title: Meddelelse fra Kommissionen - Modernisering og forbedring af den sociale beskyttelse i Den Europæiske Union

eurovoc_concepts:
European social policy
employment policy
social change
social security
social-security harmonisation

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 12. 03. 1997 KOM(97) 102 endelig udg. MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN MODERNISERING OG FORBEDRING AF DEN SOCIALE BESKYTTELSE I DEN EUROPÆISKE UNION RESUME INDHOLDSFORTEGNELSE 1. EN EUROPÆISK DEBAT OM FREMTIDEN FOR DEN SOCIALE BESKYTTELSE 1. 1 Bidragene til debatten 1. 2 Udfordringen: Behovet for at modernisere og forbedre de europæiske sociale beskyttelsesordninger 1. 2. 1 Arbejdets ændrede karakter 1. 2. 2 Den europæiske befolknings aldring 1. 2. 3 Den nye kønsbalance 1. 2. 4 Behovet for at reformere koordineringen af nationale sociale sikringsordninger 2. VÆSENTLIGE SPØRGSMÅL VEDRØRENDE MODERNISERING 2. 1 Social beskyttelse som en produktionsfaktor 2. 2 Mere beskæftigelsesvenlig social beskyttelse 2. 2. 1 Mere beskæftigelsesvenlige skattesystemer og ordninger for sociale ydelser 2. 2. 2 Beskæftigelsessikring i stedet for arbejdsløshedsforsikring 2. 2. 3 Alternativ finansiering af social beskyttelse 2. 2. 4 Indførelse af fleksible systemer til forvaltning af overgangen fra arbejdsliv til pensionsliv 2. 2. 5 Social beskyttelse som redskab til fremme af inddragelse i samfundet 2. 3 Tilpasning af social beskyttelse til befolkningens aldring i Europa 2. 3. 1 Offentlige pensionsordninger skal gøres bæredygtige 2. 3. 2 Et sikkert miljø for supplerende pensionsordninger 2. 2. 3 Opfyldelse af de ældres nye plejebehov 2. 3. 4 Forbedring af sundhedstjenesterne 2. 4 Tilpasning af social beskyttelse til den ændrede kønsbalance: mod individualiserede rettigheder 2. 5 Forbedring af den sociale beskyttelse affolk, der flytter inden for Unionen 3. STØTTE TIL TILPASNINGSPROCESSEN GENNEM EN INDSATS PÅ EUROPÆISK PLAN Bilag 2 RESUME Offentligt finansierede sociale beskyttelsesordninger tegner sig for størstedelen af udgifterne ti! social støtte, sundhedspleje og pensioner i medlemsstaterne i Den Europæiske Union. De har spillet en betydelig rolle for sikringen af indkomstfordeling og samhørighed, fordi det derved har været muligt at opretholde politisk stabilitet og økonomisk udvikling i Unionens levetid. Disse ordninger lægger nu beslag på 28% af EU's samlede BNP, skønt tallet varierer fra 16% ui 35% i de enkelte medlemsstater afhængigt af ydelsesniveauer og forskelle i forholdet mellem offentlig og privat finansiering. De økonomiske og operationelle strukturer og mål for de fleste ordninger blev grundlagt for årtier siden. Mens det fortsat er de samme grundlæggende behov, der skal tilgodeses, sker der en fortsat ændring i de økonomiske og sociale betingelser for deres gennemførelse. Der er et presserende behov for en modernisering for at sikre fortsat effektivitet og for at opfylde nye behov. Der er specielt behov for at tilpasse de sociale beskyttelsesordninger til: • arbejdets ændrede karakter, hvor der er behov for en ny balance mellem de politikker, der skal give større fleksibilitet, og dem der skal give sikkerhed; • ændringer i kønsfordelingen på arbejdsmarkedet, hvor følgerne af lige muligheder giver anledning til nye spørgsmål og krav vedrørende social beskyttelse; • den europæiske befolknings aldring, hvor den hastige vækst i den afhængige del af befolkningen skaber nye behov og fremskynder en pensionsreform; • behovet for at reformere koordineringen af nationale sociale sikringsordninger for folk, der flytter inden for EU. For at hjælpe medlemsstaterne med at tage disse udfordringer op, præsenterede Kommissionen ved udgangen af lv)l)5 en meddelelse om "Fremtiden for Social Beskyttelse: Rammer for en Europæisk Debat", som udioste en livlig, interaktiv diskussion. Det er nu på tide at gøre status. Meddelelsen har to formål: • at angive de veje, som moderniseringen kan følge • at præsentere specifikke forslag til støtte på europæisk plan. Denne fremgangsmåde bygger på den fælles forståelse, at: • Den enkelte medlemsstat har ansvaret for at organisere og finansiere sin egen sociale beskyttelsesordning. • EU har ansvaret for at koordinere nationale sociale sikringsordninger i tilfælde, hvor borgerne udøver deres ret til at bevæge sig frit i Unionen. • EU tjener også som et forum til fremme af en bedre gensidig forståelse for langsigtede perspektiver og til identificering af fælles udfordringer for medlemsstaterne. I lyset heraf foreslår Kommissionen følgende dagsorden for spørgsmål, der kan give anledning til yderligere analyse, debat og handling: 1. Social beskyttelse som produktionsfaktor: Med udgangspunkt i drøftelser, der fandt sted under det nederlandske formandskabs konference om socialpolitik og okonomi. der blev afholdt i januar 1997, vil Kommissionen i løbet af 1997 undersøge de overordnede omkostninger og fordele ved sociale beskyttelsesordninger - specielt deres betydning for social samhørighed, politisk stabilitet og okonomisk udvikling. 2. Mere beskæftigelsesvenlige sociale beskyttelsesordninger: 3 Efter bemyndigelse fra Det Europæiske Råd i Dublin vil Kommissionen i sit bidrag til den fælles beskæftigelsesrapport for 1997 fokusere på, hvordan reformer af social beskyttelse og beskatning kan udvikles som en integrerende del af en aktiv beskæftigelsespolitik. Det vil blive baseret på en undersøgelse af bedste praksis inden for aktive politikker. Kommissionen vil undersøge, hvordan reaktiv arbejdsløshedsforsikring kan ændres til en proaktiv beskæftigelses)ror-sikring. Kommissionen vil uddybe analysen af hvilke foranstaltninger, der træffes for at nedbringe lønomkostninger, som et bidrag til interimsrapporten, som skal præsenteres på Det Europæiske Råds samling i Amsterdam i juni 1997 og den fælles beskæftigelsesrapport, der skal udarbejdes til Det Europæiske Råds samling i Luxembourg i december 1997. Beskatningens indvirkning på beskæftigelsen vil også blive diskuteret i den nye skattepolitiske gruppe, del blev besluttet at nedsætte på Det Europæiske Råds møde i Dublin. Kommissionen vil præsentere mulighederne og problemerne i forbindelse med en gradvis overgang til pensionslivet i rapporten om beskæftigelsen i Europa i 1997, der vil blive offentliggjort i 1997, og den vil overveje den relevante opfølgning heraf. Kommissionen vil i første halvdel af 1997 afgive en meddelelse om fremme af inddragelsen i samfundet, og i anden halvdel af 1997 udgiver den en beretning med en vurdering af mekanismerne for sikring af garanterede minimumsindkomster i medlemsstaternes sociale beskyttelsesordninger. 3. Tilpasning af social beskyttelse til den demografiske aldring af de europæiske samfund: Medlemsstaternes befolknings aldring sætter pensionssystemerne under betydeligt pres. Kommissionen vil ud\>ikle metoder til beregning af pensionsudgifter og vurdere de reformelementer, der er bedst egnede til at sikre bæredygtige, offentlige pensionsordninger samtidig med, at man bevarer deres nøgleaspekt, nemlig solidaritet. I første halvdel vil Kommissionen også udsende en grønbog om erhvervstilknyttede pensionsordninger, der skal identificere de væsentligste rammer for en europæisk struktur for at sikre et stabilt miljø for erhvervstiknyttede pensionsordninger. Medlemsstaterne vedtager en række reformer for at opfylde de langsigtede behov hos ældre. Kommissionen vil undersøge de igangværende reformer og give medlemsstaterne en oversigt. For at forbedre sundhedssystemernes effektivitet og rentabilitet vil Kommissionen i 1997 foretage en vurdering af den potentielle betydning af forebyggelse for en reduktion af udgifterne til sundhedspleje og præcisere, på hvilke betingelser og i hvilket omfang en indførelse af markedskræfter i sundhedssystemerne kan medvirke til at begrænse udgifterne, samtidig med at man fremmer en bedre kvalitet i tjenester og sikrer alle adgang til sundhedspleje. 4. Tilpasning af social beskyttelse til den nye kønsbalance: Den ændrede kønsbalance kræver både nye ordninger til at forene arbejdsliv og familieliv og nye initiativer til styrkelse af personlige rettigheder. Kommissionen vil ved udgangen af 1997 forelægge initiativer, der skal sikre højere standard for børnepasning og plejekrævende personer. Årsberetningen for 1997 om lige muligheder vil indeholde en vurdering af medlemsstaternes forsøg på at skabe større individualisering uden at bringe kvinders økonomiske trivsel i fare. 5. Forbedret social beskyttelse for personer, der flytter inden for Unionen: Kommissionen vil udvikle en strategi for at reformere og forenkle koordineringen af social beskyttelse for vandrende arbejdstagere og finde specifikke løsninger på grænseoverskridende problemer vedrørende beskæftigelsesordninger, herunder som første trin i 1997 et forslag til direktiv, der skal sigte mod at løse nogle af disse problemer. Kommissionen opfordrer alle medlemsstater og de europæiske institutioner til at gå ind i en fortsat dialog om strategier for modernisering af de sociale beskyttelsesordninger i overensstemmelse med nærværende meddelelse. Præsentationen af H den fælles beskæftigelsesrapport på Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997 vil være en passende lejlighed til en dybtgående gennemgang af denne strategi. Kommissionen opfordrer også arbejdsmarkedets parter på alle hensigtsmæssige niveauer til at bidrage til dette arbejde Udvalget om den sociale dialog og det stående udvalg for Beskæftigelse opfordres til at spille en vigtig rolle. Kommissionen ønsker at sætte en reform af den sociale beskyttelse øverst på dagsordenen på det europæiske socialpolitiske forum i 1998, hvor deltagerne er medlemsstaterne, arbejdsmarkedets parter, ikice-statslige organisationer og de europæiske institutioner. Endelig vil beretningen om social beskyttelse i Europa, der offentliggøres ved udgangen af 1997, indeholde flere oplysninger og en analyse af aktuelle udviklinger i medlemsstaterne, som et bidrag til de fælles overvejelser. f 1. EN EUROPÆISK DEBAT OM FREMTIDEN FOR SOCIAL BESKYTTELSE Fællesskabet har som et af sine grundlæggende mål at bevare et højt beskæftigelsesniveau og en høj grad af social beskyttelse, og det er udtrykkeligt medtaget blandt opgaverne i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union. Den sociale beskyttelse er en grundlæggende bestanddel og et særtræk ved den europæiske samfundsmodel. I juli 1992 vedtog Rådet en henstilling om overensstemmelse mellem målene og politikken for social beskyttelse1. Målet med denne konvergensstrategi var at opstille fælles mål som en vejledning for medlemsstaternes politikker for at muliggøre en sameksistens af forskellige nationale sociale beskyttelsesordninger og sikre en harmonisk udvikling hen imod Fællesskabets grundlæggende mål. Strategien med at indføre en overensstemmelse mellem politikker samtidig med, al man respekterer systemernes autonomi, er en direkte anvendelse af subsidiaritetsprincippet. Den enkelte medlemsstat er ansvarlig for at udforme og finansiere sin egen sociale beskyttelsesordning. Med medlemsstaternes fælles udfordringer på dette område er der imidlertid stor værdi i at diskutere disse spørgsmål på europæisk plan. I hele Den Europæiske Union overvejer man i øjeblikket betydelige reformer af de sociale beskyttelsesordninger, og i en række tilfælde er man i færd med at indføre sådanne reformer som svar på behovet for at tilpasse sig de hurtigt skiftende sociale og økonomiske betingelser2. I lyset heraf præsenterede Kommissionen i slutningen af 1995 meddelelsen "Fremtiden for Social Beskyttelse: Rammer for en Europæisk Debat3". Kommissionen foreslog, at Fællesskabets institutioner og medlemsstaterne i fællesskab skulle undersøge de foranstaltninger, der skal træffes for at gøre social beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig og effektiv. Arbejdsmarkedets parter og alle berørte parter er blevet opfordret til komme med deres bidrag. Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg er også blevet inddraget i disse overvejelser og har afgivet deres udtalelser. Tillidspagten for Beskæftigelse har understreget betydningen af denne debat4. 1. 1 Bidragene til debatten Kommissionens meddelelse om rammerne for en debat5 udløste en meget livlig og interaktiv diskussion i hele 1996 i form af skriftlige udvekslinger, konferencer, ad hoc-møder med videnskabelige eksperter og beslutningstagere. Der udgives en særskilt oversigt over medlemsstaternes, de europæiske institutioners og arbejdsmarkedets parters bidrag, der skal tjene som arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. Der er mange fællestræk i disse reaktioner: 1 Rådets henstilling 92/442/EØF af 27. juli 1992 om overensstemmelse mellem målene og politikken for social beskyttelse, EFT nr. L 245 af 26. august 1992. 2 Se rapporterne "Social beskyttelse i Europa -1993" (KOM(93) 531) og "Social beskyttelse i Europa -1995" (KOM(95) 457). ' Meddelelse fra Kommissionen KOM(95) 466 af 31. oktober 1995 "Fremtiden for Social Beskyttelse: Rammer for en Europæisk Debat". ' En indsats for beskæftigelsen - En tillidspagt, SEC(96)1093 af 6. 5. 1996, navnlig punkt 3. 11. og 3. 16. I november 1996 forelagde den franske delegation Rådet en særlig erklæring til fordel for dette initiativ som opfølgning på Det Europæiske Råds møde i Torino og det franske memorandum om den europæiske socialmodcl. Q • Den europæiske sociale model er værdsat og bør konsolideres. Denne model er baseret på fælles værdier og ud fra en opfattelse af, at socialpolitikken og de økonomiske præstationer ikke er i modstrid med hinanden, men at de gensidigt forstærker hinanden. Højt udviklede sociale beskyttelsesordninger udgør en betydelig del af denne sociale model. • Hvis man vil bevare den sociale beskyttelse, skal man tilpasse de europæiske systemer i deres forskellige former, da der er sket en ændring i den sammenhæng, som de blev indført i. Udfordringen består i at bringe social beskyttelse på linie med den nye situation uden at opgive nøgleværdier som solidaritet og samhørighed. • Denne opgave er kompleks, og det er usikkert, hvordan man skal løse den. De enkelte medlemsstater skal finde deres egne losninger, tilpasset deres eget system. Medlemsstaterne bør fortsat følge den konvergensstrategi, der er skitseret i Rådets henstilling fra 1992. • Tilpasningen af de sociale beskyttelsesordninger skal ske i overensstemmelse med den europæiske integrationsproces, specielt det indre marked og udviklingen mod ØMU og et europæisk statsborgerskab. • Gennemførelsen af en sådan tilpasning afhænger af evnen til at lære af hinanden og tilpasse sig. Den Europæiske Union bør optræde som katalysator og sætte medlemsstaterne i stand til at lære af hinandens erfaringer og tilpasse sig de ændrede omstændigheder. Med udgangspunkt i resultaterne af denne fælles refleksionsproces forpligtede Kommissionen sig til at tage bestik af reaktionerne på den debat, den havde startet, og til at foreslå en passende opfølgning. Denne meddelelse tjener et dobbelt formål: • - At kortlægge veje til en forbedring af de europæiske sociale beskyttelsesordninger på baggrund af bidragene til denne debat og identificere foranstaltninger på de enkelte områder; • - at fremlægge forslag om at inddrage alle relevante aktører i denne tilpasningsproces. 1. 2 Udfordringen: Behovet for at modernisere og forbedre de europæiske sociale beskyttelsesordninger Udgifterne til social beskyttelse udgør nu 28% af Den Europæiske Unions BNP, skønt tallet varierer fra 16% til 35% i de enkelte medlemsstater. De spiller en afgørende rolle for indkomstfordeling, social samhørighed, politisk stabilitet og økonomiske udvikling. Jo mere fleksibelt arbejdslivet bliver, desto mere sikkerhed vil borgerne kræve fra deres sociale beskyttelsesordninger. God social beskyttelse og et driftigt erhvervsliv supplerer derfor gensidigt hinanden. Dette syn på social beskyttelse understøttes af detaljerede internationale undersøgelser, der viser, at når der tages hensyn til både private og offentlige udgifter, så ligger de samlede udgifter pr. husstand til social beskyttelse, sundhedspleje og pensioner på omtrent samme niveau i en række udviklede, industrialiserede lande6. Endvidere har medlemsstater med et stærkt sikkerhedsnet ofte et højere BNP pr. indbygger end medlemsstater med et svagere sikkerhedsnet. På den anden side er det kun lande med en sund økonomi, der kan bevare et højt sikringsniveau. Derfor bliver en fuldstændig gennemførelse og styrkelse af det indre europæiske marked stedse vigtigere. Det er vigtigt at indse, at en reform af de sociale beskyttelsesordninger ikke er begrundet med konkurrence fra tredjelande. Frihandel og internationalisering skal ikke ses som en trussel mod den europæiske socialmodcl. Årsagerne til en reformering er interne. Den største trussel mod den europæiske socialmodel er, hvis vi ikke kan håndtere de eksisterende problemer. Der er først og fremmest et presserende behov for at konsolidere de offentlige finanser i de " Se f. cks. G. Esping-Anderscns afhandling "The Double Problem of Co-ordination in Contemporary Welfare States', der blev udarbejdet til konferencen om socialpolitik og økonomi i Amsterdam den 23. -25. januar 1997. } fleste medlemsstater for at undgå voksende underskud og tunge gældsbyrder i fremtiden, der fortrænger udgifter til social beskyttelse. Det er ikke i strid med en høj grad af social beskyttelse og heller ikke med subsidiaritetsprincippet. Tværtimod styrker det solidariteten mellem generationerne, fordi det mindsker de kommende generationers byrde. Dernæst skal systemerne reformeres for at fremme økonomisk og social integration. En af de sociale beskyttelsesordningers væsentlige funktioner består i at give de grupper af mennesker, der ikke kan arbejde, en vis indkomstsikkerhed. Der har imidlertid samtidig været en tendens til, at dette har afholdt disse grupper fra økonomisk integration. De sociale beskyttelsesordninger har været en succes, fordi de har reduceret fattigdommen, men også en fiasko, fordi de ikke har fremmet fuld integration i samfundet. Omfanget af overførselsindkomster til personer, der ikke har arbejde, vokser hastigt og medfører højere skatter på arbejdstagernes indkomst samtidig med, at de berørte ville foretrække at få nye muligheder for at tage aktivt del i erhvervslivet. Disse problemer- store offentlige underskud og manglende social integration - er den virkelige trussel mod den europæiske socialmodel. Alvoren kan i høj grad forklares med ændringerne i de grundlæggende betingelser for social beskyttelse. Fire dominerende faktorer understøtter reformen af de sociale beskyttelsesordninger: Arbejdets ændrede karakter, medlemsstaternes befolknings aldring, den nye kønsbalance og behovet for at reformere koordineringen af de nationale sociale sikringsordninger for folk, der flytter inden for EU. 1. 2. 1 Arbejdets ændrede karakter De mønstre i arbejdslivet, som programmerne til opretholdelse af indkomstniveauet bygger på, undergår grundlæggende forandringer. Der dukker nye job op i servicesektoren, mens der bliver færre job i industrien. Kvalifikationsstrukturerne ændres også; tendensen går fra enkle job, der ikke kræver nogen særlig uddannelse, til job, der kræver nye og mere omfattende færdigheder. Arbejdets karakter ændres også, idet flere end nogensinde tidligere har deltidsstillinger eller tidsbegrænsede ansættelser. Endelig er arbejdslivet blevet kortere. Vi bruger mere tid på uddannelse og begynder at arbejde senere, men vi forlader arbejdsmarkedet tidligere, og den gennemsnitlige pensionsalder er nu på under 60 år. Arbejdet bliver tilrettelagt på stadigt flere nye måder. Det 20. århundredes lineære karriereforløb vil gradvist blive erstattet med et nyt mønster med et forskelligartet og variabelt arbejdsliv. Det betyder, at et individ på et tilfældigt tidspunkt kan være engageret i adskillige lønnede aktiviteter. De fleste arbejdstagere vil have perioder med arbejdsløshed, som vil være en del af en regulær overgang fra en aktivitet til en anden. 1 disse perioder vil de justere deres færdigheder eller forberede sig til et nyt job7. Det væsentligste, man kan lære af de seneste 20 år er, at programmer til opretholdelse af indkomstniveauet ikke giver tilstrækkelig sikkerhed. De enorme ressourcer til ydelsesordningerne skal gøres mere beskæftigelsesorienteredc. Arbejdsløshedsunderstøttelsesordningerne skal gøres mere effektive; de arbejdsløse skal således have flere incitamenter til at søge job (se 2. 2. 1) gennem muligheder for at forbedre deres kvalifikationer, så der gradvis skabes en reel beskæftigelsesforsikring i stedet for en arbejdsløshedskompensation (se 2. 2. 2). De sociale beskyttelsesordningers finansieringsstruktur bør så vidt muligt ændres, så de giver mulighed for en effektiv nedbringelse af de indirekte lønomkostninger, specielt for de lave lønninger (se 2. 2. 3). Man skal fremme en gradvis overgang til pensionslivet, så de ældre arbejdstagere fortsat får mulighed for at blive på arbejdsmarkedet (se 2. 2. 4). Samtidig skal man bevare den sociale beskyttelses rolle for den sociale samhørighed, og medlemsstaterne kigger også på veje til at integrere enhver fuldt ud i samfundet, herunder også de kategorier, der er truet af udstødelse (se 2. 2. 5). ' Disse ændringer analyseres i Hvidbog om Almen Uddannelse og Erhvervsuddannelse: "Undervise og Lære: På Vej Mod Det Kognitive Samfund, hvori man uddyber begrebet livslang uddannelse, som også var temaet for Det Europæiske År i 1996. Der kastes ligeledes lys over disse ændringer i grønbogen "Liv og Arbejde i Informationssamfundet: Mennesket i Centnim", KOM (96)389. Meddelelse fra Den Europæiske Union - Tillæg 3/96. Endvidere er Kommissionen i færd med at udarbejde en grønbog om "Partnerskab for en Ny Tilrettelæggelse af Arbejdet", der skal udgives i 1997. ? 1. 2. 2 Den europæiske befolknings aldring Den sociale beskyttelse konfronteres også med udfordringen i form af befolkningens aldring i Europa. I 1995 var der 77 millioner personer over 60 og antallet vil i de næste 30 år frem til år 2025 stige med mellem 29 og 44 millioner. Andelen af ældre i forhold til den samlede befolkning vil stige fra 21% til cirka 30%. Overførslerne fra arbejdstagere til pensionister gennem statslige pensionsordninger foregår på et sådant niveau, at der er fare for. at de ikke forbliver bæredygtige. En række medlemsstater er begyndt at reformere deres pensionsordninger (se 2. 3. 1 og 2. 3. 2). Det stadigt voksende antal meget gamle mennesker vil skabe en øget efterspørgsel efter sundhedspleje og sociale tjenester, og det vil blive vanskeligt for medlemsstaterne at finansiere de stigende udgifter til sundhedspleje. Det vil blive nødvendigt at effektivisere behandlingssystemerne (se 2. 3. 4). Samtidig vokser plejebehovet hos plejekrævende ældre (se 2. 3. 3). så der skabes en ny efterspørgsel efter sociale beskyttelsesordninger. Opfyldelsen af dette behov har store jobskabelsesmuligheder Udfordringen består i at forene opfyldelsen af de nye plejebehov med behovet for at begrænse udgifterne på sundhedsbudgettet. Befolkningstilvæksten mellem 1995 og 2025 for tre aldersgrupper i Den Europæiske Union (15) Befolkning (i miioner) 21. 1 -6. 7 _ Li ^ V 0-19 20-59 60+ Kilde: EUROSTAT 1. 2. 3 Den nye kønsbalance Lige muligheder for kvinder og mænd har stor betydning for arbejdslivet og samfundet som helhed. 1 lobet af de seneste 20 ar er antallet af kvinder på det europæiske arbejdsmarked steget fra 46 til 61 millioner, mens mænds beskæftigclsesratc har været bemærkelsesværdig stabil (86 mio. ). Tendensen mod flere kvinder på arbejdsmarkedet vil fortsætte i de kommende år, hvilket vil være et værdigfuldt bidrag til at kompensere for arbejdskraftens aldring. Aktivitetsrater for mænd og kvinder i Unionen, 1970 til 1995 Den Europæiske Union (15) 7 %-flei at befolkningen mellem 15 og 64 år. opdelt efter kørt Mænd Kvinder Kilde: EUROSTAT Den nye kønsbalance betyder, at den traditionelle opfattelse af den sociale beskyttelse, der bygger på en familie med manden som forsørger og kvinden som hjemmegående husmor, er forældet. Der er en konflikt mellem denne nye balance og den traditionelle familiepolitik, hvor kvinderne forventes at tage hele ansvaret for det huslige arbejde samt pasningen af børn og ældre i hjemmet. "1 De lave og faldende fødselsrater i mange medlemsstater er stærke signaler om et behov for at tage de sociale beskyttelsesordninger op til fornyet overvejelse. Udfordringen i forbindelse med den sociale beskyttelse består ikke alene i at opnå ligebehandling af kvinder og mænd, men også i at individualisere rettigheder uden at straffe kvinder, der ikke har taget lønnet arbejde, fordi de ønsker at tage sig af deres familier og i at indføre en bedre børnepasning og ældreforsorg (se 2. 4). Samlet fertilitetsrate fra 1960 -1995 Den Europæiske Union (15) i960 1965 1970 (975 1980 1985 1990 1995 Kilde: EUROSTAT 1. 2. 4 Behovet for at reformere koordineringen af de nationale sociale sikringsordninger 10 /à 1 Unionen har man siden 19598 haft et europæisk system til koordinering af medlemsstaternes sociale sikringsordninger, der beskytter rettighederne for de borgere, der flytter inden for Unionens grænser. Det betyder, at et betydeligt antal menneskers sociale beskyttelse helt eller delvist afhænger af et velfungerende koordineringssystem9. Koordinering er en dynamisk proces, der afspejler udviklingen af de nationale sociale beskyttelsesordninger og ændrede krav. Der er nu et behov for at forenkle og reformere koordineringssystemet for at tilpasse det til nye behov, som stammer fra nye former for social beskyttelse og nye migrationsmønstre. Migration foretages i stigende grad af højtuddannede arbejdstagere10, for hvem supplerende ordninger for social beskyttelse, der endnu ikke er koordineret på europæisk plan, er af særlig stor betydning (se 2. 5). 2 VÆSENTLIGE SPØRGSMÅL VEDRØRENDE MODERNISERING 2. 1 Social beskyttelse som en produktionsfaktor Det er af afgørende betydning for de sociale beskyttelsesordningers bæredygtighed, at der kan skabes job til en stigende del af den arbejdende del af befolkningen, således at afhængighedsforholdet mindskes. Jobskabelse og arbejdsløshedsbekæmpelse har den højeste prioritet i Den Europæiske Union, hvilket blev understreget for nylig på Det Europæiske Råds møde i Dublin. Reformerne af de sociale beskyttelsesordninger skal ses i lyset af den europæiske beskæftigelsesstrategi. I retningslinierne for den økonomiske politik, som blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i Firenze, tilskyndes der til en omstrukturering af de offentlige udgifter, så der kan gives midler til beskæftigelsesfremmende foranstaltninger, herunder en omlægning fra passive til aktive arbejdsmarkedspolitikker og investering i menneskelige ressourcer. Et centralt spørgsmål, der er opstået på grund af bestræbelserne på at modernisere de sociale beskyttelsesordninger, er, hvordan man kombinerer forpligtelser og muligheder. Det er en forudsætning for alle foranstaltninger, der lægger mere ansvar over pa individet gennem nedskæringer i omfanget af de sociale ydelser, at den enkelte får større mulighed for at få eller vende tilbage til et arbejde. Sammenhængen mellem socialpolitik og økonomi er for nylig blevet fremhævet af det hollandske formandskab på en konference i Amsterdam1 '. Kommissionen har indsamlet oplysninger om og iværksat yderligere undersøgelser af sammenhængen mellem sociale og økonomiske politikker. Det igangværende arbejde vil blive samlet for at fremme debatten om de gensidigt forstærkende virkninger af gode sociale og økonomiske politikker. B Forordning 3 & 4, der koordinerede de dengang seks medlemsstaters sociale sikringsordninger, trådte i kraft den 1. januar 1959. Den 1. oktober 1972 blev de erstattet af forordningerne 1408/71 og 574/72, der stadig er gældende, og som siden er blevet ændret mange gange. Disse forordninger findes i ajourført udgave i EFT L028 af 30. januar 1997. 9 Koordineringssystemet fastlægger ikke blot rettighederne for social sikring for de 2,8 millioner EU-borgere, der i øjeblikket arbejder i en anden medlemsstat, men også for de millioner af europæiske statsborgere, der på et eller andet tidspunkt i deres karriere har arbejdet eller kommer til at arbejde i mere end en medlemsstat. De gradvise udvidelser af Unionen har øget antallet betydeligt, og det vil også fremtidige udvidelser gøre (EUROSTAT, undersøgelse af arbejdsstyrken. 1995). "Social Security in Europe - Equality between nationals and non-nationals" (Social sikkerhed i Europa - 1 ligebehandling af statsborgere og ikkc-statsborgerc). den forslc europæiske konference om social sikkerhed for vandrende arbejdstagere. Oporto, november 1994. 1 ' Den hollandske formandskabskonference "Social policy and Economic Performance Employment, activating the welfare state and economic competitiveness" (socialpolitik, økonomi og beskæftigelse, aktivering af velfærdsstaten og den okonomiskc konkurrenceevne) - Amsterdam 23. -25. januar 1997. 11 (I Mai. At skabe større bevidsthed om socialpolitik som en produktionsfaktor. Foranstaltning: Med udgangspunkt i de drøftelser, der fandt sted på det hollandske formandskabs konference om socialpolitik og økonomi vil Kommissionen i løbet af 1997 undersøge de overordnede omkostninger og fordele i forbindelse med sociale beskyttelsesordninger - specielt deres betydning for den sociale samhørighed, politisk stabilitet og økonomisk udvikling. 2. 2 Mere beskæftigelsesvenlig social beskyttelse I dag er beskæftigelsen det højest prioriterede mål og den største udfordring for Den Europæiske Union. Med udgangspunkt i tillidspagten for beskæftigelse og specielt opfordringen til al fremskynde reformen af beskæftigelsessystemerne, understregede Det Europæiske Råd i "Dublin-erklæringen om beskæftigelse", som den vedtog samlingen den 13. -14. december 1996, behovet for at gøre beskatning og sociale beskyttelsesordninger mere beskæftigelsesvenlige. Endvidere fremgår det af Rådets resolution af 2. december 1996 om de sociale beskyttelsesordningers rolle i kampen mod arbejdsløshed12, hvordan dette kan gøres, og Kommissionen og medlemsstaterne blev opfordret til sammen at styrke udvekslingen af informationer og erfaringer og udbygge den fælles refleksion blandt medlemsstaterne over teknikker og politikker, der kan få den sociale beskyttelse til at bidrage mere til beskæftigelsen. Det bliver stadig mere klart, at de sociale beskyttelsessystemer skal skabe større sikkerhed og stabilitet i takt med arbejdets ændredekarakter. I morgendagens arbejdsverden skal balancen mellem fleksibilitet og sikkerhed give mulighed for en anerkendelse og legalisering af nye former for beskæftigelsesforhold. Der skal imidlertid også findes den sikkerhed, som opstår gennem større indflydelse på arbejdet og muligheden af at få større færdigheder og beskæftigelsesmuligheder. Følgende spørgsmål bør overvejes for at gøre den sociale beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig: 2. 2. 1 Mere beskæftigelsesvenlige skattesystemer og ordninger for sociale ydelser Beskatningen og de sociale beskyttelsesordninger skal gøres mere beskæftigelsesvenlige, så de jobsogende får et klart incitament til at lage et job eller deltage i beskæftige!sesforberedende aktiviteter samtidig med, at man bevarer et sikkerhedsnet for de arbejdsløse. Det er derfor af afgørende betydning at forbedre forholdet mellem skattesystemer og ordninger for sociale ydelser. Afhængigheden af social beskyttelse vil sandsynligvis vokse, så længe der kun er en lille forventet nettogevinst ved at vende tilbage til arbejdsmarkedet. Undertiden kan en arbejdsløs få en højere disponibel indkomst af diverse ydelser end ved et egentligt arbejde. Skønt administrative kontroller og socialt pres kan få folk til at være aktivt jobsøgende på trods af høje dækningsrater. bidrager en sådan situation ikke på lang sigt til beskæftigelsen. Det er nødvendigt med økonomiske initiativer for at styrke incitamentet til at arbejde. De største demotiverende virkninger ser man hos dem, der er fanget i arbejdsløshedsfælden, hvor tab af ydelser sammen med følgerne af beskatning kan udviske enhver fordel ved at hente en ekstra lønindkomst hjem til familien. Modtagere af ydelser er fanget i en fælde, som der ikke er noget økonomisk incitament til at komme ud af. Social beskyttelse bør specielt være så neutral som mulig i forhold til enhver anden betalt aktivitet hos et par og tilmed fremme den. Det er sjældent, at ydelser til social beskyttelse - specielt familieydelser - udbetales på betingelse af, al cl familiemedlem ikke har en erhvervsindkomst. Ikke desto mindre findes der i visse medlemsstater stadig tillægsydelser - ' Resolution fra Rådet og medlemsstaternes regeringsrepræsentanter fra et mode i Rådet den 2. december 1996 om de sociale beskyttelsesordningers rolle i kampen mod arbejdsløshed, EFT C386 af 20. december 1996. 12 fl specielt familieydelser - der kun udbetales, hvis den arbejdsløse bor sammen med en partner, der ikke udfører nogen form for lønnet virksomhed. Disse foranstaltninger har en tydelig demotiverende virkning. Et andet problem er fastsættelse af indkomstlofter for modtagelse af ydelser. I alle medlemsstater med undtagelse af Spanien udbetales der børnetilskud til alle familier, skønt der i Tyskland, Italien og Grækenland udbetales mindre, når husstandsindkomsten overskrider en vis størrelse. Hvis der findes andre former for familie- og boligydelser, er de normalt indkomstregulerede. I denne situation er det vigtigt at undgå fattigdomsfælden. Denne fare kan undgås på to måder: Ved kun delvist at reducere ydelserne, når husstandsindkomsten stiger, eller ved at indføre et særligt, højere indkomstloft, hvis husstanden har to indkomster. I de fleste medlemsstater findes der ingen særlige bestemmelser til håndtering af dette problem. Man kan også gøre den sociale beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig ved at indføre en indirekte, ikke-lønafhængig indkomststøtte. De mange tidligere programmers manglende evne til at tilskynde langtidsafhængige - specielt kvinder med plejeansvar - til at arbejde var delvist en konsekvens af, at der ikke i tilstrækkelig grad blev kompenseret for de problemer, som de mest sårbare ofte møder, når de skal kombinere ansvaret for en familie med et arbejde. Aleneforældres særlige sårbarhed skyldes i væsentlig grad en manglende evne til at kombinere arbejde og pleje. Derfor kan indirekte indkomststøtte gennem offentlige eller subsidierede barnepasningsordninger påvirke arbejdsudbudet betydeligt. Mål. At gøre social beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig ved at integrere og ajourføre beskatnings- og ydelsesordninger med henblik på at skabe større beskæftigelsesincitamenter. Foranstaltning: 1 overensstemmelse med konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Dublin vil Kommissionen vurdere, om nylige ændringer i politikker og systemer har givet de jobsøgende yderligere incitament til at arbejde, og den vil identificere hindringerne for at nå disse mål. 2. 2. 2 Beskæftigelsessikring i stedet for arbejdsløshedsforsikring Det er nødvendigt med beskæftigelsesincitamenter. Incitamenterne skal imidlertid gøres bedre ved at tilbyde bedre jobsøgningsmuligheder. I Unionen som helhed tilbydes kun 7% af de arbejdsløse i øjeblikket en omskoling. Langt den største del af de arbejdsløse forventes at finde et nyt job i en mere vidensbaseret økonomi med færdigheder, som ofte er forældede. De fleste arbejdsløshedsordninger blev oprindeligt udviklet for at give en overførselsindkomst til folk, der var midlertidigt arbejdsløse, og som regnede med hurtigt at vende tilbage til arbejdsmarkedet. I de fleste tilfælde ville det nye job kræve omtrent de samme færdigheder som det forrige arbejde. I dag, hvor arbejdsmarkedet hurtigt udvikler sig for at tilgodese skiftende behov og efterspørgsler, er det blevet af stor betydning, at de jobsøgende er villige til at tilegne sig nye færdigheder. Livslang uddannelse er blevet en integrerende del af en hel og vellykket erhvervskarriere. Ud over okonomisk støtte har nogle af de arbejdsløse nu behov for skræddersyede foranstaltninger og programmer, der kan hjælpe dem med at forbedre og udbygge deres færdigheder, med at få en uddannelse eller med at få større beskæftigelsesmuligheder, hvis de skal have en realistisk chance for at finde et nyt job. Endvidere viser tallene, at jo længere man er arbejdsløs, desto vanskeligere er det at vende tilbage til arbejdsmarkedet Økonomiske stramninger har fået en række medlemsstater til at reducere den periode, man kan modtage arbejdsløshedsforsikringsydelser, ved at kæde den sammen med tidligere arbejdsløshedsperioder. Et voksende antal arbejdsløse bliver fanget i en proces, der kan føre til en forældelse af deres arbejdsfærdigheder og senere til en tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, så snart deres muligheder for arbejdsløshedsforsikring er udtømt. Den kombinerede effekt af arbejdsløshedsforsikringsordninger, hvorfra der betales ydelser i en begrænset periode, og bistandsordninger i form af understøttelse eller garanti for en mindstcindkomst, kan være delvist uhensigtsmæssige for de gældende arbejdsmarkedsforhold. 13 /J Opgaven består derfor i at iværksætte foranstaltninger, der kan hjælpe de arbejdsløse til at få nye færdigheder og opdatere gamle færdigheder inden for rammerne af en social beskyttelse, der forhindrer fattigdom og udstødelse fra arbejdsmarkedet og samfundet. Der skal gøres en større indsats for at revidere arbejdsløshedsunderstøttelsesordningerne, så man kan hjælpe og vejlede de arbejdsløse fra arbejdsløshed til indlæring af nye færdigheder og kvalifikationer og videre ud på arbejdsmarkedet. Social beskyttelse bør støtte reformer, der sigter mod forbedret uddannelse og undervisning. En række medlemsstater har ændret deres arbejdsløshedsunderstøttelsesordninger for at sikre aktiv støtte til den arbejdsløse på et tidligt tidspunkt i ledighedsperioden og fjerne hindringer for aktiv jobsøgning. Balancen skal vendes fra passive til aktive politikker, der omfatter deltagelse i uddannelse og undervisning og samfinansiering af ordninger, der kan give erhvervserfaring. Mål: At gøre social beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig ved at udvikle arbejdsløshedsunderstøttelsesordninger til beskæftigelsesforsikringer i overensstemmelse med indførelsen af livslang uddannelse. Foranstaltning: Kommissionen vil undersøge, hvad der skal ændres ved de eksisterende arbejdsløshedsunderstøttelsesordningers struktur og opbygning, for at man kan foretage den planlagte omstrukturering fra passive til aktive politikker. 2. 2. 3 Nytænkning inden for finansiering af social beskyttelse Kampen mod arbejdsløsheden er ikke blot et spørgsmål om at give de arbejdsløse flere incitamenter til og muligheder for at få et job. Ordninger for finansiering af social beskyttelse påvirker også beskæftigelsen - specielt beskæftigelse af lavtuddannede arbejdstagere - gennem deres indflydelse på de samlede arbejdskraftomkostninger. I hvidbogen fra 1993 om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse13 anbefalede man en reduktion i de indirekte lønomkostninger på mellem 1 og 2% af EU's samlede BNP. Denne henstilling blev yderligere understreget på Det Europæiske Råds samling møde i Essen i 1994, hvor en af de fem prioriteter i kampen mod arbejdsløsheden blev identificeret som en nedbringelse af de indirekte lønomkostninger, særligt rettet mod ukvalificerede arbejdstagere. En sådan reduktion i de indirekte lønomkostninger er endnu ikke fuldt ud gennemført. Hovedårsagen er de problemer, som medlemsstaterne har med at finde en passende og tilstrækkelig budgetmæssig kompensation til at opvejning af indtægtstabet. De langsigtede tendenser i beskatningen har ikke været gunstige for beskæftigelsen. Mellem 1980 og 1994 steg den gennemsnitlige implicitte skat for de ansatte fra 34,7% til 40,5% i medlemsstaterne. I samme periode faldt skatten for andre produktionsfaktorer (kapital, selvstændige, energi, naturrigdomme) fra 44,1% til 35,2%. Adskillige medlemsstater har indført forskellige foranstaltninger til nedbringelse af de indirekte lønomkostninger. Undersøgelser har vist, at de ikke har haft nogen betydelig indvirkning på det overordnede beskæftigelsesniveau, fordi subsidieret og ikke-subsidieret arbejde og dødvægtstab derved udlignes14. Samtidig viser disse undersøgelser, at de positive virkninger bliver større, hvis foranstaltningerne nøje rettes mod og kædes sammen med jobskabelse. Hvis disse specifikke nedbringelser af de indirekte lønomkostninger er tilstrækkeligt stabile i en længere periode, kan der tilbydes nye jobmuligheder til de kategorier af arbejdsløse, der har sværest ved at blive integreret på arbejdsmarkedet. Der bor generelt gives el klart signal om. at man ønsker at vende den langsigtede tendens mod en stigende beskatning af arbejdskraften. "Vækst, Konkurrenceevne, Beskæftigelse - Udfordringer og veje i del 21. århundrede. Hvidbog", KOM(93)700. 1 december 1993. u Se f. cks. "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", rapport au premier ministre. Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, Paris, juni 1996 og "Labour cost, Wages, and Employment in the EU" (Arbejdskraftomkostninger, Lønninger og Beskæftigelse i EU), notat til Udvalget for Økonomisk Politik, september 1996. 14 / </ Man bør primært mindske afstanden mellem de samlede lønomkostninger og nettolønnen for lavtuddannede arbejdstagere. Der har kun været en ringe udvikling på dette område i de seneste år. Der er forskellige årsager til dette dodvaudc. Det er ofte vanskeligt at forene en ændring i finansieringen af den sociale beskyttelse med bevarelse af diverse rettigheder, specielt hvor der gives ydelser i stedet for løn. Der er imidlertid en vis handlefrihed i nogle lande: Man kan omstrukturere de indirekte lønomkostninger og mindske byrden på de lave indkomster ved at flytte beskatningen fra arbejdskraften over på andre produktionsfaktorer. I hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse har man allerede fremhævet miljø- og energiafgifter som mulige kilder til kompensationsindtægter for dermed at reducere arbejdskraftbeskatningen. For at opnå denne forandring er det nødvendigt med et tættere samarbejde mellem medlemsstaterne, hvilket Kommissionen har understreget i nylige meddelelser15. En skattekoordinering har ikke blot bidrage til at fjerne en forvridning af det indre marked, men også til at vende de langsigtede tendenser i beskatningsstrukturerne, så de gores mere beskæftigelsesvenlige. For at modvirke en skatteudhuling af de mere mobile skattegrundlag har de enkelte medlemsstater i nogen grad været nødt til at sænke kapitalbeskatningen og kompensere ved at opkræve for megen skat på arbejdskraften. Det har haft en uønsket indvirkning på beskæftigelsen og indkomstfordelingen. Mål: At gore social beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig ved at mindske afstanden mellem de samlede lønomkostninger og nettolønnen for lavtuddannede arbejdstagere. Foranstaltning: Kommissionen vil uddybe analysen af de foranstaltninger, der er truffet for at nedbringe de indirekte lønomkostninger i form af et bidrag til interimsrapporten, der skal præsenteres på Det Europæiske Råds møde i Amsterdam i juni 1997 og til den fælles bekæftigelsesrapport, der skal udarbejdes til Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997. Kommissionen vil blandt andet undersøge, hvordan tendensen med den stigende arbejdskraftbeskatning kan vendes, og hvilken skattemæssig koordinering medlemsstaterne i praksis skal foretage for at vende denne tendens. Endvidere vil den stående skattepolitiske ekspertgruppe, der blev nedsat på Det Europæiske Råds samling i Dublin, blandt andet undersøge metoder til omstrukturering af skattesystemerne, herunder også sociale bidrag og arbejdskraftbeskatning. 2. 2. 4 Indforelse af fleksible systemer til forvaltning af overgangen fra arbejdsliv til pensionsliv Situationen for de ældre arbejdstagere er ændret grundlæggende i løbet af de seneste tyve år. Virksomhederne har sogt at gore beskæftigelsen mere fleksibel, både hvad angår kvantitet og kvalitet. Den eksterne fleksibilitet, hvor beskæftigelsen justeres efter den aktuelle efterspørgsel, har været lige så vigtig som den interne fleksibilitet. Resultatet har blandt andet været en konstant tilbagegang i beskæftigelsen af ældre arbejdstagere. For at nedbringe arbejdsløsheden og specielt for at fremme de unges muligheder, har man i mange europæiske lande sogt at afkorte de ældre arbejdstageres erhvervsaktive liv. Der er indført ordninger, som skal gøre det muligt at forlade arbejdsmarkedet længe før pensionsalderen, eksempelvis invalideordninger, særlige ydelser for ældre arbejdstagere, førtidspensionsordninger eller førtidspension i forbindelse med arbejdsløshed. Der var bred enighed blandt arbejdsgivere, arbejdstagere og staten om at afkorte arbejdslivet. Beskæftigelsesraten for folk over 55 er faldet voldsomt gennem de seneste tyve år. Tanken om en fast pensionsalder er i hastig tilbagegang. Den forventede levealder vokser imidlertid fortsat, og da mange medlemsstater indfører reformer, som skal hæve pensionsalderen for at lette presset på de offentlige pensionsordninger (se 2. 3. 1 nedenfor), er det vigtigt at vende tendensen mod en tidlig afgang fra arbejdsmarkedet. Overgangen til pensionslivet er paradoksalt nok blevet mindre fleksibel. Arbejdstagernes forventninger er ændret i takt med den massive vækst i mulighederne for at blive SEC(96)487 af 20. 3. 96 "Beskatning i EU" og i meddelelse KOM(96)546 af 22. 10. 96 "Beskatning i EU: rapport om udvikling af skattesystemer klin»» iif sk:il(nsvs(cmcr" 15 A førtidspensioneret. Efterhånden som virksomhederne er blevet mindre villige til at forfremme eller videreuddanne deres ældre medarbejdere, er de pågældende arbejdstagere blevet mindre motiverede, og de har ofte set fortidspension som den bedste eller eneste valgmulighed. Der er kun en ringe forståelse for de udfordringer, som førtidspension frembyder for de kommende ti år. De nuværende ændringer i virksomhederne, hvor yngre arbejdstagere erstatter ældre, er ikke bæredygtige i længden. Noget tyder endog på. at hvis den aktuelle tendens fortsætter - dvs. at folk over 50 eller 55 anses for at være uinteressante i beskæftigelsesojemed - vil der i flere regioner være mangel på arbejdskraft. Hvis man vil undgå alvorlige forstyrrelser, og hvis beskæftigelsen skal udvikles i Europa, skal der gores en større indsats for at beholde de ældre arbejdslagere på arbejdsmarkedet. Det vil blandt andet kræve langt større investeringer i livslang uddannelse af ældre arbejdstagere, end det er almindeligt i dag16. Kommissionen undersøger navnlig mulige nye skattemæssige metoder til at fremme investeringen i menneskelige ressourcer. Det vil også kræve et markant skift i retning af fleksible ordninger til forvaltning af overgangen fra arbejdsliv til pensionistliv og til ordninger med deltidsbeskæftigelse af ældre arbejdstagere. Skønt Rådet vedtog en henstilling om dette emne helt tilbage i 198217, er mange af disse mere fleksible ordninger stadig ikke præcist defineret. Det er vigtigt at fastslå, i hvilket omfang initiativer til forlængelse af de ældre arbejdstageres erhvervsaktive liv kan modsvares af nye job. der er tilpasset denne gruppe. Man bør undersøge aktuelle initiativer fra medlemsstaterne. Mål: At gøre social beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig ved at øge beskæftigelsesincitamenterne og - mulighederne for ældre arbejdstagere. Foranstaltning: Kommissionen vil præsentere de muligheder og problemer, der er forbundet med en gradvis overgang til en tilværelse som pensionist, i beretningen om beskæftigelsen i Europa, som udkommer til september 1997, samt overveje eventuel opfølgning. Endvidere opfordrer Kommissionen arbejdsmarkedets parter til at uddybe den sociale dialog om følgerne af befolkningens aldring. 2. 2. 5 Social beskyttelse som redskab til fremme af inddragelse i samfundet Den moderne udformning af de europæiske sociale beskyttelsesordninger blev udarbejdet lige efter anden verdenskrig. Hensigten var at give arbejdstagerne en overførselsindkomst i arbejdsløshedsperioder af midlertidig (sygdom eller arbejdsløshed) eller vedvarende (permanent manglende arbejdsevne eller pensionering) karakter. Som sådan var de ret effektive til at reducere fattigdom. Den sociale beskyttelse konfronteres imidlertid nu med et nyt fænomen: Udstodelsc. Udstødelse er ikke blot fattigdom. Det er en akkumulering og kombination af flere forskellige former for afsavn som for eksempel manglende uddannelse, dårligt helbred, hjemløshed, ingen støtte fra familien, ingen deltagelse i det almindelige samfundsliv og manglende jobmuligheder. Disse former for afsavn forstærker indbyrdes hinanden. Resultatet er en ond cirkel, der fører fra langtidsledighed til brud på familiemæssige relationer og til sidst ud i marginalisering og kriminalitet. Social beskyttelse kan ikke i sig selv afhjælpe enhver form for udstødelse. Men den kan spille en rolle, idet den sociale beskyttelse ikke blot skal sikre de udstødte en indkomst, der sætter dem i stand til at bevare den menneskelige værdighed, men også give dem mulighed for atter at blive integreret i samfundet. Arbejdsløshedsunderstøttelsesordninger og sociale bistandsordninger samt navnlig de sikkerhedsnet, der skal sikre et minimum af ressourcer til alle borgere, bor blive vigtige '" Se Hvidbog om Almen Uddannelse og Erhvervsuddannelse: "Undervise og Lære: På Vej Mod Det Kognitive Samfund". KOM (95) 590. 1 Rådets henstilling 82/857/EØF af 10. december 1982 om principperne for Fællesskabets politik vedrorende pensionsalder, EFT L 357 af 18. december 1982. 16 /6 redskaber for en aktiv politik til bekæmpelse af udstødelse. Det bliver stadig mere klart, at mindstelønsordninger, som defineret i Rådets henstilling af 19921*, fuldt ud bør integreres i en global politik til bekæmpelse af udstødelse. Samtidig er mindstelønsordningernes rolle ændret. Efterhånden som antallet af modtagere vokser, er der en fare for, at ordningerne risikerer at blive en slags udstødelseskompensation, der hurtigt bekræfter den sociale opløsning, hvis ordningerne ikke ledsages af aktive integrationspolitikker. Der er nu voksende enighed om nødvendigheden af at bevæge sig væk fra den traditionelle fremgangsmåde med social bistand. Hvordan kan udstødte mennesker få en rolle i samfundet? På den ene side har de udstødte store problemer med at finde et job, fordi de ikke kan leve op til virksomhedernes krav om færdigheder, produktivitet og fleksibilitet. Det er meget svært al forlange, at marginaliserede mennesker skal være lige så produktive og fleksible på arbejdsmarkedel som uddannede, fuldl integrerede arbejdstagere. 1 forsøget på at genopbygge deres liv har de udstødte behov for et tilbud om integrationsmuligheder, der sikrer dem et mindste stabilitetsniveau. Denne stabilitet er vanskelig at finde i den private, overskudsorienterede del af økonomien. På den anden side findes der uopfyldte behov i sektoren for tjenester, der ikke afsættes via markedet, og som styres af staten, lokale myndigheder og ikke-stalslige organisationer. Adskillige medlemsstater er slået ind på en ny fremgangsmåde, hvor man tilstræber en aktivering af udgifterne til social bistand og søger at gennemføre en langvarig integration af udstødte ved at dække sociale behov, som der i øjeblikket ikke er penge til. De samme eksperimenter foretages både af de lande, der er længst fremme med aktive arbejdsmarkedspolitikker, og de lande, der forsoger at udvikle integrationsdelen af deres mindstelønsordninger. De skal ændre en passiv og uholdbar solidaritet med de udstodte til en kontrakt, der giver dem reelle muligheder for social og økonomisk integration til gengæld for en forpligtelse til selv at gøre en indsats. Denne støtte til aktiviteter, der ikke kan markedsføres, skal imidlertid overvåges nøje, og man skal udvikle forbindelsen til salgbare aktiviteter, så man undgår en yderligere segmentering af arbejdsmarkedet og en fastlåsning af visse borgere i subsidierede job. Mål: At gøre social beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig ved at aktivere de integrationspolitikker, der er forbundet med sociale minimumsydelser. Foranstaltning: I første halvdel af 1997 vil Kommissionen fremlægge en meddelelse om fremme af inddragelse i samfundet og i anden halvdel af 1997 en vurdering af mekanismerne i mindstelonsgarantiordningcrne i medlemsstaternes sociale beskyttelsesordninger. Disse dokumenter vil indeholde en dybtgående undersøgelse af integrationskontrakter (varighed, betingelser for overgangen til regulære job osv. ). og hvordan en sådan politik kan gøres bæredygtig for de offentlige budgetter. 2. 3 Tilpasning af social beskyttelse til aldringen af befolkningen i Europa 2. 3. 1 Offentlige pensionsordninger skal gøres bæredygtige De europæiske landes demografiske struktur ændres betydeligt19. Plejekrævende ældres forholdsmæssige andel af befolkningen (dvs. forholdet mellem ældre og den erhvervsaktive del af befolkningen) stiger i de fleste lande og når op på et hidtil ukendt niveau. 11 Rådets henstilling 92/441/EØF af 24. juni 1992 om fælles kriterier i forbindelse med sikring af tilstrækkelige indtægter og ydelser fra socialbeskyttelsesordninger, EFT L 245 af 26. august 1992. 1 Rapporten om den demografiske situation i Den Europæiske Union fra 1996 omhandler de mellemlangsigtede og langsigtede demografiske perspektiver i EU's medlemsstater. Diagrammerne i bilaget til denne meddelelse viser befolkningstilvæksten mellem 1995 og 2015 for tre aldersgrupper i de forskellige EU-mcdlemsslatcr. 17 n- Skønt betydningen af befolkningens aldring for de offentlige budgetter er temmelig usikker og afhænger af økonomiens tilpasning til processen, vil man sandsynligvis komme til at opleve et betydeligt pres i retning af højere offentlige udgifter i de kommende årtier. De offentlige pensionsordninger vil få meget afpresset, da deres udgifter i høj grad afhænger af befolkningens aldersmæssige sammensætning. For nylig er der offentliggjort en undersøgelse over de 15 EU-landes nationale projektioner for pensionsudgifter for perioden 1995-203020. Projektionerne er baseret på uændrede politiske scenarier, men tager hensyn til de vigtigste reformer, der er indført i medlemsstaterne siden midten af 1980'erne. I perioden 1995-2030 vil de gennemsnitlige pensionsudgifter i EU set i forhold til BNP antageligt stige med 3 til 4 procentpoint (fra 12% til 15-16%). I år 2030 vil de gennemsnitlige pensionsudgifter i adskillige lande (Belgien, Finland, Frankrig, Tyskland, Italien og Nederlandene) måske være på 15 til 20% af BNP. Udgifterne vil være lavere i Danmark, Spanien og Sverige (omkring 10-15% af BNP) samt Irland og Det Forenede Kongerige (under 10%). 0 D. Franco and T. Munzi, "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of National Projections" (Fremtidsudsigter for de offentlige pensionsudgifter i Den Europæiske Union: En undersøgelse af nationale projektioner), European Economy, Reports and Studies N° 3, 1996. 18 // Oversigt over hvor stor en produktionsstigning der kræves for at kompensere for befolkningens aldring i Den Europæiske Union (15) r*. <n *A. f" O* *•* <w « v r »* 2* *rv *"* *" ^ ffl «* <"» v> **• vi <- «*> «n ?•?*•**§•*• I I I I 11 I S § 8 I il II *//<fe: EUROSTAT Befolkningens aldring i Europa har udløst en debat om levedygtigheden af de nuværende offentlige pensionsordninger og om alternative metoder til at gøre pensionsordninger stabile. 1 princippet kan pensionsordninger finansieres på to måder. Man kan fastsætte en mekanisme for overførsel af ydelser til arbejdstagere, der har trukket sig tilbage, til gengæld for de bidrag, de yder til nutidens pensionister. Det er det såkaldte samtidighedssystem (pay-as-you-go system). Pensionsydelserne beregnes på baggrund af en forud fastsat formel og på basis af mange års tjeneste og en gennemsnitlig eller endelig løn. Pensionsydelserne finansieres via bidrag fra arbejdsgivere og arbejdstagere samt budgetoverforsler. Disse ordninger bygger på bidragyderens villighed til at betale, og bidragyderne betaler i sikker forventning om, at overførslerne fortsat vil være tilstrækkelige. Med den anden finansieringsmetode baseres indkomstoverførslen ikke på et løfte om, at ordningen vil fortsætte i fremtiden, men på ejendomsretten til fysiske eller finansielle ordninger (finansierede ordninger). Sådanne ordninger finansieres som regel gennem regelmæssige bidrag, og ydelsernes størrelse afhænger udelukkende af afkastet af de investerede aktiver. Pensionsindkomsten påvirkes derfor af inflation og investeringsrisici. Debatten om og forskningen i alternative finansieringsmetoder for pensionsordninger har givet interessante konklusioner. For det første kan man ikke komme uden om, at det aktuelle BNP hvert år deles mellem dem, der har en indkomst som følge af direkte deltagelse i erhvervslivet, og dem, som ikke har en sådan direkte erhvervsbetinget indkomst. Det gælder både for samtidighedssystemet og de finansierede ordninger. For det andet er det ikke realistisk at tro på en gennemgribende omformning af de offentlige ordninger fra samtidighedssystemet til finansierede ordninger på grund af de enorme overgangsomkostninger. I tilfælde af et pludseligt skift vil alle medlemmerne af pensionsordningerne og deres aktiver straks blive overført til finansierede ordninger. I så fald vil alle forpligtelser ved de aktuelle ordninger blive eksplicitte, dvs. at regeringens gæld straks stiger. Hvad angår likviditet, vil udgifterne fortsætte, uden at der kommer bidrag ind. Hvis regeringen fuldt ud dækker pensionsudgifterne gennem låntagning, vil omkostningerne ved overgangen blive fordelt på alle fremtidige generationer. Hvis regeringen kun delvist dækker pensionsudgifterne gennem oget låntagning og beskatning, rammer byrden ved skattckonsolidcring den nulevende generation, der skal betale to gange, mens de fremtidige generationer vil drage fordel af det. En gradvis overgang, hvor kun nyankomne på arbejdsmarkedet deltager i de finansierede ordninger, ville skabe et konstant pres pa de primære balancer i hele overgangsperioden. Begge metoder vil være problematiske med det aktuelle skattesystem Da en fuldstændig overgang til finansierede ordninger således synes at være en urealistisk løsning, fokuserer de fleste medlemsstater på at gøre de offentlige samtidighedsordninger bæredygtige. Det vil kræve gennemførelse af store reformer. 19 A Den vigtigste består i at linde mekanismer, der giver folk mulighed for at arbejde i stedet for al gå på førtidspension. Man kunne f. cks. hæve den reelle pensionsalder, der nu er på under 60 år, og som stadig falder, mens man bibeholder den formelle pensionsalder, som typisk er på 65 år. Det vil både øge bidragene og mindske udbetalingerne. Hvis det ikke er muligt, vil de tilgængelige valgmuligheder i teorien omfatte en hævning af bidragsrateme, en stigning i budgetoverførslerne, en reduktion af ydelserne eller en kombination heraf. 1 de fleste europæiske lande har man ændret indeksreguleringen af de aktuelle pensioner fra indkomst- eller lønstigninger til pristalsregulering. Nogle medlemsstater (Belgien, Finland, Frankrig, Tyskland, Italien og Sverige) har gennemført flere grundlæggende reformer, som har visse fælles træk. Pensionstidspunktet afgøres ikke længere udelukkende ved en lovbestemt pensionsalder, men lige så ofte ved, at man skal have bidraget et vist antal år for at få en fuld pension. 1 enkelte medlemsstater har man vedtaget et princip om fleksibel pension inden for et bestemt tidsrum. Ud fra en rimelighedsbetragtning er det et en positiv udvikling. Der har undertiden været beskyldninger fremme om, at de europæiske systemer i virkeligheden er anti-omfordelende (dvs. at de gavner de rige på bekostning af de fattige) sådan at forstå, at den forventede levetid står i et positivt forhold til indkomsten. Omfanget af denne anti-omfordeling mindskes, hvis man går over til fleksible pensionsordninger, for så vidt som den alder, man har, når man træder ind på arbejdsmarkedet, hænger positivt sammen med indkomsten. En anden almindelig tendens er den tættere forbindelse, der skabes mellem pensionsniveauer og de samlede bidrag i løbet af et arbejdsliv. Det er fornuftigt med denne fokusering på pensionsordningernes bidragsside på et tidspunkt, hvor det er et prioriteret mål at fremme incitamenter til at arbejde. Det kræver imidlertid, at solidaritetselementet i de enkelte pensionsordninger gøres eksplicit: Hvor meget skal pensionen mindskes med for at tage hensyn til afbræk i karrieren - forårsaget af arbejdsløshed, sygdom, børnepasning eller ældreforsorg? Faren er, at kvinder, hvis arbejdsliv er mindre lineært end mænds, straffes med denne udvikling. På længere sigt kunne denne tendens også modarbejde de ændringer, der finder sted i arbejdsliv-cyklussen, f. eks. den tid, der med visse mellemrum bruges til at ajourføre færdigheder. Mål: At støtte en tilpasning af de offentlige pensionsordninger til de europæiske befolkningers aldring. Foranstaltning: Udvikling af sammenlignelige projektioner for pensionsudgifter ved hjælp af fælles prognosticeringsmetoder og harmoniserede økonomiske og demografiske hypoteser; vurdering af de reformelementer, der synes at være bedst egnede til at sikre de offentlige pensionsordningers bæredygtighed samtidig med, at man bevarer det centrale aspekt, nemlig solidaritet. Konklusionerne fremlægges i en rapport om social beskyttelse i Europa, som udgives ved udgangen af 1997. 2. 3. 2 Et sikkert miljø for erh vervstilknyttede pensionsordninger Ud over at sikre de offentlige pensionsordningers bæredygtighed vil det blive stadigt mere vigtigt at sørge for, at nuværende arbejdstagere og fremtidige pensionister kan bevare en pensionsindkomst, der kan sikre deres levestandard. Det kan f. eks. gøres ved at fremme udviklingen af erhvervstilknyttede pensionsordninger, der er 100% finansierede. Pensionsfondene kan forventes at stå side om side med offentlige samtidighedsordninger i medlemsstater, hvor udviklingen af sådanne ordninger vinder indpas. Det vil være op til de enkelte medlemsstater at sikre, at det sker. Efterhånden som omfanget af erhvervstilknyttede pensioner vokser, bliver det mere vigtigt for regeringerne at sørge for at sikkert miljø for effektive supplerende ordninger. Alle medlemsstater har bestemmelser vedrørende forsigtig, klog ledelse. På fællesskabsplan sikrer direktiverne 80/987/EØF og 77/187/EØF21 aktivernes sikkerhed, specielt i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens eller overførsel af en virksomhed. Hvis de enkelte arbejdstagere selv kan vælge en 1 Direktiv 77/187/EØF - EFT L061 af 5. marts 1997 - om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder, bedrifter eller dele af bedrifter og direktiv 80/987/EØF - EFT L283 af 20. oktober 1980 - om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgivernes insolvens. 20 là finansinstitution til deres pensionsopsparing, bor de have adgang til forståelige oplysninger, så de kan træffe de rette valg og undgå cl pensionsniveaii, der ligger under deres forventninger. I forbindelse med det indre marked er der mulighed for at effektivisere udviklingen af finansierede beskæftigelsesordninger til gavn for medlemmerne af ordningen og økonomien som helhed. Det kan gøres med udgangspunkt i Traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for kapital og fri ydelse af tjenester. Kapitalens frie bevægelighed er sikret i Traktatens artikel 73b, der giver pensionsfonde i alle medlemsstater mulighed for at sprede deres aktiver både i EU og internationalt. Det skulle give et bedre afkast, mindske risikoen ved lokale konjunktursvingninger og den negative effekt på aktivernes priser i perioder med manglende investeringer, når de ældre generationer realiserer deres værdier. Kapitalens frie bevægelighed kan imidlertid begrænses alvorligt gennem valutabestemmelser, som medlemsstaterne vedtager af sikkerhedsmæssige årsager. Den lovgivningsmæssige ramme skal også gennemføre princippet om ligebehandling af mænd og kvinder. 1 det såkaldte Post Barber- direktiv fra 199622, som blev vedtaget efter adskillige domme fra De Europæiske Fællesskabers Domstol, fastsættes principperne for denne gennemførelse. Den praktiske anvendelse af disse principper i forvaltningen af pensionsfonde må ikke være til ulempe for kvinder, der ikke skal straffes, fordi de lever længere end den gennemsnitlige levealder. Det kunne f. eks. ske ved at sænke nettolønnen på grund af et krav om indbetaling af ekstra bidrag eller på grund af arbejdsgivernes modvilje mod at ansætte kvinder, fordi det på grund af øgede bidrag medfører højere beskæftigelsesomkostninger end for mænd, der udfører samme arbejde. Problemerne med at opnå ligebehandling viser, at der er et behov for at styre mekanismerne for de supplerende pensionsordninger. Ved social beskyttelse - i modsætning til privat forsikring - søger man gennem et omfattende puljesystem at adskille det individuelle risikoniveau for den enkelte sikrede person fra de bidrag, der indbetales af de enkelte personer eller deres beskæftigelsesorganisationer. Det er udformet således for at undgå, at dårlige risici straffes. enten gennem mindre nettolønninger eller højere beskæftigelsesomkostninger. Det er vanskeligere at slå risici sammen, når det drejer sig om det begrænsede område med supplerende socialhjælpsordninger og findes ikke i definerede bidragsordninger. Skønt de erhvervstilknyttede ordninger ikke bunder i solidaritet, er det vigtigt at sikre en retfærdig behandling af alle medlemmerne af ordningerne, herunder også deltidsansatte eller ansatte, der tager en pause i deres karriere, især i lyset af sådanne ordningers forventede øgede betydning. Det er nødvendigt med nye fremgangsmåder, hvis det stigende omfang af erhvervstilknyttede, supplerende ordninger ikke skal føre til et sammenbrud i solidaritetsprincippet. Det ville specielt være skadeligt for dem, der har ikke-standardiscrede eller usikre job (deltidsansatte eller ansatte, der tager en pause i deres karriere) at stå uden en rimelig dækning gennem beskæftigelsesordninger. Mål: At skabe et sikkert miljø for erhvervstilknyttede pensionsordninger. Foranstaltning: Kommissionen vil i første halvdel af 1997 udarbejde en grønbog om erhvervstilknyttede pensioner med henblik på for alle berørte parter, herunder arbejdsmarkedets parter, at identificere de væsentlige elementer i rammerne på europæisk plan for at skabe et sikkert miljø for en effektiv forvaltning af erhvervstilknyttede, supplerende ordninger. 2. 3. 3 Opfyldelse af de ældres nye plejebehov Når samfundene «undres, ændres ogsii behovet for social beskyttelse. Den forventede levealder er steget betydeligt siden efterkrigsårene, og alderdom kan generelt set ikke længere siges at være problematisk i okonomisk forstand. Der dukker Direktiv 96/97/EØF af 20. december 1996 - EFT L046 af 17. februar 1997 - der ændrer direktiv 86/378/EØF om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sociale sikringsordninger. 21 *f imidlertid nye behov op vedrørende lovevilkårene i den sidste del af vores liv. og den europæiske befolknings aldring vil. '. pixiull la sloi iwlviikiiing på behandlingsbehovet. Udviklingen i behandlingen af akutte sygdomme og den generelle stigning i den forventede levealder betyder, at et voksende antal personer i deres sidste leveår er afhængige af andre i deres dagligdag. Indtil i dag er sådanne plejebehov ofte blevet varetaget på uformel vis af familiemedlemmer. Det er imidlertid ikke længere muligt at praktisere denne form for familiesolidaritet i samme omfang, fordi flere kvinder arbejder ude, og fordi større geografiske afstande skiller forældre og børn. I alle europæiske lande er man enige om, at man ønsker at sætte de ældre i stand til at blive i deres hjem så længe som muligt i stedet for at komme på en institution. De ældre deler dette ønske. Blandt de betingelser, der skal opfyldes, for at de ældre kan blive boende hjemme, er muligheden for at få medicin, pleje og hjemmehjælp i det daglige. Udgifterne til disse tjenester kan i årenes løb blive meget store. I adskillige lande frygter man, at frivillig forsikring af plejekrævende personer generelt kan medføre en negativ udvælgelse og skade moralen. Det gør det meget vanskeligt at beregne udgifterne og dermed præmierne. Slutresultatet kan meget vel blive et risikabelt og derfor lidet tiltrækkende produkt for de private forsikringsselskaber. Hvis der er tale om frivillig forsikring, er der også en risiko for, at en stor del af befolkningen vil undervurdere den risiko, de står over for, og derfor ikke tegne den nødvendige forsikring i rette tid. Vi er derfor vidne til en fremkomsten af en ny gren af den sociale beskyttelse. Den okonomiskc såvel som den sociale interesse i en tvungen dækning af befolkningen mod risikoen for afhængighed synes at være velbegrundet. Det er imidlertid ikke let at forene behovet for at opfylde disse nye behandlingsbehov med nødvendigheden af at dæmme op for de relevante udgifter til behandling. De væsentligste spørgsmål drejer sig om den type dækning man får ved den tvungne forsikring: Tjenesteydelser eller penge - pengene giver modtagerne større valgmulighed; hvordan man skal vurdere behandlingsbehovene og styre ydelserne i overensstemmelse med behovene, fordele og ulemper ved at målrette ydelser og udvælge nydelsesberettigede på baggrund af deres indkomst. Der vil under alle omstændigheder blive et stigende behov for sociale tjenester, og opfyldelsen af disse behov har et stort beskæftigelsespotentiale og kræver nøje politisk planlægning. Man skal være særlig opmærksom på lige muligheder, hvad angår de nye job i behandlingssektoren, for at undgå kønsmæssige skævheder. Endelig skal tjenesterne være af høj kvalitet. Mål: At revidere de sociale beskyttelsesordninger for at imødekomme plejekrævende ældres plejebehov. Foranstaltning: I 1997-rapporten om Social Beskyttelse i Europa at analysere erfaringer fra de medlemsstater, der allerede har gennemført behandlingsrelaterede bestemmelser, med henblik på at identificere de mest effektive mønstre for en langsigtet behandlingsforsikringsordning. 2. 3. 4 Forbedring af sundhedstjenesterne Medlemsstaternes sundhedssystemer er forskellige, da de hver især afspejler et særligt mønster af historiske og kulturelle udviklinger. Ikke desto mindre falder systemerne i Den Europæiske Union ind i to hovedgrupper: Enten blandede systemer, der gør brug af tjenester fra både private og offentlige organisationer, og som hovedsageligt finansieres gennem tvungne sygeforsikringsbidrag; eller nationale sundhedstjenester, hvor det især er den offentlige sektor, der sørger for tilvejebringelse og finansiering. De samlede sundhedsudgifter i medlemsstaterne varierer fra godt 5% til næsten 10% af BNP. Udgifterne i absolutte tal er steget i mange år, og i alle medlemsstater oplever man et stigende pres på sundhedstjenesterne. F. eks. er udgifterne pr. indbygger til sundhedspleje af de meget gamle fem gange så høje som for personer i den arbejdsdygtige alder. Gruppen af ældre over 75 år vil vokse med næsten 50% i lobet af de næste 20 år, hvilket får en betydelig indvirkning på de samlede udgifter til sundhedspleje. Denne udvikling skyldes ikke alene demografiske ændringer, men også stigende forventninger til, hvad sundhedssystemerne kan og bør levere. 22 M I'll -'i'n 1 pa Miii(|li(-(|N^yrilcnicinc liai iiieilluil ill uukkc icloi niiillliallvci I uicdleilisslaleilic incd henblik pa al. skabe s l o l ic overordnel effektivitet i sundhedssektoren i form af øget sundhed og mere effektive tjenester. I 1995-rapporten om sundhedstilstanden i Den Europæiske Union23 var der en beskrivelse af nogle af de igangværende reformer, ligesom det blev bekræftet, at medlemsstaterne opprioriterer sygdomsforebyggelse og sundhedsfremmende aktiviteter i forhåbning om, at beskedne investeringer på disse områder vil have en betydelig indvirkning på de stærke faktorer, der påvirker hovedårsagerne til dødelighed og sygelighed. På grund af uheldige forsøg på at begrænse omkostningerne til de offentlige sundhedsvæsener, f. eks. i form af øget brugerbetaling, har nogle medlemsstater i de seneste år forsøgt at indføre markedsmekanismer i deres sundhedssystemer. En særligt bemærkelsesværdig reform har været adskillelsen af indkøb og levering af tjenester. Hospitaler og andre tjenesteudbydere indgår kontrakter med de lokale sundhedsmyndigheder om levering af bestemte tjenester. På denne måde er disse myndigheder tvunget til at definere deres krav mere tydeligt og sogc at få dem opfyldt på den mest rentable måde. Dette fremmer konkurrencen mellem tjenesteudbyderne. Der er tydeligvis en fare for, at både udbyderne og myndighederne i deres søgen efter omkostningsbesparelser vil være fristede til at gå efter en billig frem for en optimal løsning. Endvidere har der også været eksempler på kontrakter, der ikke er præcist udformede med hensyn til hvad der skal leveres, og hvilken standard det skal have. Det er dog stadig alt for tidligt at komme med en endelig bedømmelse af konsekvenserne af disse og andre foranstaltninger. I bestræbelserne på at gøre sundhedssystemerne mere effektive søger nogle medlemsstater at få private og/eller offentlige forsikringsgivere på sundhedsområdet til at konkurrere med hinanden, samtidig med at de opretter hensigtsmæssige lovgivningsmæssige rammer og garantier. Det er af afgørende betydning at undgå elementer som eksempelvis risikoudvælgelse, der kan udelukke nogle personer fra den nødvendige dækning. På den anden side skal den enkelte forsikringsgiver under de rette betingelser for at undgå konkurrenceforvridning, indgå en kontrakt med de tjenesteudbydere, der kan give de bedste tjenester til overkommelige priser. Kombinationen af disse faktorer kan meget vel føre til en reduktion i omkostningerne, skønt de større gevinster nødvendigvis må findes i sundhedsudgifterne snarere end i forvaltningen af selve forsikringsaktiviteten. Under disse betingelser er det af afgørende betydning, at friheden til at tilvejebringe sundhedstjenester og markedsføre relevante produkter på det indre marked understøttes af rammer, der kan være til gavn for sundhedssystemerne og sikre kontinuitet og overkommelige priser for sundhedssystemer i hele EU. Sådanne rammer kan bygge på principperne om at fremme en deling af efterprøvede oplysninger om sammenlignende fordele ved interventioner og om effektiviteten og rentabiliteten af nye teknologier, hvilket vil tilskynde til overførsel af know-how i serviceorganisationer, fremme optimal udnyttelse af eksisterende ressourcer, specielt i grænseområder, og minimere antallet og omfanget af ekstra administrative ordninger for brugere af tjenester fra andre medlemsstater. Mål: At forbedre sundhedssystemernes effektivitet, rentabilitet og kvalitet, så de kan leve op til den voksende efterspørgsel som følge af befolkningens aldring og andre faktorer. Foranstaltning: At vurdere indvirkningen af det forebyggende arbejde på en reduktion i sundhedsudgifterne. At klarlægge i hvilket omfang og på hvilke betingelser en introduktion af markedskræfterne i sundhedssystemerne kan medvirke til at reducere udgifterne, samtidig med at man får en bedre kvalitet i tjenesterne og sikrer adgang for alle til sundhedspleje. Kommissionen vil samle det arbejde, der er udført i medlemsstaterne vedrørende sundhedssystemernes effektivitet og rentabilitet, og vurdere, hvilke initiativer der kan træffes på fællesskabsplan for at hjælpe medlemsstaterne med at nedbringe omkostningerne og maksimere de sundhedsmæssige fordele. 2. 4 Tilpasning af social beskyttelse til den ændrede kønsbalance: Mod individualiserede rettigheder KOM (95) 357 af 19. juli 1995. 23 M Kvinder vil fortsat i de kommende år være aklive på arbejdsmarkedet, bor al maksimere potentielle kvinders bidrag er del vigtigt al tilpasse den sociale beskyttelse til den nye kønsbalance. Det medfører, al der skal: i) Findes nye metoder til at forene arbejdsliv og familieliv; ii) gennemføres en gradvis individualisering af rettigheder. Det ændrede mønster i sammensætningen af husholdninger og familietyper kræver nye svar. Der skal udvikles innovative, levedygtige ordninger for at forene arbejdslivet med familiernes, husholdningernes og individernes behov, samtidig med at man undgår at lægge plejebyrden over på familierne. I overensstemmelse med forpligtelserne i det fjerde handlingsprogram om lige muligheder for mænd og kvinder (1996 - 2000)2/1 undersøger Kommissionen en række praktiske initiativer og politiske valgmuligheder, herunder overvejelser vedrørende foranstaltninger, der sigter mod at skabe hojerc standard for bornepasning og plejekrævende personer. På Kommissionens initiativ nåede arbejdsmarkedets parter til enighed om en forældreorlov, der giver mænd og kvinder ret til orlov med garanti for at kunne vende tilbage til deres tidligere arbejdsplads. Aftalen blev vedtaget som et Rådsdirektiv den 3. juni 199625. I praktisk taget alle medlemsstater indeholder den sociale beskyttelsesordning elementer, der forbinder individets sociale beskyttelse med vedkommendes familiestatus - enlig, gift, samboende, etc. Tidligere har sådanne afledte rettigheder beskyttet mange personer mod fattigdom. De tager hensyn til familiemæssige relationer, værdien af arbejdet i hjemmet og værdien af plejearbejde, og de giver dem, der ikke har haft et kontinuerligt, lønnet arbejde, mulighed for at sikre deres familie en indkomst efter forsørgerens død. I den sammenhæng kan en deling af pensioner mellem parterne i tilfælde af skilsmisse ses som en anerkendelse af den ikke-erhvervsaktive eller lavtlønnede parts implicitte bidrag. Afledte rettigheder giver imidlertid visse problemer. De skaber afhængighed af den person, der har direkte ret til sociale ydelser. Da man almindeligvis opnår rettigheder til direkte social sikring gennem lønnet beskæftigelse, afspejles kvindernes underrepræsentation på arbejdsmarkedet i en mangel på direkte rettigheder. Kvinder er derfor mere sårbare, når et forhold går i opløsning, dvs. i tilfælde af skilsmisse. Endvidere gives afledte rettigheder i de fleste lande udelukkende til ægtefæller og børn. Der tages ikke altid hensyn til andre former for samliv, som forekommer stadig hyppigere. For det andet kan afledte rettigheder afholde kvinder fra at træde ind på arbejdsmarkedet og i stedet få dem til at arbejde i den uformelle, ubeskyttede økonomi. I nogle lande giver marginal beskæftigelse overhovedet ikke adgang til social sikkerhed. Del tolereres kun, fordi personer med en marginal beskæftigelse normalt har afledte rettigheder, og fordi deres arbejde ikke betragtes som en selvstændig måde at tjene til sit levebrød på, men som et supplement til familiebudgettet, hvorved den pågældende bliver afhængig af partnerens sociale sikring. Endelig sætter pensioner til fordel for den længstlevende ægtefælle den pågældende i stand til at nyde godt af en pension på baggrund af bidrag fra den afdøde ægtefælle, uden at vedkommende skal yde et ekstra bidrag. Det kan fore til en situation, hvor en ægtefælle, der aldrig har haft udearbejde, kan få en højere pension, der er beregnet på baggrund af den afdøde ægtefælles livslange erhvervskarriere og høje indkomst, end en enlig, der har arbejdet hele sit liv med en lavere indkomst. Som følge heraf er der en tendens til, at der gennem afledte rettigheder omfordeles sociale ydelser fra lønmodtagere med en gennemsnitlig indkomst til dem, der er afhængige af og lever længere end ægtefæller med høje indkomster. En individualisering af rettigheder har til formål at standse den praksis, hvor der tages hensyn til personlige relationer, nar del enkelte individ sikres social beskyttelse. Den ville bidrage til at bringe social beskyttelse i overensstemmelse med lovgivningen vedrørende ansættelseskontrakter, hvor arbejdslagere betragtes som individer. Mere generelt set er 1 KOM (95) 381 af 19. juli 1995, EFT C306 af 17. november 1995. Rådets direktiv 96/34/EØF af 3. juni 1996 om den rammeaftale vedrørende forældreorlov, der er indgået af UNICE. CEEP og EFS, EFT L145/4 af 19. juni 1996. 24 ^7 individualisering i overensstemmelse med den generelle tendens mod større selvstændighed hos det enkelte individ. 1 den sammenhæng drejer det sig ikke blot om forholdet mellem de lo køn, men også mellem forældre og born i lyset af nye familiemønstre og -strukturer. Det skal indrømmes, at en individualisering af rettigheder kan give problemer, Afledte rettigheder kan f. eks. give den arbejdsløse en indirekte ret til ydelser til plejekrævende børn. Individualisering kan også føre til en definering af aldersbetingelser for ret til ydelser. Ikke desto mindre skal der udtænkes en strategi, der tilskynder alle potentielle arbejdstagere til at komme ud på arbejdsmarkedet, uden at familieøkonomien belastes unødigt. Individualisering af rettigheder vil have forskellig virkning på de individuelle og de offentlige budgetter, alt afhængig af typen af social beskyttelse. Individualisering af retten til sundhedspleje og arbejdsløshedsunderstøttelse synes at være relativt enkel på grund af dens formodede lille indvirkning på budgettet. Den vigtigste og vanskeligste sektor at individualisere vil uden tvivl være alderspensioner, hvor hovedparten af de afledte rettigheder findes. Ikke alene vil en individualisering betyde en afskaffelse af tillæg til for eksempel plejekrævende familiemedlemmer, men den vil også betyde, at pensioner til fordel for den længstlevende skal erstattes med en anden type overførselsindkomst. For en enke(mand) under pensionsalderen ville der blive tale om en særlig overgangspension, indtil vedkommende når pensionsalderen eller får et job. Med kvinders aktuelle placering på arbejdsmarkedet er det mest sandsynligt, at de som gruppe vil miste meget, hvis man afskaffede pensioner til den længstlevende, og at mange af dem vil komme under fattigdomsgrænsen. Ideen med en grundlæggende alderdomspension suppleret med en erhvervspension kan måske være losningen på dette meget komplekse problem, idet det første element vil sikre, at alle over pensionsalderen modtager et beløb, der sætter dem i stand til at forsørge sig selv. Men tendensen i medlemsstaternes pensionsreformer går i de modsatte retning, dvs. at bidrag, der indbetales via arbejdet, og antallet af pensioner knyttes nærmere sammen (se 2. 3. 1 ovenfor), således at løsningen på dette problem besværliggøres. Det er nødvendigt med en dybtgående analyse af betydningen af pauser i arbejdslivet for pensionsrettigheder for at finde frem til en løsning på den åbenbare konflikt mellem forskellige mål. I den henseende bor medlemsstaterne lære af de forskellige fremgangsmåder, der findes i Unionen. Mål: At tilpasse social beskyttelse til den nye kønsbalance i arbejdslivet og ændringer i familiestrukturerne. Foranstaltning: Kommissionen vil præsentere initiativer, der sigter mod at få fastsat højere standarder for bornepasning og plejekrævende personer. Årsberetningen for 1997 om lige muligheder vil indeholde en vurdering af medlemsstaternes forsøg på at fremme en individualisering uden at bringe kvinders økonomiske trivsel i fare. 2. 5 Forbedring af den sociale beskyttelse for personer, der flytter inden for Unionen Rådets forordning nr. 1408/71, der er baseret på EF-traktatens artikel 51 og 235, koordinerer sociale sikringsordninger for folk, der flytter inden for Unionen. Det er en forudsætning for arbejdstagernes frie bevægelighed. Denne forordning giver en høj grad af beskyttelse for folk, der flytter mellem medlemsstaterne. Der findes imidlertid stadig en række huller i den beskyttelse, der tilbydes i forordning nr. 1408 / 712f>. Endvidere er koordineringssystemet, som det ser ud i øjeblikket, i fare for at blive forældet og miste følingen med en række udviklinger. I medlemsstaterne har man for nylig indført nye typer ydelser, f. eks. for et voksende antal ældre, der kræver langsigtet pleje, hvilket ikke er let at få til at stemme overens med de retsbegreber, der findes i forordning nr. 1408/71, og som er baseret på de klassiske grene af social sikring. Indførelsen af nye former for social beskyttelse i medlemsstaterne bør ikke hindres af usikkerhed om koordineringssystemets eventuelle indvirkning på de nye ordninger. ' En række af disse huller er behandlet i Kommissionens grønbog "Almen uddannelse, erhvervsuddannelse, forskning: Hindringer for Mobiliteten i Det Europæiske Fællesskab" KOM (96) 462. 25 X Den oprindelige dimension af europæisk integration, dvs. cl fælles marked, der tillader og fremmer fri bevægelse for arbejdstagerne, er blevet beriget med cl nyt begreb, nemlig europæisk borgerskab. Den personlige rækkevidde af forordning nr. 1408/71 bør justeres i overensstemmelse hermed. Koordineringen af de forskelligt nationale sociale sikringsordninger er nødvendigvis kompliceret. Man bør imidlertid undgå unødvendige forviklinger. Målet bør være at gøre reglerne lettere at forstå for borgere, der flytter inden for Unionen, og at overvinde praktiske problemer og bureaukrati i den daglige anvendelse af forordningen, som kan tilsløre de tilsigtede fordele ved den. Kommissionen vil udvikle en strategi for at forenkle og reformere koordineringssystemet, så det lever op til nutidens og fremtidens krav. Nationale myndigheder og institutioner, Europa-Parlamentet og arbejdsmarkedets parter vil blive tæt involveret i udviklingen af en sådan strategi. Mange har under debatten givet udtryk for, at det ikke længere er forsvarligt, at en arbejdstager, der er forsikret og lovligt bosat i en medlemsstat, og som derfor er dækket af nationale ordninger for social beskyttelse, helt og aldeles skal udelukkes fra koordineringssystemets beskyttelse, blot fordi han eller hun ikke er EU-borger. Kommissionen påtænker i anden halvdel af 1997 at fremsætte et forslag til Rådet med henblik på en hel eller delvis udvidelse af koordiner i ngsbestemmelserne for lønmodtagere og selvstændige, der er forsikret i en medlemsstat, og som ikke er EU- borgere. Debatten har også påvist et behov for en dybtgående diskussion om de aktuelle bestemmelser vedrørende grænseoverskridende adgang til sundhedspleje, specielt med henblik på at udnytte de eksisterende faciliteter i specielt grænseområderne bedre. Man bør imidlertid overveje konsekvenserne for den økonomiske ligevægt i sygeforsikringer i medlemsstaterne, og også undersøge de økonomiske bestemmelser i de koordinerende forordninger om sundhedspleje. I overensstemmelse med de af Domstolen afsagte domme i sagerne Decker og Kohll27 vil Kommissionen fremsætte et forslag om ændring af forordning nr. 1408/71 for at fremme grænseoverskridende adgang til sundhedsfaciliteter. Endvidere opstår der undertiden uregelmæssigheder, fordi der ikke findes nogen koordinering af beskatningen i EU. mens den sociale sikkerhed koordineres. Sådanne uregelmæssigheder opstår f. eks. , hvor visse grænsearbejdere skal betale to gange for social sikkerhed - dels via en høj beskatning i deres hjemland og dels via høje forsikringsbidrag i det land, de arbejder. Kommissionen påtænker at undersøge disse problemer i 1997, samt hvordan en indsats på fællesskabsplan kan medvirke til at afhjælpe dem. Der er bred enighed om, at manglen på et koordinerende system på europæisk plan for erhvervstilknyttede pensionsordninger udgør et reelt problem for folk, der flytter inden for Unionen. Det gælder specielt i de medlemsstater, hvor beskæftigelsesordningerne spiller en vigtig rolle for den sociale beskyttelse. I Kommissionens meddelelse fra juli 19912x fremhævede man de særlige hindringer på dette område. På grund af mange af ordningernes særlige art og den store mangfoldighed på nationalt plan hvad angår deres oprindelsesmæssige, beskæftigelsesmæssige og materielle anvendelsesområde samt deres juridiske og tekniske udformning, synes det aktuelle koordineringssystem, der er skabt til lovbestemte ordninger, ikke at være et hensigtsmæssigt instrument til løsning af problemerne. Det er nødvendigt med en mere fleksibel løsning. Ekspertpanelet under forsæde af Simone Veil29 udarbejdede en rapport om personers frie 1 Domstolen er i øjeblikket i færd med at undersøge, om de aktuelle bestemmelser i Rådets forordning 1408/71, der kun under særlige forhold giver adgang til sundhedspleje på tværs af landegrænserne på bekostning af den pågældende medlemsstat, er forenelige med Traktatens artikel 30 (fri bevægelighed for varer som f. eks. medicinalvarer) og Traktatens artikel 59 (fri udveksling af tjenesteydelser som f. eks. behandling): Sagerne Decker (C-l 20/95) og Kohll (C-l 58/96). 1 Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, "Supplerende Sociale Sikringsordninger: De erhvervstilknyttede pensionsordningers rolle i arbejdstagernes sociale tryghed og deres implikationer for den frie bevægelighed" SEC(9l)1332. Report on supplementary pensions (rapport om erhvervstilknyttede pensioner), der blev vedtaget på ekspertpanelets mode den 28. -29. november 1996. 26 ZQ bevægelighed med forslag til Kommissionen om nye veje på dette område. Kommissionen vil vurdere alle hindringer for den fri bevægelighed på dette område inden for rammerne af en grønbog om bestemmelser vedrørende erhvervstilknyttede pensioner, som snart vil blive offentliggjort. Kommissionen har imidlertid til hensigt som et første skridt i kampen mod disse hindringer at fremsætte et forslag om et direktiv, der i princippet vil dække de aspekter, der er fremhævet i ekspertpanelets rapport. Mål: At tilpasse koordineringssystemet til nye former for social beskyttelse og nye behov på området: at undgå unødvendige forviklinger og fjerne hindringer for den grænseoverskridende bevægelighed. Foranstaltning: Kommissionen vil udvikle en strategi for at reformere, forenkle og ajourføre koordineringssystemet i nært samarbejde med de nationale myndigheder, Europa-Parlamentet og arbejdsmarkedets parter samt for at finde konkrete løsninger på de grænseoverskridende problemer vedrørende beskæftigelsesordninger. Kommissionen vil offentliggøre en grønbog om erhvervstilknyttede pensioner, omhandlende alle hindringer for den frie bevægelighed på dette område. Som et første skridt mod en løsning af disse hindringer ønsker Kommissionen at fremsætte et forslag til et direktiv, der i princippet vil dække de aspekter, der fremhæves i ekspertpanelets rapport. 3. STØTTE TIL TILPASNINGSPROCESSEN GENNEM EN INDSÅ TS PÅ EUROPÆISK PLAN Denne meddelelse bygger på subsidiaritetsprincippet. Den enkelte medlemsstat er ansvarlig for tilrettelæggelsen og finansieringen af sin egen sociale beskyttelsesordning. Union er ansvarlig for koordineringen af sociale sikringsordninger, hvad angår beskyttelse affolk, der benytter sig af retten til at bevæge sig inden for Unionen. Endvidere udgør udvekslingen af erfaring mellem medlemsstaterne en vigtig merværdi på EU-plan. Man kan kun modernisere og forbedre den sociale beskyttelse i Unionen med aktiv deltagelse af alle involverede aktører. I del II i denne meddelelse nævner Kommissionen en række foranstaltninger, der sigter mod at definere retningslinier for at nå de ønskede mål samt mere konkrete procedurer for yderligere overvejelser. Kommissionen opfordrer Rådet, Europa-Parlamentet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg, Det Stående Udvalg for Beskæftigelse og Udvalget for økonomisk politik til at afgive en udtalelse om de ideer vedrørende en modernisering af de sociale beskyttelsesordninger, der præsenteres i nærværende meddelelse. Kommissionen opfordrer arbejdsmarkedets parter på alle hensigtsmæssige niveauer til at bidrage til debatten, specielt på følgende tre områder: • betydningen af befolkningens aldring for overgangen til pensionslivet; • detaljer i en lovgivningsmæssig ramme på europæisk plan, der skal skabe et sikkert miljø for effektive, erhvervstilknyttede ordninger; • følgerne af en udvikling af nye arbejdsmønstre, og specielt karriereafbræks betydning for rettigheder til social sikring. Den sociale beskyttelse skal integreres i udviklingen af en europæisk beskæftigelsespolitik. I dag har beskæftigelsen førsteprioritet i Den Europæiske Union og medlemsstaterne, samtidig med at den er deres største udfordring. Denne forpligtelse skaber både et behov for og muligheder for en yderligere indsats på fællesskabsplan. Kommissionen vil bidrage til denne proces i den rapport, der vil blive præsenteret på Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997. Dette bidrag vil indeholde en analyse af de reformer, medlemsstaterne allerede har gennemført for at gøre social beskyttelse mere beskæftigelsesvenlig, samt forslag om yderligere indsatsområder. Gruppen af generaldirektører for social sikkerhed vil blive inviteret til at bidrage til udarbejdelsen af denne rapport. 27 2> De fælles overvejelser skal også omfatte en bredere gruppe af deltager, herunder repræsentanter fra det civile samfund. Hele spørgsmålet vil stå øverst på dagsordenen for det europæiske socialpolitiske forum i 1998. Medlemsstaterne, arbejdsmarkedets parter, ikke-statslige organisationer samt EU-institutioner vil deltage i denne kongres, hvor man vil diskutere retningen for reformerne af de sociale beskyttelsesordninger i det kommende årti. Et af de centrale emner i denne diskussion vil blive, hvordan man tilpasser de sociale beskyttelsesordninger til de nye behov, der er beskrevet ovenfor. Endelig vil rapporten om social beskyttelse i Europa, som offentliggøres ved udgangen af 1997, indeholde flere oplysninger om og analyser af den aktuelle udvikling i medlemsstaterne, som et bidrag til processen med de fælles overvejelser. 28 tf Bilag Befolkningstilvæksten mellem 1995 og 2015 for tre aldersgrupper Centralt scenario Østrig Belgien <M9 20-59 60+ 0-19 20 59 60+ Danmark Tyskland 0-19 20-59 60+ Frankrig 40% V 0~t9 Grækenland 20-59 60+ 20-59 29 tf Irland 40% Kl Italien S î. 1% 0-19 20-59 €0+ 0~t9 20-59 60+ Luxembourg Nederlandene mm:: ø~19 28-59 €0* O-n 20-59 60+ Portugal ! s 4 0 %^ 20%K: A Sverige mm. m®$. -2©. %* 0-19 20-59 60+ 0*19 20-59 G0+ Det Forenede Kongerige Den Europæiske Union Kilde: EUROSTAT 30 20-59 s fô ISSN 0254-1459 KOM(97) 102 endelig udg. DOKUMENTER DA 05 04 Katalognummer : CB-CO-97-104-DA-C ISBN 92-78-17131-X Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg x