title: INFORME DE LA COMISION AL CONSEJO relativo a la cofinanciación del control mediante teledetección de las subvenciones agrarias de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CE) nº 165/94

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Community budget
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co-financing
remote sensing

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS •fir* •it * -fit -it -fit Bruselas, 10. 02. 1997 COM(97) 39 final INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO relativo a la cofínanciación del control mediante teledetección de las subvenciones agrarias de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CE) n° 165/94 INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO relativo a la cofínanciación del control mediante teledetección de las subvenciones agrarias de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CE) n° 165/94 1. Introducción 1. 1 La Reforma de la PAC En 1992, el Reglamento n° 1765/921 reformó la Política Agrícola Común (PAC). La reforma afecta a los principales cultivos herbáceos y a determinadas superficies forrajeras e implica también la retirada obligatoria de la producción de una parte la superficie cultivable. La reforma introdujo una serie de subvenciones directas a los agricultores, calculadas por hectárea que, en 1996, representaron aproximadamente 16. 200 millones de ecus. 1. 2 El sistema integrado de gestión y control (SIGC) Los Reglamentos n™ 3508/92 del Consejo2 y 3887/92 de la Comisión3 crearon un sistema integrado de gestión y control de las subvenciones comunitarias (SIGC) para garantizar la gestión de la reforma de la PAC. Este sistema establece un sistema unificado de declaraciones anuales para los agricultores de todos los Estados miembros con vistas a obtener dichas subvenciones, una base de datos informática, sistemas de identificación de las parcelas agrícolas declaradas y de los animales, así como un dispositivo integrado para los controles. La normativa define dos tipos de controles: los controles administrativos, basados en los expedientes y en las bases de datos del SIGC, que afectan al 100% de las solicitudes de ayuda y no entran dentro del ámbito de este informe; los controles físicos, que afectan a una muestra mínima del 5% de las solicitudes de ayuda, seleccionada con arreglo a criterios impuestos por la normativa. 1. 3 La teledetección Entre los controles físicos, la teledetección se establece expresamente como opción (apartado 4 del artículo 8 del Reglamento n° 3508/92), quedando su elección en manos de los Estados miembros. La alternativa es un control tradicional mediante inspecciones sobre el terreno. Todos los Estados miembros de la Unión Europea, excepto Luxcmburgo y Austria, decidieron participar en los controles por teledetección en 1996. Los controles por teledetección son verdaderos controles sobre el terreno, ya que analizan datos sobre la utilización real de las parcelas agrícolas durante una campaña detemünada. La diferencia consiste en que esta información procede de datos aéreos o vía satélite, mientras que en los controles tradicionales se obtiene visitando directamente las parcelas. 1. 4 Antecedentes de los controles por teledetección Las técnicas básicas utilizadas para los controles por teledetección, han sido puestas a punto por el Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión Europea en Ispra (Italia) dentro del Proyecto MARS (Monitoring Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO n° L 181 de 1. 7. 1992, p. 12). Reglamento (CEE) n° 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO n° L 355 de 5. 12. 1992, p. l). Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO n° L 391 de 31. 12. 1992, p. 36). Agriculture by Remote Sensing) aprobado por el Consejo en 1988 y cuyo objetivo era utilizar las imágenes obtenidas vía satélite para elaborar estadísticas agrarias a escala europea. En 1990, cl FEOGA comenzó realizando con carácter de prueba un inventario regional del trigo duro en Italia meridional y en Grecia central, basándose exclusivamente en datos estadísticos, es decir, sin efectuar ningún control individual de los agricultores o de sus parcelas. A partir de 1991, o sea, antes de que comenzara a aplicarse la reforma, con ayuda del CCI, el FEOGA traspasó el marco estadístico para probar el control de las parcelas individuales declaradas. En 1991 se controlaron de este modo en Grecia, España, Francia e Italia declaraciones correspondientes al trigo duro, a la retirada quinquenal de las tierras, al arranque de viñas y al algodón. En 1992, 10 Estados miembros participaron en controles de las dos nuevas medidas que acababan de ser introducidas: la retirada temporal de tierras4 y la ayuda temporal a las oleaginosas5. Así pues, este instrumento de control específico ya estaba a punto cuando se llevó a cabo la reforma de la PAC en 1993, lo cual facilitó la adopción de ésta (la principal experiencia de subvención por superficie se refería hasta entonces al trigo duro, sector en el que habían aparecido serios problemas en 1990) y justifica la mención de esta técnica en la normativa. 1. 5 La cofínanciación Desde 1970, el Reglamento n° 729/706 deja a cargo de los presupuestos nacionales los gastos administrativos de control. Sin embargo, el control por tclcdctccción es una técnica aún bastante nueva y compleja. Por ello, en un principio ocasionó inevitablemente un aumento de los gastos. Por esta razón y haciendo una excepción a la norma general, los Reglamentos n09 2069/917 y 615/928 de la Comisión (disposiciones de aplicación de la retirada temporal de tierras y de la ayuda a las oleaginosas) ya habían previsto la posibilidad de financiar los controles por teledetección con cargo al presupuesto de la Comisión. El Reglamento n° 3887/92 prorrogó esta posibilidad. Desde 1994, es el propio Consejo mediante un Reglamento ad hoc, el n° 165/949, el que autoriza la cofínanciación durante cinco años de programas de control organizados conjuntamente. El Reglamento n° 601/94 de la Comisión10 establece las disposiciones de aplicación del mismo. Hasta 1994 el 100% de los gastos corría a cargo del presupuesto UE, desde entonces y hasta 1998 la UE financia el 50%. Además, un crédito separado (al margen de la cofínanciación) se destina fundamentalmente a la compra de Reglamento (CEE) n° 1703/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991, por el que se crea un régimen de retirada temporal de tierras de cultivos herbáceos para la campaña 1991/1992 y por el que se establecen para esta campaña medidas especiales en el marco del régimen de tierras previsto por el Reglamento (CEE) n° 797/85 (DO n° L 162 de 26. 6. 1991, p. l). Reglamento (CEE) n° 3766/91 del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, por el que se establece un régimen de apoyo para los productores de semillas de soja, de colza y nabina y de girasol (DO n° L 356 de 24. 12. 1991, p. 17). Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO n° L 94 de 28. 4. 1970, p. 13). Reglamento (CEE) n° 2069/91 de la Comisión, de 11 de julio de 1991, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de retirada temporal de tierras de cultivos herbáceos para la campaña ,991/1992 (DO n° L 191 de 16. 7. 1991, p. 19). Reglamento (CEE) n° 615/92 de la Comisión, de 10 de marzo de 1992, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de apoyo para los productores de semillas de soja, de colza y nabina y de girasol (DO n° L 67 de 12. 3. 1992, p. 11). Reglamento (CE) n° 165/94 del Consejo, de 24 de enero de 1994, relativo a la cofínanciación por la Comunidad de los controles por teledetección y que modifica el Reglamento (CE) n° 3508/92 por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO n° L 24 de 29. 1. 1994, p. 6). Reglamento (CE) n° 601/94 de la Comisión, de 17 de marzo de 1994, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 165/94 del Consejo en lo relativo a la cofínanciación por la Comunidad de los controles de las superficies agrícolas efectuados mediante teledetección (DO n° L 76 de 18. 3. 94, p. 20). 10 imágenes, centralizada en la Dirección General de Agricultura, tai y como se explica más adelante Por el contrario, el presupuesto de la UE no se hace caigo en ningún caso de los gastos administrativos anejos que siguen regulados por ia norma general. Todos los Estados miembros que utilizan controles por teledetección lian solicitado beneficiarse de la cofinanciacion. No obstante, Italia y la adrninislración regional de Andalucía realizaron antes de 1994 controles mediante fotografías áreas que no formaban parte del programa y que, por consiguiente, no fueron cofinanciados. 2. Descripción técnica 2. 1 Organización gênerai Los agricultores deben presentar su solicitudes anuales de subvención en la forma y en las fechas fijadas de conformidad con el Reglamento 3508/92, generalmente entre finales de marzo y el 15 de mayo según los Estados miembros. La teledetección permite seleccionar estas declaraciones separando las que son correctas, de manera que los controles físicos sobre el terreno se centren en los demás expedientes y en las parcelas problemáticas, reduciendo así el número, la duración y el coste. Con este fin, las imágenes de satélites obtenidas en diferentes fechas de la campaña o las fotos aéreas (según las condiciones locales) son fotointerpretadas para confrontar las parcelas agrícolas que aparecen en estas imágenes con las declaradas por los agricultores a fin de validar la superficie y el contenido. Este trabajo de fotointerpretación es muy especializado. Por ello, la mayoría de los Estados miembros que utilizan la télédétection recurren con este fin a contratantes externos. El contratante interviene únicamente en las etapas directamente vinculadas a la fotointerpretación, mientras que la administración se ocupa de los expedientes antes y después de ésta. Así, el dispositivo es normalmente invisible para el agricultor, lo que evita la aparición de terceros en sus relaciones con la administración. El cálculo de las penalizaciones, sanciones o consecuencias financieras para el agricultor nunca se le confía al contratante. El siguiente cuadro resume las principales etapas y el calendario correspondiente que puede variar de un Estado miembro e incluso de una región a otra. Cuadro 1. Principales etapas Periodo de ejecución septiembre-noviembre Tarcas selección de los lugares que deben controlarse, evaluación de las necesidades de imágenes convocatoria de ofertas, selección de los contratantes, firma de los contratos selección y tramitación de los expedientes presentados en los lugares seleccionados; transferencia de los expedientes a los contratantes recogida de los documentos topográficos o S. I. G. necesarios y digitalización de los límites de las parcelas agrícolas declaradas compra de una serie de imágenes (por la Comisión) y de fotos aéreas (por los contratantes), tratamientos, correcciones geométricas, etc fotointerpretación de las parcelas que vayan a comprobarse en las imágenes o mayo-agosto fotografías clasificación de los expedientes, preparación y entrega de los resultados inspección sobre el terreno de los expedientes problemáticos identificados mediante la teledetección informe de los contratantes a la administración y discusión de los resultados junio-agosto julio-octubre marzo-junio diciembre-marzo abril-junio octubre-noviembre noviembre, marzo, mayo, junio, (agosto) 2. 2 Pliego de condiciones La Comisión organiza anualmente con los Estados miembros una convocatoria de ofertas general en toda la Unión. En un pliego de condiciones redactado conjuntamente se describen las prestaciones que deberán garantizarse. El anuncio y el pliego de condiciones se publican en octubre o noviembre (en 1996, el 22 de noviembre). 2. 3 Selección de los contratantes Los contratos de las primeras campañas de control (90-92) fueron celebrados directamente por la Comisión. Desde 1993, cada Estado miembro selecciona uno o más contratantes conjuntamente con la Comisión y firma posteriormente un contrato de derecho nacional. Este contrato es el que da derecho a la cofínanciación. 2. 4 Controles mediante imágenes de satélites Los satélites que proporcionan imágenes utilizables para los controles son SPOT 1, 2 y 3, con dimensiones de elementos de imagen ("pixeles")11 de 10 metros (blanco y negro) y 20 metros (color) y LANDSAT TM5 (pixel de 30 metros). El nuevo satélite 1RS 1C dará en 1997 un pixel de 5,8 metros en blanco y negro. Estas imágenes en blanco y negro o en color de los diferentes satélites son intercambiables. Se compran 4 ó 5 anuales de cada lugar, de manera que cubran un ciclo de vegetación completo. La experiencia ha demostrado que la negociación centralizada desde la Comisión, con objeto de comprar las imágenes de satélites necesarias, abre posibilidades inaccesibles para un Estado miembro aislado y evita la competencia desordenada en la programación de los satélites (esta coordinación es aún más necesaria si se regionaliza la responsabilidad de los controles). Además, así se obtienen importantes reducciones de precio. El FEOGA compra y paga las imágenes, las presta a los contratantes (pero sigue siendo propietario) y las archiva en el CCI de Ispra al final del contrato. El número de satélites y la gestión centralizada por el FEOGA permiten garantizar la disponibilidad de las imágenes ópticas necesarias para la mayoría de Europa. Incluso en caso de cobertura nubosa importante (cuyo riesgo es más importante en el norte de Europa) las imágenes radar adquiridas por los satélites europeos ERS 1 o 2, independientemente del sol y de las nubes, pueden sustituir aceptablemente las imágenes ópticas que falten. Estas imágenes permiten comprobar las solicitudes del año en curso y, en algunos casos, su subvencionabilidad respecto de los periodos de referencia definidos en la normativa. En este último caso, a partir de imágenes de archivo buscadas en los catálogos de los suministradores de imágenes, se comprueba, por ejemplo, que tierras declaradas cultivables no se utilizaban para pasto permanente, cultivos permanentes, bosques o usos no agrícolas (artículo 9 del Reglamento 1765/92) el 31 de diciembre de 1991. No obstante, este control sólo es posible donde existen imágenes de archivo sin nubes de los periodos en cuestión. 2. 5 Controles mediante fotografías aéreas Especialmente cuando las parcelas agrícolas son pequeñas se utilizan a veces las fotografías aéreas exclusivamente o combinadas con imágenes de satélite. El pixel de estas fotos es en general de uno o dos metros. La organización de las topofotografías es más flexible y descentralizada que la programación de los satélites; no se ha considerado oportuno que la Comisión negocie y se haga cargo de su compra. Se espera que a partir de 1999 habrá satélites que proporcionen imágenes con pixeles de un metro. Éstas podrán sustituir las fotos aéreas. En general las fotos aéreas son más caras que las imágenes de satélites con un superficie igual. A menudo resulta difícil organizar varías coberturas aéreas sucesivas de un mismo lugar, entre otras razones porque su tratamiento es más largo. Generalmente sólo se compra una fotografía que no permite controlar determinados cultivos, por ejemplo, los que ya se han cosechado o todavía no se han sembrado. En este caso son necesarios más visitas sobre el terreno para comprobar la utilización real del suelo, generalmente, sin que sea preciso medir la superficie. 2. 6 Criterios de decisión Los controles por teledetección, como todas las técnicas de control, deben facilitar la decisión sobre la subvencionabilidad de los expedientes comprobados. En el caso, que nos ocupa esta decisión se toma en tres etapas diferentes. El "pixel" es el más pequeño elemento visible en la imagen. En primer lugar, se aplican tolerancias técnicas en la superficie y en ei porcentaje, cuyos valores se fijan según la técnica utilizada y los contextos nacionales. En todos los casos, la normativa hace a los Estados miembros responsables de la elección de estas tolerancias. El sistema de control prevé a continuación que se calcule, respecto de cada grupo de cultivos12 y de cada expediente, si las superficies encontradas por el fotointérprete corresponden a la declaración. Hasta 1995, se clasificaban los expedientes en aceptados, rechazados y dudosos. Desde 1996, se establecen dos diagnósticos independientes: aceptado o rechazado y completo o incompleto. Incompleto significa que una parte importante de la superficie del expediente no se ha podido controlar por encontrarse fuera de la zona controlada, bajo las nubes, etc. Un expediente aceptado e incompleto se considera no controlado, mientras que un expediente puede ser rechazado incluso tras un control parcial. Por último, solamente cuando se ha tomado contado con el agricultor para aquellos casos rechazados por la teledetección es cuando la administración afectada, corrige, sanciona o rechaza los expedientes, según las diferencias de superficie que se hayan encontrado, de conformidad con las normas que establece el artículo 9 del Reglamento n° 3887/92. 3. Realizaciones 3. 1 Evolución de las técnicas Con el tiempo, los métodos de trabajo han ido evolucionando basándose en la experiencia de la Comisión, en sugerencias de los Estados miembros e incluso en los avances técnicos, por ejemplo: Hasta 1992 y 1993 no existió una normativa adaptada (agrupación de las competencias de control y teledetección prevista explícitamente). En 1993 se utilizaron por vez primera las imágenes radar. A partir de 1994, se propuso como opción la utilización de la fotografía aérea (sola o combinada con imágenes de satélite). A partir de 1994, se propuso un control ejecutado en dos fases (cultivos sembrados en otoño o en primavera). A partir de 1995 se intentó la sinergia con la instauración del SIGC. Por ejemplo, las ortofotos numéricas o los ficheros numéricos de los límites de las parcelas se intercambiaron para las dos actividades. El control puede ampliarse progresivamente (con carácter opcional) a otros sectores: ayudas compensatorias en las zonas desfavorecidas, medidas agroambientales, control de los registros vitícola y oleícola, etc. Con el fin de garantizar una mejor calidad de los datos de base, la Comisión fomentó la ortorectificación de las fotos aéreas, generalizada a partir de 1996. La precisión de las medidas de superficie ha mejorado, gracias a lo cual estas ortofotos son reutilizables en el SIGC (o proceden de él, como en Irlanda y Portugal). A partir de 1996, las tolerancias técnicas pueden aplicarse a la parcela en lugar de al grupo de cultivos, lo que aproxima los criterios de decisión a los aplicables a los controles tradicionales. 3. 2 Volumen de trabajo El interés por la teledetección ha aumentado sin cesar entre los Estados miembros, en número de lugares y en expedientes controlados tal y como refleja el siguiente cuadro. 12 Se entiende por grupo de cultivos un conjunto de cultivos u ocupaciones del suelo que reciben el mismo nivel de subsidios (cereales, oleaginosas, retirada de tierras, trigo duro, forrajes, etc). Cuadro 2. Volumen de tclcdctección cofínanciado Número de lugares seleccionados Número de expedientes controlados en 1996 Satélites Foto aérea sólo Satélites solo Foto aérea solo Satélites + foto Total de los expedientes 0 4 13 6 12 4 9 2 21 4 5 4 6 90 86 56 44 30 3 0 0 0 8 0 3 0 18 0 8 0 0 40 21 20 0 0 0 3. 052 1. 514 3. 602 15. 367 0 4. 112 0 0 3. 110 3. 543 0 2. 249 36. 549 46. 910 32. 833 24. 502 14. 712 2. 007 0 0 0 921 0 1. 466 0 37. 851 0 7. 001 0 0 49. 246 38. 832 24. 431 0 0 0 0 1. 391 700 1. 660 4. 177 0 2. 045 20. 500 0 0 2. 621 0 33. 094 14. 456 9. 382 10. 172 0 2. 007 3. 052 2. 905 4. 302 17. 948 4. 177 5. 578 2. 045 58. 351 3. 110 10. 544 2. 621 2. 249 118. 889 100. 198 69. 811 34. 674 14. 712 EM y número de contratos en 1996 Bélgica (1) Dinamarca (2) Alemania (2) Grecia (2) España (2) Finlandia (1) Francia (2) Irlanda (1) Italia (1) Países Bajos (1) Portugal (2) Suecia (1) Reino Unido (1) TOTAL 1996 TOTAL 1995 TOTAL 1994 TOTAL 1993 TOTAL 1992 Los agricultores presentan aproximadamente 3. 060 millones de expedientes cada año. De ellos debe controlarse físicamente por lo menos el 5%. En 1996, Italia controló el 8,4% de sus expedientes y no el 5%. Sin tener en cuenta este suplemento para calcular la media, la teledetección abarca el 63% de ese rnínimo. 3. 3 Las compras de imágenes El cuadro 3 refleja las imágenes compradas por la Comisión para los lugares de control indicados en el cuadro 2. Cuadro 3. Compras de imágenes de 1994 a 1996 1996 1995 1994 SPOT 390 340 232 LandsatTM 127 155 90 ERS (radar) 33 6 7 N° Total 550 501 379 3. 4 Resultados globales Los resultados globales por expedientes de 1993 a 1996 figuran en el siguiente cuadro. No son totalmente comparables los "dudosos" e "incompletos". Los totales indicados no corresponden a la suma de los expedientes controlados (véase el cuadro 2) porque, en algunos casos, no se dispone de los resultados por expediente. Cuadro 4. Resultados de los controles de 1993 a 1996 Aceptado completo % 1996 (parcial) 41. 492 72,57% Rechazado, completo o incompleto 13. 766 1995 1994 1993 Aceptado 35. 737 24. 969 21. 462 % 57,64% 58,31% 65,38% Rechazado 18. 557 11. 956 7. 658 4. Discusión 4. 1 Análisis de los resultados de la télédétection % 24,08% % 29,93% 27,92% 23,33% Aceptado incomplet 0 1. 914 % TOTAL 3,35% 57. 172 Dudoso 7. 706 5. 896 3. 709 % 12,43% 13,77% 11,30% TOTAL 62. 000 42. 821 32. 829 En 1996, la fotointerpretación permitió aceptar aproximadamente el 73% de los expedientes por ténrüno medio, frente a un 23% de expedientes rechazados completos, un 1% de rechazados incompletos y un 3% de aceptados incompletos. El porcentaje de aceptados y rechazados varía mucho de un Estado miembro a otro, más aún en función de la calidad de las declaraciones y del sistema parcelario a disposición de los agricultores que de los porcentajes de fraude que parecen variar localmente. En 1996, el porcentaje de expedientes aceptados varió entre el 60% y el 93% según los Estados miembros, en 1995 la aceptación osciló entre el 45% y el 96%. Cuando, a raíz de la teledetección se decide efectuar una visita sobre el terreno, el inspector sabe qué parcelas y qué grupos de cultivos justificaron el rechazo y puede concentrar su inspección en ellos con œnocimiento de causa. Este número de parcelas por expediente es en general bastante reducido; por consiguiente, el tiempo de inspección es limitado tanto más cuanto que algunos rechazos se refieren exclusivamente a la ocupación del suelo y no imponen la medición de la parcela El control también se ve facilitado por la documentación (extractos de mapas y de imágenes) suministrada por el contratante, en la que se reflejan los problemas encontrados por éste, especialmente cuando la cartografía de referencia es antigua. 4. 2 Control de calidad Como complemento de la garantía interna de calidad que se exige a cada contratante, se efectúa un doble control de calidad de su trabajo. Por una parte, la Comisión (CCI de Ispra en colaboración con la DG VI) se encarga de comprobar, por cuenta de los Estados miembros y con el común acuerdo de éstos, que los trabajos se han realizado correctamente basándose en una muestra de los datos enviados por los contratantes. Por otra, los Estados miembros inspeccionan sobre el terreno una muestra de expedientes aceptados al mismo tiempo que los rechazados, con el fin de comprobar si los criterios de decisión fueron aplicados correctamente y de evaluar las anomalías omitidas por la teledetección. Este procedimiento no tiene equivalente en los controles tradicionales. Su objetivo es permitir adaptar los diferentes métodos de control físico y combinarlos desde una perspectiva de complementariedad más que de competencia. En 1995, el CCI efectuó una primera prueba con los datos de tres contratantes. En 1996, un subcontratante del CCI y parcialmente el mismo CCI controlaron a 11 de los 18 contratantes. Estos controles se financian con cargo al presupuesto del CCI. Según la fecha en la que se hayan suministrado a Ispra los datos que se van a controlar, algunas evaluaciones estarán disponibles a finales de 1996 y las demás a comienzos de 1997. 4. 3 Fiabilidad de los resultados La fiabilidad de la télédétection puede evaluarse teniendo en cuenta los resultados del control de calidad del CCI (sólo se dispone de las informaciones preliminares), o los resultados de las visitas sobre el terreno, enviados por el Estado miembro al contratante e incluidos en su informe. Sólo se dispone de resultados parciales y utilizables de 1995 y 1996. La recogida de estas informaciones es muy delicada, pues la evaluación es en parte subjetiva, existen numerosos casos inclasificables y la información recogida sobre el terreno es a veces muy sucinta, procede de los servicios locales y puede ser difícil de interpretar. De 12. 294 expedientes rechazados y comprobados sobre el terreno en 1995, se confirmaron las anomalías en un 42% de los casos. En 1996 (cifras parciales, 2. 545 expedientes), este porcentaje fue del 61%. Por lo tanto, cabe considerar que el filtro es razonablemente selectivo ya que no produce excesivas falsas alarmas en relación con expedientes que deberían haber sido aceptados. También es preciso verificar si el filtro intercepta todos los expedientes que contienen anomalías, por ejemplo, si expedientes aceptados debieron ser rechazados. Este control no ha podido ser sistemático por la escasez de los datos disponibles: los de cuatro contratantes en 1995, los de tres en 1996 (provisional). De 241 expedientes aceptados en 1995 pero comprobados sobre el terreno, se encontraron anomalías en 71 de ellos (esencialmente en dos contratantes). En 1996, fueron señaladas anomalías en 24 expedientes de 198. Estos datos referidos a una muestra muy pequeña de expedientes y de contratantes hacen pensar en una mala interpretación de los resultados proporcionados o en una concepción diferente de las anomalías. Por otra parte, tales porcentajes no han podido ser confirmados hasta el presente en los controles de calidad del CCI. Para dislutidar este aspecto, se recomendó a todos los Estados miembros que a partir de ahora comprobaran sobre el terreno un mínimo de expedientes aceptados. Conviene también observar que algunas anomalías no son détectables ni buscadas mediante teledetección: variedades de trigo o de colza o mantenimiento de los barbechos, lo que puede explicar algunas diferencias. Por otra parte, los contratantes devolvieron a la administración, solicitando más información o correcciones antes de poder tratarlos, aproximadamente el 25% de los expedientes recibidos y recuperaron un 21% de los mismos (medias de 1995-1996). Algunos de estos expedientes fueron seguramente rechazados por segunda vez después de la fotointerpretación, lo que impide que se sumen los "corregidos" y los "rechazados". Otros, tras la corrección de errores evidentes o bien una vez completados, pasaron a ser aceptables. Por el contrario, el 4% de los expedientes que no fue fotointerpretado fue probablemente objeto de controles sobre el terreno, incluso si no se controlaron por télédétection. También vista desde este ángulo, la télédétection es tan eficaz como los controles tradicionales, si no más. 5. Coste de la télédétection 5. 1 Coste para los Estados miembros Los siguientes cuadros 5 y 6 presentan los costes unitarios de la télédétection, desglosando los controles por satélite y por foto aérea Estos costes varían mucho de un Estado miembro a otro, en función del número de expedientes controlado, de su tamaño (superficie) y de su complejidad (número de parcelas). Además, los datos de 1996 son provisionales, excepto el número de expedientes controlados. Se observa un descenso regular de este coste, gracias a la mejora de las técnicas y de la competencia de los contratantes, al aumento del volumen tratado y recientemente a la disponibilidad de las bases de datos del SIGC. La regularidad es bastante menor en la fotografía aérea, en la que el peso de Italia predomina (véase el cuadro 2). Efectivamente, en este país se utilizaban técnicas y se abarcaron sectores muy diversos según los años. En 1994 y 1995, los controles por teledetección eran muy superficiales y eran seguidos de comprobaciones-con los agricultores, no cofinantiadas. En 1996, la ortorectificatión, generalizada a petición de la Comisión, ocasionó por si misma un coste suplementario de aproximadamente 29 ecus por expediente. Cuadro 5. Evolución de los costes de la teledetección por satélites, incluidas las imágenes (sin IVA) N°de expedientes N°de parcelas Superficie, (hectáreas) Costes totales, ECU 69. 643 1. 023. 771 2. 929. 454 11. 320. 188 ECU/ expediente 162,55 ECU/ parcela 11,06 ECU/ hectárea 3,86 53. 388 42. 269 34. 674 797. 067 472. 975 331. 567 2. 498. 218 1. 471. 363 937. 055 9. 720. 793 8. 779. 903 8. 806. 351 182,08 207,71 253,98 12,20 18,56 26,56 3,89 5,97 9,40 1996 (provisional) 1995 1994 1993 Cuadro 6. Evolución de los costes de la télédétection por foto aérea (sin IVA) N°de expedientes N°de parcelas Superficie (hectáreas) Costes totales, ECU ECU/ expediente ECU/ parcela ECU/ hectárea 50. 146 719. 236 769. 110 7. 154. 987 142,68 9,95 9,30 46. 810 27. 426 553. 169 285. 386 700. 953 313. 864 4. 427. 537 2. 465. 382 94,59 89,89 8,00 8,64 6,32 7,85 1996 (provisional) 1995 1994 El coste indicado en estos cuadros comprende la compra de imágenes o de fotos aéreas y ia totalidad (parte de los Estados miembros y del FEOGA) de la remuneración de los contratantes por el tratamiento de estas imágenes y de estos expedientes por la fotointerpretación y el suministro de los resultados. 5. 2 Gastos del FEOGA El FEOGA compra y paga las imágenes. Hasta 1994 se hizo cargo del 100% del coste de los contratos y desde entonces de un máximo del 50%. El cuadro 7 resume estos gastos. Éstos no son exactamente comparables con los cuadros 5 y 6, ya que algunos gastos no se presentaron o admitieron para su (^financiación (véase el punto 5. 3), y algunos controles por télédétection (por ejemplo, referentes a los registros vitícola y oleícola) no entran en el marco de estos cuadros 5 y 6. Por otra parte, con el mismo presupuesto se financiaron medidas suplementarias relacionadas con la télédétection: un estudio sobre la precisión de medida de los límites de las parcelas agrícolas (un contrato en 1992) por 31. 560 ecus; un estudio sobre la segmentación automática de los límites de parcelas con ayuda de imágenes de satélites (3 contratos en 1992-1993) por 101. 910 ecus; un estudio sobre la utilización de imágenes radar como substitución de las imágenes ópticas (un contrato en 1993) por 26. 230 ecus; el desarrollo (mediante licitación abierta) de un soporte lógico para los controles por télédétection y las pruebas de este soporte en tres contratantes experimentados (82. 800 ecus en 1993, 372. 729 ecus en 1994 y 223. 506 ecus en 1995). Este soporte ("CACHOO") se utiliza actualmente en Dinamarca, Finlandia y Portugal, así como en el CCI para el control de calidad. Cuadro 7. Gastos del FEOGA en telcdetccción (en ecus) Años 1990 (100%) 1991 (100%) 1992 (100%) 1993 (100%) 1994 (100%) 1995 (50%) 1996 (50%, provisional) Imágenes (100%) Controles Otros contratos Total 138. 718 73. 286 437. 022 1 059. 482 1 184. 134 1. 367. 966 1. 408. 662 584. 500 713. 931 4. 142. 227 7. 577. 104 8. 314. 638 7. 000. 000 9. 653. 150 0 0 31. 560 210. 940 372. 729 223. 506 723. 218 787. 217 4. 610. 809 8. 847. 526 9. 871. 501 8. 591. 472 0 11. 061. 812 Total 1990-96 5. 669. 270 37. 985. 549 838. 735 44. 493. 554 Cuando se adoptó el Reglamento 165/94, la ficha de financiación preveía un gasto de 20 millones de ecus anuales hasta 1998 (elevado a 21,5 millones en el Acta de adhesión de 1994). Esta cantidad se había calculado en función de los datos de la época: 6 millones de declarationes de las que se controlaba un 5% con un coste unitario calculado en 200 ecus, de las que dos tertios eran tratadas mediante télédétection. Según los datos actuales, este cálculo puede rectificarse a la baja. Teniendo en cuenta la extensión reciente del ámbito de aplicación de los controles por télédétection y al mismo tiempo del descenso del coste unitario, una cantidad anual de 15 millones de ecus (incluidas las imágenes) parece razonable actualmente. 5. 3 Clave de reparto Las normativas sucesivas sobre la cofínanciación establecían la distribución entre los Estados miembros de los créditos disponibles con arreglo a una clave de reparto aneja a los Reglamento 3887/92 y 165/94. Hasta ahora, esta restricción sólo tuvo que aplicarse en 1993. Efectivamente, los demás años los créditos sobrepasaron las solicitudes de subvención de los Estados miembros. En 1993 Grecia no confirmó su solicitud de cofínanciación. En 1995, la solicitud italiana sólo pudo satisfacerse en un 48% en vez del 50%. Esto se debió a que en Italia se organizó un programa de controles suplementarios de común acuerdo con la Comisión, pero la información que podía permitir posteriormente a la Comisión comprometer el suplemento de crédito necesario no fue aportada a tiempo. 6. Coste y eficacia 6. 1 Encuesta de la Comisión En 19%, el FEOGA, con la ayuda del CCI, inició un estudio de la relación entre coste y eficacia en el que se analizan tres fuentes de datos: informes de los contratantes para la télédétection (1993 a 1995); informes anuales de los Estados miembros sobre la instauración del SIGC (1993 a 1995); por último un cuestionario de los Estados miembros sobre el año 1995, cuyo objetivo son los controles complementarios de la télédétection y los tradicionales. Siete Estados miembros y 4 Estados federados alemanes aceptaron responder al cuestionario; la Comisión disponía ya de información parcial (costes) respecto de otros dos Estados miembros. El volumen de datos disponibles es considerable, aunque no siempre fácil de interpretar o comparar. Los primeros resultados muestran, en relación con los criterios seleccionados, situaciones muy diversas de un Estado miembro a otro y las dificultades de algunas administraciones nacionales a la hora de calcular los costes de los controles tradicionales y de evaluar la consistencia misma de éstos. La Comisión no desea correr el riesgo de interpretar erróneamente algunas de las respuestas a los cuestionarios. Por otra parte, como la situación evoluciona -y generalmente mejora- rápidamente, gracias a la instauración definitiva del SIGC, frecuentemente es delicado comparar los informes de distintos años. Por ello la Comisión propone completar este análisis con los resultados de 1996 y validarlo y discutirlo en los próximos meses con los Estados miembros antes de sacar conclusiones definitivas. Estos complementos deberían contribuir a ayudar a los Estados miembros a tomar sus decisiones después de 1998 (en caso de que se interrumpa la cofínanciación) y también permitir a la Comisión definir mejor su posición con vistas a dicha fecha. 6. 2 Rentabilidad de los controles Si se calcula el número de expedientes controlados (sin discutir la eficacia respectiva de los controles) y de acuerdo con las cifras brutas recibidas de los Estados miembros, los controles por télédétection incluidos todos los gastos anejos así como el IVA) son más baratos que los controles traditionales en Dinamarca, en Italia, en los Países Bajos, en un Estado federado alemán (Sajonia), en Suecia (sólo en 1996) y en Portugal (estimación global de la administración). En 1995, se había alcanzado prácticamente el equilibrio financiero entre ambos métodos en España y en Grecia, lográndose definitivamente en 1996. La télédétection es más cara en Francia, en el Reino Unido y en varios Estados federados alemanes. No se dispone de ninguna información sobre los controles tradicionales en los demás Estados miembros. La télédétection se utiliza fundamentalmente para expedientes de gran superficie (en general entre 1,5 y 6 veces más amplios que la media del SIGC). Si se pudiera calcular la rentabilidad respecto de las superficies inspectionadüj, la teledetección saldría ganando en la mayoría de los casos. No obstante, a falta de datos sobre las superficies controladas por los controles tradicionales, esta ponderación es discutible. A los costes globales que figuran en los cuadros 5 y 6, la administración debe añadir el precio del tratamiento y la preparación de los expedientes antes y después de su envío al contratante, la compra en algunos casos de datos auxiliares (planes catastrales proporcionados a los contratantes, por ejemplo) y la comprobación sobre el terreno de los expedientes rechazados. Por último, en general la administración responsable se hace cargo del IVA del precio de los contratos lo que no sucede en el caso de los controles traditionales. El coste comparado (medias ponderadas) de los controles traditionales y de los controles antes y después de la télédétection se ha evaluado globalmente para 1995 y 1996. El siguiente cuadro resume todos estos elementos. 10 Cuadro 8. Comparación de los costes unitarios de los controles, en ecus Costes por expedientes, en ecus Preparación administrativa del expediente Contrato de teledetección sin IVA Imágenes proporcionadas por la Comisión Controles sobre el terreno IVA sobre los contratos de télédétection Coste total por expediente Nivel medio de la cofínanciación Media télédétection (1995, 8 EM. ) 24 173 24 34 29 284 86 Media télédétection (1996, 8 EM) 24 164 21 34 28 271 82 Media controles tradicionales (1995, 9 EM) 31 0 0 198 0 229 0 En relación con los Estados miembros de los que se disponen datos de 1995, el cuadro 8 muestra que el control por télédétection resulta más caro en estos Estados miembros, IVA incluido, pero que la cofinantiatión permite compensar ese mayor coste. Si se comparan, respecto de estos mismos Estados miembros, las cifras de télédétection de 1996 y de terreno en 1995, se confirma esta compensación. No obstante, estas medias abarcan realidades muy diferentes de un Estado miembro a otro: en 1995 y en lo que se refiere a la télédétection, los costes varían entre 160 y 714 ecus por expediente; en cuanto a los controles traditionales, el coste oscila entre 132 y 933 ecus por expediente. La superficie media de los expedientes controlados varía entre 4 y 201 hectáreas según los Estados miembros. 6. 3 Eficacia comparada de los controles Si se pretende analizar la eficacia comparada de los controles según el volumen de las sanciones impuestas o de las anomalías detectadas, sólo se puede recurrir a estadísticas proporcionadas por los Estados miembros en las que se refleja únicamente el número de expedientes. Estas estadísticas se refieren a los controles posteriores a la télédétection o a los controles tradicionales (datos proporcionados en los informes SIGC). La comparación de estos datos sin correcciones podría hacer creer que casi siempre desde hace 1res años (1993- 1995), la télédétection ha detectado menos expedientes problemáticos que los controles tradicionales (en general, entre dos y cuatro veces menos según los Estados miembros). De hecho, si se tienen en cuenta los expedientes devueltos a la administración antes de la télédétection (véase el punto 4. 3), la diferencia se reduce e incluso el número de expedientes detectados podría en algunos casos ser superior en el caso de la teledetección. Por otra parte, si se basa el análisis en las superficies sancionadas (y no en el número de expedientes), los resultados también pueden llegar a ser mejores en el caso de la télédétection que controla mayores superficies y comprueba más completamente cada expediente. Además, la télédétection tiene tendencia a dejar pasar pequeñas anomalías pero esto tiene muy pocas consecuencias en cuanto a las superficies realmente sancionadas. No obstante, el análisis de riesgo es más rígido en el caso de la télédétection (controles agrupados por lugares mientras que los controles traditionales pueden centrarse en solicitudes aisladas) y existen diferencias fundamentales entre estos controles sobre el terreno: el control tradicional puede referirse a detalles, o comprobar elementos no visibles desde el satélite (por ejemplo, variedades de trigo duro o de colza, mantenimiento de los barbechos, etc) e incluso efectuar correcciones gracias a las explicaciones aportadas por el agricultor, o aprovechar la visita para contar los animales. 6. 4 Evaluación de los controles tradicionales sobre el terreno El estudio de la relación entre coste y eficacia se basa necesariamente en una comparación con los controles traditionales. La Comisión recibe, en el marco de los informes SIGC, estadísticas de los controles efectuados y de sus resultados, pero dispone de escasa información sobre la consistencia real de dichos controles, los métodos de medición realmente utilizados y las tolerancias aplicadas. De hecho, los controles traditionales se caracterizan por una mucho mayor heterogeneidad de un país a otro, pero también de un expediente a otro dentro de un mismo Estado miembro En la práctica, los controles tradicionales están limitados por las contingencias logísticas (desplazamientos, rendimiento exigido a los inspectores), así como por la duración que un agricultor puede aceptar razonablemente 11 en un control denominado de rutina. Por consiguiente, la duración del control por término medio anunciado por los Estados miembros es de aproximadamente un día Como consecuencia y salvo excepciones (pequeños expedientes), es materialmente imposible que el inspector visite todas las parcelas y las recorra a pie para efectuar un control aproximado de la superficie. Dados los tiempos fijos (contactos previos y controles de los documentos, manipulación de los mapas en la sede de la explotación) y de acuerdo con hipótesis realistas mediante los controles traditionales sólo se controla realmente entre un 15% y un 40% de las parcelas agrícolas en la mayoría de los Estados miembros. En la práctica, y salvo que se detecte un problema importante que justifique un control más profundo, el inspector selecciona la muestra de parcelas que visitará durante su control de rutina Esta selección puede ser muy eficaz, en función de las anomalías detectadas o de las intuiciones del inspector, pero no por ello deja de estar influida por el agricultor controlado o por imperativos externos (acceso, distancia, etc). De alguna manera, los controles traditionales se ven limitados a menudo por los recursos asignados, mientras que el control por télédétection, definido en un pliego de condiciones muy completo, impone a la vez un tratamiento homogéneo y más objetivo, aunque en algunos aspectos menos preciso. Por lo tanto, es evidente que si el criterio predominante es la eficacia basada en la homogeneidad y la objetividad de los controles, la télédétection es más ventajosa en la mayoría de los Estados miembros. 7. Balance La télédétection ha llegado a su madurez; su viabilidad, justificación y fundamentos ya no se ponen en tela de juicio. El volumen tratado mediante télédétection sobrepasa el de los controles traditionales correspondientes. La técnica se ha podido difundir a un gran número de contratantes bajo la responsabilidad de trece administraciones nacionales diferentes sin dificultades importantes. Los controles por télédétection han sido considerados prioritarios por la Comisión y ^financiados por ésta, que ve en ellos una serie de ventajas importantes: efecto disuasorio, esencial durante la fase delicada de instauración del SIGC, disponibilidad de documentos completos sobre cada expediente controlado y posibilidad de comprobación en caso de protestas posteriores, polo de reflexión en torno a las técnicas de control y por último, sinergia cada vez más evidente con los aspectos más avanzados del SIGC. Los Estados miembros que han utilizado la télédétection han sufrido algunos inconvenientes. Sus limitaciones técnicas en materia de reconocimiento de determinados cultivos y del tamaño mínimo de las parcelas o de la cobertura nubosa son conocidos, pero existen soluciones: por ejemplo, fotos aéreas o imágenes radar. Asimismo, la necesaria intervención de contratantes y el agrupamiento de los expedientes por lugares hacen la gestión aclministrativa más compleja y desequilibra regionalmente los controles sobre el terreno. Por último el calendario de los controles es muy apretado y los retrasos son bastante frecuentes. No obstante, algunos contratantes consiguen actualmente terminar la parte fundamental de su trabajo en tres e incluso en dos meses. Esta forma de fomentar la Comisión la utilización de la télédétection por los Estados miembros ha podido ocasionar cierta transferencia de sus responsabilidades hacia la Comisión. La situación evoluciona en el sentido de una vuelta a los Estados miembros que han sugerido innumerables mejoras: utilización de fotografías aéreas, control en dos fases, aplicación de tolerancias por parcela, cursos de formación de télédétection, etc. Desde un pun'0 de vista opuesto, este soporte es una fuente valiosa de documentación y un medio de seguir los problemas encontrados y de evaluar la calidad de las declarationes y de los SIGC nacionales. A través de la cofínanciación, la Comisión estableció, en el ámbito de los controles por télédétection, cierta transparencia con los Estados miembros. Se dispone así de un instrumento que permite velar por la calidad, el rigor y la igualdad de trato en los controles físicos. Este rigor debería imponerse también en los controles traditionales sobre el terreno, que se realizan de acuerdo con criterios más variables. No obstante, podría tener como consecuencia un aumento del coste de los mismos y, por consiguiente, reequilibrar la balanza coste-eficacia con los controles por teledetectióa 12 8. Conclusiones A continuación la Comisión expone conclusiones provisionales y propone matizarlas a la luz de ios datos que se obtengan próximamente: informe definitivo sobre el estudio de la relación entre coste y eficacia, análisis de los resultados completos de los controles de 1996 y, si es posible, de 1997 y conclusiones y recomendaciones efectuadas por el CCI como resultado de los controles de calidad. 1. La Comisión propone aplicar íntegramente el Reglamento n° 165/94 hasta su término. Por lo tanto, pedirá a la Autoridad presupuestaria los créditos necesarios para la œfinantiation en 1998. 2. Después de 1998 y limitándose al estricto principio de la responsabilidad integral de los Estados miembros, es conveniente que la Comisión cese cualquier cofinantiation de la télédétection y que los Estados miembros, basándose en su propio análisis de la relación entre coste y eficacia, decidan las técnicas que vayan a utilizar. 3. Parece indispensable actualmente que la Comisión siga después de 1998 haciéndose cargo del suministro de las imágenes de satélites. Ello permitirá garantizar la seguridad de abastecimiento actual y mantener precios ventajosos, evitando la competencia desordenada entre lugares de control vecinos. Estos costes que representan menos del 10% de los costes completos del control por télédétection y el soporte correspondiente podrán ser sufragados de diferentes maneras: directamente por la DG VI, por el CCI, o en el marco de un contrato confiado a un subcontratante elegido entre los distribuidores de imágenes. 4. Por otra parte, incluso sin cofinantiation, la Comisión podría continuar ayudando a los Estados miembros que lo deseen, ya sea en forma de asistencia exclusivamente técnica por el CCI, o si la ayuda es técnica y administrativa, conjuntamente por la DG VI y el CCI. Esta ayuda también podría plasmarse en el mantenimiento de un control de calidad exterior e independiente después de 1998 si existe una demanda suficiente, con arreglo a modalidades que los Estados miembros participantes deberían definir. 5. Por último, parece interesante proseguir determinados tipos de cofínanciación al 50% por los Estados miembros que, tras haber garantizado la instauration de su SIGC basándose en el catastro existente, deseen mejorar su sistema creando un registro parcelario más adaptado o actualizado, o mediante la comparación con otros sistemas de declaración o control (registros vitícolas o oleícolas, por ejemplo). El motivo es por una parte la importancia que tiene la calidad de los sistemas de declaración y de los sistemas de identificación de las parcelas en el conjunto de los controles administrativos (que deben referirse al 100% de las solicitudes) y, por otra, la naturaleza plurianual de tal inversión (al menos 5 años). 13 ISSN 0257-9545 COM(97) 39 final DOCUMENTOS ES 03 15 N° de catálogo : CB-CO-97-036-ES-C ISBN 92-78-15495-4 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo a