title: COMUNICACION DE LA COMISION AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - IMPACTO Y EFECTIVIDAD DEL MERCADO ÚNICO

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text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 30. 10. 1996 COM(96) 520 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO IMPACTO Y EFECTIVIDAD DEL MERCADO ÚNICO IMPACTO Y EFECTIVIDAD DEL MERCADO ÚNICO ÍNDICE Resumen. 1 2 3 4 5 IMPACTO ECONÓMICO DEL PROGRAMA DEL MERCADO ÚNICO 1. 1 1. 2 1. 3 1. 4 Introducción Intercambios comerciales e inversiones extranjeras directas Estructura del mercado Rentas, empleo y convergencia UN MERCADO ÚNICO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS 2. 1 2. 2 2. 3 2. 4 Libre circulación de personas Mercado único y política social Intereses de los consumidores Protección del medio ambiente EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA DEL MERCADO ÚNICO 3. 1 3. 2 3. 3 3. 4 3. 5 3. 6 Alcance del reto Resultados de las encuestas Productos Servicios Capitales Contratación pública OBSTÁCULOS PERSISTENTES PARA LA LIBRE CIRCULACIÓN Ineficacia en la incorporación, la aplicación y el resarcimiento 4. 1 Lagunas en el marco legislativo 4. 2 Normas excesivamente complicadas 4. 3 Obstáculos antiguos y nuevos a nivel nacional 4. 4 Administración de la legislación comunitaria 4. 5 El mercado único y los servicios de interés general 4. 6 UN COMPROMISO RENOVADO EN PRO DEL MERCADO ÚNICO 5. 1 5. 2 5. 3 5. 4 5. 5 Aplicación y cumplimiento efectivos del derecho comunitario Reducción del exceso de regulación Culminación del marco legislativo a nivel comunitario Medidas complementarias a nivel comunitario Conclusiones: es necesario renovar el compromiso en pro del mercado único Apéndice 1: Fuentes de información del presente informe 3 5 5 5 6 7 8 8 9 9 10 13 13 14 14 16 18 21 22 22 23 25 25 26 27 28 28 29 29 31 32 34 IMPACTO Y EFECTIVIDAD DEL MERCADO ÚNICO: RESUMEN 1. 2. El empleo y un crecimiento sostenido ocupan los primeros lugares en la agenda de la Unión. En el Pacto de Confianza de la Comisión - "Acción por el empleo en Europa"- se presenta el mercado único como una plataforma de lanzamiento para alcanzar mayores cotas de creación de empleo y crecimiento sostenible. La Comisión dispone ahora de pruebas concretas de los efectos positivos del mercado único, apoyadas en un primer examen exhaustivo de su impacto económico y su efectividad llevado a cabo a lo largo de los dos últimos años. 1 Los resultados son alentadores en lo que se refiere al impacto económico. Aún es pronto para que muchas medidas relativas al mercado único hayan surtido todos sus efectos, pero hay indicios inequívocos de un cambio significativo en la economía europea. Disponemos ahora de pruebas de los siguientes efectos positivos -aunque todavía preliminares- del mercado único en tanto que desencadenante del esperado fortalecimiento de la integración, la competencia, el funcionamiento económico y de las ventajas para los consumidores:2 una competencia creciente entre las empresas tanto en el sector industrial como en el de servicios; una aceleracción de la reestructuración industrial, con los consiguientes beneficios en términos de una mayor competitividad; una gama más amplia de productos y servicios a precios más reducidos a disposición del sector público y de los consumidores industriales y domésticos, especialmente en los sectores de servicios recientemente liberalizados, como transportes, servicios financieros, telecomunicaciones y radiodifusión; suministros transfronterizos más baratos y rápidos gracias a la desaparición de controles de mercancías en las fronteras; mayor movilidad entre Estados miembros tanto para trabajadores como para la población no activa (incluidos estudiantes y jubilados). 3. Los cálculos relativos al impacto económico global de estos cambios derivados del programa del mercado único arrojan los siguientes resultados entre 300. 000 y 900. 000 puestos de trabajo más de los que habría de no existir el mercado único; un crecimiento económico adicional en la UE del 1,1-1,5% durante el período 1987-93; unas tasas de inflación inferiores en un 1,0-1,5% a lo que habrían sido de no existir el mercado único; convergencia y cohesión económicas entre las distintas regiones de la UE. 4. Estos beneficios se han logrado sin reducir en absoluto las normas de seguridad para los consumidores y trabajadores. En muchas áreas, estas normas de protección de los ciudadanos incluso se han reforzado. Los ciudadanos de la Unión también gozan de una mayor libertad personal y tienen más posibilidades de elección que nunca. El examen de la Comisión confirma que la legislación comunitaria en el ámbito del mercado único, considerado en su conjunto, ha creado las condiciones básicas para la libre circulación y la eficacia económica. La situación actual en el mercado único contrasta sensiblemente con la de mediados de los años 80, cuando: todas las mercancías eran detenidas y sometidas a un control en las fronteras; la mayoría de los productos tenía que satisfacer normas diferentes en cada Estados miembro; Para mayor información sobre las conclusiones de la Comisión, se pueden consultar los siguientes documentos de la Oficina de Publicaciones Oficiales: 38 estudios y un sondeo entre empresas (que se publicarán entre noviembre de 19% y enero tie 1997); un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (de unas cien páginas), en el que se resumen las principales conclusiones de los estudios (noviembre de 19%). En la publicación "European Economy" (diciembre de 19%) se brindará un análisis más detallado del impacto económico. servicios tales como transportes, telecomunicaciones, bancos y radiodifusión no estaban abiertos a la libre competencia; y los ciudadanos sin empleo podían verse sometidos a restricciones a la libertad de residencia y correr el riesgo de perder sus derechos de seguridad social en otro Estado miembro. 5. 6. 7. Corresponde a los operadores económicos sacar el mayor provecho del mercado único. El papel de las autoridades públicas a nivel nacional y comunitario se reduce a crear las condiciones económicas e institucionales apropiadas. En un ambiente económico más favorable, los operadores estarán en mejores condiciones de explotar al máximo las oportunidades que ahora se presentan. En el presente informe se pone de manifiesto que cuando se aprovechan tales oportunidades, los beneficios resultantes son considerables. El análisis de la Comisión sugiere que estas oportunidades habrían sido aún mayores si los Estados miembros hubiesen sido más diligentes a la hora de implementar la legislación adoptada sobre el mercado único y de aplicar los principios del derecho comunitario en los que ésta se basa. Los retrasos en la aplicación y el cumplimiento a nivel nacional de las normas del mercado único siguen limitando la contribución positiva de dicho mercado al crecimiento, la competitividad y la creación de empleo. La Comunidad tiene que aprovechar sus logros y allanar las dificultades políticas y prácticas subsistentes, que inhiben la plena materialización del potencial del mercado único. La Comisión viene presentando unas recomendaciones políticas claras para actuar en dos niveles: primero, y sobre todo a nivel nacional, donde radica la principal responsabilidad para la aplicación de las normas del mercado único. La Comisión recomienda insistentemente que se acelere la aplicación de la legislación del mercado único y las normas del Tratado. Además, defiende una actuación contundente para reducir el exceso de regulaciones a escala nacional, que inhibe tanto la competencia como la competitividad; a nivel comunitario, ámbito en el que hay que seguir actuando para completar lo establecido en el programa de trabajo de 1985 en algunas áreas esenciales (como la abolición de los controles fronterizos de personas, la fiscalidad y el derecho de sociedades), y en el que se han de destinar más medios al control de la aplicación y a la actualización de la legislación y allí donde las políticas comunitarias en áreas afines como competencia, política del consumidor, información y medio ambiente pueden necesitar un mayor desarrollo para garantizar un aprovechamiento y una evolución lo más eficaces posible del mercado único. La introducción de una moneda única en 1999 también hará más eficaz el mercado único al eliminar los inconvenientes que ahora se derivan de los riesgos de cambio y al aumentar, en general, la transparencia y la competencia. 8. En las conclusiones del presente informe, la Comisión hace un llamamiento a la acción para lograr un mercado único que funcione correctamente. Explica con detalle cuáles son las medidas que se han de adoptar en pro de un renovado compromiso con el mercado único, no sólo al máximo nivel político -el Consejo Europeo de Dublin-, sino también entre todos aquellos que han de aportar su contribución para que este mercado sea un éxito, es decir, las autoridades nacionales, las instituciones europeas y, sobre todo, los propios operadores económicos. IMPACTO ECONÓMICO DEL PROGRAMA DEL MERCADO ÚNICO 1. 1 Introducción El programa del mercado único (PMU), tal y como se presentaba en el Libro Blanco de 1985, constituía el más ambicioso de todos los programas de incentivos desde el lado la oferta que jamás se hayan lanzado. El PMU ha empezado a eliminar rigideces en el mercado y los obstáculos para la movilidad que a mediados de los años 80 produjeron una insuficiencia persistente en el rendimiento económico, reflejada en un creciente desempleo y una pobre competitividad. La aplicación de las medidas liberalizadoras del mercado único está avanzando correctamente. No hay duda de que la eliminación de los controles y retrasos en las fronteras, la libre circulación de capitales y la liberalización de los servicios financieros ha recibido amplio respaldo de los operadores económicos. Con todo, la aplicación de una serie de medidas se ha topado con algunos problemas (barreras técnicas, contratación pública). El ejercicio de evaluación que se aquí inicia pretende determinar y cuantificar los efectos económicos de las medidas adoptadas para suprimir las barreras a los intercambios comerciales, pero sólo en la medida en que realmente se hayan llevado a cabo con éxito. Debe advertirse que la evaluación que se realizará a continuación no puede ser definitiva ni inapelable, por las siguientes razones: • • en primer lugar, resulta difícil delimitar los efectos que pueden atribuirse exclusivamente a la integración del mercado único. El último decenio ha sido testigo de la adhesión de cinco nuevos Estados miembros, de la reunificación alemana, de la transformación económica de Europa Central y Oriental, de un aumento sustancial del volumen y la efectividad de las ayudas procedentes de los Fondos Estructurales comunitarios, de la globalización de la economía mundial y de la revolución de las tecnologías de la información. Estos acontecimientos han afectado a la dinámica del mercado único; en segundo lugar, la legislación del mercado único todavía no ha surtido todos sus efectos. Buena parte de dicha legislación no entró en vigor hasta los años 1994 y 1995; otras normas no se aplicarán hasta después del año 2000. Los operadores económicos todavía están en la fase de familiarización con el nuevo entorno normativo y comercial y han tenido poco tiempo para adaptarse a las nuevas libertades. La reciente recesión puede haber provocado en ellos una cierta reticencia a aprovechar las nuevas oportunidades. Además, no ha habido tiempo suficiente para que se impusieran los efectos de los cambios normativos. Dada la naturaleza de las medidas del mercado único, su aplicación ha producido, esencialmente, efectos microeconómicos y modificaciones en la estructura productiva y comercial de la UE. Por consiguiente, el análisis se centra en la determinación y cuantificación de fenómenos microeconómicos. No obstante, se intenta evaluar también el impacto macroeconómico sobre la renta y el empleo. La supresión de las barreras comerciales permite prever las siguientes consecuencias microeconómicas: el levantamiento de las barreras dará lugar a mejoras en la asignación de recursos para sacar provecho de una especialización basada en las ventajas comparativas y en las economías de escala. Se corre el riesgo de que la eliminación de barreras vaya acompañada de una nueva segmentación de los mercados nacionales por medio de actuaciones contrarias a la competencia (como carteles, abusos de posición dominante o ayudas estatales). La política de competencia es un instrumento esencial para prevenir tales actuaciones y para que el aumento de la eficiencia se traslade a los consumidores en forma de precios más bajos y una mayor calidad. 1. 2 Intercambios comerciales e inversiones extranjeras directas El mercado único ha dado lugar a un incremento significativo de los intercambios comerciales y de la cuota correspondiente a la UE en las inversiones extranjeras directas a escala mundial. No obstante, el aumento del comercio entre Estados miembros no. se ha producidora e x p e i ^. d ^ l^ intercambiosícoii tercerosjpaíses. Por otra parte, se aprecia una relativa œnvergenciaîen^ las estructuras productivas de los Estados uniembros corrió consecuencia; Jde la esrjecialización e n i' * sectores, aunque en (listnios segmentos de precio/calidad, una evolución que facilita e\—~- ;ia la Unión Monetaria. El análisis realizado demuestra que la eliminación de barreras al comercio ha aumentado entre un 20% y un 30% el volumen de intercambios de productos industriales entre los Estados miembros. Este incremento no se ha producido a expensas de los exportadores de fuera de la Comunidad, quienes, de hecho, también se han beneficiado de la creación del mercado único. Han resultado ser infundados los temores de que este mercado iba a estar menos abierto a proveedores extranjeros. Durante el período 1980-93, la proporción de las importaciones industriales extracomunitarias en el consumo comunitario ha pasado del 12% al 14%. Por lo que se refiere al comercio intracomunitario, se observa un cambio notable en la naturaleza de los flujos. El mercado único no parece haber acentuado la tendencia hacia una mayor especialización sectorial, con la concentración de los Estados miembros en unas actividades determinadas en función de sus respectivas ventajas comparativas. En lugar de ello, los Estados miembros se están especializando cada vez más en determinados segmentos de precio/calidad dentro de los distintos sectores industriales. Los consumidores se han visto beneficiados por el consiguiente aumento en la gama de productos disponibles. los Estados miembros operan en todo el espectro de actividades económicas, En consecuencia, diferenciándose unos de otros por el segmento de precio/calidad que pretenden conquistar en el mercado. A raíz de ello, se ha producido una convergencia entre las estructuras industriales de los Estados miembros, hecho que reviste particular importancia en el contexto de la Unión Monetaria. En cuanto a las inversiones extranjeras directas, se aprecia que el mercado único ha convertido a la UE en un destino más atractivo. Como consecuencia de ello, la UE absorbió a comienzos de los años 90 el 44% del flujo mundial de inversiones extranjeras directas, frente a un 28% a mediados de los 80. El mercado único parece haber tenido una repercusión especialmente significativa en el ámbito de los servicios financieros. 1. 3 Estructura del mercado europea ha experimentado una profunda reestructuración _ las fusiones y adc[iùsicionesï|i:A;. pesar de eUo^tha^auit >r l&multipl mpetencia enl ^nacionales, lo que. ha dado lugar--a. una mayor œnyergeùcj^pe^los^precios de b i e n e s^ servid Una parte importante del mencionado flujo de inversiones extranjeras directas ha estado relacionado con las fusiones y adquisiciones, las cuales se han multiplicado desde la implantación del mercado único. Entre 1986 y 1995, el número de fusiones y adquisiciones pasó de 720 a 2296 en la industria, y de 783 a 2602 en el sector de servicios. Con todo, el 70% de estos casos siguen siendo operaciones estrictamente nacionales entre empresas de un mismo Estado miembro. Esto puede ser reflejo del deseo de las empresas de adoptar, al menos en un primer momento, una estrategia defensiva a nivel nacional, postergando para el futuro una cierta reestructuración de alcance europeo. La reestructuración que ya se ha llevado a cabo ha aumentado el grado de concentración en la UE vista en su conjunto. En la industria manufacturera, la cuota correspondiente a las cuatro empresas más grandes sobre el total del volumen de negocios comunitario pasó de un 20,5% en 1987 a un 22,8% en 1993. No obstante, también se ha producido un descenso en la concentración a escala nacional, aunque el tamaño medio de las empresas se ha mantenido relativamente estable. Esta evolución aparentemente paradójica se explica por dos razones: por una parte, ha descendido la cuota de mercado de las empresas dominantes en sus mercados nacionales debido a una mayor competencia; por otra, ha aumentado la cuota de estas empresas dominantes en el mercado europeo a raíz de su estrategia de paneuropeización. En otras palabras, ha crecido el volumen de actividades de las grandes empresas en el ámbito europeo, pero se ha modificado la distribución geográfica de sus actividades, con un descenso en sus mercados nacionales y un aumento en los mercados de otros Estados miembros. Esta evolución ha sido mucho menos acentuada en el sector de servicios, sobre todo aquéllos que aún están muy regulados, en los que incluso se observa una mayor concentración a nivel nacional. Estos sectores tal vez experimenten en el futuro una importante reestructuración de carácter paneuropeo. La intensificación de la competencia ha reducido los márgenes de beneficios de las empresas (en torno al 0,5% entre 1987 y 1991), especialmente en los sectores en que las barreras al comercio tenían una mayor importancia. En algunos de estos sectores, este hecho ha beneficiado a los consumidores al provocar un descenso de precios. Por otra parte, la apertura de los mercados ha contribuido a la convergencia de precios de diversos bienes y servicios en los distintos Estados miembros. Esta convergencia es tanto mayor cuanto más alto es el grado de liberalización a raíz del mercado único. Como consecuencia de ello, el coeficiente de variación de precios (incluidos impuestos) entre Estados miembros de bienes y servicios idénticos experimentó una reducción entre 1985 y 1993: pasó del 22,5% al 19,6% respecto de los bienes de consumo, y del 33,7% al 28,6% en lo que se refiere a servicios. En cambio, el coeficiente de variación para los productos energéticos subió del 21,1% al 31,7% y, en la construcción, del 22,1% al 27,4%. Dicho de otra manera, no se aprecia convergencia alguna en los sectores en que los mercados nacionales siguen estando muy fragmentados. 1. 4 Renta, empleo y convergencia El mercado único ha tenido una repercusión positiva sobre la tenta. Asimismo^ es uno de los"fáctores>que están contribuyendo a cierta convergencia en los Estados miembros periféricos. Sin el mercado únicp,;el. , >. nivel de empleo se^má^bajó. -,. -* v i , ,- s. - „- A partir de la combinación de los procesos microeconómicos descritos anteriormente, se ha intentado cuantificar el impacto macroeconómico del programa del mercado único con la ayuda de distintos modelos. Estas estimaciones indican que la inversión ha aumentado entre un 1 % y un 3% y la inflación se ha reducido entre un 1% y un 1,5% en comparación con las cifras que se habrían alcanzado de no existir el mercado único. A raíz de ello, se estima que la renta comunitaria en 1994 fue entre un 1,1% y un 1,5% superior debido al mercado único, lo que equivale a un crecimiento de entre 60. 000 y 80. 000 millones de ecus. Aproximadamente, la mitad de estos efectos, tiene su origen en mejoras en la competencia y eficiencia, y el resto, en los avances técnicos relacionados con el mercado único. Por diversas razones, el reciente historial en materia de empleo de la UE son poco satisfactorio. No obstante, el análisis económico demuestra que el PMU ha dado lugar a unos niveles de empleo mayores de los que se habrían registrado a falta de aquel. Se estima que la diferencia oscila entre los 300. 000 y los 900. 000 puestos de trabajo. Con todo, este efecto positivo se ha visto ensombrecido por unas condiciones económicas desfavorables no relacionadas con el PMU. Además, una mayor renta a nivel comunitario ha estado acompañada por una cierta convergencia de la misma en beneficio de la mayoría de los Estados miembros periféricos, ya que Irlanda, España y Portugal han experimentado un crecimiento superior a la media comunitaria. Esta tendencia se debe al efecto acumulado de la adhesión (en el caso de España y Portugal), del creciente apoyo procedente de los Fondos Estructurales y de Cohesión y del mercado único. El análisis económico demuestra que el PMU ha tenido una incidencia positiva en la convergencia. En definitiva, el balance sobre el impacto macroeconómico del mercado único, al menos el que ha podido determinarse hasta el momento, es claramente positivo. Indudablemente, estos efectos seguirán aumentando en el futuro, a medida que vaya progresando la correcta implantación del mercado único y los operadores económicos se vayan adaptando a un nuevo entorno más competitivo. 2. UN MERCADO ÚNICO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS El mercado único es mucho más que una mera empresa económica. Junto con otras políticas comunitarias, ha contribuido significativamente a unos precios más bajos y mayorres posibilidades elección para los consumidores, a la extensión de las libertades y derechos de las personas, a un mayor nivel de vida, a mejores condiciones sanitarias y de seguridad en el trabajo, a garantizar la seguridad de los productos y la responsabilidad sobre éstos, así como a un medio ambiente más seguro. 2. 1 Libre circulación de personas altante excepciónlpe la topes legales han de ser «i nacional ylocal. La libertad de ir de un país a otro con el fin de trabajar, estudiar o residir en cualquiera de ellos es la ventaja más tangible de la Unión para los particulares. La libre circulación de trabajadores ya se hizo realidad para los seis miembros fundadores de la Comunidad Europea en el año 1968 y ahora se aplica a todos los Estados miembros y a tres países de la AELC (Noruega, Islandia y Liechtenstein). Las medidas de acompañamiento, como el reconocimiento mutuo de títulos equivalentes o la posibilidad de transferir los derechos a las prestaciones de la seguridad social, brindan más facilidades a los ciudadanos de la Comunidad y a sus familiares para establecerse en cualquier lugar de la UE. En el marco del PMU, la legislación también permite el cómputo y la transferencia de los derechos sociales y de pensión adquiridos por los trabajadores. Ahora los esfuerzos se centran en extender estas libertades a las personas sin empleo, como estudiantes o jubilados, y en fortalecer el reconocimiento mutuo de las titulaciones profesionales y académicos equivalentes, de modo que los desempleados y trabajadores por cuenta propia estén en condiciones de hacer valer su derecho de libre circulación sin verse penalizados en el ámbito de la seguridad social. La red EURES también ofrece servicios e información sobre ofertas de empleo en la UE, así como sobre las condiciones de vida y trabajo. Las encuestas relativas a la mano de obra muestran un lento pero continuado incremento de los ciudadanos comunitarios que trabajan en un Estado miembro distinto del suyo. Sin embargo, los movimientos migratorios se limitan a determinadas categorías específicas, como cuadros directivos, profesiones liberales o expertos técnicos, así como a trabajadores contratados en el sector de la construcción, y se produce sobre todo en las zonas fronterizas, donde la migración intracomunitaria aumentó entre 1987 y 1994 en un 18%. De hecho, no ha habido migración a gran escala de mano de obra dentro de la Comunidad. En lugar de ello, ha aumentado el comercio entre los Estados miembros a raíz del mercado único y el capital ha mostrado una mayor movilidad que la mano de obra. Las diferencias de tipo cultural y lingüístico siguen disuadiendo a los trabajadores de establecerse en otros países. En lo esencial, se ha completado el marco legislativo del mercado único en este ámbito. Si bien se ha producido un avance significativo, aún es necesario hacer un mayor esfuerzo al nivel de la Unión, en especial para garantizar que las disposiciones comunitarias existentes sean actualizadas, comprendidas y aplicadas. Asimismo, ha quedado de manifiesto, gracias, entre otras cosas, a las encuestas de la Comisión sobre el funcionamiento del mercado único, que los ciudadanos europeos aún encuentran obstáculos -tanto legales como prácticos- cuando intentan ejercer sus derechos a la libre circulación y residencia dentro de la Unión. La Comisión ha lanzado toda una serie de iniciativas, entre las que cabe citar la creación del "Grupo de trabajo de alto nivel sobre la libre circulación" o la campaña de información "Ciudadanos de Europa". Con el fin de resolver estas cuestiones, el Libro Verde sobre "Educación, formación e investigación: los obstáculos para la movilidad transnacional", también analiza los obstáculos que aún existen para la circulación de estudiantes, becarios, desempleados, investigadores y voluntarios (ya sean ciudadanos de la UE o residentes legales) y propone algunas líneas de actuación. La supresión de los controles de personas en las fronteras aún no ha sido objeto de un acuerdo de alcance comunitario. Los avances entre la mayoría de los Estados miembros sólo se han producido en el ámbito de acuerdos intergubernamentales. El mantenimiento de los controles fronterizos refleja la preferencia de los Estados miembros a realizar los controles de identidad relacionados con el terrorismo, el tráfico de drogas y otros asuntos de orden público en las fronteras en vez de internamente. El fracaso en este terreno impide aprovechar al máximo las oportunidades que brinda el mercado único. 2. 2 Mercado único y política social Estados "miembros con menores costes laborales o me sèihan mMemdo al margen de ciertos elementos •de la política social común. Un gran número de medidas sociales son parte integrante del marco del mercado único. Las disposiciones relativas a la seguridad social que reconocen los períodos de cotización en otros Estados miembros, la Directiva sobre el comité de empresa europeo y la Directiva sobre trabajadores desplazados, figuran entre los ejemplos de disposiciones que facilitan la libre circulación de personas y garantizan que el mercado único impida una competencia basada en la disminución de los niveles de protección social. No es objetivo de la Comunidad armonizar totalmente las políticas sociales. Con todo, el programa de acción social lanzado por la Comisión en 1989 ha llevado al establecimiento de un marco de normas básicas mínimas, por ejemplo en el ámbito de la salud y la seguridad en el trabajo. Dichas disposiciones constituyen una protección contra la utilización de normas sociales menos severas como instrumento para una competencia económica desleal. El desarrollo y la mejora de estas normas en todos los Estados miembros de la Unión debería ser un objetivo permanente. El PMU ha acelerado la internacionalización de las empresas. Las empresas multinacionales recurren a la reestructuración y a la reorganización a escala comunitaria para mantener su competitividad. Tampoco se ha producido el esperado desplazamiento de la actividad económica hacia países con menores costes laborales. Son pocas las empresas que se aprovechan de las diferencias en el coste de la mano de obra o entre las normativas laborales de los Estados miembros para reducir los salarios o endurecer las condiciones de trabajo en aras de la competencia. La mayoría de las empresas multinacionales, comunitarias o no, reconocen que, a excepción de algunas funciones y sectores muy específicos, como la gestión centralizada de las líneas aéreas, otros factores son más importantes a la hora de tomar decisiones relativas a la localización. En el sector industrial, por ejemplo, son determinantes las infraestructuras de transporte o la logística. Una protección social adecuada es una condición previa indispensable para poder hacer uso del derecho de libre circulación dentro de la Unión. Sin tal protección, las disparidades entre los regímenes de seguridad social de los distintos Estados miembros afectarían negativamente a las personas que se establecen en otro país. Las medidas por las que se coordinan los regímenes de seguridad social de los Estados miembros, garantizan que los derechos a prestaciones de la seguridad social adquiridos o en vías de ser adquiridos conforme a la legislación nacional (por ejemplo, pensiones, seguro de enfermedad, prestaciones familiares) no se perderán cuando las personas abandonen su país para trabajar, buscar un empleo, residir o establecerse en otro lugar de la Unión. 2. 3 Intereses de los consumidores La eficiencia y el buen funcionamiento del mercado único también dependen de la actuación y la influencia que ejerzan los consumidores. El correcto funcionamiento del mercado implica que una parte razonable de los beneficios ha de llegar hasta los consumidores. Un mercado único eficiente requiere asociaciones de consumidores fuertes con acceso a información transparente y con instrumentos para defender y hacer cumplir los derechos de los consumidores. El PMU ha brindado a minoristas y ^ éf g^v0^ t ^ ? ^ ^^ b^atos y ^^^^«a^^ajL r ^ ^^ Uno de los objetivos perseguidos por el mercado único era lograr que los consumidores y las empresas europeas pudiesen beneficiarse de una mayor competencia, de precios más bajos, de una mayor gama de productos y servicios y de nuevos canales de distribución. Los datos expuestos en el capítulo 1 muestran que todo ello empieza a ser realidad. Con arreglo al apartado 3 del artículo 100 A, la legislación en materia de armonización contempla un alto nivel de protección de los consumidores. Hasta el momento, se han producido avances considerables. Hay indicios de que el abastecimiento empieza a producirse a escala comunitaria, sobre todo en lo que se refiere a productos como electrodomésticos, alimentación y mobiliario. En sectores industriales como la alimentación o el textil, los datos sobre el nivel de precios son poco concluyentes; en sectores de servicios como el transporte aéreo y las telecomunicaciones, la disminución de precios puede no deberse exclusivamente al PMU. No obstante, la aceleración de la convergencia de precios, especialmente en lo que se refiere a los bienes de consumo con escasas diferencias en calidad, es consecuencia del PMU. La disminución de precios y una mayor convergencia de éstos se han visto inhibidas por controles de precios (sobre todo en el ámbito de los productos médicos y farmacéuticos) o por la preferencia de los consumidores por los productos nacionales, regionales o locales (sobre todo en el caso de los alimentos, donde sólo se han beneficiado de las mayores facilidades de acceso al mercado los productos de marca). Los consumidores han tenido acceso a una mayor gama de productos y servicios, particularmente en lo que se refiere a equipos de telecomunicaciones y servicios financieros, así como a ún mayor número de conexiones entre ciudades en el transporte aéreo. Las ventajas de una mayor posibilidad de elección y unos precios más ajustados no han comprometido, en general, la seguridad o el bienestar de los consumidores. El PMU ha antepuesto la seguridad del consumidor a la libre circulación de bienes y servicios. La apertura de mercados hubiese podido acarrear riesgos adicionales para los consumidores, por ejemplo a consecuencia de la divergencia entre las normas y de la libre circulación de productos y servicios. Por ello, el PMU se complementó con la aproximación de los sistemas de evaluación de conformidad, la introducción de sanciones más severas para los fabricantes de productos defectuosos y la creación de sistemas de alerta rápida y de retirada del mercado en caso de emergencia. La promoción de los intereses de los consumidores depende de la disponibilidad de información clara y correcta, sobre la que debería basarse una elección racional y transparente. Esto es una condición indispensable para el correcto funcionamiento del mercado único. En este sentido, la denominación de los productos y el etiquetado han de constituir un medio eficaz y proporcionado de información al consumidor que los Estados miembros no deberían utilizar para fragmentar el mercado y proteger a los productores nacionales. Las actuaciones de la Comunidad, como las que pretenden facilitar el acceso a la justicia y lograr la validez transfronteriza de las garantías, son decisivas para que los consumidores puedan aprovechar las ventajas del mercado único. No obstante, dado que los importes en juego son a menudo reducidos, las demandas judiciales transfronterizas son poco frecuentes. La Comisión ya ha propuesto una serie de soluciones innovadoras para atender a aquellos consumidores con reclamaciones justificadas, con objeto de que éstos tengan confianza a la hora de hacer compras transfronterizas. En términos más generales, la política de los consumidores se ha de integrar en otras iniciativas del mercado único (como la liberalización, la información o los servicios financieros, ámbitos en que los consumidores aún se encuentran con dificultades para proteger sus intereses) a fin de que se tengan debidamente en cuenta y se fomenten los intereses de los consumidores. 2. 4 Protección del medio ambiente La política medioambiental y el mercado único son complementarios. Aún es pronto para enürifluií juicio definitivo sobre el Impacto medioambiental del PMU. Es necesario lograr una mayor coordinación de las normas de protección del medio ambiente y limar las diferencias entre las legislaciones de los distintos 10 Estados miembros para impedir que surjan nuevas barreras técnicas a los intercambios comerciales y M^oisttK) tiempo, que se cúmplanlos objetivos en materia de r>oHticame(nc>ainbiental. El artículo 2 del Tratado CE establece que la Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común, entre otras cosas, "un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente". Ambas políticas deberán perseguir una utilización más eficiente de los recursos, incluidos los medioambientales, para lo que se habrá de tener debidamente en cuenta el coste de éstos. La relación entre estas políticas, reconocida por el Tratado, se complementa con el amplio reconocimiento por parte de las empresas, de la necesidad de una legislación medioambiental. En algunos sectores, las exigencias medioambientales han alentado a las empresas a invertir en nuevas tecnologías compatibles con el medio ambiente aumentando al mismo tiempo su competitividad. Con anterioridad a la realización del mercado único, las expectativas en cuanto al impacto potencial del mismo sobre el medio ambiente eran más bien pesimistas. Es pronto todavía para hacer una valoración definitiva y cuantificar el impacto medioambiental del PMU con objeto de refrendar o disipar estos temores. Sin embargo, en los estudios realizados en el marco de este informe se considera que los beneficios a medio plazo para el medio ambiente serán importantes, una vez que las disposiciones relativas al mercado único se hayan aplicado plenamente en sectores como el energético. Así, es probable que un mercado único de la energía haga aumentar el consumo de gas, mucho menos contaminante que otros carburantes, y reduzca en 105 millones de toneladas anuales las emisiones de C02. Por lo que se refiere a los transportes, es difícil evaluar la contribución del mercado único al incremento del tráfico en la primera mitad de esta década. En cualquier caso, el aumento del transporte de mercancías por carretera en la UE de los Quince fue del 15% entre 1990 y 1994, y el porcentaje de crecimiento medio anual de dicho transporte durante el mismo fue ligeramente superior que en los años 80. El problema ambiental que plantea esta evolución, al no ir acompañada de avances significativos en el ahorro de combustible, es el aumento de las emisiones de partículas y de C02, que dificulta, entre otras cosas, el cumplimiento por parte de la Comunidad de los objetivos de estabilización y reducción del C02. Además, el aumento del tráfico ejerce una presión adicional sobre el medio ambiente de las zonas de tránsito (como los Alpes). Al mismo tiempo, las mejoras tecnológicas introducidas en los vehículos a través de la legislación comunitaria, como las especificaciones técnicas armonizadas que establecen unas normas sobre emisiones más estrictas, producirán, al menos en el futuro, una reducción de las emisiones atmosféricas contaminantes del transporte por carretera. Según primeras estimaciones, habrá una considerable reducción de emisiones en el transporte regional de mercancías. También se espera que una política de precios más justa y eficiente, junto con la revisión propuesta del actual marco fiscal para los vehículos de carga pesada (COM/96/331), produzca otra reducción sustancial de las emisiones. Por último, se espera que la estrategia para revitalizar los ferrocarriles comunitarios fortalezca, a largo plazo, la posición competitiva de este medio de transporte más benigno desde el punto de vista medioambiental. Las disposiciones relativas a la libre circulación en el mercado único, tales como las especificaciones técnicas, incorporan altos niveles de protección del medio ambiente, conforme al apartado 3 del artículo 100 A. En la legislación adoptada conforme al "nuevo enfoque", la protección del medio ambiente y la eficiencia energética constituyen a menudo "requisitos esenciales". No obstante, al igual que en otros ámbitos en los que cada vez se va tomando más conciencia de la necesidad de un marco normativo adecuado para responder a las preocupaciones actuales de los ciudadanos, se corre el riesgo de que los Estados miembros adopten legislaciones ambientales divergentes que podrían fragmentar el mercado único. Un marco comunitario puede ser en la mayoría de los casos la mejor garantía de que las medidas adoptadas surtirán todos sus efectos y mantendrán un justo equilibrio entre el mercado único y los objetivos en materia de medio ambiente. Entre los ámbitos de las normativas nacionales que requieren un examen en este contexto figuran los siguientes: • • • las emisiones y riesgos que, aunque se han regulado parcialmente a nivel comunitario (por ejemplo, en lo que se refiere al empleo del dióxido de titanio), están cubiertos fundamentalmente por las legislaciones nacionales (emisiones de los disolventes); los sistemas nacionales de etiquetado ecológico, que están proliferando en estos momentos -a pesar de los avances en el desarrollo de una etiqueta ecológica comunitaria- y que podrían producir distorsiones en el mercado y confusión entre los consumidores; las normas sobre gestión de residuos, cuya insuficiente aplicación o incorporación inadecuada han dado lugar a la imposición de diferentes obligaciones para los fabricantes en los distintos Estados miembros. La Comisión considera que una integración adecuada de las disposiciones relativas al mercado único y al medio ambiente con el fin de garantizar el mayor avance posible hacia la consecución de los objetivos del Tratado constituye un aspecto clave para la Comunidad. Las instituciones europeas deben seguir reflexionando sobre la mejor manera de lograr este equilibrio. En este sentido, la Comisión tiene la intención de lanzar a lo largo de 1997 un debate político sobre esta cuestión. 12 EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA DEL MERCADO ÚNICO -*' semcíos5yipítales. -'Las fronteras rwUticas internas ya no tienen una empresas. V las operaciones transfronterizas. Se ha ínm!^^^Qám&, w^^t^jÀ^^àê^^^^^^ " •'""'V*'' --*-?••< ,*"'r. v - ' * El proçèsojd^supresión de barreras está más avanzado y la madurez,de^m^Ûé^^^aAfçryeÊàà& que en los deíservicios. En algunos mercadoS^fe^r|ícÍ6s^tó^ém:|ktíy moaáS^^v^Sátíos extennid^M|€istorsiones en las decisiones ^inversión y a las transácciól expüca er^|árte por limitaciones de tipo estructural y de comportamiento^%> tambíé integración^jios * * •. & / *. • _^„ ''' *. ,,y; evitar que realización del mercado único un carácter irreversible. La eliminación de barreras a los intercambios y mayores horizontees comerciales han contribuido a aumentar las oportunidades para las empresas europeas. Las barreras están desapareciendo y las empresas pueden incrementar cuotas de mercado si saben aprovechar las oportunidades que se presentan. Que el mercado único responda a las expectativas creadas depende ahora en primer lugar de la capacidad de las empresas de responder adecuadamente a la apertura de nuevos mercados. > ''"' - 3. 1 Alcance del reto A mediados de los años ochenta, la competencia en el seno de la economía europea se veía seriamente limitada por las trabas existentes para los intercambios comerciales y las inversiones entre Estados miembros. Los suministros transfronterizos implicaban un sinfín de formalidades y esperas interminables en las fronteras. Los fabricantes tenían que adaptar sus productos a cada uno de los mercados nacionales. La contratación pública estaba a salvo de la competencia transfronteriza y aun nacional, ya que los contratos se adjudicaban normalmente a proveedores locales. A los prestadores de servicios se les prohibía prestar servicios transfronterizos y ejercer sus actividades en otros Estados miembros o, cuando menos, tenían que hacer frente a unos obstáculos insalvables. Las empresas que deseaban acometer una reorganización de alcance paneuropeo tenían que enfrentarse a dificultades de tipo legal y fiscal. Las transacciones financieras transfronterizas se veían perjudicadas por los controles de cambio y otros obstáculos. La víctima de todo este proteccionismo era el consumidor, que tenía que soportar unos precios elevados y contaba con pocas posibilidades de elección. El PMU se proponía eliminar estos obstáculos a la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas. Sin embargo, el impacto positivo de la legislación del mercado único puede verse contrarrestado por normas nacionales que no sean coherentes con dicha legislación o por prácticas empresariales anticompetitivas. Esto puede obstaculizar la creación de unos mercados de productos, servicios y trabajo eficientes capaces de adaptarse fácil y rápidamente a una mayor competencia exterior. Si bien la mayoría de las cuestiones relacionadas con el entorno de las empresas son competencia de los Estados miembros, las políticas comunitarias de competencia y ayudas estatales también tienen por objeto garantizar que las empresas no incurran en prácticas contrarias a la competencia, que las actividades de los proveedores de servicios de interés económico general sean compatibles con las disposiciones sobre competencia del Tratado y que las ayudas estatales no distorsionen la libre competencia. En este capítulo se examinará si la legislación destinada a eliminar los obstáculos para la libre circulación de bienes, servicios y capitales, así como a abrir los mercados de contratación pública ha sido efectiva, es decir, se analizará hasta qué punto se han superado los obstáculos a la libre circulación. 13 3. 2 Resultados de las encuestas Los datos económicos de que el mercado único está funcionando se ven corroboradas por la opinión de las empresas europeas, que aprecian con nitidez la repercusión del PMU en la eliminación de una serie de obstáculos para las operaciones transfronterizas y en la creación de mayores oportunidades del mercado. Dos encuestas de gran envergadura, una realizada entre asociaciones profesionales que representan el 50% de la producción industrial de la UE y el 48% del empleos, y otra que maneja un corpus con las respuestas de 13. 000 empresas europeas, confirman esta percepción positiva por parte de la industria. Con todo, el índice de aprobación es superior entre las empresas industriales que entre las de servicios (entre un 31% y un 51 % en el caso de las empresas industriales, y entre un 15% y un 37% en lo que respecta a las empresas de servicios). El porcentaje de empresas que consideran efectivo el mercado único es aún superior en los sectores en que las barreras no arancelarias tenían una mayor incidencia y suponían mayores costes (maquinaria eléctrica, alimentación, productos químicos, transporte). Estos resultados son representativos del conjunto de las empresas, dado que el sondeo no se limitó a los sectores más directamente afectados por el PMU. La valoración de la integración del mercado único es particularmente positiva entre las grandes empresas: el 47% de las empresas con más de 1. 000 empleados considera que el PMU ha logrado eliminar los obstáculos para el comercio comunitario en su sector, frente a un 38% en el caso de las empresas que emplean entre 20 y 49 trabajadores. Las empresas medianas arrojan cifras intermedias entre las citadas. El mismo esquema se repite en lo que se refiere a la opinión sobre medidas específicas. El menor entusiasmo por parte de las PYME puede ser un reflejo de su implantación generalmente nacional o local. La mayoría de los sectores en que la incidencia del PMU ha sido más importante está dominada por empresas cuyo tamaño es superior a la media comunitaria (equipos de telecomunicación, maquinaria eléctrica, productos químicos y fibras sintéticas, productos farmacéuticos, vehículos de motor y máquinas herramienta). El coste que tienen que soportar para conformarse a las normas representa un problema importante para las PYME. Las grandes empresas disponen del personal necesario para hacer frente a todas las formalidades administrativas que ello implica. Las pequeñas empresas señalan que este coste fijo impuesto representa una mayor proporción de su volumen de negocios que en el caso de las grandes empresas. No obstante, las PYME de algunos sectores han emitido juicios positivos en cuanto a la repercusión del mercado único sobre sus actividades. En el sector de los detergentes y cosméticos, por ejemplo, las PYME han podido acceder con mayor facilidad a los mercados europeos, y en el sector de fabricación de maquinaria de construcción, el 29% de las PYME -frente a un 7% de las grandes empresas- estiman que el mercado único las ha alentado a vender en el exterior. Dentro de esta apreciación en general positiva, hay divergencias en cuanto a la efectividad del PMU. Los resultados de la Comisión se desglosan a continuación bajo los epígrafes de productos, servicios, capitales y liberalización de la contratación pública. 3. 3 Productos La legislación relativa al mercado único ha garantizado la libre circulación de la mayoría de los productos y, en general, el nuevo marco normativo ha sido acogido positivamente. Los controles en las fronteras han sido totalmente abolidos. La entrada en vigor de las directivas que aún quedan por aplicar permitirá aprovechar al máximo estas ventajas. En la práctica, resulta difícil aplicar el principio del reconocimiento mutuo, aunque se está intentando atajar el problema. Es necesario disponer de normas europeas adicionales para eliminar los obstáculos no normativos de acceso al mercado. En líneas generales, los fabricantes pueden trabajar ahora confiando en unas especificaciones sobre productos aplicables en todo el mercado único. Es sobre todo en el mercado de productos industriales donde, en comparación con la situación imperante hace diez años, mejor pueden apreciarse las dimensiones y la consolidación de las características del mercado único. Las dos contribuciones fundamentales para este cambio de situación han sido la supresión de los trámites aduaneros y fiscales y la eliminación de las barreras técnicas al comercio. 14 Supresión de los trámites aduaneros y fiscales: Las modificaciones introducidas en los trámites aduaneros y fiscales han reducido en dos tercios el coste adicional de los suministros transfronterizos, eliminado 60 millones de impresos aduaneros y permitido una disminución del 85% de las operaciones de tránsito en la Comunidad. Este ahorro equivale aproximadamente al 0,7% del valor de los intercambios comerciales intracomunitarios, es decir, unos 5. 000 millones de ecus anuales. Los agentes comerciales consideran estos cambios, en general, beneficiosos, a pesar de que estiman que los costes de adaptación y las actuales modalidades de declaración fiscal de las operaciones rransfronterizas son demasiado complicadas. Por lo común, los agentes aprueban la supresión de las retenciones físicas en las fronteras interiores. Con todo, dos de cada tres consultados en una encuesta especial consideran que el actual sistema del IVA es una solución transitoria y prefieren que se apruebe un sistema de origen. Supresión de barreras técnicas al comercio: La mayor parte de los intercambios comunitarios de productos están sometidos a especificaciones jurídicamente vinculantes o a pruebas que han de superar antes de poder ser comercializados. En el pasado, estos requisitos vinculantes (que en 1985 eran más de 100. 000) se establecían a nivel nacional, excluyendo así del mercado los productos de países socios, salvo que se volvieran a concebir y someter a ensayos conformes con las especificaciones nacionales, lo que probablemente implicaba un coste considerable. En estos momentos, hay indicios de que el mundo empresarial considera que la armonización técnica y el reconocimiento mutuo, adoptados para eliminar las barreras, han sido eficaces. En algunos sectores de productos clave (productos químicos, industria mecánica, equipos de oficina, alimentación, vehículos de motor), entre el 35% y el 50% de los consultados en la encuesta Eurostat estima que la armonización técnica y el reconocimiento mutuo han logrado superar con eficacia los obstáculos técnicos. Las medidas adoptadas se han basado en distintos elementos y conviene analizarlas por separado. La mayoría de estas medidas han tenido un éxito considerable, aunque también han planteado algunas dificultades. • • • La detallada legislación de armonización abarca productos que representan un 30% de la producción industrial. El apoyo a los esfuerzos para superar las barreras técnicas en estos sectores, entre los que figuran los productos químicos, los productos farmacéuticos y los vehículos de motor, ha sido especialmente pronunciado Las directivas del "nuevo enfoque" abarcan al menos otro 17% de la producción. Cuando estas medidas ya han llevado en vigor algún tiempo han tenido una acogida favorable, como ocurrió en el caso de la Directiva sobre recipientes de presión. El nuevo enfoque se distingue por las distintas opciones que brinda al fabricante para escoger una determinada solución técnica o acudir a cualquier organismo encargado de las pruebas y la certificación. Por ello, tal vez no resulte tan sorprendente que la incertidumbre se centre en lo que ocurrirá en la fase inicial de aplicación de las directivas o en cómo se interpretará en la práctica esta flexibilidad. Las Normas Europeas armonizadas brindan la posibilidad de un procedimiento rápido de adaptación a las directivas del nuevo enfoque. Se han registrado algunos problemas debido a los retrasos en la elaboración de las normas. Este hecho es un reflejo de la grah cantidad de tiempo que requiere la elaboración de normas: el plazo medio que invierten los organismos de normalización privados para elaborar y consensuar una norma europea es de cinco años. A pesar de algunos fracasos importantes en ámbitos como el de los materiales de construcción, los organismos de normalización se han adaptado con rapidez al aumento de la demanda. Se espera que la mayor parte de las normas necesarias para que sea operativa la j legislación del nuevo enfoque estén disponibles de aquí a dos años. El 80% de la normalización se produce ahora a escala comunitaria, frente a un 80% que hace tan sólo diez años se desarrollaba a nivel nacional. Corresponderá a la industria europea suministrar los recursos necesarios para concluir esta labor si desea disponer de normas armonizadas. 15 • • El PMU ofrece a los fabricantes una mayor flexibilidad para escoger los organismos encargados de las pruebas y la certificación. En algunos sectores y Estados miembros, las posibilidades de elección de estos organismos han sido bastante escasas. En este sentido, es fundamental la diligencia de los Estados miembros a la hora de acelerar la notificación de los organismos pertinentes y garantizar que se alcance un nivel de rendimiento alto y uniforme. Los requisitos nacionales no armonizados afectan al 25% de la producción. El acceso de estos productos al mercado depende del reconocimiento mutuo, y está resultando difícil aplicar este reconocimiento de manera que garantice el acceso a los mercados de todos los Estados miembros. La entrada en vigor en 1997 de un nuevo procedimiento de notificación de las disposiciones nacionales que restrinjan el acceso al mercado debería reducir la inseguridad en torno a la aplicación del reconocimiento mutuo. A pesar de estas advertencias, las encuestas ponen de manifiesto que la Comunidad ha logrado establecer unas normas básicas y una infraestructura institucional que puede conducir a un mercado único sin barreras técnicas de ningún tipo. Además, estos avances se han basado en unos elevados niveles de salud, seguridad y protección medioambiental y de los consumidores, que las autoridades nacionales sólo han impugnado por insuficientes en muy contadas ocasiones. Los temores formulados al inicio del PMU han resultado ser infundados, pues las mejoras en cuanto a la libre circulación se han logrado sin poner en peligro estos aspectos primordiales. El hecho de que la Comisión haya recurrido al asesoramiento de expertos independientes a la hora de elaborar las disposiciones de armonización destinadas a proteger la salud pública ha contribuido, sin duda, de manera fundamental a ello. Han tenido una especial utilidad sus comités científicos independientes. El recurso a este tipo de asesoramiento en relación con la elaboración de normas comunitarias contribuirá a evitar problemas y responder con rapidez y eficacia a los problemas que se vayan planteando. Incluso en los casos en que se han resuelto los problemas normativos, algunos fabricantes han tenido dificultades a la hora de persuadir a los operadores económicos para que aceptaran los resultados de los exámenes de conformidad de organismos que éstos no conocían o la idoneidad de las normas nacionales voluntarias o los requisitos de marcado con los que no estaban familiarizados. La Comisión fomenta las iniciativas del mercado a fin de eliminar los obstáculos para el reconocimiento mutuo y la intercambiabilidad de marcas o para desarrollar normas y marcas europeas comunes. Sin embargo, esto no es un problema normativo. Solamente un cambio de actitud por parte de los consumidores puede llevar a la superación de esta barrera técnica no normativa. Por lo demás, esto demuestra, hasta qué punto la confianza de los consumidores es esencial para la buena marcha del mercado único. Para que éste funcione adecuadamente, los consumidores han de estar seguros de que los productos cumplen realmente los requisitos para poder ser colocados en el mercado; esto es especialmente importante en el caso de productos con los que no están familiarizados. Tal confianza podría verse socavada en el mercado único por la sospecha de que los productos pueden colocarse en el mercado de un Estado miembro y posteriormente circular libremente sin cumplir las normas de conformidad, ya sea por no haberse aplicado las especificaciones técnicas comunes, ya sea por la ausencia de un mecanismo apropiado para detectar y sancionar las falsas declaraciones de conformidad, los controles inadecuados en las fronteras exteriores o la supervisión inadecuada de las pruebas. La consecución de la libre circulación ha reforzado la necesidad de unos procedimientos comunes de inspección y supervisión para impedir que surjan este tipo de problemas. La futura gestión del mercado único requerirá una mayor atención a estas cuestiones. 3. 4 Servicios La Comunidad ha elaborado un marcó legal básico para muchos mercados de servicios y se han suprimido las restricciones más notorias. Sin embargo, las disposiciones legales no han empezado a entrar en vigor hasta el año 1993, y los retrasos en la incorporación de las nuevas normas a las legislaciones nacionales han impedido avanzar (por ejemplo, en el ámbito de seguros). Podría resultar 16 necesario adoptar medidas adicionales, sobre todo en cuanto a los servicios financieros. La integración de los mercados de servicios ha requerido un esfuerzo aún mayor que en el caso de los productos. Las medidas estaban destinadas a eliminar los obstáculos más arraigados -y nunca puestos en tela de juicio- para la prestación transfronteriza de servicios y el establecimiento en otros Estados miembros. Con anterioridad al PMU, los mercados nacionales estaban compartimentados por restricciones cuantitativas al comercio, a través de la pura y simple prohibición de competir impuesta a proveedores no nacionales (transporte de mercancías por carretera) o por el trato privilegiado a las empresas nacionales (transporte aéreo). Otros requisitos nacionales aumentaban el coste de entrada o establecimiento (servicios financieros) o disuadían de la prestación transfronteriza de servicios (seguros). El PMU pretendía separar las decisiones sobre el acceso al mercado de las normas técnicas sobre supervisión, estabilidad del mercado, seguridad y protección del consumidor, estableciendo unos requisitos mínimos a nivel comunitario para la autorización de las actividades (cuyo respeto está sujeto al control en el país de origen). En los sectores en que los servicios podían ofrecerse más allá de las fronteras nacionales, era necesario armonizar las disposiciones relativas al interés general para que fuese posible aplicar el principio del control en el Estado miembro de origen. En lo que concierne a los servicios profesionales o regulados, donde el derecho a ejercer está a menudo supeditado a la posesión de una capacitación específica, se procedió de acuerdo con el principio de reconocimiento mutuo de títulos equivalentes. Los servicios a que va destinado el PMU representan el 50% de los puestos de trabajo y del valor añadido de todo el sector de servicios, incluyendo aquéllos con un elevado potencial de crecimiento y creación de empleo. Otros servicios se han visto indirectamente afectados, aunque de manera significativa. Se ha transformado la organización física de las redes de distribución y suministro para responder a las necesidades de un mercado integrado. Estos servicios contribuyen, a su vez, al desarrollo de otros sectores: cada 100 ecus de producción industrial incorporan 20 ecus en concepto de servicios. El cuadro 1 refleja la efectividad de las medidas comunitarias en los distintos sectores de servicios, tal y como la han percibido los operadores económicos. El PMU ha logrado eliminar la mayoría de las restricciones perseguidas. En el transporte de mercancías por carretera, transporte aéreo y servicios de telecomunicaciones liberalizados, los operadores pueden ahora prestar servicios transfronterizos con entera libertad. La eliminación de las restricciones ha modificado fundamentalmente la capacidad de los operadores para hacerse con una clientela en otros Estados miembros. Entre 1990 y 1995, aumentó en un 300% el volumen de servicios de transporte de mercancías por carretera prestados por transportistas de un Estado miembro en el territorio de los demás. Esto ha permitido que los volúmenes de servicios de transporte que ya se daban antes se presten ahora con mayor eficiencia. En cuanto al transporte aéreo, las nuevas alianzas y los nuevos operadores en el mercado están acabando con la rigidez de las estructuras, y ello en beneficio de los consumidores. En el ámbito de los servicios bancarios, la introducción de la "autorización bancaria única" ha reducido sustancialmente el coste del establecimiento en otros Estados miembros. En los dos años desde la entrada en vigor de la correspondiente legislación, han aumentado en un 58% las filiales transfronterizas. En cuanto a las telecomunicaciones, la liberalización de equipos, servicios de datos y de un elevado valor añadido, servicios de satélite y, desde 1996, comunicaciones móviles, así como la utilización de redes explotadas por empresas públicas de servicios y redes de televisión por cable, han eliminado las barreras a las inversiones, reducido los precios y aumentado la calidad de los servicios. No obstante, en casos aislados, como en el ámbito de los seguros, estas medidas aún no han logrado abrir los mercados nacionales. La aproximación de las legislaciones llevada a cabo hasta el momento aún presenta lagunas, que se aprovechan para dificultar la prestación transfronteriza de servicios o el establecimiento en otros Estados miembros (como las normas nacionales sobre protección del "interés general" en el ámbito de los servicios financieros). Estos problemas, en los que se profundiza en el capítulo 4, requieren un examen caso por caso, y podría ser necesario adoptar medidas adicionales para eliminar las restricciones aún existentes. Por lo demás, la Comisión está a punto de finalizar una consulta sobre las disposiciones de la Segunda Directiva Bancaria relativas a la "libre prestación de servicios" y al "interés general", así como una consulta sobre el Libro 17 Verde relativo a los consumidores y servicios financieros. Podría resultar necesario lanzar iniciativas más generales, sobre todo en el ámbito de los nuevos servicios que ofrece la sociedad de la información. 3. 5 Capitales Se han;eliminado casi todos los obstáculos. para la libre circulación de capitales. Las restricciones '«-<^^A^2Mi^eîitèB^;debea a la legislación Jïscal o a la supervisión cautelar en el ámbito dé los enfoque ajmóhizado en lo que se refiere' a Ja imposición sóbrelas rentas del capital sigue siendo un -'^'•'>•< ". '• miportai^ffiislorsíón del mercado. '";->:''"• ,'-'. */ Hace tiempo que fueron abolidas las restricciones sobre los capitales en relación con los flujos de inversión a largo plazo y las transacciones comerciales. La Directiva 88/361 introdujo la plena liberalización de los movimientos de capitales en la UE a partir del año 1990 (en la actualidad, han expirado todas las excepciones). En 1993 se suprimieron los controles de cambios y de las transacciones financieras. Las nuevas disposiciones recogidas en el Tratado ponen fin a todas las restricciones a los movimientos de capitales y a los pagos entre Estados miembros. Estas libertades se ven limitadas por el derecho de los Estados miembros a restringir las transferencias de capital en razón de su legislación fiscal o con objeto de garantizar la aplicación de la supervisión cautelar nacional en el ámbito de los servicios financieros. Algunos Estados miembros utilizan estos derechos en distintos mercados financieros. Diez Estados miembros han presentado reservas, en el marco de la OCDE, en lo que se refiere a la libertad de establecimiento y al funcionamiento de las sucursales de empresas extranjeras de seguros, bancos y otras entidades financieras. Las restricciones más importantes afectan a las inversiones en fondos de pensiones. En la actualidad, son seis los Estados miembros que han impuesto restricciones sobre una serie de inversiones en fondos de pensiones. Cuando estas medidas van más allá de lo que impone la necesidad de una supervisión cautelar, se convierten en una infracción de lo dispuesto en el Tratado e impiden que se maximicen los beneficios tanto de los miembros del fondo como de los empresarios. El progreso tecnológico y la libre circulación de capitales a escala mundial hacen que sea crucial la existencia de un mercado de capitales único para preservar la competitividad, el crecimiento y el empleo en la UE Los movimientos de capitales también se ven distorsionados por las diferencias nacionales en el tratamiento fiscal de las rentas del ahorro y de las desgravaciones fiscales sobre las primas de seguros de vida y pagos de intereses sobre hipotecas. Se ha de recordar que la Directiva 88/361 también hacía alusión a la necesidad de una armonización fiscal, ya que, de lo contrario, podrían producirse distorsiones en los movimientos de capitales que posiblemente se verían acentuadas por la existencia de una moneda única. A pesar de estas limitaciones, hoy por hoy se han eliminado casi todos los impedimentos formales para la libre circulación de capitales. Las "reservas" subsistentes en la OCDE se limitan a ciertos instrumentos financieros y zonas geográficas y, salvo en lo que se refiere a las limitaciones sobre los fondos de pensiones, no afectan a un gran volumen de transacciones en el mercado de capitales. Entre 1984 y 1994, se ha duplicado el volumen de activos y obligaciones exteriores correspondientes a inversores o prestatarios de otros Estados miembros. En el Reino Unido, por ejemplo, el volumen de inversiones de cartera realizadas en el extranjero pasó de equivaler al 6% del PIB en 1979 al 60% en 1993, mientras que el flujo de las inversiones procedentes del exterior aumentó durante el mismo período del 6% al 42% del PIB. En países como Francia, Italia o España, donde las restricciones sobre los capitales eran anteriormente muy significativas, el mercado interior ha llevado a la eliminación de las restricciones sobre la liquidez. La demanda de préstamos por parte de los inversores puede satisfacerse ahora con mayor facilitad gracias a la entrada de capitales procedentes de otros Estados miembros, y se está produciendo una paulatina convergencia entre las tasas de rendimiento de las inversiones en toda la UE. Además, la liberalización del mercado de capitales ha reforzado las presiones sobre las autoridades nacionales para que respeten la disciplina presupuestaria y monetaria. 18 Cuadro 1 : Efectividad de las medidas del mercado único en la eliminación de barreras a la libre prestación de servicios (según la perciben los operadores económicos) Barreras Restricciones a los servicios transfronterizos Restricciones de establecimiento Restricciones de flujos de factores Barreras normativas y técnicas3 Aspectos fiscales Otros Sector bancario •/S Condiciones discriminatorias de venta transfronteriza de servicios •/ •/ Condiciones discriminatorias de autorización •ss Control de capitales " Requisitos cautelares S Condiciones de venta •S Restricciones a la distribución y contenido de los servicios 0 Imposición sobre el ahorro ® Imposición sobre el rendimiento de las inversiones ® Derechos de sucesión Seguros •/</ Condiciones discriminatorias de venta transfronteriza de servicios " Condiciones discriminatorias de autorización *V Control de capitales •f Protección de los consumidores ® Impuestos sobre reservas ® Legislación sobre contratos •/ Restricciones a la distribución y contenido de los servicios Condiciones de venta ® Impuestos sobre primas Transporte de mercancías por carretera •/•/ Restricciones bilaterales de cuotas de acceso a otros mercados CE " Condiciones discriminatorias de autorización •S Restricciones de cabotaje S s Peso y dimensiones S s Impuestos especiales " Reconocimiento de títulos •S Normas de seguridad viaria " Trámites aduaneros relativos a mercancías s s Restricciones de precios •S Limitadores de velocidad S Horas de descanso Transporte aéreo " Restricciones bilaterales al acceso libre a otros mercados CE •/•/ Derechos exclusivos de autorización de transportistas aéreos •/•/ Restricciones de precios © Asignación de franjas horarias ® Normas de propiedad en las relaciones bilaterales con terceros países S Restricciones de cabotaje * s Condiciones de venta ' I VA •/•/ Restricciones de capacidad y de destinos •/•/ Normas de seguridad © Tasas de aeropuerto Servicios liberalizados de telecomunicaciones •/ Condiciones discriminatorias de acceso a la red " Derechos exclusivos sobre: telefonía móvil, servicios de datos y servicios vfa satélite " Derechos exclusivos de venta de equipos •S Condiciones técnicas para el uso de las redes Servicios de radiodifusión y TV •/ Restricciones en la difusión transfronteriza © Normas nacionales de autorización de emisoras •/ Condiciones técnicas para el uso de las redes - - •f Trámites aduaneros relativos a pasajeros " Acceso a sistemas informáticos de reserva s Ayudas estatales, prácticas desleales ® Acceso no discriminatorio a redes Este tipo de barreras suelen aumentar el coste de la prestación de servicios internacionales y podrían considerarse equivalentes a las barreras técnicas del sector industrial. 19 s Derechos de arrendamiento y préstamo © Restricciones de propiedad de los medios •/ Duración de la protección de derechos de autor ' Derechos de autor aplicables a satélites y cable Distribución (bienes de consumo de gran movilidad) Sin restricciones Sin restricciones " Restricciones de la libre circulación de mercancías - ' I VA " Trámites aduaneros relativos a mercancías ' Barreras técnicas relativas a productos Publicidad ® Tipos de productos y medios Sin restricciones •/ Restricciones de los medios ' Publicidad engañosa - - © Publicidad comparativa © Restricciones de contenido " Barrera efectivamente eliminada ' Barrera parcialmente eliminada ® Barrera aún existente - No procede 20 3. 6 Contratación pública ^Paratpb%!e^fu^amd. beneficio de la legislación del PMU, es necesano un mayor esfuerzo tanto por paríesde^laslautQndades. nacionales para hacer cumplir las direcüvas çomptpor parte de las entidades adjúdicadora^jal aplicarlas en sus procedimientos de hcitación. Tarnblén s em de;facuitar el acceso de los ^iiiciâ%^|%è$to^%6ceaWentos. Cuando las entidades adjudlcMar^Malvén^resas interesadas en ;jealizaT;operaciQnés con las. entidades públicas han aplicado. este^maM)liberalizador de normas comumtarias, se ha generado en algunos casos un ahorro para los presupuestos públicos y nuevas orwrtünidádes park çmgresas dinámicas; > '' '" *X/«>r-:, l- •' ; «&v La competencia abierta en el ámbito de la contratación pública es un factor clave para una economía empresarial dinámica y para que el mercado único sea un éxito. La contratación pública ascendió en 1994 al 11,5% del PIB de la UE, lo que equivale a 721. 000 millones de ecus (el valor acumulado de las economías belga, danesa y española o 2. 000 ecus por ciudadano). Se estima en 110. 000 el número de entidades públicas comunitarias obligadas a recurrir a los procedimientos de contratación pública. Aunque la cifra global del 10% como tasa de penetración de las importaciones en los mercados de contratación pública es decepcionante, en ámbitos como máquinas de oficina, equipo médico, equipo de telecomunicaciones y vehículos de motor, entre el 15% y el 25% de productos procede de proveedores de otro Estado miembro. Desde el punto de vista de la demanda, una encuesta llevada a cabo por la Comisión entre 1. 600 empresas participantes en licitaciones ha demostrado que se aprovechan ampliamente las posibilidades que brinda la apertura de nuevos mercados (un 90% en los mercados nacionales y un 70% en los transfronterizos). Entre las ofertas presentadas a licitaciones transfronterizas, un 44% de las adjudicaciones permitieron a las empresas penetrar en nuevos mercados, y un 31 % vender a las administraciones de otros Estados miembros; el 36% de los encuestados mencionaron una mayor competencia en sus mercados nacionales. Esto refleja la mayor transparencia del mercado: el número de licitaciones publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas pasó de 12. 000 en 1987 a 95. 000 en 1995. Con todo, estos resultados aún están muy lejos de los beneficios potenciales. El 85% de las autoridades públicas -entre ellas, muchas pequeñas y con un escaso volumen de contratación- no publica sus licitaciones. Una de las causas de los insuficientes resultados es, por supuesto, el considerable retraso en la incorporación de las once directivas sobre contratación pública a la legislación nacional, así como la demora en su aplicación efectiva. Sólo se ha adoptado el 72% de las medidas nacionales de aplicación. En estos momentos, se están tramitando 39 procedimientos por falta de aplicación o aplicación insatisfactoria de las directivas. Son sólo tres los Estados miembros que han incorporado las directivas completamente y de forma adecuada. El Consejo Europeo de Florencia declaró que era necesario acelerar los esfuerzos de incorporación de la legislación en el ámbito de la contratación pública. La supervisión del mercado y el cumplimiento efectivo de las normas siguen siendo dos aspectos importantes. Por su parte, la Comisión está examinando en estos momentos cuestiones como la aplicación y el cumplimiento efectivos de la legislación, las posibilidades de facilitar el acceso al mercado por medio de la información, formación y licitación electrónica, la manera de que la aplicación de la legislación sobre contratación pública pueda tener en cuenta otras políticas en materia de redes transeuropeas, las PYME y los Fondos de Cohesión y Estructurales, así como el acceso de terceros países a los mercados de la contratación pública. 21 4 OBSTÁCULOS PERSISTENTES PARA LA LIBRE CIRCULACIÓN Si bien los esfuerzos realizados por la Unión para completar el mercado único han dado en buena medida sus resultados, no hay razones para la autocomplacencia. En un proyecto tan complejo como el PMU es inevitable que surjan problemas en la definición y aplicación de las nuevas normas básicas. En este capítulo se profundizará en los obstáculos para el funcionamiento del mercado único, a fin de completar el cuadro a partir del cual se establecerán las prioridades de actuación que recoge el capítulo 5. 4. 1 Ineficacia en la incorporación, la aplicación y el resarcimiento Las noraias acordadas por la Comunidad/se han de incorporar a la legislación de todos lósf Estados miembroS;y deten áph'carse, J~ ^^-^ Hasta eí momento, los Estad» I--*—•*«-•—*-. ^ - - ^ - ^ S ~ - : * - &^ a. - * : La Comisión ha perseguido con determinación estos incumplimientos, particularmente mediante la incoación de procedimientos de infracción formales contra los Estados miembros que no cumplen con sus obligaciones, aunque la solución verdadera a estos problemas radica en una actuación más determinante a nivel nacional. En este informe también se ve confirmado el diagnóstico del Programa Estratégico de la Comisión para el mercado interior (1993) en el sentido de que la falta de coherencia entre los sistemas legales de los distintos Estados miembros perjudica al ejercicio de los derechos que se derivan del mercado único. • Incorporación A pesar de que aumente día a día el índice de incorporación a las legislaciones nacionales de las medidas relativas al mercado único, con una cifra media del 90% para los quince países de la Unión, la incorporación inadecuada sigue siendo preocupante. El 56% de las medidas recogidas en el Libro Blanco de 1985 han sido incorporadas en todos los Estados miembros. Se han producido retrasos importantes y la escasa calidad de la incorporación también impide a muchas empresas aprovechar al máximo el potencial del mercado único. Las posibles diferencias entre las técnicas de incorporación de los distintos Estados miembros también pueden dar lugar a una legislación que, una vez incorporada, acarree inseguridad jurídica y problemas de interpretación. En consecuencia, las partes interesadas pueden verse enfrentadas a requisitos divergentes en función del Estado miembro en el que ejerzan sus actividades, hecho que trae consigo un elevado coste de adaptación. Ejemplos típicos en este sentido son la contratación pública y el reconocimiento de títulos. Pero el coste no sólo recae sobre las empresas y los ciudadanos. Las recientes sentencias del Tribunal de Justicia demuestran que los Estados miembros pueden exponerse, en determinadas circunstancias, a cuantiosas demandas por daños y perjuicios cuando realizan incorporaciones inadecuadas. • Aplicación Las desigualdades en la aplicación de la legislación comunitaria se considera, a menudo, la barrera más tenaz a los intercambios comerciales y a una competencia justa en el mercado único, dado que, para superar esta dificultad, hay que examinar de muy cerca las prácticas nacionales, regionales e incluso locales. Lo que se ha de lograr, por encima de todo, es la confianza mutua entre los Estados miembros. Las medidas de ejecución aún están lejos de haber sido armonizadas por los Estados miembros, lo que da lugar a dos preocupaciones fundamentales: - el riesgo de que algunos productores o proveedores de servicios aprovechen la aplicación inadecuada, lo que socavaría el alto nivel de protección que la legislación pretende establecer; -la distorsión de la competencia entre productores a raíz de las diferencias en la manera de llevar a cabo la aplicación. Las empresas se quejan de la realización inequitativa y, según alegan, discriminatoria de los controles, tanto entre Estados miembros como dentro de éstos. 22 La falta de familiarización con el derecho comunitario y la consiguiente aplicación incorrecta por parte de los funcionarios nacionales está, a menudo, en el origen de las quejas que presentan las empresas y los particulares que intentan ejercer sus derechos en el mercado único. Hay una necesidad urgente de garantizar un cumplimiento efectivo y equivalente en todos y cada uno de los Estados miembros, de ser necesario mediante la adopción de nuevas disposiciones respecto de determinados aspectos de la legislación armonizada sobre productos. En el ámbito de dicha legislación armonizada, sobre todo en los sectores en que los productores son los únicos responsables de garantizar que sus productos son conformes a derecho, se impone una vigilancia eficaz del mercado para resolver problemas como la asistencia mutua entre autoridades de supervisión, el intercambio de información, programas comunes de control, auditorías, formación y bases de datos. Otro tipo de problemas relacionados con la aplicación pueden surgir en ámbitos en los que la apertura del mercado depende del principio del reconocimiento mutuo. Los inspectores de un Estado miembro pueden tener dificultades al determinar los requisitos que han de cumplir los productos o los proveedores de servicios o al evaluar tal cumplimiento. Se ha de producir un mayor intercambio de información sobre las normativas nacionales y los correspondientes procedimientos de evaluación de la conformidad. • Resarcimiento La ausencia de medidas de reparación eficaces puede dificultar la correcta aplicación de la legislación comunitaria. El establecimiento de soluciones efectivas requiere todo un conjunto de mecanismos que vayan desde la capacidad de detectar un producto defectuoso hasta la voluntad y posibilidad de adoptar medidas para retirarlo del mercado y, en su caso, imponer sanciones. Para obtener una reparación, los particulares pueden recurrir a los tribunales, pero, también en este caso existen obstáculos. La insuficiencia de los mecanismos de mtela judicial para hacer cumplir la legislación comunitaria puede menoscabar las acciones de resarcimiento. En algunos casos se han adoptado medidas comunes para garantizar la correcta aplicación, por parte de los tribunales, del derecho armonizado (por ejemplo, en lo relativo a la marca comunitaria), pero, por lo demás, pueden verse limitadas las posibilidades de que el Estado responda ante los particulares en los procedimientos civiles. En algunos ámbitos, es inverosímil suponer que los particulares con escasos recursos recurrirán a los tribunales nacionales. Pero aun cuando se emprenda una actuación de este tipo, el grado de conocimiento de la legislación comunitaria por parte de los profesionales del derecho es en ocasiones muy escaso. 4. 2 Lagunas en el marco legislativo Once «to$><pspuê>de la adopción del programa del LibrcBlanco, am^oje^paptobaddfi, duro" de sus propuestas, y no'se ha concluido todavía la hteralización del mercado en sectores qué i estaban incluidos en dicho programa. También es. necesario procederá un cierto ajuste en las m 1"' existentes para aclarar y, en algunos casos; simplificar las normas comunitarias. ' a) Falta de adopción de medidas del Libro Blanco La mayor parte de los problemas se plantean en ámbitos clave que afectan a la gestión de las empresas, como el derecho de sociedades y la tributación de las empresas, los servicios financieros y la liberalización de los mercados de transportes y energético. El fracaso de la Unión Europea para instaurar un sistema fiscal coherente y simplificado de alcance comunitario o eliminar las disposiciones discriminatorias que producen distorsiones entre los regímenes fiscales de los Estados miembros ha impedido, en particular, que las empresas realicen sus operaciones en tanto que entidades únicas e integradas a escala comunitaria. Esto, a su vez, ha impedido su contribución a la creación de más empleo. La importancia de estos problemas se ve sistemáticamente confirmada en las observaciones formuladas por las organizaciones empresariales. Los ámbitos en que no se ha respetado el calendario inicial del mercado único son los siguientes: 23 • Fiscalidad de las empresas Hace tiempo que debía haberse adoptado un enfoque más coherente respecto del trato fiscal de los beneficios de las empresas en el mercado único. Aún no se dispone de un marco político para la eliminación de todas las formas de doble imposición sobre los flujos transfronterizos de ingresos en el mercado único, así como para la supresión de otros obstáculos posibles. Tal marco evitaría, asimismo, las pérdidas de ingresos fiscales derivadas de los arbitrajes transfronterizos, los fraudes y las evasiones fiscales. Los problemas a menudo evocados por las empresas, y que sólo están parcialmente cubiertos por las actuales propuestas de la Comisión, abarcan la ausencia de un sistema común para la consolidación a escala comunitaria de las pérdidas en el interior de un grupo, el trato fiscal de los establecimientos permanentes en comparación con las empresas nacionales, el mantenimiento de las retenciones en origen sobre los pagos de intereses y cánones en el seno de grupos de empresas y sobre dividendos internos, así como la red incompleta de "acuerdos bilaterales". • Aproximación del tratamiento fiscal de los rendimientos por inversiones La actual coexistencia de distintos sistemas nacionales de imposición sobre el rendimeinto de las inversiones y la diferenciación entre residentes y no residentes que aún prevalece en algunos países lleva a distorsiones en los movimientos de capital. • Un sistema del IVA basado en el país de origen Gran parte de las quejas expresadas en la actualidad no se deben tanto al régimen transitorio como a las dificultades que plantea la legislación comunitaria sobre el IVA. El sistema actual está basado en el seguimiento físico de los movimientos de bienes y, como tal, ya no se adecúa a las prácticas comerciales modernas. Por lo demás, los acuerdos especiales, opciones y derechos autorizados por las directivas, junto con las excepciones y diferencias en la aplicación de las disposiciones comunes, han dado lugar a modos divergentes de aplicación del régimen común del IVA. El programa de trabajo recientemente propuesto para un régimen del IVA basado en el país de origen pretende solventar estos problemas eliminando cualquier distinción entre transacciones nacionales e intracomunitarias y estableciendo una legislación que se pueda aplicar y cumplir de manera uniforme en toda la UE. • Derecho de sociedades Las operaciones de concentración transfronterizas aún se topan con problemas jurídicos. Hay dos propuestas aún sin adoptar (la Décima Directiva y el Estatuto de la Sociedad Europea) que vendrían a completar el marco jurídico y permitirían a las empresas reducir de forma considerable sus costes gracias a una organización y administración simplificadas. Esta cuestión es altamente prioritaria para facilitar las actividades comerciales en Europa. La adopción de la propuesta de directiva marco sobre las ofertas públicas de adquisición brindaría distintas posibilidades para garantizar unas normas mínimas de protección a los accionistas en caso de producirse una OPA. Esta medida no elimina las barreras estructurales a las OPA, pero podría brindar un marco de mayor seguridad jurídica que facilitaría la eliminación de estos obstáculos en el futuro. b) Necesidad de proceder a un ajuste de la legislación existente El presente informe ha puesto al descubierto algunos casos en que las medidas existentes no responden a las necesidades de los operadores económicos que desean realizar operaciones transfronterizas, ya sea a causa de la imprecisión de las disposiciones, ya sea por su limitado alcance. • Falta de claridad en la legislación Algunas normas del PMU han dado lugar a interpretaciones divergentes, en ocasiones incluso contradictorias, entre los Estados miembros. La falta de claridad en las Directivas de contratación pública ha dado lugar a algunos problemas de aplicación. Otras normativas sectoriales (maquinaria en el lugar de trabajo, la Directiva sobre líneas arrendadas y la Directiva relativa a la transparencia de los productos farmacéuticos) también han originado problemas de interpretación. 24 En el sector de la alimentación, han surgido cuestiones relativas al equilibrio entre las medidas armonizadas y no armonizadas y a la interacción de los diversos textos legislativos. La Comisión tiene intención de abordar estos asuntos, entre otros, en un Libro Verde de amplio alcance sobre la legislación relativa a los alimentos. • Alcance limitado En unos pocos casos, la legislación sobre el mercado único no ha cubierto adecuadamente todos los obstáculos para el comercio o no se ha anticipado a la evolución del mercado, como ocurre con las dificultades derivadas de la falta de un procedimiento de autorización única para los agentes de seguros, o con las normas nacionales de instalación de determinados productos industriales. 4. 3 Normas excesivamente complicadas En un número limitado de casos, la aplicación del PMU ha generado costes adicionales para las empresas, que son de dos tipos: • • en primer lugar, costes de adaptación a corto plazo por el paso a unos sistemas armonizados y a nuevos requisitos técnicos (como la necesidad de elaborar y traducir una documentación para cumplir la Directiva sobre maquinaria); en segundo lugar, el coste derivado de una normativa excesivamente compleja y detallada, que obliga a las empresas a realizar inversiones sustanciales y permanentes para cumplir lo dispuesto en ellas. INTRASTAT, por ejemplo, impone a los comerciantes la presentación de un número relativamente elevado de datos en comparación con el sistema anterior. Los actuales sistemas de imposición indirecta pueden plantear dificultades respecto del lugar de suministro, la necesidad de representantes fiscales y la introducción de regímenes especiales para la venta a distancia o los nuevos medios de transporte. Entretanto, ambos asuntos han sido abordados mediante sendas iniciativas adoptadas por la Comisión, a saber, la iniciativa SLIM y la reciente propuesta de un programa de trabajo para un nuevo régimen del IVA. 4. 4 Obstáculos antiguos y nuevos a nivel nacional. más eficiente. El írcado lá^confí es persiste transacciones transfronterizas. Aunque las normas nacionales pueden responder a objetivos de interés general, no siempre son proporcionales a los objetivos perseguidos y algunos incluso pueden ser proteccionistas. Los autores del PMU inicial conocían muy bien la mayoría de estos obstáculos. Cabe citar, a modo de ejemplo, el sector de los productos farmacéuticos, donde las regulaciones nacionales en materia de precios y regímenes de reembolso retrasan el acceso a los mercados nacionales y pueden utilizarse para fomentar los productos locales. Muchas empresas consideran que la falta de coordinación de la legislación técnica destinada a proteger el medio ambiente y los consumidores representa una complicación del mercado único y una razón para proceder a una mayor armonización de las normas correspondientes. En algunos casos, el problema puede estar vinculado a insuficiencias en la legislación comunitaria existente, como, por ejemplo, en el ámbito del reciclado de residuos, donde son escasas las restricciones sobre el tipo de medidas que los Estados miembros pueden adoptar. En otros, las normas comunitarias se han viso superadas por normas adicionales más estrictas a nivel nacional. Estas diferencias tienen una repercusión importante sobre las pequeñas empresas que intentan penetrar en mercados nuevos. A pesar de que muchas de estas medidas puedan justificarse conforme a las disposiciones del Tratado, en ocasiones no parecen ser proporcionales a los objetivos 25 perseguidos. La invocación del principio de subsidiariedad y el recurso al apartado 4 del artículo 100 A para justificar el mantenimiento de las medidas nacionales de protección del medio ambiente también plantean dificultades en algunos sectores, especialmente en el de productos químicos, aun cuando, hasta el momento, el recurso al apartado 4 del artículo 100 A se haya limitado a un escasísimo número de casos con una escasa incidencia sobre los intercambios comerciales. El nacimiento de servicios relacionados con la sociedad de la información también implica el riesgo de que surjan iniciativas nacionales descoordinadas para abordar los problemas del interés público. La Comisión ha presentado recientemente una propuesta para instaurar unos mecanismos que aumenten la transparencia reguladora en el mercado único respecto de los servicios de la sociedad de la información, con objeto de garantizar unos procedimientos más coordinados cuando sea necesario. En un plano más general, la tendencia persistente de algunos Estados miembros a establecer unos requisitos técnicos detallados para los productos representa una amenaza constante para el mercado único. Por término medio, anualmente se notifican a la Comisión más de 450 nuevas normas técnicas nacionales relativas a productos. Aún hay pocos indicios de que los Estados miembros estén dispuestos a observar esa autodisciplina en la elaboración de normas que con tanta vehemencia reclaman a la Unión. 4. 5 Administración de la legislación comunitaria a) Conocimientos científicos El objetivo de la aplicación de las normativas técnicas es mantener un alto nivel de protección de la salud y la seguridad de los ciudadanos de la UE. A tal fin, las directivas se han de adaptar conforme a los conocimientos científicos más recientes. • • La eficacia de las normas depende de un rápido proceso de adopción de decisiones. El caso de los aditivos alimenticios es un ejemplo de las dificultades que se plantean cuando los procedimientos son demasiado lentos y enrevesados. La adaptación de las directivas debería basarse en pruebas científicas independientes relativas a procesos, métodos de producción, inspecciones y métodos de muestreo y ensayo. La Comisión cuenta con una serie de comités científicos que participan en la elaboración de propuestas. Para dar mayor credibilidad a sus decisiones, se ha de reforzar la autonomía, estructura y composición de estos comités. La disponibilidad de conocimientos científicos a escala comunitaria es un requisito para que la legislación garantice la mayor protección posible de la salud, la seguridad y el medio ambiente, aunque también permite a la Comunidad responder a desafíos que requieren nuevas normas, con objeto de impedir la aparición de nuevos obstáculos para el comercio. La Comisión recurrirá cada vez más a los conocimientos científicos que tiene a disposición en su Centro Común de Investigación para contribuir al esclarecimiento de asuntos relacionados con la protección de la salud, la seguridad y el medio ambiente. b) Aspectos externos del mercado único El desarrollo de la legislación comunitaria interna no es independiente de las actuaciones de la UE en el ámbito exterior: • • los compromisos contraídos por los Estados miembros en sus negociaciones internacionales pueden afectar a sus obligaciones ante la Comunidad, y viceversa; está en el interés de la Comunidad basar la legislación interna en el resultado de los avances logrados por los organismos internacionales en la medida en que las líneas directrices y recomendaciones generales de éstos estén científicamente justificadas y puedan responder a los niveles de protección de la salud establecidos por la Comisión. 26 El mercado único implica que la UE tiene que negociar de forma coherente los asuntos relativos al comercio internacional con objeto de abrir nuevos mercados por cauces de carácter bilateral o multilateral, como los acuerdos de reconocimiento mutuo en el ámbito del reconocimiento de los resultados de evaluación de la conformidad. Asimismo, el mercado único es un factor fundamental para fomentar la competitividad de las empresas europeas a escala mundial. Las empresas han de operar en un mercado más amplio y, para ello, tienen que racionalizar sus operaciones, reducir costes e innovar y diversificar sus productos. La introducción de competencia en las actividades previas al proceso productivo lleva a una reducción del coste del insumo. Y la mayor competencia que las empresas soportan en sus propios sectores las hace más eficientes, aumenta la competitividad de sus costes y les permite ofrecer productos y servicios de mayor calidad. 4. 6 El mercado único y los servicios de interés general Los esfuerzos por establecer un mercado único de servicios de interés general, ámbito en el qué los Estados miembros tradicionálmente habían otorgado derechos especiales ó exclusivos a unos proveedores muy detenninados, han experimentado un avance significativo, aunque todavía insuficiente. En los servicios de telecomunicaciones, ya se han liberalizado los servicios de valor añadido y es inminente la liberalización de la telefonía vocal y las infraestructuras. En estos ámbitos, se está prestando cada vez mayor atención al establecimiento de normas transparentes para garantizar el acceso a las redes en condiciones justas y competitivas y defender los intereses de los consumidores, así como al cumplimiento de determinados objetivos reglamentarios, como la prestación de un servicio universal o los requisitos técnicos de interoperabilidad. En cuanto al sector energético, si bien a comienzos de los años noventa se dieron pasos importantes con la adopción de las directivas sobre el tránsito y la transparencia de los precios, los esfuerzos de liberalización del mercado no han comenzado a dar sus frutos hasta ahora. En julio de 1996, se adoptó una posición común sobre una directiva relativa a normas comunes para el mercado único de la electricidad, que contempla una apertura del mercado y una competencia limitadas pero progresivas, e introduce el elemento de la elección del consumidor, abriendo de esta manera una brecha en la actual situación de monopolio. La paulatina apertura del mercado liberalizará un tercio de cada uno de los mercados nacionales de electricidad tras un período de seis años. Sólo cabe esperar que se produzcan unos beneficios considerables para todos los consumidores si se procede a la plena liberalización: las ventajas adicionales para los consumidores ascenderían a entre 10. 000 y 12. 000 millones de ecus anuales, lo que equivale a 30 ecus por habitante, es decir, el doble de los beneficios' que se prevén por la apertura ya acordada. La autorización del acceso de terceros a las redes de gas también generaría un ahorro a los consumidores de 900 millones de ecus anuales, así como considerables beneficios adicionales que podrían derivarse de una mayor competencia entre los distintos tipos de gas. Se habrá de prestar mayor atención al marco regulador de la liberalización si se pretende sacar el máximo provecho a la integración. Las normas de competencia serán una pieza clave para regular el mercado (tanto por medio de directrices ex-ante como por una aplicación caso por caso). Durante el período de transición a una competencia efectiva en estos sectores en que resulta importante el acceso a las redes, se habrá de actuar en dos frentes para alcanzar: • • un acuerdo sobre normas comunes para que sea transparente el comportamiento de los operadores de las redes y para establecer unos criterios inequívocos respecto de las condiciones de acceso a las redes y a los servicios prestados a través de ellas; una aplicación rigurosa de las normas de competencia comunitarias, así como del marco regulador. La liberalización efectiva se vería facilitada por la separación de las responsabilidades reglamentarias y las actividades operacionales. La aplicación del principio del mercado único al transporte por ferrocarril y a los 27 servicios de correos también debería dar lugar a una reducción sustancial de costes y generar importantes beneficios para el consumidor. 5 UN COMPROMISO RENOVADO EN PRO DEL MERCADO ÚNICO En este último capítulo, la Comisión establece las bases para un compromiso político renovado con el mercado único. Se hace un llamamiento a todas las partes interesadas en que el mercado único sea un éxito: las autoridades nacionales de los Estados miembros, los agentes económicos para los que se ha creado este mercado y las instituciones de la Unión. La Comisión identifica las principales áreas que se han de abordar a fin de alcanzar un pleno compromiso con el mercado único, lo que implica, en primer lugar, cumplir las obligaciones ya contraídas, entre las que se cuentan: la aplicación y el cumplimiento efectivos del derecho comunitario; la reducción del exceso de regulación -sobre todo, aunque no exclusivamente, a nivel i) ii) nacional-, que aún obstaculiza el funcionamiento del mercado; y iii) establecidos en 1985. colmar las escasas pero importantes lagunas del mercado único para cumplir los objetivos También será necesario contraer un compromiso para responder a nuevos desafíos. 5. 1 Aplicación y cumplimiento efectivos del derecho comunitario El debido ícumplimiento. de Jas normas comunes en todo el mercado único «constituye la ^principal prioridad. Este extremo es percibido como un problema por muchas empresas y particulares 4)te se ven perjudicados por los retrasos en la aplicación del derecho en algunos Estados miembros y por las ^^tt|ét^^nes y ^aplicaciones 'divergen^ d^*;un Estado miembro a. pj^^^^^^mbiéa^^r^^echo § | n p ü | |^ se fflrtrw^SIcararjios^en^loS'hábitos administrativos e incluso j u d i c i a l e s ¡ ' d é' S W S S S J ^ S ^^ en toda la Union. ^pJ^^^pglíne|^po'. que Las cuestiones relativas al cumplimiento constituyen un reto de importancia creciente y merecen una mayor atención a nivel político. Todas las partes implicadas deberían plantearse la posibilidad de un enfoque más innovador, que respondiera al siguiente programa: • Iniciativas específicas para reforzar las normas comunitarias: es necesario adoptar medidas de aplicación más efectivas y, en particular, se ha de reforzar la supervisión del mercado en cuanto al cumplimiento de los requisitos comunitarios. • Un marco para las medidas de aplicación: los Estados miembros deberían mostrarse más abiertos para debatir los problemas de aplicación y estar más dispuestos a intercambiar información detallada sobre sus estructuras, procedimientos y dificultades de aplicación. • Auditorías de las medidas nacionales de aplicación: estas auditorías son necesarias para lograr un alto nivel de confianza mutua entre los órganos nacionales encargados de la aplicación. • Aprovechamiento de los conocimientos científicos y técnicos: debería recurrirse de manera sistemática al asesoramiento por parte de expertos técnicos y científicos independientes. • Aceleración de los procedimientos de infracción: se dará la máxima prioridad a la rápida tramitación de las quejas justificadas y, en su caso, a la incoación de procedimientos de infracción contra los Estados miembros. • Mejores instrumentos de aplicación para el mercado único: deberá haber una mayor implicación de los tribunales nacionales en las cuestiones de aplicación. 28 • Seguimiento del funcionamiento del mercado único: este seguimiento se ha de perfeccionar mediante la mejora de la recopilación nacional de datos estadísticos sobre servicios y un mayor recurso a la red de Euroventanillas de la Comisión. 5. 2 Reducción del exceso de regulación Una parte de la legislación nacional que no se ha visto afectada^po^el PMU. sjgue siendo un obstáculo Snsioeraító y, ta^vez, innecesario para el acceso al j^ca^'t^EMn^^^^'Uw^fron^rixas. Es necesario adoptar medidas específicas para facilitar la detección de esta legisjacíón y simplificarla cuando sea ^sible^Asimismo, deberían ampliarse las actuaciones ya empjendidas para sinrolificar la legislación &münita^relatiya al mercado único. lJ & -• '. ¿ f* :. a) Normas comunitarias: La Comisión ya ha lanzado la iniciativa SLIM (Simpler Lesgislation for the Internal Market) destinada a desarrollar ideas para simplificar las directivas comunitarias y, en su caso, las normas nacionales por las que se aplican. En breve, se presentará al Consejo un informe relativo a cuatro áreas (INTRASTAT, materiales de construcción, plantas ornamentales y reconocimiento de títulos). Partiendo de estos resultados, la Comisión establecerá el método y alcance de los trabajos que se emprenderán en el futuro. b) Normas nacionales: Deberían considerarse las siguientes medidas: • Un registro de medidas nacionales que fragmentan el mercado, que permitirá revisar a escala comunitaria las legislaciones nacionales que presuntamente obstaculizan el mercado único. • Una reducción de la carga administrativa derivada de las normativas de los Estados miembros, en particular por medio de medidas destinadas a simplificar los trámites en la fase inicial de las empresas. • Intercambio de información, en particular sobre la experiencia de los Estados miembros en la revisión de sus propias normativas con objeto de comprobar si son necesarias o para intentar reducir su coste. 5. 3 Culminación del marco legislativo a nivel comunitario El marcoílegal necesario para garantizar la libre circulación de^íentó;servióiosf capital y personas aún presenta algunas lagunas importantes, que se deben o bien á q ü e W se ha^pondido con hechos a las propuestas ya realizadas, o bien a evoluciones sociales que imponen la necesidad de adoptar normas comunes. a) Conclusión del programa del Libro Blanco de 1985 Aún no se han puesto en práctica una serie de aspectos esenciales del Libro Blanco. Los aspectos en cuestión son fundamentales para fomentar el crecimiento, la competitividad y el empleo y garantizar la plena participación de los ciudadanos en el mercado único. Se ha presentado al Consejo una serie de propuestas relativas a diversos ámbitos clave: Medidas para garantizar la libre circulación de personas: Aún no se ha establecido el marco legal necesario para garantizar la libre circulación de personas. En términos políticos, la persistencia de los controles fronterizos de personas en algunas fronteras internas, si no en todas, representa el mayor fracaso del programa del mercado único. Las propuestas relativas a tres directivas necesarias para suprimir los controles fronterizos están en manos del Consejo y del Parlamento, a quienes corresponde ahora actuar al respecto. La Comisión también podría proponer medidas adicionales para dar mayor contenido al derecho de las personas de circular y residir libremente en el territorio de la Comunidad. También se debe hacer un mayor esfuerzo para facilitar la adquisición y el mantenimiento de los derechos a prestaciones sociales. 29 Fiscalidad: El presente informe ha puesto de manifiesto una serie de áreas en las que la ausencia de un enfoque común o coordinado en materia fiscal constituye un impedimento para el funcionamiento del mercado único. • Un sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: Hasta qué no se suprima el distinto trato fiscal de las operaciones "nacionales" y "transfronterizas", las empresas no podrán tomar el mercado único en su conjunto como un mercado nacional. La Comisión ha propuesto recientemente un programa de trabajo plurianual para lograr este objetivo. • Eliminación de la doble imposición v de otros obstáculos para los flujos de renta transfronterizos: La falta de progreso en cuanto a la armonización del trato fiscal de las empresas o particulares que operan en más de un Estado miembro ha sido uno de los fracasos más manifiestos del PMU inicial. Asimismo, representa un obstáculo serio para la creación de más puestos de trabajo. • Armonización de la imposición sobre el rendimiento de las inversiones: Los distintos sistemas nacionales de imposición sobre el rendimiento de las inversiones siguen produciendo distorsiones en el mercado único de capitales. Creación de un derecho de sociedades europeo: La inexistencia de un derecho de sociedades de alcance comunitario supone un coste adicional para la minoría significativa de empresas que desean establecerse en más de un Estado miembro. Adaptación de las legislaciones existentes: La legislación sobre el mercado único presenta algunas ambigüedades y complejidades innecesarias. Los materiales de construcción y los servicios financieros son los sectores que requieren una actuación inmediata; otros ámbitos se determinarán a su debido tiempo. b) Un mercado único para la economía de mañana Necesidades de la sociedad de la información: Cuando las autoridades nacionales intentan establecer normas relativas al funcionamiento de los servicios basados en las tecnologías de la información, pueden volver a fragmentar inadvertidamente el mercado único. La Comisión presentará un plan de acción que contempla, entre otras cosas, la adopción de las medidas legales necesarias para garantizar el funcionamiento de las redes de comunicación y transmisión de información, o la posibilidad de extender el principio del "reconocimiento mutuo" de las normas nacionales a estos mercados emergentes. Biotecnología: La biotecnología es una actividad clave para el desarrollo de una amplia gama de nuevos productos, a la vez que garantiza la seguridad y la protección de la salud en los ámbitos de la medicina, los productos agrarios y alimentación. Sin una legislación común apoyada en la ciencia y compatible con el mercado único, la investigación y la explotación de los resultados de ésta a escala europea se verán desalentadas y relegadas a una posición desfavorable con respecto a la competencia. Medidas específicas relativas a servicios: La importancia de los servicios para la economía de la Unión (el 70%, aproximadamente, del empleo) tal vez imponga la necesidad de adoptar medidas adicionales para superar los obstáculos en el ámbito de la prestación de servicios o establecimiento transfronterizos. Un mercado único de la energía: Tras evaluar la experiencia obtenida en la primera fase de apertura del mercado, la Comisión propondrá las medidas finales necesarias para crear un verdadero mercado único de la electricidad. Partiendo del éxito que ha supuesto la posición común unánime del Consejo sobre la electricidad, ahora se están dando los primeros pasos para liberalizar también el mercado del gas. 5. 4 Medidas complementarias a nivel comunitario Un marco legislativo no es suficiente para crear un mercado único. Se habrán de poner en marcha otros instrumentos de actuación para fomentar el pleno aprovechamiento de dicho mercado. El primero y más importante de estos instrumentos es la moneda única. 30 Una moneda única: El euro es el instrumento más importante para consolidar y aumentar la eficiencia del mercado único. No sólo reducirá el coste de las operaciones y eliminará los riesgos de cambio que implican los intercambios e inversiones transfronterizos, sino que también dará lugar a una mayor transparencia en los precios, fomentando de esta manera la competencia. Política social y de empleo: La Comunidad debe apoyar las políticas nacionales de formación y empleo, especialmente a través del Fondo Social Europeo. Asimismo, la política social europea seguirá garantizando que la libre circulación de personas no se vea perjudicada por medidas sociales nacionales y que prevalezcan altos niveles sociales en el mercado único. Política de competencia: La creación de un mercado único requiere una vigilancia aún mayor en la aplicación de la política de competencia. El marco actual tal vez se haya de revisar con objeto de simplificar las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales. Política fiscal: En su reciente informe, la Comisión, tomando en consideración los puntos de vista formulados por los miembros del grupo de alto nivel de representantes personales de los Ministros de Hacienda, ha expresado la necesidad de disponer de una política fiscal general coherente a escala comunitaria. Política de información: La Comisión ya ha lanzado una serie de iniciativas, como la acción de información "Ciudadanos de Europa", para responder a la creciente necesidad de tener acceso permanente a la información sobre derechos individuales y oportunidades en el mercado único y sobre las administraciones nacionales y locales encargadas de resolver los problemas de los ciudadanos. Política del medio ambiente: El mercado único se basa en la protección sostenible y adecuada del medio ambiente. Sin embargo, las iniciativas nacionales no coordinadas corren el riesgo de dar lugar a una política medioambiental cuya efectividad no sea la óptima y de impedir que se saque el máximo beneficio al mercado único. La Comisión tiene la firme determinación de aumentar la integración de las políticas medioambientales en el mercado único. Política en favor de las empresas: El programa plurianual destinado a las PYME puede ayudar a las pequeñas empresas en el mercado único, fundamentalmente mediante la mejora del entorno económico y la europeización de las estrategias comerciales de las PYME, facilitándoles servicios de información y apoyo relativos a las oportunidades de cooperación transnacional. Redes transeuropeas: Las redes de infraestructura se han de integrar para adaptarse a la creciente movilidad de bienes, servicios y personas. La unión de los recursos públicos y privados puede acelerar el desarrollo de las infraestructuras transeuropeas. Debe ser una prioridad de la Comunidad intentar superar los obstáculos para estas asociaciones entre el sector público y el privado. Política de investigación e innovación: La política comunitaria de investigación, desarrollo y tecnología contribuye a generar los conocimientos científicos necesarios para la realización del mercado único en una serie de ámbitos (salud, normalización y telemática). El progresivo desarrollo de la política de innovación comunitaria ayudará a crear las condiciones para aprovechar mejor las oportunidades que brinda el mercado único, sobre todo mediante instrumentos de apoyo de alta tecnología para nuevas iniciativas. Política de los consumidores: Esta política deberá defender los intereses de los consumidores, especialmente en lo relativo a servicios financieros y de interés general y a la sociedad de la información. 5. 5 Conclusiones:es necesario renovar el compromiso en pro del mercado único Bajo el impulso de las decisiones ya adoptadas, el mercado único experimentará en los próximos años una evolución importante. Esta Comunicación ha puesto de manifiesto la modificación sustancial que el mercado único ya ha producido en el enlomo económico y político de la Unión. 31 • En el frente económico, muchas de las ventajas esperadas de un mercado único sin fronteras interiores están empezando a hacerse notar, en forma de un aumento de la competencia entre empresas, de una reestructuración industrial, de precios más bajos y de una mayor elección para los consumidores. Aunque el efecto económico global de estos cambios ha sido hasta ahora relativamente escaso en cuanto a incrementos de la renta o puestos de trabajo adicionales, ya está en marcha un proceso que en el futuro arrojará beneficios crecientes. Las empresas están aumentando su competitividad internacional, como lo demuestran las inversiones extranjeras directas. La estrategia de las empresas europeas también se está orientando hacia mercados más amplios. • Desde el punto de vista político, la existencia del mercado único también ha modificado radicalmente el marco de la toma de decisiones nacionales respecto de cuestiones que afectan al mercado. La nueva movilidad de los recursos económicos supone que las normas nacionales han de prestar cada vez mayor atención a estos efectos del mercado. Por lo demás, ha aumentado la interdependencia de los Estados miembros para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la legislación común. En un mercado sin fronteras interiores, la protección de la seguridad y la salud es indivisible. El cumplimiento efectivo de las leyes se ha convertido en una preocupación común más que puramente nacional. Al mercado único sigue correspondiendo un papel de protagonismo político en tanto que instrumento clave para materializar las actuales prioridades de la Unión. • En primer lugar, el empleo. Como advirtió la Comisión en el Pacto de Confianza, hacer el mayor esfuerzo posible en pro del mercado único es el primer paso hacia la generación de empleo en la Unión. La mayor competencia causada por la apertura de los mercados es la clave para lograr la competitividad internacional, que garantizará el sustento de nuestros ciudadanos a largo plazo. Ya hay indicios de que la existencia del mercado único está empezando a contribuir positivamente a los índices generales de empleo de la Unión, incluso durante el período de fuerte recesión. Un ambiente económico más propicio debería arrojar resultados aún mejores en el futuro. • En segundo lugar, la Comunidad tiene que responder a la tendencia a la internacionalización de la economía mundial. El avance hacia el mercado único representa, con mucho, el ejemplo de mayor alcance y éxito de eliminación de barreras entre mercados nacionales. Si se mantiene el impulso, tanto en lo que se refiere al marco regulador del mercado como a la adaptación de las empresas a éste, la Comunidad estará en condiciones de influir en las mayores oportunidades que brinda la mundialización y de aprovechar tales posibilidades. El progreso en la extensión del mercado único a los servicios de interés general acelerará esta tendencia, al igual que harán los efectos de la plena entrada en vigor de la legislación ya adoptada. • En tercer lugar, la realización de la UEM contribuirá al funcionamiento eficaz del mercado único al eliminar el coste de las transacciones y los riesgos de cambio de los pagos transfronterizos, así como la colocación de recursos en condiciones no óptimas a que pueden dar lugar las fluctuaciones de las monedas. El mercado único, a su vez, contribuirá a crear las condiciones necesarias para que la UEM sea un éxito, fomentando la convergencia y un entorno económicamente más homogéneo. • En cuarto lugar, el compromiso de la Unión de desarrollar su relación con los Países de Europa Central y Oriental (PECO), mediante Acuerdos Europeos y negociaciones sobre la adhesión, sitúa la incorporación del acervo del mercado único en los PECO en un lugar destacado del programa de trabajo. La preparación de los PECO ya se ha iniciado en el contexto de la estrategia previa a su adhesión. El éxito de la amplicación del mercado único a dichos países dependerá fundamentalmente de la medida en que éstos puedan percibir su exhaustividad y plena operatividad, percepción que no sólo se basará en un marco legal completo y coherente, sino también en las instituciones, estructuras y prácticas en que se apoya. Estos sustanciales logros aún se nos pueden ir de las manos si no asumimos el pleno compromiso de lograr un mercado único que funcione debidamente. Si ya hemos realizado la mayor parte de los esfuerzos necesarios a fin de crear un marco legal para el mercado único, lo que se ha de hacer ahora es garantizar que en cada uno de los Estados miembros se den las condiciones para que las empresas y los ciudadanos puedan sacar el máximo provecho a dicho marco. Esto requiere un compromiso a todos los niveles, a saber, 32 comunitario, nacional, regional y local. Lograr que el mercado único sea un éxito también requiere el compromiso de los operadores económicos y de los responsables de la elaboración y aplicación de las normas. 33 Apéndice 1: Fuentes de información del presente informe a) Alcance del programa del mercado único (PMU) A los efectos del presente informe, el PMU abarca: • • • • las 282 medidas recogidas en el Libro Blanco de la Comisión del año 1985, destinadas a eliminar las trabas fiscales, técnicas y físicas existentes para la libre circulación de productos, servicios, capitales y personas; las medidas legislativas ya existentes que conformaban una importante base para la plena realización del mercado único. En buena medida, el Libro Blanco de 1985 venía a completar una construcción que ya estaba muy avanzada. Con todo, las medidas establecidas en 1985 eran particularmente importantes, dado que perseguían la supresión de obstáculos persistentes que impedían sacar el máximo beneficio de las medidas anteriormente adoptadas; la incorporación al programa de medidas legislativas para completar el mercado único en ámbitos que el Libro Blanco de 1985 había pasado por alto (éstas abarcaban la liberalización de determinados servicios dependientes de redes, como telecomunicaciones y los mercados energéticos); las políticas comunitarias de acompañamiento destinadas a optimizar el funcionamiento del mercado único, tales como la política de competencia o las medidas para fomentar la cohesión regional. hi I^bor de investigación A fin de cumplir debidamente con el máximo detalle el mandato que le había confiado el Consejo para la realización del presente informe, la Comisión lanzó una vasta operación de recopilación de información. Tal operación abarca 38 estudios y una amplia encuesta sobre la opinión de las empresas, que brevemente se describen a continuación: • 19 estudios sobre los sectores industrial y de servicios, cada uno de los cuales estaba destinado a determinar si las medidas del mercado único examinadas habían llevado a la desaparición de las barreras a la libre circulación y a determinar los obstáculos persistentes para las operaciones transfronterizas; • 6 "estudios sobre las trabas", cada uno de los cuales estaba destinado a evaluar los avances en el desmantelamiento de las barreras no arancelarias más importantes (barreras técnicas, contratación pública, trámites aduaneros y fiscales, protección de la propiedad industrial, control de divisas y liberalización del mercado de capitales); • • las repercusiones económicas de la supresión de barreras se examinó en otros 13 estudios, que hacían referencia, entre otras cosas, a los flujos comerciales y de inversiones, a la convergencia de precios, a la competencia y competitividad, al empleo, a los mercados laborales y a la cohesión económica; la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat) coordinó una amplia encuesta sobre el conocimiento, las actitudes y reacciones por parte de las empresas ante el programa del mercado único, basada en las respuestas de 13. 000 empresas de doce Estados miembros. Se seleccionó una muestra representativa de empresas con más de cinco empleados, en el caso del sector de servicios, y con más de 20 empleados en el sector industrial (en total, 24. 000) para evaluar el éxito del programa del mercado único y sus repercusiones sobre las estrategias y operaciones de las empresas; Asimismo, se recurrió a otras fuentes de información sobre la efectividad de las medidas legislativas del mercado único, incluidos estudios independientes y sondeos realizados por los Estados miembros. £) Cuestiones relativas a los datos En la elaboración de este análisis se ha intentado obtener información actualizada y de alcance comunitario procedente de una sola fuente (Eurostat). Los datos estadísticos procedentes de Eurostat tienen la ventaja de 34 que están basados en definiciones uniformes y en datos fiables recopilados a intervalos regulares por parte de los organismos nacionales de estadística. Al proceder de esta manera, se hubo de tener en cuenta lo siguiente:, • muchas de las series estadísticas examinadas en este informe son relativamente especializadas y no se recopilan con gran regularidad (como los datos sobre niveles de precios, en cuyo caso las encuestas sólo se realizan en intervalos de cinco años). En tales casos, ha sido imposible obtener datos para el período posterior a la última encuesta (1993); • gran parte de los conceptos implican ratios o indicadores relativos, que requieren la combinación de dos series de datos utilizadas en el análisis (como los márgenes precio/coste o los índices de concentración). En muchos casos, Eurostat no disponía de toda la información pertinente y se hubo de recurrir a bases de datos especializadas (por ejemplo, Visa, PIMS, Amdata). Este tipo de datos más complejos a menudo presentan un cierto desfase con respecto a los indicadores más accesibles, como los flujos de intercambios comerciales; • en buena parte del análisis, los datos se clasifican por sectores, por ejemplo en lo que concierne a la productividad y a la eficiencia, donde las comparaciones se establecen en función del grado de incidencia del PMU. Este nivel de análisis requiere el desglose por sectores de unos datos que sólo están disponibles con cierto retraso; • los problemas relativos a los datos estadísticos son particularmente acentuados en el sector de servicios. Esto refleja una falta de atención a dicho sector en el pasado por la errónea creencia de que no se iba a ver afectado por la internacionalización. Asimismo, muchos conceptos tradicionales relacionados con el coste, la productividad y los intercambios comerciales no siempre tienen un equivalente cuantificable en el sector de servicios. En el transcurso de la elaboración de este análisis, quedó de manifiesto que la ausencia de datos disponibles respecto de los servicios constituye una dificultad particular. Los resultados cuantificados citados respecto de algunos sectores de servicios se han tomado, a menudo, de estudios encargados ex profeso para estos sectores y recogen cálculos realizados específicamente a los efectos del presente informe. 35 ISSN 0257-9545 COM(96) 520 final DOCUMENTOS ES 10 04 08 13 N° de catálogo : CB-CO-96-558-ES-C ISBN 92-78-10836-7 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo 3G>