title: Proposition de directive du Conseil concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE

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text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPÉENNES Bruxelles, le 12. 03. 1997 COM(97) 88 final 97/0105 (SYN) 97/0107 (CNS) Communication au Conseil et au Parlement concernant une stratégie communautaire de lutte contre l'acidification Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE Proposition de DECISION DU CONSEIL concernant la conclusion par la Communauté européenne du protocole à la convention de 1979 sur la polution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre (présentées par la Commission) Communication au Conseil et au Parlement concernant une stratégie communautaire de lutte contre l'acidification 1. 2. INTRODUCTION. Table des matières CONTEXTE 2. 1 Le problème de l'acidification 2. 2 Autres effets des polluants atmosphériques acidifiants 2. 3 Législation communautaire existante en matière de polluants atmosphériques acidifiants 2. 4 La convention CPATLD de la CEE-ONU 3. ELABORATION DE LA STRATEGIE 3. 1 La base scientifique 3. 2 L'objectif final de non-dépassement des charges critiques et les objectifs intermédiaires 3. 3 Évaluation provisoire de la réduction des émissions nécessaire pour atteindre l'objectif de réduction de 50 % de l'écart 3. 4 Hypothèses concernant l'utilisation de l'énergie et les émissions de C02 3. 5 Collaboration avec la CPATLD de la CEE-ONU 4. LA STRATEGIE 4. 1 Proposition de plafonds d'émission nationaux 4. 2 Ratification du protocole sur le soufre de 1994 4. 3 Proposition de révision de la directive relative à la teneur en soufre de certains combustibles liquides 4. 4 Actions relatives au directives GIC et PRIP 4. 5 Actions relatives aux émissions provenant des transports maritimes 4. 6 Actions relatives aux pays d'Europe centrale et orientale 4. 7 Actions relatives à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance Instruments économiques 4. 8 Mesures envisageables en vue de réduire les émissions d'ammoniac 4. 9 4. 9. 1 Energie 4. 9. 2 Transports maritimes 4. 9. 3 Agriculture 4. 9. 4 Mise en oeuvre commune de plafonds nationaux 4. 10 Autres actions envisageables en ce qui concerne les émissions provenant des transports 4. 11 Actions visant à promouvoir l'efficacité énergétique et la conservation de l'énergie 4. 12 Processus de révision EVALUATION PROVISOIRE DES EFFETS BENEFIQUES SUR L'ENVIRON-NEMENT ET DU COÛT DE LA STRATEGIE DE LA COMMISSION EFFETS SECONDAIRES POSITIFS/EFFETS DOUBLEMENT BENEFIQUES. 6. 1 Eutrophisation 6. 2 Ozone 6. 3 Qualité de l'air 6. 4 Améliorations à l'extérieur de la CE 6. 5 Evaluation économique de certains effets bénéfiques 5. 6. 1. INTRODUCTION En décembre 1995, le Conseil "Environnement" a demandé à la Commission d'élaborer une stratégie cohérente en matière d'acidification et de la présenter au Conseil au début de 1997. Cette décision faisait suite à la publication, en novembre 1995, d'un document de travail préparé par le personnel de la Commission sur l'acidification (SEC(95) 2057). Le document de travail montrait que, même si des progrès considérables avaient été accomplis, la législation actuelle et future n'était pas suffisante pour atteindre l'objectif à long terme de "ne jamais dépasser les charges et les niveaux critiques" que s'est fixé le cinquième programme d'action dans le domaine de l'environnement. La présente communication est une réponse à la demande du Conseil. Elle passe en revue brièvement le problème de l'acidification et la méthodologie que la Commission a utilisée pour élaborer une stratégie rentable de lutte contre 4'acidification. Elle décrit ensuite les principaux éléments de cette stratégie. 2. CONTEXTE 2. 1 Le problème de l'acidification Aux fins de cette stratégie, on entend par acidification les effets de l'introduction de substances acidifiantes dans l'environnement par dépôt atmosphérique. Les principaux polluants atmosphériques qui contribuent à l'acidification sont : le dioxyde de soufre (SO2 ), provenant principalement de la combustion du charbon et du pétrole, les oxydes d'azote (NOx), émis surtout par les véhicules à moteur et d'autres processus de combustion, l'ammoniac (NH3 ), provenant principalement d'activités agricoles. Le tableau 1 indique les émissions réparties par secteur pour l'Europe des 15 et le tableau 2 les émissions par pays en 1990. Tableau 1. Emissions de polluants acidifiants, par secteur, 1990, Communauté européenne Secteur % de S02 % de NOx % de NH3 Grandes installations de combustion (GIC) > 300 MW GIC 50-300 MW Autres installations de combustion Processus industriels Transports routiers Autres types de transport Déchets Agriculture Sources naturelles Source: CORINAIR 1990 56 7 24 4 3 2 0 0 3 19 2 13 2 51 12 1 0 0 0 0 0 3 0 0 1 94 2 100 % 100 % 100 % Ces substances acidifiantes peuvent être portées par les vents sur des centaines voire des milliers de kilomètres avant d'être déposées dans l'environnement. Pendant qu'il est toujours dans l'atmosphère, le dioxyde de soufre peut être transformé en acide sulfurique et les oxydes d'azote en acide nitrique. Lorsque ces substances se déposent sur la végétation, le sol et l'eau, elles provoquent une acidification qui a d'importants effets biologiques sur les écosystèmes aquatiques et terrestres, qu'elles modifient et appauvrissent considérablement en réduisant la diversité des espèces animales et végétales. L'acidification du sol conduit au lessivage des éléments nutritifs tels que le potassium, le calcium et le magnésium. À long terme, il peut en résulter des carences en éléments nutritifs, ce qui met en danger la productivité des sols forestiers. Le processus d'acidification conduit aussi à une augmentation de la concentration d'aluminium et d'autres métaux toxiques dans les sols, les eaux souterraines et les eaux de surface. La biodiversité des lacs et des rivières est fortement appauvrie dans les zones touchées par l'acidification des eaux de surface. Les eaux souterraines acidifiées peuvent être à l'origine de problèmes tels que la corrosion des canalisations, mais aussi de risques sanitaires dans la mesure où l'acidification augmente la mobilité de différents métaux nocifs comme l'aluminium, le mercure, le cuivre, le zinc, le cadmium et le plomb. Les dépôts acides accélèrent la détérioration des matériaux de construction ainsi que des objets d'art et du patrimoine culturel, particulièrement dans les zones urbaines. Tableau 2: Emissions de SO2, de NOx et de NH3 en 1990 (milliers de tonnes) Pays Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Espagne Suède Royaume-Uni CEI 5 so2 NOx NH3 90 317 180 260 1. 298 5. 331 510 178 1. 678 14 205 283 2. 266 136 3. 752 16. 498 222 352 269 300 1. 585 3. 071 306 115 2. 047 23 575 215 1. 178 411 2. 702 91 95 140 41 700 759 78 126 416 7 236 93 61 320 • 13. 371 3. 516 Les effets des dépôts acides varient géographiquement, principalement en fonction de la sensibilité du récepteur en question (par exemple un écosystème) et de la quantité de dépôt acide. La charge critique mesure la sensibilité d'un environnement particulier en définissant le degré d'exposition à la pollution qu'il peut tolérer avant de subir des dommages persistants ou d'autres dommages importants. Les charges critiques sont établies pour des écosystèmes naturels et semi-naturels, tels que les sols forestiers, les landes et les eaux de surface, alors que les terres agricoles et les zones d'habitation, par exemple, sont exclues. La notion de charge critique a un fondement scientifique. En conséquence, les données utilisées reflètent l'état actuel des connaissances et comportent un certain degré d'incertitude. Les charges critiques constituent un paramètre important en matière de développement durable dans la mesure où des dépôts supérieurs aux charges critiques ne sont pas tolérables à long terme. La sensibilité aux dépôts acides varie considérablement entre différentes zones et différents écosystèmes. Les régions de la Communauté européenne dans lesquelles les charges critiques pour l'acidité sont les plus faibles - c'est-à-dire celles où se trouvent les écosystèmes les plus sensibles - sont généralement situées dans le nord : Suède, Finlande, Royaume-Uni, Pays-Bas et Allemagne. L'acidification est déterminée par le dépôt total de polluants acidifiants en fonction de la charge critique pour un environnement déterminé. Toute réduction des dépôts acidifiants réduira l'acidification, mais celle-ci ne s'arrêtera pas et il ne peut donc pas y avoir de rétablissement durable tant que les dépôts ne sont pas abaissés à un niveau où les charges critiques ne sont plus dépassées. En fait, par suite de l'accumulation au cours du temps des effets acidifiants dans les sols, le rétablissement peut durer des dizaines voire des centaines d'années dans certaines zones. La vitesse de rétablissement dépend principalement des caractéristiques de l'écosystème et de la vitesse de réduction des dépôts - plus tôt ceux-ci sont ramenés à des niveaux inférieurs aux charges critiques, plus le rétablissement est rapide. En 1990, les charges critiques pour l'acidification ont été dépassées sur une superficie de plus de 32 millions d'hectares dans les États membres. En termes de superficie absolue de dépassement, les pays les plus gravement touchés étaient la Suède (10 millions d'hectares), l'Allemagne (7 millions d'hectares) et la Finlande (5 millions d'hectares) (voir tableau 5). Comme mentionné plus haut, les dommages dus à l'acidification sont notamment une diminution de la biodiversité des écosystèmes terrestres et d'eau douce, ce qui réduit par exemple la valeur d'agrément et le potentiel récréatif. L'appauvrissement nutritif du sol peut, à plus long terme, aboutir à une diminution de la productivité forestière. Bien qu'il soit possible d'identifier et de quantifier avec un niveau de certitude relativement élevé les zones touchées ou à risque, il subsiste une grande incertitude en ce qui concerne la quantification en termes économiques des dommages et des risques à long terme dus à l'acidification. 2. 2 Autres effets des polluants acidifiants Bien que la présente stratégie soit axée sur l'acidification (en tant que dépôts acides), il vaut la peine de noter que les émissions aéroportées des polluants acidifiants concernés ont d'autres effets néfastes sur l'environnement. On a démontré notamment que les concentrations ambiantes de dioxyde de soufre et de dioxyde d'azote ont des effets nocifs sur la santé humaine, notamment chez les personnes susceptibles de souffrir d'affections respiratoires comme l'asthme, la bronchite et l'emphysème. Elles contribuent aussi à la corrosion des bâtiments et des matériaux. Les preuves se multiplient également quant à l'effet nocif des petites particules acides, qui sont des produits secondaires des émissions de dioxyde de soufre et d'oxydes d'azote, sur la fonction pulmonaire. D'autre part, les oxydes d'azote constituent un précurseur important de l'ozone troposphérique (O3), un polluant agressif qui peut avoir des effets néfastes sur la santé de l'homme, la végétation et les matériaux organiques, et réduire la visibilité. Les dépôts de composés azotés provenant des émissions d'oxydes d'azote et d'ammoniac peuvent agir comme engrais, contribuant ainsi à l'eutrophisation des écosystèmes terrestres, d'eau douce et marins, ce qui se traduit notamment par une diminution de la diversité biologique de ces écosystèmes. Par conséquent, la réduction des émissions de polluants atmosphériques acidifiants apporte beaucoup plus que la seule diminution des dommages dus à l'acidification : réduction de la mortalité et/ou de la morbidité, moindre corrosion des bâtiments et des matériaux, meilleure protection du patrimoine culturel, diminution de l'eutrophisation, meilleure visibilité, etc. Certains de ces effets bénéfiques (par exemple les incidences sur la santé et la corrosion) peuvent être quantifiés en termes monétaires avec un certain degré d'exactitude (voir chapitre 6), alors que d'autres - comme les incidences écologiques - ne peuvent pas l'être aussi aisément. Pour mettre en évidence les effets bénéfiques de la réduction des émissions sur l'environnement, on peut déterminer la différence de superficie des écosystèmes sensibles où les charges critiques ne sont plus dépassées. 2. 3 Législation communautaire existante en matière de polluants atmosphériques acidifiants Alors qu'il existe un large éventail d'instruments visant à réduire les émissions de dioxyde de soufre et d'oxydes d'azote au niveau communautaire, il n'y en a aucun qui concerne spécifiquement les émissions d'ammoniac. Certains des instruments existants ont été conçus essentiellement pour contribuer à la lutte contre l'acidification, tandis que d'autres ont été élaborés principalement pour d'autres raisons. Les instruments-clés, en vigueur ou proposés, sont indiqués à la figure 1. Outre les mesures adoptées au niveau communautaire, de nombreux États membres ont introduit des mesures nationales visant à une réduction supplémentaire des émissions acidifiantes. 2. 4 La convention CPATLD de la CEE-ONU La Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (CPATLD) a été signée en 1979. Le secrétariat de la convention est dirigé par la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (CEE-ONU) à Genève. Sur les 55 États membres actuels de la CEE-ONU, 40 sont parties à la convention, dont tous les États membres et la Communauté européenne. Depuis son entrée en vigueur en 1983, la convention a été complétée par cinq protocoles spécifiques, dont quatre prescrivent des objectifs et des mesures visant à maîtriser et réduire la pollution atmosphérique transfrontière. Trois de ces derniers concernent les polluants atmosphériques acidifiants : les deux protocoles sur le soufre de 1985 et 1994, et le protocole sur les NOx de 1988. Le quatrième concerne la réduction des émissions de composés organiques volatils (COV) en vue d'une diminution des concentrations d'ozone troposphérique. En 1993, la Communauté a adhéré au protocole sur les NOx de 19881. Douze États membres ont ratifié ce protocole, deux l'ont signé mais ne l'ont pas ratifié et un ne l'a pas signé. Le protocole sur le soufre de 1994 a été signé par quatorze États membres ainsi que la Communauté. Jusqu'à présent, seuls quatre États membres l'ont ratifié (voir point 4. 2). A la fin des années 1980, la convention a commencé à élaborer la méthode dite des charges critiques en tant qu'instrument destiné à mettre au point des stratégies de réduction rentables basées sur les effets. Cette approche a été utilisée lors des négociations concernant le protocole sur le soufre de 1994 et est également utilisée pour les négociations en cours sur un nouveau protocole multi-effets et multi-polluants - un accord qui concerne les effets de l'ozone troposphérique, de l'acidification et de l'eutrophisation, les oxydes d'azote, les composés organiques volatils et l'ammoniac. Ce nouveau protocole devrait être finalisé en 1998 et, lorsqu'il sera entré en vigueur, il remplacera les protocoles COV et NOx existants. Dans la pratique, les obligations fondamentales des protocoles existants seront toutefois maintenues. D'autre part, la CPATLD joue un rôle important dans le domaine de la production d'informations, de l'échange de données, de l'amélioration des connaissances et de la sensibilisation. JO n° L 149 du 21. 6. 1993, p. 14 Figure 1. Législation communautaire existante en matière de réduction des émissions acidifiantes La directive 88/609/CEE relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion : cette directive, qui a été adoptée par le Conseil en novembre 1988, s'applique aux installations de combustion d'une puissance thermique de 50 mégawatts (MW) ou plus. Elle établit des valeurs limites d'émission pour les installations nouvelles (après 1987) et des plafonds pays pour les émissions nationales totales des installations existantes (avant 1987). Ces plafonds d'émission sont réduits progressivement en plusieurs étapes. Comme prévu par les dispositions de la directive originale, la Commission prépare actuellement une révision de cette directive. Elle devrait finaliser la proposition de révision au début de 1997. La directive 93/12/CEE concernant la teneur en soufre de certains combustibles liquides : cette directive fixe la teneur maximale en soufre à 0,2 % pour les gas-oiîs utilisés dans les sources de combustion fixes et à 0,05 % pour les carburants diesel utilisés dans les sources mobiles. La directive originale contient une disposition de révision, prescrivant une limite plus basse pour les gas-oils utilisés dans les sources de combustion fixes. tourisme Législation relative à la lutte contre les émissions de sources mobiles : il existe un important arsenal législatif communautaire dans le domaine de la lutte contre les émissions atmosphériques des voitures de légers (directive 70/220/CEE dans sa version modifiée) et des véhicules lourds (directive 88/77/CEE dans sa version modifiée). En juin 1996, la Commission a adopté une stratégie visant à réduire davantage les émissions provenant des transports routiers (COM(96)248 final). Cette stratégie prévoit que les émissions de NOx provenant des transports routiers seront réduites de 65 % en 2010 par rapport à 1995. En ce qui concerne d'autres sources mobiles d'émissions acidifiantes, la Commission a présenté en 1995 une proposition pour la lutte contre les émissions provenant des engins mobiles non routiers (COM(95)350 final). et des véhicules utilitaires La directive-cadre sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution fPRJFM : cette directive, qui a été adoptée par le Conseil en septembre 1996, exigera l'application, dans chaque installation existante couverte par la directive d'ici l'an 2007 et dans les nouvelles installations à partir de 1999, des meilleures techniques disponibles (MTD), définies dans cette directive, en fonction des circonstances locales et en tenant compte de la contribution à la pollution atmosphérique transfrontière. Directives sur la qualité de l'air, notamment en ce qui concerne le SO?, le NO?, les particules et l'ozone : dans le cadre de la directive 96/62/CE concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, la Commission prépare actuellement de nouvelles valeurs limites pour le SO2, le N02 et les particules; une proposition de nouvelle directive devrait être présentée au cours du premier semestre de 1997. Une proposition de révision de la directive 92/72/CEE concernant la pollution de l'air par l'ozone, ainsi qu'une stratégie communautaire visant à réduire les précurseurs de l'ozone sont prévues pour le sont début de 1998. 3. ELABORATION DE LA STRATEGIE 3. 1 La base scientifique En réponse au mandat que le Conseil lui a confié, la Commission, en collaboration avec son contractant (l'Institut international pour l'analyse des systèmes appliqués (IIASA)), a effectué une évaluation scientifique approfondie pour fournir une base technique solide sur laquelle reposera l'élaboration d'une stratégie de lutte contre l'acidification dans la Communauté européenne. Les données utilisées pour la réalisation de l'analyse ainsi que les modèles pour l'évaluation intégrée sont les mêmes que ceux utilisés lors de l'élaboration de protocoles dans le cadre de la CPATLD/CEE-ONU, ceci afin de s'assurer que la stratégie de la Commission serait compatible avec les travaux en cours au sein de la CEE-ONU. L'évaluation effectuée par la Commission a pris en considération notamment : 1) l'évolution prévue des émissions de substances acidifiantes, compte tenu de l'impact de la législation communautaire existante et future ainsi que des mesures législatives annoncées par les différents États membres; 2) 3) le caractère transfrontière du problème de l'acidification, en utilisant des données reconnues au plan international sur les émissions, les flux transfrontières et les dépôts de polluants atmosphériques acidifiants; l'identification de stratégies rentables de lutte contre l'acidification tenant compte de la nature changeante des émissions, des différences au niveau des charges critiques dans la Communauté et du coût de différentes mesures de réduction; 4) l'impact potentiel de mesures de réduction prises à l'extérieur de la Communauté européenne; 5) l'impact sur les phénomènes environnementaux connexes tels que l'eutrophisation et la formation de l'ozone troposphérique. L'annexe de la présente communication donne une description de l'analyse scientifique qui a été effectuée dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de lutte contre l'acidification. Cependant, avant de décrire les éléments de la stratégie proposée par la Commission, il est nécessaire de souligner un certain nombre de considérations importantes. 3. 2 L'objectif final de non-dépassement des charges critiques et les objectifs intermédiaires Dans ses conclusions de décembre 1995, le Conseil a reconnu la difficulté de réaliser l'objectif final de non-dépassement des charges critiques dans un proche avenir. Il a donc invité la Commission à identifier des objectifs intermédiaires sur la voie de la réalisation de cet objectif final. L'analyse a confirmé la nécessité de fixer des objectifs intermédiaires. Une contrainte politique à laquelle la stratégie est soumise est le fait que les mesures visant à réduire les émissions doivent être appliquées en premier lieu dans la Communauté européenne, celle-ci ne pouvant pas imposer des engagements ou des mesures juridiquement contraignants en dehors de son territoire. L'analyse a montré que même si les meilleures technologies actuellement disponibles sont appliquées à toutes les sources d'émission dans l'ensemble de l'Europe, il ne serait pas possible d'atteindre l'objectif de qualité environnementale à long terme pour l'ensemble de la Communauté européenne en 2010. En appliquant l'approche dite de réduction de l'écart, on a analysé différents objectifs intermédiaires possibles. Une approche similaire a été utilisée lors des négociations pour le protocole sur le soufre de 1994 dans le cadre de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. En raison des charges critiques plus complexes utilisées maintenant - qui portent à la fois sur le soufre et les composés azotés, alors que le protocole sur le soufre ne concernant que ce dernier - la réduction de l'écart est basée sur des données de protection des écosystèmes. Dès lors, le concept adopté consiste à réduire, d'un certain pourcentage et par étapes, la différence entre le niveau de protection des écosystèmes en 1990 et l'objectif final de 100 % de protection. Une analyse approfondie de plusieurs options a montré qu'une réduction de 50 % de l'écart constitue un objectif judicieux. Dans l'état actuel des connaissances, on arriverait à une réduction d'au moins 50 % de la superficie des écosystèmes sensibles dans lesquels les charges critiques ont été dépassées en 1990 dans les différentes régions des États membres, et ce de la façon la plus rentable pour l'ensemble de la Communauté européenne. Le choix de cet objectif intermédiaire de qualité environnementale repose essentiellement sur le fait qu'il représente un bon équilibre entre la protection des écosystèmes et le coût : à des niveaux de réduction de l'écart supérieurs à 50 %, le coût supplémentaire de la réduction des émissions augmente rapidement. La Commission estime que l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart devrait être atteint d'ici à 2010. Cet objectif intermédiaire sera réexaminé en 2004 dans le cadre du processus de révision (voir 4. 12). L'annexe présente une explication plus détaillée de la notion de réduction de l'écart et de la logique qui sous-tend le choix de l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart. 3. 3 Évaluation provisoire de la réduction des émissions nécessaire pour atteindre l'objectif d'une réduction de 50 % de l'écart La Commission, en collaboration avec l'IIASA, a effectué une analyse de l'approche la plus rentable pour atteindre l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart d'ici à 2010. Cette analyse tient compte des flux transfrontières de polluants atmosphériques dans la Communauté et du coût, pour chaque État membre, de la réduction des émissions de S02, de Nox et de NH3. L'analyse fournit la solution globale la moins coûteuse pour atteindre, dans l'ensemble de la Communauté, l'objectif d'une réduction de 50 % de l'écart. Le tableau 3 résume les résultats provisoires de cette analyse; des résultats plus détaillés figurent dans l'annexe. 10 Tableau 3: Résumé des niveaux d'émission dans la Communauté qui seront nécessaires pour atteindre l'objectif d'une réduction de 50 % de l'écart par rapport à 1990 et situation prévue en 2010 sur la base des plans actuels (en millions de tonnes) 1990 2010 (plans actuels) 2010 (pour atteindre l'objectif intermédiaire) S02 NOx NH3 16,5 13,4 3,5 5,6 6,9 3,0 2,7 6,0 2,5 3. 4 Hypothèses concernant l'utilisation de l'énergie et les émissions de C02 Lors de l'analyse scientifique qui sous-tend la stratégie, un certain nombre d'hypothèses ont dû être faites en ce qui concerne l'utilisation de l'énergie. Étant donné que la production d'énergie et la combustion de charbon et de produits pétroliers liquides qui en résulte sont une des principales sources d'émissions acidifiantes, ces hypothèses ont eu une influence considérable sur la stratégie de lutte contre l'acidification, particulièrement en ce qui concerne l'identification des solutions de moindre coût. En outre, il était évident que les hypothèses concernant la consommation d'énergie devaient tenir compte de la nécessité de réduire les émissions de CO2 au vu des préoccupations en matière de réchauffement global. L'analyse sur la base de laquelle la stratégie de lutte contre l'acidification a été élaborée repose sur le scénario dit "classique", qui envisage une augmentation de 20 % de la consommation d'énergie et une augmentation de 10 % des émissions de CO2 entre 1990 et 2010. Cependant, on a aussi effectué une analyse supplémentaire en utilisant un scénario basé sur l'hypothèse selon laquelle les émissions de CO2 diminueraient de 10 % en 2010 par rapport à 1990. Les résultats montrent que, dans cette hypothèse, les dépenses consacrées à des mesures de réduction en vue d'atteindre l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50% de l'écart pourraient être beaucoup moins élevées. 3. 5 Collaboration avec la CPATLD de la CEE-ONU Le Conseil, reconnaissant que la coopération et la coordination internationales sont nécessaires pour atteindre l'objectif de non-dépassement des charges critiques, a estimé qu'il est essentiel que les futures stratégies communautaires soient élaborées en tenant compte des travaux réalisés dans le cadre de la CPATLD/CEE-ONU. Le Conseil a également déclaré que, lors de l'élaboration de la stratégie de lutte contre l'acidification, la Commission devrait avoir des contacts réguliers avec, entre autres, la CPATLD/CEE-ONU. A la suite de consultations bilatérales entre la Commission et la CPATLD/CEE-ONU en avril 1996, un groupe directeur composé de personnes-clés des deux institutions a été constitué, la tâche principale de ce groupe étant de faciliter la coordination. Des réunions formelles du groupe directeur ont eu lieu en juillet et novembre, et des consultations informelles ont lieu de façon permanente. 11 4. LA STRATEGIE Sur la base des résultats de l'analyse scientifique décrite ci-dessus, en tenant compte des observations faites par les États membres et en notant celles formulées par l'industrie et les ONG lors de trois réunions ayant eu lieu le 29 mai 1996, le 30 octobre 1996 et le 16 janvier 1997, la Commission a élaboré une stratégie de lutte contre l'acidification dans la Communauté européenne. Si les mesures proposées dans le cadre de cette stratégie sont mises en oeuvre, il sera possible d'atteindre, d'ici à 2010, l'objectif intermédiaire décrit au point 3. 2, à savoir une réduction de 50 % de l'écart. Les mesures proposées conduiront à une réduction supplémentaire des émissions par rapport à celle prévue sur la base de la législation et des engagements actuels, qui devraient entraîner une réduction respectivement de 66, 48 et 15 % des émissions de SO2, de Nox et de NH3 entre 1990 et 2010 dans l'ensemble de la Communauté européenne. Or l'objeaif à long terme est de ne jamais dépasser les charges critiques. Dans cette optique, la stratégie proposée par la Commission prévoit aussi un processus de suivi permettant de déterminer les effets des mesures mises en oeuvre et d'évaluer la nécessité et la nature de mesures complémentaires visant à réduire les émissions acidifiantes. Les éléments essentiels de la stratégie sont les suivants. 4. 1 Proposition de plafonds d'émission nationaux La Commission estime que la politique future de la Communauté en matière d'acidification et de phénomènes transfrontières connexes, tels que l'ozone troposphérique, devrait être fondée sur des plafonds nationaux d'émission pour un certain nombre de polluants importants. Ces plafonds nationaux d'émission devraient être compatibles avec la réalisation d'objectifs fixés en matière d'environnement. La fixation de plafonds nationaux d'émission est conforme à l'approche adoptée dans le contexte de la Convention CEE-ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. L'un des avantages d'une politique basée sur des plafonds d'émission est de laisser aux États membres une importante marge de manoeuvre pour déterminer comment atteindre ces plafonds de la façon la plus rentable. Il est évident que les mesures prises par les États membres devraient être compatibles avec les règles communautaires en matière de marché intérieur et de concurrence. Par exemple, les États membres pourraient mettre en oeuvre des instruments économiques ou d'autres mesures non techniques en tant qu'outils complémentaires de leur stratégie nationale pour atteindre lesdits plafonds. Comme mentionné plus haut, la quantification des plafonds nationaux d'émission dépend de la définition préalable de l'objectif environnemental. En ce qui concerne l'acidification, la Commission estime que la réduction de 50 % de l'écart d'ici à 2010 est un objectif raisonnable à moyen terme (voir 3. 2). L'analyse scientifique effectuée par la Commission a fourni des données provisoires en ce qui concerne la réduction des émissions qui serait nécessaire pour atteindre l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart (voir 3. 3 et annexe). La Commission tient à souligner le caractère provisoire de ces chiffres, qui seront en tenant compte de la stratégie de lutte contre l'ozone (voir ci-dessous) et de raffinement de l'analyse scientifique. Cependant, la réalisation de l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart constituera indéniablement un défi important par rapport aux efforts déployés actuellement par les États membres pour réduire leurs émissions acidifiantes. 12 L'ozone troposphérique est un autre type de pollution transfrontière qui exige une action intégrée au niveau communautaire. La Commission devrait présenter une stratégie communautaire de lutte contre cette forme de pollution au début de 1998. En collaboration avec l'ïïASA, la Commission effectue actuellement les analyses scientifiques nécessaires pour l'élaboration de sa stratégie. Ces analyses sont basées sur la même méthodologie que celle utilisée pour l'élaboration de la présente stratégie de lutte contre l'acidification. Elles devraient permettre de définir des plafonds nationaux d'émission pour les Nox et les composés organiques volatils, qui sont les polluants principalement responsables de la formation de l'ozone troposphérique. Dans le courant de l'année 1998 et sur la base 1 ) de raffinement de l'analyse relative à l'acidification, 2) de l'achèvement de l'analyse relative à l'ozone troposphérique, 3) de discussions complémentaires avec des experts des États membres, de l'industrie et d'ONG, 4) des discussions relatives à la finalisation d'un nouveau protocole dans le contexte de la Convention CEE-ONU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance ainsi que de la révision prévue de la Convention sur la pollution maritime (MARPOL) de l'Organisation maritime internationale (OMI), la Commission présentera une proposition de directive fixant des plafonds nationaux d'émission pour le S02, les NOx, le NH3 et les COV. Ces plafonds devraient être compatibles avec la réalisation de l'objectif de réduction de 50 % de l'écart pour l'acidification et des objectifs de qualité de l'air pour l'ozone troposphérique. En élaborant ces plafonds d'émission, la Commission tiendra compte de leurs conséquences en. matière de développement économique et social de certaines régions de la Communauté. Bien que la fixation de plafonds d'émission nationaux obligatoires constitue une nouvelle initiative importante, elle ne représente qu'une partie de la stratégie de lutte contre l'acidification. H est proposé de compléter les plafonds d'émission par un certain nombre d'autres actions (voir plus loin) qui contribueront à ce que ces plafonds soient atteints dans la pratique et que des mesures techniques rentables de réduction des émissions soient adoptées dans la Communauté européenne et à l'extérieur de celle-ci. 4. 2 Ratification du protocole sur le soufre de 1994 A l'exception du Portugal, tous les Etats membres ainsi que la Communauté européenne ont signé le protocole sur le soufre de 1994 de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. En outre, les pays non-CE suivants l'ont signé jusqu'à présent : Bulgarie, Canada, Croatie, République tchèque, Hongrie, Liechtenstein, Norvège, Pologne, Russie, Slovaquie, Slovénie, Suisse and Ukraine. Toutefois, en décembre 1996, seulement quatre Etats membres (Suède, Pays-Bas, Luxembourg et Royaume-Uni) et un pays non membre de la Communauté européenne (Norvège) l'avaient ratifié. Pour que le protocole puisse entrer en vigueur, il doit être ratifié par 16 des signataires. 13 Si la Communauté est déterminée à mettre en oeuvre une politique ambitieuse en matière de lutte contre l'acidification, une des premières étapes est la ratification du protocole sur le soufre de 1994 : avant de décider de nouvelles mesures visant à réduire les émissions acidifiantes, la Communauté devrait faire la preuve de son engagement à l'égard des initiatives internationales existantes. Le protocole prévoit en outre des révisions ultérieures qui permettront de prendre des engagements de plus grande portée qui pourraient apporter une contribution supplémentaire à la réalisation des objectifs de qualité de l'environnement de la Communauté. Outre l'importance politique de la ratification par la Communauté du protocole sur le soufre de 1994, la Communauté peut retirer un bénéfice de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, dans la mesure où elle constitue actuellement le mécanisme le plus efficace de réduction des émissions dans les pays non membres de la Communauté européenne qui contribuent dans une large mesure aux dépôts acides dans cette dernière. Le Conseil devrait par conséquent décider que la Communauté européenne ratifie le protocole sur le soufre de la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Une proposition de décision du Conseil sur la conclusion du protocole de 1994 sur le soufre par la Communauté européenne est jointe en annexe. 4. 3 Proposition de révision de la directive relative à la teneur en soufre de certains combustibles liquides En mars 1993, le Conseil a adopté la directive 93/12/CEE relative à la teneur en soufre de certains combustibles liquides. Cette directive a fixé une limite de 0,2 % en poids pour la teneur en soufre des carburants diesel à partir du 1er octobre 1994, limite qui a été portée à 0,05 % en poids à partir du 1er octobre 1996. La teneur maximale en soufre des gas-oils autres que les combustibles diesel a été fixée à 0,2 % en poids à partir du 1er octobre 1994. A l'article 2 de cette directive, la Commission a été invitée à rendre compte des progrès accomplis dans la lutte contre les émissions de dioxyde de soufre et à soumettre une proposition prescrivant une limite plus basse pour la teneur en soufre des gas-oils autres que les combustibles diesel. Cette proposition a été reportée en attendant les résultats de la stratégie de lutte contre l'acidification. Lors de l'analyse effectuée dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de lutte contre l'acidification, on a constaté qu'une réduction supplémentaire de la teneur en soufre des gas-oils utilisés dans les sources de combustion fixes était une mesure rentable - ou était en fait déjà appliquée dans la pratique - pour huit Etats membres: Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Allemagne, Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni. (En Autriche et en Finlande, la teneur maximale en soufre autorisée actuellement est de 0,1 %. Le traité d'adhésion de ces deux pays à la CE comporte une dérogation leur accordant une période de transition de quatre ans qui se termine le 31 décembre 1998. ) Dans tous les autres Etats membres une réduction supplémentaire de la teneur en soufre des gas-oils par rapport à la valeur limite actuelle de 0,2 % n'est pas rentable dans le seul but de la réalisation des objectifs intermédiaires de lutte contre l'acidification. La combustion de fuels lourds est la principale source d'émission de SO2 provenant de l'utilisation de combustibles liquides, leur part relative dans les émissions totales de la Communauté européenne en 1990 étant d'environ 20 %. En l'absence de mesures ciblées, on estime que, d'ici à 2010, cette part passerait à presque 40 %. Les émissions de SO2 à partir de fuels lourds proviennent de différentes sources (voir tableau 4). 14 Tableau 4: Émissions de SO2 provenant de fuels lourds (FL) en 2010, selon le scénario de référence et après limitation de la teneur en soufre à 1 % (en milliers de tonnes) —— —, Industrie Raffineries et autres conversions Usage domestique Transports Centrales électriques TOTAL Scénario de référence Si 1 % S dans FL Différence 404 574 207 329 158 75 81 27 901 2. 119 350 988 1. 131 L'analyse réalisée pour la stratégie de lutte contre l'acidification a montré que, pour douze Etats membres (les exceptions étant l'Espagne, le Portugal et la Grèce), l'utilisation de fuel lourd à faible teneur en soufre dans certains secteurs, par exemple les transports et les usages domestiques, était une option de réduction rentable pour atteindre l'objectif intermédiaire. Par contre, dans d'autres secteurs, tels que les centrales électriques et l'industrie, la désulfuration des gaz de combustion était généralement plus rentable et aussi plus efficace pour éliminer les émissions. Etant donné que la combustion de fuels lourds contribue dans une large mesure aux émissions de SO2, la Commission estime judicieux, dans le cadre de sa stratégie de lutte contre l'acidification, de réduire les émissions de SO2 provenant de cette source en fixant des limites pour la teneur en soufre autorisée dans les fuels lourds. Afin de refléter les conclusions de l'évaluation intégrée et d'éviter des dépenses non rentables, la Commission reconnaît que dans certains pays/régions où les conditions environnementales le permettent, ainsi que dans certaines industries qui appliquent déjà des techniques de réduction, comme la désulfuration des gaz de combustion, donnant des résultats équivalents ou supérieurs en termes de réduction des émissions de SO2, il sera nécessaire de prévoir des dérogations à toute limite générale pour la teneur en soufre. Plus particulièrement, toute règle concernant les fuels lourds devrait être compatible avec les dispositions de la directive 88/609/CEE sur les émissions des grandes installations de combustion et la modification proposée de cette directive (voir point 4. 4 ci-dessous). En ce qui concerne la révision de la directive 88/609/CEE, on prévoit actuellement d'y inclure des dispositions, telles que des plafonds d'émission (comparables à ceux de la directive actuelle), qui donneront aux grandes installations de combustion une plus grande souplesse en ce qui concerne la teneur en soufre des fuels lourds qu'elles utilisent. Une proposition de directive du Conseil concernant la teneur en soufre des gas-oils et des fuels lourds, et comprenant les principes exposés dans les paragraphes ci-dessus, est annexée à la présente communication. La réduction de la teneur en soufre des fuels de soute cela est traité au point 4. 5 ci-dessous. 15 4. 4 Actions relatives aux directives GIC et PRIP : lutte contre les émissions provenant de sources fixes Dans le cadre de la révision de la directive 88/609/CEE relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion (directive GIC), la Commission prépare actuellement de nouvelles valeurs limites d'émission de SO2 et de NOx pour toutes les nouvelles grandes installations de combustion. Ces nouvelles valeurs limites seront basées sur les MTD (meilleures techniques disponibles) pour la lutte contre la pollution atmosphérique. Au cours des travaux préparatoires pour la révision de cette directive, les services de la Commission examinent notamment l'intérêt potentiel de la fixation de plafonds nationaux pour les émissions provenant tant des installations existantes que des nouvelles installations. Ces plafonds d'émission se justifient par la nécessité d'assurer à la fois la rentabilité et la réalisation des objectifs de qualité de l'environnement. Une étude effectuée aux fins de la révision de la directive GIC, ainsi que l'expérience pratique acquise dans plusieurs États membres, ont montré que le problème des émissions des grandes installations de combustion peut être abordé de manière plus rentable par la fixation de plafonds d'émission (éventuellement en association avec des valeurs limites) que par l'utilisation des seules normes d'émission. Les conclusions de l'analyse effectuée dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de lutte contre l'acidification étaient les suivantes : pour les émissions de SO2, la désulfuration des gaz de combustion, ou l'application de valeurs limites d'émission allant dans le même sens, ou de plafonds d'émission conduisant aux mêmes réductions globales, serait nécessaire pour les grandes installations de combustion existantes dans tous les États membres, à l'exception de la Grèce, du Portugal et en partie aussi de l'Espagne. pour les émissions de NOx, la dénitrification des gaz de combustion, ou l'application de valeurs limites d'émission allant dans le même sens, ou de plafonds d'émission conduisant aux mêmes réductions globales, serait nécessaire pour les grandes installations de combustion existantes dans tous les États membres, à l'exception de la Grèce, du Portugal, de l'Espagne, de l'Italie, de la Finlande et du Luxembourg. La proposition de révision de la directive GIC sera compatible avec la réalisation de l'objectif intermédiaire en 2010 d'une réduction de 50 % de l'écart pour l'acidification. D'ici à 1999, pour les nouvelles installations, et à 2007, pour les installations existantes, les valeurs limites d'émission fixées par la directive PRIP (96/61/CEE) seront basées sur des MTD intégrées, définies dans la présente directive, en tenant compte des aspects suivants : situation géographique; circonstances environnementales locales; dispositions relatives à la réduction au minimum de la pollution atmosphérique à grande distance ou transfrontière; objectif principal de la directive PRIP, à savoir la prévention ou, lorsque celle-ci n'est pas réalisable, la réduction des émissions afin d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement dans son ensemble. 16 La directive PRIP est également le principal moyen de réduction des émissions provenant des procédés industriels. D'après les résultats de l'analyse effectuée dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de lutte contre l'acidification, il serait rentable, pour atteindre l'objectif d'une réduction de 50 % de l'écart, d'appliquer un contrôle strict des émissions de S02 provenant des processus industriels dans tous les pays de la Communauté, à l'exception de la Grèce et du Portugal. Par ailleurs, dix Etats membres devraient aussi réduire les émissions de NOx provenant de ces sources, les exceptions étant la Grèce, le Portugal, l'Espagne, l'Italie et la Finlande. De nouveau, on pourrait envisager des plafonds d'émission, ou des instruments économiques, capables de conduire aux mêmes réductions globales d'une manière plus rentable. L'analyse effectuée dans le cadre de l'élaboration de la stratégie de lutte contre l'acidification intermédiaire, des mesures permet donc de conclure que, pour atteindre complémentaires à l'échelle communautaire ou régionale sont nécessaires pour réduire les émissions provenant des installations de combustion et des processus industriels. Les instruments juridiques à mettre en oeuvre sont la révision de la directive 88/609/CEE relative aux émissions en provenance des grandes installations de combustion et la directive PRIP. l'objectif 4. 5 Actions relatives aux émissions provenant des transports maritimes En tenant compte des émissions provenant des transports maritimes internationaux dans l'optimisation du modèle pour l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart, on a constaté qu'il était rentable de réduire les émissions de SO2 par les navires naviguant dans la mer Baltique et la mer du Nord, et de réduire les émissions d'oxydes d'azote dans la mer Baltique, la mer du Nord et certaines parties de l'océan Atlantique. En raison d'un manque de données, l'analyse n'a pas pris en considération les émissions provenant de navires naviguant dans la Méditerranée. La réduction des émissions de SO2 peut être obtenue par une diminution de la teneur en soufre des fuels de soute, alors que la réduction des émissions d'oxydes d'azote passe par l'utilisation de convertisseurs catalytiques. Bien que la teneur en soufre des fuels de soute ne soit soumise à aucune réglementation internationale, on propose de la soumettre à un contrôle dans le cadre de la convention de l'Organisation maritime internationale (OMI) sur la pollution maritime (convention MARPOL). Cette convention est actuellement en cours de révision, les négociations devant être terminées vers la fin de 1997. Lors des discussions préparatoires pour la révision de la convention, les pays riverains de la mer Baltique ont proposé de désigner cette zone maritime zone sensible en ce qui concerne les émissions de SO2. Les pays riverains de la mer du Nord s'efforcent aussi d'obtenir une telle désignation pour tout ou partie de la mer du Nord et de la Manche. Dans ces zones sensibles, il est proposé que les navires ne sont autorisés à brûler que des fuels de soute dont la teneur en soufre ne dépasse pas 1,5 %. La désignation de la mer Baltique et de tout ou partie de la mer du Nord et de la Manche en tant que zones sensibles pour les émissions de SO2, et les restrictions quant à la teneur en soufre des fuels de soute utilisés dans ces zones, constitueraient, d'après les analyses de la Commission, une mesure très rentable dans le cadre d'une stratégie intégrée de lutte contre l'acidification dans la Communauté européenne. C'est la raison pour laquelle la Commission estime que, dans le contexte de la révision de la convention MARPOL, tous les États membres de la Communauté européenne devraient être favorables à la désignation de la mer Baltique et de tout ou partie de la mer du Nord et de la Manche en tant que zones sensibles pour les émissions de SO2. Après la révision de la convention MARPOL, les États membres devraient mettre en oeuvre dès que possible les dispositions concernant les zones sensibles. Si nécessaire, 17 la Commission présentera des propositions visant à assurer une mise en oeuvre rapide de ces dispositions par les États membres. 4. 6 Actions relatives aux pays d'Europe centrale et orientale Par le biais de leurs relations extérieures, la Communauté européenne et ses États membres pourraient jouer un rôle actif dans la promotion de mesures rentables en dehors de leur juridiction. Par exemple, une réduction supplémentaire des émissions de soufre par rapport à celles fixées dans le cadre du protocole sur le soufre de 1994 semble être rentable dans certains pays ne faisant pas partie de la Communauté européenne, afin de réduire davantage l'acidification à l'intérieur de cette dernière. En outre, un contrôle plus strict des émissions de NOx et de NH3, comme prévu pour le prochain protocole multi-polluants dans le cadre de la CPATLD, contribuerait également à réduire le dépassement des charges critiques pour l'acidification. Une réduction supplémentaire des émissions, non seulement dans les États membres de la Communauté européenne mais aussi dans des pays d'Europe centrale et orientale (PECO), en particulier ceux qui sont voisins de pays de la Communauté européenne, est rentable et très probablement nécessaire en vue du respect des charges critiques pour l'acidification. La réduction des émissions dont il est question au point 3. 3 est basée sur l'hypothèse selon laquelle les émissions dans les pays extérieurs à la Communauté européenne seront réduites conformément à la législation actuelle de ces pays et aux dispositions des différents protocoles de la CPATLD/CEE-ONU. Cette hypothèse concernant l'évolution des émissions dans les pays non membres de la Communauté européenne est prudente dans la mesure où la Communauté n'a qu'une l'influence limitée sur la politique de ces pays en matière d'acidification. Les analyses de sensibilité effectuées par la Commission indiquent très clairement qu'une réduction des émissions acidifiantes de certains pays, particulièrement certains PECO, permettraient à la Communauté de se fixer des objectifs plus ambitieux en matière de dépôts acides. L'évaluation scientifique effectuée à l'appui de la stratégie de la Commission dans le domaine de l'acidification a montré que les émissions de certains PECO, tels que la Pologne, la République tchèque, la Hongrie et la Slovénie, contribuent largement au dépassement des charges critiques pour l'acidification dans la Communauté européenne (voir annexe). Cependant, la Communauté aurait tendance à exporter davantage d'émissions acidifiantes vers ces pays qu'elle n'en reçoit. Néanmoins, il est vrai d'une façon générale que la réduction des émission par unité d'investissement est plus importante dans les PECO que dans la Communauté européenne. C'est pour cette raison, et tant que les décisions sont prises au cas par cas, qu'il serait possible d'identifier les situations dans lesquelles l'encouragement de la réduction des émissions dans les pays d'Europe centrale et orientale serait mutuellement bénéfique et rentable pour toutes les parties concernées. La Communauté devrait s'efforcer d'identifier et d'exploiter ces situations à avantages réciproques. Plusieurs voies sont envisageables à cet effet. La Communauté européenne a établi des contacts avec dfx pays d'Europe centrale et orientale (Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) en vue d'encourager l'harmonisation de leur législation avec celle de la Communauté et de faciliter ainsi les adaptations qui seront nécessaires lors de l'adhésion de ces pays à la Communauté. Les aspects environnementaux, et notamment l'adoption de l'acquis communautaire dans le domaine de la réglementation en matière d'environnement, constituent l'un des aspects prioritaires de cette stratégie de pré-adhésion. Dans le contexte du dialogue en cours avec ces pays, la Commission a l'intention de considérer l'acidification comme l'un des 18 aspests prioritaires des discussions dans le domaine de la protection de l'environnement. A cet effet, la Commission aura recours au programme PHARE et à des organes tels que TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Office) et DISAE (Development of Implementation Strategies for Approximation in Environment) afin de déterminer les possibilités d'une collaboration étroite pour des initiatives visant à réduire les émissions acidifiantes. Un des mécanismes les plus efficaces pour susciter une réduction des émissions dans les PECO consiste à influencer l'orientation des investissements tant publics que privés, particulièrement dans le secteur de l'approvisionnement en énergie. La Commission à l'intention de poursuivre les discussions avec les gouvernements, les grandes entreprises industrielles et les institutions financières en vue d'identifier des stratégies d'investissement optimales dans l'optique de la réduction des émissions qui contribuent à l'acidification. 4. 7 Actions relatives à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance La CPATLD/CEE-ONU est le principal forum par lequel la Communauté européenne et les Etats membres peuvent influencer et promouvoir une réduction des émissions dans les pays non membres de la Communauté européenne. Une action renforcée dans certains de ces pays s'est avérée rentable pour la réalisation de l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart dans la Communauté européenne. En outre, pour atteindre l'objectif final, il faut que les charges critiques ne soient pas dépassées. La Commission et les Etats membres devraient par conséquent jouer un rôle actif de promoteur dans les négociations CPATLD pour un nouveau protocole multi-polluants, et pour la ratification et la révision d'urgence du protocole sur le soufre de 1994 (voir point 4. 2), afin que ceux-ci contribuent à la réalisation des objectifs de qualité de l'environnement de la Communauté européenne en matière d'acidification et de problèmes connexes. 4. 8 Mesures envisageables en vue de réduire les émissions d'ammoniac Une partie de la législation communautaire en matière d'environnement, existante ou à venir, devrait aboutir à une réduction des émissions d'ammoniac. Tout d'abord, l'élaboration et l'application de codes de bonne pratique agricole par la mise en oeuvre de la directive sur les nitrates (91/676/CEE) devraient conduire non seulement à une diminution des pertes de nitrates dans les eaux de surface et les eaux souterraines, mais aussi à une réduction des émissions d'ammoniac. Ensuite, la directive PRIP (96/61/CEE) s'applique aussi aux grandes installations d'élevage de volailles et de porcs, ainsi qu'aux installations industrielles qui rejettent de l'ammoniac. Enfin, le stockage du fumier est pris en considération dans la communication relative à une stratégie visant à réduire les émissions de méthane (COM(96)557/2) et peut conduire à une réduction des émissions d'ammoniac. L'analyse réalisée dans le cadre de l'élaboration de cette stratégie de lutte contre l'acidification montre qu'une réduction supplémentaire des émissions d'ammoniac est vraiment rentable. D'après les résultats de cette analyse, les mesures suivantes seraient particulièrement rentables : techniques permettant de réduire les émissions d'ammoniac lors de l'utilisation de fumier (vaches laitières, bovins, porcins, poules pondeuses, volailles, ovins), sauf dans certains pays (Finlande, Grèce, Portugal, Espagne); 19 adaptations stables réduisant les émissions provenant des volailles, sauf en Finlande, en Grèce, au Portugal et en Espagne; réduction des émissions industrielles d'ammoniac, sauf en Finlande, en Grèce, au Luxembourg, au Portugal et en Espagne. Les incertitudes quant à l'efficacité des mesures de réduction, aux niveaux d'émission actuels et futurs ainsi qu'au coût des techniques de réduction semblent être plus marquées dans le secteur de l'élevage que dans le cas d'autres polluants. Etant donné que les techniques de réduction des émissions d'ammoniac ne sont pas aussi bien établies que celles utilisées pour réduire les émissions d'autres polluants, il semble logique que les Etats membres devraient disposer d'un plus grand pouvoir d'appréciation dans le choix des mesures à mettre en oeuvre pour atteindre les plafonds d'émission nationaux indicatifs proposés. Lors de la fixation de ces plafonds, les résultats des derniers travaux de recherche seront pris en considération. 4. 9 Instruments économiques L'élargissement de l'éventail des instruments et, le cas échéant, le recours à des instruments de marché pour compléter la législation normative est l'une des cinq grandes priorités du cinquième programme d'action dans le domaine de l'environnement. L'utilisation de plafonds d'émission nationaux donnera aux États membres la possibilité de mettre en oeuvre des instruments économiques en tant qu'outils complémentaires pour leur stratégie nationale. En outre, les mesures axées sur les sources mentionnées aux points précédents sont, dans la mesure du possible, conçues de manière à assurer une certaine souplesse dans l'utilisation d'instruments économiques. L'utilisation de plafonds nationaux constitue toutefois le principal objectif opérationnel et représente pour les Etats membres une base pour l'élaboration d'instruments (ou réglementations) économiques nationaux qui vont au-delà des exigences minimales communes en matière d'environnement. On peut envisager quatre grands types d'instruments : 1) taxes/impôts, 2) subventions, 3) permis d'émission négociables, 4) accords dans le domaine de l'environnement. En ce qui concerne les taxes environnementales, la Commission a adopté récemment une communication (COM(97)9 final) qui définit les conditions dans lesquelles les États membres pourront avoir recours à ces taxes. La Commission explique le cadre légal relatif au marché unique auquel les Etats membres qui souhaitent introduire des taxes environnementales doivent se conformer. Elle a également adopté une communication concernant les accords dans le domaine de l'environnement (COM(96)561 final) qui explicite les critères applicables à l'utilisation de cet instrument. Les plafonds nationaux et les communications constitueront la principale incitation et le cadre de référence permettant aux Etats membres d'élargir l'expérience qu'ils ont acquise en matière d'utilisation d'instruments économiques. Outre le recours à des instruments économiques au niveau national, on peut envisager plusieurs domaines où l'action de la Communauté européenne, sous la forme d'instruments économiques, apporte une valeur ajoutée pour atteindre les plafonds nationaux ou pour susciter une réduction supplémentaire des émissions par le biais de changements structurels dans le domaine de l'utilisation de l'énergie et de l'agriculture. Ces domaines sont les suivants : taxation de l'énergie, droits de navigation, agriculture et mise en oeuvre commune de plafonds nationaux. 20 4. 9. 1 Energie Dans le secteur de l'énergie, l'utilisation d'instruments économiques pourrait aboutir à au changement de combustible et à une amélioration de l'efficacité énergétique. Il en résulterait une baisse des coûts nécessaires pour atteindre les plafonds nationaux proposés tant pour les NOx que pour le SO2, ainsi qu'une diminution des émissions de C02. Des mesures fiscales différenciées pour différents produits énergétiques peuvent être appliquées à cet effet. La Commission estime qu'il n'est pas judicieux d'établir des mesures fiscales distinctes dans différentes directives pour chaque problème environnemental ou produit. Au contraire, comme l'ont demandé le Conseil et le Parlement, l'intégration des préoccupations environnementales devrait faire partie d'un système communautaire plus cohérent de droits d'accises sur les produits énergétiques. C'est la raison pour laquelle la Commission prendra en considération la nécessité d'orienter les marchés vers une utilisation plus efficace et moins polluante des combustibles dans sa proposition de directive concernant la taxation des produits énergétiques, comme l'a demandé le Conseil ECOFIN du 11 mars 1996. Ceci permettra de concilier des politiques plus souples au niveau national dans le cadre du marché intérieur. Les options envisagées sont la différenciation des niveaux minimums de taxation appliqués aux fuels lourds en fonction de leur teneur en soufre et la possibilité explicite pour les Etats membres d'appliquer des taux d'impôt nationaux différents sur les produits énergétiques en fonction de leur qualité sur le plan environnemental. En outre, les nouveaux produits énergétiques pourraient relever du champ d'application de la législation communautaire et les révisions futures des niveaux de taxation communautaire tiendraient compte des objectifs environnementaux. La proposition devrait conduire à une réduction limitée mais non négligeable des émissions de NOx, de SO2 et de C02. 4. 9. 2 Transports maritimes Au point 4. 5 ont été mentionnées les discussions actuelles au sein de l'Organisation maritime internationale (OMI) sur la fixation de limites pour la teneur en soufre des fuels de soute. Cependant, les approches examinées dans le contexte de la convention MARPOL ne sont pas exhaustives et il existe d'autres mécanismes pour réduire davantage les émissions de SO2 provenant des transports maritimes. D'autre part, les discussions actuelles dans le contexte de la convention MARPOL n'abordent pas de manière adéquate la question des émissions de NOx dans les transports maritimes. Une autre ligne d'action envisageable est le recours à des droits de navigation différenciés en fonction de l'impact environnemental. Dans cette optique, l'administration suédoise s'efforce d'appliquer un système général compatible avec les droits de navigation actuels. En ce qui concerne les NOx, la proposition suédoise envisage l'option d'un remboursement des coûts d'exploitation et de la part des investissements consacrée aux convertisseurs catalytiques. Les navires non équipés de convertisseurs catalytiques seraient soumis à des droits plus élevés. Pour ce qui est du soufre, la Suède envisage d'augmenter le taux moyen des droits de phare actuels et d'accorder des dégrèvements aux navires utilisant des combustibles à faible teneur en soufre (moins de 0,5 %). Dans ce contexte, la Commission pourrait examiner la possibilité de différencier les droits de navigation pour un certain nombre d'États membres, afin d'encourager une réduction supplémentaire rentable des émissions acidifiantes. 21 4. 9. 3 Agriculture Dans le secteur agricole, il n'est pas nécessaire d'appliquer un grand nombre des mesures techniques disponibles de réduction pour atteindre de manière rentable l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50% de l'écart. Outre la contribution potentielle d'autres mesures techniques à la réduction des émissions d'ammoniac, une nouvelle évolution de la politique agricole commune (PAC), sur la base de l'approche de 1992, pourrait avoir des effets secondaires positifs sur le niveau de ces émissions. Une telle évolution pourrait donc tenir compte de la nécessité de réduire les émissions d'ammoniac, étant entendu qu'il ne s'agit là que d'un des problèmes environnementaux auxquels l'agriculture doit faire face. D'autres problèmes, comme la fuite ou le ruissellement des nitrates dans les eaux de surface et les eaux souterraines ainsi que les émissions de méthane, doivent aussi être pris en considération et pourraient être traités, conjointement avec le problème de l'acidification, dans un cadre cohérent. La révision de 1996 du cinquième programme d'action dans le domaine de l'environnement (COM(95)647 final) accorde une grande priorité à l'intégration de l'environnement dans d'autres domaines d'action. Les priorités suivantes, mentionnées dans la révision de 1996, sont particulièrement importantes du point de vue de l'acidification : a) développer les liens entre les instruments du marché agricole et les exigences de l'environnement conformément au processus de réforme de la politique agricole commune en s'appuyant moins sur le soutien des prix du marché, ainsi qu'une meilleure intégration des politiques de marché, du développement rural et des politiques environnementales; b) encourager la production extensive, les technologies d'élevage durables et les produits le agricoles organiques en coopération étroite avec règlement 2078/92 est un bon exemple d'une telle coopération et pourrait contribuer dans une certaine mesure à la réduction des émissions d'ammoniac. les acteurs concernés : Enfin, des instruments économiques (taxes sur les engrais, par exemple, qui sont déjà appliquées dans certains pays) pourraient être envisagés pour susciter une réduction supplémentaire des émissions en vue du respect des charges critiques. 4. 9. 4 Mise en oeuvre commune de plafonds nationaux Mise en oeuvre commune signifie que deux acteurs ou plus coopèrent pour honorer des engagements ou des obligations déterminés. Dans le contexte de la stratégie de lutte contre l'acidification, il s'agit de la mise en oeuvre commune de plafonds d'émission nationaux convenus. La mise en oeuvre commune est envisagée dans la mesure où elle offre une plus grande souplesse pour atteindre des plafonds convenus à un moindre coût. D'après le protocole sur le soufre de 1994, les parties au protocole peuvent donner effet en commun aux obligations (les plafonds d'émission nationaux) selon des règles et dans des conditions spécifiques à déterminer. Certaines études montrent que la mise en oeuvre commune conduit à une diminution importante des coûts. Il est plus difficile de déterminer comment réaliser ces économies et en même temps atteindre les objectifs de qualité de l'environnement. La Commission examinera la contribution potentielle d'une mise en oeuvre commune dans le contexte de sa prochaine proposition de directive concernant les plafonds d'émission nationaux. 22 4. 10 Autres actions envisageables en ce qui concerne les émissions provenant des transports Les émissions provenant des transports routiers sont réglementées par tout un arsenal législatif communautaire. La Commission a adopté récemment (COM(96) 248 final) des propositions relatives à des normes nouvelles et plus strictes en matière d'émissions et de carburants, normes qui devraient être mises en oeuvre d'ici à l'an 2000. A la fin de 1998, la Commission présentera des propositions concernant d'autres normes de qualité pour les véhicules et les carburants qui devraient entrer en vigueur à partir de 2005. Une proposition de la Commission (COM(95) 350 final) sur une législation communautaire visant à réduire les émissions provenant d'engins mobiles non routiers est en bonne voie et devrait être adoptée prochainement par le Conseil et le Parlement. La Commission examinera les possibilités de renforcer ces normes d'émission et de les étendre à une catégorie plus large de véhicules. 4. 11 Actions visant à promouvoir l'efficacité énergétique et la conservation de l'énergie Comme décrit ailleurs dans ce texte (point 3. 4 et annexe), les changements au niveau de la consommation énergétique et du mode de production de l'énergie peuvent avoir des effets considérables sur l'ampleur des émissions acidifiantes rejetées dans l'atmosphère. Par conséquent, les initiatives axées sur le développement de sources énergétiques alternatives et renouvelables ainsi que sur la conservation de l'énergie peuvent conduire à une réduction des émissions acidifiantes. Au niveau communautaire, le programme JOULE s'intéresse à l'utilisation plus rationnelle de l'énergie et à la conservation de l'énergie. Le programme FAIR examine notamment l'utilisation de matières premières renouvelables et la production d'énergie "propre". Les programmes de démonstration comme ALTENER et SAVE contribueront au développement de sources énergétiques alternatives et de technologies permettant d'économiser l'énergie. Les résultats de ces programmes de recherche et de démonstration influenceront la consommation d'énergie et le bilan de la production énergétique à partir de différentes sources, ce qui conduira à une réduction des émissions acidifiantes. Enfin, la communication "Politique de cohésion et environnement" (COM(95) 509 final) souligne que les fonds structurels fournissent des incitations pour encourager une production respectueuse de l'environnement, notamment pour promouvoir les sources d'énergie renouvelables et l'utilisation de technologies permettant d'économiser l'énergie. 4. 12 Processus de révision Comme mentionné plus haut, l'objectif final ne pourrait pas être atteint d'ici 2010, même dans le cas de l'application de mesures de réduction techniquement possibles dans la Communauté européenne. Dès lors, la Commission devra revenir sur cette question ultérieurement. Elle devra revoir la stratégie de lutte contre l'acidification et évaluer les résultats obtenus jusqu'alors ainsi que les perspectives de réalisation par les États membres des plafonds d'émission requis pour atteindre l'objectif intermédiaire de l'échéance 2010. Sur la base de cette évaluation, et d'éventuelles nouvelles données scientifiques dans ce domaine, par exemple en ce qui concerne les charges critiques pour l'acidification, et en tenant compte des mesures déjà prises pour réduire les émissions, la Commission devra déterminer et proposer les mesures supplémentaires 23 qui sont nécessaires pour complementer la stratégie existante de lutte contre l'acidification, afin d'atteindre l'objectif de non-dépassement des charges critiques. Il est proposé que la Commission soumette au Conseil, avant la fin de 2004, un rapport présentant les progrès accomplis dans la réduction des émissions de polluants atmosphériques acidifiants ainsi qu'une évaluation des perspectives de réalisation par les États membres des plafonds d'émission d'ici à 2010. Sur la base de ce rapport, et d'éventuelles nouvelles données scientifiques en matière d'acidification, la Commission devrait soumettre au Conseil, avant la fin de 2004, une stratégie révisée de lutte contre l'acidification. 5. EVALUATION SUR L'ENVIRONNEMENT ET DU COUT DE LA STRATEGIE DE LA COMMISSION PROVISOIRE DES BENEFIQUES EFFETS La stratégie de la Commission aboutira à la réalisation de l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart dans l'ensemble de la Communauté européenne. En termes d'étendue des écosystèmes de chaque pays où les charges critiques seront dépassées, la stratégie de la Commission conduira à une amélioration importante par rapport à la situation de 1990 (voir tableau 5). 24 Tableau 5: Ecosystèmes où les charges critiques pour l'acidification sont dépassées. La situation en 1990 et en 2010 selon le scénario de référence (RÉF), et après la mise en oeuvre de la stratégie de lutte contre l'acidification (STRAT). (en milliers d'hectares) Pays Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Espagne Suède Royaume-Uni CEI 5 1990 2010 (RÉF) 2010 (STRAT) 2. 896 (59 %) 943(19%) 642(13,2%) 477(77%) 117(19%) 9(1,4%) 174(18%) 38 (3,9 %) 21(2,2%) 5. 017(16%) 1. 211(3,8%) 1. 144(3,6%) 619(4,3%) 82 (0,6 %) 40 (0,3 %) 6. 972 (80 %) 2. 541(29%) 978(11,3%) 0 (0 %) 0 (0 %) 23 (4,8 %) 4 (0,7 %) 0 (0 %) 1(0,1%) 1. 160(17%) 285 (4,3 %) 103(1. 6%) 15(17%) 7 (7,5 %) 282 (88 %) 121(38%) 1(0%) 0(0%) 2 (2,2 %) 23 (7,3 %) 0 (0 %) 74 (0,9 %) 24 (0,3 %) 10(0,1%) 10. 108(23%) 1. 235(2,8%) 699(1,6%) 4. 741(60%) 2,112(27%) 809 (10. 3 %) 32. 557(24%) 8. 719 (6,5 %) 4. 481(3,3%) Dans ce contexte il convient de rappeler qu'outre celles envisagées pour l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50% de l'écart, des réductions supplémentaires sont nécessaires pour atteindre l'objectif final de non-dépassement des charges critiques. De plus, l'acidification est seulement un des aspects environnementaux justifiant la réduction des émissions de dioxyde de soufre, d'oxydes d'azote et d'ammoniac. Par conséquent, lorsqu'on examine la nécessité de mesures de réduction des émissions et les options envisageables à cet effet, il faut tenir compte aussi de ces aspects connexes (voir point 2. 2). Le coût de réduction supplémentaire, c'est-à-dire le coût annuel des mesures supplémentaires par rapport au scénario de référence, résultant de la réalisation de l'objectif intermédiaire par l'ensemble de la Communauté européenne est estimé à 7 milliards d'écus d'ici 2010 (voir tableau 6). Cette estimation est basée sur l'hypothèse selon laquelle les réductions sont obtenues à l'aide des seules mesures techniques. Il convient de noter que les options de réduction analysées ne prennent pas en considération les mesures de réduction non techniques, telles que des changements structurels (notamment le changement de combustible) dans les différents secteurs. En outre, les engagements internationaux de la Communauté en matière de changement climatique et de réduction des émissions de gaz à effet de serre, notamment le dioxyde de carbone, impliqueront aussi une réduction importante des émissions de polluants 25 acidifiants et par conséquent du coût de la stratégie de lutte contre l'acidification (voir point 3. 4). En conclusion, il est donc probable que les coûts de la réduction nécessaire des émissions ait été surestimé. Une analyse plus détaillée des coûts liés à la réalisation de l'objectif de réduction de 50 % de l'écart figure en annexe. Tableau 6: Coûts supplémentaires de la réduction des émissions pour atteindre l'objectif intermédiaire (million d'écus/an en 2010) CE15 so2 2. 940 NOx 1. 795 NH3 2. 305 Total 7. 040 6. EFFETS SECONDAIRES POSITIFS/EFFETS DOUBLEMENT BENEFIQUES Bien que cette stratégie mette l'accent sur l'acidification (en tant que dépôts acides), il est important de noter que les émissions aéroportées de polluants acidifiants ont d'autres effets néfastes sur l'environnement. La réduction des émissions de polluants atmosphériques acidifiants aura par conséquent des effets bénéfiques "secondaires" dans la mesure où elle contribue à la lutte contre d'autres problèmes environnementaux dus aux mêmes polluants, tels que l'eutrophisation, l'ozone troposphérique, la corrosion des bâtiments et des matériaux, les dommages à la santé humaine. En outre, la réduction des émissions dans la Communauté européenne aboutira à une réduction des dépôts dans les pays extérieurs à la Communauté. Certains de ces effets secondaires plus ont été analysés de façon plus approfondie, à savoir les incidences sur l'eutrophisation et l'ozone, ainsi que les effets bénéfiques pour les pays extérieurs à la Communauté européenne. Bien que les effets secondaires sur la qualité de l'air n'aient pas été analysés en détail, il est possible de tirer certaines conclusions. Les résultats sont résumés ci-dessous. 6. 1 Eutrophisation L'analyse a montré qu'en 1990, les charges critiques pour l'eutrophisation ont été dépassées sur 34 % de l'écosystème de la Communauté européenne, soit une superficie d'environ 38 millions d'hectares. Par la réduction des émission prévue d'ici 2010 dans le scénario de référence, ce pourcentage sera ramené à 19%, soit 21 millions d'hectares. Les réductions requises pour l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 % de l'écart aboutiraient à un dépassement sur 13 % (15 millions d'hectares) de l'écosystème. Ceci représenterait, par rapport à la situation envisagée dans le cas de référence, une amélioration de plus de la moitié de ce qu'on estime être le maximum qu'il est techniquement possible d'atteindre à l'aide de mesures mises en oeuvre dans la Communauté européenne. la base des charges critiques pour A titre d'analyse de sensibilité, on a évalué le résultat de l'utilisation d'objectifs combinés de qualité environnementale, sur l'acidification et l'eutrophisation, en tant qu'objectifs explicites de dépôt pour l'optimisation. Les Cette analyse a mis en évidence un déplacement de la réduction des émissions du dioxyde de soufre vers celle des émissions d'oxydes d'azote et d'ammoniac. Cette tendance était particulièrement marquée dans les pays du centre et du sud de la Communauté européenne, tels que l'Espagne, l'Italie, la France et l'Allemagne. Le niveau de protection des écosystèmes augmentait pour l'eutrophisation (dépassement sur moins de 10 millions d'hectares) et pour l'acidification. Les 26 coûts augmentaient aussi : les coûts supplémentaires totaux pour ce scénario s'élevaient à 9,4 milliards d'écus, contre 7 milliards dans le scénario principal. 6. 2 Ozone Les incidences sur l'ozone troposphérique ont été analysées à l'aide du modèle EMEP, sur la base des émissions de NOx indiquées dans l'analyse de l'acidification. Les prévisions en matière d'émissions de composés organiques volatils (COV) en 2010 étaient celles des plans de réduction actuels (PRA) de la CPATLD/CEE-ONU, qui reposent principalement sur des données nationales. Pour des raisons de cohérence et de réalisme, les réductions supplémentaires des émission prévues dans le cadre des propositions du programme auto-oil ont été incluses pour les États membres de la Communauté européenne. L'analyse a fait apparaître une amélioration importante dans la plupart des États membres. Dans le scénario de référence, le dépassement du seuil critique pour les forêts, les cultures et la végétation naturelle de 40 ppm (parties par milliard) ainsi que du seuil critique indicatif pour la santé de 60 ppm était diminué sur la presque totalité du territoire de la Communauté européenne en 2010 par rapport à 1990. L'amélioration la plus importante était observée pour le dépassement du niveau de 60 ppm, un niveau employé par la CPATLD en tant que substitut pour indiquer les effets possibles sur la santé de l'homme. La réduction supplémentaire des émissions dans le cas du scénario principal conduira à une diminution supplémentaire des niveaux d'ozone dans la plupart des régions touchées. Par contre, dans certaines zones plus petites, on observerait une légère augmentation des niveaux d'ozone. Cet effet secondaire négatif devrait pouvoir être éliminé ou sensiblement réduit à l'aide de mesures complémentaires visant à réduire les émissions de COV. 6. 3 Qualité de l'air La réduction des émissions de SO2 et de NOx entraînera une diminution des concentrations ambiantes de ces polluants ainsi que de leurs produits secondaires (particules et ozone, par exemple). Il en résultera des effets bénéfiques pour la santé de l'homme, les bâtiments, les matériaux ainsi que le patrimoine historique et culturel. Certains de ces effets bénéfiques ont été inclus dans une étude d'évaluation économique (voir point 6. 5). 6. 4 Améliorations à l'extérieur de la Communauté européenne En raison de la nature transfrontière de ces polluants, la réduction des émission dans la Communauté européenne se traduira par une diminution des dépôts et donc du dépassement des charges critiques pour l'acidification dans les pays extérieurs à la Communauté européenne. Par exemple, les calculs indiquent que, d'ici 2010, le niveau de protection des écosystèmes dans ces pays passerait de 97 à 98 % à la suite des réductions prévues dans le scénario principal par rapport au scénario de référence. En d'autres termes, la superficie sur laquelle les charges critiques sont dépassées dans les pays extérieurs à la Communauté européenne passera de 11 à 9 millions d'hectares. L'amélioration la plus importante, en termes de réduction de la superficie où les charges critiques sont dépassées, était observée en Norvège, en République tchèque, en Pologne, en Russie et en Suisse. En 2010, le dépassement des seuils critiques pour l'ozone (voir point 6. 2) était réduit dans tous les pays non membres de la Communauté européenne. 27 En ce qui concerne l'eutrophisation, les charges critiques ont été dépassées sur 10% de l'écosystème, soit plus de 39 millions d'hectares, dans les pays non membres de la Communauté le scénario de référence, cette superficie passerait à européenne en 1990. Selon environ 27 millions d'hectares d'ici 2010. La réduction des émissions dans la Communauté européenne prévue dans le scénario principal conduirait à une diminution supplémentaire du dépassement, celui-ci passant à environ 6 %, soit 25 millions d'hectares. L'amélioration pouvait être observée dans de nombreux pays non membres de la Communauté mais, en termes de superficie protégée absolue, elle était la plus marquée en République tchèque, en Norvège (où le dépassement était ramené à zéro), en Suisse, en Pologne et en Hongrie. 6. 5 Évaluation économique de certains effets bénéfiques Une réduction supplémentaire des émissions acidifiantes aura un certain nombre d'effets bénéfiques pour la santé de l'homme, les matériaux et les bâtiments, les cultures, les forêts, les écosystèmes terrestres et aquatiques. L'évaluation économique de ces effets bénéfiques a fait l'objet de travaux menés par la DG XII dans le cadre du projet ExternE. La méthode élaborée dans le cadre de ce projet a été appliquée pour estimer certains des effets bénéfiques de la réduction des émissions nécessaire pour atteindre l'objectif intermédiaire de la stratégie de lutte contre l'acidification. On a calculé notamment les bénéfices financiers supplémentaires résultant des effets environnementaux évités. Le consultant a évalué les incidences sur la santé publique en termes de mortalité et de morbidité, sur les cultures et les matériaux de construction modernes. L'étude n'a pas évalué un certain nombre d'effets bénéfiques importants, tels que la diminution des dommages forestiers et du risque de tels dommages, l'amélioration du fonctionnement des forêts (par exemple, la stabilisation des sols, la rétention de carbone et la biodiversité), l'amélioration d'autres écosystèmes terrestres ou aquatiques, et les incidences sur le patrimoine historique et culturel. Les bénéfices économiques les plus marquants étaient, selon cette étude, une diminution des dommages à la santé de l'homme, principalement à la suite de la baisse des niveaux des polluants secondaires (sulfates et nitrates en suspension dans l'atmosphère, ozone). On en a conclu que, pour l'ensemble de la Communauté européenne, les bénéfices l'emportent sur les coûts. Les bénéfices les plus importants étaient observés en Allemagne, en France, au Royaume-Uni, en Italie, en Espagne, aux Pays-Bas, en Belgique et au Danemark. Pour un seul pays, l'Irlande, on a constaté que le coût supplémentaire de la lutte contre la pollution était supérieur aux bénéfices financiers différentiels prévus. Cependant, lorsqu'on tenait compte également des effets d'une exposition à long terme (chronique) à la pollution atmosphérique sur la mortalité, les bénéfices l'emportaient largement sur les coûts dans tous les Etats membres. Si l'on prenait en considération les effets bénéfiques sur les ressources écologiques et culturelles, qui, à l'heure actuelle, ne peuvent pas être quantifiés aussi facilement en termes monétaires, le bilan de la réduction des émissions serait encore plus favorable. En résumé, les bénéfices annuels différentiels de la réduction supplémentaire des émissions (c'est-à-dire celle nécessaire en plus de la réduction prévue dans le scénario de référence pour atteindre l'objectif intermédiaire) ont été estimés à quelque 20 milliards d'écus en 2010 pour les États membres. D'autre part, les bénéfices pour les pays non membres de la Communauté européenne ont été estimés à environ 4 milliards d'écus. Les effets chroniques sur la mortalité sont exclus de ces deux chiffres. 28 Annexe à la Communication au Conseil et au Parlement sur la Stratégie Communautaire pour Combattre l'Acidification Table des matières 1. L'OBJECTIF DE QUALITE ENVIRONNEMENTALE : CHARGES CRITIQUES 2. OBJECTIFS INTERMEDIAIRES: L'APPROCHE DE REDUCTION DE L'ECART 3. MODELISATION PAR EVALUATION INTEGREE : RAPPORT COUT- EFFICACITE 4. HYPOTHESES ET POINT DE DEPART POUR L'ANALYSE DE SCENARIO 4. 1 La situation de référence 4. 2 Hypothèses concernant l'utilisation de l'énergie 4. 3 Scénario de référence 4. 4 Réductions maximales techniquement possibles 5. RESULTATS DE L'ANALYSE DES SCENARIOS 5. 1 Identification de l'objectif intermédiaire 5. 2 Analyses de sensibilité 5. 3 Cases contraignantes de la grille Tableaux et chiffres 29 1. L'OBJECTIF DE QUALITE ENVIRONNEMENTALE: CHARGES CRITIQUES La charge critique mesuré la sensibilité d'un environnement particulier en définissant le degré d'exposition à la pollution qu'il peut tolérer avant de subir des dommages persistants ou d'autres dommages importants. La notion de charge critique a un fondement scientifique. En conséquence, les données utilisées reflètent le meilleur état des connaissances et ont un certain degré d'incertitude. Les charges critiques ont une importance pour le développement durable, car les dépôts supérieurs aux charges critiques ne sont pas tolérables à long terme. Les données sur les charges critiques pour l'acidification utilisées lors de l'élaboration de la stratégie ont été développées dans le cadre de la Convention sur la Pollution Atmosphérique Transfrontalière à Longue Distance (CPATLD) et ont été révisées et mises à jour en 1996. En ce qui concerne les charges critiques, les données ont été fournies par le centre cartographique du CPATLD, le Centre de Coordination des Effets (CCE) aux Pays-Bas. Parmi les États membres, dix pays ont produit et soumis des données nationales au CCE, à savoir : l'Autriche, le Danemark, la Finlande, la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, l'Espagne, la Suède et le Royaume-Uni. En dehors de la CE, six autres pays ont également soumis des données. Pour les cinq États Membres restants, ainsi que pour d'autres pays en Europe qui n'ont pas soumis de données nationales, le CCE a estimé les charges critiques en se fondant sur la base européenne de données historiques. Les charges critiques ont été calculées dans tous les pays pour les écosystèmes forestiers et, dans plusieurs pays pour les écosystèmes d'eau douce également. Certains pays ont aussi calculé les charges critiques pour les tourbières, les landes et les prairies. La superficie des écosystèmes est la superficie pour laquelle les charges critiques ont été estimées. Lors de l'établissement des charges critiques pour l'acidification, l'effet combiné d'acidification du soufre et des composés azotés est pris en considération. Leur part relative dans le processus d'acidification dépendra des caractéristiques des écosystèmes considérés ainsi que de la quantité de dépôt de soufre et des composés azotés. En comparant les charges critiques aux niveaux réels et prévus de dépôt, on peut quantifier les niveaux des réductions d'émission - dans différentes combinaisons - qui sont nécessaires afin d'éviter les dépassements des charges critiques. Puisqu'il n'y a aucune valeur unique de charge critique pour chacun des trois polluants concernés (le soufre, l'azote oxydé et l'azote désoxydé), le dépassement des charges critiques ne peut pas être exprimé comme étant la différence entre la charge critique et le dépôt d'un polluant unique. Par conséquent, le dépassement est aujourd'hui exprimé comme étant la proportion des écosystèmes dans chaque case de la grille EMEP2 qui n'est pas protégée contre l'acidification pour une combinaison donnée de dépôt de soufre et d'azote dans cette grille. (Une case de la grille EMEP représente 150 fois 150 kilomètres, soit la résolution utilisée par la CPATLD lors de l'élaboration cartographique des charges critiques à l'échelle européenne et lors des contrôles des émissions de polluants atmosphériques et de leur dépôts. ) Le terme écosystème protégé est utilisé pour indiquer le pourcentage des écosystèmes dans une case de la grille, dans un pays, ou dans une autre zone, où les charges critiques ne sont pas dépassées. EMEP: Programme Coopératif pour Contrôler et Évaluer le Transport à Longue Distance des Polluants Aériens en Europe, programme chapeauté par la CPATLD. 30 L'objectif final du cinquième programme d'action environnementale, répercuté dans les conclusions du Conseil du 18 décembre 1995, est le non-dépassement des charges critiques. Cela signifie que pour chaque écosystème dans la CE le dépôt acide devrait être inférieur à la charge critique. Comme les données relatives aux dépôts et aux charges critiques sont représentées en fonction de la résolution des cases de la grille EMEP, l'objectif au sein de la CE est d'utiliser à 100 pour cent la protection des écosystèmes dans chacune des cases de la grille. L'application de cet objectif pour chaque case de la grille garantit des améliorations dans toutes les zones géographiques où il y a dépassement des charges critiques, c'est-à-dire une large répartition des bienfaits des réductions des émissions plutôt qu'une concentration sur quelques zones seulement. En pratique, le dépassement des charges critiques qui en résulte peut être présenté à la fois comme le pourcentage de protection des écosystèmes pays par pays et comme la zone spécifique encore non protégée. 2. OBJECTIFS INTERMEDIAIRES: LA METHODE DE REDUCTION DE L'ECART L'objectif final de non-dépassement des charges critiques pour l'acidification pourrait, pour des raisons pratiques et/ou politiques, ne pas être atteint d'ici à l'année 2010. La modélisation des émissions futures effectuée dans le cadre de cette stratégie a démontré que, même en appliquant des réductions "maximales techniquement possibles" sur la totalité de l'Europe, il ne serait pas possible d'atteindre d'ici à l'année 2010 l'objectif final pour l'ensemble de la CE. Dans ses conclusions du mois de décembre 1995, le Conseil a reconnu la difficulté de réaliser dans un avenir immédiat l'objectif de non-dépassement des charges critiques. Il a donc invité la Commission à non seulement préparer une stratégie d'acidification plus cohérente pour atteindre l'objectif de non-dépassement des charges critiques, mais aussi à définir des objectifs intermédiaires sur la voie de la réalisation de l'objectif final. En utilisant une méthode dite de réduction de l'écart, la Commission a donc analysé les différents objectifs intermédiaires possibles. Une méthode similaire a été utilisée lors des négociations pour le Protocole sur le Soufre de 1994 dans le cadre de la CPATLD. Toutefois, en raison des charges critiques plus complexes utilisées aujourd'hui - qui portent à la fois sur le soufre et les composés azotés impliqués - le concept de réduction de l'écart est basé sur des données de protection des écosystèmes grille par grille. Le concept appliqué vise à combler l'écart, c'est-à-dire la différence entre le niveau de protection des écosystèmes en 1990 et l'objectif final d'une protection à 100 pour cent des écosystèmes par un certain pourcentage minimal dans chaque case de la grille EMEP dans la CE d'ici à l'année 2010. Le pourcentage de réduction maximale possible de l'écart avec l'objectif final a été déterminé sur base de la protection des écosystèmes résultant de la pleine application des options de réduction techniquement possibles, et des scénarios optimisés en termes de coût ont été donc circonscrits à des objectifs de réduction inférieurs à ce chiffre. Après une analyse approfondie de plusieurs options, il a été constaté que l'objectif intermédiaire le plus approprié était une réduction de 50 pour cent de l'écart. En pratique, cela signifie que, pour chaque case de la grille EMEP au sein de la CE, la superficie des écosystèmes sensibles dans laquelle les charges critiques ont été dépassées en 1990 devrait être au moins divisées par deux, c'est-à-dire réduite d'au moins de 50 pour cent. Le choix de cet objectif intermédiaire de qualité environnementale repose essentiellement sur le fait qu'il fournit le niveau le plus élevé de protection des écosystèmes au moindre coût, compte tenu des nouvelles contraintes au sein de la Communauté. Si l'objectif de réduction de l'écart est appliqué à chaque case de la grille 31 EMEP, c'est pour assurer que des améliorations ont lieu partout où les charges critiques ont été dépassées, autrement dit pour que toutes les zones affectées soient bénéficiaires. Exemples: Dans une case de la grille, le niveau de protection des écosystèmes en 1990 était de 40 pour cent (c'est-à-dire que les charges critiques ont été dépassées pour plus de 60 pour cent des écosystèmes). La réduction de l'écart de 50 pour cent signifie que la superficie où les charges critiques sont dépassées - 60 pour cent en l'occurrence - devrait être divisée au moins par deux. Dans le cas présent, le pourcentage de protection des écosystèmes devrait donc augmenter de 30 points au minimum (la moitié de 60 pour cent). Le résultat final serait un niveau de protection des écosystèmes d'au moins 70 pour cent (40+30=70). Dans une autre case de la grille, le niveau de protection des écosystèmes en 1990 représentait 80 pour cent, c'est-à-dire que les charges critiques ont été dépassées à raison de 20 pour cent. Selon le même raisonnement suivi ci-dessus, le réduction de l'écart de 50 pour cent aboutirait, pour cette case, à un niveau minimal de protection de 90 pour cent (80+10=90). D'autres méthodes, basées sur les effets, que celle de la réduction de l'écart ont été envisagées. Une de ces méthodes consisterait à réduire la superficie - ou à fixer un objectif intermédiaire pour une superficie maximale - de dépassement au sein de la CE, indépendamment de l'emplacement géographique. L'avantage de cette méthode est qu'elle aboutirait à un niveau plus élevé de protection des écosystèmes à un moindre coût, par rapport à la méthode de réduction de l'écart. L'inconvénient principal est que les bienfaits seraient concentrés sur quelques zones géographiques, c'est-à-dire sur un nombre restreint de pays. Une autre méthode consisterait à réduire le dépassement total (en termes de dépôt d'équivalents acides, par exemple) ou à fixer un objectif intermédiaire dans ce sens. Le-gros problème est que cette méthode suppose une relation linéaire entre le niveau de dépassement et les effets sur l'environnement, c'est-à-dire que plus le dépassement est grand, plus les dégâts sont importants. 3. MODELISATION POUR L'EVALUATION INTEGREE: RAPPORT COUT- EFFICACITE La stratégie doit atteindre l'objectif final et les éventuels objectifs intermédiaires de façon rentable. Afin de recenser l'éventail de mesures techniques disponibles et leur rapport coût- efficacité pour la réduction de l'acidification, la Commission a retenu une méthode de travail permettant la modélisation pour une évaluation intégrée. Cette méthode a été utilisée avec succès pendant plusieurs années dans le cadre de la CPATLD et, puisque tous les États membres et la Communauté européenne sont signataires de cette convention, la méthode est bien connue et généralement approuvée par les États membres. En outre, le choix de cette méthode assure la compatibilité avec les travaux en cours et futurs dans le cadre de l'ECE NU/CPATLD pour l'élaboration de nouveaux accords internationaux visant à réduire la pollution atmosphérique. Le consultant choisi par la Commission pour élaborer les stratégies en matière d'acidification et d'ozone est l'Institut international pour l'analyse fonctionnelle appliquée (IIASA), qui a développé le modèle principal pour l'évaluation intégrée, le modèle RAINS. Le modèle RAINS peut fonctionner en mode d'analyse de scénario ou en mode d'optimisation. Le premier mode peut servir à l'évaluation des émissions, des coûts, des dépôts et des incidences sur l'environnement résultant de stratégies spécifiques de lutte contre les émissions, telles que la législation en vigueur ou l'application des meilleures techniques disponibles. Le mode d'optimisation peut être utilisé pour réduire les coûts de la lutte contre les émissions pour une région donnée, pour autant que les objectifs environnementaux spécifiés, en l'occurrence 32 les objectifs de la grille des dépôts acides, soient atteints. Cette optimisation peut également être faite en combinaison avec des contraintes données de réduction des émissions. Pour les besoins de l'analyse à des fins de stratégie, le mode d'optimisation a été utilisé principalement, mais pas exclusivement, pour abaisser les coûts totaux de la réduction de SO2, de NOx et de NH3 dans les États membres de la CE, pour autant que : le dépôt acide soit égal ou inférieur à l'objectif désiré de dépôt acide (la réduction de l'écart de 50 pour cent) dans chacune des cases de la grille dans la CE; les émissions de chaque pays restent toujours égales ou inférieures à celles qui résulteraient de la législation en vigueur ou des plans actuels de réduction (scénario de référence); les émissions dans les pays hors CE restent égales à celles qui résulteraient de la législation en vigueur ou des plans actuels de réduction (scénario de référence). Dans le modèle, les estimations de coût pour les différentes options de réduction sont combinées avec la structure projetée de l'utilisation de l'énergie et de l'activité agricole d'ici à l'année 2010. À partir de ces niveaux nationaux non réduits d'émissions, des courbes nationales de coût sont produites pour lesquelles toutes les options techniques de réduction sont classées en fonction de leurs coûts marginaux. Cela suppose également que le modèle surestime les coûts de réduction. La procédure d'optimisation (statique) fait appel à des modèles de calcul du coût national pour déterminer à un moment donné l'imputation la moins coûteuse pour la réalisation d'un ensemble d'objectifs environnementaux. A cet effet les dépenses d'investissement sont taux recalculées comme charges financières annuelles (annuités), en appliquant un d'actualisation et une durée de vie technique présumée. Les charges financières annuelles sont alors combinées à d'autres coûts pour déterminer les coûts totaux annuels pour chaque technologie. Les coûts annuels de toutes les technologies sont alors agrégés dans les modèles de calcul du coût national. L'optimisation donne le niveau des coûts annuels pour une année donnée - jusqu'à l'année 2010 dans le cas de la stratégie d'acidification. Le modèle ne fournit pas des informations sur la valeur actuelle nette des coûts pour une échéance spécifique. Selon le niveau d'utilisation de l'énergie et d'activité agricole, les coûts annuels peuvent être inférieurs ou supérieurs à ceux calculés pour un moment donné. La procédure d'optimisation donne un ensemble de plafonds nationaux d'émission pour chaque polluant acidifiant (voir tableau 1), déterminés sur base du meilleur rapport coût-efficacité pour la région analysée. Il fournit également des informations pays par pays sur les mesures techniques au moindre coût permettant d'atteindre ces plafonds d'émission. Une évaluation préliminaire des coûts supplémentaires de lutte contre les émissions liés à la réalisation de l'objectif de réduction de 50 pour cent de l'écart est présentée dans le tableau 2. 33 Tableau 1 Niveaux des émissions qui doivent être atteints en 2010 d'après l'analyse scientifique préliminaire pour réaliser l'objectif de réduction de l'écart de 50 pour cent, et projections des émissions sans stratégie en matière d'acidification (REF) (milliers de tonnes) so2 REF NIVEAU NOx REF NIVEAU NH3 REF NIV Pays Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Espagne Suède Royaume-Uni 57 215 71 116 691 740 361 155 847 4 56 194 1,035 97 980 57 52 31 116 235 414 361 41 204 4 38 194 618 66 279 116 196 119 163 895 116 129 88 163 766 1,279 1,079 282 73 282 42 1,160 1,160 10 140 206 ' 826 207 753 93 106 103 30 669 539 76 126 391 6 81 84 373 53 270 93 74 82 30 630 318 76 126 305 6 81 84 373 49 224 Total CE 15 5,619 2,710 5,967 3,000 2,551 10 140 206 851 207 1,244 6,921 34 Tableau 2 : Coûts supplémentaires de lutte contre les émissions liés à la réalisation de l'objectif intermédiaire (millions d'écus/an en 2010) Pays Autriche Belgique Danemark Finlande France Allemagne Grèce Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Espagne Suède Royaume-Uni CE 15 so2 NOx NH3 Total 0 364 59 0 294 624 0 75 433 0 76 0 159 145 711 2,940 0 118 42 0 153 586 0 26 0 0 0 0 5 0 865 1,795 0 193 80 0 36 1,435 0 0 400 0 0 0 0 18 143 2,305 0 675 181 0 483 2,645 0 101 0 "> ~> 0 76 0 164 163 1,719 7,040 4. HYPOTHESES ET POINT DE DEPART POUR L'ANALYSE DE SCENARIO Dans le cadre du présent document, le terme "scénario" signifie une série d'hypothèses relatives à des combinaisons de mesures de réduction, d'émissions, de coûts et d'objectifs environnementaux. On trouvera une description détaillée du travail de modélisation et de ses résultats dans le premier et le deuxième rapport intermédiaire de l'IIASA portant sur la lutte troposphérique rentable (contrat n°B4 - 3040\96\000086\MAR\B1), qui peuvent être obtenus sur demande auprès de la Commission. Pour chaque scénario, des données ont été produites sur les émissions, les mesures de réduction censées être appliquées pays par pays ainsi que sur leurs coûts et le dépassement des charges critiques pour ce qui est de l'acidification (exprimée à la fois en pourcentage et en hectares d'écosystèmes non protégés). l'acidification l'ozone contre et 4. 1 Situation de référence L'année 1990 a été retenue comme année de référence car elle était l'année la plus récente pour laquelle on disposait d'ensembles exhaustifs de données vérifiées concernant les émissions. On s'attend à ce que la même année de référence soit utilisée par la CPATLD lors de la négociation du nouveau protocole multi-polluants. En raison de l'incertitude qui croît avec l'éloignement de l'horizon utilisé dans les scénarios, en ce qui concerne l'utilisation de l'énergie 35 par exemple, et du fait que toute obligation légale contractée par les États membres doit être prise en compte et mise en oeuvre dans un délai raisonnable, les scénarios de stratégie d'acidification ont été limités à l'année 2010. 4. 2 Hypothèses relatives à l'utilisation de l'énergie Pour les États membres de la CE, l'analyse se base sur les projections énergétiques fournies par la DG XVH, tirées du scénario dit "de bon sens", et mises à jour avec de nouvelles données officielles soumises par un État membre. Dans ce scénario "de bon sens", une augmentation de 20 pour cent de la consommation d'énergie et une augmentation de 10 pour cent des émissions de CO2 sont envisagées entre 1990 et 2010. Pour les pays non membres de la CE, les projections énergétiques étaient basées sur les données nationales officiellement soumises par l'ECE NU et publiées dans sa base de données sur l'énergie. Pour souligner la nécessité de réduire les émissions de C02 et pour étudier l'impact d'un scénario énergétique sur les émissions des polluants acidifiants ainsi que sur les coûts prévus pour leur réduction, une analyse de sensibilité a été réalisée avec un scénario énergétique dit de faible CO2, qui aboutirait à une réduction des émissions de CO2 de 10 pour cent dans la CE entre 1990 et 2010. 4. 3 Scénario de référence (REF) Afin d'évaluer le besoin de mesures supplémentaires, leur coût et leur efficacité, un scénario de référence (REF) a été défini. Afin de tenir compte des différentes méthodes adoptées par les pays, deux scénarios ont été élaborés: Le premier est le scénario de la législation en vigueur (current legislation scenario-CLE): Sur base de projections de l'utilisation future de l'énergie, les niveaux actuels d'émission autorisés par les législations nationales communautaires et internationale ont été estimés. À cette fin, un inventaire détaillé de la législation applicable dans les différents pays, des directives de la CE et de prescriptions techniques figurant dans les protocoles de la CPATLD a été utilisé. En ce qui concerne les directives de la CE, le scénario inclut la directive sur les grandes installations de combustion (88/609/CEE), la directive sur la teneur en soufre des combustibles liquides (93/12/CEE), la directive IPPC (96/61/CEE) et des directives sur les émissions provenant des transports routiers ainsi que des engins mobiles non routiers. En outre, des propositions adoptées par la Commission, telles que celles du programme AUTO-OIL (COM (96) 248 final, 96/0163(COD), 96/0164(COD)), ont aussi été incluses. Le deuxième est le scénario des plans actuels de réduction (current reduction plans scenario - CRP): Dans le cas où les pays ont officiellement adopté ou soumis (à l'ECE NU/CPATLD) des plafonds nationaux d'émission ou ont conclu des accords internationaux sur les réductions des émissions (par exemple en signant des protocoles dans le cadre de la CPATLD), il a été tenu compte dans ce scénario des obligations qui en découlent. Afin de tenir pleinement compte de ces deux types de contraintes, lors du choix du scénario de référence, celui des deux scénarios (CLE et CRP) aboutissant aux plus faibles émissions d'ici à 2010 a été pris comme scénario de référence. Les mesures spécifiques de réduction censées 36 être appliquées dans les États membres d'après ce scénario sont présentées en détail dans les tableaux de coût pays par pays figurant dans les rapports intermédiaires de l'HASA. Le scénario de référence (REF) montre que si la législation en vigueur et en préparation était entièrement mise en oeuvre dans tous les pays européens, les émissions de SO2, de NOx et de NH3 seraient réduites de 58, 36 et 16 pour cent, respectivement, entre l'année de référence 1990 et l'année 2010. La superficie des écosystèmes dans la CE où les charges critiques sont dépassées pour l'acidification passerait de 33 millions d'hectares en 1990 à 9 millions d'hectares. Exprimée en pourcentage, la protection des écosystèmes passerait de 76 pour cent à 93 pour cent. Les plus faibles niveaux de réduction de l'écart réalisés sont inférieurs à 10 pour cent (dans le Nord de l'Allemagne et des Pays-Bas et dans le Nord de la Finlande). 4. 4 Scénarios de réductions maximales techniquement possibles (MFR) introduites pour Dans le modèle RAINS, la réduction maximale possible des polluants atmosphériques est limitée par les mesures techniques de réduction disponibles. Pour certains types de mesures, la mise en oeuvre se fait progressivement, comme c'est le cas par exemple pour l'impact des les nouvelles voitures. Le temps de nouvelles normes d'émission renouvellement du parc automobile, qui varie suivant les pays, déterminera le temps qu'il faudra aux nouveaux véhicules pour se conformer aux nouvelles normes. C'est pourquoi deux scénarios MFR ont été mis au point: le premier, appelé MFR^i, montre les diminutions maximales techniquement possibles qui peuvent être mises en oeuvre d'ici à l'année 2010, en supposant un rythme standard de renouvellement des véhicules à moteurs et des installations. Le deuxième, appelé MRTgnai, donne le résultat après la mise en oeuvre intégrale des mêmes mesures. En plus du MRTréd, les normes d'émission pour les véhicules figurant dans le programme AUTO-OIL pour l'année 2005 ont été introduites dans le dernier scénario. On prend donc un rythme irréalistement rapide de renouvellement du parc automobile, tout en conservant les projections d'utilisation de l'énergie pour l'an 2010. Il est à noter que les scénarios de réduction présentés ne tiennent pas compte des mesures de réduction dites 'non techniques' telles que les mutations structurelles (y compris le passage d'un type de combustible à un autre) dans les différents secteurs de la société. Par conséquent, les scénarios de MFR tendent à sous-estimer les possibilités de réduction des émissions et à surestimer les coûts de réalisation des réductions indiquées. Selon MFRréei, les émissions de SO2, du NOx, et de NH3 dans la CE seraient réduites de 91,69, et 44 pour cent, respectivement, entre 1990 et 2010. Les coûts annuels supplémentaires, par rapport à REF, s'élèveraient à 30 milliards d'écus pour la CE. La protection des écosystèmes dans la CE atteindrait 99 pour cent, ce qui laisse 1,1 million d'hectares non protégés. M R T^ réduirait de 92 pour cent les émissions de S02, de 84 pour cent pour les émissions de NOx, et de 44 pour cent les émissions NH3. La protection des écosystèmes dans la CE atteindrait plus de 99 pour cent, laissant 0,8 million d'hectares non protégé. Afin de déterminer les niveaux maximum réalisables de protection des écosystèmes dans la CE d'ici à 2010 lorsqu'on limite les nouvelles réductions d'émission à la CE, un troisième scénario MFR, appelé UEw a été étudié. Dans ce cas-ci, on s'est basé sur les mêmes émissions que dans le scénario MFRréei pour la CE et le scénario REF pour le reste de l'Europe. Le niveau de protection des écosystèmes pour la CE d'ici à 2010 s'élevait à 98 pour cent, laissant environ 3 million d'hectares non protégés. 37 5. RESULTATS DE L'ANALYSE DES SCENARIOS Entre les extrêmes du scénario REF et des scénarios MFR, qui ne font rien de plus que ce que l'on attend de la législation actuelle 011 de l'application de toutes les mesures de réduction techniquement possibles, plusieurs scénarios à moindre coût ont été élaborés et analysés. 5. 1 Définition de l'objectif intermédiaire Initialement, trois objectifs différents de réduction de l'écart ont été étudiés, de 45, 50, et 55 pour cent, respectivement. À cette fin, les objectifs de dépôt ont été limités aux seules cases de la grille CE. L'optimisation des réductions d'émission a été également confinée à la CE, tandis que des projections ont été faites pour les émissions du reste de l'Europe comme dans le scénario REF, exception faite de la réduction de l'écart de 55 pour cent, où les émissions provenant des navires dans la mer Baltique ont été incluses dans l'optimisation. Une contrainte politique donnée pour la stratégie d'acidification est que les mesures visant à réduire des émissions doivent être appliquées principalement au sein de la CE, vu que la CE ne peut pas imposer des engagements / mesures juridiquement obligatoires en dehors de son territoire. Par conséquent, la réduction de l'écart de 50 pour cent était la qplus appropriée, puisqu'elle est réalisable avec les mesures prises au sein de la CE et puisqu'elle aboutit aux niveaux de dépôt plus proches de l'objectif final. En outre, les scénarios prévoyant des réductions plus importantes des dépôts acides ont abouti à une forte hausse des coûts marginaux par rapport à la protection supplémentaire des écosystèmes ainsi obtenue (voir figure 1). 5. 2 Analyses de sensibilité Afin d'étudier d'autres options et de vérifier la cohérence de données introduites et la fiabilité des résultats de modélisation, plusieurs scénarios ont été réalisés sur base de différentes hypothèses et faisant intervenir différentes contraintes. Les résultats pourraient être comparés à ceux du scénario principal, c'est-à-dire celui qui vise une réduction de l'écart de 50 pour cent sur base des réductions optimisées d'émission au sein de la CE. Tous ces scénarios réalisent l'objectif intermédiaire d'une réduction d'au moins de 50 pour cent de l'écart de la protection des écosystèmes dans chaque case de la grille EMEP au sein de la CE. Les polluants acidifiants atmosphériques sont transportés par les vents sur de longues distances, et les possibilités et les coûts de réduction d'émission varient d'un pays à l'autre. Il a donc été estimé intéressant pour trouver l'option du moindre coût pour la réalisation des objectifs environnementaux, de voir si des réductions en dehors de la CE offraient une option moins onéreuse que les réductions au sein de la CE. Cette question a été étudiée dans les quatre scénarios repris ci-dessous, et les résultats sont également résumés dans le tableau Al : Scénario 1 : Optimisation avec les navires Si on inclut les émissions provenant des transports maritimes internationaux dans l'optimisation, il s'avère rentable de réduire les émissions de S02 dans la mer Baltique et la mer du Nord ainsi que les émission de NOx dans la mer du Nord et l'océan Atlantique. Ces réductions éviteraient à certains États membres de devoir prendre des mesures de réduction plus coûteuses des émissions d'origine terrestre. Pour la CE dans son ensemble, le coût supplémentaire pour atteindre l'objectif intermédiaire pourrait être réduit de plus de 2 milliards 38 d'écus par an. Les coûts annuels supplémentaires pour les mesures visant à réduire les émissions provenant des navires sont estimés à 300 millions d'écus environs. Scénario 2: Optimisation avec la totalité de l'Europe, à l'exclusion des navires Ce scénario a étudié la rentabilité de l'inclusion de pays hors CE dans l'optimisation en vue de l'adoption de nouvelles mesures de réduction des émissions, tout en gardant l'objectif de qualité environnementale limité aux États membres de la CE. Dans ces conditions il s'est avéré rentable de réduire davantage les émissions de S02 en Pologne, en Hongrie, en république Tchèque et en Slovénie. Les réductions des émissions dans ces pays remplaceraient certaines mesures prises par les États membres de la CE, ce qui réduirait les coûts supportés par ces États membres. Pour la CE dans son ensemble, les coûts annuels supplémentaires, par rapport au scénario principal, pourraient être réduits de près de 1 milliard d'écus soit, une économie d'environ 14 pour cent, tandis que les surcoûts pour les mesures prises dans ces quatre pays non membres de la CE s'élèveraient à 400 millions d'écus environ. L'économie de coût potentielle qui en résulte se chiffrait donc à quelque 600 millions d'écus environ. Le niveau de protection des écosystèmes pour la CE approcherait 97 pour cent, les charges critiques étant dépassées sur plus de 4,5 millions d'ha. Scénario 3 : Optimisation avec l'Europe entière, objectif intermédiaire CE pour la totalité de l'Europe Ce scénario étudie la perspective à l'échelle européenne, en se basant sur l'objectif d'une réduction de 50 pour cent de l'écart et sur l'optimisation du coût pour l'ensemble du territoire européen, navires compris. Pour atteindre cet objectif, les émissions dans la CE devraient être réduites plus que dans le scénario principal, ce qui accroît les coûts pour la CE. Les émissions provenant des transports maritimes internationaux ont été réduites dans chacune des trois zones maritimes. De plus les émissions dans les pays hors CE devraient être sensiblement réduites. Les coûts annuels supplémentaires par rapport à REF s'élevaient à 8 milliards d'écus pour la CE (presque un milliard de plus que dans le scénario principal), à 0,5 milliard pour les mesures visant à réduire les émissions provenant des navires et à 3,4 milliards pour les mesures prises dans les pays hors CE, ce qui fait un coût supplémentaire total de près de 12 milliards d'écus. Dans la CE, le niveau de protection des écosystèmes atteint s'élevait à 98 pour cent, laissant 2,9 millions d'ha non protégés. Pour l'Europe dans son ensemble, la protection des écosystèmes se chiffrait à 99 pour cent, laissant 6,1 million d'ha non protégés. Scénario 4: Optimisation avec la CE. fixant à 1. 5% la teneur en soufre pour les combustibles de soute La convention MARPOL révisée (voir la section 4. 5 de la communication) suggère de désigner la mer du Nord et la mer Baltique comme zones sensibles et de limiter à 1,5 pour cent maximum la teneur en soufre des combustibles de soute employés par les navires. Le scénario 4 suppose qu'une telle limite a été appliquée. On a constaté qu'une telle mesure pourrait réduire de plus de 1 milliard d'écus le coût supporté par la CE pour atteindre l'objectif intermédiaire d'une réduction de 50 pour cent de l'écart Les coûts supplémentaires de réduction de la teneur en soufre dans les combustibles de soute ont été estimés à moins de 100 millions d'écus. Le niveau de protection des écosystèmes qui en résulte était légèrement plus bas que dans le scénario principal: 96,4 contre 96,7 pour cent - laissant 4,7 million d'ha non protégés contre 4,5 millions d'ha dans le scénario principal. 39 En plus de ces quatre scénarios, plusieurs autres questions relatives aux hypothèses principales ont été étudiées par analyse de scénario. Les résultats principaux sont présentés ci-après, ainsi que dans le tableau A2 pour les scénarios 5 et 6. Scénario 5: Optimisation avec la CE. utilisant la variante énergétique (faible CO?) Pour les raisons décrites dans la section 4. 2 ci-dessus, l'impact de la variante énergétique (faible C02) ont été analysés. Dans ce scénario, l'augmentation de la demande finale d'énergie était limitée, l'efficacité énergétique améliorée et la part des sources renouvelables d'énergie augmentée. En conséquence, les émissions de CO2 ont été réduites de 10 pour cent entre 1990 et 2010, de même que les émissions de SO2 et de NOx. De ce fait, il a fallu moins de mesures de réduction pour atteindre l'objectif intermédiaire en matière d'acidification. En conséquence, le coût annuel supplémentaire pour ce scénario a été estimé à 2,9 milliards d'écus, soit une réduction de plus de 4 milliards d'écus ou de près de 60 pour cent par rapport au scénario principal. Il convient de noter que les coûts liés au changement de système énergétique n'ont pas été estimés, et ne pourraient pas donc être pris en compte. Le niveau de la protection des écosystèmes atteint était de 96,5 pour cent, avec 4,7 million d'ha non protégés. Scénario 6: Optimisation avec la CE. eutrophisation comprise Un scénario faisant intervenir des objectifs combinés de qualité environnementale, se fondant sur les charges critiques à la fois pour l'acidification et l'eutrophisation comme objectifs explicites de dépôt pour l'optimisation, a été évalué. Évidemment, les résultats d'un tel scénario combiné dépendent des objectifs de qualité environnementale- retenus. En l'occurrence, l'objectif pour l'acidification a été maintenu au même niveau (50 pour cent de réduction de l'écart) et un objectif analogue a été utilisé pour l'eutrophisation. (Utiliser exactement le même objectif pour l'eutrophisation s'est avéré impossible. Par conséquent, certains ajustements ont été faits, et il a fallu ne pas tenir compte de certaines cases irréalisables de la grille - sur la frontière Belgique / France et Pays-Bas / Allemagne - lors de l'optimisation. ) Cela a eu pour effet que certaines réductions des émissions se sont "déplacées" de SO2 à NOx et à NH3. Le secteur non protégé pour l'eutrophisation est passé de 21 millions d'ha dans REF (14,6 millions d'ha dans le scénario principal) à 9,4 millions d'ha. On note également une certaine amélioration en ce qui concerne l'acidification, le secteur non protégé diminuant à 4,2 millions d'ha. Les coûts supplémentaires totaux ont augmenté de 40 pour cent, passant à 9,4 milliards d'écus. Scénario 7: Optimisation avec la CE. utilisant différentes charges critiques britanniques Pendant la préparation de la stratégie d'acidification, il a été constaté que les données sur les charges critiques pour le RU étaient trop faibles, et que des données nouvelles et correctes ne pourraient pas être soumises suffisamment à temps pour qu'elles soient prises en compte dans les activités de modélisation. À la demande du RU, il a donc été convenu d'appliquer le modèle, à titre d'analyse de sensibilité, avec un autre ensemble de données soumis par le RU où les charges critiques pour le RU étaient trop élevées. Cela fait, il a été constaté qu'un tel changement n'a eu aucun impact sur les besoins de réduction des émissions de n'importe quel pays. Le seul changement dans les résultats était que le niveau de la protection des écosystèmes au RU avait augmenté. Scénario 8: Optimisation avec la CE. utilisant le point limite du percentile 95 Pour des raisons techniques et pratiques, la modélisation de la stratégie d'acidification a utilisé un point dit limite au percentile 98, c'est-à-dire que les données sur les charges critiques pour 40 les 2 pour cent des écosystèmes les plus sensibles ont été exclues des objectifs d'optimisation. Le protocole sur le soufre de 1994 est basé sur les charges critiques du percentile 5, c'est-à-dire que les données sur les charges critiques pour les 5 pour cent des écosystèmes les plus sensibles ont été exclues. Pour étudier l'impact possible du choix du point limite, une analyse de sensibilité a été faite en utilisant le percentile 95. Les résultats ont montré certains changements relativement minimes, de sorte que l'Espagne pourrait augmenter les émissions de SO2 de 618 Kt dans le scénario principal à 730 Kt, tandis que - très probablement par contrecoup - le RU diminuerait les émissions de SO2, de 279 Kt à 272 Kt. Les coûts globaux et le niveau de protection des écosystèmes pour la CE sont restés au même niveau dans l'ensemble. 5. 3 Cases contraignantes de la grille Inévitablement, en appliquant des scénarios de réduction de l'écart optimisés en termes de coûts, certaines cases de la grille EMEP seront "contraignantes". Cela suppose que dans ces cases de la grille l'objectif de dépôt est parfaitement atteint, tandis que dans toutes les autres cases de la grille le dépôt est différent de l'objectif On pourrait dire que ces cases contraignantes de la grille "entraîneront" les besoins de réduction des émissions pour un ou de plusieurs pays qui contribuent aux dépôts apparaissant dans ces cases de la grille. En raison de la grande superficie géographique concernée, on trouvera pour chaque scénario un certain nombre (généralement 3 à 6) de cases contraignantes de la grille, bien réparties au nord, au sud, à l'est, à l'ouest et au centre de la CE. La raison première étant que certaines cases de la grille, de par les écosystèmes qu'elles contiennent, ont des charges critiques plus faibles que les cases environnantes de la grille de la région. Dans les optimisations effectuées, les cases contraignantes de la grille étaient généralement identiques dans les différents scénarios (à part le scénario 3, avec l'objectif appliqué à l'ensemble de l'Europe) et apparaissaient dans le Nord de l'Allemagne/Pays-Bas, dans le Sud-Est de la Suède (De de Gotland en mer Baltique), dans l'Est de l'Allemagne et dans le Nord de l'Italie. Bien que l'élimination ou l'assouplissement de l'objectif de dépôt dans les cases contraignantes de la grille diminuerait les coûts totaux de réduction, cela ne dispense pas pour autant pas les pays contribuant au dépôt dans ces cases de la grille de prendre des mesures pour réduire les émissions. La raison étant que d'autres cases, généralement voisines, de la grille, deviendront contraignantes à leur tour. Dans certaines circonstances, l'objectif de réduction du dépôt/de l'écart pourrait ne pas être réalisable dans certaines cases de la grille qui deviennent alors "irréalisables". Par exemple, il a été constaté que trois cases de la grille situées sur la frontière entre le Nord de la Finlande et la Russie étaient irréalisables quand l'optimisation des mesures a été restreinte à la seule CE. Le principal problème de dépassement dans cette zone tenait au fait que les dépôts de soufre provenaient principalement des régions voisines en Russie. Dans tous les scénarios, sauf ceux qui englobent l'ensemble du territoire européen dans l'optimisation, ces trois cases de la grille ont été supprimées des objectifs de réduction de l'écart lors de l'optimisation. Pour les besoins de l'analyse de sensibilité, deux optimisations supplémentaires ont été faites: l'une excluant la grille contraignante de l'île de Gotland en mer Baltique, l'autre excluant la grille contraignante dans le Nord de l'Italie. Le premier cas a abouti à des émissions plus élevées de SO2 en Suède, avec pour effet secondaire que le RU devrait réduire davantage les émissions de SO2. Les émissions de NOx en Allemagne ont augmenté, tandis qu'en Belgique elles ont diminué. Les coûts globaux pour la CE sont restés à peu près inchangés, mais le niveau de protection des écosystèmes a été réduit, laissant 4,6 million d'ha non protégés. 41 Dans le deuxième cas, si l'on exclut la grille contraignante dans le Nord de l'Italie, le résultat principal était que les émissions de chacun des trois polluants provenant de l'Italie sont restées au même niveau que dans le scénario REF, entraînant des économies pour ce pays. Avec pour effet secondaire que les émissions de SO2 au RU et au Danemark étaient légèrement moindres, avec des augmentations corollaires des coûts. Le résultat net s'est exprimé en coûts réduits d'environ 700 millions d'écus. En ce qui concerne la protection des écosystèmes, une superficie de 4,7 millions d'ha est restée non protégée pour la CE dans son ensemble. Pour l'Italie en particulier, la superficie non protégée est passée de 103. 000 ha dans le scénario principal à 246. 000 ha. On pourrait noter également un certain impact dans les pays environnants, comme l'Autriche, où la superficie non protégée a augmenté par rapport au scénario principal. Tableau Al: Aperçu des résultats de REF, du scénario principal et des scénarios 2 à4 Scénario REF Réduction de l'écart de 50% MFR réel Seen. 2 non membre de la CE Seen. 3 Europe entière Seen. 4 Navires 1,5% S Modification des émissions dans la CE (à partir de 1990): S02 NOx NH3 Coûts supplémentaires pour la CE, par rapport à REF (milliard écus/an) Superficie des écosystèmes non protégés dans la CE (million d'ha) - 66% - 48% - 15% - 84% - 55% - 27% - 9 1% - 69% - 44% - 83% - 5 5% - 26% - 85% - 56% - 28% - 83% - 54% - 26% - 7. 0 30. 0 6. 1 8. 0 5. 9 8. 7 4. 5 1. 1 4. 5 2. 9 4. 7 * 42 Tableau A2: Aperçu des résultats, REF, du scénario principal et des scénarios 5 et 6 Scénario REF Réduction de l'écart de 50% Seen. 5 faible CO 2 Seen. 6 Eutro Modification des émissions dans la CE (à partir de 1990): S02 NOx NH3 Coûts supplémentaires pour la CE, par rapport à REF (milliard écus/an) Superficie des écosystèmes non protégés dans la CE (million d'ha) - 66% - 48% - 15% - 84% - 55% - 27% -85% - 57% - 24% - 82% - 59% - 37% - 8. 7 7. 0 4. 5 2. 9 4. 7 9. 4 4. 2 43 Figure 1. Rapport coût/efficacité RAPPORT COUT-EFFICACITE DES SCENARIOS 10 Millions d'hectares non-protégés 30 40 50 60 70 80 Coût total (milliard écus/an) 44 Exposé des motifs de la proposition de directive du Conseil concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE 1. Introduction Le soufre est naturellement présent dans le charbon et les produits pétroliers liquides car il provient des protéines contenues dans les tissus des plantes et des autres organismes à partir desquels sont formés le charbon et le pétrole. Lorsque le charbon et les produits pétroliers liquides sont brûlés dans les centrales thermiques, les installations industrielles, les appareils de chauffage domestique, les moteurs à combustion interne, etc. le soufre est oxydé en anhydride sulfureux et, si aucune mesure de réduction n'est prise, libéré dans l'atmosphère (voir le tableau 1 sur la part des différents types de combustible dans les émissions totales de SO2). L'anhydride sulfureux est l'un des principaux polluants (avec les oxydes d'azote et l'ammoniaque) responsables de l'acidification (pluies acides). L'anhydride sulfureux est directement toxique pour l'homme et les plantes. En outre, l'anhydride sulfureux peut également contribuer à la formation de particules en suspension dans l'atmosphère dont l'impact sur la santé de l'homme est aujourd'hui bien connu. La présente directive vise à réduire les émissions de S02 dans la Communauté européenne en limitant la teneur en soufre de certains combustibles liquides. La directive proposée n'est qu'une composante d'un ensemble de mesures destinées à combattre l'acidification ainsi que certains problèmes de pollution atmosphérique résultant de la présence d'anhydride sulfureux et de particules en suspension. 2. Impact des émissions d'anhydride sulfureux sur la santé de F homme et sur l'environnement 2. 1. Acidification La présente proposition est soumise pour approbation conjointement avec la communication de la Commission relative à une stratégie communautaire pour combattre l'acidification3. Comme cela ressort de cette communication, la Commission considère, sur la base d'une analyse exhaustive, que le contrôle de la teneur en soufre de certains combustibles liquides fait partie intégrante d'une stratégie tenant compte du facteur coût- efficacité. Le défi écologique que représente l'acidification et les fondements de la stratégie proposée par la Commission sont décrits dans la communication et ne seront pas repris ici. Cependant, un certain nombre de questions revêtent une importance capitale pour l'élaboration des futures politiques et doivent donc être soulignées. Tout d'abord, la nature même du problème de l'acidification constitue un défi majeur pour les décideurs car la sensibilité des écosystèmes au dépôt acide varie considérablement à travers fa Communauté. En général, les pays situés au nord de la Communauté abritent les écosystèmes les plus sensibles. Cependant, comme les émissions atmosphériques de gaz 3 Réf. 45 tels que l'anhydride sulfureux peuvent parcourir des centaines, voire des milliers de kilomètres avant de se déposer, il sera indispensable, pour réduire l'acidification dans un pays donné, de réduire les émissions dans de nombreux pays de la Communauté, même là où l'acidification ne constitue pas un problème écologique majeur. La proposition de la Commission en faveur d'une stratégie visant à combattre l'acidification tient compte des différentes sensibilités environnementales à travers la Communauté ainsi que de la répartition géographique des émissions et du dépôt acide. Pour que la stratégie soit rentable, il est essentiel que les différentes mesures proposées, même celles concernant les produits, respectent ces caractéristiques régionales en matière de sensibilité de l'écosystème, d'émissions et de dépôt acide. Tableau 1: Total des émissions de S02 produites en 1993 par les différents combustibles COMBUSTIBLE Essence Kérosène Gazole/Diesel Soutes Fioul lourd Charbon Combustibles de raffinerie Autres 1 TOTAL Émissions de SQ2 en 1993 Millions de tonnes/an CE 15 O^OS* 0^03 1^08 0^ 2,82 9,66 0,99 Pourcentage CE 15 0,6 0^ 7J0 2^0 1^4 62J) 6,5 1 038 15,35 | 2^ 100,1 [ La stratégie de la Commission pour le contrôle de l'acidification vise à contribuer, de façon significative, à la réalisation de l'objectif défini dans le 5e programme d'action environnementale et réaffirmé par le Conseil en décembre 1995, à savoir qu'"aucun dépassement des charges critiques pour l'acidification ne sera admis nulle part". La stratégie de la Commission est considérée comme l'ensemble de mesures le moins coûteux pour atteindre l'objectif environnemental. 2. 2. Effets sur la santé de l'homme L'anhydride sulfureux est directement toxique pour l'homme. Il agit sur les membranes muqueuses de la bouche, du nez et des poumons et affecte essentiellement la fonction respiratoire. Les groupes de population les plus menacés par les effets de la pollution par l'anhydride sulfureux sont les personnes jeunes, âgées et/ou malades, particulièrement celles qui souffrent d'affections respiratoires chroniques comme l'asthme, la bronchite et sulfureux peut les broncho-pneumopathies obstructives chroniques. L'anhydride également, par son impact sur la fonction respiratoire, aggraver les affections cardio- vasculaires. Il est démontré que l'anhydride sulfureux a également des effets indirects, dus à la formation de petites particules acides résultant de l'interaction entre les oxydes de soufre 46 et de petites gouttelettes d'eau. Ces particules peuvent provoquer d'autres problèmes respiratoires et des affections cardio-vasculaires dans les groupes de population à risque. et sulfureux l'anhydride les particules en Depuis 1980, la Communauté a instauré une législation établissant des normes de qualité suspension atmosphérique pour (directive 80/779/CEE concernant des valeurs limites et des valeurs guides de qualité atmosphérique pour l'anhydride sulfureux et les particules en suspension4). Alors qu'un rapport établi par la Commission5 indiquait que les concentrations d'anhydride sulfureux dans l'air avaient nettement tendance à baisser et que les objectifs de qualité atmosphérique définis dans la directive 80/779/CEE étaient en général respectés, des études récentes (APHEA6) démontrent que l'anhydride sulfureux est toujours à l'origine de problèmes de santé dans toute la Communauté, qu'il contribue à l'augmentation de la mortalité, de la morbidité et à la détérioration de la qualité de vie. Une part importante de la population urbaine dans la Communauté est exposée à des concentrations d'anhydride sulfureux qui dépassent les valeurs indicatives les plus récentes fixées par l'OMS pour l'exposition à long terme (50 ug/m3)7. A la lumière de données épidémiologiques récentes concernant les effets durables sur la santé et le coût de la pollution par l'anhydride sulfureux, la Commission prépare actuellement, à partir des dernières recommandations de l'OMS, une proposition visant à réviser les objectifs de qualité atmosphérique pour l'anhydride sulfureux définis dans la directive 80/779/CEE. 2. 3. Dommages causés à la végétation par l'anhydride sulfureux atmosphérique Outre qu'il contribue au dépôt acide, l'anhydride sulfureux atmosphérique affecte directement la végétation en étant absorbé par la partie aérienne des plantes. Cela peut avoir pour effet une dégradation de la chlorophylle, une diminution de la photosynthèse, une augmentation du débit respiratoire et des changements dans le métabolisme des protéines. La sensibilité des plantes varie considérablement d'un type à l'autre, les lichens étant les plus sensibles à ces effets. L'OMS a adopté une série d'orientations, pour ce qui est des concentrations annuelles et hivernales d'anhydride sulfureux, destinées à protéger différents types de végétation. C'est à partir de ces orientations que la Commission élabore ses propositions de révision des objectifs de qualité atmosphérique pour l'anhydride sulfureux conformément à l'objectif défini dans le 5e programme d'action environnementale et réaffirmé par le Conseil en décembre 1995, à savoir que "les concentrations autorisées de polluants atmosphériques doivent tenir compte de la protection de l'environnement". J O n °L 229, 30. 8. 1980, p. 30. COM(95) 372 final: Rapport de la commission sur I' application des directives concernant la qualité de I' air ambiant. Katsouyanni K. , Zmirou D. , Spix C, Sunyer J. , Schouten JP. , Ponka A. , Anderson HR. , Le Moullec Y. , Wojtyniak B. , Vigotti MA. , Bacharova L, (1994). - Short Term Effects of Air Pollution on Health: A European Epidemiological Approach Using Time Series Data. - Eur Resir J 1995; 8: 1030-1038. Projet de document de base concernant le SO2, préparé dans le cadre de la future proposition de la Commission sur la révision des normes de qualité de l'air. Disponible à la DG XI. 47 2. 4. Dommages aux bâtiments et aux matériaux Outre les dommages qu'elle inflige aux écosystèmes et à la santé de l'homme, la pollution par l'anhydride sulfureux contribue à l'altération superficielle et à la corrosion des bâtiments et des matériaux de construction. La maçonnerie, le ciment, le béton et le plâtre sont tous soumis à la corrosion résultant des émissions acides. Les bâtiments anciens, qui constituent la richesse du patrimoine architectural de l'Europe, sont en particulier très vulnérables. 2. 5 Coût de la pollution par l'anhydride sulfureux Plusieurs études8'9 ont été effectuées sur le coût occasionné par les émissions d'*anhydride sulfureux et autres émissions acides. Les études de ce type impliquent forcément une certaine marge d'erreur. Cela étant, ces études fournissent en général des estimations relativement fiables concernant le coût économique de l'impact sur la santé de l'homme et sur les bâtiments/matériaux de construction. Toutefois, les dommages causés à la structure et au fonctionnement des écosystèmes, et tout particulièrement à la biodiversité, n'ont pas été quantifiés. Même si l'impact des émissions de S02 varie d'une région à l'autre en fonction de la population exposée et de la sensibilité de l'environnement, on peut estimer que le coût économique moyen des dommages résultant de l'émission d'une tonne de S02 s'élève à environ 4 000 écus dans la Communauté. L'essentiel de ces coûts (+80%) correspond aux dommages occasionnés à la santé humaine. 3. Directive 93/12/CEE La directive 93/12/CEE10 concernant la teneur en soufre de certains combustibles liquides fixe des limites de concentration pour le soufre dans les gazoles (0,2% en poids à partir du 1er octobre 1994) et pour le carburant diesel (0,2% en poids à partir du 1er octobre 1994, puis 0,05% en poids à partir du 1er octobre 1996). Selon l'article 2 de la directive 93/12/CEE, la Commission est tenue de soumettre, avant le 1er janvier 1994, un rapport indiquant les progrès accomplis en matière de contrôle des émissions de S02 et, en outre, de soumettre une proposition introduisant des normes encore plus contraignantes pour la teneur en soufre des carburants diesel et des gazoles ainsi que de nouvelles valeurs limites pour la teneur en soufre du kérosène d'aviation. La Commission s'est montrée réticente à faire des propositions introduisant d'autres restrictions pour la teneur en soufre des combustibles liquides, du moins jusqu'à ce que ces mesures puissent se justifier dans le contexte d'une stratégie globale, rentable et intégrée pour combattre l'acidification. Par ailleurs, l'analyse entreprise pour étayer la stratégie de lutte contre l'acidification proposée par la Commission indique que le renforcement des contrôles sur la teneur en soufre des gazoles et des carburants diesel pourrait bien ne pas être la manière la plus efficace de réduire les émissions de S02 résultant de la combustion des combustibles liquides et que d'autres produits, notamment les fiouls lourds, sont une source bien plus importante de pollution. Étude de cas 2: Bénéfices pour l'Union européenne d'une stratégie en matière d'acidification. Projet EXTERNE, 1996. Commission européenne, DGXII, programme JOULE. Analyses de rentabilité des différents systèmes municipaux de gestion des déchets solides. Objectifs et instruments pour l'an 2000. Étude effectuée pour la DG XI par Coopers and Lybrand, rapport final 1996. J O n °L 74, 27. 3. 1993, p. 81. 48 En ce qui concerne les carburants diesel, la Commission a récemment présenté une proposition de directive concernant la qualité des carburants diesel et de l'essence11. Cette proposition prévoit de réduire la teneur en soufre des carburants diesel à 0,035% en poids alors que la valeur fixée dans la directive 93/12/CEE est de 0,05%. Toutefois, cette mesure a été davantage motivée par la nécessité de réduire les émissions de particules en suspension plutôt que par celle de réduire le S02. En ce qui concerne le kérosène d'aviation, la Commission considère que les émissions de S02 qui en résultent contribuent pour une très faible part aux problèmes d'acidification et de pollution atmosphérique. Par conséquent, la Commission estime pour le moment qu'il n'est pas nécessaire de légiférer pour imposer des limites obligatoires sur la teneur en soufre du kérosène d'aviation. Dans le cadre de sa stratégie pour combattre l'acidification et pour réduire la pollution par le SO2 dans les milieux urbains, la Commission considère qu'il est plus rentable d'instaurer/de maintenir des contrôles sur la teneur en soufre de certains combustibles liquides, notamment les fiouls lourds et les gazoles. Les mesures proposées sont décrites ci-dessous compte tenu de la situation actuelle du marché. 4. Produits dont la présente proposition prévoit la réglementation 4. 1. Fioul lourd Les émissions de S02 résultant de la combustion des combustibles liquides ont pour principale origine le fioul lourd (voir tableau 1). Le fioul lourd est utilisé dans les raffineries, les centrales thermiques, l'industrie ainsi que, dans une moindre mesure, à des fins domestiques et dans le secteur des transports. La consommation de fioul lourd dans chaque pays de la Communauté, et la teneur moyenne en soufre de celui-ci, figurent dans le tableau 2. Il existe de nettes différences entre les Etats membres: l'Italie, l'Espagne, la France, la Grèce, l'Irlande et, dans une moindre mesure le Royaume-Uni, l'Allemagne et la Belgique sont assez dépendants du fioul lourd pour la production d'énergie et de chaleur. En outre, l'estimation de la teneur moyenne en soufre du fioul lourd utilisé à travers la Communauté fait également apparaître d'importantes disparités: dans de nombreux États membres, la teneur est de 1% voire moins, tandis que dans d'autres, la concentration moyenne en soufre de certaines catégories de fioul lourd va jusqu'à 3,5%. La Commission a décidé de proposer une valeur limite générale de 1% en poids pour la teneur en soufre du fioul lourd dans la Communauté. Comme l'indique le tableau 7, cela se traduira par une réduction importante des émissions d'anhydride sulfureux. COM(96) 248 final: Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité des carburants diesel et de l'essence et modifiant la directive 93/12/CEE du Conseil. 49 Tableau 2 : Statistiques sur l'utilisation et la teneur moyenne en soufre du fioul lourd dans les États membres Consommation annuelle totale1"' en 1995 (kilotonnes) y compris le fioul lourd utilisé dans les raffineries Teneur moyenne en soufre (%) Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suède 1 Royaume-Uni | 1975 811 7012 2677 8222 7275 1284 30586 98 U76 930 3335 1678 1930 9028 (1925)^ (811) (3160) (102) (720) (1215) (60} (19406) (98) (170) (475) (339) (1220) (1930) (?) -1,0 y) \J1 2J_ 1-3,5(W) 2J. -2^0 ]J3 - 2^2 0,96 - y 0,3 2,18 | | (*) (***\ Informations fournies par les Etats membres en novembre/décembre 1996. Les chiffres entre parenthèses indiquent la consommation estimée de fioul lourd avec une teneur en soufre de moins de 1%; chiffres fournis par les États membres à la DGXI en novembre/décembre 1996 ou fournis à la DG XVII dans le cadre de la soumission annuelle des statistiques. Selon le type spécifique de fioul lourd. La Commission est consciente du fait que les mesures doivent être efficaces. Il est clair que, dans certaines régions de la Communauté où les objectifs de qualité de l'air sont respectés en ce qui concerne l'anhydride sulfureux et où les émissions de S02 ne contribuent pas d'une manière significative aux problèmes d'acidification, il ne serait peut- être pas nécessaire d'imposer une limite stricte de 1% à la teneur en soufre du fioul lourd. Dans ces régions, une teneur en soufre plus élevée pourrait être admise sans que les objectifs environnementaux soient compromis pour autant. La Commission propose que, dans ces régions, l'utilisation de fioul lourd avec une teneur en soufre pouvant atteindre 2,5% soit autorisée. Cela se justifie par la nécessité d'éviter le "dumping" du fioul lourd à très forte teneur en soufre dans des régions qui jouissent actuellement d'un environnement de bonne qualité. Ainsi, la proposition de la Commission ne provoquerait aucune dégradation de la qualité environnementale des régions en question. L'analyse effectuée afin d'étayer la stratégie proposée pour combattre l'acidification a également démontré que, pour les centrales thermiques et pour certaines industries, il serait plus rentable de soustraire le S02 des émissions, en recourant à des technologies comme la désulfuration des gaz de fumée, plutôt que d'utiliser des fiouls lourds à plus faible teneur en soufre. La Commission est également consciente de la nécessité d'éviter les dispositions de la tout chevauchement inutile entre la directive actuelle et 50 directive 88/609/CEE12 sur les grandes installations de combustion. Cela n'aurait aucun sens d'exiger que de telles installations utilisent du fioul lourd ayant une teneur en soufre de 1%, tout en leur imposant d'utiliser des technologies sophistiquées d'extraction de S02 des émissions. A la lumière des considérations susmentionnées, la Commission considère que toutes les nouvelles installations de combustion (telles que définies à l'article 2, paragraphe 9, de la directive 88/609/CEE) d'une puissance thermique supérieure à 50 mégawatts qui satisfont aux dispositions de la directive 88/609/CEE devraient être dispensées de l'obligation d'utiliser du fioul lourd ayant une teneur en soufre inférieure ou égale à 1% en poids. En ce qui concerne toutes les autres installations de combustion, la Commission considère qu'il faudrait exiger SOIT qu'elles utilisent du fioul lourd ayant une teneur en soufre inférieure ou égale à 1% SOIT qu'elles respectent un niveau d'émissions de 1 700 mg S02/m3, ce qui équivaut approximativement, en termes d'émissions, à brûler du fioul lourd avec une teneur en soufre de 1%. En ce qui concerne le rapport entre la présente directive et la directive 88/609/CEE, il convient de rappeler que la Commission a déjà annoncé son intention de soumettre, d'ici à la fin de 1997, des propositions visant à modifier la directive 88/609/CEE. Les dispositions de la directive actuelle relatives aux grandes installations de combustion devront être examinées en fonction de la révision future de la directive 88/609/CEE. 4. 2. Gazole Dans la directive 93/12/CEE, la teneur maximale en soufre du gazole a été fixée à 0,2% en poids. La consommation actuelle de gazole dans les différents Etats membres, et la teneur moyenne en soufre de celui-ci, figurent dans le tableau 3. L'analyse effectuée afin d'étayer la stratégie proposée par la Commission pour combattre l'acidification a démontré que, pour six Etats membres - la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni -, une réduction supplémentaire de la teneur en soufre du gazole constituerait une mesure rentable. En revanche, une telle mesure ne serait pas rentable en France, en Grèce, en Irlande, en Italie, au Luxembourg, au Portugal et en Espagne. En ce qui concerne l'Autriche et la Finlande, la valeur limite y était de 0,1% avant l'adhésion de ces pays à l'Union et, conformément aux traités d'adhésion, ils sont autorisés à maintenir des valeurs inférieures au cours d'une période de transition de quatre ans se terminant le 31 décembre 1998. Au cours de la période allant du 1er janvier 1995 à la fin de la période de transition, et conformément aux traités d'adhésion, les dispositions de la directive 93/12/CEE relatives au gazole, seront révisées suivant les procédures de la CE. 12 JO n °L 336, 7. 12. 1988, p. 1. 51 Tableau 3: Statistiques(*) sur l'utilisation et la teneur moyenne en soufre du gazole dans les États membres Consommation annuelle totale en 1995 (kilotonnes) 5623 1643 34382 2259 1650 14050 1214 3578 : 1594 2460 900 2334 2700 3815 Teneur moyenne en soufre (%) 0^20 0220 0,16 0^27 0i30 0 J5 0 J6 0^20 - 0 J9 <0i2 informations non fournies 0^05 0,076 0,14 | Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suède 1 Royaume-Uni | (*) Informations fournies par les Etats membres en novembre/décembre 1996. A la lumière des considérations ci-dessus, la Commission estime inutile d'imposer, dans la Communauté, une teneur en soufre de 0,1% maximum pour le gazole. Il ne semble pas non plus nécessaire d'empêcher les Etats membres qui souhaitent aller au-delà de la limite actuelle de 0,2%, en particulier l'Autriche et la Finlande, de le faire. Pour les raisons exposées en détail plus loin, la Commission considère que, comme les présentes mesures ont essentiellement un objectif environnemental, il est plus opportun que la directive actuelle soit fondée sur l'article 130 S du traité. La Commission entend donc maintenir, pour la teneur en soufre du gazole, la valeur actuelle de 0,2%, mais comme norme minimale. Les Etats membres seront autorisés à maintenir ou à introduire des mesures plus rigoureuses à condition que ces mesures soient compatibles avec le traité et notifiées à la Commission. Lorsqu'un État membre souhaite introduire des mesures plus rigoureuses, il devra la directive 83/189/CEE. Dans le cas de l'Autriche et de la Finlande, ces pays pourront maintenir leurs dispositions actuelles dès l'entrée en vigueur de la présente directive conformément aux dispositions de l'article 130 T du traité. la Commission conformément aux dispositions de le notifier à Le gazole est essentiellement destiné au chauffage domestique, mais une partie est utilisée pour la production d'énergie et de chaleur dans les transports maritimes. En Grèce (ensemble du territoire) et en Espagne (îles Canaries), imposer une teneur en soufre de 0,2% maximum pour le gazole utilisé à des fins maritimes risque d'avoir des répercussions économiques importantes. En outre, les émissions d'anhydride sulfureux dues à la navigation autour de la Grèce et de ses nombreuses îles ainsi qu'à proximité des îles Canaries ont un effet négligeable sur la santé de l'homme et sur l'environnement. Aussi la Commission estime-t-elle que la Grèce, sur tout son territoire, et l'Espagne, aux îles Canaries, peuvent bénéficier d'une dérogation en ce qui concerne l'instauration d'une teneur en soufre de 0,2% maximum pour le gazole utilisé à des fins maritimes. 52 4. 3. Autres types de combustibles liquides y compris fiouls de soute l'Organisation maritime Comme indiqué à la partie 3, la présente directive ne couvrira pas les carburants diesel utilisés pour les transports routiers, ni le kérosène d'aviation. Une autre catégorie de combustible liquide qui sera, pour le moment, exclu du champ d'application de la directive est le fioul de soute. Le fioul de soute est utilisé par les navires et l'analyse sur laquelle repose la stratégie de lutte contre l'acidification de la Commission a démontré que celui-ci constitue une source importante d'émissions acides, plus particulièrement dans la mer Baltique et certaines parties de la mer du Nord. Le contrôle des émissions de S02 résultant de la combustion des fiouls de soute serait également une mesure extrêmement rentable. Actuellement, la teneur en soufre des fiouls de soute n'est fixée par aucun règlement international, mais des propositions dans ce sens sont à l'étude dans le cadre de la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) de (OMI). La convention MARPOL est actuellement en cours de révision et on s'attend à ce que la nouvelle convention soit terminée d'ici à l'automne 1997. Il est prévu, dans le cadre de cette convention révisée, que certaines zones puissent être classées comme zones sensibles aux SOx. Dans ces zones, les navires seront obligés d'utiliser un fioul de soute ayant une teneur en soufre inférieure ou égale à 1,5%, alors qu'il sera proposé d'appliquer partout ailleurs la valeur limite générale de 4,5%. Plutôt que d'instaurer unilatéralement, l'échelle communautaire, des mesures visant à limiter la teneur en soufre des fiouls de soute, la Commission considère qu'il serait plus efficace pour les pays de la Communauté d'adopter, dans les négociations en cours sur la révision de la convention MARPOL, une position commune consistant à classer la mer Baltique et tout ou partie de la mer du Nord/Manche comme zones sensibles aux SOx aux termes de la Convention. Une fois que la révision de la convention MARPOL sera terminée, la Commission réexaminera sa position quant à la nécessité d'inclure dans la présente directive des dispositions relatives aux fiouls de soute. internationale à 5. Industrie européenne du raffinage La Communauté européenne (15) compte 106 raffineries d'une capacité totale de distillation de 13 212 833 barils par jour. Auparavant, les raffineries étaient classées en trois types: simple, craquage catalytique et valorisation intégrale. Aujourd'hui, ces catégories ne représentent plus toute la gamme de raffineries exploitées en Europe. Au cours. des trois à cinq dernières années, certains raffineurs ont rénové leurs installations pour se conformer à des spécifications de produit plus strictes, telles que la réduction de la teneur en plomb de l'essence et de la teneur en soufre du gazole et du carburant diesel. Les types de raffinerie existant actuellement correspondent davantage aux catégories suivantes: • Simple - y compris opérations thermiques et quelques opérations de distillation sous vide 53 • Craquage catalytique fluide (FCC): avec ou sans prétraitement de l'alimentation avec ou sans isomérisation C6 • Hydrocraquage • Craquage catalytique fluide (FCC) et hydrocraquage • Autres (par exemple, production de lubrifiants, etc. ) Le type de raffinage le plus répandu en Europe est le craquage catalytique fluide (FCC) (avec ou sans prétraitement, avec ou sans isomérisation C6, mais à l'exclusion de l'association FCC et hydrocraquage). Il représente environ 61% de la capacité totale de distillation atmosphérique dans la Communauté européenne. Le tableau 4 donne un aperçu des différents types de raffinage en Europe et leur part respective de la capacité totale de distillation européenne. La graphique 1 indique les différents types de raffineries en exploitation dans chaque pays et leur capacité totale de distillation. Tableau 4 : Types de raffinerie en Europe et part respective dans la capacité européenne de distillation (1994) Type de raffinerie Nombre de raffineries Capacité totale de distillation atmosphériqu e (b/i) 969 030 244 000 737 118 696 700 881 160 494 000 3 218 500 2 793 000 1 454 025 598 300 737 000 390 000 18 3 10 9 7 3 19 17 8 3 4 2 3 106 0 13 212 833 % de la capacité européenne 7,3% 1,8% 5,6% 5,3% 6,7% 3,7% 24,4% 21,1% 11,0% 4,5% 5,6% 3,0% 0% Simple sans opé. thermique ni isomérisation C6 Simple sans opé. thermique avec isomérisation C6 Simple avec opé. thermique sans isomérisation C6 Simple avec opé. thermique et isomérisation C6 Hydrocraquage sans isomérisation C6 Hydrocraquage avec isomérisation C6 FCC sans prétraitement ni isomérisation C6 FCC sans prétraitement avec isomérisation C6 FCC avec prétraitement sans isomérisation C6 FCC avec prétraitement et isomérisation C6 FCC et hydrocraquage sans prétraitement ni isomérisation C6 FCC et hydrocraquage sans prétraitement avec • isomérisation C6 Autre Total pour l'Europe 54 18 16i? 14 +:; 12 t 2 10 f S 61 2% I Graphique 1 Types de raffineries européennes par pays (1994) 1 • Hydrocraquage :': FCC et hydrocraquage sans prétraitement FCC avec prétraitement * FCC sans prétraitement • Il ressort du graphique 1 que, en Autriche, Belgique, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Espagne, ce sont les différents types de raffinage FCC qui prédominent. La capacité de distillation de la Grèce se partage entre raffinage simple et raffinage FCC, mais l'une des raffineries FCC a également une certaine capacité d'hydrocraquage et peut ainsi s'adapter plus souplement aux changements exigés quant à la qualité des combustibles. Les raffineries allemandes ont la capacité d'hydrocraquage la plus importante de tous les États membres. La Finlande possède une raffinerie simple et une raffinerie FCC/hydrocraquage. Le Danemark et l'Irlande n'exploitent que des raffineries simples. La capacité de distillation de la Suède se partage de façon à peu près égale entre raffineries simples et raffineries FCC. L'une de ces dernières dispose cependant d'une certaine capacité d'hydrocraquage. L'aptitude de l'industrie pétrolière à se conformer aux spécifications de produits dépend dans une large mesure de la configuration des raffineries, configuration qui constitue également un indicateur clé de la capacité technique de chaque raffinerie à satisfaire aux exigences plus strictes résultant de la législation européenne en matière d'environnement. En général, les raffineries de type FCC sont celles dont la configuration est la moins adaptée à la production de produits à faible teneur en soufre. Aussi la législation proposée représentera-t-elle un défi majeur pour les industries de raffinage en France, en Belgique, au Portugal, au Royaume-Uni et en Espagne. 6. Répercussions commerciales Pour pouvoir produire une gamme de combustibles et satisfaire la demande locale, les raffineurs doivent souvent négocier une partie de leurs matières premières et/ou produits de raffinage. Ils peuvent ainsi "adapter" la configuration de leur raffinerie en fonction de la demande de combustibles et de la nature de l'approvisionnement en pétrole brut. Actuellement, ces échanges ont lieu entre Etats membres et, dans une moindre mesure, 55 avec des pays tiers. Le tableau 5 ci-dessous indique l'ordre de grandeur des échanges entre la CE et les pays tiers. Tableau 5: Commerce extérieur pour le fioul lourd - CE à 15 (en 1995) (Source: base de données COMEXT2) Code N. C. Teneur en soufre Importations Exportations 2710 00 74 2710 00 76 2710 00 77 2710 00 78 < 1% 1 - 2 % 2 - 2,8 % > 2,8 % TOTAL (millions de tonnes) 11662 1 125 2 749 1332 16 868 3 041 0 582 1 028 14 151 18 802 Balance commerciale nette: 1 934 millions de tonnes Le commerce auquel donnent lieu opérations de raffinage, retraitement et reclassement des produits implique que les statistiques puissent être quelque peu faussées par des phénomènes de double comptabilité et de masquage. Néanmoins, le tableau indique que le niveau de la balance commerciale nette des combustibles liquides est peu élevé en comparaison des niveaux de production et de consommation. Une grande partie des échanges commerciaux, tant entre régions de la Communauté qu'avec les pays tiers, est le résultat de facteurs saisonniers et de fluctuations qualitatives. En général, la CE exporte des pétroles à haute teneur en soufre et importent des pétroles à faible teneur, mais les produits résiduels, destinés à être transformés ultérieurement, font également l'objet d'échanges importants. La proposition est susceptible d'entraîner, au moins à moyen terme, un accroissement global du commerce des combustibles liquides et, en particulier, du commerce extérieur avec les pays tiers pour le fioul lourd à faible teneur en soufre. Cependant, elle ne devrait pas modifier singulièrement la balance nette du commerce extérieur des combustibles liquides en général. En effet, il est probable que les raffineurs se rendront compte que, à long terme, l'augmentation des importations de fuel lourd à faible teneur en soufre creuse la différence de prix entre fuels lourds à teneur élevée et fuels lourds à faible teneur en soufre, et trouveront plus intéressant d'investir dans des équipements pour l'amélioration du fioul et la désulfuration des gaz de fumée. La teneur en soufre des bruts importés dans la Communauté varie considérablement. Au premier trimestre 1995, la teneur moyenne en soufre était approximativement de 1,0%. Des chiffres indicatifs de la teneur en soufre des bruts provenant de diverses régions productrices figurent dans le tableau 6. 56 Tableau 6: Teneur en soufre des pétroles bruts de différentes régions productrices Pétrole brut Arabie Saoudite Léger Moyen Lourd Berri Autre Libye Léger Moyen Lourd Russie Oural Autre Mexique Maya Isthme Norvège Statfjord Gullfaks Oseberg Ekofisk Autre Importations communautaires^ Volume (1000 barils) % des import. UE Prix^^ ($ US/b) Fourchette de la teneur en soufre(**} 97010 11243 10881 21564 9024 36690 42785 3889 49501 46610 13065 296 54725 15067 23252 29925 30589 11,4 1,3 1,3 2,5 1,1 4,3 5,0 0,5 5,8 5,5 1,5 0,0 6,5 1,8 2,7 3,5 3,6 18,3 17,7 17,45 18,61 - 18,76 18,68 18,04 18,40 17,81 16,54 19,23 18,68 19,08 18,89 19,11 18,75 1,33 - 1,9 2,4-2,41 2,55-2,8 1,2- 1,33 1,1 0,1-0,43 0,18-0,39 1,8-1,85 0,88 - 1,6 0,3 - 3,7 2,32-3,31 n. d. 0,2 - 0,3 0,25 - 0,45 0,3-0,31 0,17-0,2 0,02 - 0,26 (*) (**) Premier trimestre 1995, données fournies par la DG XVII. Chiffres à partir d'avril 1995, données fournies par la DG XVTI. Le commerce de combustibles liquides raffinés atténuera dans une certaine mesure l'impact de la directive sur les échanges de pétrole brut. Néanmoins, comme les réserves de pétrole brut à faible teneur en soufre sont limitées, on peut s'attendre à ce que l'écart de prix se creuse entre bruts "doux" à faible teneur en soufre et bruts "aigres" ayant une teneur en soufre plus élevée. Il faut également s'attendre à une baisse des importations dans la Communauté de bruts à teneur élevée en soufre. Toutefois, le tableau 6 indique que toutes les régions productrices fournissant actuellement des bruts à teneur élevée en soufre, produisent également des bruts plus légers dont la teneur en soufre est égale à ou proche de la valeur moyenne actuelle de 1,0%. 7. Coût et avantages, en termes de réduction des émissions, de la proposition de la Commission Les avantages escomptés, en termes de réduction des émissions de SO2, de l'instauration d'une teneur en soufre de 1% maximum pour le fioul lourd dans la Communauté, sont exposés dans le tableau 7. Aucune différence n'est faite entre le gain résultant directement 57 de la combustion de fioul lourd à 1% de soufre et le gain dû à l'adoption par les utilisateurs d'un moyen différent, vraisemblablement meilleur marché, de réduire leurs émissions, à savoir opter pour d'autres combustibles ou installer des équipements de désulfuration des gaz de fumée. Les dérogations prévues pour certaines régions ne sont pas non plus prises en compte. Aussi la réduction des émissions pour des pays tels que la Grèce et le Portugal est-elle sans doute surestimée. A cela près, l'instauration d'une teneur en soufre de 1% maximum pour le fioul lourd entraînera une réduction des émissions de S02 en 2010 d'environ 1 million de tonnes par rapport à la situation qui prévaudrait si la proposition de la Commission n'était pas acceptée. Tableau 7: Estimation des émissions de S02, en 2010, résultant de la combustion de fioul lourd Chiffres en milliers de tonnes Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suède Royaume-Uni TOTAL Réf. /Scénario actuel 104,1 12,0 125,2 79,0 400,1 177,1 94,6 500,2 0,2 18,2 22,9 74,7 36,0 23,6 451,2 2119,0 Avec 1 % de soufre 54,4 10,6 76,2 27,4 151,9 63,6 33,7 240,7 0,1 17,7 21,9 32,4 35,9 23,6 197,5 987,6 Différence 49,7 1,4 49,0 51,6 248,2 113,5 60,9 259,5 0,1 0,5 1,0 42,3 0,1 __ 253,5 1131,4 Le coût estimé de la proposition de la Commission pour chaque pays et pour chaque secteur est indiqué dans le tableau 2 figurant dans la fiche d'évaluation d'impact jointe. La Commission estime qu'un équilibre satisfaisant a été trouvé entre coût et avantages. 8. Opinion des parties concernées L'impact sur l'activité économique et l'opinion des parties concernées figurent dans la fiche d'évaluation d'impact jointe. 9. Base juridique Les émissions d'anhydride sulfureux contribuent aux problèmes d'acidification et ont un impact direct et indirect sur la santé de l'homme (voir partie 2). La motivation première pour réduire ces émissions est donc environnementale. Réduire la teneur en soufre de certains combustibles est l'une des mesures rentables conçues pour ramener les émissions de SO2 à un niveau compatible avec d'ambitieux objectifs environnementaux en matière de 58 dépôt acide et de normes de qualité de l'air pour l'anhydride sulfureux et les particules en suspension. Quand on élabore une stratégie de lutte contre l'acidification et la pollution atmosphérique qui soit rentable, il faut aussi tenir compte de la nature du problème écologique en question. Pour ce qui est de l'acidification, les écosystèmes de la Communauté présentent de grandes différences de sensibilité. Cela signifie que le dépôt d'une même quantité de substances acides peut avoir des conséquences graves pour les sols et les lacs suédois par exemple, alors que l'impact sera négligeable sur les sols alcalins de l'Espagne ou du Portugal. De plus, les émissions acides sont transportées à des centaines/milliers de kilomètres par les vents dominants et causent des dommages bien loin de leur point d'origine. Une stratégie rentable doit tenir compte de ces considérations. L'analyse effectuée afin d'étayer la stratégie de la Commission pour combattre l'acidification et qui prend en considération, entre autres, les différences de sensibilité des écosystèmes ainsi que les caractéristiques régionales en matière d'émissions, de dépôt acide et de rentabilité, a démontré que les contrôles sur la teneur en soufre des combustibles liquides seront rentables dans certains pays/régions et pas dans d'autres. Si les considérations de coût- efficacité, qui ont joué un rôle important dans l'élaboration de la stratégie, doivent être retenues, il faudra impérativement que les mesures législatives proposées pour mettre en œuvre cette stratégie offrent une certaine souplesse et puissent s'adapter à la complexité géographique des phénomènes écologiques auxquels elles doivent s'appliquer. sur l'accent susmentionnées, qui mettent les objectifs Les considérations environnementaux et le besoin de souplesse, inciteraient à recourir à l'article 130 S du traité comme base juridique. Cependant, les règles du marché intérieur ne doivent pas être négligées: si l'article 130 T laisse aux Etats membres la possibilité d'adopter des mesures de protection plus strictes, ces mesures doivent être compatibles avec le traité c'est-à-dire, entre autres, justifiées et proportionnelles. Aussi la proposition prévoit-elle que, lorsqu'un Etat membre souhaite introduire des mesures plus rigoureuses, il devra le notifier à la Commission conformément aux dispositions de la directive 83/189/CEE. En outre, la Commission fait remarquer que la nature (type de produit, valeur monétaire, méthode commerciale) du produit est telle que la marge de manœuvre autorisée ne peut entraîner de distorsion sérieuse du marché ni de graves conséquences économiques. S'agissant du fioul lourd et du gazole, il n'est pas prouvé que la coexistence d'un petit nombre de normes nationales différentes aurait des conséquences économiques négatives. Certes, l'inverse est sans doute vrai, en ce sens que les disparités du marché donneront aux raffineurs l'opportunité de mélanger leurs produits de façon à pouvoir vendre les combustibles à forte teneur en soufre dans des régions ou à des entreprises bénéficiant des différentes dérogations prévues par la directive, tandis que les produits à faible teneur en soufre seront vendus aux régions et entreprises qui, de par leur situation géographique, contribuent largement aux problèmes environnementaux. Lors de l'élaboration de programmes nationaux d'échantillonnage et d'analyse des produits pétroUers couverts par la directive, comme prévu à l'article 6, on devra veiller à ce que le contrôle de conformité soit réalisé sur les combustibles au moment de leur utilisation plutôt qu'au passage des frontières afin d'atténuer tout effet perturbateur sur les échanges. 59 Enfin, il faut garder à l'esprit qu'un document fondé sur l'article 130 S autorise l'Autriche et la Finlande à maintenir la valeur limite de 0,1%, en vigueur avant leur adhésion, au cours d'une période de transition de quatre ans se terminant en décembre 1998. En conclusion, étant donné que: a) b) c) la motivation première de la mesure est environnementale; la nature des problèmes écologiques à résoudre exige une réponse souple et adaptée aux différences géographiques; rien ne prouve que l'existence, dans les pays et régions de la Communauté, de différentes teneurs maximales en soufre pour le gazole et le fioul lourd entraînerait une désorganisation significative du marché ou des inconvénients économiques majeurs; la Commission a décidé que la base juridique la plus appropriée pour la directive actuelle est l'article 130 S du traité. 10. Nécessité d'une action au niveau communautaire - subsidiarité 10. 1. Quels sont les objectifs de Taction envisagée eu égard aux obligations de la Communauté? La mesure proposée fait partie intégrante d'une stratégie rentable conçue pour combattre l'acidification et réduire la pollution atmosphérique par l'anhydride sulfureux et les particules en suspension. L'acidification constitue un défi écologique majeur. Elle est par nature transfrontalière et exige donc une stratégie à l'échelle communautaire pour que les améliorations nécessaires puissent être apportées. Les mesures prises individuellement par les différents Etats membres, en l'absence de mesures complémentaires prises dans d'autres Etats membres, n'ont qu'un impact limité. Dans le cinquième programme d'action environnementale, l'objectif relatif à l'acidification était "aucun dépassement des charges et des niveaux critiques". Cet objectif a été réaffirmé à la réunion du Conseil "Environnement" en décembre 1995. Lors de ce Conseil, la Commission a été invitée à présenter, au début de 1997, une stratégie communautaire visant à combattre l'acidification et à ne pas dépasser les charges et niveaux critiques. La Commission a récemment soumis sa stratégie pour combattre l'acidification. La présente proposition fait partie de cette stratégie. En ce qui concerne la qualité de l'air, la Communauté dispose déjà de normes de qualité pour l'anhydride sulfureux et les particules en suspension: ces normes sont actuellement en cours de révision. La pollution atmosphérique par l'anhydride sulfureux et les particules en suspension contribuent aux maladies respiratoires et cardio-vasculaires dans les groupes de population sensibles. Les concentrations d'anhydride sulfureux ont également des effets directs sur l'environnement. Une réduction conséquente des émissions d'anhydride sulfureux sera nécessaire pour atteindre un niveau de qualité 60 atmosphérique satisfaisant du point de vue de l'anhydride sulfureux et des particules en suspension (l'anhydride sulfureux contribue à la formation de sulfates qui contribuent à leur tour à la formation de particules secondaires dans l'atmosphère). La réduction des émissions de SO2 dues à la combustion de combustibles liquides, résultant de l'introduction de la présente proposition contribuera grandement à la réalisation d'objectifs de qualité de l'air satisfaisants. La lutte contre l'acidification et l'amélioration de la qualité de l'air font partie de la telle qu'elle est définie à politique communautaire en matière d'environnement, l'article 130 R du traité. L'article 129 du traité prévoit que la protection de la santé est une composante des autres politiques de la Communauté. En outre, l'article 3 (o) du traité prévoit que les activités de la Communauté doivent contribuer à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé. 10. 2. L'action envisagée relève-t-elle de la compétence exclusive de la Communauté ou d'une compétence partagée avec les États membres? La Communauté est généralement compétente pour adopter des mesures visant à atteindre les objectifs environnementaux visés à l'article 130 R. La proposition de stratégie communautaire pour combattre l'acidification qui a été récemment adoptée par la Commission quantifie les réductions d'émissions qui doivent être réalisées par chaque Etat membre afin de satisfaire l'objectif environnemental. Les réductions d'émissions doivent être réalisées de façon rentable, ce qui exigera l'élaboration d'un ensemble intégré de mesures consolidées et complémentaires. Certaines de ces mesures doivent être prises au niveau de la Communauté: c'est le cas, par. exemple, de la présente proposition et de la prochaine révision de la directive 88/609/CEE relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion. D'autres mesures, comme la négociation des plafonds d'émissions avec les secteurs ou sous-secteurs industriels, seront prises au niveau national. En outre, d'autres mesures devront être prises au niveau d'instances internationales comme la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires de l'Organisation maritime internationale et la Convention UNECE sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. La réalisation des objectifs de qualité de l'air exigera également une action concertée. Des mesures comme la présente proposition seront prises au niveau communautaire tandis que d'autres, comme l'élaboration de normes locales sur les combustibles, les incitations fiscales associées aux combustibles à faible teneur en soufre et les plans de gestion locale des émissions, seront prises au niveau national, régional ou local. Conjointement, les actions concertées entreprises à différents niveaux permettront de réduire les émissions afin de limiter l'acidification et d'atteindre une qualité de l'air satisfaisante, dans le respect des principes de rentabilité et de subsidiarité. 10. 3. Quelle est la dimension communautaire du problème? Quelle solution a-t- elle été appliquée jusqu'à maintenant? L'acidification est un problème transfrontalier qui peut mieux être géré par une action concertée au niveau de la Communauté. De même, la pollution atmosphérique représente un défi écologique qui exige une action concertée. En l'absence d'une stratégie 61 le communautaire en matière d'acidification, on a plutôt eu tendance, jusqu'à présent, à prendre des mesures au cas par cas. Il existe bel et bien une législation communautaire concernant combustion (directive 88/609/CEE) et la limitation de la teneur en soufre de certains combustibles liquides (directive 93/12/CEE). La proposition de la Commission en faveur d'une stratégie communautaire pour combattre l'acidification constitue un cadre clair pour l'élaboration de futurs instruments politiques. installations émissions contrôle des des de 10. 4. Quelle est la solution la plus efficace si Ton compare les moyens des Etats membres et ceux de la Communauté? L'analyse effectuée par la Commission pour étayer une stratégie communautaire de lutte contre l'acidification, a clairement établi que le contrôle de la teneur en soufre de certains combustibles liquides est l'un des éléments d'une stratégie rentable de réduction des émissions acides. 10. 5. Quelle est la plus-value apportée à la Communauté par Taction envisagée et qu'en coûterait-il de ne rien faire? Les conséquences économiques de l'acidification et de la pollution atmosphérique sont importantes (voir partie 2). Les mesures unilatérales prises par un État membre agissant seul n'auront aucun succès si des mesures complémentaires ne sont pas prises dans d'autres Etats membres: en effet, sans une stratégie claire et des actions concertées, les Etats membres risquent d'adopter des mesures contradictoires. La mise en œuvre d'une stratégie communautaire intégrée est un moyen de veiller à ce que les objectifs environnementaux soient garantis de façon efficace. Enfin, une stratégie claire fondée sur des principes de coût-efficacité et de partage des charges, qui prévoit une répartition précise des rôles de la Communauté et des Etats membres, présente un avantage certain pour les entreprises car elle leur permet d'investir et de planifier sur le long terme à partir d'une approche transparente de la politique environnementale. Le coût de la proposition est estimé à 0,8 milliards d'écus/an. Cela permet d'effectuer une réduction de 1 113 kt de SO2, par rapport à la situation qui prévaudrait si l'on ne fait rien, au coût moyen d'environ 700 écus par tonne de SO2. Les études suggèrent que les bénéfices pourraient s'élever, pour autant qu'ils puissent être traduits en termes monétaires, à 4 000 écus/tonne de SO2. 10. 6. De quels moyens d'action la Communauté dispose-t-elle? Le but de l'action est de réduire les émissions d'anhydride sulfureux résultant de la combustion de certains combustibles liquides. Le moyen qui a été retenu pour atteindre cet objectif est de fixer des valeurs limites pour la teneur en soufre de certains combustibles liquides. C'est un règlement ou une directive qui permet le mieux de fixer des valeurs limites. 10. 7. Un réglementation uniforme est-elle nécessaire ou une directive définissant les principes généraux et laissant aux Etats membres le détail de la mise en œuvre est-elle suffisante? Imposer des valeurs limites à la concentration en soufre de certains combustibles liquides dans la Communauté est une mesure rentable pour réduire les émissions d'anhydride 62 sulfureux produites par la combustion. de ces combustibles. La rentabilité sera considérablement accrue, en particulier dans le cas du fioul lourd (voir partie 4. 1), si la mesure est suffisamment souple pour tenir compte de la diversité des conditions écologiques à travers la Communauté et du fait que les installations puissent recourir à des technologies de remplacement pour réduire les émissions d'anhydride sulfureux. L'évaluation des conditions écologiques qui régnent dans les différentes régions de la Communauté et des permis des installations industrielles peut être réalisée plus efficacement par les autorités des Etats membres en coopération, le cas échéant, avec les autorités régionales et locales. En outre, le contrôle de la qualité des combustibles utilisés dans la Communauté peut également être effectué efficacement par les autorités nationales. Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère qu'une directive est préférable à un règlement comme instrument juridique. En particulier, le rôle important confié aux autorités nationales et la grande liberté qui leur est laissée sont la garantie que les mesures prévues seront mises en œuvre de la façon la plus rentable qui soit. 11. Description de la situation législative dans les États membres 11. 1. Gazole En ce qui concerne le gazole, tous les Etats membres sauf l'Autriche et la Finlande doivent se conformer à la valeur limite de 0,2% fixée par la directive 93/12/CEE. En Autriche et en Finlande, une teneur en soufre de 0,1% maximum est actuellement en vigueur. 11. 2. Fioul lourd En ce qui concerne le fioul lourd, la situation actuelle dans les Etats membres se présente comme suit: Autriche Une valeur générale de 1% est en vigueur pour la teneur en soufre. Cependant, des valeurs plus contraignantes (teneur en soufre de 0,2%, 0,3% et 0,6%) sont utilisées pour les installations de combustion suivant leur âge et leur capacité. Belgique La législation belge reconnaît trois types différents de fiouls lourds. Des teneurs en soufre de 1%, 2% et 3% sont appliquées aux trois types de combustibles. D'après les estimations, on a utilisé en 1995 environ 1 925 kilotonnes de fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 1%, et seulement 51 kilotonnes de fioul d'une teneur en soufre supérieure à 1%. Il existe également des incitations fiscales afin d'encourager l'utilisation de combustibles à faible teneur en soufre. 63 Danemark La teneur en soufre des fiouls lourds est limitée à 1%. En outre, une taxe de 10 DKK par kilogramme est appliquée aux émissions de SO2 afin d'encourager l'utilisation de combustibles à faible teneur en soufre. Finlande La teneur en soufre des fiouls lourds est limitée à 1%. France La législation française reconnaît trois types différents de fiouls lourds. Des teneurs en soufre de 1%, 2% et 4% sont appliquées respectivement. D'après les estimations, on a utilisé en 1995 1 215 kilotonnes de combustible d'une teneur en soufre de 1%, 1 162 et 2 608 kilotonnes de combustible d'une teneur en soufre de 2% et 4% respectivement. 2 290 kilotonnes supplémentaires de fioul lourd d'une teneur en soufre non définie ont été utilisées dans les raffineries. Allemagne Pour les installations de combustion d'une capacité supérieure à 1 mégawatt, soit la teneur en soufre du fioul lourd utilisé doit être limitée à 1% soit les émissions de SO2 doivent être inférieures à 1 700 mg par mètre cube de gaz de fiimée. Grèce La teneur en soufre des fiouls lourds est généralement limitée à 3,2%. Cependant, une limite de 0,7% est appliquée dans la région d'Athènes (Attique). Irlande Il n'existe aucune limite juridique en vigueur en ce qui concerne la teneur en soufre des fiouls lourds. Cependant, certaines industries doivent se conformer à des limites d'émissions de SO2 équivalant à l'utilisation de fioul lourd d'une teneur en soufre de 1%. Italie Dans l'industrie, les installations de combustion d'une capacité inférieure ou égale à 3 mégawatts doivent utiliser un combustible d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 0,3%). Les installations d'une capacité supérieure ou égale à 50 mégawatts et les raffineries peuvent utiliser des combustibles d'une teneur en soufre allant jusqu'à 3% à condition qu'elles respectent des limites d'émissions définies. Luxembourg Il n'y a aucune valeur limite appliquée à la teneur en soufre du fioul lourd. 64 Pays-Bas Dans l'industrie, les installations de combustion (à l'exclusion des raffineries) doivent soit utiliser du fioul lourd d'une teneur en soufre de 1% soit respecter une norme d'émissions de SO2 de 1 700 mg par mètre cube de gaz de fumée. L'industrie du raffinage utilise une valeur générale d'émissions de 1 500 mg de SO2 par mètre cube de gaz de fumée. En ce qui concerne la teneur en soufre des fiouls lourds, aucune valeur limite n'est imposée à l'industrie du raffinage. Portugal La législation portugaise reconnaît quatre types différents de fiouls lourds. Des teneurs en soufre de 1%, 2%, 3% et 3,5% sont appliquées aux types de combustibles. Espagne Il existe deux types différents de fiouls lourds d'une teneur en soufre de 2,7% et 3,5% respectivement. Suède Sur la majeure partie du territoire suédois, des normes sont imposées de sorte que les émissions de soufre résultant de la combustion des différents types de combustibles ne dépassent pas les valeurs suivantes: i) ii) 50 mgS/MJ (moyenne annuelle) si les émissions totales de soufre dépassent 400 tonnes par an; 100 mgS/MJ (moyenne annuelle) si les émissions totales de soufre sont inférieures à 400 tonnes par an. Ces valeurs limites s'appliquent à toutes les chaudières d'un système de chauffage urbain ou d'un site industriel. Ces normes d'émissions équivalent à des teneurs en soufre maximales de 0,2% et 0,4% respectivement. Dans certaines régions de Suède, on applique une teneur en soufre de 0,8% ou une valeur des émissions de soufre équivalente. En plus de l'application de normes d'émissions, la Suède prélève également une taxe de 27 SEK par mètre cube de combustible d'une teneur en soufre de 0,1%. Royaume-Uni Il n'y a actuellement aucune limite imposée à la teneur en soufre du fioul lourd. 12. Explication détaillée des dispositions de la proposition 12. 1. Objectif et champ d'application de la directive (article premier) L'objectif de la proposition est de réduire les émissions de SO2 résultant de la combustion de certains combustibles liquides. Cet objectif doit être atteint par le contrôle de la teneur en soufre de certains combustibles liquides. 65 La proposition ne s'applique pas au carburant contenu dans les réservoirs des navires franchissant une frontière entre un pays tiers et un Etat membre. La proposition ne couvre pas les combustibles destinés au traitement par l'industrie du raffinage. 12. 2. Définitions (article 2) Les définitions des différents combustibles sont compatibles avec les définitions figurant dans d'autres documents de la législation communautaire. 12. 3. Teneur maximale en soufre du fioul lourd (article 3) Une limite générale de 1% est proposée pour la teneur en soufre du fioul lourd. Des dérogations sont accordées aux pays ou régions où les émissions de SO2 ne portent pas atteinte à la santé de l'homme ou ne provoquent pas de problèmes écologiques. Des dérogations sont également accordées pour les nouvelles installations de combustion couvertes par la directive 88/609/CEE et pour les autres installations de combustion qui respectent une norme d'émissions de SO2 équivalente à l'utilisation d'un fioul lourd d'une teneur en soufre de 1%. 12. 4. Teneur maximale en soufre du gazole (article 4) La valeur limite actuelle de 0,2% fixée par la directive 93/12/CEE est maintenue. Des dérogations sont accordées à la Grèce et aux îles Canaries en ce qui concerne les gazoles utilisés à des fins maritimes. 12. 5. Changements dans l'approvisionnement en pétrole brut (article 5) Afin d'éviter les problèmes causés par un changement soudain dans l'approvisionnement en pétrole brut ou en produits pétroliers, la Commission peut autoriser une valeur limite plus élevée pour la teneur en soufre des différents types de combustibles et ce pendant une période ne dépassant pas six mois. 12. 6. Échantillonnage et analyse (article 6) Les procédures d'échantillonnage et d'analyse sont décrites dans leurs grandes lignes. 12. 7. Compte rendu et révision (article 1) Chaque année, les Etats membres seront tenus de soumettre à la Commission un rapport succinct sur la teneur en soufre des combustibles liquides commercialisés sur leur territoire. A partir de ces rapports et des tendances observées en matière de qualité de l'air et d'acidification, la Commission soumettra au Conseil un rapport à la fin de l'année 2003. Si besoin est, ce rapport sera accompagné de propositions visant à réviser les dispositions de la directive. 12. 8. Abrogation de la directive existante (article 8) Toutes les dispositions de la directive 93/12/CEE relatives aux gazoles seront reprises par la présente proposition. Les dispositions de la directive 93/12/CEE doivent donc être abrogées. 66 12. 9. Transposition/sanctions/entrée en vigueur (articles 9,10 et 11) Ces articles contiennent les dispositions types. 67 Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL 97/0105 (SYN) concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE LE CONSEIL DE L'UNION EUROPEENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 130 S paragraphe 1, vu la proposition de la Commission13, vu l'avis du Comité économique et social14, statuant conformément à la procédure prévue à l'article 189 C du traité, en coopération avec le Parlement européen, 1) 2) 3) 4) considérant que les objectifs et les principes de la politique d'environnement de la Communauté, tels qu'ils sont définis dans les programmes d'action européens pour l'environnement, notamment dans le Cinquième programme d'action15, en s'inspirant des principes inscrits à l'article 130 R du traité, visent en particulier à protéger efficacement les populations des risques connus que présentent les émissions de dioxyde de soufre et à protéger l'environnement en empêchant que les dépôts de soufre dépassent des charges et des niveaux critiques définis; considérant qu'aux termes de l'article 129 du traité, les exigences en matière de protection de la santé sont une composante des autres politiques de la Communauté; que l'article 3 point o) du traité dispose en outre que l'action de la Communauté comporte une contribution à la réalisation d'un niveau élevé de protection de la santé; considérant que les émissions de dioxyde de soufre participent de manière importante au phénomène d'acidification dans la Communauté et que le dioxyde de soufre exerce également des effets directs sur la santé humaine et sur l'environnement; considérant que l'acidification et le dioxyde de soufre émis dans l'atmosphère endommagent les écosystèmes fragiles, diminuent la biodiversité, réduisent la valeur d'agrément et nuisent aux cultures et à la croissance des forêts; que les pluies acides en milieu urbain peuvent dégrader notablement les bâtiments et le patrimoine architectural; que la pollution par le dioxyde de soufre dans les villes peut également avoir des effets importants sur la santé humaine, en particulier parmi la population souffrant de maladies respiratoires; 13 14 15 J O n °C J O n °C JO n° C 138 du 17. 5. 1993, p. 5. 68 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) considérant que l'acidification est un problème transfrontalier qui demande des solutions aussi bien au niveau communautaire que national ou local; considérant que les émissions de dioxyde de soufre contribuent à la formation de particules dans l'atmosphère; considérant que la Communauté et, à titre individuel, les États membres, sont signataires de la convention de la CEE-ONU sur la pollution transfrontière à longue distance; qu'aux termes du protocole sur la réduction des émissions de soufre rédigé dans le cadre de cette convention, les parties contractantes doivent réduire notablement les émissions de dioxyde de soufre; considérant que le soufre, naturellement présent en faibles quantités dans le pétrole et le charbon, a été reconnu depuis de nombreuses années comme constituant la principale source d'émissions de dioxyde de soufre, lui-même responsable en grande partie des "pluies acides" et de la pollution de l'air qui affecte de nombreuses zones urbaines et industrielles; considérant que la Commission a récemment publié une communication16 sur une stratégie permettant de lutter de manière rentable contre l'acidification dans la Communauté; que la maîtrise des émissions de dioxyde de soufre provenant de la combustion de certains combustibles liquides a été reconnue comme un élément à part entière de cette stratégie; considérant, conformément au principe de subsidiarité et au principe de proportionnalité visés à l'article 3 B du traité, que l'action individuelle d'un État membre ne peut pas permettre d'atteindre efficacement l'objectif visant à réduire les émissions de soufre produites par la combustion de certains types de combustibles liquides; que des actions non concertées n'offrent aucune garantie quant à la réalisation de l'objectif visé; que de telles actions sont contreproductives et qu'elles conduiraient à déstabiliser gravement le marché des combustibles concernés; qu'il est plus efficace, pour réduire les émissions de dioxyde de soufre dans la Communauté, d'entreprendre une action au niveau communautaire; que la présente directive se limite aux exigences minimales nécessaires pour atteindre l'objectif visé; considérant que l'utilisation de gazoles et de fiouls lourds sur le territoire de la Communauté devrait être subordonnée à la condition que la teneur en soufre de ces combustibles ne dépasse pas les limites définies dans la présente directive; considérant que, conformément à l'article 130 T du traité, la présente directive n'empêche pas les États membres de conserver ou de prendre des mesures de protection plus strictes; que ces mesures doivent être compatibles avec le traité et notifiées à la Commission; considérant qu'un État membre, avant de prendre des mesures de protection plus strictes, notifie à la Commission les mesures proposées, conformément à la directive 83/189/CEE du Conseil du 28 mars 1983, prévoyant une procédure 16 JOn°C 69 d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques17, modifiée en dernier lieu par la décision 96/139/CE 14) 15) considérant qu'en ce qui concerne la teneur maximale en soufre des fiouls lourds, il serait souhaitable de prévoir des dérogations dans les Etats membres et leurs régions où l'état de l'environnement le permet; considérant qu'en ce qui concerne la teneur maximale en soufre des fiouls lourds, il serait également souhaitable de prévoir des dérogations pour les installations de combustion répondant aux valeurs d'émission maximales prévues par la directive 88/609/CEE du Conseil du 24 novembre 1988, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des* grandes installations de combustion1 , modifiée en dernier lieu par la directive 94/66/CE 20; qu'il faudra, à la lumière d'une prochaine révision de la directive 88/609/CEE, revoir et, si nécessaire, réviser certaines dispositions de la présente directive; 16) considérant que la directive 93/12/CEE du Conseil, du 22 mars 1993 concernant la 21 teneur en soufre de certains combustibles liquides modifié en dernier lieu par l'Acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, fixe déjà à 0,2 % la teneur maximale en soufre des gazoles et que cette valeur limite continue d'être généralement applicable; considérant que, conformément à l'Acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, l'Autriche et la Finlande bénéficient d'une dérogation de quatre ans, à compter de la date d'adhésion, aux dispositions de la directive 93/12/CEE sur la teneur en soufre du gazole; considérant que la teneur maximale en soufre de 0,2 % fixée pour les gazoles destinés aux navires de mer risque de poser des problèmes techniques et économiques sur l'ensemble du territoire de la Grèce et à l'Espagne sur les îles Canaries; qu'une dérogation accordée à la Grèce et aux îles Canaries ne devrait pas nuire au marché des gazoles à usage maritime dans la mesure où le carburant exporté à partir de la Grèce et des îles Canaries vers d'autres États membres doit répondre aux critères en vigueur dans l'Etat membre de destination; que la Grèce et les îles Canaries doivent se voir accorder une dérogation les autorisant à ne pas respecter la teneur en soufre maximale de 0,2 % en poids pour le gazole à usage maritime; considérant qu'en cas de rupture d'approvisionnement en pétrole brut ou en produits pétroliers la Commission peut autoriser un État membre à appliquer sur son territoire une valeur limite plus élevée; considérant que les États membres devraient mettre en place des mécanismes adaptés permettant de vérifier le respect des dispositions de la présente directive; que des rapports sur la teneur en soufre des combustibles liquides doivent être régulièrement remis à la Commission; 17) 18) 19) 20) 17 18 19 20 21 JO n° L 109 du 26. 4. 1983, p. 8. JO n° L 32 du 10. 2. 1996, p. 31. JO n° L 336 du 7. 12. 1988, p. 1. JO n° L 337 du 24. 12. 1994, p. 83. JO n° L 74 du 27. 3. 1993, p. 81. 70 21) considérant que, pour des raisons de clarté, il y a lieu de modifier la directive 93/12/CEE, A ARRETE LA PRESENTE DIRECTIVE: ARTICLE PREMIER Objectifs et champ d'application 1. 2. La présente directive a pour but de réduire les émissions de dioxyde de soufre résultant de la combustion de certains types de combustibles liquides. et de diminuer ainsi les effets néfastes de ces émissions sur l'homme et l'environnement. Pour diminuer les émissions de dioxyde de soufre résultant de la combustion de certains combustibles liquides dérivés du pétrole, l'utilisation de ces combustibles sur le territoire de la Communauté est subordonnée au respect d'une teneur maximale en soufre. Les valeurs limites fixées dans la présente directive pour certains combustibles liquides dérivés du pétrole ne s'appliquent cependant pas aux combustibles: a) b) c) contenus dans les soutes des navires traversant une frontière entre un pays tiers et un État membre; destinés à être traités avant leur combustion définitive; utilisés dans les raffineries. ARTICLE 2 Définitions Aux fins de la présente directive, on entend par : 1. "fiouls lourds": tout combustible liquide dérivé du pétrole classé sous le code NC 2710 00 71 à 2710 00 78 ou tout combustible liquide dérivé du pétrole (autre que le gazole défini au point 2) appartenant, du fait de ses limites de distillation, à la catégorie des fiouls lourds destinés à être utilisés comme combustibles et dont moins de 65 % en volume (pertes comprises) distillent à 250°C selon la méthode ASTM D86. Si la distillation ne peut pas être déterminée selon la méthode ASTM D86, le produit pétrolier est classé dans la catégorie des fiouls lourds; tout combustible liquide dérivé du pétrole "gazole": le code NC 2710 00 69 ou tout combustible liquide dérivé du pétrole appartenant, du fait de ses limites de distillation, à la catégorie des distillats moyens destinés à être utilisés comme combustibles et dont au moins 85 % en volume (pertes comprises) distillent la méthode ASTM D86. Les carburants diesels définis à350°C classé selon sous 71 à l'article 2 paragraphe 2 de la directive du Parlement européen et du Conseil22 (concernant la qualité de l'essence et du carburant diesel) sont exclus de la présente définition; "méthode ASTM": les méthodes retenues par l'American Society for Testing and Materials dans les Définitions et spécifications standard des produits lubrifiants et dérivés du pétrole (édition datant de 1976). ARTICLE 3 Teneur maximale en soufre des FIOULS LOURDS 1. 2. 3. 4. 5. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour garantir à partir du 1er janvier 2000 que les fiouls lourds ne puissent être utilisés sur leur territoire si leur teneur en soufre dépasse 1,0 % en poids. Sous réserve que les normes de qualité de l'air fixées pour le dioxyde de soufre dans la directive 80/779/CEE du Conseil et dans d'autres dispositions communautaires en la matière soient respectées et que la contribution à la pollution transfrontière est négligeable, un État membre peut autoriser l'emploi de fiouls lourds dont la teneur en soufre est comprise entre 1,0 % et 2,5 % en poids sur tout ou partie de son territoire. Les paragraphes 1 et 2 ne s'appliquent pas aux fiouls lourds utilisés dans les installations de combustion d'une puissance thermique nominale supérieure ou égale à 50 MW, qui sont considérées comme de nouvelles installations au sens de la définition de l'article 2 paragraphe 9 de la directive 88/609/CEE et qui satisfont aux limites d'émission du SO2 fixées pour ces installations à l'article 4 et dans l'annexe IV de ladite directive. Les paragraphes 1 et 2 ne s'appliquent pas aux fiouls lourds utilisés dans des installations de combustion et des cimenteries industrielles autres que celles mentionnées ci-dessus si les émissions de SO2 en provenance de ces installations sont inférieures ou égales à 1700 S02mg/Nm3. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir qu'une installation de combustion utilisant du fioul lourd dont la teneur en soufre est supérieure à la valeur limite spécifiée au paragraphe 1 ne puisse être exploitée sans un permis délivré par les autorités compétentes et précisant les limites d'émission. Les dispositions du paragraphe 3 sont revues et, le cas échéant, révisées en fonction des amendements éventuellement apportés à la directive 88/609/CEE. Si un État membre a recours aux possibilités visées aux paragraphes 2 ou 3, il en informe au moins douze mois à l'avance la Commission et le public. La Commission doit recevoir suffisamment d'informations pour permettre de vérifier que les critères visés au paragraphe 2 ou au paragraphe 3 sont remplis. La Commission informe les autres États membres. Dans les six mois à compter de la date de réception des 22 23 JOn° JO n° L 229 du 30. 8. 1980, p. 30. 72 informations adressées par l'État membre, la Commission examine les mesures proposées afin de s'assurer qu'elles satisfont aux dispositions de la présente directive, ainsi qu'à d'autres dispositions du droit communautaire, et elle communique sa décision aux États membres. ARTICLE 4 Teneur maximale en soufre du GAZOLE 1. 2. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour garantir que les gazoles, y compris les gazoles à usage maritime, ne puissent être utilisés sur leur territoire et dans leurs eaux territoriales si leur teneur en soufre dépasse 0,2 % en poids à partir du 1er janvier 1999. Par dérogation au paragraphe 1, l'Espagne peut autoriser, pour les îles Canaries, et la Grèce, pour tout ou partie de son territoire, l'utilisation de gazole à usage maritime dont la teneur en soufre dépasse 0,2 % en poids. ARTICLE 5 Modification de l'approvisionnement en PETROLE BRUT Si, en raison d'une modification soudaine de l'approvisionnement en pétrole brut ou en produits pétroliers, un État membre éprouve des difficultés à respecter les teneurs maximales en soufre visées aux articles 3 et 4, il en informe la Commission. La Commission peut autoriser cet État membre à appliquer des valeurs plus élevées sur son territoire pendant une période n'excédant pas six mois et notifie sa décision au Conseil et aux États membres. Tout État membre peut soumettre cette décision au Conseil dans un délai d'un mois. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut arrêter une décision différente dans un délai de deux mois. ARTICLE 6 Échantillonnage et analyse 1. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour vérifier par échantillonnage que la teneur en soufre des combustibles utilisés est conforme aux dispositions des articles 3 et 4. L'échantillonnage débute dans les six mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la valeur maximale en soufre du combustible concerné. Les prélèvements sont effectués avec une régularité et selon des méthodes telles que les échantillons soient représentatifs du combustible examiné. 2. La teneur en soufre est déterminée selon les méthodes de référence suivantes: a) méthode ISO 8754 (1992) pour le fioul lourd et le carburant diesel à usage maritime; b) méthode ISO 4260 (1987) pour le gazole. 73 L'interprétation statistique des résultats du contrôle de la teneur en soufre des gazoles utilisés est effectuée conformément à la norme ISO 4259 (1992). ARTICLE 7 Rapports et révision Sur la base des résultats de l'échantillonnage et des analyses effectués conformément à l'article 6, les États membres remettent à la Commission, au plus tard le 30 juin de chaque année, un bref rapport sur la teneur en soufre des combustibles liquides entrant dans le champ d'application de la présente directive et qui ont été utilisés sur leur territoire au cours de l'année civile précédente. Sur la base, entre autres, des rapports annuels présentés conformément au paragraphe 1 et de l'évolution de la qualité de l'air et de l'acidification, la Commission soumet un rapport au Conseil, au plus tard le 31 décembre 2003. La Commission peut accompagner ce rapport de propositions visant à réviser la présente directive, en particulier les valeurs limites fixées pour chaque catégorie de combustible, ainsi que les dérogations prévues par l'article 3 paragraphe 2, par l'article 3 paragraphe 3 et par l'article 4 paragraphe 2. ARTICLE 8 Modifications de la directive 93/12/CEE La directive 93/12/CEE est modifiée comme suit: 1) 2) A l'article 1er, le paragraphe 1 point a) et le paragraphe 2 sont supprimés. A l'article 2, le premier alinéa du paragraphe 2 et le paragraphe 3 sont supprimés. 3) Les articles 3 et 4 sont supprimés. Le premier alinéa s'applique à partir du 1er janvier 1999. ARTICLE 9 Transposition 1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 1er juin 1998. Us en informent immédiatement la Commission. Les États membres appliquent ces dispositions à partir du lCTjanvier 1999. 74 Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres. Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. ARTICLE 10 Sanctions Les Etats membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive, et prennent toute mesure nécessaire pour assurer la mise en oeuvre de celles-ci. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Les Etats membres notifient ces dispositions à la Commission avant le 1er juin 1998 et toute modification ultérieure les concernant dans les meilleurs délais. ARTICLE 11 Entrée en vigueur de la directive La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. ARTICLE 12 Destinataires Les États membres sont destinataires de la présente directive. Fait à Bruxelles, le Par le Conseil Le président 75 FICHE D'IMPACT Impact de la proposition sur les entreprises, et particulièrement les petites et moyennes entreprises (PME) TITRE DE LA PROPOSITION Proposition de directive du Conseil concernant la teneur en soufre de certains combustibles liquides et modifiant la directive 93/12/CEE. Numéro de référence (répertoire). 1. COMPTE TENU DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE, POURQUOI UNE LEGISLATION COMMUNAUTAIRE EST-ELLE NECESSAIRE DANS CE DOMAINE ? QUELS EN SONT LES PRINCIPAUX OBJECTIFS ? La Commission a récemment présenté, à la demande du Conseil, une proposition sur la stratégie qui pourrait être mise en place au niveau communautaire pour lutter contre l'acidification24. On y reconnaît la nécessité d'entreprendre des actions concertées et rentables afin de réduire les émissions de polluants acides, tels l'anhydride sulfureux, les oxydes d'azote et l'ammoniac. On y cite un certain nombre de mesures à prendre au niveau communautaire, ainsi qu'au niveau national et local, et dans les forums internationaux. Le contrôle de la teneur en soufre de certains combustibles liquides fait partie de ces mesures. Il est nécessaire de réduire les émissions d'anhydride sulfureux pour lutter contre l'acidification, mais aussi en raison des effets importants du SO2 sur la santé humaine, ainsi que sur la corrosion des bâtiments et des matériaux. La Communauté a défini des objectifs de qualité de l'air en matière d'anhydride sulfureux (directive 80/779/CEE) et la Commission prépare actuellement des propositions visant à renforcer ces objectifs. H est important de réduire les émissions d'anhydride sulfureux en diminuant la teneur en soufre de certains combustibles liquides pour pouvoir respecter les nouvelles normes de qualité de l'air. Cette mesure sera bénéfique à l'environnement et à la santé humaine. La proposition ne couvre pas toutes les catégories de combustibles liquides. Les valeurs limites définies par la directive 93/12/CEE pour la teneur en soufre des gazoles sont maintenues. L'élément le plus novateur de la proposition concerne l'établissement d'une limite maximale de 1 % (assortie de dérogations étendues) pour la teneur en soufre des fiouls lourds. 24 Réf 76 2. OUI SERA CONCERNE PAR LA PROPOSITION ? Quels Secteurs de l'industrie seront concernés ? L'industrie du raffinage, qui devra produire du fioul lourd moins soufré, sera le principal secteur concerné. Les compagnies pétrolières seront également affectées. Les principaux utilisateurs de fioul lourd sont les centrales électriques, les raffineries et l'industrie et, dans une proportion plus faible, le secteur domestique et les transports. H est évident que le prix des fiouls lourds à faible teneur en soufre sera plus élevé, même si les dérogations étendues prévues par la directive permettront d'atténuer cette hausse dans de nombreux secteurs. Taille des entreprises concernées Les entreprises de raffinage sont souvent de grandes multinationales. Les compagnies pétrolières peuvent être des petites ou des moyennes entreprises. Les compagnies de production d'électricité sont également de grandes entreprises. Les utilisateurs de fioul lourd dans l'industrie et les transports sont constitués de grandes, de moyennes et de petites entreprises. Ces entreprises sont-elles situées dans des zones géographiques particulières de la Communauté ? Les entreprises productrices et utilisatrices de fioul lourd sont réparties dans l'ensemble de la Communauté. Cependant, dans de nombreux Etats membres, la teneur en soufre des fiouls lourds atteint déjà, ou avoisine, la valeur proposée par la Commission, soit 1 % (voir le tableau 1). Les effets économiques de la proposition se feront le plus lourdement sentir dans les Etats membres où les fiouls lourds ont à la fois une teneur en soufre assez élevée et où leur consommation est également élevée, comme en France, en Grèce, en Irlande, en Italie, au Portugal, en Espagne et au Royaume-Uni. Nombre de ces pays pourront cependant bénéficier de la dérogation qui permet aux Etats-membres d'employer des fiouls à teneur plus élevée dans les régions exemptes de problèmes de qualité de l'air et qui ne contribuent pas à l'acidification de manière significative. 3. QUE DEVRONT FAIRE LES ENTREPRISES POUR SE CONFORMER A LA PROPOSITION ? Certaines raffineries devront modifier leurs procédés de raffinage, installer de nouvelles unités de production et/ou procéder à des mélanges pour modifier la teneur en soufre. Les techniques de désulfuration des fiouls lourds sont toutes disponibles et éprouvées. Les raffineries pourront également réduire quelque peu la teneur en soufre de leurs produits en se fournissant en bruts moins soufrés. Le pétrole de la mer du Nord est en général moins soufré que le pétrole provenant du Moyen-Orient. Les utilisateurs de fiouls lourds devront s'assurer que ces derniers sont conformes à la teneur limite de 1 %. * 11 4. QUELS SONT LES EFFETS ECONOMIQUES PROBABLES DE LA PROPOSITION? Effets sur l'emploi, les investissements et la création d'entreprises Les effets seront minimes dans les pays où la teneur en soufre des fiouls lourds avoisine d'ores et déjà la limite de 1 % proposée par la Commission. Les conséquences économiques seront plus graves pour les raffineries installées dans les pays où la teneur en soufre des fiouls lourds doit être notablement abaissée (voir tableau 1). L'importance des investissements dépendra en grande partie des procédés mis en oeuvre dans les raffineries. Des investissements considérables seront en particulier nécessaires en France, au Royaume-Uni, en Espagne et au Portugal, où la majorité des raffineries pratiquent le craquage sur lit fluidisé, une technique mal adaptée à la fabrication de produits faiblement soufrés. Compte tenu de la surcapacité que connaît l'industrie du raffinage européenne et de ses faibles marges d'exploitation, il n'est pas exclu que la proposition entraîne des restructurations et, par conséquent, des pertes d'emplois. Cependant, les propositions de la Commission n'amèneront pas à elles-seules de tels changements; cela n'est possible que dans le cas où elles s'ajoutent aux autres problèmes qui pèsent sur l'industrie. Pour fabriquer des produits à faible teneur en soufre, les raffineries devront acheter de nouveaux équipements. Les entreprises qui construisent et installent ces équipements verront leurs revenus augmenter, ce qui jouera en faveur de l'emploi dans le secteur. H est probable que les raffineries répercuteront la hausse de leurs coûts de production sur les utilisateurs de fioul lourd. Le tableau 2 donne une estimation des coûts supplémentaires par secteur industriel et par pays. D apparaît que ces coûts varieront considérablement d'un point à l'autre de la Communauté si l'on continue d'utiliser du fioul lourd pour produire de la chaleur et de l'électricité dans certains secteurs industriels. On a cependant constaté ces dernières années une nette tendance à remplacer les combustibles liquides et solides par le gaz. La proposition actuelle devrait renforcer cette tendance. Effets sur la compétitivité des entreprises Comme nous l'avons dit précédemment, les effets sur l'industrie du raffinage varieront considérablement d'un pays à l'autre. Certaines raffineries seront affectées, d'autres détiendront un avantage compétitif parce qu'elles seront dotées des équipements adéquats. Mais dans l'ensemble, la baisse de compétitivité de l'industrie européenne du raffinage devrait être minime. On estime par ailleurs que la proposition n'affectera pas de manière significative la compétitivité des utilisateurs de fioul lourd. 78 5 LA PROPOSITION PREVOIT-ELLE DES MESURES ADAPTEES A LA ET MOYENNES SITUATION ENTREPRISES ? DIFFERENTES OU AUTRES)? (EXIGENCES MOINDRES. PARTICULIERE DES PETITES Etant donné que la proposition aura surtout des conséquences pour l'industrie du raffinage et que les incidences pour les utilisateurs de fioul lourd ne seront pas importantes, il n'a pas été jugé nécessaire d'introduire des dispositions spéciales pour les PME. 6. CONSULTATION Au cours de 1996 et 1997, la Commission a tenu 3 réunions (29 mai, 31 octobre, et 16 janvier) avec les Etats membres, l'industrie et les ONG pour discutter la stratégie proposée pour lutter contre l'acidification ainsis que les propositions législatives assorties. Des discussions bilatérales avec UNICE, EUROPIA et EURELECTRIC ont également eu lieu. Ce qui suit est un résumé des positions des organisations industrielles telles qu'elles ont été exprimées lors de la dernière réunion du 16 janvier 1997 ainsi que dans la correspondance échangée suite à cette réunion. Les représentants de l'UNICE (organisation des employeurs représentant l'industrie européenne) estiment que, compte tenu du caractère incertain des modèles de prévision de l'acidification et des progrès considérables qui ont été faits pour réduire les émissions acides, il serait prématuré de continuer d'abaisser ces émissions et d'appliquer les propositions actuelles avant d'avoir une idée plus précise des résultats qui peuvent être atteints avec les mesures adoptées. La Commission considère que les opinions exprimées par UNICE sont incompatibles avec la demande faite par le Conseil d'élaborer une stratégie communautaire de lutte contre l'acidification au début de 1997. De plus, tout en reconnaissant qu'il existera un degré d'incertitude résultant des prédictions des modèles, la Commission est convaincue que le modèle RAINS qui a été utilisé comme outil pour l'établissement de la stratégie acidification ainsi que les propositions associées constituent une base solide pour la politique. Enfin, la Commission considère que, dans le cas des phénomènes environementaux tels que l'acidification, qui sont généralement bien documentés et compris, le principe de précaution figurant dans le traité va à rencontre de l'approche « attendre et voire » qui semble avoir les faveurs de l'UNICE. EURELECTRIC (l'organisation représentant les fournisseurs d'électricité) s'inquiète de l'ampleur des réductions d'émission qui seront demandées dans le cadre de la stratégie de lutte contre l'acidification proposée par la Commission. Cet organisme estime en particulier que les objectifs de réduction de l'anhydride sulfureux sont trop ambitieux. Il est évident qu'une telle position rend hypothétique une proposition dont le but est précisément de les émissions de SO2. Dans une correspondance, EUROELECTRIC a aussi fait part de son opinion selon laquelle la présente proposition devrait être intégrée dans la future révision de la directive 88/609/CEE sur les grandes installations de combustion. réduire 79 La Commission considère que l'évaluation réalisée par EURELECRIC est faussée. En effet, les études néerlandaises citées par cette organisation comme preuve que les réductions d'émission sont trop élevées par rapport à une situation propre aux Pays-Bas plutôt qu'un problème de pollution transfrontalier communautaire. En ce qui concerne la relation entre la présente proposition et la directive 88/609/CEE et la future révision de cette Directive, la Commission considère que les dérogations et les références croisées figurant dans la présente proposition assure le degré de cohérence nécessaire l'industrie pétrolière Les représentants d'EUROPIA (l'organisation représentant européenne) expriment des réserves sur la fiabilité des modèles sur lesquels la Commission fonde sa stratégie de lutte contre l'acidification. Cette organisme met également en garde contre une approche fragmentaire qui ne tient pas compte "de l'ozone l'acidification, comme certains problèmes troposphérique. l'eutropîiisation et liés à Pour ce qui est de la proposition, EUROPIA estime que les fiouls lourds utilisés dans les raffineries devraient être exclus du champ d'application de la directive. L'organisation estime en outre que les Etats membres devraient disposer de davantage de latitude pour appliquer les dérogations prévues à l'article 3 paragraphes 2 et 3 de la proposition. EUROPIA s'élève en particulier contre le fait de limiter à la teneur en soufre des fiouls lourds dans les zones bénéficiant de l'exemption visée à l'article 3 paragraphe 2. La position de la Commission au sujet de la fiabilité des modèles utilisés pour supporter sa politique a déjà été donnée dans le cadre des observations faites par UNICE (ci- dessus). La politique de la Commission sur l'acidification prend également en considération l'ozone troposphérique et l'eutrophisation. La présente proposition inclu une dérogation pour les combustibles destinés à un traitement dans les raffineries. Cependant, les combustibles brûlés par les raffineries pour fournir de la chaleur et de l'énergie dans leurs procédés de fabrication génèrent des émissions polluantes de la même manière que tout processus de production et il n'y a pas de raison pour que l'industrie du raffinage bénéficie d'un traitement particulier par rapport aux autres secteurs industriels. La question de la limitation de la teneur en soufre imposée à l'article 3. 2 de la proposition est traitée au chapitre 4. 1 de l'exposé des motifs. Enfin, l'organisation européenne du ciment s'inquiète de savoir si la dérogation de l'article 3 paragraphe 3 concernant les fiouls lourds s'applique également aux cimenteries. La proposition de la Commission fournit les garde-fous demandés par les fabricants de ciment. 80 Tableau 1:. (*> Statistiques du fioul lourd dans les Etats membres concernant l'utilisation et la teneur en soufre moyenne Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suède Royaume-Uni Consommation annuelle totale en 1995 (kilotonnes) 1976 811 7012 2677 8222 7275 1284 30586 - H 76 930 : 1678 1930 9028 Teneur en soufre moyenne (%) - y) - 1^ 122 2J l-3,5(**} 2,1 -2^0 1^53 - 2,2 0^96 - y 0^3 2,18 •_ | | Informations fournies par les Etats membres en novembre/décembre 1996. r) ^'m) Selon le type de fioul lourd. Tableau 2: Coûts supplémentaires par pays et par secteur industriel entraînés par Tintroduction d'une limitation de la teneur en soufre des fiouls lourds à 1 % (million d'ecus/an) Secteur Pays Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suède Royaume- Uni Total Raffineries & autres unités de conversion 19,1 0,5 17,5 5. 1 44,0 37,1 0,5 11,3 0,0 0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 9,2 Autres industries 0,0 0,0 25,4 2,3 74,0 27,4 16,5 20,1 0. 1 0,2 0. 0 21,3 0,0 0,0 8,4 Secteur domestique 7,1 0,4 0,1 0,6 18,4 6,4 3,3 0,1 0,0 0,0 0,0 3,0 0. 0 0,0 35,3 148,9 195,8 74,8 Transport 9,1 0. 0 0,0 16,2 20,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0. 0 0,0 0,3 0. 0 0,0 2,5 48,8 Centrales électriques 2,1 0. 4 0. 2 11,0 21,0 1. 9 19,5 68,0 0,0 0. 2 0. 5 4. 3 0,0 0. 0 162,2 Total 37,4 1,2 43,3 35. 1 178,1 72,7 39,9 99,6 0,1 0,4 0,5 33,6 0,0 0,0 217,5 291,1 759,4 81 L'estimation des coûts se fonde sur l'hypothèse que les exploitants de centrales électriques et de chaudières à grande capacité utilisées dans l'industrie et les raffineries préfèrent désulfurer les fumées plutôt que d'employer des combustibles à faible teneur en soufre chaque fois que la première solution est plus économique. Les cniffres ne tiennent pas compte des dérogations prévues par la directive dans les régions où les nonnes de qualité de l'air sont respectées en matière de SO2 et où les émissions ne contribuent pas de manière significative au phénomène d'acidification. 82 Exposé des motifs de la proposition de DÉCISION DU CONSEIL concernant la conclusion par la Communauté européenne du protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance relatif à la réduction des émissions de soufre Sur la base de la décision du Conseil du 9 juin 1994, la Communauté a signé le 14 juin 1994 à Oslo le protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance relatif à la réduction des émissions de soufre. La Communauté est partie à cette convention depuis 1982. Le 28 septembre 1984, la Communauté a signé, et approuvé le 17 juillet 1986, le protocole sur le financement à long terme du programme de coopération en matière de surveillance et d'évaluation de la transmission à longue distance de polluants atmosphériques en Europe (EMEP). La Communauté a adhéré au protocole relatif à la lutte contre les émissions d'oxydes d'azotes ou leurs flux transfrontières le 17 décembre 1993, et a signé le protocole concernant la lutte contre les composés organiques volatils ou leurs flux transfrontières le 2 avril 1992. Une proposition de décision du Conseil concernant l'approbation de ce dernier protocole est soumise séparément. L'objet du protocole relatif à la réduction des émissions de soufre est de réduire les émissions annuelles de soufre dest parties contractantes, de fixer des valeurs limites d'émission et de garantir sur le long terme que les dépôts de composés de soufre oxydés n'excèdent pas les charges critiques. Le cinquième programme d'action communautaire en matière d'environnement fixe le même objectif à long terme. L'objet du protocole coïncide donc avec les objectifs de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement, inscrits à l'article 130 R du traité. L'approbation du protocole contribuera à leur réalisation. Dans le domaine de la législation communautaire, plusieurs directives concernent les émissions de soufre. La plus récente est la directive 96/61/CE du 24 septembre 1996 concernant la prévention et la réduction intégrées de la pollution, qui s'applique aux émissions de soufre provenant des grandes installations fixes de combustion. La stratégie relative à l'acidification, récemment adoptée par la Commission, prévoit une gamme particulièrement étendue de mesures visant à réduire les émissions de soufre provenant de diverses sources. Les mesures que prévoit le protocole constituent des instruments de politique environnementale. La proposition de décision du Conseil est donc fondée sur l'article 130 R paragraphe 4 en relation avec l'article 228 paragraphe 2 première phrase et paragraphe 3 premier sous-paragraphe du traité. 83 Proposition de DÉCISION PU CONSEIL 97/0107 (CNS) concernant la conclusion par la Communauté européenne du protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à la réduction des émissions de soufre Le Conseil de l'Union européenne, vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 130 R paragraphe 4 en liaison avec son article 228 paragraphe 2 première phrase et paragraphe 3 premier alinéa, vu la proposition de la Commission25, vu l'avis du Parlement européen26, considérant que la Communauté a signé le 14 juin 1994 à Oslo le protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance relatif à la réduction des émissions de soufre (ci-après le protocole); considérant que le protocole vise à établir des plafonds pour les émissions de soufre de toutes les parties à la convention; considérant que les mesures prévues dans le protocole contribuent à la réalisation des objectifs de la politique communautaire de l'environnement; considérant que la Communauté et les Etats membres coopèrent, dans le cadre de leurs compétences respectives, avec des pays tiers et internationales compétentes; les organisations considérant que, par conséquent, il convient d'approuver le protocole, A ARRETE LA PRESENTE DECISION: Article premier Le protocole à la convention de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance relatif à la réduction des émissions de soufre, signé le 14 juin 1994, est approuvé au nom de la Communauté. Le texte du protocole est joint à la présente décision. 25 26 J O n 'C J O n °C 84 Article 2 Le président du Conseil est autorisé à désigner la personne habilitée à déposer les instruments d'approbation auprès du Secrétaire général des Nations Unies, conformément à l'article 14 du protocole. La présente décision est publiée au Journal officiel des Communautés européennes. Article 3 Fait à Bruxelles, le Par le Conseil Le président 85 ISSN 0254-1491 COM(97) 88 final DOCUMENTS FR 14 11 15 12 N° de catalogue : CB-CO-97-101-FR-C ISBN 92-78-16948-X Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg 86