title: Komission tiedonanto - Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen

eurovoc_concepts:
EU financing
EU law
access to the courts
environmental law
sanction (EU)

text: HUROOPAN YHTKISÖJIiN KOMISSIO ifr -it Bryssel, 22. 10. 1996 KOM(96) 500 lopull. KOMISSION TIEDONANTO YHTEISÖN YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖN VOIMAAN SAATTAMINEN TIEDONANTO YHTEISÖN YMPÄRISTÖLAINSÄÄDÄNNÖN VOIMAAN SAATTAMISESTA I osa: Johdanto Taustaa Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisen nykyinen taso Yhteisön ympäristölainsäädännön erityisluonne Voimaan saattamisesta vastaavat elimet Soveltamisala ja tavoitteet Tiedonannon rakenne II osa: Uudet toiminta-alat Jäsenvaltioiden tarkastustehtävät Jäsenvaltioiden ympäristöä koskevat valitukset ja tutkintamenettely Mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi III osa: Nykyisten järjestelmien lujittaminen Yhteisön lainsäädännön laatu Päätöksentekomenettely Seuraamukset jäsenvaltioiden tasolla Avoimuus Komission järjestämät kuulemiset Jäsenvaltioiden järjestämät kuulemiset Yhteisön ympäristöpolitiikkaa ja -lainsäädäntöä koskeva tiedotusstrategia Yhteistyön parantaminen Kertomukset, seuranta ja arviointi Toimenpiteiden tehokkuuden arviointi Euroopan ympäristökeskus Yhteisön ympäristölainsäädäntöä koskevan tietämyksen parantaminen Yhteisön rahoitus ja yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen IV osa: Päätelmät Liite I: Määritelmät Liite II: Voimaan saattamisen ongelmat aloittain 2. -1-4 I OSA: JOHDANTO Taustaa 1. 2. 3. tehdyn Yhteisö on tullut ratkaisevaan tilanteeseen ympäristöpolitiikkansa kehityksessä. Politiikan ensimmäinen vaihe eli yhteisön suurimpiin ympäristöongelmiin liittyvän lainsäädännön hyväksyminen on edennyt huomattavasti yhteisössä kahden viime tuloksena; vuosikymmenen aikana tavoitteena oli työn lainsäädännöllisen kehyksen laatiminen ympäristönsuojelun korkean tason varmistamiseksi kaikilla aloilla. Yhteisössä on hyväksytty yli 200 ympäristöalan säädöstä. Useimmat niistä ovat direktiivejä, ja niiden voimaan saattaminen2 ja yhdenmukaisuus herättivät aluksi kysymyksiä; nyt kun useimmat säädökset on jo saatettu voimaan, esiin on tullut niiden käytännön soveltamista3 ja täytäntöönpanoa4 koskevia kysymyksiä. Asetukset puolestaan aiheuttavat ainoastaan jälkimmäisiä eli käytännön soveltamista ja täytäntöönpanoa koskevia kysymyksiä. työn ympäristöä viidennessä Parhaillaan ollaan siirtymässä yhteisön säännöstön lujittamisen ja yhdistämisen toiseen vaiheeseen muuttamalla nykyisiä suuntauksia, käytäntöjä ja asenteita. Yhteisön koskevassa ja toimintaohjelmassa, jota tarkistettiin hiljattain ja jonka toteuttamisen kiirehtimistä komissio on ehdottanut5' luetellaan joukko ensisijaisia tavoitteita tälle työlle. jaetun vastuun periaatteen noudattaminen voimaan Avaintekijöitä ovat saattamisessa ja lainsäädännön tarkistaminen ja/tai yksinkertaistaminen sekä käytettävissä olevien välineiden valikoiman laajentaminen vapaaehtoisia sopimuksia sekä verotuksellisia ja taloudellisia välineitä koskevilla yhteisön aloitteilla. täytäntöön panemisessa, voimassa olevan kehitystä kestävää Ympäristönsuojelun korkean tason saavuttaminen on mahdollista ainoastaan, jos yhteisön lainsäädännöllinen kehys saatetaan asianmukaisella tavalla voimaan. Jos ympäristöä koskevaa tehokasta yhteisön säännöstöä ei noudateta asianmukaisesti täytäntöön kaikissa jäsenvaltioissa, yhteisön eikä panna yhdenmukaisesti tulevaisuuden ympäristöpolitiikka ei voi olla tehokasta eikä yhteisön perustamissopimuksen tavoitteita täysin saavuteta. Ympäristö jää joko vaille ^Määritelmä liitteessä. 2 3 Määritelmä liitteessä. 4 Määritelmä liitteessä. 5 Komission välikertomus Euroopan yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevasta poliittisesta toimintaohjelmasta "Kohti kestävää kehitystä", KOM (95) 624 lopullinen sekä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi sen tarkistamisesta, KOM (95) 647, 24. 1. 1996 suojelua tai suojelun taso yhteisön eri jäsenvaltioissa ja alueilla on erilainen ja saattaa muun muassa johtaa kilpailun vääristymiseen. Tämän vuoksi on myös tärkeää huomata, että valmistellessaan unionin laajenemista komissio työskentelee läheisessä yhteistyössä jäsenyyttä hakevien valtioiden viranomaisten kanssa auttaakseen niitä yhteisön ympäristölainsäädännön hyväksymisessä ja voimaan saattamisessa6' Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisen nykyinen taso tällä hetkellä todeta puutteita useimmissa osissa yhteisöä, Tätä taustaa vasten yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisessa ja voidaan lisätoimenpiteitä tarvitaan tilanteen parantamiseksi. Komission voimaan saattamista koskevat tilastot osoittavat, että vuonna 1995 jäsenvaltioiden ilmoittamat voimaansaattamistoimenpiteet käsittivät ainoastaan 91 prosenttia yhteisön kaikista ympäristödirektiiveistä, jolloin joissakin jäsenvaltioissa jopa 20 - 22 direktiiviä jäi saattamatta osaksi kansallista lainsäädäntöä7 ' Samana vuonna epäiltiin komission tilastojen mukaan ympäristölainsäädännön rikkomistapausta kansalaisten valitusten, parlamentin jäsenten kysymysten ja vetoomusten sekä komission havaitsemien tapausten perusteella; tämä määrä on yli 20 prosenttia kaikista komission kyseisenä vuonna tilastoimista rikkomistapauksista8. Lokakuussa 1996 oli vireillä yli 600 ympäristöön liittyvää valitusta ja rikkomistapausta jäsenvaltioita vastaan ja niistä 85:teen odotettiin yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisua. yhteensä yhteisön 265:ttä Komission rikkomismenettelyt osoittavat, millä tavoin voimaansaattamisongelmat syntyvät yhteisössä. Jotkut säädökset aiheuttavat useimmissa jäsenvaltioissa samanlaisia ongelmia: komission oli aloitettava laaja-alaiset toimet useimpia jäsenvaltioita vastaan direktiivin 92/43/ETY9 mukaisen elinympäristöjen ilmoittamisen ja vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien 6 Phare-ohjelmassa Keski- ja Itä-Euroopan ympäristöhankkeisiin kohdennetaan vuosittain noin 100 miljoonaa ecua, mikä auttaa kansallisia ja paikallisia viranomaisia hyväksymään ja saattamaan voimaan yhteisön ympäristölainsäädäntöä. Kyproksen ja Maltan osalta komissio tukee edelleen ympäristöalan lainsäädännön yhdenmukaistamista osana yhteisön säännöstöä sekä valmistelee niiden liittymistä unioniin. 7 Kolmastoista vuosikertomus yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta (1995), Bryssel, 29. 5. 1996, KOM (96) 600 lopullinen 8 Vuosilta 1994 ja 1993 ilmoitettiin 359 ja 383 epäiltyä rikkomistapausta, jotka käsittävät vastaavasti 25 ja 28,5 prosenttia kaikista tilastoiduista epäillyistä rikkomistapauksista. Lähde: Kahdestoista vuosikertomus yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta (1994), Bryssel, 7. 6. 1995, KOM (95) 500 lopullinen 9 EYVL N:o L 206, 22. 7. 1992, s. 7 ovat laittomat aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY10osalta. Muut rikkomismenettelyt osoittavat, miten erilaisia ympäristöongelmat ovat yhteisössä; vaikka jätehuolto onkin Euroopan unionin kansalaisten tärkeimpiä huolenaiheita ja siitä tehdään komissiolle paljon valituksia, joissakin jäsenvaltioissa tärkeimpänä huolenaiheena puolestaan jätteenpolttolaitoksista aiheutuvat päästöt. Rikkomismenettelyt osoittavat myös, miten vaikeita tietyt ympäristöongelmat edelleen ovat, sillä monet nykyisistä tapauksista liittyvät jo 1970-luvulla hyväksyttyihin direktiiveihin. Uimaveden laadusta annettu direktiivi 76/160/ETY11 ja tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta annettu direktiivi 76/464/ETY1' ovat esimerkkejä siitä, miten joissakin jäsenvaltioissa on jatkuvia ongelmia säännösten noudattamisessa. Tämän tiedonannon liitteessä II on esitetty tarkempia alakohtaisia esimerkkejä voimaan saattamista koskevista ongelmista. kaatopaikat toisissa ja Yhteisön ympäristölainsäädännön erityisluonne 7. Ympäristönsuojelun luonne luo haasteita, jotka ovat ominaisia nimenomaan ympäristölainsäädännölle. Ympäristönsuojelussaon otettava huomioon ympäristön osatekijöiden (ilma, vesi, maaperä) väliset riippuvuus- ja vuorovaikutussuhteet sekä biologinen monimuotoisuus. Jos toimitaan varomattomasti, yhden osatekijän suojelemiseksi toteutettu toimi voi vaikuttaa haitallisesti johonkin toiseen osatekijään. Huomioon on myös otettava ympäristöolojen ilmastolliset, vuodenaikojen vaihteluun liittyvät ja maantieteelliset vaihtelut13 (lähestymistapa voi olla asianmukainen jossakin osassa yhteisöä mutta epäasianmukainen jossakin muualla). Ympäristönsuojelussa on otettava huomioon tiedon tason jatkuva muuttuminen (tämä merkitsee usein merkittävien ja kiireellisten uudistusten, mukautusten ja lähestymistavan muutosten tarvetta). Kaukonäköisyyden puutteesta välttämiseksi mahdollisesti ympäristönsuojelun on suurelta osin perustuttava mieluummin ennalta ja ennalta varautumisen periaatteisiin14 kuin ehkäisemisen jälkikäteen korjaamiseen perustuvaan lähestymistapaan sekä laadittaessa lainsäädäntöä että tulkittaessa sitä. Koska ympäristönsuojelu koskee kaikkia tahoja, siinä on oltava mukana kattava joukko toimijoita viranomaistahoista, teollisuudenaloista ja yrityksistä suureen yleisöön, jolloin toimenpiteitä on usein hyvin vaikea sovittaa yhteen. Koska ympäristönsuojelu koskee yhteistä etua, johon ei useinkaan liity aiheutuvien seurausten vakavien hyvinkin 10 EYVL N:o L 375, 31. 12. 1991, s. 1 11 EYVLN:oL 31, 5. 2. 1976, s. 1 12 EYVL N:o L 129, 18. 5. 1976, s. 23 13 Katso perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 ja 3 kohta: "Yhteisön ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon yhteisön eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. " "Ympäristöä koskevia toimiaan valmistellessaan yhteisö ottaa huomioon ympäristöolot eri alueilla. " 14 Katso perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohta. Nämä periaatteet kehittyvät tilanteen mukaan ja uudet monialaiset näkemykset huomioon ottaen. 8. 9. omistusoikeutta (kuten puhdas ilma ja vesi, biologisen monimuotoisuuden säilyminen), sen tehokkuuden varmistamiseksi on valittava muunlaisia menetelmiä kuin muilla lainsäädännön aloilla. Nämä erityispiirteet selittävät, miksi yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen ja täytäntöön paneminen on hankalaa ja usein epätyydyttävää. Myös muilla yhteisön lainsäädännön aloilla voi olla tämänkaltaisia ominaisuuksia, mutta ympäristöalalla ne ovat erityisen silmiinpistäviä. Ne liittyvät pääasiallisesti asioiden oikeudelliseen ja tekniseen monimutkaisuuteen, joka puolestaan aiheuttaa lukuisia tulkintaan ja tekniseen soveltamiseen liittyviä kysymyksiä sekä vaikeuttaa voimaan saattamiseen, käytännön soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen osallistuvien kansallisten viranomaisten toimien asianmukaista yhteensovittamista. lainsäädäntöä; Suurin osa yhteisön ympäristönsuojelua koskevasta lainsäädännöstä on hyväksytty direktiiveinä, jotka on saatettava osaksi kansallista tällöin jäsenvaltioilla on vapaus säätää voimaan saattamisesta siinä muodossa, joka parhaiten soveltuu niiden oloihin. Riippumatta siitä, käsittääkö yhteisön lainsäädäntö direktiivejä vai ei, kansallisen hallinnon toimivaltaiset elimet ja laitokset ovat ensisijaisesti vastuussa sekä suoraan sovellettavien yhteisön säännösten (kuten asetusten) että kansallisten voimaansaattamissäännösten käytännön soveltamisesta. Sekä yhtenäisissä että liittovaltiomuotoon perustuvissa käytännön soveltamista ja jäsenvaltioissa yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa koskeva toimivalta on usein jaettu julkishallinnon eri alojen ja tasojen kesken. Täytäntöönpanomenettelyn hajauttaminen mutkistaa huomattavasti yhteisön ympäristöpolitiikan voimaan saattamista; sääntelyn eri vaiheissa15 tarvitaan siten toimien yhteensovittamista, jotta voimaan saattaminen tapahtuisi täysimittaisesti ja moitteettomasti. Koska tarkastus- ja täytäntöönpanotoimien, kuten lukuisten yksittäistapausten seurannan, toteuttaminen on työlästä, tarvitaan lisäksi riittävä määrä henkilökuntaa, jolla on asianmukainen ammatillinen pätevyys ja riittävästi varoja käytössään. Näin ei aina ole kaikissa jäsenvaltioissa. Voimaan saattamisesta vastaavat elimet 10. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen noudattamista valvovan komission tehtävänä on varmistaa, että yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan16- Se hoitaa tehtäväänsä enimmäkseen käyttämällä toimivaltaansa aloittaa rikkomismenettely jäsenvaltioita vastaan perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisesti. Nämä valtuudet muodostavat komissiolle erittäin tärkeän välineen voimaan saattamisen kannalta, kuten edellä esitetyistä rikkomistapauksia koskevista tilastotiedoista käy 15 Katso liitteen määritelmä. 16 Perustamissopimuksen 155 artikla: "Turvatakseen yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan ja kehityksen komissio [--] huolehtii siitä, että tämän sopimuksen määräyksiä sekä toimielinten sen nojalla antamia säännöksiä ja määräyksiä noudatetaan [--]" ilmi. Komissio aikoo täytäntöönpanovaltuuksiaan. edelleen käyttää 169 artiklan mukaisia 11. Maastrichtin sopimuksessa yritettiin parantaa 169 artiklan tehokkuutta ottamalla käyttöön hyvitys ja uhkasakko, jotka jäsenvaltion on suoritettava 171 artiklan nojalla, ja tätä määräystä aletaan nyt soveltaa käytäntöön. Komissio aikoo myös soveltaa 171 artiklaa kokonaisuudessaan varmistaakseen, että jäsenvaltiot noudattavat täysin ympäristönsuojeluun liittyviä velvollisuuksiaan, jotka yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt 169 artiklan nojalla sen ratkaistaviksi jätetyistä asioista antamissaan tuomioissa, jotta saataisiin aikaan tehokas ennaltaehkäisevä vaikutus. Perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan soveltamista koskevista komission sisäisistä säännöistä äskettäin laaditun komission kertomuksen sisältämät ehdotukset tehostavat entisestään 169 artiklan soveltamista17- Tämä tärkeä kertomus komission noudattamista käytännöistä ja menettelyistä parantaa todennäköisesti huomattavasti komission kyseisten artiklojen nojalla harjoittaman toimivallan nopeutta ja tehoa. 12. On kuitenkin tunnustettava, että 169 artiklan mukainen menettely voi kestää kauan ja olla muodollinen, eikä juuri sitä ole ympäristölainsäädäntöön liittyviin tapauksiin. Koska menettelyä sovelletaan vasta sen jälkeen kun päätökset on tehty ja toimenpiteet toteutettu, kyse ei aina ole parhaasta tavasta ehkäistä ympäristön tilan huononemista tai ympäristön pilaantumista, vaikka yhteisön lainsäädäntöä alettaisiinkin jälleen noudattaa menettelyn tuloksena. sovellettavaksi suunniteltu 13. Perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan soveltaminen ainoana keinona saattaa voimaan yhteisön ympäristölainsäädäntöä aiheuttaa edellä mainittujen rajoitusten lisäksi myös muita merkittäviä ongelmia. Suuri joukko ihmisiä joutuu päivittäin soveltamaan monia ympäristöalan asetuksia ja direktiivejä kaikissa jäsenvaltioissa. Olisi sekä mahdotonta että epäkäytännöllistä ohjata kaikki näistä tapauksista aiheutuvat oikeustoimet yhden ainoan toimielimen eli komission ja yhden ainoan oikeusistuimen eli yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistaviksi. Lisäksi 169 artikla joka on muodostaa yhteisön suunnattu ainoastaan jäsenvaltioiden keskitetyille hallintoelimille; komissio ei voi valvoa paikan päällä yhteisön tarvittavien yksittäisten (vapaaehtoisten tai velvoittavien) päätösten soveltamista. lainsäädännön voimaansaattamisjärjestelmän, lainsäädännön noudattamiseksi 14. Yhdessä yhteisön yksittäisessä, oikeudellisessa voimaansaattamisjärjestelmässä ei myöskään voida ottaa huomioon sellaisia jäsenvaltioiden kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason oikeudellisia ja hallinnollisia rakenteita, joiden välityksellä yhteisön ympäristöalan säännöksiä yhteisön sovelletaan. Tällaisten on ja sen ympäristölainsäädännön sisällyttämiseksi kansallisiin oleellista järjestelmiin laajuisessa rakenteiden käyttö 17 Katso myös perustamissopimuksen 171 artiklan soveltamista koskeva tiedonanto, EYVL N:o C 242, 21. 8. 1996, s. 6 käytännössä. Tämän vuoksi soveltamiseksi vaihtoehtoisia voimaansaattamismenetelmiä, jotka voivat ottaa kokonaisuudessaan huomioon nämä ympäristön moitteettoman toiminnan kannalta elintärkeät kansalliset ja paikalliset olot. Yhteisön ympäristösäännösten asianmukaisen voimaan saattamisen varmistaminen edellyttää siten pidemmälle kehitettyjä ratkaisuja kuin mitä saadaan aikaan muuttamalla 169 ja 171 artiklan mukaisia käytäntöjä ja menettelyjä. tarvitaan 15. Jäsenvaltioiden ympäristötarkastusjärjestelmissä on suuria eroja. Vaikka perustamissopimuksen noudattamista valvovan komission tehtävänä on varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisön ympäristölainsäädäntöä, yhteisön tasolla ei ole olemassa yleisesti sovellettavaa seurantajärjestelmää lainsäädännön käytännön soveltamisen valvomiseksi jäsenvaltioissa. Komissiolla on siten vain rajalliset mahdollisuudet ympäristölainsäädäntöä asianmukaisesti. Komissio on miltei täysin riippuvainen Euroopan parlamentin, valtiosta riippumattomien järjestöjen, tiedotusvälineiden ja itse jäsenvaltioiden esittäminä valituksina, vetoomuksina sekä kirjallisina ja suullisina kysymyksinä tulevista tiedoista. Vaikka nämä tiedot ovatkin komissiolle tällä hetkellä erittäin tiedonantojärjestelmiin tärkeitä, luottaminen voi aiheuttaa vakavia ja haitallisia seurauksia ympäristölle pitkällä aikavälillä. todentamattomiin sovelletaanko tilapäisiin tällaisiin yhteisön valvoa, ja Soveltamisala ja tavoitteet 16. Kuten edellä jo selostettiin18 ja kuten tämän tiedonannon II ja III osassa täsmennetään, yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen on erityisominaisuuksiensa vuoksi erityisen vaikeaa ja haasteellista ja sen vuoksi on kiinnitettävä erityistä huomiota ratkaisuihin, joita olisi sovellettava näistä vaikeuksista että ympäristölainsäädännön tehokas voimaan saattaminen on ratkaisevaa, koska siinä tulevan epäonnistuminen ympäristöpolitiikan laatijana ja täytäntöönpanijana. todennäköisesti vaarantaa yhteisön uskottavuuden selviytymiseen. Komissio haasteista katsoo, ja 17. tärkeä keskustelunaihe, kun Agenda 21:tä Ympäristölainsäädännön ja ympäristöpolitiikan toteuttaminen on kansainvälisellä tarkistetaan Rion tasolla ympäristökonferenssin seurantakokouksessa vuonna 1997. Komission on siihen mennessä vahvistettava oma voimaansaattamispolitiikkansa, mikäli se aikoo osallistua tehokkaasti tähän keskusteluun. 18. Tämä tiedonanto on komission ensimmäinen yritys edistää yhteisön tavoitteita tällä alalla. Se pyrkii varmistamaan, että ympäristölainsäädäntö saatetaan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallisia lainsäädäntöjä kaikilla asiaankuuluvilla 18 Katso 7 - 9 kohta. tasoilla ja että sitä sovelletaan ja pannaan täytäntöön yhdenmukaisella tavalla koko yhteisössä ja turvataan siten Euroopan ympäristöolosuhteet. Komission 155 artiklan mukainen tehtävä perustamissopimuksen noudattamisen valvojana on kattavaa lähestymistapaa noudattaen tehostaa voimaan saattamista ja täytäntöön panemista sekä esittää parannusehdotuksia kaikilla asiaankuuluvilla tasoilla. Tämä tiedonanto on vastaus komissioon kohdistuneeseen poliittiseen ja yleiseen vaatimukseen, että se myös tekisi näin19. Erityisesti Euroopan parlamentti on aina tukenut komission toimien tehostamista tällä alueella; tämä sitoumus vahvistettiin parlamentin ja komission 30. toukokuuta 1996 järjestämässä yhteisessäkuulemisessa"Ympäristönsuojelun haasteet: lainsäädännön toimivuuden parantaminen". Tiedonannon lähestymistapa on laaja-alainen. Siinä esitetään yleiskuva yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista, käytännön soveltamista ja täytäntöön panemista koskevista asioista. Tiedonannossa omaksutussa lähestymistavassa otetaan huomioon myös sääntelyn eri vaiheita koskeva metodologia, jossa esitellään vaiheittain kaikki voimaan saattamiseen liittyvät ongelmat (lain säätäminen, voimaan saattaminen, käytännön soveltaminen, täytäntöön paneminen ja tarkistus). 19. järjestöt, riippumattomat Tavoitteena on esittää selkeä erittely tämän laaja-alaisen lähestymistavan kattamista alueista ja lisätä niitä koskevaa tietoisuutta (kaikilla tasoilla - kansalaiset, valtiosta alueelliset viranomaiset, jäsenvaltioiden hallitukset ja yhteisön toimielimet). Tiedonannon tarkoituksena on tämän erittelyn perusteella vahvistaa niitä velvollisuuksia, joita sääntelyn eri vaiheissa mukana olevilla toimijoilla on (komissio, jäsenvaltiot, alueelliset ja paikallisviranomaiset, teollisuudenalat, kansalaiset ja valtiosta riippumattomat järjestöt) niiden soveltaessa ympäristölainsäädäntöä jaetun vastuun periaatteen mukaisesti20 yhteisön ympäristöpolitiikan ja -lainsäädännön tehostamiseksi ja siten Euroopan ympäristöolosuhteiden parantamiseksi. Tämän tiedonannon lopussa annetaan suuntaviivat sellaisten ratkaisujen toteuttamiseksi, jotka tehostavat yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista ja täytäntöön panemista kaikilla että perustamissopimuksessa määrättyihin yhteisön ympäristötavoitteisiin päästään. ja mahdollistavat asiaankuuluvilla tasoilla sen, 19 Yhteisön lainsäädännön voimaan saattamisen tärkeyttä painotetaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen yhdeksännessätoista jäsenvaltioiden julistuksessa ja puheenjohtaja Jacques Santerin Euroopan parlamentille osoittamassa virkaanastujaispuheessa sekä komission omassa ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Euroopan yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevan poliittisen toimintaohjelman "Kohti kestävää kehitystä" tarkistamisesta. 20 Euroopan yhteisön ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevasta poliittisesta toimintaohjelmasta "Kohti kestävää kehitystä", EYVL N:o L 138, 17. 5. 1993, s. 1. Katso myös komission välikertomus viidennen toimintaohjelman toteuttamisesta, KOM (95) 624 lopullinen, 10. 1. 1996. 11 Tiedonannon rakenne 20. Voimaan saattamiseen, soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen liittyviä asioita tarkasteltiin sääntelyn eri vaiheiden muodostaman kehyksen perusteella. Tarkastelu osoitti, että tarvitaan laajempi valikoima myös uudistavina pidettyjä näkökohtia sisältäviä toimia, joiden tarkoituksena on sekä varmistaa niihin erityisiin tavoitteisiin pääseminen, joihin nykyiset järjestelmät eivät vaikuta olevan riittävän asianmukaisia tai tehokkaita, että lujittaa ja tehostaa entisestään nykyisiä järjestelmiä ja menettelyjä. Tiedonannon II ja III osassa käsitellään sekä uudistavaa että lujittavaa lähestymistapaa, jotka on kytketty läheisesti toisiinsa eli yhteisön ympäristölainsäädännön pyrittäessä yleiseen moitteettomaan voimaan saattamiseen ja täytäntöön panemiseen. tavoitteeseen 21. Tiedonannon II osassa käsitellyt uudet toiminta-alat on tutkittava, ja jos niiden osalta päätetään ryhtyä toimiin, ne on saatettava voimaan myöhemmin päätettävillä asianmukaisilla menettelyillä. Nämä toiminta-alat koskevat: yhteisön laajuisten vähimmäisvaatimusten kehittämistä jäsenvaltioiden suorittamien tarkastustehtävien hoitamista varten sellaisten ympäristöön jäsenvaltioissa, tarkastusmenettelyiden yhteisön harjoittamista ympäristölainsäädännön voimaan saattamista koskevia valituksia ja joissa tutkitaan niitä liittyvien valitus- ja kohdistetaan yleisöltä joihin entistä parempien mahdollisuuksien luomista ympäristöä koskevien asioiden viemiseen kansallisten tuomioistuinten ratkaistaviksi helpottamalla mahdollisuutta yhteisön saattaa ympäristölainsäädäntöä koskevissa asioissa. tuomioistuimen käsiteltäväksi asia 22. Toimien näillä toteuttaminen yhteisön alueilla ympäristölainsäädännön yhdenmukaista soveltamista jäsenvaltioissa ja antaa Euroopan kansalaisille parempia tiedon lähteitä ja keinoja vaikuttaa huolenaiheisiin, joita heillä saattaa olla ympäristönsuojelun alalla. Tietyssä mielessä se myös saattaa jäsenvaltiot aiempaa tietoisemmiksi vastuustaan suojella ympäristöä soveltamalla ympäristölainsäädäntöä tehokkaasti ja panemalla sitä täytäntöön paikan päällä. huomattavasti edistää 23. Nykyisen järjestelmän lujittaminen erityisesti III osassa käsiteltyjen kysymysten osalta on yhtä tärkeällä sijalla, koska se on perusta ajoissa ja moitteettomasti suoritetulle voimaan saattamiselle ja täytäntöön panemiselle. Komissio ja/tai jäsenvaltiot voivat huolehtia suuresta osasta tähän tarvittavista toimista tarvitsematta toimenpiteiden muodollista hyväksymistä. Komissio tekee tarvittavat aloitteet niiden voimaan saattamiseksi niin pian kuin mahdollista. oooooOooooo 12 II OSA: UUDET TOIMINTA-ALAT jäsenvaltioissa 24. Yhteisölainsäädännön sisällyttäminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on tärkeä vaihe voimaansaattamismenettelyssä, kun on kyse direktiiveistä. Suurin osa EY:n ympäristölainsäädännöstä koostuu direktiiveistä, joita ei periaatteessa sovelleta ylimääräisiä suoraan voimaansaattamistoimenpiteitä, joita sovelletaan ainoastaan yhteisöstä peräisin olevana kansallisena lainsäädäntönä. Ajoissa suoritettu voimaan saattaminen varmistaa, että yhteisön lainsäädäntö muuttuu soveltamiskelpoiseksi kaikissa jäsenvaltioissa enemmän tai vähemmän samanaikaisesti, ja asianmukaisesti suoritettu voimaan saattaminen (yhdenmukaisuus) puolestaan varmistaa, että kansallisen lainsäädännön sisältöjä sen tuottama tulos ovat enemmän tai vähemmän samat kuin yhteisön direktiiveissä. vaativat vuoksi sen ne ja 25. Komission velvollisuutena on 155 artiklan nojalla varmistaa, että jäsenvaltiot saattavat lainsäädännön voimaan ajoissa ja asianmukaisesti, ja se käyttää tässä poliittista painostusta ja tarpeen mukaan perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan mukaista tuomioistuinkäsittelyä. Komissio voi myös joutua tarkistamaan yleisesti lainsäädännön soveltamista käytännössä ja sen täytäntöönpanoa varmistaakseen, että ne suoritetaan tyydyttävällä tavalla. Tämä yhteisön voimaansaattamisjärjestelmä on kuitenkin suunnattu ainoastaan j äsenvaltioiden keskitetyille hallintoelimille. Komissio ei yksinkertaisesti pysty valvomaan kaikkia niitä tuhansia yksittäisiä päätöksiä, joita vuosittain sovellettavan saatettavan ympäristölainsäädännön osalta jäsenvaltioiden eri osissa ja niiden hallinnon eri tasoilla. Jäsenvaltioiden viranomaisten on kokonaisuudessaan varmistettava kyseisen lainsäädännön käytännön soveltaminen ja täytäntöön paneminen yksittäisissä tapauksissa järjestelmillä, jotka lujittavat täytäntöön panemista ja samanaikaisesti helpottavat komission suorittamaa jäsenvaltioiden valvontaa. voimaan tehdään suoraan tai Jäsenvaltioiden tarkastustehtävät 26. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 68/8821 esittämän tulkinnan mukaan perustamissopimuksen 5 artikla velvoittaa jäsenvaltiot antamaan täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä, jotka ovat tehokkaita, oikein suhteutettuja ja vastaavat jäsenvaltioiden oman lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä. Vaikka tämä yhteisön lainsäädännön perusperiaate onkin perustavan tärkeä, se on johtanut suuriin eroihin jäsenvaltioiden täytäntöönpanoelimissä tai -järjestelmissä joidenkin jäsenvaltioiden käyttäessä huomattavia voimavaroja tarkastus- tai muihin elimiin, jotka seuraavat yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista käytännössä, joidenkin muiden toteuttaessa tältä osin vähemmän tai ei ollenkaan toimenpiteitä. Lisäksi jos toimenpiteitä on toteutettu, niiden luonne vaihtelee: tarkastusvaltuuksia ei aina käytä yksi ainoa kansallinen elin, vaan ne on usein hajautettu tai jaettu useiden 21 Asia 68/88, tuomio 21. 9. 1989 (Kok. 1989, s. 2965, 23 ja 24 kohta) 13 viranomaisten kesken (muun muassa paikallinen, alueellinen, kansallinen). Useissa tapauksissa ympäristötarkastukset ovat ainoastaan yksi osa asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten velvollisuuksista. Joissakin jäsenvaltioissa, kuten Tanskassa tai Yhdistyneessä kuningaskunnassa, toimivaltaiset viranomaiset sekä suorittavat tarkastuksia säännösten noudattamisen varmistamiseksi että tekevät päätöksiä lupien myöntämisestä tai täytäntöön panemisesta oikeusteitse, kun taas joissakin muissa jäsenvaltioissa, kuten Alankomaissa, nämä tehtävät on erotettu toisistaan. 27. Nämä suuret eroavaisuudet eivät ole tyydyttäviä, kun tavoitteena on lainsäädännön moitteeton ja yhdenmukainen täytäntöön paneminen yhteisön tasolla. On tarpeen varmistaa, että ainakin välttämättömät tarkastustehtävät suoritetaan; näitä ovat esimerkiksi sen seuraaminen, että yhteisön ympäristölainsäädännön vaatimuksia, kuten erityisesti teollisuuden päästöihin liittyviä vaatimuksia ja ympäristön laatustandardeja, sovelletaan käytännössä. On myös tarpeen varmistaa, että näin tehdään kaikissa jäsenvaltioissa. 28. Edellä selostetut jäsenvaltioiden tilanteiden väliset eroavaisuudet huomioon ottaen tähän tavoitteeseen voidaan päästä määrittelemällä suuntaviivat, jotka antavat jäsenvaltioille mahdollisuuden valita, mitä rakenteita/järjestelmiä ne haluavat käyttää täyttääkseen kyseisen tavoitteen. Komission olisi mahdollista määritellä nämä suuntaviivat yhteistyössäjäsenvaltioiden kanssa ja antaa tätä varten suosituksia. Jäljempänä esitelty ympäristölainsäädännön voimaan avustaa arvosteluperusteiden laatimisessa tarkastustoimintaa varten ja auttaa valmiuksien luomisessa esimerkiksi tarvittavien tarkastustehtävien suorittamisesta vastaavien toimivaltaisten tahojen osalta. IMPEL-verkosto voisi myös saattamisesta huolehtiva Jos tarkastuselimet tai muut vastaavat elimet ovat jo olemassa ja toimivat näissä suuntaviivoissa esitetyllä tavalla, näitä olemassa olevia rakenteita ei ole tarpeen muuttaa. Jos tarkastuselimiä ei ole, komissio harkitsee mahdollisuuksien mukaan keinoja avustaa valmiuksien luomisessa tätä varten. 29. Nämä tarkastusviranomaiset voisivat laatia ja julkaista vuosittain kertomuksia kyseisiä tehtäviä suoritettaessa saaduista kokemuksista. Niistä saisi hyödyllistä tietoa eteen tulleista ongelmista ja siitä, miten ne on ratkaistu, sekä saavutetusta kehityksestä, ja ne tarjoaisivat hyvin tärkeän perustan tuleville toimille. Komissio voisi käyttää näitä vuosikertomuksia, joista sille toimitettaisiin tiedot, varmistaakseen, että yhdenmukaisen soveltamisen tavoite täyttyy ja arvioidakseen, onko tarvetta lisätoimiin. Nämä lisätoimet voivat koskea esimerkiksi sellaisen rajoitetun elimen perustamista yhteisön tasolla, jolla olisi auditointia koskeva toimivalta sen varmistaa, että kansalliset elimet täyttävät tarkastustehtävänsä asianmukaisesti. 14 Auttaakseen jäsenvaltioita tarkastustehtävien suorittamisessa komissio harkitsee suositusten antamista laatimalla asiasta suuntaviivat ja siten pienentämällä nykyisiä jäsenvaltioiden välisiä huomattavia tarkastustoiminnan eroja. Komissio harkitsee myöhemmin, onko tarvetta perustaa rajoitettu yhteisön elin, jolla olisi auditointia koskeva toimivalta. Ympäristöä koskevat jäsenvaltioiden valitukset ja tutkintamenettely 30. Yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja täytäntöönpanoa koskevista kysymyksistä on saatu kokemusta yhteisön tasolla monin eri tavoin. Kansalaiset ja valtiosta riippumattomat ympäristöjärjestöt ovat esittäneet komissiolle huomattavan määrän valituksia. Myös Euroopan parlamentti osallistuu tällaisten ongelmien käsittelyyn: sen vetoomusvaliokunnalle esitetään vetoomuksia ja yhä useammat parlamentin jäsenten kirjalliset ja suulliset kysymykset sisältävät ympäristöasioita koskevia valituksia. Myös Euroopan parlamentin oikeusasiamiehelle esitetään valituksia, jotka usein koskevat asioita, jotka ovat jo olleet komission käsiteltävinä ja joista on ilmoitettu myös parlamentille. Monet yhteisön toimielimille ilmoitetuista ympäristöongelmista johtuvat enimmäkseen tiedon puutteesta tai pääasiassa menettelyitä koskevista väärinkäsityksistä (joko kansalaisten tai hallintoelinten taholta). Yhteisön toimielinten käytettävissä olevat järjestelyt tällaisten valitusten käsittelemiseksi eivät välttämättä sovellu parhaiten juuri kyseisen ongelman ratkaisemiseen. Myös nämä valitukset voitaisiin käsitellä tehokkaammin paikallistasolla jäsenvaltioissa eli siellä, missä ongelmat syntyvät ja missä asiaa koskevien tietojen saanti on helpompaa. 31. Sillä, että yhteisön ympäristölainsäädäntöä pannaan jäsenvaltioissa täytäntöön oikeusteitse, on myös huonoja puolia, jotka estävät lainsäädännön tehokasta tällaisissa tapauksissa. Jotkut näistä soveltamista ympäristön suojelemiseksi ongelmista koskevat mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, jota käsitellään seuraavassa kappaleessa. Tuomioistuinkäsittelyn mahdollisuuteen liittyvien kysymysten lisäksi on kuitenkin muitakin oikeusjärjestelmiin liittyviä ongelmia, mukaan lukien kustannukset ja viivästymiset, joiden vuoksi nämä tuomioistuinkäsittelyt keino ympäristölainsäädännön täytäntöön panemiseksi: kanteen nostamisen olisi oltava viimeinen keino asian ratkaisemiseksi. Tuomioistuimen ulkopuolella toteutettavalla valitusmenettelyllä on se etu, että nämä ongelmat vältetään: tällainen menettely saattaisi nopeuttaa asian sopimista ja alentaa siitä aiheutuvia kustannuksia, ja lisäksi kansalaisilla olisi paremmat mahdollisuudet aloittaa menettely, kun heidän ei tarvitsisi hankkia oikeudellista asiantuntija-apua. yksityishenkilöille hyödytön ovat 32. Jos ympäristöä koskevat huolenaiheet käsiteltäisiin paikallistasolla eikä yhteisön tasolla, siitä saatavat edut yhdistettyinä muihin hyviin puoliin, kuten käsittelyn nopeuteen, kustannusten alhaisuuteen sekä käytön vaivattomuuteen kansalaisille ja ympäristöjärjestöille, voisivat saada aikaan huomattavia parannuksia yhteisön ympäristölainsäädännön jos näin meneteltäisiin koko yhteisössä. Sen vuoksi komissio tutkii, onko tarpeen laatia asianmukaisessa voimaan saattamisessa, 15 vähimmäisvaatimukset ympäristöasioita koskevien valitusten käsittelyyn ja tutkintaan liittyvän menettelyn käyttöön ottamiseksi (toimi, joka voisi myös olla samanlainen kuin oikeusasiamiehen toimi) tapauksissa, joissa ongelmat liittyvät siihen, miten viranomaiset soveltavat yhteisön ympäristölainsäädäntöä käytännössä ja miten ne panevat sen täytäntöön. Nämä tehtävät voitaisiin suorittaa joko jäsenvaltioiden jo olemassa olevia rakenteita hyödyntäen tai perustamalla tilapäisiä elimiä. 33. Tällaiset väliimmäi s vaatimukset sisältävien suuntaviivojen laatimista olisi harkittava vakavasti: ne voisivat esimerkiksi kattaa toimivallan ottaa vastaan ympäristöön vaikuttavia hallinnollisia päätöksentekomenettelyjä koskevia valituksia (esimerkiksi sekä yksityishenkilöiltä että valtiosta riippumattomilta ympäristöjärjestöiltä), oikeuden pyytää hallintoelimiltä kyseisiin valituksiin liittyviä tietoja ja oikeuden antaa suosituksia (jotka olisivat luonteeltaan pikemminkin ohjeellisia kuin oikeudellisesti sitovia). Tällaisessa järjestelmässä ei tarvitsisi välttämättä ratkaista sisällöllisiä kysymyksiä, joiden käsittely kuuluu pikemminkin hallintoelimille tai tuomioistuimille kyseisen oikeudellisesta järjestelmästä riippuen. jäsenvaltion hallinnollisesta ja 34. Tämän mallin mukaisia menettelyjä on jo useissa jäsenvaltioissa, ja ne voivat olla muodoiltaan hyvin erilaisia. Kaksi yleisintä kyseisiä järjestelmiä edustavaa mallia jäsenvaltioissa ovat riippumattomasta oikeusasiamiehestä muodostuva instituutio ja hallinnollisten rakenteiden osana toimivat päätösten tarkistusjärjestelmät. Näitä järjestelmiä käyttävien jäsenvaltioiden ei periaatteessa tarvitsisi tehdä muutoksia. Ainoastaan ne jäsenvaltiot, joissa ei ole tällaisia järjestelmiä, joutuisivat perustamaan vastaavat järjestelmät suuntaviivoissa esitettävien vähimmäisvaatimusten mukaisesti, jotta tämä puute korjaantuisi. 35. Kyseisille ympäristöasioihin liittyviä valituksia käsitteleville ja tarkastuksia suorittaville järjestelmille voitaisiin myös antaa toimivalta antaa suosituksia, joiden tarkoituksena yhteisön ympäristölainsäädäntöä soveltavan hallintoelimen toimivuutta. Nämä suositukset eivät myöskään tällöin olisi velvoittavia, vaan niillä olisi voimakas moraalinen vaikutus, jonka vuoksi niitä yleensä noudatettaisiin. ongelmiin ratkaisuja parantaa esittää on tai Komissio harkitsee suositusten antamista vähimmäisvaatimusten laatimiseksi valitusten käsittelyä ja ympäristöä koskevien tutkintatoimien toteuttamista varten niissä jäsenvaltioissa, joista tällaiset järjestelmät/menettelyt puuttuvat. Mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi 16 laajalle 36. Kanteen nostaminen tuomioistuimessa on viimeinen keino ratkaista ongelma. Yhteisön, joka perustuu laillisuusperiaatteeseen, on varmistettava, että lainsäädäntöä noudatetaan ja että se tarpeen mukaan saatetaan voimaan. Tuomioistuimilla on tässä ratkaiseva tehtävä varsinkin, kun on kyse sellaisista ympäristökysymyksistä, joissa ongelman tai vahingon lähde on maantieteellisesti rajattu mutta sen aiheuttamat vaikutukset tuomioistuimen käsiteltäväksi on yleensä riittävän taattu, jos kyseessä on taloudellisten etujen vaarantuminen. Sellaisen lainsäädännön täytäntöön paneminen, joka on suunniteltu kehykseksi liiketoiminnan edistämiselle esimerkiksi teollisuuden, kaupan tai maatalouden aloilla, saa todennäköisesti kannustusta taloudellisilta toimijoilta, joilla on käytössään riittävästi voimavaroja täytäntöönpanon ajamiseen. Näin ei kuitenkaan välttämättä käy silloin, kun on kyse ympäristöä koskevista eduista. Taloudelliset toimijat tehtävänään valvoa, noudattavatko muut yritykset eivät pidä ympäristölainsäädäntöä. levinneitä. Mahdollisuus saattaa asia 37. Toisin kuin muilla yhteisön lainsäädännön alueilla, kuten sisämarkkinoita ja kilpailupolitiikkaa koskevassa lainsäädännössä, ympäristölainsäädännön täytäntöön paneminen on siis enimmäkseen viranomaisten vastuulla ja riippuu niiden toimivallasta, voimavaroista ja myötämielisyydestä. Mikä tahansa näistä tekijöistä saattaa rajoittaa niiden valmiutta ottaa huomioon ympäristönsuojelun tarpeet. Sen vuoksi on tärkeää, että yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöön panemisen tehostamiseksi on käytettävissä muitakin keinoja. Ympäristönsuojelua edistäisivät varsinkin valtiosta riippumattomien järjestöjen ja/tai kansalaisten suorittamat toimet, jotka liittyvät ympäristölainsäädännön soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen (hallintotuomioistuimissataikka siviili- tai rikosasioitakäsittelevissä tuomioistuimissa kyseisen jäsenvaltion rakenteista riippuen). 38. Kuten edellä jo mainittiin, ympäristölainsäädännölle on yleensä ominaista se, että yksityiset edut ovat hyvin harvoin täytäntöön panemiseen pakottavana tekijänä. Ympäristöä luonnehditaan usein eräänlaiseksi yhteiseksi perinnöksi. Tämä merkitsee myös sitä, että useimmiten moniin ympäristön osiin, kuten ilmaan, valtameriin tai luonnonvaraiseen kasvistoon tai eläimistöön, ei liity yksityisomistusta. Sen vuoksi ympäristön pilaantuminen ei useinkaan aiheuta välittömiä reaktioita ja vaikka ongelmia ilmeneekin, yksityishenkilöillä ei joko ole mitään keinoja vedota lainsäädäntöön ongelman korjaamiseksi tai asianmukaisia oikeuskeinoja ei edes ole käytettävissä. Jopa yhteisön ympäristölainsäädännön osalta voi käydä niin, ettei yksityishenkilöillä ole mahdollisuutta toimia siten, että tärkeät yleiset periaatteet pantaisiin täytäntöön (kuten saastuttaja maksaa- ja ennalta varautumisen periaate sekä periaate, jonka mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä). 39. Se, että yleisön olisi tärkeää osallistua entistä enemmän ympäristöpolitiikan muodostamiseen, tunnustetaan jo laajalti22 ja kaikissa jäsenvaltioissa on hallituksesta 22 Rion ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevan julistuksen periaatteessa n:o 10 todetaan muun muassa, että: "Ympäristöasioista huolehditaan parhaiten antamalla niiden kansalaisten, joita asia koskee, osallistua näiden asioiden hoitoon asiaankuuluvalla tasolla—Näille on tätä varten taattava oikeus osallistua oikeudellisiin ja hallinnollisiin menettelyihyinm tarkistukset ja laiminlyöntien korjaaminen mukaan lukien" 17 riippumattomia järjestöjä, joilla on joitakin oikeuksia osallistua ympäristöasioiden käsittelyyn. Yleisön varsinaiset valmiudet osallistua yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamiseen ja täytäntöön panemiseen liittyvien oikeuskeinojen käyttämiseen vaihtelevat suuresti yhteisössä. Tilanne vaihtelee tiettyihin lupamenettelyihin osallistumisesta tunnustettujen järjestöjen oikeuteen vaatia hallinnollisten päätösten peruuttamista, tai ympäristöä koskevan yleisen edun ajamiseen oikeusteitse (actio popularis). Voidaan kuitenkin todeta, että yleisö ja yleistä etua ajavat järjestöt eivät yleensä kovin helposti saa mahdollisuutta ympäristöön liittyvien asioiden käsittelyyn jäsenvaltioiden kansallisissa tuomioistuimissa. 40. Valtiosta riippumattomien järjestöjen ja yksityishenkilöiden entistä paremmat mahdollisuudet saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi helpottaisivat monin tavoin yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan Ensinnäkin on todennäköisempää, että yhteisön lainsäädännön voimaan saattamiseen liittyvät yksittäiset ongelmatapaukset ratkaistaan tarpeen mukaan yhteisön lainsäädännön edellyttämällä sillä on yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja täytäntöön panemista yleisesti parantava vaikutus, koska mahdollisilla vastuunalaisilla toimijoilla on taipumus noudattaa lainsäädännön vaatimuksia, koska tällöin kanteen nostaminen niitä vastaan on vähemmän todennäköistä. tavalla. Toiseksi, saattamista. ja mikä tärkeintä, 41. Mahdollisuus asian käsittelyyn jäsenvaltioiden tuomioistuimissa vaikuttaisi suotuisalla tavalla, sillä se siirtäisi yhteisön ympäristölainsäädännön täytäntöön panemista koskevien kanteiden käsittelyn alue- ja paikallistasolle, jolle se parhaiten soveltuu. Jäsenvaltioiden tuomioistuinten käyttäminen yhteisön ympäristöalan säännösten voimaan saattamista koskevissa asioissa on toivottavaa monestakin syystä. Yksi niistä on se, että komission ja Luxemburgissa olevan yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä oleva aika ja henkilöstö eivät mitenkään riitä siihen, että edes suurin osa kaikissa jäsenvaltioissa esiin tulevista ympäristöä koskevista asioista käsiteltäisiin komission yhteisöjen tuomioistuimessa esittäminä suorina kanteina. Jäsenvaltioiden tuomioistuinten sijainti on siltä osin suotuisampi kuin yhteisöjen tuomioistuimen, että niiden on helpompi ottaa käsittelyn aikana huomioon ja ympäristöalan säännökseen ympäristöä koskevat taustatiedot sellaisina, kuin niitä kyseisessä jäsenvaltiossa sovelletaan, ja muodostaa tosiseikoista selkeämpi kuva kuulemalla todistajia ja nimeämällä asiantuntijoita. Lisäksi ne voivat helpommin määrätä tilapäisistä toimenpiteistä, mikä on erittäin hyödyllinen keino ehkäistä ympäristövahinkojen syntymistä. liittyvät erityiset oikeudelliset, hallinnolliset 42. Mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi rajoitetaan pääasiallisesti kahdella tavalla. Ensinnäkin jäsenvaltioiden lainkäyttöä koskevat menettelyt luovat esteitä ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa koskevien kanteiden nostamiselle. Kanteen nostamiseksi voidaan esimerkiksi vaatia näyttöä erityisestä edusta. Oikeushistoriallisista syistä tällaiset erityisen edun vaatimukset ovat yleensä sellaisia, jotka omaisuuden omistajan tai taloudellisen toimijan on paljon helpompi täyttää kuin ympäristöasioita ajavan etujärjestön. Toinen esimerkki tästä on, että ympäristöä asianmukaisia koskevien suojelemiseen olemassa etujen ole ei 18 ne taloudellisten tuomioistuinmenettelyt, etujen suunniteltu tuomioistuinmenettelyjä: pääasiallisesti tarjoa ympäristöongelmien käsittelyyn soveltuvia menettelyjä ja keinoja laiminlyöntien korjaamiseen. Toiseksi kustannuksilla, joita ympäristöä koskeviin etuihin vetoamalla nostetusta täytäntöönpanoa koskevasta kanteesta aiheutuu, saattaa olla hillitsevä vaikutus. jotka on eivät suojelemiseen, ehkä 43. Komissiolla on näissä asioissa käytettävissään useita eri toimintavaihtoehtoja, joista ensimmäisenä askeleena ovat ns. pehmeän lainsäädännön lähestymistavat ("soft-law" approaches). Samanlaisia tuomioistuinkäsittelyn mahdollisuutta koskevia asioita käsitellään parhaillaan osana yhteisön toimenpidettä, joka koskee kuluttajien mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi23. Komissio on liittänyt tuomioistuinkäsittelyn mahdollisuutta koskevia säännöksiä useisiin ehdotuksiin yhteisön direktiiveiksi24 " Sen varmistamiseksi, että yhteisön ympäristölainsäädäntö saatetaan tehokkaasti voimaan25, asiaa on tarpeen käsitellä laajemmassa yhteydessä kuin pelkästään niiden henkilöiden osalta, joita asia suoranaisesti koskee, ottamalla tässä yhteydessä huomioon sellaiset asiaa edustavat järjestöt, jotka pyrkivät suojelemaan ympäristöä. Sen vuoksi yksi mahdollinen tapa parantaa yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja voimaan saattamista olisi varmistaa, että valtiosta riippumattomattomille ympäristöjärjestöille annetaan tarvittava locus standi lainsäädännön tarkistamista koskevien kanteiden nostamiseksi jäsenvaltioiden viranomaisia vastaan. Jos tällainen järjestely osoittautuu hyödylliseksi, ensimmäinen askel tähän suuntaan voisi olla suositus, jossa jäsenvaltioita kannustettaisiin helpottamaan valtiosta riippumattomien järjestöjen mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. Komissio tutkii, onko tarpeen laatia suuntaviivat asiaa edustavien järjestöjen mahdollisuudesta saattaa asia kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamisen ja voimaan saattamisen edistämiseksi ottaen huomioon jäsenvaltioiden erilaiset oikeusjärjestelmät. toissijaisuusperiaatteen mukaisesti, 00000O00000 III OSA: NYKYISTEN JÄRJESTELMIEN LUJITTAMINEN 23 KOM (95) 712 lopullinen EYVL N:o C 107, 13. 4. 1996, s. 3 24 Katso esimerkiksi ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta annetun direktiivin 25 90/313/ETY (EYVL L 158, 23. 6. 90, s. 56) 4 artikla. Yhteisön lainsäädännössä on jo varmistettu, että ne, joita yhteisön toimielimen tekemä päätös suoraan ja nimenomaisesti koskee, voivat hakea Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta muutosta päätökseen, mutta ympäristöasioissa on usein vaikea yksilöidä ketään tällaista henkilöä. 19 44. Tämän tiedonannon jälkimmäisessä osassa esitettyjen ehdotusten tarkoituksena on parantaa sellaisia yhteisön ympäristölainsäädännön ja ympäristöpolitiikan aloja, joiden nykyiset käytännöt eivät riitä täyttämään tehokasta ympäristönsuojelua koskevia korkeita vaatimuksia; näitä aloja ovat lainsäädännön laatu, avoimuus, yhteistyö yhteisön ja jäsenvaltioiden tasolla, lainsäädännön vaikutusten seuranta ja arviointi, yhteisön ympäristölainsäädännön tuntemus lainkäyttäjien keskuudessa ja yhteisön rahoituksen sisällyttäminen yhteisön ympäristölainsäädäntöön. Yhteisön lainsäädännön laatu Päätöksentekomenettely 45. Selkeästi laadittu lainsäädäntö on edellytys ajoissa ja yhdenmukaisesti suoritetulle voimaan saattamiselle, koska selkeät velvoitteet on helppo panna asianmukaisesti täytäntöön. Moniselitteiset, epäselvät tai monimutkaiset säännökset aiheuttavat viivytyksiä, yhdenmukaisuusongelmia ja hankaluuksia käytännön soveltamisessa, ja johtavat siihen, että voimaan saattaminen jää vajaaksi tai on epäyhdenmukaista yhteisön alueella. Koska yksinomaan komissiolla on oikeus tehdä yhteisön ympäristölainsäädäntöä koskevia aloitteita, sen on osattava ottaa huomioon ne mahdolliset vaikeudet, joita jäsenvaltioilla voi olla niiden saattaessa yhteisön toimenpidettä osaksi kansallista lainsäädäntöään. Ehdotusten asianmukainen laadinta ja avoimen lähestymistavan noudattaminen helpottavat jäsenvaltioiden menettelyä saattaa säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään. Näin esimerkiksi varmistetaan, että lainsäädäntö, joka riippuu myöhemmin hyväksyttävistä teknisistä toimenpiteistä, laaditaan siten, että viivästykset kyseisten teknisten toimenpiteiden hyväksymisessä eivät johda siihen, että jäsenvaltioiden on saatettava ne voimaan mahdottomia määräaikoja noudattaen, kuten kävi hiljattain geneettisesti muunnettuihin organismeihin liittyvien teknisten säännösten osalta26. Komission tammikuussa 1996 hyväksymien sääntelypolitiikan uusien yleisten suuntaviivojen, jotka täydentävät komission laadintaa koskevia sääntöjä (Règles de technique législative), olisi parannettava laadinnan yhdenmukaisuutta komissiossa. Näiden sääntöjen ja suuntaviivojen noudattaminen on ratkaisevaa. lainsäädännön 46. Ehdotuksia esitettäessä on erityisen tärkeää, että alkuperäinen teksti on mahdollisimman selkeä. Monimutkaisesti tai epäselvästi laadittu asiakirja luultavasti vaikeuttaa ehdotuksesta käytäviä neuvotteluja todennäköistä, ettei lopullinenkaan säädös ole selkeä ja että se vaikeuttaa voimaan saattamista jäsenvaltioissa. Tämä pätee sekä neuvostossa käytäviin neuvotteluihin että Euroopan parlamentin ehdottamiin muutoksiin. Vaikka vastuu uuden direktiivin laadinnasta ja ehdottamisesta kuuluukin Euroopan komissiolle, uusi direktiivi kuitenkin kehittyy koko päätöksentekomenettelyn ajan sekä Euroopan unionin neuvostossa että laadittu Euroopan ja moniselitteisesti parlamentissa. Epäselvästi ja on 26 Geneettisesti muunnettujen mikro-organismien käytöstä suljetuissa oloissa annetun direktiivin 94/5l/EY nojalla hyväksytyt komission luokitteluohjeet. 20 ympäristölainsäädäntö on hyvin usein seurausta neuvoston tasolla tai Euroopan parlamentin käsittelyissä tehdyistä sovitteluratkaisuista27. Komission olisi jopa näiden myöhempien vaiheiden aikana varmistuttava ehdotusten yhdenmukaisuudesta, tehokkuudesta ja käytännöllisyydestä tarpeen mukaan muuttamalla omaa ehdotustaan tai peruuttamalla ehdotus, joka ei enää täyttäisi sille suunniteltua tarkoitusta. 47. On myös että tärkeää, sinänsä myötävaikuttavat säädöstekstit voimaansaattamismenettelyjen avoimuuteen. Tämä voidaan toteuttaa sisällyttämällä yhteisön lainsäädäntöön säännöksiä, joilla varmistetaan, että joko jäsenvaltiot tai komissio julkaisevat voimaan saattamista koskevat tiedot. Lainsäädäntöön on jo sisällytetty joitakin tämän luonteisia säännöksiä, jotka koskevat esimerkiksi kertomusten julkaisemista tai toimenpiteen soveltamista koskevien tietojen saantia20. Jotta yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen olisi mahdollisimman avointa, voi kuitenkin olla aiheellista sisällyttää tällaisiin teksteihin säännökset, joissa vaaditaan, että jäsenvaltioiden on julkaistava voimaan saattamista koskevia tarkempia tietoja, kuten taulukkoja, joissa on ilmoitettu, millä kansallisella säädöksellä direktiivin säännökset on saatettu voimaan. Komissio varmistaa, että kaikki uusia yhteisön ympäristöalan säännöksiä tai senhetkisten toimenpiteiden muuttamista koskevat ehdotukset laaditaan selkeyden, avoimuuden ja luotettavuuden periaatteita noudattaen voimaan saattamista koskevan menettelyn yksinkertaistamiseksi ja nopeuttamiseksi. Päätöksentekomenettelyn aikana komissio pyrkii tekemään yhteistyötä Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa laadintaan jos liittyvissä asioissa alkuperäiseen tekstiin on neuvottelujen aikana tehty lisäyksiä tai muutoksia. tarpeen vaatiessa muutosehdotuksia, tekee ja Seuraamukset jäsenvaltioiden tasolla 48. Perustamissopimuksen 5 artiklassa, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin sen tulkitsee, vaaditaan jäsenvaltioita ottamaan käyttöön tehokkaat, oikein suhteutetut ja varoittavat seuraamukset, jotka varmistavat yhteisön lainsäädännön noudattamisen. Vaikka tässä annetaankin jäsenvaltioille oikeus päättää, mistä seuraamuksista säännökset annetaan, näiden seuraamusten on kuitenkin oltava yhdenmukaisia vastaavan kansallisen säännöksen rikkomisesta langetettavien seuraamusten kanssa29. Kuten komissio toteaa tiedonannossaan neuvostolle ja parlamentille seuraamusten merkityksestä yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanossa sisämarkkinoiden alalla"1, liittyvät yhteisön kansallisten seuraamuksia koskevien järjestelmien, jotka 27 Näihin ongelmiin vaikuttaa myös se, että yhteisön säädösten on oltava saatavilla jokaisella yhdellätoista yhteisön kielellä tällöin oltava yhtä todistusvoimaisia: yhdellä kielellä neuvoteltuja sovitteluratkaisuja on ehkä vaikea kääntää tyydyttävästi kaikille muille kielille. ja niiden on 28 Esimerkiksi kertomus direktiivin 85/337/ETY 11 artiklan 3 kohdan soveltamisesta. 29 Asia 68/88, tuomio 21. 9. 1989 ( Kok. 1989, s. 2965, 23 ja 24 kohta) 30 KOM (95) 162, 3. 5. 1995 21 lainsäädännössä määrättyjen velvollisuuksien täyttämättä jättämiseen, on oltava avoimia. Avoimuus on tae keskinäiselle luottamukselle ja se antaa komissiolle mahdollisuuden arvioida järjestelmiä ja määritellä, mitkä yhteisön toimet ovat siltä osin ehdottoman tarpeellisia. 49. Sen vuoksi päätti komissio sisällyttää sisämarkkinoita koskeviin lainsäädäntöehdotuksiinsa säännökset, joissa nimenomaisesti säädetään, että kansallisiin voimaan saattamista koskeviin toimenpiteisiin on sisällytettävä seuraamukset, joita jäsenvaltioiden on sovellettava, jos luonnolliset tai oikeushenkilöt eivät noudata direktiivin säännöksiä, ja että näihin seuraamuksiin liittyvästä lainsäädännöstä on ilmoitettava komissiolle. Nämä velvollisuudet olisi ulotettava koskemaan myös ympäristölainsäädäntöä. Tavoitteena tulisi olla, että kaikilla jäsenvaltioilla hallinnollisia, tai rikosoikeudellisia seuraamuksia tai niiden yhdistelmiä siviilioikeudellisia kansallisten viranomaisten valinnan mukaan ja että seuraamuksia sovelletaan käytännössä, jotta varmistetaan yhteisön ympäristölainsäädännön yhdenmukainen voimaan saattaminen. Tällaisten seuraamusten soveltamista koskevien tietojen julkistaminen jäsenvaltioissa ja yhteisön tasolla edistäisi niiden pelotusvaikutusta. on mahdollisuus määrätä asianmukaisia 50. Yhteisön ympäristölainsäädäntöön on jo sisällytetty yleiset vaatimukset seuraamusten määräämisestä villieläimistön ja -kasviston uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskevan yleissopimuksen (CITES) ja vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvontaa koskevan Baselin yleissopimuksen voimaan saattamista koskevien asetusten osalta. Yhteisön ympäristöalan säännöksiin voidaan myös sisällyttää tarpeen mukaan yksityiskohtaisempia säännöksiä; näitä ovat esimerkiksi hallinnollisten seuraamusten, kuten lupien peruuttamisen määrääminen. Komissio voi sisällyttää ympäristöalan säännöksiä koskeviin ehdotuksiinsa säännöksen, jossa vaaditaan, että kansallisiin voimaan saattamista koskeviin toimenpiteisiin on sisällytettävä asianmukaisen pelotusvaikutuksen omaavat seuraamukset, joita sovelletaan, jos asianomaisen direktiivin vaatimuksia ei noudateta. Avoimuus Komission järjestämät kuulemiset 51. Komissio on ja tietoinen siitä, että ympäristölainsäädännön laadintavaiheessa tarvitaan avoimuuteen ja kanssakäymiseen perustuvaa menettelyä. Tähän päästään esimerkiksi käyttämällä vihreitä kirjoja, kuten vihreää kirjaa ympäristövahinkojen korjaamisesta31, kuulemalla virallisia ja epävirallisia asiantuntijaverkostoja, kuten ympäristöalan neuvoa-antavaa yleisfoorumia32 luonnostelu- 31 KOM (93) 47 lopullinen, 14. 5. 1993 32 Katso viidennen toimintaohjelman 9 luku (edellä oleva alaviite 20). 22 (Consultative Forum on Environment), ympäristöpolitiikan uudelleen tarkastelua käsittelevää työryhmää33 (Environment Policy Review Group) ja IMPEL-verkostoa34, ja valtiosta riippumattomien keskustelemalla jäsenvaltioiden asiantuntijoiden järjestöjen kanssa politiikan kehittymisestä, julkaisemalla työohjelma ja järjestämällä julkisia kuulemisia joko yksin, kuten 28. ja 29. toukokuuta 1996 komission tulevasta vesipolitiikasta järjestetty kuuleminen, tai yhdessä parlamentin kanssa, kuten 30. toukokuuta 1996 aiheesta "Ympäristönsuojelun haasteet: lainsäädännön toimivuuden parantaminen,, järjestetty kuuleminen. Komission on varmistettava, että tällaisiin kuulemisiin kutsutaan aiempaa järjestelmällisemmin kaikki ne henkilöt ja järjestöt, joiden etua tietty ehdotus koskee. Komission mukaan on tärkeää, että Euroopan ympäristökeskus on mukana näissä kuulemisissa, koska se voi tarjota arvokasta tietoa ja toimia teknisenä neuvonantajana keskusteltaessa ympäristön tilasta Euroopassa ja ympäristön suojelemiseksi toteutettujen yhteisön toimenpiteiden vaikutuksista. Komissio kuulee mahdollisimman monia osapuolia uusista ehdotuksista yhteisön ympäristöalan säännöksiksi. Kuulemisiin osallistuvat kaikki ne toimijat, joita asianomainen toimenpide koskee. Jäsenvaltioiden järjestämät kuulemiset 52. Yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen vaikuttaa todennäköisesti hyvin laajaan joukkoon toimijoita. Jos jäsenvaltioissa ei pidetä kuulemisia, ne osapuolet, joita ehdotus koskee, eivät ehkä ole ollenkaan tietoisia toimenpiteestä tai katsovat, ettei se vastaa heidän tarpeitaan tai huolenaiheitaan. Nämä osapuolet saattavat kaikkein todennäköisimmin estää sen, että toimenpide pannaan täytäntöön ja että sitä sovelletaan asianmukaisesti ja hyvissä ajoin jäsenvaltioissa. Tämä voidaan osittain ehkäistä pitämällä jäsenvaltioissa laajoja kuulemisia pian yhteisön toimenpiteen hyväksymisen jälkeen. Jos kuulemisia ei pidetä tai jos niitä ei pidetä riittävästi, lainsäädännön täytäntöönpanoa kansallisella tasolla koskeva menettely saattaa vaikeutua osapuolten esittäessä vastalauseita vasta myöhemmässä vaiheessa. Järjestelmällisempi yhteydenpito komission ja asianomaisten osapuolten (kuten tai IMPEL-verkoston, valtiosta riippumattomien jäsenvaltioiden, teollisuuden) välillä ennen ehdotusten laatimista helpottaisi voimaan saattamista, koska silloin nämä ongelmat vähenisivät, mutta jäsenvaltioiden tasolla pidetyt kuulemiset ovat todennäköisesti tarpeen senkin jälkeen, kun teksti on lopullisesti hyväksytty. Jos komission lakiehdotusten liitteenä olevissa perusteluissa annettaisiin lisätietoja vaikutuksista, ja jäsenvaltioiden olisi helpompi hoitaa näitä myöhempiä kuulemisia. soveltamisalasta todennäköisestä ehdotuksen järjestöjen Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että niillä on yhteensovittamisjärjestelmä, joka mahdollistaa asianmukaisten kuulemisten pitämisen ennen kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevien toimenpiteiden hyväksymistä. 33 Katso viidennen toimintaohjelman 9 luku (edellä oleva alaviite 20). 34 Katso edellä 55 kohta. 23 sisällyttää Jäsenvaltioiden lainsäädäntöehdotustensa liitteenä oleviin perusteluihin tiedot ehdotetun toimenpiteen mahdollisesta soveltamisalasta ja sen vaikutuksista jäsenvaltioihin. auttamiseksi tehtävässä komissio tässä Yhteisön ympäristöpoliitiikkaa ja -lainsäädäntöä koskeva tiedotusstrategia 53. Yleiskertomuksessa Euroopan unionin toiminnasta ja vuosikertomuksessa yhteisön oikeuden soveltamisen valvonnasta on runsaasti yhteisön diplomaattista, poliittista ja sääntelyyn liittyvää toimintaa koskevia yleisiä tietoja. Komissio julkaisee alakohtaisia kertomuksia kilpailupolitiikasta ja sisämarkkinoista; jälkimmäiset ovat ympäristön kannalta erityisen merkityksellisiä, koska niissä käsitellään myös ympäristöasioita siltä osin kuin ne liittyvät läheisesti sisämarkkinoiden toteutumiseen. Kuukausittain tietoa uudesta lainsäädännöstä ja rikkomismenettelyistä kaikilta yhteisön lainsäädännön kattamilta aloilta. Yhteisön lainsäädännön soveltamisen valvonnasta annetun vuosikertomuksen neljänteentoista (vuotta 1996 koskevaan) painokseen olisi sisällytettävä seuraavat tiedot siinä olevien yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamisen seurantaa koskevien tietojen täydennykseksi: tiedotteessa on muun muassa ilmestyvässä - tarkat tiedot niistä jäsenvaltioiden ilmoittamista säädöksistä, joilla yhteisön ympäristödirektiivit on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, mukaan lukien jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella laaditut voimaan saattamista koskevat taulukot, joista ilmenee, miten direktiivin vaatimukset on saatettu osaksi kyseistä lainsäädäntöä - tarkat tiedot jäsenvaltioiden yhteisön ympäristökinsäädännön soveltamiseksi toteuttamista toimista, mukaan lukien ilmoitukset toimivaltaisille viranomaisille, yhteisön ympäristölainsäädännön perusteella laaditut ohjelmat ja niistä ilmoittaminen sekä saadut tulokset. oikeuden annettuun valvonnasta soveltamisen Yhteisön komission vuosikertomukseen lisätään sen vuotta 1996 koskevasta neljännestätoista painoksesta alkaen tiedot niistä jäsenvaltioiden ilmoittamista säädöksistä, joilla yhteisön ympäristölainsäädäntö saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, sekä on jäsenvaltioiden kyseisen lainsäädännön soveltamiseksi toteuttamista toimista. Niitä tässä tiedonannossa käsiteltäviä kohtia, jotka eivät koske yhteisön lainsäädännön valvontaa ja rikkomismenettelyjä, kuten politiikkaa ja menettelyjä koskevia kysymyksiä, voitaisiin tarkastella osana vuotuista yleiskatsausta. Yhteistyön parantaminen 24 54. Komission ja jäsenvaltioiden välinen hyvä yhteistyö on oleellista yhteisön ympäristöpolitiikan korkeisiin tavoitteisiin pääsemiseksi. Kansallisella tasolla lainsäädäntöelinten olisi tehtävä läheistä yhteistyötä soveltamisesta ja täytäntöön panemisesta vastaavien elinten kanssa, jotta koko järjestelmä toimisi joustavasti ja tehokkaasti. Sama koskee komissiota ja kansallisia toimivaltaisia viranomaisia, joiden olisi kehitettävä yhteistyötään parantaakseen jaettuun vastuuseen perustuvassa täytäntöön panossa. Eri jäsenvaltioiden kansallisten viranomaisten väliseen suoraan yhteistyöhön olisi myös suhtauduttava myönteisesti valtioiden rajat ylittävien ympäristöä koskevien toimien täytäntöönpanoa koskevissa ongelmissa, kuten vaarallisten jätteiden laittomien kuljetusten tai uhanalaisten lajien laittoman kaupan selville saamisessa. tehokkuuttaan Viidennessä ympäristöohjelmassa Jäsenvaltioiden huoli yhteisön ympäristölainsäädännön soveltamista ja täytäntöön panemista koskevien vaatimusten vertailtavuudesta eri valtioiden välillä johti kansallisista ympäristövirastoista koostuvan epävirallisen Chester-verkoston perustamiseen vuonna 1992. todettiin samanaikaisesti tarve valvoa yhteisön ympäristölainsäädännön asianmukaista soveltamista ilmoittamalla asianomaisista kansallisista viranomaisista ja komissiosta muodostuvan voimaan saattamista edistävän verkoston perustamisesta, joka käsittelee yhteisön toimenpiteiden soveltamista käytännössä35. Chester-verkosto muutettiin myöhemmin epäviralliseksi ympäristölainsäädännön voimaan saattamista ja täytäntöön panemista edistäväksi EU-verkostoksi (IMPEL-verkosto). Se koostuu asianomaisista jäsenvaltioiden edustajista ja sen puheenjohtajana toimivat komissio ja Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajana toimiva jäsenvaltio. IMPEL-verkosto laajasti mutta käsittelee ympäristölainsäädännön voimaan saattamista melko enimmäkseen se tutkii, miten kansalliset, alueelliset ja paikalliset elimet voisivat panna lainsäädäntöä tehokkaammin täytäntöön. Toiminnan nykyistä painopistettä voitaisiin siirtää täytäntöön panemista koskevista aiheista voimaan saattamista ja sääntelypolitiikkaa koskeviin aiheisiin. Tähän asti toiminta on kohdistunut seuraaviin asioihin36: - teknisten standardien ja saastumisen valvontatekniikoiden vertailu jäsenvaltioiden eri tuotantolaitosten tyyppien osalta, mitä on seurannut teknisten ohjeiden laatiminen sääntelyelimille eri teollisuuden alojen, kuten voimalaitosten, polttolaitosten, erilaisten jalostamojen sekä sementin, lasin ja lastulevyn tuotannon osalta - tietojen vaihto ja kokemusten vertailu teollisuuslaitosten lupamenettelyistä jäsenvaltioissa ja tutkimus EY:n lainsäädännön soveltamisesta jäsenvaltioissa ja päätöksentekomenettelyn kertomukset teollisuuslaitosten ympäristövaikutusten arvioinneista ympäristön eri osatekijöiden osalta ja EY:n direktiivien soveltamisesta kunnallisiin jätteenpolttolaitoksiin ja suuriin polttolaitoksiin käytännöllisestä puolesta, sekä 35 EYVL N:o C 138, 17. 5. 1993, s. 80 36 IMPEL-verkoston laatimia asiakirjoja saa IMPEL-verkoston pääsihteeristöstä, joka sijaitsee Euroopan komission XI pääosastossa. 25 - yksittäisessä jäsenvaltiossa toteutettujen täytäntöönpanojärj estelyjen vertailu, jossa arvioidaan lainsäädännön noudattamista ja tarkastustoimintaa; esimerkiksi vuoden toisella puoliskolla on määrä julkaista kertomus, jossa kartoitetaan 1996 jäsenvaltioiden täytäntöönpanoa koskevaa lainsäädäntöä, organisaatioita ja järjestelmiä, mukaan lukien tilastointitoiminta, tarkastuskäynnit ja täytäntöönpanotoimet tarkastustoimintaa, seurantaa ja - tarkastusviranomaisten vaihto-ohjelmat, joissa tutustutaan perusteellisesti kunkin maan sääntelyjärjestelmään ja edistetään tulevaa tietojen vaihtoa tarkastuselinten välillä, sekä sellaisten ammatillisia ja hallinnollisia kysymyksiä käsittelevien sekä tarkastusviranomaisia varten, käsikirjojen sääntelymenettelyt että teollisuuslaitosten tarkastukset jotka kattavat laatiminen - EU:ssa tapahtuvan valtioiden rajat ylittävän vaarallisten jätteiden siirron seurantaa ja täytäntöönpanoa koskevien järjestelmien tutkiminen ja kertomuksen julkaiseminen saaduista tuloksista. jäsenvaltion eri täytäntöönpanoelinten välillä ££• IMPEL-verkostolla on tärkeä osuus yhteistyön parantamisessa jäsenvaltioissa ja niiden välillä sekä komission ja jäsenvaltioiden välillä voimaan saattamista koskevissa asioissa mutta se voi myös osaltaan parantaa töiden yhteensovittamista kunkin sovittamalla yhteen jäsenvaltioiden toimet niiden valmistellessa lausuntojaan IMPEL-verkostossa. Jäsenvaltioiden tasolla on usein aivan yhtä suuri yhteensovittamisen tarve kuin yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä. Verkostot auttaisivat vähentämään ongelmia, joita aiheutuu yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamisen ja täytäntöön panemisen suorittamisesta hajautetusti, kuten edellä jo todettiin37. Jos tällaisia verkostoja38 olisi olemassa tai jos toimivaltaisten kansallisten ja alueellisten viranomaisten kanssa toimivat kansalliset hallitukset perustaisivat niitä jokaiseen jäsenvaltioon, IMPEL-verkosto voisi sen jälkeen yhteensovittaa nämä jäsenvaltioiden verkostot yhteisön tasolla. Tämän tarkoituksena olisi hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti niitä voimavaroja, joita jäsenvaltioilla on käytettävissään jokaisella asiaankuuluvalla tasolla. Koska ympäristölainsäädännön täytäntöön panemisesta huolehtivat lähes kokonaan julkisesti rahoitettavat viranomaiset, yhteensovittaminen saisi aikaan mittakaavaetuja ja auttaisi maksimoimaan yksittäisten jäsenvaltioiden kokemuksista saatavan hyödyn. Myös komission ja asiaankuuluvien eri kansallisten viranomaisten välisen yhteydenpidon voitaisiin odottaa paranevan, jos näistä kansallisista verkostoista nimettäisiin vielä yhteyselimet. Komissio harkitsee nykyisen epävirallisen IMPEL-verkoston käyttämistä välineenä yhteistyöhön ja valmiuksien luomiseen ja esittää ehdotuksia sen tehtävien tehostamiseksi, kehittämiseksi ja uudelleen järjestelemiseksi. Komissio 37 Katso edellä 13 ja 14 kohta. 38 Tältä osin olisi tutkittava, voitaisiinko Euroopan ympäristökeskuksen EIONET- telematiikkaverkostoa hyödyntää voimaan saattamisessa. 26 edistää kansallisten koordinointiverkostojen perustamista, jotka liitettäisiin IMPEL-verkostoon kansallisten koordinointielinten kautta. Kertomukset, seuranta ja arviointi Toimenpiteiden tehokkuuden arviointi 57. Olisi huomattava, että yhteisön antamien ympäristöalan säännösten suuresta määrästä huolimatta ympäristön tila ei joissain suhteissa ole parantunut niin nopeasti kuin toivottiin ja joissain muissa suhteissa ympäristöolot ovat itse asiassa saattaneet pahentua. Aikaisempia pyrkimyksiä valvoa yhteisön toimenpiteiden tehokkuutta on heikentänyt tietojen puuttuminen siitä, miten toimenpide on saatettu voimaan: voi olla vaikeaa tietää, johtuuko edistymättömyys jollakin alueella kyseisen jäsenvaltion voimaan saattamista koskevien toimien tehottomuudesta vai direktiivissä olleen säännöksen tehottomuudesta. Kaikki arviot toimenpiteen tehokkuudesta käytännössä riippuvat ennen kaikkea kyseisen toimenpiteen voimaan saattamista koskevien tietojen saannista. Kun nämä tiedot on saatu, voidaan varmistua siitä, ovatko toimenpiteen sisältämät säännökset tehokkaita tai muussa tapauksessa päättää, olisiko sen sijaan lujitettava senhetkisiä säännöksiä tai etsittävä vaihtoehtoinen tapa ratkaista ongelma. 58. Yhteisön ympäristölainsäädäntöön lisätään yhä useammin lauseke toimenpiteiden tarkistamisesta, mistä voi olla paljon etua saadun kokemuksen hyödyntämisen ja lainsäädäntökehyksen kehittämisen kannalta. Kertomusten laatimista koskevien vaatimusten soveltamisesta saatavan kokemuksen perusteella nähdään, ovatko jäsenvaltioiden asiaankuuluvien tietojen kokoamiseksi suorittamat käytännön järjestelyt toimivia ja ovatko kootut tiedot luotettavia, sillä komission on esimerkiksi määrä julkaista ensimmäinen kertomus vesialan kertomusten laadintaa koskevan direktiivin noudattamisesta vasta kesäkuussa 1997. Toimenpiteen vaikutusten perusteellinen arviointi vaatii asiaankuuluvien tietojen ja kokemusten kokoamista. Kertomusten laadintaa koskeva direktiivi39 ja Euroopan ympäristökeskuksen yhteensovittama uusi ympäristöä koskeva yhteisön tason tietoverkosto40 voivat osoittautua tältä osin hyvin hyödyllisiksi ottaen erityisesti huomioon, että tieteellinen ja tekninen arviointityö on erittäin tärkeää arvioitaessa ympäristölainsäädännön tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Komission olisi tutkittava myös muita keinoja tiedonsaannin varmistamiseksi jäsenvaltioilta ja niiltä osapuolilta, joita lainsäädäntö koskee. 39 40 Neuvoston direktiivi 91/692/ETY, annettu 23 päivänä joulukuuta 1991, eräiden ympäristöä koskevien direktiivien liittyvien kertomusten standardoinnista ja järkeistämisestä (EYVL N:o L 377, 31. 12. 1993, s. 48) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1210/90, annettu 7 päivänä toukokuuta 1990, Euroopan ympäristökeskuksen sekä ympäristöä koskevan Euroopan tieto- ja seurantaverkoston perustamisesta (EYVL N:o L 120, 11. 5. 1990, s. 1) täytäntöönpanoon 27 Komissio varmistaa, että yhteisön ympäristöä koskevien toimenpiteiden tehokkuudesta on käytettävissä mahdollisimman tarkat tiedot ja että niitä voidaan käyttää ympäristönsuojelua koskevien politiikkojen suunnittelussa, hyödyntämällä tehokkaasti kertomusten laadintaa koskevaa direktiiviä ja toimimalla tiiviissä yhteistyössä Euroopan ympäristökeskuksen kanssa. Komissio käynnistää yhteisön ympäristölainsäädännön tiettyjen säännöstenvoimaan saattamisen, soveltamisen ja täytäntöön panemisen arvioimiseksi. Se pyrkii varmistamaan, että näistä tapauskohtaisista tutkimuksista saatavia tuloksia hyödynnetään laajalti. tapauskohtaisia yhteensovittaa tutkimuksia ja Euroopan ympäristökeskus ZÖ ja sen luotettavia toimenpiteiden jäsenvaltioille puolueettomia, 59. Euroopan ympäristökeskus perustettiin vuonna 199041 ja sen tarkoituksena on toimittaa yhteisölle ja vertailukelpoisia Euroopan tason tietoja, joiden perusteella nämä voivat toteuttaa tarvittavat toimenpiteet ympäristön suojelemiseksi, arvioida tällaisten toimenpiteiden tuloksia ja varmistaa, että yleisöä pidetään riittävästi ajan tasalla ympäristön tilasta. Ympäristökeskuksella on siten ratkaiseva osuus niiden tietojen toimittamisessa, jotka tehokkuuden mahdollistavat yhteisön ympäristöä koskevien arvioinnin. Sen tehtävä yhteisön ympäristölainsäädännön laadintaa ja hyväksymistä koskevassa komission työssä ja kyseisen lainsäädännön voimaan saattamisessa on vähintään yhtä tärkeä: tietojen ja teknisten neuvojen toimittaminen komission uusia ympäristönsuojelua koskevia ehdotuksia varten. Ympäristökeskuksen toiminta on sen vuoksi oleellinen vaihe sääntelyn kehityskulussa, koska se kytkee sääntelyn loppuvaiheen, joka liittyy toimenpiteiden hyväksymiseen ja voimaan saattamiseen, sen alkuvaiheeseen, joka liittyy aikaisemman lainsäädännön nojalla toteutettuihin toimenpiteisiin ja kyseisen lainsäädännön muuttamiseen tarpeen mukaan, jotta sillä voitaisiin tehokkaammin suojella ympäristöä. Myös Euroopan ympäristökeskus voisi osallistua aikaisempaa aktiivisemmin kertomusten laadintaa koskevan direktiivin ja muiden kertomuksia koskevia erityisvaatimuksia sisältävien direktiivien (kuten lintudirektiivin) perusteella toimitettujen kertomusten arviointiin ja niiden osalta toteutettuihin toimenpiteisiin. toimii läheisessä yhteistyössä ympäristökeskuksen kanssa Komissio arvioidessaan yhteisön ja varmistaa, että ympäristökeskuksen antamia tietoja sekä sen tietämystä ja taitoja hyödynnetään komission laatiessa ehdotuksia uusiksi yhteisön ympäristöalan säännöksiksi ja tarkistaessa nykyistä lainsäädäntöä. toimenpiteiden vaikutuksia Yhteisön ympäristölainsäädäntöä koskevan tietämyksen parantaminen jolla ne saatetaan osaksi kansallista 60. Voimaan saattaminen alkaa siitä, kun tiedetään, mitä säännöksiä olisi saatettava voimaan. Yhteisön direktiivejä sovelletaan yleensä sen kansallisen säädöksen lainsäädäntöä; kansalliset perusteella, toimivaltaiset viranomaiset tuntevat tämän säädöksen yleensä riittävän hyvin ja sen muoto on näille tuttu. Ajoissa ja asianmukaisesti suoritettu kansallisen lainsäädännön osaksi saattaminen on siten ratkaisevaa direktiivin soveltamiselle käytännössä. Lisäksi olisi varmistettava, että näitä kansallisia toimenpiteitä voimaan saatettaessa ilmoitetaan selkeästi, että ne ovat peräisin yhteisöstä, jolloin kansalliset tuomioistuimet voivat ottaa tämän huomioon tulkitessaan niitä ja varmistaa, että yhteisön toimenpiteet ovat ensisijaisia niiden kanssa ristiriidassa oleviin kansallisiin toimenpiteisiin nähden. Tilanne ei kuitenkaan ole sama, jos kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista ei ole suoritettu tai jos se on suoritettu tuomiossaan puutteellisesti tai väärin. Kuten yhteisöjen tuomioistuin toteaa 41 Neuvoston asetus (ETY) N:o 1210/90, annettu 7 päivänä toukokuuta 1990 (katso edellinen alaviite) 29 Costanzo/Milano12, sekä kansallisten tuomioistuinten että kaikkien kansallisten viranomaisten on sovellettava yhteisön lainsäädännön suoraan sovellettavia säännöksiä poistamalla sellaiset kansalliset säännökset säännöksistä, jotka eivät ole niiden kanssa yhdenmukaisia. Tämä on vaikea tehtävä, kuten julkisasiamies totesi edellä mainittuun asiaan esittämässään ratkaisuehdotuksessa. Vaikka toimivaltaiset viranomaiset tuntevatkin asiaankuuluvat säännökset, niillä saattaa olla taipumusta välttää niiden soveltamista. Vaikka yhteisön lainsäädäntö onkin ensisijainen kansalliseen lainsäädäntöön nähden ja osa kansallista oikeusjärjestystä, lainkäyttäjät saattavat vastustaa sellaisen lainsäädännön soveltamista, joka muodoltaan poikkeaa huomattavasti jäsenvaltioissa tavallisesti käytettävästä lainsäädännöstä. yhteisön Komissio harkitsee rahoitustukea ja teknistä tukea koskevien aloitteiden tietämyksen tekemistä parantamiseksi ja virkamiesten osalta. Rahoitusväline Life 2:n osana myönnettävä yhteisön rahoitus voi myötävaikuttaa myös laaja-alaisiin toimenpiteisiin, kuten ympäristölainsäädännön soveltamisen ja täytäntöön panemisen tehostamista koskeviin telemaattisiin verkkoihin tai koulutukseen. ympäristölainsäädäntöä jäsenvaltioiden tuomarien, asianajajien koskevan erityisesti Yhteisön rahoitus ja yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattaminen 42 Asia C-103/88, tuomio 22. 6. 1989 (Kok. 1989, s. 1839 - 1870) 30 61. Yhteisöllä on erilaisia ympäristöön liittyviä rahoituslähteitä ja -muotoja. Life- rahoitusvälineen43 kautta tuleva rahoitus on tarkoitettu edistämään yksinomaan ympäristöpolitiikan kehittämistä ja voimaan saattamista mutta on myös muita rahoitusvälineitä, joista myönnetään huomattavia rahoitusmääriä ympäristölle, vaikka ne eivät olekaan erityisesti ympäristöön liittyviä välineitä. Ympäristöä ja liikenteen infrastruktuuria koskevia hankkeita avustavasta koheesiorahastosta4 4 saatavaan tukeen oikeutettuihin toimenpiteisiin kuuluvat muiden muassa sellaiset hankkeet, joiden tavoitteena on yhteisön ympäristölainsäädännön täydellinen noudattaminen erityisesti kolmella seuraavalla alalla: vesihuolto ja veden laatu, jäteveden käsittely ja kiinteä jäte. Ympäristöä koskeville hankkeille myönnettävä yhteisön rahoitus saattaa auttaa niitä jäsenvaltioita, jotka ovat oikeutettuja tästä rahastosta myönnettävään tukeen, soveltamaan ja panemaan täytäntöön yhteisön ympäristölainsäädäntöä. Lisäksi rakennerahastoista saatava avustus45, joka koostuu pääasiallisesti toimintaohjelmien ja kansallisten tukiohjelmien yhteisrahoituksesta, voi koskea myös hankkeita, joihin sisältyy ympäristönsuojeluun liittyviä näkökohtia. 62. Yhteisön rahoituksessa46 on yhdentämisperiaatteen mukaisesti otettava huomioon yhteisön ympäristölainsäädäntö. 47 Komissio ei saisi osallistua sellaisten hankkeiden yhteisrahoitukseen, joilla on kielteinen vaikutus niihin ympäristöä koskeviin etuihin, joita yhteisön lainsäädännöllä suojellaan, kuten elinympäristödirektiivin mukaiset erityisten suojelutoimien alueet, ellei hanke ole periaatteessa ja käytännössä kyseisen lainsäädännön suojeluvaatimusten mukainen. On myös tärkeää, että yhteisön varoja myönnettäessä otetaan aina huomioon asianmukainen poliittinen tausta. Yhteisön varoja myönnettäessä ja käytettäessä on otettava huomioon sekä yhteisön ympäristölainsäädäntö että sen ympäristöpolitiikka48. Kaikki yhteisön rahoitusta 43 Neuvoston asetus (ETY) N:o 1973/92, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, ympäristöalan rahoitusvälineen perustamisesta (Life), (EYVL N:o L 206, 22. 7. 1992) 44 Neuvoston asetus (EY) N:o 566/94, annettu 16 päivänä toukokuuta 1994, koheesiorahaston perustamisesta (EYVL N:o L 72, 16. 3. 1994). Ympäristöhankkeiden rahoitusnäkymät vuodeksi 1996 ovat arviolta 1,7 miljardia ecua. 45 Neuvoston asetus (ETY) N:o 2081/93, annettu 20 päivänä heinäkuuta 1993, rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisesta keskenään ja Euroopan investointipankin toiminnan sekä muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen (ETY) N:o 2052/88 muuttamisesta (EYVLN:oL 193,31. 7. 1993) tehokkuudesta päämääristä niiden ja ja toimet, 46 Tähän viittaukseen kuuluvat myös ne EMOTR. n jotka rakennerahastoihin, toisin sanoen kyseisen rahaston ohjausosaston toimet. Yhteisön ei periaatteessa pitäisi rahoittaa jäteveden käsittelyä koskevia hankkeita, jos rahoitusta saava jäsenvaltio ei ole saattanut yhdyskuntien jäteveden käsittelyä koskevaa direktiiviä osaksi lainsäädäntöään, koska tällaisessa tapauksessa puuttuu oikeudellinen kehys, säännöt yksittäisen hankkeen soveltamisesta käytännössä. Katso koheesiorahaston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 (EYVL N:o L 130, 25. 5. 1994, s. 1) 8 artiklan 1 kohta. jossa määriteltäisiin yksityiskohtaiset 47 48 liittyvät 31 koskevat ja ympäristölainsäädännön perusteella ja ehdotusten olisi myös oltava niiden mukaisia. ympäristöpolitiikan ehdotukset arvioitava yhteisön olisi 63. Kun päätös yhteisön rahoituksen myöntämisestä on tehty, on varmistettava, että se täyttää yhteisön ympäristölainsäädännön ja ympäristöpolitiikan vaatimukset. Rahoitustuen myöntämistä jäsenvaltioille koskevien yhteisön asetusten mukaan toimivaltaisten viranomaisten olisi periaatteessa varmistettava, että tuen saajat noudattavat yhteisön ympäristöpolitiikan ja ympäristölainsäädännön vaatimuksia. Tätä periaatetta sovelletaan riippumatta siitä, onko yhteisön rahoitusta saavaa hanketta vastaan meneillään rikkomismenettelyjä vai ei, koska varojen yhteisön myöntämisestä ympäristölainsäädännön ja sääntelypolitiikan noudattamista. Mahdollisuus lakkauttaa maksut määräajaksi tai vaatia niiden maksamista takaisin on tärkeä väline sen varmistamiseksi, että yhteisön ympäristöpolitiikkaa ja ympäristölainsäädäntöä tehostettava noudatetaan yhteisön rahoituksen yhteydessä. Komission olisi noudattamisen seurantaa ja yhteisön rahoittamien hankkeiden seurantaa. päätöksessä komission vaaditaan tehdyssä ympäristöön Komissio harkitsee lisätoimenpiteiden toteuttamista sen varmistamiseksi, että yhteisön yhteisön ympäristölainsäädännön vaatimukset on kokonaan otettu huomioon päätöksissä rahoitustuen myöntämisestä jäsenvaltioille ja yhteisön rahoittamien hankkeiden seurannassa. ja Euroopan tavoitteet liittyvät 00000O00000 IV OSA: PÄÄTELMÄT 64. Komissio katsoo, että yhteisön lainsäädännön voimaan saattamisen tehostamista koskeville toimenpiteille olisi annettava etusija, koska yhteisö siirtyy parhaillaan vaiheeseen, jossa ympäristön alalla tähän mennessä hyväksyttyä yhteisön säännöstöä yhdistetään. 65. Lisäksi komissio toteaa saadun kokemuksen perusteella, että nykyiset voimaan saattamisen varmistamiseen käytettävät keinot, jotka perustuvat pääasiallisesti perustamissopimuksen 169 ja 171 artiklan mukaisen menettelyn hyödyntämiseen, ovat osoittautuneet liian hankaliksi ja epäasianmukaisiksi keinoiksi suojella ympäristöä yhteisön lainsäädännön rikkomiselta, vaikka ne ovatkin tärkeitä, tehokkaita ja liittyviä erityisongelmia voidaan varmasti vähentää laajentamalla ympäristöön liittyvien välineiden valikoimaa, mutta samalla olisi myös monipuolistettava ja hajautettava valvontaj ärj estelmiä. tarpeellisia keinoja. Joitakin ,ympäristölainsäädäntöön 66. Sen vuoksi komissio esittää laaja-alaisemman lähestymistavan, joka käsittää kaikki sääntelyn vaiheet ja kaikki asiaankuuluvat tiedonannossa uuden tässä 32 toimijat. Tiedonannossa esitetään joukko uusia ehdotuksia, joiden tarkoituksena on edistää yhteisön ympäristölainsäädännön voimaan saattamista kaikilla tasoilla. 67. Komissio aikoo saattaa kaikkien tasojen tietoisuuteen tässä tiedonannossa esitetyt voimaan saattamista ja täytäntöön panemista koskevat yleiset periaatteet sekä käyttää täysimittaisesti aloiteoikeuttaan tiedonannosta saadun palautteen perusteella ja keskusteltuaan ensin kaikkien asianomaisten osapuolten kanssa kaikilla eri tasoilla siitä, miten tilannetta olisi parannettava. 00000O00000 33 LIITE I: MÄÄRITELMÄT tarkoitetaan kehityskulkua 'Sääntelyn eri vaiheilla' lainsäädännön suunnittelusta, luonnostelusta ja laadinnasta alkaen sen laadintaan, hyväksyntään, voimaan saattamiseen, täytäntöön panemiseen ja tehokkuuden arviointiin asti. Kyse on metodologisesta keinosta, jonka tarkoituksena on luoda kokonaisvaltainen lähestymistapa ympäristöpolitiikan välineiden käsittelyä varten. 'Kansallisen lainsäädännön osaksi saattamisella' tarkoitetaan tässä tiedonannossa minkä tahansa jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antamia lakeja, asetuksiaja hallinnollisia määräyksiä yhteisön ympäristölainsäädännössä määrättyjen oikeuksien ja velvollisuuksien sisällyttämiseksi kansalliseen oikeusjärjestykseen. Kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiseen sisältyy sen lisäksi, että direktiivin sanamuoto toistetaan kansallisessa lainsäädännössä, myös muita toimenpiteitä, kuten direktiivin kanssa ristiriidassa olevien tarpeen sen kansallisten säännösten muuttaminen varmistamiseksi, että kansallinen lainsäädäntö vastaa kokonaisuudessaan direktiivin säännöksiä. Joissakin jäsenvaltioissa kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat toimenpiteet on hyväksyttävä ainoastaan kansallisella/keskitettyjen hallintoelinten tasolla, kun taas joissakin muissa jäsenvaltioissa alueellisilla viranomaisilla on tietyillä ympäristöpolitiikan aloilla yksinomainen toimivalta (esimerkiksi ympäristönsuoj elu kuuluu Saksassa ja Itävallassa osavaltioiden toimivaltaan). Voi myös käydä niin, että kansallisen lainsäädännön osaksi saattamista koskevat toimenpiteet on otettava huomioon kummallakin tasolla, koska toimivalta on jaettu niiden kesken. tai kumoaminen, mikä on 'Käytännön soveltamisella' tarkoitetaan yhteisön lainsäädännön huomioon ottamista yksittäisiin toimivaltaisten viranomaisten tekemissä yksittäisissä päätöksissä esimerkiksi myönnettäessä lupia tai suunniteltaessa jonkin suunnitelman tai ohjelman täytäntöön panemista. Kansalliset viranomaiset soveltavat yhteisön lainsäädäntöä suoraan silloin, kun on kyse asetuksista ja suoraan sovellettavista direktiivien säännöksistä. Jos direktiivi on saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, sitä sovelletaan kansallisten voimaan saattamista koskevien säännösten kautta. Tähän kuuluu myös sen varmistaminen, että toimivaltaisilla viranomaisilla on käytettävissään tarvittavat infrastruktuurit ja varat, jotta nämä voivat täyttää yhteisön lainsäädännön mukaiset velvollisuutensa ja tehdä asianmukaiset päätökset. 'Täytäntöön panemisella' tarkoitetaan väljästi määriteltynä kaikkia niitä lähestymistapoja, jotka toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat kannustaakseen ja velvoittaakseen muita noudattamaan olemassa olevaa lainsäädäntöä (esimerkiksi seuranta, paikan päällä suoritettavat velvoittavat korjaamistoimenpiteet) tehostaakseen ympäristöpolitiikan vaikutusta tarkoituksenaan päästä lopulliseen tavoitteeseen eli ympäristön laadun yleisen tason paranemiseen. seuraamusten määrääminen tarkastukset, ja 34 LIITE II: VOIMAAN SAATTAMISTA KOSKEVAT ONGELMAT ALOITTAIN Voimaan saattamista ja täytäntöön panemista koskevia ongelmia esiintyy kaikilla niillä aloilla, joilla yhteisö on hyväksynyt ympäristölainsäädäntöä. Tässä liitteessä annetaan yksityiskohtaisia tietoja siitä, minkälaisia voimaan saattamista ja täytäntöön panemista koskevia ongelmia neljällä seuraavalla alalla esiintyy: vesiala, jäteala, luonnonsuojeluala ja ympäristövaikutusten arviointi. Vesi Veden laadun parantamisen osalta yhteisön tällä alalla soveltamaan perinteiseen lähestymistapaan, asettamiseen, puhdistusohjelmien toteuttamiseen sekä kertomusten laatimiseen, kuuluvien velvollisuuksien laajuus ja monimutkaisuus aiheuttaa edelleen huomattavia ongelmia jäsenvaltioiden hallintoelimille. Joillakin jäsenvaltioilla on suuria vaikeuksia soveltaa yhteisön direktiivejä asianmukaisesti tällä alueella. joka perustuu pääasiallisesti ja ennakkolupajärjestelmien laatutavoitteiden Tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta annettu direktiivi 76/464/ETY on tästä hyvä esimerkki. Komissiolla on käynnissä rikkomismenettelyjä monia jäsenvaltioita vastaan, koska nämä eivät ole ilmoittaneet pilaantumista vähentävistä ohjelmista direktiivin liitteen luetteloon II kuuluvien aineiden osalta. Uimaveden laadusta annetun direktiivin 76/160/ETY soveltaminen aiheuttaa edelleen ongelmia useissa jäsenvaltioissa. Useat jäsenvaltiot eivät vielä ole ilmoittaneet toimenpiteitä, jotka ne ovat toteuttaneet vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Useimmilla jäsenvaltioilla on ongelmia direktiivin soveltamisessa (herkkiä vyöhykkeitä ei ole osoitettu, hyvää maatalouskäytäntöä ei ole määritelty, valvontaohjelmia ei ole otettu käyttöön, direktiivin 10 artiklassa vaadittuja kertomuksia ei ole toimitettu komissiolle). Komissio valvoo tarkasti tämän direktiivin soveltamista jäsenvaltioissa ja aloittaa tarpeen vaatiessa rikkomismenettelyt. Komissiolle tulee myös valituksia juomaveden laadusta (direktiivi 80/778/ETY): näiden valitusten taustalla on usein asianmukaisen teknisen infrastruktuurin puuttuminen. Joissakin jäsenvaltioissa käytettävät veden laatustandardien täytäntöönpanoa koskevat menetelmät hankaloittavat joskus komission yhteisön standardien noudattamisen varmistamiseksi tekemää työtä. Jäte 35 Yhteisön jätehuoltolainsäädäntöä sovelletaan monenlaisiin taloudellisten toimijoiden suorittamiin jätteen hyödyntämistä tai siitä huolehtimista koskeviin toimintoihin; jokainen näistä toiminnoista olisi yleensä suoritettava yhteisön jätelainsäädännön ja sen voimaan saattavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti; koska jätteen käsittelylaitoksiin sovelletaan lupajärjestelmää, olisi jätteen hyödyntämislaitokset ainakin rekisteröitävä. Jopa jätteen siirrosta jäsenvaltioiden välillä on annettu yhteisön asetus. Koko järjestelmä riippuu siis suurelta osin siitä, miten kansalliset, alueelliset ja/tai paikalliset viranomaiset suoriutuvat lukuisien lupahakemusten käsittelystä, lupien myöntämisestä laeissa ja asetuksissa määrätyin edellytyksin, luvan saaneiden taloudellisten toimijoiden ja luvassa määrättyjen ehtojen noudattamisen seurannasta ja, jos niitä ei ole noudatettu, korjaavien toimenpiteiden toteuttamisesta ja seuraamusten määräämisestä. Lisäksi täytäntöön panemisesta sellaisten toimintojen osalta, jotka ovat itsessään laittomia, koska niihin ei myönnetä lainkaan lupaa (kuten laittomat kaatopaikat). toimivaltaiset viranomaiset ovat vastuussa jätelainsäädännön Useimmat jätealan lainsäädännön voimaan saattamista koskevista vaikeimmista ongelmista liittyvät siihen, että sitä ei ole onnistuttu soveltamaan jäsenvaltioissa; siitä ovat osoituksena laittomat kaatopaikat, epäasianmukaiset jätteenkäsittely menetelmät ja jätteen päästämisestä suoraan veteen aiheutuva vesistöjen pilaantuminen. Ollakseen tehokas tämä koko järjestelmä edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat käyttöön hajautetun verkoston ja suorittavat tehtävänsä aktiivisesti; hajauttaminen on kustannustehokkaampi ratkaisu jätteestä aiheutuviin ympäristöongelmiin, koska paikan päällä vallitsevasta tilanteesta on välttämättä oltava tarkkaan perillä, jotta lakia voitaisiin soveltaa moitteettomasti ja tehokkaasti aina, kun olosuhteet sitä tosiasiallisesti vaativat. Luonnonsuojelu Tärkeimmät yhteisön välineet luonnonsuojeluun liittyvissä asioissa ovat luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu direktiivi 79/409/ETY ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu direktiivi 92/43/ETY. Näiden direktiivien voimaan saattaminen aiheuttaa suuria ongelmia ja niistä tehdään vuosittain huomattava määrä valituksia. Komissiolla on parhaimmat asemat varmistaa, että kansallinen lainsäädäntö hyväksytään, että se on yhdenmukainen ja että tärkeimpiin yhteisön tavoitteisiin, kuten Natura 2000 - verkoston perustaminen (yhteisön luonnonsuojelualueiden verkosto), päästään. Suurin osa näihin kahteen direktiiviin liittyvistä valituksista koskee kuitenkin yksittäisiin alueisiin kohdistuvaa uhkaa, joiden käsittelyssä komissiolla on huomattavia vaikeuksia. Tiettyyn alueeseen liittyvät valitukset vaatisivat usein monitahoisten ja paikallisesti rajoitettujen tekijöiden tarkastelua ja niihin liittyvät olosuhteet kehittyvät usein nopeasti (kyse voi olla esimerkiksi vahingollisista hankkeista, jotka on jo saatettu viedä päätökseen). Komission käytettävissä nykyisin oleva keskitetty täytäntöönpanojärjestelmä ei sovellu tällaisten valitusten käsittelyyn, koska se vaatisi nopeita toimenpiteitä, paikalliset olot tuntevien asiantuntijoiden käyttämistä ja käyntejä paikan päällä. 36 Ympäristövaikutusten arviointi Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettu direktiivi 85/337/ETY on eräs yleisimmistä valitusten, vetoomusten, parlamentille esitettyjen kysymysten ja rikkomismenettelyjen aiheista. rikkomismenettelyt johtuvat yleensä epäasianmukaisesta kansallisen Komission oikeusjärjestyksen edelleen yhdenmukaisuusongelmia, joista useimmat koskevat erityisesti direktiivin liitteessä II lueteltujen hankeluokkien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. saattamisesta: useissa jäsenvaltioissa on osaksi Valitukset ja vetoomukset koskevat yleensä vaikutusten arviointia koskevien tutkimusten laatua, vaihtoehtoisten ratkaisujen huomioon ottamista ja toimivaltaisten viranomaisten toimintaa vastoin yleisölle tehdyissä kyselyissä ilmaistuja mielipiteitä. Komission on hyvin vaikea tutkia tällaisia tapauksia ja puuttua niihin, koska direktiivi koskee ensisijaisesti menettelyjä eikä anna komissiolle toimivaltaa tutkia arvioinnin laatua tai valvoa arviointimenettelyn tuloksia. 37 ISSN 1024-4492 KOM(96) 500 lopullinen ASIAKIRJAT FI 14 06 Luettelonumero : CB-CO-96-540-FI-C ISBN 92-78- 10647-X Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto L-2985 Luxemburg