eurovoc_concepts:
EU aid
EU production
common organisation of markets
tobacco
tobacco industry

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE •it** •ù -it Bruxelles, 1 8. 1 2. 1 9 96 COM(96) 554 dei". RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO SULL'ORGANIZZAZIONE COMUNE DI MERCATO NEL SETTORE DEL TABACCO GREGGIO SOMMARIO I. IL PRODOTTO 1. Origine 2. Terminologia 1 1 1 IL IMPORTANZA ECONOMICA E SOCIALE DELLA PRODUZIONE DI TABACCO IN 2 EUROPA A. Varietà di tabacco coltivate in Europa B. Tabacchicoltura e occupazione 3 5 5 5 5 Il tabacco permette la sopravvivenza delle aziende agricole in cui è coltivato. 6 1. Una coltura impegnativa, ad elevato impiego di manodopera 1. 1. Calendario della tabacchicoltura 1. 2. L'occupazione nella tabacchicoltura 2. Il tabacco è coltivato in Europa su piccole superfici, cosa che rende difficile una meccanizzazione ottimale della produzione 1. 2. Attualmente non sembra prevedibile un'estensione della meccanizzazione 3. Occupazione nel settore della trasformazione del tabacco 4. Occupazione nel settore dell'industria Estensione limitata delle superfici coltivate C. 7 7. 8 8 9 10 D. Una coltura di regioni in difficoltà III. ANALISI DELLA QUALITÀ E DEL RUOLO DELLA PRODUZIONE COMUNITARIA 11 NELLA PRODUZIONE MONDIALE A. Evoluzione quantitativa della produzione europea B. Il basso livello dei prezzi interni indica che per la maggioranza delle varietà prodotte nella Comunità la qualità è molto scarsa C. La produzione non copre qualitativamente le esigenze del consumo comunitario D. Mercato mondiale CONCLUSIONE DELLE PARTI I, II E III IV. FUNZIONAMENTO DELL'OCM DOPO LA RIFORMA DEL 1992 11 13. 14 16 18 19 A. Bilancio e controllo 1. Una spesa di bilancio contenuta 2. Rischio di frodi più limitato B. Economia del settore 1. Prezzi prima e dopo la riforma del 1992 Prezzi di mercato troppo bassi rispetto ai premi a) b) Rapporto prezzi/premi per ciascuna varietà e) Rapporto prezzi/premi per ciascun paese d) Ragioni del livello poco soddisfacente del rapporto prezzi/premi 2. Ristrutturazione dell'industria di trasformazione 3. C. Gestione Presenza della manifattura nella Comunità europea 19 19 19 21 21 21 21 22. 22 23 23 24 /J6L mmmmmmmmmmmmmmm 24 24 25 25 26 27 27 29 29 29 29 30 1. 2. 3. 4. Rigidità del regime Complessità del regime Periodo transitorio Programmi di CONCLUSIONE DELLA PARTE IV riconversione V. PROPOSTE PER IL FUTURO DELL'OCM DEL TABACCO A. La scelta della Commissione B. Gli scenari per il futuro 1. 2. 3. Impatto sociale ed economico Scenario 1: Progressivo ritiro dell'impegno comunitario a) b) Alternative alla produzione di tabacco Altri scenari scartati Scenario 2 - Proposte della Commissione: una riforma fondamentale del settore 32 (1) Modificare il regime di premi per migliorare la qualità del tabacco prodotto - 33 33 (a) Perché modificare l'attuale regime di premi? (b) Proposta: variare l'aiuto comunitario in funzione della la sfida principale 33 33 qualità della produzione al fine di promuovere la qualità (bl) Il principio della variazione dell'aiuto comunitario (b2) Attuazione: variazione mediante un aumento dell'aiuto all'associazione di produttori all'associazione di produttori 34 (b3) Vantaggi e inconvenienti della variazione mediante l'aiuto 34 (b4) L'attuazione di questo sistema di variazione non implica alcun cambiamento del livello attuale dei premi e delle quote. 36 36. 38 39 39 40 40 41 (2) Favorire l'uscita volontaria dal settore (3) Rendere flessibile il regime delle quote e dei limiti di garanzia (4) Semplificare la gestione amministrativa (5) Promuovere una migliore remunerazione della qualità (6) Tenere conto della protezione ambientale (7) Varietà meno nocive sul mercato (8) Intensificare i controlli C. Altri elementi CONCLUSIONE DELLA PARTE V 42 43 Ah L IL PRODOTTO li Origine Il tabacco è una pianta subtropicale che è stata importata dall'America del sud in Europa nel XVI secolo. Ne esistono numerose varietà, in grado di adattarsi a condizioni climatiche e pedologiche molto diverse; il tabacco viene così coltivato nei cinque continenti; lo si trova in Polonia come a Cuba, negli Stati Uniti come in Cina. 2* Terminologia Prima di ottenerne un prodotto finito (sigarette, tabacco da pipa, sigari o cigarillos), il tabacco viene sottoposto, dopo la raccolta, a due tipi di trasformazione. Nella lavorazione del tabacco si distinguono infatti tre fasi: innanzitutto il tabacco viene coltivato, raccolto e essiccato Adi produttori o coltivatori, in questa fase si tratta di "tabacco in foglia"; il tabacco in foglia viene poi consegnato ad "imprese di trasformazione" che procedono al condizionamento e a ridurlo in balle rendendolo immagazzinabile e utilizzabile dalle manifatture; diviene allora "tabacco trasformato" o "tabacco in colli"; sono le operazioni di "prima trasformazione "; il tabacco trasformato viene infine lavorato dalle "manifatture" che, dopo averlo sottoposto ad una "seconda trasformazione", ne ricavano i prodotti finali. Si distingue pertanto tra tabacco in foglia, tabacco trasformato e prodotto finito, trattati da tre operatori economici distinti: il produttore, l'impresa di trasformazione e la manifattura. E' comunque possibile che queste tre attività economiche, seppure distinte, siano riunite in un'unica impresa, nel senso giuridico del termine. Queste tre attività costituiscono la catena produttiva del tabacco; questa espressione viene usata proprio per esprimere il legame di interdipendenza che unisce i settori economici della produzione e della trasformazione del tabacco. Gli esperti distinguono d'altra parte: i tabacchi aromatici, il cui aroma conferirà alla miscela utilizzata per la fabbricazione delle sigarette la caratteristica ricercata i tabacchi neutri, di "riempimento" (filler), che costituiscono la parte più consistente della miscela. Soltanto il tabacco greggio (in foglia o in colli dopo la prima trasformazione) è un prodotto agricolo (allegato II del trattato di Roma). I prodotti finiti sono invece prodotti industriali esclusi dall'allegato II). Ac IL IMPORTANZA ECONOMICA E SOCIALE DELLA PRODUZIONE DI TABACCO IN EUROPA Produzione europea di tabacco greggio in foglia (in migliaia di tonnellate) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 E UR 12 385,2 387,5 398,6 411,2 419,9 429,7 407,8 342,7 327,9 333,2 Con una produzione pari al 4,6% della produzione mondiale nel 1994, l'Unione europea è il quinto produttore mondiale di tabacco greggio. Dopo aver raggiunto l'apice nel 1991, la produzione comunitaria è da allora in costante diminuzione. L'entrata in vigore, nel 1992, della nuova organizzazione comune dei mercati in questo settore ha infatti permesso, con l'istituzione di un regime di quote di produzione, di ridurre alcune produzioni Quota di ciascuno Stato membro nella produzione comunitaria di tabacco greggio in foglia nel 1995 _ _, Portogallo _% „ Germania _ L. Austria 1% 0,1% Francia Spagna 13% lalia 40% di tabacco prive di reali sbocchi. Con rispettivamente il 39% e il 36% della produzione comunitaria nel 1995, l'Italia e la Grecia sono di gran lunga i principali paesi produttori; seguono la Spagna (13%) e, nell'ordine, la Francia, la Germania, il Portogallo, il Belgio e l'Austria. La presente relazione riguarda unicamente la produzione di tabacco nell'Europa dei 12. Tra i nuovi paesi aderenti solo l'Austria produce tabacco (con una quota di 600 t). Ai Varietà di tabacco coltivate in Europa Varietà coltivate in Europa nel 1995 Dark air cured 13,2% Fre cured 2% ^ ^ ^ ^ ^ ^^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^L / ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^^ Flue 36. 6% Sun ^^^^^^^^^^m Light air cured 21. 2% Malgrado la loro grande diversità e le loro caratteristiche proprie, le varietà di tabacco possono essere classificate in gruppi in funzione della tecnica utilizzata per la cura delle foglie o "curing". Si distinguono dunque, secondo una classificazione riconosciuta a livello internazionale: i tabacchi "flue cured": Tabacchi essiccati in forni con circolazione d'aria, temperatura e grado igrometrico sotto controllo. Si tratta di tabacchi chiari la cui varietà più nota è il Virginia (in Italia denominato "bright"), utilizzata nella fabbricazione di sigarette più leggere, tra cui quelle di tipo americano. i tabacchi "light air cured": Tabacchi essiccati all'aria, al coperto, senza lasciarli fermentare; fanno parte della categoria di tabacchi chiari rappresentati nella Comunità dalle varietà Burley e Maryland. Elementi di base nella composizione delle sigarette di tipo americano, il cui consumo mondiale tende ad aumentare in tutti i paesi del mondo, i tabacchi flue cured e light air cured, per la loro buona qualità, sono molto richiesti sul mercato mondiale, ma la concorrenza è forte. i tabacchi "sun cured": Vengono essiccati al sole. Si tratta di tabacchi orientali che gli esperti suddividono in orientali propriamente detti, il cui valore è determinato dalla qualità aromatica ( essenzialmente il Basmas, il Kaba Koulak e il Katerini), e i semi-orientali (i sun cured italiani e la maggior parte degli altri orientali greci). I tabacchi sun cured, che rientrano nella composizione di quasi tutte le miscele per le loro wmiÊÊmmmmmmmmKmm+m eccezionali qualità aromatiche, sono molto richiesti a livello mondiale; le varietà comunitarie sono in media di qualità eccellente. i tabacchi "dark air cured": Vengono essiccati come i light air cured ma lasciandoli fermentare naturalmente prima di essere commercializzati. Sono i tabacchi greggi o scuri, tra i quali è possibile citare il Paraguay, il Badischer Geudertheimer, l'Havana, il Burley fermentato. Poiché sono utilizzati in particolare nella composizione di sigarette scure, il cui consumo è in diminuzione, attualmente la domanda mondiale di dark air cured tende a ridursi notevolmente. i tabacchi "fire cured": Sono essiccati al fuoco; all'interno della Comunità si tratta principalmente del Kentucky prodotto e consumato essenzialmente in Italia (sigari toscani). La domanda mondiale per questa varietà è oggi in forte diminuzione. mmmmmmmmmmm B. Tabacchicoltura e occupazione 1. Una coltura impegnativa, ad elevato impiego di manodopera 1. 1. Calendario della tabacchicoltura Benché la tabacchicoltura in Europa differisca secondo le varietà e secondo i paesi, le principali fasi che la ritmano sono in generale le seguenti: fine inverno preparazione delle semine, aratura dei campi inizio primavera preparazione dei campi (diserbaggio, irrigazione, concimazione. ) primavera trapianto delle piantine nel campo (a mano o con trapiantatrice) primavera/estate cura delle piante e del terreno, irrigazione, zappatura, sarchiatura e rincalzatura estate raccolta, essenzialmente a mano, foglia per foglia, per corone successive, a cominciare dalla parte inferiore del fusto, essiccazione autunno/inverno cernita del tabacco, condizionamento del raccolto in balle, consegna Una delle caratteristiche principali della tabacchicoltura è che esige cure molto meticolose: dopo aver fatto germogliare le piantine al riparo, l'agricoltore le trapianta nei campi per poi raccogliere, in Europa quasi sempre a mano, ad una ad una, le foglie giunte rapidamente a maturazione. Se la preparazione del terreno, il diserbaggio, il trapianto sono spesso meccanizzati, la raccolta e la cernita del tabacco si fanno essenzialmente a mano. La tabacchicoltura richiede l'impiego di moltissima manodopera, in particolare per le fasi di trapianto e di raccolta delle piante. 1. 2. L'occupazione nella tabacchicoltura Vi sono circa 135. 000 operatori economici nel settore del tabacco all'interno della Comunità, di cui il 52% in Grecia e il 31% in Italia. Il numero di persone che vivono della tabacchicoltura supera quello dei 135. 000 produttori: secondo le stime, le esigenze di manodopera sono di circa 170. 000 posti di lavoro a tempo pieno e altrettanti posti indiretti. La tabacchicoltura è infatti una delle coltivazioni a più elevato impiego di manodopera della Comunità; in media al produttore europeo di tabacco occorrono 2200 ore di lavoro all'anno per coltivare un ettaro, mentre all'agricoltore che coltiva altri prodotti bastano 147 ore per coltivare la stessa superficie. Per la maggioranza delle varietà la manodopera rappresenta tra il 50% e il 70% dei costi di produzione; tale percentuale varia a seconda del paese e delle varietà coltiva Grecia detiene una quota dell'occupazione complessiva superiore a quella delle quantità prodotte; gran parte dei tabacchi coltivati in tale paese sono infatti varietà orientali, la cui coltivazione richiede l'impiego di una consistente manodopera (per la varietà Basmas questa rappresenta P85% dei costi di produzione). In Italia, invece, i coltivatori producono una grande quantità di tabacchi chiari essiccati all'aria o in forni, la cui coltivazione richiede meno manodopera (45% dei costi di produzione per la varietà flue cured). Questa notevole necessità di manodopera è colmata per più dell'80% del nucleo familiare. Molto spesso tutta la famiglia si dedica alla coltivazione e, in particolare in Grecia, alla raccolta e alla cernita delle foglie. Il tabacco permette così a numerose famiglie di far vivere l'ambiente rurale. L'agricoltore ricorre sempre più spesso all'impiego di lavoratori stagionali per le operazioni di trapianto e di raccolta della sua produzione. La tabacchicoltura è una fonte di occupazione molto importante, in particolare in Grecia e, in misura inferiore, in Italia. In certe regioni costituisce il mezzo di sostentamento dell'intera popolazione, contribuendo così al mantenimento di una popolazione rurale attiva. 2. Il tabacco permette la sopravvivenza delle aziende agricole in cui è coltivato Gli agricoltori che coltivano il tabacco spesso praticano la policoltura. Infatti, anche se per una gran parte dei coltivatori la tabacchicoltura costituisce se non l'unica, almeno la principale fonte di occupazione e di reddito, molti hanno altre attività complementari che da sole non potrebbero garantire la vitalità di queste aziende familiari. Con circa 7. 700 ecu a ettaro nel 1995 (compresi gli aiuti comunitari, che rappresentano circa 6. 380 ecu/ha), la produzione di tabacco greggio è una delle colture europee che producono i maggiori introiti per ettaro, ma, tenuto conto delle necessità di manodopera, il reddito pro capite resta inferiore alla media comunitaria. Seppure occupi modeste superfici dell'azienda agricola, spesso questa coltivazione ne costituisce il pilastro finanziario. In media, la tabacchicoltura procura oltre la metà dei redditi delle aziende agricole che la praticano. Essa consente, inoltre, di ricavare forti margini per ettaro e, non avendo difficoltà di smercio, procura all'agricoltore redditi relativamente stabili. La sicurezza di smercio della produzione, resa possibile dalla struttura della catena produttiva del tabacco e dagli stretti collegamenti che uniscono produttori e imprese di trasformazione, consente a taluni produttori di investire in altre attività; lo sviluppo del turismo rurale di talune regioni, come il Périgord in Francia, è stato in gran parte finanziato dagli introiti della produzione di tabacco. Senza il tabacco, quasi tutte le aziende agricole che attualmente praticano tale coltura non potrebbero più essere considerate economicamente efficienti. C. Il tabacco è coltivato in Europa su piccole superfici. cosa che rende difficile una meccanizzazione ottimale della produzione eMMMMIMBMMMaMpf) 1. Estensione limitata delle superfici coltivate Nel 1994, la superficie complessiva coltivata in Europa era di 158. 945 ha e per il 1995 il totale delle superfici con contratto di coltivazione ha raggiunto i 149. 578 ha. Estensione media per produttore Stato membro Flue cured Light air cured Dark air cured Fire cured Sun cured Orientali greci TOTALE 3,87 ha 0,97 ha 0,83 ha 1,85 ha 0,67 ha 0,84 ha 1,11 ha Grecia Italia Spagna Francia Germania Portogallo Belgio Estensione media per produttore 0,92 ha 1,20 ha 2,07 ha 1,05 ha 1,70 ha 3,16 ha 1,18 ha La superficie media coltivata per produttore è poco estesa (circa 1,11 ha). Questo dato cambia a secondo le varietà e secondo i paesi (la superfìcie media di cui dispone il produttore italiano di Virginia è di 7,88 ha, contro gli 0,74 ha per il produttore greco di sun cured). La produzione media per produttore è di circa 2,4 t, con una variazione da 1 a 10 tra le varietà Basmas e Virginia; in Spagna è cinque volte più elevata rispetto alla Grecia. Questi dati mostrano che un'azienda agricola che si dedichi principalmente al tabacco può essere, con l'aiuto del sostegno pubblico, economicamente efficiente con una modesta superficie e una piccola produzione. Occorre aggiungere che per la maggioranza dei coltivatori che praticano la policoltura il terreno lavorato supera di molto quello strettamente riservato al tabacco. La policoltura viene infatti adottata per utilizzare gli spazi liberati a causa della rotazione che esige la tabacchicoltura (i periodi di intervallo tra due coltivazioni sullo stesso terreno possono essere anche di sette anni, onde evitare l'impoverimento del suolo nonché le malattie proprie del tabacco). Inoltre, nel corso della tabacchicoltura, i danni ambientali sono soprattutto il frutto di concimazione e irrigazione eccessive o dell'utilizzo esagerato di pesticidi. Poiché la tabacchicoltura viene generalmente praticata su piccole superfici, le possibilità di meccanizzare il trapianto e la raccolta della produzione sono limitate. Il rendimento medio per ettaro non è pertanto aumentato sensibilmente negli ultimi dieci anni. 2. Attualmente non sembra prevedibile una estensione della meccanizzazione Negli Stati Uniti la meccanizzazione di alcune fasi della coltivazione (in particolare la raccolta e il trapianto) delle varietà flue cured e light air cured è molto più diffusa che in Europa. L'impiego di macchinari è tecnicamente possibile perché le superfici sono estese e le varietà coltivate lo permettono, e da un punto di vista economico è redditizio perché il valore aggiunto della produzione resta molto elevato. Un tale livello di meccanizzazione non è realizzabile a medio termine nella Comunità europea, perché: da un lato, i costi di produzione sono già molto elevati (retribuzione della manodopera, acquisto del materiale necessario per la cura delle foglie: forni, locali di cura. ) e gli utili ricavati non permetterebbero l'acquisto di nuove macchine; d'altro lato, le ridotte estensioni delle superfici coltivate dalle aziende agricole europee (in media 1,11 ha) rendono più difficile l'utilizzo e l'ammortamento di macchinari sofisticati; infine, per talune varietà come il sun cured greco, solo l'uomo può valutare, esaminando il colore e il tessuto delle foglie di ogni pianta, se le foglie sono mature per essere raccolte. Il progresso della meccanizzazione può essere prospettato soltanto nel quadro di un rafforzato cooperativismo. La tabacchicoltura è dunque una coltura molto esigente, che richiede l'impiego di moltissima manodopera difficilmente sostituibile a medio termine con una meccanizzazione più spinta. 3. Occupazione nel settore della trasformazione del tabacco La raccolta del tabacco crea automaticamente posti di lavoro nel settore del trattamento. E necessario scegliere le foglie, pulirle, scostolarle e infine imballarle per venderle alle manifatture. La prima trasformazione è un'attività stagionale, concentrata in un periodo di cinque mesi. La sopravvivenza di questa attività in Europa è direttamente legata alla coltivazione del tabacco all'interno della Comunità. Poiché le condizioni di trasporto del tabacco greggio risultano particolarmente onerose, sarebbe economicamente non redditizio importarlo per procedere alla trasformazione in Europa. Un'impresa di trasformazione europea non può sopravvivere trasformando tabacco importato (eccetto nel caso degli scambi transfrontalieri); la vicinanza del luogo di produzione è un elemento chiave per il successo della sua attività. Perciò, nella maggioranza dei casi, le imprese di trasformazione vengono impiantate nelle stesse regioni dove viene coltivato il tabacco. Sebbene una vasta parte di tale processo sia meccanizzata, è necessario l'impiego di una massiccia manodopera, in particolare per la cernita delle foglie. Uno studio realizzato da un istituto privato1 nel 1992 stimava a 30. 000 il numero di persone occupate nel 1990 nel settore della prima trasformazione del tabacco (questa cifra comprende i posti di lavoro fissi e stagionali). Le imprese di trasformazione, la cui attività economica dipende direttamente dalla tabacchicoltura, occupano moltissima manodopera. 4. Occupazione nel settore dell'industria Lo studio appena citato valutava a 83. 400 il numero di persone occupate direttamente dall'industria del tabacco in Europa nel 1990. La maggior parte di questi posti di lavoro sono forniti da società private che non dipendono economicamente dalla tabacchicoltura in Europa. La situazione è diversa quando si tratta di posti di lavoro presso imprese statali o ex statali, come spesso accade in Francia, in Italia, in Portogallo e in Spagna. Tali imprese, tuttora pubbliche tranne che in Francia, seguono, per ragioni di servizio pubblico, politiche di acquisto del tabacco in base alle quali si riforniscono, per una parte sostanziale del loro fabbisogno, acquistando la produzione coltivata sul rispettivo territorio nazionale. Queste imprese sono dunque molto legate alle sovvenzioni comunitarie che permettano di mantenere una produzione locale. Le manifatture di tabacchi si trovano in quasi tutti gli Stati membri, con particolari specializzazioni, come nel caso della fabbricazione di sigari nelle isole Canarie. La competitività delle imprese statali o ex statali di manifattura del tabacco è legata direttamente al mantenimento della tabacchicoltura in Europa. 1 "L'industrie du tabac dans la Communauté européenne, 1990". Pieda, gennaio 1992. 9 D. Una coltura che mantiene in vita il tessuto rurale di regioni in difficoltà Sebbene il contributo del tabacco alla produzione agricola lorda complessiva della Comunità sia abbastanza modesto, Io 0,7% del totale, la tabacchicoltura ha spesso un'importanza economica maggiore a livello locale, nella regione in cui viene praticata. La tabacchicoltura consente infatti di mantenere vivo il tessuto rurale delle regioni in cui si trova. Questa coltura richiede infatti l'impiego di numerosa manodopera familiare e consente così ad intere famiglie di vivere in ambiente rurale. Incoraggiando la popolazione a rimanere sul posto, il tabacco dà origine ad una considerevole attività economica (scambi commerciali, servizi pubblici. ) e contribuisce così alla sopravvivenza di regioni minacciate dall'invecchiamento e dalla desertificazione. Effettivamente colpisce il fatto che la produzione di tabacco sia concentrata in misura preponderante in regioni identificate come rientranti nell'obiettivo 1; essa contribuisce in misura molto significativa all'economia della Tracia, nelle regioni montagnose della Grecia settentrionale, della Campania e della Puglia nel meridione d'Italia o ancora dell'Estremadura in Spagna. Inoltre dipendono direttamente dalla tabacchicoltura tutta l'attività economica e i posti di lavoro creati dal settore della trasformazione. Questa attività è quasi sempre impiantata nelle stesse regioni in cui è coltivato il tabacco e contribuisce così a conferire loro una struttura industriale. Piccole imprese, seppure con un rendimento poco elevato, che danno origine ad una attività di tipo industriale, permettono di occupare moltissima manodopera e di trattenere sul posto numerose famiglie in regioni spesso in ritardo di sviluppo. A dimostrazione di tale affermazione, basti constatare che il 46% dei produttori di tabacco della Comunità sono agricoltori greci che coltivano con le loro famiglie le varietà portanti sun cured su estensioni in media di 0,8 ha, in condizioni di terreno e di clima tali da rendere molto diffìcile qualsiasi produzione alternativa, in regioni classificate "obiettivo 1". L'aiuto comunitario alla tabacchicoltura contribuisce in misura significativa all'assetto territoriale dei paesi produttori. 10 HI. ANALISI DELLA QUALITÀ E DEL RUOLO DELLA PRODUZIONE COMUNITARIA NELLA PRODUZIONE MONDIALE Rispetto ai prezzi delle stesse varietà spuntati in altri mercati, quali lo Zimbabwe o il Malawi, quelli del tabacco prodotto in Europa sono bassi. Sebbene per le imprese di trasformazione il prezzo medio di acquisto del tabacco greggio prodotto in Europa sia modesto (0,6 ecu/kg per il raccolto 1995), occorre sottolineare che tale cifra è raddoppiata rispetto all'anno precedente. Questa situazione, che dimostra che la qualità media della produzione di talune varietà comunitarie è molto scarsa, è anche il riflesso di un mercato mondiale che, dopo un periodo di depressione, è oggi orientato al rialzo. A. Evoluzione quantitativa della produzione europea La produzione comunitaria di tabacco greggio è aumentata notevolmente fino al 1991, ed ha poi subito una riduzione di circa il 24% tra il 1991 e il 1995. Questa evoluzione si spiega principalmente con due fattori: la "caccia al premio", in particolare per le varietà Virginia e Badischer, che, fino al 1992, sotto la vecchia OCM, porta all'esplosione di una produzione speculativa e fraudolenta; l'istituzione, nel 1992, della nuova OCM nel settore del tabacco che, con la fissazione di quote, permette di limitare la produzione. Seppure, globalmente, si registri da qualche anno una tendenza alla diminuzione delle quantità prodotte, l'elemento di spicco dell'evoluzione della produzione comunitaria sta nell'impressionante aumento della produzione della varietà flue cured, quasi triplicata dal 1986 al 1992, e che attualmente, con il 36% della produzione, è il primo gruppo di tabacco coltivato nella Comunità. Il paese in cui tale evoluzione ha avuto l'andamento più impressionante è la Grecia, dove la produzione di questa varietà si è moltiplicata per 72 nell'arco di sei anni. L'evoluzione della produzione della varietà flue cured rispecchia da un lato le tendenze del mercato mondiale e, dall'altro, ad una produzione speculativa di tabacco all'interno della Comunità, motivata, fino al 1992, più da una "caccia al premio" che dalle reali necessità del mercato comunitario. A partire dal 1992, il livello della produzione è in larga misura determinato dai limiti di garanzia. Così, dopo il picco di 430. 000 t nel 1991, la produzione si è attestata a 328. 000 t nel 1994 ed è lievemente risalita a 333. 180 t con il raccolto 1995. 11 Limiti di garanzia per il 1996 e il 1997 1 Fluc cured II Light air cured III Dark air cured IV Fire cured V Sun cured (in tonnellate) Altri VI Basmas VII Katerini VIII K. Koulak TOTALE Italia Grecia Spagna Portogallo Francia Germania Belgio Austria 48 000 30 700 29 000 5 500 9 000 3 000 30 46 500 12 400 2 470 1 200 6 600 4 500 200 470 17 900 6 900 13 500 15 700 26 100 22 250 19 550 30 10 800 12 000 4 500 1 700 100 132 800 126 700 42 300 6 700 27 600 12 000 1 900 600 125 230 74 340 47 000 6 930 29 200 26 100 22 250 19 550 350 600 L'evoluzione della produzione comunitaria di tabacco greggio era in parte caratterizzata da una caccia al premio, che ha gonfiato artificialmente la produzione. A partire dal 1992, l'istituzione di un regime di quote ha permesso di contenere la produzione. 12 B. Il livello modesto dei prezzi interni indica che per la maggioranza delle varietà prodotte nella Comunità la qualità è molto scarsa I prezzi praticati in Europa non sono sufficienti a coprire i costi di produzione che gravano sui produttori di tabacco. II prezzo medio al quale le imprese di trasformazione acquistano il tabacco comunitario è estremamente basso (0,6 ecu/kg nel 1995). Per quanto il calo dei prezzi europei sia stato influenzato da quello registrato a livello mondiale, il livello raggiunto in Europa è nettamente inferiore alla quotazione del chilogrammo di tabacco sui mercati del Malawi, dello Zimbabwe o degli Stati Uniti. Il basso livello dei prezzi comunitari è imputabile innanzitutto alla scarsa qualità della produzione di tabacco in Europa. Tuttavia, malgrado la qualità media sia effettivamente scadente, un'analisi più approfondita indica che la maggior parte dei tabacchi orientali greci (gruppi VI, VII e VIII) sono di buona qualità e vengono venduti a prezzi elevati. Per contro, negli altri gruppi, i tabacchi di buona qualità rappresentano una minima parte della produzione. Tale qualità insufficiente è particolarmente evidente per la maggior parte delle varietà Virginia e Burley greche e italiane, la cui produzione dipende da un premio comunitario pari talvolta a 99 volte il prezzo di acquisto del chilogrammo di tabacco. Questo tabacco trova smercio unicamente come tabacco di riempimento in miscele di basso livello. Il crollo dei prezzi è stato compensato dalla buona tenuta di certune varietà orientali greche e, in misura inferiore, dal buon livello del dark air cured. Se si esamina il livello medio dei prezzi nei due principali paesi produttori, si constata che: in Grecia la produzione ha un punto di forza: una specializzazione in prodotti di alto livello (Basmas, Katerini, Kaba-Koulak e il 36% del tabacco "sun cured") venduti a prezzi elevati, che portano la media nazionale al di sopra della media comunitaria e che compensano in certa misura una produzione scadente di flue cured. Occorre sottolineare che i prezzi sono aumentati in misura molto significativa in Grecia per il raccolto 1995 (sono raddoppiati per i Balmas e quadruplicati per i flue cured). in Italia, a differenza di quanto avviene in Grecia, non vi sono varietà particolarmente competitive, remunerate a prezzi nettamente superiori alla media. Al contrario, il 90% della produzione di ciascuna varietà spunta un prezzo inferiore a 0,442 ecu/kg e più del 75% della produzione di flue cured, light, dark e sun cured è venduto ad un prezzo più o meno inferiore a 0,088 ecu/kg. Tuttavia, l'Italia produce tabacco flue cured di buona qualità, soprattutto nel nord del paese; i prezzi di acquisto sono aumentati nel 1995 unicamente per questa varietà, grazie al miglioramento del mercato mondiale, a differenza dei prezzi di acquisto delle altre varietà italiane che restano estremamente bassi. Tranne che per certune varietà specifiche (in particolare i tabacchi orientali greci), il livello assai basso dei prezzi di acquisto del tabacco greggio in Europa indica che la produzione comunitaria è in generale di scarsa qualità. 13 C. La produzione non copre qualitativamente le esigenze del consumo comunitario Sebbene la produzione comunitaria sia potenzialmente in grado di soddisfare approssimativamente la metà del nostro consumo, il tabacco prodotto nell'Unione copre soltanto il 23% del nostro fabbisogno, mentre il resto viene importato. Nel corso degli ultimi quindici anni il consumo comunitario ha registrato profondi cambiamenti ai quali la nostra produzione non ha saputo rispondere in maniera soddisfacente. I mercati nazionali, un tempo separati e riforniti principalmente dalla produzione locale, hanno visto finire la protezione di cui godevano, mentre il consumo si è uniformato verso gusti di tabacco di tipo americano. Una parte di questa produzione locale, in particolare nel caso del gruppo V, non ha saputo riconvertirsi per adeguarsi all'evoluzione del consumo. Tabacco greggio, senza distinzione di varietà, in tonnellate/anno Esportazioni I Importazioni I Esportazioni I Saldo Saldo importazioni Anche se per rispondere alle necessità del consumo comunitario, la Comunità dovrà sempre importare certi tipi di tabacco che non è in grado di produrre in condizioni redditizie sul proprio territorio, occorre sottolineare che il volume delle nostre importazioni è di gran lunga superiore a quello della produzione e delle esportazioni. La differenza in termini di valore è ancora più netta: il tabacco importato nella Comunità ha un valore doppio rispetto alla produzione comunitaria che viene esportata. Questo saldo negativo caratterizza tutte le varietà di tabacco coltivate nella Comunità, ad eccezione delle varietà orientali greche; il problema è particolarmente accentuato per la varietà flue cured. Paesi destinatari delle esportazioni comunitarie di tabacco greggio, senza distinzione di varietà Giappone 3. 9% Nord Africa 17,8% Ex URSS 20,8% Il tabacco di qualità scadente trova s m e r c io p r i n c i p a l m e n te n e l le esportazioni verso zone (PECO, Africa del Nord, ex URSS) dove, visto il tenore di vita molto basso delle popolazioni, la qualità del tabacco consumato ha minore importanza rispetto al prezzo di acquisto. Occorre tuttavia sottolineare l'eccezione costituita dal sun cured, unica varietà per la quale la bilancia commerciale in volume è positiva. Il tabacco beneficia di un regime di importazione ad valorem consolidato nel quadro del GATT. La recente evoluzione della protezione esterna non ha avuto un impatto significativo sul mercato comunitario. 14 Al tabacco si applica la regola generale di riduzione della protezione tariffaria riveduta nel quadro dell'Uruguay Round. È opportuno segnalare che, secondo la convenzione di Lomé, i paesi ACP (es. Zimbabwe, Malawi) possono esportare tabacco in Europa a dazio nullo; particolari concessioni sono accordate nel quadro degli accordi SPG. La scarsa qualitativa di buona parte della produzione e la crescita, e in taluni casi il mantenimento di una produzione che non tiene sufficientemente in considerazione le esigenze del mercato comunitario spiegano un tasso di autoapprovvigionamento così basso. 15 D. Mercato mondiale Il mercato mondiale del tabacco greggio è un mercato molto particolare in quanto non esiste un corso mondiale del tabacco e perché è dominato da quattro multinazionali statunitensi e britanniche (Philip Morris, BAT Industries, RJ Reynolds e Rothmans International). Produzione mondiale di tabacco greggio in foglia Altri Medio Oriente 1-1% 4,2% America settentrionale 13,2% America centrale e meridionale 9. 6% Unione europea 5,4% Europa dell'est e ex URSS 5,0% Africa subsahariana 6,1% Asia esclusa Cina 19,7% La Cina, che fornisce il 42% della produzione mondiale, è di gran lunga il primo paese produttore, seguito dagli Stati Uniti e dall'India; la Comunità europea è al quinto posto con il 4,6% della produzione mondiale nel 1994 ed è peraltro il primo importatore mondiale di tabacco. Produzione mondiale e cinese di tabacco greggio in foglia migliaia di tonnellate 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995* M o n do 6000,5 6130 6710,6 7200 7053,1 7607,8 8324,9 8306,1 6515,3 7239,3 Cina 1707 1943 2620 2870 2627,5 3030,7 3499 3451 2320 3100 * Stime USDA Il consistente aumento della produzione mondiale di tabacco greggio fino al 1993 (in particolare per le varietà flue cured e Burley) è stato determinato da una crescita rapidissima della produzione dei paesi in via di sviluppo (Cina, India, Brasile, Zimbabwe, Malawi, Turchia. ) e non è stato assorbito da un aumento proporzionale del consumo mondiale; ne è risultato un incremento delle scorte mondiali e un abbassamento dei prezzi fino al 1993. 16 Da allora, con la riduzione della produzione, l'aumento del consumo mondiale e la diminuzione delle scorte, i prezzi sono nuovamente in rialzo, sebbene non abbiano ancora raggiunto il livello del 1991. Nei paesi in via di sviluppo si constata una tendenza al miglioramento della qualità prodotta; inoltre, considerato che la retribuzione della manodopera rappresenta il costo di produzione più rilevante nella tabacchicoltura, questi paesi hanno un evidente vantaggio a livello di prezzi. Il miglioramento del rapporto qualità/prezzo della produzione di questi paesi si riflette in una accresciuta competitività e in un incremento del mercato delle esportazioni. E significativo a questo proposito che il Malawi e il Brasile abbiano superato nel 1993 gli Stati Uniti come primi esportatori mondiali di Burley e di flue cured. La tendenza generale è di un aumento della concorrenza sui prezzi a livello mondiale. È interessante sottolineare che gli Stati Uniti, secondo produttore mondiale, pur producendo tabacco di ottima qualità, non sembrano aver saputo reagire a questa concorrenza più agguerrita: i prezzi della produzione statunitense restano elevati, le quote di mercato sono in diminuzione sia sui mercati delle esportazioni sia sul mercato interno, mentre aumentano le importazioni a prezzi inferiori di flue cured e di Burley, varietà che pure sono coltivate negli Stati Uniti. Per concludere, occorre menzionare l'incertezza che la produzione cinese fa pesare sul mercato mondiale. Sinora l'aumento della produzione della Cina, che da sola incide per il 40% sulla produzione mondiale, è servito soprattutto ad alimentare un consumo interno in costante espansione. Tuttavia, il forte aumento delle scorte, nonché gli investimenti consistenti delle grandi multinazionali, potrebbero spingere la Cina ad incrementare le esportazioni in misura più significativa. Se dovesse confermarsi, questa tendenza avrebbe gravi ripercussioni sul mercato mondiale e costituirebbe in particolare una seria minaccia per la produzione europea, anch'essa orientata in gran parte al tabacco di riempimento a buon mercato. Il mercato mondiale del tabacco greggio è caratterizzato da un costante aumento del rapporto qualità/prezzo delle produzioni dei paesi in via di sviluppo, le cui quote sul mercato delle esportazioni si accrescono in misura significativa. La Cina fa pesare una grave incertezza sull'equilibrio del mercato mondiale, in particolare per la produzione di flue cured. 17 CONCLUSIONI DELLE PARTI I. II E ITI A prescindere da alcune produzioni specifiche come le varietà orientali greche, si può affermare che il miglioramento della qualità è per la produzione comunitaria una condizione necessaria per la sua sopravvivenza a medio termine. Se la qualità della produzione comunitaria non migliora, a medio termine il settore della produzione di tabacco greggio in Europa è destinato a scomparire. Gli attuali sbocchi della nostra produzione sono infatti provvisori. Vi è il rischio che la massiccia domanda dei paesi dell'Europa orientale, che attualmente assorbono la maggior parte delle nostre esportazioni, sia presto in parte soddisfatta da una produzione locale tradizionale ristrutturata e divenga sempre più esigente, con l'innalzamento del tenore di vita, in termini di qualità. Questa maggiore esigenza a livello di qualità costituisce una tendenza di fondo del mercato mondiale nel suo insieme, che si accompagna all'espansione del consumo di sigarette di tipo americano e, più in generale, all'aumento del consumo di tabacchi sempre più leggeri e a normative in materia di igiene sempre più rigorose. La specializzazione attuale della produzione comunitaria sul mercato del tabacco di riempimento a basso prezzo è potenzialmente soggetta ad una forte concorrenza da parte dei paesi con costi di produzione molto bassi e in particolare della Cina, che, se realizzerà le proprie velleità di esportazione, potrebbe anche eliminare l'Europa da tale mercato. In conclusione, occorre sottolineare che il prezzo di acquisto pagato dall'impresa di trasformazione rappresenta in Europa soltanto un 20,7% del premio concesso al produttore. Questa cifra illustra a che punto il settore dipende dalle sovvenzioni pubbliche. L'unico mezzo per alleggerire tale dipendenza sarebbe di incrementare il valore della produzione e di ridurre il livello del premio per i tabacchi venduti a basso prezzo. La possibile evoluzione della produzione comunitaria Senza pretendere di produrre tabacchi di qualità pari a quelli dello Zimbabwe o degli Stati Uniti, gli esperti del settore concordano nell'affermare che la Comunità europea dispone di tutto il potenziale necessario alla produzione di un tabacco di gamma media, venduto attualmente sul mercato internazionale a prezzi nettamente superiori, che superano, ad esempio, per il flue cured, i 3$ al chilogrammo per il tabacco in colli. Tale obiettivo è tanto più realizzabile se si considera che alcuni tabacchi prodotti in Europa, come i flue cured italiani o spagnoli o ancora i Burley francesi, per non parlare dei sun cured greci, hanno già raggiunto livelli di prezzi del tutto accettabili. Dunque, le tecniche e le condizioni di produzione per coltivare un tabacco di qualità in Europa, esistono, a condizione che venga mantenuto il sostegno pubblico. 18 mÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊmÊÊÊÊÊmÊÊÊmm IV. FUNZIONAMENTO DELL'OCM DOPO LA RIFORMA DEL 1992 La riforma del 1992 ha messo fine ad alcune disposizioni che si prestavano facilmente alla frode, ad una produzione crescente di qualità commerciale dubbia e a problemi di bilancio che si stavano aggravando sin dalla fine degli anni '80. A. Bilancio e controllo 1. Una spesa di bilancio contenuta La riforma dell'OCM del tabacco nel 1992 ha consentito un contenimento della spesa di bilancio ed ha posto fine ai problemi causati dall'OCM precedente. Tale contenimento è innanzitutto una conseguenza diretta della corretta applicazione del regime delle quote di produzione. Rispetto ai limiti fissati, che prevedevano una diminuzione delle quote dalle 370. 000 t del 1993 a 350. 000 t a partire dal 1994, dopo l'aumento della produzione che con il regime precedente aveva raggiunto 430. 000 t nel 1991, la produzione si è mantenuta sempre al di sotto delle quote: 343. 000 t nel 1993, 328. 000 t nel 1994, 333. 180 t nel 1995. Questo contenimento, d'altra parte, è stato reso possibile dall'eliminazione dei meccanismi di restituzione all'esportazione e di intervento. Evoluzione della spesa di bilancio (in milioni di ecu) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 782,2 917,9 987,1 1. 138,9 1. 232,1 1. 329,6 1. 233,1 1. 165,1 1. 057,4 993,0 EUR 12 La nuova OCM, istituita nel 1992, riducendo la produzione ed eliminando alcuni meccanismi costosi, ha permesso una stabilizzazione, anzi una diminuzione, della spesa di bilancio. 2. Rischio di frodi più limitato I rischi di frode si sono nettamente ridotti con l'entrata in vigore della nuova OCM: le complesse misure che si prestavano alla frode nella vecchia OCM sono state eliminate; infatti la nuova OCM non prevede più interventi, restituzioni all'esportazione, considerazione dei tassi di perdite o di tassi di umidità di riferimento, né fattori che determinavano la spesa favorendo la speculazione monetaria. La riforma ha peraltro ridotto da 36 a 8 il numero di gruppi di varietà oggetto di premi sopprimendo una moltitudine incontrollabile di varietà con premi differenziati. le procedure di pagamento del premio sono state semplificate; ora questo può essere versato direttamente al produttore senza il tramite dell'impresa di trasformazione. 19 Peraltro, con l'applicazione della riforma, i controlli sono stati gradualmente rafforzati mediante: la semplificazione della procedura di erogazione del premio; il rafforzamento dei controlli dei terreni coltivati; la pubblicazione della quota di ciascun produttore, finalizzata alla lotta contro il fenomeno dei falsi produttori che approfittano indebitamente di una assegnazione senza produrre tabacco. Tuttavia, per varie ragionala costituzione di agenzie nazionali per il controllo del tabacco in Italia e in Grecia, prevista ed incoraggiata dalla riforma, non ha ancora avuto esito positivo. Le irregolarità constatate dopo la riforma sono del tutto diverse per natura ed entità rispetto alla situazione precedente. Per la maggior parte sono dovute al cambiamento drastico della normativa, alla complessità di gestione del regime delle quote e all'assenza di controlli (falsi produttori). 20 B. Economia del settore Benché, sul piano del bilancio, la riforma abbia avuto un innegabile successo, dal punto di vista dell'economia del settore i risultati sono più modesti. Infatti, i prezzi di mercato, per quanto è possibile confrontare la situazione precedente la riforma del 1992, caratterizzata da scarsa trasparenza, con quella, più trasparente, del periodo successivo, non hanno registrato un andamento positivo. Tale evoluzione negativa o di stagnazione dei prezzi è stata in parte compensata dal cambiamento del regime di sostegno (pagamento dei premi ai produttori) e anche da alcuni aumenti circoscritti dei premi. Tuttavia, sono emerse tensioni riguardo ai redditi di talune categorie di produttori, in particolare nel nord dell'Europa (Francia, Germania, Belgio). 1- Prezzi di mercato troppo bassi rispetto ai premi a) Prezzi prima e dopo la riforma del 1992 Il confronto tra la situazione precedente il 1992 e il periodo successivo non è agevole. Infatti prima della riforma del 1992, il prezzo pagato dalle imprese di trasformazione ai produttori comprendeva già i premi versati a tale imprese. Peraltro, l'impresa di trasformazione beneficiava di altri aiuti pubblici (l'intervento e le restituzioni all'esportazione), cui si aggiungeva un meccanismo di conversione del premio, espresso in ecu, nella moneta nazionale, che ha permesso speculazioni ad alcuni trasformatori che giocavano sulle differenze del tasso di cambio in vigore al momento del versamento del premio e al momento del rimborso del premio versato. Tuttavia, le difficoltà summenzionate in merito al confronto dei prezzi di mercato della produzione comunitaria prima e dopo la riforma del 1992 non devono far dimenticare che i prezzi di mercato sono molto bassi e rappresentano, per la maggioranza delle varietà, una frazione decisamente insufficiente dei premi versati (qui si intende per premio la somma del premio, dell'importo supplementare concesso ai paesi del nord e dell'aiuto erogato alle associazioni di produttori, di cui fa parte il 99% dei produttori di tabacco). Se si considera il raccolto 1995, i prezzi di mercato (esclusi i premi) rappresentano soltanto un 20,7% dei premi versati. Sebbene globalmente non sia soddisfacente, la situazione non è generalizzata: esistono differenze significative a seconda delle varietà e dei paesi. b) Rapporto prezzi/premi per ciascuna varietà Per quanto riguarda le varietà, il rapporto prezzi/premi è più basso per il flue cured, il light air cured e il sun cured (gruppo V), per i quali non raggiunge il 10%. Per contro, per le varietà orientali greche supera sempre il 39%, mentre le varietà scure e il fire cured si attestano rispettivamente al 19% e al 24,6%». Questo rapporto merita un'analisi più approfondita. La media dei prezzi comunitari, il cui modesto 21 livello è dovuto ad una serie di prezzi molto bassi, non deve celare situazioni nettamente più favorevoli. Basti segnalare che persino considerando le varietà con il più basso rapporto prezzi/premi, le qualità migliori di flue cured registrano un prezzo di mercato che si aggira attorno al 50% del premio e le qualità migliori di light air cured registravano nel 1993 e nel 1994 un prezzo di mercato attorno al 75% del premio, che ha superato il 100% nel 1995. Premi per i tabacchi in foglia del raccolto 1995 I Flue cured II Light air cured III Dark air cured IV Fire cured V Sun cured VI Basmas VII Katerini VIII Kaba Koulak ecu/kg 2,70965 2,16748 2,16748 2,38362 2,16748 3,75415 3,18541 2,27615 Per il Belgio, la Francia e la Germania sono previsti importi supplementari tra 0,1847 e 0,6786 ecu per le varietà dei gruppi I, II e III. Tali importi rappresentano la metà della differenza tra i premi concessi e quelli applicabili al raccolto 1992. e) Rapporto prezzi/premi per ciascun paese Va segnalato che i paesi del nord beneficiano anche di un premio supplementare, che tiene conto dei costi di produzione superiori, derivanti dal costo nettamente più elevato della manodopera. L'analisi del rapporto prezzi/premi per paese indica che vi sono grosso modo due gruppi di paesi: paesi del nord (Francia, Belgio, Austria e Germania) con prezzi di mercato più elevati rispetto a quelli del sud. Ciò è dovuto al fatto che le piccole produzioni dei paesi del nord si adattano meglio alle esigenze dell'industria. Il rapporto prezzi/premi per il 1995 supera dunque il 20% per il gruppo dei paesi del nord (supera anche il 30% per la Francia, l'Austria e il Belgio) mentre non raggiunge il 10% per il gruppo dei paesi del sud (Italia, Spagna e Portogallo). In Grecia la presenza di varietà orientali di valore più elevato fa sì che nel 1995 il rapporto prezzi/premi sia stato, con il 36,2%, uno dei più alti della Comunità. d) Ragioni del livello poco soddisfacente del rapporto prezzi/premi Due ragioni, una strutturale e l'altra congiunturale, sono alla base di questa situazione: innanzitutto il regime di premi fissi relativamente elevati, indipendenti dalla qualità e dal rendimento della produzione, quando i prezzi di mercato sono in generale relativamente bassi, non incentiva affatto il miglioramento della qualità e quindi non favorisce l'aumento dei prezzi di mercato. Al momento attuale, ad un produttore conviene di più produrre una varietà a forte rendimento (come il flue cured), di bassa qualità, a costo inferiore e con minor sforzo, in secondo luogo, l'andamento al ribasso del mercato mondiale dopo il 1991 ha determinato un abbassamento dei prezzi nella Comunità europea, per i quali la situazione di depressione 22 si è invertita, con uno scarto di un anno rispetto al mercato mondiale, soltanto per il raccolto 1995, per il quale il rialzo dei prezzi, in particolare in Grecia, è stato molto significativo. 2. Ristrutturazione dell'industria di trasformazione Sebbene sulla situazione dell'industria della trasformazione le informazioni disponibili siano meno dettagliate, è comunque possibile constatare che in Europa questo settore vive oggi un'importante fase di ristrutturazione. Infatti, le imprese di trasformazione non beneficiano più del sostegno concesso nel quadro del regime precedente (intervento, restituzione all'esportazione), la produzione è diminuita circa del 15% e, anche se i trasformatori hanno potuto ripercuotere sui produttori l'abbassamento dei prezzi mondiali, la loro situazione economica è attualmente fragile. La sovraccapacità, particolarmente evidente per certe regioni e taluni gruppi di varietà, porta e porterà ancora in futuro ad una maggiore razionalizzazione del parco industriale. Tale razionalizzazione, avviata senza troppi contrasti, ha altresì permesso di eliminare alcune imprese in certa misura parassite, cosa da cui l'economia globale del settore non può che trarre vantaggio. La razionalizzazione in corso del parco industriale può facilitare un migliore adattamento della catena produttiva del tabacco alla domanda del mercato e inoltre può far diminuire i costi medi di trasformazione, con ripercussioni positive sui prezzi pagabili ai produttori. 3. Presenza della manifattura nella Comunità europea Per quanto riguarda la manifattura, le grandi multinazionali non dipendono molto direttamente dall'andamento della produzione nella Comunità europea, poiché la loro strategia di approvvigionamento è rivolta alla produzione mondiale. Tuttavia, hanno interesse ad avere qualità di tabacco stabili a prezzi competitivi e la produzione comunitaria può a questo riguardo essere interessante. La loro presenza nella Comunità è caratterizzata da una stabilità, sia negli acquisti di tabacco comunitario sia nella produzione industriale. Le manifatture statali o ex statali stanno invece attraversando una fase più delicata, in cui ad azioni di privatizzazione si aggiungono razionalizzazioni più rigorose degli strumenti di produzione. Ad eccezione di produzioni specifiche, il livello dei prezzi di mercato è molto basso rispetto a quello dei premi versati. 23 C. Gestione 1- Rigidità del regime Un regime di quote presenta sempre una certa rigidità e una certa complessità amministrativa di gestione. L'OCM del tabacco non sfugge a questa regola. Le possibilità di cedere le quote sono molto limitate. Per tutelare i produttori tradizionali, obiettivo di per sé lodevole, viene praticamente esclusa qualsiasi cessione definitiva di quote al di fuori del trasferimento della proprietà dell'azienda. Nel 1996 sono state adottate misure volte a permettere il trasferimento temporaneo annuale della parte non utilizzata degli attestati di quota. La rigidità si manifesta anche nel fatto che le quote per gruppo di varietà non sono adeguate alla domanda né ai fenomeni climatici. Seppure avere delle quote fissate per un anno o più fornisca ai produttori un quadro stabile, le fluttuazioni della domanda e i rischi climatici non rispettano i vincoli amministrativi. Questa constatazione ha spinto peraltro la Comunità ad adottare disposizioni per il trasferimento di quote tra gruppi di varietà e anche di carry-over della produzione, per rispondere alle situazioni sopra descritte. 2. Complessità del regime La complessità amministrativa è soprattutto legata al calcolo e alla distribuzione delle quote individuali e alla registrazione dei contratti di coltivazione. Malgrado le associazioni di produttori vengano fortemente incentivate, la distribuzione delle quote si effettua ancora a livello individuale. Questo moltiplica a centinaia le diverse operazioni amministrative. Il calcolo delle quote individuali viene effettuato ogni anno sulla base dei quantitativi consegnati nei tre anni precedenti. A queste migliaia di operazioni annuali si aggiunge il fatto che la parte non utilizzata di ciascun attestato deve essere rispedita alle amministrazioni nazionali, che procedono in seguito ad una seconda distribuzione delle quantità disponibili. Va sottolineato che dopo ogni distribuzione di attestati di quota si inizia il periodo in cui vengono conclusi i contratti di coltivazione, che debbono essere obbligatoriamente registrati. Questa complessità amministrativa era accentuata, fino al raccolto 1996, dall'esistenza di certificati di coltivazione che sostituivano gli attestati di quota nel caso delle cooperative di produzione e trasformazione di tabacco. A questo si sono aggiunte le difficoltà della transizione dal vecchio al nuovo regime, l'esclusione del 1992 come anno di riferimento per il calcolo delle quote e l'ammissione di nuovi produttori. 24 L'attuale sistema di quote costituisce un quadro troppo rigido: non agevola l'adattamento della produzione alle esigenze del mercato, per la sua complessità, è pesante da gestire per le amministrazioni. 3. Periodo transitorio Dopo la riforma del 1992, durante il periodo transitorio, fino alla fine del 1994, esisteva ancora la possibilità di vendere a prezzi di intervento o di esportare fruendo restituzioni il tabacco di raccolti precedenti al 1993. Essendo terminato tale periodo transitorio, attualmente non resta che una piccola quantità residua di tabacco vendibile a prezzi di intervento, che dovrà essere venduta nel corso dell'esercizio 1996. 4. Programmi di riconversione È stata offerta la possibilità ad alcuni produttori delle varietà Mavra e Tsebelia in Grecia e Forchheimer Havana Ile e ibridi di Geudertheimer in Italia di riconvertire la loro produzione verso altre varietà o altre colture agricole. Occorre notare che l'adesione a questi programmi è stata particolarmente elevata in Grecia. Considerati i problemi di mercato incontrati da queste varietà, i programmi di riconversione devono comunque essere completati da misure appropriate che saranno esposte in una parte successiva della presente relazione. 25 CONCLUSIONE DELLA PARTE IV In primo luogo l'analisi mostra che il bilancio globale è positivo. Va sottolineato che l'OCM riformata ha funzionato bene, la spesa di bilancio è stata contenuta, le frodi sono state in larga misura ridotte e, malgrado la complessità del regime, le amministrazioni competenti hanno saputo superare, benché con qualche ritardo, i vari ostacoli relativi all'applicazione. In secondo luogo, si sono evidenziate alcune lacune che richiedono un'adeguata azione correttiva: innanzitutto il basso rapporto tra prezzo di mercato e premi versati, tale da porre in dubbio l'efficacia del sostegno pubblico ai produttori; inoltre, le rigidità del regime, che rendono difficile nel settore la cessione di quote di produzione e l'adeguamento dei limiti di garanzia alla domanda del mercato; infine, la complessità della gestione, con una moltitudine di operazioni di calcolo e di distribuzione di quote individuali. Gli obiettivi per il futuro, se il sostegno pubblico ai produttori verrà mantenuto, consisteranno nel migliorare la situazione economica del settore mediante l'innalzamento del livello qualitativo e di conseguenza dei prezzi di mercato del tabacco prodotto, nel rendere flessibile la gestione, permettendo la cessione definitiva di quote e ampliando le possibilità di trasferimento dei limiti di garanzia tra varietà, e nel semplificare le procedure amministrative in modo da sollevare gli operatori e le amministrazioni nazionali da un fardello burocratico troppo pesante. 26 V. PROPOSTE PER IL FUTURO DELL'OCM DEL TABACCO A. La scelta della Commissione Una decisione politica preliminare La produzione di tabacco è un'attività in sé del tutto comparabile alle altre attività agricole. Tuttavia, occorre riconoscere che il consumo di tabacco ha conseguenze nocive sulla salute dell'uomo. I 15 paesi della Comunità europea sono schierati in prima linea nella promozione di campagne di prevenzione contro il tabagismo e nella limitazione della pubblicità del tabacco. È per questo motivo che l'articolo 129 del trattato prevede che le esigenze in materia di protezione della salute siano un elemento essenziale delle altre politiche della Comunità. Alle campagne contro il fumo si aggiunge talvolta la perplessità di taluni circa il fatto che la Comunità continui a sostenere i produttori di tabacco mentre sull'altro fronte partecipa alla promozione di misure contro il tabagismo. La Commissione ha sempre sottolineato che l'aiuto ai produttori di tabacco non ha alcuna influenza sul livello dei consumi di tabacco nella Comunità e che l'unica conseguenza reale di un'interruzione degli aiuti ai produttori sarebbe un aumento delle importazioni, poiché in assenza del sostegno quasi tutta la produzione comunitaria scomparirebbe. Gran parte dei produttori di tabacco si trovano in regioni rurali svantaggiate, dove vi sono scarse alternative alle occupazioni tradizionali. L'organizzazione dei mercati nel settore del tabacco ha come ragione d'essere il sostegno a questi agricoltori e non va assolutamente considerata come un sostegno al consumo di tabacco. Tuttavia, malgrado questa chiara distinzione fatta dalla Commissione, resta il fatto che taluni settori dell'opinione pubblica e del mondo politico percepiscono negativamente tale aiuto comunitario. Quindi, scelta tra due scenari Scenario 1: Si potrebbe eliminare progressivamente l'impegno finanziario della Comunità nel settore. Occorrerà allora adottare misure specifiche atte a facilitare l'adattamento dei produttori ad altre attività o alla chiusura dell'attività e ad attutirne l'impatto sull'industria di trasformazione e sulle economie locali in generale. In questo caso la riconversione globale e obbligatoria del settore rischierebbe di avere gravi ripercussioni socioeconomiche. Proposta della Commissione: 27 Dato che si è deciso di mantenere il sostegno ai produttori, allora il futuro dell'OCM del tabacco deve essere definito sulla base dell'esperienza passata e dell'evoluzione prevedibile del mercato comunitario. Mantenere lo status quo non è accettabile, poiché malgrado il bilancio globalmente positivo della riforma del 1992, i fondi pubblici sono ancora utilizzati con scarsa efficacia se si considera il valore medio della produzione comunitaria. Sarebbero giustificate misure comprendenti un elemento di continuità e un elemento di riforma, tali da consolidare gli aspetti positivi della riforma del 1992 correggendone i punti deboli. L'obiettivo sarebbe di accrescere la produttività economica del settore, aumentando il valore finale della produzione; per far ciò è indispensabile un tabacco di migliore qualità, in funzione della domanda del mercato. Questo orientamento è l'unico che, nei limiti delle disponibilità di bilancio, permetterà di aumentare i redditi dei produttori e di accrescere l'efficacia dell'aiuto pubblico al settore. È inoltre necessario favorire l'uscita volontaria dal settore. 28 B. Gli scenari per il futuro 1. Scenario 1 - Progressivo ritiro dell'impegno comunitario Nell'analisi delle conseguenze di un progressivo ritiro dell'impegno finanziario della Comunità è opportuno sia valutarne l'impatto economico e sociale, sia studiare le possibili alternative. Va inoltre sottolineato che sarebbe la prima volta che la Comunità elimina una OCM. a) Impatto sociale ed economico Per quanto riguarda l'aspetto economico, l'interruzione degli aiuti ai produttori, il cui reddito dipende attualmente in gran parte dal bilancio comunitario, condannerebbe in breve la maggior parte della produzione comunitaria a scomparire, ad eccezione forse di alcune sacche di produzione di tabacchi di valore elevato (varietà orientali) nel nord della Grecia. Anche l'industria di trasformazione sarebbe condannata, poiché non è economicamente conveniente trasformare tabacco importato in foglie nella Comunità. Poiché la produzione di tabacco e l'industria di trasformazione sono di norma impiantate nelle stesse zone, l'impatto sulle economie locali rischierebbe di essere pesante. Occorre ricordare che vi sarebbero coinvolti circa 135. 000 posti di lavoro diretti nella produzione e 18. 000 nella trasformazione, concentrati in bacini di produzione. A questo si aggiungerebbe l'impatto determinato dalla scomparsa degli effetti economici indiretti di queste attività. Per contro, una parte dell'industria manifatturiera potrebbe subire conseguenze minori. Le multinazionali potrebbero senza troppe difficoltà cambiare le loro fonti di approvvigionamento nel mondo e proseguire la loro attività nella Comunità. Le vecchie imprese statali (Monopoli di Stato, SEITA, Tabacalera, Tabaqueira) ne sarebbero invece colpite, poiché tradizionalmente ricorrono per gran parte degli approvvigionamenti ai mercati nazionali. La prima domanda da porsi riguarderebbe dunque le possibili alternative alla produzione/trasformazione del tabacco. b) Alternative alla produzione di tabacco Innanzitutto, bisogna sapere che in generale la produzione di tabacco interessa superfici adatte ad altre produzioni agricole. Da questo punto di vista, la produzione delle varietà orientali greche (e anche, in parte, delle semi-orientali italiane) costituisce un'eccezione, poiché è localizzata in terreni più poveri, secchi e collinari, per i quali le alternative di coltivazione sono più azzardate. Sebbene dunque da un punto di vista agronomico non vi siano ostacoli per la riconversione della produzione di tabacco verso altre colture agricole, il problema si pone a livello di efficienza economica. Attualmente non sembra prospettabile riconvertire circa 150. 000 ha di coltura ad elevata intensità di manodopera che produce margini lordi per ettaro elevati, senza mettere in pericolo l'equilibrio economico delle colture alternative (e in primo luogo dell'orticoltura, simile al tabacco in termini 29 di esigenze agronomiche e di manodopera). Non esistono vere alternative colturali che consentano la sopravvivenza economica di aziende di dimensioni così ridotte. La riconversione verso altre colture, quali le coltivazioni su larga scala, o verso l'allevamento di bestiame si scontra anche con equilibri di mercato o con limiti quantitativi al sostegno comunitario quali quelli vigenti nel settore lattiero-caseario, della produzione animale o delle coltivazioni su larga scala. Peraltro, queste ultime, essendo di gran lunga meno esigenti in termini di manodopera, non sarebbero mai in grado di assorbire gli esuberi di personale creati dalla scomparsa della tabacchicoltura, per cui si avrebbe un aumento della disoccupazione. La silvicoltura presenterebbe da questo punto di vista alcuni vantaggi, poiché per quel che riguarda gli equilibri di mercato le prospettive indicano un aumento della domanda rispetto all'offerta. Tuttavia, la struttura dell'azienda di coltivazione del tabacco - piccole dimensioni, intenso impiego di manodopera - renderebbe la silvicoltura economicamente non redditizia e comunque incapace di assorbire i posti di lavoro perduti. Di conseguenza, è chiaro che la riconversione globale e obbligatoria del settore comporterebbe adeguamenti maggiori e più repentini rispetto all'uscita volontaria dal settore e che quindi qualsiasi alternativa reale alla tabacchicoltura andrebbe ricercata all'esterno dell'agricoltura in senso lato, in altre attività economiche; lo stesso varrebbe per l'industria della trasformazione, per la quale si imporrebbe una riconversione radicale. Questa constatazione mette in rilievo la necessità di adottare misure di accompagnamento ben integrate, se si vuole evitare la depressione economica e le eventuali conseguenze sociali che ne deriverebbero. Dunque, il ritiro degli aiuti della Comunità dovrebbe essere affiancato, per un periodo transitorio, da misure di sostegno alla riconversione economica dei produttori e dell'industria della trasformazione. Considerato il problema in questi termini, la riconversione economica sarebbe più facile se le regioni in cui si concentra la tabacchicoltura fossero più dinamiche e sviluppate economicamente, cosa alquanto rara, poiché per circa l'80% della produzione queste regioni sono regioni dell'obiettivo 1, e spesso tra quelle meno sviluppate (Tracia e regione centrale in Grecia, Puglia e Campania in Italia, Estremadura e Andalusia in Spagna). La Commissione ha scartato questo scenario per i motivi seguenti: il progressivo ritiro dell'impegno comunitario dal settore non influirebbe minimamente sul consumo di tabacco; si rischierebbe di determinare gravi ripercussioni socioeconomiche in regioni già in crisi; in mancanza di un'organizzazione comunitaria potrebbero costituirsi organizzazioni nazionali di mercato. 2. Altri scenari scartati L'analisi del settore e del funzionamento dell'OCM esposta sopra mostra che il regime istituito dopo la riforma del 1992 merita una valutazione globalmente positiva, in particolare per quanto riguarda 30 il contenimento del bilancio, il risanamento del mercato e la lotta contro la frode; ciò che invece resta da fare è creare gli incentivi economici atti a favorire una produzione di valore più elevato che risponda alle esigenze del mercato e trovare i mezzi per rendere flessibile e semplificare la gestione dell'OCM. (i) La prima alternativa consisterebbe nel sostituire il sistema di quote e di aiuti alla produzione con un sistema di aiuti per ettaro. Se venisse applicato al settore del tabacco, questo sistema sarebbe molto difficile da controllare e rischierebbe di attirare "cacciatori di premi". Il sistema di aiuti per ettaro esigerebbe un controllo preciso delle superfici, cosa molto difficilmente realizzabile, se si considerano le dimensioni esigue delle superfici coltivate (1,1 ha per azienda in media e ancora molto meno per le parcelle), il loro numero e la rotazione tra parcelle. L'aiuto comunitario rappresenta in media l'80% del reddito che l'agricoltore ricava dal tabacco (oltre il 95% con talune varietà in alcuni Stati membri); in tale contesto l'istituzione di un sistema di aiuti per ettaro comporta realmente il rischio che i produttori piantino il tabacco senza nemmeno procedere alla raccolta. Per risolvere questo problema sarebbe necessario mantenere il controllo delle consegne oltre alla sorveglianza accurata delle superfici, il che renderebbe ancora più pesante e complessa la gestione amministrativa del regime. (ii) L'altro modello alternativo, suggerito nel rapporto della Corte dei conti pubblicato nel 1994, consisterebbe nel versare "un aiuto diretto ai redditi dei tabacchicoltori", comparabile al reddito netto medio. Secondo la Corte, questo permetterebbe di risparmiare la metà del bilancio attuale per il settore. La Corte ha calcolato che "se tutti i coltivatori che hanno rinunciato alla coltivazione del tabacco avessero beneficiato, nel corso del triennio 1988-1990, di un aiuto compensatorio della Comunità invece dei summenzionati redditi netti medi per ettaro, vale a dire 2. 655 ecu, gli oneri per il bilancio comunitario sarebbero stati in totale di 595 milioni di ecu. La Comunità avrebbe così risparmiato 520 milioni di ecu all'anno (. )"• Aggiunge: ". Un simile regime avrebbe inoltre il merito di ridurre la produzione di tabacco, in linea con gli sforzi della Comunità nella lotta contro il tabagismo per ragioni di salute". Questa analisi ha tuttavia due lacune rilevanti: Innanzitutto, la Corte dei conti ha commesso un errore metodologico nel calcolo dei redditi netti medi. L'errore è molto semplice, ma le conseguenze non sono trascurabili; infatti la Corte non ha valutato i dati sui redditi del RICA, con il risultato che i redditi più bassi di due piccoli paesi produttori hanno falsato totalmente la media. In realtà, il reddito netto medio durante i tre anni considerati dalla Corte è di 4. 275 ecu/ha (e non di 2. 655 ecu), per cui l'aiuto compensatorio ammonterebbe a 954 milioni di ecu, un importo assai vicino alla spesa attuale. 31 Inoltre, affermare, come fa la Corte nel suo rapporto del 1994, che la riduzione della produzione comunitaria di tabacco avrebbe un effetto positivo sulla lotta contro il tabagismo equivale a dire che le importazioni dal resto del mondo non sarebbero in grado di compensare la riduzione della produzione o che il consumo di tabacco dipende dal luogo dove viene prodotto nel mondo. Si tratta di una affermazione priva di fondamento: la conseguenza reale della riduzione della produzione comunitaria sarebbe l'aumento delle importazioni da paesi terzi, con un impatto negativo sull'economia delle regioni produttrici nella Comunità. Inoltre, il suggerimento della Corte di versare un aiuto diretto ai redditi dei coltivatori che rinunciano alla tabacchicoltura creerebbe una situazione eccezionale in cui gli agricoltori sarebbero finanziati da fondi pubblici a condizione di non produrre. Ciò significherebbe spingersi ben oltre il pagamento per il ritiro dei seminativi. È lecito metterne in dubbio l'accettabilità sui piani sociale e politico. (iii) Un'altra alternativa consisterebbe nel ridurre in misura significativa i premi per incoraggiare i produttori a migliorare la qualità della produzione, poiché in tal caso dipenderebbero molto di più dai prezzi di mercato. Così facendo, tuttavia, per una buona parte dei produttori il reddito si abbasserebbe drasticamente, obbligando molti di essi ad uscire dal settore senza altro compenso, poiché non sarebbero in grado di incrementare il valore della produzione e si ritroverebbero in una situazione finanziaria aggravata. Le conseguenze sarebbero più marcate nelle regioni che attualmente producono varietà a basso valore commerciale e che non avrebbero alcun sostegno per produrre tabacchi di migliore qualità. Questa alternativa ridurrebbe doppiamente il sostegno al settore, riducendo i premi e il numero dei produttori. Le soluzioni proposte dalla Corte nel suo rapporto del 1994 non costituiscono una risposta realistica e sostenibile ai problemi economici e sociali che si presentano al settore della tabacchicoltura in Europa. (iv) Inoltre, dev'essere decisamente scartato il mantenimento del regime attuale, per i motivi illustrati nella conclusione della parte IV. Innanzi tutto, il basso rapporto tra prezzo di mercato e premi versati è tale da porre in dubbio l'efficacia del sostegno pubblico ai produttori; inoltre, le rigidità del regime rendono difficile l'accesso al settore, la cessione di quote di produzione e l'adeguamento dei limiti di garanzia alla domanda del mercato; infine, va segnalata la complessità della gestione, con una moltitudine di operazione di calcolo e di distribuzione di quote individuali. 3. Scenario 2 - Proposte della Commissione: una riforma fondamentale del settore Il mantenimento del sostegno ai produttori di tabacco dovrebbe basarsi sul l'OCM attuale, con miglioramenti sostanziali. Le modifiche da apportare andrebbero tuttavia oltre le disposizioni previste nel regolamento di base, che comprendeva solamente i titoli I - Regime di premi - e II - Regime di contenimento della produzione. 32 (1) Modificare il regime di premi per migliorare la qualità del tabacco prodotto - la sfida principale (a) Perché modificare l'attuale regime di premi? Una modifica al funzionamento attuale dei premi deve dare una risposta all'altezza delle critiche mosse al regime, di cui la principale è che la Comunità finanzia un prodotto in gran parte di bassa qualità, senza una domanda reale all'interno della Comunità, e che di conseguenza il finanziamento della produzione di tabacco equivale ad uno spreco di fondi pubblici. Questa critica, sebbene non giustificata per tutte le produzioni (ne sono esclusi i tabacchi orientali greci), è invece fondata laddove la produzione è in gran parte di qualità molto scarsa e di basso valore. Tuttavia, anche questo tabacco per il momento ha un mercato (come attestano le esportazioni senza restituzioni delle campagne 1993, 1994 e 1995, destinate ai PECO o all'Africa del nord). L'analisi della situazione attuale indica che sarebbe opportuno adottare misure atte a migliorare la qualità e il valore del tabacco prodotto in Europa in modo da soddisfare maggiormente le esigenze del mercato interno e da accrescere il valore aggiunto del settore. Questo orientamento è tanto più necessario poiché gli sbocchi attuali del tabacco comunitario di bassa qualità non saranno sostenibili a lungo termine, le esigenze dei consumatori aumentano e cresce la competitività dei paesi meno sviluppati per i prodotti di classe inferiore. Come già illustrato nella presente relazione, il fatto di pagare lo stesso premio indipendentemente dalla qualità del tabacco in una situazione in cui l'altra componente delle entrate dei produttori - il prezzo di mercato - è in generale relativamente marginale rispetto al premio, non dà alcun incentivo a produrre tabacco di migliore qualità/valore. In questa situazione, se il miglioramento della qualità del tabacco prodotto è l'obiettivo principale delle modifiche proposte, esso rappresenta anche una sfida impegnativa. Le abitudini, infatti, incidono pesantemente e i mutamenti auspicati possono essere introdotti soltanto progressivamente. Le modifiche proposte sono mirate a migliorare la situazione economica del settore, a rendere flessibile il regime delle quote e a semplificarne la gestione amministrativa, a rafforzare i controlli, a tenere in debito conto la protezione dell'ambiente e infine ad organizzare un sistema per l'uscita dal settore. Occorre in particolare sottolineare che la riuscita di queste proposte è una condizione indispensabile per il proseguimento del sostegno ai produttori di tabacco. (b) Proposta: variare l'aiuto comunitario in funzione della qualità della produzione, al fine di promuovere la qualità (bl) Il principio di variazione dell'aiuto comunitario Il Consiglio, consapevole di questa situazione, ha chiesto alla Commissione di "studiare la possibilità di variare il sostegno al tabacco in funzione della qualità. " (conclusioni del Consiglio del giugno 1995). 33 La Corte dei conti, nei suoi rapporti del 1983 e del 1987, sollevava già la stessa questione, che è fondamentale per il corretto funzionamento economico del settore: "Se i premi variassero a seconda della qualità, i produttori e le imprese di trasformazione sarebbero incentivate a migliorare la qualità. (. ) Tenuto conto dei vantaggi che potrebbero derivare dall'applicazione di premi differenziati secondo la qualità, la Corte ritiene che la possibilità di un'introduzione generalizzata o selettiva di tale sistema merita di essere esaminata seriamente. " Far variare il sostegno significa subordinare il pagamento di una parte del premio al valore del tabacco prodotto. Il sistema suggerito comprenderebbe una parte fissa e una parte variabile, al fine di combinare la funzione sociale dell'aiuto comunitario, che consiste nell'offrire un reddito minimo ai produttori di tabacco, e la funzione economica, che deve favorire una produzione di qualità adeguata alle esigenze del mercato interno. Sarà necessario escludere qualsiasi tipo di variazione che subordini una parte del premio a valutazioni soggettive della qualità del tabacco (parere di esperti o classificazione amministrativa), poiché un tale sistema sarebbe estremamente complesso e difficilmente controllabile. La Commissione propone dunque di far variare l'aiuto comunitario in funzione del prezzo di acquisto del tabacco greggio, unico dato obiettivo che indica la qualità della produzione. Entità della parte variabile La parte variabile del premio dovrà essere maggiore per le varietà con un rapporto attualmente basso tra prezzo e premio. Di conseguenza, la variazione non sarebbe necessariamente della stessa entità per tutti i gruppi di varietà. L'importo della parte fìssa del premio dovrà avvicinarsi al vecchio prezzo di intervento per le qualità inferiori, che è già stato sperimentato come reddito minimo. L'obiettivo sarebbe di evitare di incoraggiare la produzione di bassa qualità. Combinando questi criteri parrebbe ragionevole rendere variabile una parte tra il 35% e il 45% del sostegno complessivo (contro l'attuale inefficace 9-10%). (b2) Attuazione: variazione mediante un aumento dell'aiuto all'associazione di produttori Lo strumento utilizzato sarebbe l'aiuto specifico che, in base all'OCM attuale, prevede che un supplemento al premio venga versato dall'associazione di produttori ai suoi membri. La proposta consiste nell'aumentare questo aiuto che dovrà d'ora in avanti essere versato dall'associazione ai suoi membri in funzione dei prezzi ai quali sono state vendute le loro produzioni individuali. L'aumento dell'aiuto specifico sarebbe finanziato mediante una riduzione del premio da versarsi, secondo un importo fissato in ecu al kg, indipendentemente dalla qualità della produzione. Ciò premesso, questa soluzione presenta vantaggi e inconvenienti specifici: (b3) Vantaggi e inconvenienti della variazione mediante l'aiuto all'associazione di produttori 34 Occorre sottolineare subito che gli unici rischi di frode che comporta il sistema di variazione riguardano la ripartizione dell'aiuto comunitario tra produttori e non avrebbero alcun impatto sull'importo della spesa di bilancio. Benché possa esservi la tentazione per un produttore, d'accordo con un'impresa di trasformazione, di gonfiare artificialmente il prezzo di acquisto della propria produzione per ottenere un premio superiore, questa frode costituirebbe una sottrazione dei fondi comunitari a scapito degli altri produttori. Questo tipo di frode costituirebbe dunque un gioco a somma zero in cui i produttori si froderebbero a vicenda. La corretta applicazione del sistema dipende quindi dalla veridicità dei prezzi nonché dalla capacità dell'amministrazione e dei produttori di verificarli. Vantaggi Questo sistema offre il vantaggio di essere più facile da controllare. Infatti è compito di ogni associazione di produttori pagare ai propri membri l'aiuto specifico in funzione del prezzo di mercato medio percepito da ciascuno (secondo le varietà) in rapporto alla media degli altri membri. Questo prezzo di mercato è già noto; esso risulta dalla procedura di consegna e di controllo del tabacco. Peraltro, poiché ogni pagamento dell'aiuto e dei prezzi del mercato viene effettuato obbligatoriamente mediante bonifico bancario o postale, è facile verificare i fatti. Il solo mezzo di aggirare il sistema è un'intesa tra tutti i membri dell'associazione e l'impresa di trasformazione per simulare una qualità identica per tutti i produttori. Sul piano della gestione, è evidente che questa alternativa ha il merito di essere più semplice da gestire per l'amministrazione, poiché tocca a ciascuna associazione di produttori elaborare i calcoli necessari per la variazione dell'aiuto specifico. È inoltre più semplice da attuare: l'aiuto specifico è già un elemento del regime attuale, fissato al 10% del premio. Inconvenienti L'esperienza mostra che l'aiuto specifico nella sua configurazione attuale ha fallito come strumento per il miglioramento della qualità. Già oggi dovrebbe privilegiare la qualità, poiché una parte tra il 90% e il 100% dell'aiuto specifico ha questo fine. Tuttavia, è giocoforza constatare che non si è prodotto alcun effetto positivo sulla qualità. La ragione è che l'aiuto specifico attuale presenta due lacune: l'importo, troppo modesto per incentivare davvero una produzione pregiata, e i criteri di valorizzazione della qualità, troppo lassisti, che permettono di pagare prezzi elevati per qualità troppo modeste. La riforma proposta, modificando sia l'importo che i criteri di distribuzione dell'aiuto, permetterebbe di rimediare alle carenze del sistema attuale. Questo sistema pone a confronto soltanto il valore del tabacco prodotto all'interno di un'associazione di produttori. Pertanto i produttori di tutte le associazioni riceveranno un premio e un aiuto specifico in funzione del prezzo medio della loro associazione. Di conseguenza, è possibile che un produttore che produce un tabacco di un valore inferiore a quello di un altro produttore di un'altra associazione riceva una sovvenzione complessiva superiore. Tuttavia, esistono meccanismi per aumentare l'efficacia del sistema. Si tratta di rendere più 35 rigorose le condizioni per il riconoscimento delle associazioni di produttori, aumentando il numero minimo di aderenti e innalzando le quantità minime di quote di cui deve disporre. (b4) L'attuazione di questo sistema di variazione non implica alcun cambiamento del livello attuale dei premi e delle quote. La presente proposta non prevede di modificare il livello attuale dei premi: l'esperienza mostra che la sua distribuzione attuale per gruppo di varietà sembra globalmente corretta. Le varietà più richieste dal mercato vengono prodotte e non è stato registrato alcun superamento significativo della quota di produzione; al contrario, la quota di 350. 000 t viene utilizzata solo per il 95% circa. Anche il volume della quota può restare al suo livello attuale: ciò che più importa è, sempre nel rispetto dell'attuale bilancio, aumentare l'efficacia economica dell'aiuto comunitario attraverso la variazione del premio, considerato che la distribuzione della quota per ciascun paese e per gruppo di varietà è in generale adeguata. Tuttavia, occorre fare in modo che sia favorita la quota per le varietà migliori, quelle con uno smercio sicuro e prezzi di mercato elevati, a scapito della quota per le varietà con sbocchi incerti e a prezzi di mercato inaccettabilmente bassi. In particolare, il volume della quota per il gruppo V - sun cured - dovrebbe essere abbassato, e le quantità corrispondenti trasferite ad altri gruppi, come il VI e il VII, nel rispetto della neutralità del bilancio. (2) Favorire l'uscita volontaria dal settore La Commissione ha scartato il ritiro obbligatorio e generalizzato dal settore. Date le limitate possibilità reali di riconversione, tale scenario, che comporterebbe il riorientamento verso altre attività di circa 190. 000 occupati, non sarebbe realizzabile senza costi sociali elevatissimi. E invece possibile favorire la riconversione dei tabacchicoltori su base individuale e volontaria, o anche di organizzare su scala locale la riconversione di tutti i produttori. D'altro canto, le misure di riforma fondamentale del settore, in particolare la modulazione del premio, lanceranno una sfida importante e comporteranno il consolidamento delle aziende incoraggiando ad uscire dal settore quanti non sono in grado di migliorare la qualità della loro produzione. Per favorire la riconversione sarebbero opportune misure di accompagnamento quali aiuti allo sviluppo locale e un meccanismo permanente di riscatto delle quote, con corrispondente riduzione del volume globale delle quote. Misure di riconversione necessarie L'elemento centrale di tali misure di accompagnamento dovrà essere la promozione di piani strategici di sviluppo locale, che orientino i produttori verso altre attività. Tali piani dovranno essere definiti al livello più vicino alle zone interessate, coinvolgendo coloro che sono direttamente coinvolti e in primo luogo le associazioni di produttori di tabacco. Inoltre dovrebbero adottare un approccio di sviluppo integrato, sul genere di quello dei programmi di sviluppo finanziati dai fondi 36 strutturali per le regioni dell'obiettivo 1 o 5b. Potranno comprendere un ventaglio di iniziative di informazione, di consulenza, di formazione, di organizzazione, mirate alle alternative possibili a livello locale. Dovranno inoltre contribuire a mobilizzare le risorse disponibili, tra cui in particolare quelle dei programmi strutturali e altre cofinanziate dalla Comunità, come il prepensionamento. Si potrebbero realizzare numerose misure finalizzate a: garantire l'efficienza economico-finanziaria delle aziende agricole e dei centri di trasformazione in grado di mantenersi in attività (aiuti agli investimenti e alla protezione ambientale). In tale ambito si potrebbero riprendere, purché vi corrisponda una riduzione del volume globale delle quote, al modello dei programmi di riconversione verso altre colture agricole, che hanno avuto particolare successo in Grecia (cfr. punto IV. 4). Per memoria è stato versato per 3 anni un aiuto ai produttori che hanno deciso di abbandonare la coltura del tabacco a favore di altre produzioni; facilitare l'abbandono della produzione "non redditizia" mediante azioni a livello individuale e collettivo: (a) (b) * * a livello individuale: * questi aiuti potrebbero assumere la forma di riscatto di quote, scaglionate su un periodo sufficientemente lungo (7-10 anni), con un meccanismo di pagamento scalare; oppure, in alternativa, di obbligazioni rilasciate ai tabacchicoltori interessati, in base alle quali la Comunità effettuerebbe pagamenti annuali per il periodo di durata delle obbligazioni (7-10 anni). I tabacchicoltori potrebbero conservare le obbligazioni e ricevere i relativi pagamenti annuali oppure venderle sul mercato privato; di aiuti potrebbero altresì assumere la forma di incentivi al prepensionamento, al ritiro dei seminativi dalla produzione o all'imboschimento. In tale ambito sarebbe opportuno studiare il modo di rendere più interessanti per i tabacchicoltori le misure di prepensionamento di cui al regolamento 2079/92, in particolare analizzando i motivi per cui dette misure non hanno finora incontrato il favore dei produttori; a livello collettivo (regionale/1 ocaleì * azioni di informazione, formazione, consulenza, assistenza tecnica, volte a facilitare il cambiamento misure di sviluppo economico mirate ad offrire attività alternative di occupazione. L'insieme di queste misure dovrebbe essere integrato in un piano strategico di sviluppo locale fondato su basi giuridiche e fonti di finanziamento diverse a seconda del tipo di azione: alcune azioni necessarie all'elaborazione del piano (informazione, analisi, assistenza tecnica) o destinate a facilitarne la realizzazione (formazione, consulenza, divulgazione) oppure facenti parte direttamente dell'aspetto operativo (es. riscatto di quote) potrebbero essere finanziate dal FÉ AOG-Garanzi a; per quanto riguarda altre azioni, è opportuno che le autorità responsabili della realizzazione dei vari programmi considerino la possibilità di destinare una parte della dotazione finanziaria alle seguenti misure: 37 * alcune azioni troverebbero la base giuridica e il finanziamento nel quadro delle azioni relative all'obiettivo 1 e 5b dei fondi strutturali (in cui rientra la maggioranza delle regioni interessate). La revisione intermedia prevista per il 1997 offre l'occasione per esaminare le misure specifiche che potrebbero essere adottate nei prossimi anni per favorire la riconversione dei tabacchicoltori verso altre attività economiche. Agli Stati membri e ai Comitati di sorveglianza interessati potrebbero essere forniti orientamenti in tal senso; * altre azioni, come il prepensionamento, l'imboschimento, le misure agro-ambientali e quelle relative all'obiettivo 5a, hanno un quadro giuridico e finanziario già fissato. Queste misure, applicate per un periodo sufficientemente protratto, dovrebbero facilitare la ricerca di attività alternative e sostenere il tessuto sociale ed economico locale. Peraltro, sarebbe opportuno dedicare particolare attenzione anche alla riconversione dell'industria di trasformazione, in modo da ridurre qualsiasi impatto negativo rilevante per le economie locali. (3) Rendere flessibile il regime delle quote e dei limiti di garanzia L'altro aspetto dell'OCM attuale che è necessario perfezionare è la gestione del regime di contenimento della produzione e soprattutto la sua mancanza di flessibilità. La flessibilità deve intervenire a più livelli. Innanzitutto, sarebbe opportuno che il volume della quota per paese e per gruppo di varietà non fosse fisso, poiché è sempre necessario adattare l'offerta alla domanda. A tal fine, occorre consolidare le possibilità di trasferimento tra gruppi di varietà, senza aumentare gli stanziamenti di bilancio. Attualmente è già possibile procedere a questi trasferimenti per le quote non utilizzate in contratti di coltivazione. Sarebbe importante organizzare questi trasferimenti prima della distribuzione delle quote e, a tal fine, incentivare il settore ad anticipare meglio le esigenze del mercato. Come già segnalato, occorre altresì incoraggiare il trasferimento dalle varietà con sbocchi più precari e di valore inferiore verso varietà più richieste dal mercato e di maggiore valore. Inoltre, si dovrebbe favorire il trasferimento di quote, annuale o permanente, all'interno di un gruppo di varietà. A tal fine, occorre definire i meccanismi di mercato; sarebbe da preferirsi la cessione definitiva di quote tra produttori tradizionali. Tale trasferimento è mirato a risolvere numerose situazioni individuali e ad incoraggiare chi è più motivato a creare imprese economicamente efficienti. Peraltro, si dovranno adottare disposizioni particolari per consentire la creazione di una riserva nazionale di quote, che si accorderebbe in pieno con l'obiettivo di rendere flessibile il regime. Il regime di quote flessibile e il premio modulato costituiranno pertanto un forte incentivo a consolidare le strutture delle aziende produttrici di tabacco, le cui dimensioni medie tenderanno ad aumentare; contemporaneamente tenderà a ridursi ulteriormente il numero di produttori, dato che 38 non potrà durare a lungo l'attuale situazione di polverizzazione delle aziende. (4) Semplificare la gestione amministrativa Anche la semplificazione della gestione è una preoccupazione dei pubblici poteri. La complessità raggiunta dal regime del tabacco spinge a proporre una revisione delle diverse procedure con l'obiettivo di snellire le varie disposizioni amministrative. Innanzitutto, bisogna riconoscere che calcolare e distribuire attestati di quota ogni anno a svariate decine di migliaia di agricoltori e procedere talvolta ad una seconda distribuzione nel corso dell'anno costituisce un procedimento pesante da gestire. La soluzione che si impone è quella di gestire le quote non al livello del singolo produttore, ma al livello dell'associazione di produttori. Questo consentirebbe di ridurre lo sforzo amministrativo da decine di migliaia di operazioni a qualche decina anche nei più grandi paesi produttori. In questo modo spetterebbe all'associazione procedere alla distribuzione delle quote individuali ed effettuare, sotto il controllo dell'amministrazione e in applicazione della normativa comunitaria, tutti i relativi calcoli. A questo proposito occorre sottolineare che la gestione tramite le associazioni di produttori non renderebbe impossibile l'esercizio dell'attività da parte di produttori individuali al di fuori delle associazioni (che tuttavia è già ora marginale, tenuto conto tra l'altro dell'interesse di beneficiare dell'aiuto specifico), né invaliderebbe l'obbligo per ciascuna associazione di registrare le consegne di ciascuno dei suoi membri, in modo da permettere, all'occorrenza, l'uscita dall'associazione. Inoltre, tenuto conto della stabilità del sistema di quote, non è più necessario procedere annualmente al calcolo delle quote di ciascun produttore. Le quote potrebbero allora essere riviste solo ogni tre anni, senza per questo pregiudicare eventuali adeguamenti annuali in seguito a trasferimenti tra gruppi di varietà. È inoltre opportuno semplificare il controllo al momento della consegna. La misura sistematica del tasso di umidità di ogni partita di tabacco alla consegna si è rivelata una regola inefficace e difficile da mettere in pratica. Converrebbe abbandonare questa disposizione, facendo ricorso alla misura del tasso di umidità soltanto in caso di dubbio sulla qualità del tabacco consegnato. Non sarà più necessario procedere nel medesimo anno a due distribuzioni di quote (di cui una delle quote rimanenti), con due periodi di registrazione dei contratti di coltivazione, poiché le possibilità di cessione degli attestati di quota tra produttori produrrebbero la flessibilità sufficiente a consentire il pieno utilizzo dei limiti di garanzia. Le misure concrete di semplificazione proposte permetterebbero così di risparmiare parecchie migliaia di operazioni all'anno (calcolo di quote, doppio invio di attestati di quota a produttori individuali, misura sistematica del tasso di umidità alla consegna) che non è affatto trascurabile in termini di alleggerimento degli oneri amministrativi. (5) Promuovere una migliore remunerazione della qualità Il principio del contratto di coltivazione va mantenuto, considerata la sicurezza che apporta al settore e per il fatto che può costituire una leva per migliorare l'adeguamento dell'offerta alla domanda. 39 Tuttavia, il contratto di coltivazione offusca i segnali del mercato e i prezzi sono talvolta stabiliti un anno prima della vendita effettiva. Un sistema ben definito di licitazione relativo ai contratti fissati potrebbe costituire una risposta positiva aumentando la concorrenza tra le imprese di trasformazione e di conseguenza i prezzi di mercato percepiti dai produttori. mÈÊÈÊËÊËMÊÈÈÊmÊËÊÊÊÊÊÊÊÊÊÊim (6) Tenere conto della protezione ambientale Nel caso della tabacchicoltura i danni ambientali sono soprattutto il frutto di concimazione o irrigazione eccessive e dell'utilizzo esagerato di pesticidi. Bisogna sottolineare che un sistema economico che favorisca una produzione di qualità ha conseguenze positive sull'ambiente, poiché la qualità delle foglie di tabacco è legata ad un apporto ponderato di concime. Per quanto riguarda l'utilizzo di pesticidi, esso è ancora indispensabile alla qualità delle foglie. Tuttavia, va incoraggiato l'uso di tecniche integrate di gestione delle malattie (IPM) come anche le pratiche di raccolta dei rifiuti, tra cui in primo luogo la plastica utilizzata nella coltivazione. A tal fine, occorrerebbe utilizzare la parte dell'aiuto specifico destinata a fini di assistenza tecnica anche per la promozione di misure per la protezione dell'ambiente - utilizzo razionale di concimi, tecniche integrate di gestione delle malattie, raccolta dei rifiuti, utilizzo di tecniche efficienti di irrigazione. La promozione di queste misure di protezione ambientale dovrebbe essere oggetto di verifiche periodiche a livello regionale, nazionale e comunitario. Per garantire una certa coerenza alle azioni in parola sarebbe opportuno attuarle in un contesto ben definito dagli Stati membri e approvato dalla Commissione. Occorrerebbe organizzare sessioni di formazione e di divulgazione, con la partecipazione di esperti nei diversi campi. Sarebbe peraltro opportuno elaborare un sistema di valutazione di queste misure, che consenta di trarre i debiti insegnamenti, necessariamente diversi, dall'esperienza delle loro applicazioni concrete. (7) Varietà meno nocive sul mercato Il Fondo di ricerca ed informazione sanitaria, finanziato con una parte dei premi versati ai produttori, dovrebbe continuare ad operare. Il Fondo, infatti, in quanto finalizzato alla ricerca di varietà e di metodi colturali meno nocivi per la salute umana, potrebbe contribuire a produrre tabacco con un minor tenore di catrame, metalli pesanti o nicotina. Dovrebbe inoltre essere prevista una componente della ricerca nel settore della tutela dell'ambiente. Per quanto riguarda l'informazione sugli aspetti nocivi del consumo di tabacco, si prevede non soltanto di proseguire le attività, ma anche di potenziare la dotazione finanziaria portando la ritenuta sul premio al 2%. È nell'interesse dei tabacchicoltori di mostrarsi comprensivi sugli aspetti sanitari, affatto distinti dalla tabacchicoltura stessa, che proseguirà su scala mondiale finché vi saranno consumatori. 40 (8) Intensificare i controlli Il controllo dell'OCM deve restare una preoccupazione centrale. Al capitolo II della presente relazione la conclusione indicava chiaramente che il numero di frodi riscontrate prima della riforma del 1992 è nettamente diminuito. Infatti i meccanismi di sostegno che si prestavano più facilmente alle frodi (l'intervento e le restituzioni all'esportazione) sono stati eliminati e l'attuale contenimento della spesa di bilancio conferma questa analisi. L'esperienza in materia di controlli ha tuttavia mostrato che sussistono alcuni rischi, legati in particolare all'esistenza di falsi produttori (implicati in un mercato nero del tabacco). Benché dunque nettamente ridotti rispetto al passato, i rischi di frode esistono ancora. Per questa ragione sono stati rafforzati i controlli delle superfici ed è stata decisa la pubblicazione a livello locale dei detentori di quote. Sarebbe inoltre opportuno precisare la definizione giuridica di impresa di trasformazione, al fine di evitare interpretazioni troppo ampie dei regolamenti comunitari, che attualmente consentirebbero ad intermediari di avvantaggiarsi del sistema. Riguardo alle agenzie di controllo, si constata che gli sforzi della Commissione non hanno ancora avuto un esito positivo. Infatti i due paesi interessati (Italia e Grecia) non hanno potuto istituire le nuove agenzie di controllo previste. Pertanto, i controlli sono stati effettuati da organismi già esistenti (AIMA, EOK). Per il futuro, occorrerebbe conservare gli elementi centrali del sistema di controllo attuale, vale a dire: controllo delle superfici per prevenire il fenomeno dei falsi produttori, delle consegne per verificare l'idoneità del tabacco alla concessione del premio e infine delle scorte delle imprese di trasformazione per evitare che lo stesso tabacco benefici più volte di premi. Il controllo delle superfici può essere ulteriormente rafforzato mediante un sistema di controllo integrato delle superfici già esistente per altre coltivazioni. Per quanto concerne gli altri controlli, il livello di severità va mantenuto per il controllo delle consegne (presenza obbligatoria di controllori per ogni consegna, autorizzazione scritta della consegna e del trasferimento del tabacco sotto il controllo dell'agenzia di controllo) e rafforzato per il controllo delle scorte presso le imprese di trasformazione (campionamento minimo obbligatorio). Sarebbe altresì opportuno controllare l'uscita delle scorte dagli stabilimenti di trasformazione, in modo da garantire che il tabacco sia stato effettivamente trasformato. Il controllo essenziale dell'OCM del tabacco deve essere sempre il controllo della spesa. A tal fine, occorre correggere o eliminare i meccanismi economici difettosi, cosa che è già stata fatta in larga misura dalla riforma del 1992. Occorre poi garantire che vengano realmente effettuati i controlli appropriati, in particolare traendo le conseguenze che si impongono a livello di liquidazione dei conti. Per la Commissione la questione centrale consiste nel definire il tipo e la frequenza dei controlli da effettuare. Spetta quindi alle autorità nazionali scegliere il modo migliore di organizzare tali controlli in funzione delle particolarità di ciascun paese. A questo riguardo, considerata l'esperienza di questi 41 ultimi anni, la Commissione ritiene che la scelta del quadro amministrativo (agenzia specifica o organizzazione del controllo da parte degli organismi già esistenti) sia di competenza degli Stati membri. C. Altri elementi Per il resto, la riforma del 1992 ha dato ottimi risultati. È esclusa la reintroduzione dell'intervento o delle restituzioni all'esportazione. II primo non si giustifica in un settore in cui il grado di autosufficienza è relativamente basso e in cui l'aiuto ai produttori è relativamente elevato. Peraltro sarebbe difficile da controllare. Anche le restituzioni non sono giustificate. Le qualità pregiate vengono esportate senza problemi o trovano smercio sul mercato interno. Le qualità inferiori hanno un prezzo talmente basso che la restituzione non ha senso sul piano economico. Inoltre, come per l'intervento, anche le restituzioni erano troppo diffìcili da controllare. Inoltre, le modifiche proposte, che mirano ad aumentare la qualità del tabacco prodotto, determineranno anche il miglioramento qualitativo dei tabacchi esportati dalla Comunità nel mondo. Le prospettive già aperte dalla riforma del 1992 in materia di rapporti interprofessionali vanno consolidate e meritano di essere potenziate. A questo riguardo, la Commissione ritiene che sarebbe importante che gli operatori del settore (produttori, imprese di trasformazione, manifatture) lavorino in modo più concertato per rafforzare gli sforzi di miglioramento della qualità e di adeguamento della produzione alla domanda. Il miglioramento della qualità deve essere determinato dal mercato. In questo contesto, le necessità del mercato si esprimeranno certamente attraverso i prezzi, ma potranno essere validamente rafforzate per via contrattuale, in particolare fissando parametri di qualità minima e gradi qualitativi. Peraltro la via contrattuale rende anche più trasparenti le esigenze dell'industria facilitando così l'adeguamento della produzione alla domanda. L'OCM riformata dovrebbe anche essere oggetto di una valutazione quattro anni dopo la sua adozione. In tale occasione sarebbe indispensabile analizzare l'evoluzione del valore della produzione in relazione al sostegno concesso al settore. 42 CONCLUSIONE DELLA PARTE V Riguardo al futuro dell'OCM del tabacco, è stato necessario compiere una scelta preliminare sul mantenimento dell'impegno comunitario nel settore. 1. Il disimpegno della Comunità nel settore del tabacco, che significherebbe la condanna della maggior parte della produzione comunitaria a medio termine, è stato scartato. Tale scenario, cui è connessa la riconversione obbligatoria di circa 190. 000 occupati, avrebbe costi sociali elevatissimi, senza influire minimamente sul consumo di tabacco. La Commissione ha quindi scelto di proporre la conferma del sostegno comunitario ai produttori, a condizione di riformare in modo sostanziale l'OCM. 2. La conferma dell'impegno comunitario implica anche una scelta dei migliori modelli da seguire. In ogni caso, l'aiuto comunitario deve continuare ad essere destinato esclusivamente ai produttori. a) L'istituzione di un sistema di aiuti per ettaro o di aiuti diretti ai redditi dei coltivatori di tabacco non consentirebbe di risolvere i gravi problemi economici del settore. Queste alternative al sistema attuale avrebbero d'altra parte un costo di bilancio paragonabile a quello del sistema in vigore. Una riduzione significativa del premio comunitario avrebbe lo svantaggio di condannare immediatamente gran parte della produzione comunitaria senza permetterne un'evoluzione verso più elevati livelli qualitativi. b) Il mantenimento del regime attuale senza modifiche avrebbe l'inconveniente di perpetuare la situazione che oggi conosciamo, in cui l'agricoltore ha più interesse a produrre tabacco di bassa qualità riducendo i costi di produzione che ad investire in una produzione di qualità. Infatti, nell'OCM attuale il basso rapporto tra prezzo di mercato e premi versati è tale da porre in dubbio l'efficacia del sostegno pubblico ai produttori; inoltre, le rigidità del regime rendono difficile l'accesso al settore, la cessione di quote di produzione e l'adeguamento dei limiti di garanzia alla domanda del mercato; infine, occorre segnalare la complessità della gestione, con una moltitudine di operazione di calcolo e di distribuzione di quote individuali. 3. Le soluzioni da considerare devono invece invertire questa tendenza e apportare incentivi per una produzione di migliore qualità. Nel quadro di un proseguimento dell'impegno comunitario, ino far variare una parte dell'aiuto comunitario in funzione della qualità sarebbe oppo della produzione, determinata dal corrispondente prezzo di mercato. La variazione dell'aiuto comunitario deve essere completata da misure che agevolino l'uscita dal settore, in particolare mediante il riscatto delle quote individuali. 43 Tutte queste riforme consentirebbero di migliorare la qualità del tabacco prodotto nella Comunità e di diminuire drasticamente le esportazioni di tabacco di bassa qualità. Le risorse finanziarie verrebbero ridistribuite nei limiti di una dotazione globale asseguata a questo settore, in modo da realizzare l'obiettivo di aumentare la quota di spesa per le azioni a favore dell'adeguamento strutturale, in particolare l'uscita volontaria dal settore. Le misure di controllo esistenti nella regolamentazione attuale, e in particolare quelle che interessano le imprese di prima trasformazione, devono essere rafforzate. La riforma considerata si propone infine di semplificare la gestione amministrativa del settore e di tenere conto maggiormente della protezione dell'ambiente. 44 ISSN 0254-1505 COM(96) 554 def. DOCUMENTI IT 03 N. di catalogo : CB-CO-96-660-IT-C ISBN 92-78-13190-3 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo