title: RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO relativa al cofinanziamento del controllo delle sovvenzioni agricole mediante telerilevamento ai sensi dell'articolo 6 del regolamento (CE) n. 165/94

eurovoc_concepts:
Community budget
administrative check
aid per hectare
co-financing
remote sensing

text: COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE Bruxelles, 10. 02. 1997 COM(97) 39 def. RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO relativa al cofìnanziamento del controllo delle sovvenzioni agricole mediante telerilevamento ai sensi dell'articolo 6 del regolamento (CE) a 165/94 RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO relativa al cofinanziamento del controllo delle sovvenzioni agricole mediante telcrilcvamento ai sensi dell'articolo 6 del regolamento (CE) n. 165/94 1„ Introduzione 1. 1 La riforma della PAC Nel 1992, il regolamento n. 1765/921 ha "riformato" la politica agraria comune (PAC). Tale riforma concerne i principali seminativi e talune superfici foraggere ed implica altresì il ritiro obbligatorio di una parte della superficie coltivabile dalla produzione. Essa ha introdotto una serie di sovvenzioni dirette agli agricoltori calcolate per ettaro, che nel 1996 hanno raggiunto un importo di circa 16,2 miliardi di ecu. 1. 2 1PSIGC" 1 regolamenti n. 3508/92 del Consiglio2 e 3887/92 della Commissione3 hanno introdotto un "sistema integrato di gestione e di controllo" delle sovvenzioni comunitarie (SIGC) volto ad assicurare la gestione della riforma della PAC. Il SIGC prevede, per gli agricoltori di tutti gli Stati membri, un sistema unificato di dichiarazioni annuali al fine di ottenere tali sovvenzioni, una base di dati informatica, sistemi di identificazione delle parcelle agricole dichiarate e degli animali, nonché un dispositivo integrato per i controlli. I regolamenti definiscono due tipi di controlli: i controlli amministrativi, effettuati sui fascicoli e sulle basi di dati del SIGC; tali controlli, che riguardano tutte le domande di aiuto, non sono oggetto della presente relazione; i controlli fisici, che riguardano un campione minimo pari al 5% delle domande di aiuto, selezionate secondo criteri imposti dalla normativa. 1. 3 II telerilevamento Tra i controlli fisici, il telerilevamento è espressamente previsto come opzione (regolamento n. 3508/92, articolo 8, paragrafo 4), ma il suo impiego è lasciato alla libera scelta degli Stati membri. L'alternativa è un controllo "tradizionale" mediante ispezione in loco. Nel 1996, tutti gli Stati membri dell'Unione europea, ad eccezione del Lussemburgo e dell'Austria, hanno deciso di partecipare ai controlli mediante telerilcvamenlo. I controlli mediante telerilevamento sono controlli in loco a pieno titolo, poiché analizzano informazioni relative all'uso reale delle parcelle agricole nel corso della campagna in esame. Tuttavia, dette informazioni sono dedotte da dati aerei o satellitari, mentre nel caso dei controlli tradizionali esse sono ottenute mediante ispezioni in loco delle parcelle. 1. 4 Evoluzione dei controlli mediante telerilevamento Regolamento (CEE) n. 1765/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU n. L 181 dell'1. 7. 1992, pag, 12). Regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, del 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU n. L 355 del 5. 12. 1992, pag. 1). Regolamento (CEE) n. 3887/92 della Commissione, del 23 dicembre 1992, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU n. L 391 del 31. 12. 1992, pag. 36). / Le tecniche di base impiegate per i controlli mediante telerilevamento sono state messe a punto dal Centro comune di ricerca (CCR) della Commissione europea a Ispra (Italia) nell'ambito del "Progetto MARS" ("Monitoring Agriculture by Remote Sensing"), approvato dal Consiglio nel 1988. Lo scopo era quello di utilizzare le immagini satellitari per elaborare statistiche agricole su scala europea Nel 1990 il FEAOG ha avviato la realizzazione, a titolo sperimentale, di un inventario regionale del frumento duro nell'Italia meridionale e nella Grecia centrale su base unicamente statistica, ossia senza alcun controllo individuale degli agricoltori o delle relative parcelle. A partire dal 1991, ossia prima dell'attuazione della riforma e con l'aiuto del CCR, il FEAOG ha abbandonato l'ambito puramente statistico per testare il controllo delle parcelle individuali dichiarate. Nel 1991, una serie di dichiarazioni relative al frumento duro, al ritiro quinquennale dei seminativi, all'estirpazione dei vigneti e al cotone sono state pertanto controllate in Grecia, in Spagna, in Francia e in Italia. Nel 1992, dieci Stati membri hanno preso parte ai controlli di due nuove misure appena introdotte: il ritiro temporaneo dei seminativi4 e l'aiuto temporaneo per le oleaginose5. Lo strumento di controllo specifico era dunque pronto al momento dell'introduzione della riforma della PAC, nel 1993. Ciò ha a sua volta agevolato l'adozione di tale riforma (la principale esperienza di sovvenzione per unità di superficie aveva sino ad allora riguardato il frumento duro, settore in cui erano emersi nel 1990 gravi problemi) e giustifica la menzione di tale tecnica nella normativa. 1. 5 II cofinanziamento A partire dal 1970, il regolamento n. 729/706 ascrive ai bilanci nazionali l'onere delle spese amministrative di controllo. H controllo mediante telerilevamento era tuttavia una tecnica ancora abbastanza nuova e complessa, che all'inizio doveva necessariamente comportare un aumento delle spese. Per questo motivo, in deroga alla norma generale, i regolamenti n. 2069/917 e n. 615/928 della Commissione (modalità di applicazione del ritiro temporaneo dei seminativi e dell'aiuto alle oleaginose) avevano già previsto la possibilità di finanziare i controlli mediante telerilevamento imputandoli al bilancio della Commissione. Il regolamento n. 3887/92 aveva confermato questa possibilità. A partire dal 1994 è il Consiglio stesso che, con un regolamento ad hoc (il n. 165/949), autorizza il œfinanziamento, per un periodo di cinque anni, dei programmi comuni di controllo. Il regolamento a 601/9410 della Commissione ne stabilisce le modalità di applicazione. Regolamento (CEE) n. 1703/91 del Consiglio, del 13 giugno 1991, che istituisce un regime di ritiro temporaneo dei seminativi dalla produzione per la campagna 1991/1992 e che prevede, per detta campagna, misure speciali nell'ambito del regime di ritiro dei seminativi dalla produzione previsto nel regolamento (CEE) n. 797/85 (GU n. L 162 del 26. 6. 1991, pag. 1). Regolamento (CEE) n. 3766/91 del Consiglio, del 12 dicembre 1991, che istituisce un regime di sostegno per i produttori di semi di soia, di colza e ravizzone e di girasole (GU n. L 356 del 24. 12. 1991, pag. 17). Regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU n. L 94 del 28. 4. 1970, pag. 13). Regolamento (CEE) n. 2069/91 della Commissione, dell'I 1 luglio 1991, recante modalità di applicazione del regime di ritiro temporaneo di seminativi per la campagna 1991/1992 (GU n. L 191 dell'16. 7. 1991, pag. 19). Regolamento (CEE) n. 615/92 della Commissione, del 10 marzo 1992, che stabilisce modalità d'applicazione del regime di sostegno per i produttori di semi di soia, di colza e ravizzone e di girasole (GU n. L 67 del 12. 3. 1992, pag. 11). Regolamento (CE) n. 165/94 del Consiglio, del 24 gennaio 1994, relativo al cofinanziamento, da parte della Comunità, dei controlli mediante telerilevamento e recante modifica del regolamento (CEE) n. 3508/92 (GU n. L 24 del 29. 1. 1994, pag. 6). Regolamento (CE) n. 601/94 della Commissione, del 17 marzo 1994, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 165/94 del Consiglio riguardo al cofinanziamento da parte della Comunità dei controlli delle superfici agricole mediante telerilevamento (GU n. L 76 del 18. 3. 1994, pag. 20). Sino al 1994, la quota di spesa a carico del bilancio comunitario è stata del 100%; essa è attualmente del 50% sino al 1998 incluso. Inoltre, uno stanziamento separato (non rientrante nella quota del cofinanziamento) è destinato in particolare all'acquisto delle immagini, che fa capo alla Direzione generale dell'Agricoltura, come più avanti indicato. Per contro, il bilancio comunitario non si fa carico delle relative spese amministrative, che restano soggette alla norma generale. Tutti gli Stati membri che ricorrono a controlli mediante telerilevamento hanno chiesto di beneficiare del cofinanziamento. Tuttavia, anteriormente al 1994 l'Italia e l'amministrazione generale dell' Andalusia avevano realizzato alcuni controlli mediante fotografie aeree che, non rientrando nel programma, non hanno ricevuto alcuna sovvenzione. 2. Descrizione tecnica 2. 1 Organizzazione generale Gli agricoltori devono presentare le domande annuari di sovvenzione nella forma e alle date fissate dal regolamento 3508/92, in genere tra la fine di marzo ed il 15 maggio, a seconda degli Stati membri. Il telerilevamento permette di selezionare tra tali dichiarazioni quelle corrette, così da orientare le ispezioni fisiche in loco verso i fascicoli e le parcelle che presentano problemi, riducendo in tal modo il numero di visite, la durata e i costi. Le immagini via satellite ottenute in diverse date nel corso della campagna o le foto aeree (a seconda delle condizioni locali) vengono pertanto "fotointerpretate" al fine di confrontare le parcelle agricole ivi figuranti con quelle dichiarate dagli agricoltori per convalidarne la superficie e il contenuto. Trattandosi di un lavoro altamente specializzato, la maggior parte degli Stati membri che utilizzano questo metodo di controllo ricorrono a contraenti esterni. Il contraente interviene unicamente nelle fasi connesse alla fotointerpretazione, mentre il trattamento dei fascicoli a monte e a valle resta riservato all'amministrazione. Tale dispositivo è dunque normalmente "invisibile" per l'agricoltore ed evita l'intervento di terzi nei suoi rapporti con l'amministrazione. Il calcolo delle eventuali penalità, sanzioni o conseguenze finanziarie per l'agricoltore non è mai affidato al contraente. La tabella 1 sintetizza le principali fasi del processo e il relativo calendario. Quest'ultimo può differire da uno Stato membro all'altro e talvolta anche tra le varie regioni. Tabella 1. Fasi principali Lavori da svolgere Scelta dei siti da controllare, valutazione del numero di immagini necessarie Bando di gara, scelta dei contraenti, firma dei contratti Selezione e trattamento amministrativo dei fascicoli presentati nei siti prescelti; passaggio dei fascicoli ai contraenti Raccolta dei documenti topografici o SIG necessari e numerazione dei confini delle parcelle agricole dichiarate Acquisizione di una serie di immagini (da parte della Commissione) c/o di foto aeree (da parte dei contraenti), trattamento, correzioni geometriche,. Periodo di esecuzione Settembre-novembre Dicembre-marzo Aprile-giugno Marzo-giugno Novembre, marzo, maggio, giugno, (agosto) Fotointerpretazione delle parcelle da verificare su dette immagini o fotografie Maggio-agosto Giugno-agosto Diagnosi relativa ai fascicoli, preparazione e consegna dei Ispezione in loco relative ai fascicoli problematici identificati grazie al Luglio-ottobre telerilevamento Relazione dei contraenti all'amministrazione e discussione dei risultati risultati Ottobre-novembre 2. 2 Capitolato d'oneri La Commissione organizza ogni anno con gli Stati membri una gara di appalto generale relativa all'insieme dell'Unione. Un capitolato d'oneri redatto congiuntamente descrive le prestazioni da fornire. Il bando e il capitolato sono pubblicati nel mese di ottobre o novembre (nel 19%, il 22 novembre). 2. 3 Scelta dei contraenti I contratti relativi alle prime campagne di controllo (*90-'92) sono stati conclusi direttamente dalla Commissione. A partire dal 1993, ciascuno Stato membro seleziona il/i contraente/i d'intesa con la (Commissione e firma in seguito un contratto di diritto nazionale. Detto contratto dà diritto al cofinanziamento. 2. 4 Controlli mediante immagini via satellite I satelliti che forniscono immagini utilizzabili per i controlli sono SPOT 1,2 e 3, con dimensioni di "pixel"1 ' di 10 m per il bianco e nero e di 20 m per il colore, e LANDSAT TM 5 (pixel di 30 m). Nel 1997, il nuovo satellite 1RS IC fornirà immagini in bianco e nero con un pixel di 5,8 m. Le immagini in bianco e nero o a colori provenienti dai diversi satelliti sono intercambiabili. Ogni anno, per ciascun sito ne vengono acquistate 4 o 5, in modo da coprire un ciclo vegetativo completo. L'esperienza ha mostrato che una negoziazione centralizzata a livello della Commissione, volta all'acquisto delle immagini via satellite necessarie, apre possibilità inaccessibili ai singoli Stati membri ed evita una concorrenza sregolata nella programmazione dei satelliti (tale coordinamento risulta tanto più necessario laddove la responsabilità dei controlli è regionalizzata). Questo sistema consente inoltre considerevoli riduzioni di prezzo. Il FEAOG acquista e paga dunque le immagini, le presta ai contraenti (pur restandone proprietario) e le archivia presso il CCR di Ispra al termine del contratto. II numero di satelliti disponibili e la gestione centralizzata ad opera del FEAOG consentono di assicurare per la maggior parte dell'Europa la disponibilità delle immagini ottiche necessarie. Anche in caso di estesa nuvolosità (il rischio è particolarmente accentuato nell'Europa settentrionale), le immagini radar ottenute grazie ai satelliti europei ERS 1 o 2, indipendentemente dalle condizioni di sereno o nuvoloso, possono sostituire le immagini ottiche mancanti, con risultati ancora ampiamente accettabili. Tali immagini consentono di verificare le domande per l'anno in corso e, in taluni casi, la loro ammissibilità in relazione ai periodi di riferimento definiti nella normativa. A questo proposito, su immagini di archivio ricercate nei cataloghi dei fornitori viene ad esempio verificato che le superfici dichiarate "seminativi" non fossero destinate, al 31. 12. 1991, al pascolo permanente, a colture permanenti, a colture forestali o ad usi non agricoli (articolo 9 del regolamento 1765/92). Tale controllo è tuttavia possibile solo laddove, per i periodi richiesti, esistano immagini di archivio prive di nubi. 2. 5 Controlli mediante fotografie aeree Nel caso di parcelle agricole molto piccole vengono talvolta utilizzate le fotografie aeree, sole o in combinazione con le immagini via satellite. Il pixel di queste foto è in genere di 1 o 2 m. L'organizzazione delle riprese aeree è in genere più flessibile e decentralizzata rispetto alla programmazione dei satelliti; non è stato ritenuto utile che la Commissione negoziasse e finanziasse l'acquisto di queste immagini. A partire dal 1999 sono previsti nuovi satelliti in grado di fornire immagini con pixel di 1 m, che potranno pertanto sostituire le fotografie aeree. A parità di s. perfide, le foto aeree sono in genere più costose delle immagini via satellite. È spesso difficile organizzare su uno stesso sito molteplici riprese aeree successive, anche perché il loro trattamento richiede tempi superiori. D più delle volte viene acquistata un'unica immagine, che tuttavia non consente di controllare talune colture, ad esempio quelle già raccolte o non ancora seminate. In tal caso occorre prevedere un maggior numero di ispezioni in loco al fine di verificare l'utilizzazione effettiva del terreno, ma in genere senza dover misurare le superfici. Il pixel è il più piccolo elemento visibile sull'immagine. 2. 6 Criteri di decisione I controlli mediante telerilevamento, come tutte le tecniche di controllo, devono condurre a una decisione circa l'ammissibilità dei fascicoli verificati. Nel nostro caso, tale decisione viene raggiunta attraverso tre fasi distinte. Anzitutto vengono applicate tolleranze tecniche in termini di superfìcie e in percentuale, i cui valori sono fìssati in base alla tecnica utilizzata e ai contesti nazionali. In tutti i casi, la normativa rende gli Stali membri responsabili in merito alla scelta di tali tolleranze. Il sistema di controllo prevede di calcolare in seguito, a livello del "gruppo di colture"12 e del fascicolo, se le superfici risultanti dalla fotointerpretazione corrispondono a quelle dichiarate. Fino al 1995, i fascicoli venivano divisi in "accettati", "respinti" e "incerti". A partire dal 1996 vengono espressi due giudizi tra loro indipendenti: accettato o respinto, completo o incompleto. "Incompleto" significa che una parte considerevole della superficie oggetto del fascicolo non ha potuto essere controllata perché esterna al sito di controllo, coperta da nubi, ecc. Un fascicolo accettato e incompleto è considerato non controllato, mentre l'accettazione può essere negata anche dopo un controllo parziale. Infine, per i casi in cui il telerilevamento abbia espresso un giudizio negativo, è solo dopo aver preso contatto con l'agricoltore che l'amministrazione accetta, rettifica, penalizza o respinge i fascicoli, a seconda degli scarti di superficie eventualmente riscontrati e conformemente al disposto dell'articolo 9 del regolamento n. 3887/92. 3. Realizzazioni 3. 1 Evoluzione delle tecniche I metodi di lavoro si sono evoluti nel corso del tempo, in base all'esperienza della Commissione o ai suggerimenti degli Stati membri, o ancora grazie ai progressi tecnici. Qui di seguito sono indicate le fasi salienti. * Una normativa adeguata (raggruppamento esplicito delle competenze di controllo e telerilevamento) è stata introdotta solo a partire dal 1992-1993. Nel 1993 è stato introdotto l'uso delle immagini radar. A partire dal 1994 è stato proposto in opzione l'uso della fotografia aerea (da sola o combinata alla immagini via satellite). A partire dal 1994 è stato proposto un controllo in due fasi (colture seminate in autunno o in primavera). A partire dal 1995 si è. tentato di instaurare sinergie con la creazione del SIGC. Ad esempio, le ortofoto numeriche o gli archivi numerici relativi ai ronfini delle parcelle sono oggetto di scambio tra le due attività. Il controllo può essere progressivamente esteso (su base facoltativa) ad altri settori: aiuti compensativi alle zone svantaggiate, misure agroambientali, controllo dei catasti viticoli e oleicoli, ecc. Per garantire una migliore qualità dei dati di base, la Commissione ha incoraggiato rortorettifica delle foto aeree, generalizzata a partire dal 1996. La precisione delle misure di superficie è migliorata e tali ortofoto sono riutilizzabili nell'ambito del SIGC (o ne provengono, come nel caso di Irlanda e Portogallo). A partire dal 1996, le tolleranze tecniche possono essere applicate alla parcella anziché al gruppo di colture, il che avvicina i criteri di decisione a quelli applicabili ai controlli tradizionali. 3. 2 Volume di lavoro L'interesse per il telerilevamento, in termini di numero di siti e di fascicoli controllati, è andato regolarmente aumentando tra gli Stati membri, come emerge dalla tabella 2. 12 Un gruppo di colture è un insieme di colture (o di occupazioni del suolo) per le quali è previsto lo stesso livello di sovvenzioni (cereali, oleaginose, messa a riposo, frumento duro, foraggi, ecc. ). Tabella 2. Volume di telerilevamento cofinanziato SM e numero di contratti nel 1996 Belgio (1) Danimarca (2) Germania (2) Grecia (2) Spagna (2) Finlandia (1) Francia (2) Irlanda (1) Italia (1) Paesi Bassi (1) Portogallo (2) Svezia (1) Regno Unito (1) Totale 1996 TOTALE 1995 TOTALE 1994 TOTALE 1993 TOTALE 1992 Numero di siti selezionati Numero di fascicoli controllati nel 1996 Satellite Fotografia aerea Satellite Fotografia aerea Satellite e Fotografia Totale fascicoli 0 4 13 6 12 4 9 2 21 4 5 4 6 90 86 56 44 30 3 0 0 0 8 0 3 0 18 0 8 0 0 40 21 20 0 0 0 3 052 1514 3 602 15 367 0 4 112 0 0 3 110 3 543 0 2 249 36 549 46 910 32 833 24 502 14 712 2 007 0 0 0 921 0 1466 0 37 851 0 7 001 0 0 49 246 38 832 24 431 0 0 0 0 1391 700 1660 4 177 0 2 045 20 500 0 0 2 621 0 33 094 14 456 9 382 10 172 0 2 007 3 052 2 905 4 302 17 948 4 177 5 578 2 045 58 351 3 110 10 544 2 621 2 249 118 889 100 198 69 811 34 674 14 712 Gli agricoltori presentano ogni anno circa 3,06 milioni di fascicoli, dei quali almeno il 5% deve essere soggetto a controllo fisico. Nel 1996, l'Italia ha controllato l'8,4% dei propri fascicoli anziché il 5%. Se si esclude questo supplemento, nel calcolo della media, il telerilevamento risulta coprire il 63% dei controlli minimi necessari. 3. 3. Gli acquisti di immagini Per i siti di controllo di cui alla tabella 2, la tabella 3 riporta le immagini acquistate dalla Commissione. Tabella 3. Acquisti di immagini dal 1994 al 1996 1996 1995 1994 SPOT 390 340 232 LandsatTM 127 155 90 ERS (radar) 33 6 7 N° Totale 550 501 379 3. 4. Risultati globali 1 risultati globali per fascicolo dal 1993 al 19% sono riuniti nella tabella 4. Gli "incerti" e gli "incompleti" non sono totalmente comparabili. I totali indicati non corrispondono alla somma dei fascicoli controllati (cfr. tabella 2) poiché, in alcuni casi, non sono disponibili risultati fascicolo per fascicolo. Tabella 4. Risultati dei controlli tra il 1993 e il 1996 accettati completi % respinti, completi o incompleti % accettati incompleti % TOTALE 41492 72,57% 13 766 24,08% 1914 3,35% 57 172 accettati 35 737 24 969 21 462 % 57,64% 58,31% 65,38% respinti 18 557 11956 7 658 % 29,93% 27,92% 23,33% incerti 7 706 5 896 3 709 % 12,43% 13,77% 11,30% TOTALE 62 000 42 821 32 829 1996 (parziale) 1995 1994 1993 4. Discussione 4. 1 Analisi dei risultati del telcrilevaniento Nel 1996 la fotointerpretazione ha permesso di accettare in media circa il 73% dei fascicoli, a fronte del 23% di "respinti completi", dell'1% di "respinti incompleti" e del 3% di "accettati incompleti". La percentuale di accettati e respinti varia notevolmente da uno Stato all'altro, più in funzione della qualità delle dichiarazioni e del sistema di parcelle a disposizione degli agricoltori che dei tassi di frode localmente variabili. Nell'anno in questione, la percentuale di fascicoli accettati oscilla tra il 60 e il 93% a seconda degli Stati membri, contro una variazione tra il 45 e il 96% nel 1995. Quando a seguito del telerilevamento viene decisa un'ispezione in loco, il responsabile del controllo sa quali parcelle e quali gruppi di colture hanno motivato la mancata accettazione del fascicolo e su esse può concentrarsi con cognizione di causa. Il numero di parcelle da controllare per fascicolo è in genere piuttosto ridotto; i tempi di ispezione sono dunque limitati, tanto più che in alcuni casi la contestazione riguarda unicamente l'occupazione del suolo e non è pertanto richiesta la misurazione della parcella II controllo è inoltre facilitato dalla documentazione (estratti di carte e di immagini) fornita dal contraente, che illustra le discordanze riscontrate da quest'ultimo, soprattutto nei casi in cui la cartografia di riferimento risulti molto vecchia. 4. 2 Controllo di qualità In aggiunta alle garanzie interne di qualità richieste ai contraenti viene assicurato un duplice controllo sulla qualità del lavoro da essi effettualo. Da un lato, la Commissione (CCR a Ispra, in collaborazione con la DG VI) s'incarica di verificare, a beneficio e con l'accordo degli Stati membri, la corretta esecuzione dei lavori su un campione di dati forniti dai contraenti. Dall'altro, gli Stati membri effettuano ispezioni in loco su un campione di fascicoli accettati e respinti, al fine di verificare la corretta applicazione dei criteri decisionali e di valutare le anomalie non evidenziate dal telerilevamento. Questa procedura, che non ha equivalenti nei controlli tradizionali, deve consentire l'adeguamento dei diversi metodi di controllo fisico nonché la loro combinazione, in un'ottica più di complementarità che di concorrenza. Nel 1995, il CCR ha effettuato un primo test sui dati di tre contraenti. Nel 1996, un subcontraente del CCR e, in parte, il CCR stesso, hanno controllato 11 contraenti su 18. Tali controlli sono finanziati sul bilancio del CCR A seconda del periodo in cui i dati da controllare sono stati forniti ad Ispra, alcune valutazioni saranno disponibili alla fine del 19%, la altre all'inizio del 1997. 4. 3 Affidabilità dei risultati L'affidabilità del telerilevamento può essere valutata alla luce dei risultati del controllo di qualità del CCR (per il quale sono disponibili solo informazioni preliminari) o di quelli delle ispezioni in loco, inviati dallo Stato membro al contraente ed inclusi nella sua relazione. Risultati parziali e utilizzabili sono disponibili solamente per il 1995 ed il 1996. La raccolta di queste informazioni è assai delicata, poiché la loro valutazione è in parte soggettiva, rcialono niimrioai « s»ci non t. humilienliili e l'infoi iim/ionr. ollnnilu in Imo. n vollr mollo aiutiiilu. piovirnr. liai servizi locali e può divenire di difficile interpretazione. Su 12 294 fascicoli respinti e verificati in loco nel 1995 sono state confermate anomalie nel 42% dei casi. Nel 1996 (dati parziali, 2 545 fascicoli), tale percentuale è del 61% Si può dunque affermare che il filtro sta divenendo ragionevolmente selettivo, poiché non produce troppi "falsi allarmi" in relazione a fascicoli che avrebbero dovuto essere accettati. Occorre altresì verificare che il filtro sia in grado di bloccare tutti i fascicoli che comportano anomalie, ossia se alcuni dei fascicoli accettati non avrebbero dovuto essere invece respinti. Tale controllo non ha potuto essere sistematico poiché pochissimi dati sono disponibili: quelli di quattro contraenti nel 1995 e di tre nel 1996 (provvisorio). Su 241 fascicoli accettati nel 1995, ma verificati in loco, sono state riscontrate anomalie in 71 casi (essenzialmente affidati a due contraenti). Nel 1996 sono state segnalate anomalie in 24 fascicoli su 198. Questi dati su un campione assai ridotto di fascicoli e di contraenti fanno pensare a una cattiva interpretazione dei risultati forniti o ad una diversa interpretazione del concetto di "anomalie". D'altra parte, tali percentuali non sono state sinora confermate nell'ambito dei controlli di qualità del CCR Per chiarire questo aspetto è stato raccomandato a tutti gli Stati membri di effettuare un minimo di verifiche in loco relative a fascicoli accettati. Occorre inoltre osservare che alcune anomalie non sono rilevaabili né cercate tramite telerilevamento (varietà di frumento o di colza, lavori realizzati sui terreni messi a riposo), il che può spiegare talune incongruenze. Inoltre, i contraenti hanno rinviato airamministrazione prima del trattamento, per informazioni complementari o rettifica, circa il 25% dei fascicoli ricevuti, riavendone indietro circa il 21% (media 1995- 1996). Alcuni di questi fascicoli sono stati probabilmente respinti una seconda volta a seguito della fotointerpretazione, il che non permette di addizionare i "rettificati" e i "respinti". Altri, a seguito della correzione di errori manifesti o dell'aggiunta di informazioni complementari, sono probabilmente divenuti accettabili. Per contro, il 4% dei fascicoli non sottoposti a fotointerpretazione è stato probabilmente oggetto di controlli in loco, pur non venendo contabilizzato nell'ambito del telerilevamento. Anche visto in quest'ottica, il telerilevamento risulta altrettanto (o maggiormente) efficace dei controlli tradizionali. 5. Costo del telerilevamento 5. 1 Costo per gli Stati membri Le tabelle 5 e 6 mostrano i costi unitari del telerilevamento, rispettivamente per i controlli via satellite e mediante fotografia acrea. Tali costi variano sensibilmente da uno Stato membro all'altro in funzione del numero di fascicoli controllati, dell'entità delle superfici e della loro complessità (numero di parcelle). 1 dati relativi al 1996 risultano inoltre provvisori, salvo per quanto riguarda il numero di fascicoli controllati. Si osserva un calo regolare dei costi, dovuto al miglioramento delle tecniche e della competenza dei contraenti, all'aumento del volume trattato e, negli ultimi tempi, alla disponibilità delle basi di dati del SIGC. La regolarità è decisamente inferiore nel caso della fotografia aerea, dove predomina l'incidenza dell'Italia (cfr. tabella 2). Quest'ultima, nel corso degli anni, ha in effetti impiegato tecniche assai diverse, coprendo settori anch'essi eterogenei. In Italia, nel 1994 e nel 1995, i controlli mediante telerilevamento erano svolti in maniera sommaria e seguiti da verifiche (non cofinanziate) con gli agricoltori. Nel 1996 l'ortorettifica, generalizzata su richiesta della Commissione, ha condotto da sola ad un aumento di costo di circa 29 ecu per fascicolo. Tabella 5. Evoluzione dei costi del telerilevamento via satellite, immagini comprese, al netto dell'IVA. N°di fascicoli 69 643 53 388 42 269 34 674 1996 (provvisorio) 1995 1994 1993 N°di parcelle 1 023 771 Superficie (ha) 2 929 454 Costi totali (ecu) 11320 188 ecu/ fascicolo 162,55 ecu/ parcella 11,06 797 067 472 975 331567 2 498 218 1 471 363 937 055 9 720 793 8 779 903 8 806 351 182,08 207,71 253,98 12,20 18,56 26,56 ecu/ha 3,86 3,89 5,97 9,40 Tabella 6. Evoluzione dei costi del tclcrilevamento mediante fotografia aerea, al netto dcll'IVA. N°di fascicoli N°di parcelle Superficie (ha) Costi totali (ecu) ecu/ fascicolo ecu/ parcella ecu / ha 50 146 719 236 769 110 7 154 987 142,68 9,95 9,30 46 810 27 426 553 169 700 953 4 427 537 285 386 313 864 2 465 382 94,59 89,89 8,00 8,64 6,32 7,85 1996 (provvisorio ) 1995 1994 I costi sopra indicati comprendono l'acquisto delle immagini o delle foto aeree e la totalità (quote degli Stati membri e del FEAOG) della remunerazione dei contraenti per il trattamento di tali immagini e dei fascicoli, la relativa fotointerpretazione e la fornitura dei risultati. 5. 2 Spese del FEAOG II FEAOG acquista e paga le immagini. Esso ha finanziato sino al 1994 la totalità dei costi relativi ai contratti e sino ad un massimo del 50%, successivamente. La tabella 7 presenta una sintesi di tali spese. Esse non sono esattamente comparabili con quelle figuranti nelle tabelle 5 e 6, poiché talune spese non sono state presentate o ammesse al cofinanziamento (cfr. par. 5. 3) ed alcuni controlli per telerilevamento (ad esempio catasti viticolo e oleicolo) non rientrano in queste tabelle. D'altra parte, alcune azioni supplementari connesse al telcrilevamento sono state finanziate a partire dallo stesso bilancio: uno studio sull'accuratezza delle misure dei confini delle parcelle agricole (un contratto nel 1992) per 31 560 ecu; uno studio sulla segmentazione automatica dei confini tra parcelle con l'aiuto di immagini via satellite (tre contratti nel 1992-93) per 101 910 ecu; uno studio sull'utilizzo di immagini radar in sostituzione delle immagini ottiche (un contratto nel 1993) per 26 230 ecu; la realizzazione (tramite gara aperta) di un programma informatico per i controlli mediante tclcrilevamento e le verifiche di detto programma effettuate da tre contraenti in possesso della necessaria esperienza (82 800 ecu nel 1993, 372 729 ecu nel 1994 e 223 506 ecu nel 1995); tale programma ("CACHOO") è attualmente utilizzato in Danimarca, in Finlandia e in Portogallo, nonché al CCR per il controllo di qualità. Tabella 7. Spese del FEAOG per il tclcrilevamento (ecu) Anno Immagini (100%) Controlli Altri contratti Totale 1990 (100%) 1991 (100%) 1992 (100%) 1993 (100%) 1994 (100%) 1995 (50%) 1996 (50%, provvisorio) 138 718 73 286 437 022 1 059 482 1 184 134 1 367 966 1 408 662 584 500 713 931 4 142 227 7 577 104 8 314 638 7 000 000 9 653 150 0 0 31 560 210 940 372 729 223 506 723 218 787 217 4 610 809 8 847 526 9 871 501 8 591 472 0 11061812 Totale 1990-96 5 669 270 37 985 549 838 735 44 493 554 Quando è stato adottato il regolamento 165/94, la scheda finanziaria prevedeva una spesa di 20 milioni di ecu all'anno fino al 1998 (portata a 21,5 milioni di ecu a seguito dell'atto di adesione del 1994). Tale importo era stato calcolato in base ai dati dell'epoca: 6 milioni di dichiarazioni, di cui il 5% da controllare, costo unitario stimato a 200 ecu, 2/3 dei fascicoli trattati mediante telerilevamento. Secondo i dati attuali, questo calcolo può essere oggi ridotto: tenuto conto della recente estensione del campo di applicazione dei controlli per telerilevamento, ma anche del calo dei costi unitari, un importo annuo di 15 milioni di ecu (immagini comprese) sembra attualmente ragionevole. 5. 3 Criterio di ripartizione La successiva regolamentazione sul cofinanziamento prevedeva di distribuire tra gli Stati membri gli stanziamenti disponibili secondo un criterio di ripartizione allegato ai regolamenti n. 3887/92 e 165/94. Sino ad oggi, tale restrizione ha dovuto essere applicata solo nel 1993. Di fatto, negli altri anni la dotazione finanziaria è risultata superiore all'importo globale richiesto nelle domande ammissibili degli Stati membri. Nel 1993 la Grecia non ha confermato la propria domanda di cofinanziamento. Nel 1995 la domanda italiana ha potuto essere soddisfatta solo per il 48% anziché per il 50%. L'Italia aveva infatti organizzato un programma di controlli complementari con l'accordo della Commissione, ma le informazioni che avrebbero permesso a quest'ultima di impegnare i necessari stanziamenti supplementari non sono state fornite in tempo utile. 6. Costo ed efficacia 6. 1 Indagine della Commissione Nel 1996, col sostegno del CCR, il FEAOG ha avviato uno studio "costo-efficacia" analizzando tre fonti di dati: relazioni dei contraenti per il telerilevamento (1993-1995); relazioni annuali degli Stati membri sull'attuazione del SIGC (1993-1995); infine, questionario agli Stati membri per il 1995, relativo ai controlli complementari al telerilevamento e ai controlli tradizionali. Sette Stati membri e quattro Lander tedeschi hanno accettato di rispondere al questionario e la Commissione già disponeva di informazioni parziali (costi) per altri due Stati membri. Il volume di dati disponibili è considerevole, ma essi risultano talvolta di difficile interpretazione o comparazione. I primi risultati mostrano, per i criteri selezionati, situazioni alquanto eterogenee da uno Stato all'altro, nonché difficoltà, per alcune amministrazioni nazionali, nel calcolare i costi dei controlli tradizionali e nel valutarne la consistenza. La Commissione non vorrebbe rischiare un'interpretazione errata di talune delle risposte fornite ai questionari. Inoltre, poiché la situazione si evolve rapidamente - e in genere migliora - grazie all'attivazione definitiva del SIGC, è spesso difficile confrontare le relazioni relative ad anni diversi. La Commissione propone dunque di completare questa analisi con i risultati del 1996 e di convalidarla e discuterla con gli Stati membri nei prossimi mesi, prima di trarre delle conclusioni definitive. Tali operazioni complementari dovrebbero contribuire ad assistere gli Stati membri nelle loro scelte dopo il 1998 (qualora si decida di sospendere il cofinanziamento), nonché permettere alla Commissione di meglio definire la propria posizione in vista di tale scadenza. 6. 2 Redditività dei controlli Se si tiene conto del numero di fascicoli controllati (indipendentemente dall'efficacia rispettiva dei controlli) e secondo i dati grezzi forniti dagli Stati membri, il telerilevamento (spese e IVA incluse) risulta meno caro dei controlli tradizionali in Danimarca, in Italia, nei Paesi Bassi, in un Land tedesco (Sassonia), in Svezia (limitatamente al 1996) e in Portogallo (stima globale deU'anmiinistrazione). La Spagna e la Grecia erano prossime alla parità dei costi tra i due metodi nel 1995 e l'hanno raggiunta nel 1996. Il telerilevamento è più caro in Francia, nel Regno Unito e in diversi Lander tedeschi. Nessuna informazione sui controlli tradizionali è disponibile per ;li altri Stati membri. II telerilevamento viene privilegiato per i fascicoli concementi superfici di notevole estensione (in generale, da 1,5 a 6 volte superiori alla media del SIGC). Se si potesse calcolarne la redditività in funzione delle superfici ispezionate, il telerilevamento risulterebbe il sistema preferibile nella maggioranza dei casi. Tuttavia, in assenza di dati sulle superfici controllate in maniera tradizionale, questa ponderazione resta discutibile. Ai costi globali forniti nelle tabelle 5 e 6, l'arnministrazione deve aggiungere il prezzo di trattamento e di preparazione dei fascicoli prima e dopo la loro trasmissione al contraente, l'eventuale acquisto di dati ausiliari (ad 10 esempio, mappe catastali fornite ai contraenti) e la verifica in loco dei fascicoli respinti. Infine, UVA sul prezzo dei contratti è in genere a carico dell'amministrazione responsabile, cosa che non avviene con i coniroili tradizionali. D costo comparato (media ponderata) dei controlli tradizionali e dei controlli prima e dopo telerilevamento è stato valutato globalmente per il 1995 e per il 1996. Tutti questi elementi sono riassunti nella tabella 8. Tabella 8. Raffronto dei costi unitari dei controlli (ecu) Costo per fascicolo Preparazione amministrativa del fascicolo Contratto di telerilevamento, IVA esclusa Immagini fornite dalla Commissione Controlli in loco IVA sui contratti di telerilevamento Costo totale per fascicolo Livello medio del cofinanziamento Media del telerilevamento (1995, 8 S. M. ) 24 Media del telerilevamento (1996, 8 S. M. ) 24 Media dei controlli tradizionali (1995, 9 S. M. ) 31 173 24 34 29 284 86 164 21 34 28 271 82 0 0 198 0 229 0 Per gli Stati membri in relazione ai quali sono disponibili i dati 1995, la tabella 8 mostra che il controllo mediante telcrilcvamcnto (IVA inclusa) sarebbe in media più costoso, ma che il cofinanziamento permette di compensare questo svantaggio. Se per gli stessi Stati membri si confrontano le spese di telcrilcvamcnto 1996 con quelle delle ispezioni in loco 1995, tale osservazione risulta confermata. Queste medie nascondono tuttavia realtà assai differenti da uno Stato all'altro: nel 1995 i costi del telerilevamento variano tra 160 e 714 ecu per fascicolo, quelli dei controlli tradizionali tra 132 e 933 ecu per fascicolo. La superficie media dei fascicoli controllati varia tra 4 e 201 ha, a seconda degli Stati membri. 6. 3 Efficacia comparata dei controlli Se si tenta di analizzare l'efficacia comparata dei controlli in base al volume di sanzioni applicate o di anomalie rilevate, le uniche statistiche disponibili sono quelle fornite dagli Stati membri e riguardanti il numero di fascicoli. Esse si riferiscono ai controlli successivi a telerilevamento o a controlli tradizionali (dati forniti nelle relazioni SIGC). Il raffronto di tali dati senza rettifiche potrebbe far credere che, negli ultimi tre anni (1993-1995), il telerilevamento abbia quasi sempre individuato un minor numero di fascicoli problematici rispetto ai controlli tradizionali (in genere, da due a quattro volte di meno a seconda degli Stati membri). In realtà, se si tiene conto dei fascicoli rinviati all'amministrazione prima del telerilevamento (cfr. par. 4. 3), lo scarto diminuisce e, in alcuni casi, il numero di fascicoli problematici individuati per telerilevamento risulta addirittura superiore. D'altra parte, ragionando in termini di "superfici sanzionate" (e non di numero di fascicoli), i risultati potrebbero addirittura divenire più favorevoli al telerilcvamcnto, che controlla superfici più estese e verifica in maniera più completa ciascun fascicolo. Il telerilevamcnto tende inoltre a "lasciar passare" un maggior numero di piccole anomalie, ma ciò ha un impatto assai modesto sulle superfici realmente sanzionate. L'analisi dei rischi resta malgrado tutto meno flessibile nel caso del telerilevamento (controlli raggruppati per "siti", mentre i controlli tradizionali possono essere orientati su singole domande) ed esistono inoltre differenze in termini di natura dei controlli in loco: il controllo tradizionale può verificare dettagli o elementi non visibili dal satellite (ad es. , varietà di frumento duro o di colza, lavori effettuati sulle superfici messe a riposo, ecc. ) o apportare rettifiche grazie ai chiarimenti forniti dall'agricoltore, o ancora consentire operazioni accessorie come ad esempio un computo degli animali. 11 6. 4 Valutazione dei controlli tradizionali in loco Lo studio "costo-efficacia" si fonda necessariamente su un raffronto con i controlli ti-adizionali. La Commissione riceve, nell'ambito delle relazioni SIGC, una serie di statistiche sui controlli effettuati e sui loro risultati, ma dispone di scarse informazioni sulla consistenza reale dei controlli, sui metodi di misurazione effettivamente impiegati e sulle tolleranze applicate. I controlli tradizionali sono di fatto caratterizzati da una maggiore eterogeneità da un paese all'altro, ma anche da un fascicolo all'altro nell'ambito di uno stesso Stato membro. Nella pratica, i controlli tradizionali sono limitati da contingenze logistiche (spostamenti, rendimento richiesto agli ispettori), nonché dalla durata ragionevolmente accettabile da un agricoltore per un controllo detto "di routine". Per questi motivi, la durata media di un controllo annunciata dagli Stati membri è di circa un giorno. Salvo eccezioni (fascicoli di ridotta entità), è pertanto materialmente impossibile per l'ispettore visitare tutte le parcelle e fame almeno il giro a piedi per un controllo approssimativo della superficie. Tenuto conto dei tempi fissi (contatti preliminari e controllo dei documenti, lettura delle mappe nella sede dell'azienda) e attenendosi ad ipotesi realistiche, solo una percentuale compresa tra il 15 e il 40% delle parcelle viene effettivamente controllata nell'ambito dei controlli tradizionali, per la maggior parte degli Stati membri. Nella pratica, e salvo riscontro di un grave problema che giustifichi un controllo approfondito, l'ispettore seleziona il campione di parcelle da visitare nell'ambito del proprio controllo di routine. Per quanto tale selezione possa essere molto efficace, in funzione delle anomalie constatate o delle intuizioni dell'ispettore, essa resta comunque influenzabile dall'agricoltore controllato o da condizionamenti esterni (accesso, distanza, ecc. ). In qualche modo, i controlli tradizionali sono spesso limitati dalle risorse a disposizione, mentre quelli mediante telerilevamento, definiti in un capitolato d'oneri assai completo, impongono un trattamento omogeneo e obiettivo, anche se per certi aspetti meno preciso. È dunque evidente che, se si assume come predominante un criterio di efficacia basato sull'omogeneità e sull'obiettività dei controlli, il telerilevamento risulta vantaggioso nella maggior parte degli Stati membri. 7. Bilancio Il telerilevamento ha ormai raggiunto la maturità; nessuno ne mette più in dubbio la fattibilità, la ragion d'essere e i fondamenti. Il volume dei controlli trattato per tclerilcvamento supera quello dei controlli tradizionali corrispondenti. La tecnica ha potuto essere divulgata senza difficoltà di rilievo presso un gran numero di contraenti sotto la responsabilità di tredici diverse amministrazioni nazionali. I controlli mediante tclerilcvamento sono stati privilegiati e cofinanziati dalla Commissione, che in essi individua una serie di vantaggi importanti: effetto deterrente (essenziale nel corso della delicata fase di allestimento del SIGC), disponibilità di documenti completi su ciascun fascicolo controllato e possibilità di riesame in caso di successive contestazioni, elemento fondamentale di riflessione sulle tecniche di controllo e, infine, sinergia sempre più evidente con gli aspetti più avanzati del SIGC. Gli Stati membri utilizzatori hanno anche subito qualche inconveniente. I limiti tecnici quanto al riconoscimento di talune colture e alla taglia minima delle parcelle, o quelli dovuti alla copertura nuvolosa, sono ben noti; esistono tuttavia delle alternative, come le foto aeree o le immagini radar. Analogamente, il necessario intervento di contraenti e il raggruppamento dei fascicoli per siti complicano la gestione amministrativa e creano squilibri regionali a livp'lo di controlli in loco. Infine, il calendario dei controlli è serrato e si registrano frequenti ritardi. Tuttavia, alcuni contraenti riescono ora a terminare l'essenziale del lavoro in tre o addirittura due mesi. Questo incoraggiamento degli Stati membri ad opera della Commissione ha fatto sì che essi trasferissero a quest'ultima alcune delle loro responsabilità. La situazione evolve ora nel senso di un "ritomo" agli Stati membri, i quali hanno peraltro suggerito un gran numero di migliorie: uso di fotografie aeree, controllo in due fasi, applicazione di tolleranze alla parcella, corsi di formazione al telerilevamenio, ecc. Per altro verso, questo sostegno costituisce una fonte preziosa di documentazione e un mezzo per seguire da vicino i problemi incontrati e valutare la qualità delle dichiarazioni e dei SIGC nazionali. Attraverso il cofinanziamento, la Commissione ha instaurato una certa trasparenza con gli Stati membri nel settore dei controlli mediante 12 telerilevamento. Si dispone in tal modo di un mezzo per vigilare sulla qualità, sul rigore e sulla parità di trattamento nel corso dei controlli fisici. Tale rigore andrebbe altresì imposto nell'ambito dei controlli tradizionali in loco, che vengono condotti in maniera molto meno sistematica. Ciò potrebbe comportare un aumento dei costi di tali controlli, contribuendo in tal modo a riequilibrare il rapporto "costo/efficacia" rispetto ai controlli per telerilevamento. 8. Conclusioni la Commissione presenta qui di seguito alcune conclusioni provvisorie che intende affinare alla luce dei dati prossimamente disponibili: relazione definitiva sullo studio "costo/efficacia", analisi dei risultati completi dei controlli relativi al 1996 ed eventualmente al 1997, nonché conclusioni e raccomandazioni del CCR. risultanti dai controlli di qualità. 1. La Commissione propone che il regolamento a 165/94 venga integralmente applicato fino al termine della sua validità. Essa chiederà pertanto all'autorità di bilancio gli stanziamenti necessari al cofinanziamento per il 1998. 2. Dopo il 1998 e qualora ci si limiti strettamente al principio della responsabilità integrale degli Stati membri, è auspicabile che la Commissione cessi di ^finanziare il telerilevamento e che gli Stati membri, sulla base della propria analisi "costo/efficacia", decidano in merito alle tecniche da utilizzare. 3. Al momento appare indispensabile che la Commissione, dopo il 1998, continui a finanziare la fornitura delle immagini via satellite. Ciò consentirà di garantire l'attuale sicurezza di approvvigionamento e di mantenere prezzi vantaggiosi, evitando nel contempo la concorrenza sregolata tra siti di controllo limitrofi. Tale finanziamento, che rappresenta meno del 10% dell'intero costo dei controlli mediante telcrilcvamcnto, nonché il corrispondente sostegno potranno essere realizzali secondo diverse modalità: sia direttamente tramite la DG VI, sia attraverso il CCR, sia nell'ambito di un contratto concluso con un subcontracnlc scelto tra i distributori di immagini. 4. D'altra parte, anche senza cofinanziamento la Commissione potrebbe continuare a sostenere gli Stati membri che lo desiderino tramite un'assistenza puramente tecnica fornita dal CCR o un aiuto tecnico-amministrativo fornito congiuntamente dallo stesso CCR e dalla DG VI. Tale sostegno potrebbe altresì concretarsi nel proseguimento di un controllo di qualità estemo e indipendente dopo il 1998, purché esista una domanda sufficiente e secondo modalità da definire con gli Stati membri partecipanti. 5. Sarebbe infine opportuno proseguire taluni tipi di cofinanziamento al 50% per gli Stati membri che, dopo aver garantito la creazione del proprio SIGC sulla base di un catasto fondiario esistente, desiderino migliorare il proprio sistema tramite la creazione di un registro delle parcelle più adeguato o aggiornato, o tramite un ravvicinamento ad altri sistemi dichiarativi o di controllo (ad esempio, catasti viticoli o oleicoli). E ciò in considerazione dell'importanza assunta dalla qualità dei sistemi di dichiarazione e di quelli di identificazione parcellare nell'insieme dei controlli amministrativi (che devono riguardare il 100% dei dati), ma anche della natura pluriennale di un simile investimento (almeno 5 anni). 13 ISSN 0254-1505 COM(97) 39 def. DOCUMENTI IT 03 15 N. di catalogo : CB-CO-97-036-IT-C ISBN 92-78-15501-2 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo llf


title: VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD over de medefinanciering door de Gemeenschap van door middel van teledetectie uitgevoerde controles op de steunregelingen in de landbouw overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EG) nr. 165/94

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 10. 02. 1997 COM(97) 39 del VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD over de medefinanciering door de Gemeenschap van door middel van teledetectie uitgevoerde controles op de steunregelingen in de landbouw overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EO) nr. 165/94 VI;RSLA<; VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD over de medefinanciering door de Gemeenschap van door middel van teledetectie uitgevoerde controles op de steunregelingen in de landbouw overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EG) nr. 165/94 1. Inleiding 1. 1 De hervorming van hel GLB In 1992 is het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) bij Verordening nr. 1765/921 "hervormd". Deze hervorming heeft betrekking op de meeste akkerbouwgewassen en bepaalde voederarealen en omvat tevens het verplicht uit produktie nemen van bouwland. In het kader ervan is een aantal regelingen ingevoerd voor directe verlening van steun per hectare aan de landbouwproducenten. In 1996 was hiermee een bedrag gemoeid van 16,2 miljard ecu. 1. 2 Het "geïntegreerd systeem" Bij Verordeningen nr. 3508/92 van de Raad2 en nr. 3887/92 van de Commissie3 is een "geïntegreerd beheers- en controlesysteem" voor bepaalde communautaire steunregelingen ingevoerd, dat de goede werking van het hervormde GLB moet waarborgen. Het systeem bestaat uit een voor alle landbouwproducenten in de Gemeenschap eenvormig stelsel van jaarlijkse aangiften voor het aanvragen van de steun, een databank, diverse systemen voor de identificatie van de gedeclareerde landbouwperoelen en dieren en een geïntegreerd controlestelsel. De regelgeving voorziet in twee soorten controles: de administratieve controles, op basis van de dossiers en de gegevensbestanden van het geïntegreerd systeem. Deze controles, die 100% van de steunaanvragen betreffen, worden in dit verslag niet behandeld, de fysieke controles, betreffende ten minste 5% van de steunaanvragen, geselecteerd op basis van in de regelgeving vastgestelde criteria. 1. 3 Teledetectie De regelgeving voorziet uitdrukkelijk (Verordening 3508/92, artikel 8, lid 4) in de mogelijkheid om gebruik te maken van teledetectie voor het verrichten van fysieke controles als alternatief voor de traditionele controles door middel van inspectiebezoeken ter plaatse. De Lid-Staten beslissen hier echter zelf over. Met uitzondering van Luxemburg en Oostenrijk, hebben alle Lid-Staten van de Europese Unie besloten om deel te nemen aan de controles via teledetectie in 1996. De controles door middel van teledetectie worden beschouwd als volwaardige controles ter plaatse, waarbij een analyse plaatsvindt van gegevens over het effectieve gebruik van de landbouwperoelen gedurende een bepaald Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB nr. L 181 van 1. 7. 1992, blz. 12). Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB nr. L 355 van 5. 12. 1992, blz. 1). Verordening uitvoeringsbepalingen communautaire steunregelingen (PB nr. L 391 van 31. 12. 1992, blz. 36). 1992 controlesysteemvoor van de Commissie houdende bepaalde van 23 december (EEG) nr. 3887/92 het geïntegreerde beheers- inzake en sei/ocn. Het enige verschil met de traditionele controles ter plaatse is, dat de gegevens ontleend zijn aan luchtfoto's en salcllictbccldcn. 1. 4 Geschiedenis van de toepassing van teledetectie voor controledoeleinden De basistechnieken die bij controle via teledetectie worden toegepast, zijn door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) van de Europese Commissie in het Italiaanse Ispra ontwikkeld in het kader van het MARS-project (Monitoring Agriculture by Remote Sensing), dat in 1988 door de Raad is gelanceerd om satellietbeelden te gebruiken voor het opstellen van Europese landbouwstatistieken. In 1990 maakte het EOGFL hiermee bij wijze van experiment en uitsluitend voor statistische doeleinden, dw. z. zonder individuele controle van landbouwers of percelen, een regionale inventaris op van de durumtarwe-arealen in Zuid-Italiö en Midden-Griekenland. Vanaf 1991, dus nog vóór de GLB-hervorming, beperkte het EOGFL zich niet langer tot de statistische toepassingen en ging men met medewerking van het GCO ook de juistheid verifiëren van afzonderlijke aangiften inzake de verbouwing van durumtarwe en katoen, de vijfjarige braaklegging van gronden en het rooien van wijnstokken in Griekenland, Spanje, Frankrijk en Italië. In 1992 werkten 10 Lid-Staten mee aan de controle op de uitvoering van twee nieuw geïntroduceerde maatregelen, nl. het tijdelijk uit produktie nemen van bouwland4 en de tijdelijke steunverlening voor oliehoudende gewassen5. Dit bijzondere controlemiddel was bijgevolg operationeel toen in 1993 de GLB-hervorming ten uitvoer diende te worden gelegd en heeft de goedkeuring ervan mede in de hand gewerkt (de tot dan toe belangrijkste ervaring met een aan oppervlakte gebonden steunverlening had betrekking op durumtarwe, en daar waren in 1990 ernstige problemen geconstateerd). De uitdrukkehjke vermelding van de techniek in de regelgeving was dan ook gerechtvaardigd. 1. 5 De medefinanciering door de Gemeenschap Sinds 1970 (Verordening nr. 729/706) geldt dat de administratieve uitgaven voor het verrichten van controles ten laste van de nationale begrotingen zijn. Het controleren door middel van teledetectie is echter een nog vrij nieuwe en complexe techniek, die in een eerste fase met extra uitgaven gepaard gaat. In afwijking van de algemene regel is derhalve reeds bij Verordeningen nr. 2069/917 en nr. 615/928 van de Commissie (uitvoeringsbepalingen van de regelingen voor het tijdelijk uit produktie nemen van bouwland en voor oliehoudende gewassen) bepaald dat de met behulp van teledetectie uitgevoerde controles kunnen worden gefinancierd met middelen die van de Commissiebegroting afkomstig zijn. Verordening (EEG) nr. 3887/92 heeft deze mogelijkheid bestendigd. Verordening (EEG) nr. 1703/91 van de Raad van 13 juni 1991 tot invoering van een regeling voor het tijdelijk uit produktie nemen van bouwland voor het verkoopseizoen 1991/1992 en tot vaststelling van bijzondere maatregelen voor dat verkoopseizoen in het kader van de in Verordening (EEG) nr. 797/85 bedoelde regeling voor het uit produktie nemen van bouwland (PB nr. L 162 van 26. 6. 1991, blz. 1). Verordening (EEG) nr. 3766/91 van de Raad van 12 december 1991 inzake een steunregeling voor de prod, centen van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad (PB nr. L 356 van 24. 12. 1991, blz. 17). Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB nr. L 94 van 28. 4. 1970, blz. 13). Verordening (EEG) nr. 2069/91 van de Commissie van 11 juli 1991 houdende uitvoeringsbepalingen van de regeling voor het tijdelijk uit produktie nemen van bouwland voor het verkoopseizoen 1991/1992 (PB nr. L 191 van 16. 7. 1991, blz. 19). Verordening (EEG) nr. 615/92 van de Commissie van 10 maart 1992 ter uitvoering van de steunregeling voor producenten van sojabonen, raapzaad, koolzaad en zonnebloemzaad (PB nr. L 67 van 12. 3. 1992, blz. 11). De Raad zelfheeft in 1994 Verordening (EG) nr. 165/949 aangenomen, die de medefinanciering, voor een periode van 5 jaar, van gemeenschappelijk opgezette controleprogramma's mogelijk maakt De mtvœringsbepalingen ervan zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 601/9410. De EU-bijdrage in de uitgaven bedroeg tot 1994 100% en bedraagt thans, tot en met 1998, 50%. Bovendien zijn, los van de medefinanciering, kredieten beschikbaar voor de aankoop van beelden, die wordt gecentraliseerd door het directoraat-generaal Landbouw, zoals verderop zal worden toegelicht De met een en ander samenhangende admimstratieve kosten worden daarentegen in geen geval door de EU gefinancierd en blijven dus aan de algemene regel onderworpen. Alle Lid-Staten die teledetectietechnieken toepassen, hebben de medefinanciering aangevraagd. Italië en het regionale bestuur van Andalusië hebben vóór 1994 evenwel controles met behulp van luchtfotografie uitgevoerd, die geen deel uitmaakten van het programma en als zodanig ook niet zijn gecofinancierd. 2. Technische aspecten 2. 1 Het organisatorische kader De landbouwproducenten moeten jaarlijks hun steunaanvragen indienen in de vorm en binnen de termijnen die zijn vastgesteld bij Verordening 3508/92, gewoonlijk tussen eind maart en 15 mei, afhankehjk van de Lid-Staat. Dankzij teledetectie kan worden geselecteerd en vastgesteld welke aangiften juist zijn, en kunnen de fysieke controles ter plaatse worden beperkt tot de andere dossiers en de probleempercelen, hetgeen een besparing van middelen, tijd en kosten betekent Daarbij wordt als volgt tewerkgegaan: op verschillende tijdstippen van het seizoen gemaakte sateUietbeelden of luchtfoto's (naargelang van de lokale omstandigheden) worden "gelezen" en geanalyseerd om de overœnstemming tussen de visuele waarnemingen en de declaraties van de landbouwers met betrekking tot de oppervlakte en het landgebruik te verifiëren. De meeste Lid-Staten die via teledetectie controleren, doen voor deze zogeheten foto-interpretatie, vanwege de bijzondere aard van de werkzaamheden, een beroep op gespecialiseerde externe bedrijven. Het werk van de externe medecontractant beperkt zich tot de eigenlijke foto-interpretatie. De administratie blijft met andere woorden verantwoordelijk voor wat er daarvoor en daarna met de dossiers gebeurt De landbouwer merkt van deze tussenkomst gewoonlijk niets en krijgt zodoende in zijn relatie met de administratie niet te maken met een derde partij. De bepaling van eventuele straffen, sancties of financiële gevolgen wordt in geen geval aan de externe œntracrpartij toevertrouwd. De onderstaande tabel 1 geeft de verschillende stappen en de corresponderende tijdstippen schematisch weer. Dit schema kan naargelang van de Lid-Staat of de regio verschillen. 10 Verordening (EG) nr. 165/94 van de Raad van 24 januari 1994 inzake de medefinanciering door de Gemeenschap van door middel van teledetectie uitgevoerde controles en houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 3508/92 (PB nr. L 24 van 29. 1. 1994, blz. 6). Verordening (EG) nr. 601/94 van de Commissie van 17 maart 1994 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 165/94 van de Raad met betrekking tot de medefinanciering door de Gemeenschap van controles op landbouwoppervlakten door middel van teledetectie (PB nr. L 76 van 18. 3. 1994, blz. 20). Tabel 1. Overzicht van de belangrijkste stappen Werkzaamheden keuze van te controleren plaatsen, bepaling van de behoefte aan beelden aanbesteding, gunning en ondertekening van de contracten selectie en administratieve verwerking van de aangiften gedaan op de te controleren plaatsen; overdracht van de dossiers aan de medecontractanten verzameling van de vereiste topografische of GIS-documenten, en digitalisering van de grenzen van de gedeclareerde landbouwpercelen verzameling van het beeldmateriaal (door de Commissie) en/of van luchtfoto's (door de mcdccontractant), verwerking, aanbrengen van geometrische correcties,. foto-interpretatie van het beeldmateriaal voor de te controleren percelen beoordeling van de dossiers en mededeling van de resultaten inspectiebezoeken aan door teledetectie geïdentificeerde probleempercelen verslag van de medecontractanten aan de administratie en bespreking van de resultaten Periode van uitvoering september-november december-maart april-juni maart-juni november, maart, mei, juni (augustus) mei-augustus juni-augustus juli-oktober oktober-november 2. 2 Aanbesteding en specificaties De Commissie houdt jaarlijks in samenwerking met de Lid-Staten voor de gehele Unie een algemene aanbesteding, waarvoor de specificaties van de te leveren prestaties gezamenlijk worden opgesteld. De aankondiging en de specificaties worden in oktober of november gepubliceerd (in 1996, op 22 november). 2. 3 Gunning van de contracten De contracten voor de eerste œntroleprogramma's (1990-92) werden door de Commissie zelf gesloten. Sedert 1993 is het zo dat elke Lid-Staat na overleg met de Commissie, de medecontractant(en) kiest en vervolgens een verbintenis afsluit naar het recht van het betrokken land. Deze verbintenis is de basis voor het recht op medefinanciering door de Gemeenschap. 2. 4 De satelliettechnologie De satellieten die de voor controledoeleinden bruikbare beelden leveren, zijn SPOT 1, 2 en 3, waarbij ieder "pixel"1 ' 10 meter (in zwart-wit) of 20 meter (in kleur) vertegenwoordigt, en LANDSAT TM5 (pixel = 30 m). In 1997 zal gebruik kunnen worden gemaakt van de nieuwe satelliet 1RS IC (pixel = 5,8 m, zwart-wit). Deze verschillende sateUietbeelden, in kleur of zwart-wit, zijn onderling uitwisselbaar. Van elke plek worden per jaar 4 of 5 afbeeldingen gemaakt, zodat men een volledige vegetatiecyclus omspant Het werken met één centrale inkoper van de benodigde sateUietbeelden (de Commissie), zo leert de ervaring, biedt mogetijkheden die afzonderlijke Lid-Staten niet kunnen verkrijgen, vermijdt dat de Lid-Staten met elkaar in concurrentie treden en maakt het programmeren van de sateUietwerkzaamheden daardoor een stuk ordelijker (de noodzaak van coördinatie is nog groter wanneer de controles een regionale bevoegdheid zijn) en levert een niet te verwaarlozen kostprijsvoordeel op. Het EOGFL koopt de beelden aan en doet de betalingen, stelt ze ter beschikking van de extenr partners (maar behoudt het eigendomsrecht) en slaat ze na de beëindiging van het contract op in de archieven van het GCO te Ispra. Het aantal in bedrijf zijnde satelheten en de centralisering bij het EOGFL zorgen ervoor dat voor het grootste deel van Europa de vereiste optische "beelden beschikbaar zijn. En zelfs wanneer het zicht op een belangrijk deel van het oppervlak door wolken wordt verhinderd (hetgeen met name in het noorden van Europa kan voorkomen), kunnen de van de Europese satellieten ERS 1 of 2 afkomstige radarbeelden, de ontbrekende optische beelden op een nog zeer acceptabele manier vervangen. il Het pixel of beeldpunt is het kleinste te onderscheiden element van een afbeelding. Aan de hand van al deze beelden kan de rechtmatigheid van de steunaanvragen voor een bepaald jaar en, in sommige gevaUen, de situatie ten opzichte van een bepaalde, in de regelgeving vastgestelde referentieperiode worden gecontroleerd. Wat dit laatste betreft, wordt bijvoorbeeld aan de hand van archiefbeelden nagegaan oi als akkerland gedeclareerde percelen per 31. 12. 91 niet "als bhjvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor met-agrarische doeleinden in gebruik waren" (art 9 van Verordening 1765/92). Dit is evenwel slechts mogelijk wanneer voor de betrokken periodes wolkenvrije archiefbeelden beschikbaar zijn. 2. 5 Luchtfotografie Men name wanneer de landbouwpercelen klein zijn, wordt soms gebruikgemaakt van luchtfoto's, al dan niet in combinatie met sateUietbeelden. De pixels van deze foto's vertegenwoordigen gewoonhjk 1 of 2 m. Omdat het maken van luchtfoto's in vergelijking met sateUietbeelden eenvoudiger en decentraler te organiseren is, heeft men een centraal beheer door de Commissie in dit geval niet noodzakelijk geacht Men verwacht tegen 1999 te kunnen beschikken over sateUietbeelden waarbij ieder pixel 1 m vertegenwoordigt, zodat deze de luchtfoto's zouden kunnen vervangen. Voor een zelfde bestreken oppervlakte, zijn luchtfoto's gewoonhjk duurder dan sateUietbeelden. Het is vaak ook moeilijker om van een bepaalde plaats meerdere opeenvolgende foto's te maken, onder andere omdat de verwerking ervan meer tijd in beslag neemt. In de moeste gevallen wordt slechts één foto gemaakt, hetgeen de controle op sommige, bijvoorbeeld reeds geoogste of nog niet ingezaaide, gewassen onmogelijk maakt. In dergelijk geval moeten meer inspecties ter plaatse worden uitgevoerd om het effectieve grondgebruik vast te stellen, gewoonlijk echter zonder dat de oppervlakte moet worden opgemeten. 2. 6 De besluitvorming Zoals alle andere controlevormen, strekken de controles via teledetectie ertoe de juistheid van de ingediende dossiers na te gaan. Bij teledetectietoepassingen verloopt de bcslwtvorming in drie etappes: Op de gegevens worden bepaalde oppervlakte- en procentuele toleranties toegepast, waarvan de precieze waarden afhankehjk van de gebruikte techniek en de verschillende nationale situaties worden bepaald. De vaststeUing van de toleranties is volgens de geldende regelgeving een bevoegdheid van de Lid-Staten. Vervolgens wordt voor de "groepen gewassen"12 en voor de individuele dossiers via berekening nagegaan of de oppervlakten die de beeldverwerker heeft geconstateerd en de gedeclareerde oppervlakten met elkaar overeenstemmen. Tot 1995 werden de dossiers ingedeeld in de categorieën "aangenomen", "afgewezen" en "onbeslist". Sedert 1996 worden, onafhankelijk van elkaar, twee beoordelingen gemaakt, nl. aangenomen/afgewezen en voUedig/onvoUedig. De kwalificatie "onvolledig" betekent dat een wezenlijk deel van de oppervlakte waarop het dossier betrekking heeft, niet kon worden gecontroleerd omdat het zich op een andere plaats dan de controleplaats bevond, door wolken was bedekt enz. Een aangenomen doch onvoUedig dossier wordt als niet gecontroleerd beschouwd. Dossiers kunnen worden afgewezen op grond van zelfs gedeeltehjke controles. In het geval van op grond van teledetectie verworpen dossiers gaat de administratie slechts na contact met de betrokken landbouwer over tot goedkeuring, correctie, bestraffing of definitieve afwijzing, afhankehjk van de omvang van de eventueel geconstateerde oppeivlakte-afwijkingen en overeenkomstig het bepaalde in artikel 9 van Verordening 3887/92. 3. Activiteiten 3. 1 Technische ontwikkeUngen In de loop der jaren zijn de werkmethoden, als gevolg van de ervaring van de Commissie of suggesties van de Lid-Staten en de vooruitgang van de techniek, voortdurend geëvolueerd: 12 Hieronder wordt verstaan, een aantal gewassen (of vormen van grondgebruik) waarvoor hetzelfde steunniveau geldt (granen, oliehoudende gewassen, durumtarwe, voedergewassen, braaklegging enz. ). Vanaf 1992-1993 is er een specifieke regelgeving (bundeling van de controlebevoegdheden en uitdrukkelijke vermelding van teledetectie). 1993: voor het eerst worden radarbeeldcn gebruikt. Met ingang van 1994 wordt de mogelijkheid geboden om gebruik te maken van luchtfotografie (aUeen of in combinatie met sateUietbeelden). Eveneens vanaf 1994 wordt de controle in twee fasen (voor in de herfst of de lente gezaaide gewassen) geïntroduceerd. Vanaf 1995 wordt gezocht naar synergie met het geïntegreerde beheers- en controlesysteem. Zo worden de in het kader van beide activiteiten verkregen digitale orthofoto's of perceelbestanden uitgewisseld. De controletechniek kan geleidelijk (optioneel) worden uitgebreid tot andere sectoren: compenserende steun voor minder begunstigde gebieden, milieumaatregelen in de landbouw, controle op de wijnbouw- en olijfboomkadasters enz. Teneiende een betere kwaliteit van de basisgegevens te kunnen verzekeren, heeft de Commissie de orthocorrectie van de luchtfoto's aangemoedigd. Deze strategie werd veralgemeend vanaf 1996. Op deze manier wordt de nauwkeurigheid van de oppervlaktemetingen verbeterd. Bovendien kunnen deze foto's worden herbruikt in het geïntegreerd systeem, ofwel er uit afkomstig zijn, zoals in Ierland en Portugal. Met ingang van 1996 kunnen de technische toleranties worden toegepast op het perceel i. p. v. op de groep gewassen, waardoor men een beoordeling krijgt die meer overeenstemt met de traditionele controles. 3. 2 Werkvolume De betekenis van teledetectie is bij de Lid-Staten zowel qua aantal controleplaatsen als qua aantal gecontroleerde dossiers gestaag toegenomen, zoals uit onderstaande tabel 2 blijkt: Tabel 2. Medegefinancierde teledetectietoepassingen in aantallen L-S (en aantal contracten 1996) België (1) Denemarken (2) Duitsland (2) Griekenland (2) Spanje (2) Finland (1) Frankrijk (2) Ierland (1) Italië (1) Nederland (1) Portugal (2) Zweden (1) VK(1) TOTAAL 1996 TOTAAL 1995 TOTAAL 1994 TOTAAL 1993 TOTAAL 1992 Via satelliet Aantal controleplaatsen Alleen luchtfoto 3 0 0 0 8 0 3 0 18 0 8 0 0 40 0 4 13 6 12 4 9 2 21 4 5 4 6 90 21 20 86 56 44 30 Aantal gecontroleerde dossiers in 1996 Alleen satelliet Alleen luchtfoto Satelliet + foto Totaalaantal dossiers 0 3 052 1514 3 602 15 367 0 4 112 0 0 3 110 3 543 0 2 249 36 549 46 910 32 833 24 502 14 712 2 007 0 0 0 921 0 1466 0 37 851 0 7 001 0 0 49 246 38 832 24 431 0 0 0 1391 700 1660 4 177 0 2 045 20 500 0 0 2 621 0 33 094 14 456 9 382 10 172 0 2 007 3 052 2 905 4 302 17 948 4 177 5 578 2 045 58 351 3 110 10 544 2 621 2 249 118 889 100 198 69 811 34 674 14 712 Jaarlijks worden door landbouwers ongeveer 3,06 nüljoen dossiers ingediend. Daarvan moet ten minste 5% fysiek worden gecontroleerd. Itahë heeft in 19% 8,4% van de ingediende dossiers gecontroleerd. Indien het gedeelte boven de mmimum buiten beschouwing wordt gelaten, komt men tot een gemiddelde van 63% van het mmimumaantal vereiste controles dat met behulp van teledetectie is verricht. 3. 3 Aankoop van beelden Tabel 3 hierna geeft voor de in tabel 2 vermelde controleplaatsen het aantal door de Commissie aangekochte beelden: Tabel 3. Aangekochte beelden 1994-1996 1996 1995 1994 SPOT 390 340 232 Landsat TM 127 155 90 ERS (radar) 33 6 7 Totaal 550 501 379 3. 4 De globale resultaten In onderstaande tabel 4 wordt voor de jaren 1993 tot 1996 de verdeling van de beoordelingen van de ingediende dossiers weergegeven. De beoordelingen "onbeslist" en "onvolledig" zijn niet helemaal vergehjkbaar. De vermelde totalen komen niet overeen met het totaal van de gecontroleerde dossiers (zie tabel 2) doordat in sommige gevallen geen resultaten per dossier beschikbaar zijn. Tabel 4. Resultaten van de controles 1993-1996 aangenomen volledig % 1996 (gedeeltelijk) 41492 72,57 afgewezen, al dan niet volledig 13 766 % aangenomen, onvolledig % TOTAAL 24,08 1914 3,35 57 172 1995 1994 1993 aangenomen 35 737 24 969 21462 % 57,64 58,31 65,38 afgewezen 18 557 11956 7 658 % 29,93 27,92 23,33 onbeslist 7 706 5 896 3 709 % 12,43 13,77 11,30 TOTAAL 62 000 42 821 32 829 4. Toelichting 4. 1 Analyse van de teledetectieresultaten Voor 1996 waren de gemiddelde resultaten na foto-interpretatie als volgt: 73% aangenomen dossiers, 23% afgewezen voUedige dossiers, 1% afgewezen onvoUedige dossiers en 3% aangenomen onvoUedige dossiers. De aanzienlijke verschiUen in percentages aangenomen en afgewezen dossiers die tussen de Lid-Staten worden vastgesteld, hebben meer te maken met de kwaüteit van de aangiften en van de kadastergegevens waarover de landbouwers beschikken, dan met variërende fraudepercentages. Het percentage aangenomen dossiers in de Lid-Staten schommelde in 1996 tussen 60 en 93%, en in 1995 tussen 45 en 96%. Wanneer op grond van teledetectie tot een inspectie ter plaatse wordt besloten, weet de controleur welke percelen en groepen gewassen de oorzaak van de afwijzing zijn en kan hij doelgericht controlerea Gewoonlijk betreft het per dossier een gering aantal percelen, zodat de inspectieduur beperkt kan worden gehouden, te meer omdat in bepaalde gevaUen slechts het grondgebruik moet worden geverifieerd en de betrokken percelen niet hoeven te worden nagemeten. De inspecties worden ook vergemakkelijkt door het beeldmateriaal (onderdelen van kaarten en afbeeldingen) dat door de medecontractant is verstrekt en waarop de geconstateerde problemen zijn aangegeven. Dit geldt met name wanneer de beschikbare referentiekaarten niet meer zo recent zijn. 4. 2 Kwaliteitscontrole De prestaties van de medecontractanten worden, afgezien van de vereiste interne kwaUteitsborging, nog op twee mameren op hun kwaüteit gecontroleerd. In de eerste plaats gaat de Commissie (het GCO te Ispra, in samenwerking met DG VI) op basis van een steekproef van gegevens die door de medecontractant ter beschikking wordt gesteld, ten behoeve en met het goedvinden van de Lid-Staten na of de werkzaamheden correct zijn uitgevoerd Voorts inspecteren de Lid-Staten ter plaatse een steekproef van de aangenomen en afgewezen dossiers, om te verifiëren dat de beoordelingscriteria juist zijn toegepast en eventuele onregelmatigheden die door de teledetectie niet zijn opgemerkt, ter plaatse te beoordelen. Deze werkwijze komt bij de traditionele controles niet voor en is bedoeld om de verschiUende fysieke-controlemethoden te verfijnen en te combineren, niet vanuit een oogpunt van concurrentie maar van complementariteit Het GCO heeft in 1995 een eerste test verricht op de gegevens van 3 medecontractantea In 1996 controleren een onderaannemer van het GCO en voor een stuk het GCO zelf 11 van de 18 medecontractantea Deze controles worden gefinancierd uit de GCO-begroting. Afhankehjk van het tijdstip waarop de gegevens aan Ispra zijn verstrekt, zullen sommige evaluaties einde 1996 en andere begin 1997 beschikbaar zijn. 4. 3 Betrouwbaarheid van de resultaten De mate van betrouwbaarheid van de teledetectie kan worden beoordeeld op basis van de resultaten van de kwaliteitscontrole die het GCO verricht (waarover slechts voorlopige gegevens bekend zijn) en van de resultaten van inspecties ter plaatse, die door de Lid-Staat aan de medecontractant worden medegedeeld en in het verslag van de Lid-Staat zijn opgenomen. Gedeeltelijke, bruikbare resultaten zijn slechts beschikbaar voor de jaren 1995 en 1996. Het verzamelen van de betrokken inlichtingen is een deücate taak, vanwege het deels subjectieve karakter van de beoordeling, het groot aantal moeilijk te duiden gevaUen en het feit dat de - soms zeer summiere - op het terrein verkregen informatie van de lokale diensten hogerop moet worden doorgestuurd en moeilijk te interpreteren kan wordea Van 12 294 in 1995 afgewezen en ter plaatse gecontroleerde dossiers, zijn de onregelmatigheden in 42% van de gevallen bevestigd. Voor 1996 (gedeelteüjke cijfers, 2 545 dossiers) is dit 61%. Men mag dus concluderen dat het systeem behoorlijk selectief wordt en niet te veel "valse alarmmeldingen" uitzendt voor dossiers waarmee niets aan de hand is. Anderzijds moet worden nagegaan of alle dossiers met onregelmatigheden eruit worden gefilterd, anders gezegd of geen dossiers worden goedgekeurd die eigenüjk afgewezen hadden moeten wordea Dit kon niet stelselmatig worden gecontroleerd doordat zeer weinig gegevens voorhanden zijn: voor 1995 van amper 4 medecontractanten en voor 1996 van 3 (voorlopig). In 71 van 241 in 1995 aangenomen dossiers bleken na inspectie ter plaatse onregelmatigheden voor te komen (voornameüjk bij 2 medecontractanten). In 1996 zijn in 24 van 198 op hun betrouwbaarheid gecontroleerde dossiers onregelmatigheden aangetroffen. Deze cijfers, die betrekking hebben op een zeer beperkte steekproef van dossiers en medecontractanten, zijn wellicht het gevolg van een verkeerde interpretatie van de verstrekte gegevens of van een andere opvatting van *"A begrip "onregelmatigheid", en zijn tot dusverre door het GCO, in het kader van haar kwaüteitscontroles, niet geœnfirmeerd Met het oog op meer duideüjkheid hebben aUe Lid-Staten de aanbeveling gekregen een minimumaantal aangenomen dossiers te verifiëren aan de hand van inspecties ter plaatse. Ook dient te worden aangetekend dat sommige onregelmatigheden (b. v. wat betreft de variëteit van tarwe of koolzaad, het onderhoud van braakland e. d. ) niet opspoorbaar zijn noch opgespoord worden met teledetectie, hetgeen sommige afwijkingen kan verklarea De medecontractanten hebben ongeveer 25% van de ontvangen dossiers teruggezonden, met het verzoek aanvullende gegevens te verstrekken of correcties aan te brengen, en 21% opnieuw ontvangen (gemiddelden voor 1995 en 1996). Sommige van de betrokken dossiers zijn weUicht na foto-interpretatie een tweede keer afgewezen, waardoor het aantal "gecorrigeerde" en "afgewezen" dossiers niet zomaar bij elkaar kan worden opgeteld. Andere dossiers zijn, nadat manifeste vergissingen gecorrigeerd of aanvullende inlichtingen verstrekt zijn, wellicht geaccepteerd. De 4% dossiers waarbij geen foto-interpretatic heeft plaatsgevonden, zijn waarschijnüjk op het terrein gecontroleerd maai niet geregistreerd als met behulp van teledetectie gecontroleerde dossiers. Hiermee rekening houdende, moet men concluderen dat teledetectie net zo doeltreffend (zoniet doeltreffender) is dan de traditionele contrôles. 5. De kostprijs van teledetectie 5. 1 De kosten voor de Lid-Staten De tabeUen 5 en 6 hierna geven de eenheidsprijs van teledetectie, respectievelijk voor sateUiettechnologie en luchtfotografie. De desbetreffende kosten lopen sterk uiteen naargelang van de Lid-Staat, afhankelijk van het aantal gecontroleerde dossiers, de grootte (oppervlakte) en de complexiteit (aantal percelen). De gegevens voor 1996 zijn voorlopig, behalve wat betreft het aantal gecontroleerde dossiers. Men stelt vast dat de kosten met een zekere regelmaat dalen, als gevolg van betere technieken en een grotere vakbekwaamheid van de medecontractanten, een vergroting van de schaal waarop wordt gewerkt en de beschikbaarheid sedert kort van de basisgegevens van het geïntegreerd systeem. De regelmaat in de kostprijsdaUng is veel geringer op het gebied van de luchtfotografie, waarin Itaüë een zeer groot aandeel heeft (zie tabel 2). Dit land heeft over de jaren zeer verschillende technieken gebruikt en zeer uiteenlopende sectoren bestreken. In 1994 en 1995 waren de controles met behulp van teledetectie er summier en zij werden gecompleteerd met - niet door de Gemeenschap mecgcfinancicrde - verificaties waarbij de landbouwers werden betrokken. AUeen al de op verzoek van de Commissie algemeen toegepaste ortho-rectificatie leidde in 1996 tot extra kosten van 29 ecu per dossier. Tabel 5. Kostprijsverloop van satelliet-teledetectie, produktie van beelden inbegrepen, exclusief BTW Aantal dossiers 69 643 Aantal percelen 1 023 771 Oppervl. in ha 2 929 454 Totale kosten 11 320 188 (kostenbedra Kosten/ perceel 11,06 gen in ecu) Kosten/ ha 3,86 Kosten/ dossier 162,55 53 388 42 269 34 674 797 067 472 975 331 567 2 498 218 1 471 363 937 055 9 720 793 8 779 903 8 806 351 182,08 207,71 253,98 12,20 18,56 26,56 3,89 5,97 9,40 Tabel 6. Kostprijsverloop van luchtfotografie, exclusief BTW Aantal dossiers 50 146 Aantal percelen 719 236 Oppervl. in ha 769 110 Totale kosten 7 154 987 Kosten/ dossier 142,68 Kosten/ perceel 9,95 Kosten/ ha 9,30 (kostenbedragen in ecu) 46 810 27 426 553 169 285 386 700 953 313 864 4 427 537 2 465 382 94,59 89,89 8,00 8,64 6,32 7,85 1996 (voorlopig 1995 1994 1993 1996 (voorlopig 1995 1994 De bovenvermelde kosten omvatten de aankoop van de beelden of luchtfoto's en de totale (aandeel van de Lid-Staten en van het EOGFL) vergoeding van de medecontractanten voor de verwerking van de beelden en de dossiers, de foto-interpretatie en de mededeling van de resultaten. 5 7 He uilgavcn v;in bel HOGFI J lel liOülL koopt de beelden aan en doet de betalingen, 'lot 1994 nam hel tonds 100% van de conUaclkosten voor zijn rekening, daarna 50%. Een overzicht van de uitgaven is te vinden in tabel 7. De vergeüjking met de cijfers van de tabellen 5 en 6 gaat niet helemaal op omdat voor sommige uitgaven geen cofinanciering is aangevraagd of goedgekeurd (zie punt 5. 3) en sommige controles via teledetectie (b. v. wijnbouw- en olijfboomkadasters) niet in de tabcUen 5 en 6 zijn opgenomen. Daarnaast is een aantal met de teledetectie verband houdende nevenacties eveneens gefinancierd uit de betrokken begroting, nl. : een studie inzake de nauwkeurigheid van de meting van landbouwpcrcclcn (één contract in 1992); kostprijs: 31 560 ecu; een studie inzake de automatische indeling in segmenten van de landbouwpercelen met behulp van sateUietbeelden (3 contracten in 1992-93); kostprijs: 101 910 ecu; een studie inzake het gebruik van radarbeelden ter vervanging van optische beelden (één contract in 1993); kostprijs: 26 230 ecu; ontwikkeüng (na een open aanbesteding) van computersoftware voor controle via teledetectie en beproeving ervan door drie ervaren medecontractanten (82 800 ecu in 1993, 372 729 ecu in 1994 en 223 506 ecu in 1995). Deze software ("CACHOO") wordt momenteel gebruikt in Denemarken, Finland en Portugal, en door het GCO voor kwaüteitscontrole. Tabel 7. Uitgaven van het EOGFL voor teledetectie, in ecu Jaar Beelden (100%) Controle Overige contracten Totaal 1990 (100%) 1991 (100%) 1992 (100%) 1993 (100%) 1994 (100%) 1995 (50%) 1996 (50%, voorlopig) Totaal '90-'96 138 718 73 286 437 022 1 059 482 1 184 134 1 367 966 1 408 662 584 500 713 931 4 142 227 7 577 104 8 314 638 7 000 000 9 653 150 0 0 31560 210 940 372 729 223 506 0 723 218 787 217 4 610 809 8 847 526 9 871 501 8 591 472 11061812 5 669 270 37 985 549 838 735 44 493 554 In het financieel memorandum bij Verordening 165/94 werden de jaarüjkse uitgaven tot 1998 geraamd op 20 miljoen ecu (bij de aanneming van de Toetredingsakte van 1994 herzien tot 21,5 miljoen). Deze raming was gebaseerd op de toenmaüge situatie: 6 müjcen aangiften, minimaal 5% controles tegen een prijs per stuk van 200 ecu, 2/3 van de controles met behulp van teledetectie. Op basis van de actuele gegevens kan deze raming naar beneden worden bijgesteld. Rekening houdende met de grotere schaal waarop controle via teledetectie wordt toegepast en met de lagere eenheidskostprijs, lijkt een jaarüjkse uitgave van 15 müjoen ecu (inclusief aankoop van beelden) thans een redehjke schatting. 5. 3 Verdeelsleutel In de regelgeving betreffende de cofinanciering door de Gemeenschap is bepaald dat de beschikbare kredieten over de Lid-Staten worden verdeeld volgens de verdeelsleutel die achtereenvolgens is vastgesteld in de bijlagen bij de Verordeningen 3887/92 en 165/94. Tot nu toe heeft men slechts in 1993 deze beperking moeten aanhoudea In de overige jaren bleven de subsidiabele aanvragen van de Lid-Staten immers onder het bedrag van de beschikbare kredieten. In 1993 heeft Griekenland zijn aanvraag voor medefinanciering niet bevestigd en in 1995 kon slechts 48 i. p. v. 50% van de Italiaanse aanvraag worden gehonoreerd: Itaüë had een programma van aanvullende controles opgezet en hiervoor goedkeuring van de Commissie verkregen, doch de inlichtingen die de Commissie in staat moesten stellen om de extra kredieten vast te leggen, werden niet tijdig verstrekt. 10 6. Kosteneffectiviteit 6. 1 Onderzoek van de Commissie Het EOGFL, heeft in 1996, met medewerking van het GCO, een kosteneffectiviteitsstudie verricht waarbij drie gegevensbronnen zijn geanalyseerd: de rapporten van de teledetectie-medecontractanten (1993-1995), de jaarverslagen van de Lid-Staten over de totstandbrenging van het geïntegreerd systeem (1993-1995) en een aan de Lid-Staten voorgelegde vragenhjst over 1995, inzake de controles in aanvulüng op teledetectie en de traditionele controles. Zeven Lid-Staten en vier Duitse deelstaten hebben de vragenhjst beantwoord; de Commissie beschikte voor twee andere Lid-Staten reeds over gedeeltelijke cijfers (kosten). Het beschikbare gegevensvolume is vrij omvangrijk, doch de gegevens zijn soms moeilijk te duiden ofte vergelijken. Uit de eerste resultaten blijkt dat de situaties in de Lid-Staten ten aanzien van de onderzochte criteria sterk uiteenlopen en dat sommige nationale administraties problemen ondervinden om de kosten van de traditionele controles te berekenen en de componenten ervan te evalueren. De Commissie hoedt zich voor verkeerde interpretaties van sommige antwoorden en maakt er daarom üever geen. Voort moeten de rapporten over verschiUende jaren vanwege de sneUe - doorgaanse gunstige - ontwikkeüng van de toestand als gevolg van de haar voltooiing naderende installatie van het geïntegreerd systeem, ook met de nodige omzichtigheid worden vergelekea De Commissie stelt derhalve voor de onderzoeksresultaten eerst te vervoUedigen met de gegevens over 1996 en ze in de komende maanden met de Lid-Staten te bespreken en te vaüderen vooraleer zij overgaat tot het trekken van definitieve conclusies. Deze aanvullende werkzaamheden moeten de Lid-Staten behulpzaam zijn bij het maken van keuzes na 1998 (indien de medefinanciering wordt stopgezet) en de Commissie beter in staat steUen om haar positie met betrekking tot deze termijn te bepalen. 6. 2 Rentabüiteit van de controles Uitgaande van de aantallen gecontroleerde dossiers (de doeltreffendheid van beide controlevormen buiten beschouwing latende) en van de brulocijfers van de Lid-Staten (inclusief kosten voor aanverwante werkzaamheden en BTW), is de controle met behulp van teledetectie goedkoper dan de traditionele methode in Denemarken, Italië, Nederland, de Duitse deelstaat Saksen, Zweden (enkel 1996) en Portugal (globale raming van de administratie). In Spanje en Griekenland was de financiële verhouding tussen beide methoden bijna in evenwicht in 1995 en geheel in evenwicht in 1996. Teledetectie is duurder in Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en meerdere Duitse deelstatea Voor de overige Lid-Staten zijn geen gegevens over de traditionele controles beschikbaar. Teledetectie wordt bij voorkeur toegepast voor grote dossiers (gewoonüjk 1,5 tot 6 keer groter dan de gemiddelde oppervlakte in het geïntegreerd systeem). Indien met de rentabüiteit in verhouding tot de geïnspecteerde oppervlakte kon berekenen, zou teledetectie in de meeste gevallen voordeüger büjken te zijn. Bij gebrek aan gegevens over de gecontroleerde oppervlakten is een dergelijke vergeüjking echter discutabel. Bij de in de tabeUen 5 en 6 vermelde globale kosten moeten de adrninistraties nog de kosten opteUen voor het klaarmaken en verwerken van de dossiers vóór en na de verstrekking aan de medecontractanten, voor de eventuele verkrijging van ondersteunende gegevens (b. v. aan de medecontractanten te verstrekken kadastrale plans) en voor het ter plaatse verifiëren van de afgewezen dossiers. Tot slot is het ook zo dat de bevoegde administraties over de contracten gewoonüjk BTW moeten betalen, hetgeen bij de traditionele controles niet het geval is. De kostprijs (gewogen gemiddelden) van de traditionele controles en de controles vóór en na teledetectie is voor 1995 en 1996 aan een vergelijking onderworpen. De verschillende elementen worden in de onderstaande tabel 8 samengebracht 11 Tabel 8. Vergelijking van de eenheidskostprijs in ecu van controles Kosten per dossier Adm. voorbereiding dossier Teledetectiecontract, ex BTW Door de Commissie verstrekte beelden Controles ter plaatse BTW over teledetectiecontracten Totale kosten per dossier Gem. bedrag cofinanciering gemiddelde teledetectie (1995, 8L-S) 24 173 24 34 29 284 86 gemiddelde teledetectie (1996, 8 L-S) 24 164 21 34 28 271 82 gemiddelde trad. controles (1995, 9 L-S) 31 0 0 198 0 229 0 Met betrekking tot de Lid-Staten waarvoor gegevens over 1995 beschikbaar zijn, büjkt uit tabel 8 dat de controle via teledetectie voor de betrokkenen gemiddeld, inclusief BTW, duurder is, maar dat dit nadeel door de cofinanciering wordt gecompenseerd. Uit De vergelijking, voor dezelfde Lid-Staten, van de cijfers van de teledetectie voor 1996 en van de traditionele controles voor 1995 levert dezelfde conclusie op. Achter de gemiddelden gaan echter sterk uiteenlopende nationale situaties schuü: wat betreft 1995, variëren de kosten voor teledetectie van 160 tot 714 ecu per dossier, en voor de traditionele controles van 132 tot 933 ecu per dossier. De gemiddelde oppervlakte per gecontroleerd dossier varieert voor de verschillende Lid-Staten van 4 tot 201 ha. 6. 3 Doeltreffendheidsvergelijking van de controles Om de doeltreffendheid van de respectieve controlemethoden te vergehjken vanuit het oogpunt van de opgelegde sancties of de opgespoorde onregelmatigheden, staan enkel de statistische gegevens van de Lid-Staten over de aantallen dossiers ter beschikking. Deze hebben betrekking op de controles na teledetectie en de traditionele controles (gegevens verstrekt in het kader van de geïntegreerd systeem-verslagen). Vergeüjking van de met-gecorrigeerde gegevens voor de meest recente periode van drie jaar (1993-95) zou de indruk kunnen wekken dat via teledetectie altijd minder probleemdossiers zijn opgespoord dan via de traditionele methode (in het algemeen 2 tot 4 keer minder, afhankeüjk van de Lid-Staat). Indien men echter rekening houdt met de dossiers die vóór teledetectie naar de administratie zijn teruggestuurd, wordt het verschil kleiner of kan de balans qua aantal opgespoorde dossiers zelfs naar teledetectie overheUea Ook in termen van oppervlakte waarvoor sancties zijn opgelegd (i. p. v. aantallen dossiers), zou de vergeüjking gunstiger kunnen uitvallen voor teledetectie, omdat de gecontroleerde oppervlakten groter en de dossiercontroles voUediger zija Daarbij moet worden aangetekend dat bij teledetectie gewoonlijk meer kleine onregelmatigheden onopgemerkt Wijven, evenwel zonder dat dit de oppervlakte waarvoor sancties worden opgelegd, noemenswaardig beïnvloedt Wel is het zo dat bij teledetectie de risico-analyse minder genuanceerd is (controle van grotere gehelen tegenover mogeüjkheid om afzonderlijke aangiften te onderzoeken bij traditionele controles) en de aard van beide vormen van fysieke controles toch enigszins anders is: bij traditionele controles kunnen details of elementen die voor de satelüet onzichtbaar büjven, worden onderzocht (b. v. variëteiten van durumtarwe of koolzaad, onderhoud van braakland enz. ), kunnen ter plaatse correcties worden aangebracht nadat de betrokken landbouwer toelichtingen heeft verstrekt en te»"» van het bezoek gebruik worden gemaakt om een telling van dieren te houdea 6. 4 Evaluatie van de traditionele controles ter plaatse De kosteneffectiviteit van teledetectie bepalen is onmogelijk zonder een vergeüjking te maken met de traditionele manier van controleren. De statistische gegevens die de Commissie in het kader van de geïntegreerd systeem-verslagen ontvangt, hebben betrekking op het aantal verrichte controles en de resultaten ervan, maar zeggen weinig over de inhoud, de gebruikte meettechnieken en de gehanteerde toleranties, niettegenstaande de traditionele controles een veel grotere heterogeniteit, van Lid-Staat tot Lid-Staat en van dossier tot dossier binnen een zelfde Lid-Staat, vertonen. 12 In de praktijk gelden voor de traditionele controles beperkingen van logistieke aard (b. v. afstanden, aan de inspecteur gestelde rendementseisen) en qua tijdsduur die door de landbouwer voor een "routinecontrole" acceptabel wordt geacht. De gemiddelde duur van de controles die de Lid-Staten meedelen, bedraagt plusminus 1 dag. Dit betekent dat het voor de inspecteurs, uitzonderingen (kleine dossiers) daargelaten, materieel gezien onmogelijk is om aan aUe percelen een bezoek te brengen en ze minimaal af te stappen voor een ruwe verificatie van de oppervlakte. Reaüstisch geschat en rekening houdende met de tijd die aan vaste werkzaamheden (voorafgaandehjke contacten, onderzoek van de documenten, van kaarten op het bedrijf enz. ) moet worden besteed, wordt in de meeste Lid-Staten slechts 15 à 40% van de landbouwpercelen effectief gecontroleerd in het kader van de traditionele inspecties. Tenzij een probleem wordt geconstateerd dat een grondig onderzoek rechtvaardigt, brengt de inspecteur een "routinebezoek" aan door hem steekproefsgewijs geselecteerde percelen. Deze methode kan weüswaar efficiënt zijn in termen van opgespoorde onregelmatigheden of dankzij de ervaring en intuïtie van de inspecteurs, maai' laat altijd ruimte voor beïnvloeding door de gecontroleerde of door externe factoren (toegankelijkheid, afstanden enz. ). Aan de traditionele controles zitten vaak beperkingen vast die te maken hebben met de beschikbare middelen. Voor teledetectie gelden daarentegen zeer gedetailleerde specificaties, die een homogenere en objectievere behandeling verzekeren, al is de methode op sommige punten minder nauwkeurig. Derhalve, als homogeniteit en objectiviteit van de controles als hoofdcriteria van doeltreffendheid worden aangehouden, zal de vergelijking in een meerderheid van Lid-Staten in het voordeel van teledetectie uitvallen. 7. Een balans Teledetectie heeft het stadium van volwassenheid bereikt Niemand twijfelt nog aan de uitvoerbaarheid, het nut en de essentie ervaa Het via teledetectie verwerkte volume is momenteel groter dan dat van de traditionele methode. Men is er zonder noemenswaardige problemen in geslaagd de toepassing onder verantwoordelijkheid van dertien verschiUende nationale administraties aan talrijke externe partners uit te bestedea Het controleren met behulp van teledetectie is gestimuleerd en financieel ondersteund door de Commissie, die hierin een aantal belangrijke pluspunten ontwaart: een - tijdens de deücate instaUatiefase van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem essentieel - afschrikkend effect, de beschikbaarheid van een voUedige documentatie over elk gecontroleerd dossier en van elementen om op terug te grijpen bij latere betwistingen, katalysator voor bezinning over de gebruikte controlemethoden en, in een steeds grotere mate, synergetische wisselwerking met de meest geavanceerde onderdelen van het geïntegreerd systeem. De Lid-Staten die de techniek gebruiken, hebben ook enkele minpunten vastgesteld. Het is bekend dat er technische beperkingen zijn wat betreft de herkenning van sommige gewassen en de minimumafmetingen van de percelen. Deze kunnen echter worden opgeheven door het gebruik van luchtfoto's of radarbeelden. Daarnaast maken het noodzakeüjk inschakelen van externe bedrijven en groeperen van dossiers per controleplaats het administratieve beheer complexer en bemoeiüjken deze factoren in sommige regio's het verrichten van controles ter plaatse. Tot slot wordt het tijdschema voor de controles compacter en zijn vertragingen vrij frequent Desondanks slagen sommige medecontractanten er thans in om het leeuwendeel van het werk in 3, en soms zelfs in 2 maanden te voltooien. Het bevorderingsbeleid van de Commissie ten aanzien van de Lid-Staten heeft in sommige gevallen geleid tot een zekere verschuiving van bevoegdheden in de richting van de Commissie. Momenteel slaat de slinger weer uit naar de andere kant en worden door de Lid-Staten heel wat verbeteringen voorgesteld, zoals het gebruik van luchtfoto's, controles in twee fasen, hantering van individuele toleranties per perceel, verstrekking van opleidingen enz. De ondersteuning door de Commissie is anderzijds een onschatbare bron van informatie en een middel om de problemen van nabij te volgen en de kwaüteit van de aangiften en de nationale beheers- en controlesystemen te beoordelea De Commissie heeft via de medefinanciering gezorgd voor een zekere overzichtelijkheid van de controle via teledetectie in de Lid-Staten en voor een middel om toe te zien op de kwaliteit en de intensiteit van en de gelijkheid van behandeling bij fysieke controles. 13 üe/ellde intensiteit zou nu toten woiden betracht bij de traditionele controles 1er plaatse, die op veel minder uniforme wij/c worden uitgevoerd. Dit zou echter cen kostenverhogend effect op deze controles kunnen hebben, waardoor zij qua kosteneffectiviteit in de buurt van de controle met behulp van teledetectie zouden komen te liggen. 8. Conclusies De Commissie trekt hierna enkele voorlopige conclusies, die bijgesteld zouden kunnen worden in het ücht van de gegevens waarover binnenkort zal kunnen worden beschikt, nl. het definitieve rapport van de kosteneffectiviteitsstudie, de analyse van de voUedige controleresultaten voor 1996 en eventueel 1997 en de uit de kwaliteitscontroles voortvloeiende conclusies en aanbevelingen van het GCO. 1. 2. 3. 4. 5. De Commissie stelt voor Verordening 165/94 integraal uit te voeren tot hel einde van de vastgestelde termija Zij zal bijgevolg de voor medefinanciering in 1998 noodzakelijke kredieten aan de begrotingsautoriteit vragea Na 1998 zou de Commissie, geheel conform het beginsel van volledige verantwoordeüjkheid van de Lid-Staten, elke vorm van medefinanciering moeten stopzetten en moeten de Lid-Staten op grond van hun eigen kosten-batcnanalyse besluiten welke technieken zij toepassea Vooralsnog lijkt het aangewezen dat de Commissie ook na 1998 de sateUietbeelden blijft aankopen en verspreiden, teneinde de continuïteit van de voorziening verder te waarborgen, de gunstige prijscondities te behouden en een onoverzichtelijke concurrentiestrijd tussen naburige controleplaatsen te vermijdea Deze activiteit, die minder dan 10% van de totale kosten van controle met behulp van teledetectie uitmaakt, zou op verschiUende manieren kunnen worden uitgevoerd: direct door DG VI, door het GCO of in het kader van een contract door een uit de beeldenverstrekkers gekozen onderaannemer. Voorts zou de Commissie, ook zonder medefinanciering, ondersteuning kunnen blijven verlenen aan de Lid-Staten die zulks wensen, in de vorm van hetzij zuiver technische bijstand door het GCO, hetzij administratief-tcchnische bijstand door DG VI en het GCO gezamenüjk. Deze ondersteuning zou eveneens de vorm kunnen aannemen van externe, onafhankeüjke kwaliteitscontrole - zoals thans het geval is - na 1998, voor zover er voldoende vraag naar is, onder met de deelnemende Lid-Staten overeen te komen voorwaarden. Tot slot lijkt er ook iets voor te zeggen om sommige vormen van 50%-medefinanciering in stand te houden voor de Lid-Staten die na de installatie van hun geïntegreerd systeem op basis van het bestaande kadaster, het stelsel wiUen verfijnen door een beter aangepast of actueler percelenkadaster op te steUen of door een koppeling met andere aangifte- of controlesystemen (b. v. wijnbouw- of oüjfboomkadasters) tot stand te brengen. Dit is te verantwoorden wegens het belang dat de kwaliteit van aangiftesystemen en perceeüdentificatiesystemen in de totaüteit van de administratieve controles (die op 100% van de gegevens moeten kunnen steunen) heeft verworven en wegens het meerjarige karakter (minstens 5 jaar) van de betrokken investeringea 14 ISSN 0254-1513 COM(97) 39 def. DOCUMENTEN NL 03 15 Catalogusnummer : CB-CO-97-036-NL-C ISBN 92-78-15502-0 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg JC


title: COMMISSION REGULATION (EC) No 238/97 of 10 February 1997 amending Regulation (EEC) No 1627/89 on the buying in of beef by invitation to tender

eurovoc_concepts:
EU Member State
award of contract
beef
intervention buying
product quality


title: COMMISSION REGULATION (EC) No 245/97 of 10 February 1997 establishing the standard import values for determining the entry price of certain fruit and vegetables

eurovoc_concepts:
citrus fruit
fruit vegetable
import price
perennial vegetable