title: Grönbok om förbindelserna mellan Europeiska unionen och avsländerna inför 2000-talet - Utmaningar och valmöjligheter inför ett nytt partnerskap

eurovoc_concepts:
ACP countries
EDF
European Union
Lomé Convention
cooperation policy

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 20. 11. 1996 KOM(96) 570 slutlig GRÖNBOK OM FÖRBINDELSERNA MELLAN EUROPEISKA UNIONEN OCH AVS- LÄNDERNA INFÖR 2000-TALET Utmaningar och valmöjligheter inför ett nytt partnerskap (framlagt av kommissionen) i^^H^^^l^^^^^H Världen undergår genomgripande förändringar. Östblockets upplösning och slutet på konflikten mellan öst och väst har förändrat den internationella politiken och ekonomin. Detta banar vägen för ett förstärkt och fördjupat samarbete, som grundar sig på gemensamma värderingar och principer, men det leder också till en förändring av de geostrategiska intressena och till nya, mer diffusa typer av risker. På det ekonomiska planet har marknadsekonomins utbredning och slutet för de handelsförbindelser som är omfattas av särskilda eller preferensordningar förändrat situationen för utbud och efterfrågan på världsmarknaden. Att förhandlingarna inom ramen för Uruguayrundan slutförts skapar ett nytt multilateralt sammanhang som påskyndar den internationali seringsprocess inom ekonomin som skett till följd av den tekniska utvecklingen liksom avregleringen av den ekonomiska politiken som inleddes under 1980-talet. Det ömsesidiga beroendet ökar och vidgas från ekonomiska och finansiella kretsar till att omfatta den sociala sfären och miljöfrågor. När den nationella politiken förlorar handlingsutrymme framträder samtidigt nya svaga punkter, som förvärras av de ute- stängningseffekter som uppstår när de sociala mönstren splittras upp i industriländerna, i de ekonomier som är under omställning samt i utvecklingsländerna, i form av ökade skillnader och marginalisering av de minst välmående länderna. Dessa förändringar orsakar en instabilitet som särskilt kommer till uttryck i ett ökat antal extrema rörelser av typen nationalister eller religiöst färgade rörelser. Detta nya internationella klimat har föranlett Europeiska unionen att omdefiniera sina politiska, intressen och säkerhetsintressen och att förnya de politiska aspekterna av den europeiska integrationsprocessen. Fördraget om Europeiska unionen ger en institutionell grund för upprättandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som dock ännu är otillräckligt utvecklad för att effektivt kunna tjäna medlemsstaternas gemensamma intressen och vars mekanismer för närvarande är föremål för diskussioner inom ramen för regeringskonferensen. Fördraget tillhandahåller emellertid också en institutionell grund för den europeiska politiken för utvecklingssamarbete. Unionen förbereder sig för betydande förändringar Unionen präglas i dag, när det är dags att upprätta ett förnyat partnerskap med AVS- länderna, av djupgående förändringar. Internt utgörs de närmaste årens arbetsuppgifter av förverkligandet av den inre marknaden, övergången till en gemensam valuta, översynen av fördraget liksom övriga institutionella regeringskonferensen, utarbetandet av en ny finansplan på medellång sikt samt möjligheten av att unionen utvidgas till att omfatta de associerade staterna i Central- och Östeuropa, de baltiska reformer som diskuteras inom ramen för staterna samt Cypern och Malta. Detta arbete förbereder samtidigt Europa för 2000-talets utmaningar. Vad gäller de yttre förbindelserna till utvecklingsländerna och till de länder som genomgår en ekonomisk omställning är Europeiska unionen likaså engagerad i en rad nya initiativ. Unionen har slutit associeringsavtal med de flesta av de europeiska f. d. öststater som är intresserade av att ansluta sig till den. Samtidigt stöder unionen den ekonomiska och politiska reformprocessen i republikerna i f. d. Sovjetunionen och den har slutit handelsavtal med flera av dessa länder. När det gäller förbindelserna med Medelhavsländerna har unionen fastställt nya ramar för ett multilateralt och hållbart partnerskap med 27 länder som kompletterar det förstärkta bilaterala förbindelserna och som omfattar tre avdelningar: politik och säkerhet, ekonomi och finanser (vilket särskilt förutser ett gradvist upprättande av ett frihandelsområde) och slutligen det sociala och kulturella området. Unionen har också beslutat att förstärka sina kontakter med Latinamerika inom ramen för en strategi i tre dimensioner i form av en fördjupad politisk dialog mellan de båda regionerna, stöd i syfte att förstärka det fria handelsutbytet och institutionellt stöd till den regionala integrationsprocessen samt åtgärder och program för finansiellt och tekniskt samarbete som koncentreras till vissa huvudinriktningar. Slutligen har unionen antagit en ny strategi i sina förbindelser med länderna i Asien som syftar till att förstärka den ekonomiska europeiska närvaron i regionen, att förbättra den ömsesidiga förståelsen och att utveckla ett nytt politiskt förhållningssätt. Dessa nya inriktningar är unionens sätt att möta de förändringar inom politik och ekonomi som äger rum internationellt. De avspeglar även den världsomspännande karaktär och den mångfald som präglar unionens utrikesförbindelser Förbindelserna mellan Europeiska unionen och de 70 tänderna i Afrika, Västindien och Stilla havet tmder gmdvis in i ett nytt skede Sedan 1975 regleras handelsförbindelserna och de ekonomiska förbindelserna mellan EU och AVS-länderna, som för närvarande 70 till antalet, genom Lomé-konventionen. Gemenskapens samarbetspolitik, som inleddes år 1957, har genomgått flera avgörande skeden. Efter de första åren då gemenskapen verkade för att associera de utomeuropeiska länderna och territorierna upprätthölls förbindelserna inom ramen för Yaoundé- konventionerna och koncentrerades fram till mitten av 1970-talet huvudsakligen till det svarta och franskspråkiga Afrika. Efter den första utvidgningen av gemenskapen och i ett internationellt ekonomiskt klimat som undergick stora förändringar började Europa utvidga den geografiska räckvidden för sin samarbetspolitik, dels genom att öppna den första Lomé-konventionen för övriga AVS-länder, dels genom att i tilltagande grad inleda associerings- och samarbetsförbindelserna med övriga utvecklingsregioner i världen. Lomé-konventionen har varit föremål för successiva ändringar vart femte år vilka gjort det möjligt att anpassa bestämmelserna i förhållande till den ekonomiska och politiska utvecklingen, att införa nya samarbetsinstrument och att fastställa nya prioriteringar. De senaste ändringarna gjordes år 19951. Utöver Lomé-konventionen har unionen också gradvis utvecklat särskilda sam arbetsinstrument med utvecklingsländerna och har skapat temabudgetposter (i fråga om ökenutbredning, aidsbekämpning etc. ) och andra gemenskapsåtgärder, särskilt vetenskapliga åtgärder som genomförs med hjälp av ramprogrammet för forskning och utveckling, vilka kan tjäna som stöd för politiken avseende utvecklingssamarbete. AVS-länderna är stödberättigade vad gäller alla dessa instrument. för detta ändamål Dessutom har EU fastställt nya övergripande riktlinjer inom vissa samarbetsområden och sektorer till följd av debatten år 1992 om "utsikter för samarbetet inför år 2000"2 och i syfte att genomföra de nya bestämmelserna i fördraget rörande den europeiska samarbetspoli tiken3. Inför 2000-talet är det nu nödvändigt att mer ingående överväga Europeiska unionens framtida riktlinjer för förbindelser med AVS-länderna. Det faktum att den nuvarande konventionen snart upphör att gälla ( i februari 2000), liksom den avtalsenliga skyldigheten för de båda parterna att inleda förhandlingar senast arton månader dessförinnan samt nödvändigheten att mot bakgrund av WTO:s stramare bestämmelser fastställa ramar för ett handelssamarbete som är fullt förenliga med de nya multilaterala reglerna, erbjuder ett lämpligt tillfälle till sådana överväganden liksom till en omfattande diskussion om de framtida förbindelserna mellan EU och AVS-länderna. J diskussionen om de framtida förbindelserna mellan EV och AVS-länderna bör det nya globala sammanhanget beaktas Den förändrade världsscenen förändrar inte bara unionens och dess utvecklings partners objektiva intressen utan innebär också ett ökat ansvar för aktörer av EU:s storlek. Detta ansvar har främst politisk karaktär. Unionen bör aktivt stödja den 1 De tre första konventionerna omfattade en period på fem år vardera. Den fjärde konventionen omfattar perioden mars 1990 -februari 2000. Till denna är bifogat ett som ingåtts för en femårsperiod. Förhandlingarna om ett andra finansprotokoll finansprotokoll åtföljdes år 1995 av en översyn av konventionen efter halva dess giltighetstid. Texten i den fjärde Lomé-konventionen, i dess lydelse enligt det avtal som undertecknades i Mauritius den 4 november 1995, offentliggjordes i "Le Courrier ACP- UE" nr 154, januari-februari 1996. 2 SEK(92) av den 15 maj 1992 och rådets förklaring i november 1992. 3 Artikel 130u-130y i Fördraget om Europeiska unionen. m öppnandeprocess som inleddes i och med det kalla krigets upphörande i slutet av 1980- talet och särskilt bidra till att säkerställa bestående demokratiseringsprocesser, vilka ännu är svaga i många AVS-länder. Ansvaret har också en ekonomisk dimension. Unionen bör följa upp internationaliseringseffekterna genom att internt vidta nödvändiga förändringar för att avhjälpa sysselsättningsproblemen och bekämpa utslagningseffekter, aktivt delta i det internationella ekonomiska samarbetet, bidra till formuleringen och iakttagandet av multilaterala regler och genom att underlätta utvecklingsländernas gradvisa integration i världsekonomin. Informationssamhället är en av de internationaliseringsaspekter som medför förändringar i världsekonomin. Samtidigt som det ger nya möjligheter på olika områden, exempelvis inom internationell handel, utbildning och hälsovård, ökar det risken för en ökad marginalisering av de länder som inte har tillgång till de internationella informationsnäten. Europa har svårigheter med att ändra sina ekonomiska och sociala system, måste utveckla sin politiska verksamhet i en värld som blivit multipolar och förbereda sig inför östutvidgningen. Mot denna bakgrund får utvecklingssamarbetet för Europas del, särskilt vad gäller förbindelserna med AVS-länderna, en ny dimension. Hur kan man önska befästa sin roll som världsaktör utan att ha en ansvarsfull strategi för de sydliga regionerna, särskilt de som är mest utsatta vad gäller fattigdom och marginalisering? Unionens åtgärder som har till syfte att bidra till att minska fattigdomen och skillnaderna i utveckling i världen, är även nära knutna till fullföljandet av målen fred och stabilitet, en bättre hantering av det globala ömsesidiga beroendet och de globala hoten och främjandet av en världsomspännande utveckling som är mer förenlig med de politiska och sociala värderingarna i Europa. Slutligen innebär unionens samarbetspolitik att Europa träder in i regioner som har betydande utvecklingspotential och som börjar bli bättre organiserade. för att ta hänsyn Inför 2000-talet bör förbindelserna mellan EU och AVS-länderna bedrivas på nya grunder till de förbättrade ekonomiska och sociala förutsättningarna för utveckling men också på grund av att de europeiska motiven förändrats i grunden. Den koloniala och postkoloniala tiden är förbi, och ett öppnare internationellt politiskt klimat gör det möjligt att mot bakgrund av minskade motsättningar fastställa vardera partens ansvarsområden. Målet fordiskussionerna är i första hand att åstadkomma ett effektivare samarbete men även att dra lärdom av den erfarenhet som gemenskapen samlat under de fyra årtiondenas samwbete med AVS-lånderna. Inför ett som helhet blandat bokslut från samarbetet mellan EU och AVS-länderna och en viss skepsis när det gäller AVS-ländernas utvecklingsmöjligheter, mot bakgrund av bestående budgetåtstramningar i givarländerna och en tendens att "hålla sig för sig själv" som orsakas av de sociala problemen i Europa, har parterna i dag en skyldighet att IV betona effektiviteten i samarbetet och att se över sina prioriteringar i syfte att bättre avspegla de europeiska samhällenas och AVS-ländernas intressen. Samarbetet med gemenskapen innebär ett viktigt tillskott för många AVS-länder och det bidrar utan tvivel till att förbättra levnadsvillkoren för befolkningarna i dessa länder. Samarbetet har ofta inneburit att nya idéer prövats och har på vissa områden utvecklat en allmänt erkänd sakkunnighet. Men liksom alla former av samarbete har också detta svagheter. En kritisk granskning av resultaten från samarbetet mellan EU och AVS- länderna gör det möjligt att identifiera svagheter på tre nivåer. Först och främst finns svagheter avseende de övergripande ramar inom vilka samarbetsåtgärderna genomförs. Partnerskapsprincipen har urholkats och bara förverkligats delvis. I politiska termer har stödberoende, kortsiktiga krav och hantering av krissituationer gradvis kommit att dominera i förbindelserna mellan de bägge parterna. I termer av en dialog om de ekonomiska och sociala åtgärderna har partnerskapet visat sig svårt att genomföra i länder med svaga institutionella resurser och offentliga förvaltningssystem som ofta är föga effektiva. De senare har en tendens att inskränka samarbetet till en samförvaltning av resurserna från dag till annan. Det finns även svagheter avseende samarbetsåtgärder. I de utvärderingar som EU gjort konstateras i allmänhet att det finansiella och tekniska europeiska samarbetet är avpassat till gemenskapsmålen och till mottagarländernas behov liksom till de relativt höga effektivitetsmålen, särskilt vad gäller infrastrukturprojekt och stöd inom den sociala sektorn. De institutionella strukturerna och den ekonomiska politiken i mottagarländerna har dock ofta utgjort stora hinder som minskat effekten av gemenskapens samarbete när det gäller att förbättra levnadsförhållandena och höja utvecklingsnivån. Effekten av handelsförmånerna har som helhet varit nedslående. Detta instrument, särskilt, protokollen om särskilda produkter, har avsevärt bidragit till exportökningar för vissa länder4 som förstått vikten av att samtidigt vidta lämpliga diversifierings-åtgärder. I de flesta AVS-länder har dock den interna ekonomiska politik och de strukturella förutsättningar som krävs för en utveckling av det ekonomiska utbytet och handelsutbytet inte varit tillräckliga. Dessutom bör följande tre faktorer beaktas inför en ny handelsordning: Marrakech-avtalen och en förstärkning av mekanismerna för att bilägga tvister riskerar att äventyra bibehållandet av differentierade och ensidiga preferensordningar, påskyndade av avregleringsprocesser på multilateral och underregional nivå, den ökade betydelsen av nya teman i de internationella diskus sionerna om handelsregler, såsom miljön, konkurrenspolitiken, investeringsregler, tekniska standarder, hälsonormer, iakttagandet av grundläggande sociala rättigheter etc. Utvecklingen förändrar värdet på tullförmånerna. Ytterligare en faktor bör beaktas, nämligen möjligheten att utvidga det pågående arbetet med att harmonisera och förenkla gällande ursprungsregler i preferensavtalen till att omfatta även AVS-länderna. Elfenbenskusten, Jamaica, Mauritius, Zimbabwe m. fl. Slutligen finns svagheter avseende det praktiska finansiella och tekniska samarbetet. Det automatiska beviljandet av de numera begränsade finansiella resurserna samt EU:s liksom andra långivares tendens att fullgöra den svagare partens funktion har inte främjat den konkreta politiska vilja som förväntats av AVS-ländernas regeringar. En viss ineffektivitet har uppstått i den utsträckning som samarbetsinstrumenten haft en tendens att dominera politiken i stället för att tjäna den. En bristande flexibilitet har hämmat samarbetets förmåga att anpassa sig till ekonomiska och politiska sammanhang som snabbt förändras och att avspegla nya politiska initiativ som motsvarar de europeiska samhällenas och AVS-ländernas intresseområden liksom strävan efter att på ett bestående sätt förbättra stödets effektivitet. Vid diskussionerna bor också de nya politiska, ekonomiska och sociala perspektiven i AVS-länderna beaktas I ett internationellt och regionalt klimat som präglas av en snabb utveckling står AVS- länderna inför flerfaldiga utmaningar: att hejda den ekonomiska marginaliseringen och integreras i det internationella handelsutbytet, att genomföra den interna politiska, ekonomiska och sociala omställning som är nödvändig för att de skall kunna fungera som demokratiska samhällen och som marknadsekonomier, att säkerställa förutsättningar för en hållbar utveckling och för minskad fattigdom, mot bakgrund av ett demografiskt tryck som förblir mycket starkt. De ökande skillnaderna mellan utvecklingsländerna i stort och inom AVS-gruppen, är tveklöst av grundläggande betydelse. Den politiska och ekonomiska omställningen har i själva verket nått mycket skiftande stadier i de olika länderna. Unionens åtgärder bör bedömas i förhållande till deras förmåga att undanröja de hinder som hämmar utvecklingen i AVS-länderna och att samtidigt stödja de faktorer till förändring som framträder i allt fler länder. Uttryckt i politiska termer bör åtgärderna framför allt bedömas i förhållande till unionens förmåga att åter skapa en stark motivation för dess åtgärder i AVS-länderna, särskilt i Afrika söder om Sahara. Den negativa bild av en kontinent på tillbakagång som man ofta tillskriver Afrika motsvarar inte den afrikanska verkligheten. Afrika är inte enlietligt. Omställningarna utan motstycke på det politiska planet liksom den nyligen förbättrade tillväxten i vissa länder5, vilka främst är resultatet av en förbättrad ekonomisk politik och genomförandet av strukturella reformer, är i detta hänseende mycket uppmuntrande tecken. Särskilt Elfenbenskusten, Uganda, Ben in m. fl. vi Inför en legitimitetsförlust som påverkar själva principen för utvecklingsstöd, i ett globalt klimat som samtidigt innebär risker och nya möjligheter, bör unionen och dess AVS- partners sträva efter att skapa bättre möjligheter för att deras samarbetsförbindelser skall bli framgångsrika. Detta innebär framför allt att de bör fastställa vilka bestämmelser för samarbetet EU-AVS som skall behållas, formulera och genomföra vissa riktlinjer eller nya initiativ och att bland de olika valmöjligheterna fastställa vilka som bäst motsvarar de ömsesidiga målen och åtagandena. Förstärkta politiska förbindelser mellan Elf och AVS-länderna är nödvändiga for att partnenkapet åter skall bli meningsfullt De svårigheter som konstaterats vid det konkreta förverkligandet av partnerskapet bör inte innebära ett ifrågasättande av dess värde vad gäller ömsesidiga politiska åtaganden. Den speciella situation och de oerhörda utmaningar som många AVS-länder står inför motiverar ett bibehållande av det nuvarande partnerskapets omfattning och egenskaper, särskilt förutsägbarheten i samarbetet och dess avtalsmässiga karaktär. Det politiska åtagandet bör dock bli tydligare och effektivare. Är unionen och dess AVS-partners redo för denna förstärkning? För EU:s del äger den politiska dialogen med AVS-länderna rum inom ramen för den gemensamma utrikespolitiken. Förutsättningarna för en mer effektiv europeisk politik i dag förefaller vara en dialog som gör det möjligt att på ett mindre formellt sätt behandla frågor om styrelseskick, demokratisering och mänskliga rättigheter samt om befästandet av rättsstaten å ena sidan och utvecklingen av en konkret europeisk politik för att förhindra och lösa konflikter å andra sidan. För AVS-ländernas del utgörs grunden för det nya partnerskapet av åtaganden att genomföra institutionella reformer liksom att föra en ekonomisk och social politik samt miljöpolitik som motsvarar de omfattande åtaganden som gjordes vid de internationella konferenserna i Rio, Wien, Kairo, Köpenhamn, Peking, Istanbul och Rom6. EU:s - liksom andra finansiärers - stödåtgärder kan få betydande politiska konsekvenser för dessa länder. Huruvida åtgärderna är relevanta är avhängigt av en lång rad förut sättningar, särskilt politiska. De respektive ansvarsområdena i detta hänseende bör formuleras på det politiska planet. Ömsesidiga politiska åtaganden utifrån dessa grundvalar kräver ett fastställande av bestämmelserna för den planerade dialogen med utgångspunkt i de ämnesområden som bedöms vara prioriterade (frågor om intern säkerhet, migrationsproblematik, bekämpning av olaglig handel etc. ) enligt den lämpligaste geografiska uppdelningen (global dialog eller differentierad dialog med grupper av länder). 6 Miljökonferensen, konferensen om mänskliga rättigheter, befolkningskonferensen, konferensen om social utveckling, kvinnokonferensen, Habitat 11, livsmedelskonferensen. vu Förbindelserna nord-syd utgör ett av inslagen i unionens utrikespolitiska identitet och de speciella förbindelserna mellan EU och AVS-länderna ingår i detta större perspektiv. Sambandet mellan det politiska inslaget och samarbetsinslagèt baseras - för övrigt i likhet med den multilaterala handelspolitiken - på den övergripande principen om samordnad utrikespolitisk verksamhet. Att förstärka unionens förmåga till utrikespolitisk verksamhet är en av de viktiga frågor som behandlas inom ramen för regeringskonferensen. Kommissionen uttalade sig i ett "yttrande" positivt om ett sammanförande av "olika inslag i utrikesförbindelserna inom ramen för en effektiv helhet, genom strukturer och förfaranden som förstärker samordningen och kontinuiteten i den utrikespolitiska verksamheten"7. Vart och ett av dessa inslag bör dock bibehålla sin särställning. Gemenskapens politik avseende utvecklingssamarbete skall särskilt bibehålla tillräcklig autonomi för att kunna uppfylla sina mål som är långsiktiga och kräver fortlöpande åtgärder. Detta samband kräver dock att gemenskapens stöd blir mer selektivt i syfte att öka dess effektivitet och bör även leda till en anpassning av de praktiska formerna för samarbetet. Ramarna för samarbetet bör också anpassas för att underlätta för AVS-länderna att delta i internationellt handelsutbyte Vissa nya principer underlättar detta öppnande. Den första principen är differentieringsprincipen eftersom alla AVS-länder för närvarande inte kan inleda ett standardiserat politiskt och ekonomiskt partnerskap med EU. Av effektivitetsskäl har det blivit helt nödvändigt att differentiera strategierna och formerna för samarbetet. För det andra bör de europeiska parterna och AVS-länderna sträva efter att förena följande två krav: å ena sidan ar det mottagarländerna som ska ha det primära ansvaret för reformer och utvecklingspolitiken och å andra sidan bör EU kunna redogöra för hur samarbetsresursema utnyttjas inför de europeiska medborgarna. Mot denna bakgrund är det enda alternativet till traditionella stödåtgärder en fördjupad dialog om strategier, förbättrad lokal kapacitet för utformning av politiken samt planering och en uppföljning från gemenskapens sida som inriktas på de resultat och de framsteg som görs snarare än på vilka medel som används. En effekt av detta tillvägagångssätt är sektorsvisa åtgärder som möjliggör ett bättre resursutnyttjande och ökad samordning mellan långivarna. Vidare bör EU och AVS-länderna ha föresatsen att utveckla nya samarbetsformer. EU utgör en motpart som kan föreslå ett brett utbud av instrument och främja vetenskapliga, ekonomiska och tekniska partnerskap. Nya partnerskapsmodeller skulle särskilt kunna uppmuntras på nyskapande områden, t. ex. informationssamhället. Pilotprojekt skulle 7 KOM(96)90, kommissionens yttrande 'Förstärka den politiska unionen och förbereda ut\>idgningen". vin kunna bidra till att utveckla informationsutbytet mellan vissa grupper (forskare via Internet) eller till att erbjuda konkreta samarbetstillfällen (exempelvis i fråga om tele kommunikationstjänster). Enligt samma tankegångar skulle ett mer aktivt deltagande från de icke-offentliga aktörernas sida (den privata sektorn eller andra företrädare för det civila samhället) kunna ske genom en dialog om prioriteringarna för samarbetet och genom direkt tillgång till en andel av de disponibla resurserna. Bet framtida partnerskapsavtatets geografiska räckvidd skulle kunna andras AVS-gruppen utgör varken av en politisk gruppering eller en ekonomisk enhet i egentlig bemärkelse. Den har bildats huvudsakligen på grundval av historiska skäl och endast inom ramen för förbindelserna med EU. Är AVS-gruppen lämplig som partner till unionen även i framtiden? Bör med andra ord de ramar som i dag reglerar förbindelserna med de 70 AVS-staterna bibehållas? Det är AVS-länderna själva som får ta ställning till detta mot bakgrund av de gemensamma intressen och den vilja att uppträda som en politisk eller ekonomisk gruppering på den internationella arenan vid sidan av förbindelserna med EU som de har. För EU:s del handlar det framför allt om ett politiskt val där hänsyn måste tas till vilken plats samarbetet med AVS-länderna intar i unionens förbindelser med utvecklingsländerna som helhet. Även andra faktorer bör beaktas. De skiftande förutsättningarna inom AVS-regionen, behovet av att differentiera målen och prioriteringarna för samarbetet liksom i förekommande fall handels ordningarna, eventuellt minskat stödbehov i vissa länder och möjligheten att gradera stödet skulle kunna motivera en förändring av samarbetsavtalets geografiska räckvidd. Bland annat skulle en förändring av den ensidiga differentierade preferensordningen (i förhållande till andra utvecklingsländer) bli ofrånkomlig och resultera i olika handelsordningar beroende på berörd typ av ekonomi. Slutligen bör också den betydelse som EU fäster vid samarbetsprocessen och den regionala integrationsprocessen påverka utformningen av det nya avtalet, utifrån såväl ekonomiska som politiska hänsyn. Fyra valmöjligheter är tänkbara: 1. Status quo med vissa förändringar. Principen om ett övergripande avtal med samtliga AVS-länder skulle kunna bibehållas under förutsättning att vissa bestämmelser och prioriteringar ändras. ix 2. Ett övergripande avtal som kompletteras med bilaterala avtal. Differentieringen drivs längre och det övergripande avtalet innehåller bara åtaganden av allmän karaktär. 3. En uppdelning av Lomé-konventionen i regionala avtal. Ett avtal med Afrika söder om Sahara som utsträcks till Sydafrika skulle vara mycket betydelsefullt för Europa. När det regionala samarbetet är väl framskridet skulle även avtal för underregioner kunna ingås. I Västindien står andra möjligheter öppna för parterna. Unionen skulle kunna föreslå ett utvidgat samarbete som inbegriper samtliga länder i Västindien i syfte att på sikt införliva samarbetet med dessa länder inom ramen för de förbindelser som unionen utvecklat med Latinamerika. I Stillahavsområdet skulle en utvidgning av ramarna för samarbetet till att omfatta övriga östater öka den europeiska politikens effektivitet, särskilt när det gäller handelsutbytet med APEC-länderna8. 4. Ett särskilt avtal med de minst utvecklade länderna i AVS-områdena som eventuellt står öppet för andra minst utvecklade länder. Detta alternativ, som inte utesluter vissa inslag från de tre föregående, gör det möjligt att beakta de minst utvecklade ländernas särdrag och att, särskilt på handelsområdet, vidta åtgärder som lämpar sig bättre för dessa länders problem och behov. Vad gäller politiskt och ekonomiskt samarbete förefaller emellertid detta alternativ mindre lämpligt. Det bör bedömas med hänsyn till det traditionellt regionala förhållningssättet i fråga om AVS- länderna. Frågan om internationalisering av unionens samarbetsförbindelser kan inte längre formuleras i samma termer som år 1957 eller 1975. Numera har unionen samarbetsförbindelser med ett stort antal länder och finns närvarande i alla världens regioner. För att bli effektivare bör unionen anta ett mer sammanhängande och bättre samordnat förhållningssätt gentemot AVS-länderna Den övergripande diskussionen om den europeiska verksamheten i fråga om utvecklingsländerna har under de senaste åren resulterat i vissa initiativ som dels syftar till en granskning av effekterna av andra gemenskapsåtgärder än samarbete i fråga om utvecklingsmålen, dels till att stärka samordningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater liksom med övriga långivare i syfte att öka effektiviteten för samarbetet i dess helhet. Trots att nuvarande situation ofta bedöms som föga tillfredsställande får samordningen - i dess strikta bemärkelse, dvs. beaktandet av externa effekter av övriga åtgärder - inte omfattas av ett internationellt åtagande från gemenskapens sida. Samordningen förblir i själva verket underkastad en politisk bedömning av ibland motstridiga mål. Däremot skulle man kunna minska bristen på samordning, inte bara genom att aktivt fullfölja de samordningssträvanden som EU åtagit sig i fråga om politiska riktlinjer, i själva verksamheten och i internationella sammanhang, utan också Ekonomiskt samarbete för Asien och Stillahavsområdet. genom att ingå nya särskilda åtaganden när det är dags att förnya avtalet mellan EU och AVS-länderna. I detta avseende är två alternativ tänkbara: - Unionen kan ha som mål att fastställa en övergripande europeisk strategi i förhållande till AVS-länderna som avser såväl medlemsstaternas nationella åtgärder som gemenskapens åtgärder. Gemensamma referensramar underlättar strävan efter att åtgärder skall komplettera varandra bättre, en princip som fastställs i fördraget, och leder gradvis till att de olika åtgärderna blir mer effektiva. - Unionen kan också föreslå sina partners att dessa inför mekanismer för informa tion, uppföljning och samordning av medlemsstaternas och gemenskapens sam- arbetsåtgärder och -politik. Det handlar således om att unionen åtar sig att säkerställa förutsättningarna för en bättre samordning. En förstärkt europeisk samordning bör innebära framåtskridanden i fråga om de samordningssträvanden som görs av givarländerna tillsammans liksom inom ramen för det multilaterala systemet i anslutning till den tillnärmning mellan institutionerna som man enades om vid G7-mötet nyligen, varvid Afrika skall ägnas särskild uppmärksamhet. Det nya internationella klimatett tidigare erfarenheter och den soäoekonomiska w i f v f i c^ att nya priotiteringar inom ramen för samarbetspolitiken blir nödvändiga Unionen har under de senaste åren antagit nya riktlinjer som särskilt syftar till att införliva nya teman eller till att omdefiniera målen inom olika sektorer eller samarbetsområden9. Säkert kommer dessa riktlinjer fortfarande att vara relevanta år 2000, även om erfarenheterna fram till dess. bör göra det möjligt att utveckla vissa aspekter. Men utöver detta regelverk kan EU och dess AVS-partners fastställa nya prioriteringar, med beaktande av de övergripande mål som i fördraget föreskrivs för gemenskapens politik avseende utvecklingssamarbete och mot bakgrund av tidigare framgångar och misslyckanden och AVS-ländernas hinder för och möjligheter till framtida utveckling. således för Utvecklingspolitiken omstruktureras till att omfatta tre områden: det ekonomiska, sociala och miljö området, det institutionella området samt området handel och investeringar. samarbetet EU-AVS kan inom ramen 9 Se särskilt texterna och resolutionerna om jämställdhet mellan kvinnor och män (KOM(95)423), hälsovård (KOM(94)7 7), utbildning (KOM(94) 399), livsmedelsförsörjning (KOM(94)165), kamp mot fattigdom (KOM(93)518), stöd till strukturanpassningar (KOM(94)447), miljö (rapport juni 1992, Riokonferensen, och uppföljning av Agenda 21 - KOM(96)569) liksom sambandet mellan hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd (KOM(96) 153). XI Distinktionen mellan dessa tre gemenskapsstödområden får dock inte leda till ett slutet tillvägagångssätt. Tvärtom bör dessa tre avdelningar förstärka varandra ömsesidigt. På så sätt kommer den nödvändiga förbättringen av AVS-ländernas konkurrenskraft att ske parallellt genom utrikespolitiska åtgärder och inrikespolitiska åtgärder. På motsvarande sätt hänger sysselsättningstillväxten och de sociala framstegen nära samman med utvecklingen av den privata sektorn samt med förbättrade offentliga funktioner. Unionen kan inte - och bör inte - göra allt: den ökande differentieringen mellan länderna i AVS-gruppen bör tvärtom stimulera till ett avpassat samarbete och till stödåtgärder på sådana områden där olikheter finns mellan olika länder. Gemenskapens stöd bör vad gäller det ekonomiska området syfta till att främja AVS- ländernas integmtiûn i den internationella ekonomin En stödstrategi som koncentreras på att förbättra AVS-ländernas konkurrenskraft samt utvecklingen av den privata sektorn och handeln kan leda till en rad åtgärder som är avsedda att säkerställa kontinuiteten och öka trovärdigheten hos de reformer som dessa länder genomför. Den första åtgärden bör tveklöst innebära stöd till inrättandet av stabila makroekonomiska ramar som inte orsakar inflation och som genererar tillväxt. Bland möjliga alternativ kan därefter följande områden bli föremål för fördjupade diskussioner: Ett mer systematiskt förhållningssätt i fråga om orsakerna till de svaga inves teringarna i de flesta AVS-länder. EU skulle kunna spela en positiv roll genom att stödja vissa administrativa och institutionella reformer som kan underlätta uppbådandet av privata investeringar genom att bidra till införandet av en konkurrenspolitik, till utvecklingen av kapitalmarknader, till en modernisering av företags- och egendoms lagstiftningen, till en konsumentskyddspolitik, till utbildning och yrkesutbildning liksom till utvecklingen av det industriella samarbetet. - Stöd som anpassas till de lokala förhållandena pä området för omstrukturering av offentliga företag och privatiseringar i det mer övergripande sammanhang som en utveckling av statens roll i näringslivet innebär. Ökat stöd till öppnandet av de internationella marknaderna och den regionala integrationen. En övergripande strategi på detta område bör samtidigt tillföra stöd till utvecklingen av kapaciteten (på regional och nationell nivå) och stöd för att klara kostnaderna för övergången. - Strävan efter partnerskap mellan EU och AVS-länderna som tillhandahåller resurser från den privata sektorn till utvecklingen av infrastrukturer, särskilt telekommunikationer, och driften av denna infrastruktur på ekonomiskt bärkraftiga villkor. XII - Stöd till kunskapsutvecklingen inom vetenskap och teknik. - Samarbete på det makroekonomiska och monetära området. - Stödåtgärder som gör det möjligt att minska utlandsskulder, samtidigt som gemenskapen, på grund av att dess stöd till stora delar är subventionerat, inte kan bidra mer än marginellt till att minska AVS-ländernas skuldbörda. Gemenskapens stöd vad gäller det sociala området hör förstärkas, EU har starka skäl till att inrikta sitt samarbete med AVS-länderna på att bekämpa fattigdomen. Att bekämpa fattigdomen är visserligen redan en huvudinriktning i nuvarande samarbetspolitik, men icke desto mindre bör unionen och dess AVS-partners inför framtiden ställa sig frågan på vilket sätt man kan förbättra samarbetet för att minska fattigdomen. Principen om ett brett tillvägagångssätt, som innebär en lång rad stödåtgärder, skall upprätthållas. Men bägge parter skulle kunna tillämpa en mer strategisk inriktning med två infallsvinklar. Först och främst kan EU stödja en rad reformer och initiativ som syftar till att främja en hållbar tillväxt som skapar sysselsättning och ger alla ökad tillgång till de produktiva resurserna, särskilt med hjälp av utbildning och yrkesutbildning. Därefter skulle EU kunna tillämpa ett mer övergripande sektoriellt tillvägagångssätt som omfattar en fördjupad dialog om vilka åtgärder som ger de mest betydande sociala effekterna och stöd som är särskilt inriktat på finansieringen av löpande utgifter inom den sociala sektorn. Insatser till förmån för de sociala utvecklingsmålen skulle också kunna utgöra ett kriterium för beviljande av gemenskapsstöd, under förutsättning att en ökad selektivitet som knyts till en "god förvaltning" samtidigt tillämpas. Miljöskyddet bör mer uttryckligt ingå bland gemenskapens stödåtgärder En tydligt definierad strategi bör göra det möjligt att bättre omsätta principen om en hållbar utveckling i det konkreta samarbetet. Utöver fullföljandet av nuvarande insatser vad gäller konsekvensbedömningar och särskilda positiva åtgärder bör en ny politik på detta område formuleras kring vissa prioriteringar: sambandet mellan fattigdom och försämrad miljö, "internalisenng" av miljökostnaderna, kapacitetsutveckling och ett tillvägagångssätt med delaktighet10. 10 Det protokoll om en hållbar förvaltning av skogsresurserna som infördes i den fjärde Lomé-konventionen vid översynen av denna efter halva dess giltighetstid utgör ett första steg i den riktningen. xiii EU kan spela en konstruktiv roll genom att inom ramen för dialogen om politiken uppmuntra och hjälpa regeringarna i AVS-länderna att utveckla sin förmåga till analys och förvaltning av miljöproblemen. Vissa frågor, t. ex. vattenresursernas kvalitet och kvantitet, jordförsämring till följd av överbefolkning, skogsförstöring och miljöproblem i tätorter kräver särskild upp märksamhet. EU skulle kunna spela en mer aktiv roll för utvecklingen av institutioner Eftersom statsförvaltningarna inte fungerar tillräckligt väl och det finns betydande administrativa problem i många AVS-länder och då rättsstaten måste återställas eller förstärkas för att säkerställa förutsättningarna för utveckling och för att minska orättvisorna och fattigdomen bör parterna utveckla institutioner för samarbetet. Men EU bör också ställa sig frågan om vilken räckvidd dessa åtgärder bör ha. I detta avseende förefaller en förstärkning av de politiska förbindelserna mellan EU och AVS-länderna som ett oumbärligt komplement till ett samarbete som syftar till att stödja utvecklingen av ländernas institutionella och administrativa kapacitet. Det handlar i själva verket om en process som i grunden är politisk eftersom alla reformer på detta område påverkar maktstrukturerna och oundvikligen möter starkt motstånd. Är EU beredd att på ett mer strategiskt sätt stödja den nödvändiga politiska och sociala omställningen? Vid sidan av denna politiska dimension innehåller stödet till institutionell utveckling också en mer "teknisk" beståndsdel. I detta avseende har unionen tämligen goda förut sättningar för att utveckla sin verksamhet på området, särskilt på grund av att unionen inte är enhetlig eftersom systemen för hur medlemsstaterna är organiserade politiskt och socialt varierar starkt och eftersom erfarenheterna i samband med uppbyggandet av gemenskapen har försett unionen med unika kunskaper och slutligen på grund av att partnerskapet innebär gynnsamma ramar för denna typ av samarbete. EU:s insatser skulle kunna inriktas på frågor med anknytning till unionens huvud sakliga samarbetsområden och till de till frågor där unionens insatser tillför mer än andra långivares insatser. Dessa frågor avser särskilt främjandet av respekten för mänskliga rättigheter, stöd till regionala organisationer, förbättrad kapacitet att analysera och utforma den ekonomiska och sociala politiken samt att förbereda reformer liksom budgetförvaltning, förbättrade rättssystem, konkurrensregler, skydd för investerare, utbildning och yrkesutbildning, miljöskydd, konsumentpolitik, utveckling av institutioner med rötter i det civila samhället m. m. Unionen skulle dessutom kunna använda den lokala kapaciteten som ett viktigt kriterium vid valet av metoder för att genomföra det finansiella och tekniska samarbetet. xiv En ny handétsordning bor utarbetas som måste vara förenlig med AVS-ländernas strategiska val i samband med deras integration i den internationella ekonomin I ett internt ekonomiskt och institutionellt klimat som i allmänhet är föga gynnsamt för utvecklingen av en konkurrenskraftig privat sektor eller för ökade investeringar och diversifiering av produktionen har de flesta AVS-länder inte varit i stånd att ta till vara samtliga de möjligheter som erbjuds genom de särskilda förmåner som beviljats inom ramen för Lomé-konventionen. AVS-ländernas export till EU har inte undgått dessa länders allmänna problem med minskad handel och deras andel av gemenskaps marknaden har kraftigt minskat från 6,7 % år 1976 till 2,8 % år 1994. Situationen varierar visserligen starkt mellan länder och regioner, men den europeiska marknaden representerar fortfarande i genomsnitt över 40 % av AVS-ländernas avsättning. I framtiden kan olika alternativ tänkas i syfte att fastställa en eller flera nya handelsord ningar. Dessa bör bedömas mot bakgrund av deras konsekvenser för förbindelserna mellan EU och AVS-länderna men också mot bakgrund av deras förmåga att underlätta en diversifiering av AVS-ländernas utrikeshandel och att avhjälpa riskerna för tilltagande marginalisering. Följande fyra huvudalternativ finns: 1. Status quo. Bibehållandet av ett system med avtal om ensidiga differentierade preferensordningar som skulle kunna kompletteras med samarbetsatgärder avsedda för de områden som är knutna till handel (normer och certifiering, miljö, konkurrens, intellektuell äganderätt etc). 2. Tillämpning av en generell preferensordning från gemenskapens sida på bilateral eller multilateral basis. Om det rör sig om en ensidig (eventuellt multilateral) politik från EG:s sida skulle detta alternativ innebära att handelsbestämmelserna måste lyftas ur samarbetsavtalet och därmed ur förhandlingarna. 3. Enhetlig ömsesidighet. Efter en övergångsperiod ska alla AVS-länder bevilja EU ömsesidighet i enlighet med Världshandelsorganisationens regler. Liksom i alternativ 1 skulle ett utökat samarbete som omfattar nya områden kunna utvecklas. 4. Differentierad ömsesidighet. Ömsesidiga preferensordningar skulle kunna tillämpas mellan EU och olika grupper av länder, eller mellan EU och enskilda länder. Detta alternativ kan också kompletteras med ett samarbete på de nya områden som återfinns på WTO:s dagordning. Det ena alternativet utesluter dock inte det andra. De skulle även kunna kombineras på ett sätt som gör det möjligt att anpassa handelsordningen i förhållande till de olika berörda ländernas utvecklingsnivå och till deras önskan att fördjupa förbindelserna. XV Innan något av alternativen väljs bör en fördjupad analys av deras eventuella effekter för såväl EU som för AVS-länderna göras. Unionen skutte också kunna stödja antagandet av ett avtal om skydd av privata utländska investeringar På detta område har olika förslag redan undersökts sedan den fjärde Lomé-konventionen. Internationella avtal håller på att förhandlas fram och kommissionen strävar efter att göra framsteg i diskussionerna inom ramen för Världshandelsorganisationen. Förhandlingar pågår också inom ramen för OECD i syfte att ingå ett multilateralt investeringsavtal. Under mellantiden skulle ett samarbete mellan underregioner eller grupper av länder avsevärt förenkla förhandlingarna som i dag endast förs bilateralt (mellan enskilda stater). Ett sådant initiativ skulle uppmuntra till privata investeringar. Unionen bör också se över metodertm för genomförandet av det finansiella och tekniska samarbetet Utvecklingen mot ett mer "ansvarskännande" partnerskap, de ökade kraven på effektivitet och det faktum att de olika AVS-länderna befinner sig på mycket olika utvecklingsnivåer kräver en genomgripande översyn av metoderna för genomförandet av gemenskapens stöd till AVS-länderna. En nv struktur för instrumenten Lomé-konventionen förfogar i dag över en lång rad instrument som motsvarar särskilda mål och för vilka olika och ibland komplexa förvaltningsförfaranden tillämpas. Att flera instrument används samtidigt i ett och samma land främjar inte någon överskådlighet av EU:s åtgärder. Frågan inställer sig därför om inte EU bör inrikta sig på att fastställa övergripande finansiella ramar, varvid man eventuellt skiljer mellan insatser i krissituationer och långsiktiga åtgärder, liksom mellan stödåtgärder inom den offentliga respektive den privata sektorn. Större selektivitet i fråga om stödåtgärder Den automatiska tilldelningen av resurser till åtgärder inom ramen för olika program har redan avsevärt minskat efter översynen av den fjärde Lomé-konventionen efter halva dess giltighetstid och ett nytt kvalitativt kriterium har införts som gör det möjligt att anpassa de stödbelopp som tilldelas per land till de insatser som respektive regering gör inom ramen för den sektorsvisa politiken och den makroekonomiska politiken. Denna utveckling motsvarar de ökade kraven på effektivitet från EU:s sida. Den motsvarar också en ny definition av partnerskapet som grundar sig på ömsesidiga åtaganden och enligt vilken det externa biståndet är avsett att stödja interna reform strävanden. EU bör alltså fortsätta på den inslagna vägen. Samtidigt bör fördelarna med programstöd som xvi innebär att AVS-länderna kan förutse det externa finansiella tillflödet och som medför vissa strategiska minimiramar främja upprätthållandet av ett flerårigt programstöd. EU bör besluta i vilken utsträckning unionen önskar komplettera behovskriterierna, som huvudsakligen grundas på utvecklingsindikatorer, med kriterier på "resultat" eller "god förvaltning", och göra sina åtgärder mer flexibla genom att exempelvis fastställa ett flexibelt programstöd. Projektstöd eller direkt budgetstöd Utvärderingen av gemenskapens instrument har möjliggjort vissa slutsatser om verksamheten. Den har särskilt betonat intresset av att förstärka det sektoriella tillvägagångssättet och stödet till reformer, vilket redan i stor utsträckning förverkligats genom Lomé-konventionen, liksom intresset av att lägga tonvikten vid förbättrade institutionella ramar och den lokala förmågan att utforma ekonomisk och social politik, som införlivas i en långsiktig strategi. Bör EU mot bakgrund av detta definitivt överge tillvägagångssättet med projekt och istället skapa förutsättningar för att bevilja stöd i form av direkt budgetstöd till de berörda staterna och stöd till sektoriella åtgärder? En sådan utveckling bör också åtföljas av en reform av villkorandet i samråd med samtliga långivare. À ena sidan är det nödvändigt att nå samförstånd om ett begränsat antal avgörande kriterier snarare än att fortsätta på den väg som följts de senaste åren och som lett till en mångfald ofta mycket specifika villkor. Å andra sidan bör villkorandet, för att bli effektivt och få konkreta effekter på den nationella politiken, vara realistiskt (med beaktande av såväl politiska, institutionella, ekonomiska och sociala faktorer), övergripande förda makroekonomiska politik och sektoriella politik) och strikt. Kommissionen har framlagt förslag i denna riktning till övriga långivare inom ramen för det särskilda programmet för Afrika i syfte att anta ett nytt tillvägagångssätt som gör det möjligt att bättre förena de långsiktiga utvecklingsmålen med kraven på kort sikt, vilket bidrar till att reformerna godkänns av mottagarländerna. (grundat på en bedömning av en regerings En nv modell för förvaltning av medel Samförvaltningsordningen har visat sina begränsningar. Den gör systemet mindre effektivt och den bidrar inte till att mottagarländerna godkänner reformer och utvecklingsprogram. Denna ordning bör därför ifrågasättas. Vilka är då alternativen för att samtidigt säkerställa en tillräckligt trovärdig förvaltningen av medlen och ansvarstagande från stödmottagarnas sida, vilket är en förutsättning för att stödet skall bli mer effektivt? Ett differentierat och flexibelt tillvägagångssätt kan tänkas för att göra det möjligt att fastställa en lämplig förvaltningsmodell i varje enskilt fall på grundval av kriterier som exempelvis kvaliteten på dialogen om åtgärderna, vilka framsteg som skett vad gäller åtgärdernas genomförande, gemenskapsresursernas bidrag i förhållande till de nationella insatserna, eller förekomsten av mekanismer för samord ning av externt bistånd i mottagarlandet. XVII Slutligen rekommenderar kommissionen, som den gjort hela tiden, att Europeiska utvecklingsfonden (EUF) budgeteras11. En budgetering skulle ge verklig gemenskaps status åt den andel av stödet som förvaltas av kommissionen och därmed bidra till positiva samverkanseffekter mellan de olika områdena för europeiska åtgärder. Lån från EIB till AVS-länderna skulle kunna omfattas av samma bestämmelser som de som tillämpas i fråga om andra tredje länder, särskilt vad gäller garantifondens anslag till externa lån. 11 En budgetering av EUF, vilket kommissionen föreslagit upprepade gånger, behandlas inte i denna grönbok. Frågan kommer att diskuteras samtidigt med de finansiella aspekterna av det framtida partnerskapet. Se "Rapport om möjligheterna till och bestämmelserna för en budgetering av EUF" som kommissionen fj-amlade 1994 (SEK(94)640 slutlig). xvm Analysdokument INNEHÅLLSFÖRTECKNING Första delen. En värld iförändring Kapitel I: Hur de världsomfattande förändringarna påverkar förbin delserna mellan EU och AVS-länderna A. Det internationella scenariot och dess följder för AVS-länderna och Europa B. Unionens utvecklingssamarbete C. Unionens roll i utvecklingen utrikesverksamhet avseende politik dess och Kapitel II: Erfarenheter från samarbetet mellan EU och AVS-länderna A. Att förstå de nu gällande ramarna för förbindelserna mellan EU och AVS-staterna från starten och i enlighet med efterföljande ändringar B. Positiva och negativa aspekter av samarbetet inom ramen för Lomé- konventionen C. Följder för det framtida partnerskapet Kapitel III: Den socioekonomiska utvecklingen i AVS-länderna: Problem och möjligheter A. Svårigheterna att bedriva ekonomisk politik i en i grunden instabil omgivning B. Risker att förebygga och möjligheter att främja C. Följder för det framtida partnerskapet A 4L Andra delen. Beståndsdelar i visionen om förbindelserna mellan EU och AVS-länderna inför 2000-talet Kapitel IV: Mot ett nytt partnerskap A. Partnerskapet EU-AVS inom ramen för unionens utrikespolitik B. Att förnya partnerskapet EU-AVS genom att förstärka dess politiska dimension C. Att öppna ramarna för samarbetet mellan EU och AVS-länderna D. Samarbetsavtalens geografiska täckning: alternativ E. Samordning mellan de europeiska parterna: alternativ Kapitel V: Valmöjligheter för EU:s nya samarbetspolitik i förhållande till AVS- länderna A. Den socioekonomiska dimensionen B. Den institutionella dimensionen C. Handel och investeringar Kapitel VI: Alternativ för en ny metod i fråga om det finansiella och tekniska samarbetet A. Övergripande omfattning eller olika nivåer? B. Beviljande av stöd efter behov eller efter förtjänst? C. Biståndets karaktär D. Samförvaltning, ensidig förvaltning från EU:s sida eller självständig förvaltning av mottagarländerna? Uppföljning av grönboken Rutor: 1. Definition av utvärderingskriterier 2. Utvecklingsländer - socioekonomiska indikatorer uppdelat på stora regioner 3. AVS-ländernas handelsstrategi 4. Västindien: utsikter till regional integration 5. Analys av olika handelspolitiska alternativ Tabeller och diagram A^o FÖRSTA DELEN: EN VÄRLD I FÖRÄNDRING KAPITEL I KAPITEL I. HUR DE VÄRLDSOMFATTANDE FÖRÄNDRINGARNA PÅVERKAR FÖRBINDELSERNA MELLAN EU OCH AVS- LÄNDERNA A. Det internationella scenariot och dess följder för AVS-länderna och för Europa Sedan samarbetet mellan EU och AVS-länderna inleddes har det internationella klimatet oupphörligt förändrats, och särskilt fyra aspekter belyser betydelsen av detta. 1. Ekonomins internationalisering och det ömsesidiga beroendet Utvecklingen av handelsutbytet, sammanförandet av kapitalmarknaderna, internationaliseringen av produktions- och distributionsnäten innebär både möjligheter och nya hinder för Europa och AVS-länderna. en internationaliseringsfaktor, Att nya utvecklingspoler växer fram i Asien och Latinamerika, vilket i sig utgör kartan över den internationella tillväxten och riktningen på privatkapitalets flöden. I en lång rad länder som år 1960 räknades bland jordens minst utvecklade, ofta med mycket stora befolkningar, har framstegen i form av hejdad fattigdom och förbättrade indikatorer på mänsklig utveckling ofta varit avsevärda. förändrar De alltmer omfattande ekonomiska åtstramningarna kräver att samtliga stater och samhällen gör djupgående anpassningar och reformer. Detta innebär att Europa står inför nödvändigheten att förbättra konkurrenskraften i sin ekonomi, reformera sina sociala system och avstyra en försämring av den sociala sammanhållningen. Den höga arbetslösheten, fattigdomens utbredning samt utestängningseffekter är allvarliga problem och innebär risk för att de europeiska staterna och dess invånare isolerar sig. Budget åtstramningarna, sociala trygghetssystemen vilka tyngs av en allt äldre befolkning, underlättar inte genomförandet av de nödvändiga förändringarna. sikt är knutna som på till de lång 1 C KAPITEL I AVS-länderna, som endast deltar marginellt i den internationella handeln (2 %) och det internationella investeringsflödet (mindre än 1 %) har ett avgörande behov av att bättre integreras i det internationella handelsutbytet och att diversifiera sin produktion och sina avsättningsmöjligheter. Liksom i andra regioner i världen kan strävan efter samverkanseffekter och regionalt samarbete på det ekonomiska planet, men också på det politiska, underlätta denna integration. Det tilltagande ömsesidiga beroendet mellan ekonomiska och sociala system i olika regioner i världen, nya omfattande risker på miljöområdet samt terrorism, droger och organiserad brottslighet på migrationseffekter, internationell nivå innebär att de nationella åtgärderna blir alltmer otillräckliga och att begreppet suveränitet därmed förändras i grunden. De internationella rättsramarna utvecklas mycket långsamt och den dubbla rörelse som redan märks genom förstärkt multilateralism och regionala framsteg tycks hålla i sig. 2. Allt snabbare spridning av tekniska innovationer i en utgör tydligt informationssamhället av Inträdet internationaliseringen som skulle kunna påskynda förändringar, minska skillnaderna vad gäller teknologi och öppna nya utvecklingsvägar. Samtidigt innebär bristen på grundläggande kommunikationsinfrastrukturer i de fattigaste länderna, koncentrationen av den nya tekniken till några industrialiserade länder och ett eventuellt kulturellt förkastande av tekniken risk för ökade skillnader mellan länderna och därmed ökade sociala orättvisor. aspekt bör skapa Europa strävar efter maximal konkurrenskraft inom vissa nyckelsektorer. AVS-länderna för tekniköverföring samtidigt som de anpassar tekniken till sina behov. De båda perspektiven kompletterar varandra eftersom begreppet "avancerad teknik" utvecklas: den mest avancerade tekniken kan också utan omställning bidra till att lösa utvecklingsländernas särskilda problem. förutsättningar lämpar som sig Den tekniska dimensionen spelar en avgörande roll på vägen mot en hållbar utveckling. Men kostnaderna för miljöskydd kan på kort sikt strida mot målet att öka AVS-ländernas konkurrenskraft. Det krävs därför ett internationellt avtal om ren teknik liksom en fördelning av kostnaderna för miljöskydd mellan industriländer och utvecklingsländer. 3. Att hejda befolkningsökningen KAPITEL I Aldrig i mänsklighetens historia har jordens befolkning ökat lika starkt som nu, från två miljarder år 1930 till fyra miljarder år 1965 och nästan sex miljarder i dag. Enligt aktuella beräkningar kommer jordens befolkning att år 2020 uppgå till åtta miljarder. Om hela världens befolkning anpassar sig till livsstilen och konsumtionsvanorna i de industrialiserade länderna - samt i vissa nyligen industrialiserade länder - kommer trycket på miljön att bli ohållbart. Dessutom påskynda utvecklingen av tätorterna, vilket särskilt berör de fattigaste länderna. befolkningsökningen kommer att Obalansen mellan befolkningarna i styrkeförhållandena inom ramen för det multilaterala systemet, framför allt om detta åtföljs av en kapacitet till ekonomisk styrning, vilket illustreras av den position som Asien nu intagit. i söder avspeglas i norr och Medan det på global nivå kan förutses att befolkningsökningen kommer att hejdas utgör Afrika söder om Sahara ett påfallande undantag. I denna region ökar befolkningen fortfarande oerhört snabbt (2,9 % per år), vilket knappast kan förenas med en hållbar utveckling. Den allt snabbare tätortstillväxten märks framför allt i ett starkt tryck på infrastrukturer och sociala tjänster, vilket bland annat leder till stora krav i fråga om utbildning. Att hejda tätortsutvecklingen och förvalta den lokala miljön blir i allt högre grad en av förutsättningarna för politisk stabilitet i Afrika. Den stora interna afrikanska migrationen utgör ett positivt inslag när det gäller ekonomisk integration. Samtidigt utgör den en risk för politisk instabilitet i den mån som dessa förflyttningar ofta sker okontrollerat. Det ökade migrationstrycket mellan nord och syd, särskilt från Afrika till Europa, är potentiellt betydelsefullt och förstärker utvecklingsmålens relevans. 4. Det kalla krigets upphörande och framväxten av en multipolar värld Samtidigt som den ekonomiska dimensionen spelar en allt större roll i de externa förbindelserna undanröjer slutet på rivaliteten mellan öst och väst motiven för bibehållandet av ideologier och ger de medelstora nationerna inflytande och en viss autonomi i fråga om utrikespolitiken. Dessa staters KAPITEL I direkta ansvar när det gälier deras interna eller externa säkerhet uppstår både i norr och i söder. Världens nya geopolitik kommer till uttryck som en samexistens mellan regionala enheter. Asien bekräftar sig speciellt som en ekonomisk aktör av första rang och torde under de närmaste åren förstärka sin politiska närvaro på den internationella arenan. Europeiska unionen genomgår en viktig fas i processen mot förstärkt integration och samtidigt en identitetsförändring. Dels bleknar grunderna för dess tillkomst, dels förbereder sig unionen inför de grundläggande frågor som är knutna till en östutvidgning, vilken kommer att innebära en mer heterogen union och kräva särskilda insatser för att denna skall ha samma värderingar i fråga om fred, solidaritet och samarbete. I detta nya klimat kommer unionen, såväl på grund av interna skäl som för att motsvara externa önskemål, att bekräfta sin politiskt betydelsefulla roll med hjälp av en effektivare och mer internationell utrikespolitik. Förbindelserna nord-syd "kommer att bli ett grundläggande inslag i detta: den europeiska identiteten kommer att manifestera sig och ge de speciella förbindelserna mellan unionen och AVS-länderna ett nytt perspektiv. Det kalla krigets slut innebär konkret en annan strategi- och säkerhetsdimension i politiken för utvecklingssamarbete. Samtidigt får Europa en rad nya uppgifter som kommer att öka den ekonomiska bördan på andra områden än utveckling. Politiken avseende utvecklingssamarbete och den multilaterala handelspolitiken bör behandlas samordnat, som två sidor av unionens externa identitet. Unionens utrikesverksamhet B. utvecklingssamarbete och dess politik avseende 7. Politik avseende utvecklingssamarbete: en av grunderna för samordnad utrikesverksamhet Unionens utrikesverksamhet grundar sig på följande avdelningar: tre principiella - Den gemensamma handelspolitiken, baserad på enhetliga principer, särskilt vad gäller slutandet av tull- och handelsavtal eller skyddsåtgärder, och inom vars ram unionen har fastställt en övergripande liberal politik KAPITEL I som centreras kring iakttagandet av multilaterala skyldigheter samt uppbyggnaden av ett bättre förvaltat multilateralt system liksom en aktiv strävan efter ökat inträde på de stora marknaderna utomlands1. - Ett systematiskt samarbete och gemensamma utrikespolitiska åtgärder, centrerade kring målen fred och säkerhet, förstärkning av demokratier och rättsstater samt iakttagandet av grundläggande mänskliga friheter. - En politik avseende utvecklingssamarbete som främjar en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling i utvecklingsländerna, särskilt i de minst gynnade av dessa, deras harmoniska och gradvisa införlivande i den internationella ekonomin och kamp mot fattigdom. I enlighet med Fördraget om Europeiska unionen skall gemenskapens politik på detta område bidra till det övergripande målet utveckling och konsolidering av demokratier och rättsstater liksom till iakttagandet av grundläggande mänskliga friheter. Unionens övriga åtgärder omfattar dessutom en extern dimension som ibland är betydelsefull. Så är särskilt fallet i fråga om åtgärder på miljöområdet, inom jordbruks- och fiskepolitiken, vetenskap och forskning, informationssamhället liksom harmoniseringen av normer inom ramen för den inre marknaden. På alla dessa områden eftersträvar unionen vissa mål som motsvarar särskilda problem. till en Politiken avseende utvecklingssamarbete bidrar samordning av åtgärderna utanför unionen, i den utsträckning som utvecklingsmålet på sikt kompletterar unionens politiska och ekonomiska mål. i hög grad - Utvecklingen syftar till balanserade och hållbara ekonomiska och sociala framsteg, vilket är Europeiska unionens grundläggande mål. - Utvecklingen bör möjliggöra en bättre lösning på de globala problemen (miljö, befolkning, epidemier, illegal handel) samtidigt som man förbättrar utvecklingsländernas förmåga att bidra till lösningen på dessa. 1 Se kommissionens meddelande om "Marknadsstrategi för Europeiska unionen" (KOM(96)53). KAPITEL I lockar - Utvecklingspolitiken, särskilt Europas betydelse för de allra fattigaste länderna, betonar Europas identitet i världen. Europa får inte beskyllas för rent kommersiella intressen när dess marknadsandelar på de framväxande marknaderna investerare. Konkret kommer de europeiska producenterna att på medellång till lång sikt gynnas av att partnerländer med stor befolkning blomstrar. Dessutom bör det beaktas att förbindelserna mellan EU och AVS-länderna är världsomspännande och omfattar fyra kontinenter vilket sätter européerna i förbindelse med regioner under utveckling i Afrika söder om Sahara, i Latinamerika, Asien och Stilla havet. - Utvecklingspolitiken motsvarar, i fråga om den politiska dimensionen (demokrati, grundläggande mänskliga friheter, rättsstater), i fråga om den sociala dimensionen (att förbättra levnadsförhållandena och förhindra att de sociala strukturerna sönderfaller) och i fråga om miljön (konflikter och livsmedelsbrist på grund av bristande vattenresurser och markförsämring), vissa säkerhetsaspekter inom EU (risken för väpnade konflikter, kärnvapen spridning, terrorism, migration). En regional och internationell ekonomisk integration med stöd från EU inom ramen för dess samarbetsatgärder utgör dessutom en stark stabiliseringsfaktor. Unionens politik avseende utvecklingssamarbete är visserligen ett viktigt inslag i dess utrikesverksamhet, men den bör bibehålla tillräcklig autonomi för att motsvara de egna målen, vilka automatiskt omfattas av ett långsiktigt perspektiv som kräver fortlöpande åtgärder. Samarbetet kan bidra till målen för utrikespolitiken men får inte underordnas denna. Det uttryckliga sambandet mellan de olika avdelningarna i den externa verksamheten hänför sig till samordningsprincipen. 2. Stödets förlust av legitimitet och kraven på effektivitet som resultat konkreta Under 1980-talet växte det fram en diffus känsla av besvikelse i fråga om utvecklingsbiståndets av konjunkturfaktorer: i första hand budgetåtstramningar i givarländerna, därefter ökad arbetslöshet och förvärrade sociala problem i industriländerna och den inställning att ta hand om sig själva som följde av detta. Därtill kommer den marginella roll som samarbetet hade i jämförelse med handel och investeringar i några ekonomiska zoner i vissa länder i Asien eller Latinamerika, och slutligen bevisen - trots vissa anmärkningsvärda resultat tillgång till som illustreras av indikatorer på hälsovård, utbildning, förstärktes KAPITEL I dricksvatten - för att samarbetet med och de stora insatser som gjordes i länderna i Afrika söder om Sahara inte lyckades förhindra att många länder halkade efter i den internationella ekonomiska och tekniska utvecklingen. Det ökade våldet, allt fler inbördeskrig och många afrikanska länders tillbakagång de senaste åren liksom intrycket av korruption och att biståndet hamnar i maktelitens egna fickor, allt detta har en tendens att bidra till den negativa känslan för samarbetet. Dessa krissituationer har för övrigt inneburit en avsevärd ökning av humanitära biståndsinsatser som bedrivs punktvis med medel från budgeten för utvecklingsbistånd. Detta har också lett till en viss sammanblandning mellan katastrofbistånd och långsiktigt stöd, mellan den humanitära sfären och den socioekonomiska. Under trycket av minskade utvecklingsbiståndsresurser men också med hänsyn till den allvarliga situationen när det gäller fattigdomen och dess konsekvenser i form av instabilitet och en mångdubbling av potentiella konflikter har samarbetsparterna i dag inget annat alternativ än att se över kriterierna för biståndstilldelning och bestämmelserna för dess förvaltning för att de tillgängliga resurserna skall användas effektivt och väl. Förutom att kraven på effektivitet har ökat har också samarbetsandan utvecklats. De internationella ekonomiska omvälvningarna (avreglering, tekniska framsteg, framväxande ekonomier) och de lärdomar som kan dras av framgångsrika exempel i Asien, Latinamerika eller i Afrika, har radikalt förändrat utvecklingsfilosofin, särskilt när det gäller uppfattningen om statens roll och hur relationerna mellan offentliga och privata aktörer skall regleras. Ytterligare en ny faktor som kräver en omprövning av samarbetspolitiken grundar sig på den omständigheten att politikens öppnande efter det kalla krigets slut har möjliggjort ett brett samförstånd om principerna för demokrati och marknadsekonomi. Den globala dialogen har förstärkts och berikats av de nya aktörernas olika erfarenheter. De stora internationella konferenserna om miljön, mänskliga rättigheter, befolkningsfrågor, social utveckling, kvinnornas villkor och livsmedelsförsörjning har sedan 1990 visat att även de minst sannolika länder kan ha gemensamma värderingar och principer när det gäller en lång rad frågor som är avgörande för utvecklingen. Dessa olika framsteg har redan lett till att betydande förändringar gjorts i begreppet bistånd och dess roll för utvecklingen, förändringar som delvis KAPITEL I införlivats i samarbetspolitiken mellan EU och AVS-länderna. Dessa förändringar hänför sig huvudsakligen till fyra kategorier: - Införandet av en tydligare politisk dimension (resolution av den 28 november 1991 och artikel 5 i den fjärde Lomé-konventionen i dess ändrade lydelse: mänskliga rättigheter, demokratiska principer, rättsstaten, god föryaltning i offentlig verksamhet). - Förstärkningen av sambandet mellan katastrofbistånd, bistånd återuppbyggnad och utvecklingsbistånd2. till - Utveckling av nya förfaranden när det gäller biståndsplacering och en omdefiniering av parternas respektive roll: tonvikten läggs på policy environment, utveckling av lokal kapacitet, det civila samhällets roll och utarbetande av nya bestämmelser för att utvidga samarbetet till andra aktörer, särskilt inom den privata sektorn. - Förändrade prioriteringar genom minskat stöd i produktiva sektorer samt införlivande av delvis nya teman: för stöd till social utveckling (budgetstöd, i) nya bestämmelser säkerställande av sociala kostnader), ett mer systematiskt beaktande av samarbetsåtgärdernas effekt på fattiga grupper, med tonvikten på kvinnornas roll, demografiska frågor, utbildning och yrkesutbildning. ii) åtgärder som främjar miljöskydd, förvaltning av naturresurserna, en hållbar utveckling med hjälp av att miljökonsekvensanalyser görs allmänt tillgängliga och finansiering av särskilda projekt och program. iii) inrättande av ett stödinstrument för strukturanpassning som ingriper på såväl makroekonomisk nivå som sektorsnivå. iv) institutionella reformer, utveckling av den administrativa kapaciteten, förstärkning av det civila samhället, utveckling av tillvägagångssätt med större deltagande, decentraliserat samarbete. v) ett nytt koncept för statens roll i näringslivet, stimulansåtgärder som främjar den privata sektorns utveckling, stöd till utveckling av handeln. Dessa förändringar är sådana att de torde öka samarbetspolitikens effektivitet. De har emellertid genomförts så nyligen att det är för tidigt att göra en konkret utvärdering. 2 KOM(96)53 av den 30 april 1996 "Sambanden mellan katastrofbistånd, bistånd till återuppbyggnad och utvecklingsbistånd ". 8 KAPITEL I C. Unionens roll i utvecklingen Europeiska unionen har i egenskap av stabilitetspol, modell för samarbete och regional integration, främsta handelsmakt och största bidragsgivare av utvecklingsbistånd, en viktig roll att spela till förmån för utvecklingen av de minst gynnade regionerna. Gemenskapens åtgärder rör sig huvudsakligen på fem nivåer: - Genom aktivt deltagande i det multilaterala systemet, på områdena säkerhet, handel och investeringar och i det ekonomiska och monetära samarbetet har unionens åtgärder en för utvecklingsländerna. EU har alltid varit inställt på att integrera de minst utvecklade länderna i det internationella handelsutbytet och detta förblir en stor utmaning när det gäller AVS-länderna. försumbar effekt icke i gemenskapens åtgärder bör unionen övervaka I enlighet med den övergripande principen om samordning och - kontinuitet att utvecklingsländerna kan dra fördel av den europeiska integrationsprocessen. Tillträde till den inre marknaden, som snart fullbordats genom införandet av en enhetlig valuta, och utsikterna till utvidgning, som samtidigt innebär risker för att handelsflödet styrs åt annat håll och möjligheter till investeringar och handel, utgör viktiga dimensioner i alla europeiska åtgärder i olika regioner. - Unionen intar en speciell plats i jämförelse med andra multilaterala institutioner som beviljar stöd till utveckling (Världsbanken, Internationella valutafonden, regionala utvecklingsbanker): endast unionen bedriver samtidigt politiska åtgärder. Unionen är politiskt i stånd att stödja en balanserad och hållbar utvecklingsmodell som är förenlig med dess grund läggande principer och de i dess fäster vid mänskliga samhällsmodell. Den betydelse som unionen rättigheter, sociala värden, utbildning och yrkesutbildning och miljöskydd, dess egna erfarenheter från avregleringen av lämpliga politiska strukturer och dess stöd till strävanden efter regionalt samarbete och integration ger unionen en särskild identitet på utvecklingsområdet. sociokulturella värderingarna - Unionen bör utforska sin förmåga att uppbåda tillräckligt med stödresurser för att uppnå "kritisk massa "-effekten och för att engagera sig i en samarbetspolitik som vägleds av långsiktiga mål. Jämfört med andra KAPITEL I givare, särskilt med hänsyn till den starka minskningen av den amerikanska biståndsbudgeten, är EU särskilt aktivt när det gäller offentligt utvecklings bistånd: mot bakgrund av en stark minskning av den internationella bistånds volymen av 1990-talet utgör EU: s bidrag (gemenskapen plus medlemsstaterna) en andel som ökar totalt (53 % år 1995). sedan början - Slutligen kan unionen, samtidigt som den fortsätter sin strävan efter intern samordning3 med beaktande av additionalitetsprincipen mellan gemenskapens politik för utvecklingssamarbete och medlemsstaternas bilaterala politik ge särskild fart åt strävandena mot samordning mellan samtliga finansiärer på internationell nivå inom ramen för olika organ (FN, OECD, G7-initiativ för att främja en förstärkt samordning mellan multilaterala organ, det särskilda programmet för Afrika, rådgivande grupper, rundabordssamtal etc). En förstärkning av samordningen såväl i fråga om övergripande initiativ som i fråga om respektive mottagarland har blivit oumbärlig när det gäller att förbättra samarbetspolitiken effekter och öka dess effektivitet. Den nyligen ökade takten vad gäller den europeiska uppbyggnaden bör åtminstone delvis ses som en strävan från Europas sida att ta itu med de stora internationella förändringar som redovisas i kapitel I. Genom denna ökade takt, som långt ifrån funnit sin slutliga form, eftersträvas i dag två mål: att förstärka Europas åtgärdskapacitet i en politisk union och att visa demokratisk solidaritet med länderna i Öst- och Centraleuropa. Att bekräfta 3 Se rådets slutsatser av den 25 maj 1993, resolution av den 2 december 1993 om "förfarandena for samordning mellan gemenskapen och medlemsstaterna" och de olika resolutioner som antagits sedan dess i syfte an förstärka samordningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater på olika områden för utvecklingssamarbete (fattig domsbekämpning, hälsovård, livsmedelsförsörjning, utbildning, aids, jämställdhet mellan kvinnor och män). De första erfarenheterna av den förstärka samordningen i själva verksamheten behandlades för övrigt i en rapport från kommissionen ("slutrapport om de första erfarenheterna av samordnad verksamhet " KOM(95) 700) och i rådets slutsatser av den 28 maj 1996. 10 KAPITEL I dessa båda mål, som står i centrum för den pågående regeringskonferensen, är att på sätt och vis skriva under på att det i framtiden blir nödvändigt med en europeisk utvecklingspolitik: hur kan man vilja bekräfta sin roll som världsaktör utan att ha en ansvarskännande strategi i fråga om de olika regionerna i söder, särskilt de som är mest utsatta för riskerna med fattig dom och marginalisering? Hur skall man kunna göra solidariteten med de unga nationerna i öst till ett inslag i sin identitet utan att bekräfta en partnerskapsförbindelse med de länder som söker sin egen väg mot införandet av ett rättvist samhälle som bygger på grundläggande mänskliga rättigheter? 11 KAPITEL II KAPITEL II: ERFARENHETER FRAN SAMARBETET MELLAN EU OCH AVS-LÄNDERNA A. Att förstå de nu gällande ramarna för förbindelserna mellan EU och AVS-staterna från starten och i enlighet med efterföljande ändringar 1. Utvecklingen av Europas politiska motiv i fråga om utvecklingsländerna Gemenskapens politik avseende utvecklingssamarbete har sina rötter i associeringen av gemenskapens utomeuropeiska länder och territorier från och med år 1957, i en kompromiss mellan de medlemsstater som var positiva till ett globalt tillvägagångssätt för utveckling och de medlemsstater som var positiva till en särskild förbindelse mellan Europa och Afrika. Associeringen skedde i form av ett globalt tillvägagångssätt och omfattade samtidigt handelsordningar och utvecklingsbistånd. Efter de fem första åren av det associeringsförfarande som föreskrivs i fördraget hade många länder blivit självständiga, men motiven för samarbetet hade inte förändrats nämnvärt. I en anda av solidaritet och för att ta på sig sitt ansvar beslutade de europeiska länderna, som också var angelägna om att mot bakgrund av det kalla kriget bevara sina ekonomiska och geopolitiska intressen, och de unga staterna, som var angelägna om att även fortsättningvis gynnas av handelsförmåner och finansiering av utvecklingsprojekt, att fortsätta samarbetsförbindelserna inom ramen för två Yaoundé-konventioner (1963-69 och 1969-74) som slöts i direkt anslutning till associeringen. Under denna euroafrikanska period 1957-1974 koncentrerades det europeiska stödet huvudsakligen till de svarta fransk talande afrikanska länderna. I mitten av 1970-talet blev det internationella klimatet, flera medlemsstaters vilja att utveckla en global samarbetspolitik samt Förenade kungarikets anslutning till gemenskapen faktorer som ledde till en genomgripande omläggning av gemenskapens samarbetspolitik. Den europeiska oro som föranleddes av den första oljekrisen, dvs. rädslan för råvarubrist och önskan att behålla externa privilegierade marknader, lades till de geo- strategiska intressena och till den sedan kolonialtiden kvardröjande, alltjämt starka, ansvarskänslan och motiverade det första partnerskapsavtalet mellan gemenskapen och AVS-länderna. 12 KAPITEL II Sålunda öppnades den första Lomé-konventionen, som undertecknades år 1975, för samväldets afrikanska länder och för vissa länder i Västindien och Stilla havet liksom övriga länder i Afrika söder om Sahara som önskade sluta sig till konventionen grupp för grupp, varigenom den totalt kom att omfatta 46 AVS-länder. Samtidigt inledde Europa en politik för samarbete med. andra regioner i världen. De första samarbetsavtalen med tredje land i Medelhavsområdet, vilka omfattade en handelsdel och en del rörande finansiellt och tekniskt samarbete, slöts från och med år 1975, och en politik för bistånd till utvecklingsländerna i Latinamerika och Asien inleddes för att gradvis utvecklas och organiseras under 1980- och 1990-talet. Det tilltagande livsmedelsbiståndet, som i hög grad gynnade länder i andra r e g i o n er o c k så internationaliseringsprocessen inom ramen för gemenskapens samarbets politik från och med 1970-talet. s v a r ta A f r i k a, a v s p e g l a de det än 2. Sedan år 1975 gradvisa anpassningar inom ramar som i stort förblivit oförändrade Den första Lomé-konventionen utgjorde på sin tid en unik modell för internationellt samarbete. Samarbetsprincipen har utgjort själva navet för de konventioner som slutits mellan EU och AVS-länderna sedan år 1975. Den uttrycker ett koncept för samarbete som baseras på ömsesidiga åtaganden i syfte att förverkliga gemensamma mål. Principer som t. ex. flera övergripande samarbetsområden), dialog med respektive AVS-stat inom ramen för partssammansatta institutioner samt avtalsenligheten och förutsebarheten i fråga om tillgängliga biståndsresurser, har kommit att utgöra grunden för den europeiska samarbetspolitiken inom ramen för Lomé-konventionerna. (grupp för grupp och omfattande förhandlingar Efterföljande konventioner har gjort det möjligt för parterna att anpassa sina samarbetsmål och -instrument utan att för den skull vare sig de övergripande ramarna eller den strategi som följts någonsin ifrågasatts. Anpassningarna har dock gjort det möjligt att konkret och gradvis dra lärdomar av tidigare framgångar och misslyckanden och att, åtminstone delvis, i utvecklingsfilosofin. Samarbetspolitiken inom ramen för Lomé-konventionen har således gradvis lagts om med beaktande av följande: införliva de som gjorts framsteg 13 KAPITEL II - Uppfattningen om statens roll, vilken annars anses vara ensam om att kunna uppbåda de kapitalresurser som krävs för ekonomisk utveckling, sedermera koncentrerad på upprättandet och bibehållandet av rättsliga och administrativa ramar som säkerställer grundläggande friheter, som kan säkerställa grundläggande sociala tjänster och som främjar utvecklingen av privata initiativ. Emellertid har inte konventionens karaktär ifrågasatts, varvid staten i praktiken förblivit den enda parten i samarbetsförbindelsen, om än med medfinansiering från icke-statliga organisationer sedan 1976 samt ett begränsat antal decentraliserade samarbetsatgärder som initierats inom ramen för den fjärde Lomé-konventionen. - Övergången från ett industriellt koncept, baserat på substitution för import, till ett koncept som koncentreras kring utveckling av exporten som en drivkraft för tillväxt. Tonvikten har mer och mer kommit att läggas på den politiska dialog som infördes till följd av "Pisani-promemorian" i syfte att främja övergången från ett bistånd, som huvudsakligen beviljas i form av projektfinansiering, till att bli ett tekniskt och finansiellt bistånd avsett för sektorsåtgärder. Till de nyheter som förlänade Lomé-konventionen en nydanande karaktär hörde införandet av sådana instrument som mekanismer för kompensation av förlorade exportinkomster under 1970-talet och, på senare tid, år 1990, ett framförhandlat tillvägagångssätt för strukturanpassningar, vilka - oberoende av deras framtida relevans - uttryckte respektive tidpunkts utvecklingsidéer, omsatta i handling. Parallellt med slutet på konflikten mellan öst och väst var konventionen också ett av de första samarbetsavtal som innehöll en uttrycklig politisk dimension genom en bestämmelse om iakttagande av mänskliga rättigheter, som sedan år 1995 utvidgats till en bestämmelse om tillämpning av demokratiska principer, konsolidering av rättsstaten och en god förvaltning av offentlig verksamhet. Förändringarna av villkorandet enligt den fjärde Lomé-konventionen i dess ändrade lydelse och principen om programplanering i två stadier, vilket begränsar den automatiska tilldelningen av det bistånd som kan planeras, avspeglar också en viktig förändring av konceptet för gemenskapens samarbetspolitik. 14 KAPITEL II 3. Behovet av att se över de övergripande ramarna Inför 2000-talet bör EU:s samarbetspolitik i fråga om AVS-länderna omformuleras på nya grunder, inte bara för att beakta utvecklingen av de snabba ekonomiska villkoren och utvecklingspolitiken utvecklingen i andra regioner i världen, utan också på grund av att de europeiska motiven förändrats i grunden. Den koloniala och postkoloniala perioden är förbi, och ett politiskt öppnare internationellt klimat gör det möjligt att mot bakgrund av färre motsättningar fastställa vardera partens ansvarsområden. Det är i detta perspektiv som en kritisk granskning av tidigare samarbete kan tjäna som vägledning inför överväganden om framtiden. samt den B. Positiva och negativa aspekter av samarbetet inom ramen för Lomé- konventionen L Ett som helhet blandat bokslut Samarbetet innebär ett viktigt stöd för många AVS-länder, men det är svårt att utvärdera effekten av detta och dess effektivitet i form av förbättringar av ländernas ekonomiska och sociala förutsättningar. Utvecklingen av dessa förutsättningar är i stor utsträckning avhängiga interna och externa faktorer, främst den ekonomiska och sociala politik som länderna själva bedriver och som stödet kan påverka men aldrig ersätta på ett hållbart sätt. Vissa analyser4 tyder på att givarländernas sammantagna bistånd till AVS- länderna troligen haft en positiv men svag effekt i form av tillväxt, investeringar och förbättrade hälsofaktorer, och att denna effekt varierar starkt mellan de olika länderna beroende på utgångsläget och de ekonomipolitiska förutsättningarna. Särskilt har biståndet haft större effekter i de länder som från början var minst gynnade när det gäller kapital och mänskliga inlett en stabiliseringspolitik och program för strukturanpassningar. resurser samt länder som i de 4 Effectiveness of Overseas Aid Flows, P. Mosley och J. Hudson, 1996. Denna undersökning avser 29 AVS-länder som representerar 80 % av AVS-ländernas sammanlagda befolkning. 1 undersökningen analyseras effekten av det internationella stödet under en trettioårsperiod. 15 KAPITEL II Gemenskapens samarbete utgör en betydande del av det stöd som AVS- länderna tagit emot sedan 1960-talet. Gemenskapen är i dag en av de tre till AVS-länderna5 och beviljar dessa de största biståndsgivarna förmånligaste handelsvillkoren. Lomé-konventionen har tveklöst utgjort en unik samarbetsform mellan två grupper av länder. De främsta fördelarna med konventionen är att den berett tillfälle till experimenterande i praktiken med utvecklingssamarbete, att den har gjort det möjligt att inom de framförhandlade ramarna fastställa en rad principer och mål som delas av parterna och att den har uppbådat avsevärda finansiella resurser, nästan alla subventionerade, utan vilka resurser många konkreta åtgärder inte hade kunnat genomföras. Förutsebarheten i det europeiska samarbetet inom ramen för en långsiktig partnerskapsförbindelse är sådan att den uppmuntrar regeringarna i mottagarländerna att genomföra varaktiga för ändringar. Mot bakgrund av tjugo års erfarenheter förefaller konventionen innebära ambitiösa men inte helt realistiska ramar, baserade på antagandet om en institutionell och politisk kapacitet i AVS-länderna som inte kontrolleras. Detta betyder att den respekt för den nationella suveräniteten som ursprungligen innebar att man i hög grad anförtrodde förvaltningen till de biståndsmottagande regeringarna i allt högre grad utvecklas mot en struktur som vägleds av strävan efter effektivitet. Det automatiska beviljandet av stora finansiella resurser har försvagat gemenskapsstödets politiska räckvidd och har inte främjat en konkret dialog om hur resurserna används. Villkorandet, som det tillämpas nu, och substitutionspolitiken - vilken för övrigt alla finansiärer tenderar att utöva - är knappast förenliga med det konkreta politiska åtagande som man förväntar från regeringarna i AVS- länderna och som skulle möjliggöra för dessa att konkret genomföra reformer och sektorsstrategier och att ha det politiska ansvaret inför allmänheten, vilken i allt större utsträckning kräver insyn och deltagande. Utvärderingen av erfarenheterna formuleras kring några grundläggande svårigheter har partnerskapsprincipen stött på? från gemenskapens samarbete kan frågor: vilka huvudsakliga / Afrika söder om Sahara utgör gemenskapens stöd för närvarande cirka 10 % av 5 det bistånd som kommer från OECD-länderna. Lägger man därtill biståndet från medlemsstaterna står EU för mer än 60 % av det totala biståndet till denna region. 16 KAPITEL II Hur effektivt har det finansiella och tekniska biståndet varit och vilka länder har gynnats mest av detta? Vilken effekt har preferensordningarna haft? Svaren på dessa frågor infinner sig inte omedelbart och är inte enhetliga. De berör såväl politiska och ekonomiska aspekter som samarbetets praktiska förvaltning. 2. Erfarenheterna från partnerskapet Den partnerskapsprincip som föreskrivs i Lomé-konventionen har förlorat i betydelse och har endast delvis omsatts i praktiken. Den har tenderat att begränsa sig till samarbetsavtalets institutionella aspekter och en gemensam förvaltning av biståndsresurserna. Uttryckt i politiska termer har den omständigheten att biståndet knyts till kortsiktiga krav och lösning av krissituationer gradvis kommit att dominera i förbindelserna mellan de båda parterna. formalistiska. När det gäller dialogen om inriktningen på den ekonomiska politiken och sektorspolitiken har det varit svårt att förverkliga partnerskapet i länder med svag institutionell kapacitet och en ofta föga effektiv offentlig förvaltning. Villkorandet har motiverat mottagarländerna att undandra sig ansvar eftersom de ställda villkoren, som knutits till de kriterier som tillämpas av Bretton Woods-organen, har varit alltför ingående, alltför många eller alltför förbättra samarbetsåtgärdernas effektivitet har gemenskapen haft en tendens att själv fylla den svagare partens plats genom att anta ett mer ingripande förfarande som knappast är förenligt med den allmänt erkända nödvändigheten av att främja mottagarländernas deltagande i utvecklingsprocessen. Mot bakgrund av ett öppnare politiskt klimat och ekonomins gradvisa avreglering visar icke-statliga aktörer, företrädare för den privata sektorn och andra aktörer ur det civila samhället ett ökande intresse för direkt deltagande i det samarbete som de - med undantag för icke-statliga organisationer - känner sig utestängda från. I sin strävan efter att När det gäller det praktiska samarbetet har vissa formaliteter som är knutna för en gemensam till instrumentens struktur och till förfarandena 17 förmågan att säkerställa att förvaltning samarbetsåtgärderna effektivt omsätter åtgärdsprioriteringärna i praktiken. resurserna begränsat av KAPITEL II 3. Utvärdering av samarbetspolitiken Till följd av bestämmelser som rådet antog vid utvärderingen av EU:s - instrument och program för utvecklingsbistånd6 har sedan år 1990 en rad utvärderingar gjorts av projekt, biståndssektorer, mottagarländer och fastställda instrument. Dessa utvärderingar, som avser alla gemenskapens samarbetsatgärder och inte bara samarbetet med AVS-länderna, har gjort det möjligt att identifiera konkreta åtgärder som syftar till att förbättra gemenskapsstödets effektivitet och effekter och att rätta till en rad svagheter7. Den övergripande utvärdering av samtliga program och instrument för EU:s utvecklingsbiståndspolitik som rådet beslutade i juni 1995 pågår fortfarande. Det är dock redan nu möjligt att beskriva vissa utvärderingsresultat med utgångspunkt i tillgängliga sektorsundersökningar och geografiska undersökningar. Bland slutsatserna från utvärderingen är det lämpligt att skilja mellan dem som visar förbättringar samt anpassningar som kommer att äga rum inom nuvarande ramar och de slutsatser som ifrågasätter dessa ramar eller de grundläggande principerna för dessa, och att på så sätt fastställa att svagheterna i Lomé-konventionen består av vissa samarbetsinstrument. Endast aspekter hänförliga till den senare kategorin är relevanta för den diskussion som inleds genom denna grönbok. En slutsats som är gemensam för de flesta utvärderingarna är att den i och den institutionella mottagarländerna ofta har utgjort ett stort hinder som minskat samarbetsåtgärdernas effekt. Även om många av de projekt som finansieras ekonomiska politiken bakgrunden 6 Rådets resolution om utveckling från maj 1989, maj 1990, maj 1992, deklaration av den 24 november 1994 och en text som antogs den 1 juni 1995 om "Bestämmelser om och organisation av Europeiska unionens instrument och program för utveckling ". 7 projektanalys och förhandling om ramar för ömsesidiga skyldigheter för användning av Stabex-medel. Exempel på åtgärder i detta sammanhang är tillämpning av logiska ramar för 18 Ruta 1. Definition av de utvärderingskriterier som Europeiska kommissionen tillämpar1 Obs: Kriterierna motsvarar i stort de kriterier som fastställdes av OECD. s kommitté för utvecklingsbistånd vid utarbetandet av "Principer för ett effektivt bistånd". Särprägeln i kommissionens tillvägagångssätt är att tonvikten läggs vid beståndsdelarna i bakgrunden, dess utveckling i tiden och dess följder för genomförandet av biståndsprogrammet. Exem pelvis beaktar relevanskriteriet regeringens politik, åtgärder från andra givarländer m. m. Effektiviteten mäts inte bara i förhållande till de noterade residtaten och mottagarlandets situation utan också i förhållande till eventuellt oförutsedda resultat. Verkningsgraden är inte bara en fråga om en kostnads- och intäktsanalys utan hänger också samman med ramarna för organisation, förvaltning och uppföljning. Slutligen begränsar sig inte effektkriteriet till k\>antitativa aspekter utan omfattar också k\>alitativa aspekter. Relevans Ett stödprograms eller en stödåtgärds relevans avser förhållandet mellan de problem som skall lösas och målen för programmet. Således beaktas beståndsdelarnas fysiska och politiska bakgrund, dels på övergripande nivå (makroekonomisk politik och sektorspolitik), dels på detaljnivå (diagnostik av problemet, projektmottagare och -aktörer). Samtliga stödgivares (regeringar, EV, övriga finansiärer och intressegrupperingar) åtgärder (direkta och indirekta) beaktas. Verkningsgi'ad Verkningsgraden avser förhållandet mellan vidtagna åtgärder och uppnådda resultat. Kommissionen beaktar följande faktorer: i) En kostnads-fintäktsanalys eller projektets kostnadseffektivitet, särskilt i form av jämförande analyser mellan olika projekt som efter strävar samma mål liksom de använda budgetmedlens adek\>ata eller icke-adekvata karaktär, ii) En analys av projektels övergripande och detaljerade organisationsramar (programplanering av åtgärder, tidsplan, finansiell förvaltning, tekniskt bistånd etc. ). iii) En bedömning av stödtyper (i vilken grad mottagania är engagerade, betydelsen av yrkesutbildning m. m. ). iv) En bedömning av uppföljningen från regeringens respektive kommissionens sida. 1 Dessa kriterier överensstämmer med terminologin i de "logiska ramar" som anges i handledningen "Förvaltning av en projektcykel"', utgiven av kommissionen år 1993. Effektivitet Effektiviteten avser förhållandet mellan uppnådda resultat och projektets särskilda mål Det handlar om fastställande av i vilken utsträckning programmets resultat har uppnåtts, i vilken mån dessa har bidragit till genomförandet av de särskilda målen och kan bidra till dessa i framtiden liksom att fastställa vilka grupper som verkligen gynnas av programmet. Effete. Utvärderingen av ett programs effekt avser förhållandet mellan de särskilda målen och de övergripande utvecklingsmålen på två plan: dels hur det ifrågavarande programmet bidrar till de övergripande mål som är knutna till det, dels hur det bidrar till de allmänna mål som föreskrivs i Fördraget om Europeiska unionen i form a\> minskad fattigdom, en hållbar ekonomisk och social utveckling samt integration i den internationella ekonomin. Livsduglighet / reproducerbarhet Livsdugligheten avser de uppnådda resultatens hållbara karaktär, särskilt efter det att stödprogrammet avslutats. Livsdugligheten bedöms särskilt ur ekonomisk och finansiell synvinkel samt mot bakgrund av sociokulturell integration, lokal institutionell kapacitet, lämpligheten av teknologival etc. y v^ £- KAPITEL II I avsaknad av politiska av EU är relevanta och effektiva, vilket t. ex. är fallet i fråga om de flesta infrastrukturprojekt liksom stöd inom den sociala sektorn, leder de inte automatiskt till någon förbättring av utvecklingsindikatorerna på det fungerande nationella planet. sektorsorgan och tillräcklig finansiering för driftskostnader och underhåll är livsdugligheten för resultaten av biståndet bräcklig. Detta konstaterande, som gäller samtliga finansiärer, kommer till uttryck genom att det internationella biståndet tenderar att koncentreras till de länder som visar en förmåga att använda det effektivt, dvs. till de länder som genomgår strukturanpassningar. incitament, allt gynnar framför biståndet Den geografiska fördelningen av stödet från gemenskapen liksom från övriga finansiärer avspeglar problemet med hur resurserna utnyttjas: dessa går till länder där den politiska situationen inte motsvarar minimikraven, och genomgår strukturanpassningar. Samtidigt tillämpas ett kriterium som baseras på utvärdering av behoven relativt sett vid fördelningen av de resurser som planeras: utöver att vara en generell prioritering i fråga om de minst utvecklade länderna tilldelas dessa resurser främst de fattigaste länderna livslängd och nivå av (enligt analfabetism), till östater eller isolerade länder. Men det övergripande intrycket av en fördelning av gemenskapens bistånd per land avspeglar bara delvis dessa prioriteringar. indikatorer på genomsnittsinkomst, länder som En övergripande spridning av biståndet kullkastas i själva verket av beräkningsmetoden för tilldelning från vissa instrument, t. ex. Stabex och Sysmin, vilka omfattas av särskilda tilldelningskriterier,. En annan aspekt som bör beaktas är en, under vissa omständigheter, bristande relevans och effektivitet på grund av bristande samförstånd om vilka åtgärder som är prioriterade. AVS-länderna är inte alltid i stånd att utarbeta en sammanhängande sektorspolitik, och det europeiska stödet har tenderat att i överdriven grad stödja sig på de experter på tekniskt bistånd som fastställer genomförandebestämmelserna för åtgärderna. Dessutom kan på vissa områden, t. ex. miljöområdet, AVS-ländernas och EU-ländernas problem och prioriteringar vara mycket olika. Inom andra sektorer har sektorspolitiken ofta fastställts enligt tillvägagångssätt som utarbetats av finansiärerna, särskilt Världsbanken. På andra områden däremot, t. ex. hälsovården som genom varje ny konvention fått en ökande andel av det europeiska biståndet, har gemenskapen påtagit sig en viktigare ledande roll: i det genom ett institutionellt och tekniskt bistånd läggs tonvikten 19 KAPITEL II europeiska biståndet på utvecklingen av hälsovårdssystem på nationell nivå vilka centreras kring primärvård och tillgång till basmediciner. EU har också visat prov på förmågan att genomföra viktiga förändringar av inriktningen, och ett bevis för detta är exempelvis den reform av livsmedelsbiståndet som nyligen antogs. Reformen, som motiveras både av den allt allvarligare situationen i fråga om livsmedelsförsörjning i Afrika söder om Sahara och av konstaterandet av den svaga effektiviteten hos det använda instrumentet och dess negativa bieffekter, syftar till att överföra till en utvecklingsstruktur, genom tillämpning av biståndets struktur åtgärder för livsmedelsförsörjning i vissa prioriterade länder. I fråga om vissa nya mål, t. ex. den privata sektorns utveckling som förstärktes genom den fjärde Lomé-konventionen, är gemenskapens bistånd ännu inte tillräckligt strategiskt eftersom det utgår ifrån en rad instrument och stödåtgärder vars samordning och kompletterande verkan är svår att investeringar och säkerställa. De åtgärder som syftar till att främja konkurrenskraft på företagsnivå genom särskilda stödåtgärder förblir otillräckliga och alltför lite integrerade med de åtgärder som syftar till att förbättra den institutionella miljön och den ekonomiska politiken. På vissa områden, t. ex. stöd till regionalt samarbete och utveckling av det regionala utbytet, där ytterligare program syftar till att främja utbytet mellan företag, är gemenskapens bistånd betydligt effektivare och mer relevant. i Utvärdering av instrument för finansiellt och tekniskt samarbete Gemenskapssamarbetets effektivitet och effekter reduceras ofta av svårigheten att säkerställa en god samordning mellan olika instrument som, dock enligt särskilda kriterier, samverkar på ibland sinsemellan närliggande områden. Vissa av utvärderingsresultaten syftar emellertid till att begränsa dessa nackdelar. Särskilt bör reformen av livsmedelsbiståndet möjliggöra ökade samverkans effekter i kombination med stödet från EUF genom att tonvikten läggs på en livsmedelsförsörjningspolitik som införlivas inom de mer övergripande ramarna för kampen mot fattigdom. gemenskapsinitiativ vägletts nyligen som a) Biståndsprojekt Effekten av biståndsprojekten, vars relativa betydelse inom ramen för samtliga finansiella åtaganden minskar avsevärt, och deras effektivitet 20 KAPITEL II varierar starkt mellan olika sektorer. Vid utvärderingen av 335 projekt som genomfördes under 1980-talet konstaterades t. ex. en effektivitetsnivå på 70 % inom transportsektorn medan den inom jordbruk och landsbygds utveckling var lägre än 30 %. Trots detta kan vissa svagheter som beror på typen av instrument fastställas: För det första tenderar biståndsprojekten att underskatta de makro ramarna betydelse när det gäller att säkerställa en i form av förbättrade levnadsvillkor samt att ekonomiska tillfredsställande effekt säkerställa att genomförandena blir livsdugliga. - Dessutom är biståndsprojekten föga relevanta och därför mindre effektiva, eftersom de inte införlivas i en väl definierad sektorspolitik. I vissa fall bidrar för övrigt denna typ av stöd till att nödvändiga reformer försenas genom att dölja de verkliga hindren. - Regeringarnas i utvecklingsprojekten, särskilt om de kompletterande åtgärderna visar sig vara otillräckliga, bidrar också till att minska deras effektivitet. stödmottagarnas deltagande svaga eller Slutligen minskar, av - otillräcklig grad samarbetsprojektens effektivitet sammantaget. liksom samordning mellan biståndsgivarna typer av åtgärder, en avsevärt i fråga andra b) Stöd till strukturanpassning Gemenskapen har kommit att bli en viktig aktör på detta område genom att den tillhandahåller de berörda länderna mellan 10 och 30 % av det totala anpassningsstödet uteslutande i form av anslag till skillnad från vad som är fallet i fråga om de flesta andra biståndsgivare. för gemenskapen att tillhandahålla ett effektivt stöd I utvärderingarna framhålls relevansen i detta instrument eftersom det till möjliggör stabiliseringsprogram med vars hjälp man kan eftersträva mer övergripande mål än flertalet av de traditionella program som regeringarna och Bretton Woods-organen överenskommer. Förutom att åstadkomma makroekonomisk stabilisering och skapa förutsättningar för utveckling av den privata sektorn understryks genom andelen motpartsmedel tydligt den prioritet som ges vissa sektorer. 21 KAPITEL II I fråga om detta instrument, som är ett av de mest effektiva, finns dock utrymme för förbättringar, huvudsakligen vad gäller följande aspekter: - En fördjupad dialog om åtgärder. En förstärkt samordning inom ramen för EU skulle avsevärt öka dialogens betydelse. förstärkt eller - En' sektorsanpassningar och utnyttjande av andra instrument som skulle kunna införlivas bättre inom de övergripande ramar som förhandlas fram. samordning mellan struktur- stöd till Stöd till programplanering och till förvaltning av offentliga medel i mottagarländerna. - Ett kontrollbestämmelser och räckvidden av dessa om de inte iakttas. klargörande villkoren, innehållet av i förstärkta 5. Samarbete i fråga om "basprodukter": kompensationsmekanismerna Stabex och Sysmin Trots att behovet av att bevilja ett särskilt stöd till omstruktureringen av vissa sektorer inte nödvändigtvis behöver ifrågasättas finns en rad faktorer som innebär att dessa båda instrument fått en karaktär som inte lämpar sig särskilt väl för den aktuella situationen: - De problem som var förhärskande när denna typ av stöd lanserades har i hög grad förändrats, särskilt när det gäller statens roll vid fastställandet av råvaruproducenternas priser. - Kriterierna för stödberättigande, de fluktuerande exportintäkterna och de ursprungligen automatiska utbetalningarna, vilka kan bidra till att nödvändiga reformer inte genomförs, har i stor utsträckning ifrågasatts. - Utnyttjandet av fonderna Sysmin och Stabex förefaller mest effektivt inom ramen för en process bestående av makroekonomiska reformer och sektorsreformer som syftar till diversifiering. Deras tilltagande användning för att främja reformer inom olika sektorer som drabbats av minskade intäkter närmar dessa struktur anpassningsstöd. instrumentet instrument för till Inrättandet av ramar för de ömsesidiga skyldigheterna enligt den fjärde Lomé-konventionen blev en klar förbättring eftersom ett mer effektivt långsamma utnyttjande resurserna eftersträvas metodiskt. De av 22 utbetalningarna är dock ett avsevärt handikapp som man bör bemöda sig om att undanröja. KAPITEL II 6. Effekten av handelsförmånerna ligger till grund för systemet med Tre grundläggande principer handelsförmåner inom ramen för Lomé-konventionen: i) Stabilitet: Förmånerna avser konventionen slöts på tio år (1990-2000). ii) Avtalsenlighet: Förmånerna har överenskommits gemensamt och kan inte ändras ensidigt av EU. iii) Icke-ömsesidighet: AVS-länderna är motsvarande förmåner i fråga om export från EU. långa perioder: den fjärde Lomé- inte skyldiga att bevilja och utgör avtalsenligheten Stabiliteten i handelsförmånerna enligt Lomé-konventionen eftersom de i fråga om export från AVS-länderna till EU:s marknader säkerställer ett visst tillträde som inte motsvaras av andra befintliga icke-ömsesidiga preferensavtal, t. ex. de allmänna preferenssystemen för utvecklingsländer (GSP-systemen), och de minskar därigenom för de ekonomiska aktörerna de risker som är knutna till investeringar i exportverksamhet. avgörande inslag Handelsförmånerna enligt Lomé-konventionen representerar betydande värden för AVS-gruppen i den mån som de ökar avkastningen från de exporterande AVS-ländernas avsättning på EU-marknaden. Förutom generell tullbefrielse för tillverkade och förädlade produkter, särskilt det internationella tillämpning av bestämmelserna för den undantag från handeln med textilier (AMF-bestämmelserna) som medgavs i samband med de förmåner som beviljades för textilier och kläder, har de olika AVS- för länderna gynnats av generösa priser och garanterat specificerade för Lomé-protokollen om basprodukter (bananer, socker, nötkött och rom) samt förhållandevis liberala ursprungsregler. De intäkter som protokollen säkerställer utgör en betydande andel av de stödberättigade ländernas intäkter. kvantiteter tillträde ramen inom Handelsförmånernas värde enligt Lomé-konventionen har dock minskat och fortsätter att minska på grund av den multilaterala avreglering som följer av genomförandet av avtalen från Uruguayrundan, associeringsavtalen med 23 KAPITEL II länderna i Central- och Östeuropa och de regionala handelsavtalen inom EU. Dessutom är, vad gäller effekten av handelsförmånerna enligt Lomé, dessa i allmänhet inte tillräckligt generella för att främja tillväxt och diverifiering av exporten. En hastig blick på statistiken (se'tabellen) tycks bekräfta denna bedömning. AVS-ländernas exportresultat och förmåga att locka utländska direktinvesteringar försämrades under den period då de gynnades mest av förmånerna. Under Lomé-tiden har AVS-länderna inte lyckats öka eller ens bibehålla sin marknadsandel inom EU medan däremot de exportländer som inte åtnjutit förmåner lyckats öka sina andelar. EU-marknaden har förblivit relativt betydelsefull för AVS-länderna, som fortfarande är beroende av unionen i fråga om cirka 40 % av sina exportintäkter. Handelsberoendet av Europa varierar mellan olika AVS-regioner och är starkare i Afrika (46 %) än i Västindien och Stilla havet (18 respektive 23 %). Även i jämförelse med de minst utvecklade länderna har AVS-länderna gjort färre framsteg inom den internationella handeln de senaste tio åren. AVS-länderna har inte heller lyckats diversifiera sin export i nämnvärd utsträckning, och de flesta länderna koncentrerar sig på några få råvaror8. De utländska direktinvesteringarna i de afrikanska AVS-länderna har visserligen fördubblats uttryckt som procent av BNP från mitten av 1980- talet till början 1990-talet och uppgår till 1,2 %. I jämförelse med andra utvecklingsländer har dock andelen utländska direktinvesteringar i Afrika sjunkit utländska direktinvesteringarna i alla utvecklingsländer (med undantag av Kina). Dessutom koncentreras de flesta utländska direktinvesteringar i Afrika till de oljeproducerande staterna. sammanlagda 6 % 4 % från till av de Det finns dock enskilda exempel på framgång när det gäller tillväxt och diversifiering av exporten. Ett antal av de exportvaror som gynnas av en förhållandevis betydande preferensmarginal i form av tullförmåner eller undantag från kvoter har ökat. Vissa länder, särskilt de som utnyttjar förmånerna maximalt, har kunnat dra till sig betydande utländska direkt investeringar. De AVS-länder som lyckats diversifiera sin export till Sammanlagt härrör fortfarande över 80 % av AVS-ländernas exportintäkter från 8 råvaror. 24 KAPITEL II förmån för icke-traditionella produkter eller som omfattas av. protokollen, exempelvis Marocko, Botswana, Elfenbenskusten, Jamaica och Zimbabwe, har verkligen dragit fördel av förmånerna enligt Lomé-konventionen. AVS-ländernas totalt sett svaga resultat när det gäller exporten och tillväxten, trots de omfattande och genomgripande förmånerna enligt Lomé- konventionen, kan förklaras på många sätt. Avsaknaden av grundläggande faktorer, t. ex. infrastruktur och företagaranda samt svag nivå på fysiskt och mänskligt kapital, låg nivå på sparande och investeringar liksom icke utvecklade finanssektorer, har för leverantörernas del begränsat den vinst som dessa förmåner skulle ha kunnat generera. Det stora beroendet av några få basprodukter som är känsliga för betydande prisfluktuationer och en avsevärd försämring av handelsutbytet är också viktiga förklaringar. Dessutom råder numera enighet om att förutom politisk stabilitet, vilket är en grundläggande förutsättning för tillväxt, och den tilldelning som finns från början, har en sund politik en avgörande roll när det gäller att påverka exporten och tillväxten. Makroekonomisk tillväxt, realistiska och stabila växelkurser, sunda institutioner och en god förvaltning liksom en effektiv politik för hur resurserna skall användas - särskilt stabila och trovärdiga importordningar och skatter samt begränsade skyddsåtgärder som möjliggör överskådlig information om världspriserna till de nationella producenterna för - exportresultaten. Dessa faktorer anses nu, vid sidan av utbudet, vara mycket viktigare än handelsförmåner när det gäller att säkerställa ökad export och ekonomisk tillväxt. för konkurrenskraften och därmed är avgörande faktorer Som grupp betraktad har AVS-länderna, särskilt länderna i Afrika söder om Sahara, inte lyckats skapa förutsättningar för att förverkliga en tillväxt baserad på export. Dessa länder, som är svaga på grund av från början magra anslag, har också misslyckats när det gäller den politik som antagits eller har, om en god politik antagits, inte genomfört denna tillräckligt övertygande utan ofta fått ett sämre läge. Följaktligen har den ekonomiska politiken i länderna i Afrika söder om Sahara - och därmed också de politiska reformerna - mycket svag trovärdighet hos de ekonomiska aktörerna, såväl nationella som utländska. Denna situation har undergrävt inte bara gensvaret på utbudet av handelsförmåner utan också alla framåtsyftande politiska reformer. Slutligen ledde den juridiska kamp som EU och AVS-länderna, efter inrättandet av den enhetliga marknaden för bananer, drev inom ramen för 25 KAPITEL II GATT-avtalet till att Europeiska gemenskapen år 1994 begärde ett "undantag" för hela handelsavsnittet i Lomé-konventionen efter det att en panel (som inte tillsatts av GATT-rådet) ansåg Lomé-konventionen vara oförenlig med GATT-avtalet på grund av dess icke-ömsesidighet (vilket gör det omöjligt att betrakta konventionen som ett frihandelsavtal) och på grund av diskrimineringen av övriga utvecklingsländer, vilket innebär att konventionen inte omfattas av den bestämmelse som tillåter generella preferensordningar. Den omständigheten att undantaget inte kommer att träda i kraft förrän mot slutet av nuvarande konvention, att denna skall ses över varje år och att de frågor som är knutna till den av EU tillämpade handelsordningen för bananer ännu inte har reglerats har urholkat de principer som ligger till grund för Lomé-konventionens handelsförmåner, särskilt principerna om icke-ömsesidighet och stabilitet. Den säkerhet som är knuten till dessa förmåner har minskat i motsvarande omfattning. C. Följderna för det framtida partnerskapet Den huvudsakliga slutsats som kan dras av denna kritiska överblick bakåt är att kravet på resultat i allt högre grad avgör formerna för gemenskapens politik. På många områden är viktiga omläggningar av kursen på väg, med beaktande av slutsatserna från utvärderingarna i syfte att öka effektiviteten i och effekterna av gemenskapens åtgärder. Den kritik som menar att gemenskapens samarbete skulle vara mindre effektivt än andra aktörers förefaller sakna all grund, eftersom ingen jämförande och objektiv undersökning möjliggör en sådan bedömning. Samtliga finansiärer står inför nödvändigheten att regelbundet se över sin verksamhet och att söka nya sätt att förbättra effekten av sina program. Utvärderingen av de huvudsakliga hinder som påverkat effektiviteten i samarbetet mellan EU och AVS-länderna inom ramen för Lomé-konventionen bör leda till fastställande av villkoren för en politik som kommer att ha större chanser att lyckas. Vid den diskussionen bör särskilt följande frågor behandlas: - Grunderna för det framtida partnerskapet. De svårigheter man mött vid det konkreta genomförandet av partnerskapet har avsevärt hindrat en övergripande effektivitet inom ramen för Lomé-konventionen. Mot denna bakgrund har EU haft tendens att anta mer ensidiga tillvägagångssätt som innebär en högre grad av ingripande, något som lämpar sig föga för en anpassning av AVS-ländernas utvecklingspolitik eller för erkännandet av 26 KAPITEL II respektive parts eget ansvar. Denna substitutionstendens, som kan vara motiverad under en fastställd övergångsperiod, utgör varken en stimulans för effektivitet eller en hållbar lösning. Den onda cirkeln måste brytas genom en övergång till en genomgripande omprövning av partner- skapsprincipen, som ofta snarare framstår som ett mål att eftersträva än som den princip som utgör utgångspunkten. En sådan omställning kan endast baseras på nya politiska grundvalar och en effektivare dialog och i ifrån AVS-regeringarnas vilja att konkret engagera utgå reformprocesser. Den flexibilitet vid genomförandet av samarbetspolitiken. nödvändiggör också större sig - Unionens prioriteringar och kriterierna för resurstilldelning. Analysen av tilldelning av medel per land under loppet av de senaste årtiondena visar inte några tydliga prioriteringar, vilket främst beror på att de särskilda kriterier som knyts till de olika instrumenten har företräde. Vid översynen av den fjärde Lomé-konventionen i halvtid uttryckte unionen önskemålet att göra två prioriteringar genom att, i enlighet med bestämmelserna i fördraget, lägga tonvikten på de fattiga länderna samtidigt som man övervakar villkoren för att resurserna används effektivare. Dessa principer och deras praktiska tillämpningsföreskrifter bör diskuteras ingående inom ramen för det framtida partnerskapet. - Villkoren för biståndet och dess selektivitet. En fråga som hänger samman med frågan om kriterierna för tilldelning av gemenskapsmedel avser biståndsprogrammens villkor. Villkorandet förstärker "resultat"- kriteriets betydelse vid tilldelningen av medel, och ett övergripande, samordnat tillvägagångssätt bör fastställas i fråga om dessa båda aspekter. En viss flexibilitet är tveklöst tillrådlig vid tillämpningen av villkoren i syfte att överlåta mer initiativ på mottagarländerna samtidigt som deras ansvar bekräftas. Svaren på dessa frågor kommer slutligen att påverka graden av selektivitet i fråga om gemenskapsstödet. - Problemet med kapacitetsutveckling. I utvärderingarna konstaterades att det är nödvändigt att systematiskt definiera de institutionella hinder eller den ekonomiska politik i motttagarländerna som påverkar utsikterna att lyckas med en samarbetsåtgärd och att undersöka vilka medel som krävs för att övervinna dessa hinder. Med utgångspunkt från detta konstaterande bör unionen fråga sig om en förbättring av de institutionella ramarna och kapaciteten att formulera, genomföra och varaktigt upprätthålla en ekonomisk politik och sektorspolitik i AVS-länderna skulle kunna ges större utrymme inom ramen för dess samarbetspolitik. Behovet av att skapa 27 KAPITEL II en kapacitet för planering och undersökande analys i AVS-länderna bör ses över. Denna fråga bör behandlas utifrån sina institutionella aspekter men även inom ramen för sin politiska dimension. - Ett nytt handelsavsnitt. De handelsförmåner som föreskrivs i Lomé- konventionen har ett betydande värde, inte bara som konkreta koncessioner utan också vad gäller de grundläggande principerna (icke-ömsesidighet, stabilitet, avtalsenlighet) och ligger till grund för ett handelsinriktat partnerskap mellan de båda parterna; vad gäller deras effekt anser man i allmänhet att de inte är tillräckliga för att främja tillväxt och diversifiering. Vissa tendenser och kännetecken i det nya internationella scenariot, t. ex. den multilaterala och regionala avregleringen, särskilt kravet att iaktta WTO:s regler, bör beaktas. Under alla omständigheter bör tonvikten också i högre grad läggas på strukturaspekterna när det gäller handelns utveckling, på förutsättningarna att diversifiera produktionen och inrätta gynnsamma ramar för utveckling av exportsektorn. Handelsförmånerna är inte tillräckliga i sig för att främja tillväxt och diversifiering,. men de erbjuder möjligheter som kan stimulera företagen och de ekonomiska aktörerna att utveckla föjdproduktion inom vissa strategiska ramar. Ett mer övergripande tillvägagångssätt när det gäller handelssamarbetet som knyts till åtgärder för strukturpassningsstöd och till stöd till den privata sektorn och som beaktar AVS-ländernas behov av att upprätta gynnsamma politiska och institutionella förutsättningar vilka främjar utländska investeringar bör göra det möjligt att förbättra ländernas förmåga att dra fördel av preferensordningarna och att också diversifiera sina externa ekonomiska förbindelser. en centrering - Ifrågasättande av instrumenten och biståndets karaktär. Att de olika instrumenten motsvarar olika strukturer hämmar den övergripande effektiviteten i gemenskapens åtgärder. En övergång till ett tematiskt till tillvägagångssätt och framförhandlade sektors- och reformåtgärder bör göra det möjigt att öka dess effektivitet och effekter på de ekonomiska och sociala villkoren i AVS-länderna. Biståndsprojekten bör inte bibehållas annat än på villkor av väl preciserade institutionella och politiska ramar i syfte att undanröja specifika, tydligt identifierade hinder samt på villkor att de kan bidra till överföring av know-how. Biståndsprojektens roll skall alltså bli mer målinriktad och påskynda den reformprocess som överenskommes på övergripande nivå eller sektorsnivå. av gemenskapens stöd 28 KAPITEL II - Behovet av samordning. Samtliga utvärderingar leder fram till följande slutsats: en bättre samordning mellan biståndsgivarna skulle göra det möjligt att öka effekten av de många samarbetsåtgärderna, särskilt inom ramen för dialogen om politiken. 29 KAPITEL III KAPITEL III. DEN SOCIOEKONOMISKA UTVECKLINGEN I AVS- LÄNDERNA: PROBLEM OCH MÖJLIGHETER A. Svårigheterna att bedriva ekonomisk politik i en i grunden instabil omgivning 1. Generellt mediokra socioekonomiska resultat, men situationen varierar från land till land Sedan tio år tillbaka har den ekonomiska situationen förbättrats avsevärt i allt fler AVS-länder. Även om framstegen är bräckliga kan de visa sig bli bestående och innebära att andra länder följer efter, förutsatt att den förbättrade ekonomiska politiken kan fullföljas. Under lång tid har dock AVS-ländernas resultat fram till i dag varit mediokra och som helhet sämre än andra utvecklingsländers. Detta gäller i synnerhet Afrika söder om Sahara, som för närvarande förefaller vara den region i världen som har de största problemen. Indikatorerna på detta faktum är många: - Bruttonationalprodukten per invånare i Afrika söder om Sahara ökade bara med i genomsnitt 0,4 % mellan åren 1960 och 1992, jämfört med 2,3 % för utvecklingsländerna sammantagna. Denna siffra avspeglar både en genomsnittligt svagare ekonomisk tillväxt (3,3 % per år) och större befolkningsökning (2,9 % per år). Skillnaden mellan BNP i Afrika söder om Sahara och BNP i andra utvecklingsländer har således ökat: förhållandet är för närvarande 1 - 4, och om skillnaden mellan tillväxtnivåerna står sig de närmaste femton åren kommer skillnaden att öka till 1 - 6. - Mot denna bakgrund av svag tillväxt är den ihållande fattigdomen i centrala och södra Afrika särskilt bekymmersam, vilket illustreras av inkomster, hälsa, näringsintag, mycket ogynnsamma utbildning och tillgång på dricksvatten. I förhållande till den mest tillämpade indikationen på fattigdom, nämligen genomsnittsinkomsten eller -konsumtionen per invånare, beräknar Världsbanken att 1 300 miljoner människor redan lever under fattigdomströskeln9 i utvecklingsländerna, indikatorer på 9 Världsbankens definition år 1996. Vid jämförelser mellan länder har fattigdomströskeln fastställts till 1 US A-dollar per person och dag (motsvarande köpkraften år 1985), varvid 30 KAPITEL III varav 515 miljoner i södra Asien och 220 miljoner i Afrika söder om Sahara. Fattigdomens utbredning är särskilt påfallande i centrala och södra Afrika, med en genomsnittsinkomst som i de fattiga grupperna ligger 15 % under fattigdomströskeln. Trots de betydande framsteg som de senaste åren gjorts i fråga om analyser av den sociala utvecklingen (särskilt arbetet inom ramen för FN:s utvecklingsprogram och Världsbanken) är det ändå svårt att begripa fattigdomen konkret och framför allt att bedöma dess dynamik, med hänsyn till bristen på tillförlitliga uppgifter från många länder under långa perioder. Av de uppgifter som finns tillgängliga framgår att fattigdomens utbredning mellan åren 1987 och 1993 förefaller ha hållit sig på 39 % av befolkningen i Afrika söder om Sahara, även om ibland vissa små förbättringar konstaterats i några länder (Nigeria, Ghana, Tanzania, Etiopien). Detta har dock uppvägts av en ibland drastiskt förvärrad fattigdom i andra länder. - Nivån på utbildning och yrkesutbildning har förbättrats från en mycket svag utgångspunkt i början av 1960-talet. Analfabetismen bland den vuxna befolkningen i Afrika söder om Sahara överskrider dock fortfarande 40 %, och andelen utbildade personer förblir lägre än i andra utvecklingsländer (36 % av befolkningen i åldrarna 6 och 23 år, samtliga utbildningsstadier sammantagna, jämfört med 47 % för samtliga utvecklingsländer år 1990). Livslängden har ökat (från 40 år 1960 till 51 år 1993) och - spädbarnsdödligheten har sjunkit (från 167 till 97 per 1000 levande födda barn), men dessa framsteg är ändå mindre än i andra utvecklingsregioner. Den procentandel av befolkningen som inte har tillgång till hälsovård förblir betydande (över 40 % jämfört med 20 % i genomsnitt för utvecklingsländerna sammantagna). - Afrika söker om Sahara är den tätast befolkade regionen i världen och befolkningsökningen avtar inte. Med nuvarande takt kommer befolkningen att fördubblas från år 1992 till år 2017. Den snabba tätortstillväxten skapar allt allvarligare problem när det gäller levnadsförhållandena genom att försvåra förvaltningen av infrastrukturer (skolorna är överbefolkade, hälsovårdstjänsterna överbelastade, vattenmängden och dess kvalitet är otillräcklig, distributionen av el och vatten är problematisk). Enligt beräkningar nyligen från UNFPA kommer fram till år 2015 nära 20 % av omräkningen till nationell valuta baseras på de reviderade principerna for projektutvärdering (PPA). 31 KAPITEL III den afrikanska befolkningen att leva i städer med över 5 miljoner invånare, jämfört med 8 % år 1994. - Livsmedelsproduktionen räcker inte för att täcka befolkningens behov, och denna strukturbrist hotar att förvärras. Under de senaste femton åren har livsmedelsproduktionen per invånare i Afrika söder om Sahara minskat med 5 %. Med nuvarande takt ökar befolkningen alltför snabbt för att man skall kunna räkna med att avhjälpa livsmedelsunderskottet under den närmaste framtiden, framförallt inte i länderna med de lägsta inkomsterna. Det finns dock en viktig marginal för ett bättre utnyttjande av produktionspotentialen inom jordbruket i dessa länder. Mot bakgrund av ovanstående förblir emellertid beroendet av import - och därmed möjligheterna till export - samt livsmedelsbistånd starkt. - Försämringen av den naturliga miljön utgör ett alltmer betydelsefullt hinder för den ekonomiska och sociala utvecklingen. Det är de fattiga grupperna som berörs mest direkt av effekterna från avskogning och överutnyttjande av marken. Problemen med förorening av vatten och mark i de överbefolkade områdena blir alltmer överhängande. - Exporten är alltjämt baserad på ett primärt utnyttjande av naturtillgångar. Afrika söder om Sahara började förlora sina internationella marknadsandelar på 1970-talet, och nedgången stod sig under 1980-talet fram till år 1993. Denna världsdel har som helhet lockat till sig mycket små utländska direktinvesteringar trots vissa undantag10, och den har ännu inte gynnats av uppsvinget i investeringarna i utvecklingsländerna. Av sammanlagt 90 miljarder US-dollar i investeringar i utvecklingsländerna avsåg år 1995 endast 2 miljarder Afrika söder om Sahara. Medan utländska investeringar tenderar att bli den största externa finansieringskällan i många utvecklingsländer utgör de i Afrika söder om Sahara endast drygt 10 % av penningflödet. Sammantaget är denna region för närvarande marginaliserad i förhållande till det internationella ekonomiska systemet, med en andel på 2 % av det internationella handelsutbytet och mindre än 1 % av de utländska direktinvesteringarna. 10 De utländska direktinvesteringarna i Afrika söder om Sahara förblir koncentrerade till olje- och gruvsektorn samt turism. De har fram till i dag endast berört några få länder (Nigeria, Angola, Zambia, Namibia, Elfenbenskusten, Swaziland). 1 Västindien däremot har de utländska investeringarna ökat sedan början av 1990-talet. 32 Ruta nr 2, utvecklingsländer - socioekonomiska indikatorer uppdelat på. stora regioner Befolkning BNI/invånare Dödlighet Analfa betism Export milj % per år USD % per år spädbarn (+ 15 år) % per år Offentligt utvecklings bistånd {% av BNI) 1994 1990-94 1994 1985-94 o/oo -, % 1990-94 1994 572 267 1 735 1 220 471 2,7 2,8 1,4 1,9 1,8 460 1 580 860 320 3 340 -1,2 -0,4 6,9 2,7 0,6 92 49 35 73 41 43 39 17 50 13 0,9 1,1 14,4 8,5 12,4 1,6 0,8 1,4 0,3 Investeringar direkta % av BNP 1994 1,9 1,6 p Afrika söder om Sahara Mellanöstern, Nordafrika Ostasien och Stilla havet Södra Asien Latinamerika, Västindien Källa: Världsbanken: "Indikatorer på social utveckling". World Development Report 1996 UNCTAD: World Investment Report 1996 KAPITEL III - En betydande och ihållande makroekonomisk obalans, särskilt vad gäller det mycket otillräckliga sparandet, samt låg tillväxt har resulterat i en ackumulation av utlandsskulder som i vissa länder blivit ohållbar. Afrika söder om Sahara är för närvarande den mest skuldsatta regionen med en skuld som motsvarar 270 % av exportintäkterna och 75 % av BNI samt med kroniskt eftersläpande betalningar. Denna övergripande redovisning omfattar dock mycket skilda situationer och liksom i andra utvecklingsregioner tenderar skillnaderna mellan de afrikanska länderna att öka. Den genomsnittliga inkomsten per person, vilken år 1994 upgick till 460 US-dollar i centrala och södra Afrika11, varierar från inkomster på 80-90 US-dollar i Rwanda och Moçambique till 600 US-dollar i Elfenbenskusten och Senegal och cirka 3 000 US-dollar i Botswana och Mauritius. Prognosen för de närmaste åren tyder dessutom på ökade skillnader mellan de länder som visat förmågan att föra en trovärdig utvecklingspolitik och de länder som råkat i en ond cirkel av våld och fattigdom. De länder som omfattas av det särskilda programmet för Afrika12 har visat lovande tecken på tillväxt de senaste åren. Tillväxten av BNP har i genomsnitt varit mer än 1,5 % högre än i övriga länder i samma region under åren 1994-96 (medianvärde). Denna ökning av tillväxten beror på ökad export och en högre investeringsnivå, som nu närmar sig 20 % av BNP. Särskilt de ökade privata investeringarna är tecken på en märkbar förbättring av det ekonomiska klimatet i dessa länder. Ännu ett uppmuntrande tecken är att de förbättrade resultaten varit mer eller mindre kontinuerliga sedan genom förandet av det särskilda programmet för Afrika (SPA) år 1987, I Västindien, med undantag av Haiti som tillhör de fattigaste länderna på jorden med en genomsnittsinkomst på 230 US-dollar per person, samt Guyana till medelinkomstkategorin och vissa länder till kategorin för högre inkomster. Exempelvis Trinidad och Tobago (3 740 US-dollar/person) samt Barbados och Surinam, kan de hänföras länderna flesta 11 Världsbanken, Atlas-metoden. Inbegripet Sydafrika (3 040 US-dollar). 12 Det särskilda programmet för Afrika till vilket de länder är stödberättigade som har mycket låga inkomster och stora utlandsskulder och som deltar i Världsbankens struktur anpassningsprogram avser för närvarande ett trettiotal länder som representerar 45 % av BNP i Afrika söder om Sahara och 57 % av befolkningen. 33 KAPITEL III tillhör regionens ekonomiska tätskikt13. Sammantaget förblir dock tillväxten alltför svag - även med undantag av Haiti har den genomsnittliga ökningen av BNI per invånare varit lägre än 1 % per år sedan 1990 - och indikationerna på fattigdom är många. De sociala indikatorerna visar dock att vid samma inkomstnivå är situationen när det gäller hälsovård och utbildning mindre ogynnsam än i Afrika söder om Sahara. Detta avspeglar de framsteg som gjorts under föregående årtionden tack vare en politik som lagt tonvikten vid basbehoven. Dessa resultat hotas dock sedan några år tillbaka på grund av budgetåtstramningar som särskilt drabbat vissa sociala kostnader, mot bakgrund av strävan efter makroekonomisk stabilisering och strukturanpassningar. De utländska direktinvesteringarna har sedan början av 1990-talet varit stora i de flesta västindiska länder som gensvar på den förbättrade ekonomiska politiken, dock med undantag av de allra fattigaste länderna. Förutsättningarna för en diversifiering av verksamheten inom den privata sektorn är dock långt ifrån uppfyllda, och beroendet av exporten av vissa jordbruksprodukter ris) och gruvprodukter förblir starkt. Ökaraktären gör dessutom dessa länder särskilt sårbara för klimatfaktorer och naturfenomen och ökar avsevärt kostnaden per invånare för investeringar och ekonomiska och sociala strukturer. (huvudsakligen bananer, socker och De åtta AVS-staterna i Stilla havet utgör en relativt heterogen grupp ur både ekonomisk och kulturell synpunkt. Det viktigaste landet, Papua Nya Guinea, utgör 70 % av den totala befolkningen, dvs. drygt 5 miljoner invånare, medan den minsta staten, Tuvalu, har knappt 9 000 invånare. Även i denna region är skillnaderna i levnadsstandard avsevärda och varierar från 710 US-dollar per invånare i Kiribati till 2 130 US-dollar i Fidji. Ökaraktären och den blygsamma ekonomiska skalan gör länderna mycket sårbara faktorer. De är starkt beroende av handelsutbytet och även utsatta för naturkatastrofer (cykloner m. m. ). för externa Konstaterandet av ökande skillnader i ekonomiska och sociala villkor inbjuder till en uppdelning av AVS-staterna i olika kategorier. På grundval av de fakta som finns i dag är det möjligt att urskilja följande kategorier: 13 Bahamas (11 500 US-dollar) förblir ett särfall. 34 KAPITEL III Länder som befinner sig i allvarliga politiska och ekonomiska svårigheter. Somalia, Liberia, Sudan, Zaire, Rwanda och Burundi tillhör för närvarande denna kategori. - Länder som påbörjat reformer men som ännu inte kunnat skörda frukterna av dessa i form av ökad tillväxt och som därför stagnerar. Detta gäller för närvarande för de flesta länder i Afrika söder om Sahara. vara - Länderna på frammarsch som under de senaste åren (efter 1992-93) visat en viss förmåga att genomföra nödvändiga förändringar och där (axeln de mest förefaller tillväxtutsikterna Elfenbenskusten/Ghana/Mali/Burkina Faso samt Uganda och Namibia). I Västindien har Jamaica, Trinidad & Tobago och Dominikanska republiken påskyndat reformprocessen i syfte att ansluta sig till Nafta. I Stilla havet deltar Papua Nya Guinea sedan 1989 i den frihandelsprocess som inletts inom ramen för APEC. Bland AVS-länderna finns också undantagsvis exempel på framgång, t. ex. Botswana och Mauritius. gynnsamma Även om denna uppdelning kan vara användbar för analyser bör dock dess begränsningar i fråga om betydelsen för samarbetspolitiken framhållas. Dessa kategorier är mycket instabila, och under lång tid har många afrikanska länder upplevt drastiska omkastningar och gör det fortfarande. Även länder som uppnått relativt goda resultat har genomgått stora omvälvningar. Detta gäller t. ex. Rwanda, och även Nigeria, där den politiska turbulensen satte tvärstopp för reformerna. Omvänt förekommer länder som tidigare haft en längre nedgångsperiod bland exemplen på lyckade reformer, t. ex. Ghana och Uganda. Mot bakgrund av detta är det nödvändigt att ställa diagnos på de sammantagna svårigheter som de afrikanska länderna dragits med och riskerar att fortsätta att dras med. 2. Orsakerna till den låga tillväxten i Afrika söder om Sahara Den låga tillväxten av bruttonationalprodukten i Afrika söder om Sahara jämfört med andra utvecklingsregioner kan kopplas till flera faktorer. Ur ekonomisk synvinkel beror den på såväl en svagare investeringsnivå som en starkare befolkningsökning och lägre faktisk produktionsökning, vilken direkt är följden av en otillräcklig ekonomisk politik. Det går inte att förneka att Afrika lidit av en dålig ekonomisk politik som kännetecknats av 35 KAPITEL III stora offentliga underskott, en överskattad valutakurs, en överdriven marknadsreglering, snedvridningar förorsakade av protektionism samt en illa förvaltad offentlig sektor, och dessa förutsättningar sammantagna har missgynnat utvecklingen av den privata sektorn. Externa faktorer har också tveklöst spelat en ganska stor roll för de dåliga resultaten, på grund av AVS-ländernas särskilda sårbarhet för marknadsfluktuationer i fråga om basprodukter, den internationella valutasituationen och hinder i form av utlandsskulder. Om man för analysen ännu längre och söker identifiera vilka inslag som dels under en längre tid har minskat effektiviteten i utvecklingspolitiken i Afrika, dels vittnar om att de afrikanska länderna antagit en politik som är mindre gynnsam för tillväxten än den politik som länder i andra regioner antagit framträder följande två faktorer: missgynnsamma strukturer och en omgivning med en hög risknivå. Svårigheten att driva en god ekonomisk politik och den omständigheten att anpassningar och reformer visar sig svårare att genomföra i Afrika än på annat håll förefaller dels bero på de befintliga ursprungliga nackdelarna, dels på den rådande instabiliteten i Afrika. Av de ursprungliga nackdelarna som fanns vid tidpunkten för ländernas självständighet och som förefaller har utövat ett bestående inflytande på i Afrika söder om Sahara har den särskilt låga utvecklingsvillkoren utvecklingsnivån - även betraktad i förhållande till produktionen per invånare - och befolkningsökningen, som är snabbare än i någon annan utvecklingsregion, tveklöst skapat behov som vida överskrider staternas kapacitet. På ett annat plan förklarar i dag den föga utvecklade företagarandan det svaga gensvaret på mer stimulerande åtgärder efter flera decennier av myndighetsstyre. Afrika söder om Sahara är också den region som har den svåraste instabiliteten. Klimatförhållandena skapar särskilda problem som avspeglas i en instabilitet i jordbruksproduktionen vars ekonomiska och sociala betydelse förblir stark. Instabiliteten i exportintäkter, överföring av offentligt stöd och flödet av extern finansiering, vilket i sin tur leder till en liksom den instabila interna monetära instabilitet i importvolymerna, situationen, som bara några få länder samt de fransktalande länderna undsluppit, utgör också hinder för tillväxten. 36 KAPITEL III Till dessa olika faktorer i den ekonomiska instabiliteten kommer en stark politisk instabilitet som i hög grad hämmar investeringsklimatet och utvecklingen av näringsverksamhet i allmänhet. Bristen på insyn i offentlig förvaltning tillsammans med maktelitens girighet och klientelism har reducerat statens förmåga att ta på sig ansvaret. Dessa "styres"-problem hindrar strävan efter social utveckling, vilken kräver kontinuitet i politiken och långsiktiga visioner, och de bidrar till att försena effekterna av strukturanpassningarna, i den mån som de lyckas fånga investerarnas intresse. 3. Den politiska instabiliteten och statens bristande funktion Den politiska instabiliteten, statens försvagande och dess oförmåga att genomföra utvecklingspolitik, den tilltagande kriminaliteten i samhällena, det organiserade våldet och framväxten av en ny typ av väpnade konflikter14 med deras konsekvenser på det humanitära, sociala och ekonomiska planet samt på miljöområdet, är några av kännetecknen för utvecklingen de senaste åren i vissa AVS-länder. Orsakerna till dessa kriser hänför sig delvis till arvet efter de koloniala regimerna, som kännetecknades av en starkt centraliserad förvaltning och till myndighetsstyre och av gränsdragningar som sociologiska likheter. tog hänsyn inte De är också följden av uppkomsten av auktoritära politiska regimer under de senaste tjugo, trettio åren efter självständigheten vilka gynnats av konflikten mellan öst och väst, präglade av en maktutövning som ofta vägletts av kortsiktiga särintressen. Den offentliga förvaltningens dåliga funktion, en överdriven tillväxt av den statskontrollerade sektorn, försämrade infrastrukturer och svårigheten att uppbåda offentliga intäkter förekommer också bland de mest uppenbara tecknen på ackumulerade brister. Den ihållande ekonomiska kris som inleddes i början av 1980-talet på grund av sjunkande råvarupriser, de höjda oljepriserna och den internationella monetära turbulensen, har minskat statens inkomster och reallönerna, förändrat strukturen på kapitalavkastningen och fördelningen 14 Sex länder är för närvarande inblandade i inbördeskrig, och deras befolkning uppgår till 60 miljoner personer, dvs. 11 % av befolkningen i Afrika söder om Sahara. 37 KAPITEL III av rikedomar och lett till en övergång mot informell verksamhet men har samtidigt bidragit till en tillväxt utan motstycke av bedrägerier och illegal handel vilka så småningom införlivas i ett internationellt nätverk. Det är mot bakgrund av detta som tre nya faktorer under de senaste femton åren har bidragit till försvagade regeringsstrukturer och till det sociala sönderfallet: - De första försöken till ekonomiska anpassningar och reformer som genomfördes i början av 1980-talet avslöjade problem av annan art än de man ursprungligen förväntat. De första stödåtgärderna, som särskilt syftade till att minska omfattningen av den offentliga sektorn och att reducera underskotten i denna, minskade åtgärdernas effektivitet, vilket bidrog till att undergräva statens ekonomiska och sociala grundvalar och därmed dess politiska auktoritet och legitimitet. Generellt sett hade det externa stödet till ekonomiska reformer betydande och oförutsedda konsekvenser på det politiska planet. Det är först på senare tid som särskilt Bretton Woods- organen liksom EU, inom sina ramar för stöd till anpassningar från och med år 1990, har framhållit behovet av att förbättra de statliga av institutionernas anpassningsprogrammen. En mer övergripande syn på statens roll i det nya ekonomiska klimatet har gradvis vuxit fram. funktion effekten syfte öka att i - Det kalla krigets upphörande och upplösningen av östblocket år 1989 medförde en viktig förändring i industriländernas syn på AVS-staterna på grund av en omfördelning av deras geostrategiska intressen. Denna förändring uttrycker sig konkret på två sätt: dels har många AVS-länder förlorat det ovillkorliga finansiella stöd som de tidigare haft, dels har det internationella samfundet utvecklat större krav i fråga om respekten för mänskliga rättigheter och demokratiska principer. Men det tillvägagångssätt som antogs i detta avseende, i form av ett förmodligen alltför formalistiskt politiskt villkorande som lades till det ekonomiska villkorandet, har inte haft tillräcklig effekt för att säkerställa större politisk stabilitet eller någon nämnvärd förbättring av rättsstaten. I vissa fall har den "demokratisering" som stötts av det internationella samfundet resulterat i upprättandet av konstlade strukturer eller institutioner som endast är fasader. - Slutligen har den övergång till demokrati i AVS-länderna som inleddes i samband med det kalla krigets upphörande visat sig synnerligen besvärlig. Demokratiseringsprocessen har ännu inte åtföljts av en förstärkning av rättsstaten. Särskilt i Afrika söder om Sahara har avsaknaden av modeller 38 KAPITEL III för en politisk och social organisation som motsvarar den nuvarande situationens krav manifesterat sig: styrelseskicket knyts till det afrikanska samhällets sätt att fungera, där gruppen dominerar över individen. Dessutom har särskilda gruppintressen tagit makten och behållit den utan att godta principen om maktväxling och därmed ofta undergrävt allmänintresset. Detta underlättar inte statens uppgift, som bör vara att främja -ekonomiska och sociala framsteg inom ramen för en internationell ekonomi, som blir alltmer konkurrensutsatt, och att iaktta de demokratiska principer som det internationella samfundet erkänner sig till. Att tidigare makteliter återtagit makten genom allmänna val i många länder vittnar om denna svårighet, mot bakgrund av ekonomiska reformer och budget anpassningar som på kort sikt ofta innebär sociala kostnader och därmed sviker befolkningarnas förväntningar. Denna situation står i kontrast till erfarenheterna i Europa efter andra världskriget då de snabba sociala framstegen och inrättandet av väl utvecklade sociala system kunde bli det politiska svaret på behovet att stärka demokratin. Det finns dock trots allt även positiva tecken i den mån som fler öppna val, större pressfrihet, inrättandet av rådgivningsorgan som möjliggör för den privata sektorn, bassamhällen, kvinnoorganisationer samt icke-statliga organisationer att göra sina röster hörda och skapa debatt, och detta är viktiga steg på vägen mot en förvaltning som medger större insyn. Den ökade efterfrågan i AVS-samhällena efter en utveckling som medger större deltagande och som bättre respekterar individens behov utgör en viktig förändringsfaktor. Graden av svårigheter i fråga om politisk förvaltning skiljer sig starkt mellan olika länder. De innebär dock en allmän känsla av osäkerhet som påverkar inte bara de länder som har de allra största svårigheterna utan de tenderar, åtminstone i Afrika söder om Sahara, också att minska förtroendet för kontinenten som helhet. Detta "förtroendeunderskott" är i hög grad orsaken till de svaga och instabila investeringarna i Afrika, särskilt utländska som det undergräver utvecklingsbiståndets legitimitet. investeringar, samtidigt 39 KAPITEL III B. Risker att förebygga och möjligheter att främja 1. Grundförutsättningar för utveckling och ekonomiska reformer De ibland djupgående svårigheter som beror på den politiska och sociala instabiliteten samt de svårigheter som uppstår vid genomförandet av trots femton år av ekonomiska tillväxtåtgärder och som kvarstår förefaller anpassningar och stöd från internationella finansieringsorgan i dag vara de två största nackdelarna i Afrika söder om Sahara. I många länder är minimivillkoren för fred och en nöjaktig ekonomisk förvaltning inte uppfyllda. Man beräknar att endast 30 % av befolkningen i Afrika söder om Sahara för närvarande bor i länder som har nätt och länder där jämnt inbördeskrig pågår och länder där den ekonomiska förvaltningen inte säker ställer de minimiförutsättningar som gynnar utveckling15. rimliga grundförutsättningar. Detta utesluter de Följande sex sinsemellan avhängiga faktorer förefaller vara grundläggande vid varje bedömning av den möjliga framtida utvecklingen: /) Fred och säkerhet minimiförutsättningar för utveckling Priset för inbördeskrigen väger tungt i det sammantagna bokslutet för AVS- länderna16. Denna typ av konflikter kommer dock att bestå på medellång sikt. Utöver deras förödande direkta effekter i de berörda länderna uppstår en "smitto"-effekt eftersom de dramatiska händelserna i ett land påverkar hela regionen negativt, särskilt på grund av att de bidrar till ett bristande förtroende för de ekonomiska aktörerna. 15 Dessa villkor definieras i detta sammanhang på följande sätt: en minimi grad av social samordning (avsaknad av inbördeskrig), ett minimum av makroekonomisk stabilitet (vad inflation, budgetunderskott, utlandsskuld och förvaltning av denna), gäller minimiförutsättningar för en effektiv resursfördelning, handels- och valutasystemens samt finanssektorns goda funktion liksom funktionen på faktor- och produktmarknaderna samt de statskontrollerade organisationernas status och fordelningen av de offentliga utgifterna. Minimitrösklar har fastställts för samtliga dessa kriterier. De tre kategorierna bildar en hierkari: i avsaknad av social stabilitet kan det inte bli fråga om makroekonomisk stabilitet, och finns det en viss social stabilitet men ett minimum av makroekonomisk stabilitet saknas blir inte frågan om resursfördelning aktuell. 16 / en undersökning nyligen (P. Collier, CSAE Oxford University, 1995) bedöms exempelvis att BNP i Moçambique, Etiopien och Uganda är cirka 40 % lägre än den skulle varit utan inbördeskrig. 40 KAPITEL III Helhetsintrycket är bekymrande, men det innehåller trots allt vissa inslag av optimism: det kan konstateras att de länder som säkerställer åtminstone tillväxtresultat17, visserligen ett minimum av social stabilitet visar blygsamma i förhållande till potentialen men tillräckliga för att möjliggöra en ökning av genomsnittsinkomsten. ii) Nödvändiga ekonomiska och institutionella reformer I många länder förblir investeringsnivån alltför låg. Bland de faktorer som påverkar investeringsbesluten är bedömningen av "riskländer", dvs. risken för politisk instabilitet och förändringar av den ekonomiska politiken och handelspolitiken, avgörande när valet träffas. Att antalet länder som åtagit sig att genomföra ekonomiska reformer ökat mot slutet av 1980-talet har i detta avseende bidragit till att skapa gynnsammare ramar. Liksom i andra regioner i världen går dessa reformer, som i allmänhet inleds på grund av strävan efter makroekonomisk stabilitet, längre än till problematiken med kortsiktiga anpassningar och avser den ekonomiska politiken och de institutionella förändringarna som helhet. Utöver att upprätta ramar är reformernas övergripande syfte att förbättra ekonomins konkurrenskraft med hjälp av en mer realistisk förändringspolitik, effektivare marknader, avreglering av handeln och ett öppnande för utländska investeringar. En reform av den offentliga sektorn syftar dessutom till att koncentrera dess verksamhet på grundläggande uppgifter, dvs. ett utbud av bastjänster och tillhandahållande av basinfrastrukturer. Institutionella reformer tar längre tid och är svårare att genomföra än avregleringsåtgärder. De avser utvecklingen och moderniseringen av det finansiella systemet, skattereformer, förvaltningen av offentliga utgifter, förbättrade regelverk och rättssystem, reform av statliga företag och privatiseringar. långsiktigt stabila makroekonomiska Dessa konstateranden, som framför allt rör Afrika söder om Sahara, gäller i lika hög grad länderna i Västindien som, på en annan nivå, står inför 17 De åtta länder som analyserats under perioden 1993-95 och som uppfyller de ovan angivna grundläggande kriterierna för social samordning och ett minimum av ekonomisk politik (Kap Verde, Etiopien, Gambia, Ghana, Guinea Bissau, Mauretanien, Uganda, Zambia) hade en genomsnittlig ekonomisk tillväxt på drygt 6 % per år under den perioden. Valet av period är uppenbarligen avgörande för att de länder som motsvarar kriterierna skall kunna identifieras. Exempelvis har länderna i den fransktalande regionen, där det makroekonomiska klimatet förbättrats efter devalveringen år 1994, inte beaktats här, men de kan komma att omfattas av en framtida analys. 41 KAPITEL III samma problem. De reformer som de senaste åren påbörjats i dessa länder sektorn och i syfte att underlätta utvecklingen av den privata exportpotentialen är fortfarande mycket ofullständiga. Avregleringen av handeln, förbättrade regelverk, utveckling av det finansiella systemet, arbetsmarknadens funktion och behovet av att åter få en marginal för sociala åtgärder kommer därför att fortsätta att dominera dagordningen för den ekonomiska politiken i denna region under en längre eller kortare period. På vissa områden finns redan påtagliga resultat. Trots att det är svårt att exakt fastställa orsakerna till det förbättrade tillväxtresultatet, särskilt i de länder som omfattas av det särskilda programmet för Afrika, står det ändå klart att det finansiella stödet från det internationella samfundet18 har spelat en viktig roll eftersom som det möjliggjort en viss kontinuitet i den ekonomiska politiken och reformerna. iii) Demokratiseringen och den ekonomiska avregleringen Den dubbla processen med ekonomisk övergång (till marknadsekonomi) och politisk övergång (till pluralistiska regimer) medför såväl särskilda som svårigheter. Samverkanseffekter uppstår om samverkanseffekter reformerna blir föremål för en bred offentlig debatt mellan regeringen och det civila samhället, särskilt företrädare för den privata sektorn, och om regeringarna deltar i dem på ett trovärdigt sätt. Svårigheter uppstår i den mån som genomförandet av de stabiliseringsåtgärder som kompletterar avregleringen försvåras på grund av öppnandet mot demokrati. Detta inträffar särskilt om framstegen är långsamma och knappa, om de försenar i form av ett förbättrat utbud och de förväntade positiva effekterna förlänger den period då den socioekonomiska politiken domineras av budgetåtstramningar. Under dessa förutsättningar blir det svårare att behålla väljarnas stöd och samförståndet om reformerna, och kontinuiteten i den ekonomiska politiken äventyras. iv) Frågor i anslutning till förändringar på det sociala området Det råder visserligen samförstånd om ett minimum av ekonomiska reformer, men strukturreformerna, som har mer djupgående följder och vars effekter på utbudet är svårare att bedöma, är däremot kontroversiella och möter starkare motstånd. I Afrika söder om Sahara närs detta motstånd av dominerande grupperingar med utgångspunkt i ett centralt kännetecken 18 / fråga om SPA-länderna utgör detta stöd i allmänhet mer än 40 % av värdet på importen av varor och tjänster (utan ränta). 42 KAPITEL III för de afrikanska samhällena, nämligen vägran att blanda olika grupper. Gruppernas solidaritetsmekanismer tenderar därför att leda mot en alltmer fragmenterad fördelning av näringsverksamheten samt rovdrift, vilket medför att de grupper som befinner sig närmast maktens centrum är solidariska bara med en mycket liten del av befolkningen. Dessa villkor för den sociala organisationen sätter gränser för finansiärernas möjligheter att fastställa den ekonomiska politiken, eftersom reformernas effekt och bärkraftighet blir svåra att förutse utöver en viss gemensam miniminivå. Hela det internationella samfundet, alla länder sammantagna, står dessutom inför svårigheten att förena de stora åtaganden som ingicks i Rio, Kairo, Köpenhamn och Peking till förmån för en hållbar utveckling, och som centreras kring individens behov, med förverkligandet av ekonomisk utveckling i en internationell omgivning som är allt mer konkurrensutsatt. v) Att minska fattigdomen De senaste årens förbättrade tillväxtresultat har tveklöst gjort det möjligt att hejda eller begränsa den ökande fattigdomen i vissa länder men inte att o och tillgången på produktiva minska den. A ena sidan krävs en mer konsekvent ekonomisk tillväxt. Världsbanken räknar, med hänsyn till strukturen på ekonomierna och befolkningsökningen, med en ökning av BNP på 5 % per år i Afrika söder om Sahara, vilket nätt och jämnt gör det möjligt att stabilisera antalet individer som lever över fattigdomströskeln. Under de senaste tio åren har, av länderna med över 1 miljon invånare, endast sex länder i Afrika söder om Sahara passerat den tröskeln. Å andra sidan finns en betydande marginal för förbättringar av tillväxtens effekter på fattigdomen. Tillgången till sociala bastjänster bör utvecklas ännu mer, (utbildning, yrkesutbildning, markägande, tillgång på kapital och krediter m. m. ) förblir mycket ofullständiga i många länder. Hela befolkningsgrupper är praktiskt taget utestängda från den strukturerade ekonomiska sektorn. Särskilt kvinnorna är sårbara i detta avseende, och en förbättring av deras socio ekonomiska situation skulle ha stor positiv effekt när det gäller att minska fattigdomen. Den informella sektorn är visserligen ofta mycket dynamisk, men den gör det i allmänhet inte möjligt att förbättra människors livsvillkor på ett bestående sätt. Slutligen innebär alla ekonomiska omställningar att de olika befolkningsgruppernas inbördes relationer förändras. De befintliga sociala systemen, som huvudsakligen grundas på gruppsolidaritet men också på beroenderelationer, gör det inte möjligt att lösa dessa problem effektivt. resurser 43 Ruta 3. AVS-ländernas handelsstrategi Ett av huvudmålen för AVS-länderna inför 2000-talet är att säkerställa optimal integra tion i den internationella ekonomin, dvs. en integration som minimerar risken för marginalisering, genom att nuvarande trend i detta avseende vänds, och som maximerar de tillfällen som det internationella samfundet tillhandahåller när det gäller att på ett lönsamt sätt delta på de internationella marknaderna för varor, kapital, tjänster och sysselsättning. AVS-länderna kan planera flera olika integrationsstrategier mot bakgrund av sin respektive situation och sina särskilda förutsättningar och anta de modeller eller de vägar som lämpar sig bäst för deras integration i världsekonomin. Icke-ömsesidighet. Nuvarande differentierade system (i förhållande till övriga a) utvecklingsländer) bibehålls genom avtal om icke-ömsesidiga preferenser från EU:s sida, genom krav på utökat marknadsinträde och en uppmjukning av de förfaranden och regler som uppfattas som hinder mot exportutvecklingen. b) Multilateralism. Alla beviljade förmånsbehandlingar ignoreras parallellt med att tullbestämmelser som följer av GATT-avtalet rationaliseras, minskas och iakttas. Krav på ökad frihandel på multilateral nivå genom en koncentration på de. produkter och sektorer som är av intresse for samtliga utvecklingsländer. WTO:s nya bestämmelser för att försvara sina handelsintressen utnyttjas i mesta möjliga mån. c) Ensidig avreglering. En autonom avreglering av handelsutbytet som inte styrs av GATT fullföljs inom ramen för autonoma strukturanpassningsprogram eller program som stöds av Bretton Woods-organen. Hela flexibiliteten enligt GATT-avtalet bibehålls i fråga om åtaganden och tidsplaner för handelspolitiken. d) Ömsesidighet syd-syd. Den pågående regionala ekonomiska integrationsprocessen utvidgas och fördjupas. Eventuellt därutöver en strävan tillsammans med grannländer inom AVS efter den mest "naturliga" geografiska täckningen (i fråga om handelsflöden och kompletterande effekter). e) Ömsesidighet nord-syd. Regionala integrationsavtal ingås med såväl industri- som utvecklingsländer i syfte att på ett dynamiskt sätt förankra sin egen ekonomi i stora handelsblock och därigenom kompensera den nya inriktning på handelsutbyte och investeringar som kan gynna övriga utvecklingsländer eller som redan gynnar dem (Västindien inom NAFTA eller FT A A). Dessa olika alternativ utesluter naturligtvis inte varandra. Många kombinationer är tänkbara. Det är mot bakgrund av dessa alternativ för AVS-länderna som EU bör pröva olika möjligheter i fråga om de handelsavtal som unionen vill sluta med sina partnerländer. Qi c^ KAPITEL III vi) Integration i den internationella ekonomin AVS-ländernas integration i det internationella handelsutbytet hänger såväl på den interna ekonomiska politikens framgångar som på förbättrad konkurrenskraft samt inträde på utländska marknader. Internationaliseringen har visserligen minskat handelshindren och kostnaderna i samband med internationell handel, och tillträdet till de internationella marknaderna blir alltmer komplext och beroende av andra faktorer som inte är knutna till tullhinder. I ekvationen för marknadsinträde blir tullnivåerna allt mindre betydelsefulla och andra aspekter, t. ex. konkurrenspolitik, tekniska föreskrifter, sanitära och fytosanitära normer, subventioner, avgifter, föreskrifter om miljö och socialpolitik, lagstiftning om immaterialrätt samt regelverk för investeringar osv. blir allt viktigare faktorer som avgör marknadsinträde. och ^kompenserande antidumpningspolitik Detta innebär att även om den internationella avreglering som följer av avtalet från Uruguayrundan har blivit en stor framgång kvarstår faktum att många områden som är knutna till de ovan angivna handelssektorerna fortfarande är otillräckligt reglerade av WTO, vilket ger upphov till potentiellt konkurrenshindrande inslag från de multinationella företagens sida och från de handelsländer som riskerar att utgöra effektiva hinder mot internationellt marknadsinträde. En utveckling av de bestämmelser som överenskommits på multilateral nivå för nya områden med anknytning till handeln liksom att skapa större trovärdighet i reglerna för tvistlösning när det nya avtalet tillämpas på tekiska handelshinder liksom andra icke- tariffära hinder utgör en mycket stor uppgift som kommer att finnas på WTO:s dagordning de närmaste åren. som i avtalet resulterade avreglering internationella från Den Uruguayrundan har inte bromsat det ökade intresset för regionalism som vaknade mot slutet av 1980-talet. Handelsländerna, såväl industri- som utvecklingsländer, tycks sätta ett mervärde på möjligheten att, i mindre geografisk skala, kunna gå längre än Uruguayrundans 'regelverk" som ännu inte anses motsvara den ökade efterfrågan på mer frihandel och större säkerhet samt harmonisering på de nya områdena med anknytning till handel. Utöver de normala effekterna att skapa ett handelsutbyte och en omläggning av exporten ökar handelsavtalen mellan nord och syd de deltagande utvecklingsländernas politiska trovärdighet och gör det möjligt 44 KAPITEL III för dessa att locka till sig större investeringar, både nationella och utländska, som förbättrar effekterna till förmån för konkurrenskraften, säkerställer bättre tillgång på teknologi och slutligen, vilket inte är försumbart, säkerställer en viss skyddsnivå vad gäller den politiska utvecklingen på områdena med anknytning till handel. Den internationella avregleringen och den ökande tendensen att gynna regionalismen förändrar utvecklingsländernas ekonomiska möjligheter. Å ena sidan konstaterar de länder som gynnas av en icke-ömsesidig förmånsbehandling inom ramen för GSP eller andra preferensordningar, t. ex. Lomé, en urholkning av värdet på dessa förmåner. Dessutom riskerar de utvecklingsländer som är utestängda från de regionala grupperingarna att få nackdelar av omläggningen av handelsutbytet och investeringarna. Å andra sidan bör den multilaterala och regionala avregleringen förbättra utvecklingsländernas avsättning, i den mån som den senare kan främja en sänkning av de tariffära hindren - inte bara parterna emellan utan också i förhållande till den övriga världen. De utvecklingsländer som befinner sig på vägen mot tillväxt och integration står inför nödvändigheten att vända denna negativa trend och bör fatta svåra beslut om omfattningen av avregleringen och hur snabbt den skall ske och särskilt måste de välja den bästa strategin för att integreras i den internationella ekonomin: skall de anta det multilaterala alternativet eller är en ensidig avreglering den bästa lösningen? Skall de slå in på vägen mot regionalism (syd-syd och/eller nord-syd)? Skall de anta en kombination av dessa alternativ? 2. Uppmuntrande resultat som kan känneteckna en vändpunkt Den senaste tidens förbättrade tillväxtresultat i Afrika söder om Sahara (3,5-4 % för regionen som helhet år 1995 och 7 % för de 31 SPA- länderna) beror visserligen på kortsiktiga faktorer, t. ex. ökade råvarupriser på de internationella marknaderna. Men de är också uppmuntrande eftersom den dels avser ett stort antal länder, dels hänger samman med förbättrad socioekonomisk förvaltning och antagandet av reformer som börjar bära frukt, vilket särskilt tar sig uttryck i en ökad exportvolym. Det nya Sydafrika utan apartheid utgör definitivt ett av de mest uppenbara gynnsamma tecknen. Utvecklingsperspektiven i det landet står och faller visserligen med dess förmåga att minska den sociala spänningen och att 45 Ruta 4. Västindien: utsikter till regional integration Enligt en utvidgad geografisk definition omfattar Västindien 37 länder och territorier i Karibiska havet och vid Latinamerikas kust. De är följande: De femton självständiga AVS-länderna i Västindien, två nederländska territorier och fem brittiska territorier, tre franska utomeuropeiska departement, två territorier associerade till USA, Kuba samt nio självständiga spansktalande länder i Centralamerika och söder om Karibiska havet (Centralamerikas gemensamma marknad, Mexiko, Venezuela och Colombia). De flesta av dessa enheter är samlade i den nya associationen mellan länderna i Västindien som motsvarar ett potentiellt ekonomiskt område med 205 miljoner invånare. På grund av sitt läge och sin geografiska struktur skiljer sig Västindien från övriga A VS-regioner. Den ekonomiska framtiden for länderna i regionen kommer troligen att gå via en gradvis integration med Nord- och Latinamerika som balanseras genom upprätthållandet av direkta och starka förbindelser med Europa. Strävan efter denna jämvikt motiveras av den dubbla strävan att bibehålla den nationella suveräniteten och den regionala identiteten i Västindien gentemot USA:s dominans ekonomiskt, kulturellt och teknologiskt och att öppna möjligheter till alternativa handelsförbindelser. Den frihandelsprocess som inletts på västra halvklotet liksom den princip om ömsesidig handel som antagits inom ramen för NAFTA1 kräver snabbare förändringar i Västindien än i Afrika. Utsikterna till frihandelsavtal och till ett mer omfattande ekonomiskt samarbete över västra halvklotet ökar intresset av en strategi för regional ekonomisk integration. Huvudsyftet med denna är att tillhandahålla ekonomiska ramar och handelsramar som möjliggör ett smidigt införlivande i frihandelsprocessen och som ger regionens ekonomiska aktörer tillfälle att förbereda sig för konkurrensen. Samtidigt bör Västindien bedöma det nya internationella klimatets betydelse för politisk bärkraftighet och ekonomisk överlevnad i de små östater som utgör majoriteten av länderna i regionen. Strävan efter en fördjupad integration står sedan länge i centrum för de regionala frågorna. Insatserna på detta område stammar från erfarenheterna vid bildandet av Västindiska federationen, på 1950-talet och början av 1960-talet. Under de senaste tio åren har trenderna i den internationella ekonomiska strukturen på regional nivå lett till flera typer av gensvar som avspeglar de olika koncentriska regionala och delregionala integrationskretsarna. Från den lilla monetära unionen mellan länderna i organisa tionen för östra Västindien (OECS), till den gemensamma marknaden CARICOM och fram till dagens större sammanslutning mellan de västindiska staterna (ACS)2 har utvecklingen av den regionala strukturen följt olika geometriska mönster och framför allt tenderat till såväl en utvidgning som en fördjupning av integrationsprocessen. 3 Nordamerikanska frihandel sa vtalet. Caricom inrättades år 1973, OECS år 1981 och ACS år 1995. < - /* c<_ Bokslutet över dessa strävanden är blandat, vilket beror på den ökade komplexitet och de många utmaningar som länderna i Västindien står inför. Dessa är framför allt följande: - Konsolidering av demokratin och den politiska omställningen i Haiti samt Kubas införlivande i sitt nya regionala och internationella sammanhang. - Kampen mot marginalisering av länderna i Västindien inför de regionala block som växer fram. - En hållbar utveckling för länderna i regionen, särskilt följande: Utveckling av de mänskliga resurserna samt det civila samhällets och den privata sektorns integration i utvecklingsprocessen, skydd av naturresurser och miljö samt förebyggande av naturkata strofer, kamp mot socioekonomiska och kulturella problem och hot, särskilt narkotika, samt hantering av befolkningsökningen. - Den ekonomiska omställningen, särskilt de västindiska ekonomiernas övergång till tidsåldern för tjänster och teknologi, övergången från handelsskydd (bananer, socker, ris) till en öppen och konkurrensutsatt ekonomi samt ekonomisk anpassning och avhjälpande av anpassningens negativa sociala effekter. -Bibehållande av en hållbar närvaro i regionen för Västindiens traditionella handels partners: Europa, USA och Canada. En av de strategier som i detta sammanhang är tänkbar för Västindien förblir främjandet av en öppen och realistisk regional integration, och dimensionerna för denna förblir en fråga för diskussioner. (-( 5 r\> KAPITEL III minska arbetslösheten. Men tillväxtpotentialen i Sydafrika är betydelsefull, och den gynnsamma utvecklingen i form av utländska investeringar och handelsförbindelser är sådan att den troligen kommer att avspeglas i regionen som helhet tack vare de ekonomiska följdeffekterna och en förbättring av den inhemska situationen i de övriga länderna i regionen. Länderna i det tidigare franska området i Västafrika bidrar också till att förbättra helhetsintrycket av Afrika: devalveringen år 1994 hade gynnsamma effekter, som märktes ännu tydligare i de länder där den åtföljdes av en anpassnings- och reformpolitik. Västafrikas regionala ekonomiska integrationsprocess innebär också gynnsamma utsikter och kan markera en avgörande vändpunkt för den ekonomiska utvecklingen i regionens länder, dels med hjälp av de positiva effekterna i form av intensifierat handelsutbyte och förbättrad konkurrenskraft, dels på grund av att den ekonomiska utvecklingen torde utgöra en stadig utgångspunkt för de makroekonomiska åtgärder som inriktas på stabilitet och därigenom ge dessa större trovärdighet, vilket är en nyckelfaktor när det gäller att sätta fart på såväl inhemska som utländska investeringar. Även i Östafrika har vissa länder fått en avsevärt förbättrad situation under de två senaste åren (Kenya, Tanzania, Uganda). Dessa tre länder har också nyligen påbörjat en process för regionalt samarbete och integration, vilket för närvarande omfattar ett samarbete i fråga om transport, kommunikation och betalningar. Flera länder i Västindien har gjort stora framsteg när det gäller att stabilisera ekonomin och påbörjade, mot bakgrund av ett förmånligt externt klimat under 1980-talet, skattereformer och monetära reformer, och genomförde en avreglering av handeln inom ramen för en process för regionalt samarbete och integration som på sikt syftar till ett införlivande i västblockets ekonomi (se ruta 4). I samtliga dessa länder är dock utsikterna på medellång sikt avhängiga av de framsteg som kan göras inom ramen för den ekonomiska politiken. Strukturhandikappen förblir en viktig svag punkt. I den mån som nya investeringar inte möjliggjort en diversifiering av exportstrukturen, förblir utvecklingen i form av handelsutbyte starkt beroende av fluktuationer i priserna på råvaror, vilket när som helst riskerar att äventyra takten i anpassningsreformerna och -reglerna. 46 KAPITEL III socialt sönderfall och politisk Om inga stora externa kriser inträffar, under förutsättning av en långsam nedgång i råvarupriserna under en längre period och med hänsyn till den mycket känsliga situationen i de länder som i dag drabbats av mer eller mindre starkt instabilitet, hamnar Världsbankens prognoser på medellång sikt på en genomsnittlig tillväxt på 3,8 % per år under de närmaste tio åren (1996-2005) för hela Afrika söder om Sahara (inbegripet Sydafrika). Denna siffra, som baseras på antagandet om att reformerna fortsätter i huvudsakligen oförändrad takt,' markerar ett avsevärt framsteg i jämförelse med de senaste tio åren (1,7 % per år 1986-1995) och möjliggör en blygsam ökning av inkomsten per invånare i nämnvärd (+ 0,9 % per år). Det minskar dock inte fattigdomen utsträckning i många länder. Fattigdomen utgör en stor utmaning för regeringarna i dessa länder och för alla dem som är engagerade i utvecklingssamarbete. Utsikterna till en stark utveckling av den internationella ekonomin innebär en rad parametrar som potentiellt kan gynna AVS-länderna: en relativt stadig tillväxt av den internationella ekonomin (mer än 6 % per år enligt Världsbanken), ett internationellt handelssystem som organiseras på grundval av resultaten från Uruguayrundan och WTO:s arbete, betydande utvecklingsmöjligheter inom tjänstesektorn, särskilt turism, framväxandet av nya snabbväxande marknader i Sydostasien, Latinamerika och potentiellt i Östeuropa som kan möjliggöra en diversifiering av AVS-ländernas ekonomiska och handelsförbindelser. Att underlätta de allra fattigaste ländernas industrialiserade marknaderna är också en nyckelfaktor, och den princip som EU driver i denna fråga godkändes vid G7-mötet nyligen. inträde på de C. Följder för det framtida partnerskapet Förutsättningarna för utveckling, såväl på det interna socioekonomiska planet som på det internationella ekonomiska och politiska planet, har förändrats radikalt. Analysen av hindren och möjligheterna i AVS-länderna tyder på vissa viktiga slutsatser inför övervägandena om det framtida samarbetet, mot bakgrund av ett mer målinriktat och effektivare bistånd i syfte att stödja ländernas anpassnings- och utvecklingsåtgärder. Särskilt följande aspekter bör beaktas: 47 KAPITEL III regionen framgångsexempel att lider av visar några - Stöd till anpassningsåtgärder. I en stor del av Afrika söder om Sahara kommer de problem som dök upp på 1960-talet fortfarande att finnas kvar år 2000: en föga integrerad'ekonomisk struktur, otillräckliga infrastrukturer samt en social och politisk organisation som inte lämpar sig särskilt väl för ekonomisk utveckling. Men trots de strukturbrister som de flesta länderna i förbättrad levnadsstandard är möjlig och att detta hänger direkt samman med integrationen i det internationella handelsutbytet. AVS-ländernas största utmaning består å ena sidan i förbättrad intern politisk och ekonomisk förvaltning i syfte att säkerställa gynnsamma förutsättningar för en utveckling av den privata sektorn och för att locka utländska investeringar, å andra sidan i en utvidgning av de externa ekonomiska förbindelserna i syfte att beakta de nya villkoren i den växande internationella ekonomin. De fattigaste länderna kommer dock fortfarande under lång tid att behöva externt bistånd som bidrar investeringar och nödvändiga bastjänster. till finansieringen av - Betydelsen av trovärdigheten hos ett "gott styrelseskick". Den positiva effekten av de nödvändiga reformerna kommer att förverkligas bara under förutsättning att man vinner i trovärdighet. De politiska och institutionella aspekterna bör gå hand i hand med ekonomiska aspekter. Det framtida partnerskapet kommer att äga lång övergångsprocess som avser inte bara den ekonomiska organisationen utan också omvandlingen av en samhällsmodell. ramen inom rum för en - Behovet av att ägna särskild uppmärksamhet åt miljöaspekterna av en hållbar utveckling. Tonvikten bör främst läggas på att förstärka kapaciteten och på AVS-ländernas egna prioriteringar, men man bör också inleda en dialog om konsekvenserna av övergripande förändringar som kan komma att påverkar AVS-länderna samt om deras roll när det gäller att bekämpa en miljöförstörande utveckling. - Behovet av att anta olika tillvägagångssätt. Samarbetets roll och innehåll samt bestämmelserna för detta kan inte vara exakt desamma i länder som befinner sig i en process av ekonomiskt och socialt sönderfall och i länder som påbörjat ekonomiska och institutionella reformprogram. Att förhindra konflikter, återuppbygga staten och effektiva institutioner bör ha en betydande plats i målen för samarbetet. I de länder som har åtminstone en miniminivå av social samordning kan samarbetet bidra till att minska de instabilitetsrisker och -faktorer som utgör hinder för investeringar och 48 marknadsekonomi liksom att klientelismstrukturerna, som ofta är nationellt baserade, försvinner. KAPITEL IV leda En annan aspekt, som kan tanken att om samarbetsförbindelserna skall utformas och fördjupas på bestående grundvalar bör i gengäld beroendet av externt bistånd gradvis minska i förhållande till de framsteg som kan göras genom en mobilisering av interna resurser och ländernas förbättrade trovärdighet när det gäller privata utländska investeringar. till en graderingsprincip, är Mot bakgrund av dessa överväganden kan följande fyra alternativ tänkas: 1) Status quo antas: övergripande avtal, differentierade bestämmelser. Det första alternativet innebär att principen om ett övergripande, avtal mellan EU och AVS- länderna bibehålls, men med differentierade till mottagarländernas utvecklingsnivå. De grundläggande kännetecknen fastställs med utgångspunkt från den gemensamma basen (mål, principer, institutionella bestämmelser, avtalets varaktighet) och omfattar vissa avsnitt om förbindelserna (den politiska dialogen, säkerhetsfrågor, villkoren för tillgång till finansiellt och tekniskt samarbete). och Handelsbestämmelserna bestämmelserna för förvaltningen av det finansiella och tekniska samarbetet. prioriteringarna differentieras, förhållande principer däremot liksom i 2) Ett övergripande avtal som kompletteras med bilaterala avtal. Ett övergripande avtal som innehåller allmänna åtaganden och som kompletteras med bilaterala avtal vilka förhandlas fram land för land - eller eventuellt med grupper av länder i fråga om Afrika söder om Sahara - okulle säkerligen göra det möjligt att anpassa EU:s åtgärder efter omständigheterna. 3) En uppdelning av Lomé-konventionen i regionala avtal. Ett tredje alternativ består i att konventionen ersätts med en rad regionala avtal. Denna inriktning skulle vara helt förenlig med det generella tillvägagångssätt som EU de senaste åren antagit i sina utrikesförbindelser, genom differentierade strategier beroende på region och delar av regioner. Inom AVS-gruppen utgör Afrika söder om Sahara helt klart en region ur euro peisk synvinkel. I vissa områden skulle ett framskridet regionalt samarbete dessutom möjliggöra avtal med delar av regioner. Länderna i Västindien. är redan organiserade på olika regionala nivåer och delar av regioner. Unionens mål skulle kunna vara att på sikt införliva samarbetet med dessa länder inom ramen för de förbindelser som den utvecklat med Latinamerika. Unionen "kan också föreslå ett utvidgat samarbete med samtliga i Västindien. Associeringen av de västindiska staterna, en organisation som ännu är på embryostadiet men mycket stor och som omfattar 37 länder i Karibien, skulle kunna tillhandahålla lämpliga ramar i detta avseende. De mycket olika utvecklingsnivåerna i denna region, en sårbarhet som beror på ländernas karaktär, den fragmenterade ekonomin och de särskilda problemen, speciellt när det gäller narkotika, miljön, migrationsströmmar och föranleda ett särskilt demokratiska (Haiti och Kuba) bör dock förändringar länder 49 KAPITEL III - hjälpa AVS-länderna att sätta sig in i den mångfald nationella och internationella regler på nya områden med anknytning till handel som kan utgöra nya hinder för inträdet på marknader, möjliggöra för olika AVS-regioner att ansluta sig till flera handelsavtal (överlappning) i förhållande till deras utvecklingsbehov, vilket skall kompensera den uppsugningseffekt som de kan drabbas av genom nya regionala grupperingar, - beakta skillnaderna mellan AVS-länderna vad gäller deras grad av integration i den internationella ekonomin, deras utvecklingsnivå och behov. - Betydelsen av framsteg för att minska utlandsskulden. Denna aspekt är viktig för många länder för att de skall kunna normalisera förbindelserna med finansiärerna, så att de kan återställa en tillräcklig grad av finansiell trovärdighet och göra det möjligt att finna vägen till kapitalmarknaderna. - Motiven för en samarbetspolitik som öppnar hela regionen Afrika söder om Sahara. Ett samarbete som potentiellt står öppet för alla länder, om än enligt differentierade bestämmelser, kan främja positiva "smitto"-effekter och bidra till att förbättra helhetsintrycket av kontinenten. Denna aspekt bör för det (eller de) nya beaktas vid valet av geografisk samarbetsavtalet (-avtalen). räckvidd i en Särskilda problem regional omgivning som utvecklas i de västindiska AVS-länderna och deras handelsstrategi snabbt. Diversifieringen av handelsutbyte och näringsverksamhet kommer huvudsakligen att bero på möjligheterna till regional integration, inträde på den nordamerikanska marknaden (ALENA) och deltagande i förslaget till ett frihandelsomräde som omfattar hela västra halvklotet (FTAA). Denna övergång är dock långt ifrån säkerställd, och övergången från en ekonomi som traditionellt är beroende av den primära sektorn och som gynnas av särskilda handelsförmåner till en öppen och konkurrensutsatt ekonomi kräver avsevärda insatser. - Särskilda problem i de små östaterna i Stilla havet. Dessa länder har säkerligen för avsikt att inrikta sig på de snabba tillväxtekonomierna i "Stillahavsbältet", med tyngdpunkten på Australien och Nya Zeeland. Samtidigt kräver de särskilda problemen med transport och kommunikation å ena sidan och miljö samt bibehållande av naturresurserna, som är de 50 KAPITEL IV medlemsstaterna samt mellan dessa och gemenskapen. Den i allt högre grad märkbara otillräckligheten, i internationellt perspektiv, i de europeiska staternas gemensamma politiska förhållningssätt i fråga om AVS-länderna. I vilken utsträckning kan unionen förbättra samordningen - i stort - av sina åtgärder för AVS-länderna? Det står klart att en förstärkning av partnerskapets politiska dimension, som redovisats i led B ovan, utgör en nyckelfaktor i diskussionen om samordningen i stort. Utöver denna grundläggande dimension kan två aspekter åberopas: samordningen av övriga åtgärder från gemenskapens sida - samt nationella åtgärder - med utvecklingsmålen; att gemenskapens och medlemsstaternas utvecklingsåtgärder är samordnade och kompletterar varandra. Dessa två aspekter framhölls i stora drag i kommissionens meddelande år 199225. Effekterna av de åtgärder som EU vidtagit sedan dess förblir dock alltför blygsamma, och en brist på koherens och samordning kvarstår. Vad gäller konsekvensen i dess strikta bemärkelse, dvs. de externa effekterna av andra åtgärder än utvecklingssamarbete, får den inte under några omständigheter omfattas av internationella åtaganden från gemenskapens sida. Med hänsyn till de ibland motstridiga målen i fråga om interna respektive externa intresseområden eller inom ramen för för bindelserna med andra länder som kan ha konkurrerande intressen förblir koherens- frågan föremål för politisk bedömning. Fördraget om Europeiska unionen besvarar frågeställningarna genom konsekvensprincipen, särskilt i fråga om extern verksamhet (artikel C i fördraget) och uttryckligen i fråga om utvecklingssamarbetet (artikel 130v). Kommissionen och rådet har upprepade gånger hänvisat till detta26, och ett tillväga gångssätt från fall till fall har antagits. Vad däremot gäller samordningen mellan de europeiska parterna kan olika alternativ tänkas för att förbättra situationen. Utöver de samordningssträvanden som anges i kapitel I C och som bör fullföljas i själva verksamheten kan unionen när det gäller inriktningen på sektorsåtgärderna och i internationella sammanhang planera följande: - Antingen fastställande av en övergripande europeisk strategi i fråga om AVS-länderna inbegriper såväl medlemsstaterna genom deras nationella åtgärder som som gemenskapen. Det handlar inte om att utvecklingssamarbetet skall bli mer "gemenskapligt", utan om en tillnärmning av strategier. Strävan efter att de olika nationella och europeiska stödåtgärderna skall komplettera varandra bättre, en princip som föreskrivs i fördraget, underlättas om det finns gemensamma referensramar. - Alternativt, i det (eller de) nya samarbetsavtalet (-avtalen) föreskriva en mekanism för information, uppföljning och samordning på medlemsstaternas och gemenskapens 25 SEK(92) 915 av den 15 maj 1992 "Samarbets- och utvecklingspolitiken inför år 2000" och rådets förklaring i november 1992 på samma tema. 26 Se särskilt slutsatserna från utvecklingsrådet av den 25 november 1994 och den 20 december 1995. 51 KAPITEL IV i som framgår analyser redovisats första delen Av de att samarbetsförbindelserna mellan EU och AVS-länderna nu kommer att äga rum i en mycket annorlunda internationell miljö. Förbindelserna påverkas också av utsikterna till en djupgående förändring av Europeiska unionen och mot bakgrund av en sociockonomisk och politisk utveckling som skiljer sig mycket mellan de olika Inför en legitimrtetsförlust som påverkar själva principen för utvecklingsbiståndet, mot bakgrund av budgetåtstramningarna och den sociala krisen i Europa bör de lärdomar som kan dras av tidigare framgångar och misslyckanden göra det möjligt att förbättra samarbetets effektivitet och effekt. i AVS-området. länderna För unionen handlar det framför allt om att bemästra individualistiska tendenser och att framhålla grundläggande solidariska värderingar. För att åstadkomma detta bör unionen ha som huvudmål att "göra bättre ifrån sig" och öka chanserna till framgång inom ramen för samarbetet med AVS- länderna. Många gemenskapsinitiativ på sista tiden genomförs i den andan, och det är lämpligt att noga fastställa vilka regler som skall behållas inom ramen för en mångsidig politik. I gengäld bör vissa parametrar ifrågasättas. Unionen bör träffa långsiktiga politiska val och planera olika alternativ. ANDRA DELEN: BESTÅNDSDELAR I VISIONEN OM FÖRBINDELSERNA MELLAN EU OCH AVS-LÄNDERNA INFÖR 2000-TALET KAPITEL IV: MOT ETT NYTT PARTNERSKAP Inför 2000-talet bör Europeiska unionen och AVS-staterna skapa förutsättningar för ett nytt partnerskap med iakttagande av följande aspekter: - Strävan att lösa de problem som sysselsätter européerna genom långsiktiga politiska åtgärder. - Det absoluta behovet av att förstärka den politiska dimensionen i samarbetet mellan EU och AVS-länderna för att blåsa nytt liv i detta. 41 KAPITEL IV - Upprättandet av ramar för samarbete i syfte att tillhandahålla ett europeiskt gensvar som bättre lämpar sig för AVS-ländernas nuvarande behov, deras privata sektorer och civila samhällen. - En eventuell omorganisation av samarbetsavtalets geografiska ramar. - Ökad strävan efter samordning på europeisk nivå. A. Partnerskapet EU-AVS inom ramen for unionens utrikespolitik roll Europeiska unionen är en stor aktör på den internationella arenan. Unionen är världens största handelspartner (EU står för 20 % av den internationella handeln19, och en tredjedel av dess import kommer från utvecklingsländer) och har i dag kommit att spela en viktig inom WTO och, på medlemsstatsnivå, inom Bretton Woods-organen. På den politiska scenen strävar unionen efter att utveckla sin åtgärdskapacitet. Unionen är också sedan lång tid tillbaka den största tillhandahållaren av utvecklingsbistånd och dess andel i det internationella biståndet har ökat de senaste åren, särskilt jämfört med USA:s minskade insatser på biståndsområdet. i multilaterala sammanhang, särskilt Unionen har resurser att bidra till att minska skillnaderna i utveckling. För detta ändamål bör unionen utveckla en aktiv och samordnad utvecklingspolitik. Förbindelserna EU-AVS ingår i det internationella samfundets övergripande verksamhet vars mål är att minska fattigdomen i världen. Till de grundläggande motiven för en europeisk utvecklingspolitik, som är en del av unionens identitet, kommer skäl i anslutning till européernas opartiska syften. Dessa har särskild betydelse för AVS-länderna, särskilt länderna i Afrika söder om Sahara. Att utvecklingen i Afrika tycks ha avstannat ger säkerligen anledning till en viss skepsis i fråga om det internationella samarbetets effektivitet, särskilt det europeiska, med tanke på kontinentens verkliga utvecklingsmöjligheter. Men eftersom det handlar om långsiktiga val väcker motiven för och insatserna i en ny samarbetsförbindelse mellan EU och AVS-länderna frågor som är centrala för Europa och de europeiska medborgarna. För unionen handlar det, i det internationella klimat som råder nu och under överskådlig tid, om att främja följande: - Fred och säkerhet, genom att förhindra uppkomsten av instabila områden i världen eller att dessa blir bestående. Tendensen med hela samhällen som marginaliseras och följdeffekterna av detta - politisk instabilitet och staters sönderfall - bör ovillkorligen hejdas. Samarbetet kan och skall bidra till att bibehålla och utveckla rättsstaten i samtliga länder och verka för att bibehålla en nöjaktig grad av social samordning. 19 Handelsutbytet inom EU oräknat. 42 KAPITEL IV - Ett effektivare internationellt samarbete för att hantera globala hotbilder. De europeiska samhällena är alltmer bekymrade över migrationen, som huvudsakligen beror på utvecklingsklyftor och som kräver en samordnad politisk lösning. Terrorismens utbredning, problemet med kontroll av illegal handel samt begränsning av epidemier är också viktiga områden som EU inte ensidigt kan ta itu med eller lösa. Unionen bör sträva efter att möjliggöra för fler länder att ta på sig sitt ansvar och delta i hanterandet av problem som är av ömsesidigt intresse och globala. - Solidaritet. Kampen mot total fattigdom och iakttagandet av demokratiska principer, mänskliga och politiska rättigheter samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter kräver gränsöverskridande samarbetsmetoder. - Ekonomisk utveckling och ömsesidiga intressen. Unionen kan hjälpa de länder som i dag är marginalise rade, i förhållande till det internationella ekonomiska systemet, att utveckla sin interna kapacitet och säkerställa grundläggande förutsättningar för en länder kan unionen komplettera hållbar utveckling. utvecklingsprocessen genom att påskynda ekonomiska och sociala framsteg och främja ländernas harmoniska införlivande i den internationella ekonomin. Inom en snar framtid kan AVS-länderna komma att uppleva en avsevärd ekonomisk tillväxt. Att minska Europas inflytande i dessa länder nu skulle vara brist på förutseende. I mer utvecklade - Utvecklingens sociala aspekter och miljöaspekter. Unionen har stort intresse av att gynna en utveckling som i) säkerställer sociala framsteg, iakttagandet av mänskliga rättigheter, särskilt grundläggande sociala rättigheter och ii) uppmärksammar problemen med miljöförsämring och förstöring av naturresurser. I avsaknad av åtgärder som konkret inriktas på sociala utvecklingsmål och miljöskyddsmål riskerar hindren och möjligheterna i det nya internationella ekonomiska klimatet att ta sig uttryck i en utveckling som är oförenlig med européernas ekonomiska och sociala värderingar. Därför bör man säkerställa samordning mellan de mål som eftersträvas inom unionen och den effekt dessa kan ha på utvecklingen i vissa regioner i världen. B. Att förnya partnerskapet EU-AVS genom att förstärka dess politiska dimension Ursprunget till och förbindelserna mellan EU och AVS-länderna går mycket långt tillbaka i tiden, vilket har skapat en "kultur" vars regelverk är centralt. Denna samarbetskultur baseras främst på utövandet av enskilda partnerskap mellan respektive AVS-land och unionen. Med hänsyn till den nya internationella omgivningen bör detta partnerskap inte försvagas utan förstärkas, genom att dess värde som ett ömsesidigt politiskt åtagande fördjupas. Erfarenheterna av partnerskapet inom ramen för Lomé-konventionen är att det stött på en del hinder, vilka redovisas i kapitel II B. Det har i själva verket blivit svårt att förverkliga de ursprungliga intentionerna, som baserades på principen om ett jämställt partnerskap, eftersom mottagarländernas institutionella svagheter, biståndsberoendet, de många villkoren och gemenskapens tendens att liksom andra biståndsgivare fullgöra 43 KAPITEL IV den svagare partens åtagande, en tendens som motiverats av viljan att öka effektiviteten, har på ett djupgående sätt satt partnerskapsprincipen ur spel. Partnerskap förblir säkerligen den idealiska formen för en samarbetsförbindelse, och vid ett eventuellt framtida avtal mellan EU och AVS-länderna bör man se till att återupprätta detta. Det innebär att man bör se över bestämmelserna för samarbetet i grunden och noga väga de olika alternativ som planeras, i syfte att förena å ena sidan behovet av att anta olika tillvägagångssätt, att säkerställa en tillräcklig grad av flexibilitet, att tillämpa villkorandet mot en bakgrund av incitament och att utöva en viss selektivitet med å andra sidan de mål som förefaller fördelaktiga och som innebär att man konkret genomför ett moget, ansvarsfullt, effektivt och förutsägbart partnerskap. De oerhörda svårigheter som många AVS-länder står inför motiverar att vissa särskilda inslag i samarbetsförbindelserna bibehålls, särskilt dess förutsebarhet och avtalskaraktär. Men dessutom bör ett mer uttryckligt och konkret ömsesidigt politiskt åtagande knytas till detta avtal. Partnerskapets återupplivande skall således ske genom en förstärkning av dess politiska dimension ur två aspekter enligt följande: - De första grunderna till ett politiskt avsnitt fastställdes vid införandet av den fjärde Lomé-konventionen samt, i den reviderade konventionen, en klausul om iakttagande av mänskliga rättigheter, hänförlig till en bestämmelse som möjliggör att konventionen upphävs i händelse av överträdelse. Denna bestämmelse avser också de demokratiska principerna, konsolidering av rättsstaten och en god förvaltning av offentlig verksamhet. I konventionen föreskrivs20 ett samrådsförfarande i händelse av underlåtenhet att fullgöra skyldigheterna. Ett sådant tillvägagångssätt hör hemma inom de övergripande ramarna för gemenskapens politik på området mänskliga rättigheter och grundläggande friheter21, som utgör ett viktigt inslag i den dialog med de olika parterna på vilken partnerskapet med tredje land baseras. Formellt sett förefaller nu gällande texter relativt fullständiga. Men det praktiska genomförandet av det politiska avsnittet reser dock ett antal frågor vad gäller tillämpningskriterier och konsekvenserna av den politiska bedömning som tillämpas på förvaltningen av samarbetet - utom i extrema fall vilka kräver att det europeiska samarbetet ställs in. - Mot bakgrund av en ökning av det organiserade våldet och fler väpnade konflikter i Afrika söder om Sahara, med alla dess konsekvenser på det mänskliga, sociala och ekonomiska planet liksom på miljöområdet och de utmaningar som detta innebär för varje utvecklingspolitik, har kommissionen utarbetat ett förslag som syftar till utvecklandet av en europeisk politik för att förhindra och lösa konflikter22. Frågor som exempelvis inrättandet av förebyggande diplomati, resurser för en utvidgad samarbetspolitik och en permanent politisk analys bör behandlas. Kommissionen har 20 med undantag av särskilt brådskande fall 21 KOM(95) 567 "Den Europeiska unionen och den externa dimensionen av politiken för mänskliga rättigheter: från Rom till Maastricht och framöver". 22 Se SEK(96) 332 "Europeiska unionen och problemet med de afrikanska konflikterna: återupprättande av fred, förebyggande av kriser m. m. " 44 KAPITEL IV föreslagit en övergripande strategi som möjliggör samordnade insatser på politisk nivå, inom ramen för utvecklingssamarbetet. Det slutliga målet är att säkerställa "strukturell stabilitet", ett begrepp som omfattar målen för en hållbar ekonomisk och social utveckling, demokrati och iakttagande av mänskliga rättigheter, inrättandet av livskraftiga politiska strukturer och en kapacitet att klara förändringen utan att tillgripa våld. Förstärkta politiska förbindelser mellan EU och AVS-länderna bör kunna utvecklas på dessa båda områden, antingen övergripande med samtliga länder eller differentierat med regionala grupper eller andra grupper av länder. En förstärkning av den politiska dimensionen får många verkningar. Är parterna beredda på en sådan förstärkning med alla dess följder? I detta avseende kan tre aspekter urskiljas: 1. Ömsesidiga politiska åtaganden utgör grunden för ett nytt partnerskap Från EU:s sida skall den politiska dialogen med AVS-länderna äga rum inom ramen för den gemensamma utrikespolitiken. De många konflikterna i Afrika söder om Sahara innebär såväl en orsak till som en följd av bristande utveckling. Detta framkommer av såväl den politiska och som den socioekonomiska analysen. För AVS-ländernas del käft de nödvändiga förändringarna och reformerna inte genomföras utan en grundläggande förändring av den politiska och sociala organisationen. EU:s stödåtgärder för den ekonomiska politiken och institutionella reformer kan ha betydande politiska konsekvenser för dessa länder. Erfarenheterna från tidigare samarbete har också visat att dessa stödåtgärder är relevanta bara om vissa förutsättningar, särskilt politiska, är uppfyllda. En fördjupad politisk dialog är dock ett villkor för att samarbetet mellan EU och AVS- länderna skall bli effektivare. En stark politisk relation som gör det möjligt att gå till väga på ett mindre formalistiskt sätt, som är mer beslutsamt och därför effektivare i grundläggande frågor om styrelseskick, demokratisering, mänskliga rättigheter samt rättsstaten, förefaller i dag vara en absolut nödvändighet om Europa skall kunna öka sina möjligheter att lyckas med sin samarbetspolitik. 2. Bestämmelser för den politiska dialogen Dessa bestämmelser avser framför allt den geografiska utformningen för den politiska dialogen. Denna kan genomföras på multilateral eller bilateral grund eller med regionala grupper av länder. Denna fråga behandlas ytterligare i kapitel IV D. Bestämmelserna avser också prioriteringarna inom ramen för dialogen: frågor om intern säkerhet, problemen med migration, kampen mot illegal handel osv. 45 KAPITEL IV Slutligen avser bestämmelserna nivån för dialogen (ministermöten och tekniska arbets grupper) i förhållande till den eftersträvade graden av samarbete. 3. Sambandet mellan det politiska avsnittet och samarbetsavsnittet Även om de är av kompletterande karaktär ingår målen för GUSP och målen för utvecklingssamarbetet i en utveckling som omfattas av helt skilda tidsramar. Om samarbetsåtgärderna underkastas externa politiska åtgärder äventyras själva utvecklingsmålen, som kräver kontinuerliga åtgärder på medellång till lång sikt. Det är i enlighet med den allmänna principen om samordning av unionens utrikespolitik som sambandet mellan dessa båda avsnitt bör säkerställas. Närmare bestämt bör en fördjupning av den politiska dimensionen i förbindelserna leda till en översyn av olika tänkbara bestämmelser som syftar till - att öka biståndets selektivitet, inte bara i förhållande till behoven utan också till staternas institutionella och politiska vägval, - att utforma praktiska bestämmelser för samarbetet i syfte att underlätta dessa staters genomförande av reformerna. Dessa båda frågor behandlas utförligare i kapitel VI. C. Att öppna ramarna för samarbetet mellan EU och AVS-länderna Samarbetsramarna bör göra det lättare att öppna AVS-länderna för en utveckling av handelsutbytet med EU men också med andra partners. Mot bakgrund av tidigare erfarenheter och med hänsyn till hindren och utsikterna i AVS-länderna förefaller det som om unionen kan underlätta detta öppnande genom att ändra samarbetsramarna på följande fyra sätt: - Differentiering. Mångfalden situationer i olika AVS-länder kräver att unionens samarbetspolitik stöps om. Alla länder kan inte för närvarande gå in i ett standardiserat politiskt och ekonomiskt samarbete med EU. Ett partnerskap kan endast följa av ömsesidiga intressen, gemensamma mål och prioriteringar samt ömsesidiga rättigheter och skyldigheter, vilka skall iakttas strikt. En differentiering av samarbetspolitiken och - bestämmelserna har av effektivitetsskäl blivit ofrånkomlig. - En fördjupad dialog om politiken. De europeiska parterna och AVS-länderna bör fråga sig på vilket sätt följande två krav skall förenas: mottagarländernas ansvar och skyldigheten att redovisa utnyttjandet av samarbetsresurserna inför de europeiska med borgarna. Dialogen om politiken bör grunda sig på två konstateranden: 1) Utvecklings samarbetet kan bli effektivt bara om det stöder en fastställd förändringsprocess som genomförs effektivt av myndigheterna i de berörda länderna. 2) EU kan endast åta sig att stödja modeller för ekonomisk och social organisation som bidrar till målen för dess 46 KAPITEL IV samarbetspolitik och som uppfyller de politiska och sociala värderingar son», denna avser att främja. Dessa prioriteringar och mål som EU formulerat är säkerligen inte oförenliga med AVS-samhällenas strävanden och med dessa länders utarbetande av en egen utvecklingsstrategi. Ett avtal om prioriterade reformer och ett godtagande av nödvändiga sociopolitiska reformer är dock endast möjligt med hjälp av en fördjupad dialog mellan EU och AVS-länderna om den ekonomiska och sociala politiken samt förbättrad lokal kapacitet till analys och genomförande av utvecklingsåtgärder. En effektivare dialog skulle göra det möjligt att koncentrera gemenskapens uppföljning till samarbetets resultat och de framsteg som görs sektorsvis snarare än till vilka medel som används. Ett sådant tillvägagångssätt kan bara genomföras stegvis, eftersom det kräver tid och pengar. Samtidigt förefaller det som alternativ till traditionellt bistånd vara det enda som kan bli effektivt på lång sikt. - Ett samarbete som är avsett att utvidgas till andra områden och förstärkas. De euro peiska parterna och AVS-länderna bör som slutligt mål ha att minska biståndsberoendet och att utveckla andra samarbetsformer. På områden som teknik och vetenskap, utbildning och yrkesutbildning, industriellt och ekonomiskt samarbete handlar det om att stimulera ömsesidiga intressen och att främja erfarenhetsutbyte. EU utgör i detta avseende en enhetlig motpol som kan föreslå en stor bredd på samarbetsområden och en lång rad instrument. Samarbetet bör också bedrivas på traditionella områden, särskilt kultur, där unionen redan är mycket aktiv. Ett sådant öppnande kan dock inte kullkasta det faktum att de fattigaste länderna även på lång sikt är beroende av externt bistånd och att större delen av de finansiella resurserna således bör avsättas för dessa länder. - Ett mer aktivt deltagande i samarbetsförbindelserna från icke-statliga aktörer, från den privata sektorn och övriga företrädare för det civila samhället (universitetskretsar, före ningar, icke-statliga utvecklingsorganisationer samt miljöorganisationer, konsument sammanslutningar etc). Ett sådant deltagande, som inte står i motsats till det officiella partnerskapet utan kompletterar detta, kan planeras på två nivåer: i) Genom att öppna en effektiv dialog med sociala och ekonomiska förmedlare om samarbetets prioriteringar, särskilt på de områden som berör respektive part direkt, ii) Genom att knyta de berörda aktörerna till genomförandet av vissa samarbetsatgärder, vilket kommer att möjliggöra en minskning av antalet mellanhänder, att göra programmen mer målinriktade och öka deras effektivitet och relevans. Dessa olika aspekter av partnerskapet och behovet av att förbättra dess konkreta funktion mellan parterna, vars ansvarsområden helt naturligt är mycket olika, kräver således en översyn av de grundläggande metoderna för att inrätta och mobilisera instrument liksom av vilka redskap som skall tillämpas. D. Samarbetsävtalens geografiska täckning: alternativ "AVS-gruppen" utgör varken en politisk gruppering eller en ekonomisk grupp i uttryckets rätta bemärkelse. Gruppen har inrättats utifrån förbindelserna till unionen, 47 KAPITEL IV av huvudsakligen historiska skäl. I dag har medlemmarna i AVS-gruppen intressen och utvecklingsmöjligheter som skiljer sig i många avseenden, med hänsyn till mycket olika inkomstnivåer struktur, handelsinriktning och deras relativa attraktionskraft för utländska investerare. levnadsförhållanden, ekonomisk skillnader och i Utgör AVS-gruppen mot denna bakgrund fortfarande en relevant partner till unionen? Med andra ord, bör de nuvarande enhetliga ramarna för förbindelserna med de 70 AVS-staterna bibehållas, delas upp eller utvidgas? Denna fråga bör behandlas mot bakgrund av följande fyra överväganden: I första hand åligger det till viss del AVS-länderna själva att ta ställning i detta avseende. Deras val bör främst baseras på viljan att förstärka strukturerna för dialogen mellan AVS-länderna inbördes, att fastställa gemensamma mål och intressen inom ramen för de multilaterala förbindelserna och i förhållande till olika partners samt att förbättra sin förhandlingskapacitet i egenskap av politisk eller ekonomisk grupp på den internationella arenan, vid sidan av förbindelserna med EU. I andra hand kan dock konstaterandet av de mycket olika situationerna inom AVS- gruopen, liksom viljan att göra det framtida samarbetet mer lämpat att motsvara de olika behoven, kräva en översyn av den form samarbetsavtalet bör ha. Vad gäller handelsbestämmelserna kan det bli oundvikligt med en ändring av det system med diskriminerande, icke-ömsesidiga förmåner som för närvarande beviljas samtliga AVS- länder, i syfte att säkerställa att systemet är förenligt med WTO:s regler. Förmånerna skulle således förnyas bara i fråga om de minst utvecklade länderna (enligt FN:s förteckning över de minst utvecklade länderna) medan nya bestämmelser skulle ses över i fråga om de övriga AVS-länderna. Dessa frågor behandlas mer ingående i kapitel V. Denna nödvändiga differentiering mellan de olika samarbetsstrategierna innebär dock inte nödvändigtvis att begreppet AVS skall överges. Differentieringen kan i själva verket avse bara vissa avsnitt av förbindelserna (handeln, men också eventuellt karaktären på de finansiella och tekniska samarbetsinstrumenten och biståndets volym). Men den skulle också kunna vara mer genomgripande och innebära separata avtal. som redan kännetecknar samarbetet enligt den fjärde Lomé- Differentieringen, konventionen i fråga om de olika berörda instrumenten, bör under alla omständigheter göras tydligare. I tredje hand utgör unionens mål, dess utvecklingsvisioner och samarbetets roll inte bara en vägledning för de nya avtalen eller deras innehåll utan också deras geografiska sammansättning. Upprättandet av politiska och ekonomiska sfärer som överskrider de nationella gränserna, vilket varit nödvändigt för Europa, är nödvändigt också för AVS- länderna. Vägen mot samarbete och regional integration förefaller önskvärd inte bara på grund av att många AVS-länders ekonomi många gånger inte är tillräcklig utan också på grund av att detta alternativ kan stimulera ansvarsfulla politiker att anta ett mer strategiskt tillvägagångssätt för att utveckla sina respektive ekonomier. Alternativet kan också påskynda de socioekonomiska förändringar som krävs för en utveckling mot 48 marknadsekonomi liksom att klientelismstrukturerna, som ofta är nationellt baserade, försvinner. KAPITEL IV leda En annan aspekt, som kan tanken att om samarbetsförbindelserna skall utformas och fördjupas på bestående grundvalar bör i gengäld beroendet av externt bistånd gradvis minska i förhållande till de framsteg som kan göras genom en mobilisering av interna resurser och ländernas förbättrade trovärdighet när det gäller privata utländska investeringar. till en graderingsprincip, är Mot bakgrund av dessa överväganden kan följande fyra alternativ tänkas: 1) Status quo antas: övergripande avtal, differentierade bestämmelser. Det första alternativet innebär att principen om ett övergripande, avtal mellan EU och AVS- länderna bibehålls, men med differentierade till mottagarländernas utvecklingsnivå. De grundläggande kännetecknen fastställs med utgångspunkt från den gemensamma basen (mål, principer, institutionella bestämmelser, avtalets varaktighet) och omfattar vissa avsnitt om förbindelserna (den politiska dialogen, säkerhetsfrågor, villkoren för tillgång till finansiellt och tekniskt samarbete). och Handelsbestämmelserna bestämmelserna för förvaltningen av det finansiella och tekniska samarbetet. prioriteringarna differentieras, förhållande principer däremot liksom i 2) Ett övergripande avtal som kompletteras med bilaterala avtal. Ett övergripande avtal som innehåller allmänna åtaganden och som kompletteras med bilaterala avtal vilka förhandlas fram land för land - eller eventuellt med grupper av länder i fråga om Afrika söder om Sahara - skulle säkerligen göra det möjligt att anpassa EU:s åtgärder efter omständigheterna. 3) En uppdelning av Lomé-konventionen i regionala avtal. Ett tredje alternativ består i att konventionen ersätts med en rad regionala avtal. Denna inriktning skulle vara helt förenlig med det generella tillvägagångssätt som EU de senaste åren antagit i sina utrikesförbindelser, genom differentierade strategier beroende på region och delar av regioner. Inom AVS-gruppen utgör Afrika söder om Sahara helt klart en region ur euro peisk synvinkel. I vissa områden skulle ett framskridet regionalt samarbete dessutom möjliggöra avtal med delar av regioner. Länderna i Västindien. är redan organiserade på olika regionala nivåer och delar av regioner. Unionens mål skulle kunna vara att på sikt införliva samarbetet med dessa länder inom ramen för de förbindelser som den utvecklat med Latinamerika. Unionen "kan också föreslå ett utvidgat samarbete med samtliga i Västindien. Associeringen av de västindiska staterna, en organisation som ännu är på embryostadiet men mycket stor och som omfattar 37 länder i Karibien, skulle kunna tillhandahålla lämpliga ramar i detta avseende. De mycket olika utvecklingsnivåerna i denna region, en sårbarhet som beror på ländernas karaktär, den fragmenterade ekonomin och de särskilda problemen, speciellt när det gäller narkotika, miljön, migrationsströmmar och föranleda ett särskilt demokratiska (Haiti och Kuba) bör dock förändringar länder 49 KAPITEL IV tillvägagångssätt både när det gäller utrikes- och säkerhetspolitik - EU är fysiskt och strategiskt närvarande i regionen23 - och när det gäller utvecklingssamarbete. AVS-länderna i Stilla havet ingår alla i relativt väl utvecklade regionala organisationer, såväl ekonomiskt som politiskt och tekniskt. Ett effektivt samarbete med denna region kräver att samarbetet utvidgas till andra östater i Stilla havet. Inom dessa utvidgade ramar kan gemenskapens intressen hänföras till två exakt angivna områden: bevarandet av miljön och de betydande naturresurser som regionen förfogar över samt främjandet av handelsutbytet, särskilt med Apec-länderna24. 4) Avtal med de minst utvecklade länderna. Ett sista alternativ består i att främja ett samarbetsavtal med de minst utvecklade länderna som så småningom skulle kunna öppnas för utvecklingsländer utanför AVS-gruppen och att överväga andra typer av avtal med icke-utvecklingsländer. Formellt kan, när det gäller de institutionella bestämmelserna, önskemålet att beakta respektive lands utvecklingsnivå och behov vid fastställandet av det föreslagna samarbetet endast baseras på en distinktion mellan utvecklingsländer och icke-utvecklingsländer. Ett mer nyanserat beaktande av situationen i respektive land kan, vilket redan delvis är fallet, ske vid det praktiska genomförandet av det finansiella och tekniska samarbetet. Detta alternativ har kanske en viss relevans i fråga om handel, men i gengäld förefaller det knappast genomförbart i fråga om den politiska dialogen eller andra samarbetsområden (stöd till socioekonomiska åtgärder, vetenskapligt samarbete, miljö m. m. ). E. Samordning mellan de europeiska parterna: alternativ EU:s förbindelser med AVS-staterna har från början beaktat önskemålet om ett över gripande tillvägagångssätt i den mån som gemenskapens huvudsakliga åtgärdsinstrument - handelspolitiken och biståndet - har införlivats inom avtalsenliga ramar. Bestämmelser om mänskliga rättigheter, rättsstaten, en god förvaltning av offentliga medel liksom principen om en politisk dialog infördes dessutom år 1990 i samarbetsavtalet. Ett integrerat tillvägagångssätt har fördelen att främja ett samordnat utnyttjande av de olika instrumenten för samarbete och dialog. Det europeiska samarbetets räckvidd begränsas emellertid särskilt av tre faktorer, vilka är knutna till EU:s egna åtgärder: de icke systematiskt förutsedda effekterna av andra åtgärder från gemenskapens eller medlemsstaternas sida för AVS-länderna. De effektivitetsförluster och de svårigheter som uppstår för mottagarländerna beroende på otillräcklig samordning mellan 23 De utomeuropeiska franska departmenten i Amerika; de utomeuropeiska brittiska och nederländska länderna och territorierna. 24 Asia Pacific Economic Cooperation har 18 medlemmar: Australien, Brunei- Darussalam, Canada, Chile, Kina, Hongkong, Indonesien, Japan, Sydkorea, Malaysia, Mexiko, Nya Zeeland, Papua Nya Guinea, Filippinerna, Singapore, Taiwan, Thailand och USA. 50 KAPITEL IV medlemsstaterna samt mellan dessa och gemenskapen. Den i allt högre grad märkbara otillräckligheten, i internationellt perspektiv, i de europeiska staternas gemensamma politiska förhållningssätt i fråga om AVS-länderna. I vilken utsträckning kan unionen förbättra samordningen - i stort - av sina åtgärder för AVS-länderna? Det står klart att en förstärkning av partnerskapets politiska dimension, som redovisats i led B ovan, utgör en nyckelfaktor i diskussionen om samordningen i stort. Utöver denna grundläggande dimension kan två aspekter åberopas: samordningen av övriga åtgärder från gemenskapens sida - samt nationella åtgärder - med utvecklingsmålen; att gemenskapens och medlemsstaternas utvecklingsåtgärder är samordnade och kompletterar varandra. Dessa två aspekter framhölls i stora drag i kommissionens meddelande år 199225. Effekterna av de åtgärder som EU vidtagit sedan dess förblir dock alltför blygsamma, och en brist på koherens och samordning kvarstår. Vad gäller konsekvensen i dess strikta bemärkelse, dvs. de externa effekterna av andra åtgärder än utvecklingssamarbete, får den inte under några omständigheter omfattas av internationella åtaganden från gemenskapens sida. Med hänsyn till de ibland motstridiga målen i fråga om interna respektive externa intresseområden eller inom ramen för för bindelserna med andra länder som kan ha konkurrerande intressen förblir koherens- frågan föremål för politisk bedömning. Fördraget om Europeiska unionen besvarar frågeställningarna genom konsekvensprincipen, särskilt i fråga om extern verksamhet (artikel C i fördraget) och uttryckligen i fråga om utvecklingssamarbetet (artikel 130v). Kommissionen och rådet har upprepade gånger hänvisat till detta26, och ett tillväga gångssätt från fall till fall har antagits. Vad däremot gäller samordningen mellan de europeiska parterna kan olika alternativ tänkas för att förbättra situationen. Utöver de samordningssträvanden som anges i kapitel I C och som bör fullföljas i själva verksamheten kan unionen när det gäller inriktningen på sektorsåtgärderna och i internationella sammanhang planera följande: - Antingen fastställande av en övergripande europeisk strategi i fråga om AVS-länderna inbegriper såväl medlemsstaterna genom deras nationella åtgärder som som gemenskapen. Det handlar inte om att utvecklingssamarbetet skall bli mer "gemenskapligt", utan om en tillnärmning av strategier. Strävan efter att de olika nationella och europeiska stödåtgärderna skall komplettera varandra bättre, en princip som föreskrivs i fördraget, underlättas om det finns gemensamma referensramar. - Alternativt, i det (eller de) nya samarbetsavtalet (-avtalen) föreskriva en mekanism för information, uppföljning och samordning på medlemsstaternas och gemenskapens 25 SEK(92) 915 av den 15 maj 1992 "Samarbets- och utvecklingspolitiken inför år 2000" och rådets förklaring i november 1992 på samma tema. 26 Se särskilt slutsatserna från utvecklingsrådet av den 25 november 1994 och den 20 december 1995. 51 KAPITEL IV huvudsakliga stödområden. Det handlar om ett åtagande från unionens sida som främjar bättre samordning. Syftet med dessa båda alternativ är inte att göra den europeiska samarbetspolitiken lik formig, tvärtom utgör dess mångfald på grund av olika erfarenheter en pluralistisk tillgång. Det handlar framför allt om att å ena sidan förbättra effekten av och effektiviteten i de europeiska utvecklingsåtgärderna och att säkerställa optimal effekt, och å andra sidan att på ett mer uttryckligt sätt ta på sig motsvarande politiska ansvar. En förstärkt europeisk samordning kan troligen främja de samordningssträvanden som finns på nivån för biståndsgivarna sammantagna liksom inom de multilaterala ramar för en tillnärmning mellan institutioner som överenskoms vid G7-mötet nyligen, med särskild uppmärksamhet på Afrika, speciellt med utgångspunkt i Förenta nationernas initiativ för Afrika som kungjordes i mars 1996. 52 KAPITEL V KAPITEL V. VALMÖJLIGHETER FÖR EU:s NYA SAMARBETSPOLITIK I FÖRHÅLLANDE TILL AVS-LÄNDERNA Upphörandet år 2000 innebär inte ett ifrågasättande av samtliga beståndsdelar i den samarbetspolitik som genomförts hittills. De flesta av de inriktningar som utvecklats med tiden, särskilt de som antagits de senaste åren, bör tvärtom bekräftas och i vissa fall fördjupas. Samarbetspolitiken utvecklas fortlöpande och nya tillvägagångssätt införs gradvis på många områden, och det är lämpligt att bekräfta relevansen i detta. I enlighet med de senaste årens inriktning och med hänsyn till de övergripande mål som i fördraget föreskrivs för gemenskapens utvecklingssamarbete, erfarenheterna från Lomé-konventionen samt analysen av AVS-ländernas hinder och möjligheter inför framtiden, bör det framtida samarbetet mellan EU och AVS-länderna möjliggöra ett stöd till dessa länders strävanden att säkerställa förutsättningar för en hållbar utveckling. Dessa förutsättningar är såväl politiska och ekonomiska som sociala. En förbättrad konkurrenskraft för AVS-ländernas ekonomier, vilket är oumbärligt för att öka sysselsättningen och höja den allmänna levnadsnivån, kan främjas genom en rad åtgärder knutna till utrikespolitiken - till förmån för utveckling och diversifiering av det ekonomiska utbytet och handelsutbytet - liksom inhemska åtgärder till förmån för ett förbättrat utbud. Med utgångspunkt i detta konstaterande skulle EU:s samarbetspolitik gentemot AVS-länderna kunna omstruktureras kring följande tre prioriterade axlar: - Den ekonomiska och sociala dimensionen. Att minska fattigdomen står i centrum för många åtgärder som EU vidtar inom ramen för det finansiella samarbetet. Många AVS- länder är fortfarande bland de fattigaste i världen, och kampen mot en situation av stagnation och marginalisering kräver en lång rad sektorsåtgärder och övergripande åtgärder. Olika alternativ kan planeras för att utvidga EU:s tillämpningsområde till förmån för ekonomisk tillväxt, investeringar och den privata sektorn samt social utveckling och minskad fattigdom. - Den institutionella dimensionen och stödet till den offentliga sektorn. Statens sätt att påta sig funktioner, frågorna om ett "gott styrelseskick" samt politisk och ekonomisk förvaltning är ofta avgörande när det gäller att säkerställa förutsättningarna för utveckling i många AVS-länder. Utöver den centrala politiska dimension som motiverar en förstärkt politisk dialog mellan EU och AVS-länderna, i enlighet med vad som redovisats i kapitel IV B, utgör dessa problem också viktiga "tekniska" aspekter som bör behandlas inom ramen för samarbetet. Det råder dock i stort enighet om nödvändigheten av att stödja institutionella reformer och utveckling av kapaciteten inom ramen för respektive samarbetsåtgärd. EU är visserligen redan aktiv på detta område, men unionen skulle kunna planera en betoning av stödet till institutionella och rättsliga ramar liksom en förbättring av kapaciteten att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse. Denna kapacitet förefaller faktiskt vara ett verksamhetsområde som kan ha betydande hävstångseffekt eftersom det i många AVS-länder direkt påverkar förvaltningen av en stor andel av biståndet och ofta avgör dess effekt och livsduglighet. - Handel och investeringar. Handelsavtalet enligt Lomé, som huvudsakligen lägger tonvikten vid tullförmåner och tullkvoter, har - i kontrast till de betydligt bättre resultaten i gruppen utvecklingsländer - varit otillräcklig för att möjliggöra för AVS- 53 KAPITEL V länderna att bibehålla och ännu mindre förbättra sitt andel av de internationella mark naderna för varor, tjänster och kapital. Tullförmånerna är således inte tillräckliga och utgör inte heller en nödvändig förutsättning när det gäller goda export- och tillväxt resultat. Faktorerna i fråga om utbud, särskilt en god förvaltning och en sund makro- och mikroekonomisk politik, åtgärder för inhemsk handel och utpräglat stabila, säkra och effektiva investeringar är i högre grad än unilaterala tullförmåner avgörande för att åstadkomma goda resultat när det gäller export och ekonomisk tillväxt. "Lomé-förmånernas" begränsade effekt, den förutsebara urholkningen av preferens marginalerna och behovet av bestämmelser som är förenliga med WTO:s nya regler kräver en översyn av de olika alternativ som EU och AVS-länderna har vid fastställandet av nya handelsordningar. De eftersträvade målen är att bidra till AVS- ländernas större integration i det internationella ekonomiska utbytet och handelsutbytet, att hjälpa dem att bättre utnyttja de utvecklingsmöjligheter som detta kan innebära och att avvärja riskerna för en ökad marginalisering. För var och en av de tre samarbetsaxlar som nu identifierats har gemenskapen regelverk i olika utsträckning. I följande avsnitt behandlas dessa kortfattat med hänvisning till de texter från rådet som anses ha störst betydelse på de berörda områdena. Men även nya alternativ bör övervägas, antingen på grund av institutionella behov - t. ex. i fråga om handelsbestämmelser - eller för att fördjupa, förstärka och slutligen öka effektiviteten av EU:s åtgärder i förhållande till de mål som unionen eftersträvar med hjälp av sin politik för utvecklingssamarbete. A. Den socioekonomiska dimensionen De analyser som utvecklats i kapitel I och III understryker att förutsättningarna för ekonomisk och social utveckling är under stark framväxt, såväl på internationell nivå som internt i de olika AVS-länderna. Särskilt krav på demokratisering och ett ökat deltagande från den privata sektorn och det civila samhällets sida framförs allt starkare. De flesta AVS-länder har slagit in på vägen mot marknadsekonomi och kommersiell öppenhet, strävar efter att säkerställa gynnsammare villkor för den privata sektorn och erkänner utländska investeringars positiva effekter. Med skiftande framgång och i olika grad har flera av dessa länder genomfört ekonomiska reformer i denna riktning. De privata investerarna förblir dock mycket försiktiga, och de utländska investeringarna har varit begränsade, med undantag för några få länder och sektorer. Tillväxtutsikterna har dock förbättrats i många länder, utan att de för den skull möjliggjort någon påtaglig minskning av fattigdomen. I analysen drogs slutsatsen ay: det är betydelsefullt att säkerställa större trovärdighet i fråga om de politiska reformerna för att påskynda de förväntade positiva effekterna genom att minska de risker och den instabilitet som kännetecknar det ekonomiska klimatet. De nödvändiga ekonomiska och institutionella reformerna av samhällsfunktionerna, vilket med nödvändighet innebär en långvarig process som genomförs i etapper. genomgripande förändringar dessutom åtföljas bör av AVS-länderna måste öka den ekonomiska tillväxten. Men det finns också stort utrymme för förbättrade tillväxteffekter när det gäller att minska fattigdomen. Fler människors deltagande i näringsverksamhet, tillgång till'produktiva resurser (mark, kapital, krediter, 54 KAPITEL V yrkesutbildning, information) och sociala bastjänster (utbildning, hälsovård, livsmedel, dricksvatten) samt en förbättrad socioekonomisk situation för kvinnor och ungdomar är centrala aspekter som kompletterar varje strategi för kampen mot fattigdom och som i första hand är knutna till interna ekonomiska och sociala åtgärder. Samarbetets roll är att främja den nödvändiga politiska utvecklingen och att, genom finansiellt och tekniskt bistånd, stödja de insatser som görs. Inga åtgärder för att mildra fattigdomen kan bli riktigt effektiva eller få hållbara effekter i avsaknad av åtaganden och en uttrycklig vilja från mottagarländernas sida. Konceptet hållbar utveckling och centreringen på den sociala och mänskliga utveck lingen har diskuterats mycket på internationell nivå de senaste åren: vid de stora inter nationella konferenserna i Rio, Kairo, Köpenhamn, Peking och Rom21 antog ett stort antal länder gemensamma principer och värderingar och fastställde prioriterade mål. Man upprättade därigenom övergripande strategiska ramar och den huvudsakliga inriktningen för den ekonomiska och sociala politiken. För Europas del är referen sramarna klara: Europeiska unionen för i sina samarbetsförbindelser vidare sina visioner om ekonomisk och social utveckling, vilka vuxit fram ur mångskiftande nationella erfarenheter. Vad som i framtiden gäller för EU:s del är således strävan efter det effektivaste sättet att främja genomförandet av dessa strategier och iakttagandet av de fastställda principerna. Analysen av den socioekonomiska situationen i AVS-regionen visar också att skillnaderna mellan länderna ökar. EU bör planera ett anpassningsbart samarbete som möjliggör för ett land eller en grupp av länder att gå vidare mot stabilisering och reformer, från en politik centrerad kring bistånd till reformer till förbindelser som utvidgas till nya samarbetsområden och upprättandet av mer diversifierade partnerskap, med utgångspunkt i EU:s förslag för andra utvecklingsregioner (ett mer utvecklat ekonomiskt samarbete, samarbete om vetenskap, teknik etc). Alternativen när det gäller stöd till den socioekonomiska utvecklingen bör således bedömas ur detta perspektiv. Olika prioriterade strategier bör antas för respektive lanr: men dessutom kan även samarbetsområdena differentieras. Dessa alternativ kan grupperas kring två prioriterade axlar som båda är knutna till målet att bryta marginaliseringen: AVS-ländernas integration i det internationella ekonomiska systemet och de fattiga befolkningarnas integration i det ekonomiska och sociala livet. 1. Att stimulera ekonomisk tillväxt med hjälp av den privata sektorns konkurrenskraft och utveckling Ett stort antal av gemenskapens nuvarande samarbetsatgärder är inriktade på att främja en snabbare tillväxt och ökade privata investeringar i AVS-länderna och syftar till en bättre integration i den internationella ekonomin med hjälp av handel och investeringar. 27 Markkonferensen, befolkningskonferensen, världskonferensen om social utveckling, kvinnokonferensen, Iivsmedelskonferensen. 55 KAPITEL V Dessa åtgärder kräver finansiellt och tekniskt bistånd till strukturanpassningsreformer, sektoriellt stöd på områdena infrastruktur, jordbruk, industri, tjänster och utveckling av mänskliga resurser och direkt stöd från den privata sektorn genom främjande av utvecklingen av företag och investeringar, utveckling av handelsutbytet samt med hjälp av det finansiella och tekniska biståndet från EIB och centret för industriell utveckling (CIU). En stark privat sektor är avgörande när det gäller att förbättra levnadsstandarden och förutsättningarna på ett bestående och hållbart sätt. För EU:s del gäller det, med hänsyn till den tidigare blygsamma tillväxtnivån i många av partnerländerna, att veta vad unionen mer kan göra för att främja en snabbare ekonomisk tillväxt, förbättrad konkurrenskraft hos AVS-ländernas företag, bättre exportresultat och större privata investeringar samt vilka nya åtgärder och tillvägagångssätt unionen kan anta. För att främja effektiviteten i det framtida biståndet kan flera lösningar tänkas: a) Ett mer systematiskt och komplett stöd till förmån för den privata sektorns utveckling Det positiva gensvar i den privata sektorn som förväntades efter de ekonomiska reformerna har i vissa länder varit svagt och senfärdigt, särskilt i Afrika söder om Sahara. Ofta har reformerna inte lyckats inge förtroende eller åstadkomma förväntade resultat och därmed inte begränsar investerarnas risker och kostnader till rimliga nivåer. Av de senaste årens erfarenheter framgår att de länder som visar en trovärdig vilja att genomföra sunda åtgärder och reformer, och som erbjuder ett företagarvänligt klimat som medger insyn, lyckas att dra till sig investeringar, främja sysselsättning och nyskapande företag, öka exportintäkterna och notera en hållbar ekonomisk tillväxt. Således är uppgifterna följande: i) att övertyga de offentliga myndigheterna och den privata sektorn om att reformerna är konkreta och varaktiga och att en stabil och förutsägbar ekonomisk politik skall genomföras, ii) att ta itu med de åtgärder och institutioner som är källor till höga avgifter, svag produktivitet och bristande konkurrenskraft, iii) att förstärka de finansiella systemen och institutionerna på ett sätt som gör det möjligt för den privata sektorn att investera mer och som ger förbättrad tillgång till finansiella tjänster, iv) att utveckla den ekonomiska infrastrukturen samt v) att förstärka den privata sektorns förmåga att leda företag, utbilda anställda, utveckla och saluföra produkter samt realisera effektivitetseffekter. EG har flera olika möjligheter när det gäller att utveckla åtgärdsplanen för att underlätta genomförandet av följande uppgifter: Att förstärka förtroendet. EG kan understryka att de ekonomiska reformer som • den stöder liksom det bistånd den tillhandahåller för att främja de produktiva näringssektorerna har utformats för ändamålet att stödja AVS-ländernas övergripande utvecklingsmål, särskilt målen för den privata sektorn. Efter samråd med befolkningen bör dessa argument förklaras korrekt för de icke-statliga parterna. 56 KAPITEL V EG kan tillhandahålla resurser för att hjälpa regeringarna i partnerländerna att förbättra förbindelserna och kommunikationen med den privata sektorn, att ge råd i fråga om planerade åtgärder och att lyssna till sektorns problem och förslag. Vissa AVS-länder har redan rådgivande organ där regeringen och den privata sektorn möts och som kan spela en viktig roll när det gäller att förstärka förtroendet i syfte att få resurser. , I detta sammanhang är det avgörande att disponera branschorganisationer och handelskamrar förbättras så att de korrekt kan fylla sin funktion och tillhandahålla företagen lämpliga tjänster. lämpliga • Det ekonomiska och institutionella klimatet. EG kan hjälpa regeringarna i partnerländerna att fullfölja administrativa och institutionella reformer (särskilt reformer av skattesystemet) liksom att förstärka rättsstaten och det rättsväsende som påverkar företagen. Den kan hjälpa regeringarna att identifiera vilken regelpraxis och administrativ praxis som är ineffektiv liksom källor till dröjsmål som hindrar investeringar och sysselsättning och som onödigtvis ökar kostnaderna och riskerna i samband med normala affärstransaktioner. EG kan tillföra ett intensivare tekniskt bistånd vid planeringen och genomförandet av privatiseringar av statliga företag (se led b nedan) och tillsammans med regeringarna i partnerländerna sträva efter kreativa och hållbara lösningar i fråga om de infrastruktur brister som hämmar den privata sektorn. EG kan stödja införandet av åtgärder, regler och praxis för konkurrens, konsumentskydd28 samt reglering av monopol liksom forskning, information och tekniköverföring som kompletterar de ekonomiska reformerna och privatiseringen. Finansiella system och institutioner. EG kan sätta in ytterligare resurser för att • stödja lokala kapitalmarknader och förbättra företagens tillgång till finansiella tjänster. Den kan tillhandahålla tekniska rådgivningstjänster liksom finansiellt stöd för omstruk turering av svaga finansiella institutioner och för förstärkta rättsliga ramar och regelverk inom vilka nya finansiella tjänster, baserade på sunda grundvalar, kan inrättas till företag, småföretag, jordbrukare och sparare. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor som exempelvis i) förstärkt bildande av nationellt kapital, ii) stöd till diversifiering av institutioner och finansiella tjänster och iii) förbättrade betalningssystem och -nät. • Den privata sektorns resurser och kapacitet. EUF bidrar direkt till privata företag med hjälp av nationella riktprogram, genom utveckling av företag och handel samt åtgärder från Europeiska investeringsbankens (EIB) och centret för industriell utveckling. Det senare har nyligen aktualiserat sin uppsättning instrument mot bakgrund av de positiva erfarenheterna från finansieringsinstrumentet EC Investment Partners i länderna runt Medelhavet samt Sydafrika. EG:s nationella program säkerställer finansiellt och tekniskt bistånd till mycket små företag, små och medelstora företag och hantverksföretag i form av krediter, 28 Överväganden pågår inom kommissionen om betydelsen av en konsumentpolitik inom ramen för utvecklingspolitiken (KOM (95)519) "Konsumentpolitiska prioriteringar". 57 KAPITEL V garantifonder, rådgivningstjänster, yrkesutbildning och teknologistöd. Dessa program har bestått proven och bör förmodligen kunna utvecklas ytterligare (särskilt tack vare lämplig finansiering). EIB har också spelat en viktig roll genom beviljande av lån och riskkapital. EG stödjer också större företag genom sina åtgärder på områdena industriinvesteringar och utveckling av handeln. Kommissionen kan, i samarbete med CIU, utvidga räckvidden för stödet genom att finansiera målinriktade rådgivningstjänster (lokala och externa), med hjälp av kostnadsdelning med de lokala företagare som strävar efter att utveckla verksamheten. Den kan också sätta in mer resurser för att öka handelssammanslutningars och lokala branschorganisationers kapacitet att säkerställa medlemmarna de tjänster som följer av den förstärkta kapaciteten. EIB beviljar också lån och riskkapital, som subventioneras med EUF-medel, till viktiga projekt inom den privata sektorn på områdena infrastruktur, industri, gruvor och agroindustri. En del av dessa resurser avstås i sin tur av lokala finansiella förmedlare till små och medelstora privata företag. till ställas förfogande Ett alternativ för att öka stödet till statliga företag består i att främst styra EUF- resurserna till kommissionen och EIB i enlighet med dessa båda organs roll och för att tillmötesgå de ökade kraven på privat verksamhet i AVS-länderna. Dessutom kan EUF- medlen upprättade för utvecklingsfinansieringsorgan, av vilka vissa deltar aktivt i utvecklingen av nyskapande i AVS-länderna. Under alla finansiell verksamhet omständigheter bör målet på längre sikt vara att främja tillväxten av de lokala och regionala kapitalmarknaderna och, vad gäller större företag som är mer etablerade i AVS-länderna, att finansiera deras utveckling med hjälp av källor på marknaden och inte med hjälp av offentliga krediter. I detta sammanhang är utvecklingen av det lokala sparandet och dess kanalisering mot produktiva investeringar av avgörande betydelse. för den privata sektorn inom EU andra CIU har hela tiden varit det huvudsakliga instrumentet inom ramen för Lomé- konventionen för att säkerställa tekniska rådgivningstjänster till sektorn för små och medelstora industrier, särskilt vad gäller förberedelse och utvärdering av projekt liksom att ordna finansiering och partnerskap. CIU har lokalkontor på många AVS-marknader och har goda förutsättningar för en förmedlarroll mellan nya expanderande företag å ena sidan och finansiell och teknisk know-how samt administrativ know-how å andra sidan. Inom ramen för åtgärder avsedda att öka ett tillhandahållande av ny teknologi som styrs av efterfrågan samt rådgivningstjänster till den privata sektorn i AVS-länderna kan kommissionen uppmuntra CIU, liksom andra potentiella tjänstetillhandahållare hos EU och dess partnerländer, att öka sin kapacitet för att bistå företagen genom kostnads delning, vilket skulle vara ett lovande alternativ inför framtiden. • Att främja investeringar. Lomé-konventionen erkänner sedan lång tid tillbaka betydelsen av utländska direktinvesteringar för AVS-ekonomiernas tillväxt och konkurrenskraft. Kommissionen tillhandahåller tekniskt bistånd vid utarbetandet av investeringsregler liksom lagar och regler till skydd för investeringar samt initiativ för att främja de investeringar som regeringarna lanserar. Kommissionen har finansierat 58 KAPITEL V sektorsinvesteringar och partnerskapsseminarier för att undersöka möjligheterna för potentiella utländska investerare och främja partnerskap. Denna verksamhet kompletterar på ett ändamålsenligt sätt de reformer och åtgärder för att förstärka trovärdigheten som förbättrar ett gynnsamt klimat för den privata sektorns utveckling. Åtgärder som syftar till att åstadkomma ett lockande "skyltfönster" för inves teringsmöjligheterna i de länder som kan erbjuda ett tillfredsställande politiskt och institutionellt klimat bör tveklöst fullföljas. Alternativen i fråga om investeringsskydd behandlas i en mer ingående analys i avsnitt V C nedan. I syfte att genomföra denna åtgärdsplan bör EG visa smidighet, företagsamhet och pragmatism vad gäller de konkreta prioriteringarna och de berörda parternas behov, land för land. Den bör vara selektiv och noga rikta in målen vid val av program. I sitt tillvägagångssätt för den privata sektorns utveckling bör EG dock samordna sig väl med övriga aktörer (lokala och utländska) som eftersträvar samma mål. Eftersom den privata sektorns utveckling samt det stöd som är avsett att öka konkurrenskraften är de utmärkande egenskaperna för samarbetsstrategin bör EG, i samarbete med andra berörda parter, eftersträva att utvecklingsstrategier för den privata sektorn utarbetas som utgångspunkt för sina program och enskilda projekt. I kapitel VI A nedan behandlas eventuella ändringar av samarbetsinstrumenten som syftar till att stödja en utvidgad politik vilken koncentreras på att främja den privata sektorn. Ett tänkbart tillvägagångssätt är att, när det är möjligt, avsätta en del av det nationella stöd som planeras till stöd för den privata sektorns utveckling, med hjälp av åtgärder som syftar till att förbättra det politiska och institutionella klimatet och med hjälp av direkta stödåtgärder från företagens sida. Den privata sektorn kan inbjudas att delta i definitionen av prioriteringarna vid användningen av dessa resurser. b) Att stödja program för omstrukturering av statliga företag samt privatiseringar Privatiseringar är ofta en av de typer av reformer som syftar till att skapa investeringar, säkerställa ett mer konkurrensmässigt klimat och utveckla mer flexibla och diversifierade ekonomiska strukturer. Privatiseringarna är dock inget självändamål, och ett tillvägagångssätt från fall till fall bör antas. Dessa program är i allmänhet komplexa, svåra att förverkliga samt kräver stor analyskapacitet och administrativa resurser. Ett tekniskt bistånd, särskilt för att utvärdera olika alternativ (omstrukturering, återställande av ekonomiskajnstrument etc. ) samt vid behov uppföljning i form av sociala program, kan bidra till att förbättra situationen. EU har goda förutsättningar att stödja privatiseringsprograin eftersom unionen kan uppbåda en utvecklad expertis i de olika medlemsstaterna och samla de erfarenheter som förvärvats i en lång rad länder. EU kan planera en utveckling av denna stödtyp i de länder där privatiseringar uttryckligen underlättar nya privata investerares inträde och bidrar till konkurrenseffekter. c) Att fullfölja och intensifiera stödet till regional integration 59 KAPITEL V Alltsedan den första Lomé-konventionen har gemenskapen gett stöd till en mångfald olika typer av regionalt samarbete. I fråga om finansiering har de största områdena varit följande: transport och kommunikation, miljö, kontroll av djursjukdomar och yrkesutbildning. Gradvis har stödet gjorts enhetligt inom ramen för det övergripande målet att förstärka den ekonomiska integrationen. Den underliggande orsaken är att regional ekonomisk integration är en nödvändig etapp på vägen mot en lyckad integration i den internationella ekonomin. Parallellt har EU riktat uppmärksamheten mot de negativa effekter som följer av utformningen och genomförandet av ekonomiska reformprogram utan något egentligt nationellt samband. Numera är behovet av att beakta den "regionala anpassningsdimensionen" allmänt erkänt. Under de senaste åren har EG aktivt stött flera regionala organisationer, särskilt det nya UEMOA (Västafrika) och SADC (södra Afrika) som nyligen omformades och utvidgades. I samarbete med tre andra finansiärer (Afrikanska utvecklingsbanken, Internationella valutafonden och Världsbanken) har EG stött det gränsöverskridande initiativ i östra och södra Afrika samt Indiska oceanen som 14 länder deltar aktivt i. Två viktiga aspekter i detta initiativ bör beaktas: den privata sektorns deltagande och samstämmigheten mellan de nationella och regionala politiska tidsplanerna. Med hjälp av dessa regionala riktprogram stöder EG initiativ i fråga om infrastruktur, miljö, hälsovård och andra områden som är av intresse för mer än ett land och som passar väl för att utformas och genomföras på regional grundval. I syfte att förbättra tidigare resultat är det nödvändigt att stödja den regionala ekonomiska integrationen inom ramen för en sammanhängande strategi. Med hänsyn till EU:s erfarenheter på sista tiden bör en sådan strategi grunda sig på följande tre beståndsdelar: 1. Förbättrad kapacitet (bl. a. tekniskt bistånd, yrkesutbildning och inhemsk forsk ning) på området regional ekonomisk integration såväl på nivån för regionala institutioner som för nationella regeringar. 2. Stöd till den privata sektorn för att underlätta dess omstrukturering på den större regionala marknaden och den internationella marknaden, vilket också kräver förbättringar inom den finansiella sektorn i syfte att underlätta och säkerställa betalningar. 3. Stöd till de regeringar som konkret önskar genomföra regional integration i till budgetresurser (stöd från syfte att neutralisera effekterna av överföringen betalningsbalansen eller budgetbalansen, som komplement till stödet till nationell ekonomisk anpassning och helt och fullt i överensstämmelse med denna). De instrument som för närvarande finns tillgängliga lämpar sig utmärkt för att stödja en sådan sammanhängande strategi. För EU finns ett annat sätt att främja regional ekonomisk integration som förtjänar att undersökas mer ingående, nämligen handelspolitiken. EU deltar för närvarande i förhandlingar för att genomföra ett frihandelsområde med flera (grupper av) utveck lingsländer. Mot bakgrund av EU:s tyngd i handelsfrågor, kommer bestämmelserna för detta frihandelsområde att påverka utvecklingsländernas integration i den internationella ekonomin. Det är möjligt att utnyttja dessa bestämmelser på ett sätt som främjar en större ekonomisk samstämmighet mellan utvecklingsländerna. I enlighet med kommissionens och rådets slutsatser i juni 1995 om fri h andel som råden bör dessa avtal 60 KAPITEL V iaktta WTO:s motsvarande bestämmelser och beakta konsekvenserna för unionens gemensamma åtgärder och för dess huvudsakliga handelspartners. d) Att intensifiera stödåtgärderna till utvecklingen av handeln Utvecklingen av handeln utgör en särskild avdelning i en mer övergripande politik som koncentreras på konkurrenskraft och utveckling av den privata sektorn. Utöver de direkta instrumenten för handelsordningen och investeringar, vilka behandlas i kapitel V C, kan en lång rad samarbetsåtgärder bidra till att utveckla handeln. Denna dimension infördes i Lomé-konventionen efter översynen år 1995, och EU har börjat utveckla detta samarbetsområde med utgångspunkt i olika stödprogram: fastställande av integrerade program för utveckling av handeln på nationell eller regional nivå, fleråriga stödprogram till handelssammanslutningar som sammanför AVS-aktörer och europeiska aktörer, stödprogram till företag inom vissa sektorer samt stödprogram till utveckling av infrastrukturer och tjänster i anslutning till handel (transport och kommunikation, finansiella förmedlare, handelskamrar m. m. ). Med hänsyn till att de nya utmaningarna på grund av internationaliseringen och konkurrensen förändrar basparametrarna för det internationella handelsutbytet bör EU följaktligen förstärka och intensifiera sina åtaganden i syfte att stödja AVS-staterna i deras strävan att dra fördel av de potentiella fördelar som följer av nya möjligheter till handelsutbyte. En särskild tonvikt bör läggas på den privata sektorn, och detta stöd bör koncentrera sig på kundernas efterfrågan och deltagande. Prioritering bör ges åt att inrätta internationella partnerskapsnät. att främja investeringar och att utveckla industrier och inrättningar för stödtjänster. En förstärkning av mekanismerna för att förbättra näten mellan de privata europeiska sektorerna och AVS-ländernas bör ägnas större uppmärksamhet. Dessutom, med hänsyn till den revolution inom den internationella informationstekniken som kännetecknar nästa årtusende bör EU intensifiera sitt stöd till AVS-staterna för att möjliggöra för dessa att få tillgång till maskinvara och den därtill hörande logistiken som underlättar en optimal användning. e) Att stödja utvecklingen av vetenskaplig och teknisk kompetens som ett strategiskt inslag i en hållbar utveckling Den allt snabbare utvecklingen av teknologier som blir alltmer komplexa, vad gäller hälsovård, livsmedel och särskilt kommunikation, och den ökande klyftan i fråga om vetenskap och teknologi som skiljer de flesta AVS-länder från de industrialiserade länderna bör motivera särskilda åtgärder från EU:s sida på detta område. Även om denna dimension finns med i Lomé-konventionen så har den hittills inte gett upphov till några sammanhängande och hållbara åtgärder. Mot bakgrund av gemenskapens erfarenheter har EU goda förutsättningar för att utveckla vetenskapliga och teknologiska partnerskap som sammanför offentliga 61 KAPITEL V forsknings- och utvecklingsinstitutioner och privata företag i de berörda sektorerna i norr och söder. Dessa åtgärder bör stödja sig på en dialog med AVS-länderna om spridning av forskning och utveckling, särskilt på regional nivå, och syfta till att uppmana dessa länder att utvärdera sina regelverk (immateriella rättigheter, rörlighet för varor och personer, investeringsregler m. m. ) och hjälpa dem att säkerställa budgetkonsekvenserna av en politik som syftar till att utveckla partnerskap mellan forskarkretsar och företagen. f) Att hjälpa AVS-länderna att förbereda sig för de förändringar som sker på informationsområdet Den pågående utvecklingen mot informationssamhället berör inte bara de framskridna eller framväxande ekonomierna utan också de ekonomier och samhällen som är öppna eller önskar öppna sig för omvärlden. Som deltagarna i Midrand-konferensen29 erkände bör dessa förändringar integreras i en "gemensam vision om framtiden" som delas av industri- och utvecklingsländerna. Men vid konferensen betonades också, i presidiets slutsatser, ländernas ansvar och den oersättliga roll som den privata sektorn bör spela. Den första etappen består i en förbättring av telekommunikationstjänster som, liksom vatten och el, används av samtliga näringsbranscher. Detta område är speciellt attraktivt för den privata sektorn på grund av dess tillväxt potential (samtliga stater är bristfälligt utrustade) samt de nya teknologier som mer flexibelt motsvarar behoven i länder som AVS-länderna, särskilt satellitöverföring samt mobiltelefoni och fast telefoni. De europeiska erfarenheterna från övergången är tillräckligt omfattande och diversifierade för att erbjuda tillräckligt stöd för de länder som så önskar. Till detta kommer utvecklingen av nya tjänster, av vilka Internet redan finns tillgängligt i många länder och utgör en konkret möjlighet att införliva användare, forskare, akademiska kretsar eller företagare i det internationella informationsutbytet. I ett senare skede kan telematisk tillämpning, särskilt i fråga om hälsovård, utbildning, forskarnät men också elektronisk handel, bidra till att lösa vissa problem i AVS- länderna. Dessa åtgärder blir desto effektivare om de berörda aktörerna har förberett och anammat definitionen av innehållet i och bestämmelserna för användningen med hjälp av pilotprojekt. Därigenom kan användningssätt som huvudsakligen är enskilda i avancerade ekonomier ersättas med gemensamma modeller, vilket illustreras väl av erfarenheterna från tele- branschen. 29 Konferensen om informationssamhället (ISAD) hölls i maj 1996på initiativ av president Mandela, G7-medlemmarna samt utvecklings- och industriländerna. 62 KAPITEL V g) Att föreslå monetärt samarbete Den stora politiska och ekonomiska instabiliteten utgör i många AVS-länder ett stort hinder för ökade investeringar och snabbare tillväxt. En stabil monetär och finansiell omgivning är ett nödvändigt inslag i en ekonomisk politik som syftar till fullföljandet av ett balanserat och hållbart tillväxtmål. Detta förutsätter inte bara förekomsten av effektiva och oberoende institutioner, genomförandet av en penningpolitik och förändringar som inriktas på stabilitet och en hållbar budgetpolitik, utan också en utvidgning av banksystemets roll när det gäller sparande. Europa kan stödja moderniserings- och anpassningssträvanden på dessa områden i AVS- länderna. De prioriterade målen är konsolidering av institutioner och modernisering av förvaltningsmetoder för penning- och budgetpolitiken, utvecklingen av banksystemet, genomförandet konvertibla valutor och en gradvis avreglering av kapitalrörelser, med hänsyn till det utvecklingsstadium och den makroekonomiska stabilitet som uppnåtts. Unionen bör dessutom fortsätta att främja strävanden efter regionalt samarbete på det makroekonomiska och monetära området. Den monetära unionen och införandet av euron öppnar nya möjligheter för AVS- länderna, särskilt de länder för vilka EU är den största handelspartnern. Trovärdigheten och effektiviteten hos dessa länders penningpolitik ökar om de väljer att knyta sin valutapolitik till en stabil valuta, med hänsyn samtidigt till nödvändigheten att bibehålla konkurrenskraften hos deras ekonomier. Dessutom kommer valet av en och samma externa valuta att bidra till ökad stabilitet i det bilaterala handelsutbytet mellan dessa länder. Detta underlättar ekonomiskt utbyte och handelsutbyte länderna emellan liksom genomförandet av regionala integrationsprojekt. Dessa olika beståndsdelar gör det möjligt att lägga grunden till en gradvis förstärkning av samarbetet på det makroekonomiska och monetära samarbetet mellan EU och AVS- länderna. h) Att genomföra en stödåtgärd från EU som gör det möjligt att mildra utlandsskulden Med hänsyn till den betydelse som problemen med utlandsskulden har för många AVS- länder kan gemenskapen knappast ignorera internationella initiativ i denna fråga. Gemenskapens finansiella samarbete, som nästan uteslutande beviljas i form av donationer, har inte till effekt att öka skulden. Gemenskapen kan ingripa som kreditgivare, men också som biståndsgivare, vid utvecklandet av stödmekanismer och instrument avsedda att minska AVS-ländernas skuldbörda genom att fullfölja anpassnings- och reformprogram. 2. Att främja ökad sysselsättning och stödja den sociala politiken inom ramen för kampen mot fattigdom Från europeisk sida finns starka skäl för att koncentrera strävandena efter samarbete med AVS-länderna mot målet att bekämpa fattigdomen. Det handlar inte bara om att 63 KAPITEL V prioritera ett problem som får särskilt oroande dimensioner i många länder och som medför en rad sinsemellan relaterade negativa konsekvenser för Europa i form av stor invandring och andra säkerhetsfrågor. Det handlar också om att unionen i sin utrikespolitik konkret ger uttryck för en av sina grundläggande principer - sociala framsteg - som ges stort utrymme i fördraget och i unionens protokoll om socialpolitiken30 och som vidareutvecklats i olika aspekter (sysselsättning, utbildning och yrkesutbildning, för jämställdhet mellan kvinnor och män etc. ) gemenskapens politik. ramen inom Kampen mot fattigdom är redan en huvudaxel i den nuvarande samarbetspolitiken och har de senaste åren har förstärkts med ett antal nya inriktningar: - Vid genomförandet av stödinstrumentet till strukturanpassningar i AVS-länderna och utnyttjandet av motpartsmedel prioriteras kostnader inom den sociala sektorn. införliva detta mål - År 1993 antogs en resolution om kampen mot fattigdom vilken fastställer en rad prin ciper för att bättre i unionens samarbetsatgärder. Detta tillvägagångssätt betonar särskilt nödvändigheten att införliva målet att minska fattigdomen inom ramen för den inhemska politik som bedrivs i utvecklingsländerna liksom i samtliga samarbetsatgärder, samtidigt som även möjligheten med åtgärder som målinriktas på fattiga grupper föreskrivs. - Att framhålla kvinnornas roll är en avgörande dimension i varje strategi för att minska fattigdomen. Den resolution på detta tema som antogs i november 1995 kompletterar ur denna synpunkt i stora drag 1993 års resolution om fattigdom, samtidigt som man angriper problemen i fråga om kvinnornas deltagande på ett mer övergripande sätt. - Gemenskapens åtgärder inom de sociala sektorerna bidrar som helhet till detta mål, framför allt efter antagandet av nya resolutioner om hälsovård, utbildning och yrkesutbildning, vilket lägger en mycket tydlig tonvikt vid primär hälsovård samt grundläggande utbildning och yrkesutbildning, något som framför allt gynnar de fattigaste grupperna. - De förändringar som nyligen antogs i fråga om livsmedelsbistånd, särskilt att tonvikten lagts vid stöd tili åtgärder för att säkerställa livsmedelsförsörjningen och problemet med tillgången till livsmedelsprodukter (särskilt med hjälp av bibehållandet av lokala produktionsmetoder och konsumtionsmodeller) utgör en annan viktig avdelning i kampen mot fattigdom. - Dessa områden (hälsovård, utbildning, livsmedelsförsörjning, kvinnofrågor samt utveckling) är för övrigt prioriterade när det gäller att förstärka samordningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen i själva verksamheten och vid fastställandet av politisk inriktning. 30 Protokollet om socialpolitiken hänför sig till genomförandet av 1989 års sociala stadga med utgångspunkt i gemenskapens regelverk. 64 KAPITEL V - Att bevara miljön är ett annat betydelsefullt område i fattigdomsproblematiken, såväl på landsbygden (markförsämringsproblem, ett hållbart utnyttjande av naturresurser) som i tätorter där akuta problem i fråga om avloppsvattenrening och infrastrukturer uppstår i allt större utsträckning i samband med en tätortstillväxt som är särskilt snabb i AVS- länderna. Det starka sambandet mellan fattigdom och miljö bekräftades samstämmigt vid markkonferensen. Miljöproblemen präglar i allt högre grad gemenskapens samarbetsatgärder genom systematiserade miljökonsekvensanalyser och särskilda program. - Slutligen kan en rad andra åtgärder bidra till att minska fattigdomen: det handlar då om åtgärder för landsbygdsutveckling, yrkesutbildning, genomföranden i liten skala samt åtgärder för stöd till privata initiativ som ofta bidrar till målet att skapa sysselsättning, medfinansiering med hjälp av icke-statliga organisationer, stöd till demografiska åtgärder samt konsumentskyddspolitik31. Dessa inriktningar bör utan tvekan bibehållas och bekräftas. Inför framtiden bör dock EU och dess AVS-partnerländer bestämma i vilken utsträckning och på vilket sätt effekten av gemenskapens samarbete för att minska fattigdomen kan förbättras. Bibehållandet av ett övergripande tillvägagångssätt som innebär en lång rad åtgärder är säkerligen nödvändig med hänsyn till de många olika fattigdomssituationerna i AVS- föreslå sina partners ett mer strategiskt länderna. Unionen kan emellertid tillvägagångssätt i två riktningar: a) Tillgång till produktiva resurser samt sysselsättning och utveckling av de mänskliga resurserna. Hur snabbt sysselsättning skapas beror på en uppsättning parametrar som, direkt eller indirekt, kan komma att påverkas av en lång rad övergripande åtgärder eller sektoriella åtgärder. EU kan stödja dessa genom insatser som koncentreras på följande: - Stöd till förbättring av analyskapaciteten och utformningen av åtgärder som främjar en ökning av produktiva arbetstillfällen. - Stöd till reformer som syftar till att förbättra tillgången på produktiva resurser, särskilt i fråga om utbildning och yrkesutbildning, tillgång till krediter, tillgång till egendom och mark. Denna stödtyp kan ha avsevärd hävstångseffekt i den mån som den levnadsförhållanden genom bättre tillgång till snabbt kan innebära förbättrade verksamheter som genererar intäkter. - Stöd till en arbetsmarknadspolitik som syftar till att utveckla mer välutbildad, rörlig och motiverad arbetskraft. 31 Utvecklingsländerna berörs särskilt av problemen med överföring av hälsofarliga eller farliga produktionsmetoder, produktsäkerhet, läkemedelsanvändning etc. 65 KAPITEL V b) Stöd till den sociala politiken. EU genomför redan i stor utsträckning samarbets atgärder inom de sociala sektorerna och eftersträvar att förbättra stödets effekter genom ett mer övergripande sektoriellt tillvägagångssätt som gradvis avlägsnar sig från tillvägagångssättet i projekt. Denna tendens kan betonas och utgå från - en fördjupad och fortlöpande dialog om socialpolitiken som gör det möjligt att utforma en övergripande strategi och dess prioriteringar och att undersöka de ofta kompletterande men ibland motstridiga sambanden mellan de ekonomiska och de sociala målen, - ett finansiellt stöd med särskild uppmärksamhet på finansieringen av löpande kostnader inom dessa sektorer, i nära anslutning till den makroekonomiska dialogen och strukturanpassningsprocessen. Inom ramen för de diskussioner som det internationella samfundet inlett om konceptet 20/2032 har man framhållit nyttan av konkreta ömsesidiga åtaganden mellan biståndsmottagare och biståndsgivare till förmån för den sociala utvecklingen. Samtidigt som EU erkänner relevansen i denna princip om ömsesidiga åtaganden prioriterar unionen, med hänsyn till karaktären av dess åtgärder, ett mer övergripande tillväga gångssätt som betingas av omständigheterna. Inom ramen för det framtida partnerskapet mellan EU och AVS-länderna, och under förutsättning av en ökad stödselektivitet som knyts till utvärderingen av "god förvaltning", kan de överenskomna insatserna i fråga om socialpolitiken samt åtgärder avsedda att främja tillgången till produktiva resurser och ökad sysselsättning integreras med de kriterier som bör beaktas. 3. Att integrera miljöskyddet i utvecklingsprocessen En av de viktigaste teoretiska och praktiska lärdomarna när det gäller en hållbar utveckling är att effektiva miljöåtgärder inte kan genomföras om den sociala och ekonomiska politiken förblir oförändrad. Miljöproblemen bör tvärtom införlivas vid utformningen, genomförandet och utvärderingen av alla åtgärder, program och projekt sammantagna. Trots att gemenskapen förfogar över en lång rad politiska förklaringar om miljöförvaltning saknar den alltjämt en tydlig strategi och den beslutsamhet som krävs för att omsätta dessa i praktiken. Mot bakgrund av den enighet som växte fram under konferensen fråga om i Rio utvecklingssamarbetet: fyra prioriteringar framträder följande i 32 Konceptet "20/20" infördes av UNDP i dess rapport om mänsklig utveckling 1994. Det åberopas också i handlingsprogrammet från världskonferensen om. social utveckling (Köpenhamn, mars 1995). Konceptet innebär ömsesidiga åtaganden mellan biståndsmottagare och biståndsgivare enligt principen om att avstå minst 20 % av de interna budget re sur serna respektive, det externa biståndet till sociala bastjänster. 66 KAPITEL V * Att tillgodose behoven och bekämpa fattigdomen. Även om orsakssambandet mellan fattigdom och miljöförsämring är komplext kan såväl fattigdom som föroreningar anses vara resultatet av ekonomiska och sociala krafter som tenderar att ha återverkningar på människor och miljö i nutida och framtida generationer. * Att utnyttja marknadskrafterna för att avspegla miljökostnaderna och miljöfördelarna. Agenda 21 baseras på erkännandet att marknaderna gradvis kan internalisera de sociala kostnaderna och miljökostnaderna för att priserna skall redovisa den "ekologiska sanningen". * Att införliva miljömålen vid utformningen av en övergripande politik och i förvaltningssystemen integrerad del av utvecklingsprocessen och inte ett isolerat mål. Detta kräver en förstärkning av miljökapaciteten och antagandet av ett tillvägagångssätt i samverkan. för att miljöskyddet skall bli en * Att göra investerarna medvetna om de "gröna frågorna" genom utvärdering av miljö effekterna under hela projekttiden och genom finansiering av investeringar särskilt prioriterade för att bevara miljön och bekämpa föroreningar. Följande teman förtjänar särskild uppmärksamhet: - För många AVS-länder förblir kvantiteten och kvaliteten på vattenresurserna ett kritiskt problem såväl i tätortsområden som på landsbygden. Sambandet mellan vatten, överbefolkning och markförsämring kräver ökad uppmärksamhet. - Avskogningen har blivit ett stort problem i många länder och har effekter lokalt men också på övergripande nivå, eftersom den påverkar den biologiska mångfalden. - Östaterna i AVS-gruppen är särskilt utsatta för potentiella hotbilder till följd av klimatförändringar; särskilt förekommer orkaner allt oftare. I Afrika söder om Sahara blir problemet med torka allt svårare. - Stöd för att utveckla AVS-ländernas kapacitet i miljöfrågor, såväl vid utformningen av åtgärderna som vid deras genomförande, särskilt vad gäller uppföljningen av redan ratificerade internationella konventioner eller konventioner i vardande. B. Den institutionella dimensionen Den analys av de socioekonomiska framstegen och åtgärderna i AVS-länderna som redovisades i kapitel III visar betydelsen av statens bristande funktion och att "styres problemen" är akuta. Dessa problem hindrar utvecklingen i många länder, försenar fullständigt genomförandet förverkligande, ger näring åt instabilitet och det "förtroendeunderskott" som hämmar investeringar och utvecklingsbiståndets legitimitet. Av analysen framgår också behovet av att återställa eller förstärka rättsstaten för att säkerställa de minimiförutsättningar som krävs för utveckling och för att minska skillnader och fattigdom. Den centrala strukturanpassningsprogram eller hindrar ett av 67 KAPITEL V karaktären i dessa inslag är sedan 1995 erkända i den fjärde Lomé-konventionens texter i deras reviderade lydelse. Reformer av de administrativa och rättsliga systemen, förbättrad analyskapacitet, utformningen av en utvecklingspolitik samt en förstärkning av de institutioner med rötter i det civila samhället som kan utgöra en motvikt har hittills inte omfattats av någon fastlagd politik från EU:s sida. Gemenskapens åtgärder för stöd till institutioner och "styrelseskick" har huvudsakligen bestått i att uppmuntra demokratiska valförfaranden, att tillhandahålla tekniskt bistånd i anslutning till samarbetsprojekt eller -program samt målinriktat finansiellt stöd som är avsett att underlätta eller kompensera konsekvenserna av vissa reformer. Under de senaste åren har dock större uppmärksamhet ägnats åt den institutionella miljön i dess helhet och inte bara den institution eller det organ som fått i uppdrag att genomföra ett visst projekt. Stödinstrumentet för strukturanpassningar och stöd till sektorsåtgärder har gynnat denna utveckling, i den mån som den gjort det möjligt för gemenskapen att spela en mer aktiv roll för att förbättra "policy-klimatet" på sektorsnivå eller mer allmänt. Denna tendens torde betonas i framtiden, särskilt med hänsyn till slutsatserna från de utvärderingar som visar att de institutionella aspekterna bör beaktas mer systematiskt och behandlas mer ingående i syfte att större effektivitet i gemenskapens samarbete skall kunna åstadkommas. Men bör man inte gå längre än till dessa anpassningar, som ändå skulle kunna införlivas inom ramen för den nuvarande politiken? Utvecklingen av statens roll i det nya interna tionella ekonomiska och politiska klimatet, mot strukturer som skall säkersställa en rad grundförutsättningar för en utveckling som motsvarar kriterierna för en hållbar och balanserad utveckling, uppmanar i själva verket till en omprövning av denna dimension i förbindelserna mellan EU och AVS-länderna: Bör inte EU på ett mer strategiskt sätt stödja den nödvändiga politiska och sociala omställningsprocessen? Utvecklingen av institutioner i ett land är i grunden en politisk process. En sådan reform kan inte genomföras utan lokal anpassning och innebär att många hinder måste övervinnas eftersom den påverkar maktstrukturerna, och den möter därför oundvikligen hårt motstånd. Den institutionella utvecklingen har följaktligen två kompletterande dimensioner: en politisk dimension och en mer "teknisk" dimension. Bör EU, under dessa förutsättningar, spela en mer aktiv roll när det gäller utvecklingen av institutioner och delta i dialogen om dessa frågor med de övriga biståndsgivarna? På vilket sätt kan EU spela den rollen? 1. Det finns goda skäl att förstärka EU:s åtgärder på detta område och ge dem större prioritet så att de blir en strategisk axel i förbindelserna med AVS-länderna: - AVS-länderna står i dag inför nödvändigheten att omdefiniera sin uppfattning om statens funktioner och att förbättra det sätt på vilket staten kan påta sig dessa funktioner i syfte att tjäna allmänintresset. Den politiska dimension som ligger till grund för EU:s åtgärder på detta område gäller inte för de överväganden som hänger samman med rent 68 KAPITEL V nationella intressen. EU har inte någon enhetlig modell att föra fram - medlemsstaterna har själva utvecklat olika system för social och politisk organisation. - Det är betydelsefullt för unionen att mänskliga rättigheter och grundläggande friheter iakttas liksom tillämpningen av demokratiska principer. De svårigheter som man i dag möter inom ramen för nuvarande åtgärder för stöd till demokratiseringsprocessen och som redovisas i kapitel III bör dock stimulera till ett mindre formalistiskt och mer konstruktivt tillvägagångssätt. - Gemenskapsstödets effektivitet och effekt är i hög grad beroende av dessa institutionella aspekter. Effekten av de flesta åtgärder inom ramen för gemenskapens samarbete på de ekonomiska och sociala områdena skulle förbättras med hjälp av mer beslutsamma åtgärder på området för institutionell utveckling. Av utvärderingarna framgår särskilt att effekten och livsdugligheten hos gemenskapens stödprogram ofta påverkas av ett otillräckligt beaktande av de hinder som är knutna till de institutionella ramarna. I den mån som EU stöder ekonomiska reformer har unionen också, av effektivitetsskäl, intresse av att ingripa i de institutionella avsnitt som är knutna till dessa. Förekomsten av och funktionen hos förutsebara rättsliga ramar och beslutsprocesser samt hos en administrativ förvaltning och budgetförvaltning som tjänster med en viss kvalitet utgör nödvändiga medger insyn liksom offentliga förutsättningar för att anpassningsåtgärderna skall bli framgångsrika i AVS-länderna. Den partnerskapsförbindelse som EU är inställd på att utveckla med AVS-länderna utgör själva ramen för att kunna ta itu med frågorna om den institutionella utvecklingen eftersom en sådan gör det möjligt för de berörda länderna att ta på sig det primära ansvaret för reformerna, varvid EU kan säkerställa ett bistånd som är såväl tekniskt och finansiellt som politiskt, på grundval av ömsesidiga åtaganden på medellång sikt. Dessutom innebär unionens erfarenhet av reformer, inom ramen för den europeiska gemenskapen, att den har utvecklat särskild know-how. 2. Vad gäller innehållet i och bestämmelserna för en europeisk åtgärd på det institutionella området och en förstärkning av kapaciteten kan följande tre kompletterande alternativ vara tänkbara i syfte att utveckla EU:s insatser: - EU kan undersöka på vilka sätt man kan uppbåda lokal och europeisk expertis och säkerställa en överföring av know-how från Europa till AVS-länderna. Inrättandet av ett specialiserat nät för analys och tekniskt bistånd gör det möjligt att säkerställa ett fortlöpande stöd under tillräckligt långa perioder och att samla konkreta erfarenheter och know-how. - EU kan utveckla särskild kompetens inom vissa sektorer i förhållande till det mervärde som dessa kan tillföra i jämförelse med stöd från andra multilaterala eller bilaterala biståndsgivare. Det går att identifiera flera sektorer med anknytning till de huvudsakliga områdena för EU:s verksamhet. a) Främjandet av respekten för mänskliga rättigheter. 69 KAPITEL V b) Stöd till regionala organisationer. c) Omstrukturering av offentliga tjänster i samordning med de direkt berörda aktörerna, förbättrad analyskapacitet och utformning av ekonomisk och social politik, utarbetande av reformer, stöd till decentralisering av offentlig administration. d) Budgetförvaltning i anslutning till åtgärder för stöd till strukturanpassning. t. ex. e) Utveckling av viss nödvändig kapacitet för en marknadsekonomi, affärsregler, regler för konsumentskydd och konsumentorganisationer, skydd för investerare, miljöskydd, konkurrensregler m. m. f) Decentraliserat samarbete, inte som ett alternativ till stödet till den offentliga sektorn utan som ett kompletterande åtgärdsområde som syftar till att förbättra samverkan mellan den offentliga och den privata sektorn och att närma EU:s åtgärder till aktörer i det civila samhället. g) En förstärkning av parlamentariska institutioner på ett sätt som bidrar till insyn i politiken och en god förvaltning av offentliga medel. - Slutligen kan EU satsa på en ny stödpraxis i syfte att minska de negativa effekterna på utvecklingen av lokal kapacitet. Intresset av att bättre utnyttja lokal expertis har redan erkänts i Lomé-konventionen. Men även andra mer genomgripande förändringar bör planeras. Under vissa omständigheter och under en övergångsperiod är en viss substitution helt säkert oundviklig. Men en tydlig politisk signal, till förmån för ett förändrat tillvägagångssätt och en minskning av stödets negativa effekter på utvecklingen av den institutionella och administrativa kapaciteten, kan ge upphov till en rad förändringar (förenklade förfaranden, minskad spridning av instrument, ett övergivande av tillvägagångssättet i projekt etc). Det handlar i detta avseende om en strategisk omläggning av kursen, eftersom utvecklingen av den lokala kapaciteten blir ett av de huvudsakliga kriterierna vid valet av de praktiska bestämmelserna för samarbetet. Olika alternativ i detta hänseende behandlas i kapitel VI. 70 KAPITEL V C. Handel och investeringar Att på lämpligt sätt integrera AVS-gruppen i den internationella ekonomin, särskilt att definiera dess plats i det nät som håller på att utvecklas för EU:s externa ekonomiska förbindelser samt den större dimensionen att integrera gruppen i den internationella ekonomin, är en utmaning inom ramen för de nya förbindelserna mellan EU och AVS- gruppen efter år 2000. En avsaknad av lämpliga ramar skulle innebära att AVS-gruppen riskerar att splittras, att de nuvarande förbindelserna mellan AVS-länderna och - regionerna och EU försvagas och därigenom en fortsatt marginalisering av de fattigaste AVS-länderna. Handelsavtal Inför de framtida handelsförbindelserna mellan EU och AVS efter år 2000 är många alternativ tänkbara. I princip bör dessa alternativ göra det möjligt för AVS-länderna att anta de integrationsstrategier som de själva finner lämpligast. Alternativen bör också granskas med hänsyn till dimensionerna i den partnerskapsprincip som ligger till grund för handelsförbindelserna mellan EU och AVS-länderna. Ett enhetligt handelsavtal eller flera handelsavtal, i) ii) Differentierat eller övergripande, iii) Ömsesidigt eller icke-ömsesidigt. iv) Avtalsmässigt (garanterande långsiktig säkerhet, bilateral eller multilateral) eller ensidigt (i enlighet med EU:s politiska bedömningar). Med tanke på att partnerskapsprincipen har ett betydelsefullt politiskt värde såväl för AVS-länderrta som för EU:s medlemmar bör de olika tänkbara alternativen utvärderas med hänsyn till deras effekt på denna: Försvagar de eller förstärker de principen? Kommer de att urholka eller utvidga den? Vid utvärderingen av de olika alternativen bör dessa viktiga politiska överväganden beaktas. Man bör också beakta de tekniska hinder som berör särskilt förhandlingarna om det nya frihandelsområdet ZLE (se ruta 5 för en analys av de olika alternativen när det gäller handel). Den meny som presenteras för AVS-ländernas granskning kan innehålla följande beståndsdelar: i) Status quo. Bibehållande av nuvarande icke-ömsesidiga, differentierade (vad gäller de övriga utvecklingsländerna), avtalsmässiga och enhetliga avtal vilka centreras strikt kring villkoren för marknadsinträde. En variant med "förbättrad status quo" skulle kunna omfatta förbättringar i fråga om marknadsinträde, en uppmjukning av regler och förfaranden liksom avtal om frågor med anknytning till handel (normer, miljö, konkurrenspolitik, immaterialrätt etc. ) samt avtal om tjänster. En annan variant skulle kunna innebära att denna möjlighet begränsas till de minst utvecklade AVS-länderna, samtidigt som man föreslår den mer utvecklade gruppen de alternativ som redovisas nedan i förhållande till deras önskemål eller kapacitet. Slutligen skulle genom detta alternativ ett inslag av ömsesidighet kunna införas som innebär att samtliga AVS-länder tillhandahåller ett tullerbjudande som är konsoliderat enligt GATT-avtalet. 71 KAPITEL V ii) Integration i GSP. Detta alternativ innebär att handelsavsnittet i Lomé- konventionen tas bort så att konventionen begränsas till ett biståndssystem. De minst utvecklade AVS-länderna grupperas tillsammans med mindre utvecklade länder utanför AVS-gruppen medan de mer utvecklade AVS-länderna gradvis införlivas i det normala systemet. För att undvika att utvecklingsländerna i AVS- gruppen förlorar alltför betydande handelsförmåner skulle de generella preferenser som beviljas de minst utvecklade länderna kunna ökas i syfte att uppnå paritet med nivån för Lomé-konventionens övergripande preferenser. Mot bakgrund av att koncessionerna utgör en ensidig åtgärd från EU:s sida omfattas beviljandet av dem inte av förhandlingar med AVS-länderna. Inget kan begäras i gengäld. Alternativt skulle preferensavtalet mellan EU och utvecklingsländerna kunna integreras (och så småningom konsolideras enligt GATT) inom ramen för en preferensordning till förmån för utvecklingsländerna. iii) Enhetlig ömsesidighet. Samtliga AVS-länder avkrävs att efter en gemensam över gångsperiod utvidga ömsesidigheten (i enlighet med WTO:s regler) till att omfatta export från EU. Variant: att föreskriva olika övergångsperioder i fråga om AVS- gruppens utvecklingsländer å ena sidan och i fråga om de mer utvecklade AVS- länderna å andra sidan. Detta alternativ skulle också kunna omfatta avtal på områdena med anknytning till handel och ett avtal om tjänster. Det innebär också att AVS-länderna integreras helt och fullt inom ramen för WTO. iv) Differentierad ömsesidighet. Ömsesidighet enligt en varierad skala (i enlighet med WTO:s regler) mellan EU å ena sidan och homogena grupper av AVS-länder eller enskilda AVS-länder å andra sidan, enligt modellen för de regionala handelsavtalen nord-syd. I den förbättrade versionen omfattar detta alternativ också avtal på områdena med anknytning till handel, ett avtal om tjänster samt fullständig integration inom ramen för WTO. En annan variant förutsätter regionala handelsavtal mellan EU å ena sidan och en integrerad regional zon bestående av AVS-länder och länder utanför AVS-gruppen å andra sidan. Slutligen kan två kompletterande alternativ som förenar de fyra ovan beskrivna alternativen också tänkas: v) Differentiering inom enhetliga, ramar. Detta alternativ omfattar alternativen i-iv, vilka utgör beståndsdelarna i den enhetliga meny för EU och AVS-länderna som de kan välja från i förhållande till utvecklingsnivån, AVS-ländernas behov och önskemål att fördjupa förbindelserna, de politiska förutsättningarna och vilken nivå av ömsesidighet som AVS-länderna kan tänka sig att bevilja EU. Alternativet innebär för samtliga AVS-länder att förbindelsernas avtalskaraktär bibehålls, men det kan kräva stora förändringar vad gäller vissa övergripande preferenser inom ramen (protokoll om basprodukter och jordbrukspreferenser), särskilt vad gäller i vilken mån länderna är stödberättigade. för nuvarande förbindelser Detta alternativ förutsätter en rad handelsavtal som organiseras i fyra steg: a) Enskilda frihandelsavtal per region enligt modellen i alternativ iv. 72 Ruta 5. Analys av olika handelspolitiska alternativ Status quo, som har fördelen att redan vara känd, bibehåller det nuvarande handelsavtalets enhetliga och avtalsmässiga karaktär och erbjuder därigenom långsiktig trygghet (fram till en viss punkt, se nedan). Med hänsyn till att man därigenom bibehåller differentieringskriterierna (i förhållande till övriga utvecklingsländer) kvarstår budskapet att handelsförbindelserna med AVS-länderna fortfarande befinner sig på toppen av den pyramid som EU:s handelsförmåner utgör. Detta alternativ erbjuder också den särskilda fördelen att vissa basprodukter från jordbruket, som är känsliga på unionens marknad och som representerar ett betydande (t. o. m. avgörande) kapital för många AVS- länder, gör det möjligt för unionen att föreslå tillträdesbestämmelser enligt exakt angivna begränsningar. Dessa begränsningar ger AVS-länderna tydliga planeringsramar och möjliggör för unionens jordbruksmarknad att absorbera de aktuella kvantiteterna. Detta alternativ kan också innebära en - viss respit för utveckling av den gemensamma jordbrukspolitiken under nästa etapp av WTO och utvidgningen av unionen. Nackdelarna med detta alternativ är följande: - Genom att vara differentierat skulle avtalet fortfarande omfattas av ett undantag från WTO:s regler, som kommer att ses över varje år. Följaktligen påverkas tryggheten i förmånerna, som är ett huvudsakligt redskap i Lomés handelsavsnitt, allvarligt. - Denna lösning möjliggör inte heller, med hänsyn till den minskade tryggheten i fråga om förmånerna, att man uppnår några betydande nivåer i fråga om utländska direktinvesteringar och inte heller någon kompensation av de omställningseffekter som andra regionala handelsavtal, vilka är avhängiga av EU, kan ha på de europeiska investeringarna. tillförlitlighet som är nödvändig i - Alternativet ger handelsordningar (import och export) och tillför AVS-länderna regelverk för att minska risknivån och därmed göra AVS-länderna mer lockande att investera i. trygghet och inte den - Det ger integrationsprocessen mellan AVS-länderna. inte någon kompletterande skjuts åt den pågående regionala - Det förhindrar enskilda AVS-länder eller grupper av AVS-länder att ansluta sig till regionala handelsavtal som omfattar andra industriländer, eftersom det vore politiskt och ekonomiskt oacceptabelt för EU att på AVS-marknaderna hindras av diskriminering i förhållande till andra industriländer. Under alla omständigheter bör detta alternativ granskas mot bakgrund av hur det kan bidra till AVS-ländernas ökade deltagande i den internationella ekonomin. Dessutom bör det kompletteras med ett krav på att AVS-länderna upprättar en tulltaxa som är konsoliderad med GATT-avtalet och som kan vara användbar när man begär undantag från artikel XXV. 5. M o^ Det andra alternativet, integration i det allmänna preferenssystemet för utvecklingsländer (GSP), skulle framför allt, ur EU:s synvinkel, syfta till en harmonisering av EU:s icke- ömsidiga handelsförmåner och deras fullständiga förenlighet med WTO:s regler. Därigenom upprättas jämlika villkor vad gäller tillträdet till EU:s marknad för andra utvecklingsländer än de som slutit regionala handelsavtal med EU. Det skulle också möjliggöra för vissa AVS-länder eller grupper av AVS-länder att sluta regionala avtal med andra industriländer (Västindien inom ramen för NAFTA eller FTAA och AVS- länderna i Stilla havet inom ramen för APEC). Vad gäller nackdelar innebär detta alternativ följande risker: - Det skulle definitivt splittra upp Lomé-systemet i flera avseenden. Det skulle innebära olika behandling av olika AVS-länder beroende på deras utvecklingsnivå. Det knyter inte längre biståndet till handelspolitiken som för närvarande är integrerad genom Lomé- konventionen. - Det skulle, åtminstone för. de mer utvecklade AVS-länderna, allvarligt minska den preferensmarginal som de har med stöd av Lomé-konventionen, med tanke på att förmånerna i fråga om jordbruksprodukter måste anpassas till GSP-nivåerna och att de relativa fördelarna i form av fastställda kvantiteter för de produkter som omfattas av protokollen om basprodukter inte längre kan beviljas. Att fortsätta protokollet om socker skulle inom ramen för detta alternativ innebära vissa problem, inte minst av juridisk karaktär. - Det skulle minska tryggheten när det gäller villkoren för tillträde till marknaden, men den minskade nivån på förmånerna - som fortfarande kan förändras genom en ändrad politik från EU:s sida eller omfattas av en progressiv integrationsmekanism inom ramen för GSP - ligger tveklöst inom ramen för WTO. De mest utvecklade AVS-länderna skulle ha svårare att locka utländska direktinvesteringar enligt detta alternativ. Alternativet med ett multilateralt preferenssystem för utvecklingsländer (inom och utom AVS-gruppen) som är konsoliderat med GATT skulle ge större trygghet. - Det skulle inte medföra fler utländska direktinvesteringar och inte heller kompensera de effekter av en omställning av handel och investeringar som följer av de regionala avtal som sluts med EU och som omfattar andra utvecklingsländer. - Det påverkar inte livsdugligheten i den pågående integrationsprocessen syd-syd. Det skulle inte säkerställa ytterligare skydd mot nya förordningar från EU på områden med anknytning till handel. Slutligen skulle detta alternativ i grunden försvaga den partnerskapsprincip som kommer till uttryck genom Lomé-konventionen, vars dimensioner i fråga om politik, institutioner och bistånd därigenom minskar. >1 4 Det tredje alternativet, enhetlig ömsesidighet (i enlighet med artikel XXIV i GATT- avtalet) skulle vara förenligt med WTO:s regler. Det skulle i grunden förstärka partnerskapsprincipen med tanke på att det gör avtalet mellan de båda parterna mer jämställt och omvandlar det till ett avtal på obestämd tid (åtminstone vad gäller handelsavsnittet i konventionen). - Det skulle bibehålla och även förbättra tryggheten och förutsebarheten i förmånerna, och genom att öppna och avlägsna begränsningarna för AVS-ländernas importordningar ger det trovärdighet åt deras handelspolitik i de nationella och utländska investerarnas ögon. Följaktligen kan man vänta sig ökad dragningskraft på utländska direktinvesteringar liksom en positiv reaktion från de nationella investerarna. - Det ger också möjlighet att upprätta likvärdiga villkor i förhållande till andra utvecklingsländer som ingår i frihandelsområden tillsammans med EU och möjliggör för vissa AVS-länder att ansluta sig till regionala handelsavtal med andra industriländer och dra fördel av dynamiken i den regionala ekonomin. - Vad gäller nackdelarna med detta alternativ, som inför enhetliga horisontella ramar, behandlas inte den aktuella frågan om den tydliga differentieringen mellan AVS-länderna vad gäller integrations- och utvecklingsnivå, och inte heller deras behov av och förmåga att delta i frihandelsförhandlingar med EU. Det stora problemet är utan tvivel genomförbarheten: hur skall samtliga AVS-länder kunna ansluta sig på ett enda "plan" och genom ett enda "program" (vilket krävs i artikel XXIV. 5 c) för att bilda ett frihandelsområde mellan EU och AVS-länderna som beaktar deras handelssystem, deras olika behov i fråga om industriell omställning, de förändringar av skattepolitiken som krävs för uppföljning av tulltaxeavvecklingen etc? Alla AVS-länders behov och förutsättningar kan omöjligen sammanföras inom enhetliga ramar. Dessutom förfogar många AVS-länder inte över den mänskliga kompetens och administrativa kapacitet som krävs för att de skall kunna bedriva frihandelsförhandlingar med EU. *' Differentierad ömsesidighet omfattar samtliga fördelar med ovanstående alternativ samtidigt som man beaktar de olika integrations- och utvecklingsnivåerna samt behoven, förutsättningarna, kapaciteten och viljan hos olika grupper av AVS-länder. En "plan" och ett "program" som antas i enlighet med kapacitet och särskilda behov skulle kunna fastställas för respektive AVS-region. Detta alternativ ger en betydelsefull skjuts åt den pågående regionala integrationsprocessen i AVS-länderna. - Den stora nackdelen med detta alternativ är att förbindelserna förlorar sin enhetliga karaktär och att partnerskapet fragmenteras, även om det senare skulle förstärkas inom ramen för respektive avtal. Med tanke på att detta tillvägagångssätt bör baseras på den befintliga integrationsprocessen mellan AVS-länderna (UEMOA, SADC, CARICOM etc) bör de AVS-länder som inte är part i dessa eller som inte önskar ansluta sig till en regional sammanslutning inleda ensidiga förhandlingar om ett frihandelsområde med EU. Detta alternativ skulle T -l CL. också kunna integrera frihandelsområden som omfattar å ena sidan EU och å andra sidan de länder inom och utanför AVS-gruppen som utgör "naturliga" regioner. - Detta alternativ kräver också att protokollen om basprodukter samt preferensordningen för jordbruksprodukter upphävs. Förhandlingarna om de förmåner som är knutna till de särskilda instrumenten skulle skapa vissa problem. - Även i fråga om detta alternativ blir trovärdigheten ett stort problem, eftersom man inte kan vänta sig att samtliga AVS-länder eller alla regionala integrerade grupper inom AVS som uppfyller villkoren (politik, handelsvillkor, administrativa förutsättningar m. m. ) kan eller vill inleda frihandelsförhandlingar med EU. Om de framförhandlade avtalen inte heller helt och fullt uppfyller villkoren i artikel XXIV måste dessutom ett undantag begäras (artikel XXIV. 10). Om alltför många avtal av denna typ måste granskas kan förvaltningen av motsvarande undantag inom WTO bli ett stort problem för EU. Inom ramen för detta alternativ, och i enlighet med kommissionens och rådets slutsatser i juni 1995 om frihandelsområden, bör avtalen vara förenliga med motsvarande WTO-bestämmelser och beakta konsekvenserna för unionens gemensamma politik och för dess partnerskapsprinciper i fråga om handel. 3-L ~L KAPITEL V b) Bilaterala frihandelsavtal enligt alternativ iv, varvid emellertid vissa AVS- länder, som är tillräckligt stora och kapabla, frivilligt avstår från att delta i den regionala integrationsprocessen (t. ex. Nigeria och Zaire) och förutsatt att de politiska villkoren är gynnsamma. c) Icke-ömsesidiga preferenser som bibehålls av de minst utvecklade AV§- länderna (som fastställs ensidigt eller inom multilaterala ramar) vars inkomst per invånare är lägre än en internationellt fastställd nivå och som inte deltar i någon regional integrationsprocess enligt alternativ a ovan. d) Gradvis integration i GSP, med hänsyn till övergripande, icke-ömsesidiga preferenser för de AVS-länder som inte önskar hänföras till alternativ a eller b men som har en utvecklingsnivå som gör att de inte kommer i fråga för alternativ c. De AVS-länder som integreras gradvis skulle kanske kunna bibehålla sina preferenser med stöd av protokollen om basprodukter, men endast under en övergångsperiod (i så fall kan undantag begäras). I detta sammanhang skulle AVS-länderna, i samråd med EU, kunna välja det handelsalternativ som lämpar sig bäst för den antagna integrationsstrategin samt deras behov och kapacitet. Emellertid blir frågor om effekterna av en omläggning av handeln och investeringar mellan grupper av AVS-länder oundvikliga eftersom tidsplanen för preferenserna och dragningskraften på utländska direktinvesteringar varierar i fråga om respektive grupp i förhållande till det valda alternativet. Detta alternativ innebär att den befintliga Lomé-konventionens enhetliga karaktär bibehålls men gör det möjligt att lägga beståndsdelarna ömsesidighet, differentiering och gradvis integration till partnerskapsprincipen som tillkommande grundläggande dimen sioner. Dessa beståndsdelar kommer att få dynamiskt interna verkningar eftersom de innebär att de olika AVS-länderna passerar från det stadium som är kopplat till förbindelserna till ett mer avancerat stadium, i förhållande till sina enskilda förutsättningar och önskemål. Vad gäller förenligheten med WTO måste dessa enhetliga ramar med all sannolikhet åtföljas av en begäran om undantag enligt artikel XXIV. 10 (dvs. ett undantag vad gäller minimivillkoren för frihandelsområden). vi) En differentiering som resulterar i flera avtal. Enligt detta system resulterar alter nativ i-iv naturligt i flera handelsavtal, eventuellt parallellt med ett enhetligt biståndspaket. Vid detta tillvägagångssätt blir förmodligen Lomé-konventionens enhetliga karaktär det första som måste offras. Avtalsmässigheten och säkerheten, i synnerhet styrkan i och räckvidden för partnerskapsprincipen, kommer att variera mellan olika avtal, och den aktuella preferensnivån kommer förmodligen att urholkas för vissa grupper AVS-länder eller att utvidgas för andra grupper i förhållande till det valda alternativet. Dessa mångsidiga ramar är tämligen oförenliga med bibehållandet av de fördelar som beviljats inom ramen för protokollen om basprodukter och med det övergripandesystemet för jordbrukspreferenser. Frågor om särbehandling och en omläggning av handelsutbytet och investeringarna mellan grupper av AVS-länder 73 KAPITEL V kommer att förstärkas ytterligare jämfört med det alternativ med enhetliga ramar som redovisats ovan. De för- och nackdelar som är knutna till respektive alternativ kommer att följaktligen att drabba varje berörd grupp av AVS-länder. Vad gäller iakttagandet av WTO:s regler bör ett undantag från artikel XXV. 5 begäras i fråga om det system som inte innebär förmånsbehandling för de minst utvecklade AVS- länderna, eftersom ett sådant undantag kan vara lättare att få. Oavsett vilket alternativ som väljs bedriver EU för övrigt en harmoniseringsprocess i fråga om de ursprungsregler som tillämpas inom ramen för preferensordningarna33. Skydd för och främjande av investeringar Inom ramen för bestämmelserna i den fjärde Lomé-konventionen har AVS- länderna åtagit sig att bevilja privata investerare rättvis likabehandling, att skapa och bibehålla ett förutsebart och säkert investeringsklimat, att förbättra företagsmiljön och att inrätta rättsliga, administrativa och finansiella ramar som är gynnsamma för framväxandet och utvecklingen av en dynamisk privat sektor (artikel 258 c-g). Länderna har, vart och ett, strävat efter att förverkliga dessa mål men inte alltid lyckats uppnå önskat resultat när det gäller att öka investeringarna i den privata sektorn. Investerarna tvekar fortfarande. Det kommersiella klimatet och den politiska och institutionella bakgrunden är sällan tillräckligt förtroendeingivande. På nationell nivå kommer länderna att fortsätta genomföra åtgärder för att förstärka förtroendet. Insynen och förutsebarheten i dessa åtgärder kan dock förbättras om de utformas inom gemensamma ramar för rättigheter och skyldigheter som är välkända och internationellt accepterade. År 1992 föreslog EG AVS-länderna att undersöka en rad principer för skydd av investeringar som omfattade bl. a. nationell behandling, principen om mest gynnad nation, rättvis likabehandling, fullständigt rättsligt skydd, kompensation i händelse av expropriering samt överföring av intäkter och kapital. Ett förslag till principer skulle göra målen för den fjärde Lomé- konventionen mer texttrogna. Principerna har dock inte diskuterats särskilt mycket och inte heller genomförts. Sedan 1992 pågår inom OECD detaljerade diskussioner om ett förslag till ett multilateralt avtal om investeringar som fastställer mer ambitiösa och fullständiga ramar för att skydda investerare. Frågan om normer för skydd av investeringar har nu undersökts inom ramen för WTO och förhandlingar om principer som kan godtas av fler länder kommer snart att inledas. Om dessa förhandlingar resulterar i ett avtal om principer som medger insyn och som går att tillämpa, kan investerarna och kapitalmarknaderna komma att lockas av de 33 En harmonisering av ursprungs regie ma beslutades av stats- och regeringscheferna, vid Europeiska rådet i Essen 1994, mot bakgrund av de mycket olika regler som utgör ett hinder i handelsförbindelserna mellan EU och tredje land, eftersom en enhetlig uppsättning ursprungsregler skulle underlätta och utveckla handelsutbytet. 74 KAPITEL V minskade riskerna och investera i de länder som går med på att respektera dessa principer. De AVS-länder som vill återvinna investerarnas förtroende snabbare kan anta och tillämpa en internationellt erkänd norm för skydd av investerare som har samma verkan som en lag. EG kommer att vara öppet för varje begäran om bistånd när det gäller att införa denna norm i de länder som väljer att anta den. Ju fler AVS-länder som önskar följa denna norm, desto fler internationella investerare kommer att få förtroende för AVS-länderna som grupp. Flera tänkbara lösningar är möjliga för de AVS-länder som vill återvinna investerarnas förtroende med hjälp av trovärdigare skydd av investeringar: a) Att fullfölja nuvarande politik genom att sluta bilaterala avtal om skydd av investeringar med EU-länderna och andra utländska investerares ursprungs länder. Dessa avtal innehåller grundläggande beståndsdelar i fråga om kompensation i händelse av expropriering men är för övrigt av begränsad räckvidd och erbjuder ingen möjlighet att överklaga diskriminerande eller godtyckliga beslut som fattas av värdlandets regering. De har heller inte konkret lyckats att dra till sig nya investeringar, särskilt inte i Afrika. b) Att sluta regionala avtal till skydd för investeringar. Ett exempel att följa kan vara UEMOA, vars medlemmar infört en gemensam praxis för investe ringar, gemensam handelsrätt och gemensamma normer för skydd av inves teringar. Tack vare regionala avtal är det relativt enkelt att kontrollera att dessa regler och åtaganden iakttas, och möjligheten att överklaga torde vara förhållandevis enkel för investerare som anser sig ha drabbats av skada. Fruktbara regionala avtal kan utvidgas till andra berörda AVS-länder och därmed skapa en erkänd AVS-praxis. c) Att ansluta sig till en internationellt erkänd norm för skydd av investerare, eventuellt baserad på principer som skulle kunna överenskommas inom ramen för WTO. Fördelen för AVS-länderna om de antar internationella normer för skydd av investeringar är att investerarna känner till dessa bättre, vilket stärker förtroendet. Med tanke på att det på internationell nivå för närvarande inte finns någon erkänd modell är dock under mellantiden den mest fördelaktiga lösningen för AVS-länderna att (med stöd av EG) delta i regionala avtal som motsvarar de ovan beskrivna grundläggande principerna. Länderna inom EG och AVS-länderna bör i sitt eget långsiktiga intresse parallellt med detta samarbeta i syfte att åstadkomma ett avtal om en internationell norm med större räckvidd. 75 KAPITEL VI KAPITEL VI. ALTERNATIV FÖR EN NY METOD I FRÅGA OM DET FINANSIELLA OCH TEKNISKA SAMARBETET Tre beståndsdelar kräver en genomgripande översyn av de praktiska genomförande bestämmelserna för det finansiella och tekniska samarbetet, nämligen utvecklingen mot ett partnerskap som baseras på ömsesidiga rättigheter och skyldigheter samt en tydligare fördelning av respektive parts ansvar, behovet av att anpassa gemenskapens samarbete till den omständigheten att vissa AVS-länder nått ett betydligt mer framskridet utvecklingsstadium än de övriga och slutligen behovet av att göra praxis för nuvarande samarbete förutsebart och förenligt med kraven på att biståndet skall bli mer effektivt och relevant. Dessa mål kräver att en ny instrumenten struktur utformas, att de framtida kriterierna för beviljande av bistånd fastställs, att stödåtgärderna förändras samt att en ny metod för förvaltning av medlen främjas. Kommissionen rekommenderar bland annat, som den gjort redan tidigare, att Europeiska utvecklingsfonden (EUF) integreras i budgeten34, vilket också Europaparlamentet kräver sedan lång tid tillbaka, för att gemenskapens externa verksamhet skall bli rationell, sammanhängande och medge insyn. A. Övergripande omfattning eller olika nivåer? En av huvudaspekterna i kritiken mot det samarbete som genomförts inom ramen för Lomé-konventionen som helhet avser de många instrument som gradvis inrättats och antagits vid successiva förhandlingar. Samarbetet med AVS-länderna belastas för när varande av alltför många instrument, vars ändamål är förutbestämt, och ett samordnat utnyttjande av dessa blir allt svårare att säkerställa. olika Utarbetandet av strategiska dokument för respektive land begränsar sannolikt riskerna för bristande samordning. Men det samtidiga utnyttjandet av ett stort antal instrument som motsvarar och i genomförandebestämmelser som ibland skiljer sig åt, innebär oundvikligen att EU:s åtgärder i fråga om ett visst land blir mindre överskådliga. Trots att gemenskapen eftersträvar att tillhandahålla information utgör detta komplexa system ofta ett hinder mot tillgången på olika möjligheter till finansiering och tekniskt bistånd, särskilt för aktörerna i det civila samhället. enlighet med förfaranden strukturer, EUF-instrumenten tillsammans med den långa raden särskilda budgetposter tenderar dessutom att minska flexibiliteten avsevärt när de politiska riktlinjerna skall genomföras. Inom ramen för nuvarande system är det faktiskt svårt att med rimlig skyndsamhet lägga om eller anpassa samarbetspolitiken. Detta förhållande framstår dock, inför ekonomiska och politiska sammanhang som kan förändras snabbt, i allt högre grad som ett nödvändigt ont för att snabbt kunna reagera på politiska initiativ och med hänsyn till den allmänna opinionen inom EU och i AVS-länderna, och för att slutsatserna från 34 Se särskilt "Rapport om möjligheter och bestämmelser för en budgetering av EUF" från kommissionen (SEK(94)640 slutlig). 76 KAPITEL VI utvärderingar som syftar till att förbättra samarbetets effektivitet och effekt skall kunna tillämpas. Är det under dessa förutsättningar befogat att bibehålla en lång rad särskilda instrument eller bör man radikalt ändra tillvägagångssätt och inrikta sig på att fastställa övergripande finansiella ramar, som möjliggör en smidigare praxis för samarbetet, i syfte att motsvara alltmer differentierade och utvecklade behov? Följande tre alternativ är tänkbara: 1) Nuvarande ramar bibehålls Detta alternativ har dock de ovan redovisade nackdelarna och främjar inte att förbindelserna mellan givar- och mottagarländer utvecklas mot autonomi och ansvarstagande. 2) Alla samarbetsatgärder sammanförs inom ramen för ett övergripande finansiellt anslag Detta skulle säkerställa maximal flexibilitet i fråga om organisation och utveckling av olika finansiella stödtyper. 3) Fastställande av två eller tre olika anslag som samlar åtgärder av likartad karaktär: - Det första anslaget skulle vara avsett att finansiera samtliga långsiktiga stödåtgärder inom den offentliga sektorn. Dessa vägledande ramar skulle, alltefter behoven och i enlighet med en bedömning av den lämpligaste stödtypen, möjliggöra stöd till sektors åtgärder, institutionella reformer, budgetstöd eller finansiering av punktinsatser. - Det andra anslaget avser resurser avsedda ätt avhjälpa krissituationer av oförutsebar karaktär liksom alla typer av kortsiktiga åtgärder. - Det tredje anslaget behövs för direkta stödåtgärder till icke-statliga aktörer, den icke-statliga privata sektorn och därtill knutna miljöer, konsumentföreningar, organisationer m. fl. Dessa varierade genomförandebestämmelser som samtidigt iakttar EU:s kriterier för stödberättigande. åtgärder kräver verket själva i Den tydliga distinktionen mellan kortsiktiga och långsiktiga insatser bidrar till bättre framförhållning i gemenskapens verksamhet genom att man undviker den förvirring som instrument av typen Stabex respektive livsmedelsbistånd kan leda till, vilka båda samtidigt innehåller en "kriskomponent" och en beståndsdel för stöd till långsiktiga mål. Sammantaget skulle denna utveckling kunna göra att gemenskapens samarbetspolitik blir mer flexibel och samordnad samt medger större insyn. Förmågan att formulera och anta en samarbetspolitik i förhållande till ett land eller en grupp av länder hänger dock också samman med programmeringsmekanismerna. Dessa redovisas i kapitel VLB nedan. B. Beviljande av stöd efter behov eller efter förtjänst? 11 KAPITEL VI De programmerbara stödresurserna tilldelas för närvarande i förhållande till en bedömning av respektive lands relativa behov, med utgångspunkt i. indikatorer på mänsklig utveckling, landets storlek och geografiska parametrar, t. ex. isolerat läge eller östater. Den andel av stödet som inte kan programmeras motsvarar särskilda kriterier (stöd till strukturanpassningsprogram, mekanismer för kompensation av exportintäkter etc). Den automatiska tilldelningen av program merbara resurser har redan minskat avsevärt efter översynen av Lomé-konventionen i halvtid. I själva verket har ett system med tilldelning i två etapper antagits - varvid den första etappen utgör 70 % av de program merbara resurserna - vilket möjliggör en översyn av tilldelningen av resurser mot bakgrund av en bedömning av hur mottagarlandets åtaganden har iakttagits (särskilt i fråga om sektorsåtgärder), den övergripande samordningen av den utvecklingspolitik som regeringen bedriver samt slutligen med hänsyn till eventuella externa händelser som inte förutsetts från början. I och med det nya tilldelningssystemet i etapper införs således ett nytt kvalitativt kriterium vid tilldelningen av resurser, vilket möjliggör att de stödbelopp som tilldelas per land fastställs mot bakgrund av respektive regerings strävanden i fråga om sektors åtgärder och helhetspolitik. En sådan utveckling motsvarar EU:s ökade krav på effektivitet. Den motsvarar också ett nytt koncept för partnerskapet som baseras på ömsesidiga åtaganden och enligt vilket det externa stödet syftar till att stödja interna refor m strävanden. Ur denna synvinkel torde EU stimuleras att fortsätta på den inslagna vägen. Nyttan av flerårig programplanering, för att utvecklingsländerna skall kunna förutse det externa finansieringstillflödet och på grund av att ett minimum av strategiska ramar krävs, stimulerar dock bibehållandet av ett system mer flerårig programplanering. Därför bör flera alternativ föreskrivas i syfte att förena flexibilitet med förutsebarhet och effektivitet med ansvarstagande. Två frågor bör behandlas: Vilka kriterier bör dominera vid fördelningen av de programmerbara resurserna mellan de respektive AVS-länderna? Hur kan programplaneringen utformas för att samarbetspolitiken skall bli så flexibel som möjligt? De ökade klyftorna mellan de olika AVS-länderna, mellan de fattigaste länderna och de länder som har bättre förutsättningar att säkerställa utveckling, mellan de länder som fortfarande är drabbade av djupa socialpolitiska problem och de länder som slagit in på vägen mot reformer och mot ekonomiska och sociala framsteg, gör frågan ännu ange lägnare. - Att kombinera stimulanskriterier med utvecklingsindikatorer Den avgörande tonvikt som läggs vid genomförandet av interna åtgärder, liksom det tillvägagångssätt utifrån incitament som EU utvecklar inom ramen för samarbets politiken, tyder på att "behovskriteriet" - som är ett kriterium av kortsiktig karaktär - 78 KAPITEL VI bör kompletteras med ett kriterium på god förvaltning som baseras på en utvärdering av hur staten och de lokala myndigheterna bär sitt ansvar. Till de socioekonomiska indikatorerna och fattigdomsindikatorerna kommer också resultatkriterier som avser både politisk styrning och ekonomisk förvaltning. Detta alternativ innebär att det bör fastställas vilka kriterier på "styrelseskick" som godtas av parterna. Liksom i fråga om villkorandet, som redovisas i C nedan, förefaller en utvärdering av helhetspolitiken vara att föredra framför alltför specifika kriterier, och beaktandet av historiska, politiska och institutionella förutsättningar bör inte isoleras från kriterier av socioekonomiskt slag. Under alla omständigheter bör parterna enas om dessa kriterier på förhand för att undvika godtyckliga bedömningar. Detta alternativ innebär definitivt att biståndet blir mer selektivt. Det möjliggör för EU att koncentrera sina insatser på de fattigaste länderna och på de länder där biståndet kommer att få störst effekt. - Att anta en löpande programplanering Ett införande av stimulanskriterier för beviljande av stöd skulle förändra uppfattningen om den avtalsmässiga karaktären i förbindelserna mellan EU och AVS-länderna. Det är under alla omständigheter inte lämpligt att fastställa resultatkriterier samtidigt som man bibehåller ett system för tilldelning på fem år: Villkoren i fråga om "styrelseskick" kan förändras snabbt i ett land, i positiv eller negativ riktning. Detta alternativ är också mer förenligt med andra finansieringsmekanismer än EUF då medlemsstaterna i förväg fastställer vilket belopp de bidrar med. Budgetbestämmelser som erbjuder större smidig het samtidigt som de möjliggör en flerårig programplanering av kostnaderna är utan tvivel lämpligast. Trots detta kan förutsebarheten i flödet bibehållas genom antagandet av ett löpande programplaneringssystem på tre, fyra eller fem år som ses över regelbundet, exempelvis årligen. En sådan metod har antagits inom ramen för partnerskapet Euro-Med, och den möjliggör att målet förutsebarhet förenas med flexibilitetsmålet, inom ramen för ett "avtalskoncept" mellan givarländer och mottagarländer som är centrerat på effektivitetskravet. C. Biståndets karaktär Den kritiska översynen av tidigare och nuvarande erfarenheter av samarbetet, vilka redovisas i kapitel II och som huvudsakligen baseras på resultaten av nyligen genomförda utvärderingar, möjliggör en rad slutsatser i fråga om verksamheten. Den betonar intresset av att det sektorsvisa tillvägagångssättet förstärks liksom den lokala förmågan genom ekonomiska och sociala åtgärder inom ramen för en långsiktig strategi samt att projektstöd bibehålls endast i fråga om särskilt utformade åtgärder som är direkt knutna till reformprocessen. Föresatsen att främja en bättre ansvarsfördelning och att stimulera AVS-ländernas regeringar att genomföra en hållbar utvecklingspolitik, att minska instabiliteten och att fastställa en egen utvecklingsstrategi ger vid handen att gemenskapens bistånd bör ha formen av ett övergripande budgetstöd till dessa länder för finansiering av en rad olika 79 KAPITEL VI projekt. Ett sådant alternativ kan troligen föreskrivas endast i kombination med införandet av resultatkriterier i fråga om ekonomiska och sociala åtgärder för fastställandet av den finansiella omfattningen och kan endast avse länder som har nöjaktig kapacitet att förvalta resurserna. Dessutom tyder utvärderingsresultaten på att vissa instrument bör överges eller antas (systemen Stabex och Sysmin). Själva kompensationsprincipen ifrågasätts inte, i den mån som det förefaller motiverat att bevilja särskilt stöd för att bibehålla inriktningen liksom för att minska de risker som på den makroekonomiska förvaltningen exportörerna löper inom vissa sektorer, särskilt jordbrukssektorn. Dessa instrument utnyttjas dessutom alltmer för stöd till ekonomiska och institutionella reformer inom de berörda sektorerna. Instrumentens automatiska karaktär minskar dock stödets relevans. Slutligen har den senaste tidens utveckling inom den internationella ekonomin ökat utbudet av investeringsresurser som söker lönsamma placeringar i utvecklingsländerna liksom antalet utvecklingsländer som erbjuder investerarna goda investeringsmöjligheter. De mer välmående utvecklingsländerna gynnas av extern finansiering samt externt branschstöd och tekniskt bistånd huvudsakligen på marknadsvillkor. Det förefaller rimligt att EG, efter det att Lomé-konventionen upphör att gälla, vill koncentrera sitt bistånd på att hjälpa de fattigaste och mindre gynnsamt belägna länderna att locka utländska direktinvesteringar och placeringar. EU kan därför planera utvecklandet av ett inträde på instrument kapitalmarknaderna. som är avsett att underlätta AVS-ländernas När det gäller karaktären på det stöd som EU kan tillhandahålla uppstår en rad frågor: Bör stödet till makroekonomiska reformer och sektorsåtgärder förstärkas? Bör projektstödet gradvis ersättas med ett direkt budgetstöd? Bör EU bibehålla kompensationsmekanismer för exportintäkter? Vilken typ av villkorande bör EU föreskriva? Bör EU föreskriva nya stödbestämmelser i syfte att underlätta AVS-ländernas tillgång till privat kapital, oavsett om det rör sig om direktinvesteringar, projektfinansiering eller statliga lån? - Direkt budgetstöd EU kan planera en ändring av sina stödbestämmelser för att i stället ingripa genom direkt budgetstöd till AVS-länderna. Ett sådant instrument skulle utgöra ett bra komplement till stödinstrumentet för strukturanpassningar vilket förblir särskilt betydelsefullt för att förbättra programplanerings- och budgetförvaltningsprocessen mellan partnerländerna. I detta avseende är en rationalisering av de olika makroekonomiska instrumententen i form av direkt budgetstöd inom lämpliga makroekonomiska ramar tänkbar av följande skäl: 80 KAPITEL VI - En sådan utveckling hör ihop med ett moget partnerskap, baserat på förbindelser som grundar sig på förtroende och som överlåter ansvaret för förvaltningen av utvecklings resurserna på de nationella myndigheterna. - I motsats till projektstöd påverkar inte budgetstödet kostnadsfördelningsprocessen på olika sätt. Brister i budgetförvaltningen och avsaknad av insyn i fördelningsbesluten utgör de huvudsakliga hindren mot en övergång till budgetstöd. Vissa minimivillkor bör därför fastställas i detta hänseende. Utvecklingen mot budgetstöd förefaller således vara en process som markerar en etapp i utvecklingen av den lokala kapaciteten, som sannolikt kommer att öka samarbetets effektivitet avsevärt. - Strukturanpassningsstöd ersätts med stöd till sektorsåtgärder Det har redan framhållits ovan att de reformer som AVS-länderna genomför med stöd från EU ingår i en långsiktig process, särskilt vad gäller den institutionella aspekten. Dessutom krävs det framför allt att själva konceptet anpassning har en permanent aspekt i en omvärld som utvecklas snabbt och som kräver fortlöpande anpassningar och ifrågasättanden av de ekonomiska och sociala systemen. Trots detta kan olika stadier fastställas, särskilt övergången från en första etapp av strukturreformer som avser ekonomins och den offentliga sektorns funktion i stort, till en kompletterande etapp som centreras kring mer specifika sektorsaspekter. I den utsträckning som framsteg kan göras vid genomförandet av reformerna bör ELT, i syfte att på lämpligt sätt uppfylla de aktuella prioriteringarna, vara i stånd att omrikta stödet så att detta avser sektorsanpassning och institutionell anpassning. De instrument som gemenskapen använder för att stödja reform strävanden kan således anpassas till den aktuella fasen i strukturanpassningsprocessen. Därigenom kan, inom ramen för ett övergripande villkorande, ett direkt budgetstöd tydligt omvandlas till reformstöd till vissa sektorer. - Bibehållande av möjligheten att kompensera exportintäkter Vad gäller kompensationsmekanismer i händelse av en kraftig nedgång av exportintäkterna kan EU avhjälpa svårigheterna inom en viss sektor genom att bevilja kompletterande resurser som läggs till det sammantagna biståndet till ett visst land. Beroende på om problemet är av strukturell eller konjunkturbetingad karaktär kan denna resurskomplettering därigenom införlivas i sektorsstödet eller i det makroekonomiska stödet. - En reform av villkorandet Frågan om villkorandet är ytterligare en avgörande aspekt i varje diskussion om karaktären på det stöd som beviljas. Villkor förekommer mer eller mindre uttryckligt i alla samarbetsprogram. Villkorandet innebär en viss grad av selektivitet i fråga om stödet och syftar huvudsakligen till att stimulera mottagarländerna att ändra politik eller att genomföra vissa reformer. Det kan vara avhängigt av uppnådda resultat eller vara ett medel för att uppnå vissa mål. Särskilt med hänsyn till att många reformer är av experimentkaraktär, ett tillvägagångssätt som baseras på en strikt utvärdering av respektive regerings institutionella området, speciellt på det förefaller 81 KAPITEL VI övergripande politik vara att föredra framfor att mycket speficika villkor skall ha företräde. Inom ramen för det särskilda programmet för Afrika har kommissionen föreslagit övriga finansiärer ett nytt tillvägagångssätt när det gäller villkorandet för strukturanpass ningsstödet motsvarande följande generella villkor: - Att främja mottagarländernas genomförande av reformer. - Att tillämpa realistiska villkor som gör det möjligt att beakta den politiska och administrativa bakgrunden. - Att gå vidare till en övergripande utvärdering av de åtgärder som vidtagits i förhållande till målen för en hållbar utveckling och att inte begränsa sig till en partiell bedömning av vissa specifika indikatorer. En sådan utvärdering bör göras i samråd med samtliga givarländer. Detta övergripande och samordnade tillvägagångssätt bör också göra det möjligt att undvika ryckighet i stödutbetalningarna. Iakttagandet av dessa principer bör göra det möjligt att undvika svårigheterna med rådande praxis och leda till att förbindelserna mellan finansiärer och mottagare utvecklas mot ett partnerskap som omfattar ömsesidiga åtaganden, vilket gynnar de långsiktiga målen. - Att underlätta tillgången på investeringskapital EU använder för närvarande en rad instrument för att hjälpa länderna att hitta nödvändigt investeringskapital: stöd från EUF som inte skall återbetalas, riskkapital som också finansieras genom EUF samt vissa lån mot egna tillgångar från Europeiska investeringsbanken. En första lösning för att öka tillgången på källor till förmånlig investeringsfinansiering, särskilt till infrastrukturinvesteringar, består i att man underlättar tillgången på lån från EIB. Inom ramen för den föreslagna budgetiseringen av EUF kan lån från EIB till AVS- länderna omfattas av samma bestämmelser som i fråga om lån till övriga tredje länder (särskilt vad gäller tillhandahållandet av garanti medel för externa åtgärder). En annan lösning att undersöka är en anpassning av befintliga instrument för att förbättra tillgången till privata finansieringskällor. Exempelvis utgör partiella garantier (eventuellt genom förmedling av EIB) redan ett instrument som används med viss framgång av flera multilaterala organ för att uppbåda långsiktigt kapital som är avsett att täcka en del eller hela den politiska eller kommersiella risken. Tillämpningen av dessa alternativ inom ramen för samarbetet efter Lomé kräver kompletterande granskning och samråd. De flesta av de mer utvecklade AVS-länderna har redan noterat goda resultat när det gäller den nationella solvensen och kommer säkerligen att ha stora fördelar av utländska garantier i fråga om nationella krediter. À andra sidan kan de komma att finna idén med garantier, t. ex. i fråga om stora infrastrukturprojekt som finansieras av den privata sektorn, mycket lockande på grund 82 KAPITEL VI av de många avtalsmässiga risker som fortsätter att stänga finansieringsmarknaden för den typen av projekt liksom betydelsen av infrastruktur som stöd för den ekonomiska tillväxten. Tillhandahållandet av garantier eller lån som finansieras genom EIB: s förmedling kan utgöra fördelar såväl för de solventa eller nästan solventa länderna som för de fattigaste AVS-länderna. De förstnämnda har tidigare fått stor extern finansiering och deras finansiella situation bör förbättras med tiden, vilket i framtiden kommer att ge dem tillgång till mer omfattande och fördelaktig finansiering. I takt med att de mer utvecklade ländernas officiella finansieringsbehov minskar kan de mindre utvecklade länderna vänta sig att få en större andel av de tillgängliga EUF-medlen. D. Samförvaltning, ensidig förvaltning från EU:s sida eller självständig förvaltning i mottagarländerna? Den samförvaltningsordning som tillämpas inom ramen för Lomé-konventionen, och som omfattar både beslutet att inleda en samarbetsåtgärd och uppföljningen av kostnaderna, har visat sina begränsningar. Dels förlänger rent praktiskt de många turerna mellan den nationella samordnaren och den huvudsakliga samordnaren (gemenskapen) förseningarna, vilket hämmar samarbetets effektivitet. Dessutom underlättas inte medfinansiering från andra finansiärer av denna ordning. Samförvaltningssystemet främjar inte heller, ur driftssynpunkt, att mottagarländerna av EU-stödda utvecklingsprogram och reformer gör några anpassningar. Det handlar härvidlag om ett villkor som allmänt erkänns vara avgörande för att stödet skall bli effektivt, vilket särskilt påvisats genom alla de utvärderingar som gemenskapen genomfört. Ett gradvist ökat bistånd i stället för att biståndet koncentreras till infrastrukturer som ett led på vägen mot stöd till socioekonomiska åtgärder och institutionella reformer understryker hur nödvändigt detta är. Principen om samförvaltning av resurserna bör således ifrågasättas. Vilka är de tänkbara alternativen som gör det möjligt att både uppfylla kravet på att säkerställa ett tillförlitligt system för förvaltning av de resurser som ställs till förfogande genom gemenskapens stöd och tillgodose behovet att göra det lättare för mottagarländerna att ta sitt ansvar, vilket i sig är en förutsättning för ett effektivare samarbete? Ett differentierat och utvecklingsfrämjande tillvägagångssätt bör antas genom upprättandet av ett samband mellan en "god förvaltning" i mottagarlandet och dess ökade ansvar när det gäller stödets administrativa och finansiella förvaltning. Denna nya förvaltningsprincip syftar till att gradvis öka mottagarländernas ansvar för programförvaltning, kostnadskontroll, programmens motivering samt utvärdering av deras ekonomiska och sociala effekt. Ett direkt budgetstöd utgör i detta avseende den mest radikala stödformen. 83 KAPITEL VI I de länder där de institutionella och administrativa förutsättningarna inte tillåter att man planerar en sådan process inom en nära framtid bör en ensidig förvaltning från EU:s sida systematiskt åtföljas av utvecklingsstöd och förstärkning av nödvändig lokal kapacitet för att utföra dessa uppgifter. Det bör övervakas att stödet inte leder till att särskilda enheter inrättas utan att man är verksam inom ramen för befintliga lokala strukturer. Även i detta avseende bör ett antal kriterier fastställas för definition av lämplig förvalt ningsmetod i respektive fall, särskilt i förhållande till kvaliteten på dialogen mellan EU och AVS-länderna, tillkommande gemenskapsresurser i förhållande till de nationella insatserna och befintliga enheter eller mekanismer för samordning av det externa biståndet. tillvägagångssätt som möjliggör Denna fråga, liksom många andra av de aspekter i förbindelserna mellan EU och AVS- länderna som redovisas i denna grönbok, bör omedelbart behandlas med hänsyn till ett differentierat till förutsättningarna i respektive land eller grupp av länder. Man bör beakta den utvecklingsfrämjande karaktären på det system som väljs, i den mån som en gradvis mer självständig förvaltning i mottagarländerna är tänkbar generellt, förutsatt att framsteg i fråga om "styrelseskick" kan noteras i AVS-länderna. som anpassas lösningar Generellt bör de förändringar som kan inforas i fråga om metoden för förvaltning av resurserna syfta till att tonvikten i fråga om samordning och dialog i det dagliga samarbetet i praktiken läggs på frågor om medel, om vilka villkor som påverkar samarbetsprogrammens effekt och avgör på vilket sätt dessa kan bidra till en hållbar utveckling i de berörda länderna. Därigenom kan respektive parts ansvar bekräftas inför väljarna i de europeiska länderna och i AVS-länderna. 84 UPPFÖLJNING UPPFÖLJNING AV GRÖNBOKEN Denna grönbok utgör en etapp i den samrådsprocess som kommissionen inlett om de framtida förbindelserna mellan EU och AVS-länderna liksom i den pågående diskussionen i denna fråga mellan samtliga utvecklingsaktörer. Grönboken syftar till att öka allmänhetens medvetande om nödvändigheten för Europa att bedriva en effektiv samarbetspolitik i fråga om AVS-länderna, och den utgör ett diskussionsunderlag när det gäller de huvudsakliga frågor som EU bör ta ställning till innan förhandlingarna med AVS-länderna inleds. Underlaget gör inte anspråk på att vara vare sig unikt eller uttömmande. Det är en redogörelse för många olika tänkbara vägar och en presentation av olika alternativ. I och med offentliggörandet av denna grönbok uppmanar kommissionen alla berörda aktörer att granska de presenterade alternativen och argumenten och att framföra sina reaktioner och förslag. Kommissionen avser att hålla liv i diskussionerna genom att anordna konferenser och seminarier. Synpunkter kan också överlämnas skriftligen, ställda till generaldirektoratet för utveckling. Med hänsyn till de institutionella bestämmelserna har kommissionen för avsikt att formulera konkreta förslag till förnyelse av förbindelserna mellan EU och AVS-länderna under andra halvåret 1997. 85 Grönbok om förbindelserna mellan EU och AVS-länderna Bilaga Tabeller och diagram Utvecklingen av det finansiella flödet till A VS-länderna sammantagna Utvecklingen av det finansiella flödet från EU till AVS-länderna sammantagna Offentligt utvecklingsbistånd från OECD-länderna, 1990-95 Offentligt utvecklingsbistånd i förhållande till BNP (1995) Europeiska utvecklingsfonden (EUF); fördelning av stöd per instrument Handeln mellan EU och utvecklingsländerna -perioden 1976-1994 A VS-ländernas beroende av marknaderna inom EU, i USA respektive Japan Ekonomiska utsikter för utvecklingsländerna Ekonomiska resultat i de länder som omfattas av det särskilda programmet för Afrika (SPA) •fé UTVECKLINGEN AV DET FINANSIELLA FLÖDET TILL AVS-LANDERNA SAMMANTAGNA Nettotillförsel från alla håll till AVS-länderna (miljoner USD i löpande priser) Off. utvecklingsbistånd Övrigt utvecklingsbistånd Privata medel netto Resurser totalt Källa: OECD-DAC 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 8306 1972 2983 13261 8647 2644 -247 11044 9579 1583 -259 10903 11505 2156 1006 14667 13353 2988 779 17120 14968 2169 436 17573 15941 2370 2059 20370 18808 3068 -1057 20819 18275 1604 339 20218 19561 1620 1094 22275 17639 1126 1439 20204 25000 20000 4- 15000 4- 10000 4- 5000 4- O C/J u <u a o -5000 År - Off. utvecklingsbistånd - Övrigt utvecklingsbistånd - Privata medel netto - Resurser totalt UTVECKLINGEN AV DET FINANSIELLA FLÖDET FRÅN EU TILL AVS-LÄNDERNA SAMMANTAGNA Nettotillförsel från EU till AVS-länderna (miljoner USD i löpande priser) 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 2653 591 3244 2812 700 3512 2869 657 3526 4289 854 5143 5184 915 6099 752 56 808 1375 23 1398 606 43 649 843 51 894 1863 40 1903 5906 1462 7368 1252 1250 5951 1458 7409 1290 23 1313 7387 1655 9042 1352 45 1397 6555 1713 8268 7081 2432 9513 6449 1671 8120 789 44 833 743 188 931 314 -48 266 2522 356 400 -143 -899 •729 1091 -1275 116 599 1619 5926 647 6573 4543 723 5266 3875 700 4575 4989 906 5895 6147 955 7102 6428 1460 7888 8332 1481 9813 7463 1700 9163 7460 1757 9217 8423 2620 11043 8382 1623 10005 Off, utvecklingsbistånd EU:? medlemsstater EU:s institutioner EU:s utveckl. bistånd tot. Övr. off. utveckl. bistånd EU:s medlemsstater EU:s institutioner EU:s övr. utv. bistånd tot. Privata medel netto Priv. med. EU:s medl. stat. Totala resurser EU:s medlemsstater EU:s institutioner EU:s totala resurser Källa: OECD-DAC 12000 T • EU:s utv. bistånd totalt • EU:s övr. utv. bistånd tot. • Priv. med. EU:s medl. stat. netto •EU:s totala resurser -2000 Ar 1992 1993 Utbetalningar av offentligt utvecklingsbistånd från DAC-länder 1990-1995 (nettoutbetalningar i löpande priser och växelkurser i miljoner USD) Land Bistånd totalt 1990 Bistånd totalt 1991 Bistånd totalt 1992 Bistånd totalt 1993 Bistånd totalt 1994 Bistånd totalt 1995 Bist. 1995 i % av bist. tot • Australien Belgien Canada Danmark Finland Frankrike Förenade kungariket Förenta staterna Irland Italien Japan Luxemburg Nederländerna Nya Zeeland Norge Portugal Schweiz Spanien Sverige Tyskland Österrike DAC TOTALT Annv EU-länder(I) - varav EGP) Källa: OECD-DAC 955 889 2. 470 1. 171 846 6. 874 2. 630 10. 194 57 3. 395 9. 054 25 2. 526 95 1. 205 148 750 965 1. 998 6. 320 394 52. 961 1. 050 831 2. 604 1. 200 930 7. 386 3. 184 9. 407 72 3. 347 ! 0. 945 42 2. 517 100 1. 178 213 863 1. 262 2. 116 6. 890 543 56. 680 1. 011 840 2. 515 1. 392 644 8. 162 3. 153 10. 813 70 4. 122 11. 119 38 2. 742 97 1. 226 302 1. 139 1. 518 2. 453 6. 963 531 60. 850 953 810 2. 373 1. 340 355 7. 915 2. 920 10. 123 81 3. 043 11. 259 50 2. 525 98 1. 014 248 793 1. 304 1. 769 6. 954 544 56. 471 1. 091 726 2. 250 1. 446 290 8. 466 3. 197 9. 927 109 2. 705 13. 239 59 2. 517 110 1. 137 308 982 1. 305 1. 819 6. 818 655 59. 156 1. 136 1. 033 2. 113 1. 628 387 8. 439 3. 185 7. 303 143 1. 521 14. 354 ingen uppg. 3. 321 123 1. 247 269 1. 084 1. 309 1. 887 7. 481 747 58. 710 25. 000 26. 944 29. 302 27. 190 27. 656 31. 411 3. 028 3. 818 4. 461 3. 948 4. 825 5. 501 1,9% 1,8% 3,6% 2,8% 0,7% 14,4% 5,4% 12,4% 0,2% 2,6% 24,4% 5,7% 0,2% 2,1% 0,5% 1,8% 2,2% 3,2% 12,7% 1,3% 100,0% 53,5% 9,4% (1) - Alla EU-länder vid utgången av 1994 (med undantag av Finland, Sverige och Österrike) utom Grekland, som ännu inte är medlem i DAC. (2) - dvs. den andel av medlemsstaternas sammanlagda offentliga utvecklingsbistånd som kanaliseras via kommissionen (EUF och den allmänn gemenskapsbudgeten) inkluderad ovan. Utbet. av det off. utvecklingsbiståndet från DAC-medlemmarna (Nettoutbetalningar i löpande priser i miljoner USD) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Bist. 1995 i % av bist tot. Förenta staterna Japan EU:s medlemsstater* Övriga DAC-länder totalt TOTALT •Varav EG 10. 194 9. 054 25. 000 8. 713 52 961 3. 025 9. 407 10. 945 26. 944 9. 384 56. 680 3. 818 10. 813 11. 119 29. 302 9. 616 60. 850 4. 461 10. 123 11. 259 27. 190 7. 899 56. 471 3. 948 9. 927 13. 239 27. 656 8. 334 59. 156 4. 825 7. 303 14. 354 31. 350 5. 703 58. 710 5. 501 12% 24% 53% 10% 100% 9% Gemenskapens bistånd ingår i medlemsstaternas totala bistånd (Grekland är ännu inte medlem i DAC) 35. 000 30. 000 4- 25. 000 W 20. 000 4- >_ c =• 15. 000 f S 10. 000 5. 000 4- -1990 1991 1992 Är 1993 1994 1995 Källa: OECD-DAC • Förenta staterna •Japan EU:s metilemsst äter* -K— övriga DAC- länder totalt -*— *VaravEG fp Offentligt utvecklingsbistånd i förhållande till BNP 1995 (källa OEDC-DAC) Danmark 0,20% 0,40% 0,60% 0,80% 1,00% Årlig fördelning av stöd per instrument (Beslut i fråga om utvecklingsbiståndsmedlen totalt) 1993 1994 1995 Programmerbart stöd Strukturanpassning Riskkapital Räntegottgörelse Katastrofbistånd Flyktingbistånd Sysmin Stabex TOTALT 1014,39 378,00 53,65 21,51 83,15 29,30 50,03 1,17 1631,20 1041,94 222,35 214,43 53,85 249,98 25,61 57,25 615,12 2480,53 828,58 145,50 256,82 35,53 33,68 4,40 84,49 131,09 1520,09 i miljoner ecu Beslutens procentandel per instrument år 1995 Stabex 9% Sysmin 6% Katastrof- och flyktingbistånd 3% Räntegottgörelse 2% Riskkapital 17% Strukturanpassning 10% Programmerbart stöd 55% EUF (Europeiska utvecklingsfonden) är Lomé-konventionens huvudsakliga finansiella instrument for beviljande av bidrag till stödprogram avsedda för de 70 länder i Afrika, Västindien och Stilla havet (AVS-länderna) som undertecknat konventionen. EUF:s anslag består av bidrag från medlemsstaterna som beviljas från fall till fall och är därför inte är införda i unionens budget. En särskild utvecklingsfond knyts till varje konvention, särskilt den 6:e utvecklingsfonden för den tredje Lomé-konventionen och den 7:e utvecklingsfonden för de första fem tillämpningsaren av den fjärde Lomé-konventionen. Den 8:e utvecklingsfonden, som nyligen inrättats, skall tillämpas på de sista fem åren av den fjärde Lomé-konventionen. Stödet från denna omfattas av en femårig programplanering för prioriterade behov som centreras kring vissa huvudaxlar, t. ex. yrkesutbildning, självförsörjning i fråga om livsmedel, infrastrukturer, investeringar i industri etc. Källa: Europeiska kommissionen - Infqfmance 1995 «?2 Handeln mellan EU och utvecklingsländerna - perioden 1976-1994 (i miljarder ecu) Import till EU AVS Asien Latinamerika Medelhavsländerna Alla utvecklingsländer Utanför EU Export från EU AVS Asien Latinamerika Medelhavsländerna Alla utvecklingsländer Utanför EU Världen 1976 1980 1985 1990 1992 1994 10,5 6,7 8,3 9,6 70,7 157,7 19,4 16 13,7 16,4 114,3 269,9 26,8 26 25,8 32,3 128,9 399,7 21,9 50,9 25,7 29,8 143,8 461,5 1976 1980 1985 1990 9,6 7,5 7,7 12,3 50,9 141,3 292,9 15,7 13,1 12 19,8 83,4 221,1 475,1 17,4 29,4 13,5 29,8 121,7 380,8 811,8 16,6 41 15,6 28,5 134,2 415,3 1076,6 18,0 66,4 24,8 30,3 145,6 487,6 1992 17,0 47,1 20,4 28,6 153,1 436,1. 1137,8 18,6 83,9 26,7 30,8 165,9 543,2 1994 14,9 70,7 28,4 33,1 193,3 541,8 1297,9 •• 1976 Andel import utom EU (%) AVS Asien Latinamerika Medelhavsländerna Alla utvecklingsländer Utanför EU Källa: EUROSTAT -ODI - mars 1996 6,7 4,2 5,3 6,1 44,8 100 1980 1985 1990 1992 1994 7,2 5,9 s 5,1 6,1 42,4 100 6,7 6,5 6,5 8,1 34,7 100 4,7 11 5,6 6,5 31,2 100 3,7 13,6 5,1 6,2 29,9 100 3,4 15,5 4,9 5,7 30,5 100 1 AVS-ländernas beroende av marknaderna inom EU, i USA respektive Japan AVS-export i miljoner USD Land USA genomsnitt 1990-92 Japan genomsnitt 1990-92 EU genomsnitt 1990-92 ANGOLA BENIN BOTSWANA BURKINA FASO BURUNDI CENTRALAFR. REPUBL. COMORERNA DJIBOUTI EKVATORIALGUINEA ELFENBENSKUSTEN ERITREA* ETIOPIEN GABON GAMBIA GHANA GUINEA GUINEA-BISSAU KAMERUN KAP VERDE KENYA KONGO LESOTHO LIBERIA MADAGASKAR MALAWI MALI MAURETANIEN MAURITIUS MOÇAMBIQUE NAMIBIA** NIGER NIGERIA RWANDA SAO TOME och PRINCIPE SENEGAL SEYCHELLERNA SIERRA LEONE SOMALIA SUDAN SWAZILAND TANZANIA TCHAD TOGO UGANDA ZAIRE ZAMBIA 1453,92 11,75 0,00 0,26 6,03 0,55 6,75 0,02 0,10 149,52 8,09 583,35 1,08 87,64 97,28 0,03 76,59 0,02 50,48 330,98 0,00 7,30 34,85 47,17 1,16 7,46 96,26 15,04 2,74 3661,32 4,26 0,14 8,07 0,75 38,72 1,77 9,29 0,00 9,33 0,18 3,40 11,29 191,87 37,94. 20,89 0,93 5,96 5,76 2,26 0,14 0,37 0,05 0,01 26,05 47,71 117,98 47,77 68,40 3,23 0,14 10,57 0,39 20,09 2,04 0,08 16,26 33,61 64,89 4,63 132,41 3,25 18,21 0,16 8,56 1,00 0,02 12,39 0,45 2,51 0,23 31,23 5,77 25,39 9,05 0,73 4,56 78,18 338,06 OECD genomsnitt 1990-92 3466,14 77,11 199,19 61,18 73,99 113,43 27,73 5,36 41,13 2293,10 Viriden genomsnitt 1990-92 3873,30 109,70 345,00 171,00 119,00 133,70 29,00 59,00 41,30 3525,30 213,85 2229,50 173,41 908,31 582,40 7,86 1708,58 7,24 830,62 1280,67 27,52 1151,92 311,30 355,34 108,26 444,78 1198,65 148,78 342,30 2700,70 198,70 1228,30 687,30 30,30 2075,00 *. 12,30 1387,30 1314,00 68,30 1178,70 783,00 413,00 317,70 552,70 1267,00 391,70 1260,30 54,23 98,61 53,95 57,12 109,86 18,62 4,76 40,9. 1 1963,90 129,72 1208,74 120,96 645,71 379,61 7,47 1543,48 6,69 657,62 785,72 23,93 624,42 209,36 195,33 92,79 295,99 ' 1004,63 92,25 210,02 5571,01 69,79 3,89 398,71 55,40 213,77 28,47 137,16 150,69 215,57 65,08 97,06 147,76 1126,72 363,55 237,18 12280,55 87,51 4,40 433,56 57,18 280,75 32,42 195,49 195,07 272,63 76,67 145,28 177,13 1558,71 768,65 263,00 14190,00 122,00 14,30 717,70 94,30 292,00 131,30 444,00 365,70 465,00 95,70 289,00 197,00 1767,00 1300,70 USAjämf. m. övr. viriden (%) EU jämf. m. övr. > världen (%) 37,54 10,71 0,00 0,15 5,07 0,41 23,26 0,03 0,23 4,24 2,36 21,60 0,55 7,13 14,15 0,11 3,69 0,17 3,64 25,19 0,00 0,62 4,45 11,42 0,36 1,35 7,60 3,84 •1,04 25,80 3,49 0,95 1,12 0,79 13,26 1,35 2,09 0,00 2,01 0,19 1,18 5,73 10,86 2,92 32,54 49,43 28,58 31,55 48,00 82,17 64,22 8,06 99,05 55,71 37,90 44,76 60,88 52,57 • 55,23 24,66 74,38 54,37 47,40 59,80 35,03 52,97 26,74 47,29 29,21 53,55 79,29 23,55 79,85 39,26 57,20 27,20 55,55 58,75 73,21 21,68 30,89 41,21 46,36 68,00 33,58 75,00 63,76 27,95 ^4 Land USA genomsnitt 1990-92 Japan genomsnitt 1990-92 EU genomsnitt 1990-92 OECD genomsnitt 1990-92 69,43 7124,18 3,48 365,13 21,28 36,74 3,64 1488,05 5,51 71,31 135,94 420,71 ZIMBABWE AFRIKA ANTIGUA BAHAMAS BARBADOS BELIZE DOMINICA DOMINIKANSKA REP. GRENADA GUYANA HAITI JAMAICA SAINT KITTS och NEVIS*** SAINT VINCENT SAINT LUCIA SURINAM*** TRINIDAD och TOBAGO VÄSTINDIEN FIJI KIRIBATI*** PAPUA NYA GUINEA SALOMONOARNA VÄSTRA SAMOA TONGA TUVALU*** VANUATU STILLA HAVET AVS TOTALT Källa: EUROSTAT - ODI - mars 1996 2,40 83,51 10391,37 610,04 3183,68 41,51 35,75 0,52 0,00 3,33 4,12 17,73 144,48 1316,85 0,32 17,26 0,86 1,44 1,99 18,51 1,05 16,27 1,83 16,36 586,93 21128,26 10,42 239,29 44,03 49,46 48,21 182,43 12,11 151,42 35,21 328,09 912,16 35762,69 17,54 988,17 88,10 111,17 57,23 2328,53 22,69 265,86 301,46 1249,83 Viriden genomsnitt 1990-92 1616,00 45719,30 26,70 1038,00 149,30 131,70 111,30 2418,30 38,70 329,00 311,70 1496,30 7,17 0,08 71,47 103,52 92,98 131,28 120,00 147,00 25,26 108,40 34,91 218,52 1494,18 138,16 1250,64 6905,48 318,83 1903,00 8221,00 397,00 358,08 45,41 2,49 10,78 272,64 21,18 1,19 0,70 798,22 69,00 18,24 19,09 1375,30 93,30 14,70 20,30 5,09 456,76 1882,01 15,04 448,91 23071,35 25,08 1248,46 43916,63 28,30 1928,90 55869,20 USAjämf. m. övr. viriden (%) EU jämf. m. övr. vSrlden (%) 4,30 15,58 13,03 35,18 14,26 27,89 3,27 61,53 14,23 21,67 43,61 28,12 3,44 12,06 32,06 38,73 10,46 2,60 0,56 0,00 16,41 8,49 4,33 19,00 36^32 46,21 39,04 23,05 29,49 37,56 43,31 7,54 31,30 46,02 11,30 21,93 59,56 70,42 11,48 18,18 34,80 19,82 22,70 8,10 3,43 53,15 23,27 41,00 * Eritrea blev den 70:e AVS-staten i oktober 1993 efter dess självständighet ** Namibia blev den 69:e AVS-staten i december 1990 efter dess självständighet *** Siffror finns inte tillgängliga Ekonomiska utsikter för utvecklingsländerna Utvecklingen av BNP i fast penningvärde Utvecklingsländer* östra Asien Södra Asien Afrika söder om Sahara Latinamerika och Västindien Mellersta Östern och Nordafrika Planerat 1986-95 1991-94 1995(ber. ) 1996-97 1996-2005 4,2 8. 1 5,1 1,8 2,4 1. 1 5,0 4,9 5,1 5,4 9,4 3,9 0. 7 3. 6 2. 4 9. 2 5. 5 3,8 0,9 2,5 8. 2 5,5 3. 7 2. 6 3. 2 7,9 5. 4 3,8 3,8 2. 9 utom Östeuropa och f. d. Sovjetunionen Källa: Världsbanken, Internationella ekonomiska utsikter Ekonomiska resultat i de länder som omfattas av det särskilda programmet för Afrika (SPA) Utveckling i % per år [BNP viktat genomsnitt medianvärde Export [Import Sammanlagt i % av BNP _ _ _ _ __ , Investeringar varav privata investeringar S P A -1 1988-90 S P A -2 1991-93 S P A -3 1994-96 5\2 3,8 4,3 215 __- 19,3 „ " 375 1,6 0,6 -2,3 _ 18,8 92 5\T] 4,1 6,8 12,5| ___ 19,8 10,6 SPA-1 21 länder SPA-2 27 länder SPA-3 31 länder Källa: Världsbanken - Fjärde etappen av SPA, maj 1996 ISSN 1024-4506 KOM(96) 570 slutlig DOKUMENT SV il Katalognummer : CB-CO-96-604-SV-C ISBN 92-78-11799-4 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg