title: INFORME DE LA COMISION AL CONSEJO sobre la organización común del mercado en el sector del tabaco crudo

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common organisation of markets
tobacco
tobacco industry

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 18. 12. 1996 COM(96) 554 final INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre la organización común del mercado en el sector del tabaco crudo r ÏNPICT I. EL PRODUCTO 1. Origen 2. Terminología 28. 11. 96 (tabaco /rapp/0009-7/3) 1 1 1 H. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y SOCIAL DE LA PRODUCCIÓN DE TABACO EN EUROPA 2 A. Variedades cultivadas en Europa B. Cultivo del tabaco y empleo 1. Un cultivo exigente, intensivo en mano de obra 1. 1. Calendario del cultivo del tabaco 1. 2. Empleo en el cultivo del tabaco 2. El tabaco, factor de supervivencia de las explotaciones en las que se cultiva C. En Europa el tabaco se cultiva en pequeñas superficies, lo que hace imposible una mecanización avanzada de su producción 1. Pequeñas superficies de cultivo 2. Imposibilidad actual de una mecanización avanzada 3. Empleo en el sector de la transformación del tabaco 4. Empleo en el sector industrial D. Un cultivo característico de regiones desfavorecidas 3 5 5 5 6 6 8 8 9 9 10 11 m. ANÁLISIS DE LA CALIDAD DE LA PRODUCCIÓN COMUNITARIA Y DE SU IMPORTANCIA EN LA PRODUCCIÓN MUNDIAL A. Evolución cuantitativa de la producción europea B. El bajo nivel de los precios internos y la mala calidad producida en la Comunidad C. La producción no responde a las necesidades del consumo comunitario D. Mercado mundial CONCLUSIÓN DE LAS PARTES I, II Y III IV. FUNCIONAMIENTO DE LA OCM DESPUÉS DE LA REFORMA DE 1992 A. Presupuesto y control 1. Control del gasto presupuestario 2. Limitación del riesgo de fraude B. Economía del sector 1. Parvedad de los precios de mercado en relación con las primas a) Los precios antes y después de la reforma de 1992 b) Relación entre precios y primas por variedades c) Relación entre precios y primas por países d) Motivos de una relación tan insatisfactoria 2. Reestructuración de la industria de transformación 3. Presencia de las manufacturas en la Comunidad Europea C. Gestión 1. Relativa rigidez del régimen 2. Relativa complejidad del régimen 3. Período transitorio 4. Programas de reconversión CONCLUSIÓN DE LA PARTE IV 12 12 14 15 17 19 20 20 20 20 22 22 22 22 23 23 24 24 25 25 25 26 26 27 A a, II V. PROPUESTAS PARA EL FUTURO DE LA OCM DEL TABACO A. La elección de la Comisión B. Posibilidades para el futuro 1. Primera posibilidad - Desvinculación progresiva a) Consecuencias sociales y económicas b) Alternativas a la producción de tabaco 2. Otras posibilidades descartadas 3. Segunda posibilidad - Propuesta de la Comisión: una reforma fundamental del sector 1) Modificar el régimen de primas para mejorar la calidad del tabaco producido - una apuesta importante y un desafio al que hay que enfrentarse a) ¿Por qué modificar el régimen actual de primas? b) Propuesta: modular la ayuda comunitaria en función de la calidad de la producción con el fin de fomentar la calidad bl) Principio de modulación de la ayuda comunitaria b2) Ejecución: modulación mediante un aumento de la ayuda a las agrupaciones de productores b3) Ventajas e inconvenientes de la modulación mediante la ayuda a las agrupaciones de productores b4) La instauración de la modulación no implica cambios en el nivel actual de primas y cuotas 2) Facilitar el abandono voluntario del sector 3) Flexibilizar el régimen de cuotas y de umbrales de garantía 4) Simplificar la gestión administrativa 5) Fomentar una mejor remuneración de la calidad 6) Tener en cuenta la protección del medio ambiente 7) Variedades menos nocivas en el mercado 8) Intensificar los controles C. Otros elementos CONCLUSIÓN DE LA PARTE V 28 28 30 30 30 30 33. 35 35 35 36 36 37 37 38 38 41 41 42 42 43 43 45 46 /\b I. EL PRODUCTO 1. Origen El tabaco es una planta subtropical que se importó de Sudamérica a Europa en el siglo XVI Existen numerosas variedades capaces de adaptarse a condiciones climáticas y edafológicas muy distintas, razón por la que se cultiva en los cinco continentes, pudiéndose encontrar plantaciones de tabaco en lugares tan diversos como Polonia, Cuba, Estados Unidos o China. 2. Terminología Antes de convertirse en un producto terminado (cigarrillo, tabaco de pipa, cigarro o cigarro pequeño sin capillo) el tabaco sufre, una vez cosechado, dos tipos de transformación. Se distinguen tres fases en la producción del tabaco : en la primera, el tabaco es cultivado, recogido y curado por productores o cultivadores en la explotación; se trata del "tabaco en hoja"; a continuación, el tabaco en hoja es suministrado a empresas o "transformadores" que lo acondicionan, embalan y preparan para que pueda ser almacenado y utilizado por las manufacturas; se convierte entonces en "tabaco transformado" o "tabaco embalado"; es la operación de "primera transformación"; por último, el tabaco transformado es tratado por las "manufacturas" que, después de someterlo a una "segunda transformación", obtienen un producto terminado. Se distinguen, pues, el tabaco en hoja, el tabaco transformado y el producto terminado, cada uno de los cuales es tratado por un agente económico distinto: productor, transformador y fabricante. Ahora bien, aunque estas tres actividades económicas difieren, pueden ser realizadas por una misma empresa, en el sentido jurídico del término. Estas tres actividades son las que componen el sector del tabaco; término que se emplea para expresar el vínculo de interdependencia que une a los sectores económicos de la producción y de la transformación del tabaco. Los profesionales distinguen además: los tabacos aromáticos, cuyo aroma dará el carácter buscado a la mezcla utilizada para la fabricación de los cigarrillos, y los tabacos neutros, "de relleno" ^filler"), que constituirán la parte fundamental de la mezcla. Sólo el tabaco crudo (en hoja o embalado después de su transformación) es un producto agrícola (Anexo II del Tratado de Roma). Los productos terminados son productos industriales (no incluidos en el Anexo II). A H. IMPORTANCIA ECONÓMICA Y SOCIAL DE LA PRODUCCIÓN DE TABACO EN EUROPA Producción europea de tabaco crudo en hoja (1000 toneladas) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 199S E UR 12 385,2 387,5 398,6 411,2 419,9 429,7 407,8 342,7 327,9 333,2 Con una producción que representó el 4,6 % de la producción mundial en 1994, la Unión Europea es el quinto productor mundial de tabaco crudo. La producción europea alcanzó su máximo en 1991 y desde entonces no ha dejado de disminuir. La entrada en vigor, en 1992, de la nueva organización común de mercados del sector permitió, al instaurar un régimen de cuotas de producción, reducir determinadas producciones de tabaco que carecían de salidas reales. Porcentaje de cada Estado miembro en la producción comunitaria de tabaco crudo en hoja en 1995 Alemania Rartugal 1% 2% A l l c t r ia A u s t na Francia 0,1% 8% Bélgica 0,3% Italia y Grecia, con el 39 % y el 36 % de la producción comunitaria de 1995 respectivamente, son, con diferencia, los principales países productores, seguidos por España (13 %), Francia, Alemania, Portugal, Bélgica y Austria. El presente informe se refiere sólo a la producción de tabaco de la Europa de los Doce. De los nuevos miembros, únicamente Austria produce tabaco (cuota de 600 toneladas). A. Variedades cultivadas en Europa Variedades cultivadas en Europa en 1995 Rre cured 2% Dark air curad 13,2% Flue cured 36,6% Sun curad 26,7% Light air cured 21,2% A pesar de su enorme diversidad y de sus características propias, es posible agrupar las variedades en función de la técnica utilizada para el curado de las hojas ("curing"). Según una clasificación internacionalmente reconocida, se distingue entre: Tabaco curado al aire caliente ("flue-cured") Comprende variedades secadas en hornos en los que se controlan la circulación del aire, la temperatura y el grado higrométrico. Se trata de tabaco rubio cuya variedad más conocida es Virginia (llamada "bright" en Italia), utilizada en la fabricación de cigarrillos más ligeros, como los de tipo americano. Tabaco rubio curado al aire ("light air-cured") Comprende variedades secadas al aire bajo refugio que no se dejan fermentar; forman parte de la categoría de los tabacos rubios representados en la Comunidad por las variedades Burley y Maryland. —> Elementos básicos en la composición de los cigarrillos de tipo americano, cuyo consumo tiende a aumentar en todos los países del mundo, el tabaco curado al aire caliente y el tabaco rubio curado al aire, si son de buena calidad y pese a la gran competencia existente, tienen una gran demanda en el mercado mundial. Tabaco curado al sol ("sun-cured") Se seca al sol. Se trata de variedades orientales que los profesionales subdividen en orientales propiamente dichas, de las que se valora su cualidad aromática, como Basmas, Kaba Koulak y Katerini, y semiorientales, entre las que se incluyen las italianas y la mayoría de las otras variedades griegas orientales. —> El tabaco curado al sol entra en la composición de casi todas las mezclas debido a sus excepcionales cualidades aromáticas y tiene una gran demanda mundial; las variedades comunitarias son en general de excelente calidad. Tabaco negro curado al aire ("dark air-cured") Se cura como el primer grupo pero se deja fermentar de modo natural antes de su comercialización. Se trata de tabacos crudos o negros entre los que cabe citar las variedades Paraguay, Badischer Geudertheimer, Havanna y Burley fermentado. —> Por utilizarse sobre todo en la composición de cigarrillos negros, cuyo consumo está bajando, la demanda mundial de tabaco negro curado al aire tiende a disminuir mucho. Tabaco curado al fuego ("fire-cured") Secado al fuego, en la Comunidad, la variedad principal es la denominada Kentucky, producida y consumida fundamentalmente en Italia (cigarros toscanos). —> La demanda mundial de esta variedad está en franco retroceso. B. 1. Cultivo del tabaco y empleo Un cultivo exigente, intensivo en mano de obra 1. 1. Calendario del cultivo del tabaco Aunque el cultivo del tabaco en Europa difiere según las variedades y países, las principales etapas del mismo son en general las siguientes: final del invierno: preparación de la siembra, labranza de la tierra; principio de la primavera: preparación de la tierra (desherbado, riego, abono, etc. ); primavera: saca de las plantas y trasplante al terreno de asiento (a mano o con máquina trasplantad or a); primavera - verano: mantenimiento de las plantas, tratamiento del suelo, riego, bina, escardadura y aporcado; verano: recolección básicamente a mano, hoja por hoja, por piso foliar sucesivo comenzando por la parte inferior del tallo, curado; otoño e invierno: selección del tabaco, acondicionamiento de la cosecha en balas y suministro. Una de las principales características del cultivo del tabaco es que exige cuidados muy meticulosos : después de haber hecho crecer plantas jóvenes en semilleros cubiertos, el agricultor las trasplanta al terreno de asiento para, en la mayoría de los casos en Europa, cosechar manualmente, una por una, las hojas que maduran rápidamente. Mientras que la preparación de los suelos, el desherbado y el trasplante suelen estar mecanizados, la recolección y la selección del tabaco se hacen fundamentalmente a mano. —> El cultivo del tabaco requiere una mano de obra importante, en particular, en las fases de trasplante y de recolección de la planta. 1. 2. Empleo en el cultivo del tabaco Hay alrededor de 135. 000 cultivadores de tabaco en la Comunidad, el 52% de los cuales trabaja en Grecia y el 31% en Italia. Sin embargo, las personas que viven del cultivo del tabaco sobrepasan los 135. 000 productores, dado que las necesidades de mano de obra se calculan en 170. 000 puestos de trabajo de dedicación exclusiva y que el número de empleos indirectos es también muy alto. El cultivo del tabaco es uno de los más intensivos de la Comunidad en mano de obra. Por término medio el productor europeo necesita 2. 200 horas de trabajo anuales para cultivar una hectárea, frente a las 147 que invierte un agricultor del grupo de "cultivos generales" para cultivar una hectárea de su producción. Para la mayoría de las variedades, la mano de obra representa entre un 50% y un 70% de los costes de producción, pero este porcentaje difiere según los países y las variedades producidas. Por ejemplo, el porcentaje de Grecia en empleo total es mayor que en cantidades producidas, lo que se explica porque gran parte del tabaco que se cultiva en ese país es de variedades orientales, cuyo cultivo requiere mucha mano de obra (ésta representa el 85% de los costes de producción de la variedad Basmas). En Italia, en cambio, se cultiva una gran cantidad de tabacos rubios secados al aire o en horno, que requieren menos mano de obra (ésta representa el 45% de los costes de producción del tabaco curado al aire caliente). Más del 80% de esta importante necesidad de trabajo se cubre con mano de obra familiar. A menudo, toda la familia participa en el cultivo y, sobre todo en Grecia, en la recolección y selección de las hojas. De este modo, el tabaco permite a numerosas familias mantener vivo el medio rural. El agricultor recurre cada vez más al empleo de temporeros para las operaciones de trasplante y recolección de su producción. — > El cultivo del tabaco es una fuente de empleo muy importante, especialmente en Grecia y, en menor medida, en Italia. En algunas regiones es el medio de subsistencia de toda la población, contribuyendo al mantenimiento de una población rural activa. 2. El tabaco, factor de supervivencia de las explotaciones en las que se cultiva Los agricultores que cultivan tabaco practican frecuentemente el policultivo. Por eso, aunque para una gran parte de ellos el tabaco constituye si no la única al menos la principal fuente de empleo y de renta, muchos tienen también otras actividades complementarias que por sí mismas no bastarían para garantizar la viabilidad de las explotaciones familiares. Con alrededor de 7. 700 ecus por hectárea en 1995 (incluidas las ayudas comunitarias que representan en torno a 6. 380 ecus por hectárea), la producción de tabaco crudo es uno de los cultivos europeos que genera más ingresos por hectárea, si bien, dada la mano de obra necesaria, la renta "per capita" sigue siendo inferior a la media comunitaria. Aunque ocupa pequeñas superficies de las explotaciones agrícolas, frecuentemente este cultivo es su base financiera. Por término medio, el cultivo del tabaco proporciona más de la mitad de la renta de las explotaciones que lo practican. Además, permite lograr importantes márgenes por hectárea y, al no encontrar dificultades de comercialización, procura unos ingresos relativamente estables al agricultor. La seguridad de comercialización de la producción ofrecida por la estructura del sector del tabaco, dada la estrecha relación que existe entre productores y transformadores, permite a algunos productores invertir en otras actividades; el desarrollo del turismo rural en algunas regiones, como el Périgord en Francia, se financió principalmente con las rentas de la producción de tabaco. —> Sin el tabaco, la práctica totalidad de las explotaciones en las que se cultiva no serían viables actualmente. C. En Europa el tabaco se cultiva en pequeñas superficies, lo que hace imposible una mecanización avanzada de su producción 1. Pequeñas superficies de cultivo La superficie total cultivada en Europa en 1994 era de 158. 945 hectáreas, y en 1995 el total de las superficies contratadas ascendió a 149. 578 hectáreas. Superficie media por productor Estado miembro 3,87 ha Grecia 0,97 ha Italia 0,83 ha España 1,85 ha Francia Superficie media por productor 0,92 ha 1,20 ha 2,07 ha 1,05 ha 0,67 ha Alemania 1,70 ha 0,84 ha Portugal 3,16 ha 1,11 ha Bélgica 1,18 ha Tabaco curado al aire caliente Tabaco rubio curado al aire Tabaco negro curado al aire Tabaco curado al fuego Tabaco curado al sol Orientales griegos TOTAL La superficie media cultivada por productor es baja (alrededor de 1,11 hectáreas). Este dato varía según las variedades y los países (el productor italiano de Virginia dispone de una superficie media de 7,88 hectáreas frente a las 0,74 hectáreas del productor griego de tabaco curado al sol). La producción media por productor es de unas 2,4 toneladas; varía de 1 a 10 entre las variedades Basmas y Virginia y es cinco veces mayor en España que en Grecia. Estos datos indican que una explotación principalmente dedicada al tabaco puede ser viable, con ayuda pública, con una superficie muy pequeña y una pequeña producción. Es necesario añadir que la mayoría de los cultivadores que practican el policultivo, mantiene una superficie mucho mayor que la estrictamente reservada al tabaco. En realidad, el policultivo se practica para utilizar los espacios liberados por la rotación que exige el cultivo del tabaco (los períodos pueden llegar hasta siete años entre dos cultivos en el mismo suelo, para evitar el agotamiento de éste y las enfermedades propias del tabaco). Además, los perjuicios medioambientales del cultivo de tabaco se deben principalmente al uso inmoderado de abonos, al regadío excesivo y a la utilización irreflexiva de plaguicidas. —> El tabaco se cultiva generalmente en pequeñas superficies, circunstancia que limita las posibilidades de mecanizar el trasplante y la recolección. De ahí que el rendimiento medio por hectárea sólo haya aumentado ligeramente en los últimos diez años. 2. Imposibilidad actual de una mecanización avanzada En los Estados Unidos, la mecanización de determinadas fases (especialmente recolección y trasplante) del cultivo de las variedades curadas al aire caliente y de las variedades de tabaco rubio curado al aire está mucho más avanzada que en Europa. El empleo de máquinas resulta técnicamente posible porque las superficies son grandes y las variedades cultivadas lo permiten y es viable económicamente porque el valor añadido de la producción sigue siendo muy elevado. Tal grado de mecanización no es posible a medio plazo en la Comunidad Europea por los siguientes motivos: por una parte, los costes de producción son ya muy elevados (remuneración de la mano de obra, compra del material necesario para el curado de las hojas: hornos, secaderos, etc. ) y los beneficios logrados no permitirían la adquisición de nuevas máquinas, por otra, la escasa superficie de las explotaciones europeas (1,11 ha medio) dificulta la utilización y amortización de máquinas sofisticadas, por término finalmente, para determinadas variedades como el tabaco curado al sol griego, solamente el hombre, tras examinar el color y la textura de las hojas de cada planta, puede determinar si están maduras para ser cosechadas. El avance de la mecanización sólo puede plantearse en el marco de un cooperativismo sólido. —> El cultivo del tabaco es, pues, un cultivo muy exigente, que requiere una mano de obra importante cuya sustitución por máquinas parece difícil de prever a medio plazo. 3. Empleo en el sector de la transformación del tabaco La cosecha del tabaco crea automáticamente empleo en la fase de procesado. Es necesario seleccionar las hojas, limpiarlas, desvenarlas, y finalmente embalarlas para venderlas a las manufacturas. La primera transformación es una actividad estacional, concentrada en una temporada de cinco meses. La supervivencia de esta actividad en Europa depende directamente de que se mantenga el cultivo del tabaco en la Comunidad. El tabaco crudo debe transportarse en condiciones especialmente costosas, por lo que su importación para ser transformado en Europa no es rentable económicamente. Un transformador europeo no puede vivir de la transformación de tabaco importado (excepto si se trata de comercio transfronterizo); la proximidad del lugar de producción es un elemento clave en el éxito de su actividad. Por eso, en la mayoría de los casos las fábricas se establecen en las mismas regiones de cultivo. Aunque una gran parte de este proceso está mecanizado, es necesario el empleo de una mano de obra numerosa, especialmente para seleccionar las hojas. Un estudio realizado por un instituto privado en 19921 calculaba en 30. 000 el número de personas empleadas en 1990 en el sector de la primera transformación del tabaco (esta cifra incluye el empleo fijo y el de temporada). —> Los transformadores, cuya actividad económica depende directamente del cultivo del tabaco, emplean una mano de obra abundante. 4. Empleo en el sector industrial Según el mismo estudio, los trabajadores empleados directamente por la industria del tabaco en Europa ese mismo año eran 83. 400. En su gran mayoría, estos puestos de trabajo son proporcionados por empresas privadas que no dependen económicamente del cultivo del tabaco en Europa. La situación es diferente cuando el empleo es proporcionado por empresas públicas o ex públicas, como sucede principalmente en Francia, Italia, Portugal y España. Estas últimas, aún públicas excepto en el caso de Francia, tienen, por razones de servicio público, políticas de compra de tabaco que les llevan a abastecerse fundamentalmente con la producción cultivada en el territorio de su Estado miembro. Dependen, pues, estrechamente de la existencia de subvenciones comunitarias que permitan mantener la producción local. Existen manufacturas de tabaco en casi todos los Estados miembros, con especializaciones específicas como en el caso de la fabricación de cigarros en las Islas Canarias. —> La competitividad de las empresas o ex empresas públicas de manufactura de tabaco está directamente vinculada al mantenimiento del cultivo del tabaco en Europa. lHLa industria del tabaco en la Comunidad Europea, 1990". Pieda, enero de 1992. 10 D. Un cultivo que contribuye a mantener la estructura rural en las regiones desfavorecidas Si bien la contribución del tabaco a la producción agraria bruta total de la Comunidad es bastante reducida (0,7 % del total), este cultivo suele ser de vital importancia para la economía local de las regiones en que se encuentra. El cultivo del tabaco ayuda a mantener viva la estructura rural de las regiones en las que se practica, ya que necesita el empleo de una mano de obra familiar importante y permite a familias enteras vivir en el medio rural. Al evitar el éxodo de la población, el tabaco genera una actividad económica importante (comercio, servicios públicos) y contribuye así a la supervivencia de regiones amenazadas por el envejecimiento y la desertización. Efectivamente, sorprende observar que la producción de tabaco se concentra casi exclusivamente en regiones incluidas en el "objetivo n° 1", contribuyendo manera muy significativa a la economía de Tracia, situada en las regiones montañosas del norte de Grecia, de Campania y Apulia, en el sur de Italia, y de Extremadura en España. Dependen también directamente del cultivo del tabaco toda la actividad económica y el empleo generado por el sector de la transformación. Esta actividad se establece casi siempre en las mismas regiones donde se cultiva el tabaco, proporcionándoles de este modo una estructura industrial. —> Pequeñas explotaciones, con un rendimiento poco elevado, que generan una actividad industrial, permiten el empleo de una mano de obra importante y el in situ de numerosas familias en regiones generalmente poco mantenimiento desarrolladas. Para ilustrar esta observación, basta con observar que el 46% de los productores de tabaco de la Comunidad son agricultores griegos que cultivan con sus familias las variedades curadas al sol, muy prometedoras, en explotaciones cuya superficie media es de 0,8 hectáreas, en condiciones edafológicas y climáticas que hacen muy difícil otra producción alternativa, y todo ello en regiones del "objetivo n° 1". La ayuda comunitaria al cultivo del tabaco contribuye perceptiblemente a la ordenación del territorio de los países productores. 11 m. ANÁLISIS DE LA CALIDAD DE LA PRODUCCIÓN COMUNITARIA Y DE SU IMPORTANCIA EN LA PRODUCCIÓN MUNDIAL En relación con los precios de las mismas variedades obtenidas en otros mercados, como el de Zimbabue o Malaui, el precio del tabaco producido en Europa es bajo. Aunque el precio medio de compra pagado por los transformadores por el tabaco crudo producido en Europa es bajo (0,6 ecus/kg en la cosecha de 1995), hay que destacar que esta cifra es el doble de la correspondiente a la cosecha anterior. Esta situación, que pone de manifiesto la escasa calidad media de la producción de determinadas variedades comunitarias, es también el reflejo de un mercado mundial que, después de un período de depresión, muestra cierta tendencia al alza. A. Evolución cuantitativa de la producción europea La producción comunitaria de tabaco crudo aumentó considerablemente hasta 1991 para descender cerca de un 24% entre 1991 y 1995. Esta evolución se explica principalmente por dos factores : "la caza de la prima", en particular para las variedades Virginia y Badischer, que, hasta 1992, bajo la antigua OCM, provocó el aumento desmesurado de una producción especulativa y fraudulenta, la instauración, en 1992, de la nueva OCM en el sector de tabaco que, con la instauración de cuotas, permitió limitar la producción. Si, globalmente, la producción de todas las variedades cultivadas tiende a disminuir desde hace algunos años, el elemento principal de la evolución de la producción comunitaria reside en el aumento impresionante de la producción de las variedades curadas al aire caliente, que casi se triplicó de 1986 a 1992 hasta representar hoy el primer grupo de tabaco cultivado en la Comunidad con un 36% de la producción. El país en el que esta evolución ha sido más impresionante es Grecia, cuya producción de estas variedades se ha multiplicado por 72 en seis años. La evolución de la producción de las variedades curadas al aire caliente refleja las tendencias del mercado mundial, por una parte, y, por otra, la tendencia a una producción especulativa de tabaco en la Comunidad justificada, hasta 1992, más por una "caza de la prima" que por las verdaderas necesidades del mercado comunitario. 12 A partir de 1992, el nivel de la producción empezó a estar determinado en gran medida por los umbrales de garantía. Así, después de la gran producción de 430. 000 t en 1991, la producción descendió a 328. 000 t en 1994 y volvió a subir ligeramente a 333. 180 t en la cosecha de 1995. Umbrales de garantía de 1996 y 1997 (en toneladas) I Tabaco curado al aire caliente II Tabaco rubio curado al aire III Tabaco negro curado al aire rv Tabaco curado al niego V Tabaco curado al sol Otro VI Basmas VII Katerinl VIII K Koulak Italia Grecia España Portugal Francia Alemania Bélgica Austria 48. 000 30. 700 29. 000 5 500 9. 000 3. 000 30 46. 500 12. 400 2. 470 1. 200 6. 600 4. 500 200 470 17. 900 6. 900 10. 800 30 13. 500 15. 700 26. 100 22. 250 19. 550 12. 000 4. 500 1. 700 100 TOTAL 132. 800 126. 700 42. 300 6. 700 27. 600 12. 000 1 900 600 125. 230 74. 340 47. 000 6. 930 29. 200 26. 100 22. 250 19. 550 350. 600 —> La evolución de la producción comunitaria de tabaco crudo se caracterizaba por una caza de la prima que infló artificialmente la producción. La instauración de un régimen de cuotas ha permitido limitar la producción. 13 B. El bajo nivel de los precios internos y la mala calidad de la mayoría de las variedades producidas en la Comunidad. Los precios practicados en Europa no bastan para cubrir los costes de producción del tabaco. £1 precio medio al que los transformadores compran el tabaco comunitario es realmente bajo (0,6 ecus/kg en 1995). Aunque la reducción de los precios europeos se vio muy influida por la de los mundiales, el nivel que han alcanzado en Europa es muy inferior al valor del kilo de tabaco registrado en los mercados de Malaui, Zimbabue o los Estados Unidos. El bajo nivel de los precios comunitarios se explica en primer lugar por la baja calidad de la producción. Pero, si bien es cierto que la calidad media de la producción europea de tabaco es baja, si se analiza con más detalle se observa que los tabacos orientales griegos (grupos VI, Vu y VIH) son en su mayoría de buena calidad y se venden a precios altos. En cambio, en los otros grupos, los tabacos de buena calidad constituyen una pequeña parte de la producción. La baja calidad es especialmente notoria en la mayoría de los tabacos de tipo Virginia y Burley griegos e italianos, cuya producción depende de una prima comunitaria equivalente en algunos casos a noventa y nueve veces el precio de compra del kilo de tabaco. La única salida de este tabaco es su venta como tabaco de relleno en mezclas de baja calidad. Esta situación se compensa por la solidez de los precios de algunas variedades orientales griegas y, en menor medida, por el nivel que mantiene el tabaco negro curado al aire. Si se analiza el nivel medio de los precios en los dos principales países productores, se observa lo siguiente: En Grecia, la producción está especializada en productos de máxima calidad (Basmas, Katerini, Kaba-Koulak y 36% del tabaco curado al sol), vendidos a precios altos, que sitúan la media nacional por encima de la comunitaria y compensan, hasta cierto punto, una producción mala de tabaco curado al aire caliente. Hay que destacar que los precios subieron de manera significativa en Grecia en la cosecha de 1995 (el de la variedad Basmas se duplicó y se cuadruplicó el del tabaco curado al aire caliente). En Italia, en cambio, no se cultiva ninguna variedad especialmente rentable que se pague a precios claramente superiores a la media. El precio del 90% de la producción de cada variedad es inferior a 0,442 ecus/kg, y más del 75% de la producción de los tabacos curado al aire caliente, rubio, negro y curado al sol se vende a un precio más o menos inferior a 0,088 ecus/kg. Sin embargo, Italia produce tabaco curado al aire caliente de buena calidad, sobre todo en el norte del país; los precios de compra de esta variedad son los únicos que aumentaron en 1995 aprovechando la recuperación del mercado mundial a diferencia de los precios de compra de las otras variedades italianas que se mantienen extremadamente bajos. —> Excepto para determinadas variedades muy específicas (especialmente, los tabacos orientales griegos), el ínfimo nivel de los precios de compra del tabaco crudo en Europa pone de manifiesto que la calidad de la producción comunitaria es en general baja. 14 C. La producción no responde a las necesidades del consumo comunitario Aunque la producción comunitaria está potencial mente en condiciones de satisfacer cerca de la mitad de nuestro consumo, el tabaco producido en la Unión sólo cubre un 23% de nuestras necesidades, mientras que el resto es importado. Durante los últimos quince años, el consumo comunitario ha experimentado grandes cambios a los que nuestra producción no ha sabido adaptarse de manera satisfactoria. Los mercados nacionales, antes compartí mentados y principalmente abastecidos por la producción local, dejaron de estar protegidos y el consumo empezó a tender de manera uniforme hacia el tabaco de tipo americano. Una parte de la producción local, especialmente en el caso del grupo V, no supo reconvertirse y adaptarse a la evolución del consumo. Todas variedades confundidas de tabaco crudo en toneladas/año 200000 100000 + Exportaciones JL T Saldo I Importaciones I Exportaciones I Saldo Importaciones consumo, Aunque, de todas formas, para atender sus necesidades de la Comunidad siempre tendrá que importar determinados tipos de tabaco que no puede producir de manera rentable en su suelo, cabe destacar que el volumen de nuestras importaciones es muy superior al de nuestra producción propia y al de nuestras exportaciones. La diferencia en valor es aún más clara: el tabaco importado en la Comunidad tiene un valor dos veces superior a la producción comunitaria que exportamos. El saldo es negativo para todas las variedades de tabaco cultivadas en la Comunidad, excepto las orientales griegas. El problema es especialmente notorio en el caso del tabaco curado al aire caliente. Países destinatarios de las exportaciones de la Comunidad, todasvariededasde tabaco crudo confundidas Otros 25,2% Africa del Norte 17. 8% antigua URSS 20,8% El tabaco de mala calidad encuentra sus principales salidas a la exportación en zonas en las que, dado el bajísimo nivel de vida de la población, se otorga menos importancia a la calidad del tabaco consumido que al precio de compra (PECO, África septentrional, antigua URSS). No obstante, hay que señalar la excepción que constituye el tabaco curado al sol, única variedad para la cual la balanza comercial en volumen es positiva. El tabaco puede acogerse a un régimen de importación ad valorem que se ha consolidado en el GATT. La reciente evolución de la protección exterior no ha tenido consecuencias significativas en el mercado comunitario. 15 El tabaco se inscribe en la norma general de reducción de la protección arancelaria revisada en el marco de la Ronda Uruguay. Conviene señalar que, al amparo del Convenio de Lomé, los países ACP pueden exportar tabaco a Europa con exención de derechos (por ejemplo Zimbabue y Malaui); se conceden algunas concesiones particulares en el marco de los acuerdos de SPG. —> La insuficiente calidad de una gran parte de la producción, el aumento de ésta y, en determinados casos, el mantenimiento de una producción que no tiene suficientemente en cuenta las necesidades del mercado comunitario, explican que el porcentaje de autoabastecimiento sea tan bajo. 16 D. Mercado mundial El mercado mundial del tabaco crudo es un mercado muy particular en el sentido de que no existen precios mundiales y de que está dominado por cuatro empresas multinacionales americanas y británicas (Philip Morris, BAT industries, RJ Reynolds y Rothmans international). Producción mundial de tabaco crudo en hoja Otros 1,1% Oriente Medio 4,2% Americe del Norte 13,2% Americe Central y del Sud 9,6% Unión Europea 5,4% Europa del Este y Ex- URSS 5,0% Africe Subsahariana 6,1% Asia sin le China 19,7% China, con el 42% de la producción mundial, es con diferencia el primer país productor, seguida por Estados Unidos y la India. La Unión Europea ocupa el quinto lugar, con el 4,6% de la producción mundial en 1994, y es, por otra parte, el primer importador mundial de tabaco. Producción mundial y china de tabaco crudo en hoja en 1000 toneladas 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995* Mundo 6000,5 6130 6710,6 7200 7053,1 7607,8 8324,9 8306,1 6515,3 7239,3 China 1707 1943 2620 2870 2627,5 3030,7 3499 3451 2320 3100 Cálculos USDA El importante aumento de la producción mundial de tabaco crudo hasta 1993 (especialmente de las variedades curadas al aire caliente y Burley) se debió al rápido crecimiento de la producción de los países en desarrollo (China, India, Brasil, Zimbabue, Malaui, Turquía, etc. ), pero no fue absorbido por una subida proporcional del consumo mundial; como consecuencia aumentaron las existencias mundiales y se redujeron los precios hasta 1993. Desde entonces, con la reducción de la producción, el aumento del consumo mundial y la disminución de las existencias, los precios tienden nuevamente al alza, aunque aún no hayan alcanzado el nivel de 1991. 17 En los países en desarrollo, se observa una tendencia al aumento de la calidad producida, y como la remuneración del trabajo representa, por otro lado, el coste de producción más importante, estos países pueden obviamente ofrecer precios más ventajosos. La mejora de la relación entre calidad y precio de las producciones de estos países se traduce en una mayor competitividad y en un incremento de su presencia en el mercado de la exportación. A este respecto, es significativo que Malaui y Brasil sobrepasaran en 1993 a los Estados Unidos como primer exportador mundial de Burley y de tabaco curado al aire caliente. En general tiende a aumentar la competencia mundial en materia de precios. Es interesante destacar que Estados Unidos, segundo productor mundial, a pesar de la excelente calidad de su tabaco, no parece haber sabido responder a este aumento de la competencia: los precios de la producción americana siguen siendo altos, su presencia en el mercado de la exportación disminuye y en el mercado interior sigue la misma evolución, mientras que aumentan las importaciones a precios más bajos de tabaco curado al aire caliente y de Burley, variedades que también se cultivan en el país. Para terminar, cabe mencionar la incertidumbre que genera en el mercado mundial la producción china, que por sí sola representa el 40% de la producción mundial. El aumento de la producción sirvió en un comienzo para abastecer sobre todo un consumo interior en constante alza. Pero el importante incremento de las existencias y las inversiones de las grandes multinacionales podrían llevar a China a dedicarse a la exportación de manera más significativa. Si esta tendencia, hoy naciente, se confirmase, tendría una importante incidencia en el mercado mundial y supondría, en concreto, una peligrosa amenaza para la producción europea también dedicada, principalmente, al tabaco de relleno barato. —> £1 mercado mundial del tabaco crudo se caracteriza por un aumento constante de la relación entre calidad y precio de las producciones de los países en desarrollo, cuya presencia en el mercado de la exportación aumenta perceptiblemente. China representa un importante factor de incertidumbre para el equilibrio del mercado mundial, en particular para la producción de tabaco curado con aire caliente. 18 CONCLUSION DE LAS PARTES I. Il Y Iïï Dejando a un lado determinadas producciones muy específicas como las variedades orientales griegas, se puede decir que la mejora de la calidad de la producción comunitaria es una condición para su supervivencia a medio plazo Si no mejora la calidad de la producción comunitaria, el sector de la producción de tabaco crudo en Europa está condenado a desaparecer a medio plazo. Las salidas actuales de nuestra producción son provisionales. La demanda importante de los ex países del este, que absorben hoy la mayor parte de nuestras exportaciones, pronto podría quedar satisfecha parcialmente por una producción local tradicional reestructurada y volverse, con el aumento del nivel de vida, cada vez más exigente en calidad. Esta tendencia a exigir mayor calidad constituye una tendencia generalizada del mercado mundial, unida al aumento del consumo de cigarrillos de tipo americano y, más globalmente, al aumento del consumo de un tabaco cada vez más ligero y con una normativa en materia de higiene cada vez más estricta. La especialización actual de la producción comunitaria en el mercado del tabaco de relleno barato puede sufrir una dura competencia por parte de países con costes de producción muy bajos, en particular, China que, si confirma su voluntad de aumentar sus exportaciones, podría eliminar a Europa de este mercado. Para terminar, es necesario destacar que el precio de compra pagado por el transformador sólo representa en Europa el 20,7 % de la prima concedida al productor. Esta cifra indica hasta qué punto el sector depende de la subvención pública. La única manera de reducir la dependencia del sector de las subvenciones públicas es aumentar el valor de la producción y disminuir el nivel de la prima para los tabacos vendidos a bajos precios. Capacidad de evolución de la producción comunitaria Sin poder pretender producir tabacos de la calidad de los producidos en Zimbabue o en los Estados Unidos, el conjunto de los profesionales del sector coincide en afirmar que la Unión Europea dispone de todo el potencial necesario para la producción de un tabaco de calidad media vendido actualmente en el mercado internacional a precios claramente superiores, que superan, por ejemplo, en el caso del tabaco curado al aire caliente, los 3 dólares por kilogramo de tabaco embalado. Este objetivo es tanto más alcanzable cuanto que algunos tabacos producidos en Europa como los curados con aire caliente italianos o españoles, o el Burley francés, por no mencionar una buena parte de los griegos curados al sol, han alcanzado ya precios completamente aceptables. Existen pues las técnicas y las condiciones de producción adecuadas para cultivar un tabaco de calidad en Europa siempre que se siga manteniendo el apoyo público. 19 IV. FUNCIONAMIENTO DE LA OCM DESPUES DE LA REFORMA DE 1992 La reforma de 1992 puso fin a disposiciones muy permeables al fraude, a una producción creciente de calidad comercial dudosa, y al descontrol presupuestario que habían ido agravándose desde finales de los años 1980. A. 1. Presupuesto y control Control del gasto presupuestario Al permitir un control del gasto presupuestario, la reforma de la OCM del tabaco de 1992, acabó con los descontroles de la antigua OCM. Este control es una consecuencia directa de la correcta aplicación del régimen de cuotas de producción. Teniendo en cuenta los umbrales establecidos, que preveían una disminución de las cuotas de 370. 000 t en 1993 a 350. 000 t a partir de 1994, y esto después de un aumento de la producción bajo el régimen antiguo que había llegado a 430. 000 t en 1991, la producción se ha mantenido siempre por debajo de las cuotas : 343. 000 t en 1993, 328. 000 t en 1994 y 333. 180 ten 1995. Por otra parte, este control resultó posible gracias a la supresión de los mecanismos de restitución por exportación y de intervención. Evolución del gasto presupuestario (en millones de ecus) EUR 12 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 782,2 917,9 987,1 1. 138,9 1. 232,1 1. 329,6 1. 233,1 1. 165,1 1. 057,4 993,0 —> La nueva OCM instaurada en 1992, al reducir la producción y suprimir algunos mecanismos costosos, permitió la estabilización e incluso la disminución del gasto presupuestario. 2. Limitación del riesgo de fraude Los riesgos de fraude se redujeron de manera significativa con la entrada en vigor de la nueva OCM: se suprimieron las complejas medidas de la antigua OCM que se prestaban al fraude; en la nueva OCM ya no existen la intervención, las restituciones por exportación, la indemnización de una parte de las pérdidas, los porcentajes de humedad de referencia ni los hechos generadores del gasto que fomentaban la especulación monetaria; por otra parte, la reforma redujo de treinta y seis a ocho el número de grupo de variedades que pueden acogerse a la prima suprimiendo un sinnúmero incontrolable de variedades con prima diferenciada; 20 se simplificaron los procedimientos de pago de la prima, que ahora puede pagarse directamente al productor sin pasar por el transformador. Además, a medida que ha ido avanzando la aplicación de la reforma, los controles se han ido intensificando del siguiente modo: simplificando el procedimiento de pago de la prima, intensificando los controles de las superficies plantadas, haciendo pública la cuota de cada productor con el fin de luchar contra el fenómeno de los falsos productores que se aprovechan indebidamente de una renta de situación sin producir tabaco. No obstante, la creación de agencias nacionales de control del tabaco en Italia y en Grecia, prevista y fomentada por la reforma, aún no ha sido posible por distintas razones. — > Las irregularidades registradas después de la reforma tienen unas características y una dimensión completamente diferentes respecto de la situación anterior. La mayoría se debe al cambio drástico de la normativa, a la complejidad de gestión del régimen de cuotas y a la falta de controles (falsos productores). 21 B. Economía del sector Si, desde el punto de vista presupuestario, la reforma tuvo un éxito innegable, desde el punto de vista de la economía del sector los resultados son menos positivos. En efecto, en la medida en que cabe comparar la situación antes y después de la reforma de 1992, caracterizada respectivamente por una gran opacidad y una mayor transparencia, los precios de mercado no parecen haber evolucionado favorablemente. Esta evolución, negativa o de estancamiento, se ha visto compensada en parte por el cambio del régimen de apoyo (pago de las primas a los productores) y por algunos aumentos específicos de las primas. Ño obstante, han surgido tensiones respecto a las rentas de determinadas categorías de productores, especialmente en el norte de Europa (Francia, Alemania y Bélgica). 1. a) Parvedad de los precios de mercado en relación con las primas Los precios antes y después de la reforma de 1992 Comparar la situación antes y después de 1992 no es fácil, ya que, antes de la reforma, el precio pagado por los transformadores a los productores incluía las primas pagadas a los primeros. Por otra parte, el transformador percibía otras ayudas públicas (intervención y restituciones por exportación), a las que se añadía el mecanismo de conversión en moneda nacional de la prima expresada en ecus, que permitió a algunos transformadores obtener ganancias especulativas jugando con las diferencias de los tipos de cambio vigentes en el momento del pago de la prima y en el del reembolso de la prima pagada. No obstante, estas dificultades para comparar los precios de mercado de la producción comunitaria antes y después de la reforma de 1992 no deben ocultar el hecho de que dichos precios son muy bajos y de que, para la mayoría de las variedades, representan una fracción muy insuficiente de las primas pagadas (entendiendo aquí por prima la suma de la prima, del importe suplementario concedido a los países del norte y de la ayuda pagada a las agrupaciones de productores, a las que está afiliado el 99% de los productores de tabaco). Así, si se considera la cosecha de 1995, los precios de mercado (excluida la prima) sólo representan el 20,7 % de las primas abonadas. Globalmente la situación es insatisfactoria, pero no lo es de manera uniforme ya que se dan diferencias apreciables según las variedades y los países. b) Relación entre precios v primas por variedades La relación entre precios y primas más baja, que no llega al 10%, corresponde al tabaco curado con aire caliente, al tabaco rubio curado al aire y al tabaco curado al sol (grupo V). En cambio, en las variedades orientales griegas supera siempre el 39 %, y en las oscuras y el tabaco curado con aire caliente se sitúa, respectivamente, en el 19% y en el 24,6%. Esta relación requiere un análisis más matizado. La media de los precios comunitarios, muy baja por la gran proporción de precios muy reducidos, no debe encubrir determinadas 22 situaciones claramente más favorables. Baste con señalar que, incluso entre las variedades en que la relación entre precios y primas es más baja, las mejores calidades de tabaco curado con aire caliente registran un precio de mercado situado en torno al 50 % de la prima, y las mejores calidades de tabaco rubio curado al aire alcanzaron en 1993 y 1994 un precio de mercado que suponía aproximadamente el 75 % de la prima, y más del 100% en 1995. Primas por el tabaco en hoja de la cosecha de 1995 I Tabaco curado al aire caliente II Tabaco rubio curado al aire III Tabaco negro curado al aire IV Tabaco curado al fuego V Tabaco curado al sol VI Basmas VII Katerini vm Kaba Koulak Ecus/kg 2,70965 2,16748 2,16748 2,38362 2,16748 3,75415 3,18541 2,27615 Para Bélgica, Francia y Alemania, están previstos importes suplementarios comprendidos entre 0,1847 y 0,6786 ecus para las variedades de los grupos I, II y III. Estos importes representan la mitad de la diferencia entre las prunas actuales y las aplicables a la cosecha de 1992. c) Relación entre precios y primas por países Es preciso señalar que a los países del norte se les otorga una prima suplementaria para tener en cuenta sus costes de producción superiores debidos a una mano de obra más cara. El análisis de la relación entre precios y primas por países pone de manifiesto la existencia, en líneas generales, de dos grupos de países: los del norte (Francia, Bélgica, Austria y Alemania), cuyos precios de mercado son más elevados, y los del sur. Esto puede explicarse por una mejor adaptación de las pequeñas producciones de los primeros a las necesidades de la industria. Así, en 1995 la relación entre precios y primas sobrepasó el 20 % en el grupo de países del norte (incluso superó el 30% en Francia, Austria y Bélgica), y no alcanzó el 10 % en el grupo de los del sur, constituido por Italia, España y Portugal. En Grecia la presencia de las variedades orientales de más valor dio una relación del 36,2%, que fue una de las más altas de la Comunidad ese año. d) Motivos de una relación tan insatisfactoria Dos razones, una coyuntural y otra estructural, explican esta situación: En primer lugar, el régimen de primas fijas relativamente altas, independientes de la calidad y del rendimiento de la producción, junto a unos precios de mercado en conjunto bastante bajos, no incita a mejorar la calidad de la producción y, por tanto, a subir los precios de mercado; actualmente, es más rentable para un productor producir una variedad de gran rendimiento (como el tabaco curado al aire caliente), de calidad baja, pero que representa un coste y un esfuerzo menores. En segundo, la evolución a la baja del mercado mundial desde 1991 comprimió a la baja los precios en la Comunidad Europea. La situación de éstos sólo se invirtió, con un desfase de un año en relación con el mercado mundial, en la cosecha 1995, en la cual la subida de los precios, en particular en Grecia, fue muy significativa. 23 2. Reestructuración de la industria de transformación La información disponible sobre la situación de la industria de transformación es menos detallada; sin embargo, se observa que este sector está en plena reestructuración en Europa. En efecto, las empresas transformadoras no cuentan ya con el apoyo concedido bajo el antiguo régimen (intervención y restitución por exportación), la producción ha disminuido cerca de un 15% y, aunque los transformadores hicieron repercutir en los productores la reducción de los precios mundiales, su situación económica actual es frágil. El exceso de capacidad, especialmente patente en algunas regiones y para determinados grupos de variedades, exigirá una mayor racionalización del parque industrial. Esta racionalización, que ha podido iniciarse sin demasiados problemas, ha permitido eliminar empresas más bien parásitas, lo que no puede ser sino beneficioso para la economía global del sector. La racionalización en curso del parque industrial puede facilitar una mejor adaptación del sector del tabaco a la demanda del mercado. También puede contribuir a reducir los costes medios de transformación, lo que debería reflejarse favorablemente en los precios pagados a los productores. 3. Presencia de las manufacturas en la Comunidad Europea Por lo que se refiere a la manufactura, las grandes multinacionales no dependen directamente de la evolución de la producción en la Comunidad, puesto que tienen una estrategia mundial de suministro. No obstante, les interesa disponer de calidades de tabaco estables a precios competitivos y, en este sentido, la producción comunitaria puede ser interesante. Siendo así, su presencia en la Comunidad se caracteriza por la estabilidad, tanto en la compra de tabaco comunitario como en la producción industrial. Las manufacturas estatales actuales o antiguas atraviesan en cambio una situación más delicada en la que a las medidas de privatización, se añade una racionalización más severa de los factores de producción. —> Excepto para producciones muy específicas, el nivel de los precios de mercado es muy bajo comparado con el de las primas pagadas. 24 C. i. Gestan Relativa rigidez del régimen La OCM del tabaco, como cualquier régimen de cuotas, presenta una determinada rigidez y complejidad administrativa de gestión. Las posibilidades de ceder las cuotas son muy limitadas. Para proteger a los productores tradicionales, objetivo encomiable en sí, se excluye prácticamente cualquier cesión definitiva de cuota que no sea la cesión de la explotación. Sin embargo, en 1996 se han adoptado algunas medidas para permitir cesiones temporales, anuales, de la parte no utilizada de los certificados de cuota. La rigidez se manifiesta también en la inadaptación de las cuotas por grupo de variedades a la demanda y a los fenómenos climáticos. Si el hecho de establecer cuotas para un año o más ofrece un marco estable a los productores, las fluctuaciones de la demanda y los riesgos climáticos no respetan las limitaciones administrativas. Este hecho llevó a la Comunidad a adoptar dispositivos de transferencia de cuotas entre grupos de variedades, y también de reporte ("carry-over") de la producción, para responder a las situaciones descritas. 2. Relativa complejidad del régimen La complejidad administrativa tiene que ver fundamentalmente con el cálculo, la distribución de las cuotas individuales y el registro de los contratos de cultivo. Pese a que se fomentan las agrupaciones de productores, la distribución de las cuotas se hace aún con carácter individual. Ahora bien, esto aumenta hasta la saciedad la labor administrativa. El cálculo de las cuotas individuales se efectúa cada año sobre la base de las entregas efectivas de los 3 años anteriores. A los miles de operaciones anuales resultantes se añade el hecho de que la parte no utilizada de cada certificado debe devolverse a la administración nacional correspondiente, la cual efectúa a continuación a una segunda distribución de las cantidades disponibles. Hay que destacar que después de cada distribución de certificados de cuotas se abre un período para la celebración de los contratos de cultivo, cuyo registro es obligatorio. Antes de la cosecha de 1996 la complejidad administrativa era aún mayor debido a la existencia de certificados de cultivo, que sustituían a los certificados de cuotas en el caso de las cooperativas de producción y transformación de tabaco. Hay que añadir a ello las dificultades normales de transición del régimen antiguo al nuevo, la exclusión de 1992 como año de referencia para el cálculo de las cuotas y la necesidad de tener en cuenta a los nuevos productores. El sistema de cuota actual constituye un marco demasiado rígido, ya que: 25 no facilita la adaptación de la producción a las necesidades del mercado, por su complejidad es difícil de gestionar por las administraciones. 3. Período transitorio Después de la reforma de 1992, y durante un período transitorio hasta finales de 1994, se mantuvo la posibilidad de vender a la intervención, o de exportar con restitución, tabaco anterior a la cosecha de 1993. Terminado este período transitorio, sólo queda actualmente una pequeña cantidad residual de tabaco de intervención, cuya venta debería tener lugar en el curso del ejercicio de 1996. 4. Programas de reconversión Se ofreció la posibilidad a los productores de las variedades Mavra y Tsebelia en Grecia, y Forchheimer Havanna Ile y los híbridos de Geudertheimer en Italia, de reconvertir su producción hacia otras variedades o cultivos agrícolas. Cabe señalar que la participación en estos programas fue especialmente numerosa en Grecia. Dados los problemas de mercado que presentan estas variedades, los programas de reconversión deberían completarse con las medidas adecuadas que se exponen más adelante en el presente informe. 26 CONCLUSIÓN DE LA PARTE IV En primer lugar, el análisis pone de manifiesto que el balance global es positivo. Es preciso destacar que la OCM reformada ha funcionado bien, el gasto presupuestario ha sido controlado, se han limitado notablemente los fraudes y, pese a su complejidad, las administraciones pudieron superar, aunque con retraso, los distintos obstáculos de su aplicación. En segundo, han aparecido fallos que requieren una corrección conveniente: por una parte, la escasa relación entre precio de mercado y primas pagadas, que puede poner en entredicho la eficacia de la ayuda pública a los productores; por otra, la rigidez del régimen, que dificulta el acceso al sector, la cesión de las cuotas de producción y la adaptación de los umbrales de garantía a la demanda del mercado; por último, la complejidad de gestión, con una multitud de operaciones de cálculo y de distribución de las cuotas individuales. Las bazas para el futuro, en un marco que mantendría la ayuda pública a los productores, serían mejorar la situación económica del sector mediante el aumento de la calidad y por lo tanto de los precios de mercado del tabaco producido, flexibilizar la gestión permitiendo la cesión definitiva de las cuotas y ampliando las posibilidades de transferencia de los umbrales de garantía entre variedades, y simplificar los procedimientos administrativos de tal modo que agentes económicos y administraciones nacionales no deban hacer frente a una excesiva carga burocrática. 27 V. PROPUESTAS PARA EL FUTURO DE LA OCM DEL TABACO A. La elección de la Comisión —> Una decisión política previa La producción de tabaco en sí es una actividad perfectamente comparable a las demás actividades agrícolas. No obstante, es necesario reconocer que el consumo del tabaco tiene consecuencias perjudiciales para la salud humana. Los 15 países de la UE están entre aquellos que fomentan campañas de prevención antitabaco y que limitan su publicidad. El artículo 129 del Tratado establece asimismo que las exigencias en materia de protección de la salud constituirán un componente de las demás políticas de la Comunidad. Las campañas contra el consumo de tabaco provocan a veces la perplejidad de algunos ante el hecho de que la Comunidad siga ayudando a los productores de tabaco al mismo tiempo que participa en la promoción de medidas antitabaco. La Comisión siempre ha hecho hincapié en que la ayuda a los productores de tabaco no tiene relación alguna con el grado de consumo de tabaco en la Comunidad, y que "la única" consecuencia real de la supresión de la ayuda a los productores sería un aumento de las importaciones de tabaco, puesto que, sin ella, la casi totalidad de la producción comunitaria estaría condenada a desaparecer. La gran mayoría de los productores de tabaco está establecida en regiones rurales desfavorecidas, con escasas alternativas a los empleos tradicionales. La razón de ser de la organización del mercado del tabaco es apoyar a estos agricultores y no en modo alguno fomentar el consumo de tabaco. Aunque la Comisión distingue claramente ambos factores, la percepción de la ayuda comunitaria por parte de determinados sectores de la opinión pública y del mundo político es negativa. —> que ha llevado a elegir entre dos posibilidades Primera posibilidad: La decisión sería que la Comunidad dejara de intervenir progresivamente en el sector. En este caso sería preciso adoptar medidas específicas para facilitar la adaptación de los productores a otras actividades o a la paralización de su actividad, y para amortiguar los efectos en la industria de transformación y en las economías locales en general. 28 Propuesta de la Comisión: Puesto que se ha tomado la decisión de seguir ayudando a los productores, el futuro de la OCM del tabaco debería determinarse sobre la base de la experiencia del pasado y de la evolución previsible del mercado de la Comunidad. El mantenimiento del "statu quo" debe descartarse, pues, a pesar del balance globalmente positivo de la reforma de 1992, la eficacia de la utilización de los fondos públicos es aún insuficiente dado el valor medio de la producción comunitaria. Se precisarían medidas que incluyeran un elemento de continuidad y un elemento de reforma para, de este modo, consolidar los aspectos positivos de la reforma de 1992 y corregir sus insuficiencias. El objetivo consistiría en aumentar la productividad económica en el sector mediante el aumento del valor final de la producción, para lo cual se requeriría un tabaco de mayor calidad en consonancia con la demanda del mercado. Este camino es el único que, dentro de los límites de las disponibilidades presupuestarias, permitiría aumentar la renta de los productores y la eficacia de la ayuda pública al sector. Asimismo, es necesario facilitar la salida voluntaria del sector. 29 B. Posibilidades para el futuro 1. Primera posibilidad - Desvinculación progresiva Al analizar las consecuencias de una no intervención progresiva de la Comunidad conviene al mismo tiempo evaluar las consecuencias económicas y sociales de tal medida y estudiar las alternativas posibles. Por otro lado, es necesario destacar que sería la primera vez que la Comunidad desmantelaría una OCM. o) Consecuencias sociales y económicas Por lo que se refiere al aspecto económico, la supresión de las ayudas a los productores, cuyas rentas hoy por hoy dependen principalmente del presupuesto comunitario, condenaría la mayoría de la producción comunitaria a desaparecer a corto plazo, exceptuando tal vez algunas zonas aisladas de producción de tabaco de más valor (variedades orientales) al norte de Grecia. Como consecuencia, también acabaría por desaparecer la industria de transformación, puesto que no es rentable económicamente transformar tabaco importado en hoja en la Comunidad. Toda vez que la producción de tabaco y la industria de transformación se sitúan normalmente en las mismas zonas, los efectos acumulados en las economías locales podrían llegar a ser importantes. Se verían afectados alrededor de 135. 000 puestos de trabajo directos en la producción y 18. 000 en la transformación, concentrados en zonas de producción. A esto se añadiría la repercusión de la desaparición de los efectos económicos indirectos de estas actividades. Por el contrario, una determinada parte de la industria manufacturera resultaría menos afectada. Las multinacionales podrían modificar sin demasiadas dificultades sus fuentes de suministro mundial y proseguir su actividad en la Comunidad. En cambio, las antiguas empresas estatales (Monopoli di Stato, SEITA, Tabacalera y Tabaqueira) padecerían las consecuencias ya que tradicionalmente se abastecen en los mercados nacionales. La primera cuestión que debe plantearse sería pues ¿qué alternativas podrían encontrarse a la producción y transformación de tabaco? b) Alternativas a la producción de tabaco En primer lugar, hay que señalar que, en general, el tabaco se cultiva en tierras aptas para otras producciones agrícolas. Desde este punto de vista, la producción de las variedades orientales griegas (y también en parte las italianas semi oriental es) constituye una excepción, puesto que tiene lugar en tierras más pobres, secas y de colina, con alternativas agrícolas más aleatorias. Si, desde el punto de vista agronómico, la producción de tabaco se puede reconvertir a otros cultivos agrícolas, lo que es más problemático es la viabilidad económica de esta reconversión. 30 En la actualidad, no parece posible reconvertir unas 150. 000 hectáreas de cultivo altamente intensivo en mano de obra, y que logra elevados márgenes brutos por hectárea, sin poner en peligro el equilibrio económico de los cultivos alternativos (y en primer lugar los cultivos hortícolas, que se asemejan al tabaco en términos de condicionantes agronómicos y de mano de obra). No existen verdaderas alternativas de cultivo que permitan la viabilidad económica de explotaciones tan pequeñas. La reconversión a otros cultivos, como los cultivos herbáceos, o a la ganadería, se vería afectada también por los equilibrios de mercado o los límites cuantitativos de la ayuda comunitaria como en el sector de la leche, de la producción animal o de cultivos herbáceos. Por otra parte, los cultivos herbáceos, aún siendo mucho menos exigentes en mano de obra, nunca estarían en condiciones de absorber los excedentes creados por la supresión del cultivo del tabaco, lo que provocaría un aumento del desempleo. Desde este punto de vista, la reconversión en áreas forestales supondría algunas ventajas, puesto que en lo referente a los equilibrios de mercado las perspectivas a largo plazo son una demanda en alza en relación con la oferta. No obstante, dada la estructura de la explotación tabaquera -pequeño tamaño y abundante mano de obra-, la forestación resultaría económicamente ineficaz y en cualquier caso incapaz de absorber el empleo perdido. Por lo tanto, está claro que una reconversión global, y obligatoria, del sector daría lugar a una adaptación más importante y más rápida que una salida voluntaria del sector y, por consiguiente, cualquier alternativa real al cultivo de tabaco debería encontrarse fuera de la agricultura en sentido amplio, en otras actividades económicas; lo mismo sucede con la industria de transformación, que se vería obligada a una reconversión radical. Todo lo anteriormente expuesto pone de relieve la necesidad de medidas complementarias bien integradas, si se quiere evitar la depresión económica y las posibles consecuencias sociales que acarrearía. Por lo tanto, la no intervención de la Comunidad debería acompañarse, durante un período transitorio, de medidas de apoyo a la reconversión económica de los productores y de la industria de transformación. Planteado el problema en estos términos, la reconversión económica sería más fácil si las regiones donde se cultiva el tabaco fuesen más dinámicas y desarrolladas económicamente. Ahora bien, ése no es el caso, sino todo lo contrario, puesto que para aproximadamente el 80% de la producción, se trata mayoritariamente de regiones del objetivo n° 1 y, dentro de ellas, son inclus ) las menos desarrolladas (Tracia y centro en Grecia, Apulia y Campania en Italia, Extremadura y Andalucía en España). Las razones que han llevado a la Comisión a descartar esta posibilidad son las siguientes: la no intervención de la Comunidad en el sector no tendría ninguna repercusión sobre el consumo del tabaco; asimismo, las consecuencias económicas y sociales podrían ser muy graves en las regiones que se enfrentan ya con dificultades económicas importantes; además, la ausencia de organización comunitaria podría verse sustituida por creación de organizaciones nacionales de mercado. 32 2. Otras posibilidades descartadas A partir del análisis expuesto del sector y del funcionamiento de la OCM, la evaluación del régimen establecido después de la reforma de 1992 es globalmente positiva, especialmente por lo que se refiere al control presupuestarío, al saneamiento del mercado y a la lucha contra el fraude; ahora bien, por otro lado deben establecerse incentivos económicos para fomentar una producción de mayor valor que responda a las necesidades del mercado y medios para flexibilizar y simplificar la gestión de la OCM. i) La primera alternativa consistiría en sustituir el sistema de cuotas y de ayuda a la producción por un sistema de avuda por hectárea. La aplicación de dicho sistema al sector del tabaco ocasionaría muchas dificultades para su control y atraería, por otro lado, a los "cazadores de primas". El sistema de ayuda por hectárea exigiría un rígido control tanto de las superficies, difícilmente realizable dado su escaso tamaño (1,1 ha de media por explotación y mucho menos aún por parcela) y su número (superior a 135. 000 explotaciones), como de la rotación entre parcelas. La ayuda comunitaria supone una media del 80% de la renta que el agricultor obtiene del tabaco (más del 95% para determinadas variedades en algunos Estados miembros), por lo que la implantación del sistema de ayuda por hectárea supondría el peligro real de incitar a los productores a plantar tabaco sin necesidad de recolectarlo. Con el fin de solucionar este problema sería necesario realizar un control en el momento de la entrega además del control concreto de las superficies, lo que ocasionaría una gestión administrativa del régimen pesada y compleja. ii) El otro modelo alternativo, sugerido en el informe del Tribunal de Cuentas publicado en 1994, consistiría en pagar una ayuda directa a la renta de los cultivadores de tabaco, comparable a su renta neta media. Según el Tribunal, eso permitiría ahorrar la mitad del presupuesto actual para el sector. El Tribunal calculó que si "todos los agricultores que renunciaron al cultivo del tabaco durante el trienio 1988-1990 hubieran percibido una ayuda compensatoria de la Comunidad en vez de la renta neta media mencionada por hectárea, de 2. 655 ecus, las cargas para el presupuesto comunitario habrían representado 595 millones de ecus en total. La Comunidad habría podido ahorrar así 520 millones de ecus al año en relación con ese régimen (. )". Y añade que ". Tal régimen tendría, por otro lado, la ventaja ¿e reducir la producción de tabaco y contribuir así al esfuerzo de la Comunidad en la lucha contra el tabaco por razones de salud". Este análisis tiene no obstante dos fallos importantes: En primer lugar, el Tribunal de Cuentas cometió un error metodológico al calcular la renta neta media. El error es muy simple, pero sus consecuencias son muy importantes. Efectivamente, no tuvo en cuenta los datos de rentas de la RICA, según los cuales los resultados más bajos de las rentas en dos pequeños países productores sesgaban completamente la media. En realidad, 33 la renta neta media durante los tres años analizados por el Tribunal es de 4. 275 ecus por hectárea (y no 2. 655 ecus), de lo que resulta que la ayuda compensatoria ascendería a 954 millones de ecus, es decir, un importe bastante cercano al gasto actual. Además, pretender, como el informe del Tribunal de 1994, que la reducción de la producción comunitaria de tabaco tendría un efecto positivo en la lucha contra el consumo del mismo, equivale a considerar que las importaciones del resto del mundo no podrían compensar la reducción de la producción o, en otros términos, que el consumo de tabaco depende del lugar donde se produce. Ahora bien esta aseveración no parece consistente ya que la consecuencia real de una disminución de la producción en la Comunidad sería el aumento de las importaciones de los terceros países, con las correspondientes repercusiones negativas en la economía de las regiones productoras en la Unión. Por otra parte el hecho, que sugiere el Tribunal, de pagar una ayuda directa a las rentas de los agricultores que renuncien al cultivo de tabaco, crearía una situación excepcional en que los agricultores serían financiados por fondos públicos con la condición de no producir. Esta situación iría más allá del pago por la retirada de tierras, y cabe dudar de su aceptabilidad social y política. iii) Otra alternativa consistiría en bajar significativamente las primas para estimular a los productores a mejorar la calidad de su producción, puesto que en esta situación dependerían mucho más de los precios de mercado. De este modo, no obstante, la renta de gran parte de los productores bajaría drásticamente y muchos de ellos se verían obligados a abandonar el sector sin otra compensación, puesto que no serían capaces de aumentar el valor de su producción y se encontrarían en una grave situación económica. El problema sería especialmente acuciante en algunas regiones que producen actualmente variedades de escaso valor comercial y que no tendrían apoyo para producir tabaco de mejor calidad. Esta alternativa reduciría el apoyo al sector por partida doble al reducir tanto las primas como el número de productores. —> Las soluciones propuestas por el Tribunal en su informe de 1994 no constituyen una respuesta realista ni estable a los problemas económicos y sociales a los que se enfrenta el sector del cultivo del tabaco en Europa. iv) Además, el mantenimiento del régimen en su estado actual debe ser descartado claramente por las razones explicadas en la conclusión de la parte IV. En primer lugar, la escasa relación entre precio de mercado y primas pagadas que puede poner en entredicho la eficacia de la ayuda pública a los productores; por otra parte, la rigidez del sistema, que dificulta el acceso al sector, la cesión de las cuotas de producción y la adaptación de los umbrales de garantía a la demanda del mercado; para terminar, cabe señalar la complejidad de la gestión, con una multitud de operaciones de cálculo y de distribución de cuotas individuales. 34 3. Segunda posilibidad del sector - Propuestas de la Comisión: una reforma fundamental La continuidad del apoyo a los productores de tabaco deberá basarse en la OCM actual, con mejoras sustanciales. Las modificaciones que se introduzcan irán sin embargo más allá de las disposiciones del Reglamento de base, que sólo contemplan los Títulos I -Régimen de primas- y II -Régimen de control de la producción-. (1) Modificar el régimen de primas para mejorar la calidad del tabaco producido - una apuesta importante v un desafío al que hav que enfrentarse (a) ¿Por qué modificar el régimen actual de primas? La modificación del funcionamiento actual de las primas debe dar una respuesta adecuada a las críticas al régimen, la principal de las cuales aduce que la Comunidad financia un producto en su mayoría de baja calidad, que no tiene una verdadera demanda en su territorio y que, por lo tanto, esa financiación supone un derroche de fondos públicos. Esta crítica no es válida para algunas de las producciones (tabacos orientales griegos), pero lo es en cambio para una gran parte de la producción, que tiene una calidad muy baja y un escaso valor. Aun así, incluso este tabaco tiene por ahora un mercado, como indican las exportaciones sin restitución de las campañas de 1993, 1994 y 1995 con destino a los PECO o al norte de África. El análisis de la situación actual señala que convendría adoptar medidas para aumentar la calidad y el valor del tabaco producido en Europa y, de este modo, satisfacer en mayor grado las necesidades del mercado interno e incrementar el valor añadido del sector. Este proceso es cada vez más necesario ya que las salidas actuales del tabaco comunitario de baja calidad no serán sostenibles a largo plazo, las exigencias de los consumidores aumentan y la competencia de los productos de baja calidad de los países en desarrollo es cada vez mayor. Como se ha explicado ya en el presente informe, el hecho de pagar la misma prima con independencia de la calidad del tabaco cuando los demás ingresos de los productores -el precio de mercado- son en general relativamente marginales en relación con la prima, no constituye un incentivo para producir tabaco de mejor calidad y mayor valor. Si bien la mejora de la calidad del tabaco producido constituye la mayor apuesta de las modificaciones propuestas, no es menos cierto que representa también indudablemente un desafío importante al que hay que enfrentarse. En efecto, la fuerza de la costumbre es muy grande y los cambios deseados sólo podrán operarse progresivamente. - > Las modificaciones propuestas tienen por objeto mejorar la situación económica del sector, flexibilizar el régimen de cuotas y simplificar su gestión administrativa, posibilitar controles más estrictos, tener en cuenta la protección del medio ambiente y, por último, organizar un sistema de salida para el sector. Hay que destacar especialmente que el éxito de estas propuestas es una condición indispensable para mantener el apoyo a los productores de tabaco. 35 (b) Propuesta: modular la ayuda comunitaria en función de la calidad de la producción con el fin de fomentar la calidad (bl) Principio de modulación de la ayuda comunitaria El Consejo, consciente de esta situación, pidió a la Comisión que "estudiara la posibilidad de modular el apoyo al tabaco en función de la calidad. " (conclusiones del Consejo de junio de 1995). El Tribunal de Cuentas, en sus informes de 1983 y 1987, planteaba ya la misma cuestión, que es crucial para el funcionamiento económico del sector: "Si las primas variasen con la calidad, se incitaría a los productores y a las empresas transformadoras a mejorar la calidad. (. ) Habida cuenta del provecho que podría obtenerse de la aplicación de primas diferenciadas según la calidad, el Tribunal considera que la introducción generalizada o selectiva de tal sistema debe examinarse detenidamente. " Modular el apoyo quiere decir hacer depender el pago de una parte de la prima del valor del tabaco producido. El sistema de modulación incluiría una parte fija y una parte variable con el fin de combinar la función social de la ayuda comunitaria, que consiste en ofrecer una renta mínima a los productores de tabaco, y su función económica de fomentar una producción de calidad más adaptada a las necesidades del mercado interno. Hay que descartar cualquier modulación que vincule una parte de la prima a valoraciones subjetivas de la calidad del tabaco (opiniones de expertos o clasificación administrativa), puesto que un sistema de este tipo sería muy complejo y difícilmente controlable. La Comisión propone pues modular la ayuda comunitaria en función del precio de compra del tabaco crudo, único dato objetivo que poseemos sobre la calidad de la producción. —> ¿Qué parte del apoyo se puede modular? La parte variable de la prima debería ser mayor para las variedades cuya relación actual entre el precio y la prima es menor. Por lo tanto, la modulación no sería necesariamente igual para todos los grupos de variedades. El importe de la parte fija de la prima debería aproximarse al precio antiguo de intervención para las calidades más bajas, importe ya probado como renta mínima. Con ello se podría evitar el fomento de la producción de baja calidad. La unión de estos criterios nos lleva que a proponer una modulación situada entre el 35% y el 45% del apoyo total (compárese con los ineficaces 9 a 10% actuales). 36 (b2) Ejecución: modulación mediante un aumento de la ayuda a las agrupaciones de productores El sistema que se utilizaría sería la ayuda específica establecida en la OCM actual, según la cual las agrupaciones de productores pagan un suplemento de prima a sus miembros. La propuesta consiste en aumentar esta ayuda, de manera que la agrupación la pagara a sus miembros en función de los precios a los cuales hubieran vendido sus producciones individuales. El aumento de la ayuda específica se financiaría con una reducción de la prima, fijada en ecus por kilo, que se pagaría independientemente de la calidad de la producción. Esta solución presenta ventajas e inconvenientes específicos. (b3) Ventajas e inconvenientes de la modulación mediante la avuda a las agrupaciones de productores Es necesario destacar, en primer lugar, que los únicos riesgos de fraude que lleva consigo el sistema de modulación afectan a la distribución de la ayuda comunitaria entre productores y no repercuten en el importe del gasto presupuestario. Para un productor podría ser tentador inflar artificialmente el precio de compra de su producción, en complicidad con un transformador, para cobrar más prima, pero este fraude constituiría un desvío de la ayuda comunitaria en detrimento de los demás productores. Constituiría pues un juego sin ganancia a fin de cuentas, ya que los productores se defraudarían entre sí. La aplicación correcta del sistema depende pues de la veracidad de los precios y de la capacidad de la administración y de los productores para comprobarlos. Ventajas Este sistema tiene la ventaja de ser más fácil de controlar. En efecto, cada agrupación de productores debe pagar a sus miembros la ayuda específica en función del precio medio de mercado percibido por cada uno de ellos (y por variedad) y en relación con la media de los otros miembros. Este precio de mercado se conoce ya hoy: resulta del procedimiento de entrega y control del tabaco. Por otra parte, ya que los pagos de la ayuda y de los precios del mercado se hacen obligatoriamente por transferencia bancaria o giro postal, es fácil comprobar los hechos. El único medio de eludir el sistema es llegar a un acuerdo entre todos los miembros de la agrupación y el transformador para declarar una calidad idéntica de las entregas de todos los productores. Por lo que se refiere a la gestión, es obvio que esta alternativa tiene la ventaja de ser más simple de gestionar para la administración, puesto que es cada agrupación de productores quien debe efectuar los cálculos necesarios para la modulación de la ayuda específica. Más fácil de establecer: la ayuda específica es ya un elemento del régimen actual, que se fija en el 10% de la prima. Inconvenientes 37 La experiencia pone de manifiesto que la avuda específica, en su configuración actual, no sirve como instrumento de mejora de la calidad. Debería ya hoy subvencionar la calidad, ya que entre el 90% y el 100% de la ayuda específica tiene este fin. No obstante, hay que reconocer que no se ha obtenido ningún efecto positivo en lo que respecta a la calidad. La razón es que la ayuda específica actual presenta dos puntos flacos: su importe, demasiado exiguo para fomentar realmente una producción de valor, y los criterios de valoración de la calidad, muy distendidos, que permiten pagar bien calidades demasiado bajas. La reforma propuesta, al modificar al mismo tiempo el importe y los criterios de distribución de la ayuda, permitiría atenuar las insuficiencias del sistema actual. Este sistema sólo compara el valor del tabaco producido dentro de una misma agrupación de productores. Así, los productores de todas las agrupaciones percibirán un importe de prima y de ayuda específica en función del precio medio de su propia agrupación. Por lo tanto, un productor que produzca un tabaco de valor inferior al de otro productor de otra agrupación podrá percibir un ingreso total superior. No obstante, existen mecanismos para aumentar la eficacia de este sistema. Se trata hacer más estrictas las condiciones de reconocimiento de las agrupaciones de productores, aumentando el número mínimo de afiliados y las cantidades mínimas de cuotas de que deben disponer. (b4) La instauración de la modulación no implica cambios en la cuantía actual de las primas y de las cuotas. Proponemos no cambiar el nivel actual de las primas. La experiencia pone de manifiesto que su distribución actual por grupos de variedades parece correcta globalmente. Las variedades con mayor demanda en el mercado se producen, y no se ha registrado ningún rebasamiento significativo de la producción; al contrario, la cuota de 350. 000 t sólo se utiliza en torno al 95%. El volumen de la cuota puede también mantenerse en su valor actual. Lo más importante es aumentar la eficacia económica de la ayuda comunitaria, respetando al mismo tiempo la dotación presupuestaria actual, por medio de la modulación de la prima, ya que la distribución de la cuota por países y por grupos de variedades es en general adecuada. No obstante, es necesario procurar que la cuota de las mejores variedades, las que tienen salidas claras y precios de mercado elevados, se vea favorecida en detrimento de la de las variedades con salida difícil y a precios de mercado inadmisiblemente bajos. Así, debería ajustarse a la baja especialmente la cuota del grupo V -tabaco curado al sol-, y transferirse las cantidades correspondientes a otros grupos, como el VI y el VII, respetando la neutralidad presupuestaria. (2) Facilitar el abandono voluntario del sector La Comisión ha descartado una desvinculación obligatoria, y global, del sector. Puesto que las posibilidades reales de reconversión son limitadas, esta opción, que llevaría a reconvertir unos 190. 000 puestos de trabajo hacia otras actividades, no sería realizable sin un coste social muy elevado. 38 Por el contrario, es posible facilitar la reconversión de los cultivadores de tabaco de forma individual y voluntaria, e incluso organizar la reconversión a escala local del conjunto de los productores. Por otra parte, las medidas de reforma fundamental del sector y en concreto la modulación de la prima supondrán un reto importante para el sector y tendrán como resultado una consolidación de las explotaciones, a la vez que incitarán a quienes no sean capaces de mejorar la calidad de su producción a abandonar este sector. Para facilitar la reconversión, sería conveniente contar con medidas complementarias, como la ayuda al desarrollo local, y un dispositivo permanente de readquisición de cuotas, con la reducción correspondiente del volumen de la cuota global. Medidas de reconversión necesarias El elemento esencial de las medidas complementarias debería ser la promoción de planes estratégicos de desarrollo local, que orientasen a los productores hacia otras actividades. Estos planes deberían establecerse en el entorno más próximo posible a las zonas afectadas. Además tendrían que participar estrechamente los interesados directos y, en primer lugar, las agrupaciones de productores de tabaco. Los planes deberían plantear un desarrollo integrado, como plantean actualmente los programas de desarrollo financiados por los Fondos estructurales para las regiones de los objetivos n° 1 o 5b, podrían incluir un abanico de medidas de información, asesoría, formación y organización, centradas en las alternativas posibles a nivel local, y deberían ayudar a movilizar los recursos disponibles, entre los cuales cabe citar especialmente los de los programas estructurales y otros cofinanciados por la Comunidad, como la jubilación anticipada. Se podrían establecer diversas medidas para: Garantizar la viabilidad de las explotaciones y centros de transformación que podrían mantenerse (ayudas a las inversiones y a la protección del medio ambiente); en este contexto, podría seguirse el modelo de los programas de reconversión a otros cultivos agrarios, que han tenido un gran éxito en Grecia (véase punto IV. 4) siempre y cuando se redujera correlativamente el volumen global de las cuotas; como se recordará, en estos programas se ha pagado una ayuda durante tres años a los productores de tabaco que aceptaron abandonar su cultivo para reconvertirse a otros productos. Facilitar el abandono de la producción "no viable", mediante medidas de carácter individual y colectivo: a) Medidas de carácter individual: * Podrían adoptar la forma de readquisiciones de cuotas, durante un período suficientemente largo (7-10 años) y con un mecanismo de pago regresivo, o, como alternativa, la de obligaciones entregadas a los cultivadores de tabaco interesados, basándose en las cuales la Comunidad efectuaría pagos anuales durante el período de vigencia de las obligaciones (7-10 años). Los cultivadores podrían, o guardar la obligación y cobrar los pagos anuales correspondientes, o venderla en el mercado privado. 39 * Estas ayudas podrían también tomar la forma de ayudas a la jubilación anticipada, a la retirada de tierras o a la repoblación forestal. A este respecto, convendría estudiar el modo de lograr que las medidas de jubilación anticipada previstas en el Reglamento (CEE) n° 2079/92 resultasen más atractivas para los productores de tabaco y determinar los motivos por los que hasta el momento han tenido poco éxito entre esos productores. b) Medidas de carácter colectivo (regional v local) * * medidas de información, formación, asesoría y asistencia técnica, para facilitar el cambio; medidas de desarrollo económico tendentes a ofrecer actividades alternativas de empleo. Todas estas medidas deberían integrarse en un plan estratégico de desarrollo local cuya base jurídica y cuyas fuentes de financiación variarían en función del tipo de medidas: determinadas medidas necesarias para la elaboración del plan (información, análisis o asistencia técnica), destinadas a facilitar la ejecución (formación, asesoría o divulgación) o directamente integradas en el aspecto operativo (por ejemplo, la readquisición de cuotas), podrían ser financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA; convendría también que las autoridades encargadas de la ejecución de los diferentes programas estudiaran la posibilidad de destinar una parte del presupuesto que tienen asignado a las medidas siguientes: * * medidas cuyo fundamento jurídico y financiación se inscribirían en los objetivos n°* 1 y 5b) de los Fondos estructurales (la mayoría de las regiones interesadas están incluidas en estos objetivos); la revisión intermedia prevista para 1997 ofrece la oportunidad de examinar qué medidas específicas podrían adoptarse en los próximos años para facilitar la reconversión de los productores de tabaco a otras actividades económicas; a tal efecto, se podrían dar las oportunas orientaciones a los Estados miembros y a los comités de seguimiento correspondientes; otras medidas, como la jubilación anticipada, la forestación y otras medidas agroambientales y las medidas del objetivo n° 5a), tienen un marco jurídico y financiero ya establecido. Estas medidas, aplicadas durante un período suficientemente largo, deberían facilitar la búsqueda de actividades alternativas y permitir la conservación del entramado social y económico local. Por otra parte, la reconversión de la industria de transformación debería también ser objeto de una atención especial, de tal modo que se redujeran los efectos negativos importantes para las economías locales. 40 (3) Flexibilizar el régimen de cuotas y de umbrales de garantía El otro aspecto de la OCM actual que requiere una mejora es la gestión del régimen de control de la producción y, sobre todo, su falta de flexibilidad. La flexibilización debe hacerse a varios niveles. En primer lugar, el volumen de la cuota por países y por grupos de variedades no debería ser fijo, puesto que siempre es necesario adaptar la oferta a la demanda. Por consiguiente, hay que afianzar las posibilidades de transferencia entre grupos de variedades, sin aumentar el esfuerzo presupuestario. Actualmente, es ya posible efectuar estas transferencias por lo que se refiere a las cuotas que no fueron objeto de contratos de cultivo. Sería importante organizar estas transferencias antes de la distribución de las cuotas, y, para ello, incitar al sector a que anticipe en mayor medida las necesidades del mercado. Como se ha señalado, también es necesario fomentar la transferencia de variedades de escaso valor y cuya salida es más precaria hacia variedades con mayor demanda en el mercado y de mayor valor. Seguidamente, habría que facilitar la transferencia de cuotas, con carácter anual o permanente, dentro de un grupo de variedades y, por consiguiente, elegir mecanismos de mercado y favorecer la cesión definitiva de cuotas entre los productores tradicionales. La finalidad de esta transferencia es responder a situaciones múltiples individuales y estimular a los más motivados para que creen empresas económicamente viables. Por otra parte, deben establecerse disposiciones específicas para que se pueda crear una reserva nacional de cuotas, lo que contribuiría a flexibilizar el régimen. Por consiguiente, la flexibilización del régimen de cuotas, junto con la modulación de la prima, constituirán un poderoso incentivo para la consolidación de las estructuras de las explotaciones de tabaco, cuyo tamaño medio debe aumentar, al mismo tiempo que tenderá a disminuir todavía más el número de productores, ya que la situación actual de atomización parcelaria de las explotaciones es difícilmente sostenible. (4) Simplificar la gestión administrativa La simplificación de la gestión es otra preocupación de las autoridades públicas. La complejidad a la que ha llegado el régimen del tabaco es tal que debe proponerse una revisión de los distintos procedimientos para agilizar las disposiciones administrativas. En primer lugar hay que reconocer que resulta farragoso realizar cada año los cálculos correspondientes a los certificados de cuota y distribuir estos certificados a varias decenas de miles de agricultores, e incluso a veces proceder durante el mismo año a una segunda distribución. La solución que se impone es administrar las cuotas, no de cada productor individual sino de las agrupaciones de productores. Esto permitiría reducir el esfuerzo administrativo de 41 los miles de operaciones actuales a solamente algunas decenas, incluso en los países en que la producción es mayor. Serían entonces las agrupaciones las que deberían proceder a la distribución de las cuotas individuales y realizar, bajo control de la administración y en aplicación de la normativa comunitaria, todos los cálculos correspondientes. A este respecto, es necesario destacar que la gestión por agrupaciones de productores no invalidaría la existencia de productores individuales no afiliados (que aun así ya hoy es marginal teniendo en cuenta, entre otras cosas, el interés en obtener la ayuda específica), ni la obligación de cada agrupación de registrar las entregas de cada uno de sus miembros, de manera que pueda permitirse, en su caso, su baja en la agrupación. Por otra parte, habida cuenta de la estabilidad del sistema de cuotas, el hecho de proceder anualmente al cálculo de las cuotas de cada productor no se justifica ya. Las cuotas podrían revisarse sólo cada tres años, sin perjuicio de posibles adaptaciones anuales debidas a las transferencias entre grupos de variedades. Conviene además simplificar el control en el momento de la entrega. La medida sistemática del grado de humedad de cada lote de tabaco al efectuarse la entrega ha resultado ser una norma ineficaz y difícil de aplicar. Sería conveniente abandonar esta disposición, de manera que el encargado del control sólo debiera recurrir a medir el grado de humedad en caso de duda sobre la calidad del tabaco suministrado. La presencia de dos distribuciones de cuotas (una de ellas residual) en el mismo año, que lleva consigo dos períodos de registro de los contratos de cultivo, no parece ya necesaria, habida cuenta de que las posibilidades de cesión de los certificados de cuotas entre productores proporcionarían la flexibilidad suficiente para permitir la utilización plena de los umbrales de garantía. Las medidas concretas de simplificación propuestas permitirían así ahorrar varios miles de operaciones al año (cálculos de cuota, doble envío de certificados de cuota a productores individuales, medida sistemática del grado de humedad en el momento de la entrega, etc. ) lo cual no es nada desdeñable en términos de reducción de las cargas administrativas. (5) Fomentar una mejor remuneración de la calidad El contrato de cultivo debe mantenerse, ya que aporta seguridad al sector y puede constituir una palanca para mejorar la adecuación de la oferta a la demanda. No obstante, el contrato de cultivo diluye las señales del mercado, ya que a veces los precios se determinan un año antes de la venta efectiva. Un sistema adecuado de puja de contratos establecidos podría dar resultados positivos aumentando la competencia entre transformadores y, por lo tanto, los precios de mercado percibidos por los productores. (6) Tener en cuenta la protección del medio ambiente Los perjuicios medioambientales del cultivo de tabaco se deben principalmente a la aplicación excesiva de abonos, al riego desmedido y a la utilización irreflexiva de plaguicidas. 42 Cabe destacar que un sistema económico que fomente una producción de calidad tiene consecuencias beneficiosas para el medio ambiente, puesto que la calidad de las hojas de tabaco está vinculada al uso razonable de abonos. La utilización de plaguicidas es aún indispensable para la calidad de las hojas. No obstante, deben fomentarse la utilización de técnicas integradas de tratamiento de las enfermedades (IPM) y las prácticas de recogida de residuos, en primer lugar los plásticos utilizados en el cultivo. Por consiguiente, sería necesario que la parte de la ayuda específica destinada a fines de asistencia técnica se utilizase también para fomentar medidas de protección del medio ambiente: utilización racional de abonos, técnicas integradas de tratamiento de enfermedades, recogida de residuos, técnicas provechosas de regadío, etc. La promoción de estas medidas de protección del medio ambiente debería ser objeto de un seguimiento periódico a escala regional, nacional y comunitaria. Para que tuvieran una cierta coherencia, habría que realizarlas dentro de un sistema definido por los Estados miembros y aprobado por la Comisión. Deberían organizarse sesiones de formación y divulgación, con la participación de especialistas en las distintas materias. Por otra parte, debería establecerse un sistema de evaluación de estas medidas de tal modo que se pudieran extraer las correspondientes Conclusiones, inevitablemente diversificadas, de su aplicación concreta. (7) Variedades menos nocivas en el mercado El Fondo de investigación y de información sobre la salud, financiado por una parte de las primas pagadas a los productores, debería mantenerse. En efecto, en lo que respecta a sus tareas de investigación de variedades y de métodos de cultivo menos nocivos para la salud humana, el fondo puede contribuir a producir tabaco con menor contenido de alquitrán, menos metales pesados o menos nicotina. Asimismo, debería incluirse un componente de investigación en el ámbito de la protección del medio ambiente. Por lo que atañe a sus cometidos de información sobre los aspectos nocivos del consumo de tabaco, cabe esperar que no sólo continúe con ellos, sino que incremente los medios de que dispone mediante el aumento de la retención sobre la prima al 2%. Los productores de tabaco son los primeros interesados en mostrar comprensión hacia los problemas relacionados con la salud, lo cual no tiene nada que ver con continuar con el cultivo del tabaco, que proseguirá a escala mundial mientras haya consumidores. (8) Intensificar los controles El control de la OCM debe seguir siendo una preocupación esencial. 43 Según concluye claramente el capítulo II de este informe, se ha reducido drásticamente la proporción de fraude que existía antes de la reforma de 1992. En efecto, los mecanismos de apoyo más expuestos a ello (intervención y restituciones por exportación) se desmantelaron, y el control actual del gasto presupuestario corrobora esta conclusión. No obstante, la experiencia de los controles pone de manifiesto que los riesgos subsisten, relacionados especialmente con la existencia de falsos productores (implicados en el mercado negro del tabaco). Aunque claramente más reducidos que antes, los riesgos de fraude existen aún. Por eso se han intensificado los controles de superficie y se hace pública la relación de los beneficiarios de cuotas a escala local. Convendría por otro lado precisar la definición jurídica de transformador con el fin de acabar con las interpretaciones amplias de la normativa comunitaria que permiten hoy que los intermediarios se beneficien del sistema. Por lo que se refiere a las agencias de control, hay que reconocer que los esfuerzos de la Comisión aún no han logrado su objetivo. En efecto, los dos países en cuestión (Italia y Grecia) no pudieron crear las agencias previstas, por lo que los controles fueron efectuados por los organismos existentes (AIMA y EOK). En el futuro, sería necesario mantener los elementos esenciales del sistema de control actual, es decir, el control de las superficies para prevenir los falsos productores, de las entregas para comprobar la admisibilidad del tabaco a la prima, y de las existencias de las empresas de transformación para evitar que se cobre varias veces la prima por un mismo tabaco. El control de las superficies puede reforzarse aún por medio del sistema de control integrado de las superficies ya existente para otros cultivos. Por lo que se refiere a los otros controles, es necesario mantener el grado de exigencia en el control de las entregas (presencia obligatoria de inspectores en todas las entregas y autorización escrita de la entrega y de la transferencia del tabaco bajo control de la agencia de control), e intensificar el control de las existencias de los transformadores (muestreo mínimo obligatorio). Seria también conveniente controlar la salida de las existencias de las fábricas, para garantizar así que el tabaco se transforma efectivamente. La parte fundamental del control de la OCM del tabaco debe seguir siendo el control del gasto. Por consiguiente, es necesario corregir o eliminar los mecanismos económicos mal planteados, lo que ya se hizo en gran parte con la reforma de 1992. Además, hay que garantizar que los controles se realizan efectivamente, sobre todo anotando los datos necesarios para la revisión de cuentas. Para la Comisión, la cuestión esencial consiste en definir el tipo y la frecuencia de los controles que deben efectuarse. Corresponde después a las autoridades nacionales elegir la mejor manera de organizar estos controles en función de las peculiaridades de cada país. A este respecto, y vista la experiencia de los últimos años, la Comisión considera que la elección del sistema administrativo que vaya a aplicarse (agencia de control específica u organización del control por los organismos ya existentes) es competencia de los Estados miembros. 44 C. Otros elementos Por lo demás, la reforma de 1992 está ya bien encarrilada. No es cuestión de volver a introducir la intervención o las restituciones por exportación. La primera no se justifica en un sector donde el grado de autosuficiencia es relativamente bajo y la ayuda a los productores relativamente alta. Por otra parte, sería difícil de controlar. La segunda tampoco se justifica. Las mejores calidades se exportan sin problema o encuentran una salida en el mercado interior. Las calidades más bajas tienen un precio tan bajo que ninguna restitución tendría sentido económico. Por otra parte, y al igual que para la intervención, las restituciones eran también demasiado difíciles de controlar. Además, las modificaciones propuestas, destinadas a aumentar la calidad del tabaco producido, tendrán también como resultado el incremento de la calidad de los tabacos exportados por la Comunidad en el mercado mundial. El camino ya abierto por la reforma de 1992 por lo que se refiere a la interprofesión debe consolidarse y fomentarse. A este respecto, la Comisión considera que sería importante que el sector (productores, transformadores y fabricantes) se concierte aún más para potenciar los esfuerzos de mejora de la calidad y de adaptación de la producción a la demanda. La mejora de la calidad debe determinarla el mercado. En este contexto, las necesidades de éste se expresarán ciertamente por los precios, pero pueden consolidarse por vía contractual, y especialmente por la definición de calidades mínimas y grados cualitativos. Por otra parte, la vía contractual aumenta la transparencia de las necesidades de la industria, y por lo tanto facilita la adaptación de la producción a la demanda. La OCM reformada debería también ser objeto de una evaluación cuatro años después de su adopción. Con este motivo, sería indispensable analizar la evolución del valor de la producción en relación con el apoyo concedido al sector. 45 CONCLUSIÓN DE LA PARTE V El futuro de la OCM del tabaco ha sido objeto de una decisión previa sobre la continuidad de la intervención comunitaria en el sector. 1. La desvinculación de la Comunidad del sector del tabaco, que equivaldría a condenar a la mayoría de la producción comunitaria a desaparecer a medio plazo, ha sido descartada. Tal situación implicaría la reconversión obligatoria de unos 190. 000 puestos de trabajo y tendría un coste social muy elevado, sin tener ninguna repercusión sobre el consumo del tabaco. Por consiguiente, la Comisión ha decidido proponer la continuación del apoyo comunitario a los productores, a condición de que la OCM se reforme de manera fundamental. 2. La continuidad de la intervención comunitaria implica también una elección del mejor modelo a seguir. De todos modos, la ayuda comunitaria siempre debe beneficiar exclusivamente al productor. a) b) La instauración de un sistema de ayuda por hectárea o de una ayuda directa a la renta de los cultivadores de tabaco no sería suficiente para resolver los graves problemas económicos que atraviesa el sector. Estas alternativas al sistema actual tendrían por otra parte un coste presupuestario comparable. Una reducción significativa de la prima comunitaria tendría la desventaja de eliminar inmediatamente una gran parte de la producción comunitaria sin darle la posibilidad de evolucionar hacia una mejor calidad. El mantenimiento del régimen actual sin modificaciones tendría el inconveniente de perpetuar la situación actual, en la cual el agricultor tiene más interés en producir tabaco de baja calidad, reduciendo sus costes de producción, que en invertir en una producción de calidad. En efecto, en la OCM actual, la escasa relación entre precio de mercado y primas pagadas puede poner en entredicho la eficacia de la ayuda pública a los productores; por otra parte, la rigidez del régimen dificulta el acceso al sector, la cesión de las cuotas de producción y la adaptación de los umbrales de garantía a la demanda del mercado; por último, cabe destacar la complejidad de gestión, con una multitud de operaciones de cálculo y de distribución de las cuotas individuales. 3. Hay que apuntar hacia soluciones que inviertan esta tendencia e incentiven una producción de mejor calidad. Si se mantiene la intervención comunitaria, convendría modular una parte de la ayuda comunitaria en función de la calidad de la producción determinada por su precio de mercado. 46 La modulación de la ayuda comunitaria debe completarse con medidas que faciliten el abandono del sector, en particular mediante la readquisición de las cuotas individuales. Este conjunto de reformas tendría como consecuencia una mejora de la calidad del tabaco producido en la Comunidad y una disminución drástica de las exportaciones de tabaco de calidad baja. Los recursos presupuestarios serian reafectados dentro de la dotación global asignada al sector, lo que permitiría lograr el objetivo de aumentar la parte de los gastos destinados a medidas orientadas a facilitar la adaptación estructural y, en particular, la retirada voluntaria del sector. Deben intensificarse las medidas de control existentes en la normativa actual, y en particular las referentes a los primeros transformadores. Por último, la reforma se propone simplificar la gestión administrativa del sector y tener más en cuenta la protección del medio ambiente. 47 ISSN 0257-9545 COM(96) 554 final DOCUMENTOS ES 03 N° de catálogo : CB-CO-96-660-ES-C ISBN 92-78-13184-9 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo