title: VERORDNUNG (EG) Nr. 426/97 DER KOMMISSION vom 5. März 1997 zur Festsetzung der repräsentativen Preise und der zusätzlichen Einfuhrzölle für Melasse im Zuckersektor

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title: Proposta de acção comum dirigida ao Conselho com base no artigo K.3, nº 2, alínea b) do Tratado da União Europeia relativa à protecção temporária de pessoas deslocadas

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Treaty on European Union
aid to refugees
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fundamental rights
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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 05. 03. 1997 COM(97) 93 final 97/0081 (CNS) Proposta de ACCÂO COMUM dirigida ao Conselho com base no artigo K. 3, n° 2, alínea b) do Tratado da União Europeia relativa à protecção temporária de pessoas deslocadas (Apresentada pela Comissão) EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS I. 1. 2. Introdução Desde a Segunda Guerra Mundial, os países que actualmente constituem a União Europeia foram várias vezes solicitados, colectiva ou individualmente, para permitir a entrada e acolher pessoas de países terceiros necessitadas, por diversas razões, de protecção internacional. Embora o regime de protecção dos refugiados criado pela Convenção relativa ao estatuto dos refugiados de 28 de Julho de 1951 tenha sido inicialmente criado para lidar com os deslocados em consequência da guerra, a tradição assim criada serviu para proteger muitos outros indivíduos. O movimento em grande escala de pessoas fugindo do conflito na antiga Jugoslávia e dos correspondentes perigos deram uma nova dimensão ao tratamento destas situações de conflito. Pela primeira vez depois da Segunda Guerra Mundial, a Europa •viu-se confrontada com movimentos populacionais forçados, sem comparação possível com as crises de refugiados anteriores, quer em termos quantitativos, quer qualitativos: o número de indivíduos envolvidos excede qualquer movimento de massas comparável dirigido para a Europa Ocidental (cinco vezes mais do que os 200. 000 que fugiram da Hungria em 1956); os indivíduos em questão não cumprem necessariamente as condições para a atribuição do estatuto de refugiado nos termos da Convenção de Genebra; a situação na maioria dos países anfitriões da Europa Ocidental mudou significativamente. Os países membros da União Europeia não estão apenas vinculados pelo Acto Único Europeu a criar uma área sem fronteiras internas; estão também vinculados pelo Tratado da União Europeia a considerar a política de asilo e a política relativa a nacionais de países terceiros como "assuntos de interesse comum". 3. Uma medida adoptada por praticamente todos os Estados-membros em resposta ao desafio resultante das pessoas que fugiam do conflito na ex-Jugoslávia consistiu em oferecer, numa base autónoma, acordos especiais para possibilitar a aceleração de decisões sobre a admissão temporária, evitando ou adiando assim o processo completo necessário para os pedidos de asilo. Embora adoptada numa escala mais vasta e por um número de Estados maior do que nunca antes da crise jugoslava, esta fórmula da "protecção temporária" não era completamente nova. Já fora oferecida pela Áustria, por exemplo, às 200. 000 pessoas fugidas da Hungria. Em 1968 verificou-se o mesmo após a invasão soviética da Checoslováquia. Mais recentemente, os refugiados albaneses começaram por entrar na Itália numa base temporária. E vários países europeus aceitaram "boat people" do Vietnam e tamiles do Sri Lanka. 4. Embora a Convenção de Genebra não exclua ipso facto o reconhecimento do estatuto de refugiado para grupos inteiros de pessoas, os países da Europa Ocidental têm-se mostrado relutantes em recorrer a esta possibilidade. Do mesmo modo, o ponto C do artigo Io da Convenção, que refere expressamente a possibilidade de revogar o estatuto de refugiado, raramente é aplicado nos países europeus, onde o exame de casos individuais pode implicar procedimentos demorados. Enquanto figura jurídica, a protecção temporária tem assim a vantagem de oferecer uma protecção imediata e flexível aos indivíduos necessitados. A protecção temporária é extremamente importante nas situações em que há que lidar com pessoas em fuga provenientes de áreas de conflito - uma situação que infelizmente se tem tornado cada vez mais vulgar. Embora os esquemas de protecção temporária não se destinem a substituir a instituição do asilo, podem no entanto oferecer protecção humanitária imediata a grupos maiores de pessoas forçadas a fugir da sua casa e do seu país. Além do mais, a protecção temporária limita-se, por definição, ao período durante o qual as condições no país de origem não permitem um regresso seguro e digno das pessoas em causa. Um estatuto destinado a terminar logo que a situação nas regiões em questão tenha melhorado substancialmente possibilitará a redistribuição dos fundos por outros indivíduos necessitados. A protecção temporária no seio da União Europeia difere de um Estado-membro para outro, em especial no que respeita às diferentes situações jurídicas e aos direitos oferecidos aos beneficiários. A primeira e mais notória diferença entre os Estados-membros relaciona-se com o próprio estatuto das pessoas cobertas pelos dispositivos de protecção temporária. Em alguns Estados-membros, tais indivíduos são tratados de maneira idêntica aos candidatos a asilo ou aos refugiados reconhecidos ou, em alguns casos, aos nacionais do Estado-membro. Outros Estados-membros estão longe de oferecer um tal grau de hospitalidade e de protecção social. Consequentemente, variam o leque de direitos reconhecidos ao indivíduo ou a extensão da assistência que lhe é oferecida à chegada. Em alguns Estados-membros, o beneficiário pode exercer um trabalho, o que lhe permite assegurar a sua subsistência e a da sua família. Noutros, os beneficiários dos regimes de prestação temporária ficam a cargo da assistência social durante vários anos. É necessário, além disso, aumentar a cooperação, já que o primeiro Estado-membro a declarar a aplicação do seu regime de protecção temporária corre o risco de se tornar um pólo de atracção particular, enquanto os restantes Estados-membros não o fizerem igualmente. O mesmo se pode dizer, embora em sentido inverso, quando se tratar de pôr termo à aplicação dos regimes. A adopção de uma abordagem comum poderá ter influência nalguns dos factores que determinam o destino das pessoas com necessidade de protecção internacional. Parece portanto que, para limitar as consequências indesejadas das diferenças dos regimes de protecção temporária, é necessário atingir um nível razoável de aproximação entre as políticas e as práticas nacionais, bem como uma maior cooperação entre os Estados-membros, a fim de assegurar uma partilha equitativa das responsabilidades. Esta aproximação das políticas será especialmente importante no que diz respeito à realização do objectivo da livre circulação de pessoas previsto no artigo 7°-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia. 5. 6. 7. 8. Uma importantíssima característica básica da protecção temporária consiste em não ser um direito estabelecido por um instrumento internacional: os países concedem-na como um acto autónomo, sendo a maior parte das legislações nacionais cuidadosamente redigida para o manter assim. A acção comum proposta não procura introduzir um novo direito à protecção temporária, a par do actual direito de asilo. A abordagem proposta é realista e tem em consideração a história da protecção temporária na Europa, sublinhando o carácter excepcional de qualquer regime de protecção temporária. De facto, o direito à protecção temporária não existe, e o direito de asilo continua a ser essencial. As pessoas temporariamente afastadas dos seus países de origem estão protegidas, nos Estados-membros da União Europeia, pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pela Carta Social Europeia e por outras convenções internacionais aplicáveis no domínio dos direitos do homem. Beneficiam, assim, de certos direitos em matéria de alojamento, ensino, inviolabilidade da pessoa, etc. Neste contexto, a protecção contra a expulsão ("refoulement") facultada pelo artigo 33° da Convenção de Genebra e pelo artigo 3° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem deve ser considerada essencial. No entanto, é de grande importância reafirmar estes direitos mínimos no quadro de uma acção comum visando a coordenação dos regimes de protecção temporária dos Estados-membros para evitar distorções nos movimentos de pessoas deslocadas, que de outra forma afluiriam aos Estados que parecessem conceder mais direitos. 9. Embora a acção comum proposta seja de natureza vinculativa, as suas disposições referem-se unicamente a uma abordagem comum dos Estados-membros em matéria de abertura e encerramento de um regime de protecção temporária e aos direitos mínimos a conceder aos seus beneficiários. Enquanto o Conselho não decidir abrir um regime de protecção temporária, os Estados-membros continuam a poder adoptar, autonomamente, as medidas necessárias que considerarem necessárias nesta matéria. II. Comentário aos artigos Artigo 1° 10. O artigo Io propõe definições para um determinado número de conceitos-chave usados no projecto da acção comum. Em sentido estrito, o termo "regime de protecção temporária" engloba todos os acordos excepto os que incluam a admissão de refugiados nos termos da Convenção de Genebra ou a admissão por razões humanitárias. No entanto, julga-se que a protecção temporária é a resposta adequada para as situações de afluxo maciço de pessoas procurando refugio num país terceiro, quando a maioria delas não pode ser considerada refugiada de acordo com a Convenção, mas apenas num sentido mais lato. Assim sendo, a definição de "pessoas necessitadas de protecção internacional" foi redigida num sentido bastante mais lato, de forma a cobrir, não apenas as situações em que se verificaram afluxos maciços, mas também os casos em que se tornou claro que estes não poderão ser evitados. Isto permitirá agir por antecipação. As categorias enumeradas basearam-se nas estabelecidas na Nota sobre Protecção Internacional de 1994 do ACNUR (doe. ONU A/AC. 96/830, n° 47). Artigo 2 o 11. O n° 1 do artigo 2o contém uma cláusula de transição, segundo a qual a acção comum não é aplicável a pessoas admitidas como beneficiárias de regimes de protecção temporária antes da sua adopção. Procura-se assim evitar perturbações em relação às situações existentes, impondo direitos diferentes a pessoas admitidas com base em decisões puramente nacionais. A protecção temporária é normalmente concedida a grupos bem definidos de pessoas com necessidade de protecção internacional. Independentemente dos critérios de definição desses grupos, a aplicação dos regimes de protecção temporária deve ser feita sem qualquer discriminação no que se refere aos seus beneficiários. Consequentemente, o n° 2 do artigo 2o contém uma disposição nesse sentido que corresponde ao princípio estabelecido no artigo 3o da Convenção de Genebra e está em sintonia com a comunicação da Comissão sobre o racismo (COM(95) 653 final, ponto 2. 3. 7). O n° 3 contém uma importante disposição: os Estados-membros podem continuar a facultar um estatuto mais favorável às pessoas que necessitam de protecção internacional. A acção comum deve ser entendida como contendo os requisitos mínimos. Artigo 3 o 12. 13. 14. Esta acção comum baseia-se na suposição de que é necessária uma cooperação acrescida no respeitante à instituição de um regime de protecção temporária para grupos específicos. Para as pessoas que procuram protecção internacional, os factores de proximidade geográfica ou ligação histórica continuarão a influenciar a escolha do país de destino. No entanto, como já se verificou no contexto da crise na ex-Jugoslávia, também o facto de tais pessoas terem a possibilidade de escolher entre pedirem protecção temporária num Estado-membro que tenha instituído um regime completo de protecção temporária ou num Estado-membro que não o tenha feito, constituirá um factor significativo para a sua escolha, pois implica diferentes graus de segurança jurídica. O artigo 3 o não exclui a possibilidade de um Estado-membro conceder protecção temporária em casos individuais sem uma decisão específica do Conselho. Em alguns Estados-membros, uma autorização de residência especial constitui um instrumento importante para resolver muitos casos. A proposta refere-se unicamente a situações de afluxo em massa, em relação às quais existe a probabilidade de os efeitos de distorção tomarem proporções significativas. O n° 1 do artigo 3o sugere que o Conselho, quando decide criar um regime de protecção temporária, deve analisar se a região de origem pode oferecer protecção adequada. Neste contexto, por "região de origem" deve entender-se os países vizinhos. O n° 2 do artigo 3o refere-se a grupos de potenciais beneficiários de protecção temporária. Mas não define os grupos de potenciais beneficiários, visto isso depender de cada situação individual. Do mesmo modo, definições aparentemente precisas seriam enganadoras, não apenas porque não seriam aplicáveis em todas as situações, mas também porque poderiam dar a impressão de que se está a tentar introduzir uma nova norma que viria acrescer às disposições da Convenção de Genebra. Além disso, como mencionado nas considerações gerais, a acção comum proposta não pretende criar novos direitos individuais. No entanto, a nível da UE e numa fase anterior encontram-se algumas directrizes, em particular no ponto 1. a) da Resolução relativa à repartição dos encargos decorrentes do acolhimento e da estadia temporária das pessoas deslocadas, adoptada pelo Conselho a 25 de Setembro de 19951, que identifica as seguintes categorias: pessoas que tenham estado detidas em campos de prisioneiros de guerra ou campos de internamento e que não seja possível proteger de outro modo contra uma ameaça à sua integridade física ou à sua vida; pessoas que se encontrem feridas ou gravemente doentes e às quais não possam ser garantidos cuidados médicos no local; pessoas cuja integridade física ou cuja vida esteja ou tenha estado directamente ameaçada sem que seja possível qualquer outra forma de protecção na sua região de origem; pessoas que tenham sido vítimas de agressões sexuais, desde que não lhes possa ser prestado auxílio em zonas seguras situadas o mais perto possível do seu local de residência; pessoas que venham directamente de zonas de combate, encontrando-se no interior das fronteiras dos seus países e que não possam regressar à respectiva residência, em consequência do conflito e de violações dos direitos humanos. 15. Assim, o n° 2 do artigo 3o não estabelece a duração do regime de protecção temporária. Este período será determinado pelo Conselho para cada caso específico. O Conselho deverá indicar para cada um dos casos a data de expiração do regime de protecção temporária. Não obstante, o Conselho pode decidir prorrogar o período de aplicação do regime em conformidade com o primeiro travessão do artigo 4o. Artigo 4 ° 16. A finalidade do artigo 4o é, em primeiro lugar, criar as condições necessárias para que o Conselho possa estar tão informado quanto possível da evolução da situação no país de origem. De modo a assegurar uma continuidade, é atribuída à Comissão a responsabilidade de elaborar o relatório sobre a situação. Nesta sua missão, a Comissão contará com várias fontes externas, entre as quais evidentemente se contam os Estados-membros e também organizações internacionais e organizações não-governamentais. Fontes internas poderão ser, por exemplo, as próprias delegações da Comissão nos países terceiros em questão. JOn°C262de7. 10. 1995,p. 2. 17. 18. 19. Será adequado proceder a um balanço anual da situação no país de origem, de modo a permitir um acompanhamento coerente e contínuo dos acontecimentos e da aplicação do regime de protecção temporária por parte dos Estados-membros. Isto não obsta a que a Comissão produza sínteses a curto prazo sempre que necessário. Caso esses relatórios sobre a situação sirvam para a decisão do Conselho sobre o prolongamento, a adaptação ou o termo dos regimes de protecção temporária, deverão ser apresentados pelo menos seis meses antes do final do período estabelecido pelo Conselho nos termos do artigo 3o. O Conselho terá de adoptar uma decisão pelo menos três meses antes do final desse período, de forma a que possam ser tomadas todas as necessárias medidas práticas. O primeiro travessão do artigo 4o diz respeito aos casos em que, no fim do período estabelecido de acordo com o n° 2 do artigo 3o, a situação no país de origem não permite ainda o regresso seguro, em condições humanas, de todos ou parte dos beneficiários. Nesse caso, o Conselho deverá rever a sua decisão inicial de criação do regime de protecção temporária. Essa revisão poderá ter como resultado um simples prolongamento de curta duração do período inicialmente previsto se, por exemplo, existirem fortes indicações de que a necessidade de protecção irá desaparecer num fiituro próximo. A revisão poderá igualmente implicar uma redefinição parcial ou completa das categorias de pessoas que beneficiam do regime. Do mesmo modo que é importante cooperar desde o início da aplicação do regime de protecção temporária por parte dos Estados-membros, também o retorno dos beneficiários da protecção temporária necessita ser bem coordenado a fim de evitar a confusão que se verificaria se cada Estado-membro negociasse directamente com o país de origem e com as organizações internacionais envolvidas. O segundo travessão do artigo 4o contempla os casos em que se tornou possível um "regresso seguro em condições humanas". A expressão "regresso seguro em condições humanas" deve ser considerada equivalente de outras expressões usadas neste contexto, como por exemplo "retorno seguro, digno e humano", ou "regresso com segurança e dignidade" (sendo esta última utilizada e definida no Guia do ACNUR sobre Repatriação Voluntária. Protecção Internacional, Anexo 5, Genebra, 1996). No Anexo 7 do Acordo de Paz de Dayton sobre refugiados e pessoas deslocadas, "segurança" foi definida como regresso "sem risco de assédio, intimidação, perseguição ou discriminação, nomeadamente em razão da (. ) origem étnica, crença religiosa ou opinião política" (Acordo-Quadro Geral para a Paz na Bósnia-Herzegovina, Anexo 7, n° 2 do artigo Io). O conceito de "regresso seguro em condições humanas" baseia-se, pelo menos, nos seguintes elementos: o direito de regressar livremente à residência de livre vontade para os domicílios de origem; segurança^ incluindo segurança física e jurídica; não-discriminacão e respeito dos outros direitos fundamentais do homem, como, por exemplo, liberdade de movimentos, respeito pela vida familiar, liberdade de opinião e de religião, direito de propriedade, etc. ; de modo a assegurar as necessidades básicas dos retornados e possibilitar-lhes a reintegração, assistência e abrigo poderão igualmente ser elementos fundamentais, por vezes requerendo ajuda internacional; a repatriação pode exigir um sistema eficaz de acompanhamento do processo de reintegração, através da criação e funcionamento de mecanismos locais e internacionais para a protecção dos direitos dos retornados. Para a criação de todas estas condições serão necessários acordos prévios entre as partes envolvidas. Caso o Conselho tome uma decisão no sentido de pôr termo ao regime de protecção temporária de acordo com o segundo travessão do artigo 4o, serão necessários acordos entre os países de origem e a União Europeia, em cooperação com o ACNUR. 20. O último parágrafo deste artigo salienta a preferência a dar ao regresso voluntário, visto esta ser de longe a opção menos complicada e mais humana. As administrações nacionais não terão de lidar com pedidos de asilo de "última hora" e as pessoas afectadas poderão definir o seu próprio plano de retorno. E necessária a cooperação com o ACNUR, a OIM e outras organizações importantes, visto já terem desenvolvido importantes programas de repatriamento. Artigo 5 o 21. No que respeita à questão colocada no artigo 5o, há que ter em conta que um dos objectivos da acção comum consiste precisamente em criar as condições para uma partilha equitativa das responsabilidades em caso de afluxo maciço de pessoas necessitadas de protecção internacional. O artigo 5o reflecte o conteúdo das decisões do Conselho relativas à repartição de encargos que prevêem a possibilidade de adoptar medidas baseadas na solidariedade caso um ou vários Estados-membros sejam particularmente afectados por situações de afluxos em massa. Essas medidas poderão, por exemplo, assumir a forma de uma compensação financeira e/ou, se tal não for suficiente, de uma distribuição equitativa das pessoas em fuga de regiões em crise. Artigo 6 ° 22. 23. O artigo 6o refere-se à autorização de residência que os Estados-membros deverão conceder aos beneficiários do regime de protecção temporária, de acordo com as decisões mencionadas nos artigos 3o e 4o. Os artigos 7° 8°e 9oenumeram vários direitos estatutários mínimos a conceder no contexto dos regimes de protecção temporária. Podem ocorrer efeitos de distorção caso existam diferenças significativas entre os regimes de protecção temporária, na medida em que digam respeito a direitos básicos dos beneficiários. Por isso, propõe-se que os Estados-membros adoptem uma posição comum relativamente a estes direitos. Os artigos são redigidos em termos genéricos para tornar claro que as normas de execução legislação nacional e poderão, consequentemente, apresentar diferenças. Dado que a proposta está concebida como introduzidas na terão de ser uma acção comum, estas disposições não visam criar direitos individuais e não são, portanto, directamente aplicáveis. 24. Actualmente, nem todos os Estados-membros concedem todos os direitos mencionados nestes artigos. No entanto, em conformidade com a filosofia do programa de trabalho de 1991 e com a Comunicação da Comissão de 1994 sobre as políticas de imigração e de asilo, conviria prever um nível comparável de direitos sociais. Com efeito, é evidente que, quanto mais semelhantes forem as medidas adoptadas pelos Estados-membros, menos a atracção exercida por alguns deles influenciará o destino escolhido por aqueles que buscam protecção. Artigo 7 o 25. Na maior parte dos Estados-membros, não existe o direito ao reagrupamento familiar, embora existam excepções concedidas numa base casuística. Em geral, o reagrupamento familiar é concedido ao cônjuge e aos filhos menores e solteiros de indivíduos aos quais tenha sido concedida protecção, embora num número limitado de casos, tais como a Áustria, a Espanha e Portugal, a protecção possa também ser concedida a outros familiares, como pais a cargo. O artigo 7o propõe o direito ao reagrupamento familiar, mas restringe-o ao núcleo familiar. Cada Estado-membro é livre de definir as condições de admissão de familiares a cargo, que não pertencem ao núcleo familiar. Tendo em consideração que a protecção temporária se pode prolongar por vários anos, a vida familiar seria muito afectada se o direito ao reagrupamento não fosse extensivo aos beneficiários dos regimes de protecção temporária. Além disso, não se deve esquecer que o artigo 10° possibilita a suspensão da verificação dos pedidos de asilo dos beneficiários de protecção temporária. Isto significa que entre estes se podem encontrar refugiados que normalmente teriam um direito automático à reunificação familiar, logo que o seu estatuto de refugiados tivesse sido reconhecido. 26. O n° 2 do artigo 7o reflecte a situação por vezes instável no país de origem. Embora caiba aos beneficiários da protecção temporária fazer a melhor prova possível do estatuto dos membros das suas famílias, por vezes não será possível obter a documentação necessária que em circunstâncias normais seria exigida. Artigo 8 o 27. A concessão de uma autorização para o exercício de uma actividade remunerada aos beneficiários de protecção temporária é uma questão mais delicada e a dimensão do acesso concedido parece ser proporcionalmente inversa ao número de indivíduos protegidos. Em geral, faz-se a distinção entre três situações distintas relativamente ao acesso ao mercado de trabalho com níveis crescentes de flexibilidade: Em dois casos, Dinamarca e Grécia, não existe essa possibilidade, e em dois outros, Alemanha e Países Baixos, existe um período inicial de espera, após o qual poderá ser emitida uma licença de trabalho; Num número considerável de casos, o acesso ao mercado do trabalho está sujeito à emissão de licenças de trabalho habitualmente válidas por um período de um ano, mas normalmente renováveis pelo período de protecção; Em alguns casos, tais como Portugal, Espanha, Suécia e Reino Unido, os direitos dos beneficiários do regime de protecção temporária são idênticos aos dos nacionais, incluindo o direito a subsídio de desemprego, como nos casos da Finlândia e do Luxemburgo. 28. Presentemente, nem todos os Estados-membros concedem uma autorização para o exercício de uma actividade remunerada aos beneficiários de protecção temporária. Daqui podem resultar movimentações secundárias de beneficiários de regimes de protecção temporária de um Estado-membro que não concede o direito de trabalhar para outro que o ofereça. Outra razão para autorizar os beneficiários a exercer uma actividade remunerada consiste em evitar que sejam atraídos para o mercado de trabalho "clandestino". Além disso, tendo em conta a natureza da protecção temporária, seria difícil justificar quaisquer distinções entre os beneficiários de protecção temporária e os nacionais ou os refugiados nos termos da Convenção de Genebra, no que diz respeito a condições de emprego, remunerações e segurança social. O termo "actividade remunerada" deve ser entendido no sentido de que tanto cobre o emprego como a actividade independente. Do mesmo modo, o termo "segurança social" deve ser entendido tal como se encontra definido na alínea b) do n° 1 do artigo 24° da Convenção de Genebra. Artigo 9 o 29. 30. Regra geral, as pessoas a quem é concedida protecção temporária são alojadas em centros de acolhimento que, no caso da maioria dos Estados-membros, têm vindo a ser usados para o acolhimento de candidatos ao asilo. No entanto, parece que também está disponível alojamento particular ou comunitário e que este tipo de alojamento é autorizado na maioria dos Estados-membros. O alojamento em residências de acolhimento é financiado e administrado pelos países anfitriões, e numa minoria de casos, como a Suécia, o alojamento em casas particulares poderá igualmente ser subsidiado. Apenas num Estado-membro, isto é, no Reino Unido, não existe qualquer sistema de acolhimento. A maioria dos Estados-membros providencia inicialmente facilidades de alojamento especiais para os beneficiários de protecção temporária, mas caso a sua permanência exceda um determinado período de tempo é normalmente posto à sua disposição um alojamento de carácter mais permanente. O n° 1 do artigo 9o tem em conta esta situação. Tal como no respeitante ao acesso ao emprego, as políticas dos Estados-membros apresentam variantes que vão desde a proibição do acesso às prestações sociais (Itália) à autorização de acesso para os indivíduos protegidos em condições semelhante aos nacionais (Reino Unido, Finlândia). Na maioria dos Estados-membros, os beneficiários têm acesso ao sistema de saúde. Em alguns Estados-membros, nos quais os interessados têm apenas um acesso limitado às prestações sociais, é providenciada assistência financeira ou em géneros para o sustento diário. 10 A frase sobre as prestações sociais foi cuidadosamente redigida, cabendo aos Estados-membros definir as respectivas regras, tendo em conta a habitual natureza geralmente provisória da admissão de beneficiários de protecção temporária e as possibilidades individuais dos beneficiários de proverem ao seu próprio sustento. De acordo com o artigo 8°, os beneficiários que estejam empregados gozarão de direitos em matéria de segurança social enquanto refugiados nos termos da Convenção. 31. Os serviços educativos à disposição dos beneficiários de protecção temporária variam em acessibilidade e extensão. Normalmente, é garantido até um certo nível o acesso à rede local de ensino e existem programas de ensino linguístico para os indivíduos protegidos. Em alguns casos, tais como a França e Portugal, não existem iniciativas estatais. Na maioria dos casos, as crianças têm acesso ao ensino primário, como nos casos da Bélgica, Alemanha, Itália, Países Baixos e Espanha. Igualmente num número significativo de casos, como a Áustria, a Dinamarca, o Luxemburgo, a Suécia e o Reino Unido, os indivíduos que gozam de protecção temporária têm o mesmo direito ao ensino que os refugiados reconhecidos. O direito ao ensino é um direito fundamental consagrado no artigo 2o do Protocolo n° 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Este direito é, portanto, habitualmente reconhecido a todos os beneficiários de protecção temporária em idade escolar. Outras formas de ensino público (alargado) deveriam igualmente ser acessíveis aos beneficiários de protecção temporária, visto possibilhar-lhes deste modo a aquisição das competências necessárias para o seu futuro desenvolvimento, tanto no país de acolhimento como, posteriormente, aquando do regresso aos seus países de origem. Artigo 10° 32. A importância do direito de pedir asilo foi já sublinhada no capítulo sobre as considerações gerais. O presente artigo reflecte esta ideia, permitindo a suspensão dos processos de averiguação por todo o período de protecção temporária, até cinco anos, no máximo. Artigo 11° 33. O artigo 1 Io prevê um certo número de cláusulas de exclusão, directamente derivadas dos artigos 1°-F e 33° da Convenção de Genebra. Artigo 12° 34. Enquanto a acção comum estabelece as regras gerais aplicáveis aos regimes de protecção temporária e alguns direitos mínimos relacionados com o estatuto dos seus beneficiários, o início e a supressão de tais regimes poderão ser decididos pelo Conselho como uma medida de execução desta acção comum. É necessária uma maioria qualificada, de modo a assegurar a eficácia do mecanismo de coordenação proposto, tendo em conta o início, a revisão e a supressão progressiva do regime de protecção temporária. 11 35. Qualquer decisão de conceder protecção temporária em casos de novos afluxos em massa parece caber claramente na categoria dos "aspectos principais" das actividades do terceiro pilar referidas no artigo K. 6 e exigiria, consequentemente, uma consulta ao Parlamento Europeu, mesmo que na acção comum não seja feita qualquer referência específica quanto a este ponto. No entanto, esta consulta não deverá impedir uma tomada de decisão rápida. O artigo 4° concede ao Parlamento Europeu a possibilidade de dar a conhecer as suas opiniões e de fazer recomendações com base no relatório preparado pela Comissão. No entanto, sugere-se que, para além da cooperação mencionada no último parágrafo do artigo 4°, os Estados-membros solicitem a orientação do ACNUR sempre que decidam iniciar, rever ou terminar o regime de protecção temporária. A Assembleia Geral das Nações Unidas tem solicitado reiteradamente ao ACNUR que lide com os afluxos em massa de pessoas necessitadas de protecção internacional, mesmo que estas não sejam necessariamente refugiados. A assistência dada pelo ACNUR ajudaria a assegurar uma coordenação adequada entre acções mais amplas, e seria tido em conta o papel que a protecção temporária pode ter no contexto de uma estratégia global. 36. Dada a importância das medidas de implementação da acção comum, sugere-se a sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Artigo 13° 37. Para que fique claro que estes regimes têm realmente natureza temporária, importa colocar a questão da duração deste estatuto temporário, enquanto se aguarda a sua conversão em qualquer coisa de permanente. Esta questão está em estudo no seio da comunidade internacional e a União Europeia poderá desempenhar um papel motor nesta matéria. É por isso que se recomenda no artigo 13° que os Estados-membros examinem esta questão no caso de, cinco anos após a decisão inicial de conceder o regime de protecção temporária, não ser ainda possível o regresso seguro em condições humanas das pessoas afectadas. O exame deverá incidir na possibilidade de introduzir medidas de longo prazo para os beneficiários de regimes de protecção temporária. Artigo 14° 38. Para que a presente acção comum produza efeitos imediatos, como justifica a urgência face a situações de afluxo maciço, o artigo 14° prevê a sua entrada em vigor no dia da publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Esta disposição é lógica, pois a acção comum, enquanto tal, não cria direitos individuais. 12 Proposta de ACÇÃO COMUM dirigida ao Conselho com base no artigo K. 3, n° 2, alínea b) do Tratado da União Europeia relativa à protecção temporária de pessoas deslocadas O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado da União Europeia e, nomeadamente, a alínea b) do n° 2 do seu artigo K. 3, Tendo em conta a proposta da Comissão2, Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu3, Considerando que, por força do ponto 1 do artigo K. 1 do Tratado, a política de asilo é considerada uma questão de interesse comum para os Estados-membros; Considerando que, em conformidade com o artigo K. 2 do Tratado, o princípio da "não-expulsão" ("non-refoulement"), garantido pela Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados de 28 de Julho de 1951 e pela Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos e das Liberdades Fundamentais do Homem, de 4 de Novembro de 1950, deverá ser respeitado em todas as situações; Considerando que o número de pessoas deslocadas na Europa aumentou drasticamente nos últimos anos; Considerando que os Estados-membros e as Instituições da União expressaram repetidas vezes a sua preocupação relativamente à situação das pessoas deslocadas, nomeadamente nas conclusões relativas às pessoas deslocadas em sequência do conflito na ex-Jugoslávia, adoptadas pelos Ministros responsáveis peia imigração na sua reunião em Londres, em 30 de Novembro e 1 de Dezembro de 1992, na Resolução respeitante a determinadas orientações comuns relativas ao acolhimento de grupos de pessoas particularmente vulneráveis originários da ex-Jugoslávia, adoptada pelos Ministros responsáveis pela imigração na sua reunião em Copenhaga, em 1 e 2 de Junho de 1993, na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre as políticas de imigração e de asilo4 e na Resolução do Parlamento Europeu relativa à comunicação da Comissão sobre as políticas de imigração e de asilo5; 2 3 4 5 JOn° JOn° COM(94) 23 final de 23 2. 1994. JO n°C269 de 16. 10. 1995, p. 156. 13 Considerando que o Conselho adoptou, em 25 de Setembro de 1995, uma resolução relativa à repartição dos encargos decorrentes do acolhimento e da estadia temporária das pessoas deslocadas0 e, em 4 de Março de 1996, a Decisão relativa a um procedimento de alerta e de emergência para a repartição dos encargos decorrentes do acolhimento e da estadia temporária das pessoas deslocadas ; Considerando que o Conselho reconheceu na resolução acima referida que situações de afluxo maciço efectivo ou provável de pessoas deslocadas para o território dos Estados-membros podem exigir uma acção rápida e coordenada de modo a evitar graves ameaças à vida humana; Considerando que uma abordagem coordenada deste tipo demonstra a solidariedade entre os Estados-membros e reflecte a tradição humanitária europeia, assegurando deste modo a todas as pessoas com necessidade de protecção internacional e que dependem da sua jurisdição um tratamento em conformidade com a dignidade humana; Considerando, consequentemente, que é necessário estabelecer em situações específicas, a nível da União, um regime de protecção temporária; Considerando que é igualmente necessário fixar o conteúdo mínimo dos direitos relacionados com o estatuto das pessoas deslocadas que irão ser abrangidas pelo referido regime de protecção temporária; Considerando que as decisões relativas à adopção de regimes especiais de protecção temporária para efeitos da presente acção comum deverão ser adoptadas por maioria qualificada, ADOPTOU A PRESENTE ACÇÃO COMUM: Artigo Io Definições Para efeitos da presente acção comum, entende-se por: a) b) "regime de protecção temporária", um dispositivo que garanta, ao abrigo da presente acção comum, uma protecção de natureza temporária a pessoas com necessidade de protecção internacional; "pessoas com necessidade de protecção iniernacionaf\ qualquer nacional de um país terceiro ou apátrida que deixou o seu país de residência e cujo regresso em condições seguras e humanas não é possível devido à situação vivida nesse país, em particular. pessoas que tenham fugido de zonas de conflito armado e de violência endémica; JOn°C262de7. 10. 1995,p. 1. JOn°L 63 de 13. 3. 1996, p. 10. 14 pessoas que tenham estado ou estejam sujeitas a sistemáticas ou frequentes violações dos direitos do Homem, incluindo as que pertençam a grupos obrigados a abandonar os seus domicílios em consequência de campanhas de perseguição étnica ou religiosa; e pessoas que, por outras razões específicas à sua situação pessoal, se suponha necessitarem de protecção internacional; "afluxo maciço de pessoas com necessidade de protecção internacional, a chegada à União de um número importante de pessoas que declaram necessitar de protecção internacional ou uma forte probabilidade de que tal situação esteja iminente; "Convenção de Genebra", a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de Julho de 31 de Janeiro de 1967; 1951, alterada pelo Protocolo de Nova Iorque de "refugiados reconhecidos", pessoas que obtiveram o estatuto de refugiado ao abrigo da Convenção de Genebra. Artigo 2o Disposições gerais A presente acção comum não se aplica às pessoas que foram acolhidas pelos Estados-membros ao abrigo de regimes nacionais de protecção temporária criados antes da entrada em vigor da presente acção comum. Os Estados-membros aplicarão as disposições da presente acção comum sem discriminações fundadas na raça, na religião ou na nacionalidade. A presente acção comum não prejudica a prerrogativa dos Estados-membros de concederem condições mais favoráveis às pessoas com necessidade de protecção internacional. c) d) e) 1. 2. 3. Artigo 3o Criação de regimes de protecção temporána 1. Em caso de afluxo maciço de pessoas com necessidade de protecção internacional, o Conselho, depois de analisar se a região de origem pode oferecer protecção adequada, decidirá criar um regime de protecção temporária, em conformidade com o procedimento estabelecido no n° 1 do artigo 12°. 2. A decisão referida no número 1 determina os grupos específicos de pessoas aos quais se aplica o regime de protecção temporária, bem como a respectiva duração. 15 Artigo 4o Revisão e/ou supressão progressiva dos regimes de protecção temporária Em cada ano e pelo menos seis meses antes do final de um regime de protecção temporária, a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a situação no país de origem e sobre a aplicação do regime de protecção temporária pelos Estados-membros, bem como sobre as respectivas implicações financeiras. A luz deste relatório e pelo menos três meses antes do termo de um regime de protecção temporária, o Conselho, de acordo com o procedimento estabelecido no n° 1 do artigo 12°, decidirá rever a decisão adoptada em conformidade com o artigo 3o; ou decidirá suprimir progressivamente o regime de protecção temporária e repatriar as pessoas em causa, caso a situação no país de origem permita um regresso seguro em condições humanas. Aquando da organização do regresso, será dada prioridade ao repatriamento voluntário, em estreita cooperação com as organizações internacionais pertinentes, em particular o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Artigo 5o Assistência a Estados-membros particularmente afectados Com base no relatório da Comissão referido no artigo 4o, o Conselho examinará a melhor maneira de prestar assistência aos Estados-membros que tenham sido particularmente afectados por afluxos maciços de pessoas com necessidade de protecção internacional. Artigo 6o Autorização de residência Os Estados-membros emitirão uma autorização de residência a favor dos beneficiários do regime de protecção temporária pelo período de vigência do regime. Artigo T Reagrupamento familiar 1. Os Estados-membros deverão assegurar aos beneficiários de um regime de protecção temporária o direito ao reagrupamento familiar no que diz respeito aos seus cônjuges e aos filhos menores a cargo. 16 2. Aquando da adopção da decisão de reagrupamento familiar, a ausência de documentação comprovativa do casamento ou da filiação dos filhos não deve, em si, ser considerada como um impedimento. Na apreciação da validade das provas fornecidas e da credibilidade das declarações do interessado, devem ser tidos em conta todos os factos e circunstâncias pertinentes. Artigo 8o Emprego e segurança social Os Estados-membros velarão por que os beneficiários de um regime de protecção temporária obtenham autorização para exercer uma actividade remunerada. Deverá haver igualdade de tratamento entre os beneficiários de um regime de protecção temporária e os refugiados reconhecidos no que diz respeito à remuneração, à segurança social e a outras condições de trabalho Artigo 9o Alojamento, prestações sociais e educação 1. 2. 3. Os Estados-membros esforçar-se-ão por providenciar aos beneficiários de um regime de protecção temporária alojamentos semelhantes aos concedidos a refugiados reconhecidos. No entanto, enquanto medida provisória, poderá ser posto à disposição um alojamento temporário por um período de um ano desde o início do regime de protecção temporária. Os Estados-membros velarão por que os beneficiários de um regime de protecção temporária beneficiem de todo o apoio necessário, em particular no que diz respeito a alimentação e cuidados médicos. Caso os beneficiários tenham acesso ao trabalho, devem ser tidas em conta as possibilidades de que dispõem de prover à sua própria subsistência, aquando da fixação do nível e do tipo de ajuda previstos. Os Estados-membros velarão por que os beneficiários de um regime de protecção temporária tenham acesso ao sistema de ensino público em condições idênticas às dos refugiados reconhecidos. Artigo 10. ° Asilo A análise de um pedido de asilo ao abrigo da Convenção de Genebra apresentado por um beneficiário de um regime de protecção temporária poderá ser adiada enquanto o Conselho não tiver adoptado uma decisão que ponha termo ao regime de protecção temporária de acordo com o segundo travessão do artigo 4o, sem, no entanto, poder exceder um período de cinco anos a contar do início do regime de protecção temporária. 17 Artigo 11° Cláusulas de exclusão O beneficio de um regime de protecção temporária não se aplicará a pessoas relativamente às quais existam razões sérias para se pensar que cometeram um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a Humanidade, na acepção dos instrumentos internacionais elaborados para prever disposições relativas a esses crimes; cometeram um grave crime de direito comum fora do país de acolhimento, antes da sua chegada ao território de um dos Estados-membros; são culpados de actos incompatíveis com os objectivos e princípios das Nações Unidas. Um Estado-membro poderá recusar o beneficio do regime de protecção temporária a qualquer pessoa relativamente à qual existam razões sérias para se pensar que constitua um perigo para a segurança desse Estado-membro, ou que, tendo sido definitivamente condenada por um crime particularmente grave, constitua um perigo para a sociedade desse Estado-membro. Artigo 12° Medidas de execução 1. Por iniciativa de um Estado-membro ou da Comissão, que poderá solicitar o parecer do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, o Conselho adoptará, por maioria qualificada, as medidas de execução da presente acção comum, referidas nos artigos 3o e 4o. 2. As medidas de aplicação referidas no número 1 serão publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Artigo 13° Medidas de protecção a longo prazo Se, no termo de um período de cinco anos após a introdução de um regime de protecção temporária, o Conselho não tiver adoptado uma decisão para pôr termo ao regime, em conformidade com o disposto no artigo 4o, os Estados-membros considerarão a necessidade de introduzir medidas a longo prazo para os beneficiários do regime de protecção temporária. 18 Artigo 14° Disposição final A presente acção comum entra em vigor no dia da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho O Presidente 19 ISSN 0257-9553 COM(97) 93 final DOCUMENTOS PT 04 05 N. ° de catálogo : CB-CO-97-094-PT-C ISBN 92-78-16719-3 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo 3LO


title: Forslag til Rådet om en fælles aktion i medfør af artikel K.3, stk. 2, litra b), i traktaten om Den Europæiske Union vedrørende midlertidig beskyttelse af fordrevne personer

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER it it it it it it^it Bruxelles, den 05. 03. 1997 KOM(97) 93 endelig udg. 97/0081 (CNS) Forslag til Rådet om en fælles aktion i medfør af artikel K. 3, stk. 2, litra b), i traktaten om Den Europæiske Union vedrørende midlertidig beskyttelse af fordrevne personer (forelagt af Kommissionen) I. 1. 2. 3. 4. Indledning BEGRUNDELSE I årene siden den anden verdenskrig har de lande, som nu udgør Den Europæiske Union, ofte enten i fællesskab eller enkeltvis måttet tage imod mennesker fra tredjelande, som af forskellige årsager har haft behov for international beskyttelse. Den ordning for beskyttelse af flygtninge, der blev indført med konventionen om flygtninges retsstilling af 28. juli 1951, var oprindelig beregnet på de mennesker, der var fordrevet på grund af krigen, men den tradition, der dermed blev indført, har tjent som grundlag for at beskytte mange andre mennesker. Den store strøm af mennesker, der flygtede fra krigen i det tidligere Jugoslavien og dens farer, har føjet en ny dimension til bestræbelserne på at klare sådanne konfliktsituationer. For første gang siden anden verdenskrig har Europa været direkte berørt aftvungne befolkningsbevægelser, som hverken kvantitativt eller kvalitativt kan sammenlignes med de tidligere flygtningekriser: antallet af berørte mennesker overstiger langt alle lignende massebevægelser mod Vesteuropa (fem gange så mange som de 200 000, der flygtede fra Ungarn i 1956 de berørte mennesker opfylder ikke nødvendigvis betingelserne for at få flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen situationen i de fleste vesteuropæiske værtslande har ændret sig markant. De lande, der er medlemmer af EU, er ikke kun forpligtet af Den Europæiske Fællesakt til at skabe et område uden indre grænser, men er også i henhold til traktaten om Den Europæiske Union forpligtet til at betragte asylpolitikken og politikken over for tredjelandsstatsborgere som "spørgsmål af fælles interesse". Næsten alle medlemsstaterne reagerede på den udfordring, som de mennesker, der flygtede fra krigen i det tidligere Jugoslavien, udgjorde, ved hver for sig at indføre særlige ordninger, som skulle gøre det muligt hurtigt at træffe beslutning om midlertidig opholdstilladelse, så man undgik eller udsatte de langvarige procedurer, der normalt er nødvendige ved behandlingen af asylansøgninger. Selv om "midlertidig beskyttelse" i forbindelse med krigen i Jugoslavien blev anvendt i større omfang og af flere medlemsstater end nogensinde før, var der ikke tale om en helt ny fremgangsmåde. F. eks. havde de forskellige lande, og især Østrig, midlertidigt modtaget de 200 000 mennesker, der flygtede fra Ungarn. 11968 gjaldt det samme for de mennesker, der flygtede fra den sovjetiske invasion af Tjekkoslovakiet. Senere blev også albanske flygtninge indledningsvis modtaget af Italien, og flere europæiske lande tog imod vietnamesiske bådflygtninge og tamiler fra Sri Lanka. Selv om Genève-konventionen ikke i sig selv udelukker anerkendelse af flygtninge status for grupper af personer, har de vesteuropæiske lande ikke været meget for at benytte denne mulighed. Tilsvarende anvendes konventionens artikel 1 C, hvor der udtrykkeligt står, at der er mulighed for at ophæve en persons flygtningestatus, sjældent i de europæiske lande, da behandlingen af de enkelte sager ofte er en langvarig procedure. Midlertidig beskyttelse som institution har den fordel, at den giver øjeblikkelig og smidig beskyttelse til nødlidende personer. En sådan beskyttelse netop på det tidspunkt, hvor der er brug for den, er yderst vigtig i de situationer, hvor enkeltpersoner flygter fra krigshærgede områder - en situation, som desværre opstår stadig tiere. Selv om ordningerne for midlertidig beskyttelse ikke skal erstatte institutionen asyl, kan de under visse omstændigheder sikre store grupper af mennesker, der er blevet tvunget til at flygte fra deres hjem og deres land, øjeblikkelig humanitær beskyttelse. Desuden er midlertidig beskyttelse pr. definition begrænset til det tidsrum, hvor forholdene i hjemlandet ikke gør det muligt for de pågældende at vende hjem i sikkerhed på en værdig måde. En status, som skal ophæves, når situationen i de pågældende områder er blevet væsentligt forbedret, vil gøre det muligt at omfordele ressourcerne til andre mennesker, der har behov for dem. Den midlertidige beskyttelse inden for EU varierer fra den ene medlemsstat til den anden, især med hensyn til den retsstilling og de rettigheder, de pågældende indrømmes. Den første og mest slående forskel mellem medlemsstaterne vedrører den konkrete status, der indrømmes de personer, der er omfattet af ordninger for midlertidig beskyttelse. I nogle få medlemsstater behandles sådanne personer på lige fod med enten asylansøgere eller anerkendte flygtninge og i enkelte tilfælde med den pågældende medlemsstats egne statsborgere. Andre medlemsstater har langtfra samme høje niveau af gæstfrihed og social beskyttelse. De pågældendes rettigheder og den hjælp, de får tilbudt ved ankomsten, varierer derfor også. I nogle medlemsstater har de mulighed for at tage arbejde, så de kan forsørge sig selv og deres familie. I andre medlemsstaterne er de afhængige af sociale ydelser i en årrække. Der er desuden behov for øget samarbejde, da den første medlemsstat, der erklærer, at den vil indføre en ordning for midlertidig beskyttelse, formodentlig vil tiltrække et stort antal fordrevne, så længe de øvrige medlemsstater ikke har gjort det samme. Tilsvar ende vil det omvendte være tilfældet, når en ordning bringes til ophør. En fælles fremgangsmåde vil have indflydelse på nogle af de faktorer, som afgør, hvor personer, der har behov for international beskyttelse, tager hen. Det står derfor klart, at der, hvis man skal begrænse de utilsigtede følger af forskellene i ordningerne for midlertidig beskyttelse, er behov for en vis tilnærmelse af medlemsstaternes politik og praksis samt for øget samarbejde mellem medlemsstaterne, så ansvaret kan fordeles ligeligt. Det er særlig vigtigt at indføre sådanne ensartede politikker af hensyn til gennemførelsen af den frie bevægelighed for personer, jf artikel 7 A i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Et yderst relevant og grundlæggende træk ved midlertidig beskyttelse er, at det ikke er en ret, der er stadfæstet i et folkeretligt instrument. Medlemsstaterne indrømmer midlertidig beskyttelse som en selvstændig handling, og som regel er den nationale lovgivning omhyggeligt formuleret sådan, at dette bliver ved med at være tilfældet. Den foreslåede fælles aktion har ikke til formål at indføre en ny ret til at søge midlertidig beskyttelse ud over den eksisterende ret til at søge asyl. Denne fremgangsmåde er realistisk og tager hensyn til traditionen for midlertidig beskyttelse i Europa og understreger, at alle ordninger for midlertidig beskyttelse er exceptionelle foreteelser. Når der således ikke findes nogen ret til at søge midlertidig beskyttelse, er retten til at søge asyl stadig afgørende. 5. 6. 7. 8. De mennesker, der midlertidigt fordrives fra deres hjemland, er i EUs medlemsstater beskyttet af den europæiske menneskerettighedskonvention, Den Europæiske Socialpagt og andre relevante folkeretlige aftaler om menneskerettigheder. De har derfor et vist minimum af rettigheder med hensyn til bolig, undervisning, personens ukrænkelighed mv. I denne sammenhæng må den beskyttelse mod "refoulering", som Genève-konventionens artikel 33 og artikel 3 i den europæiske menneskerettigheds konvention giver, betragtes som væsentlig. Det er imidlertid yderst vigtigt at fastslå, hvilke minimumsrettigheder der er tale om, inden for rammerne af en fælles aktion til koordinering af medlemsstaternes ordninger for midlertidig beskyttelse, så man undgår forvridninger i de strømme af fordrevne personer, der ellers ville søge til de medlemsstater, hvor de har flest rettigheder. 9. Selv om den foreslåede fælles foranstaltning er bindende, vedrører dens bestemmelser udelukkende en fælles fremgangsmåde, som medlemsstaterne skal benytte, når de ind fører og afvikler en ordning for midlertidig beskyttelse, og de minimumsrettigheder, der indrømmes de personer, der modtages. Så længe Rådet ikke har besluttet at indføre en ordning for midlertidig beskyttelse, kan medlemsstaterne frit selv vedtage passende foranstaltninger for personer, der har behov for international beskyttelse. II. Bemærkninger til artiklerne Artikel I 10. I artikel 1 foreslås der en række definitioner af forskellige nøglebegreber, der benyttes i udkastet til den fælles aktion. Strengt taget omfatter begrebet "ordninger for midlertidig beskyttelse" alle andre ordninger end dem, der betyder, at de pågældende får flygtningestatus i henhold til Genève-konventionen eller modtages af humanitære årsager. Midlertidig beskyttelse betragtes imidlertid som en hensigtsmæssig reaktion på situationer med massetilstrømning af mennesker, der søger tilflugt i udlandet, hvoraf de fleste ikke er konventionsflygtninge, men flygtninge i videre forstand. Definitionen af "personer, der har behov for international beskyttelse", er derfor formuleret ganske bredt, så den ikke blot omfatter de situationer, hvor der har været tale om massetilstrømning, men også tilfælde, hvor det står klart, at en massetilstrømning er uundgåelig. Dette vil give mulighed for at handle på et tidligt tidspunkt. De anførte kategorier er inspireret af dem, der er fastsat i UNHCR's note om international beskyttelse fra 1994 (FN-dok. A/AC. 96/830, afsnit 47). Artikel 2 11. Artikel 2, stk. 1, indeholder en overgangsbestemmelse, ifølge hvilken den fælles aktion ikke finder anvendelse på personer, der er modtaget som led i ordninger om midlertidig beskyttelse inden vedtagelsen af den fælles aktion. Formålet med denne bestemmelse er at undgå at gribe ind i eksisterende situationer ved at fastsætte andre rettigheder for personer, der er modtaget på grundlag af rent nationale beslutninger. Der ydes normalt midlertidig beskyttelse til klart afgrænsede grupper af personer, der har behov for international beskyttelse. Uanset hvilke kriterier, der bruges til at afgrænse disse grupper, må gennemførelsen af en ordning for midlertidig beskyttelse anvendes, uden at der sker forskelsbehandling af de pågældende personer. Artikel 2, stk. 2, indeholder derfor en bestemmelse herom, som svarer til det princip, der er stadfæstet i Genève-konventionens artikel 3, og denne bestemmelse er også i racisme overensstemmelse (KOM(95) 653 endelig udg. , punkt 2. 3. 7). Kommissionens meddelelse med om Stk. 3 indeholder en vigtig bestemmelse: Medlemsstaterne kan frit indrømme personer, der har behov for international beskyttelse, en gunstigere status. Den fælles aktion indeholder blot minimumsstandarder. Artikel 3 12. 13. 14. Den fælles aktion er baseret på den antagelse, at der er behov for øget samarbejde om indførelsen af en ordning for midlertidig beskyttelse for særlige grupper. Den geografiske nærhed og historiske bånd vil fortsat have afgørende indflydelse på valget af bestemmelsessted for de mennesker, der søger international beskyttelse. Hvis de pågældende har valget mellem at søge midlertidig beskyttelse i en medlemsstat, der har indført en ordning om fuld midlertidig beskyttelse, eller i en medlemsstat, der ikke har gjort det, vil dette dog også, som det var tilfældet i forbindelse med krigen i det tidligere Jugoslavien, være en bestemmende faktor for deres valg, da den juridiske sikkerhed i de to lande vil være forskellig. Artikel 3 udelukker ikke muligheden af, at en medlemsstat kan yde midlertidig beskyttelse i enkelttilfælde, uden at der kræves en specifik rådsafgørelse. I nogle medlemsstater er exceptionel tilladelse til at opholde sig i landet et vigtigt instrument, som benyttes i mange forskellige tilfælde. Forslaget vedrører udelukkende situationer med massetilstrømning, hvor der er risiko for, at de forvridende virkninger antager et betydeligt omfang. Ifølge artikel 3, stk. 1, skal Rådet, når det indfører en ordning for midlertidig beskyttelse, undersøge, om der er mulighed for passende beskyttelse i hjemregionen. I denne forbindelse skal "hjemregionen" forstås som nabolandene. Artikel 3, stk. 2, vedrører fastsættelsen af, hvilke potentielle grupper af mennesker der kan indrømmes midlertidig beskyttelse. Grupperne af potentielle berettigede defineres ikke her, da en sådan definition må foretages i hver enkelt situation. Tilsyneladende præcise definitioner ville være vildledende, ikke blot fordi de ikke ville kunne anvendes i alle situationer, men også fordi de ville give det indtryk, at man forsøger at indføre en ny norm ud over dem, der er fastsat i Genève-konventionen. Desuden er det som anført i indledningen ikke meningen, at den fælles aktion skal skabe nye individuelle rettigheder. Der findes imidlertid en række retningslinjer i det tidligere arbejde på EU- plan, især punkt 1, litra a), i den resolution om byrdefordelingen i forbindelse med modtagelse af fordrevne personer og deres midlertidige ophold, som Rådet vedtog den 25. september 19951, hvor følgende kategorier fastlægges: personer, der har været indsat i en krigsfange- eller interneringslejr, og som ikke på anden måde kan udfries af en bestående fare for liv eller fysisk integritet 1 EFTnr. C 262 af 7. 10. 1995, s. 1. personer, der er sårede eller alvorligt syge, og som ikke kan sikres lægehjælp i området personer, der er eller har været i umiddelbar fare for liv eller fysisk integritet, og som ikke har mulighed for beskyttelse på anden måde i deres hjemregion personer, der har været ofre for seksuelle overgreb, såfremt de ikke kan hjælpes i sikre områder, der ligger så tæt som muligt ved deres hjem personer, der kommer direkte fra kampzoner inden for deres lands grænser, og som ikke kan vende tilbage til deres hjem som følge af konflikten og krænkelser af menneskerettighederne. 15. Derfor fastsættes varigheden af ordningen for midlertidig beskyttelse ikke i artikel 3, stk. 2. Rådet fastlægger varigheden i hver enkelt situation. I hvert enkelt tilfælde skal Rådet klart angive tidsgrænsen for, hvomår ordningen for midlertidig beskyttelse udløber. Det kan dog beslutte at forlænge tidsgrænsen for ordningen i henhold til artikel 4, stk. 2, første led. Artikel 4 16. Formålet med artikel 4 er først og fremmest at sørge for, at Rådet holdes bedst muligt orienteret om udviklingen i hjemlandet. For at sikre kontinuiteten placeres ansvaret for at udarbejde den pågældende situationsrapport hos Kommissionen. Kommissionen vil under udførelsen af denne opgave benytte sig af en række eksterne kilder, selvfølgelig frem for alt medlemsstaterne, men også internationale og ikke-statslige organisationer. Den vil også benytte sig af interne kilder, såsom Kommissionens egne delegationer i de relevante værtslande uden for EU. Det vil være rimeligt en gang om året at udarbejde en oversigt over situationen i hjemlandet, så man løbende og konsekvent kan følge med i begivenhederne og i medlemsstaternes anvendelse af ordningen for midlertidig beskyttelse. Dette udelukker ikke, at Kommissionen kan udarbejde særrapporter om kortere perioder, når der er behov for det. Hvis sådanne situationsrapporter skal være til nytte for Rådet, når det skal træffe afgørelse om forlængelse, tilpasning eller afvikling af ordninger for midler tidig beskyttelse, må de fremlægges mindst seks måneder inden udløbet af den periode, Rådet har fastlagt i henhold til artikel 3. Rådet må træffe beslutning mindst tre måneder inden periodens udløb, så man kan træffe de nødvendige foranstaltninger. 17. Artikel 4, stk. 2, første led, vedrører den situation, hvor forholdene i hjemlandet ved udløbet af den periode, der er fastlagt i henhold til artikel 3, stk. 2, ikke giver alle eller en del af de pågældende personer mulighed for at vende sikkert hjem under humane forhold. I denne situation skal Rådet revidere sin oprindelige afgørelse om indførelse af ordningen for midlertidig beskyttelse. En sådan revision kan betyde, at den eksister ende tidsgrænse blot forlænges i en kort periode, hvis der feks. er klare tegn på, at behovet for beskyttelse vil forsvinde i den nærmeste fremtid. En revision kan også indebære, at de kategorier af personer, der nyder godt af ordningen for midlertidig beskyttelse, omdefineres helt eller delvis. 18. Ligesom det er vigtigt at samarbejde lige fra begyndelsen, når medlemsstaterne indfører en ordning for midlertidig beskyttelse, må man også koordinere de pågældende personers hjemvenden omhyggeligt, så man undgår den forvirring, der ville opstå, hvis hver enkelt medlemsstat forhandlede direkte med hjemlandet og med de berørte internationale organisationer. Artikel 4, stk. 2, andet led, vedrører den situation, hvor det er blevet muligt at "vende sikkert hjem under humane forhold". 19. Begrebet "vende sikkert hjem under humane forhold" skal betragtes som svarende til andre begreber, der anvendes i denne sammenhæng, såsom "sikker, værdig og human hjemvenden" eller "hjemvenden i sikkerhed og med værdighed" (sidstnævnte formulering bruges og defineres i UNHCR Handbook on Voluntary Repatriation. International Protection, bilag 5, Genève 1996). I bilag 7 til Dayton-fredsaftalen om flygtninge og fordrevne personer defineres "sikkerhed" som hjemvenden "uden risiko for chikane, intimidering, forfølgelse eller diskrimination, især på grundlag af. etnisk oprindelse, religion eller politiske anskuelser" (General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, bilag 7, artikel 1, stk. 2). Begrebet "vende sikkert hjem under humane forhold" hviler på mindst følgende elementer: retlen til frit at vende tilbage til hjemlandet sikkerhed, herunder fysisk og juridisk sikkerhed ikke-diskrimination og respekt for andre grundlæggende menneske rettigheder, såsom fri bevægelighed, respekt for familielivet, holdnings- og religionsfrihed, ejendomsret osv. for at sikre, at de hjemvendtes grundlæggende behov opfyldes, og give dem mulighed for at blive integreret igen, kan der også være behov for støtte og husly, hvilket ofte kræver international hjælp hjemsendelse kan også kræve, at der findes et effektivt system til overvågning af integrationsprocessen gennem indenlandske og internationale mekanismer til beskyttelse af de hjemvendtes menneskerettigheder. Alle disse elementer må på forhånd aftales af de involverede parter. Hvis Rådet træffer afgørelse om at afvikle ordningen for midlertidig beskyttelse i henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, bør der indgås aftaler mellem hjemlandene og EU i samarbejde med UNHCR. 20. Det sidste stykke i denne artikel understreger, at frivillig hjemvenden bør foretrækkes, da dette er langt den mindst komplicerede og mest humane løsning. De nationale myndigheder slipper så for at behandle asylansøgninger, der indgives i sidste øjeblik, og de pågældende personer kan udarbejde deres egne planer for hjemvendelsen. Der er behov for samarbejde med UNHCR, IOM og andre relevante organisationer, da disse tidligere har udarbejdet relevante hjemvendelsesprogrammer. Artikel 5 21. Med hensyn til det spørgsmål, der rejses i artikel 5, må man huske på, at et af hovedformålene med den fælles aktion netop er at skabe betingelserne for en effektiv ansvarsfordeling i situationer, hvor der er tale om massetilstrømning af personer, der har behov for international beskyttelse. Artikel 5 afspejler indholdet i Rådets resolutioner om byrdefordeling, ifølge hvilke der er mulighed for at træffe solidariske foranstaltninger, hvis en eller flere medlemsstater er særlig berørt af massetilstrøm- ningssituationer. Der kan feks. være tale om økonomisk godtgørelse og/eller, hvis dette ikke er tilstrækkeligt, en rimelig fordeling af de personer, der flygter fra de kriseområderne. Artikel 6 22. 23. 24. Artikel 6 vedrører den opholdstilladelse, medlemsstaterne skal udstede til de personer, der nyder godt af ordningen for midlertidig beskyttelse i henhold til de afgørelser, der er omtalt i artikel 3 og 4. I artikel 7, 8 og 9 anføres der en række minimumsrettigheder, som skal indrømmes i forbindelse med ordningerne for midlertidig beskyttelse. Der kan opstå forvridende virkninger, hvis der er større forskelle mellem ordningerne for midlertidig beskyttelse med hensyn til nogle af de pågældende personers grundlæggende rettigheder. Det foreslås derfor, at alle medlemsstaterne indtager den samme holdning til disse rettigheder. Artiklerne er formuleret i generelle vendinger for at gøre det klart, at de nærmere betingelser skal fastsættes i den nationale lovgivning og derfor kan være forskellige. Da forslaget er udformet som en fælles aktion, er det ikke meningen, at disse bestemmelser skal skabe individuelle rettigheder, og de skal derfor omsættes i national ret. Det er på nuværende tidspunkt ikke alle medlemsstaterne, der indrømmer alle de rettigheder, der er anført i disse artikler. Der bør dog i overensstemmelse med filosofien i arbejdsprogrammet for 1991 og Kommissionens meddelelse om indvand rings- og asylpolitikken fra 1994 sikres et ensartet niveau for de sociale rettigheder. Det hensyn, der ligger til grund for dette, er, at jo mere ensartet situationen er i de forskellige medlemsstater, jo mindre vil disse faktorer påvirke de pågældendes valg af, hvilket lande de søger beskyttelse i. Artikel 7 25. I de fleste medlemsstater er der ikke nogen ret til familiesammenføring, men der gøres undtagelse i særlige tilfælde. Normalt tillades familiesammenføring for ægtefællen og mindreårige ugifte børn til personer, der nyder beskyttelse, selv om der i et begrænset antal tilfælde, såsom Østrig, Spanien og Portugal, også kan ydes beskyttelse til andre familiemedlemmer, feks. forældre, som de pågældende har forsørgerpligt overfor. I artikel 7 foreslås det at indføre en ret til familiesammenføring, men denne ret begrænses til kernefamilien. Det er op til medlemsstaterne at fastsætte betingelserne for modtagelse af familiemedlemmer, som de pågældende har forsørgerpligt overfor, men som ikke hører med til kernefamilien. Under hensyn til, at den midlertidige beskyttelse kan strække sig over flere år, vil det være et betydeligt indgreb i familielivet, hvis retten til familiesammenføring ikke gælder for de personer, der nyder godt af ordninger for midlertidig beskyttelse. Desuden må man ikke glemme, at artikel 10 giver mulighed for at suspendere behandlingen af asylansøgninger fra personer, der nyder midlertidig beskyttelse. Det betyder, at der blandt dem kan være flygtninge, som normalt ville have haft ret til familiesammenføring, så snart de var anerkendt som flygtninge. 26. Artikel 7, stk. 2, tager hensyn til, at situationen i hjemlandet ofte er ustabil. Selv om de personer, der nyder midlertidig beskyttelse, skal bevise deres familiemedlemmers status, så godt de kan, er det ikke altid muligt at fremskaffe nødvendig attestation, som man ville have krævet under normale omstændigheder. ArtikelH 27. Udstedelse af tilladelse til erhvervsmæssig beskæftigelse til personer, der nyder midler tidig beskyttelse, er et mere kontroversielt spørgsmål, og det omfang, sådanne tillad elser udstedes i, er tilsyneladende omvendt proportionalt med antallet af beskyttede personer. Generelt findes der tre forskellige situationer med hensyn til adgang til arbejdsmarkedet med stigende fleksibilitet: I to tilfælde, Danmark og Grækenland, findes der ikke en sådan mulighed, og i to andre tilfælde, Tyskland og Nederlandene, kan der først udstedes arbejdstilladelse efter en vis karenstid. I en række tilfælde har de pågældende adgang til arbejdsmarkedet, når de har fået en arbejdstilladelse, der normalt er gyldig i et år, men som regel kan fornyes i hele beskyttelsesperioden. I nogle tilfælde, såsom Portugal, Spanien, Sverige og Det Forenede Kongerige, har personer, der nyder midlertidig beskyttelse, samme rettigheder som landets egne statsborgere, herunder i Finland og Luxembourg retten til arbejdsløs hedsdagpenge. 28. Det er på nuværende tidspunkt ikke alle medlemsstaterne, der indrømmer personer, der nyder midlertidige beskyttelse, ret til at tage erhvervsmæssig beskæftigelse. Denne situation kan føre til sekundære bevægelser af personer, der er blevet modtaget som led i en national ordning for midlertidig beskyttelse, fra én medlemsstat, som ikke giver de pågældende ret til at arbejde, til en anden medlemsstat, hvor de har en sådan ret. En anden grund til at tillade de pågældende at tage erhvervsmæssig beskæftigelse er at undgå, at de finder arbejde på det "sorte" arbejdsmarked. Desuden ville det i betragtning af den midlertidige beskyttelses egenart være vanskeligt at retfærdiggøre sondringer mellem personer, der nyder midlertidig beskyttelse, og statsborgere eller flygtninge, der falder ind under Genève-konventionen, med hensyn til beskæftigelses forhold, løn og social tryghed. Begrebet "erhvervsmæssig beskæftigelse" skal forstås som omfattende både lønnet beskæftigelse og selvstændig erhvervsvirksomhed. Begrebet "social tryghed" skal derfor forstås som defineret i Geneve-konventionens artikel 24, stk. 1, litra b). Artikel 9 29. Normalt modtages de personer, der indrømmes midlertidig beskyttelse, i modtagelses centre, som for de fleste af medlemsstaternes vedkommende allerede bruges til modtagelse af asylansøgere. I de fleste medlemsstater findes der dog også privat indkvartering eller fælles boliger, som kan benyttes. Indkvarteringen i modtagelses centrene finansieres og administreres af værtslandene, og i et mindretal af landene, såsom Sverige, kan staten også yde støtte til private boliger. Kun i én medlemsstat, nemlig Det Forenede Kongerige, findes der ikke noget modtagelsessystem. På nuværende tidspunkt stiller de fleste medlemsstater i første omgang særlige boligfaciliteter til rådighed for de personer, der nyder midlertidig beskyttelse, men hvis deres ophold overstiger et vist tidsrum, tilbydes de normalt en mere permanent bolig. Dette afspejles i artikel 9, stk. 1. 30. Ligesom det er tilfældet med adgangen til beskæftigelse, varierer medlemsstaternes politik fra slet ikke at give de pågældende ret til sociale ydelser (Italien) til at give de beskyttede personer samme adgang til ydelser som landets egne statsborgere (Det Forenede Kongerige, Finland). I de fleste medlemsstater kan de pågældende benytte sig af sundhedsvæsenet. I nogle medlemsstater, hvor de pågældende har begrænset adgang til sociale ydelser, tildeles de kontanthjælp eller naturalieydelser til det daglige underhold. Sætningen om sociale ydelser er omhyggeligt formuleret sådan, at det er op til medlemsstaterne at fastsætte de nærmere betingelser i lyset af, at de personer, der nyder midlertidig beskyttelse, normalt opholder sig i landet i en begrænset periode, og i lyset af de pågældendes individuelle muligheder for at sørge for deres eget underhold. Ifølge artikel 8 har de, der finder beskæftigelse, de samme rettigheder med hensyn til social tryghed som konventionsflygtninge. 31. Den undervisning, de pågældende har adgang til, kan variere med hensyn til adgangskrav og omfang. Normalt sikres der i et vist omfang adgang til det lokale skolesystem, og der findes projekter, som tilbyder de pågældende sprogundervisning. I nogle få tilfælde, såsom Frankrig og Portugal, findes der ingen statslige initiativer af denne art. I de fleste tilfælde har mindreårige børn adgang til skolegang; dette gælder bl. a. i Belgien, Tyskland, Italien, Nederlandene og Spanien. I en række tilfælde, såsom Østrig, Danmark, Luxembourg, Sverige og Det Forenede Kongerige, har personer, der nyder midlertidig beskyttelse, samme adgang til uddannelsesfaciliteterne som anerkendte flygtninge. Retten til undervisning er en grundlæggende menneskerettighed, som er stadfæstet i artikel 2 i protokol 1 til den europæiske menneskerettighedskonvention. Alle i den skolepligtige alder, som nyder midlertidig beskyttelse, har derfor normalt ret til undervisning. Personer, der nyder midlertidig beskyttelse, bør også have adgang til andre former for (udvidet) offentlig undervisning, da de så vil få mulighed for at erhverve de kvalifikationer, de har brug for senere, enten i værtslandet eller når de vender tilbage til deres hjemland. Artikel 10 32. Betydningen af retten til at søge asyl er allerede blevet understreget i indledningen. Artikel 10 afspejler denne idé og giver samtidig mulighed for at suspendere sagsbehandlingen, så længe der ydes midlertidig beskyttelse, dog højst i fem år. Artikel JJ 33. Artikel 11 indeholder en række undtagelsesbestemmelser, som er direkte afledt af Geneve-konventionens artikel 1 F og 33. Artikel 12 34. Medens den fælles aktion indeholder de generelle regler for ordninger for midlertidig beskyttelse og en række minimumsrettigheder, der indrømmes de pågældende, kan 10 indførelsen og afviklingen af sådanne ordninger vedtages af Rådet som en gennemførelsesforanstaltning til denne fælles aktion. Der kræves kvalificeret flertal for at sikre, at den foreslåede koordineringsmekanisme er effektiv med hensyn til indførelse, revision og afvikling af ordningen for midlertidig beskyttelse. 35. Alle beslutninger om at indføre midlertidig beskyttelse i tilfælde af nye massetil strømninger falder klart ind under kategorien "de vigtigste aspekter" af søjle 3-arbejdet, som der henvises til i artikel K. 6, og Europa-Parlamentet skal derfor høres, selv om dette ikke specifikt anføres i den fælles aktion. En sådan høring bør dog ikke hindre, at der hurtigt kan træffes afgørelse. Artikel 4 giver Europa-Parlamentet mulighed for at udtrykke sin holdning og fremsætte henstillinger på grundlag af den rapport, Kommissionen udarbejder. Det foreslås dog, at medlemsstaterne ud over det samarbejde, der omtales i artikel 4, stk. 3, rådfører sig med UNHCR, når de skal beslutte at indføre, revidere eller afvikle en ordning for midlertidig beskyttelse. FNs Generalforsamling har konsekvent anmodet UNHCR om at tage sig af massetilstrømninger af personer, der har behov for international beskyttelse, selv om de ikke nødvendigvis er flygtninge. UNHCR's hjælp kan være med til at sikre, at der sker en effektiv koordinering med mere globale tiltag, og gør det muligt at tage hensyn til den rolle, som midlertidige beskyttelse kan spille som led i en overordnet strategi. 36. I betragtning af den betydning, foranstaltningerne til gennemførelse af den fælles aktion har, foreslås det, at de offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Artikel 13 37. For at gøre det klart, at disse ordninger faktisk er midlertidige, er det nødvendigt at se på spørgsmålet om, hvor længe den midlertidige status kan vare ved, inden der træffes afgørelse om at omdanne den til noget permanent. Dette spørgsmål drøftes af det internationale samfund, og EU bør her indtage en førerrolle. Det anbefales derfor i artikel 13, at medlemsstaterne undersøger dette spørgsmål, hvis det fem år efter den oprindelige afgørelse om indførelse af en ordning for midlertidig beskyttelse stadig ikke er muligt for de pågældende at vende sikkert hjem under humane forhold. Under søgelsen skal fokusere på, om det er muligt at indføre mere langfristede foranstalt ninger for personer, der er omfattet af midlertidig beskyttelse. Artikel 14 38. For at denne fælles aktion kan træde i kraft med det samme under hensyn til, at dette må ske hurtigt i tilfælde af massetilstrømning, skal den fælles aktion ifølge artikel 14 træde i kraft den dag, den offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Denne bestemmelse er logisk, da den fælles aktion ikke i sig selv skaber individuelle rettigheder. 11 Forslag til Rådet om en fælles aktion i medfør af artikel K. 3, stk. 2, litra b), i traktaten om Den Europæiske Union vedrørende midlertidig beskyttelse af fordrevne personer RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR - under henvisning til traktaten om Den Europæiske Union, særlig artikel K. 3, stk. 2, litra b), under henvisning til forslag fra Kommissionen2, under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet3, og ud fra følgende betragtninger: I henhold til artikel K l, nr 1), i traktaten betragtes asylpolitikken som et spørgsmål af fælles interesse for medlemsstaterne; i overensstemmelse med artikel K. 2 i traktaten skal "non-refoulement-princippet", som er stadfæstet i konventionen om flygtninges retsstilling af 28. juli 1951 og den europæiske menneskerettighedskonvention af 4. november 1950, overholdes i alle situationer; antallet af fordrevne personer i Europa er steget drastisk i de senere år; medlemsstaterne og EU-institutionerne har gentagne gange udtrykt deres bekymring over de fordrevne personers situation, særlig i de konklusioner om personer, der er fordrevet som følge af konflikten i det tidligere Jugoslavien, som ministrene med ansvar for indvandring vedtog på deres møde i London den 30. november og 1. december 1992, resolutionen om visse fælles retningslinjer med hensyn til modtagelse af særligt sårbare grupper af nødstedte personer fra det tidligere Jugoslavien, som ministrene med ansvar for indvandring vedtog på deres møde i København den 1. og 2. juni 1993, Kommissionens meddelelse4 til Rådet og Europa- Parlamentet om indvandrings- og asylpolitikken og Europa-Parlamentets beslutning5 om Kommissionens meddelelse om indvandrings- og asylpolitikken; Rådet vedtog den 25. september 1995 en resolution6 om byrdefordelingen i forbindelse med modtagelse af fordrevne personer og deres midlertidige ophold og den 4. marts 1996 en afgørelse7 om en beredskabs- og hasteprocedure med henblik på byrdefordelingen i forbindelse med modtagelse af fordrevne personer og deres midlertidige ophold; 2 EFTnr. 3 EFTnr. 4 KOM(94) 23 endelig udg. af 23. 2. 1994. 5 EFT nr. C 269 af 16. 10. 1995, s. 156. 6 EFTnr. C262 af 7. 10. 1995, s. 1. 7 EFTnr. L63 af 13. 3. 1996. s. 10. 12 Rådet erkendte i ovennævnte resolution, at situationer, hvor der til medlemsstaterne kommer eller er fare for, at der vil komme en massiv strøm af fordrevne personer, kan kræve en hurtig og koordineret indsats for at afvende umiddelbar fare for menneskeliv; en sådan koordineret indsats bør være udtryk for solidaritet mellem medlemsstaterne og afspejle Europas humanitære tradition, så man sikrer alle, der har brug for international beskyttelse inden for deres jurisdiktion, en behandling, der er i overensstemmelse med menneskelig værdighed; det er derfor nødvendigt på EU-plan at træffe afgørelse om indførelse af en ordning for midlertidig beskyttelse i særlige situationer; det er også nødvendigt at fastsætte minimumsindholdet af de rettigheder, der indrømmes de fordrevne personer, som nyder godt af en sådan ordning for midlertidig beskyttelse; afgørelser om at indføre ordninger for midlertidig beskyttelse til gennemførelse af denne fælles aktion skal træffes med kvalificeret flertal - VEDTAGET FØLGENDE FÆLLES AKTION: Artikel 1 Definitioner I forbindelse med denne fælles aktion forstås ved: a) b) ordning for midlertidig beskyttelse, en ordning i medfør af denne fælles aktion, der yder beskyttelse af midlertidig art til personer, der har behov for international beskyttelse personer, der har behov for international beskyttelse, alle tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, der har forladt deres bopælsland, og som på grund af situationen i det pågældende land ikke kan vende sikkert hjem under humane forhold, herunder især: personer, der er flygtet fra områder, der er ramt af væbnede konflikter og vedvarende uroligheder personer, som er blevet eller løber en alvorlig risiko for at blive udsat for systematiske eller omfattende overtrædelser af menneskerettighederne, herunder personer, der tilhører grupper, der tvinges til at forlade deres hjem på grund af etnisk eller religiøs forfølgelse, og personer, som af andre grunde, der er betinget af deres personlige situation, formodes at have behov for international beskyttelse c) massetilstrømning af personer, der har behov for betydeligt antal personer, der ankommer til EU og hævder, at de har behov for international beskyttelse, eller stor sandsyndighed for, at en sådan situation snart vil opstå international beskyttelse, et 13 d) e) 1. 2. 3. 1. 2. Genève-konventionen konventionen om flygtninges retsstilling af 28. juli 1951 som ændret ved New York-protokollen af 31. januar 1967 anerkendte flygtninge. personer, der har opnået flygtningestatus i henhold til Genève- konventionen. Artikel 2 Anvendelsesområde Denne fælles aktion finder ikke anvendelse på personer, der modtages af medlems staterne som led i nationale ordninger for midlertidig beskyttelse, der er indført inden denne fælles aktions ikrafttræden. Medlemsstaterne anvender bestemmelserne i denne fælles aktion uden forskels behandling med hensyn til race, religion eller nationalitet. Denne fælles aktion berører ikke medlemsstaternes ret til at indrømme personer, der har behov for international beskyttelse, gunstigere vilkår. Artikel 3 Indførelse af ordninger for midlertidig beskyttelse I tilfælde af massetilstrømning af personer, der har behov for international beskyttelse, beslutter Rådet under hensyn til, om der er mulighed for tilstrækkelig beskyttelse i hjemregionen, at indføre en ordning for midlertidig beskyttelse efter proceduren i artikel 12, stk. 1. Det fastsættes i den i stk. 1 omhandlede afgørelse, hvilke grupper af personer ordningen for midlertidig beskyttelse finder anvendelse på, og hvilken varighed den skal have. Artikel 4 Forlængelse og/eller afvikling af ordninger for midlertidig beskyttelse Hvert år, og mindst seks måneder inden udløbet af en ordning for midlertidig beskyttelse, forelægger Kommissionen for Europa-Parlamentet og Rådet en rapport om situationen i hjemlandet og om medlemsstaternes anvendelse af ordningen for midlertidig beskyttelse samt om dennes finansielle virkninger. I lyset af denne rapport beslutter Rådet mindst tre måneder inden udløbet af en ordning for midlertidig beskyttelse efter proceduren i artikel 12, stk. 1, at revidere den afgørelse, der er truffet i henhold til artikel 3, eller at afvikle ordningen for midlertidig beskyttelse og sørge for, at de pågældende vender hjem, hvis situationen i hjemlandet gør det muligt for dem at vende sikkert hjem under humane forhold. 14 Ved tilrettelæggelsen af de pågældendes hjemvenden lægges hovedvægten på bestræbelser på at fremme frivillig hjemvenden i samarbejde med de relevante internationale organisationer, herunder især FNs Flygtningehøjkommissær. Artikel 5 Støtte til særligt berørte medlemsstater På grundlag af Kommissionens rapport, jf artikel 4, undersøger Rådet, hvordan den bedst kan støtte de medlemsstater, som er særlig berørt af massetilstrømningen af personer, der har behov for international beskyttelse. Artikel 6 Opholdstilladelse Medlemsstaterne udsteder opholdstilladelse til de personer, der omfattes af ordningen for midlertidig beskyttelse, med en gyldighed svarende til den periode, hvor ordningen er i kraft. Artikel 7 Familiesammenføring 1. 2. Medlemsstaterne sikrer, at de personer, der omfattes af ordningen for midlertidig beskyttelse, har ret til familiesammenføring med deres ægtefæller og de mindreårige børn, som de har forsørgerpligt overfor. Når der træffes beslutning om familiesammenføring, skal mangler på bevis for ægteskabets beståen eller børnenes slægtskabsforhold ikke i sig selv betragtes som en hindring. Der skal tages hensyn til alle relevante forhold og omstændigheder ved vurderingen af gyldigheden af de fremlagte beviser og troværdigheden af den pågældendes anbringender. Artikel 8 Beskæftigelse og social tryghed Medlemsstaterne sikrer, at de personer, der omfattes af en ordning for midlertidig beskyttelse, får tilladelse til at tage erhvervsmæssig beskæftigelse. Personer, der omfattes af en ordning for midlertidig beskyttelse og anerkendte flygtninge, skal behandles ens med hensyn til løn, social tryghed og andre arbejdsvilkår. Artikel 9 Bolig, sociale ydelser og undervisning 1. 2. Medlemsstaterne bestræber sig på at sikre de personer, der omfattes af en ordning for midlertidig beskyttelse, boligfaciliteter svarende til dem, der indrømmes anerkendte flygtninge. Som foreløbig foranstaltning kan de pågældende dog tilbydes en midlertidig bolig i en etårig periode at regne fra indførelsen af ordningen for midlertidig beskyttelse. Medlemsstaterne sikrer, at de personer, der omfattes af en ordning for midlertidig beskyttelse, får den nødvendige støtte, især med hensyn til forplejning og lægehjælp. Når de pågældende har adgang til beskæftigelse, skal der ved fastsættelsen af støttens 15 art og omfang tages hensyn til de pågældendes muligheder for at sørge for deres eget underhold. 3. Medlemsstaterne sikrer, at de personer, der omfattes af en ordning for midlertidig beskyttelse, har adgang til offentlig undervisning på samme betingelser som anerkendte flygtninge. Artikel 10 Asyl Behandlingen af en asylansøgning i henhold til Genève-konventionen, som er indgivet af en person, der omfattes af en ordning for midlertidig beskyttelse, kan udsættes, så længe Rådet ikke har vedtaget en afgørelse om afvikling af ordningen for midlertidig beskyttelse i henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, dog under ingen omstændigheder længere end fem år fra indførelsen af ordningen for midlertidig beskyttelse. Artikel 11 Undtagelsesbestemmelser En ordning for midlertidig beskyttelse finder ikke anvendelse på personer, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at de: har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden, således som disse forbrydelser er defineret i de mellemfolkelige aftaler, som er indgået i så henseende har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for værtslandet, inden de ankom til en af medlemsstaternes område har gjort sig skyldige i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger. En medlemsstat kan nægte at anvende en ordning for midlertidige beskyttelse på personer, om hvem der er rimelig grund til at antage, at de frembyder fare for den pågældende medlemsstats sikkerhed, eller efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse udgør en fare for samfundet i den pågældende medlemsstat. Artikel 12 Gennemførelsesforanstaltninger 1. 2. Rådet vedtager med kvalificeret flertal på initiativ af en af medlemsstaterne eller Kommissionen, der kan konsultere FNs Flygtningehøjkommissær i sagen, gennem- førelsesfpranstaltningerne efter denne fælles aktion som omhandlet i artikel 3 og 4. De i stk. 1 omhandlede gennemførelsesforanstaltninger offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende. 16 Artikel 13 Langsigtede beskyttelsesforanstaltninger Hvis Rådet, når der er gået fem år efter indførelsen af en ordning for midlertidig beskyttelse, ikke har vedtaget en afgørelse om afvikling af ordningen i henhold til artikel 4, undersøger medlemsstaterne, om det er muligt at indføre mere langfristede foranstaltninger for personer, der er omfattet af midlertidig beskyttelse. Artikel 14 Afsluttende bestemmelse Denne fælles aktion træder i kraft på datoen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Udfærdiget i Bruxelles, den På Rådets vegne Formand 17 ISSN 0254-1459 K0M(97) 93 endelig udg. DOKUMENTER DA 04 05 Katalognummer: CB-CO-97-094-DA-C ISBN 92-78-16712-6 *r?ymT<rm~*m""^^V^* Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg


title: STELLUNGNAHME DER KOMMISSION gemäß Artikel 189 b, Absatz 2, Buchstabe d) des EG-Vertrages, zu den Abänderungen des Europäischen Parlaments des gemeinsamen Standpunkts des Rates betreffend den Vorschlag für eine ENTSCHEIDUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER EIN KOORDINIERTES GENEHMIGUNGSKONZEPT FÜR SATELLITENGESTÜTZTE, PERSÖNLICHE KOMMUNIKATIONSDIENSTE IN DER GEMEINSCHAFT

eurovoc_concepts:
approximation of laws
freedom to provide services
radio telecommunications
satellite communications
trade licence

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 05. 03. 1997 KOM(97)101 endg. 95/0274 (COD) STELLUNGNAHME DER KOMMISSION gemäß Artikel 189 b, Absatz 2, Buchstabe d) des EG-Vertrages, zu den Abänderungen des Europäischen Parlaments des gemeinsamen Standpunkts des Rates betreffend den Vorschlag für eine ENTSCHEIDUNG DES EUROPAISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER EIN KOORDINIERTES GENEHMIGUNGSKONZEPT FÜR SATELLITENGESTÜTZTE, PERSÖNLICHE KOMMUNIKATIONSDIENSTE IN DER GEMEINSCHAFT ZUR ÄNDERUNG DES VORSCHLAGS DER KOMMISSION gemäß Artikel 189 a, Absatz 2 des EG-Vertrages 1. Vorgeschichte Am 8. November 1995 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über eine Aktion auf Unionsebene fur satellitengestützte, persönliche Kommunikationsdienste in der Europäischen Union (KOM(95) 529) verabschiedet, der dem EP und dem Rat offiziell am 10. November 1995 zugeleitet wurde. Der Wirtschaft- und Sozialausschuß hat dazu am 25. April 1996 Stellung genommen1. Das Europäische Parlament hat in erster Lesung am 19. Juni 1996 den Kommissions vorschlag in einer Entschließung befürwortet und 22 Änderungen vorgeschlagen2. Aufgrund dessen hat die Kommission am 14. Oktober 1996 gemäß Artikel 189a Absatz 2 EGV einen geänderten Vorschlag vorgelegt, in den die meisten Änderungen des Parlaments eingearbeitet worden waren (KOM(96) 467)3. Der Rat hat sich gemäß Artikel 189b Absatz 2 EGV am 9. Dezember 1996 auf einen gemeinsamen Standpunkt zu dem Entscheidungsvorschlag geeinigt4. Grundlage des Standpunkts war ein Kompromißvorschlag der Präsidentschaft, der erheblich vom ursprünglichen Kommissionsvorschlag abwich. Das Europäische Parlament hat sich am 20. Februar 1997 in zweiter Lesung für eine einzige Abänderung am gemeinsamen Standpunkt ausgesprochen. 2. Ziel des Kommissionsvorgeschlags In den nächsten zwei bis drei Jahren wird eine neue Generation von Satellitensystemen betriebsreif werden, die weltweite, mobile Telekommunikationsdienste ermöglichen. Ziel der Entscheidung ist es, durch eine auf Unionsebene koordinierte Aktion der Mitgliedstaaten rechtzeitig für die Einführung satellitengestützter, persönlicher Kommunikationsdienste (S-PSC) in der Europäischen Union zu sorgen. Der Vorschlag betraf die eventuell notwendige Auswahl von Raumsegmentbetreibern für S-PCS, die Festlegung gemeinsamer Bedingungen für Genehmigungen, die an S- PCS-Raumsegmentbetreiber vergeben werden, die Abstimmung der gegebenenfalls erforderlichen Maßnahmen bezüglich des Geräteverkehrs und der Gerätebenutzung sowie die Einleitung eines Dialogs und, wenn nötig, von Verhandlungen mit 1 TRA/303, 18. 4. 96 2 A4-0179/96, PV 19. 6. 96 3 Geänderter Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates betreffend einen gemeinsamen Rahmen für die harmonische Entwicklung von satellitengestützten persönlichen Kommunikationsdiensten in der Europäischen Gemeinschaft /*KOM/96/0467 endg. - COD 95/0274 */ ABl. Nr. C 350 vom 21. 11. 1996, S. 14 4 Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 6/97 vom Rat festgelegt am 9. Dezember 1996 im Hinblick auf den Erlaß der Entscheidung Nr. /97/EG vom über ein koordiniertes Genehmigungs konzept für satellitengestützte, persönliche Kommunikationsdienste in der Gemeinschaft, ABl. Nr. C 41 vom 10. 2. 1997, S. 37 Drittländern mit dem Ziel, in der Entwicklung satellitengestützter, persönlicher Kommunikationsdienste und bei der Beseitigung von Hindernissen international zusammenzuarbeiten. 3. Stellungnahme der Kommission zu den Abänderungen des Europäischen Parlaments Die Kommission kann die vom Parlament in zweiter Lesung vorgeschlagene Abänderung ohne weiteres akzeptieren. • Mit der Abänderung wird ein realistischer Zeitplan vorgeschlagen, mit dem verhindert werden soll, daß die Entscheidung selbst erst nach Beendigung der in der Entscheidung beschlossenen Maßnahmen erlassen wird. 4. Geänderter Vorschlag Am 9. Dezember 1996 hat die Kommission Stellung genommen zum gemeinsamen Standpunkt des Rates zu der vorgeschlagenen Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein koordiniertes Gemehmigungskonzept für S-PCS in der Gemeinschaft. Damit hat sie den geänderten Wortlaut des Entscheidungsvorschlags akzeptiert. Aufgrund der zweiten Lesung des Entscheidungsentwurfs im Europäischen Parlament ändert die Kommission hiermit ihren Entscheidungsvorschlag dahingehend, daß er nun die vom Europäischen Parlament am 20. Februar 1997 befürwortete Abänderung einschließt. GEÄNDERTER VORSCHLAG FÜR EINE ENTSCHEIDUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER EIN KORDINIERTES GENEHMIGUNGSKONZEPT FÜR SATELLITENGESTÜTZTE, PERSÖNLICHE KOMMUNIKATIONSDIENSTE IN DER GEMEINSCHAFT Zeitplan (entsprechend der Abänderung) an ob Arbeiten Harmonisierungsaufträgen für die 1,6/2,4-Ghz- und 1,9/2,1-GHz-Frequenz bänder Globalverfahren für in den 1,6/2,4-Ghz- und 1,9/2,1- GHz-Frequenzbändern ge plante Dienste die Feststellung, Knappheit der in den 1,6/2,4-Ghz- und 1,9/2,1- GHz-Frequenzbändern Frequenzen verfügbaren eine zahlenmäßige Beschränkung der S-PCS der die bedeutet, Gemeinschaft in diesen Bändern angeboten werden können. Harmonisierung Genehmigungsverfahren für die in den 1,6/2,4-Ghz- 1,9/2,1-GHz- und Frequenzbändern geplanten Systeme. der in 1997 März/April März März Juli 1997 Juli Juli Juli September ob an Arbeiten Harmonisierungsaufträgen für die 1,6/2,4-Ghz- und 1,9/2,1-GHz-Frequenz bänder Globalverfahren für in den 1,6/2,4-Ghz- und 1,9/2,1- GHz-Frequenzbändern ge plante Dienste die Feststellung, Knappheit der in den 1,6/2,4-Ghz- und 1,9/2,1- GHz-Frequenzbändern Frequenzen verfügbaren eine zahlenmäßige Beschränkung der S-PCS der die bedeutet, Gemeinschaft in diesen Bändern angeboten werden können Harmonisierung Genehmigungsverfahren für die in den 1,6/2,4-Ghz- 1,9/2,1-GHz- und Frequenzbändern geplanten Systeme. der in 5~ ISSN 0254-1467 KOM(97) 101 endg. DOKUMENTE DE 15 06 10 Kataiognummer : CB-CO-97-085-DE-C ISBN 92-78-16614-6 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg