title: INFORME DE LA COMISION - El empleo en EUROPA - 1996

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 09. 10. 1996 COM(96) 485 final INFORME DE LA COMISIÓN El empleo en EUROPA 1996 R e s u m en — H a c er frente al reto del empleo Resumen — Hacer frente al reto del empleo El informe "El empleo en Europa" de 1996 preséntalas últimas tendencias observadas en el empleo y en el mercado de trabajo de la Unión Europea. Analiza la situación actual y esboza una serie de cuestiones que deben considerarse para acometer el problema del empleo. Tendencias - En 1995 teman empleo 148 millones de trabajadores, lo que supone 1,1 millones más que en 1994 pero todavía 4 millones menos que 4 años antes. - La tasa de ocupación, del 60%, es menor que hace 20 años y considerablemente inferior a su reciente cota máxima del 63% de 1991. - El desempleo sigue en un nivel obstinadamente alto, con un 10,7% por término medio a mediados de 1996, sólo ligeramente por debajo de su cota máxima del 11,3% alcanzada en abril de 1994. - El desempleo juvenil, de más del 20% por término medio, sigue siendo el doble del desempleo de los trabajadores adultos. - El desempleo de larga duración aumentó en 1995, pasan do del 48% de los desempleados a más del 50%. La pro porción de personas que llevaban más de dos años en paro pasó del 27% a más del 30%. - Todo el crecimiento de la población activa registrado duran te los últimos 20 años corresponde a las mujeres; su tasa de actividad supone ahora el 70% de la Unión en su conjunto. - El desempleo femenino, que era del 12,5% en julio de 1996, no se ha visto afectado por la recuperación y sigue siendo más elevado que el desempleo masculino en todos los Estados miembros excepto en dos. - La naturaleza del trabajo está cambiando. El número de personas que trabajan de noche y los fines de semana ha aumentado prácticamente en todas partes. La mayoría de los nuevos empleos creados en la década de 1990 son a tiempo parcial. El empleo temporal, por su parte, ha supuesto la totalidad del incremento del empleo masculi no en la Unión y poco menos de la mitad del incremento del empleo femenino. - Por término medio anual, durante el periodo 1988-95 las pérdidas de empleos en las grandes empresas se han vis to ampliamente compensadas por la creación de empleos en las PYME. Las empresas de menos de 100 trabajado res han ritmo de 259. 000 puestos de trabajo al año, mientras que las empresas de más de 100 trabajadores han registrado pérdidass de más de 222. 250 puestos al año. el empleo a un aumentado - La recuperación del crecimiento iniciada en 1994 quedó más o menos frenada a finales de 1995, principalmente por efecto de los acontecimientos adversos ocurridos en los mercados financieros. No obstante, se espera una reanudación del crecimiento en el transcurso del año, que deberá acelerarse a lo largo de 1997. Ámbitos de actuación de las políticas El margen de maniobra de los Estados miembros parece ser bastante estrecho en lo tocante a la lucha contra el desempleo y la marginación. La gestión tradicional de la demanda a través de los déficits públicos no ha sido eficaz para conseguir un crecimiento sostenible ni resolver los problemas estructu rales de las economías europeas. Por esta razón, es preciso perseguir unas políticas macroeco- nómicas orientadas hacia la estabilidad, que aumenten la confianza de los mercados financieros y de los consumidores, sin caer en el pesimismo tecnológico, en el miedo a la libera- lización del comercio mundial ni en actitudes proteccionistas, como consecuencia de actuaciones no coordinadas y aisladas. Un crecimiento favorecedor del empleo debe basarse en una estrategia ofensiva para fomentar el aumento de la demanda y no en una estrategia defensiva basada en la idea de compar tir los puestos de trabajo existentes. El impulso para este crecimiento debería proceder de un esfuerzo innovador por explorar nuevas fuentes de creación de empleo y por consoli dar los empleos existentes. Esto sólo podrá conseguirse me diante una política de inversión basada en cuatro ejes: - - - - inversión en capacidad de producción física inversión en recursos humanos inversión en un entorno empresarial inversión en conocimiento y cualificaciones Además, las reformas de los ¡astenias de producción y de empleo deberán contribuir con soluciones para las rigideces estructurales de los mercados de bienes, de servicios y de trabajo, a fin de permitirles funcionar con eficiencia. También ha de quedar claro que las reformas deben respetar los principios de solidaridad y justicial social. La combinación de eficiencia, adaptabilidad y seguridad debe considerarse como la baza de la manera europea de organizar la producción y la igualdad de oportunidades. La experiencia de varios países europeos ha demostrado que es posible luchar contra la pobreza y la marginación instaurando redes de seguridad para aquellos que no estén en condiciones de responder a las presiones del mercado y fomentando ai mismo tiempo la búsqueda activa de trabajo y de trabajadores, promocionando con ello tanto la flexibilidad como la seguridad. - La mayor parte de la adición neta de empleos se debe al sector servicios, mientras que ha proseguido el declive en la agricultura y en la industria. Las diferencias entre las tasas de creación de empleo de EEUU y Europa obedecen a un conjunto de factores entre los cuales figuran las diferencias entre las tasas de crecimiento de la - -3 R e s u m en — H a c er frente al reto del empleo producción, la» dificrcnciiiM <;ntr<: \HH IcndcncinH H<ictoriul(;n del empleo, la mayor dispersión salarial existente en EEUU, así como las diferencias en cuanto al grado de regulación de los mercados de bienes y servicios. Los excesivos costes laborales no salariales han creado en Europa distorsiones que perjudican a los colectivos de salarios bajos y cualificaciones bajas. Es necesario subsanar estas distorsiones sin que la mayor disper sión salarial implique un aumento de la pobreza. Los servicios públicos de empleo tienen una importante función que desempeñar en esta actuación temprana. Los programas multianuales de los Estados miembros deben tener presente este hecho, tal como quedó acorda do en los Consejos Europeos. Esta intervención precoz debe incluir el seguimiento apropiado de los colectivos de riesgo, servicios suficientes de asesoramiento y el acceso al abanico de medidas pertinentes. - Existen numerosos indicios de que los mercados de tra bajo europeos se están volviendo más flexibles en cuanto a su organización del trabajo, el marco reglamentario y el tiempo de trabajo. Sin embargo, no se está realizando el potencial de empleo de esa mayor flexibilidad. Es pre ciso seguir trabajando en esta tendencia hacia una mayor flexibilidad, pero con un nuevo énfasis en la segu ridad de contar con un empleo en un mercado de trabajo más amplio, a fio de garantizar un equilibrio adecuado entre flexibilidad y seguridad de empleo. - El nivel de las cualificaciones de la población activa europea constituye un elemento crítico del desarrollo potencial de los empleos futuros. El desafío planteado por el avance de las nuevas tecnologías exige responder de manera urgente con la recualificación de la mano de obra. Es necesario un salto cuantitativo en las inversio nes en educación y formación para elevar los niveles generales de estudios y de cualificación. Se requieren programas de formación continua que sean el producto de la cooperación entre los organismos públicos y las em presas para hacer frente a las demandas del continuo cambio estructural. - También es necesario hacer mayor hincapié en la forma ción de los desempleados para luchar contra el proceso de pérdida de cualificaciones y para facilitarles el acceso a un empleo. Un porcentaje desproporcionado de desem pleados no posee unas cualificaciones nulas u obsoletas, y muchos trabajadores de más edad se ven obligados a abandonar el mercado de trabajo por esta razón. - Los jóvenes están mucho más expuestos al desempleo que los adultos, sin bien su número es muy inferior al de diez años atrás porque muchos de ellos prolongan sus estudios y formación. Una estrategia equilibrada para el empleo juvenil necesitará la aplicación de políticas del lado de la oferta para prepararlos para el mundo del tra bajo, y la aplicación de políticas del lado de la demanda para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo para los jóvenes. Las políticas activas en materia de mer cado de trabajo deben centrar su atención en las medidas tempranas y específicas para vincular la formación a la experiencia laboral. - El desempleo de larga duración es el elemento recalci trante del desempleo en Europa y ha vuelto a subir en 1995 para afectar a cerca del 50% de los desempleados. La actuación política debe perseguir no sólo la reinser ción de los desempleados de larga duración sino incluso más la prevención del paro de larga duración ofreciendo a cada demandante de empleo una experiencia de traba jo o formación antes de que alcance el umbral del paro de larga duración. - Las mujeres forman una proporción creciente de la pobla ción activa de la Unión, y una parte considerable de los em pleos de nueva creación. Si bien se han hecho progresos rea les en materia de igualdad, ésta sigue siendo incompleta. El mayor esfuerzo de las políticas deberá dedicarse a la genera lización de la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, junto con el reconocimiento de las necesidades específicas de las mujeres para conciliar el trabajo con las responsabilidades familiares. Las políticas deben acometer la supresión de la segregación de las mujeres en el mercado de trabajo y de las trabas que les impiden mejorar sus perspectivas profesionales. Hay que alentar a hombres y mujeres a buscar oportunidades de carrera no convencio la segregación nales y contribuir así a acabar con profesional. - La estrategia para el empleo requiere que los Estados miembros reequilibren sus políticas de mercado de tra bajo en favor de las medidas activas. Este requisito es doble: transformar el gasto pasivo en medidas activas y reforzar las medidas preventivas en el marco de esas po líticas activas. Esta estrategia es plenamente compatible con los objetivos de consolidación presupuestaria y de estabilidad de los tipos de cambio. - Los hechos manifiestan que se está consiguiendo la tran sición hacia unas políticas de mercado de trabajo más activas. Para continuar haciendo progresos, es necesario realizar mayores esfuerzos para enfocar mejor las políti cas de mercado de trabajo, revisar la influencia del siste ma de prestaciones en los incentivos y reconocer el papel fundamental que desempeñan los servicios públicos de empleo. El reto de las políticas: de la incertidumbre a la confianza Así pues, el éxito de la estrategia para el empleo requiere un esfuerzo concertado de todos los Estados miembros y de la Unión en tres campos: - - - el reequilibrio de las políticas macroeconómicas y estruc turales el planteamiento equilibrado de la eficiencia y de la equidad el planteamiento equilibrado de la participación de todas las partes implicadas. Son ya muchos los logros alcanzados. Y queda mucho por hacer. El mantenimiento de la estrategia europea para el empleo es el mejor camino para avanzar realmente en la creación de más y mejores puestos de trabajo y en la mejora del nivel de vida de todos los ciudadanos europeos. 4- Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas las El informe El empleo en Europa de 1996 analiza tendencias y la evolución actuales del empleo y del mercado de trabajo en la Unión a la luz de los objetivos y de las prioridades definidos en la estrategia para el empleo. El informe del año pasado transmitió un mensaje de prudente optimismo al apuntar que la recuperación de la producción que había comenzado a extenderse a través de toda la Unión llevaría a un cierto aumento de la creación de empleo neto, pero que apenas repercutiría en el desempleo. El informe del presente año confirma este punto de vista, pero señala que hace falta mejorar el comportamiento estructural del mercado de trabajo europeo y tomar al mismo tiempo otras medidas para consolidar la recuperación en lo que atañe al crecimiento de la producción. La estrategia europea para el empleo Aumentar el empleo en la Unión Europea sigue siendo el reto más fundamental con que se enfrentan los Estados miembros. Si bien ya se han colocado buena parte de los cimientos para un crecimiento sos- tenible y creador de empleo, aún falta mucho para terminar el edifi cio, y el empeño dista de ser total. El clima de incertidumbre y descon fianza subsisten pese a que, por primera vez en muchos años, conta- mos c o n d i c i o n es u n as macroeconómicas más estables. con El reto fundamental tanto para la política de empleo como para la po lítica macroeconómica sigue siendo el mismo: luchar contra el problema de las bajas tasas de ocupación y las altas tasas de desempleo. Desde la primera crisis del petróleo hasta las crisis monetarias de 1992-93, cuan do el desempleo se multiplicó por tres para pasar de 5 a 15 millones, la conjunción de factores macroeco- n ó m i c os y de c a r a c t e r í s t i c as estructurales ha contribuido al comportamiento mediocre del em pleo en Europa. Por esta razón, a raíz del Consejo Europeo de Essen de diciembre de 1994, los Estados miembros de la Unión se han comprometido a llevar adelante una estrategia europea en favor del empleo basada en una se rie de medidas interrelacionadas y destinadas a fomentar el crecimien to creador de empleo, la solidaridad social, la igualdad de trato, y la rea lización de especiales esfuerzos para fomentar el acceso al empleo de los colectivos más vulnerables del mercado de trabajo. Esta estrategia requiere un plan teamiento integrado, en el que to das las políticas relevantes, inclui das las macroeconómicas y las estructurales, tienen que contribuir y apoyarse mutuamente en la lucha contra el paro. El componente ma- croeconómico de la estrategia tiene por objeto la consolidación presu puestaria para la consecución de un equilibrio a medio plazo, así como una evolución salarial que tenga en cuenta los objetivos de la estabili dad monetaria y de la rentabilidad de las inversiones. La evolución sa larial debería asimismo reflejar la productividad determinada por las cualificaciones, y en cierta medida también las diferencias sectoriales y regionales. Esto prepara el terre no para conseguir unos tipos de in terés más bajos y un aumento de las inversiones que deberán favorecer el crecimiento y el empleo. En su Comunicación de 5 de junio de 1996 la Comisión reclama un " P a c to de C o n f i a n z a" p a ra el empleo, lo que supone una paso Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas adelante en la estrategia europea del empleo al movilizar a todas las partes implicadas en el proceso de creación de puestos de trabajo, en particular a los interlocutores socia les. Los componentes estructurales y relacionados con el mercado de tra bajo de la estrategia europea en ma teria de empleo exigen un nuevo esfuerzo de inversión en recursos humanos, especialmente a través de la educación y de la formación profesional, así como el fomento del empleo, en particular, mediante una organización más flexible del trabajo, la promoción de iniciativas a nivel regional y local, incluidos los pactos territoriales conocidos como "Pactos de Confianza", la reducción de los costes laborales no salariales en el caso de los trabajadores de salarios bajos y poco cualificados, así COÎÏIO una política de mercado de trabajo más eficaz. Deberían dedi carse esfuerzos especiales a la inte gración de la gente joven en la vida laboral, a la prevención del paro de larga duración y a la consecución de la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en el mundo del trabajo. En las páginas que siguen se exami na la situación de la macroeconomía y del mercado de trabajo en la que está llevándose a la práctica la cita da estrategia y se señalan los pro blemas que hacen necesario tomar medidas ulteriores. No obstante, este informe no pretende presentar un análisis exhaustivo de todos los factores, numerosos y variados, que inciden en la situación del empleo en Europa. En particular tres de ellos, que pueden tener efectos im portantes en el empleo tanto ahora como en el futuro, merecen un aná lisis más detallado en informes pos teriores: el papel de las empresas pequeñas y medianas (véase El em pleo en Europa de 1994), el impacto de la mundiaíización y de la libera- lización del comercio, y la futura ampliación de la Unión. Estabilidad macroeconómica y confianza La fuerte recuperación registrada entre 1994 y mediados de 1995 hacía esperar una evolución positi va de la economía europea; se creía que la producción iba a aumentar en torno al 3% durante los años 1995 y 1996 y que ello iba a mejorar la situación del empleo. En términos de r i t mo y c o m p o s i c i ó n, t al recuperación era en efecto exacta mente lo que necesitaba la econo mía europea. Tomando como punto de partida la estrategia macroeco nómica expuesta en las Orientacio nes Generales para las Politicas Económicas, podría haberse con vertido en la vía del crecimiento sostenible impulsado por las inver siones, lo que habría ido creando progresivamente la capacidad pro ductiva perseguida y los empleos asociados a ésta. Se habría formado entonces la base para una reducción g r a d u al del p a ro y p a ra u na aplicación más fácil de la reforma e s t r u c t u r al en el m e r c a do de trabajo. Las encuestas realizadas a las empresas sobre sus planes de inversión a finales de 1994 confir maron, efectivamente, la existencia en aquel momento de sólidos pro yectos de inversión en bienes de equipo. Desde entonces, sin embargo, ha habido una marcada ralentización del crecimiento que ha incidido de manera directa en la evolución del mercado de trabajo, haciendo que a principios de 1996 prácticamente se detuviera el moderado crecimiento del empleo iniciado a mediados de 1994 y que había llegado a situarse en torno al 0,8% en 1995. Estos resultados peores de lo espe rado se deben esencialmente a ios efectos retardados dé dos aconteci mientos adversos ocurridos en los mercados financiero: en primer lugar, la pronunciada subida de los tipos de interés a largo plazo en los mercados financieros mundiales y comunitarios durante 1994; en se gundo lugar, y más importante aún, las enormes y bruscas fluctuaciones que experimentaron los tipos de cambio entre las monedas comuni tarias en la primavera de 1995. Estos dos acontecimientos están relacionados entre sí y reflejan pro blemas de credibilidad o el incum p l i m i e n to en v a r i os E s t a d os miembros del plazo de aplicación de la política de convergencia acor dada. Entre las causas de la subida de los tipos de interés a largo plazo parece desempeñar un papel significativo la falta de una acción decidida para atajar los déficits presupuestarios de origen estructural durante la recuperación (sólo -0,2% del PIB de la UE en 1994 y -0,3% en 1995). Este fenómeno también fue más pronun ciado en los países cuyas finanzas públicas todavía no daban muestras de encarrilamiento firme a la baja. Las turbulencias registradas en los mercados monetarios a principios de 1995 trastornaron significativamen te las economías tanto de las mone das que se estaban revalorizando como de las que se estaban devaluan- do. El primer grupo sufrió una reduc ción de los beneficios en sectores de exportación y que compiten con las importaciones, lo que, unido a una política monetaria aún relativamen te restrictiva, provocó una revisión a la baja de los planes privados de in versión. En los países cuya moneda se devaluó, los esfuerzos para mode rar los efectos inflacionistas de la depreciación también entibiaron la demanda debido a unos tipos de inte rés más altos (que ya habían subido por el encarecimiento de la prima de riesgo) y a la erosión del poder adqui sitivo de los consumidores, mientras que el auge de las exportaciones se vio contrarrestado en cierta medida por un crecimiento menor de los prin cipales mercados de exportación. Tal situación, ante la perspectiva de que iban a necesitarse esfuerzos adicionales inmediatos para com pensar el deslizamiento del déficit presupuestario, contribuyó a minar la confianza económica de los consu midores y de los inversores. Se espera u na reactivación del crecimiento durante el segundo se mestre, con u na aceleración en 1997 y 1998. Efectivamente, los principales indicadores apuntan en esa dirección y hasta ahora los acontecimientos son acordes con el pronóstico de primavera de los ser vicios de la Comisión. Se pronosti ca una aceleración g r a d u al del crecimiento de alrededor del 1,5% durante el año 1996 hasta más o menos un 2,5% durante 1997, con u na c r e a c i ón de e m p l eo d el 0,2% d u r a n te 1996 y el 0,6% durante 1997. La necesidad de tornar medidas Los efectos decepcionantes produci dos por los últimos acontecimientos macroeconómicos en el empleo y el paro muestran claramente en qué medida un índice de crecimiento más alto y sostenible constituye una prioridad para luchar contra el paro. Se ha centrado de nuevo la atención en la necesidad urgente de restaurar una senda de crecimiento más fuerte reequilibrando de una manera creíble la combinación de políticas. Para lograrlo deben cum plirse, en función del plazo, dos tipos de condiciones. A corto plazo: - dados los buenos resultados en cuanto a salarios, precios y ren tabilidad y dada la fuerte de manda internacional, el creci miento de la producción y del empleo en la UE es limitado por la falta de confianza que frena la demanda nacional. Teniendo en cuenta los recientes progresos Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas registrados en las políticas de convergencia y los consiguientes cambios de la combinación de políticas, se cumplen las condi ciones para una vuelta a la recu peración nacional. desde el punto de vista de las políticas, la demanda no debería generarse con una expansión presupuestaria o salarial sino con la restauración de la con fianza en la plena aplicación de las orientaciones económicas generales. Esto significa prose guir la consolidación fiscal, man tener una evolución salarial apropiada en toda la UE, acele rar las reformas estructurales y crear un margen mayor para unas condiciones monetarias más cómodas. La consolidación presupuestaria influirá positivamente en la confianza de los empresarios y de los consu midores si se saca adelante de forma creíble, es decir, si se mantienen bajos los tipos de interés. sólo uno de los obstáculos importan tes para el crecimiento a corto plazo podría ser el riesgo de que sufran nueva perturbación los tipos de cambio. Tal riesgo po dría hacerse realidad sobre todo en dos casos: - la falta de credibilidad de las políticas de convergencia no minal de algunos Estados miembros para cumplir las condiciones de la UEM. Esto sería simplemente una repe tición de la crisis monetaria de 1995, que sería muy ne gativo para la producción y el empleo en todos los paí ses. Sólo ocurriría se abandonaran o se aplicaran de forma insuficiente los ob jetivos de convergencia acor dados. si - la falta de perspectivas creí bles de creación de empleo 7- en otros Estados miembros, lo cual podría deberse a un importante punto débil de la estrategia de crecimiento y empleo y especialmente del consenso requerido social para restaurar la vía de cre cimiento. Sólo la recupera ción en un entorno de estabi lidad macroeconómica con una vuelta gradual a la crea ción de empleo aseguraría la consistencia de la estrategia en su conjunto. A medio plazo: situación - una trayectoria de crecimiento impulsado por las inversiones expandirá la capacidad producti va si la consolidación presupues taria conduce progresivamente a una presupuestaria equilibrada y si se consigue evi tar los conflictos desestabilizado res originados tanto de parte de los salarios como de parte de los mercados de bienes y servicios. Para lograr una absorción signi ficativa del paro, el índice de cre cimiento sostenible tiene que ser mayor que en las dos últimas dé cadas (crecimiento anual medio del 2,2%). Si la tendencia de la productividad del trabajo obser vada entre 1974 y 1996 sigue manteniéndose estable (actual mente en torno ai 2% anual), sólo la parte del crecimiento su perior al 2% es creadora de em pleo. Teniendo en cuenta que la población activa experimentará probablemente un aumento del orden del 0,6% por año, eso significa que el crecimiento a situarse medio plazo deberá entre el 3% y el 3,5% para redu cir progresivamente el paro a un ritmo satisfactorio (de 0,5 a 1% anual) y aumentar la tasa de ocupación de la UE. Esto es importante, entre otras cosas, para hacer frente a los probables problemas fiscales causados por el envejecimiento de la pobla ción. Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 1 Variación anual del empleo en la Unión, 1970-95 Variación porcentual anual 1,2 millones de puestos de trabajo 1975 2>8 millonee de puestos de trabajo 1980-84 -1 h •"-2; 70 •:::7$i 80 ':'8S|: ïMK WÊÊ Tasas de ocupación de los Estados miembros, 1985 y 1995 % de la población an edad activa, 15-64 100 r i 100 ' i il m 1 -1 - con un índice de crecimiento menor, la única manera de aumentar el empleo consistiría en aumentar la intensidad de empleo del crecimiento. Una forma de hacerlo consiste en re ducir la sustitución de mano de obra por capital, lo que traería consigo una reducción de la tasa de crecimiento de la pro ductividad del trabajo expresa da por medio de la producción por persona. La creación de em pleos a través de iniciativas lo cales, que constituyen un medio para satisfacer las nuevas nece sidades, es otra forma de aumentar la intensidad de em pleo del crecimiento. Desde esta perspectiva, y tal como indica el Labro Blanco, la reducción de los costes laborales en el extre mo inferior de la escala podría vincularse a la creación efectiva de empleos. Vinculando las re ducciones a la creación neta de empleo por parte de las empre sas, es decir, concediendo al em presario ventajas fiscales única mente si crea un nuevo puesto de trabajo, es posible reducir los costes que conlleva conceder ayudas a la contratación de tra bajadores que serían contrata dos en cualquier caso (llamados "costes irrecuperables") y evitar los efectos de desplazamiento (que se dan cuando se contrata a una determinada categoría de trabajadores bonificados, a ex pensas de otras). La Unión Europea tiene que ponerse a la altura del desafio de la mundia- lización y de la integración de los países de reciente industria lización como protagonistas de primer orden en el sistema eco nómico y comercial mundial. Por un lado, esto hará aumen tar la competencia ante todo en industria manufacturera, la pero también en los servicios, y exigirá apoyar las políticas estructurales que permitan al individuo y a la empresa adap tarse al cambio. La integración Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas de las economías de mercado nacientes, especialmente las de Europa central y oriental, hará asimismo necesario el ajuste estructural de las estrategias empresariales y de los merca dos de trabajo. Por otro lado, tal también es ajuste estructural necesario para que las empre sas europeas puedan benefi ciarse de las oportunidades de empleo que presenta el acceso a los nuevos mercados. La conclusión principal del análisis macroeconómico es que la restaura ción de una trayectoria de creci m i e n to m ás f u e r te s e g ún lo establecido en las orientaciones eco nómicas generales es la prioridad número uno y la manera más fácil, desde el punto de vista político y social, de lograr una solución dura dera al problema del empleo en la UE. Pueden contribuir a ello las reformas estructurales de los mer cados de bienes y servicios, aunque la mayoría de las políticas estructu rales que deberían acompañar a la estrategia macroeconómica tienen por objeto estimular las fuerzas en dógenas del crecimiento, es decir, actuando esencialmente mediante aumentos de la productividad de la economía comunitaria y facilitando la a p l i c a c i ón de u na p o l í t i ca macroeconómica sostenible. Tasas de ocupación bajas, tasas de paro elevadas En 1995 el empleo aumentó en el conjunto de la Unión por primera vez desde 1991, pero queda todavía un largo camino para reparar las pérdi das de empleos habidas entre 1991 y 1994 (gráfico 1). Durante ese perio do, Europa perdió unos 5 millones de empleos, y contaban con un trabajo unos 4 millones de personas menos que cuatro años antes (es decir, una disminución del 2,5%). En Finlandia y en Suecia, el número de trabajado res que tenían empleo era alrededor del 10% más bajo que cuatro años antes. El empleo siguió cayendo en 1995 en algunos Estados miembros como Alemania, Italia y Portugal. La tasa de ocupación de la Unión, que sólo se sitúa en torno al 60%, está muy por debajo del nivel de 20 años atrás y considerablemente por deba jo del nivel de EEUU y Japón, donde ha ido en aumento desde mediados de los años 70 (gráfico 3). En reali dad, el resultado global del esfuerzo de los Estados miembros por propor cionar empleo a aquellos que lo bus can no es sino ligeramente mejor que después de la segunda crisis del pe tróleo en los años 80, si bien la situa ción varía mucho de un país a otro (gráfico 2). En 1995 la Unión tenía un paro inferior al de 1994, aunque tras haber caído de su cota máxima del 11,3% en abril de 1994 para bajar al 10,7% en julio de 1995, se mantuvo estable antes de volver a subir en noviembre de 1995 para alcanzar el 10,9% en la primavera y el 10,8% en julio de 1996. Sólo 5 de los 15 Estados miembros han registra do un descenso continuo del paro desde mediados de 1995, mientras que en 8 de ellos el paro ha aumen tado (gráfico 4), particularmente en Alemania (hasta el 8,9%, compara do con el 8,1% de 12 meses antes). El aumento del desempleo habría sido incluso mayor si la tasa media de actividad no hubiera continuado cayendo en 1995, tras su disminu ción en ios cuatro años anteriores. Esta caída está concentrada en dos grupos: los jóvenes de ambos sexos menores 25 años y ios hombres de todas las edades. La disminución de la tasa de actividad de la gente joven se corresponde con bastante exacti tud con el aumento de la participa ción en la educación y la formación inicial, lo que refleja los esfuerzos de los Estados miembros por mejorar los niveles de cualificación y la deci sión de ios jóvenes de retrasar su inserción profesional en un mercado de trabajo donde las oportunidades de empleo son limitadas. 3 Tasas de ocupación, 1973-95 % de la población, 15-64 4 Tasas de paro, 1973-95 % de la población activa Japón 70 60 70 60 -1 I 1—1 u In,, 1 ,1 1—-I 1 ,1, i I,,i I I I,,,, I 50 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 i 0 i 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 i,, i , i, i , i, ,i i — ii i i i, in, i l o i ni. i,. i i i i Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas AdcmáH, es probable que la dismi nución del número de jóvenes que llegan al mercado de trabajo se vea ayudada por las tendencias demo gráficas subyacentes, haciendo así que en el mercado de trabajo haya un número considerablemente me nor de personas con cualificaciones nuevas para compensar el número creciente de jubilaciones de los tra bajadores de más edad. La tendencia constante hacia la ju bilación anticipada ha tenido un efecto desproporcionado en la tasa de actividad de los hombres mayo res de 50 años. A pesar de que la edad oficial de jubilación sea de 65 años en la mayor parte de los Estados miembros, sigue económi camente activo en la Unión menos de un tercio de los hombres de 60 a 64 y sólo poco más de dos tercios de los hombres de 55 a 59 años. Y lo que resulta aún más preocupante, es cada vez mayor el número de hom bres que abandonan el mercado de trabajo en la categoría de edad más activa, la de 25 a 49 años. Crecimiento de la producción y empleo El crecimiento renovado del empleo en 1995 refleja el crecimiento del PIB. El empleo tarda un poco en responder a los cambios de la pro ducción; por esta razón, a pesar del modesto índice de crecimiento del PIB que se anuncia en este momen to, cabe esperar en 1996 un lento -aunque probablemente pequeño- aumento del empleo en el conjunto de la Unión. El crecimiento del PIB es el resultado del aumento de la producción neta por persona ocupa da y del número de ocupados. En 1995 la primera aumentó un 1,7% y el segundo un 0,8%. No obstante, en algunos países el crecimiento ha dado lugar a un aumento del empleo mayor que en otros. En Alemania e Italia, el crecimiento del PIB en los dos años 1993-95 giró en torno a la media de la Unión, pero cayó el em pleo. En otros Estados miembros que tenían una tasa parecida de cre cimiento (Bélgica, España, Francia, el Reino Unido y, especialmente, los Países Bajos) el empleo aumentó. La necesidad de aumentar el creci miento creador de empleo es uno de los objetivos prioritarios de la estra tegia europea para el empleo; su objeto es asegurar que el crecimien to de la producción conseguido se traduzca en un mayor número de empleos. En otras palabras, el obje tivo de la política comunitaria no es simplemente conseguir el creci miento del PIB por sí mismo sino como medio para crear empleo que proporcione trabajo a los parados y a aquellos que están desmotivados para buscar trabajo por la falta de oportunidades de empleo. No está pensada para frenar el aumento de la productividad; al contrario, el ele vado crecimiento de la productivi dad es un requisito previo para mejorar la competitividad de la eco nomía y para aumentar la prosperi dad. La creación de empleo en las PYME constituye un ejemplo de ello. Durante el periodo 1993-95, un 10% del incremento del volumen de ventas de las PYME coincidió con un aumento del empleo de más del 5%, mientras que un incremento si milar del volumen de ventas de las empresas grandes sólo contribuyó a aumentar el empleo un 3%. El crecimiento del empleo observa do últimamente en la Unión, inclu so en los países que mejor han conseguido traducir el crecimiento en un aumento del número de pues tos de trabajo, está muy por debajo de los resultados conseguidos en EEUU, cuyo PIB sólo aumentó algo más entre 1993 y 1995, pero cuya población ocupada aumentó por tér mino medio más del 2% al año, en comparación con Europa en su con junto, donde ésta sólo experimentó un leve aumento. Esta diferencia se debe, en parte, al hecho de que mientras que en EEUU el creci miento de la producción se ha man - 10 tenido continuo desde 1991, la eco nomía europea se encuentra en las etapas iniciales de la recuperación. Sin embargo, se debe principalmen te a la diferencia subyacente en cuanto a la tasa neta creación de empleo correspondiente a cualquier crecimiento dado del PIB, que ha sido mucho más alta a largo plazo en EEUU que en Europa. Se han presentado varios análisis de esta diferencia de intensidad de empleo del crecimiento, aunque existen discrepancias sobre el peso relativo que tienen los diversos fac tores que inciden en el mismo. Dos elementos importantes son, prime ro, las importantes pérdidas de em pleo registradas en Europa a largo plazo en la agricultura y en la indus- t r ia m a n u f a c t u r e r a, consider a b l e m e n te m a y o r es q ue l as registradas en EEUU, y que suelen atribuirse más al crecimiento ma yor de la producción estadouniden se que a un crecimiento menor de la productividad, así como a su mayor competitividad y dinamismo. El segundo elemento es la mayor tasa de creación neta de empleo lo grada en EEUU en el sector de ser vicios, donde el crecimiento de la producción (o del valor añadido) no ha diferido mucho del registrado en Europa. El crecimiento altamente creador de empleo de la economía americana en su conjunto se debe a la elevada tasa de crecimiento del empleo en relación con la produc ción del sector. Hay diferencias, sin embargo, tanto en la importancia del crecimiento del empleo en el sec tor de servicios como en la medida en que los servicios son prestados privada o públicamente (véase más adelante). Estos resultados en ma teria de empleo también obedecen al bajo índice de aumento salarial me dio o al bajo incremento de los costes laborales globales, así como a un conjunto de factores como son el au mento de las diferencias salariales en el extremo inferior de la escala de salarios, especialmente durante ios an OH 70 y 80, junto con un mejor funcionamiento de los mercados de servicios. Esta flexibilidad de la es cala salarial, combinada con la baja cobertura y las limitaciones del sis tema del seguro de desempleo, que obliga a los parados a trabajar con cualquier salario, es un factor im portante que explica la creación de empleos de baja productividad en el sector de servicios de EEUU. La necesidad de tomar medidas Así pues, no podemos cejar en la persecución de la estrategia euro pea del empleo ni contentarnos con el ligero retroceso del paro observa do desde 1994. Es necesario conti n u ar con la modernización de Europa, haciendo uso de todo el po tencial que ofrece la Unión. - El establecimiento del Mercado Único, de 370 millones de con sumidores, está dando lugar a la creación de la mayor econo mía del mundo en términos de PIB y de poder adquisitivo. La armonización de la legislación en diferentes ámbitos, la supre sión de las trabas comerciales y la libre circulación de los facto res de producción en el ámbito de los servicios, los contratos públicos y los mercados finan cieros, han impulsado el comer cio intracomunitario y son, por lo tanto, un factor más en la modernización de la economía, el crecimiento y la creación de empleo en Europa. Es necesario continuar este proceso, mejo rarlo y sacar el máximo partido de sus ventajas. La cooperación insuficiente entre los Estados miembros en materia de fiscali- dac! especialmente la indirecta, que requiere decisiones unáni mes- se perfila ahora como uno de los principales obstáculos para la compatibilidad entre un sólo mercado y 15 mercados di ferentes y descoordinados que Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas tienen diferentes alaternas tri butarios. La infraestructura de Europa también debe evolucio nar para alinearse con el mer cado único, dejar de ser un mo saico de redes nacionales para convertirse en una verdadera red transeuropea de transpor tes, energía y telecomunicacio nes. Esta economía común, aprovechada como es debido, ofrece un margen de crecimien to y de creación de empleos que ningún país podría lograr ac tuando aisladamente. La unión monetaria europea deparará las condiciones para un crecimiento sostenido y un desempleo reducido. La obliga ción de mantener la convergen las condiciones cia mejorará para adoptar una combinación de políticas equilibrada. El marco macroeconómico estable impulsará las inversiones y el consumo privado. Además, la unión monetaria permitirá que se realice el pleno potencial del mercado interno. La supresión definitiva de las distorsiones de los tipos de cambio aumentará la transparencia de los precios, la competencia y la eficiencia. Es necesario proseguir con la modernización de los sistemas de empleo de Europa. Ha desa parecido el viejo sistema de tra bajo de producción en serie, principalmente masculino y ba sado en una cualificación única. La economía moderna está ba sada en el conocimiento; en ella la información y la tecnología desempeñan un papel crucial en la reestructuración de la or ganización de trabajo, una eco nomía basada en las cualifica ciones y la versatilidad de las personas. Cada año desaparece al menos un 10% de todos los puestos de trabajo que son sus tituidos por otros nuevos, en nuevos procesos, en nuevas em presas, que requieren nuevas - 11 cualificaciones. Pero los rápidos cambios del lado de la demanda del mercado de trabajo no son contestados con la adopción de unas medidas adecuadas en el lado de la oferta que mejoren el desarrollo de las cualificaciones de la población activa. En ese mercado de trabajo de dos velo cidades radica una de las cau sas del problema del empleo en Europa. A largo plazo, la com petitividad de la economía euro pea dependerá, por tanto, de un planteamiento nuevo y coordi nado, donde inversión en la recursos humanos, en la forma ción y el reciclaje, en la reinser ción de los parados mejorará la calidad de la oferta de cualifica ciones y la flexibilidad del mer cado de trabajo. Este cambio estructural garantiza ría el crecimiento sostenido del em pleo a medio y largo plazo. El esfuerzo debería complementarse con una evolución apropiada de los costes laborales. Además, también deberían proporcionarse suficientes perspectivas de colocación, sobre todo en el sector de servicios, al seg mento de la población activa que no tiene esperanzas razonables de ad quirir cualificaciones elevadas. Esto, en particular, permitirá a la economía europea hacer frente al reto y a las oportunidades que pre sentan la creciente mundialización y competencia de los países de re ciente industrialización, no sólo los del sureste asiático sino también los de Europa central y oriental. El acceso a nuevos mercados ofrece oportunidades que deberán dar lu gar a la creación de empleo. El reto consiste en desarrollar nuevos ám bitos de especialización y nuevos ámbitos de creación de empleo que ocupen el lugar de aquellas activi dades cuyo principal elemento de competencia con esos países sea el coste laboral y donde la creciente mundialización de la producción en los sectores de bajos costes laborales de la Unión podría conducir a unos Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas niveleH de desempleo aún man ;»M,OH y a una creciente presión para que se introdujeran medidas proteccio nistas en estos sectores. Creación y destrucción de empleo En 1995 las características secto riales del crecimiento del empleo eran muy semejantes en toda la Unión: la mayor parte de la ganan cia neta de empleos procedía de los servicios a las empresas, la sanidad, la educación, los servicios de ocio y personales y el sector medioam biental, y las pérdidas de empleos se daban, como en el pasado, en la agricultura y, en la mayoría de los Estados miembros, en la industria manufacturera (salvo la fabricación de instrumentos de precisión, en parte vinculada al crecimiento de la protección ambiental). Esto conti núa una tendencia de largo plazo que es igualmente evidente en EEUU y en Japón. En estas dos economías, los sectores de actividad en los que más ha crecido el empleo son prácticamente los mismos que en Europa, al igual que los sectores en los que ha disminuido o apenas ha variado. Hay diferencias, sin em bargo, en la envergadura de los cambios. Durante el último ciclo económico, parece que el empleo en las PYME se ha mantenido bien. De 1988 a 1990, en que el empleo aumentó en todas las categorías de empresas, la expansión fue más importante en las PYME. A partir de 1991, el em pleo siguió a u m e n t a n do en las microempresas (menos de 10 traba jadores). En las empresas pequeñas ( 1 0 ^ 9) y medianas (50-249) el ni vel de empleo se mantuvo constan te, mientras que en las grandes empezó a caer. No obstante, desde la reactivación el empleo en las grandes empresas se ha recuperado de forma substancial. De 1980 a 1993 He g a n a r on en Europa 18 millones de puestos de trabajo adicionales en el sector de servicios, frente a los 22 millones ganados en EEUU. En términos proporcionales, el crecimiento del empleo en EEUU superaba al de Europa en un tercio. Los servicios colectivos (sanidad, servicios socia les y educativos), así como las actividades de recreo y ocio, contri buyeron al empleo en casi un 1% anual en EEUU y alrededor del 0,5% en Europa y en Japón. Entre los restantes sectores, los únicos que proporcionaron una substan cial creación neta de empleo en Europa y EEUU fueron los servicios a las empresas, el comercio, la hos telería y la restauración. En la industria y en la agricultura fue mayor la diferencia e n t re Europa y EEUU, y aún más entre Europa y Japón. En Europa se per dieron en estos dos sectores 13 mi llones de empleos. En EEUU se perdieron menos de 2 millones, y en Japón hubo un ligero aumento. Estas diferencias se deben princi palmente a los cambios registrados por el empleo en la industria dado que en la agricultura el empleo descendió en las tres economías, aunque en diferente medida. En términos cuantitativos, las pérdi das de empleos en estos dos secto r es p e s an m ás en los p e o r es resultados de la gestión del empleo en Europa comparado con EEUU que la menor tasa de creación de empleos en el sector de servicios: de haber aplicado el mismo ritmo de creación de empleo en los servi cios que en EEUU, la UE habría creado 7 millones de empleos adi cionales, cuando en realidad la in dustria manufacturera destruyó 6 millones más que en EEUU y la agricultura y la construcción, jun tos, perdieron otros 4 millones. Estos mejores resultados de EEUU en materia de empleo en la indus tria, a diferencia de lo que ocurre en los servicios, se deben enteramente 12 a un muy Huperior crecimiento de la producción y no a un crecimiento menor de la productividad. Efecti vamente, esta última también ha aumentado en Europa durante los últimos 15 años, ayudando así, con la considerable devaluación del dólar frente a las otras monedas, a impulsar la competitividad de los productores estadounidenses en los mercados nacionales y de exporta ción y a apuntalar la expansión de la producción. En los servicios, por otra parte, el crecimiento de la producción en EEUU y Europa parece haber sido básicamente igual; en este caso, la expansión del empleo refleja un cre cimiento de la productividad mucho menor en EEUU o, dicho de otra forma, un crecimiento con mayor intensidad de empleo. No obstante, no parece que este hecho se deba a que la tasa de incremento de los salarios reales medios fuera menor en el sector de servicios de EEUU; é s ta (4% d u r a n te el p e r i o do 1984-94) no ha sido mucho menor que en Europa (4,5%). También puede atribuirse al aumento de la dispersión de los salarios -sobre todo en el extremo inferior de la escala salarial- durante los años 1970 y 1980, durante los cuales pa rece que un elevado porcentaje de los nuevos empleos creados en el sector de servicios de EEUU se des tinó a trabajadores poco remunera dos y poco cualificados. En los años 90, sin embargo, parece que se ha invertido la tendencia en EEUU: la evidencia sobre la locali zation sectorial de los nuevos pues tos de trabajo en Estados Unidos induce a pensar que el crecimiento del empleo se ha concentrado en las actividades de alta cualificación. En efecto, el 68% del crecimiento neto del empleo a tiempo completo regis trado entre 1994 y 1996 se produjo en las categorías cuyos salarios eran superiores a la mediana, mientras que el 52% correspondió al 30% su perior del escalafón profesional. Hacer frente at reto del empleo: problemas y políticas ftHte fenómeno ha ¡do aocmpahado de un cambio de política en EEUU que ahora hace mucho más hincapié en la necesidad de mejorar la cali dad de los empleos, sobre todo en las actividades de baja cualificación: de ahí los esfuerzos de la Administra ción estadounidense por mejorar y extender la formación y la emplea- bilidad. Esta convergencia de plan t e a m i e n t os en las políticas de empleo quedó reflejada en las con clusiones de la Cumbre del Empleo del G7 celebrada en Lille. Movilidad sectorial y rotación laboral Al igual que en EEUU, en Europa la envergadura de la creación y pér dida de empleo que se produce cada año es sustancial, pues supera con mucho los cambios netos del empleo que generalmente suelen acaparar la atención. En la Unión, por térmi no medio 1 de cada 8 personas que tienen trabajo no trabajaban en absoluto un año antes o no trabaja ban en el mismo sector. Sumando el número de personas que cambian de trabajo dentro de un mismo sec tor se obtiene una rotación laboral anual de aproximadamente 1 de cada 6, proporción similar a la de EEUU; en algunos Estados miem bros como España, Dinamarca, los Países Bajos o el Reino Unido, esta proporción es más elevada. Sin embargo, el volumen de movi mientos de entrada y salida de los sectores apenas guarda relación con su tasa de crecimiento del empleo o no indica ni siquiera si están expan diéndose o contrayéndose. Más im portantes parecen ser los niveles de cualificación exigidos a los trabaja dores e, implícitamente, la cantidad de formación necesaria para reali zar el trabajo. En la agricultura, por tanto, la rotación laboral (referida únicamente a los trabajadores asa lariados) asciende al 20-25% anual, mientras que en la hostelería es casi del 30%. En cambio, en la banca, los Heguroa y la administración públi ca, donde los niveles de estudios y de formación exigidos son por tér mino medio notablemente mayores, solamente un 9% de los asalariados tiende a ser nuevo en el sector cada año. Esto se debe en cierta medida a las dificultades que encuentran las personas para cambiar de profe sión (y no tanto de de un trabajo a otro similar en un sector diferente) en una serie de países, dificultades que parecen ser una fuente de infle- xibilidad del mercado de trabajo. Cabe preguntarse, sin embargo, si el aumento del número de hogares en los que hay dos personas que trabajan no contribuye también a limitar la movilidad geográfica. La necesidad de tomarmedidas La experiencia comparativa de Europa y de EEUU en términos de crecimiento del empleo plantea una serie de preguntas sobre políticas que no tienen fácil respuesta. - EEUU ha logrado generar más empleos y e instaurar una tra yectoria de crecimiento más ge neradora de empleo. Las razo nes de este éxito y las lecciones que de él pueden sacar los Estados miembros de la Unión Europea siguen siendo objeto de debate y giran en torno a factores sociales, políticos, cul turales y económicos. Aunque, en comparación con Europa, la dispersión de salarios existente en el extremo inferior de la es cala salarial de EEUU es un factor importante, también in tervienen otros factores como las diferencias en el grado de movilidad de los trabajadores (por diversas razones) y en la regulación de los mercados de bienes y servicios. Si bien es dudoso que este tipo de diferen ciación salarial sea compatible con el modelo social europeo, existe una creciente coinciden 13 cia de opiniones en cuanto al modo de abordar el problema, como se ha visto en la Cumbre del Empleo del G7, donde se ha señalado que no debía plantear se la opción entre empeorar la situación del desempleo y au mentar la desigualdad salarial. Es, sin embargo, indudable que hacen falta reformas pragmáti cas para suprimir los posibles desincentivos a la búsqueda de empleo y conseguir unos merca dos de trabajo que funcionen mejor. En este contexto, la re ducción de los costes laborales no salariales, sobre todo en el extremo inferior de la escala sa larial, contribuiría a aumentar el empleo. Pero dado que su efecto probablemente es limita do, importa más satisfacer las condiciones necesarias que la tasa de crecimiento sea supe rior a la tendencia de la produc tividad y abordar los otros fac tores que puedan obstaculizar el potencial de crecimiento de la economía europea. Por otra parte, aunque la aten ción de las políticas tiende a centrarse en los sectores de cre cimiento como tales y en las medidas para estimular el desa rrollo de nuevas actividades, gran parte del crecimiento insu ficiente del empleo en Europa se debe a las grandes pérdidas de empleos en los sectores en declive. La causa de estas pér didas no radica en el progreso tecnológico ni en la automat ización destructores de empleos sino en el menor ritmo de creci miento de la producción. Esto pone de relieve la necesidad de mejorar la competitividad y de contar con unas condiciones de mercado más favorables. La magnitud de la rotación la boral no indica una excesiva ri gidez de los mercados de traba jo, al menos entendida como limitación indebida de los movi- Hacer frente al reto del empleo: problemas y polítidas mientos intersectoriales de tra bajadores. No obstante, los he chos muestran que gran parte de estos movimientos corres ponden a trabajadores poco cualificados y que quizás para ellos es más fácil pasar de una actividad a otra que para los trabajadores que tienen cualifi caciones más elevadas y gene ralmente más específicas. Flexibilidad y seguridad de empleo En el debate de los últimos años se ha citado cada vez más la necesidad de aumentar la flexibilidad de los mercados de trabajo europeos como condición e s t r u c t u r al necesaria para el crecimiento de la competiti vidad y del empleo. El consenso es mucho menor en cuanto a qué debe entenderse por "flexibilidad", cómo debería alcanzarse, y si es un requi sito suficiente para el crecimiento. Al mismo tiempo, existen sobrados indicios de que los mercados de tra bajo europeos se están haciendo más flexibles en lo tocante a la organización del trabajo, el marco regulador y la ordenación del tiem po de trabajo. El número de personas que trabaja ban por la noche y en fines de semana ha aumentado en los últimos años en 5 Variación del empleo a tiempo parcial y a tiempo completo, 1087-96 8 r%tW empleo total en [database 6 h. _ i A ««upo completo •A. tiempo parcial 1967 1968 1969 1990 19911982 1993 t994 1999 casi toda la Unión a pesar de las reticencias que subsisten al respecto (una reciente encuesta realizada a los empresarios en cinco países indi ca que las empresas tienen dificulta- d es p a ra e n c o n t r ar p e r s o n al dispuesto a trabajar los sábados), lo que indica cierta tendencia hacia una organización más flexible del trabajo. Al mismo tiempo, en los últimos diez años apenas ha cambia do la duración media de la jornada laboral semanal de las personas que trabajaban a tiempo completo; de he cho ha aumentado entre 1990 y 1995. La reducción de la jornada laboral media que hemos presenciado en la última década aproximadamente en toda la Unión ha sido en parte conse cuencia del desplazamiento intersec torial del empleo (en especial, la pérdida de empleos en la agricultura donde se tiende a trabajar muchas horas), pero sobre todo del aumento del trabajo a tiempo parcial. En efecto, la mayor parte del em pleo neto creado a principios de los años 90 corresponde al trabajo a tiempo parcial, tanto de mujeres como de hombres, y esta tendencia se mantiene en 1995 (gráfico 5). De los empleos adicionales masculinos eran a tiempo parcial aproximada mente un 71%, de los femeninos al rededor del 85%. Esto se debe a que ha aumentado la flexibilidad del mercado de trabajo y a que los dere chos laborales de los trabajadores a tiempo parcial son a menudo más limitados que los de los trabajado res a tiempo completo. Además, el crecimiento relativamente escaso del número de empleos a tiempo completo para hombres ha contri buido probablemente en gran parte a su retirada del mercado de traba jo. El gran aumento del trabajo a tiempo parcial entre los hombres se ha dado en el grupo de edad más activo, donde ha aumentado un 50% durante el período 1990-95, y una proporción significativa de ellos ha aceptado un trabajo a tiempo par cial porque no encontraba ninguno a tiempo completo. - 14 De manera análoga, gran parte de los empleos creados en 1995 eran de carácter temporal. Correspondió al empleo temporal la totalidad del in cremento del empleo masculino en la Unión y sólo algo menos de la mitad del incremento del empleo fe menino. Mientras que el empleo temporal supone una proporción re lativamente pequeña de empleo to tal en la Unión (alrededor del 12%), más del 50% de los parados que encontraron trabajo en 1995 inició un trabajo temporal. Los menores de 25 años que encontraron empleos temporales supusieron una propor ción ligeramente mayor (el 51% comparado con el 45% de los traba jadores de 25-49 años). Aunque al gunos de estos empleos entrañaban un período de formación, la propor ción de los parados que accedieron al empleo y que fueron beneficiarios de una formación en el trabajo fue menor que la correspondiente a los trabajadores que ya tenían un em pleo. Así pues, para la mayoría de las personas que anteriormente es taban en paro, los empleos tempora les eran los únicos disponibles. La relación entre el empleo tempo ral y el nivel educativo no es unifor me en toda la Unión, y no puede decirse de manera general que em pleo temporal vaya forzosamente unido al trabajo poco cualificado. Si bien es cierto que en el sur de la Unión una parte relativamente ele vada de las personas que tienen un nivel de estudios bajo tiende a ocu par empleos temporales, en el norte es más probable encontrar en em pleos temporales a personas que tie nen un nivel de estudios alto que a personas que tienen un nivel más bajo. La mayoría de los Estados miem bros consideran la expansión de los contratos de trabajo flexibles como un elemento clave del cambio de las pautas de empleo, principalmente el que se manifiesta en la suaviza- ción de las normativas sobre el tra bajo a tiempo parcial y sobre los Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas « ( m il ¡»l,i»h l e m p o» ÍJIÜH, p e ro l. a i i i b i e ii en la desregulación de la jornada laboral. Otras reglamentaciones, sobre todo en materia de contrata ción y despido, pueden afectar a la creación de empleo y a la rapidez con que las empresas ajustan sus plantillas en respuesta al cambio. En varios Estados miembros se ha observado un vínculo específico en tre la flexibilización de las condicio nes de trabajo y la creación de empleo. La necesidad de tomar medidas Si bien estos datos indican que existe una mayor flexibilidad en la e c o n o m ía e u r o p ea q ue h a ce 10 años, de momento todavía no se nota su repercusión en la creación de empleo, lo que podría indicar que siguen subsistiendo trabas al crecimiento del empleo. Esto lleva a preguntarse por qué no se mate rializa el potencial de empleo que encierran los mecanismos más fle xibles de organización del trabajo y del tiempo de trabajo. La explica ción parece residir en la manera en que las empresas acometen la reor ganización de la producción y del trabajo. Tales medidas a menudo se limitan a cambios al margen del personal, a través de un aumento de la utilización de la subcontrata- ción, de los contratos temporales y de los contratos atípicos. P a ra aprovechar plenamente el poten cial de empleo de las nuevas for mas de organización del trabajo se requiere un planteamiento positi vo y más amplio, un proceso que implique la participación activa de los trabajadores. ~ Cualquier política de redistri bution del trabajo depende de la suavización de las barreras entre los mercados de trabajo interior y exterior de manera que las personas sin empleo puedan encontrarlo y que aque llas que trabajen a tiempo par- temporal cm! o con contrato puedan encontrar un empleo más estable a tiempo completo. introducción de políticas La flexibilidad la para promover como, por ejemplo, aquellas que facilitan la contratación de tra bajadores a tiempo parcial o con contratos de duración de terminada plantea interrogan tes sobre el papel de la red de protección social y de la igual dad entre mujeres y hombres. Una reducción de la jornada la boral que vaya acompañada de una reorganización inteligente trabajo puede beneficiar del tanto al empleador como al tra bajador. Debería impulsarse la difusión de las innovaciones en materia de organización del trabajo y del tiempo de trabajo, así como de las buenas prácti cas en la gestión de los cambios organizativos, especialmente en el caso de las pequeñas y me dianas empresas. También de berían realizarse experimentos que combinaran las reducciones de la jornada laboral con venta jas fiscales o disminuciones de las cargas sociales, hasta ahora bastante limitados y efectuados sobre todo a nivel de empresa o a nivel local. La persistencia de rigideces en los mercados de bienes y servi cios impide que se realice todo el potencial de la flexibilización de los mercados de trabajo. Hay que identificar estas rigideces y adoptar medidas para superar las. La "empresa de aprendizaje" debe imponerse como compo nente fundamental de la flexi bilidad. Esto requerirá nuevas formas de asociación entre las empresas, otras organizaciones y educadores, para asegurar la disponibilidad de las cualifica ciones nuevas y cambiantes que necesita el mercado. La adqui- 15 Mirion ili* rimliliainoiieM comple mentarias durante el tiempo de trabajo puede hacer una contri bución más importante a la fle xibilidad que las reducciones de la jornada laboral propiamente dicha. La capacidad de las empresas para adaptarse a los cambios de las tecnologías y al mercado de pende de la eficacia de su orga nización a la hora de explotar los recursos inmateriales, en particular la investigación y el desarrollo, la innovación y la formación permanente. Para responder a este desafío y al tiempo mantener un mismo equilibrio entre flexibilidad y seguridad de empleo, las em presas deben estar organizadas de tal modo que puedan ofrecer a todo el personal un acceso permanente al conocimiento y a la información para así mejorar su capacidad de adaptación y su empleabilidad. La empleabilidad de la mano de obra debe reforzarse continua mente a través de la formación. De lo contrario, a medida que las empresas multiplican sus contratos de trabajo más flexi bles, y también más precarios, a fin de ajustarse rápidamente a los cambios de la demanda de mano de obra, puede debilitarse la motivación para invertir en formación. Las grandes empre sas japonesas invierten en for mación en sistemas de empleo vitalicio de manera que la ren tabilidad de la formación se conserva dentro de la empresa. En Europa flexibilidad no debe definirse en términos de creciente inestabilidad del em pleo. La capacidad de las em presas para adaptarse a los cambios del mercado y de las tecnologías depende de la exist encia y de la cooperación de un núcleo de mano de obra cualifi cada. la ;:•; <?•. • ,. -. , <. ;. ,Ut, ' •. *. » • r U. - ,. ,;¡. í Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas - Un concepto europeo de seguri dad de empleo debería hacer mayor hincapié en la empleabi lidad de los trabajadores en el mercado de trabajo que en la seguridad en su empleo actual, y promover así la flexibilidad y la aceptación del cambio como parte del proceso de aumento de la productividad y de crea ción de empleo. - La mayor flexibilidad en un contexto de empleabilidad y se guridad de empleo necesitará de la existencia de un nivel ade cuado de protección social. La experiencia de algunos países demuestra que es posible man tener flexible una economía combinando una política de mercado de trabajo activa y efi ciente con unos niveles eleva dos de protección social. Unos niveles altos de producción pue den proporcionar un sistema basado en el consenso sobre la función y las obligaciones res pectivas de la política del mer cado de trabajo, de los empresa rios y de los trabajadores para lograr que los mercados sean flexibles. Las últimas tenden cias de la política del mercado de trabajo de Dinamarca pro porcionan un ejemplo de tal planteamiento de consenso. La experiencia danesa también de muestra, sin embargo, que un sistema de este tipo debe com plementarse con controles y normas de aplicación estrictos limitar su coste presu para puestario y evitar que reduzca significativamente los incenti vos para trabajar. Es necesario replantear de raíz to dos los sistemas pertinentes del mercado de trabajo -protección del empleo, tiempo de trabajo, protec ción social y seguridad e higiene- para adecuarlos a un mundo labo ral que estará organizado de forma diferente, en el cual es preciso re- formular el concepto de seguridad de empleo para los trabajadores, pensar más en la seguridad que dan la empleabilidad y el mercado de trabajo que en la seguridad del puesto de trabajo del individuo. Debería dejar de centrarse la aten ción en el debate simplista sobre regulación-desregulación y perse guir un nuevo equilibrio e n t re flexibilidad y garantía de emplea bilidad, con ventajas tangibles para trabajadores y empresarios. Uno de los factores que han contri buido al escaso nivel de confianza de los consumidores y a ensombre cer las perspectivas de recupera ción es la difundida sensación de inseguridad no sólo de los desem pleados sino también de los traba jadores que tienen empleo. Cualificaciones para el futuro Los avances tecnológicos y la com petencia entre las empresas esti m u l an la velocidad del cambio estructural. Dentro de diez años, el 80% de la tecnología que utiliza mos hoy en día habrá quedado ob soleto y s e rá r e e m p l a z a do por tecnologías nuevas, más avanza das. Para entonces, el 80% de los t r a b a j a d o r es d e s e m p e ñ a rá sus f u n c i o n es t r as h a b er s e g u i do 10 años de educación y formación reglada. La tendencia hacia una mayor cua lificación de la mano de obra es inexorable. Entre 1983 y 1991 el número de trabajadores clasifica dos como directivos, profesionales y técnicos aumentó anualmente más del 25%, mientras que el cre cimiento total del empleo fue de sólo un 1% al año. En 1995 conti nuó en la Unión el desplazamiento del empleo hacia las actividades que exigen un mayor nivel de cua lificación. El crecimiento del em pleo en estas actividades supuso la mayor parte del aumento del em pleo tanto de hombres como de mu jeres registrado durante el año. - 1 6- Un alto nivel de estudios no es, em pero, una garantía de empleo. En todos los Estados miembros hay una creciente proporción de desemplea dos que tienen niveles de estudios más elevados. Los motivos de esta a p a r e n te p a r a d o ja son varios. Probablemente el aumento general de los niveles educativos entrañará un aumento de la proporción de de sempleados que tienen unas cualifi caciones más elevadas. Aunque está aumentando el nivel de estudios, en muchos casos la enseñanza y la for mación recibidas no coinciden con las cualificaciones requeridas en el sentido de un abanico más amplio de cualificaciones y de una mayor flexibilidad. La pauta del cambio sectorial del empleo tiene implicaciones impor tantes para los niveles de cualifica ciones y de estudios requeridos a los trabajadores. Los sectores donde la expansión del empleo es más rápida son, por regla general aunque no siempre, aquellos en que los traba jadores poseen un nivel de estudios y formación relativamente alto, mientras que los sectores en los que el empleo está disminuyendo tien den a ser aquellos en los que los niveles de educación y formación son relativamente bajos. Si en los sectores en declive alrededor de un 45% de los trabajadores que en la Unión contaban con empleo no ha bía pasado de la escolaridad básica y solamente el 13% tenía títulos uni versitarios o equivalentes, en los sectores en expansión sólo el 27% tenía escolaridad básica y el 35% un título universitario, aun cuando este grupo de sectores incluye la hostelería y la restauración, donde se encuentran los niveles educati vos más bajos. Por otra parte, independientemente de que el sector está en expansión o en declive, el riesgo de perder el empleo es mucho mayor para las personas que tienen un bajo nivel de estudios que para las que poseen una cualificación más elevada. Esto Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas tiene la implicación manifiesta de que las t e n d e n c i as sectoriales refuerzan las tendencias profesio nales dentro de los sectores, redu ciendo la demanda de trabajadores poco cualificados y aumentando la de trabajadores que tienen niveles de estudios más altos. los ú l t i m os años los D u r a n te E s t a d os miembros han tomado muchas medidas para mejorar la estructura, la calidad, y la pertinen cia de la formación profesional, tan to para los ocupados como para los parados (gráfico 6). Se ha utilizado una amplia varie dad de instrumentos para promo ver la inversión en la formación de las personas que tienen empleo, entre los cuales cabe citar los im puestos de formación (Irlanda), la inversión obligatoria en formación (Francia), la bonificación fiscal o la reducción de las cotizaciones socia les (Francia, los Países Bajos). Una medida muy extendida es la pro moción de la licencia de formación (Bélgica, Dinamarca, Alemania, F r a n c i a, P o r t u g a l, F i n l a n d i a, Suecia). Todos los Estados miembros tam bién tienen una amplia variedad de programas de formación para los de sempleados; en la mayoría de ellos, la promoción de la participación en estos programas es la piedra angu lar de la puesta en marcha de las políticas del mercado de trabajo (véase más adelante). A pesar de ello, sin embargo, hay indicios de que la proporción de desempleados de 25-59 años que adquieren forma ción ha disminuido ligeramente du rante los últimos 3 años: ha pasado de 7,1% a 6,9%. La necesidad de tomar medidas Así pues, el desafío para la política es doble: primero, dar un salto cuantitativo en la inversión en re cursos humanos para aumentar el nivel general de las cualificaciones y estar en línea con la tendencia hacia empleos de mayor cualifica ción. Esto requiere un sistema de educación y formación de mayor calidad y guiado por el mercado, así como una mejora substancial de la eficiencia y pertinencia de los sistemas actuales. En segundo lu gar, la mano de obra debe ser capaz de responder a las necesidades del continuo cambio estructural. Para ello hacen falta acciones de dos ti pos: para los desempleados y para aquellos que buscan su primer em pleo; y para los que ya tienen em pleo, que constituyen la mayor parte de la mano de obra. encuentra - En un mercado de trabajo nece sitado de cualificaciones cada vez mayores, son demasiados los desempleados insuficientemente cualificados. La gente que tiene una formación obsoleta o inade cuada dificultades para reinsertarse en el trabajo. El aumento del nivel general de cualificación implica que los tra bajadores que tienen menos es tudios se quedarán todavía más rezagados y estarán más ex puestos al riesgo de exclusión so cial. Es necesario realizar espe ciales esfuerzos para aumentar sus niveles de cualificación y permitirles así competir con ma yor eficacia en un mercado de trabajo cada vez más compe titivo. nes la actualización y ampliación de cualificaciones mientras tra bajan podría ser la inversión más importante y rentable para prevenir el paro de larga dura ción y para mejorar la empleabi lidad. La mayor parte de la for mación se del organiza para los jóvenes (véase más adelante), y no tanto para aquellos que tienen empleo o que han trabajado durante 10, 20 ó 30 años y que han perdido su empleo. reciclaje y Las mejoras del contenido y de los métodos de impartir la for mación deben ser el resultado de la colaboración entre las empre sas y la Administración, para conseguir una mayor vinculación con las necesidades de los traba jadores. Las empresas deben re conocer su función como forma- doras de su fuerza laboral y la oferta pública de formación debe responder a las necesidades de las empresas y a los deseos de los trabajadores. Mejorar el nivel de cualificación de la mano de obra implicará una revisión profunda de la en señanza y de la formación para estar a la par con la revolución de la tecnología de la informa ción y seguir el ritmo del avan ce tecnológico en los años veni- 6 Población de 25*59 años según el nivel de estadios, 1995 B Estudios universitarios A pesar de estas mejoras, no está claro que e^ ritmo actual de desarro- lio de los recursos humanos y ios mecanismos institucionales exis tentes le basten a Europa para estar a la altura de los desafíos globales del siglo XXI. - Pero el desafío incluso mayor re side en el reciclaje de los traba jadores ya ocupados para adap tarse a las nuevas exigencias. Esto es especialmente importan te en el caso de los trabajadores menos cualificados, para quie 25-9 30-4 35-9 tO-4 17 Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas deros. Esto implica a su vez una nueva interacción entre trabajo y formación, en lugar de interacción entre la antigua trabajo y no trabajo. De basarse en la enseñanza, el sistema educativo debe pasar a basarse en el aprendizaje. Las empre sas deben ofrecer más aprendi zaje a través de la práctica. A los desempleados se les debe ofrecer reciclaje y no paro de larga duración y pérdida de cualificaciones. Detener el retroceso en la parti cipación en el mercado de tra bajo de los trabajadores de más edad, particularmente los hom bres, es un desafío importante. Muchos de los trabajadores que se acogen a la jubilación antici pada son los menos cualifica dos, a menudo después de un extenso período de paro de lar ga duración. Es como si la so ciedad no supiera ni le importa ra qué hacer con ellos. La competitividad futura de la eco nomía y de la mano de obra eu ropeas depende de la perma nencia de esta gente en el empleo. Los esfuerzos por mejo rar las cualificaciones y las po sibilidades de empleo deberían concentrarse en mayor medida en este grupo. Europa deberá desarrollar u na nueva arquitectura de educación y formación permanentes, prestan do u na atención especial a las mujeres, pero también dirigida de forma más eficaz a las personas de edad y a las que tienen discapaci d a d e s. E s te e s f u e r zo se e s tá iniciando en estos momentos con el Año Europeo 1996 de la Educación y de la Formación Permanentes y con el Libro Blanco sobre la ense ñ a n za y el a p r e n d i z a je de la Comisión. No obstante, lo más ur gente es detener la creciente obso lescencia de las cualificaciones de la población activa adulta, tanto de los que aún trabajan como de los 7 El paro juvenil en los Estados miembros» 1990 y 1995 DK 0 OB E f « I i. NL A P FI S UK Et6 B OK D OU ï P IR I L »A M % de ia población activa, 15-24 % de la población, 15-24 18 que se h an retirado de la vida activa. Objetivos estructurales de la política de empleo La estrategia de empleo de Essen subrayaba la prioridad que debía darse a determinados colectivos desfavorecidos en el mercado de tra bajo: jóvenes, desempleados de larga duración y mujeres desem pleadas. P o s t e r i o r m e n t e, en el Informe Único presentado en la Cumbre de Madrid y en el Informe Provisional p r e s e n t a do en la C u m b re de Florencia la estrategia se ha desa rrollado y se ha traducido en tres objetivos estructurales. - Integración de los jóvenes en la vida activa: hay que proporcio nar a todos los jóvenes el nivel de educación, formación y expe riencia laboral necesario para que resulten empleables; - Prevención del desempleo de larga duración: todos los desem pleados deben tener la oportu nidad de reciclarse y de reinser- tarse antes de llegar al punto de paro de larga duración. - Generalización de la igualdad de oportunidades en todas las polí ticas de empleo: debe perseguir se una política activa para supri mir la segregación del mercado de trabajo planteando el trabajo a tiempo parcial como medida de transición y de conciliación de la vida familiar y laboral para hombres y mujeres. El propósito de estos objetivos no es limitar las políticas a determinados colectivos. Al contrario: su finalidad es llegar a una política amplia para lograr que todo el mercado de traba jo consiga trabajar mejor. Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas La integración de los jóvenes en el mercado de trabajo Con una media superior al 20%, el desempleo juvenil sigue siendo el doble del desempleo adulto. La diferencia entre ambos grupos, que en la segunda mitad de la década de 1980 se redujo considerable mente con la regresión del desem pleo, volvió a a u m e n t ar con la recesión económica de principios de la década de 1990. No obstante, sigue siendo menor que diez años atrás, y el número de jóvenes afec tados es mucho más reducido por ir unida la reducción de la participa ción al descenso de la población de jóvenes (gráfico 7). El número de jóvenes que entró en la población activa de la Unión en 1995 habría caído de forma natural aunque no hubiera disminuido la participación, porque el tamaño de este grupo de edad está menguan do en la mayoría de los Estados miembros. En 1995 este hecho de mográfico por sí solo ya redujo el tamaño de la población activa jo ven en un 1% aproximadamente; si a ello se añade el efecto de la par ticipación, el declive se situó en torno al 3% sólo en ese año. A dife rencia de lo que ocurre en otros grupos de edad, estas tendencias son compartidas por hombres y mujeres. Gran parte de la actuación de los Estados miembros para mejorar las perspectivas de empleo de los jóvenes intenta proporcionar opor tunidades para adquirir las cuali t i t u l a c i o n es f i c a c i o n es y l as requeridas por el mercado de tra bajo y evitar así el desempleo. Las medidas van encaminadas, en par ticular, a reducir el número de jó venes que abandonan el sistema de educación o de formación prematu ramente con una titulación escasa o nula. Algunos Estados miembros garan tizan un puesto de formación a los jóvenes que lo desean al término de la e s c o l a r i d ad obligatoria (los Países Bajos, el Reino Unido). Otros Estados miembros a s e g u r an la existencia de un número mínimo de plazas en los centros de enseñanza secundaria superior para que cual quiera que desee continuar pueda hacerlo (Finlandia, Suecia). Diver sos Estados miembros han fijado objetivos para aumentar la tasa de participación en varios niveles (Francia, Italia, España, el Reino Unido). Incluso en los Estados miembros que cuentan con un siste ma de aprendizaje desde hace mu cho t i e m po se e s t án t o m a n do medidas para fortalecerlo o para mejorar su imagen ante los empre sarios y los jóvenes. Otros Estados miembros están elaborando o am pliando sus sistemas de formación profesional a fin de hacerlos más atractivos. La necesidad de tomar medidas Puesto que las tasas de ocupación y paro de los jóvenes reaccionan con gran rapidez a las tendencias generales del mercado de trabajo, para que una estrategia de empleo juvenil tenga éxito hará falta una combinación de medidas para equi par adecuadamente a los jóvenes de cara al mercado de trabajo y políticas para mejorar el funciona miento del mercado de trabajo y para atacar las causas profundas del paro juvenil elevado y persist ente. - La intervención temprana es la clave para evitar que los jóve nes caigan en el paro y deriven posteriormente en el paro de larga duración. Los hechos indi can que una persona carente de titulación tiene cuatro veces más de probabilidades de estar desempleada que una persona que tenga un título. La política 19 debería concentrar sus esfuer zos en la reducción del analfa betismo y del fracaso escolar y en aumentar los niveles de for mación. Algunos países han fi jado objetivos cuantitativos y plazos para mejorar las normas. Donde éstas ya existen, habría que apoyarlas con los recursos adecuados. Por lo que se refiere a los jóve nes en paro, las medidas acti vas deberían activarse mucho antes de lo que generalmente es el caso en la actualidad. La ex cesiva insistencia en la norma tiva legal para poder optar a la percepción de prestaciones pue de obligar a los jóvenes a entrar en un prologando período de es pera y aumenta el riesgo de que la política activa del mercado de trabajo adquiera carácter cura tivo y quede subordinada al sis tema de prestaciones en lugar de hacer un esfuerzo anticipa- dor para lograr que estos jóve nes encuentren trabajo. Una vez que los jóvenes entran en el mercado de trabajo, hay que darles acceso a un paquete integrado de asesoramiento y orientación y la oportunidad de desarrollar las cualificaciones y la experiencia necesarias. Una forma de conseguirlo es moder nizar el modelo de aprendizaje cuando éste exista y poner a punto programas que reflejen la esencia del sistema dual. Para los que ya poseen cualificacio nes profesionales, lo más impor tante es el acceso a empleos que les permitan adquirir experien cia de trabajo. Parece que los países que garantizan una ofer ta de experiencia de trabajo o de formación han logrado redu cir el desempleo juvenil de ma nera significativa. Es fundamental brindar la posi bilidad de adquirir experiencia laboral y crear puestos de tra- Hacer frente, al reto del empleo: problemas y políticas bajo de inserción profesional. En esto los interlocutores socia les tienen un papel esencial que desempeñar, y también en el desarrollo de formas innovado ras de organización del trabajo (las interrupciones de la carre ra profesional, jubilación pro gresiva, etc. ) y de jornada labo ral flexible para crear salidas profesionales adicionales que ayuden a la gente joven a inser tarse en el mercado de trabajo. La prevención y la lucha contra el desempleo, y particularmente el de sempleo de larga duración de los 3 millones de jóvenes que ya llevan al menos seis meses sin trabajo, re quiere adoptar en el mercado de trabajo medidas específicas, tem pranas y activas que vinculen expe riencia de trabajo y oportunidades de formación. Estas medidas debe rían estar diseñadas para maximi- zar las oportunidades de empleo a largo de toda la vida de este grupo, reduciendo el riesgo de que se que den en paro más adelante. La prevención del desempleo de larga duración En 1995 aumentó el desempleo de larga duración en la Unión, pasan- 8 El paro de larga duración en la Unión, 1986-95 % de parados • Parados >1 año • Parados > 2 años 1986198719681989199019911992199319941995 do del 48% del total de los desem pleados a más del 50% (EUR12). La proporción de parados que llevaban sin empleo dos años o más aumentó todavía más: del 27% a más del 30% (gráfico 8). El aumento del desem pleo de larga duración ha sido cons tante desde 1992, año que con el 41% marcó el nivel más bajo de los 10 años anteriores. La proporción de personas que han conocido un periodo de paro ante rior (a menudo de larga duración) es mucho mayor entre los actualmente desempleados que entre los actual mente ocupados. No obstante, pare ce que a lo largo del tiempo ha aumentado la proporción de traba jadores que ha experimentado el paro. Alrededor del 45% de los jóve nes menores de 25 años de la Unión ha experimentado un periodo de paro antes o después de iniciar su primer empleo. El desempleo de larga duración es consecuencia de los flujos de entra da y salida de la situación de desem pleo. Las observaciones hechas en algunos Estados miembros indican que alrededor del 20% de las perso nas que quedan en paro corre peli gro de caer en el paro de larga duración. El desempleo de larga duración también conduce a la pérdida de cualificaciones. Durante los perio dos prolongados de desempleo las personas no sólo pierden su confian za y autoestima sino también su empleabilidad. Este proceso tiene consecuencias profundas para el in dividuo y para el conjunto de la eco nomía. La envergadura del desempleo de larga duración es un indicador de las deficiencias de las políticas eco nómicas y de empleo. La situación general del empleo explica parte del problema, pero igual de importan tes son las diferentes estrategias en materia de mercado de trabajo. Los Estados miembros que aplican una - 2 0- política anticipadora han tenido m ás éxito en la prevención del d e s e m p l eo de l a r ga d u r a c i ón (Luxemburgo, Dinamarca, Austria, Suecia). La mayoría de los Estados miem bros han seguido una estrategia orientada hacia las prestaciones, con un pequeño elemento de políti cas activas, que se centran a menu do en la curación y no tanto en la prevención del desempleo de larga duración. Las medidas curativas son necesarias e importantes, pero si la política de mercado de trabajo se limita a estas medidas existe el riesgo de enviar señales erróneas a los demandantes de empleo, a las empresas y a los servicios de em pleo, lo cual demora la actuación necesaria y así mantiene el desem pleo de larga duración o incluso lo crea. La necesidad de tomar medidas Es necesario abordar el problema del desempleo de larga duración desde dos frentes: reinsertar a los parados de larga duración en el tra bajo y evitar que los parados se con- v i e r t an en p a r a d os de l a r ga duración. Este planteamiento obe dece a dos consideraciones. En primer lugar, las medidas anticipa- doras pretenden detener los flujos de entrada en el paro de larga dura ción actuando sobre el número de personas en esta situación, sobre la duración de los periodos de desem pleo y sobre las probabilidades de quedarse en paro. Segundo, las me didas suelen ser más eficaces en re lación con su coste si se actúa cuando las personas todavía conser van su confianza y su empleabili dad. - El proceso de reinserción debe ría comenzar mucho antes de que la persona caiga en el de sempleo de larga duración y en el desaliento. Los Estados miembros deben indicar clara mente en sus programas pluria- nuales la intención de poner en práctica este enfoque en el tra bajo cotidiano de los servicios de empleo. La actuación pronta requiere el seguimiento sistemático de las personas expuestas al riesgo del desempleo de larga dura ción. Los servicios de empleo lo tener capacidad cales deben para ofrecer orientación y ase- soramiento de alta calidad. El éxito de la reinserción a me nudo va unido a la formación para optar a empleos de mayor cualificación; una concentración más precisa en la demanda de cualificaciones de las empresas y de la economía local mejora las posibilidades del desempleado. Las medidas combinadas de formación y experiencia laboral pueden ayudar a superar las reticencias a seguir una forma ción, motivar al desempleado de larga duración al indicarle posi bles oportunidades de coloca ción. Los empleadores aprecian más la experiencia práctica que la formación pura. Los mecanismos de creación de empleo deben surgir de la coo peración activa y de la financia ción conjunta de todos los agen tes presentes en el mercado de trabajo local. Debe hacerse par ticular hincapié en la participa ción activa de los interlocutores sociales. Los programas de creación de empleo de escala más reducida, dirigidos a las los grupos comunidades y a más desfavorecidos, a menudo ofrecen un mayor potencial y resultados más rentables que los programas de gran escala. Hacer frente at reto del empleo: problemas y políticas nen en el intento de atajar el desempleo de larga duración y la exclusión social dependen del desarrollo de estructuras de apoyo y de instituciones de ma yor alcance (trabajo a tiempo completo y a tiempo parcial, trabajo por cuenta propia, ense ñanza y formación, conciliación de la vida familiar y la vida profesional). estrategia europea para el empleo. Esto se debe en parte al aumento de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo y a su creciente importancia en la econo mía europea. Así pues, hasta cierto punto las mujeres ya experimen tan un progreso real, aunque in completo, hacia la igualdad de acceso, de oportunidades, de condi ciones y de retribución. - La eficacia y el valor de las polí ticas activas del mercado de tra bajo para prevenir y luchar con tra larga el desempleo de duración deberían juzgarse no sólo en términos de colocaciones a corto plazo sino también en términos de empleabilidad a la larga. - El concepto de mercados de tra bajo de transición, con empleos de corta duración que ayuden a la em mantener o recuperar pleabilidad, debería desarrollar se como elemento importante de una estrategia anticipadora y preventiva. La i n t e r v e n c i ón r á p i da es el elemento determinante de la lucha c o n t ra el d e s e m p l eo de l a r ga duración, tanto para la prevención como para la reinserción. La propia naturaleza del desempleo de lar ga d u r a c i ón exige un enfoque diferenciado para responder a las diversas necesidades de este grupo, y debe comprender estructuras de apoyo adecuadas, combinadas con formación y experiencia laboral, y la participación activa de los servicios públicos de empleo. Promover la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres La totalidad del crecimiento de la población activa registrado durante los últimos 20 años corresponde a las mujeres, y es probable que se mantenga esta tendencia en el futu ro. Así, por ejemplo, en el grupo de edad 25—49 años, las tasas de acti vidad femenina aumentaron duran te el breve periodo 1987-1995 del 63% a algo más del 70% de la pobla ción en los Estados miembros (grá fico 9). D u r a n te ese p e r í o do aumentaron en todos ellos excepto en Dinamarca, Finlandia y Suecia, donde aún s u p e r an el 80%. El aumento ha sido especialmente pro nunciado en los países donde el ni vel era bajo al comienzo de este período, como en España e Irlanda, donde pasó del 40% a cerca del 60%. La proporción de mujeres ocupadas también ha aumentado, salvo en los tres Estados miembros nórdicos, en los que -especialmente en Finlandia y Suecia- ha disminuido más que la tasa de actividad. No obstante, tan to la tasa de actividad como la tasa de ocupación de las mujeres de este grupo de edad siguen siendo meno res que en EEUU, donde la primera se aproxima al 80% y la segunda gira en torno al 75%, lo que consti tuye una diferencia efectiva en el número de mujeres ocupadas (es de cir, teniendo en cuenta las diferen cias en c u a n to al volumen de población) de alrededor de 6 ó 7 mi llones. l as t a s as de M i e n t r as q ue ocupación y de actividad femeni nas han tendido a aumentar a lo largo del tiempo, ha ocurrido lo contrario con las masculinas. Algo De manera más general, las es trategias de prevención y de re integración que más éxito tie La igualdad de oportunidad para mujeres y h o m b r es es uno de los objetivos principales de la - 21 Hacer frente al retó del empleo: problemas y políticas ••*i>';if. ,j*-<; •î-tc"*;. más del 62% de los puestos de trabajo adicionales netos creados en la Unión en 1995 fue a parar, como en el pasado, a las mujeres, debido en cierta medida a la pauta sectorial de cambio del empleo: su crecimiento está concentrado en los servicios, mientras que el empleo agrícola y el industrial, ocupado predominantemente por hombres, continúa disminu yendo. Los sectores de actividad cuyo em pleo está creciendo más deprisa son los que cuentan con una parte des proporcionadamente alta de mano de obra femenina. En la Unión, más del 60% de los puestos de trabajo de estos sectores está ocupado por mu jeres, y un porcentaje similar de los empleos de nueva creación va a pa rar a las mujeres antes que a los hombres. En los sectores en declive, en cambio, los hombres constituyen más del 70% de la población ocupa da. Una proporción importante de las mujeres que trabajan en los sec tores de servicios en expansión poseen un elevado nivel de estudios y tienen títulos universitarios o equivalentes. En efecto, en 1995 alrededor del 70% de las mujeres que tenían ese nivel de formación trabajaban en estos sectores, mien tras que la cifra correspondiente a los hombres que poseían un nivel semejante era del 46% solamente. Y lo que es quizás más significativo todavía, también trabajaba en estos sectores de actividad en expansión algo más del 40% de mujeres que sólo tenían estudios básicos, mientras que la cifra correspon diente a los hombres era del 14% solamente. A pesar de esto, el desempleo feme nino apenas se ha beneficiado de la recuperación económica y sigue siendo más alto que el desempleo masculino en todos los Estados miembros excepto en el Reino Unido y en Suecia. En el conjunto de la Unión, entre 1994 y 1995 el desempleo femenino descendió me* 9 Tasas do actividad y de ocupación de las 25-40» en los Estados miembros, 1987 y 1995 % déte población, 25*4» f» FÎ 8 UK £15 B DK D GR E F E15 comprende los nuevos Under; FI. S 19B5; S 26-44; barra de la izquierda: 1987; barra de la derecha, 1995 L NL A IR I - 2 2- nos que el masculino; entre media dos de 1995 y la primavera de 1996, sin embargo, las tasas de desem pleo femenino y masculino subie ron lentamente hasta situarse en un nivel similar y estabilizarse. Alemania constituye la excepción al haber registrado un aumento mucho más rápido del desempleo masculino, si bien esto se debe en gran medida a la retirada de un elevado número de mujeres del mercado de trabajo en la antigua Alemania oriental, donde su tasa de actividad era especialmente ele vada. La necesidad de tomar medidas - La participación continuada de las mujeres en el mercado de trabajo es un elemento funda mental en el desarrollo futuro del empleo en Europa habida cuenta, sobre todo, de las ten dencias demográficas. Los nive les elevados de actividad feme nina van unidos a un elevado nivel de empleo y de desarrollo económico en general. Así pues, las políticas deberían encami narse a facilitar el acceso de las mujeres a oportunidades de empleo suficientes y adecuadas. - A pesar de que la mayor parte de los empleos de nueva crea ción suelen ser ocupados por mujeres, sigue siendo cierto que en toda la Unión el desempleo afecta a un mayor número de mujeres que de hombres. Es im portante poner en práctica ac ciones para garantizar que las mujeres reciban un trato justo e imparcial en el centro de traba jo y tengan todas las oportuni dades para combinar el trabajo con las responsabilidades fami liares sin sufrir desventajas en su carrera profesional. - Un elemento decisivo es la crea ción de servicios más numero- Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas sos y eficaces para ayudar a los individuos a conciliar las res ponsabilidades familiares y la borales (lo que incluye el cuida do tanto de los niños como de los ancianos). Esto entraña la revisión de todo tipo de normas que de forma directa o indirecta penalicen a las mujeres cuando interrumpen el trabajo por ma ternidad o por el cuidado de un familiar. - Es indispensable no olvidar a los numerosos hombres para cuyas cualificaciones ya no hay demanda en el mercado de tra bajo y que se ven condenados a la inactividad de largo plazo, que se podrá llamar desempleo de larga duración o jubilación anticipada. Hasta ahora no se han previsto medidas eficaces para ayudarles a volver al tra bajo, y las políticas aplicadas si guen descansando en medidas pasivas de mantenimiento de los ingresos de distintas clases (prestaciones desempleo, de prestaciones de discapacidad, pensiones de jubilación antici pada o prestaciones asistencia- Íes). - Llevar el concepto de igualdad de oportunidades al centro de las políticas del mercado de tra bajo presupone averiguar si las medidas gubernamentales pro ducen efectos inintencionados e imprevistos, pero significativos, en los las diferencias entre hombres y las mujeres. Las políticas deberían esforzarse por suprimir la segregación del mercado de trabajo y todas las barreras que impiden a las muje res mejorar su situación en el mismo. El empleo femenino se caracteriza con demasiada fre cuencia por unas retribuciones bajas, empleo atípico, condiciones de empleo precarias y reducidas posibilidades de promoción profe sional. Pasar de las medidas pasivas a las medidas activas para promover la participación y el acceso al empleo La masificación del desempleo es el resultado de una serie de factores relacionados más en particular con la evolución macroeconómica, aun que también han intervenido otros factores de tipo estructural. El au mento del desempleo obedece a dos factores: al aumento del número de personas que se queda sin empleo y al aumento de la duración de los periodos de desempleo. Los desequi librios de las políticas de mercado de trabajo pueden haber agravado el desempleo estructural al limitar se a mantener los ingresos de la mayoría de los desempleados en lu gar de ofrecerles los medios de ad quirir nuevas cualificaciones para volver a empezar en el nuevo mer cado de trabajo más necesitado de cualificaciones. Esto puede haber fomentado la aparición del paro de larga duración y la exclusión social. Los programas de empleo pluria- nuales confirman la convicción bas tante difundida de que hace falta reequilibrar el gasto público para dar un mayor peso a las políticas activas a expensas de las pasivas. Es más sensato financiar la crea ción de empleo o la formación que mantener simplemente los ingre sos, y desplazar el gasto del consu mo a la inversión. No obstante, los medios para alcanzar este resulta do son diversos. En algunos países, se ha dado prioridad a la sustitución directa de los gastos pasivos por gastos activos como, por ejemplo, formación, y las nuevas medidas tienden a centrar su atención prefe rentemente en las oportunidades para acceder a un nuevo empleo. En otros, se ha buscado una mayor complementariedad entre estas dos 23 - categorías de gasto estableciendo una conexión más eficiente entre el mantenimiento de los ingresos y ios programas activos a través de la reestructuración de los sistemas de prestaciones por desempleo, a fin de incentivar la búsqueda de empleo. Todos los Estados miembros reco nocen el papel fundamental de los servicios públicos de empleo (SPE) en la lucha contra el desempleo y en la consecución de un alto grado de flexibilidad en el mercado de trabajo. En respuesta a las críticas sobre la ineficacia advertida en los SPE ante las necesidades cambian tes del mercado de trabajo, la ma yoría de los Estados miembros han reformado últimamente sus servi cios de empleo. Esto ha supuesto a menudo una descentralización de los SPE, la desreglamentación y extensión progresiva de los servi cios privados en las actividades de colocación, la oferta de asesora- miento más específico a los deman dantes de empleo, así como un esfuerzo por mejorar el nivel de la orientación del cliente. En 1995 los 15 Estados miembros gastaron unos 180. 000 millones de ecus en políticas del mercado de tra bajo, de los cuales alrededor de 63. 000 millones se destinaron a me didas activas. Sólo poco más de una tercera parte del gasto total fue a parar a medidas específicamente destinadas a fomentar la reinser ción de los desempleados en lugar de mantener sus ingresos. La creciente sensibilización sobre la relativa modestia de las políticas activas en el total del gasto en la mayoría de los Estados miembros, así como el alarmante nivel del desempleo de larga duración, han inducido a muchos de ellos a tratar de trasvasar parte de los gastos destinados a las medidas pasivas de matenimiento de los ingresos de los desempleados a las medidas ac tivas para ayudarles a encontrar trabajo. rU Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas No es un objetivo fácil de alcanzar, sobre todo en un momento de rece sión en el que el número de desem pleados aumenta y ejerce presión en los recursos. Las recientes tenden cias del gasto ponen de manifiesto que en los periodos de recesión las políticas pasivas deshancan a las activas. Entre 1990 y 1994, el por centaje medio de políticas activas en el gasto total de la Unión bajó del 36% al 33% antes de volver a subir al 35% en 1995. El aumento de 1995 puede atribuir se en parte a una ligera reducción del desempleo, y en parte a los es fuerzos visibles por activar la políti ca de mercado de trabajo. Esta estrategia no se limita a la sustitu ción de gasto pasivo por gasto acti vo. Una parte importante de esta estrategia ha consistido en refor mar el sistema de prestaciones de desempleo para garantizar que la cuantía y la duración de las presta ciones de desempleo y de las demás prestaciones sociales relacionadas con éste no desincentiven la bús queda de trabajo y para integrar de forma más plena el mantenimiento de los ingresos en la aplicación de los programas activos. La necesidad de tomar medidas - El éxito de este cambio de las políticas necesitará el reexa men de los objetivos y de la in teracción de las medidas acti vas y pasivas, así como el examen y el refuerzo de los ins trumentos utilizados. - El cambio debería ir acompaña do de una revisión de la función incentivadora de las prestacio nes, con vistas a lograr dos efectos: modificar las preferen cias individuales para que la búsqueda activa de un empleo y la participación tomen el lugar del mantenimiento pasivo de los ingresos y poner a disposi ción de los desempleados pro gramas confeccionados a medi da para encontrar una solución duradera a sus problemas. Esta sustitución de las medidas pasi vas por medidas activas no sólo es fundamental para reinsertar a las personas que ya están en paro sino también para poner en funcionamiento el potencial productivo de toda la población activa. Pero este objetivo no po lograrse sin el entendi drá miento claro y mutuo de la res ponsabilidad recíproca de los parados y las instituciones pú blicas cuyo cometido es ayudar les y devolverles al empleo. el Los Estados miembros utilizan un gran abanico de medidas para aumentar los incentivos en el capítulo de las prestacio nes, en particular para lograr la contratación de trabajadores poco cualificados y convencer a éstos de aceptar un nuevo em pleo antes que permanecer inactivos. Tales medidas re difícil encontrar quieren equilibrio entre sus efectos di rectos e indirectos. Pueden au mentar la presión sobre el de sempleado para que acepte un empleo, pero desalentar a su cónyuge. Pueden reducir los ti pos impositivos marginales en el extremo inferior de la escala salarial, pero elevar el nivel medio o mediano de los sala rios, lo cual puede reducir los costes laborales totales de los cualificados, puestos menos pero tener un elevado coste fis cal. Es necesario revisar aten tamente los programas y deter soluciones más minar eficaces. las Los Estados miembros están re curriendo a una amplia varie dad de medidas para desarro llar y reformar los servicios públicos de empleo. De momen to el objetivo fijado es la descen tralización, la liberalización y - 24 la dedicación especial a los gru pos que tienen necesidades es pecíficas. Las reformas poste riores deberán tener por objeto la consolidación de las cuatro funciones principales del servi cio público de empleo y así capacitarlo para desempeñar plenamente su papel en la acti vación de las políticas en mate ria de mercado de trabajo. La primera de ellas es la función convencional de mediación para poner en contacto a los deman dantes de empleo con las ofer tas de empleo. La segunda es la función informativa, consisten te en facilitar información a los demandantes de empleo y a los empleadores sobre los progra mas y medidas existentes. La tercera es la función de asesora- miento, es decir, proporcionar orientación y consejos a los de mandantes de empleo sobre las oportunidades de empleo y los programas de formación y de reciclaje. La cuarta es la fun ción de ejecutiva, consistente en gestionar los programas activos en estrecha cooperación con las demás funciones y con el siste ma de mantenimiento de los in gresos. El reto de las políticas: de la incertidumbre a la confianza. Con el mercado único, Europa da un paso h a c ia a d e l a n te en la modernización de la economía. Ofrece el marco y el potencial para unas políticas macroeconómicas orientadas hacia el crecimiento y el empleo y permite a los Estados miembros hacer un mejor uso del efecto multiplicador puesto de re lieve en el "Pacto de Confianza — Programa de acción de la Comisión para el empleo en Europa". Junto con el apoyo continuado al empleo p r o c e d e n te de las a c t i v i d a d es de los F o n d os E s t r u c t u r a l e s, en p a r t i c u l ar el Fondo Social Europeo, que desempeñan un im portante papel en el fomento de la cohesión económica y social entre y dentro de los Estados miembros, indica el potencial del proceso de integración. Este potencial aún no se ha aprovechado al máximo. La coordinación s o s t e n i da de l as acciones da un mayor valor añadi do que la suma de medidas indivi duales y dispares en cada Estado miembro. Este planteamiento im plica sustituir la actitud improduc tiva centrada en el beneficio propio a expensas de los demás por la ac titud más productiva de política de crecimiento coordinada, y así crear confianza entre los consumidores y los inversores. El presente informe ha señalado las áreas de acción en las que todavía hay que trabajar para asegurar el éxito de la estrategia europea para el empleo. El marco existe, ahora hay que hacer que funcione. La cla ve del éxito reside en la conciliación de unos objetivos que a menudo es tán en conflicto entre sí: actuación una resuelta que equilibre las políticas macroeco nómicas y estructurales con el fin de mejorar el funcionamien to del mercado de trabajo euro peo, que vaya paralela con las medidas para promover la recu peración económica; actuación una resuelta que equilibre la eficiencia y la equi dad, fomente la creación de em pleo productivo y que al mismo tiempo persiga los objetivos es tructurales de la integración, la prevención y la generalización de las políticas para responder a las necesidades de los colecti vos más desfavorecidos -los jó venes y los desempleados de larga duración- y garantice si multáneamente la igualdad de oportunidades; la implicación activa de todas las partes afectadas por las de- Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas cisiones que se refieren a ellas. Una economía y una sociedad eficientes y equitativas sólo pueden funcionar si existe un entendimiento mutuo y equili brado de los empleadores y los trabajadores de su papel y su función. Europa tiene los medios para solu cionar su problema de empleo. Es t a r e m os en la vía a c e r t a da si decidimos correctamente entre una serie de opciones políticas graves y difíciles en esta materia. La vía co operativa, que es la vía emblemáti ca y la consigna de la construcción europea desde la fundación de la Comunidad, es la que ofrece la me jor oportunidad para superar el cli ma de incertidumbre y para mirar al futuro con confianza. - 25 q. tv-V ••* •• ' • >. — - *! -. - »" ISSN 0257-9545 COM(96) 485 final DOCUMENTOS ES M 05 N° de catálogo : CB-CO-96-500-ES-C ISBN 92-78-09900-7 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxembiugo ^