title: GRÜNBUCH ÜBER DIE BEZIEHUNGEN ZWISCHEN DER EUROPÄISCHEN UNION UND DEN AKP-STAATEN AN DER SCHWELLE ZUM 21. JAHRHUNDERT - Herausforderungen und Optionen für eine neue Partnerschaft

eurovoc_concepts:
ACP countries
EDF
European Union
Lomé Convention
cooperation policy

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 20. 11. 1996 KOM(96) 570 endg. GRÜNBUCH ÜBER DIE BEZIEHUNGEN ZWISCHEN DER EUROPÄISCHEN UNION UND DEN AKP-STAATEN AN DER SCHWELLE ZUM 21. JAHRHUNDERT Herausforderungen und Optionen für eine neue Partnerschaft (von der Kommission vorgelegt) Pie wichtigsten Dîskussîonsf hemen Die Welt befindet sich im Umbruch. Der Zusammenbruch des Ostblocks und das Ende des Ost-West-Konflikts haben zu völlig neuen weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Konstellationen geführt. Diese Entwicklung hat den Weg für eine engere Kooperation auf der Grundlage gemeinsamer Werte und Grundsätze bereitet, aber auch die geostrategische Interessenlandschaft verändert und neue, schwer abzuschätzende Risiken mit sich gebracht. Der Vormarsch der Marktwirtschaft und die Beendigung der ausschließlichen oder präferentiellen Beziehungen haben die Angebots- und Nachfragesituation auf den Weltmärkten verändert. Mit dem Abschluß der Verhandlungen der Uruguay-Runde entstand ein neuer multilateraler Kontext, der die Globalisierung der Wirtschaft - Folge der technologischen Neuerungen und der in den achtziger Jahren eingeleiteten Liberalisierung der Wirtschaftspolitik - beschleunigt. Die Interdependenz nimmt zu und erfaßt nun neben dem Bereich der Wirtschaft und der Finanzen auch den sozialen Bereich und die Umwelt. Während der politische Handlungsspielraum der Staaten immer geringer wird, entstehen gleichzeitig durch die Ausgrenzung und den Zerfall des Sozialgefüges in den Industrieländern ebenso wie in den Schwellen- und Entwicklungsländern, durch die zunehmende Ungleichheit und die Marginalisierung der ärmsten Länder neue Verzerrungen. Diese Verzerrungen gefährden die Stabilität und extremistische Störungen nationaler und religiöser Färbung erhalten Auftrieb. Angesichts dieses veränderten internationalen Umfelds hat die Europäche Union ihre politischen Ziele und ihre Sicherheitsinteressen neu definiert und der politischen Dimension des europäischen Einigungswerks neue Impulse gegeben. Der Vertrag über die Europäische Union schuf die institutionelle Grundlage für eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die allerdings noch nicht so weit ausgereift ist, als daß sie eine wirksame Vertretung der gemeinsamen Interessen der Mitgliedstaaten zuließe. Über die Mechanismen der GASP berät gegenwärtig die Regierungskonferenz. Der Vertrag schuf auch der Entwicklungszusammenarbeit. institutionelle Grundlage europäische Politik eine die für Die Union rüstet sich für die Zukunft Die Begründung einer neuen Partnerschaft mit den AKP-Staaten fällt in eine Zeit fundamentaler Veränderungen für die Union. Intern sind die wichtigsten Aufgaben für die nächsten Jahre: die Maßnahmen zur Verwirklichung des Binnenmarkts und der Übergang zur einheitlichen Währung; die institutionelle Reformen, die Themen der Revision des Vertrags und andere Regierungskonferenz sind; die Ausarbeitung eines neuen mittelfristigen Finanzrahmens und die Erweiterung der EU durch den Beitritt der assoziierten ostmitteleuropäischen Staaten (eingeschlossen die baltischen Staaten) sowie Zyperns und Maltas. Kurz, Europa rüstet sich für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Auch im Rahmen ihrer Aussenbeziehungen zu den Entwicklungsländern sowie zu den Ländern im Übergang zur Marktwirtschaft hat die Europäische Union viele neue Initiativen eingeleitet. Sie hat mit den meisten am Beitritt interessierten ehemaligen Ostblockländern Assoziationsabkommen geschlossen. Gleichzeitig unterstützt sie den wirtschaftlichen und politischen Übergang in den Nachfolgestaaten der Sowjetunion und hat mit einigen von ihnen Handelsabkommen geschlossen. Ihre Beziehungen zu den Mittelmeerdrittländern baute sie zu einer multilateralen und soliden Partnerschaft aus, die 27 Länder umfaßt und die Verstärkung der bilateralen Beziehungen ergänzt. Diese Partnerschaft betrifft drei Bereiche: Politik und Sicherheit, Wirtschaft und Finanzen (geplant ist insbesondere die schrittweise Errichtung einer Freihandelszone) und schließlich Soziales, Kultur und menschliche Beziehungen. Die Union beschloß ferner, ihre Beziehungen zu Lateinamerika im Rahmen einer dreigliedrigen Strategie auszubauen: Vertiefung des politischen Dialogs zwischen den beiden Regionen, Förderung des Freihandels und institutionelle Unterstützung des regionalen Integrationsprozesses, Aktionen und Programme der finanziellen und technischen Zusammenarbeit in einigen Schwerpunktbereichen. Und schließlich entwickelte die Union eine neue Strategie für ihre Beziehungen zu den Ländern Asiens, um die wirtschaftliche Präsenz Europas in dieser Region zu stärken, das gegenseitige Verständnis zu verbessern und ein neues politisches Konzept zu entwickeln. Mit dieser Neuorientierung reagiert die Union auf die jüngsten weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Veränderungen. In ihr zeigt sich der weltumspannende Charakter der Außenbeziehungen und das differenzierte Vorgehen der Union. Die Bezi^ungen zwischen der Europäischen Union und den 70 AKP-Staaten trete« allmählich m eine neue Phase ein» Seit 1975 regelt das Abkommen von Lome die Handels- und Finanzbeziehungen zwischen der EU und den nunmehr 70 AKP-Staaten. Die Kooperationspolitik der Gemeinschaft hat seit ihren Anfängen im Jahre 1957 mehrere entscheidende Etappen durchlaufen. Nach den ersten Jahren, in denen es um die Assoziation der Überseeischen Länder und Gebiete ging, waren die Abkommen von Jaunde der Rahmen einer Zusammenarbeit, die sich bis Mitte der siebziger Jahre in erster Linie auf das französischsprachige Schwarzafrika konzentrierte. Nach der ersten Erweiterung der Gemeinschaft und vor dem Hintergrund einer sich stark verändernden Weltwirtschaft dehnte Europa seine entwicklungspolitische Zusammenarbeit auf weitere Regionen aus: Es öffnete das erste Lome-Abkommen für weitere AKP-Staaten und knüpfte außerdem nach und nach Assoziations- und, Kooperationsbeziehungen zu anderen Entwicklungsregionen. Das Lome-Abkommen wurde alle fünf Jahre revidiert, so daß seine Bestimmungen an die wirtschaftlichen und politischen Entwicklungen angepaßt, neue Kooperationsinstrumente entwickelt und neue Prioritäten festgelegt werden konnten. Die letzte Anpassung erfolgte 1995*. Die Union hat zudem außerhalb des Lomé-Abkommens eine Reihe von spezifischen Kooperationsinstrumenten für die Entwicklungsländer geschaffen; sie hat dazu thematische Haushaltslinien eingerichtet (zum Beispiel für die Bereiche Bekämpfung der Versteppung, Bekämpfung von Aids usw. ) und Instrumente für andere gemeinsame Politiken geschaffen - zum Beispiel das Rahmenprogramm für Forschung und Entwicklung im Bereich der Wissenschaftspolitik -, die im Rahmen der Politik der Entwicklungszusammenarbeit eingesetzt werden können. Die AKP-Staaten haben Zugang zu allen diesen Instrumenten. an die , Diskussion der Im Anschluß Entwicklungszusammenarbeit bis zum Jahr 2000"2 legte die Union außerdem für einige Bereiche der Zusammenarbeit neue allgemeine politische Leitlinien fest, um die neuen der Bestimmungen Entwicklungszusammenarbeit3 umzusetzen. des EU-Vertrages "Die Politik europäische Politik 1992 über über von die An der Schwelle zum 21. Jahrhundert müssen wir uns eingehend mit der Frage beschäftigen, welche Leitlinien künftig für die Beziehungen der Europäischen Union zu den AKP-Staaten gelten sollen. Lome IV wird schon im Februar 2000 auslaufen, und es schreibt vor, daß die beiden Parteien spätestens 18 Monate vorher neue Verhandlungen aufnehmen. Nach der Stärkung der WTO-Disziplinen muß außerdem für die handelspolitische Zusammenarbeit ein Rahmen gefunden werden, der den neuen multilateralen Regeln voll entspricht. Für gründliche Überlegungen und eine breit angelegte Diskussion über die künftigen EU/AKP-Beziehungen besteht heute also genügend Anlaß. In der Diskussion über die künftigen EU/AKP-Reziehungen müssen als erstes die neuen globalen Gegebenheiten berücksichtigt werden. Durch die neue internationale Konstellation verändern sich nicht nur die objektiven entwicklungspolitischen Interessen der Union und ihrer Partner - für einen Akteur vom Format der EU bedeutet sie auch ein Mehr an Verantwortung. Diese Verantwortung ist in erster Linie politischer Art: Die Union muß den Öffnungsprozeß, der mit dem Ende des Kalten Krieges in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre einsetzte, aktiv unterstützen und in vielen AKP-Staaten vor allem zur Festigung der noch jungen Demokratien beitragen. Die Verantwortung ist aber auch wirtschaftlicher Art: Die Union muß die Folgen der Globalisierung abfedern und intern die für eine Verbesserung der Beschäftigungsaussichten und die Bekämpfung der Ausgrenzung erforderlichen 1 Die ersten drei Abkommen galten jeweils für einen Zeitraum von fünf Jahren. Lomé IV gilt von März 1990 bis Feb mar 2000, und das dazugehörige Finanzprolokoll wird jeweils für fünf Jahre gescliJossen. Im Zuge der Verhandlungen über das zweite Finanzprolokoll 1995 wurde auch das Abkommen einer "Halbzeitüberprüfung" unterzogen. Der Text des Vierten Lome-Abkommens, der mit dem am 4. November 1995 in Mauritius unterzeicluieten Abkommen revidiert wurde, ist in "Le Courrier ACP-UE", Nr. 154, Januar-Februar 1996 veröffentlicht. SEK(92) 915 vom 15. Mai 1992 und die Erklämng des Rates vom November 1992. 2 Artikel 130 u bis 130 y des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. iii Anpassungen vornehmen, sich aktiv an der globalen wirtschaftlichen Zusammenarbeit beteiligen, zur Aufstellung und Durchsetzung multilateraler Regeln beitragen und die schrittweise Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft erleichtern. Der Wandel zur Informationsgesellschaft ist einer der Aspekte der Mundialisierung, die eine grundsätzliche Neuordnung der Weltwirtschaft bewirken: Auf der einen Seite entstehen daraus ungeahnte Möglichkeiten für den Welthandel, das Bildungswesen und das Gesundheitswesen, und auf der anderen Seite ergibt sich daraus für all jene Länder, die keinen Zugang zu den Informationsnetzen der Welt haben, eine erhöhte Gefahr der Ausgrenzung. Für Europa, dessen Wirtschafts- und Sozialsysteme mit Anpassungsschwierigkeiten zu kämpfen haben und das in einer multipolaren Welt die politische Neuorientierung anstreben und die Osterweiterung erhalten die Entwicklungszusammenarbeit und vor allem die Beziehungen zu den AKP-Staaten eine neue Dimension: Denn wie könnte Europa sich ohne eine verantwortliche Strategie für die Regionen des Südens, und besonders für die ärmsten und am stärksten marginalisierten Regionen, als Akteur von Weltrang behaupten? vorbereiten muß, Ziel der Unionspolitik ist die Bekämpfung der Armut und die Verringerung des internationalen Entwicklungsgefälles. Deshalb ist sie untrennbar verbunden mit dem Ziel der Friedens- und Stabilitätssicherung und der Notwendigkeit, die globalen Interdependenzen und Gefahren besser zu bewältigen und weltweit einem Entwicklungsmodell Geltung zu verschaffen, das sich stärker an den politischen und sozialen Werten Europas orientiert. Außerdem verschafft sich die EU durch ihre entwicklungspolitische Zusammenarbeit auch Zugang zu den sich neu organisierenden Regionen mit großem Entwicklungspotential. Für die EU/AKP-Beziehungen zu Beginndes nächsten Jahrhunderts muß eine neue Grundlage geschaffen werden, die die veränderten politischen und wirtschaftlichen Entwicklungsvoraussetzungen ebenso berücksichtigt wie die Tatsache, daß sich die europäischen Zielsetzungen grundsätzlich verändert haben. Die Kolonialzeit und die postkoloniale Phase liegen hinter uns, und in der heutigen, offeneren weltpolitischen Situation ist eine klarere Aufgabenteilung zwischen den Partnern möglich. Ziele der Diskussion: Steigerung der Effizienz der Zusammenarbeit unter Nutzung der Erfahrungen der EG aus vierzig Jahren Zusammenarbeit mit AKP-Länder* Angesichts einer insgesamt etwas enttäuschenden Bilanz der Zusammenarbeit EU/AKP und einer recht skeptischen Einschätzung der Entwicklungschancen der AKP-Staaten in Zeiten anhaltender Haushaltsengpässe in den Geberländern und einer auf sozialpolitische aus der' Schwierigkeiten Entwicklungspolitik zurückzuziehen, müssen die Partner heute in ihrer Zusammenarbeit vor allem den Aspekt der Wirksamkeit in den Vordergrund stellen und ihre bisherigen Prioritäten überprüfen, um den Erwartungen der Europäer und der AKP-Staaten besser gerecht zu werden. "Tendenz" der Europäer, zurückzuführenden sich IV Die Entwicklungszusammenarbeit mit der Gemeinschaft bedeutet für viele AKP-Staaten einen wesentlichen Beitrag, und sie trug maßgeblich zur Verbesserung der Lebensbedingungen ihrer Bürger bei. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit wurden neue Ansätze erprobt, und in vielen Bereichen wurde ein Know-how entwickelt, das allseits anerkannt ist. Wie bei jeder Zusammenarbeit gibt es natürlich auch hier Schwächen. Bei einer kritischen Prüfung der Ergebnisse der Zusammenarbeit EU/AKP treten sie auf drei Ebenen zutage: Erstens, auf der Ebene des allgemeinen Rahmens der Entwicklungszusammenarbeit: Das Partnerschaftsprinzip hat an Substanz verloren und wurde nur teilweise in die Praxis umgesetzt. Die Beziehungen zwischen den Partnern wurden im Laufe der Zeit immer stärker dominiert durch die Abhängigkeit von der Hilfe, kurzfristige Erfordernisse und Krisenmanagement. Was den Dialog über die Wirtschafts- und Sozialpolitik angeht, so war mit manchen Ländern wegen schwacher Institutionen und häufig wenig leistungsfähiger Verwaltungen eine echte Partnerschaft kaum möglich. In diesen Ländern beschränkte sich die Partnerschaft häufig auf die kurzfristige gemeinsame Mittel Verwaltung. Zweitens, auf der Ebene der entwicklungspolitischen Strategien: Die Evaluierungen seitens der EU haben allgemein bestätigt, daß die finanzielle und technische Zusammenarbeit den Gemeinschaftszielen und den Bedürfnissen der Empfangerländer angemessen ist und daß vor allem bei Infrastruktur Projekten und Maßnahmen im sozialen Bereich relativ hohe Erfolgsquoten erzielt werden. Der Einfluss der EG- Kooperation auf die Verbesserung der Lebensbedingungen und die Anhebung des Entwicklungsniveaus wird und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen in den Empfängerländern beeinträchtigt. institutionellen allerdings durch die Das Ergebnis der Handelspräferenzen ist insgesamt enttäuschend. Dieses Instrument und vor allem die Protokolle für bestimmte Erzeugnisse haben zwar zweifellos maßgeblich zum Handelserfolg jener Länder4 beigetragen, die gleichzeitig eine entsprechende Politik der Diversifizierung eingeleitet haben. In den meisten AKP-Ländern fehlten jedoch die für den Ausbau der wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen unerläßlichen wirtschaftspolitischeri und strukturellen Voraussetzungen. Bei der Entscheidung über die künftige Handelspolitik gegenüber den AKP-Staaten sind zudem drei neue Entwicklungen zu berücksichtigen: die Übereinkommen von Marrakesch und die Verstärkung der Schlichtungsmechanismen, die den Fortbestand der differenzierten und nicht gegenseitigen Präferenzregelungen gefährden können; die immer raschere Liberalisierung der multilateralen und interregionalen Beziehungen und die zunehmende Bedeutung neuer Themori (z. B. Umwelt, Wettbewerbspolitik, gesetzliche Regelungen für Investitionen, technische Normen und Hygienevorschriften, Wahrung der sozialen Grundrechte) in der internationalen Handelsdiskussion. Angesichts dieser Entwicklungen wandelt sich die relative Bedeutung der Zollpräferenzen. Zu berücksichtigen wäre ferner, daß die Arbeiten zur Vereinfachung und Harmonisierung der geltenden Ursprungsregeln der Präferenzabkommen auf die AKP-Staaten ausgedehnt werden könnten. Côte d'Ivoire, Jamaika, Mauritius, Simbabwe usw. finanziellen und technischen Drittens, auf der Ebene der praktischen Zusammenarbeit: Die automatische Bewilligung eines (inzwischen begrenzten) Teils der finanziellen Hilfe sowie die Tendenz der EU und anderer Geldgeber, für leistungsunfähige Partner einzuspringen, haben nicht zum erwarteten politischen Engagement der AKP- Regierungen geführt. Zu einer gewissen Fehlentwicklung kam es insofern, als die Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit die Politik beherrschten, anstatt ihr zu dienen. Mangelnde Flexibilität hat die Fähigkeit der Entwicklungszusammenarbeit und politischen beeinträchtigt, Rahmenbedingungenan anzupassen und neue politische Initiativen aufzugreifen, die den Erwartungen der Europäer und der AKP-Staaten sowie dem Bestreben nach ständiger Steigerung der Wirksamheit der Hilfe entsprachen. ändernden wirtschaftlichen rapide sich DieJ^to^ Aussichten der AKP-Staaten berücksichtigen. wirtschaftlichen und sozialen Das sich schnell wandelnde internationale und regionale Umfeld stellt die AKP-Staaten vor eine Vielzahl von Problemen. Sie müssen sich aus ihrer wirtschaftlichen Randposition befreien und sich ins Welthandelssystem integrieren, sie müssen ihre politischen, wirtschaftlichen und sozialen Strukturen so umgestalten, daß sich eine funktionierende demokratische Gesellschaft und Marktwirtschaft entwickeln können, und müssen bei unverändert großem Bevölkerungsdruck die Voraussetzungen für eine nachhaltige Entwicklung und die Reduzierung der Armut schaffen. Zweifellos ist die zunehmende Differenzierung unter den Entwicklungsländern im allgemeinen und den Ländern der AKP-Gruppe im besonderen von grundlegender Bedeutung, denn diese Länder befinden sich in völlig unterschiedlichen Phasen des politischen und wirtschaftlichen Übergangs. Die Aktion der Union wird danach zu beurteilen sein, inwieweit sie es vermag, die Entwicklungshemmnisse in den AKP-Staaten abzubauen und gleichzeitig den Wandel da zu fördern, wo er sich in immer zahlreicher werdenden Ländern andeutet. In einem eher politischen Bereich wird die Aktion der Union danach zu beurteilen sein, inwieweit es ihr gelingt, ihre AKP-Politik vor allem gegenüber Subsahara-Afrika einen neuen Sinn zu geben. Das weit verbreitete negative Bild von Afrika als dem verlorenen Kontinent entspricht nicht der afrikanischen Realität. Afrika ist keine homogene Einheit. Die noch nie dagewesenen politischen Umwälzungen und das in erster Linie durch bessere wirtschaftspolitische Planung und Strukturreformen in jüngster Zeit in einigen Ländern5 erreichte Wirtschaftswachstum sind in diesem Zusammenhang sehr ermutigend. eines die Entwicklungshilfe Angesichts stellenden Legitimitätsverlusts und in einem internationalen Umfeld, das neben neuen Risiken auch neue Chancen birgt, müssen die Union und ihre AKP-Partner die Erfolgschancen ihrer Zusammenarbeit zu verbessern trachten. Es kommt dabei vor allem darauf an zu identifizieren, was vom Besitzstand der Zusammenarbeit "EU/AKP" bewahrenswert grundsätzlich in Frage z. B. Côte d'Ivoire, Uganda, Benin, usw. vi ist; ferner müssen einige der Orientierungen und Initiativen der letzten Zeit genauer ausformuliert und verstärkt umgesetzt werden, und von verschiedenen in Frage kommenden Optionen sind die auszuwählen, die den gemeinsamen Zielen und Verpflichtungen am besten entsprechen. Eine Intensivierung der politischen Beziehungen zwischen der EU and den AKP- Staaten M die Yoraussetauttg für eine Partnerschaft mît neuer Substauz, Die bei der praktischen Durchführung festgestellten Schwierigkeiten dürfen die Bedeutung der "Partnerschaft" als einem von beiden Seiten eingegangenen politischen Engagement nicht in Frage stellen. Die besondere Situation und die enormen Probleme vieler AKP- Staaten rechtfertigen zu Genüge eine Fortsetzung der Partnerschaft mit derselben Stärke und Qualität und die vor allem vorausschaubar und vertraglich verbindlich bleibt. Dieses politische Engagement muß aber in Zukunft deutlicher formuliert und wirksamer umgesetzt werden. Sind die Union und ihre AKP-Partner zu einer solchen Intensivierung ihrer Beziehungen bereit? und Konfliktlösung Die EU ihrerseits muß den politischen Dialog mit den AKP-Ländern in ihre gemeinsame Außenpolitik integrieren. Ein weniger formalistischer Dialog über die Form der Staatsführung ("governance"), die Demokratisierung, die Menschenrechte und die Konsolidierung des Rechtsstaats einerseits und die Entwicklung einer echten europäischen Politik der Konfliktprävention sind heute Voraussetzungen für eine wirksamere europäische Politik. Die AKP-Staaten ihrerseits müssen eine neue Grundlage für die Partnerschaft legen, indem sie die Durchführung der institutionellen Reformen zusichern und sich zu einer Wirtschafts- , Sozial- und Umweltpolitik verpflichten, die den bedeutsamen Engagements der Weltkonferenzen von Rio, Wien, Kairo, Kopenhagen, Beijing, Istanbul und Rom6 entsprechen. Die EU und andere Geldgeber können durch ihre Unterstützungsmaßnahmen die Politik dieser Länder erheblich beeinflussen. Die Wirksamkeit der Maßnahmen hängt jedoch wiederum von einigen, nicht zuletzt politischen Voraussetzungen ab. Die Verantwortung der Partner in dieser Hinsicht sollte auf der politischen Ebene formuliert werden. andererseits Voraussetzung für ein für beide Seiten verbindliches politisches Engagement auf der Basis dieser Überlegungen wäre, daß in dem künftigen Dialog die Themen beraten werden, die den Beteiligten jeweils am wichtigsten sind (innere Sicherheit, Migrationsproblematik, illegalen Handel usw. ) und zwar in der am besten geeigneten Kampf gegen (globaler Dialog oder differenzierter Dialog nach geographischen Konstellation Ländergruppen). Die Nord-Süd-Beziehungen sind Teil der außenpolitischen Identität der Union, und im Rahmen dieser neuen Perspektive haben auch die besonderen Beziehungen Weltkonferenzen über die Menschenrechte, Weltbevölkerungskonferenz, Weltgipfel für soziale Entwicklung, Weltfrauenkonferenz, Habitat II, Welternälirungskonferenz. und Entwicklung, Konferenz über Umwelt vu entspricht dem zwischen der EU und den AKP-Staaten ihren Platz. Die Einbeziehung der politischen Aspekte dieser Beziehungen in die Entwicklungszusammenarbeit und übrigens auch in die multilaterale Handelspolitik allgemeinen Prinzip kohärenter Außenbeziehungen. Die Stärkung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der Union ist eines der Hauptthemen der Regierungskonferenz. In ihrer Stellungnahme zu dieser Konferenz sprach sich die Kommission dafür aus, "die einzelnen Bereiche der Außenbeziehungen mit Hilfe von Strukturen und Verfahren, die zu mehr Kohärenz und Kontinuität im Außenbereich führen, zu einem schlagkräftigen Ganzen (zu) verknüpfen". 7 ihre Besonderheiten bewahren, und die Dennoch müssen all diese Bereiche Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft muß so autonom bleiben, daß sie ihre langfristigen Ziele, die eine kontinuierliche Aktion erfordern, auch erreichen kann. Die Verknüpfung der einzelnen Bereiche setzt jedoch eine im Hinblick auf eine grössere Effizienz selektivere Gemeinschaftshilfe voraus und dürfte zu einer Anpassung der praktischen*Modalitäten der Zusammenarbeit führen. Eine. Anpassung des Kooperationsrahmens im Hinbück auf eine Leichtere Einbindung der AKP-Staaten in den Welthandel, Einige neue Prinzipien würden diese Öffnung erleichtern. Zunächst das Prinzip der Differenzierung: Alle AKP-Staaten sind gegenwärtig nicht in der Lage, sich fur eine einheitliche Form der politischen und wirtschaftlichen Partnerschaft mit der EU zu engagieren. Aus Effizienzgründen ist eine Differenzierung der entwicklungspolitischen Strategien und Modalitäten unerläßlich. Zweitens müssen die Partner erreichen, daß einerseits die Empfangerländer die Hauptverantwortung für die Reformen und die Entwicklungsstrategien übernehmen und daß andererseits die EU gegenüber ihren Bürgern Rechenschaft über die Verwendung der Entwicklungsressourcen ablegen kann. In diesem Sinne gibt es nur eine Alternative zu den herkömmlichen Hilfsaktionen, nämlich die Vertiefung des Dialogs über die entwicklungspolitischen und Planungskapazitäten vor Ort und eine Erfolgs- und Fortschrittskontrolle anstelle der reinen Mittel ver Wendungskontrolle durch die Gemeinschaft. Ein Ergebnis dieser Entwicklung ist die Durchführung sektorspezifischer Strategien, die einen besseren Ressourceneinsatz und eine weitgehendere Koordinierung der Geldgeber untereinander ermöglichen. der Konzeptions- den Ausbau Strategien, Drittens müssen sich die EU und die AKP-Staaten zum Ziel setzen, neue Formen der Zusammenarbeit zu entwickeln: Die EU ist ein wichtiger Kooperationspartner, der eine Vielzahl verschiedener Kooperation sin Strumen te vorschlagen und wissenschaftliche, wirtschaftliche und technologische Partnerschaften anregen kann. Neue Formen der Partnerschaft könnten in Innovationsbereichen wie der Informationsgesellschaft unterstützt werden; Pilotprojekte könnten zum Aufbau eines Wissensaustausches zwischen bestimmten KOM (96) 90, Stellungnahme der Kommission "Stärkung der Politischen Union und Vorbereitung der Erweiterung". Vlll Fachzirkeln (Forscher über Internet) beitragen oder Anlaß sein für konkrete Zusammenarbeit (Beispiel Telekommunikationsdienste). Viertens und letztens könnten im Zuge dieser Erneuerung auch die nichtstaatlichen Akteure (Privatwirtschaft und andere Vertreter der Zivilgesellschaft) stärker einbezogen werden, und zwar durch die Teilnahme an einem Dialog über die Kooperationsprioritäten sowie durch direkte Zugangsmöglichkeiten auf einen Teil der bereitstehenden Ressourcen. Partnerächafteabkonimen \n icciirftig veränderter geographischer Konstellation? Die Gruppe der AKP-Staaten ist weder ein politischer Zusammenschluß noch eine wirtschaftliche Einheit im eigentlichen Sinne, sondern existiert als Ländergruppe im wesentlichen aus historischen Gründen einzig und allein in ihren Beziehungen zur EU. Wird diese Gruppe auch morgen für die Union ein adäquater Partner sein? Oder anders gesagt: Soll der derzeitige geographische Rahmen der Beziehungen zu den 70 AKP-Staaten unverändert bleiben? Zweifellos müssen nicht zuletzt die AKP-Staaten selbst zu dieser Frage Stellung beziehen, und ihre Antwort wird davon abhängen, wie sie ihre gemeinsame Interessenlage beurteilen und ob sie sich als politische und wirtschaftliche Einheit auf internationaler Ebene auch außerhalb ihrer Beziehungen zur EU als Verhandlungspartner konstituieren wollen. Für die EU ist dies vor allem eine politische Entscheidung, wobei zu berücksichtigen ist, welchen Platz die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten in ihren Beziehungen zu den Entwicklungsländern insgesamt einnimmt. Und einige andere Faktoren sind ebenfalls zu berücksichtigen. Die unterschiedlichen Situationen der einzelnen AKP-Staaten, die Notwendigkeit differenzierter entwicklungspolitischer Ziele und Prioritäten, der eventuelle Rückgang der Hilfsbedürftigkeit in einigen Ländern und folglich die Möglichkeit einer gestaffelten Hilfe - all dies könnte dafür sprechen, die geographische Konfiguration der Kooperation neu zu bestimmen. Auch eine Modifizierung der (gegenüber den anderen Entwicklungsländern) differenzierten nichtgegenseitigen Handelspräferenzen könnte unumgänglich werden und je nach Art der betroffenen Volkswirtschaft unterschiedliche Handelsregelungen erfordern. Das neue Abkommen muß außerdem auch die regionale Kooperation berücksichtigen, der die EU aus wirtschaftlichen und politischen Gründen sehr hohe Bedeutung beimißt. Vier Varianten sind denkbar: (1) das bisherige Abkommen (Status quo) mit einigen Anpassungen. Das Prinzip eines globalen Abkommens mit allen AKP-Staaten würde beibehalten, allerdings unter Einführung differenzierter Modalitäten und Prioritäten; ix (2) ein globales Abkommen,ergänzt durch bilaterale Abkommen. In diesem Fall könnte stärker differenziert werden, und das globale Abkommen würde nur noch recht allgemeine Verpflichtungen enthalten. (3) Zerfall des Lome-Abkommens in regionale Abkommen. Ein Abkommen mit den afrikanischen Ländern südlich der Sahara, das auch Südafrika einschließt, wäre für Europa selbstverständlich von Bedeutung, und sobald es der Stand der regionalen Zusammenarbeit zuläßt, wären auch subregionale Abkommen denkbar. In der Karibik bieten sich den Partnern verschiedene Möglichkeiten: Die Union könnte z. B. vorschlagen, die Zusammenarbeit auf alle karibischen Länder auszudehnen, und mittelfristig die Integration dieser Zusammenarbeit in die Beziehungen zu Lateinamerika anstreben. Im Pazifischen Raum könnte der Kooperationsrahmen auf weitere Inselstaaten ausgedehnt werden. Dies würde die Wirksamkeit der europäischen Politik steigern, insbesondere was den Handel mit den APEC8-Staaten angeht. (4) ein besonderes Abkommen mit den am wenigsten entwickelten AKP-Staaten (LDC), das auch anderen LDC offenstehen könnte. Diese Option, in die auch bestimmte Aspekte der drei vorgenannten Varianten einfließen könnten, bietet die Möglichkeit, auf die spezifische Situation der LDC einzugehen und vor allem im Handelsbereich eine stärker an den Problemen und Bedürfnissen dieser Länder orientierte Politik zu verfolgen. Als wenig geeignet erscheint diese Option für die Bereiche Politik und Finanzkooperation. Sie muß ferner an dem regionalen Ansatz gemessen werden, das traditionsgemäß für die Beziehungen zu den AKP-Staaten bestimmend ist. Das Problem der Mundialisierung der Kooperationsbeziehungen der Union stellt sich nicht mehr in derselben Form wie 1957 oder noch 1975: Die Union kooperiert heute mit einer großen Zahl von Ländern und ist in allen Regionen der Welt präsent. Um bessere Ergebnisse zu erzielen, muss die Union ein kohärenteres und besser koordiniertes Konzept für die AKP-Länder einführen. Die allgemeine Diskussion über die Kohärenz der europäischen Politik führte in den letzten Jahren zu zahlreichen konkreten Initiativen. So wurde untersucht, wie sich die anderen Gemeinschaftspolitiken auf die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit auswirken; ein weiteres Ziel war die Verbesserung der Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und der den Mitgliedstaaten Entwicklungszusammenarbeit insgesamt bessere Ergebnisse zu erreichen. anderen Geldgebern, bzw. den um in Obwohl die aktuelle Situation oft als unbefriedigend kritisiert wird, kann die Union anderer Kohärenz, d. h. eigentlich die Berücksichtigung der Auswirkungen Politiken, auf internationaler Ebene nicht verbindlich zusagen. Kohärenz ist und bleibt eine Frage der politischen Abwägung von Zielsetzungen, die gelegentlich miteinander kollidieren. Das Koordinierungsdefizit dagegen könnte abgebaut werden, und zwar nicht nur durch konstante, aktive Koordinierungsbemühungen der EU bei der Planung und Asiatisch-Pazifische Wirtschaftszusammenarbeit Durchführung ihrer Politik und bei der Zusammenarbeit in den internationalen Organisationen, sondern auch durch entsprechende neue Vereinbarungen im Zuge der Erneuerung des Abkommens EU/AKP. Hier sind zwei Möglichkeiten denkbar: - Die Union könnte sich die Entwicklung einer europäischen Gesamtstrategie für die AKP-Staaten zum Ziel setzen, die nicht nur die Aktionen der Gemeinschaft, sondern auch die der Mitgliedstaaten betreffen würde. Ein solcher gemeinsamer Bezugsrahmen würde nicht nur dem im EU-Vertrag formulierten Prinzip der Komplementarität der Maßnahmen dienen, sondern auch mit der Zeit die Wirksamkeit der einzelnen Interventionen erhöhen; - die Union könnte ihren Partnern ferner die Einrichtung eines Mechanismus vorschlagen, der über die entwicklungspolitischen Aktionen und Strategien der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft informiert und sie außerdem überwacht und koordiniert. In diesem Fall würde sich die Union dazu verpflichten, die Voraussetzungen für eine bessere Koordinierung zu schaffen. Eine bessere Koordinierung den Koordinierungsbemühungen der Gebergemeinschaft insgesamt dienlich sein und die Koordinierung innerhalb des multilateralen Systems erleichtern, das auf dem letzten G7- Gipfel vor allem für Afrika vereinbart wurde. europäischer Seite dürfte auch auf Das veränderte internationale Umfeld, die Erfahrungen der Vergangenheit und die soslaleund wirtschaftliche Entwicklung der AKP-Staaten erfordern neue Prioritäten für die Zusammenarbeit. Die Union gab ihrer Politik in den vergangenen Jahren eine neue Ausrichtung und bemühte sich insbesondere um die Integration neuer Themen und die Definition neuer Ziele für bestimmte Sektoren oder Bereiche der Zusammenarbeit9. Diese Neuorientierung wird sicher auch nach dem Jahr 2000 noch Gültigkeit haben, auch wenn bis dahin vielleicht einzelne Aspekte im Lichte neuer Erfahrungen angepaßt oder weiterentwickelt werden. Darüber hinaus könnten aber die EU und ihre AKP-Partner unter Berücksichtigung der bisherigen Erfolge und Mißerfolge sowie der Entwicklungshindernisse und -möglichkeiten der AKP-Staaten neue Prioritäten bestimmen, die den im EU-Vertrag formulierten allgemeinen entwicklungspolitischen Zielen der Gemeinschaft entsprechen. So könnte die EU/AKP-Zusammenarbeit künftig in drei Seh werpunktbereiche untergliedert werden, und zwar in den Bereich Wirtschaft, Soziales, Umwelt, den Bereich Entwicklung der Institutionen und den Bereich Handel und Investitionen. Vgl. insbesondere die Texte und Entschließungen zu folgenden Themen: Berücksichtigung der (KOM(95)423), Gesundheit geschlechterspezifischen Fragen (KOM(94)77), allgemeine und berufliche Bildung (KOM(94)399), Ernähnmgssicherung (KOM(94)165), Amiutsbekänipfung (KOM(93)518), Strukturanpassungshilfcn (KOM(94)447) sowie über die Verbindung zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (KOM(96)153). in der Entwicklungszusammenarbeit xi Die Unterscheidung in drei von der Gemeinschaft zu fördernde Bereiche darf natürlich nicht zu einer Abschottung führen. Ganz im Gegenteil: diese drei Aktionsbereiche müssen sich gegenseitig ergänzen. So ist z. B. die erforderliche Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der AKP-Volkswirtschaften nur durch eine Kombination von außen- und innenpolitischen Maßnahmen zu erreichen, und auch zwischen der Verbesserung der Beschäftigungslage und dem sozialen Fortschritt einerseits und der Entwicklung der Privatwirtschaft und der Funktionsfähigkeit des Staatswesens andererseits besteht ein enger Zusammenhang. Deshalb kann, ja darf die Union nicht alles tun. Sie muß im Gegenteil auf Grund der stärkeren Differenzierung zwischen den einzelnen AKP-Staaten, eine modulierfähige Form der Zusammenarbeit wählen, wobei die Maßnahmen in von Land zu Land jeweils unterschiedlichen Bereichen durchgeführt würden. Die Maßnahmen der Gemeinschaft zur Förderung der Wirtschaft sollten auf die Integration der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft abzielen» Im Rahmen einer gezielten Strategie zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der AKP-Volkswirtschaften und zur Entwicklung der Privatwirtschaft und des Handels wäre in den betreffenden Ländern eine Vielzahl von Aktionen denkbar, die die Kontinuität des Reformprozesses sichern und zur Steigerung der Glaubwürdigkeit der Reformen beitragen. Zunächst geht es jedoch zweifellos darum, die Schaffung stabiler, anti-inflatorischer und wachstumsfördernder Rahmenbedingungen zu unterstützen. Verschiedene andere Maßnahmen sind denkbar und sollten eingehender erörtert werden: - ein systematischeres Vorgehen zur Beseitigung der Ursachen für die schwache Investitionstätigkeit in den meisten AKP-Staaten. Die EU könnte hierzu einen Beitrag leisten, indem sie z. B. bestimmte administrative und institutionelle Reformen unterstützt und bei der Entwicklung einer Wettbewerbspolitik, dem Ausbau der Kapitalmärkte, der Modernisierung des Unternehmens- und Eigentumsrechts, der Einführung einer Politik des Verbraucherschutzes Hilfestellung leistet und Bildung und Ausbildung sowie die industrielle Zusammenarbeit unterstützt; jeweiligen örtlichen Bedarf orientierte Unterstützung bei der - eine am Umstrukturierung der staatlichen Unternehmen und bei Privatisierungen vor dem allgemeinen Hintergrund einer sich verändernden Rolle des Staates in der Wirtschaft; - eine intensivere Förderung der stärkeren Einbindung in die Weltwirtschaft und der regionalen Integration. Eine Gesamtstrategie für diesen Bereich muß nicht nur der Entwicklung der (regionalen und nationalen) Strukturen dienen, sondern auch zur Bewältigung der Kosten der Transformation beitragen; -Anbahnung von Partnerschaften zwischen der EU und den AKP-Staaten, die zu einer Mobilisierung der Ressourcen der Privatwirtschaft für die Infrastrukturentwicklung (Beispiel Telekommunikation) und deren Einsatz zu vertretbaren wirtschaftlichen Bedingungen führen; Xll -Förderung der Ausbildung von Fachkräften in Wissenschaft und Technik; - Zusammenarbeit auf makro-ökonomischer und monetärer Ebene; - eine Unterstützungsaktion zur Reduzierung der Auslandsschuld, auch wenn die Gemeinschaft dank ihrer Hilfe zu äußerst weichen Konditionen nur geringen Anteil an der Verschuldung der AKP-Staaten hat. Die Gemeinschaftsmaßnahmen im sozialen Bereich sollten intensiviert werden Nach Auffassung der EU spricht vieles dafür, die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten vorrangig auf das Ziel der Armutsbekämpfung auszurichten. Obwohl sie bereits heute ein Kernelement der Entwicklungszusammenarbeit ist, sollten die Union und ihre AKP- Partner nach Möglichkeiten suchen, wie im Rahmen ihrer Zusammenarbeit die Armut künftig noch besser bekämpft werden kann. Grundsätzlich sollte der bisherige Mehrfachansatz beibehalten werden, der eine Vielzahl verschiedenster Maßnahmen vorsieht. Alle Partner könnten jedoch vorsehen, daß die Maßnahmen eine stärkere strategische Ausrichtung erhalten, und zwar in zweierlei Hinsicht: In einem ersten Schritt könnte die EU - beispielsweise durch Bildungs- und Berufsbildungsmaßnahmen - Reformen und Initiativen fördern, die ein ausgewogenes und beschäftigungswirksames Wachstum erleichtern und den Zugang zu produktionsrelevanten Ressourcen verbessern. Danach könnte die EU eine stärker den eigentlichen sozialen Bereich betreffende Strategie verfolgen, einen intensiven Dialog über für die soziale Entwicklung wesentliche Politikbereiche aufnehmen und gezielt zur Finanzierung der laufenden Ausgaben im Sozialbereich beitragen. Die tatsächliche Bereitschaft zur Durchsetzung von Zielen der sozialen Entwicklung könnte auch ein Kriterium für die Gewährung von Gemeinschaftshilfe sein, für den Fall, daß eine selektivere Vergabe auch vom Kriterium der "verantwortungsvollen Staatsführung" (good governance)abhängig gemacht werden sollte. Dem Umweltschutz sollte Gemeinschaft konsequent mehr Bedeutung beigemessen werden. in allen entwicklungspoüfIschen Maßnahmen der Im Interesse einer besseren Umsetzung des Prinzips der nachhaltigen Entwicklung in der entwicklungspolitischen Praxis sollte eine eindeutige Strategie festgelegt werden. Abgesehen von den aktuellen Bemühungen in Form von Umweltverträglichkeitsprüfungen und gezielten positiven Aktionen, die natürlich fortzusetzen sind, sollte für diesen Bereich eine neue Politik mit folgenden Schwerpunkten entwickelt werden: Zusammenhang X l ll zwischen Armut und Umweltzerstörung, "Internalisierung" der Umweltkosten, Kapazitätsentwicklung und Partizipation. 10 Im Rahmen des politischen Dialogs kann die EU hier einen konstruktiven Beitrag leisten, indem sie die Regierungen der AKP-Staaten zum Ausbau ihrer Strukturen für die Analyse und die Bewältigung von Umweltproblemen ermutigt und sie dabei auch unterstützt. Besondere Aufmerksamkeit verdienen Themen wie Quantität und Qualität der Wasserressourcen, Degradierung der Böden durch Überbevölkerung, Vernichtung der Wälder und ökologische Probleme der Städte. Die EU könnte sieh stärker für den Aufbau der Institutionen engagieren* Angesichts der erheblichen Unzulänglichkeiten und akuten Probleme in der Führung der Staatsgeschäfte vieler AKP-Länder und mit Blick auf die für den Entwicklungsprozeß und die Bekämpfung von Ungleichheit und Armut unerläßliche Wiederherstellung bzw. Konsolidierung des Rechtsstaats sollten die Partner auch bei dem Aufbau der Institutionen verstärkt zusammenarbeiten. Allerdings stellt sich für die EU auch die Frage nach der Tragweite einer solchen Zusammenarbeit. Intensivere politische Beziehungen zu den AKP-Staaten scheinen in diesem Zusammenhang als Ergänzung der Aktionen zugunsten des Aufbaus der Institutionen und Verwaltungen eines Landes unerläßlich, da es sich hier in erster Linie um einen politischen Prozeß handelt, in dem sich jede Reform auf die Machtstrukturen auswirkt und unweigerlich auf erheblichen Widerstand stößt. Ist die EU zu einer gezielteren Unterstützung des notwendigen politischen und sozialen Transformationsprozesses bereit? Abgesehen von dieser politischen Dimension hat die Förderung der institutionellen Entwicklung auch eine etwas "technischere" Seite. Hier kann die Union aus ihrer Position heraus wertvolle Hilfe leisten, denn sie will kein bestimmtes System durchsetzen - schließlich haben alle Mitgliedstaaten ihre eigene soziale und politische Ordnung - und sie hat es verstanden, im Laufe der europäischen Integration ein besonderes Know-how zu entwickeln. Der Rahmen der Partnerschaft begünstigt außerdem diese Art der Kooperation. Die Aktion der Union könnte sich auf Themen konzentrieren, die auch den Schwerpunkt in denen sie ihrer Entwicklungszusammenarbeit bilden, und möglicherweise wertvollere Hilfe leisten kann als andere Geldgeber. Diese Themen sind im einzelnen die Förderung der Menschenrechte, die Unterstützung von Regionalorganisationen, die wirtschafts- und sozialpolitische Analyse und Planung, die 1 Ein erster Schritt in diese Richtung wurde gemacht, als im Zuge der Halbzeitüberprüfung das Protokoll über die nachhaltige Bewirtschaftung der Forstressourcen in das Abkommen Lomé IV aufgenommen wurde. xiv Vorbereitung von Reformen, die Haushaltsführung, das Wettbewerbsrecht, der Verbraucherschutz, der Investitionsschutz, der Umweltschutz, die Verbesserung des Rechtssystems, der Aufbau der Institutionen der Zivilgesellschaft usw. Die Union könnte ihre Entscheidung für die eine oder andere Form der finanziellen und technischen Zusammenarbeit auch davon abhängig machen, wie weit die örtlichen Kapazitäten und Kompetenzen entwickelt sind. Eine Entscheidungen der AEP-Staaten im Hinblick auf ihre Integration Weltwirtschaft berücksichtigt. neue Handelsregelung muß entwickelt werden, die die strategischen in Ufa In den meisten AKP-Staaten waren die wirtschaftlichen und die institutionellen für den Aufbau eines wettbewerbsfähigen Privatsektors, die Voraussetzungen Intensivierung der Investitionstätigkeit und die Diversifizierung nicht gerade günstig, und so konnten diese Länder die Möglichkeiten der besonderen Handelspräferenzen des Lome-Abkommens nicht voll nutzen. Die Ausfuhren der AKP-Staaten in die EU entwickelten sich ebenso wenig wie der restliche AKP-Handel, und ihr Anteil am Gemeinschaftsmarkt ging von 6,7 % im Jahre 1976 auf 2,8 % im Jahre 1994 drastisch zurück. Obwohl sich die Situation je nach Land oder Region ganz unterschiedlich darstellt, gehen doch im Durchschnitt mehr als 40 % der AKP-Ausfuhren nach Europa. Für die Ausgestaltung der künftigen Handelsregeln gibt es mehrere Alternativen. Sie sind daraufhin zu überprüfen, wie sie sich auf die EU/AKP-Beziehungen auswirken und ob sie die Diversifizierung der Außenwirtschaftsbeziehungen der AKP-Staaten begünstigen und eine weitere Marginalisierung verhindern können. Folgende vier Optionen stehen zur Debatte: (1) Beibehaltung des Status quo, also eines vertraglich vereinbarten Systems nichtgegenseitiger differenzierter Präferenzen. Es könnte ergänzt werden durch eine Zusammenarbeit in anderen handelsrelevanten Bereichen (Normen und Zertifizierungen, Umwelt, Wettbewerb, Recht an geistigem Eigentum usw. ). (2) Anwendung des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) der Gemeinschaft. Da es sich hier um eine einseitige Maßnahme der EU handelt, würde diese Variante bedeuten, daß die Handelsbestimmungen aus dem Kooperationsabkommen herausfallen und damit nicht mehr Gegenstand der Verhandlungen wären. (3) einheitliche Anwendung des Gegenseitigkeitsprinzips. Nach einer Übergangszeit müßten alle AKP-Staaten gemäß den WTO-Regeln der EU dieselben Vergünstigungen gewähren wie sie ihnen. Wie in Fall (1) könnte die Zusammenarbeit auf die neuen handelsrelevanten Bereiche ausgedehnt werden. (4) differenzierte Anwendung des Gegenseitigkeitsprinzips. Zwischen der EU und einzelnen Ländergruppen bzw. einzelnen Ländern könnten gegenseitige Präferenzen eingeführt werden. Auch diese Regelung könnte durch eine Zusammenarbeit in den neuen Bereichen ergänzt werden, die die WTO auf ihre Tagesordnung gesetzt hat. XV Diese Optionen schließen sich gegenseitig nicht aus. Sie könnten auch kombiniert werden, so daß die jeweilige Handelsregelung. dem Entwicklungsstand der Länder angepaßt werden kann und die Intensität der Handelsbeziehungen den Vorstellungen der jeweiligen Partner entspricht. Bevor die Entscheidung zugunsten der einen oder anderen Option gefällt wird, sind die jeweiligen potentiellen Auswirkungen auf die EU und auf die AKP-Staaten gründlich zu analysieren. Die, Union könnte fur ein Abkommen zum Schutz; privater Auslandsmvestifionen plädieren. Entsprechende Vorschläge werden schon seit dem Abschluß von Lome IV geprüft. Die Aufnahme von Verhandlungen über internationale Übereinkommen steht bevor, und die Kommission bemüht sich um Fortschritte bei den Beratungen im Rahmen der WTO. Auch in der OECD wird über ein Multilaterales Investitionsübereinkommen verhandelt. Bis zum Abschluß eines solchen Abkommens würde eine Zusammenarbeit auf subregionaler Ebene oder nach Ländergruppen die bisher nur bilateralen (zwischenstaatlichen) Verhandlungen wesentlich entlasten. Eine Initiative dieser Art würde die private Investitionstätigkeit stark stimulieren. Die Union sollte ihre Praxis der finanziellen und technischen Zusammenarbeit überprüfen. Die Entwicklung zu einer Partnerschaft mit einem Mehr an Verantwortung, die immer häufigere Forderung nach mehr Effizienz und die Berücksichtigung des stark divergierenden Entwicklungsniveaus der einzelnen AKP-Staaten machen eine grundlegende Überprüfung der Durchführungsmodalitäten der AKP-Hilfe der Gemeinschaft erforderlich. Entwicklung eines kohärenteren Instrumentariums Das vierte Lome-Abkommen enthält eine Vielzahl von Instrumenten, die jeweils spezifischen Zwecken dienen und nach verschiedenen, manchmal komplizierten Verfahren verwaltet werden. Ihr gleichzeitiger Einsatz in ein und demselben Land ist der Transparenz der EU-Politik nicht förderlich. Es erhebt sich die Frage, ob die EU nicht besser daran täte, zu globalen Mittelbindungen überzugehen, wobei sie gegebenenfalls eine Unterscheidung in Kriseneinsätze und Langzeitaktionen oder Fördermaßnahmen für den öffentlichen bzw. privaten Sektor vornehmen könnte. Selektiverer Einsatz der Hilfe Seit der Halbzeitüberprüfung von Lome IV wurde die automatische Zuweisung der programmierbaren Hilfe bereits erheblich reduziert. Durch die Einführung eines neuen qualitativen Kriteriums kann von nun an die Dotierung der Hilfe für jedes Land entsprechend den Anstrengungen der jeweiligen Regierung in den Bereichen sektorale Politiken und Makroökonomie moduliert werden. Diese Neuerung ist eine Reaktion auf die Forderung der EU nach mehr Effizienz. Sie entspricht aber auch der neuen Konzeption einer Partnerschaft, die auf gegenseitigem Engagement beruht und bei der sich die Außenhilfe als Mittel zur Unterstützung innerstaatlicher Reformen versteht. Der EU sollte daher an einer Weiterentwicklung dieser Form der Partnerschaft gelegen sein. xvi Gleichzeitig sollte sie aber auch ein System der Mehrjahresprogrammierung beibehalten, da dies den AKP-Staaten den Vorteil einer vorhersehbaren Außenfinanzierung bietet und außerdem einen strategischen Mindestrahmen garantiert. Die EU muß entscheiden, inwieweit sie das überwiegend auf Entwicklungsindikatoren basierende Kriterium der Hilfebedürftigkeit durch Kriterien wie "Leistung" oder die "verantwortungsvolle Staatsführung" ergänzen will, und ob sie ihre Politik z. B. durch eine "gleitende" Programmierung flexibler gestalten will. Projekthilfe oder direkte Haushaltshilfe Aus der Überprüfung der Gemeinschaftsinstrumente läßt sich eine Reihe operationeller Schlußfolgerungen ziehen. So sollten z. B. der sektorale Ansatz und die Förderung der Reformen - beide bereits unter Lome IV weitgehend in die Praxis umgesetzt - intensiviert werden und die Verbesserung der institutionellen Rahmenbedingungen sowie der Fähigkeit zur Entwicklung langfristiger wirtschafts- und sozialpolitischer Strategien Priorität erhalten. Soll also die EU ihr Projektkonzept endgültig aufgeben und versuchen, die Voraussetzungen für eine direkte Haushaltshilfe und eine gezielte Unterstützung der Sektorsstrategien der jeweiligen Staaten zu schaffen? Eine derartige Entwicklung müßte auch mit einer Reformierung der Konditionalität der Hilfe im Einvernehmen mit sämtlichen Gebern einhergehen. Zunächst muß ein Konsens über eine begrenzte Anzahl von signifikanten Kriterien gefunden werden, was der Vielfalt der häufig sehr spezifischen Konditionalitäten der letzten Jahre vorzuziehen wäre. Damit diese reformierte Konditionalität auch ihre Wirkung tun kann, und damit von ihr echte Anreize auf die Politik der Staaten übergehen können, muß sie sowohl realistisch (Berücksichtigung sowohl politischer und institutioneller als auch wirtschaftlicher und sozialer Faktoren) als auch global (basierend auf der Bewertung der gesamten Politik der jeweiligen Regierung im makro-ökonomischen und sektoralen Bereich) und strikt angelegt sein. Die Kommissionsdienststellen haben den übrigen Gebern im Rahmen des Sonderprogramms für Afrika dahingehende Vorschläge unterbreitet, die auf die Annahme eines neuen Konzepts abzielen, das die Grundlage dafür bietet, die langfristigen Entwicklungsziele und die kurzfristigen Zwänge in Einklang zu bringen, und das die Voraussetzungen für eine echte Akzeptanz der Reformen in den Empfängerländern schafft. xvn Für einen neuen Modus der Mittelverwaltung < Die gemeinsame Ressourcenverwaltung ist an ihre Grenzen, gestoßen: Sie beeinträchtigt die Wirksamkeit und trägt nicht zu einer besseren Akzeptanz der Reformen und Entwicklungsprogramme in den Empfangerländern bei. Eine Überprüfung ist somit notwendig. Welche Alternativen bieten sich an, die gleichzeitig eine hinreichende Zuverlässigkeit und eine stärkere Verantwortung seitens der Empfangerländer gewährleisten, die wiederum Grundvoraussetzung für eine effizientere Hilfe ist? Die Lösung könnte ein differenziertes und évolutives Konzept sein, das die Möglichkeit bietet, von Fall zu Fall jeweils den geeignetsten Modus zu bestimmen, wobei Kriterien anzulegen sind wie die Qualität des Politikdialogs, Fortschritte bei der Umsetzung der Politiken, der Ergänzungscharakter der Hilfe der Gemeinschaft (bezogen auf die Anstrengungen des jeweiligen Staats) oder die Existenz eigener Mechanismen der Empfangerländer zur Koordinierung der externen Hilfe. Schließlich empfiehlt die Kommission erneut eine Einbeziehung des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF)11 in den Haushalt der Europäischen Union. Durch die Einbeziehung in den Haushalt würde der von der Kommission verwaltete Teil der Hilfe den Status einer ordnungsgemäßen Gemeinschaftshilfe erhalten, wodurch die einzelnen Bereiche der Aktionen der Gemeinschaft leichter positive Synergieeffekte freisetzen könnten. Für die den AKP-Staaten gewährten EIB-Darlehen könnten dieselben Modalitäten gelten, die auch auf EIB-Operationen in anderen Drittländern Anwendung finden, und das gilt vor allem für die Auffüllung des Garantiefonds für externe Operationen. Die Einbeziehung des EEF wurde von der Kommission bereits mehrfach vorgeschlagen, wird in diesem Grünbuch aber nicht weiter thematisiert. Diese Frage wird im Zusammenhang mit den finanziellen Aspekten der künftigen Partnerschaft zu erörtern sein. Vgl. dazu den 1994 von der Kommission vorgelegten Bericht über die Möglichkeiten und Modalitäten der Einbeziehung des EEF in den Haushalt (SEC (94) 640 endg. ). xviii Analytischer Teil INHALTSÜBERSICHT Teil Eins: Eine Welt im Umbruch Kapitel I - Bedeutung der weltweiten Veränderungen für die Beziehungen EU-AKP A. Der Weltkontext in seinen Auswirkungen auf den AKP-Raum und Europa B. Die Aktion der Union im Außenbereich und die Entwicklungszusammenarbeit C. Die Rolle der Union im Entwicklungsprozeß Kapitel II - Die Kooperation EU-AKP in der Rückschau A. Zum Verständnis des gegenwärtigen Rahmens der Kooperation EU-AKP B. Positive und negative Aspekte der Enwicklungszusammenarbeit im Rahmen des Lome- Abkommens C. Die Konsequenzen für die künftige Partnerschaft Kapitel Sachzwänge und Chancen III - Die sozioökonomischen Veränderungen in den AKP-Staaten: A. Schwierigkeiten der Wirtschaftspolitik in einem durch und durch instabilen Umfeld B. Risikoprävention und Chancenförderung C. Konsequenzen für die Partnerschaft der Zukunft -lex Teil Zwei: Gedanken zu den Beziehungen EU-AKP im 21. Jahrhundert Kapitel IV - Für eine Partnerschaft neuen Stils A. Stellung der Partnerschaft zwischen EU und AKP in der Außenpolitik der Union B. Neue Impulse für die Partnerschaft EU-AKP: Betonung der politischen Dimension C. Öffnung des Rahmens der Kooperation EU-AKP D. Die geographische Konfiguration: Optionen für künftige Kooperationsabkommen E. Optionen für die Koordinierung der Europäischen Partner Kapitel V - Optionen für eine neue Kooperationspolitik mit den AKP-Staaten A. Die sozioökonomische Dimension B. Die institutionelle Dimension C. Handel und Investitionen Kapitel VI - Optionen für die Neugestaltung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit A. Gesamtrahmen oder Schubladensystem? B. Hilfe nach Bedarf oder nach Leistung? C. Art der Hilfen D. Gemeinsame Verwaltung, unilaterale Verwaltung durch die EU oder eigenständige Verwaltung durch die Empfängerländer? Folgemaßnahmen zum Grünbuch Kästen: 1. Definition der Evaluierungskriterien der Europäischen Kommission 2. Entwicklungsländer - sozioökonomische Indikatoren nach Großregionen 3. Handelsstrategien der AKP-Gruppe 4. Die karibischen Staaten: Perspektiven für eine wirtschaftliche Integration der Region 5. Analyse der handelspolitischen Optionen Tabellen - Graphiken U KAPITEL I TEIL I: EINE WELT EVI UMBRUCH KAPITEL I. BEDEUTUNG DER WELTWEITEN VERÄNDERUNGEN FÜR DIE BEZIEHUNGEN EU-AKP A. Der Weltkontext in seinen Auswirkungen auf den AKP-Raum und Europa Das internationale Umfeld hat sich seit Beginn der Zusammenarbeit EG-AKP in nie dagewesener Weise verändert; die nachstehend beschriebenen vier Aspekte veranschaulichen das Ausmaß des Vorgangs. 1. Globalisierung der Wirtschaft und Interdependenz Die Entwicklung des Handels, die Vereinheitlichung der Kapitalmärkte und die Globalisierung der Produktions- und Vertriebsnetze sind für Europa und den AKP-Raum sowohl mit neuen Chancen als auch mit neuen Zwängen verbunden. Die Entstehung neuer Entwicklungspole in Asien und Lateinamerika ist Teil der Globalisierung und verändert die Geographie des Wachstums der Weltwirtschaft und die Richtung der privaten Kapitalströme. In einer Anzahl von Ländern, die noch 1960 zu den rückständigsten der Erde zählten und von denen viele über eine große Bevölkerung verfügen, ist ein bedeutsamer Rückgang der Armut und eine erhebliche Verbesserung der Indikatoren der menschlichen Entwicklung festzustellen. Die Zunahme der wirtschaftlichen Zwänge nötigt Staat und Gesellschaft zu weitreichenden Anpassungen und Reformen. So sieht sich Europa gezwungen, die Wettbewerbsfähigkeit seiner einzelnen Volkswirtschaften zu verbessern, die Sozialsysteme zu reformieren und mit einem brüchig werdenden sozialen Zusammenhalt fertig zu werden. Hohe Arbeitslosigkeit, eine um sich greifende Verarmung und Ausgrenzungserscheinungen geben Anlaß zu großer Sorge und bergen das Risiko in sich, daß sich in Europa die Menschen ebenso wie die Staaten in die Isolation zurückziehen. Die Belastung der Haushalte, die sich langfristig als Folge der demographischen Überalterung aus der Überbeanspruchung der Systeme der sozialen Sicherheit ergeben wird, erleichtert keineswegs die Durchführung der erforderlichen Transformation. Die AKP-Länder, die nur am Rande am Welthandel (2 %) und an den internationalen Investmentströmen (weniger als 1 %) teilnehmen, brauchen dringend eine stärkere Integrierung in den Welthandel sowie eine Diversifizierung ihrer Produktion und ihrer Absatzmärkte. Wie auch in anderen Weltregionen wäre ein Bemühen um Synergieeffekte und regionale Zusammenarbeit sowohl im wirtschaftlichen als auch im politischen Bereich dazu geeignet, diese Integration zu beschleunigen. Die zunehmende Interdependenz der Wirtschafts- und Sozialsysteme der einzelnen Weltregionen und das Auftreten neuer systemgebundener Risiken in den Bereichen Umwelt, Wanderbewegungen, Terrorismus, Drogen und international organisiertes Verbrechen führt dazu, daß sich der nationale Rahmen immer weniger zum Handeln eignet und daß der Begriff der Souveränität eine völlig neue Bedeutung gewinnt. Die neue Weltordnung etabliert sich nur sehr langsam, und die zwei bereits erkennbaren Trends hin 1 C KAPITEL I zu Multilateralismus und Regionalismus werden sich allem Anschein nach auch in Zukunft fortsetzen. 2. Raschere Verbreitung technologischer Innovationen Der Anbruch der Informationsgesellschaft ist einer der spektakulären Aspekte der Globalisierung; dies könnte grünes Licht bedeuten für eine Beschleunigung der Veränderungen, eine Reduzierung der Technologielücken und für neue Wege der Entwicklung. Andererseits sind fehlende Infrastruktur im Bereich der Basiskommunikation in den ärmsten Ländern, die Konzentration der Entwicklung neuer Technologien auf einige wenige Industrieländer und die Möglichkeit kulturell bedingter Verweigerungstendenzen Risikofaktoren, die zu einer Vertiefung der Kluft zwischen den Ländern und einer Verschärfung der sozialen Unterschiede führen könnten. Europa bemüht sich darum, seine Wettbewerbsfähigkeit in Spitzenbereichen zu maximieren. Die AKP-Länder müssen die Rahmenbedingungen schaffen, die einen Transfer ihren Bedürfnissen angepaßter Technologien zulassen. Beides ist komplementär, fortgeschrittene Technologie wandelt: Die am weitesten da sich der Begriff fortgeschrittenen Technologien eignen sich inzwischen dafür, übergangslos dazu beizutragen, spezifische Probleme der Entwicklungsländer zu lösen. Der Technologiefaktor ist für die Erreichung des Ziels der nachhaltigen Entwicklung von herausragender Bedeutung. Die Kosten des Umweltschutzes können kurzfristig jedoch zu einem Hindernis auf dem Wege zu erhöhter Wettbewerbsfähigkeit der AKP-Länder werden. Eine weltweite Vereinbarung über saubere Technologien und eine Aufteilung der Kosten des Umweltschutzes auf die Industrie- und Entwicklungsländer erscheinen unumgänglich. 3. Tendenzwende in der demographischen Entwicklung letzten Jahrzehnte ist ohne Beispiel Das Bevölkerungswachstum der in der Menschheitsgeschichte. Die Weltbevölkerung wuchs von zwei Milliarden im Jahr 1930 auf vier Milliarden im Jahr 1975 und auf nahezu sechs Milliarden im Jahr 1996. Derzeitige Projektionen lassen für das Jahr 2020 eine Bevölkerung von nahezu acht Milliarden erwarten. Für den Fall, daß die gesamte Weltbevölkerung den heutigen Lebensstandard und die Konsumgewohnheiten der Industrieländer und einiger neuer Industrieländer übernimmt, würde die Umwelt unerträglichen Belastungen ausgesetzt. Parallel zum Wachstum der Bevölkerung vollzieht sich vor allem in den ärmsten Ländern eine immer rascher um sich greifende Verstädterung. Die ungleiche Verteilung der Menschheit auf die Länder des Nordens und des Südens wird seine Folgen für das Kräfteverhältnis innerhalb des multilateralen Systems haben, vor allem dann, wenn zu der großen Bevölkerung auch noch eine entsprechende Wirtschaftskraft hinzukommt - ein Beispiel dafür ist die Stellung, die Asien inzwischen eingenommen hat. Während für die Welt insgesamt eine baldige Verlangsamung des Bevölkerungswachstums ist das abzusehen ist, bleibt S ubsahara-Afrika eine auffällige Ausnahme. Hier KAPITEL I Bevölkerungswachstum nach wie vor extrem hoch (2,9 % Zuwachs jährlich), was sich nur schwer mit den Zielen einer nachhaltigen Entwicklung vereinbaren läßt. Die rasante Verstädterung bedeutet vor allem eine schwere Belastung der Infrastruktur und der sozialen Dienste und führt vor allem im Bildungswesen zu erheblichen Engpässen. Die politische Stabilität in dieser Weltregion hängt mehr und mehr davon ab, inwieweit es gelingt, die Stadtentwicklung in geregelte Bahnen zu lenken und die lokale Umwelt nachhaltig zu verwalten. Die innerafrikanischen Massenwanderbewegungen tragen zwar zur wirtschaftlichen Integration bei, sind aber, sofern sie außer Kontrolle geraten - was häufig der Fall ist - ein erheblicher, die politische Stabilität bedrohender Risikofaktor. Der Migrationsdruck in Richtung Süd-Nord, namentlich von Afrika nach Europa, stellt potentiell eine erhebliche Belastung dar und läßt die Entwicklungsziele als um so gerechtfertigter erscheinen. 4. Das Ende des Kalten Kriegs und die Entstehung einer multipolaren Welt Zu der wachsenden Bedeutung der wirtschaftlichen Dimension der Außenbeziehungen kommt hinzu, daß durch das Ende der Ost-West-Rivalität die Gründe für eine Unterstützung aus ideologischen Motiven entfallen, wodurch die Mittelmächte erneut an Möglichkeiten zur Einflußnahme gewinnen und eine gewisse Autonomie in der Außenpolitik zurückerhalten. Die direkte Verantwortung der Staaten in bezug auf ihre innere und äußere Sicherheit ist in Nord und Süd wiederhergestellt. Die geopolitische Zukunft kündigt sich als ein Nebeneinander von regionalen Entitäten an. Asien baut vor allem seine Stellung als führender Wirtschaftsakteur aus und dürfte in den nächsten Jahren seine Präsenz auf der weltpolitischen Bühne verstärken. Die Europäische Union ist in eine wichtige Phase der Vertiefung des Integrationsprozesses eingetreten und macht gleichzeitig einen Identitätswandel durch. Die Gründerzeit gehört inzwischen mehr und mehr der Geschichte an, und die Union wendet sich nunmehr den grundsätzlichen Problemen zu, die mit der Osterweiterung verknüpft sind, denn durch diese Erweiterung wird die Europäische Union an Heterogenität zunehmen, und sie wird gezwungen sein, besondere Anstrengungen zu unternehmen, damit ihre Vorstellungen von Frieden, Solidarität und Kooperation auch von den neuen Mitgliedstaaten anerkannt und übernommen werden. In dem so veränderten Umfeld wird die Europäische Union aus internen Gründen und um von außen an sie herangetragenen Wünschen nachzukommen mit einer effizienteren und stärker global ausgerichteten GASP ihrer politischen Rolle mehr Gewicht verleihen. Ein entscheidendes Element werden dabei die Nord-Süd-Beziehungen sein: Europa wird seiner Spezifität Nachdruck verleihen und den besonderen Beziehungen zwischen der Union und dem AKP-Raum eine neue Perspektive eröffnen. Mit dem Ende des Kalten Krieges erhält die entwicklungspolitische Zusammenarbeit in der Tat eine neue strategische und sicherheitspolitische Dimension. Gleichzeitig wird sich Europa neuen Aufgaben zuwenden müssen, die an seine Wirtschaft in anderen Bereichen als der Entwicklungspolitik erhöhte Anforderungen stellen werden. Die Politik der Entwicklungszusammenarbeit und die KAPITEL I multilaterale Handelspolitik müssen nach einem kohärenten Konzept wie zwei verschiedene Facetten der externen Identität der Union gehandhabt werden. B. Die Aktion der Union im Außenbereich und die Entwicklungszusammenarbeit Die Entwicklungszusammenarbeit als eine der Grundfesten für eine kohärente 1. Aktion im Außenbereich Die Aktion der Union im Außenbereich ruht auf drei Säulen: gemeinsame Handelspolitik auf der Grundlage einheitlicher Grundsätze namentlich in bezug auf den Abschluß von Zoll- und Handelsvereinbarungen und handelspolitische Schutzmaßnahmen; im Rahmen dieser gemeinsamen Handelspolitik verfolgt die Union eine allgemeine liberale Politik, in deren Mittelpunkt die Einhaltung multilateraler Verpflichtungen, die Errichtung eines besser funktionierenden multilateralen Systems sowie das aktive Bemühen um einen weiterreichenden Zugang zu den Außenmärkten stehen12; systematische Kooperation und gemeinsame außenpolitische Aktionen, in deren Mittelpunkt das Streben nach Frieden und Sicherheit, die Festigung der demokratischen Ordnung und der Rechtsstaatlichkeit sowie die Wahrung der Menschenrechte und der demokratischen Grundfreiheiten stehen; Entwicklungszusammenarbeit im Sinne einer nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Entwicklungsränder, namentlich der am stärksten benachteiligten unter ihnen, ihre harmonische und schrittweise Integrierung in die Weltwirtschaft und die Bekämpfung der Armut. Laut Unionsvertrag dient die gemeinschaftliche Politik in diesem Bereich dem übergeordneten Ziel der Entwicklung und Konsolidierung der demokratischen Ordnung und der Rechtsstaatlichkeit sowie der Wahrung der Menschenrechte und der demokratischen Grundfreiheiten. Darüber hinaus enthalten noch andere Politiken der Union eine zuweilen bedeutende außenpolitische Komponente. Dies gilt vor allem für die Umweltpolitik, die Agrar- und Fischereipolitik, die Wissenschafts- und Forschungspolitik sowie für den Bereich der Normenharmonisierung im Rahmen des Binnenmarkts. In all diesen Bereichen verfolgt die Union Ziele, die jeweils spezifischen Belangen entsprechen. Die Entwicklungszusammenarbeit ist ein wichtiger Beitrag zur kohärenten Aktion der Union im Außenbereich, da die Entwicklung als Ziel mit den politischen und wirtschaftlichen Zielen auf einer Linie liegt: 12 Vgl. dazu die Mitteilung der Kommission "Marktzugangsslrategie der Europäischen Union" (KOM(96) 53). KAPITEL I Die Finalität der Entwicklung besteht im ausgewogenen und nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt, einem Ziel, dem die Europäische Union seit ihrer Gründung verpflichtet ist. Die Entwicklung erleichtert die Lösung globaler Probleme illegaler Handel) dadurch, daß (Umwelt, Bevölkerungswachstum, Pandemien, sie die Entwicklungsländer verstärkt in die Lage versetzt, bei der Bewältigung dieser Probleme mitzuwirken. Die Entwicklungspolitik und insbesondere die Aktion Europas zugunsten der ärmsten Länder trägt entscheidend zum Ansehen Europas in der Welt bei. Man kann Europa in einer Zeit, in der die Marktanteile den aufstrebenden Volkswirtschaften allgemein die Begehrlichkeit wecken, nicht den Vorwurf des Merkantilismus machen. Die europäischen Hersteller werden mittel- und langfristig vom Wohlstand der bevölkerungsstarken Partnerländer profitieren. Nicht aus den Augen verlieren sollte man zudem den nahezu planetaren, vier Kontinente umfassenden Charakter der EU-AKP- Beziehungen, dank dessen die europäische Wirtschaft zum privilegierten Partner der in Subsahara-Afrika, Lateinamerika, Asien und im Pazifikraum entstehenden regionalen Zusammenschlüsse wird. Die Entwicklung ist in ihrer politischen (Demokratie, Menschenrechte und demokratische Grundrechte und Rechtsstaatlichkeit), und sozialen (Verbesserung der Lebensbedingungen und Verhinderung der Auflösung des sozialen Zusammenhalts) und ökologischen (durch Wassernot und Bodenzerstörung ausgelöste Konflikte und Ernährungskrisen) Dimension eine Antwort auf gewisse Sicherheitsbedürfnisse der EU (Risiko bewaffneter Auseinandersetzungen, Weiterverbreitung nuklearer Stoffe und Waffen, Terrorismus und Migrationsdruck). Die wirtschaftliche Integration auf regionaler und weltweiter Ebene, für die sich die Union im Rahmen ihrer Kooperationsaktivitäten einsetzt, ist zudem ein Faktor mit erheblicher stabilisierender Wirkung. Die Entwicklungszusammenarbeit ist zwar ein wichtiges Element der Aktion der Union im Außenbereich, muß jedoch soweit autonom bleiben, daß eine Verfolgung der spezifischen entwicklungspolitischen Ziele möglich bleibt, die per se langfristiger Natur sind und Kontinuität im Handeln verlangen. Die Entwicklungszusammenarbeit kann zur Erreichung außenpolitischer Ziele beitragen, darf ihr jedoch nicht untergeordnet werden. Die beabsichtigte Verbindung, die zwischen den einzelnen Kapiteln der den Außenbereich betreffenden Aktion der Union besteht, gehorcht dem Kohärenzgebot. 2. Legitimitätsverlust und Effizienzgebot Im Laufe der achtziger Jahre hat sich eine gewisse Enttäuschung angesichts der konkreten Ergebnisse der Entwicklungshilfe breit gemacht, genährt durch das Zusammentreffen in den verschiedener Faktoren, wie vor allem die angespannte Haushaltslage Geberländern, um sich greifende Arbeitslosigkeit und Verschärfung der sozialen Probleme in den Industrieländern, einschließlich der damit verbundenen isolationistischen Bestrebungen, die Erkenntnis, daß die Entwicklungszusammenarbeit im Vergleich zu Handel und Investitionstätigkeit beim wirtschaftlichen Aufschwung bestimmter asiatischer und lateinamerikanischer Länder nur eine untergeordnete Rolle gespielt hat, und KAPITEL I schließlich der nicht zuwiderlegende Beweis, daß trotz bemerkenswerter Einzelergebnisse, die in besseren Indikatoren für die Bereiche Gesundheit, Bildung und Wasserversorgung zum Ausdruck kommen, die Kooperation und die erheblichen Hilfeanstrengungen zugunsten von S ubsahara-Afrika nicht verhindern konnten, daß viele Länder sich im Niedergang befinden und die Entwicklung der Weltwirtschaft und der Technologie an ihnen vorübergehen. Zunehmende Gewalt, immer zahlreichere Stammesfehden und das Versagen zahlreicher afrikanischer Staaten in den letzten Jahren, der entstandene Eindruck von Korruption und Veruntreuung der Hilfe zugunsten der Mächtigen in den einzelnen Ländern - all das hat in ihrer negativen Einstellung gegenüber der dazu beigetragen, die Menschen Entwicklungszusammenarbeit zu bestärken. Die vielfaltigen Krisensituationen haben zudem zu einer erheblichen Zunahme humanitärer Aktionen geführt, für die die erforderlichen Mittel aus den Dotierungen der Entwicklungshilfe abgezweigt werden; gleichzeitig kam es zu einer gewissen Aufweichung der Begriffe Soforthilfe und längerfristige Hilfe, und die humanitäre Zielsetzung wurde häufig mit der sozioökonomischen verwechselt. Angesichts der knapper werdenden Mittel für die Entwicklungshilfe und auch des Ausmaßes der Armut und der sich daraus ergebenden Instabilität und wachsenden Konfliktgefahr bleibt den Kooperationspartnern heute keine andere Wahl als die Kriterien für die Vergabe von Hilfe und die Verwaltungsmodalitäten zu überprüfen, um auf diese Weise mehr Qualität und Effizienz bei der Verwendung der zur Verfügung stehenden Ressourcen zu erreichen. Das Effizienzgebot steht stärker im Vordergrund als zuvor, doch gleichzeitig hat sich auch die Einstellung zur Kooperation gewandelt. Mit den Veränderungen in der Weltwirtschaft (Liberalisierung, technologischer Fortschritt und aufstrebende Schwellenländer) und den beispielhaften Erfolgsgeschichten in Asien, Lateinamerika und Afrika sind auch die grundsätzlichen Vorstellungen vom Entwicklungsprozeß völlig andere geworden; das gilt namentlich für die Einschätzung der Rolle des Staats und für die Organisation der Beziehungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren. Ein für die Neuorientierung der Kooperationspolitik ebenfalls richtungweisendes Novum ergibt sich daraus, daß mit der politischen Öffnung seit Ende des Kalten Krieges ein weitgehender Konsens über demokratische und marktwirtschaftliche Grundsätze möglich wurde. Der weltweite Dialog konnte vertieft werden und erfuhr eine Bereicherung durch die vielfältigen Erfahrungen der neuen Akteure. Die großen Weltkonferenzen über Umwelt, Menschenrechte, die Bevölkerungsproblematik, die soziale Entwicklung, die Stellung der Frau und Ernährungssicherheit, die seit 1990 stattgefunden haben, sind ein Beweis für die Fähigkeit sehr unterschiedlicher Länder, sich in einer Reihe für die Entwicklung relevanter Themen auf «ine gemeinsame Werteplattform zu einigen. Die hier angesprochenen Entwicklungen haben in bezug auf die Leistung von Hilfe und ihre Bewertung im Rahmen der Entwicklung bereits zu einschneidenden konzeptionellen Veränderungen geführt, und diese Veränderungen wurden bereits zum Teil in die Kooperationspolitik zwischen EU und AKP integriert. Es geht vor allem um folgende vier Veränderungen: KAPITEL I stärkere Betonung der politischen Dimension (Entschließung vom 28. November 1991 und Revision des Artikels 5 Lomé IV: Menschenrechte, demokratische Grundsätze, Rechtsstaatlichkeit und verantwortungsvolle Staatsführung); Verstärkung der Verbindung zwischen Soforthilfe, Wiederaufbauhilfe und Entwicklungshilfe13; Entwicklung neuer Konzepte in bezug auf die Bedeutung und Funktion der Hilfe sowie eine Neudefinierung der Rolle der einzelnen Partner: das Schwergewicht liegt nunmehr auf dem "policy environment", der Entwicklung und Höherqualifizierung der lokalen Kapazitäten, der Rolle der Zivilgesellschaft und auf der Suche nach neuen Wegen der Einbeziehung weiterer Akteure, namentlich des Privatsektors, in die Kooperation; geänderte Prioritäten: Reduzierung der Maßnahmen in den produktiven Sektoren und Einbeziehung relativ neuer Themen: neue Formen der Förderung der Sozialentwicklung (Budgethilfe, Absicherung der (i) der der Folgen Sozialausgaben), Entwicklungszusammenarbeit schwerpunktmäßige Berücksichtigung der Rolle der Frau, der Bevölkerungsproblematik sowie von Bildung und Ausbildung; systematischere Berücksichtigung sozial schwache Gruppen, eine für (ii) Maßnahmen zum Schutz der Umwelt, Verwaltung der natürlichen Ressourcen, generelle Durchführung von Studien über Umweltverträglichkeit und Folgenabschätzung im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung sowie Finanzierung von spezifischen Projekten und Programmen; (iii) Einführung des Instruments zur Unterstützung der Strukturanpassung zum Einsatz auf makroökonomischer und sektoraler Ebene; (iv) Reform der Institutionen, Ausbau der Verwaltungen, Verstärkung der Zivilgesellschaft, Entwicklung gezielt partizipativer Konzepte und dezentrale Zusammenarbeit; eine neue Konzeption von der Rolle des Staats in der Wirtschaft, eine Politik der (v) Förderung des Privatsektors und Unterstützung der Entwicklung des Handels. Diese Veränderungen sind dazu geeignet, die Effizienz der Kooperationspolitik zu erhöhen. Für eine Bewertung ihrer Auswirkungen auf die Praxis ist der Zeitpunkt jedoch noch verfrüht. C. Die Rolle der Union im Entwicklungsprozeß 13 KOM(96) 153 vom 30. April 1996 "Die Verbindung zwischen Soforthilfe, Wiederaufbau und Entwicklung". 7 KAPITEL I Der Europäischen Union fällt als Stabilitätspol, Modellfall regionaler Kooperation und Integration, führender Handelsmacht und wichtigstem Geber öffentlicher Entwicklungshilfe bei der Förderung der Entwicklung der am stärksten benachteiligten Regionen eine wichtige Rolle zu. Die Aktion der Gemeinschaft findet vor allem auf folgenden fünf Ebenen statt: Durch die aktive Mitwirkung am multilateralen System in den Bereichen Sicherheit, Handel und Investitionstätigkeit sowie der wirtschafts- und währungspolitischen Zusammenarbeit ist die Aktion der Europäischen Union für die Entwicklungsländer von erheblicher Bedeutung. Die EU war von jeher darauf bedacht, die weniger fortgeschrittenen Länder in den Welthandel zu integrieren - darin sieht sie gegenwärtig eine ihrer Hauptaufgaben gegenüber den AKP-Ländern. Der allgemeine Grundsatz der Kohärenz und der Kontinuität der Aktion der Gemeinschaft gebietet es der Europäischen Union sicherzustellen, daß die Entwicklungsländer Vorteile aus dem europäischen Integrationsprozeß ziehen. Der Zugang zu dem demnächst durch die Einführung des Euro ergänzten Binnenmarkt und die Perspektive der künftigen Erweiterung, zu der sowohl das Risiko einer Verlagerung der Handels- und Investitionsströme als auch neue Handelschancen gehören, sind wichtige Aspekte der Politik, die die Europäische Union gegenüber anderen Weltregionen verfolgt. Im Vergleich zu den in Entwicklungsfragen kompetenten multilateralen Institutionen wie Weltbank, FMI oder regionale Entwicklungsbanken nimmt die Union eine Sonderstellung ein, da allein sie auch eine politische Aktion verfolgt. Die Europäische Union ist politisch dafür gerüstet, im Einklang mit ihren Grundprinzipien und den soziokulturellen Werten ihres Gesellschaftsmodells ein ausgewogenes, auf Dauer angelegtes Entwicklungsmodell zu fördern. Durch den hohen Stellenwert, den sie den Menschenrechten, den sozialen Werten und der Umwelterhaltung beimißt, ihre eigenen Erfahrungen mit einer von geeigneten strukturpolitischen Maßnahmen begleiteten Liberalisierung des Handels sowie ihre Unterstützung der regionalen Kooperations- und Integrationsbestrebungen verleihen der Aktion der Union im Entwicklungsbereich einen unverwechselbaren Eigencharakter. Die Union muß ihre Möglichkeiten zur Mobilisierung von Ressourcen für die Hilfe nutzen, um einen Effekt der kritischen Masse zu erreichen und um auf langfristige Ziele ausgerichtete Kooperationspolitiken zu verfolgen. Verglichen mit den übrigen Gebern ist die EU namentlich angesichts der erheblichen Kürzung der amerikanischen Hilfe im Bereich der öffentlichen Entwicklungshilfe besonders aktiv: Bei einem seit Anfang der neunziger Jahre erheblich geschrumpften Gesamtvolumen der internationalen Hilfe nimmt der Beitrag der EU anteilmäßig zu (53 % im Jahr 1995). Durch fortgesetzte Anstrengungen im Bereich der internen Koordinierung14 gemäß 14 Vgl. dazu die Schlußfolgerungen des Rates vom 25. Mai 1993 sowie die Entschließung vom 2. Dezember 1993 zu den "Verfahren der Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und ihren Milgliedstaaten" und die einzelnen Entschließungen, die seither verabschiedet wurden und die sich KAPITEL I zwischen der die Europäische Union dem Grundsatz der Komplementarität entwicklungspolitischen Zusammenarbeit der Gemeinschaft und der bilateralen Kooperation der Mitgliedstaaten die kann Koordinierungsbestrebungen einwirken, die die internationale Gebergemeinschaft in den einzelnen Gremien (UNO, OECD, Initiativen der G-7 zur verstärkten Koordinierung der multilateralen Institutionen, Sonderprogramm für Afrika, Konsultativgruppen, Runde Tische usw. ) eingeleitet hat. Eine verstärkte Koordinierung auf der Ebene der globalen Initiative und auf der Ebene jedes einzelnen Empfangerlandes ist inzwischen unerläßlich, will man Wirkung und Effizienz der Entwicklungszusammenarbeit erhöhen. in besonderer Weise anregend auf Die jüngste Beschleunigung des europäischen Aufbauwerks muß zumindest teilweise als ein Bemühen der Europäer gewertet werden, sich den in diesem ersten Kapitel skizzierten großen weltumspannenden Veränderungen zu stellen. Mit dieser Beschleunigung, die noch längst nicht ihr Endstadium erreicht hat, werden gegenwärtig zwei Ziele verfolgt - zum einen die Verstärkung der Handlungsfähigkeit der Europäer in der angestrebten politischen Union und zum andern eine Demonstration der demokratischen Solidargemeinschaft mit den Ländern in Mittel- und Ostmitteleuropa. Diese zwei zentralen Ziele der gegenwärtig laufenden Regierungskonferenz bekräftigen zu wollen bedeutet in gewisser Weise die Notwendigkeit festschreiben, künftig eine europäische Entwicklungspolitik zu verfolgen, denn wie könnte man für sich die Rolle eines Weltakteurs beanspruchen, ohne im Besitze einer verantwortlichen Strategie für die einzelnen Regionen des Südens und insbesondere für die am unmittelbarsten von Armut und Marginalisierung bedrohten Gebiete zu sein?! Und wie könnte man die Solidarität mit den jungen Demokratien im östlichen Europa auf seine Fahnen schreiben, ohne gleichzeitig die partnerschaftlichen Beziehungen zu Ländern zu bekräftigen, die sich um einen eigenen Weg in eine gerechte, den menschlichen Grundrechten verpflichtete Gesellschaft bemühen?! mit einer verstärkten Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten in den einzelnen Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit befassen (Armutsbekämpfung, Gesundheit, Ernährungssichening, Bildungswesen, AIDS, Gleichstellung von Mann und Frau). Der Pilotversuch im Bereich der verstärkten Koordinienmg auf operativer Ebene war Gegenstand eines Berichts der Kommission (abschließender Bericht über den Pilotversuch operative Koordinienmg, KOM(95) 700) und von Schlußfolgerungen des Rates vom 28. Mai 1996. KAPITEL II KAPITEL II - DIE KOOPERATION EU-AKP IN DER RÜCKSCHAU A. Zum Verständnis des gegenwärtigen Rahmens der Kooperation EU-AKP 1. Die politischen Motivationen der Entwicklungszusammenarbeit der EU im Wandel. Die Anfänge der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft reichen bis zu der bereits 1957 getroffenen Vereinbarung über die Assoziierung der überseeischen Länder und Gebiete zurück. Sie war Ergebnis eines Kompromisses zwischen jenen Mitgliedstaaten, die für ein weltumspannendes Entwicklungskonzept plädierten, und den Befürwortern privilegierter Beziehungen zwischen Europa und Afrika. Der Assoziierung lag ein globales, handeis- und entwicklungspolitische Instrumente umfassendes Konzept zugrunde. Nach den ersten fünf Jahren der im Vertrag vorgesehenen Assoziierung hatten zahlreiche Länder die Unabhängigkeit erlangt, doch gleichzeitig hatte sich an den zur Assoziierung führenden Motivationen nichts wesentliches geändert. So beschlossen die europäischen Länder und die jungen unabhängigen Staaten, ihre Kooperationsbeziehungen fortzusetzen - die einen aus Verantwortungsbewußtsein, gleichzeitig aber auch auf Wahrung ihrer wirtschaftlichen und geopolitisehen Interessen in Zeiten des Kalten Krieges bedacht, und die anderen in dem Bestreben, auch weiterhin die Vorteile der Handelspräferenzen und der Finanzierungen von Entwicklungsprojekten wahrzunehmen; als direkte Fortsetzung der Assoziierung wurden daraufhin die zwei aufeinanderfolgenden Abkommen von Jaundé (1963-69 und 1969-74) unterzeichnet. Während dieser europäisch-afrikanischen Phase der Jahre 1957 bis 1974 konzentrierte sich die europäische Hilfe im wesentlichen auf das französischsprachige Schwarzafrika. Veränderte internationale Rahmenbedingungen, die Forderung mehrerer Mitgliedstaaten nach einer weltumspannenden Kooperationspolitik und der Beitritt Großbritanniens führten schließlich Mitte der siebziger Jahre zu einer tiefgreifenden Neuorientierung der ersten Kooperationspolitik Partnerschaftsabkommens zwischen der EU und den AKP-Staaten war neben den geostrategi sehen Interessen und dem immer noch dominierenden, durch die koloniale Vergangenheit begründeten besonderen Verantwortungsgefühl auch die erste Ölkrise ausschlaggebend, die Europa um seine Rohstoffversorgung und seine privilegierten Absatzmärkte fürchten ließ. der Gemeinschaft. den Abschluß Für des Zu dem 1975 unterzeichneten ersten Lomé-Abkommen erhielten somit die afrikanischen Commonwealth-Staaten, einige Staaten im karibischen und pazifischen Raum sowie einige zusätzliche Staaten in S ubsahara-Afrika Zutritt; in den Verhandlungen saßen sich erstmals die zwei Ländergruppen gegenüber, auf Seiten der AKP-Gruppe waren es 46 Staaten. Parallel dazu dehnte die Gemeinschaft ihre Kooperationspolitik auf andere Regionen aus. So wurden ebenfalls 1975 die ersten Kooperationsabkommen über die handelspolitische, im Mittelmeerraum finanzielle, und technische Zusammenarbeit mit Drittländern 10 KAPITEL II geschlossen. In diese Zeit reichen auch die Anfange der Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern in Lateinamerika und Asien zurück, die im Laufe der achtziger und neunziger Jahre ausgebaut und strukturiert wurde. In der zunehmenden Bedeutung der Nahrungsmittelhilfe, die weitgehend Länder außerhalb von Schwarzafrika erhalten, zeigt sich ebenfalls die mit den siebziger Jahren einsetzende Mundialisierung der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft. 2. Die Zusammenarbeit seit 1975: Flexibilität in der Kontinuität Das erste Lome-Abkommen galt seinerzeit als einzigartiges Modell internationaler Zusammenarbeit. Kernelement aller seit 1975 zwischen der EU und den AKP-Staaten geschlossenen Lomé-Abkommen ist das Partnerschaftsprinzip: Kooperationspolitik verstanden als beiderseitige Verpflichtungen im Dienste gemeinsamer Ziele. Grundsätze wie die Globalverhandlung (Verhandlungen von Ländergruppe zu Ländergruppe, über mehrere Kapitel der Zusammenarbeit), der Dialog mit den einzelnen AKP-Staaten im Rahmen paritätischer Einrichtungen, der Vertragscharakter und die Vorhersehbarkeit der für die Hilfe bereitstehenden Ressourcen sind seither das Fundament der Kooperationspolitik der EU im Rahmen der Lomé-Abkommen. Der globale Kooperationsrahmen und die Strategie wurden von den Partnern nie in Frage gestellt, ungeachtet der Anpassungen der Kooperationsziele und -instrumente, zu denen die einzelnen Lomé-Abkommen die Möglichkeit boten. Mit diesen Änderungen wurden jeweils die Konsequenzen aus Erfolgen bzw. Mißerfolgen gezogen, und bis zu einem gewissen Grade flössen auch neue Erkenntnisse der entwicklungstheoretischen Diskussion ein. Die Kooperation im Rahmen des Lomé-Abkommens erfuhr somit nach und nach Kurskorrekturen, bei denen folgendes berücksichtigt wurde: - die veränderte Rolle des Staates: Während der Staat früher nach allgemeiner Auffassung als einziger in der Lage war, die erforderlichen Mittel für die wirtschaftliche Entwicklung zu mobilisieren, besteht seine Rolle nun vor allem darin, den rechtlichen und administrativen Rahmen zu setzen und zu bewahren, die demokratischen Grundrechte und -freiheiten zu garantieren, den Bürgern die lebenswichtigen Sozialdienste bereitzustellen und die Privatinitiative zu fördern. Das Abkommen blieb in seinem Grundcharakter jedoch unangetastet, denn der Staat war nach wie vor praktisch der einzige Kooperationspartner, sieht man einmal ab von den 1976 einsetzenden NRO- Kofinanzierungen und einer beschränkten Anzahl dezentraler Kooperationsmaßnahmen unter Lomé IV; - Ablösung des Konzepts einer durch Importsubstitution getragenen Industrialisierung durch das Konzept der Entwicklung wachstumswirksamer Exporte. Das Schwergewicht verlagerte sich nach und nach auf den im Gefolge des "Pisani- Memorandums" eröffneten Politikdialog, dessen Funktion darin bestand, den Übergang von einer vor allem in Projektfinanzierung bestehenden Hilfe zu finanzieller und technischer Unterstützung bestimmter Sektorpolitiken zu ermöglichen. 11 KAPITEL II Zu den Neuerungen, die dem Lomé-Abkommen Pioniercharakter verleihen, gehören zum Beispiel der in den siebziger Jahren geschaffene Mechanismus zum Ausgleich der Exporterlösausfälle und die 1990 auf dem Verhandlungswege erzielte Vereinbarung über die Strukturanpassung - beide Instrumente sind unabhängig von ihrer Relevanz für die Zukunft eine praktische Nutzanwendung des jeweils aktuellen Entwicklungsverständnisses. Zeitgleich mit dem Ende des Ost-West-Konflikts wurde das Lome-Abkommen mit der Einführung einer Menschenrechtsklausel zu einem der ersten Kooperationsabkommen mit einer explizit politischen Dimension; 1995 wurde in die Klausel die Wahrung der demokratischen Grundsätze, die Konsolidierung des Rechtsstaats und die verantwortungsvolle Staatsführung einbezogen. IV. Lomé-Abkommens gebunden Die Anpassungen im Zusammenhang mit den Auflagen, an die die Hilfe aufgrund des geänderten sowie der Grundsatz einer Programmierung in zwei Tranchen, wodurch jdie Zuweisungen der programmierbaren Hilfe weniger automatisch erfolgen, sind weitere Beweise für das folgenreiche Umdenken, das in der gemeinschaftlichen Politik der Entwicklungszusammenarbeit stattgefunden hat. ist, 3. Der allgemeine Kooperationsrahmen bedarf einer Überprüfung An der Schwelle zum 21. Jahrhundert muß für die Beziehungen EU-AKP eine neue Grundlage geschaffen werden, bei der die veränderten politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Entwicklung und der rasante Wandel in verschiedenen Regionen der Welt ebenso zu berücksichtigen sind wie die Tatsache, daß die europäischen Zielsetzungen grundsätzlich andere geworden sind. Die Kolonialzeit und die daran anschließende Phase liegen hinter uns, und in dem heute offeneren weltpolitischen Umfeld ist eine klarere Aufgabenteilung zwischen den Partnern möglich. So gesehen kann eine kritische Beurteilung der bisherigen Kooperationspolitik der Reflexion über die Zukunft nützliche Anhaltspunkte liefern. B. Positive und negative Aspekte der Enwicklungszusammenarbeit im Rahmen des Lome-Abkommens 1. Eine Bilanz mit Licht- und Schattenseiten Obwohl die Entwicklungszusammenarbeit für viele AKP-Staaten zweifellos von großer Bedeutung ist, lassen sich ihre Wirksamkeit und Effizienz, d. h. die Frage, inwieweit sie zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen beiträgt, nur schwer beurteilen. Ihre Entwicklung hängt von einer Reihe exogener und endogener Faktoren ab, wie vor allem von der Wirtschafts- und Sozialpolitik der jeweiligen Staaten, die die Auslandshilfe zwar beeinflußen, auf die Dauer jedoch nicht ersetzen kann. 12 KAPITEL II Verschiedene Analysen15 deuten darauf hin, daß sich die Hilfe der internationalen Gebergemeinschaft für die AKP-Staaten wahrscheinlich positiv, aber nur schwach auf Wachstum, Investitionen und Verbesserung der Gesundheitsindikatoren ausgewirkt hat. Die Wirkung der Hilfe scheint überdies stark von der Ausgangssituatioh des jeweiligen Landes und der wirtschaftspolitischen Strategie abzuhängen. Die deutlichsten Erfolge sind zum einen in jenen Ländern zu verzeichnen, in denen die Kapital- und Humanressourcen am wenigsten entwickelt waren, zum anderen dort, wo Stabilisierungspolitiken und Strukturanpassungsprogramme durchgeführt wurden. Die Gemeinschaft stellt seit den 60er Jahren einen bedeutenden Teil der internationalen AKP-Hilfe. Sie ist heute einer der drei Hauptgeber für diese Länder16 und gewährt ihnen die günstigste Handelsregelung. Das Lomé-Abkommen war zweifelsohne ein einmaliger Rahmen der Zusammenarbeit zwischen zwei Ländergruppen. Seine größten Vorzüge lagen darin, daß es die Möglichkeit bot, verschiedene entwicklungspolitische Ideen zu erproben, gemeinsame Grundsätze und Zielsetzungen innerhalb eines bereits abgesteckten Rahmens festzulegen und umfangreiche Finanzmittel, meist zu Vorzugsbedingungen bereitzustellen, ohne die zahlreiche Projekte nie hätten verwirklicht werden können. Aufgrund der Kalkulierbarkeit der Zusammenarbeit auf der Grundlage einer dauerhaften Partnerschaft sahen langfristige Umwandlungsprozesse in Angriff zu nehmen. in den Emprangerländern ermutigt, sich die Regierenden Die Erfahrungen der letzten 20 Jahre haben gezeigt, daß mit dem Lome-Abkommen ehrgeizige, jedoch nicht immer realistische Ziele gesetzt wurden, die auf einer Fehleinschätzung der institutionellen und politischen Strukturen der AKP-Staaten beruhten. An die Stelle der Achtung der staatlichen Souveränität, die dazu führte, daß den Regierungen der Empfängerländer allzugroßes Vertrauen entgegengebracht wurde, tritt inzwischen mehr und mehr das Effizienzgebot. Die überwiegend automatische Bewilligung der Ressourcen, die einem echten Dialog über die Mittel Verwendung nicht förderlich war, beeinträchtigte die politische Tragweite der Hilfe der Gemeinschaft. Fragwürdig sind jedoch auch die derzeitige Form der Auflagenpolitik und die Tendenz zur Übernahme von Verantwortung - im übrigen gängige Praxis aller Geber -, die eigentlich Sache der Empfängerländer wäre. Diese Vorgehensweisen lassen sich kaum mit dem Anspruch vereinbaren, der an die AKP-Staaten gestellt wird: Mehr politisches Engagement als Voraussetzung für eine tatsächliche Identifizierung mit den Reformen und Sektorstrategien, sowie Übernahme der politischen Verantwortung für diese Politiken gegenüber einer mehr Transparenz und stärkere Beteiligung fordernden Öffentlichkeit. "Effectiveness of Overseas Aid Flows", P. Mosley und J. Hudson, 1996. Untersucht wird die Wirkung der internationalen Hilfe über einen Zeitraum von 30 Jahren in 29 AKP-Staaten, in denen 80 % der Gesamtbevölkerung der AKP-Gruppe leben. 16 Die Gemeinschaftshilfe macht derzeit rund 10 % der von den OECD-Ländern für Subsahara-Afrika geleisteten Hilfen aus. Rechnet man die Entwicklungshilfe der Mitgliedstaaten hinzu, so entfallen auf die EU 60 % der gesamten Hilfe für diese Region. 13 KAPITEL II Die zentralen Fragen für die Bewertung der EU/AKP-Zusammenarbeit lauten: Was waren die Haupthindernisse für die Verwirklichung des Partnerschaftsprinzips? Wie wirksam war die finanzielle und technische Zusammenarbeit? Welche Länder haben am meisten von ihr profitiert? Welche Auswirkungen hatten die Handelspräferenzen? Diese Fragen lassen sich nicht kurz und bündig beantworten, da sie gleichzeitig politische, wirtschaftliche und praktische Aspekte der Zusammenarbeit betreffen. 2. Die Erfahrungen der Partnerschaft » Das im Lome-Abkommen verankerte Partnerschaftsprinzip hat an Substanz verloren und wurde nur teilweise in die Praxis umgesetzt. Es beschränkte sich zu sehr auf die institutionellen Aspekte des Abkommens und eine gemeinsame Verwaltung der für die Hilfe bereitstehenden Ressourcen. Die politischen Beziehungen zwischen den Partnern wurden im Laufe der Zeit immer stärker dominiert durch die Abhängigkeit von der Hilfe, kurzfristige Erfordernisse und Krisenmanagement. Was den Dialog über die Wirtschafts- und Sektorstrategien angeht, so war mit manchen Ländern eine echte Partnerschaft kaum möglich, da ihre Institutionen über nur geringe Kapazitäten verfügen und ihre öffentlichen Verwaltungen oft nicht sehr leistungsfähig sind. Man wird den Empfangerländern kaum einen Vorwurf daraus machen können, daß sie sich angesichts einer Vielzahl sehr spezifischer oder sehr formalistischer Auflagen, die auf die Kriterien der Bretton Woods-Institutionen zurückzuführen sind, teilweise aus der Verantwortung zurückzogen. In ihrem Bemühen um eine größere Wirksamkeit der Zusammenarbeit neigte die Gemeinschaft dazu, Aufgaben der schwächeren Partner zu übernehmen. Ein solches dirigistisches Vorgehen steht im Widerspruch zu der im übrigen anerkannten Forderung, daß die Empfängerländer sich mit dem Entwicklungsprozeß identifizieren müssen. In einem Klima der politischen Öffnung und der schrittweisen wirtschaftlichen Liberalisierung kommt auch den nichtstaatlichen Akteuren (Vertreter des Privatsektors und anderer Bereiche der Zivilgesellschaft) eine immer größere Bedeutung zu. Sie zeigen wachsendes Interesse an einer direkten Beteiligung an der Zusammenarbeit, von der sie sich bislang, sieht man von den NRQ ab, ausgeschlossen fühlten. Was die praktische Durchführung der Zusammenarbeit betrifft, so wurde die effiziente Umsetzung der politischen Prioritäten teilweise durch die mangelnde Flexibilität der Instrumente und der Verfahren der gemeinsamen Mittelverwaltung beeinträchtigt. 14 KAPITEL II der Grundlage der Ratsbestimmungen 3. Die Evaluierung der Kooperationspolitiken Auf der entwicklungspolitischen Instrumente und Programme der EU17 wurden seit 1990 eine Reihe von Evaluierungen einzelner Projekte, Interventionsbereiche, Empfängerländer und spezifischer entwicklungspolitischer Instrumenten vorgenommen. Anhand dieser Evaluierungen, die nicht nur die AKP-Staaten sondern die gesamte Kooperationspolitik der Gemeinschaft betreffen, wurden verschiedene konkrete Maßnahmen ermittelt, durch die die Effizienz und die Wirkung der Gemeinschaftshilfe erhöht und einige Mängel korrigiert werden können18. die Evaluierung über Die vom Rat im Juni 1995 beschlossene Gesamtevaluierung aller entwicklungspolitischen Programme und Instrumente der EU ist noch nicht abgeschlossen, doch aus den vorliegenden Sektor- und Länderstudien lassen sich bereits einige Schlüsse ziehen. In den Schlußfolgerungen der Evaluierungen muß unterschieden werden zwischen den Verbesserungen und Anpassungen, die im gegenwärtigen Rahmen vorgenommen werden können und der grundsätzlichen Kritik, die an die Tauglichkeit des Lomé-Abkommens als Rahmen der Kooperation rührt. Allein letztere ist für die Debatte relevant, die das Grünbuch auslösen soll. Die meisten Evaluierungen enthalten die Schlußfolgerung, daß die institutionellen und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen in den Empfängerländern häufig die Wirkung der Entwicklungshilfemaßnahmen beeinträchtigt haben. Auch wenn sich viele von der EU finanzierte Projekte als adäquat und wirksam erwiesen haben, so zum Beispiel die meisten Infrastrukturprojekte sowie die Maßnahmen zugunsten des Sozialsektors, zog dies in den Ländern nicht automatisch eine Verbesserung der Entwicklungsindikatoren nach sich. Ohne entsprechende Förderpolitiken, leistungsfähige und ausreichende Mittel zur Deckung der Betriebs- und sektorale Institutionen Instandhaltungskosten sind die Ergebnisse der Hilfe nicht dauerhaft gesichert. Da inzwischen alle Geber diese Auffassung teilen, konzentriert sich die internationale Hilfe mehr und mehr auf jene Länder, die die Hilfe am effizientesten nutzen; dies sind derzeit die Länder, in denen Strukturanpassungsprogramme durchgeführt werden. erhalten Länder, Wie auch bei den anderen Gebern spiegelt die geographische Verteilung der Gemeinschaftshilfe das Bemühen um eine effiziente Verwendung der Ressourcen wider. So die politischen Verhältnisse bestimmten Mindestanforderungen nicht entsprechen, keine Hilfe, während Länder, die Strukturanpassungsprogramme durchführen, verstärkt gefördert werden. Ein Kriterium für die Verteilung der programmierbaren Hilfe ist jedoch auch die jeweilige Bedarfssituation: Die LDC haben generell Priorität; daneben werden vorrangig die ärmsten Länder in denen 17 18 Entschließung des Rates Entwicklung vom Mai 1989, Mai 1990, Mai 1992, Erklärung vom 24. November 1994 und Bestimmungen vom 1. Juni 1995 über "Verfahren und Durchführung der Evaluiening der entwicklungspolitischen Instrumente und Programme der Europäischen Union. Beispiele für diese Maßnahmen sind die Anwendung der Stmkturplanungsübersicht bei der Projektprüfung und die Aushandlung von Rahmenvereinbanmgen über gegenseitige Verpflichtungen für die Verwendung der Slabex-Mitlel. 15 Kasten 1. Definition der Evaluierungskriterien der Europäischen Kommission1. Hinweis: Die Kriterien entsprechen im großen und ganzen denen des Ausschusses für Entwicklungshilfe der OECD, die im Zuge der Aufstellung der "Grundsätze für eine effiziente Hilfe" entwickelt wurden. Die Besonderheit des Kommissionsansatzes besteht darin, daß jeweils der Kontext, seine Veränderungen im Laufe der Zeit und seine Auswirkungen auf den Programmverlauf im Vordergrund stehen. Mit dem Kriterium der Verhältnismäßigkeit werden u. a. die Regierungspolitik und die Maßnahmen anderer Geber berücksichtigt. Die Wirkung wird nicht nur daran gemessen, inwieweit die erwarteten Ergebnisse erreicht wurden und inwieweit sich die Situation der Empfänger verändert hat, sondern auch an den eventuell unerwartet auftretenden Folgen. Die Effizienz ist nicht nur eine Frage den Organisationsrahmen, das Management und das Monitoring beeinflußt. Die Breitenwirkung richtet sich nicht nur nach quantitativen, sondern auch nach qualitativen Kriterien. der Kosten-Nutzen-Analyse, sondern wird durch auch Verhältnismäßigkeit. eines Programms In der Verhältnismäßigkeit einer Aktion der Entwicklungshilfe drückt sich das Verhältnis zwischen den zu lösenden Problemen und den Programmzielen aus. Berücksichtigt werden der materielle und der politische Kontext, und zwar auf allgemeiner Ebene (makroökonomische und sektorale Politik) und auf spezifischer Ebene (Problemdiagnose, Empfänger und Akteure des Projekts) sowie die (explizite und implizite) Politik aller Akteure (Regierungen, die EU, sonstige Geber und Interessengruppen). oder Effizienz. Die Effizienz beschreibt das Verhältnis von Maßnahmen und Ergebnissen. Die Kommission berücksichtigt folgende Faktoren: (a) Kosten-Nutzen-Analyse bzw. Kosten- Wirkung-Analyse, bei denen vergleichende Analysen zu verschiedenen Projekten mit gleicher Zielsetzung durchgeführt werden, sowie Analyse der Angemessenheit der eingesetzten spezifischen (Programmierung der Tätigkeiten, Zeitplan, Organisationsrahmens des Projekts Finanzmanagement, TH usw. ; (c) Bewertung der Methoden (Grad der Partizipation der Empfänger; Bedeutung der Ausbildung usw); (d) Bewertung der begleitenden Beobachtung seitens der Regierung und seitens der Kommission. (b) Analyse Finanzmittel; allgemeinen und des Die Kriterien entsprechen denen der Projektplanungsübersicht in "Verwaltung des Projektzyklus", von der Kommission 1993 veröffentlicht. s< s <^ Wirkung. Die Wirkung beschreibt das Verhältnis* zwischen den Ergebnissen und den Projektzielen. Es gilt festzustellen, inwieweit die erwarteten Ergebnisse erreicht wurden, inwieweit die Ergebnisse zur Verwirklichung der Programmziele beigetragen haben und künftig beitragen können; ferner geht es um die Identifizierung der eigentlichen Programmempfänger. Breitenwirkung. Die Evaluierung der Breitenwirkung befaßt sich mit dem Verhältnis zwischen den spezifischen und allgemeinen Entwicklungszielen, und zwar erstens bezogen auf den Beitrag des jeweiligen Programms zu den inhärenten globalen Zielen und zweitens bezogen auf den Beitrag zu den allgemeinen Zielen des EU-Vertrags (Eindämmung der Armut, nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung und Einbindung in die Weltwirtschaft). Nachhaltigkeit/Übertragbarkeit. Die Nachhaltigkeit beschreibt die Dauerhaftigkeit der Ergebnisse und bezieht sich namentlich auf den Fortbestand der Ergebnisse nach Einstellung der Programmhilfe Die Nachhaltigkeit wird vor allem nach wirtschaftlichen und finanziellen Kriterien, nach dem Kriterium der soziokulturellen Integration, der Leistungsfähigkeit der lokalen Institutionen und der Eignung der eingesetzten Technologie beurteilt. yA C i> KAPITEL II (gemessen an Pro-Kopf-Einkommen, Lebenserwartung und Alphabetisierungsrate) sowie Inselstaaten und Binnenländer unterstützt. Die Gesamtbilanz der Verteilung der Gemeinschaftshilfen nach Ländern gibt diese Prioritäten jedoch nur teilweise wieder, denn in der Realität führen die Berechnungsverfahren für die Mittelausstattung einiger Instrumente wie zum Beispiel Stabex und Sysmin, für die spezifische Zuteilungskriterien gelten, bei der Mittelallokation zu Verzerrungen. Hervorzuheben ist ferner, daß die Hilfe in einigen Fällen nicht adäquat und wirksam genug ist, weil kein Konsens über die politischen Prioritäten erreicht wurde. Die AKP- Staaten waren häufig nicht in der Lage, kohärente Sektorpolitiken zu definieren, während die Gemeinschaft sich bei der Durchführung ihrer Maßnahmen zu stark auf die mit der technischen Hilfe beauftragten Experten stützte. Außerdem können in Bereichen wie dem Umweltschutz erhebliche Divergenzen zwischen den jeweiligen Erwartungen und Prioritäten der Partner bestehen. In einigen Bereichen orientieren sich die Sektorpolitiken an Konzepten anderer Geber, wie zum Beispiel der Weltbank. Der Gesundheitssektor, der unter den einzelnen Lome-Abkommen in wachsendem Maße unterstützt wurde, ist hingegen ein Beispiel für einen Sektor, in dem die Gemeinschaft eine führende Stellung einnimmt; mit technischer Hilfe und Verwaltungsaufbau legt die europäische Hilfe das Schwergewicht auf die Entwicklung nationaler Gesundheitssysteme, die sich auf die medizinische Basisversorgung und die Bereitstellung von Generica konzentrieren. für diese Reform waren einerseits die Mit der kürzlich beschlossenen Reform der Nahrungsmittelhilfe hat die EU ebenfalls ihre Hilfen zu entwickeln. bewiesen, daß sie in der Lage ist, neue Leitlinien für Ausschlaggebend immer gravierenderen Ernährungsprobleme in Subsahara-Afrika und andererseits die geringe Effizienz der Instrumente sowie die negativen Begleiterscheinungen der Hilfe. Die Reform bedeutet eine Abkehr vom Prinzip der reinen Hilfeleistungen, denn durch die Unterstützung von Strategien zur Ernährungssicherung in einigen prioritären Ländern sollen nun tatsächliche Entwicklungsprozesse in Gang gesetzt werden. Bei einigen neueren Zielen. wie beispielsweise der mit Lomé IV vereinbarten verstärkten Förderung der Entwicklung des Privatsektors müßte die Gemeinschaftshilfe eine stärker strategische Ausrichtung erhalten. Derzeit sind die Kohärenz und die Komplementarität der vorgesehenen Instrumente und Maßnahmen nur schwer sicherzustellen. Die Aktionen auf Unternehmensebene zur Förderung der Investitionen und der Wettbewerbsfähigkeit sind unzureichend und nicht genügend mit den Maßnahmen zur Verbesserung des institutionellen und wirtschaftspolitischen Umfeldes abgestimmt. In einigen anderen Bereichen, so bei der Unterstützung der regionalen Zusammenarbeit und des Regionalhandels oder bei den Programmen zur Förderung von Unternehmenskontakten, ist die Hilfe der Gemeinschaft hingegen besonders adäquat und effizient. 16 KAPITEL II 4. Evaluierung der Instrumente der finanziellen und technischen Zusammenarbeit Die Effizienz und die Wirkung der Kooperationspolititk der Gemeinschaft wird in vielen Fällen durch die mangelnde Kohärenz der einzelnen Instrumente beeinträchtigt, denn derzeit kommen verschiedene Instrumente, für die spezifische Kriterien gelten, in sich oftmals überschneidenden Bereichen zum Einsatz. Aufgrund der vorliegenden Evaluierungsergebnisse hat die Gemeinschaft in jüngster Zeit verschiedene Initiativen ergriffen, um diese Mängel zu beseitigen. So dürfte die Reform der Nahrungsmittelhilfe, bei der die Ernährungssicherung mit dem globaleren Ziel der Armutsbekämpfung verknüpft wurde, im Zusammenspiel mit den EEF-Maßnahmen auch verstärkt zu Synergieeffekten führen. (a) Die Projekthilfe Bei der Wirkung und Effizienz der Projekthilfe, deren relativer Anteil an den gesamten Mittelbindungen deutlich zurückgeht, sind große Unterschiede zwischen den einzelnen Sektoren festzustellen. Die Evaluierung von 335 Projekten , die in den achtziger Jahren anliefen, ergab, daß die Erfolgsrate im Verkehrswesen bei 70 %, in der Landwirtschaft und in der ländlichen Entwicklung jedoch unter 30 % liegt. Darüber hinaus weist das Instrument jedoch auch einige grundsätzliche Schwächen auf: - die Projekthilfe berücksichtigt zu wenig, daß die Verbesserung der Lebensbedingungen und die Lebensfähigkeit der Projekte in hohem Maße von den gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen abhängig sind; - sofern sie nicht Teil einer genau definierten Sektorstrategie ist, erweist sich die Projekthilfe als wenig adäquat. In einigen Fällen trägt diese Art von Maßnahmen überdies dazu bei, reale Probleme zu verschleiern und notwendige Reformen hinauszuzögern; - die Wirksamkeit der Projekthilfe wird auch dadurch beeinträchtigt, daß sich die Regierungen und/oder Begünstigten nur in geringem Maße mit den Entwicklungsprojekten identifizieren, unter anderem weil die Begleitmaßnahmen unzureichend sind. - wie auch bei anderen Interventionsformen wirkt sich die mangelnde Koordinierung zwischen den Gebern nachteilig auf die Effizienz aller Entwicklungsprojekte aus. (b) Die Unterstützung der Strukturanpassung Die Gemeinschaft ist zu einem wichtigen Akteur in diesem Bereich geworden und bringt in den betreffenden Ländern mittlerweile zwischen 10 und 30 % der gesamten Strukturanpassungshilfe auf. Im Gegensatz zu den Hilfen der meisten anderen Geber handelt es sich zudem ausschließlich um nicht rückzahlbare Zuschüsse. Durch dieses Instrument, dessen Eignung in Evaluierungen nachdrücklich hervorgehoben wird, kann die Gemeinschaft die Stabilisierungsprogramme effizient unterstützen und Zielsetzungen verfolgen, die über die herkömmlichen mit den Bretton-Woods-Institutionen vereinbarten Programme hinausgehen. Neben der gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung und der Verbesserung der Bedingungen für die Entwicklung des Privatsektors haben 17 KAPITEL II Bereiche wie Gesundheit und Bildung besondere Priorität, was deutlich an der Verwendung der Gegenwertmittel abzulesen ist. Die Unterstützung der Strukturanpassung gehört zu den Instrumenten der Entwicklungskooperation. Voraussetzungen noch effizienter gehandhabt werden: potentiell wirksamsten Sie könnte jedoch unter folgenden - Vertiefung des Politikdialogs, dem eine verstärkte Koordinierung innerhalb der EU weitaus größere Tragweite verleihen könnte; - Verbesserung der Kohärenz zwischen der Unterstützung der Strukturanpassung bzw. der Sektorstrategien und den anderen Instrumenten, die stärker in den vereinbarten globalen strategischen Rahmen integriert werden müßten; - Unterstützung der Empfängerländer bei der Programmierung und Verwaltung der öffentlichen Haushalte; - präzisere Formulierung der Auflagen, bessere Überwachungsverfahren und weitgehendere praktische Konsequenzen im Falle der Nichteinhaltung. 5. Die Kooperation im Bereich "Grunderzeugnisse": Die Kompensationsmechanismen Stabex und Sysmin Auch wenn die Notwendigkeit einer gezielten Unterstützung der Umstrukturierung einiger Sektoren nicht generell in Frage gestellt wird, ist nicht von der Hand zu weisen, daß diese beiden Instrumente den gegenwärtigen Verhältnissen aufgrund einer Reihe von Faktoren nicht mehr gerecht werden: die Auffassungen, die für die Einrichtung dieser Form der Hilfe ausschlaggebend waren, sind mittlerweile überholt, insbesondere was die Rolle des Staates bei der Festlegung der Erzeugerpreise von Rohstoffen anbetrifft; die sich aus den Schwankungen der Ausfuhrerlöse ergebenden Förderkriterien und die ursprünglich automatische Bewilligung der Mittel, die zur Verzögerung notwendiger Reformen beitragen kann, wurden weithin kritisiert; die Sysmin- und Stabex-Mittel können effizienter genutzt werden, wenn sie im Rahmen gesamtwirtschaftlicher oder sektoraler Reformen für die Diversifizierung der Produktion eingesetzt werden. Da mit diesen Mitteln zunehmend Reformen in Sektoren mit Erlösausfällen unterstützt werden, werden diese Instrumente inzwischen in ähnlicher Weise wie die Strukturanpassungshilfe eingesetzt; Die Schaffung der RGV (Rahmen gegenseitiger Verpflichtungen) im Rahmen von Lomé IV war ein wichtiger Fortschritt, da nunmehr systematisch die wirksamste Verwendung der Ressourcen angestrebt wird. Erhebliche Probleme, die unbedingt beseitigt werden müssen, werfen jedoch die schleppenden Auszahlungen auf. 6. Der Erfolg der Handelspräferenzen 18 KAPITEL II Die Handelspräferenzen des Lome-Abkommens beruhen auf Grundprinzipien: i) Stabilität: die Präferenzen werden für längere Zeiträume gewährt; Lomé IV hat eine Laufzeit von zehn Jahren (1990-2000); ii) Vertragscharakter: die Präferenzen wurden einverständlich festgelegt und können nicht einseitig von der EU geändert werden; iii) Nichtgegenseitigkeit: die AKP-Staaten sind nicht verpflichtet, entsprechende Präferenzen auf die EU-Ausfuhren anzuwenden; folgenden drei Die Stabilität und der Vertragscharakter stellen die Kernelemente der Handelspräferenzen des Lome-Abkommens dar, denn sie garantieren den AKP-Staaten einen weitaus sichereren Zugang zu den EU-Märkten als andere nicht auf Gegenseitigkeit beruhende Präferenzsysteme wie z. B. das APS. Sie verringern damit gleichzeitig die mit Investitionen in die Exportwirtschaft verbundenen Risiken ganz erheblich. Die Handelspräferenzen des Lome-Abkommens haben nach wie vor große Bedeutung für die AKP-Gruppe, da sie die Rentabilität von Ausfuhren in die EU steigern. Unabhängig von der allgemeinen Vergünstigung des vollkommen zollfreien Marktzuganges für Fertigwaren und Verarbeitungserzeugnisse, insbesondere die Nichtanwendung der Disziplinen des Multifaserabkommens auf die Präferenzen für Textilwaren und Bekleidung haben einzelne AKP-Staaten von den grosszügigen Preisen und dem garantierten Absatz, die im Rahmen der Protokolle über Grunderzeugnisse (Bananen, Zucker, Rindfleisch und Rum) gewählt werden sowie von den liberalen Ursprungsregeln profitiert. Die Einnahmen aus den' Protokollen stellen einen erheblichen Anteil der Einnahmen der zu den Präferenzen zugelassenen Länder dar. Insgesamt haben die Handelspräferenzen des Lomé-Abkommens jedoch an Wert verloren, eine Tendenz, die sich angesichts der multilateralen Liberalisierung im Anschluß an die Umsetzung der Übereinkommen der Uruguay-Runde, der Abkommen zur Vorbereitung auf den Beitritt der MEL und neuer regionaler Handelsabkommen der EU noch verstärken wird. Was den Einfluss der Handelspräferenzen des Lome-Abkommens auf die Handelsentwicklung anbetrifft, so zeigen die Statistiken eindeutig, daß weder höhere Wachstumsraten noch eine Ausfuhrdiversifzierung erzielt wurden (siehe Tabellen). Die Leistungen der Exportwirtschaft der AKP-Staaten und die Höhe der ausländischen Investitionen gingen sogar in eben dem Zeitraum zurück, in dem die meisten Präferenzen gewährt wurden. Während es den AKP-Staaten im Rahmen der verschiedenen Lome-Abkommen nicht gelang, ihren Anteil am Gemeinschaftsmarkt zu halten, geschweige denn zu steigern, konnten andere Ausfuhrländer, denen keine Präferenzen gewährt wurden, ihren Marktanteil erhöhen. Der Gemeinschaftsmarkt blieb für die AKP-Staaten weiterhin von relativ großer Bedeutung, denn 40% der Ausfuhreinnahmen wurden im Handel mit der EU erwirtschaftet. Diese handelspolitische Abhängigkeit ist regional verschieden: Afrika (46%) ist weitaus stärker davon betroffen als der karibische Raum und der Pazifische Ozean (18 bzw. 23%). 19 KAPITEL II Auch im Vergleich zur Gesamtheit der Entwicklungsländer war die Handelsleistung der AKP-Staaten in den vergangenen zehn Jahren schwächer. Darüberhinaus haben die AKP- Staaten keine nennenswerte Ausfuhrdiversifizierung erzielt, so daß sich die Ausfuhren der auf einige wenige Rohstoffe19 konzentrieren. Die meisten Länder nach wie vor ausländischen Direktinvestitionen in den afrikanischen AKP-Staaten haben sich zwar von Mitte der achtziger bis Anfang der neunziger Jahre auf 1,2% des BIP verdoppelt. Dennoch ist der Anteil der ausländischen Direktinvestitionen in Afrika im Verhältnis zu ausländischen Direktinvestionen in allen LDC (mit Ausnahme Chinas) den gesamten von 4% gefallen. Darüber hinaus konzentrieren sich die ausländischen 6 auf Direktinvestitionen in Afrika vor allem auf die erdölexportierenden Länder. Auf den anderen Seite gibt es aber auch einzelne Beispiele für höhere Wachstumsraten und erfolgreiche Exportdiversifizierung. So stiegen die Exporte einer Reihe von Waren, für die besonders hohe Zollpräferenzen bzw. die Befreiung von Zollkontingenten gewährt wurden. In einigen Ländern und vor allem in jenen Ländern, die die Handelspräferenzen intensiv nutzen, stiegen die ausländischen Direktinvestitionen erheblich an. Eindeutig von eine Exportdiversifizierung zugunsten neuer Erzeugnisse gelang oder die Vergünstigungen der Protokolle in Anspruch nehmen konnten, wie z. B. Mauritius, Botsuana, Côte d'Ivoire, Jamaika und Simbabwe. den Handelspräferenzen jene Länder, profitiert denen haben Es gibt mehrere Gründe dafür, warum die Handelsleistung und die Wachstumsraten der AKP-Staaten trotz der umfangreichen Handelspräferenzen insgesamt enttäuschend ausfallen. Daß die Präferenzen nicht diese erwünschten Erfolge brachten, liegt zum Teil fehlende Infrastrukturen, mangelnde an den schlechten Ausgangsbedingungen: Unternehmerinitiative, geringe Entwicklung der Kapital- und Humanressourcen, niedrige Spar- und Investitionstätigkeit, unterentwickelte Finanzsektoren. Weitere wichtige Ursachen sind die starke Abhängigkeit von einigen wenigen Grunderzeugnissen, die erheblichen Preisschwankungen unterliegen, und die substantielle Verschlechterung der "Terms of Trade". Darüber hinaus wird heute allgemein davon ausgegangen, daß neben stabilen politischen Verhältnissen - conditio sine qua non für wirtschaftliches Wachstum - und Gegebenheiten der vorgenannten Art auch gesunde Politiken entscheidenden Einfluß auf Exporte und Wachstum haben. Gesamtwirtschaftliche Stabilität, realistische und stabile Wechselkurse, gut funktionierende Institutionen, verantwortungsvolle Verwaltung, effiziente Verwendung der Ressourcen, stabile und glaubwürdige Einfuhr- und Besteuerungsregelungen, sowie begrenzte handelspolitische Schutzmaßnahmen, durch die die Preisentwicklung auf dem Weltmarkt nicht verschleiert wird sind alles Faktoren, die die Wettbewerbsfähigkeit und damit die Handelsleistungen mitbestimmen. Mittlerweile hat sich die Auffassung durchgesetzt, daß diese Angebotsfaktoren viel größeren Einfluß auf die Steigerung der Exportleistung und des Wirtschaftswachstum haben als Handelspräferenzen. Es ist der Gruppe der AKP-Staaten und insbesondere den Ländern in S ubsahara-Afrika nicht gelungen, die genannten Grundvoraussetzungen für ein von der Exportwirtschaft 19 Nach wie vor erwirtschaften die AKP-Staaten 80% ihrer Ausfuhrerlöse mit Rohstoffen. 20 KAPITEL II getragenes Wachstum zu schaffen. Diese Länder, die bereits durch die Ausgangsbedingungen in einer schwachen Position waren, haben sich in den seltensten Fällen für die richtigen Politiken entschieden. Sofern dies geschah, wurden die Politiken nicht energisch genug umgesetzt oder ständig geändert. Daher haben die Wirtschaftspolitik der Länder in S ubsahara- Afrika, und letztlich auch die politischen Reformen, für die in- und ausländischen Wirtschaftsakteure an Glaubwürdigkeit verloren. Diese Situation hat dazu geführt, daß nicht nur die Handelspräferenzen, sondern darüber hinaus alle zukunftsorientierten politischen Reformen bei diesen Akteuren kaum eine Reaktion ausgelöst haben. Die Rechtsstreitigkeiten auf GATT-Ebene, mit denen die EU und die AKP-Staaten nach der Schaffung des gemeinsamen Marktes für Bananen konfrontiert waren, haben die Europäische Gemeinschaft 1994 dazu veranlaßt, eine "Ausnahmeregelung" für den handelspolitischen Teil des Lomé-Abkommens zu beantragen, nachdem eine Sondergruppe - deren Bericht vom GATT-Rat nicht angenommen wurde - zu der Auffassung gelangt war, das Lome-Abkommen sei mit dem GATT unvereinbar, da es aufgrund der fehlenden Reziprozität nicht als Freihandelsabkommen anzusehen sei und eine Diskriminierung anderer LDC vorliege, so daß die Ermächtigungsklausel für die Allgemeinen Präferenzsysteme nicht auf das Abkommen anwendbar sei. Die Tatsache, daß diese Ausnahmeregelung nur bis zum Auslaufen des derzeitigen Abkommens gültig ist und im übrigen jährlich überprüft werden muß, sowie verschiedene weiterhin ungeregelte Probleme bezüglich der EU-Handelsbestimmungen für Bananen, haben eine Erosion der Grundprinzipien der Handelspräferenzen von Lomé bewirkt, namentlich der Stabilität und der Nichtgegenseitigkeit. Die mit den Präferenzen verbundene Sicherheit hat dadurch ebenfalls gelitten. C. Die Konsequenzen für die künftige Partnerschaft Die Hauptschlußfolgerung dieser kritischen Bilanz lautet, daß die Gemeinschaft ihre Entwicklungszusammenarbeit stärker am Erfolg orientieren muß. Um die Effizienz und Wirksamkeit der Gemeinschaftsaktionen zu steigern, werden derzeit für zahlreiche Bereiche wichtige neue Orientierungen konzipiert, die den Ergebnissen der Evaluierungen Rechnung tragen. Die Kritik, die Kooperationspolitik der Gemeinschaft sei weniger effizient als die anderer Geber, ist somit vollkommen unbegründet, denn es gibt keine objektiven Vergleichsstudien, auf die sich ein solches Urteil stützen könnte. Alle Geber sind gezwungen, ihre Aktionen regelmäßig zu überprüfen und zu überdenken, wie sie die Wirksamkeit ihrer Programme erhöhen können. Eine Evaluierung der Hauptprobleme, die die Wirksamkeit der Zusammenarbeit im Rahmen von Lomé beeinträchtigt haben, dürfte zur Definition von Politiken führen, die größere Aussichten auf Erfolg haben. Bei dieser Debatte müssen vor allem folgende Aspekte berücksichtigt werden: - die Grundlagen der künftigen Partnerschaft: Die Schwierigkeiten bei der praktischen Umsetzung des Partnerschaftsprinzips haben die Wirksamkeit des Lome-Abkommens erheblich beeinträchtigt. In diesem Punkt neigte die EU zu einseitigen, dirigistischen Vorgehen s weisen, die einer stärkeren Identifizierung mit den Kooperationspolitiken seitens der AKP-Staaten und einer Anerkennung der Verantwortungsbereiche eines jeden Partners wenig förderlich waren. Der Hang, die Verantwortung anderer zu übernehmen, 21 KAPITEL II mag in einer - zeitlich begrenzten - Übergangsphase gerechtfertigt sein, bietet jedoch keine Garantie für höhere Wirksamkeit und ist auf die Dauer keine brauchbare Lösung. Um diesen circulus vitiosus zu unterbrechen, muß das Partnerschaftsprinzip, das eher ein Ziel als eine Aktionsbasis ist, von Grund auf neu bewertet werden. Ein Wandel in diesem Sinne ist nur möglich, wenn neue politische Grundlagen geschaffen werden, ein effizienterer Dialog stattfindet und die Regierungen der AKP-Staaten die Bereitschaft zeigen, echte Reformen einzuleiten. Erforderlich ist außerdem eine größere Flexibilität bei der Umsetzung der Kooperationspolitiken. - die Prioritäten der Union und die Kriterien für die Mittelzuweisungen. Wenn die Aufschlüsselung der Mittelzuweisungen nach Ländern für die vergangenen Jahrzehnte keine klaren Prioritäten erkennen läßt, so liegt dies im wesentlichen daran, daß sich die mit den einzelnen Instrumenten verbundenen Kriterien überschneiden. Anläßlich der Halbzeitüberprüfung von Lomé IV bekräftigte die Union ihren Willen, zwei Prioritäten zu verwirklichen: die ärmsten Länder vorrangig zu behandeln, wie dies im Unionsvertrag vorgesehen effizientere Ressourcenverwendung zu schaffen. Diese Grundsätze und ihre praktische Umsetzung müssen im Rahmen der künftigen Partnerschaft eingehend erörtert werden; ist, und gleichzeitig die Voraussetzungen für eine - die Auflagenpolitik und die selektivere Vergabe der Hilfe. Zu den Kriterien für die Mittelzuweisungen gehört auch die Frage nach der Bindung der Hilfe an Auflagen, denn durch die Auflagen erhält das Kriterium "Leistung" größeres Gewicht bei der Mittel vergäbe. Es muß also ein umfassendes und kohärentes Konzept für diese Fragen entworfen werden. Zweifellos wird für die praktische Umsetzung der Auflagenpolitik eine bei gewisse Flexibilität einzukalkulieren sein, damit die begünstigten Länder gleichzeitiger Bekräftigung ihrer Verantwortung über mehr Initiativspielraum verfügen. Von den Antworten auf diese Fragen wird es letztlich abhängen, inwieweit die Gemeinschaft bei der Gewährung der Hilfe selektiv vorgehen wird. - das Problem der Entwicklung der Kapazitäten Die Evaluierungen verweisen auf die Notwendigkeit, die den Erfolg von Kooperationsmaßnahmen gefährdenden institutionellen und wirtschaftspolitischen Hindernisse systematisch zu ermitteln und zu prüfen, wie sie überwunden werden können. Deshalb muß die Union sich die Frage stellen, ob die institutionellen Rahmenbedingungen und die Entwicklung der Verbesserung der langfristige Durchsetzung von Kapazitäten wirtschaftspolitischen und sektoralen Strategien in den AKP-Staaten nicht einen größeren Stellenwert in ihrer Kooperationspolitik erhalten könnte. Es ist zu überprüfen, inwieweit in den AKP-Staaten die Kapazitäten für Planung und prospektive Analysen neu aufgebaut werden müssen. Diese Frage muß sowohl in bezug auf ihre institutionelle als auch ihre politische Dimension diskutiert werden; für die Planung, Umsetzung und neue handelspolitische Bestimmungen. Während Handelspräferenzen des Lome- Abkommens als solche von großer Bedeutung sind und dies nicht nur wegen der konkreten Zugeständnisse, sondern auch im Hinblick auf die Grundprinzipien (Nichtgegenseitigkeit, Stabilität, Vertragscharakter), so wird doch allgemein anerkannt, dass ihr Einfluss auf Wachstum und Diversifizierung unzureichend war. 22 Eine Reihe von Tendenzen und Merkmalen des neuen internationalen Umfeldes, wie die multilaterale und regionale Liberalisierung sowie insbesondere auch die Notwendigkeit der Einhaltung der WTO-Regeln, müssen ebenfalls berücksichtigt werden. KAPITEL II In jedem Fall muß auch den strukturellen Aspekten der Handelsentwicklung, den Voraussetzungen für die Diversifizierung der Produktion und der Schaffung geeigneter Rahmenbedigungen für die Entwicklung der Exportwirtschaft größere Bedeutung beigemessen werden. Die Präferenzen allein reichen nicht aus, um höhere Wachstumsraten und eine Diversifizierung zu erzielen. Sie eröffnen den Unternehmen und den für die Entwicklung bestimmter Wirtschaftsakteuren Produktionszweige innerhalb eines spezifischen strategischen Rahmens. Ein globaleres Konzept der handelspolitischen Zusammenarbeit, das die Strukturanpassungshilfen und die Unterstützung des Privatsektors einbezieht und dem Faktum Rechnung trägt, daß die AKP-Staaten die politischen und institutionellen Rahmenbedingungen für verstärkte Auslandsinvestitionen schaffen müssen, dürfte dazu beitragen, daß diese Länder die Handelspräferenzen nutzen Außenwirtschaftsbeziehungen diversifizieren können. jedoch Möglichkeiten optimaler darüber hinaus ihre und - grundsätzliche Kritik an den Instrumenten und der Form der Hilfe. Die Effizienz der Gemeinschaftsaktionen daß sich verschiedene leidet generell unter der Tatsache, Instrumente, die mit unterschiedlichen Konzepten verbunden sind, überlagern. Die Einführung einer thematischen Vorgehen s weise und die Ausrichtung der Hilfe auf die Unterstützung sektoraler Strategien und vereinbarter Reformen dürften zu mehr Effizienz und größerer Wirksamkeit im Hinblick auf die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen führen. Die Projekthilfe sollte nur unter präzisen institutionellen und politischen Vorgaben beibehalten werden, wenn damit genau definierte, spezifische Probleme überwunden werden können und zugleich ein Know- how-Transfer stattfindet. Der Projekthilfe fiele somit die Aufgabe zu, einen konkreten Beitrag zu den auf allgemeiner oder sektoraler Ebene vereinbarten Reformen zu leisten bzw. diese zu beschleunigen. - die Notwendigkeit der Koordinierung. Alle Evaluierungen gelangen zu dem Schluß, daß eine verstärkte Koordinierung zwischen den Gebern - vor allem im Rahmen des Politikdialogs - in vielen Fällen die Wirksamkeit der Entwicklungsaktionen steigern könnte. 23 KAPITEL III KAPITEL III - DIE SOZIOÖKONOMISCHEN VERÄNDERUNGEN IN DEN AKP- STAATEN: SACHZWÄNGE UND CHANCEN Schwierigkeiten der Wirtschaftspolitik in einem durch und durch instabilen A. Umfeld Insgesamt mittelmäßige sozioökonomische Ergebnisse bei einer von Land zu Land 1. unterschiedlichen Situation Seit zwei Jahren verbessert sich die wirtschaftliche Situation in einer zunehmenden Anzahl von AKP-Ländern merklich. Diese Erholung steht zwar noch auf schwachen Füßen, könnte sich aber als dauerhaft erweisen und auf andere Länder überspringen, falls sich die Verbesserungen in der Wirtschaftspolitik fortsetzen lassen. Auf lange Sicht gesehen ist die Bilanz der AKP-Länder jedoch mittelmäßig und fällt insgesamt schlechter aus als die anderer Entwicklungsländer. Dies trifft insbesondere auf S ubsahara- Afrika zu, das derzeit die Weltregion mit den meisten Schwierigkeiten zu sein scheint. Zahlreiche Indikatoren bekräftigen diese Einschätzung: Das Pro-Kopf-Einkommen hat sich in Subsahara-Afrika in der Zeit von 1960 bis 1992 im Jahresdurchschnitt lediglich um 0,4 % erhöht, während dieser Wert für alle Entwicklungsländer zusammengenommen bei 2,3 % liegt. Dahinter verbirgt sich einerseits ein deutlich niedrigeres durchschnittliches Wirtschaftswachstum (3,3 % im Jahr) und ein höheres Bevölkerungswachstum (2,9 % im Jahr). Das führt dazu, daß sich der Abstand zwischen dem Sozialprodukt pro Kopf der Bevölkerung in Subsahara-Afrika und dem der übrigen Entwicklungsländer beständig vergrößert. Das Verhältnis beträgt derzeit 1 : 4, und wenn der Abstand zwischen den Wachstumsraten auch in den nächsten 15 Jahren bestehen bleibt, dürfte sich die Relation auf 1 : 6 verschlechtern. Angesichts des schwachen Wirtschaftswachstums ist die chronische Armut in Subsahara-Afrika, auf die die allesamt sehr ungünstigen Indikatoren für Einkommen, Gesundheit, Ernährung, Bildung und Trinkwasserversorgung hinweisen, ganz besonders besorgniserregend. Ausgehend von den üblichen Kriterien wie Höhe der Einkommen und des Prokopfverbrauchs schätzt die Weltbank, daß in den Entwicklungsländern der Lebensstandard von 1,3 Milliarden Menschen unterhalb der Armutsgrenze liegt20, von denen 515 Millionen Menschen in Südasien und 220 Millionen Menschen in Subsahara- Afrika leben. Die Armut nimmt in Subsahara-Afrika besonders krasse Formen an, denn dort unterschreitet das Durchschnittseinkommen der als arm eingestuften Gruppen die letzten Jahren hat sich die Analyse der Armutsschwelle um 15 %. In den Sozialentwicklung (namentlich in Arbeiten der UNDP und der Weltbank) zwar wesentlich verfeinert, doch bleibt es nach wie vor schwierig, die Armut in ihrer ganzen Wirklichkeit zu erfassen und ihre Dynamik richtig einzuschätzen, da für zahlreiche Länder keine 20 Definition der Wellbank, Stand 1996. Aus Gründen der Vcrgleichbarkeit wurde die Armutsgrenze für sämtliche Lander auf einen USD pro Person und Tag festgelegt (unter Zugnindelegung der Kaufkraftparitaten des Jahres 1985), wobei die Umrechnung in die jeweilige Landeswährung auf der Basis der korrigierten KKP erfolgt. 24 KAPITEL III verläßlichen Daten für einen ausreichend langen Zeitraum verfügbar sind. Die vorliegenden Schätzungen lassen erkennen, daß in der Zeit von 1987 bis 1993 global gesehen der Anteil der von Armut betroffenen Bevölkerung in Subsahara-Afrika gleichbleibend bei 39 % lag, bei gleichzeitigen deutlich positiven Abweichungen in Ländern wie Nigeria, Ghana, Tansania und Äthiopien, die wiederum zuweilen durch abrupte Verschlechterung der Situation in anderen Ländern ausgeglichen wurde. Das Bildungs- und Ausbildungsniveau ist nach dem Tiefstand Anfang der sechziger Jahre besser geworden. Der Anteil der Analphabeten unter den Erwachsenen liegt in Subsahara-Afrika jedoch immer noch über 40 %', und die Einschulungsquoten sind unverändert deutlich niedriger als in den übrigen Entwicklungsländern (36 % der 6- bis 23jährigen, sämtliche Stufen eingerechnet, dem steht für 1990 ein Anteil von 47 % für sämtliche ELL gegenüber). Die Lebenserwartung hat sich zwar von 40 Jahren im Jahr 1960 auf 51 Jahre im Jahr 1993 erhöht, und die Kindersterblichkeit ist gesunken (von 167 auf 97 je Tausend Lebendgeborenen), doch blieben auch diese Fortschritte hinter denen anderer Regionen zurück. Der Anteil der Bevölkerung ohne Gesundheitsversorgung ist nach wie vor hoch (mehr als 40 % gegenüber 20 % im Durchschnitt aller Entwicklungsländer). Subsahara-Afrika hat als Region das größte Bevölkerungswachstum der Erde, dessen Tempo zudem unvermindert anhält, so daß sich - bleibt es dabei - die Bevölkerung von 1992 bis zum Jahr 2017 verdoppelt haben wird. Die rasch um sich greifende Verstädterung beeinträchtigt mehr und mehr die Lebensbedingungen namentlich dadurch, daß das Infrastrukturmanagement zunehmend zu einem Problem wird (überfüllte Schulen, Überlastung der Gesundheitsdienste, bei der Strom- und Wasserversorgung). Jüngsten Projektionen der FNUAP zufolge werden im Jahr 2015 rund 20 % der afrikanischen Bevölkerung in Städten von mehr als fünf Millionen Einwohnern leben - 1994 waren es 8 %. Schwierigkeiten Die Lebensmittelproduktion hielt nicht Schritt mit den Ernährungsbedürfnissen der Bevölkerung, und diese strukturbedingte Versorgungslücke droht sich noch zu vertiefen. In den zurückliegenden 15 Jahren ist die Lebensmittelproduktion pro Kopf der Bevölkerung in Subsahara-Afrika um 5 % geschrumpft. Die Bevölkerung wächst derzeit zu rasch, als daß die Ernährungslücke namentlich in den Niedrigeinkommensländern in naher Zukunft geschlossen werden könnte. Für eine bessere Nutzung des Agrarproduktionspotentials besteht in diesen Ländern jedoch erheblicher Spielraum. Unter den gegenwärtigen Voraussetzungen ist die Abhängigkeit von Einfuhren und von der Nahrungsmittelhilfe unverändert groß. Die Zerstörung der natürlichen Umwelt wird in zunehmendemMaße zu einem Hindernis der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Die armen Länder leiden unmittelbar unter den Folgen der Entwaldung und der übermäßigen Nutzung der Böden. In den übervölkerten Gebieten verschärfen sich die Probleme, deren Ursache die Wasser- und Luftverschmutzung ist. 25 KAPITEL III Ausgeführt werden in erster Linie unverarbeitete natürliche Ressourcen. In den siebziger Jahren begann Subsahara-Afrika Weltmarktanteile zu verlieren, und diese Entwicklung setzte sich bis 1993 fort. Die Region hat bis auf einige Ausnahmen21 nur in geringem Maße ausländische Direktinvestitionen angezogen, und die Welle der Investitionen, die in den übrigen Entwicklungsländern zu beobachten ist, hat sie nicht erreicht. 1995 flössen von den insgesamt 90 Mrd. USD, die in die Entwicklungsländer investiert wurden, nur 2 Mrd. nach Subsahara-Afrika. Während Investitionen aus dem Ausland für zahlreiche Entwicklungsländer mehr und mehr zur Hauptfinanzierungsquelle werden, machen sie in Subsahara-Afrika nur wenig mehr als 10 % aus. In der heutigen Situation steht die Region mit nur 2 % Anteil am Welthandel und weniger als 1 % Anteil an den ausländischen Direktinvestitionen abseits des Weltwirtschaftssystems. Anhaltend große makroökonomische Ungleichgewichte und insbesondere eine viel zu niedrige Sparquote bei allgemein schwachem Wachstum haben zu einem Anwachsen der Auslandsschulden geführt, das im Falle einiger Länder unerträgliche Ausmaße erreicht hat. Subsahara-Afrika ist derzeit die am stärksten verschuldete Weltregion - die Schulden belaufen sich auf 270 % der Ausfuhrerlöse und 75 % des BSP, bei gleichzeitig chronischem Zahlungsverzug. Hinter dieser globalen Bilanz verbergen sich jedoch sehr gegensätzliche Situationen, und ebenso wie in anderen Entwicklungsregionen verbreitert sich tendenziell auch in Afrika der Abstand zwischen den einzelrien Ländern. Das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen wurde 1994 von der Weltbank für Subsahara- Afrika22 mit 460 USD angegeben; in der Realität steht dahinter eine Einkommensspanne, die von 80 und 90 USD im Falle Ruandas und Mosambiks über 600 USD für Länder wie Côte d'Ivoire und Senegal bis zu rund 3000 USD für Botswana und Mauritius reicht. Für die Entwicklung der nächsten Jahre deutet einiges darauf hin, daß sich die Länder immer deutlicher in zwei Lager spalten werden: auf der einen Seite Länder, die fähig sind, eine glaubwürdige Entwicklungspolitik durchzuführen und auf der anderen Länder, die sich nicht aus der Gewalt- und Armutsspirale befreien können. Die Länder, für die das Sonderprogramm letzten Jahren Wachstumsleistungen aufzuweisen, die zu besonderen Hoffnungen Anlaß geben; die BIP- Wachstumsrate lag im Durchschnitt der Jahre 1994-96 um 1,5 Prozentpunkte über dem der übrigen Länder in Subsahara-Afrika. Diese Wachstumsbeschleunigung ist auf die Progression in ihren Ausfuhren und eine Erhöhung der Investitionsquote zurückzuführen, letztere einen BIP-Anteil von nahezu 20 % ausmacht. Die Zunahme der wobei für Afrika23 aufgestellt wurde, hatten in den 21 22 23 Die ausländischen Direktinvestitionen konzentrieren sich in Subsahara-Afrika auf den Erdöl-, Bergbau- und Touristiksektor, und auch diese finden bislang nur in einigen Ländern statt (Nigeria, Angola, Sambia, Namibia, Côte d'Ivoire und Swasiland). Im karibischen Raum hat die ausländische Investitionstätigkeit dagegen seit Anfang der 90er Jahre spürbar angezogen. Weltbankatlas, einschließlich Republik Südafrika (3040 USD). Das Sonderprogramm für Afrika (SPA), zu dem hochverschuldete Niedrigeinkommensländer mit bereits eingeleitetem Stnikturanpasssungsprogramm zugelassen sind, betrifft derzeit nind 30 Länder, auf die 45 % des BIP und 57 % der Bevölkerung der Region Subsahara-Afrika entfallen. 26 Kasten 2, Entwicklungsländer - sozioökonomische Indikatoren nach Großregionen Einwohner BSP pro Kopf Kindersterb lichkeit Analphabe tismus Export öffentliche Entwick lungshilfe Direktin vestitionen in Mio. jährl. Wachstum in % USD jährt. Veränderung in % Personen über 15 Jahre Anteil in % pro Jahr (in % des BSP) in % des BIP 1994 1990-94 1994 1985-94 o/oo % 1990-94 1994 1994 Subsahara-Afrika Mittlerer Osten, Nordafrika Ostasien & Pazifischer Raum Südasien Lateinamerika, Karibischer Raum 572 267 1735 1220 471 2,7 2,8 1,4 1,9 1,8 460 1580 860 320 3340 - 1,2 -0,4 6,9 2,7 0,6 93 59 46 73 41 43 39 17 50 13 0,9 1,1 14,4 8,5 » 12,4 1,6 0,8 1,4 0,3 1,9 1,6 Quelle: Weltbank "Social Indicators of Development", World Devlopment Report 1996. UNCTAD: World Investment Report 1996 o Privatinvestitionen zeugt von der deutlichen Verbesserung des Wirtschaftsklimas in diesen Ländern. Zuversichtlich stimmt ferner der Umstand, daß die Leistungen sich praktisch seit Beginn des SPA im Jahre 1987 kontinuierlich verbessert haben. KAPITEL III Die meisten Länder des Karibischen Raums gehören in die Kategorie der Länder mit mittlerem Einkommen, einige wie Trinidad und Tobago (3740 USD pro Kopf der Bevölkerung) zählen zur oberen Kategorie, und Barbados ist eines der wirtschaftlich führenden Länder der Region24; zur unteren Kategorie gehören die Republik Haiti, mit 230 USD pro Kopf der Bevölkerung eines der allerärmsten Länder der Erde, sowie Guyana und Surinam. Insgesamt gesehen ist das Wirtschaftswachstum jedoch zu schwach, denn selbst ohne Berücksichtigung von Haiti bewegt sich das durchschnittliche jährliche Wachstum des BSP seit 1990 in einem Bereich unterhalb der Einprozentmarke, und der Anteil der in Armut lebenden Bevölkerung ist hoch. Die Sozialindikatoren zeigen jedoch, daß die Situation im Gesundheits- und Bildungsbereich bei gleichem Einkommensniveau weniger ungünstig ist als in Subsahara-Afrika; darin kommen die Fortschritte zum Ausdruck, die in den zurückliegenden Jahrzehnten mit Hilfe einer auf die Grundbedürfnisse ausgerichteten Politik erzielt werden konnten. Diese Fortschritte sind jedoch seit einigen Jahren durch die knapper werdenden Haushaltsmittel bedroht: Im Zuge von Stabilisierungsbemühungen von Strukturanpassungen kam es vor allem bei bestimmten Sozialausgaben zu empfindlichen Kürzungen. im makroökonomischen Bereich und Seit Anfang der neunziger Jahre ist fast überall in den karibischen Staaten eine Zunahme der ausländischen Direktinvestitionen zu beobachten, mit Ausnahme in den ärmsten unter ihnen, und der Grund dafür ist die bessere Wirtschaftspolitik. Die Voraussetzungen für eine Diversifizierung der Aktivitäten des Privatsektors sind jedoch noch längst nicht erfüllt, und die Abhängigkeit von der Ausfuhr einiger Agrarerzeugnisse (vor allem Bananen, Zucker und Reis) und von Bergbauerzeugnissen ist unverändert groß. Diese Staaten sind in der Mehrheit Inseln und als solche den klimatischen Bedingungen sozusagen schutzlos ausgesetzt; durch die Insellage erhöhen sich außerdem die pro Kopf der Bevölkerung anfallenden Kosten für Investitionen und für wirtschaftliche und soziale Infrastruktur beträchtlich. Die acht AKP-Staaten im Pazifischen Raum bilden eine wirtschaftlich und kulturell recht uneinheitliche Gruppe. Papua-Neuguinea ist mit etwas mehr als 5 Millionen Einwohnern (70 % der Gesamtbevölkerung der Region) das wichtigste und Tuvalu mit knapp 9. 000 Einwohnern das kleinste Land. In der Region ist auch der Lebensstandard sehr uneinheitlich hoch, denn das Prokopfeinkommen reicht von 710 USD in Kiribati bis 2. 130 USD auf den Fidschi-Inseln. Insellage und Geringfügigkeit der einzelnen Volkswirtschaften führen zu extremer Abhängigkeit von äußeren Faktoren - die Staaten hängen stark vom Handel ab und sind Naturkatastrophen wie Wirbelstürmen usw. ausgesetzt. 24 Die Bahamas mit 11500 USD pro Kopf der Bcvölkening sind nach wie vor ein Einzelfall. 27 KAPITEL III Die sichtbar zunehmende Vielfalt der wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen legen eine Unterteilung der Gruppe der AKP-Staaten in mehrere Länderkategorien nahe. Die derzeitige Lage der Dinge läßt folgende Unterscheidung zu: Länder in schwerer politischer und wirtschaftlicher Krise: Somalia, Liberia, Sudan, Zaire, Ruanda und Burundi; Länder, die mit Reformen begonnen haben, deren Wirtschaft jedoch noch nicht in die Phase beschleunigten Wachstums eingetreten ist und die wirtschaftlich stagnieren. Zu dieser Kategorie gehören mehrheitlich die Staaten in Subsahara-Afrika; die aufstrebenden Schwellenländer, die in den letzten Jahren (seit 1992-93) ein gewisses Geschick bei der Durchführung der Transformation unter Beweis gestellt haben und in denen sich die Wachstumsaussichten inzwischen verbessert haben (die Gruppe Côte d'Ivoire, Ghana, Mali, Burkina Faso, Uganda und Namibia). Unter den karibischen Staaten haben Jamaika, Trinidad und Tobago und die Dominikanische Republik ihre Reformen beschleunigt, um dem nordamerikanischen Freihandelsabkommen beizutreten. Im Pazifischen Raum macht Papua-Neuguinea seit 1989 die im Rahmen der APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) eingeleitete Liberalisierung mit. "Erfolgstories" wie Botswana und Mauritius sind im AKP-Raum bisher die Ausnahme. Diese Einteilung mag aus Gründen der Übersichtlichkeit gerechtfertigt sein, es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß sie für die Entwicklungspolitik nur begrenzt Gültigkeit besitzt. Diese Kategorisierung kann sich als sehr kurzlebig erweisen, denn viele der afrikanischen Länder haben im Laufe der Zeit immer wieder abrupte Veränderungen durchgemacht, und das wird wohl auch künftig so bleiben. So gibt es Länder, die bereits recht gute wirtschaftliche Ergebnisse erzielt hatten und in denen sich das Blatt plötzlich gewendet hat - Beispiele dafür sind Ruanda oder auch Nigeria, wo mit den politischen Umwälzungen die Reformen ein jähes Ende fanden. Andererseits gibt es Länder, die wie Ghana und Uganda nach langer Rezession nun als Beispiele für gelungene Reformen dastehen. Eine umfassende Diagnose aller Schwierigkeiten, denen die Länder in Afrika bislang ausgesetzt waren und mit denen sie wohl auch künftig konfrontiert sein werden, erscheint angesichts dieser Situation als unerläßlich. 2. Die Ursachen für das geringere Wachstum in Subsahara-Afrika Das gemessen an anderen Entwicklungsregionen geringere Pro-Kopf-Wachstum in Subsahara-Afrika ist auf mehrere Faktoren zurückzuführen. Verantwortlich sind eine geringere Investitionsquote, das stärkere Bevölkerungswachstum und die geringere Progression der Faktorproduktivität, die wiederum auf die häufig inadäquate in der Tat unter schlechter Wirtschaftspolitik zurückzuführen Wirtschaftspolitik zu leiden gehabt: hohe Defizite der öffentlichen Haushalte, künstlich hohe Wechselkurse, übermäßige Reglementierung der Märkte, durch Protektionismus bedingte Verzerrungen, Mißwirtschaft im öffentlichen Sektor und im Ergebnis ein Erlahmen jeglicher privatwirtschaftlicher Initiative. Äußere Faktoren haben sicher einen alles andere als geringen Anteil an den schlechten Ergebnissen, was darauf zurückzuführen ist. Afrika hat 28 KAPITEL III ist, daß die AKP-Länder den Kursschwankungen auf den Grundstoffmärkten, den Bewegungen auf den internationalen Devisenmärkten und den sich aus der Auslandsverschuldung ergebenden Zwängen ziemlich wehrlos ausgesetzt sind. Bei eingehenderer Analyse und bei der Suche nach den Faktoren, die langfristig die Effizienz der in Afrika betriebenen Entwicklungspolitik geschwächt haben oder die einen Hinweis darauf bieten, daß die afrikanischen Länder weniger wachstumsorientierte Politiken verfolgt haben als andere Länder in anderen Weltregionen, ergibt sich eine doppelte Erkenntnis: die Situation in Afrika ist gekennzeichnet durch ungünstige strukturelle Merkmale und ein Umfeld mit erhöhtem Risiko. Die Schwierigkeit, eine adäquate Wirtschaftspolitik umzusetzen und die Tatsache, daß sich Anpassungen und Reformen in Afrika schwerer durchführen lassen als anderswo, scheinen ihre Ursache offenbar darin zu haben, daß in Afrika gewisse Grundhandikaps bestehen und daß in der Region gewisse Unsicherheitsfaktoren dominieren. Zu den bereits bei der Entlassung der einzelnen Staaten in die Unabhängigkeit bestehenden Handikaps, die sich nachhaltig auf die Entwicklung in Subsahara-Afrika ausgewirkt zu in Relation zur Pro-Kopf-Produktion noch haben scheinen, zählen das selbst außergewöhnliche niedrige Bildungsniveau und das alle anderen Entwicklungsregionen übertreffende Bevölkerungswachstum - beides hat zweifellos Bedarfssituationen entstehen lassen, denen die Länder nicht gewachsen sind. In einem anderen Bereich ist der relativ wenig verbreitete unternehmerische Geist eine Erklärung dafür, daß nach Jahrzehnten der staatlichen Eingriffe heute eine eher anreiz orientierte Politik auf der Angebotsseite nur wenig Widerhall findet. Subsahara-Afrika ist zudem die Weltregion, die bislang mit der größten Anzahl von Unsicherheitsfaktoren fertig werden mußte. Die klimatischen Verhältnisse bringen Schwierigkeiten mit sich, die zu Schwankungen in der Agrarproduktion führen, mit unvermindert schweren Folgen für die Wirtschaft und den Sozialbereich. Schwankungen in den Ausfuhrerlösen, den Transfers öffentlicher Hilfe und den Finanzströmen aus dem Ausland, die ihrerseits zu Schwankungen im Volumen der Einfuhren führen sowie die Währungsunsicherheit, der sich nur einige Länder und die Länder der Franc-Zone entziehen konnten, sind allesamt Wachstumshindernisse. Zu diesen Unsicherheitsfaktoren der Wirtschaft kommt eine große politische Instabilität hinzu, die eine erhebliche Belastung für das Investitionsklima und die Entwicklung der Wirtschaftstätigkeit ganz allgemein ist. Mangelnde Transparenz in Regierung und Verwaltung, Parasitentum und Clientelismus der Führungsschichten haben die Fähigkeit der Staaten beeinträchtigt, ihren Aufgaben gerecht zu werden. Diese Mängel in der Staatsführung machen die Bemühungen im Bereich der Sozialentwicklung zunichte, die politische Kontinuität und Weitsicht erfordern; die Mängel in der Staatsführung veranlassen zudem die Investoren zu einer abwartenden Haltung und tragen somit dazu bei, daß die Resultate der Strukturanpassungen länger auf sich warten lassen als notwendig. 3. Politische Instabilität und Versagen des Staats 29 KAPITEL III Die politische Instabilität, die Schwächung der Staaten und die daraus folgende Unfähigkeit entwicklungspolitische Entscheidungen umzusetzen, eine um sich greifende Kriminalität, organisierte Gewalt und immer zahlreichere bewaffnete Konflikte neuen Stils25 mit den damit verbundenen Konsequenzen für das Schicksal der Menschen, die sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse und die Umwelt kennzeichnen unter anderem die jüngste Entwicklung in einer Reihe von AKP-Staaten. Die Ursachen gehören zum Teil zur Hinterlassenschaft der Kolonialzeit, in der Zentralismus und Interventionismus der Verwaltung die Regel waren und auf die eine willkürliche, sich über demographische Gegebenheiten hinwegsetzende Grenzziehung zurückgeht. Diese Krisen sind ferner die Folge eines durch den Ost-West-Konflikt geförderten Abgleitens vieler Regierungen während der ersten 20 bis 30 Jahre nach der Unabhängigkeit in einen autoritären Regierungsstil und damit verbunden in häufigen Machtmißbrauch im Dienste kurzfristiger Einzelinteressen. Schlecht funktionierender öffentliche Dienst, Aufblähung des halbstaatlichen Sektors, Infrastrukturverfall und eine schlechte Mobilisierung öffentlicher Einnahmen sind allesamt eindeutige Zeichen für staatliches Versagen. Die anhaltende Wirtschaftskrise, die Anfang der achtziger Jahre aufgrund des Verfalls der Rohstoffpreise, der Erhöhung der Ölpreise und der Turbulenzen auf den internationalen Devisenmärkten mit einem Schlag zum Ausbruch kam, hat zu einer Verminderung der Staatseinnahmen und einem Kaufkraftverlust bei Löhnen und Gehältern geführt, hat die Struktur der Renditen und die Vermögensverteilung modifiziert und eine Verlagerung der Wirtschaftstätigkeit in Richtung informellen Sektor ausgelöst; gleichzeitig trug sie aber auch bei zu einer bislang einmaligen Zunahme von Betrug und illegalen Geschäften, die inzwischen im Rahmen internationaler Netze abgewickelt werden. In diesem Umfeld haben im Laufe der letzten fünfzehn Jahre drei neue Faktoren zur Schwächung der staatlichen Strukturen und zu Auflösungserscheinungen im Sozialgefüge beigetragen: Zu Beginn der versuchsweisen Strukturanpassungen und Wirtschaftsreformen Anfang der achtziger Jahre ergaben sich ganz unerwartete Probleme. Die ersten Maßnahmen, die vor allem auf einen Abbau des staatlichen Sektors und auf eine Senkung der Defizite abzielten, führten zu einem Effizienzverlust im öffentlichen Dienst und trugen dazu bei, die wirtschaftliche und soziale Basis der Staaten und somit deren politische Autorität und Legitimität zu untergraben. Insgesamt gesehen hat die von außen kommende Unterstützung der Wirtschaftsreformen auf politischer Ebene schwerwiegende und unerwartete Konsequenzen gehabt. Erst später gelangten namentlich die Institutionen von Bretton Woods und ab 1990 auch die EU mit ihrer Politik der Unterstützung der Strukturanpassung zu der Einsicht, daß zwecks Steigerung der Wirksamkeit der Strukturanpassungsprogramme unbedingt das Funktionieren der staatlichen Institutionen Sechs Länder leiden derzeit unter den Folgen von Bürgerkriegen, von denen insgesamt 60 Mio. Menschen bzw. 11 % der-Gesamtbevölkerung von Subsahara-Afrika betroffen sind. 30 KAPITEL III verbessert werden muß. Allmählich setzt sich ein eher globales Verständnis der Rolle des Staates in einem veränderten wirtschaftlichen Umfeld durch. Mit Ende des Kalten Krieges und der Auflösung des Ostblocks ab 1989 haben die Industrieländer im Zuge der Neuorientierung ihrer geostrategischen Interessen ihre Haltung gegenüber den AKP-Staaten auf einschneidende Weise geändert. Diese Änderung in der Haltung hatte zwei Dinge zur Folge: Einerseits können viele Länder seither nicht mehr auf die ihnen bis dahin gewährte bedingungslose finanzielle Unterstützung rechnen, und andererseits hat die internationale Gemeinschaft ihre Anforderungen in Sachen Menschenrechte und Demokratie höher geschraubt. Doch das hier angewandte Konzept - eine wahrscheinlich zu formalistisch gehandhabte politische Konditionalität zusätzlich zur wirtschaftlichen - hat die erwartete Wirkung verfehlt und reicht nicht aus, um eine größere politische Stabilität und eine wesentliche Verbesserung der rechtsstaatlichen Verhältnisse zu bewirken. In einigen Fällen hat die von der internationalen Gemeinschaft geförderte "Demokratisierung" lediglich zu Demokratieattrappen geführt. Der gleichzeitig mit dem Ende des Kalten Krieges in den AKP-Ländern in Gang gesetzte Demokratisierungsprozeß erweist sich als besonders schwieriges Unterfangen. Zur Absicherung der Demokratisierung fehlt immer noch der entsprechend gestärkte Rechtsstaat. Besonders in Subsahara-Afrika ist das Fehlen von situationsgerechten politischen und sozialen Organisationsmodellen offenkundig: Die Art des Regierens lehnt sich eng an Strukturen der afrikanischen Gesellschaft an, in der die Gruppe Vorrang vor dem Individuum hat. Das Interesse der Gruppe, die die Macht errungen hat und sie selbstherrlich und unter Mißachtung des Grundsatzes der demokratischen Machtablösung ausübt, überlagert häufig das Gemeinwohl; das erleichtert dem Staat die Aufgabe nicht, den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt bei sich ständig verschärfendem internationalen Wettbewerb zu unterstützen und die international anerkannten demokratischen Grundsätze zu wahren. Die Schwierigkeit der Situation wird deutlich, wenn man bedenkt, daß in zahlreichen Ländern die alte Garde der Machthaber auf dem Umweg über die Wahlurnen ihr Comeback erlebte, und das in einem Kontext, in dem die Wirtschaftsreformen und Budgetanpassungen kurzfristig zu sozialen Härten führen, durch die sich die Menschen in ihren Erwartungen getäuscht sehen. Diese Situation ist eine ganz andere als die im Nachkriegseuropa, als dem politischen Gebot der Wiederherstellung demokratischer Verhältnisse sozialer Fortschritt und wohldurchdachte fortschrittliche Sozialsysteme gegenüberstanden. Es gibt jedoch auch positive Zeichen, denn die regelmäßig stattfindenden Wahlen, die größer gewordene Pressefreiheit, und inzwischen entstandene Konsultativstrukturen, mit denen der Privatsektor, die Basisgemeinschaften, die Frauenorganisationen und die NRO über ein Forum verfügen, wo sie ihre Meinung äußern können, schaffen die Voraussetzungen für eine öffentliche Debatte und ebnen den Weg für mehr Transparenz in Regierung und Verwaltung. Wichtig für den sich ankündigenden Wandel ist die in der Bevölkerung der AKP-Staaten lauter werdende Forderung nach einer stärker partizipativ und stärker auf die Bedürfnisse des einzelnen abgestellten Entwicklung. Die Staatsführung ist allgemein ein Problem, jedoch in einem von Land zu Land verschiedenen Ausmaß. Die Folge ist ein allgemein verbreitetes Gefühl der Unsicherheit, das nicht nur auf die von den schwersten Unruhen heimgesuchten Länder beschränkt 31 KAPITEL III bleibt, sondern - zumindest in Subsahara-Afrika - auf den gesamten afrikanischen Kontinent projiziert wird, in den die Menschen allmählich das Vertrauen verlieren. Dieser Vertrauensschwund ist weitgehend verantwortlich für die geringe und nur sporadische Investitionstätigkeit in Afrika - vor allem der außerafrikanischen Investoren; gleichzeitig verliert die Entwicklungshilfe mit diesem Vertrauensschwund immer mehr von ihrer Legitimierung. B. 1. Risikoprävention und Chancenförderung Grundvoraussetzungen der Entwicklung und Wirtschaftsreformen Zum Teil tiefwurzelnde Konflikte, ursächlich verbunden mit dem Verlust politischer und sozialer Stabilität sowie trotz fünfzehn Jahren Strukturanpassung und Unterstützung durch internationalen Finanzinstitute weiter bestehende und die Umsetzung die wachstumsorientierter Konzepte behindernde Schwierigkeiten erscheinen derzeit als die zwei Hauptübel in Subsahara-Afrika. In zahlreichen Ländern sind nicht einmal Mindestvoraussetzungen wie Frieden und vernünftige Wirtschaftsführung erfüllt. Man kann davon ausgehen, daß derzeit nur 30 % der Menschen in Subsahara-Afrika in Ländern leben, die über eine geordnete staatliche und wirtschaftliche Basis verfügen. Abseits stehen Länder, in denen Bürgerkrieg tobt und in denen die Wirtschaftsführung nicht einmal Mini mal Voraussetzungen für die Durchführung von entwicklungspolitischen Maßnahmen garantiert26. Sechs untereinander verbundene Aspekte erscheinen für eine Abschätzung der künftigen Entwicklungsmöglichkeiten als wesentlich: 26 (in bezug auf Diese Voraussetzungen sind in diesem Zusammenhang wie folgt definiert: Ein Mindestmaß an sozialer Kohäsion (Länder frei von Bürgerkrieg); ein Mindestmaß an makroökonomischer Stabilität Inflation, Haushaltssaldo, Außensaldo und Schuldendienst); M inimal Voraussetzungen für eine sinnvolle Ressourcenallokation, für ein Funktionieren des Handels und des Devisenmarkts, des Finanzsektors, der Faktoren- und Warenmärkte sowie Mindestvoraussetzungen in bezug auf den Zustand des halbstaatlichen Sektors und der Zusammensetzung der Ausgaben der öffentlichen Hand. Für alle diese Kriterien wurden untere Schwellenwerte festgelegt. Die drei aufgeführten Kategorien gehorchen einer Rangfolge: Fehlt es an einem Minimum an sozialer Stabilität, kann von makroökonomischer Stabilität keine Rede sein; ist eine relative soziale Stabilität gegeben, wird aber gleichzeitig ein Mindestmaß an makroökonomischer Stabilität nicht erreicht, kommt Ressourcenallokation ohnehin nicht in Betracht. 32 KAPITEL III (i) Frieden und Sicherheit - eine Minimalforderung für jegliche Form der Entwicklung Der Tribut, den die Bürgerkriege fordern, lastet schwer auf der Gesamtbilanz der AKP- Staaten27. Mittelfristig muß jedoch mit dieser Art von Konflikten weiterhin gerechnet werden. Neben den Verwüstungen in den Ländern des Kriegsgeschehens bekommt die gesamte umliegende Region die negativen Auswirkungen der dramatischen Ereignisse in der Nachbarschaft zu spüren, und das schlägt sich auf Seiten der Wirtschaftsakteure namentlich in einem Vertrauensverlust nieder. Zwar ist das Gesamtbild noch recht düster, doch enthält es auch einige Anzeichen, die zu Optimismus Anlaß geben können: So kann man bereits feststellen, daß sich in Ländern mit selbst minimaler sozialer Stabilität inzwischen ein Wachstum regt, das zwar verglichen mit dem Potential dieser Länder noch bescheiden ist, das aber ausreicht, um eine Progression im Pro-Kopf-Einkommen zu bewirken28. Erforderliche Reformen in Wirtschaft und Verwaltung (ii) In vielen Ländern ist die Investitionsquote nach wie vor zu niedrig. Unter den Faktoren, von denen Investitionsentscheidungen abhängig gemacht werden, ist das sogenannte Länderrisiko, d. h. das Risiko politischer Instabilität und das Risiko eines Kurswechsels in der Wirtschafts- und Handelspolitik, häufig das entscheidende. Dadurch, daß seit Ende der achtziger Jahre immer mehr Länder den Weg der wirtschaftlichen Reformen einschlagen, ist das Umfeld inzwischen günstiger geworden. Wie auch in anderen Weltregionen gehen diese Reformen, die im allgemeinen zwecks makroökonomischer Stabilisierung eingeleitet werden, über eine kurzfristige Anpassung hinaus und schließen eine Neuorientierung der Wirtschaftspolitik und einen Umbau der Institutionen ein. Bei den Reformen geht es neben der Verwaltungen und Wiederherstellung auf Dauer stabiler makroökonomischer Rahmenbedingungen ganz allgemein um die Verbesserung der Wettbewerbskraft der Wirtschaften, die man durch eine realistischere Wechselkurspolitik, effizientere Märkte, Handelsliberalisierung und eine Öffnung gegenüber ausländischen Investitionen zu erreichen sucht. Die Reform des öffentlichen Sektors soll ferner bewirken, daß er sich wieder auf seine eigentlichen Aufgaben konzentriert und lebenswichtige Dienste und Basisinfrastruktur bereitstellt. Die Reformierung der Verwaltungen und Institutionen ist langwieriger als die Umsetzung von Liberalisierungsmaßnahmen; sie erstreckt sich auf die Entwicklung und Modernisierung des Finanzsystems, Steuerreformen, die Organisation der öffentlichen 27 28 Eine vor kurzem angefertigte Studie (P. Collier, CSAE Oxford University, 1995) enthält beispielsweise die Feststellung, daß das BIP von Mosambik, Äthiopien und Uganda ohne die Bürgerkriege rund 40 % höher läge als es jetzt der Fall ist. Acht Länder (Kap Verde, Äthiopien, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Mauretanien, Uganda und Sambia) erfüllen laut Analyse der Jahre 1993 bis 1995 in bezug auf das Minimum an sozialer Kohäsion und wirtschaftspolitischen Maßnahmen die hier definierten Basiskriterien und weisen für die drei Bezugsjahre ein durchschnittliches Wirtschaftswachstum von etwas mehr als 6 % auf. Die Wahl des Beurteilungszeitraums ist selbstverständlich von wesentlicher Bedeutung, wenn man feststellen will, ob ein Land die Kriterien erfüllt; deshalb wurden die Länder der Franc-Zone, in denen sich die makroökonomischen Rahmenbedingungen seit der Abwertung des Franc CFA im Jahre 1994 verbessert haben, hier noch nicht berücksichtigt, was noch nachgeholt werden könnte. 33 Ausgaben, die Verbesserung der Rechtsvorschriften und des Rechtssystems, die öffentlichen Betriebe und Privatisierungen. KAPITEL III Diese vor allem Subsahara-Afrika betreffenden Feststellungen haben auch für die karibischen Staaten Gültigkeit, die mutatis mutandis mit einer ähnlichen Problematik konfrontiert sind. Die in den letzten Jahren in einigen Ländern eingeleiteten Reformen zur Förderung des Privatsektors und zur Entwicklung des Exportpotentials sind noch sehr unvollkommen. Die Liberalisierung der Rechtsvorschriften, die Entwicklung des Finanzsystems, die Organisation des Arbeitsmarkts und die Notwendigkeit, wieder Spielraum für sozialpolitische Maßnahmen zu gewinnen, werden für das wirtschaftspolitische Handeln in der Region noch eine Zeit lang beherrschend sein. die Verbesserung des Handels, In einigen Bereichen sind bereits konkrete Ergebnisse erkennbar. Die Gründe für die bessere Wirtschaftsleistung namentlich der Empfängerländer des Sonderprogramms für Afrika lassen sich zwar nicht mit Bestimmtheit erfassen, es liegt jedoch auf der Hand, daß die finanzielle Unterstützung der internationalen Gemeinschaft29 eine wichtige Rolle dabei gespielt hat, denn sie hat eine gewisse Kontinuität der Wirtschafts- und Reformpolitiken ermöglicht. (iii) Demokratisierung und Liberalisierung der Wirtschaft Der zweifache Übergangsprozeß - Übergang zur Marktwirtschaft und Übergang zu politischem Pluralismus - setzt einerseits Synergieeffekte frei und bringt andererseits Schwierigkeiten ganz besonderer Art mit sich. Synergieeffekte können dann freigesetzt werden, wenn die Reformen zum Gegenstand einer breiten öffentlichen Diskussion zwischen Regierung und Zivilgesellschaft und namentlich den Vertretern der Privatwirtschaft werden und wenn das Engagement der jeweiligen Regierung glaubwürdig ist. Schwierigkeiten können sich insofern einstellen, als die Umsetzung der die Liberalisierung begleitenden Stabilisierungsmaßnahmen durch demokratische Öffnung zeitweise erschwert werden kann. Dazu kommt es vor allem dann, wenn sich nur bescheidene Fortschritte und noch dazu zögernd einstellen und somit die erwarteten positiven Auswirkungen auf die angebotsseitigen Rahmenbedingungen auf sich warten lassen, wodurch wiederum im sozio-ökonomischen Bereich die Zeit der Politik der knappen Haushaltsmittel länger währt als geplant. In einer solchen Konstellation wird es schwierig, den Wählerkonsens zum Thema Reformen aufrechtzuerhalten und die Kontinuität der Wirtschaftspolitik gerät in Gefahr. Problematik der sozialen Transformation (iv) in bezug auf ein Minimum an Wirtschaftsreformen, die Es besteht Konsens Strukturreformen dagegen, deren Auswirkungen tiefer reichen und die in ihren Verästelungen schwerer zu erfassen sind, werden eher kontrovers diskutiert und stoßen auf größeren Widerstand. In Subsahara-Afrika wird dieser Widerstand, der in der für die afrikanische Gesellschaft charakteristischen Verweigerung der individuellen Akkumulation 9 Auf die Empfängerländer des SPA bezogen entspricht diese Unterstützung insgesamt mehr als 40 % des Werts aller Waren und Dienstleistungsimporte (vor Zinsen). 34 KAPITEL III seine Wurzeln hat, von der herrschenden Klasse genährt. Die Reflexe der Gruppensolidarisierung gleiten jedoch tendenziell, ab in die Umverteilung eines immer geringeren Teils der Früchte der Wirtschaftstätigkeit, und es setzt sich eine Beutemachermentalität durch, bei der die Gruppen des inneren Machtzirkels sich nur noch einem verschwindend geringen Teil der Bevölkerung gegenüber solidarisch verhält. Eine sich so organisierende Gesellschaft begrenzt die Wirkung der wirtschaftspolitischen Vorschriften der Geldgeber, denn über ein allgemeines Mindestmaß hinaus läßt sich die Durchführbarkeit und die Wirkung der Reformen kaum vorausberechnen. Die gesamte internationale Gemeinschaft steht zudem vor der Schwierigkeit, ihr auf den einzelnen Weltkonferenzen von Rio, Kairo, Kopenhagen und Beijing zugunsten einer nachhaltigen, an den Bedürfnissen der Menschen orientierten Entwicklung eingegangenes Engagement mit der wirtschaftlichen Realität einer Welt in Einklang zu bringen, in der der Konkurrenzkampf zunehmend härter wird. Armutsbekämpfung (v) Das seit kurzem anziehende Wirtschaftswachstum hat zweifellos in einigen Ländern dazu geführt, daß die Zunahme der Armut gebremst oder verlangsamt werden konnte - zu einem Abbau der Armut hat es jedoch nicht gereicht. Vonnöten ist hier ein kräftigeres Wirtschaftswachstum. Die Weltbank vertritt die Auffassung, daß in Anbetracht der Struktur der Wirtschaften und der Bevölkerungswachstumsquoten in Subsahara-Afrika ein BIP-Wachstum von jährlich 5 % vielleicht gerade dazu ausreichen dürfte, die Zahl der unterhalb der Armutsgrenze lebenden Menschen stabil zu halten - doch in den zurückliegenden zehn Jahren lag dieses Ergebnis nur in sechs der mehr als eine Million Einwohner zählenden Staaten in Subsahara-Afrika über diesem Wert. Daneben besteht noch eine erhebliche Marge für eine Steigerung der armutsmindernden Wirkung des Wachstums: der Zugang zu den Basissozialdiensten muß noch deutlich erweitert werden, und in zahlreichen Ländern ist der Zugang zu den Produktivressourcen (Bildung, Ausbildung, Landbesitz, Vermögen und Kredit usw. ) nach wie vor erschwert. Ganze Gruppen der Bevölkerung sind aus. der strukturierten Wirtschaft sozusagen ausgeschlossen. Das Nachsehen hat hier insbesondere die Frau, wohingegen eine Verbesserung ihrer sozio-ökonomischen Situation von erheblicher Hebelwirkung für den Abbau der Armut wäre. Der informelle Sektor ist gewiß häufig erstaunlich dynamisch, doch bietet er im allgemeinen nicht die Voraussetzung für eine dauerhafte Verbesserung der Lebensumstände der Menschen. Jede wirtschaftliche Transformation geht einher mit einer relativen Veränderung der Positionen der einzelnen Bevölkerungsgruppen; die bestehenden, weitgehend auf verschiedenen Formen der Gruppensolidarität, daneben aber auch auf Abhängigkeiten beruhenden Gesellschaftsordnungen sind jedoch keiner adäquaten Antwort auf diese Probleme fähig. Integration in die Weltwirtschaft (vi) Die Integration der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft hängt vom Erfolg der Wirtschaftspolitiken der einzelnen Länder ebenso ab wie von der Stärkung der Wettbewerbskraft der Volkswirtschaften und dem Zugang zu den ausländischen Märkten. Die Mundialisierung hat zwar mit den meisten Handelshemmnissen aufgeräumt und die mit der Abwicklung des Welthandels verbundenen Kosten verringert, doch der Zugang zu den internationalen Märkten wird immer komplizierter und hängt mehr und mehr von Erwägungen ab, die nichts mit tariflichen Hemmnissen zu tun haben. Für den 35 KAPITEL III Marktzugang spielt das Tarifniveau eine immer geringere Rolle, wohingegen die Wettbewerbspolitik, technische, gesundheits- und pflanzenschutzrechtliche Normen, Subventionen, Antidumpingmaßnahmen und Ausgleichszölle, Umweltschutz und sozialpolitische Regelungen, das geistige Eigentum betreffende Vorschriften, Investmentregeln usw. mehr und mehr über den Marktzugang entscheiden. Daraus folgt, daß die sich aus der Uruguay-Runde ergebende multilaterale Liberalisierung zwar zu erheblichen Erfolgen geführt hat, daneben jedoch zahlreiche Bereiche des Welthandels von der WTO noch unzureichend geregelt werden, was zu potentiell wettbewerbsverhinderndem Verhalten seitens multinationaler Unternehmen und handelsführender Länder führen und sich in der Praxis zu Handelsschranken aufbauen kann, die den Zugang zu den internationalen Märkten verwehren. Die WTO wird in den kommenden Jahren alle Hände voll zu tun haben, in den neuen handelsrelevanten Bereichen allgemein anerkannte Disziplinen zu entwickeln, und die Glaubwürdigkeit des Streitverfahrens zur Durchsetzung der neuen Übereinkommen über technische Handelshemmnisse und andere nichttarifliche Hemmnisse zu konsolidieren. Die mit dem Ende der Uruguay-Runde erreichte multilaterale Liberalisierung hat nicht zu einer Dämpfung des seit Ende der achtziger Jahre wachsenden Interesses an der Regionalisierung geführt. Die handeltreibenden Staaten, seien es nun die Industrieländer oder die Entwicklungsländer, scheinen einen zusätzlichen Vorteil darin zu sehen, in geographisch kleinerem Maßstab über das hinauszugehen, was mit der Uruguay-Runde erreicht wurde und das noch als unzureichend empfunden wird, um dem verstärkten Bedürfnis nach noch größerer Liberalisierung und nach noch mehr Kalkulierbarkeit und Harmonisierung in den neuen handelsbezogenen Bereichen, gerecht zu werden. Die zwischen den Ländern des Nordens und des Südens geschlossenen Handelsabkommen führen nicht nur zu Handelsschöpfung und Handelsverlagerungen, sondern erhöhen gleichzeitig die politische Glaubwürdigkeit der. daran teilnehmenden Entwicklungsländer, führen zu einem Anstieg nationaler und internationaler Investitionen, steigern die Wettbewerbsfähigkeit, garantieren einen besseren Zugang zur Technologie und garantieren schliesslich einen gewissen Schutz im Bereich der handelsrelevanten politischen Entwicklungen. Mit der multilateralen Liberalisierung und dem wachsenden Trend zu regionalen Zusammenschlüssen haben sich auch die wirtschaftlichen Möglichkeiten der Entwicklungsländer verändert. Auf der einen Seite müssen diejenigen Länder, für die eine nicht gegenseitige Präferenzregelung im Rahmen des APS, des Lomé-Abkommens oder ähnlicher Vereinbarungen besteht, zusehen, wie ihre Präferenzen an Substanz verlieren. regionalen Darüberhinaus Zusammenschlüssen und Investitionsverlagerungen zu ihren Ungunsten konfrontiert zu werden. Andererseits dürften sich die Absatzmöglichkeiten der Entwicklungsländer durch die multilaterale und regionale Liberalisierung verbessern, und zwar namentlich dadurch, daß die regionale Liberalisierung einen Abbau der tariflichen Hemmnisse nicht nur gegenüber den Partnern, sondern auch gegenüber der übrigen Welt begünstigen kann. laufen Entwicklungsländer, die möglicherweise von sind, Gefahr, mit Handels- ausschlössen 36 Kasten 3. Handelsstrategien der AKP-Gruppe An der Schwelle zum 21. Jahrhundert zählt die optimale Einbindung in die Weltwirtschaft zu den Hauptzielen der AKP-Gruppe - Sinn dieser Einbindung muß es sein, den gegenwärtigen Trend umzukehren und die Gefahr zu bannen, daß diese Länder ins wirtschaftliche Abseits geraten; gleichzeitig sollen diese Länder Gelegenheit erhalten, durch optimale Nutzung der Chancen des internationalen Umfelds mit Gewinn am internationalen Waren-, Kapital-, Dienstleistungs- und Beschäftigungsmarkt teilzunehmen. Den AKP-Staaten stehen für diese wirtschaftliche Integration mehrere Strategien zur Verfügung, von denen sie je nach individueller Situation die geeignetste auswählen können: a) Strategie der Nichtgegenseitigkeit: Beibehaltung des derzeitigen, (gegenüber anderen festgelegten Systems der Entwicklungsländern) differenzierten und vertraglich nichtgegenseitigen EU-Präferenzen sowie Forderung eines breiteten Marktzugangs und einer Lockerung der als Exporthemmnisse empfundenen* Regelungen; differenzierten b) Strategie des Multilateralismus: Aufgabe Handelspräferenzen, Rati noli si erung, Reduzierung und Konsolidierung der Tarife im GATT, Einsetzen eine weitergehende multilaterale Handelsliberalisierung, schwerpunkt-mäßig für Erzeugnisse und Sektoren, die für sämtliche Entwicklungsländer von Interesse sind. Optimale Nutzung der neuen Handelsdisziplinen der WTO zwecks Wahrung der Handelsinteressen; der bisherigen für c) Strategie der einseitigen Liberalisierung: Autonome Liberalisierung des Handels, ohne Konsolidierung im GATT im Rahmen der (autonomen oder von den Institutionen von Bretton Woods unterstützten) Strukturanpassungsprogramme. Uneingeschränkte Beibehaltung der im Rahmen des GATT in bezug auf Verpflichtungen und Fristen gewährten Flexibilität in der Handelspolitik; d) Strategie einer Reziprozität Süd-Süd: Erweiterung und Vertiefung der angelaufenen regionalen Wirtschaftsintegrationsprozesse. Gegebenenfalls Förderung von den Rahmen der AKP-Nachbarschaft sprengenden Assoziationen, die aufgrund der bestehenden Handelsströme und Komplementaritäten wirtschaftlich als "natürlich" erscheinen; e) Strategie einer Reziprozität Nord-Süd: Regionale Integrationsabkommen, die Industrieländer und Entwicklungsländer miteinander verbinden: Ziel ist dabei, die Wirtschaft von Entwicklungsländern dynamisch in die großen Handelsblöcke einzubinden, und so Handels- und Investitionsverlagerungen zugunsten anderer Entwicklungsländer (die karibischen Staaten im Rahmen der NAFTA bzw. des FTAA), die gegenwärtig bereits stattfinden oder stattfinden werden, entgegenzuwirken. Diese verschiedenen Optionen schließen sich gegenseitig nicht aus, und viele Kombinationen sind möglich. Die EU muß von diesen Optionen, (die den AKP-Staaten offen stehen) ausgehen, wenn sie ihre eigenen Optionen für die Ausgestaltung von Handelsabkommen mit ihren Partnerländern festlegt. 3C <\. KAPITEL III Alle Entwicklungsländer, die mit Wachstum und Integration in Verzug geraten sind, stehen nun vor der Notwendigkeit, eine Trendwende herbeizuführen; sie stehen vor der schwierigen Entscheidung, wie und wie schnell sie sich öffnen wollen und vor allem, welche Strategie der Integration in die Weltwirtschaft sie wählen sollen - die multilaterale Option oder die Strategie der einseitigen Liberalisierung. Sollen sie den Weg der regionalen Zusammenschlüsse (Süd-Süd bzw. Nord-Süd) wählen, oder sollen sie sich für eine Zwischenlösung entscheiden? 2. Ermutigende Ergebnisse als Zeichen für eine mögliche Wende seit kurzem in Subsahara-Afrika Die zu beobachtende Verbesserung der Wirtschaftsleistung (1995 lag das Wachstum für die Region insgesamt bei 3,5 bis 4 % und für die 31 Länder des SPA bei. 7 %) ist zum Teil auch auf vorübergehende Erscheinungen wie das Anziehen der Grundstoffpreise auf den Weltmärkten zurückzuführen. Das Ermutigende daran ist einerseits der Umstand, daß diese Verbesserung in einer großen Anzahl von Ländern festzustellen ist und daß sie andererseits mit einer verbesserten sozioökonomischen Situation und mit der Einleitung von Reformen einhergeht, die bereits erste positive Ergebnisse zeigen wie namentlich eine Steigerung des Exportvolumens. Die Entwicklung der Republik Südafrika nach dem Ende der Apartheid ist sicherlich einer der offenkundigsten positiven Faktoren. Die Enwicklungsaussichten hängen in jedem Fall nach wie vor stark davon ab, inwieweit es dem Land gelingt, die sozialen Spannungen abzubauen und die Arbeitsmarktsituation in den Griff zu bekommen. Doch Südafrika verfügt über ein bedeutendes Wachstumspotential, und die sich abzeichnende günstige Entwicklung bei den ausländischen Investitionen und im Bereich der Handelsbeziehungen wird sich aufgrund der wirtschaftlichen Sogwirkung und der besser gewordenen internen Situation der einzelnen Nachbarländer auf die gesamte Region günstig auswirken. Die westafrikanischen Länder der Franc-Zone tragen ebenfalls dazu bei, das Gesamtbild von der Situation in Afrika aufzuhellen: Die Abwertung des Franc CFA 1994 hat sich positiv ausgewirkt, und zwar vor allem in den Ländern, in denen gleichzeitig eine Politik der Strukturanpassung und der Reformen durchgeführt wurde. Die wirtschaftliche Regionalintegration in Westafrika eröffnet günstige Perspektiven und könnte für die Länder der Region die entscheidende Wende bringen, und zwar aufgrund der damit verbundenen Intensivierung des Handels, der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und dadurch, daß sie zum Angelpunkt für eine stabilitätsorientierte makroökonomische Politik wird, durch die die Länder an Kreditwürdigkeit gewinnen, worin der Schlüssel für die Dynamisierung der in- und ausländischen Investitionstätigkeit liegt. Auch in den ostafrikanischen Ländern Kenia, Tansania und Uganda hat sich die Situation in den letzten zwei Jahren deutlich verbessert. Diese drei Länder haben vor kurzem ebenfalls einen Kooperations- und Regionalintegrationsprozeß eingeleitet, der sich derzeit auf die Bereiche Verkehr, Kommunikation und Zahlungsverkehr erstreckt. Mehreren karibischen Staaten ist es gelungen, ihre Volkswirtschaften in signifikanter Weise zu stabilisieren; sie haben die Gunst der Stunde während der achtziger Jahre für Reformen im Steuer- und Währungsbereich genutzt und im Rahmen eines Kooperations und Regionalintegrationsprozesses, der letzthin auf eine Integrierung in die Wirtschaft der 37 Kasten 4. Die karibischen Staaten: Perspektiven für eine wirtschaftliche Integration der Region Der geographische Begriff der Karibik umfaßt insgesamt 37 Staaten und Gebiete, die sich auf die Antillen, die mittelamerikanische Landbrücke und den nördlichen Rand Südamerikas verteilen. Im einzelnen handelt es sich um die 15 unabhängigen karibischen AKP-Staaten, zwei niederländische und fünf britische Überseeische Gebiete, drei französische Überseeische Departements, zwei mit den USA assoziierte Gebiete, Kuba und neun spanischsprachige zentral- und südamerikanische Staaten (Zentralamerikanischer Gemeinsamer Markt, Mexiko, Venezuela und Kolumbien). Fast alle gehören der gerade gegründeten Assoziation Karibischer Staaten an und bilden einen potentiellen Wirtschaftsraum von 205 Mio. Verbrauchern. Durch Lage und geographische Struktur unterscheidet sich die Karibik von den übrigen in einer AKP-Regionen. Die wirtschaftliche Zukunft der Region liegt zweifellos schrittweisen Integration in das übrige Amerika, unter Beibehaltung enger und solider Bindungen an Europa als Gegengewicht. Die Suche nach einem solchen Gleichgewicht hat ihren Grund darin, daß die karibischen Staaten gegenüber der wirtschaftlichen, kulturellen und technologischen Überflutung aus USA ihre nationale Souveränität und regionale Identität bewahren und freie Hand für alternative handelspolitische Allianzen behalten wollen. Die in der westlichen Hemisphäre eingeleitete Handelsliberalisierung und die mit dem NAFTA-Übereinkommen1 durchgesetzte Reziprozität der Handelsregelungen werden die karibischen Staaten zu einer schnelleren Transformation zwingen als dies in Afrika der Fall ist. Die sich bietende Perspektive für Freihandelsabkommen und eine engere wirtschaftliche Zusammenarbeit regionalen Wirtschaftsintegration neue Aktualität. innerhalb der westlichen Hemisphäre verleiht der Hauptziel wäre es, für Wirtschaft und Handel einen Rahmen zu schaffen, der eine erschütterungsfreie Eingliederung in den Liberalisierungsprozeß zuläßt und in dem die Wirtschaftsakteure der Region Gelegenheit erhalten sich vorzubereiten, damit sie im freien Wettbewerb bestehen können. Gleichzeitig müssen die karibischen Staaten sich Klarheit verschaffen über die Auswirkungen des veränderten internationalen Umfelds auf das politische und wirtschaftliche Überleben der kleinen Inselstaaten, aus denen die Region sich weitgehend zusammensetzt. Eine vertiefte Integration ist seit langem zentrales Anliegen der Region. Den Anfang machte die zu baldigem Scheitern verurteilte Federation of the West Indies Ende der Fünfziger/Anfang der Sechziger Jahre. Die Entwicklung der Weltwirtschaft der letzten zehn Jahre hat zu Lösungen herausgefordert, die in verschiedenen konzentrischen Kreisen regionaler und subregionaler Integrationsversuche ihren Niederschlag gefunden haben. Sie reichen von der kleinen Währungsunion der Organisation der Östlichen Karibik (OECS) über die Gemeinschaft und den gemeinsamen Markt des CARICOM bis zur gerade erst entstandenen, geographisch weiterreichenden Assoziation Karibischer Staaten (ACS)2; die geographische Konfiguration dieser regionalen Strukturen unterlag dabei einem ständigen l 2 Nordamerikanisches Freihandelsabkommen Gründungsdaten: Caricom 1973, OECS 1981 und ACS 1995. Wandel - insgesamt hatte die Erweiterung dabei Vorrang vor der Vertiefung der Integration3. Die Bilanz dieser Bemühungen ist unbefriedigend, und die Ursachen dafür liegen in der zunehmend komplexen Lage und der Vielfalt der Herausforderungen, denen sich die karibischen Staaten gegenübersehen. Bei den Herausforderungen handelt es sich vor allem um folgendes: - Konsolidierung der Demokratie, politischer Übergang in Haiti und Eingliederung Kubas in das veränderte regionale und internationale Umfeld; - Anstrengungen der karibischen Staaten, nicht durch die aufstrebenden regionalen Blöcke vom Markt verdrängt zu werden; - die nachhaltige Entwicklung der Region, HR-Entwicklung und Einbindung der zivilen Gesellschaft und des Privatsektors in den Entwicklungsprozeß; - Erhaltung der natürlichen Ressourcen und der Umwelt, Vermeidung von Naturkatastrophen, Kampf gegen Gesellschaft und Kultur bedrohende Entwicklungen (Drogenmißbrauch) und Steuerung des Migrationsdrucks; - Transformation der Wirtschaft: Hinwendung der Wirtschaft der karibischen Staaten zu Dienstleistungen und Technologie, Übergang vom protektionistisehen Handel (Bananen, Zucker und Reis) zum wettbewerbsoffenen Handel, wirtschaftliche Anpassung und Abfederung der damit verbundenen sozialen Härten; - Sicherung der Präsenz Europas, der USA und Kanadas, allesamt traditionelle Partner der Karibik. Eine der sich den karibischen Staaten bietenden Strategie besteht darin, eine realistische und offene Form der Regional integration zu wählen, über deren Dimension noch weiter nachzudenken sein wird. In der regionalen Zusammenarbeit EU/AKP umfaßt die karibische Region die im CARIFORUM zusammengeschlossenen AKP-Staaten; dieser Mechanismus, der 1991 eingesetzt wurde, dient der Koordinierung zwischen den zwei neuen Mitgliedstaaten des Lome-Abkommens - Haiti und Dominikanische Republik - einerseits und den traditionellen AKP-Partnem des Caricom (Antigua & Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominika, Grenada, Guyana, St. Lucia, St. Kitts & Nevis, St. Vincent & die Grenadinen, Suriname, Trinidad & Tobago) andererseits. In der so definierten Region leben insgesamt 21,5 Mio. Menschen. KAPITEL III westlichen Hemisphäre (siehe Kasten 4) abzielt, eine Liberalisierung ihres Handels eingeleitet. In all diesen Ländern hängt die mittelfristige Entwicklung von den Fortschritten ab, die sich bei der Umsetzung der Wirtschaftspolitiken erzielen lassen. Ein erheblicher Schwachpunkt sind nach wie vor die strukturbedingten Hindernisse. Solang es nicht gelingt, durch neue Investitionen eine Diversifizierung der Exportstruktur herbeizuführen, wird die Entwicklung der Terms of Trade auch weiterhin stark von den Schwankungen der Grundstoffpreise abhängen, wodurch der Fortgang der Reformen und Strukturanpassungen jederzeit gestört werden kann. Die Weltbank prognostiziert unter Berücksichtigung der sehr störanfälligen Situation in den Ländern, die gegenwärtig mit sozialen Auflösungserscheinungen und mehr oder weniger großer politischer Instabilität konfrontiert sind, für sämtliche Länder in Subsahara-Afrika (einschließlich die Republik Südafrika), bezogen auf die Jahre 1996 bis 2005, ein jährliches Durchschnittswachstum von 3,8 %, unter der Voraussetzung, daß größere Erschütterungen von außen ausbleiben und die Grundstoffpreise auf langsame Abwärtsentwicklung durchmachen. Ein solches Wachstum von 3,8 %, das zur Voraussetzung hat, daß die Reformen global gesehen in unverändertem Tempo fortgesetzt werden, wäre ein deutlicher Fortschritt gegenüber der Entwicklung der abgelaufenen zehn Jahre (das durchschnittliche Wachstum lag in den Jahren 1986^1995 bei 1,7 % jährlich) und würde eine bescheidene Progression beim Pro-Kopf-Einkommen (+ 0,9 % im Jahr) bedeuten. Das würde jedoch in einer ganzen Reihe von Ländern noch nicht dazu ausreichen, die Armut wesentlich zurückzudrängen; hier liegt eine der großen Herausforderungen für die Regierungen dieser Länder und für alle, die sich mit der Entwicklungszusammenarbeit befassen. lange Sicht eine tendenziell Die Entwicklungsaussichten der Weltwirtschaft lassen für die AKP-Länder eine Reihe potentiell günstiger Parameter erkennen, und. zwar ein relativ kräftiges Wachstum des Welthandels (nach Schätzungen der Weltbank mehr als 6 % im Jahr), ein internationales Handelssystem, das sich nach Maßgabe der Ergebnisse der Uruguay-Runde und der Arbeiten im der WTO erhebliche Entwicklungsmöglichkeiten Dienstleistungssektor, vor allem in der Touristik, sowie die Entstehung stark wachstumsorientierter neuer Märkte in Ostasien, Lateinamerika und möglicherweise auch im östlichen Europa, die den AKP-Ländern Gelegenheit bieten könnten, ihre Wirtschafts und Handelsbeziehungen zu diversifizieren. Ein ebenfalls wichtiger Faktor wird für die ärmsten Länder der verbesserte Zugang zu den Märkten der Industrieländer sein, wozu der G7-Gipfel kürzlich auf Betreiben der EU grundsätzlich seine Zustimmung gegeben hat. organisiert, C. Konsequenzen für die Partnerschaft der Zukunft Die Rahmenbedingungen der Entwicklung haben sich sowohl auf sozialer und politischer Ebene in den betreffenden Ländern als auch auf der internationalen wirtschaftlichen und politischen Ebene von Grund auf gewandelt. Eine Analyse der die Situation der AKP-Staaten bestimmenden Sachzwänge und Möglichkeiten führt zu einer Reihe von Schlußfolgerungen, die für die Reflexion über die 38 KAPITEL III Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit wichtig sind, bei der es darum gehen wird, diese Länder bei der Durchführung der Strukturanpassungs- und Entwicklungspolitik gezielter und überzeugender zu unterstützen. Es sind dabei namentlich folgende Aspekte zu berücksichtigen: Unterstützung der Strukturanpassungspolitik: In weiten Teilen Subsahara-Afrikas werden die in den sechziger Jahren diagnostizierten Probleme auch noch im Jahr 2000 anzutreffen sein - kaum integrierte Wirtschaftsgebiete, mangelhafte Infrastruktur sowie für die wirtschaftliche Entwicklung eher ungünstige soziale und politische Verhältnisse. Trotz der strukturbedingten Mängel in den meisten Ländern der Region beweisen einige wenige Erfolgsstories, daß eine Anhebung des Lebensstandards im Bereich des Möglichen liegt und daß sie eng mit der Wiedereingliederung dieser Länder in den Welthandel verknüpft ist. Die größten Herausforderungen, die sich den AKP-Staaten stellten, sind einerseits die Verbesserung der internen politischen und wirtschaftlichen Verwaltung der einzelnen Staaten, wodurch günstigere Rahmenbedingungen für die Entwicklung der Privatwirtschaft und eine Ankurbelung der Investitionstätigkeit aus dem Ausland geschaffen werden, und andererseits die Ausweitung der außenwirtschaftlichen Beziehungen, um so der veränderten Grundvoraussetzungen des Wachstums der Weltwirtschaft Rechnung zu tragen. Die am stärksten benachteiligten Länder werden sich jedoch bei der Finanzierung der Investitionen und der lebensnotwendigen Basisdienste noch lange auf die Hilfe von außen stützen müssen. Hoher Stellenwert der Kreditwürdigkeit und der verantwortungsvollen Staatsführung: Die positiven Auswirkungen der unerläßlichen Reformen werden nur in Erscheinung treten, wenn sich gleichzeitig auch die Kreditwürdigkeit der Länder erhöht. Die politischen und institutionellen Veränderungen müssen mit den wirtschaftlichen Veränderungen Hand in Hand gehen. Die Partnerschaft der Zukunft setzt einen langen Übergangsprozeß voraus, der sich nicht in einer Neuorganisation der Wirtschaft erschöpft, sondern auch die Transformation der Gesellschaft einschließt. Gebot der besonderen Beachtung der Umweltaspekte des nachhaltigen Wachstums: Vorrangig sollte es um die Verstärkung der Kompetenzen und die Berücksichtigung der Prioritäten der AKP-Länder gehen, daneben wäre es aber auch opportun, einen Dialog über die Konsequenzen des globalen Klimawandels, seine möglichen Folgen für die AKP- Länder und ihre Rolle bei der Bekämpfung bedrohlicher Entwicklungen zu beginnen. 39 KAPITEL III Gefordert sind differenzierte Konzepte: Die Zusammenarbeit kann nach Rolle, Inhalt und Modalitäten in einem in wirtschaftlicher und sozialer Auflösung befindlichen Land nicht dieselbe sein wie in einem Land, das wirtschaftliche und institutionelle Reformen durchführt. Konfliktvermeidung, Wiederherstellung der staatlichen Ordnung und der Wiederaufbau effizient arbeitender Institutionen müssen zu den vorrangigen Zielen jeder Zusammenarbeit gehören. In Ländern, in denen ein Mindestmaß an sozialem Zusammenhalt besteht, kann die Entwicklungszusammenarbeit dabei helfen, Risiken und Unsicherheitsfaktoren abzubauen, die Investitionen und Wachstum im Wege stehen. Handelsvereinbarungen können hier bedeutsam werden, da sie einen politischen Kurswechsel entweder zulassen oder verhindern. Die Modalitäten bei der Gewährung ausländischer Hilfe und namentlich die Unterstützung der Reformen können ein Anreiz dafür sein, die erforderlichen politischen Anpassungen vorzunehmen und vor allem für deren Fortbestand zu sorgen. Zur Minderung der Stabilitätsbedrohenden Risiken können auch noch andere Formen der Zusammenarbeit beispielsweise im Währungsbereich ins Auge gefaßt werden. Eine Handelsregelung nach bestimmten Kriterien und Zielen: Das neue Handelsabkommen EU/AKP für die Zeit nach 2000 muß sich nach der Fähigkeit der AKP-Staaten richten, mit den auf sie zukommenden Herausforderungen, Sachzwängen und Problemen fertig zu werden. Das Abkommen muß sich nach den einschlägigen WTO-Regeln richten, damit der Zugang zu den Märkten entsprechend sicher und stabil ist; eine weitergehende und aktivere Mitwirkung der AKP-Länder - sei es einzeln oder als Gruppe - bei der WTO fördern; das gegenwärtige Niveau des Zugangs zum EU-Markt aufrechterhalten und nach Möglichkeit durch Lockerung starrer Regeln und Verfahren steigern, und, so weit als möglich, die sich aus den Protokollen ergebenden Vorteile sichern; den sich aus dem EU-zentrischen Regionalismus ergebenden, für den AKP- Bereich Investitionsverlagerungen entgegenwirken; nachteiligen Handels- und international eine größere Glaubwürdigkeit, Zuverlässigkeit und Stabilität des handelspolitischen und handelsrechtlichen Rahmens (Einfuhr- und da das die Ausfuhrregime) Voraussetzungen für bessere Exportleistungen, größere Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen und damit letztlich für höheres Wachstum sind; der AKP-Staaten gewährleisten, den Wettbewerb, einen verbesserten Ressourceneinsatz und eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der AKP fördern und so zur Verbesserung der Angebotsreaktion auf günstige Weltmarktpreise und auf neue Marktzugangsmöglichkeiten beitragen; 40 KAPITEL III regionale Integrationsbestrebungen im AKP-Bereich aktiv unterstützen und günstige Voraussetzungen für deren Erfolg schaffen; internationalen Regelungen die AKP-Staaten dabei unterstützen, die immer zahlreicheren nationalen und in handelsrelevanten Bereichen zu bewältigen, die sich als neue Hürden für den Zugang zu Märkten erweisen könnten; den einzelnen AKP-Regionen die Möglichkeit lassen, mehreren auch sich überschneidenden Handelsabkommen nach entwicklungsbedingtem Bedarf, bei gleichzeitiger Kompensierung der Sogwirkung, der regionaler sie Zusammenschlüsse ausgesetzt sein könnten; beizutreten, formierender sich neu seitens je den unterschiedlichen Grad der Integration der einzelnen AKP-Länder in die Weltwirtschaft, ihr unterschiedliches Entwicklungsniveau und ihre individuellen Bedürfnisse berücksichtigen. Im Umgang mit der Auslandsverschuldung muß es Fortschritte geben: Dies ist für zahlreiche Länder in der Tat ein wichtiger Aspekt, denn ihre Beziehungen zu den ausreichende Gläubigern Kreditwürdigkeit wiederhergestellt wird und sie wieder Zugang zu den Kapitalmärkten erhalten; der Normalisierung, bedürfen damit eine Eine die gesamte Region Subsahara-Afrika umfassende Kooperationspolitik tut Not. Eine potentiell für alle Länder offene Entwicklungszusammenarbeit kann selbst bei im einzelnen differenzierten Modalitäten eine positive Sogwirkung begünstigen und dazu beitragen, daß der gesamte Kontinent in günstigerem Lichte erscheint. Dieser Aspekt wird bei der Entscheidung über die geographische Konfiguration des oder der neuen Kooperationsabkommen zu berücksichtigen sein; Die besonderen Schwierigkeiten der AKP-Staaten in der Karibik und ihre Handelsstrategien in einem sich rasch wandelnden regionalen Kontext. Die Diversifizierung des Handels und der wirtschaftlichen Aktivitäten wird vor allem von den Möglichkeiten für eine Regionalintegration, vom Zugang zum nordamerikanischen Markt (NAFTA) und der Beteiligung an der geplanten, die gesamte westliche Hemisphäre einschließenden Freihandelszone (FTAA) abhängen. Der Übergang von einer traditionell vom Primärsektor abhängenden und auf besonderen Handelspräferenzen basierenden Wirtschaft hin zu einer offenen und wettbewerbsstarken Wirtschaft längst nicht gesichert und bedarf erheblicher zusätzlicher Anstrengungen; ist noch 41 KAPITEL III Die spezifischen wirtschaftlichen Probleme der kleinen Inselstaaten im Pazifik. Diese Staaten sind zweifellos berufen, mit Unterstützung Australiens und Neuseelands eine Wendung hin zu den rasch wachsenden Volkswirtschaften der Pazifikanrainer zu vollziehen. Besondere Aufmerksamkeit erfordern die spezifischen Probleme dieser Staaten in den Bereichen Verkehr, Kommunikation, Umwelt und Erhaltung der natürlichen Ressourcen, neben denen es vielfach keine weiteren Ressourcen gibt. Die Darlegungen des ersten Teils zeigen, daß bei der Konzipierung der künftigen Entwicklungszusammenarbeit zwischen der EU und dem AKP-Raum von einer völlig veränderten Weltlage auszugehen ist. Ferner wird zu berücksichtigen sein, daß sich auch die Europäische Union von Grund auf wandelt und daß im AKP-Raum eine von Land zu Land höchst unterschiedliche sozioökonomische und politische Situation herrscht. Angesichts des Substanzverlustes, der sogar Zweifel an der grundsätzlichen Legitimierung der Entwicklungshilfe aufkommen läßt, und vor dem Hintergrund knapper Haushaltmittel und sozialer Krisenerscheinungen in Europa müssen die aus den Erfolgen und Mißerfolgen der Vergangenheit zu ziehenden Lehren dazu genutzt werden, Effizienz und Erfolg der Entwicklungsarbeit zu steigern. Aufgabe der Union wird es vor allem sein, die individualistischen Tendenzen in den Griff zu bekommen und dem fundamentalen Begriff der Solidarität wieder zu seinem Recht zu verhelfen. Um dahin zu gelangen, muß sich die Union vor allem vornehmen, die Qualität ihrer Leistung zu verbessern und sich dafür einzusetzen, daß sich die Erfolgschancen ihrer Entwicklungszusammenarbeit mit den AKP-Staaten erhöhen. Seit kurzem gibt es bereits eine ganze Reihe von Initiativen der Gemeinschaft, die in diese Richtung weisen, und es ist an der Zeit, sich darüber klar zu werden, was von der bisherigen facettenreichen Politik zu bewahren ist. Eine Reihe von Parametern gilt es neu zu bestimmen. Die Union muß ihre langfristige Politik neu festlegen und sich dafür mehrere Optionen offenhalten. 42 KAPITEL IV TEIL ZWEI: GEDANKEN ZU DEN BEZIEHUNGEN EU-AKP EVI 21. JAHRHUNDERT KAPITEL IV. FÜR EINE PARTNERSCHAFT NEUEN STILS An der Schweife zum 21. Jahrhundert haben die Europäische Union und die AKP-Staaten die Aufgabe, das Fundament für eine Partnerschaft neuen Stils zu legen. Diese neue Partnerschaft - muß den Erwartungen der Europäer genügen und Grundsatzentscheidungen widerspiegeln; langfristige politische - muß den Beziehungen EU-AKP eine neue Dynamik verleihen und dazu unbedingt die politische Dimension stärker in den Vordergrund rücken; - muß eine Erweiterung des Rahmens der Kooperation einschließen und den tatsächlichen Bedürfnissen der AKP-Länder - Privatsektor und Zivilgesellschaft eingeschlossen - besser angepaßte Lösungen bieten; - eventuell eine Reorganisation Kooperationsabkommens einschließen; der geographischen Konfiguration des - erfordert ein verstärktes Bemühen um Kohärenz seitens der Europäer. A. Stellung der Partnerschaft zwischen EU und AKP in der Außenpolitik der Union Die Europäische Union ist einer der großen Akteure der Weltwirtschaft. Auf sie entfallen 20 % des Welthandels30, ihrer Einfuhren aus den sie bezieht ein Drittel Entwicklungsländern, sie spielt eine wichtige Rolle in den internationalen Gremien wie der WTO, und ihre Mitgliedstaaten wirken entscheidend in den Institutionen von Bretton Woods mit. Im politischen Bereich bemüht sich die Union aktiv um Eigenprofil. Seit langem ist die EU unter den Gebern von Entwicklungshilfe führend, und wegen des Desengagements der USA aus diesem Bereich ist ihr Anteil an der internationalen Entwicklungshilfe in den letzten Jahren gewachsen. Die Union verfügt über die Mittel, die Ungleichheiten des Entwicklungsprozesses ausgleichen zu helfen - dazu braucht sie nur eine aktive und kohärente Entwicklungspolitik zu entwerfen. Die Beziehungen EU-AKP sind Bestandteil des globalen Feldzuges der internationalen Gemeinschaft gegen die Armut. Zusätzlich zu den tragenden Prinzipien der europäischen Entwicklungspolitik, diesem unveräußerlichen Bestandteil europäischer Identität, ist die Entwicklungspolitik auch noch aus Gründen gerechtfertigt, die das ureigenste Interesse der Europäer widerspiegeln. Dieses Eigeninteresse der Europäer hat im Falle der AKP-Länder und namentlich der Staaten in Subsahara-Afrika einen besonderen Stellenwert. 30 Der Intra-EU-Handel ist dabei unberücksichtigt. 43 KAPITEL IV Das relative Versagen der Entwicklungspolitik in Afrika läßt Zweifel an der Effizienz der internationalen und europäischen Entwicklungszusammenarbeit aufkommen und wirft sogar die Frage auf, ob in Afrika Entwicklung mit Aussicht auf Erfolg überhaupt möglich ist. Von den anstehenden Entscheidungen hängt die Zukunft ab, und die für die neuen Kooperationsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten ausschlaggebenden Gründe und Ziele rühren an Fragen, die für Europa und seine Bürger von wesentlicher Bedeutung sind. Der Union geht es jetzt und für die absehbare Zukunft um folgendes: - Förderung von Frieden und Stabilität, und dazu verhindert sie, daß sich in der Welt Unruheherde bilden oder ausbreiten. Der Tendenz der Marginalisierung ganzer Völker und der damit zwangsläufig verbundenen DeStabilisierung und Auflösung der staatlichen Ordnung muß unbedingt Einhalt geboten werden. Die Entwicklungszusammenarbeit kann und muß zur Wahrung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in allen Ländern beitragen und auf ein befriedigendes Maß an sozialem Zusammenhalt hinwirken. - bessere internationale Zusammenarbeit im Umgang mit den globalen Bedrohungen. Die europäischen Länder geraten durch die wachsenden Wanderungsbewegungen zunehmend unter Druck; Ursache ist vor allem das herrschende Entwicklungsgefalle, für das eine kohärente politische Antwort gefunden werden muß. Der um sich greifende Terrorismus, der illegale Handel, die Eindämmung von Pandemien sind wichtige Bereiche, für die die EU keine Lösungen im Alleingang finden und durchsetzen kann. Sie muß danach trachten, so viele Länder wie nur möglich dazu zu bewegen, sich ihrer Verantwortung zu stellen und sich an der Bewältigung der Aufgaben zu beteiligen, die sich aus den Interdependenzen und den globalen Problemen ergeben. - Solidarität: Der Kampf gegen die Armut und für Demokratie, bürgerliche und politische Grundrechte sowie für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte bedarf eines grenzenübergreifenden Konzepts der Zusammenarbeit. - Wirtschaftliche Entwicklung und gemeinsames Interesse: Die Union kann den abseits des Weltwirtschaftssystems stehenden Ländern dabei helfen, ihre Fähigkeiten zu entwickeln und die Grundvoraussetzungen für eine nachhaltige Entwicklung zu erfüllen; sie ist in der Lage, den Entwicklungsprozeß in den am weitesten fortgeschrittenen Ländern zu begleiten, zu einer Beschleunigung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts beizutragen und die Weichen für eine reibungslose Eingliederung dieser Länder in die Weltwirtschaft zu stellen. Die AKP-Länder könnten sich schon morgen in blühende Volkswirtschaften verwandeln, weshalb es leichtsinnig wäre, den europäischen Einfluß zu vermindern. - Soziale und ökoloeische Aspekte der Entwicklung: Es liegt ganz und gar im Interesse der Europäischen Union, ein Entwicklungsmodell zu unterstützen, bei dem (i) der soziale Fortschritt, die Wahrung der Menschenrechte und vor allem der sozialen Grundrechte gewährleistet sind und bei dem (ii) die Problematik der Umweltzerstörung und des Raubbaus an den natürlichen Ressourcen gebührend Beachtung findet. Solange es keine Politik gibt, die sich eindeutig zu den Zielen einer sozialen Entwicklung und des Schutzes der Umwelt bekennt, besteht die Gefahr, daß sich aus den Zwängen und auch den 44 KAPITEL IV Chancen des neuen weltwirtschaftlichen Umfelds ein Entwicklungsmodell ergibt, das mit den politischen und sozialen Wertvorstellungen Europas unvereinbar ist. Es gilt nun, für Kohärenz zwischen den im Innern der Union verfolgten Zielen und dem Einfluß der Union auf den in einigen Weltregionen einzuschlagenden Entwicklungsweg zu sorgen. B. Neue Impulse für die Partnerschaft EU-AKP: Betonung der politischen Dimension Tradition und Einmaligkeit der Beziehungen zwischen der EU und dem AKP-Raum bilden die Grundlage für eine "Kultur", die bereits ein erhebliches Kapital angesammelt hat. Konstituierendes Element dieser Kultur ist vor allem die besondere Partnerschaft, die ein jeder AKP-Staat mit der Union unterhält. In einer veränderten Welt sollte man diese Partnerschaft nicht schwächen, sondern im Gegenteil dadurch verstärken, daß man dem Aspekt des beiderseitigen politischen Engagements einen höheren Wert verleiht. Diese Partnerschaft ist bei der Umsetzung im Rahmen des Lomé-Abkommens auf eine Reihe von Schwierigkeiten gestoßen, die unter II. B angeschnitten werden. Die Verwirklichung der auf dem Grundsatz der Gleichheit der Partner aufbauenden ursprünglichen Absichten hat sich als problematisch herausgestellt, denn durch die Schwäche der Institutionen der Empfangerländer, die Abhängigkeit von der Hilfe, die immer neue Formen annehmende Konditionalität und durch die sich aus zunehmendem Effizienzstreben erklärende Tendenz auf Seiten der Gemeinschaft und anderer Geldgeber, jeweils für den sich als unfähig erweisenden Partner einzutreten, wurde das Prinzip der Partnerschaft weitgehend seiner Substanz beraubt. ideale Rahmen ist und bleibt zweifellos der Die Partnerschaft für die Entwicklungszusammenarbeit, und bei dem künftigen Abkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten sollte man darauf achten, daß sie wieder mit Leben erfüllt wird. Das erfordert eine gründliche Überarbeitung der Kooperationsmodalitäten und ein genaues Abwägen der in Betracht kommenden Optionen, um auf diese Weise differenzierte Konzepte, ausreichende Flexibilität, Anreiz orientierten Gebrauch der Konditionalität und ein gewisses Maß an Selektivität mit dem eigentlichen Ziel der Konkretisierung einer ausgereiften, verantwortungsvollen, effizienten und kalkulierbaren Partnerschaft unter einen Hut zu bringen. Die gewaltigen Herausforderungen, mit denen eine erhebliche Anzahl der AKP-Staaten konfrontiert ist, rechtfertigen, daß die spezifischen Merkmale der Zusammenarbeit wie ihre Kalkulierbarkeit und ihr Vertragscharakter erhalten bleiben. Doch zur Vertragstreue muß künftig ein deutlicher formuliertes und konkreteres politisches Engagement beider Seiten hinzukommen. Neue Impulse erhält die Partnerschaft durch eine stärkere Betonung der politischen Dimension in bezug auf zwei Aspekte: Mit der Einführung einer Menschenrechtsklausel in das Vierte Lome-Abkommen und die revidierte Fassung des Abkommens, gleichzeitig mit einer Bestimmung, die eine Aussetzung die Entwicklungszusammenarbeit erstmals eine politische Dimension. Die genannte Klausel des Abkommens im Verstoßfall vorsieht, erhielt 45 KAPITEL IV nimmt zudem Bezug auf die demokratischen Grundsätze, die Festigung des Rechtsstaats und die verantwortungsvolle Staatsführung. In dem Abkommen ist31 im Falle von Verstößen gegen eine dieser Verpflichtungen ein Konsultationsverfahren vorgesehen. Dieser Ansatz ist Teil der allgemeinen Politik der Gemeinschaft im Bereich der Menschenrechte und Grundfreiheiten32, die ein wesentliches Element in ihrem Dialog mit den einzelnen Partnern ist, auf dem die Partnerschaft zu den Drittländern beruht. Formal gesehen entsteht der Eindruck, daß die Rechtstexte in ihrer vorliegenden Form recht vollständig sind. Doch bei der praktischen Umsetzung der politischen Aspekte erheben sich einige Fragen in bezug auf die zugrunde zu legenden Kriterien und die Konsequenzen, die sich - abgesehen von Extremfallen, die eine Aussetzung der europäischen Entwicklungszusammenarbeit nach sich ziehen - aus einer politischen Beurteilung für die praktische Durchführung der Kooperation ergeben. Angesichts der Zunahme organisierter Gewalt und bewaffneter Konflikte in Subsahara-Afrika und der daraus folgenden humanitären, sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Konsequenzen und angesichts der sich daraus ergebenden Herausforderungen für die Entwicklungspolitik hat die Kommission einen Vorschlag für eine europäische Politik der Vermeidung und Lösung von Konflikten erarbeitet33. Man wird sich mit Fragen wie der Einrichtung einer Präventivdiplomatie, einer erweiterten politischen Zusammenarbeit und einer permanenten politischen Analyse befassen müssen. Die Kommission hat eine Gesamtstrategie vorgeschlagen, die koordiniertes Handeln auf politischer Ebene und auf der Ebene der Entwicklungszusammenarbeit zuläßt; als Oberziel soll damit die sogenannte "strukturelle Stabilität" erreicht werden; in diesem Sammelbegriff sind die Ziele nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung, Demokratie und Wahrung der Menschenrechte, solide staatliche Strukturen und kompetente gewaltlose Begleitung der Transformation zusammengefaßt. Es müßte möglich sein, in diesen zwei Bereichen zu engeren politischen Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten zu gelangen, wobei solche Beziehungen global mit der gesamten AKP-Gruppe oder differenziert mit subregionalen und anderen Gruppen entwickelt werden könnten. Die stärkere Betonung der politischen Dimension hat weitreichende Folgen. Es erhebt sich die Frage, ob die Partner zu einer solchen stärkeren Betonung mit all ihren Konsequenzen bereit sind. 31 32 33 außer in Fällen besonderer Dringlichkeit KOM(95) 567 "Die Europäische Union und die außenpolitischen Aspekte Menschenrechtspolitik: Rom, Maastricht und die Zeit danach. " Vgl. SEK(96) 332 "Die Europäische Union und das Problem der Konflikte in Afrika: Friedensschaffende Maßnahmen, Konfliklvermcidung und darüber hinausgehende Maßnahmen". ihrer 46 KAPITEL IV Es lassen sich drei Aspekte unterscheiden: 1. Politisches Engagement auf beiden Seiten als Grundlage einer neuen Partnerschaft Auf Seiten der EU wird der Politikdialog mit den AKP-Staaten seinen Platz in der gemeinsamen Außenpolitik finden. Die zahlreichen Konflikte, unter denen Subsahara- Afrika zu leiden hat, sind zugleich Ursache und Folge des Entwicklungsrückstands. Sie fallen in den Aufgabenbereich der politischen und sozioökonomischen Analyse. Auf Seiten der AKP-Staaten werden die Transformation und die erforderlichen Reformen nicht ohne tiefere Eingriffe in die politischen und sozialen Strukturen abgehen. Die von der EU gewährte Unterstützung der wirtschaftlichen und institutionellen Reformen kann in den Empfängerländern zu weitreichenden politischen Folgen führen; wie die bisherige Erfahrung zeigt, bringt diese Unterstützung nur dann den erwünschten Erfolg, wenn namentlich bestimmte politische Voraussetzungen erfüllt sind. Die Vertiefung des Politikdialogs ist inzwischen eine der Voraussetzungen für eine Steigerung der Effizienz der Zusammenarbeit zwischen der EU und den AKP-Staaten; gefragt ist eine stärkere politische Bindung, die es gestattet, ohne großen Formalismus, unvoreingenommener und somit mit größerer Aussicht auf Erfolg an so wesentliche Fragen wie Staatsführung, Demokratisierung, Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit heranzugehen - sie ist eine absolute Notwendigkeit, wenn Europa die Erfolgschancen seiner Kooperationspolitik verbessern will. 2. Modalitäten des Politikdialogs Bei den Modalitäten geht es zunächst darum zu entscheiden, wer mit wem multilateral, bilateral oder in subregionalen Gruppen dialogiert. Auf diese Frage wird noch in Kapitel IV Abschnitt D einzugehen sein. Zu den Modalitäten gehört auch die Entscheidung über die Prioritäten des Dialogs; zur Auswahl stehen Fragen der inneren Sicherheit, der Wanderbewegungen, des Kampfes gegen den illegalen Handel usw. Darüber, auf welcher Ebene der Dialog stattfindet (Ministerebene oder technische Arbeitsgruppen), entscheidet der gewünschte Grad der Zusammenarbeit. 3. Querverbindungen zwischen Politik und Kooperation Die Ziele der GASP und der Entwicklungszusammenarbeit ergänzen sich zwar letztlich, bewegen sich aber in ganz und gar verschiedenen Zeiträumen. Jede Unterordnung der Kooperationspolitik unter die Außenpolitik könnte die spezifischen Ziele der Entwicklungszusammenarbeit zunichte machen, die sich im mittel- und langfristigen Bereich bewegen und Kontinuität erfordern. Der Grundsatz der Kohärenz der Außenpolitik der Union verlangt, daß beide Bereiche parallel berücksichtigt werden. Für eine Vertiefung der politischen Dimension kommen verschiedene Modalitäten in Betracht: 47 KAPITEL IV - zum einen Modalitäten, die eine gezieltere Hilfe ermöglichen, wobei nicht nur der Bedarf, sondern auch die institutionellen und politischen Grundsatzentscheidungen des jeweiligen Landes eine Rolle spielen; - zum anderen Modalitäten für die Anpassung der praktischen Durchführung der Kooperation, um die einzelnen Länder bei der Umsetzung der Reformen zu unterstützen. Beide Punkte werden in Kapitel VI eingehender zu behandeln sein. C. Öffnung des Rahmens der Kooperation EU-AKP Der künftige Kooperationsrahmen muß offener werden und es den AKP-Staaten erlauben, die Handelsbeziehungen nicht nur mit der EU, sondern auch mit anderen Partnern auszubauen. Beherzigt man die Erfahrungen der Vergangenheit sowie die Sachzwänge und Perspektiven in den AKP-Staaten, so ergeben sich für die EU vier Möglichkeiten, durch Modifizierung des Kooperationsrahmens zu einer weiteren Öffnung beizutragen: - durch Differenzierung: Die Situationsvielfalt im AKP-Bereich macht eine Differenzierung der Kooperationspolitik der Union unumgänglich. Derzeit sind nicht alle Staaten in der Lage, in eine standardisierte politische und wirtschaftliche Partnerschaft mit der EU einzutreten. Gemeinsame Interessen, Ziele und Prioritäten sowie die strikte Einhaltung von auf Gegenseitigkeit beruhenden Rechten und Pflichten sind die jede funktionierende Partnerschaft. Die Differenzierung der Voraussetzung Entwicklungspolitik und der damit verbundenen Modalitäten ist inzwischen aus Effizienzgründen unerläßlich geworden; für - durch Vertiefung des Politikdialogs: Die europäischen und AKP-Partner müssen darüber nachdenken, wie sich folgende zwei Forderungen in Einklang bringen lassen: zum einen die Forderung, daß die Empfängerländer eigenverantwortlich handeln und zum anderen die Forderung, dem europäischen Bürger Rechenschaft über die Verwendung der Kooperationsmittel abzulegen. Der Politikdialog muß von zwei Feststellungen ausgehen: (1) Die Entwicklungszusammenarbeit kann nur dann wirksam sein, wenn sie auf einem Transformationsprozeß aufbaut, der von den Behörden der jeweiligen Länder beschlossen und aktiv umgesetzt wird; (2) Die EU kann nur solche wirtschaftlichen und sozialen Ordnungsmodelle unterstützen, die mit den Zielen ihrer Kooperationspolitik im Einklang stehen und die den politischen und sozialen Zielen entgegenkommen, für die sie eintritt. Die Prioritäten und Ziele der EU laufen den Erwartungen der Völker in den AKP-Staaten sicher nicht zuwider und stehen wohl auch nicht im Widerspruch zu den eigenen Entwicklungsstrategien der AKP-Staaten. Eine Einigung über vorrangige Reformen und die Akzeptanz erforderlicher sozialer und politischer Veränderungen ist jedoch nur möglich, wenn der Dialog EU-AKP über die Wirtschafts- und Sozialpolitik vertieft und wenn vor Ort die entwicklungspolitische Analyse- und Umsetzungskompetenz ausgebaut wird. Ein vertiefter Dialog böte die Möglichkeit, das von der Gemeinschaft durchgeführte Monitoring auf die Resultate und Erfolge der Kooperation in den einzelnen Sektoren zu konzentrieren, statt es auf die Kontrolle der eingesetzten Mittel zu beschränken. Ein 48 KAPITEL IV solches Vorgehen läßt sich nur schrittweise und unter erheblichem Zeit- und Mittelaufwand verwirklichen, doch erscheint es andererseits als einzige auf Dauer wirksame Alternative zur bisherigen Form der Hilfe; - durch eine weiterreichende, zusätzliche Bereiche einschließende Kooperation: Die verringerte Abhängigkeit von der Entwicklungshilfe und die Entwicklung neuer Formen der Kooperation müssen das erklärte Oberziel der Partner sein. In Bereichen wie Wissenschaft und Technologie, Bildung und Ausbildung, industrielle und wirtschaftliche Zusammenarbeit müssen gemeinsame Interessen und der Erfahrungsaustausch gefördert werden. Die EU hat in dieser Beziehung besonders viele Kooperationsmöglichkeiten und Kooperationsinstrumente zu bieten. Gleichzeitig muß die Kooperation auch in den bisherigen Bereichen weitergeführt werden, namentlich im Kulturbereich, indem die EU bereits eine rege Tätigkeit entwickelt hat. Eine solche Öffnung darf jedoch nicht den Blick dafür verstellen, daß die ärmsten Länder noch lange auf Hilfe von außen angewiesen sein werden und daß das Gros der Finanzmittel dorthin fließen muß. - durch aktivere Mitwirkung der nichtstaatlichen Akteure an der Kooperation: Angesprochen sind hier der Privatsektor und die Bürgergesellschaft im allgemeinen (Hochschule, Verbände, NROs für die Bereiche Entwicklung und Umwelt, Verbraucherverbände usw. ). Diese Mitwirkung, die nicht als Gegensatz zu den offiziellen Partnern, sondern als deren Ergänzung gedacht ist, läßt sich wie folgt erreichen: (i) durch Entwicklung eines konkreten Dialogs mit den Sozial- und Wirtschaftspartnern über die Prioritäten der Kooperation und insbesondere über die sie unmittelbar angehenden Themen; (ii) durch Einbeziehung der jeweils betroffenen Akteure in die Umsetzung bestimmter Kooperationsmaßnahmen, mit dem Vorteil, daß die Zahl der Zwischenträger verringert, die Programme bedarfsgerechter zugeschnitten und in ihrer Wirkung verbessert werden können. Will man diese einzelnen Aspekte der Partnerschaft gebührend berücksichtigen und die fällige Verbesserung ihres Funktionierens auf der Ebene der nach Aufgaben und Verantwortung höchst unterschiedlichen Partnei erreichen, müssen Konzeption und Einsatz der Instrumente der Kooperation einer gründlichen Revision unterzogen werden. D. Die geographische Konfiguration: Optionen für künftige Kooperationsabkommen Die AKP-Gruppe ist weder im politischen noch im wirtschaftlichen Sinne eine wirkliche Einheit. Sie ist das Ergebnis der geschichtlichen Entwicklung und der Beziehungen der darin zusammengefaßten Länder zur EU. Heute gibt es in der Gruppe Interessen und Entwicklungsmöglichkeiten, die in mancher Hinsicht divergieren, denn es herrscht eine Vielfalt an Einkommens- und Lebensverhältnissen, und die wirtschaftlichen Strukturen, die handelspolitischen. Optionen und die Attraktivität der einzelnen Staaten für ausländische Direktinvestitionen sind höchst unterschiedlich. Ist angesichts dieser Situation die AKP-Gruppe als solche für die Union immer noch der geeignete Partner? 49 KAPITEL IV Oder anders gefragt: Ist der einheitliche Rahmen der derzeitigen Beziehungen zu den siebzig AKP-Staaten beizubehalten, sollte man ihn aufbrechen, oder muß er erweitert werden? Bei der Beantwortung dieser Fragen ist von vier Feststellungen auszugehen: Erstens: Die Entscheidung darüber liegt zunächst bei den ÀKP-Staaten selbst, und sie wird wesentlich davon abhängen, inwieweit sie den Willen haben, die eigenen Strukturen des Dialogs innerhalb der AKP-Gruppe zu verstärken, die gemeinsamen Ziele und Interessen in den multilateralen Gremien und gegenüber ihren einzelnen Partnern herauszustellen und dazu beizutragen, ihr Verhandlungsgewicht als politische oder wirtschaftliche Gruppe außerhalb der Beziehungen zur EU international zu verstärken. Zweitens: Die Anerkennung des Faktums der Situationsvielfalt innerhalb der AKP-Gruppe und die Entschlossenheit, die Zusammenarbeit künftig zu diversifizieren und bedarfsgerechter zu gestalten, könnten eine Revision des Kooperationsabkommens als unvermeidbar erscheinen lassen. Im Zusammenhang mit den Handelsregelungen könnte eine Modifizierung der derzeit allen AKP-Staaten gewährten nichtgegenseitigen und diskriminierenden Präferenzen unausweichlich werden, wenn es darum ginge, die Vereinbarkeit des Systems mit den WTO-Regeln herzustellen. Es könnte dann der Fall eintreten, daß diese Präferenzen nur für die am wenigsten entwickelten Länder (LDC-Liste der Vereinten Nationen) verlängert und für die übrigen AKP-Staaten Möglichkeiten für neue Bestimmungen geprüft werden. Darauf wird noch in Kapitel V näher einzugehen sein. Die gewiß notwendige Differenzierung bei den Kooperationsstrategien bedeutet jedoch nicht zwangsläufig die Aufgabe des AKP-Konzepts. Die Differenzierung könnte sich in der Tat nur auf einige Kapitel der Kooperationsbeziehungen erstrecken (in Frage kommen dafür vor allem das Kapitel Handelspolitik, möglicherweise aber auch die Instrumente der finanziellen und technischen Zusammenarbeit und das Hilfevolumen). Die Differenzierung könnte jedoch auch radikalere. Formen annehmen und zum Abschluß von Separatabkommen führen. Auf jeden Fall muß die Differenzierung, die im Zusammenhang mit den einzelnen Instrumenten bereits in die revidierte Fassung von Lomé IV Eingang gefunden hat, schärfere Konturen annehmen. sowie der Union ihr Entwicklungs- Drittens: Die Zielsetzungen und Kooperationsverständnis werden das beziehungsweise die neuen Abkommen nicht nur inhaltlich, sondern in bezug auf ihre geographische Konfiguration beeinflussen. Die Schaffung von lebensfähigen politischen und wirtschaftlichen Räumen, die die nationalstaatlichen Grenzen sprengen, ist eine im AKP-Bereich ebenso anerkannte Notwendigkeit wie in Europa. Zusammenarbeit und regionale Integration erscheint nicht nur deswegen wünschenswert, weil zahlreiche AKP-Staaten gemeinhin nicht die für einen Alleingang erforderliche wirtschaftliche Statur haben, sondern auch deshalb, weil sich die politisch Verantwortlichen durch diese Option dazu veranlaßt sehen können, die Entwicklung der Wirtschaft in ihren Ländern nach einem strikteren Konzept zu betreiben. Kooperation und Regionalintegration sind auch dazu geeignet, die für den Übergang zur Marktwirtschaft und zur Beseitigung des häufig auf nationaler Basis organisierten Klientelismus erforderliche sozioökonomische Transformation zu beschleunigen. 50 KAPITEL IV Die Kooperationsbeziehungen müssen nach Möglichkeit das Ergebnis eines ständigen Denkprozesses und einer ständigen Vertiefung sein; die Abhängigkeit von der Hilfe von außen muß in dem Maße Schritt für Schritt abgebaut werden (Grundsatz der graduellen Anpassung) wie die Mobilisierung der internen Ressourcen voranschreitet und sich die Attraktivität der einzelnen Länder für ausländische Privatinvestitionen verbessert. In Frage kommen folgende vier Optionen: (1) Der Status quo mit einigen Anpassungen: Globales Abkommen und differenzierte Modalitäten. Die erste Option bestünde darin, den Grundsatz eines globalen Abkommens EU-AKP aufrechtzuerhalten, daneben aber entsprechend dem Entwicklungsstand des jeweiligen Empfangerlandes differenzierte Modalitäten einzuführen. Im allgemeinen Teil des Abkommens wären die Grundmerkmale (Ziele, Grundsätze, Bestimmungen zu den Institutionen und Dauer des Abkommens) festgelegt und einige Kapitel der Beziehungen (Politikdialog, Sicherheitsfragen sowie die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme der finanziellen und technischen Zusammenarbeit) im einzelnen dargelegt. Differenzierungen wären dagegen bei den Handelsbestimmungen sowie bei den Prioritäten und Modalitäten der Verwaltung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit vorzusehen. (2) Ein globales Abkommen, ergänzt durch bilaterale Abkommen: Ein globales Abkommen, das allgemeine Verpflichtungen enthält und durch einzeln ausgehandelte bilaterale Abkommen ergänzt wird (eventuell kommen auch wie im Falle von Subsahara- Afrika Abschlüsse mit Ländergruppen in Betracht), würde es der Union zweifellos gestatten, ihre Aktion besser den Umständen anzupassen. (3) Der Zerfall des Lomé-Abkommens in regionale Abkommen: Die dritte Option bestünde darin, das Globalabkommen durch eine Reihe von Regionalabkommen zu ersetzen. Dies wäre nur die logische Folge des von der EU in den letzten Jahren im Bereich der Außenbeziehungen eingeschlagenen Kurses, der in Strategien besteht, die je nach Region und Subregion differenziert sind. Innerhalb des AKP-Bereichs nimmt Subsahara-Afrika als Region offensichtlich für Europa eine bedeutsame Stellung ein. In einigen Subregionen ist die Regionalzusammenarbeit bereits soweit gediehen, daß auch ein subregionales Abkommen in Betracht kommen könnte. Die karibischen Staaten sind bereits auf verschiedenen regionalen und subregionalen Ebenen organisiert. Die Union könnte anstreben, in absehbarer Zeit ihre Zusammenarbeit mit diesen Staaten in die Beziehungen zu integrieren, die sie mit Lateinamerika unterhält. Ferner könnte die Union eine die gesamte Karibik einschließende Kooperation vorschlagen. Die weiträumige, siebenunddreißig Staaten der Karibik umfassende Assoziation der Karibischen Staaten, deren Organisation allerdings noch ganz in den Anfangen steckt, könnte einen dafür adäquaten Rahmen abgeben. Das starke Entwicklungsgefälle in der Region, die inhärente Schwäche von Inselstaaten und die Zersplitterung der Wirtschaft sowie die spezifischen Probleme der Region im Bereich Drogen, Umwelt, Wanderbewegungen und Regimewechsel (Haiti und Kuba) sollten jedoch Anlaß sein, sich um ein sowohl im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik - die EU 51 KAPITEL IV ist physisch und strategisch präsent in der Region34- als auch im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit besonderes abgestuftes Konzept zu bemühen. Die AKP-Staaten des Pazifik gehören sämtlich regionalen Organisationen an, die wirtschaftlich, politisch und technisch relativ weit entwickelt sind. Eine erfolgreiche Zusammenarbeit mit dieser Region setzt die Einbeziehung weiterer Inselstaaten des Pazifik in den Kooperationsrahmen voraus. In dem so erweiterten Rahmen liegen die Gemeinschaftsinteressen in zwei Bereichen: Erhaltung der Umwelt und der umfangreichen natürlichen Ressourcen der Region und Förderung des Handels mit der APEC35. (4) Ein Abkommen mit den LDC. Schließlich besteht die Option eines Kooperationsabkommens mit den am wenigsten fortgeschrittenen Staaten (LDC), zu dem unter Umständen auch Staaten dieser Kategorie außerhalb des AKP-Bereichs Zugang haben könnten; gleichzeitig kämen für die übrigen Staaten des AKP-Bereichs andersgeartete Abkommen in Betracht. Rein formal bleibt keine andere Möglichkeit als in LDC und Nicht-LDC zu unterscheiden, wenn das Entwicklungsniveau und die spezifischen Bedürfnisse eines jeden Landes den Ausschlag für die Wahl der jeweiligen Form der Kooperation geben sollen; eine noch stärkere Differenzierung je nach Situation der einzelnen Staaten wäre im Bereich der finanziellen und technischen Zusammenarbeit möglich, wo bereits zum Teil nach diesem Prinzip verfahren wird. Diese Option mag zwar im Bereich des Handels eine gewisse Berechtigung haben, ihre praktische Anwendung auf den Politikdialog und andere Bereiche der Zusammenarbeit (Unterstützung der sozioökonomisehen Politiken, wissenschaftliche Zusammenarbeit, Umwelt usw. ) erscheint jedoch kaum vorstellbar. E. Optionen für die Koordinierung der Europäischen Partner Die Beziehungen der EU zu den AKP-Staaten waren von Anbeginn global konzipiert, denn die wichtigsten Instrumente der Gemeinschaft- Handelspolitik und Entwicklungshilfe - waren in einen einheitlichen vertraglichen Rahmen integriert. In eben dieses Abkommen wurden seit 1990 die einzelnen Bestimmungen über Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, verantwortungsvolle Staatsführung und den Politikdialog eingeführt. Das integrierte Konzept hat den Vorzug, daß die Kooperationsinstrumente und der Dialog mit Kohärenz eingesetzt werden können. Die von europäischer Seite durchgeführte Zusammenarbeit wurde in ihrer Tragweite durch drei Faktoren eingeschränkt, die allesamt auf das Konto der EU gehen: So wurden die Konsequenzen der von der EU oder ihren Mitgliedstaaten außerhalb des Entwicklungsbereichs verfolgten Politiken für die AKP- Staaten nicht systematisch in Rechnung gestellt, die unzureichende Koordinierung der Mitgliedstaaten untereinander und zwischen den Mitgliedstaaten und der EU brachte den 34 35 Französische Überseeische Departments (DOM); britische und niederländische ÜLG. Die Asia Pacific Economic Corporation zählt achtzehn Mitglieder: Australien, Brunei Darussalam, Kanada, Chile, die Volksrepublik China, Hongkong, Indonesien, Japan, die Republik Korea, Malaysia, Mexiko, Neuseeland, Papua-Neuguinea, Philippinen, Singapur, Taiwan, Thailand und die Vereinigten Staaten von Amerika. 52 KAPITEL IV Empfangern der Hilfe Effizienzverlust und Schwierigkeiten, und schließlich macht sich die Empfindung breit, daß die europäischen Staaten in der heutigen internationalen Lage es sowohl in ihrer Einstellung als auch im politischen Handeln an einer echten gemeinsamen Politik gegenüber der AKP-Gruppe fehlen lassen. Wie kann die Union in ihrer Haltung gegenüber den AKP-Staaten zu mehr Kohärenz im weiteren Sinne gelangen? Es liegt auf der Hand, daß die unter Punkt B behandelte Verstärkung der politischen Dimension der Partnerschaft in der Debatte um die breit angelegte Kohärenz eine Schlüsselrolle spielt. Dieser grundlegenden Dimension lassen sich zwei Aspekte hinzufügen: die Kohärenz der übrigen Politiken der Union und der Mitgliedstaaten mit den Zielen der Entwicklung der sowie Komplementarität Entwicklungspolitik der Union und ihrer Mitgliedstaaten. Diese zwei Aspekte nehmen einen breiten Raum in der Mitteilung der Kommission von 1992 ein36; die seither von der EU getroffenen Maßnahmen haben lediglich zu sehr bescheidenen Ergebnissen geführt, und es mangelt nach wie vor an Kohärenz und Koordinierung. und Koordinierung Was die Kohärenz strictu sensu angeht - das heißt die externen Auswirkungen anderer Politiken, ausgenommen Entwicklungspolitik - so kann die Union in keinem Fall eine diesbezügliche internationale Verpflichtung eingehen. Es gibt zuweilen widerstrebende intern und extern begründete Zielsetzungen oder Beziehungen zu Drittländern mit möglicherweise konkurrierenden Interessen, und dadurch ist und bleibt die Kohärenz eine Frage des politischen Ermessens. Der Vertrag über die Europäische Union enthält Antworten zu dieser Problematik und erhebt die Kohärenz zum Prinzip, zum Beispiel im Außenbereich (Artikel C) und ausdrücklich im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit (Artikel 130 V). Das Problem wurde in der Kommission und im Rat37 immer wieder angeschnitten: Es gilt eine fallorientierte Vorgehensweise. Für eine Verbesserung der Koordinierung kommen dagegen verschiedene Optionen in Betracht. So kommt zusätzlich zu den unter I. C. erwähnten Koordinierungs anstrengungen, die auf operativer Ebene, auf der Ebene der Orientierung der Sektorpolitiken und in den internationalen Gremien noch fortzusetzen sind, für die Union noch folgendes in Frage: - Festlegung einer Globalstrategie für das Verhältnis zu den AKP-Staaten, die sowohl für die Mitgliedstaaten und deren nationale Aktionen als auch für die Union verbindlich wäre. Es ginge dabei nicht etwa um eine noch stärkere "Vergemeinschaftung" der Entwicklungszusammenarbeit, sondern um eine Annäherung der Strategien. Eine bessere Komplementarität der einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Maßnahmen - dies ist ein Grundsatz, der im Vertrag verankert ist - ließe sich leichter erreichen, wenn es einen gemeinsamen Referenzrahmen gäbe; 36 37 SEC(92) 915 vom 15. Mai 1992 "Entwicklungszusammenarbeit Horizont 2000" und die diesbezügliche Erklärung des Rates vom November 1992 Vgl. die Schlußfolgeningen des Rates Entwicklung vom 25. November 1994 und vom 20. Dezember 1995 53 KAPITEL IV - Einführung in das neue (oder die neuen) Kooperationsabkommen eines Informations-, Kontroll- und Koordinierungsmechanismus in denen die Mitgliedstaaten uad die Union tätig werden. Dies wäre ein Zeichen für das Engagement der Union für verstärkte Koordinierung. für die Kernbereiche, Ziel wäre in beiden Fällen sicher nicht, die verschiedenen Kooperationspolitiken der Europäer in ein Einheitskorsett zu zwängen, denn die gewachsene Vielfalt und der angesammelte Erfahrungsschatz sind Garanten der Pluralität. Es geht vielmehr darum, Wirkung und Effizienz der europäischen Entwicklungsaktionen zu steigern, einen Effekt der kritischen Masse herbeizuführen und deutlicher politisch dafür einzustehen als bisher. Gelingt es der europäischen Seite, die Koordinierung zu verbessern, so besteht Aussicht, daß dies bei den übrigen Gebern Nachahmung findet und das multilaterale System sich anschließt, und zwar im Rahmen der auf dem letzten Gipfel der G7 vereinbarten Annäherung der Institutionen, wobei Afrika entsprechend der Initiative der UNO für Afrika vom März 1996 vorrangig berücksichtigt wurde. 54 KAPITEL V. OPTIONEN FUR EINE NEUE KOOPERATIONSPOLITIK MIT DEN AKP-STAATEN Die im Jahr 2000 fällige Neuregelung der EU-AKP-Beziehungen bedeutet nicht, daß alle Komponenten der bisherigen Kooperationspolitik in Frage gestellt werden. Vielmehr müssen die im Laufe der entwickelten Leitlinien, vor allem diejenigen, die in letzter Zeit aufgestellt wurden, weitgehend bestätigt und in einigen Fällen vertieft werden. Die Kooperation wird ständig weiterentwickelt, neue Konzepte werden nach und nach eingeführt, und dies hat seine Berechtigung. Angesichts der in jüngster Zeit beschlossenen Orientierungen und den im Unionsvertrag festgelegten allgemeinen Zielen der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft, den und der Analyse der mit dem Lome-Abkommen gesammelten Erfahrungen Entwicklungshindernisse und -potentiale in den AKP-Staaten, muß die künftige EU-AKP- Zusammenarbeit darauf ausgerichtet werden, die AKP-Staaten dabei zu unterstützen, die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen für eine nachhaltige Entwicklung zu schaffen. Unerläßliche Voraussetzung für die Verbesserung der Beschäftigungslage und des Lebensstandards ist eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der AKP-Volkswirtschaften, zu der sowohl außenwirtschaftliche Maßnahmen, die auf die Entwicklung und die Diversifizierung der Wirtschafts- und Handelsbeziehungen abzielen, als auch innenpolitische Maßnahmen im Bereich der Verbesserung der Angebotskapazitäten beitragen können. Davon ausgehend könnten bei einer neu strukturierten Kooperationspolitik der EU mit den AKP-Staaten die folgenden drei Dimensionen im Mittelpunkt stehen: - die wirtschaftliche und soziale Dimension. Die Armutsbekämpfung ein Schwerpunktbereich zahlreicher EU-Aktionen zur finanziellen Zusammenarbeit. Nach wie vor gehören viele AKP-Staaten jedoch zu den rückständigsten Ländern der Welt. Um eine weitere Stagnation bzw. noch größere Marginalisierung zu verhindern, muß eine entsprechende Palette sektoraler und allgemeiner Politiken entwickelt werden. Für eine Verstärkung der EU-Maßnahmen zur Förderung des Wirtschaftswachstums, der Investitionstätigkeit und des Privatsektors, der sozialen Entwicklung und der Armutsbekämpfung bieten sich verschiedene Möglichkeiten an; ist - die institutionelle Dimension und die Unterstützung des staatlichen Sektors. Die Funktionsweise des Staates, der Aspekt "verantwortungsvolle Staatsführung", die politischen und wirtschaftspolitischen Strategien sind in zahlreichen AKP-Staaten für die Rahmenbedingungen der Entwicklung von zentraler Bedeutung. Die damit verbundenen Probleme haben nicht nur eine wichtige politische Dimension, die wie in Kapitel IV. B. dargelegt eine Verstärkung des Politikdialogs rechtfertigen würde, sondern sie stellen auch weitreichende "technische" Anforderungen an die Kooperation. Es besteht inzwischen ein allgemeiner Konsens darüber, daß die Unterstützung institutioneller Reformen und die fester Bestandteil der Entwicklungspolitik sein muß. Die EU ist in diesem Bereich zwar bereits aktiv, könnte jedoch in Erwägung ziehen, ihre Unterstützung auf die Reform der institutionellen und rechtlichen Rahmenbedigungen und die Verbesserung der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes konzentrieren. Gerade letzteres dürfte der Entwicklung wichtige Entwicklung der Kapazitäten 5^ KAPITEL V Impulse verleihen, da die Hilfe in vielen AKP-Staaten von der staatlichen Seite verwaltet wird, so daß deren Kapazitäten für die Wirkung und die Nachhaltigkeit der Maßnahmen entscheidend sind. - Handel und Investitionen. Trotz der Zollpräferenzen und der Kontingentsregelung des Lome-Abkommens gelang es den AKP-Staaten nicht, ihren Anteil an den internationalen Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalmärkten zu halten, geschweige denn zu steigern, im Gegensatz zur Gruppe der LDC, die wesentlich bessere Ergebnisse erzielte. Daraus läßt sich die Schlußfolgerung ziehen, daß die Zollpräferenzen für eine Verbesserung der Handelsleistung und der Wachstumsraten weder ausreichen noch unbedingt erforderlich sind. Ausschlaggebender als nichtgegenseitige Handelspräferenzen sind eine Reihe von Faktoren auf der Angebotsseite, insbesondere eine verantwortungsvolle Verwaltung, solide makro- und mikroökonomische Strategien sowie anerkannt stabile, sichere und inländischen Handels und der effiziente Investitionstätigkeit. Der begrenzte Erfolg der Lome-Handelspräferenzen, die absehbare Erosion der Präferenzspannen und die Notwendigkeit der WTO-Konformität lassen der EU und den AKP-Staaten keine andere Wahl, als die sich anbietenden Optionen zu prüfen und neue Handelsvereinbarungen zu treffen. Ziel ist es, die AKP-Staaten besser in die internationalen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zu integrieren, sie dabei zu unterstützen, die damit verbundenen Entwicklungsmöglichkeiten optimaler zu nutzen und die Gefahr einer weiteren Marginalisierung zu bannen. Politiken zur Förderung des In jedem dieser drei möglichen Kernbereiche der Kooperation liegt ein unterschiedlicher folgenden Abschnitten unter gemeinschaftlicher Besitzstand vor, der Berücksichtigung der wichtigsten Dokumente des Rates kurz dargelegt wird. Darüber hinaus müssen jedoch auch neue Optionen in Erwägung gezogen werden, sei es aus institutionellen Gründen - wie im Falle der Handelspräferenzen - sei es, um die Effizienz der Aktionen der EU zu steigern, damit sie den entwicklungspolitischen Zielsetzungen besser gerecht werden. in den A. Die sozioökonomische Dimension Aus den Analysen in Kapitel I und III geht hervor, daß die Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung sowohl auf internationaler Ebene als auch in den AKP-Staaten selbst einem tiefgreifenden Wandel unterworfen sind. Insbesondere wird in den AKP-Staaten immer häufiger die Forderung nach Demokratisierung und stärkerer Beteiligung des Privatsektors und der Zivilgesellschaft erhoben. Die meisten dieser Länder haben eine marktwirtschaftliche und handelspolitische Öffnung eingeleitet, bemühen sich um die Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Entwicklung des Privatsektors und erkennen ausländische Investitionen als positiv an. Mit unterschiedlichem Erfolg und auf in diese Richtung gehende verschiedenen Stufen haben einige unter Wirtschaftsreformen durchgeführt. Die privaten Investoren reagieren jedoch nach wie vor zurückhaltend, und eine spürbare Steigerung der ausländischen Investitionen ist nur in einigen wenigen Ländern und Sektoren zu verzeichnen. Zwar haben sich die Wachstumsaussichten vieler Länder verbessert, doch die Armut konnte nicht wesentlich verringert werden. Eine der Schlußfolgerungen dieser Analysen lautet, daß die Reformpolitik größere Glaubwürdigkeit erhält und ihre Ziele rasch erreichen kann, wenn ihnen 56 die Risiken und die Instabilität des wirtschaftlichen Umfeldes verringert werden. Die notwendigen wirtschaftlichen und institutionellen Reformen müssen darüber hinaus von einem tiefgreifenden gesellschaftlichen Wandel begleitet werden, ein Ziel, das sich nur langfristig und schrittweise erreichen läßt. Die AKP-Staaten müssen ihr Wirtschaftswachstum unbedingt beschleunigen, und sie besitzen einen bedeutenden Handlungsspielraum, um die Auswirkungen des Wachstums auf die Verringerung der Armut zu erhöhen. Die Einbindung möglichst weiter Kreise der Bevölkerung in das Wirtschaftsleben, der Zugang zu produktiven Ressourcen (Land, Kapital, Kredite, Ausbildung, Information) und lebenswichtigen Sozialdienstleistungen (Bildung, Gesundheit, Nahrung, Trinkwasser), die Verbesserung der sozioökonomischen Lage der Frauen und Jugendlichen sind wesentliche, sich ergänzende Dimensionen der Armutsbekämpfung, die in erster Linie durch die nationale Wirtschafts- und Sozialpolitik bestimmt werden. Der Entwicklungszusammenarbeit kommt die Aufgabe zu, geeignete Politiken zu fördern und die von den Ländern unternommenen Anstrengungen durch finanzielle und technische Hilfe zu unterstützen. Ohne eindeutiges Engagement und klaren Willen seitens der Empfängerländer sind wirkliche und nachhaltige Erfolge im Bereich der Armutsbekämpfung nicht möglich. Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung und die Schlüsselstellung der sozialen und menschlichen Entwicklung waren in den vergangenen Jahren Gegenstand umfassender Diskussionen auf internationaler Ebene. Auf den Weltkonferenzen von Rio. Kairo. Kopenhagen. Beijing und Rom38 bekannten sich zahlreiche Länder zu gemeinsamen Grundsätzen und Werten und legten prioritären Ziele fest. Der allgemeine strategische Rahmen, die großen wirtschaftspolitischen und sozialen Leitlinien sind also schon vorgegeben. Darüber hinaus besitzen die Europäer auch einen eigenen, klaren Referenzrahmen: Die Vorstellungen der EU im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit sind vom europäischen Modell des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts geprägt, das auf den verschiedenartigen Erfahrungen der Mitgliedstaaten beruht. Die EU steht nunmehr vor der Aufgabe, effiziente Formen der Hilfe anzubieten, damit diese Strategien und programmatischen Grundsätze tatsächlich verwirklicht werden können. Die Analyse der sozioökonomischen Lage der AKP-Staaten verdeutlicht die wachsenden Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern. Die EU muß daher eine variable Entwicklungszusammenarbeit in Betracht ziehen, damit der Schwerpunkt der Hilfe im Einklang mit den bzw. Ländergruppen von der Unterstützung des Reformprozesses schrittweise auf neue Bereiche der Zusammenarbeit verlagert werden und eine vielfaltigere Partnerschaft entstehen kann, wie sie dies bereits in der Entwicklungszusammenarbeit mit anderen Regionen praktiziert (intensivere wirtschaftliche Zusammenarbeit, wissenschaftliche und technische Kooperation usw. ) Reform- und Stabilisierungsfortschritten der Länder 38 Weltkonferenzen über Umwelt und Entwicklung, Weltbevölkerungskonferenz, Weltgipfel für soziale Entwicklung, Weltfrauenkonferenz, Welternährungskonferenz. KAPITEL V Bei der Prüfung der Optionen für die Unterstützung der sozioökonomischen Entwicklung ist daher einzubeziehen, daß für die einzelnen Länder nicht nur unterschiedliche strategische Prioritäten, sondern auch unterschiedliche Bereiche der Zusammenarbeit zu definieren sind. Diese Optionen konzentrieren sich auf zwei Schwerpunkte, die beide dem gleichen Ziel dienen: Integration der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft und Integration der sozial Schwachen in das wirtschaftliche und soziale Leben. 1. Förderung des Wirtschaftswachstums Wettbewerbsfähigkeit und Entwicklung des Privatsektors durch Verbesserung der Viele der derzeitigen Kooperationsstrategien der Gemeinschaft konzentrieren sich auf eine Beschleunigung des Wirtschaftswachstums und eine Steigerung der privaten Investitionstätigkeit in den AKP-Staaten, da Handel und Investitionen wichtige Faktoren für eine bessere Integration in die Weltwirtschaft sind. Zu diesen Strategien gehören: finanzielle und technische Unterstützung der Strukturanpassung, Unterstützung der Bereiche Infrastrukturen, Landwirtschaft, Industrie, Dienstleistungen, Entwicklung der Humanressourcen, ferner die direkte Unterstützung des Privatsektor,s im Rahmen der Maßnahmen zur Förderung der Unternehmensentwicklung, der Investitionstätigkeit und des Handels und die finanzielle und technische Hilfe der EIB und des ZIE. Ohne einen ist eine konstante und nachhaltige Verbesserung der stabilen Privatsektor Lebensbedingungen und der Entwicklungsmöglichkeiten nicht zu erreichen. Angesichts der enttäuschenden Wachstumsraten vieler AKP-Partnerländer muß sich die Gemeinschaft die Frage stellen, wie sie mit größerem Erfolg als bisher das Wirtschaftswachstum, die Handelsleistung und die private Investitionstätigkeit in den AKP-Staaten fördern kann und welche neuen Politiken und Konzepte sie verfolgen will. die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, Um künftig eine größere Effizienz der Hilfe zu gewährleisten, bieten sich folgende Möglichkeiten an: a) Systematischere und umfassendere Unterstützung der Entwicklung des Privatsektors In den meisten Ländern, insbesondere in Subsahara-Afrika, hat der Privatsektor bislang sehr zurückhaltend auf die Wirtschaftsreformen reagiert. In vielen Fällen blieben die erwarteten Ergebnisse aus, weil die Reformen nicht glaubwürdig waren und es nicht gelang, die Kosten und Risiken für die Investoren auf ein akzeptables Maß zu begrenzen. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, daß es jenen Ländern, die sich glaubhaft um die Umsetzung solider Politiken und politischer Reformen und um ein transparentes wirtschaftliches Umfeld bemühen, auch gelingt, die Investitionstätigkeit zu steigern, Arbeitsplätze zu schaffen, Unternehmen in innovativen Bereichen aufzubauen, die Ausfuhreinnahmen zu steigern und ein stetiges Wirtschaftswachstum zu erzielen. Daraus lassen sich folgende Aufgaben ableiten: (i) vertrauensbildende Maßnahmen, um die staatlichen Behörden und den Privatsektor davon zu überzeugen, daß die Reformen Bestand haben und daß eine stabile und kalkulierbare Wirtschaftspolitik durchgeführt wird 58 KAPITEL V (ii) Reform der Politiken und Einrichtungen, die für hohe Kosten, niedrige Produktivität und geringe Wettbewerbsfähigkeit verantwortlich sind, (iii) Stärkung der Finanzsysteme und -institute, um die Investitionstätigkeit des Privatsektors und den Zugang zu den Finanzdienstleistungen zu erleichtern; (iv) Aufbau der Wirtschaftsinfrastruktur, (v) Stärkung der Kapazitäten des Privatsektors in den Bereichen Management, Mitarbeiterausbildung, Produktentwicklung, Vermarktung und Effizienzsteigerung. Ein auf diese Aufgaben ausgerichteter Aktionsplan der Gemeinschaft könnte u. a. folgendes umfassen: • Vertrauensbildende Maßnahmen Die Gemeinschaft könnte deutlich machen, daß ihre Unterstützung der Wirtschaftsreformen und die von ihr geleistete Hilfe für die produktiven Sektoren darauf abzielen, die globalen Entwicklungsziele der AKP-Staaten und des Privatsektors zu unterstützen. Die nichtstaatlichen Kooperationspartner müssen über diese Zusammenhänge eingehend informiert werden. Sie könnte Mittel bereitstellen, um den Regierungen der Partnerländer zu helfen, bessere Beziehungen zum Privatsektor herzustellen, insbesondere durch engere Kontakte, durch die Einholung seiner Stellungnahme zu geplanten Politiken und durch Berücksichtigung seiner Kritiken und Vorschläge. In einigen AKP-Staaten existieren bereits Beratungsgremien aus Vertretern der Regierungsseite und des Privatsektors, die auf die Vertrauensbildung großen Einfluß nehmen könnten, sofern sie über ausreichende Mittel verfügen. Entscheidende Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang der Stärkung der Berufsverbände und Handelskammern zu, damit diese ihre Aufgaben tatsächlich erfüllen und unternehmensrelevante Dienstleistungen anbieten können. institutionellen Reformen • Das politische und institutionelle Umfeld Die Gemeinschaft könnte die Regierungen der Partnerländer bei folgenden Aufgaben unterstützen: Fortsetzung der administrativen und (insbesondere der Reformen der Steuerverwaltung), Stärkung des Rechtsstaatlichkeit und der für die Unternehmen relevanten Justizverwaltung. Sie könnte Hilfe leisten bei der Ermittlung ineffizienter, zeitraubender Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die die Investitionstätigkeit und die Schaffung von Arbeitsplätzen behindern und die Kosten und Risiken einer normalen Geschäftstätigkeit in unnötiger Weise erhöhen. Die Gemeinschaft könnte tatkräftigere technische Unterstützung bei der Planung und Abwicklung der Privatisierungen von Staatsbetrieben (siehe l. b. ) anbieten und mit den Regierungen der Partnerländer nach kreativen und dauerhaften Lösungen für die Infrastrukturprobleme suchen, die die Entwicklung des Privatsektors hemmen. Sie könnte Unterstützung leisten bei der Einführung von Politiken und Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die die Wirtschaftsreformen und die Privatisierungen ergänzen, in den Bereichen Wettbewerb, Verbraucherschutz39, Monopolrecht, insbesondere Information und Technologietransfer. 3 Die Kommission befaßt sich derzeit damit, welche Rolle die Verbraucherpolitik innerhalb der Entwicklungspolitik spielen könnte (KOM(95)519). 59 KAPITEL V Finanzsysteme und • -Institutionen Die Gemeinschaft könnte verstärkte Anstrengungen unternehmen, um die lokalen Kapitalmärkte zu unterstützen und den Unternehmen den Zugang zu den Finanzdienstleistungen zu erleichtern. Diese Hilfe könnte folgendes umfassen: technische Beratung und finanzielle Unterstützung bei der Umstrukturierung leistungsschwacher Finanzinstitutionen, Konsolidierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Bereitstellung neuer, auf solider Grundlage stehender Finanzdienstleistungen, die von den Unternehmen (einschließlich der Kleinunternehmen), Bauern und Sparern in Anspruch genommen werden können. Besondere Aufmerksamkeit ist dabei folgenden Aspekten zu widmen: (i) Stärkung der nationalen Kapitalbildung, (ii) Unterstützung der Diversifizierung der Finanzinstitutionen und -dienstleistungen, (iii) Verbesserung der Zahlungssysteme und -netze. • Ressourcen und Kapazitäten des Privatsektors Der EEF sieht eine direkte Unterstützung von Privatunternehmen vor, und zwar im Rahmen der nationalen Richtprogramme, der Mittel für die Förderung der Unternehmens- und Handelsentwicklung sowie der Tätigkeit der Europäischen Investitionsbank (EIB) und des Zentrums für industrielle Entwicklung (ZIE). Das ZIE hat kürzlich seine Instrumente aktualisiert, unter Berücksichtigung der positiven Erfahrung mit ECIP, die in den ALA- Entwicklungsländern, den Drittländern im Mittelmeerraum und in Südafrika gesammelt wurden. Kleinstunternehmen, KMU und Handwerksbetriebe können über die nationalen Richtprogramme mit Kreditlinien, Garantiefonds, Beratungsdienstleistungen, Ausbildungsmaßnahmen und technologischer Hilfe unterstützt werden. Diese Programme haben sich bewährt und könnten stärker ausgebaut werden (durch Bereitstellung entsprechender Finanzmittel). Die EIB hat bei der Gewährung von Darlehen und der Bereitstellung von Risikokapital ebenfalls eine wichtige Rolle gespielt. Größere Unternehmen werden von der Gemeinschaft im Rahmen der Maßnahmen zur Förderung von Investitionen im gewerblichen Sektor und zur Entwicklung des Handels unterstützt. und gegen eine Unkostenbeteiligung Die Kommission könnte in Zusammenarbeit mit dem ZIE die Tragweite der Hilfe und verbessern Beratungsdienstleistungen (lokaler und ausländischer Experten) für Unternehmer anbieten, die ihre Geschäftstätigkeit erweitern wollen. Sie könnte sich ferner verstärkt um den Ausbau der Kapazitäten von lokalen Handels- und Berufsverbänden bemühen, damit diese ihre Mitglieder in geeigneter Weise bei der Entwicklung der Kapazitäten unterstützen können. Informations- Die EIB gewährt darüber hinaus aus Mitteln des EEF Darlehen und Risikokapital für umfangreichere Projekte des Privatsektors in den Bereichen Infrastrukturen, gewerblicher Sektor, Bergbau und Agroindustrie. Ein Teil dieser Mittel wird von lokalen Finanzmaklern an KMU des Privatsektors weitergegeben. Eine Möglichkeit für eine Erhöhung der Unterstützung für die Unternehmen bestünde darin, der Kommission und der EIB mehr EEF-Mittel zu übertragen, im Einklang mit und auf diese Weise die wachsende Nachfrage des ihren jeweiligen Aufgaben, Privatsektors zu decken. Außerdem könnten die EEF-Mittel auch anderen Entwicklungsfinanzierungseinrichtungen in der EU zugänglich gemacht werden (z. B. 60 KAPITEL V EDFI), von denen einige bereits an der Entwicklung neuer Finanzdienstleistungen für den Privatsektor in den AKP-Staaten arbeiten. Langfristiges Ziel muß es jedoch sein, das Wachstum der lokalen und regionalen Kapitalmärkte zu fördern und die Entwicklung erfolgreicher Unternehmen der AKP-Staaten über den Markt und nicht durch staatliche Kredite zu finanzieren. Von zentraler Bedeutung sind in diesem Zusammenhang die Erhöhung der lokalen Sparquote und der verstärkte Einsatz des Sparkapitals für Investitionen im produktiven Sektor. Das im Lome-Abkommen vorgesehene ZIE ist seit jeher das wichtigste Instrument für die Beratung kleiner und mittlerer Unternehmen. Es befaßt sich insbesondere mit der von Vorbereitung Finanzierungsvereinbarungen und dem Aufbau von Partnerschaften. Das ZIE ist über seine Außenstellen auf zahlreichen AKP-Märkten vertreten und daher ein idealer Ansprechpartner für neue, expandierende Unternehmen, die fachliche Unterstützung in Finanzierungs-, Technologie- und Managementfragen benötigen. der Ausarbeitung und Evaluierung von Projekten, Eine vielversprechende Strategie ist die verstärkte Bereitstellung neuer, bedarfsorientierter Technologien und Beratungsdienstleistungen für den Privatsektor der AKP-Staaten, die von den Unternehmen gegen eine Unkostenbeteiligung in Anspruch genommen werden können. Die Kommission könnte daher das ZIE bzw. andere in Frage kommende Dienstleistungsunternehmen in der EU und den Partnerländern dabei unterstützen, ihre entsprechenden Kapazitäten auszubauen. • Investitionsförderung Seit geraumer Zeit wird im Lome-Abkommen anerkannt, daß ausländische Direktinvestitionen für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit der AKP- Volkswirtschaften große Bedeutung haben. Die Ausarbeitung von Investitionskodexen und Rechts- und Verwaltungsvorschriften im Bereich Investitionsschutz sowie staatliche Initiativen zur Förderung von Investitionen werden von der Kommission mit technischer in bestimmten Sektoren und Hilfe unterstützt. Sie Investitionsforen, bei denen potentielle ausländische Investoren über die vorhandenen Möglichkeiten informiert und Partnerschaften angeregt werden sollen. Diese Aktionen sind eine sinnvolle Ergänzung der Reformen und vertrauensbildenden Maßnahmen zur Schaffung eines günstigen Umfeldes für die Entwicklung des Privatsektor. Investitionen finanzierte Auch in Zukunft sollten die Bemühungen um eine wirkungsvolle Aufklärung über die Investitionsmöglichkeiten in Ländern, die zufriedenstellende politische und institutionelle Rahmenbedingungen aufweisen, unbedingt fortgesetzt werden. Die Optionen für Aktionen im Bereich des Investitionsschutzes werden in Abschnitt V. C. näher erörtert. Bei der Umsetzung dieses Aktionsplans mußt die Gemeinschaft flexibel, realitätsorientiert und pragmatisch vorgehen, um den von Land zu Land unterschiedlichen Prioritäten und dem jeweiligen Bedarf der interessierten Parteien tatsächlich gerecht zu werden. Dies erfordert eine sorgfältige Auswahl der Programme. Gleichzeitig müssen die Kohärenz und die Koordinierung mit Maßnahmen anderer lokaler oder ausländischer Akteure, die die gleichen Ziele bei der Förderung des Privatsektors verfolgen, gewährleistet sein. Stehen bei den Kooperationsstrategien die Entwicklung des Privatsektors und die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit in Zusammenarbeit mit den anderen interessierten Parteien Strategien für die Entwicklung im Mittelpunkt, muß die Gemeinschaft 61 KAPITEL V des Privatsektors erarbeiten, auf denen die Einzelprogramme und Einzelprojekte aufbauen können. In Kapitel VI. A. wird genauer darauf eingegangen, in welcher Form die vorhandenen Instrumente modifziert werden könnten, wenn die Förderung des Privatsektors ausgebaut- und zielorientierter gestaltet werden soll. Zu erwägen wäre, gegebenenfalls einen Teil der programmierbaren Hilfe der nationalen Richtprogramme für die Entwicklung des Privatsektors einzusetzen, insbesondere für Aktionen zur Verbesserung der politischen und institutionellen Rahmenbedingungen und für die direkte Unterstützung von Unternehmen. Denkbar wäre es, den Privatsektor an der Definition der Prioritäten für die Vergabe dieser Mittel zu beteiligen. b) Unterstützung von Programmen zur Umstrukturierung staatlicher Unternehmen und von Privatisierungsprogrammen Wirtschaftsreformen, die darauf abzielen, die Investitionstätigkeit, den Wettbewerb, sowie eine größere Flexibilität und Diversifizierung der Wirtschaftsstrukturen zu fördern, sind oftmals mit Privatisierungen verbunden. Die Privatisierung ist jedoch kein Allheilmittel und ist in jedem Einzelfall sorgfältig zu prüfen. Meist handelt es sich um komplexe, die hohe Analyse- und Verwaltungskapazitäten erfordern. Sinnvoll wären daher Technische Hilfe, insbesondere bei der Evaluierung der verschiedenen Optionen (Umstrukturierung, Rehabilitation des Produktionsapparates) und Unterstützung bei der eventuell erforderlichen Sozialpläne. schwer durchführbare Durchführung der Programme, Die Unterstützung von Privatisierungsprogrammen ist ein ideales Betätigungsfeld für die EU, da sie auf die Sachkenntnis der Mitgliedstaaten und auf die in einer Vielzahl von Ländern gesammelten Erfahrungen zurückgreifen kann. Zu erwägen wäre diese Form der Hilfe in jenen Ländern, in denen die Privatisierung eindeutig die Beteiligung neuer Privatinvestoren und Wettbewerbsvorteile begünstigt. c) Fortsetzung und Intensivierung der Unterstützung der Regionalintegration Seit dem ersten Lome-Abkommen hat die Gemeinschaft zahlreiche Formen der regionalen Zusammenarbeit gefördert. Die Finanzierungen betrafen vor allem die Bereiche Verkehr und Kommunikation, Umwelt, Bekämpfung von Tierseuchen und Ausbildung. Im Laufe der Zeit wurde die Hilfe auf das übergeordnete Ziel der Stärkung der wirtschaftlichen Integration ausgerichtet. Dahinter stand die Überlegung, daß die regionale wirtschaftliche Integration für die AKP-Staaten ein unerläßlicher Schritt auf dem Weg zu ihrer erfolgreichen Integration in die Weltwirtschaft ist. Gleichzeitig hat die EU auf die negativen Folgen hingewiesen, die die Formulierung und die Umsetzung von wirtschaftlichen Reformprogrammen in einem ausschließlich nationalen Kontext haben daß die "regionale Dimension der können. Inzwischen wird allgemein anerkannt, Strukturanpassung" gebührend beachtet werden muß. In den vergangenen Jahren hat die Gemeinschaft mehrere regionale Zusammenschlüsse aktiv unterstützt, u. a. die vor kurzem gegründete westafrikanische UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine) und die SADC in Südafrika. In Zusammenarbeit mit drei weiteren Gebern (Afrikanische Entwicklungsbank, IWF und Weltbank) unterstützt 62 KAPITEL V die EU die grenzübergreifende Initiative in Ost- und Westafrika und im Ozean, an der sich 14 Länder aktiv beteiligen. Besonders hervorzuheben sind bei dieser Initiative die Beteiligung des Privatsektors und die Kohärenz der nationalen und der regionalen politischen Agenda. Indischen Über ihre regionalen Richtprogramme unterstützt die Gemeinschaft Initiativen in den Bereichen Infrastrukturen, Umwelt und Gesundheit sowie Initiativen, die mehreren Ländern zugute kommen und die sich für eine Konzeption und Durchführung auf regionaler Ebene besonders eignen. Um noch bessere Ergebnisse zu erzielen, muß eine kohärente Strategie für die Unterstützung der Regionalintegration entwickelt werden. Ausgehend von den Erfahrungen der vergangenen Jahre müßte eine solche Strategie auf folgenden drei Schwerpunkten beruhen: 1. Stärkung der Kapazitäten (u. a. technische Hilfe, Ausbildung, lokale Forschung) Integration sowohl auf Ebene der im Bereich der regionalen wirtschaftlichen Regionalorganisationen als auch auf Ebene der nationalen Regierungen. 2. Unterstützung des Privatsektors bei der Integration in einen erweiterten regionalen Markt bzw. in den Weltmarkt. Dies erfordert zugleich Verbesserungen im Finanzsektor, um die Zahlungen zu erleichtern bzw. zu garantieren; 3. Unterstützung der Regierungen, die eine Regionalintegration ernsthaft anstreben, um die Auswirkungen des Übergangs auf den Staatshaushalt zu neutralisieren (Zahlungsbilanz oder Budgethilfe als Ergänzung zur und in voller Übereinstimmung mit der Strukturanpassungshilfe). Die derzeit vorhandenen Instrumente sind für die Unterstützung einer solchen kohärenten Strategie vollauf geeignet. Der EU bietet sich heute ein weiteres Mittel zur Förderung der Regionalintegration, das näher geprüft werden sollte, und das ist die Handelspolitik. Die EU führt derzeit mit verschiedenen Entwicklungsländern bzw. Ländergruppen Verhandlungen über die Errichtung von Freihandelszonen. Da die EU ein wichtiger Handelspartner für diese Länder ist, werden die Bestimmungen dieser Freihandelsabkommen die Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft berühren. Diese Bestimmungen könnten so angewandt werden, daß sie einen größeren wirtschaftlichen Zusammenhalt der Entwicklungsländer begünstigen. Im Einklang mit den Schlußfolgerungen der Kommission und des Rates vom Juni 1995 über die Freihandelszonen müssen solche Abkommen WTO- konform sein und die Folgen für die gemeinsamen Politiken der EU und für die wichtigsten Handelspartner der Union berücksichtigen. d) Intensivierung der Aktionen zur Handelsförderung Die Handelsförderung ist eine besondere Komponente der globalen Politik zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und zur Entwicklung des Privatsektors. Neben den handelspolitischen Instrumenten und den Investitionen, auf die in Kapitel V. C. eingegangen wird, kann eine Vielzahl von Kooperationsaktionen zur Handelsförderung beitragen. Diese 1995 im Rahmen der Halbzeitüberprüfung des Lome-Abkommen vereinbarte neue Dimension der Kooperationspolitik wird von der EU über verschiedene 63 Programme gefördert: integrierte Programme zur Entwicklung des Handels auf nationaler und regionaler Ebene, Mehrjahresprogramme zur Unterstützung von Handelsverbänden, denen Unternehmer aus den AKP-Staaten und aus Europa angehören, Programme zur Unterstützung von Unternehmen in bestimmten Sektoren, Programme zur Entwicklung der handelsbezogenen Infrastrukturen und Dienstleistungen (Verkehr und Kommunikation, Finanzmakler und andere, Handelskammern usw. ). Da die Globalisierung und der verschärfte Wettbewerb neue Herausforderungen mit sich bringen, die die Grundparameter des internationalen Handels verändern, muß die EU ihre Unterstützung verstärken und intensivieren, damit die AKP-Staaten die neuen Handelschancen besser nutzen können. Vorrangig ist der Privatsektor zu unterstützen, wobei sich die Förderung auf Kundennachfrage und Partizipation konzentrieren muß. Es geht vor allem um den Aufbau von internationalen Partnerschaftsnetzen, die Förderung von Investitionen und die Entwicklung der erforderlichen Industrien und Dienstleistungseinrichtungen. Erhöhte Aufmerksamkeit ist dem Ausbau der Mechanismen für die Förderung von Kontakten zwischen dem europäischen Privatsektor und Privatunternehmen der AKP- Staaten zu widmen. Angesichts der Revolution der Informationstechnologie, die die Welt im kommenden Jahrtausend prägen wird, muß die EU außerdem verstärkt darauf hinarbeiten, daß die AKP-Staaten Zugang zu der erforderlichen Hard- und Software erhalten und diese optimal nutzen können. e) Entwicklung der wissenschaftlichen und technischen Kompetenzen als strategischer Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung Die rapide Entwicklung immer komplexerer Technologien, u. a. in den Bereichen Gesundheit, Ernährung und Kommunikation, und die wachsende wissenschaftliche und technologische Kluft zwischen der Mehrzahl der AKP-Staaten und den Industrieländern, sollte eine besondere Aktion der EU auf diesem Gebiet rechtfertigen. Obwohl diese Dimension im Lome-Abkommen verankert ist, kam bislang kein langfristiger und kohärenter Aktionsplan zustande. Aufgrund der Erfahrungen der Gemeinschaft ist die EU ein idealer Vermittler für wissenschaftliche und technische Nord-Süd-Partnerschaften zwischen öffentlichen FuE- Einrichtungen und Privatunternehmen der betreffenden Wirtschaftszweige. Voraussetzung über die FuE-Herausforderungen, dafür wäre ein Dialog mit den AKP-Staaten insbesondere in einem regionalen Kontext, um diese Länder zu ermutigen, die erforderlichen Rechtsvorschriften (Rechte am geistigen Eigentum, Waren- und Personenverkehr, Investitionskodex) zu entwickeln, und um ihnen zu helfen, die erforderlichen Haushaltsmittel für die Entwicklung von Partnerschaften zwischen der wissenschaftlichen Forschung und den Unternehmen bereitzustellen. f) Unterstützung Informationstechnologien der AKP-Staaten bei der Anpassung an die neuen iM Die Entwicklung hin zur Informationsgesellschaft betrifft nicht nur die Industrie- und Schwellenländer, sondern auch die Volkswirtschaften und Gesellschaften, die sich nach außen geöffnet haben oder dies beabsichtigen. Die Teilnehmer der jüngst abgehaltenen Konferenz von Midrand40 hoben hervor, daß der Wandel von einer "gemeinsamen Vision der Zukunft" getragen werden muß, die sowohl von den Industrie- als auch von den Entwicklungsländern geteilt wird. In den Schlußfolgerungen der Konferenz wurden jedoch auch die Eigenverantwortung der Länder und die zentrale Rolle des Privatsektors hervorgehoben. Die erste Etappe ist der Ausbau der Telekommunikationsdienstleistungen, die ebenso wie die Wasser- und Stromversorgung von allen Wirtschaftszweigen benötigt werden. Aufgrund des Wachstumspotentials (Unterversorgung vieler Länder) und der jüngsten technologischen Entwicklungen, die dem Bedarf der AKP-Staaten besser gerecht werden, (Satellitenübertragung, die Telekommunikationsdienstleistungen gerade für den Privatsektor ein hervorragendes Betätigungsfeld. Die weitreichenden und vielfältigen Erfahrungen mit den europäischen Übergangsländern dürften es ermöglichen, den Ländern, die dies wünschen, eine maßgeschneiderte Unterstützung zu bieten. und mobile Fernsprechanlagen) feste sind Hinzu kommen neue Dienstleistungen wie z. B. INTERNET, an das bereits viele Länder angeschlossen sind und das eine echte Möglichkeit für die Teilnahme seiner Benutzer (Forscher, Hochschullehrer, Unternehmen) an dem weltweiten Informationsaustausch bietet. In einem späteren Stadium könnten weitere Telematikanwendungen - z. B. in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Forschung, aber auch im elektronischen Handel - dazu beitragen, spezifische Probleme der AKP-Staaten lösen. Die Wirksamkeit dieser Aktionen könnte gesteigert werden, wenn die betreffenden Akteure im Rahmen von Pilotprojekten auf die Inhalte Einfluß nehmen können und mit den Nutzungsmöglichkeiten vertraut gemacht werden. Während die Telematik in den entwickelten Volkswirtschaften überwiegend individuell genutzt wird, sind für die AKP-Staaten neue, kollektive Nutzungsformen denkbar, wie das Beispiel der "Tele-Boutique" zeigt. g) Vorschläge für eine währungspolitische Zusammenarbeit Die in vielen AKP-Staaten herrschende politische und wirtschaftliche Instabilität ist eines der Haupthindernisse für die Steigerung der Investitionstätigkeit und die Beschleunigung des Wirtschaftswachstums. Stabile währungs- und finanzpolitische Rahmenbedingungen sind eine unerläßliche Voraussetzung für ein ausgeglichenes und nachhaltiges Wachstum. Dies erfordert nicht nur effiziente und unabhängige Institutionen, eine der Stabilität 40 Die Konferenz über die Informationsgesellschaft (ISAD) fand im Mai 1996 auf Initiative von Staatspräsident Mandela, der G-7-Gruppe und verschiedener Entwicklungsländer und Industrieländer statt. verpflichtete Währungs- und Wechselkurspolitik und eine vernünftige Haushaltspolitik, sondern auch eine größere Einflußnahme des Bankensektors auf die Nutzung der Ersparnis. die könnte diesbezüglichen Modernisierungs- Die Gemeinschaft und Anpassungsbemühungen der AKP-Staaten unterstützen und Hilfe bei der Verwirklichung folgende prioritärer Ziele leisten: Konsolidierung der Institutionen, Modernisierung der Geld- und Haushaltspolitiken, Entwicklung des Bankensektors, Konvertierbarkeit der laufenden Zahlungen, schrittweise Liberalisierung des Kapital Verkehrs, im Einklang mit dem jeweilige Entwicklungsstand und der gesamtwirtschaftlichen Stabilität. Außerdem müßte die Union ihre Unterstützung der Bestrebungen für eine regionale Zusammenarbeit auf gesamtwirtschaftlicher und geldpolitischer Ebene fortsetzen. Mit der Währungsunion und der Einführung des EURO werden sich den AKP-Staaten neue Möglichkeiten bieten, insbesondere denjenigen, für die die EU der wichtigste Handelspartner ist. Ihre Währungspolitik würde an Glaubwürdigkeit und Effizienz gewinnen, wenn sie ihre Wechselkurspolitik an einer stabilen Bezugswährung orientieren, wobei die Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Volkswirtschaften jedoch gewahrt bleiben müßte. Die Wahl einer gemeinsamen Bezugswährung würde außerdem zu einer größeren Stabilität der bilateralen Wechselkurse beitragen und die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zwischen diesen Ländern sowie die Verwirklichung von Projekten zur Regionalintegration erleichtern. Der schrittweise Ausbau der gesamtwirtschaftlichen und der währungspolitischen Zusammenarbeit zwischen der EU und den AKP-Staaten könnte auf diesen Grundlagen erfolgen. h) Unterstützungsaktion der EU zur Reduzierung der Schuldenlast Da die Auslandsverschuldung für viele AKP-Staaten ein großes Problem darstellt, kann sich die Gemeinschaft den verschiedenen internationalen Initiativen zu dieser Frage nicht verschließen, auch wenn sie selbst im Rahmen ihrer finanziellen Zusammenarbeit fast ausschließlich Zuschüsse gewährt und somit nicht zur Erhöhung der Schuldenlast beiträgt. Sie könnte jedoch als Gläubiger bzw. Geber Unterstützungsmechanismen und - instrumente entwickeln, die geeignet sind, die Schuldenlast jener AKP-Staaten zu verringern, die sich zu Strukturanpassungs- und Reformprogrammen verpflichtet haben. GO KAPITEL V 2. Verbesserung der Beschäftigungslage und Unterstützung sozialpolitischer Strategien als Bestandteil der Armutsbekämpfung Es gibt auf europäischer Seite wichtige Gründe, die Armutsbekämpfung in den Mittelpunkt der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten zu stellen. Es geht nicht allein darum, vorrangig ein Problem anzugehen, daß in vielen Ländern erschreckende Ausmaße annimmt und eine Reihe von negativen Konsequenzen für Europa hat (Migrationsdruck, Sicherheitsprobleme). Vielmehr muß der soziale Fortschritt, der als eines der Gründungs prinzipien der Union im Unionsvertrag und im Sozialprotokoll41 fest verankert ist und in (Beschäftigung, Bildung und verschiedenen Bereichen der Gemeinschaftspolitik Ausbildung, Gleichstellung von Männern und Frauen) gefördert wird, auch im Bereich der Außenbeziehungen konkret zum Tragen kommen. Die Armutsbekämpfung ist bereits ein Kernelement der derzeitigen Kooperationspolitik, das in den vergangenen Jahren durch verschiedene neue Orientierungen ausgebaut wurde: - im Rahmen der Strukturanpassungshilfe für die AKP-Staaten und der Verwendung der Gegenwertmittel werden vorrangig Ausgaben in den Sozialsektoren finanziert; - in der 1993 verabschiedeten Entschließung über die Armutsbekämpfung wurde eine Reihe von Grundsätzen festgelegt, um dieses Ziel besser in die Kooperationspolitik der Union zu insbesondere davon ausgegangen, daß alle Eigenmaßnahmen der Entwicklungsländer und die gesamten Kooperationsmaßnahmen zur Linderung der Armut beitragen sollen, daß aber zusätzlich auch gezielte Aktionen zugunsten der Ärmsten durchgeführt werden können; integrieren. Dabei wird - die verstärkte Berücksichtigung der Frauen ist ein wesentliches Element aller Strategien zur Armutsbekämpfung. Die diesbezügliche Entschließung vom November 1995 zielt nicht hur generell auf eine stärkere Beteiligung der Frauen ab, sondern ergänzt in dieser Hinsicht weithin die Entschließung über die Armutsbekämpfung aus dem Jahre 1993; - die Interventionen der Gemeinschaft zugunsten der Sozialsektoren dienen in hohem Maße ebenfalls diesem Ziel, insbesondere seit der Annahme neuer Entschließungen zu den Themen Gesundheit, Bildung und Ausbildung, in denen die Basisgesundheitsfürsorge ebenso wie Grundschulbildung und Grundausbildung klare Priorität erhielten und hervorgehoben wurde, daß die Ärmsten besseren Zugang zu diesen Diensten erhalten müssen; - die kürzlich beschlossenen Änderungen der Nahrungsmittelhilfe, namentlich die verstärkte Unterstützung von Strategien der Ernährungssicherheit und der Nahrungsmittelversorgung (durch Erhaltung der lokalen Nahrungsmittelproduktion und Konsumgewohnheiten) sind ebenfalls ein wichtiger Beitrag zur Armutsbekämpfung; 41 Das Sozialprotokoll betrifft die Umsetzung der Sozialcharta von 1989 auf der Basis des "acquis communautaire". 67 KAPITEL V - die Bereiche Gesundheit, Bildung, Ernährungssicherheit, Frauen und Entwicklung zählen im übrigen zu den vorrangigen Bereichen für eine stärkere Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft und zwar sowohl auf operationeller Ebene als auch bei der Festlegung politischer Zielsetzungen; - das Problem der Armutsbekämpfung hängt auch eng mit der Erhaltung der natürlichen Umwelt zusammen. Dies gilt sowohl für den ländlichen Raum (Problematik der Bodenzerstörung, nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) als auch für die städtischen Gebiete, wo im Zuge der in den AKP-Staaten besonders rapiden Verstädterung enorme Hygiene- und Infrastrukturprobleme entstehen. Dieser enge Zusammenhang zwischen Armut und Umweltbedingungen wurde auch auf dem Weltumweltgipfel in der KooperatiorrSpolitik der Gemeinschaft eine immer wichtigere Rolle spielt, zeigen die systematischen Umweltverträglichkeitsprüfungen und verschiedene spezifische Programme; deutlich hervorgehoben. Daß der Umweltschutz - zur Linderung der Armut können darüber hinaus auch Kooperationsmaßnahmen in ländlichen Entwicklung, berufliche Bildung, folgenden Bereichen beitragen: Kleinstvorhaben, Aktionen zur Förderung der Privatinitiative, die vielfach auf die Schaffung von Arbeitsplätzen abzielen, NRO-Kofinanzierungen, Kontrolle des Bevölkerungswachstums und Verbraucherschutz42. Es besteht kein Zweifel daran, daß diese Orientierungen beibehalten bzw. bestätigt werden müssen. Darüber hinaus müssen die EU und die AKP-Partneiiänder jedoch erörtern, wie die Kooperationspolitik der Gemeinschaft in Zukunft eingehend noch wirksamer zur Armutsbekämpfung beitragen könnte. Da die Armut in den AKP-Staaten sehr unterschiedliche Formen annehmen kann, sollte auch in Zukunft ein Konzept beibehalten werden, das ein breites Spektrum von Aktionen zuläßt. Die Union könnte jedoch gegenüber ihren Partnern für ein strategischeres Vorgehen in folgenden Bereichen plädieren: a) Zugang zu produktiven Ressourcen. Beschäftigung und Förderung der Humanressourcen. Die Schaffung von Arbeitsplätzen ist von einer Reihe von Faktoren abhängig, die durch eine Vielzahl von allgemeinen oder sektorbezogenen Maßnahmen und Strategien direkt oder indirekt beeinflußt werden können. Die EU könnte dies durch Aktionen in folgenden Bereichen unterstützen: - Verbesserung der Fähigkeit zur Analyse und Erarbeitung strategischer Konzepte für die Schaffung von Arbeitsplätzen im Produktionssektor; - Unterstützung von Reformen, die den Zugang zu den produktiven Ressourcen erleichtern (allgemeine und berufliche Bildung, Kredite, Landbesitz). Es ist zu erwarten, daß diese 42 Die Verlagerung die Entwicklungsländer, die Produktsicherheit, der Einsatz von Arzneimitteln usw. sind in dieser Beziehung besonders beunruhigend. gesundheitsschädigender Produktionen gefährlicher und in 68 KAPITEL V Form der Unterstützung, die auf die Schaffung von Einkommensmöglichkeiten abzielt, zu einer raschen Verbesserung der Lebensbedingungen beitragen kann; - Unterstützung von Arbeitsmarktpolitiken zur Förderung der Qualifikation, Mobilität und Motivation der Arbeitskräfte. eine Vielzahl b) Unterstützung der Sozialpolitik. Die EU, die bereits entwicklungspolitischer Maßnahmen in den Sozialsektoren unterstützt, bemüht sich derzeit um die Entwicklung eines globalen Konzepts, das schrittweise die Projekthilfe ersetzen und eine größere Effizienz der Hilfe gewährleisten soll. Sinnvoll wären daher: - ein umfassender und koninuierlicher Dialog über die Sozialpolitik, zur Erarbeitung einer allgemeinen Strategie und prioritärer Aktionen sowie eine Analyse der Zusammenhänge zwischen ökonomischen und sozialen Zielen, die sich teilweise ergänzen, mitunter aber auch im Widerspruch zueinander stehen, - finanzielle Hilfe zur Deckung der laufenden Ausgaben in diesen Sektoren, aber in enger Koordinierung mit dem Dialog über die Gesamtwirtschaftspolitik und den Strukturanpassungsmaßnahmen. In den internationalen Debatten über die "20-20-Initiative"43 wurde die Notwendigkeit konkreter beiderseitiger Verpflichtungen der Empfänger und der Geber zugunsten der sozialen Entwicklung unterstrichen. Die EU hält solche beiderseitigen Verpflichtungen zwar grundsätzlich für zweckmäßig, gibt jedoch einem globalen und flexibleren Konzept für ihre Politik den Vorzug. Falls im Rahmen der künftigen EU-AKP-Partnerschaft unter Berücksichtigung des Kriteriums der "verantwortungsvollen Staatsführung" eine selektivere Vergabe der Hilfe erfolgen sollte, könnten auch die Strategien für die Sozialsektoren, die Bemühungen um die Erleichterung des Zugangs zu den produktiven Ressourcen und die beschäftigungsfördernden Maßnahmen als Kriterien einbezogen werden. 3. Integration des Umweltschutzes in den Entwicklungsprozeß sozial- und Eine wirksamer Umweltschutz wirtschaftspolitischen Strategien sich nicht ändern - dies ist eine der wichtigsten Lehren, die sich aus Theorie und Praxis der nachhaltigen Entwicklung ziehen läßt. Vielmehr müssen die Umweltfragen bei allen Strategien, Programmen und Projekten auf allen Stufen - Konzeption, Durchführung und Evaluierung - konsequent einbezogen werden. ist nicht möglich, solange die Trotz ihrer zahlreichen politischen Erklärungen zum Thema "Umwelt" kann die Gemeinschaft weder eine diesbezügliche klare Strategie aufweisen noch für sich 43 Die "20-20-Initiative" wurde vom UNDP 1994 in seinem Bericht über die menschliche anläßlich des Weltsozialgipels (Kopenhagen 1995) Entwicklung angeregt und verabschiedeten Aktionsprogramm aufgegriffen. Sie sieht vor, daß sich Empfängerländer und Geber darauf einigen, mindestens 20% der nationalen Haushalte und 20% der Entwicklungshilfe für die soziale G rund Versorgung auszugeben. in dem 69 KAPITEL V beanspruchen, daß sie den Willen zur Umsetzung einer solchen Strategie gezeigt hätte. Auf dem Weltumweltgipfel in Rio entstand ein Konsens über vier vorrangige entwicklungspolitische Ziele: * Deckung des Grundbedarfs und Armutsbekämpfung. Obwohl die Zusammenhänge zwischen Armut und Umweltzerstörung äußerst komplex sind, läßt sich in jedem Fall festhalten, daß sowohl die Armut als auch die Umweltverschmutzung durch wirtschaftliche und soziale Kräfte verursacht werden, die dazu tendieren, die Kosten der menschlichen Entwicklung und des Umweltschutzes auf die heutige und die künftige Weltbevölkerung abzuwälzen. * Nutzung der marktwirtschaftlichen Kräfte, um Kosten und Nutzen des Umweltschutzes transparent werden zu lassen. Ein grundlegender Gedanke der "Agenda 21" lautet, daß die Sozial- und Umweltkosten schrittweise internalisiert werden müssen, damit die Preise der "ökologischen Wahrheit" entsprechen; * Einbeziehung umweltpolitischer Ziele in die Formulierung globaler Strategien und in die Verwaltungspraktiken, damit der Umweltschutz nicht mehr als isoliertes Ziel, sondern vielmehr als integraler Bestandteil des Entwicklungsprozesses betrachtet wird. Dies im Bereich Umweltschutz und die erfordert einer Stärkung der Kapazitäten Verwirklichung des partizipativen Ansatzes. * Sensibilisierung der Investoren für umweltpolitische Fragen durch Evaluierung der Umweltauswirkungen während der gesamten Laufzeit der Projekte und Finanzierung wichtiger Investitionen in den Bereichen Erhaltung der natürlichen Ressourcen und Bekämpfung der Umweltverschmutzung. Folgenden Aspekten sollte besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden: - die Quantität und die Qualität der Wasserressourcen in den städtischen und ländlichen Gebieten stellt viele AKP-Staaten. vor wachsende Probleme. Die Zusammenhänge zwischen Wasserressourcen, Bevölkerungswachstum und Bodenzerstörung machen sich immer deutlicher bemerkbar; - die Entwaldung wird in vielen Ländern zu einem immer gravierenderen Problem, das wegen der Gefährdung der biologischen Artenvielfalt sowohl lokale als auch globale Folgen hat. - vor allem die AKP-In sei Staaten sind von den möglichen Auswirkungen der Klimaveränderung bedroht, z. B. von immer häufigeren Wirbelstürmen. In Subsahara- Afrika könnte die Dürre zu einem noch größeren Problem werden. - die AKP-Staaten benötigen Unterstützung bei der Entwicklung der Kapazitäten für die Konzeption und Umsetzung umweltpolitischer Strategien, namentlich im Hinblick auf die Folgemaßnahmen zu bereits ratifizierten oder künftigen internationalen Übereinkommen. B. Die institutionelle Dimension 70 KAPITEL V Die Analyse der sozioökonomischen und politischen Lage der AKP-Staaten in Kapitel III verdeutlicht, welches Ausmaß die Mängel der öffentliche Dienste und das Versagen Staatsführung mittlerweile erreicht haben. Diese Probleme sind für viele AKP- Staaten zu einem Entwicklungshindernis geworden und tragen oftmals dazu bei, daß Strukturanpassungsprogramme verzögert bzw. nicht zu Ende geführt werden. Sie verstärken die Instabilität und das "Vertrauensdefizit", das die Investitionstätigkeit lähmt und die Legitimität der Entwicklungshilfe untergräbt. Die Analyse verdeutlichte ebenfalls die Notwendigkeit, den Rechtsstaat zu rehabilitieren bzw. zu konsolidieren, damit die Minimalbedingungen sozialer Ungleichheiten und die Linderung der Armut gewährleistet sind. Die grundlegende Bedeutung dieser Elemente wurde bei der Halbzeitüberprüfung des Lome IV-Abkommens im Jahre 1995 anerkannt. für den Entwicklungsprozeß, die Bekämpfung Bis heute hat die EU allerdings noch keine präzise Strategien entwickelt, um die Reform der Rechts- und Verwaltungspraktiken, die Verbesserung der Kapazitäten für die Analyse und Konzeption von Entwicklungsstrategien und die Stärkung zivilgesellschaftlicher Institutionen, die ein Gegengewicht zur Staatsmacht bilden könnten, voranzubringen. Im Bereich Verwaltungsaufbau und "verantwortungsvolle Staatsführung" erstreckten sich die Aktionen der Gemeinschaft bislang hauptsächlich auf die Unterstützung demokratischer Wahlen und technische Hilfe im Rahmen verschiedener Kooperationsprogramme und - Projekte. Sie leistete außerdem gezielte finanzielle Unterstützung, um bestimmte Reformen zu erleichtern oder deren Auswirkungen zu kompensieren. Bei der Projektplanung wurde zudem in jüngster Zeit nicht mehr nur die mit der Durchführung beauftragte Behörde oder Einrichtung einbezogen, sondern dem gesamten institutionellen Umfeld des Landes mehr Aufmerksamkeit gewidmet. Die Strukturanpassungshilfe und die Unterstützung sektoraler Politiken haben diese Entwicklung insofern begünstigt, als die Gemeinschaft auf sektoraler und allgemeiner Ebene eine aktivere Rolle bei der Verbesserung des "policy environment" übernehmen konnte. Diese Tendenz dürfte sich in Zukunft noch verstärken, da in den Schlußfolgerungen der Evaluierungen darauf hingewiesen wird, daß eine Steigerung der Effizienz der Gemeinschaftshilfe ohne systematischere und eingehendere Berücksichtigung der institutionellen Aspekte nicht zu erreichen ist. Es stellt sich jedoch die Frage, ob es zweckmäßig ist, sich auf die Anpassungen zu beschränken, die im übrigen ja bereits innerhalb des derzeitigen Kooperationsrahmens möglich sind. Da dem Staat in einem neuen wirtschaftlichen und politischen Umfeld mehr und mehr die Rolle zuwächst, eine Reihe von Rahmenbedingungen zu garantieren, ohne die eine nachhaltige und ausgewogene Entwicklung nicht möglich ist, scheint es vielmehr angebracht, diese Dimension der EU-AKP-Beziehungen neu zu überdenken und eine strategischere Unterstützung der politischen und sozialen Übergangsprozesse in Erwägung zu ziehen. Die Entwicklung der Institutionen ist ein tiefgreifender politischer Prozeß. Wenn die Reformen im Land selbst nicht akzeptiert werden, sind sie zum Scheitern verurteilt. Da Reformen stets an den alten Machtstrukturen rütteln, stoßen sie unweigerlich auf Widerstand. Die Entwicklung der Institutionen hat daher immer eine politische und eine "technische" Seite. 71 KAPITEL V Sollte die EU unter diesen Umständen eine aktivere Rolle bei der Unterstützung des institutionellen und administrativen Aufbaus übernehmen und mit den anderen Gebern einen Dialog über diese Fragen führen? Wie könnte diese aktivere Rolle aussehen? 1. Mehrere wichtige Gründe sprechen dafür, daß die EU ihre Aktion auf diesem Gebiet vertief und ihr größere Priorität verleiht, so daß sie den Stellenwert eines strategischen Schwerpunkts der Beziehungen zu den AKP-Staaten erhält: - Die AKP-Staaten stehen vor der Notwendigkeit, die Aufgaben des Staates neu zu definieren und dafür zu sorgen, daß das staatliche Handeln sich am Gemeinwohl orientiert. Die politische Dimension, die den EU-Aktionen in diesem Bereich zugrunde liegt, ist nicht von nationalen Interessen abhängig. Die EU will kein einheitliches Modell der Mitgliedstaaten verordnen, denn auch die unterscheiden sich; soziale und politische Systeme - die Achtung der Menschenrechte, die Wahrung der demokratischen Grundfreiheiten und die Einhaltung der demokratischen Spielregeln sind für die EU von wesentlicher Bedeutung. Die Schwierigkeiten, die im Rahmen der derzeitigen Form der Unterstützung der Demokratisierungsprozesse aufgetreten sind (siehe Kapitel III), zwingen dazu, eine weniger formalistische und konstruktivere Vorgehensweise zu entwickeln; - die Effizienz und die Wirkung der Gemeinschaftshilfe hängen in hohem Maße von institutionellen Aspekten ab. Eine entschiedenere Unterstützung des institutionellen und der Gemeinschaft in den adminstrativen Aufbaus würde den Entwicklungsaktionen meisten Fällen größere Wirkungsamkeit verleihen, denn verschiedene Evaluierungen haben gezeigt, daß die unzureichende Berücksichtigung der institutionellen und administrativen Rahmenbedingungen die Wirkung und die Nachhaltigkeit der Gemeinschaftsprogramme beeinträchtigt. Aus Effizienzgründen sollte die EU außerdem dort, wo sie Wirtschaftsreformen unterstützt, auch die damit verbundenen institutionellen Bereiche einbeziehen. Funktionsfähige und stabiler Rechtssysteme, transparente Entscheidungs-, Verwaltungs- und Budgetverfahren und ein leistungsfähiger öffentlicher Dienst sind unerläßliche Voraussetzungen für den Erfolg der Strukturanpassungpolitiken der AKP- Staaten. Die von der EU angestrebte Partnerschaft mit den AKP-Staaten bietet sich insofern als Rahmen für die Förderung des institutionellen Aufbaus an, als auf der Grundlage beiderseitiger mittelfristiger Verpflichtungen die primäre Verantwortung bei den betroffenen Ländern liegt, während die EU die erforderliche technische, finanzielle und politische Unterstützung anbieten kann. Außerdem verfügt die EU aufgrund der Reformerfahrungen, die im Laufe des europäischen Einigungswerkes gesammelt wurden, über ein spezifisches Sachwissen in diesem Bereich. 2. Was die Inhalte und die Modalitäten der Unterstützung des institutionellen Aufbaus und der Stärkung der Kapazitäten betrifft, so kommen drei komplementäre Optionen für einen Ausbau der EU-Aktion in Betracht: 72 KAPITEL V - die EU könnte die bisherigen Formen der Mobilisierung lokaler und ausländischer Experten und die Modalitäten des Know-how-Transfers überprüfen. Zu erwägen wäre der Aufbau eines spezielles Netzes für analytische und technische Hilfe, um über einen ausreichend langen Zeitraum hinweg kontinuierliche Unterstützung zu leisten und die gesammelten Erfahrungen und das Know-how in effizienter Weise verfügbar zu machen; - die EU könnte sich auf bestimmte Bereiche spezialisieren, in denen sie wirksamere Hilfe als andere multilaterale und bilaterale Geber leisten kann. Aufgrund der Schwerpunkte der EU-Hilfe bieten sich u. a. folgende Bereiche an: (a) Förderung der Menschenrechte; (b) Unterstützung von Regionalorganisationen; (c) Umstrukturierung öffentlicher Dienste, in Abstimmung mit den direkt betroffenen Akteuren, Verbesserung der analytischen und konzeptionellen Kapazitäten in den Bereichen Wirtschafts- und Sozialpolitik und Vorbereitung von Reformen sowie Unterstützung der Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltungen; (d) Verwaltung der öffentlichen Haushalte, in Verbindung mit den Maßnahmen zur Unterstützung der Strukturanpassung; (e) Aufbau einer funktionsfähigen Marktwirtschaft, in Teilbereichen wie Handelsrecht, Verbraucherschutz, Verbraucherverbände, Umweltschutz, Wettbewerbsrecht usw. ; Investitionsschutz, (f) dezentrale Zusammenarbeit, als Ergänzung zu - und nicht anstelle - der Unterstützung des öffentlichen Sektors, um die Interaktion zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor zu fördern und die Akteure der Zivilgesellschaft stärker in die Hilfe der EU einzubinden; (g) Stärkung parlamentarischer Institutionen, so daß eine größere Transparenz des politischen Lebens und eine verantwortungsvolle Staatsführung begünstigt werden. - Außerdem könnte die EU neue Wege bei der praktischen Umsetzung ihrer Hilfepolitik einschlagen, um die negative Auswirkungen auf die Entwicklung der lokalen Kapazitäten zu reduzieren. Der Nutzen eines verstärkten Einsatzes lokaler Experten wird im Lomé-Abkommen bereits anerkannt, darüber hinaus müssen jedoch weitere grundlegende Änderungen in Erwägung gezogen werden. In manchen Situationen ist es sicher unvermeidlich, für einen begrenzten Zeitraum teilweise die Aufgaben des Partners wahrzunehmen. Doch sollte ein klares politischen Signal für ein neues Konzept gegeben werden, das darauf abzielt, die negativen Folgen der Entwicklungshilfe für den Aufbau der lokalen adminstrativen und institutionellen Kapazitäten zu reduzieren, und gleichzeitig eine Reihe von Änderungen (Vereinfachung der Verfahren, Verkleinerung des Spektrums der Instrumente, Aufgabe des Konzepts der Projekthilfe usw. ) vorgenommen werden. Dies käme insofern einer strategischen Neuorientierung gleich als der Aufbau der lokalen Kapazitäten zu einem 73 entscheidenden Kriterium für die praktische Durchführung der Kooperationsmaßnahmen werden würde. In Kapitel VI werden die verschiedenen diesbezügliche Optionen erörtert. C. Handel und Investitionen KAPITEL V ihren Platz Die wesentliche Herausforderung für die Gestaltung der Beziehungen zwischen den AKP und der EU nach dem Jahre 2000 besteht darein, die AKP-Staaten in angemessener Weise in die Weltwirtschaft zu integrieren und insbesondere, als wesentlicher Teil dieser Aufgabe, der sich des AufenWirtschaftsbeziehungen der EU zu definieren. Gelingt es nicht, einen adäquaten Rahmen zu schaffen, so könnte dies zu einer Auflösung der AKP-Gruppe führen, zu einer Schwächung der traditionellen Bindungen zwischen einigen AKP-Staaten bzw. Regionen und der EU und letztlich zu einer weiteren Marginalisierung der ärmsten AKP-Staaten. verändernden innerhalb Systems Handelsabkommen Für die Gestaltung der künftigen EU-AKP-Handelsbeziehungen bieten sich verschiedene Möglichkeiten an. Prinzipiell sollten diese Optionen den AKP-Staaten ermöglichen, ihre eigenen Integrationsstrategien selbst zu verwirklichen. Sie sollten darüber hinaus danach bewertet werden, in welchem Masse sie dem den EU-AKP-Handelsbeziehungen zugrunde liegenden Partnerschaftsprinzip gerecht werden. Folgende Alternativen stehen zur Wahl: i) ein einziges oder mehrere Handelsabkommen ii) differenziert oder allgemein iii) Gegenseitigkeit oder Nichtgegenseitigkeit iv) Vertragscharakter (langfristige Sicherheit, auf bi- oder multilateraler Basis) oder einseitige Regelung (nach dem politischen Ermessen der EU) Da das Partnerschaftsprinzip sowohl für die AKP-Staaten als auch für die EU- Mitgliedstaaten von hoher politischer Bedeutung ist, müssen die genannten Optionen in ihren Auswirkungen auf das Parterschaftsprinzip geprüft werden. Führen sie zu einer Aushöhlung oder Stärkung? Führen sie zu weniger oder mehr Partnerschaft? Es handelt sich um politische Aspekte von erheblicher Bedeutung, die bei der Bewertung der verschiedenen Optionen in jedem Fall berücksichtigt werden müssen. Einzubeziehen sind auch verschiedene technische Sachzwänge, insbesondere im Zusammenhang mit den Verhandlungen über Freihandelszonen (siehe Analyse der handelspolitischen Optionen in Kasten 5). Den AKP-Staaten könnten folgende Optionen vorgeschlagen werden: i) Differenzierung "Status quo". Das System wird in seiner derzeitigen Form beibehalten: (gegenüber den anderen LDC),. Nichtgegenseitigkeit, Vertragscharakter, Einheitlichkeit, die strikte Beschränkung Marktzugangsregelung. Eine "optimierte Variante" des Status quo könnte folgendes umfassen: Verbesserungen der Marktzugangsregelung, Vereinfachung der Regeln und Verfahren sowie Abkommen zu handelsrelevanten Fragen (Normen, Umwelt, Wettbewerbspolitik, geistiges Eigentum) und ein auf 74 KAPITEL V ii) iii) iv) Dienstleistungsabkommen. Eine weitere Variante bestünde darin, diese Option auf die am wenigsten entwickelten AKP-Staaten zu beschränken, während den fortgeschritteneren Ländern nach Maßgabe ihrer Wünsche und Kapazitäten eine der nachstehend beschriebenen Optionen angeboten werden könnte. Außerdem könnte ein gewisser Grad der Gegenseitigkeit eingeführt werden und den AKP-Staaten zur Auflage gemacht werden, ein Angebot im GATT über konsolidierte Zollsätze zu machen. in das APS". Diese "Integration Option käme einem Verzicht auf handelspolitische Bestimmungen gleich, so daß das Lomé-Abkommen künftig nur noch ein Entwicklungshilfeabkommen wäre. Die am wenigsten entwickelten AKP- Staaten werden der gleichen Gruppe wie die nicht zur AKP-Zone gehörenden am wenigsten entwickelten Staaten zugeordnet, während die fortgeschritteneren AKP- Staaten in das normale System aufgenommen werden. Um einen zu drastischen Verlust an Präferenzen für die am wenigsten entwickelten AKP-Staaten zu vermeiden, könnten die gegenwärtigen Präferenzen für die am wenigsten entwickelten nicht-AKP-Staaten auf das Niveau der horizontalen Präferenzen des Lomé-Abkommens angehoben werden. Da es sich um eine unilaterale Politik der EU handelt, wären keine Verhandlungen mit den AKP-Staaten erforderlich, die ihrerseits keine Gegenleistung zu erbringen hätten. Eine weitere Möglichkeit: die präferenziellen Zugeständnisse der EU an die am wenigsten entwickelten Staaten werden in ein Präferenzabkommen zugunsten dieser Staaten integriert und möglicherweise im GATT konsolidiert. "einheitliche Reziprozität". In diesem Fall müßten alle AKP-Staaten im Anschluß an eine gemeinsame Übergangsphase im Einklang mit den WTO-Regeln das Gegenseitigkeitsprinzip auf die Ausfuhren der EU anwenden. Variante: Unterschiedliche Übergangszeiten für die am wenigsten entwickelten und die entwickelteren Länder unter den AKP-Staaten. Optimierte Variante: diese Option könnte außerdem Abkommen zu handelsrelevanten Bereichen und ein Abkommen über Dienstleistungen umfassen. Sie erfordert ebenfalls eine vollständige Integration der AKP-Staaten in die WTO. "differenzierte Reziprozität". Dies würde bedeuten, nach dem Vorbild der Nord- Süd-Handelsabkommen und in Übereinstimmung mit den WTO-Regeln eine Gegenseitigkeit mit "variabler Geometrie" einzuführen, die sich auf die EU einerseits und bestimmte homogene AKP-Regionen oder einzelne AKP-Staaten andererseits erstreckt. Die optimierte Variante umfaßt Abkommen über handelsrelevante Bereiche, ein Abkommen über Dienstleistungen und die vollständige Integration in die WTO. Eine weitere Variante: Abschluß regionaler Handelsabkommen zwischen der EU und Staaten innerhalb und außerhalb des AKP-Bereichs, die eine regionale Integrationszone bilden. Schliesslich kommen zwei weitere Optionen in Betracht, bei denen die vier beschriebenen Optionen kombiniert werden: v) "Differenzierung innerhalb eines einheitlichen Rahmens". Diese Möglichkeit faßt die Optionen i) bis iv) zu einem einheitlichen "Menü" zusammen, aus dem nach 75 KAPITEL V Maßgabe des Entwicklungsstandes der jeweiligen Bedürfnisse und dem Willen der AKP Staaten, die Beziehungen zur EU zu vertiefen, sowie nach Massgabe der politischen Bedingungen und des Niveaus der Gegenseitigkeit, das. die AKP-Staaten der EU zu gewähren bereit sind, einzelne Elemente ausgewählt werden können. In diesem Fall bliebe der Vertragscharakter des derzeitigen Abkommens für alle AKP-Staaten gewahrt, doch müßten unter Umständen bei den horizontalen Präferenzen des Lome-Abkommens (Grundstoffprotokolle, Agrarpräferenzen) einschneidende Änderungen vorgenommen werden, insbesondere was den Zugang der einzelnen Länder zu diesen Präferenzen anbetrifft. Diese Option könnte Handelsabkommen auf vier verschiedenen Stufen umfassen: a) Errichtung interregionaler Freihandelszonen: wie in Option iv); b) Errichtung bilateraler Freihandelszonen: wie in Option iv), jedoch zwischen Ländern, die sich bislang nicht an Regionalintegrationsprozessen beteiligen, die aber aufgrund ihrer Größenordnung und Kapazitäten dafür in Frage kommen (z. B. Nigeria und Zaire), vorausgesetzt, die politischen Verhältnisse lassen eine solche Regelung zu. c) nichtgegenseitige Präferenzen: Beibehaltung der Nichtgegenseitigkeit für die am wenigsten entwickeitert AKP-Staaten, deren Pro-Kopf-Einkommen unter einem bestimmten international aneerkannten Schwellenwert liegt und die an keinem Regionalintegrationsprozeß der obenbeschriebenen Option a) teilnehmen (Regelung auf unilateraler oder multilateraler Ebene). d) Integration in das APS, unter Berücksichtigung der nichtgegenseitigen horizontalen Präferenzen: in Frage kämen jene AKP-Staaten, die sich gegen die Optionen a) und b) entscheiden, jedoch aufgrund ihres Entwicklungsniveaus nicht für Option c) in Betracht kommen. Im Zuge dieser Integration könnten eventuell für eine Übergangszeit die in den v Grundstoffprotokollen vorgesehenen (In diesem Falle könnte eine Vergünstigungen Ausnahmeregelung beantragt werden). beibehalten werden Innerhalb dieses Rahmens hätten die AKP-Staaten die Möglichkeit, in Abstimmung mit der EU und im Einklang mit ihrer eigenen Integrationsstrategie, ihrem Bedarf und ihren Kapazitäten die für sie optimale handelspolitische Regelung auszuwählen. Allerdings würde sich aufgrund des unterschiedlichen Präferenzen für die verschiedenen Gruppen von AKP-Staaten und der daraus resultierenden unterschiedlichen Anreize für ausländische Direktinvestitionen in jedem Fall das Problem der Verlagerung der Handels- und Investitionsströme stellen. Mit dieser Rahmenoption bliebe der einheitliche Charakter des derzeitigen Lome- Abkommens gewahrt, gleichzeitig könnte das Partnerschaftsprinzip jedoch durch die Komponenten Gegenseitigkeit. Differenzierung und Graduierung ergänzt werden. Diese Komponenten würden dem Abkommen eine interne Dynamik verleihen, die es den AKP- Staaten gestatten würde, nach Maßgabe der jeweiligen Bedingungen und Wünsche von einer bestimmten Stufe der Beziehungen zu einer höheren Stufe überzugehen. Um die 76 Kasten 5 - Analyse der handelspolitischen Optionen Die Status quo-Option, die den Vorteil hat, eine bekannte Grösse darzustellen, bedeutet Beibehaltung der Einheitlichkeit und des Vertragscharakters des derzeitigen Handelsabkommens und folglich für lange Zeit - wenn auch nicht unbefristet (siehe unten) - Sicherheit. Die Differenzierung (gegenüber anderen Entwicklungsländern) macht weiterhin deutlich, dass die Handelsbeziehungen zur AKP-Gruppe an der Spitze der Pyramide der EU-Handelsprivilegien steht. Der Status quo hat zudem den spezifischen Vorteil, daß er der EU bei einer Reihe von (für den EU-Markt) empfindlichen Agrarerzeugnissen, die für viele AKP-Staaten lebenswichtig sind, die Möglichkeit gibt, Marktzugangsregelungen verbunden mit Mengenauflagen anzubieten. Dank v dieser Festlegung von Höchstmengen verfügen die AKP-Staaten über einen klaren Planungsrahmen, und der Agrarmarkt der EU kann die fraglichen Mengen aufnehmen und verkraften. Diese Option könnte der GAP angesichts der nächsten Phase der WTO und der nächsten Erweiterung der Union eine Verschnaufpause verschaffen. Nachteile dieser Option: Da die Differezierung fortbestünde, wäre die Genehmigung einer jährlich zu überprüfenden Ausnahmeregelung von den WTO-Regeln notwendig, und das würde bedeuten, daß die Sicherheit der Präferenzen - einer der Trümpfe der Lome-Regelung - erheblich geschmälert würde. In Anbetracht der geringeren Sicherheit der Präferenzen entfiele auch der besondere Anreiz für hohe ausländische Direktinvestitionen, und es wäre nicht möglich, den Umlenkungseffekt zu kompensieren, den andere von der EU abhängende regionale Handelsabkommen bei europäischen Investoren auslösen könnten. Der Status quo verleiht nicht den handelspolitischen (Import und Export) und handelsrechtlichen Entscheidungen der AKP die Sicherheit und Glaubwürdigkeit, die erforderlich sind, um die Risiken zu vermindern und somit eine Belebung der Investitionstätigkeit zu bewirken. Vom Status quo geht keine zusätzliche AnschubWirkung aus, die den Prozeß der Regional integration innerhalb der AKP-Gruppe beschleunigen könnte. Der Status quo würde einzelne oder Gruppen von AKP-Staaten daran hindern, regionalen Handelsabkommen beizutreten, an denen Industrieländer beteiligt sind, da es für die EU politisch wie wirtschaftlich nicht hinnehmbar wäre, in AKP-Märkten gegenüber anderen fortgeschrittenen Wirtschaften diskriminiert zu werden. Diese Option wäre noch dadurch zu ergänzen, daß den AKP-Staaten zur Auflage gemacht würde, einen im GATT konsolidierten Zolltarif vorzulegen; dies könnte sich bei der Beantragung einer Abweichung von Artikel XXV Absatz 5 als nützlich erweisen. Die zweite Option (Einbindung in das APS) hätte aus EU-Sicht den bedeutenden Vorteil, ihre Politik der nichtgegenseitigen Handelspräferenzen zu harmonisieren und voll in Einklang mit der WTO zu bringen. So würden für sämtliche nicht mit der EU über ein regionales Handelsabkommen verbundenen LDC dieselben Bedingungen für den Zugang zum EU-Markt gelten. Einige Staaten oder Staatenzusammenschlüsse des AKP-Bereichs regional mit anderen fortgeschrittenen Wirtschaften zu hätten die Möglichkeit, 7Q ^ kooperieren (z. B. die karibischen Staaten mit der NAFTA oder dem FTAA, bzw. die AKP-Staaten des Pazifischen Raums mit der APEC). Diese Option birgt folgende Risiken: Endgültige Aufgabe der Lomé-Philosophie in mehrfacher Hinsicht : Es behandelt unterschiedliche AKP-Staaten unterschiedlich, je nach ihrem Entwicklungsstand; es trennt die Entwicklungspolitik von der Handelspolitik, die sich gegenseitig in Lomé ergänzen. Zumindest für die weiter entwickelten AKP-Länder würde sich die im Lome- Abkommens bestehende Präferenzspanne erheblich verringern, denn die Präferenzen fur Agrarerzeugnisse müssen auf APS-Niveau gebracht werden, und die Grundstoffprotokolle könnten nicht aufrecht erhalten werden. Die Beibehaltung des Zuckerprotokolls könnte zu erheblichen Schwierigkeiten führen, nicht zuletzt rechtlicher Natur. Mit dieser Option würde der Zugang zum Markt weniger sicher, da der reduzierte Präferenzsatz jedem politischen Kurswechsel seitens der EU und dem APS-Prinzip der Graduierugg unterworfen wäre, wenn er auf der anderen Seite auch eindeutig WTO- konform wäre. Den am weitesten fortgeschrittenen AKP-Staaten würde es mit der Option noch schwerer gemacht, ausländische Direktinvestitionen anzuziehen. Die Option des im GATT konsolidierten multilateralen APS für die weniger entwickelten Länder (innerhalb und außerhalb der AKP-Gruppe) ließe jedoch einen hohen Sicherheitsgrad zu. Die Option macht ausländische Direktinvestitionen nicht attraktiver und könnte den sich in Handel und Investitionen einstellenden Umlenkungseffekt nicht wettmachen, der auf andere mit der EU und mit anderen LDC geschlossene regionale Abkommen zurückzuführen ist. Diese Option wird sich neutral auf die Durchführbarkeit der bereits eingeleiteten Regional integration Süd-Süd auswirken. Sie wird gegen eventuelle EU-Regelungen in handelsbezogenen Bereichen keinen zusätzlichen Schutz bieten. Mit dieser Option würde das im Lome-Abkommen verankerte Partnerschaftsprinzip institutionellen und nachhaltig geschwächt, und es blieben nur die politischen, hilfebezogenen Aspekte erhalten. Bei der dritten Option, der sogenannten einheitlichen Reziprozität (im Sinne des Artikels XXIV des GATT), wäre die Konformität mit den WTO-Regeln gewährleistet. Das Partnerschaftsprinzip würde nachhaltig gestärkt, da der Vertrag mit dieser Option für beide Parteien ausgewogener würde und nicht mehr befristet wäre (zumindest was das Kapitel über den Handel angeht). Mit dieser Option würden sich die Sicherheit und Kalkulierbarkeit der Präferenzen sogar noch verstärken; mit der Öffnung und Festbindung der Einfuhrregelungen der AKP-Staaten würden deren Handelspolitiken in den Augen in- und ausländischer Investoren an Glaubwürdigkeit gewinnen. Als Folge wäre mit einer Zunahme des Interesses direkt investierender Ausländer und einem positiven Echo seitens der inländischen Investoren zu rechnen. Diese Option würde gleiche Bedingungen auch für andere Entwicklungsländer bedeuten, die eine Freihandelszone mit der EU eingegangen sind; sie würde es einigen regionale AKP-Staaten Handelsabkommen zu schließen und auf diese Weise von der Dynamik der jeweiligen regionalen Wirtschaft zu profitieren. entwickelten Wirtschaften erlauben, mit anderen 1 G k Nachteile der Option: Durch die Erstellung eines einheitlichen, horizontalen Rahmens wird das System nicht den ausgeprägten Niveauunterschieden zwischen den Integrations- und AKP-Staaten gerecht, und Entwicklungsniveaus als auch der Notwendigkeit und Fähigkeit, mit der EU in Freihandelsverhandlungen einzutreten. sowohl hinsichtlich des zwar Zweifellos liegt die Hauptschwierigkeit in der Durchführbarkeit: Es ist in der Tat schwer vorstellbar, daß sämtliche AKP-Staaten sich auf einen "Plan und ein Programm" (so die Forderung des Artikels XXIV Absatz 5 Unterabsatz c)) im Hinblick auf die Errichtung in denen die verschiedenen einer Freihandelszone EU/AKP einigen könnten, industrielle auf Handelsstrukturen, die vielfältigen Bedürfnisse Umstrukturierung und die zur Begleitung des Zollabbaus erforderlichen Steuerreformen usw. berücksichtigt wären? Es ist ein Ding der Unmöglichkeit, daß in einem einzigen Rahmen sämtliche Bedürfnisse und Rahmenbedingungen aller AKP-Staaten erfaßt werden könnten. Hinzu kommt, daß zahlreiche AKP-Staaten nicht über das erforderliche Verwaltungspersonal und Wissen verfügen, um mit der EU in Freihandelsverhandlungen eintreten zu können. im Hinblick die und könnten gleichzeitig Die Option der "differenzierten Reziprozität" hätte alle Vorzüge der vorangehenden Option, und Entwicklungsniveaus, die Vielfalt der Bedürfnisse und Rahmenbedingungen sowie die unterschiedliche Leistungsfähigkeit und der mehr oder weniger starke politische Wille der einzelnen Ländergruppen des AKP-Bereichs Berücksichtigung finden. Für jede einzelne AKP-Region könnte jeweilige Leistungsniveau zugeschnittene Freihandelszone mit der EU "ein Plan und ein Programm" ausgearbeitet werden. Mit dieser Option erhielt der im AKP-Bereich bereits eingeleitete Regionalintegrationsprozeß erheblichen Auftrieb. im Hinblick auf eine bedarfsgerechte, auf das verschiedenen Integrations- Der große Nachteil dieser Option läge darin, daß der einheitliche und einmalige Charakter der Beziehungen EU/AKP verlorenginge und eine Zersplitterung der Partnerschaft eintreten würde, wobei das Partnerschaftsprinzip jedoch in jedem einzelnen Abkommen gestärkt würde. Da dieses Konzept auf den im AKP-Bereich bereits bestehenden Prozessen der Regional integration (UEMOA, SADC, CARICOM usw. ) aufbauen muß, wären jene AKP-Staaten, die an diesen Integrationsprozessen nicht teilnehmen und dies auch nicht beabsichtigen, gezwungen, im Alleingang mit der EU ein Abkommen über eine Freihandelszone auszuhandeln. In dieser Option hätten auch Freihandelszonen Platz, in denen die EU einerseits und Staaten innerhalb und außerhalb des AKP-Bereichs andererseits zu sogenannten "natürlichen" regionalen Freihandelszonen zusammengeschlossen sind. Diese Option würde außerdem das Ende der Rohstoffprotokolie und der Agrarpräferenzen bedeuten. Die Aushandlung der aufgrund dieser besonderen Instrumente gewährten Präferenzen würde einige Probleme aufwerfen. Auch hier liegt die Hauptschwierigkeit in der Durchführbarkeit, da man nicht regionale damit sämtliche AKP-Staaten bzw. rechnen kann, daß Zusammenschlüsse des AKP-Bereichs die politischen, handelspolitischen, administrativen und anderen Voraussetzungen erfüllen und sowohl in der Lage als auch bereit sein könnten, mit der EU in Verhandlungen über die Errichtung von Freihandelszonen einzutreten. Entsprächen die ausgehandelten Abkommen außerdem nicht lückenlos den Bestimmungen nach Artikel XXIV, müßte noch zusätzlich eine abweichende Regelung (Artikel XXIV Absatz 10) beantragt werden. Wenn eine zu große Anzahl von Abkommen sämtliche ^c <^ dieser Art überprüft werden müßten, dann könnte die Verwaltung solcher Ausnahmeregelungen im Rahmen der WTO für die EU zu einem größeren Problem werden. Im Rahmen dieser Option und in Übereinstimmung mit den Schlußfolgerungen der Kommission und des Rates von Juni 1995 zur Frage der Freihandelszonen müßten solche Abkommen WTO-konform sein und die Auswirkungen auf die gemeinsamen Politiken der Union sowie die Konsequenzen für die wichtigsten Handelspartner der Union berücksichtigen. 1- c «/. WTO-Regeln einzuhalten, müßte vermutlich eine Ausnahmeregelung zu Artikel XXIV Absatz 10 beantragt werden (d. h. eine Befreiung von den für die Errichtung von Freihandelszonen geltenden Mindestvorschriften ). KAPITEL V vi) "Differenzierung und Zersplitterung in verschiedene Abkommen". Dieses System würde bedeuten, daß die Alternativen i) bis iv) im Rahmen verschiedener verwirklicht werden und parallel dazu handelspolitischer Abkommen gegebenenfalls ein einheitliches Entwicklungshilfeabkommen besteht. Der einheitliche Charakter des Lome-Abkommens ginge dabei natürlich verloren. Die Vertragsbasis und die Sicherheit sowie zweifellos auch Gewicht und Tragweite des Partnerschaftsprinzips wären in den einzelnen Abkommen unterschiedlich, und je nach der gewählten Option würde das Niveau der künftigen Präferenzen im Vergleich einige AKP-Ländergruppen wahrscheinlich Einbussen erleiden, während es für andere erweitert würde. zum gegenwärtigen Niveau für Die Vergünstigungen im Rahmen der Grundstoffprotokolle und das horizontale System der Agrarpräferenzen lassen sich vermutlich kaum mit einer solchen in verschiedene Abkommen aufrechthalten. Bezüglich der Zersplitterung differenzierten Behandlung der Länder und des Verlagerungseffekts bei den Handels- und Investitionsströmen innerhalb der AKP-Ländergruppen wirft diese einheitlichen Option noch größere Probleme auf Abkommens. als die Option des Jede Ländergruppe übernimmt also alle Vor- und Nachteile, die mit der von ihr Im Hinblick auf die WTO-Regeln müßte für gewählten Option verbunden sind. das nicht auf Gegenseitigkeit beruhende System zugunsten der am wenigsten entwickelten AKP-Staaten eine Ausnahme von den Bestimmungen des Artikels XXV Absatz 5 beantragt werden, was leichter zu erreichen sein dürfte. Zugunsten welcher Option auch immer die Entscheidung fällt, so muss daran erinnert werden, dass die EU gegenwärtig die Harmonisierung der im Rahmen der Präferenzregelungen angewandten Ursprungsregeln betreibt. 44 Schutz und Förderung von Investitionen Im Lomé IV-Abkommen haben sich die AKP-Staaten verpflichtet, privaten Investoren eine gerechte und angemessene Behandlung zuteil werden zu lassen, ein berechenbares und sicheres Investitionsklima zu schaffen und zu erhalten, die rechtlichen, Rahmenbedingungen der Unternehmen administrativen und finanziellen Rahmen zu schaffen, mit dem der Aufbau und die Entwicklung eines dynamischen Privatsektors gefördert werden können (Artikel 258 Absatz c - g). Die Länder haben sich auf unterschiedliche Weise darum bemüht, diese Ziele zu verwirklichen, doch nicht immer kam es zu der gewünschten Belebung der zu verbessern und einen Die Harmonisierung der Urspntngsreglen wurde 1994 auf dem Europäischen Rat von Essen von den Staats und Regierungschefs beschlossen, in Anbetracht der Tatsache, daß unterschiedliche Regeln ein Hindernis für die Handelsbeziehungen zwischen der EU und Drittländern darstellen, wahrend einheitliche Ursprungsregeln den Handelsbeziehungen förderlich sind, 77 KAPITEL V Investitionstätigkeit. Die Investitionstätigkeit bleibt schwach, da die Rahmenbedingungen für den Handel und das politische und institutionelle Umfeld nicht glaubwürdig genug sind. Vertrauensbildende Maßnahmen auf nationaler Ebene sind auch künftig notwendig. Sie würden jedoch an Transparenz und Kalkulierbarkeit gewinnen, wenn sie in einen gemeinsamen Rahmen international anerkannter Rechte und Pflichten integriert werden. 1992 unterbreitete die EG den AKP-Staaten den Vorschlag, sich u. a. mit folgenden grundsätzlichen Fragen des Investitionsschutzes zu befassen: Inländerbehandlung, Meistbegünstigung, gerechte und angemessene Behandlung, umfassender Rechtsschutz, Entschädigungen bei Enteignungen, Einkommens- und Kapitaltransfer. Die erarbeiteten Vorschläge trugen zwar zur Konkretisierung der im Lomé IV-Abkommen genannten Ziele bei, lösten jedoch keine breite Diskussion aus und hatten keine praktischen Konsequenzen. Im Rahmen der OECD wird seit 1992 intensiv über einen ehrgeizigen Vorschlag für ein multilaterales Investitionschutzabkommen diskutiert, das einen umfassenden Schutz gewähren soll. Auch die WTO hat sich mittlerweile mit den Investitionschutznormen befaßt, und die Verhandlungen über Grundsätze, die für eine größmögliche Zahl von Ländern annehmbar sind, sollen in nächster Zeit beginnen. Wenn diese Verhandlungen zur Festlegung transparenter und brauchbarer Grundsätze führen, dann dürften jene Länder, die sie einhalten, aufgrund des geringeren Risikos für die Investoren und die Kapitalmärkte deutlich attraktiver werden. Jene AKP-Staaten, die das Vertrauen der Investoren rasch zurückgewinnen möchten, könnten internationalen Investitionsschutzgesetze erlassen, die einer Investitionschutznorm entsprechen, und für die Durchführung der Gesetze sorgen. Die EU wird selbstverständlich alle Länder, die dies wünschen, bei der Einführung einer entsprechenden Norm unterstützen. Je mehr. AKP-Staaten sich zur Einhaltung einer solchen Norm entschließen, desto glaubwürdiger wird die gesamte AKP-Staatengruppe in den Augen der ausländischen Investoren sein. Um den Investitionschutz glaubhaft zu verbessern und das Vertrauen der Investoren zurückzugewinnen, bieten sich diesen AKP-Staaten mehrere Möglichkeiten an: a. b. der derzeitigen Politik: Abschluß Fortsetzung bilateraler Investitionschutzabkommen mit einzelnen EU-Mitgliedstaaten bzw. den Ländern, aus denen andere ausländische Investitionen stammen. Diese Abkommen sehen zwar Mindestbestimmungen für Entschädigungen bei Enteignungen vor, bieten jedoch nur geringen Schutz gegen diskriminierende oder willkürliche Entscheidungen der Regierungen des Gastlandes. Insbesondere in Afrika haben diese Abkommen kaum dazu beigetragen, die Investitionstätigkeit anzukurbeln. Abschluß regionaler Investitionsschutzabkommen: Hier könnte die UEMOA Modellfunktion haben, deren Mitglieder sich auf einen gemeinsamen Invesitionskodex, ein gemeinsames Handelsrecht und gemeinsame Normen für den Investitionschutz geeinigt haben. Auf der Grundlage regionaler 78 KAPITEL V Abkommen dürfte die Einhaltung der Regeln und Verpflichtungen relativ leicht zu kontrollieren sein, und Investoren, die eine Schädigung gelten machen wollen, dürften relativ gute Aussichten auf dem Rechtsweg haben. Regionalabkommen, die sich bewährt haben, könnten auch auf andere interessierte AKP-Staaten ausgedehnt werden, so daß eine Art einheitliche Rechtspraxis der AKP-Staaten entsteht. c. einer international anerkannten Investitionsschutznorm: Übernahme eventuell auf der Basis der Grundsätze, über die im Rahmen der WTO verhandelt wird. Die Übernahme internationaler Investitionsschutznormen hätte für die AKP-Staaten den Vorteil, daß internationale Normen in bekannter sind und somit bei den Investoren größeres Vertrauen wecken. Solange ein solches internationales Modell nicht existiert, wäre für die AKP-Staaten am günstigsten, sich mit Unterstützung der EU an regionalen Abkommen beteiligen, die den genannten Grundsätzen entsprechen. Zur Wahrung ihrer langfristigen Interessen müßten die EU und die AKP gemeinsam darauf hinarbeiten, ein Abkommen zu schließen, das einer umfassenden internationalen Norm gerecht wird. 79 KAPITEL VI KAPITEL VI: OPTIONEN FÜR DIE NEUGESTALTUNG DER FINANZIELLEN UND TECHNISCHEN ZUSAMMENARBEIT Die folgenden drei Faktoren geben Veranlassung zu einer grundlegenden Überprüfung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit: Die Herausbildung einer auf gegenseitige Rechte und Pflichten und eine klarere Verantwortungsteilung gegründeten Partnerschaft; die Notwendigkeit der Anpassung der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit an den Umstand, daß einige AKP-Länder deutlich größere Entwicklungsfortschritte gemacht haben als andere; schließlich die Notwendigkeit, die Berechenbarkeit der derzeitigen Zusammenarbeit zu wahren und mit den Anforderungen wirksamerer und gezielterer Hilfe in Einklang zu bringen. Diese Ziele erfordern eine Neuordnung des Instrumentariums, die Festlegung der künftigen Kriterien für die Gewährung von Hilfe,, eine andersartige Hilfe und eine neuartige Mittel Verwaltung. Die Kommission empfiehlt ferner erneut die Einbeziehung des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) in den Haushaltsplan34, was als Beitrag zur Rationalisierung, Kohärenz und Transparenz der auswärtigen Tätigkeit der Gemeinschaft seit langem auch vom Europäischen Parlament gefordert wird. A. Gesamtrahmen oder Schubladensystem? Einer der Hauptvorwürfe, die gegen die Zusammenarbeit im Rahmen des Lome- Abkommens erhoben werden, betrifft die Vielzahl der Instrumente, die nach und nach geschaffen und bei jeder Verhandlung jeweils angepaßt wurden. Die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten leidet derzeit an einer übermäßig großen Zahl zweckgebundener Instrumente, deren kohärenter Einsatz immer schwieriger zu gewährleisten ist. jeweils eigener Funktionsweise und die Anwendung Sicherlich wird die Gefahr der Inkohärenz durch die Ausarbeitung von Strategien für die einzelnen Länder geringer. Durch den gleichzeitigen Einsatz einer Vielzahl von Instrumenten mit teils unterschiedlicher Verfahren und Verwaltungsmodalitäten verliert die Politik der EU gegenüber dem einzelnen Land jedoch unvermeidlich an Transparenz. Obwohl die Gemeinschaft sehr viel Informationsarbeit geleistet hat, erschwert die Komplexität des Systems insbesondere den Akteuren der Zivilgesellschaft doch häufig den Zugang zu den verschiedenen Finanzierungsfazilitäten und zur technischen Hilfe. Die Instrumente des EEF sowie die verschiedenen spezifischen Haushaltslinien erlauben überdies nur wenig Flexibilität bei der Durchführung der politischen Orientierungen. Im Rahmen des derzeitigen Systems läßt sich die Politik der Zusammenarbeit tatsächlich nur schwer rechtzeitig umorientieren bzw. anpassen. Zunehmend wird jedoch deutlich, daß gerade dies in einem rasch veränderlichen wirtschaftlichen und politischen Kontext notwendig ist, um unter Berücksichtigung der öffentlichen Meinung in Europa bzw. den Initiativen und damit zusammenhängende neue AKP-Staaten auf politische 34 Siehe insbesondere Jen Bericht der Kommission über "Möglichkeilen und Modalitäten der Einbeziehung des Europäischen Entwicklungsfonds in den Haushaltsplan" (SEK (94) 640 endg. ). 80 reagieren zu können, • oder auch, um die Ergebnisse von Problemstellungen Evaluierungsstudien umsetzen und Effizienz und Wirkung der Zusammenarbeit steigern zu können. KAPITEL VI Rechtfertigt sich von daher noch die Beibehaltung einer Palette spezifischer Instrumente oder muß radikal umgedacht und auf die Festlegung finanzieller Gesamtrahmen umgestellt werden, die eine flexiblere Zusammenarbeit möglich machen würden, so daß einem zunehmend differenzierten und sich verändernden Bedarf Rechnung getragen werden kann? Hierbei bieten sich drei Optionen an: 1) Beibehaltung der derzeitigen Schubladen Die oben erwähnten Nachteile würden bleiben, die Entwicklung von Autonomie und Eigenverantwortung in den Beziehungen zwischen Geber und Empfängern würde nicht gefördert. 2) Festlegung eines Gesamtrahmens zur Finanzierung sämtlicher Maßnahmen der Zusammenarbeit Hierdurch würde bei der Verwaltung und Fortentwicklung der Finanzhilfen ein Höchstmaß an Flexibilität möglich. 3) Festlegung zwei oder drei verschiedener Finanzrahmen für jeweils alle Maßnahmen gleicher Art: - Aus einem ersten Mitteltopf würden alle langfristigen Hilfsmaßnahmen für den öffentlichen Sektor finanziert. Ein entsprechender indikativer Gesamtrahmen würde die Möglichkeit bieten, je nach Bedarf mit den jeweils für am geeignetsten erachteten Mitteln sektorspezifische Maßnahmen oder institutionelle Reformen zu fördern, den Haushalt zu unterstützen oder auch punktuellere Maßnahmen zu finanzieren. - Ein zweiter Mitteltopf wäre für Krisensituationen, die der Natur der Sache nach ja unvorhersehbar sind, und für alle kurzfristigen Maßnahmen da. - Schließlich könnte sich ein dritter Mitteltopf für Maßnahmen zur direkten Unterstützung staatsunabhängiger Akteure - Privatsektor, Vereine, Verbraucherverbände, NGO usw. - als erforderlich erweisen. Entsprechende Maßnahmen müßten nämlich in eigener Weise verwaltet werden, allerdings unter Einhaltung der Förderkriterien der EU. Die ausdrückliche Unterscheidung zwischen lang- und kurzfristigen Maßnahmen würde zu größerer Transparenz der gemeinschaftlichen Hilfe beitragen und dem Durcheinander ein Ende setzen, das durch Instrumente wie Stabex und Nahrungsmittelhilfe entstehen kann, die beide sowohl eine Krisenkomponente als auch eine langfristige Unterstützungskomponente enthalten. Insgesamt würde eine solche Entwicklung die Kooperationspolitik der Gemeinschaft flexibler, kohärenter und transparenter machen. Die Fähigkeit zur Umstellung und 81 Anpassung der Kooperationspolitik gegenüber einem Land oder einer Ländergruppe hängt allerdings auch von den Programmierungsmechanismen ab, auf die im folgenden (Kapitel IV Teil B) eingegangen wird. KAPITEL VI B. Hilfe nach Bedarf oder nach Leistung? Die programmierbare Hilfe wird derzeit nach Beurteilung des relativen Bedarfs der einzelnen Länder anhand von Indikatoren der menschlichen Entwicklung, der Größe des Landes und geographischer Parameter wie Binnen- oder Insellage vergeben. Die nicht programmierbare Hilfe wird dagegen nach bestimmten Kriterien gewährt (Unterstützung von Strukturanpassungsprogrammen, Mechanismen zum Ausgleich von Ausfällen bei den Ausfuhrerlösen). Die Automatik der Vergabe der programmierbaren Mittel wurde bei der Halbzeitüberprüfung von Lomé IV bereits deutlich eingeschränkt. Damals wurde ein System zur Vergabe in zwei Tranchen - auf die erste Tranche entfallen 70% der programmierbaren Mittel - festgelegt, das es ermöglicht, die Mittelvergabe je nach Art der Erfüllung der Verpflichtungen der Empfängerländer (insbesondere bei der sektorspezifischen Politik) sowie der allgemeinen Kohärenz der Entwicklungspolitik der Regierung zu überprüfen und unvorhersehbaren äußeren Ereignissen Rechnung zu tragen. Mit dem neuen System der Vergabe in Tranchen wird für die Mittelvergabe also ein neues qualitatives Kriterium eingeführt, wonach der Umfang der Hilfe für ein Land nunmehr je nach den Anstrengungen angepaßt werden kann, die eine Regierung in der sektorspezifischen und in der allgemeinen Politik unternimmt. Diese Entwicklung macht deutlich, daß seitens der EU stärker Wert auf Wirksamkeit gelegt wird. Sie entspricht ferner einem neuen, auf gegenseitige Verpflichtungen gegründeten Partnerschaftskonzept, wonach die auswärtige Hilfe der Unterstützung der inneren Reformbemühungen dienen soll. Von daher gesehen müßte für die EU also ein Anreiz bestehen, auf dem eingeschlagenen Weg weiterzugehen. Für die Beibehaltung einer Art Mehrjahresprogrammierung sprechen aus Sicht der Entwicklungsländer allerdings die damit verbundene Berechenbarkeit der Zuflüsse auswärtiger Finanzmittel und das dadurch bedingte Vorhandensein eines minimalen strategischen Rahmens. Um Flexibilität und Berechenbarkeit sowie Wirksamkeit und Verantwortlichkeit miteinander in Einklang bringen zu können, müssen daher mehrere Optionen erwogen werden. Nachzudenken ist über folgende beiden Fragen: Nach welchen Kriterien sollen die programmierbaren Mittel unter den verschiedenen AKP-Staaten aufgeteilt werden? Wie kann durch entsprechende Gestaltung der Programmierung mehr Flexibilität bei der Kooperationspolitik bewirkt werden? Angesichts der wachsenden Kluft zwischen den verschiedenen AKP-Ländern - den ärmsten Ländern und denjenigen, die über mehr Mittel zur Entwicklung verfügen, den Ländern, die Opfer tiefer sozialer und politischer Unruhen sind und denjenigen, die einen Kurs der Reformen und wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts eingeschlagen haben - kommt dieser Frage heute besondere Aktualität zu. 82 KAPITEL VI - Kombination von Leistungskriterien und Entwicklungsindikatoren Aufgrund der grundlegenden Bedeutung der internen Politik und aufgrund des Bemühens der EU um Entwicklung eines anreizorientierten Konzepts in der Politik der Zusammenarbeit liegt es nahe, das Bedarfskriterium - das ein behelfsmäßiges Kriterium ist - durch das Kriterium verantwortliche Regierungsführung zu ergänzen und dabei eine Beurteilung der Tätigkeit des Staates und der lokalen Behörden zugrundezulegen. Zu den sozioökonomischen Indikatoren und den Armutsindikatoren kämen so Leistungskriterien für die Bereiche Politik und Wirtschaft hinzu. Bei dieser Option wären Kriterien für "governance" festzulegen, die von den Partnern akzeptiert werden. Ebenso wie bei der weiter unten (Teil C) erwähnten Auflagenbindung scheint es besser, von einer Beurteilung der allgemeinen Politik auszugehen statt von sehr spezifischen Kriterien; auch dürfen bei der Berücksichtigung der historischen, politischen und institutionellen Bedingungen die sozioökonomischen Kriterien nicht aus dem Auge verloren werden. In jedem Fall müßten sich die Parteien im vorhinein auf die Kriterien einigen können, damit es zu keinen Ermessensbeurteilungen kommt. Die Hilfe würde hiermit auf jeden Fall selektiver. Der EU wäre es möglich, sich auf die ärmsten Länder und auf diejenigen Länder zu konzentrieren, in denen von ihrer Hilfe die größte Wirkung zu erwarten wäre. - Gleitende Programmierung Die Einführung von Leistungskriterien für die Hilfevergabe würde eine Änderung der vertraglichen Beziehungen EU-AKP bedingen. Allerdings wäre es keinesfalls richtig, Leistungskriterien aufzustellen, gleichzeitig aber an der Vorausfestlegung der Hilfen für fünf Jahre festzuhalten: Die Art und Weise, in der ein Land regiert wird, kann sich sehr schnell sowohl zum Positiven als auch zum Negativen hin entwickeln. Diese Option ließe sich auch leichter mit einem vom EEF - wo die Mitgliedstaaten ihren Beitrag im voraus festlegen - verschiedenen Finanzierungsmechanismus vereinbaren. Geeigneter wären hier eine mehrjährige sicherlich Ausgabenprogrammierung erlauben, jedoch mehr Flexibilität bieten. die Haushaltsbestimmungen, zwar auch die Die Berechenbarkeit der Mittelflüsse könnte allerdings durch eine gleitende Drei-, Vier jährlicher - oder Fünfjahresprogrammierung mit regelmäßiger - beispielsweise Überprüfung gewahrt werden. Eine entsprechende Formel wurde insbesondere bei der Europa-Mittelmeer-Partnerschaft gewählt. Sie ermöglicht es, im Rahmen einer vertraglichen Beziehung zwischen Geber und Empfänger effizienzorientierten Berechenbarkeit und Flexibilität miteinander in Einklang zu bringen. C. Art der Hilfen Nach kritischer Betrachtung der bisherigen Zusammenarbeit (siehe Kapitel II) auf der Grundlage hauptsächlich der Ergebnisse der kürzlich fertiggestellten Bewertungsstudien konnten eine Reihe operativer Schlußfolgerungen gezogen werden. Empfohlen wurde hierbei ein stärker sektorbezogener Ansatz und stärkere Unterstützung von Reformen, die Schwerpunktlegung auf die Verbesserung des institutionellen Rahmens und des Potentials zur Ausarbeitung langfristiger wirtschafts- und sozialpolitischer Strategien auf lokaler Ebene sowie die Beschränkung der Projekthilfe auf ganz bestimmte, unmittelbar mit den Reformprozessen zusammenhängende Maßnahmen. 83 KAPITEL VI Von der Absicht her, eine bessere Verantwortungsteilung zu fördern und die Regierungen der AKP-Staaten zu einer auf Dauer angelegten Entwicklungspolitik, zur Reduzierung der Instabilität und zur Definition ihrer eigenen Entwicklungsstrategie zu bewegen, wäre es naheliegend, den betreffenden Ländern die gemeinschaftliche Hilfe als globale Haushaltsbeihilfe zu gewähren, anstatt verschiedene Einzelprojekte zu finanzieren. Diese Option kann wohl aber nur dann in Betracht kommen, wenn gleichzeitig für die Festlegung der Finanzrahmen wirtschafts- und sozialpolitische Leistungskriterien aufgestellt werden; in Frage käme sie nur für Länder, die nachweislich eine ausreichende Fähigkeit zur Verwaltung der Mittel besitzen. In den Evaluierungsstudien wird zur Aufgabe bzw. Anpassung gewisser Instrumente (Stabex und Sysmin) zu geraten. Zwar wird das Ausgleichsprinzip nicht in Frage gestellt, da es gerechtfertigt erscheint, Sonderhilfen zu gewähren, damit ein gesamtwirtschaftlicher Kurs gehalten werden kann oder die Risiken reduziert werden können, denen die Exporteure in bestimmten Sektoren, insbesondere im Agrarsektor, gegenüberstehen. Zudem werden diese Instrumente zunehmend zur Unterstützung wirtschaftlicher und institutioneller Reformen in den betroffenen Sektoren eingesetzt. Durch ihre Automatik verlieren die Instrumente jedoch an Zweckdienlichkeit. sowie die Anzahl der Entwicklungsländer, Schließlich ist aufgrund der jüngsten weltwirtschaftlichen Entwicklungen das Angebot an in den Investitionskapital auf der Suche nach rentablen Anlagemöglichkeiten gute Entwicklungsländern Investitionsmöglichkeiten bieten, gestiegen. Die wohlhabenden Entwicklungsländer erhalten Finanzmittel sowie fachliche und technische Unterstützung von außen im wesentlichen zu Marktbedingungen. Es ist wohl richtig, wenn die EG nach Lomé vor allem die ärmsten und die am schlechtesten gestellten Ländern unterstützt, um ausländische Direkt- und Portfolioinvestitionen anzuziehen. Es wäre also vorstellbar, daß die EU ein Instrument zur Erleichterung des Zugangs der AKP-Länder zu den Kapitalmärkten schafft. die Im Zusammenhang mit der Art Hilfe, die die EU leisten können sollte, stellen sich damit folgende Fragen: Sollen die gesamtwirtschaftlichen Reformen und die sektorspezifischen Maßnahmen in stärkerem Maße unterstützt werden? Soll die Projekthilfe schrittweise durch direkte Haushaltsbeihilfen abgelöst werden? Soll die EU die Mechanismen zum Ausgleich von Ausfällen bei den Ausfuhrerlösen beibehalten? Welche Art Auflagenbindung soll die EU ansteuern? Soll die EU ihre Hilfen umstellen, um den AKP-Ländern den Zugang zu privatem Kapital - seien dies nun Direktinvestitionen, Projektfinanzierungen oder auch Staatsanleihen - zu erleichtern? - Direkte Haushaltsbeihilfen Die EU könnte ihre Hilfe auf direkte Haushaltsbeihilfen für die AKP-Länder umstellen. Ein entsprechendes Instrument wäre eine gute Ergänzung zur Strukturanpassungsfazilität, die insbesondere bei der Verbesserung der Programmierung und der Haushaltsführung in den Partnerländern weiterhin eine wichtige Rolle spielt. 84 KAPITEL VI D ie Zusammenfassung Unterstützungsinstrumente zu einer direkten, auf den gesamtwirtschaftlichen Rahmen entsprechend abgestimmten Haushaltsbeihilfe wäre aus folgenden Gründen erwägenswert: gesamtwirtschaftlichen verschiedenen der - Dies würde den Grundsatz einer reifen, auf Vertrauen gegründeten Partnerschaft bestätigen, in deren Rahmen die Verwaltung der Entwicklungsmittel den nationalen Behörden überlassen bliebe. - Anders als bei der Projekthilfe kommt es bei der Haushaltsbeihilfe nicht zur Zersplitterung bei der Mittelvergabe. fehlende Transparenz bei den Die Mängel der Haushaltsführung und die für den Übergang zu einer Zuweisungsbeschlüssen Haushaltsbeihilfe. In dieser Hinsicht müssen also einige Mindestbedingungen ermittelt werden. Der Übergang zu einer Haushaltsbeihilfe stellt sich somit als Prozeß und Markstein für die Entwicklung der Kapazitäten auf lokaler Ebene dar, durch den die Zusammenarbeit deutlich an Wirksamkeit gewinnen kann. sind die Haupthindernisse - Von der Strukturanpassungshilfe zur Unterstützung sektorspezifischer Maßnahmen Es wurde bereits hervorgehoben, daß die Reformen, die die AKP-Staaten mit Unterstützung der EU unternommen haben, insbesondere in bezug auf ihre institutionelle Dimension Teil eines langfristigen Prozesses sind. Ferner wird die Strukturanpassung an sich in einer sich rasch entwickelnden Welt, die ständig Anpassungen und Infragestellungen der Wirtschaftspolitik und der Sozialsysteme erfordert, überall zur Dauererscheinung. Jedoch lassen sich verschiedene Stadien erkennen; unterscheiden läßt sich insbesondere zwischen einer ersten Phase struktureller Reformen, die die allgemeine Funktionsweise der Wirtschaft und des öffentlichen Sektors betreffen, und eine ergänzende Phase, in der bestimmte sektorspezifische Aspekte im Mittelpunkt stehen. Um den jeweiligen Prioritäten gerecht werden zu können, wird die EU ihre Hilfe also je nach den Reformfortschritten auf die Unterstützung der sektorspezifischen und institutionellen Anpassung umstellen können müssen. Die Instrumente, mit denen die Gemeinschaft die Reformen unterstützt, könnten daher auf die jeweilige Phase des Strukturanpassungsprozesses abgestimmt werden. Direkte Haushaltsbeihilfen könnten dann im Rahmen der allgemeinen Auflagenbindung ausdrücklich für Reformen in bestimmten Sektoren vorgesehen werden. - Beibehaltung der Möglichkeit des Ausgleichs von Ausfällen bei den Ausfuhrerlösen Was die Mechanismen zum Ausgleich eines starken Rückgangs der Ausführerlöse betrifft, so könnte die EU auf Schwierigkeiten in einem bestimmten Sektor unter Umständen mit der Vergabe zusätzlicher Mittel reagieren, die zu dem für das betreffende Land bestimmten Finanzrahmen hinzukämen. Je nachdem, ob das Problem struktur- oder konjunkturbedingt ist, könnten diese zusätzlichen Mittel dann als sektorspezifische oder als gesamtwirtschaftliche Unterstützung vergeben werden. - Reform der Auflagenbindung Bei Diskussionen über die Art der Hilfe spielt stets auch die Frage der Auflagenbindung eine grundlegende Rolle. Explizite oder implizite ist die Auflagenbindung in allen Kooperationsprogrammen präsent. Sie bedingt eine gewisse Selektivität bei der Hilfe und 85 KAPITEL VI dient vor allem dazu, dje Empfängerländer zu Korrekturen ihrer Politik oder zu bestimmten Reformen zu bewegen. Vorgegeben werden können die Zielsetzung oder aber die Mittel zur Erreichung eines bestimmten Ziels. Gerade aufgrund des Versuchscharakters zahlreicher Reformen insbesondere im institutionellen Bereich scheint es weit besser, eine gründliche Bewertung der Gesamtwirkung der Politik einer Regierung vorzunehmen, als lediglich eine Reihe sehr spezifischer Auflagen vorzugeben. Im Rahmen des Sonderprogramms für Afrika hat die Kommission den anderen Gebern ein neues Auflagenbindungskonzept für Strukturanpassungshilfen nach folgenden Kriterien vorgeschlagen: Förderung der Verwurzelung der Reformen in den Empfangerländern. Festlegung realistischer Bedingungen, damit dem politischen und administrativen Kontext Rechnung getragen werden kann. Gesamtbewertung der Anstrengungen gemessen an den Zielen nachhaltiger Entwicklung anstatt Beschränkung auf eine Teilbewertung anhand einiger spezifischer Indikatoren. Die Bewertung wäre in Verbindung mit sämtlichen Gebern vorzunehmen. Mit diesem konzertierten Gesamtkonzept dürfte sich auch der "Stop-and-Go" bei den Zahlungen vermeiden lassen. Bei Einhaltung dieser Grundsätze dürfte es möglich sein, die Nachteile der derzeitigen Praxis zu vermeiden und die Beziehung zwischen Geber und Empfänger zu einer auf langfristige Ziele orientierten Partnerschaft mit gegenseitigen Verpflichtungen fortzuentwickeln. - Erleichterung des Zugangs zu Investitionskapital Die EU setzt derzeit eine ganze Reihe Instrumente ein, um den AKP-Ländern zu helfen, an das nötige Investitionskapital heranzukommen: EEF-Zuschüsse, EEF-finanziertes Risikokapital und bestimmte Eigenmitteldarlehen der Europäischen Investitionsbank. Um insbesondere für den Infrastrukturbereich mehr Investitionskapital zu Vorzugssätzen verfügbar zu machen, könnte zunächst der Zugang zu den EIB-Darlehen erleichtert werden. Im Rahmen der vorgeschlagenen Einbeziehung des EEF in den Haushaltsplan könnten für die EIB-Darlehen an AKP-Länder dieselben Modalitäten vorgesehen werden wie für die Darlehen an andere Drittländer (inbesondere hinsichtlich der Leistungen des Garantiefonds für Außenoperationen). Ferner wäre zu prüfen, ob im Hinblick auf einen besseren Zugang zu Privatkapital nicht die bestehenden Instrumente angepaßt werden sollten. Teilgarantien beispielsweise (gegebenenfalls zu leisten über die EIB) sind ein Instrument, das mehrere multilaterale Agenturen bereits mit einigem Erfolg eingesetzt haben, um zur Teil- oder Volldeckung des politischen und/oder geschäftlichen Risikos langfristiges Kapital flüssig zu machen. Vor der Umsetzung dieser Optionen für die Zusammenarbeit nach Lomé sind eine Prüfung und weitere Konsultationen erforderlich. Die meisten der am weitesten entwickelten AKP-Länder haben ihre Zahlungsfähigkeit bereits deutlich verbessert und würden in Außengarantien für ihre nationalen Darlehen wohl keine wesentlichen Vorteile sehen. Zum 86 KAPITEL VI anderen könnte ihnen der Gedanke von Garantien aber auch als sehr attraktiv erscheinen, zum Beispiel bei privat finanzierten Infrastrukturgroßprojekten, da einer Finanzierung entsprechender Projekte über den Markt weiterhin zahlreiche Geschäftsrisiken im Wege stehen und die Infrastruktur als Grundlage für die wirtschaftliche Expansion von Bedeutung ist. Garantieleistungen oder marktfinanzierte Darlehen über die EIB könnten sowohl für die zahlungsfähigen - oder der Zahlungsfähigkeit nahegekommenen - als auch die ärmsten AKP-Länder vorteilhaft sein. Erstere würden umfangreichere Außenfinanzierungen erhalten, womit sich ihre Finanzlage mit der Zeit verbessern dürfte, so daß sie in Zukunft zu günstigeren Bedingungen Zugang zu noch mehr Kapital bekämen. Die ärmeren Länder wiederum könnten damit rechnen, in dem Maße einen größeren Teil der verfügbaren EEF- Mittel zu erhalten, in dem der Bedarf der weiter entwickelten Länder an öffentlich unterstützter Finanzierung zurückgeht. D. Gemeinsame Verwaltung, unilaterale Verwaltung durch die EU oder eigenständige Verwaltung durch die Empfängerländer? im Rahmen des Lomé-Abkommens Die über Kooperationsmaßnahmen als auch bei den Zahlungen praktizierte gemeinsame Verwaltung ist an ihre Grenzen gestoßen. In praktischer Hinsicht führt das häufige Hin und Her zwischen den nationalen An weisungsbefugten und dem Hauptan weisungsbefugten (Gemeinschaft) zu Verzögerungen und schadet damit der Effizienz der Zusammenarbeit. Außerdem sind Kofinanzierungen mit anderen Gebern bei diesem System nicht leicht möglich. bei Beschlüssen sowohl Funktionell gesehen fördert die gemeinsame Verwaltung nicht die Verwurzelung der Entwicklungsprogramme und der von der EU unterstützten Reformen in den Empfängerländern. Gerade dies wird aber weitgehend als entscheidender Faktor der Wirksamkeit der Hilfe anerkannt, was auch in allen Bewertungsstudien der Gemeinschaft hervorgehoben wurde. Der schrittweise Übergang von einer zuvor mehr infrastrukturell orientierten Hilfe zur Unterstützung der Wirtschafts- und Sozialpolitik und institutioneller Reformen macht die Verwurzelung von Entwicklungsprogrammen und Reformen in noch stärkerem Maße notwendig. Der Grundsatz der gemeinsamen Mittel Verwaltung muß also in Frage gestellt werden. Es handelt sich aber darum, sowohl für ein zuverlässiges System zur Verwaltung der Mittel der Gemeinschaftshilfe zu sorgen als auch die Übernahme von Verantwortung durch die Empfänger zu fördern, die selbst wiederum Voraussetzung einer wirksamen Zusammenarbeit ist. Welche Alternativen bieten sich hierfür an? Vorgegangen werden sollte nach einem differenzierten Stufenkonzept, in dessen Rahmen der Übergang von mehr Verantwortung bei der administrativen und finanziellen Verwaltung der Hilfe auf das Empfängerland von verantwortlicher Regierungsführung abhängig gemacht wird. 87 KAPITEL VI Dieses neue Verwaltungsprinzip würde der schrittweisen Übernahme von Verantwortung bei der Programmverwaltung, der Ausgabenkontrolle, der Begründung der Hilfe und der Bewertung ihrer wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen durch die Empfangerländer dienen. Direkte Haushaltsbeihilfen wären der weiteste Schritt in diese Richtung. In Ländern, in denen ein solcher Prozeß von den institutionellen und administrativen Voraussetzungen her zunächst nicht in Betracht kommt, müßte eine unilaterale Verwaltung durch die EU systematisch mit Unterstützung von Entwicklung und Ausbau des auf lokaler Ebene zur Übernahme der betreffenden Aufgaben erforderlichen Potentials einhergehen. Diese Unterstützung sollte im Rahmen der auf lokaler Ebene vorhandenen Strukturen geleistet werden; spezielle Stellen sollten dafür nicht entstehen. noch eine Reihe Kriterien Hierbei wären geeigneten Verwaltungsmodalitäten festzulegen, wobei insbesondere die Qualität des Dialogs EU- AKP, die Funktion der Gemeinschaftsmittel als Ergänzung der nationalen Bemühungen und das Vorhandensein von Einheiten oder Mechanismen für die Koordinierung der auswärtigen Hilfe zu berücksichtigen wären. für die jeweils Diese Frage wird - ebenso wie zahlreiche andere der in diesem Grünbuch erwähnten Aspekte der Beziehungen EU-AKP - unbedingt von einem differenzierten Ansatz aus mit auf den Kontext der einzelnen Länder bzw. Ländergruppen zugeschnittenen Konzepten anzugehen sein. Es wird zu berücksichtigen sein müssen, daß es eines abgestuften Systems bedarf, da je nach den Fortschritten bei der "governance" für alle AKP-Länder schrittweise mehr Eigenständigkeit bei der Verwaltung in Betracht kommen können sollte. in der Mittel Verwaltung dazu dienen, daß bei Generell sollten die Änderungen Konzertierung und Dialog im Kooperationsalltag wieder die grundlegenden Fragen und diejenigen Faktoren im Mittelpunkt stehen, die die Wirkung der Kooperationsprogramme beeinflussen und für deren Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung in dem betreffenden Land bestimmend sind. Gerade hier stehen beide Partner - Europa und die AKP-Länder - vor ihren Bürgern in der Veranwortung. 88 FOLGEMASSNAHMEN Folgemaßnahmen zum Grünbuch Das Grünbuch reiht sich ein in die auf Betreiben der Kommission eingeleiteten Konsultationen und Diskussionen, in denen alle am Entwicklungsprozeß beteiligten Akteure die Zukunft der Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den AKP- Staaten erörtern. Mit dem Grünbuch soll die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf die Tatsache gelenkt werden, daß es für Europa eine Notwendigkeit ist, gegenüber diesen Ländern eine wirksame Kooperationspolitik zu betreiben, und es eröffnet dem Leser den Zugang zu den wichtigsten Fragen, zu denen die EU Stellung beziehen muß, bevor sie die Verhandlungen mit den AKP-Staaten aufnimmt. Dieser Leitfaden, der einzelne Wege und Optionen aufzeigt, erhebt weder Anspruch auf alleinige Gültigkeit noch auf Vollständigkeit. Mit der Veröffentlichung dieses Grünbuchs verknüpft die Kommission die Aufforderung an alle, die es angeht, sich mit den hier vorgestellten Optionen und Argumenten auseinanderzusetzen und dazu Stellung zu nehmen. Zwecks Fortführung einer fruchtbaren Diskussion beabsichtigt die Kommission, Begegnungen und Seminare zu organisieren. Schriftliche Beiträge sind an die Generaldirektion Entwicklung zu richten. Mit Blick auf die vertraglich festgelegten Fristen wird die Kommission im Laufe des zweiten Halbjahres 1997 konkrete Vorschläge über die künftige Gestaltung der Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten vorlegen. 89 Grünbuch über die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten Anhang Tabellen - Schaubilder Kapitalströme in die AKP-Staaten Kapitalströme aus der EU in die AKP-Staaten öffentliche Entwicklungshilfe der OECD - Mitgliedstaaten 1990-1995 Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfen am BSP 1995 Europäischer Entwicklungsfonds - Aufgliederung der Hilfen nach Finanzierungsinstrumenten Handel EU-Entwicklungsländer 1976-1994 Ausfuhren der AKP-Staaten in die USA, nach Japan und in die EU Wirtschafts le istung und -aussichten der Entwicklungsländer Wirtschaftsleistung der unter das Sonderprogramm für Afrika (SPA) fallenden Länder Jx) AUSLANDISCHE KAPITALSTROME IN DIE AKP-STAATEN Nettokapitalströme jeglicher Herkunft in Mio. USD zu gegenwärtigen Preisen 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 8306 1972 2983 13261 8647 2644 -247 11044 9579 1583 -259 10903 11505 2156 1006 14667 13353 2988 779 17120 14968 2169 436 17573 15941 2370 2059 20370 18808 3068 •1057 20819 18275 1604 339 20218 19561 1620 1094 22275 17639 1126 1439 20204 Öffentl. Entwicklungshilfe Sonst, öffentl. Leistungen Privatkapitalströme (netto) Insgesamt Quelle: OECD- Ausschuß fiir Entwicklungshilfe (DAC) • Öffentl. Entwicklungshilfe - Sonst, öffentl. Leistungen Privatkapitalströme (netto) Insgesamt Jahre -£) KAPITALSTRÖME AUS DER EU IN DIE AKP-STAATEN Nettokapitalströme in Mio. USD zu gegenwärtigen Preisen 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 3512 3244 2653 591 2812 700 Öffentliche Entwicklungshilfe EU-Mitgliedstaaten EU-Institutionen. Öffentl. Entw. hilfe EU insg. Sonstige öffentliche Leistungen EU-Mitgliedstaaten EU-Institutionen Sonst, öffentl. Leist. EU insg. Privatkapitalströme (netto) Privatkapitalströme (netto) aus der EU Kapitalströme insgesamt EU-Mitgliedstaaten EU-Institutionen EU insgesamt Quelle: OECD-Ausschuß für Entwicklungshilfe (DAC) 5926 647 6573 1375 23 1398 4543 723 5266 752 56 808 2522 356 2869 657 3526 4289 854 5143 606 43 649 843 51 894 5184 915 6099 1863 40 1903 5906 1462 7368 1252 -2 1250 5951 1458 7409 1290 23 1313 7387 1655 9042 1352 45 1397 6555 1713 8268 789 44 833 7081 2432 9513 743 188 931 6449 1671 8120 314 -48 266 400 -143 -899 -729 1091 -1275 116 599 1619 3875 700 4575 4989 906 5895 6147 955 7102 6428 1460 7888 8332 1481 9813 7463 1700 9163 7460 1757 9217 8423 2620 11043 8382 1623 10005 12000 -2000 Jahre -•—Öffentl. Entw. hilfe der EU - • - S o n s t, öff. Leist. d. EU -k— Privatkapitalstr. aus d. EU -H—Kapitalströme aus d. EU insg. Öffentliche Entwicklungshilfe (ODA): Auszahlungen der dem Ausschuß für Entwicklungshilfe angehörenden Länder 1990-1995 (Nettoauszahlungen zu gegenwärtigen Preisen und Umrechnungskursen in Mio. USD) Land ODA insg. 1990 ODA insg. 1991 ODA insg. 1992 ODA insg. 1993 ODA insg. 1994 ODA insg. 1995 Australien Österreich Belgien Kanada Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Irland Italien Japan Luxemburg Niederlande Neuseeland Norwegen Portugal Spanien Schweden Schweiz Vereinigtes Königreich Vereinigte Staaten DAC-Länder insgesamt Anmerkung: 955 394 889 2. 470 1. 171 846 6. 874 6. 320 57 3. 395 9. 054 25 2. 526 95 1. 205 148 965 1. 998 750 2. 630 10. 194 52. 961 1. 050 543 831 2. 604 1. 200 930 7. 386 6. 890 72 3. 347 10. 945 42 2. 517 100 1. 178 213 1. 262 2. 116 863 3. 184 9. 407 56. 680 1. 011 531 840 2. 515 1. 392 644 8. 162 6. 963 70 4. 122 11. 119 38 2. 742 97 1. 226 302 1. 518 2. 453 1. 139 3. 153 10. 813 60. 850 953 544 810 2. 373 1. 340 355 7. 915 6. 954 81 3. 043 11. 259 50 2. 525 98 1. 014 248 1. 304 1. 769 793 2. 920 10. 123 56. 471 1. 091 655 726 2. 250 1. 446 290 8. 466 6. 818 109 2. 705 13. 239 59 2. 517 110 1. 137 308 1. 305 1. 819 982 3. 197 9. 927 59. 156 1. 136 747 1. 033 2. 113 1. 628 387 8. 439 7. 481 143 1. 521 14. 354 n. c. 3. 321 123 1. 247 269 1. 309 1. 887 1. 084 3. 185 7. 303 58. 710 Anteil d. ODA 1995 an d. Hilfe der DAC- Länder insg. (in %) 1,9% 1,3% 1,8% 3,6% 2,8% 0,7% 14,4% 12,7% 0,2% 2,6% 24,4% 5,7% 0,2% 2,1% 0,5% 2,2% 3,2% 1,8% 5,4% 12,4% 100,0% 25. 000 EU-Mitgliedstaaten (1) - davon Europ. Korn. (2) 3. 028 Quelle: OECD - Ausschuß für Entwicklungshilfe (DAC) 3. 818 4. 461 26. 944 29. 302 27. 190 3. 948 27. 656 4. 825 31. 411 5. 501 53,5% 9,4% (1) - EU-Mitgliedstaaten insgesamt Ende 1994 (ohne Österreich, Finnland und Schweden), mit Ausnahme von Griechenland, das noch nicht dem Ausschuß für Entwicklungshilfe (DAC) angehört. (2) - d. h. der über die Kommission (EEF und Gesamthaushalt der EU) abgewickelte Teil der gesamten öffentlichen Entwicklungshilfe der EU-Mitgliedstaaten, oben inbegriffen. qi Auszahlungen im Rahmen der öffentlichen Entwicklungshilfe der dem Ausschuß für Entwicklungshilfe (DAC) angehörenden Länder (in Mio. USD zu gegenwartigen Preisen) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Anteil der ODA 1995 an der Hilfe der DAC- Länder insgs. (in % 1_ 12% 24% 53% 10% 100% Vereinigte Staaten Japan EU-Mitgliedstaaten Andere DAC-Länder 10. 194 9. 054 25. 000 8. 713 9. 407 10. 945 26. 944 9. 384 56. 680 10. 813 11. 119 29. 302 9. 616 10. 123 11. 259 27. 190 7. 899 9. 927 13. 239 27. 656 8. 334 7. 303 14. 354 31. 350 5. 703 INSGSAMT 'Davon Europ. Komm. Die Hilfe der Gemeinschaft ist in der Hilfe der Mitgliedstaaten inbegriffen; Griechenland gehört dem Ausschuß ftlr Entwicklungshilfe (DAC) nicht an. 59. 156 4. 825 56. 471 3. 948 58. 710 5. 501 60. 850 4. 461 3. 028 3. 818 9% 52. 961 35. 000 30. 000 25. 000 20. 000 15. 000 f 10. 000 5. 000 1990 1991 1992 Jahre 1993 1994 1995 Quelle: OECD - Ausschuß für Entwicklungshilfe (DAC) •Vereinigte Staaten •Japan •EU- Mitgliedstaaten -K— Andere DAC- Länder j j !j •Davon Europ. Komm. 94 Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) am BSP 1995 (Quelle: OCDE-DAC) Dänemark Vereinigte Staaten EU-Mitgl iedstaaten DAC-Länder insgesamt 0,00% 0,10% 0,20% 0. 30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% 0,90% 1,00% <?5 Jährlicher Anteil der Hilfen, aufgegliedert nach Finanzierungsinstrumenten (Beschlüsse: sämtliche EEF) 1993 1994 Programmierte Hilfe Strukturanpassung Risikokapital Zinsvergütungen Soforthilfen Flüchtlingshilfe Sysmin Stabex INSGESAMT 1014,39 378,00 53,65 21,51 83,15 29,30 50,03 1,17 1631,20 1041,94 222,35 214,43 53,85 249,98 25,61 57,25 615,12 2480,53 1995 828,58 145,50 256,82 35,53 33,68 4,40 84,49 131,09 1520,09 in Mio. ECU Beschlüsse in %, aufgegliedert nach Finanzierungsinstrumenten 1995 Stabex 9% Sysmin Sofort- und 6' Flüchtlingshilfe 3% Zinsvergütungen 2% Risikokapital 17% Strukturanpassung 10% Programmierte Hilfe 55% Das wichtigste Finanzierungsinstrument im Rahmen des Abkommens von Lomé ist der Europäische Entwicklungsfonds (EEF), der den 70 AKP-Staaten, die Vertragsparteien des Lome-Abkommens sind, Zuschüsse gewährt. Die Ad-hoc-Beiträge der Mitgliedsländer stellen die Mittelausstattung des EEF dar; diese Mittel sind nicht Teil des Haushalts der EU. Zur Finanzierung eines neuen Abkommens von Lomé wird jeweils ein neuer EEF eingerichtet, z. B. galt der 6. EEF für Lomé III und der 7. EEF für den ersten Fünfjahreszeitraum des Vierten Abkommens von Lomé. Der 8. EEF ist soeben eingerichtet worden und dient der Finanzierung der Zusammenarbeit im zweiten und letzten Fünfjahreszeitraum von Lomé IV. Seine Mittel sollen zur Deckung des vorrangigen Bedarfs in Verbindung mit der Verwirklichung der Ziele u. a. der Entwicklung der Humanressourcen, des Ausbaus der Infrastrukturen und der Investitionen in die Industrie eingesetzt werden. Quelle: Europäische Kommission - Infoßnance 1995 • TG Handel EU-Entwicklungsländer 1976-1994 (in Mrd. ECU) Einfuhren in die EU AKP Asien Lateinamerika Mittelmeerländer Alle Entwicklungsländer Alle Drittländer Ausfuhren aus der EU AKP Asien Lateinamerika Mittelmeerländer Alle Entwicklungsländer Alle Drittländer Weltweit 1976 1980 1985 1990 1992 1994 10,5 6,7 8,3 9,6 70,7 157,7 19,4 16 13,7 16,4 114,3 269,9 26,8 26 25,8 32,3 128,9 399,7 21,9 50,9 25,7 29,8 143,8 461,5 18,0 66,4 24,8 30,3 145,6 487,6 18,6 83,9 26,7 30,8 165,9 543,2 1976 1980 1985 1990 1992 1994 9,6 7,5 7,7 12,3 50,9 141,3 292,9 15,7 13,1 12 19,8 83,4 221,1 475,1 17,4 29,4 13,5 29,8 121,7 380,8 811,8 16,6 41 15,6 28,5 134,2 415,3 1076,6 17,0 47,1 20,4 28,6 153,1 436,1 1137,8 14,9 70,7 28,4 33,1 193,3 541,8 1297,9 Anteil der Einfuhren aus Nicht-EU-Ländern (in %) 1976 1980 1985 1990 1992 1994 6,7 AKP 4,2 Asien 5,3 Lateinamerika Mittelmeerländer 6,1 44,8 Alle Entwicklungsländer 100 Alle Nicht-EU-Länder Quelle: EUROSTAT - ODI - März 1996 7,2 5,9 5,1 6,1 42,4 100 6,7 6,5 6,5 8,1 34,7 100 4,7 11 5,6 6,5 31,2 100 3,7 13,6 5,1 6,2 29,9 100 3,4 15,5 4,9 5,7 30,5 100 <?? Ausfuhren der AKP-Staaten in die USA, nach Japan und in die EU Ausfuhren der AKP-Staaten in Mio. USD Land USA Durchschn. 1990-92 ANGOLA BENIN BOTSUANA BURKINA FASO BURUNDI KAMERUN KAP VERDE ZENTRALAFR. REP. KOMOREN KONGO CÔTE D'IVOIRE DSCHIBUTI ERITREA* ÄTHIOPIEN GABUN GAMBIA GHANA GUINEA GUINEA-BISSAU ÄQUATORIALGUINEA KENIA LESOTHO LIBERIA MADAGASKAR MALAWI MALI MAURITIUS MAURETANIEN MOSAMBIK NAMIBIA** NIGER NIGERIA UGANDA RUANDA SAO TOME und PRINCIPE SENEGAL SEYCHELLEN SIERRA LEONE SOMALIA SUDAN SWASILAND TANSANIA TSCHAD TOGO ZAIRE SAMBIA 1453,92 11,75 0,00 0,26 6,03 76,59 0,02 0,55 6,75 330,98 149,52 0,02 8,09 583,35 1,08 87,64 97,28 0,03 0,10 50,48 0,00 7,30 34,85 47,17 1,16 96,26 7,46 15,04 2,74 3661,32 11,29 4,26 0,14 8,07 0,75 38,72 1,77 9,29 0,00 9,33 0,18 3,40 191,87 37,94 Japan Durchschn. 1990-1993 20,89 0,93 5,96 5,76 2,26 10,57 0,39 0,14 0,37 2,04 26,05 0,05 EU Durchschn. 1990-1992 1260,30 54,23 98,61 53,95 57,12 1543,48 6,69 109,86 18,62 785,72 1963,90 4,76 OECD Durchschn. 1990-1992 3466,14 77,11 199,19 61,18 73,99 1708,58 7,24 113,43 27,73 1280,67 2293,10 5,36 Weltweit Durchschn. 1990-1992 3873,30 109,70 345,00 171,00 119,00 2075,00 12,30 133,70 29,00 1314,00 3525,30 59,00 47,71 117,98 47,77 68,40 3,23 0,14 0,01 20,09 0,08 16,26 33,61 64,89 4,63 3,25 132,41 18,21 0,16 8,56 4,56 1,00 0,02 12,39 0,45 2,51 0,23 31,23 5,77 25,39 9,05 0,73 78,18 338,06 129,72 1208,74 120,96 645,71 379,61 7,47 40,91 657,62 23,93 624,42 209,36 195,33 92,79 1004,63 295,99 92,25. 210,02 5571,01 147,76 69,79 3,89 398,71 55,40 213,77 28,47 137,16 150,69 215,57 65,08 97,06 1126,72 363,55 213,85 2229,50 173,41 908,31 582,40 7,86 41,13 830,62 27,52 1151,92 311,30 355,34 108,26 1198,65 444,78 148,78 237,18 12280,55 177,13 87,51 4,40 433,56 57,18 280,75 32,42 195,49 195,07 272,63 76,67 145,28 1558,71 768,65 342,30 2700,70 198,70 1228,30 687,30 30,30 41,30 1387,30 68,30 1178,70 783,00 413,00 317,70 1267,00 552,70 391,70 263,00 14190,00 197,00 122,00 14,30 717,70 94,30 292,00 131,30 444,00 365,70 465,00 95,70 289,00 1767,00 1300,70 Anteil d. USA an d. AKP-Ausf. weltweit (in %) Anteil d. EU an d. AKP-Ausf. weltweit (in %) ' 37,54 10,71 0,00 0,15 5,07 3,69 0,17 0,41 23,26 25,19 4,24 0,03 2,36 21,60 0,55 7,13 14,15 0,11 0,23 3,64 0,00 0,62 4,45 11,42 0,36 7,60 1,35 3,84 1,04 25,80 5,73 3,49 0,95 1,12 0,79 13,26 1,35 2,09 0,00 2,01 0,19 1,18 10,86 2,92 32,54 49,43 28,58 31,55 48,00 74,38 54,37 82,17 64,22 59,80 55,71 8,06 37,90 44,76 60,88 52,57 55,23 24,66 99,05 47,40 35,03 52,97 26,74 47,29 29,21 79,29 53,55 23,55 79,85 39,26 75,00 57,20 27,20 55,55 58,75 73,21 21,68 30,89 41,21 46,36 68,00 33,58 63,76 27,95 qg Land USA Durchschn. 1990-92 69,43 7124,18 3,48 365,13 21,28 36,74 3,64 5,51 71,31 135,94 420,71 1488,05 SIMBABWE AFRIKA ANTIGUA BAHAMAS BARBADOS BELIZE DOMINIKA GRENADA GUYANA HAITI JAMAIKA DOMINIKANISCHE REP. ST KITTS &NEVIS*** ST VINCENT ST. LUCIA SURINAME*** TRINIDAD & TOBAGO KARIBIK FIDSCHI KIRIBATI*** PAPUA-NEUGUINEA SALOMONEN WESTSAMOA TONGA TUVALU*** 2,40 VANUATU 83,51 PAZIFIK 10391,37 AKP INSGESAMT Quelle: EUROSTAT - ODI - März 1996 610,04 3183,68 41,51 35,75 0,52 0,00 3,33 4,12 17,73 ' Japan Durchschn. 1990-1993 144,48 1316,85 0,32 17,26 0,86 1,44 1,99 1,05 16,27 1,83 16,36 18,51 EU Durchschn. 1990-1992 586,93 21128,26 10,42 239,29 44,03 49,46 48,21 12,11 151,42 35,21 328,09 182,43 OECD Durchschn. 1990-1992 912,16 35762,69 17,54 988,17 88,10 111,17 57,23 22,69 265,86 301,46 1249,83 2328,53 Weltweit Durchschn. 1990-1992 1616,00 45719,30 26,70 1038,00 149,30 131,70 111,30 38,70 329,00 311,70 1496,30 2418,30 7,17 0,08 71,47 103,52 92,98 131,28 120,00 147,00 25,26 108,40 34,91 358,08 45,41 2,49 10,78 218,52 1494,18 138,16 1250,64 6905,48 318,83 1903,00 8221,00 397,00 272,64 21,18 1,19 0,70 798,22 69,00 18,24 19,09 1375,30 93,30 14,70 20,30 5,09 456,76 1882,01 15,04 448,91 23071,35 25,08 1248,46 43916,63 28,30 1928,90 55869,20 Anteil d. USA an d. AKP-Ausf. weltweit (in %) Anteil d. EU and. AKP-Ausf. weltweit (in %) 4,30 15,58 13,03 35,18 14,26 27,89 3,27 14,23 21,67 43,61 28,12 61,53 3,44 12,06 32,06 38,73 10,46 2,60 0,56 0,00 16,41 8,49 4,33 19,00 36,32 46,21 39,04 23,05 29,49 37,56 43,31 31,30 46,02 11,30 21,93 7,54 59,56 70,42 11,48 18,18 34,80 19,82 22,70 8,10 3,43 53,15 23,27 41,00 * Nach seiner Entlassung in die Unabhängigkeit trat Eritrea im Oktober 1993 als 70. AKP-Staat dem Abkommen von Lomé bei. ** Nach seiner Entlassung in die Unabhängigkeit trat Namibia im Dezember 1990 als 69. AKP-Staat dem Abkommen von Lomé bei. * * * keine Angaben liegen vor. <?<? Wirtschaftsleistung und -aussiebten der Entwicklungsländer Reales Wachstum des BIP Entwicklungsländer* Ostasien Südasien Subsahara-Afrika Lateinamerika und karibischer Raum Naher Osten und Nordafrika 1986-95 4,2 8,1 5,1 1,8 2,4 1,1 1991-94 5,0 9,4 3,9 0,7 3,6 2,4 1995(ca. ) 1996-97 Vorausschätzungen 1996-2005 5,4 7,9 5. 4 3,8 3,8 2,9 5,1 8,2 5,5 3,7 2,6 3,2 4,9 9,2 5,5 3,8 0,9 2,5 * ohne Osteuropa und Nachfolgestaaten der Sowjetunion Quelle: Weltbank: Golbal Economic Prospects (Aussichten für die Weltwirtschaft) O Wirtschaftsleistung der unter das Sonderprogramm für Afrika (SPA) fallenden Länder SPA - Phase 1 SPA - Phase 2 SPA - Phase 3 1988-90 1991-93 1994-96 Jährliche Wachstumsrate (%) f§ÏP Gewogenes Mittel Zentralwert Ausfuhren Einfuhren Sparaufkommen und Investitionen in % des BSP I Sparaufkommen Investitionen davon Privatinvestitionen 5^2 3,8 4,3 2ß 3/7 19,3 „ SPA-Phase 1:21 Länder SPA - Phase 2: 27 Länder SPA - Phase 3: 31 Länder Quelle: Weltbank - SPA Phase 4, Mai 1996 3^5 1,6 0,6 -2J3 2^2 18,8 9^2 5\T| 4,1 6,8 12,5 5\9- 19,8 10,6 ^ ISSN 0254-1467 KOM(96) 570 endg. DOKUMENTE DE 11 Katalognummer : CB-CO-96-604-DE-C ISBN 92-78-11791-9 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg lui