title: COMMUNICATION DE LA COMMISSION - MISE EN OEUVRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE L'ENVIRONNEMENT

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text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 22. 10. 1996 COM(96) 500 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION MISE EN OEUVRE BU DROIT COMMUNAUTAIRE DE ^ENVIRONNEMENT COMMUNICATION SUR LA MISE EN OEUVRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE L'ENVIRONNEMENT Partie I : Introduction Historique Situation actuelle de la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement Caractère spécifique du droit communautaire de l'environnement Pouvoirs de mise en oeuvre Perspectives et objectifs Structure de la communication Partie II : Nouveaux domaines d'action Missions des États membres en matière d'inspection Procédure nationale de plainte et d'enquête en matière environnementale Accès à la justice Partie III : Renforcement des systèmes existants Qualité de la législation communautaire Processus législatif Sanctions au niveau national Transparence Consultations effectuées par la Commission Consultations effectuées par les États membres Stratégie d'information pour l'environnement Amélioration de la coopération Rapports, suivi et évaluation la politique et le droit communautaires de Evaluation de l'efficacité des mesures L'Agence européenne de l'environnement Vulgarisation du droit communautaire de l'environnement Financement communautaire et mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement Partie IV : Conclusion Annexe I : Définitions Annexe II : Problèmes de mise en oeuvre par secteurs A&- PARTIE I : INTRODUCTION Historique La politique environnementale de la Communauté est à un tournant décisif de son histoire. Sa première étape, qui consistait à légiférer pour résoudre les principaux problèmes écologiques qui se posaient à la Communauté, s'est substantiellement développée après deux décennies de travail que la Communauté a consacrées à créer un cadre juridique conçu pour assurer un niveau élevé de protection de l'environnement sous tous ses aspects. Plus de 200 instruments législatifs communautaire ont été adoptés dans le domaine de l'environnement. La plupart sont des directives et ont donc soulevé à l'origine des problèmes de transposition2 et de conformité ; actuellement, compte tenu du fait que la plupart ont été transposées, elles suscitent des questions relatives à leur application pratique3 et au contrôle de leur application4, là où les règlements ne soulèvent que des questions d'application pratique et de contrôle de cette application. Nous entamons à présent une deuxième étape qui consiste à renforcer et à consolider cet acquis communautaire, processus qui conduira à changer certaines tendances actuelles, certaines pratiques et certaines attitudes. Le Cinquième programme communautaire d'action pour l'environnement, relatif à l'environnement et à un développement soutenable, qui a été récemment révisé et sur lequel la Commission a fait une proposition en vue d'accélérer sa mise en oeuvre5, indique plusieurs priorités à cet égard. La mise en oeuvre et le contrôle de l'application à travers un partage des responsabilités constitue un de ces éléments clés, avec la révision et/ou la simplification de certaines l'élargissement des instruments utilisés grâce à des initiatives communautaires relatives aux accords volontaires et aux instruments fiscaux et économiques. législations existantes, et L'objectif d'un haut niveau de protection de l'environnement ne peut être atteint que si notre cadre juridique est correctement mis en oeuvre. Si le solide acquis communautaire en matière d'environnement n'est pas respecté et mis en application avec la même vigueur dans tous les États membres, les politiques environnementales futures de la Communauté ne pourront être efficaces et les objectifs énoncés dans le traité ne pourront être réalisés entièrement et avec constance. L'environnement restera sans protection, ou sera protégé de manière inégale d'un État membre ou Terme défini à l'annexe I. Terme défini k t'annexe I. Terme défini à l'annexe L Rapport de la Commission sur la mise en œuvre du Programme Communautaire en lien avec l'environnement et le développement durable, "Vers un Développement durable", COM (95)624 final, et la proposition d'une décision du Parlement et du Conseil sur sa révision COM (95)647 du 24. 1. 1996. il d'une région de la Communauté à l'autre, ce qui pourrait, entre autres, conduire à des distorsions de concurrence. 4. Dans ce contexte, il est important de noter que la Commission, préparant l'élargissement de l'Union, collabore étroitprnent avec les autorités des pays candidats pour les assister dans l'adoption et la mise en oeuvre du droit communautaire dans le domaine de l'environnement6. Situation actuelle de la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement 5. Dans ce contexte, l'état actuel de mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement présente des faiblesses en maints endroits de la Communauté et il convient d'agir pour y remédier. Les statistiques de la Commission sur la mise en oeuvre indiquent qu'en 1995, les États membres ont notifié des mesures d'exécution pour 91% seulement des directives communautaires en matière d'environnement, ce qui laisse pas moins de 20 à 22 directives non transposées dans certains États membres7. La même année, la Commission a enregistré un total de 265 infractions alléguées au droit communautaire de l'environnement, fondées sur des plaintes de la population, des questions parlementaires, des pétitions et des constatations faites par la Commission elle-même: ce chiffre représente plus de 20% de toutes les infractions enregistrées par la Commission au cours de l'année8. En octobre 1996, la Commission a plus de 600 dossiers de plaintes et d'infractions en matière d'environnement ouverts à rencontre des États membres, dont 85 sont pendants devant la Cour de justice. 6. Les procédures d'infraction de la Commission mettent en lumière les problèmes de mise en oeuvre qui surgissent au sein de la Communauté. Certaines législations provoquent des difficultés semblables dans la plupart des Ltats membres : la Commission a dû engager des procédures "horizontales" contre la plupart des États membres en ce qui concerne la notification des sites en vertu de la directive A travers le programme Phare, près de 100 millions d'écus sont annuellement alloués à des projets environnementaux, en Europe centrale et orientale, lesquels aident les autorités nationales et locales à incorporer le droit communautaire de l'environnement dans leurs législations et à mettre celle-ci en oeuvre, par le biais de programmes de formation et la mise en place d'infrastructures. Pour ce qui concerne Chypre et Malte, la Commission continuera à supporter l'harmonisation de la législation dans le domaine de l'environnement dans le cadre de l'acquis communautaire et des préparatifs de l'adhésion de ces pays à l'Union. Treizième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire ( 1995), Bruxelles, 29. 05. 1996, COM(96) 600 final. Les chiffres enregistrés en 1994 et 1993 sont respectivement de 359 et 383 infractions présumées, soit 25% et 28,5% de toutes les infractions présumées. Source: Douzième rapport annuei sur le contrôle de l'application du droit communautaire (1994), Bruxelles, 07. 06. 1995, COM(95) 500 final. I u a u/ utA%M 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de. la flore sauvages9 et en relation avec la directive 91/676/CEE sur la pollution de l'eau par les nitrates agricoles10. D'autres procédures d'infraction montrent les problèmes environnementaux au sein de la Communauté: si les questions d'élimination des déchets constituent une inquiétude majeure pour les citoyens de l'Union européenne et provoquent de nombreuses plaintes auprès de la Commission, le principal sujet d'inquiétude, dans certains États membre, réside dans les décharges illégales alors que dans d'autres, ce sont les émissions d'incinérateurs de déchets. Les procédures d'infraction montrent aussi la nature persistante de certains problèmes environnementaux ; beaucoup de cas actuels concernent des directives adoptées dans les années 1970: la directive 76/160/CEE concernant les eaux de baignade11 et la directive 76/464/CEE concernant les substances dangereuses dans les eaux superficielles12 sont deux exemples où se posent des problèmes permanents de conformité dans certains États membres. Des exemples plus détaillés de plaintes et d'infractions sont présentés, par secteurs, à l'annexe II de la présente communication. Caractère spécifique du droit communautaire de l'environnement 7. La nature même de la protection de l'environnement crée des défis qui sont propres au droit de l'environnement, par opposition à d'autres branches du droit. La protection de l'environnement doit tenir compte d'interdépendances et d'interreîations complexes entre les milieux de l'environnement (l'air, l'eau, le sol) et de la biodiversité (si on n'y prend garde, une action visant à protéger un milieu peut en compromettre un autre). Elle doit tenir compte des variations climatiques, saisonnières et géographiques que subit l'environnement13 (une approche valable dans une région de la Communauté peut ne pas l'être dans une autre). Elle doit refléter un état des connaissances en évolution constante (ce qui implique souvent un besoin d'innovations, d'adaptations et de changements de méthode significatifs et urgents). Étant donné qu'un manque de prévoyance peut être lourd de conséquences, elle doit se fonder dans une large mesure, dans sa formulation et son interprétation, sur les principes de prévention et de précaution14 plutôt que sur une approche curative. Comme elle touche tout le monde, elle doit bénéficier de la participation d'un vaste ensemble d'acteurs: gouvernement, industrie, entreprises et grand public, ce qui 9 10 11 12 13 14 JO n° L 206 du 22. 7. 92. , p. 7. JOn" L 375 du 31. 12. 91, p. 1. JOn° L31 du 5. 2. 76, p. 1. JO n° L 129 du 18. 5. 76, p. 23. Cf. l'article 130 R paragraphes 2 et 3 du traité : "La politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions. " "Dans l'élaboration de sa politique dans le domaine de l'environnement, la Communauté tient compte des conditions de l'environnement dans les diverses régions. " Cf. l'article 130 R paragraphe 2 du traité. Ces principes évoluent à la lumière des circonstances et de nouvelles approches multidisciplinaires. implique la recherche d'équilibres, souvent très difficile. Étant donné qu'elle concerne des intérêts généraux où la notion de propriété est souvent absente (un air et une eau purs, une saine biodiversité), les méthodes à envisager pour assurer son efficacité doivent être différentes de celles que l'on utilise dans d'autres branches du droit. Ces particularités contribuent à expliquer pourquoi la mise en oeuvre et le contrôle de l'application du droit communautaire de l'environnement sont complexes et souvent peu satisfaisants. Ces caractéristiques sont communes à d'autres branches du droit communautaire, mais elles sont particulièrement marquées dans le domaine de l'environnement. Elles sont principalement liées à la complexité juridique et technique de la matière, qui donne lieu à de nombreuses questions d'interprétation et à des problèmes d'application technique, ainsi qu'à des difficultés d'assurer la coordination adéquate des différentes administrations nationales participant aux phases de transposition, d'application pratique et de contrôle de l'application. En effet, la plus grande partie de la législation communautaire sur la protection de l'environnement est adoptée sous forme de directives qui doivent être transposées dans le droit national, ce qui donne aux États membres la liberté de choisir, pour la législation de transposition, la forme la plus appropriée à leur situation nationale. Par ailleurs, que la législation communautaire soit ou non adoptée sous la forme de directives, ce sont les institutions et les organes compétents au sein des administrations nationales qui sont responsables au premier chef de l'application effective et quotidienne, dans tous ses aspects, des mesures communautaires directement applicables (c'est-à-dire les règlements) et de la législation nationale de transposition. Dans les États membres, qu'ils soient unitaires ou fédéraux, les compétences relatives à l'application pratique et au contrôle de l'application de la législation communautaire en matière d'environnement sont souvent partagées entre différents niveaux de l'administration, ou leur sont déléguées. Cette décentralisation du processus complique fortement la mise en oeuvre de la politique communautaire de l'environnement, de sorte qu'une coordination à travers toute la « chaîne réglementaire »15 est nécessaire pour mettre cette politique en oeuvre correctement et dans son intégralité. De plus, la complexité des fonctions d'inspection et de contrôle de l'application incluant la surveillance d'une multitude de cas individuels requiert un personnel en nombre suffisant possédant les qualifications techniques appropriées et adéquatement équipé. Une telle situation ne se présente pas toujours dans tous les États membres. Pouvoirs de mise en oeuvre 10. La Commission, en tant que gardienne du traité instituant la Communauté européenne, a la responsabilité de s'assurer que la législation communautaire est Terme défini à l'annexe I. appliquée16. Elle exerce cette responsabilité pour l'essentiel en utilisant son pouvoir d'intenter des procédures d'infraction contre les États membres en vertu de l'article 169 du Traité. Ce pouvoir est un instrument extrêmement important et nécessaire pour la Commission pour assurer la mise en oeuvre du droit, comme le montrent les statistiques d'infractions mentionnées ci-dessus. La Commission entend continuer à faire pleinement usage de ses pouvoirs basés sur l'article 169. 11. Afin d'améliorer l'efficacité de la procédure de l'article Î69, le traité de Maastricht a introduit dans l'article 171 la possibilité d'infliger des amendes à charge des États membres ; cette disposition commence maintenant à être appliquée. La Commission utilisera pleinement l'article 171 en s'assurant que les États membres respectent totalement leurs obligations en matière d'environnement telles qu'elles ressortent des arrêts rendus par la Cour de justice en vertu de l'article 169, afin d'obtenir un effet dissuasif puissant. D'autres améliorations de l'utilisation de l'article 169 devraient résulter des propositions contenues dans le récent document de la Commission concernant le réexamen de ses règles internes sur la manière d'utiliser les articles 169 et 1711'. Cette large révision des pratiques et des procédures de la Commission devrait lui permettre d'utiliser ses pouvoirs au titre de ces articles avec beaucoup plus de rapidité et d'efficacité. 12. Cependant, il faut reconnaître que la procédure de l'article 169 peut être à la fois longue et formelle et qu'elle n'a pas été particulièrement conçue pour des cas liés au droit de l'environnement. Dans la mesure où cette procédure concerne des décisions et actions déjà prises ou réalisées, même si son application permet in fine l'application du droit communautaire, elle ne représente pas toujours le meilleur moyen pour éviter la dégradation de l'environnement ou des dommages portés à celui-ci. 13. Outre les limites mentionnées ci-dessus, l'utilisation des articles 169 et 171 comme unique moyen de faire appliquer le droit communautaire de l'environnement pose d'autres problèmes fondamentaux. De nombreux règlements et directives dans le domaine de l'environnement doivent être appliqués quotidiennement par un grand nombre de personnes dans tous les États membres. Il ne serait ni possible ni pratique de faire passer toutes les actions judiciaires qui pourraient résulter de ces affaires par une seule instance de contrôle, la Commission, et une seule juridiction, la Cour de justice. En outre, l'article 169 crée un « mécanisme de contrôle d'application » communautaire uniquement dirigé contre les gouvernements centraux des États membres: la Commission est incapable de surveiller, sur le terrain, l'application des différentes mesures (volontaires ou contraignantes) nécessaires pour respecter la législation communautaire. 16 17 Article 155 : "En vue d'assurer le fonctionnement et le développement du marché commun, la Commission. veille à l'application des dispositions du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci. ". Voir aussi la Communication concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du traité, JO n" C 242 du 21. 08. 1996, p. 6. travers lesquelles 14. Il n'est pas non plus possible qu'un système judiciaire unique d'application de la législation à l'échelle communautaire prenne en considération les structures juridiques et administratives aux niveaux nationaux, régionaux et locaux des États membres, à les mesures communautaires en matière d'environnement sont appliquées. Le recours à ces structures est essentiel pour l'incorporation du droit communautaire de l'environnement dans les systèmes nationaux et pour son application pratique. Il faut donc trouver d'autres méthodes d'intervention permettant à ces conditions nationales et locales, qui sont essentielles pour assurer une protection adéquate de l'environnement, de produire tous leurs effets. Des solutions plus ambitieuses qu'une modification des pratiques et des procédures au titre des articles 169 et 171 sont donc requises afin d'assurer la mise en oeuvre appropriée des mesures communautaires en faveur de l'environnement. 15. Actuellement, il y a une grande disparité parmi les Etats membres en ce qui concerne les mécanismes d'inspection dans le domaine de l'environnement. Bien que la Commission, en tant que gardienne du traité, ait pour mission de veiller à ce que les États membres se conforment à la législation communautaire en matière d'environnement, il n'y a pas de mécanisme général applicable au niveau communautaire pour le suivi de l'application pratique de cette législation au niveau approprié dans les États membres. Ainsi, la Commission ne dispose que de compétences limitées pour garantir l'application correcte du droit communautaire de l'environnement. Elle dépend presque entièrement des informations qui lui sont fournies ponctuellement à travers les plaintes, les pétitions et les questions écrites et orales du Parlement européen, par les organisations non-gouvernementales, par les médias et par les États membres eux-mêmes. Bien que ces informations soient très précieuses à la Commission au stade actuel, ne compter que sur ces sources et canaux d'informations ad hoc et invérifiables pourrait, à long terme, avoir des conséquences extrêmement préjudiciables à l'environnement. Perspectives et objectifs 16. Comme expliqué ci-dessus18, et comme les parties II et III de la présente communication le montreront en détail, les spécificités du droit communautaire de l'environnement sont à l'origine de difficultés de mise en oeuvre particulières, qui appellent à leur tour des solutions dûment réfléchies. La Commission estime qu'une mise en oeuvre efficace de la législation environnementale est cruciale, étant donné qu'un échec pourrait compromettre la crédibilité de la Communauté vis-à-vis de ses citoyens en ce qui concerne la création et la mise en place de sa politique de l'environnement. 17. En outre, sur la scène internationale, la mise en oeuvre de la législation et de la politique environnementales sera un thème de discussion important du réexamen de l'Action 21, qui aura lieu en 1997 dans le cadre du suivi du « Sommet de la Terre » Voir les paragraphes 7 à 9. de Rio. Si la Communauté souhaite contribuer efficacement à ce débat, il faudra que ses propres stratégies de mise en oeuvre aient été fermement mises en place à cette date. 18. La présente communication est la contribution initiale de la Commission pour faire progresser les objectifs de la Communauté dans ce domaine. Elle cherche à faire en sorte que la législation environnementale soit entièrement et correctement transposée à tous les niveaux concernés dans la Communauté, et qu'elle y soit appliquée d'une manière égale, afin de préserver l'environnement en Europe. La tâche de la Commission, gardienne du traité en vertu de l'article 155, consiste, en acceptant ime approche globale, à améliorer la mise en oeuvre et le contrôle de l'application de la législation et à avancer des propositions d'améliorations à tous les niveaux appropriés ; la présente communication répond à l'exigence exprimée en ce sens par les milieux politiques et l'opinion publique19. Le Parlement européen, notamment, a toujours été partisan d'une action de la Commission plus efficace à cet égard ; cet engagement a été démontré une fois de plus lors de l'audition conjointe organisée par le Parlement et la Commission sur le thème « Les défis de la protection de l'environnement : assurer le fonctionnement de la législation », qui a eu lieu le 30 mai 1996. L'approche adoptée dans la communication est large. Il s'agit de dresser un tableau complet des questions de mise en oeuvre, d'application et de contrôle de l'application du droit communautaire de l'environnement. Elle prend également en considération la méthodologie de la « chaîne réglementaire » qui met en lumière par étapes successives tous les problèmes relatifs à la mise en oeuvre (législation, transposition, application pratique, contrôle de l'application et réexamen). 1-9. L'objectif est de présenter une analyse claire des questions couvertes par cette approche extensive et de rehausser l'attention à ces question à tous les niveaux (citoyens, ONG, autorités régionales, gouvernements des États membres et institutions communautaires). À la lumière de cette analyse, le but de la communication est de renforcer les obligations qui incombent aux différents acteurs de la chaîne réglementaire (la Commission, les États membres, les autorités régionales et les organisations non- gouvernementales) au titre de la « responsabilité partagée »20 de l'application du droit communautaire de l'environnement, afin de rendre plus efficaces la politique et la législation environnementales et, partant, d'améliorer l'environnement européen. La les citoyens et l'industrie, locales, 19 20 L'importance de la mise en oeuvre du droit communautaire a été soulignée par les États membres dans la 19e déclaration annexée au traité sur l'Union européenne, et par le président Santer dans son discours d'investiture au Parlement européen, ainsi que dans la proposition, par la Commission, d'une décision du Parlement européen et du Conseil concernant le réexamen du Programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable - « Vers un développement soutenable ». Programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable - « Vers un environnement soutenable ». JO n° C 138 du 17. 05. 1993. Voir également le rapport de la Commission sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de ce 5e programme d'action, COM(95) 624 final du 10. 01. 1996, et la proposition concernant son réexamen (JO n° C 140 du 11. 05. 1996). suite de la communication expose des orientations visant à élaborer les solutions qui apporteront des améliorations essentielles à la mise en oeuvre et à l'application du droit communautaire de l'environnement à tous les niveaux appropriés et permettront de réaliser les objectifs environnementaux assignés à la Communauté par le traité. Structure de la communication 20. Les problèmes de mise en oeuvre, d'application et de contrôle de l'application ont été examinés en suivant la chaîne réglementaire. Cette analyse a montré la nécessité d'élargir le champ d'action pour inclure des aspects qui peuvent être considérés comme novateurs, dans la mesure où ils visent à assurer la réalisation d'objectifs spécifiques que les mécanismes existants ne permettent pas d'atteindre pleinement, de façon appropriée et efficace ; de même est apparue la nécessité de renforcer et de rendre encore plus efficaces les mécanismes et procédures existants. Les parties II et III de la communication traitent respectivement du volet "novateur" et du volet "renforcement", les deux aspects étant étroitement liés pour atteindre l'objectif général visé, à savoir une bonne mise en oeuvre et application du droit communautaire de l'environnement. 21. Les nouveaux domaines d'action traités dans la partie II devront être examinés et, si pris en considération, mis en oeuvre à travers les procédures appropriées, à décider ultérieurement, dans la mesure où ils couvrent : - l'élaboration de critères communautaires minimums pour l'accomplissement par les autorités des États membres de leurs missions d'inspection ; - l'institution dans les États membres de procédures de plainte et d'enquête qui permettront l'examen des plaintes de la population relatives à la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement ; - l'élargissement des possibilités de faire traiter les affaires liées à l'environnement par les tribunaux nationaux, grâce à un accès plus large à la justice pour les questions relevant du droit communautaire de l'environnement. 22. Une action dans ces trois domaines représentera un progrès important vers une application plus homogène du droit communautaire de l'environnement entre les Etats membres et donnera aux citoyens européens des meilleures sources d'information et des moyens accrus pour voir traitées leurs préoccupations en matière de protection de l'environnement. D'une certaine manière, une telle action devrait accroître particulièrement la prise de conscience de la part des Etats membres de leurs responsabilités en matière de protection de l'environnement à travers une application et un contrôle de l'application du droit en la matière qui soient effectifs sur le terrain. 23. Le renforcement du système actuel, en particulier pour les aspects traités dans la partie 111, est une priorité de même importance car il représente la base même pour assurer une mise en oeuvre et une application correctes et dans les temps. Une large " ? M\ partie dies actions nécessaires pour atteindre ces objectifs peuvent être entreprises par la Commission et/ou les États membres sans qu'il soit nécessaire de prévois des mesures formelles. La Commission prendra toutes les initiatives appropriées de manière à rendre ce renforcement effectif le plus rapidement possible. 00000O00000 PARTIE II : NOUVEAUX DOMAINES ©'ACTION 24. La transposition est une étape extrêmement importante du processus de mise en oeuvre des directives. La législation environnementale de la Communauté européenne se compose en majorité de directives qui ne sont pas, par principe, directement applicables dans les États membres. Elles exigent donc des mesures de mise en oeuvre supplémentaires qui ne s'appliquent que comme dispositions de droit interne d'origine communautaire. Par conséquent, une transposition dans les délais le droit communautaire devienne applicable plus ou moins permet que simultanément dans tous les États membres ; une transposition correcte (au point de vue de la conformité) assure que le contenu de la législation nationale soit plus ou moins uniforme, permettant ainsi d'atteindre l'objectif fixé par tes directives. 25. La Commission, en vertu de l'article 155, a le devoir d'assurer la transposition correcte et en temps opportun par les États membres, en recourant aux pressions politiques et, au besoin, par une action en justice au titre des articles 169 et 171 du traité. Elle peut également devoir suivre, de manière générale, l'application pratique de la législation et le contrôle de cette application, afin de s'assurer que ces opérations se déroulent de manière satisfaisante. Cependant, ce mécanisme de contrôle d'application communautaire ne vise que les gouvernements centraux des États membres. La Commission ne peut tout simplement pas contrôler les milliers de décisions prises chaque année, à tous les niveaux et dans les différentes branches des pouvoirs publics des États membres, en vertu de la législation environnementale transposée. L'application quotidienne et le contrôle de l'application de ces lois dans les cas spécifiques doivent donc être entièrement assurées par les autorités des États membres à travers des mécanismes renforçant l'exécution effective et facilitant en même temps le contrôle des États membres par la Commission. Missions des États membres en matière d'inspection 26. L'article 5 du traité, tel qu'il est interprété par la Cour de justice dans l'affaire 68/8821, impose aux États membres de veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires. Ce principe général du droit communautaire, bien que ;%rêi dw 21. 09. 19*9, affaire 68/88, Rec. p. 2965, points 23 et 24. 9 ") fondamental, a entraîné de grandes disparités entre les organismes ou les mécanismes de contrôle de l'application mis en place par les États membres ; certains États se sont dotés de corps d'inspecteurs bien équipés disposant de ressources considérables, tandis que d'autres ont pris peu de dispositions en ce sens, voire aucune. En outre, lorsque de tels mécanismes existent, ils se présentent sous des formes variées: les compétences en matière d'inspection ne sont pas toujours exercées par un organisme national unique, mais sont souvent décentralisées ou partagées entre plusieurs niveaux de pouvoir (local, régional, national, etc. ). Dans certains cas, les missions d'inspection dans le domaine de l'environnement ne constitue qu'une partie des responsabilités des autorités compétentes concernées. Dans certains États membres, comme le Danemark ou le Royaume-Uni, ces autorités, outre l'activité d'inspection, délivrent des autorisations, ou engagent des actions en justice pour assurer l'application du droit ; dans d'autres États membres (par exemple les Pays-Bas) ces missions sont séparées. 27. Cette grande disparité ne peut pas être considérée comme satisfaisante par rapport à l'objectif d'une application efficace et homogène du droit au niveau communautaire. Il existe donc la nécessité d'assurer un niveau minimum de réalisation de missions d'inspection liées au suivi de la mise en oeuvre pratique des exigences du droit communautaire de l'environnement, en particulier dans le domaine des émissions industrielles et des normes de qualité environnementale. Il convient également d'assurer qu'un tel processus prenne place dans tous les États membres. 28. Compte tenu de la variété des situations entre les États membres, un tel objectif peut être obtenu à travers la définition de lignes directrices, suffisamment flexibles pour laisser à ces derniers le choix des structures/mécanismes qu'ils utiliseront pour atteindre ce but. La Commission devrait être en mesure de définir, en coopération avec les États membres, ces lignes directrices et d'adresser des recommandations à ce sujet. Le réseau IMPEL, décrit ci-dessous, pourrait contribuer à définir des critères minima pour les inspections et à réunir les capacités nécessaires, par exemple en ce qui concerne les compétences indispensables pour assurer les missions d'inspection. Sur cette base, là où des corps d'inspection ou des organes comparables existent et opèrent déjà selon des modes prévus par ces lignes directrices, il ne sera pas nécessaire de modifier les structures existantes. Là où des organes de ce type n'existent pas, la Commission pourrait considérer les moyens, dans la mesure où ceux-ci sont rendus disponibles, pouvant contribuer à aider à créer les capacités permettant d'atteindre ces critères minima. 29. Ces organes d'inspection pourraient établir et publier des rapports annuels sur l'expérience acquise dans l'exécution de leurs missions, en fournissant ainsi des informations utiles sur les problèmes rencontrés, la manière dont ils ont été traités et les améliorations obtenues. Ceci pourrait constituer une base très importante pour toute action future. 10 Ces rapports annuels, dont la Commission serait informée, pourraient ainsi être utilisés par celle-ci pour s'assurer que l'objectif d'une application homogène est atteint. Ils pourraient lui permettre aussi de juger de l'opportunité d'actions complémentaires, telles que, par exemple, la création dans le futur, d'un organe de taille limitée exerçant, au niveau communautaire, des fonctions de vérification des modalités selon lesquelles les missions d'inspection sont remplies. La Commission examinera îa possibilité d'établir des recommandations en vue d'apporter une assistance aux États membres dans la réalisation de leurs missions d'inspection, à travers notamment la définition de lignes directrices, réduisant ainsi la grande disparité de situations qui exists actuellement entre les organes d'inspections des États membres. La CommissioE examinera ultérieurement la nécessité éventuelle de créer un organe communautaire de taille réduite exerçant des compétences de vérification. Procédure nationale de plainte et d'enquête en matière environnementale 30. L'expérience de compétence au niveau communautaire quant à l'application du droit communautaire de l'environnement a été acquise de plusieurs manières. Un nombre considérable de plaintes de citoyens et d'organisations non-gouvernementales ont été reçues par la Commission. Le Parlement européen se sent également fortement concerné par ces problèmes : des pétitions sont reçues par sa Commission des pétitions ; de plus en plus de questions orales et écrites, adressées par les députés européens, soulèvent, des problèmes en matière environnementale. Des plaintes sont également introduites auprès du le Médiateur européen, souvent sur des sujets qui ont déjà été traités par la Commission et ont également été soumis à l'attention au Parlement. De nombreux problèmes d'environnement ainsi portés à la connaissance des institutions communautaires surgissent en raison de la méconnaissance ou de la mauvaise compréhension (aussi bien de la part des citoyens que des institutions administratives) des procédures. Les mécanismes se trouvant à la disposition des institutions communautaires pour traiter ces plaintes ne sont pas nécessairement les plus adaptés pour résoudre les problèmes. Ces plaintes pourraient être traitées plus efficacement au sein des États membres, au niveau local où elles surgissent et où une exacte connaissance des faits est plus aisée à obtenir. 31. L'action en justice pour obtenir l'application du droit communautaire de l'environnement dans les États membres présente également un certain nombre d'inconvénients qui lui interdisent d'être un moyen effectif de protection de l'environnement. Certains de ces problèmes sont en rapport avec la question de l'accès à la justice, qui est discutée plus loin dans la présente communication. Cependant, en dehors même de cette question, les systèmes juridictionnels présentent des caractéristiques intrinsèques, relatives par exemple aux coûts et aux délais, qui rendent difficile d'en faire un moyen pour les individus d'assurer le respect du droit communautaire ; aussi, le contentieux ne devrait être qu'une solution de dernier ressort. Une procédure non-juridictionnelle pourrait permettre d'éviter ces 11 inconvénients par un traitement rapide, peu coûteux, et plus largement ouvert au citoyen, sans qu'il soit nécessaire qu'il bénéficie d'une assistance juridique. 32. L'avantage de traiter les questions d'environnement à uii niveau local plutôt que communautaire, ainsi que ces caractéristiques de rapidité, faible coût et ouverture aux particuliers et aux associations environnementales, pourraient, si cette orientation était mise en oeuvre dans la Communauté, conduire à une amélioration significative de l'effectivité du droit communautaire de l'environnement. La Commission examinera donc s'il existe le besoin d'établir les critères minima d'un mécanisme procédural de traitement des plaintes environnementales et d'enquête pour les cas où surviennent des difficultés liées à l'application concrète par les autorités publiques de la législation communautaire de l'environnement (un tel mécanisme remplirait une fonction qui pourrait aussi être similaire à celle d'un médiateur). Cette mission pourrait être exécutée soit par les institutions existantes des États membres ou par de nouvelles structures ad hoc. 33. Les lignes directrices établissant ces critères minima doivent être déterminées avec soin: elles pourraient comprendre la compétence pour recevoir des plaintes (à la fois d'individus et d'organisations non-gouvernementales) concernant les procédures relatives aux décisions administratives en matière d'environnement, le pouvoir d'obtenir des organes administratifs des informations en réponse à ces plaintes, et Le pouvoir de formuler des recommandations (qui relèveraient plus de la persuasion que d'actes juridiquement obligatoires). Il ne serait pas indispensable que ce mécanisme traite des questions de l'intervention d'institutions administratives ou juridictionnelles selon les règles nationales en vigueur est plus appropriée. fond, pour lesquelles 34. Des procédures analogues à ce mécanisme existent déjà dans un certain nombre d'États membres et peuvent prendre des formes variées. Les deux principaux modèles existant dans la Communauté pour de telles procédures sont d'une part le médiateur indépendant ("ombudsman"), et d'autre part la possibilité de former des recours non-contentieux contre les décisions, qui sont examinés par les organes administratifs eux-mêmes. Il ne serait en principe pas demandé aux États membres disposant de telles procédures de les modifier. C'est seulement dans les États membres ne disposant pas de tels mécanismes qu'existerait, pour combler cette lacune, le besoin d'instituer des procédures correspondant aux caractéristiques minimales énoncées plus haut. 35. Ces mécanismes de plainte et d'enquête environnementales pourraient se voir attribuer la compétence de formuler des recommandations visant à résoudre les difficultés ou à améliorer le fonctionnement de l'administration dans le domaine de l'application du droit communautaire de l'environnement. Il convient de préciser à nouveau que ces recommandations ne seraient pas juridiquement contraignantes, mais auraient toutes chances d'être suivies compte tenu de leur grande autorité morale. La Commission envisagera de formuler des recommandations quant aux critères minima de traitement des plaintes et l'exécution d'enquêtes dans Is 12 domaine de l'environnement dans les États membres où n'existe pas une telle procédure/un tel mécanisme. Accès à là justice 36. L'action en justice est un dernier recours pour résoudre les problèmes. Cependant. une Communauté fondée sur la primauté du droit doit veiller à ce que les lois soient respectées et les manquements éventuels sanctionnés. Le rôle des tribunaux est crucial à cet égard, particulièrement en ce qui concerne les questions liées à l'environnement, où la source d'un problème ou d'un dommage est géographiquement localisée, alors que ses effets peuvent être très étendus. L'accès à !a justice, en général, est suffisamment garanti si des intérêts économiques sont en jeu. Une législation conçue pour créer un cadre favorable à une activité économique prospère, par exemple dans le secteur industriel, commercial ou agricole, est d'autant plus susceptible d'être correctement appliquée que les acteurs économiques intéressés disposent des ressources suffisantes pour s'assurer du respect cette législation. Ce n'est pas nécessairement le cas pour les intérêts écologiques. Les acteurs économiques ne considèrent généralement pas que leur rôle consiste à contrôler le respect par d'autres entreprises de la législation environnementale. 37. Le contrôle de l'application du droit de l'environnement, au contraire d'autres branches du droit communautaire telles que le marché intérieur et la concurrence, repose donc principalement sur les pouvoirs publics, et dépend de leurs compétences, de leurs ressources et de leur bonne volonté. Leur capacité de prendre en considération la nécessité de protéger l'environnement peut être limitée par n'importe lequel de ces facteurs. Il est donc important que d'autres voies soient disponibles pour améliorer l'application du droit communautaire de l'environnement. En particulier, des actions intentées par des organisations non- gouvernementales et/ou des citoyens à propos de l'application et du contrôle de l'application de juridictions administratives, civiles ou pénales, selon l'organisation propre à chaque Etat membre) contribueraient à protéger l'environnement. législation environnementale le contrôle de (devant des la 38. Comme cela a déjà été mentionné, une caractéristique importante du droit de l'environnement est le manque fréquent d'intérêts privés comme force motrice pour faire appliquer ce droit. L'environnement est souvent décrit comme notre « patrimoine commun ». Le plus souvent, une grande partie de ses composantes, telles que l'atmosphère, les eaux, la flore et la faune sauvages ne font donc l'objet d'aucune appropriation privée. Il est par conséquent fréquent qu'une détérioration de l'environnement ne provoque pas de réaction immédiate et que, même si un problème surgit, les particuliers ne disposent d'aucun moyen y remédier en faisant appel au droit, ou qu'aucun remède juridique approprié ne soit disponible. Même dans le droit communautaire de l'environnement, il peut y avoir des cas où les particuliers ne peuvent faire appliquer des principes généraux importants (par exemple les principes du pollueur-payeur, d'action préventive et de précaution). O 39. L'importance d'une plus large participation de la population à l'élaboration de la politique de l'environnement dans son ensemble est largement reconnue22 et, dans tous les États membres, des organisations non-gouvernementales bénéficient de certains droits à participer aux affaires environnementales. Cependant, la possibilité, pour la population, de participer, en tant que telle, aux actions judiciaires concernant l'application de la législation environnementale communautaire et le contrôle de son application diffère largement à travers la Communauté. Elle va de la participation à certaines procédures d'autorisation, où des organisations reconnues ont le droit d'introduire un recours en annulation à l'encontre de décisions administratives, à Y actio popularis à finalité environnementale. On peut cependant affirmer que la population et les groupements de défense des intérêts du public n'ont pas, en règle générale, un accès suffisant aux tribunaux nationaux des États membres en matière d'environnement. 40. Offrir aux organisations non-gouvernementales et aux individus un meilleur accès aux tribunaux aurait des effets bénéfiques pour la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement. Tout d'abord, les affaires concernant des problèmes de mise en oeuvre du droit communautaire auront plus de chances d'être résolues conformément aux exigences du droit communautaire. Ensuite, et ceci est probablement plus important encore, cette ouverture aura comme effet général une meilleure application pratique du droit communautaire de l'environnement et un meilleur contrôle de son application, étant donné que tous les acteurs susceptibles de devoir rendre des comptes tendront à se conformer au droit communautaire pour éviter des litiges devenus plus probables. 41. Enfin, l'accès aux tribunaux des États membres aurait l'effet souhaitable d'acheminer les litiges concernant le respect du droit communautaire de l'environnement vers le niveau le plus approprié, c'est-à-dire le niveau régional et national. Le recours aux tribunaux des États membres pour faire appliquer les mesures communautaires en faveur de l'environnement est souhaitable pour différentes raisons. L'une est qu'il n'y a aucun espoir que les ressources en temps et en personnel qui sont à la disposition de la Commission et de la Cour de justice à Luxembourg soient jamais suffisantes pour faire traiter ne fût-ce que la majorité des affaires liées à l'environnement qui se présentent dans tous les États membres au moyen d'actions intentées par la Commission devant la Cour de justice. En outre, les tribunaux des États membres sont mieux placés que la Cour de justice pour prendre en considération pendant la procédure le contexte juridique, administratif et environnemental particulier d'une mesure à caractère environnemental telle qu'elle s'applique dans chaque État membre, et pour se faire une image plus claire des faits à travers les dépositions des témoins et les rapports des experts désignés. De plus, ils sont mieux placés pour prendre des mesures provisoires, qui peuvent se révéler extrêmement utiles pour prévenir des dégradations de l'environnement. 22 Le principe 10 de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement proclamait notamment que "la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré. " 14 42. L'accès aux tribunaux peut être restreint essentiellement de deux manières. Premièrement, parce que les procédures juridique;» *. œ États membres prévoient des obstacles à une action en justice tendant à i&re appliquer le droit de l'environnement. Par exemple, il faut apporter le preuve d'un intérêt particulier à agir pour pouvoir introduire une affaire. Pour des raisons historiques propres à chaque ordre juridique, cet intérêt particulier est généralement facile à démontrer pour un propriétaire ou un acteur économique, mais moins pour des groupes de défense d'intérêts environnementaux. Autre exemple: il se peut qu'il n'existe pas de procédure appropriée pour permettre la protection d'intérêts environnementaux ; des procédures judiciaires principalement conçues pour protéger des intérêts économiques peuvent ne pas fournir de moyens d'action et des remèdes appropriés pour résoudre les problèmes environnementaux. Deuxièmement, le coût d'une action en justice pour protéger des intérêts environnementaux peut être prohibitif. 43. Plusieurs options sont à la disposition de la Commission pour avancer sur ces questions, y compris, dans une première étape, une approche de "soft-law", non contraignante. Des questions d'accès à la justice analogues se posent dans le cadre de l'action communautaire en faveur de l'accès à la justice des consommateurs23. La Commission a également inclus des dispositions sur l'accès à la justice dans différentes propositions de directives communautaires24. Dans un contexte où l'application effective25 du droit communautaire de l'environnement est recherchée, il est nécessaire d'élargir l'intérêt à agir au-delà des individus directement affectés et d'inclure des organisations représentatives cherchant à protéger l'environnement. Par conséquent, une voie possible de réalisation d'une meilleure application du droit communautaire de les ONG environnementales, reconnues par les Etats membres, se voient reconnaître l'accès au prétoire ("locus standi") nécessaire pour former des recours juridictionnels à rencontre des institutions publiques des États membres. Si un tel système s'avère souhaitable, une première étape dans cette direction pourrait être une recommandation incitant les États membres à élargir l'accès à la justice pour les organisations non-gouvernementales. l'environnement consisterait à s'assurer que lignes directrices sur La. Commission examinera, à la lumière du principe de subsidiarité , la l'accès aux juridictions nationales nécessité de d'organisations représentatives en vue d'encourager l'application et le respect de législation communautaire environnementale et en prenant en considération les différents systèmes juridiques des Etats membres. la -— oooooOooooo 23 24 25 COM(95) 712 final, JO n* C 107 du 13. 04. 1996, p. 3. Voir par exemple l'article 4 de la directive 90/313/CEE sur la liberté d'accès à l'information sur l'environnement (JO n° L 158 du 23. 6. 90, p. 56). Le droit communautaire s'assure déjà que ceux directement et individuellement affectés par une décision d'une institution communautaire puissent agir devant la Cour de justice des Communautés européennes, maïs en matière environnementale il est souvent difficile d'identifier de telles personnes. 15 PARTIE III : LE RENFORCEMENT DES SYSTEMES EXISTANTS 44. Les propositions faites dans la suite de la présente communication visent à introduire des améliorations dans différents domaines du droit et de la politique communautaires de l'environnement où les pratiques en vigueur montrent des carences par rapport aux normes rigoureuses que requiert une protection efficace de l'environnement: la qualité de la législation, la transparence, la coopération au niveau de la Communauté et des États membres, le suivi et l'évaluation des effets de la législation, la connaissance du droit communautaire de l'environnement chez les praticiens, et l'intégration du financement communautaire dans la mise en oeuvre de la législation environnementale communautaire. Qualité de la législation communautaire Processus législatif 45. La rédaction claire de la législation est une condition préalable à une transposition correcte et dans les délais prévus, dans la mesure où des obligations claires peuvent être transposées facilement et correctement. Des dispositions ambiguës, peu claires ou compliquées entraînent des retards, des problèmes de conformité et d'application pratique qui sont à l'origine d'une mise en oeuvre incomplète ou inégale du droit communautaire. Étant donné que la Commission possède le droit d'initiative exclusif en matière de législation environnementale communautaire, elle est en mesure de prendre en considération les difficultés potentielles que les États membres pourraient éprouver à transposer les mesures communautaires résultant de ses propositions. Si la rédaction des propositions anticipe ces difficultés et s'effectue selon une approche caractérisée par la transparence, elle facilite l'opération de transposition par les États membres. Par exemple, la Commission peut veiller à ce que la législation qui dépend de l'adoption ultérieure de mesures techniques soit rédigée de telle sorte que les retards dans l'adoption de ces mesures techniques n'imposent pas d'échéances de mise en oeuvre impossibles à respecter par les États membres, comme cela s'est passé récemment avec les dispositions techniques concernant les organismes génétiquement modifiés26. Les nouvelles orientations sur la politique réglementaire, adoptées par la Commission en janvier 1996, qui complètent les règles de technique législative, devraient améliorer la cohérence de la rédaction au sein de la Commission. L'application rigoureuse de ces règles et orientations est cruciale. 46. Il est particulièrement important que le texte initial des propositions soit aussi clair que possible. Une proposition rédigée de manière compliquée ou peu claire risque de rendre les négociations plus difficiles et de créer des problèmes de mise en oeuvre de la législation finale par les États membres, à cause de son manque de clarté. Cela vaut à la fois pour les négociations au Conseil et pour les amendements 26 Lignes directrices de la Commission sur la classification adoptée dans le cadre de la directive 94/51/CE relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés. 16 proposés par le Parlement européen. Bien que la responsabilité de rédiger et de proposer une nouvelle directive incombe à la Commission européenne, la proposition initiale évolue pendant toute la procédure législative, à la fois au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen. La rédaction peu claire et ambiguë de la législation environnementale résulte très souvent des compromis qui ont été nécessaires au Conseir ou après l'examen du texte par le Parlement européen27. Même à ces étapes ultérieures, la Commission devrait sauvegarder la cohérence, l'efficacité et le caractère pratique des textes législatifs, au besoin en modifiant ses propres propositions ou en retirant les propositions qui n'atteindraient plus les objectifs visés. 47. Un dernier point d'importance est le fait que les textes législatifs devraient eux- mêmes contribuer à la transparence du processus de mise en oeuvre. Cette transparence peut être obtenue en incluant dans les textes législatifs communautaires des dispositions prévoyant la publication d'informations sur la mise en oeuvre, par les États membres ou par la Commission. Certaines dispositions de cette nature existent déjà : elles prévoient par exemple la publication de rapports ou l'accès public aux informations sur l'application d'une mesure28. Il peut cependant être opportun, pour assurer une transparence maximale de la mise en oeuvre de la législatifs législation environnementale communautaire, que ces instruments prévoient la publication, par les États membres, d'informations supplémentaires sur leur mise en oeuvre, notamment des tableaux de transposition qui feraient apparaître, en regard de chaque disposition d'une directive, la mesure de droit interne correspondante. La Commission veillera à ce que toutes les propositions de nouvelles mesures communautaires dans le domaine de l'environnement ou de modifications de mesures existantes soient rédigées de manière à garantir une clarté, une transparence et une certitude maximales, afin de rendre la mise en oeuvre plus simple et plus rapide. Pendant la procédure législative, la Commission cherchera à coopérer avec le Conseil et le Parlement européen sur les questions de rédaction et proposera ses propres modifications d'ordre rédactionnel lorsqu'elles deviendront nécessaires suite aux problèmes soulevés ou aux modifications apportées à son texte original pendant les négociations. 27 28 Ces problèmes sont compliqués par la nécessité de la législation communautaire d'être disponibles, et également valides, dans chacune des onze langues communautaires : les compromis négocié dans une langue peuvent être difficiles à se traduire de façon satisfaisante par toutes les autres langues. Par exemple le rapport sur la mise en oeuvre de la directive 85/337/CEE, prévu à l'article 11 paragraphe 3. 17 Sanctions au niveau national 48. L'article 5 du traité CE, tel qu'il est interprété par la Cour de justice, prévoit que les États membres prennent des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives pour garantir le respect du droit communautaire. Bien que ce principe laisse à la discrétion des États membres le choix des sanctions à prévoir, celles-ci doivent être analogues à celles applicables aux violations du droit national équivalent29. Comme l'a souligné la Commission dans sa communication au Conseil et au Parlement européen sur le rôle des sanctions pour la mise en oeuvre de la législation communautaire dans le domaine du Marché intérieur30, les systèmes nationaux de sanctions pour non-accomplissement des obligations découlant du droit communautaire doivent être transparents. La transparence n'est pas seulement la clé de la confiance mutuelle, elle permet aussi à la Commission d'évaluer les systèmes et de limiter au strict nécessaire l'action communautaire à cet égard. 49. La Commission a donc décidé d'insérer, dans ses propositions législatives concernant le marché intérieur, des dispositions explicites stipulant que les mesures nationales d'exécution doivent prévoir des sanctions à appliquer par les États membres au cas où des particuliers ou des personnes morales ne respecteraient pas les dispositions de la directive, et stipulant que la législation relative à ces sanctions doit être notifiée à la Commission. Ces obligations devraient être élargies à la législation concernant l'environnement. Il faudrait arriver à ce que tous les États membres disposent de sanctions appropriées, qu'elles soient administratives, civiles ou pénales, ou une combinaison de celles-ci, suivant le choix des autorités nationales, et que ces sanctions soient appliquées dans la pratique, afin d'assurer un contrôle de l'application du droit communautaire de l'environnement égal en tout lieu. La publicité concernant l'application de ces sanctions dans les États membres et au niveau communautaire renforcerait leur effet dissuasif. 50. Des exigences générales en matière de sanctions ont été déjà prévues dans la législation environnementale communautaire, par exemple dans les règlements mettant en vigueur la Convention CITES sur le commerce des espèces menacées d'extinction et la Convention de Bâle sur les transports transfrontaliers de déchets dangereux. Des dispositions plus spécifiques, par exemple l'imposition de sanctions administratives telles que le retrait de permis, devraient au besoin être incluses dans les mesures communautaires en faveur de l'environnement. Commission pourrait insérer dans ses propositions de mesures La environnementales une disposition exigeant que les mesures nationales d'exécution comprennent des sanctions suffisamment dissuasives en cas de non- respect avec les exigences de la directive concernée. 29 30 Arrêt du 21. 09. 1989, affaire 68/88, Recueil 1989, p. 2965, points 23 et 24. CQM(95) 162 final du 03. 05. 1995. 18 Transparence Consultations effectuées par la Commission 51. La Commission est consciente que l'élaboration de la législation en matière d'environnement nécessite un processus ouvert et faisant appel à la consultation des parties intéressées au cours des phases de pré-proposition et de rédaction. Cela peut se faire par différents moyens: des Livres verts (exemple: le Livre vert sur la réparation des dommages causés à l'environnement31) ; la consultation de réseaux officiels et informels (exemples: le Forum consultatif en matière d'environnement32, le Groupe de suivi de la politique de l'environnement33, IMPEL34} ; des réunions avec les experts des États membres et les ONG pour discuter de l'élaboration des stratégies ; la publication du programme de travail et l'organisation d'auditions publiques, de manière autonome (exemple: audition sur la politique de l'eau de la Commission des 28 et 29 mai 1996) ou conjointement avec le Parlement (exemple: « Les défis de la protection de l'environnement: assurer le fonctionnement de la législation » du 30 mai 1996). La Commission doit veiller à ce que de telles consultations soient effectuées de manière plus systématique avec toutes les personnes et organisations intéressées par une proposition particulière. Ii est l'Agence important que la Commission fasse participer à ses consultations européenne de l'environnement, qui peut fournir des informations inestimables et des conseils techniques sur l'état de l'environnement en Europe et l'es effets des mesures communautaires prises pour le protéger. La Commission organisera des consultations aussi larges que possible sur l'élaboration de nouvelles propositions de mesures communautaires dans le domaine de l'environnement. Tous les acteurs concernés par une mesure particulière seront invités à participer aux consultations sur &ettc mesure. Consultations effectuées par les États membres 52. Un large éventail d'acteurs sont susceptibles d'être affectés par la mise en oeuvre de la législation environnementale communautaire. Le manque de consultation au sein des États membres peut aboutir à ce que ceux qui sont touchés par une proposition ignorent cette dernière ou estiment qu'elle ne reflète pas leurs besoins et leurs préoccupations. Ils sont ainsi plus enclins à entraver la transposition et l'application correcte et dans les délais prévus de la nouvelle mesure dans les États membres. Cette tendance peut être limitée en partie par une vaste consultation organisée par les États membres, peu après les nouvelles mesures communautaires. Lorsque cette consultation n'a pas lieu, ou qu'elle est insuffisante, le processus législatif de transposition au niveau national peut être rendu plus leur adoption, sur 31 32 33 34 COM(93) 47 final du 14. 05. 1993. Voir le chapitre 9 du 5e programme d'action (note 20 ci-dessus). Voir le chapitre 9 du 5e programme d'action (note 20 ci-dessus). Voir le paragraphe 50 ci-dessous. 19 difficile par des protestations qui ne surgissent que tardivement. Des contacts préliminaires plus systématiques entre la Commission et les parties intéressées (les États membres, le réseau IMPEL, les ONG, l'industrie, etc. ) lors de l'élaboration des propositions devraient faciliter la mise en oeuvre du droit communautaire en réduisant ces problèmes, mais des consultations au niveau national sur le texte dans sa version définitive peuvent encore être nécessaires. L'ajout de détails sur le champ d'application et l'incidence probables d'une proposition dans l'exposé des motifs qui accompagne déjà les propositions législatives de la Commission devrait aider les États membres à gérer ces consultations ultérieures. Les États membres devraient prendre les mesures pour se doter des mécanismes de coordination permettant une consultation appropriée avant l'adoption des mesures nationales d'exécution. Pour assister les États membres dans leur tâche, la Commission inclura, dans l'exposé des motifs accompagnant ses propositions législatives, des références au champ d'application potentiel des mesures proposées et à leur incidence dans les États membres. Stratégie d'information sur la politique et le droit communautaire de l'environnement 53. Une quantité considérable d'informations sur les activités diplomatiques, politiques et réglementaires de la Communauté dans son ensemble sont communiquées au public dans le rapport général sur l'activité de l'Union européenne et le rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire. Des rapports sectoriels sont publiés par la Commission sur la politique de concurrence, et sur le marché intérieur ; la consultation de ce dernier est particulièrement utile car il traite également de questions d'environnement dans la mesure où elles sont étroitement liées à la réalisation du marché intérieur. Le bulletin mensuel donne entre autres des informations sur la nouvelle législation et sur les procédures en manquement dans tous les secteurs couverts par le droit communautaire. Afin de compléter les informations législation environnementale communautaire données par le rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire, ce rapport pourrait contenir, à compter de sa quatorzième édition (concernant 1996), les données suivantes: le contrôle de l'application de concernant la - des détails sur la législation notifiée par les États membres comme instrument de transposition des directives communautaires en matière de protection de l'environnement, y compris des tableaux de mise en oeuvre montrant comment cette législation transpose les exigences des directives, sur la base de l'information fournie par les États membres ; - des détails sur l'action menée par les États membres pour appliquer le droit communautaire de l'environnement, notamment la notification des autorités compétentes, la création et la notification de programmes dans le cadre de la législation environnementale communautaire, et les résultats atteints ; 20 Le rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire sera élargi (à partir de sa quatorzièîiu* é£i£ion concernant 1996) de manière à contenir des détails sur la législation notifiée par les États membres comme transposant le droit communautaire clé l'environnement et les actions menées par les États membres pour mettre en oeuvre ce droit. Les points mentionnés dans la présente communication ne concernant pas le contrôle de l'application du droit communautaire ou les procédures d'infraction, comme par exemple les questions de procédure et de politique législative, pourraient faire l'objet d'un suivi dans un rapport annuel ("Annual Survey"). Amélioration de la coopération 54. Une bonne coopération entre la Commission et les États membres est essentielle pour atteindre les objectifs ambitieux poursuivis par la politique communautaire de l'environnement. Au niveau national, le législateur devrait travailler en étroite collaboration avec les organismes chargés d'appliquer les lois et de veiller au contrôle de leur respect pour que le système puisse fonctionner de manière efficace. Il en va de même pour la Commission et les autorités nationales compétentes, qui dewaient améliorer leur coopération pour exercer plus efficacement la responsabilité partagée de la mise en oeuvre. La coopération directe entre les administrations nationales des différents États membres devrait aussi être considérée sous un jour favorable lorsqu'il s'agit de problèmes transfrontaliers liés au contrôle de l'application du droit de l'environnement, par exemple la détection de trafics illégaux de déchets dangereux ou d'espèces menacées d'extinction. 55. La préoccupation des États membres quant à la comparabilité des normes d'application et de contrôle de l'application de la législation environnementale communautaire dans différents pays a conduit à la création, lors d'une réunion des ministres de l'environnement en 1992, d'un réseau informel d'agences nationales de l'environnement dénommé réseau de Chester. Parallèlement, le cinquième programme d'action dans le domaine de l'environnement reconnaissait le besoin insatisfait d'un suivi approprié de l'application de la législation environnementale communautaire, en annonçant l'établissement d'un réseau de mise en oeuvre comprenant des représentants des autorités nationales compétentes et de la Commission dans le domaine de la mise en oeuvre pratique des mesures communautaires35. Le réseau de Chester a donc été modifié pour donner naissance au réseau IMPEL (réseau de mise en oeuvre et de contrôle de l'application du droit de l'environnement de l'Union européenne). Composé de représentants des instances compétentes des États membres et présidé conjointement par la Commission et par l'État membre assurant la présidence du Conseil de l'Union européenne, le réseau IMPEL a reçu le mandat, assez large, d'examiner l'application et le contrôle de la législation environnementale communautaire, en s'intéressant principalement à la manière d'assurer un meilleur contrôle par les organismes nationaux, régionaux et 35 JO n' C 13* du 17. 05. 1993, p. 80. 21 locaux. La focalisation actuelle sur le contrôle pourrait faire place à une réflexion plus vaste sur les questions de mise en oeuvre et de politique juridique. Jusqu'à présent, le réseau a travaillé sur les sujets suivants36 : - Comparaison des normes techniques et des technologies antipollution pour différents types d'installations dans chacun des États membres, suivie de l'élaboration d'orientations techniques pour les organismes réglementaires dans plusieurs secteurs industriels, par exemple: les centrales électriques, les incinérateurs, les raffineries, la fabrication de ciment, de verre, et de carton gris. - Échange d'informations et comparaison d'expérience en matière d'octroi de permis aux installations industrielles dans les États membres, et examen de l'application de la législation communautaire dans les États membres et des aspects pratiques du processus réglementaire ; par exemple: rapports d'évaluation concernant l'incidence des installations industrielles sur l'environnement, et concernant l'application des directives communautaires relatives aux incinérateurs de déchets municipaux et aux grandes installations de combustion. - Comparaison des systèmes de contrôle de l'application dans les États membres (évaluation de conformité et inspection) ; par exemple, au cours du second semestre 1996, doit être publié un rapport présentant la législation, les organisations et les mécanismes des États membres en matière d'inspection, de surveillance et de contrôle d'application (y compris statistiques, visites d'inspection et actions coercitives). - Programmes d'échange d'inspecteurs, permettant de comprendre en profondeur les l'échange ultérieur systèmes réglementaires de chaque pays et facilitant d'informations entre rédaction de manuels « compétences et gestion » à l'intention des inspecteurs, couvrant à la fois le processus réglementaire et les inspections d'installations. les corps d'inspecteurs, et - Examen et publication d'un rapport sur les mécanismes de surveillance et de contrôle applicables au transfert transfrontalier de déchets dangereux à l'intérieur de l'Union européenne. 56. Le réseau IMPEL peut jouer un rôle important en améliorant la coopération en matière de mise en oeuvre entre la Commission et les États membres, entre les États membres, et au sein des États membres, mais il peut également améliorer la coordination entre différents services chargés de l'application des lois dans chaque État membre, à travers la coordination interne visant à définir les positions des États membres au sein d'IMPEL. Tout comme une coordination est nécessaire au niveau de la Communauté et des États membres, un besoin similaire se fait souvent sentir à l'intérieur des États membres. Les réseaux pourraient contribuer à résoudre les problèmes qu'entraînent une mise en oeuvre et un contrôle de l'application décentralisés de la législation environnementale communautaire37. Si ces réseaux38 36 37 Les documents élaborés par IMPEL sont diffusés par l'intermédiaire du secrétariat IMPEL, qui fonctionne sous l'égide de la DG XI de la Commission européenne. Voir les paragraphes 13 et 14 ci-dessus. 22 existaient ou étaient établis dans chaque État membre par les gouvernements nationaux agissant avec les autorités nationales et régionales compétentes, IMPEL pourrait alors servir à coordonner ces réseaux des États membres au niveau communautaire, le but étant d'exploiter de manière optimale les ressources disponibles à chaque niveau approprié des États membres. Compte tenu de la très large confiance dont bénéficieraient des institutions financées sur fonds publics et chargées d'imposer le respect de la législation environnementale, une telle coordination pourrait permettre des économies d'échelle et conduirait à maximiser l'intérêt de toute expérience acquise dans un État membre. En outre, l'établissement de points de convergence dans ces réseaux nationaux devrait améliorer la communication entre la Commission et les différentes autorités nationales compétentes. La Commission étudiera la situation actuelle du réseau informel IMPEL, en tant qu'instrument utile de coopération et de développement de capacité, et fera des propositions visant à améliorer, développer et réorganiser ses fonctions. Elle encouragera la création de réseaux nationaux de coordination qui seront liés à IMPEL par l'intermédiaire de coordinateurs nationaux. Rapports, suivi et évaluation Évaluation de l'efficacité des mesures 57. Il faut reconnaître qu'en dépit des nombreuses mesures prises par la Communauté en faveur de l'environnement, celui-ci n'a pas connu d'améliorations au rythme que l'on attendait dans certains domaines, alors qu'à d'autres égards, sa situation s'est même dégradée. Les efforts consacrés dans le passé à contrôler l'efficacité des mesures communautaires ont été entravés par le manque d'informations sur la mise en oeuvre réelle: il peut être difficile de savoir si l'absence de progrès dans un domaine particulier est due à l'inefficacité de la mise en oeuvre par l'État membre ou à l'inefficacité des dispositions prévues par la directive. Toute évaluation de l'efficacité pratique d'une mesure donnée dépend donc principalement des informations concernant sa mise en oeuvre. Une fois ces informations obtenues, il est possible de déterminer si les dispositions prévues dans la mesure sont efficaces et, si ce n'est pas le cas, si les dispositions existantes doivent être renforcées ou si une nouvelle approche du problème s'impose. 58. La législation environnementale communautaire contient de plus en plus souvent une clause de révision, et cette pratique donne des résultats intéressants sur le plan de l'expérience et de l'amélioration du cadre législatif. Il reste à voir, en fonction de l'expérience à acquérir dans l'application des exigences en matière de rapports (par exemple, le premier rapport que la Commission devra publier en vertu de la directive « Rapports », qui concerne le secteur de l'eau, ne paraîtra qu'en juin 1997), si les dispositions pratiques à prendre par les États membres pour collecter les 38 Dans ce cadre, il faudrait étudier les possibilités de faire jouer au réseau télématique EIONET de l'Agence européenne de l'environnement un rôle utile en ce qui concerne la mise en oeuvre. 23 informations requises fonctionnent correctement et si les données collectées sont fiables. L'évaluation approfondie des effets d'une mesure passe par la collecte d'informations, de données et d'expériences pertinentes. La directive « Rapports »3t' et le nouveau réseau d'information pour, l'environnement établi au niveau l'environnement40 communautaire et coordonné par l'Agence européenne de pourraient s'avérer très utiles à cet égard, d'autant plus que l'évaluation scientifique et technique revêt une grande importance lorsqu'il s'agit d'apprécier l'efficacité et le caractère effectif de la législation environnementale. Il conviendrait d'étudier d'autres moyens, pour la Commission, d'obtenir des informations en retour sur la mise en oeuvre de la législation de la part des États membres et des autres parties concernées. En utilisant le plus efficacement possible la directive « Rapports », et en coopérant étroitement avec l'Agence européenne de l'environnement, la Commission veillera à ce que les meilleures informations possibles sur l'efficacité des mesures communautaires en faveur de l'environnement soient disponibles, et puissent être utilisées dans la formulation de ses politiques de protection de l'environnement. La Commission lancera et coordonnera des études de cas afin d'évaluer la transposition, l'application et le contrôle de l'application de dispositions particulières du droit communautaire de l'environnement. Elle cherchera à assurer une large diffusion des informations résultant de ces études de cas. L'Agence européenne de l'environnement 59. L'Agence européenne de l'environnement a été créée en 199041 pour fournir à la Communauté et aux États membres des informations objectives, fiables et comparables au niveau européen, qui leur permettraient de prendre les mesures indispensables pour protéger l'environnement, d'évaluer les résultats de ces mesures et d'informer correctement la population sur l'état de l'environnement. L'Agence a donc un rôle crucial à jouer dans la collecte d'informations qui permettront d'évaluer l'efficacité des mesures communautaires en faveur de l'environnement. Ce rôle est également important à l'égard du travail d'élaboration et d'adoption de la législation environnementale communautaire par la Commission et de son application: il s'agirait en fait de fournir des informations et des conseils techniques sur les nouvelles propositions de la Commission en matière de protection de l'environnement. L'Agence est donc un lien essentiel dans la chaîne réglementaire, en ce sens qu'elle lie la fin de la chaîne réglementaire (les mesures qui ont été adoptées et mises en oeuvre) au début de la chaîne (les mesures qui découlent de la législation précédente, la modifiant au besoin pour assurer une protection plus 39 40 Directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO n° L 377 du 31. 12. 1993, p. 48). Règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil, du 7 mai 1990, relatif à la création de S'Agence européenne pour l'environnement et du réseau européen d'information et d'obsen a:ion pour l'environnement (JO n° L 120 du 11. 05. 1990, p. 1). Règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil, du 7 mai 1990 (voir note précédente). 24 efficace et plus effective de l'environnement). L'Agence pourrait également être impliqué plus activement dans l'évaluation et le suivi des rapports reçus dans le cadre de la directive « Rapports » et d'autres directives contenant des exigences spécifiques à ce sujet (par exemple la directive « Oiseaux »). La Commission fera étroitement participer l'Agence de l'environnement à l'évaluation des effets des mesures communautaires et veillera à ce que Ses informations, le savoir et les compétences de l'Agence soient employés de manière optimale de la Commission dans son rôle à assister d'élaboration des propositions de nouvelles mesures communautaires en faveur de l'environnement et à réviser la législation existante. façon Vulgarisation du droit communautaire de l'environnement 60. La mise en oeuvre du droit commence par la connaissance des dispositions à mettre en oeuvre. Les directives communautaires sont généralement appliquées sur la base de l'acte national de transposition, qui est généralement suffisamment bien connu des autorités nationales compétentes et se présente sous une forme qui leur est familière. 11 apparaît donc une fois de plus qu'une transposition correcte dans les délais prévus est cruciale pour l'application pratique d'une directive. 11 faudrait par ailleurs veiller à ce que les mesures nationales de mise en oeuvre fassent clairement référence à leur origine communautaire, ce qui permettrait aux juges nationaux de les interpréter en conséquence et d'assurer la primauté des mesures communautaires sur toute disposition nationale contraire. La situation est cependant différente si la transposition fait défaut, est incomplète ou erronée. Comme la Cour l'a déclaré dans son arrêt Costanzo/Milano42, non seulement les tribunaux nationaux, mais aussi toute autorité nationale, doivent appliquer les dispositions directement applicables du droit européen en ignorant les dispositions incompatibles du droit interne. C'est une tâche difficile, comme l'a souligné l'avocat général dans ses conclusions sous l'affaire susmentionnée. Même si les autorités compétentes ont connaissance des dispositions concernées, une tendance à éviter leur application peut exister. Bien que le droit européen prime sur le droit interne et fasse partie de l'ordre juridique national, il peut y avoir, parmi les praticiens, une réticence à appliquer des lois dont la forme peut être très différente de celle qui a généralement cours dans les États membres. La Commission envisagera des initiatives d'assistance financière et technique, en particulier dirigées vers les juges, les juristes et les fonctionnaires des États membres, pour les sensibiliser davantage au droit communautaire de l'environnement. Un financement communautaire dans le cadre de « LIFE II » peut également faciliter la mise en place de mesures horizontales telles que les réseaux télématiques ou la formation axée sur l'amélioration de l'application et du contrôle de l'application de la législation environnementale. 42 Arrêt du 22. 06. 1989, affaire C-103/88, Recueil 1989, p. 1839 (1870). 25 - « i i \n Financement communautaire et mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement 61. Il existe différentes sources et formes de financement communautaire concernant l'environnement. Le financement dans le cadre de l'instrument « LIFE »43 contribue exclusivement au développement et à la mise en oeuvre de la politique de l'environnement, mais d'autres instruments financiers contribuent de manière importante à la protection de l'environnement, bien qu'ils ne soient pas spécifiques à ce domaine. Dans le cadre du Fonds de cohésion44, qui soutient des projets environnementaux et des projets d'infrastructure de transport, les mesures éligibles comprennent des projets qui visent à assurer une pleine conformité avec la législation environnementale communautaire, en particulier dans trois secteurs: l'offre et la qualité de l'eau, le traitement des eaux usées et les déchets solides. Dans les États membres pouvant bénéficier d'une aide au titre du Fonds, le financement communautaire de projets concernant l'environnement peut jouer un rôle important en aidant les autorités à appliquer et à faire appliquer la législation environnementale communautaire. De plus, l'aide au titre des Fonds structurels45, qui consiste principalement en un cofinancement de programmes opérationnels et de régimes sur des projets comportant des aspects d'aide nationaux, peut porter environnementaux. 62. Tout financement communautaire46 doit, conformément au principe d'intégration, tenir compte de la législation environnementale de la Communauté47. La Commission ne doit pas davantage cofinancer des projets ayant une incidence négative sur des intérêts écologiques protégés par la législation communautaire, notamment les zones spéciales de conservation protégées en vertu de la directive « Habitats », à moins que ces projets respectent, en principe et en pratique, les exigences de protection prévues par cette directive. Il est également important que tout financement communautaire soit accordé dans le contexte de la politique appropriée. L'octroi de subventions communautaires doit tenir compte non seulement de la législation, mais aussi de la politique communautaire de l'environnement48. 43 44 45 46 47 48 Règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil, du 21 mai 1992, portant création d'un instrument financier pour l'environnement (Life) (JO nB L 206 du 22. 07. 1992). Règlement (CE) n° 566/94 du Conseil, du 10 mars 1994, prorogeant le règlement (CEE) n° 792/93 instituant un instrument financier de cohésion (JO n° L 72 du 16. 3. 1994, p. 1). Les perspectives financières des projets concernant l'environnement en 1996 s'élèvent approximativement à 1,7 milliard d'écus. Règlement (CEE) n° 2081/93 du Conseil, du 20 juillet 1993, modifiant le règlement (CEE) n° 2052/88 concernant les missions des Fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants (JO n 'L 193 du 37. 07. 1993, p. 5). Cette référence inclut les actions du FEOGA en rapport avec les fonds structurels, c'est-à-dire la section orientation de ce fond. Par exemple, la Communauté ne devrait en principe pas subventionner le traitement des eaux usées, si l'Etat membre n'a pas transposé la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, dans la mesure où dans un tel cas le cadre légal définissant les modalités pratiques pour les projets. ,^„. „„. ,«. „„ individuels manque. Voir par exemple l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 1164/94 du Conseil instaurent un , _ ,_ 26 Toute proposition de financement communautaire doit être évaluée par rapport à la politique et à la législation communautaires, et y être conforme. le respect des exigences du droit et de 63. Une fois que la décision est prise d'octroyer une subvention communautaire, il convient d'assurer la politique communautaires de l'environnement. Les règlements communautaires accordant une assistance financière aux Etats membres prévoient par principe que les autorités compétentes veillent à ce que les bénéficiaires de la subvention se conforment aux exigences de la politique et du droit communautaires de l'environnement. Ce principe s'applique, qu'il y ait ou non des procédures d'infraction ouvertes concernant le projet qui bénéficie du financement communautaire, puisque c'est la décision même de la Commission d'accorder la subvention qui impose le respect du droit et de la politique communautaires de l'environnement. La possibilité de suspendre le paiement ou d'exiger le remboursement est un outil puissant pour assurer le respect de la politique et du droit communautaires de l'environnement lorsqu'un financement communautaire est en jeu. La Commission devrait renforcer la surveillance et le contrôle de la conformité des projets financés par la Communauté. La Commission envisagera des mesures supplémentaires visant à garantir l'intégration complète des objectifs environnementaux de la Communauté et des exigences de sa législation environnementale dans les décisions accordant une assistance financière à un État membre, et dans le contrôle des projets financés par la Communauté. 00000O00000 Fonds de Cohésion (JO n° L 130 du 25. 5. 1994, p. 1). 27 PARTIE IV : CONCLUSION 64. La Commission considère que la priorité doit être donnée aux mesures visant à améliorer la mise en oeuvre du droit communautaire, étant donné que la Communauté entre dans une phase de consolidation de l'acquis communautaire dans le domaine de la protection de l'environnement. 65. En outre, la Commission conclut de son expérience que les moyens utilisés actuellement pour assurer la mise en oeuvre, qui reposent principalement sur l'utilisation de la procédure visée aux articles 169 et 171 du traité, bien qu'importants, puissants et nécessaires, se sont avérés insuffisamment rapides et appropriés pour protéger l'environnement des violations du droit communautaire. Certains des problèmes qui sont imputables aux caractéristiques particulières du droit de l'environnement peuvent être réduits à travers l'élargissement de la panoplie des instruments environnementaux, mais un besoin de mécanismes de contrôle plus diversifiés et décentralisés existe aussi. 66. La Commission souhaite donc amorcer, dans la présente communication, une nouvelle approche large, englobant l'ensemble de la chaîne réglementaire et tous les acteurs concernés. Elle présente plusieurs nouvelles propositions visant à améliorer l'état de la mise en oeuvre du droit, communautaire de l'environnement à tous les niveaux. 67. La Commission compte stimuler, à tous les niveaux, l'attention portée à la problématique globale de la mise en oeuvre et du contrôle de l'application décrite dans la présente communication ; elle exercera ensuite pleinement son droit d'initiative en fonction des réponses que la communication suscitera et du débat qui s'ensuivra sur ce qui devrait être fait par tous les acteurs concernés aux différents niveaux pour améliorer la situation. oooooOooooo 28 ANNEXE I : DEFINITIONS La « chaîne réglementaire » est l'ensemble du processus que subit la législation depuis le moment où elle est formulée jusqu'à l'évaluation de son efficacité, en passant par les phases de conception, de rédaction, d'adoption, de mise en oeuvre et de contrôle de l'application. C'est un outil méthodologique permettant une approche globale des instruments d'action en faveur de l'environnement. les devoirs prévus dans La « transposition », dans la présente communication, désigne toute mesure contraignante de nature législative, réglementaire ou administrative prise par toute autorité compétente d'un État membre afin d'incorporer dans l'ordre juridique national les obligations, les droits et les directives communautaires concernant l'environnement. La transposition ne comprend donc pas simplement la reproduction des termes d'une directive dans le droit interne, mais aussi toute disposition complémentaire, telle que l'amendement ou l'abrogation de dispositions nationales incompatibles, qui est nécessaire pour que le droit interne dans son ensemble reflète correctement les dispositions d'une directive. Dans certains États membres, les mesures d'exécution ne doivent être adoptées qu'au niveau national/central, tandis que dans d'autres, les autorités régionales possèdent une compétence exclusive dans certains domaines de la politique de l'environnement (par exemple, la conservation de la nature fait partie des compétences des Lânder allemands et autrichiens). Il peut également arriver que les deux niveaux doivent prendre des mesures d'exécution en cas de partage de compétences. L'« application pratique » est définie comme étant l'incorporation du droit communautaire dans les décisions individuelles prises par les autorités compétentes, par exemple lors de l'émission d'un permis ou lors de l'élaboration ou de l'exécution d'un plan ou d'un programme. La législation communautaire est directement appliquée par les autorités nationales lorsqu'il s'agit de règlements et des dispositions directement applicables des directives. Cependant, une fois qu'une directive est correctement transposée, elle est appliquée par l'intermédiaire des mesures d'exécution nationales. La mise en oeuvre comprend également la mise en place de l'infrastructure et des mesures requises pour mettre les autorités compétentes à même de remplir leurs obligations en vertu du droit communautaire et de prendre les décisions appropriées. Le « contrôle de l'application », au sens large, comprend l'ensemble des moyens utilisés par les autorités compétentes pour encourager ou obliger les acteurs concernés à se conformer à la législation existante (par exemple: surveillance, contrôles sur place, sanctions et mesures correctives obligatoires) afin d'améliorer l'application de la politique environnementale conformément à l'objectif ultime d'améliorer la qualité globale de l'environnement. 29 r j f t /i U U U/ ^ —_ ANNEXE II: LES PROBLEMES SECTORIELS DE MISE EN OEUVRE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE L'ENVIRONNEMENT Les problèmes de mise en oeuvre et de contrôle de l'application surviennent dans tous les secteurs dans lesquels la Communauté a adopté de la législation environnementale. Cette annexe donne uniquement des détails sur le type de problèmes survenant dans quatre secteurs: l'eau, les déchets, la protection de la nature et l'évaluation de l'impact sur l'environnement. Eau En matière d'amélioration de la qualité de l'eau, la dimension et la complexité des obligations imposées par l'approche communautaire traditionnelle en la matière, axée principalement sur la fixation d'objectifs de qualité, l'établissement de programmes d'assainissement et de systèmes d'autorisation préalable ainsi que l'élaboration de rapports d'évaluation de l'évolution de la situation, posent toujours des problèmes importants aux administrations des États membres. Certains d'entre eux éprouvent ainsi des difficultés majeures à appliquer de façon satisfaisante les directives communautaires. Le cas de la directive 76/464/CEE concernant les substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique constitue un cas paradigmatique. La Commission poursuit l'instruction de procédures d'infraction à rencontre de plusieurs États membres pour non- communication des programmes de réduction de la pollution de l'eau par les substances dangereuses relevant de la liste II de l'annexe de la directive. L'application de la directive 76/160/CEE concernant les eaux de baignade continue à soulever des problèmes dans plusieurs États membres. Pour ce qui est de la directive 91/676/CEE sur les nitrates, plusieurs États membres n'ont toujours pas communiqué les mesures nationales de transposition. La plupart des États membres ont des problèmes d'application des dispositions de la directive (absence de désignation de zones vulnérables, absence d'établissement de codes de bonne pratique agricole, non-réalisation de programmes de surveillance, non-transmission à la Commission du rapport prévu à l'article 10 de la directive). La Commission suit attentivement les problèmes d'application de cette directive dans les États membres, à rencontre desquels elle instruit, le cas échéant, des procédures d'infraction. La Commission reçoit aussi des plaintes sur la qualité des eaux potables (directive 80/778//CEE): souvent c'est le manque d'infrastructures techniques adéquates qui est à la base des problèmes soulevés dans les plaintes concernant cette directive. La mission de la Commission consistant à veiller sur le respect des normes communautaires en la matière est parfois rendue plus difficile par la méthode suivie dans certains États membres pour s'assurer de la qualité de ces eaux. 30 -~ i-rxrv Déchets La législation communautaire sur la gestion des déchets s'applique à un grand nombre d'opérations de valorisation et d'élimination menées par des opérateurs économiques ; chacune de ces opérations devrait en principe être faite en conformité avec la législation communautaire des déchets et la législation nationale de transposition; les sites d'élimination faisant l'objet d'un système de permis, tandis que les sites de valorisation devraient au moins faire l'objet d'un enregistrement. Même le transfert des déchets entre Etats membres fait l'objet d'un règlement communautaire. L'ensemble du système dépend donc très largement de la réalisation, par les autorités nationales, régionales ou locales compétentes, des différentes actions nécessaires pour traiter les nombreuses demandes d'autorisation, pour accorder les autorisations dans les conditions prescrites par les lois et les règlements, pour suivre le respect, par les opérateurs économiques, des conditions posées par ces autorisations et, en cas de non- conformité, pour prendre des mesures de correction ou de sanction nécessaires. En outre, les autorités compétentes sont également responsables de la mise en oeuvre effective de la législation sur les déchets en ce qui concerne les activités illégales par elles-mêmes en l'absence d'autorisation (par exemple: des décharges illégales). La plupart des problèmes les plus difficiles de mise en oeuvre du droit dans le secteur des déchets concernent des manquements dans l'application à l'intérieur même des Etats membres: décharges illégales, mauvaises pratiques en matière d'élimination, pollution de l'eau par déversements directs de déchets dans l'eau. Pour être effectif, l'ensemble du système exige un réseau décentralisé d'autorités compétentes qui remplissent activement leur rôle. La décentralisation constitue une réponse favorable, en termes de rapport coût/efficacité, au défi pour l'environnement que constituent les déchets, dans la mesure où une très bonne connaissance de la situation actuelle sur le terrain est absolument nécessaire pour mettre en oeuvre correctement et efficacement le droit comme les circonstances de faits l'exigent. Nature Les instruments communautaires les plus importants dans le domaine de la nature sont les directives 79/409/CEE (sur la conservation des oiseaux sauvages) et 92/43/CEE (sur la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages). Ces directives soulèvent des problèmes considérables de mise en oeuvre et engendrent toutes deux, chaque année, un nombre important de plaintes. La Commission est bien placée pour jouer un rôle important assurant l'adoption et la conformité des législations nationales ainsi que la réalisation effective des objectifs majeurs de la Communauté tels que l'établissement du réseau Natura 2000 (réseau communautaire de sites protégés). Cependant, la majorité des plaintes liées à ces deux directives concernent des menaces portant sur des sites particuliers pour lesquels la Commission fait face à des difficultés considérables. Les plaintes concernant des sites particuliers demandent souvent la prise en considération de facteurs complexes et localisés et très souvent se réfèrent à des circonstances évoluant très rapidement (par 31 exemple elles peuvent concerner des projets susceptibles de porter dommage à l'environnement qui ont déjà été achevés). Le mécanisme centralisé de contrôle de l'application du droit dont dispose actuellement la Commission n'est pas adapté pour traiter de telles plaintes particulièrement en termes de rapidité de réaction, de recours à des experts locaux et de visite des sites. Evaluation de l'impact environnemental La directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets sur l'environnement constitue une des bases juridiques les plus fréquemment invoquées dans les plaintes, les pétitions, les questions parlementaires et les procédures d'infraction. Les procédures d'infraction engagées par la Commission résultent pour la plupart de la transposition incorrecte dans l'ordre juridique national: des problèmes de conformité subsistent encore dans de nombreux Etats membres, notamment en ce qui concerne la transposition des catégories de projets de l'Annexe II de la directive. Les plaintes et les pétitions concernent, pour la plupart, la qualité des études d'évaluation d'impact, l'examen des solutions alternatives et une prise en considération insuffisante par les autorités compétentes des opinions exprimées lors des enquêtes publiques. Il est très difficile pour la Commission d'enquêter et d'intervenir dans de pareils cas, la directive étant principalement procédurale, et ne donnant pas de pouvoirs à la Commission pour examiner la qualité des évaluations ou contrôler les résultats des procédures d'évaluation. 32 ISSN 0254-1491 COM(96) 500 final DOCUMENT; FR 14 06 N° de catalogue : CB-CO-96-540-FR-C ISBN 92-78-10643-7 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg


title: Komission asetus (EY) N:o 2017/96, annettu 22 päivänä lokakuuta 1996, yhteisön menettelystä eläinlääkejäämien enimmäismäärien vahvistamiseksi eläinperäisissä elintarvikkeissa annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2377/90 liitteen III muuttamisesta

eurovoc_concepts:
animal product
food inspection
health control
veterinary drug
waste

formats: html pdfa1b print


title: La politique communautaire des télécommunications.

eurovoc_concepts:
audiovisual production
video cassette