en transnationale initiatieven (voorlichtings- en bewustmakingscampagnes, produktie van pedagogisch materiaal, enz. ). - onderzoekswerkzaamheden om te komen toe een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij. Dit zal een van de prioritaire thema's zijn van het Vijfde Kaderprogramma voor onderzoek. 3. 4 Bevordering van de toegang van minderjarigen tot de nieuwe elektronische diensten De Commissie zal bestuderen welke mogelijkheden er zijn om met deze prioriteit rekening te houden in de bestaande communautaire programma's op het gebied van onderwijs en ondersteuning van de bedrijfstakken die inhoud produceren. Daarnaast zal zij wederzijdse uitwisseling van informatie en van 'goede praktijkvoorbeelden' binnen de relevante netwerken op Europees niveau bevorderen. Ten aanzien van het belang en de verscheidenheid van de samenwerkingsvormen die moeten worden aangewend om adequate nationale, communautaire en mondiale oplossingen uit te werken, kunnen de volgende vragen worden gesteld: 28 8 Hoe moet de samenwerking van overheden in de Europese Unie worden gerealiseerd? Moet hieraan formeel vorm worden gegeven en zo ja, in welk institutioneel kader? 9 Hoe moeten de werkzaamheden op Europees en internationaal niveau worden georganiseerd? Moet er met name voorrang worden gegeven aan de ontwikkeling van oplossingen op het niveau van de Europese Unie om deze vervolgens op internationaal niveau te bevorderen, of moeten de Europese en internationale ontwikkeling parallel lopen? Wat zijn de geschiktste fora voor internationale samenwerking (G7, OESO, ITU, WTO, VN of bilaterale relaties)? Hoe moet die internationale samenwerking formeel worden vormgegeven? CONCLUSIE De gedecentraliseerde diensten (met name Internet) krijgen de meeste aandacht en zijn ook het meest urgent waar het gaat om de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Ten aanzien van deze diensten lijkt het duidelijk dat er voor de Europese Unie een fundamentele rol is weggelegd, aangezien puur nationale oplossingen te beperkt zijn en het moeilijk blijkt wereldwijd toepasselijke oplossingen te ontwerpen en ten uitvoer te leggen. Overigens kunnen de gecentraliseerde diensten zich eveneens transnationaal ontwikkelen, zodat het ook voor dit type diensten zinvol is te zoeken naar gemeenschappelijke oplossingen en/of oplossingen die binnen de Europese Unie met elkaar verenigbaar zijn. In het verlengde van de eerste concrete richtsnoeren op korte termijn, die zijn gepresenteerd in de mededeling "Harmful and illegaal content on the Internet", hebben de in dit Groenboek voorgestelde richtsnoeren en de gestelde vragen in dit Groenboek als doel de discussie te verdiepen over de voorwaarden voor de totstandkoming van een samenhangend kader voor de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in verband met de audiovisuele en informatiediensten in de Europese Unie. Over deze richtsnoeren en vragen moeten alle betrokken kringen op grote schaal en diepgaand worden geraadpleegd. De Commissie hoopt talrijke bijdragen te ontvangen van de volgende aard: - commentaar op de analyse van de huidige situatie en aanvullende informatie over de lopende ontwikkelingen (regelgeving, zelfregulering, techniek, enz. ); - commentaar op de relevantie van de hier uiteengezette richtsnoeren en voorstellen; - concrete antwoorden op de gestelde vragen. De bijdragen dienen uiterlijk 28 februari 1997 naar het volgende adres te worden gestuurd: Europese Commissie Directoraat generaal X Eenheid X. D. 3 De heer Paulger Rue de le Loi 102, bureau 5/23 B- 1049 Brussel Elektronische post: gregory. paulger@dglO. cec. be 29 BIJLAGEN 3b VOORBEREIDENDE WERKZAAMHEDEN BIJLAGE I De werkzaamheden die als voorbereiding op dit document zijn verricht, zijn in hoofdzaak van tweeërlei aard: In de eerste plaats is de Lid-Staten gevraagd een aantal vragen te beantwoorden over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in verband met de ontwikkeling van de nieuwe diensten van de informatiemaatschappij^. Alle Lid-Staten hebben positief gereageerd op dit raadplegingsproces. Uit de analyse van de antwoorden, die verder tijdens een bijeenkomst van vertegenwoordigers van de Lid-Staten2, en dankzij aanvullende bijdragen uit verscheidene Lid-Staten, blijkt duidelijk dat een discussie op het niveau van de Europese Unie inderdaad wenselijk is. In de meeste Lid-Staten wordt deze problematiek namelijk al bestudeerd of besproken en meestal staan deze kwesties zeer sterk in de belangstelling. Naast de uiteenlopende nationale benaderingen wordt het ook steeds meer als een algemeen beginsel gezien dat aandacht moet worden besteed aan de communautaire en internationale dimensies. is uitgewerkt Daarnaast heeft de Commissie, met het oog op dit Groenboek, een reeks studies laten uitvoeren over de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de informatiemaatschappif. Die studies hebben zowel betrekking op regelgeving als op de economische en technologische aspecten van dit onderwerp in de vijftien Lid-Staten, Canada, Japan en de Verenigde Staten. Een samenvatting van deze studies is verkrijgbaar bij de Europese Commissie. Bovendien konden, dankzij zeer veel informele contacten, ook de analyses van het bedrijfsleven en de andere betrokkenen in de beschouwing worden meegenomen. 1 Vragenlijst in oktober 1995 naar de Lid-Staten verzonden. 2 De bijeenkomst van vertegenwoordigers van de bevoegde nationale autoriteiten heeft op 12 juli 1996 plaatsgehad in Brussel. 3 Deze studies zijn uitgevoerd door Hydra Associates te Londen. 31 DE ELEKTRONISCHE DIENSTEN BIJLAGE II 1. Woordenlijst * Digitale omroep Digitale omroep is een nieuwe manier van verspreiding van televisie-uitzendingen (de traditionele manier wordt "analoog" genoemd). De beelden worden omgezet in digitale informatie (zowel in de omroep als in de telecommunicatie en de informatica wordt nu dus gebruik gemaakt van digitale signalen). Door compressie van deze digitale informatie (met behulp van algoritmen) kan de hoeveelheid spectrum die nodig is voor de verspreiding van een omroepdienst aanzienlijk worden verminderd. Er zijn in Europa verscheidene "dienstenpakketten op het gebied van digitale televisie" ontwikkeld, en andere zijn in voorbereiding. * Pay-per-view Pay-per-view biedt kijkers de mogelijkheid te kiezen uit een programmarooster, waarbij ze alleen hoeven te betalen voor de programma's waarnaar ze kijken. Deze diensten behoren tot de categorie van de omroepdiensten, in die zin dat het de dienst is die de uitzending van de programma's naar het publiek in gang zet (ook al is dat publiek beperkt tot de kijkers die over de juiste ontvangstapparatuur beschikken). Technisch gezien heeft de kijker slechts de mogelijkheid zelf te bepalen welk gedeelte van de uitzendingen zal worden gedecodeerd, zodat hij er daadwerkelijk naar kan kijken. Het is een vorm van "punt-tot- meerpunt"-communicatie, dat wil zeggen dat vanuit één (uitzend)punt inhoud wordt doorgegeven aan een groot aantal (ontvangst)punten. * Near-video-on-demand Near-video-on-demand werkt volgens hetzelfde principe als pay-per-view, zij het dat de consument ruimere keuzemogelijkheden heeft doordat hetzelfde programma met zeer korte tussenpozen wordt uitgezonden. * Video-on-demand-systemen Video-on-demand-systemen bieden de consumenten een heel scala aan transactiediensten, van films op aanvraag tot telebankieren en elektronisch winkelen. De consument kan de inhoud van zijn voorkeur selecteren op het moment dat dat hem past. Net als alle "werkelijk interactieve" diensten, behoort ook video-on-demand tot de categorie van de telecommunicatiediensten, in die zin dat het de kijker is die, op zijn aanvraag, de uitzending van het programma in gang zet. Het is een vorm van "punt-tot-punt"- communicatie, dat wil zeggen dat vanuit één (uitzend)punt inhoud wordt doorgegeven aan één (ontvangst)punt. * Videotext Het Télétel-netwerk is in Frankrijk in 1984 van start gegaan en is het meest ontwikkelde videotex-systeem ter wereld. Meer dan twee derde van de Franse bevolking heeft via een speciale terminal (de minitel) toegang tot het netwerk en kan zo gebruik maken van ongeveer 25. 000 verschillende diensten, waaronder zeer veel transactiediensten. 32 * Particuliere on-line diensten De markt van particuliere on-line diensten wordt gedomineerd door drie Noordamerikaanse bedrijven: AOL met in 1995 mondiaal 4,5 miljoen abonnees, CompuServe (3,7 miljoen abonnees) en Prodigy. CompuServe is in Europa het sterkst vertegenwoordigd met 500. 000 abonnees in 1995 en een streefcijfer van 1 miljoen abonnees in 1996. AOL heeft in samenwerking met Bertelsmann een dienst opgezet in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast ontwikkelt Microsoft Network diensten die specifiek gericht zijn op de Europese markten en werkt Planet Internet (dat wordt gecontroleerd door KPN - het Nederlandse telecommunicatiebedrijf) aan een Europese strategie. * Internet Internet is moeilijker te definiëren. Het is in feite een mondiaal netwerk van (netwerken van) computers die onderling kunnen communiceren dankzij een reeks van gemeenschappelijke protocollen. Internet is ontstaan in de Verenigde Staten, aanvankelijk voor militaire doeleinden, en werd vervolgens ook gebruikt door de universitaire en wetenschappelijke gemeenschap. Pas in de afgelopen vijf jaar is het een wereldomspannend netwerk geworden dat toegankelijk is voor het grote publiek. De schattingen omtrent het aantal gebruikers van Internet in de wereld lopen uiteen van 30 tot 50 miljoen, en dat aantal neemt overal exponentieel toe. Internet ontwikkelt zich dan ook snel. Het wordt nu nog hoofdzakelijk gebruikt voor het zoeken van informatie en voor elektronische post, maar kan zich ontwikkelen tot het medium van talrijke commerciële diensten. Een gedetailleerde presentatie van de werking van Internet is te vinden in de mededeling "Harmful and illegal content on the Internet". 2. De omgeving van de nieuwe audiovisuele en informatiediensten Soorten architectuur Gebruikers Intermediairs Infrastructuur en netwerk Multimedia-diensten en inhoud Digitale televisie Terminal: Set-top- box + tv Ether, satelliet, kabel Video-on- demand- systemen Terminal: Set-top- box + tv Particulier breedbandnetwerk Inhoud wordt volledig gecontroleerd door omroeporganisaties. Voornamelijk videobeelden en geluid Diensten en bewerkte inhoud onder controle van de systeembeheerder Tekst, stilstaande beelden, videobeelden en geluid 33 Particuliere on-line dienst Terminal: modem + pc Particulier netwerk Internet (architectuu r) Terminal: modem + pc Niet-particulier netwerk Leveranciers van servers Leveranciers van toegang ("providers") Diensten en bewerkte inhoud onder controle van de particuliere dienst. Inhoud door gebruikers op het net gebracht (e-mail, BBS, chat lines) Tekst, stilstaande beelden, computerprogramma 's (geluid en bewegende beelden in ontwikkeling) Bewerkte diensten en inhoud (WWW). Inhoud op het net gebracht door gebruikers ("home page", WWW, e- mail, chat lines) Tekst, stilstaande beelden, computer programma's (geluid en bewegende beelden in ontwikkeling) 34 REGELGEVINGSKADER BETREFFENDE DE BESCHERMING VAN MINDERJARIGEN EN DE MENSELIJKE WAARDIGHEID BIJLAGE III I ALGEMENE BEGINSELEN 1 Het beginsel van vrijheid van meningsuiting Artikel 10 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens luidt als volgt: "1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen. Dit artikel belet niet, dat Staten radio-omroep-, bioscoop- of televisie-ondernemingen kunnen onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, welke bij de wet worden voorzien, en die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van 's lands veiligheid, territoriale onschendbaarheid of openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen. " Dit beginsel is op twee manieren verankerd in de communautaire rechtsorde: - Enerzijds staat in artikel F2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie: "De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lid-Staten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht. " - Anderzijds heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap de relevantie van het beginsel van vrijheid van meningsuiting, zoals neergelegd in artikel 10 van het Verdrag, erkend en noemt het dit beginsel als een van de algemene beginselen van het communautaire recht. In het Arrest van 18 juni 1991 "Elliniki Radiophonia Tileorassi" verklaart het Hof met name: "Wat artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens betreft, (. ) zij eraan herinnerd, dat de fundamentele rechten volgens vaste rechtspraak integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging het Hof verzekert. Daarbij laat het Hof zich leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, alsmede door de aanwijzingen die de internationale wilsverklaringen inzake de bescherming van de rechten van de mens verschaffen, waaraan de Lid-Staten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten (. ). Aan het Europees Verdrag komt in dit opzicht bijzondere betekenis toe (. ). Daaruit volgt (. ) dat in de Gemeenschap geen maatregelen kunnen worden toegelaten die zich niet verdragen met de aldus erkende en gewaarborgde rechten van de mens. " Op het niveau van de Lid-Staten is het beginsel in de grondwet verankerd (behalve in het Verenigd Koninkrijk, dat geen geschreven grondwet kent). 35 Nationale bepalingen inzake de vrijheid van meningsuiting Media/soorten uitingen waarvoor de bepalingen gelden Gesproken of geschreven, tekst of grafische weergave Alle uitingen en alle media Beperkingen Wettelijke controle ex post Wettelijke controle ex post Bron nationale bepalingen Oostenrijk Grondwet - Artikel 13 België Denemarken Finland Grondwet - Artikel 19 (& Artikel 25 voor pers) Grondwet - Sectie 77 Grondwet - Artikel 2, lid 10 Frankrijk Verklaring van de rechten van de mens (grondwetstekst) - artikel 11 Alle media Alle media Alle media Wettelijke controle ex post Wettelijke controle ex post; controle vooraf is toegestaan als dit voor de bescherming van kinderen noodzakelijk is Afhankelijk van het medium - technische beperkingen en 'invloed' daarvan Wettelijke controle ex post, in speciale wetten gericht op de bescherming van jongeren en de persoonlijke waardigheid Wettelijke controle ex post van materiaal dat een belediging vormt van het Christendom of andere bekende godsdiensten of van de president, of dat de nationale veiligheid in gevaar brengt of dat obsceen is Beperkingen zijn toegestaan voor de bescherming van de openbare orde of zedelijkheid (godslastering, indecente uitingen) en van het gezag van de staat Beperkingen op grond van argumenten betreffende de openbare zeden Wettelijke controle ex post Wettelijke controle ex post; voor andere media dan de pers en de omroep is censuur voor personen onder 16 jaar mogelijk Wettelijke controle ex post Wetten gebaseerd op recht op eer, privacy, zelfbeeld en de bescherming van minderjarigen RF- wettelijke controle 'aanvaardbaar in een democratische samenleving'; TF- en YGL - wettelijke controle achteraf op grond van bescherming van minderjarigen, geweld, rassenhaat - Duitsland Grondwet - Artikel 14 Gesproken en geschreven woord en beelden Griekenland Grondwet - Artikel 14 De pers Ierland Grondwet - Artikel 40. 6. 1 Uiting van overtuigingen en meningen Italie Grondwet - Artikel 21, Sectie I Alle media Luxemburg Grondwet - Artikel 24 Nederland Grondwet • Artikel 7 Mondelinge uitingen en de pers, maar met een ruimere interpretatie Pers en omroep, en in iets minder mate ook andere media Portugal Spanje Zweden Grondwet - Artikel 16 Grondwet - Artikel 20 Alle uitingen Gedachten, ideeën en meningen, via ieder medium Grondwet - RF Sectie 1; TF Hoofdstuk 1, Sectie 1; YGL Hoofdstuk 1, Sectie 1 RF- algemeen; TF- pers; YGL - tilm en televisie, mogelijk ook on-iine media Verenigd Koninkrijk Bron: Hydra - - 36 In de praktijk, en afhankelijk van culturele en juridische tradities, is de waarde die gehecht wordt aan het beginsel van vrijheid van meningsuiting per Lid-Staat verschillend. In sommige landen leidt dit beginsel tot een volledig verbod op elke vorm van gecentraliseerde controle vooraf op de media en wordt zo een beslissende rol toegekend aan het mechanisme van zelfregulering van de media. In andere landen leidt de bescherming door de Staat van de openbare zeden en van minderjarigen tot handhaving van bepaalde vormen van censuur vooraf. Overigens komt het vrij zelden voor dat een beroep wordt gedaan op het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en duren de procedures lang, zodat de jurisprudentie van dit Hof eerder een vorm van geleidelijk toenemende druk op de nationale wetgevingen is dan een instrument voor de directe bescherming van de vrijheid van meningsuiting. In de jurisprudentie en door de auteurs wordt aan dit beginsel veelal een dubbele dimensie toegekend: het waarborgt de vrijheid om ideeën en informatie tot uitdrukking te brengen en door te geven en tegelijkertijd de vrijheid om kennis te nemen van ofte zoeken naar ideeën of informatie. In het kader van de elektronische diensten is het dus zowel van toepassing op de dienst zelf als op de gebruikers van die dienst. Het beginsel is ongeacht landsgrenzen van toepassing. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft bevestigd dat onder de vrijheid van meningsuiting niet alleen ideeën en informatie vallen die algemeen als niet-kwetsend worden beschouwd, maar ook ideeën en informatie die wel kwetsend, schokkend of verstorend kunnen zijn1. Het beginsel wordt echter nergens in absolute zin gehanteerd. De vrijheid van meningsuiting kan door de Staat worden beperkt, maar dan wel binnen een strak omlijnd kader van drie cumulatieve criteria die duidelijk uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komen2: - ten eerste moet de beperking bij wet zijn vastgelegd (eis van doorzichtigheid waardoor arbitraire beslissingen uitgesloten zijn); - ten tweede moet de beperking noodzakelijk zijn, dat wil zeggen dat de beperking beantwoordt aan een dwingende maatschappelijke behoefte die in overeenstemming is met de waarden die kenmerkend zijn voor democratische samenlevingen; - tot slot moet de beperking in dienst staan van een van de limitatief opgesomde legitieme doelen; van deze doelen zijn met name de bescherming van de goede zeden en de volksgezondheid relevant wanneer het gaat om de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. Het is duidelijk dat de belangrijkste moeilijkheid is gelegen in de beoordeling van het noodzakelijke karakter van een beperkende wettelijke maatregel waarmee een legitiem doel wordt nagestreefd. Het is namelijk niet voldoende dat een dergelijke maatregel "nuttig" of "redelijk" lijkt. Of de maatregel noodzakelijk is, kan alleen worden vastgesteld door een diepgaande bestudering van de doelmatigheid ervan en van de mate van inmenging die zij met zich meebrengt. Deze analyse vormt een evenredigheidstest van de beperkende maatregelen. 1 Arrest Handyside/United Kingdom - 1976 2 Zie met name het Arrest Handyside/United Kingdom - 1976; The Sunday Times/United Kingdom - 1979 37 Ten slotte is er nog een aspect van artikel 10 van het Verdrag dat bijzondere aandacht verdient in het kader van de elektronische diensten. De uitdrukkelijk in de eerste alinea van het artikel genoemde mogelijkheid om bepaalde activiteiten (radio, televisie en bioscoopfilms) aan een vergunningenstelsel te onderwerpen, moet geïnterpreteerd worden in het licht van het gehele artikel 103 en dus van de eerder genoemde beginselen. Deze mogelijkheid mag dan ook niet worden gebruikt om beperkingen van de vrijheid van meningsuiting op te leggen die de hierboven beschreven evenredigheidstest niet zouden doorstaan. Op internationaal niveau biedt het Verdrag van de Verenigde Naties inzake Burgerrechten en Politieke Rechten eveneens een gemeenschappelijk basis aan de democratische landen door in artikel 19 het beginsel van de vrijheid van meningsuiting vast te leggen: 1. Een ieder heeft het recht zonder inmenging een mening te koesteren. 2. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting; dit recht omvat mede de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van welke aard ook te garen, te ontvangen en door te geven, ongeacht grenzen, hetzij mondeling, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media naar zijn keuze. 3. Aan de uitoefening van de in het tweede lid van dit artikel bedoelde rechten zijn bijzondere plichten en verantwoordelijkheden verbonden. Deze kan derhalve aan bepaalde beperkingen worden gebonden, doch alleen beperkingen die bij de wet worden voorzien en nodig zijn: a) In het belang van de rechten of de goede naam van anderen; b) In het belang van de nationale veiligheid of ter bescherming van openbare orde, volksgezondheid of de goede zeden. " Verder komt het beginsel van de vrijheid van meningsuiting terug in artikel 19 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 10 december 1948. De verschillen in gevoeligheid en in geldende waarden zijn overigens vaak veel duidelijker tussen landen uit verschillende continenten dan tussen Europese landen onderling. Het beginsel van de vrijheid van meningsuiting zoals dat is vastgelegd in het eerste amendement van de Grondwet van de Verenigde Staten, heeft in de praktijk bijvoorbeeld een veel ruimere betekenis dan datzelfde beginsel in Europa heeft: Dat het eerste amendement bescherming biedt aan uitingen die aanzetten tot haat, is een duidelijk voorbeeld van het feit dat het beginsel van de vrijheid van meningsuiting in de Verenigde Staten een veel grotere reikwijdte heeft dan in de meeste landen van Europa: in een uitspraak van juni 1992 (R. A. V. /City of St. Paul) heeft het Hooggerechtshof bepaald dat zelfs een haatdragende racistische uiting niet bestraft hoeft te worden enkel omdat een gemeenschap daardoor gekwetst zou kunnen zijn. Een dergelijke uiting zou alleen kunnen worden verboden als deze een duidelijk en onmiddellijk gevaar van concrete schade zou meebrengen. Zie met name de arresten EHRM "Groppera Radio", 1990 - "Autronic", 1990 en Informationsverein Lentia", 1993. 38 Het eerste amendement is overigens gebruikt ter bescherming van een hele reeks non-verbale uitingen, zoals het verbranden van de nationale vlag, het tentoonstellen van kunstwerken of het dragen van leuzen op T-shirts. 2. Het beginsel van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer Artikel 8 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens luidt: "1. Een ieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan met betrekking tot de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang van 's lands veiligheid, de openbare veiligheid, of het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. " II NATIONALE REGELGEVING 1. De verscheidenheid aan nationale juridische en culturele tradities Deze verscheidenheid is in de eerste plaats zichtbaar in de institutionele structuren die bepalend zijn voor de manier waarop bevoegdheden tussen het centrale en lokale niveau verdeeld zijn: in de Lid-Staten met een federale structuur of met verschillende stelsels van regionale autonomie moeten de bevoegdheden worden verdeeld, terwijl dat in de Lid-Staten met een gecentraliseerde structuur niet nodig is. In de eerste groep landen moet op bepaalde punten met betrekking tot de media uitgebreid rekening worden gehouden met de verschillende lokale gevoeligheden. De verscheidenheid komt ook tot uiting in het relatieve gewicht van de jurisprudentie (case law) ten opzichte van de regelgeving, of ook in het belang dat in strafzaken vergeleken met de gewone rechterlijke instanties aan de jury wordt toegekend. Vervolgens blijkt de verscheidenheid uit de relatie tussen regelgevende autoriteiten en de betrokken bedrijven, met name waar het gaat om de bevordering van zelfregulering. Tot slot blijkt de verscheidenheid uit de verschillen in gevoeligheden, met name wat betreft zeden en gewoonten. De reacties van het publiek zijn vaak bepalend voor de manier waarop minderjarigen en de menselijke waardigheid worden beschermd, en geven vaak diepgaande culturele verschillen te zien. Ter illustratie: er bestaat een opmerkelijk verschil tussen Noordeuropese landen, waar men vaak buitengewoon gevoelig is voor geweld maar relatief liberaal reageert op seksuele inhoud, en de Latijnse landen, waar men erg gevoelig is voor zaken die verband houden met seksualiteit maar nog betrekkelijk weinig moeite heeft met geweld. Waar het gaat om de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid lijkt het door deze verscheidenheid soms onmogelijk algemene uitspraken te doen of vergelijkingen te trekken: dezelfde algemene formuleringen kunnen per land, of zelfs per gebied binnen een land, tot verschillende concrete toepassingen leiden. Deze verscheidenheid leidt tot grote verschillen en een gebrek aan transparantie van de nationale regels, waardoor en in de context van de transnationale diensten vele problemen ontstaan. 39 2. Algemene verbodsregelingen voor bepaalde soorten inhoud De toepassing van deze regelingen veronderstelt altijd een beoordelingsmarge van de autoriteiten en de bevoegde rechterlijke instanties: - van de verboden inhoud kan een algemene omschrijving zijn gegeven die per individueel geval moet worden geïnterpreteerd, rekening houdend met de sociale waarden van de plaats en het moment: dit is het geval bij wetgevingen die obscene of indecente inhoud verbieden en die per land en per tijd sterk verschillend worden toegepast. In sommige gevallen zijn verbodsbepalingen ten aanzien van de pers door de jurisprudentie geleidelijk uitgebreid tot alle media; Land A B DR" D E EIR F GR I L NL P S SF UK" Algemene categorieën 0 Z 0 M Absoluut verbod op een algemene inhoudelijke categorie O: Obscene inhoud verboden Z: Indecente inhoud of inhoud in strijd met de openbare zeden verboden M: Inhoud in strijd met de menselijk waardigheid verboden Ô z Ö Z ö ö z ö ö z - de verboden inhoud kan gedetailleerder gedefinieerd zijn (gewelddadige pornografie, aanzetten tot haat. ) maar de kwalificatie moet altijd worden bestudeerd in het licht van een bepaalde context; Specifieke regels betreffende het aanzetten tot haat, discriminatie of geweld Land Haat, discriminatie, geweld À B X X D K X D X E EI R X F GR I L NL F> S SF X X X X X u K X - op enkele uitzonderingen na (met name kinderpornografie in sommige landen), is met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het in bezit hebben van verboden inhoud op zichzelf niet strafbaar. Meestal moet aangetoond worden dat de verboden inhoud aan anderen wordt doorgegeven of dat de intentie daartoe bestaat;4 Achter de unanieme veroordeling van kinderpornografie gaat een discussie schuil over de grondslag en de reikwijdte van het verbod. Wanneer het verbod wordt gezien als een beperking van de vrijheid van meningsuiting, is het verbod beperkt tot de produkte, de import, de doorgifte of het vasthouden ten einde die inhoud aan anderen door te geven. Wordt het verbod daarentegen uitvervaardigd om seksueel misbruik van minderjarigen te voorkomen en minderjarigen te beschermen tegen dergelijke misdrijven, dan heeft het verbod ook betrekking op het enkele bezit van dergelijke inhoud en voorziet het in mogelijkheden voor de bevoegde autoriteiten om die inhoud in beslag te nemen en overtreders te straffen. In dit verband zij erop gewezen dat in de slotverklaring van het onlangs in Stockholm gehouden Wereldcongres tegen seksuele uitbuiting van kinderen voor commerciële doeleinden werd gevraagd om een 40 Kinderpornografie Land Kinderpornografie verboden A: Verbod door middel van een algemene regel (obsceniteit, indecentie. ) S: Verbod door middel van een specifieke regel (kinderpornografie, bescherming van kinderen tegen seksueel misbruik. ) ÜR" X~ 3~" EIÏÏ" - kunstwerken of wetenschappelijke activiteiten vallen over het algemeen buiten de bepalingen over verboden inhoud; - sommige regels zijn weliswaar nog steeds van kracht, maar zijn in de praktijk in onbruik geraakt. Deze verschillende kenmerken leiden tot een gebrek aan transparantie van de algemene verbodsregels, waardoor het moeilijk is een concrete basis van Europese waarden en regels vast te stellen. * De regels die van toepassing zijn in enkele derde landen In het kader van wereldwijde diensten of netwerken is bij voorbaat elke nationale wetgeving van belang. Zo bevinden zich buiten de Europese Unie enerzijds landen met een laag democratisch gehalte, waar de vrijheid van meningsuiting leidt niet wordt gerespecteerd, hetgeen leidt tot pogingen de toegang tot de nieuwe diensten te verbieden of rigoureus te beperken en, anderzijds, landen die door het ontbreken van werkelijke controle een "paradijs" zijn voor de verspreiding van inhoud die over het algemeen verboden is. Ondanks de algemene beginselen zoals die in internationale, met name in het kader van de Verenigde Naties gesloten verdragen of handvesten zijn neergelegd, lopen de nationale regelgevingen vaak sterk uiteen, hetgeen verklaard wordt door het feit dat er over de gehele wereld grote verschillen in waardenstelsels bestaan. Dit Groenboek beperkt zich tot drie derde landen: Canada, de Verenigde Staten en Japan. Wat betreft de algemene verbodsstelsels is de situatie in deze drie landen schematisch gezien de volgende: In Canada geldt voor de produktie en distributie van kinderpornografie en obscene inhoud een algemeen verbod (het enkele bezit ervan is ook verboden). Onder obscene inhoud wordt elke vorm van excessieve exploitatie van seks en elke combinatie van seks en misdaad, verschrikking, wreedheid of geweld verstaan. Verder zijn het aanzetten tot volkerenmoord en tot haat jegens een bepaalde groep personen, en het bewust verspreiden van valse informatie verboden. aanscherping van de nationale wetgevingen en de strengere tenuitvoerlegging daarvan, met name door uitbreiding van de bestaande verboden tot het enkel bezitten van kinderporno. Voorts kan het begrip "seksuele meerderheid" per land anders worden geïnterpreteerd. 41 In de Verenigde Staten geldt, deels op federaal niveau, deels op het niveau van de afzonderlijke staten, een algemeen verbod op kinderpornografie5 en inhoud van obscene aard. Het verbod op inhoud van obscene aard is hoofdzakelijk van toepassing op (stilstaande of bewegende) beelden met seksuele inhoud. Daarentegen bestaat er op grond van het eerste amendement (het grondwettelijke beginsel van de vrijheid van meningsuiting) geen verbod op uitspraken die aanzetten tot haat of discriminatie, voor zover deze uitspraken geen onmiddellijk gevaar voor personen of goederen inhouden. Ook in Japan geldt een algemeen verbod van de verspreiding van obscene inhoud en het in bezit hebben daarvan met het oog op verkoop. Maar de toepassing van deze regel is sterk afhankelijk van de gedragscodes die de verschillende betrokken bedrijfstakken hebben opgesteld en kan aanzienlijk verschillen per regio. Tot slot is noch het in bezit hebben voor privé-doeleinden, noch de produktie met het oog op export van obscene inhoud verboden. 3. De regelingen uitgesplitst naar medium Naast de stelsels van algehele verboden, hebben verschillende overwegingen geleid tot de ontwikkeling van op elk medium afzonderlijk toegespitste regelgevingen. 3. 1 De diversificatie van regelingen Behalve inhoud waarvoor een algeheel verbod geldt, is er inhoud waarvan de produktie en de verspreiding in principe zijn toegestaan. Verschillende overwegingen van algemeen belang hebben dan ook geleid tot de ontwikkeling van specifieke beperkingen. - De bescherming van minderjarigen tegen inhoud die hun lichamelijke of geestelijke ontwikkeling kan schaden is een doelstelling van algemeen belang met een vrijwel universele reikwijdte en kan bovendien in verband worden gebracht met de notie "rechten van het kind" zoals die in het Verdrag van de Verenigde Naties zijn neergelegd. Hoewel de ouders de eerste verantwoordelijken zijn, hebben het openbaar gezag en de betrokken bedrijven op dit gebied altijd een beslissende rol gespeeld. De bescherming van minderjarigen brengt hoe dan ook een reeks beperkingen met zich mee met betrekking tot de verspreiding van inhoud die verder volledig legaal is. - Het streven naar bescherming van gevoelige personen, of zelfs de "gewone burger", tegen mogelijkheid om bij toeval toegang krijgen tot inhoud die schokkend kan zijn, en dus het streven om de toegang tot dergelijke inhoud voor te behouden aan volwassenen die dat uitdrukkelijk wensen, veronderstelt dat de distributie van die inhoud aan bepaalde beperkingen is gebonden. - Door de schaarste van sommige distributiemiddelen (frequenties) is tussenkomst van een derde nodig voor de toewijzing ervan en voor de vaststelling van criteria die het algemeen belang dienen. Traditioneel houden deze criteria beperkingen in ten aanzien van inhoud waarvan wordt verwacht dat die via de betrokken media zal worden verspreid. 5 Een verbod dat in sommige staten ook het bezit van kinderpornografie voor privé-gebruik omvat. 42 Deze drie typen doelstellingen van algemeen belang komen niet altijd duidelijk naar voren of zijn niet altijd duidelijk onderscheiden in de nationale wetgevingen, maar zijn wel een belangrijke drijfveer voor de ontwikkeling van afzonderlijke regelingen per type medium. Dat deze doelstellingen verdedigd worden wijst in feite op een erkenning van de specifieke kenmerken van elk soort medium, waarbij met name de volgende factoren een rol spelen: - de veronderstelde invloed van het medium: zo wordt er traditioneel vanuit gegaan dat het visuele beeld, met name het bewegende beeld, meer indruk maakt dat de geschreven tekst; - de mate van verspreiding in de samenleving: de televisie in alle huiskamers of de telefoon in elk huishouden krijgen meer aandacht dan andere media die minder wijdverspreid zijn; - de mate waarin een medium de consument keuzemogelijkheden biedt: dit hangt af van het aantal aanbieders van inhoud via het betreffende medium, maar ook van de verscheidenheid van het type inhoud dat aangeboden wordt, van de hoeveelheid informatie die over die inhoud wordt verstrekt en van de manier waarop toegang tot die inhoud wordt verkregen. In de praktijk wordt een objectieve en weloverwogen afweging van deze factoren door de regulerende instanties soms verstoord door minder rationele overwegingen. Sommige tragische voorvallen doen regelmatig de vraag rijzen naar de mate waarin de media verantwoordelijk zijn voor ontwikkeling van gewelddadig of ontspoord gedrag in de samenleving. Door heftige reacties van het publiek, die vervolgens in de pers veel aandacht krijgen, reageren de bevoegde autoriteiten in deze gevallen soms met overhaaste beschuldigingen en onevenredig zware maatregelen. 3. 2 Gevestigde media Ondanks de soms grote verschillen tussen de Lid-Staten die uit een gedetailleerde studie van de regelgevingen en andere maatregelen op nationaal niveau naar voren komen, is het mogelijk een ruwe schets te geven van de regelingen die gelden voor de gevestigde media. 43 3. 2. 1 Gedrukte media Van alle media worden de gedrukte media het minst beperkt in de vrijheid van meningsuiting. Er zijn weliswaar bepaalde specifieke regels met betrekking tot de inhoud6, maar de controle vindt over het algemeen achteraf plaats7. Verder is er, afgezien van de beroepscodes voor de pers en in het bijzonder de journalistiek, ook weinig sprake van zelfregulering. Anderzijds zijn er in verschillende Lid-Staten (DK, E, F, G en SF) registratiemechanismen voor publikaties, een verplichting voor uitgevers om de inhoud van hun publikaties te controleren, of zelfs specifieke systemen voor de toewijzing van aansprakelijkheid, die afwijken van de aansprakelijkheid volgens het gemene recht (F, P, SF). Door deze bepalingen die de transparantie en/of de aansprakelijkheid regelen, wordt de beslechting van geschillen eenvoudiger. Duitsland beschikt daarnaast over een classificatiesysteem van publikaties die schadelijk kunnen zijn voor minderjarigen: een federale rechterlijke autoriteit stelt een officiële lijst op van deze publikaties, die volstrekt niet ter beschikking van minderjarigen mogen worden gesteld. Gedoeld wordt met name op onzedelijke publikaties, publikaties met gewelddadige of pornografische inhoud en publikaties waarin wordt aangespoord tot misdaad, het Nationaal Socialisme wordt verdedigd, de menselijke waardigheid wordt aangetast of wordt aangezet tot drugsgebruik. In dit algemene kader lijkt rekening te worden gehouden met een aantal belangrijke kenmerken van de gedrukte media: - De gedrukte media zijn bij uitstek de media van de vrijheid van meningsuiting en met name de pers speelt een doorslaggevende rol in het functioneren van democratieën. - Aangezien de enige beperking voor het uitgeven van inhoud het economische aspect is, kan iedereen iets uitgeven, en het feit dat dit relatief gemakkelijk is, vormt een waarborg voor een grote diversiteit van beschikbare publikaties. - Om toegang te krijgen tot het "gepubliceerde object" moet de consument zelf actie ondernemen en het is betrekkelijk makkelijk om omstreden publikaties buiten bereik van minderjarigen te houden. Afgezien van de algemene verboden en de regels ter bescherming van minderjarigen hebben de regels inzake de inhoud hoofdzakelijk betrekking op journalistieke ethiek (waarheidsgetrouw en objectief karakter van de informatie, eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, eerbiediging van het beeld van de persoon. ). Verder zijn in sommige wetgevingen, in teksten die speciaal op de pers van toepassing zijn, algemene beginselen (met betrekking tot de openbare zeden, obsceniteit, het discriminatieverbod. ) opgenomen. Twee Lid-Staten kennen een uitzondering op het principe van controle achteraf: in Ierland draagt het Censorship of Publications Board zorg voor de tenuitvoerlegging van het verbod op indecente en obscene publikaties, publikaties ten gunste van abortus of publikaties waarin te veel aandacht wordt besteed aan onderwerpen die verband houden met misdrijven of overtredingen. In Frankrijk kunnen burgemeesters en prefecten beslag leggen op een publikatie met het oog op handhaving van de openbare orde. 44 3. 2. 2 Film en video Als artistiek expressiemiddel geniet de film ruime vrijheid van meningsuiting. Ten behoeve van de bescherming van minderjarigen is in alle Lid-Staten een verplicht of vrijwillig filmclassificatiesysteem ingesteld ten einde de aanbevolen of vereiste leeftijd vast te stellen voor toegang tot de zaalvertoning van films. Hoewel deze systemen hetzelfde doel nastreven, verschillen zij onderling sterk8 en vormt de tenuitvoerlegging ervan een afspiegeling van de verschillen in gevoeligheid tussen de instellingen die op nationaal niveau belast zijn met de classificatie van films. De classificatie van video's en andere audiovisuele produkten (CD-ROM, videospellen. ) is veel minder ver ontwikkeld maar is, als zij bestaat, meestal geënt op de bestaande classificatiemodellen voor films9. 3. 2. 3 Televisieomroep Voor de televisieomroep bestaat er een verregaande regulering wat betreft de inhoud. Afhankelijk van de Lid-Staat worden verschillende technieken gecombineerd voor vaststelling van de regels en controle op de naleving daarvan: - In de meeste Lid-Staten gelden wettelijke regels, met name met betrekking tot de menselijke waardigheid en de openbare zeden. - De in de meeste Lid-Staten bestaande systemen van individuele vergunningen voor omroepdiensten (vaak gepaard gaande met voorwaarden waarin de exacte regels zijn vastgelegd) vormen een krachtig controlemiddel (overtreding van de regels kan tot gevolg hebben dat de vergunning wordt ingetrokken). - Ook zelfregulering is sterk ontwikkeld; het kan daarbij gaan om een systeem dat samenhangt met het initiatieven van particuliere functioneren van publieke omroepdiensten of om eigen omroeporganisaties. - In de meeste Lid-Staten zijn er inmiddels ook controle-instanties die over uiteenlopende bevoegdheden en middelen beschikken. De eenvoudigste classificatiesystemen bevatten slechts twee categorieën films (wel of niet goedgekeurd voor minderjarigen), waarbij alleen die films worden gekeurd waarvoor toestemming voor vertoning aan minderjarigen wordt gewenst. In andere landen bestaan er verschillende leeftijdscategorieën. In sommige gevallen dient de onderverdeling binnen de categorie "goedgekeurd voor vertoning aan minderjarigen" alleen om de uitoefening van de ouderlijke verantwoordelijkheid te vergemakkelijken. In dat geval kunnen minderjarigen die in gezelschap van hun ouders een film bezoeken, worden toegelaten tot een vertoning die niet overeenstemt met hun leeftijd. In andere gevallen valt het onder de verantwoordelijkheid van de bioscopen om de hand te houden aan de classificatie en de leeftijd van de bezoekers te controleren. Toch zijn er duidelijke verschillen tussen deze regelingen: het label kan zuiver informatief zijn en geen enkele controleverplichting opleggen aan de bedrijven die videobanden te koop of te huur aanbieden; het systeem van classificatie door de video-industrie zelf is sterk ontwikkeld en functioneert soms als aanvulling op, soms in plaats van een bindende regelgeving. 45 Naast dit algemene beeld zijn er duidelijke verschillen in de kaders waarbinnen omroepdiensten functioneren; deze variëren van stelsels die veel lijken op die voor de gedrukte media (DK, NL, S) tot stelsels met gedetailleerde regelgeving en systematische controle. Hoewel het soort inhoud dat problemen oproept, in de verschillende Lid-Staten min of meer gelijksoortig is (naaktheid/seksualiteit, nodeloos geweld, aanzetten tot discriminatie of haat), leiden verschillen in gevoeligheid ertoe dat de concrete tenuitvoerlegging van de regelingen per Lid-Staat uiteenloopt. Als reden voor het regelgevingskader inzake televisie, waarvan de tenuitvoerlegging via de toekenning van frequenties (vanwege de schaarste hiervan) plaatsvindt, is vaak de zeer hoge verspreidingsgraad van het medium aangevoerd. 3. 2. 4 Audiotex- en videotex-diensten * Audiotex Bij de diensten die via de telefoonlijn toegankelijk zijn (audiotex en discussiefora) zou het beginsel van de vrijheid van meningsuiting eigenlijk in hoge mate beschermd moeten worden, omdat telefoongesprekken traditioneel een privé-aangelegenheid zijn. Door de ontwikkeling van diensten met seksuele inhoud zijn er echter met betrekking tot de bescherming van minderjarigen10 problemen ontstaan, die aanleiding zijn geweest tot de ontwikkeling van specifieke maatregelen. Deze diensten worden verschillend behandeld naargelang het gaat om telecommunicatiediensten met toegevoegde waarde (waarbij de facturering door het telecommunicatiebedrijf geschiedt) of diensten tegen directe betaling (met credit card of via abonnementen). In het eerste geval zijn het overheidsingrijpen en vooral de zelfregulering gebaseerd op medewerking van telecommunicatieondernemingen, die een noodzakelijke schakel vormen tussen de duidelijk herkenbare leveranciers van de diensten en de consument: - In contracten tussen telecommunicatieondernemingen en leveranciers van diensten kunnen bepaalde gedragscodes worden opgenomen die bij niet-naleving kunnen leiden tot een weigering de dienst door te geven. - Bepaalde typen diensten zijn duidelijk herkenbaar gemaakt door middel van specifieke nummering. - De telecommunicatieondernemingen hebben de consumenten de mogelijkheid moeten bieden van opting-out (het onbruikbaar maken van hun toestel voor bepaalde soorten diensten), opting-in (waarbij de toegang tot bepaalde diensten expliciet moet worden aangevraagd), blokkering van bepaalde nummers op verzoek of voorwaardelijke toegang door gebruik van een persoonlijk identificatienummer. In de praktijk bestaat in de meeste Lid-Staten het grootste probleem in verband met telefoniediensten met toegevoegde waarde erin een methode te vinden ter bescherming van consumenten die hun telefoonrekening onverwacht sterk zagen stijgen. Het is dus moeilijk te beoordelen wat bij de invoering van bepaalde regelgeving of stelsel van zelfregulering het zwaarst heeft gewogen: de wens tot bescherming van de consument of die tot bescherming van minderjarigen. 46 In het tweede geval zijn de regelingen, door het ontbreken van een schakel tussen de consument en de dienst, liberaler: in de meeste gevallen wordt het feit dat er gebruik moet worden gemaakt van een credit card of een ander betaalmiddel beschouwd als voldoende bescherming van minderjarigen. Door een vergunningsplicht heeft men deze diensten niettemin soms aan een gedragscode kunnen onderwerpen. In alle landen waar op een of andere wijze een regelgeving voor de nationale telefoniediensten" van kracht is, is het gebruik van buitenlandse diensten toegenomen. Pogingen om deze diensten aan dezelfde regelgeving als de nationale diensten te onderwerpen, zijn vastgelopen op zowel technische als diplomatieke problemen. * Videotex Videotex-diensten hebben eigenlijk alleen in Frankrijk en Duitsland ingang gevonden bij het grote publiek. Dit verklaart waarom er in de andere Lid-Staten geen bijzondere regelingen voor bestaan. In Frankrijk voorziet de wet slechts in een aanmeldsysteem voor telematicadiensten, maar het telecommunicatiebedrijf (France Télécom), dat onder supervisie staat van het Comité voor Anonieme Telematica (Comité de la Télématique Anonyme), legt de aanbevelingen van de Conseil Supérieur de la Télématique ten uitvoer. In de contracten met de leveranciers van diensten zijn verschillende regels met betrekking tot de inhoud opgenomen en voor verschillende categorieën diensten die door de toekenning van een specifieke nummering duidelijk herkenbaar zijn, bestaat de mogelijkheid van opting-in en opting- out. In Duitsland zijn de algemene regels voor de levering van videotex-diensten vastgelegd in een overeenkomst tussen de bondsregering en de deelstaten (de Btx-overeenkomst), en heeft het telecommunicatiebedrijf (Deutsche Telekom) een systeem van zelfregulering ontwikkeld dat verwerkt wordt in de contracten van Deutsche Telekom met de leveranciers van diensten. * Zelfregulering op internationaal niveau Met betrekking tot audiotex- en videotext-diensten zijn er op Europees en internationaal niveau initiatieven tot zelfregulering genomen. Onder auspiciën van de Association Européenne des Industries de l'Information hebben de telecommunicatiebedrijven en de leveranciers van diensten de "Lignes directrices pour la Supervision des Services Transfrontaliers d'Audiotext et de Vidéotex" (Richtsnoeren voor het toezicht op de grensoverschrijdenden audiotex- en videotex-diensten) (1994) uitgewerkt. Op internationaal niveau is er de "Code de Pratique" (1995) van de Association Internationale de Telemedia. Een van de fundamentele aspecten van deze twee teksten voor zelfregulering is dat ze uitgaan van het principe dat de wet van het land van ontvangst moet worden nageleefd. 11 Bijvoorbeeld Griekenland, waar het algehele verbod op diensten met pornografische inhoud duidelijk een breder doel dient dan alleen de bescherming van minderjarigen. 47 3. 3 De nieuwe diensten De juridische regeling voor de nieuwe diensten is nog niet erg duidelijk en is momenteel in een groot aantal Lid-Staten onderwerp van studies en discussies. De digitale televisie en de nieuwe omroepdiensten (pay-per-view, een variant op video-on-demand) vallen onder de wetgevingen inzake televisie. Toch kan, afhankelijk van de flexibiliteit van het nationale stelsel, bij de tenuitvoerlegging van de regels met sommige kenmerken van deze nieuwe diensten rekening worden gehouden. In het Verenigd Koninkrijk heeft bijvoorbeeld de Independent Television Commission (ITC)12 al erkend dat de omroepdiensten als gevolg van de nieuwe keuzemogelijkheden voor de consument niet langer een homogene groep vormen: een soepeler regeling dan die welke voor de ongecodeerde televisie geldt, is al van kracht voor de betaaltelevisie13. Verder heeft de ITC zich bereid verklaard bij wijze van proef de voorschriften inzake de tijden voor programmering los te laten, voor zover alternatieve maatregelen het mogelijk maken de toegang van minderjarigen tot de diensten in de hand te houden. De regeling voor video-on-demand is veel minder duidelijk. In sommige Lid-Staten lijkt dit soort diensten vooral onder de regelgeving voor omroepactiviteiten té vallen14, in andere in de eerste plaats onder die voor telecommunicatie. Soms is een combinatie van de twee mogelijk15. In elk geval is de discussie in dit stadium nog meer gericht op de vaststelling van het bevoegde gezag dan op de aard van de toe te passen regels. Overigens zijn er, ter overbrugging van de periode waarin de specifieke behoeften van deze nieuwe diensten nog niet zijn vastgesteld, enkele tijdelijke wetgevingen ingevoerd om de ontwikkeling van proefprojecten te vergemakkelijken. Het orgaan dat in het Verenigd Koninkrijk toezicht houdt op omroepdiensten (met uitzondering van de BBC). Deze diensten zijn na 20. 00 uur (in plaats van 21. 00 uur) vrijgesteld van de verplichting familieprogramma's uit te zenden en mogen vanaf 22. 00 uur programma's uitzenden die normaal gesproken op ongecodeerde kanalen niet zijn toegestaan. Video-on-demand lijkt in Frankrijk onder de regeling voor "audiovisuele communicatiediensten" te vallen, en in het Verenigd Koninkrijk onder de Broadcasting Act. In het Verenigd Koninkrijk, waar British Telecom in Ipswich met het systeem van Video-on-demand heeft proefgedraaid, werd de vergunning verstrekt uit hoofde van regelingen voor telecommunicatie en werd de controle van de inhoud uitgevoerd door de ITC. 48 Voor on-line diensten en Internet is in nog geen enkele Lid-Staat een overkoepelende regelgeving of zelfregulering tot stand gekomen16. De algemene regels zijn zonder meer van toepassing, maar de concrete tenuitvoerlegging ervan moet nog worden getest. De enige poging die tot nu toe is gedaan om te komen tot een regelgeving voor on-line diensten en Internet, namelijk in de Verenigde Staten, heeft zeer veel nuttige informatie opgeleverd met betrekking tot de problemen die een dergelijke onderneming met zich meebrengt. De specifieke problemen die de nieuwe diensten (en in het bijzonder de gedecentraliseerde diensten met een hoge mate van interactiviteit) met zich meebrengen, worden geanalyseerd in de mededeling "Harmful illegal content on the Internet" m DE RICHTLIJN "TELEVISIE ZONDER GRENZEN" De bescherming van minderjarigen is een van de door de richtlijn gecoördineerde gebieden. Verder hebben sommige regels betrekking op de eerbiediging van de menselijke waardigheid. 1 Bescherming van minderjarigen Het systeem voor bescherming van minderjarigen berust zowel op gemeenschappelijke regels (art. 22) als op een uitzonderingsprocedure (art. 2. 2). Artikel 22 voorziet allereerst in een gedifferentieerde regeling naar gelang van de ernst van het risico dat programma's voor minderjarigen kunnen meebrengen: - Bepaalde programma's zijn verboden: "De Lid-Staten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat in de televisie-uitzendingen van de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroeporganisaties geen programma's voorkomen die de lichamelijke, geestelijke of zedelijke ontwikkeling van minderjarigen ernstig kunnen aantasten, inzonderheid programma's met pornografische scènes of met nodeloos geweld. " - Andere mogen worden uitgezonden, maar met bepaalde voorzorgsmaatregelen: " Deze bepaling geldt ook voor programma 's waarop het voorgaande niet van toepassing is, doch die toch schade kunnen toebrengen aan de fysieke, mentale of zedelijke ontwikkeling van minderjarigen, tenzij door de keuze van het tijdstip van uitzending of door technische maatregelen gewaarborgd wordt dat minderjarigen in het zendgebied de uitzendingen normaliter niet kunnen zien of beluisteren. " Het doorslaggevende criterium is dus de mate waarin de uitzendingen schade kunnen toebrengen aan minderjarigen. De beoordeling daarvan wordt in eerste instantie aan de Lid-Staten overgelaten. De termen "pornografie" en "nodeloos geweld" dienen in-deze context slechts als indicatie voor het type inhoud dat kan worden beschouwd als zeer schadelijk voor de ontwikkeling van minderjarigen en zijn niet gemeenschappelijk gedefinieerd. In Frankrijk voorziet een wetsontwerp in de verplichting voor Internet-providers om hun klanten de beschikking te geven over instrumenten waarmee het ouderlijk toezicht kan worden uitgeoefend. Verder wordt er momenteel in verschillende Lid-Staten gewerkt aan de ontwikkeling van initiatieven op het gebied van zelfregulering inzake Internet. Zie hoofdstuk II, punt 2. 2. 3. 49 De richtlijn bepaalt tevens (artikel 2. 2) dat de Lid-Staten de doorgifte van televisie-uitzendingen voorlopig mogen schorsen als aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) een televisie-uitzending uit een andere Lid-Staat een duidelijke, belangrijke en ernstige inbreuk vormt op artikel 22; b) de omroeporganisatie in de twaalf voorafgaande maanden al ten minste tweemaal inbreuk heeft gemaakt op dezelfde bepaling. In dat geval is er een specifieke procedure om te trachten een minnelijke schikking te treffen alvorens, onder toezicht van de Commissie - vanuit het oogpunt van de beoordeling van de verenigbaarheid van de getroffen maatregelen met het Gemeenschapsrecht (evenredigheidsbeginsel) -, toestemming wordt verleend voor schorsing van de doorgifte. Deze procedure is nog maar tweemaal ingeleid op initiatief van het Verenigd Koninkrijk, dat zich verzette tegen diensten die via satelliet gecodeerde pornografische programma's (hard core) uitzonden. In het meest recente geval ("XXXTV"), in november 1995, oordeelde de Commissie in een formeel advies dat de schorsingsmiddelen die het Verenigd Koninkrijk inzette (in het bijzonder het strafrechtelijke verbod op de verkoop van decoders en decoderkaarten of het maken van reclame voor de betreffende dienst) verenigbaar waren met het Gemeenschapsrecht17. 2. Bescherming van de menselijke waardigheid De richtlijn (artikel 22) bevat een algemeen verbod op het aanzetten tot haat: "De Lid-Staten zien er eveneens op toe dat uitzendingen geen ankele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit bevatten". De procedure van artikel 2. 2, die toepasselijk is bij inbreuk op deze bepaling, is nog nooit op deze grondslag ingeleid. 3. Wijziging van de richtlijn Het systeem van relatieve harmonisatie van de nationale wetgevingen heeft dus in combinatie met een uitwijkmogelijkheid voor de ontvangende Lid-Staten over het algemeen voor de televisieomroepdiensten goed gefunctioneerd. Wat betreft de bescherming van minderjarigen omvat het gemeenschappelijke standpunt dat de Raad op 11 juni 1996 heeft ingenomen geen grote wijzigingen van de artikelen 22 en 2. 2. Op enkele punten zijn de bepalingen niettemin verduidelijkt en op andere aangevuld. Artikel 22 is onderverdeeld in twee leden, zodat er een duidelijker verschil te zien is tussen de regeling voor programma's die de lichamelijke, geestelijke of zedelijke ontwikkeling van minderjarigen ernstig schaden en die voor programma's die deze ontwikkeling eenvoudigweg aantasten. In een derde lid is het volgende bepaald: Doe C(95) 2678 def. van 3 november 1995 50 "Indien dergelijke programma 's ongecodeerd worden uitgezonden, zorgen de Lid-Staten er bovendien voor dat zij worden voorafgegaan door een akoestische waarschuwing of dat zij gedurende de gehele uitzending herkenbaar zijn aan een een visueel symbool " Voorts voert een nieuw artikel twee verplichtingen in voor de Commissie: - zij moet in haar periodiek verslag van de tenuitvoerlegging van de richtlijn bijzondere aandacht besteden aan de toepassing van de regels ter bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid; - zij moet, samen met de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten, "onderzoek doen naar de mogelijke voor- en nadelen van verdere maatregelen om ouders en verzorgers meer controle te geven over de programma's waar minderjarigen naar kunnen kijken". Ten slotte is ook de procedure van artikel 2. 2 enigszins gewijzigd, met name vooruitlopend op een formeel besluit van de Commissie over de verenigbaarheid met het Gemeenschapsrecht van op nationaal niveau genomen schorsingsmaatregelen inzake diensten die de regels ter bescherming van minderjarigen en de menselijk waardigheid hebben geschonden. Aangezien het Europees Parlement buitengewoon veel aandacht heeft voor het onderwerp van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid, valt te verwachten dat in tweede lezing op basis van het gewijzigde voorstel wijzigingen in deze bepaling zullen worden aangebracht. 51 TECHNISCHE VOORZIENINGEN VOOR DE BESCHERMING EN ANDERE MAATREGELEN DIE NIET OP HET TERREIN VAN REGELGEVING LIGGEN BIJLAGE IV 1. Voorzieningen voor ouderlijke controle op het gebied van televisie Canada heeft op dit gebied een baanbrekende rol gespeeld: in de jaren negentig heeft de Raad voor omroepactiviteiten en telecommunicatie (Conseil de la Radiodiffusion et des Télécommunications (CRTC)) een strategie gelanceerd ten einde geweld op televisie terug te dringen. Deze strategie was van meet af aan gebaseerd op vijf hoofdbeginselen: -Er wordt samengewerkt op grond van het principe dat geweld op televisie een oorzaak is van geestelijke problemen bij kinderen. -Het doel is bescherming van kinderen en niet censuur van ouders. -De strategie concentreert zich op nodeloos geweld of verheerlijking van geweld, zonder dat hierbij erotische inhoud of andere overwegingen van zedelijkheid worden betrokken. -Alle betrokken partijen worden gemobiliseerd: omroepdiensten, adverteerders, producenten, ouders, leerkrachten en specialisten uit de geestelijke gezondheidszorg. -De strategie kent twee perspectieven: een op de korte en een op de lange termijn. Concreet berust de strategie op een scala van elkaar aanvullende middelen: -gedragscodes die in samenspraak met de bedrijfstak zijn ontwikkeld; -classificatie van uitzendingen; -anti-geweldchip (V-chip)1; -een programma gericht op voorlichting en bewustmaking van het publiek en een programma voor media- educatie. De anti-geweldchip is een technische voorziening die is ontwikkeld door Pr. Tim Collins van de Universiteit Simon Fraser (Vancouver). Als deze microchip wordt ingebouwd in een televisietoestel, een kabelselectieapparaat of een decoder, ontcijfert hij de classificatiecode die aan elke uitzending wordt toegekend. De televisiekijker kan deze chip zo programmeren dat deze het signaal van uitzendingen die hoger geclassificeerd zijn dan hij voor zijn gezin acceptabel acht, blokkeert. Als de televisiekijker dus een geweldsniveau V3 heeft uitgekozen, worden de uitzendingen met de codes V4 en V5 niet op het televisiescherm weergegeven. Afhankelijk van de behoeften zouden de classificatiecodes van de uitzendingen ook andere factoren dan alleen geweld kunnen betreffen (naaktheid, erotiek, taalgebruik. ). Er zij op gewezen dat de term "anti-geweldchip" of "V-chip" rechtstreeks naar dit specifieke Canadese systeem verwijst. Om te verwijzen naar een breder concept wordt in dit Groenboek de voorkeur gegeven aan de formulering "systemen of voorzieningen voor de uitoefening van controle door ouders". 52 In termen van relatief gewicht van deze verschillende middelen in de totale strategie, schatten de Canadese autoriteiten dat de eerste drie middelen slechts 20% van de oplossing uitmaken (de anti-geweldchip 10%) en dat het er in de allereerste plaats om gaat op lange termijn een gedragsverandering teweeg te brengen door middel van voorlichting, bewustmaking en educatie (80%). De Verenigde Staten hebben zich zeer snel bij het Canadese initiatief aangesloten en hebben deels dezelfde handelwijze gekozen: de "Telecommunication Act" is geamendeerd zodat fabrikanten van televisietoestellen verplicht werden de anti-geweldchip in hun toestellen in te bouwen. De betrokken bedrijfstakken werken sindsdien aan de ontwikkeling van een classificatie- en coderingssysteem voor programma's, dat in januari 1997 operationeel moet worden. Voorts verplicht de "Childrens Programming Act" de omroepdiensten ertoe meer kinderprogramma's uit te zenden. Net als in de Verenigde Staten heeft ook in Europa de discussie zich meteen toegespitst op de vraag of het wenselijk is om op nationaal en communautair niveau een systeem van controle door ouders in te voeren, zonder dat de doelstellingen van een dergelijk systeem duidelijk waren uiteengezet. Wat betreft de algemene gedachte achter het systeem kunnen de belangrijkste argumenten die in Europa naar voren zijn gebracht als volgt worden samengevat: - Degenen die het systeem verdedigen benadrukken dat hierdoor censuur vooraf van programma's kan verdwijnen en dat elke ouder de mogelijkheid krijgt volgens zijn eigen waardenstelsel te bepalen tot welke televisieprogramma's minderjarigen toegang krijgen, zelfs op momenten dat hij of zij afwezig is; een dergelijk systeem zou dus leiden tot een grotere vrijheid van meningsuiting voor omroepdiensten en meer recht doen aan individuele waarden en educatieve keuzen van ouders. Voorts hebben sommigen gewezen op de voordelen van een dergelijk systeem in het geval van grensoverschrijdende diensten, wanneer dit systeem zou worden toegepast ter vervanging van regelgevingen die voor een deel met elkaar in strijd zijn. - De tegenstanders van het systeem benadrukken het gevaar dat verbonden is aan de verschuiving van alle verantwoordelijkheid van de omroeporganisaties naar de ouders: enerzijds zou een dergelijk systeem "uitwassen" in de programmering door omroeporganisaties legitimeren, anderzijds zouden niet alle ouders bereid of in staat zijn de verantwoordelijkheid die hun zo wordt toevertrouwd te dragen. Omdat het hier gaat om een systeem dat bedoeld is voor ongecodeerde omroepdiensten, zouden vele minderjarigen hierdoor het risico lopen te worden blootgesteld aan programma's die schadelijk zijn voor hun ontwikkeling. Deze fundamentele tegenstelling toont hoe weinig er in de Europese discussie rekening is gehouden met de ervaringen die in Canada met het systeem zijn opgedaan. Juist om deze principiële confrontatie te voorkomen, heeft de CRTC zijn strategie namelijk duidelijk afgebakend en beperkt. In Canada is de anti- geweldchip noch als doel op zich, noch als universeel wondermiddel tegen alle problemen beschouwd. Een duidelijk omschreven doelstelling en een lange-termijnstrategie blijven de belangrijkste elementen van de Canadese aanpak. De CRTC zelf is van mening dat de anti-geweldchip slechts een nutteloos technisch snufje zal blijken te zijn wanneer de bewustmakingscampagne niet in een tijdsbestek van ongeveer tien jaar vruchten afwerpt. 53 Naast de discussie over de gedachte achter de controle door de ouders, is de aandacht gevestigd op verschillende problemen met betrekking tot de praktische invoering: - De invoering van een gemeenschappelijk stelsel van verschillende omroepdiensten veronderstelt een systematische en gemeenschappelijke classificatie van alle uitgezonden programma's. Het gemeenschappelijke karakter van het stelsel roept de vraag op naar de instantie die verantwoordelijk is voor die classificatie, voor het toezicht daarop en voor eventuele sancties (centrale overheid of zelfregulering van de exploitanten). De complexiteit van deze vraag zal toenemen naarmate het aantal betrokken omroepdiensten toeneemt en zal bij een grensoverschrijdende werking een hoogtepunt bereiken. - De hoeveelheid en de diversiteit van de te classificeren programma's doen veel vragen rijzen omtrent de beoordeling van de invloed van bepaalde inhoud in relatie tot de context ervan (bijvoorbeeld beelden van geweld in televisiejournaals) of omtrent de (on)mogelijkheid om bepaalde programma's in een categorie onder te brengen (een rechtstreeks uitgezonden debat kan ontaarden in onvoorzien taalgebruik of gedrag). - Bij een eventuele verplichting tot het inbouwen in televisietoestellen van een voorziening voor de uitoefening van controle door ouders, blijft er een lange overgangsfase bestaan die verband houdt met de snelheid waarmee de bestaande televisies worden vervangen. Oude televisietoestellen belanden nadat zij zijn afgedankt overigens vaak in kinderkamers. Verder zou de keuze voor één bepaalde voorziening tot gevolg hebben dat de technologische ontwikkeling op dit gebied blijft stilstaan, waardoor de consument oplossingen worden onthouden die misschien beter aansluiten op zijn behoeften. - Tot slot zou de invoering van een dergelijk systeem tot relatieve economische onzekerheid leiden. Omdat moeilijk te achterhalen zou zijn hoeveel ouders daadwerkelijk van de voorziening gebruik maken, zouden er twijfels kunnen ontstaan over de vaststelling van de kijkcijfers, die een belangrijke economische basis vormen voor de uit reclameopbrengsten gefinancierde omroeporganisaties. Deze problemen vormen geen onoverkomelijke hindernis: Canada en de Verenigde Staten hebben immers besloten ze het hoofd te bieden. Niettemin moet worden vastgesteld dat in de Lid-Staten waarin over deze kwestie is gediscussieerd, de verplichting tot het inbouwen van een voorziening voor de uitoefening van controle door ouders terzijde is geschoven ten gunste van andere soorten acties2. De door het Europees Parlement ingezette discussie op Europees niveau is nog niet afgesloten. In Frankrijk heeft de CSA (Conseil Supérieur de l'Audiovisuel) (particuliere en publieke) omroeporganisaties op ongecodeerde kanalen opgeroepen een classificatie en een gemeenschappelijke signalering te ontwikkelen voor programma's die negatieve effecten kunnen hebben op minderjarigen, evenals een gedragscode voor televisiejournaals. 54 De ontwikkeling van voorzieningen voor de uitoefening van controle door ouders is in het bijzonder een zaak van belang voor de fabrikanten van consumentenelektronica. Met name de EACEM3 heeft in dit opzicht zeer duidelijke standpunten ingenomen. Zij erkent de wenselijkheid van de ontwikkeling van systemen die ouders in staat stellen beter te controleren tot welke inhoud minderjarigen toegang hebben en ondersteunt daarom alle initiatieven tot classificatie van inhoud, met inbegrip van verplichte classificatie. Zij stelt echter nadrukkelijk dat de invoering van één bepaalde technische voorziening contraproduktief zou zijn, met name omdat één specifieke technologie niet optimaal kan functioneren voor alle bestaande of toekomstige systemen voor de verwerking of weergave van inhoud, en dat er veel verschillende formules denkbaar zijn naar gelang van de manier waarop ouders gebruik willen maken van de informatie die uit de classificatie van inhoud naar voren komt. 2. Voorzieningen voor ouderlijke controle op het gebied van de on-line diensten Hoewel de particuliere on-line diensten en sommige leveranciers van inhoud zich altijd bewust zijn geweest van de noodzaak om minderjarigen tegen bepaalde soorten inhoud te beschermen, heeft de dreigende invoering en vervolgens de invoering zelf van een specifieke regelgeving in de Verenigde Staten het probleem een heel ander aanzien gegeven. De "Telecommunication Act", die op 8 februari 1996 door president Clinton is ondertekend, behelst een aantal regels met betrekking tot de inhoud die op elektronische netwerken circuleert4. Door deze regels is het in feite onrechtmatig geworden om bewust (knowingly) via elektronische computernetwerken onzedelijke of duidelijk schokkende inhoud aan minderjarigen te verstrekken. De bedrijven hebben op twee manieren gereageerd: - enerzijds hebben zij de wet aangevochten op grond van het feit dat deze in strijd zou zijn met het eerste amendement (beginsel van vrijheid van meningsuiting) en hebben zij bereikt dat de wet door een uitspraak van het federale Court of Appeal van Philadelphia ongeldig is verklaard; - anderzijds hebben zij sinds het verschijnen van het wetsontwerp veel meer initiatieven genomen om te komen tot alternatieve oplossingen in plaats van regelgeving. De ongeldigverklaring van de wet was voornamelijk gebaseerd op de constatering dat er voor leveranciers van inhoud geen redelijke methode bestaat om te kunnen waarborgen dat geen enkele minderjarige toegang tot de inhoud krijgt, en dat de wet daarom de leveranciers verplichtte alle onzedelijke inhoud te censureren, terwijl volwassenen daartoe het grondwettelijke recht van toegang hebben5. Er zijn op verschillende niveaus voorzieningen ontwikkeld voor de controle op inhoud. European Association of Consumer Electronics Manufacturers. Samen met de bepalingen betreffende de V-chip zijn deze regels nu bekend onder de naam "Communications Decency Act". "A wealth of persuasive evidence. proved that it is either technologically impossible or economically prohibitive for many of the plaintiffs to comply with the CDA without seriously impeding their posting of on-line material which adults have a constitutional right to access". 55 Op het niveau van de leveranciers van inhoud worden de volgende technieken gebruikt: - Toevoeging van een "omslagpagina" waarop de gebruiker wordt gewaarschuwd voor het mogelijk problematische karakter van de site of inhoud waartoe hij toegang wil krijgen ("warning page"); het gaat hier meer om informatie dan om bescherming, want het risico bestaat dat deze pagina, met name voor minderjarigen, eerder als aanmoediging dan als afschrikking zal werken. - Leeftijdscontrole voordat toegang tot de inhoud wordt verleend: de leverancier van inhoud legt op een "omslagpagina" de voorwaarden voor toegang tot de inhoud uit. Veel commerciële sites verlangen verschillende vormen van garantie in de vorm van een schriftelijk verzoek om toelating (via e-mail of post) of in de vorm van betaling met credit-cards. Sommige bedrijven proberen overigens dit proces te centraliseren, hetgeen vooral gunstig is voor niet-commerciële sites: na betaling van een bescheiden bedrag per credit-card ontvangt de gebruiker een persoonlijke identificatiecode waarmee hij toegang kan krijgen tot alle aangesloten sites. - Herindeling van het aanbod van inhoud op specifieke servers ("cache-based systems"): in dit geval creëert een exploitant een gesloten netwerk waarin hij slechts toegang geeft tot bepaalde, uit het totale Internet-aanbod geselecteerde inhoud. Deze goedgekeurde inhoud kan worden geclassificeerd, waarna op basis van persoonlijke identificatiecodes gedifferentieerde toegang mogelijk is. Een dergelijk systeem houdt dus een beperking van de keuzemogelijkheden in, maar biedt wel veel bescherming. Het is voornamelijk ingevoerd voor de toegang tot Internet via de kabel en op scholen. De providers, die niet (of zelden) zelf inhoud leveren, voelen zich niet geroepen systemen voor systematische controle van inhoud in te voeren. Zij kunnen echter ertoe gebracht worden bij te dragen aan de strijd tegen ongeoorloofde inhoud door vooraf aangewezen sites ("zwarte lijst") te blokkeren. Afgezien van de moeilijkheid om deze lijst voortdurend actueel te houden en het risico dat geoorloofde inhoud in het voorbijgaan ook wordt geblokkeerd, is het duidelijk dat een dergelijke ingreep geen oplossing is voor het specifieke probleem van de bescherming van minderjarigen (hiervoor zou een systematische blokkering nodig zijn van inhoud die wel toegankelijk moet kunnen zijn voor volwassenen). Wel is het zo dat sommige providers beperkte toegang kunnen aanbieden (bijvoorbeeld voor minderjarigen) door gebruik te maken van methoden van filtering, blokkering of voorselectie van sites. In dat geval gaat het om een aanvullende dienstverlening waarvoor specifieke investeringen nodig zijn en die moet worden onderscheiden van het gewone aanbieden van toegang. Op het niveau van de gebruiker is er op dit moment een groot aantal verschillende systemen voor ouderlijke controle beschikbaar: 56 Vergelijking van de functies van diverse computerprogramma's Cyber Patrol* C Y B E R S i t t er Prijs $49,95 $39,95 Internet Filter* $40,00 Net Nanny $39,95 NetSheph erd Parental Guidance gratis S N AG Surfwatch niet toepasbaar $49. 95 ja ja ja Blokkering sites Frequentie actualisering zwarte lijst Kosten actualisering Compatibiliteit classificaties Kosten actualisering Filteropties Bewerken lijst/filter ja iedere week ja iedere dag ja niet $39,90 p. j. (eerste half j a ar gratis) P I C S, SafeSurf, R S A Ci gratis V C R, P I C S, SafeSurf, R S A Ci ja twee keer per maand gratis PICS, SafeSurf sleutel woorden of bestandstypen sleutel woorden sleutel woorden of bestands typen ja maandelijks $5. 95 per maand P I C S, R S A Ci sleutel-woord (geen automatische blokkering sleutel woorden McKinley Group Net Shepherd Global Ratings Bureau, PICS $5,95 per jaar voor N S G RB op basis van PICS 57 Toezicht gebruik * - Minder uitgebreide versies van deze programmatuur zijn gratis verkrijgbaar Bron: Hydra ja ja | ja nee ja ja ja ja - ja ja ja ja nee nee | 3. Med ia-educatie, voorlichting, bewustmaking Ten aanzien van de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid in de nieuwe diensten, moeten de meeste aspecten van media-educatie in de beschouwing worden betrokken. Het gebruik van nieuwe instrumenten, met name op het gebied van informatica, moet op scholen nog sterk worden aangemoedigd. Praktisch media-onderwijs blijft hier dan ook een belangrijke formule. Maar ook voorlichting aan ouders lijkt van cruciaal belang: waartoe zou een voorziening voor uitoefening van controle door ouders immers dienen als de ouders hun kind zouden moeten vragen om die te installeren of te programmeren? Door onderwijs in de interpretatie van beelden zouden bij jongeren een kritische houding en nieuwe eisen kunnen worden ontwikkeld wat betreft de kwaliteit en de diversiteit van audiovisuele inhoud. Verder zou dit type onderwijs lange-termijneffecten hebben, zodat toekomstige generaties ouders hun verantwoordelijkheden als opvoeder beter zouden kunnen dragen. De bewustmaking en voorlichting van ouders over verschillende soorten schadelijke invloeden waaraan hun kinderen kunnen worden blootgesteld, lijken een onontkoombaar voortvloeisel van het feit dat ouders steeds meer verantwoordelijkheid krijgen. In alle Lid-Staten is deze kwestie in onderwijskringen een terugkerend onderwerp van discussie en vooral op lokaal niveau wordt er veel onderzoek verricht en af en toe worden er op scholen ook experimenten uitgevoerd. De initiatieven tot bewustmaking en mobilisatie van volwassenen en om volwassenen bij het media-onderwijs te betrekken, zijn nog minder ontwikkeld, maar enkele voorbeelden kunnen duidelijk maken welk soort maatregelen te overwegen zijn: - In Nederland heeft de non-gouvernementele organisatie "de Kinderkast" in het bijzonder ten doel mensen bewust te maken van de verschillende aspecten van de relatie kind/televisie. De middelen die deze organisatie daartoe inzet, zijn velerlei: een voorlichtingskrant, lesmateriaal voor kinderen, ouders en leerkrachten, onderzoek naar kijkgedrag van kinderen en bewaking van de televisieprogrammering. - In Spanje heeft het Ministerie van Sociale Zaken een brochure6 uitgegeven die bedoeld is om mensen bewust te maken van de plaats die televisie en de nieuwe diensten in het gezin innemen en van de manier waarop er gebruik van wordt gemaakt. - In het Verenigd Koninkrijk ontplooit de "National Council for Educational Technology" verschillende initiatieven die erop gericht zijn leerkrachten en kinderen te helpen de mogelijkheden van de nieuwe technologieën te benutten. Deze organisatie heeft met name een aantal publikaties verzorgd over de nieuwe communicatienetwerken, en speciaal voor scholen een brochure uitgegeven over de problemen in verband met pornografie op Internet, waarin enkele suggesties worden gedaan voor initiatieven die de scholen op dat terrein kunnen nemen. - In de Verenigde Staten hebben het "National Center for Missing and Exploited Children" en de "Interactive Services Association" gezamenlijk een publikatie verzorgd met de titel "de veiligheid van kinderen op de informatiesnelwegen", bedoeld om ouders te helpen inzicht te krijgen in de aard van on-line diensten, Internet en BBS'en. 6 Getiteld: "Que miras, Que haces, la familia, las niflas y los niftos ante la television y las nuevas pantallas". 58 Hoewel er rondom deze aspecten van media-onderwijs een paar keer Europese ontmoetingen hebben plaatsgehad, verkeren de informatie-uitwisseling, de uitwisseling van goede praktijken en het opzetten van netwerken op Europese of mondiale schaal nog in de kinderschoenen. 4. Bevordering van kwaliteitsinhoud voor kinderen In sommige Lid-Staten heeft de analyse van de relatie tussen de media en minderjarigen ertoe geleid dat speciale aandacht wordt gegeven aan de verbetering van het programma-aanbod voor minderjarigen. Rekening houdend met de specifieke moeilijkheden van de produktie en distributie van dergelijke programma's (Hoe kunnen programma's worden afgestemd op de verschillende leeftijdsgroepen? Hoe kan de financiering worden geregeld van programma's die bedoeld zijn voor een publiek dat niet uit koopkrachtige consumenten bestaat?, Hoe kan een afzetmarkt voor deze "niche"-programma's worden gevonden?), hebben overheden en/of de bedrijven zelf een beleid ontwikkeld ter bevordering van kwaliteitsprogramma's. Dit beleid heeft vooral betrekking op film en televisie. Op het gebied van on-line diensten en Internet is nog zo goed als niets gedaan om de ontwikkeling van kwaliteits-sites voor minderjarigen te bevorderen. De classificatie en labeling van voor minderjarigen geschikte inhoud (in het bijzonder met behulp van "witte lijsten") is daartoe de eerste stap. Andere vormen van aanmoediging, zoals die voor de overige media bestaan, kunnen ook hier van belang blijken. 5. Bevordering van systemen voor ouderlijke controle en van het labelen van inhoud Het ontwikkelen van filtersystemen op basis van gelabelde inhoud sluit dus geheel aan op de eisen van een daadwerkelijke verantwoordelijkheid van ouders en opvoeders: er moet zo veel mogelijk informatie over de inhoud beschikbaar zijn en vervolgens kan met behulp van specifieke controlevoorzieningen automatisch een selectie worden gemaakt aan de hand criteria die overeenkomen met de behoeften van het gezin (leeftijd van de kinderen, gevoeligheid en educatieve keuzes). In een omgeving met gedecentraliseerde diensten is een dergelijk systeem een noodzaak; bij de gecentraliseerde diensten kan het een nuttige aanvulling blijken op andere voorzieningen. De toepassing van dergelijke systemen omvat de volgende elementen: - Er moet informatie worden verstrekt over de inhoud (classificatie/labels). - De informatie moet worden gehecht aan de betrokken inhoud (codering). - De informatie moet worden overgebracht naar de plaats van toegang tot de inhoud (overdracht). - De informatie moet worden gelezen door een controlevoorziening (decodering). - Er moeten controlevoorzieningen worden verstrekt aan de gebruikers. Classificatie/labeling van inhoud, ongeacht het medium of het netwerk waarop deze inhoud wordt getransporteerd, blijkt duidelijk een prioriteit: zonder labels heeft het ontwikkelen van oplossingen voor de andere stadia van het proces geen zin. Ten einde een volledige compatibiliteit tussen de verschillende leveranciers van labels te waarborgen, kan het wenselijk zijn gemeenschappelijke criteria te formuleren, bijvoorbeeld op basis Van een classificatie naar leeftijdscategorie of naar soort probleem (naaktheid, seksualiteit, geweld, taalgebruik. ) 59 De volgende drie stadia (codering, overdracht en decodering) zijn uit het oogpunt van beoordeling van de inhoud neutraal. Hier doet zich echter het probleem voor van de compatibiliteit tussen de labels van allerlei herkomst en de veelheid aan controlevoorzieningen (apparatuur en programmatuur) die die labels moeten gaan gebruiken. Het is op dit terrein van belang de grootst mogelijke compatibiliteit tot stand te brengen op basis van open standaards waarop geen eigendomsrechten rusten. De levering van de controlevoorzieningen roept twee afzonderlijke vragen op, de eerste met betrekking tot de ontwikkeling en produktie door de betrokken bedrijfstakken en de tweede met betrekking tot het op de markt brengen en de verstrekking aan de gebruikers. De spontane ontwikkeling van een grote verscheidenheid aan systemen voor ouderlijke controle op Internet en andere soorten diensten toont aan dat de betrokken bedrijfstakken in staat zijn zeer snel produkten te ontwikkelen die aansluiten op de behoeften van de gebruikers en de algemene omgeving van de beschikbare diensten. De hierboven reeds aangehaalde initiatieven tot standaardisering en bevordering van het labelen van inhoud kunnen deze tendens slechts versterken en zullen de prijs van de produkten scherp doen dalen. Initiatieven gericht op het definiëren of voorschrijven van één specifieke voorziening houden daarentegen het risico in dat veelbelovende ontwikkelingen kunstmatig tot staan worden gebracht. Het op de markt brengen of het verstrekken aan gebruikers van voorzieningen voor ouderlijke controle werpt ingewikkelder vragen op. Als er sprake is van diensten waarbij de voorzieningen voor ouderlijke controle de enige doelmatige vorm van bescherming voor minderjarigen vormen, zouden deze voorzieningen systematisch moeten worden verstrekt (of aangeboden) aan de gebruikers van de diensten. Deze systematische levering mag echter geen verstoring inhouden van de concurrentie tussen verschillende soorten voorzieningen, ook al omdat die concurrentie op zich een waarborg vormt voor de verbetering van de aangeboden systemen. 60 ISSN 0254-1513 COM(96) 483 def. DOCUMENTEN NL 05 06 15 16 Catalogusnummer : CB-CO-96-515-NL-C ISBN 92-78-10183-4 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg