title: LIVRE VERT SUR LES RELATIONS ENTRE L'UNION EUROPEENNE ET LES PAYS ACP A L'AUBE DU 21ème SIECLE - Défis et options pour un nouveau partenariat

eurovoc_concepts:
ACP countries
EDF
European Union
Lomé Convention
cooperation policy

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 20. 11. 1996 COM(96) 570 final (présenté par la Commission) WSm^^mMMâmmn Le monde est en profonde mutation. L'effondrement du bloc de l'Est et la fin du conflit Est/ Ouest ont bouleversé la scène politique et économique internationale, ouvrant la voie à une coopération renforcée fondée sur des valeurs et des principes communs mais conduisant aussi à un remodelage des intérêts géostratégiques et à de nouveaux types de risques plus diffus. Au plan économique, l'extension de l'économie de marché et la fin des relations exclusives ou privilégiées ont modifié les conditions de l'offre et de la demande sur les marchés internationaux. La conclusion des négociations commerciales du cycle de l'Uruguay crée un contexte multilatéral nouveau, accélérant le processus de mondialisation de l'économie entraîné par les évolutions technologiques et par la libéralisation des politiques les années 1980. L'interdépendance s'accroît et s'étend, au-delà des sphères économiques et financières, aux sphères du social et de l'environnement. Simultanément, alors que les politiques nationales perdent de leurs marges de manoeuvre, de nouvelles fractures se marquent, alimentées par les effets de l'exclusion, par la fragmentation du tissu social au sein des pays industrialisés comme au sein des économies en transition et des pays en développement, par l'accroissement des inégalités, par la marginalisation des pays les plus démunis^. Ces fractures constituent des facteurs d'instabilité, qui se traduisent notamment par la montée des extrémismes de types nationalistes ou intégristes. économiques engagée dans Ce nouvel environnement international a conduit l'Union européenne à redéfinir ses intérêts politiques et de sécuritét et à donner un nouvel élan à la dimension politique du processus d'intégration européenne. Le Traité sur l'Union européenne a donné une base institutionnelle à la mise en place d'une politique extérieure et de sécurité commune (PESC), politique qui demeure cependant insuffisamment développée pour servir efficacement les intérêts communs des Etats membres, et dont les mécanismes font actuellement l'objet de discussions dans le cadre de la Conférence Inter-Gouvernementale (C1G). Mais le Traité a aussi fourni une base institutionnelle à la politique européenne de coopération au développement. De profonds changements marqueront l'Union, au moment précisément de la mise en place d'un nouveau partenariat avec les pays ACP. Au plan interne, l'accompagnement du marché intérieur et la perspective du passage à la monnaie unique, la révision du Traité et les autres réformes institutionnelles en discussion dans le cadre de la CIG, l'élaboration d'un nouvel accord financier à moyen terme, et la perspective de l'élargissement aux pays associés d'Europe centrale et orientale, aux Etats baltes, à Chypre et Malte, constituent autant de chantiers pour les prochaines années, et préparent l'Europe à affronter les défis du 21ème siècle. Dans le cadre de ses relations extérieures, vis-à-vis des pays en développement et des économies en transition, l'Union européenne est également engagée dans un ensemble d'initiatives nouvelles. Elle a conclu des accords d'association avec la plupart des pays européens de l'ancien bloc de l'Est candidats à l'adhésion. Parallèlement, elle accorde son soutien au processus de transformation économique et politique des républiques de l'ancienne Union soviétique et a conclu des accords commerciaux avec plusieurs d'entre elles. Dans le contexte de ses relations avec les pays tiers méditerranéens, elle a fixé un nouveau cadre de partenariat multilatéral et durable liant 27pays, complémentaire au renforcement des relations bilatérales, et qui comporte trois volets: politique et de sécurité d'une part, économique et financier d'autre part (prévoyant notamment l'établissement progressif d'une zone de libre échange), social, culturel et humain enfin. L'Union a également décidé de renforcer ses liens avec l'Amérique latine, dans le cadre d'une stratégie en trois dimensions, qui prévoit un approfondissement du dialogue politique entre les deux régions, un soutien en vue de renforcer le libre échange et un appui institutionnel au processus d'intégration régionale, des actions et programmes de coopération financière et technique centrés sur quelques axes prioritaires. Enfin elle a adopté une nouvelle stratégie dans ses relations avec les pays d'Asie, visant à renforcer la présence économique européenne dans cette région, à améliorer la compréhension mutuelle, et à développer une nouvelle approche politique. Ces nouvelles orientations constituent les réponses de l'Union aux changements en cours sur la scène politique et économique internationale. Elles traduisent la vocation universelle des relations extérieures de l'Union, mais aussi leur caractère différencié. La convention de Lomé organise depuis 1975 les relations commerciales et financières entre VUE et les pays ACP, actuellement au nombre de soixante-dix. Engagée dès 1957, la politique de coopération communautaire a connu plusieurs étapes décisives. Après les premières années au cours desquelles il s'agissait d'associer les Pays et Territoires d'Outre-Mer à la Communauté, les relations de coopération se sont poursuivies dans le cadre des conventions de Yaounde, et sont restées principalement centrées sur l'Afrique le premier noire francophone jusqu'au milieu des années soixante-dix. Après élargissement de la Communauté, dans un contexte économique international qui se modifiait sensiblement, l'Europe a commencé à étendre le champ géographique de sa politique de coopération: d'une part en ouvrant la première convention de Lomé à d'autres pays ACP; d'autre part en nouant progressivement des relations d'association et de coopération avec d'autres régions du monde en développement; La convention de Lomé a fait l'objet d'adaptations successives,tous les cinq ans, qui ont permis d'ajuster le dispositif en fonction des évolutions économiques et politiques, u d'introduire de nouveaux instruments de coopération et de fixer de nouvelles priorités. Les dernières adaptations datent de 1995'. ' L'Union a aussi développé progressivement, hors convention de Lomé, d'autres instruments spécifiques de coopération avec les pays en développement, en créant des lignes budgétaires thématiques (relatives à la désertification, à la lutte contre le sida,. ) ou relevant d'autres politiques communautaires - en particulier la politique scientifique à travers le programme cadre de recherche et développement (PCRD) -, qui peuvent servir d'appui à la politique de coopération au développement. Les pays ACP sont notamment éligibles à ces différents instruments. VUE a par ailleurs défini de nouvelles orientations générales de politiques dans un certain nombre de secteurs ou de domaines de la coopération, à la suite du débat engagé en 1992 sur "lesperspectives de la coopération à l'horizon 2000"2, et afin de mettre en oeuvre les nouvelles dispositions du Traité concernant la politique européenne de coopération3. A la veille du 21ème siècle, une réflexion approfondie s'impose sur les orientations futures des relations de l'Union européenne avec les pays ACP, La proximité de l'échéance de la Convention actuelle, en février 2000, et l'obligation contractuelle d'entamer les négociations entre les deux parties au plus tard dix-huit mois avant cette date, ainsi que la nécessité de définir, dans le contexte des disciplines renforcées de VOMC, un cadre de coopération commerciale en pleine conformité avec les nouvelles règles multilatérales, fournissent une occasion privilégiée de procéder à une telle réflexion et d'engager un large débat sur l'avenir des relations entre VUE et les ACP. ^irjconjjpte du Le nouveau paysage mondial non seulement modifie les intérêts objectifs de l'Union et de ses partenaires en développement, mais implique aussi des responsabilités accrues pour un acteur de la taille de VUE. Ces responsabilités sont en premier lieu d'ordre l'Union doit soutenir activement les processus d'ouverture engagés politique : parallèlement à la fin de la guerre froide au cours de la seconde moitié des années 1980, et en particulier contribuer à assurer la permanence des processus de démocratisation encore fragiles dans de nombreux pays ACP. Ces responsabilités sont aussi d'ordre économique : l'Union doit accompagner les effets de la globalisation, en opérant les ajustements nécessaires au plan interne pour redresser les perspectives d'emploi et combattre les phénomènes d'exclusion, en participant activement à la coopération 1 Les trois premières Conventions portaient chacune sur une période de cinq années. La quatrième Convention couvre la période allant de mars 1990 à février 2000. Elle est assortie d'un protocole financier conclu pour cinq ans. Les négociations relatives au second protocole financier se sont accompagnées en 1995 d'une "révision à mi-parcours " de la Convention. Le texte de la convention de Lomé IV telle que révisée par l'accord signé à Maurice le 4 novembre 1995 a été publié dans "Le Courrier ACP-UE", N°154 de janvier-février 1996. 2 SEC(92) 915 du 15 mai 1992 et Déclaration du Conseil de novembre 1992. 3 Articles 130 U à 130 Y du Traité sur l'Union européenne. m économique internationale, en contribuant à la formulation et au respect de règtes multilatérales, et en facilitant l'insertion progressive des pays en développement dans l'économie mondiale. Parmi les différents aspects de la mondialisation, les mutations engagées vers la société de l'information contribuent notamment à une nouvelle donne économique apportant tout à la fois des perspectives sans précédents dans des domaines comme le commerce international, l'éducation ou la santé, et des menaces de marginalisation accentuée pour les pays qui n'auraient pas accès aux réseaux mondiaux de l'information. Pour l'Europe, confrontée aux difficultés d'ajustement de ses systèmes économiques et sociaux, à la nécessité de développer son action politique dans un monde devenu multipolaire, et de se préparer à l'élargissement à l'Est, la coopération au développement et en particulier sa relation avec les pays ACP, prend désormais une dimension nouvelle: comment vouloir affirmer un rôle d'acteur mondial, sans une stratégie responsable à l'égard des diverses régions du Sud, notamment les plus exposées aux risques de pauvreté et de marginalisation? Avec pour finalité de contribuer à réduire la pauvreté et les inégalités de développement dans le monde, l'action de l'Union est aussi étroitement liée à la poursuite des objectifs de paix et de stabilité, à la nécessité de mieux gérer les interdépendances et les menaces globales, et de favoriser un mode de développement mondial plus compatible avec les valeurs politiques et sociales européennes. Enfin, la politique de coopération de l'Union constitue pour l'Europe une voie d'entrée dans des régions qui ont un potentiel de développement important et qui commencent à s'organiser. A l'approche du 21ème siècle, la relation UE-ACP devra se poursuivre sur des bases nouvelles, afin de tenir compte de l'évolution des conditions politiques et économiques du développement, mais aussi parce que les motivations européennes ont fondamentalement changé. La période coloniale et post-coloniale est révolue, et un environnement international politiquement plus ouvert permet désormais d'établir de manière moins ambiguë les responsabilités de chaque partenaire. ^ÊÊÈËÊÈÈÊw^té Face à un bilan global mitigé de la coopération UE-ACP et à un certain scepticisme quant aux possibilités de développement des pays ACP, dans le contexte de pressions budgétaires persistantes dans les pays donateurs et d'une tendance au "repli sur soi" engendrée par les difficultés sociales en Europe, les partenaires sont tenus aujourd'hui de mettre l'accent sur l'efficacité de leur coopération et de revoir leurs priorités dans le souci de mieux refléter les préoccupations des sociétés européennes et des ACP. La coopération communautaire représente un apport important pour un grand nombre de pays ACP, et il est indéniable qu'elle a contribué à l'amélioration des conditions de vie de leurs populations. Elle a souvent été un laboratoire d'idées nouvelles, et a développé dans un certain nombre\de domaines une expertise unanimement reconnue: Mais comme IV toute coopération, elle présente aussi des faiblesses. Un examen critique des résultats de la coopération UE-ACP permet de les identifier à trois niveaux. Tout d'abord, au niveau du cadre vénérai dans lequel s'insèrent les actions de coopération: force est de constater que le principe du partenariat a perdu de sa substance et ne s'est que partiellement concrétisé. En termes politiques, la dépendance à l'égard de l'aide, les exigences du court terme et la gestion des situations de crise ont progressivement dominé la relation entre les deux partenaires. En termes de dialogue sur les politiques économiques et sociales, le partenariat s'est avéré difficile à réaliser avec des pays présentant de faibles capacités institutionnelles et des systèmes de gestion publique souvent peu efficaces; ces pays ont eu tendance à limiter le partenariat à la co gestion des ressources au jour le jour. Ensuite, au niveau des politiques de coopération: les études d'évaluation engagées par VUE ont généralement conclu à la pertinence de la coopération financière et technique européenne par rapport aux objectifs communautaires et par rapport aux besoins des pays bénéficiaires, ainsi qu 'à des taux d'efficacité relativement élevés, notamment pour ce qui concerne les projets d'infrastructures et les interventions dans les secteurs sociaux. Cependant, le contexte institutionnel et de politique économique dans le pays bénéficiaire a souvent constitué une contrainte majeure, réduisant l'impact de la coopération communautaire en termes d'amélioration des conditions de vie et de relèvement du niveau de développement. L'impact des préférences commerciales a, dans l'ensemble, été décevant. Ce dispositif, et en particulier les Protocoles concernant des produits spécifiques, a certes contribué de manière significative aux succès commerciaux de certains pays4, qui ont su adopter en même temps des politiques de diversification appropriées. Néanmoins dans la majorité des pays ACP, les politiques économiques et les conditions structurelles internes nécessaires au développement des échanges économiques et commerciaux ont fait défaut. En outre trois faits nouveaux doivent désormais être pris en considération pour envisager un nouveau régime commercial: les accords de Marrakech et le renforcement des mécanismes de règlement des différends qui risquent de mettre en question le maintien de régimes préférentiels différenciés et non réciproques; l'accélération des processus de libéralisation aux niveaux multilatéral et inter-régionaux; l'importance croissante de thèmes nouveaux dans les discussions internationales sur les règles commerciales, tels que l'environnement, les politiques de concurrence, les codes d'investissement, les nonnes techniques et sanitaires, le respect des droits sociaux fondamentaux, etc. Ces évolutions modifient la valeur relative des préférences tarifaires. Un autre élément devrait également être pris en considération, à savoir la possibilité d'étendre aux pays ACP les travaux en cours visant à simplifier et à harmoniser les règles d'origine en vigueur dans les accords préférentiels. Enfin, au niveau de la pratique de la coopération financière et technique: le caractère automatique de l'octroi d'une partie - aujourd'hui limitée - des ressources financières, et la tendance de VUE, comme d'autres bailleurs de fonds, à se substituer au partenaire défaillant, n'ont pas encouragé l'engagement politique réel attendu de la part des gouvernements des pays ACP. Une certaine dérive s'est produite dans la mesure où les instruments de la coopération ont eu tendance à dominer les politiques plutôt que de 4 Côte d'Ivoire, Jamaïque, Maurice, Zimbabwe,. v les servir. Un manque de flexibilité a pesé sur la capacité de la coopération à s adapter à un contexte économique et politique qui change rapidement, et à répercuter des initiatives politiques nouvelles traduisant les préoccupations des sociétés européennes et ACP ainsi que le souci d'améliorer de manière permanente l'efficacité de l'aide. ues, Dans un environnement mondial et régional en évolution rapide, les défis pour les pays ACP sont multiples: interrompre la marginalisation économique et s'intégrer dans les échanges internationaux, opérer la transformation politique, économique et sociale interne nécessaire au fonctionnement d'une société démocratique et d'une économie de marché, assurer les conditions d'un développement durable et d'une réduction de la pauvreté dans le contexte d'une pression démographique qui demeure particulièrement forte. Le constat de la différenciation croissante qui se marque entre les pays en développement en général et au sein du groupe des ACP en particulier, constitue sans doute un élément fondamental, La transition politique et économique a en effet atteint des stades très variés d'un pays à Vautre. L'action de l'Union se mesurera en fonction de sa capacité à alléger les contraintes qui pèsent sur le développement des pays A CP et, en même temps, à appuyer les facteurs de changement qui se manifestent dans un nombre croissant de pays. Elle se mesurera surtout, en termes plus politiques, en fonction de sa capacité à redonner une motivation forte à sa politique à l'égard des ACP, notamment l'Afrique sub-saharienne. L'image négative d'un continent à la dérive que l'on attribue souvent à l'Afrique n'est pas le reflet de la réalité africaine. L'Afrique n'est pas univoque. Les bouleversements sans précédents au plan politique et l'amélioration récente des performances de croissance dans un certain nombre de pays5, qui résulte fondamentalement d'une amélioration de la gestion des politiques économiques et de la mise en oeuvre de réformes structurelles, constituent à cet égard des signes très encourageants. Notamment Côte d'Ivoire, Ouganda, Benin, VI Face à une perte de légitimité qui affecte le principe même de l'aide au développement. dans un environnement mondial présentant à la fois des risques et des opportunités nouvelles, l'Union et ses partenaires ACP devront chercher à donner de plus grandes chances de succès à leur relation de coopération. Ceci impliquera avant tout d'identifier les acquis de la coopération UE-ACP qu 'il conviendra de préserver, de progresser dans la formulation et dqns la mise en oeuvre de certaines orientations ou initiatives récentes, et de définir parmi les différentes options à envisager celles qui traduiront le mieux les objectifs et les engagements mutuels. pour Les difficultés constatées dans la réalisation concrète du "partenariat " ne doivent pas remettre en cause sa valeur d'engagement politique mutuel. La situation particulière et les défis immenses auxquels sont confrontés nombre de pays ACP justifient de préserver la force et les qualités du partenariat actuel, en particulier la prévisibilité de la coopération et son caractère contractuel. Mais cet engagement politique doit désormais être plus explicite et plus effectif. L'Union et ses partenaires ACP sont-ils prêts à un tel renforcement? Du côté de VUE, le dialogue politique avec les pays ACP doit avoir sa place dans la politique extérieure commune. Un dialogue permettant d'aborder de manière moins formaliste les questions de gouvernance, de démocratisation et de droits de l'homme, de la consolidation de l'Etat de droit d'une part, le développement d'une véritable politique européenne de prévention et de résolution des conflits d'autre part, apparaissent aujourd'hui comme les conditions d'une politique européenne plus efficace. Du côté des pays ACP, l'engagement d'accomplir les réformes institutionnelles et de mener les politiques économiques, sociales et environnementales correspondant aux grands engagements pris lors des conférences internationales de Rio, Vienne, Le Caire, Copenhague, Pékin, Istanbul ou Rome6, doit fonder la base nouvelle du partenariat. Les actions d'appui de VUE - tout comme celles des autres bailleurs de fonds - peuvent avoir des conséquences politiques importantes pour ces pays; la pertinence de ces actions dépend elle-même d'un ensemble de conditions, notamment politiques. Les responsabilités respectives à cet égard doivent pouvoir s'exprimer sur le terrain politique. Un engagement politique mutuel sur ces bases impliquerait de définir les modalités du dialogue envisagé, en fonction des sujets jugés prioritaires (questions de sécurité intérieure, problématique des migrations, lutte contre les trafics illicites, etc) et selon la configuration géographique la plus appropriée (dialogue global ou dialogue différencié par groupes de pays). Les relations Nord-Sud constituent l'un des éléments de l'identité extérieure de l'Union, et la relation particulière entre VUE et les ACP s'inscrit dans cette perspective élargie. Le lien entre le volet politique et le volet coopération, comme d'ailleurs avec la politique 6 Sommet de la Terre, Conférence sur les Droits de l'Homme, Conférence sur la Population, Sommet Mondial pour le Développement Social; Conférence sur les Femnws, Habitat II, Sommet pour l'Alimentation. vii commerciale multilatérale, relève du principe général de la cohérence de l'action extérieure. Le renforcement de la capacité d'action extérieure de l'Union est l'un des sujets importants abordé dans le cadre de la conférence inter-gouvernementale (CIG). Dans son "Avis " présenté en vue de la CIG, la Commission s'est prononcée en faveur du rassemblement des^ "différents éléments des relations extérieures en un tout efficace, par des structures et des procédures qui renforcent la cohérence et la continuité de l'action extérieure ". 7 Chacun de ces éléments doit néanmoins conserver sa spécificité; la politique communautaire de coopération au développement doit en particulier garder une autonomie suffisante pour répondre à ses objectifs propres, qui s'inscrivent dans le long terme et impliquent une continuité d'action. Ce lien impliquera toutefois une sélectivité accrue de l'aide communautaire dans l'optique d'en améliorer l'efficacité, et devrait conduire à un aménagement des modalités pratiques de la coopération. Quelques principes nouveaux faciliteraient une telle ouverture. Tout d'abord, le principe delà différenciation: tous les pays ACP ne peuvent, à l'heure actuelle, s'engager dans un partenariat politique et économique standardisé avec VUE. Une différenciation des politiques et des modalités de coopération est devenue indispensable pour des raisons d'efficacité. En second lieu, les partenaires européens et ACP doivent s'efforcer de réconcilier deux exigences: d'un côté, la responsabilité première des réformes et des politiques de développement doit pouvoir être assumée par les pays bénéficiaires; d'un autre côté, VUE doit pouvoir rendre compte de l'utilisation des ressources de la coopération vis-à-vis du citoyen européen. Dans cette optique, la seule alternative aux actions d'aide traditionnelle passe par un approfondissement du dialogue sur les politiques, une amélioration de la capacité locale de conception des politiques et de planification, et un suivi communautaire centré sur les résultats et les progrès accomplis plutôt que sur les moyens engagés. La mise en oeuvre de politiques sectorielles conçues comme cadre permettant une meilleure utilisation des ressources et une coordination plus poussée entre les bailleurs de fonds, procède de cette démarche. Ensuite, VUE et les pays ACP doivent se donner pour ambition de développer de nouvelles formes de coopération: VUE constitue un pôle unique capable de proposer un large éventail d'outils et d'encourager des partenariats scientifiques, économiques, et technologiques. De nouveaux modes de partenariat pourraient notamment être encouragés dans des domaines innovants comme celui de la société de l'information; des projets pilotes pourraient en effet contribuer à développer les flux d'échanges entre des communautés spécifiques (les chercheurs par Internet) ou offrir des occasions concrètes de coopération (par exemple dans les services de télécommunications). Enfin, dans la même ligne de pensée, une participation plus active des acteurs non gouvernementaux (secteurprivé et autres représentants de la société civile) pourrait être 7 COM(96)90, Avis de la Commission "Renforcer l'Union politique eu préparer l'élargissement". vin envisagée sous la forme d'un dialogue sur les priorités de la coopération, et sous la forme d'un accès direct à une partie des ressources disponibles. [pourrait être modifiée Le groupe "ACP" ne constitue ni un groupement politique ni une entité économique à proprement parler. Il s'est constitué pour des raisons à caractère essentiellement historique, dans le cadre des seules relations avec VUE. Représentera-t-il toujours demain un partenaire pertinent pour l'Union? En d'autres termes le cadre qui organise aujourd'hui les relations avec les soixante-dix Etats ACP doit-il être maintenu? Sans doute, il reviendra pour une part aux pays ACP eux-mêmes de définir leurs positions à cet égard, en fonction de leurs intérêts communs et de leur volonté de développer une capacité de négociation en tant que groupe politique ou économique sur la scène internationale, en dehors de leur relation avec VUE. Pour VUE, il s'agira avant tout d'un choix politique, tenant compte de la manière dont la coopération avec les pays ACP s'insère dans l'ensemble des relations de l'Union avec les pays en développement. D'autres facteurs devront également être pris en compte. La diversité des situations au sein de la zone ACP, la nécessité de différencier les objectifs et les priorités de la coopération, ainsi que, le cas échéant, les régimes commerciaux, la perspective d'une réduction des besoins d'aide pour certains pays et la possibilité d'une graduation, pourraient motiver un changement de la couverture géographique de l'accord de coopération. Une modification du régime de préférences non réciproques différenciées (par rapport aux autres pays en développement) pourrait en outre devenir incontournable, et impliquer des régimes commerciaux différents selon le type d'économies concernées. Enfin l'importance que VUE attache aux processus de coopération et d'intégration régionale, pour des raisons économiques autant que politiques, doit aussi influencer la configuration d'un nouvel accord. Quatre options peuvent être envisagées: (1) le statu quo, moyennant certaines adaptations. Le principe d'un accord global avec J'ensemble des pays A CP pourrait être maintenu, mais en prévoyant des modalités et des priorités différentes; (2) un accord global complété par des accords bilatéraux. La différenciation serait poussée plus loin, l'accord global ne comportant que des engagements de nature très générale; (3) un éclatement de Lomé en accords régionaux. Un accord avec l'Afrique sub saharienne, étendu à l'Afrique du Sud, serait manifestement significatif pour l'Europe; lorsque l'état d'avancement de la coopération régionale le permet, des accords sous- ix régionaux pourraient aussi être envisagés. Dans les Caraïbes, différentes possibilités s'offrent aux partenaires: l'Union pourrait notamment proposer une coopération élargie à l'ensemble des pays du Bassin des Caraïbes et viser, à terme, à intégrer la coopération avec ces pays dans le cadre des relations qu'elle a développées avec l'Amérique latine. Dans le Pacifique, un élargissement du cadre de coopération à d'autres Etats insulaires accroîtrait l'efficacité de la politique européenne, notamment au plan des échanges avec les pays de VAPEC (4) un accord spécifique avec les pays les moins avancés (PMA) de la zone ACP, éventuellement ouvert à d'autres PMA. Cette option, qui n 'exclut pas certains éléments des trois options précédentes, permettrait de tenir compte de la spécificité des PMA, et d'adopter, en particulier dans le domaine commercial, une politique mieux adaptée aux problèmes et aux besoins de ces pays. Concernant le volet politique et le volet de la coopération financière toutefois, elle paraît peu adaptée. Elle doit en outre être appréciée au regard de l'approche régionale traditionnellement suivie envers les pays ACP. La question de la mondialisation des relations de coopération de l'Union ne se pose plus dans les mêmes termes qu'en 1957ou en 1975: l'Union entretient désormais des relations de coopération avec un grand nombre de pays et est présente dans toutes les régions du monde. Le débat général sur la cohérence de l'action européenne vis-à-vis des pays en développement a débouché, au cours des dernières années, sur un certain nombre d'initiatives destinées d'une part à examiner les effets des politiques communautaires autres que la coopération sur les objectifs du développement, d'autre part à renforcer la coordination entre la Communauté et les Etats membres ainsi au 'avec les autres bailleurs de fonds, afin d'améliorer l'efficacité d'ensemble de la coopération. Même si la situation actuelle est souvent jugée peu satisfaisante, la cohérence - au sens strict, c'est-à-dire la prise en compte des effets externes des autres politiques -, ne peut faire l'objet d'un engagement international de la Communauté. La cohérence demeure en effet une question d'appréciation politique, face à des objectifs parfois conflictuels. Le déficit de coordination par contre pourrait être réduit, non seulement en poursuivant activement les efforts de coordination engagés par VUE au niveau des orientations de politiques, au niveau opérationnel et dans les enceintes internationales, mais aussi en prenant, à l'occasion du renouvellement de l'accord UE-ACP, des engagements spécifiques nouveaux. Deux options peuvent être envisagées à cet égard: - l'Union pourrait se donner pour objectif de définir une stratégie européenne globale vis-à-vis des pays ACP, qui engagerait aussi bien les Etats membres dans leurs actions nationales que la Communauté. L'existence d'un cadre de référence commun faciliterait la recherche d'une meilleure complémentarité, principe fixé par le Traité, et conduirait progressivement à une plus grande efficacité des différentes interventions; * Asia Pacific Economie Cooperation. - l'Union pourrait aussi proposer à ses partenaires de mettre en place un mécanisme d'information, de suivi et de coordination des actions et des politiques de coopération des Etats membres et de la Communauté. Il s'agirait donc d'un engagement de la part de l'Union d'assurer les conditions d'une meilleure coordination. Une coordination européenne renforcée est susceptible de faire progresser les efforts de coordination entrepris au niveau de l'ensemble des donateurs, ainsi qu 'au sein du système multilatéral dans le cadre du rapprochement inter-institutionnel convenu lors du récent Sommet du G7, accordant une attention particulière à l'Afrique. Des orientations nouvelles ont été adoptées par l'Union au cours des années récentes, visant notamment à intégrer de nouveaux thèmes ou à redéfinir les objectifs poursuivis dans différents secteurs ou domaines de la coopération9. Ces orientations conserveront, en toute hypothèse, leur pertinence à l'échéance de l'an 2000, même si l'expérience acquise d'ici là aura permis d'adapter ou de développer certains aspects. Mais au-delà de cet "acquis", VUE et ses partenaires ACP pourraient se fixer de nouvelles priorités, tenant compte des objectifs généraux assignés par le Traité à la politique communautaire de coopération au développement, des succès et échecs dupasse, et des contraintes et des potentialités des pays ACP pour leur développement futur. La politique de coopération UE-ACP pourrait ainsi être restructurée autour de trois axes: la dimension économique, sociale et environnementale; la dimension institutionnelle; le commerce et l'investissement. La distinction entre ces trois domaines de l'appui communautaire ne doit certes pas conduire à une approche cloisonnée; au contraire, ces différents volets doivent se renforcer mutuellement. Ainsi l'amélioration nécessaire de la compétitivité des économies ACP passe à la fois par des mesures de politiques externes et par des mesures de politiques internes. De même, l'accroissement de l'emploi et le progrès social sont intimement liés au développement du secteur privé autant qu'à l'amélioration du fonctionnement de l'Etat. Pour autant l'Union ne peut - et ne doit - pas tout faire: la différenciation croissante entre les pays de la zone ACP doit au contraire l'inciter à adopter une coopération modulable et à intervenir dans des domaines qui pourraient être différents d'un pays à l'autre. 9 Voir notamment les textes et résolutions concernant l'égalité Hommes/ Femmes (COM(95)423), la santé (COM (94) 77), l'éducation (COM(94)399), la sécurité alimentaire (COM(94) 165), la lutte contre la pauvreté (COM(93)518), l'appui à l'ajustement structurel (COM (94)447), l'environnement (Rapport de juin 1992 à la Conférence de Rio, et suivi de l'Agenda 21 - COM(96)569) ainsi que le lien entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (COM(96)153). xi WÊZÊ^^ nwà promouvoir Une stratégie d'appui centrée sur l'amélioration de la compétitivité des économies ACP et sur le développement du secteur privé et du commerce pourrait comporter un ensemble d'actions destinées à assurer la continuité et accroître la crédibilité des réformes entreprises par ces pays. La première de ces actions doit sans aucun doute porter sur l'appui à la mise en place d'un cadre macro-économique stable, non inflationniste et générateur de croissance. Ensuite, parmi les différentes options possibles, les domaines suivants peuvent faire l'objet d'une discussion approfondie: - une approche plus systématique des causes de la faiblesse de l'investissement dans la plupart des pays ACP. VUE pourraitjouer un rôle positif en appuyant certaines reformes la mobilisation de administratives et l'investissement privé, en aidant à la mise en place de politiques de la concurrence, au développement de marchés des capitaux, à une modernisation du droit des affaires et du droit de propriété, à une politique de protection des consommateurs, à l'éducation et à la formation, ainsi que par le développement de la coopération industrielle; institutionnelles susceptibles de faciliter - un appui, adapté aux circonstances locales, dans le domaine de la restructuration des entreprises publiques et des privatisations, dans le contexte plus général d'une évolution du rôle de l'Etat dans l'économie; - une intensification de l'appui à l'ouverture sur les marchés mondiaux et à l'intégration régionale. Une stratégie globale dans ce domaine doit à la fois comporter un appui au développement des capacités (aux niveaux régional et national) et une aide pour faire face aux coûts de transition; - la recherche de partenariats entre VUE et les pays ACP, qui mobilisent les ressources du secteur privé dans le développement des infrastructures, notamment en matière de. télécommunications, et leur exploitation dans des conditions économiques viables; - un appui au développement des compétences scientifiques et techniques; - une coopération dans le domaine macro-économique et monétaire; - une action de soutien permettant d'alléger la charge de la dette extérieure, bien que la Communauté, en raison du degré élevé de concessionnalité de son,aide, ne soit qu'une, source marginale de l'endettement des ACP. Pour VUE, il existe de fortes motivations pour centrer les efforts de coopération avec les ACP sur l'objectif de lutte contre la pauvreté. Cet objectif constitue certes déjà un axe important de la politique de coopération actuelle. Néanmoins, pour l'avenir, l'Union et sesrpartenaires ACP devront s'interroger sur la manière d'accroître l'impact de la coopération communautaire sur la réduction de la pauvreté, i xu Le principe d'une approche multiple impliquant un vaste éventail d'interventions devra être maintenu. Mais une orientation plus stratégique pourrait être envisagée par chacun des partenaires dans deux directions. Tout d'abord, VUE pourrait appuyer un ensemble de reformes et d'initiatives destinées à favoriser une croissance équitable et créatrice d'emplois, à améliorer l'accès pour tous aux ressources productives notamment à travers l'éducation et la formation professionnelle. Ensuite VUE pourrait adopter une approche sectorielle plus globale, s'appuyant sur un dialogue approfondi sur les politiques ayant des effets sociaux importants, et sur une aide accordant une attention particulière au financement des dépenses courantes dans les secteurs sociaux. L'effort consenti en faveur des objectifs du développement social pourrait en outre figurer parmi les critères à prendre en compte pour l'octroi de l'aide communautaire, dans l'hypothèse d'une plus grande sélectivité liée à l'appréciation de la "bonne gestion. " 'S$e^rce:ïâans Une stratégie clairement définie devrait permettre de mieux traduire les principes du développement durable dans la réalité de la coopération. Outre la poursuite des efforts actuels en termes d'études d'impact et d'actions positives spécifiques, une nouvelle politique dans ce domaine devrait s'articuler autour de quelques priorités: le lien entre la pauvreté et la dégradation dé l'environnement, V"internalisation" des coûts environnementaux, le développement des capacités et une approche participative10. VUE peut jouer un rôle constructif en incitant, dans le cadre du dialogue sur les politiques, et en aidant les gouvernements des pays ACP à développer leurs capacités d'analyse et de gestion des problèmes d'environnement. Certains thèmes tels que la quantité et la qualité des ressources en eaux, la dégradation des sols liée aux pressions démographiques, la destruction des forêts, les problèmes d'environnement urbain, méritent une attention particulière. L'importance des dysfonctionnements de l'Etat et l'acuité des problèmes de gouvernance dans de nombreux pays ACP, la nécessité de réhabiliter ou de renforcer l'Etat de droit pour assurer les conditions du développement et d'une réduction des inégalités et de la pauvreté, devraient inciter les partenaires à développer le volet institutionnel de leur coopération. 10 Le protocole sur la gestion durable des ressources forestières, introduit dans la convention de Lomé IV à l'occasion de sa révision à mi-parcours, constitue un premier pas dans ce sens. xiu Mais VUE doit aussi s'interroger sur la portée d'une telle action. A cet égard, le renforcement de la relation politique entre VUE et les pays ACP apparait comme le complément indispensable d'une action de coopération visant à appuyer le développement des capacités institutionnelles et administratives dans un pays. Il s'agit en effet d'un processus fondamentalement politique, dans la mesure où toute réforme dans ce domaine affecte les structures de pouvoir et rencontre inévitablement de fortes résistances. VUE est-elle prête à soutenir de façon plus stratégique le processus de transition politique et social nécessaire? A côté de cette dimension politique, l'appui au développement institutionnel a aussi une composante plus "technique". De ce point de vue, l'Union est relativement bien placée pour développer son action dans ce domaine, notamment parce qu 'elle n 'a pas de modèle unique à faire valoir, compte tenu de la diversité des systèmes d'organisation sociale et politique des Etats membres, parce que l'expérience de la construction communautaire lui a permis de développer un savoir-faire particulier, et enfin parce que le partenariat constitue un cadre propice à ce type dé coopération. L'action de VUE pourrait se concentrer sur les thèmes liés à ses principaux domaines de coopération, et en fonction de la valeur ajoutée qu 'elle est susceptible d'apporter par rapport à d'autres bailleurs de fonds. Ces thèmes sont notamment la promotion du respect des droits de l'homme, l'appui aux organisations régionales, l'amélioration de la capacité d'analyse et de conception des politiques économiques et sociales et de préparation des reformes, la gestion budgétaire, l'amélioration des systèmes juridiques, les règles de concurrence, la protection des investisseurs, l'éducation et la formation, la protection de l'environnement, la politique des consommateurs, le développement des institutions émanant de la société civile, etc. L'Union pourrait en outre considérer le développement des capacités locales comme l'un des critères présidant au choix des modalités de mise en oeuvre de sa coopération financière et technique. Dans un environnement économique et institutionnel interne généralement peu favorable au développement d'un secteur privé compétitif, à une progression de l'investissement et à une diversification de la production, la plupart des pays ACP n 'ont pas été en mesure d'exploiter l'ensemble des possibilités qu'offraient les préférences spéciales accordées i dans le cadre de la convention de Lomé. Les exportations des pays ACP vers VUE n'ont pas échappé à la faiblesse générale des performances commerciales de ces pays, et leur part du marché communautaire a sensiblement reculé, passant de 6. 7% en 1976 à 2. 8% en 1994. Bien que la situation varie sensiblement d'un pays ou d'une région à l'autre, le marché européen représente encore en moyenne plus de 40% des débouchés pour les ACP. Pour l'avenir, différentes options pourront être envisagées pour définir un (ou des)i nouveau(x) régime(s) commerciaux. Elles devront :être xippréciées^en fonction de leurs la. implications pour les relations. UE-ACP, mais; aussi de leur capacité à faciliter xiv diversification des relations économiques extérieures des ACP et à écarter les risques d'une marginalisation croissante. Quatre options principales peuvent être identifiées: (1) le statu quo. Le maintien d'un système contractuel de préférences différenciées non réciproques, pourrait être complété par des actions de coopération visant les domaines liés au commerce (normes et certification, environnement, concurrence, droits de propriété intellectuelle,. ); (2) l'application du système de préférences généralisées (SPG) de la Communauté sur une base bilatérale ou multilatérale. Ceci conduirait à sortir les dispositions commerciales de l'accord de coopération, et donc de la négociation, dans la mesure où il s'agit d'une politique unilatérale (éventuellement multilatérale) de VUE. (3) une réciprocité uniforme. Après une période de transition, il s'agirait pour tous les pays ACP d'accorder la réciprocité à VUE, en conformité avec les règles de l'OMC. Comme dans le premier cas défigure, une coopération élargie aux nouveaux domaines pourrait être développée. (4) une réciprocité différenciée. Des régimes de préférences réciproques pourraient être envisagés entre VUE et différents groupes de pays, ou entre VUE et des pays individuels. Cette option pourrait également être complétée par une coopération dans les nouveaux domaines figurant sur l'agenda de l'OMC. Ces différentes options ne sont pas exclusives. Elles pourraient aussi être combinées, de façon à permettre d'adapter le régime commercial en fonction du niveau de développement des différents pays concernés, et de la volonté d'approfondir les relations. Avant de faire un choix en faveur de l'une ou l'autre de ces options, une analyse approfondie de leurs effets potentiels, pour VUE et pour les ACP, devra être effectuée. ,$ur la protection de Des propositions ont déjà été examinées dans ce domaine depuis la quatrième convention de Lomé. Des accords internationaux sont en voie d'être négociés, et la Commission s'efforce de faire progresser les discussions dans le cadre de l'OMC. Des négociations sont également en cours au sein de l'OCDE en vue d'un Accord Multilatéral sur l'Investissement. Dans l'intervalle, une coopération à un niveau sous-régional ou par groupes de pays rationaliserait déjà sensiblement les négociations, qui ne se font aujourd'hui que sur un plan bilatéral (d'Etat à Etat). Une telle initiative constituerait un stimulant significatif pour l'investissement privé. xv $ S ? i^ et L'évolution vers un partenariat plus "responsable", l'exigence accrue d'efficacité, et la prise en compte des niveaux de développement sensiblement différents auxquels sont arrivés certains pays ACP, imposent de revoir fondamentalement les modalités de mise en oeuvre de l'aide communautaire aux ACP. Vers une nouvelle logique instrumentale. La convention de Lomé dispose aujourd'hui d'un large éventail d'instruments répondant à des objectifs spécifiques et soumis à des procédures de gestion différentes, parfois complexes. Leur utilisation simultanée dans un même pays ne favorise pas la transparence de la politique menée par VUE. La question se pose sans doute de savoir si VUE ne devrait pas s'orienter vers la fixation d'enveloppes financières globales, en distinguant éventuellement entre les opérations répondant à des situations de crise et les actions de long terme, ainsi qu'entre les actions d'appui au secteur public et au secteur privé. Vers une plus grande sélectivité de l'aide. Le caractère automatique de l'allocation des ressources d'aide programmable a déjà été sensiblement réduit depuis la révision de Lomé IV à mi-parcours, et un critère qualitatif nouveau a été introduit, permettant d'adapter les montants d'aide alloués par pays en fonction des efforts consentis par un gouvernement dans ses politiques sectorielles et dans sa politique macro-économique. Cette évolution traduit l'exigence accrue d'efficacité de la part de VUE. Elle correspond aussi à une conception nouvelle du partenariat fondée sur des engagements réciproques et selon laquelle l'aide extérieure est destinée à soutenir des efforts de réforme interne. VUE devrait donc être tentée de poursuivre dans cette voie. En même temps, les avantages de la programmation en termes de prévisibilité des flux de financement extérieurs pour les ACP, et parce qu'elle suppose l'existence d'un cadre stratégique minimum, devraient l'inciter à maintenir un système de programmmation pluri-annuelle. VUE devra décider dans quelle mesure elle souhaite compléter le critère des besoins, essentiellement fondé sur des indicateurs de développement, par des critères de "performance" ou de "bonne gestion", et donner plus de flexibilité à sa politique en adoptant par exemple une programmation glissante. Aide-proiets ou aide directe aux budzets. L'évaluation des instruments communautaires a permis de dégager un certain nombre de conclusions opérationnelles. Elle a notamment souligné Vintérét de renforcer l'approche sectorielle et l'appui aux reformes, déjà largement mis en. oeuvre sous Lomé IV, et de , mettre l'accent sur l'amélioration du cadre institutionnel et de la capacité locale de v conception des politiques économiques et sociales, intégrées dans une stratégie de long terme. Dans cette optique, VUE doit-elle définitivement abandonner l'approche-projets, et s'efforcer de créer les conditions pour accorder son appui sous la forme d'une aide directe aux budgets des Etats concernés et d'un appui aux politiques sectorielles? Une telle évolution devrait aussi s'accompagner d'une reforme de la conditionnante, en concertation avec l'ensemble des bailleurs de fonds. D'une part, il s'avère nécessaire de trouver un consensus sur un ensemble, limité, de critères significatifs, plutôt que dex poursuivre dans la voie des années récentes, qui ont vu se multipliendes conditionnantes xvi souvent très spécifiques. D'autre part, pour être efficace et avoir un réel effet incitatif sur les politiques nationales, la conditionnante doit être à la fois réaliste (tenant compte des facteurs politiques et institutionnels autant qu'économiques et sociaux), globale (fondée sur une appréciation de l'ensemble des politiques macro-économique et sectorielles menée par un gouvernement) et rigoureuse. Les services de la Commission ont fait des propositions en ce sens aux autres bailleurs de fonds dans le cadre du Programme Spécial pour l'Afrique (SPA), en vue d'adopter une nouvelle approche qui permette de mieux concilier les objectifs de développement à long terme et les impératifs du court terme, et qui favorise l'appropriation des reformes par les pays bénéficiaires. Vers un nouveau mode de gestion. Le régime de la co-gestion a montré ses limites: il pèse sur l'efficacité du système et il ne favorise pas l'appropriation des reformes et des programmes de développement par les bénéficiaires. Ce régime doit donc être remis en cause. Quelles sont les alternatives, pour assurer à la fois une fiabilité suffisante dans la gestion des ressources, et encourager la responsabilité des bénéficiaires, elle-même condition d'une aide plus efficace? Une approche différenciée et évolutive pourrait être envisagée, permettant de définir le mode de gestion le plus approprié au cas par cas, en fonction de critères tels que la qualité du dialogue sur les politiques, les progrès enregistrés dans leur mise en oeuvre, le caractère additionnel des ressources communautaires par rapport à l'effort national, ou l'existence de mécanismes de coordination des aides extérieures par le pays bénéficiaire. Enfin, comme elle Va fait de manière constante, la Commission recommande la budgétisation du fonds européen de développement (FED)11. La budgétisation donnerait un véritable statut communautaire à la partie de l'aide gérée par la Commission, facilitant ainsi les synergies positives entre les différents domaines de l'action européenne. Parallèlement, les opérations de prêt de la BEI aux pays ACP pourraient être soumises aux mêmes modalités que celles qui s'appliquent à ses opérations dans d'autres pays tiers, en particulier en ce qui concerne l'approvisionnement du Fonds de Garantie pour les opérations externes. •l La budgétisation du FED, qui a, à plusieurs reprises, été proposée par la Commission, n'est pas abordée en tant que telle dans le cadre de ce Livre Vert. Cette question sera discutée en même temps que les aspects financiers du futur partenariat. Voira ce sujet le "Rapport sur les possibilités et les modalités de budgétisation du FED " présenté par la Commission en 1994 (SEC(94)640 final). xvu '£'}'&"//-V//'<''''-'"£//-?£-t<'vs* •••••:i'/. -. '**-m1-""«. ''. -. ~ ••. //•//•'. "/: SOMMAIRE Première partie. Un monde en profond bouleversement Chapitre I. Prendre la mesure des changements mondiaux qui affectent la relation UE- ACP p. 1-9 A. Le contexte mondial et ses conséquences pour les pays ACP, pour l'Europe B. Action extérieure de l'Union et politique de coopération au développement C. Le rôle de l'Union dans le développement Chapitre IL L'expérience de la coopération UE-ACP p. 10-23 A. Comprendre le cadre actuel des relations ACP/UE à partir de ses origines et de ses adaptations B. Ombres et lumières de la coopération dans le cadre de la Convention de Lomé C. Implications pour le partenariat futur Chapitre III. Les évolutions socio-économiques et politiques dans les pays ACP : contraintes et potentialités p. 24-40 A. Les difficultés de politique économique dans un environnement fondamentalement instable B. Des risques à prévenir, des potentialités à encourager C. Implications pour le partenariat futur A *• Deuxième partie. Eléments pour une vision de la relation UE-ACP à l'aube du 21e siècle Chapitre IV. Vers un nouveau partenariat p. 41-52 A. La place du partenariat UE-ACP dans la politique extérieure de l'Union B. Revitaliser le partenariat UE-ACP en renforçant sa dimension politique C. Ouvrir le cadre de la coopération UE-ACP D. La couverture géographique des accords de coopération: options E. La coordination des partenaires européens: options Chapitre V. Options pour une nouvelle politique de coopération de VUE vis-à-vis des pays ACP p. 53-76 A. La dimension socio-économique B. La dimension institutionnelle C. Le commerce et l'investissement Chapitre VI. Options pour une nouvelle pratique de la coopération technique et financière p. 77-85 A. Enveloppe globale ou superposition de tiroirs B. Octroi de l'aide selon les besoins ou selon les mérites? C. Nature des aides D. Co-gestion, gestion unilatérale par VUE ou gestion autonome par les pays bénéficiaires Suivi du Livre Vert p. 86 Encadrés: 1. Définition des critères d'évaluation (p. 14 bis) 2. Pays en développement - Indicateurs socio-économiques par grandes régions (p. 25 bis) 3. Stratégies d'intégration commerciale des ACP (p. 35 bis) 4. Les Caraïbes: perspectives d'intégration régionale (p. 37 bis) 5. Analyse des options commerciales (p. 73 bis) Tableaux - graphiques 4C PREMIERE PARTIE : UN MONDE EN PROFOND BOULEVERSEMENT CHAPITRE I. PRENDRE LA MESURE DES CHANGEMENTS MONDIAUX QUI AFFECTENT LA RELATION UE - ACP A. Le contexte mondial et ses conséquences pour les pays ACPf pour l'Europe Le contexte international a connu des changements sans précédent depuis la mise en place de la coopération CE-ACP, dont quatre aspects illustrent l'importance. 1. La globalisation économique et l'interdépendance Le développement des échanges, l'unification des marchés de capitaux, la mondialisation des réseaux de production et de distribution, comportent à la fois des opportunités et des contraintes nouvelles, pour l'Europe et pour les pays ACP. L'émergence de nouveaux pôles de développement en Asie et en Amérique latine, qui constitue en soi un des facteurs de la globalisation, modifie la géographie de la croissance mondiale et l'orientation des flux de capitaux privés. Dans un ensemble de pays, qui en 1960 comptaient parmi les moins développés de la planète, et qui représentent souvent des masses depopulations considérables, le recul de la pauvreté et l'amélioration des indicateurs du développement humain sont significatifs. L'accroissement des contraintes économiques impose à tous les Etats et à toutes les sociétés, des ajustements et des réformes en profondeur. Ainsi l'Europe est confrontée à la nécessité d'améliorer la compétitivité de ses économies, de reformer ses systèmes sociaux, et de faire face à une dégradation de la cohésion sociale. Le chômage élevé, l'extension de la pauvreté et les phénomènes d'exclusion constituent une préoccupation majeure, et comportent le risque d'un repli sur soi des individus et des Etats européens. Les contraintes budgétaires liées, dans le long terme, aux pressions sur les systèmes de sécurité sociale qu 'entraînent le phénomène de vieillissement démographique, ne facilitent pas la réalisation des transformations nécessaires. Les pays ACP, qui ne participent que marginalement au commerce mondial (2%) et aux flux d'investissements internationaux (moins de 1%), ont impérativement besoin de s'intégrer davantage dans les échanges internationaux, de diversifier leurs productions et leurs débouchés. Comme dans d'autres régions du monde, la recherche de synergies et de coopérations régionales, au plan économique mais aussi politique, serait de nature à faciliter cette intégration. L'interdépendance croissante entre les systèmes économiques et sociaux des différentes régions du monde et l'apparition de risques systémiques nouveaux dans les domaines de l'environnement, des phénomènes migratoires, du terrorisme, de la drogue, de la A£ criminalité organisée à l'échelle internationale, rendent de plus en plus inadéquat le cadre d'action national et transforment fondamentalement la notion de souveraineté. Le cadre de régulation mondial ne progresse que très lentement et le double mouvement que l'on observe déjà de renforcement du multilatéralisme et d'avancées régionalistes, semble appelé à se poursuivre. CHAPITRE J 2. L'accélération de la diffusion des innovations technologiques L'entrée dans la société de l'information constitue un aspect spectaculaire de la globalisation, qui pourrait accélérer les changements, réduire les écarts technologiques et ouvrir de nouvelles voies de développement. En même temps le manque d'infrastructures de communication de base dans les pays la concentration de la production de nouvelles technologies dans quelques pays industrialisés et l'éventualité d'un mouvement de rejet culturel, comportent un risque d'aggravation des écarts entre pays et d'accroissement des inégalités sociales. les plus pauvres, L'Europe est à la recherche d'une compétitivité maximale dans les secteurs de pointe. Les pays ACP doivent créer des conditions propices aux transferts de technologies tout en adaptant celles-ci à leurs besoins. Les deux perspectives se complètent, car la notion de "technologie avancée'' évolue: les technologies les plus avancées peuvent désormais concourir, sans transition, à la résolution de problèmes spécifiques des pays en développement. La dimension technologique joue un rôle primordial dans la marche vers le développement durable. Mais le coût de la protection de l'environnement peut, à court terme, aller à Vencontre de l'objectif d'accroître la compétitivité des pays ACP. Un accord mondial sur les technologies propres ainsi qu'une répartition du coût de la protection de l'environnement entre pays industrialisés et pays en développement sont indispensables. 3. La rupture des tendances démographiques La croissance de la population mondiale n'a jamais été aussi élevée dans l'histoire de l'humanité. De 2 milliards de personnes en 1930, elle est passée à 4 milliards en 1975 et à près de 6 milliards aujourd'hui. Selon les projections actuelles, elle atteindrait près de 8 milliards en Van 2020. Dans l'hypothèse où l'ensemble de la population mondiale. s'alignerait sur les niveaux de vie et les modes de consommation actuels des pays industrialisés - et de certains nouveaux pays industrialisés - la pression sur l'environnement deviendrait insoutenable. En outre la croissance démographique s'accompagne d'une accélération de la croissance urbaine, qui concerne essentiellement les pays les plus pauvres. Le déséquilibre des populations entre le Nord et le Sud se reflétera dans les rapports de force au sein du système multilatéral, surtout s'il s'accompagne d'une capacité de maîtrise économique, comme on le voit dans la place prise désormais par l'Asie. CHAPITRE J Alors qu 'au niveau mondial, un ralentissement prochain du rythme de la croissance démographique est prévisible, l'Afrique sub-saharienne constitue une exception notable. Cette région du monde est encore sujette à une croissance extrêmement forte de la population (2. 9% par an), difficilement compatible avec les objectifs du développement durable. L'accélération de la croissance urbaine se traduit en particulier par de fortes pressions sur les infrastructures et les services sociaux, posant notamment des défis majeurs en matière d'éducation. De plus en plus, la maîtrise du développement urbain et la gestion de l'environnement local deviendront, sur ce continent, une des conditions de la stabilité politique. Les migrations inter-africaines massives constituent un élément positif d'intégration économique; en même temps, dans la mesure où ces mouvements sont souvent incontrôlés, ils représentent un facteur important de risque et d'instabilité politique. L'accroissement de la pression migratoire Nord-Sud, notamment entre l'Afrique et l'Europe, est potentiellement important et renforce la pertinence des objectifs du développement. 4. La fin de la guerre froide et l'émergence d'un monde multipolaire. En même temps que la dimension économique joue un rôle croissant dans les relations extérieures, la fin de la rivalité Est-Ouest efface les motifs de soutien idéologique et rend aux nations moyennes une capacité d'influence et une certaine autonomie en politique étrangère. La responsabilité directe des Etats quant à leur sécurité intérieure ou extérieure est rétablie aussi bien au Nord qu 'au Sud. La nouvelle géopolitique mondiale s'annonce comme une coexistence entre entités régionales. L'Asie s'affirme notamment comme un acteur économique de premier ordre et devrait dans les prochaines années renforcer sa présence politique sur la scène mondiale. Alors que importante l'Union européenne est engagée dans une phase d'approfondissement du processus d'intégration, elle subit en même temps une transformation identitaire. D'une part l'événement fondateur s'éloigne; d'autre part elle se prépare à faire face aux questions fondamentales liées à l'élargissement à l'Est, qui la rendra plus hétérogène et exigera des efforts particuliers pour faire partager ses valeurs de paix, de solidarité et de coopération. Dans ce nouveau contexte, aussi bien pour des raisons intérieures que pour répondre aux sollicitations extérieures, l'Union européenne affirmera son poids politique au travers d'une politique extérieure plus efficace et phis globale. La relation Nord-Sud en sera l'un des éléments constitutifs: la personnalité européenne s'y affirmera, offrant au lien particulier entre l'Union et les ACP une perspective nouvelle. La fin de la guerre froide donnera en effet à la politique de coopération au développement une dimension stratégique et de sécurité différente. Simultanément l'Europe sera investie de tâches nouvelles qui accroîtront ses charges économiques dans d'autres domaines que le développement. Lapolitique de coopération au développement et la politique commerciale multilatérale devraient être appréhendées en cohérence, comme deux facettes de l'identité extérieure de l'Union. CHAPITRE / B. Action extérieure de l'Union et politique de coopération au développement 1. La coopération au développement, l'un des fondements pour une action extérieure cohérente L'action extérieure de l'Union repose sur trois volets principaux: - la politique commerciale commune, fondée sur des principes uniformes, notamment en ce qui concerne la conclusion d'accords tarifaires et commerciaux, ou les mesures de défense commerciale, et dans le cadre de laquelle l'Union a adopté une politique générale libérale, centrée sur le respect des obligations multilatérales et la construction d'un système multilatéral mieux géré, ainsi que sur la recherche active d'un accès plus large aux marchés extérieurs1; - une coopération systématique et des actions communes en matière de politique extérieure, centrée sur les objectifs de paix et de sécurité, de renforcement de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales; - la coopération au développement, qui favorise le développement économique et social durable des pays en développement et plus particulièrement des plus défavorisés d'entre eux, leur insertion harmonieuse et progressive dans l'économie mondiale, et la lutte contre la pauvreté. Selon les termes du Traité sur l'Union européenne, la politique communautaire dans ce domaine contribue à l'objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi qu'au respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. D'autres politiques de l'Union comportent en outre une dimension extérieure parfois importante. C'est le cas en particulier de la politique menée dans le domaine de l'environnement, de la politique agricole et de la pêche, de la science et de la recherche, de la société de Vinformation, ainsi que de l'harmonisation des normes dans le cadre du marché intérieur. Dans tous ces domaines, l'Union poursuit un certain nombre d'objectifs, répondant à des préoccupations spécifiques. < La coopération au développement contribue largement à la cohérence de l'action extérieure de l'Union, dans la mesure où l'objectif du développement est, à ternie, complémentaire de ses objectifs politiques et économiques: 1 Voir Communication fde la Commission sur "Une stratégie d'accès, au marché pour l'Union européenne"'(COM (96) 5 3). 4 CHAPITRE! - le développement a pour finalité le progrès économique et social équilibré et durable, objectif fondateur de l'Union européenne; - le développement doit permettre de mieux résoudre les problèmes globaux (environnement, démographie, pandémies, trafics illicites) en améliorant la capacité des pays en développement à participer à la gestion de ces problèmes; - la politique de développement, en particulier le rôle joué par l'Europe auprès des pays les plus pauvres, valorise l'identité de l'Europe dans le monde. Celle-ci ne peut être accusée de mercantilisme, au moment où les parts de marché dans les économies émergentes attirent les convoitises. Concrètement, les producteurs européens bénéficieront à moyen ou long terme, de la prospérité de pays partenaires à fort potentiel démographique. Il faut aussi considérer la nature planétaire, quadri-continentale de la relation UE-ACP qui met les économies européennes en relation avec les régions en voie d'organisation de l'Afrique sub-saharienne, de l'Amérique latine, d'Asie et du Pacifique; - le développement répond, dans sa dimension politique (démocratie, droits de l'homme et libertés fondamentales, Etat de droit), dans sa dimension sociale (améliorer les conditions de vie et prévenir la désintégration du tissu social), et dans sa dimension environnementale (conflits et déficits alimentaires liés au manque de ressources en eau et à la dégradation des sob), à certaines préoccupations sécuritaires de VUE (risques de conflits armés, dissémination nucléaire, terrorisme, migrations). L'intégration économique régionale et mondiale, soutenue par l'Union dans le cadre de ses actions de coopération, constitue en outre un puissant facteur de stabilisation. Si la politique de coopération au développement de l'Union est un élément important de son action extérieure, elle doit cependant garder une autonomie suffisante pour répondre à ses objectifs propres, qui s'inscrivent par nature dans une perspective à long terme impliquant une action continue. La coopération peut contribuer aux objectifs de la politique extérieure mais ne peut lui être subordonnée. Le lien explicite entre les différents volets de l'action extérieure relève du principe de la cohérence. 2. La perte de légitimité de l'aide et l'exigence d'efficacité Un sentiment diffus de déception quant aux résultais concrets de l'aide au développement s'est développé au cours des années 1980, alimenté par une conjonction de facteurs: en premier lieu les contraintes budgétaires dans les pays donateurs; ensuite la montée du chômage et l'aggravation des problèmes sociaux dans les pays industrialisés et les réactions de repli sur soi qu 'ils ont entraîné; la perception du rôle marginal qu 'a joué la coopération par rapport au commerce et à l'investissement dans les décollages économiques de certains pays d'Asie ou d'Amérique latine; enfin l'évidence que, malgré certains résultats remarquables illustrés par les progrès des indicateurs de santé, d'éducation, d'accès à l'eau potable, la coopération et l'important effort d'aide réalisé en faveur de l'Afrique sub-saharienne n'ont pas empêché de nombreux pays de sombrer et de rester à l'écart du développement économique et technologique mondial. CHAPITRE I La montée de la violence, la multiplication des guerres fratricides et la défaillance de nombreux Etats africains au cours des années récentes, l'impression de corruption et d'un détournement de l'aide au profit des élites au pouvoir, ont eu tendance à conforter ce sentiment négatif à l'égard de la coopération. Ces situations de crise ont par ailleurs entraîné un accroissement substantiel des interventions à caractère humanitaire, opérant une ponction sur les budgets de l'aide au développement; elles ont aussi induit une certaine confusion entre l'aide d'urgence et l'aide à plus long terme, entre l'enjeu humanitaire et l'enjeu socio-économique. Face aux pressions à la baisse sur les budgets de l'aide au développement, mais aussi compte tenu de la gravité des situations de pauvreté et de leurs conséquences en termes d'instabilité et de multiplication des conflits potentiels, les partenaires de la coopération n'ont aujourd'hui pas d'autre alternative que de réexaminer les critères d'allocation de Vaide et les modalités de gestion pour accroître la qualité et l'efficacité dans l'utilisation des ressources disponibles. l'esprit de la coopération a évolué. Les Outre l'exigence accrue d'efficacité, transformations économiques mondiales (libéralisation, progrès technologiques, économies émergentes) et les leçons à tirer des "success stories" d'Asie, d'Amérique latine, ou d'Afrique, ont radicalement modifié la philosophie du développement, en particulier quant à la conception du rôle de l'Etat et à la manière d'organiser les relations entre acteurs publics et privés. Un autre fait nouveau qui imprime une réorientation des politiques de coopération réside dans le fait que l'ouverture politique depuis la fin de la guerre froide a permis un large consensus sur les principes de la démocratie et de l'économie de marché. Le dialogue au niveau mondial s'est approfondi, et s'est enrichi des expériences variées des nouveaux acteurs. Les grandes conférences mondiales sur l'environnement, les droits de l'homme, les questions de population, le développement social, le rôle et la place des femmes, la sécurité alimentaire, ont montré, depuis 1990, la capacité de pays très dissemblables à dégager des valeurs et des principes communs sur un ensemble de sujets essentiels pour le développement. Ces différentes évolutions ont déjà conduit à introduire d'importants changements dans la conception de l'aide et de son rôle dans le développement, changements qui ont partiellement été intégrés dans la politique de coopération entre VUE et les pays ACP. Ces changements relèvent essentiellement de quatre catégories: - l'introduction d'une dimension politique plus affirmée (résolution du 28 novembre 1991 et Article 5 de Lomé IV révisée: droits de l'homme, principes démocratiques, état de droit, bonne gestion des affaires publiques); - le renforcement des liens entre l'aide d'urgence, Vaide à la réhabilitation et l'aidé au développement1; 2 COM(96) 153"du 30lavril 1996 fLes}liens entre l'aide d'urgence* la réhabilitation el le développement". CHAPITRE I - le développement de nouvelles approches quant à la place de Vaide, une redéfinition des rôles respectifs des partenaires: l'accent est mis sur le "policy environment", le développement des capacités locales, le rôle de la société civile, et la recherche de modalités nouvelles pour élargir la coopération à d'autres acteurs notamment du secteur privé; - des changements de priorités, par une réduction des interventions dans les secteurs productifs et l'intégration de thèmes relativement nouveaux: (i) de nouvelles modalités d'appui au développement social (aide budgétaire, sécurisation des dépenses sociales), la prise en compte plus systématique de l'impact des actions de coopération pour les groupes pauvres* l'accent mis sur le rôle des femmes, sur les questions démographiques, sur l'éducation et la formation; (ii) les actions en faveur de la préservation de l'environnement, la gestion des ressources naturelles, le développement durable à travers une généralisation des études d'impact et le financement de projets et de programmes spécifiques; (iii) l'introduction de l'instrument d'appui à l'ajustement structurel, intervenant au niveau macro-économique et sectoriel; (iv) lès réformes institutionnelles, le développement des capacités administratives, le renforcement de la société civile, le développement d'approches plus participatives, la coopération décentralisée; (v) une nouvelle conception du rôle de l'Etat dans l'économie, des politiques incitatives en faveur du développement du secteur privé, l'appui au développement du commerce. Ces changements sont de nature à accroître l'efficacité des politiques de coopération. Leur mise en oeuvre est toutefois trop récente pour pouvoir en évaluer l'impact réel. C. Le rôle de l'Union dans le développement L'Union européenne, pôle de stabilité, modèle de coopération et d'intégration régionale, première puissance commerciale et principal fournisseur d'aide publique au développement, a un rôle important à jouer en faveur du développement des régions moins favorisées. L'apport de l'action communautaire se situe essentiellement à cinq niveaux: - par sa participation active au système multilatéral, dans les domaines de la sécurité, du commerce et de l'investissement, de la coopération économique et monétaire, l'action de l'Union a un impact non négligeable pour les pays en développement. VUE a toujours été préoccupée par l'insertion des pays moins avancés dans les échanges internationaux; vis-à-vis des pays ACP, il s'agit aujourd'hui d'un défi majeur; - en vertu du principe général de cohérence et de continuité de l'action, communautaire, l'Union doit veiller à ce que les pays en développement puissent bénéficier du processus d{intégration européenne. L'accès au marché intérieur, bientôt complété par le passage à la monnaie unique, et la perspective de l'élargissement, qui comporte à la fois des risques de détournement des flux commerciaux et d'investissement et de nouvelles CHAPITRE I opportunités commerciales, constituent des dimensions importantes dans toute politique européenne de région à région; - par rapport aux institutions multilatérales intervenant dans les questions de développement (Banque Mondiale, FMI, Banques de développement régionales), l'Union occupe une place particulière: elle seule déploie en même temps une action politique. L'Union est politiquement en mesure de soutenir un mode de développement équitable et durable, conforme à ses principes fondateurs et aux valeurs socio-culturelles de son projet de société. L'importance que l'Union attache au respect des droits de l'homme, aux valeurs sociales, à l'éducation et la formation, à la préservation de l'environnement, sa propre expérience d'accompagnement de la libéralisation commerciale par des politiques structurelles appropriées, et son appui aux efforts de coopération et d'intégration régionale, lui confèrent une identité particulière dans le domaine du développement; - l'Union doit exploiter sa capacité de mobiliser suffisamment de ressources d'aide pour atteindre un effet de "masse critique", et pour s'engager dans des politiques de coopération guidées par des objectifs à long terme. Par rapport aux autres donateurs, compte tenu notamment de la forte réduction des budgets d'aide américaine, VUE est particulièrement active en matière d'aide publique au développement: dans le contexte d'un recul significatif du volume d'aide internationale depuis le début des années quatre- vingt dix, la contribution de VUE (Communauté + Etats membres) représente une part croissante du total (53% en 1995); - enfin l'Union, en poursuivant ses efforts de coordination interne3 en vertu du principe de la complémentarité entre la politique communautaire de coopération au développement et les politiques bilatérales des Etats membres, peut donner une impulsion particulière aux efforts de coordination engagés par l'ensemble des bailleurs de fonds au niveau international, dans différentes enceintes (Nations Unies, OCDE, initiatives du G7 en faveur d'une coordination renforcée entre les institutions multilatérales, Programme Spécial pour l'Afrique, Groupes consultatifs, Tables Rondes,. ). Un renforcement de la coordination tant au niveau des initiatives globales qu'au niveau de chaque pays bénéficiaire, est devenu indispensable pour améliorer l'impact et accroître l'efficacité des politiques de coopération. 3 Voiries conclusions du Conseil du 25 mai 1993, la Résolution du 2 décembre 1993 sur "les procédures de coordination entre la Communauté et les Etats membres", et les différentes résolutions adoptées depuis lors en vue de renforcer la coordination entre la Communauté et les Etats membres dans différents domaines de la coopération au développement (lutte contre la pauvreté, santé, sécurité alimentaire, éducation, sida, égalité hommes/femmes). L'expérience pilote de renforcement de la coordination au niveau opérationnel a par ailleurs fait l'objet d'un rapport de la Commission {"rapport final sur l'expérience pilote de coordination opérationnelle" COM(95)700),r et de conclusions du Conseil le 28 mai 1996. 8 CHAPITRE I L'accélération récente de la construction européenne doit être regardée au moins en partie comme un effort des Européens pour faire face aux grands changements mondiaux évoqués dans ce premier chapitre. Cette accélération, loin d'avoir atteint sa forme finale, poursuit aujourd'hui deux objectifs: renforcer la capacité d'action des Européens dans une Union politique, manifester une solidarité d'appartenance démocratique avec les pays d'Europe centrale et orientale. Affirmer ces deux objectifs, qui figurent au coeur de l'actuelle conférence inter-gouvernementale (CIG), c 'est d'une certaine manière consacrer la nécessité, à l'avenir, d'une politique européenne du développement: comment vouloir affirmer un rôle d'acteur mondial, sans une stratégie responsable à l'égard des diverses régions du Sud, en particulier les plus exposés aux risques de pauvreté et de marginalisation? Comment faire de la solidarité avec les jeunes démocrates de l'Est un élément d'identité, sans confirmer une relation de partenaires avec les pays qui cherchent leur voie propre dans la mise en oeuvre d'une société juste, attachée aux droits humains fondamentaux? CHAPITRE IL L'EXPERIENCE DE LA COOPERATION UE-ACP CHAPITRE II A. Comprendre le cadre actuel des relations entre VUE et les Etats ACP à partir de ses origines et de ses adaptations 1. L'évolution des motivations politiques de l'Europe à l'égard des pavs en développement La politique communautaire de coopération au développement trouve ses origines dans l'association des Pays et Territoires d'Outre-Mer à la Communauté dès 1957, à l'issue d'un compromis entre les Etats membres favorables à une approche mondiale du développement, et les Etats membres favorables à une relation Europe-Afrique privilégiée. L'association a été conçue comme une approche globale, couvrant à la fois le régime commercial et Vaide au développement. Après les cinq premières années du régime d'association prévu par le Traité, de nombreux pays avaient accédé à l'indépendance, et les motivations de la coopération n'avaient pas fondamentalement changé. Les pays européens, dans un. esprit de solidarité et soucieux d'assumer leurs responsabilités, préoccupés aussi de préserver leurs intérêts économiques et géo-politiques dans le contexte de la guerre froide, et les jeunes Etats indépendants, désireux de continuer à bénéficier des préférences commerciales et des financements de projets de développement, ont dès lors décidé de poursuivre leurs relations de coopération dans le cadre des deux conventions successives de Yaounde (1963-69 et 1969-74), qui s'inscrivaient dans la continuité directe de l'association. Au cours de cette période euro-africaine 1957-1974, l'aide européenne s'est essentiellement concentrée sur l'Afrique noire francophone. Au milieu des années soixante-dix, le contexte international, le souhait de plusieurs Etats membres de développer une politique mondiale de coopération, ainsi que l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, sont autant d'éléments qui ont induit une profonde réorientation de la politique communautaire de coopération. Les préoccupations européennes liées au premier choc pétrolier, à savoir la peur de manquer de matières premières et le souci de préserver des marchés extérieurs privilégiés, se sont ajoutées aux intérêts géo-stratégiques et au sentiment de responsabilité découlant du passé colonial qui prévalait encore largement, pour motiver le premier accord de partenariat entre la Communauté et les pays ACP. C'est ainsi que: la première convention de Lomé signée en 1975 a été ouverte aux. pays africains du Commonwealth, et à quelques pays des Caraïbes et du Pacifique, ainsi qu'à d'autres pays d'Afrique sub-saharienne désireux de se joindre à cette première négociation de groupe à groupe, qui, au total, a concerné quarante-six pays ACP. Dans le même temps, l'Europe s'engageait dans une politique de coopération avec d'autres régions du monde. Les premiers accords dé coopération avec des pays tiers de la région méditerranéenne comportant un volet commercial et une coopération financière et technique ont été conclus à partir de. 1975, et une*politique d'aide aux pays en 10 développement d'Amérique latine et d'Asie a débuté, qui s'estprogressivement développée et structurée au cours des années quatre-vingt et quatre vingt dix. L'importance croissante de l'aide alimentaire bénéficiant largement à des pays situés dans d'autres régions que l'Afrique noire, a également reflété le processus de mondialisation de la politique communautaire de coopération à partir des années soixante-dix. CHAPITRE II 2. Depuis 1975. des adaptations successives dans un cadre demeuré inchangé La première convention de Lomé a constitué à l'époque, un modèle unique de coopération internationale. Le principe du partenariat a été au coeur des Conventions qui ont lié VUE et les pays ACP depuis 1975. Il traduit une conception de la coopération basée sur des engagements mutuels en vue de la réalisation d'objectifs communs. Des principes tels que la négociation globale (de groupe à groupe, et portant sur plusieurs volets de coopération), le dialogue avec chaque Etat ACP dans le cadre d'institutions paritaires, la contractualité et la préyisibilité des ressources d'aide disponibles, sont devenus le fondement de la politique européenne de coopération dans le cadre des accords de Lomé. Les conventions successives ont permis aux partenaires d'adapter les objectifs et les instruments de la coopération, sans pour autant jamais remettre en cause ni le cadre global ni la stratégie poursuivie. Ces adaptations ont néanmoins permis de tirer concrètement et progressivement les leçons des succès et des échecs du passé, et de traduire, en partie du moins, la philosophie du développement. La politique de coopération dans le cadre de Lomé a ainsi progressivement été réorientée pour tenir compte: l'évolution intervenue dans - de la conception du rôle de l'Etat, autrefois considéré comme le seul capable de mobiliser les ressources en capital nécessaires au développement économique, et désormais centré sur l'établissement et le maintien d'un cadre légal et administratif qui garantisse les droits et les libertés fondamentales, qui soit capable d'assurer les services sociaux essentiels et qui soit favorable au développement de l'initiative privée. La nature de la convention n'a cependant pas été remise en cause, l'Etat demeurant pratiquement le seul partenaire dans la relation de coopération, hormis des co-financements avec les ONG depuis 1976 et un nombre limité d'actions de coopération décentralisée initiées sous Lomé IV; - du passage d'une conception de l'industrialisation basée sur la substitution à l'importation, à une conception axée sur le développement de l'exportation comme moteur de la croissance. L'accent a de plus en plus été mis sur le dialogue sur les politiques, introduit à la suite du "Mémorandum Pisani", pour favoriser le passage d'une aide essentiellement accordée sous la forme de financement de projets, à un appui technique et financier aux politiques sectorielles. Parmi les innovations qui ont conféré à la convention de Lomé un caractère de pionnier, l'introduction d'instruments comme les mécanismes de compensation des pertes de recettes d'exportation dans les années 1970 et plus récemment, en 1990, une approche négociée 11 CHAPITRE II sur l'ajustement structurel, ont, indépendamment de leur pertinence pour l'avenir. constitué la traduction opérationnelle de la pensée du moment sur le développement. Parallèlement à la fin du conflit Est/ Ouest, la Convention a aussi été l'un des premiers accords de coopération comportant une dimension politique explicite par l'introduction d'une clause relative au respect des droits de l'homme, étendue depuis 1995 à l'application des principes démocratiques, à la consolidation de l'Etat de droit et à la bonne gestion des affaires publiques. Les aménagements de la conditionnante sous Lomé IV révisée et le principe d'une programmation en deux tranches qui limite le caractère automatique des allocations d'aide programmable, reflètent également un changement important dans la conception de la politique communautaire de coopération. 3. La nécessité de revoir le cadre général A l'approche du 21ème siècle, la politique de coopération de l'UE vis-à-vis des pays A CP devra être reformulée sur des bases nouvelles, non seulement pour tenir compte de l'évolution des conditions économiques et politiques du développement et du développement rapide intervenant dans d'autres régions du monde, mais aussi parce que les motivations européennes ont fondamentalement changé. La période coloniale et post coloniale est révolue et un environnement international politiquement plus ouvert permet d'établir de manière moins ambiguë les responsabilités de chaque partenaire. C'est dans cette perspective qu 'un regard critique sur la coopération passée peut utilement orienter la réflexion sur le futur. B, Ombres et lumières de la coopération dans le cadre de la Convention de Lomé 1. Un bilan global mitigé Bien que la coopération représente un apport important pour un grand nombre de pays ACP, il est difficile d'en apprécier l'impact et l'efficacité en termes d'amélioration des conditions économiques et sociales dans un pays. L'évolution de ces conditions dépend en effet d'un large éventail de facteurs exogènes et endogènes, à commencer par la conduite des politiques économiques et sociales par le pays lui-même, que l'aide peut influencer mais à laquelle elle ne peut durablement se substituer. Certaines analyses4 suggèrent que Vaide allouée par l'ensemble des donateurs aux pays ACP a probablement eu un impact positif mais faible sur la croissance, sur l'investissement et sur l'amélioration des indicateurs de santé, et que cet impact a été sensiblement variable d'un pays à l'autre en fonction de la situation initiale et des 4 "Effectivenesstof Overseas Aid Flows", P. Mosley and J. Hudson, 1996. Cette étude, porte sur un échantillon de 29 pays ACP,: représentant 80% de la population totale des* pays ACP, et analyse l'impact de Vaide internationale sur une période de trente ans. 12 CHAPITRE II conditions de politique économique. L'aide a notamment été nettement plus efficace dans les pays qui étaient les moins favorisés au départ en termes de capital et de ressources humaines, et dans les pays ayant engagé des politiques de stabilisation et des programmes d'ajustement structurel. La coopération communautaire représente une part importante dans l'ensemble des appuis dont ont bénéficié les pays ACP depuis les années soixante. La Communauté est aujourd'hui l'un des trois principaux fournisseurs d'aide aux pays ACP5, et accorde à ces pays le système commercial le plus préférentiel. Indéniablement, la Convention de Lomé a représenté un cadre unique de coopération entre deux groupes de pays. Ses principaux avantages résident dans le fait qu'elle a constitué un véritable laboratoire de la coopération au développement, qu 'elle a permis de définir, dans un cadre négocié, un ensemble de principes et d'objectifs partagés, et qu'elle a mobilisé des ressources importantes et presqu'entièrement concessionnelles sans lesquelles de financières nombreuses réalisations concrètes n'auraient pu voir le jour. Le caractère prévisible de la coopération européenne, s'inscrivant dans une relation de partenariat à long terme, était de nature à encourager les gouvernements des pays bénéficiaires à aborder des transformations de longue durée. A la lumière de vingt années d'expérience, la Convention apparait cependant comme un cadre ambitieux mais pas toujours réaliste, reposant sur l'hypothèse de capacités institutionnelles et politiques dans les pays ACP qui ne se sont pas vérifiées. Ainsi le respect de la souveraineté nationale, qui a initialement conduit à pousser très loin la confiance dans les gouvernements bénéficiaires, tend de plus en plus à évoluer vers une logique guidée par le souci d'efficacité. Le caractère automatique de l'octroi d'une grande partie des ressources financières a affaibli la portée politique de l'aide communautaire: il n'a pas encouragé un véritable dialogue sur l'utilisation des ressources. La conditionnante telle qu 'elle est appliquée actuellement et la politique de substitution qu 'ont d'ailleurs tendance à pratiquer tous les bailleurs de fonds, paraissent difficilement compatibles avec l'engagement politique réel que l'on attend de la part des gouvernements des pays ACP, qui leur permettrait de s'approprier effectivement les réformes et les stratégies sectorielles, et d'en être politiquement responsables devant une opinion publique de plus en plus demandeuse de transparence et de participation. L'appréciation de l'expérience de la coopération communautaire peut s'articuler autour de quelques questions fondamentales: quelles ont été les principales difficultés auxquelles s'est heurté le principe du partenariat? quelle a été l'efficacité de la coopération financière et technique et quels sont les pays qui en ont le plus bénéficié? quel a été l'impact des préférences commerciales? Les réponses à ces questions ne sont ni immédiates, ni univoques. Elles concernent à la fois des aspects politiques, économiques et de gestion pratique de la coopération. 5 En Afrique sub-saharienne, l'aide communautaire représente actuellement 10% environ de l'aide provenant de la zone de l'OCDE. En y ajoutant l'aide des Etats membres, VUE intervient pour plus de 60% dans l'aide totale accordée à cette région. 13 CHAPITRE II 2. L'expérience du partenariat Le principe du partenariat inscrit dans la convention de Lomé a perdu de sa substance et ne s'est que partiellement concrétisé. Il a eu tendance à se limiter aux aspects institutionnels de l'accord de coopération, et à une gestion commune des ressources d'aide. En termes politiques, la dépendance à l'égard de l'aide, les exigences du court terme et la gestion des situations de crise ont progressivement dominé la relation entre les deux partenaires. Au plan du dialogue sur les orientations de politiques économiques et sectorielles, le partenariat s'est avéré difficile à réaliser avec des pays présentant de faibles capacités institutionnelles et des systèmes de gestion publique souvent peu efficaces. La pratique de la conditionnante a justifié un retrait de responsabilité de la part des pays bénéficiaires, dans la mesure où les conditions imposées, liées aux critères appliqués par les institutions de Bretton Woods, ont pu être trop spécifiques, trop nombreuses ou trop formalistes. Dans le souci d'améliorer l'efficacité des actions de coopération, la Communauté a eu tendance à se substituer au partenaire défaillant, en adoptant une approche plus interventionniste difficilement compatible avec la nécessité, pourtant reconnue, de favoriser l'appropriation des processus de développement par les pays bénéficiaires. Dans le contexte d'une ouverture politique et d'une libéralisation économique progressives, les acteurs non gouvernementaux, représentants du secteur privé et d'autres segments de la société civile, ont, quant à eux, manifesté leur intérêt croissant à participer de manière directe à une relation de coopération dont ils se sont, à l'exception des ONG, sentis exclus. Au plan de la pratique de la coopération, certaines rigidités liées à la structure des instruments et aux procédures de la gestion commune des ressources, ont limité la capacité d'assurer que les actions de coopération traduisent effectivement les priorités des politiques. 3. L'évaluation des politiques de coopération Depuis 1990, faisant suite aux dispositions adoptées par le Conseil sur l'évaluation des instruments et programmes d'aide au développement de VUE6, une série d'études d'évaluation ont été engagées, concernant des projets, des secteurs d'intervention, des pays bénéficiaires ou portant sur des instruments déterminés. Ces évaluations, qui concernent l'ensemble des politiques de coopération communautaires et pas seulement la coopération avec les ACP, ont permis d'identifier des mesures concrètes pour améliorer l'efficacité et l'impact de l'aide communautaire et de corriger un,certain nombre de faiblesses7. 6 Résolution du Conseil Développement de mai 1989, mai 1990, mai 1992, déclaration du 24 novembre 1994, et texte adopté le 1er juin 1995 sur les "Modalités et organisation de l'évaluation des instruments et programmes de développement de l'Union européenne ". 7 Exemples de mesures prises dans ce contexte: l'application du cadre logique pour 14 Encadré n'1. Définition des critères d'évaluation appliqués par la Commission européenne1. 1 Note: ces critères correspondent globalement aux critères définis par le Comité d'Aide au Développement de l'OCDE, lors de l'élaboration des "Principes pour une aide efficace". La particularité de l'approche de la Commission est de mettre l'accent sur les éléments du contexte, son évolution dans le temps et ses conséquences pour le déroulement du programme d'aide. Le critère de pertinence par exemple tient compte des politiques du gouvernement, des interventions des autres donateurs, etc. L'efficacité se mesure non seulement en fonction des résultats escomptés et de la situation des bénéficiaires, mais aussi en fonction des éventuels résultats imprévus. L'efficience n'est pas seulement une question d'analyse coûts/bénéfices mais est aussi fonction au cadre d'organisation, de gestion et de suivi. Enfin, le critère d'impact ne se limite pas aux aspects quantitatifs mais inclut aussi des aspects qualitatifs. Pertinence. La pertinence d'un programme ou d'une action d'aide concerne la relation entre les problèmes à résoudre et les objectifs du programme. Sont donc pris en compte les éléments du contexte physique et politique, au niveau général (politiques macro- économiques et sectorielles) et plus spécifique (diagnostic du problème, bénéficiaires et acteurs du projet). Les politiques (explicites et implicites) de l'ensemble des intervenants (gouvernements, VUE, les autres bailleurs de fonds et les groupes d'intérêt) sont prises en considération. Efficience. L'efficience concerne la relation entre les activités entreprises et les résultats obtenus. La Commission tient compte des facteurs suivants: (i) une analyse coûts-bénéfices et/ou coûts-efficacité du projet, sous forme notamment d'analyses comparatives entre différents projets poursuivant les mêmes objectifs, ainsi que le caractère adéquat ou non des moyens budgétaires mis en oeuvre; Çii) une analyse du cadre d'organisation générale et spécifique du projet (programmation des activités, calendrier, gestion financière, assistance technique, etc); Çiii) une appréciation des méthodes d'intervention (degré d'implication des bénéficiaires, importance accordée à la formation, etc); Çiv) une appréciation du suivi effectué par le gouvernement et par la Commission. 1 Ces critères sont cohérents avec la terminologie du "cadre logique " défini dans le manuel de "Gestion du cycle de projetm édité par la Commission en 1993. Oli r Efficacité. L'efficacité concerne la relation entre Us résultats obtenus et les objectif (s) spécifîque(s) du projet. Il s'agit de déterminer dans quelle mesure les résultats du programme ont été atteints, dans quelle mesure ils ont contribué à la réalisation de ses objectifs spécifiques et pourraient y contribuer à l'avenir, ainsi que de définir l'identité des bénéficiaires réels du programme. Impact- L'évaluation de l'impact d'un programme concerne la relation entre les objectifs spécifiques et les objectifs généraux du développement, à deux niveaux: d'une part la contribution du programme considéré aux objectifs globaux qui lui sont attachés, d'autre part sa contribution aux objectifs généraux fixés par le Traité sur l'Union européenne, en termes de réduction de la pauvreté, de développement économique et social durable, d'intégration dans l'économie mondiale. Viabilité / réplicabilité. La viabilité concerne le caractère durable des résultats obtenus, en particulier après l'arrêt du programme d'aide. La viabilité est notamment appréciée du point de vue économique et financier, de l'intégration socio-culturelle, des capacités institutionnelles locales, de l'adéquation des choix technologiques, etc. Ihb CHAPITRE II L'évaluation globale de l'ensemble des programmes et instruments de la politique d'aide au développement de VUE, décidée par le Conseil en juin 1995, est encore en cours. Il est cependant d'ores et déjà possible de dégager un certain nombre d'éléments d'appréciation à partir des études sectorielles ou géographiques disponibles. Parmi les conclusions des évaluations, il convient de distinguer entre ce qui relève des améliorations et adaptations susceptibles d'intervenir dans le cadre actuel, et ce qui remet en cause ce cadre ou ses principes fondamentaux, traduisant ainsi les faiblesses de la convention de Lomé en tant qu 'instrument de coopération. Seuls les aspects de la seconde catégorie sont pertinents dans la discussion ouverte par le Livre Vert. L'une des conclusions communes à la plupart des évaluations est que le contexte institutionnel et de politique économique dans le pays bénéficiaire a souvent constitué une contrainte majeure, réduisant l'impact des interventions de coopération. Même si un grand nombre de projets financés par VUE se révèlent pertinents et efficaces, comme c'est le cas pour la plupart des projets d'infrastructures ainsi que pour les interventions dans les secteurs sociaux, ils ne conduisent pas automatiquement à une amélioration des indicateurs de développement au niveau national. En l'absence de politiques incitatives, d'institutions sectorielles performantes et de financements suffisants pour les frais de fonctionnement et d'entretien, la viabilité des résultats de l'aide est fragile. Ce constat, qui concerne tous les bailleurs de fonds, s'est traduit par une tendance de Vaide internationale à se concentrer sur les pays démontrant une capacité à l'utiliser de la manière la plus efficace, c'est à dire actuellement dans les pays sous ajustement structurel. La répartition géographique de l'aide communautaire, comme celle des autres bailleurs de fonds, reflète cette préoccupation quant à l'utilisation des ressources: celles-ci sont écartées des pays où les conditions politiques ne répondent pas aux exigences minimales, et l'aide bénéficie davantage aux pays sous ajustement structurel. En même temps, un critère fondé sur l'évaluation des besoins relatifs est appliqué pour la répartition des ressources programmables: en plus d'une priorité générale aux PMA, ces ressources sont affectées en priorité aux pays les plus pauvres (en fonction d'indicateurs du revenu par tête, de l'espérance de vie et du taux d'analphabétisme), aux pays insulaires ou aux pays enclavés. Mais l'image globale de la répartition de l'aide communautaire par pays ne traduit que partiellement ces priorités. En effet, le mode de calcul des dotations de certains instruments tels que Stabex et Sysmin, auxquels correspondent des critères d'affectation spécifiques, perturbe le ciblage global de l'aide. Un autre aspect, à relever est, dans certains cas, un manque de pertinence et d'efficacité par manque de consensus sur des priorités politiques. Les Etats ACP n 'ont souvent pas été en mesure de définir des politiques sectorielles cohérentes, et Vaide européenne a eu tendance à s'appuyer de manière excessive sur les experts chargés de l'assistance technique pour fixer les modalités de mise en oeuvre de ses interventions. En outre dans certains domaines, comme l'environnement, les préoccupations et les priorités peuvent être très différentes entre les pays ACP et les pays de VUE. Dans d'autres secteurs, les l'analyse des projets, la négociation de Cadres d'Obligations Mutuelles pour l'usage des fonds Stabex. 15 CHAPITRE II politiques sectorielles ont souvent été définies selon les approches élaborées par les bailleurs de fonds, notamment la Banque Mondiale. Par contre dans certains secteurs comme la santé, qui a reçu une fraction croissante de Vaide européenne au cours des conventions successives, la Communauté a assumé un leadership plus important; par un appui institutionnel et technique, Vaide européenne met l'accent sur le développement de systèmes de santé au niveau national, centrés sur les soins de santé primaire et sur l'accès aux médicaments essentiels. VUE a aussi montré sa capacité à imprimer des changements d'orientation importants, comme en témoigne par exemple la réforme de Vaide alimentaire récemment adoptée. La réforme, motivée à la fois par la gravité croissante des problèmes de sécurité alimentaire en Afrique sub-saharienne et par le constat de la faible efficacité de l'instrument utilisé et de ses effets secondaires négatifs, vise à passer d'une logique d'assistance à une logique de développement, en appuyant les politiques de sécurité alimentaire dans un certain nombre de pays prioritaires. Par rapport à certains objectifs nouveaux, comme le développement du secteur privé qui a été renforcé dans la quatrième Convention de Lomé, l'aide communautaire n'est pas encore suffisamment stratégique, dans la mesure où elle s'appuie sur un ensemble d'instruments et d'interventions dont la cohérence et la complémentarité sont difficiles à assurer. Les actions visant à encourager l'investissement et la compétitivité au niveau des entreprises par des mesures d'appui spécifiques demeurent insuffisantes et trop peu intégrées aux interventions visant à contribuer à l'amélioration de l'environnement institutionnel et dé la politique économique. Dans certains domaines, comme l'appui à la coopération régionale et au développement des échanges régionaux, ou encore les programmes visant à encourager les échanges entre entreprises, l'appui de la Communauté s'avère plus particulièrement pertinent et efficace. 4. L'évaluation des instruments de coopération financière et technique L'efficience et l'impact de la coopération communautaire se trouvent souvent réduits par la difficulté d'assurer une bonne cohérence entre les différents instruments, qui interagissent dans des domaines souvent proches, tout en répondant à des critères spécifiques. Certaines initiatives communautaires récentes, induites par les résultats des évaluations, visent cependant à limiter ces inconvénients. Ainsi la réforme de l'aide alimentaire devrait notamment permettre de meilleures synergies avec les interventions du FED en mettant l'accent sur une politique de sécurité alimentaire s'intégrant dans le, cadre plus large de la lutte contre la pauvreté. (a) L'aide-projets L'aide-projets, dont l'importance relative dans l'ensemble des engagements financiers diminue sensiblement, a un impact et une efficacité très variables d'un secteur à Vautre. L'évaluation de 335 projets engagés au cours des années 1980 a par exemple conclu à un taux d'efficacité de 70% pour le secteur des transports et de moins de 30% pour l'agriculture et le développement^ rural. Néanmoins un certain nombre de faiblesses, imputables à la nature même de Vinstrument peuvent être identifiées: 16 CHAPITRE 11 - tout d'abord l'aide-projets tend à sous-estimer l'importance du cadre macro-économiqite pour assurer un impact satisfaisant en termes d'amélioration des conditions de vie ainsi que pour assurer la viabilité des réalisations; - ensuite l'aide-projets s'avère peu pertinente et dès lors peu efficace quand elle ne s'insère pas dans une politique sectorielle bien déterminée. Dans certains cas, ce type d'interventions, en masquant les contraintes réelles, contribue d'ailleurs à retarder les réformes nécessaires; - par ailleurs le faible niveau d'appropriation des projets de développement par les gouvernements et/ou les bénéficiaires, notamment dans la mesure où les mesures d'accompagnement s'avèrent insuffisantes, contribue également à réduire leur efficacité; - enfin comme pour les autres formes d'intervention, un degré de coordination insuffisant entre les donateurs réduit sensiblement l'efficacité de l'ensemble des projets de coopération. (b) L'appui à l'ajustement structurel La Communauté est devenue un acteur important sur ce terrain, fournissant dans les pays concernés, entre 10 et 30% des montants totaux de l'aide à l'ajustement, et ce exclusivement sous forme de dons, contrairement à la plupart des autres intervenants. Les évaluations soulignent la pertinence de cet instrument, qui permet à la Communauté de fournir un soutien efficace aux programmes de stabilisation, et à travers lequel elle poursuit des objectifs plus larges que la plupart des programmes traditionnels agréés par les gouvernements avec les institutions de Bretton Woods: outre la stabilisation macro économique et les conditions du développement du secteur privé, la priorité accordée à certains secteurs prioritaires en particulier la santé et l'éducation, est clairement signifiée par le ciblage des fonds de contrepartie. Il existe cependant une marge pour améliorer l'impact de cet instrument, qui est potentiellement l'un des plus efficaces, essentiellement sous les aspects suivants: - un approfondissement du dialogue sur les politiques. Une coordination accrue au sein de VUE augmenterait sensiblement la portée de ce dialogue; - une cohérence accrue entre l'appui à l'ajustement structurel ou sectoriel et l'utilisation des autres instruments qui devraient être mieux intégrés dans le cadre stratégique global négocié; - un appui à la programmation et à la gestion des budgets publics dans les pays bénéficiaires; - une clarification du contenu des conditionnantes, une amélioration des modalités de contrôle et de leur portée pratique en cas de non-respect. 17 CHAPITRE 11 5. La coopération "produits de base": les mécanismes de compensation Stabex et Sxsmïn Bien que la nécessité d'accorder un soutien particulier à la restructuration de certains secteurs ne soit pas nécessairement remise en cause, un ensemble de facteurs confèrent à ces deux instruments un caractère devenu mal adapté au contexte actuel: - les préoctupations qui ont présidé au lancement de cette forme d'aide ont fortement évolué, notamment quant au rôle de l'Etat dans la détermination des prix au producteur de matières premières; - les critères d'éligibilité, fonction des fluctuations des recettes d'exportation, et le caractère initialement automatique des paiements, qui peut contribuer à différer les réformes nécessaires, ont été largement remis en cause; - l'utilisation des fonds Sysmin et Stabex s'avère plus efficace dans le cadre d'un processus de réforme macro-économique et sectorielle, à des fins de diversification. Leur utilisation croissante pour promouvoir des reformes dans les secteurs subissant des baisses de recettes, rapprochent ces instruments de la facilité d'appui à l'ajustement structurel. L'instauration des COM (Cadres d'obligations mutuelles) sous Lomé TV a représenté une amélioration sensible, dans la mesure où l'utilisation la plus efficace des ressources est systématiquement recherchée. Toutefois la lenteur des déboursements constitue un handicap important, auquel il faut s'efforcer de remédier. 6. L'impact des préférences commerciales Trois principes fondamentaux sous-tendent le système des préférences commerciales de Lomé: i) la stabilité: les préférences s ' étendent sur de longues périodes: la quatrième Convention de Lomé a été conclue pour dix ans (1990-2000); ii) le caractère contractuel: les préférences ont été convenues d'un commun accord, elles ne peuvent pas être modifiées unilatéralement par VUE; iii) la non-réciprocité: les pays ACP ne sont pas obligés d'étendre les préférences réciproques aux exportations de VUE. La stabilité et le caractère contractuel constituent des éléments essentiels des préférences commerciales de Lomé, car ils assurent aux exportations des pays ACP vers les marchés de VUE un degré de sécurité d'accès inégalé par d'autres accords préférentiels non- réciproques existants, tels que les systèmes SPG, et réduisent ainsi, pour les opérateurs économiques, les risques inhérents aux investissements dans des activités axées sur l'exportation. Les préférences commerciales de Lomé continuent de représenter une valeur importante pour le groupe ACP, dans la mesure où elles accroissent la rentabilité des ventes des exportateurs ACP sur le marché de VUE. Au-delà de l'accès généralisé,entièrement en franchise de droits pour les produits 'manufacturés et transformés, et en particulier de l'exemption de l'application des disciplines de VAME accordée aux préférences octroyées 18 CHAPITRE 11 pour les textiles et les vêtements, les différents pays A CP ont bénéficié des prix généreux et de l'accès garanti pour des quantités spécifiques dans le cadre des protocoles de Lomé sur les produits de base (bananes, sucre, viande bovine et rhum) ainsi que de règles d'origine relativement libérales. Les revenus assurés par les protocoles représentent une partie importante des revenus des pays éligibles. Toutefois, la valeur des préférences commerciales de Lomé a diminué et continuera à s'éroder, en raison de la libéralisation multilatérale découlant de la mise en oeuvre des accords du cycle de l'Uruguay, des accords de pré-adhésion avec les PECO et de l'apparition d'accords de commerce régionaux au sein de VUE. En outre, pour ce qui est de l'impact des préférences commerciales de Lomé, celles-ci n'ont en règle générale pas été suffisantes pour promouvoir la croissance et la diversification des exportations. Un simple coup d'oeil aux statistiques (voir tableaux) semble confirmer ce jugement. Les performances des pays ACP en matière d'exportations et pour attirer les investissements étrangers directs se sont détériorées au cours de la période pendant laquelle ils bénéficiaient le plus de ces préférences. Au cours des Conventions de Lomé, les pays ACP n 'ont pas réussi à augmenter ni même à maintenir leur part de marché dans VUE, alors que des exportateurs ne jouissant pas de préférences sont arrivés à augmenter leur part de marché. Le marché de l'UE est resté relativement important pour les pays ACP qui dépendent encore de l'Union pour environ 40% de leurs recettes d'exportation. La dépendance commerciale vis-à-vis de l'Europe varie selon les régions ACP, et est plus élevée pour l'Afrique (46%) que pour les Caraïbes et le Pacifique (respectivement 18% et 23%). Par rapport au groupe des PMA, les ACP ont également enregistré une performance commerciale globale plus modeste au cours des dix dernières années. Les ACP ne sont pas non plus parvenus à diversifier leurs exportations de manière significative et la plupart d'entre eux se concentrent toujours sur quelques produits primaires*. Les investissements étrangers directs dans les pays ACP africains ont doublé en termes de pourcentage du PIB, entre le milieu des années quatre-vingts et le début des années quatre-vingt-dix, pour atteindre 1,2%. Toutefois, par rapport à d'autres pays en développement, la part des investissements étrangers directs en Afrique a chuté de 6% à 4% de tous les investissements étrangers directs dans tous les PMA (à l'exclusion de la Chine). En outre, la plupart des investissements étrangers directs en Afrique sont concentrés sur les pays producteurs de pétrole. Cependant, il existe des réussites individuelles en matière de croissance et de diversification-dés exportations. Un certain nombre d'exportations ayant bénéficié d'une marge préférentielle relativement importante en termes de préférences tarifaires ou d'exemption de quotas se sont développées. Quelques pays, en particulier ceux qui utilisent au maximum les préférences, ont pu attirer des investissements étrangers directs importants. Les pays ACP qui ont réussi à diversifier leurs exportations en faveur de ^Globalement, les recettes d'exportation des pays ACP proviennent encore à plus de 80% des produits primaires. 19 CHAPITRE II produits non traditionnels ou ont bénéficié des protocoles, tels que Maurice, le Botswana. la Côte d'Ivoire, la Jamaïque et le Zimbabwe, ont tiré profit des préférences de Lomé. Les faibles performances globales en matière d'exportations et de croissance des pays 'A CP, en dépit de l'ampleur et de la profondeur des préférences de Lomé, s'expliquent par une multitude de raisons. L'absence de facteurs essentiels tels que l'infrastructure, l'esprit d'entreprise, les faibles niveaux de capitaux physiques et humains, les faibles niveaux d'épargne et d'investissement, des secteurs financiers non-développés, ont limité, du côté des fournisseurs, les profits qu 'auraient pu générer les préférences, La dépendance élevée par rapport à un certain nombre de produits de base sujets à des fluctuations de prix importantes et une dégradation substantielle des termes des échanges sont également des facteurs importants d'explication. En outre, il est maintenant communément admis qu'au-delà de la stabilité politique, qui est une condition préalable fondamentale de la croissance, et des dotations initiales, des politiques saines jouent un rôle primordial pour influencer les exportations et la croissance. La stabilité macroéconomique, des taux de change réalistes et stables, des institutions saines et une bonne gestion ainsi que des politiques efficaces d'affectation des ressources, notamment des régimes d'importation et d'imposition stables et crédibles ainsi que des protections commerciales limitées qui permettent une transmission transparente des signaux des prix mondiaux aux producteurs nationaux, sont des facteurs déterminants pour la compétitivité et donc pour les performances à l'exportation. Ces facteurs du côté de l'offre sont maintenant considérés comme beaucoup plus importants que les préférences commerciales pour assurer des taux élevés d'exportation et de croissance économique. En tant que groupe, les A CP, et notamment les pays d'Afrique subsaharienne, ne sont pas arrivés à remplir ces conditions préalables pour réaliser une croissance conditionnée par les exportations. Ces pays, faibles en raison de maigres dotations initiales, ont également échoué en ce qui concerne les politiques adoptées, ou, s'ils ont adopté les bonnes politiques, ils ne les ont pas mises en oeuvre avec suffisamment de conviction et ont souvent fait marche arrière. * En conséquence, les politiques économiques des pays d'Afrique subsaharienne, et enfin de compte les réformes politiques, ont été victimes d'une très faible crédibilité aux yeux des opérateurs économiques, tant nationaux qu'étrangers. Cette situation a sapé non seulement la réponse du côté de l'offre aux préférences commerciales, mais également à toute réforme politique prospective. Enfin, les batailles juridiques menées par VUE et les ACP au sein du GATT après la mise en place du marché unique pour les bananes ont poussé en 1994 la Communauté européenne à demander une dérogation"pour l'ensemble commercial de la Convention de Lomé après qu 'un panel (non adopté par le Conseil du GATT) ait estimé la Convention de Lomé incompatible avec le GATT en raison de la non-réciprocité (qui ne permet pas de considérer la Convention comme un accord de libre-échange) et de la discrimination vis-à-vis d'autres PMA, ce qui signifie qu'elle n'est pas couverte par la clause d'habilitation autorisant les systèmes de préférences généralisées. Le fait que la dérogation ne soit valable que jusqu'à la fin; de la Convention? actuelle, qu 'elle doive être réexaminée tous les. ans et que les questions liées au régime commercial concernant les bananes appliqué par VUE n'aient pas encore été réglées, a sapé les principes sous-tendant les préférences commerciales de Lomé, en particulier ceux de la 20 non-réciprocité et de la stabilité. La sécurité liée à ces préférences en a été' réduite d'autant. CHAPITRE II C. Implications pour le partenariat futur La principale conclusion que l'on peut tirer de ce regard critique sur le passé est que l'obligation de résultats détermine de plus en plus la conduite de la politique communautaire de coopération au développement. Des réorientations importantes sont en cours dans de nombreux domaines, qui tiennent compte des conclusions des évaluations en vue d'accroître l'efficacité et l'impact de l'action communautaire. La critique selon laquelle la coopération communautaire serait moins efficace que d'autres apparaît dénuée de tout fondement, aucune étude comparative et objective ne permettant d'établir ce type d'appréciation. Tous les bailleurs de fonds sont confrontés à la nécessité de réévaluer régulièrement leur action, et de rechercher les moyens d'améliorer l'impact de leurs programmes. L'évaluation des principales contraintes qui ont pesé sur l'efficacité de la coopération UE-ACP dans le cadre de la convention de Lomé, devrait conduire à définir les conditions d'une politique qui aurait de meilleures chances de succès. Dans ce débat, les questions suivantes devront notamment être abordées: - les fondements du partenariat futur. Les difficultés rencontrées dans la réalisation concrète du principe de partenariat ont lourdement pesé sur l'efficacité globale de la Convention de Lomé. Dans ce contexte, VUE a eu tendance à adopter des approches plus unilatérales et plus interventionnistes, peu propices à l'appropriation des politiques de développement par les pays ACP et à la reconnaissance des responsabilités propres à chaque partenaire. Cette tendance à la substitution, qui peut se justifier dans une phase transitoire déterminée, ne constitue ni un gage d'efficacité, ni à terme une solution viable. L'interruption de ce cercle vicieux passe par une revalorisation fondamentale du principe de partenariat, qui apparaît davantage comme un objectif à atteindre que comme un principe de départ. Une telle transformation ne pourra que reposer sur de nouvelles bases politiques et sur un dialogue plus effectif, s'appuyant sur la volonté des gouvernements des ACP de s'engager réellement dans un processus de réformes. Elle nécessitera aussi une plus grande flexibilité dans la mise en oeuvre de la politique de coopération; - les priorités de l'Union et les critères d'affectation des ressources. Si l'analyse de la répartition des ressources par pays au cours des décennies passées ne traduit pas de priorités claires, c 'est essentiellement en raison delà superposition de critères spécifiques attachés aux différents instruments. Lors de la révision de la convention de Lomé IV à mi- parcours, l'Union a indiqué sa volonté de respecter deux priorités, mettant à la fois l'accent sur lés pays les pauvres, conformément aux dispositions du Traité, tout en veillant à assurer les conditions d'une utilisation plus efficace des ressources. Ces principes et leurs modalités pratiques d'application devront être discutés de manière approfondie dans le cadre du futur partenariat; - la conditionnante et la sélectivité de l'aide. Une autre question liée à celle des critères d'affectation des ressources communautaires, concerne la conditionnante des programmes d'aide. La conditionnante renforce le poids du critère de "performance " dans l'allocation des ressources, et une approche globale cohérente de ces questions devra être définie. Une certaine flexibilité devrait sans doute être envisagée dans la pratique de la 21 CHAPITRE 11 conditionnante, afin de laisser plus d'initiative au pays bénéficiaire tout en affirmant ses responsabilités. Les réponses à ces questions influenceront, en finale, le degré de sélectivité de l'aide communautaire; - le problème du développement des capacités. Les évaluations ont conclu à la nécessité d'identifier systématiquement les contraintes institutionnelles ou de politiques économiques dans les pays bénéficiaires qui influencent les perspectives de réussite d'une action de coopération, et d'examiner les moyens nécessaires pour les surmonter. A partir de ce constat, l'Union doit se demande* si l'amélioration du cadre institutionnel et de la capacité de concevoir, de mettre en oeuvre et de soutenir dans le temps les politiques économiques et sectorielles dans les pays ACP, pourrait acquérir une plus grande priorité dans sa politique de coopération. La nécessité de rétablir une capacité de planification et d'analyse prospective dans les pays ACP doit être examinée. Cette question doit être abordée dans sa dimension institutionnelle propre mais aussi dans sa dimension politique; - un nouveau volet commercial. Alors que les préférences commerciales prévues dans la Convention de Lomé ont une valeur importante, non seulement en termes de concessions concrètes, mais également en ce qui concerne les principes de base (non-réciprocité, stabilité, caractère contractuel), sous-tendant le partenariat commercial entre les deux parties, pour ce qui est de leur impact, on considère généralement qu 'elles n 'ont pas été suffisantes pour promouvoir la croissance et la diversification. Un certain nombre de tendances et de caractéristiques du nouveau contexte mondial, telles que la libéralisation multilatérale et régionale, et notamment la nécessité de respecter les règles de l'OMC, devront être prises en compte. En tout état de cause, l'accent devra aussi davantage être mis sur les aspects structurels du développement du commerce, sur les conditions d'une diversification de la production et la mise en place d'un cadre favorable au développement du secteur exportateur. Les préférences ne suffisent pas en soi pour promouvoir la croissance et la diversification; mais elles fournissent des opportunités qui peuvent inciter les entreprises et les acteurs économiques à développer des filières de production dans un cadre stratégique donné. Une approche plus globale de la Coopération commerciale, liée aux interventions d'appui à l'ajustement structurel et à l'appui au secteur privé, et prenant en compte la nécessité pour les pays ACP de mettre en place les conditions politiques et institutionnelles favorables à l'investissement étranger, devrait permettre d'améliorer leur capacité à tirer parti d'un régime préférentiel, et, au-delà, à diversifier leurs relations économiques extérieures; - la remise en-cause des instruments et de la nature des aides. La superposition de différents instruments répondant à des logiques différentes pèse sur l'efficacité globale de, l'action communautaire. Le passage à une approche thématique et un recentrage de l'appui communautaire sur des politiques sectorielles et des réformes négociées devraient permettre d'accroître son efficacité et son impact sur les conditions économiques et sociales dans les pays ACP. L'aide-projets ne devrait être maintenue que dans des conditions de cadrage institutionnel et de politiques bien précises, pour lever des contraintes spécifiques clairement identifiées, et dans la mesure pu elle peut comporter un transfert de savoir-faire. Le rôle de Vaide-projets; serait alors de mieux cibler, et , ' d'accélérer les processus. de réformes convenues au niveaui général ou sectoriel;. 22 - la nécessité de coordination. Toutes les évaluations conduisent à cette conclusion: une meilleure coordination entré les donateurs permettrait, en particulier dans le cadre du dialogue sur les politiques, d'accroître l'impaa de nombreuses actions de coopération. CHAPITRE H 23 CHAPITRE III. LES EVOLUTIONS SOCIO-ECONOMIQUES DANS LES PAYS ACP: CONTRAINTES ET POTENTIALITES CHAPITRE III A. Les difficultés de politique économique dans un environnement fondamentalement instable 1. Des performances socio-économiques généralement médiocres, mais des situations contrastées d'un pavs à l'autre Depuis deux ans, la situation économique s'est sensiblement améliorée dans un nombre croissant de pays ACP. Bien qu 'encore fragile, ce redressement pourrait s'avérer durable et avoir des effets d'entraînement sur d'autres pays dans la mesure où l'amélioration des potitiques économiques pourra se poursuivre. Sur longue période toutefois, les pays ACP ontjusqu 'à présent connu des performances médiocres, globalement inférieures à celles des autres pays en développement. Ceci est particulièrement le cas pour l'Afrique sub-saharienne, qui apparaît actuellement comme la région du monde qui connaît le plus de difficultés. De nombreux indicateurs illustrent ce constat: - le produit par tête en Afrique sub-saharienne ne s'est accru qu 'au rythme moyen de 0. 4% par an entre 1960 et 1992, comparé à 2. 3 % pour l'ensemble des pays en développement. Ce chiffre reflète à la fois une croissance économique moyenne nettement plus faible (3. 3% par an) et des taux d'accroissement démographique plus élevés (2. 9% par an). L'écart entre le produit par tête de l'Afrique sub-saharienne et celui des autres pays en développement n'a dès lors fait que se creuser: il est actuellement de l'ordre de 1 à 4, et, si la différence entre les taux de croissance se maintenait au cours des quinze prochaines années, cet écart passerait à 1 à 6; - dans ce contexte de faible croissance, la persistance de la pauvreté en Afrique sub saharienne est particulièrement préoccupante, illustrée par des indicateurs de revenus, de santé, de nutrition, d'éducation, d'accès à l'eau potable, très défavorables. En considérant la mesure de la pauvreté la plus couramment utilisée, à savoir le niveau du revenu ou de la consommation par tête, la Banque Mondiale estime que 1300 millions de personnes vivent en-deçà du seuil de pauvreté* dans les pays en développement, dont 515 millions se trouvent en Asie du Sud et 220 millions en Afrique sub-saharienne. L'ampleur dés situations de pauvreté est particulièrement marquée en Afrique sub-saharienne, avec un revenu moyen des groupes pauvres inférieur de 15% au seuil de pauvreté. Malgré les importants progrès réalisés ces dernières années dans l'analyse du développement social (travaux du PNUD et de la Banque Mondiale notamment) il reste difficile d'appréheiuier la réalité de la pauvreté et surtout d'en apprécier la dynamique, compte tenu du -manque de données fiables sur longue période pour de nombreux pays. Les estimations disponibles indiquent qu'entre 1987 et 1993, l'incidence de la pauvreté semble s'être globalement 9 Définition Banque Mondiale, 1996. A des fins de comparaison entre pays, le seuil de pauvreté a été fixé à 1 USD par personne et par jour (aux parités de pouvoir d'achat de 1985), la conversion en monnaie nationale se faisant sur la base des PPA révisées. 24 CHAPITRE III maintenue à 39% de la population en Afrique sub-saharienne, les améliorations parfois nettes constatées dans certains pays (au Nigeria, au Ghana, en Tanzanie, en Ethiopie) ayant été compensées par une aggravation parfois brutale dans d'autres; - les niveaux d'éducation et de formation se sont améliorés, à partir d'une situation particulièrement faible au début des années soixante. Le taux d'analphabétisme parmi les adultes en Afrique sub-saharienne dépasse cependant encore 40%, et les taux de scolarisation demeurent sensiblement plus bas que dans les autres pays en développement (36% de la population âgée de 6 à 23 ans tous niveaux confondus, comparé à 47% pour l'ensemble des PVD en 1990); - / 'espérance de vie s'est certes amétiorée (passant de 40 ans en 1960 à 51 ans en 1993) et la mortalité infantile a reculé (de 167 à 97pour 1000 naissances vivantes), mais ces progrès ont été moindres que dans les autres régions en développement. Le pourcentage de la population n 'ayant pas accès aux services de santé demeure important (plus de 40% comparé à 20% en moyenne pour les PVD); - l'Afrique sub-saharienne est la région du monde où le rythme d'accroissement démographique est le puis élevé, et ne diminue pas. Aux taux actuels, la population doublerait entre 1992 et 2017. L'accélération de l'urbanisation pose des problèmes de plus en plus aigus de conditions de vie en rendant plus difficile la gestion des infrastructures (écoles surpeuplées, surcharge des services de santé, quantité et qualité de l'eau insuffisantes, problèmes dans la distribution d'eau et d'électricité). Selon les récentes projections du FNUAP, d'ici à 2015 près de 20% de la population africaine vivront dans des villes de plus de 5 millions d'habitants, comparé à 8% en 1994; - la production alimentaire ne permet pas de couvrir les besoins de la population, et ce déficit structurel risque de s'aggraver. Au cours des quinze dernières années, la production alimentaire par habitant en Afrique sub-saharienne a diminué de 5%. Aux rythmes actuels, la croissance démographique est trop rapide pour envisager de combler le déficit alimentaire dans un avenir proche, surtout dans les pays à bas revenu. Il existe cependant une marge importante pour mieux exploiter le potentiel de production agricole dans ces pays. Dans ces conditions, la dépendance à l'égard des importations - et donc des possibilités d'exportation - et de l'aidé alimentaire, reste forte; - la dégradation de l'environnement naturel représente un frein déplus en plus important au développement économique et social. Les groupes pauvres sont les plus directement affectés par les effets de la deforestation et de la sur-utilisation des sols. Les problèmes de pollution de Veau et de l'air deviennent de plus en plus aigus dans les zones sur peuplées; - l'exportation reste basée sur l'exploitation primaire des ressources naturelles. L'Afrique sub-saharienne a commencé à perdre des parts de marchés internationaux dès les années soixante-dix, et ces pertes se sont poursuivies au cours des années quatre-vingt et jusqu'en 1993. Cette partie du monde a, dans l'ensemble, attiré très peu d'investissements directs étrangers, malgré certaines exceptions10, et elle n'a jusqu'à présent pas bénéficié 10 Les investissements directs étrangers en Afrique sub-saharienne demeurent concentrés '• ] ' - 25 Encadré n- 2, Pays en développement - Indicateurs socio-économiques par grandes régions Afrique sub-saharienne Moven-Orient. Àfriaue du Nord Asie Est & Pacifique Asie Sud Amériaue latine. Caraibes Population PNB/téte Mortalité mio 1994 */o par an 1990-94 USD 1994 % par an 1985-94 infantile o/oo 572 267 1735 1220 471 2. 7 2. 8 1. 4 1. 9 1. 8 460 1580 860 320 3340 -1. 2 -0. 4 6. 9 2. 7 0. 6 92 49 35 73 41 Analphabé tlsme (+t5 ans) •/. 43 39 Yl 50 13 Exportation APD Investissements % par an 1990-94 ?/o du PNB) 1994 0. 9 1. 1 14. 4 8. 5 12. 4 1. 6 0. 8 1. 4 0. 3 Directs •/o du PIB en'94 1. 9 1. 6 Sources: Banque Mondiale: ' Social Indicators of Development", World Development Report 1996 CNtfCED: World Investment Report 1996 •• >. '. * <• •. " • • <• • -. -. r>û £ CHAPITRE III de l'essor des investissements vers les pays en développement. Ainsi en 1995, sur un total de 90 milliards USD d'investissements à destination des pays en développement, 2 milliards seulement ont concerné l'Afrique sub-saharienne. Alors que l'investissement étranger tend à devenir la source majeure de financement extérieur pour de nombreux pays en développement, pour l'Afrique sub-saharienne il ne représente qu 'un peu plus de 10% de ces flux. Au total, cette région se trouve actuellement marginalisée par rapport au système économique mondial, représentant 2% du commerce international et moins de 1% des investissements directs étrangers; - la persistance d'importants déséquitibres macro-économiques, en particulier d'un taux d'épargne très insuffisant, dans un contexte de faible croissance, s'est traduite par l'accumulation d'un endettement extérieur devenu insoutenable dans un certain nombre de pays. L'Afrique sub-saharienne est désormais la région du monde relativement la plus endettée avec une dette représentant 270% des recettes d'exportation et 75% du PNB, et des arriérés de paiements chroniques. Ce bilan global recouvre cependant des situations très contrastées, et, comme dans d'autres régions en développement, les écarts entre les pays africains ont tendance à se creuser. Le niveau moyen du revenu par tête qui était de 460 USD en 1994 en Afrique sub saharienne11, recouvre des valeurs qui vont de 80 et 90 USD au kwanda et au Mozambique à 600 USD en Côte d'Ivoire ou au Sénégal, et à 3000 USD environ au Botswana et à Maurice. Les perspectives d'évolution pour les années qui viennent suggèrent en outre une différenciation de plus en plus marquée entre les pays qui font preuve d'une capacité à mener des politiques crédibles de développement et les pays en proie au cercle vicieux de la violence et de la pauvreté. Les pays couverts par le Programme Spécial pour l'Afrique12, ont enregistré des performances de croissance particulièrement encourageantes ces dernières années; la croissance du PIB y a été en moyenne supérieure de 1. 5 point à celle des autres pays d'Afrique sub-saharienne pour les années 1994-96 (en valeurs médianes). Cette accélération de la croissance a été liée à une progression de leurs exportations et à une hausse du taux d'investissement, qui est désormais proche de 20% du PIB. L'accroissement des investissements privés est notamment significatif dans les secteurs pétrotiers et miniers, et dans le secteur du tourisme. Ils n 'ontjusqu 'à présent concerné qu'un nombre timitédepays (Nigeria, Angola, Zambie, Namibie, Côte d'Ivoire, Swaziland). Dans les Caraïbes, l'investissement étranger s'est par contre sensiblement accru depuis le début des années 1990. 11 Banque Mondiale, méthode Atlas. Y compris l'Afrique du Sud (3040 USD). 12 Le Programme Spécial pour l'Afrique (SPA), auquel sont éligibles les pays à bas revenu fortement endettés engagés dans un programme d'ajustement structurel soutenu par la Banque Mondiale, concerne actuelllement une trentaine de pays, représentant 45 % du PIB de l'Afrique sub-saharienne et 57 % de la population. 26 d'une amélioration notable du climat économique dans ces pays. Autre signe encourageant, l'amélioration des performances a été pratiquement continue depuis la mise en oeuvre du SPA en 1987. CHAPITRE III Dans les Caraïbes, à l'exception de Haïti, qui figure parmi les pays les plus pauvres de la planète avec un revenu moyen de 230 USD par tête, de la Guyana et du Suriname, la plupart des pays se situent dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire, certains dans la tranche supérieure comme Trinidad & Tobago (3740 USD par tête); la Barbade appartient à l'élite économique de la région13. Dans Vensemble cependant, les performances de croissance demeurent trop faibles - même en excluant Haïti, la croissance moyenne du PNB par tête a été inférieure à 1% par an depuis 1990 -, et l'incidence de la pauvreté est élevée. Les indicateurs sociaux révèlent toutefois que, pour un même niveau de revenu, la situation en matière de santé et d'éducation est moins défavorable qu 'en Afrique sub-saharienne; ceci reflète les progrès accomplis au cours des décennies précédentes, par des potitiques qui ont mis l'accent sur les besoins fondamentaux. Ces acquis sont toutefois menacés depuis quelques années, par l'effet des pressions budgétaires qui ont particulièrement affecté certaines dépenses sociales, dans le contexte des efforts de stabilisation macro-économique et d'ajustement structurel. L'investissement étranger direct est en hausse depuis le début des années quatre vingt-dix dans la plupart des pays des Caraïbes, à l'exception des pays les plus pauvres, en réponse à l'amélioration des politiques économiques. Cependant les conditions d'une diversification des activités du secteur privé sont encore loin d'être réunies, et la dépendance à l'égard des exportations de quelques produits agricoles (essentiellement les bananes, le sucre et le riz) et de produits miniers demeure forte. Leur caractère insulaire confère en outre à la majorité de ces pays une vulnérabilité particulière aux facteurs climatiques et aux phénomènes naturels, et accroît considérablement le coût par habitant des investissements et infrastructures économiques et sociales. Les huit Etats ACP du Pacifique forment un ensemble relativement hétérogène tant du point de vue économique que culturel. Le pays le plus important, PNG, représente 70% de la population de l'ensemble, soit un peu plus de 5 miUions de personnes, le plus petit, Tuvalu, comptant à peine 9000 habitants. Dans cette région aussi les écarts de niveau de vie sont considérables, allant de 710 USD par tête au Kiribati à 2130 USD à Fiji. Le caractère insulaire et la très petite taille de ces économies les rendent très vulnérables aux facteurs extérieurs; elles sont fortement dépendantes des échanges commerciaux et sont exposées aux catastrophes naturelles (cyclones, etc). Le constat de la diversité croissante des conditions économiques et sociales incite à sub diviser le groupe des Etats ACP en plusieurs catégories de pays. Sur la base des réalités d'aujourd'hui, il est en effet possible de distinguer entre: 13 Les Bahamas (11500 USD) restent un cas extrême. : 27 CHAPITRE III - les pays qui se trouvent en situation de troubles politiques et économiques graves. Des pays comme la Somalie, le Liberia, le Soudan, le Zaïre, le Rwanda, le Burundi, relèvent actuellement de cette catégorie; - les pays qui ont commencé à engager des reformes, mais n 'ont pas encore pu en tirer les fruits en termes de croissance accélérée et qui stagnent. C'est actuellement le cas de la majorité des pays d'Afrique sub-saharienne; - les pays en émergence, qui ont démontré, au cours des années récentes (depuis 1992- 1993), une certaine capacité à gérer les transformations nécessaires, et où les perspectives de croissance paraissent aujourd'hui meilleures (le pôle Côte d'Ivoire / Ghana /Mali /Burkina Faso, l'Ouganda, la Namibie). Dans les Caraïbes, la Jamaïque, Trinidad & Tobago, la République dominicaine, ont accéléré le processus de reforme en vue de rejoindre l'accord de libre-échange nord-américain. Dans le Pacifique, PNG participe depuis 1989 au processus de tibéralisation engagé dans le cadre de l'APEC (Asia Pacific Economie Cooperation). Les ACP comptent aussi des "success stories", exceptionneUes: Bostwana et Maurice. Si cette typologie peut être utile en termes d'analyse, il convient toutefois d'en souligner les limites quant à ses implications pour la politique de coopération. Ces catégories s'avèrent en effet très instables, et sur longue période de nombreux pays africains ont connu de brusques renversements de situation et en connaîtront encore. Ainsi, des pays qui avaient enregistré d'assez bonnes performances ont connu des bouleversements majeurs. Tel est par exemple le cas du Rwanda, ou encore du Nigeria où les bouleversements politiques ont imprimé un brusque coup d'arrêt aux réformes. A l'inverse, certains pays qui ont connu une longue période de récession figurent actuellement parmi les exemples de réformes réussies; le Ghana, l'Ouganda, illustrent ce cas de figure. Dans ce contexte, il est donc indispensable de porter un diagnostic d'ensemble sur les difficultés auxquelles les pays africains ont été et risquent de demeurer confrontés. 2. Les causes de la moindre croissance en Afrique sub-saharienne La moindre croissance du produit par tête en Afrique sub-saharienne par rapport à d'autres régions en développement peut être associée à plusieurs facteurs. Du point de vue économique, elle résuhe à la fois d'un taux d'investissement plus faible, d'une croissance démographique plus forte, et d'une moindre progression de la productivité des facteurs, elle-même, liée à des politiques économiques inadéquates. Indéniablement, l'Afrique a souffert de mauvaises politiques économiques, caractérisées par des déficits publics élevés, des taux de change surévalués, une réglementation excessive des marchés, des distorsions induites par le protectionnisme, un secteur public mal géré, toutes ces conditions ayant eu pour effet de décourager le secteur privé. Les facteurs extérieurs ont sans aucun doute joué un rôle non négligeable dans ces mauvaises performances, en raison d'une vulnérabilité particulière des pays ACP aux fluctuations des marchés des produits de base, aux conditions monétaires internationales et aux contraintes de l'endettement extérieur: 28 CHAPITRE III En poussant plus loin l'analyse et en cherchant à identifier les éléments qui, sur longue période, ont soit réduit l'efficacité des politiques de développement en Afrique, soit témoignent de l'adoption par les pays africains de politiques moins favorables à la croissance que ne l'ont fait d'autres pays dans d'autres régions, deux types de facteurs se profilent: des caractéristiques structurelles défavorables et un environnement présentant un degré élevé de risque. La difficuké de mener de bonnes politiques économiques, le fait que les ajustements et les réformes s'avèrent puis difficiles en Afrique qu'ailleurs, semblent en effet liés à l'existence de handicaps initiaux d'une part, aux facteurs d'instabinté qui prévalent en Afrique d'autre part. Parmi les handicaps initiaux, présents au début des indépendances et qui semblent avoir exercé une influence durable sur les conditions du développement en Afrique sub saharienne, les niveaux d'éducation particulièrement bas, même si on les considère relativement au niveau du produit par tête, et la croissance démographique plus rapide que dans toute autre région en développement, ont sans aucun doute engendré des besoins excessivement importants par rapport aux capacités des Etats. Sur un autre plan, un esprit d'entreprise relativement peu répandu, explique aujourd'hui la faiblesse de réaction de l'offre à des politiques plus incitatives après plusieurs décennies d'interventionnisme administratif. L'Afrique sub-saharienne a aussi été la région du monde sujette aux plus fortes instabilités. Les conditions climatiques engendrent des difficultés particulières, qui se reflètent dans l'instabilité d'une production agricole dont l'importance économique et sociale demeure forte. L'instabilité des recettes d'exportation, des transferts d'aide publique et des flux de financement extérieur, )qui à leur tour induisent une instabilité du volume des importations, ainsi que l'instabilité monétaire interne, à laquelle n'ont échappé que quelques pays et les pays de la zone franc, constituent autant d'obstacles à la croissance. A ces différents facteurs d'instabilité économique s'ajoute une forte instabilité politique, qui pèse largement sur le climat de l'investissement et sur le développement de l'activité économique en général. Le manque de transparence dans la gestion de la chose publique, la mentalité rentière et le clientélisme des élites au pouvoir, ont réduit la capacité des Etats à assumer leurs responsabilités. Ces problèmes de "governance" compromettent les efforts de développement social, qui requièrent continuité des politiques et vision de long terme, et contribuent à retarder les effets de l'ajustement structurel, dans la mesure où ils alimentent l'attentisme des investisseurs. 3. L'instabilité politique et les dysfonctionnements de l'Etat L'instabilité politique, l'affaiblissement des Etats et leur incapacité à mettre en oeuvre des politiques de développement, la criminqlisation croissante des sociétés, la violence organisée et la prolifération de conflits armés d'un type nouveau14, avec leurs 14 Six pays subissent actuellement les effets des guerres civiles* pays dont là population 29 conséquences aux plans humanitaire, social, économique, environnemental, figurent parmi les caractéristiques de l'évolution récente dans un certain nombre de pays ACP. CHAPITRE III Les raisons de ces crises remontent en partie à l'héritage des régimes coloniaux, caractérisés par un mode de gestion fortement centralisé et interventionniste, et par l'établissement de frontières sans rapport avec les affinités sociologiques. Elles résuUent aussi de la dérive autoritaire des régimes politiques lors des deux ou trois premières décennies de l'indépendance favorisée par le conflit Est-Ouest, et à une utilisation du pouvoir très souvent soumise à des intérêts particuliers et de court terme. Le mauvais fonctionnement des services publics, le gonflement excessif du secteur para- étatique, la détérioration des infrastructures, et la difficulté de mobiliser les recettes publiques, sont autant de signes les phis évidents des dysfonctionnements accumulés. La persistance de la crise économique, précipitée au début des années 1980 par la baisse des prix des matières premières, la hausse des prix pétroliers et les perturbations monétaires internationales, a diminué les revenus des Etats et la valeur réelle des rémunérations, a modifié la structure des rentes et la répartition des richesses, induisant un glissement vers les activités informelles mais contribuant aussi à un accroissement sans précédent de la fraude et des trafics illicites, qui s'insèrent désormais dans des réseaux internationaux. C'est dans ce contexte qu'au cours des quinze dernières années, trois facteurs nouveaux ont contribué à l'affaiblissement des structures de gouvernement et aux phénomènes de désintégration sociale: - les premières tentatives d'ajustement et de réformes économiques mises en oeuvre au début des années quatre-vingt ont révélé des problèmes d'une autre nature que ce qui avait intialement été envisagé. Ainsi les premières interventions, visant notamment à réduire la taille du secteur public et à diminuer les déficits, ont réduit l'efficacité des services publics et ont contribué à éroder la base économique et sociale de l Etat, et donc son autorité politique et sa légitimité. D'une manière générale, l'appui extérieur aux réformes économiques a eu des conséquences importantes et non anticipées sur le plan politique. Ce n 'est que plus tard que les institutions de Bretton Woods notamment, ainsi que VUE dans le cadre de sa politique d'appui à l'ajustement engagée à partir de 1990, ont souligné la nécessité d'améliorer le fonctionnement des institutions de l'Etat pour accroître l'impact des programmes d'ajustement. Une vue plus globale du rôle de l'Etat dans un environnement économique nouveau se développe peu à peu; -la fin de la guerre froide et l'effondrement du bloc de l'Est en 1989 s'est traduit par un changement important dans l'attitude des pays industrialisés vis-à-vis des Etats ACP en raison d'un remodelage de leurs intérêts géostratégiques. Ce changement s'est concrétisé de deux façons: d'une part de nombreux pays ont perdu l'assurance du soutien financier inconditionnel dont ils bénéficiaient; d'autre part la communauté internationale a développé une exigence plus ambitieuse en matière de respect des droits de l'homme et totalise 60 miUions de personnes soit 11 % de la population de l'Afrique sub-saharienne. 30 des principes démocratiques. Mais l'approche qui a été adoptée à cet égard, sous la forme d'une conditionnante politique probablement trop formaliste venue s'ajouter à la conditionnante économique, n 'a pas eu un impact suffisant pour assurer une plus grande stabilité politique et une amélioration significative de l'Etat de droit. Dans certains cas, la "démocratisation" appuyée par la communauté internationale a conduit à la mise en place de structures factices ou d'institutions-façades; CHAPITRE III - enfin la transition vers la démocratie dans les pays ACP, initiée parallèlement à la fin de la guerre froide, s'avère particulièrement difficile. Le processus de démocratisation ne s'est pas encore accompagné d'un renforcement de l'Etat de droit. En particulier en Afrique sub-saharienne, l'absence de modèles d'organisation politique et sociale qui puissent répondre aux exigences delà situation actuelle est également manifeste: le mode de gouvernement est lié au mode de fonctionnement des sociétés africaines, où la notion de groupe prédomine sur celle de l'individu. Par ailleurs, l'intérêt particulier du groupe ayant conquis et détenant le pouvoir sans partage ni acceptation du principe de l'alternance, supplante souvent l'intérêt général; ceci nefacititepas la tâche de l'Etat qui doit encourager le progrès économique et social dans un contexte économique mondial de plus en plus concurrentiel, et respecter les principes démocratiques reconnus par la communauté internationale. Le retour au pouvoir, par voie d'élections, des anciennes élites dirigeantes dans de nombreux pays, témoigne de cette difficuUé, dans le contexte de réformes économiques et d'ajustements budgétaires qui, dans le court terme, comportent bien souvent des coûts sociaux, décevant ainsi les attentes des populations. Cette situation contraste avec l'expérience européenne de l'après-guerre, lorsque le progrès social et la mise en place de systèmes sociaux très développés ont pu constituer une réponse politique face à la nécessité de renforcer la démocratie. Des signes positifs apparaissent néanmoins aussi, dans la mesure où les échéances des élections, une plus grande liberté de la presse, la mise en place de structures consuUatives qui permettent au secteur privé, aux communautés de base, à des organisations de femmes, aux ONG, de faire entendre leurs voix, rendent le débat possible et sont des étapes importantes vers une gestion plus transparente. La demande croissante des sociétés dans les ACP pour un développement plus participatif et plus respectueux des besoins des individus constitue un important facteur de changement. Les difficultés de gestion politique existent certes à des degrés très divers d'un pays à l'autre. Cependant elles entretiennent un sentiment d'incertitude généralisé, qui affecte non seulement les pays touchés par les troubles les plus graves, mais qui tend aussi, en Afrique sub-saharienne du moins, à réduire la confiance vis-à-vis de l'ensemble du continent. Ce "déficit de confiance " contribue pour une large -part. à la faiblesse et à l'instabinté de l'investissement en Afrique, en particulier de l'investissement étranger, en même temps qu 'il pèse sur la légitimité de l'aide au développement. 31 CHAPITRE III B. Des risques à prévenir, des potentialités à encourager 1. Les conditions de base du développement et les réformes économiques Les troubles, parfois profonds, liés à la déstabilisation politique et sociale ainsi que les difficuhés rencontrées dans la mise en oeuvre de politiques économiques de croissance, qui ont persisté en dépit de quinze années d'ajustement et d'assistance des institutions financières internationales, apparaissent comme les deux maux majeurs de l'Afrique sub saharienne aujourd'hui. Dans de nombreux pays les conditions minimales de paix et d'une gestion économique satisfaisante ne sont pas remplies. On peut estimer qu'actuellement, 30% seulement de la population d'Afrique sub-saharienne vit dans des pays disposant à peine d'un environnement de base raisonnable. Ceci exclut les pays en proie à des guerres civiles, et les pays où la gestion économique n 'assure pas un minimum de conditions propices au développement15. Six aspects, interdépendants, apparaissent fondamentaux dans toute appréciation des possibilités de développement futur: (i) La paix et la sécurité, conditions minimales du développement. Le coût des guerres civiles pèse très lourd dans le bilan d'ensemble des pays ACP16. Or à moyen terme, ce type de conflits sera toujours d'actualité. Outre leurs effets dévastateurs directs dans les pays concernés, un effet de "contagion " est manifeste, dans la mesure où des événements dramatiques dans un pays ont des retombées négatives pour l'ensemble de la région, notamment parce qu'ils alimentent le manque de confiance des opérateurs économiques. Si ce constat global est préoccupant, il fournit aussi quelques motifs d'optimisme: on constate en effet que les pays qui assurent ne fût-ce qu'un minimum de stabilité sociale 15 Ces conditions sont ici définies de la façon suivante: un degré minimal de cohésion sociale (l'absence de guerre civile); un minimum de stabilité macro-économique (en termes d'inflation, de solde budgétaire, de solde extérieur, et de gestion de la dette); les conditions minimales d'une allocation efficace des ressources, fonction du système commercial et de change, du secteur financier, des marchés de facteurs et de produits, de l'état des parastataux, de la composition des dépenses publiques. Pour l'ensemble de ces critères, des seuils minima ont été définis. Ces trois catégories forment une hiérarchie: en Vabsence d'un minimum de stabilité sociale, il n'est pas question de stabilité macro-économique; en situation de relative stabilité sociale mais en l'absence d'un degré minimum de stabilité macro-économique, la question de l'allocation des ressources ne se pose pas. ' 16 Une étude récente (P. Collier, CSAE Oxford University, 1995) estime par exemple que le PIB au Mozambique, en Ethiopie et en Ouganda est inférieur d'environ 40% au niveau qu'il aurait atteint en l'absence de guerre civile. 32 CHAPITRE III enregistrent des performances de croissance'7 certes encore modestes par rapport à leur potentiel, mais suffisantes pour permettre une progression du revenu par tête. (ii) Des réformes économiques et institutionnelles nécessaires. Le taux d'investissement demeure trop faible dans de nombreux pays. Or parmi l'ensemble des facteurs qui influencent les décisions d'investir, l'appréciation du "risque- pays", c'est à dire de l'instabilité politique et des risques de revirements de politique économique et commerciale, est à ce stade souvent décisive. L'engagement de réformes économiques dans un nombre croissant de pays depuis la fin des années quatre-vingt contribue à cet égard à établir un cadre plus favorable. Comme dans d'autres régions du monde, ces réformes, généralement engagées à l'occasion d'un effort de stabilisation macro-économique, vont au-delà de la problématique de l'ajustement à court terme et portent sur un ensemble de politiques économiques et de transformations institutionnelles. Outre le rétablissement d'un cadre macro-économique durablement stable, les réformes visent d'une manière générale à améliorer la compétitivité des économies à travers une politique de change plus réaliste, des marchés plus efficients, la libéralisation commerciale et l'ouverture à l'investissement étranger. La réforme du secteur public a en outre pour objectif de recentrer l'action de celui-ci sur ses missions fondamentales, à savoir l'offre de services essentiels et la fourniture des infrastructures de base. Les réformes de type institutionnel sont plus longues et plus difficiles à réaliser que les politiques de libéralisation; elles concernent le développement et la modernisation du système financier, les réformes fiscales, la gestion des dépenses publiques, l'amélioration du cadre réglementaire et du système juridique, la réforme des entreprises publiques et les privatisations. Ces constatations, qui concernent surtout l'Afrique sub-saharienne, sont également valables pour les pays des Caraïbes, qui font face, à une autre échelle, au même type de problématique. Les réformes engagées dans certains de ces pays au cours des dernières années pour faciliter le développement du secteur privé et du potentiel d'exportation sont encore très incomplètes. La libéralisation du commerce, l'amélioration du cadre réglementaire, le développement du système financier, le fonctionnement du marché du travail, et la nécessité de retrouver une marge de manoeuvre pour les politiques sociales, vont donc continuer à dominer l'agenda des politiques économiques dans cette région pendant une période plus ou moins longue. Des résuhats tangibles sont déjà perceptibles dans certains domaines. Bien qu 'il soit difficile d'identifier avec précision les raisons de l'amélioration des performances de croissance, notamment dans les pays couverts par le Programme Spécial pounl'Afrique, 17 Les huit pays analysés sur la période 1993-95 satisfaisant aux critères de base définis ci-dessus, en termes de cohésion sociale et dé politiques économiques minimales (Cap Vert, Ethiopie, Gambie, Ghana, Guinée Bissau, Mauritanie, Ouganda, Zambie), ont connu une croissance économique moyenne d'un peu plus de 6% par an au cours de ces trois ans. Le choix de la période est évidemment déterminant pour l'identification des pays satisafisant à ces critères; ainsi les pays de la zone franc par exemple, dans lesquels l'environnement macro-économique s'est amélioré après la dévaluation en,1994, n'ont pas été considérés ici, mais pourraient l'être dans une analyse ultérieure. 33 CHAPITRE III il est clair néanmoins que l'appui financier de la communauté internationale'* a joué un rôle important, dans la mesure où il a permis une certaine continuité des politiques économiques et des réformes. (iii) La démocratisation et la libéralisation économique. Le double processus de transition économique (vers l'économie de marché) et politique (vers un régime pluraliste) présente à la fois des synergies et des difficuUés particulières. Synergies dans les cas où les réformes peuvent faire l'objet a" un large débat public entre le gouvernement et la société civile, notamment les représentants du secteur privé, et engager un gouvernement de manière crédible. DifficuUés dans la mesure où la mise en oeuvre de politiques de stabilisation accompagnant la libéralisation est temporairement rendue plus difficile par l'ouverture démocratique. Ceci se produit surtout lorsque les progrès sont lents et modestes, retardant les effets positifs attendus en termes d'amétioration des conditions de Voffre, et prolongeant la période où la politique socio- économique est dominée par une logique de restriction budgétaire. Dans ces conditions, le soutien des électeurs et le consensus en faveur des réformes s'avère plus difficile à maintenir, et la continuité des politiques économiques est misé en danger. (iv) Les questions liées à la transformation sociale. S'il existe un consensus sur un socle minimal de réformes économiques, les réformes structurelles, qui ont des implications phis profondes et plus difficiles à cerner dans leurs effets distributifs sont en revanche plus controversées et rencontrent une plus forte résistance. En Afrique sub-saharienne, cette résistance est entretenue par les groupes dominants, et s'appuie sur une des caractéristiques principales du fonctionnement des sociétés africaines, à savoir le refus de l'accumulation individuelle. Or les mécanismes de solidarité de groupe ont tendance à dériver vers une redistribution de plus en plus partielle du produit de l'activité économique, vers une logique prédatrice où les groupes proches du pouvoir ne sont plus solidaires que d'une fraction très réduite de la population. Ces conditions d'organisation sociale imposent une limite aux prescriptions de politique économique des bailleurs de fonds, dans la mesure où, au-delà d'un socle minimal commun, l'impact et la viabilité des réformes est difficilement prévisible. L'ensemble de la communauté internationale, tous pays confondus, est en outre confrontée à la difficuUé de concilier les grands engagements politiques pris à Rio, au Caire, à Copenhague et à Pékin, en faveur d'un développement durable centré sur les besoins de la personne humaine, et les réalités du développement économique dans un environnement mondial déplus en plus concurrentiel; (v) La réduction de la pauvreté. L'amélioration récente des performances de croissance a sans doute permis d'interrompre ou de limiter l'accroissement de la pauvreté dans quelques pays mais pas de la réduire. D'une part, une croissance économique plus soutenue est nécessaire. La Banque Mondiale estime que, compte tenu de la structure des économies et des taux d'accroissement démographique, un taux de croissance du PIB de 5% par an en Afrique sub-saharienne permettrait à peine de stabiliser le nombre de personnes vivant en-deçà 18 Pour les pays du SPA, cet appui d globalement représenté plus de 40% de la valeur des importations de biens et services (hors intérêts). 34 CHAPITRE III du seuil de pauvreté; or au cours des dix dernières années, parmi tes pays de plus d'un million d'habitants, seuls six pays d'Afrique sub-saharienne ont dépassé ce seuil. D'autre part, il existe une marge importante pour améliorer l'impaa de la croissance sur la pauvreté: l'accès aux services sociaux debase doit encore être sensiblement élargi, et l'accès aux ressources productives (éducation, formation, propriété de la terre, accès au capital et au crédit,. ) demeure très imparfait dans de nombreux pays. Des groupes entiers depopulation se trouvent pratiquement exclus du secteur structuré de l'économie. Les femmes sont particulièrement vulnérables à cet égard, et une amélioration de leur situation socio-économique aurait un effet de levier considérable en termes de réduction de la pauvreté. Le secteur informel est certes souvent très dynamique; mais il ne permet en général pas d'améliorer les conditions de vie des gens de manière durable. Enfin toute transition économique entraîne des changements de positions relatives pour différents segments de la population; or les systèmes sociaux existants, largement basés sur les sondarités de groupe mais aussi sur des relations de dépendance, ne permettent pas de répondre de manière efficace à ces problèmes. (vi) L'intégration dans l'économie mondiale. L'intégration des pays A CP dans les échanges internationaux dépendra à la fois du succès des politiques économiques internes et de l'amélioration de la compétitivité des économies, et de l'accès aux marchés étrangers. Alors que la mondialisation a réduit les barrières commerciales et les coûts inhérents à la pratique du commerce international, l'accès aux marchés internationaux devient de plus en plus complexe et dépendant d'autres considérations non bées aux obstacles tarifaires. Dans l'équation de l'accès au marché, le niveau des tarifs joue un rôle déplus en plus réduit et d'autres aspects tels que les politiques de concurrence, les normes techniques, sanitaires etphytosanitaires, les subventions, les politiques antidumping et de droits compensatoires, les règlements en matière d'environnement et de politique sociale, les lois sur la propriété intellectuelle, les codes en matière d'investissements, etc. , sont des facteurs dé plus en plus importants déterminant l'accès au marché. En conséquence, même si la libéralisation muhilatêrale découlant de l'accord du cycle de l'Uruguay a enregistré un succès considérable, il n'en demeure pas moins que de nombreux domaines liés au commerce mentionnés ci-dessus sont encore insuffisamment réglementés par l'OMC, ce qui donne lieu à des comportements potentiellement anticompétitifs de la part d'entreprises multinationales et de pays commerçants qui risquent de constituer des barrières effectives empêchant l'accès aux marchés internationaux. Le développement de disciplines convenues au niveau multilatéral dans ces nouveaux domaines nés au commerce ainsi que le renforcement de la crédibilité des règles régissant le règlement de différends pour l'application des nouveaux accords sur les ETE et autres barrières non tarifaires constituent un travail considérable qui sera à l'ordre du jour de l'OMC pendant les prochaines années. La libéralisation muhilatêrale résultant de l'accord du cycle de l'Uruguay n 'a pas réduit l'intérêt accru pour le régionalisme apparu à la fin des années quatre-vingts. Les pays commerçants, industrialisés comme en développement, semblent percevoir une valeur ajoutée dans le fait d'aller, sur une échelle géographique plus réduite, au-delà de "l'acquis " du cycle de l'Uruguay perçu comme ne répondant pas encore à la demande 35 Encadré n° 3. Stratégies commerciales des ACP Un des objectifs majeurs des pays ACP au seuil du vingt-et-unième siècle est d'assurer leur intégration optimale dans l'économie mondiale, c'est-à-dire une intégration qui réduit au minimum le risque de marginalisation, inversant les courants actuels en ce sens, et qui maximise les opportunités offertes par l'environnement mondial de """ participer de manière rentable aux marchés internationaux des marchandises, des capitaux, des services et de l'emploi. Les ACP peuvent envisager plusieurs stratégies d'intégration, en fonction de leurs situations et conditions spécifiques, et retenir les modèles ou les voies les mieux adaptés afin de s'intégrer dans l'économie mondiale: a) la non-réciprocité. Insister sur le maintien du système actuel différencié (par rapport aux autres PMA), contractuel de préférences non réciproques de VUE, en demandant un élargissement de l'accès au marché et un assouplissement des procédures et des règles perçues comme un obstacle au développement des exportations; b). le mulxilatératisme. Ignorer tous les traitements préférentiels différenciés reçus, - rationaliser, réduire et respecter les conditions tarifaires découlant du GATT. Insister pour une plus grande libéralisation du commerce, au niveau multilatéral, en se concentrant sur les produits et les secteurs présentant un intérêt pour tous les PMA. Exploiter à fond les nouvelles disciplines de l'OMC pour défendre les intérêts commerciaux; c) la libéralisation unilatérale. Poursuivre la ubêralisation autonome des échanges, non régis par le GATT, dans le cadre de programmes d'ajustement structurel autonomes ou soutenus par les institutions de Bretton Woods, Maintenir toute la flexibilité accordée en vertu du GATT, en termes d'engagements et de calendriers^ pour la politique commerciale; d) une réciprocité Sud-Sud. Elargir et approfondir les processus d'intégration économique régionale en cours. Rechercher éventueUement au-delà des pays ACP voisins la couverture géographique la plus "naturelle" (en termes de flux commerciaux et de complémentarités); e) une réciprocité Nord-Sud. S'engager dans des accords d'intégration régionale comprenant des économies dévebppées ainsi que des économies en développement afin d'ancrer de façon dynamique sa propre économie dans celle des grands blocs commerciaux, compensant ainsi les réorientations en matière d'échanges et d'investissements dont d'autres PMA pourraient profiter ou avoir déjà profité (les Caraïbes dans l'ALENA ou le FTAA). Bien entendu, ces différentes options ne s'excluent pas mutuellement. De nombreuses combinaisons sont possibles. C'est en fonction des options dont disposent les ACP que VUE doit rechercher des possibilités en ce qui concerne les accords commerciaux qu'elle souhaiterait conclure avec ses partenaires. ?>9 CHAPITRE Ul accrue d'échanges plus libres et de plus de certitude et d'harmonisation dans les nouveaux domaines liés au commerce. Les accords commerciaux Nord-Sud, au-delà des effets normaux de création d'échanges et de réorientation des exportations, accroissent la crédibilité politique des PMA participants et permettent d'attirer des investissements plus élevés, nationaux et étrangers, améliorent les effets en faveur de la compétitivité, assurent un accès amélioré à la technologie et enfin, ce qui n 'est pas négligeable, assurent un certain degré de protection en ce qui concerne les développements politiques dans les domaines liés au commerce. La nbéralisation rmdtilatérale et la tendance croissante en faveur du régionalisme modifient les possibihtés économiques pour les PMA. D'une part, ceux qui bénéficient d'un traitement préférentiel non réciproque dans le cadre des SPG ou d'autres régimes préférentiels tels que Lomé, constatent une érosion de la valeur de leurs préférences. En outre, les PMA exclus des blocs régionaux risquent de connaître des réorientations des échanges et des investissements à leur détriment. D'autre part, la libéralisation muhilatêrale et régionale, dans la mesure où cette dernière peut favoriser un abaissement des barrières tarifaires non seulement entre les partenaires mais également vis-à-vis du reste du monde, devrait améliorer les débouchés des PMA. Les pays en développement à la traîne en matière de croissance et d'intégration sont confrontés à la nécessité d'inverser ces tendances négatives et doivent prendre des décisions difficiles quant à la mesure et à la vitesse de libéralisation et, en particulier, doivent choisir la meilleure stratégie d'intégration dans l'économie mondiale: doivent-ils adopter l'option multilatérale, ou la libéralisation unilatérale est-elle la meilleure sohition? Doivent-ils s'engager sur la voie du régionalisme (Sud-Sud et/ou Nord-Sud)? Doivent-ils adopter une combinaison de ces options? 2. Des résultats encourageants qui pourraient marquer un tournant \ L'amélioration récente des performances de croissance en Afrique sub-saharienne (3. 5 à 4% pour l'ensemble de la région en 1995 et 7% pour les 31 pays du SPA) est certes en partie liée à des facteurs de court terme, tels que la remontée des prix des matières premières sur les marchés internationaux. Mais elle est aussi encourageante dans la mesure où, d'une part, elle concerne un grand nombre de pays, d'autre part, elle est liée à l'amélioration de la gestion socio-économique et à l'adoption de réformes qui commencent à porter leurs fruits, se traduisant notamment par une augmentation du volume des exportations. L'émergence de l'Afrique du Sud post-apartheid constitue sans aucun doute l'un des éléments favorables les plus évidents. Les perspectives d'évolution dans ce pays restent certes fonction de sa capacité à réduire les facteurs de tension sociale et à améliorer la situation sur le marché du travail. Mais le potentiel décroissance de l'Afrique du Sud est: important, et les évolutions favorables qui se profilent en termes d'investissement étranger-, et de relations commerciales sont appelées à rejaillir sur la région tout entière, par les effets d'entraînement économique et grâce à une amélioration de la situation interne dans les autres pays de la région. 36 CHAPITRE III Les pays de la zone franc en Afrique de l'Ouest contribuent également à redresser ï 'image d'ensemble du continent: la dévaluation de 1994 a eu des effets bénéfiques, d'autant plus marqués dans les pays où elle s'est accompagnée d'une politique d'ajustement et de réformes. Le processus d'intégration économique régionale en Afrique de l'Ouest ouvre en outre des perspectives favorables et pourrait marquer un tournant décisif pour le développement économique des pays de la région, d'une part à travers ses effets positifs en termes d'intensification des échanges et d'amétiorationde la compétitivité, d'autre part dans la mesure où il devrait constituer un point d'ancrage pour des politiques macro économiques orientées vers la stabilité, leur conférant ainsi une crédibilité accrue, facteur-clé pour dynamiser l'investissement tant interne qu 'étranger. En Afrique de l'Est également certains pays ont vu leur situation s'améliorer sensiblement au cours des deux dernières années (Kenya, Tanzanie, Ouganda). Ces trois pays se sont eux aussi récemment engagés dans un processus de coopération et d'intégration régionale, qui porte actuellement sur une coopération en matière de transport, de communications et dé paiements. Plusieurs pays des Caraïbes ont accompli des progrès significatifs dans la stabilisation de leurs économies, et ont profité d'un environnement externe plus favorable dans les années 1980 pour engager des réformes fiscales et monétaires, et entreprendre une libéralisation commerciale dans le cadre d'un processus de coopération et d'intégration régionale visant à terme une insertion dans l'économie de l'Hémisphère occidental (voir encadré 4). Dans tous ces pays cependant, les perspectives à moyen terme dépendront des progrès qui pourront être réalisés dans la conduite des politiques économiques. Mais les handicaps structurels demeurent un important facteur de vulnérabilité. Tant que les nouveaux investissements n 'auront pas permis une diversification de la structure des exportations, l'évolution des termes de l'échange restera fortement tributaire des variations des prix des matières premières, risquant à tout moment de remettre en question le rythme des réformes et les acquis de l'ajustement. , En l'absence de chocs extérieurs majeurs, dans l'hypothèse d'une lente baisse tendancielle des prix des matières premières sur longue période, et en tenant compte du caractère très précaire de la situation dans les pays aujourd'hui confrontés à des phénomènes de désintégration sociale et de déstabilisation politique plus ou moins forte, les projections à moyen terme de la Banque Mondiale tablent sur une croissance moyenne de 3. 8% par an pour les dix prochaines années (1996-2005) pour l'ensemble de l'Afrique sub-saharienne (y compris l'Afrique du Sud). Ce chiffre, qui est fondé sur l'hypothèse d'une poursuite des réformes à un rythme globalement inchangé, marquerait un progrès sensible par rapport aux dix dernières années (1. 7% par an entre 1986 et 1995) et permettrait une modeste progression du revenu par tête (+ 0. 9% par an). Ceci ne permettra toutefois pas de réduire de manière significative la pauvreté dans de nombreux pays; il s'agit là d'un défi majeur pour les gouvernements de ces pays et pour tous ceux qui sont concernés par la coopération au développement. Les perspectives de développement de l'économie mondiale font apparaître un ensemble de paramètres potentiellement favorables pour les pays ACP: une croissance relativement soutenue du commerce mondial (plus de 6% par an selon les projections de la Banque ' ' ' '" ' -. ' •" • 37 Encadré n '4, Les Caraïbes: perspectives d'intégration régionale Dans sa définition géographique la plus large, le Bassin des Caraïbes comprend un ensemble de trente sept pays et territoires situés dans l'archipel des Antilles et sur la bordure maritime du continent latino-américain. Ce sont: les quinze pays ACP indépendants des Caraïbes; deux Territoires néerlandais et cinq Territoires britanniques (PTOM); trois Départements français d'outre-mer (DOM); deux Territoires associés aux Etats-Unis; Cuba et neuf pays hispanophones indépendants d'Amérique centrale et du sud riverains de la mer des Caraïbes (Marché Commun d'Amérique Centrale, Mexique, Venezuela et Colombie). La grande majorité de ces entités sont regroupées au sein delà très récente Association des Etats des Caraïbes qui représente un espace économique potentiel de 205 millions d'habitants. En raison de leur situation et de leur structure géographique, les Caraïbes se distinguent des autres régions de la zone ACP. L'avenir économique des pays de la région passe sans doute par une intégration progressive avec les Amériques, équilibrée par le maintien de liens étroits et solides avec l'Europe. La recherche de cet équilibre est motivée par le double souci de préserver la souveraineté nationale et l'identité régionale des pays des Caraïbes face au déferlement économique, culturel et technologique des Etats-Unis et d' ouvrir ta possibilité d'alliances commerciales alternatives. Néanmoins, la stratégie de libéralisation des échanges engagée dans l'hémisphère Ouest et le principe de réciprocité commerciale adopté dans le cadre de l'ALENA 1 imposeront aux Caraïbes un changement plus rapide qu'en Afrique. La perspective d'accords de libre-échange et d'une plus grande coopération économique au sein de l'hémisphère occidental relance l'intérêt d'une stratégie d'intégration économique régionale. L'objectif principal de cette intégration serait de fournir un cadre économique et commercial permettant une insertion sans à-coup dans le processus de libéralisation et de pêparer les opérateurs économiques de la région à affronter la les Caraïbes doivent mesurer l'impact du nouvel concurrence. Parallèllement, environnement international sur la viabilité politique et la survie économique des petits Etats insulaires qui composent la grande majorité des pays de la région. La recherche d'une intégration approfondie a depuis longtemps été au coeur des préoccupations régionales. Les efforts dans ce domaine remontent à l'expérience avortée de la Fédération des West Indies à la fin des années 50 et au début des années 60. Au cours des dix dernières années, les tendances structurelles de l'économie mondiale on déterminé au niveau régional plusieurs types de réponses que reflètent les divers cercles, concentriques d'intégration régionale ou sub-régionale. De la petite union monétaire des:pays de l'Organisation de la Caraïbe de l'Est (OECS), à la Communauté et au Marché unique du CARICOM, jusqu'à la récente et plus vaste Association des Etats des Caraïbes (ACS)2, l'évolution des structure régionales a suivi un cours à géométrie variable et l'élargissement que l'approfondissement du processus d'intégration3. tendu davantage vers 1 Accord de Libre-Echange^Nord-Américain, en anglais "NAFTA"* 2 Le Caricom a été créé en 1973, l'OECE en 1981 et VACS en 1995: V* Si le bilan de ces efforts est mitigé, c'est en raison de la complexité croissante et de la multiplicité des défis auxquels sont confrontés les pays des Caraïbes. Ces défis concernent principalement : -la consolidation de la démocratie, la transition politique en Haiti et l'arrimage de Cuba dans son nouvel environnement régional et international; -la lutte contre la marginalisation des Caraïbes face à l'émergence des blocs régionaux; -le développement durable des pays de la région et en particulier; le développement des ressources humaines et l'intégration de la société civile et du secteur privé dans le processus de développement; la protection des ressources naturelles, de l'environnement et la prévention des catastrophes naturelles; la lutte contre les fléaux et menaces socio-économiques et culturelles, notamment la drogue, et la gestion des pressions migratoires; -la transition économique et, plus spécifiquement; lé passage des économies des Caraïbes à l'ère des services et de la technologie; le passage de la protection commerciale (Bananes, Sucre, Riz) à l'économie ouverte et compétitive; l'ajustement économique et l'atténuation de son impact social négatif; -le maintien d'une présence durable dans la région, des partenaires traditionnels des Caraïbes; Europe, Etats-Unis, Canada. L'une des stratégies possibles pour les Caraïbes, dans ce contexte, demeure la promotion d'une forme réaliste et ouverte d'intégration régionale dont la dimension reste l'objet des réflexions en cours. ' • » • ' 3 Dans lé cadre de la coopération régionale CE/ACP, la région Caraïbe couvre les Etats ACP regroupés au sein du CAR1F0RUM, mécanisme de coordination créé en 1991 entre les deux nouveaux membres de la convention de Lomé (Haiti et République dominicaine) et les partenaires traditionnels ACP du Caricom qui comprennent; Antigua & Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Grenada, Guyana, St Lucia, StKitts & Nevis, St Vincent & The Grenadines, Suriname, Trinidad & Tobago. La population de cet ensemble s'élève à 21. 5 millions d'habitants: • Â ^b CHAPITRE 111 Mondiale), un système commercial international qui s'organise en fonction des résultats de l'Uruguay Round et des travaux de l'OMC, d'importantes possibilités de développement dans le secteur des services, notamment du tourisme, l'émergence de nouveaux marchés en forte croissance en Asie de l'Est, en Amérique latine, et potentiellement en Europe de l'Est, qui pourraient permettre une diversification des relations économiques et commerciales pour les pays A CP. L'amélioration pour les pays les plus pauvres de l'accès aux marchés des pays industrialisés, dont le principe poussé par VUE a été approuvé lors du récent Sommet du G7, constituera également un facteur important. C. Implications pour le partenariat futur Les conditions du développement tant au plan socio-politique interne qu 'au plan économique et politique international, ont radicalement changé. L'analyse des contraintes et des potentialités des pays ACP suggère un certain nombre de conclusions importantes pour la réflexion sur l'avenir de la coopération, dans l'optique d'un appui mieux ciblé et plus efficace pour accompagner ces pays dans leurs politiques d'ajustement et de développement. Les aspects suivants devront notamment être pris en compte: - l'appui aux politiques d'ajustement. Dans une grande partie de l'Afrique sub saharienne, les problèmes identifiés dans les années soixante seront toujours présents en l'an 2000: tissu économique peu intégré, infrastructures insuffisantes, organisation sociale et politique peu propice au développement économique. En dépit des handicaps structurels dont souffrent la plupart des pays de la région, les quelques "success stories" montrent cependant qu'une amélioration des niveaux de vie est possible, et qu'elle est étroitement liée à la réinsertion de ces pays dans les échanges mondiaux. Le principal défi pour les pays ACP réside d'une part dans une amélioration de la gestion politique et économique interne, pour assurer des conditions plus favorables au développement du secteur privé et pour attirer l'investissement étranger; d'autre part dans un élargissement des relations économiques extérieures afin de tenir compte des nouvelles donnes de la croissance économique mondiale. Les pays les plus pauvres auront cependant encore longtemps besoin d'une aide extérieure pour contribuer au financement des investissements et des services de base essentiels; - l'importance de la crédibilité et de la "good governance". L'impact positif des réformes nécessaires ne se réalisera qu 'à condition de gagner en crédibilité. Les aspects politiques et institutionnels doivent aller de pair avec les aspects économiques. Le futur partenariat s'inscrira dans le cadre d'un processus de transition qui sera long, et qui concerne non seulement l'organisation économique mais aussi la transformation d'un modèle de société; -la nécessité d'accorder une attention particulière aux aspects environnementaux du développement durable. L'accent devrait être mis en priorité sur le renforcement des capacités et sur les priorités des pays ACP eux-mêmes, mais il conviendrait également d'engager un dialogue sur les conséquences des changements globaux susceptibles d'affecter les pays ACP et sur leur rôle pour combattre les évolutions néfastes; 38 CHAPITRE III - la nécessité d'adopter des approches différenciées. Le rôle, le contenu et les modalités de la coopération ne peuvent être identiques dans un pays en proie à un processus de désintégration économique et sociale, ou dans un pays engagé dans un programme de réformes économiques et institutionnelles. La prévention des conflits, la reconstruction des Etats et d'institutions efficaces, doivent occuper une place importante parmi les objectifs de la coopération. Dans les pays qui jouissent d'un degré minimal de cohésion sociale, la coopération peut contribuer à réduire les risques et les facteurs d'instabilité qui font obstacle à l'investissement et à la croissance. Les arrangements commerciaux peuvent jouer un rôle important à cet égard, dans la mesure où ils autorisent ou non des revirements de politiques. Les modalités d'octroi de l'aide extérieure et notamment de l'appui aux réformes peuvent constituer une incitation à procéder aux adaptations nécessaires des potitiques, et surtout à en assurer la continuité. Enfin d'autres formes de coopération pourraient également être recherchées dans le but de réduire les facteurs d'instabinté, notamment dans le domaine monétaire; - un régime commercial défini en fonction de certains critères et objectifs. Le nouvel accord commercial UE/ACP d'après l'an 2000 doit être évalué en fonction de la capacité des ACP de relever les défis, les contraintes et les problèmes auxquels ils seront confrontés. Cet accord doit: - respecter les règles de l'OMC correspondantes afin d'assurer la sécurité et la stabilité nécessaires en termes d'accès aux marchés; - encourager une participation plus complète et plus active des pays ACP, individuellement ou collectivement, à l'OMC; - préserver et, si possible, accroître le niveau actuel d'accès aux marchés de l'Union européenne, en assouplissant les règles et procédures contraignantes et en garantissant, dans la mesure du possible, les avantages fournis par les protocoles sur les produits de base; - compenser les effets de la réorientation des échanges et des investissements au détriment des ACP, résultant du régionalisme centré sur VUE; - assurer au point de vue international une crédibilité accrue, la certitude et la stabilité du cadre commercial et réglementaire (régimes d'importation et d'exportation) des pays ACP comme conditions préalables à de meilleures :t performances à l'exportation et pour attirer les investissements étrangers directs et enregistrer ainsi une croissance plus élevée; : - encourager la concurrence, une meilleure affectation des ressources et une plus grande compétitivité au sein des économies des A CP afin d'améliorer la réponse del 'offre aux prix avantageux et aux possibilités d'accès à de nouveaux marchés; - promouvoir activement des processus d'intégration régionale entre les partenaires ACP et assurer les conditions favorisant leur réussite;. *•• 39 CHAPITRE III - aider les pays ACP à affronter la muUiplication de réglementations nationales et internationales sur les nouveaux domaines liés au commerce qui peuvent constituer de nouveaux obstacles entravant l'accès aux marchés: - permettre aux différentes régions ACP d'adhérer à plusieurs accords commerciaux (se recoupant), en fonction de leurs besoins de développement, tout en compensant l'effet d'aspiration qu 'ils pourraient subir de la part de nouveaux blocs régionaux; - tenir compte des différences entre les pays ACP en ce qui concerne leur niveau d'intégration dans l'économie mondiale, leur niveau de développement et les besoins qu'ils ressentent. - l'importance de réaliser des progrès dans le traitement de la dette extérieure. Cet aspect est en effet important pour de nombreux pays, en vue d'une normalisation de leurs relations avec les créanciers, afin de restaurer un degré suffisant de crédibilité financière et de leur permettre de retrouver l'accès aux marchés des capitaux; - l'intérêt d'une politique de coopération qui couvre l'ensemble de la région d'Afrique sub-saharienne. Une coopération qui soit potentiellement ouverte à chaque pays, même selon des modalités différenciées, peut favoriser les effets de contagion positifs et contribuer à améliorer l'image d'ensemble du continent. Cet aspect devra être pris en compte lors du choix de la couverture géographique du (ou des) nouvel accord de coopération; - les difficultés particulières des pavs ACP des Caraïbes et leurs stratégies commerciales dans un cadre régional qui évolue rapidement. La diversification des échanges et des activités économiques dépendra essentiellement des possibilités d'intégration régionale, de l'accès au marché nord-américain (ALENA) et de la participation au projet de zone de nbre-échange couvrant l'ensemble de l'hémisphère occidental (FTAA). La transition est cependant loin d'être assurée, et le passage d'une économie traditionnellement dépendante du secteur primaire et bénéficiant de préférences commerciales particulières, à une économie ouverte et compétitive, nécessitera un effort important; - les problèmes spécifiques des petites économies insulaires du Pacifique. Ces pays ont sans doute vocation à se tourner vers les économies à croissance rapide du "Pacific Rim", avec l'appui de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande. En même temps, les problèmes spécifiques de transport et de communication d'une part, d'environnement et de préservation des ressources naturelles, principale ressource exploitable, d'autre part, justifient une attention particulière. 40 CHAPITRE IV Les analyses développées dans cette première partie montrent que les relations de coopération entre VUE et les pays ACP doivent désormais se concevoir dans un environnement mondial radicalement différent. Elles s'inscrivent également dans la perspective d'une transformation profonde de l'Union européenne, et dans le contexte d'évohaions socio-économiques et politiques fortement contrastées dans les différents pays de la zone ACP. Face à une perte de légitimité qui affecte le principe même de l'aide au développement, sur fond de contraintes budgétaires et de crise sociale européenne, les leçons que l'on peut tirer des succès et des échecs du passé devront permettre d'améliorer l'efficacité et l'impact de la coopération. Pour l'Union, il s'agira avant tout de dominer les tendances individualistes et de mettre en valeur les solidarités fondamentales. Pour ce faire l'Union doit se donner pour principal objectif de "faire mieux", et de donner déplus grandes chances de succès à sa coopération avec les pays ACP. De nombreuses initiatives communautaires récentes vont dans ce sens et il conviendra de bien identifier les acquis à préserver, d'une politique aux facettes muUiples. En revanche, nombre de paramètres devront être remis en cause. L'Union devra faire des choix de politique à long terme et envisager différentes options. DEUXIEME PARTIE : ELEMENTS POUR UNE VISION DE LA RELATION UE-ACP A L'AUBE DU 21e SIECLE CHAPITRE IV. VERS UN NOUVEAU PARTENARIAT A la veille du 21ème siècle, l'Union européenne et les Etats ACP devront jeter les bases d'une nouvelle relation de partenariat sous différents aspects:: - le souci de répondre aux préoccupations des Européens, par des choix politiques dans une perspective de long terme; - la nécessité absolue de renforcer la dimension politique de la relation UE-ACP, pour lui donner un dynamisme nouveau; - l'ouverture du cadre de coopération afin de proposer une réponse européenne mieux adaptée aux besoins actuels des pays ACP, de leurs secteurs privés et de. leurs sociétés civiles, 41 - une éventuelle réorganisation du cadre géographique de l'accord de coopération; - un effort accru de cohérence au niveau européen. CHAPITRE IV A. La place du partenariat UE-ACP dans la politique extérieure de l'Union L'Union européenne est un acteur majeur sur la scène internationale. Elle est le premier partenaire commercial (VUE réalise 20% des échanges mondiaux19 et un tiers de ses importations proviennent des pays en développement) et est amenée à jouer un rôle important dans les enceintes multilatérales, notamment au sein de l'OMC et, au niveau des Etats membres, au sein des institutions de Bretton Woods. Sur la scène politique, l'Union s'efforce de développer sa capacité d'action. L'Union est aussi, depuis longtemps, le principal fournisseur d'aide au développement, et sa part dans l'effort d'aide international s'est accrue ces dernières années, compte tenu notamment du retrait marqué des Etats-Unis dans ce domaine. L'Union a les moyens de contribuer à une réduction des inégalités de développement; il lui revient de développer, dans ce but, une potitique de développement active et cohérente. La relation UE- ACP s'inscrit dans l'action globale de la communauté internationale dont la finalité est la réduction de la pauvreté dans le monde. Aux justifications fondamentales d'une politique européenne de développement, partie intégrante de l'identité de l'Union, s'ajoutent les raisons liées aux intérêts objectifs des Européens. Ceux-ci revêtent une importance particulière s'agissant des pays ACP, et parmi eux des pays d'Afrique sub-saharienne. L'échec relatif du développement de l'Afrique induit sans doute un certain scepticisme quant à l'efficacité de la coopération internationale et notamment européenne, voire quant aux possibilités réelles de développement de ce continent. Mais s'agissant de choix à faire dans une optique de long terme, les motivations et les enjeux d'une nouvelle relation de coopération entre VUE et les pays ACP soulèvent des questions qui sont essentielles pour l'Europe et pour le citoyen européen. Pour l'Union, dans le contexte mondial actuel et prévisible, il s'agit de promouvoir : - la paix et la stabilité, en empêchant le développement ou la persistance de zones d'instabilité dans le monde. La tendance à la marginalisation de sociétés entières et son coroUaire, la déstabilisation politique et la déstructuration des Etats, doit impérativement être renversée. La coopération peut et doit contribuer au maintien et au développement de l'Etat de droit dans tous les pays, oeuvrer en vue de préserver un degré satisfaisant de cohésion sociale;. - une coopération internationale plus efficace pour la gestion des menaces globales. Les sociétés européennes sont déplus en plus concernées par l'accroissement dé la pression 19 En ne tenant pas compte des échanges intra-UE. 42 CHAPITRE IV migratoire qui résuUe essentiellement des écarts de développement et exige une réponse pohtique cohérente. L'extension du terrorisme, le problème du contrôle des trafics illicites, la timitation des pandémies, sont également des domaines importants qui ne peuvent être abordés et maitrisésparl'UEde manière unilatérale. L'Union doit s'efforcer d'amener le plus grand nombre de pays possible à assumer leurs responsabilités et à participer à la gestion des interdépendances et des problèmes globaux; - la solidarité. La lutte contre la pauvreté absolue et pour le respect de la démocratie, des droits civils et politiques, ainsi que des droits économiques, sociaux et culturels, nécessite une approche coopérative qui dépasse les frontières; - lé développement économique et l'intérêt mutuel. L'Union peut aider les pays actuellement marginansés par rapport au système économique mondial à développer des capacités internes et à assurer les conditions de base d'un développement durable; elle peut accompagner les processus de développement dans les pavsplus avancés, y accélérer le rythme du progrès économique et social et favoriser leur insertion harmonieuse dans l'économie mondiale. Demain les pays ACP pourraient connaître une croissance économique importante. Ce serait une imprévoyance que d'y réduire le poids de l'influence de l'Europe; - les aspects sociaux et environnementaux du développement. L'Union a un intérêt majeur à encourager un mode de développement (i) garantissant le progrès social, le respect des droits de l'homme, et notamment des droits sociaux fondamentaux; et (ii) attentif aux problèmes de dégradation de l'environnement et de destruction des ressources naturelles. En l'absence d'une politique déhbérément axée sur des objectifs de développement social et sur des objectifs de protection de l'environnement, les contraintes et en même temps les opportunités du nouvel environnement économique international risquent de se traduire par un mode de développement incompatible avec les valeurs politiques et sociales européennes. Il y a là une cohérence à assurer entre les objectifs poursuivis à l'intérieur de l'Union et l'influence qu 'elle peut avoir sur le mode de développement dans certaines régions du monde. B. Revitaliser le partenariat UE-ACP en renforçant sa dimension politique L'ancienneté et l'originalité de la relation UE-ACP ont fondé une "culture" dont l'acquis est essentiel. Cette culture est largement basée sur l'exercice d'un partenariat singulier entre chaque pays ACP et l'Union. Compte tenu du nouveau paysage mondial, <ce partenariat devrait être non pas affaibli mais renforcé, en approfondissant sa valeur d'engagement politique mutuel. L'expérience du partenariat mis en oeuvre dans le cadre de la convention de Lomé, s'est heurtée à un certain nombre de difficuUés, qui sont évoquées au chapitre II. B. Il s'est en effet avéré difficile de concrétiser les intentions initiales, fondées sur le principe de partenaires égaux, dans la mesure où la faiblesse institutionnelle des pays bénéficiaires, la dépendance à l'égard de l'aide, la multiplication des «conditionnantes <et la tendance de la Communauté comme d'autres bailleurs de fonds-à. se substituera au partenaire 43 CHAPITRE IV défaillant, tendance motivée par un souci croissant d'efficacité, ont profondément érodè le principe du partenariat. Le partenariat demeure sans aucun doute la forme idéale d'une relation de coopération et tout accord futur entre VUE et les ACP devrait veiller à le réhabiliter. Ceci implique de revoir fondamentalement les modalités de la coopération et de bien peser les différentes options qui seront envisagées, afin de réconcilier d'une part la nécessité d'adopter des approches différenciées, d'assurer un degré suffisant de flexibilité, de pratiquer la conditionnante dans une optique incitative et d'opérer une certaine sélectivité, avec d'autre part ce qui apparaît davantage comme un objectif et qui consistera à réaliser concrètement un partenariat adulte, responsable, efficace et prévisible. Les défis immenses auxquels sont confrontés nombre de pays ACP justifient de préserver les qualités spécifiques de la relation de coopération, en particulier sa prévisibilité et son caractère contractuel. Mais désormais un engagement politique mutuel plus explicite et réel doit s'attacher au respect de ce "contrat". La revitalisation du partenariat passe donc par un renforcement de sa dimension politique sous deux aspects: - les premières bases d'un volet politique ont été posées par l'introduction dans Lomé IV, et dans la convention révisée, d'une clause relative au respect des droits de l'homme. assortie d'une disposition permettant la suspension de la convention en cas de violation. Cette clause se réfère également aux principes démocratiques, à la consolidation de l'Etat de droit et à la bonne gestion des affaires publiques. La Convention prévoit20 une procédure de consuhation en cas de manquement à l'une de ces obligations. Cette approche s'inscrit dans le cadre général de la politique communautaire dans le domaine des droits de l'homme et des libertés fondamentales21, qui constitue un élément essentiel du dialogue avec les différents partenaires sur lequel se fonde le partenariat avec les pays tiers. Du point de vue formel, les textes actuels paraissent donc relativement complets. Mais la mise en pratique de ce volet politique soulève néanmoins un certain nombre de questions, quant aux critères à appliquer, et quant aux conséquences du jugement politique qui sera opéré, pour la gestion de la coopération - en dehors des cas extrêmes entraînant la suspension de la coopération européenne; - dans le contexte d'une montée de la violence organisée et d'un accroissement des conflits armés en Afrique sub-saharienne, avec toutes leurs conséquences aux plans humanitaire, social, économique, environnemental, et les défis qu'ils posent à toute politique de développement, la Commission a élaboré une proposition visant à développer une politique européenne de prévention et de résolution des conflits22. Des questions telles que la mise en place d'une diplomatie préventive, les moyens d'une coopération politique 20 sauf en cas d'urgence particulière 21 COM(95) 567 "L'Union européenne et les aspects extérieurs de la politique des droits de l'homme: de Rome à Maastricht et au-delà. " 22 Voir SEC(96)332 "L'Union européenne et le problème des conflits africains: le rétablissement de la pave, la prévention des crises et au-delà \ 44 CHAPITRE IV élargie et d'une analyse politique permaneme devront être abordées. La Commission a proposé une stratégie globale, permettant une intervention coordonnée au niveau politique et au niveau de la coopération au développement; l'objectiffinal est d'assurer la "stabilité structurelle", notion qui englobe les objectifs de développement économique et social durable, de démocratie et de respect des droits de l'homme, de mise en place de structures politiques viables et d'une capacité à gérer le changement sans recourir à la violence. Une relation politique plus forte entre VUE et les Etats ACP devrait pouvoir être développée dans ces deux domaines, soit globalement avec l'ensemble de ces pays, soit de façon différenciée avec des ensembles sous-régionaux ou d'autres groupes de pays. Le renforcement de la dimension politique a des implications multiples. Les partenaires sont-ils prêts à un tel renforcement, avec toutes ses conséquences? Trois aspects peuvent être distingués à cet égard: 1. L'engagement politique mutuel à la base d'un nouveau partenariat. Du côté de VUE, le dialogue politique avec les pays ACP aura sa place dans la politique extérieure commune. Les multiples conflits dont souffre l'Afrique sub-saharienne représentent à la fois une cause et une conséquence du manque de développement. Ils relèvent de l'analyse politique autant que socio-économique. Du côté des ACP, les changements et les réformes nécessaires ne se feront pas sans une transformation fondamentale de l'organisation politique et sociale. Les actions d'appui de VUE aux politiques économiques et aux réformes institutionnelles peuvent avoir des conséquences politiques importantes pour ces pays; l'expérience de la coopération passée a en outre montré que cet appui ne s'avère pertinent que lorsque certaines conditions, notamment politiques, sont remplies. L'approfondissement du dialogue politique constitue désormais une condition de l'accroissement de l'efficacité de la coopération UE-ACP: une relation politique forte, permettant d'aborder de manière moins formaliste, plus franche et donc plus efficace les questions essentielles de gouvernance, de démocratisation et de droits de l'homme, de l'Etat de droit, apparaît aujourd 'hui comme une nécessité absolue si l'Europe veut donner plus de chance de succès à sa politique de coopération: ' • 2. Les modalités du dialogue politique. Ces modalités touchent d'abord à la configuration géographique du dialogue politique : celui-ci pourrait être conduit sur une base muhilatêrale, bilatérale ou par ensembles sous- régionaux. Ceci rejoint la question abordée au chapitre IV,D. Elles concernent aussi les priorités du dialogue: les questionsxie sécurité intérieure, la problématique des[migrations,la lutte contre lestrafics illicites^. ; 45 Elles visent enfin le niveau de ce dialogue (rencontres ministérielles et groupes de travail aux niveaux techniques) en fonction du degré de coopération recherché. CHAPITRE IV 3. Les liens entre le volet politique et le volet coopération. Bien qu'ils soient à terme complémentaires, les objectifs de la PESC et ceux de la coopération au développement s'inscrivent dans des horizons de temps radicalement différents. Toute subordination de la politique de coopération aux actions de politique extérieure risquerait de mettre en péril les objectifs propres du développement, qui exigent une continuité d'action, s'inscrivant dans le moyen et long terme. C'est en vertu du principe général de la cohérence de l'action extérieure de l'Union que le lien entre ces deux volets devra être assuré. De manière plus spécifique, l'approfondissement de la dimension politique de la relation conduira à examiner diverses modalités possibles visant à: - acccroître la sélectivité de l'aide en fonction non seulement des besoins mais aussi des choix institutionnels et de politiques des Etats; - aménager les modalités pratiques de la coopération pour faciliter l'appropriation des réformes par ces Etats. Ces deux questions sont abordées plus en détail au chapitre VI. C. Ouvrir le cadre de la coopération UE-ACP Le cadre de coopération doit désormais davantage faciliter l'ouverture des pays ACP au développement des échanges avec VUE certes mais également avec d'autres partenaires. A la lumière de l'expérience passée et compte tenu des contraintes et des perspectives dans les pays ACP, il apparaît que l'Union peut faciliter cette ouverture en modifiant le cadre de coopération de quatre façons: - la différenciation. La diversité des situations des pays ACP impose de moduler la politique de coopération de l'Union. Tous ne peuvent, à l'heure actuelle, s'engager dans un partenariat politique et économique standardisé avec VUE. Le partenariat ne pourra effectivement que résulter d'intérêts mutuels, d'objectifs et de priorités communes, de droits et d'obligations réciproques strictement respectés. La différenciation des politiques et des modalités de coopération est devenue indispensable pour des raisons d'efficacité; - un approfondissement du dialo2ue sur les politiques. Les partenaires européens et des ACP doivent s'interroger sur la manière de réconcilier deux exigences: la responsabilité des pays bénéficiaires et l'obligation de rendre compte de l'utilisation des ressources de la coopération vis-à-vis du citoyen européen. Le dialogue sur les politiques doit se fonder sur un double constat: (1) la coopération au développement ne peut être efficace que si elle appuie un processus de changement décidé et effectivement mis en oeuvre par les 46 CHAPITRE IV autorités du pays considéré; (2) VUE ne peut s'engager à soutenir que des'modèles d'organisation économique et sociale qui contribuent aux objectifs de sa politique de coopération et qui rencontrent les valeurs politiques et sociales qu'elle entend promouvoir. Ces priorités et ces objectifs formulés par VUE ne sont sans doute pas incompatibles avec les aspirations des sociétés des ACP, ni avec l'élaboration de stratégies de développement propres aux pays ACP. Toutefois un accord sur les réformes prioritaires et V acceptation des changements socio-politiques nécessaires n'est possible que moyennant un approfondissement du dialogue euro-ACP sur les politiques économiques et sociales, et une amélioration de la capacité locale d'analyse et de mise en oeuvre des politiques de développement. Un dialogue phis effectif permettrait de centrer le suivi communautaire sur les résultats de la coopération et sur les progrès accomplis secteur par secteur, plutôt que sur les moyens engagés. Une telle approche ne peut être que progressive, nécessitant du temps et des moyens. En même temps, elle apparaît comme la seule alternative aux actions d'aide traditionnelle susceptible d'être efficace à long terme; - une coopération destinée à s'élargir et à se renforcer dans d'autres domaines. Les partenaires européens et ACP doivent se donner pour objectif ultime de réduire la dépendance à l'égard de l'aide et de développer d'autres formes de coopération. Dans des domaines tels que la science et la technologie, l'éducation et la formation, la coopération industrieUe et économique, il s'agit de susciter les intérêts mutuels et de favoriser les échanges d'expériences. VUE constitue à cet égard un pôle unique capable de proposer un large éventail de domaines de coopération et une panoplie d'outils. La coopération devra en outre être poursuivie dans les domaines traditionnels, en particulier en matière culturelle où l'Union est déjà très active. Une telle ouverture ne peut toutefois occulter le fait que les pays les plus pauvres auront encore longtemps besoin d'une aide extérieure, et que la majeure partie des ressources financières devra dès lors leur être consacrée. - une participation plus active des acteurs non gouvernementaux aux relations de coopération, secteur privé et autres représentants de la société civile (milieux académiques, associatifs, ONG développement et ONG environnement, associations de consommateurs,. ). Une telle participation, non par opposition aux partenaires officiels mais dans un souci de complémentarité, est à envisager à deux niveaux: (i) en développant un dialogue effectif avec les interlocuteurs sociaux et économiques sur les priorités de la coopération, en particulier dans les domaines qui les concernent directement; (ii) en associant les acteurs concernés dans la mise en oeuvre de certaines actions de coopération, ce qui permettrait de réduire le nombre d'intermédiaires, de mieux cibler les programmes et d'en accroître l'efficacité et la pertinence. Ces différents aspects du partenariat, la nécessite d'en améliorer le fonctionnement réel entre des partenaires dont les responsabilités sont par nature très différentes, imposeront donc de revoir de manière fondamentale la façon de concevoir et de mobiliser les instruments, les outils à mettre en oeuvre. 47 CHAPITRE IV D. La couverture géographique des accords de coopération : options Le "groupe ACP" ne constitue ni un groupement politique ni un groupement économique à proprement parler. Il s'est constitué dans le cadre même des relations avec l'Union, pour des raisons à caractère essentiellement historique. Aujourd'hui, les membres du groupe ACP ont des intérêts et des possibilités de développement qui divergent à maints égards, compte tenu de niveaux de revenus et de conditions de vie très différents, de leurs structures économiques, de leurs orientations commerciales, de l'attrait relatif qu'ils présentent pour les investissements étrangers. Dans ce contexte, le groupe ACP constitue-t-U toujours pour l'Union un partenaire pertinent? Autrement dit, le cadre unique qui structure actuellement les relations avec les soixante- dix Etats ACP doit-il être maintenu, morcelé, ou étendu? Cette question devra être abordée en fonction de quatre considérations. En premier lieu, il reviendra pour une part aux pavs ACP eux-mêmes de se positionner à cet égard. Leur choix devrait essentiellement dépendre de leur volonté de renforcer leurs propres structures de dialogue intra-ACP, de définir leurs objectifs et intérêts communs dans les enceintes nudtilatérales et vis-à-vis de leurs différents partenaires, et d'améliorer leur capacité de négociation en tant que groupe politique ou économique sur la scène internationale, en dehors de leur relation avec VUE. En second lieu, le constat de la diversité des situations au sein du groupe ACP et la volonté de rendre la coopération future plus apte à répondre à des besoins variés pourraient néanmoins imposer de revoir la forme que pourrait prendre un accord de coopération. En outre, en ce qui concerne les dispositions commerciales, une modification du système de préférences non réciproques discriminatoires actuellement accordées à l'ensemble des pays A CP pourrait devenir incontournable, afin d'assurer la compatibilité du système avec les règles de l'OMC. Ces préférences pourraient dès lors n'être renouvelables que pour les seuls PMA (liste des Nations Unies des pays les moins avancés), tandis que de nouvelles dispositions seraient examinées pour les autres pays ACP. Ces questions sont abordées plus en détail au chapitre V. Cette nécessaire différenciation dans les stratégies de coopération n 'implique toutefois pas nécessairement l'abandon du concept A CP. La différenciation pourrait en effet ne porter que sur certains volets de la relation (manifestement le volet commercial, mais aussi éventuellement la nature des instruments de coopération financière et technique, le volume de l'aide). Mais elle pourrait aussi être plus radicale et se traduire par des accords séparés. La différenciation, qui caractérise déjà la coopération sous Lomé IV bis, en fonction des différents instruments considérés, devra en tout cas être rendue plus explicite. En troisième heu, les objectifs de l'Union, sa vision du développement et du rôle de la coopération orienteront non seulement le contenu du ou des nouveaux accords mais aussi leur configuration géographique. Or la création d'espaces politiques et économiques dépassant les timites nationales, démarche reconnue nécessaire pour l'Europe, l'est aussi pour les A CP. La voie de In coopération et de l'intégration régionale apparaît souhaitable non seulement en raison de la taille économique généralement insuffisante de nombreux pays ACP, mais aussi parce qu 'une telle option peut inciter les responsables politiques 48 CHAPITRE IV à adopter une démarche plus stratégique en faveur du développement de leurs économies. Elle est aussi de nature à accélérer les transformations socio-économiques nécessaires au développement d'une économie de marché et à la disparition des structures clientélistes souvent organisées sur une base nationale. Enfin, un autre aspect, qui pourrait quant à lui déboucher sur le principe de la graduation, est l'idée que si des relations de coopération doivent pouvoir être conçues et approfondies sur une base permanente, la dépendance à l'égard de l'aide extérieure doit en revanche progressivement se réduire au fur et à mesure des progrès qui peuvent être réalisés dans la mobitisation des ressources internes et l'amélioration de la crédibilité d'un pays pour l'investissement privé étranger. A la lumière de ces considérations, quatre options pourront être envisagées: (1) statu quo adapté: accord global, modalités différenciées. Une première option consisterait à maintenir le principe d'un accord global UE-ACP mais prévoyant des modalités différentes en fonction de l'évolution du niveau de développement des pays bénéficiaires. Le socle commun définirait les caractéristiques de base (objectifs, principes, dispositions institutionnelles, durée de l'accord) et porterait sur certains volets de la relation (le dialogue politique, les questions de sécurité, les conditions d'accès à la coopération financière et technique). Les dispositions commerciales seraient par contre différenciées, les priorités et les modalités de gestion de la coopération financière et technique aussi. (2) accord global complété par des accords bilatéraux. Un accord global comportant des engagements généraux, complété par des accords bilatéraux négociés pays par pays - ou éventuellement par groupes de pays dans le cas de l'Afrique sub-saharienne - permettrait sans doute de mieux adapter l'action de VUE en fonction des circonstances. (3) éclatement de Lomé en accords régionaux. Une troisième, option consisterait à remplacer la Convention par un ensemble d'accords régionaux. Cette orientation serait tout à fait cohérente avec l'approche générale adoptée par VUE au cours des années récentes dans ses relations extérieures, en fonction de stratégies différenciées par régions et sous-régions. Au sein de la zone ACP, l'Afrique sub-saharienne constitue manifestement une région significative pour l'Europe. Dans certaines sous-régions, l'état d'avancement de la coopération régionale permettrait en outre d'envisager des accords sous-régionaux. Les pays des Caraïbes s'organisent d'ores et déjà à différents niveaux régionaux et sous- régionaux. L'objectif de l'Union pourrait être, à terme, d'intégrer la coopération avec ces pays dans le cadre des relations qu'elle a développées avec l'Amérique latine. L'Union pourrait aussi proposer une coopération élargie à l'ensemble des pays du Bassin des Caraïbes. L'Association des Etats des Caraïbes, organisation encore embryonnaire mais très vaste, regroupant trente-sept pays du Bassin des Caraïbes, pourrait fournir un cadre approprié à cet égard. Les niveaux de développement très différents au sein de cette région, une vulnérabilité née au caractère insulaire de ces pays et la fragmentation des économies, les problèmes spécifiques qui s'y posent notamment dans le domaine de la drogue, de Venvironnementy des flux migratoires et des changements démocratiques (Haïti et Cuba)* devraient cependant motiver une approcheiparticulière, tant en •matière da 49 CHAPITRE IV politique étrangère et de sécurité - VUE est physiquement et strategiquement présente dans la région23 - qu 'en termes de coopération au développement. Les Etats ACP du Pacifique font tous partie d'organisations régionales relativement développées, tant au niveau économique et politique que technique. Une coopération efficace avec cette région du monde exigerait d'élargir le cadre de coopération à d'autres Etats insuMres du Pacifique. Dans ce cadre élargi, l'intérêt communautaire relève de deux domaines précis: la préservation de l'environnement et des ressources natureUes importantes dont dispose cette région, et la promotion des échanges, notamment avec les pays de l'APEC24. (4) accord PMA. Une dernière option consisterait à prévoir un accord de coopération avec les pays moins avancés (PMA), qui pourrait éventuellement être ouvert aux PMA hors ACP, et de considérer d'autres types d'accords avec les pays non PMA. Formellement en effet, au niveau des dispositions institutionnelles, la volonté de prendre en compte le niveau de développement et les besoins de chaque pays pour définir le type de coopération proposée, ne peut se fonder que sur une distinction entre PMA et non PMA; une prise en compte plus nuancée de la situation de chaque pays pourra, comme c'est déjà partiellement le cas actuellement, intervenir au niveau de la pratique de la coopération financière et technique. Si cette option peut présenter une certaine pertinence au plan commercial, en revanche en ce qui concerne le dialogue politique et les autres domaines de coopération (appui aux politiques socio-économiques, coopération scientifique, environnement, etc), elle paraît difficilement concevable. E. La coordination des partenaires européens : options Les relations de VUE avec les Etats ACP ont dès le départ reflété la volonté d'adopter une approche globale, dans la mesure où les principaux instruments d'action communautaire - la politique commerciale et l'aide - ont été intégrés dans un même cadre contractuel. Des dispositions relatives au respect des droits de l'homme, à l'Etat de droit, à la bonne gestion des affaires publiques, ainsi que le principe d'un dialogue politique, ont en outre été introduits dans l'accord de coopération depuis 1990. L'approche intégrée a l'avantage défavoriser une utilisation cohérente des différents instruments de coopération et de dialogue concernés. Toutefois la portée de la coopération européenne s'est notamment trouvée limitée par trois facteurs relevant de l'action même de VUE: les conséquences, qui n 'ontpas été systématiquement anticipées, des politiques communautaires ou des Etats membres autres que la coopération au 23 Départements français d'Amérique (DOM); PTOM britanniques et néerlandais. 24 VAsia Pacific Economie Cooperation regroupe dix-huit membres: Australie, Brunei Darussalam, Canada, Chili, République Populaire de Chine, Hong-Kong, Indonésie, Japon, République de Corée, Malaisie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Papuasie Nouvelle Guinée, Philippines, Singapour, Taiwan, Thailande, et Etats-Unis. 50 CHAPITRE IV développement, pour les pays ACP; la perte d'efficacité et les difficultés rencontrées par les pays bénéficiaires de l'aide dues au degré insuffisant de coordination existant entre les Etats membres, et entre les Etats membres et la Communauté; l'insuffisance, de plus en plus fortement ressentie dans le contexte international actuel, d'une attitude et d'une action politique commune des Etats européens à l'égard des ACP. Dans quelle mesure l'Union peut-elle améliorer la cohérence - au sens large - de son action vis-à-vis des pays ACP? Il est clair que le renforcement de la dimension poMque du partenariat, évoqué au point B ci-dessus, constitue un point-clé dans le débat sur la cohérence au sens large. Au-delà de cette dimension fondamentale, deux aspects peuvent aussi être évoqués: la cohérence des autres potitiques communautaires - et nationales - avec les objectifs du développement; la complémentarité et la coordination des potitiques de développement de la Communauté et des Etats membres. Ces deux aspects avaient été largement soulignés dans la communication de la Commission de 199225; les effets des mesures prises par VUE depuis lors demeurent cependant trop modestes, set un déficit de cohérence et de coordination subsiste. Concernant la cohérence au sens strict, c'est-à-dire les effets externes d'autres politiques que la coopération au développement, elle ne peut en tout état de cause faire l'objet d'un engagement international de la Communauté. Compte tenu d'objectifs parfois conflictuels entre préoccupations internes et externes, ou dans le cadre des relations tissées avec d'autres pays ayant des intérêts éventuellement concurrents, la cohérence demeure une question d'appréciation politique. Le Traité sur l'Union européenne répond à ces interrogations, en imposant le principe de la cohérence, en particulier en matière d'action extérieure (Article C du Traité), et de manière explicite pour ce qui concerne la coopération au développement (Article 130 V). Cette question a été évoquée à plusieurs reprises par la Commission et par le Conseil26, et une approche au cas par cas a été adoptée à cet égard. En revanche concernant la coordination des partenaires européens, différentes options peuvent être envisagées pour améliorer la situation. Outre les efforts de coordination évoqués au chapitre I. C. qui doivent être poursuivis au niveau opérationnel, au niveau des orientations de politiques sectorielles et dans les enceintes internationales, l'Union pourrait envisager: - soit de définir une stratégie européenne globale vis-à-vis des pays ACP, qui engagerait aussi bien les Etats membres dans leurs actions nationales que la Communauté. Il s'agirait non pas {d'une:plus grande "communautarisation" de la coopération au développement, mais bien d'un rapprochement des stratégies. La-recherche d'une meilleure complémentarité entre les différentes interventions nationales et-européenne, 25 SEC(92)915 du 15 mai 1992 "Lapolitique de coopération au développement à l'horizon 2000" et Déclaration du Conseil de novembml992 sur le même thème. 26 voir notamment les conclusions du Conseil Développement dw25 novembre 1994 et du 20 décembre 1995. 51 CHAPITRE IV principe fixé par le Traité, serait facilitée par l'existence d'un cadre de référence commun; - soit de prévoir dans le (ou tes) nouveau(x) accord(s) de coopération, un mécanisme d'information, de suivi et de coordination dans les domaines-clé d'intervention des Etats membres et de la Communauté. Il s'agirait là d'un engagement de l'Union en faveur d'une coordination accrue. L'objectif de ces deux options ne serait pas d'uniformiser les politiques de coopération européennes, dont l'existence et la diversité en termes d'expériences constitue un gage de pluralisme. Mais il s'agirait surtout, d'une part, d'améliorer l'impact et l'efficacité des actions européennes en faveur du développement et d'assurer un effet de masse critique; d'autre part, d'assumer de manière phts éxpticite la responsabilité potitique correspondante. Une coordination européenne renforcée est susceptible de faire progresser les efforts de coordination entrepris au niveau de l'ensemble des donateurs, ainsi qu 'au sein du système multilatéral dans le cadre du rapprochement inter-institutionnel convenu lors du récent Sommet du G7, accordant une attention particulière à l'Afrique, sur la base notamment de l'Initiative des Nations Unies pour l'Afrique annoncée en mars 1996. 52 CHAPITRE V CHAPITRE V. OPTIONS POUR UNE NOUVELLE POLITIQUE DE COOPERATION DE VUE VIS-A-VIS DES PAYS ACP L'échéance de Van 2000 ne remet pas en cause toutes les composantes de la politique de coopération mise en oeuvre jusqu'à présent. Au contraire une grande partie des orientations qui ont été développées au fil du temps, en particulier celles qui ont été adoptées au cours des années récentes, doivent être confirmées et dans certains cas approfondies. La politique de coopération est en évolution continue, de nouvelles approches sont progressivement introduites dans de nombreux domaines, et il convient d'en reconnaître la pertinence. Dans la tigne de ces orientations récentes, tenant compte des objectifs généraux assignés par le Traité à la potitique communautaire de coopération au développement, de l'expérience de la Convention de Lomé et de l'analyse des contraintes et des potentialités des pays ACP pour l'avenir, la coopération future entre VUE et les pays ACP doit permettre d'appuyer les efforts de ces pays pour assurer les conditions d'un développement durable. Ces conditions sont à la fois politiques, économiques et sociales. L'amélioration de la compétitivité des économies ACP, indispensable pour accroître l'emploi et relever le niveau de vie général, peut être encouragée par un ensemble de mesures qui relèvent des politiques externes - en faveur du développement et de la diversification des échanges économiques et commerciaux - et des politiques internes - en faveur d'une amélioration des capacités d'offre. A partir de ce constat, la politique de coopération de VUE vis-à-vis des pays ACP pourrait être restructurée autour de trois axes prioritaires: - la dimension économique et sociale. La réduction de la pauvreté est au centre de nombreuses actions engagées par VUE dans le cadre de sa coopération financière. De nombreux pays ACP demeurent parmi les plus pauvres du monde, et la lutte contre les situations de stagnation et de marginalisation requiert un éventail de politiques sectorielles et générales. Différentes options peuvent être envisagées pour élargir le champ d'action de VUE en faveur de la croissance économique, de l'investissement et du secteur privé, du développement social et de la réduction de la pauvreté; - la dimension institutionnelle et l'appui au secteur public. La manière dont l'Etat assume ses fonctions, les questions de "good governance", de gestion politique et économique, s'avèrent souvent cruciales pour assurer les conditions du développement dans de nombreux pays ACP. Outre leur dimension politique essentielle, qui justifierait un renforcement du dialogue politique UE-ACP tel qu'évoqué au chapitre IV. B, ces problèmes présentent également des aspects "techniques" importants qui'>. doivent être abordés dans te cadre de la coopération. Il,existe désormais un large consensus sur la nécessité désoutenir les réformes institutionnelles et le développement des capacités dans toute politique de coopération: VUE est certes déjà active dans ce domaine. Mais-elle pourrait envisager d'accentuer son appui à la réforme du cadre institutionnel et juridique, ainsi qu'à l'amélioration des capacités des services publics; cette capacité apparaît en effet comme un domaine d'action susceptible d'avoinun effet de levier important, dans la mesure où, dans de nombreux pays ACP, elle concerne directement UJ gestion d'une grande partie de l'aide, et elle en détermine souvent l'impact et la viabilité; 53 CHAPITRE V - le commerce et l'investissement. L'accord commercial de Lomé, qui met l'accent essentiellement sur les préférences tarifaires et contingentaires, a été insuffisant pour permettre aux pays ACP et ce, en contraste avec les performances bien meilleures du groupe des PMA, de préserver, et encore moins d'améliorer, leur participation aux marchés mondiaux de biens, de services et de capitaux. Les avantages tarifaires ne sont donc ni suffisants ni ne constituent une condition nécessaire pour de bonnes performances en matière d'exportations et de croissance. Les facteurs du côté de l'offre, notamment une bonne gestion et des politiques macroéconomiques et microéconomiques saines, des potitiques en matière de commerce intérieur et d'investissement notoirement stables, sûres et efficaces, sont déterminants, plus que des préférences tarifaires unilatérales, pour réaliser de bons résuUats en matière d'exportations et de croissance économique. L'impact limité des "préférences Lomé", l'érosion prévisible des marges préférentielles, et la nécessité de prévoir des dispositions compatibles avec les nouvelles règles de l'OMC, imposent d'examiner les différentes options devant lesquelles se trouveront VUE et les pays ACP pour définir de nouveaux régimes d'échanges. L'objectif recherché est de contribuer à une meilleure insertion des pays ACP dans les échanges économiques et commerciaux internationaux, de les aider à mieux tirer parti des possibilités de développement qu'ils peuvent offrir et d'écarter les risques d'une marginalisation croissante. Pour chacun des trois axes de coopération ainsi identifiés, un acquis communautaire existe à des degrés divers. Dans les sections qui suivent, cet acquis fait l'objet d'un bref rappel, en référence aux textes du Conseil considérés comme les plus significatifs dans ces domaines. Mais des options nouvelles devront aussi être considérées, soit par nécessité institutionnelle - comme dans le Cas des dispositions commerciales - soit pour approfondir, renforcer et en finale accroître l'efficacité de l'action de VUE par rapport aux objectifs qu 'elle poursuit à travers sa politique de coopération au développement. A, La dimension socio-économique Les analyses développées aux chapitres I et III ont souligné le fait que les conditions du développement économique et social sont en pleine évolution, au niveau international et au plan interne dans les pays ACP. En particulier la demande de démocratisation et d'une participation accrue du secteur privé et de la société civile s'y exprime déplus en puts fortement. La plupart des pays ACP sont engagés dans la voie de l'économie de marché et de l'ouverture commerciale, s'efforcent d'assurer des conditions plus favorables au développement du secteur privé, et reconnaissent les effets bénéfiques de l'investissement étranger. Un certain nombre d'entre eux ont entrepris, avec des succès inégaux et à des degrés divers, des réformes économiques allant dans ce sens. Les investisseurs privés sont cependant demeurés très réservés, et l'investissement étranger n'a en particulier été significatif que dans un nombre timité de pays et de secteurs. Les perspectives de croissance se sont néanmoins améliorées dans un grand nombre de pays, sans pour autant permettre de réduire de manière significative l'incidence de la pauvreté. Cette analyse a notamment conclu à l'importance d'assurer une plus grande crédibilité à la politique de réforme afin d'en accélérer les effets positifs attendus, en réduisant le degré de risque et d'instabilité qui caractérise l'environnement économique. Les réformes économiques et institutionnelles nécessaires devront en outre s'accompagner d'une 54 CHAPITREV transformation profonde du fonctionnement de la société, ce qui suppose inévitablement des processus longs et progressifs. Les pays A CP ont besoin d'accélérer leur croissance économique. Mais il existe aussi une marge importante pour améliorer l'impact de la croissance sur la réduction de la pauvreté. La participation du plus grand nombre à l'activité économique, l'accès aux ressources productives (la terre, le capital et le crédit, la formation, l'information) et aux services sociaux de base (éducation, santé, nutrition, eau potable), l'amélioration de la situation socio-économique des femmes et des jeunes, sont autant de dimensions essentielles et complémentaires de toute stratégie de hate contre la pauvreté, et qui relèvent en premier tieu des politiques économiques et sociales internes. Le rôle de la coopération est d'encourager l'évohaion potitique nécessaire, et de soutenir, par une assistance financière et technique, les efforts entrepris. Aucune action en faveur de l'allégement de la pauvreté n 'est réellement efficace et ne peut avoir des effets durables, en l'absence d'un engagement et d'une volonté claire du pays bénéficiaire. Le concept du développement durable, la centrante du développement social et humain, ont été largement débattus au niveau international au cours des dernières années; lors des grandes conférences internationales de Rio. Le Caire. Copenhague. Pékin, et Rome27 notamment, un grand nombre de pays ont adopté des principes et des valeurs communes, et ont identifié des objectifs prioritaires. Le cadre stratégique général, les grandes orientations des politiques économiques et sociales sont donc tracées. Les références européennes quant à elles sont claires: VUE répercute dans ses relations de coopération, sa vision du développement économique et social, elle-même issue d'expériences nationales diversifiées. La question pour VUE est donc désormais de rechercher les moyens les plus efficaces d'encourager la mise en oeuvre de ces stratégies, le respect des principes annoncés. L'analyse de la situation socio-économique dans la zone ACP a aussi mis en évidence la différenciation croissante entre ces pays. L'UE doit envisager une coopération modulable. permettant au fur et à mesure qu'un pays ou un groupe de pays progresse dans la voie de la stabilisation et des réformes, de passer d'une politique centrée sur l'appui au processus de réforme à une relation s'élargissant à de nouveaux domaines de coopération et à l'établissement de partenariats plus diversifiés, à l'instar de ce que VUE propose dans d'autres régions en développement (coopération économique plus avancée, coopération scientifique, technique, etc). Les options en matière d'appui au développement socio-économique devront donc être appréciées dans cette perspective: non seulement des priorités stratégiques différentes devront être adoptées vis-à-vis de choqué pays, mais les domaines de coopération pourront être différents d'un pays à l'autre. Ces options peuvent être regroupées autour de deux axes prioritaires, qui relèvent tous deux d'un objectif de démarginalisation: l'intégration des pavs ACP dans le système 27 Sommet de la Terré, Conférence sun la Population,^ Sommet* Mondial pour le Développement Social, Conférence sur les Femmes, Sommet pour d'Alimentation, i 55 économique imernational et l'intégration des populations pauvres dans la vie économique et sociale. CHAPITRE V Stimuler la croissance économique par la compétitivité et le développement du 1. secteur privé. Bon nombre de potitiques actuelles de coopération de la CE sont axées sur la promotion d'une croissance plus rapide et d'investissements privés plus élevés dans les pays ACP et visent une intégration puis vaste dans l'économie mondiale par l'intermédiaire du commerce et des investissements. Ces potitiques impliquent le soutien financier et technique aux réformes d'ajustement structurel, le soutien sectoriel dans les donmines de l'infrastructure, de l'agriculture, de l'industrie, des services et du développement des ressources humaines et le soutien direct du secteur privé grâce à l'encouragement du développement des entreprises, aux investissements, au développement des échanges et à l'aide financière et technique octroyée par la BEI et le CDI. Un secteur privé robuste est essentiel pour améliorer en permanence et de façon durable le niveau de vie et les possibilités. Pour la CE, la question est de savoir, compte tenu des taux de croissance modestes réalisés par de nombreux pays partenaires dans le passé, ce qu 'elle peut faire de plus pour promouvoir une croissance économique plus rapide, une plus grande compétitivité des entreprises des ACP, de meilleures performances à l'exportation et des niveaux plus élevés d'investissements privés, et quelles nouvelles politiques et approches elle peut adopter. Il existe plusieurs solutions pour améliorer l'efficacité de l'assistance future: a) Un soutien plus systématique et plus complet en faveur du développement du secteur privé La réponse positive que l'on attendait du secteur privé aux réformes économiques a été faible et lente dans un certain nombre de pays, particulièrement en Afrique subsaharienne. Souvent, les réformes n 'ont pas réussi à inspirer la confiance et à produire les résultats attendus et en conséquence à timiter à des niveaux raisonnables les coûts et les risques pour les investisseurs. L'expérience des dernières années montre que les pays qui font preuve d'une volonté crédible de mettre en oeuvre des politiques et des réformes politiques saines et qui offrent un environnement transparent et favorable pour les entreprises réussissent également à attirer les investissements, à créer des emplois et des entreprises innovatrices, à augmenter leurs recettes d'exportation et à enregistrer une croissance économique durable. En conséquence, les tâches à effectuer consistent: (i) à convaincre les autorités publiques et le secteur privé que les réformes sont réelles et durables et que des politiques économiques stables et prévisibles seront mises en oeuvre; (ii) à s'attaquer aux politiques et aux institutions qui sont encore à l'origine de frais élevés, d'une faible productivité et d'un manque de compétitivité; (iii) à renforcer les systèmes financiers et les institutions de façon à permettre au secteur privé d'investir davantage et d'avoir un meilleur accès aux services financiers; (iv) à développer l'infrastructure économique et (v) à renforcer les capacités du secteur privé à gérer des 56 CHAPITRE V entreprises, former des employés, développer et commercialiser des produits et à réaliser des gains d'efficacité. Un certain nombre d'options s'offrent à la CE pour développer son plan d'action afin de contribuer à la réalisation de ces tâches: Renforcer la confiance La CE peut souligner le fait que les réformes économiques qu'elle soutient ainsi que l'assistance qu'elle fournit pour promouvoir les secteurs productifs de l'économie sont conçues dans le but de soutenir les objectifs globaux de développement des ACP et en particulier ceux du secteur privé. Après consuhation avec la population, ces arguments doivent être correctement expliqués aux partenaires non-gouvernementaux. Elle peut fournir des ressources pour aider les gouvernements partenaires à affiner leurs relations avec le secteur privé, à améliorer leurs communications avec ce secteur, à le consuUer au sujet de ses politiques prévues et à écouter ses griefs et ses propositions. Certains pays ACP ont déjà des instances consultatives réunissant le gouvernement et le secteur privé qui peuvent jouer un rôle important pour renforcer la confiance, à condition de disposer de ressources adaptées. Dans ce contexte, le renforcement des organisations professionnelles et des chambres de commerce est crucial, pour qu 'elles soient en mesure de remplir correctement leur rôle et de fournir des services utiles aux entreprises. Environnement politique et institutionnel La CE peut aider les gouvernements partenaires à poursuivre leurs réformes administratives et institutionnelles (notamment les réformes de l'administration fiscale) et à renforcer l'Etat de droit et l'administration de la justice qui ont un impact sur les entreprises. Elle peut aider les gouvernements à identifier les pratiques réglementaires et administratives inefficaces et sources de retard, qui sont un obstacle à l'investissement et à la création d'emplois et qui augmentent inutilement les coûts et les risques inhérents à la conduite normale d'affaires. Elle peut apporter une contribution technique plus énergique à la planification et à Ut mise en oeuvre de la privatisation des entreprises publiques (voir plus loin sous- paragraphe b)) et rechercher avec les gouvernements partenaires dès solutions créatives et durables aux déficiences infrastructures qui constituent des obstacles pour le secteur privé. Elle peut soutenir l'introduction de politiques, de règles et de pratiques régissant la concurrence, la protection des consommateurs28 et la réglementation des monopoles, la recherche, l'information et les transferts de technologie qui complètent les réformes économiques et la privatisation. Systèmes financiers et institutions La CE peut mettre plus de moyens en oeuvre pour soutenir les marchés locaux des capitaux et améliorer l'accès des entreprises aux services financiers. Elle peut fournir des services de conseil techniques et un soutien 28 Des réflexions sont en cours au sein de la Commission quant au rôle d'une politique; des consommateurs dans le cadre de la politique de développement (COM(95)519 "Priorités pour la politique des consommateurs''). 57 CHAPITRE V financier pour la restruauration d'institutions financières faibles et pour le renforcement du cadre juridique et réglementaire au sein duquel des nouveaux services financiers, fondés sur une base saine, peuvent être mis en place au service des entreprises, des petites entreprises, des agricuheurs et des épargnants. Une attention particulière doit être accordée à des questions teUes que (i) le renforcement de la formation de capitaux nationaux, (ii) le soutien de la diversification des institutions et des services financiers et (iii) l'amélioration des systèmes et réseaux de paiement. Ressources et capacités du secteur privé Le FED soutient directement les entreprises privées par l'intermédiaire des programmes indicatifs nationaux, par le développement des entreprises et du commerce et par l'action de la Banque européenne d'investissement (BEI) et du Centre pour le développement industriel (CDI). Le CDI a récemment actualisé son portefeuille d'instruments à la himière de l'expérience positive du dispositif financier ECIP opérationnel dans les pays ALA et delà Méditerranée et en Afrique du Sud. Les programmes nationaux de la CE assurent le soutien financier et technique des microentreprises, des PME et des entreprises artisanales sous la forme de lignes de crédit, de fonds de garantie, de services consuUatifs, de formations et d'assistance technologique. Ces programmes ont fait leurs preuves et devraient probablement encore pouvoir se développer (notamment grâce à des financements adéquats). La BEI a également joué un rôle important dans l'octroi de prêts et de capitaux à risque. La CE soutient également des entreprises plus importantes grâce à ses actions dans le domaine des investissements industriels et du développement du commerce. La Commission, en coUaboration avec le CDI, pourrait élargir la portée de son assistance en finançant des services de consuhation et de conseil (locaux et externes) destinés, moyennant une participation aux frais, à des entrepreneurs locaux cherchant à développer leurs affaires. Elle pourrait également mettre plus de moyens en oeuvre pour accroître les capacités des associations commerciales et professionnelles locales à assurer à leurs membres des services de renforcement des capacités. La BEI octroie également des prêts et des capitaux à risque, subventionnés par des ressources FED, à des projets plus importants du secteur privé dans les domaines de l'infrastructure, de l'industrie, des mines et de Vagro-industrie. Une partie de ces ressources est rétrocédée par des intermédiaires financiers locaux à des petites et moyennes entreprises privées. Une option. pour augmenter le soutien aux entreprises officielles consisterait à orienter davantage de ressources FED vers la Commission et la BEI, conformément au rôle des deux institutions et à satisfaire les demandes croissantes d'opérations privées dans les pays ACP. En outre, les fonds FED pourraient également être nùs à la disposition d'autres institutions de financement du développement basées dans VUE (comme par exemple les institutions EDFI), dont certaines sont activement engagées dans le développement de services financiers innovateurs pour le secteur privé dans les pays ACP. Toutefois, le but à plus long terme doit être d'encourager la croissance des marchés de capitaux locaux et régionaux et, en ce qui concerne les entreprises plus importantes et mieux établies dans les pays ACP, de financer leur développement à partir des sources du marché, et non à partir de crédits officiels. Dans ce contexte, le 58 CHAPITRES développement de l'épargne locale et sa canalisation vers les investissements productifs sont d'une importance cruciale. Le CDI a toujours été le principal instrument de la Convention de Lomé assurant des services de conseil techniques au secteur des petites et moyennes industries, particulièrement pour ce qui concerne la préparation et l'évaluation de projets ainsi que pour arranger des financements et des partenariats. Il possède des antennes locales sur de nombreux marchés ACP et est bien placé pour jouer un rôle d'intermédiaire entre les nouvelles entreprises en expansion d'une part et le savoir-faire financier, technologique et de gestion d'autre part. La Commission pourrait, dans le cadre d'une politique d'accroissement de la fourniture de nouvelles technologies orientées par la demande et de services de conseil à l'intention du secteur privé des pays ACP, encourager le CDI, ainsi que d'autres fournisseurs potentiels de services de VUE et des pays partenaires, à accroître leurs capacités pour assister les entreprises, moyennant un partage des frais, ce qui constituerait une option prometteuse pour l'avenir. Promotion des investissements La Convention de Lomé a longtemps reconnu l'importance des investissements étrangers directs pour la croissance et la compétitivité des économies des ACP. La Commission fournit une assistance technique pour la rédaction de codes en matière d'investissements et de bis et de règlements pour protéger les investissements et pour les initiatives de promotion des investissements lancées par les gouvernements. Elle a financé des investissements sectoriels et des forums de partenariat pour faire connaître les opportunités aux investisseurs étrangers potentiels et promouvoir les partenariats. Ces activités complètent utilement les réformes et les mesures de renforcement de la confiance qui améliorent l'environnement favorable au développement du secteur privé. Les efforts visant à constituer une "vitrine" attrayante pour les possibilités d'investissements dans des pays qui offrent un environnement politique et institutionnel satisfaisant doivent indubitablement être poursuivis. Les options pour des actions de protection des investissements font l'objet d'une analyse plus détaillée dans la section V. C ci-dessous. Pour mettre en oeuvre ce plan d'action, la CE devra faire preuve de souplesse, d'empirisme et de pragmatisme en ce qui concerne les priorités réelles et les besoins ressentis par les parties intéressées, et ce, pays par pays. Elle devra être sélective et cibler avec attention le choix de ses programmes. Dans son approche du développement du secteur privé,' la CE doit cependant être cohérente et bien coordonnée avec d'autres acteurs (locaux et étrangers) poursuivant les mêmes objectifs. Lorsque le développement du secteur privé et le soutien d'une plus grande compétitivité sont des traits marquants de ses stratégies de coopération, elle doit, en collaboration avec les autres parties intéressées, chercher a élaborer des stratégies de développement du secteur privé sur lesquelles peuvent s'appuyer des programmes et des projets individuels. Les modifications possibles des instruments delcoopération visant à soutenir une politique élargie et recentrée d'encouragement du secteur privé sont examinée? dans le chapitre VI. A ci-dessous. \ Une approche consiste à envisager^ lorsque c'est possible, l'affectation d'une partie de l'assistance' nationale programmable au soutien du 59 développement du secteur privé, grâce à des actions visant à améliorer l'environnement potitique et institutionnel et grâce à des mesures de soutien direct des entreprises. Le secteur privé pourrait être invité à participer à la définition des priorités pour l'utilisation de cette enveloppe de ressources. CHAPITRE V b) appuver des pro2rammes de restructuration des entreprises publiques et de privatisations. Les privatisations constituent souvent l'un des volets des réformes visant à relancer l'investissement, à assurer un environnement plus concurrentiel et à développer des structures économiques puis flexibles et puis diversifiées. Les privatisations ne constituent pas pour autant une solution en soi, et une approche au cas par cas doit pouvoir être adoptée. Ces programmes sont généralement complexes et difficiles à réaliser, exigeant des capacités d'analyse et administratives importantes. Une assistance technique, notamment pour évaluer les différentes options (restructuration, réhabilitation de l'outil économique, etc) et un accompagnement des plans sociaux lorsqu'ils s'avèrent nécessaires, peuvent contribuer à améliorer la situation. VUE est bien placée pour soutenir des programmes de privatisation dans la mesure où elle peut mobiliser l'expertise développée dans les différents Etats membres et valoriser l'expérience acquise dans une grande variété de pays. VUE pourrait envisager de développer ce type d'appui dans les pays où manifestement les privatisations faciliteraient l'entrée de nouveaux investisseurs privés et contribueraient à des gains de compétitivité. c) poursuivre et intensifier l'appui à l'intégration régionale Depuis la première Convention de Lomé, la Communauté a soutenu de nombreuses formes de coopération régionale. En termes de financement, les principaux domaines ont été les suivants: transports et communications, environnement, contrôle des maladies animales et formation. Progressivement, le soutien a été unifié dans le cadre de l'objectif général de renforcement de l'intégration économique. Le raisonnement sous-jacent est que pour les pays ACP, l'intégration économique régionale est une étape indispensable vers leur intégration réussie dans l'économie mondiale. Parallèlement, VUE a attiré l'attention sur les effets négatifs qu'entraînent la formulation et la mise en oeuvre déprogrammes de réforme économique dans un contexte purement national. Actuellement, la nécessité de tenir compte de la "dimension régionale de l'ajustement" est universellement reconnue. Au cours de ces dernières années, la CE a soutenu activement plusieurs organisations régionales, notamment la récente UEMOÀ (Afrique occidentale) et la SADC (Afrique australe) récemment transformée et élargie. En collaboration avec trois autres bailleurs de fonds (Banque africaine de développement, FMI et Banque mondiale), la CE soutient l'initiative transfrontalière en Afrique orientale et australe et dans l'Océan indien, à laquelle 14 pays participent activement. Deux aspects importants de cette initiative doivent être soulignés: la participation du secteur privé et la cohérence de l'agenda politique national et régional. 60 CHAPITRE V Par l'intermédiaire de ses programmes indicatifs régionaux, la CE soutient des initiatives en matière d'infrastructure, d'environnement, de santé et autres qui présentent un intérêt pour plus d'un pays et se prêtent extrêmement bien à la conception et à la mise en oeuvre sur une base régionale. Afin d'améliorer les performances passées, il est nécessaire de soutenir l'intégration économique régionale dans le cadre d'une stratégie cohérente. Compte tenu de l'expérience récente de VUE, une telle stratégie devrait reposer sur les trois éléments de base suivants: 1. renforcement des capacités (entre autres l'assistance technique, la formation et la recherche interne) dans le domaine de l'intégration économique régionale tant au niveau des institutions régionales que des gouvernements nationaux: 2. assistance au secteur privé pour faciliter la restructuration dans le marché régional puis vaste et le marché mondial, ce qui impliquerait également des améliorations dans le secteur financier afin de faciliter et de garantir les paiements; 3. soutien aux gouvernements souhaitant réellement effectuer une intégration régionale afin de neutraliser les effets de la transition sur les ressources budgétaires (soutien de la balance des paiements ou budgétaire, en complément au soutien à l'ajustement économique national et complètement en ligne avec celui-ci). Les instruments disponibles à l'heure actuelle conviennent parfaitement pour soutenir une telle stratégie cohérente. Il existe pour VUE une autre nouvelle voie pour promouvoir l'intégration économique régionale qui mérite d'être étudiée plus avant, à savoir celle de la politique commerciale. VUE participe à l'heure actuelle à des négociations pour réaliser une zone de libre- échange (ZLE) avec plusieurs (groupements de) pays en développement. Compte tenu du poids de VUE dans les questions commerciales, les dispositions de ces ZLE affecteront l'intégration des pays en développement dans l'économie mondiale. Il est possible d'exploiter ces dispositions d'une façon qui favorise une plus grande cohérence économique des pays en développement. Conformément aux conclusions de la Commission et du Conseil de juin 1995 sur les zones de libre-échange, ces accords doivent respecter les dispositions correspondantes de l'OMC et tenir compte des conséquences pour les politiques communes de l'Union et pour ses principaux partenaires commerciaux. d) intensifier les actions d'appui au développement du commerce. Le développement du commerce constitue un volet particulière'une potitique plus globale centrée sur la compétitivité et le développement du secteur privé. Outre les instruments propres au régime commercial et de l'investissement, qui seront discutés au chapitre V. C. , un large éventail d'actions de coopération peuvent contribuer au développement du commerce. Cette dimension a été introduite dans la Convention de Lomé lors de la révision de 1995 et VUE a entrepris de développer ce domaine dé coopération autour de différents programmes d'appui: définition déprogrammes intégrés de développement du commerce au niveau national ou régional, programmes pluriannuels d'appui aux associations de commerce regroupant des opérateurs des ACP et des* opérateurs européens, programmes, d'appui, aux entreprises dans des secteurs déterminés* et programmes d'appui au développement des infrastructures et des services liés \au 61 CHAPITRE V commerce (transport et communications, intermédiaires financiers et autres, chambres de commerce, etc). Compte tenu du fait que les nouveaux défis posés par la mondialisation et la compétition modifieront les paramètres de base des échanges internationaux, TUE doit en conséquence renforcer et intensifier ses engagements en vue de soutenir les Etats ACP dans leurs efforts pour bénéficier des avantages potentiels découlant des nouvelles possibilités d'échanges. Un accent particulier doit être mis sur le secteur privé et ce soutien devra se concentrer sur la demande des clients et la participation. La priorité doit être accordée à la création de réseaux de partenariat internationaux, à la promotion dès investissements et au développement d'industries et d'institutions de services de soutien. Le renforcement des mécanismes d'amélioration des réseaux entre les secteurs privés européens et ACP doit faire l'objet d'une plus grande attention. En outre, compte tenu de la révolution de la technologie de l'information globale qui caractérisera le prochain millénaire, TUE doit intensifier son soutien aux Etats ACP pour leur permettre d'accéder aux matériels et logiciels qui y sont associés et pour en faciliter l'utilisation optimale. e) soutenir le développement des compétences scientifiques et techniques comme élément stratégique d'un développement durable. Le développement accéléré de technologies de plus en plus complexes, en matière de santé, d'alimentation et de communications notamment, et le fossé scientifique et technologique grandissant qui sépare la plupart des pays ACP du monde industrialisé, devraient motiver une action particulière de l'UE dans ce domaine. Bien que cette dimension soit présente dans la convention de Lomé, elle n'a en effet jusqu'à présent pas donné lieu à un plan d'action cohérent et durable. Compte tenu de l'expérience communautaire, l'UE est bien placée pour développer des partenariats scientifiques et technologiques rassemblant des institutions publiques de recherche & développement et des entreprises privées des secteurs concernés, au Nord et au Sud. Ces actions devraient s'appuyer sur un dialogue sur les enjeux de la R&D avec les pays ACP, en particulier dans un cadre régional, visant à encourager ces pays à faire évoluer leurs cadres réglementaires (droits de propriété intellectuelle, circulation des biens et des personnes, code des investissements,. ) et à les aider à assurer les implications budgétaires d'une politique visant à développer les partenariats Recherche- Entreprises. fi aider les pavs ACP à se préparer aux mutations en cours dans le domaine de l'information L'évolution engagée vers la société de l'information concerne non seulement les économies avancées ou émergentes mais également les économies et les sociétés ouvertes ou désireuses de s'ouvrir sur l'extérieur. Comme l'ont reconnu les participants à la 62 CHAPITRE V récente conférence de Midrand29, ces changements doivent s'intégrer dans une vision commune du futur partagée par les pays industrialisés et les pays en développement. Mais la Conférence a également, dans les conclusions dé sa Présidence, insisté sur la responsabiuté des pays et sur le rôle irremplaçable que doit jouer le secteur privé. La première étape réside dans Vamélioration des services de télécommunications qui, avec Veau et l'électricité, sont utilisés par la totalité des branches de l'économie. Ce domaine constitue un champ particutièrement attractif pour le secteur privé en raison de son potentiel de croissance (la totalité des Etats étant sous-équipés) et de l'apparition récente de nouvelles technologies qui répondent avec plus de flexibilité aux besoins de pays tels que les ACP, notamment les transmissions sateintes, la téléphonie cellulaire mobile et fixe. L'expérience européenne de transition est suffisamment riche et diversifiée pour offrir un appui sur mesure aux pays qui le souhaiteraient. A cela, s'ajoute le développement de nouveaux services, dont INTERNET qui est déjà accessible dans de nombreux pays et qui représente une réelle opportunité d'intégrer ses utilisateurs, chercheurs, universitaires, ou entrepreneurs dans les réseaux des échanges mondiaux de l'information. Dans une étape uhérieure, des apptications télématiques notamment en matière de santé, d'éducation, de réseaux de la recherche mais aussi de commerce électronique, pourront contribuer à la solution de certains problèmes dans les pays ACP. Ces actions seront d'autant plus efficaces que les acteurs concernés auront été préparés et associés à la définition de leur contenu et aux modalités de leur usage grâce à des projets pilotes. Ainsi, à des modes d'usage principalement individuels dans les économies avancées peuvent se substituer des modèles communautaires, comme l'illustrent bien les expériences de télé-boutique. g) proposer une coopération monétaire Le degré élevé d'instabilité politique et économique constitue, dans de nombreux pays ACP, un frein majeur à la progression de l'investissement et à l'accélération de la croissance. Un environnement monétaire et financier stable est un élément indispensable d'une politique économique visant à la poursuite d'un objectif de croissance équilibrée et durable. Ceci implique non seulement l'existence d'institutions efficaces et indépendantes,. la mise en oeuvre d'une politique monétaire et de change orientées vers la stabilité et des potitiques budgétaires soutenables, mais aussi un élargissement du rôle du système bancaire dans l'affectation de l'épargne. L'Europe pourrait soutenir les efforts de modernisation et d'adaptation des pays ACP dans ces domaines. Les objectifs prioritaires seraient la consolidation des institutions et 29 La conférence sur la société de l'information (ISAD) s'est tenue, en mai d996, à l'initiative du Président Mandela, des membres du G7, de pays en développement et de pays industrialisés. 63 CHAPITRE. V la modernisation des modes de gestion des politiques monétaire et budgétaire, le développement du système bancaire, la réalisation de la convertibilité courante et la tibératisation progressive des mouvements de capitaux, en tenant compte des degrés de développement et de stabitité macro-économique atteints. En outre, l'Union devrait continuer à encourager les efforts de coopération régionale dans le domaine de la politique macro-économique et monétaire. L'Union monétaire et l'introduction de VEURO ouvriront des opportunités nouvelles aux pays ACP, notamment à ceux pour lesquels VUE représente le principal partenaire commercial. La crédibilité et l'efficacité de leur politique monétaire seraient accrues s'ils choisissaient d'orienter leur politique de change en se référant à une monnaie stable, tout en tenant compte de la nécessité de préserver la compétitivité de leurs économies. En outre, le choix d'une même référence externe contribuerait à une plus grande stabilité des taux de change bilatéraux entre ces pays. Ceci faciliterait les échanges économiques et commerciaux entre eux, ainsi que la mise en oeuvre des projets d'intégration régionale. Ces différents éléments permettront de poser les bases d'un renforcement progressif de la coopération dans le domaine macro-économique et monétaire entre VUE et les pays ACP. h) entreprendre une action de soutien de l'UE permettant d'alléger la charge de la dette extérieure Compte tenu de l'importance de la problématique de la dette extérieure pour un grand nombre de pays ACP, la Communauté peut difficilement rester insensible aux initiatives internationales en la matière. La coopération financière de la Communauté, presque exclusivement octroyée sous forme de dons, n 'a pas d'effet d'accroissement de la dette. Néanmoins, la Communauté pourrait intervenir en tant que créancier, mais aussi en tant que donateur, en développant des mécanismes de soutien et des instruments destinés à réduire la contrainte de la dette des pays ACP poursuivant des programmes d'ajustement et de réforme. 2. Favoriser l'accroissement de l'emploi et soutenir les politiques sociales dans le cadre de la lutte contre la pauvreté. Il existe de fortes motivations du côté européen pour centrer les efforts de coopération avec les ACP sur l'objectif de lutte contre la pauvreté: il s'agit non seulement de donner la priorité à une problématique qui prend des dimensions particulièrement préoccupantes dans un grand nombre de ces pays, et qui engendre une série d'interdépendances négatives auxquelles se trouve confrontée l'Europe, en termes depressions migratoires, et d'autres questions d'ordre sécuritaire; mais il s'agit aussi de concrétiser, dans sa dimension extérieure, l'un des principes fondateurs de l'Union ^ le progrès social - largement présent dans le Traité et dans son Protocole sur la politique sociale30, et 30 Le Protocole sur la politique sociale se réfère à la mise en oeuvre, à partir de l'acquis 64 CHAPITRE V développé sous différents aspects (emploi, éducation & formation, égalité hommes/ femmes, etc) dans les politiques communautaires. La bate contre la pauvreté constitue déjà un axe prioritaire dans la politique de coopération actuelle, qui a été renforcé ces dernières années par un certain nombre d'orientations nouvelles: - dans la mise en oeuvre de l'instrument d'appui à l'ajustement structurel dans les pays ACP et dans l'utilisation des fonds de contrepartie, la priorité est accordée aux dépenses dans les secteurs sociaux; - une résolution sur la lutte contre la pauvreté a été adoptée en 1993, qui définit un ensemble de principes pour mieux appréhender cet objectif dans les politiques de coopération de l'Union. L'approche retenue insiste en particulier sur la nécessité d'intégrer l'objectif de réduction de la pauvreté dans l'ensemble des politiques internes menées dans les PVD ainsi que dans l'ensemble des actions de coopération, tout en prévoyant aussi la possibilité d'actions ciblées sur les groupes pauvres; - l'accent mis sur le rôle des femmes constitue une dimension essentielle de toute stratégie de réduction de la pauvreté. La résolution adoptée en novembre 1995 sur ce thème,, tout en abordant la problématique de la participation des femmes de manière plus large, est de ce point de vue largement complémentaire de la résolution de 1993 sur la pauvreté; - les interventions de la Communauté dans les secteurs sociaux contribuent largement à cet objectif, surtout depuis l'adoption des nouvelles résolutions sur la santé et sur l'éducation et la formation, qui accordent une priorité très claire aux soins de santé de base et à l'éducation et formation primaire, bénéficiant davantage aux populations les plus pauvres; - les changements récemment adoptés en matière d'aide alimentaire et plus particulièrement l'accent mis sur l'appui aux politiques de sécurité alimentaire et le problème de l'accès aux produits alimentaires (notamment à travers le maintien de productions et de modes de consommation alimentaires beaux), constituent un autre volet important de la lutte contre la pauvreté; -ces domaines (santé, éducation, sécurité alimentaire, femmes et développement) sont par ailleurs des domaines prioritaires pour le renforcement de la coordination entre les Etats membres et la Communauté, au niveau opérationnel et dans la définition des orientations de politiques; - la préservation de l'environnement est un autre domaine important dans la problématique de la pauvreté, tant en milieu rural (problèmes de dégradation des sols, exploitation durable des ressources naturelles) qu'en milieu urbain où des problèmes aigus d'assainissement et d'infrastructures se posent de plus en plus, dans le contexte d'une urbanisation qui est particulièrement rapide dans les pays ACP. La portée du lien entre pauvreté et environnement a été largement reconnue lors du Sommet de la Terre. communautaire, de la charte sociale de 1989. 65 CHAPITRE V Les préoccupations environnementales imprègnent de plus en plus les politiques de coopération communautaire, à travers la systématisation des études d'impact ainsi que par des programmes spécifiques; - enfin une série d'autres actions de coopération peuvent contribuer à la réduction de la pauvreté: il s'agit des interventions dans le secteur du développement rural, de la formation professionneUe, dans le domaine des micro-réalisations et des actions d'appui au développement de l'initiative privée qui privilégient souvent l'objectif de création d'emplois, des cofinancements à travers les ONG, de l'appui aux politiques démographiques, ou encore d'une politique des consommateurs31. Ces orientations doivent sans aucun doute être maintenues et confirmées. Pour l'avenir cependant, l'UE et ses partenaires ACP devront déterminer dans quelle mesure et comment l'impact de la coopération communautaire sur la réduction de la pauvreté pourrait être amélioré. Le maintien d'une approche large, imptiquant un vaste éventail d'interventions, est sans nul doute indispensable compte tenu de la diversité des situations de pauvreté dans les pays ACP. L'Union pourrait toutefois proposer à ses partenaires une approche plus stratégique dans deux directions: a) l'accès aux ressources productives, l'emploi et le développement des ressources humaines. Le rythme de création d'emploi dépend d'un ensemble de paramètres qui peuvent, directement ou indirectement, être influencés par un large éventail de mesures ou de politiques générales et sectorielles. L'UEpeut soutenir ces politiques par une action centrée sur: - un appui à l'amélioration des capacités d'analyse et à la conception des politiques en faveur d'un accroissement des emplois productifs; - un appui aux réformes visant à améliorer l'accès aux ressources productives, en particulier en matière d'éducation et déformation professionnelle, d'accès au crédit, d'accès à la propriété et à la terre. Ce type d'appui est susceptible d'avoir un effet de levier considérable, dans la mesure où il peut rapidement conduire à une amélioration des conditions de vie par un meilleur accès aux activités génératrices de revenus; - un appui aux potitiques du marché du travail, ayant pour objet le développement d'une main d'oeuvre capable, mobile et motivée. b) l'appui aux politiques sociales. L'UE est déjà largement engagée dans des actions de coopération dans les secteurs sociaux, et s'efforce d'améliorer l'impact de son aide par une approche sectorielle plus globale, s'écartant progressivement de Vapproche-projets. Cette tendance pourrait être accentuée et s'appuyer sur: 31 Les pays en développement sont particulièrement concernés par des problèmes tels que le transfert de productions malsaines ou dangereuses, la sécurité des produits, l'usage des médicaments, etc. 66 CHAPITRE V - un dialogue approfondi et continu sur les politiques sociales, permettant de dégager une stratégie générale et des priorités, et d'examiner les liens, souvent complémentaires mais parfois aussi conflictuels, entre les objectifs économiques et les objectifs sociaux: - une aide financière accordant une attention particulière au financement des dépenses courantes dans ces secteurs, en étroite liaison avec le dialogue macro-économique et les processus d'ajustement structurel. Les discussions engagées au sein de la communauté internationale autour du concept du 20/2&2 ont mis en avant l'utitité d'engagements mutuels concrets entre bénéficiaires et donateurs en faveur du développement social. Tout en reconnaissant la pertinence de ce principe d'engagement mutuel, l'UE, compte tenu de la nature de ses politiques, privilégie une approche plus globale et circonstanciée. Dans le cadre du futur partenariat UE-ACP, dans l'hypothèse d'une plus grande sélectivité de l'aide qui serait liée à l'évaluation de la "bonne gestion ", l'effort consenti en matière de politiques sociales et de politiques destinées à favoriser l'accès aux ressources productives et l'accroissement de l'emploi, pourrait faire partie intégrante des critères à prendre en compte. 3. Intégrer la protection de l'environnement dans le processus de développement. Un des principaux enseignements de la théorie et de la pratique du développement durable est que Von ne peut pas concevoir d'action environnementale efficace si les politiques sociales et économiques restent inchangées. Au contraire, les préoccupations environnementales doivent être intégrées dans la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation de l'ensemble des politiques, programmes et projets. Bien que la Communauté dispose d'un vaste éventail de déclarations politiques sur la gestion de l'environnement, il lui manque toujours une stratégie claire et la détermination nécessaire pour la rendre opérationnelle. Si l'on considère le consensus émergeant du processus de Rio, quatre priorités pour la coopération au développement se dégagent: * répondre aux besoins et lutter contre la pauvreté. Bien que la relation de cause à effet entre la pauvreté et la dégradation de l'environnement soit complexe, tant la pauvreté que la pollution peuvent être considérées comme le résultat deforces économiques et sociales tendant à répercuter les coûts humains et environnementaux sur les générations actuelles et futures ; 32 Le concept du "20/20" a été introduit par le PNUD dans son Rapport sur le Développement Humain de 1994; il est évoqué dans le Programme d'Action issu du Sommet Mondial pour le Développement Social (Copenhague, mars 1995). Il préconise des engagements mutuels entre bénéficiaires et donateurs sur, le principe de consacrer 20% au moins des ressources budgétaires internes et des ressources d'aide extérieure aux secteurs sociaux de base. 67 CHAPITRE V * utiliser les forces du marché pour refléter les coûts et les avantages pour l'environnement. L'Agenda 21 est fondé sur la reconnaissance du fait que les marchés doivent progressivement internaliser les coûts sociaux et environnementaux, afin que les prix révèlent la "vérité écologique"; * intégrer les objectifs de l'environnement dans la formulation d'une politique globale et dans des systèmes de gestion, afin que la protection de l'environnement devienne partie intégrante du processus de développement et non un objectif isolé. Ceci exige le renforcement des capacités environnementales et l'adoption d'une approche en participation; * sensibitiser les portefeuities d'investissement à la "cause verte", en évaluant l'impact sur l'environnement pendant toute la durée du projet et en finançant des investissements prioritaires dans le domaine de la conservation de l'environnement et delà hate contre la pollution. Certains thèmes méritent une attention particulière: - pour de nombreux ACP la quantité et la qualité des ressources en eaux devient un problème critique tant dans les zones urbaines que dans les zones rurales. Les liens entre l'eau, la pression démographique et la dégradation des sols acquièrent une importance croissante; - la deforestation devient un problème majeur dans de nombreux pays, qui a des effets au plan local mais aussi au plan global, dans la mesure où elle affecte la bio-diversité; - les pays ACP insulaires sont particulièrement exposés aux menaces potentielles liées au changement climatique, et en particuner à un accroissement de la fréquence des violentes tempêtes. En outre en Afrique sub-saharienne, les problèmes de sécheresse pourraient également s'aggraver; - un appui au développement des capacités des pays ACP en matière de politiques environnementales, tant au stade de la formulation des politiques que de leur mise en oeuvre, est nécessaire, notamment pour ce qui concerne le suivi des Conventions internationales déjà ratifiées ou des conventions à venir. B, La dimension institutionnelle 4 L'analyse des évolutions socio-économiques et potitiques dans les pays ACP présentée au chapitre III, montre l'importance des dysfonctionnements de l'Etat et l'acuité des problèmes de "governance \ Ces problèmes entravent le développement dans de nombreux pays, y retardent la mise en oeuvre des programmes d'ajustement structurel ou en empêchent la réalisation complète, alimentent l'instabilité et le "déficit de confiance "qui pèse sur l'investissement et sur la légitimité de l'aide au développement. Cette analyse a aussi montré la nécessité de réhabiliter ou de renforcer l'Etat de droit, pour assurer les conditions minimales nécessaires au développement et à la réduction des inégalités et 68 CHAPITRE V de la pauvreté. Le caractère essentiel de ces éléments a, depuis 1995, été reconnu dans les textes de la convention de Lomé IV bis. Mais la réforme des systèmes administratifs et juridiques, l'amélioration des capacités d'analyse et de conception des politiques de développement, le renforcement des institutions émanant de la société civile susceptibles déjouer le rôle de contre-pouvoir, n'ont jusqu'à présent pas fait l'objet d'une politique déterminée de la part de l'UE. Les actions communautaires d'appui institutionnel et à la "governance" ont principalement consisté à encourager des processus électoraux démocratiques, à fournir une assistance technique née aux projets ou programmes de coopération, et une aide financière ciblée destinée à faciliter ou à compenser les conséquences de certaines réformes. Au cours des années récentes, une attention plus grande a cependant été accordée à l'ensemble du paysage institutionnel, et non plus seulement à l'agence ou l'institution chargée de la mise en oeuvre d'un projet déterminé. L'instrument d'appui à l'ajustement structurel et les actions d'appui aux politiques sectorieUes ont favorisé cette évolution, dans la mesure où elle a permis à la Communauté déjouer un rôle phis actif pour l'amélioration du "policy environment" au niveau sectoriel ou plus général. Cette tendance est appelée à s'accentuer à l'avenir, notamment pour tenir compte des concussions des études d'évaluation qui ont montré que, pour accroître l'efficacité de la coopération communautaire, la prise en compte des aspects institutionnels devrait être plus systématique et abordée de manière plus approfondie. Mais ne faut-il pas aller au-delà de ces adaptations, qui pourraient en tout état de cause déjà être introduites dans le cadre de la politique actuelle? L'évolution du rôle de l'Etat dans le nouvel environnement économique et politique international, vers une structure chargée d'assurer un certain nombre de conditions-cadres nécessaires pour que prenne place un développement répondant aux critères du développement durable et équitable, incite en effet à repenser cette dimension des relations UE-ACP: VUE ne doit-elle pas soutenir de façon plus stratégique le processus de transition politique et social nécessaire? Le développement des institutions dans un pays est fondamentalement un processus politique; une réforme ne peut aboutir sans appropriation locale et impose de surmonter de nombreux obstacles, dans la mesure où elle affecte les structures de pouvoir et rencontre inévitablement de fortes résistances. Le développement institutionnel a donc deux dimensions complémentaires: une dimension politique et une dimension plus "technique". Dans ces conditions, l'UE doit-elle jouer un rôle plus actif dans Je domaine du développement institutionnel, et s'impliquer dans le dialogue qui a lieu sur ces questions avec d'autres bailleurs de fonds? Comment peut-elle jouer ce rôle ? 1. Il existe des raisons décisives pour approfondir l'action de l'UE dans ce domaine et lui donner une plus grande priorité, au point d'en faire un axe stratégique dans ses relations avec les ACP: 69 CHAPITRE V - les pays ACP sont aujourd'hui confrontés à la nécessité de redéfinir leurs conceptions des fonctions de l'Etat, et d'améliorer la manière dont l'Etat assume ces fonctions, avec pour finalité de servir l'intérêt général. La dimension potitique qui sous-tend l'action de l'UE dans ce domaine est exempte de considérations relatives à des intérêts purement nationaux. L'UE n'a pas de modèle unique à faire valoir - les Etats membres ont eux- mêmes développé des systèmes d'organisation sociale et politique diversifiés; - le caractère essentiel pour l'Union du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et de l'application des principes démocratiques. Or les difficultés rencontrées dans le cadre des potitiques actuelles d'appui à la démocratisation, évoquées au chapitre III, doivent inciter à une approche moins formaliste et plus constructive; - l'efficacité et l'impact de l'aide communautaire dépendent largement de ces aspects institutionnels. L'impact de la plupart des actions de coopération communautaire, dans les domaines économiques et sociaux, se trouverait amétiorépar une action plus décisive dans le domaine du développement institutionnel. Les études d'évaluation ont en effet montré que l'impact et la viabitité des programmes d'aide communautaire sont souvent affectés par une insuffisante prise en compte des contraintes et obstacles liés au cadre institutionnel. En outre dans la mesure où l'UE appuie les réformes économiques, elle a intérêt, pour des raisons d'efficacité, à intervenir également dans les volets institutionnels qui y sont ties. L'existence et le fonctionnement d'un cadre juridique prévisible, des processus de décision et de gestion administrative et budgétaire transparents, et des services publics de qualité, constituent des conditions indispensables au succès des politiques d'ajustement dans les pays ACP. La relation de partenariat que l'UE vise à développer avec les pays ACP, constitue un cadre propice pour aborder les questions du développement institutionnel dans la mesure où il permet aux pays concernés d'assumer la responsabilité première des reformes, et où VUE peut assurer un appui à la fois technique, financier et politique, sur la base d'engagements réciproques à moyen terme. En outre l'expérience de l'Union en matière de réformes, engendrées par la construction européenne elle-même, lui ont permis de développer un savoir-faire particulier. 2. Concernant le contenu et les modalités d'une action européenne dans le domaine institutionnel et du renforcement des capacités, trois options complémentaires pourraient être envisagés pour développer l'action de l'UE: - l'UE pourrait réexaminer les moyens de mobiliser l'expertise locale et européenne, et d'assurer un transfert de savoir-faire entre l'Europe et les ACP. La mise en place d'un réseau d'analyse et d'assistance technique spécialisé permettrait d'assurer un appui continu sur des périodes de temps suffisamment longues, et d'accumuler une réelle expérience et un savoir-faire; - l'UE pourrait développer des compétences spécifiques dans certains secteurs, en fonction de la valeur ajoutée qu'elle est susceptible d'apporter par rapport aux 70 interventions des autres bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux. Plusieurs secteurs peuvent être identifiés, qui sont associés aux principaux domaines d'action de VUE: CHAPITRE. V (a) la promotion du respect des droits de l'homme; (b) l'appui aux organisations régionales; (c) la restructuration des services publics en concertation avec les acteurs directement concernés, l'amélioration de la capacité d'analyse et de conception des politiques économiques et sociales, de préparation des réformes, un soutien à la décentralisation des administrations publiques; (d) la gestion budgétaire, en tiaison avec les actions d'appui à l'ajustement structurel; (e) le développement de certaines capacités nécessaires aufonctionnement d'une économie de marché, telles que le droit des affaires, le droit relatif à la protection des consommateurs et les associations de consommateurs, la protection des investisseurs, la préservation de l'environnement, les règles de concurrence, etc. ff) la coopération décentralisée, non comme une aUernative à l'appui au secteur public mais bien comme un domaine d'action complémentaire, visant à améliorer les interactions entre le secteur public et le secteur privé, et à rapprocher l'action de l'UE des acteurs de la société civile; (g) le renforcement des institutions parlementaires, de nature à contribuer à la transparence des politiques et à la bonne gestion des affaires publiques. - enfin l'UE pourrait opter pour une nouvelle pratique de l'aide en vue d'en réduire les effets négatifs sur le développement des capacités locales* L'intérêt d'utiliser davantage l'expertise locale a déjà été reconnu dans la Convention de Lomé. Mais d'autres changements plus fondamentaux doivent être envisagés. Dans certaines circonstances, et pour une période transitoire, un certain degré de substitution est sans doute inévitable. Mais un signal politique clair en faveur d'un changement d'approche et d'une réduction des effets négatifs de l'aide sur le développement de la capacité institutionnelle et administrative locale, pourrait donner lieu à une série de modifications (simplification des procédures, réduction de l'éventail des instruments, \ abandon de l'approche-projets,. ;. ). Il s'agit bien là d'une réorientation stratégique, dans la mesure où le développement des capacités locales deviendrait l'un des principaux critères présidant au choix des modalités pratiques de coopération. Différentes options à cet égard sont discutées au chapitre VI. * 71 CHAPITRE V C. Le commerce et l'investissement L'intégration adéquate du groupe ACP dans l'économie mondiale et plus particulièrement la définition de sa place dans le réseau en évolution des relations économiques extérieures de VUE, en tant que dimension majeure de son intégration dans l'économie mondiale, constituent le défi à relever pour les nouvelles relations UE/ACP après Van 2000. L'absence d'un cadre adéquat risque d'entraîner l'éclatement du groupe ACP, le relâchement des liens actuels entre certains pays et régions ACP et l'UE et la poursuite de la marginalisation des pays ACP les plus pauvres. Accords commerciaux De nombreuses options sont possibles pour les futures relations commerciales UE/ACP après l'an 2000. En principe, ces options devraient permettre aux pays ACP d'aménager les stratégies d'intégration qu'ils préfèrent. Ces options devraient également être examinées compte tenu des dimensions du principe de partenariat sous-tendant les relations commerciales UE/ACP: i) ii) iii) iv) accord commercial unique ou accords commerciaux mutiiples différencié ou généralisé réciproque ou non-réciproque contractuel (assurant la sécurité à long terme, bilatéral ou muhilatéral) ou unilatéral (à la discrétion politique de l'UE) Etant donné que le principe de partenariat revêt une valeur politique importante pour les pays ACP ainsi que pour les membres de VUE, les différentes options envisagées devraient être évaluées compte tenu de leur impact sur ce principe: est-ce qu 'elles le saperont ou au contraire le renforceront? Seront-elles cause de rétrécissement ou d'élargissement? Ces considérations politiques importantes doivent être prises en compte lors de l'évaluation des différentes options; il faut également tenir compte des contraintes techniques concernant plus particulièrement la négociation des ZLE (voir encadré n° 5 pour l'analyse des options commerciales). Le menu qui pourrait être proposé pour examen aux pays ACP pourrait comprendre les éléments suivants: i) "Statu quo". Le système actuel non-réciproque, différencié (en ce qui concerne les autres PMA), contractuel et uniforme axé strictement sur les conditions d'accès aux marchés est préservé. Une variante de "statu quo amélioré" pourrait comprendre des améliorations en ce qui concerne l'accès aux marchés, ainsi qu 'un assouplissement des règles et procédures, des accords sur les questions liées au commerce (normes, environnement, politique de la concurrence, propriété intellectuelle, etc. ) et un accord sur les services. Une autre variante consisterait à limiter cette option uniquement aux pays ACP les moins avancés, tout en proposant au groupe plus avancé une des options ci-dessous en fonction de leurs souhaits ou de leurs capacités. Enfin, un élément de réciprocité pourrait être introduit dans cette option en demandant à tous les pays ACP de soumettre une offre de droits consolidée au GATT. 72 ii) iii) iv) CHAPITRE V "Intégration dans le SPG\ Cette option consiste à étiminer le volet commercial de la Convention de Lomé qui serait ainsi réduite à un système d'aide. Les pays ACP les moins avancés seront regroupés avec les pays hors ACP les moins avancés, et les pays ACP les plus avancés entreraient progressivement dans le système normal. Pour éviter une perte de préférences trop importante pour les PMA-ACP, les préférences générales accordées aux pays les moins avancés pourraient être relevées afin d'atteindre la parité avec le niveau des préférences horizontales de Lomé. Etant donné qu 'elles sont une politique unilatérale de l'UE, les concessions octroyées ne feront pas l'objet d'une négociation avec les pays ACP. Rien ne peut leur être demandé en échange. Ou alors, l'accord préférentiel UE/PMA pourrait être intégré (etfinalement consolidé au GATT) dans un régime préférentiel en faveur des PMA. "Réciprocité uniforme". Demander à tous les ACP d'étendre la réciprocité (en accord avec les règles de l'OMC), après une période de transition commune, aux exportations de l'UE. Variante: prévoir des périodes de transition différentes pour les PMA-ACP d'une part, et pour les ACP plus avancés d'autre part. Variante améliorée: cette option pourrait également comprendre des accords sur les domaines liés au commerce et un accord sur les services. Elle implique également l'intégration totale des pays ACP dans le cadre de l'OMC. "Réciprocité différenciée". La réciprocité à géométrie variable (en accord avec les règles de l'OMC) avec l'UE d'une part, et avec des groupes régionaux homogènes de pays ACP ou avec des pays ACP individuels d'autre part, sur le modèle des accords commerciaux régionaux Nord-Sud. Dans sa version améliorée, cette option inclurait également les accords sur les domaines liés au commerce, un accord sur les services et l'intégration totale dans le cadre de l'OMC. Une autre variante envisagerait des accords commerciaux régionaux entre VUE, d'une part, et une zone d'intégration régionale composée de pays ACP et hors ACP, d'autre part. Enfin, deux options supplémentaires combinant les quatre options ci-dessus peuvent également être envisagées: v) "Différenciation dans un cadre unique". Cette option engloberait les options i) à iv) qui représenteraient les éléments d'un menu unique pour VUE et les ACP à sélectionner en fonction du niveau de développement, des besoins ressentis et de la volonté des ACP d'approfondir la relation, des conditions politiques,et du, niveau de réciprocité que les ACP seraient prêts à octroyer à VUE. Elle > maintiendrait, pour tous les pays ACP, le caractère contractuel de la relation actuelle mais pourrait nécessiter des modifications majeures en ce qui concerne certaines préférences horizontales de la relation actuelle (les protocoles sur les produits de base et les préférences agricoles), notamment en ce qui concerne l'éligibilité du pays. Cette option envisagerait un ensemble d'accords commerciaux organisés en quatre tiroirs: a) des 71E de région à ré2ion. selon le modèle de l'option iv);. 73 Encadré n * 5. Analyse des options commerciales Le "statu quo", qui a l'avantage d'être déjà connu, maintient le caractère unique et contractuel de l'accord commercial actuel, offrant donc une sécurité à long terme (jusqu'à un certain point, voir ci-dessous). Compte tenu au fait qu'il préserve les caractéristiques de différenciation (par rapport à d'autres PMA), il continuera de transmettre le message selon lequel la relation commerciale avec les ACP est toujours au sommet de la pyramide des privilèges commerciaux de l'UE. Cette option présente également l'avantage spécifique que, par rapport à un certain nombre de produits agricoles de base qui sont sensibles sur le marché de l'Union et qui présentent une importance capitale (décisive même) pour plusieurs pays ACP, elle permet à l'Union de proposer des dispositions d'accès sous réserve de limitations précises. Ces limitations fournissent aux ACP un cadre clair de planification et permettent au marché agricole de l'Union d'absorber les quantités concernées. Cette option pourrait également fournir un moment de répit pour l'évolution de la politique agricole commune dans le cadre de la prochaine étape de l'OMC et de l'élargissement de l'Union. Les aspects négatifs de cette option sont les suivants: - étant différenciée, elle sera toujours soumise à l'obtention d'une dérogation aux règles de l'OMC, qui devra être réexaminée tous les ans. En conséquence, la sécurité des préférences, qui est un des principaux atouts du paquet commercial de Lomé, sera gravement entamée; - cette solution ne permettra pas nonplus, compte tenu de la sécurité réduite des préférences, d'attirer des niveaux importants d'investissements étrangers directs, ni de compenser l'effet de réorientation que peuvent avoir sur les investissements européens d'autres accords commerciaux régionaux dépendant de l'UE; - cette option ne fournira pas la sécurité et la crédibilité nécessaires aux régimes commerciaux (importations et exportations) et réglementaires des pays ACP pour réduire le niveau de risque et donc rendre les pays ACP plus attrayants pour les investissements; - elle ne donnera pas d'élan supplémentaire aux processus d'intégration régionale en cours entre les pays ACP; - elle empêchera tout pays ou groupe de pays ACP d'adhérer à des accords commerciaux régionaux comprenant d'autres économies développées, parce qu'il serait politiquement et économiquement inacceptable pour l'UE de subir une discrimination sur les marchés A CPpar rapport à d'autres économies développées. Quoi qu'il en soit, cette option doit être examinée compte tenu de sa contribution à une participation accrue des pays ACP au commerce mondial. En outre, elle doit être complétée par l'exigence pour les pays ACP de soumettre un tarif douanier consolidé au GATT, qui pourrait s'avérer utile pour demander une dérogation à l'article XXV. 5. ^1t\ La deuxième option, l'intégration dans le SPG aura pour atout majeur, du point de vue de VUE, l'harmonisation de la politique commerciale préférentielle non réciproque de VUE et sa conformité totale aux règles de l'OMC. Elle créera des conditions égales, en ce qui concerne l'accès au marché de VUE, pour tous les PMA autres que ceux engagés dans un accord commercial régional avec l'UE. Elle permettra également à certains pays ou groupes de pays ACP de s'engager dans le régionalisme avec d'autres économies développées (les Caraïbes au sein de VALENA ou du FTAA, les ACP du Pacifique dans le cadre de l'APEC). En ce qui concerne les inconvénients, cette option comporte les risques suivants: - elle morcellera définitivement le système de Lomé à plusieurs égards. Elle traitera différents types de pays ACP de manière différente en fonction de leur niveau de développement. Elle ne liera plus Vaide aux politiques commerciales qui sont maintenant intégrées dans la Convention de Lomé; - elle réduira sérieusement, du moins pour les pays ACP les plus avancés, la marge préférentielle dont ils bénéficient en vertu des accords de Lomé, étant donné que les préférences sur les produits agricoles devront être alignées sur les niveaux des SPG et que les avantages relatif s aux quantités fixées pour les produits couverts par les protocoles sur les produits de base ne pourront plus être accordés. La poursuite du protocole relatif au sucre pourrait poser, dans le cadre de cette option, certains problèmes, et non des moindres, de nature juridique; - elle réduira la sécurité en ce qui concerne les conditions d'accès au marché, mais le taux réduit de préférences, toujours susceptible d'un changement de politique de la part de l'UE ou soumis au mécanisme d'intégration progressive dans les $PG, sera indiscutable dans le cadre de l'OMC. Les pays ACP les plus avancés auront plus de difficultés à attirer les investissements étrangers directs dans le cadre de cette option. Toutefois, l'option des SPG multilatérales pour les PMA (ACP et hors ACP), consolidée au GATT, permettrait d'avoir un degré de sécurité élevé; - elle n'exercera pas d'attrait supplémentaire sur les investissements étrangers directs, et ne compensera pas non plus les effets de réorientation du commerce et des investissements découlant des accords régionaux conclus avec l'UE et impliquant d'autres PMA; - elle sera neutre en ce qui concerne la viabilité des processus d'intégration régionale Sud- Sud en cours. Elle n'assurera pas de protection supplémentaire contre l'apparition de règlements de l'UE concernant les domaines liés au commerce. Enfin, cette option affaiblira fondamentalement le principe du partenariat représenté dans la Convention de Lomé qui serait réduit à des dimensions politiques, institutionnelles et d'aide. ^U I La troisième option, celle de la "réciprocité uniforme" (dans le sens de l'article XXIV du GATT), serait conforme aux règles de l'OMC. Elle renforcerait fondamentalement le principe du partenariat, étant donné qu'elle rendrait plus égal le contrat entre les deux parties et le transformerait en contrat à durée indéfinie (du moins en ce qui concerne la partie de la Convention relative au commerce), - Elle maintiendra, et améliorera même, la sécurité et la prévisibilité des préférences, et en ouvrant et "délimitant" le régime des importations des pays ACP, elle donnera de la crédibilité, aux yeux des investisseurs nationaux et étrangers, à leurs politiques commerciales. En conséquence, on peut s'attendre à un attrait supplémentaire pour les investissements étrangers directs, ainsi qu'à une bonne réaction de la part des investisseurs nationaux; - elle permettra également de créer des conditions égales par rapport à d'autres PMA s'engageant dans des ZLE avec l'UE et permettra à certains pays ACP d'adhérer à des accords commerciaux régionaux avec d'autres économies développées et de profiter de la dynamique de l'économie régionale; - en ce qui concerne les désavantages, cette option, en imposant un cadre horizontal uniforme, n'abordera pas la question existante de la différenciation marquée entre les pays ACP, en ce qui concerne le niveau d'intégration et dé développement, ainsi qu'en ce qui concerne les besoins et la capacité de participer à des négociations de libre-échange avec l'UE. Le problème principal est sans conteste la faisabilité: comment tous les pays ACP pourraient- ils s'accorder sur un seul "plan" et un seul "programme" (ainsi que le requiert l'article XXIV. 5. (c)) pour la formation d'une zone de libre-échange UE/ACP, qui tienne compte de leurs systèmes commerciaux, de leurs besoins différents en matière de restructuration industrielle, de changements de la politique fiscale qui seraient nécessaires pour accompagner le démantèlement des tarifs, etc. ? Il serait impossible qu'une seul cadre puisse intégrer les besoins et les conditions de tous les pays ACP. En outre, de nombreux pays ACP ne disposent pas des compétences humaines et des capacités administratives nécessaires pour s'engager dans des négociations de libre-échange avec l'UE. "La réciprocité différenciée" comprendrait tous les avantages de l'option précédente tout en tenant compte des niveaux d'intégration et de développement différents, ainsi que des besoins, des conditions, des capacités et de la volonté des différents groupes de pays ACP. Pour chaque région ACP, un "plan " et un "programme "pour arriver au libre-échange avec VUE, adapté à leurs besoins et capacités particuliers, pourraient être définis. Cette option donnerait un élan important au processus d'intégration régionale en cours dans les pays ACP. - Le grand inconvénient de cette option serait la perte du caractère unique de la relation et la fragmentation du principe de partenariat, qui serait cependant renforcé dans le cadre de chaque accord. En outre, étant donné que cette approche doit reposer sur des processus existants d'intégration régionale entre les pays ACP (UEMOA, SADC, CARICOM, etc. ), les pays jiCP qui ne sont pas partie ou qui ne désirent pas se joindre à un de ces processus devraient entamer des négociations uniques concernant une ZLE avec l'UE. Cette option pourrait également intégrer des ZLE impliquant d'une part VUE, et de Vautre, des pays ACP et hors ACP qui constituent des zones régionales "naturelles". -ne - Cette option impliquerait également la fin des protocoles sur les produits de base et du régime agricole prèféremiel. La négociation des préférences relevant de ces instruments particuliers poserait certains problèmes. - Ici aussi, la faisabilité est un problème majeur, étant donné qu 'on ne peut pas s'attendre à ce que tous les pays ACP, ou tous les groupements ACP d'intégration régionale, remplissent les conditions (politiques, commerciales, administratives et autres), soient capables, ou désireux, d'entamer des négociations sur des ZLE avec VUE. En outre, si les accords négociés ne remplissent pas totalement les conditions de l'article XXIV, une dérogation (art. XXIV. 10) devrait être demandée. Si trop d'accords de ce type devaient être examinés, la gestion au sein de l'OMC des dérogations correspondantes pourrait constituer un problème majeur pour l'UE. Dans le cadre de cette option, et conformément aux conclusions de ta Commission et du Conseil de juin 1995 sur les zones de libre-échange, ces accords devraient être conformes aux dispositions correspondantes de l'OMC et tenir compte des conséquences pour les politiques communes de l'Union et pour ses principaux partenaires commerciaux. -?s> CHAPITRE V b) des ZLE bilatérales, comme à l'option iv) mais avec des pays ACP volontaires ne participant à aucun processus d'intégration régionale et suffisamment grands et capables (Nigeria, Zaïre, par exemple) et pour autant que les conditions politiques soient favorables; c) des préférences non réciproques, maintenues pour les ACP les moins développés (établies unilatéralement ou dans un cadre multilatéral), ceux dont le revenu par habitant est inférieur à un niveau reconnu internationalement et qui ne participent à aucun processus d'intégration régionale relevant de l'option a) ci-dessus; d) l'intégration progressive dans le SPG. compte tenu des préférences horizontales, non réciproques, pour les pays ACP ne souhaitant pas relever des options a) ou b), mais ayant un niveau de développement qui les rendrait inéligibles pour l'option c); les pays ACP intégrés progressivement pourraient, peut-être, maintenir les préférences en vertu des protocoles sur les produits de base, mais uniquement pendant une période de transition (une dérogation pourrait être demandée dans ce cas). Dans ce contexte, les pays ACP seraient en mesure, en accord avec VUE, de sélectionner l'option commerciale la mieux adaptée à la stratégie d'intégration retenue et à leurs besoins et capacités. Toutefois, les questions des effets de réorientation du commerce et des investissements entre groupes de pays ACP seraient inévitables étant donné que le schéma de préférences et l'attrait pour les investissements étrangers directs varieraient pour chaque groupe en fonction de l'option sélectionnée. Cette option cadre préserverait le caractère unique de la Convention de Lomé existante mais permettrait d'ajouter des notions de réciprocité, de différenciation et d'intégration progressive au principe du partenariat, à titre de dimensions de base additionnelles. Ces notions seraient des éléments dynamiques internes faisant passer les différents pays ACP d'un stade donné de la relation à des stades plus élevés, en fonction de leurs conditions individuelles et dé leurs souhaits. En ce qui concerne la conformité à l'OMC, ce cadre unique devra, très probablement, être accompagné d'une demande de dérogation à l'article XXIV. 10 (à savoir une dérogation en ce qui concerne les conditions minimales de conformité des ZLE). vi) "Différenciation débouchant sur une multiplicité d'accords ". Dans ce système, les alternatives i) à iv) débouchent naturellement sur une multiplicité d'accords commerciaux, coexistant éventuellement avec un paquet d'aide unique. Le caractère unique de la Convention de Lomé est évidemment la première victime de cette approche. L'aspect contractuel et la sécurité, et certainement la force et l'étendue du principe de partenariat, varieront selon les accords, et le niveau actuel de préférences subira probablement une érosion pour certains groupes de pays ACP ou connaîtra une extension pour d'autres groupes en fonction de l'option retenue. Ce cadre multiple sera relativement incompatible avec la préservation des avantages octroyés dans le cadre des protocoles sur les produits de base ainsi 74 CHAPITRE V qu 'avec le système horizontal de préférences agricoles. Les questions relatives au traitement inégal et à la réorientation des échanges et des investissements entre groupes de pays ACP s'aggraveront encore plus que dans le cas de l'option du cadre unique ci-dessus. Les avantages et les inconvénients associés à chaque option s'appliqueront en conséquence à chaque groupe de pays ACP concernés. En ce qui concerne le respect des règles de l'OMC, une dérogation à l'article XXV. 5 devrait être demandée pour le système non préférentiel en faveur des pays ACP les moins avancés, ce qui peut être plus facile à obtenir. Par ailleurs, quelle que soit l'option choisie, l'UE est engagée dans un processus d'harmonisation des règles d'origine appliquées dans le cadre des régimes préférentiels33. Protection et encouragement des investissements Dans le cadre des dispositions de la quatrième Convention de Lomé, les pays A CP se sont engagés à accorder un traitement juste et équitable aux investisseurs privés, à créer et à maintenir un climat d'investissement prévisible et sûr, à améliorer l'environnement des entreprises et à mettre en place un cadre juridique, administratif et financier propre à favoriser l'émergence et le développement d'un secteur privé dynamique (article 258 c-g). Les pays se sont efforcés, individuellement, de mettre ces objectifs en oeuvre, mais n'ont pas toujours obtenu le résultat désiré de reprise de l'investissement du secteur privé. Les investisseurs hésitent encore. L'environnement commercial et le contexte politique et institutionnel n 'inspirent pas toujours suffisamment confiance. Les pays continueront, au niveau national, de mettre en oeuvre des mesures pour renforcer la confiance. Toutefois, la transparence et la prévisibilité de ces mesures peuvent être améliorées si elles sont perçues comme s'inscrivant dans un cadre commun, bien compris et internationalement accepté de droits et d'obligations. En 1992, la CE a proposé aux ACP d'examiner un ensemble de principes de protection des investissements couvrant, entre autres, le traitement national, le principe de la nation la plus favorisée, le traitement juste et équitable, la protection complète de la loi, la compensation en cas d'expropriation et le transfert de revenus et de capitaux. Les projets de principes donnaient un effet textuel aux objectifs de la quatrième Convention de Lomé. Ils n'ont toutefois pas été largement discutés ou mis en oeuvre. Depuis 1992, des discussions détaillées sont en cours au sein de l'OCDE sur la proposition d'. accord^multilatéral sur les investissements qui établit un cadre plus ambitieux et plus complet pour la protection des investisseurs. 33 L'harmonisation des règles d'origine a été décidée par les Chefs d'Etat et de Gouvernement lors du Conseil européen d'Essen en 1994, considérant que la disparité des règles constituait un obstacle aux relations commerciales entre VUE et les pays tiers, alors qu'un jeu,unique de dispositions emmatière d'origine :serait de nature à faciliter et développer les échanges commerciaux i % 75 CHAPITRE V La question des normes de protection des investissements a maintenant été examinée au sein de l'OMC où des négociations sur les principes acceptables par un ensemble plus vaste de pays devraient bientôt commencer. Si ces négociations débouchent sur un accord sur des principes transparents et applicables, les investisseurs et les marchés de capitaux pourraient être attirés par les risques réduits et investir dans les pays qui acceptent de respecter ces principes. Les pays ACP souhaitant accélérer la reprise de confiance des investisseurs pourraient adopter et appliquer une norme reconnue internationalement de protection des investisseurs ayant force de loi. La CE serait évidemment ouverte à toute demande d'assistance pour introduire cette norme dans les pays ayant choisi de l'adopter. Plus il y aura de pays ACP désireux de respecter cette norme, plus les investisseurs internationaux auront confiance dans les pays ACP en tant que groupe. Plusieurs solutions s'offrent aux pays ACP désireux de regagner la confiance des investisseurs grâce à une protection plus crédible des investissements: a. b. c. Poursuivre les politiques actuelles de conclusion d'accords bilatéraux de protection des investissements avec des pays de VUE et les pays d'origine d'autres investisseurs étrangers. Ces accords couvrent les éléments de base de la compensation en cas d'expropriation, mais sont par ailleurs de portée limitée, offrant peu de recours contre les décisions discriminatoires ou discrétionnaires prises par les gouvernements des pays hôtes. Ils n 'ont pas vraiment réussi à attirer de nouveaux investissements, particulièrement en Afrique. Conclure des accords régionaux de protection des investissements. Un exemple à suivre pourrait être celui de VUEMOA dont les membres introduisent un code d'investissement commun, un droit commercial commun et des normes communes de protection des investissements. Grâce aux accords régionaux, il devrait être relativement facile de contrôler le respect des règles et des engagements, et le recours judiciaire devrait être relativement accessible pour les investisseurs s'estimant lésés. Les accords régionaux fructueux pourraient être étendus à d'autres Etats ACP intéressés, créant ainsi une pratique ACP reconnue. , Adhérer à une norme reconnue internationalement de protection des investisseurs, éventuellement basée sur les principes pouvant être convenus au sein de l'OMC. L'avantage pour les ACP d'adopter des normes internationales de protection des investissement est que celles-ci sont plus connues des investisseurs, et renforcent donc l'effet de confiance. Toutefois, étant donné qu'il n'existe à l'heure actuelle aucun modèle reconnu au niveau international, la solution la plus avantageuse pour les pays ACP consiste, entre-temps, à participer (avec le soutien de la CE) à des accords régionaux qui répondent aux principes de base décrits ci-dessus. Dans leur intérêt à plus long terme, les pays de la CE et des ACP devraient collaborer simultanément en vue d'un accord sur une norme internationale plus étendue. 76 CHAPITRE VI CHAPITRE VI. OPTIONS POUR UNE NOUVELLE PRATIQUE DE LA COOPERATION FINANCIERE ET TECHNIQUE Trois éléments conduisent à revoir fondamentalement les modalités pratiques de mise en oeuvre de la coopération financière et technique: l'évolution vers un partenariat fondé sur des droits et des obligations réciproques, et sur un partage plus explicite des responsabilités de chacun des partenaires; la nécessité d'adapter la coopération communautaire pour tenir compte du fait que certains pays ACP sont arrivés à un stade de développement sensiblement plus avancé que d'autres; enfin la nécessité de réconcilier les "acquis" de la coopération actuelle en termes de prévisibilité, et les exigences d'une efficacité et d'une pertinence accrues de Vaide. Ces objectifs imposent de concevoir une nouvelle logique instrumentale, de définir les futurs critères d'octroi de l'aide, de modifier la nature des interventions d'appui et de promouvoir un nouveau mode de gestion des ressources. La Commission recommande en outre, comme elle l'a déjà fait, l'intégration du Fond européen de développement (FED) dans le budget34, également demandée depuis longtemps par le Parlement européen, afin de contribuer à la rationalisation, la cohérence et la transparence des actions extérieures communautaires. A. Enveloppe globale ou superposition de tiroirs? L'une des principales critiques formulées à V encontre de la coopération mise en oeuvre dans le cadre de la convention de Lomé concerne la multiplicité des instruments qui ont progressivement été mis en place et adaptés lors de chaque négociation successive. La coopération avec les pays ACP souffre actuellement d'un excès d'instruments, dont l'affectation est pré-déterminée et dont il est de plus en plus difficile d'assurer une utilisation cohérente. L'élaboration de documents de stratégie par pays limite sans aucun doute les risques d'incohérence. Mais Vutilisation simultanée d'un grand nombre d'instruments répondant à des logiques spécifiques, selon des procédures et des modalités de gestion parfois différentes, rend inévitablement moins transparente la politique menée par VUE à l'égard d'un pays. En dépit d'un important effort d'information de la part de la Communauté, la complexité du système constitue souvent un obstacle à l'accès aux différentes facilités de financement et d'assistance technique, notamment pour les acteurs de la société civile. Les instruments du FED autant que l'éventail des lignes budgétaires spécifiquesr tendent en outre à créer d'importantes rigidités dans la mise en oeuvre des orientations de politique. Il est en effet difficile dans le système actuel de réorienter ou d'adapter dans des délais raisonnables la politique de coopération. Or ceci apparaît de plus en plus comme une nécessité, face à un contexte économique et politique qui peut changer rapidement, pour réagir à des préoccupations nouvelles liées à des initiatives politiques et tenant compte des opinions publiques européennes ou. des ACP, ou encore afin de 34 Voir notamment le "Rapport sur les possibilités let les modalités 4e budgétisation du FED " présenté par la Commission (SEC(94)640 final). 77 répercuter les conclusions des études d'évaluation pour améliorer l'efficacité et l'impact de la coopération. CHAPITRE VI Dans ces conditions, le maintien d'un éventait d'instruments spécifiques se justifie-t-il ou faut-il changer radicalement d'approche, et s'orienter vers la fixation d'enveloppes financières globales, qui permettraient une pratique plus souple de la coopération pour répondre à des besoins de plus en plus différenciés et évolutifs? Trois options peuvent être envisagées; (1) maintien des tiroirs actuels. Cette option présente cependant les inconvénients évoqués ci-dessus, et n 'encourage pas une évolution des rapports entre donateur et bénéficiaires vers l'autonomie et la responsabilité. (2) rassemblement de toutes les actions de coopération au sein d'une enveloppe financière globale. Ceci assurerait un maximum de flexibilité dans l'organisation et l'évolution des appuis financiers. (3) définition de deux ou trois enveloppes différentes, regroupant toutes les activités de même nature: - une première enveloppe serait destinée à financer l'ensemble des opérations d'appui au secteur public à long terme. Cette enveloppe indicative globale permettrait, selon les besoins et selon une appréciation du type d'intervention le plus approprié, d'appuyer des politiques sectorielles, des réformes institutionnelles, de fournir un soutien au budget, ou de financer des actions plus ponctuelles; - une seconde enveloppe concernerait les ressources destinées à faire face aux situations de crise, par nature imprévisibles, et toutes les actions à très court terme; - enfin une troisième enveloppe pourrait s'avérer nécessaire pour les actions d'appui direct aux acteurs non gouvernementaux, secteur privé, milieu associatif, associations de consommateurs, ONG, etc. Ces actions nécessitent en effet des modalités de gestion différentes, tout en respectant les critères d'éligibilité de VUE. La distinction explicite entre les opérations à court et à long terme contribuerait à une meilleure visibilité de l'action communautaire, en évitant la confusion que peuvent engendrer des instruments de type Stabex et aide alimentaire, qui comportent tous deux à la fois une composante "crise" et une composante d'appui à des objectifs de long ternie. Dans l'ensemble, une telle évolution permettrait d'améliorer lafiexibilité, la cohérence et la transparence de la politique de coopération communautaire. La capacité de moduler et d'adapter la politique de coopération vis-à-vis d'un pays ou d'un groupe de pays est 78 cependant également liée aux mécanismes de programmation; ceux-ci sont évoqués au chapitre VLB. ci-dessous. CHAPITRE VI B. Octroi de Vaide selon les besoins ou selon les mérites? Les ressources d'aide programmables sont actuellement allouées en fonction d'une appréciation des besoins relatifs de chaque pays, sur la base d'indicateurs du développement humain, de la taille du pays, de paramètres géographiques tels que Venclavement et l'insularité. La partie non programmable de Vaide répond quant à elle à des critères spécifiques (appui aux programmes d'ajustement structurel, mécanismes de compensation des recettes d'exportation,. ). Le caractère automatique du mode d'allocation des ressources programmables a déjà été sensiblement réduit lors de la révision de Lomé IV à mi-parcours. Un système d'allocation en deux tranches a en effet été adopté - la première tranche représentant 70% des ressources programmables -permettant de revoir l'attribution des ressources en fonction d'une appréciation de la manière dont les engagements des pays bénéficiaires (notamment de politiques sectorielles) auront été respectés, de la cohérence générale de la politique de développement menée par le gouvernement, et afin de tenir compte d'éventuels événements extérieurs non prévus initialement. Le nouveau système d'allocation par tranches introduit donc un critère qualitatif nouveau dans l'allocation des ressources, qui permet désormais d'adapter les montants d'aide alloués par pays en fonction des efforts consentis par un gouvernement dans ses politiques sectorielles et dans sa politique générale. Cette évolution traduit l'exigence accrue d'efficacité de la part de l'UE; elle correspond aussi à une conception nouvelle du partenariat, fondée sur des engagements réciproques et selon laquelle l'aide extérieure est destinée à soutenir des efforts de reforme interne. De ce point de vue, l'UE devrait donc être incitée à poursuivre dans cette voie. L'utilité d'une programmation sur plusieurs années, en termes de prévisibilité des flux de financement extérieurs pour les pays en développement, et parce qu'elle suppose l'existence d'un cadre stratégique minimum, incite cependant à maintenir un système de programmation de type pluri-annuel. Plusieurs options devront dès lors être envisagées pour concilier flexibilité et prévisibilité, efficacité et responsabilité. * Deux questions devront être abordées: quels sont les critères qui doivent présider à la répartition des ressources programmables entre les différents pays ACP? comment la programmation peut-elle être aménagée pour redonner plus de flexibilité à la politique de coopération? L'écart croissant entre les différents pays ACP, entre les pays les plus pauvres et ceux qui disposent de davantage de moyens pour assurer leur développement, entre ceux qui demeurent en proie à de profonds troubles socio-politiques et ceux qui sont engagés. dans la voie des réformes et du progrès économique et social, confère à cette question une ' pertinence accrue. 79 CHAPITRE VI - combiner des critères incitatifs et les indicateurs de dévelnpppmpnt L'importance primordiale attachée à la conduite des politiques internes, l'approche incitative que tend à développer VUE à travers sa politique de coopération, suggèrent de compléter le critère des "besoins ", - qui est un critère de type palliatif -, par un critère de bonne gestion, fondé sur une appréciation de la manière dont l'Etat, les autorités locales, assument leurs responsabilités. Aux indicateurs socio-économiques et des niveaux de pauvreté, s'ajouteraient ainsi des critères de performance concernant à la fois la gestion politique et la gestion économique. Cette option implique de définir des critères de "governance " qui soient acceptés par les partenaires. Comme pour la conditionnante, évoquée au point C. ci-dessous, une appréciation de politique générale semble préférable à des critères très spécifiques, et la prise en considération des conditions historiques, politiques et institutionnelles ne doit pas être isolée des critères de type socio-économique. En tout état de cause, ces critères devraient pouvoir être convenus à l'avance entre les parties, de façon à éviter tout jugement discrétionnaire. Cette option se traduirait inévitablement par une plus grande sélectivité de l'aide. Elle permettrait à VUE de concentrer ses efforts sur les pays les plus pauvres et sur les pays où l'impact de son intervention est susceptible d'être le plus grand. - adopter une programmation glissante. L'introduction de critères incitatifs pour l'octroi de l'aide modifierait la manière de concevoir le caractère contractuel de la relation UE-ACP. Il ne serait en tout cas pas pertinent d'adopter des critères de performance, tout en maintenant un système d'allocations fixées pour cinq ans: les conditions de "governance" peuvent évoluer très rapidement dans un pays, dans le sens positif ou négatif. Cette option serait également plus compatible avec un autre mécanisme de financement que le FED, où les Etats membres fixent à l'avance le montant de leur contribution. Les dispositions budgétaires qui, tout en permettant une programmation pluri-annuelle des dépenses, offrent une plus grande souplesse, seraient sans doute plus appropriées. La prévisibilité des flux pourrait néanmoins être préservée par l'adoption d'un système de programmation glissante sur trois, quatre ou cinq ans, avec révision sur une base régulière, par exemple annuelle. Cette formule a notamment été adoptée dans le cadre du partenariat Euro-Med. Elle permet de concilier les objectifs de la prévisibilité avec ceux de lafiexibilité, dans une conception du "contrat" entre donateur et bénéficiaire axée sur l'exigence d'efficacité. C. Nature des aides. La revue critique de l'expérience de la coopération passée et actuelle, qui fait l'objet du chapitre II, et qui se fonde essentiellement sur les résultats des études d'évaluation réalisées récemment, a permis de dégager un certain nombre de conclusions opérationnelles. Elle a souligné l'intérêt de renforcer l'approche sectorielle et l'appui aux réformes, de mettre l'accent sur l'amélioration du cadre institutionnel et de la capacité locale de conception des politiques économiques et sociales dans une stratégie de long terme, et de ne maintenir l'aide-projets que pour des opérations très spécifiques, directement liées aux processus de réformes. 80 CHAPITRE VI L'intention de favoriser un meilleur partage des responsabilités et d'inciter les gouvernements des pays ACP à mettre en oeuvre des politiques durables de développement, à réduire l'instabilité et à définir leur propre stratégie de développement, suggère de dispenser Vaide communautaire sous la forme d'une aide globale au budget de ces pays, au lieu de financer un ensemble de projets individuels. Une telle option ne peut sans doute être envisagée que parallèlement à l'introduction de critères de performance en matière de politique économique et sociale pour la fixation des enveloppes financières, et ne peut concerner que les pays capables de démontrer une capacité suffisante de gestion des ressources. Par ailleurs, les études d'évaluation tendent à suggérer l'abandon ou l'adaptation de certains instruments (les systèmes Stabex et le Sysmin). Le principe même de la compensation n 'est pas remis en cause, dans la mesure où il apparaît justifié d'octroyer une aide spéciale pour maintenir le cap dans la gestion macro-économique ainsi que pour réduire les risques auxquels font face les exportateurs dans certains secteurs, en particulier le secteur agricole. Ces instruments sont en outre déplus en plus utilisés pour soutenir des reformes économiques et institutionnelles dans les secteurs affectés. Mais le caractère automatique de ces instruments en réduisent la pertinence. Enfin, les derniers développements de l'économie mondiale ont accru l'offre de ressources à investir recherchant des placements rentables dans les pays en développement ainsi que le nombre de pays en développement offrant aux investisseurs de bonnes possibilités d'investissement. Les pays en développement prospères bénéficient d'un financement extérieur et d'un soutien professionnel et technique extérieur essentiellement aux conditions du marché. Il semble raisonnable pour la CE de vouloir, après Lomé, concentrer ses subventions sur l'assistance aux pays les plus pauvres et les moins bien placés pour attirer les investissements étrangers directs et de portefeuille. L'UE pourrait donc envisager de développer un instrument destiné à faciliter l'accès des pays ACP aux marchés des capitaux. Une série de questions se posent donc quant à la nature des aides que devrait pouvoir fournir VUE: L'appui aux réformes macro-économiques et aux politiques sectorielles doit-il être renforcé? L'aide-projets doit-elle progressivement être remplacée par une aide directe aux budgets? L'UE doit-elfe maintenir les mécanismes de compensation des recettes d'exportation? Quel type de conditionnante VUE doit-elle envisager? L'UE doit-elle envisager de nouvelles modalités d'intervention en vue de faciliter l'accès pour les pays ACP aux capitaux privés -qu'il s'agisse d'investissements directs, de financement de projets ou d'emprunts d'Etat? - vers une aide directe aux budgets. L'UE pourrait envisager de modifier ses modalités d'xippui afin d'intervenir par une aide directe au budget des pays ACP. Un tel instrument constituerait un bon complément à la 81 CHAPITRE VI facilité d'appui à l'ajustement structurel, qui demeure notamment important pour améliorer les processus de programmation et de gestion budgétaire dans les pavs partenaires. A cet égard, une rationalisation des différents instruments d'appui macro-économique sous la forme d'une aide directe au budget s'insérant dans un cadre macro-économique approprié pourrait être envisagée pour les raisons suivantes: - une telle évolution consacrerait le principe d'un partenariat adulte, fondé sur une relation de confiance et laissant la responsabilité de la gestion des ressources pour le développement aux autorités nationales; - contrairement à Vaide-projets, l'aide budgétaire n 'interfère pas de façon dispersée dans le processus d'allocation des dépenses. Les imperfections de la gestion budgétaire, le manque de transparence dans les décisions d'affectation, constituent les principaux obstacles au passage à une aide budgétaire. Un certain nombre de conditions minimales doivent donc être identifiées à cet égard. L'évolution vers l'aide budgétaire apparait ainsi comme un processus, marquant une étape dans le développement des capacités locales, susceptible d'accroître sensiblement l'efficacité de la coopération. - de l'appui à Vajustement structurel à l'appui aux politiques sectorielles. Il a déjà été souligné plus haut que les reformes entreprises par les ACP et soutenues par l'UE, relèvent d'un processus de longue haleine, en particulier dans leur dimension institutionnelle. En outre le concept même d'ajustement acquiert, partout, un caractère permanent, dans unmonde en évolution rapide qui impose des adaptations et des remises en cause continues des politiques économiques et des systèmes sociaux. Différents stades peuvent néanmoins être identifiés, en particulier le passage d'une première phase de réformes structurelles qui concernent le fonctionnement général de l'économie et du secteur public, à une phase complémentaire centrée sur des aspects sectoriels plus spécifiques. Au fur et à mesure que des progrès pourront être réalisés dans la mise en oeuvre des reformes, VUE devra donc, pour répondre de manière appropriée aux priorités du moment, être en mesure de réorienter son aide vers l'appui à l'ajustement sectoriel et institutionnel. Les instruments utilisés par la Communauté pour soutenir l'effort de reforme pourraient donc être adaptés en fonction de la phase spécifique du processus d'ajustement structurel. Ainsi, dans le cadre de la conditionnante générale, une aide directe au budget pourrait être explicitement dirigée vers l'appui aux réformes dans des secteurs spécifiques. - maintenir une possibilité de compensation des recettes d'exportation. Concernant les mécanismes de compensation en cas de forte chute des recettes d'exportation, VUE pourrait envisager de répondre aux difficultés rencontrées par un secteur particulier, par l'octroi d'un supplément de ressources venant s'ajouter à l'enveloppe globale destinée à ce pays. En fonction de la nature du problème, de type structurel ou conjoncturel, ce supplément de ressources pourrait ainsi être intégré dans les appuis sectoriels, ou dans les appuis macro-économiques. 82 CHAPITRE VI - vers une réforme de la conditionnante. La question de la conditionnante est un autre aspect essentiel dans toute discussion sur la nature des aides octroyées. Explicitemem ou implicitement, la conditionnante est présente dans tout programme de coopération. Elle imptique un certain degré de sélectivité de Vaide et a pour but essentiel d'inciter les pays bénéficiaires à infléchir leurs potitiques ou à mettre en oeuvre certaines réformes. Elle peut être fonction des résultats escomptés ou des moyens à affecter à un objectif déterminé. Compte tenu notamment du caractère expérimental de nombreuses réformes, en particulier dans le domaine institutionnel, une approche fondée sur une appréciation rigoureuse de l'impact global de la potitique d'un gouvernement parait de loin préférable à la seule superposition de conditionnantes très spécifiques. Dans le cadre du Programme Spécial pour l'Afrique, la Commission a proposé aux autres bailleurs de fonds une nouvelle approche de la conditionnante en matière d'appui à l'ajustement structurel, qui répond aux critères généraux suivants: - favoriser l'appropriation des réformes par les pays bénéficiaires; - appliquer des conditions réalistes, qui permettent de tenir compte du contexte politique et administratif; - procéder à une évaluation globale des efforts entrepris, en fonction des objectifs du développement durable, et ne pas se timiter à une appréciation partielle de quelques indicateurs spécifiques. Cette évaluation devrait se faire en liaison avec l'ensemble des donateurs. Cette approche globale et concertée devra aussi permettre d'éviter les "stop and go " dans les versements de l'aide. Le respect de ces principes devrait permettre d'éviter les inconvénients de la pratique actuelle, et défaire évoluer la relation entre bailleur de fonds et bénéficiaire vers un rapport de partenariat comportant des engagements réciproques en faveur des objectifs de long terme. -faciliter l'accès aux capitaux destinés à l'investissement A l'heure actuelle, VUE utilise toute une série d'instruments afin d'aider les pays à investissements: aides non trouver remboursables du FED, capital à risque également financé par le FED et certains prêts sur ressources propres de la Banque européenne d'investissement. les capitaux nécessaires pour réaliser des Afin d'accroître la disponibilité des sources de financement à taux privilégié destinées aux investissements, particulièrement aux investissements en matière d'infrastructure, une première solution consisterait à faciliter l'accès aux prêts de la BEI. Dans le cadre de la budgétisation proposée du FED, les prêts de la BEI aux pays ACP pourraient alors, être sujets aux mêmes modalités que celles qui s'appliquent aux prêts à d'autres pays tiers (en particulier en ce qui concerne la fourniture du Fonds de garantie pour les actions extérieures). Une autre solution à examiner consisterait à adapter les instruments i existants afin d'améliorer l'accès à des sources privées de financement; Par exemple, les. garanties 83 CHAPITRE VI partielles (éventuellement par l'intermédiaire de la BEI) constituent un instrument déjà utitisé avec un certain succès par plusieurs agences multilatérales pour mobiliser des capitaux à long terme afin de couvrir une partie ou la totalité du risque politique et/ou commercial. L'application de ces options dans le cadre de la coopération après-Lomé requiert un examen et des constations supplémentaires. La plupart des pays ACP les plus avancés ont déjà enregistré de bons résultats en ce qui concerne leur solvabilité nationale et ne verraient sans doute que peu d'avantages dans des garanties extérieures pour leurs emprunts nationaux. D'autre part, ils peuvent trouver Vidée des garanties, par exemple pour de grands projets d'infrastructure financés par le secteur privé, très attrayante en raison des nombreux risques contractuels qui continuent d'empêcher le marché de financer de tels projets et en raison de l'importance de l'infrastructure pour soutenir l'expansion économique. La fourniture de garanties ou de prêts financés par le marché par l'intermédiaire de la BEI pourrait présenter des avantages tant pour les pays solvables, ou presque solvables, que pour les pays ACP plus pauvres. Les premiers recevraient des financements extérieurs plus importants et leur évaluation financière devrait s'améliorer au fil du temps, ce qui leur donnerait à l'avenir accès à des financements plus importants et plus avantageux. Les pays moins avancés pourraient s'attendre à recevoir une plus grande partie des fonds FED disponibles au fur et à mesuré que les besoins de financement officiel des pays plus avancés diminueraient. D. Co-gestion, gestion unilatérale par VUE ou gestion autonome par les pays bénéficiaires? Le régime de la co-gestion qui est appliqué dans le cadre de la Convention de Lomé, qui porte à la fois sur la décision d'engager une action de coopération et sur le suivi des dépenses, a montré ses limites. D'une part, au plan pratique, les nombreux aller-retour entre ordonnateur national et ordonnateur principal (la Communauté) allongent les délais, nuisant ainsi à l'efficacité de la coopération. En outre ce régime ne facilite pas les cofinancements avec d'autres bailleurs de fonds. D'autre part, d'un point de vue fonctionnel, le régime de la co-gestion ne favorise pas l'appropriation par les bénéficiaires des programmes de développement et des réformes soutenues par VUE. Or il s'agit là d'une condition qui est largement reconnue comme un élément essentiel de l'efficacité de l'aide, qui a notamment été mise en évidence par toutes les études d'évaluation entreprises par la Communauté. Le glissement progressif d'une aide auparavant plus centrée sur les infrastructures vers l'appui aux politiques socio-économiques et aux réformes institutionnelles ne fait qu'en renforcer la nécessité. Le principe de la gestion conjointe des ressources doit donc être remis en cause. Quelles sont les alternatives à envisager, qui permettraient de répondre à la fois à Vexigence d'assurer un système fiable de gestion des ressources de Vaide communautaire, et à la 84 nécessité de faciliter la prise de responsabilité par les bénéficiaires, elle-même condition d'une coopération plus efficace? CHAPITRE VI Une approche différenciée et évolutive devrait être adoptée, en établissant un lien entre la "bonne gestion " dans le pays bénéficiaire et un accroissement de ses responsabilités dans la gestion administrative et financière de l'aide. Ce nouveau principe de gestion aurait pour finalité d'augmenter progressivement la responsabilité des pays bénéficiaires dans la gestion des programmes, le contrôle des dépenses, leur justification et l'évaluation de leur impact économique et social. L'aide budgétaire directe constitue la forme la plus avancée dans cette voie. Dans les pays où les conditions institutionnelles et administratives ne permettraient pas dans l'immédiat d'envisager ce processus, une gestion unilatérale par l'UE devrait systématiquement s'accompagner d'un appui au développement et au renforcement des capacités locales nécessaires pour assumer ces tâches; cet appui devrait veiller à ne pas se traduire par la création d'unités spécifiques mais bien à opérer dans le cadre des structures locales existantes. Ici encore un certain nombre de critères devraient pouvoir être définis pour définir le mode de gestion approprié dans chaque cas, en fonction notamment de la qualité du dialogue UE-ACP, du caractère additionnel des ressources communautaires par rapport à l'effort national, et de l'existence d'unités ou de mécanismes de coordination des aides extérieures. Cette question, comme de nombreux autres aspects de la relation UE-ACP évoqués dans ce Livre Vert, devra immanquablement être abordée selon une approche différenciée, autorisant des formules adaptées au contexte de chaque pays ou de chaque groupe de pays. Le caractère évolutif du système choisi devra être pris en considération, dans la. mesure où une gestion plus autonome par les bénéficiaires devrait progressivement pouvoir être envisagée partout, au fur et à mesure que des progrès dans la "governance " seront observés dans les pays ACP. D'une manière générale, les changements qui pourront être introduits dans le mode de gestion des ressources devraient avoir pour but de recentrer l'effort de concertation et de dialogue dans la pratique quotidienne de la coopération, sur les questions de fond, sur les conditions qui affectent l'impact des programmes de coopération et déterminent la manière dont-ceux-ci peuvent contribuer. au développement durable dans le pays, concerné. C'est bien là que peut s'affirmer la responsabilité de chacun des partenaires devant les électeurs européens et les électeurs des pays ACP. 85 SUIVI SUIVI DU LIVRE VERT Le Livre Vert constitue une étape dans le processus de consultation entrepris par la Commission sur l'avenir des relations entre l'UE et les pays ACP, et dans le débat qui s'est engagé à ce sujet entre tous les acteurs concernés par le développement. Il vise à sensibitiser l'opinion à la nécessité pour l'Europe de mener une politique de coopération efficace vis-à-vis de ces pays, et il fournit une grille de lecture des principales questions sur lesquelles l'UE devra prendre position avant d'entamer lés négociations avec les ACP. Cette grille de lecture ne prétend être ni unique ni exhaustive. Elle trace un ensemble de pistes et présente différentes options. Par la publication de ce Livre Vert, la Commission invite tous les acteurs concernés à examiner les options et les arguments présentés, et à exprimer leurs réactions et suggestions. La Commission continuera à stimuler le débat, par l'organisation de rencontres et de séminaires. Des contributions pourront également Uii être transmises par écrit, adressées à la Direction Générale du Développement. Tenant compte des dispositions institutionnelles, la Commissionformulera des propositions concrètes pour le renouvellement des relations UE-ACP au cours du second semestre de l'année 1997. 86 Livre Vert sur les relations entre l'Union européenne et les pays ACP Annexe Tableaux - Graphiques Evolution des flux financiers vers l'ensemble des pays ACP Evolution des flux financiers de VUE vers l'ensemble des pays ACP Aide publique au développemem en provenance des pays de l'OCDE, 1990-95 APD par rapport au PIB (1995) Fonds européen de développemem (FED): répartition de l'aide par instrument Le commerce entre VUE et les pays en développemem - période 1976-1994 Dépendance des pays ACP des marchés de l'UE, des Etats-Unis, du Japon Perspectives économiques pour les pays en développement Performances économiques des pays concernés par le Programme Spécial pour l'Afrique (SPA) %T EVOLUTION DES FLUX FINANCIERS VERS L'ENSEMBLE DES PAYS ACP Apports nets toutes provenances vers les Pays ACP (millions de S US courant) APD Autres APD Apports privés nets Ressources totales source: OCDE-DAC 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 8306 1972 2983 13261 8647 2644 -247 11044 9579 1583 -259 10903 11505 2156 1006 14667 13353 2988 779 17120 14968 2169 436 17573 15941 2370 2059 20370 18808 3068 •1057 20819 18275 1604 339 20218 19561 1620 1094 22275 17639 1126 1439 20204 25000 20000 4 - g 15000 4 •8 i 10000 H 5000 4- •APD Autres APD - Apports privés nets Ressources totales Années EVOLUTION DES FLUX FINANCIERS DE L'UE VERS LES PAYS ACP Apports nets de l'UE vers les Pays ACP (millions de $ US courant) APD Pays membres UE Institutions UE Total APD UE Autres APD (AAPD) Pays membres UE Institutions UE Total AAPD UE Apports privés nets (APN) APN Pays membres UE Ressources totales Pays membres UE Institutions UE Total ressources UE source: OCDE-DAC 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 | 2653 591 3244 752 56 808 2812 700 3512 1375 23 1398 2869 657 3526 606 43 649 4289 854 5143 843 51 894 5184 915 6099 1863 40 1903 5906 1462 7368 1252 1250 5951 1458 7409 1290 23 1313 7387 1655 9042 1352 45 1397 2522 \ 356 400 | -1431 -899 \ -729 \ 1091 \ -1275~T 5926 647 6573 4543 723 5266 3875 700 4575 4989 906 5895 6147 955 7102 6428 1460 7888 8332 1481 9813 7463 1700 9163 6555 1713 8268 789 44 833 116 7460 1757 9217 7081 2432 9513 743 188 931 6449 1671 8120 314 •48 266 599 1619 8423 2620 11043 8382 1623 10005 •Total APD UE •Total AAPD UE •APN Pays membres UE •Total ressources UE 1993 *>4 Aide publique au Développement (APD) versements des pays du CAD X990-19VS (Versements ueta aux prix et taux de change courants en milliaiu de USD") Payi Total APD \990 Total APD 1991 Total APD 1992 ToUl APD 1993 Total APD 1994 ToUl APD 1995 1995 APD en % du Total CAD Australie Autriche Belgique Canada Durwn&tk Finlande France Allemagne friande Italie Japon Luxemburg Pays-Bot Nouvelle Zelaade Norvège Portugal EfP,»fflîf SuWe Suinc Royaume-Uni Etats-Unis TOTAL CAD Mem»: ! 955 394 «89 2. 470 1. 171 846 6. 874 6. 320 57 3. 395 9. 054 25 2. 526 95 1. 205 148 965 1. 998 750 2. 630 10. 194 £2. 961 1. 050 1. 011 343 831 2. 604 1. 200 930 7. 386 6. 890 72 3. 347 10. 945 42 2. 517 100 1. 178 213 1. 262 2. 116 863 3. 184 9-407 56. 680 953 544 810 2. 373 1. 340 355 7. 915 6. 954 81 3. 043 1. 091 655 726 2. 250 1. 446 290 8. 466 6. 818 109 2. 705 1. 136 747 1. 033 2. 113 1. 628 387 8. 439 7. 481 143 1. 521 11. 259 13. 239 14. 354 531 840 2. 515 1. 392 644 8. 162 6. 963 70 4. 122 11. 119 38 50 2. 742 2. 525 97 1. 226 302 1. 518 2. 453 1. 139 3. 153 10. (13 60. 850 98 1. 014 248 1304 1. 769 793 2. 920 10. 123 56. 471 59 2. 517 110 1. 137 308 1. 305 1. 819 982 3. 197 9. 927 n. c. 3. 321 123 1. 247 269 1. 309 1. 887 1. 084 3. 185 7. 303 1,9% 1. 3% 1. 8% 3,6% 2,8% 0,7% 14,4% 12,7% 0,2% 2. 6% 24. 4% 5,7%. 0,2% 2,1% 0,5% 2,2% 3,2% 1,8% 5. 4% 12. 4% - 59. 156 58. 710 100,0% membra d£ l'UEQ). AmtCE1* source: OCDE - CAD 25. 000 5. 021 26. 944 3. 818 29. 302 4. 461 27. 190 3. 948 2Z6SC 4. 825 31. 4U S. 50I 53,5% 9. 4% (1) - Ensemble dos pays membres de l'UE à U fin 1994 (a l'exclusion de l'Autriche, U Finlande et la Suéde), hormis la Grec c non-membre du CAD, (2) - Le. la put de l'aide des membre» de ITJE gérée par la CE (FED & Budget général), est comprise oi-dossua <SjO Décaissement de l'APD des membres du CAD (Déboursements nets en millions de S US courant) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 APD 1995 par rapport au CAD total (%) Etats Unis Japon Pays membres UE» Total autres Pays PAC TOTAL •Dont CE 10. 194 9. 054 25. 000 8. 713 52. 961 3. 028 9. 407 10. 945 26. 944 9. 384 56. 680 3. 818 10. 813 11. 119 29. 302 9. 616 60. 850 4. 461 10. 123 11. 259 9. 927 13. 239 7. 303 14. 354 27. 190 27. 656 31. 350 7. 899 56. 471 3. 948 8. 334 5. 703 59. 156 58. 710 4. 825 5. 501 12% 24% 53% 10°/ 100% 9% L'aide communautaire est incluse dans l'aide totale des Etats membres (La Grèce n'est pas encore membre du CAD) 1990 1991 1992 Années 1993 1994 1995 source: OCDE - DAC •Etats Unis •Japon •Pays membres UE* i Total autres Pays DAC ••Dont CE «M APD par rapport au PIB national en 1995 (source OCDE-DAQ I I Luxembourg (chiffre 1994) TOTAL CAD 0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70% 0,80% 0,90% 1,00% 7$J Répartition annuelle de l'aide par instrument (Décisions tous FED confondus) 1993 1994 1995 Aide programmable Ajustement structurel Capitaux à risques Bonification d'intérêts Aide d'urgence Aide aux réfugiés Sysmin Stabex TOTAL 1014,39 378,00 53,65 21,51 83,15 29,30 50,03 J J7 1631,20 1041,94 222,35 214,43 53,85 249,98 25,61 57,25 615,12 2480,53 828,58 145. 50 256,82 35,53 33. 68 4,40 84. 49 131,09 1520,09 en millions (fécus Pourcentage des décisions par instruments en 1995 Aide d'urgence réfugiés 3% Bonification d'intérêts 2% Capitaux i risques 17% Ajustement structurel 10% Aide programmable 55% Le FED (Fonds Européen de Développement) est le principal instrument financier de la Convention de Lomé accordant des subventions à des programmes d'aide destinés aux 70 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) signataires de cette Convention. Les crédits du FED font l'objet de contributions ad hoc de la part des Etats membres et ne sont donc pas inscrits au budget de l'Union. Un FED distinct est attaché à l'exécution de chacune des Conventions et notamment: le oeme FED pour Lomé m et le 7ème FED pour les cinq premières années d'application de Lomé IV Le 8ème FED qui vient d'être institué, s'appliquera aux cinq dernières années de Lomé IV Ses interventions s'inscrivent dans une programmation quinquennale des besoins prioritaires autour d'axes principaux tels la formation, l'autosuffisance alimentaire, les infrastructures, les investissements industriels. source: Commission européenne - Infofinance 1995 w Le commerce entre TUE et les PVD - période 1976-1994 ( en milliards d'écus) Importations dans TUE ACP Asia Amérique Latine Méditerranée Tous PVD Extra-CE 1976 1980 1985 1990 1992 1994 10,5 6,7 8. 3 9,6 70,7 157,7 19,4 16 13,7 16,4 114,3 269,9 26,8 26 25,8 32,3 128,9 399,7 21,9 50. 9 25,7 29. 8 143,8 461,5 18,0 66,4 24. 8 30,3 145. 6 487,6 18. 6 84. 3 27. 6 30. 8 160,7 540 • ' : • •' Exportations de l'UE ACP Asia Amérique Latine Méditerranée Tous PVD Extra-CE Monde 1976 1980 1985 1990 1992 1994 9,6 7,5 7,7 12,3 550,9 141,3 292,9 15,7 13,1 12 19,8 83,4 221,1 475,1 17,4 29,4 13,5 29,8 121,7 380,8 811,8 16,6 41 15,6 28,5 134,2 415,3 1076,6 17,0 47,1 20,4 28,6 153,1 436,1 1137. 8 14,9 70,5 29,6 33,1 184,4 539 1976 Part des importations extra-UE (%) ACP Asia Amérique Latine Méditerranée Tous PVD Extra-CE source: EUROSTAT - ODI - mars 1996 6,7 4,2 5,3 6,1 44,8 100 1980 1985 1990 1992 1994 7,2 5,9 5,1 6,1 42,4 100 6,7 6,5 6,5 8,1 34,7 100 4,7 U 5,6 6,5 31,2 100 3,7 13. 6 5. 1 6,2 29. 9 100 2,8 13,1 5,4 6. 1 34,2 100 e% Dépendance des pays ACP des marchés des Etats Unis (US), de TUE et du Japon Pays US moyenne 1990-92 Japon moyenne 1990-92 ANGOLA BENIN BOTSWANA BURKINA FASO BURUNDI CAMEROUN CAP VERT CENTRAFRIQUE COMORES CONGO CÔTE D'IVOIRE DJIBOUTI ERTTHREE* ETHIOPIE GABON GAMBIE GHANA GUINEE GUINEE BISSAU GUINEE EQUAT. KENYA LESOTHO LIBERIA MADAGASCAR MALAWI MALI MAURICE MAURITANIE MOZAMBIQUE NAMIBIE** NIGER NIGERIA OUGANDA RWANDA SAO TOME et PRINCIPE SENEGAL SEYCHELLES SIERRA LEONE SOMALIE SOUDAN SWAZILAND TANZANIE TCHAD TOGO ZAIRE ZAMBIE 1453,92 11,75 0,00 0,26 6,03 76,59 0,02 0,55 6,75 330,98 149,52 0,02 8,09 583,35 1,08 87,64 97,28 0,03 0,10 50,48 0,00 7,30 34,85 47,17 1,16 96,26 7,46 15,04 2,74 3661,32 11,29 4,26 0,14 8,07 0,75 38,72 1,77 9,29 0,00 9,33 0,18 3,40 191,87 37,94 20,89 0,93 5,96 5,76 2,26 10,57 0,39 0,14 0,37 2,04 26,05 0,05 47,71 117,98 47,77 68,40 3,23. 0,14 0,01 20,09 0,08 16,26 33,61 64,89 4,63 3,25 132,41 18,21 0,16 8,56 4,56 1,00 0,02 12,39 0,45 2,51 0,23 31,23 5,77 25,39 9,05 0,73 78,18 338,06 UE moyenne 1990-92 Exportations ACP en millions de SUS Monde OCDE moyenne moyenne 1990-92 1990-92 3466,14 3873,30 77,11 109. 70 199,19 345,00 61,18 171,00 73,99 119,00 1708,58 2075,00 7,24 12,30 113,43 133,70 29,00 27,73 1314,00 1280,67 3525,30 2293,10 5,36 59,00 1260,30 54,23 98,61 53,95 57,12 1543,48 6,69 109,86 18,62 785,72 1963,90 4,76 US par rapport au monde (%) 37. 54 10. 71 0. 00 0,15 5,07 3,69 0,17 0,41 23,26 25,19 4,24 0,03 UEpar rapport au monde (*/•) 32. 54 49. 43 28. 58 31. 55 48. 00 74. 38 54,37 82,17 64. 22 59,80 55,71 8. 06 129,72 1208,74 120,96 645,71 379,61 7,47 40,91 657,62 23,93 624,42 209,36 195,33 92,79 1004,63 295,99 92,25 210,02 5571,01 147,76 69,79 3,89 398,71 55,40 213,77 28,47 137,16 150,69 215,57 65,08 97,06 1126,72 363,55 213,85 2229,50 173,41 908,31 582,40 7,86 41,13 830,62 27,52 1151,92 311,30 355,34 108,26 1198,65 444,78 148,78 237,18 12280,55 177,13 87,51 4,40 433,56 57,18 280,75 32,42 195,49 195,07 272,63 76,67 145,28 1558,71 768,65 342,30 2700,70 198,70 1228,30 687,30 30,30 41,30 1387,30 68,30 1178,70 783,00 413,00 317,70 1267,00 552,70 391,70 263,00 14190,00 197,00 122,00 14,30 717,70 94,30 292,00 131,30 444,00 365,70 465,00 95,70 289. 00 1767,00 1300,70 2,36 21,60 0,55 7,13 14,15 0,11 0,23 3,64 0,00 0,62 4. 45 11. 42 0. 36 7,60 1. 35 3,84 1,04 25. 80 5. 73 3,49 0,95 1,12 0. 79 13,26 1,35 2,09 0. 00 2,01 0. 19 1,18 10,86 2. 92 37. 90 44. 76 60. 88 52,57 55,23 24,66 99,05 47,40 35,03 52. 97 26,74 47. 29 29,21 79r29 53. 55 23. 55 79. 85 39. 26 75. 00 57,20 27. 20 55,55 58,75 73. 21 21. 68 30,89 41,21 46. 36 68. 00 33,58 63. 76 27. 95 • - • - - -- «? 5' Pays us moyenne 1990-92 69,43 7124,18 3,48 365,13 21,28 36,74 3,64 5,51 71,31 135,94 420,71 1488,05 ZIMBABWE AFRIQUE ANTIGUA BAHAMAS BARBADE BELIZE DOMINIQUE GRENADE GUYANA HAITI JAMAÏQUE REP. DOMINICAINE ST KITTS& NEVIS*** ST VINCENT STE. LUCIE SURINAME*** TRINITE & TOBAGO CARAÏBES FIDJI KIRIBATI*** PAPUASIE N. GUINEE SALOMON SAMOA OCCID. TONGA TUVALU*** VANUATU PACIFIQUE TOTAL ACP source: EUROSTAT - ODI - mars 1996 2,40 83,51 10391,37 610,04 3183,68 41,51 35,75 0,52 0,00 3,33 4,12 17,73 Japon moyenne 1990-92 UE moyenne 1990-92 OCDE moyenne 1990-92 Monde moyenne 1990-92 144,48 1316,85 0,32 17,26 0,86 1,44 1,99 1,05 16,27 1,83 16,36 18,51 586. 93 21128,26 10,42 239,29 44,03 49,46 48,21 12,11 151,42 35,21 328,09 182,43 912,16 35762,69 17,54 988,17 88,10 111,17 57,23 22,69 265,86 301,46 1249,83 2328,53 1616,00 45719,30 26. 70 1038,00 149,30 131,70 111,30 38,70 329,00 311,70 1496,30 2418,30 US par ' rappon au monde (%) 4. 30 15,58 13. 03 35. 18 14. 26 27,89 3. 27 14. 23 21,67 43,61 28. 12 61,53 UEpar rapport au monde (%) 36. 32 46,21 39,04 23. 05 29. 49 37. 56 43. 31 31. 30 46. 02 11. 30 21,93 7. 54 7,17 0,08 71,47 103,52 92,98 131,28 120,00 147,00 25,26 108,40 34,91. 218,52 1494,18 138,16 1250,64 6905,48 318,83 1903,00 8221,00 397,00 358,08 45,41 2,49 10,78 272,64 21,18 1,19 0,70 798,22 69,00 18,24 19,09 1375,30 93,30 14,70 20,30 5,09 456,76 1882,01 15,04 448^)1 23071,35 25,08 1248,46 43916,63 28,30 1928,90 55869,20 3. 44 12,06 32,06 38,73 10,46 2. 60 0. 56 0,00 16. 41 8. 49 4,33 19,00 59. 56 70,42 11,48 18,18 34. 80 19. 82 22. 70 8. 10 3. 43 53. 15 23,27 41,0(1 * L'Erythrée est devenu le 70ème Etat ACP en octobrel993, suite à son indépendance ** La Namibie est devenu le 69ème Etat ACP en décembre 1990, suite à son indépendance *** Chiffres non disponibles 4 % Perspectives économiques pour les pays en développement Evolution du PIB en termes réels Pays en développement* Asie Est Asie Sud Afrique sub-saharienne Amérique latine et Caraibes Moyen-Orient et Afrique du Nord 1986-95 1991-94 1995(est. ) 1996-97 1996-2005 Prévisions 4,2 8,1 5,1 1. 8 2,4 1. 1 5 9,4 3. 9 0. 7 3,6 2,4 4,9 9,2 5. 5 3. 8 0. 9 2,5 5,1 8. 2 5. 5 3. 7 2,6 3,2 5,4 7,9 5,4 3,8 3,8 2,9 * hors Eur. Est et ex-URSS. Source: Banque Mondiale, Perspectives Economiques Mondiales Mi V Performances économiques des pays concernés par le SPA Evolutions en % par an PIB. moyenne pondérée médiane Exportations Importations Agrégats en % du PIB Epargne Investissement dont investissement privé SPA-1 1988-90 SPA-2 1991-93 SPA-3 1994-96 5. 2 3. 8 X. 3 2,5 3. 7 19,3 3. 5 1. 6 0. 6 -2,3 2. 2 18,8 9. 2 5. 1 4. 1 6,8 12,5 5,9 19,8 10,6 SPA-1 21 pays SPA-2 27 pays SPA-3 31 pays Source: Banque Mondiale - SPA Phase Four May 1996, ISSN 0254-1491 COM(96) 570 final DOCUMENTS FR 11 N° de catalogue : CB-CO-96-604-FR-C ISBN 92-78-11794-3 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg