title: GROENBOEK OVER DE BETREKKINGEN TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN DE ACS-LANDEN BIJ HET AANBREKEN VAN DE 21e EEUW - Uitdagingen en keuzen voor een nieuwe vorm van partnerschap

eurovoc_concepts:
ACP countries
EDF
European Union
Lomé Convention
cooperation policy

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 20. 11. 1996 COM(96) 570 def. GROENBOEK OVER DE BETREKKINGEN TUSSEN DE EUROPESE UNIE EN DE ACS-LANDEN BIJ HET AANBREKEN VANDE2ie EEUW Uitdagingen en keuzen voor een nieuwe vormvan partnerschap (door de Commissie ingediend) Voornaamste discussiethema's De wereld maakt een diepgaande mutatie door. De instorting van het Oostblok en het eind van het oost/west-conflict hebben de internationale politieke en economische scène op zijn kop gezet en de weg gebaand voor versterkte samenwerking op basis van gemeenschappelijke waarden en beginselen, maar hebben ook een nieuw patroon in de geostrategische belangen en risico's van andere, zij het wat vagere aard doen ontstaan. Op economisch gebied zijn door de uitbreiding van de markteconomie en het eind van de monopolistische of bevoorrechte betrekkingen de voorwaarden van vraag internationale markten veranderd. Met de afsluiting van de en aanbod op de commerciële onderhandelingen van de Uruguay-Ronde is een nieuwe multilaterale situatie ontstaan waarin de mondialisering van de economie onder invloed van de technologische ontwikkelingen en de in de tachtiger jaren begonnen liberalisering van het economisch beleid versneld voortschrijdt. De interdependentie neemt toe en blijft niet langer beperkt tot economische en financiële kwesties, maar strekt zich nu ook uit tot de sociale sfeer en het milieu. Terwijl er minder speelruimte is voor nationale beleidsvormen ziet men tegelijk nieuwe breukvlakken ontstaan en breder worden onder de invloed van de uitsluiting, de verbrokkeling van de samenleving in zowel de geïndustrialiseerde landen als de economieën in overgang en de ontwikkelingslanden, de ongelijkheden die zich toespitsen en de marginalisering van de armste landen. Deze breukvlakken zijn factoren van onstabiliteit en monden met name uit in de opkomst van allerlei vormen van extremisme, van nationalisme tot fundamentalisme. Deze nieuwe internationale omgeving was voor de Europese Unie aanleiding haar politieke en veiligheidsbelangen te herdefiniëren en vaart te zetten achter de politieke dimensie van het Europese integratieproces. Met het Verdrag over de Europese Unie beschikt men over de institutionele basis voor de invoering van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), dat echter onvoldoende ontwikkeld is om de gemeenschappelijke belangen van de Lid-Staten doeltreffend te behartigen. Over de mechanismen van dit beleid worden momenteel besprekingen gevoerd in het kader van de Intergouvernementele Conferentie (IGC). Maar ook het Europese beleid voor ontwikkelingssamenwerking wordt door het Verdrag van een institutionele basis voorzien. De Unie bereidt zich voor op grote veranderingen Precies op het moment van de invoering van een nieuw partnerschap met de ACS- landen zal de Unie ingrijpende veranderingen ondergaan. Intern : de begeleiding van de interne markt en het vooruitzicht van de overgang op de euro-munt, de herziening van het Verdrag en de andere institutionele hervormingen die in het kader van de IGC ter discussie staan, de uitwerking van een nieuw financieel akkoord op middellange termijn en de kans op uitbreiding van de Unie met de geassocieerde landen van Midden- en Oost-Europa, de Baltische Staten en Cyprus en Malta, zijn kwesties waaraan in de komende jaren moet worden gewerkt en die Europa klaar moeten maken voor de uitdagingen van de 21e eeuw. Ook in haar buitenlandse betrekkingen met de ontwikkelingslanden en de economieën in overgang heeft de Europese Unie een reeks nieuwe initiatieven ondernomen. Met het merendeel van de Europese landen van het vroegere Oostblok die om toetreding hebben gevraagd, heeft zij associatie-overeenkomsten gesloten. Daarnaast in de verleent zij steun voor het economische en politieke transformatieproces republieken van de voormalige Sovjet-Unie en heeft zij met verscheidene daarvan handelsakkoorden gesloten. in het Middellandse- Ten aanzien van haar betrekkingen met de derde landen Zeegebied heeft zij een nieuwe kader bepaald voor een multilateraal en duurzaam partnerschap met 27 landen, als aanvulling op versterkte bilaterale betrekkingen, dat uit drie onderdelen bestaat: enerzijds op politiek en veiligheidsgebied, anderzijds op economisch en financieel gebied (met inzonderheid de geleidelijke vestiging van een vrijhandelszone) en ten slotte op sociaal en cultureel gebied. Tevens heeft de Unie besloten haar banden met Latijns-Amerika te versterken in het kader van een driesporenbeleid, namelijk verdieping van de politieke dialoog tussen beide regio's, steun voor versterking van vrije handel en institutionele bijstand voor het technische samenwerkingsacties en integratieproces, en regionale -programma's op enkele prioriteitsgebieden. financiële en Ten slotte heeft zij een nieuwe strategie ingevoerd voor haar betrekkingen met de landen van Azië, die beoogt de Europese economische aanwezigheid in deze regio te versterken, het wederzijdse begrip te verbeteren en een nieuwe politieke aanpak te ontwikkelen. De Unie heeft deze nieuwe koers uitgestippeld als reactie op de lopende veranderingen op de internationale politieke en economische scène. De universele, maar ook gedifferentieerde aard van de externe betrekkingen van de Unie komt hierin goed tot uiting. Voor de band tussen de Europese Unie en de zeventig landen van Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan breekt langzamerhand een nieuwe fase aan. De Overeenkomst van Lomé regelt sinds 1975 de financiële en handelsbetrekkingen tussen de EU en de ACS-landen, momenteel zeventig in getale. Sinds de start in 1957 heeft het communautaire samenwerkingsbeleid verscheidene doorslaggevende etappes doorlopen. Na de eerste jaren toen de associatie van de landen en gebieden overzee met de Gemeenschap tot stand kwam, werden de samenwerkingsbetrekkingen voortgezet in het kader van de overeenkomsten van Yaoundé en bleven zij tot het midden van de zeventiger jaren hoofdzakelijk gericht op Franssprekend zwart Afrika. Na de eerste uitbreiding van de Gemeenschap kwamen er aanzienlijke veranderingen in de internationale economische situatie en begon Europa het geografische bereik van haar samenwerkingsbeleid te verruimen: de eerste Overeenkomst van Lomé werd ook toegankelijk voor andere ACS-landen en er ontstonden geleidelijk associatie- en samenwerkingsbanden met andere regio's van de derde wereld. Door de Lomé-overeenkomst om de vijfjaar te herzien kon men deze aanpassen aan de economische en politieke ontwikkelingen, nieuwe samenwerkingsinstrumenten invoeren en nieuwe prioriteiten bepalen. De laatste herziening dateert van 19951. De eerste drie overeenkomsten waren elk gesloten voor een periode van instrumenten voor Naast de Lomé-Overeenkomst heeft de Unie ook andere samenwerking met de ontwikkelingslanden opgezet door de invoering van op specifieke oogmerken gerichte (strijd tegen woestijnvorming, aidsbestrijding,. ) of bij een ander Gemeenschapsbeleid - in het bijzonder het wetenschapsbeleid met het kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling - behorende begrotingslijnen, die als steun kunnen dienen voor de ontwikkelingssamenwerking. Deze diverse instrumenten staan ter beschikking van met name de ACS-landen. Anderzijds heeft de EU in een aantal samenwerkingssectoren of -gebieden nieuwe algemene richtsnoeren uitgestippeld na de in 1992 georganiseerde discussie over "de samenwerkingsvooruitzichten tegen het jaar 2000"2, ten einde de nieuwe bepalingen van het Verdrag betreffende het Europese samenwerkingsbeleid in de praktijk te brengen3. Aan de vooravond van de eenentwintigste eeuw is een grondige beschouwing van de toekomstige richtsnoeren voor de betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen raadzaam. Het verstrijken van de huidige Overeenkomst, in februari 2000, de contractuele verplichting dat de onderhandelingen tussen beide partijen uiterlijk achttien maanden voor de datum van start moeten gaan en de noodzaak, binnen de context van de versterkte YVTO-disciplines, een kader voor de handelssamenwerking de definiëren dat volledig in overeenstemming is met de nieuwe multilaterale regels, maken dit tijdstip bijzonder geschikt voor een grondige beschouwing en een breed debat over de toekomst van de betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen. Bi] het debat over de toekomst van de betrekkingen tussen de EU en de ACS moet in de eerste plaats rekening worden gehouden met de nieuwe algemene context. De nieuwe omstandigheden in de wereld brengen niet alleen verandering in de objectieve belangen van de Unie en haar ontwikkelingspartners, maar vergroten ook de verantwoordelijkheden voor een zo grote entiteit als de EU. Deze verantwoordelijkheden zijn in de eerste plaats van politieke aard: de Unie moet actief bijdragen aan de liberaliseiingsprocessen die tegelijk met het eind van de koude oorlog in de tweede helft van de tachtiger jaren zijn ingezet en in het bijzonder helpen prille in om democratiseringsprocessen van blijvende aard zijn. De verantwoordelijkheden liggen talrijke ACS-landen zorgen ervoor nog dat de te vijf jaar. De vierde Overeenkomst loopt van maart 1990 tot februari 2000, met een financieel protocol voor vijf jaar. De onderhandelingen voor het tweede financieel protocol gingen in 1995 vergezeld van een "tussentijdse herziening" van de Overeenkomst. De herziene tekst van de IVe Overeenkomst van Lomé, volgens het akkoord dat op 4 november 1995 in Mauritius is ondertekend, is gepubliceerd in "Le Courrier ACP-UE", nr. 154 van januari-februari 1996. SEC(92) 915 van 15 mei 1992 en Verklaring van de Raad van november 1992. Art. 130 U tot 130 Y van het Verdrag over de Europese Unie. m internationale economische samenwerking, bij ook op economisch gebied: de Unie moet de effecten van de globalisering begeleiden met de interne aanpassingen die noodzakelijk zijn om de werkgelegenheidskansen te verbeteren en de verschijnselen van uitsluiting te bestrijden, en door actief deel te nemen aan de te dragen aan de opstelling en naleving van multilaterale regels en de geleidelijke opneming van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie te vergemakkelijken. Een van de vele aspecten van de mondialisering is de opmars naar de informatiemaatschappij, een nieuw economisch gegeven waaraan ongeëvenaarde kansen zitten op gebieden als de internationale handel, het onderwijs of de gezondheidszorg, maar ook, voor landen die geen toegang krijgen tot de mondiale informatienetwerken, het gevaar dat ze steeds meer gemarginaliseerd raken. Voor Europa, dat geconfronteerd wordt met de moeilijke aanpassing van zijn economische en sociale systemen, en met de eis zijn politieke actie te ontwikkelen in een wereld met meerdere polen en zich voor te bereiden op de uitbreiding naar het oosten toe, krijgt de ontwikkelingssamenwerking en in het bijzonder haar betrekkingen met de ACS-landen voortaan een nieuwe dimensie: hoe wil men een rol op wereldniveau spelen zonder een verantwoorde strategie ten aanzien van de verschillende regio's van het zuiden, met name daar waar de risico's van armoede en marginalisering het grootst zijn? De actie van de Unie, die beoogt bij te dragen aan minder armoede en ongelijke ontwikkeling in de wereld, is ook nauw gekoppeld aan het streven naar vrede en stabiliteit, naar beter beheer van de globale interdependenties en bedreigingen en naar een mondiaal ontwikkelingsmodel dat meer overeenstemt met de Europese politieke en sociale waarden. Ten slotte is het samenwerkingsbeleid van de Unie voor Europa een middel om zich toegang te verschaffen tot regio's met een belangrijk ontwikkelingspotentieel, die bezig zijn zich op te werken. Bij het naderen van de 21e eeuw moet de relatie EU-ACS op nieuwe grondslagen worden voortgezet, om rekening te houden met de verandering van de politieke en economische voorwaarden voor ontwikkeling, maar ook vanwege een fundamentele wijziging in de Europese motivatie. Het koloniale en post-koloniale tijdperk is voorbij en in de in politiek opzicht meer open internationale omgeving kan men thans de verantwoordelijkheden van elke partner duidelijker afbakenen. Met als eerste doel de doelmatigheid van de samenwerking te verhogen, moet dit debat in de tweede plaats verrijkt worden met de lessen die de Gemeenschapservaring in vier decennia samenwerking met de ACS-landen heeft opgeleverd. De totale balans over de EU-ACS-samenwerking is matig, en er heerst een zeker scepticisme over de ontwikkelingsmogelijkheden van de ACS-landen. In de donorlanden staan de begrotingen voortdurend onder druk en door de sociale problemen in Europa neigt men ertoe zich "in zijn cocon terug te trekken". Daarom hebben de partners thans de plicht de nadruk te leggen op de doelmatigheid van hun samenwerking en. hun prioriteiten opnieuw te bezien om beter te beantwoorden aan de strevingen van de Europese en de ACS-samenlevingen. IV Voor een groot aantal ACS-landen betekent de Gemeenschapshulp een belangrijke bijdrage, en het valt niet te ontkennen dat zij heeft bijgedragen aan betere levensomstandigheden voor hun bevolking. Zij was vaak een kweekbodem voor nieuwe ideeën en de deskundigheid die zij op een aantal gebieden heeft ontwikkeld wordt algemeen erkend. Maar zoals elke samenwerking heeft zij ook haar zwakke punten. Een kritisch onderzoek van de resultaten van de EU-ACS-samenwerking brengt deze aan het licht, en wel op drie niveaus: Allereerst tekortkomingen in het algemene kader van de samenwerkingsacties: men kan niet anders dan constateren dat het partnerschapsbeginsel min of meer zijn inhoud heeft verloren en slechts ten dele is geconcretiseerd. Politiek gezien hebben hulpafhankelijkheid, korte-termijndenken en crisisbeheer in de relatie tussen beide partners langzamerhand de overhand gekregen. Bij de dialoog over de economische en sociale beleidsvormen bleek het partnerschap moeilijk uitvoerbaar met landen waar de institutionele capaciteit gering en het overheidsbestuur vaak weinig doeltreffend is; met deze landen bleef het partnerschap meestal beperkt tot het dagelijkse beheer van de middelen. Vervolgens tekortkomingen in het samenwerkingsbeleid: de in opdracht van de EU verrichte evaluaties kwamen meestal tot de conclusie dat de Europese financiële en technische samenwerking beantwoordt aan de oogmerken van de Gemeenschap en de behoeften van de ontvangende landen en dat zij qua doelmatigheid vrij hoog scoort, met name de infrastructuurprojecten en de maatregelen in de sociale sectoren. Het institutionele kader en het economische beleid in het ontvangende land vormden echter vaak een grote hindernis en deden afbreuk aan de effecten van de levensomstandigheden en Gemeenschapssamenwerking qua verbetering van de verhoging van het ontwikkelingspeil. Het effect van de handelspreferenties was over het geheel genomen teleurstellend. Deze, en in het bijzonder de protocollen betreffende specifieke produkten, hebben weliswaar in aanzienlijke mate bijgedragen tot de handelssuccessen van bepaalde landen4 die erin slaagden tegelijkertijd de juiste diversificatiemaatregelen te nemen. in het merendeel van de ACS-landen ontbraken de economische Maar beleidsvormen en de binnenlandse structurele voorwaarden die nodig zijn voor ontwikkeling van het economische en handelsverkeer. Bovendien moeten nu drie in aanmerking worden genomen wanneer men aan een nieuwe nieuwe feiten handelsregeling denkt: de akkoorden van Marrakesh en de versterking van de regelingen voor het oplossen van geschillen, waardoor het twijfelachtig wordt of gedifferentieerde en niet-wederkerige referentiesystemen gehandhaafd kunnen worden; interregionaal de versnelling van de verband; het als milieubehoud, concurrentiebeleid, investeringscodes, technische en sanitaire normen, naleving van de fundamentele internationale besprekingen over de relatieve waarde van de handelsregels. Door deze ontwikkelingen wordt de tariefpreferenties uitgehold. Er is nog een ander element dat in aanmerking zal moeten toenemende gewicht van nieuwe kwesties sociale rechten, enz. bij de liberaliseringsprocessen in multilateraal en Ivoorkust, Jamaica, Mauritius, Zimbabwe,. worden genomen, namelijk de mogelijkheid om de lopende werkzaamheden voor het vereenvoudigen en harmoniseren van de oorsprongregels in preferentiële akkoorden tot de ACS-landen uit te breiden. slotte financiële en tekortkomingen in de praktijk van de Ten technische samenwerking: de automatische toekenning van een - tegenwoordig beperkt - deel van de financiële middelen en de bij de EU en andere donors bestaande neiging om de taak van de tekortschietende partner over te nemen, zijn niet bevorderlijk geweest voor de reële politieke inzet die men van de regeringen van de ACS-landen mag de een v e r w a c h t e n. Het samenwerkingsinstrumenten kregen in het beleid een overheersende, in plaats van een dienende functie. Door gebrek aan flexibiliteit was de samenwerking niet bij machte zich aan een snel veranderende economische en politieke context aan te passen en te reageren met nieuwe politieke initiatieven, die de aspiraties van de Europese en ACS-samenlevingen en het streven naar blijvende verbetering van de hulp vertolken. ontsporing, want zekere kwam tot Ten slotte moet deze discussie de nieuwe politieke, economische en sociale vooruitzichten in de ACS-landen in aanmerking nemen. In een snel veranderende mondiale en regionale omgeving staan de ACS-landen voor talrijke uitdagingen: de economische marginalisering doorbreken en aanhaken bij het in eigen land de politieke, economische en sociale internationale handelsverkeer, omwenteling is voor de goede werking van een democratische samenleving en een markteconomie, de voorwaarden scheppen voor duurzame ontwikkeling en vermindering van de armoede bij een nog steeds bijzonder hoge bevolkingsaanwas. tot stand brengen die vereist is zonder in het bijzonder De toenemende differentiëring tussen de ontwikkelingslanden in het algemeen en binnen de groep van ACS-landen twijfel een fundamenteel element. De politieke en economische overgang heeft namelijk van land tot land zeer uiteenlopende stadia bereikt. De actie van de Unie zal beoordeeld worden op haar capaciteit om de belemmeringen die de ontwikkeling van de ACS- landen in de weg staan te verlichten en tegelijk de factoren voor verandering die in een groeiend aantal landen zichtbaar worden te ondersteunen. In meer politieke bewoordingen zal de actie van de Unie vooral beoordeeld worden op haar capaciteit om aan haar beleid ten opzichte van de ACS-landen, met name in sub-Sahara Afrika, weer een motiverende impuls te geven. Het vaak gebezigde negatieve beeld van Afrika als continent op drift weerspiegelt niet de Afrikaanse realiteit. Afrika is overal verschillend. De ongekende politieke omwentelingen en de recente verbetering landen5, die in wezen te danken is aan beter van de groeicijfers economisch beheer en structuurhervormingen, is in dit verband een zeer bemoedigend teken. in een aantal een In en daarmee het beginsel van ontwikkelingshulp ter discussie staat, in een mondiale omgeving met zowel nieuwe tijdperk waarin de rechtvaardiging Met name Ivoorkust, Oeganda, Benin, VI risico's als nieuwe kansen, moeten de Unie en haar ACS-partners proberen hun samenwerkingsband betere kansen op slagen te geven. Dit houdt vooral in: uitmaken welke verworvenheden van de^ EU-ACS-samenwerking behouden dienen te blijven, vorderen met de uitwerking en tenuitvoerlegging van bepaalde recente richtsnoeren of initiatieven, en onder de verschillende mogelijke opties die te kiezen die de wederzijdse oogmerken en verbintenissen het best weergeven. Een sterkere politieke relatie tussen de EU en de ACS-landen is nodig om hôt partnerschap weer inhoud te geven. De moeilijkheden die zijn geconstateerd bij de concrete invulling van het "partnerschap" doen niets af aan zijn waarde als wederzijdse politieke verbintenis. De bijzondere situatie en de onmetelijke uitdagingen waaraan veel ACS-landen het hoofd moeten bieden zijn een reden om de kracht en goede hoedanigheden van het huidige partnerschap in stand te houden, in het bijzonder de voorzienbaarheid en de contractuele aard van de samenwerking. Maar deze politieke verbintenis moet voortaan explicieter en effectiever worden. Zijn de Unie en haar ACS-partners tot een dergelijke versterking bereid? Vanuit de EU gezien moet de politieke dialoog met de ACS-landen zijn plaats vinden in het gemeenschappelijke externe beleid. Een permanente dialoog, waarin ingegaan op kwesties van bestuur, op minder formalistische wijze kan worden democratisering en mensenrechten en de consolidering van de rechtsstaat enerzijds, en de ontwikkeling van een echt Europees beleid voor preventie en oplossing van conflicten anderzijds, lijkt thans de voorwaarde te zijn voor een doeltreffender beleid aan de kant van Europa. Aan de kant van de ACS-landen moet de nieuwe grondslag van het partnerschap berusten op de verbintenis zich te houden aan de institutionele hervormingen ecologische beleidsmaatregelen die op de internationale conferenties van Rio, Wenen, Cairo, Kopenhagen, Peking, Istanboel en Rome6 zijn overeengekomen. Aan de steunacties van de EU - en van de andere donors - kunnen voor deze landen belangrijke politieke consequenties verbonden zijn; de doelmatigheid van die acties hangt ook weer af van een reeks, met name politieke, voorwaarden. De respectieve verantwoordelijkheden op dit punt moeten op politiek terrein tot uiting kunnen komen. economische, en de sociale en Een wederzijdse politieke verbintenis op deze grondslagen zou betekenen dat men de modaliteiten van de voorgenomen dialoog vaststelt volgens de onderwerpen waaraan prioriteit wordt (interne veiligheidskwesties, migratieproblematiek, bestrijding van onwettige handelspraktijken, enz. ) en op basis van het meest geschikte geografische kader (algemene dialoog of afzonderlijke dialoog per groep van landen). toegekend De noord-zuid-betrekkingen zijn één van de elementen van de externe identiteit van de Unie en de bijzondere relatie tussen de EU en de ACS hoort bij dit verruimde perspectief. De koppeling tussen de elementen politiek en samenwerking, Top van de Aarde, Conferentie over de Rechten van de Mens, Conferentie Sociale Ontwikkeling, Vrouwenconferentie, Habitat II, Voedseltop. over Bevolkingskwesties, Wereldtop voor vu en trouwens ook met het multilaterale handelsbeleid, valt onder het algemene beginsel van samenhang in de externe actie. De versterking van de externe actiecapaciteit van de Unie is één van de belangrijke punten die op de Intergouvernementele Conferentie (IGC) ter sprake zijn gekomen. In het "advies" dat zij met het oog op de IGC heeft ingediend pleitte de Commissie ervoor de "verschillende elementen van de externe betrekkingen in één doeltreffend geheel bijeen te brengen, door middel van structuren en procedures die de coherentie en continuïteit van de externe actie versterken"7. Nochtans moet elk van deze elementen zijn specificiteit behouden; met name het Gemeenschapsbeleid voor ontwikkelingssamenwerking, dat voldoende autonomie moet behouden om te kunnen beantwoorden aan zijn doelstellingen, die op de lange termijn zijn gericht en continuïteit in de actie vereisen. De bundeling zal echter wel betekenen dat de Gemeenschapshulp meer selectief wordt toegekend om beter zijn doel te bereiken en dat er waarschijnlijk verandering komt in de praktische regeling van de samenwerking. Het samenwerkingskader zou ook moeten worden aangepast om de ACS-landen gemakkelijker toegang te geven tot de internationale handel. Enkele nieuwe beginselen zouden dat kunnen bevorderen. Ten eerste het beginsel van differentiëring: niet alle ACS-landen kunnen momenteel een politiek en economisch partnerschap van het standaardtype met de EU aangaan. Om de doelmatigheid samenwerkingsvormen en -modaliteiten onontbeerlijk geworden. differentiëring redenen van van een is de de aan ene landen ontvangende kant moeten Ten tweede moeten de Europese en ACS-partners twee eisen met elkaar trachten te de verzoenen: hoofdverantwoordelijkheid voor de hervormingen en het ontwikkelingsbeleid op zich kunnen nemen; aan de andere kant moet de EU tegenover de Europese burger verantwoording kunnen afleggen over de besteding van de samenwerkingsgelden. Aldus gezien is er geen ander alternatief voor de traditionele hulpacties dan verdieping van de beleidsdialoog, verbetering van de plaatselijke capaciteit voor beleidsformulering en planning, en toezicht door de Gemeenschap waarbij meer gelet wordt op resultaten en vorderingen dan op de middelen die daarvoor zijn ingezet. De invoering van sectorale beleidsvormen als kader voor betere aanwending van de middelen en tussen de donors volgt deze gedachtengang. intensievere coördinatie zelf Vervolgens moeten de EU en de ACS-landen zich voornemen nieuwe vormen van samenwerking te ontwikkelen: de EU heeft een groot aanbod van instrumenten en kan op wetenschappelijk, economisch of technologisch gebied allerlei vormen van partnerschap opzetten. Nieuwe soorten partnerschap zouden met name kunnen worden informatiemaatschappij; aangemoedigd experimentele projecten zouden kunnen bijdragen aan meer uitwisseling tussen specifieke milieus (onderzoekers via het internet) of de kans bieden voor concrete samenwerking (bij voorbeeld in de telecommunicatiediensten). innoverende gebieden zoals op de COM(96) 90, Advies van de Commissie 'De politieke Unie versterken en de uitbreiding voorbereiden". vin Volgens dezelfde gedachtengang zou een meer actieve deelneming van niet- gouvernementele milieus (de particuliere sector en andere vertegenwoordigers van de burgersamenleving) kunnen worden overwogen via een dialoog over de prioriteiten van de samenwerking en via rechtstreekse toegang tot een deel van de beschikbare middelen. In de toekomstige partnerschapsovereenkomst zou het geografische beleid gewijzigd kunnen worden. De groep "ACS" is geen politieke groepering of economische entiteit in de eigenlijke zin van het woord. Hij is ontstaan om hoofdzakelijk historische redenen, uitsluitend in het kader van de betrekkingen met Europa. Zal de ACS-groep in de toekomst voor de Unie altijd een geschikte partner blijven? Anders gezegd, moet het kader dat vandaag de betrekkingen met de zeventig ACS-Staten bepaalt, gehandhaafd blijven? Voor een deel zijn het ongetwijfeld de ACS-landen zelf die hun standpunten dienaangaande moeten bepalen, op basis van hun gemeenschappelijke belangen en hun wil om op de internationale scène, los van hun betrekkingen met de EU, als politieke of economische groep onderhandelingscapaciteit op te bouwen. Voor de EU gaat het hier vooral om een politieke keuze, die afhangt van de manier waarop de samenwerking met de ACS-landen zich voegt in alle andere betrekkingen die de Unie met de ontwikkelingslanden onderhoudt. Ook met andere factoren moet rekening worden gehouden. De uiteenlopende situaties binnen de ACS-zone, de noodzaak om de oogmerken en prioriteiten van de samenwerking en eventueel de handelsregelingen te differentiëren, de kans dat sommige landen misschien minder hulp nodig zullen hebben en dat deze geleidelijk kan worden verlaagd, dit alles zou een reden kunnen zijn om het geografische bereik van de samenwerkingsovereenkomst te veranderen. Een wijziging van de regeling voor ni et-wederkerige, ten opzichte van de andere bovendien gedifferentieerde onvermijdelijk kunnen worden, zodat er verschillende handelsregelingen zouden komen, afgestemd op de aard van de betrokken economie. ontwikkelingslanden preferenties zou Aangezien de EU, om evenzeer economische als politieke redenen, groot belang hecht aan regionale samenwerkings- en integratieprocessen, moet dit ook doorwerken in de vorm van een nieuwe overeenkomst. Er zijn vier opties die in overweging kunnen worden genomen: 1) De status quo met enkele aanpassingen. Het beginsel van een algemene overeenkomst met alle ACS-landen zou gehandhaafd kunnen blijven, maar met andere regelingen en prioriteiten. 2) Een algemene overeenkomst, aangevuld met bilaterale akkoorden. Dit zou leiden tot sterkere differentiëring, want de overkoepelende overeenkomst zou alleen maar zeer algemene verbintenissen bevatten. ix 3) Opsplitsing van Lomé in regionale akkoorden. Een akkoord met sub-Sahara Afrika, uitgebreid tot Zuid-Afrika, zou voor Europa kennelijk van grote betekenis zijn; wanneer de regionale samenwerking beter is gevorderd zou men ook aan sub-regionale akkoorden kunnen gaan denken. In het Caribisch gebied beschikken de partners over verscheidene mogelijkheden: de Unie zou met name kunnen voorstellen de samenwerking uit te breiden tot alle Caribische landen, om deze op termijn op te nemen in haar betrekkingen met Latijns-Amerika. In de Stille Zuidzee zou uitbreiding van het samenwerkingskader tot andere eilandstaten de doelmatigheid van het Europese beleid ten goede komen, met name voor wat betreft de handel met de APEC-landen8. 4) Een specifiek akkoord met de minst ontwikkelde landen (MOL) van de ACS- zone, waartoe eventueel ook andere MOL kunnen toetreden. Deze optie, die niet uitsluit dat sommige elementen van de drie bovenvermelde opties ook aan bod komen, zou het mogelijk maken rekening te houden met de specificiteit van de MOL en om, in het bijzonder op handelsgebied, een beleid te voeren dat beter op de problemen en behoeften van deze landen is afgestemd. Met betrekking tot het politieke onderdeel en het onderdeel financiële samenwerking lijkt deze optie échter niet erg geschikt. Zij moet bovendien worden beoordeeld licht van de regionale aanpak die in het traditioneel in de betrekkingen met de ACS-landen wordt gevolgd. De kwestie van de mondialisering van de samenwerkingsbetrekkingen van de Unie ligt thans anders dan in 1957 of 1975: de Unie onderhoudt tegenwoordig samenwerkingsbetrekkingen met een groot aantal landen en is in alle regio's van de wereld aanwezig. Om meer doel treffend coherente en beter gecoördineerde aanpak jegens de ACS-landen. te kunnen werken moet de Unie overgaan op een meer De algemene discussie over de coherentie van de Europese actie jegens de ontwikkelingslanden heeft de afgelopen jaren een aantal initiatieven opgeleverd die enerzijds bedoeld waren om de effecten van Gemeenschapsbeleid op andere gebieden dan samenwerking op de beoogde ontwikkeling te onderzoeken en anderzijds om de coördinatie tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten, alsook met de andere donors, te versterken ten einde de algehele doelmatigheid van de samenwerking te verbeteren. Ook al wordt de huidige situatie vaak weinig bevredigend geacht, toch kan die coherentie - in de nauwe betekenis, d. w. z. in de andere beleidsvormen rekening houden met de externe effecten in een internationale EG-verbintenis worden gegarandeerd. Coherentie blijft namelijk een kwestie van politieke inschatting, waarbij soms tegenstrijdige oogmerken in het geding zijn. - niet Het gebrek aan coördinatie zou echter wel kunnen worden verzacht, niet alleen door de coördinatiepogingen die de EU heeft ondernomen bij de politieke koersbepaling, de praktische uitvoering van maatregelen en in het kader van de internationale organisaties actief voort te zetten, maar ook door naar aanleiding specifieke van de vernieuwing verbintenissen aan te gaan. Twee opties kunnen in dit verband in overweging worden genomen: de EU-ACS-overeenkomst nieuwe van Asia Pacific Economie Cooperation. - de Unie zou zich kunnen voornemen een algemene Europese strategie jegens de ACS-landen uit te stippelen, die zowel zou gelden voor de nationale acties van de Lid-Staten als voor de Gemeenschap. Door het bestaan van een gemeenschappelijk referentiekader zou het streven naar meer complementariteit, zoals het Verdrag voorschrijft, worden vergemakkelijkt en zouden de diverse maatregelen geleidelijk aan doeltreffender worden. - ook zou de Unie haar partners kunnen voorstellen een informatie-, toezicht- en coördinatierëgeling inzake de samenwerkingsacties en -beleidsvormen van de Lid- Staten en de Gemeenschap op te zetten. Hierbij zou het dus gaan om een verbintenis van de Unie om voor betere coördinatie te zorgen. Versterkte Europese coördinatie kan ook bevorderlijk zijn voor de huidige coördinatiepogingen van alle donors bij elkaar, en binnen het multilaterale systeem voor de interinstitutionele toenadering die door de G7 op hun recente Top is overeengekomen en waarbij de aandacht in het bijzonder uitgaat naar Afrika. De nieuwe internationale context, de ervaring van het verleden en de sociaal- economische ontwikkelingen in de ACS-Staten dwingen ons de prioriteiten van het samenwerkingsbeleid bij te stellen, Tijdens de afgelopen jaren heeft de Unie nieuwe richtsnoeren aangenomen om nieuwe thema's in het beleid op te nemen of de in de verschillende samenwerkingssectoren of -gebieden nagestreefde oogmerken te herdefiniëren9. Deze richtsnoeren behouden in ieder geval tot het jaar 2000 hun geldigheid, ook al zullen sommige aspecten in het licht van de ondertussen opgedane ervaring misschien zijn aangepast of uitgebreid. Maar daarnaast zouden de EU en haar ACS-partners nieuwe prioriteiten kunnen bepalen, rekening houdend met de in het Verdrag vermelde algemene oogmerken van het Gemeenschapsbeleid en mislukkingen van het verleden en de beperkingen en mogelijkheden voor toekomstige ontwikkeling in de ACS-landen. Het nieuwe beleid voor de EU-ACS-samenwerking zou dan kunnen worden opgebouwd op drie hoofdelementen: de economische, sociale en ecologische sfeer; de institutionele sfeer; handel en investeringen. voor ontwikkelingssamenwerking, successen de Het onderscheid dat tussen deze drie gebieden van de Gemeenschapssteun wordt gemaakt mag echter niet integendeel, deze verschillende tot verzuiling; elementen moeten elkaar juist versterken. Om de ACS-economieën concurrerender te maken zijn bijvoorbeeld zowel externe als binnenlandse politieke maatregelen nodig. Uitbreiding van de werkgelegenheid en sociale vooruitgang hangen net zo sterk leiden Zie met name de teksten en resoluties over gelijkheid mannen/vrouwen (COM(94)399), (COM(95)423), gezondheid (COM(94)77), onderwijs voedselzekerheid (COM(94)165), strijd tegen armoede (COM(93)518), steun voor structurele aanpassing (COM(94)447), milieu (Rapport van juni 1992 aan de Conferentie van Rio, gevolgd door de Agenda 21 - COM(96)569), alsook over hel verband tussen noodhulp, wederopbouw en ontwikkeling (COM(96)153). XI af van de groei van het particuliere bedrijfsleven als van betere werking van de overheid. Toch kan - en moet - de Unie niet alles doen: de toenemende differentiëring tussen de landen van de ACS-zone moet haar juist aanzetten tot het moduleren van haar samenwerking en tot actie op gebieden die van land tot land anders kunnen uitvallen. De economische dimensie van de Gemeenschapssteun zou gericht moeten zijn op de opneming van de ÀC$-Janden in de wereldeconomie, ' Een steunbeleid dat gericht is op verbetering van de concurrentiepositie van de ACS-economieën en ontwikkeling van de particuliere sector en de handel, zou kunnen bestaan uit een reeks acties om de continuïteit en geloofwaardigheid van de hervormingen in deze landen te versterken. De eerste van deze maatregelen moet zonder enige twijfel zijn steun voor de invoering van een stabiel, niet inflatoir en groei bevorderend macro-economisch kader. Daarna komen onder de verschillende mogelijke opties de volgende gebieden in aanmerking om grondig besproken te worden: - een meer systematische aanpak van de factoren die de oorzaak zijn dat er in het merendeel van de ACS-landen zo weinig wordt geïnvesteerd. De EU zou een positieve rol kunnen spelen door het ondersteunen van bepaalde bestuurlijke en investeringen kunnen institutionele hervormingen die de komst van particuliere vergemakkelijken, en door bijstand invoering van een concurrentiebeleid, ontwikkeling van kapitaalmarkten, modernisering van het zakenrecht en het eigendomsrecht, een beleid voor bescherming van de consument, onderwijs en scholing, alsmede voor uitbreiding van de industriële samenwerking; te verlenen voor de de op plaatselijke voor herstructurering van overheidsbedrijven en privatisering, in het meer algemene kader van de veranderende rol van de overheid in de economie; steunmaatregelen omstandigheden afgestemde - intensivering van de steun voor oriëntatie op de wereldmarkten en regionale integratie. Een algemene strategie op dit gebied moet bestaan uit zowel steun voor capaciteitsopbouw (in regionaal en nationaal verband) als hulp om de overgangskosten op te vangen. - het zoeken naar samenwerkingsverbanden tussen de EU en de ACS-landen waarbij de middelen van de particuliere sector worden ingezet voor de ontwikkeling en economisch infrastructuren, met name voor telecommunicatie; exploitatie van levensvatbare - steun voor de ontwikkeling van wetenschappelijke en technische deskundigheid; - samenwerking op macro-economisch en monetair gebied; - een steunactie voor verlichting van de buitenlandse schuld, ook al Gemeenschap met haar zeer schuldprobleem van de ACS-landen betrokken. is de slechts zijdelings bij het concessionele hulp X ll De sociale dimensie van de Gemeenschapssteun zou moeten worden versterkt De EU heeft sterke beweegredenen om de samenwerking met de ACS te concentreren op armoedebestrijding, die ook nu in het samenwerkingsbeleid. Voor de toekomst moeten de Unie en haar ACS-partners zich echter beraden over de manier om het effect van de Gemeenschapssamenwerking op de verlichting van de armoede te verhogen. reeds een belangrijk element is Het beginsel van een veelzijdige aanpak met allerlei soorten maatregelen moet gehandhaafd blijven. Maar elk van de partners zou kunnen overwegen daarbij een meer strategische benadering te volgen, en wel in twee richtingen. te beginnen zou de EU een reeks hervormingen en initiatieven kunnen Om ondersteunen om een rechtvaardige, werkgelegenheid scheppende groei te bevorderen en voor allen de toegang tot produktiemiddelen te verbeteren, met name via onderwijs en vakscholing. Vervolgens zou de EU kunnen overgaan tot een meer algemene aanpak in de sociale sectoren, namelijk een diepgaande dialoog over beleidsvormen waaraan grote sociale gevolgen verbonden zijn en hulp voor financiering van de lopende uitgaven in de sociale sectoren. Indien wordt overgegaan tot meer selectiviteit op basis van een beoordeling van de kwaliteit van het bestuur zou bovendien de mate waarin een land zich inspant voor sociale ontwikkeling één van de criteria kunnen worden voor de toekenning van Gemeenschapssteun. De bescherming van het milieu zou nadrukkelijker steunmaatregelen moeten worden opgenomen. in alle communautaire in de Een duidelijk geformuleerde strategie zou het mogelijk moeten maken samenwerking de beginselen van duurzame ontwikkeling beter in de praktijk te brengen. Naast de voortzetting van de huidige inspanning, zoals milieu-effectstudies en specifieke acties, zou een nieuw beleid op dit gebied gericht moeten zijn op enkele prioriteiten: verband tussen armoede en milieubederf, verrekening van de milieukosten, capaciteitsopbouw en een participerende aanpak10. De EU kan een constructieve rol spelen door de regeringen van de ACS-landen in het kader van de beleidsdialoog tot actie aan te zetten en hen te helpen hun capaciteit voor analyse en beheer van de milieuproblemen tot ontwikkeling te brengen. Sommige onderwerpen zoals de hoeveelheid en kwaliteit van de waterreserves, de aftakeling van gronden door de demografische druk, de verwoesting van de bossen en de vervuiling van het stadsmilieu vragen om bijzondere aandacht. 10 Hel protocol over hel duurzame beheer van de bosreserves dat bij de tussentijdse herziening aan de IVe Overeenkomst van Lomé is toegevoegd, is een eerste slap in deze richting. XI11 De EU zou een actievere rol kunnen spelen in de ontwikkeling van de instellingen De slechte werking van de staat en de nijpende bestuursproblemen in talrijke ACS- landen, de noodzaak van herstel of versterking van de rechtsstaat om de voorwaarden te scheppen voor ontwikkeling en minder ongelijkheid en armoede, zouden voor de partners reden moeten zijn om het institutionele onderdeel van hun samenwerking uit te breiden. Maar de EU moet zich ook vragen stellen over de reikwijdte van een dergelijke actie. In dit verband lijkt versterking van de politieke relatie tussen de EU en de ACS- landen de onmisbare aanvulling op een samenwerkingsactie die de ontwikkeling van de institutionele en bestuurscapaciteit van een land wil ondersteunen. Het gaat hier namelijk om een in wezen politiek proces, want elke hervorming op dit gebied werkt in op de machtsstructuren en stuit onvermijdelijk op sterke weerstand. Is de EU bereid het noodzakelijke proces van politieke en sociale overgang op meer strategische wijze te ondersteunen? Naast deze politieke dimensie heeft de steun voor institutionele ontwikkeling ook een meer "technisch" aspect. In dat opzicht is de Unie in een betrekkelijk goede positie om haar actie terzake te ontplooien, met name omdat zij, gezien de uiteenlopende sociale en politieke systemen in de Lid-Staten, niet op één enkel model is aangewezen, omdat zij bij de constructie van Europa bijzondere know-how heeft opgebouwd en ten slotte omdat partnerschap een heel goed uitgangspunt is voor dit soort samenwerking. De EU zou haar actie kunnen concentreren op thema's die verband houden met haar voornaamste samenwerkingsgebieden en ten aanzien waarvan zij meer te bieden heeft dan andere donors. Deze thema's zijn met name: bevordering van de eerbiediging van de mensenrechten, steun voor regionale organisaties, verbetering van de capaciteit voor het analyseren en uitstippelen van economisch en sociaal beleid en het voorbereiden van hei-vormingen, begrotingsbeheer, verbetering van juridische systemen, concurrentieregels en bescherming van investeerders, onderwijs en scholing, milieubehoud, consumentenbeleid, ontwikkeling van uit de burgersamenleving opgekomen instellingen, enz. Bovendien zou de Unie de ontwikkeling van de plaatselijke capaciteit als één van de criteria voor de keuze van de wijze van uitvoering van haar financiële en technische samenwerking kunnen beschouwen. Er zal een nieuwe handelsregeling moeten komen die aansluit bij de strategische keuzen van de ACS-landen met het oog op hun integratie in de wereldeconomie. De ACS-landen, waar de interne economische en institutionele omgeving meestal weinig bevorderlijk was voor de ontwikkeling van een slagvaardige particuliere sector, groei van de investeringen of diversificatie van de produktie, zijn voor het merendeel niet in staat gebleken te profiteren van alle mogelijkheden die de speciale preferenties in het kader van de Lomé-Overeenkomst hun boden. De export van de ACS-landen naar de EU vormde geen uitzondering op de in alle opzichten matige handelsprestaties van deze landen: hun aandeel op de Gemeenschapsmarkt ging sterk omlaag, namelijk van 6,7% in 1976 tot 2,8% in 1994. Ook al loopt de situatie tussen xiv de verschillende landen en regio's sterk uiteen, toch is de Europese markt voor de ACS-landen nog goed voor gemiddeld ruim 40% van hun afzet. Bij het uitstippelen van een (of meer) nieuwe handelsregeling(en) kunnen voor de toekomst verschillende opties in overweging worden genomen. Deze moeten worden beoordeeld op hun implicaties voor de EU-ACS-betrekkingen, maar ook op hun mogelijkheden om diversificatie van de externe economische betrekkingen van de ACS-landen te vergemakkelijken en het gevaar van verdere marginalisering af te wenden. Als de vier voornaamste opties noemen wij: 1) de status quo. Handhaving van een contractueel systeem van ni et-wederkerige, gedifferentieerde preferenties, eventueel aangevuld met samenwerkingsacties op met handel samenhangende gebieden (normen en certificatie, omgeving, concurrentie, intellectuele eigendomsrechten,. ); 2) toepassing van het stelsel van algemene preferenties (SAP) van de Gemeenschap, op bi- of multilaterale basis. Daarmee zouden de handelsbepalingen uit de samenwerkingsovereenkomst en dus uit de onderhandelingen verdwijnen, want het betreft hier een unilateraal (eventueel multilateraal) beleid van de EU; 3) algehele wederkerigheid. Na een overgangsperiode zouden alle ACS-landen overeenkomstig de WTO-regels aan de EU wederkerigheid moeten toekennen. Op dezelfde wijze als onder punt 1, zou men een tot de nieuwe gebieden uitgebreide samenwerking kunnen opzetten; tussen de 4) gedifferentieerde wederkerigheid. Wederkerige preferentieregelingen EU en verschillende groepen van landen of tussen de EU en afzonderlijke landen zouden ook in overweging kunnen worden genomen. Ook deze optie zou kunnen worden aangevuld met samenwerking op de nieuwe gebieden die op de WTO-agenda staan. Deze verschillende opties sluiten elkaar niet uit en zouden ook gecombineerd kunnen worden om de handelsregeling aan te passen aan het ontwikkelingspeil van de diverse betrokken landen en het streven naar meer uitgebreide betrekkingen. Alvorens een keuze te maken uit deze opties zal men een grondige studie moeten maken van hun potentiële effecten voor de EU en voor de ACS. Tevens zou de Unie haar steun kunnen gevei\ voor de sluiting van een akkoord voor de bescherming van particuliere buitenlandse investeringen Sinds de vierde Overeenkomst van Lomé zijn op dit gebied reeds voorstellen is aan het onderhandelen over internationale akkoorden en de besproken. Men Commissie tracht de besprekingen in het kader van de WTO te doen vorderen. Ook bij de OESO zijn onderhandelingen aan de gang voor een multilateraal akkoord inzake investeringen. Ondertussen zou samenwerking in sub-regionaal verband of per landengroep de onderhandelingen, die nu alleen bilateraal (tussen twee staten) worden gevoerd, al XV aardig kunnen stroomlijnen. Een dergelijk initiatief zou een sterke stimulans zijn voor particuliere investeringen. De Unie sou ook de praktische modaliteiten van baar financiële en technische samenwerking moeten herzien. Gezien de ontwikkeling naar een meer "verantwoordelijk" partnerschap, de steeds luider klinkende verschillende ontwikkelingsniveaus die sommige ACS-landen hebben bereikt, is een fundamentele herziening van de wijze van uitvoering van de Gemeenschapshulp aan de ACS-landen absoluut noodzakelijk. van doeltreffende en de heel actie eis Naar een andere hantering van de instrumenten. een eigen oogmerk De Overeenkomst van Lomé beschikt vandaag over een uitgebreid arsenaal van instrumenten met elk ingewikkelde toepassingsprocedures. De gelijktijdige inzet van al deze instrumenten in één land maakt het EU-beleid er niet overzichtelijker op. De vraag komt op of de EU niet zou moeten aansturen op algemene toewijzingen, met eventueel een financiële onderscheid tussen crisisoperaties en lange-termijnacties en tussen steunmaatregelen voor de openbare sector en de particuliere sector. andere, soms en Naar een selectievere toekenning van hulp idee dat hulp van buitenaf bedoeld De automatische toewijzing van middelen voor programmeerbare steun is sinds de tussentijdse herziening van Lomé IV al sterk gereduceerd en er is een nieuwe kwalitatieve norm ingevoerd waarmee men de hulpbedragen per land kan afstemmen op de overheidsinspanning m. b. t. sectoraal en macro-economisch beleid. Deze ontwikkeling wijst erop dat de EU meer doeltreffendheid eist en ook dat zij thans een nieuwe opvatting van partnerschap hanteert die berust op wederzijdse verbintenissen is als steun voor binnenlandse en het hervormingspogingen. Waarschijnlijk zal de EU dus geneigd zijn op deze weg voort te gaan. Gezien echter programmering voor de ACS-landen het voordeel heeft dat zij vooruit weten hoeveel buitenlandse steun zij krijgen en omdat hiervoor een minimaal strategiekader nodig is, zal de EU waarschijnlijk een systeem voor programmering over meerdere jaren handhaven. De EU zal moeten uitmaken in hoeverre zij het criterium van behoeften, dat hoofdzakelijk op ontwikkelingsindicatoren berust, wil aanvullen met criteria inzake "resultaten" of "goed beheer", en of zij meer flexibiliteit in haar beleid wil brengen, bij voorbeeld door de invoering van glijdende programmering. Projecthulp of rechtstreekse begrotingssteun De evaluatie van de Gemeenschapsinstrumenten heeft een aantal praktische conclusies opgeleverd, met name dat het van belang is de sectorale aanpak en de steun voor hervormingen, die reeds tijdens Lomé IV uitgebreid zijn gepraktiseerd, nog te versterken en de nadruk te leggen op verbetering van de institutionele omlijsting en de plaatselijke capaciteit voor het uitstippelen van economische en sociale beleidsvormen in het kader van een strategie voor de lange termijn. Vanuit dit gezichtspunt is het de vraag of de EU de projectaanpak definitief moet laten varen en trachten de xvi voorwaarden te scheppen om haar hulp aan de betrokken staten als rechtstreekse steun voor hun begrotingen en hun beleid in de diverse sectoren te verstrekken. Een dergelijke ontwikkeling zou ook gepaard moeten gaan met een hervorming van het voorwaardenpakket, in overleg met alle andere donors. Enerzijds blijkt het noodzakelijk het eens te worden over een niet al te lange lijst van belangrijke criteria in plaats van, zoals men de laatste jaren ziet, steeds meer, vaak zeer specifieke voorwaarden. Anderzijds moeten de voorwaarden, om hun doel te bereiken en het nationale beleid werkelijk te stimuleren, zowel realistisch zijn (dus evenzeer rekening houden met politieke en institutionele als met economische en sociale factoren), als algemeen (dus berusten op een beoordeling van het totale macro-economische en sectorbeleid van een regering) en strikt. De diensten van de Commissie hebben de andere donors daartoe strekkende voorstellen gedaan in het kader van het Speciale Programma voor Afrika (SPA), ten einde tot een nieuwe aanpak te komen die lange- termijndoelstellingen beter met de onmiddellijke eisen verzoent en tevens de ontvangende landen stimuleert om zich de hervormingen eigen te maken. Een nieuwe wijze van beheer Het systeem van gezamenlijk beheer heeft duidelijke beperkingen: het doet afbreuk aan de doelmatigheid en draagt er niet toe bij dat de hervormingen en ontwikkelingsprogramma's in de ontvangende landen wortel schieten. Dit systeem moet dus op de helling worden gezet. Wat zijn de alternatieven, indien men voor een voldoende betrouwbaar beheer van de middelen wil zorgen en tegelijk de overname van de verantwoordelijkheid door de begunstigden aanmoedigen, wat op zijn beurt weer een voorwaarde is voor meer doeltreffende hulp? Men zou kunnen overwegen genuanceerd en stapsgewijs te werk te gaan doorn voor elk geval afzonderlijk te bepalen welke wijze van beheer het meest geschikt is, uitgaande van criteria zoals de kwaliteit van de beleidsdialoog, de vorderingen met de uitvoering van het beleid, de vraag of de Gemeenschapsmiddelen alleen maar een aanvulling vormen op de inspanning van het land zelf en of het ontvangende land een regeling heeft opgezet om de buitenlandse hulp te coördineren. de altijd besluit aanbeveling de Commissie met Zoals het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) in de begroting op te nemen11. Op die manier zou het door de Commissie beheerde deel van de hulp een echte communautaire status krijgen, wat een positieve wisselwerking tussen de verschillende Europese actiegebieden zal vergemakkelijken. Daarnaast zouden de leningen van de EIB aan de ACS-landen aan dezelfde regels kunnen worden onderworpen als zijn verrichtingen in andere derde landen, in het bijzonder voor wat betreft de bijdragen aan het Garantiefonds voor externe verrichtingen. // De budgellisering van hel EOE, die al verscheidene malen door de Commissie is voorgesteld, komt in dit Groenboek niet als afzonderlijk ondenverp 1er sprake. Deze kwestie zal tegelijk met de financiële aspecten van het toekomstige partnerschap M>orden behandeld. Zie dienaangaande hel "Rapport over de mogelijkheden en modaliteiten voor budgellisering van het EOÏ:" dat de Commissie in 1994 heeft ingediend (SEC(94)460 dej). X V ll Analysedocument INHOUD Eerste deel. Een wereld die bezig is ingrijpend te veranderen Hoofdstuk I. Evaluatie van de veranderingen in de wereld die van invloed zijn op de betrekkingen EU-ACS p. 1-9 A. De internationale context en de gevolgen daarvan voor Europa voor wat de ACS- landen betreft B. Externe activiteiten van de Unie en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid C. De rol van de Unie op het gebied van ontwikkeling Hoofdstuk II. De ervaring bij de samenwerking EU-ACS p. 10-24 A. Inzicht in het huidige kader van de betrekkingen EU-ACS-Staten aan de hand van de oorsprong en de opeenvolgende bijsturingen ervan B. Plus- en minpunten van de samenwerking in het kader van de Overeenkomst van Lomé C. Implicaties voor het toekomstige partnerschap Hoofdstuk beperkingen en mogelijkheden III. De p. 25-43 sociaal-economische ontwikkelingen in de ACS-landen A. De problemen voor het economisch beleid in een fundamenteel instabiel klimaat B. Risico's die moeten worden voorkomen, mogelijkheden die moeten worden aangemoedigd C. Gevolgen voor het toekomstig partnerschap A K Tweede deel. Ideeën voor de EU-ACS-betrekkingen op de drempel van de 21e eeuw Hoofdstuk IV. Op weg naar een nieuw partnerschap p. 44-55 A. De plaats die het EU-ACS-partnerschap in het buitenlands beleid van de Unie inneemt B. Het nieuw leven inblazen aan het EU-ACS-partnerschap via versterking van de politieke dimensie hiervan C. Het openbreken van het samenwerkingskader EU-ACS D. Het geografisch toepassingsgebied van de samenwerkingsovereenkomsten : opties E. De coördinatie van de Europese partners : opties Hoofdstuk V. Opties voor een nieuw beleid voor de samenwerking van de EU met de ACS-landen p. 56-79 A. De sociaal-economische dimensie B. De institutionele dimensie C. Handel en investeringen Hoofdstuk VI. Opties voor een nieuwe opzet van de financiële en samenwerking p. 80-88 technische A. Algemene toewijzing of verdeling in vakjes ? B. Toekenning van steun naar behoefte of naar verdienste ? C. Aard van de hulp D. Gezamenlijk beheer, beheer door de EU of zelfstandig beheer door de ontvangende landen ? Follow-up van het Groenboek p. 89 Kaders : 1. Definitie van de evaluatiecriteria die door de Europese Commissie worden gehanteerd 2. Ontwikkelingslanden - Sociaal-economische indicatoren (grote regio's) 3. Handelsstrategieën van de ACS 4. Het Caribisch gebied : regionale integratieperspectieven 5. Analyse van de opties op handelsgebied Tabellen - grafieken A L HOOFDSTUK I EERSTE DEEL: EEN WERELD DIE BEZIG IS INGRIJPEND TE VERANDEREN HOOFDSTUK I. EVALUATIE VAN DE VERANDERINGEN IN DE WERELD DEE VAN INVLOED ZIJN OP DE BETREKKINGEN EU - ACS A. De internationale context en de gevolgen daarvan voor Europa voor wat de ACS-landen betreft Sedert de totstandbrenging van de samenwerking EG-ACS hebben zich ongekende veranderingen voorgedaan op het wereldtoneel, die aan de hand van vier voorbeelden worden toegelicht. 1- De economische globalisering en de interdependentie De ontwikkeling van het handelsverkeer, de eenmaking van de kapitaalmarkten en de mondialisering van de produktie- en distributienetwerken brengen voor Europa en de ACS-landen zowel nieuwe kansen als nieuwe problemen mee. Het ontstaan van nieuwe ontwikkelingspolen in Azië en Latijns-Amerika, op zich één van de factoren van globalisering, zorgt voor verlegging van het zwaartepunt van de internationale groei en de particuliere kapitaalstromen. In een reeks in 1960 tot de minst ontwikkelde landen van de wereld behorende landen, die vaak ook een zeer grote bevolkingsomvang kennen, zijn de daling van de armoede en de verbetering van de indicatoren van menselijke ontwikkeling spectaculair. De toeneming van de economische problemen maakt dat alle landen en samenlevingen ingrijpende aanpassingen en hervormingen moeten doorvoeren. Zo ziet Europa zich genoodzaakt het concurrentievermogen van zijn economieën te verbeteren, zijn sociale stelsels te hervormen en het hoofd te bieden aan de achteruitgang van de sociale samenhang. De hoge werkloosheid, de toenemende armoede en uitsluiting geven aanleiding tot grote bezorgdheid en houden het gevaar van verregaand individualisme van zowel de Europese mens als de Europese landen in. De begrotingsbeperkingen die op lange termijn het gevolg zijn van de druk op de sociale zekerheidsstelsels, die op zijn beurt het gevolg is van de vergrijzing van de bevolking, vergemakkelijken het doorvoeren van de nodige veranderingen niet. De ACS-landen, die slechts zijdelings aan dé wereldhandel (2%) en de internationale investeringsstromen (minder dan 1%) deelnemen, moeten absoluut meer deel gaan hebben aan het internationale handelsverkeer en hun produkties en afzetmarkten diversifiëren. Evenals in andere regio's van de wereld zouden regionale synergie en samenwerking op economisch èn politiek niveau deze integratie kunnen helpen vergemakkelijken. De toenemende interdependentie tussen de economische en sociale stelsels van de verschillende regio's in de wereld en het op internationaal niveau ontstaan van nieuwe gevaren op het gebied van het milieu, de migratiestromen, terrorisme, drugsgebruik en 1 c HOOFDSTUK I de georganiseerde misdaad, maken dat het nationale actiekader steeds ontoereikender wordt en dat het begrip soevereiniteit op de helling moet. Met het internationale regelgevingskader worden slechts zeer langzaam vorderingen geboekt en het ziet ernaar uit dat het reeds zichtbare dubbele verschijnsel van versterking van het multilateralisme en opkomst van het régionalisme zal doorzetten. 2. Versnelde verbreiding van de technologische vernieuwingen De voortschrijdende informatiemaatschappij vormt een spectaculair aspect van de globalisering dat de veranderingen kan doen versnellen, de technologische verschillen kan verkleinen en nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden kan openen. Te zelfdertijd zorgen het ontbreken van basiscommunicatie-infrastructuur in de armste landen, het geconcentreerd in enkele industrielanden en de mogelijkheid van culturele afwijzing ervoor dat de verschillen tussen landen en de sociale ongelijkheden best wel eens zouden kunnen toenemen. zijn van de produktie van nieuwe technologieën Europa is uit op maximaal concurrentievermogen in de geavanceerde sectoren. De ACS-landen moeten gunstige voorwaarden voor de overdracht van technologieën scheppen en deze tegelijkertijd aan hun behoeften aanpassen. De twee perspectieven vullen elkaar aan, immers het begrip "geavanceerde technologie" is aan. ontwikkel ing onderhevig: de meest geavanceerde technologieën kunnen van nu af aan zonder verdere aanpassing bijdragen aan de oplossing van specifieke problemen van de ontwikkelingslanden. De technologische dimensie speelt een zeer voorname rol op de weg naar duurzame ontwikkeling. Maar op korte termijn kunnen de kosten van milieubescherming afbreuk doen aan de verhoging van het concurrentievermogen van de ACS-landen. Het bereiken van een internationaal akkoord over schone technologieën en verdeling van de kosten van milieubescherming tussen de industrielanden en de ontwikkelingslanden is geboden. 3. De breuk in de demografische ontwikkeling Nooit eerder in de geschiedenis van de mensheid is er zo'n sterke groei van de wereldbevolking geweest. De wereldbevolking, die in 1930 nog 2 miljard bedroeg, steeg in 1975 tot 4 miljard en bedraagt thans bijna 6 miljard mensen. Volgens de huidige projecties zal zij in het jaar 2020 rond de 8 miljard schommelen. Mocht het zo zijn dat de huidige levensstandaard en consumptiepatronen van de industrielanden - en bepaalde nieuwe industrielanden - die van de gehele wereldbevolking worden, dan zal de belasting voor het milieu ondraaglijk worden. Voorts pleegt de bevolkingsaanwas gepaard te gaan met stedelijke overbevolking, met name in de armste landen. Het gebrek aan evenwicht tussen de bevolkingsomvang in het noorden en het zuiden zal tot uiting komen in de krachtsverhoudingen in het multilaterale systeem, met name indien het vergezeld gaat van een grotere greep op de economie, zoals nu door Azië wordt vertoond. HOOFDSTUK I Terwijl op wereldniveau afneming van de demografische groei wordt verwacht, vormt Afrika ten zuiden van de Sahara daarop een in het oog springende uitzondering. Dit deel van de wereld kent nog een buitengewone sterke bevolkingsgroei (2,9% per jaar), die moeilijk te verzoenen valt met de doelstellingen van duurzame ontwikkeling. De snel toenemende overbevolking in de steden komt vooral tot uiting in een zware belasting van de sociale infrastructuur en diensten, met name het onderwijs heeft het zwaar te verduren. Op dit continent zullen beheersing van de stedelijke ontwikkeling en lokaal milieubeheer steeds meer de voorwaarden voor politieke stabiliteit gaan vormen. Terwijl de massale inter-Afrikaanse migraties een positief element van economische integratie vormen, zijn deze vaak ongecontroleerde verplaatsingen te zelfdertijd een belangrijke factor van politieke instabiliteit. De toeneming van de migratoire druk tussen het noorden en het zuiden, met name tussen Afrika en Europa, is in potentie groot en versterkt de gegrondheid van de ontwikkelingsdoelstellingen. 4. Het einde van de Koude Oorlog en de opkomst van een multipolaire wereld Terwijl de economische dimensie een toenemende rol speelt in de buitenlandse betrekkingen zijn er wegens het einde van de oost-west-rivaliteit geen redenen meer voor ideologische steun waardoor middelgrote naties het vermogen tot het uitoefenen van invloed en een zekere autonomie op het gebied van hun buitenlands beleid terugkrijgen. Zowel in het noorden als in het zuiden is de directe verantwoordelijkheid van de landen voor hun binnen- en buitenlandse veiligheid weer in ere hersteld. Het ziet ernaar uit dat de nieuwe geopolitiek in de wereld neerkomt op coëxistentie tussen regionale eenheden. Met name Azië blijkt een economische macht van de eerste orde te zijn en zal zijn politieke aanwezigheid op het wereldtoneel in de komende jaren waarschijnlijk versterken. Terwijl de Europese Unie zich in een belangrijke fase van verdieping van het integratieproces bevindt, maakt zij identiteitsverandering door. Enerzijds begint de herinnering aan de oprichting te vervagen en anderzijds maakt zij zich op om het hoofd te bieden aan fundamentele vraagstukken verband houdende met de uitbreiding naar het oosten, die haar heterogener zal maken en bijzondere inspanningen zal vergen om haar waarden, zoals vrede, solidariteit en samenwerking, uit te dragen. te zelfdertijd een In deze nieuwe context zal de Europese Unie zowel om interne redenen als in antwoord op prikkels van buitenaf haar politieke gewicht bevestigen via een efficiënter en meer wereldwijd buitenlands beleid. De betrekkingen noord-zuid zullen daar een van de essentiële elementen van vormen: de Europese persoonlijkheid zal zich daarin doen gelden en zal aan de bijzondere band tussen de Unie en de ACS-landen een nieuw perspectief bieden. Het einde van de Koude Oorlog zal namelijk aan het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid een andere strategische en veiligheidsdimensie taken krijgen die zijn economische verlenen. Tegelijkertijd zal Europa nieuwe HOOFDSTUK I verplichtingen op andere domeinen dan ontwikkeling zullen doen toenemen. Er zal m o e t en w o r d en n a ar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en het multilaterale handelsbeleid, als twee facetten van de externe identiteit van de Unie. s a m e n h a ng g e s t r e e fd t u s s en h et B. Externe activiteiten van de Unie en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid 1. Ontwikkelingssamenwerking, een van de grondslagen voor coherente externe activiteiten De externe activiteiten van de Unie zijn voornamelijk op de drie volgende punten gebaseerd: - de gemeenschappelijke handelspolitiek, die is gebaseerd op uniforme beginselen, met name wat betreft de sluiting van tariefakkoorden en handelsovereenkomsten, en handelsbeschermende maatregelen, in het kader van deze politiek voert de Unie een liberaal algemeen beleid dat als kernpunt heeft eerbiediging van de multilaterale verplichtingen en de totstandbrenging van een beter beheerd multilateraal stelsel alsmede het actief streven naar een ruimere toegang tot buitenlandse markten12; systematische samenwerking en gemeenschappelijke optredens op het gebied van - het buitenlands beleid, die als' kernpunt vrede en veiligheid, versterking van de democratie en de rechtsstaat alsmede eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden hebben; - ontwikkelingssamenwerking, ter bevordering van duurzame economische en sociale ontwikkeling van de ontwikkelingslanden, met name de landen met de grootste integratie in de wereldeconomie en achterstand, hun harmonische en geleidelijke armoedebestrijding. Volgens het Verdrag betreffende de Europese Unie levert het communautair beleid op dit gebied een bijdrage aan de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en de rechtsstaat en aan eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Soms behelzen andere beleidsvormen van de Unie ook een belangrijke externe landbouw- en het dimensie. Dit geldt met name voor het milieubeleid, het visserijbeleid, het beleid op het gebied van wetenschap en onderzoek, de informatiemaatschappij en de harmonisatie van normen in het kader van de interne markt. Op al deze terreinen streeft de Unie een aantal doelstellingen na die een antwoord vormen op specifieke bezorgdheden. 12 Zie Mededeling van de Commissie inzake "Een markttoegangsstrategie voor de Europese Unie" (COM(96)53). HOOFDSTUK I Ontwikkelingssamenwerking levert een belangrijke bijdrage aan de samenhang van de buitenlandse actie van de Unie, aangezien hét oogmerk ontwikkeling op termijn complementair is met de politieke en economische doelstellingen van de Unie: - ontwikkeling heeft evenwichtige en duurzame economische en sociale vooruitgang ten doel, het oogmerk dat sinds de oprichting van de Europese Unie wordt nagestreefd; - ontwikkeling moet wereldwijde problemen (milieu, demografie, pandemieën, ongeoorloofde handel) helpen oplossen door verbetering van het vermogen van ontwikkelingslanden deel te nemen aan het onder controle krijgen van deze problemen; het ontwikkelingsbeleid, met name de door Europa ten aanzien van de armste landen gespeelde rol, versterkt de identiteit van Europa in de wereld, dat niet van mercantilisme kan worden beschuldigd op een moment waarop de marktaandelen in de opkomende economieën de begeerte opwekken. In de praktijk is het zo dat de Europese producenten op middellange of lange termijn zullen profiteren van de welvaart van partnerlanden met een groot demografisch potentieel. Ook moet het wereldomspannende en vier continenten omvattende karakter van de betrekkingen EU- ACS in aanmerking worden genomen dat de Europese economieën in contact brengt met de regio's die bezig zijn zich te organiseren in Afrika ten zuiden van de Sahara, Latijns-Amerika, Azië en de Stille Zuidzee; ontwikkeling is, wat haar politieke dimensie (democratie, mensenrechten en fundamentele vrijheden, rechtsstaat), haar sociale dimensie (verbetering van de levensvoorwaarden en voorkoming van desintegratie van de sociale structuur) en milieudimensie betreft (conflicten en voedseltekorten als gevolg van het ontbreken van waterbronnen en de degradatie van de. bodem), het antwoord op bepaalde bezorgdheden van de EU op veiligheidsgebied (gewapende conflicten, verspreiding van kernwapens, terrorisme, migratie). De door de Unie in het kader van haar samenwerkingsacties gesteunde regionale en integratie vormt voorts een krachtige stabiliserende factor. internationale economische element van de Het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid moge een belangrijk buitenlandse actie van de Unie zijn, dat neemt niet weg dat dit beleid voldoende autonoom moet blijven om aan zijn typische doelstellingen te beantwoorden die door hun aard moeten worden gezien in een perspectief op lange termijn dat voortdurende actie inhoudt. Samenwerking kan bijdragen aan de doelstellingen van het buitenlands beleid, maar daaraan niet ondergeschikt worden gemaakt. Het is duidelijk dat de verschillende facetten van de buitenlandse actie in het teken van het beginsel van samenhang moeten staan. 2. De hulp boet aan legitimiteit in en de roep om doelmatigheid In de loop van de jaren tachtig ontwikkelde zich een vaag gevoel van teleurstelling over de concrete resultaten van ontwikkelingshulp, die werd gevoed door een samenstel van factoren: in de eerste plaats de begrotingsbeperkingen in de donorlanden HOOFDSTUK I toegenomen sociale problemen te willen bekommeren; de constatering van de marginale en voorts de stijgende werkloosheid en in de industrielanden en de daarmee verband houdende reactie zich slechts om de eigen rol die problemen samenwerking bij de economische start van bepaalde landen in Azië en Latijns- Amerika heeft gespeeld in vergelijking met handel en investeringen en ten slotte de zekerheid dat de samenwerking en de belangrijke hulpinspanningen die ten behoeve van Afrika ten zuiden van Sahara werden geleverd, ondanks enkele opmerkelijke resultaten, tot uiting komende in de verbeterde indicatoren voor gezondheidszorg, onderwijs, toegang tot drinkwater, niet konden verhinderen dat vele landen nog verder afgleden en dat de internationale economische en technologische ontwikkeling aan hen voorbijging. De golf van geweld, het hand over hand toenemen van stam m en oorlogen en de gebleken onmacht van vele Afrikaanse landen in de afgelopen jaren, de indruk van corruptie en verdonkeremaning van de hulp ten behoeve van de aan de macht zijnde elites droegen bij ten aanzien van tot versterking van dit negatieve gevoelen samenwerking. Deze crisissituaties zorgden anderzijds voor een forse toeneming van de humanitaire voor de ontwikkelingshulpbudgets, en tevens voor onzekerheid over wat moet worden beschouwd als spoedhulp en wat als hulp op langere termijn, wat een humanitaire en wat een sociaal-economische opzet heeft. aderlating betekenden steunverleningen, een die Nu de ontwikkelingshulpbudgets krapper worden en ook de armoede groter, met alle instabiliteit en toeneming van potentiële gevolgen vandien op het gebied van conflicten, zit er voor de samenwerkingspartners niets anders op dan de criteria voor de toewijzing van de hulp en de wijzen van beheer hiervan opnieuw te bezien met het oog op verhoging van de kwaliteit en de doelmatigheid bij het gebruik van de beschikbare middelen. Niet alleen wegens de roep om doelmatigheid heeft het karakter van de samenwerking in de wereld een ontwikkeling ondergaan. De economische veranderingen (liberalisatie, technologische vooruitgang, opkomende economieën) en de uit de "success stories" in Azië, Latijns-Amerika en Afrika te trekken lering hebben de ontwikkelingsfilosofie ingrijpend gewijzigd, met name wat betreft de opvatting van de tussen de rol van de staat en de wijze van organisatie van de betrekkingen overheidssector en de particuliere sector. Een ander nieuw feit dat een herziening van het samenwerkingsbeleid nodig maakt, is dat de na de Koude Oorlog ontstane bereidheid om met anderen samen te werken zorgde voor een brede consensus over de beginselen democratie en markteconomie. De dialoog op internationaal niveau kreeg meer diepgang en werd verrijkt door de internationale verschillende ervaringen van de nieuwe deelnemers. De grote conferenties over het milieu, de mensenrechten, bevolkingsvraagstukken, sociale ontwikkeling, de rol en de plaats van de vrouw, de continuïteit van de voedselvoorziening hebben vanaf 1990 het vermogen van zeer uiteenlopende landen getoond het eens te worden over gemeenschappelijke waarden en beginselen met betrekking tot een aantal voor ontwikkeling essentiële zaken. HOOFDSTUK I Deze verschillende ontwikkelingen hebben reeds tot belangrijke wijzigingen in de opvatting van hulp en haar rol bij ontwikkeling geleid, wijzigingen die gedeeltelijk in het samenwerkingsbeleid tussen de EU en de ACS-landen werden verwerkt. Deze wijzigingen vertonen voornamelijk vier aspecten: - de inlassing van een duidelijkere politieke dimensie (resolutie van 28 november 1991 en artikel 5 van de herziene Lomé IV: mensenrechten, democratische beginselen, rechtsstaat, goed beheer van staatszaken); - versterking van de banden tussen spoedhulp, hulp voor herstelwerkzaamheden en ontwikkelingshulp13; - nieuwe aanpakken ten aanzien van de plaats van de hulp, een herdefiniëring van de respectieve rollen van de partners: het accent wordt gelegd op het b el ei d ski i maat, de ontwikkeling van de plaatselijke capaciteiten, de rol van de burgermaatschappij en het zoeken naar nieuwe wijzen waarop de samenwerking tot andere deelnemers kan worden uitgebreid, met name in de particuliere sector; - prioriteitswijzigingen, via verminderde steun aan de produktieve sectoren en de inlassing van betrekkelijk nieuwe onderwerpen: i) nieuwe wijzen van steunverlening aan de sociale ontwikkeling (begrotingshulp, veiligstelling van de sociale uitgaven), het systematischer rekening houden met arme bevolkingsgroepen, het accentuering van de rol van de vrouw, van demografische vraagstukken en onderwijs en opleiding; samenwerkingsacties op de effect van ii) acties ten behoeve van de bescherming van het milieu, het beheer van de natuurlijke rijkdommen en duurzame ontwikkeling via het steeds maken van effectstudies en de financiering van specifieke projecten en programma's; iii) iv) steunverlening voor invoering van economisch en sectorieel niveau; institutionele hervormingen, ontwikkeling van de administratieve capaciteit, versterking van de burgermaatschappij, de ontwikkeling van meer participatieve benaderingen, gedecentraliseerde samenwerking; structurele aanpassing op macro- v) een nieuwe opvatting van de rol van de staat in de economie, een stimulerend beleid ter bevordering van de ontwikkeling van de particuliere sector, steun aan de ontwikkeling van de handel. Deze veranderingen kunnen de doelmatigheid van het samenwerkingsbeleid verhogen, maar zijn nog van te recente datum om hun werkelijk effect te kunnen voorspellen. C. De rol van de Unie op het gebied van ontwikkeling 13 COM(96) 153 van 30 april 1996 "Samenhang rehabilitatie en ontwikkeling". tussen noodhulp, HOOFDSTUK I Voor de Europese Unie, een stabiliteit, een voorbeeld van toonbeeld van samenwerking en regionale integratie, grootste handelsblok en voornaamste leverancier van officiële ontwikkelingshulp, is een belangrijke rol weggelegd om de minder ontwikkelde regio's te helpen bij hun ontwikkeling. De communautaire actie levert een bijdrage op met name de volgende vijf niveaus: via haar actieve deelneming aan het multilaterale systeem en op de terreinen veiligheid, handel en investeringen, economische en monetaire samenwerking heeft de actie van 3e Unie een niet te verwaarlozen invloed op de ontwikkelingslanden. De EU heeft zich altijd bekommerd om het betrekken van de minder ontwikkelde landen bij het thans een belangrijke uitdaging; internationale handelsverkeer; de ACS-landen vormen in deze krachtens het algemene beginsel van samenhang en continuïteit van de communautaire actie moet de Unie erop toezien dat de ontwikkelingslanden van het proces van Europese integratie kunnen profiteren. De toegang tot de interne markt, die binnenkort zal worden aangevuld door de overgang op één munt, en het vooruitzicht risico's van verlegging van de handels- en van uitbreiding, dat zowel investeringsstromen als nieuwe handelsmogelijkheden inhoudt, zijn belangrijke aspecten van elk Europees beleid ten aanzien van regio's; is die zich instellingen de multilaterale in politiek opzicht bij machte een - onder bezighouden met ontwikkelingsvraagstukken (Wereldbank, IMF, regionale ontwikkelingsbanken) neemt de Unie een bijzondere plaats in: zij is de enige die parallel politieke actie ontplooit. rechtvaardige en duurzame De Unie ontwikkelingswij ze is met haar grondbeginselen en de sociaal-culturele waarden van haar samenlevingsmodel. Het belang dat zij hecht aan eerbiediging van de mensenrechten, de sociale waarden, onderwijs en opleiding, milieubescherming, de ervaring die zij opdeed met het de handelsliberalisatie vergezeld doen gaan van passende politieke structuren en haar steun aan samenwerkings- en regionale integratie-inspanningen, verlenen haar een bijzondere identiteit op ontwikkelingsgebied; te ondersteunen, die in overeenstemming - de Unie moet haar vermogen tot het mobiliseren van voldoende hulpmiddelen om een kritische massa te bereiken en een samenwerkingsbeleid te starten dat in het teken staat van doelstellingen op lange termijn exploiteren. In vergelijking met de overige donors is de Commissie, met name in verband met de sterke vermindering van de Amerikaanse hulp, bijzonder actief op het gebied van de officiële ontwikkelingshulp: in de context van de forse daling van de internationale hulp vanaf het begin van de jaren negentig groeit het aandeel van de EU (Gemeenschap + Lid-Staten) in het totaal voortdurend (53% in 1995); - ten slotte kan de Unie via haar interne coördinatie-inspanningen14 uit hoofde van het 14 Zie de conclusies van de Raad van 25 mei 1993, de resolutie van 2 december 1993 over "de coördinatieprocedures tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten" HOOFDSTUK I het v an t u s s en c o m m u n a u t a i re c o m p l e m e n t a r i t e it b e g i n s el ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en het bilaterale beleid van de Lid-Staten een bijzondere impuls geven aan de coördinatiepogingen die door de gezamenlijke donors op internationaal niveau in verschillende fora (Verenigde Naties, OESO, initiatieven van de G-7 ten behoeve van een versterkte coördinatie tussen de. multilaterale instellingen, bijzonder programma voor Afrika, raadgevende groepen, ronde tafel bijeenkomsten,. ) werden gestart. Versterkte coördinatie is zowel op het niveau van de wereldwijde initiatieven als op dat van elk begunstigd land onontbeerlijk geworden voor de verbetering van het effect en verhoging van de doelmatigheid van het samenwerkingsbeleid. twee doelstellingen, die het kernpunt van de De recente versnelling van de Europese opbouw moet op zijn minst gedeeltelijk worden beschouwd als een poging van de Europeanen het hoofd te bieden aan de in dit eerste hoofdstuk opgesomde grote veranderingen die zich in de wereld voordoen. Deze versnelling, die haar definitieve vorm nog lang niet gevonden heeft, streeft momenteel twee doelstellingen na: versterking van het actievermogen van de Europeanen in een politieke unie en het blijk geven van solidariteit met de in een democratiseringsproces verwikkelde landen in Midden- en Oost-Europa. Bekrachtiging van deze thans plaatsvindende in zekere zin neer op Intergouvernementele conferentie bekrachtiging van de noodzaak dat in de toekomst een Europees ontwikkelingsbeleid toe te eigenen op wordt gevoerd: het is immers niet mogelijk zich een rol wereldtoneel zonder een verantwoordelijk beleid ten aanzien van de in het zuiden, met name de het meest onder armoede en verschillende regio's marginalisering gebukt gaande regio's? Evenmin is het mogelijk in zekere zin identiteit te ontlenen aan solidariteitsbetuiging met de jonge democratieën in Oost-Europa zonder partnerschapsbetrekkingen aan te knopen met landen die op hun eigen wijze een rechtvaardige samenleving tot stand willen brengen waarin de fundamentele mensenrechten hoog in het vaandel staan. (ICG) vormen, komt te voeren ontwikkel'ingssamenwerkingsterreinen en de verschillende sindsdien aangenomen resoluties met het oog op versterking van de coördinatie lussen de Gemeenschap en de Lid-Staten op verschillende (armoedebestrijding, continuïteit van de voedselvoorziening, onderwijs, aids, gezondheidszorg, gelijkheid mannen/vrouwen). Het proefproject 1er versterking van de coördinatie op operationeel niveau heeft voorts het voorwerp gevormd van een verslag van de Commissie inzake operationele coördinatie" COM(95)700) en op 28 mei 1996 van conclusies van de Raad. "eindverslag over hel proefproject HOOFDSTUK II HOOFDSTUK II. DE ERVARING BIJ DE SAMENWERKING EU-ACS A. Inzicht in het huidige kader van de betrekkingen EU-ACS-Staten aan de hand van de oorsprong en de opeenvolgende bijsturingen ervan 1. Ontwikkeling van de politieke motivering van Europa ontwikkelingslanden ten aanzien van de Het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking vindt zijn oorsprong in de associatie van de landen en gebieden overzee met de Gemeenschap sinds 1957, als resultaat van een compromis tussen de Lid-Staten die voorstander waren van een mondiale aanpak van de ontwikkeling en de Lid-Staten die voor een bevoorrechte relatie tussen Europa en Afrika waren. De associatie commerciële regeling als de ontwikkelingssteun omvatte. is geconcipieerd als een overkoepelende aanpak, die zowel de Na de eerste vijf jaar van de in het Verdrag vastgestelde associatieregeling waren talrijke landen onafhankelijk geworden en waren de motieven voor de samenwerking niet fundamenteel gewijzigd. Daarom hebben aan de ene kant de Europese landen, in een geest van solidariteit en met de wens hun verantwoordelijkheid op zich te nemen maar ook uit bezorgdheid om hun economische en geopolitieke belangen in de context van de Koude Oorlog te beschermen, en aan de andere kant de jonge onafhankelijke staten, in het verlangen verder te kunnen genieten van de handelspreferenties en van de hun samenwerkingsbetrekkingen voort te zetten in het kader van de twee opeenvolgende overeenkomsten van Yaoundé (1963-1969 en 1969-1974), die pasten in de directe continuïteit van de associatie. Tijdens deze Euro-Afrikaanse periode 1957-1974 heeft Europese hulp zich in hoofdzaak geconcentreerd op Franssprekend zwart Afrika. van ontwikkelingsprojecten, samen besloten financiering bijgevolg In het midden van de jaren zeventig hebben de internationale context, de wens van verschillende Lid-Staten om een mondiaal samenwerkingsbeleid te ontwikkelen en de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Gemeenschap allemaal samen gezorgd voor een grondige heroriëntering van het communautaire samenwerkingsbeleid. De Europese bezorgdheid in verband met de eerste aardolieschok, namelijk de angst om grondstoffen tekort te komen en de bezorgdheid om de gepriviligieerde buitenlandse markten te behouden, kwamen bovenop de geostrategische belangen en het gevoel van verantwoordelijkheid dat voortvloeide uit het nog steeds sterk aanwezige koloniale verleden, waarbij een en ander aanleiding gaf tot de eerste partnerschapsovereenkomst tussen de Gemeenschap en de ACS-landen. Aldus is de in 1975 ondertekende eerste Overeenkomst van Lomé opengesteld voor de Afrikaanse landen van het Gemenebest, enkele landen van het Caribisch gebied en van de Stille Oceaan en een aantal landen van Afrika bezuiden de Sahara die wensten toe totaal te treden zesenveertig ACS-landen omvatten. tot deze eerste onderhandelingen van groep tot groep, die in HOOFDSTUK II Tegelijk stippelde Europa een samenwerkingsbeleid met andere regio's in de wereld uit. De eerste samenwerkingsovereenkomsten met derde landen uit het Middellandse- Zeegebied bestaande uit een commercieel gedeelte en een financiële en technische samenwerking zijn gesloten vanaf 1975 en er is een aanvang gemaakt met een beleid inzake hulp aan de ontwikkelingslanden van Latijns-Amerika en Azië, dat zich in de loop van de jaren tachtig en negentig geleidelijk heeft uitgebreid en gestructureerd. Uit het groeiende belang van de voedselhulp die grotendeels ten goede komt aan landen die in andere regio's dan zwart Afrika zijn gelegen, blijkt eveneens de mondialisering van het communautaire samenwerkingsbeleid vanaf de jaren zeventig. 2. Sinds 1975 zijn er opeenvolgende aanpassingen geweest binnen een ongewijzigd kader Bij haar sluiting vormde de eerste Overeenkomst van Lomé een uniek model van internationale samenwerking. Het beginsel van het partnerschap heeft aan de basis gelegen van de overeenkomsten tussen de EU en de ACS-landen sinds 1975. Het weerspiegelt een concept van de samenwerking dat is gebaseerd op wederzijdse verbintenissen met het oog op de verwezenlijking van gemeenschappelijke doelstellingen. Beginselen zoals de overkoepelende onderhandelingen (van groep tot groep en betreffende verschillende samenwerkingsaspecten), de dialoog met iedere ACS-Staat in het kader van paritaire instellingen, het contractuele karakter en de voorspelbaarheid van de beschikbare steunmiddelen zijn de grondslag geworden van het Europese samenwerkingsbeleid in het kader van de overeenkomsten van Lomé. De opeenvolgende overeenkomsten hebben het de partners mogelijk gemaakt de doelstellingen en instrumenten van de samenwerking aan te passen, zonder evenwel het algemene kader, noch de gevolgde strategie op de helling te zetten. Deze aanpassingen hebben het evenwel mogelijk, gemaakt geleidelijk concrete lessen te trekken uit de successen en de mislukkingen van het verleden en althans gedeeltelijk de voorbij evolutie in de beginselen van de ontwikkeling. Het samenwerkingsbeleid in het kader van Lomé is aldus geleidelijk geheroriënteerd om' rekening te houden met de volgende elementen: te verwerken - het concept van de rol van de Staat, die vroeger werd beschouwd als het enige lichaam dat in staat was om het nodige kapitaal voor de economische ontwikkeling te mobiliseren en die thans eerder wordt gezien als het orgaan voor de totstandbrenging en de'handhaving van een wettelijk en bestuursrechtelijk kader dat garant staat voor de fundamentele rechten en vrijheden, die in staat is de essentiële sociale diensten te leveren en die gunstig staat tegenover de ontwikkeling van het particulier initiatief. Aan de aard van de overeenkomst is evenwel niet getornd, aangezien de Staat praktisch de enige partner binnen de samenwerkingsbetrekkingen blijft, afgezien van co-financiering met de NGO's sinds 1976 en een beperkt aantal maatregelen voor gedecentraliseerde samenwerking die tijdens Lomé IV zijn opgestart; de overgang van een industrialisatieconcept gebaseerd op de vervanging van de invoer naar een concept dat is toegespitst op de ontwikkeling van de uitvoer als groei motor. HOOFDSTUK II De nadruk is meer en meer gelegd op de dialoog over het beleid, die als gevolg van het "Memorandum Pisani" is ingevoerd, om de overgang te bevorderen van hulp die in hoofdzaak in de vorm van de financiering van projecten wordt toegekend, naar technische en financiële steun aan het sectorieel beleid. Onder de vernieuwingen die de Overeenkomst van Lomé een voortrekkersrol hebben verleend, zijn de invoering van instrumenten zoals de mechanismen ter compensatie van de verliezen aan exportopbrengsten in de jaren zeventig, en recenter, in 1990, een door onderhandelingen tot stand gekomen aanpak van de structurele aanpassing, en los van wat zij voor de toekomst mogen betekenen, hebben zij aan het ideeëngoed over de ontwikkeling dat op dat moment heerste een concrete vorm gegeven. Tegelijk met het eind van het Oost/West-conflict is de overeenkomst ook één van de eerste samenwerkingsakkoorden geweest die een uitdrukkelijke politieke dimensie omvatte door de invoering van een clausule betreffende eerbiediging van de mensenrechten, die sinds 1995 is uitgebreid tot de toepassing van de democratische beginselen, de consolidering van de rechtsstaat en een goed overheidsbeheer. De aanpassingen van de voorwaarden in het kader van de herziene Overeenkomst van Lomé IV en het beginsel van een programmering tranches, die het in toewijzingen van programmeerbare hulp beperkt, automatische karakter van de in het concept van het weerspiegelen communautaire samenwerkingsbeleid. een belangrijke wijziging eveneens twee 3. De noodzaak om het algemene kader te herzien Bij het naderen van de 21e eeuw zal het samenwerkingsbeleid van de EU ten aanzien van de ACS-landen op nieuwe grondslagen moeten worden geherformuleerd, niet alleen om rekening te houden met de evolutie van de economische en politieke omstandigheden van de ontwikkeling en met de snelle veranderingen die zich in andere regio's van de wereld voordoen, maar ook omdat de Europese uitgangspunten fundamenteel zijn gewijzigd. De koloniale en postkoloniale periode is afgelopen en is het mogelijk de dankzij een meer open verantwoordelijkheid te van omschrijven. Het is in dit vooruitzicht dat een kritische blik op de voorbije samenwerking nuttig kan zijn om de beschouwingen naar de toekomst toe te richten. internationaal politiek klimaat iedere partner op minder dubbelzinnige wijze B. Plus- en minpunten van de samenwerking in het kader van de Overeenkomst van Lomé 1. Een gematigde algemene balans Hoewel de samenwerking voor een groot aantal ACS-landen een belangrijke bijdrage vormt, is het moeilijk de impact en de doeltreffendheid ervan qua verbetering van de sociaal-economische omstandigheden in een land te beoordelen. De evolutie van deze omstandigheden hangt immers af van een brede waaier van exogene en endogene factoren, te beginnen met het economische en sociale beleid van het land zelf, waarop de hulp een invloed kan uitoefenen, maar dat zij niet op lange termijn kan vervangen. 12 HOOFDSTUK II Volgens bepaalde analyses4 heeft de hulp die door alle donors samen aan de ACS- landen is toegekend, waarschijnlijk een, zij het gering, positief effect gehad op de groei, de investeringen en de verbetering van de gezondheidsindicatoren en varieerde tot het andere naar gelang van de land dit effect aanzienlijk van het ene uitgangssituatie en de omstandigheden yan het economisch beleid. De hulp is met name heel wat doeltreffender geweest in de landen die bij het begin het meest begunstigd waren wat betreft kapitaal en menselijke hulpbronnen en in de landen die een stabilisatiebeleid en structurele aanpassingsprogramma's op touw hebben gezet. De communautaire samenwerking vertegenwoordigt een aanzienlijk deel van de totale steun die de ACS-landen sinds de jaren zestig hebben ontvangen. De Gemeenschap is vandaag één van de drie belangrijkste steunverleners aan de ACS-landen5 en kent aan die landen het meest preferentiële handelsstelsel toe. De Overeenkomst van Lomé heeft onbetwistbaar een uniek kader voor samenwerking tussen twee groepen landen gevormd. De voornaamste voordelen van de overeenkomst liggen in het feit dat zij een werkelijk laboratorium voor de ontwikkelingssamenwerking heeft gevormd, dat zij het heeft mogelijk gemaakt om binnen een afgesproken kader een reeks gezamenlijke beginselen en doelstellingen vast te leggen en dat zij aanzienlijke financiële middelen heeft gemobiliseerd, die bijna uitsluitend tegen gunstige voorwaarden zijn verleend en zonder dewelke talrijke concrete projecten nooit tot stand hadden kunnen komen. Het een voorspelbare karakter van de Europese partnerschapsrelatie op lange termijn, droeg ertoe bij de regeringen van de begunstigde landen aan te moedigen om diepgaande en langdurige wijzigingen aan te pakken. samenwerking, dat paste in respect voor de nationale In het licht van twintig jaar ervaring lijkt de overeenkomst thans een ambitieus maar niet altijd realistisch kader te zijn, dat berust op de hypothese van het bestaan van in de ACS-landen, die niet altijd zijn institutionele en politieke capaciteiten soevereiniteit, dat uitgekomen. Zo evolueert het oorspronkelijk heeft geleid tot een zeer groot vertrouwen in de begunstigde regeringen, meer en meer naar een logica die door het streven naar doeltreffendheid is geleid. Het automatische karakter van de toekenning van een groot deel van de financiële middelen heeft de politieke draagwijdte van de communautaire hulp verzwakt: het systeem heeft geen stimulans gevormd voor een werkelijke dialoog over de aanwending van de middelen. De voorwaarden zoals die vandaag worden toegepast en het substitutiebeleid, dat trouwens alle donors geneigd zijn toe te passen, lijken niet goed in overeenstemming te zijn met het reële politieke engagement dat wordt "Effectiveness of Overseas Aid Plows", P. Mosley en J. Hudson, 1996. Deze studie betreft een staal van 29 ACS-landen, die 80% van de totale bevolking van de ACS-landen vertegenwoordigen en analyseert het effect van de internationale hulp over een periode van dertig jaar. In Afrika bezuiden de Sahara vertegenwoordigt de communautaire hulp thans circa 10% van de hulp die uil de OESO-zone komt. Wanneer men er de steun van de Lid-Staten bij optelt, vertegenwoordigt de EU meer dan 60% van de totale hulp aan deze regio. HOOFDSTUK II verwacht van de regeringen van de ACS-landen, dat hun in staat zou stellen zich de hervormingen en sectoriel e strategieën daadwerkelijk eigen te maken en er politiek verantwoordelijk voor te zijn ten opzichte van een publieke opinie die steeds luider roept om doorzichtigheid en participatie. De beoordeling van de ervaring van de communautaire samenwerking kan worden opgebouwd rond enkele fundamentele vragen: wat zijn de belangrijkste moeilijkheden waarop het beginsel van het partnerschap is gestuit? Hoe doeltreffend is de financiële en technische samenwerking geweest en welke landen hebben er het meest van geprofiteerd? Wat is het effect van de handelspreferenties geweest? De antwoorden op deze vragen zijn noch voor de hand liggend, noch eenduidig. Zij betreffen tegelijk de politieke en economische aspecten en het praktische beheer van de samenwerking. 2. De ervaring van het partnerschap Het beginsel van het partnerschap dat in de Overeenkomst van Lomé is opgenomen, heeft aan soliditeit ingeboet en heeft slechts gedeeltelijk concrete vorm gekregen. Het is de de samenwerkingsovereenkomst en tot een gezamenlijk beheer van de steunmiddelen. institutionele gebleven aspecten beperkt vaak van tot Op politiek gebied hebben de afhankelijkheid van de hulp, de eisen op korte termijn en het beheer van crisissituaties geleidelijk aan de'betrekkingen tussen de twee partners gedomineerd. Op het gebied van de dialoog over de richtsnoeren voor economisch en sociaal beleid is gebleken dat het partnerschap moeilijk te verwezenlijken was met landen waarvan de institutionele capaciteiten zwak waren en de systemen voor overheidsadministratie vaak weinig doeltreffend. De praktijk van het opleggen van voorwaarden heeft geleid tot een verminderde verantwoordelijkheid van de kant van de begunstigde landen, in die zin dat de voorwaarden, die gebonden waren aan de door de instellingen van Bretton Woods toegepaste criteria, wellicht te specifiek, te talrijk of te formalistisch waren. In haar streven om de doeltreffendheid van de samenwerkingsmaatregelen te verbeteren, heeft de Gemeenschap de neiging gehad zich voor haar weinig actieve partners te substitueren door een meer interventionistische aanpak te volgen die moeilijk te verzoenen valt met de nochtans erkende noodzaak om de interiorisering van de ontwikkelingsprocessen door de begunstigde landen te bevorderen. In de context van een geleidelijk proces van politieke openstelling en economische liberalisering hebben de niet-gouvernementele actoren, die de particuliere sector en andere segmenten van de burgerlijke samenleving vertegenwoordigen, van hun kant blijk gegeven van hun groeiende belangstelling om op directe wijze deel te nemen aan een samenwerkingsrelatie waarvan zij zich, met uitzondering van de NGO's, hebben uitgesloten gevoeld. Wat de samenwerkingspraktijk betreft, heeft een zekere starheid die verband hield met de structuur van de instrumenten en de procedures van het gezamenlijk beheer van de 14 HOOFDSTUK II middelen, de capaciteit beperkt om ervoor te zorgen dat de samenwerkingsmaatregelen daadwerkelijk de beleidsprioriteiten weerspiegelen. 3. Evaluatie van het samenwerkingsbeleid Vanaf 1990 is in aansluiting op de bepalingen die de Raad heeft goedgekeurd over de evaluatie van de instrumenten en programma's voor ontwikkelingssteun van de EU* een reeks evaluatie-onderzoeken opgezet voor projecten, steunsectoren, begunstigde landen of welbepaalde instrumenten. Dankzij deze evaluaties, die betrekking hebben op het gehele communautaire samenwerkingsbeleid en niet alleen op de samenwerking met de ACS-landen, zijn concrete maatregelen vastgesteld om de doeltreffendheid en de impact van de communautaire hulp te verbeteren en een aantal zwakke punten te corrigeren7. De algemene evaluatie van alle programma's en instrumenten van het beleid inzake ontwikkelingshulp van de EU, waartoe de Raad in juni 1995 heeft besloten, is nog aan de gang. Het is evenwel nu al mogelijk een aantal beoordelingselementen te halen uit de beschikbare sectoriële of geografische studies. Bij de conclusies van de evaluaties moet een onderscheid worden gemaakt tussen verbeteringen en aanpassingen die nog binnen het huidige kader passen en conclusies die dat kader of de basisbeginselen ervan op de helling zetten en zodoende de zwakheden van de Overeenkomst van Lomé als samenwerkingsinstrument aantonen. Alleen de aspecten van de tweede categorie doen ter zake binnen de discussie die door het Groenboek mogelijk wordt gemaakt. Een van de conclusies die de meeste evaluaties gemeen hebben, is dat de instellingen en het economisch beleid in het begunstigde land vaak een belangrijke hinderpaal vormen waardoor het effect van de samenwerkingsmaatregelen wordt verminderd. Zelfs indien een groot aantal door de EU gefinancierde projecten relevant en doeltreffend blijken, zoals dat het geval is voor de meeste infrastructuurprojecten en voor de maatregelen in de sociale sectoren, dan nog leiden ze niet automatisch tot een verbetering van de ontwikkelingsindicatoren op nationaal niveau. Bij gebrek aan een stimuleringsbeleid, efficiënte sectoriële instellingen en voldoende financiering voor de levensvatbaarheid van de steunresultaten bedrijfs- en onderhoudskosten, kwetsbaar. Deze vaststelling, die alle steunverleners aanbelangt, heeft ertoe geleid dat is de Resolutie van de Raad Ontwikkeling van mei 1989, mei 1990, mei 1992; verklaring van 24 november 1994 en tekst aangenomen op 1 juni 1995 over de "Procedures en organisatie van de evaluatie van de ontwikkelingsinstrumenten en -programma's van de Europese Unie". Voorbeelden van maatregelen die in deze context zijn genomen: de toepassing van het logisch kader voor de analyse van projecten, het overeenkomen van een stelsel van wederzijdse verplichtingen voor de aanwending van de Stabex- middelen. 15 Kader nr. 1. Definitie van de evaluatiecriteria die door de Europese Commissie worden gehanteerd1. Noot: deze criteria stemmen in het algemeen overeen met de criteria die zijn gedefinieerd door het Comité Ontwikkelingshulp van de OESO bij het opstellen van de "Principes voor een effectieve hulp". De aanpak van de Commissie onderscheidt zich door het accent te leggen op de elementen van de context, de evolutie in de tijd en de consequenties voor het verloop van het hulpprogramma. Zo wordt bij het criterium van de relevantie rekening gehouden met het regeringsbeleid, activiteiten van andere donoren, enz. De doelmatigheid wordt niet alleen gemeten aan de hand van de verwachte resultaten en de situatie van de begunstigden, maar ook aan de hand van eventuele onverwachte resultaten. De efficiëntie blijkt niet alleen uit een kosten/batenanalyse, maar wordt ook bepaald door organisatie, beheer en follow-up. Het impact-criterium ten slotte kent niet alleen kwantitatieve, maar ook kwalitatieve aspecten. Relevantie. De relevantie van een programma of een hulpmaatregel betreft de relatie tussen de problemen die moeten worden opgelost en de doelstellingen van het programma. Hierbij spelen elementen van de fysieke en politieke context een rol, op algemeen niveau (macro-economisch en sectorieel beleid), en op specifiek niveau (diagnostiek van het probleem, begunstigden en de betrokkenen bij het project). Het beleid (expliciet en impliciet) en alle betrokkenen belangengroepen) speelt ook een rol. andere geldschieters (regeringen, EU, van Efficiëntie. De efficiëntie betreft de relatie tussen de activiteiten en de verkregen resultaten. De Commissie houdt rekening met de volgende factoren: i) een kosten-batenanalyse en/of een kosten-doelmatigheidsanalyse van het project, aan de hand van vergelijkingen tussen verschillende projecten met dezelfde doelstellingen, en de al dan niet adequate budgettaire ii) een analyse van het algemene en specifieke middelen die zijn aangewend; organisatiekader van het project tijdschema, financieel beheer, technische bijstand, enz. ); iii) een evaluatie van de methoden (mate van betrokkenheid van de begunstigden, belang dat werd toegekend aan opleiding, enz. ); iv) beoordeling van de follow-up uitgevoerd door de regering en door de Commissie. (programmering van de activiteiten, Doelmatigheid. De doelmatigheid heeft betrekking op de relatie tussen de resultaten en de specifieke doelstellingen van het project. Bepaald moet worden in hoeverre de verhoopte resultaten in welke mate zij hebben bijgedragen aan de van het programma bereikt zijn, Deze criteria zijn opgesteld overeenkomstig de terminologie van het "logisch kader" zoals gedefinieerd in de handleiding "Beheer van de projectcyclus" van de Commissie (1993). ^yf S c<_ verwezenlijking van de specifieke doelstellingen en daar in de toekomst aan kunnen bijdragen, en de identiteit van de werkelijke begunstigden. Impact. De evaluatie van de impact van een programma heeft betrekking op de relatie tussen de specifieke doelstellingen en de algemene ontwikkelingsdoelstellingen op twee niveaus: de bijdrage van het programma beschouwd in het licht van de algemene doelstellingen, en de bijdrage aan de algemene doelstellingen zoals vastgelegd in het Verdrag betreffende de Europese Unie, in termen van armoedebestrijding, duurzame economische en sociale ontwikkeling, en integratie in de wereldeconomie. Levensvatbaarheid / herhaalbaarheid. De levensvatbaarheid betreft het duurzame karakter van de resultaten, vooral na stopzetting van het hulpprogramma. Bij de beoordeling van de levensvatbaarheid wordt vooral gekeken naar economische en financiële aspecten, sociaal-culturele integratie, lokale institutionele capaciteit, adequate keuze van technologie, enz. ^T S ro de internationale steun zich is gaan concentreren op die landen die zich in staat tonen om de steun het meest doeltreffend te gebruiken, dat wil zeggen op dit ogenblik de landen waar een structureel aanpassingsprogramma wordt uitgevoerd. HOOFDSTUK II De geografische verdeling van de steun van de Gemeenschap en van die van de andere steunverleners weerspiegelt deze bezorgdheid over de benutting van de middelen: die worden weggehouden uit landen waar de politieke omstandigheden niet aan de minimumeisen beantwoorden en gaan eerder naar landen met een structureel aanpassingsprogramma. Terzelfdertijd wordt een criterium gebaseerd op de evaluatie toegepast voor de verdeling van de programmeerbare van de relatieve behoeften middelen: afgezien van een algemene voorrang voor de minst ontwikkelde landen worden die middelen bij voorrang toegekend aan de armste landen (rekening houdend met levensverwachting en het inkomen per hoofd, de analfabetisme), eilandstaten of niet aan zee grenzende landen. Het algemene beeld van de verdeling van de communautaire steun per land weerspiegelt evenwel deze toewijzingen voor prioriteiten slechts gedeeltelijk. De berekeningswijze van de bepaalde specifieke toekenningscriteria gelden, verstoort immers de algemene doelgerichtheid van de steun. indicatoren voor het Sysmin, waarvoor instrumenten Stabex zoals en is in bepaalde gevallen een gebrek aan degelijkheid en Een ander aspect doeltreffendheid bij gebrek aan consensus over de politieke prioriteiten. De ACS- landen zijn vaak niet in staat gebleken een coherent sectorieel beleid uit te stippelen, en bij het verlenen van de Europese bijstand heeft men vaak de neiging gehad al te te vertrouwen op de met technische bijstand belaste deskundigen om de zeer procedures voor de tenuitvoerlegging van haar steun vast te leggen. Bovendien kunnen op bepaalde terreinen, zoals het milieu, de problemen en de prioriteiten sterk uiteenliggen voor de ACS-landen en de landen van de Unie. In andere sectoren is het sectorieel beleid vaak uitgestippeld volgens, een aanpak die is uitgewerkt door de steunverleners, met name de Wereldbank. Daarentegen heeft de Gemeenschap in bepaalde sectoren, zoals de gezondheidszorg, die in de loop van de opeenvolgende overeenkomsten een groeiend aandeel van de Europese bijstand heeft ontvangen, een sterker leiderschap op zich genomen; via institutionele en technische ondersteuning legt de Europese hulp de nadruk op de ontwikkeling van nationale stelsels voor gezondheidszorg, die zijn toegespitst op de eerstel ij nsgezondheidszorg en de toegang tot basisgeneesmiddelen. De EU heeft zich eveneens in staat getoond om belangrijke koerswijzigingen tot stand te brengen, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de hervorming van de voedselhulp die onlangs is aangenomen. Deze hervorming, die zowel is ingegeven door de groeiende ernst van de problemen in verband met de veiligstelling van de voedselvoorziening in Afrika bezuiden de Sahara als door de geringe doeltreffendheid van het gebruikte instrument en zijn nefaste nevenwerkingen, te schakelen van een bijstandsprincipe naar een ontwikkelingsprincipe, door in een aantal prioritaire landen een beleid inzake veiligstelling van de voedselvoorziening toe te passen. is erop gericht over Vergeleken met bepaalde nieuwe doelstellingen, zoals de ontwikkeling van de particuliere sector, die in de vierde Overeenkomst van Lomé is versterkt, is de 16 HOOFDSTUK II concurrentievermogen communautaire hulp nog niet voldoende strategisch omdat zij is gebaseerd op een reeks instrumenten en maatregelen waarvan de coherentie en de complementariteit moeilijk te waarborgen zijn. De maatregelen die tot doel hebben de investeringen en het specifieke ondersteuningsacties blijven onvoldoende en te weinig geïntegreerd in de maatregelen ter verbetering van het institutionele klimaat en het economisch beleid. Voor bepaalde aspecten, zoals de steun voor de regionale samenwerking en voor de ontwikkeling van de regionale handel of de programma's om de uitwisseling tussen bedrijven aan te moedigen, blijkt de bijstand van de Gemeenschap bijzonder relevant en doeltreffend. op bedrijfsniveau stimuleren door te 4. Evaluatie van de instrumenten voor financiële en technische samenwerking De efficiency en de impact van de communautaire samenwerking worden vaak in negatieve zin beïnvloed door de moeilijkheid om een goede samenhang te garanderen tussen de verschillende instrumenten, die interactief zijn op terreinen die vaak dicht bij elkaar liggen, maar toch aan specifieke criteria beantwoorden. Bepaalde recente communautaire initiatieven, die ontstaan zijn onder impuls van de resultaten van de evaluaties, hebben evenwel te beperken. Aldus zou de tot. doel deze nadelen hervorming van de voedselhulp met name een betere synergie in de werking van het EOF mogelijk moeten maken door de nadruk te leggen op een beleid voor de veiligstelling van de voedselvoorziening dat wordt geïntegreerd in het ruimere kader van de armoedebestrijding. a) Steunprojecten De impact en de doeltreffendheid van de steun in de vorm van projecten, waarvan het relatieve aandeel in de totale betalingsverplichtingen sterk afneemt, variëren sterk van sector tot sector. Zo is bijvoorbeeld uit de evaluatie van 335 projecten die in de loop van de jaren tachtig zijn opgezet, gebleken dat in de sector vervoer 70% van de projecten doeltreffend waren tegenover minder dan 30% in de sector landbouw en plattelandsontwikkeling. Nochtans kunnen een aantal zwakke punten worden aangegeven die inherent zijn aan de aard van het instrument: - ten eerste bestaat er bij de projecten de neiging om het belang van het macro- economisch kader voor het tot stand brengen van voldoende impact qua verbetering van de levensomstandigheden en voor het waarborgen van de levensvatbaarheid van de projecten te onderschatten; - ten tweede blijken de projecten weinig relevant en dus weinig doeltreffend wanneer ze niet in een welomschreven sectorieel beleid zijn geïntegreerd. In bepaalde gevallen draagt deze vorm van steun, doordat de reële knelpunten worden verdoezeld, zelfs bij tot het vertragen van de nodige hervormingen; - ten derde draagt de geringe inzet van de regeringen en/of de begunstigden voor de ontwikkelingsprojecten, met name doordat de begeleidende maatregelen onvoldoende zijn, eveneens ertoe bij hun doeltreffendheid te verlagen; 17 HOOFDSTUK II - ten vierde, en dat geldt ook voor de andere steunvormen, verlaagt een onvoldoende mate van coördinatie tussen de donors aanzienlijk de doeltreffendheid van alle samenwerkingsprojecten. b) Steun voor structurele aanpassing De Gemeenschap is op dit terrein een belangrijke partner geworden en verstrekt aan de betrokken landen van 10 tot 30% van de totale bedragen voor aanpassingssteun, en wel uitsluitend in de vorm van schenkingen, in tegenstelling tot de meeste andere steunverleners. Uit de evaluaties blijkt het nut van dit instrument, dat de Gemeenschap in staat stelt doeltreffende steun te verstrekken voor de stabilisatieprogramma's, en via hetwelk zij ruimere doelstellingen nastreeft dan de meeste traditionele programma's die door de regeringen met de instellingen van Bretton Woods zijn overeengekomen: afgezien van de macro-economische stabilisatie en de voorwaarden voor de ontwikkeling van de particuliere sector blijkt de prioriteit die aan bepaalde sectoren, in het bijzonder gezondheidszorg en onderwijs, wordt toegekend, duidelijk uit de verdeling van de tegenwaardefondsen. Er bestaat evenwel nog een zekere speelruimte om het effect te verbeteren van dit instrument, dat potentieel een van de meest doeltreffende is, inzonderheid vanuit de volgende oogpunten: - verdieping van de dialoog over het beleid; een versterkte coördinatie binnen de EU zou de draagwijdte van deze dialoog aanzienlijk uitbreiden; - een versterkte samenhang tussen de steun voor structurele of sectoriële aanpassing en het gebruik van de andere in het overeengekomen overkoepelend strategisch kader zouden moeten worden geïntegreerd; instrumenten, die beter - steun voor de programmering en het beheer van de overheidsbegrotingen in de begunstigde landen; - een verduidelijking van de inhoud van de voorwaarden en een verbetering van de controleprocedures en van hun praktische draagwijdte ingeval van niet-naleving. 5. De samenwerking inzake "basisprodukten": de compensatiemechanismen Stabex en Sysmin Hoewel de noodzaak om bijzondere steun voor de herstructurering van bepaalde sectoren toe te kennen niet noodzakelijk in twijfel wordt getrokken, zijn deze twee instrumenten als gevolg van een reeks factoren niet langer echt aangepast aan de huidige context: - de overwegingen die aan de basis van de lancering van de steunvorm lagen, zijn sterk geëvolueerd, met name wat betreft de rol van de Staat bij de bepaling van de producentenprijzen voor grondstoffen; HOOFDSTUK II - de subsidiabiliteitscriteria, die worden bepaald door de schommelingen van de exportopbrengsten, en het oorspronkelijk automatische karakter van de betalingen, dat ertoe kan bijdragen de nodige hervormingen uit te stellen, zijn grotendeels op de helling gezet; - de aanwending van de Sysmin- en Stabex-middelen blijkt doeltreffender te zijn in het kader van een macro-economisch en sectorieel hervormingsproces met het oog op diversificatie. Door hun toenemend gebruik ter bevordering van hervormingen in sectoren waar zich opbrengstdalingen voordoen, benaderen deze instrumenten inhoudelijk de structurel e-aanpassingsfaciliteit. De instelling van de stelsels van wederzijdse verplichtingen in Lomé IV vormde een sterke verbetering, in die zin dat er systematisch wordt gestreefd naar de meest doeltreffende aanwending van de middelen. Het feit dat de uitbetalingen lang op zich laten wachten, vormt evenwel een belangrijke handicap die moet worden weggewerkt. 6. Impact van de commerciële preferenties liggen ten grondslag aan het stelsel van de commerciële Drie basisbeginselen preferenties van Lomé: i) de stabiliteit: de preferenties gelden voor een Overeenkomst van Lomé is gesloten voor tien jaar (1990-2000); ii) het contractuele karakter: de preferenties zijn in overleg afgesproken en kunnen dus niet unilateraal door de EU worden gewijzigd; iiiV de non-reciprociteit: de ACS-landen zijn niet verplicht wederkerige preferenties op de EU-export toe te passen. lange periode: de vierde De stabiliteit en het contractuele karakter vormen essentiële elementen van de commerciële preferenties van Lomé, doordat zij de uitvoer van de ACS-landen naar de markten van de EU een mate van verzekerde toegang verlenen die een stuk groter is dan die van andere bestaande preferentiële overeenkomsten op non-reciprociteitsbasis zoals de stelsels van algemene preferenties, waardoor voor de ondernemers de risico's van investeringen in exportgerichte activiteiten worden verlaagd. De commerciële preferenties van Lomé blijven voor de ACS-groep een belangrijke waarde vormen, doordat zij de rentabiliteit van de verkoop van de ACS-exporteurs op de markt van de EU verhogen. Afgezien van de algemene toegang met volledige vrijstelling van rechten voor fabrikaten en verwerkte produkten, en in het bijzonder de vrijstelling van de disciplines van de Multivezelovereenkomst die wordt toegepast op de preferenties voor textiel en kleding, hebben de verschillende ACS-landen baat gehad bij de genereuze prijzen en de gegarandeerde, toegang voor specifieke hoeveelheden in het kader van de protocollen van Lomé betreffende basisprodukten (bananen, suiker, rundvlees en rum) alsmede bij relatief liberale oorsprongsregels. De inkomsten die door de protocollen worden gegarandeerd vertegenwoordigen een aanzienlijk deel van de inkomsten van de betrokken landen. De waarde van de commerciële preferenties van Lomé is evenwel gedaald en zal verder worden geërodeerd als gevolg van de multilaterale liberalisatie die voortvloeit HOOFDSTUK II uit de tenuitvoerlegging van de akkoorden van de Uruguay-Ronde, de overeenkomsten ter voorbereiding van de toetreding met de landen van Midden- en Oost-Europa en de handelsovereenkomsten tussen de EU en andere regio's in de wereld. Bovendien zijn de handelspreferenties van Lomé vanuit het oogpunt van hun effect in het algemeen niet voldoende geweest om de groei en de diversificatie van de export te bevorderen. Een blik op de statistieken (zie tabellen) lijkt dat oordeel te bevestigen. De prestaties van de ACS-landen inzake export en voor het aantrekken van directe buitenlandse investeringen zijn achteruit gegaan tijdens de periode dat zij het grootste voordeel uit deze preferenties haalden. In de loop van de verschillende Overeenkomsten van Lomé zijn de ACS-landen er niet in geslaagd hun marktaandeel in de EU te verhogen of zelfs maar te handhaven, terwijl exporteurs die geen preferenties hadden ertoe zijn gekomen hun marktaandeel te verhogen. De markt van de EU is vrij belangrijk gebleven voor de ACS-landen, die nog steeds voor circa 40% van hun exportopbrengsten van de Unie afhangen. De commerciële afhankelijkheid van Europa verschilt naar gelang van de ACS-regio's en ligt hoger voor Afrika (46%) dan voor het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (respectievelijk 18% en 23%). Vergeleken met de groep van de minst ontwikkelde landen hebben de ACS-landen in de loop van de jongste tien jaar eveneens een lagere totale handelsprestatie behaald. De ACS-landen zijn er evenmin in geslaagd hun export significant te diversifiëren, en de meeste onder hen concentreren zich nog steeds op enkele basisprodukten8. De directe buitenlandse investeringen in de Afrikaanse ACS-landen zijn van het midden van de jaren tachtig tot het begin van de jaren negentig verdubbeld, uitgedrukt als procent van het BBP, en hebben zodoende 1,2% bereikt. In tegenstelling tot andere ontwikkelingslanden is het aandeel van de directe buitenlandse investeringen in Afrika evenwel gezakt van 6% naar 4% van alle directe buitenlandse investeringen in alle minst ontwikkelde landen (met uitsluiting van China). Bovendien zijn de meeste directe buitenlandse investeringen in Afrika geconcentreerd op aardolieproducerende landen. Toch bestaan er individuele successen inzake groei en diversificatie van de export. Een aantal uitvoerstromen waarvoor een vrij grote preferentiële marge gold in de vorm van tariefpreferenties of contingentvrijstellingen hebben zich uitgebreid. Een aantal landen, in het bijzonder die welke een maximaal gebruik van de preferenties maken, hebben aanzienlijke buitenlandse investeringen kunnen aantrekken. De ACS-landen die erin zijn geslaagd hun export ten gunste van niet-traditionele produkten te diversifiëren of van de protocollen hebben geprofiteerd, zoals Mauritius, Botswana, Ivoorkust, Jamaica en Zimbabwe, hebben profijt uit de preferenties van Lomé gehaald. In totaal zijn de exportopbrengslen van de ACS-landen nog voor meer dan 80% afkomstig van basisprodukten. 20 HOOFDSTUK II De zwakke algemene prestaties van de ACS-landen inzake uitvoer en groei, ondanks de uitgebreide en verreikende preferenties van Lomé, zijn toe te schrijven aan een infrastructuur, groot aantal factoren. Het ontbreken van essentiële elementen zoals ondernemersgeest, de geringe aanwezigheid van materiële en menselijke middelen, het lage niveau van spaargelden en investeringen en de ni et-ontwikkel de financiële sector hebben van de zijde van de leveranciers de voordelen beperkt die de preferenties hadden kunnen opleveren. De sterke afhankelijkheid van een aantal basisprodukten waarvoor zich aanzienlijke prijsschommelingen en een sterke achteruitgang van de ruilvoet voordoen, vormt eveneens een belangrijke verklarende factor. Voorts wordt thans algemeen aanvaard dat afgezien van de politieke stabiliteit, die een fundamentele prealabele voorwaarde voor de groei vormt, en van de initiële toewijzingen, een gezond beleid een zeer belangrijke rol speelt bij de beïnvloeding van de export en de groei. De macro-economische stabiliteit, realistische en stabiele wisselkoersefi, solide instellingen en een goed beheer alsmede een doeltreffend beleid voor toewijzing van de middelen, met name stabiele en geloofwaardige invoer- en heffingsregelingen alsmede een beperkte handelsbescherming, die een transparante bekendmaking van de bewegingen van de wereldmarktprijzen aan de nationale producenten mogelijk maakt, het concurrentievermogen en dus voor de exportprestaties. Deze factoren van de kant van het aanbod worden thans veel belangrijker dan de handelspreferenties geacht om te zorgen voor goede resultaten inzake uitvoer en economische groei. doorslaggevende factoren voor zijn Als groep zijn de ACS-landen, en met name de landen van Afrika bezuiden de Sahara, er niet in geslaagd te voldoen aan deze prealabele voorwaarden om een groei te creëren onder de impuls van de export. Deze landen, die zwak staan als gevolg van de aanvankelijke lage toewijzingen, hebben eveneens gefaald wat betreft het beleid dat ze hebben aangenomen, of indien zij een correct beleid hebben uitgestippeld, hebben zij het niet met voldoende overtuiging ten uitvoer gelegd en vaak een stap achteruit gezet. Bijgevolg is het economisch beleid van de Afrikaanse landen ten zuiden van de Sahara en uiteindelijk ook de politieke hervormingen het slachtoffer geweest van een zeer geringe geloofwaardigheid in de ogen van zowel de binnenlandse als de buitenlandse ondernemers. Hierdoor is niet alleen de reactie van de aanbodzijde op de handelspreferenties, maar ook de respons op iedere geplande politieke hervorming uitgehold. Ten slotte heeft de juridische strijd die de EU en de ACS binnen de GATT voerden na de totstandbrenging van de eenheidsmarkt voor bananen, er de Europese Gemeenschap toe gebracht in 1994 te verzoeken om een "afwijking" voor het gehele commerciële gedeelte van de Overeenkomst van Lomé nadat een (niet door de Raad van de GATT aangenomen) panel had geoordeeld dat de Overeenkomst van Lomé incompatibel was met de GATT op grond van de non-reciprociteit (waardoor de overeenkomst niet kan worden beschouwd als een vrijhandelsovereenkomst) en van de discriminatie ten aanzien van andere minder ontwikkelde landen, wat betekent dat zij niet valt onder de machtigingsclausule waarbij toestemming tot de stelsels van algemene preferenties wordt verleend. 21 HOOFDSTUK II is tot aan het eind van de huidige Het feit dat de afwijking slechts geldig overeenkomst, dat zij ieder jaar opnieuw moet worden onderzocht en dat de vraagstukken in verband met het door de EU toegepaste handelsstelsel voor bananen nog niet zijn geregeld, heeft de basisbeginselen van de handelspreferenties van Lomé uitgehold, in het bijzonder die inzake non-reciprociteit en stabiliteit. De zekerheid in verband met deze preferenties is hierdoor naar verhouding gedaald. C. Implicaties voor het toekomstige partnerschap De voornaamste conclusie die men uit deze kritische blik op het verleden kan trekken is dat de verplichting tot het behalen van resultaten steeds meer bepalend wordt voor het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking. Op talrijke gebieden worden belangrijke koerswijzigingen toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de conclusies van de evaluaties ten einde de doeltreffendheid en de impact van het communautaire optreden te verhogen. De kritiek dat de communautaire samenwerking minder doeltreffend zou zijn dan die van andere steunverleners lijkt van iedere grond ontdaan, aangezien geen enkele vergelijkende en objectieve studie dit oordeel ondersteunt. Alle donors worden geconfronteerd met de noodzaak om hun werking regelmatig opnieuw te evalueren en te zoeken naar middelen om de impact van hun programma's te verbeteren. De beoordeling van de voornaamste hinderpalen voor de doeltreffendheid van de samenwerking EU-ACS in het kader van de Overeenkomst van Lomé zou moeten leiden tot het vastleggen van de voorwaarden voor een beleid dat betere kansen op slagen zou hebben. Daarbij zouden met name de volgende vraagstukken moeten worden besproken: - de grondslagen van het toekomstige partnerschap. De moeilijkheden die zijn opgetreden bij de concrete verwezenlijking van het partnerschapsbeginsel hebben zwaar gedrukt op de algemene doeltreffendheid van de Overeenkomst van Lomé. In deze context heeft de EU de neiging gehad een meer eenzijdige en meer interventionistische aanpak toe te passen, wat er niet bepaald toe geleid heeft dat de ACS-landen zich achter het ontwikkelingsbeleid hebben geschaard of dat de eigen verantwoordelijkheid van iedere partner werd erkend. Deze neiging om zich in de plaats van het ontwikkelingsland te stellen, die in een welomschreven overgangsfase verantwoord kan zijn, vormt noch een waarborg voor doeltreffendheid, noch op langere termijn een levensvatbare oplossing. Om deze vicieuze cirkel te doorbreken is een fundamentele herwaardering van het partnerschapsbeginsel nodig, dat eerder als een doelstelling dan een basisbeginsel moet worden gezien. Een dergelijke hervorming kan slechts berusten op nieuwe politieke grondslagen en op een meer doeltreffende dialoog, die steunt op de wil van de ACS-regeringen om daadwerkelijk een hervormingsproces op gang te brengen. Zij zal ook een grotere flexibiliteit bij de tenuitvoerlegging van het samenwerkingsbeleid vereisen. - prioriteiten van de Unie en criteria voor toewijzing van de middelen. Als uit de analyse van de verdeling van de middelen naar land in de loop van de voorbije decennia geen duidelijke prioriteiten blijken, is dat in hoofdzaak te wijten aan de superpositie van specifieke criteria die voor de verschillende instrumenten gelden. Bij de tussentijdse herziening van de Overeenkomst van Lomé IV heeft de Unie haar wil te kennen gegeven om twee prioriteiten na te leven: aan de ene kant een bijzondere 22 HOOFDSTUK II aandacht voor de armste landen, overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag, en aan de andere kant zorgen voor de voorwaarden van een doeltreffender aanwending van de middelen. Deze beginselen en de praktische toepassing ervan zullen grondig moeten worden besproken in het kader van het toekomstige partnerschap. - voorwaarden voor en selectiviteit van de steun. Een ander vraagstuk dat is gekoppeld toewijzing van de communautaire middelen, betreft de aan de criteria voor voorwaarden voor de uitvoering van hulpprogramma's. De voorwaarden versterken het gewicht van het criterium "prestatie" bij de toewijzing van de middelen, en een coherente algemene aanpak van deze vraagstukken zal moeten worden uitgestippeld. Een zekere flexibiliteit bij de praktijk van het stellen van voorwaarden zal zonder twijfel moeten worden toegepast, ten einde het begunstigde land meer initiatiefruimte over te laten en zijn verantwoordelijkheden te bevestigen. De antwoorden op deze vragen zullen uiteindelijk de mate van selectiviteit van de communautaire hulp beïnvloeden. - het probleem van de ontwikkeling van de capaciteiten. In de evaluaties is geconcludeerd dat het noodzakelijk is systematisch aan te geven welke knelpunten inzake instellingen of economisch beleid in de begunstigde landen doorwegen op de slaagkansen van een samenwerkingsproject, en de nodige middelen te onderzoeken om ze weg te werken. Uitgaande van deze vaststelling dient de Unie zich af te vragen of binnen haar samenwerkingsbeleid geen grotere prioriteit zou kunnen gaan naar de verbetering van het institutionele kader en van de capaciteit om het economisch en sectorieel beleid in de ACS-landen uit te werken, toe te passen en in de tijd aan te houden. De noodzaak om een capaciteit voor planning en toekomstanalyse in de ACS- landen te herstellen moet worden onderzocht. Dit vraagstuk moet worden bekeken vanuit zijn eigen institutionele dimensie maar ook vanuit een politieke dimensie. - een nieuw commercieel gedeelte. Terwijl de in de Overeenkomst van Lomé vastgestelde handelspreferenties een aanzienlijke waarde hebben, niet alleen in de vorm van concrete concessies maar ook wat betreft de basisbeginselen die ten (non- grondslag reciprociteit, stabiliteit, contractueel karakter), wordt in verband met hun impact in het algemeen geoordeeld dat zij onvoldoende zijn geweest om de groei en de diversificatie te bevorderen. liggen aan het commercieel partnerschap tussen beide partijen Er zal rekening moeten worden gehouden met een aantal tendensen en karakteristieken van de nieuwe wereldcontext, zoals de multilaterale en regionale liberalisatie, en met name de noodzaak om de regels van de Wereldhandelsorganisatie te respecteren. In ieder geval zal de nadruk ook meer moeten worden gelegd op de structurele aspecten van de ontwikkeling van de handel, op de voorwaarden voor een diversificatie van de produktie en op het creëren van een gunstig kader voor de ontwikkeling van de uitvoersector. Preferenties zijn op zich niet voldoende om groei en diversificatie in die de ondernemingen en de economische actoren ertoe kunnen aanzetten produktieprocessen binnen een bepaald strategisch kader te ontwikkelen. Een meer overkoepelende aanpak in samenhang met de steun voor van de handelssamenwerking, die plaatsvindt stimuleren, maar ze houden mogelijkheden te 23 HOOFDSTUK II structurele aanpassing en de steun voor de particuliere sector, en waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak voor de ACS-landen om de politieke en institutionele voorwaarden te creëren die gunstig zijn voor buitenlandse investeringen, zou het mogelijk moeten maken hun vermogen te verbeteren om profijt uit een preferentiële te halen en daarenboven hun buitenlandse economische betrekkingen te diversifiëren. regeling - het bijsturen van de instrumenten en de aard van de hulp. Het gelijktijdig gebruik van verschillende instrumenten waarvoor verschillende basisprincipes gelden, heeft een negatief e'ffect op de algemene doeltreffendheid van het communautaire optreden. De overgang op een thematische aanpak en het opnieuw toespitsen van de communautaire hulp op een sectorieel beleid en in onderling overleg afgesproken hervormingen zouden het mogelijk moeten maken de doeltreffendheid en de impact op de economische en sociale omstandigheden in de ACS-landen te verhogen. De hulp in de vorm van projecten zou slechts moeten worden gehandhaafd onder nauwkeurig omschreven omstandigheden inzake medewerking van de instellingen en inzake beleid, ten einde duidelijk aangegeven specifieke knelpunten weg te werken en voorzover zij een overdracht van know-how kan opleveren. De rol van de projectwerking zou er dan in bestaan de op algemeen of sectorieel niveau overeengekomen hervormingsprocessen meer doelgericht te maken en te versnellen. - de noodzaak van coördinatie. Alle evaluaties zijn het eens over de conclusie dat een betere coördinatie tussen de donors het mogelijk zou maken, in het bijzonder in het kader van de beleidsdialoog, het effect van talrijke samenwerkingsmaatregelen te vergroten. 24 HOOFDSTUK III HOOFDSTUK m. DE SOCIAAL-ECONOMISCHE ONTWIKKELINGEN IN DE ACS-LANDEN: BEPERKINGEN EN MOGELIJKHEDEN A. De problemen voor het economisch beleid in een fundamenteel klimaat instabiel 1. Over het algemeen middelmatige sociaal-economische vertoont echter weer een ander beeld resultaten: ieder land Sedert twee jaar is de economische situatie in een groeiend aantal landen aanzienlijk verbeterd. Dit, zij het nog fragiele herstel, zou wel eens van duurzame aard kunnen zijn en een sneeuwbaleffect kunnen hebben voor andere landen indien deze opgaande lijn zich zal kunnen voortzetten. Over een langere periode beschouwd hebben de ACS-landen tot op heden echter middelmatige prestaties geleverd die over het algemeen onder het niveau liggen van dat van de andere ontwikkelingslanden. Dit geldt met name voor Afrika bezuiden de Sahara dat momenteel het gebied lijkt te zijn met de meeste moeilijkheden ter wereld. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van talloze indicatoren: - het produkt per hoofd van de bevolking in Afrika bezuiden de Sahara is in de periode 1960-1992 slechts met 0,4% per jaar gestegen, vergeleken met 2,3% voor alle ontwikkelingslanden. Dit cijfer weerspiegelt niet alleen een duidelijk lager gemiddeld (3,3% per jaar) maar ook een zeer hoog demografisch economisch groeicijfer groeipercentage (2,9% per jaar). Het verschil tussen het produkt per hoofd van de ten zuiden van de Sahara en dat van de andere bevolking is derhalve alleen maar groter geworden: deze verhouding is ontwikkelingslanden momenteel 1 tot 4 en wanneer het verschil tussen de groeipercentages de komende vijftien jaar gelijk blijft, zou dit verschil oplopen tot 1 tot 6; in Afrika - in deze context van geringe groei baart de aanhoudende armoede in Afrika ten zuiden van de Sahara bijzondere zorgen, hetgeen geïllustreerd wordt door de zeer ongunstige indicatoren voor inkomen, volksgezondheid, voeding, onderwijs, toegang tot drinkwater. Op grond van de indicator die het meest gehanteerd wordt om armoede te meten, namelijk het niveau van het inkomen of het verbruik per hoofd van de bevolking, schat de Wereldbank dat 1300 miljoen mensen onder de armoedegrens leven9 in ontwikkelingslanden, waarvan 515 miljoen in Zuid-Azië en 220 miljoen in Afrika ten zuiden van de Sahara. Armoede neemt met name in Afrika ten zuiden van de Sahara een schrijnende omvang aan waar groepen een gemiddeld inkomen hebben dat 15% onder de armoedegrens ligt. Ondanks de belangrijke vooruitgang die de Definitie Wereldbank, 1996. Voor een vergelijking tussen landen werd de (met een armoedegrens vastgesteld op 1 USD per persoon, per dag koopkrachtpariteit van 1985) waarbij de omwisseling in de nationale valuta gebeurde aan de hand van de herziene koopkrachtpariteit. 25 HOOFDSTUK III afgelopen jaren is geboekt bij de analyse van de sociale ontwikkeling (met name de werkzaamheden van het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (PNUD) en de Wereldbank) blijft het moeilijk de realiteit van de armoede te bevatten en met name de dynamiek ervan te beoordelen omdat voor talrijke landen over een langere periode geen betrouwbare gegevens beschikbaar zijn. Uit de beschikbare ramingen blijkt dat zo'n 39% van de bevolking in Afrika ten zuiden van de Sahara in armoede landen werden leeft waarbij de soms positieve verbeteringen die in een aantal vastgesteld (Nigeria, Ghana, Tanzania, Ethiopië) werden teniet gedaan door een vaak onverwachte verslechtering in andere; - uitgaande van een bijzonder zwakke positie in het begin van de jaren zestig toonde het onderwijs- en opleidingsniveau een vooruitgang. Het percentage volwassen analfabeten in Afrika ten zuiden van de Sahara bedraagt echter nog steeds meer dan 40% en het percentage schoolgaande leerplichtigen blijft aanzienlijk lager dan in andere ontwikkelingslanden (36% van de bevolking tussen de 6 en 23 jaar voor alle niveaus, vergeleken met 47% voor alle ontwikkelingslanden in 1990); - de levensverwachting is weliswaar gestegen (van 40 jaar in 1960 tot 51 jaar in 1993) en het sterftecijfer gedaald (van 167 tot 97 per duizend levend geborenen), maar deze vooruitgang was minder dan in andere ontwikkelingsgebieden. Er is nog steeds een tot openbare aanzienlijk percentage van de bevolking dat geen gezondheidszorg (meer dan 40% vergeleken met gemiddeld 20% voor de ontwikkelingslanden); toegang heeft - verder kent Afrika ten zuiden van de Sahara de snelst stijgende, bevolkingsgroei ter wereld die geen tekenen van vertraging vertoont. Bij de huidige groei zou de bevolking tussen 1992 en 2017 verdubbelen. De versnelling van de verstedelijking brengt steeds meer schrijnende problemen op het gebied van de levensomstandigheden met zich mee waardoor het beheer van de infrastructuur (overbevolkte scholen, overbelasting van de gezondheidsdiensten, ontoereikende kwantiteit en kwaliteit van water, problemen bij de water- en elektriciteitsvoorziening) steeds moeilijker wordt. recente prognoses van het Fonds van de Verenigde Naties voor Volgens bevolkingsactiviteiten (FNUAP) zal rond 2015 bijna 20% van de Afrikaanse bevolking in steden wonen met meer dan 5 miljoen inwoners, vergeleken met 8% in 1994; - de voedselproduktie is ontoereikend om te kunnen voorzien in de behoeften van de bevolking en dit structurele tekort zou wel eens kunnen verergeren. De afgelopen vijftien jaar is de voedselproduktie per inwoner van Afrika ten zuiden van de Sahara te snel om het met 5% gedaald. Met het huidige ritme groeit de bevolking voedseltekort toekomst te kunnen opheffen, met name in de lage inkomenslanden. Het potentieel van de landbouwproduktie in deze landen kan echter nog veel beter worden benut. Dit gebied blijft dan ook in belangrijke mate afhankelijk van invoer - en derhalve van uitvoermogelijkheden - en van voedselhulp; in de nabije - de afbraak van het natuurlijk milieu betekent een steeds sterkere rem op de economische en sociale ontwikkeling. De armere groepen in de samenleving worden het meest rechtstreekse slachtoffer van de gevolgen van de ontbossing en de 26 Kader nr. 2: Ontwikkelingslanden - Sociaal-economische indicatoren (grote regio's) Bevolking BBP/hoofd Mortaliteit Analfabetisme Export Investeringen officiële ontwikke lingshulp milj. 1994 572 267 1735 1220 471 %/jaar 1990-94 USD 1994 2,7 2,8 1,4 1,9 1,8 460 1580 860 320 3340 %/jaar kinderen (+ 15 jaar) %/jaar (% BNP) Directe 1985-94 0/00 -1,2 -0,4 6,9 2,7 0,6 92 49 35 73 41 % 43 39 17 50 13 1990-94 1994 %BBP in 94 0,9 1,1 14,4 8,5 12,4 1,6 0,8 1,4 0,3 1,9 1,6 Afrika bezuiden de Sahara Midden-Oosten, Noord- Af ri ka Oost-Azië & Pacifische regio Zuid-Azië Latijns-Amerika, Caribisch gebied Bron: Wereldbank: "Social Indicators of Development", World Development Report 1996 UNCTAD: World Investment Report 1996 f HOOFDSTUK III bodemuitputting. Problemen met betrekking tot de water- en luchtvervuiling worden steeds schrijnender in overbevolkte gebieden; rechtstreekse buitenlandse - de uitvoer blijft gebaseerd op de primaire exploitatie van natuurlijke hulpbronnen. Afrika ten zuiden van de Sahara is sedert de jaren zeventig bezig zijn aandeel op de internationale markten te verliezen en deze trend zette zich in de loop van de jaren tachtig en tot 1993 voort. Dit deel van de wereld dat als geheel, op enige uitzonderingen na10, zeer weinig investeringen kan aantrekken, heeft tot op heden dan ook niet kunnen profiteren van de stijging van investeringen in ontwikkelingslanden. In 1995 ging dan ook slechts 2 miljard op een totaal van 90 miljard USD aan investeringen bestemd voor ontwikkelingslanden naar Afrika ten zuiden van de Sahara. Terwijl buitenlandse investeringen langzamerhand de voornaamste externe financieringsbron worden voor talrijke ontwikkelingslanden, vertegenwoordigen deze voor Afrika ten zuiden van de Sahara slechts iets meer dan 10% van deze stroom. Dit gebied valt over het geheel genomen momenteel enigszins buiten het economische wereldstelsel, daar het 2% van de internationale handel en minder dan 1% van de rechtstreekse buitenlandse investeringen voor zijn rekening neemt; - de aanhoudende belangrijke macro-economische onevenwichtigheden, met name een zeer ontoereikend spaarquote, gecombineerd met een geringe groei, leidde tot een verhoging van de externe schuldenlast die voor een aantal landen onhoudbaar is geworden. Afrika ten zuiden van de Sahara heeft de hoogste schuld ter wereld die 270% vertegenwoordigt van de exportinkomsten en 75% van het BNP en heeft te kampen met chronische achterstallige betalingen. Deze algemene balans bestrijkt echter zeer uiteenlopende situaties en zoals in andere ontwikkelingsgebieden heeft de kloof tussen Afrikaanse landen de neiging zich te verbreden. Het gemiddelde niveau van de inkomsten per hoofd van de bevolking dat in 1994 voor Afrika ten zuiden van de Sahara 460 USD bedroeg" loopt uiteen van 80 en 90 USD in Ruanda en Mozambique tot 600 USD in Ivoorkust of Senegal en ongeveer 3000 USD in Botswana en Mauritius. De vooruitzichten voor de ontwikkeling in de komende jaren suggereren bovendien laten zien een tussen een steeds scherpere differentiëring landen die hebben 10 De rechtstreekse buitenlandse investeringen in Afrika ten zuiden van de Sahara blijven geconcentreerd op aardolie en ertssectoren en toerisme. Het ging tot op heden om een zeer beperkt aantal landen (Nigeria, Angola, Zambia, Namibië, Ivoorkust, Swaziland). zijn de buitenlandse In het Caribisch gebied investeringen daarentegen sedert hel begin van de jaren negentig aanzienlijk gestegen. u Wereldbank, methode Atlas. Met inbegrip van Zuid-Afrika (3040 USD). 27 HOOFDSTUK III geloofwaardig ontwikkelingsbeleid te kunnen voeren en landen die ten prooi zijn gevallen aan de vicieuze cirkel van geweld en armoede. De landen die deel uitmaken van het SPA (Speciaal programma voor bijstand aan Afrika)12 hebben de afgelopen paar jaar bijzonder bemoedigende groeicijfers geboekt; de groei van het BIP was gemiddeld 1,5 punt hoger dan dat van andere landen bezuiden de Sahara in de periode 1994-96 (in médiane waarden). Deze versnelling van de groei hield verband met een toename van de uitvoer en een stijging van het investeringsquote die nu in de buurt ligt van 20% van het BIP. De stijging van de particuliere investeringen is kenmerkend voor een opmerkelijke verbetering van het economisch klimaat in deze landen. Een resultaten, heeft zich tendens, een verbetering van de andere bemoedigende ononderbroken sedert de tenuitvoerlegging van het SPA in 1987 vrijwel voortgezet. is met een gemiddeld In het Caribisch gebied, met uitzondering van Haïti dat één van de armste landen op inkomen van 230 USD per hoofd van de deze aardbol bevolking, en Guyana en Suriname, bevinden de meeste van deze landen zich in de categorie landen met een middelhoog inkomen, en een aantal in de hoogste categorie zoals Trinidad en Tobago (3740 USD per hoofd van de bevolking); Barbados behoort tot de- economische elite van het gebied13. Over het geheel genomen blijven de groeicijfers echter zeer gering - zelfs wanneer geen rekening wordt gehouden met Haïti waar het gemiddelde groeicijfer van het BNP per hoofd van de bevolking sedert 1990 lager was dan 1% per jaar -, en blijft armoede een groot probleem. Uit de sociale indicatoren blijkt evenwel dat bij een zelfde inkomensniveau de situatie op het gebied van de volksgezondheid en het onderwijs minder gunstig is dan in Afrika bezuiden de Sahara; dit weerspiegelt de vooruitgang die de afgelopen decennia is geboekt bij het beleid waar de nadruk werd gelegd op de fundamentele behoeften. Deze verworvenheden worden sedert enkele jaren echter bedreigd door de gevolgen van de begrotingsdruk die met name gericht was op bepaalde sociale uitgaven, in het structurele kader van de aanpassing. tot macro-economische stabilisatie en inspanningen Als reactie op de verbetering van het economisch beleid begonnen de rechtstreekse buitenlandse investeringen sedert het begin van de jaren negentig in de meeste landen van het Caribisch gebied, met uitzondering van de armste landen, een stijging te vertonen. Er is echter nog lang niet voldaan aan de voorwaarden voor diversifiëring van de activiteiten van de particuliere sectoren en de afhankelijkheid ten aanzien van de uitvoer van een aantal landbouwprodukten (hoofdzakelijk bananen, suiker en rijst) en mijnbouwprodukten blijft groot. Omdat het om eilanden gaat zijn de meeste van 12 Het Speciaal programma voor bijstand aan Afrika (SPA) waarvoor landen in aanmerking komen met lage inkomsten en hoge schulden, die zich ertoe hebben verbonden een programma voor structurele aanpassing met steun van de Wereldbank uit landen, en vertegenwoordigt 45% van het BIP van Afrika bezuiden de Sahara en 57% van de bevolking. te voeren, omvat momenteel een dertigtal 13 De Bahamas (11. 500 USD) blijven een extreem geval. 28 HOOFDSTUK III landen bovendien bijzonder kwetsbaar voor klimatologische deze factoren en natuurverschijnselen, hetgeen de kosten per inwoner van economische en sociale investeringen en infrastructuur aanzienlijk doet oplopen. De acht ACS-landen in de Stille Oceaan vormen zowel uit economisch als uit cultureel oogpunt een relatief heterogene groep. Het belangrijkste land, Papoea-Nieuw- Guinea, vertegenwoordigt 70% van de bevolking van deze groep, dat wil zeggen iets meer dan 5 miljoen personen, het kleinste, Tuvalu, omvat nauwelijks 9. 000 inwoners. In dit gebied loopt de levensstandaard eveneens aanzienlijk uiteen, variërend van 710 USD per hoofd van de bevolking in Kiribati tot 2. 130 USD in Fiji. Het insulaire karakter en de zeer kleine omvang van deze economieën maken hen zeer kwetsbaar voor externe factoren; ze zijn in hoge mate afhankelijk van het handelsverkeer en zijn kwetsbaar voor natuurrampen (wervelstormen, enz. ). Het toenemende onderscheid wat betreft de economische en sociale omstandigheden was aanleiding in verschillende tot een onderverdeling van de ACS-landen categorieën. Op basis van de huidige situatie kan een onderscheid worden gemaakt tussen: - landen die zich in een situatie van ernstige politieke en economische moeilijkheden bevinden. Hiertoe worden momenteel landen als Somalia, Liberia, Soedan, Zaïre, Ruanda, Burundi gerekend; - landen die met hei-vormingen zijn begonnen maar hier nog niet de vruchten van hebben kunnen plukken in de zin van versnelde groei en waarvan de economie stagneert. Dit is momenteel het geval voor de meeste landen van Afrika bezuiden de Sahara; - opkomende landen die de afgelopen paar jaar (sedert 1992-1993) hebben aangetoond over een zekere capaciteit te beschikken om de nodige transformaties te kunnen uitvoeren en waar het vooruitzicht op groei momenteel beter lijkt te zijn (de kern Ivoorkust / Ghana / Mali / Burkina Faso, Oeganda, Namibië). In het Caribisch gebied hebben Jamaica, Trinidad en Tobago, de Dominicaanse Republiek, meer vaart gezet achter het hervormingsproces om te kunnen deelnemen aan de Noordamerikaanse In de Stille Oceaan neemt Papoea-Nieuw-Guinea sedert Vrijhandelsovereenkomst. 1989 deel aan het liberaliseringsproces dat werd gestart in het kader van de APEC (Asia Pacific Economie Cooperation). Onder de ACS-landen zijn er eveneens uitzonderlijke "success stories": Botswana en Mauritius. Hoewel deze indeling zeker nuttig kan zijn voor een analyse kleven er ook nadelen aan voor het samenwerkingsbeleid. Deze categorieën blijken namelijk zeer instabiel en bezien over een langere periode kregen talrijke Afrikaanse landen te maken met plotselinge omwentelingen. Landen die bij voorbeeld eerst vrij behoorlijke resultaten hadden geboekt ondergingen later een belangrijke omwenteling. Voorbeelden hiervan zijn Ruanda en. Nigeria waar een politieke omwenteling een abrupt einde maakte aan de hervormingen. Daar staat weer tegenover dat er bepaalde landen zijn die na een langdurige recessie momenteel een periode van geslaagde hervormingen doormaken zoals Ghana en Oeganda. 29 HOOFDSTUK III In deze context is het dan ook noodzakelijk alle moeilijkheden op een rij te zetten die de Afrikaanse landen in het verleden moesten overwinnen of die een blijvende bedreiging voor hen vormen. 2. De oorzaken van de zwakkere groei in Afrika bezuiden de Sahara De zwakkere groei van het produkt per hoofd van de bevolking in Afrika bezuiden de Sahara vergeleken met andere ontwikkelingsregio's houdt verband met verschillende factoren. Uit economisch oogpunt is deze niet alleen het resultaat van een geringere investeringsquote, een sterkere demografische groei en een geringere stijging van de produktiefactoren, maar houdt zij tevens verband met een inadequaat economisch beleid. Afrika heeft ontegenzeggelijk geleden onder een slecht economisch beleid dat gekenmerkt werd door hoge overheidsschulden, overgewaardeerde wisselkoersen, een buitensporige marktregulering, distorsie als gevolg van protectionisme, een slecht beheerde overheidssector; factoren die allen de privésector sterk hebben ontmoedigd. Ook externe factoren waren zonder enige twijfel tot op zekere hoogte debet aan deze slechte resultaten, omdat de ACS-landen bijzonder gevoelig zijn voor fluctuaties op de markten voor grondstoffen, de en de beperkingen van de externe schuldenlast. internationale monetaire voorwaarden de op die hetzij lange termijn doeltreffendheid Wanneer de analyse verder wordt doorgetrokken en getracht wordt elementen te identificeren het ontwikkelingsbeleid in Afrika hebben uitgehold, hetzij erop duiden dat Afrikaanse landen een beleid hanteren dat de groei minder in de hand werkt dan andere landen in andere gebieden, komen twee soorten factoren naar voren: structureel ongunstige kenmerken en een omgeving met grote inherente risico's. De moeilijkheid om een goed economisch beleid te voeren, het feit dat de aanpassingen en hervormingen in Afrika meer problemen lijken op te leveren dan elders, schijnen verband te houden met het bestaan van initiële handicaps enerzijds en voor Afrika kenmerkende instabiliteitsfactoren anderzijds. van Onder de initiële handicaps, die reeds aanwezig waren bij de aanvang van de onafhankelijkheid en die een langdurige invloed schijnen te hebben uitgeoefend op de ontwikkelingsvoorwaarden in Afrika bezuiden de Sahara, hebben de bijzonder lage onderwijsniveaus, zelfs indien men deze beschouwt in het licht van het niveau van het produkt per hoofd van de bevolking, en de snelle bevolkingsaanwas (sneller dan in alle andere ontwikkelingsgebieden) ongetwijfeld geleid tot de enorme behoeften die niet in verhouding staan tot de capaciteit van deze landen. Het gebrek aan animo voor stimuleringsmaatregelen valt te verklaren uit de schaars aanwezige ondernemingszin na decennia van administratief interventionisme. Afrika bezuiden de Sahara was tevens het gebied dat te maken kreeg met ernstige instabiliteit. De klimaatsomstandigheden veroorzaken bijzondere moeilijkheden die geleid hebben tot een instabiele landbouwproduktie die economisch en sociaal gezien van belang blijft. Groei wordt verder belemmerd door het instabiele karakter van de exportinkomsten, van de overdracht van overheidssteun en van de externe financieringsstroom die op hun beurt weer leiden tot een fluctuerende invoer alsmede 30 HOOFDSTUK III interne monetaire instabiliteit, waarvan slechts enkele landen alsmede de landen van de frankzone gevrijwaard bleven. Bij deze verschillende factoren van economische instabiliteit komt nog een sterke politieke instabiliteit die zwaar drukt op het investeringsklimaat en op de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid in het algemeen. Het gebrek aan doorzichtigheid bij het overheidsbeheer, de renteniersmentaliteit en de klanten werving van de elite die aan de macht is, hebben ertoe geleid dat deze landen minder goed in staat zijn om hun verantwoordelijkheden op zich te nemen. Deze problemen m. b. t. de "governance" brengen de inspanningen op het gebied van de sociale ontwikkeling in gevaar waarvoor continuïteit en een visie lange termijn zijn vereist en dragen ertoe bij dat de resultaten van de structurele aanpassing langer op zich laten wachten omdat zij leiden tot een afwachtende houding van investeerders. 3. Politieke instabiliteit en het disfunctioneren van de overheid De recente ontwikkelingen gingen in een aantal ACS-landen gepaard met politieke instabiliteit, een verzwakking van het overheidsapparaat en onvermogen om het ontwikkelingsbeleid ten uitvoer te leggen/ toenemende misdaad in de samenleving, georganiseerd geweld en uitbreiding van een nieuw soort gewapend conflicten14. Verder hebben deze ontwikkelingen in een aantal ACS-landen gevolgen gehad op humanitair, sociaal, economisch en milieugebied. De redenen voor deze crises zijn vaak te achterhalen in het koloniale verleden waar een sterk gecentraliseerd en interventionistisch beheer werd gevoerd en de grenzen geen verband hielden met de sociologische overeenkomsten. Voorts werd de eerste twee à drie decennia na de onafhankelijkheid als gevolg van het oost-west-conflict nogal eens afgedreven naar autoritaire regimes en werd macht vaak misbruikt voor particuliere en belangen op korte termijn. Het slecht functioneren van de overheidsdiensten, de excessieve uitbreiding van de semi-overheidssector, de te afbraak van de mobiliseren zijn verdere onmiskenbare tekens van verregaande ontregeling. infrastructuur en de moeilijkheden om overheidsinkomsten De aanhoudende economische crisis, die in het begin van de jaren tachtig nog werd verscherpt door de daling van de grondstofprijzen, de stijging van de olieprijzen en de internationale monetaire ontregeling, hebben de staatsinkomsten en de reële waarde van de salarissen omlaag gehaald, de structuur van de rente en de verdeling van de rijkdom gewijzigd zodat zich een verschuiving voordeed naar informele activiteiten hetgeen tevens bijdroeg tot een uitbreiding van fraude en illegaal handelsverkeer die zijn weerga niet kende en in de internationale netwerken is geslopen. 14 Momenteel woeden in zes landen burgeroorlogen. Hierbij zijn in totaal 60 miljoen mensen betrokken, dat wil zeggen 11% van de bevolking van Afrika bezuiden de Sahara. 31 HOOFDSTUK III Het is in deze context dat drie nieuwe factoren de afgelopen vijftien jaar hebben bijgedragen tot de afbrokkeling van de overheidsstructuur en tot sociale desintegratie: - de eerste pogingen tot aanpassing en economische hervorming waarmee in het begin van de jaren tachtig werd aangevangen leverde onverwachte problemen op. De eerste maatregelen die met name beoogden de overheidssector in te krimpen tastten de doeltreffendheid van de overheidsdiensten aan zodat de economische en sociale grondslag van de overheid werd uitgehold en dus ook haar politieke autoriteit en legitimiteit. De externe steun aan de economische hervormingen hadden over het algemeen belangrijke en op politiek niveau onverwachte gevolgen. Pas later wezen met name de instellingen van Bretton Woods en de EU in het kader van haar beleid voor steun ten behoeve van de aanpassing dat in 1990 werd gestart, op de noodzaak de werking van de overheidsinstellingen te. verbeteren om de impact van de aanpassingsprogramma's te verhogen. Langzaam begon zich toen een meer algemene visie op de rol van de overheid in een nieuw economisch klimaat te ontwikkelen; - het einde van de koude oorlog en het ineenstorten van het Oostblok in 1989 betekende een belangrijke verandering in de houding van de geïndustrialiseerde landen ten aanzien van de ACS-landen vanwege hun nieuwe geostrategische belang. Deze verandering kwam op twee concrete manieren tot uitdrukking: enerzijds verloren tal van landen de onvoorwaardelijke financiële steun die zij vroeger genoten; anderzijds heeft de internationale gemeenschap strengere eisen ontwikkeld ten aanzien van de eerbiediging van de rechten van de mens en de democratische beginselen. De aanpak die hierbij echter werd gehanteerd in de vorm van waarschijnlijk te formele politieke voorwaarden naast de economische voorwaarden heeft niet geleid tot een- grotere politieke stabiliteit en een belangrijke verbetering van de rechtsstaat. In bepaalde gevallen heeft de door de internationale gemeenschap gesteunde "democratisering" geleid tot de opzet van schijnstructuren of façade-instellingen; aanving, blijkt de Koude Oorlog - de overgang naar een democratie in de ACS-landen die tegelijk met de beëindiging van tenslotte bijzonder moeilijk. Het democratiseringsproces gaat nog niet gepaard met een versterking van de rechtsstaat. Vooral in het Afrika ten zuiden van de Sahara doet het ontbreken van modellen voor politieke en sociale organisatie die kunnen beantwoorden aan de eisen van de huidige situatie zich duidelijk gevoelen: het bestuur houdt verband met de wijze van functioneren van de Afrikaanse maatschappij waar de groep voorrang heeft boven het individu. De bijzondere belangen van de groep die bovendien de macht in handen heeft zonder deze te delen noch het beginsel van afwisseling van de macht te aanvaarden, komt vaak in de plaats van het algemeen belang; dit bemoeilijkt de taak van de overheid die economische en sociale vooruitgang moet stimuleren in een wereld waar concurrentie een steeds belangrijkere rol gaat spelen en die de door de internationale gemeenschap erkende democratische beginselen moet eerbiedigen. De terugkeer tot de macht, via verkiezingen, van de voormalige regerende elite in talrijke landen getuigt van deze moeilijkheid in de context van economische hervormingen en begrotingsaanpassingen waaraan, op korte termijn vaak een sociaal prijskaartje hangt waardoor de verwachtingen van de bevolking teleur worden gesteld. Deze situatie staat in schril contrast met de naoorlogse Europese ervaring omdat de sociale vooruitgang 32 HOOFDSTUK III en de oprichting van zeer goed ontwikkelde sociale stelsels in Europa een politiek antwoord konden verschaffen op de noodzaak van versterking van de democratie. Positieve signalen zijn er echter ook zoals de verkiezingen, grotere persvrijheid, de invoering van raadgevende structuren zodat de particuliere sector, de gewone bevolking, vrouwenorganisaties, NGO's, hun stem kunnen laten horen en een debat mogelijk wordt; deze vormen belangrijke etappes op weg naar een meer doorzichtig beheer. De groeiende vraag van de samenleving in de ACS-landen naar een meer participatieve ontwikkeling waarbij meer rekening wordt gehouden met de individuele behoeften vormt een belangrijke aanzet tot verandering. Problemen op het gebied van politiek beheer zijn er inderdaad, zij het voor elk land in verschillende mate. Deze houden echter ook een algemeen gevoel van onzekerheid in stand dat niet alleen van invloed is op de landen die de ernstigste problemen kennen maar tevens, ten minste wat het Afrika ten zuiden van de Sahara betreft, de neiging heeft het vertrouwen ten aanzien van het gehele continent af te brokkelen. Dit gebrek aan vertrouwen draagt in belangrijke toe aan de geringe en instabiele investeringen in Afrika, met name de buitenlandse investeringen en plaatst tegelijkertijd vraagtekens bij de legitimiteit van de ontwikkelingssteun. B. Risico's die moeten worden voorkomen, mogelijkheden die moeten worden aangemoedigd 1. De basisvoorwaarden voor ontwikkeling en economische hervormingen De twee voornaamste plagen van Afrika ten zuiden van de Sahara vandaag de dag blijken de vaak ernstige problemen te zijn, die verband houden met de politieke en sociale destabilisering alsmede de problemen bij. de tenuitvoerlegging van economisch groeibeleid, die blijven voortbestaan ondanks vijftien jaar van aanpassing en bijstand van de internationale financiële instellingen. In talloze landen wordt niet voldaan aan de minimumvoorwaarden voor vrede en een adequaat economisch beheer. Volgens ramingen zou slechts 30% van de bevolking van Afrika ten zuiden van de Sahara in landen wonen waar de levensomstandigheden landen uit waar een nauwelijks burgeroorlog woedt en landen waar het economisch beheer niet in staat is de minimumvoorwaarden te creëren voor ontwikkeling15. redelijk kunnen worden genoemd. Dit sluit 15 Deze omstandigheden zijn als volgt gedefinieerd: een minimale sociale samenhang (geen burgeroorlog); een minimum aan macro-economische stabiliteit (w>at betreft inflatie, begrotingssaldo, saldo op de betalingsbalans en schuldenbeheer); minimumvoorwaarden voor een doeltreffende toekenning van hulpmiddelen, de functie van hel handels- en wisselkoersstelsel, van de financiële sector, de markten van grondstoffen en produkten, de toestand van de semi-overheidsinstanties, de samenstelling van de overheidsuitgaven. Voor al deze criteria werd een minimumdrempel bepaald. Deze drie categorieën vormen een hiërarchie: wanneer de minimale sociale stabiliteit ontbreekt kan 33 HOOFDSTUK III Er zijn zes los van elkaar staande aspecten die van fundamenteel belang blijken te zijn bij elke beoordeling van de mogelijkheden voor ontwikkeling in de toekomst: i) Vrede en veiligheid, minimumvoorwaarden voor ontwikkeling De kosten van DE burgeroorlogen wegen zeer zwaar door op de betalingsbalans van alle ACS-landen16. Op korte termijn zal dit soort conflicten het beeld blijven bepalen. Afgezien van de rechtstreekse verwoestende gevolgen in de betrokken landen vindt er een soort van "besmetting" plaats omdat dramatische gebeurtenissen in een land negatief doorwerken op het gehele gebied, omdat met name het vertrouwen van het bedrijfsleven verder wordt uitgehold. Afgezien van deze verontrustende vaststelling, zijn er ook enkele redenen tot optimisme: er moet namelijk ook worden vastgesteld dat landen, die al is het maar een minimum aan sociale stabiliteit kennen, groeicijfers registreren die weliswaar bescheiden zijn in verhouding tot hun potentieel, maar voldoende om een stijging van het inkomen per hoofd van de bevolking te verwezenlijken17. ii) De vereiste economische en institutionele hervormingen In verschillende landen blijft de investeringsquote te laag. Van de factoren die onder meer van invloed zijn op besluiten om te investeren is de aanduiding van "risico landen", dat wil zeggen landen die politiek instabiel zijn en waar het economisch en handelsbeleid een plotselinge ommezwaai zou kunnen nemen, in dit stadium vaak van doorslaggevend belang. De verbintenis tot economische hei-vormingen in een groeiend aantal landen sedert het eind van de jaren tachtig draagt in dit opzicht bij tot een meer positief kader. Evenals in andere gebieden van de wereld gaan deze hervormingen, die over het algemeen worden gestart wanneer de macro-economische situatie zich stabiliseert, verder dan de 16 11 er niet gesproken worden van macro-economische stabiliteit; bij een relatieve sociale stabiliteit waarbij echter een minimale mar co-economische stabiliteit ontbreekt komt de kwestie van de toewijzing van de hulpmiddelen niet eens aan de orde. Een recente studie (P. Collier, CS A E Oxford University, 1995) meent bij voorbeeld dat het BIP in Mozambique, in Ethiopië, in Oeganda ongeveer 40% meer zou kunnen bedragen wanneer er geen burgeroorlog zou zijn. De acht landen die geanalyseerd werden over de periode 1993-95 voldeden aan de basiscriteria die hierboven zijn vastgesteld wat betreft de sociale samenhang en het minimale economische beleid (Kaap-Verdië, Ethiopië, Gambia, Ghana, Guinée Bissau, Mauritanië, Oeganda, Zambia) kenden een gemiddelde economisch groei van iets meer dan 6% per jaar tijdens deze periode. De keuze van de periode is vanzelfsprekend van doorslaggevend belang om te kunnen bepalen welke landen aan deze criteria voldoen; met de landen in de frankzone bij voorbeeld, waar het macro-economisch klimaat na de devaluatie in 1994 een verbetering vertoonde, werd hier geen rekening gehouden hetgeen later wel zou kunnen gebeuren. HOOFDSTUK III aanpassingsproblematiek op korte termijn en hebben zij betrekking op het geheel van economisch beleid en institutionele omschakelingen. Afgezien van het herstel van een duurzaam stabiel macro-economisch kader pogen de hervormingen over het algemeen het concurrentievermogen van de economieën te verbeteren door een meer realistisch wisselkoersbeleid, efficiëntere markten, handelsliberalisering en de openstelling voor buitenlandse investeringen. De hei-vorming van de overheidssector dient zich bovendien te concentreren op fundamentele taken, dat wil zeggen het aanbieden van wezenlijke diensten en het leveren van basisinfrastructuur. te Institutionele hervormingen nemen meer verwezenlijken dan het liberaliseringsbeleid; deze hebben betrekking op de ontwikkeling en modernisering van het financieel stelsel, fiscale hervormingen, het beheer van de overheidsuitgaven, verbetering van het reglementair kader en het rechtsstelsel, de hervorming van de overheidsbedrijven en privatiseringen. in beslag en zijn moeilijker tijd Deze constateringen die vooral betrekking hebben op Afrika ten zuiden van de Sahara gelden eveneens voor de landen in het Caribisch gebied die op een andere schaal te maken hebben met dezelfde problematiek. De hervormingen die de afgelopen jaren in een aantal van deze landen zijn gepland om de ontwikkeling van de particuliere sector en het exportpotentieel te bevorderen zijn nog zeer onvolledig. De liberalisering van de handel, verbetering van het reglementair kader, de ontwikkeling van het financieel stelsel, de werking van de arbeidsmarkt en de noodzaak ruimte te vinden voor een sociaal beleid zullen dan ook nog geruime tijd boven aan de agenda van het economisch beleid in dit gebied blijven staan. Op bepaalde gebieden zijn echter reeds tastbare resultaten zichtbaar. Hoewel moeilijk exact kan worden aangegeven waarom de groeicurve een stijgende lijn vertoont, met name in landen die onder het Speciale programma voor Afrika vallen, is het desalniettemin duidelijk dat de financiële steun van de internationale gemeenschap18 een belangrijke rol heeft gespeeld omdat met behulp van deze steun kon worden gezorgd voor een bepaalde continuïteit van het economisch beleid en de hervormingen. iii) Democratisering en economische liberalisering Het dubbele proces van economische overgang (naar een markteconomie) en politieke omschakeling (naar een pluralistisch regime) gaat gepaard met zowel synergieën als bijzondere moeilijkheden. Synergieën in die gevallen waar regering en samenleving, met name de vertegenwoordigers van de particuliere sector een uitgebreide discussie voeren over de hervormingen op voorwaarde dat het engagement van de regering geloofwaardig is. Daarentegen doen zich problemen voor omdat de tenuitvoerlegging van een stabiliseringsbeleid ter begeleiding van de liberalisering tijdelijk bemoeilijkt wordt door de democratische openstelling. ' Dit is met name het geval wanneer langer moet worden langzaam en bescheiden vooruitgang wordt geboekt zodat 18 Voor de landen van het Speciale programma voor Afrika vertegetm>oordigt deze steun ruwweg meer dan 40% van de waarde van de invoer van goederen en diensten (afgezien van de interesten). HOOFDSTUK III gewacht op positieve resultaten bij de verbetering van het aanbod hetgeen een verlenging betekent van de periode waarin het sociaal-economisch beleid in het teken staat van begrotingsbeperkingen. Onder deze omstandigheden is het, moeilijker de steun te behouden van de kiezers en de consensus ten behoeve van hervormingen en loopt de continuïteit van het economisch beleid gevaar. iv) Vraagstukken in verband met de sociale omschakeling Er bestaat een consensus over een minimum aan economische hervormingen; de structurele hervormingen die verder gaande gevolgen hebben en moeilijker af te bakenen zijn wat betreft hun verdelend effect, worden daarentegen in sterkere mate betwist en stuiten op meer weerstand. In Afrika ten zuiden van de Sahara wordt deze weerstand gevoed door de groepen die aan de macht zijn en steunt deze op één van de voornaamste kenmerken van de werking van de Afrikaanse samenleving, namelijk het niet aanvaarden van individuele accumulatie. De groepssolidariteit vertoont nu de tendens af te drijven naar een steeds verdere herverdeling van het produkt van de economische bedrijvigheid, naar een "rooflogica" waarbij de groepen die zich het dichtst bij de macht bevinden alleen nog maar solidair zijn met een zeer klein gedeelte van de bevolking. Deze omstandigheden bij de sociale organisatie betekenen een beperking van de voorwaarden die donors kunnen stellen met betrekking tot het economisch beleid omdat afgezien van een gemeenschappelijke minimumbasis, impact en levensvatbaarheid van de hei-vormingen moeilijk kunnen worden voorspeld. De internationale gemeenschap als geheel, wordt verder geconfronteerd met het feit dat de belangrijke politieke verbintenissen die zijn aangegaan in Kopenhagen en in Peking, ten behoeve van een duurzame ontwikkeling die vooral gericht is op de noden van de mens, moeilijk te verenigen zijn met de realiteiten van de economische ontwikkeling in een wereld waar mededinging steeds belangrijker wordt; in Cairo, in Rio, v) Armoedebestrijding Dankzij de recente stijging van de groei kon de uitbreiding van de armoede in een aantal landen weliswaar een halt worden toegeroepen of worden beperkt, maar kon armoede niet worden is enerzijds een aanhoudende teruggedrongen. Hiervoor is van mening dat gezien de economische groei noodzakelijk. De Wereldbank structuur van de economieën en het demografische groeicijfer, een groei van het BIP van 5% per jaar in Afrika ten zuiden van de Sahara nauwelijks voldoende is om ervoor te zorgen dat het aantal personen dat net boven de armoedegrens leeft zich kan stabiliseren; de afgelopen tien jaaï hebben, van de landen met meer dan één miljoen inwoners, slechts zes landen ten zuiden van de Sahara deze drempel overschreden. Anderzijds zijn er mogelijkheden om de gevolgen van de groei voor de armoede te verzachten: de toegang tot de sociale basisdienstverlening moet nog worden uitgebreid en het blijft in talrijke landen nog schorten aan de toegang tot produktieve middelen tot kapitaal en krediet, enz. ). Hele (onderwijs, opleiding, grondbezit, bevolkingsgroepen zijn vrijwel uitgesloten van de gestructureerde sector van de economie. Vrouwen zijn in dit opzicht bijzonder kwetsbaar en een verbetering van hun sociaal-economische situatie zou wel eens een stuwende werking kunnen hebben bij het terugdringen van de armoede. De informele sector is in ieder geval vaak zeer de dynamisch, maar geen mogelijkheden in Afrika algemeen toegang biedt over om het 36 HOOFDSTUK III levensomstandigheden van de bevolking duurzaam te verbeteren. Iedere economische overgang betekent dat de positie van de verschillende bevolkingsgroepen een relatieve wijziging ondergaat; met de bestaande sociale stelsels die hoofdzakelijk gebaseerd zijn op de groepssolidariteit maar eveneens op afhankelijkheidsbetrekkingen kan geen doeltreffend antwoord worden gevonden voor deze problemen. vi) De integratie in de wereldeconomie De integratie van de ACS-landen in de internationale handel zal afhangen van zowel het welslagen van het intern economisch beleid als van de verbetering van het concurrentievermogen van de economieën en de toegang tot de buitenlandse markten. Hoewel de globalisering de handelsobstakels heeft afgebroken en de kosten die samenhangen met de internationale handel heeft teruggedrongen is de toegang tot de internationale markten steeds complexer geworden en afhankelijk van andere overwegingen die geen verband houden met tariefobstakels. Bij de vergelijking van de toegang tot de markt speelt het niveau van de tarieven een steeds kleinere rol en worden andere aspecten zoals het concurrentiebeleid, de technische gezondheids- en fytosanitaire normen, subsidies, het beleid inzake anti-dumping en compenserende rechten, de verordeningen op het gebied van het milieu en het sociaal beleid, de wetgevingen inzake de intellectuele eigendom, de wetgeving op het gebied van investeringen, enz. factoren die van steeds meer belang zijn voor de toegang tot de markt. De multilaterale liberalisering die voortvloeit uit de overeenkomst van Uruguay-Ronde was weliswaar zeer geslaagd, maar er blijven nog talrijke gebieden in verband met de hierboven genoemde handel waar de Wereldhandelsorganisatie wat de regelgeving betreft in gebreke is gebleven. Dit heeft ertoe geleid dat multinationale ondernemingen en handelvoerende landen concurrentiebeperkend gedrag zijn gaan vertonen zodat het gevaar ontstaat dat weer daadwerkelijke obstakels worden gevormd die de toegang tot de de belemmeren. jaren de ontwikkeling zijn van op Wereldhandelsorganisatie zal de komende multilateraal niveau op deze nieuwe gebieden overeengekomen vakgebieden die verband houden met de handel alsmede met de versterking van de geloofwaardigheid van de voorschriften inzake de geschillenregeling bij de toepassing van de nieuwe overeenkomsten inzake de THB (technische handelsbelemmeringen) en andere niet- tarifaire belemmeringen. internationale markten belangrijke taak Een van 'cv De multilaterale liberalisering die voortvloeit uit de overeenkomst van de Uruguay- Ronde vormde geen beletsel voor de toegenomen belangstelling voor het régionalisme die aan het eind van de jaren tachtig de kop op stak. Handelvoerende landen, zowel industrie- als ontwikkelingslanden, schijnen het te beschouwen als een toegevoegde waarde dat op een geografisch kleinere schaal verder wordt gegaan dan het "acquis" van de Uruguay-Ronde dat nog niet beantwoordt aan de toegenomen vraag naar een vrijere handel en meer zekerheid en harmonisatie op nieuwe gebieden die verband houden met de handel. De Noord-Zuid-handelsovereenkomsten brachten niet alleen de verwachte handel en tevens de politieke heroriëntering van de uitvoer op gang, maar verhoogden 37 Kader 3. Handelsstrategieën van de ACS Een van de hoofddoelstellingen van de ACS-landen aan de vooravond van de eenentwintigste eeuw is een optimale integratie in de wereldeconomie, waarbij het risico van marginalisatie tot een minimum wordt beperkt, de huidige tendens in die richting wordt omgedraaid, en optimaal gebruik wordt gemaakt van de door mondiale ontwikkelingen geboden mogelijkheden om op rendabele wijze deel te nemen aan de internationale markten voor goederen, kapitaal, diensten en werkgelegenheid. De ACS-staten kunnen diverse integratiestrategieën opstellen naar gelang hun specifieke situatie, en daaruit de meest geschikte modellen of wegen kiezen voor een optimale integratie in de wereldeconomie: a) Niet-wederkerigheid. Handhaving van het huidige (ten opzichte van andere MOL) gedifferentieerde systeem van niet-wederkerige op overeenkomsten gebaseerde preferenties van de EU, en daarbij verzoeken om betere markttoegang en een versoepeling van de procedures en regels die als obstakels voor de ontwikkeling van de export worden beschouwd; b) multilateralisme. Afzien van alle gedifferentieerde preferentiële behandelingen, en de uit de GATT voortvloeiende tariefvoorwaarden rationaliseren, terugbrengen en respecteren. Streven naar verdere liberalisering van de handel op multilateraal niveau met nadruk op produkten en sectoren die voor alle MOL van belang zijn. De nieuwe disciplines van de WTO ten volle uitbuiten om de handelsbelangen te verdedigen; liberalisering. Streven naar autonome c) unilaterale liberalisering van het handelsverkeer dat niet onder de GATT-bepalingen valt, in het kader van autonome structurele aanpassingsprogramma's of programma's die worden gesteund door de instellingen van Bretton Woods. Volledige handhaving van de flexibiliteit die voortvloeit uit de GATT in termen van verplichtingen en tijdschema's voor de handelspolitiek; d) wederkerigheid zuid-zuid. Uitbreiding en verdieping van het lopende regionale economische integratieproces. Eventueel verder kijken dan de ACS-buurlanden bij het zoeken naar de meest "natuurlijke" handelsstromen en complementariteiten; e) wederkerigheid noord-zuid. Het aangaan van regionale integratie-overeenkomsten met zowel ontwikkelde economieën als economieën in ontwikkeling teneinde op dynamische wijze de eigen economie in de grote handelsblokken te verankeren. Dit kan een tegenwicht bieden aan de heroriëntering op het gebied van handel en investeringen waarvan de andere MOL zouden kunnen profiteren of dat reeds hebben gedaan (de Caribische landen in de NAFTA of de FTAA). Deze opties sluiten elkaar niet uit. Er zijn vele combinaties mogelijk. De EU moet onderzoeken welke mogelijkheden er zijn voor handelsovereenkomsten die zij met s> < 3^ haar partners wenst te sluiten aan de hand van de opties waarover de ACS-staten beschikken. 3} A, HOOFDSTUK III geloofwaardigheid van de MOL (minst ontwikkelde landen) die deelnemen, zodat meer investeringen kunnen worden aangetrokken, zowel nationale als buitenlandse, het concurrentievermogen kan worden verhoogd, wordt gezorgd voor een betere toegang tot de technologie en niet te vergeten kan worden gezorgd voor een zekere mate van bescherming wat de politieke ontwikkelingen betreft op met de handel verwante gebieden. landen die De multilaterale liberalisering en de toenemende tendens tot régionalisme betekenen dat de economische mogelijkheden voor de MOL een verschuiving zullen gaan vertonen. Enerzijds moeten in het kader van het APS of andere regelingen zoals Lomé een ni et-wederkerige voorkeursbehandeling preferentiële ontvangen vaststellen dat de waarde van hun preferentie wordt uitgehold. Bovendien lopen MOL die worden buitengesloten van regionale blokken het gevaar dat hun handelsverkeer wordt omgebogen en investeerders hen links laten liggen. Anderzijds zou multilaterale en regionale liberalisering meer afzetmarkten moeten opleveren voor de MOL omdat deze een verlaging van de tariefobstakels inhoudt niet alleen tussen partners maar eveneens ten aanzien van de rest van de wereld. Ontwikkelingslanden die zijn achter gebleven op het gebied van groei en integratie worden geconfronteerd met de noodzaak deze negatieve tendensen om te keren en staan voor moeilijke beslissingen inzake omvang en snelheid van de liberalisering en met name de beste strategiekeuze om hun economie in de wereldeconomie: is de multilaterale of unilaterale liberalisatie de beste optie? Moeten zij het pad van régionalisme inslaan (Zuid-Zuid en/of Noord-Zuid)? Of moeten zij een combinatie van deze opties kiezen? integreren te 2. Bemoedigende resultaten die een keerpunt zouden kunnen betekenen De recente verbetering van de groeicijfers in Afrika ten zuiden van de Sahara (3,5 à 4% voor het gebied als geheel in 1995 en 7% voor de 31 landen van het SPA) kan voor een. deel zeker worden toegeschreven aan korte-termijnfactoren zoals de stijging van de grondstofprijzen op de internationale markten. Maar deze ontwikkeling is verder bemoedigend omdat zij plaatsvindt in een groot aantal landen en anderzijds verband houdt met de verbetering van het sociaal-economisch beheer en de goedkeuring*van de hervormingen die vruchten beginnen af te werpen en met name hebben geleid tot een verhoging van de uitvoer. De opkomst van Zuid-Afrika na de apartheid vormt ongetwijfeld één van de meest duidelijke positieve elementen. De vooruitzichten voor ontwikkeling in dat land blijven afhankelijk van zijn vermogen om de sociale spanning te verminderen en de te verbeteren. Zuid-Afrika beschikt echter over een situatie op de arbeidsmarkt t. a. v. de belangrijk groeipotentieel en de gunstige tendensen die zich aftekenen buitenlandse investeringen en de handelsbetrekkingen zullen in het gehele gebied door werken via het economische sneeuwbaleffect en dankzij een verbetering van de binnenlandse situatie in andere landen in het gebied. De landen in de frankzone in West-Afrika dragen eveneens bij tot het herstel van het imago van het gehele continent: de devaluatie in 1994 had positieve gevolgen die des HOOFDSTUK III te duidelijker waren in landen waar deze vergezeld ging van een aanpassings- en hervormingsbeleid. Het regionaal proces van economische integratie in West-Afrika opent bovendien gunstige vooruitzichten en zou een belangrijk keerpunt kunnen betekenen voor de economische ontwikkeling van de landen in het gebied enerzijds door de positieve gevolgen in de zin van een intensiever handelsverkeer en een verbetering van het concurrentievermogen en anderzijds omdat deze regionale economische integratie een houvast vormt voor een op stabiliteit gericht macro- economisch beleid dat zo meer geloofwaardigheid krijgt, hetgeen weer een sleutelfactor is om zowel binnenlandse als buitenlandse investeringen te stimuleren. twee jaar aanzienlijke Ook in Oost-Afrika zag een aantal verbetering komen in hun situatie (Kenya, Tanzania, Oeganda). Deze drie landen zijn eveneens een proces van regionale samenwerking en integratie gestart dat momenteel betrekking heeft op samenwerking op het gebied van het vervoer, communicatie en het betalingsverkeer. landen de afgelopen Verschillende landen in het Caribisch gebied hebben belangrijke vooruitgang geboekt bij de stabilisering van hun economie en hebben een gunstiger klimaat in het buitenland in de jaren tachtig benut om fiscale en monetaire hervormingen door te voeren en een handelsliberalisering aan te vatten in het kader van een proces van regionale samenwerking en integratie waarbij op lange termijn wordt gemikt op integratie in de economie van het westelijk halfrond (zie kader 4). In al deze landen zijn de vooruitzichten op middellange termijn echter afhankelijk van de vooruitgang die in het economisch beleid kan worden verwezenlijkt. Maar de structurele handicaps blijven een zeer zwakke plek. Zolang nieuwe investeringen waarmee de export gediversifieerd zou kunnen worden, uitblijen, zal de evolutie van de handelsvoorwaarden in sterke mate afhankelijk blijven van de schommelingen van de grondstofprijzen zodat deze landen zich op elk moment gedwongen zouden kunnen zien het ritme van de hervormingen te wijzigen en het acquis van de aanpassingen op losse schroeven te zetten. Wanneer belangrijke externe schokken achterwege blijven en men ervan uitgaat dat de grondstofprijzen over een langere periode langzaam zullen blijven dalen terwijl tevens rekening wordt gehouden met het zeer precaire karakter van de huidige situatie in deze landen die geconfronteerd worden met al dan niet verregaande maatschappelijke desintegratie en politieke destabilisatie, zou volgens de Wereldbank op middellange termijn een gemiddelde groei kunnen worden verwacht van 3,8% per jaar voor de komende tien jaar (1996-2005) voor alle landen in Afrika ten zuiden van de Sahara (met inbegrip van Zuid-Afrika). Dit cijfer waarbij men ervan uitgaat dat de hervormingen in hetzelfde ritme worden voortgezet, zou een belangrijke vooruitgang betekenen vergeleken met de afgelopen tien jaar (1,7% per jaar tussen 1986 en 1995) en een kleine stijging van het inkomen per hoofd van de bevolking betekenen (+0,9% per jaar). Hierdoor zou de armoede in talrijke landen echter niet voldoende kunnen worden teruggedrongen; dit betekent wel een belangrijke uitdaging voor de regeringen iedereen die zich met ontwikkelingssamenwerking van deze bezighoudt. landen en voor Kader nr. 4. Het Caribisch gebied: regionale integratieperspectieven In de meest ruime geografische definitie omvat het Caribisch gebied zevenendertig landen en gebieden in de kleine en grote Antillen en langs de Latijns-Amerikaanse kust: de vijftien onafhankelijke ACS-staten van het Caribisch gebied; twee Nederlandse en vijf Britse landen en gebieden over zee (LGO); drie Franse overzeese departementen (DOM); twee met de Verenigde Staten geassocieerde gebieden; Cuba en negen aan de Caribische Zee grenzende Spaanstalige onafhankelijke landen van Centraal- en Zuid-Amerika (Centraal-Amerikaanse gemeenschappelijke markt, Mexico, Venezuela en Colombia). De grote meerderheid hiervan is opgenomen in de zeer recente Associatie van Caribische Staten die een potentiële economische ruimte van 205 miljoen inwoners vertegenwoordigt. ingegeven door Het Caribisch gebied onderscheidt zich van andere regio's in het ACS-gebied door hun situatie en hun geografische structuur. De economische toekomst van de landen van de regio ligt ongetwijfeld in een geleidelijke integratie in beide Amerika's, met als tegenwicht nauwe en duurzame banden met Europa. Het streven naar dit evenwicht wordt twee motieven: behoud van de nationale soevereiniteit en regionale identiteit van de landen van het Caribisch gebied die overspoeld dreigen te worden door de economische, culturele en technologische expansie van de Verenigde Staten, en hun streven naar mogelijke alternatieve handelsallianties. Desalniettemin dwingen de strategie van de liberalisering van het handelsverkeer die op het westelijk halfrond is ingezet, en het principe van wederkerigheid op handelsgebied dat is vastgesteld in het kader van de NAFTA1 het Caribisch gebied tot een snellere verandering dan in Afrika. Het vooruitzicht op vrijhandelsovereenkomsten en grotere samenwerking op economisch gebied op het westers halfrond geeft nieuwe betekenis aan een strategie voor regionale economische integratie. Hoofddoelstelling hiervan is het instellen van een economisch en commercieel kader dat een soepele integratie mogelijk maakt in het liberaliseringsproces, en dat de economische operatoren van de regio voorbereidt op de concurrentie. Daarnaast moet het Caribisch gebied het effect bepalen van de nieuwe internationale omgeving op de politieke duurzaamheid en het economisch overlevingsvermogen van de kleine eilandstaatjes waaruit de grote meerderheid van de landen in de regio bestaat. De regio streeft reeds lang naar verdere integratie. Dit gaat terug tot de mislukte ervaring met de West-Indische Federatie aan het eind van de jaren vijftig en het begin van de jaren zestig. In de loop van het laatste decennium hebben structurele trends van de wereldeconomie op regionaal niveau geleid tot uiteenlopende reacties, die een afspiegeling vormen van de diverse concentrische cirkels van regionale of sub-regionale integratie. Van de kleine monetaire unie van de landen van de Oost- Noord-Amerikaanse Vrijhandelsorganisatie NAFTA). (North Atlantic Free Trade Association, 3 9 G^ Caribische Organisatie (OECS), tot de Gemeenschap en interne markt van de CARICOM, tot de recente en grotere Associatie van Caribische Staten (ACS)2 wordt de ontwikkeling van regionale structuren gekenmerkt door een variabele geometrie en een trend naar uitbreiding, eerder dan een verdieping van het integratieproces3. Dat de balans van deze inspanningen niet onverdeeld positief is, valt te wijten aan het groeiend aantal uitdagingen van steeds grotere complexiteit waarvoor de Caribische landen zich gesteld zien. De belangrijkste uitdagingen zijn: - consolidering van de democratie, politieke overgang in Haïti en het opnemen van Cuba in de nieuwe regionale en internationale omgeving; - tegengaan van de marginalisatie van het Caribisch gebied als gevolg van de opkomst van regionale blokken; - duurzame ontwikkeling van de landen in de regio, en vooral: ontwikkeling van menselijke hulpbronnen en de integratie van de democratie en de particuliere sector in het ontwikkelingsproces; bescherming van natuurlijke hulpbronnen en het milieu, preventie van natuurrampen; bestrijding van sociaal-economische en culturele bedreigingen, in het bijzonder drugs, en het beheer van de migratiedruk;% - economische omschakeling, meer specifiek: de intrede van de Caribische in het tijdperk van diensten en technologie; omschakeling van economieën handelsbescherming (bananen, suiker, rijst) naar een open en concurrerende economie; negatieve maatschappelijke gevolgen daarvan; - behoud van een duurzame aanwezigheid in de regio van de traditionele partners van het Caribisch gebied: Europa, Verenigde Staten, Canada. economische verzachting aanpassing van en de Een van de mogelijke strategieën voor de Caribische landen blijft de bevordering van een realistische en open vorm van regionale integratie, die verder moet worden uitgewerkt. De Caricom werd opgericht in 1973. de OECS in 1981 en de ACS in 1995. In het kader van de regionale samenwerking EG/ACS bestaat de Caribische regio uit de ACS-staten binnen het CAR1FORUM, dat in 1991 werd opgericht met het oog op de coördinatie tussen de twee nieuwe leden van de Overeenkomst van Lomé (Haïti en de Dominicaanse Republiek) en de traditionele ACS-partners van CARICOM: Antigua en Barbuda, Bahama's, Barbados, Dominica, Grenada, Guyana, Saint Lucia, Saint Kitts en Nevis, Saint Vincent en de Grenadines, Suriname, Trinidad en Tobago. Het betreft hier in totaal 21,5 miljoen inwoners. 3 ^ k HOOFDSTUK III De vooruitzichten voor de ontwikkeling van de wereldeconomie laten een aantal parameters zien die potentieel gunstig zijn voor de ACS-landen: een relatief aanhoudende groei van de wereldhandel (meer dan 6% per jaar volgens de prognoses internationaal handelssysteem dat bij haar organisatie van de Wereldbank), een rekening houdt met de resultaten van de Uruguay-Ronde en de werkzaamheden van de Wereldhandelsorganisatie, de dienstensector, met name het toerisme, de opkomst van nieuwe markten met een sterke groei in Oost-Azië, in Latijns-Amerika en mogelijk in Oost-Europa, zodat de ACS-landen hun economische en handelsbetrekkingen zouden kunnen diversifiëren. De verbetering van de toegang tot de markten van de geïndustrialiseerde landen voor de armste landen, waarvoor door de EU werd gepleit, werd tijdens de recente Top van de G7 goedgekeurd en zal eveneens een belangrijke factor vormen. ontwikkelingsmogelijkheden belangrijke in C. Gevolgen voor het toekomstig partnerschap De voorwaarden voor ontwikkeling zowel op intern sociaal-politiek vlak als op internationaal economisch en politiek vlak, zijn radicaal gewijzigd. Uit de analyse van de beperkingen en mogelijkheden van de ACS-landen zijn een aantal belangrijke conclusies naar voren gekomen voor de bezinning op de toekomst van de samenwerking met het oog op een meer doelgerichte en doeltreffende steun om deze landen te helpen bij hun aanpassings- en ontwikkelingsbeleid. Er zal met name rekening worden gehouden met de volgende aspecten: structuur, economische een weinig geïntegreerde - steun voor aanpassingsbeleid. In een groot deel van Afrika ten zuiden van de Sahara zullen de problemen die werden geconstateerd in de jaren zestig in het jaar 2000 nog niet zijn verdwenen: een ontoereikende infrastructuur, een sociale en politieke organisatie die nauwelijks is afgestemd op economische ontwikkeling. Naast deze structurele handicaps waarmee de meeste landen in dit gebied te maken hebben, zijn er een aantal "success stories" die aantonen dat een verbetering van de levensstandaard mogelijk is en nauw samenhangt met de wederinschakeling van deze landen in de wereldhandel. De voornaamste uitdaging voor de ACS-landen is enerzijds het verbeteren van het intern politiek en economisch beleid om gunstiger voorwaarden te creëren voor de ontwikkeling van de particuliere sector en buitenlandse investeringen aan te trekken; anderzijds uitbreiding van de externe economische betrekkingen om rekening te houden met de nieuwe gegevens van de economische wereldgroei. De armste landen zullen echter nog lange tijd behoefte hebben aan externe steun die moet bijdragen aan de financiering van investeringen en de belangrijkste basisdiensten; - het belang van de geloofwaardigheid en van "behoorlijk bestuur". De nodige hervormingen kunnen alleen positieve resultaten opleveren wanneer de regering over geloofwaardigheid beschikt. Politieke en institutionele aspecten dienen hand in hand te gaan met economische aspecten. Het toekomstige partnerschap zal in het kader van een overgangsproces moeten passen dat van lange duur zal zijn en niet alleen betrekking heeft op de economische organisatie maar ook op de transformatie van een maatschappelijk model; 40 HOOFDSTUK III - de noodzaak bijzondere aandacht te besteden aan de milieu-aspecten van een duurzame ontwikkeling. De nadruk zou bij voorkeur moeten worden gelegd op de versterking van de capaciteiten en de prioriteiten van de ACS-landen zelf maar tevens zou een dialoog moeten worden aangegaan over de gevolgen van de mondiale veranderingen die van invloed zouden kunnen zijn op de ACS-landen en hun rol om schadelijke ontwikkelingen tegen te gaan; instellingen dienen een belangrijke plaats - de noodzaak van een gedifferentieerde aanpak. De rol, de inhoud en de modaliteiten van de samenwerking verschillen voor een land dat economisch en sociaal uiteenvalt of een land dat bezig is met een programma van economische en institutionele hervormingen. Het voorkomen van conflicten, de wederopbouw van de landen en van doeltreffende te nemen bij de doelstellingen van de samenwerking. In landen waar sprake is van een minimale sociale en staan worden instabiliteitsfactoren teruggedrongen. Hierbij kunnen handelsregelingen een belangrijke rol spelen voor zover zij al dan niet ruimte laten voor politieke omwentelingen. Bepalingen inzake de externe steunverlening en met name steun voor hervormingen kunnen de aanzet geven tot de nodige beleidsaanpassingen en vooral voor continuïteit zorgen. Verder kan gezocht worden naar andere vormen van samenwerking om de instabiliteitsfactoren, met name op monetair gebied, terug te dringen; bijdragen in de weg ertoe en groei samenwerking investeringen samenhang risico's kan die dat in - een handelsregeling waarbij rekening wordt gehouden met bepaalde criteria en doelstellingen. De nieuwe handelsovereenkomst EU/ACS voor de periode na het jaar 2000 dient te worden geëvalueerd aan de hand van het vermogen van de ACS-landen om uitdagingen aan te nemen en oplossingen te kunnen vinden voor de beperkingen en problemen waarmee zij geconfronteerd zullen worden. Deze overeenkomst dient: - de overeenkomstige voorschriften van- de Wereldhandelsorganisatie in acht te nemen om te zorgen voor de nodige veiligheid en stabiliteit wat betreft de toegang tot de markten; - meer volledige en meer actieve deelneming van de ACS-landen, afzonderlijk of collectief, aan de Wereldhandelsorganisatie aan te moedigen; - het huidige niveau van de toegang tot de markten van de Europese Unie in stand te houden en indien mogelijk door de beperkende regels en procedures te versoepelen en zoveel mogelijk de voordelen van de protocollen voor de basisprodukten in stand te houden; - de gevolgen te compenseren van de nieuwe koers van de handel en de investeringen die ten koste is gegaan van de ACS-landen, en voortvloeit uit het op de EU gerichte régionalisme; - uit internationaal oogpunt te zorgen voor meer geloofwaardigheid, een vast en stabiel handels- en reglementair kader (regeling voor invoer en uitvoer) van de ACS-landen als voorwaarde voor betere exportresultaten en om rechtstreekse buitenlandse investeringen aan te trekken en sterkere groei te verwezenlijken; 41 HOOFDSTUK III - concurrentie aan toewijzing van de te moedigen alsmede een betere hulpmiddelen en meer concurrentie tussen de ACS-landen onderling, het aanbod beter af te stemmen op gunstige prijzen en de mogelijkheden van toegang tot nieuwe markten; - het regionale integratieproces tussen de ACS-partners actief te bevorderen en gunstige voorwaarden voor het welslagen hiervan te creëren; - de ACS-landen te helpen hun weg te vinden in de doolhof van de talloze nationale en internationale voorschriften op nieuwe gebieden die verband houden met de handel en nieuwe obstakels kunnen vormen voor de toegang tot de markten; - de verschillende ACS-gebieden in staat te stellen toe te treden tot verschillende elkaar hun ontwikkelingsbehoeften ter compensering van de nadelige gevolgen die zij zouden kunnen ondergaan als gevolg van de opkomst van nieuwe regionale blokken; handelsovereenkomsten, overlappende afhankelijk van - rekening te houden met de verschillen tussen de ACS-landen wat betreft hun niveau van integratie in de wereldeconomie, en hun behoeften; - de noodzaak vooruitgang te boeken bij de afhandeling van de externe schuld. Dit aspect is met name van belang voor talrijke landen met het oog op een normalisering van hun betrekkingen met hun schuldeisers om hun financiële geloofwaardigheid te herstellen en hen in staat te stellen weer toegang te krijgen tot de kapitaalmarkten; - het belang van een samenwerkingsbeleid voor het gehele gebied van Afrika ten zuiden van de Sahara. Samenwerking die in principe open zou moeten staan voor elk land, zelfs volgens gedifferentieerde voorwaarden, kan een positief sneeuwbaleffect hebben en bijdragen tot de verbetering van het algemene imago van het continent. Met dit aspect zal rekening moeten worden gehouden bij de keuze van het geografisch gebied van de nieuwe overeenkomst(en) inzake samenwerking; - de bijzondere moeilijkheden van de ACS-landen in het Caribisch gebied en hun handelsstrategieën in een regionaal kader dat zich snel ontwikkelt. De diversifiëring van de handel en de economische activiteiten zal hoofdzakelijk afhangen van de mogelijkheden voor regionale integratie, de toegang tot de Noordamerikaanse markt (ALENA) en de deelneming aan het project van de vrijhandelszone dat het gehele westelijk halfrond bestrijkt (FTAA). Er is echter nog geen sprake van een overgang en de overstap van is van de economie die van oudsher grondstoffen sector en in aanmerking komt voor bijzondere handelspreferenties naar een open en concurrerende economie, zal een belangrijke inspanning vergen; afhankelijk een - de specifieke problemen van kleine, eilandeconomieën in het gebied van de Stille te richten op de Oceaan. Deze snelgroeiende economieën van de "Pacific Rim" met steun van Australië en Nieuw- inzake vervoer en Zeeland. Tegelijkertijd vergen hier landen hebben ongetwijfeld de neiging zich specifieke problemen 42 communicatie enerzijds, milieu en behoud van de natuurlijke bronnen, de voornaamste hulpbron die kan worden geëxploiteerd, anderzijds bijzondere aandacht. HOOFDSTUK III in de dit deel blijkt eerste analyses uiteengezette de Uit samenwerkingsbetrekkingen tussen de EU en de ACS-landen van nu af aan in een totaal ander internationaal klimaat tot stand moeten komen waarbij ook rekening moet worden gehouden met een ingrijpende verandering van de Europese Unie en zeer uiteenlopende sociaal-economische en politieke ontwikkelingen in de verschillende landen van de ACS-zone. Geconfronteerd met een verlies aan legitimiteit, dat het beginsel van ontwikkelingshulp op losse schroeven stelt, en tegen de achtergrond van begrotingsbeperkingen en de Europese sociale crisis moet het aan de hand van de lering die kan worden getrokken uit de successen en mislukkingen in het verleden mogelijk zijn de doelmatigheid en het effect van de samenwerking te verbeteren. dat Voor de Unie zal het er vooral om gaan de individualistische tendenties binnen de perken te houden en de fundamentele solidariteit te onderstrepen. Daartoe moet de Unie zich vooral ten doel stellen "het beter te doen" en ervoor te zorgen dat haar te slagen. Vele recente samenwerking met de ACS-landen meer kansen krijgt communautaire initiatieven houden dat doel voor ogen en men moet erop uit zijn te bezien welke verworvenheden men van een beleid met vele facetten wil behouden. Anderzijds zullen er vele parameters op losse schroeven moeten worden gesteld. De Unie zal lange-termijn-politieke keuzen moeten maken en verschillende opties moeten overwegen. * * * HOOFDSTUK IV TWEEDE DEEL: IDEEËN VOOR DE EU-ACS-BETREKKINGEN OP DE DREMPEL VAN DE 21e EEUW HOOFDSTUK IV. OP WEG NAAR EEN NIEUW PARTNERSCHAP Op de drempel van de 21e eeuw zullen de Europese Unie en de ACS-landen de grondslagen moeten leggen voor een nieuw partnerschap, waarin met verschillende aspecten rekening wordt gehouden: - er moet aan de wensen van de Europeanen tegemoet worden gekomen via het maken van lange-termijn-politieke keuzen; - er moet worden voldaan aan de absolute noodzaak van versterking van de politieke dimensie van de betrekkingen EU-ASC om hieraan een nieuwe dynamiek te geven; - het samenwerkingskader moet worden opengebroken om een Europees antwoord te geven dat beter is afgestemd op de huidige behoeften van de ACS-landen, hun particuliere sectoren en hun burgermaatschappijen; - het geografisch kader van de samenwerkingsovereenkomst moet eventueel worden herzien; - er moeten op Europees niveau verhoogde samenhangsinspanningen worden verricht. A. De plaats die het EU-ACS-partnerschap in het buitenlands beleid van de Unie inneemt De- Europese Unie speelt een zeer belangrijke rol op het internationale toneel. Zij is het voornaamste handelsblok (de EU neemt 20% van de internationale handel19 voor haar rekening en een derde van haar invoer is afkomstig uit de ontwikkelingslanden) en er is voor haar een belangrijke rol weggelegd in de multilaterale fora, met name in de WTO en, op het niveau van de Lid-Staten, in de instellingen van Bretton Woods. Op politiek niveau streeft de Unie naar ontwikkeling van haar actiecapaciteit. Ook is de Unie sedert lange tijd de voornaamste leverancier van ontwikkelingshulp en is haar aandeel in de internationale hulpinspanningen de afgelopen jaren toegenomen, met name omdat de Verenigde Staten aanzienlijk minder inspanningen op dit terrein zijn gaan verrichten. De Unie heeft de middelen om de ongelijkheden op ontwikkelingsgebied te verminderen; het is haar taak om met het oog hierop een actief en coherent in de ontwikkelingsbeleid uit te stippelen. De EU-ACS-betrekkingen passen wereldwijde activiteiten van de internationale. gemeenschap die terugdringing van de armoede in de wereld ten doel hebben. 19 Het handelsverkeer binnen de EU niet meegerekend. 44 HOOFDSTUK IV de ' van fundamentele Afgezien Europees ontwikkelingsbeleid als essentieel aspect van de identiteit van de Unie te voeren, zijn hiervoor ook nog redenen verband houdende met de objectieve belangen van de Europeanen aan te voeren. Deze belangen zijn met name van bijzondere betekenis wat betreft de ACS-landen, en speciaal de Afrikaanse landen ten zuiden van de Sahara. rechtvaardigingen een om Het relatieve falen Afrika te ontwikkelen, geeft aanleiding tot een zeker scepticisme ten aanzien van de efficiëntie van de internationale en met name de Europese samenwerking, ja zelfs ten aanzien van de reële mogelijkheden dit continent te ontwikkelen. Wat evenwel de op lange termijn te maken keuzen betreft, werpen de motiveringen voor en de inzet van een nieuwe samenwerkingsrelatie tussen de EU en de ACS- landen vragen op die essentieel zijn voor Europa en de Europese burger. Voor de Unie gaat het in de huidige en voorzienbare internationale context om bevordering van: - vrede en stabiliteit, door te verhinderen dat er instabiele zones in de wereld ontstaan of blijven bestaan. De tendentie tot marginalisering van hele samenlevingen en de consequentie hiervan, politieke destabilisering en structuurverlies van staten, moet absoluut worden gekeerd. Samenwerking kan en moet bijdragen aan de instandhouding en de ontwikkeling van de rechtsstaat in alle landen en ervoor zorgen dat er een bevredigende graad van sociale samenhang blijft bestaan; toegenomen migratoire druk, die voornamelijk het gevolg internationale samenwerking met het oog op de beheersing van - doelmatigere wereldwijde dreigingen. De Europese samenlevingen krijgen steeds meer te maken met is van de ontwikkelingsverschillen en vraagt om een coherent politiek antwoord. De uitbreiding van het terrorisme, de strijd tegen illegale handel, de beperking van pandemieën, zijn eveneens belangrijke zaken die niet eenzijdig door de EU kunnen worden aangepakt. De Unie moet pogen een zo groot mogelijk aantal landen ertoe te brengen hun te aanvaarden en deel te nemen aan de beheersing van de verantwoordelijkheid wereldwijde problemen; - solidariteit. De bestrijding van absolute armoede en de strijd voor eerbiediging van de democratie, de burger- en politieke rechten alsmede economische, sociale en culturele rechten vragen om grensoverschrijdende samenwerking; - economische ontwikkeling en het wederzijds belang. De Unie kan de landen die thans ten opzichte van het internationale economische stelsel zijn gemarginaliseerd, helpen interne capaciteiten te ontwikkelen en de basisvoorwaarden voor duurzame ontwikkeling te scheppen; zij kan de ontwikkelingsprocessen in de meest ontwikkelde landen begeleiden, het tempo van hun economische en sociale vooruitgang versnellen en hun harmonieuze opneming in de wereldeconomie bevorderen. Wellicht gaan de ACS-landen toekomst grote economische groei kennen. Het zou kortzichtig zijn om de invloed van Europa in deze landen te verminderen; in de nabije - de sociale en milieu-aspecten van ontwikkeling. De Unie heeft er groot belang bij een ontwikkelingswijze te bevorderen i) die sociale vooruitgang, eerbiediging van de 45 HOOFDSTUK IV mensenrechten en met name de sociale grondrechten garandeert en ii) attent is op problemen, zoals milieudegradatie en vernietiging van de natuurlijke rijkdommen. Bij het ontbreken van een beleid dat bewust is toegespitst op sociale ontwikkelings- en milieubeschermingsdoelen dreigen de beperkingen, maar ook de mogelijkheden van het nieuwe internationale economische klimaat te leiden tot een ontwikkelingswijze die onverenigbaar is met de Europese politieke en sociale waarden. Er dient dan ook tussen de binnen de Unie nagestreefde te worden gezorgd voor samenhang doelstellingen en de invloed die de Unie kan hebben op de ontwikkelingswijze in bepaalde regio's van de wereld. B. Het nieuw leven in blazen aan het EU-ACS-partnerschap via versterking van de politieke dimensie hiervan Door de jaren heen is een originele relatie EU-ACS opgebouwd die een "cultuur" met essentiële verworvenheden heeft doen ontstaan. Deze cultuur is in hoge mate gebaseerd op een partnerschap tussen elk ACS-land en de Unie. In verband met de internationale ontwikkelingen zou dit partnerschap niet moeten worden nieuwe verzwakt, maar juist worden versterkt via verdieping van het wederzijds politiek engagement. De ervaring met partnerschap opgedaan in het kader van de Overeenkomst van Lomé stuitte op een aantal moeilijkheden die in hoofdstuk II. B worden behandeld. Het is namelijk moeilijk gebleken de oorspronkelijke opzet, die was gebaseerd op het beginsel van gelijkwaardige partners, te concretiseren, omdat de institutionele zwakte van de begunstigde landen, hun afhankelijkheid van hulp, de vele gestelde voorwaarden door en de tendentie van de Gemeenschap èn andere crediteuren om de plaats in te nemen van de falende partner, tendentie die wordt ingegeven door een toenemende drang naar efficiëntie, het beginsel van partnerschap sterk hebben uitgehold. Partnerschap blijft ongetwijfeld de ideale vorm van een samenwerkingsrelatie en bij iedere toekomstige overeenkomst tussen de EU en de ACS zou erop moeten worden toegezien dat het in ere wordt hersteld. Dit betekent dat de samenwerkingsmodaliteiten ingrijpend moeten worden gewijzigd en de verschillende mogelijke opties goed tegen elkaar moeten worden afgewogen ten einde de noodzaak van het volgen van een gedifferentieerde aanpak, van het verzekeren van een voldoende mate van soepelheid, van het stellen van voorwaarden met het doel te stimuleren en van het blijk geven van een zekere selectiviteit te verzoenen met het doel, dat neerkomt op het verwezenlijken van een volwassen, verantwoordelijk, efficiënt en voorspelbaar partnerschap. De enorme uitdagingen waarvoor vele ACS-landen zich gesteld zien, rechtvaardigen het behoud van de specifieke kwaliteiten van de samenwerkingsrelatie, met name de voorspelbaarheid en het op een overeenkomst berustende karakter hiervan. Voortaan moet aan eerbiediging van dit "contract" evenwel een duidelijkere en reëlere wederzijdse politieke verbintenis worden verbonden. Voor het nieuw leven inblazen aan het partnerschap is dus versterking van zijn politieke dimensie nodig en wel in twee opzichten: 46 HOOFDSTUK IV - de eerste grondslagen voor een politiek deel werden gelegd door de invoering in Lomé IV en de herziene overeenkomst, van een clausule betreffende eerbiediging van de mensenrechten, die vergezeld gaat van een bepaling die opschorting van de overeenkomst ingeval van schending mogelijk maakt. Deze clausule heeft eveneens betrekking op de democratische beginselen, de consolidatie van de rechtsstaat en het goed bestuur van staatszaken. De overeenkomst voorziet in een overlegprocedure20 wanneer een van deze verplichtingen niet wordt nagekomen. Deze benadering past in het algemene kader van het communautair beleid op het gebied van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden21, dat een essentieel onderdeel vormt van de dialoog met de verschillende partners waarop het partnerschap met de derde landen is gebaseerd. Uit formeel oogpunt lijken de huidige teksten dus betrekkelijk volledig. Het in praktijk brengen van dit politieke deel werpt evenwel enkele vragen op voor het beheer van de samenwerking in verband met de vraag welke criteria moeten worden toegepast en welke de gevolgen zullen zijn van het te vormen politieke oordeel - de extreme gevallen waarin er sprake is van opschorting van de Europese samenwerking buiten beschouwing gelaten -; - in het kader van de toeneming van georganiseerd geweld en gewapende conflicten in Afrika ten zuiden van de Sahara met alle gevolgen op humanitair, sociaal, economisch en milieugebied vandien en de uitdagingen die' zij voor elk ontwikkelingsbeleid ter ontwikkeling van een vormen, heeft de Commissie een voorstel uitgewerkt Europees beleid ter voorkoming en oplossing van conflicten22. Vraagstukken, zoals de totstandbrenging van preventieve diplomatie, de middelen voor uitgebreidere politieke samenwerking en permanente politieke analyse, zullen aan de orde moeten worden gesteld. De Commissie stelde een algehele strategie voor via welke gecoördineerde actie op politiek niveau en op het niveau van de ontwikkelingssamenwerking mogelijk is; het einddoel is "structurele stabiliteit", een begrip dat de doelstellingen duurzame eerbiediging van de economische mensenrechten, de totstandbrenging van levensvatbare politieke structuren en het vermogen wijzigingen tot stand te brengen zonder zijn toevlucht te nemen tot geweld omvat. sociale ontwikkeling, democratie en en Op deze twee terreinen zouden hechtere politieke betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen moeten kunnen worden ontwikkeld, hetzij globaal met al deze landen, hetzij op gedifferentieerde wijze met sub-regionale groepen of andere groepen landen. 20 21 Behalve bij bijzondere urgentie. "De Europese Unie en de externe aspecten van het COM(9 5) 567 mensenrechtenheleid: een overzicht dat de periode van het Verdrag van Rome tot het Verdrag van Maastricht en de periode daarna bestrijkt". Zie SEC(96) 332 "De Europese Unie en de conflictsituaties vredestichting, conflictpreventie en daarmee verband houdende maatregelen". in Afrika: 47 HOOFDSTUK IV Versterking van de politieke dimensie heeft velerlei gevolgen. Zijn de partners daar klaar voor? In dit verband moeten er drie aspecten worden onderscheiden: 1. Het wederzijds politiek engagement dat aan een nieuw partnerschap ten grondslag ligt. Van de zijde van de EU zal er in het gemeenschappelijk buitenlands beleid plaats worden ingeruimd voor de politieke dialoog met de ACS-landen. De vele conflicten in Afrika ten zuiden van de Sahara zijn zowel de oorzaak als het gevolg van het gebrek aan ontwikkeling. Zij moeten zowel aan een politieke als aan een sociaal-economische analyse worden onderworpen. en hei-vormingen De nodige wijzigingen slechts plaatsvinden wanneer het politieke en sociale bestel ingrijpend worden veranderd. De institutionele steunmaatregelen van de EU voor het economisch beleid en de hervormingen kunnen belangrijke politieke gevolgen voor deze landen hebben; de met samenwerking opgedane ervaring heeft voorts geleerd dat deze steun slechts adequaat blijkt, wanneer aan bepaalde, met name politieke, voorwaarden wordt voldaan. in de ACS-landen kunnen Verdieping van de politieke dialoog is van nu af aan een voorwaarde voor verhoging van de efficiënte van de EU-ACS-samenwerking: een hechte politieke relatie die het mogelijk maakt de essentiële vraagstukken van bestuur, democratisering en mensenrechten en de formalistische, eerlijkere en dus efficiëntere wijze aan te pakken, lijkt nu een absolute voorwaarde, indien Europa zijn samenwerkingsbeleid meer kans van slagen wil geven. rechtsstaat op minder 2. De vorm van de politieke dialoog. Allereerst moet aandacht worden besteed aan de geografische vorm van de politieke dialoog, die multilateraal, bilateraal of sub-regionaal kan zijn. Hiermee komen wij opnieuw uit bij het in hoofdstuk IV. D behandelde. De vorm houdt ook nauw verband met de prioriteiten van de dialoog, die kunnen liggen op het gebied van de interne veiligheid, de migratieproblematiek, de strijd tegen illegale handel. Ten slotte houdt de vorm nauw verband met het niveau van de dialoog (ministeriële bijeenkomsten en technische werkgroepen) afhankelijk van de mate van samenwerking die wordt nagestreefd. 3. De banden tussen het politieke deel en het deel samenwerking. Hoewel zij op termijn complementair zijn, gelden er voor de GBVB-doelen en de ontwikkelingssamenwerkingsdoelen termijnen. Mocht het samenwerkingsbeleid op enigerlei wijze ondergeschikt worden gemaakt aan de zou dat de activiteiten op het gebied van het buitenlands beleid dan volledig verschillende 48 HOOFDSTUK IV ontwikkelingsdoelen in gevaar kunnen brengen die vragen om continue actie op middellange en lange termijn. Het verband tussen de beide delen moet worden verzekerd op grond van het algemene beginsel van samenhang van het buitenlands optreden van de Unie. Concreter gezegd zal verdieping van de politieke dimensie van de betrekkingen leiden tot bestudering van verschillende mogelijkheden die beogen: - de selectiviteit van de hulp te verhogen afhankelijk van niet alleen de behoeften, maar ook de institutionele en politieke keuzen van de landen; - de praktische modaliteiten van de samenwerking zo te organiseren dat het deze landen gemakkelijker wordt gemaakt zich in de hervormingen te vinden. Op deze beide kwesties wordt in hoofdstuk VI nader ingegaan. C. Het openbreken van het samenwerkingskader EU-ACS Het samenwerkingskader moet van nu af aan de ACS-landen niet alleen meer mogelijkheden bieden tot ontwikkeling van het handelsverkeer met de EU, maar ook met andere partners. In het licht van de opgedane ervaring en gezien de beperkingen en vooruitzichten in de ACS-landen ziet het ernaar uit dat de Unie deze opening kan vergemakkelijken door wijziging van het samenwerkingskader op de volgende vier manieren: - differentiatie. Het feit dat de situaties in de ACS-landen verschillend zijn, maakt het noodzakelijk dat het samenwerkingsbeleid van de Unie wordt gedifferentieerd. Momenteel kunnen niet alle landen een gestandaardiseerd politiek en economisch partnerschap met de EU aangaan. Er zal slechts sprake kunnen zijn van effectief partnerschap bij wederzijdse belangen, gemeenschappelijke doelen en prioriteiten en strikt geëerbiedigde wederkerige rechten en plichten. Differentiatie van het samenwerkingsbeleid en de samenwerkingsmodaliteiten is om redenen van efficiency absoluut noodzakelijk geworden; - verdieping van de dialoog over het beleid. De Europese partners en de ACS-landen moeten zich afvragen hoe de volgende twee eisen met elkaar kunnen worden verzoend: eigen verantwoordelijkheid van de begunstigde landen en de verplichting verslag uit te brengen aan de Europese burger over het gebruik van de samenwerkingsmiddelen. De dialoog over het beleid moet zijn gebaseerd op een tweeledige constatering: 1) ontwikkelingssamenwerking kan slechts doeltreffend zijn, wanneer zij een vastgesteld hervormingsproces, dat daadwerkelijk door de autoriteiten van het land in kwestie wordt uitgevoerd, ondersteunt; 2) de EU kan enkel modellen van economische en sociale organisatie ondersteunen die een bijdrage leveren aan de doelstellingen van haar samenwerkingsbeleid en die de politieke en sociale waarden vertegenwoordigen die zij wil bevorderen. Deze door de EU geformuleerde prioriteiten en doelstellingen zijn zeker niet onverenigbaar met de doelstellingen van de ACS- samenlevingen, noch met de uitstippeling van voor de ACS-landen geschikte 49 HOOFDSTUK IV ontwikkelingsstrategieën. Niettemin is een akkoord over de prioritaire hervormingen en de aanvaarding van de nodige sociaal-politieke veranderingen slechts mogelijk via verdieping van de Euro-ACS-dialoog over het economisch en sociaal beleid en verbetering van de plaatselijke capaciteit het ontwikkelingsbeleid te analyseren en ten uitvoer te leggen. Via een doelmatiger dialoog zou de communautaire follow-up kunnen worden geconcentreerd op de resultaten van de samenwerking en de per sector geboekte voortgang in plaats van op de ingezette middelen. Een dergelijke benadering kan slechts geleidelijk worden geïnstalleerd, omdat zij tijd en middelen vergt. Ter zelfdertijd lijkt zij het enige alternatief voor de traditionele hulpacties die op lange termijn vruchten plegen af te werpen; te verminderen en andere samenwerkingsvormen - een samenwerking die bestemd is om te worden uitgebreid naar andere terreinen. De Europese en ACS-partners moet zich als uiteindelijk doel stellen de afhankelijkheid te ontwikkelen. Op van hulp terreinen, zoals wetenschap en technologie, onderwijs en opleiding, industriële en economische samenwerking dient de wederzijdse belangstelling te worden gewekt en te worden gestreefd naar de uitwisseling van ervaringen. De EU heeft in deze veel te bieden en kan een uitgebreid gamma samenwerkingsterreinen en instrumenten voorstellen. Voorts zal de samenwerking op de traditionele terreinen moeten worden voortgezet, met name op cultureel gebied, waar de Unie reeds zeer actief is. Dit alles kan evenwel niet het feit verhullen dat de armste landen nog lang behoefte zullen hebben aan buitenlandse hulp en dat het grootste deel van de financiële middelen derhalve voor hen zal moeten worden bestemd. de en een aan van van uit actievere deelneming burgermaatschappij particuliere (uit niet-overheidspersoneel sector de universitaire de andere samenwerkingsbetrekkingen. mensen vertegenwoordigers en verenigingskringen, ontwikkelings- en milieu-NGO's, consumentenverenigingen,. ). Een dergelijke deelneming, die niet beoogt officiële partners te weren, maar streeft naar complementariteit, moet op twee niveaus plaatsvinden: i) zij moet een efficiënte dialoog ontwikkelen met de sociale en economische gesprekspartners over de prioriteiten van de samenwerking, met name op de terreinen die rechtstreeks op hen van toepassing zijn; ii) zij moet bedoelde mensen betrekken bij de tenuitvoerlegging van bepaalde samenwerkingsacties, hetgeen het mogelijk zou maken het aantal tussenpersonen te verminderen, de programma's beter te focussen en hun doeltreffendheid en relevantie te verhogen. Deze verschillende aspecten van het partnerschap, de noodzaak de reële werking te verbeteren met partners wier verantwoordelijkheden uiteraard zeer hiervan uiteenlopend zijn, zullen het derhalve noodzakelijk maken dat er een ingrijpende verandering plaatsvindt wat betreft de opvatting omtrent en de inzet van de te gebruiken instrumenten en gereedschappen. D. Het geografisch opties toepassingsgebied van de samenwerkingsovereenkomsten: 50 HOOFDSTUK IV Thans De "ACS-groep" is geen echte politieke of economische groepering, maar kwam tot stand in het kader van de betrekkingen met de Unie, voornamelijk op historische gronden. en de de ACS-groep in vele opzichten uiteenlopen wegens hun zeer ontwikkelingsmogelijkheden die verschillende inkomensniveaus en levensstandaards, hun economische structuren, hun handelsbeleid aantrekkingskracht die zij voor buitenlandse investeringen hebben. belangen relatieve en de hebben leden van Is de ACS-groep in deze context voor de Unie nog steeds een in aanmerking komende partner? * Met andere woorden, men vraagt zich af of het unieke kader waarin thans de betrekkingen met de zeventig ACS-landen plaatsvinden, in stand moet worden gehouden, moet worden opgesplitst of uitgebreid? Bij de behandeling van deze vraag moeten vier overwegingen genomen. in acht worden eigen dialoogstructuren In de eerste plaats is het voor een deel de taak van de ACS-landen zelf in deze hun positie te bepalen. Hun keus zal met name afhangen van hun wil tot versterking van hun hun gemeenschappelijke doelen en belangen in de multinationale fora en ten aanzien van hun verschillende partners en tot verbetering van hun onderhandelingscapaciteit als politieke en economische groep op het internationale toneel buiten hun betrekkingen met de EU. tot vaststelling de ACS, binnen van te stemmen op de uiteenlopende behoeften In de tweede plaats zou het op grond van de constatering van de gevarieerdheid van toekomstige de situaties binnen de ACS-groep en op grond van de wil de evenwel samenwerking beter af noodzakelijk kunnen zijn de vorm van een eventuele samenwerkingsovereenkomst te wijzigen. Voorts zou wat de handelsbepalingen betreft een wijziging van het systeem van niet-wederkerige discriminerende preferenties, die momenteel aan de gezamenlijke ACS-landen worden toegekend, onvermijdelijk kunnen worden om de verenigbaarheid van het systeem met de WTO-regels te verzekeren. Deze preferenties zouden bij voorbeeld slechts hernieuwbaar kunnen worden voor de het minst ontwikkelde ontwikkelingslanden (zie de desbetreffende lijst van de Verenigde Naties), terwijl voor de overige ACS-landen over nieuwe bepalingen zou kunnen worden gedacht. Deze kwesties worden nader bezien in hoofdstuk V. Deze noodzakelijke differentiatie in het samenwerkingsbeleid behoeft evenwel niet tot het opgeven van het ACS-concept te leiden. De differentiatie zou namelijk slechts voor bepaalde delen van de relatie kunnen gelden (voor het handelsdeel, maar eventueel ook voor de aard van de financiële en technische samenwerkingsinstaimenten en de omvang van de hulp). Maar de differentiatie zou ook radicaler kunnen zijn en afzonderlijke overeenkomsten tot gevolg kunnen hebben. De differentiatie, waardoor de samenwerking in het kader van Lomé IV bis, afhankelijk van de verschillende reeds wordt gekenmerkt, zal hoe dan ook explicieter moeten worden. instrumenten In de derde plaats zullen de doelstellingen van de Unie, haar opvatting over ontwikkeling en de rol van samenwerking niet alleen de inhoud van de nieuwe 51 HOOFDSTUK IV overeenkomst(en) bepalen, maar ook hun geografische configuratie. Nu is het zo dat de schepping van politieke en economische ruimten die de nationale grenzen overschrijden, stap die voor Europa noodzakelijk werd geacht, dit ook voor de ACS- landen is. Regionale samenwerking en integratie lijken wenselijk, niet alleen wegens de in het algemeen onvoldoende economische dimensie van vele ACS-landen, maar ook omdat een dergelijke keuze de politici ertoe kan aanzetten strategischere maatregelen met het oog op de ontwikkeling van hun economieën te nemen. Aldus zouden ook de voor de invoering van een markteconomie en de wegwerking van de vaak op nationale basis georganiseerde nepotistische structuren noodzakelijke sociaal- economische hervormingen kunnen worden bespoedigd. Ten slotte is een ander aspect, dat zou kunnen leiden tot het beginsel van graduatie. het idee dat samenwerkingsbetrekkingen weliswaar op permanente basis moeten kunnen worden opgezet en verdiept, maar dat de afhankelijkheid van buitenlandse hulp daarentegen geleidelijk moet worden verminderd naarmate er voortgang kan worden geboekt met de terbeschikkingstelling van interne middelen en met de verbetering van de geschiktheid en geloofwaardigheid van een land om buitenlandse particuliere investeringen aan te trekken. In het licht van deze overwegingen kunnen vier opties worden overwogen: 1) een aangepaste status quo: een algemene overeenkomst met gedifferentieerde modaliteiten. Een eerste optie zou zijn handhaving van het beginsel van een algemene overeenkomst EU-ACS, die evenwel voorziet in verschillende modaliteiten, afhankelijk van de vraag hoe het ontwikkelingsniveau van de begunstigde landen zich ontwikkelt. In het gemeenschappelijk gedeelte zouden de basiskenmerken worden vastgesteld (doelstellingen, beginselen, institutionele bepalingen, duur van de overeenkomst) en zouden bepaalde delen van de relatie aan de orde komen (de politieke dialoog, veiligheidsvraagstukken, de voorwaarden voor het krijgen van toegang tot financiële en technische samenwerking). De commerciële bepalingen zouden, evenals de prioriteiten en de beheermodaliteiten van de financiële en technische samenwerking, daarentegen worden gedifferentieerd. 2) algemene overeenkomst, aangevuld door bilaterale overeenkomsten. Via een algemene overeenkomst, waarin algemene verbintenissen zijn vervat, aangevuld door per land - of eventueel per groepen landen, in het geval van Afrika ten zuiden van de Sahara - gesloten bilaterale overeenkomsten zal het zeker mogelijk zijn de actie van de EU afhankelijk van de omstandigheden beter aan de verschillende landen aan te passen. 3) opsplitsing van Lomé in regionale overeenkomsten. Een derde optie zou vervanging van de overeenkomst door een geheel van regionale overeenkomsten zijn. Deze koers zou volledig in overeenstemming zijn met de algemene in de afgelopen jaren in haar buitenlandse betrekkingen door de EU gevolgde aanpak van naar regio en sub-regio gedifferentieerde strategieën. Binnen de ACS-zone vormt Afrika ten zuiden van de Sahara duidelijk een belangrijke regio voor Europa. In bepaalde sub-regio's zouden de vorderingen geboekt met de regionale samenwerking voorts het overwegen van de sluiting van sub-regionale overeenkomsten mogelijk maken. 52 HOOFDSTUK IV De landen van het Caribisch gebied zijn nu reeds op verschillende regionale en sub regionale niveaus georganiseerd. Op termijn zou de EU zich ten doel kunnen stellen de samenwerking met deze landen in te passen in het kader van de betrekkingen die zij met Latijns-Amerika heeft ontwikkeld. Ook zou de Unie samenwerking kunnen voorstellen die tot alle landen van het Caribisch gebied wordt uitgebreid. In dit verband zou de associatie van Caribische staten, een nog in staat van wording verkerende, maar zeer ruim opgezette organisatie, waarin zevenendertig landen van het Caribisch gebied zijn verenigd, een passend kader kunnen bieden. De zeer uiteenlopende ontwikkelingsniveaus binnen deze regio, de kwetsbaarheid op grond van het insulaire karakter, van deze landen en de fragmentatie van de economieën, de specifieke problemen die zich er voordoen, met name op het gebied van drugs, het milieu, migratiestromen en democratische veranderingen (Haïti en Cuba), zouden evenwel aanleiding moeten geven tot een bijzondere aanpak zowel op het gebied van het buitenlands- en veiligheidsbeleid - de EU is "lijfelijk" en strategisch aanwezig in de regio23 - als op ontwikkelingssamenwerkingsgebied. samenwerking met deze De ACS-landen in de Stille Oceaan maken allen deel uit van zowel op economisch en politiek als op technisch gebied betrekkelijk ontwikkelde regionale organisaties. Voor een doeltreffende zou het samenwerkingskader moeten worden uitgebreid tot andere insulaire staten van de Stille Oceaan. In dit uitgebreide kader ligt het communautaire belang op twee precieze terreinen: de bescherming van het milieu en de belangrijke natuurlijke rijkdommen waarover deze regio beschikt, en bevordering van het handelsverkeer, met name met de APEC-landen24. regio van de wereld 4) overeenkomst met de minder ontwikkelde landen. Een laatste optie zou een samenwerkingsovereenkomst met de minder ontwikkelde landen zijn, die eventueel zou kunnen worden opengesteld voor de minder ontwikkelde landen buiten de ACS, en het overwegen van andere soorten overeenkomsten met de landen die geen minder ontwikkelde landen zijn. Formeel, dat wil zeggen op het niveau van de institutionele maatregelen, kan de wens om rekening te houden' met het ontwikkelingsniveau en de behoeften van elk land bij het vaststellen van het soort voorgestelde samenwerking namelijk slechts worden gebaseerd op een gemaakt onderscheid tussen landen die minder ontwikkeld zijn en landen die dat niet zijn. Een genuanceerdere inachtneming van de situatie van elk land zal, zoals dat thans reeds gedeeltelijk gebeurt, kunnen plaatsvinden in de praktijk van de financiële en technische samenwerking. 23 24 Franse departementen in Amerika, Britse en Nederlandse landen en gebieden overzee. De Aziatisch-Pacifische Samenwerkingsraad heeft achttien leden: Australië, Brunei Darussalam, Canada, Chili, de Volksrepubliek China, Hongkong, Indonesië, Japan, de Republiek Korea, Maleisië, Mexico, Niemv-Zeeland, Papoea Nieirw-Guinea, de Filippijnen, Singapore, Taiwan, Thailand en de Verenigde Staten. HOOFDSTUK IV Deze optie kan weliswaar op commercieel gebied een zekere relevantie vertonen, maar op het gebied van de politieke dialoog en de andere samenwerkingsgebieden (steun aan het sociaal-economisch beleid, wetenschappelijke samenwerking, milieu, enz. ) lijkt zij moeilijk uitvoerbaar. E. De coördinatie van de Europese partners: opties Uit de betrekkingen van de EU met de ACS-landen sprak vanaf het begin de wil tot een globale aanpak, immers de voornaamste instrumenten van communautaire actie - het handelsbeleid en de hulp - werden in eenzelfde contractueel kader opgenomen. Voorts werden vanaf 1990 bepalingen betreffende eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat, goed bestuur van staatszaken en het beginsel van een politieke dialoog in de samenwerkingsovereenkomst ingelast. De geïntegreerde aanpak heeft het voordeel een coherent gebruik van de verschillende betrokken instrumenten voor samenwerking en dialoog in de hand te werken. De draagwijdte van de Europese samenwerking werd evenwel met name beperkt door drie factoren. verband houdende met de activiteiten van de EU: de niet altijd voorziene gevolgen voor de ACS-landen van het beleid van de Gemeenschap of de Lid-Staten is, de verminderde doelmatigheid en de dat geen ontwikkelingssamenwerking landen als gevolg van moeilijkheden ondervonden door de hulp ontvangende onvoldoende coördinatie tussen de Lid-Staten onderling en tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap, de internationale context steeds sterker gevoelde ontoereikendheid van de opstelling en de gemeenschappelijke politieke actie van de Europese landen ten opzichte van de ACS-landen. in de huidige In welke mate kan de Unie de samenhang - in ruime zin - van haar actie ten aanzien van de ACS-landen verbeteren? Het is duidelijk dat de in punt B vermelde versterking van de politieke dimensie van het partnerschap een sleutelelement in het debat over de samenhang in ruime zin vormt. Naast deze fundamentele dimensie kunnen nog twee aspecten worden vermeld: de samenhang van het overige communautaire - en nationale - beleid met de ontwikkelingsdoelstellingen, en coördinatie van het en de complementariteit ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap en van de Lid-Staten. Op deze twee aspecten werd breedvoerig ingegaan in de mededeling van de Commissie van 199225; effect van de sedertdien door de EU genomen maatregelen is evenwel nog steeds te gering en ook is er nog steeds een gebrek aan samenhang en coördinatie. Wat de samenhang in strikte zin betreft, dat wil zeggen het extern effect van ander beleid dan ontwikkelingssamenwerking, deze kan hoe dan ook niet het voorwerp van een internationale verbintenis van de Gemeenschap vormen. Samenhang blijft een SEC(92) 915 van 15 mei 1992 "Het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid in het jaar 2000" en Verklaring van de Raad van november 1992 over hetzelfde onderwerp. 54 HOOFDSTUK IV politiek moeilijk begrip, omdat interne en externe doelstellingen nog wel eens met elkaar in strijd kunnen zijn of in het kader van met andere landen aangegane betrekkingen nog wel eens in de weg kunnen zitten. Het Verdrag betreffende de Europese Unie geeft antwoord in deze uitsluitsel door het beginsel van samenhang voor te schrijven, met name op het gebied van het externe optreden (artikel C van het Verdrag), en wel voor wat de ontwikkelingssamenwerking betreft op expliciete wijze (artikel 130 V). Dit vraagstuk is herhaaldelijk door de Commissie en de Raad26 aan de orde gesteld en in dit verband werd steeds een aanpak per geval gevolgd. Wat daarentegen de coördinatie van de Europese partners betreft, kunnen verschillende ter verbetering van de situatie worden overwogen. Naast de in mogelijkheden hoofdstuk I. C vermelde coördinatie-inspanningen, die op operationeel niveau, op het niveau van de koers van het sectorieel beleid en in de internationale fora moeten worden verricht, zou de Unie kunnen overwegen om: - hetzij een algemene Europese strategie ten aanzien van de ACS-landen uit te stippelen, die zowel de Lid-Staten bij hun nationale acties als de Gemeenschap zou binden. Het zou hierbij niet gaan om een sterkere "communautarisering" van de ontwikkelingssamenwerking, maar om een onderlinge aanpassing van de strategieën. Het streven naar grotere complementariteit tussen de verschillende nationale en Europese in het Verdrag vastgelegd beginsel, zal worden vergemakkelijkt door het bestaan van een gemeenschappelijk referentiekader; - hetzij in de nieuwe samenwerkingsovereenkomst(en) te voorzien in een informatie-, bewakings- en coördinatiemechanisme op de sleutelterreinen van steunverlening door de Lid-Staten en de Gemeenschap. Het zou nierbij gaan om een verbintenis van de Unie tot verhoogde coördinatie. steunacties, een Het doel van deze beide opties zal niet het uniform maken van het Europese samenwerkingsbeleid zijn, het bestaan en de variëteit waarvan een bewijs van pluralisme zijn maar vooral enerzijds verbetering van het effect en de efficiëntie van de Europese ontwikkelingsacties en verzekering van het effect van een kritische massa en anderzijds het op expliciete wijze aanvaarden van de dienovereenkomstige politieke verantwoordel ijkheid. Verhoogde Europese coördinatie kan het boeken van vorderingen betekenen met de coördinatie-inspanningen op het niveau van de gezamenlijke donors en binnen het in het kader van de tijdens de recente Top van de G7 multilaterale systeem, overeengekomen toenadering, die bijzondere aandacht besteedt aan Afrika, met name op basis van het in maart 1996 aangekondigde initiatief van de Verenigde Naties voor Afrika. institutionele 26 Zie met name de conclusies van de Raad Ontwikkeling van 25 november 1994 en 20 december 1995. 55 HOOFDSTUK V HOOFDSTUK V. OPTIES VOOR EEN NIEUW BELEID VOOR DE SAMENWERKING VAN DE EU MET DÉ ACS-LANDEN Het is niet zo dat met het aanbreken van het jaar 2000 alle onderdelen van het huidige samenwerkingsbeleid opeens komen te vervalIen. Integendeel, een groot deel van de in de loop der tijd'uitgestippelde richtsnoeren, in het bijzonder die van de laatste jaren, moeten bevestigd en in sommige gevallen verdiept worden. Het samenwerkingsbeleid is voortdurend in beweging, op talrijke gebieden worden langzamerhand nieuwe benaderingen ingevoerd en men moet inzien dat die juist zijn. Aan de hand van deze recente richtsnoeren, en rekening houdend met de algemene doelstellingen die de Unie krachtens het Verdrag met haar ontwikkelingssamenwerking moet nastreven, met de ervaringen met de Overeenkomst van Lomé en de beperkingen en mogelijkheden van de ACS-landen voor de toekomst, moet de toekomstige samenwerking tussen de EU en de ACS-landen deze landen steunen in hun pogingen om de voorwaarden voor duurzame ontwikkeling te scheppen. Deze voorwaarden zijn zowel van politieke en economische als sociale aard. Een betere concurrentiepositie van de ACS-landen, die onontbeerlijk is voor verhoging van de werkgelegenheid en van de levensstandaard in het algemeen, kan worden bevorderd met een reeks maatregelen op het gebied van het externe beleid - voor ontwikkeling en diversificatie van het economische en handelsverkeer - en het binnenlandse beleid - voor verbetering van zou het EU- aanbodcapaciteit. Uitgaande van deze vaststelling samenwerkingsbeleid rondom drie zwaartepunten kunnen worden opgebouwd: de - de economische en sociale dimensie. Verlichting van de armoede staat centraal in talrijke acties die de EU in het kader van haar financiële samenwerking heeft ondernomen. Vele ACS-Staten horen nog steeds bij 's werelds armste landen en om hun stagnatie en marginalisering tegen te gaan is een hele reeks sectorale en algemene beleidsvormen nodig. Verschillende opties kunnen worden overwogen om het actieterrein van de EU voor economische groei, investeringen en de particuliere sector, sociale ontwikkeling en vermindering van de armoede te verruimen. - de institutionele dimensie en steun aan de overheidssector. De wijze waarop de staat zich van zijn functies kwijt, de kwesties van "behoorlijk bestuur" en politiek en economisch beheer blijken in talrijke ACS-landen vaak essentieel om de voorwaarden voor ontwikkeling tot stand te brengen. Naast een essentiële politieke dimensie, die vraagt om versterking van de politieke dialoog EU-ACS, zoals in hoofdstuk VI. B is aangegeven, zitten aan deze problemen tevens belangrijke "technische" aspecten die in het kader van de samenwerking moeten worden aangepakt. Iedereen is het er tegenwoordig over eens dat een samenwerkingsbeleid altijd gepaard moet gaan met steun voor institutionele hervormingen en capaciteitsopbouw. Zeker, de EU is op dit gebied reeds actief. Maar zij zou kunnen overwegen haar steun voor de hervorming van de overheidsdiensten te versterken. Verbetering van de overheidscapaciteit is namelijk een actiegebied waarvan men grote resultaten kan verwachten, omdat dit in veel ACS- landen rechtstreeks te maken heeft met het beheer van een groot deel van de hulp en vaak bepalend is voor het effect en de levensvatbaarheid daarvan. capaciteitsopbouw institutionele juridische kader het bij en en 56 HOOFDSTUK V handel en investeringen. Het Lomé-handelsakkoord waarin de nadruk ligt op preferentiële tarieven en quota, is ontoereikend gebleken om de ACS-landen, in tegenstelling tot de MOL-groep die veel betere resultaten behaalde, in staat te stellen hun aandeel op de wereldmarkt van goederen, diensten en kapitaal te handhaven, laat staan verbeteren. Tariefvoordelen zijn dus niet voldoende en ook niet noodzakelijk voor goede exportresultaten en groei. De factoren aan de aanbodzijde, met name goed beheer en een gezond macro- en micro-economisch beleid, stabiele, trefzekere en doeltreffende beleidsvormen inzake binnenlandse handel en investeringen geven, veel meer dan unilaterale tariefpreferenties, de doorslag wanneer het gaat om goede resultaten op het gebied van export en economische groei. Gezien het geringe effect van de "Lomé-preferenties", de voorspelbare uitholling van de preferentiemarges en de noodzaak bepalingen uit te stippelen die voldoen aan de nieuwe WTO-regels, is het noodzakelijk te onderzoeken welke opties de EU en de ACS-landen ter beschikking staan voor het vaststellen van nieuwe handelsregelingen. Hét beoogde doel is bij te dragen aan een betere integratie van de ACS-landen in het internationale economische en handelsverkeer, deze landen te helpen hun ontwikkelingsmogelijkheden beter te benutten en het gevaar van toenemende marginalisering af te wenden. In elk van de hierboven genoemde samenwerkingsgebieden heeft de Gemeenschap reeds haar sporen verdiend, zij het in uiteenlopende mate. Wij geven hiervan een kort overzicht, onder verwijzing naar de teksten van de Raad die voor deze gebieden het belangrijkst worden geacht. Maar ook nieuwe opties moeten worden overwogen, hetzij uit institutionele noodzaak - zoals bij de handelsbepalingen -, hetzij om de actie van de EU te verdiepen, versterken en uiteindelijk doeltreffender te maken in het licht van de oogmerken die zij met haar beleid voor ontwikkelingssamenwerking nastreeft. A. De sociaal-economische dimensie In de hoofdstukken I en III is erop gewezen dat de economische en sociale ontwikkelingsvoorwaarden volop in beweging zijn, internationaal en binnen de ACS- landen. Met name de roep om democratisering en meer participatie van de particuliere sector en de burgersamenleving wordt steeds sterker. De ACS-landen zijn voor het merendeel de richting van de markteconomie en vrije handel ingeslagen, spannen zich in om gunstigere voorwaarden te scheppen voor de ontwikkeling van de particuliere sector en erkennen de heilzame effecten van buitenlandse investeringen. Een aantal van hen heeft, met uiteenlopend succes en in verschillende mate, economische hervormingen in deze richting ondernomen. De particuliere investeerders zijn echter zeer terughoudend gebleven, en slechts in een beperkt aantal landen en sectoren kwamen buitenlandse investeringen van enige betekenis tot stand. Nochtans zijn de vooruitzichten op groei in een groot aantal landen verbeterd, maar de armoede is er hoegenaamd niet minder om geworden. De conclusie luidde dat het van belang is het hervormingsbeleid geloofwaardiger te maken en de komst van de van dat beleid verwachte gunstige effecten te bespoedigen door te werken aan een minder riskante en institutionele onstabiele economische omgeving. De vereiste economische en hervormingen moeten bovendien gepaard gaan met ingrijpende wijzigingen in de werking van de samenleving, wat uiteraard een langdurig en moeizaam proces is. 57 HOOFDSTUK V De ACS-landen hebben behoefte aan snellere economische groei. Maar tevens is er nog veel speelruimte om het effect van de groei qua verlichting van de armoede te verhogen. Deelneming van het gros van de bevolking aan de economische bedrijvigheid, toegang tot produktiemiddelen (grond, kapitaal en krediet, scholing, informatie) en sociale basisvoorzieningen (onderwijs, gezondheidszorg, voedsel, drinkwater), verbetering van de sociaal-economische situatie van vrouwen en jongeren, het zijn stuk voor stuk essentiële en elkaar aanvullende elementen van een beleid voor armoedebestrijding en horen in de eerste plaats bij de interne economische en sociale politiek. De rol van de samenwerking is de'noodzakelijke politieke evolutie in een land aan te moedigen en deze met financiële en technische bijstand te ondersteunen. Geen enkele actie voor verlichting van de armoede kan echt doeltreffend zijn en duurzame effecten sorteren indien een verbintenis en een duidelijke wil bij het ontvangende land ontbreekt. Het begrip duurzame ontwikkeling waarin de mens centraal moet staan, is de afgelopen jaren in internationaal verband uitgebreid besproken; met name tijdens de grote internationale conferenties van Rio, Cairo, Kopenhagen, Peking en Rome27 heeft een groot aantal landen gemeenschappelijke beginselen en waarden aangenomen en prioriteiten voor actie aangewezen. De algemene strategie en het economisch en sociaal beleid zijn dus reeds in grote lijnen uitgestippeld. Waar het Europese haar gedachtengoed samenwerkingsbetrekkingen haar eigen visie op economische en sociale ontwikkeling, die op zijn beurt de vrucht is'van allerlei nationale ervaringen. Voor de EU is het dus thans zaak de meest doeltreffende middelen te vinden om de tenuitvoerlegging van deze strategieën en de naleving van de verkondigde beginselen te bevorderen. duidelijk: de EU verwerkt vandaan komt in is Uit de analyse van de sociaal-economische situatie in de ACS-zone blijkt tevens dat de verschillen tussen deze landen steeds groter worden. De EU moet gaan denken aan een variabel samenwerkingsmodel dat, naarmate een land of landengroep vordert op de weg van stabilisering en hervormingen, ruimte laat voor de overgang van een beleid dat gebaseerd is op steun voor het hervormingsproces naar een relatie die is uitgebreid gediversifieerd partnerschap, in de trant van wat de EU in andere ontwikkelingsregio's doet (meer geavanceerde technische samenwerking, enz. ). samenwerking, wetenschappelijke samenwerkingsgebieden economische tot nieuwe een meer en en Dit is dus de invalshoek voor de inschatting van de opties inzake steun voor sociaal- economische ontwikkeling: niet alleen strategische prioriteiten die per land verschillen, maar ook samenwerkingsgebieden die van land tot land anders kunnen zijn. Deze opties kunnen twee hoofdcategorieën, die allebei gekenmerkt worden door een streven naar integratie: integratie van de ACS-landen in ingedeeld worden in 27 Top van de Aarde, Conferentie over Bevolkingskwesties, Wereldtop voor sociale ontwikkeling, Vrouwenconferentie, Voedseltop. 58 HOOFDSTUK V het internationale economische stelsel en integratie van arme bevolkingsgroepen in de economische en sociale bedrijvigheid. 1. De economische groei stimuleren door de ontwikkeling van een concurrerende particuliere sector. Veel samenwerkingsacties van de EG zijn tegenwoordig gericht op bevordering van een snellere groei en op ruimere integratie in de wereldeconomie via handel en technische steun aan de investeringen. Deze acties bestaan uit financiële en infrastructuur, hervormingen voor structurele aanpassing,. bijstand landbouw, industrie, diensten en ontwikkeling van het menselijk potentieel en rechtstreekse steun aan de particuliere sector door maatregelen voor de ontwikkeling van het bedrijfsleven, de investeringen en het handelsverkeer en door financiële en technische bijstand van de EIB en het CIO. Een soliede particuliere sector is essentieel voor voortdurende, blijvende verbetering van de levensstandaard en de mogelijkheden. in de sectoren Gezien de tot dusverre matige groeicijfers in talrijke partnerlanden is het voor de EG de vraag wat zij nog meer kan doen om een snellere economische groei, een sterkere concurrentiepositie van de ACS-bedrijven, betere exportprestaties en hogere particuliere investeringen te bevorderen, en welke nieuwe beleidsvormen en regelingen zij daartoe kan invoeren. Er zijn verscheidene manieren om de doelmatigheid van de bijstand in de toekomst te verbeteren: a) Meer systematische en omvattende steun voor de ontwikkeling van de particuliere sector De positieve reactie op de economische hervormingen die men van de particuliere sector had verwacht bleek in een aantal landen, en vooral in sub-Sahara Afrika, zwak en liet lang op zich wachten. Vaak volstonden de hervormingen niet om vertrouwen te wekken en de verwachte resultaten te bereiken, en dus om de kosten en risico's voor de investeerders tot redelijke proporties terug te brengen. De ervaring van de afgelopen jaren heeft geleerd dat landen die een overtuigend streven naar gezonde beleidsvormen en politieke hervormingen aan de dag leggen en waar een voor het bedrijfsleven gunstige en overzichtelijke omgeving bestaat, er ook in slagen investeringen aan te trekken, werkgelegenheid te scheppen en innoverende bedrijven op te zetten, hun exportinkomsten te verhogen en een duurzame economische groei tot stand te brengen. Daarom is het van belang de volgende taken aan te pakken: i) de overheidsinstanties en de particuliere sector overtuigen dat de hervormingen reëel en duurzaam zijn en dat men kan rekenen op een stabiel en betrouwbaar economisch beleid; ii) de beleidsvormen en instellingen die nog steeds de bron zijn van hoge onkosten, lage produktiviteit en gebrek aan concurrentievermogen, aanpakken; iii) de financiële systemen en de instellingen versterken, zodat de particuliere sector meer kan investeren en gemakkelijker iv) de infrastructuur uitbreiden; v) bij de particuliere sector de capaciteit economische versterken om bedrijven te ontwikkelen en vermarkten en meer doeltreffend te functioneren. tot financiële dienstverlening; te beheren, werknemers op leiden, produkten toegang krijgt te 59 HOOFDSTUK V Voor haar actieplan om aan de uitvoering van deze taken bij te dragen kan de EG kiezen uit een aantal mogelijkheden: • Het vertrouwen versterken. De EG kan erop wijzen, dat de economische hervormingen die zij steunt en de bijstand die zij verstrekt om de produktiesectoren in het streven de algemene van de economie vooruit ontwikkelingsdoelstellingen van de ACS en in het bijzonder die van de particuliere sector te ondersteunen. Na overleg met de bevolking moeten deze argumenten goed aan de niet-gouvernementele partners worden uitgelegd. te helpen, zijn opgezet Zij kan middelen verstrekken om de partnerregeringen te helpen hun betrekkingen en hun communicatie met de particuliere sector te verbeteren door deze over voorgenomen maatregelen te raadplegen en van zijn bezwaren en voorstellen kennis te nemen. Sommige ACS-landen hebben reeds organen voor overleg tussen de regering en de particuliere sector en deze kunnen een belangrijke bijdrage leveren om het vertrouwen te versterken, mits zij over de nodige middelen beschikken. In dit verband is het van groot belang de vakorganisaties en de kamers van koophandel te versterken, zodat deze in staat zijn zich goed van hun functies te kwijten en het bedrijfsleven nuttige diensten te verlenen. • Politieke en institutionele omgeving. De EG kan de partnerregeringen helpen om hun bestuurlijke en institutionele hervormingen (met name hervorming van de belastingadministratie) voort te zetten en de rechtsstaat en het justitie-apparaat te versterken, want ook die werken in op het bedrijfsleven. Zij kan de regeringen helpen bij het opsporen van ondoeltreffende en omslachtige administratieve regelingen en voorschriften die investeringen en het scheppen van werkgelegenheid in de weg staan en de kosten en risico's van normaal zakendoen onnodig verhogen. • Zij ,kan meer vaart zetten achter haar technische bijstand voor de planning en uitvoering van de privatisering van overheidsbedrijven (zie verderop onder b)) en samen met de partnerregeringen creatieve en duurzame oplossingen zoeken voor de tekortkomingen in de infrastructuur, die de particuliere sector in zijn ontwikkeling remmen. Zij kan steun verlenen voor de invoering van beleidsvormen, regels en praktijken op de gebieden concurrentie, bescherming van de consument28 en reglementering van monopolies, onderzoek, informatie en technologie-overdracht, als aanvulling op de economische hervormingen en de privatisering. • Financiële systemen en instellingen. De EG kan meer middelen ter beschikking stellen om de lokale kapitaalmarkten te ondersteunen en de financiële diensten voor het bedrijfsleven beter toegankelijk te maken. Zij kan technische adviezen verstrekken 28 Bij de Commissie zijn momenteel discussies aan de gang over de rol van een consumentenbeleid binnen hel ontwikkelingsbeleid (COM(95)519 "Prioriteiten voor het consumentenbeleid"). 60 HOOFDSTUK V en financiële steun voor de herstructurering van zwakke financieringsinstellingen en versterking van het juridische en regel kader waarin op een gezonde basis nieuwe financiële diensten kunnen worden opgezet ten behoeve van het bedrijfsleven, kleine bedrijven, boeren en spaarders. Hierbij moet bijzondere aandacht worden besteed aan kwesties als i) versterking van de binnenlandse kapitaalvorming, ii) steun voor diversificatie van de instellingen en de financiële diensten en iii) verbetering van de betalingssystemen en -netwerken. • Middelen voor en capaciteit van de particuliere sector. Het EOF steunt het particuliere bedrijfsleven rechtstreeks via de nationale indicatieve programma's, de ontwikkelingsprogramma's voor het bedrijfsleven en de handel, en de actie van de Europese Investeringsbank (EIB) en het Centrum voor industriële ontwikkeling (CIO). Het CIO heeft onlangs zijn keuze aan instrumenten bijgesteld in verband met de in de AL A-landen, de gunstige Middellandse-Zeelanden en Zuid-Afrika. resultaten van de financieringsregeling ECIP De EG-programma's voor afzonderlijke landen omvatten financiële en technische bijstand voor micro-bedrijven, het MKB en ambachtelijke ondernemingen via kredietlijnen, garantiefondsen, adviesdiensten, scholing en technologische bijstand: Deze programma's hebben hun sporen verdiend en kunnen waarschijnlijk nog worden uitgebreid (met name met de juiste financiering). Ook de EIB heeft een belangrijke rol gespeeld bij het verstrekken van leningen en risicodragend kapitaal. Ook grotere bedrijven worden door de EG ondersteund met investeringen en programma's voor handelsbevordering. industriële De Commissie zou in samenwerking met het CIO haar bijstand kunnen verruimen door het financieren van consult- en adviesdiensten door plaatselijke en externe consulenten. Deze zouden tegen een bijdrage in de kosten ter beschikking staan van plaatselijke ondernemers die hun zaak willen uitbreiden. Ook zou zij meer kunnen doen om bij de plaatselijke handels- en vakorganisaties de capaciteit voor dienstverlening aan leden te versterken. De EIB verstrekt ook leningen en risicodragend kapitaal, met subsidie uit de middelen van het EOF voor meer omvangrijke particuliere projecten op de gebieden infrastructuur, industrie, mijnbouw en agro-industrie. Een deel van deze middelen wordt via plaatselijke financiële instellingen afgedragen aan kleine en middelgrote privé-ondernemingen. Als manier om de steun aan officiële bedrijven te verhogen zou men meer EOF- middelen naar de Commissie en de EIB, elk in zijn eigen rol, kunnen kanaliseren om te voldoen aan de toenemende vraag naar particuliere operaties in de ACS-landen. Ook zouden EOF-gelden ter beschikking van andere in de EU gevestigde instanties voor ontwikkelingsfinanciering kunnen worden gesteld, zoals bij /oorbeeld de EDFI- instellingen. Sommige daarvan zijn actief bezig met het opzetten van nieuwe financiële diensten voor de particuliere sector in de ACS-landen. Op langere termijn moet men zich echter toeleggen op de groei van de plaatselijke en regionale kapitaalmarkten en moeten de grote en goed gevestigde ondernemingen in de ACS- landen hun ontwikkeling met middelen van de markt, en niet met officiële kredieten, HOOFDSTUK V kunnen financieren. In dit verband is het van het allergrootste belang dat in het land de spaargelden toenemen en voor produktieve investeringen worden gebruikt. Het CIO is altijd het voornaamste instrument van Lomé geweest voor de verlening van technische adviezen aan kleine en middelgrote industrieën, in het bijzonder voor de opstelling en beoordeling van projecten en voor het regelen van financieringen en joint ventures. Het is op talrijke ACS-markten vertegenwoordigd en verkeert daardoor in een goede positie om te bemiddelen tussen nieuwe bedrijven die naar uitbreiding streven en de instanties die de daarvoor vereiste financiële, technologische en managersdeskundigheid kunnen aanleveren. Om het aanbod van nieuwe, op de vraag afgestemde technologie en adviesdiensten ten behoeve van het particuliere bedrijfsleven in de ACS-landen te verhogen zou de Commissie het CIO en andere potentiële dienstverleners van de EU en de partnerlanden kunnen aanmoedigen om hun capaciteit voor steunverlening aan bedrijven (met gedeelde kosten) te verhogen. Voor de toekomst zou dit een veelbelovende ontwikkeling zijn. • Bevordering van investeringen. In de Overeenkomst van Lomé is altijd gewezen op het belang van rechtstreekse buitenlandse investeringen voor de groei en het concurrentievermogen van de ACS-economieën. De Commissie verstrekt technische bijstand voor de opstelling van investeringscodes en wetten en regelingen voor de tot bevordering van bescherming van investeringen, en voor overheidsinitiatieven partnerschapsbijeenkomsten sectorale investeringen. Zij heeft gefinancierd om investeringskansen onder de aandacht van potentiële buitenlandse investeerders te brengen en de totstandkoming van partnerschappen te bevorderen. Deze activiteiten vormen een nuttige aanvulling op de hervormingen en vertrouwen versterkende maatregelen, die een meer gunstige omgeving scheppen voor de ontwikkeling van de particuliere sector. investeringen en Dat men moet doorgaan met de pogingen om de investeringsmogelijkheden in landen met een behoorlijk politiek en institutioneel klimaat aantrekkelijk te etaleren, lijdt geen twijfel. De diverse mogelijke maatregelen voor bescherming van investeringen worden hieronder in deel V. C nader besproken. Bij de uitvoering van dit actieplan zal de EG op soepele, slagvaardige en praktische wijze tegemoet moeten komen aan de reële prioriteiten en behoeften van de betrokken partijen, die in elk land anders kunnen zijn. Zij moet selectief te werk gaan en zorgvuldig de keuze van haar programma's bepalen. De EG moet er echter op toezien dat haar aanpak voor ontwikkeling van de particuliere sector coherent is, en deze goed coördineren met andere (binnen- en buitenlandse) spelers die hetzelfde doel nastreven. Wanneer in haar samenwerkingsbeleid een belangrijke plaats is ingeruimd voor maatregelen om de particuliere sector te ontwikkelen en beter concurrerend te maken, dan moet zij in samenwerking met de andere betrokken partijen trachten daarvoor strategieën uit te werken die als grondslag kunnen dienen voor afzonderlijke programma's en projecten. 62 HOOFDSTUK V De mogelijke wijzigingen in de samenwerkingsinstrumenten met het oog op een verruimd en bijgesteld beleid voor stimulering van de particuliere sector, worden in hoofdstuk VLA besproken. Wanneer dat mogelijk is zou men kunnen. overwegen een deel van de nationale programmeerbare steun voor de ontwikkeling van de particuliere sector uit te trekken, en wel voor acties ter verbetering van de politieke en institutionele omgeving en rechtstreekse steun aan bedrijven. De particuliere sector zou kunnen worden uitgenodigd om aan de prioriteitsbepaling voor de besteding van deze toewijzing deel te nemen. steun voor b) overheidsbedrijven programma's voor herstructurering of privatisering van Privatiseringen zijn vaak een onderdeel van hervormingen die bedoeld zijn om de investeringen weer op gang te brengen, een meer concurrentiegerichte omgeving te scheppen en flexibele en gediversifieerde economische structuren op te bouwen. Toch zijn privatiseringen op zich zelf geen oplossing en moet elk geval afzonderlijk worden bekeken. Deze programma's zijn in de regel ingewikkeld en moeilijk uit te voeren en stellen hoge eisen qua analyse- en bestuurcapaciteit. Technische bijstand, met name voor het inschatten van de verschillende opties (herstructurering, opknappen van het produktie-apparaat, enz. ), en verlichting van de sociale effecten wanneer dat noodzakelijk blijkt, kunnen bijdragen tot verbetering van de situatie. De EU is in een goede positie om privatiseringsprogramma's te ondersteunen omdat zij een beroep kan doen op de kennis die in de verschillende Lid-Staten is opgebouwd aan de hand van ervaringen in een groot aantal landen. Zij zou kunnen overwegen dit soort steun uit te breiden in landen waar privatiseringen kennelijk bevorderlijk zouden zijn voor nieuwe particuliere investeringen en een beter concurrentievermogen. c) de steun voor regionale integratie voortzetten en -intensiveren Sinds de eerste Overeenkomst van Lomé heeft de Gemeenschap talrijke vormen van regionale samenwerking ondersteund met financieringen op vooral de volgende gebieden: vervoer en verbindingen, milieu, bestrijding van veeziekten, en scholing. Geleidelijk werden al deze steunmaatregelen gebundeld in het algemene streven de economische integratie te versterken. De redenering die hieraan ten gronde ligt is dat regionale economische integratie voor de ACS-landen een onmisbare etappe is op weg naar een succesvolle aansluiting bij de wereldeconomie. Tegelijk heeft de EU de aandacht gevestigd op de ongunstige effecten die optreden wanneer economische in zuiver nationaal verband worden uitgestippeld en hervormingsprogramma's uitgevoerd. Tegenwoordig wordt de noodzaak om rekening te houden met de "regionale dimensie van de aanpassing" allerwegen erkend. Tijdens de afgelopen jaren heeft de EG verscheidene regionale organisaties actief gesteund, met name de recente UEMOA (West-Afrika) en de SADC (Zuidelijk Afrika), die pas geleden is gewijzigd en verruimd. In samenwerking met drie andere geldschieters (Afrikaanse Ontwikkelingsbank, IMF en Wereldbank) steunt de EG het grensoverschrijdende initiatief in Oost- en Zuidelijk Afrika en de Indische Oceaan, waaraan 14 landen actief deelnemen. HOOFDSTUK V Van dit initiatief verdienen twee belangrijke aspecten de nadruk: de deelneming van de particuliere sector en de coherentie in de nationale en regionale politieke agenda's. Via haar regionale programma's ondersteunt de EG initiatieven op het gebied van infrastructuur, het milieu, gezondheidszorg, enz. , die voor meer dan één land van belang zijn en zich uiterst goed lenen voor opstelling en uitvoering op regionale basis. Om betere resultaten te behalen dan in het verleden is het noodzakelijk de regionale economische integratie met een samenhangende strategie te ondersteunen. Gezien de recente ervaring van de EU zou een dergelijke strategie moeten berusten op de volgende drie basiselementen: 1. versterking van de capaciteit (onder meer technische bijstand, scholing en intern onderzoek inzake regionale economische integratie, zowel bij de regionale instellingen als de nationale regeringen; 2. bijstand aan de particuliere van herstructurering met het oog op de ruimere regionale markt en de mondiale markt. Dit vereist te vergemakkelijken en betalingen te garanderen; in de financiële sector om het betalingsverkeer sector voor het vergemakkelijken tevens verbeteringen 3. steun aan de regeringen die de regionale integratie in de praktijk wensen te brengen, om de effecten van de overgang op de begrotingsmiddelen op te vangen (steun aan de betalingsbalans of de begroting, als aanvulling en geheel afgestemd op de steun voor nationale economische aanpassing). De thans beschikbare instrumenten lenen zich perfect voor de uitvoering van een dergelijke samenhangende strategie. De EU beschikt over nog een ander, nieuw middel voor het bevorderen van regionale economische integratie dat nader onderzoek verdient, te weten het handelsbeleid. Momenteel voert de EU onderhandelingen met verscheidene (groeperingen van) ontwikkelingslanden voor de vestiging van een vrijhandelszone. Gezien het grote gewicht van de EU in handelskwesties zullen de voor deze vrijhandelszones geldende bepalingen invloed uitoefenen op de integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie. Het is mogelijk deze bepalingen te benutten op een manier die meer economische coherentie tussen ontwikkelingslanden bevordert. Overeenkomstig de conclusies van de Commissie en de Raad van juni 1995 over vrijhandelszones moeten deze akkoorden de desbetreffende WTO-bepalingen respecteren en rekening houden met de gevolgen voor de Unie en haar voornaamste handelspartners. d) meer steun voor de ontwikkeling van de handel Handelsontwikkeling maakt deel uit van een meer algemeen beleid dat gericht is op de ontwikkeling van een concurrerende particuliere sector. Naast de instrumenten van de handels- en investeringsregeling, die in hoofdstuk V. C worden besproken, zijn er nog allerlei andere samenwerkingsacties die tot ontwikkeling van de handel kunnen bijdragen. Deze dimensie is bij de herziening van 1995 in de Overeenkomst van Lomé rondom diverse ingevoerd en de EU steunprogramma's op te bouwen: opstelling van geïntegreerde programma's voor ontwikkeling van de handel op nationale of schaal, meerjaren- steunprogramma's voor handelsassociaties van zakenlieden uit de ACS en Europa, is begonnen dit samenwerkingsgebied regionale 64 HOOFDSTUK V steunprogramma's voor bedrijven in bepaalde sectoren en steunprogramma's voor de ontwikkeling van voor de handel belangrijke infrastructuren en diensten (vervoer en financiële en andere bemiddeling, kamers van communicatie, koophandel, enz. ). instanties voor Nu de mondialisering en de concurrentiestrijd de structuur van het internationale handelsverkeer fundamenteel gaan wijzigen moet de EU haar verbintenissen versterken en intensiveren om de ACS-Staten te steunen in hun pogingen om te profiteren van de potentiële voordelen die aan de nieuwe handelsmogelijkheden verbonden zijn. sector moet bijzondere aandacht krijgen en de steun moet De particuliere geconcentreerd worden op de vraag van de klanten en op participatie, met voorrang voor het opzetten van internationale partnernetwerken, bevordering van investeringen en de ontwikkeling van industrieën en instellingen voor ondersteunende diensten. De regelingen voor verbetering van de contacten tussen de particuliere sector in Europa en in de ACS-landen moeten worden versterkt. In verband met de revolutie in de algemene informatietechnologie die voor het komende millenium wordt verwacht moet de EU bovendien haar steun intensiveren om de ACS-Staten in staat te stellen de bijbehorende apparatuur en software te bemachtigen en optimaal te benutten. e) steun voor de ontwikkeling van wetenschappelijke en technische kennis als hoeksteen van duurzame ontwikkeling De versnelde ontwikkeling van steeds ingewikkelder technologieën op met name de gebieden gezondheidszorg, voeding en communicatie, en de steeds grotere wetenschappelijke en technologische kloof tussen het merendeel van de ACS-landen en de geïndustrialiseerde wereld zouden de EU tot een speciale actie op dit gebied moeten bewegen, want in de Lomé Overeenkomst wordt deze dimensie wel vermeld, maar een samenhangend en langdurig actieplan bestaat tot nu toe niet. Steunend op de Gemeenschapservaring is de EU goed uitgerust voor het opzetten van wetenschappelijke en technologische partnerschappen tussen overheidsinstellingen voor onderzoek en ontwikkeling en particuliere bedrijven in de betreffende sectoren, in noord en zuid. Deze acties zouden moeten steunen op een dialoog met de ACS-landen, vooral in regionaal verband, over wat er bij O&O op het spel staat. Het doel van dit overleg is deze landen aan te moedigen om hun regelgeving bij te stellen (intellectuele eigendomsrechten, goederen- en personenverkeer,. ) en hen te te bieden aan de begrotingskosten die aan een beleid voor helpen het hoofd ontwikkeling van partnerschappen tussen onderzoekers en bedrijfsleven verbonden zijn. investeringscode, f) de ACS-landen helpen zich voor te bereiden op de mutaties die op informatiegebied aan de gang zijn lopende ontwikkeling naar de De informatiemaatschappij gaat niet alleen de geavanceerde of opkomende economieën aan, maar ook economieën en samenlevingen 65 HOOFDSTUK V die voor de buitenwereld openstaan of zich willen openstellen. Zoals de deelnemers aan de recente Conferentie van Midrand29 betoogden, moeten deze veranderingen worden opgenomen in een "gemeenschappelijke toekomstvisie" die geïndustrialiseerde en ontwikkelingslanden met elkaar delen. Maar tevens legde de Conferentie in de conclusies van haar voorzitterschap de nadruk op de verantwoordelijkheid van de landen en op de onvervangbare rol die daarbij voor de particuliere sector is weggelegd. Als eerste etappe moeten de telecommunicatiediensten worden verbeterd, want evenals water en elektriciteit worden deze door alle takken van de economie gebruikt. Dit is een bijzonder aantrekkelijk gebied voor de particuliere sector, vanwege zijn groeipotentieel (in alle staten is de uitrusting beneden peil) en de recente opkomst van nieuwe technologieën die beter beantwoorden aan de behoeften Van landen als de ACS, met name satellietverbindingen en vaste of mobiele cellulaire telefonie. De Europese ervaring op dit gebied is zo uitgebreid en gediversifieerd dat de landen die dat wensen bijstand op maat kunnen krijgen. Daarnaast zijn er pas opgekomen diensten zoals INTERNET, dat reeds in talrijke landen toegankelijk is en dat zijn gebruikers, onderzoekers, academici of ondernemers een reële kans biedt om deel te nemen aan de mondiale netwerken voor uitwisseling van informatie. In een latere fase kan de toepassing van telematica voor met name gezondheidszorg, onderwijs, onderzoeksnetwerken, maar ook elektronisch handelsverkeer, bijdragen aan de oplossing van bepaalde problemen in de ACS-landen. Deze acties zullen het best hun doel bereiken indien de doelgroepen betrokken worden bij de bepaling van de inhoud daarvan en via proefprojecten vertrouwd worden gemaakt met de toepassingen. De hoofdzakelijk individuele toepassingen in geavanceerde economieën kunnen heel goed vervangen worden door gemeenschapsmodellen: een goed voorbeeld hiervan zijn de tele-winkels. g) voorstel voor monetaire samenwerking In veel ACS-landen is de sterke politieke en economische onstabiliteit een grote belemmering voor meer investeringen en snellere groei in een economisch beleid dat gericht is op evenwichtige en duurzame groei is een stabiele monetaire en financiële en omgeving een onmisbaar element. Daarvoor zijn niet alleen efficiënte onafhankelijke instellingen, een op stabiliteit gericht monetair en wisselkoersbeleid en een haalbare begrotingspolitiek nodig, maar ook moet het banksysteem meer bij de besteding van spaargelden worden betrokken. De Conferentie over de Informatiemaatschappij (ISAD) werd in mei 1996 gehouden op initiatief van President Mandela, de leden van de G7, en sommige geïndustrialiseerde en ontwikkelingslanden. 66 HOOFDSTUK V Europa zou de ACS-landen kunnen steunen in hun pogingen tot modernisering en aanpassing en zou zich daarbij allereerst richten op consolidering van de instellingen en modernisering van de monetaire en budgettaire beheermethoden, ontwikkeling van het banksysteem, het bereiken van inwisselbaarheid voor lopende transacties en de geleidelijke liberalisering van het kapitaalverkeer, daarbij rekening houdend met het peil van ontwikkeling en macro-economische stabiliteit dat een land heeft bereikt. Daarnaast zou de Unie het streven naar regionale samenwerking op het gebied van macro-economisch en monetair beleid moeten blijven aanmoedigen. Aan de monetaire unie en de invoering van de euro zitten nieuwe kansen vast voor de ACS-landen, met name de landen waarvoor de EU de voornaamste handelspartner is. Hun monetaire beleid zou aan geloofwaardigheid en doelmatigheid winnen indien zij hun wisselkoersbeleid zouden koppelen aan een stabiele geldsoort, uiteraard zonder de concurrentiepositie van hun economieën aan te tasten. Bovendien zou de keuze van één enkele externe referentie helpen om de bilaterale wisselkoersen tussen deze landen stabieler te houden, wat op zijn beurt de economische en handelsbetrekkingen en de uitvoering van projecten voor regionale integratie zou vergemakkelijken. Deze verschillende elementen kunnen als basis dienen om de samenwerking tussen de EU en de ACS-landen op macro-economisch en monetair gebied langzamerhand te versterken. h) een steunactie van de EU om de last van de buitenlandse schuld te verlichten Gezien het belang van de schuldproblematiek voor een groot aantal ACS-landen kan de Gemeenschap moeilijk ongevoelig blijven voor de internationale initiatieven terzake. De Gemeenschap verstrekt haar financiële steun bijna uitsluitend als gift en heeft dus part noch deel aan de stijgende schuld. Toch zou de Gemeenschap in haar hoedanigheid van schuldeiser, maar ook van donor, tussenbeide kunnen komen met steunregelingen en instrumenten om de wurggreep van de schuld te verlichten voor ACS-landen die aanpassings- en hervormingsprogramma's uitvoeren. 2. Bevordering van meer werkgelegenheid en steun voor sociaal beleid in het kader van de strijd tegen armoede Aan Europese zijde zijn er sterke beweegredenen om de samenwerking met de ACS- landen te concentreren op bestrijding van de armoede: niet alleen gaat het erom voorrang te geven aan een probleem dat in een groot aantal van die landen bijzonder verontrustende afmetingen aanneemt en dat leidt tot allerlei negatieve vormen van interdependentie en veiligheidskwesties; maar tevens gaat het erom één van de grondbeginselen van de Unie - sociale vooruitgang - dat in het Verdrag uitgebreid in het protocol over het sociale beleid30 wordt behandeld en in zijn verschillende aspecten. (werkgelegenheid, zoals massa's migranten die doorwerken in Europa, 30 Hef Protocol over sociaal beleid gaat. over de uitvoering van het sociale handvest van 1989, uitgaande van de communautaire verworvenheden. 67 HOOFDSTUK V onderwijs en scholing, gelijkheid mannen/vrouwen, enz. ) beleidsvormen is ingebouwd, buiten de Gemeenschap concreet in te vullen. in de communautaire Armoedebestrijding is reeds nu een zwaartepunt in het samenwerkingsbeleid, dat in de laatste jaren met een aantal nieuwe richtsnoeren is versterkt: - bij de structurele aanpassingssteun aan de ACS-landen en de besteding van de tegenwaardefondsen wordt voorrang verleend aan uitgaven in de sociale sectoren; - in 1993 is een resolutie over de strijd tegen armoede aangenomen, met een reeks in het samenwerkingsbeleid van de Unie te beginselen om dit oogmerk beter verwerken. In het bijzonder wordt gehamerd op de noodzaak om het doel van armoedeverlichting in alle vormen van binnenlands beleid in de ontwikkelingslanden en in alle samenwerkingsmaatregelen op te nemen, en daarnaast in de mogelijkheid te voorzien om acties rechtstreeks op arme bevolkingsgroepen te richten; - bijzondere aandacht voor de rol van vrouwen is een essentieel aspect in elke strategie voor verlichting van de armoede. De resolutie van november 1995 over dit onderwerp, die de problematiek van de deelneming van vrouwen in een ruimer verband plaatst, vormt in dit opzicht grotendeels een aanvulling op de resolutie van 1993 over de armoede; - de maatregelen van de Gemeenschap in de sociale sectoren dragen ruimschoots hiertoe bij, vooral resoluties over gezondheidszorg en onderwijs/scholing, waarin zeer duidelijk prioriteit wordt toegekend aan de primaire gezondheidszorg, lager onderwijs en scholing, die meer aan de armste bevolkingsgroepen ten goede komen; sinds de goedkeuring van de nieuwe - de onlangs ingevoerde wijzigingen in de voedselhulp en meer in het bijzonder de nadruk op voedselveiligheid en de toegang tot voedingsmiddelen met name door de instandhouding van inheemse culturen en voedingspatronen, zijn een ander belangrijk element in de strijd tegen armoede; - deze domeinen (gezondheidszorg, onderwijs, voedselveiligheid, vrouwen en ontwikkeling) genieten overigens prioriteit bij de versterking van de coördinatie tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap voor de praktische uitvoering van hun beleid en de koersbepaling; - ook het milieu is een belangrijke factor in de armoedeproblematiek, zowel op het platteland (bodembederf, duurzame benutting van de natuurlijke hulpbronnen) als in de steden, waar de sanitaire- en infrastructuurproblemen steeds erger worden omdat de verstedelijking in de ACS-landen uitzonderlijk snel gaat. Het verreikende verband tussen armoede en milieu vond op de Top van de Aard ruime erkenning. De zorg voor het milieu werkt steeds meer door in het communautaire samenwerkingsbeleid, via systematische milieu-effectstudies en specifieke milieuprogramma's; - ten slotte zijn er nog andere samenwerkingsacties die aan vermindering van de armoede kunnen bijdragen: maatregelen voor plattelandsontwikkeling, vakscholing, 68 HOOFDSTUK V micro-projecten en steun voor particuliere initiatieven waarin het scheppen van werkgelegenheid vaak centraal staat, co-financieringen met NGO's, steun voor demografische maatregelen of bescherming van de consument31. Deze koers moet zonder enige twijfel worden aangehouden en bevestigd. Voor de toekomst zullen de EU en haar ACS-partners evenwel moeten uitmaken of en hoe het effect van de Gemeenschapssamenwerking qua verlichting van de armoede verbeterd zou kunnen worden. Gezien de uiteenlopende armoedesituaties in de ACS-landen is het zonder enige twijfel noodzakelijk de ruime aanpak met een grote keuze aan maatregelen te handhaven. Wel zou de Unie haar partners kunnen voorstellen een meer strategische benadering te volgen, en wel in twee richtingen: a) toegang tot produktiemiddelen. banen en scholing. Het tempo waarin nieuwe werkgelegenheid tot stand komt hangt af van een aantal parameters waarop men rechtstreeks of indirect invloed kan uitoefenen met allerlei algemene en sectorale maatregelen of beleidsvormen. De EU kan daaraan een bijdrage leveren met: - steun voor verbetering van de analysecapaciteit en voor het uitstippelen van beleidsvormen die meer produktieye banen moeten opleveren; - steun voor hei-vormingen die gericht zijn op betere toegang tot produktiemiddelen zoals met name onderwijs, vakscholing, krediet, bezit en grond. Dit soort steun kan zeer effectief zijn, want betere toegang tot inkomensgenererende activiteiten kan de levensomstandigheden snel verbeteren. - steun voor een arbeidsmarktbeleid dat gericht is op het kweken van een vakkundig, mobiel en gemotiveerd arbeidsleger. b) steun voor sociale beleidsvormen. De EU heeft reeds veel samenwerkingsacties in te verhogen door de tracht het effect van haar hulp de sociale sectoren en projectaanpak langzamerhand te laten varen voor een meer algemene benadering per sector. Deze trend zou nog kunnen worden versterkt, op basis van: - een diepgaande, voortdurende dialoog over het sociale beleid om een algemene strategie en prioriteiten uit te stippelen en te kijken naar de koppelingen tussen de economische doelstellingen en de sociale doelstellingen, die elkaar vaak aanvullen maar soms ook met elkaar botsen; 31 In de ontwikkelingslanden zijn problemen als de overplaatsing van ongezonde industrieën, de veiligheid van produkten, het gebruik van of gevaarlijke geneesmiddelen, enz. , bijzonder actueel. 69 HOOFDSTUK V - financiële steun, vooral voor de lopende uitgaven in deze sectoren, in nauwe samenhang met de macro-economische dialoog en het structurele aanpassingsproces. De discussies binnen de internationale gemeenschap rondom het concept 20/2032 hebben dé aandacht gevestigd op het nut van concrete wederzijdse verbintenissen tussen gevers en ontvangers inzake sociale ontwikkeling. Hoewel de EU de juistheid van dit beginsel van wederzijdse verbintenissen erkent geeft zij, in verband met de aard van haar beleid, de voorkeur aan een meer algemene en omstandige aanpak. Indien bij het toekomstige partnerschap EU-ACS de hulp selectiever zou worden toegekend op basis van een inschatting van "behoorlijk bestuur" is het heel goed mogelijk dat het tot de produktiemiddelen en groei van de werkgelegenheid te bevorderen één van de criteria voor de beoordeling wordt. en de maatregelen om sociale beleid toegang 3. Milieubehoud inlijven bij het ontwikkelingsproces lessen die de theorie en de praktijk van duurzame Een van de voornaamste ontwikkeling hebben opgeleverd is dat men geen doeltreffend milieubeleid kan opzetten zolang het sociale en economische beleid onveranderd blijft. Integendeel, de in de opzet, uitvoering en evaluatie van alle beleidsvormen, milieuzorg moet programma's en projecten worden ingebouwd. Hoewel de Gemeenschap een grote stapel politieke verklaringen over het beheer van het milieu heeft liggen, heeft zij nog steeds geen duidelijke strategie en evenmin de wil die nodig zou zijn voor de concrete toepassing daarvan. Aan de in Rio bereikte consensus kan men voor ontwikkelingssamenwerking vier prioriteiten ontlenen: * in de behoeften voorzien en armoede bestrijden. Hoewel het oorzakelijk verband tussen armoede en milieubederf ingewikkeld in elkaar zit, kunnen zowel armoede als vervuiling beschouwd worden als gevolgen van economische en sociale processen waarin de menselijke en ecologische kosten op de huidige en toekomstige generaties worden afgewenteld; te * zich van de marktkrachten bedienen om milieukosten en milieuwinst concretiseren. Agenda 21 berust op het besef dat de markten de sociale en milieukosten in overeenstemming brengen met de "ecologische waarheid"; langzamerhand moeten gaan doorberekenen en hun prijzen 32 Het UNDP heeft het concept "20/20" voor het eerst gelanceerd in zijn Rapport Menselijke Ontwikkeling in het actieprogramma van de Wereldtop voor sociale ontwikkeling (Kopenhagen, maart 1995). Hel idee is dat gevers en ontvangers wederzijds de verbintenis aangaan minstens 20% van de binnenlandse begrotingsmiddelen en de buitenlandse hulp aan de sociale basissectoren te besteden. van 1994; hel duikt opnieuw op 70 HOOFDSTUK V * de ecologische oogmerken opnemen in het algemene beleid en de beheersystemen, zodat milieubehoud een vast onderdeel wordt van het ontwikkelingsproces en niet een apart doel. Dit vereist versterking van de ecologische capaciteit en een participerende aanpak; * trachten investeringsportefeuilles voor de "groene zaak" te winnen door tijdens de hele duur van het project het milieu-effect te meten en door dringende investeringen voor milieubehoud en tegen vervuiling te financieren. Sommige punten verdienen bijzondere aandacht: - in veel ACS-landen is de hoeveelheid en kwaliteit van het water een kritiek probleem aan het worden, zowel in de steden als op het land. Men ziet daar steeds meer het verband tussen waterreserves, bevolkingsdruk en bodembederf; - het verdwijnen van de bossen is in veel landen een groot probleem, met effecten die verder gaan dan alleen maar het plaatselijke niveau, want de biodiversiteit wordt daardoor aangetast; - de insulaire ACS-landen staan bijzonder sterk bloot aan de potentiële gevaren die de wereldwijde klimaatverandering met zich brengt, in het bijzonder een toenemende frequentie van hevige stormen. Ook zouden in sub-Sahara Afrika de droogten erger kunnen worden; - de ACS-landen hebben bijstand nodig om capaciteit voor de opstelling en uitvoering van een milieubeleid te ontwikkelen, met name in verband met de follow-up van de internationale overeenkomsten die reeds bekrachtigd zijn of op stapel staan. B. De institutionele dimensie Het overzicht van de sociaal-economische en politieke ontwikkelingen in de ACS- landen in hoofdstuk III wijst op de grote tekortkomingen in de werking van de staat en de nijpende problemen met de "governance". Deze problemen staan in talrijke landen de ontwikkeling in de weg, vertragen de uitvoering van de structurele aanpassingsprogramma's of beletten de voltooiing ervan, versterken de onstabiliteit en het "gebrek aan vertrouwen" dat investeringen bemoeilijkt en afbreuk doet aan de legitimiteit van de ontwikkelingshulp. Tevens legt deze analyse de vinger op de noodzaak om de rechtsstaat te herstellen of versterken, om de minimumvoorwaarden te scheppen die nodig zijn voor ontwikkeling, en minder ongelijkheid en armoede. In de teksten van de Lomé-Overeenkomst IV bis worden sinds 1995 deze elementen als essentieel erkend. Echter, voor hervorming van de bestuurs- en rechtssystemen, verbetering van de capaciteit voor het analyseren en opstellen van een ontwikkelingsbeleid, versterking van instellingen uit de burgersamenleving die een tegenwicht kunnen vormen voor de macht van de overheid, voor al deze kwesties heeft de EU tot dusverre geen uitgesproken beleid. De Gemeenschapsacties voor steun aan de instellingen en de "governance" bestonden hoofdzakelijk uit het aanmoedigen van democratische 71 HOOFDSTUK V verkiezingen, technische bijstand bij samenwerkingsprojecten of -programma's en gerichte financiële steun om bepaalde hervormingen te vergemakkelijken of de gevolgen ervan te verzachten. De laatste jaren is er echter meer aandacht voor het gehele institutionele bestel, en niet langer alleen voor het orgaan of de instantie die met de uitvoering van een bepaald project is belast. De steun voor structurele aanpassing en sectorbeleid heeft deze ontwikkeling in de hand gewerkt, want daardoor kon. de Gemeenschap zich actiever bemoeien met de verbetering van de sectorale of meer algemene beleidsomgeving. Deze trend zal in de toekomst nog sterker worden, met name om gevolg te geven aan de conclusies van de evaluaties, waaruit blijkt dat institutionele de Gemeenschapshulp alleen doeltreffender kan worden aspecten meer systematisch en grondig worden aangepakt. indien de Maar moet men niet verder gaan dan deze aanpassingen, die hoe dan ook reeds nu in het beleid zouden kunnen worden verwerkt? In de nieuwe internationale politiek- economische omgeving, waarin de rol van de staat zich ontwikkelt tot een structuur die tot taak heeft een aantal fundamentele voorwaarden tot stand te brengen die noodzakelijk zijn om een duurzame en rechtvaardige ontwikkeling op gang te brengen, is er alle reden om dit aspect van de betrekkingen tussen de EU en de ACS in een nieuw licht te bezien: zou de EU het politieke en sociale overgangsproces dat nodig is niet op meer strategische wijze moeten ondersteunen? De ontwikkeling van de instellingen in een land is in wezen een politiek proces; een hervorming kan niet slagen indien zij niet ter plaatse ingeburgerd raakt en daarbij raakt aan de machtsstructuren en stuit talrijke obstakels overwint, want zij twee Institutionele ontwikkeling heeft dus onvermijdelijk op sterke weerstand. aspecten die elkaar aanvullen: een politiek aspect en een meer "technisch" aspect. Aangezien het er zo voor staat is het de vraag of de EU op het gebied van de institutionele ontwikkeling een actievere rol moet gaan spelen door voortaan deel te nemen aan de lopende dialoog met andere donors over deze kwesties, en hoe zij deze rol kan spelen. 1. Er zijn doorslaggevende redenen om de actie van de EU op dit gebied meer diepgang en hogere prioriteit te verlenen, zo zelfs dat zij een strategische plaats krijgt in de betrekkingen met de ACS-landen: - de ACS-landen staan vandaag voor de noodzaak om hun opvattingen over de functies van de staat te herdefiniëren en de manier waarop de staat deze functies vervult te verbeteren, met als uiteindelijk doel het algemene belang te dienen. De politieke dimensie die aan de actie van de EU op dit gebied ten gronde ligt is geheel vrij van overwegingen inzake zuiver nationale belangen. Er is geen specifiek model dat de EU wil aanprijzen - in haar Lid-Staten bestaan allerlei systemen van sociale en politieke ordening; - voor de Unie zijn eerbiediging van de mensenrechten- en de fundamentele vrijheden, en toepassing van de democratische beginselen essentieel. Welnu, de in hoofdstuk III vermelde moeilijkheden met het huidige beleid van steun voor democratisering moeten een aansporing zijn voor een minder formalistische en meer constructieve aanpak; 72 HOOFDSTUK V van deze indien de institutionele aspecten. De - de doelmatigheid en het effect van de Gemeenschapshulp zijn grotendeels afhankelijk communautaire samenwerkingsmaatregelen op economisch en sociaal gebied zullen voor het insuiutionele ontwikkeling merendeel een veel groter effect hebben krachtiger wordt aangepakt. De evaluaties hebben namelijk aangetoond dat het effect en de levensvatbaarheid van de communautaire hulpprogramma's vaak te lijden hebben te wijten knelpunten en obstakels waarmee van aan het onvoldoende rekening is gehouden. Bovendien heeft de EU, wanneer zij economische hervormingen ondersteunt er vanuit het oogpunt van doelmatigheid belang bij ook de daarmee samenhangende institutionele aspecten aan te pakken. Een betrouwbaar en goed werkend juridisch kader, overzichtelijke besluitvormingsprocessen en methoden van administratief en begrotingsbeheer, en goede openbare diensten zijn onmisbare voorwaarden voor het slagen van de aanpassingsprocessen in de ACS-landen. institutionele kader De partnerschapsrelatie die de EU met de ACS-landen wil opbouwen schept een gunstige sfeer om de kwesties van institutionele ontwikkeling aan de orde te stellen, omdat in deze relatie de hoofdverantwoordelijkheid voor de hervormingen bij de technische, financiële en betrokken politieke steun kan bieden in het kader van wederkerige verbintenissen op middellange termijn. landen wordt gelegd en de EU hun daarbij Door haar ervaring met de opbouw van Europa heeft de Unie bovendien bijzondere deskundigheid ontwikkeld op het gebied van hervormingen. 2. Met betrekking tot de inhoud en de methoden van een versterkte Europese actie voor institutionele en capaciteitsopbouw komen drie elkaar aanvullende opties in aanmerking: inschakelen van plaatselijke en Europese - de EU zou de middelen voor het deskundigen voor de overdracht van Europese know-how aan de ACS opnieuw kunnen bezien. Een netwerk voor analyse en gespecialiseerde technische bijstand zou het mogelijk maken over voldoende lange perioden continu steun te verlenen en concrete ervaring en know-how op te doen; - de EU zou specifieke vaardigheden kunnen ontwikkelen in bepaalde sectoren waar dat een nuttige aanvulling kan zijn op de maatregelen van de andere bi- en multilaterale donors. In dit verband kunnen verscheidene sectoren worden genoemd die samenhangen met de voornaamste actiegebieden van de EU: a) bevordering van eerbiediging van de mensenrechten; b) steun aan regionale organisaties; c) herstructurering van de overheidsdiensten, rechtstreeks betrokkenen, verbetering van de capaciteit voor analyse en uitstippeling van economisch en sociaal beleid en de voorbereiding van hervormingen, steun voor decentralisering van de overheidsdiensten; in overleg met de HOOFDSTUK V d) beheer van de begroting in verband met de steunmaatregelen voor structurele aanpassing; e) ontwikkeling van bepaalde domeinen die noodzakelijk zijn voor de goede werking van een markteconomie, zoals het zakenrecht, wetten voor de bescherming van consumenten en consumentenbonden, bescherming van investeringen, behoud van het milieu, concurrentieregels, enz. ; f) gedecentraliseerde samenwerking, niet als alternatief voor samenwerking met de overheidssector, maar als een aanvullend actiegebied om de wisselwerking tussen de openbare en de particuliere sector te verbeteren en de EU-actie dichter bij de burgersamenleving te brengen; g) versterking van de parlementaire overzichtelijkheid in het beleid en het goede beheer van de openbare zaken. instanties, die kunnen bijdragen aan meer - ten slotte zou de EU kunnen kiezen voor een nieuwe opzet bij de praktische uitvoering van de hulp, met minder ongunstige effecten op de ontwikkeling van de plaatselijke capaciteit. is meer gebruik Dat het van belang te maken van de ter plaatse aanwezige deskundigheid, is reeds in de Overeenkomst van Lomé erkend. Maar ook andere, meer fundamentele wijzigingen moeten worden overwogen. Onder bepaalde omstandigheden is het wellicht onvermijdelijk de rol van de lokale deskundigen tijdelijk over te nemen. Maar een duidelijk politiek signaal dat men de aanpak gaat veranderen, om de nadelige werking van de hulp op de lokale ontwikkeling van institutionele en bestuurcapaciteit te verzachten, zou een aantal wijzigingen teweeg kunnen brengen (vereenvoudigde procedures, minder instrumenten, afschaffing van de aanpak via projecten,. ). Dat betekent wel degelijk een strategische koerswijziging, omdat de ontwikkeling van de plaatselijke capaciteit een van de voornaamste criteria zou worden voor de keuze van de praktische samenwerkingsmodaliteiten. In hoofdstuk VI worden verschillende opties in dit verband besproken. C. Handel en investeringen Een behoorlijke invoeging van de ACS-groep in de wereldeconomie en meer in het bijzonder de bepaling van diens plaats in het veranderende netwerk van de externe economische betrekkingen van de EU, als belangrijke dimensie van haar integratie in de wereldeconomie, dat is de uitdaging voor de nieuwe betrekkingen EU-ACS na het jaar 2000. Het ontbreken van een passend kader dreigt te leiden tot het uiteenvallen van de ACS-groep, verzwakking van de huidige banden tussen sommige ACS-landen en -regio's en de EU en verdere marginalisering van de armste ACS-landen. Handelsakkoorden Voor de toekomstige handelsbetrekkingen EU-ACS na het jaar 2000 zijn er allerlei opties. In principe zouden deze opties de ACS-landen in staat moeten stellen bij hun 74 HOOFDSTUK V streven naar integratie de strategie te volgen waaraan zij de voorkeur geven. Tevens zouden van het beoordeeld licht tussen de EU en de ACS partnerschapsbeginsel waarop de handelsbetrekkingen berusten: opties moeten worden deze het in ) een of meerdere handelsakkoord(en) i) gedifferentieerd of algemeen, ii) al dan niet wederkerig v) contractueel (voor lange tijd gewaarborgde zekerheid), bilateraal of multilateraal, of unilateraal (overgelaten aan het politieke goeddunken van de EU). Aangezien het partnerschapsbeginsel voor de ACS-landen en voor de leden van de EU grote politieke waarde bezit zouden de verschillende opties moeten worden getoetst op hun uitwerking met betrekking tot dit beginsel: ondermijnen of versterken zij het? Leiden zij tot vernauwing of uitbreiding? Deze belangrijke politieke overwegingen moeten bij de beoordeling van de verschillende opties meespelen; tevens moet rekening worden gehouden met technische knelpunten, vooral bij de onderhandelingen over de vrijhandelszones (voor de analyse van de handelsopties zie kader nr. 5). Het menu dat de ACS-landen ter beoordeling zou kunnen worden voorgezet zou kunnen bestaan uit de volgende elementen: i) "Status quo". Handhaving van het huidige systeem, dus niet wederkerig, gedifferentieerd (ten opzichte van de andere MOL), contractueel, eenvormig en uitsluitend gericht op de markttoegangsvoorwaarden. Een variant, namelijk "verbeterde status quo" zou kunnen bestaan uit: betere toegang tot de markten, versoepelde regels en procedures, akkoorden over met handel samenhangende kwesties (normen, omgeving, concurrentiebeleid, intellectuele eigendom, enz. ) en een akkoord over de diensten. Een andere variant zou zijn deze optie uitsluitend aan de minst geavanceerde ACS-landen voor te behouden en aan de meer geavanceerde groep één van de hiernavolgende opties aan te bieden, al naar gelang hun wensen of mogelijkheden. Ten slotte zou men in deze optie een element van wederkerigheid kunnen aanbrengen door alle ACS-landen te verzoeken een geconsolideerd rechtenaanbod te doen aan de GATT. terwijl de meer geavanceerde ACS-landen geleidelijk ii) "Inlijving bij het SAP". Bij deze optie wordt het handelselement uit de Lomé- Overeenkomst geschrapt, zodat alleen het hulpelement overblijft. De minst geavanceerde ACS-landen zouden zich dan bij alle andere minst geavanceerde landen scharen, in het normale systeem zouden worden opgenomen. Om de ACS-MOL een al te groot verlies aan preferenties te besparen zouden de algemene preferenties voor de minst geavanceerde landen verhoogd kunnen worden tot het peil van de horizontale Lomé-preferenties. Aangezien deze concessies eenzijdig door de EU worden toegekend zonder enige tegenprestatie van de ACS-landen, wordt daarover met hen niet onderhandeld. Of anders zou het preferentiële akkoord tussen de EU en de MOL in een preferentiële regeling voor de MOL kunnen worden opgenomen (en uiteindelijk bij de GATT geconsolideerd). 75 Kader nr. 5. Analyse van de opties op handelsgebied De "status quo" handhaaft het unieke en op overeenkomsten berustende karakter van de huidige handelsovereenkomst, en daardoor zekerheid op lange termijn (tot op bepaalde hoogte, zie hieronder). Gezien het feit dat de kenmerken van de differentiatie (in vergelijking met andere MOL) blijven bestaan, wordt de situatie gehandhaafd dat voor de ACS de gunstigste handelsvoorwaarden gelden die de Unie aan derde landen verleent. Deze optie heeft het specifieke voordeel dat, met betrekking tot een aantal landbouw-grondstoffen, die gevoelig zijn voor de markt van de Unie, en die voor meerdere ACS-landen van bijzonder (of zelfs doorslaggevend) belang zijn, de Unie maatregelen kan voorstellen voor de toegang onder voorbehoud van exacte beperkingen. Deze beperkingen zorgen ervoor dat de ACS een duidelijke planning kunnen maken, en dat de landbouwmarkt van de Unie deze hoeveelheden kan absorberen. Deze optie geeft ook enig respijt wat betreft de ontwikkeling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het kader van de volgende fase van de WTO en de uitbreiding van de Unie. De negatieve aspecten van deze optie zijn: - de differentiatie maakt een voortdurende opschorting van de WTO-regels nodig, die elk jaar moet worden herzien. Als gevolg daarvan wordt de zekerheid van de preferenties, een van de belangrijkste voordelen van het handelspakket van Lomé, ernstig aangetast; - aangezien er minder zekerheid bestaat omtrent de preferenties, zullen geen belangrijke directe buitenlandse investeringen worden aangetrokken, en kan evenmin tegenwicht worden geboden aan de mogelijke nieuwe oriëntatie van Europese investeringen als gevolg van andere regionale handelsakkoorden van de EU; - deze optie zal niet voldoende zekerheid en geloofwaardigheid verlenen aan de handelsregelingen (invoer en uitvoer) en de regelgeving van de ACS-landen om het risico te verkleinen, en daarmee de ACS-landen aantrekkelijker voor investeerders te maken; - deze optie biedt geen aanvullende stimulans voor het integratieproces van de ACS-landen; lopende regionale - deze optie verhindert elk ACS-land of groep van ACS-landen toe te treden tot regionale handelsakkoorden met andere ontwikkelde economieën, aangezien het politiek en economisch onaanvaardbaar zou zijn voor de EU om gediscrimineerd te worden op de ACS-markten in vergelijking met andere ontwikkelde economieën. Deze optie moet hoe dan ook worden 'bestudeerd vanwege de bijdrage aan een grotere deelname van de ACS-landen aan de wereldhandel. Zij moet verder worden aangevuld met de eis dat de ACS-landen een geconsolideerd douanetarief aan de GATT voorleggen, hetgeen nuttig zou kunnen blijken bij het aanvragen van een opschorting van artikel XXV. 5. >5 <=•<_ De tweede optie, integratie in het SPA, heeft als belangrijk voordeel, uit EU- oogpunt, de harmonisatie van het niet-wederkerige preferentiële handelsbeleid van de EU en volledige conformiteit met de WTO-regels. Zo zijn de voorwaarden voor toegang tot de EU-markt voor alle MOL gelijk, met uitzondering van MOL die partij zijn bij een regionale handelsovereenkomst met de EU. Deze optie biedt bepaalde ACS-landen of groepen ACS-landen de mogelijkheid regionale verbanden aan te gaan met andere ontwikkelde economieën (de Caribische landen binnen de NAFTA of de FTAA, de ACS-landen van de Stille Oceaan in het kader van de APEC). Nadelen van deze optie zijn: - zij zal het Lomé-systeem in meerdere opzichten definitief openbreken. Verschillende soorten ACS-landen worden op verschillende wijze behandeld naar langer gekoppeld aan het gelang hun ontwikkelingsniveau. De hulp handelsbeleid dat momenteel in de Overeenkomst van Lomé is geïntegreerd; is niet - de preferentiële marge waar de ACS-landen van profiteren uit hoofde van Overeenkomst van Lomé wordt sterk verkleind (in ieder geval voor de meest ontwikkelde ACS-landen), aangezien de preferenties op landbouwprodukten in overeenstemming moeten worden gebracht met de S AP-niveaus en de relatieve voordelen van de vastgestelde hoeveelheden voor onder protocollen voor grondstoffen vallende produkten niet langer kunnen worden toegekend. Voortzetting van het protocol betreffende suiker zou bij deze optie bepaalde problemen kunnen veroorzaken, niet in het minst van juridische aard; - deze optie leidt tot een vermindering van de zekerheid wat betreft de voorwaarden voor markttoegang, maar het verlaagde niveau van preferenties, waarvoor nog altijd een beleidsverandering van de EU mogelijk is, of die geleidelijk zullen worden geïntegreerd in de SAP, kan niet worden aangevochten in het kader van de WTO. De meest ontwikkelde ACS-landen zullen moeilijker directe buitenlandse investeringen aantrekken bij deze optie. De optie van multilaterale SAP voor de MOL (binnen en buiten de ACS), geconsolideerd in de GATT, zou echter zorgen voor een hoger veiligheidsniveau; - er is geen aanvullende aantrekkingskracht op directe buitenlandse investeringen, en er wordt geen tegenwicht geboden aan de gevolgen van de heroriëntatie van handel en investeringen voortvloeiend uit regionale overeenkomsten met de EU waarbij andere MOL zijn betrokken; - deze optie is neutraal wat betreft de levensvatbaarheid van het lopende regionale integratieproces zuid-zuid. Zij biedt geen aanvullende bescherming tegen de instelling van regelgeving van de EU op handelsgebied. Ten slotte zou deze optie het beginsel van partnerschap van de Overeenkomst van Lomé ernstig aantasten; deze overeenkomst wordt gereduceerd tot haar politieke, institutionele en hulp-dimensies. De derde optie: " uni forme wederkeri gheid " (in de zin van artikel XXIV van de GATT) is in overeenstemming met de WTO-regels. Deze optie zou het beginsel van partnerschap fundamenteel versterken, aangezien het contract tussen de twee partijen gelijkwaardiger zou worden en een onbeperkte looptijd zou krijgen (in elk geval wat het handelsgedeelte van de overeenkomst betreft). - Deze optie zou de veiligheid en voorspelbaarheid van de preferenties handhaven en zelfs verbeteren, en door het openbreken en afbakenen van het in voerstelsel van de ACS-landen geloofwaardigheid verlenen aan hun handelsbeleid in de ogen van binnenlandse en buitenlandse investeerders. Hiervan mag een aantrekkingskracht op directe buitenlandse investeerders verwacht worden, en een goede reactie van de binnenlandse investeerders; - Deze optie leidt ook tot gelijke voorwaarden in verhouding met de andere MOL die vrijhandelsovereenkomsten met de EU aangaan, en stelt bepaalde ACS-landen in staat tot regionale handelsakkoorden met andere ontwikkelde economieën en te profiteren van de regionale economische dynamiek; treden toe te - een nadeel van deze optie is dat deze door het instellen van een uniform, horizontaal kader voorbijgaat aan het bestaande probleem van de aanzienlijke differentiatie tussen de ACS-landen qua niveau van integratie en ontwikkeling, en aan wat vrijhandelsonderhandelingen met de EU. te nemen om deel behoeften capaciteit betreft hun en De uitvoerbaarheid is ongetwijfeld het grootste probleem: hoe zouden alle ACS- landen het eens kunnen worden over één enkel plan en één enkel programma (zoals artikel XXIV. 5 (c) eist) voor het instellen van een vrijhandelszone EU/ACS, die rekening houdt met hun handelsstelsels, met hun verschillende behoeften op het gebied van industriële herstructurering, met veranderingen van fiscaal beleid die nodig zijn in verband met de ontmanteling van de tarieven, enz. ? Het zal onmogelijk blijken in één enkel kader de behoeften en omstandigheden van alle ACS-landen te integreren. Daarnaast beschikken vele ACS-landen niet over de nodige personele en administratieve capaciteiten om vrijhandelsonderhandelingen met de EU aan te gaan. en ontwikkeling, "De gedifferentieerde wederkerigheid" zou alle voordelen omvatten van de voorgaande optie, en toch rekening houden met de verschillende niveaus van integratie omstandigheden, mogelijkheden en bereidheid van de diverse groepen ACS-landen. Voor elke ACS- regio zou een plan en een programma kunnen worden opgesteld om te komen tot vrijhandel met de EU, aangepast aan hun specifieke behoeften en capaciteiten. Deze optie zou een belangrijke impuls geven aan het lopende proces van regionale integratie van de ACS-landen. evenals met de behoeften, - Het grote nadeel van deze optie zou zijn het verlies van het unieke karakter van de relatie en de fragmentatie van het partnerschapsprincipe, die echter met elke overeenkomst weer versterkt zou worden. Verder is het zo dat, aangezien deze benadering gebaseerd moet zijn op lopende processen van regionale integratie tussen de ACS-landen (UEMOA, SADC, CARICOM, enz. ), de ACS-landen die geen deel afzonderlijk uitmaken of willen uitmaken aan een van deze processen, ^ c onderhandelingen moeten aangaan met de EU over vrijhandel. Binnen deze optie zouden ook vrijhandelsgebieden kunnen worden geïntegreerd die enerzijds de EU en anderzijds landen binnen en buiten de ACS omvatten die "natuurlijke" regionale zones vormen. - Deze optie zou eveneens leiden tot het einde van de protocollen over grondstoffen en het preferentiële landbouwstelsel. De onderhandelingen over preferenties in het kader van deze instrumenten zou zeker tot enige problemen kunnen leiden. - Ook hier is de uitvoerbaarheid een belangrijk probleem, aangezien niet verwacht kan worden dat alle ACS-landen, of alle groepen van regionale integratie binnen de ACS voldoen aan de voorwaarden (politiek, commercieel, administratief en anderszins), en in staat of bereid zijn onderhandelingen over vrijhandelszones met de EU te voeren. Indien na, onderhandelingen de overeenkomsten niet volledig voldoen aan de voorwaarden van artikel XXIV, moet een opschorting (artikel XXIV. 10) worden aangevraagd. Indien teveel overeenkomsten van dit type in overweging moeten worden genomen, zou het beheer binnen de WTO van de desbetreffende opschortingen een groot probleem voor de EU kunnen worden. In het kader van deze optie, en overeenkomstig de conclusies van de Commissie en van de Raad van 1995 over vrijhandelszones, zouden deze overeenkomsten moeten voldoen aan de desbetreffende bepalingen van de WTO en rekening houden met de gevolgen voor het gemeenschappelijk beleid van de Unie en voor haar belangrijkste handelspartners. ^ à cX HOOFDSTUK V iii) "Eenvormige wederkerigheid". Alle ACS-landen verzoeken een gemeenschappelijke overgangsperiode de wederkerigheid overeenkomstig de tot de EU-exporten. Variant: verschillende WTO-regels uit overgangsperioden voor de ACS-MOL en voor de meer geavanceerde ACS. Verbeterde variant: deze optie zou ook akkoorden over met handel samenhangende gebieden en een akkoord over de diensten kunnen omvatten. Tevens impliceert zij volledige integratie van de ACS-landen in de WTO. te breiden om na iv) "Gedifferentieerde wederkerigheid". Variabele wederkerigheid (overeenkomstig de WTO-regels) met de EU enerzijds en met homogene regionale groeperingen van ACS-landen of met afzonderlijke ACS-landen anderzijds. In een verbeterde versie zou deze optie ook bestaan uit akkoorden over met handel samenhangende gebieden, een akkoord over de diensten en volledige integratie in de WTO. Een andere variant zou bestaan uit regionale handelsakkoorden met de EU enerzijds en een regionale integratiezone van ACS-landen en andere landen anderzijds. Dan zijn er nog twee andere mogelijkheden, waarbij de vier bovenvermelde opties worden gecombineerd: v) "Differentiëring binnen één kader". De opties i) tot iv) als elementen van een menu, waaruit de EU en de ACS kunnen kiezen op basis van factoren als het ontwikkelingspeil, de behoeften zoals men die voelt en de wil van de ACS-landen om de betrekking te verdiepen, de politieke omstandigheden en het peil waarop de ACS aan de EU wederkerigheid zouden willen toekennen. In deze optie zou de contractuele aard van de huidige betrekking voor alle ACS-landen gehandhaafd blijven, maar wel zou het noodzakelijk kunnen blijken bepaalde horizontale preferenties van de huidige betrekking en de landbouwpreferenties) ingrijpend te wijzigen, met name voor wat betreft de landen die daarvoor in aanmerking komen. (de grondstoffenprotocollen Deze optie zou bestaan uit een reeks handelsakkoorden, ingedeeld in vier niveaus: a) vrijhandelszones tussen regio's, volgens het model van de vierde optie; b) bilaterale vrijhandelszones, zoals bij optie iv), maar dan met ACS-landen die niet in een regionaal integratieproces zijn verwikkeld en voldoende groot en machtig zijn (Nigeria en Zaïre bij voorbeeld), mits de politieke omstandigheden daarvoor gunstig zijn; c) handhaving van niet-wederkerige preferenties in een multilateraal kader zijn vastgesteld) voor de minst ontwikkelde ACS-landen waar het inkomen per inwoner onder een internationaal erkend niveau ligt en die niet deelnemen aan een regionaal integratieproces dat onder optie a) valt; (die unilateraal of d) geleidelijke integratie in het SAP, met inachtneming van de horizontale niet- wederkerige preferenties voor de ACS-landen die niet voelen voor de opties a) en b), maar'ook niet in aanmerking komen voor optie c) omdat hun ontwikkelingspeil niet hoog genoeg is; deze geleidelijk geïntegreerde ACS-landen zouden misschien 76 HOOFDSTUK V de preferenties krachtens de grondstoffenprotocollen kunnen behouden, maar dan alleen tijdens een overgangsperiode (in dat geval zou een ontheffing kunnen worden aangevraagd). Hierbij zouden de ACS-landen in overleg met de EU de handelsoptie kunnen uitkiezen die het best bij hun integratiekoers en hun behoeften en mogelijkheden past. Toch zullen zich tussen groepen van ACS-landen onvermijdelijk wijzigingen voordoen in de richting van de handel en de investeringen, omdat voor elke groep het preferentieschema en zijn aantrekkingskracht voor rechtstreekse buitenlandse investeringen afhankelijk zou zijn van de gekozen optie. en geleidelijke Deze optie zou niet tornen aan de unieke aard van de bestaande Overeenkomst van Lomé, maar het partnerschapsbeginsel verrijken met de begrippen wederkerigheid, integratie, als bijkomende basiselementen. Deze differentiëring elementen zouden een interne dynamiek bezitten waardoor de verschillende ACS- landen van een bepaald stadium in de relatie zouden opklimmen naar hogere stadia, al naar gelang hun afzonderlijke omstandigheden en hun wensen. Voor de WTO zal deze optie waarschijnlijk vergezeld moeten gaan van een verzoek om afwijking van artikel XXIV. 10 (betreffende de minimaal vereiste voorwaarden voor een vrijhandelszone). vi) "Differentiëring die resulteert in een groot aantal akkoorden". In deze opzet lopen de opties i) tot iv) vanzelf uit op vele handelsakkoorden, met daarnaast eventueel één enkel hulppakket. Het eerste wat hierbij sneuvelt is uiteraard de unieke aard van de Lomé-Overeenkomst. Het contractuele element en de zekerheid, en in elk geval de kracht en reikwijdte van het partnerschap, zouden met de akkoorden variëren, en voor sommige groepen van ACS-landen zou het peil van de preferenties waarschijnlijk lager worden en voor andere juist ruimer, afhankelijk van de gekozen optie. Dit meervoudige kader is moeilijk te verenigen met de handhaving van de voordelen in het kader van de grondstoffenprotocollen en met het horizontale systeem van landbouwpreferenties. De problemen met betrekking tot de ongelijke behandeling en de herkoersing van handel en investeringen tussen groepen van ACS-landen zullen nog groter worden dan bij de eerder genoemde optie van één enkel kader. De voor- en nadelen van elke optie zullen dus gelden voor elke groep van betrokken ACS-landen. Om zich aan de regels van de WTO te houden zou men voor het niet-preferentiële systeem ten gunste van de minst ontwikkelde ACS- landen toestemming moeten vragen om van artikel XXV. 5 af te wijken, wat misschien minder moeilijkheden zal opleveren. Los van de optie die het uiteindelijk zal winnen is de EU overigens bezig met het harmoniseren van de oorsprongregels die in het kader van de preferentieregelingen worden toegepast33. 33 Tot harmonisering van de oorsprongregels werd besloten op de Europese Raad 11 HOOFDSTUK V Bescherming en bevordering van investeringen In het kader van de vierde Overeenkomst van Lomé hebben de ACS-landen zich verbonden particuliere investeerders een rechtvaardige en billijke behandeling toe te kennen, een betrouwbaar en zeker investeringsklimaat te scheppen en te bewaren, de omgeving voor het bedrijfsleven te verbeteren en een juridisch, administratief en financieel kader in te voeren dat bevorderlijk is voor de opkomst en ontwikkeling van een dynamische particuliere sector (artikel 258 c-g). De landen hebben zich elk voor zich hiervoor ingespannen, maar bereikten daarmee niet altijd het gewenste resultaat, namelijk hervatting van de particuliere investeringen. De investeerders aarzelen nog, want ze hebben niet altijd genoeg vertrouwen in de bedrijfsomgeving en het politieke en institutionele klimaat. De landen zullen in nationaal verband doorgaan met maatregelen om het vertrouwen te versterken. Deze maatregelen zouden echter aan overzichtelijkheid en voorspelbaarheid winnen indien ze als elementen van een gemeenschappelijk, welbegrepen en internationaal geaccepteerd kader van rechten en verplichtingen worden gezien. In 1992 had de EG de ACS-landen voorgesteld een reeks beginselen voor bescherming van investeringen te bestuderen die onder meer betrekking hadden op de nationale behandeling, het beginsel van de meest begunstigde natie, rechtvaardige en billijke rechtsbescherming, compensatie bij onteigening en de behandeling, volledige overdracht van inkomsten en kapitaal. De voorgestelde beginselen vervatten de doelstellingen van de vierde Overeenkomst van Lomé in een concrete tekst. Ze zijn echter niet grondig besproken, laat staan ten uitvoer gelegd. Sinds 1992 lopen bij de OESO uitvoerige besprekingen over het voorstel voor een multilateraal akkoord over investeringen, dat een ambitieuzer en vollediger raamwerk schept voor de bescherming van investeringen. De kwestie van normen voor de bescherming van investeringen is thans besproken binnen de WTO, waar vermoedelijk binnenkort onderhandelingen van start zullen gaan over beginselen die voor een groter aantal landen acceptabel zijn. Indien deze onderhandelingen uitmonden in een akkoord over heldere en toepasbare beginselen dan is het mogelijk dat investeerders en kapitaalmarkten, aangelokt door het mindere risico, gaan investeren in landen die deze beginselen aanvaarden. De ACS-landen die sneller het vertrouwen van de investeerders willen herwinnen, zouden kunnen overgaan tot het aannemen en toepassen van een internationaal erkende norm voor bescherming van investeringen die dezelfde kracht heeft als een wet. Uiteraard zou de EG openstaan voor elk verzoek om bijstand voor de invoering van deze norm in de landen die dat wensen. Hoe meer ACS-landen deze norm willen van Essen in 1994, omdat de aldaar aanwezige staats- en regeringshoofden van mening waren dat de uiteenlopende regels de handelsbetrekkingen tussen de EU en derde landen belemmeren, terwijl de invoering van één enkele lijst zijn van oorsprongregels het handelsverkeer zou vergemakkelijken en ontwikkeling bevorderen. 78 HOOFDSTUK V respecteren, des te groter zal het vertrouwen van de internationale investeerders zijn in de ACS-landen als groep. ACS-landen die het vertrouwen van de investeerders willen herwinnen door een meer geloofwaardige investeringen beschikken over verscheidene mogelijkheden: bescherming van buitenlandse a. Voortzetting van het huidige beleid, nl. sluiting van bilaterale akkoorden voor bescherming van investeringen met de landen van de EU en de herkomstlanden van * andere de investeerders. Deze basiselementen van compensatie bij onteigening, maar hun reikwijdte is voor het overige beperkt en ze bieden weinig verhaal tegen discriminerende of eigenmachtige beslissingen van de regeringen van de gastheerlanden. Vooral in Afrika is men er niet echt in geslaagd met deze akkoorden nieuwe investeringen aan te trekken. akkoorden omvatten b. Regionale akkoorden voor de bescherming van investeringen. Een voorbeeld dat is wellicht dat van de UEMOA-lid-staten, die een navolging verdient gemeenschappelijke investeringscode, een gemeenschappelijk handelsrecht en gemeenschappelijke normen voor de bescherming van investeringen invoeren. Met regionale akkoorden kan men waarschijnlijk zonder veel moeite toezicht houden op de naleving van regels en verbintenissen en wordt het voor investeerders die zich benadeeld achten vrij gemakkelijk om naar de rechtbank te stappen. Regionale akkoorden die de gewenste resultaten opleveren zouden kunnen worden uitgebreid tot andere geïnteresseerde ACS-Staten en daarmee uitgroeien tot een geijkte AC S-method e. c. Aansluiting bij een internationaal erkende norm voor de bescherming van investeringen, eventueel op basis van de beginselen die bij de WTO uit de bus zullen komen. Het voordeel van internationale normen voor de bescherming van investeringen is dat deze bij de investeerders beter bekend zijn en dus hun vertrouwen versterken. Aangezien echter thans nog geen internationaal erkend model bestaat is de beste oplossing voor de ACS-landen in afwachting daarvan om (met steun van de EG) deel te nemen aan regionale akkoorden die aan de boven vermelde basisbeginselen voldoen. In hun toekomstige belang zouden de EG- en ACS-landen tegelijk moeten meewerken aan de totstandkoming van een akkoord over een ruimere internationale norm. 79 HOOFDSTUK VI HOOFDSTUK VI. OPTIES VOOR EEN NIEUWE OPZET VAN DE FINANCIËLE EN TECHNISCHE SAMENWERKING van de financiële Er zijn drie elementen die pleiten voor een fundamentele herziening van de praktische uitvoeringsmodaliteiten de ontwikkeling naar een partnerschap op basis van wederzijdse rechten en verplichtingen en een duidelijkere verdeling van de verantwoordelijkheden tussen elk van de partners; de noodzaak de Gemeenschapssamenwerking aan te passen in verband met het feit dat sommige ACS-landen veel verder zijn in hun ontwikkeling dan andere; en ten slotte de noodzaak de "verworvenheden" van de huidige samenwerking op het punt van voorzienbaarheid te verzoenen met de eis van meer doelmatige en trefzekere hulp. samenwerking: technische en te ontwikkelen, de Dit alles noopt ons een nieuwe visie op de toekomstige stellen, de aard van de criteria voor hulpverlening vast steunmaatregelen te wijzigen en een nieuwe wijze van beheer van de middelen te propageren. Bovendien beveelt de Commissie eens te meer aan het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) in de begroting op te nemen34, iets waarop ook het Europees Parlement al jaren aandringt, ten einde bij te dragen aan de stroomlijning, samenhang en overzichtelijkheid van de externe actie van de Gemeenschap. instrumenten te A. Algemene toewijzing of verdeling in vakjes? Een van de voornaamste punten van kritiek op de Lomé-samenwerking zijn de veel te talrijke instrumenten die geleidelijk zijn ingevoerd en bij elke achtereenvolgende onderhandeling worden aangepast. De samenwerking met de ACS-landen lijdt tegenwoordig onder een wirwar van instrumenten waarvan de bestemming van tevoren vaststaat en die steeds moeilijker op samenhangende wijze te hanteren zijn. Door het opstellen van strategiestukken voor elk land beperkt men ongetwijfeld de kans op incoherentie. Maar de gelijktijdige inzet van een groot aantal instrumenten met elk zijn specifieke werkingssfeer, procedures en wijze van beheer maakt het beleid van de EU jegens een land onvermijdelijk minder overzichtelijk. Hoezeer de Gemeenschap zich ook inspant om informatie te verstrekken, het systeem is dermate ingewikkeld dat het met name voor instanties uit de burgersamenleving vaak moeilijk wordt de weg te vinden naar de diverse mogelijkheden voor financiering en technische bijstand. Zowel de EOF-instrumenten als de talrijke specifieke begrotingslijnen brengen veel starheid in de toepassing van de beleidsrichtsnoeren. Bij het huidige systeem is het namelijk moeilijk om. het samenwerkingsbeleid binnen een redelijke termijn bij te stellen of aan te passen. Maar in een economische en politieke context die snel kan veranderen doet de noodzaak daartoe zich steeds meer voor, bij voorbeeld om te 34 Zie met name hel "Verslag over de mogelijkheden en modaliteiten voor budgettisering van het EOF" van de Commissie (SEC (94) 640 de f). 80 HOOFDSTUK VI reageren op nieuwe, met politieke initiatieven samenhangende strevingen en op de publieke opinie in Europa of de ACS-landen, of anders om de conclusies van de evaluatiestudies in de praktijk te brengen met het oog op meer doelmatigheid en effect van de samenwerking. Nu het er zo voor staat is het de vraag of men een hele reeks specifieke instrumenten moet handhaven of de aanpak radicaal veranderen en aansturen op globale financiële toewijzingen, waarmee de samenwerking soepeler zou kunnen inspelen op steeds meer gedifferentieerde en veranderlijke behoeften. Hierbij kan men drie opties overwegen: 1) handhaving van de huidige indeling in vakjes. Aan deze optie kleven de eerder vermelde bezwaren en zij is niet bevorderlijk voor een ontwikkeling van de betrekkingen tussen donor en begunstigden in de richting van autonomie en verantwoordelijkheid. 2) alle samenwerkingsacties bundelen in één globale financiële toewijzing. Hiermee zou maximale ontwikkeling van de financiële steun. flexibiliteit verkregen worden in de organisatie en 3) vaststelling van twee of drie verschillende toewijzingen waarin alle gelijksoortige activiteiten zijn ondergebracht: - een toewijzing voor alle lange-termijnsteun aan de openbare sector. Met deze indicatieve globale toewijzing zou men, al naar gelang de behoeften en het soort maatregel dat het meest geschikt wordt geacht, sectorale beleidsvormen of institutionele hervormingen kunnen ondersteunen, begrotingssteun verstrekken of meer op zichzelf staande maatregelen financieren; - een tweede toewijzing om het. hoofd te bieden aan crisistoestanden, die men uiteraard niet vooruit kan zien, en voor de uitvoering van acties op zeer korte termijn; - ten slotte zou er behoefte kunnen zijn aan een derde toewijzing voor rechtstreekse sector, verenigingen, steun aan niet-gouvernementele actoren, de particuliere consumentenbonden, NGO's, enz. Voor het beheer van dit soort acties is namelijk een andere aanpak nodig, waarbij echter wel de verkiesbaarheidsnormen van de EU blijven gelden. Door uitdrukkelijk onderscheid te maken tussen maatregelen op korte en lange termijn zou de Gemeenschapsactie duidelijker zichtbaar worden en zou er een eind komen aan de verwarring die kan ontstaan omdat instrumenten zoals Stabex en de voedselhulp zowel gericht zijn op crisisoperaties als op lange-termijndoelstellingen. Over het geheel genomen zou een dergelijke ontwikkeling de flexibiliteit, de coherentie en de overzichtelijkheid van het communautair samenwerkingsbeleid kunnen verbeteren. De mogelijkheid van differentiëring en aanpassing van het samenwerkingsbeleid ten opzichte van een land of een groep landen hangt echter ook HOOFDSTUK VI af van de programmeringsmechanismen; deze worden behandeld in hoofdstuk VLB hieronder. B. Toekenning van steun naar behoefte of naar verdienste? Thans worden de middelen voor programmeerbare hulp toegekend aan de hand van een inschatting van de relatieve behoeften van elk land, op basis van indicatoren van de menselijke ontwikkeling, de omvang van het land en geografische omstandigheden, landen of eilandstaten. Daarentegen gelden voor het niet- zoals bij programmeerbare deel van de hulp specifieke criteria (steun voor structurele aanpassingsprogramma's, compensatie van verliezen in de exportopbrengsten,. ). ingesloten De automatische toewijzing van de programmeerbare middelen is bij de tussentijdse herziening van Lomé IV reeds voor een groot deel bijgesteld. Er is namelijk een toewijzing in twee tranches ingevoerd (de eerste tranche bestaat uit 70% van de programmeerbare middelen), waarbij de toekenning van de middelen kan worden herzien aan de hand van een beoordeling van de mate waarin de ontvangende landen hun verbintenissen (met name inzake sectorale beleidsvormen) zijn nagekomen en van de coherentie van het door de regering gevoerde ontwikkelingsbeleid in het algemeen, en ten slotte om rekening te houden met eventuele externe gebeurtenissen die aanvankelijk niet waren voorzien. Met het nieuwe systeem van toewijzing in tranches komt er dus in de toewijzing van de middelen een nieuwe kwalitatieve norm waarmee men van nu af aan de hulpbedragen per land kan afstemmen op de inspanning die een regering zich in haar sectorbeleid en haar algemene politiek getroost. Deze ontwikkeling geeft aan dat de EU meer doeltreffendheid eist; tevens vloeit zij voort uit een nieuwe opvatting van het partnerschap, die berust op wederzijdse verbintenissen en het interne hervormingspogingen. idee dat externe hulp bedoeld is als steun voor Aldus gezien zou de EU dus geneigd moeten zijn op deze weg voort te gaan. Aan de andere kant heeft een programmering over meerdere jaren het voordeel dat de landen vooruit weten hoeveel buitenlandse hulp zij kunnen verwachten en dat zij een minimaal strategiekader vereist. Daarom is het zaak dit systeem in stand te houden en daarbij verscheidene opties te combineren met voorzienbaarheid, en doelmatigheid met verantwoordelijkheid. te overwegen om flexibiliteit Twee kwesties moeten aan de orde komen: welke criteria moeten bij de verdeling van de programmeerbare middelen tussen de verschillende ACS-landen voorop staan en hoe kan de programmering worden bijgesteld om weer meer flexibiliteit in het samenwerkingsbeleid te brengen? De groeiende kloof tussen de verschillende ACS-landen, tussen de armste landen en de andere, die over meer middelen voor hun ontwikkeling beschikken, tussen de landen die nog steeds ten prooi zijn aan hevige sociaal-politieke onrust en de andere, 82 HOOFDSTUK VI die de weg van hervormingen en economische en sociale vooruitgang zijn ingeslagen, verleent deze vraag een brandende actualiteit. - combinatie van stimulerende beoordelingscriteria en ontwikkelingsindicatoren. Omdat de EU het allergrootste belang hecht aan een goed intern beleid en met haar ontwikkelingsbeleid behoorlijk bestuur wil stimuleren is er alle reden om het criterium van de "behoeften" - vanuit het idee deze te verlichten - aan te vullen met een criterium van behoorlijk bestuur, aan de hand van een beoordeling van de wijze waarop de staat, de plaatselijke instanties, zich van hun taken kwijten. Naast de sociaal-economische en armoede-indicatoren zal men dus prestatienormen hanteren betreffende zowel het politieke als het economische beheer. Deze optie houdt in dat men criteria voor "governance" opstelt die door de partners worden geaccepteerd. Evenals bij het voorwaardenpakket (zie punt C in het volgende) blijft een algemene beoordeling van het beleid te verkiezen boven zeer specifieke criteria, en moeten de sociaal-economische criteria niet los van de historische, politieke en institutionele omstandigheden worden beschouwd. In elk geval zou het mogelijk moeten zijn deze criteria van tevoren tussen de partijen overeen te komen, ten einde willekeurige beoordelingen te vermijden. Deze optie zou onvermijdelijk uitlopen op een meer selectieve toekenning van de hulp. Zo zou de EU haar inspanningen kunnen concentreren op de armste landen en op de landen waar zij met haar actie het grootste effect kan bereiken. - een glijdende programmering. De invoering van stimulerende beoordelingsnormen voor de toekenning van hulp zou ertoe leiden dat men de contractuele aard van de EU-ACS-relatie anders gaat opvatten. Het zou immers niet erg logisch zijn prestatienormen aan te leggen en tegelijk het systeem van voor vijfjaar vastgelegde toewijzingen te handhaven: de omstandigheden van "bestuur" kunnen in een land zeer snel veranderen, ten goede of ten kwade. Een nieuwe financieringsregeling zou beter bij deze optie passen dan het EOF, waarvoor de Lid-Staten vaststellen. Begrotingsbepalingen die bij een meerjarenprogrammering van de uitgaven ruimte laten voor meer soepelheid zouden voor dit doel waarschijnlijker geschikter zijn. bijdrage tevoren hoogte hun van van de Om de hulpbedragen toch enigszins voorspelbaar te houden zou men een glijdende programmering over drie, vier of vijf jaren kunnen invoeren en deze geregeld, bij voorbeeld op jaarbasis, opnieuw kunnen bezien. Dit systeem bestaat met name al bij het Euro-Med-partnerschap en maakt het mogelijk voorzienbaarheid te combineren met in een versie van het "contract" tussen donor en begunstigde waarin flexibiliteit doelmatigheid vooropstaat. C. Aard van de hulp De kritische beoordeling van de vroegere en huidige samenwerking die in hoofdstuk II wordt gegeven en die hoofdzakelijk op de resultaten van recente evaluatiestudies berust heeft een aantal praktische conclusies opgeleverd, namelijk dat het van belang is de sectorale aanpak en de steun voor hei-vormingen te versterken, de nadruk te leggen op verbetering van het institutionele kader en de plaatselijke capaciteit voor het 83 uitstippelen van economisch en sociaal beleid in het kader van een lange termijn strategie, en af te zien van projecthulp, behalve wanneer het gaat om zeer specifieke, rechtstreeks aan de hervormingsprocessen gekoppelde operaties. HOOFDSTUK VI In het streven een betere verdeling van de verantwoordelijkheden te bevorderen en de regeringen van de ACS-landen aan te sporen een duurzaam ontwikkelingsbeleid te voeren, de onstabiliteit te verminderen en hun eigen ontwikkelingsstrategie uit te stippelen, ligt het voor de hand de Gemeenschapshulp te verstrekken in de vorm van algemene begrotingssteun te financieren. Een dergelijke optie kan allicht alleen in overweging worden genomen inzake economisch en sociaal beleid worden indien daarnaast prestatienormen ingevoerd voor de vaststelling van de financiële toewijzingen, en zij kan slechts gelden voor landen die kunnen aantonen dat zij in staat zijn de middelen goed te beheren. reeks afzonderlijke projecten in plaats van een Daarnaast geven de evaluatiestudies te denken dat bepaalde instrumenten (Stabex en Sysmin) dienen te worden afgeschaft of ten minste aangepast. Aan het principe van compensatie wordt niet getornd, want het blijkt verantwoord speciale hulp toe te kennen voor handhaving van de macro-economische koers en om de risico's voor de exporteurs te verminderen. Bovendien worden deze instrumenten steeds meer gebruikt als steun voor economische en sectoren. Maar de automatische in de getroffen toekenning doet afbreuk aan de slagvaardigheid van deze instrumenten. in bepaalde sectoren, en vooral de institutionele hervormingen landbouwsector, rendabele investeringen Ten slotte is er door de recente ontwikkelingen in de wereldeconomie een groter kapitaalaanbod voor en een investeringsmogelijkheden. De toenemend aantal ontwikkelingslanden met goede tegen welvarende ontwikkelingslanden krijgen uit het buitenland, bijna altijd marktvoorwaarden, financieringen en professionele en technische bijstand. Het lijkt dan ook redelijk dat de EG na Lomé haar giften wil concentreren op de armste landen met de minste kansen om buitenlandse investeringen en beleggingen aan te trekken. De EU zou dus kunnen overwegen een instrument op te zetten om de ACS-landen gemakkelijker toegang tot de kapitaalmarkten te verschaffen. in ontwikkelingslanden, Er rijst dus een aantal vragen over de aard van de hulp die de EU zou moeten kunnen verstrekken: de projecthulp langzamerhand worden vervangen Is versterkte steun voor macro-economische hervormingen en sectorbeleid nodig? Moet begrotingssteun? Moet de EU doorgaan met haar compensatieregelingen voor exportopbrengsten? Op welk model moet de EU haar voorwaarden gaan baseren? Moet de EU een nieuwe steunregeling opzetten om de ACS-landen gemakkelijker toegang tot particulier kapitaal - in de vorm van rechtstreekse investeringen, projectfinanciering of staatsleningen? te verschaffen rechtstreekse door - rechtstreekse begrotingssteun. 84 HOOFDSTUK VI De EU zou kunnen overwegen haar huidige wijze van steunverlening om te zetten in rechtstreekse steun voor de begrotingen van de ACS-landen. Dat zou een goede aanvulling zijn op de structurele aanpassingsfaciliteit, die echter van belang blijft voor het verbeteren van begrotingsplanning en -beheer in de partnerlanden. In dit verband zou kunnen worden overwogen de diverse instrumenten voor macro- economische steun te stroomlijnen tot rechtstreekse begrotingssteun in een passend macro-economisch kader, en wel om de volgende redenen: - met een dergelijke ontwikkeling zou het beginsel worden bekrachtigd van een volwassen partnerschap, dat op een vertrouwensrelatie berust en waarbij de verantwoordelijkheid voor het beheer van de ontwikkelingsgelden aan de nationale instanties wordt overgelaten; - in tegenstelling tot projecthulp leidt begrotingssteun niet tot versnippering in de toewijzing van de uitgaven. De grootste hindernissen voor de overgang op begrotingssteun zijn tekortkomingen in het begrotingsbeheer en onoverzichtelijke besluitvorming met betrekking tot de besteding. Op dit punt moet dus een aantal minimumvoorwaarden worden vastgesteld. Aldus gezien in de ontwikkeling van de plaatselijke capaciteit, die de kans biedt de doelmatigheid van de samenwerking aanzienlijk te versterken. is de weg naar begrotingssteun een proces, een mijlpaal - van steun voor structurele aanpassing naar steun voor sectorbeleid. Wij hebben reeds betoogd dat de door de EU gesteunde hervormingen in de ACS- landen, en wel vooral de institutionele aspecten daarvan, deel uitmaken van een proces van lange adem. In een snel veranderende wereld waar economische beleidsvormen en sociale systemen voortdurend moeten worden aangepast en bijgestuurd, krijgt het begrip aanpassing overal een permanente strekking. Toch kan men daarin verscheidene stadia van structuurhervormingen in de algemene werking van de economie en de overheidssector naar een aanvullende fase, waarin meer specifieke aspecten in de sectoren aan de beurt komen. name de overgang van onderkennen, met eerste fase een Naar mate de uitvoering van de hervormingen vordert, komen de prioriteiten anders te liggen en moet de EU dus haar hulp kunnen bijstellen om deze meer op sectorale en institutionele aanpassing te richten. De Gemeenschap zou dus haar instrumenten voor steun aan de hervormingspogingen telkens kunnen structurele aanpassingsproces zich bevindt. In het kader van het algemene voorwaardenpakket zou in men dan een rechtstreekse begrotingssubsidie uitdrukkelijk op hervormingen bepaalde sectoren kunnen richten. fase waarin aanpassen specifieke aan de het - een mogelijkheid open houden voor compensatie van exportopbrengsten. Bij sterke daling van de exportopbrengsten zou de EU kunnen overwegen de daardoor veroorzaakte moeilijkheden in een bepaalde sector op te vangen door de toekenning 85 HOOFDSTUK VI van extra middelen ter aanvulling van de algemene toewijzing voor het bewuste land. Al naar gelang het een probleem van structurele of voorbijgaande aard betreft kunnen deze extra middelen dan in de sectorale dan wel de macro-economische steun worden opgenomen. - hervorming van de voorwaarden. De voorwaardenkwestie is een ander essentieel aspect van de discussie over de aard van de toegekende hulp. Aan elk samenwerkingsprogramma zijn expliciete of impliciete voorwaarden verbonden, die een element van selectiviteit in de hulp brengen en hoofdzakelijk beogen de ontvangende landen aan te sporen hun beleid te wijzigen of bepaalde hervormingen aan te pakken. De voorwaarden kunnen draaien om de verwachte resultaten of om de middelen die voor een bepaald doel moeten worden uitgetrokken. Aangezien talrijke hervormingen, vooral op institutioneel gebied, een experimenteel karakter bezitten, lijkt een aanpak waarbij men uitgaat van een strikte beoordeling van het totale effect van een overheidsbeleid verre te verkiezen boven een hele stapel uiterst specifieke voorwaarden. In het kader van het speciale programma voor Afrika heeft de Commissie de andere donors structurele tot aanpassingssteun een nieuwe aanpak in te voeren die aan de volgende algemene criteria beantwoordt: voorgesteld met de voorwaarden betrekking voor - bevorderen dat de ontvangende landen zich de hervormingen eigen maken; - realistische voorwaarden, die rekening houden met de politieke en bestuurlijke omstandigheden; - vanuit de oogmerken van duurzame ontwikkeling een algemene inschatting maken van de geleverde inspanning en niet alleen maar oog hebben voor een paar specifieke indicatoren. Deze inschatting zou in overleg met alle donors moeten geschieden. Tevens kan men met deze algemene, gecoördineerde aanpak vermijden dat de hulp telkens wordt stopgezet en hervat. Indien men zich aan deze beginselen houdt vermijdt men de bezwaren van de huidige tot een methode en kan de band partnerschapsrelatie met wederkerige verbintenissen die gericht zijn op doelstellingen voor de lange termijn. tussen donor en begunstigde uitgroeien - de toegang tot investeringskapitaal vergemakkelijken. Om landen te helpen het noodzakelijke kapitaal voor investeringen te vinden, bedient de EU zich van een hele reeks instrumenten: subsidies van het EOF, risicodragend kapitaal, dat ook door het EOF wordt gefinancierd, en bepaalde leningen van de Europese Investeringsbank uit eigen middelen. Om de beschikbaarheid van zachte leningen voor investeringen (met name in de infrastructuur) te verhogen, zou men om te beginnen de toegang tot EIB-leningen kunnen vergemakkelijken. In het kader van de voorgestelde budgettisering van het leningen van de EIB aan de ACS-landen dan aan dezelfde EOF zouden de 86 HOOFDSTUK VI voorwaarden kunnen worden onderworpen als de leningen aan andere derde landen (in het bijzonder voor wat betreft de operaties van het Garantiefonds voor externe acties). Een andere oplossing die nader moet worden bekeken zou zijn de bestaande instrumenten aan te passen om de toegang tot particuliere financieringsbronnen te verbeteren. Zo zou men kunnen denken aan partiële garanties (eventueel via de EIB), een instrument dat door verscheidene multilaterale instanties reeds met enig succes wordt toegepast voor het geheel of gedeeltelijk dekken van het politieke en/of commerciële risico bij langlopende investeringen. De toepassing van deze opties in de samenwerking na Lomé vereist aanvullend onderzoek en overleg. De meest geavanceerde ACS-landen staan er met betrekking tot hun nationale solvabiliteit voor het merendeel goed voor en zouden waarschijnlijk weinig voordeel zien in externe waarborgen voor hun nationale leningen. Daarentegen kunnen zij het idee van garanties voor bijvoorbeeld grote, door de particuliere sector te financieren infrastructuurprojecten, zeer aantrekkelijk vinden omdat de vele risico's bij dergelijke contracten. het bedrijfsleven nog steeds van financiering weerhouden en omdat de infrastructuur van groot belang is om de economische groei te ondersteunen. De verstrekking van garanties of commerciële leningen via de EIB zou zowel de landen die solvabel zijn, of bijna, als de armere ACS-landen voordelen kunnen opleveren. De eerstgenoemde zouden daardoor hogere buitenlandse financieringen kunnen krijgen en in de loop der tijd een betere financiële reputatie zodat zij in de toekomst toegang zouden krijgen tot hogere leningen op voordeligere voorwaarden. De minder geavanceerde landen zouden een groter deel van de beschikbare EOF-gelden kunnen ontvangen, naarmate de meer geavanceerde landen minder behoefte hebben aan openbare leningen. D. Gezamenlijk beheer, beheer door de EU alleen of zelfstandig beheer door de ontvangende landen? De in het kader van de Overeenkomst van Lomé toegepaste regeling van gezamenlijk beheer die zowel geldt voor het besluit tot vastlegging van een samenwerkingsactie als voor het toezicht op de uitgaven, werkt niet tot voldoening. Ten eerste is zij niet erg praktisch: het voortdurende heen en weer tussen de nationale ordonnateur en de hoofdordonnateur (de Gemeenschap) vertraagt de gang van zaken en doet dus afbreuk aan de doelmatigheid van de samenwerking. Bovendien worden medefinancieringen met andere geldschieters door deze regeling bemoeilijkt. Ten tweede is de regeling niet functioneel: de begunstigden krijgen daardoor minder kans zich de door de EU gesteunde ontwikkelingsprogramma's en hervormingen eigen te maken. Maar dat is nu juist een voorwaarde die algemeen en met name in alle evaluatiestudies van de Gemeenschap essentieel wordt geacht, wil de hulp zijn doel bereiken. Dit geldt des te meer nu de hulp, die vroeger meer op infrastructuur gericht was, geleidelijk overgaat in steun voor sociaal-economisch beleid en institutionele hervormingen. 87 HOOFDSTUK VI Het is dus tijd het beginsel van gezamenlijk beheer van de middelen te laten vallen. Welke alternatieven komen twee eisen beantwoorden: zorgen voor een betrouwbaar systeem voor het beheer van de middelen van de Gemeenschapshulp en tegelijk bevorderlijk zijn voor het overnemen van de verantwoordelijkheid door de begunstigden, als voorwaarde voor meer doeltreffende samenwerking. in aanmerking? Deze moeten aan Er zou een gedifferentieerde en evoluerende aanpak moeten worden ingevoerd waarbij een link wordt gelegd tussen "goed beheer" in een ontvangend land en verruiming van zijn verantwoordelijkheid in het administratieve en financiële beheer van de hulp. Dit nieuwe beheerprincipe zou ten doel hebben de ontvangende landen langzamerhand meer verantwoordelijkheid te geven in het beheer van de programma's, de controle op en de verantwoording van de uitgaven en de evaluatie van het economische en sociale effect van de hulp. Rechtstreekse begrotingssteun is de vorm van steun die hierin het verst gaat. In de landen waar de institutionele en administratieve omstandigheden vooralsnog niet zodanig zijn dat men dit proces kan overwegen, zou het beheer van de hulp door alleen de EU systematisch gekoppeld moeten worden aan steun voor ontwikkeling en versterking van de plaatselijke capaciteit die vereist is om deze taken te kunnen overnemen; daarbij moet men erop toezien dat geen nieuwe specifieke eenheden worden opgezet, maar dat in het kader van de bestaande plaatselijke structuur wordt gewerkt. Om voor elk geval de geschikte wijze van beheer vast te stellen zou men een aantal criteria moeten bepalen, met name de kwaliteit van de EU-ACS-dialoog, de verhouding tussen de Gemeenschapsbijdrage en de nationale middelen en het bestaan van organen of regelingen voor coördinatie van de buitenlandse hulp. Deze kwestie zal evenals talrijke andere aspecten van de EU-ACS-relatie die in dit Groenboek worden genoemd onvermijdelijk op gedifferentieerde wijze moeten worden aangepakt, met op elk land of landengroep afgestemde regelingen. Het gekozen systeem moet kunnen evolueren, want het is de bedoeling geleidelijk in alle ACS- landen over te gaan op een meer autonoom beheer van de hulp door de ontvangers, naarmate vooruitgang in de "governance" wordt bespeurd. Algemeen gesproken zouden de eventuele wijzigingen in de wijze van beheer van de middelen ten doel moeten hebben in het overleg en de dialoog over de dagelijkse uitvoering van de samenwerking de fundamentele kwesties weer centraal te stellen, namelijk de voorwaarden die het effect van de samenwerkingsprogramma's beïnvloeden en de manier waarop deze kunnen bijdragen tot duurzame ontwikkeling in het betrokken,land bepalen. Daar ligt de verantwoordelijkheid van elk van de partners tegenover de Europese kiezers en de kiezers van de ACS-landen. 88 FOLLOW-UP VAN HET GROENBOEK FOLLOW-UP Het Groenboek vormt een etappe in het door de Commissie ingeleide overlegproces over de toekomst van de betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen en in de discussie dienaangaande die zich tussen alle bij de ontwikkeling betrokken actoren heeft ontsponnen. Het beoogt de opinie ervan te doordringen dat Europa jegens de ACS-landen een doeltreffend ontwikkelingsbeleid moet voeren en geeft een overzicht van de voornaamste kwesties ten aanzien waarvan de EU haar standpunt zal moeten bepalen voordat de onderhandelingen met de ACS-landen beginnen. Dit overzicht pretendeert niet volledig te zijn, of de enig mogelijke zienswijze. Het geeft alleen maar een aantal paden en verschillende opties aan. Met de publikatie van dit Groenboek wekt de Commissie alle betrokken partijen op de daarin weergegeven opties en argumenten te bestuderen en hun reacties en suggesties kenbaar te maken. De Commissie zal het debat verder stimuleren door het organiseren van ontmoetingen en seminars. Schriftelijke bijdragen zijn ook welkom en moeten worden gericht aan het Directoraat-generaal Ontwikkeling. Ingevolge de institutionele bepalingen zal de Commissie in de loop van het tweede halfjaar 1997 concrete voorstellen doen voor de vernieuwing van de betrekkingen EU- ACS. 89 Groenboek over de betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen Bijlage Tabellen - Grafieken Middelenstromen naar alle ACS-landen Middelenstromen van de EU naar de ACS-landen ODA van OESO-landen 1990-95 ODA in % van het BNP 1995 Europees Ontwikkelingsfonds : Opsplitsing van de steun naar instrument Handelsverkeer EU-Ontwikkelingslanden 1976-1994 Export ACS-landen naar de VS, Japan en de EU Resultaten en vooruitzichten van de ontwikkelingslanden Economische resultaten van de SP A-landen (speciaal programma voor Afrika) EXTERNE MIDDELENSTROMEN NAAR ALLE ACS-LANDEN Netto-stromen uit alle bronnen in miljoen VS-dollar tegen lopende prijzen ODA Andere officiële hulp Netto particuliere stromen Totaal Bron : OESO-DAC 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 8306 1972 2983 13261 8647 2644 -247 11044 9579 1583 -259 10903 11505 2156 1006 14667 13353 2988 779 17120 14968 2169 436 17573 15941 2370 2059 20370 18808 3068 -1057 20819 18275 1604 339 20218 19561 1620 1094 22275 17639 1126 1439 20204 miljoen USD -•-ODA -B— Andere officiële hulp -*— Netto particuliere stromen Totaal -5000 Jaar •IVnpDELEN^ - , '. ODA Lid-Ststen EU Lnstellicg€n EU Tolale ODA van de EU Ovenge offioüle stromen (OOF) Lid-StalenEU Instellingen EU TotaalOOFvandeEU Netto particuliere stromen Netto particvTstrt stromal iiit EU Totaal rtromea '•'!-. Lid-Staten EU Iriitellingen EU Totaal EU bron : OESO - DAC i 1983 * 2653 591 3244 1984 2812 '700 3512 | ' 1985 , «. ' 2869 657 13526 | 1986 •. , , "4289 854 5143 , ' , -- 5184 915 6099 - 5906 1462 7368 59JI 1458 7409 - 1987 - , 1988 | ^1989 1990 | 1991 1992 | 1993 151 56 808 1375 23 1. 398 606 :-*43 :-:'5^P r v. " - 2522 -356 5926 -, ' 647 • 6573 4543 723 5266. '' 400 ï'•• 3875 700 •J7J * - 843 51 : 894 < -1. 43 ,'••. 1290 23 ',-. 1313 ••. : 1863 ^40 -1903. -899 , ' " • * - ' -' ""'' •'•'. •••:-•'• 1252 -2 1250 ' --729 • 1091 '12751 116 • ='•"-••,•. ; 4989 906 5895. '•, 6147 955 7102 6428 1460 7888 '. B332 1481 9813 • - 7463 : 1700 9/<5J «••. 7460 1757 P i i7 7387 1655 9042 1352 45 /3?7 6555 1713 8268 789 - 44. flJ3 7081 2432 9513 743 L88 9 5/ -. 6449 1671 tf/20 314 ?>48. 266 '" ^ ;. v v, V 5P9 ••,. :>:•" : 7679 '. ~v 8423 2620 11043 8382 1623 10005 Betalingen officiële ontwikkelingshulp (ODA) van DAC-Ianden 1990-1995 (Netto uitbetalingen tegen lopende prijzen en wisselkoersen in miljoen VS-dollar) Land Totaal ODA Totaal ODA 1990 Totaal ODAlTotaal ODA 1991 1992 Totaal ODAl 1993 Totaal ODA 1994 ODA 1995 in % van totale DAC 1. 050 1. 011 Australie Oostenrijk België Canada Denemarken Finland Frankrijk Duitsland Ierland Italie Japan Luxemburg Nederland Nieuw-Zeeland Noorwegen Portugal Spanje Zweden Zwitserland Verenigd Koninkrijk Verenigde Staten TOTAAL DAC Memo : EU-landen (1) waarvan EG (2) bron : OESO - DAC 955 394 889 2. 470 1. 171 846 6. 874 6. 320 57 3. 395 9. 054 25 2. 526 95 1. 205 148 965 1. 998 750 2. 630 10. 194 52. 961 25. 000 3. 028 543 831 2. 604 1. 200 930 7. 386 6. 890 72 3. 347 10. 945 42 2. 517 100 1. 178 213 1. 262 2. 116 863 3. 184 9. 407 56. 680 531 840 2. 515 1. 392 644 8. 162 6. 963 70 4. 122 11. 119 38 2. 742 97 1. 226 302 1. 518 2. 453 1. 139 3. 153 953 544 810 2. 373 1. 340 355 7. 915 6. 954 81 3. 043 11. 259 50 2. 525 98 1. 014 248 1. 304 1. 769 793 2. 920 10. 813 60. 850 10. 123 56. 471 1. 091 655 726 2. 250 1. 446 290 8. 466 6. 818 109 2. 705 13. 239 59 2. 517 110 1. 137 308 1. 305 1. 819 982 3. 197 9. 927 1. 136 747 1. 033 2. 113 1. 628 387 8. 439 7. 481 143 1. 521 1,9% 1,3% 1,8% 3,6% 2,8% 0,7% 14,4% 12,7% 0,2% 2,6% 14. 354 24,4% 3. 321 123 1. 247 269 1. 309 1. 887 1. 084 3. 185 5,7% 0,2% 2,1% 0,5% 2,2% 3,2% 1,8% 5,4% 7. 303 12,4% 59. 156 58. 710 100,0% 26. 944 29. 302 27. 190 27. 656 31. 411 3. 818 4. 461 3. 948 4. 825 5. 501 53,5% 9,4% (1) - Totaal van de EU-landen eind 1994 (exclusief Oostenrijk, Finland en'Zweden), met uitzondering van Griekenland dat nog geen lid is van de (2) - d. w. z. dat deel van de totale ODA van de Lid-Staten dat via de Commissie wordt toegekend (EOF & Algemene Begroting van de Gemeensch <?? ODA-betalingen van de DAC-leden Miljoen USD tegen lopende prijzen 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Verenigde Staten Japan 10. 194 9. 054 9. 407 10. 945 10. 813 11. 119 10. 123 11. 259 9. 927 7. 303 13. 239 14. 354 Lid-Staten EU 25. 000 26. 944 29. 302 27. 190 27. 656 31. 350 Andere DAC-landen TOTAAL waarvan EG 8. 713 52. 961 3. 028 9. 384 9. 616 7. 899 8. 334 5. 703 56. 680 60. 850 3. 818 4. 461 56. 471 3. 948 59. 156 58. 710 4. 825 5. 501 ODA 1995 als % van totaal DAC 12% 24% 53% 10% 100% 9% * De steun van de Gemeenschap is verrekend in de steun van de Lid-Staten : Griekenland is geen lid van de DAC 35. 000 30. 000 25. 000 5. 000 1990 1991 1992 Jaar 1993 1994 1995 bron : OESO - DAC -•—Verenigde Staten •Japan ~êc— Lid-Staten I EU K~ Andere DAC- landen - * —* waarvan EG % ODA IN % VAN BBP IN 1995 (bron OESO - DAC) Denemarken Noorwegen Zweden Nederland Frankrijk Luxemburg (cijfer 1994) Canada België Zwitserland Australie Finland Oostenrijk Duitsland Verenigd Koninkrijk Japan Portugal Ierland Spanje Nieuw-Zeeland Italie Verenigde Staten Lid-Staten EU TOTAAL DAC 0,00% 0,10% 0,20% 0,30%) 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% 0,90% 1,00% 7T Jaarlijks aandeel van de instrumenten in de totale hulp. (Besluiten : alle EOF's) 1993 1994 1995 Geprogrammeerde hulp Structurele aanpassing Risicodragend kapitaal Rentesubsidies Spoedhulp Hulp aan vluchtelingen Sysmin Stabex TOTAAL 1014,39 378,00 53,65 21,51 83,15 29,30 50,03 1,17 1631,20 1041,94 222,35 214,43 53,85 249,98 25,61 57,25 615,12 2480,53 828,58 145,50 256,82 35,53 33,68 4,40 84,49 131,09 1520,09 in miljoen ecu Percentage van de besluiten naar instrument in 1995 Stabex 9% Sysmin 6% Spoedhulp vluchtelingen Rentesubsidie Risicodragend kapitaal 17% Programmeerbare hulp Hei Europees ontwikkelingsfonds (EOF) is het belangrijkste financieel instrument van de Overeenkomst van Lomé en de 70 ACS-Staten die partij zijn bij de overeenkomst. De middelen van het EOF zijn afkomstig van, ad hoe-bijdragen van de Lid-Staten en maken geen deel uit van de begroting van de Unie. Voor de financiering van elke nieuwe overeenkomst wordt telkens een nieuw EOF opgericht, bijvoorbeeld het 6de EOF voor Lomé III en het 7de EOF voor de eerste vijfjaar van Lomé IV. Het pas opgerichte 8ste EOF zal de samenwerking tijdens de laatste vijfjaar van Lomé IV financieren. De middelen zullen worden gebruikt om te voorzien in de prioritaire behoeften op het gebied van de ontwikkeling van het menselijk potentieel, de voedselzekerheid, ontwikkeling van de infrastructuur, investeringen in de industrie, enz. bron : Europese Commissie - Infofinance 1995 <$L Handelsverkeer EU-Ontwikkelingslanden - 1976 - 1994 (miljard ecu) Invoer in de EU ACS Azië Latijns Amerika Middellandse-Zeegebied Alle MOL's Alle niet-EG-landen Uitvoer uit de EU ACS Azië Latijns Amerika Middellandse-Zeegebied Alle MOL's Alle niet-EG-landen Wereld 1976 1980 1985 1990 1992 1994 10,5 6,7 8,3 9,6 70,7 157,7 19,4 16 13,7 16,4 114,3 269,9 26,8 26 25,8 32,3 128,9 399,7 21,9 50,9 25,7 29,8 143,8 461,5 18,0 66,4 24,8 30,3 145,6 487,6 18,6 83,9 26,7 30,8 165,9 543,2 1976 1980 1985 1990 1992 1994 9,6 7,5 7,7 12,3 50,9 141,3 292,9 15,7 13,1 12 19,8 83,4 221,1 475,1 17,4 29,4 13,5 29,8 121,7 380,8 811,8 16,6 41 15,6 28,5 134,2 415,3 1076,6 17,0 47,1 20,4 28,6 153,1 436,1 1137,8 14,9 70,7 28,4 33,1 193,3 541,8 1297,9 1976 % van de invoer van buiten de EU ACS Azië Latijns-Amerika Middellandse-Zeegebied Alle MOL's Alle niet-EG-landen bron : EUROSTAT - ODI - Maart 1996 6,7 4,2 5,3 6,1 44,8 100 1980 1985 1990 1992 1994 7,2 5,9 5,1 , 6,1 42,4 100 6,7 6,5 6,5 8,1 34,7 100 4,7 11 5,6 6,5 31,2 100 3,7 13,6 5,1 6,2 29,9 100 3,4 15,5 4,9 5,7 30,5 100 <y Uitvoer van de ACS-Staten naar de VS, Japan en de EU Landen VS gemiddelde 1990-92 Japan gemiddelde 1990-92 EU gemiddelde 1990-92 ANGOLA BENIN BOTSWANA BURKINA FASO BURUNDI KAMEROEN KAAPVERDIË CENTRAAL-AFRIKA COMOREN KONGO IVOORKUST DJIBOUTI ERITREA* ETHIOPIE GABON GAMBIA GHANA GUINEE GUINEE-BISSAU EQUAT. -GUINEA KENYA LESOTHO LIBERIA MADAGASCAR MALAWI MALI MAURITIUS. MAURITANIE MOZAMBIQUE NAMIBIE** NIGER NIGERIA OEGANDA RWANDA SAO TOME e PRINCIPE SENEGAL SEYCHELLEN SIERRA LEONE SOMALIE SOEDAN SWAZILAND TANZANIA TSJAAD TOGO ZAIRE ZAMBIA 1453,92 11,75 0,00 0,26 6,03 76,59 0,02 0,55 6,75 330,98 149,52 0,02 8,09 583,35 1,08 87,64 97,28 0,03 0,10 50,48 0,00 7,30 34,85 47,17 1,16 96,26 7,46 15,04 2,74 3661,32 11,29. 4,26 0,14 8,07 0,75 38,72 1,77 9,29 0,00 9,33 0,18 3,40 191,87 37,94 20,89 0,93 5,96 5,76 2,26 10,57 0,39 0,14 0,37 2,04 26,05 0,05 47,71 117,98 47,77 68,40 3,23 0,14 0,01 20,09 0,08 16,26 33,61 64,89 4,63 3,25 132,41 18,21 0,16 8,56 4,56 1,00 0,02 12,39 0,45 2,51 0,23 31,23 5,77 25,39 9,05 0,73 78,18 338,06 1260,30 54,23 98,61 53,95 57,12 1543,48 6,69 109,86 18,62 785,72 1963,90 4,76 129,72 1208,74 120,96 645,71 379,61 7,47 40,91 657,62 23,93 624,42 209,36 195,33 92,79 1004,63 295,99 92,25 210,02 5571,01 147,76 69,79 3,89 398,71 55,40 213,77 28,47 137,16 150,69 215,57 65,08 97,06 1126,72 363,55 ACS-uitvoer in miljoen VSD Wereld gemiddelde 1990-92 3873,30 109,70 345,00 171,00 119,00 2075,00 12,30 133,70 29,00 1314,00 3525,30 59,00 OESO gemiddelde 1990-92 3466,14 77,11 199,19 61,18 73,99 1708,58 7,24 113,43 27,73 1280,67 2293,10 5,36 VS in % van wereld 37,54 10,71 0,00 0,15 5,07 3,69 0,17 0,41 23,26 25,19 4,24 0,03 EU in % van wereld 32,54 49,43 28,58 31,55 48,00 74,38 54,37 82,17 64,22 59,80 55,71 8,06 213,85 2229,50 173,41 908,31 582,40 7,86 41,13 830,62 27,52 1151,92 311,30 355,34 108,26 1198,65 444,78 148,78 237,18 12280,55 177,13 87,51 4,40 433,56 57,18 280,75 32,42 195,49 195,07 272,63 76,67 145,28 1558,71 768,65 342,30 2700,70 198,70 1228,30 687,30 30,30 41,30 1387,30 68,30 1178,70 783,00 413,00 317,70 1267,00 552,70 391,70 263,00 14190,00 197,00 122,00 14,30 717,70 94,30 292,00 131,30 444,00 365,70 465,00 95,70 289,00 1767,00 1300,70 2,36 21,60 0,55 7,13 14,15 0,11 0,23 3,64 0,00 0,62 4,45 11,42 0,36 7,60 1,35 3,84 1,04 25,80 5,73 3,49 0,95 1,12 0,79 13,26 1,35 2,09 0,00 2,01 0,19 1,18 10,86 2,92 37,90 44,76 60,88 52,57 55,23 24,66 99,05 47,40 35,03 52,97 26,74 47,29 29,21 79,29 53,55 23,55 79,85 39,26 75,00 57,20 27,20 55,55 58,75 73,21 21,68 30,89 41,21 46,36 68,00 33,58 63,76 27,95 p Landen VS gemiddelde 1990-92 Japan gemiddelde 1990-92 EU gemiddelde 1990-92 OESO gemiddelde 1990-92 Wereld gemiddelde 1990-92 VS in % van de wereld EU in % van de wereld 69,43 7124,18 3,48 365,13 21,28 36,74 3,64 5,51 71,31 135,94 420,71 1488,05 ZIMBABWE AFRIKA ANTIGUA BAHAMAS BARBADOS BELIZE DOMINICA GRENADA GUYANA HAITI JAMAICA DOMINICAANSE REP. ST KITTS & NEVIS*** ST VINCENT ST. LUCIA SURINAME*** TRINITE & TOBAGO CARAÏBEN FIDJI KIRIBATI*** PAPOEA-N. GUINEA SALOMONSEILANDEN WEST-SAMOA TONGA TUVALU*** VANUATU STILLE OCEAAN TOTAAL ACS bron : EUROSTAT - ODI - Maart 1996 610,04 3183,68 41,51 35,75 0,52 0,00 3,33 2,40 - 83,51 10391,37 4,12 17,73 144,48 1316,85 0,32 17,26 0,86 1,44 1,99 1,05 16,27 1,83 16,36 18,51 586,93 21128,26 10,42 239,29 44,03 49,46 48,21 12,11 151,42 35,21 328,09 182,43 912,16 35762,69 17,54 988,17 88,10 111,17 57,23 22,69 265,86 301,46 1249,83 2328,53 1616,00 45719,30 26,70 1038,00 149,30 131,70 111,30 38,70 329,00 311,70 1496,30 2418,30 7,17 0,08 71,47 103,52 92,98 131,28 120,00 147,00 25,26 108,40 34,91 358,08 45,41 2,49 10,78 218,52 1494,18 138,16 1250,64 6905,48 318,83 1903,00 8221,00 397,00 272,64 21,18 1,19 0,70 798,22 69,00 18,24 19,09 1375,30 93,30 14,70 20,30 5,09 456,76 1882,01 15,04 448,91 23071,35 25,08 1248,46 43916,63 28,30 1928,90 55869,20 4,30 15,58 13,03 35,18 14,26 27,89 3,27 14,23 21,67 43,61 28,12 61,53 3,44 12,06 32,06 38,73 10,46 2,60 0,56 0,00 16,41 8,49 4,33 19,00 36,32 46,21 39,04 23,05 29,49 37,56 43,31 31,30 46,02 11,30 21,93 7,54 59,56 70,42 11,48 18,18 34,80 19,82 22,70 8,10 3,43 53,15 23,27 41,00 * Eritrea is na zijn onafhankelijkheid in oktober 1993 de 70ste ACS-Staat geworden ** Namibië is na zijn onafhankelijkheid in december 1990 de 69ste ACS-Staat geworden *** Niet-beschikbaar Resultaten en vooruitzichten van de ontwikkelingslanden Reële groei BBP 1986-95 1991-94 1995(ram. 1996-97 1996-2005 Prognoses Ontwikkelingslanden 4,2 5,0 4,9 5,1 5,4 Oost-Azië Zuid-Azië Afrika beneden de Sahara Latijns-Amerika en Caribisch gebied Midden-Oosten en Noord-Afrika 8,1 5,1 1,8 2,4 1,1 9,4 3,9 0,7 3,6 2,4 9,2 5,5 3,8 0,9 2,5 8,2 5,5 3,7 2,6 3,2 7,9 5,4 3,8 3,8 2,9 * Met uitzondering van Oost-Europa en de voormalige Sovjet-Unie Bron : Wereldbank : Global Economie Prospects Resultaten van de SPA-landen Jaarlijkse groei (%) BBP gewogen gemiddelde mediaan Uitvoer Invoer Besparingen en investeringen in % van het BBP I Besparingen Investeringen waarvan particuliere investeringen SPA-1 21 landen SPA-2 27 landen SPA-3 31 landen Bron : Wereldbank - SPA Fase vier, mei 1996 S P A -1 1988-90 S P A -2 S P A -3 1991-93 1994-96 5,2 3,8 4,3 ^5 3J 19,3 „ 3,5 1,6 0,6 -2,3 2^2 18,8 9^2 5,1 4,1 6,8 12,5| 5~9| 19,8 10,6 ISSN 0254-1513 COM(96) 570 def. DOCUMENTEN NL 11 Catalogusnummer : CB-CO-96-604-NL-C ISBN 92-78-11796-X Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg