title: COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - A IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE AMBIENTE

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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 22. 10. 1996 COM(96) 500 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO A IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE AMBIENTE COMUNICAÇÃO SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE AMBIENTE Parte I: Introdução Antecedentes Posição actual sobre a implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente Carácter específico da legislação comunitária em matéria de ambiente Poderes de implementação Âmbito e objectivos Estrutura da Comunicação , Parte II: Novos domínios de acção As tarefas de inspecção dos Estados-membros Denúncias em matéria ambiental e processo de investigação nos Estados-membros Acesso à justiça Parte Hl: Reforço dos sistemas existentes Qualidade das propostas de legislação O processo legislativo Sanções a nível dos Estados-membros Transparência Processo consultivo da Comissão Processo consultivo dos Estados-membros Estratégia de informação para a política e a legislação comunitária em matéria de ambiente Reforço da cooperação Relatórios, monitorização e avaliação Avaliação da eficácia das medidas Agência Europeia do Ambiente Promover o conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente Financiamento comunitário e implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente Parte IV: Conclusão Anexo I: Definições Anexo II: Problemas de implementação por sector PARTE I: INTRODUÇÃO Antecedentes 1. A Comunidade encontra-se num ponto crucial da sua política de ambiente. A primeira fase da sua política, que consistiu em legislar sobre os principais problemas ambientais que se colocam à Comunidade, desenvolveu-se substancialmente em resultado do trabalho comunitário durante as duas últimas décadas para criar um quadro jurídico destinado a garantir um elevado nível de protecção do ambiente em todos os seus aspectos. Foram adoptados mais de 200 actos de legislação ambiental da Comunidade. A maior parte são directivas, que tendo dado inicialmente origem a problemas de transposição2 e conformidade, suscitam hoje, na medida em que já foram transpostas na sua maioria, questões de aplicação prática3 e controlo de aplicação4, enquanto que os regulamentos levantam apenas algumas questões de aplicação prática e de controlo de aplicação. 2. Estamos agora a entrar numa segunda fase de reforço e consolidação do acervo comunitário introduzindo modificações nas actuais tendências, práticas e atitudes. O 5o programa de acção da Comunidade em matéria de ambiente, sobre o tema do ambiente e do desenvolvimento sustentável, que foi recentemente revisto e objecto de uma proposta da Comissão no sentido de tornar mais rápida a sua implementação5, estabeleceu várias prioridades para este trabalho. A implementação e o controlo de aplicação de acordo com o princípio da responsabilidade partilhada constitui um desses elementos-chave, a par da revisão e/ou simplificação de alguma da legislação existente e do alargamento do conjunto de instrumentos disponíveis através de iniciativas comunitárias em matéria de acordos voluntários e de instrumentos fiscais e económicos. 3. Só será possível atingir o objectivo de um elevado nível de protecção do ambiente com uma correcta implementação do nosso quadro jurídico. Se o importante acervo comunitário em matéria de ambiente não for devidamente respeitado e igualmente aplicado em todos os Estados-membros, as futuras políticas ambientais da Comunidade não poderão ser eficazes e os objectivos do Tratado não serão cumpridos de forma completa e permanente. O ambiente ficará sem protecção ou o nível de protecção nos vários Estados-membros e regiões da Comunidade será desigual, podendo mesmo levar a distorções de concorrência. 4. Neste contexto, também é importante referir que, ao preparar o alargamento da União, a Comissão está a trabalhar em estreita colaboração com as autoridades dos Ver definição no Anexo I. Ver definição no Anexo I. 4 Ver definição no Anexo I. Relatório intercalar da Comissão sobre a evolução da aplicação do programa da Comunidade Europeia de Política e Acção em Matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável "Em direcção a um Desenvolvimento Sustentável", COM (95) 624 final, e proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à sua revisão, COM 95 647, de 24. 1. 1996. países candidatos para os assistir na adopção e implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente. 6 Posição actual sobre a implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente 5. Neste contexto, existem pontos fracos na actual situação no que se refere à implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente, e é necessário adoptar novas acções para melhorar a situação. As estatísticas da Comissão sobre a implementação mostram o seguinte: em 1995, os Estados-membros notificaram medidas de implementação para apenas 91% das directivas comunitárias no domínio do ambiente, deixando por transpor um número de directivas que nalguns Estados- Membros pode atingir 20 ou 227. No mesmo ano, a Comissão registou um total de 265 suspeitas de infracção à legislação comunitária em matéria de ambiente com base em denúncias feitas pelo público, em perguntas e petições parlamentares e em casos detectados pela Comissão: isto representa mais de 20% das infracções registadas pela Comissão nesse ano8. Em Outubro de 1996, existiam mais de 600 denúncias e processos por infracção em matéria ambiental contra Estados-membros, estando 85 deles a aguardar decisão do Tribunal de Justiça. 6. Os processos por infracção levantados pela Comissão mostram a forma como surgem na Comunidade os problemas de implementação. Alguma legislação causa dificuldades semelhantes na maior parte dos Estados-membros: a Comissão teve que iniciar acções "horizontais" contra a maior parte dos Estados-membros no que respeita à notificação dos habitats no âmbito da Directiva 92/43/CEE9 e à Directiva 91/676/CEE, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola10. Outros processos por infracção revelam a variedade dos problemas ambientais dentro da Comunidade: embora a eliminação dos resíduos seja uma grande preocupação para os cidadãos da União Europeia e seja a causa de numerosas denúncias à Comissão, em alguns Estado-membros a principal preocupação são as lixeiras clandestinas enquanto noutros o principal problema é o das emissões provenientes de incineradores de resíduos. Os processos por infracção mostram também a natureza intratável de alguns problemas ambientais: muitos dos Graças ao Programa PHARE, cerca de 100 milhões de ecus são afectados anualmente a projectos ambientais em países da Europa Central e Oriental, ajudando as autoridades nacionais e locais a adoptar e implementar a legislação comunitária em matéria de ambiente, através de programas de formação e do fornecimento de infra-estruturas. No que diz respeito a Chipre e Malta, a Comissão continuara a apoiar a harmonização de legislação no domínio do ambiente no âmbito do "acervo comunitário" e os preparativos para a sua adesão à União. Décimo Terceiro Relatório Anual sobre (1995), Bruxelas, 29. 5. 1996 COM (96) 600 final. o Controlo da Aplicação da Legislação Comunitária Os valores para 1994 e 1993 são 359 e 383 suspeitas de infracção registadas, representando 25% e 28,5%, respectivamente, do total de suspeitas de infracções registadas. Fonte: Décimo Segundo Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação da Legislação Comunitária (1994), Bruxelas, 7. 6. 1995 COM(95) 500 final. JO n°L 206 de 22. 7. 92, p. 7 10 JO n°L 375 de 31. 12. 91, p. l processos actualmente em curso dizem respeito a directivas adoptadas nos anos 70: a Directiva 76/160/CEE, relativa à qualidade das águas balneares" e a Directiva 76/464/CEE, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade12 são dois exemplos em que se verificam problemas persistentes de cumprimento em alguns Estados-membros. O Anexo II à presente comunicação dá exemplos mais pormenorizados, e por sector, dos problemas de implementação. Carácter específico da legislação comunitária em matéria de ambiente 7. A própria natureza da protecção do ambiente cria desafios específicos para a legislação em matéria de ambiente, que são diferentes dos que se colocam aos outros domínios jurídicos. A protecção do ambiente deve ter em conta as complexas interdependências e inter-relações entre meios ambientais (atmosfera, água, solo) e biodiversidade: se não se tiver cuidado, as medidas adoptadas para proteger um meio podem afectar negativamente outro. Deve ter em mente as variações climáticas, sazonais e geográficas das condições ambientais13 (uma abordagem benéfica numa parte da Comunidade pode não o ser noutra). Deve reflectir um estado dos conhecimentos em permanente transformação (implicando muitas vezes a necessidade de grandes e urgentes inovações, adaptações e mudanças de método). Dadas as consequências potencialmente muito sérias da falta de previsão, deve em grande medida basear-se na formulação e interpretação, nos princípios da prevenção e da precaução14 e não numa abordagem correctiva. Na medida em que afecta a todos, deve incluir a participação de toda uma série de intervenientes, do Governo, da indústria e das empresas até do público em geral, implicando frequentemente um difícil exercício de equilíbrio. Como diz respeito a interesses gerais onde não há muitas vezes interesses de propriedade (ar e água limpos, uma sã biodiversidade), deve procurar estabelecer métodos que garantam a sua eficácia diferentes dos que são adequados noutros domínios jurídicos. 8. Estas características ajudam a explicar a razão pela qual a implementação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente é complexa e muitas vezes insatisfatória. Estas características poderiam também ser encontradas noutros sectores da legislação comunitária mas são particularmente evidentes no domínio do ambiente. Estão sobretudo associadas à complexidade jurídica e técnica da matéria, o que dá origem a numerosos problemas de interpretação e de aplicação técnica, e à dificuldade de garantir uma boa coordenação entre as várias autoridades nacionais ligadas às fases de transposição, aplicação prática e controlo de aplicação. JOn°L31 de 5. 2. 76, p. l JOn°L 129, 18. 5. 76, p. 23 13 14 Ver n° 2 e h° 3 do artigo 130°-R do Tratado: "A política da Comunidade no domínio do ambiente visará a um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. " "Na elaboração da sua politica no domínio do ambiente, a Comissão terá em conta as condições do ambiente nas diversas regiões da Comunidade". Ver n° 2 do artigo 130°-R do Tratado. Estes princípios estão a evoluir à luz das circunstâncias e das novas perspectivas multidisciplinares. 9. Efectivamente, a maior parte da legislação comunitária em matéria de protecção do ambiente é adoptada sob a forma de directivas que devem ser transpostas para o direito nacional, dando aos Estados-membros liberdade para efectuar a transposição da legislação da forma mais adequada às suas condições nacionais. Além disso, quer a legislação comunitária seja ou não adoptada sob a forma de directivas, os órgãos competentes e instituições dentro das administrações nacionais são os primeiros responsáveis pela aplicação concreta e diária, em todos os seus aspectos, tanto das medidas comunitárias de aplicação directa (isto é, os regulamentos) como da legislação nacional que as transpõe. No interior dos Estados-membros, unitários ou federais, a competência pela aplicação prática e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente é muitas vezes partilhada ou confiada a diferentes níveis da administração pública. Esta descentralização do processo de implementação aumenta bastante a complexidade da implementação da política comunitária de ambiente, e assim a coordenação no âmbito do "processo de regulação"15 é necessária para uma plena e correcta implementação. Além disso, a complexidade das funções de inspecção e controlo de execução incluindo a monitorização de toda uma profusão de casos individuais exige efectivos de pessoal suficientes com qualificações profissionais adequadas e meios suficientes. Esta nem sempre é a situação em todos os Estados-membros. Poderes de implementação 10. A Comissão, como guardiã do Tratado que institui a Comunidade Europeia, tem a responsabilidade de velar pela aplicação da legislação comunitária. 16 Exerce esta responsabilidade sobretudo através do seu poder de instaurar processos por infracção contra os Estados-membros no âmbito do artigo 169° do Tratado. Este poder é um instrumento muito importante e necessário à Comissão para efeitos de controlo de aplicação, como o mostram as estatísticas sobre infracções já referidas. A Comissão tenciona continuar a fazer plena utilização dos seus poderes de execução com base no artigo 169°. 11. Foi feita uma tentativa para melhorar a eficiência do procedimento previsto no artigo 169° ao introduzir no Tratado de Maastricht a cobrança de sanções pecuniárias aos Estados-membros ao abrigo do artigo 171°, e esta disposição começa agora a ser aplicada. A Comissão fará também plena utilização do artigo 171° velando pelo respeito por parte dos Estados-membros de todas as suas obrigações em matéria de ambiente tal como definidas pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos por ele emitidos sobre processos instaurados ao abrigo do artigo 169°, com o objectivo de conseguir um forte efeito dissuasor. Outros progressos na utilização do artigo 169° deverão resultar das propostas contidas na recente revisão pela Comissão do seu regulamento interno no que respeita à utilização que é feita dos artigos 169° e 171o17. Esta importante revisão das práticas e procedimentos da Comissão deverá aumentar Ver definição no Anexo I. 16 17 Artigo 155°: "A fim de garantir o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum, a Comissão vela pela aplicação das disposições do presente Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste. ". Ver também a comunicação relativa à aplicação do artigo 17Io do Tratado, JO n° C 242 de 21. 8. 96, p. 6. consideravelmente a rapidez e eficácia na utilização dos poderes que lhe são confiados no âmbito desses artigos. 12. Deve, contudo, reconhecer-se que o procedimento no âmbito do artigo 169° pode ser demorado e formal, e que não foi especialmente concebido tendo em mente os processos instaurados em matéria de ambiente. Na medida em que funciona com base em decisões e acções posteriores à sua adopção, mesmo que seja aplicada legislação comunitária em resultado deste artigo, não será sempre a melhor forma de evitar situações de degradação ou de danos causados ao ambiente. 13. Levantam-se outros problemas fundamentais com a utilização do artigo 169° e artigo 171° como únicos meios de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente, para além das limitações já referidas. Muitos regulamentos e directivas em matéria de ambiente têm que ser aplicados diariamente por grandes números de pessoas em todos os Estados-membros. Não seria possível nem prático que todas as acções em justiça resultantes destes processos fossem canalizadas através de uma única autoridade de implementação, a Comissão, e um único tribunal, o Tribunal de Justiça. Além disso, o artigo 169° cria um "mecanismo de execução" comunitário que é dirigido apenas contra os Governos centrais dos Estados-membros: a Comissão é incapaz de fiscalizar no terreno a aplicação de cada uma das decisões (sejam elas voluntárias ou obrigatórias) necessárias para dar cumprimento à legislação comunitária. 14. Do mesmo modo, não é possível a um sistema global de controlo da aplicação do direito comunitário ter em conta as estruturas jurídicas e administrativas a nível nacional, regional e local que deverão aplicar as medidas comunitárias em matéria de ambiente nos Estados-membros. A utilização dessas estruturas é essencial à incorporação da legislação comunitária em matéria de ambiente nos sistemas nacionais e à sua aplicação na prática. Assim, são necessários métodos alternativos de controlo de aplicação que possam dar a maior eficácia a essas condições nacionais e locais, essenciais para a boa protecção do ambiente. São, pois, indispensáveis soluções mais ambiciosas que possam ser alcançadas mediante alterações das práticas e procedimentos ao abrigo dos artigos 169° e 171° para garantir a boa implementação das medidas comunitárias em matéria de ambiente. 15. Finalmente, há uma grande disparidade entre os mecanismos de inspecção do ambiente dos diferentes Estados-membros. Embora a Comissão, na sua qualidade de guardiã do Tratado, tenha a função de velar por que os Estados-membros cumpram a legislação comunitária em matéria de ambiente, não existem mecanismos aplicáveis em geral a nível da Comunidade para a verificação da aplicação prática dessa legislação no interior dos Estados-membros. Assim, a Comissão tem apenas poderes limitados para monitorizar a aplicação correcta da legislação comunitária em matéria de ambiente. Depende quase inteiramente das informações que lhe são fornecidas numa base ad hoc pelas denúncias, petições e perguntas orais e escritas do Parlamento Europeu, organizações não governamentais, meios de comunicação e dos próprios Estados-membros. Embora essas informações tenham grande valor para a Comissão na fase actual, o facto de ter por única base esses sistemas de comunicação e fontes de informação ad hoc e não verificáveis poderá vir a ter consequências graves para o ambiente a mais longo prazo. Âmbito e objectivos 16. Tal como já se disse18 e se verá em mais pormenor nas Partes II e III da presente Comunicação, a especificidades do direito comunitário em matéria de ambiente dão origem a dificuldades e desafios específicos que se colocam à implementação, pelo que é necessário considerar com a maior atenção as soluções a aplicar para fazer face a essas dificuldades e desafios. A Comissão considera essencial uma implementação efectiva da sua legislação ambiental, na medida em que o fracasso dessa implementação poderá pôr em risco a credibilidade da Comunidade para os cidadãos no que toca à criação e instituição da sua futura política de ambiente. 17. Além disso, a nível internacional a implementação da legislação e política em matéria de ambiente será um importante ponto a discutir no âmbito da revisão da Agenda 21, que terá lugar no quadro do seguimento a dar em 1997 à "Cimeira do Rio". Para que possa dar uma contribuição eficaz para este debate, a Comunidade deve nesse momento ter em pleno funcionamento as suas próprias políticas de implementação. 18. A presente Comunicação constitui o início da contribuição da Comissão para fazer avançar os objectivos da Comunidade nesta área. Procura assegurar uma plena e correcta transposição das legislações ambientais dentro da Comunidade a todos os níveis, bem como a sua aplicação e o controlo dessa aplicação de forma uniforme em toda a Comunidade de maneira a garantir a protecção do ambiente europeu. A tarefa da Comissão, na sua qualidade de guardiã do Tratado nos termos do artigo 155°, está a melhorar graças a uma abordagem abrangente relativamente à implementação e ao controlo de aplicação e à apresentação de propostas de melhoramento a todos os níveis, sendo a presente Comunicação uma resposta a exigências de opinião política e pública nesse sentido19. O Parlamento Europeu, em especial, tem sempre dado todo o seu apoio ao reforço da eficácia da acção da Comissão nessa matéria; este compromisso foi mais uma vez sublinhado na sessão conjunta "Desafios à protecção do ambiente: fazer funcionar a legislação", organizada conjuntamente pelo Parlamento e a Comissão, e realizada em 30 de Maio de 1996. A abordagem feita pela comunicação é ampla: apresenta a imagem global das questões de implementação, aplicação prática e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. A abordagem adoptada por esta comunicação tem igualmente em conta a metodologia do "processo de regulação" que demonstra em etapas sucessivas todos os problemas relacionados com a implementação (legislação, transposição, aplicação prática, controlo de aplicação e revisão). 19. O objectivo é apresentar uma análise clara das questões abrangidas por esta ampla abordagem e divulgar as mesmas (a todos os níveis - cidadãos, ONG, órgãos regionais, Governos dos Estados-membros e instituições comunitárias). À luz dessa análise, o objectivo da comunicação é chamar a atenção para as obrigações dos 18 19 Ver pontos 7 a 9 anteriores. A importância da implementação da legislação comunitária foi sublinhada pelos Estados-membros na 19a Declaração ao Tratado da União Europeia e pelo Presidente Santer no seu discurso de investidura ao Parlamento Europeu, bem como na proposta da Comissão de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à revisão do programa de politica e de acção da Comunidade Europeia no domínio do ambiente e do desenvolvimento sustentável: "Em Direcção a um Desenvolvimento Sustentável". vários intervenientes no "processo de regulação" (Comissão, Estados-membros, órgãos regionais e locais, indústria, cidadãos e organizações não governamentais) na "responsabilidade partilhada"20 pela aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente, de forma a aumentar a eficiência e eficácia da política e legislação em matéria de ambiente, com o consequente melhoramento do ambiente europeu. O resto da comunicação estabelece orientações para chegar às soluções que melhorem a implementação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente a todos os níveis necessários e permitam alcançar os objectivos ambientais atribuídos à Comunidade pelo Tratado. Estrutura da Comunicação 20. Os problemas de implementação, aplicação e controlo de aplicação foram examinados tendo em conta a estrutura oferecida pelo "processo de regulação". Este exame mostrou ser necessária uma gama mais ampla de acções destinadas a incluir aspectos que possam ser considerados inovadores, de modo a poder atingir objectivos específicos para os quais os mecanismos existentes parecem não ser totalmente adequados ou eficientes, bem como o reforço dos mecanismos e procedimentos existentes de forma a torná-los mais eficazes. As Partes II e III da Comunicação tratam, respectivamente, da "abordagem inovadora" e do "reforço", dois métodos estreitamente ligados para alcançar os objectivos gerais previstos, isto é, uma boa implementação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. 21. Os novos domínios abrangidos pela Parte II terão de ser examinados e, se aprovados, aplicados graças a procedimentos adequados a decidir mais tarde na medida em que se referem a: - desenvolvimento de critérios mínimos à escala comunitária para a execução de trabalhos de inspecção pelas autoridades dos Estados-membros; - funcionamento das denúncias e dos procedimentos de investigação ambiental no interior dos Estados-membros, que receberão e examinarão denúncias apresentadas pelo público sobre a implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente; - aumento das oportunidades de tratamento dos processos ambientais pelos tribunais nacionais, através de um maior acesso à justiça nas questões ligadas à legislação comunitária em matéria de ambiente. 22. A acção nestes três domínios representará um progresso importante no sentido da aplicação equilibrada da legislação comunitária em matéria de ambiente em todos os Estados-membros e fornecerá aos cidadãos europeus melhores fontes de informação e meios de encontrar soluções para os problemas que possam ter no domínio da protecção do ambiente. Em certa medida, irá também tomar os Estados-membros 20 Programa de política e de acção da Comunidade Europeia no domínio do ambiente e do desenvolvimento sustentável: "Em Direcção um Desenvolvimento Sustentável"; JO n° C 138, 17. 5. 93. Ver também relatório intercalar da Comissão sobre a implementação deste 5oprograma de acção - COM(95) 624 final, 10. 1. 1996. 10 mais conscientes da sua responsabilidade para assegurar a protecção do ambiente mediante uma efectiva aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental no terreno. 23. O reforço do sistema existente, nomeadamente as questões referidas na Parte III, é igualmente uma questão de prioridade, na medida em que constitui a base para se obter uma rápida e correcta implementação e controlo de aplicação. Uma grande parte das acções necessárias neste contexto pode ser tratada pela Comissão e/ou os Estados-membros sem necessidade de aprovação de medidas formais. A Comissão adoptará todas as iniciativas adequadas para as tornar efectivas o mais rapidamente possível. 00000O00000 PARTE II: NOVOS DOMÍNIOS DE ACÇÃO 24. A transposição é uma fase extremamente importante do processo de implementação quando se trata de directivas. A maior parte da legislação ambiental da CE é constituída por directivas que não são, em princípio, directamente aplicáveis nos Estados-membros e requerem, portanto, medidas adicionais de implementação que só serão aplicáveis como legislação nacional de origem comunitária. Consequentemente, uma rápida transposição garante que a legislação comunitária passe a ser aplicável em todos os Estados-membros mais ou menos ao mesmo tempo, e uma correcta transposição (conformidade) garante que a legislação nacional tenha mais ou menos o mesmo conteúdo e atinja os resultados exigidos pelas directivas da Comunidade. 25. Ao abrigo do artigo 155°, a Comissão tem por obrigação velar pela transposição rápida e correcta pelos Estados-membros, utilizando pressão política e, se necessário, recorrendo ao Tribunal de Justiça nos termos dos artigos 169° e 171° do Tratado. Pode também ter de vigiar a aplicação prática da legislação e o controlo da sua aplicação em geral de modo a assegurar que são efectuadas de forma satisfatória. Contudo, trata-se de mecanismos de controlo de aplicação da Comunidade dirigidos apenas aos Governos centrais dos Estados-membros. A Comissão não pode, pura e simplesmente, fiscalizar milhares de decisões individuais adoptadas anualmente em conformidade com a legislação ambiental transposta ou directamente aplicável, nos vários sectores e aos vários níveis de autoridade de cada Estado-membro. A aplicação diária e controlo de aplicação dessa legislação em casos concretos deve ser assegurada pelas autoridades dos Estados-membros através de mecanismos que reforçarão a execução e, ao mesmo tempo, tornarão mais fácil o controlo dos Estados-membros pela Comissão. As tarefas de inspecção dos Estados-membros 26. O artigo 5° do Tratado, tal como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça no Processo n° 68/8821, obriga os Estados-membros a elaborar disposições necessárias 21 Acórdão de 21. 9. 89, Processo 68/88 (1989) - Colectânea da Jurisprudência 2965, pontos 23 e 24. 11 para asegurar o controlo da aplicação efectiva, e que sejam proporcionais e equivalentes às das legislações nacionais. Este princípio geral da legislação comunitária, embora fundamental, resultou numa grande disparidade de instâncias ou mecanismos de controlo de aplicação entre os Estados-membros, alguns dos quais consagram recursos importantes à criação de serviços de inspecção ou outras agências dotados de grandes meios, encarregados de fiscalizar a aplicação prática da legislação comunitária em matéria de ambiente enquanto outros Estados-membros prevêem menos meios ou mesmo nenhuns. Além disso, nos casos em que se prevêem meios, estes assumem formas variadas: as competências de inspecção nem sempre são exercidas por um único órgão nacional, sendo muitas vezes descentralizadas ou partilhadas entre vários níveis de autoridade (local, regional, nacional, etc. ). Em alguns casos, as inspecções ambientais constituem apenas uma parte das responsabilidades das respectivas autoridades competentes. Em alguns Estados- membros, como a Dinamarca ou o Reino Unido, a autoridade competente, para além de fiscalizar a conformidade, adopta também decisões quanto à concessão de licenças ou instauração de processos para o controlo de aplicação, enquanto noutros Estados- membros (como os Países Baixos) estas funções estão separadas. 27. Esta grande disparidade não pode ser considerada satisfatória tendo em conta o objectivo do controlo de aplicação correcto e equilibrado em toda a Comunidade. Há necessidade de garantir que se realize um número mínimo de trabalhos de inspecção, tais como verificar se estão a ser aplicados na prática os requisitos da legislação comunitária em matéria de ambiente, nomeadamente no que se refere a emissões industriais e a normas de qualidade ambiental. Há também necessidade de garantir que seja este o caso em todos os Estados-membros. 28. Devido à variedade das situações existentes entre Estados-membros aqui descritas, este objectivo poderá ser atingido graças à definição de orientações que deixem aos Estados-membros a liberdade de escolher as estruturas/mecanismos a utilizar para este fim. A Comissão poderia definir, em cooperação com os Estados-membros, essas orientações e formular recomendações para esse efeito. A rede IMPEL, descrita mais abaixo, poderia ajudar a definir critérios mínimos para a inspecção, e contribuir para a melhoria dos meios disponíveis, por exemplo no que se refere às competências necessárias à execução dos trabalhos de inspecção. Nessa base, sempre que existam e já estejam em funcionamento serviços de inspecção ou órgãos equivalentes, nos moldes previstos nas referidas orientações, não há necessidade de alterar as estruturas existentes. Quando não existem serviços de inspecção, a Comissão poderá considerar os possíveis meios, caso existam, de fornecer assistência ao aumento dos meios disponíveis para esse fim. 29. Estes órgãos de inspecção poderão produzir e publicar anualmente relatórios sobre a experiência adquirida na realização das suas tarefas. Isto fornecerá uma informação útil sobre os problemas encontrados e resolvidos, os melhoramentos conseguidos, e poderia constituir uma base muito importante para a acção futura. Com efeito, os relatórios anuais, dos quais a Comissão seria informada, poderiam ser utilizados pela Comissão para verificar se estão a ser atingidos os objectivos da aplicação equilibrada e para avaliar se há necessidade de outras acções. Estas outras 12 acções poderiam ser, por exemplo, o estabelecimento futuro, a nível comunitário, de um órgão de competência limitada, encarregado de fiscalizar o cumprimento pelos órgãos nacionais das suas tarefas de inspecção. A Comissão considerará a possibilidade de formular recomendações para dar assistência aos Estados-membros na realização das suas tarefas de inspecção, mediante o estabelecimento de orientações, reduzindo assim a grande disparidade actualmente existente entre as inspecções dos Estados-membros. Será também estudada a necessidade de criação de um órgão de competência limitada encarregado da fiscalização. Denúncias em matéria ambiental e processo de investigação nos Estados-membros 30. A experiência a nível comunitário nas questões relativas à aplicação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente foi obtida de várias formas. Numerosas denúncias são apresentadas à Comissão por cidadãos e organizações não governamentais. O Parlamento Europeu tem também uma participação considerável nestas questões: são enviadas petições ao seu Comité Petições, e um número cada vez maior de perguntas escritas e orais feitas pelos membros do Parlamento Europeu levantam questões sobre problemas ambientais. São também enviadas denúncias ao serviço europeu de mediação (Ombudsman), muitas vezes sobre questões que já foram tema não só de estudo da Comissão mas também de transmissão ao Parlamento. Muitos dos problemas ambientais transmitidos deste modo às instituições comunitárias resultam da falta de informação ou de mal-entendidos (por parte dos cidadãos ou dos órgãos administrativos) sobre questões essencialmente processuais. Os mecanismos à disposição das instituições comunitárias para tratar essas denúncias não são necessariamente os mais adequados ao problema. Essas denúncias poderiam também ser tratadas de forma mais eficiente a nível dos Estados-membros, no local onde surgiram e onde é mais fácil obter informações sobre os factos. 31. A adopção de acções rápidas para implementar a legislação comunitária em matéria de ambiente dentro dos Estados-membros apresenta também algumas desvantagens que impedem a sua utilização eficaz para proteger o ambiente nesses casos. Alguns desses problemas surgem no que toca às questões de acesso à justiça que são discutidas na secção seguinte. No entanto, mesmo excluindo as questões do acesso, há problemas inerentes aos sistemas jurídicos, que incluem por exemplo os gastos de tempo e de meios financeiros que podem tornar inútil para os indivíduos a aplicação de legislação comunitária em matéria de ambiente: o litígio deveria ser uma solução de último recurso. Um processo não jurídico de investigação das denúncias poderia apresentar a vantagem de evitar estes problemas inerentes: poderia contribuir para uma resolução rápida e pouco dispendiosa das questões de uma forma mais acessível aos cidadãos e sem necessidade de assistência jurídica. 32. As vantagens de encarar os problemas ambientais a nível local e não comunitário, associadas às características de rapidez, baixo custo e facilidade de utilização pelos cidadãos e organizações ambientais, poderiam, se aplicadas em toda a Comunidade, conduzir a importantes melhoramentos ao garantir uma correcta implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente. A Comissão irá, pois, verificar se há necessidade de estabelecer critérios mínimos para um mecanismo processual de 13 tratamento das denúncias ambientais e de realização de investigações (uma função que poderia ser semelhante às funções do Ombudsman) nos casos em que surjam problemas relativos à aplicação prática c controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente por parte das autoridades públicas. Estas tarefas poderiam ser efectuadas dentro das estruturas existentes nos Estado-membros, ou através da criação de órgãos ad hoc. 33. As orientações estabelecendo estes critérios mínimos teriam de ser estudadas cuidadosamente: poderiam cobrir, por exemplo, a competência para receber denúncias (por exemplo, de indivíduos ou de organizações não governamentais) relativas aos processos de decisão administrativa que afectem o ambiente, para pedir informações aos órgãos administrativos em resposta a essas denúncias, e para formular recomendações (que seriam mais de carácter persuasivo que legalmente vinculativo). Não seria necessário esse mecanismo regulamentar sobre questões de substância, que podem ser tratadas mais adequadamente pelos órgãos administrativos ou os tribunais, de acordo com os sistemas administrativos e jurídicos em vigor nos Estados-membros. 34. Já existem em alguns Estados-membros procedimentos deste tipo, que podem assumir formas muito diferentes. Os dois principais modelos desses sistemas que se podem encontrar nos Estados-membros são a instituição do "ombudsman" independente e os sistemas de exame das decisões no interior das estruturas administrativas: os Estados-membros que já utilizam esses sistemas não deverão, em princípio, ter de introduzir alterações. Só nos Estados-membros onde tais sistemas não existem será necessário estabelecer modelos equivalentes de acordo com os critérios mínimos definidos nas orientações para preencher esta lacuna. 35. Os mecanismos de denúncia ambiental e de investigação na matéria poderiam ter também competência para formular recomendações com o objectivo de resolver problemas ou melhorar o funcionamento da administração no que respeita à aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. Mais uma vez, essas recomendações não deveriam ter carácter obrigatório mas sim uma forte autoridade moral que as faça respeitar de um modo geral. A Comissão estudará a possibilidade de formular recomendações para o estabelecimento de critérios mínimos para o tratamento a dar às denúncias e a realização de investigações em matéria de ambiente nos Estados-membros onde faltam esses mecanismos ou procedimentos. Acesso à justiça 36. O recurso aos tribunais constitui o último recurso para resolver os problemas. Contudo, uma Comunidade baseada nas regras do Direito deve garantir o respeito das leis e, se necessário, fazê-las respeitar. O papel dos tribunais é essencial neste contexto, especialmente nas questões ambientais em que a fonte de um problema ou dano é geograficamente limitada mas os efeitos podem ser extensivos a uma grande área. O acesso à justiça está, em geral, suficientemente garantido se estiverem em causa interesses económicos. A aplicação da legislação concebida para criar o quadro para o funcionamento de empresas prósperas, por exemplo no sector industrial, comercial ou agrícola, será provavelmente encorajada pelos operadores económicos 14 dotados de recursos suficientes para lutar por essa aplicação. Não se passa necessariamente o mesmo com os interesses ecológicos. Os operadores económicos não consideram ser seu papel fiscalizar a obediência da legislação ambiental pelas outras empresas. 37. O controlo da aplicação da legislação em matéria de ambiente, em contraste com outras áreas da legislação comunitária como o mercado interno e a concorrência, cabe portanto, principalmente, às autoridades publicas, e depende das suas competências, recursos e boa vontade. A sua capacidade de ter em conta a necessidade de proteger o ambiente pode ser limitada por qualquer um destes factores. Por isso, é importante que existam vias suplementares para melhorar o controlo da aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. Em especial, as acções de organizações não governamentais e/ou dos cidadãos no sentido da aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental (nos tribunais administrativos, civis ou criminais, conforme as estruturas do Estado-membro em questão) contribuiriam para a protecção do ambiente. 38. Como já se referiu, uma característica importante da legislação ambiental é a frequente falta de interesse privado no controlo da sua aplicação. O ambiente é muitas vezes caracterizado como "património comum". Isto implica também que a maior parte das vezes o conceito de propriedade não é aplicável a aspectos ambientais, como a atmosfera, o mar, a flora e a fauna selvagens. Por isso, sucede muitas vezes que a deterioração do ambiente não provoca uma reacção imediata e que, mesmo quando surge um problema, não existem meios para que os indivíduos possam recorrer à lei para resolver o problema, ou não existem soluções legais adequadas. Mesmo no caso da legislação comunitária em matéria de ambiente, pode dar-se o caso de importantes princípios gerais não poderem ser aplicados pelos indivíduos (por exemplo, o princípio do poluidor pagador, os princípios da prevenção e da precaução). 39. A importância de uma maior participação do público no estabelecimento dos contornos da política ambiental no seu conjunto é amplamente reconhecida22 e todos os Estados-membros têm organizações não governamentais que gozam de alguns direitos de participação nas questões ambientais. Contudo, a capacidade do público, enquanto tal, de participar nas acções em justiça em matéria de aplicação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambientes varia muito dentro da Comunidade. Vai desde a participação em certos processos de autorização, passando pelo direito das organizações reconhecidas de pedir a anulação de decisões administrativas, até ao "actio popularis" a favor de objectivos ambientais. Pode, contudo, dizer-se que o público e os grupos de interesse público não têm, em geral, acesso suficiente aos tribunais nacionais dos Estados-membros no que toca às questões ambientais. 40. Um melhor acesso das organizações não governamentais e dos indivíduos aos tribunais teria vários efeitos úteis na implementação da legislação comunitária em Segundo o princípio 10 da Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento, "a melhor forma de resolver os problemas ambientais é com a participação de todos os cidadãos interessados, ao nível correspondente. Deve ser permitido um acesso efectivo aos procedimentos judiciais e administrativos, incluindo medidas de reparação e solução. " 15 legislação comunitária serem resolvidos de acordo com as exigências da mesma legislação. Em segundo lugar, e o que é provavelmente mais importante, terá um efeito geral de melhorar a aplicação prática e o controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente, na medida em que os potenciais responsáveis tenderão a respeitar esses requisitos de modo a evitar uma maior probabilidade de litígio. 41. Finalmente, o acesso aos tribunais dos Estados-membros teria o efeito desejável de canalizar os litígios sobre o controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente para o nível mais adequado, o regional e nacional. O recurso aos tribunais dentro dos Estados-membros para o controlo de aplicação das medidas ambientais da Comunidade é desejável por várias razões. Uma delas é não haver possibilidade de os recursos em termos de tempo e de pessoal de que dispõe a Comissão e o Tribunal de Justiça do Luxemburgo virem alguma vez a ser suficientes para tratar nem sequer a maior parte dos processos ambientais que surgem em todos os Estados-membros por meio de acções directas levadas pela Comissão ao Tribunal de Justiça. Além disso, os tribunais dos Estados-membros estão melhor colocados que o Tribunal de Justiça para ter em conta durante o processo o contexto específico do ponto de vista jurídico, administrativo e ambiental de cada medida na sua aplicação a nível do Estado-membro, e para ter uma imagem mais clara dos factos graças às provas fornecidas pelas testemunhas e à nomeação de peritos. Além disso, estão melhor colocados para aprovar medidas provisórias, que são um instrumento extremamente útil para evitar os danos ao ambiente. 42. As restrições ao acesso aos tribunais surgem sobretudo de duas formas. Em primeiro lugar, porque os procedimentos jurídicos nos Estados-membros levantam obstáculos à instauração de acções de execução em matéria de legislação ambiental. Assim, para instaurar um processo, será necessário provar a existência de um interesse especial. Por razões de história do Direito, esses interesses especiais são geralmente de natureza tal que podem ser facilmente satisfeitos por um proprietário ou operador económico, mas não tão facilmente pelos grupos de interesse em matéria de ambiente. Podem também não existir procedimentos judiciais adequados para permitir a protecção dos interesses ambientais: os procedimentos judiciais que são especificamente concebidos para protecção dos interesses económicos não podem proporcionar formas adequadas de acção e de solução para os problemas ambientais. Em segundo lugar, o custo da instauração de acções de execução em relação a interesses ambientais podem ser proibitivos. 43. A Comissão tem à sua disposição várias opções para instaurar acções nestas matérias, incluindo numa primeira fase o recurso a abordagens "soft-law" (medidas legislativas atenuadas). Outros problemas semelhantes de acesso à justiça estão a ser considerados no contexto da acção da Comunidade em matéria de acesso dos consumidores à justiça. 23 A Comissão incluiu também disposições sobre o acesso à justiça em várias propostas de directiva da Comunidade. 24 Para garantir um controlo de aplicação mais efectivo da legislação comunitária em matéria de 23 24 COM(95) 712 final, JO n° C 107, 13. 4. 96, p. 3. Ver, por exemplo, o artigo 4° da Directiva 90/313/CEE do Conselho, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (JO n° L 158, de 23. 6. 90 p. 56. 16 ambiente25, é necessária uma perspectiva mais vasta do que têm os indivíduos directamente afectados e incluir organizações representativas cujo objectivo seja a protecção do ambiente. Assim, uma forma possível de avançar para uma melhor aplicação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente seria garantir que as ONG ambientais reconhecidas pelos Estados-membros tenham a legitimidade necessária para mover acções em justiça contra as autoridades públicas dos Estados-membros. Se se optar por esse esquema, um primeiro passo nessa direcção poderia ser uma recomendação que encoraje os Estados-membros a alargar o acesso à justiça às organizações não governamentais. A Comissão estudará a necessidade de orientações sobre o acesso aos tribunais nacionais por parte de organizações representativas com o objectivo de encorajar a aplicação e controlo de aplicação da legislação comunitária de ambiente à luz do princípio da subsidiariedade, tendo em conta os diferentes sistemas jurídicos dos Estados-membros. 00000O00000 PARTE III: REFORÇO DOS SISTEMAS EXISTENTES 44. As propostas apresentadas na Parte III da presente comunicação têm por objectivo melhorar algumas áreas da legislação e da política comunitária em matéria de ambiente em que as actuais práticas carecem das normas elevadas necessárias à protecção eficaz do ambiente: qualidade da legislação, transparência, cooperação a nível da Comunidade e dos Estados-membros, monitorização e avaliação dos efeitos da legislação, conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente entre os que a praticam e integração do financiamento comunitário na implementação da. legislação ambiental comunitária. Qualidade da legislação comunitária O processo legislativo 45. Uma redacção clara da legislação é essencial para uma transposição conforme e a tempo, na medida em que as obrigações claras podem ser transpostas de forma fácil e correcta. As disposições ambíguas, pouco claras ou complicadas causam demoras, problemas de conformidade e de aplicação prática que conduzem a uma implementação incompleta ou desigual dentro da Comunidade. Uma vez que a Comissão tem o direito exclusivo de iniciativa em matéria de legislação ambiental comunitária, encontra-se em posição de ter em conta as potenciais dificuldades que possam ter os Estados-membros para transpor a medidas comunitária resultante. Com uma tal redacção das propostas e uma abordagem transparente, o processo de transposição é mais fácil para os Estados-membros. Pode, por exemplo, garantir que 25 A legislação comunitária garante já que todos quantos sejam afectados directa e individualmente por uma decisão de uma instituição comunitária podem interpor recurso no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, mas em matéria de ambiente existem por vezes dificuldades em identificar essas pessoas. 17 a legislação que dependa da adopção subsequente de medidas técnicas seja redigida de tal forma que os atrasos na adopção dessas medidas não imponham aos Estados- membros prazos de implementação impossíveis, como aconteceu recentemente com as disposições técnicas relativas aos organismos geneticamente modificados26. As novas Orientações Gerais sobre Política Reguladora, adoptadas pela Comissão em Janeiro de 1996, que complementam as Regras de Técnica Legislativa ("Règles de technique législative") da Comissão, deverão melhorar a coerência da redacção dentro da Comissão. E essencial uma aplicação rigorosa dessas regras e orientações. legislação, o que criará dificuldades à 46. É particularmente importante que, ao elaborar a proposta, o texto inicial seja tão claro quanto possível. Uma redacção complicada ou ambígua pode tornar mais difíceis as negociações das proposta e aumentará a probabilidade de falta de clareza da implementação por parte dos Estados-membros. Isto é válido tanto para as negociações no Conselho como para as alterações propostas pelo Parlamento Europeu. Embora a responsabilidade pela redacção e apresentação da proposta de uma nova directiva caiba à Comissão Europeia, os desenvolvimentos que se seguem dão-se ao longo de todo o processo legislativo no Conselho da União Europeia e no Parlamento Europeu. Uma redacção pouco clara e ambígua da legislação em matéria de ambiente é muitas vezes o resultado dos compromissos necessários a nível do Conselho ou na sequência das leituras do Parlamento Europeu27. Mesmo nessas fases mais avançadas do processo, a Comissão deveria encorajar a coerência, eficiência e carácter prático das propostas, se necessário alterando as suas próprias propostas ou retirando as propostas que já não correspondam aos objectivos desejados. 47. Para concluir, é também importante que os próprios textos legislativos possam contribuir para a transparência do processo de implementação. Isto pode ser feito incluindo nos textos da legislação comunitária disposições garantindo que a informação sobre a implementação será publicada pelos Estados-membros ou pela Comissão. Algumas disposições desta natureza já se encontram incluídas, por exemplo no que se refere à publicação de relatórios ou à disponibilidade de informações para o público sobre a aplicação da medida28. Pode, contudo, ser conveniente que, para se conseguir a máxima transparência na implementação da legislação ambiental da Comunidade, esses textos incluam disposições exigindo a publicação pelos Estados-membros de informações adicionais em matéria de implementação, tais como as tabelas de transposição, indicando a criação da legislação nacional que implementa as disposições correspondentes das directivas. A Comissão velará por que todas as propostas de novas medidas ambientais da Comunidade ou de alterações às medidas já existentes sejam redigidas de acordo com os princípios da máxima clareza, transparência e certeza, de forma a tornar o processo de implementação mais simples e rápido. Durante o Orientações da Comissão sobre a classificação adoptada nos termos da Directiva 94/5l/CE relativa à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados. Estes problemas devem-se à necessidade de a legislação comunitária estar disponível e ser igualmente válida nas onze línguas oficiais da Comunidade: os compromissos negociados numa língua podem ser difíceis de traduzir deforma satisfatória em todas as outras línguas. Por exemplo, o relatório sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE, n° 3 do artigo 11°. 27 28 18 A Comissão velará por que todas as propostas de novas medidas ambientais da Comunidade ou de alterações às medidas já existentes sejam redigidas de acordo com os princípios da máxima clareza, transparência e certeza, de forma a tornar o processo de implementação mais simples e rápido. Durante o processo legislativo, a Comissão procurará cooperar com o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu nas questões ligadas à redacção e proporá as suas próprias alterações de redacção sempre que estas se tornem necessárias em resultado das questões levantadas ou das alterações ao seu texto original feitas durante as negociações. Sanções a nível dos Estados-membros 48. O artigo 5o do Tratado CE, tal como é interpretado pelo Tribunal de Justiça, exige que os Estados-membros introduzam sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas, destinadas a assegurar o cumprimento das disposições da legislação comunitária. Embora sejam os Estados-membros a decidir as sanções a aplicar, elas devem ser equivalentes às utilizadas para dissuadir as infracções à legislação nacional equivalente29. Como sublinhou a Comissão na sua Comunicação ao Conselho e ao Parlamento sobre o papel das sanções na implementação da legislação comunitária sobre mercado interno30, os sistemas nacionais de sanções pelo não cumprimento das obrigações impostas ao abrigo da legislação comunitária devem ser transparentes. A transparência é não só a chave da confiança mútua como permite também à Comissão avaliar os sistemas e limitar assim a acção comunitária ao estritamente necessário. 49. A Comissão decidiu, pois, incluir nas suas propostas de legislação em matéria de mercado interno disposições explícitas estabelecendo que as medidas de implementação nacionais devem prever as sanções a aplicar pelos Estados-membros em caso de não cumprimento do disposto na directiva por pessoas individuais ou colectivas, e que a legislação relativa a essas sanções deve ser notificada à Comissão. Estas obrigações deveriam ser tornadas extensivas ao ambiente, de modo a permitir que haja em todos os Estados-membros sanções adequadas, sejam elas administrativas, civis ou penais, ou uma combinação de todas, segundo a escolha feita pelas autoridades nacionais, e que as mesmas sejam aplicadas na prática de forma a assegurar um controlo de aplicação equilibrado da legislação comunitária em matéria de ambiente. O facto de ser tornada pública a aplicação dessas sanções a nível dos Estados-membros e da Comunidade contribuiria para o seu efeito dissuasivo. 50. A exigência geral de imposição de sanções já foi introduzida na legislação ambiental comunitária, como é o caso dos regulamentos de implementação da Convenção CITES, relativa ao comércio de espécies ameaçadas de extinção, e da Convenção de Basileia, relativa às transferências transfronteiras de resíduos perigosos. Outras disposições mais específicas, por exemplo a imposição de sanções administrativas como a retirada de licenças, poderiam ser também introduzidas, sempre que adequado, nas medidas comunitárias em matéria de ambiente. 79 30 Acórdão de 21. 9. 89, Processo 68/88 (1989) - Colectânea da Jurisprudência 2965, pontos 23 e 24. COM(95) 162, de 03. 5. 1995. 19 Transparência Processo consultivo da Comissão 51. A Comissão está consciente da necessidade de haver, ao formular a legislação em matéria de ambiente, um processo aberto e consultivo nas fases que precedem a proposta e de redacção da mesma. São várias as formas de o conseguir, como o recurso aos livros verdes, de que é exemplo o Livro Verde sobre a responsabilidade pelos danos causados ao ambiente31; a consulta de redes formais e informais, como o Forum Consultivo sobre o Ambiente32, o Grupo de análise da Política de Ambiente33, a IMPEL34, reuniões com peritos dos Estados-membros e ONG para discussão dos desenvolvimentos políticos; a publicação do programa de trabalho e a realização de sessões públicas, quer isoladamente, por exemplo sobre a futura política da Comissão no domínio das águas em 28 e 29 de Maio de 1996, quer em conjunto com o Parlamento, como foi o caso dos "Desafios para a protecção do ambiente: fazer funcionar a legislação" em 30 de Maio de 1996. A Comissão deve assegurar que essas consultas sejam realizadas numa base mais sistemática com todas as pessoas e organizações interessadas nas propostas. Será importante que a Comissão inclua nas suas consultas a Agência Europeia do Ambiente, que é capaz de fornecer informações valiosas e parecer técnico sobre o estado do ambiente na Europa e os efeitos das medidas adoptadas pela Comunidade para a protecção do ambiente. A Comissão iniciará o processo de consulta mais amplo possível sobre a formulação das novas propostas de medidas comunitárias em matéria de ambiente. As consultas incluirão todos os interessados em cada uma das medidas concretas. Processo consultivo dos Estados-membros 52. A implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente é muito susceptível de afectar uma ampla gama de intervenientes. A ausência de consulta nos Estados-membros pode significar que as pessoas ou sectores afectados pela proposta não tenham conhecimento da medida ou pensem que esta não reflecte as suas necessidades e preocupações. Estarão assim mais sujeitos a impedir uma transposição e aplicação da medida de forma correcta e rápida dentro dos Estados-membros. Este problema pode, em parte, ser resolvido pela ampla consulta realizada sobre as medidas pelos Estados-membros pouco depois da adopção da medida comunitária. Quando estas consultas não têm lugar ou são insuficientes, o processo de transposição da legislação a nível nacional pode ser tornado mais difícil por protestos que só venham a surgir numa fase já avançada. Os contactos preliminares mais COM(93) 47 final: 14. 5. 1993. Ver Capítulo 9 do 5° programa de acção (nota 20 anterior). Ver Capitulo 9 do 5o programa de acção (nota 20 anterior). 34 Ver ponto 55. 20 problema pode, em parte, ser resolvido pela ampla consulta realizada sobre as medidas pelos Estados-membros pouco depois da adopção da medida comunitária. Quando estas consultas não têm lugar ou são insuficientes, o processo de transposição da legislação a nível nacional pode ser tornado mais difícil por protestos que só venham a surgir numa fase já avançada. Os contactos preliminares mais sistemáticos entre a Comissão e as partes interessadas (Estados-membros, rede IMPEL, ONG, indústria, etc. ) durante a elaboração das propostas deverão facilitar a implementação reduzindo esses problemas, mas deverão continuar a ser necessárias consultas a nível dos Estados-membros sobre o texto finalmente adoptado. A comunicação de informações sobre o âmbito e impacto prováveis de uma proposta, inserida na exposição de motivos que já acompanha as propostas legislativas da Comissão, deverá ajudar os Estados-membros na realização dessas futuras consultas. Os Estados-membros devem assegurar a existência de mecanismos de coordenação que permitam realizar uma consulta adequada antes da adopção das medidas nacionais de transposição. Para assistir os Estados-membros na sua tarefa, a Comissão incorporará na Exposição de Motivos que acompanha as suas propostas legislativas referências ao âmbito potencial da medida proposta e ao seu impacto no interior dos Estados-membros. Estratégia de informação para a política e a legislação comunitária em matéria de ambiente 53. Um volume considerável de informações sobre as actividades de natureza diplomática, política e reguladora da Comunidade é dado ao público no Relatório Geral sobre as Actividades da União Europeia e no Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação do Direito Comunitário. São publicados ainda pela Comissão relatórios sectoriais sobre a política de concorrência e sobre o mercado interno; estes últimos apresentam um interesse particular ao tratar de questões ambientais na medida em que estas estão estreitamente ligadas à realização do mercado interno. O Boletim mensal dá, entre outras, informações sobre a nova legislação e os processos por infracção em todos os sectores abrangidos pela legislação comunitária. Para completar as informações sobre a fiscalização da aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente dadas no Relatório Anual sobre a Fiscalização da Aplicação da Legislação Comunitária, esse relatório deverá conter, a partir da décima quarta edição (relativa a 1996) os seguintes dados: - Informações sobre a legislação notificada pelos Estados-membros para transposição das directivas comunitárias em matéria de ambiente, incluindo tabelas de implementação mostrando a forma como essa legislação transpõe os requisitos das directivas com base nas informações fornecidas pelos Estados-membros. - Informações sobre as acções adoptadas pelos Estados-membros para aplicar a legislação comunitária em matéria de ambiente, incluindo questões como as notificações das autoridades competentes, a criação e notificação de programas no âmbito da legislação comunitária de ambiente e os resultados obtidos. O Relatório Anual sobre a Fiscalização da Aplicação da Legislação Comunitária será (a partir da décima quarta edição, relativa a 1996) alargado de forma a conter informações sobre a legislação notificada pelos Estados-membros para transposição da legislação comunitária em matéria de ambiente e sobre as 21 acções adoptadas pelos Estados-membros para aplicar essas leis. Os pontos contidos na presente comunicação que não digam respeito à fiscalização da legislação comunitária e a processos por infracção, como os pontos relativos a questões de política e procedimentos, podem ser objecto de seguimento numa "perspectiva anual". Reforço da cooperação 54. Uma boa cooperação entre a Comissão e os Estados-membros é essencial para atingir os objectivos ambiciosos da política comunitária de ambiente. A nível nacional, os órgãos legisladores devem trabalhar em estreita colaboração com as agências de aplicação e controlo de aplicação para que todo o sistema seja viável e eficiente. O mesmo é válido para a Comissão e as autoridades competentes nacionais, que devem melhorar a sua cooperação para melhorar eficiência da sua responsabilidade partilhada em matéria de implementação. A cooperação directa entre as autoridades nacionais de diferentes Estados-membros seria também útil para resolver os problemas transfronteiras de controlo de aplicação em matéria ambiental como a detecção do tráfico ilegal de resíduos radioactivos ou de espécies ameaçadas de extinção. 55. As preocupações dos Estados-membros com a comparabilidade das normas de aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental comunitária nos vários países levou à criação em 1992 de uma rede informal de agências ambientais nacionais, denominada rede de Chester. Paralelamente, o 5o Programa de Acção em Matéria de Ambiente reconheceu haver necessidade de um acompanhamento adequado da aplicação da legislação ambiental comunitária, anunciando a criação de uma rede de implementação que inclui representantes das autoridades nacionais competentes e da Comissão no domínio da implementação prática das medidas comunitárias35. A rede de Chester foi depois modificada para criar a rede informal UE para a implementação e controlo de aplicação da legislação em matéria de ambiente (IMPEL). Composta de representantes competentes dos Estados-membros e presidida conjuntamente pela Comissão e o Estado-membro que assegura a presidência do Conselho da União Europeia, a IMPEL tem um mandato bastante amplo para analisar a implementação da legislação ambiental, incluindo sobretudo as questões relativas ao modo de assegurar o melhor controlo de aplicação por parte dos órgãos nacionais, regionais e locais. As atenções são actualmente concentradas no controlo de aplicação, mas poderão ser alargadas de forma a incluir as questões de implementação e de política legislativa. O trabalho realizado até agora incluiu os seguintes temas36: - Comparação das normas técnicas e da tecnologia de controlo da poluição para vários tipos de instalações em cada um dos Estados-membros, de que resultaram orientações técnicas para os órgãos reguladores de várias indústrias, como as 35 36 JOn°C 138, 17. 5. 1993, p. 80. Os documentos produzidos pela rede IMPEL são divulgados pelo Secretariado IMPEL, com sede na DG XI da Comissão Europeia. 22 centrais de energia, incineradores, refinarias, produção de cimento, vidro e painéis de aparas. - Intercâmbio de informações e comparação de experiências sobre a autorização de instalações industriais nos Estados-membros e exame da aplicação da legislação CE nos Estados-membros e dos aspectos práticos do processo regulador, como por exemplo os relatórios de avaliação impacto nos vários ambientes das instalações industriais, e sobre a aplicação das directivas CE aos incineradores de lixos municipais e grandes instalações de combustão. - Comparação das medidas de controlo de aplicação dentro dos Estados-membros, tendo em conta a avaliação de conformidade e inspecção, por exemplo. Deverá ser publicado no segundo semestre de 1996 um relatório que resume a legislação, organizações e mecanismos de inspecção e controlo de aplicação dos Estados-membros, incluindo estatísticas, visitas de inspecção e acções de controlo de aplicação. - Programas de intercâmbio para inspectores, promovendo um conhecimento profundo dos sistemas reguladores de cada país e facilitando o futuro intercâmbio de informações entre serviços de inspecção, e preparação de manuais de "formação e gestão" para inspectores, cobrindo o processo de regulamentação e a inspecção de instalações. - Exame e publicação de um relatório sobre os mecanismos de fiscalização e controlo de aplicação para as transferências transfronteiras de resíduos perigosos no interior da UE. 56. A rede IMPEL pode desempenhar um papel importante para melhorar a cooperação em questões de implementação entre a Comissão e os Estados-membros e entre os Estados-membros e no interior deles, mas pode igualmente melhorar a coordenação entre as diferentes instâncias de controlo de aplicação de cada Estado-membro graças à coordenação interna para a preparação das posições dos Estados-membros na IMPEL. Tal como existe necessidade de coordenação a nível da Comunidade e dos Estados-membros, há também muitas vezes necessidade de coordenação dentro dos próprios Estados-membros. As redes poderão ajudar a diminuir os problemas decorrentes da implementação e controlo de aplicação descentralizada da legislação ambiental comunitária, a que já fizemos referência37. Se essas redes38 existissem ou fossem estabelecidas em cada Estado-membro pelos Governos nacionais actuando conjuntamente com as autoridades nacionais e regionais competentes, a IMPEL poderia servir para coordenar essas redes dos Estados-membros a nível da Comunidade, com o objectivo de aproveitar ao máximo os recursos disponíveis em cada nível correspondente dos Estados-membros. Dada a dependência quase total em autoridades de financiamento público para o controlo de aplicação da legislação ambiental, essa coordenação levaria a economias de escala e ajudaria a maximizar os lucros com a experiência em qualquer Estado-membro. Além disso, a nomeação 37 38 Ver pontos 13 e 14. Neste contexto, conviria verificar se a rede telemática ElONET no âmbito da Agência Europeia do Ambiente poderia desempenhar um papel de utilidade para a implementação. 23 de pontos focais nestas redes nacionais poderá vir a melhorar a comunicação entre a Comissão e as várias autoridades nacionais competentes. A Comissão irá considerar a actual posição da rede informal IMPEL como um útil instrumento de cooperação e de formação de capacidade, e apresentará propostas para melhorar, desenvolver e reorganizar as suas tarefas. Irá encorajar a criação de redes nacionais de coordenação, que ficarão ligadas à IMPEL através de coordenadores nacionais. Relatórios, monitorização e avaliação Avaliação da eficácia das medidas 57. Apesar da grande quantidade de medidas ambientais colocadas em vigor pela Comunidade, em alguns pontos o melhoramento do ambiente não avança com a rapidez desejada, e noutros pontos as condições do ambiente podem mesmo ter piorado. Os esforços feitos no passado para verificar a eficiência das medidas comunitárias foram dificultados pela falta de informação sobre uma implementação adequada: pode ser difícil saber se a falta de progresso numa dada área é devida à ineficiência na implementação por parte do Estado-membro ou à ineficiência do disposto na directiva. Toda e qualquer avaliação da eficiência prática de uma medida depende, pois, primeiramente, das informações relativas à implementação dessa medida. Desde que se tenha obtido essa informação, é possível apurar se as disposições contidas nessa medida são eficientes e, caso contrário, se as disposições existentes devem ser reforçadas ou se é preferível procurar outra abordagem para o problema. 58. É cada vez mais frequente a inclusão de uma cláusula de revisão na legislação comunitária em matéria de ambiente, e este exercício pode ser rico em termos de experiência e de melhoramento do quadro comunitário. Falta ver, com base na experiência fornecida pela aplicação das exigências de apresentação de relatório, por exemplo o primeiro relatório a publicar pela Comissão nos termos da Directiva Relatórios, relativo ao sector da água e previsto apenas para Junho de 1997, se as medidas práticas a adoptar pelos Estados-membros para recolha das informações necessárias são viáveis e se os dados recolhidos são fiáveis. A avaliação exaustiva dos efeitos de uma medida exige que sejam recolhidas as informações, os dados e as experiências necessários. A Directiva Relatórios39 e a nova rede de informações ambientais criada a nível da Comunidade sob a coordenação da Agência Europeia do Ambiente40 podem vir a ser úteis neste contexto, especialmente considerando o facto de a avaliação científica e técnica ser de grande importância para a avaliação da eficiência e eficácia da legislação ambiental. Devem também ser explorados 39 40 Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (JO n°L 377, de 31. 12. 93, p. 48). Regulamento (CEE) n° 1210/90 do Conselho, de 7 de Maio de 1990, que institui a Agência Europeia do Ambiente e a Rede Europeia de Informação e de Observação do Ambiente (JO n° L 120, de 11. 5. 1990, p. 1). 24 outros meios de assegurar a comunicação à Comissão das reacções dos Estados-membros e de todos os interessados na legislação. Graças a uma utilização mais eficiente da Directiva Relatórios e à estreita cooperação com a Agência Europeia do Ambiente, a Comissão garantirá que as melhores informações sobre a eficiência das medidas ambientais da Comunidade estejam disponíveis e possam ser utilizadas na formulação das sua políticas em matéria de protecção do ambiente. A Comissão irá lançar e coordenar estudos de casos para avaliar a transposição, aplicação e controlo de aplicação de algumas disposições específicas da legislação comunitária em matéria de ambiente. Procurará assegurar uma ampla divulgação das informações resultantes desses estudos. Agência Europeia do Ambiente 59. A Agência Europeia do Ambiente foi criada em 199041 para dotar a Comunidade e os Estados-membros de informações objectivas, fiáveis e comparáveis a nível europeu que lhe permitam adoptar as medidas necessárias para proteger o ambiente, avaliar os resultados dessas medidas e garantir que o público seja devidamente informado sobre o estado do ambiente. A Agência tem, pois, um papel crucial a desempenhar no fornecimento das informações que permitirão avaliar a eficácia das medidas ambientais da Comunidade. Este papel é também importante para o trabalho da Comissão na formulação e adopção da legislação ambiental da Comunidade e na sua implementação: o fornecimento de informações e pareceres técnicos sobre as novas propostas da Comissão em matéria de protecção do ambiente. A Agência é, pois, um elo vital no processo de regulamentação, na medida em que liga a extremidade desse processo no que diz respeito às medidas que são adoptadas e implementadas com o início do proccesso no que diz respeito às medidas que derivam de legislação anterior, alterando-as se necessário para que possam assegurar uma protecção mais efectiva e eficiente do ambiente. A Agência Europeia do Ambiente poderia também participar mais activamente na avaliação e acompanhamento dos relatórios recebidos no âmbito da Directiva Relatórios e de outras directivas que estabeleçam obrigações específicas de apresentação de relatórios (por exemplo, a Directiva Aves). A Comissão convidará a Agência a participar activamente na avaliação dos efeitos das directivas da Comunidade, e providenciará para que as informações, conhecimentos e qualificações da Agência sejam plenamente utilizados para assistir a Comissão na sua tarefa de formulação de propostas de novas medidas comunitárias em matéria de ambiente e de revisão da legislação existente. Promover o conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente 60. A implementação começa com o conhecimento das disposições a implementar. As directivas da Comunidade são geralmente aplicadas com base na transposição para actos nacionais, que são em geral suficientemente bem conhecidos das autoridades nacionais competentes e têm uma forma que lhes é familiar. Uma transposição rápida 41 Regulamento (CEE) n° 1210/90 do Conselho, de 7 de Maio de 1990 (ver nota anterior). 25 e correcta é, pois, essencial para a aplicação prática de uma directiva. Além disso, deve garantir-se que as medidas nacionais de implementação façam clara referência à sua origem comunitária, de forma a permitir que os juízes nacionais a interpretem tendo em conta esse facto e a assegurar a primazia das medidas comunitárias sobre quaisquer medidas nacionais discordantes. A situação é, contudo, diferente se não houver transposição, ou se esta for incompleta ou errada. Tal como afirmou o Tribunal de Justiça no seu acórdão Costanzo/Milano42, não só os tribunais nacionais mas também todas as autoridades nacionais devem utilizar disposições directamente aplicáveis da legislação comunitária, deixando de parte as disposições incompatíveis da legislação nacional. Esta é, de facto, uma tarefa difícil, como sublinhou o Advogado Geral nas suas conclusões sobre o processo em questão. Mesmo que as autoridades competentes tenham conhecimento das disposições em causa, poderia haver a tendência de evitar a sua aplicação. Embora a legislação comunitária tenha primazia sobre a legislação nacional e faça parte integrante da jurisprudência nacional, poderá haver resistência na prática quanto à aplicação de leis cujo formato pode ser muito diferente do habitual nos Estados-membros. A Comissão terá em consideração iniciativas de assistência financeira c técnica destinadas a sensibilizar para a legislação comunitária em matéria de ambiente, sobretudo por parte dos juristas e funcionários dos Estados-membros. O financiamento comunitário no domínio LIFE 2 pode também contribuir para medidas horizontais como as redes telemáticas ou a formação para o melhoramento da aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental. Financiamento comunitário e implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente 61. São várias as fontes e formas de financiamento comunitário em matéria de ambiente. O financiamento no âmbito do programa LIFE43 contribui exclusivamente para o desenvolvimento e a implementação da política ambiental, mas outros instrumentos financeiros prevêem um volume importante de financiamento a favor do ambiente, ainda que não sejam específicos deste domínio. Ao abrigo do Fundo de Coesão44, que dá assistência a projectos de infra-estruturas no domínio do ambiente e dos transportes, as medidas elegíveis incluem projectos destinados ao pleno cumprimento da legislação comunitária em matéria de ambiente, nomeadamente em três sectores: abastecimento e qualidade da água, tratamento das águas residuais e dos resíduos sólidos. Nos Estados-membros elegíveis para assistência por parte deste Fundo, o financiamento comunitário dos projectos ambientais pode ser importante para os ajudar a aplicar e fazer executar a legislação ambiental comunitária. Além disso, a 42 43 44 Acórdão de 22. 6. 1989, Processo 103/88 (1989) - Colectânea da Jurisprudência 1839 (1870). Regulamento (CEE) n° 1973/92 do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativo à criação de um instrumento financeiro para o ambiente, (JO n° L 206, de 22. 7. 1992). Regulamento (CE) n° 566/94 do Conselho, de 16 de Março de 1994, que prorroga o regulamento (CE) n° 792/93 que institui um instrumento financeiro de Coesão (JO L 72, de 16. 3. 94). As perspectivas financeiras para os projectos ambientais em 1996 são aproximadamente de 1 700 milhões de ecus. 26 assistência no âmbito dos Fundos Estruturais,45 que consiste principalmente em cofinanciar os programas operacionais e os esquemas nacionais de auxílio, pode incluir projectos de componente ambiental. 62. O financiamento comunitário46 deve, tendo em conta o princípio da integração, tomar em consideração a legislação ambiental da Comunidade. 47 A Comissão não deveria cofinanciar projectos que tenham impacto negativo nos interesses ambientais protegidos pela legislação comunitária, como as áreas especiais de conservação protegidas ao abrigo da Directiva Habitats, a não ser que o projecto cumpra em princípio e na prática as exigências de protecção dessa legislação. Também é importante que todos os fundos comunitários sejam concedidos dentro de um contexto político adequado. Não só a legislação comunitária em matéria de ambiente, mas também a sua política ambiental, deve ser tida em consideração na atribuição e aplicação dos fundos comunitários48. Qualquer proposta de financiamento por parte da Comunidade deve ser avaliada tendo em conta a política e a legislação comunitárias em matéria de ambiente, que deve cumprir. 63. Depois de adoptada a decisão de conceder financiamento comunitário, deve ser assegurado o cumprimento do disposto na legislação e na política ambiental em matéria de ambiente. Os regulamentos comunitários relativos à concessão de assistência financeira aos Estados-membros exigem, como questão de princípio, que as autoridades competentes garantam o cumprimento pelos beneficiários do auxílio do disposto na legislação e na política ambiental em matéria de ambiente. Este princípio aplica-se quer haja ou não processos por infracção relativos ao projecto que beneficia de financiamento por parte da Comunidade, na medida em que é a própria decisão da Comissão de conceder o financiamento que exige o cumprimento da legislação e política comunitária em matéria de ambiente. A possibilidade de suspender os pagamentos ou de exigir o reembolso é um instrumento importante para garantir o cumprimento da política e legislação ambiental da Comunidade no que respeita ao financiamento. A Comissão deve intensificar o seu controlo e monitorização do cumprimento pelos projectos financiados pela Comunidade. A Comissão terá em consideração medidas adicionais para garantir que os objectivos ambientais da Comunidade e as exigências da legislação comunitária em matéria de ambiente sejam plenamente integradas nas decisões relativas à 45 46 47 Regulamento (CEE) n° 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n° 2052/88, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO n° L 193, de 31. 07. 1993). Esta referência inclui também as acções do FEOGA ligadas ao financiamento estrutural, isto é, a Secção Orientação do Fundo. Por exemplo, a Comunidade não deve financiar em princípio os projectos de esgotos se o Estado- membro que recebe o financiamento não tiver transposto a Directiva relativa ao Tratamento das Águas Residuais Urbanas, já que neste caso está ausente o quadro jurídico que define as modalidades práticas para cada projecto. 48 Ver, por exemplo, o n° 1 do artigo 8o do Regulamento (CE) n° 1164/94 do Conselho, que institui o Fundo de Coesão (JO n° L 130, de 25. 5. 94, p. l. ) 27 concessão de assistência financeira aos Estados-membros e na monitorização dos projectos financiados pela Comunidade. 00000O00000 PARTE IV: CONCLUSÃO 64. A Comissão considera que deve ser dada prioridade às medidas destinadas a melhorar a implementação da legislação comunitária numa fase em que a Comunidade inicia a consolidação do acervo comunitário adquirido no domínio do ambiente. 65. Além disso, a Comissão conclui com base na experiência, que os meios actualmente existentes para garantir a implementação, assentes principalmente na utilização do procedimento previsto nos artigos 169° e 171° do Tratado, embora importantes, poderosos e necessários, provaram não ser suficientemente rápidos e adequados para a protecção do ambiente contra as infracções à legislação comunitária. E certo que alguns dos problemas relativos a aspectos especiais da legislação ambiental podem ser reduzidos alargando o leque de instrumentos ambientais, mas há também necessidade de uma maior diversidade e descentralização dos mecanismos de controlo. 66. Consequentemente, a Comissão introduz na presente comunicação uma nova e ampla abordagem abrangendo todo o processo de regulação e todos os interessados. Sugere algumas novas propostas destinadas a melhorar o estado de implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente a todos os níveis. 67. A Comissão espera sensibilizar assim para o quadro geral da implementação e controlo de aplicação traçado na presente comunicação a todos os níveis, e exercer assim plenamente o seu direito de iniciativa à luz das reacções à comunicação e do debate sobre o que deve ser feito para melhorar a situação por parte de todos os interessados e a todos os níveis. oooooOooooo 28 ANEXO I: DEFINIÇÕES "Processo de regulação": processo pelo qual a legislação é concebida, preparada, redigida, adoptada, implementada e executada até à avaliação da sua eficiência. É um instrumento metodológico que permite uma abordagem "holística" dos instrumentos da política ambiental. "Transposição": medidas legislativas, regulamentares ou administrativas obrigatórias adoptadas pela autoridade competente de um Estado-membro para incorporar na legislação nacional as obrigações, direitos e deveres consignados nas directivas comunitárias em matéria de ambiente. A transposição inclui assim não só a reprodução do texto de uma directiva na legislação nacional, mas também todas as disposições adicionais, como a alteração ou revogação de disposições nacionais discordantes, necessárias para garantir que a legislação nacional reflicta no seu conjunto de forma adequada o disposto na directiva. Em alguns Estados-membros, as medidas de transposição devem ser adoptadas apenas a nível nacional/central, enquanto noutros as autoridades regionais têm competência exclusiva em certos domínios de política do ambiente (p. ex. , a conservação da natureza é do âmbito de competência dos Lãnder alemães e austríacos). Pode também acontecer que ambos os níveis tenham de transpor medidas em caso de competências partilhadas. "Aplicação prática": incorporação da legislação comunitária pelas autoridades competentes em decisões individuais, por exemplo quando se emite uma licença ou se decide a execução de um plano ou programa. A legislação comunitária é directamente aplicada pelas autoridades nacionais no caso dos regulamentos e das disposições directamente aplicáveis das directivas. No entanto, desde que uma directiva seja correctamente transposta, é aplicada através de medidas nacionais de transposição. Isso inclui também o fornecimento das infra-estruturas e das disposições necessárias para permitir às autoridades competentes o cumprimento das suas obrigações ao abrigo da legislação comunitária e a adopção das decisões correspondentes. "Controlo de aplicação": é definido no sentido lato como o conjunto das acções adoptadas pelas autoridades competentes para encorajar ou obrigar ao cumprimento da legislação existente (por exemplo, monitorização, controlos in loco, sanções e medidas correctivas compulsivas) para melhorar o funcionamento da política ambiental com o objectivo final de melhorar a qualidade geral do ambiente. 29 ANEXO II: PROBLEMAS DE IMPLEMENTAÇÃO POR SECTOR Os problemas de implementação e controlo de aplicação surgem em todos os sectores para os quais a Comunidade adoptou legislação ambiental. O presente Anexo dá mais pormenores sobre os tipos problemas de implementação e controlo de aplicação que se colocam em apenas quatro sectores: água, resíduos, protecção da natureza e avaliação do impacto ambiental. Água No que diz respeito ao melhoramento da qualidade da água, a quantidade e complexidade das obrigações impostas pela abordagem tradicional da legislação comunitária neste domínio, baseada sobretudo na fixação de objectivos de qualidade, no estabelecimento de programas de descontaminação e em sistemas de autorização prévia e de elaboração de relatórios, cria ainda grandes problemas às administrações dos Estados-membros. Alguns Estados-membros têm grandes dificuldades em aplicar de forma satisfatória as directivas da Comunidade nesta área. O caso da Directiva 76/464/CEE, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, é um bom exemplo. A Comissão está a levantar processos por infracção contra muitos Estados-membros por motivo de não notificação de programas de redução da poluição para as substâncias da Lista II do Anexo à Directiva. A aplicação da Directiva 76/160/CEE, relativa à qualidade das águas balneares, continua a levantar problemas em vários Estados-membros. No que diz respeito à Directiva 91/676/CEE, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, vários Estados-membros ainda não notificaram as suas medidas nacionais de transposição. A maior parte dos Estados- membros tem problemas com a aplicação da directiva (não designação das zonas vulneráveis,ausência de códigos de boas práticas agrícolas, falta de realização de programas de vigilância, não comunicação à Comissão dos relatórios exigidos nos termos do artigo 10° da Directiva). A Comissão acompanha de perto os problemas da aplicação desta directiva nos Estados-membros, e está a levantar processos por infracção nos casos em que tal se justifica. A Comissão recebe também denúncias sobre a qualidade das águas destinadas ao consumo humano (Directiva 80/778/CEE): é muitas vezes a falta de infra-estruturas técnicas adequadas que se encontra na base das denúncias relativas a esta directiva. A tarefa da Comissão de assegurar o cumprimento das normas comunitárias é tornada por vezes mais difícil pelos métodos utilizados em alguns Estados-membros para o controlo de aplicação das normas de qualidade da água. Resíduos A legislação comunitária sobre gestão dos resíduos aplica-se a um grande número de operações de recuperação e eliminação realizadas por operadores económicos; cada uma delas deve processar-se normalmente de acordo com a legislação comunitária e a legislação nacional de transposição; as instalações de eliminação de resíduos estão sujeitas 30 a um sistema de autorização e as instalações de recuperação devem, pelo menos, ser registadas. A legislação comunitária regulamenta também as transferências de resíduos entre Estados-membros. Todo o sistema assenta em grande medida na realização pelas autoridades nacionais, regionais e/ou locais competentes das diferentes acções necessárias para processar o grande número de pedidos de licenças, concedendo-as ao abrigo das condições estabelecidas pelas leis e regulamentos, verificando o cumprimento pelos operadores económicos da licença e das condições nela estabelecidas e, no caso de não cumprimento, adoptando medidas correctivas e sanções por incumprimento. Além disso, as autoridades competentes são também responsáveis pelo controlo de aplicação da legislação em matéria de resíduos no que diz respeito às actividades ilegais em si mesmas na ausência de concessão de licenças (por exemplo, descargas ilegais de resíduos). Grande parte dos problemas mais difíceis de implementação no sector dos resíduos é devida às deficiências da aplicação nos Estados-membros: descargas ilegais, más práticas de eliminação, e poluição das águas devida a descargas directas dos resíduos na água. Para ser eficiente, todo este sistema necessita de uma rede descentralizada de autoridades competentes que desempenhem activamente as suas funções; a descentralização constitui uma resposta mais eficaz ao desafio ambiental constituído pelos resíduos, dado que é necessário um muito bom conhecimento da situação actual no local para poder aplicar de forma correcta e eficiente a lei em função das circunstâncias reais. Natureza Os instrumentos comunitários mais importantes no domínio da natureza são a Directiva 79/409/CEE, relativa à conservação das aves selvagens, e a Directiva 92/43/CEE, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens. Estas directivas geram consideráveis problemas de implementação, e em conjunto dão origem anualmente a um número significativo de denúncias. A Comissão está bem colocada para desempenhar um papel importante para garantir a adopção e a conformidade da legislação nacional e a realização dos principais objectivos comunitários como o estabelecimento da rede Natura 2000 (rede comunitária de habitats protegidos). Contudo, a maior parte das denúncias com base nestas duas directivas diz respeito a ameaças a locais individuais, colocando consideráveis dificuldades à Comissão. As denúncias referentes a locais específicos exigem muitas vezes que se tenham em conta factores complexos e localizados, e estão também frequentemente ligadas a circunstâncias em rápida evolução (podem, por exemplo, referir-se a projectos com efeitos nocivos e que já estão em curso). O mecanismo centralizado de controlo da aplicação de que a Comissão actualmente dispõe não é adequado para o tratamento dessas denúncias, nomeadamente em termos de rapidez de resposta, recurso a peritos com conhecimentos sobre a área e visitas ao local. Ambiente e avaliação de impacto A Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente constitui um dos fundamentos jurídicos mais frequentes das denúncias, petições, perguntas parlamentares e processos por infracção. 31 Os processos movidos pela Comissão por infracção resultam na sua maioria de uma transposição incorrecta para a legislação nacional: continuam a existir problemas de conformidade em vários Estados-membros, sobretudo no que se refere à transposição das categorias de projectos enumerados no Anexo II da Directiva. As denúncias e petições dizem sobretudo respeito à qualidade dos estudos de avaliação de impacto, ao exame das alternativas e à falha das autoridades competentes em actuar com base nos pareceres validamente expressos em sondagens de opinião pública. É muito difícil para a Comissão investigar e intervir nesses casos, porque a directiva tem sobretudo um carácter processual e não confere à Comissão poderes de controlo de aplicação para investigar a qualidade das avaliações nem para verificar os resultados do processo de avaliação. 32 ISSN 0257-9553 COM(96) 500 final DOCUMENTOS PT 14 06 N. ° de catálogo : CB-CO-96-540-PT-C ISBN 92-78-10646-1 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo


title: 96/613/ΚΕΠΠΑ: Απόφαση του Συμβουλίου της 22ας Οκτωβρίου 1996 για την τροποποίηση της απόφασης 94/942/ΚΕΠΠΑ σχετικά με την κοινή δράση που ενεκρίθη από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου Ι.3 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με τον έλεγχο της εξαγωγής αγαθών διπλής χρήσης

eurovoc_concepts:
dual-use good
export licence
export monitoring
export policy
military equipment
technology transfer

formats: html pdfa1b print


title: Règlement (CE) nº 2018/96 de la Commission du 22 octobre 1996 portant modalités d'application en ce qui concerne l'importation d'un contingent de 200 000 tonnes de blé tendre de qualité et de 100 000 tonnes de blé dur de qualité

eurovoc_concepts:
common wheat
durum wheat
import
import licence
product quality
quantitative restriction


title: Regulamento (CE) nº 2016/96 da Comissão de 22 de Outubro de 1996 relativo ao aumento de um contingente pautal consolidado no GATT, para o papel de jornal proveniente do Canadá (1996)

eurovoc_concepts:
Canada
GATT
newspaper
originating product
paper
tariff quota


title: "The EU's future shape - the 1996 Intergovernmental Conference" : Nueva base de datos sobre la Conferencia Intergubernamental de 1996.

eurovoc_concepts:
database
intergovernmental conference (EU)
user guide


title: Verordening (EG) nr. 2018/96 van de Commissie van 22 oktober 1996 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen inzake de invoer van een contingent van 200 000 ton zachte tarwe (kwaliteitstarwe) en 100 000 ton durumtarwe (kwaliteitstarwe)


title: 96/613/FUSP: Rådets afgørelse af 22. oktober 1996 om ændring af afgørelse 94/942/FUSP om en fælles aktion vedtaget af Rådet på grundlag af artikel J.3 i trakaten om Den Europæiske Union vedrørende kontrol med udførslen af varer med dobbelt anvendelse fra Fællesskabet


title: Résolution sur le Livre vert de la Commission relatif à la protection par le modèle d'utilité dans le marché intérieur (COM(95)0370 - C4-0353/95)

eurovoc_concepts:
industrial property
invention
single market

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