eurovoc_concepts:
EU aid
EU production
common organisation of markets
tobacco
tobacco industry

text: COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN ir it Brussel, 1 8. 1 2. 1 9 96 COM(96) 554 dcf. VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD over de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak INHOUD I. HET PRODUKT 1. 2. Oorsprong Terminologie 1 1 1 II. SOCIAAL-ECONOMISCHE BETEKENIS VAN DE TABAKSPRODUKTIE IN EUROPA 2 A. B. C. D. In Europa geteelde tabakssoorten De tabaksteelt en de werkgelegenheid 1. 1. 1. 1. 2. Werkgelegenheid in de tabakssector 2. Een veeleisend, arbeidsintensieve teelt Teeltkalender Landbouwbedrijven overleven dankzij de teelt van tabak Tabak wordt in Europa op kleine percelen verbouwd, waardoor de teelt moeilijk kan worden gemechaniseerd 1. 2. Kleine percelen Een ingrijpende mechanisatie is momenteel niet haalbaar De werkgelegenheid in de bewerkingsbedrij ven De werkgelegenheid in de tabaksindustrie 3. 4. De tabaksteelt is van vitaal belang voor de landelijke samenlevingsstructuur in probleemgebieden 2 5 5 5 6 6 8 8 9 9 10 11 III. KWALITEIT VAN DE COMMUNAUTAIRE PRODUKTIE EN PLAATS DIE DE GEMEENSCHAP DAARMEE INNEEMT IN DE WERELDPRODUKTIE 12 A. B. C. Kwalitatieve ontwikkeling van de Europese produktie De zwakke prijzen in de Gemeenschap geven aan dat de meeste in de Unie geproduceerde soorten van zeer lage kwaliteit zijn Kwalitatief beantwoordt de produktie niet aan de vraag van de consument in de Gemeenschap D. Wereldmarkt CONCLUSIE VAN DE DELEN I, II, III 12 14 16 18 20 Aa a IV. WERKING VAN DE GMO NA DE HERVORMING VAN 1992 A. B. Beperking van de begrotingsuitgaven Minder kans op fraude Begroting en controle 1. 2. Functioneren van de sector 1. Te lage marktprijzen ten opzichte van de premies a) De prijzen vóór en na de hervorming van 1992 Verhouding prijs/premie per tabaks soort Prijs/premieverhouding per land Waarom een zo lage prijs/premie verhouding ? b) c) d) 2. 3. De bewerkingssector maakt een herstructurering door Een verwerkende industrie die nog altijd prominent aanwezig is in de Europese Gemeenschap C. Beheer 1. 2. 3. 4. Een vrij rigide regeling Een bovendien tamelijk ingewikkelde regeling O vergangsperi ode Omschakelingsprogramma's CONCLUSIE VAN DEEL IV 22 22 22 22 23 23 23 24 25 25 25 26 27 27 27 28 28 28 VOORSTELLEN VOOR DE TOEKOMSTIGE GMO VOOR TABAK 30 A. B. De keuze van de Commissie Scenario's voor beleidshervorming 1 Scenario 1 - Geleidelijk afstoten van de sector a) b) Andere afgewezen scenario's Scenario 2 - Voorstellen van de Commissie : Sociaal-economische consequenties Alternatieven voor de teelt van tabak 1) een grondige hervorming van de sector De premieregeling bijstellen om de kwaliteit te verbeteren - Hoofddoelstelling en uitdaging a) b) Waarom ? Voorstel: de communautaire steun differentiëren naargelang v. d. 30 32 32 32 32 34 37 37 37 Ai> kwaliteit v. d. produktie ten einde kwaliteitsverbetering te bevorderen bl) Het principe van gedifferen tieerde communautaire steun b2) Uitvoering: de premie differen tiëren door de steun aan de telersverenigingen te verhogen b3) Voor- en nadelen van differen tiëring v. d. premie via de aan de telersverenigingen toegekende steun b4) Differentiëren betekent niet dat het niveau v. d. huidige premies en quota moet worden gewijzigd De vrijwillige uittreding bevorderen Soepeler toepassing van de regeling inzake quota en garantiedrempels Vereenvoudiging van het administratieve beheer Stimuleren van een betere beloning van de kwaliteit Rekening houden met het milieu 2) 3) 4) 5) 38 38 39 39 40 41 44 44 45 46 6) 7) Minder schadelijke soorten op de markt brengen 46 47 8) 48 Overige elementen Strengere controles C. CONCLUSIE VAN DEEL V 50 /u 1. HET PRODUKT 1. Oorsprong Tabak is een van oorsprong subtropische plant die in de XVIe eeuw uit Zuid-Amerika in Europa is geïmporteerd. Er zijn vele soorten tabak, mede omdat de plant zich gemakkelijk aan zeer uiteenlopende klimaat- en bodemtypes aanpast; tabak wordt dan ook op alle vijf de continenten verbouwd, zowel in Polen als in Cuba, zowel in de Verenigde Staten als in China. 2. Terminologie De geoogste tabaksbladeren worden tweemaal bewerkt voordat zij een eindprodukt (sigaretten, pijptabak, sigaren of cigarillo's) opleveren. In de produktie van tabak kunnen namelijk drie stadia worden onderscheiden : - In het eerste stadium wordt het gewas verbouwd door telers of planters, die de geoogste tabaksbladeren op het bedrijf laten drogen; in dit stadium gaat het om tabaksbladeren. - Vervolgens worden ondernemingen (bewerkingsbedrijven) die de tabak via een eerste bereiding en conditioning geschikt maken voor opslag en industriële verwerking. Het eindprodukt van deze eerste bewerking wordt "bewerkte tabak" of "verpakte tabak" genoemd. tabaksbladeren geleverd aan de - Deze bewerkte/verpakte tabak wordt door de tabaksfabrieken middels een tweede bewerking tot een eindprodukt verwerkt. Het betreft dus drie verschillende produkten (bladtabak, bewerkte tabak en eindprodukt) die in principe door drie verschillende bedrijven (teler, bewerker en tabaksfabrikant) worden geproduceerd. Deze drie verschillende economische activiteiten kunnen echter door één enkele onderneming in de juridische betekenis van het woord worden verricht. Deze drie activiteiten vormen samen de bedrijfskolom voor tabak; deze term wordt meer in het bijzonder gebruikt om de interdependentie aan te geven die bestaat tussen de opeenvolgende produktiestadia (teelt, bewerking en fabricage). Het bedrijfsleven maakt bovendien een onderscheid tussen : - aromatische tabak, die de melange voor sigaretten zijn karakteristieke aroma verleent, en - neutrale tabak (filler), die het grootste gedeelte van de melange vormt. Alleen ruwe tabak (tabaksbladeren of na de eerste bewerking verpakte tabak) wordt aangemerkt als landbouwprodukt (bijlage II bij het Verdrag van Rome). De eindprodukten zijn industriële produkten (die niet onder bijlage II vallen). AL H. SOCIAAL-ECONOMISCHE BETEKENIS VAN DE TABAKSPRODUKTIE IN EUROPA Produktie van ruwe bladtabak in Europa (x 1000 ton) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 EUR 12 385,2 387,5 398,6 411,2 419,9 429,7 407,8 342,7 327,9 333,2 In 1994 stond de Europese Unie met 4,6% van de wereldproduktie op de vijfde plaats op de wereldranglijst van producenten van ruwe tabak. Voor de communautaire produktie was 1991 een recordjaar, daarna is de produktie gestadig gedaald. Bij de invoering van de nieuwe gemeenschappelijke marktordening voor ruwe tabak (1992) is een regeling met produktiequota ingesteld, waardoor de produktie van sommige tabakssoorten waarvoor geen echte afzetmarkt bestond, kon worden teruggedrongen. Aandel van de Lid-Staten in de totale produktie van ruwe bladtabak in de Gemeenschap (1995) , Duitsland ^ L Oostenrijk „ _. Portugal 1% 2% 0,1% Frankrijk 8% België 0,3% Spanje 13% Griekenland 36% In 1995 waren Italië en Griekenland met respectievelijk 39% en 36% van de totale communautaire produktie veruit de belangrijkste produktielanden in de Gemeenschap, gevolgd door Spanje (13%) en - in dalende volgorde - Frankrijk, Duitsland, Portugal, België en Oostenrijk. Dit verslag betreft alleen de produktie van tabak in het Europa van de 12. Oostenrijk is de enige nieuwe Lid-Staat waar tabak wordt geteeld (quotum : 600 ton). A. In Europa geteelde tabakssoorten In Europa geteeld* tabakssoorten Hoewel er een zeer grote verscheidenheid van tabakssoorten is, en elke soort specifieke kenmerken heeft, kan tabak op grond van de methode die voor het drogen van de bladeren (curing) wordt gebruikt in vijf grote — internationaal erkende — groepen worden ingedeeld : - flue-cured De tabaksbladeren worden gedroogd in ovens waarin de luchtcirculatie, de temperatuur en de vochtigheidsgraad worden geregeld; het betreft vooral heldere tabak, met als bekendste soort Virginia (in Italië bright genoemd), die wordt gebruikt voor de fabricage van de lichtste sigaretten, onder meer de zogenaamde Amerikaanse sigaretten. - light air-cured De tabaksbladeren worden onder afdaken gedroogd voordat er fermentatie optreedt; light air-cured is heldere tabak, waarvan Burley en Maryland in de Gemeenschap de belangrijkste soorten zijn. —> Doordat de melange voor zogenaamde Amerikaanse sigaretten vooral uit deze soorten bestaat en het verbruik van deze sigaretten in alle landen nog lijkt toe te nemen, vinden goede flue-cured en light air-cured gerede aftrek op de wereldmarkt, maar zij ondervinden daar ook een scherpe concurrentie. - sun-cured De tabaksbladeren worden in de zon gedroogd. Het betreft Oriënt die door het bedrijfsleven worden onderverdeeld in "eigenlijke Oriënt" waarvan de waarde wordt bepaald door de aromatische kwaliteit en waaronder voornamelijk Basmas, Kaba Koulak en Katerini vallen, en "semi-Oriënt", zijnde de Italiaanse sun-cured en de meeste overige Griekse Oriënttabak. —> Sun-cured wordt wegens zijn uitzonderlijke aromatische kwaliteiten in vrijwel alle melanges gebruikt. Daarom is er in de wereld veel vraag naar deze tabak, waarvan de in de Gemeenschap geproduceerde soorten doorgaans van uitstekende kwaliteit zijn. - dark air-cured De tabaksbladeren worden gedroogd zoals de flue-cured, maar men laat ze op natuurlijke wijze fermenteren voordat ze in de handel worden gebracht. Tot deze ruwe of donkere tabakssoorten behoren onder meer Paraguay, Badischer Geudertheimer, Havanna en gefermenteerde Burley. —> Deze tabak wordt vooral gebruikt in melanges voor zwarte sigaretten, waarvan het verbruik afneemt, met als gevolg dat ook de wereldvraag naar dark air-cured momenteel sterk daalt. - fire-cured De tabaksbladeren worden in de Gemeenschap bij open vuur gedroogd. Het betreft hoofdzakelijk Kentucky die vooral in Italië wordt verbruikt (Toscaanse sigaren). —> In de wereld daalt de vraag naar deze soort momenteel sterk. B* De tabaksteelt en de werkgelegenheid 1- Een veeleisende, arbeidsintensieve teelt 1. 1. Teeltkalender In Europa vertoont de tabaksteelt weliswaar verschillen naargelang van het land en de geteelde soort, maar over het algemeen verloopt de teelt volgens de onderstaande kalender : - einde van de winter de zaaibedden worden klaargemaakt en de grond wordt bewerkt - begin van de lente de percelen worden klaargemaakt (onkruidbestrijding, beregening, bemesting. ) - - lente de planten worden verspeend en op het veld uitgezet (met de hand of met een plantmachine) lente/zomer de planten worden verzorgd en de percelen onderhouden (beregenen, schoffelen, wieden en aanaarden) - zomer oogst, vooral met de hand, blad per blad, van onderaf beginnend, en telkens een aantal bladeren per plukronde; de bladeren worden gedroogd - herfst/winter de gedroogde tabaksbladeren worden gesorteerd en in balen verpakt Kenmerkend voor de teelt van tabak is dat de planten zeer goed moeten worden verzorgd : de zaailingen worden onder beschutting opgekweekt en vervolgens door de teler op het veld uitgezet; de bladeren, die snel rijp worden, worden in Europa doorgaans één voor één met de hand geplukt. Voor het klaarmaken van de grond, de onkruidbestrijding, en het uitzetten van de planten worden vaak machines gebruikt, maar de tabaksbladeren worden meestal met de hand geplukt en gesorteerd. —>De teelt van tabak is zeer arbeidsintensief, vooral bij het uitzetten van de planten en het oogsten van de bladeren worden veel mensen ingezet. m 1-2. Werkgelegenheid in de tabakssector In de Gemeenschap zijn er ongeveer 135. 000 tabakstelers; 52% daarvan is in Griekenland gevestigd, 31% in Italië. Heel wat meer mensen evenwel zijn voor hun levensonderhoud afhankelijk van de tabaksteelt : naar schatting werken ongeveer 170. 000 mensen voltijds in deze sector; daar bovenop komt nog een groot aantal banen die indirect met de tabaksproduktie samenhangen. Tabak is namelijk een van de meest arbeidsintensieve teelten in de Gemeenschap: de verbouw van één hectare tabak vergt in Europa gemiddeld 2. 200 arbeidsuren per jaar, dat van één hectare "gewone" landbouwgewassen 147 uur. Voor de meeste soorten bestaan de produktiekosten voor 50 à 70% uit loonkosten; dit percentage verschilt naargelang van het land en van de geteelde soort. In Griekenland liggen de loonkosten het hoogst; dit komt omdat daar vooral Oriënttabak wordt geteeld en de teelt daarvan zeer arbeidsintensief is (voor Basmas maken de loonkosten 85% van de produktiekosten uit). In Italië daarentegen wordt zeer veel heldere air-cured of flue- cured geproduceerd, soorten die minder arbeidsintensief zijn (voor flue-cured zijn de loonkosten 45% van de produktiekosten). Meer dan 80% van de werknemers in deze sector zijn meewerkende gezinsleden. Vaak wordt het hele gezin bij de teelt ingeschakeld, in Griekenland vooral bij de pluk en het sorteren van de bladeren. Dank zij het inkomen dat vele gezinnen uit de tabaksteelt halen, kan de piattelandssamenleving in stand worden gehouden. Voor het uitzetten van de planten en het plukken van de bladeren moet evenwel steeds meer een beroep worden gedaan op seizoenarbeiders. —> De tabaksteelt biedt veel werkgelegenheid, vooral in Griekenland en, in mindere mate, Italië. In sommige gebieden leeft de gehele bevolking van de tabaksteelt en zorgt deze teelt ervoor dat de beroepsbevolking niet uit deze plattelandsgebieden wegtrekt. 2. Landbouwbedrijven overleven dankzij de teelt van tabak De tabakstelers verbouwen behalve tabak vaak nog andere gewassen, maar een groot deel van hen houdt zich uitsluitend of hoofdzakelijk bezig met tabak en haalt zijn inkomen, of althans het grootste deel daarvan, uit deze teelt. Velen van hen hebben wel nevenactiviteiten, maar van die activiteiten alleen kunnen zij niet bestaan. De teelt van ruwe tabak brengt in 1995 (de communautaire steun van ongeveer 6. 380 ecu/ha meegerekend) ongeveer 7. 700 ecu per hectare op en is daarmee in Europa een van de teelten die het meeste opbrengen per hectare. De hoge loonkosten in aanmerking genomen, geeft deze teelt echter per hoofd een gemiddeld inkomen dat beneden het communautaire gemiddelde ligt. Hoewel de tabak maar op een klein gedeelte van het bedrijfsareaal wordt verbouwd, houdt deze teelt vaak het bedrijf overeind. Tabak levert gemiddeld meer dan de helft op van de inkomsten van de betrokken bedrijven. Tabak geeft ook een grote netto-opbrengst per hectare en verschaft de landbouwer een vrij stabiel inkomen doordat er geen afzetproblemen zijn. De wijze waarop de bedrijfskolom voor tabak is georganiseerd en de nauwe banden tussen telers, bewerkingsbedrijven en tabaksfabrikanten zorgen voor een gegarandeerde afzet van de produktie, zodat sommige telers in andere sectoren kunnen investeren; de ontwikkeling van het plattelandstoerisme is in sommige streken zoals de Périgord in Frankrijk voor een groot deel gefinancierd met geld uit de tabakssector. —>Vrijwel geen enkel tabaksteeltbedrij f zou zonder deze teelt nog economisch levensvatbaar zijn. C. Tabak wordt in Europa op kleine percelen verbouwd, waardoor de teelt moeilijk kan worden gemechaniseerd 1. Kleine percelen In 1994 bedroeg het totale tabaksareaal in Europa 158. 945 ha; voor 1995 zijn teeltcontracten gesloten voor in totaal 149. 578 ha. Lid-Staat Gemiddelde oppervlakte per teler Gemiddelde oppervlakte per teler 3,87 ha 0,97 ha Griekenland Italië Flue-cured Light air-cured Dark air-cured Fire-cured Sun-cured Griekse Oriënt 0,83 ha Spanje 1,85 ha 0,67 ha 0,84 ha Frankrijk Duitsland Portugal 0,92 ha 1,20 ha 2,07 ha 1,05 ha 1,70 ha 3,16 ha 1,18 ha TOTAAL 1,11 ha België De gemiddelde oppervlakte per teler is klein (ongeveer 1,11 ha). Zij varieert naargelang van geteelde tabakssoort en produktieland (in Italië is de gemiddelde oppervlakte per teler voor de produktie van Virginia 7,88 ha, in Griekenland die voor de produktie van sun- cured 0,74 ha). De gemiddelde produktie per teler is ongeveer 2,4 ton. De produktie gaat van 1 ton voor Basmas tot 10 ton voor Virginia; in Spanje ligt de produktie vijf zo hoog als in Griekenland. Bovenstaande cijfers tonen aan dat een bedrijf dat vooral tabak teelt ondanks het feit dat de tabak op een zeer klein perceel wordt verbouwd en het produktievolume gering is, dankzij de overheidssubsidies toch nog levensvatbaar kan zijn. Het merendeel van de telers die ook nog andere gewassen verbouwen, onderhouden voor die teelten bovendien een areaal dat veel groter is dan dat waarop zij alleen tabak verbouwen. Polycultuur is met name een middel om de percelen nuttig te kunnen gebruiken die vrijkomen omdat een lange wisselbouwcyclus bij de teelt van tabak belangrijk is (er kan zeven jaar verlopen voordat op een perceel opnieuw tabak wordt uitgezet, om snelle bodemuitputting en specifieke tabaksplantenziekten te voorkomen). De schadelijke milieu-effecten van de tabaksteelt houden bovendien voornamelijk verband met overbemesting en te sterke irrigatie, en het gebruik van te veel bestrijdingsmiddelen. —>Tabak wordt doorgaans op kleine percelen geteeld. Daarom kan maar in beperkte mate gebruik worden gemaakt van machines bij het uitzetten van de planten en het oogsten van de bladeren. De gemiddelde fysieke opbrengst per hectare is in de voorbije tien jaar dan ook weinig toegenomen. 2. Een ingrijpende mechanisatie is momenteel niet haalbaar In de Verenigde Staten is de mechanisering bij de teelt van flue-cured en light air-cured in sommige stadia (het uitzetten van de planten en de oogst) veel verder gevorderd dan in Europa. Technisch is het in dat land mogelijk machines in te zetten omdat de percelen er groot genoeg zijn en de soorten die er geteeld worden mechanische bewerkingen toelaten, en ook omdat het economisch rendabel is aangezien de toegevoegde waarde van de produktie zeer hoog blijft. Op middellange termijn is een dergelijke mate van mechanisatie in de Europese Unie ondenkbaar omdat : - de produktiekosten nu al zeer hoog liggen (loonkosten, aankoop van de nodige uitrusting voor het drogen van de bladeren: ovens, droogschuren. ) en de teelt niet winstgevend genoeg is om nieuwe machines te kunnen kopen; - de tabakspercelen op de Europese bedrijven klein zijn (gemiddeld 1,11 ha), waardoor geavanceerde machines moeilijk zijn in te zetten en af te schrijven; - voor sommige tabakssoorten zoals de Griekse sun-cured alleen de mens op grond van de kleur en de textuur van de bladeren van elke plant kan oordelen of zij al dan niet oogstrijp zijn. Alleen in het kader van samenwerkingsverbanden kan nog aan verdere mechanisatie worden gedacht. —>Doordat tabaksplanten een zeer goede verzorging vereisen, is de teelt zo arbeidsintensief; het is moeilijk denkbaar dat daar op middellange termijn enige verandering in komt door een toegenomen mechanisatie. 3. De werkgelegenheid in de bewerkingsbedrijven De tabaksoogst creëert automatisch arbeidsplaatsen voor de bewerking van de tabaksbladeren. De bladeren moeten worden gesorteerd, gereinigd, gestript, en vervolgens verpakt met het oog op verkoop aan de tabaksfabrikanten. De eerste bewerking is seizoenarbeid die binnen een periode van vijf maanden wordt uitgevoerd. De overlevingskansen van deze economische activiteit hangt in Europa rechtstreeks af van het voortbestaan van de tabaksteelt in de Gemeenschap. Ruwe tabak vraagt bijzondere bewaaromstandigheden, waardoor het vervoer erg duur is, zodat het economisch niet rendabel is om ruwe tabak voor bereiding in Europa te importeren. Een Europees bewerkingsbedrij f kan niet leven van de bewerking van ingevoerde ruwe tabak (tenzij het de handel in een grensgebied betreft); de afstand tot het teeltgebied is doorslaggevend voor de rendabiliteit van een dergelijk bedrijf. Bewerkingbedrij ven zijn dan ook meestal gevestigd in de gebieden waar de tabak wordt verbouwd. Ondanks het feit dat de bewerking voor een groot deel gemechaniseerd is, is nog veel mankracht nodig, met name om de bladeren te sorteren. In een in 1992 door een particulier instituut uitgevoerde studie(1) wordt het aantal personen dat in 1990 in de sector van de eerste bewerking van tabak werkzaam was op 30. 000 geraamd (zowel vaste arbeidsplaatsen als seizoenarbeiders). —>De bewerkingsbedrijven, waarvan de economische activiteit rechtstreeks afhankelijk is van de tabaksteelt, verschaffen veel werkgelegenheid. 4. De werkgelegenheid in de tabaksindustrie In bovenbedoelde studie wordt het aantal arbeidsplaatsen in de Europese tabaksindustrie in 1990 op 83. 400 geschat. Voor het grootste deel betreft het arbeidsplaatsen in particuliere ondernemingen die niet economisch afhankelijk zijn van de tabaksteelt in Europa. Dat is wel het geval als het arbeidsplaatsen in overheidsbedrijven of voormalige overheidsbedrijven betreft, hetgeen vaak het geval is in Frankrijk, Italië, Portugal en Spanje. Dergelijke bedrijven voeren in hun maatschappelijke functie als overheidsdienst een beleid waarbij zij in een aanzienlijk deel van hun grondstoffen in eigen land aankopen. Deze ondernemingen hechten daarom zeer veel belang aan communautaire subsidies waarmee zij de lokale produktie in stand kunnen houden. In vrijwel alle Lid-Staten zijn er tabaksfabrieken, die zich vaak op specifieke produkten hebben toegelegd, zoals bijvoorbeeld de fabricage van sigaren op de Canarische eilanden. —>Het concurrentievermogen van de overheidsbedrijven of voormalige overheidsbedrijven voor de verwerking van tabak is rechtstreeks afhankelijk van het voortbestaan van de tabaksteelt in Europa. 1 L'industrie du Tabac dans la Communauté européenne, 1990. Pieda, janvier 1992. 10 D* De tabaksteelt is van vitaal belang voor de landelijke samenlevingsstructuur in probleemgebieden De tabaksteelt heeft slechts een klein aandeel in de totale bruto produktiewaarde van de landbouw in de Gemeenschap (0,7%), maar is in de produktiegebieden zeer belangrijk voor de plaatselijke economie. De tabaksteelt is van vitaal belang voor de landelijke samenlevingsstructuur in de produktiegebieden. Bij de teelt moeten namelijk de leden van de gezinnen worden ingeschakeld waardoor hele gezinnen op het platteland in hun levensonderhoud kunnen voorzien. De teelt draagt ertoe bij dat de bevolking niet uit de betrokken gebieden wegtrekt en genereert ook een aanzienlijke economische activiteit (handelszaken, openbare diensten), waardoor gebieden die bedreigd worden door een sterke vergrijzing van de bevolking en door ontvolking, economisch kunnen overleven. Het valt namelijk op dat de produktie van tabak zeer sterk geconcentreerd is in de regio's van doelstelling 1 en dat zij op die manier een significante bijdrage levert aan de economie van Thracië, de bergstreken in het Noord-Griekenland, Campanië en Apulië, Zuid-Italië of de Extremadura in Spanje. Bovendien is ook de hele economische activiteit en de werkgelegenheid in de tabaksindustrie rechtstreeks afhankelijk van de tabaksteelt. Meestal is die industrie gevestigd in de gebieden waar de tabak wordt verbouwd, en krijgen die gebieden daardoor een industrieel substraat. —>Kleine bedrijven, met een gering rendement, die industriële activiteit genereren, verschaffen veel werkgelegenheid en dragen ertoe bij dat tal van gezinnen niet vertrekken uit regio's die vaak met een ontwikkelingsachterstand kampen. Zo zijn bijvoorbeeld 46% van de tabakstelers in de Gemeenschap Griekse boeren die met hun gezin de zeer interessante sun-cured tabak verbouwen op bedrijfjes van gemiddeld 0,8 ha in gebieden met een klimaat en een bodemtype die elke andere teelt vrijwel uitsluiten, in regio's van doelstelling 1. De communautaire steun voor de tabaksteelt draagt in belangrijke mate bij tot de ruimtelijke ordening in de tabak producerende landen. 11 HL KWALITEIT VAN DE COMMUNAUTAIRE PRODUKTIE EN PLAATS DIE DE GEMEENSCHAP DAARMEE INNEEMT IN DE WERELDPRODUKTIE De prijs voor in Europa geproduceerde tabak is laag als men deze voor dezelfde soorten vergelijkt met die op andere markten, zoals Zimbabwe of Malawi. Voor in Europa geproduceerde tabak van de oogst 1995 heeft de tabaksindustrie gemiddeld 0,6 ecu/kg betaald, hetgeen weinig is, maar toch het dubbele van de prijs voor tabak van de oogst 1994. Daaruit kan worden opgemaakt dat de gemiddelde kwaliteit van sommige communautaire soorten zeer laag is, maar anderzijds trekt ook de wereldmarkt momenteel aan. A. Kwalitatieve ontwikkeling van de Europese produktie Tot in 1991 is de produktie van ruwe tabak in de Gemeenschap sterk toegenomen, maar in de periode 1991-1995 is ongeveer 24% gedaald. Deze ontwikkeling is vooral toe te schrijven aan de volgende twee factoren: - de "premiejacht", vooral voor de soorten Virgina en Badischer, waarvan de teelt tot in 1992 (onder de oude GMO) een explosieve ontwikkeling van een speculatieve en frauduleuze produktie te zien gaf, - de invoering, in 1992, van de nieuwe GMO voor tabak en van de quotaregeling, waarmee de produktie kan worden teruggedrongen. Voor alle geproduceerde soorten kan globaal worden gesteld dat de produktie qua volume sedert enkele jaren een daling te zien geeft, waarbij een verschuiving heeft plaatsgevonden naar flue-cured, waarvan de produktie in de Gemeenschap sterk is toegenomen (vrijwel verdrievoudigd in de periode 1986-1992) zodat deze tabakssoort momenteel in de Unie de meest geteelde is (36% van de totale produktie). In Griekenland is deze ontwikkeling het spectaculairst : in dat land is de produktie van flue-cured over een periode van zes jaar toegenomen met een factor 72. Deze ontwikkeling is een afspiegeling van de wereldmarkt en geeft ook aan dat tabak tot in 1992 in de Gemeenschap een speculatieve teelt was die meer werd verbouwd om de premie binnen te halen dan om aan een reële vraag op de markt in de Gemeenschap te voldoen. 12 Na 1992 is de produktie vooral bepaald door de garantiedrempels. Nadat de produktie in 1991 een record van 430. 000 ton had bereikt, is ze gedaald tot (328. 000 ton in 1994). De oogst van 1995 geeft opnieuw een lichte toename te zien (333. 180 ton). Garantiedrempels voor 1996 en 1997 (in tonnen) I Flue- cured n Light air- cured ni Dark air- cured IV Fire- cured V Sun- cured Overige VI Basmas VII Katerini VIII K. Koulak Italic Grickenla nd Spanje Portugal Frankrijk Duitsland België Oostenrijk 48 000 30 700 29 000 5 500 9 000 3 000 30 46 500 12 400 2 470 1 200 6 600 4 500 200 470 17 900 6 900 10 800 30 13 500 15 700 26 100 22 250 19 550 12 000 4 500 1 700 100 TOT AA L 132 800 126 700 42 300 6 700 27 600 12 000 1 900 600 125 230 74 340 47 000 6 930 29 200 26 100 22 250 19 550 350 600 —>De ontwikkeling van de tabaksproduktie in de Gemeenschap werd voor een deel bepaald door de "jacht op de premie", waardoor de produktie kunstmatig is aangezwollen. Achteraf is met de nieuwe GMO de produktie via een quotaregeling teruggedrongen. 13 B. De zwakke prijzen in de Gemeenschap geven aan dat de meeste in de Unie geproduceerde soorten van zeer lage kwaliteit zijn De in Europa betaalde prijzen volstaan niet om de produktiekosten van de tabakstelers te dekken. De gemiddelde prijs die de industrie betaalt voor tabak uit de Gemeenschap is zeer laag (0,6 ecu/kg in 1995). Hoewel de Europese prijzen ook onder invloed van de wereldmarktprijzen zijn gedaald, liggen de prijzen in Europa nog een stuk onder de noteringen op de markten van Malawi, Zimbabwe of de Verenigde Staten. De verklaring voor die zwakke prijzen moet worden gezocht in de geringe kwaliteit van de Europese produktie. De doorsneekwaliteit van de in Europa geproduceerde bladtabak is laag, maar bij nader toezien blijkt de meeste Griekse Oriënt (de groepen VI, VÏI en VIIÏ) van goede kwaliteit te zijn en hoge prijzen te maken. Bij de andere soortgroepen is evenwel slechts een klein deel van de produktie van goede kwaliteit. Dat is het duidelijkst voor de Griekse en de Italiaanse Virginia en Burley, die alleen nog kunnen worden verbouwd omdat de Gemeenschap een premie betaalt die tot negenennegentig keer de aankoopprijs per kilogram tabak kan bedragen. Deze tabak kan alleen nog worden afgezet als filler in tabaksmelanges van de laagste kwaliteit. De prijzen voor sommige Griekse Oriëntsoorten hebben daarentegen goed stand gehouden, en in mindere mate is dit ook het geval voor dark air-cured. Wanneer de gemiddelde prijzen in de twee belangrijkste produktielanden van de EU met elkaar worden vergeleken, kan het volgende worden geconstateerd: - Griekenland heeft als sterkte dat de telers zich daar hebben toegelegd op de produktie van hoogwaardige tabak (Basmas, Katerini, Kaba-Koulak en 36% van de sun-cured) tegen prijzen die het nationale gemiddelde boven het die wordt verkocht communautaire doen uitstijgen, waardoor de slechte produktie van flue-cured in zekere mate wordt gecompenseerd. Er moet op worden gewezen dat voor de oogst 1995 de prijzen in Griekenland fors zijn gestegen (verdubbeld voor Basmas, verviervoudigd voor flue-cured). •• Italië heeft, in tegenstelling met Griekenland, geen enkele tabakssoort die het bijzonder goed doet en waarvoor prijzen worden betaald die duidelijk boven het gemiddelde uitkomen. Integendeel, voor elke soort levert 90% van de produktie een prijs van minder dan 0,442 ecu/kg op en meer dan 75% van de geproduceerde flue-cured, light air-cured, dark air-cured en sun-cured wordt verkocht tegen een prijs beneden (soms ver beneden) 0,088 ecu/kg. Toch wordt in Italië goede flue-cured geproduceerd, vooral in het noorden van het land; alleen voor deze soort hebben de prijzen in 1995 kunnen profiteren van de verbetering op de wereldmarkt, terwijl die voor de overige Italiaanse tabakssoorten uiterst laag bleven. 14 —>Een aantal zeer specifieke tabakssoorten (met name Griekse Oriënt) niet te na gesproken, blijkt uit de zeer lage aankoopprijzen voor ruwe tabak in Europa dat de kwaliteit van de produktie er over het algemeen laag is. 15 C. Kwalitatief beantwoordt de produktie niet aan de vraag van de consument in de Gemeenschap Op zich genomen zou de communautaire tabaksproduktie de helft van het verbruik in de Unie kunnen dekken, maar zij doet dat slechts voor 23%; de rest wordt ingevoerd. In de afgelopen vijftien jaar is het verbruikspatroon in de Gemeenschap grondig veranderd, maar de produktie heeft daar niet voldoende op ingespeeld. De nationale markten, waarop voorheen vooral eigen produkten* werden aangevoerd en die goed waren afgeschermd, hebben die bescherming zien wegvallen en het verbruik is steeds meer afgestemd op de Amerikaanse tabaksmelanges. Een deel van de lokale produktie, en name voor de soorten van groep V, heeft deze ontwikkeling niet gevolgd en beantwoordt derhalve niet aan het veranderde behoeftenpatroon. Alle soorten ruwe tabak samen, In ton/jaar Uitvoer -500000 De Unie zal hoe dan ook altijd sommige soorten tabak moeten blijven invoeren omdat zij die zelf niet op een rendabele wijze kan produceren, maar het dient gezegd dat zij kwantitatief invoert dan ze zelf veel meer produceert en uitvoert. Wanneer men de waarde van de invoer en de uitvoer vergelijkt, wordt het verschil nog duidelijker : de Unie voert tweemaal zoveel in als ze uitvoert. Dit negatieve saldo is er voor alle in de Unie geteelde tabakssoorten, met uitzondering van Griekse Oriënt. Het probleem stelt zich het scherpst voor flue-cured. Landen waarnaar de Gemeenschap uitvoert, alle soorten ruwe tabak samen Qrerige 25,2% uitgevoerd De minder goede tabak wordt naar hoofdzakelijk gebieden waar de kwaliteit van de verbruikte tabak minder belangrijk is dan de prijs (LMOE, Noord- Afrika, de voormalige USSR), omdat de levensstandaard van de bevolking er laag is. In dit verband moet er echter op worden gewezen dat alleen sun- cured hierop een uitzondering vormt, de enige soort waarvoor de handelsbalans qua volume positief is. Voor tabak geldt bij invoer een ad valoremrecht dat in het kader van de GATT is geconsolideerd. De recente afbraak van de bescherming aan de buitengrenzen heeft geen significant effect gesorteerd op de communautaire markt. 16 Tabak is een van de produkten waarvoor de tariefbescherming in het kader van de Uruguay-ronde is verminderd. Er moet op worden gewezen dat in het kader van de Overeenkomst van Lomé de ACS- Staten (b. v. Zimbabwe, Malawi) tabak tegen nulrecht naar Europa kunnen uitvoeren; in het kader van de AP S-Overeenkom sten zijn bijzondere concessies toegekend. —>De lage zelfvoorzieningsgraad kan worden verklaard door de ontoereikende kwaliteit van een groot deel van de produktie en door het feit dat voor sommige soorten de produktie is toegenomen, of op hetzelfde niveau gehandhaafd, zonder dat dit in een redelijke mate beantwoordde aan de behoeften op de communautaire markt. 17 D- Wereldmarkt De wereldmarkt voor ruwe tabak is een heel bijzondere markt in die zin dat er geen wereldmarktprijzen voor tabak bestaan en dat ze wordt gedomineerd door vier (Amerikaanse en Britse) multinationale ondernemingen (Philip Morris, BAT Industries, RJ Reynolds en Rothmans International). Wereldproduktie van ruwe bladtabak Overige Mdden-Oosten 1,1% 4,2% Noord-Amerika 13,2% China 35,6% Mdden- en Zuid- Amerika 9,6% Europese Unie 5,4% Oost-Europa en voormalige USSR 5,0% Afrika bezuiden de Sahara 6,1% Azië zonder China 19,7% China is met 42% van de wereldproduktie veruit de belangrijkste producent, gevolgd door de Verenigde Staten en India. De Europese Unie komt op de vijfde plaats met 4,6% van de wereldproduktie (1994). De Unie is voorts de belangrijkste importeur van tabak ter wereld. Produktie van ruwe bladtabak in de wereld en in China (x 1000 ton) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995* Wereld 6000,5 6130 6710,6 7200 7053,1 7607,8 8324,9 8306,1 6515,3 7239,3 China 1707 1943 2620 2870 2627,5 3030,7 3499 3451 2320 3100 * Ramingen USDA De wereldproduktie van ruwe tabak is (vooral voor flue-cured en Burley) tot in 1993 aanzienlijk gestegen wegens de zeer snel toenemende produktie in de ontwikkelingslanden (China, India, Brazilië, Zimbabwe, Malawi, Turkije. ). Deze stijging is niet geabsorbeerd door een evenredige stijging van het verbruik in de wereld, met het gevolg dat tot in 1993 de wereldvoorraden zijn toegenomen en de prijzen gedaald. 18 Daarna is de produktie gedaald, is het verbruik in de wereld toegenomen en zijn de voorraden geslonken, waardoor de prijzen zich hebben hersteld, zonder evenwel opnieuw het peil van 1991 te halen. In de ontwikkelingslanden wordt tabak van betere kwaliteit geproduceerd, en aangezien bovendien de produktiekosten voor het grootste gedeelte uit loonkosten bestaan, ligt het voor de hand dat deze landen een prijsvoordeel hebben. Door de betere kwaliteit/prijsverhouding krijgen de produkten uit deze landen een steeds betere concurrentiepositie en hebben zij een groter deel van de uitvoermarkt kunnen veroveren. Het is in dit opzicht significant dat de Verenigde Staten in 1993 niet langer de grootste exporteur van Burley en flue-cured waren, maar derde waren na Malawi en Brazilië. De wereldmarkt evolueert globaal in de richting van een prijzenslag. Interessant is dat de Verenigde Staten, de tweede grootste producent ter wereld, uitstekende tabak produceren, maar geen antwoord hebben kunnen vinden op die scherpere concurrentie: de prijzen van de Amerikaanse produkten blijven hoog, het aandeel in de uitvoermarkten krimpt, en ook het aandeel in de binnenlandse markt, en hoewel de VS zelf flue-cured en Burley produceren, wordt steeds meer van die tabak tegen lagere prijzen ingevoerd. Tot besluit moet worden gewezen op de onzekerheid die de Chinese produktie op de wereldmarkt veroorzaakt. China is goed voor 40% van de wereldproduktie en de toegenomen Chinese produktie heeft tot nog toe vooral gediend om het grotere verbruik in dat land op te vangen, maar China zou door de forse toename van zijn voorraden en de aanzienijke investeringen van de grote multinationals wel eens kunnen besluiten meer tabak te gaan exporteren. Als deze tendens, waarvan nu slechts de eerste tekenen merkbaar zijn, doorzet, zou dit grote gevolgen kunnen hebben voor de wereldmarkt en een ernstige bedreiging kunnen vormen voor met name de Europese produktie die eveneens voor een groot deel uit goedkope filier bestaat. —>De wereldmarkt voor ruwe tabak wordt gekenmerkt door een constante stijging van de kwaliteit/prijsverhouding voor de produkten uit de ontwikkelingslanden, waarvan het uitvoermarktaandeel significant toeneemt. Chinais de belangrijkste facor van onzekerheid voor het evenwicht op de wereldmarkt, vooral voor flue- cured. 19 CONCLUSIE VAN DE DELEN I. II. HI Sommige zeer specifieke teelten zoals Griekse Oriënt buiten beschouwing gelaten, kan men stellen dat de produktie van de Gemeenschap op middellange termijn alleen in stand kan worden gehouden als de kwaliteit wordt verbeterd. Tenzij de Gemeenschap tabak van betere kwaliteit gaat produceren, is tabaksteelt in Europa op middellange termijn ten dode opgeschreven. De huidige afzetmogelijkheden voor onze produkten vormen namelijk slechts een tijdelijke oplossing. De communautaire produkten worden momenteel voor het grootste deel uitgevoerd naar de voormalige Oostbloklanden, waar de vraag groot is, maar die landen zullen, zodra zij hun eigen tabakssector hebben geherstructureerd, zelf voor een deel in hun behoefte voorzien en zullen bovendien, zodra hun levensstandaard stijgt, betere kwaliteit verlangen. De tendens die erin bestaat dat vooral produkten van betere kwaliteit worden verlangd, wordt op alle markten in de wereld geconstateerd, hetgeen samenhangt met het toenemende verbruik van "Amerikaanse" sigaretten en, meer in het algemeen, het stijgende verbruik van steeds lichtere tabak, en met een verstrenging van de gezondheidsvoorschriften. De produktie in de Gemeenschap, die zich vooral toelegt op de markt voor goedkope filler, kan sterke concurrentie zullen gaan ondervinden van de landen zeer lage produktiekosten, en vooral van China dat, wanneer het zijn voornemens op het gebied van de uitvoer waarmaakt, Europa helemaal van deze markt zou kunnen verdringen. Tot slot moet worden opgemerkt dat de prijs die de bewerkingsbedrijven in Europa bij aankoop betalen overeenkomt met slechts ca. 20,7% van de aan de teler uitgekeerde premie. Dit cijfer geeft duidelijk aan hoe sterk de sector afhankelijk is van overheidssubsidies. De enige manier om de sector minder afhankelijk te maken van overheidssubsidies is een verhoging van de produktiewaarde en een verlaging van de premie voor tabakssoorten die geen goede prijzen halen. De communautaire produktie kan zich aanpassen In de tabakssector is men het erover eens dat weliswaar geen tabak kan worden geproduceerd van dezelfde kwaliteit als die van Zimbabwe of van de Verenigde Staten, maar dat de Europese Unie over de mogelijkheden beschikt om tabak van "gemiddelde" kwaliteit te produceren waarvoor momenteel op de internationale markt aanzienlijk hogere prijzen worden gehaald, welke prijzen bijvoorbeeld voor flue-cured meer dan 3 $ per kg verpakte tabak bedragen. Dat dit doel haalbaar is, wordt vooral duidelijk als men bedenkt dat sommige in Europa geproduceerde tabak zoals Italiaanse of Spaanse flue-cured, of Franse Burley — nog afgezien van een groot deel van de Griekse sun-cured — nu al zeer redelijke prijzen halen. De vereiste produktietechnieken en -omstandigheden zijn derhalve aanwezig 20 om in Europa kwaliteitstabak te produceren, op voorwaarde dat de overheidssteun behouden blijft. 21 IV. WERKING VAN DE GMO NA DE HERVORMING VAN 1992 Met de hervorming van 1992 is een einde gemaakt aan een zeer fraudegevoelige regeling, aan de voortdurende toename van de produktie van minderwaardige tabak, en aan sinds het einde van de jaren tachtig steeds ernstiger wordende budgettaire ontsporingen. A. Begroting en controle 1- Beperking van de begrotingsuitgaven Dank zij de hervormde GMO-tabak van 1992 kunnen de uitgaven nu in de hand worden gehouden, waarmee een einde is gemaakt aan de budgettaire ontsporingen met de vroegere GMO. De beperking van de uitgaven is in de eerste plaats het gevolg van de correcte toepassing van de produktiequotaregeling. Terwijl met de vroegere regeling de produktie bleef toenemen en in 1991 nog 430. 000 ton bedroeg, konden met de nieuwe regeling drempels worden vastgesteld waarmee de quota werden verlaagd van 370. 000 ton in 1993 tot 350. 000 in 1994 en de daaropvolgende jaren. De produktie is sindsdien altijd beneden de quota gebleven: 343. 000 ton in 1993, 328. 000 ton in 1994 en 333. 180 ton in 1995. De uitgaven konden bovendien goed in de hand worden gehouden doordat de uitvoerrestituties en ook de interventieregeling zijn afgeschaft. Ontwikkeling van de begrotingsuitgaven (x 1 miljoen ecu) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 782,2 917,9 987,1 1. 138,9 1. 232,1 1. 329,6 1. 233,1 1. 165,1 1. 057,4 993,0 E UR 12 —> De in 1992 ingevoerde GMO heeft door de afschaffing van een aantal dure mechanismen en een beperking van de produktie de begrotingsuitgaven gestabiliseerd of zelfs verminderd. 2. Minder kans op fraude Met de nieuwe GMO is de fraudegevoeligheid aanzienlijk afgenomen : - de zeer ingewikkelde regelingen die fraude onder de oude GMO in de hand werkten, zijn afgeschaft; de nieuwe GMO voorziet met name niet langer in interventie, 22 uitvoerrestituties, verrekening van verliespercentages of referentievochtgehalte, en ook niet langer in ontstaansfeiten voor de uitgaven, die monetaire speculatie bevorderden. Voorts zijn de zesendertig groepen tabakssoorten waarvoor premies werden toegekend, in het kader van de hervorming tot acht gereduceerd, zodat nu niet langer wordt gewerkt met een oncontroleerbaar aantal soorten waarvoor telkens een andere premie geldt; - de uitbetaling van de premies is vereenvoudigd : de premie wordt voortaan rechtstreeks aan de teler uitbetaald, en niet meer via de bewerkingsbedrijven. Bovendien zijn, naarmate de hervormingsmaatregelen concreet werden toegepast, de controles versterkt door : - vereenvoudiging van de premie-uitkering; - strengere controles op de aangeplante oppervlakten; - bekendmaking van het aan elke producent toegekende quotum om te voorkomen dat "zogenaamde" producenten ten onrechte profiteren van een situatievoordeel zonder dat zij echt tabak produceren. Hoewel de hervorming voorzag in de oprichting van nationale controlediensten voor tabak in Italië en in Griekenland, en die oprichting ook bevorderde, zijn die diensten om diverse redenen nog niet opgericht. —> De onregelmatigheden die na de hervorming zijn geconstateerd, vertonen totaal andere kenmerken en zijn van een totaal andere omvang dan die in de periode vóór de hervorming. Zij zijn nu meestal toe te schrijven aan de ingrijpende wijziging van de regelgeving, het ingewikkelde beheer van de quotastelsels en het gebrek aan controles (het probleem van de "zogenaamde" producenten). B. Functioneren van de sector Uit begrotingsoogpunt is de hervorming ontegensprekelijk een succes, maar wat het functioneren van de sector betreft zijn de resultaten niet onverdeeld gunstig. Voor zover namelijk een vergelijking tussen de situatie vóór de hervorming van 1992, die zeer ondoorzichtig was, en de transparantere situatie daarna mogelijk is, kan worden gezegd dat met name de marktprijzen zich niet in gunstige zin lijken te hebben ontwikkeld. De daling of stagnatie van de prijzen is ten dele opgevangen door een aanpassing van de steunregeling (betaling van de premies aan de telers) en door enkele specifieke premieverhogingen. Wel zijn met name in Noord-Europa (Frankrijk, Duitsland, België) de inkomens van bepaalde categorieën telers, onder druk komen te staan. 1- Te lage marktprijzen ten opzichte van de premies a) De prijzen vóór en na de hervorming van 1992 De situatie vóór 1992 vergelijken met die na 1992 is geen gemakkelijke opgave. Vóór de hervorming van 1992 was in de door de bewerkingsbedrijven aan de telers te betalen prijs namelijk reeds de aan de bewerkingsbedrijven betaalde premie, begrepen. 23 Bovendien ontvingen de bewerkingsbedrijven nog andere subsidies (interventie en uitvoerrestituties): voor die subsidies kwam daar nog bij dat de in ecu vastgestelde premie in nationale valuta moest worden omgerekend, waardoor sommige bewerkingsbedrijven extra winst konden maken door te speculeren op het verschil tussen de wisselkoers op de datum dat de premie werd uitbetaald en die op de datum waarop de premie werd vergoed. Maar het feit dat, zoals hierboven is aangegeven, de marktprijzen voor de communautaire produktie vóór de hervorming van 1992 moeilijk te vergelijken zijn met die na de hervorming van 1992, kan niet verhullen dat de marktprijzen zeer laag zijn en dat zij voor de meeste tabakssoorten maar een zeer gering bedrag uitmaken in vergelijking met de betaalde premies (onder premie wordt hier verstaan: de som van de eigenlijke premie, het aan de noordelijke toegekende aanvullende bedrag en de aan de producentengroeperingen — waarvan 99% van de tabakstelers lid is — toegekende steun). landen Zo komt de marktprijs (exclusief premie) voor de oogst 1995 overeen met slechts 20,7% van het bedrag dat aan premies is betaald. De situatie kan over het algemeen niet bevredigend worden genoemd, maar ze kan sterk verschillen naargelang van de tabakssoort en het land. b) Verhouding prijs/premie per tabakssoort De tabakssoorten van groep V (flue-cured, light air-cured en sun-cured) geven de laagste prijs/premieverhouding : niet eens 10%. Griekse Oriënt daarentegen geeft altijd meer dan 39%, donkere tabak en fire-cured respectievelijk 19% en 24,6%. Maar als dit meer in detail wordt bekeken, blijkt dat het gemiddelde van de communautaire prijzen sterk naar beneden wordt gehaald doordat er verhoudingsgewijs zoveel zeer lage prijzen zijn, wat niet wegneemt dat de situatie niet voor alle soorten even ongunstig is. In dit verband kan erop worden gewezen dat, zelfs voor soorten waarvoor de prijs/premieverhouding het laagst is, de beste kwaliteiten flue-cured nog altijd een marktprijs opleveren die ongeveer de helft van de premie bedraagt, en de beste kwaliteiten light air-cured die in 1993 en 1994 een marktprijs van ca. 75% van de premie en in 1995 een marktprijs die zelfs hoger was dan de premie. Premies voor bladtabak van de oogst 1995 I Flue-cured 11 Light air- cured 111 Dark air-cured IV Fire-cured V Sun- cured VI Basmas VII Katcrini ecu/kg 2,16748 2,16748 2,38362 2,16748 2,70965 3,75415 3,18541 VIII Kaba Koulak 2,27615 I I |l II Voor België, Frankrijk en EHiitsland wordt een aanvullend bedrag van 0,1847 tot 0,6786 ecu betaald voor soorten van de groepen I, II en III. Deze bedragen komen overeen met de helft van het verschil tussen de huidige premies en de premies voor de oogst 1992. "I I! I I I 24 c) Prijs/premieverhouding per land In dit verband wordt erop gewezen dat de noordelijke landen bovendien een aanvullende premie krijgen ter compensatie van de hogere produktiekosten (veel hogere loonkosten). Uit de analyse van de prijs/premieverhouding per land blijkt dat er twee grote groepen van landen zijn: de noordelijke produktielanden (Frankrijk, België, Oostenrijk en Duitsland) en de zuidelijke. In de noordelijke landen liggen de marktprijzen hoger dan in de zuidelijke, hetgeen kan worden verklaard door het feit dat de kleinere produkties in de noordelijke landen zich beter hebben kunnen aanpassen aan de behoeften van de industrie. De prijs/premieverhouding bedroeg voor de noordelijke landen in 1995 meer dan 20% (zelfs meer dan 30% voor Frankrijk, Oostenrijk en België), maar voor Italië, Spanje en Portugal niet eens 10%. Griekenland is met een prijs/premieverhouding van 36,2% in 1995 bij de hoogste in de Gemeenschap doordat het meer Oriënt teelt en deze soort hogere prijzen haalt. d) Waarom een zo lage priis/premieverhouding ? Deze situatie heeft twee oorzaken, een structurele en een conjuncturele: - enerzijds is een regeling met vaste en vrij hoge premies, ongeacht de kwaliteit en de opbrengst van de produktie bij een over het algemeen vrij lage marktprijs geen stimulans om een betere kwaliteit te produceren met het oog op een betere marktprijs; - anderzijds heeft de neerwaartse tendens op de wereldmarkt na 1991 de prijzen in de EU doen dalen. Wat de prijzen in de EU betreft, heeft zich pas voor de oogst 1995 - met een jaar vertraging ten opzichte van de wereldmarkt - een kentering voorgedaan, en zijn de prijzen, vooral in Griekenland, fors gaan stijgen. 2. De bewerkingssector maakt een herstructurering door Over de situatie in de bewerkingssector zijn niet zulke gedetailleerde gegevens beschikbaar, maar toch kan worden geconstateerd dat deze sector in Europa momenteel grondig wordt geherstructureerd. De bewerkingsbedrijven kunnen namelijk niet meer profiteren van de steun die ze onder de vroegere marktordening kregen (interventie, uitvoerrestitutie), de produktie is met ongeveer 15% gedaald, en zij zijn momenteel economisch kwetsbaar ook al hebben zij de gedaalde wereldmarktprijzen kunnen doorberekenen aan de telers. is er een onmiskenbare In sommige gebieden en voor sommige tabakssoorten overcapaciteit die momenteel door rationalisatie wordt weggewerkt. Naar verwachting zal nog verder in de capaciteit moeten worden gesnoeid. Deze rationalisatie is redelijk vlot op gang gekomen en heeft ook tot gevolg gehad dat "parasiterende" bedrijven zijn geëlimineerd, hetgeen de globale economie van de sector alleen maar ten goede komt. 25 Door de rationalisatie in de bewerkingssector kan de bedrijfskolom voor tabak zich beter aanpassen aan de vraag op de markt. De door de rationalisatie lagere gemiddelde bewerkingskosten zouden normaliter een gunstig effect moeten sorteren op de prijzen die aan de telers worden betaald. 3. Een verwerkende industrie die nog altijd prominent aanwezig is in de Europese Gemeenschap Wat de tabaksindustrie betreft, zijn de multinationale ondernemingen slechts in geringe mate rechtstreeks afhankelijk van de ontwikkeling van de produktie in de EU, aangezien zij een mondiale aankoopstrategie toepassen. Zij hebben er evenwel alle belang bij om tabak van gelijkmatige kwaliteit te kunnen kopen tegen concurrerende prijzen, en in dat opzicht kan de communautaire produktie interessant zijn. Stabiliteit is het kenmerk van de in de EU aanwezige tabaksfabrieken, zowel wat de aankoop van tabak uit de Gemeenschap als de industriële produktie betreft. De vroegere en huidige staatsbedrijven maken nu een moeilijke fase door waarin de bedrijven worden geprivatiseerd en tegelijk het produktieapparaat ingrijpend wordt gerationaliseerd. —> Behalve voor zeer specifieke produkties zijn de marktprijzen zeer laag vergeleken met de premies. 26 C. Beheer 1 Een vrij rigide regeling Een quotaregeling is altijd vrij rigide en ingewikkeld om te beheren. De GMO voor tabak vormt daarop geen uitzondering. De mogelijkheden om quota af te staan, zijn zeer beperkt. Om de traditionele telers te beschermen - op zich een lofwaardig streven - is een definitieve overdracht van quota vrijwel alleen mogelijk wanneer het bedrijf wordt stopgezet. Daarom zijn er in 1996 maatregelen vastgesteld, zodat het ni et-opgebruikte deel van de toegekende quotumattesten nu tijdelijk (telkens voor één jaar) kan worden overgedragen. Het rigide karakter van de regeling blijkt ook uit het feit dat het per soortgroep vastgestelde quotum niet kan worden aangepast aan de vraag of aan de veranderde weersomstandigheden. Het feit dat de quota voor één of meer jaren worden vastgesteld, biedt de telers enige stabiliteit, maar de vraag en het weer houden geen rekening met administratieve regels. Op grond daarvan heeft de Gemeenschap overigens een aantal voorschriften vastgesteld die het mogelijk maken om quota van de ene soortgroep naar de andere over te dragen en ook om de produktie over te boeken ten einde beter te kunnen inspelen op bovengenoemde situaties. 2. Een bovendien tamelijk ingewikkelde regeling De administratieve gecompliceerdheid heeft vooral te maken met het rekenwerk, de toekenning van individuele quota en de registratie van de teeltcontracten. Ondanks het feit dat de samenwerking in telersverenigingen sterk wordt aangemoedigd, worden de quota nog individueel toegekend. Daardoor moet elke administratieve handeling honderden keren worden herhaald. De individuele quota worden ieder jaar berekend op basis van de in de drie voorgaande jaren effectief geleverde hoeveelheden. Ieder jaar moeten zo duizenden berekeningen worden gemaakt. Daarbij komt nog dat aan de nationale instanties telkens moet worden gemeld in hoeverre de hoeveelheid waarvoor een attest is afgegeven, is opgebruikt en deze instanties de nog beschikbare hoeveelheden vervolgens een tweede keer moeten verdelen. In dit verband wordt erop gewezen dat onmiddellijk na de afgifte van de quotumattesten de periode begint voor het sluiten van de teeltcontracten, die verplicht moeten worden geregistreerd. 27 Tot de oogst 1996 werd het al ingewikkelde beheer nog extra bemoeilijkt doordat voor coöperaties die tabak verbouwden en bewerkten geen quotumattesten werden afgegeven, maar teeltcertificaten. Daar bovenop kwamen nog de moeilijkheden die normaal gepaard gaan met de overgang van een bestaande naar een nieuwe regeling, het feit dat 1992 niet in aanmerking werd genomen als referentiejaar voor de berekening van de quota en dat rekening moest worden gehouden met nieuwe producenten. De huidige quotaregeling is veel te strak : - zij bemoeilijkt een soepele aanpassing van de produktie aan de behoeften van de markt; - de administratieve diensten kunnen de regeling niet vlot beheren omdat ze te ingewikkeld is. 3. Overgangsperiode Na de hervorming van 1992, en gedurende een overgangsperiode die tot einde 1994 liep, kon tabak van vóór de oogst 1993 nog aan de interventiebureaus worden verkocht of met restituties worden uitgevoerd. is er nog maar een is nu afgelopen, en momenteel Deze overgangsperiode interventievoorraad. Normaliter zou deze hoeveelheid in de loop van het begrotingsjaar 1996 worden verkocht. 4. Omschakelingsprogramma's In Griekenland is aan de producenten van de soorten Mavra en Tsebelia en in Italië aan die van Forchheimer Havanna lic en de hybriden van Geudertheimer de mogelijkheid geboden om op andere tabakssoorten of andere teelten over te schakelen. In Griekenland hebben zich bijzonder veel producenten voor deze programma's gemeld. de Gezien omschakelingsprogramma's evenwel worden aangevuld met adequate maatregelen, die verder in dit verslag nader zullen worden toegelicht. afzetmoeilijkheden soorten, moeten betrokken voor de de CONCLUSIE VAN DEEL IV Een eerste conclusie uit de analyse is dat de balans over het geheel genomen positief uitvalt. Er moet op worden gewezen dat de hervormde GMO goed functioneert, de begrotingsuitgaven in toom zijn gehouden, de fraudes aanzienlijk zijn beperkt, en de administratieve diensten, ondanks de gecompliceerdheid van de regeling, de problemen die zich bij de toepassing van de regeling voordeden, hebben kunnen oplossen, zij het met enige vertraging. 28 Voorts worden een aantal zwakke punten onderkend die op een adequate wijze moeten worden gecorrigeerd:in de eerste plaats, de verhouding tussen marktprijzen en premies die zo gering is dat de doeltreffendheid van de overheidssteun aan de telers erdoor in het gedrang komt; voorts, de stroefheid van de regeling waardoor het moeilijk wordt om snel in te grijpen bij de overdracht van de produktiequota en om de garantiedrempels af te stemmen op de vraag op de markt; ten slotte, het ingewikkelde beheer, dat een massa rekenwerk vergt om de individuele quota te kunnen verdelen. In de veronderstelling dat het de bedoeling is de telers steun te blijven verlenen, zal het in de toekomst zaak zijn de economische situatie in de sector te verbeteren door tabak van betere kwaliteit te produceren die op de markt betere prijzen haalt, het beheer te versoepelen door definitieve overdracht van quota toe te staan en ervoor te zorgen dat de voor de verschillende tabakssoorten vastgestelde garantiedrempels onderling gemakkelijker kunnen worden aangepast, en de administratieve procedures te vereenvoudigen, zodat de marktdeelnemers en de nationale overheidsdiensten worden verlost van een te logge administratie. 29 V. VOORSTELLEN VOOR DE TOEKOMSTIGE GMO VOOR TABAK A. De keuze van de Commissie —> Eerst een fundamentele beleidskeuze De teelt van tabak is op zich een landbouwactiviteit zoals alle andere. Toch dient te worden toegegeven dat het verbruik van tabak schadelijk is voor de gezondheid van de mens. De 15 landen van de EU behoren tot de landen die het voortouw hebben genomen om het roken te ontmoedigen en de reclame voor tabak beperken. In artikel 129 van het Verdrag is bepaald dat de eisen inzake gezondheidsbescherming een bestanddeel vormen van het beleid van de Gemeenschap op andere gebieden. Bij de antirookcampagnes zien sommigen met verbijstering dat de Gemeenschap de tabakstelers blijft steunen en tegelijk ook de maatregelen om het roken te bannen. De Commissie heeft er altijd met nadruk op gewezen dat de steun aan de tabakstelers helemaal geen invloed heeft op het verbruik van tabak in de EU en dat stopzetting van de steun aan de telers in de praktijk alleen zou leiden tot een toename van de tabaksinvoer, aangezien zonder de steun vrijwel de hele communautaire produktie gedoemd zou zijn te verdwijnen. tabakstelers wonen meestal De in werkgelegenheid weinig of geen alternatief is voor de traditionele activiteiten. landelijke probleemgebieden waar er qua De gemeenschappelijke marktordening voor tabak is er alleen om de landbouwers te steunen en mag geenszins worden beschouwd als een steunregeling om het verbruik van tabak te bevorderen. Hoewel de Commissie zeer duidelijk heeft aangegeven dat het hier om twee totaal verschillende zaken gaat, komt de communautaire steun bij sommige delen van de bevolking en van de politieke wereld toch als negatief over. —>vervolgens een keuze tussen twee scenario's Scenario 1: De Gemeenschap besluit de sector geleidelijk af te stoten. In dat geval moeten specifieke maatregelen worden genomen om overschakeling van de telers op andere activiteiten of bedrijfsbeëindiging te vergemakkelijken en om de gevolgen van dit besluit voor de bewerkingsbedrijven en de plaatselijke economie in het algemeen op 30 te vangen. Deze oplossing - de algehele verplichte omschakeling van de sector - dreigt zeer zware economische en sociale gevolgen te hebben. Voorstel van de Commissie: Aangezien echter besloten is de telers te blijven steunen, moet in het licht van de opgedane ervaring en de verwachte ontwikkelingen op de markt van de Gemeenschap worden bepaald hoe de toekomstige GMO voor tabak er moet uitzien. De keuze voor een "status-quo" moet worden afgewezen. Al is namelijk de balans van de hervorming van 1992 over het geheel genomen positief, gemeten aan de gemiddelde waarde van de communautaire produktie is het overheidsgeld nog niet doeltreffend genoeg aangewend. Er moeten maatregelen worden genomen die continuïteit combineren met hervorming, zodat de positieve punten van de hervorming van 1992 kunnen worden geconsolideerd en de zwakke punten gecorrigeerd. De bedoeling zou zijn de economische produktiviteit van de sector te verhogen via een hogere eindwaarde van de produktie, hetgeen betekent dat de hoogwaardige tabak moet worden geproduceerd waar er op de markt vraag naar is. Dit is de enige manier om, met de beschikbare budgettaire middelen, de telers een beter inkomen te garanderen en de overheidssteun aan deze sector doeltreffender te maken. Bovendien moet de vrijwillige uittreding worden bevorderd. 31 B. Scenario's voor beleidshervorming !• Scenario 1 - Geleidelijk afstoten van de sector Bij aanname van een geleidelijke afstoting van de sector door de Gemeenschap moet worden gekeken naar zowel de sociaal-economische consequenties van dergelijke maatregel als mogelijke alternatieven. Bovendien dient er uitdrukkelijk op te worden gewezen dat het de eerste keer zou zijn dat de Gemeenschap een GMO ontmantelt. a) Sociaal-economische consequenties Wat de economische consequenties betreft, zou het wegvallen van de steun aan de telers, wier inkomen momenteel grotendeels uit de begroting van de Gemeenschap komt, betekenen dat de communautaire produktie gedoemd is om op korte termijn te verdwijnen; alleen enkele kleine gebieden in het noorden van Griekenland, waar kwaliteitstabak (Oriënt) wordt geproduceerd, zouden hier eventueel aan ontsnappen. Ook bewerkingsbedrijven zouden hun deuren moeten sluiten, aangezien het economisch niet rendabel is bladtabak in de Gemeenschap in te voeren met het oog op de eerste bewerking. Doordat de tabakstelers en -bewerkers gewoonlijk in dezelfde streek gevestigd zijn, zouden de gecumuleerde negatieve consequenties voor de plaatselijke economie zeer belangrijk zijn. In de gebieden waar tabak wordt verbouwd is deze teelt een belangrijke bron van directe werkgelegenheid : ongeveer 135. 000 arbeidsplaatsen in de produktie en ongeveer 18. 000 arbeidsplaatsen in de bewerking. Als de tabaksteelt verdwijnt, vallen evenwel ook de indirecte economische activiteiten weg. Een deel van de tabaksindustrie zou daar minder onder te lijden hebben. De multinationals kunnen zonder al te grote problemen hun grondstoffen elders in de wereld betrekken en hun activiteiten in de EU voortzetten. De voormalige staatsbedrijven (Monopoli di Stato, SEITA, Tabacalera, Tabaquiera) daarentegen zouden er wel hinder van ondervinden, aangezien deze bedrijven gewoonlijk een groot deel van hun grondstoffen op de nationale markten aankopen. Het is daarom in de eerste plaats zaak te weten welke alternatieven er bestaan voor de teeltfoewerking van tabak. b) Alternatieven voor de teelt van tabak Vooreerst dient erop te worden gewezen dat tabak over het algemeen wordt verbouwd op grond die ook voor andere teelten geschikt is. Alleen voor Griekse Oriënt (en ook een gedeelte van de Italiaanse semi-Oriënt) geldt dit niet, want die wordt verbouwd in 32 heuvelachtige gebieden waar de bodem zeer arm en droog is en waar de teelt van andere gewassen grote risico's meebrengt. Landbouwtechnisch gezien is het perfect mogelijk om van tabak op andere teelten over te schakelen. Alleen valt te bezien of deze omschakeling ook economisch levensvatbaar is. Vandaag de dag is het niet meer denkbaar dat voor een areaal van ca. 150. 000 hectare waarop een zeer arbeidsintensieve teelt met een hoog brutosaldo per hectare wordt verbouwd, kan worden omgeschakeld zonder het economische evenwicht voor de teelten waarop wordt omgeschakeld in de eerste plaats de groenteteelt, die qua teeltomstandigheden en arbeidsintensiviteit sterke gelijkenis vertoont met de tabaksteelt) in gevaar te brengen. (en Een dergelijke omschakeling is dus niet echt een alternatief dat de economische levensvatbaarheid van zo kleine bedrijven zou kunnen verzekeren. De mogelijkheid om om te schakelen op andere landbouwactiviteiten zoals akkerbouw of veeteelt is eveneens beperkt in verband met het marktevenwicht of de kwantitatieve beperking van de communautaire steun, zoals het geval is in de zuivelsector, de dierlijke produktie en de akkerbouw. Aangezien de akkerbouw veel minder arbeidsintensief is, zou de in de tabaksteelt verloren gegane werkgelegenheid overigens nooit kunnen worden verschoven naar die teelt, zodat de werkloosheid zou toenemen. De bosbouw biedt in dit opzicht enige uitkomst, omdat in deze sector de vraag op termijn groter zal zijn dan het aanbod. Maar de structuur van de bedrijven waarop tabak wordt geteeld - klein, zeer arbeidsintensief- maakt dat bebossing economisch ineffeciënt is en in geen geval de verloren gegane arbeidsplaatsen kan compenseren. Het is dan ook duidelijk dat een algehele en verplichte omschakeling van de sector een grotere en snellere aanpassing zou vergen dan een vrijwillige stopzetting van de teelt, zodat elk reëel alternatief voor de tabaksteelt moet worden gezocht buiten de landbouw in de ruime zin van het woord, dus in andere economische activiteiten. Dit geldt eveneens voor de bewerkingsindustrie, die radicaal zou moeten omschakelen. Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat de omschakeling gepaard moet gaan met goed geïntegreerde begeleidingsmaatregelen, wil men een economische depressie en de eventuele sociale consequenties daarvan voorkomen. Als de Gemeenschap zich dus uit deze sector zou terugtrekken, zouden gedurende een overgangsperiode flankerende maatregelen moeten gelden om de economische omschakeling van telers en de bewerkingsbedrijven te ondersteunen. Als het probleem op die manier wordt gesteld, zou de economische omschakeling gemakkelijker moeten verlopen naarmate de gebieden waar de tabaksteelt geconcentreerd is dynamischer en economisch beter ontwikkeld zijn. Nu is dat niet vaak het geval, integendeel zelfs, aangezien deze gebieden voor 80 % van de produktie deel uitmaken van regio's van doelstelling 1 en binnen deze regio's van doelstelling 1 vaak nog de minst 33 ontwikkelde gebieden zijn (Thracië en het Centrum in Griekenland, Apulië en Campanië in Italië, Extremadura en Andalusië in Spanje). De Commissie heeft dit scenario om de volgende redenen afgewezen : een afstoting van de sector door de Gemeenschap zou het tabaksverbruik in geen enkel opzicht beïnvloeden; de economische en sociale gevolgen daarvan zouden zeer zwaar kunnen zijn in de regio's die reeds met zware economische moeilijkheden te kampen hebben; bovendien zou de gemeenschappelijke marktordening vervangen kunnen worden door verscheidene nationale marktordeningen. 2. Andere afgewezen scenario's Uitgaande van bovenstaande analyse van de sector en van de werking van de GMO mogen de resultaten van de in 1992 hervormde regeling per saldo positief worden genoemd qua beheersing van de begrotingsuitgaven, marktsanering en fraudebestrijding; daar staat tegenover dat aan de sector economische stimulansen moeten worden gegeven om produkten met een hogere waarde voort te brengen die op de markt zijn afgestemd en dat ook de middelen beschikbaar moeten worden gesteld om het beheer van de GMO te versoepelen en te vereenvoudigen. a) Alternatieven voor de huidige steunregeling i) Een eerste alternatief zou erin bestaan dat de quota- en de produktiesteunregeling worden vervangen door een regeling waarbij steun per hectare wordt toegekend. Dergelijke regeling zou in de sector tabak grote moeilijkheden opleveren voor de controle en zou bovendien "premiejagers" kunnen aantrekken. Als een regeling wordt ingevoerd waarbij steun per hectare wordt toegekend, moet het areaal nauwgezet worden gecontroleerd, hetgeen zeer moeilijk is gezien de kleine oppervlakte per bedrijf die voor de teelt wordt gebruikt (gemiddeld 1,1 ha) en meer nog de kleine percelen, het grote aantal bedrijven (meer dan 135. 000) en de rotatie van de teelt over de percelen. Het inkomen dat de landbouwer uit de teelt van tabak betrekt, bestaat voor gemiddeld 80% uit communautaire steun (voor sommige tabakssoorten in sommige landen voor meer dan 95%). De invoering van een regeling waarbij steun per hectare wordt toegekend, zou derhalve een echt risico inhouden in die zin dat telers tabak zouden kunnen gaan aanplanten, maar die helemaal niet oogsten. Om dit probleem op te vangen zouden niet alleen de oppervlakten nauwkeurig moeten worden gecontroleerd, maar zouden ook de geleverde hoeveelheden moeten worden geverifieerd, waardoor het administratieve beheer van de regeling log en erg ingewikkeld zou worden. 34 ii) Een ander alternatief, dat in het in 1994 gepubliceerde verslag van de Rekenkamer rechtstreekse een wordt gesuggereerd, zou erin bestaan de inkomenssteun toe te kennen waarvan het bedrag ongeveer zou overeenkomen met hun gemiddelde netto-inkomen. Volgens de Rekenkamer zouden de begrotingsuitgaven voor de sector tabak daardoor met de helft verminderen. tabakstelers De Rekenkamer heeft berekend dat als de tabakstelers in de periode 1988-1990 geen tabak hadden verbouwd en de Gemeenschap ter compensatie van de inkom en sderving een vergoeding had betaald die overeenkwam met bovenbedoeld gemiddelde netto-inkomen (2. 655 ecu per hectare), dit de Gemeenschap in totaal 595 miljoen ecu zou hebben gekost, maar de Gemeenschap op die regeling dan wel in principe 520 miljoen ecu per jaar zou hebben bespaard. En de Rekenkamer voegt hieraan toe dat "dergelijke regeling als bijkomend voordeel zou hebben gehad dat de tabaksproduktie verlaagd zou zijn, hetgeen in de lijn zou liggen van het ontmoedigingsbeleid van de EG ten aanzien van het roken". Deze redenering is evenwel op twee punten fout: - Om te beginnen heeft de Rekenkamer een verkeerde methode gebruikt om de gemiddelde netto-inkomen te berekenen. Een kleine vergissing met evenwel zeer grote gevolgen. De Rekenkamer heeft namelijk de door het ILB verstrekte gegevens betreffende de inkomens niet gewogen, waardoor de lagere inkomens in twee kleine produktieïanden het gemiddelde aanzienlijk hebben scheefgetrokken. In feite bedraagt het gemiddelde netto-inkomen over de door de Rekenkamer geanalyseerde periode van drie jaar 4. 275 ecu per hectare in plaats van 2. 655 ecu, en de compensatiebedragen zouden dan ook 954 miljoen ecu bedragen, hetgeen vrijwel overeenkomt met de huidige uitgaven. - Voorts suggereert de Rekenkamer in haar verslag van 1994 dat minder tabak produceren in de Gemeenschap een positieve bijdrage zou zijn in de strijd tegen de tabaksverslaving, met andere woorden, dat de produktievermindering niet zou kunnen worden opgevangen door invoer van tabak uit de rest van de wereld of dat het tabaksverbruik afhankelijk is van de plaats waar de tabak in de wereld wordt geproduceerd. Dit lijkt een ongefundeerde bewering : de vermindering van de produktie in de Gemeenschap zou in feite tot gevolg hebben dat de invoer uit derde landen zou toenemen, met alle negatieve consequenties vandien voor de economie van de produktiegebieden in de Unie. - Bovendien zou rechtstreekse inkomenssteun voor de boeren die geen tabak meer verbouwen, zoals de Rekenkamer suggereert, een uitzonderlijke situatie creëren waarin de overheid de boeren zou betalen om niets te produceren. Dit gaat heel wat verder dan het uitkeren van een braakleggingspremie. Het valt te betwijfelen of dit sociaal en politiek aanvaardbaar zou zijn. iii) Een ander alternatief zou erin bestaan de premies aanzienlijk te verlagen om de producenten ertoe te dwingen produkten van betere kwaliteit voort te brengen, doordat zij dan sterker afhankelijk zouden zijn van de marktprijzen. 35 In dit geval zou het inkomen van eengroot deel van de telers evenwel drastisch achteruitgaan en zouden velen onder hen zonder enige verdere compensatie het telen van tabak moeten stopzetten, aangezien ze niet in staat zouden zijn om de waarde van hun produktie te verhogen en financieel dus slechter af zouden zijn. Dit zou vooral het geval zijn in bepaalde regio's waar nu tabak met een geringe handelswaarde wordt geproduceerd en waar gewoon geen betere tabak kan worden geteeld. Zodoende zou de steun voor de sector in tweeërlei opzicht worden verminderd: een eerste keer doordat de premies lager zouden zijn en dan nog eens doordat het aantal telers zou afnemen. —>De door de Rekenkamer in haar verslag van 1994 voorgestelde oplossingen zijn geen realistisch en duurzaam antwoord op de sociaal-economische problemen waarmee de tabaksteelt in Europa kampt. iv) Om de in de conclusie van deel IV aangegeven redenen mag de huidige regeling echter niet zonder meer worden gehandhaafd. In de eerste plaats is de verhouding tussen marktprijzen en premies zo gering dat de doeltreffendheid van de overheidssteun aan de telers erdoor in het gedrang komt; voorts maakt de stroefheid van de regeling het moeilijk om snel in te grijpen bij de overdracht van de produktiequota en om de garantiedrempels af te stemmen op de vraag op de markt; ten slotte vergt het ingewikkelde beheer een massa rekenwerk om de individuele quota te kunnen verdelen. 36 3. Scenario 2 - Voorstellen van de Commissie : een grondige hervorming van de sector Ook in de toekomst zou de steun voor de tabakstelers vooral de regeling in de huidige GMO moeten omvatten, die echter wezenlijk verbeterd dient te worden. De wijzigingen dienen meer in te houden dan een aanpassing van de bepalingen van de titels 'T. Premieregeling" en "II. Regeling voor de beheersing van de produktie". 1) De premieregeling bijstellen om de kwaliteit te verbeteren-Hoofddoelstelling en uitdaging a) Waarom? Door de huidige regeling op een aantal punten aan te passen kan worden tegemoetgekomen aan de kritiek op de premieregeling, in de eerste plaats de kritiek dat de Gemeenschap een minderwaardig produkt subsidieert waar er in de Gemeenschap geen reële vraag naar is, en dat de steun voor de tabaksteelt derhalve louter verspilling van overheidsgeld is. Al gaat deze kritiek niet op voor bepaalde soorten zoals Griekse Oriënt, zij is wel gefundeerd in die zin dat een groot deel van de produktie van zeer geringe kwaliteit is, en de waarde ervan gering. Toch vindt ook die tabak momenteel nog afzet (zoals blijkt uit de restitutiebedragen die in de verkoopseizoenen 1993, 1994 en 1995 zijn betaald voor de uitvoer van die tabak naar de landen in Midden- en Oost-Europa of naar Noord- Afrika). Bij analyse van de huidige situatie blijkt dat maatregelen nodig zijn om de kwaliteit en de produktiewaarde van de in Europa geproduceerde tabak te verhogen zodat voortaan in de behoeften van de eigen markt kan worden voorzien en de toegevoegde waarde van de sector kan worden verhoogd. Dat is des te meer nodig daar de huidige afzetmogelijkheden voor minderwaardige tabak uit de Gemeenschap op lange termijn zullen wegvallen, aangezien de verbruikers steeds meer kwaliteit eisen en de minder goede produkten uit de ontwikkelingslanden steeds scherper zullen concurreren. Zoals elders in dit verslag reeds is gesteld, vormt een vast premiebedrag dat niet afhankelijk is van de tabakskwaliteit, in een situatie waarin het andere gedeelte van de inkomsten van de teler (de marktprijs) over het algemeen te verwaarlozen is vergeleken met die premie, geen stimulans om betere tabak, met een hogere waarde, te gaan produceren. De voorgestelde wijzigingen omvatten hoofdzakelijk maatregelen om de tabakskwaliteit te verbeteren, maar het valt niet te ontkennen dat dit een zware opdracht wordt. Het is namelijk moeilijk oude gewoonten af te leggen, zodat de nagestreefde veranderingen zich slechts geleidelijk kunnen voltrekken. 37 —>De voorgestelde wijzigen hebben ten doel de sector economisch gezonder te maken, de quotaregeling te versoepelen en het administratieve beheer ervan te vereenvoudigen, de controles te verscherpen, rekening te houden met de milieubescherming en een beëindigingsregeïing te organiseren. In dit verband dient er speciaal op te worden gewezen dat handhaving van de steun voor de tabakstelers alleen mogelijk is als de voorgestelde wijzigingen in de regeling worden goedgekeurd. b) Voorstel: de communautaire steun differentiëren naargelang van de kwaliteit van de produktie ten einde kwaliteitsverbetering te bevorderen bl) Het principe van gedifferentieerde communautaire steun De Raad is zich bewust van deze situatie en heeft de Commissie verzocht "om te bestuderen of het mogelijk is de steun voor tabak te differentiëren op basis van de kwaliteit. " (conclusies van de Raad van juni 1995). De Rekenkamer heeft deze voor een goed economisch functioneren van de sector hoogst belangrijke kwestie reeds behandeld in haar verslagen van 1983 en 1987 : "Indien de premies varieerden naar gelang van de kwaliteit, zouden producenten en verwerkers worden aangezet tot kwaliteitsverbetering. [. ] Gezien de voordelen die de toepassing van naar kwaliteit gedifferentieerde premies zou kunnen opleveren, is de Kamer van mening dat de invoering van een dergelijk stelsel, voor alle, dan wel voor geselecteerde soorten, ernstig dient te worden overwogen". De steun differentiëren betekent dat de betaling van een gedeelte van de premie wordt gekoppeld aan de waarde van de geproduceerde tabak. Bij een regeling met gedifferentieerde steun moet de steun bestaan uit een vast gedeelte en een variabel gedeelte, om zodoende de sociale functie van de communautaire steun (de tabaktelers een minimuminkomen verschaffen) te combineren met de economische functie (de boeren ertoe aanzetten tabak van betere kwaliteit te produceren die beter is afgestemd op de behoeften van de interne markt). Differentiëring van de steun waarbij een gedeelte van de premie afhankelijk zou zijn van een subjectieve beoordeling van de tabakskwaliteit (verklaring van een deskundige of administratieve indeling) moet worden uitgesloten, omdat een dergelijke regeling te gecompliceerd zou zijn, en zeer moeilijk te controleren. De Commissie stelt derhalve voor de communautaire steun te differentiëren naar gelang van de prijs waartegen de ruwe tabak wordt aangekocht, het enige objectieve gegeven dat een indicatie kan geven over de kwaliteit van de produktie. —> Welk percentage van de steun moet worden gedifferentieerd ? 38 Het variabele gedeelte van de premie moet het grootst zijn voor de soorten met de laagste prijs-/premieverhouding. Bijgevolg zou niet voor alle soortgroepen de omvang van de differentiëring even groot zijn. Het bedrag van het vaste premiegedeelte zou ongeveer moeten overeenkomen met de vroegere interventieprijs voor de laagste kwaliteiten, een bedrag waarvan reeds is gebleken dat het als minimuminkomen kan dienen. Dit moet voorkomen dat de produktie van minderwaardige tabak wordt gestimuleerd. Als al deze criteria worden gecombineerd, zou 35-45% van de premie variabel zijn (9-10 % bij de huidige regeling, hetgeen absoluut onvoldoende is). b2) Uitvoering: de premie differentiëren door de steun aan de telersverenigingen te verhogen De premie zou worden gedifferentieerd via de specifieke steun die in het kader van de huidige GMO aan de telersvereniging wordt toegekend en die de vereniging onder haar leden moet verdelen bij wijze van toeslag. Voorgesteld wordt de toeslag te verhogen voor de leden wier produktie tegen hogere prijzen is verkocht. De meeruitgaven voor de specifieke steun zouden worden gecompenseerd door een verlaging van de (in ecu per kilogram vastgestelde) premie die ongeacht de kwaliteit van de produktie wordt toegekend. Deze oplossing heeft enkele specifieke voor- en nadelen: b3) Voor- en nadelen van differentiëring van de premie via de aan de telersverenigingen toegekende steun Hier dient meteen te worden opgemerkt dat bij deze regeling met gedifferentieerde steun fraude uitsluitend gevolgen heeft voor de verdeling van de communautaire steun over de telers en bijgevolg geen enkel effect heeft voor de hoogte van de begrotingsuitgaven. Het zou voor een teler misschien interessant kunnen zijn om met de medewerking van een bewerkingsbedrij f een te hoge aankoopprijs voor zijn produktie op te geven, ten einde een zo hoog mogelijke toeslag te krijgen, maar dit zou betekenen dat andere leden van de vereniging minder steun ontvangen. Dat zou derhalve geen enkele consequentie hebben wat het totale bedrag van de door de Gemeenschap toegekende specifieke steun betreft : de ene teler zou de andere benadelen. De regeling zal dan ook beter functioneren naarmate de opgegeven prijzen beter met de realiteit overeenstemmen, en administratie en telers over de nodige middelen beschikken om de prijzen te controleren. Voordelen Iedere De regeling heeft het voordeel dat zij gemakkelijker te controleren telersvereniging moet namelijk zelf de aan elk van zijn leden uit te keren specifieke steun bepalen door de gemiddelde marktprijs die de betrokken teler (voor elke soort) heeft is. 39 gekregen te vergelijken met die van de andere leden. Deze marktprijs is ook nu al bekend wegens de procedure die moet worden gevolgd bij de levering en het onder controle plaatsen van de tabak. Aangezien de steun en de marktprijzen verplicht via een bank- of girorekening moeten worden betaald, is een en ander gemakkelijk na te trekken. De regeling kan alleen worden uitgehold als alle leden van een vereniging met een bewerkingsbedrij f zouden overeenkomen dat alle telers tabak van dezelfde kwaliteit hebben geleverd. Wat het beheer betreft is het evident dat dit alternatief het voordeel biedt dat het voor de administratie eenvoudiger te beheren is. aangezien elke telersvereniging zelf alle rekenwerk moet doen om de specifieke steun te differentiëren. De regeling is gemakkelijk in te voeren: de huidige regeling voorziet reeds in een specifieke steun, die is vastgesteld op 10% van de premie. Nadelen In de praktijk is gebleken dat de regeling inzake specifieke steun in haar huidige vorm heeft gefaald als instrument om het voortbrengen van betere tabak te stimuleren. Ook nu al had 90 à 100% van de toegekende specifieke steun moeten dienen om kwaliteit te belonen, maar er kan alleen worden geconstateerd dat het positieve effect ervan wat de produktiekwaliteit betreft nihil is. Dit komt doordat de regeling momenteel twee zwakke punten vertoont: het bedrag is te klein om echt te dienen als stimulans om een produkt met een hogere waarde voort te brengen, en de criteria om de kwaliteit te beoordelen zijn niet streng genoeg, zodat veel geld wordt betaald voor kwaliteiten die dat niet waard zijn. Het wijzigingsvoorstel zou een aanpassing van zowel het bedrag als de criteria voor de verdeling van de steun omvatten, waardoor de tekortkomingen van huidige regeling zouden worden verholpen. In het kader van deze regeling wordt de waarde van de geproduceerde tabak uitsluitend binnen éénzelfde vereniging vergeleken. De telers van alle verenigingen ontvangen een premie met daarbovenop een specifieke steun, afhankelijk van de gemiddelde prijs die de vereniging waarbij zij zijn aangesloten, haalt. Het is daardoor mogelijk dat een teler die tabak produceert die minder waard is is dan die van een teler van een andere telersvereniging, daarvoor toch nog hogere bedragen ontvangt dan die andere teler. Er bestaan evenwel mechanismen om deze regeling doeltreffender te maken. Er kunnen strengere voorwaarden worden opgelegd voor de erkenning van namelijk telersverenigingen, o. a. door het voorgeschreven minimumaantal leden en het vereiste minimumaantal quota te verhogen. b4) Differentiëren betekent niet dat het niveau van de huidige premies en quota moet worden gewijzigd. Voorgesteld wordt de premies op het huidige niveau te handhaven, aangezien in de praktijk gebleken is dat de huidige verdeling over de soortengroepen globaal gezien adequaat is : de soorten die het beste in de markt liggen worden geproduceerd, en er is 40 geen enkele significante overschrijding van de quota; het quotum van 350. 000 ton is zelfs maar voor circa 95% opgebruikt. Het quotavolume kan eveneens op het huidige niveau worden gehandhaafd. Het is beter de communautaire steun economisch efficiënter te maken — zonder meer middelen uit te trekken — door de premie te differentiëren, aangezien de verdeling van de quota over de verschillende landen en over de verschillende soortengroepen over het algemeen genomen adequaat is. Wel kunnen de quota voor de betere soorten, die vlot worden afgezet tegen hoge marktprijzen, worden verhoogd en die van de soorten die moeilijk kunnen worden afgezet en onacceptabel lage prijzen halen, verlaagd. Zo zou vooral het quotum voor groep V (sun-cured) moeten worden verlaagd en de vrijgekomen hoeveelheid overgeheveld naar bijvoorbeeld de groepen VI en VII zonder dat dit consequenties mag hebben voor de begroting. 2) De vrijwillige uittreding bevorderen De Commissie heeft een verplichte algehele omschakeling van de sector afgewezen. Aangezien de reële om schakel ingsmogel ij kheden beperkt zijn, zou een dergelijk scenario, waarbij ongeveer 190 000 arbeidskrachten op andere activiteiten zouden moeten overschakelen, zeer ernstige sociale gevolgen hebben. Wel kan de omschakeling van de tabakstelers op individuele en vrijwillige basis bevorderd worden of plaatselijk zelfs collectief georganiseerd worden. Voorts betekenen de maatregelen om de sector grondig te hervormen, en met name de differentiëring van de premie, een grote uitdaging voor de sector en zullen zij enerzijds de levensvatbaarheid van de bedrijven verhogen, maar anderzijds de telers die niet in staat zijn de kwaliteit van de produktie te verbeteren, ertoe aanzetten om de verbouw van tabak op te geven. Om de omschakeling te vergemakkelijken, moeten begeleidingsmaatregelen worden getroffen, zoals steunmaatregelen voor plaatselijke ontwikkeling en een permanente quotaopkoopregeling, met een overeenkomstige verlaging van het totale quotum vol urne. Mogelijke omschakelingsmaatregelen De bevordering van strategische plannen voor lokale ontwikkeling die de telers op andere activiteiten oriënteren, zou daarbij centraal moeten staan. Die plannen zouden moeten worden opgesteld op het bestuursniveau dat het dichtst bij de betrokken gebied staat. De telers, en vooral de telersverenigingen, zouden inspraak moeten krijgen. Deze plannen zouden moeten voorzien in een geïntegreerde ontwikkeling, zoals dit thans het geval is bij de door de Structuurfondsen medegefinancierde ontwikkelingsprogramma's voor de regio's van doelstelling 1 of doelstelling 5b. Ze zouden uiteenlopende maatregelen (informatie, voorlichting, opleiding, organisatie) kunnen omvatten, gericht op mogelijke alternatieven op plaatselijk niveau. Deze plannen zouden ertoe moeten bijdragen de 41 nodige beschikbare middelen samen te brengen, onder meer de middelen die beschikbaar zijn in het kader van structuurprogramma's of andere door de Gemeenschap medegefinancierde regelingen zoals de VUT. Er zouden een aantal maatregelen kunnen worden vastgesteld om: de levensvatbaarheid van de overblijvende bedrijven en bewerkingscentra te garanderen (via investeringssteun en steun voor milieubehoud). Daartoe zouden de vooral in Griekenland succesrijke programma's voor de omschakeling op andere teelten (zie punt IV. C. 4) als voorbeeld genomen kunnen worden, voor zover daarbij een evenredige vermindering van het totale quotavolume plaatsvindt. Hierbij zij opgemerkt dat aan de tabakstelers die op wilden overschakelen, gedurende driejaar steun is toegekend. het stopzetten van de "niet-levensvatbare" produktie te vergemakkelijken via individuele en collectieve maatregelen : a) maatregelen op individueel niveau : * steun in de vorm van inkoop van quota over een periode die lang genoeg is (7 à 10 jaar) en waarbij een degressief bedrag wordt uitbetaald, of — andere mogelijkheid — in de vorm van obligaties, waarbij de betrokken tabakstelers gedurende de looptijd van de obligaties (7 à 10 jaar) jaarlijks een bepaald bedrag van de Gemeenschap zouden ontvangen. De tabakstelers zouden die obligatie kunnen houden en de jaarlijkse bedragen ontvangen, of ze op de particuliere markt kunnen verkopen; * de steun zou ook kunnen worden verleend in de vorm van een VUT-regeling, een braakleggingsregeling of een bebossingprogramma. In dit verband moet worden nagegaan hoe de bij Verordening nr. 2079/92 vastgestelde VUT-regeling voor de tabakstelers aantrekkelijker kan worden gemaakt door met name de redenen te evalueren waarom de regeling tot nu toe niet aangeslagen is. b) maatregelen op collectief (regionaal/plaatselijk) niveau: * het verstrekken van informatie, opleiding, voorlichting en technische bijstand om de omschakeling te vergemakkelijken; * maatregelen om de economie te stimuleren en zo alternatieve werkgelegenheid te creëren. Al deze maatregelen zouden moeten worden samengebracht in een strategisch plan voor en plaatselijke ontwikkeling, gebaseerd op diverse financieringsregelingen, die verschillend kunnen zijn naar gelang van de aard van de maatregelen : juridische grondslagen - maatregelen die nodig zijn om het plan op te stellen (informatie, analyse, technische bijstand) of om de uitvoering ervan te vergemakkelijken (opleiding, voorlichting, 42 verspreiding), of die deel uitmaken van het operationele gedeelte (inkoop van quota), zouden door het EOGFL-Garantie kunnen worden gefinancierd ; - voor andere maatregelen zouden de voor de uitvoering van de betrokken programma's verantwoordelijke autoriteiten de mogelijkheid moeten onderzoeken om hiervoor een deel van de hun toegewezen kredieten te besteden; het betreft met name : * maatregelen die dezelfde juridische grondslag hebben als de maatregelen die onder de doelstellingen 1 en 5b van de Structuurfondsen vallen en ook op dezelfde wijze kunnen worden gefinancierd (de meeste van de betrokken regio's vallen onder voornoemde doelstelling). Bij de herziening halverwege de programmeringsperiode in 1997 zou onderzocht moeten worden met welke specifieke maatregelen de omschakeling van de tabaksteelt op andere teelten in de komende jaren vergemakkelijkt kan worden. Richtlijnen in die zin zouden aan de betrokken Lid-Staten en Toezichtcomités verstrekt kunnen worden; * maatregelen waarvoor al een juridisch en financieel kader bestaat zoals vervroegde uittreding, herbebossing en maatregelen op het gebied van milieuzorg in de landbouw, en maatregelen die onder doelstelling 5a vallen. Deze maatregelen kunnen, als de looptijd ervan lang genoeg is, de omschakeling op alternatieve activiteiten vergemakkelijken en het plaatselijk sociaal-economisch substraat verstevigen. Ook aan de omschakeling van de bewerkingsbedrijven moet bijzondere aandacht worden besteed ten einde alle belangrijkste negatieve effecten voor de plaatselijke economieën te ondervangen. 43 3) Soepeler toepassing van de regeling inzake quota en garantiedrempels De in de huidige GMO vastgestelde regeling om de produktie te beheersen moet worden bijgesteld en moet vooral minder stroef worden gemaakt. De regeling moet op verschillende niveaus worden versoepeld. In de eerste plaats moet het quotum per land en per soortengroep aanpasbaar worden, aangezien het aanbod altijd moet kunnen worden afgestemd op de vraag. Daartoe moeten de mogelijkheden tot overdracht binnen de verschillende soortengroepen worden verruimd zonder dat dit consequenties heeft voor de begroting. Op dit ogenblik kunnen reeds quota waarvoor geen teeltcontracten zijn gesloten reeds worden overgedragen. Het is zaak om die overdrachten te organiseren voordat de quota worden verdeeld en daartoe moet de hele bedrijfskolom ertoe worden aangezet beter te anticiperen op de te verwachten marktbehoeften. Zoals hierboven reeds is aangegeven, moet worden gestimuleerd dat hoeveelheden van het quotum voor soorten met minder afzetmogelijkheden en een geringere waarde worden overgeheveld naar dat voor beter in de markt liggende soorten, die meer opbrengen. Voorts moet ook overdracht (voor een jaar of permanent) binnen een soortengroep worden vergemakkelijkt. Wat de marktmechanismen betreft die daarvoor in aanmerking komen, verdient vooral de definitieve afstand van quota tussen traditionele producenten te worden bevorderd. Daarmee kan worden ingespeeld op de talrijke individuele situaties en kunnen de meest gemotiveerde producenten ertoe worden aangezet economisch levensvatbare bedrijven op te zetten. Verder moet via bijzondere maatregelen een nationale quotareserve worden ingesteld, waardoor de regeling nog soepeler zou kunnen worden toegepast. De soepelere toepassing van de quotaregeling en de differentiëring van de premie zullen samen derhalve een krachtige stimulans vormen om de structuur van de tabaksteeltbedrijven te consolideren. De gemiddelde bedrij fsgrootte zal toenemen, terwijl het aantal bedrij fshoofden nog verder zal afnemen, omdat de huidige versnippering moeilijk vol te houden is. 4) Vereenvoudiging van het administratieve beheer Ook de vereenvoudiging van het beheer is een van de aandachtspunten van de overheid. De regeling voor tabak is inmiddels zo ingewikkeld geworden dat nu voorgesteld moet worden de verschillende procedures te herzien met het oog op vereenvoudiging van de administratieve voorschriften. 44 Het is namelijk een hele taak om ieder jaar opnieuw quotumattesten voor verschillende tienduizenden landbouwers te berekenen en toe te wijzen, en zeker om dat in de loop van het jaar nog eens over te doen. De meest voor de hand liggende oplossing bestaat erin de quota niet langer op het niveau van de individuele teler te beheren, maar op dat van de telersvereniging. Dan zouden in plaats van verschillende tienduizenden, slechts enkele tientallen verrichtingen nodig zijn, ook in de grootste produktielanden. De telersverenigingen zouden, onder toezicht van de administratie, de individuele quota zelf moeten toekennen, en daarvoor alle op grond van de communautaire regelgeving vereiste berekeningen moeten maken. In dit verband wordt erop gewezen dat een en ander niet betekent dat de telers verplicht zouden zijn zich bij een vereniging aan te sluiten (maar het aantal ni et-aangesloten telers is nu al marginaal, onder meer omdat leden van een telersvereniging specifieke steun ontvangen) en evenmin dat de telersvereniging de leveringen van haar leden niet meer zou hoeven te registreren, want de telers moeten nog altijd kunnen beslissen of zij al dan niet lid van de vereniging willen blijven. Gezien de stabiliteit van de quotaregeling, hoeven de quota van de telers ook niet meer elk jaar opnieuw te worden berekend. De quota zouden slechts om de driejaar moeten worden herzien, onverminderd eventuele jaarlijkse aanpassingen ten gevolge van overdrachten tussen de verschillende soortengroepen. Bovendien moet de controle bij levering worden vereenvoudigd. Gebleken is dat het systematisch bepalen van het vochtgehalte van elke geleverde partij tabak ondoeltreffend is en ondoenlijk. Dit voorschrift moet worden afgeschaft en de controleur moet alleen nog het vochtgehalte meten wanneer er twijfel bestaat over de kwaliteit van de geleverde tabak. In het jaar hoeft er geen tweede quotum verdeling (onder meer van een restquotum) meer plaats te vinden en bijgevolg hoeven er ook geen twee periodes meer te worden vastgesteld voor de registratie van de teeltcontracten, aangezien de overdracht van quotumattesten tussen telers voldoende mogelijkheden biedt om de hoeveelheden binnen de garantiedrempels volledig op te gebruiken. Met de voorgestelde vereenvoudigingen zouden jaarlijks duizenden verrichtingen (quotumberekeningen, tweemaal opsturen van quoturhattesten aan individuele telers, systematische meting van het vochtgehalte bij levering) overbodig worden, hetgeen de administratieve taken in niet onaanzienlijke mate zou verlichten. 5) Stimuleren van een betere beloning van de kwaliteit De teeltcontracten moeten blijven bestaan omdat zij de sector een houvast bieden en omdat zij als hefboom kunnen dienen om het aanbod beter af te stemmen op de vraag. 45 Door het werken met teeltcontracten komen de marktsignalen evenwel minder tot uiting, aangezien de prijzen worden vastgelegd een jaar voordat de effectieve verkoop plaatsvindt. Een goed opgezet systeem van veiling van de contracten zou de concurrentie tussen de bewerkingsbedrijven doen toenemen, met als gevolg dat de telers betere marktprijzen zouden krijgen. 6) Rekening houden met het milieu De schadelijke milieu-effecten van de tabaksteelt houden voornamelijk verband met overbemesting, te sterke irrigatie en het gebruik van te veel bestrijdingsmiddelen. Een economische regeling die de produktie van kwaliteitstabak bevordert, is ook gunstig voor het milieu, aangezien de kwaliteit van de tabaksbladeren afhankelijk is van een oordeelkundige meststofgift. Er zullen altijd nog bestrijdingsmiddelen moeten worden toegepast om tabaksbladeren van goede kwaliteit te krijgen, maar geïntegreerde bestrijding moet sterk worden aangemoedigd, en ook het inzamelen van afvalstoffen, in de eerste plaats van de bij de teelt gebruikte kunststof. In dit verband zou het voor technische bijstand bestemde gedeelte van de specifieke steun eveneens moeten worden gebruikt om milieuvriendelijke landbouwpraktijken te stimuleren o. m. oordeelkundig gebruik van mest, geïntegreerde bestrijding, inzameling van afvalstoffen, adequate irrigatie. De maatregelen om milieuvriendelijke landbouw te stimuleren zouden op regionaal, nationaal en communautair niveau periodiek moeten worden gecontroleerd. Om te zorgen voor een goede samenhang tussen de maatregelen, zouden deze moeten worden uitgevoerd binnen een kader dat door de Lid-Staten is vastgesteld en door de Commissie goedgekeurd. Er zouden cursussen en voorlichtingsvergaderingen moeten worden georganiseerd, waarbij vakspecialisten zouden moeten worden ingeschakeld. Bovendien moet een regeling worden opgezet om deze maatregelen te evalueren, zodat ze op grond van de in de praktijk opgedane ervaring kunnen worden bijgestuurd. 7) Minder schadelijke soorten op de markt brengen Het uit een inhouding op de producentenpremie gefinancierde Fonds voor Onderzoek en Informatie over Tabak moet haar werkzaamheden kunnen voortzetten. Wat het onderzoek van minder schadelijke soorten en teeltmethoden betreft, kan het Fonds namelijk bijstand 46 verlenen voor de produktie van tabak met lagere gehaltes aan teer, zware metalen of nicotine. Voorts moet het onderzoek in de toekomst ook aandacht besteden aan milieu aspecten. De werkzaamheden in verband met de informatie over de schadelijke gevolgen van tabak moeten worden voortgezet en hiervoor moeten meer middelen worden uitgetrokken door de inhouding op de premie tot 2 % te verhogen. De tabakstelers hebben er alle belang bij begrip te tonen voor deze gezondheidsproblematiek, die volledig losstaat van de vraag of de tabaksteelt nog toekomst heeft. Op wereldschaal zal tabak namelijk verder worden verbouwd, zolang er vraag naar is. 8) Strengere controles De controle op de uitvoering van de GMO moet een centrale rol blijven vervullen. In hoofdstuk II van dit verslag is duidelijk geconcludeerd dat de fraude die vóór de hervorming van 1992 bestond, sterk is teruggedrongen. De steunmechanismen die het fraudegevoeligst waren, zijn namelijk ontmanteld interventie en geen uitvoerrestituties meer) en deze analyse wordt bevestigd door het feit dat de begrotingsuitgaven nu duidelijk beter te beheersen zijn. (geen Bij de controles is evenwel gebleken dat het fraudegevaar nog altijd bestaat, onder meer door de "oneigenlijke" producenten (die opereren op de zwarte markt voor tabak). Het fraudegevaar is dus minder groot dan voorheen, maar het is nog altijd aanwezig. Daarom zijn de perceelcontroles verscherpt en wordt op plaatselijk niveau bekendgemaakt aan welke telers een quotum is toegewezen. Bovendien zou de term "bewerkingsbedrijf' juridisch beter moeten worden gedefinieerd, zodat de communautaire voorschriften strikter kunnen worden geïnterpreteerd en tussenpersonen die nu nog van de regeling profiteren, kunnen worden uitgeschakeld. Met betrekking tot de controlebureaus moet worden geconstateerd dat de inspanningen van de Commissie nog geen resultaat hebben opgeleverd. De twee betrokken landen (Italië en Griekenland) hebben de nieuwe controlebureaus namelijk nog niet opgericht. Daarom worden de controles door de reeds bestaande instanties (AIMA, EOK) verricht. De kern van het huidige controlestelsel zou behouden moeten blijven, te weten: controle van de percelen om "oneigenlijke" producenten uit te schakelen, controle van de leveringen om na te gaan of de tabak wel degelijk voor de premie in aanmerking komt, en controle van de voorraden van de bewerkingsbedrijven om te voorkomen dat de premie voor dezelfde tabak verschillende keren wordt uitgekeerd. De controle van de percelen kan nog worden verbeterd via de geïntegreerde controle van de oppervlakten die voor andere teelten reeds wordt toegepast. De controle van de leveringen moet even stringent blijven als nu (verplichte aanwezigheid van controleurs bij elke levering, schriftelijke toestemming om tabak te leveren en onder 47 de controle van het controlebureau te plaatsen), en de voorraadcontroles bij de bewerkingsbedrijven moeten worden verscherpt (verplichte minimumbemonstering). Het zou ook dienstig zijn de hoeveelheden te controleren die uit de voorraden van de bewerkingsbedrijven worden uitgeslagen, om er zeker van te zijn de dat de tabak effectief bewerkt is. De belangrijkste controle in het kader van de GMO-tabak blijft de controle op de uitgaven. Gebrekkige economische mechanismen moeten daarom worden gecorrigeerd of afgeschaft, hetgeen reeds in grote mate is gebeurd bij de hervorming van 1992. Voorts dient te worden gegarandeerd dat adequate controles effectief worden uitgevoerd met name door aan niet-uitvoering de nodige consequenties te verbinden bij de goedkeuring van de rekeningen. De Commissie moet vooral bepalen welke controles moeten worden uitgevoerd en met welke frequentie. De nationale autoriteiten moeten daarna uitmaken hoe deze controles het beste kunnen worden uitgevoerd, rekening houdende met de specifieke situatie in hun land. Gezien de ervaring die hiermee in de laatste jaren is opgedaan, is de Commissie in dit verband van oordeel dat de Lid-Staten zelf het administratieve kader moeten bepalen (specifiek controlebureau of organisatie van de controle door reeds bestaande instanties). C. Overige elementen Voor het overige is de hervorming van 1992 succesvol gebleken. Er kan geen sprake van zijn opnieuw een interventie- of een uitvoerrestitutieregeling toe te passen Interventie is niet verantwoord in een sector waar de zelfvoorzieningsgraad vrij laag is en de steun aan de producenten vrij hoog. Bovendien was de interventie moeilijk te controleren. Uitvoerrestituties zijn evenmin verantwoord. Tabak van betere kwaliteit vindt gerede afzet op de markt van de Gemeenschap of bij uitvoer. Voor tabak van mindere kwaliteit is de marktprijs zo laag dat een restitutie economisch zinloos zou zijn. Net zoals interventie is ook uitvoer met restituties veel te moeilijk te controleren. Bovendien zullen de voorgestelde wijzigingen om de tabakskwaliteit te verbeteren tot gevolg hebben dat de kwaliteit van de uit de Gemeenschap naar de wereldmarkt uitgevoerde tabak zal toenemen. In 1992 is de aanzet gegeven tot een sectorale organisatie; de toen vastgestelde maatregelen moeten nu worden geconsolideerd en gestimuleerd. In dat opzicht acht de Commissie het belangrijk dat de hele bedrijfskolom (telers, bewerkingsbedrijven, tabaksindustrie) voortaan onderling overlegt hoe de krachten het 48 best kunnen worden gebundeld om de kwaliteit van de tabak te verbeteren en de produktie beter af te stemmen op de vraag. De markt zal daarbij de drijvende kracht zijn. Naar welke tabak er op de markt vraag is, zal blijken uit de prijzen. Maar ook de contracten kunnen helpen om de teelt te oriënteren op produkten van betere kwaliteit, doordat namelijk een minimumkwaliteit kan worden vastgelegd en kwaliteitsklassen voor tabak kunnen worden bepaald. Bovendien kan ook in de contracten tot uiting komen wat de behoeften van de industrie zijn en kan daardoor de produktie gemakkelijker worden afgestemd op de vraag. Vier jaar na de invoering van de hervormde GMO moet deze worden geëvalueerd. Bij deze evaluatie moet ook worden geanalyseerd hoe de produkti ewaarde zich heeft ontwikkeld ten opzichte van de steun die aan de sector wordt verleend. 49 CONCLUSIE VAN DEEL V Bepalend voor de toekomst van de GMO voor tabak was de vraag of de Gemeenschap deze sector wil blijven ondersteunen. 1. Bij een afstoting van de sector door de Gemeenschap - een oplossing die werd afgewezen - zou de communautaire produktie op middellange termijn grotendeels verdwijnen. Een dergelijk scenario zou de verplichte omschakeling van ca. 190. 0000 arbeids plaatsen inhouden, hetgeen op maatschappelijk gebied zware consequenties zou hebben. Het tabaksverbruik zou er echter geenszins door beïnvloed worden. Bijgevolg heeft de Commissie voor verdere ondersteuning van de tabaksteelt gekozen, maar tegelijkertijd voor een grondige hervorming van de GMO. 2. Bij een verdere ondersteuning van de sector moet ook een keuze worden gemaakt wat de te volgen strategie betreft. In ieder geval mag de steun van de Gemeenschap alleen de producenten ten goede komen. a) De invoering van een regeling waarbij steun per hectare of een rechtstreekse inkomenssteun aan de tabakstelers wordt verleend, biedt geen oplossing voor de ernstige economische problemen in de sector. Dan zouden de uitgaven voor de begroting bovendien ongeveer even hoog blijven. Een aanzienlijke verlaging van de communautaire premie heeft als nadeel dat een groot deel van de communautaire produktie onmiddellijk verdwijnt zonder dat de betrokken bedrijven de kans krijgen om tabak van betere kwaliteit te produceren. b) Als de huidige regeling zonder meer wordt gehandhaafd, wordt de huidige situatie bestendigd, waarbij de teler er meer belang bij heeft minderwaardige tabak te produceren en zijn produktiekosten zo laag mogelijk te houden in plaats van te investeren in de produktie van kwaliteitstabak. In de huidige GMO is de verhouding tussen marktprijzen en premies namelijk zo gering dat de doeltreffendheid van de overheidssteun aan de telers erdoor in het gedrang komt; voorts maakt de stroefheid van de regeling het moeilijk om snel in te grijpen bij de overdracht van de produktiequota en om de garantiedrempels af te stemmen op de vraag op de markt; ten slotte vergt het ingewikkelde beheer een massa rekenwerk om de individuele quota te kunnen verdelen. 3. De beste oplossing bestaat erin deze tendens om te buigen en de telers ertoe aan te zetten tabak van betere kwaliteit te produceren. Wanneer de Gemeenschap de sector blijft ondersteunen, moet een gedeelte van de communautaire steun worden gedifferentieerd op basis van de kwaliteit van de produktie, met als richtinggevend criterium de marktprijs. 50 De differentiëring van de communautaire steun moet worden aangevuld met maatregelen om de bedrijfsbeëindiging te vergemakkelijken, met name via een regeling inzake de opkoop van individuele quota. Al deze maatregelen moeten resulteren in een verbetering van de kwaliteit van de in de Gemeenschap geproduceerde tabak en tot een aanmerkelijke daling van de uitvoer van minderwaardige tabak Binnen de globale begroting voor de sector moeten de middelen worden opgetrokken voor de maatregelen die structuuraanpassingen, en met name vrijwillige uittreding, vergemakkelijken. De in de huidige regelgeving vervatte controlemaatregelen moeten worden verscherpt, in het bijzonder de controles op de bedrijven waar de eerste bewerking plaatsvindt. Ten slotte moet het administratieve beheer van de sector met de nieuwe regeling worden vereenvoudigd en moet bij de teelt van tabak meer rekening worden gehouden met de eisen inzake milieubescherming. 51 ISSN 0254-1513 COM(96) 554 def. DOCUMENTEN NL 03 Catalogusnummer : CB-CO-96-660-NL-C ISBN 92-78-13191-1 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg