title: RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur l'organisation commune de marché dans le secteur du tabac brut

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EU aid
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common organisation of markets
tobacco
tobacco industry

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 1 8. 1 2. 1 9 96 COM(96) 554 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL sir l'organisation commune de marché dans le secteur du tabac brut CONTENU I. LE PRODUIT 1. Origine 2. Terminologie 2X. !J. % (tahac/rap|W00Q9-7/. 1) 1 1 1 II. IMPORTANCE ECONOMIQUE ET SOCIALE DE LA PRODUCTION DE TABAC EN EUROPE 2 A. Les différentes variétés cultivées en Europe B. Culture du tabac et emploi 1. Une culture exigeante, intensive en main-d'oeuvre 1. 1. Calendrier de la culture du tabac 1. 2. Emplois dans la culture du tabac 2. Le tabac permet la survie des exploitations dans lesquelles il se trouve C. Le tabac est cultivé en Europe sur de petites surfaces, ce qui rend impossible une mécanisation poussée de sa production 1. De petites surfaces cultivées 2. Une mécanisation poussée n'est pas envisageable 3. Emploi dans le secteur de la transformation du tabac 4. Emploi dans le secteur de l'industrie D. Une culture implantée dans des régions en difficulté III. ANALYSE DE LA QUALITE DE LA PRODUCTION COMMUNAUTAIRE ET DE SA PLACE DANS LA PRODUCTION MONDIALE A. Evolution quantitative de la production européenne B. Le faible niveau des prix internes montre que la qualité produite dans la Communauté est très basse C. La production ne répond pas aux besoins de consommation communautaire D. Marché mondial CONCLUSION DES PARTIES I, II, III IV. FONCTIONNEMENT DE L'OCM APRES LA REFORME DE 1992 A. Budget et contrôle 1. Une dépense budgétaire maîtrisée 2. Des risques de fraude plus limités B. Economie du secteur 1. Des prix de marché trop bas par rapport aux primes a) Les prix avant et après la réforme de 1992 b) Rapport prix/primes par variété c) Rapport prix/primes par pays d) Pourquoi un rapport si peu satisfaisant 2. Une industrie de transformation en restructuration 3. Une manufacture qui reste bien présente dans la Communauté européenne C. Gestion 1. Le régime présente une certaine 2. Le régime présente aussi une certaine complexité 3. Période transitoire 4. Programmes de reconversion rigidité CONCLUSION DE LA PARTIE IV 3 5 5 5 6 6 8 8 9 9 10 11 12 12 14 15 17 19 20 20 20 20 22 22 22 22 23 23 24 24 25 25 25 26 26 27 A&- I I- V. PROPOSITIONS POUR LE FUTUR DE L'OCM TABAC A. Les choix fait par la Commission B. Les scénarios pour l'avenir 1. Scénario 1 - Désengagement progressif Impact social et économique a) b) Alternatives pour la production de tabac 2. Autres scénarios écartés 3. Scénario 2 - Proposition de la Commission : une réforme fondamentale du secteur (1) Modifier le régime des primes pour améliorer la qualité du tabac produit - un. enjeu majeur cl un défi à relever (a) Pourquoi modifier le régime actuel des primes ? (b) Proposition : moduler l'aide communautaire en fonction de la qualité de la production afin de favoriser la qualité (bl) Le principe de modulation de l'aide communautaire (b2) La mise en oeuvre : la modulation via une augmentation de l'aide au groupement de producteurs (b3) Avantages/inconvénients de la modulation via l'aide au groupement de producteurs (b4) La mise en place de cette modulation n'implique pas de changement dans le niveau actuel des primes et des quotas (2) Faciliter la sortie volontaire du secteur (3) Flexibiliscr le régime des quotas et des seuils de garantie (4) Simplifier la gestion administrative (5) Encourager une meilleure rémunération de la qualité (6) Prendre en compte la protection de l'environnement (7) Des variétés moins nocives sur le marché (8) Renforcer les contrôles C. Autres éléments CONCLUSION DE LA PARTIE V 28 28 30 30 30 30 32 34 34 34 36 36 37 37 38 39 41 41 42 43 43 44 45 46 fc L LE PRODUIT 1, Origine Le tabac est une plante subtropicale qui a été importée d'Amérique du sud en Europe au 16ème siècle. Il en existe de nombreuses variétés pouvant s'adapter à de? conditions climatiques et pédologiques très diverses; le tabac est ainsi cultivé sur les cinq continents; on le trouve aussi bien en Pologne qu'à Cuba, aux Etats-Unis qu'en Chine. 2. Terminologie Avant de devenir un produit fini (cigarette, tabac à pipe, cigare ou cigarillos) le tabac subit après la récolte deux types de transformation. On distingue en effet trois phases dans le traitement du tabac : - le tabac est d'abord cultivé, récolté puis séché par des producteurs ou planteurs sur l'exploitation; il s'agit ici de "tabacs en feuilles" - le tabac en feuilles est ensuite livré à des entreprises ou "transformateurs" qui le conditionnent, l'emballent et le rendent stockable et utilisable par les manufactures, il devient alors du "tabac transformé" ou "tabac emballé"; c'est l'opération de "première transformation" - le tabac transformé est ensuite traité par les "manufactures" qui, après lui avoir fait subir une "deuxième transformation", le transforme en un produit final. On distingue donc le tabac en feuilles, le tabac transformé et le produit fini traités par trois acteurs économiques distincts: le producteur, le transformateur et le manufacturier. Si ces trois activités économiques diffèrent, elles peuvent être réalisées par une même entreprise, au sens juridique du terme. Ces trois activités constituent la filière du tabac; ce terme est plus particulièrement employé pour exprimer le lien d'interdépendance qui unit les secteurs économiques de la production et de la transformation du tabac. Les professionnels distinguent d'autre part: - les tabacs aromatiques dont l'arôme donnera le caractère recherché au mélange utilisé pour la fabrication des cigarettes - les tabacs neutres, de "remplissage" (filler), qui constitueront l'essentiel du mélange. Seul le tabac brut (en feuilles ou emballé après transformation) est un produit agricole (annexe II du traité de Rome). Les produits finis sont des produits industriels (hors annexe II). le n. IMPORTANCE ECONOMIOUE ET SOCIALE DE LA PRODUCTION DE TABAC EN EUROPE Production de l'Europe en tabac brut en feuilles (1000 tonnes) Î986 Î987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 !994 m5 E UR 12 385,2 387,5 398,6 411,2 419,9 429,7 407,8 342,7 327,9 j 333,2 Avec une production représentant 4,6 % de la production mondiale en 1994, l'Union européenne est le cinquième producteur mondial de tabac brut. Après avoir connu son maximum en 1991, la production communautaire est depuis lors en constante diminution. L'entrée en vigueur, en 1992, de la nouvelle Organisation Commune de Marché dans ce secteur a en effet permis, en instaurant un régime de quotas de production, de réduire certaines productions de tabac sans débouchés réels. Part de chaque Etat Membre dans la production communautaire de tabac brut en feuille en 1995 Allemagne O 0L Autriche Portugal 1% Espagne 13% Avec respectivement 39 % et 36 % de la production communautaire en 1995, l'Italie et la Grèce sont, de très loin, les principaux pays producteurs; suivent l'Espagne (13 %) et, dans l'ordre, la France, l'Allemagne, le Portugal, la Belgique et l'Autriche. Le présent rapport ne concerne que la production de tabac dans l'Europe à 12. Parmi les nouveaux adhérents seul l'Autriche produit du tabac (quota de 600 tonnes). A. Les différentes variétés cultivées en Europe Variétés cuttvfet «n Europe «n 1880 Light air cured 21. 2% En dépit de leur très grande diversité et de leurs caractéristiques propres, les variétés peuvent être regroupées en fonction de la technique utilisée pour le séchage des feuilles ou "curing". On distingue ainsi, selon une classification internationalement reconnue, - - les "flue-cured" Ce sont des tabacs séchés dans des fours où la circulation de l'air, la température et le degré hygrométrique sont contrôlés. Il s'agit de tabacs blonds dont la variété la plus connue est le Virginie (appelé "bright" en Italie) utilisé dans la fabrication de cigarettes plus légères, dont celles de goût américain. les "light air-cured" Ce sont des tabacs séchés à l'air sous abri et qu'on ne laisse pas fermenter; ils font partie de la catégorie des tabacs blonds représentés dans la Communauté par les variétés Burle}' et Maryland. —> Eléments de base dans la composition des cigarettes de goût américain dont la consommation mondiale tend à augmenter dans tous les pays du monde, le Hue-cured et le light air-cured pour autant qu'ils soient de bonne qualité sont très demandés scr le marché mondial, mais la concurrence y est forte. - les "sun-cured" Ils sont séchés au soleil. Il s'agit des tabacs orientaux que les professionnels subdivisent en orientaux proprement dits, dont la qualité aromatique fait la valeur, essentiellement le Basmas, le Kaba Koulak et le Katerini, et les semi-orientaux : les sun-cured italiens et la plupart des autres orientaux grecs. - -> Le sun-cured, qui entre dans la composition de quasiment tous les mélanges en raison de ses qualités aromatiques exceptionnelles, est très demandé au niveau mondial, les variétés comunautaires étant en moyenne d'une excellente qualité. - les "dark air-cured" Séchés comme les premiers mais pour lesquels on laisse se développer une fermentation naturelle avant qu'ils ne soient commercialisés. Ce sont les tabacs bruts ou noirs parmi lesquels on peut citer le Paraguay, le Badischer Geudertheimer, le Havanna, le Burley fermenté. —> Etant utilisé plus particulièrement dans la composition de cigarettes brunes dont la consommation décline, la demande mondiale de dark air-cured tend aujourd'hui à fortement diminuer. - les "fire-çure4" Séchés au feu, dans la Communauté, il s'agit principalement du Kentucky produit et consommé essentiellement en Italie (cigares de Toscane). —> La demande mondiale pour cette variété est aujourd'hui en forte baisse. B. Culture du tabac et emploi 1 Une culture exigeante, intensive en main d'oeuvre LL Calendrier de la culture du tabac Même si la culture du tabac en Europe diffère selon les variétés et selon les pays, les principales étapes qui la rythment sont en général les suivantes : - - fin de l'hiver préparation des semis, labour de la terre début du printemps préparation de la terre (désherbage, arrosage, engrais. ) printemps arrachage des plants, transplantation dans le champ (à la main ou avec une machine à planter), - printemps/été entretien des plantes, traitement du sol, arrosage, binage, sarclage et buttage été récolte, essentiellement à la main, feuille par feuille, par étage foliaire successif en commençant par le bas de la tige, séchage automne/hiver triage du tabac, conditionnement de la récolte en balles, livraison Une des principales caractéristiques de la culture du tabac est qu'elle exige des soins très méticuleux : après avoir fait pousser des jeunes plants sous abri, l'agriculteur transplantera ces semis dans les champs pour, dans la plupart des cas en Europe, récolter à la main une à une les feuilles arrivées rapidement à leur maturité. Si la préparation des sols, désherbage, repiquage sont souvent mécanisés, la récolte et le triage du tabac se font essentiellement à la main. —>La culture du tabac nécessite l'emploi d'une main-d'oeuvre importante, en particulier pour les phases de repiquage et de récolte de la plante. I 2. Emplois dans la culture du tabac II y a environ 135. 000 exploitants de tabac dans la Communauté dont 52% travaillent en Grèce et 31% en Italie. Le nombre de personnes qui vivent de la culture du tabac dépasse celui des 135. 000 producteurs, les besoins en main d'oeuvre étant estimés à environ 170. 000 emplois à temps plein, Ses emplois indirects étant aussi nombreux. La culture du tabac est en effet une des cultures les plus intensives en main-d'oeuvre de la Communauté, il faut en moyenne 2. 200 heures de travail par an au producteur européen pour cultiver un hectare, alors que 147 heures sont nécessaires à l'agriculteur du groupe "culture générale" pour cultiver un hectare de sa production. Pour la plupart des variétés, la main-d'oeuvre représente entre 50% et 70% des coûts de production, ce pourcentage diffère selon les pays et selon les variétés produites. La part de la Grèce dans l'emploi total est supérieure à sa part dans les quantités produites; une grande partie des tabacs qui y sont cultivés sont en effet des variétés orientales dont la culture nécessite l'emploi d'une main-d'oeuvre importante (celle-ci représente 85% des coûts de production de la variété Basmas). En Italie, en revanche, les planteurs cultivent une grande quantité de tabacs blonds séchés à l'air ou au four et dont la culture nécessite l'emploi d'une main-d'oeuvre moins importante (celle-ci représente 45% des coûts de production pour la variété flue-cured) Cet important besoin en travail est comblé à plus de 80 % par une main-d'oeuvre familiale. Bien souvent, l'ensemble de la famille est associé à la culture, et en particulier, en Grèce, à la récolte et au triage des feuilles. Le tabac permet ainsi à de nombreuses familles de faire vivre le milieu rural. L'agriculteur a recours de plus en plus à l'emploi de saisonniers pour les opérations de repiquage et de récolte de sa production. —> La culture du tabac est une source d'emplois très importante en particulier en Grèce et, dans une moindre mesure, en Italie. Elle fait vivre, dans certaines régions, toute la population, contribuant ainsi au maintien d'une population rurale active. 2. Le tabac permet la survie des exploitations dans lesquelles il se trouve Les exploitants qui cultivent le tabac pratiquent fréquemment la polyculture. Aussi, même si pour une grande partie des personnes qui la pratique, la culture du tabac constitue sinon la seule, du moins la principale source d'emploi et de revenu, beaucoup ont également d'autres activités d'appoint qui à elles seules ne sauraient assurer la viabilité de ces exploitations familiales. Avec environ 7. 700 écus à l'ha en 1995 (en incluant les aides communautaires qui représentent autour de 6. 380 écus/ha), la production de tabac brut est une des cultures européennes qui génère le plus de recettes à l'hectare, mais, compte tenu des besoins de main- d'oeuvre, le revenu "per capita" reste inférieur à la moyenne communautaire. Bien qu'occupant de petites surfaces dans l'exploitation agricole, cette culture en est souvent le pilier financier. En moyenne, la culture du tabac procure plus de la moitié des revenus des exploitations qui la pratiquent. Cette culture permet, de plus, de dégager de fortes marges à l'hectare et, ne rencontrant pas de difficultés d'écoulement, procure des revenus relativement stables à l'agriculteur. La sécurité d'écoulement de la production permise par la structure de la filière tabac, par l'étroitesse des liens unissant producteurs et transformateurs, permet à certains producteurs d'investir dans d'autres activités; le développement du tourisme rural de certaines régions comme le Périgord en France a en grande partie été financé par les revenus de la production du tabac. —> Sans le tabac, la quasi-totalité des exploitations concernées par cette culture n'apparaîtrait plus comme économiquement viable. C. Le tabac est cultivé en Europe sur de petites surfaces, ce qui rend difficile une mécanisation poussée de sa production 1 De petites surfaces cultivées La superficie totale cultivée en Europe en 1994 est de 158. 945 ha, pour 1995, le total des surfaces contractées s'élève à 149. 578 ha. Superficie moyenne par producteur Etat membre Superficie moyenne par producteur Flue-cured 3,87 ha Light air-cured 0,97 ha Dark air-cured 0,83 ha 1,85 ha 0,67 ha 0,84 ha Fire-cured Sun-cured Orientaux grecs TOTAL Grèce Italie Espagne France Allemagne Portugal 0,92 ha 1,20 ha 2,07 ha 1,05 ha 1,70 ha 3,16 ha 1,11 ha Belgique 1,18 ha | La surface moyenne cultivée par producteur est faible (environ 1. 11 ha). Cette donnée varie selon les variétés et selon les pays (la superficie moyenne dont dispose le producteur italien de Virginie est de 7. 88 ha comparée à 0. 74 ha pour le producteur grec de sun-cured). La production moyenne par producteur est d'environ 2. 4 tonnes; elle varie avec une amplitude allant de î à 10 entre les variétés Basmas et Virginie; elle est cinq fois plus élevée en Espagne qu'en Grèce. Ces données montrent qu'une exploitation principalement consacrée au tabac peut être, avec l'aide du soutien public, viable avec une très petite superficie et une petite production. Il faut ajouter que pour la plupart des planteurs pratiquant la polyculture, l'espace qu'ils entretiennent dépasse de beaucoup celui strictement réservé au tabac. La polyculture est en effet pratiquée pour utiliser les espaces libérés par la rotation importante qu'exige îa culture du tabac (les périodes pouvant aller jusqu'à sept ans entre deux cultures sur le même sol, de manière à éviter l'épuisement des sols ainsi que des maladies propres au tabac). En outre, dans le cas de la culture de tabac les nuisances environnementales sont surtout le fruit d'apports excessifs d'engrais, d'irrigation excessive et d'utilisation déraisonnable de pestidides —> La culture du tabac est généralement faite sur des petites surfaces, les possibilités de mécaniser la transplantation et la récolte de la production sont donc limitées. Le rendement moyen à l'ha n'a ainsi que peu progressé depuis une dizaine d'années. 2. Une mécanisation poussée ne semble pas envisageable aujourd'hui Aux Etats-Unis, la mécanisation de certaines phases (notamment récolte et transplantation) de la culture des variétés flue-cured et light air-cured est beaucoup plus poussée qu'en Europe. L'emploi de machines est rendu techniquement possible parce que les superficies sont grandes et les variétés cultivées le permettent, et est économiquement viable parce que la valeur ajoutée de la production reste très élevée. Un tel degré de mécanisation n'est pas envisageable à moyen terme dans la Communauté européenne parce que : - d'une part, les coûts de production sont déjà très élevés (rémunération de la main-d'oeuvre, achat du matériel nécessaire au séchage des feuilles: fours, séchoirs. ) et les bénéfices dégagés ne permettraient pas l'acquisition de nouvelles machines, - d'autre part, les faibles superficies des exploitations européennes (en moyenne 1. 11 ha) rendent plus difficile l'utilisation et l'amortissement de machines sophistiquées, - et enfin, pour certaines variétés comme le sun-cured grec seul l'homme peut, après examen de la couleur et de la texture des feuilles de chaque plante, juger si elles sont mûres pour être récoltées. La progression de la mécanisation ne peut être envisagée que dans le cadre d'un coopérativisme renforcé. —> La culture du tabac est donc une culture très exigeante, nécessitant l'emploi d'une main-d'oeuvre le remplacement par une mécanisation accrue. il est difficile d'envisager à moyen terme importante dont 3. Emploi dans le secteur de la transformation du tabac La récolte du tabac crée automatiquement des emplois dans le secteur de son traitement. Il faut trier les feuilles, les nettoyer, les écoter, et finalement les emballer pour les vendre aux manufacturiers. La première transformation est une activité saisonnière, concentrée sur une période de cinq mois. La survie de cette activité en Europe est directement liée à la poursuite de la culture du tabac dans la Communauté. Le tabac brut doit être transporté dans des conditions particulièrement coûteuses ce qui rend son importation pour être transformé en Europe économiquement non rentable. Un transformateur européen ne peut pas vivre en transformant du tabac importé (sauf commerce transfrontalier); la proximité du site de production est un élément clef dans la réussite de son activité. Les usines de transformation sont ainsi dans la plupart des cas implantées dans les régions mêmes où le tabac est cultivé. Même si une grande partie de ce processus est mécanisée, l'emploi d'une main-d'oeuvre importante est nécessaire, notamment pour trier les feuilles. Une étude réalisée par un institut privé1 en 1992 estimait à 30. 000 le nombre de personnes employées dans le secteur de la première transformation du tabac en 1990 (ce chiffre comprend les emplois permanents et saisonniers). —> Les transformateurs, dont l'activité économique dépend directement de la culture du tabac, emploient une main-d'oeuvre importante. 4. Emploi dans le secteur de l'industrie La même étude mentionnée plus haut chiffrait à 83. 400 le nombre de personnes employées directement par l'industrie du tabac en Europe en 1990. Dans leur grande majorité, ces emplois sont fournis par des sociétés privées qui ne sont pas économiquement dépendantes de la culture du tabac en Europe. Il en va autrement lorsque ces emplois sont fournis par des entreprises publiques ou ex-entreprises publiques, ce qui est le cas en grande partie en France, en Italie, au Portugal et en Espagne. Ces dernières entreprises, encore publiques sauf dans le cas de la France, ont, pour des raisons de service public, des politiques d'achat de tabac qui les amènent à s'approvisionner, pour une part importante de leurs besoins, en production cultivée sur le territoire de leur Etat Membre. Ces entreprises sont donc très attachées à l'existence de subventions communautaires qui permettent de maintenir une production locale. On trouve des manufactures de tabacs dans quasiment tous les Etats membres avec des spécialisations ponctuelles comme dans le cas de la fabrication de cigares aux îles Canaries. —>La compétitivité des entreprises ou ex-entreprises publiques de manufacture de tabac est directement liée à la poursuite de la culture du tabac en Europe. 1 "L'industrie du Tabac dans la Communauté européenne, 1990". Pieda, janvier 1992. 10 D. Une culture qui fait vivre le tissu rural de régions en difficulté Si la contribution du tabac à la production agricole brute totale de la communauté est assez faible, 0,7 % du total, la culture du tabac a souvent une importance économique majeure au niveau local, dans la région dans laquelle elle se trouve. La culture du tabac permet de faire vivre le tissu rural des régions dans lesquelles elle se trouve. Cette culture nécessite en effet l'emploi d'une main-d'oeuvre familiale importante et permet ainsi à des familles entières de vivre en milieu rural. En favorisant le maintient sur place de la population, le tabac génère une activité économique importante (commerces, services publics) et contribue ainsi à la survie de régions menacées par le vieillissement et par la désertification. Il est en effet frappant de constater que la production de tabac se concentre très largement dans des régions identifiées comme relevant de "l'objectif 1", elle contribue ainsi de manière très significative à l'économie de la Trace, dans les régions montagneuses du nord de la Grèce, à celle de la Campania et des Pouilles, au sud de l'Italie ou encore à celle de l'Extremadura en Espagne. Dépendent aussi directement de la culture du tabac toute l'activité économique et les emplois générés par le secteur de la transformation. Cette activité est la plupart du temps implantée dans les régions mêmes où le tabac est cultivé et contribue ainsi à leur donner une structure industrielle. —> Des petites exploitations, au rendement peu élevé, qui génèrent une activité industrielle, permettent l'emploi d'une main-d'oeuvre importante et le maintien sur place de nombreuses familles dans des régions souvent en retard de développement. Pour illustrer ce propos, il suffit de constater que 46% des producteurs de tabac de la Communauté sont des agriculteurs grecs cultivant avec leurs familles les variétés très porteuses sun-cured sur des exploitations d'en moyenne 0. 8 ha dans des conditions de sol et de climat qui rendent toute production alternative très difficile et le tout dans des régions classées "objectif 1". L'aide communautaire à la culture du tabac contribue de manière significative à l'aménagement du territoire des pays producteurs. 11 HI. ANALYSE DE LA QUALITE DE LA PRODUCTION COMMUNAUTAIRE ET DE SA PLACE DANS LA PRODUCTION MONDIALE Par rapport aux prix des mêmes variétés obtenus dans d'autres marchés, tels ceux du Zimbabwe ou du Malawi, les prix du tabac produit en Europe est bas. Si le prix d'achat moyen, par les transformateurs, du tabac brut produit en Europe est bas (0. 6 écus/kg pour la récolte 1995) il faut souligner que ce chiffre a doublé par rapport à la récolte précédente. Cette situation qui montre que la qualité moyenne de la production de certaines variétés communautaires est très basse est aussi le reflet d'un marché mondial qui, après une période de dépression, est aujourd'hui orienté à la hausse. A. Evolution quantitative de la production européenne La production communautaire de tabac brut a fortement augmenté jusqu'en 1991 puis a chuté d'environ 24% entre 1991 et 1995. Cette évolution s'explique principalement par deux facteurs : la "chasse à la prime", en particulier pour les variétés Virginia et Badischer, qui, jusqu'en 1992, sous l'ancienne OCM, amène à l'explosion d'une production spéculative et frauduleuse, la mise en place, en 1992, de la nouvelle OCM dans le secteur du tabac qui, avec l'instauration de quotas, permet de limiter la production. Si, globalement, toutes les variétés produites connaissent une même tendance à la baisse ds quantités produites depuis quelques années, l'élément majeur de l'évolution de la production communautaire réside dans l'augmentation impressionnante de la production de la variété flue-cured qui a presque triplé de 1986 à 1992 pour représenter aujourd'hui le premier groupe de tabac cultivé dans la Communauté avec 36 % de la production. Le pays dans lequel cette évolution a été la plus impressionnante est la Grèce où la production de cette variété a été multipliée par 72 en l'espace de six ans. L'évolution de la production de la variété flue-cured reflète les tendances du marché mondial, d'une part, et la tendance à une production spéculative de tabac dans la Commuanuté motivée, jusqu'en 1992, plus par une "chasse à la prime" que par les réels besoins du marché communautaire, d'autre part. 12 Après 1992, le niveau de la production est largement déterminé par les seul' Ainsi, après le pic de 430. 000 t en 1991, la production se situait à 328. 000 remonte légèrement à 333. 180 t pour la récolte 1995. e garantie. •n 1994 et Seuils de garantie pour 1996 et 1997 (en tonnes) I Flue cured II Light air cured III Dark air cured rv Fire cured V Sun cured Autres VI Basmas VII Katerini VIII K. Koulak TOTAL Italie Grèce Espagne Portugal France Allemagne Belgique Autriche 48 000 30 700 29 000 5 500 9 000 3 000 30 46 500 12 400 2 470 1 200 6 600 4 500 200 470 17 900 6 900 10 800 30 13 500 15 700 26 100 22 250 19 550 12 000 4 500 1 700 100 132 800 126 700 42 300 6 700 27 600 12 000 1 900 600 125 230 74 340 47 000 6 930 29 200 26 100 22 250 19 550 350 600 —> L'évolution de la production communautaire de tabac brut était caractérisée pour une partie par une chasse à la prime qui a gonflé artificiellement la production. A partir de cette date, l'instauration d'un régime de quotas a permis de limiter la production. 13 B. Le faible niveau des prix internes montre que pour la plupart des variétés produites dans l'Union la qualité est très basse Les prix pratiqués en Europe ne sont pas suffisants pour couvrir les coûts de production des producteurs de tabac. Le prix moyen auquel les transformateurs achètent le tabac communautaire est extrêmement bas (0. 6 écus/kg en 1995). Si la baisse des prix européens a été très influencée par celle des prix mondiaux, le niveau qu'ils ont atteint en Europe est bien inférieur à la valeur du kilo de tabac telle que cotée sur les marchés du Malawi, du Zimbabwe ou des Etats- Unis. Le faible niveau des prix communautaires s'explique d'abord par la faible qualité de la production de tabac en Europe. Si en moyenne la qualité de la production de tabac en Europe est basse, une analyse plus fine montre cependant que la plupart des tabacs orientaux grecs (Groupe VI, VII et VTH) sont de bonne qualité et sont vendus à des prix élevés. En revanche, dans les autres groupes, les tabacs de bonne qualité constituent une faible part de la production. Cette qualité insuffisante est particulièrement manifeste pour la plupart des Virginie et Burley grecs et italiens dont la production dépend d'une prime communautaire atteignant parfois quatre vingt dix neuf fois le prix d'achat du kilo de tabac. Ce tabac trouve ses uniques débouchés comme tabac de remplissage dans des mélanges bas de gamme. Cette chute a été compensée par la bonne tenue des prix de certaines variétés orientales grecques et, dans une moindre mesure, du bon niveau du dark air-cured. Lorsqu'on analyse le niveau moyen des prix dans les deux principaux pays producteurs, on constate que: - - en Grèce, il y a un point fort dans la production, une spécialisation dans des produits haut de gamme (Basmas, Katerini, Kaba-Koulak et 36% du tabac "sun-cured") vendus à prix élevés qui tirent la moyenne nationale au-dessus de la moyenne communautaire et qui compensent, dans une certaine mesure, une mauvaise production de flue-cured. Il faut souligner que les prix ont augmenté de manière très significative en Grèce pour la récolte 1995 (ils ont été multipliés par deux pour les Basmas et par quatre pour le flue cured). en Italie, à la différence de la Grèce, il n'y a pas de variété particulièrement performante rémunérée à des prix nettement supérieurs à la moyenne. Bien au contraire, 90% de la production de chaque variété obtient un prix inférieur à 0. 442 écus/kg, et plus de 75% de la production de flue-cured, light, dark et sun est vendue à un prix plus ou moins inférieur à 0. 088 écu/kg. Néanmoins, l'Italie produit du tabac flue-cured de bonne qualité, surtout dans le nord du pays; seuls les prix d'achat de cette variété ont augmenté en 1995 et ont donc su profiter de l'amélioration du marché mondial à la différence des prix d'achat des autres variétés italiennes qui restent extrêmement bas. —> Sauf pour certaines variétés bien spécifiques (notamment les tabac orientaux grecs), le très faible niveau des prix d'achat du tabac brut en Europe montre que la qualité de la production communautaire est en général basse. 14 C. La production ne couvre pas qualitativement les besoins de consommation communautaire Si le niveau de la production communautaire est potentiellement en mesure de satisfaire près de la moitié de notre consommation, le tabac produit dans l'Union ne couvre que 23% de nos besoins, le reste étant importé. Au cours des quinze dernières années, la consommation communautaire a connu des changements profonds auxquels notre production n'a pas su répondre de manière satisfaisante. Les marchés nationaux, autrefois cloisonnés principalement approvisionnés par une production locale, ont vu leur protection disparaître et leur consommation s'uniformiser vers des goûts de tabac de type américain. Une partie de cette production locale, notamment dans le cas du groupe V, n'a pas su se reconvertir et donc s'adapter aux évolutions de la consommation. Toutes variétés confondues de tabac brut, en tonnes/an Même si, de toutes façons, pour répondre à ses besoins de consommation, la Communauté devra toujours importer certains types de tabac qu'elle ne peut pas produire de manière profitable sur son sol, il faut souligner que le volume de nos importations est bien supérieur à celui de notre production propre et à celui de nos exportations. La différence en valeur est encore plus nette : le tabac importé dans la Communauté a une valeur production la deux communautaire que nous exportons. supérieure fois à Ce solde négatif se retrouve pour toutes les variétés de tabac cultivées dans la Communauté, à l'exception des variétés orientales greques; le problème est particulièrement accentué pour la variété flue-cured. Payi destinataires des exportations do la Communauté, toutes variétés do tabac brut confondues Le tabac de mauvaise qualité trouve ses principaux débouchés à l'exportation dans des zones (PECO, Afrique du nord, Ex-URSS) où, vu le niveau de vie très bas des populations, la qualité du tabac consommé importe moins que son prix d'achat. Il faut toutefois souligner l'exception que constitue le sun-cured, seule variété pour laquelle la balance commerciale en volume est positive. Le tabac bénéficie d'un régime d'importation ad valorem consolidé au GATT. L'évolution récente de la protection extérieure n'a pas eu d'impact significatif sur le marché communautaire. 15 Le tabac s'inscrit dans la règle générale de réduction de la protection tarifaire révisée dans le cadre de l'Uruguay Round. Il convient de signaler que, dans le cadre de la convention de Lomé, les pays ACP peuvent exporter du tabac en Europe à droits nuls (p. ex. Zimbabwe, Malawi); des concessions particulières sont accordées dans le cadre des accords SPG. —> L'insuffisance qualitative d'une grande partie de la production et la croissance et dans certains cas le maintien d'une production sans rapport suffisant avec les besoins du marché communautaire expliquent que le taux d'auto-approvisionnement soit si bas. 16 D. Marché mondial Le marché mondial du tabac brut est un marché très particulier en ce sens qu'il n'existe pas de cours mondiaux du tabac et qu'il est dominé par quatre firmes multinationales américaines et britanniques (Philip Morris, BAT industries, RJ Reynolds et Rothmans international). tabac brut en Auta* NtoyervOrtert 1,1% Amérique duNord Amérique Centrale & du Sud 9. 6% Union Européenne 5,4% Europe de FEct 8 Ex-L>ss 2% Afrique Sub-eah«rièrne 6,1% Asie sans la Chine 19,7% La Chine qui produit 42% de la production mondiale est de très loin le premier pays producteur suivie par les Etats-Unis et l'Inde; l'Union européenne est en cinquième place avec 4. 6% de la production mondiale en 1994, elle est d'autre part le premier importateur mondial de tabac. Production mondiale et chinoise de tabac brut en feuilles en 1000 tonnes 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995* Monde 6000,5 6130 6710,6 7200 7053,1 7607,8 8324,9 8306,1 6515,3 7239,3 Chine 1707 1943 2620 2870 2627,5 3030,7 3499 3451 2320 3100 * Estimations USDA L'augmentation importante que la production mondiale de tabac brut a connue jusqu'en 1993 (notamment pour les variétés flue-cured et Burley) a trouvé sa source dans une croissance très rapide de la production des pays en développement (Chine, Inde, Brésil, Zimbabwe, Malawi, Turquie. ) et n'a pas été absorbée par une hausse proportionnelle de la consommation mondiale; il en a résulté une augmentation des stocks mondiaux et une baisse des prix jusqu'en 1993. 17 Depuis lors, avec la baisse de la production, l'augmentation de la consommation mondiale et la diminution des stocks, les" prix sont de nouveau à la hausse, bien qu'ils n'aient pas encore atteint le niveau de 1991. Dans les pays en développement, on constate une tendance à l'augmentation de la qualité produite, la rémunération du travail représentant en outre le coût de production le plus important dans la culture du tabac; ces pays ont un avantage prix évident. L'amélioration du rapport qualité/prix des productions de ces pays se traduit par une compétitivité accrue et par des gains de part de marché à l'exportation. Il est à cet égard significatif que le Malawi et le Brésil dépassent en 1993 les Etats-Unis comme premier exportateur mondial de Burley et de flue-cured. La tendance générale est à une augmentation de la compétition par les prix au niveau mondial. Il est intéressant de souligner que les Etats-Unis, deuxième producteur mondial, bien que produisant du tabac d'excellente qualité, ne semblent pas avoir su répondre à cette compétition accrue : les prix de la production américaine restent élevés, les parts de marchés à l'exportation sont en diminution et les parts de marché sur le marché intérieur suivent la même évolution, les importations à prix plus bas, aux Etats-Unis, de flue-cured et de Burley, variétés pourtant cultivées par les américains, augmentent. Pour finir, il faut mentionner l'incertitude que fait peser sur le marché mondial la production chinoise. Produisant à elle seule 40% de la production mondiale, la hausse de la production en Chine a pour l'instant surtout servi à alimenter une consommation intérieure en constante progression. Toutefois, la forte augmentation des stocks ainsi que les investissements importants des grandes multinationales pourraient amener la Chine à se tourner vers l'exportation de manière plus significative. Si cette tendance, aujourd'hui naissante, se confirmait, elle aurait des incidences majeures sur le marché mondial et viendrait en particulier menacer dangereusement la production européenne consacrée, elle aussi, en grande partie, au tabac de remplissage bon marché. —> Le marché mondial du tabac brut se caractérise par une augmentation constante du rapport qualité/prix des productions des pays en développement dont les parts de marché à l'exploitation s'accroissent de manière significative. La Chine fait peser une incertitude majeure sur l'équilibre du marché mondial, en particulier pour la production de flue-cured. 18 CONCLUSION DES PARTIES L 11. Ill Si Ton met à part certaines productions bien spécifiques comme les variétés orientales grecques, on peut dire que l'amélioration de la qualité de la production communautaire est une condition de sa survie à moyen terme Si la qualité de la production communautaire ne s'améliore pas, le secteur de la production de tabac brut en Europe est condamné à moyen terme. Les débouchés actuels de notre production sont en effet provisoires. La demande importante des ex-pays de l'est qui absorbent aujourd'hui la majeure partie de nos exportations risque d'être bientôt en partie comblée par une production locale traditionnelle restructurée et va devenir, avec l'augmentation des niveaux de vie, de plus en plus exigeante en qualité. Cette tendance à un accroissement de l'exigence de qualité constitue une tendance de fonds du marché mondial dans son ensemble, qui va de pair avec le développement de la consommation de cigarettes de goût américain et, plus globalement, avec l'augmentation de la consommation de tabac toujours plus légers et de réglementation en matière d'hygiène de plus en plus stricte. La spécialisation actuelle de la production communautaire sur le marché du tabac de remplissage boE marché peut être fortement concurrencée par des pays aux coûts de production très bas et en particulier par la Chine qui, si elle confirme ses velléités d'exportation, pourrait bien éliminer l'Europe de ce marché. Pour finir, il faut souligner que le prix d'achat payé par le transformateur ne représente en Europe que quelques 20,7 % de la prime accordée au producteur. Ce chiffre illustre à quel point le secteur est dépendant de la subvention publique. La seule manière d'alléger la dépendance de ce secteur par rapport au subventions publiques réside dans l'amélioration de la valeur de la production et dans la diminution, pour les tabacs vendus à bas prix, du niveau de la prime. La production communautaire peut évoluer Sans pouvoir prétendre produire des tabacs de la qualité de ceux produits au Zimbabwe ou aux Etats-Unis, l'ensemble des professionnels du secteur s'accorde à dire que l'Union européenne dispose de tout le potentiel nécessaire à la production d'un tabac moyenne gamme se vendant actuellement sur le marché international à des prix nettement supérieurs, dépassant par exemple pour le flue-cured, les 3 $ le kg de tabac emballé. Un tel objectif est d'autant plus atteignable que certains tabacs produits en Europe comme des flue-cured italiens ou espagnols ou encore des Burley français sans parler d'une bonne partie des sun-cured grecs ont déjà atteint des niveaux de prix tout à fait acceptables. Les techniques et les conditions de production existent donc pour cultiver un tabac de qualité en Europe à condition de garder le soutien public. 19 IV. FONCTIONNEMENT DE L'OCM APRES LA REFORME DE 1992 La réforme de 1992 a mis fin à des dispositions très perméables à la fraude, à une production croissante de qualité marchande douteuse, et à des dérapages budgétaires qui s'aggravaient dès la fin des années 1980. A. Budget et contrplç 1. Une dépense budgétaire maîtrisée La réforme de l'OCM tabac de 1992, en permettant une maîtrise de la dépense budgétaire, a mis fm aux dérapages de l'ancienne OCM. Cette maîtrise est d'abord une conséquence directe de la bonne application du régime des quotas de production. Par rapport aux seuils établis, qui prévoyaient une diminution des quotas de 370. 000 t en 1993 à 350 000 t à partir de 1994, et ce après une augmentation de la production sous l'ancien régime qui avait atteint 430. 000 t en 1991, la production a été toujours inférieure aux quotas : 343. 000 t en 1993, 328. 000 t en 1994, 333. 180 t en 1995. Cette bonne maîtrise a d'autre part été rendue possible par l'arrêt des mécanismes de restitution à l'exportation et d'intervention. Evolution de la dépense budgétaire (en mio ECU) EUR 12 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 782,2 1= — —. , 917,9 987,1 1. 138,9 1. 232,1 1. 329,6 1. 233,1 1. 165,1 1. 057,4 993,0 —> La nouvelle OCM mise en place en 1992, en réduisant la production et en supprimant certains mécanismes coûteux, a permis une stabilisation voire une diminution de la dépense budgétaire. 2. Des risques de fraude plus limités Les risques de fraude ont été fortement diminués avec l'entrée en vigueur de la nouvelle OCM: les mesures complexes qui prêtaient à la fraude dans l'ancienne OCM ont été supprimées; en effet, la nouvelle OCM ne prévoit plus d'intervention, de restitutions à l'exportation, de prise en compte de taux de pertes, ou de taux d'humidité de référence, ni non plus de faits générateurs de la dépense qui favorisaient la spéculation monétaire. La réforme a d'autre part réduit de trente-six à huit le nombre de groupe de variétés à primer en supprimant une multitude incontrôlable de variétés à prime différenciée, les procédures de paiement de la prime ont été simplifiées, celle-ci peut dorénavant être directement versée au producteur sans passer par le transformateur. 20 Par ailleurs, au fur et à mesure de l'application de la réforme, les contrôles ont été renforcés: par le biais de la simplification de la procédure de versement de la prime, par le renforcement des contrôles des surfaces plantées, par la publicité du quota de chaque producteur afin de lutter contre le phénomène des faux producteurs qui profitent indûment d'une rente de situation sans produire du tabac. Toutefois, la mise en place d'agences nationales de contrôle de tabac en Italie et en Grèce, prévue et encouragée par la réforme, n'a pas encore abouti, pour des raisons diverses. —> Les irrégularités constatées après la réforme présentent des caractéristiques et une dimension tout à fait différentes par rapport à la situation précédente. Pour la plupart, elles sont dues au changement drastique dans la réglementation à la complexité de gestion du régime de quotas et au manque de contrôles (faux producteurs). 21 B. Economie du secteur Si, du point de vue budgétaire, la réforme a eu un succès indéniable, du point de vue de l'économie du secteur les résultats sont plus mitigés. En effet, les prix de marché, dans la mesure où l'on peut comparer la situation avant la réforme de 1992, caractérisée par une grande opacité, et après la réforme, plus transparente, ne semblent pas avoir évolué favorablement. Cette évolution négative ou de stagnation des prix a été en partie compensée par le changement du régime de soutien (paiement des primes aux producteurs), et aussi par quelques augmentations ponctuelles des primes. Toutefois, des tensions sur les revenus de certaines catégories de producteurs sont apparues, notamment au nord de l'Europe (France, Allemagne, Belgique). 1. Des prix de marché trop bas par rapport aux primes o) Les prix avant et après la réforme de 1992 La comparaison entre la situation avant 1992 et après n'est pas aisée. En effet, avant la réforme de 1992, le prix payé par les transformateurs aux producteurs comprenait déjà les primes versées à ces mêmes transformateurs. Par ailleurs, le transformateur bénéficiait d'autres aides publiques (l'intervention et les restitutions à l'exportation) : à ces aides publiques s'ajoutait un mécanisme de conversion de la prime, exprimée en écu, en monnaie nationale, qui a permis des gains spéculatifs pour certains transformateurs qui jouaient sur les différences de taux de change en vigueur au moment du versement de la prime et en vigueur au moment du remboursement de la prime versée. Toutefois, les difficultés exprimées ci-dessus sur la comparaison des prix de marché de la production communautaire avant et après la réforme de 1992 ne doivent pas voiler le fait que les prix de marché sont très bas et qu'ils représentent, pour la plupart des variétés, une fraction très insuffisante des primes qui sont versées (on entend ici par prime la somme: de la prime, du montant supplémentaire accordé aux pays du nord, et de l'aide versée aux groupements de producteurs dont font partie 99 % des producteurs de tabac). Ainsi, si l'on prend la récolte 1995, les prix de marché (hors prime) ne représentent que quelques 20,7 % des primes versées Si la situation n'est pas globalement satisfaisante, elle n'est pas pour autant uniforme, des différences sensibles existant selon les variétés et selon les pays. b) Rapport prix/primes par variété Pour ce qui est des variétés, le rapport prix/primes est plus bas pour le flue-cured, le light air-cured et le sun-cured (groupe V), il n'atteint pas les 10 %. Par contre, pour les variétés orientales grecques, il dépasse toujours les 39 %, les variétés brunes et le fire-cured se situant respectivement à 19 % et 24,6. 22 Ce rapport mérite une analyse plus fine. La moyenne des prix communautaires, tirée vers le bas par une forte proportion de prix très bas, ne doit pas masquer certaines situations nettement plus favorables. Il suffit de signaler que même pour les variétés dont le rapport prix/primes est le plus bas, les meilleures qualités de flue-cured affichent un prix de marché qui tourne autour de 50 % de la prime, et les meilleures qualités pour le light air-cured affichaient un prix de marché autour de 75 % de la prime en 1993 et 1994, et au-delà de 100 % en 1995. Primes pour les tabacs en feuilles de la récolte de 1995 I Flue cured 11 Light air cured III Dark air cured IV Fire cured V Sun cured VI Basmas VII Katerini VIII Kaba Koulak Ecus/kg 2,70965 2,16748 2,16748 2,38362 2,16748 3,75415 3,18541 2,27615 Pour la Belgique, la France et l'Allemagne, des montants supplémentaires entre 0,1847 et 0,6786 écus sont prévus pour des variétés des groupes I, II ei III. Ces montants représentent la moitié de la différence entre les primes actuelles et les primes applicables à la récolte 192. c) Rapport prix/primes par pays Il faudrait signaler que les pays du nord bénéficient aussi d'une prime supplémentaire, qui tient compte de leurs coûts de production supérieurs, qui s'expliquent par des coûts de main-d'oeuvre nettement plus élevés. L'analyse du rapport prix/primes par pays montre qu'il y a en gros deux groupes de pays, les pays du nord (France, Belgique, Autriche et Allemagne) qui ont des prix de marché plus élevés que ceux du sud. Ceci peut s'expliquer par une meilleure adaptation des petites productions des pays du nord aux besoins de l'industrie. Ainsi, le rapport prix/primes pour 1995 dépasse les 20 % pour le groupe de pays du nord (il dépasse même les 30 % pour la France, l'Autriche et la Belgique), et n'atteint pas les 10 % pour le groupe de pays du sud, constitute par l'Italie, l'Espagne et le Portugal. En Grèce, le poids des variétés orientales de plus haute valeur fait que le rapport prix/primes est, avec 36,2 %, un des plus haut de la Communauté en 1995. d) Pourquoi un rapport si peu satisfaisant Deux raisons, une structurelle et l'autre conjoncturelle, expliquent cette situation. d'abord le régime de primes fixes relativement élevées, indépendantes de la qualité et du rendement de la production, en présence de prix de marché relativement bas en général, n'apporte pas d'incitatif à l'accroissement de la qualité de la production, et donc des prix de marché. Au stade actuel, un producteur trouve mieux son compte en produisant une variété à fort rendement (comme le flue-cured), de basse qualité, à moindre coût et moindres efforts. ensuite, l'évolution baissière du marché mondial après 1991 a comprimé à la baisse les prix dans la Communauté européenne. Cette situation dépressive ne s'est renversée, pour ce qui est des prix dans la Communauté, en décalage d'un an par rapport au marché mondial, que pour la récolte 1995, pour laquelle la hausse des prix, en particulier en Grèce, est très significative. 23 2. Une industrie de transformation en restructuration Si des informations moins détaillées sont disponibles sur la situation de l'industrie de transformation on peut néanmoins constater que ce secteur connaît aujourd'hui en Europe une importante restructuration. En effet, les entreprises de transformation ne bénéficient plus du soutien accordé sous l'ancien régime (intervention, restitution à l'exportation), la production a baissé d'environ 15 %, et, même si les tranformateurs ont pu répercuter sur les producteurs la baisse des prix mondiaux, leur situation économique est aujourd'hui fragile. La surcapacité installée, particulièrement évidente pour certaines régions et groupes variétaux, amène et amènera encore à davantage de rationalisation du parc industriel. Cette rationalisation, qui a pu s'engager sans trop de heurts, a aussi permis d'éliminer des entreprises plutôt parasitaires, ce qui ne peut être que bénéfique pour l'économie globale du secteur. La rationalisation en cours du parc industriel peut faciliter une meilleure adaptation de la filière tabacoie à la demande du marché. Elle peut aussi faire baisser les coûts moyens de transformation, ce qui devrait se répercuter favorablement sur les prix à payer aux producteurs. 3. Une manufacture qui reste bien présente dans la Communauté européenne Pour ce qui est de la manufacture, les grandes multinationales dépendent peu directement de l'évolution de la production dans la Communauté, car elles ont une stratégie mondiale d'approvisionnement. Toutefois, elles ont intérêt à avoir des qualités de tabac stables à des prix compétitifs, et la production communautaire peut être intéressante à cet égard. Ceci étant, leur présence dans la Communauté est marquée par la stabilité, que ce soit au niveau des achats de tabac communautaire ou au niveau de la production industrielle. Les actuelles ou anciennes manufactures d'état traversent par contre un processus plus délicat, où, à des actions de privatisation, se joignent des rationalisations des outils de production plus sévères. —> Sauf pour des productions bien spécifiques, le niveau des prix de marché est très bas, comparé à celui des primes versées. 24 C. Gestion 1. Le régime présente une certaine rigidité Un régime de quotas présente toujours une certaine rigidité et une certaine complexité administrative de gestion. L'OCM tabac n'échappe pas à cette règle. Les possibilités de céder les quotas sont très limitées. Pour protéger les producteurs traditionnels, objectif louable en soi, toute cession définitive de quota est pratiquement exclue en dehors de la cession de l'exploitation. Ceci étant, des mesures ont été adoptées en 1996 pour permettre des cessions temporaires, annuelles, de la partie non-utilisée des attestations de quota. La rigidité se manifeste aussi dans l'inadaptation des quotas par groupe varietal à la demande et aux phénomènes climatiques. Si le fait d'établir des quotas pour une année ou plus offre un cadre stable aux producteurs, les fluctuations de la demande et les aléas climatiques ne respectent pas les contraintes administratives. Ce constat a d'ailleurs amené la Communauté à adopter des dispositifs de transfert de quotas entre groupes de variétés, et aussi de carry-over de la production, pour répondre aux situations décrites ci-dessus. 2. Le régime présente aussi une certaine complexité La complexité administrative est surtout liée au calcul, à la distribution des quotas individuels et à l'enregistrement des contrats de culture. Malgré le fait que les groupements de producteurs sont fortement encouragés, la distribution des quotas se fait encore au niveau individuel. Or ceci multiplie par centaines les diverses opérations administratives. Le calcul des quotas individuels est effectué chaque année sur base des livraisons effectives pendant les 3 années précédentes. A ces milliers d'opérations annuelles s'ajoute le fait que la partie non-utilisée de chaque attestation doit être renvoyée aux administrations nationales, qui procèdent ensuite à une deuxième distribution des quantités disponibles. Il est à souligner qu'après chaque distribution d'attestations de quotas s'ouvre une période pour conclure les contrats de culture, qui sont obligatoirement enregistrés. Cette complexité administrative était jusqu'à la récolte 1996 encore accentuée par l'existence de certificats de culture, qui remplaçaient les attestations de quotas dans le cas des coopératives de production et transformation de tabac. A ceci se sont ajoutées les difficultés normales d'une transition entre l'ancien et le nouveau régime, l'exclusion de l'année 1992 comme année de référence pour le calcul des quotas, et la prise en compte de nouveaux producteurs. 25 Le système de quota actuel constitue un cadre trop contraignant : il ne facilite pas l'adaptation de la production aux besoins du marché, il est, du fait de sa complexité, lourd à gérer pour les administrations. 3. Période transitoire Après la réforme de 1992, et pendant une période transitoire jusqu'à fin 1994, la possibilité était encore ouverte de vendre à l'intervention, ou d'exporter avec des restitutions, du tabac d'avant la récolte de 1993. Cette période transitoire étant terminée, il ne reste aujourd'hui qu'une petite quantité résiduelle de tabac à l'intervention, dont la vente devrait avoir lieu au courant de l'exercice 1996. 4. Programmes de reconversion La possibilité a été offerte à des producteurs des variétés Mavra et Tsebelia en Grèce, et Forchheimer Havanna Ile et les hybrides de Geudertheimer en Italie, de reconvertir leur production vers d'autres variétés ou vers d'autres cultures agricoles. Il faut noter que l'adhésion à ces programmes a été particulièrement élevée en Grèce. Vu les problèmes de marché que connaissent ces variétés, les programmes de reconversion doivent toutefois être complétés par des mesures appropriées qui seront exposés plus loin dans ce rapport. 26 CONCLUSION DE LA PARTIE IV En premier lieu l'analyse montre que le bilan global est positif. Il faut souligner que l'OCM reformée a bien fonctionné, la dépense budgétaire a été maîtrisée, les fraudes largement limitées, et malgré sa complexité, les administrations concernées ont pu, certes avec des retards, surmonter les différents obstacles d'application. En deuxième lieu, des faiblesses sont apparues qui demandent une correction appropriée : d'abord, le faible rapport entre prix de marché et primes versées qui est de nature à mettre en cause l'efficacité du soutien publique aux producteurs; ensuite, les rigidités du régime qui rendent difficile l'accès au secteur, la cession des quotas de production, et l'adaptation des seuils de garantgie à la demande du marché; pour finir, la complexité de gestion, avec une multitude d'opérations de calcul et de distribution de quotas individuels. Les enjeux pour l'avenir, dans un cadre où le soutien publique aux producteurs se poursuivrait, seraient d'améliorer la situation économique du secteur par le biais de l'accroissement de la qualité et par conséquent des prix de marché du tabac produit, de flexibiliser la gestion en permettant la cession définitive des quotas, et en élargissant les possibilités de transfert des seuils de garantie entre variétés, et de simplifier les procédures administratives de façon à soulager les opérateurs et les administrations nationales d'un fardeau bureaucratique trop lourd. 27 V. PROPOSITIONS POUR LE FUTUR DE L'OCM TABAC A. Le choix fait par la Commission —> Une décision politique préalable La production de tabac est une activité en soi tout à fait comparable aux autres activités agricoles. Toutefois, il faut reconnaître que la consommation de tabac a des conséquences nuisibles pour la santé humaine. Les 15 pays de l'UE sont en première ligne parmi ceux qui encouragent des campagnes de prévention anti-tabagiste et qui limitent la publicité du tabac. L'article 129 du traité prévoit ainsi que les exigences en matière de protection de la santé soient une componsante des autres politiques de la Communauté. Aux campagnes contre la consommation de tabac se greffe parfois la perplexité de certains sur le fait que la Communauté continue à aider les producteurs de tabac en même temps qu'elle participe à la promotion de mesures anti-tabagistes. La Commission a toujours souligné que l'aide aux producteurs de tabac est tout à fait neutre par rapport au niveau de la consommation de tabac dans l'UE, et que la "seule" conséquence réelle d'arrêter l'aide aux producteurs serait un accroissement des importations de tabac, car en absence de support la quasi-totalité de la production communautaire serait condamnée. Ces producteurs de tabac se situent pour la grande majorité dans des régions rurales défavorisées, où les alternatives aux occupations traditionnelles sont rares. L'organisation de marché du tabac a comme raison d'être le soutien à ces agriculteurs, et ne doit d'aucune manière être considérée comme un soutien à la consommation de tabac. Si cette distinction est clairement faite par la Commission, il n'en demeure pas moins que la perception par certains secteurs de l'opinion publique et du monde politique de l'aide communautaire est négative. —> qui a amené à choisir entre deux scénarios Scénario 1 : La décision serait de désengager progressivement la Communauté du secteur. Des mesures spécifiques devraient alors être prises pour faciliter l'adaptation des producteurs à d'autres activités ou à l'arrêt de leur activité, et pour amortir l'impact sur l'industrie de transformation en aval et sur les économies locales en général. Ceci étant la reconversion global, obligatoire, du secteur risquerait d'avoir des conséquences économiques et sociales très lourdes. 28 Proposition de la Commission : Puisque la décision est de poursuivre le soutien aux producteurs, alors le futur de l'OCM tabac doit être décidé sur la base de l'expérience du passé et de l'évolution prévisible du marché de la Communauté. Le maintien du "statu quo" est à rejeter, car malgré le bilan globalement positif de la réforme de 1992, l'efficacité de l'utilisation des fonds publiques est encore faible si l'on regarde la valeur moyenne de la production communautaire. Des mesures qui comprennent un élément de continuité et un élément de réforme se justifient, de façon à consolider les aspects positifs de la réforme de 1992 et à en corriger les faiblesses. L'objectif serait d'augmenter la productivité économique du secteur, via l'augmentation de la valeur finale de la production, ce qui exige un tabac de plus haute qualité telle que demandée par le marché. Cette voie est la seule qui, dans les limites des disponibilités budgétaires, permettra d'augmenter les revenus des producteurs et d'accroître l'efficacité de l'aide publique au secteur. H est par ailleurs nécessaire de faciliter la sortie volontaire du secteur. 29 B. Les scénarios pour l'avenir 1. Scénario I - Désengagement progressif Dans l'analyse des conséquences d'un désengagement progressif de la Communauté il convient à la fois d'évaluer l'impact économique et social d'une telle mesure, et d'étudier les alternatives possibles. En outre il faut souligner que ce serait la première fois que la Communauté démantèlerait une OCM. à) Impact social et économique Pour ce qui est du volet économique, l'arrêt des aides aux producteurs, dont en général le revenu dépend actuellement en grande partie du budget communautaire, condamnerait la plupart de la production communautaire à disparaître à court terme, l'exception étant éventuellement quelques poches de production de tabac de haute valeur (variétés orientales) au nord de la Grèce. En aval, l'industrie de transformation serait aussi condamnée, car il n'est pas économiquement rentable de transformer du tabac importé en feuilles dans la Communauté. La production de tabac et l'industrie de transformation se situant normalement dans les mêmes zones, l'impact cumulé sur les économies locales risquerait d'être important. Il faut rappeler que quelques 135. 000 emplois directs dans la production et 18. 000 emplois directs dans la transformation, concentrés dans des bassins de production, seraient concernés. A ceci s'ajouterait l'impact de la disparition des effets économiques indirects de ces activités. Par contre, une certaine partie de l'industrie manufacturière pourrait être moins affectée. Les multinationales pourraient sans trop de difficultés modifier leurs sources d'approvisionnement mondial, et poursuivre leur activité dans la Communauté. En revanche, les anciennes entreprises d'Etat (Monopoli di Stato, SEITA, Tabacalera, Tabaqueira) seraient affectées, car traditionnellement elles s'approvisionnent en bonne partie dans les marchés nationaux. La première question à poser serait donc celle de savoir quelles alternatives s'ouvriraient à la production/transformation de tabac. b) Alternatives pour la production de tabac D'abord, il faut savoir qu'en général la production de tabac se fait dans des terres aptes à d'autres productions agricoles. De ce point de vue, c'est la production des variétés orientales grecques (et aussi en partie les semi-orientales italiennes) qui fait exception, car elle est localisée dans des terres plus pauvres, sèches et de colline, aux alternatives agricoles plus hasardeuses. Si du point de vue agronomique il n'y a pas d'obstacles à reconvertir la production tabacole vers d'autres cultures agricoles, le problème se pose au niveau de la viabilité économique de cette reconversion. 30 Aujourd'hui, il ne semble pas envisageable de reconvertir quelques 150000 ha de culture hautement intensive en main-d'oeuvre, et qui dégage des marges brutes élevées à l'hectare, sans mettre en péril l'équilibre économique des cultures alternatives (et en premier lieu les maraîchères qui ressemblent au tabac en termes d'exigences agronomiques et en main-d'oeuvre). Il n' y a pas de vraies alternatives cultural es qui permettent la viabilité économique de si petites exploitations. La reconversion vers d'autres cultures, telles les grandes cultures ou l'élevage, se heurte aussi à des équilibres de marché ou à des limites quantitatives au soutien communautaire comme dans le secteur du lait, de la production animale ou des grandes cultures. Par ailleurs, les grandes cultures étant de loin moins exigeantes en main-d'oeuvre, elles ne seraient jamais à même d'absorber les excédents crées par l'arrêt de la culture de tabac, d'où une augmentation du chômage. La forêt présenterait de ce point de vue des avantages, car pour ce qui est des c lilibres de marché les perspectives à terme sont une demande en hausse par rapport à l'offre. Toutefois, la structure de l'exploitation tabacole - petite taille, haute intensité en main-d'oeuvre - rend la forestation économiquement inefficace et en tous cas incapable d'absorber les emplois perdus. Par conséquent, il est clair qu'une reconversion globale, et obligatoire, du secteur entraînerait une adaptation plus importante et plus rapide qu'une sortie volontaire du secteur, et par conséquent toute alternative réelle à la culture de tabac devrait être trouvée à l'extérieur de l'agriculture au sens large, dans d'autres activités économiques; de même, pour l'industrie de transformation, qui serait appelée à une reconversion radicale. Ce constat met en relief le besoin de mesures d'accompagnement bien intégrées, si l'on veut éviter la dépression économique et d'éventuelles conséquences sociales qui en découleraient. Par conséquent, le désengagement de la Communauté devrait s'accompagner, pendant une période transitoire, de mesures de soutien à la reconversion économique des producteurs et de l'industrie de transformation Le problème étant posé dans ces termes, la reconversion économique serait d'autant plus facile que les régions où se concentre la culture de tabac seraient plus dynamiques et développées économiquement. Or ceci n'est que rarement le cas, bien au contraire, car pour quelques 80 % de la production ces régions sont des régions objectif 1, et à l'intérieur de l'objectif 1, souvent parmi les moins développées (Trace et Centre en Grèce, Pouilles et Campagnia en Italie, Extremadura et Andalousie en Espagne). Les raisons qui ont amenée la Commission à écarter ce scénario sont les suivantes : un désengagement communautaire du secteur n'aurait aucun effet sur la consommation de tabac; par ailleurs, les conséquences économiques et sociales risqueraient d'être très lourdes dans les régions qui connaissent déjà des difficultés économiques importantes; en outre à l'absence d'organisation communautaire pourrait se substituer la création d'organisations nationales de marché. 31 2. Autres scénarios écartés L'analyse du secteur et du fonctionnement de l'OCM faite plus haut montre que le régime établi après la réforme de 1992 mérite une évaluation globalement positive notamment en ce qui concerne la maîtrise budgétaire, l'assainissement du marché et la lutte contre la fraude; en revanche les incitatifs économiques visant à favoriser une production de plus grande valeur répondant aux besoins du marché ainsi que les moyens de flexibiliser et de simplifier la gestion de l'OCM doivent être mis en place. (i) La première alternative consisterait à remplacer un système de quota et d'aide à la production par un système d'aide à l'hectare Un tel système, appliqué au secteur du tabac, serait très difficile à contrôler et risquerait par ailleurs d'attirer les "chasseurs de prime". La mise en place d'un système d'aide à l'hectare exigerait un contrôle précis des surfaces, ce qui est très difficilement réalisable compte tenu des petites surfaces (1,1 ha en moyenne par exploitation, beaucoup moins encore par parcelle), et leur nombre (plus de 135. 000 exploitations) et de la rotation entre parcelles. L'aide communautaire représente en moyenne 80% du revenu que l'agriculteur tire du tabac (plus de 95% pour certaines variétés dans certains Etats membres), dans ce contexte la mise en place d'un système d'aide à l'hectare comporte un danger réel de voir des producteurs planter le tabac sans même le récolter. Afin de répondre à ce problème il serait nécessaire de maintenir un contrôle à la livraison en plus du contrôle précis des surfaces ce qui aurait pour conséquence d'alourdir et de complexifier la gestion administrative du régime. (ii) L'autre modèle alternatif, suggéré dans le rapport de la Cour des Comptes publié en 1994, consisterait à verser une aide directe aux revenus des tabaculteurs. comparable à leurs revenus nets moyens. Selon la Cour, cela permettrait d'épargner la moitié du budget actuel pour le secteur. La Cour a calculé que "si tout exploitant renonçant à la culture du tabac avait, au cours des trois années 1988-1990, bénéficié d'une aide compensatoire de la Communauté au lieu des revenus nets moyens susmentionnés à l'hectare, à savoir 2. 655 écus, les charges pour total. le budget communautaire auraient représenté 595 Mio écus au La Communauté aurait ainsi pu épargner 520 Mio écus par an au titre du régime (. )". Et elle ajoute que ". Un tel régime aurait en outre le mérite de réduire la production de tabac en s'alignant sur les efforts de la Communauté dans la lutte contre le tabagisme pour des raisons de santé". 32 Cette analyse comporte toutefois deux faiblesses importantes : - D'abord, la Cour des Comptes a commis une erreur de méthodologie dans le calcul des revenus nets moyens. L'erreur est très simple, mais entraîne des conséquences très importantes; la Cour en effet n'a pas pondéré les données de revenu du RICA, les résultats plus bas des revenus dans deux petit pays producteurs ayant totalement biaisé la moyenne. Dans la réalité, le revenu net moyen pendant les trois années analysées par la Cour est de 4. 275 écus/ha (et non de 2. 655 écus), ce qui a pour résultat que l'aide compensatoire s'élèverait à 954 Mio écus, soit un montant assez proche de la dépense actuelle. - Ensuite, prétendre comme le fait la Cour dans son rapport de 1994, que la réduction de la production communautaire de tabac aurait un effet positif dans la lutte contre le tabagisme, revient à prétendre que les importations du reste du monde ne seraient pas à même de compenser la réduction de la production ou à prétendre que la consommation de tabac dépend de l'endroit où il est produit dans le monde Or ceci n'apparaît pas fondé, les conséquences réelles de la diminution de la production dans la Communauté seraient l'augmentation des importations en provenance des pays tiers, et l'impact négatif sur l'économie des régions productrices dans l'Union. - Par ailleurs le fait, comme la Cour le suggère, de verser une aide directe aux revenus des exploitants renonçant à la culture de tabac, créerait une situation exceptionnelle où les agriculteurs seraient financés par des fonds publics à condition de ne pas produire. Cette situation irait bien au-delà du paiement du set-aside. On peut douter de son acceptabilité sociale et politique. (iii) Une autre alternative consisterait à baisser significativement les primes pour encourager les producteurs à améliorer la qualité de leur production, car ils seraient dans cette situation beaucoup plus dépendants des prix de marché. Dans ce cas, toutefois, les revenus d'une bonne partie des producteurs baisseraient drastiquement, ce qui obligerait beaucoup d'entre eux à sortir du secteur sans autre compensation, car ils ne seraient pas capables d'augmenter la valeur de leur production, et se retrouveraient dans une situation financière aggravée. Cela serait d'autant plus vrai dans certaines régions qui produisent actuellement des variétés à plus faible valeur commerciale, et qui n'auraient pas de support pour produire des tabacs de meilleure qualité. Cette alternative réduirait le soutien au secteur de façon double, d'abord en réduisant les primes et ensuite en réduisant le nombre de producteurs. —> Les solutions envisagées par la Cour dans son rapport de 1994 ne constituent pas une réponse réaliste et durable aux problèmes économiques et sociaux auxquels est confronté le secteur de la culture du tabac en Europe. 33 (iv) Par ailleurs le maintien du régime tel qu'il est aujourd'hui doit être clairement écarté pour les raisons expliqués dans la conclusion de la partie IV. D'abord, le faible rapport entre prix de marché et primes versées est de nature à mettre en cause l'efficacité du soutien publique au producteurs; ensuite, les rigidités du régime rendent difficile l'accès au secteur, la cession des quotas de production, et l'adaptation des seuils de garantie à la demande du marché; pour finir, il faut signaler la complexité de gestion, avec une multitude d'opérations de calcul et de distribution de quotas individuels. 3. Scénario 2 - Propositions de la Commission : une réforme fondamentale du secteur La poursuite du soutien aux producteurs de tabac devrait se baser sur 1' OCM actuelle, avec des améliorations substantielles. Les modifications à apporter iraient au-delà des dispositions prévues dans le règlement de base, qui ne visaient que les titres I - Régime de prime - et II - Régime de maîtrise de la production. (1) Modifier le régime des primes pour améliorer la qualité du tabac produit - un enjeu majeur et un défi à relever (a) Pourquoi modifier le régime actuel des primes ? La modification à apporter au fonctionnement actuel des primes doit donner une réponse à la hauteur des critiques au régime, dont la principale est que la Communauté finance un produit de qualité basse, pour une bonne part de la production, sans véritable demande à l'intérieur de la Communauté, et que par conséquent, le financement de la production de tabac équivaut à un gaspillage des fonds publics. Si cette critique n'est pas justifiée pour certaines productions (tabacs orientaux grecs), elle est en revanche fondée, là où une bonne partie de la production a une très faible qualité et une faible valeur. Cela étant, même ce tabac a pour l'instant un marché (comme le prouvent les exportations sans restitutions des campagnes 1993, 1994 et 1995, à destination des PECO ou de l'Afrique du Nord). L'analyse de la situation actuelle nous montre qu'il conviendrait de prendre des mesures qui améliorent la qualité et la valeur du tabac produit en Europe de façon à davantage satisfaire les besoins du marché interne et à accroître la valeur ajoutée du secteur. Cette démarche est d'autant plus nécessaire que les débouchés actuels du tabac communautaire de basse qualité ne seront pas soutenables à long terme, que les exigences des consommateurs augmentent et que la compétitivité des produits bas de gamme issus des pays moins développés s'accroît. Comme il a déjà été expliqué dans ce rapport, le fait de payer la même prime indépendamment de la qualité du tabac dans une situation où l'autre partie des recettes des producteurs - le prix de marché - est en général relativement marginal par rapport à la prime, ne donne pas une incitation à produire du tabac de meilleure qualité/valeur. 34 Or, si l'amélioration de la qualité du tabac produit est l'enjeu central des modifications proposées, elle représente aussi indéniablement un défi important à relever. En effet, le poids des habitudes est lourd, et les changements voulus ne peuvent que s'opérer progressivement. —> Les modifications proposées ont pour but d'améliorer la situation économique du secteur, de flexibiliser le régime de quotas et de simplifier sa gestion administrative, de permettre un renforcement des contrôles, de prendre en compte la protection de l'environnement et enfin d'organiser un système de sortie du secteur. D faut tout particulièrement souligner que la réussite de ces propositions est une condition indispensable de la poursuite du soutien aux producteurs de tabac. 35 (b) Proposition: moduler l'aide communautaire en fonction de la qualité de la production afin 4e favoriser la qualité fbl) Le principe de modulation de l'aide communautaire Le Conseil, conscient de cette situation, a demandé à la Commission "d'étudier la possibilité de moduler le soutien au tabac en fonction de la qualité. " (conclusions du Conseil de juin 1995). La Cour des Comptes dans ses rapports de 1983 et 1987 soulevait déjà la même question, qui est centrale au bon fonctionnement économique du secteur : "Si les primes variaient avec la qualité, les producteurs et les entreprises de transformation seraient incités à améliorer la qualité. (. ) Compte tenu des avantages qui pourraient être tirés de l'application de primes différenciées selon la qualité, la Cour tel système mérite d'être estime que l'introduction généralisée ou sélective d'un sérieusement examinée. " Moduler le soutien veut dire lier le paiement d'une partie de la prime à la valeur du tabac produit. Le système de modulation comprendrait une partie fixe et une partie variable afin de combiner la fonction sociale de l'aide communautaire, qui est d'offrir un revenu minimum aux producteurs de tabac, et sa fonction économique, qui est de favoriser une production de qualité mieux adaptée aux besoins du marché interne. Il faut exclure toute modulation qui lierait une partie de la prime à des appréciations subjectives de la qualité du tabac (dire d'experts ou classification administrative), car un tel système serait d'une grande complexité et serait très difficilement contrôlable. La Commission propose donc de moduler l'aide communautaire en fonction du prix d'achat du tabac brut, seule donnée objective que nous possédons nous indiquant la qualité de la production. —> Quelle partie du soutien moduler ? La partie modulable de la prime devrait être plus grande pour les variétés pour lesquelles le rapport actuel entre le prix et la prime est faible. Par conséquent, la modulation ne serait pas nécessairement de la même ampleur pour tous les groupes variétaux. Le montant de la partie fixe de la prime devrait se rapprocher de l'ancien prix d'intervention pour les qualités plus basses, montant qui a déjà fait ses preuves comme revenu minimum. L'objectif serait d'éviter d'encourager la production de basse qualité. La conjugaison de ces critères nous amène à proposer une fourchette de modulation entre 35 et 45 % du soutien total (à comparer avec les inefficaces 9 à 10 % actuels). 36 (b2) La mise en oeuvre: la modulation via une augmentation de l'aide au groupement de producteurs L'instrument utilisé serait l'aide spécifique qui, mise en place avec l'OCM actuel, prévoit qu'un supplément de prime est versé par le groupement de producteurs à ses membres. La proposition consiste à augmenter cette aide qui doit dorénavant être versée par le groupement à ses membres en fonction des prix auxquels ont été vendues leurs productions individuelles. L'augmentation de l'aide spécifique serait financée par une baisse de la prime qui elle, fixée en écus par kilo, serait versée indépendamment de la qualité de la production. Ceci étant, cette solution présente des avantages et des inconvénients spécifiques : (b3) Avantages / inconvénients de la modulation via l'aide au groupement de producteurs Il faut d'emblée souligner que les seuls risques de fraude que comporte le système de modulation concernent la répartition de l'aide communautaire entre producteurs et ne sauraient avoir d'impact sur le montant de la dépense budgétaire. S'il est peut-être tentant, pour un producteur, en complicité avec un transformateur, de gonfler artificiellement le prix d'achat de sa production pour toucher plus de prime, cette fraude constituerait un détournement de l'aide communautaire au détriment des autres producteurs. Ce type de dérive constituerait donc un jeu à somme nulle où l'on verrait les producteurs se frauder entre eux. La bonne application du système dépend donc de la véracité des prix ainsi que de la capacité de l'administration et des producteurs de les vérifier Avantages Ce système a l'avantage d'être plus simple à contrôler. En effet, c'est à chaque groupement de producteurs de payer à chacun de ses membres l'aide spécifique en fonction du prix de marché moyen perçu par chaque membre (et par variété) par rapport à la moyenne des autres membres. Ce prix de marché est déjà connu aujourd'hui; il résulte de la procédure de livraison et mise sur contrôle du tabac. Par ailleurs, tout paiement de l'aide et des prix du marché étant obligatoirement fait par virement bancaire ou postal, il est aisé de vérifier les faits. Le seul moyen de contourner le système est l'entente entre tous les membres du groupement et le transformateur pour prétendre une qualité identique des livraisons de tous les producteurs. Sur le plan de la gestion, il est évident que cette alternative a le mérite d'être plus simple à gérer pour l'administration, car c'est à chaque groupement de producteurs d'élaborer les calculs nécessaires à la modulation de l'aide spécifique. Plus simple à mettre en place : l'aide spécifique est déjà un élément du régime actuel, elle est fixée à 10 % de la prime. 37 Inconvénients L'expérience montre que l'aide spécifique dans sa configuration actuelle a échoué comme instrument d'amélioration de la qualité. Elle devrait déjà aujourd'hui payer la qualité, entre 90 % et 100 %de l'aide spécifique ayant cette fin. Toutefois, force est de constater qu'aucun effet positif sur la qualité ne s'est produit. La raison est que l'aide spécifique actuelle présente deux faiblesses : son montant, trop petit pour encourager vraiment une production de valeur, et les critères de valorisation de la qualité, trop laxistes, permettant de bien payer des qualités trop basses. La réforme proposée, en modifiant à la fois le montant et les critères de distribution de l'aide, permettrait de pallier les insuffisances du système actuel. Ce système ne met en comparaison que la valeur du tabac produit à l'intérieur d'un même groupement de producteurs. Ainsi les producteurs de tous les groupements recevront un montant de prime et d'aide spécifique en fonction du prix moyen de leur groupement propre. Par conséquent, un producteur qui produit un tabac d'une valeur inférieure à celle d'un autre producteur d'un autre groupement, peut recevoir une recette totale supérieure. Toutefois, des mécanismes existent pour augmenter l'efficacité de ce système. Il s'agit de renforcer les conditions de reconnaissance des groupements de producteurs, en augmentant le nombre minimum d'adhérents, et en relevant les quantités minimales de quotas dont il doit disposer. La mise en place de cette modulation n'implique pas de changement dans le niveau actuel des primes et des quotas. Nous proposons de ne pas changer le niveau actuel des primes, l'expérience montre que sa distribution actuelle par groupe de variétés semble globalement correcte. Les variétés les plus demandées par le marché sont produites, et aucun dépassement significatif de la production n'a été constaté; au contraire, le quota de 350. 000 t n'est utilisé qu'autour de 95 %. Le volume du quota peut lui aussi rester à son niveau actuel, ce qui importe le plus est, tout en respectant l'enveloppe budgétaire actuelle, d'augmenter l'efficacité économique de l'aide communautaire par le biais de la modulation de la prime, la distribution du quota par pays et par groupe de variétés étant en général adéquate. Toutefois, il faut faire en sorte que le quota pour les meilleures variétés, celles qui ont des débouchés certains et des prix de marché élevés, soit favorisé en détriment du quota pour les variétés à débouchés difficiles et à des prix de marché intolérablement bas. Ainsi tout particulièrement le volume du quota pour le groupe V - sun-cured - devrait être ajusté à la baisse, et les quantités concernées transférées à d'autres groupes, comme le VI et le VII, dans le respect de la neutralité budgétaire. 38 (2) Faciliter la sortie volontaire du secteur La Commission a écarté un désengagement obligatoire, et global, du secteur. Les possibilités réelles de reconversion étant limitées, un tel scénario qui amènerait à reconvertir les quelques 190. 000 emplois vers d'autres activités, ne seraient pas réalisables sans un coût sociale très élevé. En revanche il est possible de faciliter la reconversion de tabaculteurs sur une base individuelle et volontaire, voire même d'organiser la reconversion à une échelle locale de l'ensemble des producteurs. Par ailleurs les mesures de réforme fondamentale du secteur et notamment la modulation de la prime lanceront un défi important pour le secteur et auront comme conséquence une consolidation des exploitations et inciteront ceux qui ne seront pas capables d'améliorer la qualité de leur production à sortir du secteur. Pour faciliter la reconversion, des mesures d'accompagnement seraient appropriées, telles d'aide ou développement local et un dispositif permanent de rachat des quotas, avec réduction correspondante du volume du quota global. Mesures de reconversion à envisager L'élément central des mesures d'accompagnement devrait être la promotion de plans stratégiques de développement local, qui orientent les producteurs vers d'autres activités. Ces plans devraient être établis au niveau le plus proche des zones concernées. Ils devraient associer étroitement ceux qui sont directement concernés, et en premier lieu les groupements de producteurs de tabac. Ces plans devraient avoir une approche de les programmes de développement développement financés par les fonds structurels pour les régions objectif 1 ou 5b. Ils pourraient comprendre un éventail de mesures d'information, de conseil, de formation, d'organisation, ciblés sur les alternatives possibles au niveau local. Ils devraient aider à mobiliser les ressources disponibles, dont notamment celles des programmes structurels et autres cofinancés par la Communauté, tel que la préretraite. tel que présent actuellement dans intégré, Plusieurs mesures pourraient être mises en place pour : - assurer la viabilité des exploitations et centres de transformation susceptibles de se maintenir (aides aux investissements et à la protection de l'environnement). Dans ce contexte, le modèle des programmes de reconversion vers d'autres cultures agricoles, dont le succès a été particulièrement remarquable en Grèce (voir point IV. 4), pourrait être repris sous condition d'une réduction correspondante du volume global des quotas. Pour mémoire, une aide a été versée pendant 3 ans aux producteurs de tabac qui ont voulu abandonner la culture, pour se reconvertir vers d'autres productions. - faciliter l'abandon de la production "non viable", moyennant des actions au niveau individuel et au niveau collectif : 39 (a) au niveau individuel * des aides pourraient prendre la forme de rachat de quotas, étalés pendant une période suffisamment longue (7-10 ans), avec un mécanisme de paiement dégressif; ou, en alternative, prendre la forme d'obligations délivrées aux tabaculteurs concernés, sur la base desquelles la Communauté effectuerait des paiements annuels pendant la durée des obligations (7-10 ans). Les tabaculteurs pourraient, soit garder l'obligation et recevoir les paiements annuels y afférents, soit la vendre sur le marché privé, * des aides pourraient aussi prendre la forme d'aides à la préretraite, au set-aside, ou au boisement. A cet égard, il conviendrait d'examiner le moyen de rendre plus attractives pour les producteurs de tabac les mesures de préretraite prévues dans le règlement 2079/92, notamment en évaluant les raisons pour lesquelles ces mesures n'ont jusqu'à présent pas eu de succès auprès de ces producteurs. (b) au niveau collectif (régional/locale * des actions d'information, formation, conseil, assistance technique, pour faciliter le changement * des mesures de développement économique visant à offrir des activités alternatives d'emplois. L'ensemble de ces mesures devrait faire l'objet d'un plan stratégique de développement local qui serait fondé sur diverses bases juridiques et sources de financement selon la nature des actions: - certaines actions nécessaires à la conception du plan (information, analyse, assistance technique) ou destinées à faciliter la mise en oeuvre (formation, conseil, divulgation) ou directement faisant partie du volet opérationnel (p. e. rachat de quotas) pourraient être financées par le FEOGA-Garantie. - pour d'autres actions, il conviendrait que les autorités responsables de l'exécution de différents programmes examinent la possibilité d'affecter une partie des enveloppes qui leur ont été alloués aux mesures suivantes : * certaines actions trouveraient leur base juridique et leur financement dans le cadre des actions relevant de l'objectif n° 1 et 5b des Fonds Structurels (la plupart des régions concernées y sont classées). La révision à mi-parcours prévue pour 1997 offre l'opportunité d'examiner quelles mesures spécifiques pourraient être prises dans les années à venir pour faciliter la reconversion des producteurs de tabac vers d'autres activités économiques. Des orientations dans ce sens pourraient être données aux Etats membres et aux Comités de Suivi concernés. * d'autres actions ont un cadre juridique et financier déjà établi comme la préretraite, le boisement et les mesures agri-environnementales et mesures de l'objectif 5a. Ces mesures, appliquéees pendant une période suffisamment longue, devraient faciliter la recherche d'activités alternatives et soutenir le tissu social et économique local. Par ailleurs, la reconversion de l'industrie de transformation devrait aussi faire l'objet d'une attention particulière, de façon à réduire tout impact négatif majeur pour les économies locales. 40 (3) Flexibiliser le régime de quotas et de seuils de garantie L'autre aspect de l'OCM actuelle qui demande à être perfectionné est la gestion du régime de maîtrise de la production et surtout son manque de flexibilité. La flexibilisation doit se faire à plusieurs niveaux. D'abord, il faudrait que le volume du quota par pays et par groupe de variétés ne soit pas fixe, car il faut toujours adapter l'offre à la demande. Pour ce faire, il faut consolider les possibilités de transfert l'effort budgétaire. inter-groupes variétaux, sans augmentation de Actuellement, il est déjà possible de procéder à ces transferts pour ce qui est des quotas qui n'ont pas fait l'objet de contrats de culture. Il serait important d'organiser ces transferts avant la distribution des quotas, et, pour ce faire, d'encourager la filière à une meilleure anticipation des besoins du marché. Comme signalé plus haut, il faut aussi encourager le transfert des variétés avec des débouchés plus précaires et de moindre valeur vers des variétés plus demandées par le marché et de plus grande valeur. Ensuite, il faudrait faciliter le transfert de quotas, annuel ou permanent, à l'intérieur d'un groupe varietal. Pour ce faire, des mécanismes de marché sont à choisir, la cession définitive de quotas entre producteurs traditionnels mériterait d'être facilitée. Ce transfert vise à répondre à de multiples situations individuelles et à encourager les plus motivés à bâtir des entreprises économiquement viables. Par ailleurs, des dispositions particulières doivent être prises pour permettre la création d'une réserve nationale de quotas, ce qui abonderait dans le sense voulu de flexibilisation du régime. La flexibilisation du régime de quotas, ensemble avec la modulation de la prime, constitueront par conséquent une puissante incitation à la consolidation des structures des exploitations tabacoles, dont la taille moyenne est appelée à augmenter; en même temps, le nombre d'exploitants tendra à davantage diminuer, la situation actuelle d'émiettement des exploitations étant dificilement soutenable. (4) Simplifier la gestion administrative La simplification de la gestion est aussi une préoccupation des pouvoirs publics. La complexité que le régime tabac a atteint amène à proposer une révision des différentes procédures dont l'objectif serait d'alléger les différentes dispositions administratives. D'abord il faut reconnaître que calculer et distribuer des attestations de quota chaque année à plusieurs dizaines de milliers d'agriculteurs, et même parfois procéder à une deuxième distribution en cours d'année, est lourd à gérer. 41 La solution qui s'impose est celle de gérer les quotas, non au niveau du producteur individuel mais au niveau du groupement de producteurs Ceci permettrait de réduire l'effort administratif de dizaines de milliers d'opérations à seulement quelques dizaines même dans les plus grands pays producteurs. Il reviendrait alors au groupement de procéder lui-même à la distribution des quotas individuels et de réaliser, sous le contrôle de l'administration, et en application de la réglementation communautaire, tous les calculs y afférents. Il faut à cet égard souligner que la gestion par groupement de producteurs n'invaliderait pas l'existence de producteurs individuels hors groupement (qui est toutefois déjà aujourd'hui marginale compte tenu entre autres de l'intérêt de bénéficier de l'aide spécifique), ni l'obligation pour chaque groupement d'enregistrer les livraisons de chacun de ses membres, de façon aussi à permettre leur sortie du groupement, le cas échéant. Ensuite le fait de procéder annuellement au calcul des quotas de chaque producteur ne se justifie plus, compte tenu de la stabilité du système de quotas. Les quotas pourraient alors n'être révisés que tous les 3 ans, sans préjudice d'éventuelles adaptations annuelles suite à des transferts entre groupes de variétés. Il convient en outre de simplifier le contrôle lors de la livraison. La mesure systématique du taux d'humidité de chaque lot de tabac lors de la livraison s'est avérée être une règle inefficace et difficile à mettre en oeuvre. Il faudrait abandonner cette disposition, le contrôleur ne devant avoir recours à la mesure du taux d'humidité qu'en cas de doute sur la qualité du tabac livré. Le fait d'avoir dans la même année deux distributions de quotas (dont une résiduelle), et par conséquent deux périodes d'enregistrement des contrats de culture, ne semble plus nécessaire compte tenu du fait que les possibilités de cession des attestations de quotas entre producteurs procureraient la flexibilité suffisante pour permettre l'utilisation pleine des seuils de garantie. Les mesures concrètes de simplification proposées permettraient ainsi de faire l'économie de plusieurs milliers d'opérations par an (calculs de quota, double envoi d'attestations de quota à des producteurs individuels, mesure systématique du taux d'humidité lors de la livraison) ce qui est loin d'être négligeable en termes d'allégement des charges administratives. (5) Encourager une meilleure rémunération de la qualité La figure du contrat de culture est à garder, compte tenu de la sécurité qu'elle apporte à la filière, et au fait qu'elle peut constituer un levier pour améliorer l'adéquation de l'offre à la demande. Toutefois, le contrat de culture estompe les signaux du marché, les prix sont parfois arrêtés un an avant la vente effective. Un système bien encadré d'enchère aux contrats établis pourrait apporter une réponse positive en augmentant la compétition entre transformateurs et, par conséquent, les prix de marché perçus par les producteurs 42 (6) Prendre en compte la protection de l'environnement Dans le cas de la culture de tabac les nuisances environnementales sont sur^ut le fruit d'apports excessifs d'engrais, d'irrigation excessive et d'utilisation déraisonnable de pesticides. Il faut souligner qu'un système économique qui favoriserait une production de qualité a des conséquences bénéfiques sur l'environnement, car la qualité des feuilles de tabac est liée à un apport raisonné d'engrais. Pour ce qui est de l'utilisation de pesticides, elle est encore indispensable à la qualité des feuilles. Toutefois, l'utilisation de techniques intégrées de gestion des maladies (IPM) est à encourager vivement, tout comme les pratiques de ramassage de déchet, dont, en premier lieu, les plastiques utilisés dans la culture. Pour ce faire, il faudrait utiliser la partie de l'aide spécifique destinée à des fins technique aussi à la promotion de mesures de protection de d'assistance l'environnement - utilisation rationnelle d'engrais, techniques intégrées de gestion des maladies, ramassage des déchets, utilisation de techniques performantes d'irrigation. La promotion de ces mesures de protection de l'environnement devrait faire l'objet d'un suivi périodique au niveau régional, national et communautaire. Afin de donner une certaine cohérence à ces actions, il conviendrait de les réaliser dans un cadre défini par les Etats Membres et approuvé par la Commission. Des sessions de formation et de divulgation seraient à organiser, avec le concours de spécialistes dans les différents domaines. Par ailleurs, un système d'évaluation de ces mesures serait à mettre en place, de façon à retirer les leçons appropriées de l'expérience, forcément diverses, de leur application concrète. (7) Des variétés moins nocives sur le marché Le Fonds de Recherche et d'Information sur la Santé, financé par une partie des primes versées aux producteurs, serait à poursuivre. En effet, pour ce qui est de ses missions de recherche de variétés et de méthodes culturales moins nocives pour la santé humaine, le Fonds peut aider à produire du tabac avec moins de goudron, moins de métaux lourds ou moins de nicotine. Par ailleurs, une composante de recherche dans le domaine de la protection de l'environnement serait à inclure. En ce qui concerne ses missions d'information sur les aspects nocifs de la cosommation de tabac, il est envisageable de non seulement les poursuivre, mais aussi d'en renforcer les moyens par l'augmentation de la retenue sur la prime à 2 %. Les producteurs de tabac ont intérêt à bien montrer leur compréhension de la problématique de la santé, qui est tout à fait distincte de la poursuite de la culture de tabac, qui continuera à l'échelle mondiale aussi longtemps qu'il y aura des consommateurs. 43 (8) Renforcer les contrôles Le contrôle de l'OCM doit rester une préoccupation centrale. Au chapitre II de ce rapport, la conclusion était claire que le niveau de fraude qui existait avant la réforme de 1992 a été sévèrement réduit. En effet, les mécanismes de soutien plus exposés ont été démantelés (fin de l'intervention et des restitutions à l'exportation) et la maîtrise actuelle de la dépense budgétaire corrobore cette analyse. L'expérience des contrôles a toutefois montré que des risques subsistent, liés notamment à l'existence de faux producteurs (impliqués dans un marché noir de tabac). Si les risques de fraude sont nettement plus réduits par rapport au passé, ils existent encore. C'est la raison pour laquelle les contrôles de surface ont été renforcés et que la publicité, au niveau local, des détenteurs de quotas, a été mise en place. Il conviendrait en outre de préciser la définition juridique de transformateur afin de couper court à des interprétations larges des règlements communautaires qui permettraient aujourd'hui à des intermédiaires de bénéficier du système. En ce qui concerne les agences de contrôle, force est de constater que les efforts de la Commission n'ont pas encore abouti. En effet, les deux pays concernés (Italie et Grèce) n'ont pas pu mettre sur pied les nouvelles agences de contrôle prévues. Ceci étant, les contrôles ont été effectués par des organismes déjà existants (AIMA, EOK). Pour l'avenir, il faudrait garder les éléments centraux du système de contrôle actuel, à savoir: contrôle des surfaces pour prévenir les faux producteurs, des livraisons pour vérifier l'éligibilité du tabac à la prime, et des stocks des entreprises de transformation pour éviter que le même tabac soit primé plusieurs fois. Le contrôle des surfaces peut valablement encore être renforcé par le biais du système de contrôle intégré des surfaces déjà existant pour d'autres cultures. Pour ce qui est des autres contrôles, il faut garder le niveau d'exigence pour le contrôle des livraisons (présence obligatoire de contrôleurs pour toute livraison, autorisation écrite de la livraison et du transfert du tabac sous contrôle par l'agence de contrôle), et le renforcer pour le contrôle des stocks auprès des transformateurs (échantillonnage minime obligatoire). Il serait aussi approprié de contrôler la sortie des stocks des usines de transformation, de façon à garantir que le tabac a effectivement été transformé. L'essentiel du contrôle de l'OCM tabac doit être toujours le contrôle de la dépense. Pour ce faire, il faut corriger ou éliminer les mécanismes économiques mal conçus, ce qui a déjà été fait en large mesure par la réforme de 1992. Ensuite, il faut garantir que les contrôles appropriés sont effectivement réalisés, notamment en retirant les conséquences qui s'imposent au niveau de l'apurement des comptes. Pour la Commission la question centrale consiste à définir le type et la fréquence des contrôles à effectuer. 44 Il appartient après aux autorités nationales de faire le choix de la meilleure manière d'organiser ces contrôles en fonction des particularités de chaque pays. A cet égard, et vu l'expérience de ces dernières années, la Commission estime que le choix du cadre administratif à retenir (agence de contrôle spécifique ou organisation du contrôle par les organismes déjà existants) serait de la compétence des Etats membres. C. Autres éléments Pour le reste, la réforme de 1992 a fait ses preuves. H ne serait pas question de réintroduire l'intervention ou les restitutions à l'exportation. La première ne se justifie pas dans un secteur où le degré d'autosuffisance est relativement bas, et où l'aide aux producteurs est relativement élevée. Par ailleurs, elle était difficile à contrôler. La deuxième ne se justifie pas non plus. Les meilleures qualités s'exportent san» problème, ou trouvent un débouché sur le marché intérieur. Les plus basses qualités ont un si faible prix que toute restitution n'a pas de sens économique. Par ailleurs, et tout comme pour l'intervention, les restitutions étaient aussi trop difficiles à contrôler. Par ailleurs, les modifications proposées, qui visent à aumgenter la qualité du tabac produit, auront aussi comme résultat d'accroître la qualité des tabacs exportés par la Communauté sur le marché mondial. Les pistes déjà ouvertes par la réforme de 1992 pour ce qui est de l'interprofession sont à consolider et méritent un encouragement. A cet égard, la Commission estime qu'il serait important que la filière (producteurs, transformateurs, manufacturiers) se concerte davantage pour renforcer les efforts d'amélioration de la qualité et d'adaptation de la production à la demande. L'amélioration de la qualité doit être entraînée par le marché. Dans ce contexte, les besoins du marché s'exprimeront certainement par la voie des prix, mais ils peuvent être valablement renforcés par la voie contractuelle, et notamment par la définition des qualités minimales et des grades qualitatifs. Par ailleurs, la voie contractuelle rend aussi plus transparents les besoins de l'industrie, et de ce fait facilite l'adaptation de la production à la demande. L'OCM reformée devrait aussi faire l'objet d'une évaluation 4 ans après son adoption. A cette occasion, il serait indispensable d'analyser l'évolution de la valeur de la production par rapport au soutien accordé au secteur. 45 CONCLUSION DE LA PARTIE V Le futur de l'OCM tabac a fait faire l'objet d'un choix préalable sur la poursuite de l'engagement communautaire dans le secteur. 1. Le désengagement de la Communauté du secteur du tabac qui signifierait la condamnation de la plupart de la production communautaire à moyen terme, a été écarté. Un tel scénario impliquant la reconversion obligatoire de quelques 190. 000 emplois, aurait un coût sociale très élevé, sans avoir aucun effet sur la consommation de tabac. La Commission a donc choisi de proposer la poursuite du soutien communautaire aux producteurs, à condition de réformer l'OCM de manière fondamentale. 2. La poursuite de l'engagement communautaire implique aussi un choix sur le meilleur modèle à suivre. De toute façon, l'aide communautaire doit toujours bénéficier exclusivement les producteurs. a) La mise en place d'un système d'aide à l'hectare ou d'une aide directe aux revenus des planteurs de tabac ne permettait pas de répondre aux graves problèmes économiques que connaît le secteur. Ces alternatives au système actuel auraient d'autre part un coût budgétaire qui lui serait comparable. Une baisse significative de la prime communautaire aurait le désavantage de condamner immédiatement une grande partie de la production communautaire sans lui permettre d'évoluer vers une meilleure qualité. b) Le maintien du régime actuel sans modification aurait l'inconvénient de perpétuer la situation que nous connaissons aujourd'hui, dans laquelle l'agriculteur a plus intérêt à produire de la basse qualité en réduisant ses coûts de production que d'investir dans une production de qualité. En effet, dans l'OCM actuelle le faible rapport entre prix de marché et primes versées est de nature à mettre en cause l'efficacité du soutien publique aux producteurs; ensuite, les rigidités du régime rendent difficile l'accès au secteur, la cession des quotas de production, et l'adaptation des seuils de garantie à la demande du marché; pour finir, il faut signaler, la complexité de gestion, avec une multitude d'opérations de calcul et de distribution de quotas individuels. 3. Les solutions à envisager doivent au contraire renverser cette tendance et apporter des incitatifs à une production de meilleure qualité. Dans le cadre d'une poursuite de l'engagement communautaire, il conviendrait de moduler une partie importante de l'aide communautaire en fonction de la qualité de la production déterminée par son prix de marché. La modulation de l'aide communautaire doit être complétée par des mesures qui facilitent la sortie du secteur, notamment par le biais du rachat des quotas individuels. 46 L'ensemble de ces réformes auraient comme conséquences l'amélioration de la qualité du tabac produit dans la Communauté, et la diminution drastique des exportations de tabac de basse qualité. Les ressources budgétaires seraient réaffectées à l'intérieur de l'enveloppe globale allouée au secteur, permettant ainsi d'atteindre l'objectif d'augmenter la part des dépenses au profit des actions qui visent à faciliter l'adaptation structurelle, et notamment la sortie volontaire du secteur. Les mesures de contrôle existant dans la réglementation actuelle, et en particulier celles intéressant les premiers transformateurs, doivent être renforcées. La réforme envisagée se propose pour finir de simplifier la gestion administrative du secteur et de mieux prendre en compte la protection de l'environnement. 47 ISSN 0254-1491 COM(96) 554 final DOCUMENTS FR 03 N° de catalogue : CB-CO-96-660-FR-C ISBN 92-78-13189-X Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg