eurovoc_concepts:
EU situation
Economic and Monetary Union
activity report
economic policy
short-term economic prospects

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 12. 02. 1997 KOM(97)27 endelig udg ØKONOMISK ÅRSBERETNING 1997 Vækst, beskæftigelse og konvergens på vejen mod ØMU (forelagt af Kommissionen) Økonomisk Årsberetning 1997 DEL A: DEN ØKONOMISKE UDVIKLING I EU RESUME OG KONKLUSIONER i KAPITEL 1: DEN AKTUELLE ØKONOMISKE SITUATION OG UDSIGTERNE FOR 1998. I 1. 1. 1. 2. 1. 3. SKl'Fr^NnKVÆKST-(Hi J()BRliSlli:rATRRIFORSTEI-IALVDELAF 1990'KRNK /. /. /. /. 1. 2. 1. 1. 3. 1. 1. 4 /. 1. 5 1990-93: Overophedning og recession I''ro midten of 1993 (il midten af 1995: opsving på et sundt grundlag Pludselig afdæmpning og vækstpause fra midten af 1995 til midten af 1996 De vigtigste årsager til vækstpausen i 1995/1996 Makroøkonomiske hindringer for vækst GRADVIS STYRKELSE AF OPSVINGET i1996-1998 1. 2. 1. 1. 2. 2. 1. 2. 3. Et accelererende og velajhalanceret opsving Positive vækstfaktorer Usikkerhedsmomenter og risici på kort sigt UDSIGTERNE FOR BESKÆFTIGELSEN FORBEDRES GRADVIS /. 3. 1. /. 3. 2. Seneste udvikling og udsigter for beskæftigelse og arbejdsloshed. De seneste arbejdsmarkeds-resultater for udvalgte lande 1. 4. POSITIVE UDSIGTER FOR INFLATIONEN BOKS 1: REGIONAL ARBIUDSLOSIIEDI FÆLLESSKABET KAPITEL 2: VIGTIGE STRUKTURMÆSSIGE UDFORDRINGER I FÆLLESSKABET 2. 1. TEKNOLOGISK UDVIKLING 2. 2. GLOBALISERING 2. 2. 1. 2. 2. 2. 2. 2. 3 2. 2. 4. Handel Udenlandske direkte investeringer (UDI) Kapitalbevægelser Økonomiske implikationer 2. 3. KONKURRENCEEVNE 2. 4. SUBSTITUTION AF ARBEJDSKRAFT MED KAPITAL SAMT BESKÆFTIGELSESVÆKST 2. 4. 1. 2. 4. 2. Substitution af arbejdskraft med kapital Substitution og lønudvikling 2. 5. ØKONOMISK-POLIT1SKE IMPLIKATIONER BOKS 2: VIRKNINGEN OG EFFEKTIVITETEN AF DET INDRE MARKED- 1996-ANALYSEN BOKS v. LONSPREDNINGEN I EU i 1994 BOKS 4: ØKONOMISK V. LKST OG MIL. IOET I 2 3 4 4 8 10 10 13 17 18 18 21 25 28 31 31 35 36 40 43 43 45 49 49 52 56 58 (»o 61 /\a KAPITEL 3: KONSOLIDERING OG OMLÆGNING AF DE OFFENTLIGE FINANSER I FÆLLESSKABET 3. 1. 3. 2. LANGSIGTEDE TENDENSER i DE OFFENTLIGE FINANSER I FÆLLESSKABET 3. 1. 1. 3. 1. 2. De ojfenllige udgifter De offentlige indtægter BUDGETUDVIKLINGEN il 996 OG UDSIGTERNE FOR 1997 OG 1998 3. 2. 1. 3. 2. 2. 3. 2. 3. 3. 2. 4. Øget tempo i nedbringelsen af budgetunderskuddene Konsolideringsindsatsens tempo og omfang Konsolideringsindsatsens sammensætning og varighed Tendenser i gældskvoten 3. 3. DEN OKONOMISKE EFFEKT AF IHIDGiaKONSOLIDERINGEN I FÆLLESSKABET 3. 3. 1. 3. 3. 2. Kortsigtet væksteffekt af budgetkonsolideringen i 1996-97 Budgetpolitikken på mellemlang sigt BOKS 5: DE AUTOMATISKE STABILISATORER I FÆLLESSKABET BOKS 6 : PENSIONSUDGIFTER OG PENSK)NSEORPLIGTELSER I FÆLLESSKABET KAPITEL 4: VALUTAKURSSTABILITET OG RENTEKONVERGENS I EU 4. 1. OVERSIGT 4. 2. UJÆVN STIGNING I DEN AMERIKANSKE DOLLAR 4. 3. STIGENDE DOLLAR OG ØMU-OPTIMISME FREMMER MONETÆR STABILITET I EU 4. 3. 1. 4. 3. 2. Stærk dollar afspejles i valutakursbevægelserne inden for EU Stigning i andre EU-valutaer i forhold til DEM ledsaget af konvergens i de korte rentesatser De lange rentesatser konvergerer ligeledes - godt hjulpet af ØMU-optimisme 4. 3. 3. 4. 4. ØMU-UDSIGTERNE BEKRÆFTET PÅ ECU-MARKEDET OG I TERMINSSATSERNE 63 64 64 66 69 69 71 73 75 76 76 80 84 86 89 89 90 92 92 94 96 98 4. 5. EN LEMPELSE AF DE MONETÆRE VILKÅR SØRGER SAMMEN MED EN BUDGETKONSOLIDERING FOR EN AFBALANCERING AF' DET MAKROØKONOMISKE POLICY-MIX De monetære vilkår er lempet i løbet af året 4. 5. 1. Monetær lempelse giver mulighedfor fortsat budgetkonsolidering 4. 5. 2. 100 100 102 1* TABELLER 1. Vækst og beskæftigelse i EUR, USA og Japan 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Opsving og afmatning i EU Realvækst i BNP Forbedret økonomisk policy-mix Eksterne betingelser Vækst i beskæftigelsen Arbejdsløshedsprocent Den seneste arbcjdsmarkedsudvikling for udvalgte lande Inflation 10. Nominel Ion pr. medarbejder 11. Langsigtet udvikling i den totale faktorproduktivitet 12. Geografisk struktur for Fællesskabets vareeksport 13. EU's import af industrivarer fordelt på regioner 14. Udenlandske direkte investeringer 15. Sammensætningen af udenlandske direkte investeringer i EU 16. Eksport, varer i alt 17. Makroøkonomisk konkurrenceevne i EU, USA og Japan 18. Produktion, beskæftigelse, produktivitet og kapital/arbejdskraft-substitution 19. Beskæftigelsespotentiale, EUR 20. De offentlige finanser i EU, USA og Japan 21. Den offentlige sektors indtægter og udgifter - EUR 22. Offentlig ncttolångivning eller neltolåntagning 23. Konjunkturkorrigeret budgetsaldo 24. Den offentlige sektors indtægter og udgifter 25. De offentlige udgifter 26. Offentlig bruttogæld 27. Femårs terminssats på femårige lån 1 3 11 13 17 19 20 22 25 26 32 38 40 41 43 45 47 50 52 64 65 70 72 73 74 76 99 AC FIGURER 1. 2. 3. Produktionskapacitet og BNP, EUR Lange rentesatser Valutakurser i forhold til DEM 4. Profitkvote 5. 6. 7. 8. 9. Korte rentesatser EU's eksport til tredjelande Investeringer og arbejdsløshed, EUR Rentesatser og produktion, EUR Rentabilitet, investeringer og vækst i BNP, EUR 10. Beskæftigelse 11. Inflation 12. Bruttoværditilvækst pr. sektor, EUR 13. Beskæftigelse efter type fremstillingsindustri, EUR 14. Verdenshandelens elasticitet i forhold til den globale produktion 15. Andel af global vareeksport 16. Udenlandske direkte investeringer i EUR 17. Eksporten og den reale effektive valutakurs, EUR 18. Arbejdskraftens produktivitet 19. Beskæftigelse, produktivitet og kapital/arbejdskraft-substitution 20. Lønudvikling - EUR 21. Lønspredningstendenser 22. Implicitte skatteprocenter på arbejdskraft- og andre produktionsfaktorer, EUR 2 3. Faktisk og konjunkturkorrigeret offentlig nettolåntagning, EUR 24. Budgetunderskud og husholdningernes opsparingskvote (Sverige, Italien) 25. Vekselkurser for USD 26. Valutakurser: DEM over for ERM-valutaer 27. Valutakurser: DEM over for ikke-ERM-valutaer 28. Korte rentesatser i Tyskland 29. Korte rentespænd i ERM-medlemsstaterne 30. Lange rentesatser i Tyskland og USA 31. Lange rentespænd mellem ERM-medlemsstater 32. Lange rentespænd mellem ikke-ERM-medlemsstater 3 3. Valutakurs- og renteforskel mellem teoretisk ECU og markeds-ECU 34. Indeks for de monetære vilkår - MCI 35. Afkastkurver i større medlemsstater 2 5 6 7 7 8 9 14 15 19 25 34 34 36 37 42 46 48 51 53 54 67 71 79 91 93 93 94 95 96 97 97 98 100 101 il Del A : Den Økonomiske Udvikling i EU /IH RESUMÉ OG KONKLUSIONER EU er på vej mod en vellykket overgang til ØMU. Siden vedtagelsen af sidste års Økonomiske Årsberetning har fremskridt i forberedelserne til ØMU'en og en øget indsats for at konsolidere de offentlige finanser i mange medlemsstater haft betydelige fordele. Både de korte og lange rentesatser er konvergeret mod lave niveauer, og valutakursstabiliteten er forbedret. Fremskridtene hen imod ØMU har således hjulpet medlemsstaterne til at overvinde nogle af de vigtigste hindringer for en holdbar vækst og jobskabelse i de seneste år, nemlig høje realrentesatser og monetær uro. På baggrund af en generel lempelse af de pengepolitiske vilkår og den øgede troværdighed af budgetkonsoli deringen i mange medlemsstater er udsigterne til et bæredygtigt opsving i den økonomiske aktivitet og beskæftigelsen i EU forbedret væsentligt. hvilket understøttes af fremskridt i de institutionelle forberedelser. På det institutionelle område har EU opnået betydelige fremskridt med forberedelserne til tredje fase af ØMU. Det drejer sig om tekniske forberedelser i forbindelse med indførelsen af euro'en og aftaler vedrørende valutarelationerne mellem euro'en og valutaerne i de medlemsstater, der ikke vil være i stand til at indføre den fælles valuta fra 1. januar 1999. Lige så vigtigt er det, at der er opnået enighed om rammerne til sikring af budgetmæssig disciplin og samordning i tredje fase af ØMU (stabilitets- og vækstpagten). Udsigterne til valutakursstabilitet er også blevet bedre med den finske mark og den italienske lires deltagelse i EMS'en. Disse institutionelle fremskridt har spillet en væsentlig rolle med hensyn til at understøtte tilliden til ØMU. Det er vigtigt, at EU beslutsomt fortsætter arbejdet med at sikre, at alle betingelser for en vellykket overgang til tredje fase af ØMU pr. 1. januar 1999 er på plads i rette tid. Gradvis styrkelse af opsvinget i den økonomiske aktivitet Efter afmatningen i den økonomiske vækst i anden halvdel af 1995 og i begyndelsen af 1996 ser EU-økonomien nu ud til at være tilbage i et mere gunstigt spor. Aktiviteten er taget til i prak tisk talt alle medlemsstater, og for EU som helhed forventes vækstraten at komme op på omkring trend-niveauet i 1997 og over trend-niveaut i 1998. Dette vil bidrage til en gradvis bedring af beskæftigelsessituationen. Arbejdsstyrken vil imidlertid også vokse, og selv om arbejdsløsheden sandsynligvis vil falde gradvis i 1997 og noget hurtigere i 1998, vil det samlede arbejdsløshedsniveau fortsat være højt. Den seneste inflationsudvikling er opmuntrende i de fleste medlemsstater, og der er udsigt til fortsat konvergens i inflationstakteme på et lavt niveau. Der er lagt et godt grundlag for at opnå en stærk investeringsunderstøttet økonomisk vækst og holdbar jobskabelse på mellemlang sigt. De fundamentale økonomiske forhold på udbudssiden - med hensyn til forbedrede udsigter til moderate lønstigninger og en sund investeringsrentabilitet - er bedre end i perioden med høj vækst og jobskabelse i anden halvdel af 1980'erne og også bedre end under opsvinget i 1994 og begyndelsen af 1995. Den ventede opgang i inve steringerne vil sikre en tilstrækkelig hurtig forøgelse af produktionskapaciteten til at følge med den voksende efterspørgsel. Og den økonomiske politik er blevet mere befordrende for en holdbar vækst i produktion, investeringer og beskæftigelse på et sundt grundlag. A Sund omlægning af det makroøkonomiske policy-mix Langt hovedparten af medlemsstaterne har i 1996 og i deres budgetter for 1997 truffet omfattende foranstaltninger til at reducere deres budgetunderskud til 3% af BNP eller lavere, som et skridt på vej mod budgetbalance eller overskud på mellemlang sigt. Mens nogle lande i et vist omfang har forladt sig på engangsforanstaltninger, som skal suppleres med vedvarende budgetforbedringer, så viser omfanget og sammensætningen af konsolideringsindsatsen alt i alt, at medlemsstaterne er fast besluttet på at sikre sunde offentlige finanser. De offentlige finanser ville allerede have været forbedret yderligere på nuværende tidspunkt, hvis ikke det havde været for afmatningen i den økonomiske vækst i 1995/1996. Budgetkonsolidering er i sig selv nødvendig og ønskelig. Behovet for at gøre fremskridt mht. at opfylde betingelserne for indførelsen af den fælles valuta har frembudt en enestående chance til at opnå høj troværdighed og store gevinster af disse tilpasningsbestræbelser. Dette førte i 1996 til en betydelig reduktion af rentespændet i en række medlemsstater. De mest slående eksempler er Spanien, Italien, Sverige og Portugal, hvor spændet for den lange rente i forhold til forbedre økonomiens landene med de laveste renter er faldet betydeligt. Ud over at vækstudsigter og stimulere reducere budgetunderskuddene, fordi rentebyrden derved bliver mindre. investeringerne hjælper rentesatser lavere til at Budgetkonsolideringen udgør en integreret del af den samlede omlægning af det økonomiske policy-mix i EU. Faldende inflation og udsigter til moderate lønstigninger har muliggjort en betydelig lempelse af de pengepolitiske vilkår. På baggrund af sunde fundamentale økonomiske internationalt miljø vil den samlede effekt af forhold på udbudssiden og et gunstigt budgetkonsolideringen og lavere rentesatser i EU være i overensstemmelse med en solid økonomisk vækst i 1997/1998. Selv hvis den økonomiske aktivitet ikke skulle tage til i det omfang, der forventes, bør der ikke slækkes på de budgetmæssige konsolideringsbestræbelser. Afvigelser fra budgetmålene kunne true den gunstige udvikling i rentesatser og valutakurser og derfor underminere udsigterne til stærkere økonomisk vækst. Fjernelse af makroøkonomiske hindringer for vækst. Den svage vækst og beskæftigelsesudvikling i EU i første halvdel af 1990'erne har ofte urigtigt været tilskrevet faktorer som globalisering eller indførelsen af nye teknologier. I virkeligheden var den først og fremmest et resultat af makroøkonomiske hindringer for vækst inden for EU: (i) Utilstrækkelig forøgelse af produktionskapaciteten: I slutningen af 1980'eme og begyn delsen af 1990'erne opbyggedes inflationspres i EU, da efterspørgslen voksede for hurtigt i forhold til produktionskapaciteten. (ii) Forvredet økonomisk policy-mix: Et forvredet policy-mix førte til en overbelastning af pengepolitikken. En forslap budgetpolitik (siden 1988) og en lønudvikling (siden 1990), som stred mod målsætningen om prisstabilitet, medførte en stigning i rentesatserne, der resulterede i en afdæmpning af væksten og jobskabelsen og førte til recessionen i 1992/1993. (iii) Monetær uro: Valutakriser, der i betydeligt omfang afspejlede en utilstrækkelig tillid til den økonomiske politik i flere lande og en mangel på økonomisk-politisk samordning i EU, har haft en negativ virkning på den økonomiske vækst i såvel de lande, hvis valutaer blev lande, hvis valutaer blev svækket. Det seneste eksempel var styrket, som i de sff i foråret 1995, som, sammen med stigningen valutauroen i lange rentesatser og deprecieringen af den amerikanske dollar, bremsede det ellers sunde opsving, der var begyndt i midten af 1993. Hvis EU skal opnå en holdbar og sund økonomisk vækst, der kan sikre en betydelig og løsninger på disse permanent makroøkonomiske hindringer for vækst. reduktion af arbejdsløsheden, skal der findes varige. betyder en forøgelse afEU's vækstpotentiale. En stærk økonomisk vækst på mellemlang sigt skal understøttes af investeringer for at sikre, at produktionskapaciteten stiger i takt med den stigende efterspørgsel. På kort sigt kan og bør den økonomiske vækst overstige den potentielle produktionsvækst for at opsuge den ledige produk tionskapacitet og absorbere den - generelt lille - konjunkturmæssige del af arbejdsløsheden. På mellemlang sigt kan den økonomiske vækst imidlertid ikke overstige økonomiens potentielle vækst uden at skabe kapacitetsspændinger og derfor resultere i stigende inflation. Med det nuværende investeringsniveau vil EU-økonomien på lang sigt kun lige være i stand til at vokse med mere end 2%% pr. år. På grundlag af de historiske trends vil dette resultere i en langsom stigning i beskæftigelsen. I betragtning af det høje arbejdsløshedsniveau i EU og de store muligheder for en forøgelse af erhvervsfrekvensen er det nødvendigt med en betydeligt hurtigere og varig økonomisk vækst og jobskabelse. Det er nødvendigt med en høj vækst såvel som høj kvalitet i de faste investeringer for at opnå en potentiel produktionsvækst på 3-31/2% på mellemlang sigt. Fra et makroøkonomisk synspunkt er investeringsbetingelseme nu gunstige, men de skal under støttes af et afbalanceret og troværdigt policy-mix på mellemlang sigt. Af denne grund er styr kelsen af de økonomisk-politiske rammevilkår, der følger af processen hen imod ØMU'en, en afgørende positiv faktor. sikring af et afbalanceret og troværdigt policy-mix på mellemlang sigt. EU har siden 1993 i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik opstillet det mål, at de offentlige finanser skulle komme tæt på balance på mellemlang sigt. Dette mål har fået øget troværdighed og betydning inden for rammerne af den "stabilitets- og vækstpagt", som Det Europæiske Råd nåede til enighed om i Dublin i december 1996 for at sikre budgetdisciplin i tredje fase af ØMU. Medlemsstaterne er forpligtet til at tage yderligere skridt i årene efter 1997 for at sikre en fortsat forbedring i deres budgetpositioner med henblik på at realisere det mellemfristede mål om at komme tæt på balance eller få overskud under normale omstæn digheder. Dette mål er en væsentlig betingelse ikke blot for at sikre ØMU'ens levedygtighed og høste alle dens potentielle fordele, men også for at opnå en holdbar, investeringsunderstøttet vækst i produktion og beskæftigelse på mellemlang sigt. Dette kræver en forøgelse af den offentlige opsparing for at fastholde lave renter og en passende balance mellem den samlede opsparing og investeringerne. Det mellemfristede mål om at komme i nærheden af balance eller opnå et overskud vil også skabe råderum for, at budgetpolitikken kan tilpasses konjunkturudsving uden at forårsage et underskud på over 3% af BNP under "normale" konjunkturtilbageslag. Det vil endelig hjælpe til at vende den opadgående tendens i den offentlige sektors rentebetalinger, således at crowding-out-effekten på andre udgiftsposter reduceres, og skattereduktioner lettes, samtidig med at man forbereder sig på budgetkonsekvenserne af en øget andel af ældre i befolkningen. Når først det gennemsnitlige budgetunderskud i EU er blevet reduceret til 3% af BNP i 1997, vil opnåelsen af budgetbalance i løbet af de efterfølgende år blive understøttet ved en tilbagevenden til sund økonomisk vækst. /r L Tiltagene til forbedring af de offentlige finanser skal i deres omfang, timing og udformning tilpasses de særlige forhold der gælder i hvert land. Samtidig skal de være troværdige, socialt afbalancerede og følge de hovedprincipper, der er fastsat i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, senest henstillingen fra 1996. Dette indebærer, at udgiftstilbageholdenhed bør have forrang frem for en yderligere forøgelse af den samlede skattebyrde; at prioriteringen af de offentlige udgifter flyttes over mod produktive aktiviteter såsom investering i infrastruktur, uddannelse og kvalifikationer og aktive arbejdsmarkedsinitiativer; at effektiviteten i den offentlige sektor forbedres; og at den samlede skattebyrde, særlig skatten på arbejde, så vidt muligt reduceres, men på betingelse af at budgetunderskuddet først udviser en klar nedadgående tendens. For første gang siden vedtagelsen i 1993 af den første henstilling om de overordnede økonomiske retningslinjer skønnes de gennemsnitlige lønstigninger i EU nu at blive på et niveau, som er i fuld overensstemmelse med målsætningen om at opretholde prisstabilitet og med bestræbelserne på at opnå en yderligere forbedring i investeringsafkastet i EU, samtidig med at der også er plads til en beskeden stigning i reallønnen. Det er vigtigt fortsat at opfylde disse betingelser. Den stærkt øgede troværdighed af de penge- og budgetpolitiske rammevilkår i EU vil bidrage til at modvirke fremkomsten af for højt pris- og lønpres. En fortsat hensigtsmæssig lønudvikling kombineret med en sund budgetpolitik vil lette realise ringen af prisstabilitetsmålsætningen og varigt føre til et afbalanceret policy-mix og lavere rente satser i EU. Diskussionerne på EU-plan om Kommissionens meddelelse "Foranstaltninger for beskæftigelsen i Europa - en tillidspagt" bidrager til at undgå, at der opstår risiko for konflikt mellem de tre vigtige makroøkonomiske variabler. og opretholdelse af monetær stabilitet. imod ØMU Fremskridt hen indvirker positivt på valutakursstabiliteten og reducerer risikopræmierne på rentesatserne. Indførelsen af ØMU i 1999 vil pr. definition fjerne de hindringer for vækst, der skyldes valutauro mellem landene, og vil også have positive virkninger for de lande som ikke måtte deltage i ØMUens 3. fase fra starten, hvis de fortsætter med at gøre fremskridt med hensyn til økonomisk konvergens. Efterhånden som euroen anvendes mere og mere i handelen mellem EU-landene og i samhandelen med tredjelande, vil EU også blive mindre sårbar over for udsving i dollarkursen. Teknologiske fremskridt og globalisering er ikke årsagerne til arbejdsløshed Den utilfredsstillende jobskabelse i EU-økonomien i første halvdel af 1990'erne kædes ofte sammen med virkningerne af de hurtige teknologiske fremskridt og den øgede globalisering. Sådanne synspunkter overser imidlertid oftest de overordnede økonomiske virkninger af disse fænomener. Teknologiske og organisatoriske fremskridt, bevægelsen hen imod en videnbaseret økonomi og en forbedret international ressourceallokering har været og vil fortsat være de helt afgørende kræfter bag langsigtede forbedringer i produktivitet, økonomisk vækst, beskæftigelse og levestandard i EU. Sådanne ændringer medfører imidlertid vedvarende ændringer i produktions- og beskæftigelsesstrukturen og tenderer til at reducere efterspørgslen efter ufaglært arbejdskraft. For at høste de potentielle fordele ved teknologiske fremskridt og globalisering skal den makroøkonomiske vækst være tilstrækkelig stærk til at absorbere de ressourcer, der frigøres ved en højere produktivitet. På struktursiden er det nødvendigt: (i) at effektivt fungerende varer og tjenestemarkeder fremmer tilpasningen ved hjælp af hurtige ændringer i de relative priser, og at sektorforskydninger sker gnidningsløst og på en socialt acceptabel måde Â A (ii) at forbedret uddannelse og videreuddannelse øger udbuddet af højt kvalificeret arbejdskraft, og at der træffes foranstaltninger til at øge beskæftigelsen af ufaglærte. Forøgelse af produkt- og tjenestemarkedernes effektivitet Det er vigtigt, at medlemsstaterne og EU intensiverer deres indsats for at forbedre konkurrencen på vare- og tjenestemarkederne med henblik på at øge tilliden og investeringstilbøjeligheden. Dette indebærer for det første en fuldstændig virkeliggørelse af det indre marked, som hidtil har bidraget til at øge BNP-niveauet med op til 1,5% og skabt op til 900 000 job. Det er imidlertid nødvendigt at træffe yderligere foranstaltninger for at færdiggøre de lovgivningsmæssige rammer på områder som beskatning og selskabslovgivning og liberalisering af telekommuni kations- og energimarkederne. Det er endnu mere nødvendigt at sikre den effektive anvendelse og håndhævelse af eksisterende EU-lovgivning og konkurrencepolitikkerne og at reducere byrden som følge af overregulering - særligt, men ikke udelukkende på nationalt plan - som fortsat forhindrer, at det indre marked fungerer perfekt. For at skabe en fleksibel økonomi er det også nødvendigt at træffe foranstaltninger på andre vigtige områder, herunder realisering af de transeuropæiske transport- og kommunikationsnet, intensivering af forskning og udvikling, fremme af informationssamfundet og fjernelse af barrierer for markedsadgang og af den alt for store regulering, som små og mellemstore virksomheder står over for. Sådan en politik vil styrke de endogene vækstkræfter, føre til positive resultater i den totale produktivitet i EU-økonomierne og øge effektiviteten af den makroøkonomiske politik. Beskæftigelsesvirkningerne af en politik, der sigter på at forbedre konkurrenceevnen og vare- og tjenestemarkedernes virkemåde, afhænger imidlertid først og fremmest af muligheden for at udnytte dette potentiale via en højere samlet vækst. ØMU vil bidrage til at bane vejen for en stærk og varig beskæftigelsesskabende vækst. Behov for større lønomkostningsfleksibilitet og beskæftigelse I de sidste to årtier har den årlige gennemsnitlige stigning i arbejdspoduktiviteten i EU ligget på omkring 2%, og denne stigning kan i stort set lige høj grad tilskrives teknologiske fremskridt og substitution af arbejdskraft med kapital på makroøkonomisk plan. Til sammenligning har der næsten ikke fundet nogen makroøkonomisk substitution sted i USA på trods af en kun lidt lang sommere rytme i de teknologiske fremskridt. Substitutionen af arbejdskraft med kapital i EU afspejler tre udviklingstendenser. For det første har relativt flere investeringer taget sigte på at erstatte arbejdskraft i stedet for at udvide kapaciteten. For det andet har EU inden for den internationale arbejdsdeling specialiseret sig i produktion, der kræver højt uddannet arbejdskraft og er kapitalintensiv. For det tredje eksisterer visse arbejdsintensive beskæftigelsesmuligheder, der kendetegnes ved lav produktivitet, ikke længere i EU. Kapital/arbejdskraft-substitution er et middel til at opnå høj økonomisk vækst og en stigende levestandard. Den aktuelle situation med vedvarende høj arbejdsløshed i EU afspejler imidlertid et dobbelt-sidet problem. For det første, i forhold til en stabil vækst i arbejdsproduktiviteten har den makroøkonomiske vækst i EU været utilstrækkelig til at skabe et passende antal job, selv om betingelserne for en stærk vækst er ved at forbedres som fremhævet ovenfor. H For det andet kan tendensen hen imod kapital/arbejdskraft-substitution ses som en afspejling af en ubalance i de relative priser på kapital og arbejdskraft og især af en utilstrækkelig grad af tilpasning på arbejdsmarkedet. Siden det første olieprischok har høje direkte og indirekte lønomkostninger såvel som - i nogle tilfælde - stive regler om jobsikkerhed gjort det dyrere at benytte arbejdskraft som en produktionsfaktor og tvunget virksomhederne til i betydeligt omfang at substituere arbejdskraft med kapital for at bevare deres konkurrenceevne. Der er imidlertid sket en gradvis tilpasning af arbejdsmarkederne i EU. Siden begyndelsen af 1980'erne er produktivitetsstigninger, der er opnået gennem kapital/arbejdskraft-substitution, stort set ophørt med at afspejles i højere reallønninger, hvilket har ført til en betydelig forbedring af rentabiliteten. Denne udvikling danner grundlag for en økonomisk vækst, der understøttes af kapacitetsudvidende og beskæftigelsesskabende investeringer, efterhånden som efterspørg- selsudsigterne bliver lysere, men den påvirker kun langsomt beskæftigelsesintensiteten i væksten. En anden og hurtigere vej mod et mere beskæftigelsesintensivt vækstmønster ville være at tilskynde til en nedadgående udvidelse af lønomkostningsskalaen som i USA. En reduktion af lønomkostningerne i den nedre ende ville give mulighed for, at aktiviteter med lav produktivitet kunne forblive og/eller blive rentable. Af sociale og politiske grunde er en efterligning af USA's model, som har ført til et betydeligt fald i realindkomsten for lavt uddannet arbejdskraft, hverken investeringsstøttet gennemførlig eller ønskelig makroøkonomisk vækst på grundlag af pragmatiske løsninger som fastsat i den strategi, der blev vedtaget af Det Europæiske Råd på mødet i Essen i december 1994, og som sigtede på et højere beskæftigelsesindhold i væksten uden at svække konkurrenceevnen. i EU. Derfor behovet for en stærk, For at bevare nøgleingredienserne i den europæiske sociale model - i en omdannet og strøm linet form - er de nedenstående pragmatiske tiltag værd at gennemføre. Arbejdsmarkeds parternes lønoverenskomster bør give mulighed for større differentiering efter kvalifikationer og mellem regioner og, i et vist omfang, sektorer. Indirekte lønomkostninger (eller indkomstskatter) for den nedre ende af lønskalaen bør sænkes, samtidig med at der kompenseres for statens indtægtstab med en strammere udgiftskontrol og/eller med forhøjelser af andre skatter (f. eks. miljøafgifter). På samme måde kunne der med fordel indføres midlertidig indslusningsløn for lavt uddannede, unge eller i arbejdstidstilrettelæggelsen - skræddersyet til virksomhedernes og arbejdstagernes specifikke behov - samt større anvendelse af frivillig deltidsarbejde og fremme af lokale beskæfti job og højere erhvervsdeltagelse på gelsesinitiativer sandsynligvis både skabe nye arbejdsmarkedet. langtidsarbejdsløse. Desuden vil større fleksibilitet Mere generelt er der som fremhævet i den fælles beskæftigelsesrapport fra 1996 "Vækst og beskæftigelse i EU - vejen frem", der blev godkendt af Det Europæiske Råd i Dublin, et fortsat behov for at forbedre de nationale arbejdsmarkeders evne til at reagere på ændringer i økono mien gennem en modernisering af arbejdstilrettelæggelsen, øget geografisk og faglig mobilitet og produktivitetsrelateret lønomkostningsdifferentiering. Det er særlig vigtigt at styrke uddan nelse og videreuddannelse, således at arbejdsstyrken er i stand til at tilpasse sig skiftende tekno logiske ændringer. Disse bestræbelser er også nødvendige for at undgå flaskehalse på arbejds markedet og en genopblussen af løninflation, efterhånden som arbejdsløsheden reduceres. Med realiseringen af det indre marked og ØMU er EU i stigende grad ved at blive en økonomisk enhed. De fundamentale økonomiske forhold på udbudssiden er sunde og i fortsat bedring, hvilket understøtter det igangværende opsving. I ØMU'en vil sunde offentlige finanser og en // moderat lønudvikling gøre det lettere at fastholde stabile pengepolitiske betingelser. Denne fundamentale ændring i det samlede makroøkonomiske policy-mix vil virke vækstfremmende. Disse faktorer danner grundlag for at omdanne det aktuelle opsving til en stærk og varig økonomisk vækst, der understøttes af højere investeringer, således at kapacitetsbegrænsninger og inflationsspændinger undgås. En lang periode med sund økonomisk vækst på omkring 3-31>4% pr, år ville give mulighed for, at det store beskæftigelsespotentiale i EU kunne udnyttes, og for, at arbejdsløsheden kunne reduceres væsentligt. En stærkere økonomisk vækst og jobskabelse er ligeledes en forudsætning for at få fuldt udbytte af det indre marked, globaliseringen og de teknologiske fremskridt. På denne baggrund vil det blive lettere at gennemføre konsolideringen og omstruktureringen af de offentlige finanser og foretage de uundgåelige strukturtilpasninger. Den nødvendige struktur politik på vare-, tjeneste- og arbejdsmarkederne ville også i højere grad kunne bidrage til at fjerne stivheder, undgå inflationspres og gøre væksten mere beskæftigelsesskabende, særlig med hensyn til ufaglært arbejdskraft, uden at svække konkurrenceevnen. Disse betragtninger understreger behovet for at indføre foranstaltninger i overensstemmelse med de konklusioner, som Det Europæiske Råd vedtog i Firenze og Dublin. /) 1. DEN AKTUELLE ØKONOMISKE SITUATION OG UDSIGTERNE FOR 1998 Efter tilbageslaget i den økonomiske vækst i andet halvår af 1995 og begyndelsen af 1996 ser EU-økonomien nu ud til at være kommet tilbage i en mere gunstig udvikling. Et opsving i den økonomiske vækst er undervejs, understøttet af en sund omlægning af det makroøkonomiske policy-mix og en ØMU-relateret forbedring af troværdigheden til de økonomisk-politiske rammevilkår i EU, som har ført til en stærkt øget konvergens i de lange rentesatser. På baggrund af de gode fundamentale økonomiske forhold og en sund økonomisk politik forventes produktionen at vokse omkring sin trendrate i 1997 og stige med mere end trendraten i 1998. Opsvinget i den økonomiske aktivitet forventes at føre til en gradvis bedring i beskæf tigelsen. På kort sigt vil arbejdsløsheden fortsat ligge på et højt niveau, men den forventes at falde gradvis i 1997 og noget hurtigere i 1998. Inflationstendenserne er tilfredsstillende i næsten alle medlemsstater, og der er udsigt til fortsat konvergens i inflationsraterne på et lavere niveau, hvilket understøttes af generelt beskedne lønstigninger. 1. 1 Skuffende vækst- og jobresultater i første halvdel af 1990'erne Udsigterne til en styrkelse af den økonomiske aktivitet skal ses på baggrund af en utilfredsstillende vækst- og beskæftigelsesudvikling i første halvdel af 1990'erne. I de sidste seks år har den gennemsnitlige BNP-vækst i EU kun ligget på 1,5% pr. år (tabel I). Denne svage udvikling er meget lavere end den gennemsnitlige vækstrate på 3,3%, som registreredes i anden halvdel af 1980'erne, og den er også lavere end den gennemsnitlige vækstrate på 2% i årene 1974-85, selv om denne periode var karakteriseret af alvorlige Tabel 1 negative udbudschok. Vækst og beskæftigelse i EUR, USA og Japan (Gennemsnitlig årlig procentændring) Real BNP-vækst Den lave vækst afspejles i en skuffende udvikling i beskæftigelsen. I årene 1991 -96 er beskæftigelsen i EU faldet med gennem EUR USA Japan 1974-85 1986-90 1991-96 snitlig 0,4% pr. år, hvilket er resulteret i et 2,0 3,3 2,8 2,3 4,6 3,4 1,7 Beskæftigelses vækst0 1,5 2,3 samlet tab på 414 million job siden 1990 (VÆ million, hvis der ses bort fra de nye tyske delstater). Som følge heraf er næsten 1974-85 1986-90 1991-96 halvdelen af de 10 millioner job, der blev BUR USA Japan n Nationalrcgnskj Kilde: Kommissk 0,0 1,8 0,7 1,3 2,1 1,0 -0,4 1,2 0,7 bsdctinition nens tjenest egrene. skabt i vækstperioden 1986-90, siden gået tabt. 1V r» Denne udvikling er klart værre end i EU's vigtigste internationale partnerlande. USA's økonomi, der har været hjulpet af højere vækst og et mere fleksibelt arbejdsmarked, har genereret en gennemsnitlig jobforøgelse på 1,2% pr. år i første halvdel af 1990'erne. Og selv om Japan oplevede en alvorlig recession og kun havde en lidt højere gennemsnitlig vækst end EU i den betragtede periode, var den japanske økonomi i stand til at øge antallet af job med 0,7% pr. år. Den forholdsvis dårlige udvikling i EU i 1990'erne afspejler det faktum, at EU-økonomien gang på gang er løbet ind i makroøkomiske væksthindringer. /. 1. 1 i'990-93: Overophedning og recession I 1988-90 blev det makroøkono miske policy-mix i EU i gennem Figur 1 snit for ekspansivt i forhold til indeks Produktionskapacitet og BNP, EUR produktionskapaciteten. Der blev udfoldet utilstrækkelige bestræ belser på at reducere budgetulige vægtene, samtidig med de penge politiske betingelser i gennemsnit var blevet lempet i kølvandet på 90 børssammenbruddet i oktober 1987. På baggrund af optimisme i erhvervslivet, som bl. a. understøt tedes af udsigterne til implemen teringen af det indre marked, accelererede produktionsvæksten til omkring 4% pr. år i gennemsnit i 1988-89. Dette var betydeligt hurtigere end EU's potentielle vækstrate, og da der ikke var ledig kapacitet, førte det til over ophedning i økonomien. Gælds- finansieringen af de massive udgifter i forbindelse med genfor I 1 J 85 % ændring pr, år i I L 90 i 95: Produktionskapacitet ^ 95 i. g. i j. i i :l:04: : W iliiluktioMgab ; 85 90 95 * Forholdet mellem faktisk og potentielt BNP. Kilde: Kommissionens tjenestegrene, eningen førte til et stort budgetunderskud og stigende inflationspres i Tyskland. For EU som helhed ændredes et overskud på betalingsbalancens løbende poster på 0,6% af BNP i 1987 til et underskud på 0,9% af BNP i 1991. I samme periode accelererede den gennemsnitlige inflation fra 3,/2% til 51/2%, mens de gennemsnitlige nominelle lønstigninger steg fra 51/2 til 7'/2%. Som reaktion på det stigende inflationspres blev de pengepolitiske betingelser overalt i EU gradvis strammet fra 1988 og fremefter, men budgetpolitikken var meget lempelig. Dette forvredne policy-mix førte til en afmatning i væksten i de fleste lande i 1990-91, selv om de kortfristede positive efterspørgselsvirkninger af genforeningen forsinkede tilbageslaget i Tyskland. Modstridende krav til landenes økonomiske politik førte til alvorlige spæn dinger på valutamarkederne. I vinteren 1992/93 oplevede EU-økonomien en recession. I løbet af lidt over to år blev der tabt næsten 5 millioner job (4 millioner, når der ses bort fra de nye tyske delstater). 1. 1. 2 Fra midten af 1993 til midten af 1995: opsving på et sundt grundlag Efterhånden som inflationspresset gradvis aftog, blev de pengepolitiske betingelser lempet i næsten alle medlemsstater i slutningen af 1992 og igennem hele 1993. På baggrund af sunde fundamentale økonomiske forhold - i form af lavere pris- og lønpres og en forholdsvis sund rentabilitet i virksomhedssektoren - bed opsvinget sig fast i midten af 1993, idet det blev understøttet af en stærk international økonomi, lavere rentesatser og en forbedring af EU's konkurrenceevne. Tabel 2 Opsving og afmatning i EU]) (halvårlige data; procentændring på årsbasis) 93H1 93H2 94H1 94H2 95H1 95H2 96H1 Endelig intern efterspørgsel - heraf: Investeringer -2,9 0,2 -10,2 -2,8 Privatforbrug Eksport ) Endelig efterspørgsel^ Lageropbygning4) Realt BNP Beskæftigelse^ 1,9 3,8 1,6 9,2 2,8 1,4 3,3 2,0 4,5 1,7 9,4 2,9 1,1 3,4 0,5 2,1 3,8 2,1 9,3 2,9 -0,6 2,4 0,7 0,9 -0,6 1,2 1,8 1,0 0,9 1,2 0,5 1,9 0,9 2,5 4,2 2,2 -0,8 1,7 -0,3 -1,9 -0,9 -2,6 1,3 6,9 1,3 -0,5 -0,2 -1,6 1,3 -2,1 -1,4 -0,1 " I'll II<5 •- Tyskland, Frankrig, Italien, Spanien og Det Forenede Kongerige. 21 Varer og tjenester; eksport inkl. intra-KU-ekspoiL M Mkskl. intern KU-handel; skon Ira Kommissionens tjenestegrene. "Bidrag til BNP-vækst. M Arhejdskiartnndersogelse; sæsonkorrigeret af Kommissionens tjenestegrene. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. Fra udgangen af 1993 til første kvartal 1995 voksede EU-økono mien i en sund rytme på gennemsnitlig omkring V/2% (på års basis). Opsvinget fandt sted på et sundt grundlag, først fremmest drevet eksport stigninger og af og en sund investerings- vækst. Væksten i det private forbrug steg gradvis til omkring 2% (på årsbasis) for EU som helhed. Som normalt i den tidlige fase af et økonomisk opsving blev væksten også stimuleret af et konjunkturmæssigt omsving i lageropbygningen. På baggrund af den hurtige vækst i investeringerne i maskiner m. v. (en stigning på 6,7% i 1995) syntes EU at være på vej til at omdanne opsvinget til en stærk og holdbar mellemfristet vækst i den økonomiske aktivitet og beskæftigelsen. Denne korte periode viste endnu en gang den europæiske økonomis evne til at skabe job, så længe den økonomiske vækst fortsatte i et sundt tempo. Alt i alt steg beskæftigelsen med over 1% mellem første kvartal 1994 og tredje kvartal 1995. Den gennemsnitlige arbejdsløshedsprocent i EU faldt fra omkring 11,3% til 10,7% af arbejdsstyrken. /. /. 3 Pludselig afdæmpning og vækstpause fra midten af 1995 til midten af 1996 Denne stort set gunstige vækstudvikling blev pludselig afbrudt i andet kvartal 1995. Opbremsningen blev særlig skarp i de lande, hvis valutaer styrkedes under valutauroen i foråret 1995. Navnlig Tyskland og Frankrig oplevede 3 til 4 kvartaler med stagnation. Til sammenligning fortsatte væksten i starten i et højere tempo i de fleste lande, hvis valutaer var blevet svækket, men snart blev afmatningen tydelig også i disse lande. For EU som helhed indtrådte der en hurtig opbremsning i den sunde vækst i investe ringerne, og væksten i eksporten blev markant reduceret, da stigningen i samhandelen både inden for og uden for Europa aftog. Væksten i det private forbrug stagnerede med en forsinkelse på et til to kvartaler, da beskæftigelsesudsigterne forværredes i de lande, hvis valutaer var blevet styrket, mens inflationen og rentesatserne var steget i de lande, hvis valutaer var blevet svækket. Alt i alt aftog væksten i den endelige efterspørgsel (eksklusive lageropbygning) fra tæt på 3% i de foregående 18 måneder til 1% i anden halvdel af 1995 (jf. tabel 2). 1. 1. 4 De vigtigste årsager til vækstpausen i 1995/1996 De vigtigste årsager til den pludselige og udbredte økonomiske afmatning var stigningen i de lange rentesatser i 1994 og svækkelsen af US-dollaren som lå bag valutakursbevægelserne i løbet af 1994 og særlig i de første måneder af 1995. Den utilstrækkelige troværdighed af budgetpolitikken i mange lande spillede en vigtig rolle i begge henseender. Forringelsen af den europæiske omkostningskonkurrenceevne og en lavere vækst på eksportmarkederne havde herudover en dæmpende virkning på EU's eksport. Endelig blev det stærke vækstbidrag fra lageropbygningen i de tidlige faser af opsvinget kraftigt reduceret (fra næsten 1 procentpoint i 1994 til Vi procentpoint i 1995). Stigning i de lange rentesatser Afkastet på den 10-årige benchmark-obligation steg i gennemsnit i EU med omkring 250 basispoint mellem januar 1994 og januar 1995. Tallene fra de lande, hvor der indeksobligationer viser, at de reale rentesatser voksede med mindst omsættes 1 procentpoint, og i nogle lande er de reale rentesatser sandsynligvis steget betydeligt mere. Disse tendenser skal delvis ses i sammenhæng med en tilsvarende stig ning i de amerikanske obligationsafkast og delvis i sammenhæng med interne faktorer i EU. Stigningen i de internationale realrenter var blandt andet et resultat af udsigterne til en væsentlig stigning i låneefterspørgslen pga. et opsving i investeringerne, som ikke blev tilstrækkeligt udlignet af troværdige udsigter til en reduceret statslig låntagning. For så vidt angår EU, skete der kun en mindre finanspolitisk konsolidering i 1994- 1995. Det gennemsnitlige budgetunderskud i EU - konjunktur- korrigeret - blev blot reduceret med Vi procentpoint af BNP pr. år i 1994 og 1995. Den manglende evne til fra starten at imødegå de store budgetulige vægte på en troværdig måde førte til en Figur 2 tange rentesatser {månedligt data) 1993 : : 1994 1935 1996 Tyskland, Frankrig og UK Frankrig Tyskland, Italien, Sverige og Spanien *^\e~*^z/ y*. Spanien^ "~V \ \ Italien IA. 1991 1993 1993 1994 Kilde: Kommlssinens tjenestegrene. stigning i risikopræmierne og en markant tendens for de lange rentesatser til at stige mest i lande med høje offentlige underskud og gældskvoter og/eller en historisk ringe evne til at kontrollere inflationsudviklingen. Mens satserne i Tyskland og adskillige nabolande steg med omkring 180 basispoint, var stigningen større i Frankrig og Det Forenede Kongerige (omkring 250 basispoint), og de lange satser i Italien, Spanien og Sverige fortsatte med at stige i de første måneder af 1995, hvilket bragte den kumulative stigning i afkastene op på mellem 400 og 450 basispoint (figur 2). Stigningen i de lange realrentesatser udøvede en dæmpende virkning på aktiviteten i de fleste industrilandes økonomier (BNP-væksten i USA aftog fra 4% i midten af 1994 til mindre end 2% i første halvdel af 1995, ikke mindst på grund af højere rentesatser). 1 EU spillede de højere realrentesatser, sammen med specifikke faktorer i nogle lande, en afgørende rolle i afdæmpningen i bygge- og anlægsinvesteringerne. Andre rentefølsomme efterspørgselskomponenter, bl. a. maskininvesteringer, lageropbygning og varige forbrugs goder, blev også negativt påvirket. Svækkelse af US-dollar og valutauro i Europa EU-økonomien blev endvidere ramt af en væsentlig svækkelse af US-dollaren i j Figur 3 Di 1994 og et kraftigt fald i begyndelsen af 110 Valutakurser i forhold til DEM (ugentlige data) Januar 1884 « 1(10 1995. Alt i alt faldt den amerikanske dollar med omkring 20% i forhold til DEM (figur 3). Den svagere dollar, kombineret med en "flight to quality" efter sammenbruddet af den mexicanske peso i begyndelsen af 1995, førte til et stærkt pres på valutakurserne i Europa. I modsætning til nogle tidligere episoder med valutauro afspejlede disse valuta kursbevægelser ikke et behov for at korrigere konkurrencemæssige ulige vægte. Uroen svækkede valutaen i de medlemsstater, hvis økonomiske politik, særlig budgetpolitikken, endnu ikke af markederne blev opfattet som tilstrækkelig troværdig. Den italienske 1994 1995 1996 Kilde: Kommissionens tjenestegrene. lire, som allerede var blevet svækket i 1994, faldt kraftigt i de første måneder af 1995, og både pund sterling og den svenske krone faldt betydeligt i effektive termer. Inden for valutakursmekanismen blev centralkurserne for den spanske peseta og den portugisiske escudo devalueret i marts. Den tyske mark og de valutaer, der er tæt tilknyttet DEM, apprecieredes med op til 6% i effektive termer. Overenskomstforhandlingerne for 1995 resulterede i relativt høje lønninger i nogle industrisektorer i Tyskland, og det begrænsede mulighederne for at reducere rentesatserne og bidrog således indirekte til DEM's internationale styrke. Valutakurssvingningerne havde en negativ virkning overalt i EU. I de fleste af de lande, hvis valuta blev styrket, forringedes omkostningskonkurrenceevnen og rentabiliteten kraftigt (i figur 4 er industrisektoren brugt som tilnærmelse for rentabiliteten i eksportsektoren). I flere af disse lande måtte de korte rentesatser desuden hæves for at modvirke spekulative pres (figur 5). Eksportudsigterne forværredes, og investeringerne blev hurtigt bremset. Produktionsvæksten gik i stå og blev endog i nogle lande midlertidigt negativ. Figur 4 | ProfttkVQte* (årlig procentændring, kvartalsdata) %. tndhrø 10 T y s k l a nd Samlet ø k o n o mi [fJPHJLJ Korte rentesatser (ugentlige data) Tysktand, Frankrig, Belgien, Danmark og Spanien 12 Spanien 1992 1993 1994 1995 1996 * Bruttoindkomst som andel af brutovaerdUllvaekst, årlig procentændring Kifdei Nattøtiate data. Tyskland 1995 1996 Kilde: Kommissionens tjenestegrene. I lande hvis valuta svækkedes blev de korte rentesatser hævet - i mange tilfælde betydeligt - for at begrænse deprecieringen og for at forhindre en opadgående pris- og lønspiral. De lange risikopræmier steg desuden betydeligt i de fleste deprecierende lande (figur 2). Dette betød, at budgetkonsolideringen måtte gennemføres under meget vanskeligere omstændigheder. Resultatet blev en klar økonomisk afmatning også i disse lande, da den indenlandske efterspørgsel blev kraftigt begrænset og det initiale eksportopsving gradvis tladede ud. Afdæmpning i den eksterne efterspørgsel Det europæiske opsving blev hjulpet i 1993 og 1994 af en meget høj Figur 6 EU's eksport til tredjelande (kvartalsvise og årlige data) eksportvækst, men der indtrådte en ârtg %^artdr!ng afdæmpning i EU's eksport til tredjelande i 1995 (figur 6). Dette kunne tilskrives to hovedfaktorer. For EU's eksport til tredjelande v det første forårsagede apprecieringen af EU1 s valutaer internationale valutaer, i særdeleshed i forhold til andre USD, en forringelse af den gennemsnitlige omkostnings- konkurrenceevne og et tab af interna tionale markedsandele. For det andet medførte afmatningen i USA's økonomi en svækkelse af den tidligere stærke vækst i USA's import. Væksten i EU's m$$8gM$M- 1993 1992 1994 1995 1996 eksport til tredjelande aftog i gennem Kilde; Kommissionens tjenestegrene. snit til omkring 7% i 1995 (mod 10% i 1994). 1. 1. 5 Makroøkonomiske hindringer for vækst Den skuffende udvikling i væksten og beskæftigelsen i EU i første halvdel af 1990'erne er fejlagtigt blevet tilskrevet faktorer som globalisering eller nye teknologi (jf. kapitel 2). Den var imidlertid hovedsagelig et resultat af makroøkonomiske hindringer for vækst inden for EU: (i) Utilstrækkelig vækst i produktionskapaciteten: i slutningen af 1980'erne og i begyn delsen af 1990'erne opbyggedes inflationspres i EU, da efterspørgslen voksede for hurtigt i forhold til produktionskapaciteten; (ii) Forvredet økonomisk policy-mix: Et forvredet policy-mix førte til en overbelastning af pengepolitikken. En for slap budgetpolitik (siden 1988) og lønudvikling (siden 1990), som ikke var i overensstemmelse med prisstabilitetsmålsætningen forårsagede en stigning i rentesatserne, der førte til en afdæmpning afvæksten og jobskabelsen og til recessionen i 1992/1993; (iii) Monetær uro: valutakriser, der i betydelig udstrækning afspejlede en utilstrækkelig troværdighed af den økonomiske politik i flere lande og en mangel på politisk samordning i EU, har haft en negativ virkning på den økonomiske vækst i såvel apprecierende lande som deprecierende lande. Figur 7 Investeringer og arbejdsløshed, EUR :!%iàfBNP 125: af arbejdsstyrken 20 15 Arbejdsløshed (højre skala) 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Kilde: Kommissionens tjenestegrene. Hvis EU skal opnå en længere periode med sund økonomisk vækst, der kan sikre en bety delig og vedvarende reduktion af arbejdsløsheden, skal der findes varige løsninger på disse makroøkonomiske hindringer for vækst. Dette betyder for det første, at det er væsentligt at opretholde en høj grad af troværdighed i den økonomiske politik for at forhindre monetær og finansiel turbulens. For det andet skal det økonomiske opsving understøttes af en stærk stigning i investeringerne for at sikre en tilstrækkelig hurtig vækst i produktionskapaciteten i takt med stigningen i efter spørgslen. Selv om forholdet mellem investeringer og arbejdsløshed er komplekst, viser- figur 7 for EU som helhed en klar negativ korrelation mellem disse to størrelser. Dette illustrerer, at højere investeringer er en uundgåelig forudsætning for at skabe de arbejdsplader, der er nødvendige for at reducere arbejdsløsheden. For det tredje skal budgetunderskuddene reduceres for at frigøre opsparing til den nødvendige forøgelse af investeringerne og dermed forhindre en stigning i de reale rentesatser, som ellers ville standse produktionsvæksten. Det er ligeledes vigtigt, at alle involverede parter bidrager til at fastholde en lønudvikling, der harmonerer med prisstabilitetskravene og behovet for at øge beskæftigelsen. ØMU giver store muligheder for at overvinde disse hindringer for en vedvarende vækst og jobskabelse. Konvergensprocessen har bidraget stærkt til et mere afbalanceret policy-mix oi» har afførende styrket troværdigheden af de stabilitetsorienterede økonomisk-politiske rammevilkår. Herudover vil risikoen for valutarisk ustabilitet, som fører til uønskede spændinger og en forøgelse af rentepræmierne, blive elimineret blandt de lande, der deltager i den fælles valuta. Sådanne risici vil også blive reduceret for de medlemsstater, som ikke fra starten vil indføre euroen, forudsat at de fortsætter med at føre en konvergerende økonomisk politik. 1. 2 Gradvis styrkelse af opsvinget i 1996-1998 Opsvinget i EU-økonomien tog til i løbet af 1996, og væksten forventes at blive stærkere i 1997 og 1998. Disse lyse udsigter understøttes af den sunde omlægning af policy-mix'et i EU, af en ØMU-relateret forbedring i troværdigheden af de økonomisk-politisk rammevilkår samt af gunstige fundamentale økonomiske forhold på udbudssiden - med hensyn til passende lønstigninger og en sund investeringsrentabilitet - der ser ud til at være endnu bedre end under opsvinget i 1994 og begyndelsen af 1995. Ekspansionen i den økonomiske aktivitet hos EU's internationale partnere og væksten i verdenshandelen forventes desuden at forblive aktivitetsstimulerende. /. 2. 1 Et accelererende og velafbalanceret opsving Væksten i den endelige efterspørgsel tog til fra omkring 1% (på årsbasis) i anden halvdel af 1995 til omkring 2Vi % i første halvdel af 1996. Da lagrene blev nedbragt, accelererede produktionen betydeligt mindre, men væksten for året som helhed anslås i gennemsnit for EU at have været på 1,6%. Som følge af fortsatte positive vækstkræfter skønnes produktionsvæksten at stige til 2,3% i 1997 og 2,8% i 1998. Opsvinget forventes at blive velbalanceret og baseret på alle efterspørgselskomponenter. Eksporten vil sandsynligvis accelerere gradvis fra 4% i 1996 til omkring 6,5% i 1998. Denne vækst vil blive drevet af en sund eksport til tredjelande og en forøgelse i samhandelen mellem EU-landene, som understøttes af en stigende efterspørgsel, stabile valutakurser og fortsatte fremskridt i handelsintegrationen mellem medlemsstaterne. Det private forbrug steg i et sundt tempo (2,5%) i første halvdel af 1996 og understøttedes blandt andet af et opsving i købet af varige forbrugsgoder. En vis afdæmpning er sandsynlig på kort sigt, men i takt med en moderat reallønsvækst, gradvis forbedrede beskæftigelsesudsigter og et fald i opsparingen vil forbrugsudgifterne sandsynligvis accelerere fra lidt under 2% i 1997 til tæt på 2,5% i 1998. 10 Med stigende eksport og forbrug og gradvis nedbringelse af overskydende lagre har kapacitetsudnyttelsen i industrien passeret bunden og er begyndt at vokse. Dette forventes at styrke investeringerne i maskiner, udstyr mv. , som allerede begyndte at stige i første halvdel af 1996. Understøttet af en sund rentabilitet og lave rentesatser forventes maskininvesteringerne at vokse med omkring 5% i 1997 og med næsten 7% i 1998. Bygge- og anlægsaktiviteten var generelt svag i første halvdel af 1996, men der var klare tegn på et efterfølgende opsving, og bygge- og anlægsinvesteringerne skønnes at komme op på en vækst på lidt over 3% i 1998. I Tysk/and voksede økonomien kraftigere end forventet i 1996 som følge af en betydelig svækkelse af DEM's effektive valutakurs, lavere Tabel 3 Realvækst i BNP (% pr. år) rentesatser og forbedrede erhvervsforventninger, 1995 1996 1997 1998 der blev understøttet af moderate lønkrav. Mellem foråret og efteråret 1996 blev prognoserne for produktionsvæksten opjusteret med næsten et helt procentpoint til 1,4% i 1996. Økonomien forven tes at forbedres yderligere i 1997-1998 med eksporten som en fortsat positiv drivkraft og med maskininvesteringer, som vil vokse i et stigende tempo. Privatforbruget vil sandsynligvis stige moderat i 1997, men eftersom beskæftigel sesudsigterne gradvis bedres, skulle forbruget vokse noget hurtigere i 1998. Alt i alt forventes produktionsvæksten at komme op på 2,2% i 1997 og 2,8% i 1998. 1. 4 2. 1 1. 4 2. 4 2. 1 1. 1 7. 8 0. 8 2. 3 2. 5 1. 0 2. 5 2. 3 1. 7 2. 3 1. 9 2. 8 1. 9 2. 0 2. 8 2. 2 10. 7 3. 0 3. 4 2. 1 1. 8 2. 3 4. 2 3. 0 2. 4 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EUR 1. 6 2. 4 Kilde: Kommissionens okonomiske november 1996. 2. 2 3. 1 2. 2 2. 5 2. 7 2. 1 5. 8 1. 4 2. 8 2. 8 1. 6 2. 8 3. 7 2. 1 3. 0 2. 7 3. 0 2. 8 2. 8 3. 2 2. 7 5. 2 2. 6 3. 8 3. 0 2. 5 3. 2 3. 1 2. 5 3. 0 2. 8 2. 3 tjenestegrene, fni prognoser I Frankrig stimuleres økonomien af et opsving i eksporten som følge af en styrkelse af den internationale efterspørgsel. Til trods for en forsigtig holdning hos forbrugerne blev det private forbrug i 1996 bedre end forventet. Som følge af en stor lagertilpasning haltede produktionen betydeligt bag efter efterspørgslen i første halvdel af 1996, men aktiviteten accelererede i anden halvdel. Forbedrede efterspørgselsudsigter, gode fundamentale økonomiske forhold og en stigning i kapacitetsudnyttelsen forventes at føre til et opsving i maskininvesteringerne. Lavere lange rentesatser ventes at understøtte opsvinget i bygge- og anlægsvirksomhed. BNP-væksten skønnes at accelerere til 2,1% i 1997 og til 2,7% i 1998. 11 I Italien har styrkelsen af liren siden midten af 1995 haft en negativ virkning på eksporten og investeringerne. Høje rentesatser i 1995 og i begyndelsen af 1996 betød desuden, at budgetkonsolideringen måtte finde sted under vanskelige vilkår, som begrænsede den indenlandske efterspørgsel. Rentesatserne er imidlertid faldet meget betydeligt, hvilket blev understøttet af et reduceret inflationspres, udsigter til en aftale mellem arbejdsmarkedets parter, som indebærer passende lønstigninger, og af klart forbedrede udsigter for konsolidering af de offentlige finanser efter vedtagelsen af budgettet for 1997. Tilbageslaget i økonomien er sandsynligvis hørt op, og der forventes et gradvis opsving med en stigning i produktionen på 1,4% i 1997 og 2,6% i 1998. I Det Forenede Kongerige ligger væksten nu over trend-væksten efter en betydelig lagertilpasning i første halvdel af 1996. Den høje vækst har været understøttet af hurtige rentefald og et stærkt opsving i eksporten. Forbruget vokser hurtigt som følge af en stigende beskæftigelse, moderate reallønsstigninger og en forbedring på boligmarkedet, hvilket tilsammen forventes at føre til et fald i husholdningernes opsparingskvote. Samtidig forventes den høje investeringsvækst at fortsætte. Aktivitetsstigningen forventes at ligge på omkring 3% pr. år i 1997-1998. I Nederlandene og Danmark voksede den indenlandske efterspørgsel i et relativt højt tempo i 1996. Understøttet af blandt andet forbedrede eksportudsigter skønnes produktionsvæksten at stige fra henholdsvis 2V£% og 2% i 1996 til omkring 3% i 1997- 1998. I Belgien og Østrig er vækstforventningerne for den indenlandske efterspørgsel mere beskedne på kort sigt, men eksporten skønnes at ville vokse i et sundt tempo, og produktionsvæksten ventes at forbedres gradvis og at komme op på 2V2% til 2%% i 1998. I Spanien og Portugal forventes en dynamisk eksport og en gradvis styrkelse af investeringerne og forbruget at fa den økonomiske aktivitet til at stige omkring 23/4% i 1997 og noget mere i 1998. I Sverige forventes den tocifrede investeringsvækst i år at ophøre, men da det private forbrug vil stige og eksportvæksten vil fortsætte, skulle den økonomiske vækstrate forbedres. I Finland vil en kraftig indenlandsk efterspørgsel være den vigtigste faktor til at fastholde en sund BNP-vækst. I Irland, hvor væksten og jobskabelsen har været meget stærk, forventes den økonomiske aktivitet at aftage, men BNP-væksten skønnes fortsat at blive den højeste i EU. I Grækenland vil forbedringen af økonomien sandsynligvis fortsætte, og BNP-væksten antages at vokse 2tø til 23/4%, hovedsagelig understøttet af en kraftig vækst i investeringerne. 12 1. 2. 2 Positive vækstfaktorer Sund omlægning af det makroøkonomiske policy-mix I de seneste år, og især i løbet af 1996, har EU opnået en meget betydelig forbedring i det makroøkonomiske policy-mix samt en vigtig styrkelse af troværdigheden af rammerne for den økonomiske politik på mellemlang sigt. Der er truffet vigtige foranstaltninger i praktisk talt alle medlemsstater til forbedring af de offentlige finanser i 1996 og 1997. Understøttet af bedre udsigter for en fastholdelse af moderate lønstigninger og sundere offentlige finanser har et dæmpet inflationspres givet mulighed for en betydelig lempelse af de monetære vilkår i EU. Denne afbalancering har gjort det økonomiske policy-mix mere befordrende for en velfunderet og vedvarende udvidelse af produktionen, investeringerne og beskæftigelsen. Tabel 4 Forbedret økonomisk policy-mix Real effektiv valutakurs1* (Enheds- lønomkostninger) (1993 = 100) Ændring i korte rentesatser siden januar 1994 (3 måneders interbank) Ændring i lange jentesatser siden januar 1994 (10-årig toneangivende) Årlig ændring i konjunktur- korrigeret budgetbalancc Q2 1995 Q4 1996 April 1995 December 1996 Januar 1995 December 1996 1996 1997 93,0 82,6 95,2 102,8 -1,7 0,7 -1,2 102,5 103,7 99,4 109,1 104,8 106,4 122,5 94,5 101,9 112,5 92,9 103,8 -3,4 0,6 1,5 0,8 2,4 B DK D EL E F IRL I NL A P FIN S DK EUR nl forhold lil 23 industrilande. J) 1 forhold lil() industrilande uden for \l\). Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 116,4 115,2 102,7 106,4Z) 117,1 96,2 95,1 100,3r) 106,0 109,6 106,0 100,0 105,5 108,3 -0,5 -0,8 -0,3 0,9 1,5 1,3 0,5 1,9 3,0 1,9 n,a, 3. 9 2,6 2,7 3. 6 2,1 2,0 3,0 3,7 4,2 2,5 2,6 -0,6 0,6 0,1 n,a, -1,0 0,1 -0,5 -1,0 0,1 -0,2 -1,8 0,2 0,0 1,4 0,0 1,0 0,3 0,0 0,8 2,3 1,2 -0,7 1,0 1,4 2,0 1,1 1,6 3,8 1,1 0,9 0,3 0,6 1,2 1,1 1,3 0,8 0,8 3,4 0,0 1,8 1,0 0,0 0,5 0,7 1,3 -3,9 -2,7 -2,6 -7,5 -2,4 -2,9 -0,2 -1,2 -2,2 -2,2 -4,6 -2,0 -2,9 0,9 -1,9 13 Udviklingen hen imod ØMU har i høj grad øget tilliden til rammerne for den økonomiske politik i praktisk talt alle medlemsstater. Den aftale om en "Stabilitets- og vækstpagt" for tredje fase af ØMU, der blev indgået på Det Europæiske Råd i Dublin i december 1996, styrker udsigterne til en sund budgetpolitik på mellemlang sigt. Den inflationsbekæmpende pengepolitik, der er nedfældet i traktatens ØMU-bestemmelser, påvirker i stadig højere grad de økonomiske operatører og især pris- og lønfastsætterne, så de tilpasser deres adfærd til en situation med lav inflation og derved bidrager til en lønudvikling, der er forenelig med behovet for at øge beskæftigelsen. Denne udvikling har allerede haft store positive virkninger. Valutakurserne er stort set vendt tilbage til de niveauer, der herskede inden valutauroen i foråret 1995, og inden for ERM har der været en høj grad af valutakursstabilitet. De lange rentesatser er faldet betydeligt, og der har været betydelig konvergens i afkastene. Mens faldet i rentesatserne i løbet af 1995 stort set fulgte parallelt med et samtidigt fald i afkastene i USA, har udviklingen i 1996 været præget af en høj grad af afkobling fra de amerikanske rentesatser. Navnlig de medlemsstater, der har taget store tilpasningsforanstaltninger i budgetterne for 1997, har opnået en betydelig reduktion i de langfristede rentepræmier. De økonomiske forberedelser til ØMU giver således medlemsstaterne en stor Figur 8 troværdighedsgevinst. Dette vil sand synligvis underbygge tilliden i den private sektor og svarer i sig selv til en positiv vækstfaktor. Rentesatser og produktion, EUR4 Kortfristetde rentesatser (forskudt 4- kvartaler) Pengepolitikken har stor indvirkning på udsigterne for vækst på kort sigt (figur 8). I det omfang en eventuel direkte efterspørgselsbegrænsende virk ning af budgetkonsolideringen i de kommende år ikke skulle blive fuld stændigt opvejet af en stigning i tilliden i den private sektor og mere positive forventninger, vil pengepolitikken både Vækst i realt BNP (år til år) 70 72 74 76 78 $0 82 84 86 8& 90 92 : 94 96 A f k a s t k u r ve (forskudt 4 kvartaler; højre akse) R e al B N P - v æ k st (ar til ir, venstre akse) 70 72 74 76 78 80 82 84 90 92 94 tørøf; Kommissionen» tjenestegrene. 14 have den nødvendige plads og styrke til at fastholde en tilstrækkelig vækst i efter spørgslen, uden at dette påvirker målsætningen om cn lav inflation. Forudsat at tilliden til rammerne for den økonomiske politik bevares eller endog styrkes, vil EU endvidere have gode muligheder for at gøre yderligere fremskridt hen imod en reduktion i de langfristede rentesatser. Dette vil stimulere investeringerne og reducere det samlede omkostnings- og prispres og således bidrage til en afbalanceret vækst i efter spørgslen og aktiviteten i den private sektor samt til en reduktion i den nuværende høje strukturelle arbejdsløshed. Lønudvikling og rentabilitet er i overensstemmelse med et investeringsopsving På baggrund af faldende inflation, øget troværdighed til pengepolitikken og høj arbejdsløshed har lønaftalerne været moderate i de fleste lande i det sidste år. For første gang siden vedtagelsen af de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik i 1993 forventes de gennemsnitlige lønstigninger i EU nu at forblive på et niveau (ca. 3 procent om året i 1997 og 1998), som er i fuld overensstemmelse med ønsket om både at fastholde prisstabilitet og opnå yderligere forbedringer i investeringsrentabiliteten i EU, samtidig med at der også bliver plads til en moderat reallønsstigning. Som anbefalet i de overordnede retningslinjer bør denne tendens fastholdes på mellemlang sigt. En yderligere forbedring i rentabiliteten er nødvendig for at fastholde de indenlandske investeringer inden for EU og hjælpe med til at tiltrække udenlandske 120 investeringer. Konkurrencen om at tilbyde gode erhvervsvilkår for at tiltrække virksomheder, investeringer og arbejdspladser er skærpet yderligere. Virksomhedernes rentabilitet er en vigtig bestemmende faktor for investeringerne på mellemlang sigt (figur 9). Det gennemsnitlige 15 rentabilitetsniveau ligger højere end på 10 noget tidspunkt siden 1970, men FigLir 9_J Rentabilitet investeringer og wwwwew« vækst i BNP, EUR i96o=ioo Rentabilitet og investering Bruttoanlægskapitaldannelse, real % pa. (højre skala) 15 BNiP og investeringer {rea|%p. a. ) Vækst i BNP Bruttoanlægskapitaldannelse -10 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1995 Kfffte Kommissionens tjenestegrene. 15 realrentesatserne er også højere end i 1960'erne. En høj rentabilitet er ikke i sig selv tiltrækkelig til at udløse et opsving i investeringerne. Sammen med en stigende kapacitets udnyttelse og bedre udsigter for efterspørgslen - efterhånden som eksporten og forbruget forventes at bedres - vil en sund rentabilitet sandsynligvis føre til et tidligt og stærkt opsving i investeringerne. Større valutakursstabilitet reducerer usikkerheden og har således også en positiv indvirkning på investeringsbeslutningerne. Fortsat positive eksterne betingelser EU forventes fortsat at nyde godt af en hastig stigning i samhandelen med tredjelande. Som helhed forventes væksten i EU's samlede eksportmarked fortsat at være høj i de kommende år (ca. 8% om året). Styrkelsen af EU's reale effektive valutakurs i løbet af 1994-96 forventes imidlertid også i de kommende år at fa en dæmpende indvirkning på de internationale eksportmarkedsandele. Den samlede stigning i eksporten til lande uden for EU vil sandsynligvis fortsat ligge højt i 1997-98 på omkring 7% om året. I USA er den økonomiske aktivitet i fortsat fremgang. Selv om økonomien har nået et beskæftigelses- og kapacitetsudnyttelsesniveau, der tidligere har været forbundet med et opsving i pris- og lønpresset, har der indtil nu kun været fa tegn på et sådant pres. Forudsat at der ikke sker et uventet opsving i inflationen skønnes økonomien at vokse med 2% til 2V/2% om året i 1997-98, hvilket ligger tæt på den potentielle vækstrate i i økonomien. Med en høj udnyttelse af indenlandske ressourcer, stærk vækst investeringerne i maskinger og udstyr og en høj marginal importkvote forventes den amerikanske importefterspørgsel at vokse med 7 til VA% om året i 1997-98 (i forhold til 63/4%i 1996). I Japan forventes opsvinget at fortsætte i de kommende år. Udviklingen hen imod et højere importindhold i den indenlandske efterspørgsel i de seneste år, som er blevet forstærket ved liberaliseringsforanstaltninger, der tager sigte på at åbne det japanske marked, forventes at fortsætte i den nærmeste fremtid. Sammen med en sund vækst i den indenlandske efterspørgsel vil dette sandsynligvis bevirke, at væksten i den japanske import fortsat vil ligge højt i 1997-98. 16 Uanset en forventet afmatning i importvæksten forventes EU's handel med de nye markedsøkonomier i Asien, Latinamerika og Central- og Østeuropa fortsat at vokse hastigt. Under indvirkning af fortsatte reformer og hurtige produktivitetsgevinster forventes den forholdsvis stærke vækst i BNP i økonomierne i Central- og Østeuropa at fortsætte eller blive styrket i 1997-98 med fa undtagelser. I Asien og Latinamerika forventes den stærke vækst ligeledes at fortsætte i 1997-98. Tabel 5 Eksterne betingelser (real årlig procentvis ændring) Verden, ekskl. EU USA Japan DAE3) Central- og østeuro pæiske lande, ekskl. det tidligere Sovjetunionen'" Vægte 1995 1996 1997 1998 Realt BNP 100,0" 26,9 10,0 6,6 3,6 2,0 0,8 8,0 4,2 2,4 3,8 7,1 4,3 2,3 1,8 7,2 4,6 2,4 2,8 7,2 2,5 5,4 3,9 4,1 4,5 Import 8 7,5 6,7 9,5 100^ 17,8 5,8 11,5 7,5 6,8 10,5 10,2 9 8,9 11,4 15,1 Markeder uden for EU USA Japan DAE3) Central- og østeuro pæiske lande, ekskl. det tidligere Sovjetunionen4) Eksport uden for EU 0 Relative vægte baseret på BNP i 1995. 2) Relative vægte baseret på eksporten uden for EU i 1995. 3)Dynamic Asian Economies: Hong Kong, Korea, Malaysia, Singapore. 17,5 10,9 9,3 9,4 7 6 7 8 7,2 9,8 9,4 8,9 7 Taiwan og Thailand. Central- og østeuropæiske lande, ekskl. det tidligere Sovjetunionen: Albanien, Bulgarien, Tjekkiet, Slovakiet, Ungarn, Rumænien og Slovenien. Kilde: Kommissionens tjenestegrene; prognoser november 1996. 1. 2. 3 Usikkerhedsmomenter og risici på kort sigt Usikkerheden omkring de økonomiske udsigter synes at være taget betydeligt af siden begyndelsen af 1996. Den største risiko for de hovedsagelig positive udsigter består formentlig i, at der kan opstå tvivl om regeringernes vilje til at fuldføre budgetkonsolide- ringsprocessen i form af en fuldstændig gennemførelse af 1997-budgetterne. Hvis tilliden til den politik, der tager sigte på nominel konvergens, skulle lide et knæk i visse medlemsstater, og hvis budgetresultaterne skulle skuffe i forhold til de opstillede målsætninger, kan dette føre til et fornyet pres på rentesatserne og valutakurserne med en potentielt skadelig virkning for produktionen og beskæftigelsen i EU som helhed. Det stærke ønske om at opnå de økonomiske betingelser, der er nødvendige for ØMU - som afspejlet i politiske erklæringer, i allerede vedtagne budgetforanstaltninger og i fremskridtene i de tekniske forberedelser - lægger imidlertid i høj grad en dæmper på denne usikkerhed. Der kan også opstå spændinger, hvis en utilstrækkelig vækst og jobskabelse i visse lande skulle give det indtryk, at der består interne politiske dilemmaer i EU. Dette kunne være tilfældet, hvis forbrugernes og investorernes tillid ikke skulle forbedres så hurtigt som 17 ventet i visse medlemsstater. Budgetkonsolideringen kan ligeledes føre til en uventet lille troværdighedsgevinst, hvis de foranstaltninger, der træffes, opfattes som værende kortsigtede og af ad hoc-karakter i stedet for at give udtryk for et stærkt ønske om at opnå sunde offentlige finanser og finde en løsning på problemet med meget høje offentlige udgifter og skatter i forhold til BNP. Hvis tilliden til den økonomiske politik og en moderat lønudvikling bevares, kan væksten og jobskabelsen på den anden side vise sig at blive større end forventet. Udsigterne til store økonomiske fordele ved ØMU kan i høj grad forstærke den private sektors forventninger og tillid i lighed med den positive virkning, som programmet for det indre marked havde i slutningen af 1980'erne. Dette kan udløse større investeringer, føre til en stigning i købelysten i de fleste medlemsstater og hjælpe EU til at opnå solide resultater med hensyn til vækst og jobskabelse. Der ligger endnu en usikkerhedsfaktor i risikoen for et fornyet lønpres hen imod slutningen af prognoseperioden. Selv om en lønudvikling, der harmonerer med lav inflation og højere investeringer og beskæftigelse, nu synes at have faet fodfæste, viste udviklingen i 1994-95 i en række lande, at der i en tidlig fase af opsvinget igen kan opstå uheldige lønkrav. Som påpeget i deres nylige fælles udtalelse om den økonomiske politik anerkender arbejdsmarkedets parter på EU-plan, at det er nødvendigt at undgå overdrevne lønaftaler. Alt for høje lønstigninger vil udløse et inflationspres, som til gengæld vil medføre en dæmpende reaktion fra pengemyndighederne, presse de langfristede rentesatser opad og underminere de europæiske økonomiers muligheder for at sikre højere beskæftigelse. 1. 3 Udsigterne for beskæftigelsen forbedres gradvis 1. 3. 1 Seneste udvikling og udsigter for beskæftigelse og arbejdsløshed En detaljeret analyse af den seneste udvikling på arbejdsmarkedet og de politiske temaer, som Fællesskabet er nødt til at tage stilling til, er præsenteret i Kommissionens rapport om beskæftigelsen i Europa i 1996 og i den fælles beskæftigelsesrapport for 1996, som blev udarbejdet til Det Europæiske Råds møde i Dublin. I det følgende gennemgås kort de vigtigste punkter i udsigterne for arbejdsmarkedet, og der gives et overblik over erfarin gerne fra arbejdsmarkedet i en række medlemsstater, som i de seneste år har opnået bety deligt bedre resultater end flertallet af medlemsstaterne. 18 Beskæftigelse Den forholdsvis høje vækst i den økonomiske aktivitet i 1994 og begyndelsen af 1995 medførte en moderat forbedring af beskæftigelsessituationen. Den samlede vækst i beskæftigelsen var for 1995 på 0,5% eller ca. 750 000 arbejdspladser i hele Fællesskabet. Denne positive udvikling gik dog i stå, da den økonomiske vækst begyndte at aftage i sidste halvdel af 1995 og begyndelsen af 1996. Som resultat af den svage udvikling i beskæftigelsen i hele Fællesskabet i første halvdel af 1996 og den gradvis forbedrede jobsituation i anden halvdel af året - i takt med forøget økonomisk aktivitet - var væksten i beskæftigelsen for hele 1996 kun på 0,1%. Da den forbedrede økonomiske aktivitet ventes at bide sig fast i 1997-98, hjulpet af lave lønstigninger i næsten alle medlemsstater, ser jobskabelsen ud til at stige Figur 10 :. t9Sà2|ï. :«:i06:: 103 (kvartalsvis) m. 8$ 199S 105 Tyskland 4ÔÔ5:: •imi Tabel 6 Vækst i beskæftigelsen (i % pr. år) 1995 1996 1997 1998 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EUR Kilde: 0,4 1,6 -0,3 0,9 1,7 1,2 4,4 -0,4 2,5 1,9 -0,3 -0,6 1,1 1,6 0,7 0,5 -0,1 0,7 -0,8 1,2 1,3 -0,2 3,4 0,3 1,1 1,5 -0,7 0,5 1,2 -0,6 0,4 0,1 0,2 0,8 -0,0 1,3 1,6 0,3 2,5 0,1 1,7 1,6 -0,3 0,6 1,9 -0,2 1,1 0,6 0,3 0,7 0,7 1,3 2,0 0,9 1,7 0,5 2,3 1,6 0,0 0,7 1,5 0,5 1,1 0,9 Kommissionen tjenestegrene. Økonomisk prognose, november 1996 lidt til henholdsvis 0,6% og 0,9% i 1997 og 1998, hvilket svarer til oprettelsen af 2,2 millioner arbejdspladser i løbet af disse to år. Beskæftigelsesudsigterne er meget forskellige fra medlemsstat til medlemsstat, hovedsageligt, men ikke alene, på grund af de forskellige udsigter for den økonomiske vækst. I Irland forventes beskæftigelsen at stige mindst 2% i gennemsnit pr. år i 1997- 98 (efter næsten 4% pr. år i 1995-96). Jobtilvæksten i 1997-98 forventes også at være høj i Grækenland, Spanien, 1Î193 1694 1995 1996 Kilde: Kommissionens tjtntstegren«. 19 Luxembourg, Nederlandene og Finland (ca. 1,5-2% pr. år) samt i Det Forenede Kongerige og Danmark (henholdsvis ca. 1% og 0,75% pr. år). I modsætning hertil forventes skuffende beskæftigelsestendenser i 1996 fortsat at fa en negativ indflydelse på jobtilvæksten i 1997 i Tyskland, Østrig og Sverige, hvor der ventes yderligere et lille fald i beskæftigelsen, samt i Belgien, Frankrig og Italien, hvor der kun ventes et meget beskedent antal nye arbejdspladser. I takt med forøget økonomisk akti vitet forventes beskæftigelsen dog at blive bedre i 1998, hvor næsten alle medlemsstater forventer at nå en positiv jobtilvækst. Arbejdsløshed Det gradvise fald i ledigheden i Fællesskabet siden marts 1995 gik i stå i slutningen af 1995 og begyndelsen af 1996. Den gennemsnitlige arbejdsløshedsprocent for Fællesskabet steg noget i sidste halvdel af 1996, og for året som helhed var ledigheden på 10,9% af arbejdsstyrken. Tabel 7 Den moderat forøgede vækst i beskæftigelsen i Arbejdsløshedsprocent (i % af den civile arbejdsstyrke) Fællesskabet i de kommende år forventes kun at være tilstrækkelig til at opnå en beskeden nedgang i [995 1996 9,9 7,1 8,2 9,1 22,9 11,5 12,4 11,9 2,9 7,3 3,8 7,3 17,2 9,2 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK 1997 9,9 6,0 9,1 9,0 21,5 12,4 12,0 12,3 3,0 6,3 4,5 7,1 1998 9,8 5,7 8,7 9,0 20,7 11,9 11,7 12,1 2,9 5,8 4,6 6,8 9,9 6,2 9,0 9,1 22,0 12,3 12,5 12,1 3,1 6,8 4,2 7,3 16,0 14,9 14,2 9,8 8,3 9,4 7,8 9,0 7. 4 10,4 antallet af arbejdsløse. Efterhånden som udsigterne til at finde arbejde bliver bedre, forventes væksten i arbejdsstyrken at vende tilbage til en mellemfristet udvikling på ca. 0,5% pr. år. For Fællesskabet som helhed forventes den gennemsnitlige ledighed lang somt at falde til 10,8% i 1997 og derefter lidt hurti gere til ca. 10,4% i 1998. Nogle lande vil sandsynligvis opleve en betydeligt hurtigere nedgang i arbejdsløsheden. Arbejdsløs heden ventes at falde betydeligt i Det Forenede Kongerige - som allerede ligger lavest blandt Fællesskabets store medlemsstater - og i 10,9 EUR Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 10,9 10,8 Okonomisk prognose, november 1996. 20 Nederlandene. Dette gælder også for Spanien, Irland og Finland, selv om arbejdsløsheden stadig vil være stor i disse tre lande. Der ventes en mere moderat, men fortsat nedgang i arbejdsløsheden i Danmark, Sverige og Portugal. I modsætning hertil forventes arbejdsløshedsprocenten på kort sigt at være uændret eller at stige yderligere i Belgien, Tyskland, Frankrig, Italien og Østrig. Med Østrig som mulig undtagelse, forventes den stigende tendens i arbejdsløsheden dog at vende i løbet af året, og arbejdsløshedsprocenten ventes at falde i 1998. I de fleste tilfælde ventes dette at nedbringe arbejdsløsheden til under niveauet for 1996. /. 3. 2 De seneste arbejdsmarkedsresultater for udvalgte lande I modsætning til de skuffende jobresultater for Fællesskabet som helhed har en række medlemsstater opnået en betydelig forbedret beskæftigelse og/eller et stort fald i ledigheden i løbet af de seneste 2-3 år (Danmark, Spanien, Irland, Nederlandene og Det Forenede Kongerige)1. Fra et makroøkonomisk synspunkt har disse landes resultater udtrykt i produktionstilvækst, jobskabelse og udvikling i arbejdsstyrken været meget forskellige. I Irland, bygger den stærke vækst i beskæftigelsen hovedsagelig på en stor økonomisk vækst. I Danmark og Det Forenede Kongerige var en pæn stigning i BNP ledsaget af positiv, men ikke usædvanlig høj jobskabelse, og nedgangen i arbejdsløsheden skyldtes delvis en nedgang i arbejdsstyrken og/eller øget deltidsarbejde. I Spanien og Nederlandene faldt mere beskedne økonomiske vækstrater sammen med en ret stor netto jobskabelse (tabel 8). En meget høj økonomisk vækst er den vigtigste grund til det store antal nye arbejds pladser i Irland. Den stærke vækst er blevet fremmet af en styrket udbudsside - herunder betydeligt forbedret rentabilitet, bedre konkurrenceevne og en stadig forbedring af arbejdsstyrkens gennemsnitlige kvalifikationer - samt en makroøkonomisk politik, der har haft til formål at sikre en lav inflation, sunde offentlige finanser og en lav rente. Dette er blevet underbygget med støtte fra Fællesskabets strukturfonde og Samhørighedsfonden. Et vigtigt element er trepartsaftalerne mellem arbejdsgivere, fagforeninger og regeringen om moderate lønstigninger, der, hjulpet af lavere indkomstskatter, har medført et betydeligt antal nye arbejdspladser. Løntilbageholdenhed og en ændring af vækstens Arbejdsløshedsprocenten er desuden faldet mere end 2 procentpoint i Finland mellem 1994 og 1996. Finland er dog pa nogle punkter et særtilfælde, som afspejler cn tilpasning til usædvanlige faklorer. der indtrådte i slutningen af l'MO'cmc. 21 Tabel 8 Den seneste arbejdsmarkedsudvikling for udvalgte lande (1994-96) Irland Danmark UK NL Spanien Øvrige EUR EUR 15 Arbejdsløshed Arbejdsløshed Ændring siden 1993 - i % af arbejdsstyrken - 1993 1996 15,6 12,5 -3,1 10,1 6,2 -3,9 10,4 8,3 -2,1 6,61 6,8 0,21 22,81 22,0 -0,81 9,5 10,4 0,9 Beskæftigelse og arbejdsstyrke - gennemsnitlig vækst 1994-96; % pr. år - Vækst i arbejdsstyrken Vækst i beskæftigelsen2 BNP, løn og produktivitet BNP Produktivitet Reale lønomkostninger pr. beskæftiget5 Reale enhedslønomkostninger4 Substitutionsforhold kapital/arbejdskraft5 Erhvervsfrekvens og beskæftigelse lÀrhvervsfrekvens 1993 1996 Beskæftigelse 1993 1996 2,1 3,6 8,6 4,8 1,1 -3,5 -0,4 -0,9 0,6 -0,2 0,4 1,3 1,2 0,5 0,8 0,1 -0,2 - gennemsnitlig vækst 1994-96; % pr. år - 3,1 2,5 2,0 -0,5 -0,1 2,8 2,5 0,8 -1,6 0,5 2,7 1,5 0,1 -1,3 0,4 2,3 1,5 -0,9 -2,4 0,7 2,0 2,3 0,8 -1,5 0,8 - i % af personer i den arbejdsdygtige alder (15 til 64 år) - 60,8 62,5 51,2 55,0 82,2 79,3 73,9 74,5 75,2 73,8 67,3 67,7 67,8 69,8 63,4 65,3 58,8 58,7 45,6 46,1 65,7 65,4 59,5 58,7 66,7 66,3 59,5 59,2 10,9 10,9 0,0 0,1 0,1 2,3 2,2 0,6 -1,6 0,7 1 Arbejdsløshedsprocenten nåede et højdepunkt med 7,2% i 1994 i Nederlandene og 24,1% i Spanien; den faldt med henholdsvis 0,4% og 2,1% mellem 1994 og 1996. 2 Nationalregnskabsdefinition (for Nederlandene: fuldtidsækvivalent). I henhold til arbejdsstyrkeundersogelser var den gennemsnitlige vækst i beskæftigelsen for perioden 1994-96 lidt højere på dette grundlag i Spanien (1,0%), Nederlandene (1,4%) og Det Forenede Kongerige (1%). 3 Nominel løn pr. beskæftiget deflateret med BNP-deflatoren. A Reale lønomkostninger pr. beskæftiget divideret med produktiviteten pr. beskæftiget. 5 Kt positivt tal betyder substitution af arbejdskraft med kapital i produktionen (et storre kapital/arbejdskraft forhold). 1 korte perioder mærkes virkningen af cykliske udsving. Se kapitel 2 for en mellemfristet analyse af, hvilken rolle substitutionen af arbejdskraft med kapital spiller for Fællesskabets resultater på beskæftigelses området. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. sammensætning hen imod indenlandske sektorer har hjulpet med at standse den tidligere udvikling i økonomien, hvor arbejdskraft blev erstattet med kapital. Den gennemsnitlige årlige substitution mellem arbejdskraft og kapital er faldet fra 1,4% pr. år i perioden 1974- 85 til 0,4% i sidste halvdel af 1980'erne og til 0,1% i første halvdel af 1990'erne. Samtidig har store investeringer i kapacitetsudvidelse ført til en hurtig indførelse af teknologiske fremskridt. Sammen med forbedrede faglige kvalifikationer er væksten i arbejdsstyrkens produktivitet forblevet høj. Enighed om en fornyelse af trepartsaftalen ventes at underbygge fortsat løntilbageholdenhed og en stor vækst i beskæftigelsen i de kommende ar 22 Den store nedgang i arbejdsløsheden i Danmark siden 1993 skyldes ikke kun forbedret jobskabelse i takt med forøget økonomisk vækst, men først og fremmest en reduktion af arbejdsstyrken på grund af statsfinansierede orlovsordninger (hovedsageligt til uddannelse og børnepasning) samt en stigning i antallet af personer, som vælger førtidspensionering. Skønt erhvervsfrekvensen i Danmark fortsat er en af de højeste i Fællesskabet, er der også mange personer i den arbejdsdygtige alder, som modtager overførselsindkomster i form af dagpenge, bistandshjælp, førtidspension, invalidepension, orlovsordninger osv. Disse ordninger udgør en betydelig omkostning og reducerer det reelle udbud af arbejdskraft. En nylig stramning af nogle ordninger og positive arbejdsmarkedsreformer har til formål at reducere den passive forsørgelse og fremme jobskabelsen. I de seneste år er lønomkostningerne steget noget hurtigere end i andre lande, hvis valutaer er knyttet til DEM. Hvis der skal nås fortsatte og holdbare resultater på beskæftigelsesområdet i de kommende år, er det nødvendigt at undgå overdrevne stigninger i lønomkostningerne. I Det Forenede Kongerige skyldes nedgangen i arbejdsløsheden siden 1993 dels en voksende beskæftigelse i takt med en øget produktion og øget deltidsarbejde og dels et fald i arbejdsstyrken. Erhvervsfrekvensen er ikke steget som ved tidligere økonomiske opsving, blandt andet fordi et større antal unge mennesker vælger en videregående uddannelse. Til trods for den betydelige nedgang i arbejdsløsheden er der endnu ikke nogen bemærkelsesværdig vækst i lønningerne. Lønstigningerne har været moderate og de reale lønomkostninger (løn pr. beskæftiget deflateret med BNP-deflatoren) har haft en stigningstakt, som ligger væsentligt lavere end produktionstilvæksten. Det kunne tyde på, at de strukturelle reformer, der er gennemført i Det Forenede Kongerige siden begyn delsen af 1980'erne, har bidraget til øget fleksibilitet på arbejds- og produktmarkederne og dermed til at reducere presset på priser og lønninger. Hvis der skal nås fortsatte og holdbare resultater på beskæftigelsesområdet i de kommende år, er det væsentligt, at den gunstige lønudvikling fastholdes. I Nederlandene er de gunstige beskæftigelsesresultater siden 1994 en fortsættelse af en temmelig kraftig jobskabelse siden midten af 1980'erne. For perioden 1983 til 1994 udgjorde øget deltidsarbejde desuden næsten halvdelen af jobskabelsen, medens denne taktor ikke har bidraget nævneværdigt til antallet af nyoprettede arbejdspladser i løbet af de seneste to år. Siden 1983 er væksten i beskæftigelsen blevet underbygget med en løntilbageholdenhed, der bygger på en aftale mellem fagforeninger, arbejdsgivere og rege ringen. Sammenlignet med andre medlemsstater har moderate nominelle og reale lønstig ninger i Nederlandene reduceret substitutionen af arbejdskraft med kapital, sænket 23 beskæftigelsestærsklen i væksten og ført til forholdsvis kraftig jobskabelse. Denne udvik ling er blevet styrket under det nuværende økonomiske opsving. En fortsat svag udvikling i lønningerne er blevet underbygget af næsten total enighed om løntilbageholdenhed, fast holdelse af stabilitetsorienterede makroøkonomiske rammer og en hurtigt voksende arbejdsstyrke. De strukturelle forbedringer på arbejdsmarkedet har omfattet lavere skatter og sociale bidrag, særligt for lavtlønnede/ufaglærte, bestræbelser på at begrænse stig ningen i den lovpligtige mindsteløn, reduceret adgang til og størrelse af invalidepensioner samt øget fleksibilitet ved gennemførelsen af lønaftaler på sektor- eller firmaniveau. I Spanien er en økonomisk vækst på linie med resten af Fællesskabet faldet sammen med forholdsvis kraftigere jobskabelse siden 1994. Det gunstige beskæftigelsesresultat er blevet hjulpet af moderate lønstigninger - som har bidraget til et fald i de reale lønomkostninger pr. beskæftiget i 1994 og 1995 - og af arbejdsmarkedsreformer, som har lempet restriktionerne på arbejdstid, afskedigelse, jobgrænser og til en vis grad lønfastsættelsen. En stor del af den nylige beskæftigelsestilvækst er sket inden for tidsbegrænsede kontrakter og deltidsarbejde. Selv om dette kan have nedbragt arbejdsløshedsrisikoen for fastansatte og styrket deres "insider power", er den seneste lønudvikling gunstig, og lønomkostningerne ventes kun at stige lidt hurtigere end priserne i 1996. Årsagerne til de relativt gunstige arbejdsmarkedsresultater i disse lande er meget forskel lige, hvilket også gælder for årsagerne til de mindre gunstige resultater i flertallet af de øvrige medlemsstater. Én vigtig faktor er, at den økonomiske vækst sammenlignet med Danmark, Irland, Nederlandene og UK har været betydeligt lavere i de fleste andre lande. Samtidig er forholdet mellem jobskabelse og økonomisk vækst ikke generelt forbedret i samme grad som i Spanien og Nederlandene. I nogle lande fortsatte nedlæggelsen af arbejdspladser til trods for den senere tids løntilbageholdenhed, hvilket delvis skyldes den tidligere overdrevne stigning i arbejdskraftomkostningerne og/eller ringe økonomisk aktivitet. Sammenfattende kan det siges, at konjunkturmæssige forskelle og forskellige grader af arbejdsmarkedsreformer hidtil har forhindret, at de gunstige virkninger af en grundlæggende forbedret situation er slået helt igennem i en række medlemsstater. 24 1. 4 Positive udsigter for inflationen I konvergensrapporten for 1996, som Kommissionen forelægger i Tabel 9 overensstemmelse med EF-traktatens artikel 109 J, er fremskridtene med henblik på opnåelse af en høj grad af 1995 prisstabilitet undersøgt nøjere. Den seneste udvikling og udsigterne for inflationskonvergens gennemgås kort i dette afsnit. Medlemsstaterne er nået et godt stykke vej hen imod prisstabilitet og inflationskonvergens, hvilket er et væsentligt krav i forbindelse med indførelse af en fælles valuta. Den gennemsnitlige inflation i Fælles skabet (målt ved hjælp af deflatoren for det private forbrug) er mindsket til 2,6%o i 1996, og der er betydelig mindre inflationsdivergens blandt medlemsstaterne. Inflation (ændring i %) ncp1} Deflator for privatforbrug Nov. 19962) 1,9 2,3 1,3 8,3 3,6 2,1 2,1 4,2 1,4 1,4 1,8 2,9 1,1 1,1 3,0 995 1996 1997 1998 1,6 2,1 1,9 9,3 4,7 1,7 2,0 5,8 2,0 0,9 2,3 4,2 0,2 2,7 2,6 2,0 2,0 1,8 8,5 3,6 1,9 2,0 3,9 1,7 1,9 2,0 3,3 0,9 1,7 2,5 2,1 2,4 1,7 6,9 2,9 1,4 2,2 2,9 2,1 2,0 1,9 3,0 1,6 2,3 2,4 2,0 2,7 1,8 5,8 2,7 1,5 2,6 2,6 2,1 2,0 2,0 2,9 2,0 2,6 2,5 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK 1,4 2,3 1,6 9,0 4,7 1,7 2,4 5,4 1,9 1,1 2,0 3,8 1,0 2,9 3. 0 2,6 3,0 3,0 2,6 Interimsindeks for forbrugerpriser. EUR ) 2) Målt som ændring i % al' det aritmetiske gennemsnit af de tolv månedsindeks i forhold til det aritmetiske gennemsnit for de tolv månedsindeks for den foregående periode. 2,2 2,2 Kilde: Kommissionens tjenestegrene og okonomiske prog noser, november 1996. Inflation (årlig ændring) Grækenland I Belgien, Danmark, Tyskland, Figur 11 % 12 11 10 9 Frankrig, Irland, Luxembourg og Nederlandene, hvis valutaer lå inden for valutakursmekanismens snævre udsvingsbånd, samt i Østrig, har stort set moderate lønstigninger og lave stigninger i importpriserne fremmet prisstabiliteten i 1996. Inflationen (deflatoren for det private forbrug) var 2% eller mindre i alle disse lande. Gennemsnit for de øvrige medlemsstater Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 25 I de lande, hvor pengepolitikken er sammenkædet med et inflationsmål, forblev prisstigningerne desuden lave med ca. 2,5%» i UK og nåede ned på mindre end 1,75% i Sverige og Finland, hjulpet af en betydelig appreciering af disse landes valutaer fra et tidli gere lavpunkt. De fire øvrige medlemsstater, hvis inflation var på mellem 4,2% og 9,3%> i 1995, har også gjort betydelige fremskridt hen imod priskonvergens (figur 11). I Portugal faldt inflations raten til 3,3%, og i Italien og Spanien mindskedes prisstigningstakten til 3,6% i Spanien og 3. 9 % i Italien i 1996. I Grækenland faldt inflationsraten til 8,5%. I lande, hvis valuta var blevet svækket betydeligt i begyndelsen af 1995, førte en stramning af pengepolitikken og forbedrede udsigter til en sundere budgetstilling til den efterfølgende styrkelse af valutakurserne. Sammen med moderate lønoverenskomster bidrog dette til en hurtig nedbringelse af inflationsraten i slutningen af 1995 og begyndelsen af 1996. Troværdigheden af lavinflationspolitikken er steget Tabel 10 og målsætningen om lav inflation accepteres nu Nominel løn pr. medarbejder^ generelt i Fællesskabet. På denne baggrund (ændring i %) 1995 1996 1997 1998 1,1 5,2 3,8 1,6 4,1 2,6 2,5 3,6 3,6 9,2 3,2 2,2 2,6 3,8 2,5 12,7 3,0 2,3 11,1 3,9 2,2 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EUR 1J Samlede lønninger og indirekte Ion- 4,0 6,6 3,3 3,2 4,3 4,1 4,0 6,2 3,4 2,3 2,4 5,0 4,2 4,1 3,8 4,7 3,1 2,9 1,0 2,9 5,8 2,0 3,8 5,3 3,4 3,4 3,2 2,6 4,2 2,5 7,5 3,0 2,5 4,3 3,1 3,6 2,9 3,2 4,0 2,9 2,9 4,3 3,1 omkostninger. Kilde: Kommissionens tjenestegrene, okonomiske prognoser, november 1996 forventes priskonvergensen at styrkes yderligere i de kommende år. Den gennemsnitlige inflationsrate i Fællesskabet ventes at falde yderligere til 2,2% i 1997 og 1998. Der er tale om historisk lave rater, som er tæt på, hvad der normalt betegnes som prisstabilitet. I Tyskland og i de lande, hvis pengepolitik er nært knyttet til Tyskland, ventes inflationsraten at ligge på ca. 2% eller mindre i 1997 og 1998, med to undtagelser: i Danmark og Irland kan fortsat kraftig indenlandsk efterspørgsel og større lønstigninger (ca. 4% eller mere pr. år) end i lande, hvis valutaer er nært knyttet til DEM, føre til en stærkere inflation på op til 2,5% pr. år. 26 I Det Forenede Kongerige, Sverige og Finland ventes en fortsat forsigtig pengepolitik at holde inflationen på ca. 2-2,5%», hvilket i Sverige og Finland hjælpes af en vis opbremsning i udviklingen i nominallønnen pr. beskæftiget. Italien, Spanien og Portugal forventes alle at nå en yderligere nedgang til en inflationsrate på ca. 2,75%) i 1998, blandt andet på grund af mindskede lønomkostninger. I Grækenland ventes inflationsraten at falde til omkring 5,75% i 1998. 27 Boks 1 : Regional arbejdsløshed i Fællesskabet Der er store forskelle i arbejdsløshedsprocenten for de forskellige medlemsstater, fra 3% i Luxembourg til næsten 22% i Spanien (1995-tal). For enkeltregioner er forskellene inden for Fællesskabet endnu større. I 1995 lå arbejdsløshedsprocenten for de næsten 100 regioner, for hvilke der foreligger harmoniserede beskæftigelsesoplysninger, på mellem 4% i den centrale del af Portugal og næsten 32% i det sydlige Spanien (tabel B1. 1). Tabel B1. 1 Regional arbejdsløshed i Fællesskabet 1995 (NUTS1-regioner) B DK WD EL IRL NL FIN UK EUR Højeste % regionalt 12,9 12,3 11,2 11,0 31,8 15,3 15,8 25,9 8,9 11,4 21,2 12,0 11,0 31,8 National % Laveste % regionalt Forhold: højeste/laveste 9,9 6,9 1. 9 7,1 4,5 2,7 6,6 5,5 2,0 9,1 22,9 11,5 14,3 11,9 7,4 18,5 8,7 13,5 1,5 1. 7 1,8 1,2 6,0 4,3 7,3 6,9 1,2 7,3 17,2 3,9 15,2 9,2 7,7 2,9 1,4 1,6 8,8 10,9 6,7 1,6 3,9 8,2 Kilde: Kommissionens tjenestegrene 1995 var arbejdsløshedsprocenten pa mindre end 6% af arbejdsstyrken i 10 af de ca. 100 regioner (tabel B1. 2). Til en vis grad var regionerne med lav arbejdsløshed koncentreret i et begrænset antal områder: det sydlige Tyskland, den tilstødende nordlige del af Italien, den sydlige del af Nederlandene, regioner i det nordøstlige og sydvestlige Danmark, og det nordlige og centrale Portugal. Dette billede har været ret stabilt igennem de sidste ti år. Bemærkelses værdige undtagelser er regioner i det sydlige og østlige Sverige og det meste af Finland, som tidligere var regioner med lav beskæftigelse, ligesom Ile de France (Paris) og sydøstlige regioner i Det Forenede Kongerige, hvor beskæftigelsessituationen forværredes i begyndelsen af 1990'erne. I alle disse tilfælde skyldtes forværringen ikke særlige regionale årsager, men snarere en stigning i den landsdækkende arbejdsløshed. I den anden ende af spektret var der ca. 20 regioner, hvor arbejdsløsheden lå over 15% i 1995. Disse regioner var koncentreret i Spanien, det sydlige Italien og dele af Irland og Finland. Med undtagelse af Finland har regionerne med den højeste arbejdsløshed stort set været de samme igennem de seneste ti år. Spredning i regional arbejdsløshed Fællesskabet arbejdsløshedsprocent standardafvigelse Figur B1. 1 12 Standardafvigelse i regionale arbejdsløshedsprocenter (højraskala)^ Arbejdsløshedsprocent for EUR 15 (venstre skala) 1983 1985 1987 Kilde: Kommissionens tjenestegrene : 1:991: 1993 1995 28 Foruden inertien i arbejdsløshedens geografiske koncentration er spredningen i den regionale arbejdsløshed blevet større i de seneste år. En måde, hvorpå man kan måle denne spredning, er standardafvigelsen for de regionale arbejdsløshedsprocenter1. Denne standardafvigelse er positivt korreleret med de cykliske udsving i Fællesskabets arbejdsløshedsprocent (figur B1. 1). TabelB1. 2 I Fordeling af de regionale arbejdsløshedprocenter Antal regioner Dette billede af gradvis større regionale forskelle gælder for de fleste medlemsstater i perioden mellem 1983 og 1995, der er sammenlignelige år med hensyn til deres position i konjunkturforløbet (tabel B1. 3). Ændringen i spredningen er positivt korreleret med ændringen i den nationale arbejds løshedsprocent. I nogle lande, hvor der er gennemført bety delige Det Forenede Kongerige), er spredningen i arbejdsløsheden og den nationale arbejdsløshedsprocent begge faldet. arbejdsmarkedsreformer (Nederlandene, Arbejdsløs- Gennemsnit hedsprocent < 5% 5 - 6% 6 - 7% 7 - 8% 8 - 9% 9 - 1 1% 11-13% 13-15% 15-17% 17-20% 20-25% > 25% 1983-95 7 9 10 14 13 15 10 2 8 7 1 1 * ggc 4 6 13 13 11 15 10 6 4 5 8 2 tendens Til trods for den vedholdende forskel mellem regioner med stor eller lille arbejdsløshed i de fleste lande var arbejds løsheden meget konjunkturfølsom i begge typer regioner (se udvalgte lande i figur B1. 2). I de fleste lande har der været i til, at højdepunkter og en arbejdsløshedsprocenten i regioner med høj arbejdsløshed, fulgte udviklingen i regioner med lav arbejdsløshed med en forsinkelse på ca. et år. Det viser, at regioner med høj for, men også er reagerer over arbejdsløshed afhængige af aktivitetsniveauet lav regioner med i arbejdsløshed. Det skyldes hovedsageligt at et højt og stigende aktivitets- niveau i regioner med lav arbejdsløshed skaber øget efterspørgsel fra disse regioner. Endvidere, i takt med at sandsynligheden for at finde arbejde i regioner med lav eller faldende arbejdsløshed øges, vil mere arbejdskraft være villig til at flytte fra regioner med høj arbejdsløshed til regioner med lav arbejdsløshed. Spredning af regionale arbejdsløshedsprocenter Standard afvigelse National arbejdsløsheds- procent lavpunkter Tabel B1. 3 fortsat Total 97 97 lille til ændringer regioner ofte tilpasningsevne Den vedvarende uligevægt i den regionale arbejds løshed i de fleste medlemsstater afspejler generelt en relativt i de økonomiske vilkår og særligt en relativt stiv regional lønstruktur. Hvis der er begrænset lønfleksibilitet, vil ikke produktivitetsforskelle mellem afspejles tilstrækkeligt i lønomkostningsforskellene. En reduktion af de regionale forskelle i arbejdsløsheden forudsætter derfor formentlig en større grad af regional lønfleksibilitet. Både placeringen af økonomisk aktivitet i dårligere stillede regioner, arbejdskraftens mobilitet mellem regioner og undgåelsen af overdrevne lønstigninger for landet som helhed på grund af lønpres i regioner med lav arbejdsløshed kan fremmes, hvis der i er en større grad af overensstemmelse med de i produktivitetsniveau. løndifferentiering forskelle regionale regional 19831 11,9 9,5 6,9 19831 81 08 71 02 28 45 1995 3,40 2,01 1,84 2,23 4,69 1,89 1995 9,9 7,1 6,6 9,1 22,9 11,5 7,8 21,4 7,6 B DK WD EL E F IRL I NL P FIN S UK EUR 1988 for EL og NL, 1986 for P, 1989 for FIN, 1990 for S. 8,6 3,7 1,4 11,1 9,1 58 77 31 18 87 55 79 1,97 2,38 1,29 0,87 0,86 7,14 0,58 14,8 8,5 11,7 14,3 11,9 7,3 7,3 18,1 9. 2 4,06 5,70 10,9 Standardafvigelsen er Iblsoni over for graden af regional opsplitning. Se Kommissionens "Firs! Cohesion Report" fra november 1996 vedrorende måling af standardafvigelsen på NUTS2-nivcau. 29 Figur B1. 2 % Vestlige Tyskland Cykliske tendenser i regionale arbejdsløshedsprocenter ^ F n m k r jg Laveste region 1983 • : : : 1885 : : : : : : 1987: : 1989: : : 1991 : : : : 1993 : : : : : : 1995: : Italien :iBa3::::^:*985i:;::i::i?:87:::; i9rø:: 1991 vi 1995 Spanien 1983 1985 1987 1989 1091 1993 1995 Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 30 2. VIGTIGE STRUKTURMÆSSIGE UDFORDRINGER I FÆLLESSKABET De utilfredsstillende økonomiske resultater i Fællesskabet i den første halvdel af 1990'erne har affødt bekymringer over visse langsigtede strukturelle tendenser som indvirker på Fællesskabet. Nye teknologiske fremskridt synes i nogles øjne ikke blot at ramme ufaglærtes jobmuligheder, men også at være arbejdskraftbesparende og dermed reducere behovet også for faglært arbejdskraft. En anden tendens er den øgede globalisering af verdensøkonomien, som har givet anledning til frygt for, at arbejdspladser flytter til de nyindustrialiserede lande, særlig det sydøstlige Asien, og at ufaglært arbejdskraft i Fællesskabet under disse markedsforhold imødeser enten et negativt lønpres eller høj arbejdsløshed. Denne frygt er blevet forstærket af, at firmaer hjemhørende i Fællesskabet har flyttet arbejdspladser til nyindustrialiserede lande. Skønt denne bekymring og frygt er forståelig, bygger den oftest på en fejlagtig analyse af de økonomiske konsekvenser af teknologiske fremskridt og globalisering. Disse faktorer har været og vil fortsat være de vigtigste drivkræfter bag langsigtede forbedringer i produktivitet, vækst, beskæftigelse og levestandard i Fællesskabet. På kort sigt kræver de dog sommetider pinefulde tilpasninger inden for nogle økonomiske sektorer. Opnåelsen af de potentielt betydelige langsigtede fordele af øget teknologisk udvikling, større globalisering og forbedret konkurrenceevne afhænger væsentligt af opfyldelsen af to betingelser: de uundgåelige tilpasninger skal ske på en gnidningsløs og socialt acceptabel måde, og den økonomiske vækst skal være tilstrækkelig stærk til at kunne absorbere de ressourcer, der frigøres af teknologisk udvikling og globalisering. 2. 1 Teknologisk udvikling I de sidste tre årtier har der været en bølge af teknologiske fremskridt inden for vigtige områder som elektronik, edb, telekommunikation samt bio- og økoteknologi. De fleste af disse nye teknologier indvirker på alle økonomiske sektorer. Den igangværende struktu relle ændringsproces drives i særlig grad af informations- og kommunikationsteknolo gierne. De har en gennemgribende virkning på økonomien. De indebærer ikke blot hurtigt faldende omkostninger, men medfører også fundamentale ændringer af arbejdsmetoder og -forhold, firmaers organisation og den måde, hvorpå viden produceres og formidles. 31 Makroøkonomisk set kan teknologiens rolle i økonomien vurderes ved hjælp af udvik lingen i den totale faktorproduktivitetstilvækst. Denne er defineret som den andel af produktionstilvæksten, der ikke kan henføres til forøget tilførsel af arbejdskraft og kapital, de to mest basale produktionsfaktorer2. Derfor afspejler forbedringer i den totale faktor produktivitet virkningen af den teknologiske udvikling, den menneskelige kapitals færdig hedsniveau og den organisatoriske effektivitet, der indgår i den økonomiske proces. Den totale faktorproduktivitet kan derfor tolkes som en indikator for, hvor stærk økonomiens egen vækstkraft er. Som det ses af tabel 11, mind skedes den samlede faktor produktivitetstilvækst i Fælles skabet og blandt Fællesskabets vigtigste handelspartnere betyde ligt mellem 1960-73 og 1974-85. Hvad Fællesskabet angår, kan denne opbremsning i vidt omfang forklares med tre faktorer: den betydelige indsnævring af spændet Tabel 11 Langsigtet udvikling i den totale faktorproduktivitet1) 1961-73 1974-85 1986-95 1986-90 1991-95 EUR USA Japan 2,8 1,6 6,3 1,0 0,4 1,1 1,2 0,8 0,9 1,5 0,6 2,3 1,0 0,9 -0,5 ') Total faktorproduktivitet: gennemsnitlig arbejdskraft- og kapitalproduktivitet vægtet med faktorindkomstandele. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. til den teknologiske leder, USA; den negative virkning af makroøkonomiske chok forår saget af store og pludselige ændringer i de relative priser med langsomme tilpasninger til de nye forhold efter 1973; samt de faldende investeringer i forhold til BNP i Fællesskabet. Igennem det sidste årti har der til trods for betydelige teknologiske forandringer, særlig inden for information og kommunikation, ikke været tale om nogen udtalt fremgang i den samlede faktorproduktivitetstilvækst i forhold til de lave tal i anden halvdel af 1970'erne og begyndelsen af 1980'erne Ikke desto mindre er stagnationen ophørt, og der kan endda noteres et lille opsving siden igangsætningen og gennemførelsen af programmet for det indre marked. Opsvinget afspejler i realiteten et delvis cyklisk opsving i den totale faktor Den totale produktivitet er beregnet for cn produktionsfunktion, hvor produktionen antages at være bestemt af tilforscl af to produktionsfaktorer, arbejdskraft og kapital, samt cn vis grad af teknologisk udvikling (total faktorproduktivitet): Y A(t)F(L,K), hvor Y er produktionen, L og K er tilførsel af arbejdskraft og kapital, og A(t) er virkningen af den teknologiske udvikling. Under forudsætning af konstant skalaudbytte kan graden af teknologisk udvikling beregnes tilnærmelsesvis som # y - a, hvor # er graden af teknologisk udvikling (ændring i total faktorproduktivitet), y er tilvæksten i BNP pr. beskæftiget, a er rest indkomstens andel af BNP i faktorpriser, og k er tilvæksten i kapitalapparatcl pr. beskæftiget. Den totale faktorproduktivitet måles således efterfølgende som det tilbageværende element og omfatter andre faktortilførslcr end kapital og arbejdskraft. 1 modsætning hertil er teknisk udvikling i de nye væksttcoricr et element, som er indeholdt i det økonomiske system, og som kan påvirkes af den okonomiskc politik og investeringer i fysisk og menneskelig kapital. 32 produktivitetstilvækst i den anden halvdel af 1980'erne, da Fællesskabets økonomi var kendetegnet ved stærke investeringer. Igennem de sidste to årtier er den samlede produktivitet i Fællesskabet vokset med stort set samme hastighed som i Japan og næsten dobbelt så hurtigt som i USA. Grundene til, at den hurtige teknologiske udvikling ikke udmøntede sig i en hurtigere stigning i den totale faktorproduktivitet for hele økonomien i 1980'erne og 1990'erne (det såkaldte "produktivitets- eller Solow-paradoks"), kan for en stor dels vedkommende tilskrives utilstrækkelig økonomisk vækst og i særlig grad for små investeringer. Der er også fremkommet andre forklaringer3, herunder problemer med at måle teknologiske tjenesteydelser; behovet for supplerende forandringer og produktivitet, især for organisatoriske investeringer og institutionelle ændringer; ændret sammensætning af innovationer, hvorved der gøres en større indsats inden for produktdifferentiering end produktivitetsforøgelse eller nye produkter; samt et vist lag, før den ny teknologi påvirker økonomien. Dog betvivler ingen af disse forklaringer, at teknologisk udvikling og overgangen til en videnbaseret økonomi er drivkræfterne bag mellem- og langfristet vækst i den økonomiske aktivitet, produktiviteten og levestandarden i Fællesskabet. Teknologisk udvikling inde bærer en fortsat strukturændring i produktion og beskæftigelse, væk fra landbrug og fremstillingsindustri hen imod tjenesteydelser og de nye vækstområder inden for kommunikation, bio- og økoteknologi, sundhedspleje, fritid og miljø. Nærmere bestemt eliminerer anvendelsen af nye teknologier visse dårligt betalte lavproduktivitetsjob for ufaglærte og skaber arbejdspladser, som er mere produktive, højt specialiserede og bedre betalt. En sådan omstillingsproces har løbende fundet sted, siden Fællesskabet blev oprettet. Som det ses af figur 12, har beskæftigelsen i landbrug og industri været for nedadgående i de sidste 25 år. Men i modsætning til det uafbrudte fald i antallet af personer, som er ansat i landbruget, har beskæftigelsen i industrien stabiliseret sig eller er endda vokset, når den makroøkonomiske vækst var tilpas stor. Tabet af arbejdspladser inden for landbrug og industri er blevet udlignet af voksende beskæftigelse i servicesektoren. Denne opadgående tendens blev kun kortvarigt afbrudt af konjunkturnedgangen i 1992/93, til dels også pga. hårdere konkurrence, f. eks. inden for finansielle tjenester, og mange små og mellemstore virksomheders konjunkturfølsomhed. •' Se "Technology, productivity and job creation. Analytical report;', OECD ( 1996), særligt side 26-29. 33 Bruttoværditilvækst pr. sektor*, EUR (fart« prl«ar) indeks 1970 « 100 Figur 13 Beskæftigelse efter type fremstillingsindustri, EUR 1970 « 100 Landbrug 1970 1995 Sektorale beskæftigelsestendenser, EUR 1990 1985 1975 19B0 60 1070 1974 1978 1982 1986 1990 1994 indeks 1970 - 1 00 1970 » 100 Teknologi: høj Landbrug '•'••'••x • Barttov$er<}tt)Jvgek$tTor EUR, undtagen E. 1RLL og P Kilde. Kommissionens tjenestegrene og DECD LFS Kilde: OECD STAN database. 1990 1995 60 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 Figur 13 viser, at beskæftigelsen inden for den højteknologiske fremstillingsindustri i Fællesskabet voksede betydeligt i løbet af 1980'erne, selv om disse øgede beskæftigelses- fordele er gået tabt i løbet af perioden med ringe vækst i første halvdel af 1990'erne. I modsætning hertil er der inden for den lavteknologiske industri sket et tydeligt og varigt tab af arbejdspladser siden begyndelsen af 1970'erne. Hvis man skal kunne udnytte den nye bølge af teknologisk udvikling fuldt ud, skal fire forudsætninger være opfyldt. For det første skal effektive vare- og tjenestemarkeder kunne tilvejebringe hurtige ændringer af de relative priser. I sektorer, hvor produktiviteten stiger forholdsvis hurtigt på grund af teknologisk innovation, åbning af markeder eller deregulering, skal de relative priser falde, for at produktivitetsfordelene kan brede sig til resten af økonomien. På denne måde vil de relative priser kunne stige i sektorer med lavere produktivitetstilvækst end gennemsnittet. Kun på denne måde vil sektorer, som er mere arbejdskraftintensive, være i stand til at skabe lønsomme arbejdspladser. Det ser ud til, at denne forudsætning 34 stort set opfyldes i Fællesskabet4. Stærk konkurrence og en effektiv konkurrencepolitik bør sikre, at denne forudsætning opfyldes endnu bedre i fremtiden. For det andet skal uundgåelige sektortilpasninger foregå gnidningsløst og på en socialt acceptabel måde. I Fællesskabets økonomi ser denne forudsætning ud til at være opfyldt, til trods for visse vanskeligheder. Øget faglig og geografisk mobilitet såvel som lavere indirekte lønomkostninger og tidsbegrænset indslusningsløn til arbejdstagere med ringe eller ingen erhvervserfaring vil kunne hjælpe med til at afbøde de tilpasninger, som skyldes teknologisk udvikling, globalisering og faldende støtte til skrantende sektorer og industrier. For det tredje skal udviklingen hen imod videnbaseret vareproduktion og videnbaserede tjenesteydelser støttes af politikker til forbedring af den menneskelige kapital i Fælles skabet som helhed og af foranstaltninger, som fremmer beskæftigelsesmulighederne, især for lavtuddannede personer (f. eks. via lavere indirekte lønomkostninger, lavere skatter, tidsbegrænset startløn, bedre uddannelse og oplæring osv. ) For det fjerde skal det produktionspotentiale, som skabes af den teknologiske udvikling og øget konkurrence, optages i praksis af en større økonomisk vækst, som overstiger produktivitetstilvæksten. Hvis de frigjorte ressourcer ikke anvendes, vil den generelle ligevægt mellem jobskabelse og jobnedlæggelse ikke være tilstrækkelig positiv til at beskæftige den voksende arbejdsstyrke og til at begrænse arbejdsløsheden. Utilstrækkelig økonomisk vækst har været Fællesskabets største problem, hvilket understreger nødven digheden af resolut at fjerne de hindringer for makroøkonomisk vækst, som blev frem hævet i kapitel 1. 2. 2 Globalisering Teknologisk udvikling, konkurrence og globalisering forstærker gensidigt hinanden. Globalisering kan defineres som den proces, hvorved markeder og produktioner i forskel lige lande bliver stadig mere afhængige af hinanden på grund af dynamikken i handelen med varer og tjenesteydelser samt kapital- og teknologistrømmene. Det er ikke et nyt fænomen, men fortsættelsen af en udvikling, som har været i gang i lang tid. Faktisk er der gjort en aktiv indsats for en større integration af verdensøkonomien siden slutningen af anden verdenskrig. Den bredt anerkendte begrundelse for globalisering er, at den har spillet og fortsat vil spille en vigtig rolle for en forbedring af levestandarden via en forbedret ressourceallokering og øget disciplin i den økonomiske politik. En mere detaljeret undersøgelse af forholdet mellem produktivitet og bcskæftigclscstilvæksl kan findes i boks 6 i AER 1996, Europæisk Økonomi, nr. ° 61, s. 64. 35 Fællesskabet har fra begyndelsen haft en vigtig indflydelse på denne proces. Den europæ iske integration er ikke blot en integreret del af denne proces, den tilfører også en ny dimension. Bestræbelserne på yderligere integration blandt andet via oprettelse af told unionen, gennemførelsen af det indre marked og den kommende økonomiske og monetære union har været ledsaget af vigtige institutionelle skridt og en begrænset afståelse af suverænitet inden for visse områder. Gennem de sidste to årtier er globaliseringen gået hurtigere. Drevet af forskellige stærke kræfter er de økonomiske forbindelser mellem de industrialiserede lande blevet betydeligt tættere siden midten af 1970'erne. De vigtigste kræfter er de imponerende reduktioner i kommunikations- og transportomkostningerne, den fremadskridende verdensomspændende reduktion af handelshindringer (efter Uruguay-runden er landbrugsprodukter også omfattet, samt GATS-aftalen, der er en første liberalisering inden for tjenesteydelser), den fortsatte liberalisering af kapitalbevægelserne og, endelig, ændringer i virksomhedernes organisation og strategi. Desuden har udviklingslande, som tidligere isolerede sig, gradvist åbnet deres markeder og er blevet stadig mere integreret i verdensøkonomien. Den seneste udvikling på dette område er åbningen af de tidligere statsøkonomier i Central- og Østeuropa, samt det tidligere Sovjetunionen. På mellemlang og lang sigt ventes denne udvikling at accelerere og omfatte en større, mere befolkningsrig gruppe af lande. Globaliseringens omfang kan vurderes på baggrund af udviklingen i de interna tionale handels- og kapitalstrømme. 2. 2. 1 Handel I perioden 1950-73 steg omfanget af verdenshandelen (i varer og tjeneste ydelser) med næsten 8% pr. år, medens det globale BNP steg med 5% pr. år. I årtiet efter ophævelsen af Bretton Woods-fastkurssystemet og den første oliekrise mindskedes væksten i såvel verdenshandelen som det globale BNP betydeligt. Figur 14 Verdenshandelens elasticitet i forhold til den globale produktion* 197D :i975: 1980 1985 1990 1995 "Verdenshandelen omfatter varer og tjenesteydelser og beregnes som den gennemsnitlige årlige procentvise ændring I real global eksport og import. Elastldtetert bértgnes som den årlige procentvise eendrlng I verdenshandelen divideret med den årlige procentvise ændring i global 36 Siden 1983 er verdenshandelen accelereret igen (gennemsnitlig årlig vækst på 5,7%), og den er vokset meget hurtigere end det globale BNP (som steg med 3,4% pr. år). Siden begyndelsen af 1990'erne er elasticiteten i verdenshandelen i forhold til det globale BNP endda steget til over 2 (se figur 14). Som følge heraf er eksportandelen (varer og tjenesteydelser) af det globale BNP steget betydeligt. Efter at være fordoblet til 16% mellem 1950 og 1973 nåede den op på næsten 25% i 19955. Figur 15 35 Andel af global vareeksport* 1968 1963 * Udtrykt i nominelle tal, uden eksport fra medlemsstat til medlemsstat. Kilde; Kommissionens tjenestegrene, statistikker for udenrigshandel, 1983 1988 1978 1973 ,. ,,,. ,. ,,s. w-. w-. -. w, -""••-••• ^ • ^ W. J J. W. I M W M W M WW /. y. w. w,. ,^. ,, S. V. S. J,. ,V. V. , 1993 Fællesskabet har deltaget aktivt og positivt i denne globalisering, samtidig med at det har modstået de øgede konkurrencemæssige pres forholdsvis godt. Siden begyndelsen af 1970'erne er Fællesskabets andel af den samlede globale vareeksport faldet, men den er stadig høj med 24% (eksklusive handel medlemsstaterne imellem). I det omfang faldet i Fællesskabets andel af verdensmarkedet afspejler fremkomsten af nye handelspartnere på verdensmarkedet og stigende handelsintegration medlemsstaterne imellem, er der ingen grund til bekymring. I denne forbindelse er det bemærkelsesværdigt, at den største del af stigningen i de asiatiske landes andel af verdenshandelen primært skete på bekostning af de andre udviklingslande6. s Herunder handel EU-medleuisstatcrnc imellem. (1 De dynamiske asiatiske økonomiers andel af verdenseksporten er steget fra 5-6% i begyndelsen at ll)70*erne til ca. 15% pa nuværende tidspunkt. 37 % af total 1995 100,0 49,7 15,8 5,0 50,3 10,6 2,2 4,0 10,7 100,0 53,2 17,1 8,8 46,8 9,4 4,3 3,9 10,9 Tabel 12 Geografisk struktur for Fællesskabets vareeksport (varer, eksport til tredjelande) I % af nominel BNP % årlig ændring i værdi 1976 1) 19822) 19953) 82/77 1) 87/82 2) 95/873) Eksport til: • Total • OECD heraf: USA Japan • Ikke-OECD heraf: Sydostasien4) Kina Øvrige Asien5) Landene i Central- og Østeuropa") Import fra: • Total • OECD heraf: USA Japan • Me-OECD heraf: Sydøstasien Kina Øvrige Asien Landene i Central- og Østeuropa Handelsbalance • Total OECD heraf: USA Japan Qcke-OECD heraf: Sydostasien Kina Øvrige Asien 10,9 4,6 11,5 5,0 1,2 0,2 6,2 0,3 0,1 0,2 0,9 1,7 0,3 6,4 0,4 0,1 0,5 0,7 12,1 4,9 12,9 5,7 1,9 0,5 7,2 0,5 0,1 0,3 0,8 -1,3 -0,3 -0,7 -0,3 -1,0 -0,2 0,0 -0,1 2,2 0,7 7,2 0,6 0,1 0,3 1,0 -1,4 -0,7 -0,4 -0. 5 -0,7 -0,1 0,0 0,1 0. 1 Landene i Central- og Østeuropa 1) KUR9: F. l IR 15 undtagen EU li. A, P, FIN og S 2) Kl IR 10: Kl IR 15 undtagen li. A, P, FIN og S. V Kl IR 12: Kl IR 15 undtagen A, FIN og S. -0. 3 9,8 4,9 1,6 0,5 4,9 1,1 0,2 0,4 1,0 9,6 5,1 1,6 0,8 4,5 0,9 0,4 0,4 1,0 0,3 -0,2 -0,1 -0,3 0,5 0,1 -0,2 0,0 0,0 12,5 13,0 17,9 14,6 12,1 17,7 10,5 25,9 5,7 12,6 14,3 13,5 18,8 11,4 14,7 12,0 13,3 15,9 (7) -1,2 -0,4 -0,5 -0,4 -0,8 -0,2 0,0 0,0 -0,1 3,3 9,3 10,9 15,5 8,7 4,9 3,3 10,2 -2,5 12,9 11,3 18,7 3,7 16,4 11,3 8,5 1,4 16,4 0,8 5,6 0,9 12,4 -3,9 10,3 14,2 5,8 0,8 (7) -0,5 -0,1 0,2 -0,5 -0,4 -0,1 0,0 0,1 -0,3 8,2 5,9 7,2 4,8 10,7 9,3 21,5 10,0 13,2 (7) -0,5 -0,4 -0,1 -0,5 -0,1 -0,1 -0,1 0,0 -0,1 ' Hong Kong, Korea, Malaysia, Singapore, Taiwan og Thailand. 5) Afghanistan, Pakistan, Indien. Bangladesh, Maldiverne, Sri Lanka, Nepal. Bhutan. Myanmar, Uios, Vietnam, Kampuchea, Indonesien, Brunei, Filippinerne, Mongoliet, Macao. 6) Albanien, Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Slovakiet, Ungarn, Polen, Rumænien, det tidligere Sovjetunionen og Slovenien. aïennemsnitlig handelsbalance for perioden i % af BNP. Kildej Kommissionens tjenestegrene. 38 En forholdsvis lille del af Fællesskabets eksport er rettet mod de asiatiske markeder, som er vokset hurtigt og forventes at fortsætte med at vokse hurtigt på længere sigt. I 1995 udgjorde Fællesskabets eksport til Asien (inklusive Kina) kun 17% af den samlede EU- eksport i forhold til henholdsvis 20% og 44% for USA og Japan. Det bør dog bemærkes, at Fællesskabets eksport til disse lande er steget voldsomt siden slutningen af 1980'erne (se tabel 12). Desuden er den andel af Fællesskabets eksport, som går til de central- og østeuropæiske lande, der også er hurtigt voksende markeder, betydeligt større, end det er tilfældet for USA og Japan. Der er dog nogen grund til bekymring. Fællesskabet har en forholdsvis lille specialise ringsgrad i højteknologiske sektorer med stærk efterspørgselsvækst. Andelen for disse sektorer i forhold til den samlede EU-eksport var 30%» i 1994 sammenlignet med 39% i USA og 34%) i Japan; andelen for højteknologiske sektorer i forhold til den samlede EU- eksport (i 1993) var 23% sammenlignet med ca. 37% i både USA og Japan. Et af de mest fremtrædende træk ved den seneste tids globalisering er fremkomsten af de nyindustrialiserede lande som storproducenter og storeksportører af internationale handelsvarer (særlig færdigvarer). Fællesskabets import fra asiatiske lande er steget vold somt gennem det seneste årti, hvilket har ført til en stærk stigning i deres andel af Fællesskabets import. Skønt importen fra asiatiske lande stadig kun udgjorde 1,3% af Fællesskabets BNP i 1995, fremstår disse lande mere og mere som seriøse konkurrenter på EU-markederne. I 1995 stod de for ca. 18% af Fællesskabets samlede import fra resten af verden (tabel 12). Tabel 13 viser, at væksten i den asiatiske eksport til Fællesskabet ikke er begrænset til traditionelle sektorer som beklædning og tekstiler. Specialiserede, kapitalintensive sektorer som maskiner og transportudstyr samt højteknologiske produkter udgør en voksende del af den asiatiske eksport til Fællesskabet. En større global kapitalmobilitet og lettere adgang til teknologi siden begyndelsen af 1980'erne har bidraget betydeligt til denne udvikling. Desuden kan den begrænsede markedsadgang for "følsomme" produkter (f. eks. tekstiler, beklædning, stål og jern) have opmuntret de asiatiske lande til en højere specialiseringsgrad i mere avancerede markedssegmenter. Som følge heraf står EU nu over for tilpasninger i sektorer, hvor EU-medlemsstaterne indtil for nylig ikke var udsat for direkte konkurrence fra den asiatiske eksport. 39 Tabel 13 PeD EU's ' import af industrivarer fordelt på regioner Total % af total import af industrivarer fra hvert land eller gruppe af lande % af total EU- import af industrivarer Maskiner, transport- udstyr Kemikalier Beklædn. og tekstiler Højtekno logiske produkter 22,9 21,6 8,6 12,4 27,4 36,4 7,6 12,2 0,9 5,7 2,5 4,6 5,2 26,4 30,8 37,6 47,4 4,7 13,7 3,1 30,8 0,8 9,6 1,5 4,1 9,8 9,1 8,9 3,5 5,0 6,2 4,7 0,4 1,7 13,5 5,8 1,1 2,9 12,7 4,3 2,2 3,1 1,4 23,7 23,7 31,3 11,1 44,1 23,9 42,2 50,2 16,9 24,3 33,5 38,9 36,1 7,4 17,3 20,2 34,3 1,9 21,3 2,9 8,6 3,6 11,6 14,0 7,3 17,5 9,0 USA Japan Udviklings lande^ heraf: Sydostasien Kina Øvrige Asien Landene i Central- og Østeuropa 1980 1995 1980 1995 1980 1994 1980 1995 1980 1995 1980 1995 1980 1995 'MiUR 9 for 1980 og EUR 12 for 1995, 2) Afrikanske, karibiske og Stillchavslande, som har underskrevet Lomé-konventionen, Mellem- og Sydamerika, Mellemosten, Sydostasien, Kina, ovrige Asien, Central- og Østeuropa, Kilde: Kommissionens tjenestegrene. Væksten i Fællesskabets eksport til og import fra andre verdensregioner har stort set været i balance. Samtidig er Fællesskabets handelsbalance med udviklingslandene ændret fra et underskud på 1% af BNP lige efter den første oliekrise til et beskedent overskud på nuværende tidspunkt. Handelen med de nye asiatiske vækstøkonomier samt Central- og Østeuropa har stort set været i balance gennem de seneste to årtier. 2. 2. 2 Ilt len h wdske direkte investeringer (I JD1) Siden anden halvdel af ^SO'erne er de verdensomspændende UDI-strømme vokset med stor hast, både i absolutte tal og i forhold til handelsstrømme og produktionsvækst. De årlige UDI-strømme steg fra et gennemsnit på 50 mia. USD i årene 1981-85 til et gennemsnit på 155 mia. USD i årene 1986-90 og nåede i 1990 op på 200 mia, USD. På linje med svækkelsen af verdensøkonomien og lav egenkapitalgrad i virksomhedssektoren 40 i en række industrialiserede lande i begyndelsen af 1990,erne aftog UDl-strømmene betydeligt, men der har været cn kraftig tendens i modsat retning siden 1094. Ifølge UNCTAD7 beløb de globale UDI-strømme sig til 315 mia. USD i 1995. I løbet af de sidste ti år er de globale UDI-strømme opgjort i løbende priser gennemsnitligt steget dobbelt så hurtigt som verdens samlede BNP. EU har været såvel en vigtig yder som en vigtig modtager af udenlandske direkte Tabel 14 investeringer. Trods et tilbageslag i Udenlandske direkte investeringer (mia. $) begyndelsen af 1990'erne under 1975 1980 1985 \ 990 l 995 indflydelse af den økonomiske afmatning nåede både de indadgående og udadgående investeringer op på et historisk højt niveau (se tabel 14). EU var udgangspunktet for 42% af de globale UDI-strømme (inkl. investeringsstrømmene mellem EU- landene) i 1995 og absorberede 36% af samme UDI-strømme. Siden lanceringen af programmet for det indre marked i midten af 1980'erne er EU blevet stadig mere attraktiv for såvel de traditionelle investorer såsom USA og Japan som nye investorer fra Sydøstasien, der ønsker at styrke deres stilling i det indre marked. Afskaffelsen af ikke- toldmæssige barrierer, forenklingen af EUR15 (fra/til tredjelande + EU-intcrnt) Ind % verden % FBIl) Ud % verden % FBIl) Saldo Ind % FBIl) Ud % FBI» 9,9 45,9 2,6 9,9 36,0 2,6 0,0 2,6 0,9 14,2 5,1 21,3 40,9 2,8 27,0 46,8 3,6 5,7 16,9 3,1 21,9 4,0 0,2 0,1 1,8 1,1 Ind % FBP Ud % FBP 0 Faste bruttoinvesteringer. Kilde: UNCTAD. 0,3 0,1 2,4 0,7 15,4 31,1 2,9 25,5 42,6 4,8 10,1 97,4 47,8 7,0 133,0 55,4 9,5 35,6 111,9 35,5 7,0 132,3 41,6 8,3 20,4 USA 19,2 2,5 15,2 1,9 Japan 0,6 0,2 6,4 U 47,9 5,1 27,2 2,9 1,7 0,2 48,0 5,1 60,2 4. 9 95,5 7,8 0,5 0,0 21,3 1,5 administrative formaliteter, udsigterne til en stor og voksende efterspørgsel samt mulighederne for stordriftsfordele har øget tilskyndelsen til at investere i EU. Det indre marked har også sat gang i investeringsstrømme af hidtil uset størrelse mellem EU- landene. Opgjort som en del af de samlede udadgående EU-investeringer steg investeringsstrømmene internt i EU fra 20% i 1983 til hele 59% i 1994. 7 U NCTAD ( 1996), World Investment Report. Genève. 41 Hvad angår de udadgående investeringer fra EU til tredjelande, går en stor del (ca. 60% i 1004) til andre industrialiserede lande. Denne andel er for nedadgående, idet den er faldet fra ca 75% i midten af I080,crne. Blandt udviklingslandene er det især de asiatiske lande, der tilgodeses af flere og flere investeringer fra EU. Det samme gælder Kina, hvis andel i de udadgående investeringer fra EU er steget markant de seneste år. Det er værd at bemærke, at de udadgående investeringer fra EU er små sammenholdt med de faste bruttoinvesteringer i EU (ca. 2-3% for de samlede udadgående investeringer fra EU til tredjelande)8. Direkte investeringer i udlandet indgår som en normal komponent i en virksomheds Figur 16 vækststrategi, idet de gør det muligt for Mia. ECU Udenlandske direkte investeringer i EUR12 Fra/fil tredjelande og EU-internt virksomheden at udnytte sin særlige styrke i en større målestok. Set ud fra dette perspektiv kan udstrømningen af direkte investeringer til dynamiske økonomier i hastig vækst være tegn Udadgående fra EU til tredjelande EU-interne på en stærk konkurrenceevne. Det er først, når denne udflytning af investeringer ikke modsvares af stort set tilsvarende indadgående investeringer, eller når den ledsages af svage indenlandske investeringer, at der kan opstå tvivl om et lands tiltrækningskraft som produktionslokation. Hidtil har EU klaret sig forholdsvis godt i den internationale konkurrence om direkte investeringer, hvilket 1S84 ÏÔÔ5 1986 teer 1988 1689 1990 1991 1992 199$ 1994 bevidnes af både den stærke vækst i de K//ffe; Kommissionens tjenestegren«, indadgående investeringer og EU's moderate overskud på nettoregnskabet for ind- og udadgående investeringer. Det lader til, at en placering i EU og produktion i tredjelande komplementerer hinanden, jf. den stærke - om end aftagende - korrelation mellem de lande, der eksporteres til og investeres i. Desuden er der ingen tegn på, at overførslen af produktion til udlandet først og fremmest er K Denne analyse er begrænset til trenden i EU som helhed, hvilket dækker over vigtige forskelle landene imellem. Eksempelvis har de indadgående udenlandske investeringer i Tyskland traditionelt været lave sammenlignet med de udadgående investeringer. Mens den betydelige «cZ/o-udstromning i I98(rernc var et spejlbillede af det solide overskud på den løbende betalingsbalance, har den stigende forskel siden genforeningen, hvor der opstod et underskud på den løbende betalingsbalance, givet næring til den aktuelle debat om Tyskland som et attraktivt produktionssted. Den kraftige apprccicring af DEM de seneste år har utvivlsomt spillet en rolle, og den tyske økonomis strukturelle svagheder har forstærket bekymringerne på dette område væsentligt. Til gengæld oplevede Det Forenede Kongerige efter dereguleringen og privatiseringerne i begyndelsen af 1980,ernc cn skarp stigning i omfanget af indadgående udenlandske investeringer i slutningen af I98(rcrnc, især fra japanske firmaer. 42 begrundet i hensynet til lønomkostninger, skønt dette kan være tilfældet inden for nogle arbejdskraftintensive brancher såsom beklædning, fodtøj og legetøj. Tabel 15 Sammensætningen af udenlandske direkte investeringer i EU (mia. ECU) 1 19841} 1990" I9942) 2. 2. 3 Kapitalbevægelser Fra Tredjelande til EU Ikke blot er UDI-strømmene blevet betydeligt stærkere de seneste tyve år, også de internationale kapitalbevægelser har gennemgået et enormt opsving takket være den samlede effekt af deregulering og innovation i den finansielle sektor. Eksempelvis steg de grænseoverskridende transaktioner med obligationer og aktier i de største industrialiserede lande fra under 10% af BNP i 1980 til mellem 150% og 250%) i 1995. Den globale valutahandel er også steget meget hurtigt, således ' at den daglige omsætning nu andrager 1 500 mia. USD. Det skal bemærkes, at disse transaktioner hovedsageligt vedrører beholdninger af finansielle aktiver (inkl. statsobligationer), som er blevet opbygget over et -USA - Japan - Asien31 - Andre Til: -USA - Japan - Asien31 - Kina -CØEL» -Andre EU-internc 3,0 0,4 9,2 5,4 2,8 18,2 8,5 1,4 0,5 9,5 EU til tredjelande 11,5 0,3 7,2 0,9 0,0 5,6 4,2 0,2 12,2 39,3 6,4 0,3 2,4 0,5 3,3 8,6 37,4 1} EUR12. 2)EUR15. 3) Asien: Thailand, Malaysia. Indonesien. Singapore, Filippinerne, Sydkorea. Taiwan, Hong Kong og Indien. 4) Central- og østeuropæiske lande. Kilde: Kommissions tjenestegrene. længere tidsrum, og som reagerer øjeblikkeligt på selv de mindste forskelle i afkast. Liberaliseringen af de finansielle markeder bidrager også til en bedre ressourceallokering. Eftersom beholdninger af finansielle aktiver er meget følsomme over for stemningsskred på de internationale finansielle markeder, har de en stærkt disciplinerende effekt på valutakurser og den økonomiske politik. Ignoreres signalerne fra markedet, opstår der uvægerligt uro på valuta- og obligationsmarkederne, hvilket igen, jf. kapitel l, udgør en væsentlig hindring for økonomisk vækst. 2. 2. 4 Økonomiske implikationer Der er kun lidt, der tyder pa, at selve globaliseringen og især forøgelsen af samhandelen med og investeringerne i udviklingslandene er en af hovedårsagerne til ledigheden i El). Tværtimod er den stigende samhandel en af de væsentligste kilder til økonomisk vækst og en forbedring af levestandarden, da den medfører en bedre ressourceallokering. 43 For det første må det ikke glemmes, at EU's handel med tredjelande er forholdsvis begrænset i forhold til størrelsen af EU's økonomi; denne åbenhed er stort set identisk med den grad af åbenhed, der kendetegner USA og Japan. I 1995 lå graden af åbenhed i EU9 på omkring 10% sammenlignet med 12% i USA og 9% i Japan. Det betyder, at globaliseringen af samhandelen kun har direkte indflydelse på en begrænset del af økonomien i EU. For det andet skal det bemærkes, at flertallet af EU's økonomiske forbindelser er forbindelser mellem medlemsstaterne og forbindelser med EU's største industripartnere. Det betyder, at globaliseringen hovedsagelig finder sted mellem lande med stort set samme økonomiske strukturer og stort set samme faktorudrustning og løn- og produk tivitetsniveau. Den internationale samhandel og strømmen af udenlandske direkte investeringer har derfor først og fremmest indflydelse på jobskabelsen i Triaden (dvs. EU, USA og Japan). Intensiveringen af de økonomiske forbindelser mellem de industrialiserede lande bør ikke betragtes som en ulempe, men derimod som en fordel for EU's økonomiske udvikling. Dette har været udgangspunktet for en række EU-politikker, navnlig det nye markedsadgangsinitiativ, der tager sigte på at maksimere EU's udbytte af globaliseringen. For det tredje er EU's samhandel med lavtlønsøkonomierne stadig beskeden: importen fra lavtlønslande uden for EU beløber sig til mindre end 3% af EU's nuværende BNP, og EU's samhandel med disse lande er stort set i balance. Det hævdes undertiden, at selv en ligevægtig handelsbalance med disse lande kunne indebære et samlet tab af arbejdspladser for EU, eftersom importen fra lavtlønsøkonomierne har tendens til at have et større indhold af (ufaglært) arbejdskraft end EU's eksport til disse lande. Dette argument tager imidlertid ikke højde for hverken den dynamiske effekt, der følger af en bedre ressourceallokering, eller det faktum, at billige importerede varer medfører en forøgelse af realindkomsten i EU og den interne efterspørgsel. Alt i alt er denne samhandel et konkret udtryk for udvekslingen af produkter fremstillet af ufaglært arbejdskraft med produkter fremstillet af bedre kvalificeret og bedre betalt arbejdskraft. For det fjerde bør omfanget af udflytningen af bestemte typer økonomisk aktivitet ikke overdrives, og denne udflytning er ej heller nødvendigvis uønsket. At der oprettes en ny arbejdsplads i et land med lave lønninger betyder ikke automatisk, at der går en arbejdsplads tabt i EU, og det kan ikke antages, at denne udenlandske produktion og beskæftigelse kunne placeres i EU. Snarere end at fortrænge eksporten fra EU kan salgsorienterede investeringer i udlandet åbne nye markeder og føre til ekstra eksport fra konkurrencedygtige EU-industrier. Erhvervslivet i EU udnytter disse muligheder, hvilket fremgår af EU's konstante handelsoverskud med landene i Central- og Østeuropa og de nyligt industrialiserede lande i Asien. l) Der aritmetiske gennemsnit af eksporten og importen af varer og tjenester som cn procentdel al nominel BNP. 44 Ikke desto mindre sætter globaliseringen af produkt- og finansmarkederne ekstra skub i forandringerne inden for de forskellige sektorer, og den trykker lønniveauet for lavt kvalificeret arbejdskraft. Den presser også EU-økonomien til at indføre ny teknologi, til at bevare og forbedre konkurrenceevnen, til at optimere ressourceallokeringen og til at føre en sund økonomisk politik. 2. 3 Konkurrenceevne Den teknologiske udvikling og globaliseringen presser medlemsstaterne til at bevare og forbedre deres konkurrenceevne. Konkurrenceevne er et kompliceret og flertydigt begreb, der ofte forveksles med andre begreber, f. eks. rentabilitet. På firma-plan er betydningen af konkurrenceevne klar og tydelig: en virksomhed er konkurrencedygtig, hvis den kan sælge sine produkter til markedspris og være rentabel på mellemlang og lang sigt. På lande-plan er begrebet konkurrenceevne mindre entydigt. For et land består den ultimative politiske målsætning i at forbedre befolkningens levestandard og velfærd. I denne sammenhæng er et lands konkur renceevne i forhold til udlandet en nyttig indikator for landets evne til på lang sigt at øge produktiviteten og omsætte den inter nationale økonomiske vækst til indenlandske arbejdspladser. I denne henseende vurderes et lands konkurrenceevne ofte på basis af udviklingen i landets eksport. Som det fremgår af tabel 16, har EU oplevet et støt og moderat fald i sine eksportmarkedsandele siden midten af 1980'erne. Hvad angår de øvrige regioner, der er angivet i tabellen, er Tabel 16 Eksport, varer i alt % vundne eller tabte markedsandele i reale termer1 >. (årlig gennemsnitlig ændring) 1981-85 1986-90 1991-95 19%2) 1,6 -2,8 -1,9 -0,1 -0,2 -7,8 -1,6 1,7 -5,9 4,3 -3,9 1,0 1,6 3,3 2,4 1J 5. 5 1,9 3,1 3,6 EUR USA JAP Ikke-OECD heraf: - DAE'er3) - Øvr. Asien 1,6 -1,4 3,0 2,5 ') Målt som forholdet mellem væksten i hhv. eksportvolumen og eksportmarkedsvolurnen. 2) Skøn. ~) "Dynamiske Asiatiske Økonomier", ekskl. Thailand og Malaysia. Kilde: OKCD. det værd at bemærke, at også Japan har lidt under et konstant og markant tab af eksportmarkedsandele, mens USA (i anden halvdel af 1980'erne) og de asiatiske lande (siden begyndelsen af 1980'erne) har erobret store andele. 45 Eksporten og den reale effektive valutakurs EUR 1007 = 100 Real effektiv valutakurs* Figur 17 140 13Q 120 110 100 90 80 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 * {forhow til « Industrialiserede tredjelande; dob&eHe el<$tlortV*gte; dell«or: nomlneU* enhedstønomkostnlnger ** Opgjort som lorholdet mellem væksten t hhv. ekgportvolumen og eksportmarkedsvolumen. Kilde: Kommissionens tjenestegrene og OECD, 1996 Eksportmarkedsandelenes udvikling kan til dels forklares med bevægelser i den inter nationale omkostningskonkurrenceevne (målt ved reale effektive valutakurser). I denne sammenhæng afslører figur 17, at forværringen af EU's eksportresultater de sidste ti år delvis har været en følge af den betydelige appreciering af den reale effektive valutakurs. Det fremgår tydeligt, at der var en negativ korrelation mellem disse to størrelser på det tidspunkt, hvor værdien af EU's valutaer steg fra midten af 1980'erne og i begyndelsen af 1990'erne. Skønt eksportens og omkostningskonkurrenceevnens udvikling er informativ, kaster disse udviklingstendenser ikke fuldt lys over et lands konkurrenceevne. På det makroøkonomiske plan, og set i mellemlangt og langt perspektiv, kan der opereres med følgende praktiske og generelle definition på begrebet konkurrenceevne10: Et land er internationalt konkurrencedygtigt, hvis landet på samme tid opfylder følgende kriterier: - landets produktivitet stiger i samme takt eller hurtigere end produktiviteten hos de af landets vigtigste samhandelspartnere, der befinder sig på et sammenligneligt udviklingstrin landet formår at bevare ligevægten på betalingsbalancens løbende poster inden for rammerne af en åben markedsøkonomi, og - landet har en høj beskæftigelse. 1 ° Se ogsii Competitiveness Policy Council ( 1993): "A competitiveness strategy for America ". 46 Tabel 17 viser, at i henhold til denne definition har EU's resultater været blandede. EU har haft en højere vækst i arbejdskraftproduktiviteten end USA og - de senere år - Japan og samtidig formået at bevare ligevægten på betalingsbalancens løbende poster, men EU's resultater på beskæftigelsesfronten er betydeligt ringere end de to største samhandels partneres. Tabel 17 Makroøkonomisk konkurrenceevne i EU, USA og Japan I % 1-73 1974-85 1986-95 19X6-90 1991-95 Vækst i arbejdskraftproduktivitet (% pa. ) 4,4 1,9 8,2 2,0 0,5 2,7 1,9 0,8 2,0 1,9 0,6 3,6 1,9 1,1 0,6 Betalingsbalancens løbende poster (% af G DP) 0,3 0,5 0,6 -0,3 -0,4 0,9 -0,2 -1,9 2,7 0,1 -2,5 2,8 -0,4 -1,3 2,7 I960 [973 1985 1990 ! 995 Beskæftigelse (%)n 64,8 66,7 70,8 2,6 4,9 1,3 59,1 68,5 70,6 Ledighed (%) 10,0 7,2 2,6 62,2 72,6 72,6 7,8 5,5 2,1 67,0 62,7 74,3 2,4 5,5 1,7 59,6 73,0 73,9 10,9 5,4 3,3 EUR USA Japan EUR USA Japan EUR USA Japan EUR USA Japan "De beskæftigedes andel af den arbejdsdygtige befolkning (15-64 år). Kilde: Kommissionens tjenestegrene. Alle industrialiserede lande blev ramt af et strukturelt fald i væksten i arbejdskraft- produktiviteten i kølvandet på det første olieprischok. I EU er arbejdskraftproduktiviteten steget stabilt med i gennemsnit 2% om året de sidste tyve år, og den er dermed steget næsten tre gange så hurtigt som i USA. I Japan, der kunne udvise de bedste resultater på dette punkt i årene 1960-90, faldt væksten i arbejdskraftproduktiviteten dramatisk i første halvdel af 1990'erne til langt under niveauet i EU og sågar USA. De seneste resultater i Japan afspejler overbeskæftigelsen i løbet af den kraftige og langvarige økonomiske nedtur i begyndelsen af 1990'erne. 47 Figur i« i Arbejdskraftens produktivitet BNP ved konstante 1990-priser pr. beskæftiget person (PPS; USAslOO) EU's stærkere vækst i arbejdskraft produktiviteten har resulteret i, at EU gradvist har indhentet produktivitets niveauet i USA (se figur 18). Produkti vitetsniveauet i EU som helhed (beregnet på basis af købekraftsstandarden) sammenlignet med produktivitets niveauet i USA steg fra 45% i 1960 til 82% i 1995 og ligger stadig et godt 20 •»960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 BNP pr. beskæftiget person målt i løbende priser og valutakurser (ECU;USA=100) stykke over niveauet i Japan, trods sidstnævntes førende stilling inden for visse fremstillingsindustrier. I samme tidsrum lykkedes det imidlertid ikke EU i tilsvarende grad at indsnævre forskellen mellem levestandarden i EU og i USA. BNP pr. indbygger i forhold til USA steg fra 55% i 1960 til kun 71% i 1995. Dette er en afspejling af først og fremmest den 1960 H 1965 \~ 1970 H— 1975 1 1980 i 1985 1 1990 1995 forskelligartede udvikling i Kilde:: Kommissionens tjenestegrene beskæftigelsen i de to økonomier (se nedenfor). Produktionen i EU pr. beskæftiget person målt i lobende priser og valutakurser er nu på linje med produktionen i USA, men den ligger stadig et godt stykke under niveauet i Japan. Det betyder, at med de gældende valutakurser skaber en arbejdstager i EU i gennemsnit samme økonomiske velstand som en arbejdstager i USA. EU har faktisk aldrig oplevet reelle problemer med den løbende betalingsbalance. Fra 1960 til slutningen af 1980'erne var der stort set balance på de løbende poster eller endda et mindre overskud. Dette gode resultat fremgår ikke helt klart af tabel 17 (der indeholder periodiske gennemsnitstal) på grund af det kortvarige, men ikke ubetydelige underskud på EU's lobende transaktioner med resten af verden på tidspunktet for de to olieprischok. I kølvandet på overophedningen i 1989-90 og den tyske genforening opstod der midler tidigt et underskud på betalingsbalancens løbende poster, men siden 1995 har EU igen haft et overskud i størrelsesordenen VAVO af BNP. Omvendt har USA haft store underskud på betalingsbalancens løbende poster siden begyndelsen af 1980'erne, mens Japan har haft store overskud, hvilket afspejler det store strukturelle overskud af national opsparing i forhold til de indenlandske investeringer. 48 Sammenlignet med sine to største samhandelspartnere har udviklingen i beskæftigelsen i EU været dyster. I EU gav beskæftigelsen ikke anledning til nævneværdig bekymring før begyndelsen af 1970'erne. Når bortses fra en vækstperiode i anden halvdel af 1980'erne,har jobskabelsen siden da været for langsom og ligget under den forholdsvis beskedne stigning i arbejdsstyrken. Til gengæld har USA oplevet en hastig stigning i beskæftigelsen siden begyndelsen af 1960'erne, som stort set har ligget side om side med den ligeledes kraftige udvidelse af arbejdsstyrken. Resultatet er, at de to regioner har oplevet en meget forskelligartet udvikling i beskæftigelseskvoten (dvs. forholdet mellem beskæftigelse og befolkningen i den arbejdsdygtige alder). Med udgangspunkt i et niveau, der lå noget under niveauet i EU, er beskæftigelseskvoten i USA nu steget til omkring 73%, mens den i EU er faldet til under 60%. 2. 4 Substitution af arbejdskraft med kapital samt beskæftigelsesvækst 2. 4. 1 Substitution af arbejdskraft med kapital På baggrund af den hastige teknologiske udvikling og den tiltagende globalisering skal der til stadighed gøres en indsats for at bevare og styrke konkurrenceevnen. EU og dens to største samhandelspartnere har stået over for de samme tilpasningsproblemer, men resultaterne for arbejdsmarkedet har været særdeles forskellige. En af hovedforklaringerne på forskellen mellem beskæftigelsesudviklingen på de to sider af Atlanten synes at ligge i samspillet mellem arbejdskraftproduktivitet, substitution af arbejdskraft med kapital samt vækst11. Som beskrevet i det foregående afsnit har væksten i arbejdskraftproduktiviteten i EU de seneste 35 år konstant ligget over EU's største samhandelspartner, nemlig USA, og på det seneste har EU endda overhalet Japan. Det skønnes imidlertid, at næsten halvdelen af denne stigning i arbejdskraftproduktiviteten kan tilskrives substitutionen af arbejdskraft med kapital. Stigningen i arbejdskraftproduktiviteten kan opsplittes i forøget anvendelse af ny teknologi (den totale faktorproduktivitet) og substitution af arbejdskraft med kapital Af label 18 fremgår det, at i EU kan ca. 3 procentpoint af den årlige stigning i arbejdskraft- produktiviteten på 4'/2% i perioden 1961-73 skyldes en stigning i den totale faktoi produktivitet, mens resten, dvs. V/z procentpoint, skyldes substitutionen af arbejdskraft med kapital. I løbet af de tyve år, der fulgte efter det første olieprischok, steg arbejdskraftproduktiviteten stabilt med 2% om året. Kun lidt over halvdelen af denne stigning kan tilskrives den teknologiske udvikling. Næsten halvdelen af stigningen skyldes substitutionen af arbejdskraft med kapital. 11 Der foretages ingen sammenligning med forholdene i Japan, hvis tilgang er for specifik i savel kulturel som social henseende lil at have nogen gyldighed i EU-sammcnhæng. 49 Tabel 18 Produktion, beskæftigelse, produktivitet og kapital/arbejdskraft-substitution (årlig ændring i %) 1961-73 1974-85 1986-95 1986-90 1991-95 EUR USA Japan EUR USA Japan EUR USA Japan EUR USA Japan EUR USA Japan 1. Tekniske fremskridt = den totale produktivitet = endogen vækst 2,8 1,2 1,6 0,8 6,3 0,9 1,0 0,9 -0,5 1,5 0,6 2,3 1,0 0,4 1,1 2. Makroøkonomisk kapital/arbejdskraft-substitution = arbejdskraftbesparende vækst (2 = 3- l ) 0,7 0,1 1,1 1,0 0,1 1,6 0,4 0,0 1,2 1,1 0,2 1,1 1,5 0,3 1,8 3. Arbejdskraftens produktivitet = BNP pr. beskæftiget person = økonomisk vækst uden beskæftigelse ( 3 = 1 + 2) 1,9 0,8 2,0 2,0 0,5 2,7 1,9 0,6 3,6 1,9 1,1 0,6 4,4 1,9 8,2 4. Beskæftigelse = jobskabende vækst (4 = 5- 3) 0,4 1,7 0,9 1,3 2,1 1,0 0,0 1,8 0,7 5. Faktisk BNP-vækst (5 = 1+2+4 = 3+4) 2,3 2,5 2,9 3,3 2,8 4,6 2,0 2,3 3,4 -0,5 1,2 0,7 1,4 2,3 1,3 0,3 1,9 1,3 4,7 3,9 9,7 Der tegner sig et ganske anderledes billede i USA. Fra 1961 til 1973 og fra 1974 til 1995 udgjorde væksten i arbejdskraftproduktiviteten i USA omkring en tredjedel af arbejds kraftproduktivitetsvæksten i EU, og substitutionen af arbejdskraft med kapital bidrog kun marginalt hertil. Den amerikanske økonomi har således forøget sit input af kapital og arbejdskraft stort set parallelt. Det er værd at bemærke, at siden midten af 1980'erne synes vækstraten for den totale produktivitet i USA at være steget fra den meget lave vækstrate, der optrådte i det foregående årti, hvilket afspejler bl. a. en kraftig forøgelse af investeringsniveauet. 50 Figur 19 Beskæftigelse, produktivitet og kapital/arbejdskraft-substitution (In3eks1ô60* 100) rørø: : : : :S5: : : : : :: :':W: : : : :75 : : :. : : 9f>. :::::': : :-0S : : : : :: : : » :::•:: : : :S>5: : : Kilde; \\\\\Kommissionens;tjèrvest;ëgr^në I sig selv er substitutionen af arbejdskraft med kapital ikke noget foruroligende fænomen. En høj grad af kapital/arbejdskraft-substitution gør det muligt at opretholde en høj vækst i økonomisk aktivitet og levestandard. Men med en stor del af den disponible arbejdskraft uden arbejde, hvilket i stigende grad har været tilfældet i EU siden det første olieprischok (se tabel 18), afspejler den høje arbejdsløshed et dobbelt problem: - den manglende tilpasning på arbejdsmarkedet tvang virksomhederne til at gennemføre en omfattende kapital/arbejdskraft-substitution for at bevare deres konkurrenceevne ved hjælp af produktivitetsstigninger - den makroøkonomiske vækst var utilstrækkelig i forhold til den givne og stabile vækst i arbejdskraftproduktiviteten til at skabe et tilstrækkeligt antal nye arbejdspladser. 51 Den potentielle arbejdskraftreserve, der består af omkring 17 mio. personer, hvis den gennemsnitlige beskæftigelseskvote i perioden 1961-73 benyttes som målestok, eller omkring 26 mio. personer, hvis beskæftigelseskvoten i de skandinaviske lande, USA og Japan lægges til grund, udgør et væsentligt vækstpotentiale. Men for at udnytte dette potentiale skal der gennemføres en veltilrettelagt politik. Tabel 19 Beskæftigelsespotentiale, EUR (1960-95, i mio. ) 1. Befolkning i den arbejdsdygtige 193,8 208,4 229,7 234,2 235,4 246,0 249,0 1960 1973 1985 1990 19911) 19912> 1995 alder (15-64 år) 2. Erhvervsfrekvens i % (= 3 /1 ) 3. Aktive befolkning (=4 + 5) 4. Ledighed 5. Beskæftigelse i alt 6. Beskæftigelseskvote (=5/1) 7. Potentiel beskæftigelse ved den gennemsnitlige beskæftigelses kvote i 1961-73(66. 2%) 8. Bcskæftigelsesgab 1 (=5-7) 9. Potentiel beskæftigelse ved beskæftigelseskvote på 70%3) 68,9 133,4 3,1 130,4 67,3 128,4 66,9 139,5 3,5 136,0 65,2 138,1 65,7 150,9 14,8 136,2 59,3 152,2 67,2 157,5 12,0 145,4 62,1 155,2 67,3 158,3 12,7 145,6 61,9 155,9 67,7 166,6 13,6 153,0 62,2 163,0 2,0 -2,1 -16,0 -9,7 -10,3 -10,0 135,6 145,9 160,8 163,9 164,8 172,2 66,6 165,9 17,9 148,1 59,5 165. 0 -16,9 174,3 10. Bcskæftigelsesgab 2 (= 5 - 9) -5,3 -10,0 -24,6 -18,5 -19,1 -19,3 -26,2 •) 1960-91 med Vesttyskland. 2) 1991-95 med forenet Tyskland. ^ Svarende til de højeste beskælligelseskvoter registreret i Nordeuropa, USA and Japan. Kilde: Kommissionensjj enestegrene 2. 4. 2 Substitution og lønudvikling Som det blev påpeget ovenfor, tegnede kapital/arbejdskraft-substitutionen i EU sig for omkring halvdelen afvæksten i arbejdskraftproduktiviteten. I USA, hvor den teknologiske udvikling kun er skredet en anelse langsommere frem, har der næsten ikke fundet nogen makroøkonomisk substitution sted. Der melder sig derfor spørgsmålet, om det er muligt at dæmpe denne substitutionsproces uden at bringe konkurrenceevnen i fare. Et første svar på dette spørgsmål kan indhentes ved at se på udviklingen i de relative faktorpriser på makroøkonomisk plan. Efter meget store lønstigninger i kølvandet på de to olieprischok, som lagde grunden til den kraftige stigning i arbejdsløsheden, er den makroøkonomiske lønadfærd i EU blevet stadig mere afdæmpet. Siden 1982, men med undtagelse af 1990-92, har udviklingstendensen for de samlede lønomkostninger (inkl. socialsikringsbidrag) pr. person holdt sig på linje med faldet i inilationen. Stigningen i enhedslønomkostningerne er forblevet lavere end stigningen i BNP-prisdeflatoren, og 52 reallønsstigningen er forblevet ca. et procentpoint lavere end stigningen i den samlede arbejdskraftproduktivitet (figur 20). Denne udvikling har medført en bemærkelsesværdig forbedring af kapitalforrentningen (se figur 9 i kapitel 1) og udgør et solidt grundlag for en højere, investeringsdrevet økonomisk vækst, efterhånden som efterspørgselsudsigterne bliver lysere. Som en konsekvens heraf er det vigtigt at sikre en passende makro økonomisk lønudvikling for at mindske arbejdsløsheden gennem en vækst understøttet af investeringer (på linje med den makroøkonomiske del af de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik). Imidlertid tyder økonometriske undersøgelser på, at en gunstig lønudvikling i samfundet som helhed kun gradvist dæmper den makroøkonomiske substitution af arbejdskraft med kapital. Figur 20 Lønudvikling - EUR artig «ndrihg Nominel len pr. beskaritiget En hurtigere måde at dæmpe substitutionsprocessen på består i en udvidelse i nedadgående retning af Iøn(omkostnings)skalaen. De markedskræfter, der trækker i denne retning, er stærke, og de vil formentlig blive endnu stærkere som følge af ; m i 64 \. ; M \im TO; i iWïffîiî*i i M i iw i i mMiwI i MÏ m lis»! iiif:j m i ;w • globaliseringen og navnlig åbningen af de central- og østeuropæiske lande og det tidligere Sovjetunionen. Når lønspredningen er meget stor, bliver den økonomiske vækst mere jobskabende, fordi den store lønspredning gør det muligt for aktiviteter med lav produktivitet at fortsætte og/eller blive rentable. Realløn pr. beskteftiget, BNP-d Trendnmssig arbejdskraft- produktivitet (gennemsnit $1-73) Trendmasslg arbejdskraftproduktivitet (gennemsnit 74-98) 66 msm m Mi i m ^mm ;i ; mmmm;-mMwmm • Reale enhedslmomkostnlnger BNP-deflator. i. i. ,. t. i j 62 «4 6« «8 70 72 74 76 Tf 80 82 84 * 88 » 92 >4 W W 1. 1. I. I. J. i. i 1. 1 i i Kjltfg^ Kommissionens tjenestegrene. 53 I USA i 1970'erne og 1980'erne gennemgik lønskalaen mandlige arbejdstagere for en udvidelse i nedadgående retning på over 30%12. Det betyder, at den forholdsvis lille stigning i de reallønninger gennemsnitlige i USA (ca. l/2% om året i perioden ledsaget af en 1974-90) var dramatisk reallønsnedgang i den lave ende af lønskalaen. Det kunne hævdes, at den meget store lønspredning i USA har været prisen for den høje beskæftigelse. Lønfleksibiliteten i nedadgående retning har tilvejebragt en tættere sammenhæng mellem relative lønninger og arbejdskraftproduk tivitetsforskelle (der er et resultat af den teknologiske udvikling og globaliseringen). F |flu r 21 I Lønspredningstendenser (mand, D9/D1) Ænd ring mellem 1979* og 1995" ratioer for den øvafete 0$ nederste decit af lønspredningen i forheld til rowlwrwn * Tyskland 198a« 1 00, " Data for Italien tilgængelige indtil! 992, Frankrig 1994, Tyskland 1993, Japan 1994. jgjdejOECD. Skønt denne tendens måske nok er blevet noget svagere i USA i de seneste år, er lønspredningen stadig meget stor, og den har stadig en positiv indflydelse på produktions vækstens beskæftigelsesindhold. Desuden er USA i færd med at gennemføre tiltag, der tager sigte på at øge investeringerne, øge produktivitetsvæksten og øge lønningerne for ufaglærte arbejdstagere. Det kan i denne forbindelse nævnes, at de fleste af de arbejdspladser, der i de seneste år er blevet skabt i USA, ikke er lavkvalitetsjob, men snarere job, der kræver højt kvalificeret arbejdskraft. Ikke mindre end 68% af nettostigningen i fuldtidsbeskæftigelsen mellem 1994 og 1996 stammede fra oprettelse af arbejdspladser, hvor lønnen ligger over medianlønnen13 12 Se BURTLESS. G. (1993), 'The contribution of employment and hours changes to family income inequality", American Economic Review, Papers and Proceedings, Vol. 83 nr. 2, s. 131-135. 13 US Council of Economic Advisers (1996), "Job creation and employment opportunities: The l/nited States labour market, 1993-96 ". 54 Situationen var den omvendte i EU, hvor lønspredningen enten forblev stort set uændret eller kun blev udvidet en anelse, trods ændringer i efterspørgselsmønstret for arbejdskraft. Undtagelserne fra denne generelle situation har været Det Forenede Kongerige og, i mindre grad, Italien siden 1991 (se også boks 3). En af hovedforklaringerne på denne diskrepans mellem lønforskellene i henholdsvis USA og EU er forskellene mellem arbejds markedets institutioner. Disse forskelle består først og fremmest i, at der lægges langt større vægt på markedskræfterne i USA end i EU. Sammenlignet med EU er feks. mindstelønnen, arbejdsløshedsunderstøttelsen og andre overførselsindkomster langt lavere i USA. Sammenlignet med EU gøres der i USA mindre brug af kollektive overenskomstforhandlinger, beskæftigelsen i den offentlige sektor i USA udgør en mindre del af den samlede beskæftigelse end i EU, og der ydes i USA mindre støtte til uddannelse og efteruddannelse end i EU. Af sociale og politiske årsager er en efterligning af den amerikanske metode hverken mulig eller ønskværdig i EU, da den ville kræve en dramatisk ændring af den sociale model i Europa. Hvis den amerikanske model skulle anvendes i EU, ville det feks. være nødvendigt at nedsætte arbejdsløshedsunderstøttelsen og de sociale ydelser betragteligt. Alt andet lige ville det skabe endnu større lønspredning og indtægtsforskelle. Det ville i EU skabe et working poor-syndrom - en form for eksklusion, der er lige så skadelig for samfundet som arbejdsløshed. Ovenstående betragtninger betyder imidlertid ikke, at der ikke skal søges en pragmatisk løsning på problemerne i EU i overensstemmelse med den strategi, der blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i Essen, og som tager sigte på øge vækstens beskæftigelsesindhold. Navnlig følgende principper er værd at følge i den sammenhæng. Lønaftalerne mellem arbejdsmarkedets parter bør give mulighed for større løndifferen- tiering efter kvalifikationer, mellem regioner og - i en vis grad - mellem brancher. Indirekte lønomkostninger (eller indkomstskatter) i den lave ende af lønskalaen bør sænkes, men samtidig er det nødvendigt at kompensere for statens indtægtstab ved at holde strengere kontrol med det offentliges udgifter og/eller ved at øge andre skatter og afgifter (feks. miljøafgifter). Tilsvarende kunne det være nyttigt at indføre en midlertidig indslusningsløn for de lavest kvalificerede, de unge eller de langtidsledige. Sådanne foranstaltninger skal nøje målrettes mod bestemte grupper og gradvist aftrappes. Desuden vil en større arbejdstidsfleksibilitet, der er tilpasset den enkelte virksomheds og arbejdstagers behov, samt en mere udbredt anvendelse af frivillige deltidsordninger og fremme af lokale beskæftigelsesinitiativer sandsynligvis kunne bidrage til både at skabe nye arbejdspladser og øge erhvervsfrekvensen. Ledighedsproblemet i EU skal således først og fremmest finde sin løsning gennem høj økonomisk vækst, strukturreformer og mikroøkonomisk fleksibilitet. 55 2. 5 Økonomisk-politiske implikationer Siden begyndelsen af I960'erne er ledigheden i EU steget fra omkring 2%% af den civile arbejdsstyrke til ca. 11% i dag. I denne periode er beskæftigelsen steget årligt med blot 0,3%, mens både erhvervsfrekvensen og beskæftigelseskvoten har været for nedadgående. Det har resulteret i, at der i dag findes en stor reserve af uudnyttet arbejdskraft i EU. Som nævnt ovenfor er der ikke meget, der tyder på, at de dystre beskæftige!sesresultater i EU hænger nøje sammen med den teknologiske udvikling, globaliseringen og konkur renceevnen. De uundgåelige følger af den teknologiske udvikling og globaliseringen, nemlig skarp konkurrence på verdensmarkedet og vidtgående forandringer inden for de enkelte sektorer, understreger ikke desto mindre et umiddelbart behov for foranstaltninger, der på den ene side kan styrke konkurrenceevnen og på den anden side kan bidrage til at modernisere produkt- og arbejdsmarkederne. Kravene til den økonomiske politik er allerede blevet beskrevet i hvidbogen om "Vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse" og i de overordnede retningslinjer for den økonomisk politik, som er blevet vedtaget hvert år siden 1993. I erkendelse af problemets påtrængende karakter har medlemsstaterne allerede vedtaget undertiden vidtgående reformprogrammer med det sigte at tilpasse sig positivt til de væsentligste strukturelle udfordringer, som deres økonomier stilles over for. Bestræbelserne bør fortsættes og intensiveres, navnlig på de områder, hvor der hidtil er gjort mindre iøjnefaldende fremskridt eller slet ingen fremskridt. Med henblik på at beskytte og fremme EU's konkurrenceevne og beskæftigelse i en verden med fri handel og konstante teknologiske forandringer er det vigtigt, at medlems staterne og EU - i overensstemmelse med de overordnede retningslinjer for den økono miske politik - intensiverer deres bestræbelser på at modernisere deres markeder for varer og tjenesteydelser. Dette indebærer i første omgang en færdiggørelse af det indre marked, hvilket Kommissionen med al tydelighed har illustreret i sin seneste undersøgelse14. Ifølge denne undersøgelse har programmet for det indre marked hidtil bidraget til en BNP- stigning på op til 1,5% og skabt op imod 900 000 nye arbejdspladser takket være en forøget handel og konkurrence. Der er behov for at færdiggøre de lovgivningsmæssige rammer på områder såsom beskatning og selskabsskat og liberaliseringen af tele- og energimarkeder. Endnu vigtigere er det at sikre en effektiv anvendelse og håndhævelse af den eksisterende EU-lovgivning og at mindske de byrder, der følger af enhver overregulering, navnlig - men ikke kun - på nationalt plan, som stadig lægger hindringer i vejen for det indre markeds funktion. For at kunne skabe en fleksibel økonomi er der også behov for mere vidtgående strukturelle reformer på andre vigtige områder, herunder 14 Europa-Kommissionen (1990), "Virkningen og effektiviteten af det indre marked", KOM(%) 520 endelig udg. 56 opbygning af transeuropæiske transport- og telekommunikationsnet, en forøget forskning og udvikling, promovering af informationssamfundet og ophævelse af de hindringer for markedsadgang og den overdrevne regulering, som små og mellemstore virksomheder støder på. Disse politikker vil alle styrke den endogene vækst og føre til en kraftig forøgelse af den samlede produktivitet i EU. Forudsat at der etableres en velegnet politisk ramme, behøver der ikke nødvendigvis opstå en konflikt mellem en vedvarende og investeringsdrevet vækst og bevarelsen af et sundt miljø (se boks 4). Som fremhævet i Rådets og Kommissionens fælles rapport fra 1996 om "Vækst og beskæftigelse i Europa - vejen frem", som blev godkendt på Det Europæiske Råds møde i Dublin, er der fortsat behov for at øgge arbejdsmarkedernes tilpasningsevne i medlemsstaterne til forandringer i samfundet gennem en modernisering af arbejdstilrette læggelsen, en forøgelse af den geografiske og faglige mobilitet og en produktivitets- bestemt differentiering af lønomkostningerne. Det er især vigtigt at gøre en øget indsats på uddannelses- og efteruddannelsesområdet, således at arbejdsstyrkens kvalifikationer kan tilpasses den teknologiske udvikling og andre forandringer. Disse bestræbelser er også nødvendige for at hindre, at der opstår flaskehalse på arbejdsmarkedet og løninflation, efterhånden som ledigheden falder. Desuden bør der gøres en aktiv indsats for på pragmatisk vis at øge vækstens beskæftigelsesindhold (se underafsnit 2. 4. 2). Sådanne pragmatiske løsninger bidrager ikke blot til at øge beskæftigelsen, men også til at mildne de smertefulde tilpasningsbestræbelser. 15 15 Se "Growth, employment and employment-intensive growth", European Economy, nr. 62, 1996. 57 Boks 2: Virkningen og effektiviteten af det indre marked - 1996-analysen Programmet for det indre marked er det mest ambitiøse og omfattende udbudssideprogram, der nogensinde er blevet lanceret. Dets sigte har fra starten været at fjerne de tilbageværende ikke- toldmæssige hindringer for handelen mellem EU's medlemsstater. Kommissionens seneste undersøgelse - Virkningen og effektiviteten af det indre marked (KOM(96) 520 endelig udg. ), som blev fremlagt i oktober 1996 - og en mere detaljeret analyse, som vil blive offentliggjort i et kommende nummer af European Economy1 indeholder økonomisk-empiriske data for det indre markeds virkninger hidtil. Den konkluderer, at det indre marked tydeligvis har haft en positiv virkning for økonomien i EU og navnlig for fremstillingsindustrien. Omend ikke alle problemer er løst, og det stadig er vigtigt at være på vagt over for en ny fragmentering af EU-markedet, er det indre marked utvivlsomt ved at blive en realitet. De positive virkninger af det indre marked har manifesteret sig på tre hovedområder: • e ændringer i samhandelen og strømmen af udenlandske direkte investeringer: ifølge økonomisk teori skulle ophævelsen af handelshindringer mellem lande forøge samhandelen mellem dem og erstatte en mindre effektiv indenlandsk produktion med importerede, mere effektivt producerede varer, hvilket igen skulle øge velfærden. Det indre marked kan også føre til enten en større specialisering i medlemsstaterne på basis af deres komparative fordele, hvorved den inter-industrielle samhandel mellem medlemsstaterne forøges, eller til udnyttelse af stordriftsfordele, ufuldstændig konkurrence og produktdifferentiering, hvorved den intra-industrielle samhandel forøges (dvs. samtidig import og eksport af ensartede produkter, f. eks. biler for biler). Førstnævnte kaster effektivitetsgevinster af sig, efterhånden som medlemsstaterne specialiserer sig i de aktiviteter, hvor de er mere effektive end andre, og forbrugerne tilgodeses af lavere priser, men der kan også opstå behov for en smertefuld industriel omstrukturering. Som kontrast hertil medfører den intra-industrielle samhandel et større vareudbud for forbrugerne og lavere tilpasningsomkostninger for producenterne. Ved at gøre EU mere attraktivt som etableringsområde for multinationale selskabers produktions faciliteter i forhold til andre steder i verden forventedes det indre marked også at få indflydelse på strømmen af udenlandske direkte investeringer; fra de konkurrencekræfter, som ville blive sluppet ændringer i medlemsstaternes produktionsstrukturer, ændrede konkurrencevilkår og lavere priser: det forventedes, at mange af det indre markeds fordele for økonomien i EU ville stamme følge af integrationen, og som ville øge effektiviteten, give lave omkostninger og priser og gøre udvalget af varer større. Deres drivkraft forventedes at være stordriftsfordele og en stærkere konkurrence. Som følge heraf ville ineffektive firmaer blive elimineret og industrien omstruk tureret. Større konkurrence ville også sikre, at de lavere produktionsomkostninger som følge af effektivitetsgevinster ville blive omsat til lavere priser for forbrugerne; løs som • ændringer i EU's totale produktivitet, vækst, beskæftigelse og konvergens: det indre marked kan forventes at få en positiv indflydelse på akkumuleringen af produktionsfaktorer, som kan føre til højere vækstrater i EU. For det første medfører de statiske effektivitets gevinster som følge af det indre marked et højere indkomstniveau, som kan fremme nye investeringer og styrke væksten på mellemlang sigt. For det andet kunne det indre marked øge fordelene og mindske omkostningerne ved innovative produktioner i EU og dermed sætte skub i væksten på lang sigt. 1. Ændringer i samhandelen og strømmen af udenlandske direkte investeringer Ifølge analyser skønnes det, at ophævelsen af handelshindringerne har øget handels- mængderne mellem medlemsstaterne med 20-30% for så vidt angår industrivarer. Det kan ligeledes konstateres, at fra 1985 til 1995 steg den EU-inteme imports andel af den samlede import af industrivarer med 6,7 procentpoint fra 61,2% i 1985 til 67,9% i 1995. For så vidt angår tjenesteydelser i samme periode steg den EU-interne imports andel af den samlede import at tjenesteydelser med 3,1 procentpoint fra 46,9% i 1985 til 50,0% i 1995. Stigningen i samhandelen mellem medlemsstaterne er imidlertid ikke sket på bekostning af samhandelen med tredjelande - den EU-eksterne industriimports andel af forbruget voksede fra 12 til 14% i perioden 1980-93, og det anslås, at 70% af denne stigning kan tilskrives programmet for det indre marked. Economic {''valuation of the Internal Market, European Economy - Reports and Studies, 1997, Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, Luxembourg. 58 I begyndelsen af 1980'erne kunne den EU-interne samhandel klassificeres som hovedsagelig inter-industriel (ca. 45% af den samlede handel med industriprodukter) svarende til specialise ringerne baseret på medlemsstaternes komparative fordele. Med det indre marked begyndte denne tendens at aftage i midten af 1980'erne, mens den intra-industrielle handel begyndte at stige. Der kan imidlertid skelnes mellem forskellige former for intra-industriel handel: der kan være tale om handel med ensartede varer i henseende til både pris og kvalitet, eller der kan være tale om handel med varer, der adskiller sig fra hinanden såvel prismæssigt som kvalitetsmæssigt (f. eks. kan der være ét land, som eksporterer dyre skjortemærker, og et andet land, som eksporterer billige intra-industrielle samhandel har hovedsagelig været af sidstnævnte type (fra under 35% af den samlede handel med industrivarer i 1985 til over 42% i 1994), mens den første type er forblevet forholdsvis stabil (ca. 20% af den samlede EU-interne synes medlemsstaternes produktionsstrukturer at være i færd med at konvergere som følge af specialisering i stadig mere ensartede sektorer, men forskellige pris/kvalitetsnicher. Dette letter overgangen til ØMU. industrisamhandel). Med andre lavkvalitetsskjorter). Stigningen i den ord Det indre markeds indflydelse på mængden af udenlandske direkte investeringer synes at have været endnu mere positiv end dets indflydelse på samhandelen. EU absorberede 44,4% af de samlede udenlandske investeringsstrømme i begyndelsen af 1990'eme sammenlignet med 28,2% i perioden fra 1982 til 1987. Mellem 1984 og 1992 steg de udenlandske direkte investeringer mellem medlemsstaterne fire gange hurtigere end samhandelen mellem medlemsstaterne. 2. Ændringer i medlemsstaternes produktionsstrukturer, ændrede konkurrencevilkår og lavere priser af Især mængden grænseoverskridende Den industrielle omstrukturering i EU har været kendetegnet ved en eksplosion i antallet af fusioner og og virksomhedsovertagelser. virksomhedsovertagelser er steget, skønt hovedparten af sådanne transaktioner fortsat har været indenlandske (over 70% af transaktionerne i de 15 EU-lande mellem 1990 og 1995). Dette vidner om, at der finder en omstrukturering sted, og at den i hvert faldt i første omgang går via ændringer af strukturerne på de indenlandske markeder. Mellem 1988 og 1992 var fremstillingssektoren det primære mål for fusioner og virksomhedsovertagelser. Nu, hvor det indre marked også er nået til tjenestesektoren, er det denne, der har taget teten med hensyn til fusioner og virksomhedsovertagelser. Hele denne udvikling har ført til en større industriel koncentration på EU-plan (men ikke i de enkelte medlemsstater). Inden for mange industrigrene, især de teknologi-intensive, er koncentrationen steget med over fem procentpoint. fusioner Disse stigninger i koncentrationen kunne resultere i en nedsat økonomisk velfærd, hvis konkurrencen dermed kvæles. Det er derfor af særdeles stor betydning at føre en aktiv konkurrencepolitik. Pris- og omkostningsudviklingen samt signalerne fra erhvervslivet tyder imidlertid på, at effektivitetsgevinsterne forbundet med stordrift er kommet forbrugerne til gode takket være den stigende konkurrence. Årsagen hertil synes at ligge i intensiveringen af handelen på tværs af landegrænserne. 3. Ændringer i EU's totale produktivitet, vækst, beskæftigelse og konvergens EU-indkomsten i 1994 skønnes at have været 1,1 til 1,5 procentpoint højere, end den ville have været uden det indre marked. Især medlemsstaterne i EU's periferi har mærket denne forbedring. Med andre ord har medlemsstaternes realindkomst pr. indbygger konvergeret. Beskæftigelsesniveauet er også højere, idet programmet for det indre marked skønnes at have medvirket til at skabe 300 000-900 000 nye arbejdspladser, om end beskæftigelseseffekten er blevet overskygget af ugunstige økonomiske vilkår, som ikke har nogen forbindelse med programmet for det indre marked. Den betydelige stigning i støtten fra strukturfondene har styrket væksteffekten af det indre marked. For at nå frem til disse konklusioner er der i 77?e Economic Evaluation of the Internal Market blevet gennemført en grundig analyse af de økonomiske resultater af de næsten 40 undersøgelser, der er blevet gennemført som led i 1996-analysen af det indre marked - Kommissionens to år lange forskningsprojekt vedrørende programmet for det indre marked, som blev iværksat efter anmodning fra Rådet i slutningen af 1992. Omkring halvdelen af de pågældende undersøgelser omhandlede udviklingen inden for nogle relevante fremstillings- og tjenestesektorer (dvs. sektorer, hvor EU- markedet i 1985 var stærkt fragmenteret af de ikke-toldmæssige barrierer, som programmet for det indre marked netop tog sigte på at fjerne). Den anden halvdel af undersøgelserne vedrørte mere horisontale emner (f. eks. prisudviklingen i EU efter virkeliggørelsen af det indre marked, status over afskaffelsen af de vigtigste ikke-toldmæssige barrierer og konsekvenserne for handelen såvel i EU som med tredjelande). De fleste af disse undersøgelser blev foretaget af uafhængige konsulentfirmaer, som hver især blev kontrolleret af et evalueringsudvalg bestående af medarbejdere ved Kommissionens tjenestegrene. For at supplere den kvalitetskontrolrolle, som evalueringsudvalget hovedsagelig havde, og for at styrke undersøgelsernes objektivitet blev der nedsat et rådgivende panel bestående af uafhængige akademiske eksperter fra forskellige lande i EU. Disse eksperter havde også en rådgivende rolle i forbindelse med udarbejdelsen af The Economie Evaluation of the Internal Market. 59 Boks 3: Lønspredningen i EU i 1994 EU's husholdningspanelundersøgelse (ECHP) fra 1994 giver et aktuelt og forholdsvis detaljeret billede af spredningen i bruttolønningerne i EU. Tabel B3. 1 indeholder data vedrørende spredningen i bruttolønningerne for fuldtidsbeskæftigede i 1994 og heraf kan udledes følgende: • Den samlede lønspredning er særlig stor i Spanien, Frankrig, Luxembourg, Østrig, Det Forenede Kongerige og især Irland og Portugal, som ligger et godt stykke over EU- gennemsnittet. At der lav beskæftigelsesvækst antyder, at lønspredningsgraden, uanset dens store betydning, på det makroøkonomiske plan kun er én blandt flere årsager til beskæftigelsesvæksten. lande med såvel høj som i denne gruppe findes • Den relativt store spredning påvirker både de høje og lave løndeciler i samme lande, dog med undtagelse af Portugal og Frankrig, hvor den nedre del af indkomstskalaen synes at være forholdsvis komprimeret (sandsynligvis under indflydelse af relativt høje mindste lønninger). • Spredningen i bruttolønningerne er særlig komprimeret i Belgien, Danmark, Italien, Nederlandene, Finland og Sverige, navnlig forså vidt angår de laveste løngrupper i Belgien, Danmark og Sverige. Den mere homogene økonomiske struktur i disse lande sammenholdt med historiske og sociale faktorer er en af forklaringerne på det mere snævre lønhierarki. Tabel 3. 1. Lønsprednin gen i EU ECHP OECD(96) ECHP OECD (96) ECHP OECD (96) Samlet spredning (D9/D1) Samlet spredning (D9/D1) (2) Spredning i øvre halvdel (D9/D5) Spredning i øvre halvdel (D9/D5) Spredning i nedre halvdel (D5/D1) Spredning i nedre halvdel (D5/D1) 2,42 2,10 2,95 2,50 3,64 3,20 4,18 2,13 3,38 2,33 4,20 3,73 3,05 B DK DO) GR E F IRL I L NL A P FIN S UK EUR12 USA 2,25 2,17 2,32 3,28 2,80 2,59 3,66 4,05 2,38 2,13 3,38 4,39 1,64 1,53 1,76 1,60 2,04 1,98 2,00 1,52 1,94 1,62 2,63 1,94 1,83 1,57 1,57 1,61 1,99 1,60 1,66 1,82 2,47 1,70 1,59 1,87 2,10 1,47 1,37 1,68 1,56 1,78 1,62 2,08 1,40 1,74 1,44 1,60 1,92 1,66 1,43 1,38 1,44 1,65 1,75 1,56 2,01 1,64 1,40 1,34 1,81 2,09 (1) OECD's data vedrører kun Vesttyskland. (2)(D9/D1) = (D9/D5)x(D5/D1) Anm. : Med udgangspunkt i (foreløbige) data fra ECHP-94 er lønspredningen beregnet på grundlag af de normale bruttomånedslønninger (for NL: nettomånedslønninger) for fuldtidsbeskæftigede. Tallene er ratioer for lønspredningens øvre/nedre deciler. Ratioerne for EUR12 er beregnet som summen af spredningsraterne i hver medlemsstat vægtet med medlemsstaternes respektive andel i den samlede beskæftigelse (fra Labour Force Survey 1994). Kilde: Kommissionens tjenestegrene og OECD. 60 Boks 4: Økonomisk vækst og miljøet Vil en vedvarende økonomisk vækst automatisk gå ud over miljøet? Erfaringerne viser, at der ikke er nogen lineær forbindelse mellem økonomisk vækst og dens indflydelse på miljøet. Skønt en stigning i produktionen af varer og tjenesteydelser a priori vil føre til en forøget anvendelse af ressourcer og til forøgelse af forureningen, er der kræfter, som trækker i den anden retning - f. eks. ny teknologi, strukturændringer og en stigende præference for et rent miljø - og som ofte kompenserer for denne stigning. Økonomisk vækst kræver investeringer, men med den rette miljøpolitiske ramme vil det nye kapitalapparat være kendetegnet ved en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne og renere teknologier. I denne sammenhæng vil væksten fremme de strukturelle forandringer, og de forurenende tunge industrier vil gradvis forsvinde, mens mængden af mere miljøvenlige tjenesteaktiviteter vil stige. Det er derfor ikke noget uundgåeligt faktum, at valget altid står mellem økonomisk vækst (inkl. høj beskæftigelse) og beskyttelse af miljøet. Desuden må det ikke glemmes, at således som BNP traditionelt beregnes, ses der i vidt omfang bort fra de økonomiske omkostninger forbundet med dels udtømningen af naturressourcerne, dels forureningen. De politiske beslutningstagere råder over en række modeller og instrumenter, som gør det muligt at indregne begge disse faktorer. Alt tyder endda på, at der hersker et gensidigt afhængighedsforhold mellem økonomisk vækst og en sund miljøpolitik. Under alle omstændigheder kan en økonomi ikke blive ved med at blomstre i det lange løb, hvis den har nedslidt miljøet og opbrugt naturressourcerne. Det skal imidlertid understreges, at det kun vil være muligt at afkoble økonomisk vækst fra det stigende krav om miljøhensyn, hvis der på det politiske plan træffes foranstaltninger, der er virkningsfulde for miljøet og økonomisk effektive. Der er med andre ord brug for en egnet miljøpolitisk ramme. Blandt de elementer, der bør indgå i en egnet miljøpolitisk ramme er følgende: 1) der skal til de økonomiske aktører udsendes de rigtige prissignaler, således at de har mulighed for at udvise en miljømæssigt holdbar adfærd; 2) miljøpolitiske foranstaltninger skal være så omkostningseffektive som muligt og tage hensyn til lokale miljøforhold og den sandsynlige virkning for det indre marked; 3) de miljøpolitiske målsætninger bør søges integreret i andre politikker. Ved at udsende passende prissignaler, dvs. ved at internalisere miljøomkostningerne i markedspriserne, har de markedsbaserede instrumenter såsom miljøafgifter og omsættelige emissionstilladelser en række fordele i forhold til den mere traditionelle regelstyring. For eksempel yder de et permanent økonomisk incitament til at mindske presset på miljøet, og de tilskynder derfor til at finde innovative og omkostningseffektive langsigtede løsninger. De tenderer også til at komprimere omkostningerne forbundet med politiske tiltag ved på én og samme gang at udnytte forskellige kanaler til at mindske et givet miljøproblem. F. eks. har en C02-afgift, der tjener til at begrænse den globale opvarmning, en emissionsbegrænsende effekt på velfungerende markeder, idet den tilskynder til at forbedre energieffektiviteten, til at ændre adfærd (f. eks. ved at køre mindre hyppigt i bil) og til at gennemføre fordelagtige strukturændringer (dvs. i retning af "renere" økonomiske sektorer). Det er imidlertid næppe hensigtsmæssigt at udsende miljøbestemte prissignaler, hvis de eksisterende priser fordrejes, f. eks. hvis eksisterende skatter eller beskatningsregler fremkalder utilsigtede eller uønskede virkninger for miljøet. I rapporten om udviklingen i skatte- og afgiftssystemerne og beskatningen i EU (KOM(96) 546), der blev udsendt i oktober 1996, redegjorde Europa-Kommissionen for sine synspunkter med hensyn til den fremtidige miljøbeskatning i EU. I rapporten fremhæves det, at de nationale miljøbeskatningsordninger skal være velgennemtænkte og i overensstemmelse med det indre marked. Den peger også på, at netop energibeskatning er et område, hvor der helt klart er behov for foranstaltninger på EU-plan, som kan bidrage til at mindske C02-emissionerne. Følgelig er Kommissionen i færd med at forberede nye forslag til et fremtidigt EU-system for energibeskatning. Systemet tager sigte på at gennemføre en yderiigere harmonisering af punktafgifterne på energiprodukter, og det vil ligeledes blive undersøgt, hvordan medlems staterne kan integrere miljømæssige målsætninger i deres energibeskatningsordninger. På transportområdet fremsatte Kommissionen i juli 1996 et forslag til Rådets direktiv om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer (KOM(96) 331). Et vigtigt formål med dette forslag er dels at give medlemsstaterne et mere harmoniseret grundlag for dækning af omkostningerne forbundet med brugen af vejinfrastrukturer, herunder eksterne omkostninger, dels at åbne op for en større omkostningsbestemt afgiftsdifferentiering. 61 Udformningen af en omkostningseffektiv miljøpolitik er en af hovedforudsætningeme for en økonomisk bæredygtig miljøbeskyttelse. Målet må være at gennemføre miljøpolitiske forbedringer med færrest mulige omkostninger for samfundet. Det kan gøres ved at gennem føre en grundig økonomisk evaluering af policy-udformningen, f. eks. ved at gennemføre cost/benefit-analyser og omkostningseffektivitetsanalyser. Et nyligt eksempel på en sådan forudgående evaluering er det såkaldte auto/olie-program - et program, der blev gennemført i samarbejde med den europæiske olieindustri og bilindustri og afsluttet i juni 1996. Formålet med programmet var at udforme en strategi for mindskelse af emissionerne fra vejtrafikken med særlig fokus på emissionsstandarder for personbiler og kvalitetsstandarder for benzin og dieselolie (KOM(96) 248 endelig udg. ). Forud for den endelige udformning af strategien blev der gennemført en omfattende omkostningseffektivitetsanalyse af de tekniske og ikke-tekniske foranstaltninger. Omkostningseffektiviteten forbundet med miljøpolitiske tiltag kan ofte forøges ved at gøre valget af instrumenter bredere for at tage hensyn til lokale miljøforhold uden at lægge hindringer i vejen for et velfungerende indre marked. Det er en vigtig opgave for EU at præcisere de retlige og institutionelle rammer for policy-mixet på nationalt plan. I f. eks. sin meddelelse om miljøaftaler (KOM(96) 561) gennemgår Kommissionen en række retningslinjer for en i miljømæssig henseende effektiv anvendelse af frivillige miljøpolitiske tiltag. En tilsvarende meddelelse om miljøskatter og -afgifter i det indre marked er under forberedelse. Indlemmelsen af miljøpolitiske hensyn i andre politiske områder vil gøre det muligt at udnytte det eksistende potentiale for en forøgelse af den økonomiske effektivitet og samtidig forbedre den europæiske økonomis resultater på det økonomiske område og miljøområdet. Eksempelvis er en række medlemsstater i færd med at undersøge mulighederne for at skabe en synergieffekt mellem miljøafgiftsreformer og beskæftigelsespolitik. I nogle lande såsom Danmark, Nederlandene, Belgien og Sverige er der nedsat særlige miljøafgiftsudvalg, som skal vurdere, implementere og føre tilsyn med sådanne afgiftsreformer. Inden for industrien er der gode muligheder for at opnå synergieffekter ved at integrere forskellige politiske tiltag. I konkurrenceevnerapporten fra 1996 (SEK(96) 2121), der er et arbejdsdokument for Kommissionens tjenestegrene, understreges det, at solide miljøpolitikker kan skabe nye muligheder for erhvervslivet ved at øge den økonomiske effektivitet og fremme innovation. I rapporten peges der på, at f. eks. forbruget af vand og energi kan gøres langt mere effektivt. Det er en almindelig opfattelse, at der er arbejdspladser at hente ved at gøre industrien mere miljøvenlig, producere miljøvenlige varer og tilbyde miljøvenlige tjeneste ydelser. En fast og økonomisk forsvarlig miljøpolitik kan tilskynde til udvikling af konkurrence dygtige og miljøvenlige teknologier og skabe en tilsvarende efterspørgsel efter sådanne teknologier på markedet. Tabel B4. 1 illustrerer beskæftigelseseffekten af miljøbeskyttelses foranstaltningerne i Tyskland i 1994 sammenlignet med 1990. Tabel B4. 1. Skøn over beskæftigelseseffekten af miljøbeskyttelsesforanstaltningerne i Tyskland 1990 og 1994 1990(1) i1 000 1994(2) M 000 1990(1) I % af den samlede civile beskæftigelse 0,9 1994(2) i % af den samlede civile beskæftigelse 1,5 Miljøbeskyttelsesforanstaltninger naturbeskyttelse, vandrensning) Miljøvenlige varer og tjenesteydelser - direkte - indirekte (f. eks. l a it 255 341 203 137 597 508 448 256 192 956 1,3 0,7 0,6 2,8 1. 2 0,7 0,5 2,1 (1) Vesttyskland. (2) Forenet Tyskland. Anm. : Tallene skal fortolkes varsomt. Især i 1994 kan beskæftigelsestallene være domineret af virkningerne af den tyske genforening. Desuden svarer den i Ifo-undersøgelsen anvendte definition på "miljøbeskyttelsessektor" OECD/Eurostat-definitionen. ikke til Kilder: Ifo Schnelldienst 28/1996 og Kommissionens tjenestegrene. 62 3. KONSOLIDERING OG OMLÆGNING AF DE OFFENTLIGE FINANSER I FÆLLESSKABET For praktisk taget alle medlemsstaterne er det i dag en ubetinget makroøkonomisk og strukturel nødvendighed at gøre en målbevidst indsats for at rette op på de nuværende budgetmæssige balanceproblemer. Denne indsats er nødvendig for at lægge grunden til en kraftig og varig forøgelse af investeringerne, produktionen og beskæftigelsen på kort og mellemlang sigt, for at mindske den offentlige gældsætning og rentebyrde og for at sikre, at der på ny kan opnås handlefrihed i finanspolitikken som reaktion på konjunkturudsving, uden at dette medfører en konstant eskalering af den ofTentlige gæld. Målsætningen om budgetdisciplin falder desuden i tråd med det bredere sigte om at reducere de offentlige finansers andel i økonomien, forbedre erhvervsklimaet og øge konkurrenceevnen på baggrund af den voksende globalisering. Endelig er det - hvilket er lige så vigtigt - nødvendigt for at sikre en vellykket overgang til og varig succes af ØMUen. Igennem de senere år har de fleste medlemsstater gjort fremskridt med at reducere de budgetuligevægte, der var blevet opbygget i løbet af to årtier efter den første oliekrise. Der er dog klart behov for en yderligere indsats. Selv om budgetforbedringerne skal tilpasses de enkelte landes særlige forhold i henseende til omfang, timing og udformning, er de vigtigste principper blevet fastsat i successive henstillinger om de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik, bl. a. henstillingen fra 1996: • lavere udgiftsstigninger bør prioriteres frem for yderligere forøgelse af skattetrykket • de offentlige udgifter bør omlægges i investeringer arbejdsmarkedsforanstaltninger infrastruktur, i retning af produktive aktiviteter som aktive kvalifikationer samt og uddannelse • den offentlige service bør effektiviseres • det samlede skattetryk, især skatten på arbejdskraften, bør nedbringes men på betin gelse af, at budgetunderskuddet først udviser en klart nedadgående tendens. Hvis medlemsstaterne baserer deres budgetkonsolidering på disse principper, vil de på én og samme tid kunne opnå budgetdisciplin og høste store effektivitets- og beskæf- lempelsen og tigelsesgevinster via rationaliseringen af de ofTentlige udgifter og omlægningen af skattebyrden. Den finanspolitiske konsolidering er en god lejlighed for medlemsstaterne til at underkaste udformningen og opbygningen af deres offentlige udgifts- og skattesystem en kritisk vurdering. 63 3. 1. Langsigtede tendenser i de offentlige finanser i Fællesskabet De nuværende store balanceproblemer i Fællesskabet er resultatet af visse langfristede tendenser i udgifts- og beskatningsmønstret, som i vid udstrækning har været fælles for alle eller næsten alle medlemsstaterne. 3. 1. 1. De offentlige udgifter Gennem de seneste 35 år er de offentlige finan sers andel i økonomien vokset kraftigt i Fælles skabet. De ofTentlige udgifter, som i 1961 udgjorde 34% af BNP, steg til over 52% af BNP i 1993, inden der indtraf en vis tilbage gang i de senere år. Mens stigningen i de offentlige udgifters andel af BNP var et fænomen, alle de industrialiserede lande havde til fælles i det mindste frem til begyndelsen af 1980'erne, var denne tendens dog mere mar kant i Fællesskabet end hos dets vigtigste handelspartnere (se tabel 20). De offentlige udgifter i Fællesskabet er reelt steget markant i hver eneste konjunktur nedgangsperiode, uden at de efterfølgende konjunkturopgangsperioder har formået at vende denne opadgående tendens. Tabel 20 I De ofTentlige finanser i EU, USA og Japan (%afBNP) 1961 1973 1982 1996 | Samlede udgifter j 33,6 30,3 17,3 34,3 29,5 19,7 38,7 32,9 22,3 49,3 38,9 33,6 Samlede indtægter 38,2 33,2 22,8 44,3 35,0 30,0 50,6 36,7 36,6 46,2 34,6 31,6 Nettolångivning(+)/ låntagning(-) EUR USA JAP EUR USA JAP 0,7 -0,6 -5,1 -0,6 EUR USA JAP Kilde: Kommissionens tjenestegrene. -3,9 -3,6 2,4 0,3 0,5 -4,4 -2,2 -5,0 Den hurtigst voksende udgiftspost siden begyndelsen af I960'erne har været de løbende transfereringer, hvis vækst har tegnet sig for over halvdelen af stigningen i de samlede ofTentlige udgifter i Fællesskabet (se tabel 21). På nuværende tidspunkt er de løbende transfereringer den største udgiftspost, der udgør næsten en fjerdedel af BNP og omtrent halvdelen af de samlede ofTentlige udgifter. Den kraftige stigning i de løbende transfere ringer har næsten udelukkende sin forklaring i stigende overførsler til husholdningerne, hvorimod de direkte subsidier til erhvervene målt i forhold til BNP har ligget stort set stabilt på ca. 3%. Stigningen i overførslerne til husholdningerne skyldtes primært ekspansionen inden for de tre hovedområder af socialpolitikken, nemlig pensioner, sundhedsudgifter og arbejdsløs hedsdagpenge. Udbygningen af velfærdsstaten i 1960'erne og 1970'erne, som var kende 64 i efterspørgslen indkomstelasticitet tegnet ved en udvidet dækning under ordningerne, lempeligere kriterier for berettigelse til ydelser og forhøjede ydelser, bidrog til udgiftseksplosionen på disse områder. Derudover har demografiske og økonomiske udviklingstendenser (aldringen, den højere ledighed og efter stigende omkostninger og en høj sundhedsydelser) spillet en vigtig rolle. Siden midten af 1980'erne har den voksende bekymring over presset på statsfinanserne og manglende incitamenter på arbejdsmarkedet medført, at overførselsordningerne er blevet opstrammet i mange medlemsstater. Dette har resulteret i en opbremsning i væksten i disse udgifter gennem de seneste ti år, men den uformindskede efterspørgsel efter velfærdsydelser og den fornyede vækst i ledigheden i 1990'erne har øvet et konstant opadgående pres på budgettet. For at fa bugt med væksten i de sociale overførsler i fremtiden må den økonomiske politik tage sigte på at tilvejebringe vedvarende høj økonomisk vækst og stigende beskæftigelse samt - som forberedelse på det voksende demografiske pres - på at omlægge og/eller strømline pensions-, sundheds- og arbejdsløshedsordningerne. Tabel 21 1 Den ofTentlige sektors indtægter og udgifter - EURH) (i % af BNP) Niveau Ændring 1961 1973 1982 1989 1993 1996 73/61 82/73 89/82 93/89 96/93 33,6 38,7 49,3 47,2 52,4 50,6 5,1 10,6 -2,1 5,2 -1,8 11,5 16,0 21,6 20,7 23,7 23,3 4,5 5,6 -0,9 3,0 -0,4 13,0 1,7 16,4 0,9 3,7 17,9 4,1 19,6 1,0 2,9 17,1 4,6 18,2 0,9 2,8 19,9 5,4 19,6 1,1 2,8 38,2 44,3 44,8 46,3 12,9 10,7 11,8 13,2 12,4 14,7 13,5 13,3 14,6 13,6 12,9 16,0 19,8 5,4 18,9 0,6 2,4 46,2 14,0 12,8 16,1 3,1 13,7 0,8 4,5 34,3 13,9 8,7 10,2 1,5 2,8 4,0 3,4 3,7 3,4 4,9 2,4 3,2 0,1 -0,8 6,1 0,3 1,7 2,9 -0,8 0,5 -1,4 -0,1 -0,1 0,5 0,3 0,9 -0,1 1,2 -0,6 2,8 0,8 1,4 0,2 0,0 1,5 0,1 -0,4 1,4 0,3 -0,1 0,0 -0,7 -0,5 -0,4 -0,1 0,4 -0,1 0,1 -0,3 -1,4 2,7 0,1 -0,8 3,9 -1,0 2,0 1,6 1,3 6,0 0,7 4,1 -0,6 -1,0 -5,1 1,2 -2,4 -2,5 -6,3 -1,3 -4,4 -1,9 -1,3 -5,1 -4,5 2,2 2,7 -3,7 -3,9 1,2 1. 9 65,2 35,3 45,6 54,1 66,1 73,5 -29,9 10,3 i 8,5 12,0 7,4 Samlede udgifter heraf: 1. Løbende transfereringer la. heraf. Husholdninger 2. Faktiske rentebetalinger 3. OfTentligt konsum 4. Nettokapitaloverførsler 5. Bruttoinvesteringer Ltthende indtægter heraf: 6. Indirekte skatter 7. Direkte skatter 8. Bidrag til sociale ordninger 9. Andre løbende indtægter Hovedtal 10. Bruttoopsparing 11. Nettolångivning(+)/ -lantagning(-) 12. Ollentlig bruttogæld1^ in l % l: lïlIR 15 undtagen Grækenland, Portugal, Østrig, Sverige og Finland; 1973: MUR 15 undtagen Luxembourg, Grækenland og Portugal. ^ 1973 : liUR 15 undtagen Frankrig og Nederlandene. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 65 Rentebetalingerne på den offentlige gæld har været en anden vigtig medvirkende faktor til stigningen i de offentlige udgifter. Efter at være faldet til under 2% af BNP i begyndelsen af 1970'erne steg rentebetalingerne kraftigt derefter og ligger nu på 5. 5% af BNP. Denne kraftige stigning afspejler samspillet mellem en stigende tendens til at øge låntagningen snarere end skatterne for at finansiere væksten i de offentlige udgifter, den tilhørende kraftige vækst i gældskvoten og en høj rente. Rentebyrdens stadig stigende andel har lagt en kraftig dæmper på fleksibiliteten i finanspolitikken og har øget budgettets sårbarhed over for rentestigninger. For at vende denne tendens er det afgørende, at der skabes stabile makroøkonomiske rammer, der fremmer lavere låneomkostninger. Det offentlige forbrug bidrog kraftigt (med omkring 6 procentpoint) til stigningen i de samlede offentlige udgifter i 1960'erne og 1970'erne, men siden da har dets andel været forholdsvis stabil omkring 19% af BNP i Fællesskabet i gennemsnit. I modsætning til de øvrige udgiftsposter har de offentlige investeringers andel af BNP været støt faldende gennem de seneste 35 år. Deres nuværende andel på 2,5% af BNP ligger lige over halvdelen af det niveau, de lå på i 1961. Selv om dette til en vis grad er en afspejling af, at en række større infrastrukturprojekter er blevet færdiggjort, afslører det også den politiske realitet, at det har vist sig at være nemmere at holde de offentlige inve steringer nede end at begrænse de øvrige offentlige udgifter. Privatiseringen af visse offentlige forsyningsvirksomheder har muligvis også spillet en rolle. Besparelser i de offentlige investeringer kan fa betydelige økonomiske omkostninger på lang sigt, fordi disse udgifter yder et væsentligt bidrag til produktivitetsgevinsterne i den private sektor, som det fremgår af de seneste analyser af de potentielle fordele ved at gennemføre de transeuropæiske transportnet16. 3. 1. 2. De offentlige indtægter I kølvandet på stigningen i de offentlige udgifter i Fællesskabet er fulgt en betragtelig stigning i det samlede skattetryk (dvs. summen af de indirekte skatter, de direkte skatter og bidragene til sociale ordninger). Gennem de seneste 35 år er de offentlige indtægter som en procentdel af BNP steget med 12 procentpoint til 46% i 1996. Stigningen i de offentlige indtægter skete hovedsagelig i perioden 1960-82, mens skattetrykket stort set var konstant i resten af 1980'erne. I begyndelsen af 1990'erne blev en kraftig udgifts eksplosion - delvis forårsaget af konjunkturnedgangen - ledsaget af en yderligere stigning i 6 Se "Transeuropæiske net - Årsberetning 1996", KOM(%) 645 endelig udg. 66 skattetrykket. De omfattende, men ikke helt vellykkede bestræbelser siden begyndelsen af 1980'erne på at stabilisere og lette skattetrykket har sin baggrund i forskellige faktorer. For det første har en øget bevidsthed om den høje beskatnings fordrejende og beskæftigelsesdæmpende virkninger samt modstand i befolkningen gjort mange regeringer tilbageholdende med at indføre yderligere skatteforhøjelser. For det andet har såvel fladere skatteskalaer og indeksregulering af skattesystemerne som den lavere inflationsrate mindsket virkningerne af skatteprogressionen. For det tredje har skattereformer, en skærpet skattekonkurrence mellem landene og i visse tilfælde en voksende sort økonomi formentlig også bidraget til den langsommere vækst i skatteprovenuet. Det stigende skattetryk har været ledsaget af radikale omlægninger i skattestrukturen. De vigtigste bidragydere til den samlede vækst i de offentlige indtægter har været bidragene til de sociale ordninger og i noget mindre grad de direkte skatter. Faldet i den gennem snitlige erhvervsfrekvens (fra 67% af arbejdsstyrken i 1961 til 59% i 1996) har medført et fald i antallet af skatteydere og bidragydere til de sociale ordninger, men også samtidig en forøgelse af antallet af modtagere. Den kraftige stigning i bidragene til de sociale ord ninger har ikke været tilstrækkelig til at opveje stigningen i de sociale udgifter. Som resultat heraf har en stadig stigende andel af de sociale udgifter måttet finansieres fra andre indtægtskilder, især de direkte skatter. De indirekte skatter har været næsten uændrede som en procentdel af BNP igennem det meste af perioden, men i de senere år har der været en tendens til at øge de indirekte skatter, samtidig med at de øvrige offent lige indtægtskilders relative betydning er blevet mindre. Omlægningerne af skattestrukturen har resulteret i et stigende skattetryk på arbejds kraften, mens den modsatte tendens har kunnet konstateres for de øvrige produktions faktorer som kapital, energi og naturressourcer. Igennem perioden 1980-1994 steg den gennemsnitlige implicitte skatteprocent på arbejdskraften i Fællesskabet (dvs. skatte provenuet divideret med beskatningsgrundlaget) fra et i forvejen højt niveau på 35% til over 40%). Figur 22 Implicitte skatteprocenter på arbejdskraft"og andre produktionsfaktorer, EUR SO 46 40 36 30 1$*> Andre produktionsfaktorer WÏ ii***; ;;HÉ*; ;;*««;. ;*É*0; *aw «94 ftfftf»; Kommissionen» tJ«n*sUor»n». 67 Derimod faldt den implicitte skatteprocent på de øvrige produktionsfaktorer fra omkring 44%) til lidt over 35%> (se figur 22). Den opadgående tendens i beskatningen af arbejdskraften lægger en dæmper på jobskabelsen, fordi den øger de indirekte løn til at arbejde. Høje omkostninger, øger arbejdsmarkedsbidrag og høje i et samspil med indkomstoverførslerne til en høj effektiv marginalskatteprocent for lavtlønnede, et højt niveau for arbejdssøgendes lønkrav og -forventninger og store forskelle mellem arbejdsgivernes arbejdskraftomkostninger og arbejdstagernes nettoindkomst. løntrykket og mindsker indkomstskatteprocenter incitamentet fører En faktor, der har ligget til grund for omlægningerne af skattestrukturen, har været den gradvise erodering af beskatningsgrundlaget i medlemsstaterne, som har sin baggrund i en kombination af indenlandske og internationale forhold. Indenlandsk synes et højt skatte niveau og høje "skattekiler" på arbejdsindkomst at have stimuleret udviklingen af en sort økonomi. Internationalt har skattekonkurrence mellem landene ført til en skattemæssig erodering af de mobile skattekilder som kapital, idet beskatningsgrundlag er blevet flyttet fra land til land som en funktion af forskellene i de effektive skatteprocenter. Denne udvikling har givet anledning til en omlægning af strukturen i skattesystemet i mange medlemsstater, hvor skattebyrden i højere grad er blevet flyttet over på arbejdskraften, som er forholdsvis immobil, for derved at rekuperere de mistede skatteindtægter, der skyldes den stadige erodering af andre og mere 'eksportérbare' offentlige indtægtskilder. Der er bred enighed blandt medlemsstaterne om, at den langsigtede tendens i retning af højere skatter på arbejdskraft må og skal vendes. Dette kan både ske i form af målrettede initiativer (f. eks. nedbringelse af de indirekte lønomkostninger for bestemte kategorier af arbejdstagere som ufaglærte, unge eller nytilkommere på arbejdsmarkedet) og i form af generelle foranstaltninger, især nedsættelse af de offentlige udgifters andel af BNP og omlægning af skattebyrden i retning af andre produktionsfaktorer, specielt energi og kapital. Uanset hvilke initiativer der tages på dette felt, skal de være forenelige med og bidrage til realiseringen af Fællesskabets øvrige målsætninger, bl. a. stabiliseringen af medlemsstaternes skattesystemer og fjernelsen af de skattemæssige hindringer for det indre marked, samtidig med at de skal skabe skattemæssige forhold, der fremmer en kraftig, beskæftigelsesfremmende vækst og en effektiv miljøpolitik. 17 17 Behovet for en overordnet strategi pit dette felt blev fremhævet i Kommissionens meddelelse "Beskatning i Den Europæiske Union", der blev fremlagt pa ØKOFIN-Rådcts mode i Verona i april l*)%. og i Kommissionens "Anden rapport om beskatning i Den Europæiske Union", oktober 1996. 68 3. 2. Budgetudviklingen i 1996 og udsigterne for 1997 og 1998 Alle landene i Fællesskabet har på det seneste intensiveret indsatsen for at skabe sunde offentlige finanser. I deres budgetter for 1996 og 1997 har langt størstedelen af medlemsstaterne taget omfattende skridt til at nedbringe budgetunderskuddet til 3%> af BNP eller mindre som et skridt i retning af at opnå balance på budgettet på mellemlang sigt. Der er to drivkræfter bag denne proces. Erfaringerne fra de senere år har demonstreret de negative konsekvenser for renten, presset på valutakurserne og i sidste ende den økonomiske vækst, som et uforholdsmæssigt stort budgetunderskud og manglende troværdighed i konsolideringsbestræbelserne kan have. For det andet har nødvendigheden af at gøre fremskridt hen imod opfyldelse af konvergenskriterierne for deltagelse i ØMU medført en klar fokusering af medlemsstaternes konsolideringsbestræbelser og er af mange lande blevet betragtet som en enestående lejlighed til at høste en betydelig umiddelbar gevinst for troværdigheden af disse bestræbelser. Som et resultat af disse bestræbelser og under hensyntagen til de nuværende udsigter for den økonomiske vækst og renten ventes det gennemsnitlige budgetunderskud i Fælles skabet at blive halveret i perioden 1995-1998 og at falde til 2V2% af BNP. Dette er et stort skridt i retning af sunde offentlige finanser. 3. 2. 1. Øget tempo i nedbringelsen af budgetunderskuddene Næsten alle medlemsstaterne gjorde fremskridt med at nedbringe budgetunderskuddet yderligere i 1996. De eneste undtagelser herfra var Tyskland, hvor underskuddet blev øget for andet år i træk, og Luxembourg, hvor overskuddet faldt. Underskuddet blev særligt kraftigt nedbragt i Sverige, Spanien og Finland, men også i flere andre lande lykkedes det at reducere budgetunderskuddet med 1% af BNP eller mere (tabel 22). Budgetunderskuddet lå komfortabelt under 3% af BNP i de tre lande, for hvilke der for øjeblikket ikke foreligger nogen rådsafgørelse om et uforholdsmæssigt stort underskud (Danmark, Irland og Luxembourg). I Nederlandene blev budgetunderskuddet bragt ned under Maastricht-referenceværdien. Ifølge Kommissionens økonomiske prognose fra efteråret 1996 ventes praktisk taget alle medlemsstaterne at gøre yderligere fremskridt i 1997. Der ventes meget betydelige frem skridt i Italien (ca. VA procentpoint af BNP), og der ventes fremskridt på mellem 1 og VA procentpoint i næsten alle de øvrige medlemsstater. 69 På basis af disse omfattende og bety delige nedbringelser af underskuddene ventes ikke færre end 12 medlems stater at opnå et underskud på eller under 3% af BNP i 1997. De eneste undtagelser herfra er Grækenland, hvor budgetunderskuddet er højt, men faldende, og Italien og Det Forenede Kongerige, som begge ifølge de seneste prognoser ventes at opnå et underskud på ca. 3!/2% af BNP18. Blandt de lande, hvis underskud ligger på under 3% af BNP, vil det efter al sandsynlighed lykkes både Danmark og Irland at komme tæt på at opnå balance i budgettet. Der foreligger endnu ingen budgetter for 1998. I prognosescenariet for 1998, som bygger på en ekstrapolering af de forventede tendenser i 1997, ventes budgetunderskuddene generelt at falde yderligere, og alle medlems stater undtagen Grækenland ventes i 1998 at have underskud på under 3%> afBNP. Tabel 22 Offentlig nettolångivning (+) eller nettolåntagning (-) (%afBNP) Niveau Ændring 1995 1996 1997 1998 1996 1997 1998 B DK DJ) EL2) E F3) IRL2) J4) L NL5) A P FIN S UK2) 4,1 1,6 3,5 9,1 6,6 4,8 2,0 7,1 1,5 4,0 5,9 5,1 5,2 8,1 5,8 -3,3 -1,4 -4,0 -7,9 -4,4 -4,0 -1,6 -6,6 0,9 -2,6 -4,3 -4,0 -3,3 -3,9 -4,6 -2,9 -0,3 -2,9 -6,5 -3,0 -3,0 -0,9 -3,3 0,5 -2,5 -3,0 -2,9 -2,2 -2,9 -3,5 -2,5 -0,3 -2,4 -5,3 -2,8 -2,9 -0,5 -3,0 0,9 -2,0 -2,9 -2,9 -1,4 -1,0 -2. 2 0,8 0,2 -0,5 1,2 2,2 0,8 0,4 0,5 -0,6 1,4 1,6 1,1 1,9 4,2 1. 2 0,4 1,1 1,1 1,4 1,4 1,0 0,7 3,3 -0,4 0,1 1,3 1,1 1,1 1,0 1. 1 0,4 0,0 0,5 1,2 0,2 0,1 0,4 0,3 0,4 0,5 0,1 0,0 0,8 1,9 1. 3 5,0 EUR !) Eksklusive genforeningsrelateret gæld og forbundsrege 1,4 -4,4 -2,5 0,6 -3,0 0,5 ringens overtagelse af aktiver i 1995 (Treuhand, ost lige boligselskaber og Deutsche Kreditbank) til et belob af 229 mia. DEM. 2) På det tidspunkt, hvor Kommissionens prognose blev udarbejdet, havde Grækenland, Irland og UK endnu ikke fremlagt deres budget for 1997. Antagelsen om 'uændret økonomisk politik' blev også anvendt i 1997. De seneste tal viser et underskud i Grækenland på 7. 6% i 1996. 3) Inklusive for 1997 France Telecoms betaling til den franske stat på 37,5 mia. FRF. 4) Inklusive for 1997 6 trillioner ITL i reduktioner i overfors- ler til statsejede virksomheder, men ikke inklusive 6,5 trillioner ITL til andre transaktioner, hvis overensstem melse med ESA-regleme er ved at blive undersogt. 5) Eksklusive for 1995 et nettobeløb på 32,84 mia. NLG i ekstraordinære udgifter i forbindelse med finansierings- reformen af de sociale boligselskaber. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 1S Underskndsprognosen for Italien fra efteråret 1996 fra Kommissionens tjenestegrene omfatter ikke undcrskiidsrcduccrcndc transaktioner for 6,5 trillioner ITL, hvis overensstemmelse med ESA-reglernc er ved at blive undersogt. For Det Forenede Kongeriges vedkommende indeholder prognosen ikke de foranstaltninger, der blev bebudet i budgettet fra november 1996. UK-myndighcdcrnc forventer, at disse foranstaltninger vil resultere i cn yderligere budgctkonsolidcring i budgetåret 1997/98. 70 Faktisk og konjimkturkorrigeret offentlig nettolåntagning, EUR Figur 23 % af BNP -1 1980 1982 1984 1986 Konj u n ktu r kor rigeret „i 1988 , ,i 1990 1992 i, , 1994 1996 1998 Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 3. 2. 2. Konsolideringsindsatsens tempo og omfang For Fællesskabet som helhed havde konjunkturtilbagegangen i 1996 en negativ effekt på udgiftsniveauet og skatteprovenuet. Mens de faktiske underskud gennemsnitligt blev reduceret med 0,6 procentpoint af BNP i 1996, blev budgetsaldoen korrigeret for budgetvirkningen af konjunkturbetingede afvigelser i produktionen fra trend-BNP (den strukturelle budgetsaldo) derfor forbedret noget mere, nemlig med anslået 0,8 procent point af BNP19. I 1997 ventes konjunkturerne at fa stort set neutral budgetvirkning for Fællesskabet som helhed, og den forventede budgetreduktion på ca. 1,4 procentpoint af BNP afspejler således en reel nedbringelse af det strukturelle underskud. Dette er en konsolideringsindsats af hidtil uset omfang, der klart vidner om medlemsstaternes stærke forsæt om at skabe et sundt grundlag for deres offentlige finanser. 19 Skon over den strukturelle budgetsaldo er behæftet med betydelig usikkerhed vedrørende såvel trend- BNP's (potentielt BNP) størrelse og den budgetmæssige effekt af konjunkturafvigelser fra trend-BNP (potentielt BNP). Kommissionens beregningsmetode er forsigtig, fordi den giver et niveau for de strukturelle budgetunderskud, der generelt er højere end det, der fås ved bmg af andre metoder, bl. a. de af OECD og IMF benyttede metoder. Idet disse forskelle især skyldes forskelle i det anslåede niveau for trend-BNP (potentielt BNP), er der ikke stor forskel i den årlige ændring i de strukturelle underskud fra den ene metode til den anden. 71 Efter den af Kommissionen benyttede metode ventes det konjunkturkorrige- rede budgetunderskud at blive på eller under 3% af BNP i 13 lande i 1997. For Fællesskabet som helhed ventes den totale nedbringelse af det konjunk- turkorrigerede underskud i perioden 1992-1998 at andrage mere end 3 procentpoint af BNP, hvoraf den største reduktion finder sted i 1996 og 1997. For 1996 og 1997 set under ét ventes det konjunkturkorrigerede underskud at falde i alle medlemsstater (undtagen Luxembourg). Fire lande (Spanien, Italien, Østrig og Sverige) ventes at opnå ekstraordinært store fald i det strukturelle underskud, nemlig i stør relsesordenen VA-WA procentpoint af BNP gennem de to år. Derudover ventes der store fald i underskuddet på Tabel 23 Konjunkturkorrigeret budgetsaldo1' (%afBNP) Niveau Ændring 1995 1996 1997 1998 1996 1997 1998 I B DK D2) EL E F IRL I L NL A P FIN S UK 3,7 1,5 3,5 8,3 5,8 4,6 3,2 7,1 1,7 3,7 6,1 4,6 3,8 6,8 5,1 -2,7 -1,2 -3,5 -7,5 -3,5 -3,4 -3,9 -6,1 1,3 -2,3 -4,1 -3,5 -2,2 -3,0 -4,0 -2,4 -0,6 -2,3 -6,4 -2,2 -2,6 -3,1 -2,7 0,9 -2,3 -2,3 -2,5 -2,2 -2,5 -3,3 -2,5 -1,1 -2,0 -5,7 -2,3 -2,9 -2,4 -2,8 0,6 -2,1 -2,5 -2,9 -2,1 -1,3 -2,2 1,0 0,3 0,0 0,8 2,3 1,2 -0,7 1,0 -0,4 1,4 2,0 1,1 1,6 3,8 1,1 0,3 0,6 1,2 1,1 1,3 0,8 0,8 3,4 -0,4 0,0 1,8 1,0 0,0 0,5 0,7 -0,1 -0,5 I 0,3 I 0,7 I -0,1 I -0,3 0,7 -0,1 -0,3 0,2 -0,2 -0,4 0,1 1,2 1,1 -2,5 -2,4 4,7 -3,8 EUR 0,1 l) Budgetsaldo korrigeret for den anslåede budgetvirkning uf konjunkturbetingede afvigelser i BNP fra trend-BNP; skon fra Kommissionens tjenestegrene. Metodologien beskrives i 'Europæisk Økonomi'; nr. 60, 1995, s. 35 - 90. 1,3 0,9 2)Se fodnote li tabel 22. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. mellem 1 og 2 procentpoint af BNP i de otte øvrige medlemsstater, hvor det faktiske underskud lå på over 3% af BNP i 1995 I adskillige af disse lande sker hovedparten af konsolideringsindsatsen allerede i 1996. Dette gælder i særlig grad Belgien, Nederlandene, Finland og Sverige, hvor der kun ventes en moderat budgetmæssig stramning i 1997, om nogen overhovedet. Derimod skete der ikke nogen grundlæggende forbedring i Tyskland i 1996, og konsolideringsindsatsen vil her udelukkende ske i 1997, mens et meget ambitiøst budget for 1997 i Italien tyder på, at konsolideringsindsatsen i dette år vil blive særlig omfattende. 72 3. 2. 3. Konsolideringsindsatsens sammensætning og varighed For Fællesskabets som helhed blev budgetjusteringerne i 1996 gennemført i stort set lige stor udstrækning via reduktioner i de offentlige udgifters andel af BNP og forhøjelser af de offentlige indtægters i forvejen høje andel af BNP. Hvis de nuværende udgiftsplaner for 1997 efterleves, ventes budgetkonsolideringen i dette år primært at ske via udgiftsbesparelser. Den mindre stigning i skattetrykket vil formentlig blive vendt til et fald i 1998. For de tre år set under ét ventes Fællesskabet således at opnå en betydelig reduktion af de offentlige udgifters andel af BNP Tabel 24 Den offentlige sektors indtægter og udgifter (%afBNP) Indtægter Udgifter 1995 1996 1997 1998 1995 1996 1997 1998 IB DK D EL» E Fi> IRL!> I» L NL» A P FIN S UK» 50,3 58,1 46,3 37,6 39,7 49,5 35,4 44,8 40,8 49,1 46,9 40,1 53,5 60,1 37,8 50,5 58,8 45,7 38,0 40,3 50,6 34,7 46,3 41,7 48,3 48,2 40,4 55,3 63,0 37,6 50,1 58,0 46,0 38,4 40,5 50,5 34,3 47,7 41,2 47,7 48,7 41,3 54,3 61,7 37,7 49,7 56,4 45,9 38,7 40,2 50,2 33,9 47,1 40,8 47,0 48,3 41,1 53,9 60,5 38,0 54,5 59,7 49,9 46,7 46,3 54,3 37,4 51,8 40,0 53,2 52,8 45,3 58,8 68,2 43,5 53,8 60,3 49,7 46,0 44,8 54,7 36,3 52,9 40,7 50,9 52,5 44,5 58,7 66,9 42,3 53,0 58,2 48,9 44,9 43,5 53,5 35,2 51,0 40,7 50,1 51,7 44,3 56,5 64,6 41,3 52,1 56,7 48,2 44,0 43,0 53,1 34,3 50,1 39,9 49,0 51,2 44,0 55,3 61,5 40,2 EUR 45,8 46,2 46,4 46,1 50,9 50,6 49,4 48,5 (på ca. 2!/2 procentpoint), 0 Se fodnoter i tabel 22. samtidig med at skattetrykket Kilde: Kommissionens ti enesteerene. I | stort set skulle forblive uændret. Både med hensyn til balancen mellem foranstaltninger på udgiftssiden og indtægtssiden og med hensyn til varigheden af konsolideringsforanstaltningerne kan der konstateres forskelle mellem medlemsstaterne. De offentlige udgifters andel af BNP ventes dog at blive formindsket væsentligt i alle medlemsstater undtagen Portugal og Luxembourg. De opløftende udsigter til tilbageholdenhed på udgiftssiden er dog betinget af, at de stramme udgiftsplaner nøje overholdes. Størstedelen af den forventede nedbringelse af væksten på udgiftssiden hidrører fra bestræbelserne på at holde væksten i det ofTentlige konsum og transfereringerne nede. Disse foranstaltninger synes generelt at ville fa varige virkninger. I en række lande, hvor gældskvoten nu er for nedadgående, og hvor rentesatserne er faldet betydeligt, vil den formindskede rentebyrde sandsynligvis yde et væsentligt bidrag til budgetkonsolideringen i de kommende år. I Italien skulle rentebetalingerne ifølge 73 prognoserne falde med 3 procentpoint af BNP i perioden 1995-1998. Rentebetalingerne ventes også at falde betragteligt i andre medlemsstater, hvor gældskvoten ventes at falde. I 1998 ventes rentebyrden at falde i alle medlemsstater. Tabel 25 De offentlige udgifter (ændringer i % af BNP) Offentligt konsum Offentlige investeringer Transfereringer til husholdninger Transfereringer til virksomheder Kapital overførsler Rentebetalinger lait 97/95 98/97 97/95 98/97 97/95 98/97 97/95 98/97 97/95 98/97 97/95 98/97 97/95 98/97 B DK D EL E F IRL 1 L NL A P FIN S UK -0,4 -0,3 -0,2 0,2 -0,9 -0,2 -0,7 0,0 0,4 -0,4 -0,6 0,8 -0,4 -0,6 -0,9 -0,3 -0,4 -0,4 -0,1 -0,3 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,1 -0,3 -0,2 -0,5 -0,7 -0,4 EUR -0,4 -0,3 0,0 0,0 -0,4 -0,1 -0,9 -0,3 0,0 -0,1 0,2 -0,1 -0,1 0,5 0,2 -0,2 -0,4 -0,3 0,0 0,0 -0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,3 0,0 -0,1 -0,1 -0,3 -1,2 0,1 0,3 -0,6 -0,1 -0,9 0,8 0,0 -1,7 -0,4 0,6 -1,7 -1,8 -0,5 -0,3 -0,7 -0,1 -0,1 -0,2 -0,3 -0,3 0,1 -0,4 -0,8 -0,3 0,1 -0,8 -1,0 -0,4 -0,3 -0,6 -0,3 -0,1 -0,2 0,3 -0,3 -0,7 -0,2 -0,2 -0,4 -0,1 -0,2 -0,7 0,0 -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,1 -0,2 -0,1 -0,1 0,0 -0,1 -0,2 -0,1 0,1 1,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,5 -0,1 0,3 0,0 -0,2 -0,1 -0,5 -0,5 -0,1 -0,4 0,0 -0,2 -0,3 -0,2 0,0 -0,2 0,0 0,0 0,0 -0,1 0,0 0,4 0,0 0,4 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 0,0 -0,1 0,1 -1,0 -0,8 0,2 -1,9 -0,1 0,1 -0,8 -1,6 0,1 -0,6 0,3 -1,1 0,4 -0,1 0,2 -0,2 -0,3 0,0 -0,6 -0,1 0,0 -0,3 -1,5 0,0 -0,1 0,1 -0,3 0,0 -0,8 0,0 -1,5 -1,5 -1,0 -1,8 -2,8 -0,8 -2,2 -0,8 0,7 -3,1 -1,1 0,2 -2,3 -3,6 -2,2 -0,1 -0,3 -1,5 -0,9 -1,5 -0,7 -0,9 -0. 5 -0,4 -0,9 -0,9 -0,8 -1,1 -0,5 -0,2 -1,2 -3,1 -1,1 -0,9 Kilde: Kommissionens tjenestegrene. Som en afspejling af reformer sigtende på at holde de sociale udgifter nede og i nogle tilfælde af en faldende ledighed ventes transfereringerne til husholdningerne som en andel af BNP at falde i næsten alle medlemsstater. Det offentlige forbrugs andel af BNP ventes at falde i stort set alle Medlemsstater over perioden 1995-98, og særlig meget i Spanien, Sverige og Storbritannien. Antallet af offentligt ansatte ventes reduceret i adskillige lande (Tyskland, Spanien, Italien, Sverige, Østrig og Det Forenede Kongerige) og forblive forholdsvis stabilt i andre (Belgien, Frankrig). Nogle medlemsstater har opnået besparelser via en behersket lønfremgang i den offentlige sektor. En række lande satser i vid udstrækning på at mindske omfanget af eller udskyde offent lige investeringer. Dette gælder specielt Spanien (dog fra et højt niveau) og i mindre grad Tyskland, Frankrig og Det Forenede Kongerige. I nogle lande skyldes de faldende udgifter 74 til offentlige investeringer en effektivisering af brugen af offentlige midler, men generelt kan besparelser i de offentlige investeringer vise sig at blive af midlertidig karakter eller at blive bekostelige i det lange løb. I Det Forenede Kongerige afspejler denne tendens desuden et skifte fra offentligt til privat regi. Ifølge de forudsætninger, der ligger til grund for Kommissionens prognose fra efteråret 1996, er budgetforbedringerne i nogle medlemsstater i et vist omfang sket i form af engangsforanstaltninger, bl. a. i Frankrig i form af kapitaloverførsler fra France Telecom som led i en omstrukturering og i Italien i form af privatisering af forsyningssektoren og bogføringsmæssige transaktioner. Det siger sig selv, at sådanne foranstaltninger på grund af deres forbigående karakter ikke medvirker til at forbedre den underliggende budgetsaldo. I begyndelsen af 1998, når der skal træffes afgørelse om, hvilke lande der har nået den høje grad af vedholdende konvergens, der kræves for at deltage i ØMLTs tredje fase fra 1. 1. 1999, vil der blive foretaget en vurdering af, i hvor høj grad de engangsforanstalt ninger, der er blevet truffet i 1996-97, er blevet suppleret med en varig forbedring af budgetstillingen. På indtægtssiden er skattetrykket blevet øget i størstedelen af landene i 1996, og i nogle lande vil det formentlig stige yderligere i 1997. Kun i Irland og Nederlandene er de offent lige indtægters andel af BNP klart for nedadgående. Dog ventes det samlede skattetryk at falde i næsten alle medlemsstaterne i 1998. I nogle tilfælde har de indtægtsforøgende foranstaltninger, der er blevet truffet, omfattet forhøjelser af bidragene til sociale ordninger, som lægger en yderligere byrde på beskæftigelsen (f. eks. Tyskland og Østrig). Mange lande har dog forhøjet forskellige forbrugsafgifter, som forventeligt har en mindre fordrejende effekt på beskæftigelsen, for så vidt som lønkravene ikke justeres tilsvarende opad som kompensation for de højere priser. 3. 2. 4. Tendenser i gældskvoten Gældskvoten i Fællesskabet er i gennemsnit steget med ca. 2 procentpoint i 1996 og ligger nu på 1VA% af BNP. Den opadgående tendens vil dog efter al sandsynlighed ophøre i 1997, og gældskvoten ventes at falde en anelse i 1998. Dette er resultatet af de omfattende bestræbelser, praktisk taget alle medlemsstaternes regeringer har udfoldet for at formindske budgetunderskuddet, samt det ventede opsving i den økonomiske vækst og de faldende rentebetalinger. Derudover spiller privatiseringsindsatsen en rolle i forbindelse med at reducere gældskvoten i en række medlemsstater. 75 I Frankrig, Luxembourg og Det Forenede Kongerige ventes 1 Tabel 26 gældskvoten at forblive under 60% af BNP i de kommende år. I Tyskland og Finland røg gældskvoten over 60% af BNP i 1996, og hvis de nuværende tendenser projiceres frem, vil den ligge lige over det niveau i 1997 og i 1998. I størstedelen af de lande, hvor bruttogældskvoten er på over 60%, ventes der at ske fremskridt med nedbringelsen af gældsbyrden i årene 1996-98. 1 Danmark og Irland ventes gældskvoten hurtigt at nærme sig referenceværdien på 60% (efter et fald på henholdsvis 6V2 og 16 procentpoint til et niveau på omkring 65% af BNP). I Belgien, Grækenland og Italien, hvor gældskvoten er Offentlig bruttogæld (%afBNP) Niveau Ændring 1993 1995 1996 1997 1998 95/93 98/95 | B DK" D EL2) E F 137,0 80,1 48,2 111,8 60,5 45,6 IRL» I L 94,5 119,3 6,2 NL A P FIN S UK2) 80,8 62,8 68,2 57,3 76,0 48,5 133,7 71,9 58,1 111,8 65,7 52,8 81,6 124,9 6,0 79,7 69,0 71,7 59,2 78,7 54,1 130,6 70,2 60,8 110,6 67,8 56,4 74,7 123,4 7,8 78,7 71,7 71,1 61,3 78,1 56,2 127,0 67,8 61,9 109,3 67,1 58,1 70,0 122,3 8,8 76,8 72,2 69,0 61,5 77,6 57,0 123,9 65,5 61,9 107,2 65,8 59,2 -3,3 -8,2 9,9 0,0 5,2 7,2 -9,8 I -6,4 I 3,8 -4,6 0,1 6,4 65,4 119,4 9,2 -12,9 5,6 -0,2 -16,2 -5,5 3,2 75,1 72,2 67,8 61,7 74,9 56,5 -1,1 6,2 3,5 1,9 2,7 5,6 5,2 -4,6 3,2 -3,9 2,5 -3,8 2,4 1,6 EUR 66,1 71,3 73,5 73,7 72,9 ^Statens indestående i centralbanken, statens beholdning af andre papirer end statsobligationer og gæld i tilknytning til offentlige virksomheder udgjorde ca. 18% at'BNP i 19()5. 2) Se fodnote 2 i tabel 22. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. særligt højt, samt i Nederlandene, Sverige og Portugal ventes gældskvoten at falde med mellem 4 og 10 procentpoint af BNP i perioden 1996-98. 3 3. Den økonomiske effekt af budgetkonsolideringen i Fællesskabet 3. 3. 1. Kortsigtet væksteffekt af budgetkonsolideringen i 1996-97 Omfanget af de planlagte nedbringelser af budgetunderskuddet i de fleste medlemsstater i 1996-97 har medført frygt blandt nogle kommentatorer for, at bestræbelserne på at over holde Maastricht-traktatens finanspolitiske kriterier vil kunne lægge en betydelig dæmper på væksten og jobskabelsen på kort sigt. Denne frygt tager dog hverken højde for den overordnede okonomisk-politiske sammenhæng, budgetkonsolideringen indgår i, eller det presserende økonomiske behov - uanset Maastricht-processen - for at konsolidere de offentlige finanser i Fællesskabet. 76 De fleste medlemsstater kan ikke komme uden om at foretage en budgetkonsolidering, hvis forøgelsen i den offentlige gældsætning og den opadgående tendens i rentebyrdeen skal bringes til ophør. Hvis de store budgetunderskud fik lov til at stå uberørt, ville dette fremkalde en kraftig stigning i rentebetalingerne i de kommende år, som ville lægge et yderligere opadgående pres på beskatningen, hvilket ville være til skade for beskæftigelsen og reducere mulighederne for at foretage mere produktive eller ønskværdige offentlige udgifter. Det nuværende behov for en vækstfremmende økonomisk politik kan og må derfor ikke hvile på en ekspansiv finanspolitik. I de fleste medlemsstater er en budgetkonsolidering nødvendig og ønskværdig. Fremskridtene hen imod ØMU styrker de rammer, inden for hvilke den nødvendige tilpasning sker. Endvidere skal det bemærkes, at selv på kort sigt vil de fordele, man kunne håbe at opnå via en formindsket konsolideringsindsats, efter al sandsynlighed vise sig at være illuso riske. En lempelse af budgetkonsolideringen vil fa øjeblikkelige og alvorlige negative konsekvenser for kapitalmarkederne og medføre forhøjelser af renterne og formentlig også fornyet valutauro. Som det så tydeligt blev demonstreret efter valutabevægelserne i 1995 (se kapitel 1), vil nettoeffekten af en sådan uro på de kortsigtede vækstudsigter i Fællesskabet være negativ og føje spot til skade i de eksisterende problemer med den høje og voksende ledighed i de fleste lande. I praksis er der derfor ikke noget alternativ til en videreførelse af en stram finanspolitik. Den samlede effekt af den nuværende og planlagte budgetpolitik på efterspørgslen og væksten kan ikke vurderes isoleret fra følgevirkningerne for renten og valutakurserne, den øvrige monetære og økonomiske politik samt de internationale forhold og den konjunktursituation, der danner baggrund for konsolideringen. Den direkte afdæmpende virkning af budgetkonsolideringen i 1996-97 vil sandsynligvis blive opvejet af en række faktorer, der kan inddeles i to grupper. For det første er budgetkonsolideringen en integreret del af den overordnede indsats for at ændre balancen i det økonomiske policy-mix, som har været udfoldet inden for Fælles skabet, og som bl. a. har givet sig udslag i en lavere rente og mere stabile valutakurser. Denne positive udvikling har fundet sted i praktisk taget alle medlemsstaterne og har medført et særligt kraftigt fald i renten i lande, som tidligere havde høje risikopræmier De mest iøjnefaldende eksempler herpå er Spanien, Italien og Sverige, hvor spændet i den lange rente i forhold til Tyskland faldt med henholdsvis ca. 380, 430 og 340 basispoint fra april 1995, hvor spændet var størst, til december 1996. I alle tilfælde indtraf hovedparten af faldet i kølvandet på, at der blev bebudet troværdige og omfattende bestræbelser på at reducere budgetunderskuddet til 3% af BNP eller mindre i 1997 og nedbringe det yderli gere i de efterfølgende år. Rentefaldet medfører en betydelig lempelse af presset på de 77 offentlige finanser samt på aktiviteten i den private sektor i næsten alle lande. En lavere rente vil utvivlsomt give plads for en forøgelse af investeringerne. Eftersom investerings- rentabiliteten for øjeblikket er sund, og den nuværende og potentielle efterspørgsel holdes oppe af en lempelig pengepolitik, synes forudsætningerne for en forholdsvis kraftig investeringsfremgang at være til stede. For det andet vil en troværdig og veludformet budgetkonsolidering formentlig øge tilliden i erhvervslivet og blandt forbrugerne. Navnlig i lande, hvor balanceproblemerne er store, og/eller hvor de offentlige udgifter er steget kraftigt, har en generel opfattelse af, at der ville komme betydelige skatteforhøjelser - sammenholdt med usikkerhed om, hvilke foranstaltninger der ville blive taget, og hvem der skulle bære byrden i forbindelse med tilpasningen - bidraget til en afventende holdning og opsparing i den private sektor. På denne baggrund kan initiativer i retning af at bremse væksten i de offentlige udgifter og forhøje skatterne mindre end tidligere ventet meget vel fa den virkning, at tilliden i den private sektor øges, og at både forbruget, investeringerne og virksomhedernes vilje til at rekruttere stimuleres. Hvad det private forbrug angår, er der mere og mere empirisk belæg for, at der er tillidseffekter eller 'ikke-keynesianske' effekter, specielt i tilfælde, hvor store budgetuligevægte rettes op via en troværdig indsats for at begrænse væksten i de offentlige udgifter. Den negative korrelation mellem den strukturelle budgetsaldo og husholdningernes opsparingskvote i perioder med store finanspolitiske tilpasninger eller en stærkt ekspansiv finanspolitik illustreres af eksemplerne med to lande i figur 24. Endvidere medfører en lavere rente og mindre finansiel usikkerhed en forøgelse af aktivpriserne (herunder aktie-, obligations- og huspriserne) og øger velstanden i den private sektor, hvilket i det mindste i nogle lande formentlig vil give det private forbrug en betydelig salt vandsindsprøjtning. 78 j Figur 24 ] Budgetunderskud og husholdningernes opsparingskvote % af BNP 8truMurelt b u d g e t u n d e r s k ud (venstre skala) Sverige % »* bushorørWhowrrte* øhnttjfttete mdkømwt H u s h o l d n i n g e r n es o p s p a r i n g s k v o te (højre skala) 1882 1984 1988 ;;••»;; K/Mto. ' KbmHOk«|øh*M* tfèn**(É0rMt* bfl 0(CP. 1W2 Italien :'%: «f :h'H»ll*|drtr«emes:dii»poniK>l«: indkarnst:: Strukturelt b u d g e t u n d e r s k ud (venstre skala) 1982 1*84 1988 1980 : 19»21 Klkta: KbmNih*(ø)1^k(|#M4(#{|r*Mk6«|0CCp. På basis af en lav inflation, en grundlæggende sund økonomisk udvikling og en gunstig international situation viser Kommissionens prognoser, at den nuværende og forventede udvikling i budgetpolitikken og den monetære politik falder i tråd med et velafbalanceret opsving i den økonomiske vækst til omkring trend-væksten i 1997 og over trend-væksten i 1998. Denne vurdering ligger stort set på linje med prognoserne fra andre internationale organisationer og de fleste private prognoseinstitutter. Selv hvis den økonomiske vækst ikke øges i det forventede omfang, bør budgetkonsoli- deringsindsatsen på ingen måde slækkes. Hvis målsætningerne for budgetkonsolideringen ikke nås, vil den gunstige tendens i rentesatserne og valutakurserne blive bragt i fare og udsigterne til en kraftigere økonomisk vækst undermineret. 79 3. 3. 2. Budgetpolitikken på mellemlang sigt Det er nødvendigt at tilvejebringe og fastholde sunde og disciplinerede offentlige finanser i medlemsstaterne for at skabe de rette betingelser for en kraftig og vedholdende økono misk vækst med en forbedret jobskabelse på mellemlang sigt. Den brede enighed om dette har bevirket, at Fællesskabet i successive overordnede retningslinjer for den økonomiske politik siden 1993 har fastsat målsætningen om en offentlig budgetsaldo tæt på nul på mellemlang sigt20. Denne målsætning er blevet gentaget og har faet forøget troværdighed og betydning inden for rammerne af 'stabilitets- og vækstpagten' om sikring af budget disciplin i tredje fase af ØMU. Medlemsstaterne har således forpligtet sig til i årene efter 1997 at tage yderligere skridt til at sikre, at deres budgetstilling løbende forbedres, så de bliver i stand til at opfylde målsætningen på mellemlang sigt om en budgetsaldo tæt på nul eller i overskud under normale omstændigheder. Det er undertiden blevet hævdet, at denne forpligtelse til at føre en disciplineret budget politik vil lægge en dæmper på den økonomiske aktivitet i årene efter 1997. Denne frygt synes dog at bygge på en misforståelse af en sund budgetpolitiks effekt på væksten på mellemlang sigt og se bort fra den kendsgerning, at finanspolitisk disciplin er en afgørende forudsætning for sikre, at ØMU bliver levedygtig, og at alle de potentielle fordele ved den fælles valuta opnås. Når det gennemsnitlige budgetunderskud i Fællesskabet én gang er blevet nedbragt til 3% af BNP i 1997, vil det desuden på grund af den fornyede kraftige vækst på mellemlang sigt blive nemmere at opnå ligevægt på budgettet i de efterfølgende år. Endvidere er det nødvendigt at forfølge en mellemfristet målsætning om en budgetsaldo tæt på nul eller i overskud for at: (i) opnå en vedholdende, investeringsledet vækst i produktion og beskæftigelse på mellemlang sigt og samtidig fastholde den rette balance mellem opsparing og inve steringer (ii) skabe finanspolitisk råderum til tilpasninger til konjunkturudsving, uden at under skuddet stiger til over 3% af BNP i "normale" konjunkturnedgangsperioder (iii) vende tendensen til fortrængning af andre udgifter end rentebetalinger og bane vej for skattenedsættelser (iv) forberede medlemsstaternes offentlige finanser på budgetkonsekvenserne af befolk ningernes aldring. 2() I overensstemmelse med henstillingerne i de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik har fire lande, nemlig Danmark, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige, indsat målsætningen om at fjerne budgetunderskuddet eller opnå et budgetoverskud i deres konvergensprogram. 80 Sunde offentlige finanser er nødvendigefor en vedholdende vækst og øget beskæftigelse på mellemlang sigt Det centrale element i Fællesskabets strategi til sikring af et vedholdende opsving i den økonomiske vækst og beskæftigelsen på mellemlang sigt er at skabe de rette betingelser for en kraftig stigning i investeringerne, så det sikres, at produktionskapaciteten udvides i tilstrækkelig hurtigt tempo. Investeringerne ventes at stige kraftigt i 1997 og 1998, og hvis de rette betingelser er til stede, ventes de at fortsætte med at stige i årene derefter. Denne investeringsfremgang skal ledsages af en kraftigt forøget national opsparing i medlemsstaterne, hvis man skal undgå, at den følges op af en alvorlig forværring i den løbende betalingsbalancesituation i Fællesskabet som helhed og af et kraftigt opadgående pres på realrenten. Ikke mindst i betragtning af, at den private sektors opsparing (hus holdningerne plus virksomhederne) udgør en forholdsvis konstant andel af BNP i Fælles skabet, skal denne stigning i opsparingen primært udspringe af en situation med sunde offentlige finanser og genskabelse af en positiv offentlige opsparing21. Det empiriske materiale viser, at den stigende offentlige gældsopbygning i de industria liserede lande gennem de seneste to årtier har været en stærkt medvirkende faktor bag den konstaterede stigning i den lange realrente på verdensplan (skøn herfor varierer fra 1 til 2,5 procentpoint)22. Modsat vil de forventede lavere budgetunderskud i Fællesskabet i de kommende år i forlængelse af Maastricht-traktaten og de forbedrede rammer for budget disciplin under stabilitets- og vækstpagten føre til lavere låneomkostninger i Fællesskabet. Eftersom Fællesskabet spiller en tilstrækkelig stor rolle som deltager i verdensøkonomien, vil dette også bidrage til at sænke den lange rente på verdensplan. Forbedrede udsigter til budgetdisciplin hos Fællesskabets internationale handelspartnere, ikke mindst USA, ville også bidrage til at sænke den lange realrente på verdensplan. 21 Se Trends in and structure of gross national saving in the Community", Europæisk Okonomi, Supplement /I, nr. 11 /12, 1992. 22 Sc IMF, 'World Economic Outlook:' (maj 1996) og Tilandegruppcn (1995), "Saving, Investment and Real Interest Rates", oktober 1995, og henvisningerne heri. 81 Genskabelse af budgetpolitikkens stabiliserende funktion Inden for ØMU vil brugen af budgetpolitikken som stabiliseringsinstrument sandsynligvis fa stigende betydning, ikke mindst for de lande, som hidtil har ført en penge- og valuta politik kendetegnet ved en vis grad af uafhængighed. Samtidig fastsættes det i Maastricht traktaten for at sikre budgetdisciplin, at budgetunderskuddet i de deltagende medlems stater ikke må udgøre mere end 3% af BNP, medmindre overskridelsen er 'exceptionel og midlertidig'. Sådanne omstændigheder foreligger ikke under en normal konjunktur nedgang. Af den grund er opnåelse af budgetligevægt eller, alt efter de nationale omstændigheder, et budgetoverskud under 'normale' forhold en nødvendig forudsætning for at genskabe fleksibilitet i finanspolitikken inden for sunde og troværdige mellemfristede rammer. Det vil give tilstrækkeligt råderum i finanspolitikken til, at de automatiske stabilisatorer kan få lov til at fungere, uden at referenceværdien på 3% af BNP for budgetunderskuddet under en normal konjunkturnedgang overskrides, og uden at dette medfører en ubønhørlig opadgående tendens i den offentlige gældsætning og rentebyrden i forhold til BNP. For perioden 1960-96 kan det således faktisk konstateres, at konjunkturkomponenten i budgetunderskuddet i alle medlemsstater på nær to aldrig var større end 3% af BNP på hver side af nul og endda lå på under 2% af BNP i de fleste medlemsstater (se boks 5). Desuden vil de automatiske stabilisatorer være tilbøjelige til at fungere mere effektivt, når den bagvedliggende budgetstilling er sund, fordi risikoen for enten negative reaktioner fra kapitalmarkederne eller en undergravning af tilliden er mindre. På basis af de hidtidige erfaringer kan det konstateres, at lande med en sund bagvedliggende budgetstilling har formået at gøre brug af de automatiske stabilisatorer og en diskretionær konjunktur udjævnende finanspolitik på en positiv måde, mens lande med store underskud og en stor gæld gentagne gange har måttet stramme finanspolitikken på det tidspunkt, hvor konjunk turnedgangen nåede bunden. Vending af tendensen til fortrængning af andre udgifter end renteudgifter og den opad gående tendens i skatterne Gennem de seneste to årtier har væksten i de offentlige rentebetalinger 'fortrængt' andre offentlige udgifter. Opnåelsen af budgetligevægt eller budgetoverskud under 'normale' forhold vil igangsætte en selvforstærkende 'god' cirkel af reducerede underskud, reduceret gæld og lavere renteudgifter. Gennem en nedbringelse af rentebyrden vil budgetdisciplinen kunne bane vej for en omlægning af de offentlige udgifter i retning af produktive former for udgifter som infrastruktur, uddannelse og aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger. 82 En genskabelse af sunde og disciplinerede offentlige finanser giver mulighed for at indføre varige foranstaltninger og reformer, der kan dæmme op for det opadgående pres på de offentlige udgifter i mange medlemsstater. En opbremsning i væksten i udgiftsniveauet og en lavere rentebyrde vil gøre det muligt at vende den mangeårige tendens til stigende skatter. Hvis skatterne bliver nedsat, fordi det lykkes at nedbringe de offentlige udgifters andel af BNP, vil der kunne opnås positive udbudssideeffekter. Lavere effektive skatte satser og i nogle tilfælde en bedre målretning af de sociale udgifter vil øge incitamentet til at spare op og investere, øge arbejdsindsatsen og skabe job, hvilket vil bidrage til at øge beskæftigelsen. Forberedelse af befolkningernes aldring Der er et presserende behov for en højere offentlig opsparing, så medlemsstaternes offent lige finanser bliver bedre forberedt på de store udfordringer, der knytter sig til befolknin gernes aldring i det 21. århundrede og den heraf følgende stigning i forsørgerbyrden. Denne demografiske tendens vil øge presset på de sociale udgifter, specielt pensions- og sundhedsudgifterne (se boks 6). Denne tendens må til dels opvejes af udgiftsstramninger i socialpolitikken, men en højere opsparing i den private sektor som følge af en mulig større udbredelse af private pensionsordninger vil bidrage til at lette presset på budgettet fra denne kilde. 83 Boks 5: De automatiske stabilisatorer i Fællesskabet Konjunktursvingninger i den økonomiske aktivitet har en væsentlig indvirkning på budget saldoen: skatteindtægterne falder, og de sociale transfereringer stiger i konjunkturnedgangs perioder, mens det modsatte indtræffer i konjunkturopgangsperioder. Disse konjunkturbetingede ændringer i budgetsaldoen har på sin side en stabiliserende indflydelse på den økonomiske aktivitet; de opfylder med andre ord rollen som automatiske stabilisatorer. tid og fra medlemsstat Kommissionen har udviklet sin egen metode til vurdering af konjunkturudsvingenes indvirkning på budgetsaldoen1. Denne beregningsmetode viser, at de automatiske stabilisatorer, målt efter konjunkturkomponenten i budgetsaldoen, har forholdsvis stor effekt, en effekt, der varierer over til medlemsstat (se tabel B5. 1). De automatiske stabilisatorer har forholdsvis større effekt og varierer i forholdsvis højere grad i de mindre medlemsstater, men også i Spanien og Det Forenede Kongerige. Konjunkturkomponentens i Fællesskabet som størrelse og volatilitet helhed udjævnes, fordi de repræsenterer et gennemsnit af medlemsstaternes forskellige placering i konjunkturforløbet på et givet tids punkt. Som det fremgår af minimums- og maksi mumsværdierne for konjunkturkomponenten, har den for alle medlemsstater på nær to i perioden 1960-1996 aldrig været større end 3% på hver side af nul og har endog ligget på under 2% i de fleste medlemsstater. En konjunktur- komponent på omkring 4-5% kunne kun noteres i Finland og Sverige i begyndelsen af 1990'erne. Tabel B5. 1. Størrelsen af k o n j u n k t u r o m p o n e n t en i b u d g e t s a l d o en i EF (1960-1996) Standard afvigelse Minimum Maksimum Værd i -1,8 -2,3 -1,6 -1,0 -2,1 -1,2 -2,2 -1,2 -2,8 -2,8 -1,4 -2,4 -5,2 -3,8 -2,7 År 1986 1981 1967 1987 1984-85 1985 1986 1975 1982-83 1983 1987 1984 1993 1993 1982 Værd i 2,0 2,5 1,9 1,6 2,7 1,5 2,1 1,1 4,1 1,8 1,4 2,4 5,2 3,2 3,1 År 1974 1986 1991 1973 1990 1990 1996 1980-90 1974 1974 1973-74 1973 1989 1990 1989 1,0 1,1 0,9 0,7 1,3 0,6 1,0 0,6 1,2 1,3 0,8 1,1 2,1 1,8 1,3 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK De automatiske stabilisatorers effekt afhænger af graden af åbenhed i økonomien, den offent lige sektors størrelse, progressionen i skattesystemet, arbejdsløshedsdagpengenes kompensa- tionsgrad og ledighedens følsomhed over for udsving i produktionen. Variationer i disse størrelser fra medlemsstat til medlemsstat er forklaringen på de forskelle, der kan observeres i omfanget af de automatiske stabilisatorers effekt. EUR 1990 1983 -1,2 0,7 1,6 indvirkning afspejlet Skematisk ses disse størrelsers faktorer: omfanget af "produktionsgabet" (output gap) på den ene side og de offentlige indtægters og udgifters konjunkturfølsomhed på den anden. Konjunkturudsving kan måles ved at bestemme trend-produktionen2 og fra disse skøn over trend-produktionen trække den faktiske produktion. Produktionsgabet defineres derefter som forskellen mellem det faktiske BNP og trend-BNP udtrykt som en procentdel af trend-BNP. Hvis produktionsgabet er positivt (negativt), har konjunkturforløbet en positiv (negativ) effekt på budgetsaldoen. to i Som det kan ses i tabel B5. 2, er volatiliteten i produktionsgabet målt ved standardafvigelsen forholdsvis lille for Fællesskabet som helhed, fordi konjunkturudviklingen varierer fra medlems ' 1 Se Kuropa-Kommissionen, "Technical note: the Commission services' method tor the cyclical adjustment of government budget balances", Europæisk Økonomi, nr. 60, november 1995. Den (rend-vurderingsmetode, der benyttes til at vise produktionsgab (I Iodrick-Prescott lllter), giver produktionsgab, der er symmetriske igennem serierne og derfor sammenregnes til nul i gennemsnit i perioden 1960-1996. Desuden er de negative produktionsgab, denne metode giver, forholdsvis små i forhold til dem, der opnås med andre metoder, f. eks. produkt ions funktion smetoden, og metoden udligner strukturelle brud som dem, der skete i Finland og Sverige i begyndelsen af 1990'erne. 84 stat til medlemsstat, men forholdsvis høj for de lande, der står midt i en økonomisk indhent- ningsproces (Grækenland, Spanien, Irland og Portugal) samt i Luxembourg og Det Forenede Kongerige. De store udsving i produktionsgabet i Finland og Sverige, som det fremgår af minimums- og maksimumsværdierne, kan til dels tilskrives det dybe konjunkturtilbageslag i de to lande i begyndelsen af 1990'erne. De offentlige indtægters og udgifters konjunkturfølsomhed er beregnet separat. Hvad indtæg terne angår, er følgende indtægtsområder taget i betragtning: selskabsskatter (som varierer mest i forhold til konjunkturforløbet på grund af profitters store konjunkturfølsomhed), personlige indkomstskatter, indirekte skatter og bidrag til sociale ordninger (som varierer mindst i forhold til konjunkturforløbet på grund af deres regressive karakter). Den samlede indtægtselasticitet i forhold til BNP ligger tæt på 1,0 for Fællesskabet som helhed og rækker fra 1,38 for Det Forenede Kongerige til 0,77 for Italien, hvilket afspejler forskellene i medlemsstaternes skatte procenter og skattestrukturer. Hvis man anvender indtægtseiasticiteten på skatteprovenu/BNP- forholdet, fås de offentlige indtægters marginale følsomhed i forhold til BNP. De offentlige indtægters konjunkturfølsomhed er skønsmæssigt på 0,4 for 1995 for Fællesskabet som helhed. Dette betyder, at enhver forøgelse af et negativt produktionsgab med 1 procent point reducerer de offentlige indtægter med 0,4 procentpoint af BNP. Indtægtsfølsomheden varierer fra 0,3 for Grækenland og Italien til 0,6 for Sverige. De offentlige transfereringer til husholdningerne til dækning af udgifterne i forbindelse med arbejdsløshed er den hovedudgiftspost på statsfinanserne, der reagerer automatisk på konjunk turudsving. Som følge heraf er de offentlige udgifters konjunkturfølsomhed betydeligt lavere end indtægternes. Udgifternes konjunkturfølsomhed er skønsmæssigt på -0,1 for 1995 for Fælles skabet som helhed, hvilket betyder, at enhver forøgelse af et negativt produktionsgab med 1 procentpoint øger de offentlige udgifter med 0,1 procentpoint af BNP. Udgifternes konjuktur- følsomhed varierer ikke stort mellem medlemsstaterne; den rækker fra -0,05 for Frankrig til - 0,26 for Danmark. For Fællesskabet som helhed giver summen af den marginale indtægtskonjunkturfølsomhed og den marginale udgiftskonjunkturfølsomhed den marginale procentvise ændring i budgetsaldoen i forhold til BNP. Budgetsaldoens konjunkturfølsomhed ligger på omkring 0,5 for Fællesskabet som helhed. Dette betyder, at enhver forringelse af et negativt produktionsgab på 1 procentpoint øger underskuddet på statsfinanserne med gennemsnitligt 0,5 procentpoint. Budgetsaldoens konjunkturfølsomhed rækker fra 0,4 for Grækenland til 0,85 for Sverige. Tabel 5. 2. Tabel B5. 3. Størrelsen af produktionsgabene i EF (1960-1996) De offentlige indtægters og udgifters konjunkturfølsomhed i EU (1995)* Standard afvigelse Minimum Maksimum Offentlige indtægter Offentlige udgifter Budget saldo Værd i -2,7 -3,6 -3,9 -3,4 -4,5 -2,2 -4. 2 -3,4 -4,6 -3,4 -2,8 -5,5 -7. 4 -4. 3 -4,0 -2,2 År 1986 1981 1967 1962 1960 1985 1966 1975 1967 1983 1987 1984-85 1993 1993 1982 1983 Værd i År 3,9 3,7 4,2 5,8 5,3 3,0 4,2 3,1 8,6 2. 4 3,2 8,2 9. 0 3. 6 5,1 3,2 1974 1986 1991 1973 1974 1990 1978 1980 1974 1974 1974 1973 1989 1990 1988-89 1973 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EUR 1,7 1,8 2,0 2,1 2,5 1,4 2,2 1,8 2,8 1,6 1,6 2. 9 3,5 1,9 2,2 1,4 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EUR 0,5 0,5 0,4 0,3 0,5 0,5 0,4 0,3 0,4 0,5 0,4 0,4 0,5 0,6 0,5 0,4 * Tallene er afrundede. -0,1 -0,3 -0,1 -0,1 -0,2 -0,1 -0,2 -0,1 -0,2 -0. 2 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,1 0,6 0,7 0,5 0,4 0,6 0,5 0. 5 0. 5 0. 6 0. 8 0. 5 0,5 0,6 0,9 0,6 0,5 85 Boks 6: Pensionsudgifter og pensionsforpligtelser i Fællesskabet 1. Udsigterne for de offentlige pensionsudgifter Den demografiske struktur i de europæiske lande er under kraftig forandring. Forsørgerbyrden (dvs. forholdet mellem antallet af ældre og antallet af erhvervsaktive) er for opadgående i de fleste lande og er ved at nå et historisk højt niveau. Selv om langtidsvirkningerne af aldringen på de offentlige budgetter er behæftet med usikkerhed og afhænger af, hvordan økonomien og samfundet i øvrigt tilpasser sig denne proces, er det dog meget sandsynligt, at der vil blive et kraftigt forøget pres i retning af højere offentlige udgifter i de kommende årtier. De offentlige pensionsordninger vil tegne sig for en stor del af dette pres, fordi udgifterne hertil i høj grad afhænger af aldersstrukturen i befolkningen. For at vurdere disse udsigter har alle medlemsstater inden for de senere år foretaget fremskriv ninger af pensionsudgifterne. Disse fremskrivninger, som ikke er homogene i dækningen af pensionsudgifterne, er blevet analyseret I en nylig offentliggjort rapport fra Kommissionen1 Rapporten retter søgelyset mod de seneste uændrede fremskrivninger fra offentlige institutioner; den giver sammenlignelige skøn over pensionsudgifternes effekt på statsfinanserne på basis af nationale udgiftsfremskrivninger og 1995-tal for forholdet mellem de samlede offentlige pensionsudgifter og BNP. Figur B6. 1 viser det vejede gennemsnit2 af stigningen i forholdet mellem de offentlige pensionsudgifter og BNP i de elleve medlemsstater, der har udarbejdet fremskrivninger frem til år 2030. Figur B6. 1 *afBNP; Anslået vækst i de offentlige pensionsudgifter i EF (vejet gennemsnit af udgiftsvæksten i 11 medlemsstater) Gunstigt scenario 199S 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 ftï/dé: kommissionens tjenestegrene. I perioden 1995-2030 vil forholdet mellem pensionsudgifterne og BNP i de elleve lande stige med 3-4 procentpoint (henholdsvis ud fra gunstige og ugunstige økonomiske antagelser). Udgiftstrykket ventes dog, selv om det ikke er ubetydeligt, at være forholdsvis begrænset gennem de næste fem år. Udsigterne forværres i det første årti af det næste århundrede, hvor forholdet mellem udgifterne og BNP ventes at stige i de fleste lande og endnu kraftigere efter år 2010, hvor generationen af de store fødselsårgange går på pension. I adskillige lande vil udgiftstrykket kulminere i perioden 2030-2040. 3 Bestræbelserne på at reforme de europæiske pensionssystemer - I de fleste lande afviger den nuværende pensionspolitik ret markant fra den, der blev ført i tidligere årtier. De tider, hvor dækningen blev udvidet og ydelserne forhøjet, er ovre. Siden midten af 1980'erne er de fleste pensionsordninger blevet reformeret med det formål at bremse væksten i pensionsudgifterne. Se l). FRANCO og T. MUNZI, 1096, "Public pension expenditure prospects in the lùiropean Union: A survey of national projections", Europæisk Økonomi, nr. 3. Vejet med 1995-BNP i enheder af knbekrattstandardcr. Ciennem de seneste ti år er adskillige nationale fremskrivninger blevet oprevideret. Nogle ændringer har været ret omfattende. De tidligere revisioner giver ikke noget fingerpeg om de fremtidige revideringer af de nuværende skon. De understreger dog nytten af regelmæssigt at revidere fremskrivningerne og analysere fejlene i de tidligere fremskrivninger. 86 Der er blevet gennemført omfattende reformer i Østrig, Finland, Tyskland, Italien, Frankrig, Grækenland og Det Forenede Kongerige. Ifølge de fleste nationale fremskrivninger vil virkningerne af de demografiske udviklingstendenser (nemlig stigningen i forsørgerbyrden) i en lang række medlemsstater i vid udstrækning blive opvejet af reformer, der reducerer den antallet af personer, der har ret til pension, og pensionssatsen. 4 Selv om udgiftsbegrænsning har været hovedformålet med reformerne, har de også haft formål at gøre pensionssystemerne bedre egnede til at modstå demografiske ændringer, mere gennemsigtige i henseende til deres fordelingsmæssige virkninger og mindre forvridende i henseende til den enkeltes valgmuligheder. til På trods af disse reformbestræbelser vil bevarelsen af det nuværende pensionssatsniveau og berettigelsesregler kræve en kraftig forhøjelse af de nationale bevillinger til pensionsordninger. Alternativt vil en stabilisering af pensionsudgifterne kræve, at der gennemføres yderligere omfattende reformer af pensionssatssniveauet og restriktioner i retten til pension. Opsummerende kan det siges, at selv om tilpasningen af de europæiske pensionssystemer til de nye demografiske udviklingsscenarier er undervejs, og reformerne mere og mere påvirker dynamikken i pensionsudgifterne, forudsætter de omfattende forventede ændringer i den demo grafiske struktur yderligere politiske initiativer. 2. Pensionsforpligtelser 'Pay-as-you-go'-pensionsordninger (PAYG) medfører, at der opstår ufinansierede forpligtelser. Under disse ordninger tilvejebringer hver generation midlerne til at betale for de ældre medbor geres pensioner og modtager selv senere pensioner, der er finansieret af yngre medborgere. På ethvert givet tidspunkt findes der altså et antal pensionister, som er berettiget til en pension resten af deres liv (og undertiden også deres ægtefælle, når denne bliver enke/enkemand), og et antal arbejdende borgere, som har ret til en pension i en nær eller fjern fremtid. 1 Tabel B. 6. 1 Offentlige pensionsforpligtelser: nutidsværdi af akkumulerede rettigheder Van Den Noord - Herd (1993, 1994) ABP (1993) IMF (1996) % af 1990-BNP % af 1990-BNP % af 1995- BNP Land Bruttoforpligtelser Eksisterende aktiver Netto forpligtelser Bruttoforpligtelse r På pension Arbejds styrke lait 54 103 157 77 94 58 42 51 42 139 216 148 242 81 70 112 71 139 113 163 113 23 18 8 B DK D1) EL E F IRL I L NL P UK USA Japan Canada 68 69 122 118 109 69 54 107 138 137 96 42 157 216 242 139 89 144 105 221 265 357 117 108 166 94 11 Vesttyskland i Van Den Noord-Herd (1993,1994) og ABP (1993). Kilder: Kuné J. B. - Petit W. F. M. - Pinxt A. J. H. , "The Hidden Liabilities of Basic Pension Systems in the European Community", CEPS-arbejdsdokument, nr. 80, november 1993. Van den Noord P. - Herd R. "Pension liabilities in the seven major economies", OECD, arbejdspapirer fra økonomisk afdeling, nr. 142, 1993,. Van den Noord P. - Herd R. , "Estimating pension liabilities: A methodological framework", OECD, Economic Studies, nr. 23, 1994. , s. 131-166. IMF, Aging Populations and the Fiscal Consequences of Public Pension Schemes, 1996. Henholdsvis forholdet mellem antallet af pensioner og antallet af ældre og forholdet mellem gennemsnits- pensionen og gennemsnitslønnen. 87 I de senere år er der blevet gennemført en række undersøgelser, som vurderer omfanget af forpligtelserne under PAYG-ordningerne. Tabel 1 viser en række skøn over de akkumulerede pensionsforpligtelser, som repræsenterer nutidsværdien af pensioner, som skal betales i frem tiden på basis af akkumulerede rettigheder. 5 Der er store variationer i skønnene, og landenes rangorden skifter. Relevansen af pensionsforpligtelser - Skøn over pensionsforpligtelseme er et nyttigt supplement til de konventionelle gælds- og underskudsmålemetoder. a) De giver et mål for, hvad det koster at opsige PAY^G-pensionsordninger, hvis man fuldt ud respekterer de nugældende pensionsbeløbsregler. b) De bibringer en klarere forståelse for finanspolitikkens virkninger (fordi de repræsenterer en relevant del af husholdningernes aktiver, har pensionsrettigheder betydning for forbruget og opsparingsbeslutninger). c) De er nyttige som et mål for størrelsen af underskud på akkumulerende basis; skønnene for visse lande viser, at gennem de seneste par årtier har de akkumulerede underskud været meget større end de konventionelle 'cash flow'-underskud. Forholdet mellem de akkumulerede pensionsforpligtelser og BNP er dog ikke en indikator for pensionsordningers fortsatte muligheder for at opretholdes. En høj andel af forpligtelser i forhold til BNP betyder ikke nødvendigvis, at PAYG-pensionsordningeme er i uligevægt. Det betyder heller ikke, at der vil opstå uligevægt i fremtiden. Enhver vurdering af, om pensionsordninger fortsat kan opretholdes, og hvor stort et pres de øver på statsfinanserne, kræver skøn over, hvor store ressourcer der står til rådighed til betaling af de akkumulerede pensioner, dvs. om udviklingen i beskæftigelsen og indkomsten pr, indbyggen Spørgsmålet om pensionsordningers fortsatte beståen skal vurderes i sammenhæng med andre indikatorer, f. eks. pensionsudgifterne set i forhold til BNP og størrelsen af pensionsbidraget, som sikrer, at pensionsordningerne er i likviditetsmæssig balance. Pensionsforpligtelser og den offentlige gæld - Akkumulerede pensionsrettigheder afviger på mange måder fra den konventionelle offentlige gæld, og der er praktiske såvel som teoretiske grunde til, at akkumulerede pensionsrettigheder ikke medregnes i underskuddet og den gælds- statistik, der benyttes ved udformningen og vurderingen af den løbende finanspolitik. i) Mens den konventionelle offentlige gæld kan måles nøjagtigt og entydigt på ethvert givet tidspunkt, er pensionsforpligtelser behæftet med usikkerhed og afhænger af de specifikke antagelser, der ligger til grund for en lang række faktorer, f. eks. levetidsforventningen, pris- og lønudviklingen o. a. Beregninger af nutidsværdi er uhyre følsomme over for ændringer i antagelserne. ii) Pensionsrettigheder er ikke nedfældet i formelle kontrakter. Debitor kan ændre både forfaldsplanen for betalinger og deres størrelse, Igennem de senere år har reformerne i adskillige fremtidige lande pensionsrettigheder for de nuværende arbejdstagere og pensionister. Hvis pensionsrettigheder fik status af finansielle forpligtelser, kunne dette bremse yderligere reformer. i pensionsbeløbsregleme medført en væsentlig reduktion af de iii) Mens statsobligationer normalt kan erhverves frit på markedet af enkeltpersoner og virksomheder, er erhvervelsen af pensionsrettigheder normalt obligatorisk. Dette betyder, at en stor pensionsgæld ikke er ensbetydende med et direkte pres på kapitalmarkederne. Det betyder også, at gælden automatisk fornys. Hvis pensionsforpligtelser således blev medregnet i gælden og underskuddet, ville den offentlige sektors pres på kapitalmarkederne blive tilsløret. iv) Pensionsrettigheder kan ikke omsættes- Dette betyder, at ændringer i det relative afkast og den relative risiko i forbindelse med pensionsrettigheder set i forhold til andre aktiver ikke har nogen indvirkning på kapitalmarkederne. Uomsætteligheden betyder endvidere, at rettigheder til sociale ydelser kan ændres selektivt under hensyntagen til enkeltstående karakteristika (f. eks. indkomsten og demografiske forhold). Hvis akkumulerede pensionsrettigheder skulle medregnes i definitionen af den offentlige gæld, skulle der foretages en tilsvarende ændring i underskudsdefinitionen. Pensionsbidrag ville i så fald blive et lån til den offentlige sektor, og pensioner ville dels blive betragtet som en tilbage betaling af et lån og dels som en implicit rentebetaling. De forskellige definitioner af pensionsforpligtelser og deres rolle i vurderingen af finanspolitikken er behandlet i I). KRANI'O, 1995; "Pension Liabilities - Their Use and Misuse in the Assessment of Fiscal Policies", Economic Papers, Kuropa-Kommissionen, nr. NO. IIvis man gar over fra et PAYG-system til et finansieret system, og alle nye bidrag indbetales i det nye system, er de akkumulerede rettigheder et mål for, hvor store udgifter der skal finansieres af skatteprovenuet. 88 4. VALUTAKURSSTABILITET OG RENTEKONVERGENS I EU 4. 1. Oversigt Rente- og valutakursudviklingen i EU-landene i 1996 blev påvirket af to hovedfaktorer: (i) en generel - om end ujævn - stigning i den amerikanske dollar og (ii) en større optimisme på finansmarkederne med hensyn til udsigterne for ØMU. Begge faktorer afspejledes i stabile valutakurser og konvergerende rentesatser. De monetære vilkår i EU lempedes generelt, i overensstemmelse med konjunkturerne og de øgede bestræbelser på at opnå budgetkonsolidering i mange medlemsstater forud for iværksættelsen af ØMU den 1. januar 1999. Den stærkere amerikanske dollar skyldtes hovedsagelig den amerikanske økonomis rela tive styrke. Markedets følsomhed over for en eventuel økonomisk nedgang og følgerne for pengepolitikken bidrog imidlertid til en ujævn stigning. Efterhånden som dollaren steg, stod DEM svagere i forhold til de fleste andre EU-valutaer, hvorved der blev mulighed for en indsnævring af det korte rentespænd over for Tyskland. Det generelle fald i DEM i forhold til andre EU-valutaer afspejlede ligeledes stemningen på finansmarkederne med hensyn til udsigterne for ØMU. ØMU-optimismen skyldtes en styrkelse af den politiske støtte til projektet i hele EU, som kom til udtryk i de tekniske forberedelser til overgangen til euroen og en styrket indsats for at tilpasse budgetterne i mange medlemsstater. Efterhånden som der opstod større tillid til, at et stort antal medlemsstater vil deltage i den fælles valuta lige fra begyndelsen, styrkedes konvergensen i de korte og lange rentesatser i retning mod niveauet i medlemsstaterne med de laveste afkast. På baggrund af den generelle forbedring af de monetære vilkår og den virkning, som budgetkonsolideringen har haft med hensyn til at sænke de lange rentesatser, har det makroøkonomiske policy-mix i højere grad understøttet den økonomiske vækst. Den mere aggressive holdning til budgetkonsolidering giver mulighed for en "god cirkel" med faldende rentesatser, som støtter den økonomiske vækst, og større tillid til bestræbelserne på budgettilpasninger, efterhånden som økonomien styrkes. En vellykket budgetkonsoli dering er selvfølgelig af afgørende betydning, når det drejer sig om at fastholde denne udvikling, og det er absolut nødvendigt, at budgetmålene realiseres, hvis den øjeblikkelige positive tendens skal bevares. 89 4. 2. Ujævn stigning i den amerikanske dollar Opsving på det amerikanske obligationsmarked satte på et tidligt tidspunkt skub i dollaren I kølvandet på en pengepolitisk lempelse i Tyskland den 14. december 1995 indledte dol laren året med en stigende tendens over for DEM. I begyndelsen af februar lå kursen mellem DEM og USD tæt på 1,49; dette betød en stigning på ca. 3,5% siden årets begyndelse og på ca. 7% fra lavpunktet 1,39 DEM, der blev noteret i oktober 1995. Dollaren vandt i mere beskedent omfang terræn over for den japanske yen i første del af 1996, efter at være steget voldsomt i de sidste uger af 1995 som følge af dystre udsigter for den japanske økonomi. Efterspørgslen efter dollar i årets første uger blev styrket af et opsving på de amerikanske finansmarkeder. Med dæmpede inflationsforventninger som følge af en forholdsvis beske den ekspansion i den amerikanske økonomi foruddiskonterede obligations- og aktie priserne en fortsættelse af en akkommoderende pengepolitik. Markedsforventningerne blev underbygget den 31. januar, da de amerikanske pengemarkedssatser - som havde været støt faldende i hele 1995 - igen blev sænket af Federal Reserve; dette skulle imidlertid blive den eneste pengepolitiske lempelse fra Federal Reserves side i 1996. Bortset fra disse faktorer blev aktiviteten på de amerikanske finansmarkeder også understøttet af en fortsat japansk kapitaltilstrømning som reaktion på de forholdsvis høje afkast. Dollaren understøttet af en stærkere økonomi, mens obligationsmarkedet falder I midten af februar så det ud til, at udsigterne for den amerikanske økonomi var bedret betydeligt. Finansmarkedernes forventninger til inflationen blev opjusteret, og udsigterne til, at Federal Reserve skulle foretage en yderligere pengepolitisk lempelse, svandt bort. De amerikanske pengemarkedssatser steg, og de langfristede satser gik ligeledes i vejret, efterhånden som stemningen på obligationsmarkedet forværredes. Selv om dollaren mistede støtte på obligationsmarkedet, styrkedes den yderligere over for både DEM og yen, efterhånden som markederne nu begyndte at tage forskud på en nært forestående pengepolitisk stramning fra Federal Reserves side samtidig med en pengepolitisk lempelse fra Bundesbanks side. Kursen mellem DEM og USD steg til ca. 1,55 i begyndelsen af maj og holdt sig omkring 1,53 i slutningen af andet kvartal; dette betød en stigning på over 6% i årets første halvdel. I mellemtiden lå kursen mellem JPY og USD i slutningen af andet kvartal over 109, svarende til en stigning på over 5% i årets første halvdel. 90 Figur 25 Vekselkurser for USD Januar 1995= 100 80 i. i i L. 1995 KHde: Kommissionens tjenestegrene. 1996 Aktiesalg udløser midlertidigt omslag i dollarens stigning Stigningen i dollaren blev afbrudt i begyndelsen af årets tredje kvartal. En pludselig forværring i stemningen omkring den amerikanske valuta blev udløst af et voldsomt enkeltstående fald i de amerikanske aktiepriser i juli, selv om det amerikanske obligations marked var forholdsvis upåvirket. Efterspørgslen efter dollar blev yderligere undermineret af blandede signaler om den amerikanske økonomis styrke, og fordi der på markedet bredte sig en opfattelse af, at rentesvingningerne i Tyskland havde nået bunden efter en sænkning af Bundesbanks centrale interventionssatser i april. Spekulationer omkring en eventuel pengepolitisk stramning i Japan trykkede endvidere dollaren, idet kursen mellem DEM og USD gik ned under 1,48, og kursen mellem JPY og USD faldt til 108 i slutningen af august. Denne svækkelse var imidlertid kortvarig, og dollaren genvandt derefter en stor del af sit tab, da der igen var udsigt til en omfattende ekspansion i den amerikanske økonomi. Da markedets forventninger til en forestående pengepolitisk stramning i USA var fuldt genoplivet, sluttede kursen mellem DEM og USD tredje kvartal tæt på 1,54 - også som følge af en generel styrkelse af de øvrige EU-valutaer i forhold til DEM - mens kursen mellem JPY og USD sluttede kvartalet på omkring 111,6. Dollaren står stærkt ved årets udgang til trods for usikkerhed omkring den amerikanske okonomi Dollaren konsoliderede sine gevinster i forhold til yen i fjerde kvartal, mens den japanske økonomi fortsat skuffede markederne. Kursen mellem JPY og USD sluttede året på 116,1, hvilket er en stigning på ca. 11,5% i forhold til niveauet den 1. januar. Over for 91 DEM fulgte dollaren en mere ustabil tendens, idet markederne fortsat var særdeles følsomme over for udsigterne for den amerikanske økonomi og over for virkningerne af en række officielle kommentarer til styringen af pengepolitikken i USA og Tyskland. Fra midten af oktober svækkedes dollaren over for DEM bl. a. som følge af en fornyet vurde ring af den forventede styrke i den amerikanske økonomi og en opfattelse af, at de euro pæiske økonomier havde passeret bunden. I slutningen af november opstod der imidlertid igen tvivl om farten i opsvinget i Europa, og kursen mellem DEM og USD steg voldsomt som følge af markedets spekulationer om endnu en pengepolitisk lempelse i Tyskland. Til trods for en midlertidig nedadgående bevægelse i forbindelse med endnu et stort salg af amerikanske aktier i begyndelsen af december sluttede kursen mellem DEM og USD året på omkring 1,55, en stigning på næsten 8% i forhold til 1. januar. I nominel effektiv kurs steg dollaren med ca. 4%23 i 1996. 4. 3. Stigende dollar og ØMU-optimisme fremmer monetær stabilitet i EU 4. 3. 1. Stærk dollar afspejles i valutakursbevægelserne indenfor EU Stigningen i den amerikanske dollar i løbet af 1996 bidrog til en generel lempelse af de monetære vilkår i EU. Dollarens styrke over for DEM afspejledes i andre EU-valutaer, navnlig i lande med "høje afkast". Ved årets udgang havde faldet i DEM i forhold til de øvrige EU-valutaer stort set vendt den nominelle effektive opskrivning, der var resultatet af valutakursuroen i foråret 1995. Af hensyn til præsentationen er det praktisk at skelne mellem medlemsstaternes valutaer ud fra, hvorvidt de deltager eller ikke deltager i ERM. Udviklingen i valutakurserne i ERM-landene, som bevægede sig betydeligt i forhold til DEM, er illustreret i figur 26. Den italienske lire24 (+11%), som havde et højt afkast, og den portugisiske escudo (+3,3%) oplevede en betydelig stigning sammen med det irske pund (+13,3%), som fulgte sterling. Den franske franc (1,3%) nød også godt af DEM's generelt svagere stilling, til trods for et pludseligt salgspres i forbindelse med politisk uro i august. De resterende ERM-valutaer25 var enten stabile eller marginalt svagere over for DEM i løbet af året. 2•' Over for 23 industrilande. 24 Genindtrådte i ERM den 25. november 19%. 25 Herunder den finske mark, som trådte ind i ERM den 14. oktober 1996. 92 Figur 26 Valutakurser: DEM overfor ERM-valutaer Januar 1995 « 1 00 110 DEM nominel effektiv kurs' $0 1995 * I forhold til 2$ industrilande. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. ,) i l m. il I n. m i i. 1996 De systemiske betingelser i ERM forbedredes stort set i 1996. Spredningen mellem de stærkeste og svageste valutaer i systemet - som allerede var reduceret i slutningen af 1995 - indsnævredes gradvis i størstedelen af de første tre kvartaler. Spredningen faldt fra ca. 5,6% (Spanien over for Irland) i begyndelsen af januar til et lavpunkt på ca. 2. 0% (Irland over for Frankrig) den 27. september, men udvidedes igen til ca. 2,3% (Irland over for Frankrig) den 30. september. Mens det store flertal af ERM-valutaer forblev inden for eller nær ved deres tidligere snævre udsvingsmargener i fjerde kvartal, førte en konstant stigning i det irske pund til, at spredningen udvidedes til et toppunkt, der lå betydeligt over 9%, inden den endte året på 8,9% (Irland over for Frankrig). Spredningens størrelse afspejlede det irske punds styrke snarere end svagheden i den franske franc, som stadig lå forholdsvis tæt på sin centralkurs i forhold til DEM, selv om den lå i bunden af systemet. En fortsat stigning i det irske pund inden for systemet kunne give anledning til et politisk Figur 27 Valutakurser: DEM over for ikke-ERM-valutaer 115 110 105 100 95 90 85 Januar 1995 » 100 DEM nominel effektiv kurs* \ Sverige 1996 1996 forhold til 23 industrilande; Kild* Kommissionens tjenestegrene. - " - • • r t " - " - — - " " " " " -" t ••• • r •• -il •••• " if l " "i I I' ' " Il 'Il f ""•••>•«-••*»"••*"- w — mw 93 dilemma for de nationale myndigheder; den irske økonomi har haft fart på i de seneste år, og behovet for en yderligere pengepolitisk stramning - som indebærer en yderligere udvidelse af spredningen - kan ikke udelukkes. Som helhed indsnævredes spredningerne inden for ERM imidlertid, således at de fleste deltagende valutaer - herunder den finske mark og den italienske lire, som ikke deltog hele året - sluttede året meget tæt på eller inden for de tidligere snævre udsvingsgrænser på +/-2,25%. Ikke-ERM-valutaerne - som har et højt afkast og er forholdsvis dollar-følsomme - steg også i forhold til DEM. Den traditionelle forbindelse mellem bevægelser i sterling og dollar, som blev styrket ved udsigten til et vedvarende opsving i den nationale økonomi, satte skub i den britiske valuta (+18,2%), mens den svenske krone (+3,5%) og den græske drakme (+3,7%) ligeledes noterede solide gevinster i årets løb. 4. 3. 2. Stigning i andre FA 1-valutaer i forhold til Db24 ledsaget af konvergens i de korte rentesatser Den generelle stigning i andre EU-valutaer over for DEM var ledsaget af en betydelig ind snævring i det korte rentespænd i forhold til Tyskland. De korte tyske satser faldt en smule i årets løb, idet tremåneders pengemarkedssatsen faldt med ca. 65 basispoint til 3,l%o i årets løb i takt med den pengepolitiske udvikling. Som anført i figur 28 sænkedes Bundesbanks centrale diskontosats og Lombard-sats begge med 50 basispoint til hen holdsvis 2,5%o og 4,5%) den 19. april; udviklingen i faldet i de tyske pengemarkedssatser blev imidlertid dikteret af en fast repo-rente på 3,3% mellem den 1. februar og 22. august, inden den blev sænket til et fast niveau på 3% indtil årets udgang. Den forholdsvis mode rate fart i Bundesbanks pengepolitiske lempelse afspejlede de høje vækstrater i landets pengeforsyning (M3), som voksede med en månedlig sats, der lå over de tilstræbte 4%- 7%26 over hele året, og som faldt fra et toppunkt på 12,8% i februar til 8% i november. Figur 28 Korte rentesatser i Tyskland Lombard X eCOOQOOMPOOQOOPOMKIOQOOPPQCPOPOl Diskonto :' ' -if99Si;;"::-. :i;;i Kilde: Kommissionens tjenestegrene; X X Repo 1996 !<v I forhold til den månedlige vækstrate i fjerde kvartal 1995. 94 Figur 29 Korte rentespænd i ERM-medlemsstaterne* * Forsket pà 3-màneders pengemarkedssats i forhold til Tyskland. Kilde; Komm/ss/bnens Øe/iasfeure/ie. 1995 1996 Faldet i de korte rentesatser var mere udtalt i andre medlemsstater, hvilket i de fleste tilfælde afspejlede en mere omfattende lempelse af pengepolitikken end i Tyskland. I løbet af året faldt det gennemsnitlige spænd - blandt alle de øvrige medlemsstater27 - på tremå neders pengemarkedssatser i forhold til Tyskland fra ca. 230 basispoint til ca. 145 basis point. Der var imidlertid stor forskel mellem medlemsstaterne. Figur 29 viser, at faldet i de korte satser blandt ERM-medlemsstaterne var mest slående i Italien, Spanien og Portugal, hvor spændet på den tremåneders pengemarkedssats faldt fra henholdsvis 650 basispoint til ca. 420 basispoint, fra 550 basispoint til ca. 325 basispoint og fra ca. 500 basispoint til ca. 335 basispoint. Budgetkonsolidering og andre tiltag, der har hjulpet med at nedbringe inflationen, har gjort det muligt for centralbankerne at nedsætte rentesatserne. I Frankrig faldt spændet fra ca. 120 basispoint til ca. 30 basispoint. Irland, hvor spændet udvidedes fra ca. 170 basispoint til ca. 280 basispoint, var en bemærkelsesværdig undtagelse fra den konvergerende tendens blandt ERM-medlemsstaterne. Blandt ikke-ERM-medlemsstaterne udvidedes spændet på den tremåneders penge markedssats i Det Forenede Kongerige i forhold til Tyskland fra ca. 280 basispoint til ca. 340 basispoint. Det Forenede Kongerige var undtagelsen fra en tendens til indsnævring af de korte rentespænd blandt disse medlemsstater. Indsnævringen var særlig udtalt i Sve rige, hvor spændet på den tremåneders pengemarkedssats faldt fra ca. 485 basispoint til ca. 90 basispoint. Det svenske resultat afspejlede en særlig aggressiv pengepolitisk lem pelse fra Riksbanks side i begyndelsen af året, omfattende en lang række reduktioner i den centrale repo-rente. 27 Undtagen Luxembourg og Grækenland. 95 4. 3. 3. De lange rentesatser konvergerer ligeledes - godt hjulpet af ØMU-optimisme I lighed med de korte satser konvergerede obligationsafkastene i høj grad hen imod det tyske niveau i de øvrige medlemsstater. Dette fænomen var igen forholdsvis iøjnefaldende blandt medlemsstater med høje afkast. Figur 30 viser, at de tyske lange satser bevægede sig moderat opad i årets første halvdel i takt med en tilsvarende (men mere udtalt) tendens i USA. Stigningen i de amerikanske afkast begyndte med tilbageslaget på obligations markedet i begyndelsen af februar og blev stort set fastholdt indtil begyndelsen af september, da afkastene begyndte at falde som reaktion på ændrede forventninger til en pengepolitisk stramning fra Federal Reserves side. De tyske niveauer havde ligget over de tilsvarende amerikanske niveauer siden begyndelsen af 1995, men i midten af april blev den positive forskel negativ, hvilket afspejlede en delvis afkobling mellem det amerikanske og tyske obligationsmarked. Den negative forskel blev større i de efterfølgende måneder, og afkastet på den tiårige toneangivende obligation i Tyskland sluttede året ca. 15 basis point lavere end niveauet den 1. januar (det tilsvarende amerikanske afkast lå ca. 70 basispoint højere i samme periode). Figur 30 Lange rentesatser j Tyskland 09 USA* 1995 * Afkast på 10-årig toneangivende obligation. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. mm:. Udviklingen i obligationsafkastene varierede i de øvrige medlemsstater. Den gennem snitlige forskel - blandt alle øvrige medlemsstater28 - i afkastet på tiårige toneangivende obligationer i forhold til Tyskland faldt fra ca. 160 basispoint i begyndelsen af januar til ca. 65 basispoint i slutningen af december. Som vist i figur 31 afspejlede denne nedgang hovedsagelig et stærkt fald i forskellene i afkast i Italien (fra ca. 445 til ca. 165 basispoint), i Spanien (fra ca. 360 til ca. 105 basispoint) og i Portugal (fra ca. 375 til ca. 115 basispoint). I hvert enkelt tilfælde afspejlede faldet i afkast en reduktion af infla 2X Undtagen Luxembourg og Grækenland. 96 tionsforventningerne og en stærkere valutakurs over for DEM. Blandt ikke-ERM-med- lemsstaterne udvidedes spændet i Det Forenede Kongerige i årets første ni måneder mar ginalt som følge af stigende forventninger til, at landets pengepolitik ville blive strammet i betragtning af den britiske økonomis stærke konjunkturmæssige stilling i forhold til andre medlemsstaters økonomier (jf. figur 32). Figur 31 Lange rentespænd mellem ERM-medlemsstater* Italien 1995 1996 * Forskelle i afkast pâ 10-årige toneangivende obligationer l forhold til Tyskland. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. Konvergensen i de lange rentesatser i retning mod det tyske niveau tog stærkt til i årets sidste kvartal. Inflationspresset forblev dæmpet i det meste af EU. I Italien, Spanien og Portugal, men også til en vis grad i Grækenland, førte en anti-inflationær politik sammen med budgetkonsolidering til et fald i inflationen og en stabilisering af forventningerne til lavere inflation. Som det fremgår af figur 30 bevægede de lange tyske satser sig nedad i sidste kvartal - endnu en gang hjulpet af den amerikanske udvikling - men faldet i andre lange satser i EU var mere dramatisk. Udviklingen i årets sidste kvartal betød, at alle afkast på tiårige obligationer i EU lå inden for 200 basispoint fra de tilsvarende tyske afkast for første gang siden kapitalliberaliseringen blev gennemført i EU. Figur 32 Lange rentespænd mellem Ikke-ERM-medlemsstater* 1995 1996 * Forskelle i afkast på 10-årige toneangivende obligationer i forhold til Tysktand. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. •. ^. u ^ ^ ^. - ^ - —. ^. ^ •. • ~. - ~ -. - ~. 97 4. 4. ØMU-udsigterne bekræftet på ECU-markedet og i terminssatserne Til trods for konvergensen i de lange rentesatser var der fortsat store (om end reducerede) forskelle i forhold til Tyskland i mange medlemsstater i de første tre kvartaler af 1996. Endvidere blev en betydelig negativ forskel mellem den teoretiske vekselkurs og den tilsvarende officielle kurs på ECU-markedet fortolket som udtryk for, at markederne fortsat var tilbageholdende med hensyn til ØMU. Dette blev bekræftet af forskellene i terminssatserne, som foruddiskonterede betydelige valutakursbevægelser i mange EU- valutaer og ECU'en langt ud over det planlagte starttidspunkt for ØMU. Fra september skete der en markant forbedring i markedets holdning til ØMU og i udsig terne til, at et stort antal lande ville deltage i euro-zonen fra begyndelsen. Markedets mere positive syn på ØMU var et samlet resultat af flere faktorer. For det første var der tegn på stor politisk tilslutning til projektet, således som det kom til udtryk i den aftale om stabilitets- og vækstpagten, om en ny valutakursmekanisme og om de retlige rammer for euroen, der blev indgået i midten af december. For det andet lysnede udsigterne til vækst i EU's økonomi i 1997 betydeligt. Endelig blev de budgetmæssige tilpasningsbestræbelser styrket i de fleste medlemsstater med henblik på opfyldelse af de relevante Maastricht kriterier. Markedets mere positive holdning til ØMU blev hurtigt den vigtigste drivkraft bag konvergensen i de lange rentesatser i retning mod det (faldende) tyske niveau. Faldet i de tyske lange rentesatser samtidig med stigende ØMU-optimisme synes at bekræfte, at der ikke er nogen ØMU-specifik risikopræmie på tyske obligationer. Det hurtige fald i forskellene mellem de medlemsstater, der har høje afkast, er endvidere blevet fortolket som et tydeligt tegn på, at det finansielle marked i stigende grad tror på, at et stort antal lande vil deltage i euroen lige fra begyndelsen af ØMU. Figur 33 Valutakurs- og renteforskel mellem teoretisk ECU øg : basispoint 60 0 ; : ! "<»lwt^ll<Uiu<l»<*'Hliii'""niiiMliM|ii markeds-ECU 400 Jan Maj Kilde: Kommissionens tjenestegrene. Feb Mar Apr Juni Juli Aug Sep Okt NOV dec i imrrainiiraiir* 98 Endnu et tegn på den voksende tillid til ØMU i årets sidste kvartal var ECU-markedets resultater. Selv om omsætningen forblev beskeden, viser figur 33, at risikopræmierne med hensyn til vekselkursen faldt i løbet af 1996, navnlig i fjerde kvartal. Mens forskellen mellem ECU'ens teoretiske værdi og markedsværdien udgjorde 300 basispoint i begyn delsen af året, var den faldet til omkring 86 basispoint ved årets slutning. Samtidig forsvandt i realiteten rentesatsspredningen, som havde været lav igennem hele året. Endelig kunne den voksende tillid til ØMU-projektet konstateres i bevægelserne i termins satserne for alle medlemsstaternes valutaer. Terminssatserne på kontrakter med afreg- ningsdato efter oprettelsen af ØMU den 1. 1. 1999 skulle være de samme for alle valutaer, der forventes at deltage i euro-zonen fra starten. En stor divergens i disse terminssatser i en medlemsstat kan betragtes som tegn på en "troværdighedskløft" med hensyn til landets deltagelse i euro-zonen. Tabel 27 viser forskellen i forhold til Tyskland (som antages at være sikker deltager i euro-zonen) i femårs terminssatser på femårige lån for et udsnit af medlemsstater, for hvilke der foreligger data. Terminssatserne er udledt af anslåede afkastkurver for nulkuponobligationer de relevante medlemsstater29. Det fremgår tydeligt af tabellen, at de i relevante terminssatser for kerne valutaerne har været ret konvergente i nogen tid, men der har været tale om en betydelig divergens i terminssatserne for de øvrige valutaer. Ligesom med udviklingen på spotmarkederne er denne divergens imidlertid snævret mere og mere ind siden Tabel 27 Femårs terminssats på femårige lån Forskel i forhold til Tyskland i basispoint Dato B E FIN F I NL A S UK ECU Jan. - mar. 1996 45 239 -6 -7 183 94 57 Juli 1996 Okt. 1996 Dec. 1996 43 184 -7 198 -5 2 123 - -2 83 62 -24 -4 -4 2 96 79 4 -7 21 43 -31 42 -10 -5 59 82 10 årets begyndelse og især i sidste kvartal. Forskellen i ECU-terminssatsen først på året blev opfattet som tegn på markedets skepsis over for ØMU-projektet i sig selv, men denne forskel var stort set forsvundet ved årets slutning. Endvidere bekræfter konvergensen i terminssatserne på de forskellige EU-valutaer, at finansmarkedet i stigende grad tror på, at et stort antal medlemsstater vil deltage i euro-zonen lige fra starten på tredje fase af ØMU. 29 Overslag over afkastkurver for nulkuponobligationer er ikke nøjagtige, og de afledte terminssatser kan derfor være forbundet med målefejl. 99 4. 5. En lempelse af de monetære vilkår sørger sammen med en budget konsolidering for en afbalancering af det makroøkonomiske policy-mix 4. 5. 1. De monetære vilkår er lempet i løbet af året Den amerikanske dollars styrke og det generelle fald i den korte rente igennem det meste af 1996 medførte en lettelse i de monetære vilkår i EU. Figur 34 viser bevægelsen i indekset for de monetære vilkår, MCI30 (som omfatter bevægelserne i den korte rente og valutakurserne og viser den samlede ændring i de monetære vilkår inden for en økonomi), for de større medlemsstaters vedkommende. Bevægelsen i MCI for Tyskland og Frankrig antyder, at der er sket en væsentlig lempelse af de monetære vilkår i 1996 i forhold til 1995. Der konstateredes en lignende tendens i MCI for de fleste af de øvrige ERM-lande. Figur 34 Indeks for de monetære vilkår - MCI* ; Ændring llorholdtll 1990 : 20 1& 10 1993 1992 * V«gtet gennemsnit af ændringer i reelle tremåneders rentesatser og ændringer i den effektive valutakurs i forhold til referenceåret (1990). Et positivt (negativt) tal viser en stramning (lempelse) af de monetære vilkår. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 1994 1995 1996 M) MCI udtrykker ændringer i indenlandske monetære vilkår i forhold til cn forud fastsal grundperiode med hensyn til et vægtet gennemsnit af udviklingen i den korte rente og udviklingen i den effektive valutakurs. MCTs egnethed som et redskab til cn lobende analyse ligger i, at det sammenfatter den (begrænsende eller ekspanderende) virkning af bevægelser i de vigtigste redskaber, hvormed pengepolitikken overføres til økonomien: renten og valutakursen. En stigning i den nominelle korte rente - medforende cn initial stigning i realrenterne som følge af langsomme pristilpasninger - resulterer i et fald i de reale pengebalancer og reducerer således efterspørgslen i økonomien. På samme måde fører en stigning i den nominelle valutakurs - svarende til en reel stigning på kort sigt - til en reduktion i ncttoeksporten og har således en begrænsende virkning på efterspørgslen i okonomicn. Det modsatte gælder naturligvis i tilfælde af en reduktion i de korte rentesatser og et fald i valutakursen. Bevægelser i MCI bør derfor afspejle bevægelser i output-væksten i bred forstand. Valget af gnmdpcriodc for MCI er vilkårligt, således at indeksets absolutte niveau ikke i sig selv er betydende, og de variabler, der indgår deri, kan udtrykkes i enten løbende eller faste priser. Den relative vægtning af de to variabler udledes som forholdet mellem det reelle outputs elasticitel med hensyn til den korte rente og BNPs elasticitet med hensyn til valutakursen. 100 På den anden side viser bevægelsen i MCI en stramning i de monetære vilkår i Italien (hvor valutakursen steg) og i Det Forenede Kongerige (hvor både den korte rente og valutakursen steg i løbet af året). Figur 35 Afkastkurver I større medlemsstater4 * Forsket mellem afkast pà 10-ârlg obligation ogS-mâneders pengemarkedssatser. Kilde: Kommissionens tjenestegrene. 1995 1996 Mulighederne for en yderligere pengepolitisk lempelse i de fleste af medlemsstaterne afhænger af udviklingen i den lange rente. Mens den positive inflationsudvikling afspejledes i et generelt fald i obligationsafkastene i EU, skete faldet i afkast i mange medlemsstater noget langsommere end faldet i den korte rente. Den pengepolitiske lempelse i Fællesskabet i en stor del af året afspejledes i en fladere rentestruktur som illustreret for de større medlemsstaters vedkommende i figur 35. 'Trægheden" i obligationsafkastene i EU denne periode skyldtes ikke latente inflationspres, men det forhold, at det ikke lykkedes at afkoble afkastene i EU fuldstændig fra de tilsvarende afkast i USA. De amerikanske afkast fulgte en stigende tendens i en stor del af året, fordi markedet forventede, at Federal Reserve ville foretage en pengepolitisk stramning. Figuren viser imidlertid også en markant udfladning af afkastkurverne i EU (undtagen for Italien) i fjerde kvartal, samtidig med at de tyske afkast gik ned og ØMU-optimismen begunstigede konvergensen i den lange rente i EU. 101 4. 5. 2. Monetær lempelse giver mulighed for fortsat budgetkonsolidering Mange medlemsstater har udnyttet de bedre vækstudsigter som følge af lempeligere monetære vilkår til at afbalancere det makroøkonomiske policy-mix ved at intensivere budgetkonsolideringen. Tilliden til budgetkonsolideringsbestræbelserne - og til, at der vil blive gjort en større indsats for at fastholde og intensivere disse bestræbelser fremover - blev i høj grad styrket ved udsigterne til bedre økonomiske resultater. Tilliden til budget tilpasningsbestræbelserne i de fleste medlemsstater var den afgørende faktor bag faldet i den lange rente i tilknytning til ØMU-optimismen på de finansielle markeder hen imod årets slutning. Det makroøkonomiske policy-mix er nu mere vækstorienteret. For mange medlemsstaters vedkommende giver den mere aggressive holdning til budget- konsolideringen mulighed for en "god cirkel" med faldende rentesatser, som støtter den økonomiske vækst, og større tillid til budgettilpasningsbestræbelserne, efterhånden som økonomien styrkes. En vellykket budgetkonsolidering er naturligvis af afgørende betydning, når det drejer sig om at fastholde denne udvikling, og det er absolut nødven digt, at budgetmålene realiseres, hvis det skal lykkes at bevare den nuværende positive tendens. 102 ISSN 0254-1459 KOM(97) 27 endelig udg. DOKUMENTER DA 10 17 Katalognummer : CB-CO-97-026-DA-C ISBN 92-78-15231-5 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg