title: Propuesta de directiva del Consejo relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE

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text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 12. 03. 1997 COM(97) 88 final 97/0105 (SYN) 97/0107 (CNS) Comunicación al Consejo y al Parlamento sobre una estrategia comunitaria contra la acidificación Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO relativa a la celebración por la Comunidad Europea del Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfrontenza a larga distancia, relativo a una nueva reducción de las emisiones de azufre (presentados por la Comisión) Comunicación al Consejo y al Parlamento sobre una estrategia comunitaria contra la acidificación 1. INTRODUCCIÓN 2. , ANTECEDENTES 2. 1 El problema de la acidificación 2. 2 Otros efectos de los contaminantes acidificantes 2. 3 2. 4 Convenio de la Comisión de las Naciones Unidas para Europa sobre la Legislación comunitaria vigente sobre contaminantes atmosféricos acidificantes contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia (CLRTAP) 3 DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA 3. 1 3. 2 3. 3 Fundamento científico de la estrategia El objetivo final de no superar las cargas críticas y la necesidad de fijar metas intermedias Evaluación preliminar de las reducciones de emisiones necesarias para alcanzar la meta de reducción de distancias en un 50% Previsiones sobre el consumo de energía y las emisiones de C02 3. 4 3. 5 Colaboración con el Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas sobre contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia 4. Propuesta de límites máximos nacionales de emisión LA ESTRATEGIA 4. 1 4. 2 Ratificación del Protocolo de 1994 sobre el azufre 4. 3 Propuesta de modificación de la Directiva relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos 4. 4 Medidas relacionadas con las directivas LCP e IPPC: control de las emisiones desde fuentes fijas 4. 5 Medidas relacionadas con las emisiones procedentes de buques 4. 6 Medidas relacionadas con los países de Europa Central y Oriental 4. 7 Medidas relacionadas con el Convenio sobre contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia 4. 8 Medidas posibles de reducción de las emisiones de amoniaco 4. 9 Instrumentos económicos Energía 4. 9. 1 Transporte marítimo 4. 9. 2 Agricultura 4. 9. 3 Aplicación conjunta de límites nacionales 4. 9. 4 4. 10 Otras medidas posibles en relación con las emisiones provocadas por los transportes 4. 11 Acciones de promoción de la eficiencia energética y de ahorro de energía 4. 12 Proceso de revisión 5. VALORACIÓN PRELIMINAR DE LAS VENTAJAS MEDIOAMBIENTALES Y LOS COSTES DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN 6. EFECTOS POSITIVOS SECUNDARIOS / BENEFICIOS POR PARTIDA DOBLE 6. 1 Eutrofización 6. 2 Ozono 6. 3 Calidad del aire 6. 4 Mejoras fuera del territorio de la CE 6. 5 Valoración económica de algunos beneficios 1. INTRODUCCIÓN En diciembre de 1995, el Consejo de medio ambiente solicitó a la Comisión que elaborara una estrategia coherente sobre acidificación, que debía presentarse al Consejo a principios de 1997. Esa decisión siguió a la publicación en noviembre de 1995 de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre ese mismo asunto (SEC(95) 2057). El documento indicaba que, a pesar de los grandes avances realizados, ni la legislación vigente ni la prevista bastaban para conseguir la meta a largo plazo de "no superar nunca las cargas ni los niveles críticos", establecida en el V Programa de Medio Ambiente. La presente comunicación constituye la respuesta a esa solicitud del Consejo. En ella se hace un breve repaso al problema de la acidificación y a la metodología que ha seguido la Comisión para elaborar una estrategia para combatirla con una buena relación coste/eficacia y, a continuación, se describen los principales elementos de esa estrategia. 2. ANTECEDENTES 2. 1 £1 problema de la acidificación En la presente estrategia se entiende por acidificación el efecto de la introducción de sustancias acidificantes en el medio ambiente por medio de la deposición atmosférica. Los principales contaminantes atmosféricos que contribuyen a la acidificación son: - - - El dióxido de azufre (S02) producido, principalmente, por la combustión de carbón y petróleo. Los óxidos de nitrógeno (NOx) emitidos, sobre todo, por los vehículos de motor y otros procesos de combustión. El amoniaco, procedente principalmente de actividades agropecuarias. El cuadro 1 presenta las emisiones por sectores en CE 15, y el cuadro 2 ofrece las emisiones por países en 1990. Cuadro 1. Emisiones de contaminantes acidificantes por sectores. 1990. Comunidad Europea Sector Grandes instalaciones de combustión (LCP) > 300 MW % de S02 56 LCP 50-300 MW Otras instalaciones de combustión Procesos industriales Transporte rodado Otros tipos de transporte Residuos Agricultura Naturaleza Fuente: CORINAIR 1990 %de % de 19 2 13 2 51 12 1 0 0 0 0 0 3 0 0 1 94 2 7 24 4 3 2 0 0 3 100% 100% 100% Estas sustancias acidificantes pueden ser transportadas por el viento durante cientos e incluso miles de kilómetros antes de depositarse en el medio ambiente. En la atmósfera, el dióxido de azufre puede transformarse en ácido sulfúrico, y los óxidos de nitrógeno, en ácido nítrico. Al depositarse en la vegetación, el suelo y el agua, provocan acidificación, que tiene efectos biológicos generalizados sobre los ecosistemas acuáticos y. terrestres modificándolos substancialmente y empobreciéndolos al reducir la diversidad de especies vegetales y animales. La acidificación del suelo provoca la extracción por lixiviación de nutrientes vegetales tales como el potasio, el calcio y el magnesio, lo cual, a largo plazo, puede dar pie a deficiencias de nutrientes y poner en peligro la productividad del suelo forestal. El proceso de acidificación da origen también a un aumento de las concentraciones de aluminio y otros metales tóxicos en el suelo y las aguas subterráneas y superficiales. La biodiversidad de lagos y ríos resulta gravemente mermada en las zonas afectadas por la acidificación de las aguas de superficie. La acidificación del agua subterránea ocasiona problemas tales como la corrosión de tuberías, además de plantear riesgos para la salud al aumentar la movilidad de metales nocivos como el aluminio, el mercurio, el cobre, el zinc, el cadmio y el plomo. La deposición acida acelera el deterioro de los materiales de construcción, así como de las obras de arte y, en general, del patrimonio cultural, especialmente en las zonas urbanas. Cuadro 2: Emisiones en 1990 de S02, NOx y NH3 (en miles de toneladas) País Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia CE 15 so2 NOx NH3 5 331 3 071 90 317 180 2 266 260 1298 510 178 1678 14 205 283 3 752 136 16 498 222 352 269 1 178 300 1 585 306. 115 2 047 23 575 215 2 702 411 13 371 759 91 95 140 353 41 700 78 126 416 7 236 93 320 61 3 516 Los efectos de la deposición acida varían geográficamente en función, sobre todo, de la sensibilidad del receptor (por ejemplo, un ecosistema), y el volumen de deposición acida. La carga crítica indica la sensibilidad de un medio y determina el grado de contaminación que dicho medio puede soportar sin sufrir daños duraderos ni significativos. Las cargas críticas se refieren a ecosistemas naturales y seminaturales, por ejemplo, suelos forestales, brezales o aguas de superficie, lo cual-quiere decir que quedan excluidas, por ejemplo, las explotaciones agrarias y las zonas edificadas. El concepto de cargas críticas es científico. Por consiguiente, los datos utilizados reflejan los mejores conocimientos actuales e incluyen cierto grado de incertidumbre. Las cargas críticas revisten gran importancia desde el punto de vista del desarrollo sostenible porque un grado de deposición que supere las cargas críticas es insostenible a largo plazo. La sensibilidad a la deposición acida varía mucho entre zonas y ecosistemas. Con respecto a la acidificación, las cargas críticas más bajas se dan en las zonas septentrionales de la Comunidad Europea, donde se encuentran los ecosistemas más vulnerables, es decir, Suecia, Finlandia, Reino Unido, los Países Bajos y Alemania. La acidificación se determina mediante la relación entre la deposición total de contaminantes acidificantes y la carga crítica correspondiente a un medio determinado. Si disminuye la deposición acida, se reducirá la acidificación, pero no se detendrá ni se producirá una recuperación sostenible hasta que los niveles dejen de superar las cargas críticas. De hecho, como consecuencia de los efectos de la acidificación acumulada a lo largo del tiempo, el suelo puede tardar décadas e incluso siglos en recuperarse en algunas zonas. La velocidad de recuperación depende sobre todo de las características del ecosistema y de la rapidez a que se reducen las deposiciones porque, cuanto antes se sitúen por debajo de las cargas críticas, más rápida será la recuperación. En 1990 se superaron las cargas críticas de acidificación en una superficie de más de 32 millones de hectáreas en los Estados miembros. En cuanto a superficie absoluta, los países más afectados fueron Suecia (10 millones de hectáreas), Alemania (7 millones de hectáreas) y Finlandia (5 millones de hectáreas) (véase el cuadro 5). Como ya se ha dicho antes, uno de los daños causados por la acidificación es la merma de la biodiversidad en ecosistemas terrestres y de agua dulce lo que, a su vez, desvaloriza la zona afectada al disminuir sus atractivos como zona de esparcimiento. El empobrecimiento del estado de los nutrientes del suelo puede a largo plazo reducir la productividad forestal. Aunque es posible detectar y cuantifícar con un grado de certidumbre relativamente alto las zonas afectadas o de riesgo, la incertidumbre sigue siendo grande a la hora de realizar una cuantifícación económica de los daños y riesgos a largo plazo originados por la acidificación. 2. 2 Otros efectos de los contaminantes acidificantes Aunque el tema central de esta estrategia es la acidificación (en forma de deposición acida), hay que señalar que las emisiones a través del aire de los mencionados contaminantes acidificantes tienen otros efectos negativos sobre el medio ambiente. En concreto, se ha podido demostrar que las concentraciones en el aire de dióxido de azufre y dióxido de nitrógeno tienen efectos nocivos sobre la salud humana, especialmente entre las personas con problemas respiratorios tales como asma, bronquitis o enfisema. Además, contribuyen a la corrosión de edificios y materiales. Hay cada vez más pruebas que demuestran que las partículas acidas pequeñas, que son subproductos de las emisiones de los óxidos de nitrógeno y azufre, afectan a la función pulmonar. Los óxidos de nitrógeno son, además, importantes precursores del ozono en el suelo (03), un agresivo contaminante muy perjudicial para la salud de las personas, la vegetación y los materiales orgánicos, que, además, reduce la visibilidad. La deposición de compuestos de nitrógeno producidos por las emisiones de óxidos de nitrógeno y amoniaco puede actuar de fertilizante y contribuir, así, a la eutrofización de ecosistemas terrestres y acuáticos (marinos y continentales) afectando, entre otras cosas, a su diversidad biológica. Por consiguiente, los beneficios de la reducción de las emisiones de contaminantes atmosféricos acidificantes no se limitan únicamente a la disminución de los daños que causa la acidificación, sino que son substancialmente más amplios e incluyen la mejora de la salud, la disminución de la mortalidad y morbilidad, la reducción de la corrosión de edificios y materiales, una mejor protección del patrimonio cultural, la reducción de la eutrofización, mayor visibilidad, etc. Algunos de esos efectos positivos (por ejemplo los relacionados con la salud y la corrosión) pueden cuantificarse con algún grado de certidumbre en términos monetarios (véase la sección 6) pero otros no (por ejemplo, los beneficios medioambientales de la reducción de emisiones, puede calcularse el cambio en la zona de ecosistemas vulnerables donde han dejado de superarse las cargas críticas. los efectos ecológicos). Para conocer 2. 3 Legislación comunitaria vigente sobre contaminantes atmosféricos acidificantes Hay un amplio abanico de instrumentos para controlar las emisiones de dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno a nivel comunitario, pero por ahora no hay ninguno que regule las emisiones de amoniaco. Algunos de los instrumentos vigentes fueron pensados para luchar contra la contaminación, mientras que otros se crearon principalmente por otras razones. En la figura 1 se presentan los instrumentos -vigentes o propuestos- más importantes. Además de las medidas adoptadas en la Comunidad, muchos Estados miembros han promulgado medidas nacionales para conseguir reducir aún más las emisiones acidificantes. 2. 4 Convenio de la Comisión de las Naciones Unidas para Europa sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia (CLRTAP) El Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia se firmó en 1979. La Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE) asume la secretaría y alberga la sede de este Convenio (Ginebra). De los 55 Estados miembros actuales de la CEPE, 40 son partes en el Convenio, incluidos todos los Estados miembros, así como la Comunidad Europea. Desde su entrada en vigor en 1983, el Convenio ha sido ampliado con cinco protocolos específicos, cuatro de los cuales establecen objetivos y medidas para combatir y reducir las emisiones de contaminantes atmosféricos transfronterizos. Tres de esos protocolos se refieren a contaminantes atmosféricos acidificantes: los dos sobre el azufre, de 1985 y 1994, y el referente a los NOx, de 1988. El cuarto tiene por objeto feducir las emisiones de compuestos orgánicos volátiles (COV) para reducir las concentraciones de ozono en el suelo. En 1993, la Comunidad se adhirió al protocolo sobre losNOxde 1988(1). Doce Estados miembros lo han ratificado, dos lo han firmado pero no lo han ratificado, y uno todavía no lo ha firmado. El protocolo sobre el azufre, de 1994, está firmado por catorce Estados miembros y la Comunidad. Por ahora sólo lo han ratificado cuatro Estados miembros (véase la sección 4. 2). A finales de la década de los ochenta, el Convenio empezó a desarrollar el planteamiento denominado de cargas críticas como instrumento para elaborar estrategias de reducción de la contaminación que se centrasen en los efectos y tuviesen una buena relación coste/eficacia. Este planteamiento se siguió en las negociaciones del protocolo sobre el azufre, de 1994, y se está aplicando en las negociaciones en curso con respecto a un nuevo protocolo sobre óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles y amoniaco, que trata de los efectos del ozono en el suelo, la acidificación y la eutrofización. Se espera que ese nuevo protocolo esté ultimado en el transcurso de 1998; en cuanto entre en vigor, substituirá a los protocolos vigentes sobre COV y NOx. En la práctica, sin embargo, se han mantenido las obligaciones básicas de los protocolos ( i) DO N° L 149 de 21. 6. 1993, p. 14. existentes. El procedimiento del Convenio de la CEPE, por otra parte, desempeña un importante papel en la generación de información, el intercambio de datos y el aumento de los conocimientos y la sensibilización. Figura 1 Legislación comunitaria en relación con la reducción de emisiones acidifícantes Directiva del Consejo 88/609/CEE sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión: El Consejo adoptó esta directiva en noviembre de 1988. Se refiere a las instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal superior o igual a 50 megavatios (MW). Establece valores límite de emisión con respecto a las instalaciones nuevas (posteriores a 1987), y límites máximos por países correspondientes a las emisiones nacionales procedentes de instalaciones existentes (anteriores a 1987). Esos límites máximos de emisión se reducen gradualmente a lo largo de varias fases. En la actualidad, la Comisión está preparando una modificación de la directiva, como establece la directiva original. Se espera que la Comisión habrá ultimado la propuesta de modificación a principios de 1997. Directiva 93/12/CEE del Consejo, de 23 de marzo de 1993. relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos: Limita el contenido máximo en azufre: hasta un 0,2% si se trata de carburantes diesel utilizados en fuentes de combustión fijas y hasta un 0,05% en el caso de carburantes diesel utilizados en fuentes móviles. La directiva original establece su modificación posterior para reducir el límite en relación con la combustión estacionaria. Legislación sobre control de emisiones de fuentes móviles: Hay un amplio corpus de legislación comunitaria sobre control de emisiones atmosféricas procedentes de vehículos de pasajeros y de vehículos industriales ligeros (Directiva 70/220/CEE en su versión modificada), así como de vehículos industriales pesados (Directiva 88/77/CEE en*su versión modificada). En junio de 1996, la Comisión adoptó una estrategia futura para el control de las emisiones atmosféricas causadas por el transporte por carretera (COM(96) 248 final). Esa estrategia tiene previsto reducir un 65% las emisiones de NOx procedentes del transporte rodado en el año 2010 en comparación con 1995. Con respecto a otras fuentes móviles de emisiones acidificantes, la Comisión presentó en 1995 una propuesta contra las emisiones procedentes de máquinas móviles no de carretera (COM(95) 350 final). Directiva marco 96/61/CE sobre prevención v control integrados de la contaminación (IPPC): El Consejo adoptó esta directiva en septiembre de 1996. Según la directiva, deben aplicarse las mejores técnicas disponibles, definidas en esta Directiva, adaptándolas a las circunstancias locales y teniendo en cuenta la contribución de la contaminación atmosférica transfronteriza, en todas las instalaciones reguladas por la directiva (para el año 2007, si se trata de instalaciones existentes, y a partir de 1999, si se trata de instalaciones nuevas). Directivas sobre calidad del aire (entre otras, las relativas al S(X el N(X. las partículas v el ozono). Con arreglo a la Directiva 96/62/CE sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente, la Comisión está preparando nuevos valores límite de calidad del aire en relación con el SO;,, el N02 y las partículas, y se espera que en el primer semestre de 1997 proponga una nueva directiva al respecto. A principios de 1998 se propondrá una modificación de la Directiva 92/72/CEE sobre la contaminación atmosférica por ozono, así como una estrategia comunitaria contra los precursores del ozono. 3. DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA 3. 1 Fundamento científico de la estrategia En respuesta al mandato del Consejo, la Comisión, junto con un contratista {el International Institute for Applied Systems Analysis-IIASA), ha realizado un profundo análisis científico para sentar unas bases técnicas sólidas sobre las que levantar una estrategia contra la acidificación en la Comunidad Europea. Los datos empleados para la realización del análisis y los modelos de evaluación integrada son los utilizados en la elaboración de los protocolos del Convenio de la CEPE. De esta forma, la estrategia de la Comisión es coherente con la labor que está llevando a cabo ese organismo. En la evaluación realizada por la Comisión se han tenido en cuenta, entre otras cosas: (1) La evolución prevista de las emisiones de sustancias acidificantes, habida cuenta de la legislación comunitaria vigente y en preparación, así como las medidas legislativas y planes anunciados por los Estados miembros. (2) El carácter transfronterizo del problema de la acidificación, y se han utilizado datos internacionalmente acordados sobre emisiones, flujos trasfronterizos y deposiciones de contaminantes atmosféricos acidificantes. (3) La identificación de estrategias rentables de lucha contra la acidificación, habida cuenta de la evolución de las tendencias de las emisiones, las diferencias entre las cargas críticas en la Comunidad y el coste de las distintas medidas de reducción de la contaminación. (4) El impacto potencial de las medidas de reducción de la contaminación adoptadas fuera del territorio de la CE. (5) El impacto de fenómenos medioambientales asociados a la acidificación, por ejemplo la eutrofización y la formación de ozono troposférico. En el Anexo de la presente comunicación se describe el análisis científico realizado como apoyo a la elaboración de la estrategia contra la acidificación. No obstante, antes de proceder a la descripción de los elementos de la estrategia propuesta por la Comisión, es preciso hacer una serie de consideraciones importantes. 3. 2 £1 objetivo final de no superar las cargas críticas y la necesidad de fijar metas intermedias En las conclusiones del Consejo de diciembre de 1995 se reconocía la dificultad de conseguir el objetivo fundamental consistente en no superar las cargas críticas en un futuro inmediato. En consecuencia, el Consejo instó a la Comisión a que estableciera metas intermedias de cara a ese objetivo. El análisis confirmó la necesidad de fijar metas intermedias. Un condicionamiento político de la estrategia es que las medidas de reducción de emisiones deben en primer lugar adoptarse a nivel de la CE porque ésta no puede imponer obligaciones ni medidas vinculantes fuera de su territorio. El análisis puso de manifiesto que, aun cuando se aplicaran las mejores técnicas disponibles a todas las fuentes de emisión en todo el territorio de la CE, sería imposible alcanzar el objetivo a largo plazo de calidad del medio ambiente en toda la CE en el año 2010. Utilizando una metodología de reducción de distancias (gap-closure), se estudiaron varias metas intermedias. En las negociaciones sobre el protocolo del azufre de 1994 del Convenio sobre contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia se aplicó una metodología similar. Dada la mayor complejidad de las cargas críticas que se utilizan en la actualidad -pues se consideran los compuestos de azufre y nitrógeno, mientras que en el caso del protocolo sobre el azufre se tenía en cuenta únicamente esta sustancia- la metodología de reducción de distancias se basa ahora en datos de protección de ecosistemas. Por consiguiente, el concepto aplicado pretende reducir por etapas la distancia, es decir, disminuir en un determinado porcentaje la diferencia entre el nivel de protección de ecosistemas en 1990 y el objetivo fundamental de una protección de ecosistemas al 100%. Tras estudiar detenidamente varias posibilidades, se consideró adecuado tender a una reducción de distancias en un 50%, con lo cual, según los conocimientos actuales, se podría reducir en un 50%, como mínimo, en las distintas regiones de los Estados miembros y de la manera más económica para el conjunto de la CE, la superficie de ecosistemas vulnerables donde se superaron las cargas críticas en 1990. La razón principal que justifica la elección de esta meta intermedia de calidad del medio ambiente reside en que constituye un equilibrio adecuado entre la protección de ecosistemas y los costes: cuando la reducción de distancias supera el 50%, los costes adicionales de la reducción de emisiones aumentan con gran rapidez. La Comisión considera que la meta intermedia de reducción de distancias en un 50% debe alcanzarse para el año 2010. La meta intermedia se revisará en el año 2004 dentro del proceso de modificación (véase el punto 4. 12). En el Anexo se ofrece una explicación más detallada del concepto de reducción de distancias y de las razones que han justificado la elección de una reducción del 50%. 3. 3 Evaluación preliminar de las reducciones de emisiones necesarias para alcanzar la meta de reducción de distancias en un 50% La Comisión, en colaboración con DAS A, ha realizado un análisis del planteamiento con mejor relación coste-eficacia para alcanzar la meta intermedida de reducir distancias un 50% para el año 2010. En el análisis se han tenido en cuenta los flujos trasfronterizos de contaminantes atmosféricos a través de la Comunidad y los costes asociados con la reducción de emisiones de los tres contaminantes S02, NOx y NH3 en cada país. El resultado del análisis ha sido la solución global menos costosa para el conjunto de la Comunidad de cara a la consecución de la meta de reducción de distancias en un 50%. En el cuadro 3 se ofrece un resumen de los resultados preliminares del análisis, que se describen con mayor detalle en el Anexo. Cuadro 3: Resumen de los niveles de emisión que deben registrarse en la Comunidad para alcanzar la meta de una reducción de distancias en un 50% con respecto a 1990, y situación prevista en el año 2010 sobre la base de los planes vigentes (millones de toneladas) so2 NOx NH3 1990 2010 (planes vigentes) 2010 (para alcanzar la meta intermedia) 5,6 6,9 3,0 2,7 6,0 2,5 16,5 13,4 3,5 10 3. 4 Previsiones sobre el consumo de energía y las emisiones de C 02 El análisis científico en el que se basa la estrategia se realizó a partir de unas previsiones sobre el consumo de energía. Puesto que la producción de energía y la consiguiente combustión de productos de carbón y petróleo son una de las fuentes más importantes de emisiones acidificantes, esas previsiones han tenido una repercusión significativa sobre la estrategia contra la acidificación, sobre todo a la hora de determinar las soluciones de menor coste. Por otra parte, en las previsiones sobre consumo de energía fue preciso tener en cuenta, además, la necesidad de reducir las emisiones de C02 a causa de la inquietud suscitada con respecto al calentamiento del planeta. El análisis a partir del cual se ha formulado la estrategia contra la acidificación se basa en la hipótesis de una evolución normal, según la cual entre 1990 y el año 2010 el consumo de energía va a aumentar un 20% y las emisiones de C02, un-10%. No obstante, se ha realizado otro análisis basado en la hipótesis de que las emisiones de C02 en el año 2010 van a reducirse un 10% con respecto a 1990. Según estas previsiones, podrán reducirse notablemente los gastos en medidas de reducción para alcanzar la meta intermedia de reducir distancias en un 50% (véase el Anexo). 3. 5 Colaboración con el Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas sobre contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia El Consejo ha reconocido que para alcanzar el objetivo de no superar las cargas críticas era necesario instaurar una cooperación y coordinación a nivel internacional, y considera fundamental que las futuras estrategias comunitarias se elaboren teniendo plenamente en cuenta la labor del mencionado Convenio de la CEPE. Además, el Consejo ha declarado que, cuando prepare la estrategia contra la acidificación, la Comisión deberá mantener contactos regulares, entre otros, con ese Convenio. Después de celebradas conversaciones bilaterales entre la Comisión y el Convenio de la CEPE en abril de 1996, se constituyó un grupo rector de altos funcionarios de ambas instituciones con la misión de facilitar la coordinación. El grupo se reunió con carácter oficial en julio y noviembre, y de forma continuada con carácter extraoficial. 4. LA ESTRATEGIA A partir de los resultados del análisis científico a que antes se ha hecho alusión, habida cuenta de las observaciones manifestadas por los Estados miembros y tomando nota de las formuladas por la industria y las ONG en el transcurso de tres reuniones, celebradas los días 29 de mayo de 1996, 30 de octubre de 1996 y 16 de enero de 1997, la Comisión ha preparado una estrategia contra la acidificación en la Comunidad Europea. Si se ponen en práctica las medidas propuestas en la estrategia, en el año 2010 podrá alcanzarse la meta de reducir distancias en un 50% como se describe en el punto 3. 2. Con las medidas propuestas se conseguirán más reducciones que las que cabe esperar de la aplicación de la legislación y los compromisos vigentes, que se calcula reducirán las emisiones comunitarias de S02 NOx y NH3 en un 66%, 48% y 15%, respectivamente, entre 1990 y el año 2010. No obstante, el objetivo medioambiental a largo plazo consiste en no superar nunca las cargas críticas. A la vista de ese objetivo, la estrategia propuesta por la Comisión establece, además, un proceso continuo de revisión para supervisar el impacto de las medidas que vayan a introducirse y evaluar la necesidad de medidas adicionales de reducción de emisiones acidificantes, así como su naturaleza. Los elementos clave de la estrategia son: 11 4. 1 Propuesta de límites máximos nacionales de emisión La Comisión considera que la futura política comunitaria en relación con la acidificación y fenómenos transfronterizos asociados tales como el ozono troposférico debe basarse en límites máximos nacionales de emisión con respecto a una serie de contaminantes principales. Esos los objetivos límites máximos nacionales de emisión han de ser compatibles con medioambientales acordados. La elaboración de límites máximos nacionales de emisión es coherente con el planteamiento seguido en el Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia. Una de las ventajas que presenta una política basada en límites máximos de emisión es el margen de maniobra que se deja a los Estados miembros para determinar la mejor manera de hacer cumplir los límites máximos de modo tal que se dé una buena relación coste/eficacia. Evidentemente, las medidas que adopten los Estados miembros para cumplir los límites máximos nacionales de emisión tendrán que ser compatibles con las normas comunitarias que regulan el funcionamiento del mercado interior y la competencia. Los Estados miembros podrán, por ejemplo, aplicar instrumentos económicos u otras medidas no técnicas como herramienta adicional de la estrategia nacional destinada a hacer cumplir los límites máximos nacionales de emisión. Como ya se ha dicho antes, la cuantificación de los límites máximos nacionales de emisión depende del objetivo medioambiental que se haya determinado previamente. Por lo que se refiere a la acidificación, la Comisión considera que un objetivo adecuado a medio plazo es la meta intermedia de reducir distancias en un 50% para el año 2010 (véase el punto 3. 2). El análisis científico realizado por la Comisión ha brindado información preliminar sobre el nivel de reducción necesario para cumplir la meta intermedia de reducción de distancias en un 50% (véanse el punto 3. 3 y el Anexo). La Comisión insiste en el carácter preliminar de esas cifras, que van a revisarse a la luz de la estrategia sobre el ozono (véase más abajo) y del perfeccionamiento posterior del análisis científico. No obstante, es evidente que la realización de la meta de reducción de distancias en un 50% va a suponer un gran desafío, que se suma a la labor en curso en los Estados miembros para reducir las emisiones acidificantes. El ozono troposférico es otro tipo de contaminación transfronteriza que requiere una respuesta integrada a nivel de la Comunidad. A principios de 1998, la Comisión va a presentar una propuesta sobre una estrategia comunitaria contra este tipo de contaminación. La Comisión, junto con un contratista (HASA), está realizando los análisis científicos necesarios para elaborar una propuesta al respecto. Esos análisis se basarán en la misma metodología utilizada en la elaboración de la presente estrategia contra la acidificación. El análisis científico posibilitará el establecimiento de límites máximos nacionales de emisión con respecto a los NOx y los compuestos orgánicos volátiles, que son los principales responsables de la formación del ozono troposférico. En 1998 y sobre la base de 1) 2) 3) 4) el perfeccionamiento del análisis relativo a la acidificación la finalización del análisis relativo al ozono troposférico las conversaciones con expertos de los Estados miembros, la industria y ONG los debates sobre la finalización de un nuevo protocolo del Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, así como la modificación prevista del Convenio de la Organización Marítima Internacional (OMI) sobre contaminación marítima (MARPOL) 12 la Comisión presentará una propuesta de directiva sobre el establecimiento de límites máximos de emisión con respecto al S02, los NOx, el NH3y los COV, coherente con la realización de la meta de reducción de distancias en un 50% en relación con la acidificación y de los objetivos acordados de calidad del aire con respecto al ozono troposférico. En el establecimiento de esos límites máximos de emisión, la Comisión sopesará las consecuencias de los límites máximos propuestos sobre el desarrollo económico y social de algunas regiones de la Comunidad. Pese a ser una iniciativa nueva importante, la introducción de límites nacionales vinculantes no deja de ser un elemento más dentro de la estrategia más amplia contra la acidificación. Se propone completar los límites máximos de emisión con otras medidas (véase más abajo) para que los límites se cumplan efectivamente en la práctica y para que se adopten medidas técnicas de reducción de emisiones dentro y fuera de la Comunidad Europea. 4. 2 Ratificación del Protocolo de 1994 sobre el azufre Todos los Estados miembros y la Comunidad Europea, salvo Portugal, han firmado el Protocolo sobre el azufre, de 1994, del Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia. También lo han firmado los siguientes países no miembros de la CE: Bulgaria, Canadá, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Liechtenstein, Noruega, Polonia, laRepública Checa, Rusia, Suiza y Ucrania. En diciembre de 1996, sin embargo, sólo lo habían ratificado cuatro Estados miembros (Suecia, los Países Bajos, Luxemburgo y el Reino Unido) y un país no miembro de la CE (Noruega). Para que pueda entrar en vigor, el Protocolo debe estar ratificado por 16 signatarios. Si la Comunidad quiere elaborar una política ambiciosa contra la acidificación, una de las primeras cosas que debe hacerse es ratificar el protocolo de 1994 sobre el azufre. Antes de decidir a propósito de medidas adicionales para reducir las emisiones acidificantes, la Comunidad debe demostrar su compromiso para con las iniciativas internacionales existentes. Además, el protocolo incluye disposiciones sobre futuras modificaciones, que abren la posibilidad de contraer compromisos más importantes que pueden contribuir a la consecución de las metas comunitarias de calidad del medio ambiente. Además de la importancia política que reviste la ratificación del protocolo por parte de la Comunidad, ésta puede resultar claramente beneficiada como contrapartida, porque el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza alarga distancia es actualmente el mecanismo para la reducción de emisiones en los países no comunitarios que contribuyen significativamente a la deposición acida en el territorio de la CE. En consecuencia, se propone que el Consejo decida que la Comunidad Europea ratifique el protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, relativo a una nueva reducción de las emisiones de azufre. Se adjunta una propuesta de Decisión del Consejo sobre la celebración por parte de la Comunidad Europea del Protocolo de 1994 sobre el azufre. 4. 3 Propuesta de modificación de la Directiva relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos En marzo de 1993, el Consejo adoptó la Directiva 93/12/CEE relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos, en la que se establece un valor límite del 0,2 % en peso para el contenido de azufre de los carburantes diesel, límite que a partir del 1 de octubre de 1990 debe quedar reducido a un máximo del 0,05%. El contenido máximo de azufre de los gasóleos 13 distintos de los carburantes diesel quedó fijado en el 0,2% en peso a partir del 1 de octubre de 1994. El artículo 2 de la Directiva obliga a la Comisión a informar al Consejo de los avances realizados en la lucha contra las emisiones de dióxido de azufre, así como a presentar una propuesta con valores límite más bajos para el contenido de azufre de los gasóleos distintos de los carburantes diesel. Dicha propuesta está en suspenso a la espera de los resultados de la estrategia contra la acidificación. En el análisis efectuado para la elaboración de la estrategia contra la acidificación se llegó a la conclusión de que una nueva reducción del contenido de azufre del gasóleo utilizado en fuentes fijas de combustión era una medida con una buena relación coste/eficacia -que, de hecho, ya se estaba aplicando en algunos casos- para ocho Estados miembros: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido. (En Austria y Finlandia, el contenido máximo de azufre autorizado es el 0,1%. Ambos países disfrutan, en virtud de su correspondiente Tratado de adhesión a la CE, de una excepción que les permite aplicar ese porcentaje durante un período de transición de cuatro años, que acaba el 31 de diciembre de 1998). En todos los demás Estados miembros, una nueva reducción del contenido de azufre del gasóleo por debajo del actual valor límite del 0,2% no resulta económica si se trata únicamente de cumplir metas intermedias de acidificación. La combustión de fuelóleo es la fuente dominante de emisiones de S02 derivadas del uso de combustibles líquidos, con un porcentaje del 20% del total de emisiones de la CE en 1990. A falta de medidas específicas, se calcula que en el año 2010 ese porcentaje habrá aumentado para situarse en torno al 40%. Las emisiones de S02 derivadas del fuelóleo proceden de distintas fuentes (véase el cuadro 4). Cuadro 4: Emisiones de S02 derivadas de fuelóleo (HFO) en el año 2010 según la hipótesis de referencia y después de limitar el contenido de azufre en un 1% (kilotoneladas) Refinerías y otros p r o c e s os de transformación Industria Sector doméstico Transportes Centrales eléctricas TOTAL 404 207 574 329 158 75 81 27 901 2 119 350 988 1 131 Hipótesis de referencia Si 1% de S en HFO Diferencia El análisis en el que se basa la estrategia contra la acidificación ha puesto de manifiesto que en 12 Estados miembros (es decir, todos salvo España, Portugal y Grecia) el uso de fuelóleo con bajo contenido de azufre en algunos sectores (por ejemplo, en los sectores doméstico y del transporte) es una solución económica para alcanzar la meta intermedia. En sectores, sin embargo, como las centrales eléctricas y la industria, la desulfuración de los gases de combustión es, en general, más económica y más eficaz para eliminar las emisiones. Dado que la combustión de fuelóleo contribuye de forma significativa a las emisiones de S02, la Comisión considera conveniente, como parte de su estrategia contra la acidificación, reducir las emisiones de S02 de esta fuente limitando el contenido de azufre permitido en el fuelóleo. Para materializar las conclusiones de la evaluación integrada y evitar gastos inútiles, la Comisión reconoce que en algunos países o regiones donde las condiciones medioambientales lo permitan, así como en algunas industrias que ya aplican tecnologías de reducción de emisiones, como la desulfuración de los gases de combustión, con resultados equivalentes o superiores desde el 14 punto de vista de la reducción de emisiones de S02, va a ser necesario establecer excepciones a cualquier limitación general del contenido de azufre. En concreto, cualquier norma que se refiera a los fuelóleos debe tener en cuenta las disposiciones de la Directiva 88/609/CEE sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión, así como la propuesta de modificación de esa Directiva, y deberá guardar coherencia con la misma (véase el punto 4. 4). Con respecto a la modificación de la Directiva 88/609/CEE, en la actualidad se tiene previsto incluir disposiciones tales como límites máximos (similares al concepto contenido en la presente Directiva), que dan a las grandes instalaciones de combustión un grado de flexibilidad respecto del contenido de azufre de los fuelóleos que utilicen. Adjunta a la presente comunicación figura una propuesta de Directiva del Consejo sobre la cantidad de azufre contenida en gasóleos y fuelóleos, que recoge los principios descritos en los párrafos anteriores. En la sección 4. 5 se aborda el control del contenido de azufre de los combustibles de buques. 4. 4 Medidas relacionadas con las directivas LCP e IPPC: control de las emisiones desde fuentes fijas Como parte de la modificación de la Directiva 88/609/CEE sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión (Directiva LCP), la Comisión está preparando nuevos valores límite de emisión correspondientes al S02 y los NOx en relación con todas las grandes instalaciones de combusión nuevas. Los nuevos valores límite de emisión se basarán en las mejores técnicas disponibles (MTD) de control de la contaminación atmosférica. Dentro de los trabajos preparatorios de la modificación de la Directiva 88/609/CEE, los servicios de la Comisión están estudiando, entre otras cosas, el valor potencial del establecimiento de límites máximos nacionales de emisión con respecto tanto a las instalaciones nuevas como a las existentes. Esos límites máximos se justifican por la necesidad de conseguir una buena relación coste/eficacia y de alcanzar metas de calidad medioambiental. Un estudio realizado con vistas a la modificación de la Directiva LCP, así como la experiencia práctica en varios Estados miembros, ha demostrado que las emisiones de grandes instalaciones de combustión pueden tratarse de manera más económica con límites máximos de emisión (que pueden combinarse con valores límite) que con normas de emisión únicamente. El análisis en el que se basa la estrategia contra la acidificación llegó a las conclusiones siguientes: - - En relación con las emisiones de S02, será necesario aplicar la desulfuración de los gases de combustión, o valores límite de emisión con el mismo efecto, o límites máximos de emisión que produzcan las mismas reducciones globales a las grandes instalaciones de combustión existentes en todos los Estados miembros, salvo en Grecia, Portugal y España (en parte). Por lo que se refiere a las emisiones de NOx, será necesario aplicar la desnitrificación de los gases de combustión, o valores límite de emisión con el mismo efecto, o límites máximos de emisión que produzcan las mismas reducciones globales a las grandes instalaciones de combustión existentes en todos los Estados miembros, salvo en Grecia, Portugal, España, Italia, Finlandia y Luxemburgo. 15 La propuesta de la Comisión sobre la modificación de la Directiva LPC será coherente con la meta de reducción de distancias en un 50% para el año 2010 con respecto a la acidificación. En el año 1999 en el caso de las instalaciones nuevas, y en el año 2007 si se trata de instalaciones existentes, los valores límite de emisión exigidos por la Directiva IPPC (96/61/CEE) deberán basarse en las MTD integradas, como establece la presente Directiva, teniendo en cuenta: - - - - la localización geográfica las circunstancias medioambientales locales las disposiciones sobre reducción de la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia el objetivo principal de la Directiva IPPC, a saber, prevenir y, cuando no sea practicable, reducir las emisiones para alcanzar un grado elevado de protección del medio ambiente en su conjunto. La Directiva IPPC es, además, la herramienta principal para conseguir reducir las emisiones de procesos industriales. Según los resultados del análisis realizado como apoyo a la estrategia contra la acidificación, para los fines del cumplimiento de la meta de reducción de distancias en un 50%, un medio económico puede ser aplicar controles estrictos sobre las emisiones de S02 debidas a procesos industriales en todos los Estados miembros de la Comisión, salvo Grecia y Portugal. Igualmente, diez Estados miembros van a tener que controlar, además, las emisiones de NOx procedentes de esas fuentes, siendo las excepciones Grecia, Portugal, España, Italia y Finlandia. En este caso también será posible optar por límites máximos de emisión o instrumentos económicos que produzcan las mismas reducciones globales de manera más económica. Del análisis para la estrategia contra la acidificación se desprende, por consiguiente, que si se quiere alcanzar la meta intermedia es preciso adoptar medidas complementarias de carácter comunitario o regional para reducir las emisiones procedentes de las instalaciones de combustión y los procesos industriales. Los instrumentos jurídicos aplicables son la modificación de la Directiva 88/609/CEE sobre emisiones procedentes de grandes instalaciones de combustión, y la Directiva IPPC. 4. 5 Medidas relacionadas con las emisiones procedentes de buques Al incluir las emisiones del sector del transporte marítimo en la optimización para la meta intermedia de una reducción de distancias del 50%, se demostró que era conveniente desde el punto de vista de la relación coste/eficacia reducir las emisiones de S02 desde buques en el mar Báltico y el mar del Norte, así como reducir las emisiones de óxidos de nitrógeno en el mar Báltico, el mar del Norte y algunas zonas del océano Atlántico. Por falta de datos, no se incluyeron en el análisis las emisiones desde buques en el mar Mediterráneo. La reducción de emisiones de S02 pueden conseguirse bajando el contenido de azufre de los combustibles para buques y con medidas de reducción de emisiones de los óxidos de nitrógeno, incluido el uso de catalizadores. El contenido de azufre de los combustibles para buques no está regulado por ningún Convenio internacional. Hay, sin embargo, algunas propuestas al respecto en el marco del Convenio MARPOL sobre contaminación marítima de la Organización Marítima Internacional (OMI). En la actualidad, el Convenio está siendo objeto de revisión, y las negociaciones deberán estar concluidas a finales de 1997. En la conversaciones preliminares, los países ribereños del mar Báltico propusieron declarar ese mar zona vulnerable a las emisiones de S02. Los países 16 ribereños del mar del Norte también están trabajando para conseguir tal declaración en la totalidad o en partes del mar del Norte/Canal de la Mancha. En las zonas vulnerables, se propone que los buques sólo puedan utilizar combustible con un contenido máximo de azufre del 1,5%. La declaración del mar Báltico o de la totalidad o de zonas del mar del Norte/Canal de la Mancha como zona vulnerable a las emisiones de S02, y las consiguientes restricciones del contenido de azufre de los combustibles para buques empleados en esas zonas pueden resultar, según los análisis de la Comisión, una medida con una excelente relación coste/eficacia dentro de una estrategia combinada contra la acidificación en la CE. En consecuencia, la Comisión considera que, en el actual proceso de revisión del Convenio MARPOL, los Estados miembros deberían apoyar la declaración de zona vulnerable a las emisiones de S02 del mar Báltico y de la totalidad o partes del mar del Norte/Canal de la Mancha. Tras la modificación del Convenio MARPOL, los Estados miembros deberán aplicar las disposiciones relativas a las zonas vulnerables lo antes posible. La Comisión, si resulta conveniente, formulará propuestas para que los Estados miembros apliquen rápidamente esas disposiciones. 4. 6 Medidas relacionadas con los países de Europa Central y Oriental A través de sus relaciones exteriores, la CE y sus Estados miembros pueden desempeñar un papel activo en la promoción de medidas con una buena relación coste/eficacia fuera de su jurisdicción. Por ejemplo, a fin de reducir la acidificación dentro de la CE, resulta económico aplicar en algunos países no miembros de la CE otras medidas sobre emisiones de azufre, además de las acordadas con arreglo al Protocolo del azufre de 1994. Además, una mayor limitación de las emisiones deNOx y NH3, como va a establecer el nuevo protocolo del Convenio CLRTAP sobre varios agentes contaminantes distintos, contribuirá también a una menor desviación con respecto a las cargas críticas de acidificación. Las reducciones adicionales de las emisiones no sólo en los Estados miembros de la CE sino también en los países de Europa Central y Oriental (PECO), especialmente los vecinos de países de la CE, constituyen una medida económica y totalmente necesaria para alcanzar los objetivos sobre cargas críticas de acidificación. Las reducciones que se indican en el punto 3. 3 se basan en la hipótesis de que las emisiones en los países no miembros de la CE van a reducirse de acuerdo con su legislación vigente y con las disposiciones de los distintos protocolos del Convenio CLRTAP de la CEPE de las Naciones Unidas. Esta evolución de las emisiones en países no miembros de la CE se basa en una hipótesis prudente puesto que la influencia de la Unión en la política contra la acidificación que va a aplicarse en esos países es limitada. No obstante, algunos análisis de sensibilidad realizados por la Comisión indican con toda evidencia que la reducción de emisiones acidificantes en algunos países, particularmente algunos PECO, puede permitir a la Unión fijarse unos objetivos más ambiciosos en relación con la deposición acida. El análisis realizado como apoyo a la estrategia de la Comisión contra la acidificación ha demostrado que las emisiones de algunos PECO, tales como Polonia, la República Checa, Hungría y Eslovenia, contribuyen significativamente a la superación de las cargas críticas de acidificación en la CE (véase el Anexo). La CE tiende, sin embargo, a exportar hacia esos países más emisiones acidificantes que las que recibe. No obstante, las inversiones en reducción de emisiones por unidad son, por regla general, superiores en los PECO. Por ello, y siempre que las decisiones se adopten sobre una base casuística, será posible averiguar en qué situaciones la promoción de la reducción de emisiones en Europa Central y Orienta es positiva y económica 17 para todas las partes implicadas. La Comunidad tiene que hacer lo posible para detectar y explotar estas situaciones en que todos salen ganando. Para alcanzar este objetivo, son varias las vías que pueden explorarse. La CE ha estado manteniendo contactos con diez países de Europa Central y Oriental (Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa y Rumania) para fomentar la aproximación de su legislación a la legislación comunitaria y facilitar las adaptaciones necesarias ante la eventualidad de su adhesión. Las consideraciones medioambientales y, en concreto, la adopción del acervo comunitario en materia de medio ambiente, son una de las áreas prioritarias en tal estrategia de preadhesión. En el diálogo que mantiene en la actualidad con esos países, la Comisión tiene la intención de incluir la acidificación entre las áreas prioritarias en el campo de la protección del medio ambiente. A tal fin, la Comisión recurrirá al programa PHARE y a fondos tales como TAJEX (Oficina de Intercambio e Información sobre la Asistencia Técnica) y DISAE (Estrategias de actuación para la aproximación en el sector del medio ambiente) con vistas a detectar las posibilidades de cooperación intensiva en relación con iniciativas dirigidas a reducir las emisiones acidificantes. Uno de los mecanismos más eficaces para conseguir que se reduzcan las emisiones en los PECO consiste en influir en el modelo de inversión, tanto pública como privada, especialmente en el sector del suministro de energía. La Comisión, en consecuencia, va a mantener conversaciones con gobiernos, principales empresas industriales e instituciones financieras para establecer estrategias de inversión óptimas destinadas a rebajar las emisiones que contribuyen a la acidificación. 4. 7 Medidas relacionadas con el Convenio sobre contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia El Convenio CLRTAP de la CEPE de las Naciones Unidas es el foro más importante desde el que la Comunidad Europea y los Estados miembros pueden influir y suscitar la reducción de emisiones en países no miembros de la CE. Se ha visto que la aplicación de más medidas en algunos de esos países tendría una buena relación coste/eficacia para la consecución de la meta intermedia de calidad del medio ambiente en la CE, consistente en la reducción de distancias en un 50%. Además, si se quiere alcanzar el objetivo final, es preciso no superar las cargas críticas. La Comisión y los Estados miembros deben, pues, desempeñar un papel activo e impulsor en las negociaciones de un nuevo protocolo multicontaminantes dentro del CLRTAP y en la modificación y ratificación urgente del Protocolo del azufre, de 1994 (véase el punto 4. 2), con objeto de que estos instrumentos contribuyan a alcanzar las metas comunitarias de calidad ambiental sobre la acidificación y otros problemas asociados. 4. 8 Medidas posibles de reducción de las emisiones de amoniaco Se prevé que la legislación de medio ambiente de la CE, vigente o en preparación, dé lugar a la reducción de las emisiones de amoniaco. En primer lugar, se espera que, gracias a la creación y aplicación de códigos de prácticas agrarias correctas por medio de la aplicación de la Directiva sobre nitratos (91/676/CE), podrá reducirse no sólo la escorrentía de nitratos hacia las aguas superficiales y subterráneas sino, además, las emisiones de amoniaco. En segundo lugar, la Directiva IPPC (96/61/CE) se aplica tanto a las grandes instalaciones de cría de aves de corral o cerdos como a las instalaciones industriales que emiten amoniaco. Por último, la regulación del almacenamiento de estiércol es un tema incluido en la comunicación sobre las estrategias para reducir las emisiones de metano (COM(96) 557/2) y puede hacer reducir las emisiones de amoniaco. 18 El análisis realizado para la presente estrategia contra la acidificación pone de manifiesto que la reducción de las emisiones de amoniaco es una medida económica. En particular, indica que pueden ser económicas las siguientes medidas: Técnicas de reducción de las emisiones de amoniaco durante la aplicación de estiércol (vacas lecheras, ganado bovino, porcino y ovino, gallinas ponedoras, aves de corral), excepto en algunos países (Finlandia, Grecia, Portugal y España). Adaptaciones de los gallineros para reducir las emisiones de las aves de corral, excepto en Finlandia, Grecia, Portugal y España. Reducción de las emisiones industriales de amoniaco, excepto en Finlandia, Grecia, Luxemburgo, Portugal y España. El grado de incertidumbre existente en cuanto á la eficacia, los niveles de emisión en la actualidad y en el futuro, y el coste de las técnicas de reducción de la contaminación en el sector ganadero es mayor que con respecto a otros contaminantes. Dado que las técnicas de reducción de emisiones están menos desarrolladas con respecto al amoniaco que en el caso de otros contaminantes, parece conveniente que los Estados miembros dispongan de un margen de discreción mayor a la hora de elegir las medidas para cumplir los límites nacionales máximos de emisión indicativos que se proponen. A la hora de establecer los límites máximos nacionales de emisión se tendrán en cuenta los resultados de las nuevas investigaciones. 4. 9 Instrumentos económicos Ampliar la gama de instrumentos y, cuando convenga, completar la legislación con instrumentos de mercado es una de las cinco prioridades del V Programa de Medio Ambiente. La utilización de límites máximos nacionales de emisión permitirá que, en las estrategias nacionales, los Estados miembros apliquen instrumentos económicos como herramientas adicionales. Por otra parte, las propuestas de medidas basadas en las fuentes de emisión, mencionadas en secciones anteriores, se idearon de manera que facultaran en la medida de lo posible la utilización de instrumentos económicos. La utilización de los límites máximos nacionales, sin embargo, es el objetivo operativo más importante y constituye el punto de anclaje para que los Estados miembros creen instrumentos económicos nacionales (o reglamentos) que superen los requisitos comunes mínimos en materia de medio ambiente. Cabe distinguir cuatro tipos principales de instrumentos: 1) impuestos y gravámenes; 2) subvenciones; 3) autorizaciones de emisión negociables y 4) acuerdos medioambientales. Por lo que se refiere a la aplicación de impuestos ecológicos, la Comisión ha adoptado recientemente una comunicación (COM(97) 9 final) que establece en qué condiciones podrán los Estados miembros utilizar tales impuestos. La comunicación explica el marco jurídico en relación con el mercado único que deben respetar los Estados miembros que quieran introducir impuestos y gravámenes medioambientales. La Comisión ha adoptado también una comunicación sobre acuerdos en materia de medio ambiente (COM(96) 561 final), que aclara los criterios para el uso de ese instrumento. Los límites máximos nacionales y las comunicaciones constituirán el incentivo y el marco más importante para que los Estados miembros vayan ampliando las experiencias más logradas en la aplicación de instrumentos económicos, cuando convenga. Además de la aplicación de instrumentos económicos a nivel nacional, existen varios campos en los que la actuación comunitaria en forma de instrumentos económicos pueden aportar un valor añadido para la consecución de los límites máximos nacionales o para suscitar nuevas reducciones de las emisiones por medio de cambios estructurales en el consumo de energía y en 19 la agricultura, de manera que no se superen las cargas críticas. Esos sectores son: los impuestos sobre la energía, los derechos sobre el transporte marítimo, la agricultura y la aplicación conjunta de límites máximos nacionales. 4. 9. 1 Energía En el sector de la energía, la aplicación de instrumentos económicos puede provocar la sustitución de combustibles y el aumento de la eficiencia energética. De este modo se pueden reducir los costes que lleva aparejado el cumplimiento de los límites máximos nacionales correspondientes a los NOx y el S02, a la vez que se reducen las emisiones de C02. Para ello pueden aplicarse medidas fiscales diferenciadas para los distintos productos energéticos: La Comisión no considera conveniente diferenciar las medidas fiscales en directivas distintas para cada tipo de producto o de problema medioambiental. Por el contrario, piensa que los problemas ecológicos deben integrarse en un sistema comunitario más coherente de imposición sobre los productos energéticos, como han solicitado el Consejo y el Parlamento. Por esta razón, la Comisión va a tener en cuenta en su propuesta de Directiva relativa a los impuestos sobre los productos energéticos la necesidad de orientar los mercados hacia una utilización de los combustibles más eficaz y menos contaminante, como solicitó el Consejo ECOFIN de 11 de marzo de 1996. La propuesta hará compatible dentro del mercado interior la aplicación de políticas más flexibles a nivel nacional. Las opciones estudiadas consisten en la diferenciación de los niveles mínimos de imposición aplicables a los fuelóleos en relación con el contenido de azufre, y en la posibilidad explícita de que los Estados miembros diferencien los tipos de impuestos nacionales aplicables a los productos energéticos sobre la base de sus cualidades ecológicas Además, pueden tener cabida en el campo de aplicación de la legislación comunitaria nuevos productos energéticos, y en las modificaciones futuras de los niveles comunitarios de imposición pueden tenerse en cuenta objetivos medioambientales. Se espera que la propuesta provoque reducciones pequeñas, aunque no desdeñables, de las emisiones de NOx, S02 y C02. 4. 9. 2 Transporte marítimo En el punto 4. 5 ya se ha hablado de las conversaciones que están teniendo lugar en la Organización Marítima Internacional (OMI) a propósito del establecimiento de límites con respecto al contenido de azufre de los combustibles para buques. No obstante, los métodos debatidos en el contexto de MARPOL no son exhaustivos y existen otros mecanismos para reducir más las emisiones de S02 desde buques. Por otra parte, las actuales conversaciones en el marco de MARPOL no abordan convenientemente el problema de las emisiones de NOx desde buques. Otra posible línea de actuación consiste en aplicar derechos sobre el transporte marítimo diferenciados según los daños ambientales causados. En este sentido, la administración sueca tiene la intención de implantar un sistema general de derechos compatibles con los aplicados en la actualidad. Por lo que se refiere a los NOx, la propuesta sueca considera la posibilidad de rebajar los costes de explotación y las inversiones en catalizadores. Los buques en los que no se hayan instalado catalizadores pagarían derechos medioambientales más altos. Con respecto al azufre, Suecia está considerando la posibilidad de aumentar el nivel medio de los actuales derechos de faro y autorizar descuentos para los buques que utilicen combustible con bajo contenido de azufre (menos del 0,5%). A este respecto, la Comisión puede estudiar la posibilidad de diferenciar los derechos sobre el transporte marítimo entre algunos Estados miembros para promover reducciones económicas de las emisiones acidificantes 20 4. 9. 3 Agricultura En el sector agrario no es necesario aplicar muchas de las medidas técnicas de reducción de la contaminación existentes para alcanzar de forma económica la meta intermedia de reducir distancias en un 50%. Además de la contribución potencial de las nuevas medidas técnicas para la reducción de las emisiones de amoniaco, la evolución de la política agrícola común (PAC), en consonancia con el planteamiento de 1992, podrá tener efectos secundarios positivos sobre el nivel de emisiones de amoniaco. Así, esta evolución podrá tener en cuenta la necesidad de reducir las emisiones de amoniaco, sin olvidar que se trata sólo de uno de los problemas ambientales a que se enfrenta el sector agrario. Otros problemas, como, por ejemplo, la infiltración o la escorrentía de nitratos hacia las aguas superficiales y subterráneas y las emisiones de metano, son también muy graves y deberían abordarse preferentemente en un marco coherente, junto con la acidificación. La modificación de 1996 del V Programa de Medio Ambiente (COM(95) 647 final) incluye entre las prioridades fundamentales la integración del medio ambiente en otras políticas. Son especialmente pertinentes por lo que se refiere a la acidificación las siguientes prioridades recogidas en la modificación de 1996: a) b) Estrechar los vínculos entre los instrumentos del mercado agrario y los requisitos medioambientales, de conformidad con el proceso de reforma de la política agrícola común, con una dependencia menor con respecto a los mecanismos de sostenimiento de los precios de mercado y con una mayor integración de las políticas de mercado, desarrollo rural y medio ambiente. Promoverla producción extensiva, técnicas agrarias sostenibles, y productos de agricultura biológica en estrecha cooperación con los agentes implicados. El Reglamento 2078/92 constituye un excelente ejemplo de ese tipo de cooperación y puede contribuir a la reducción de las emisiones de amoniaco. Por último, se puede recurrir a instrumentos económicos (por ejemplo, impuestos sobre los abonos, ya aplicados en algunos países) para conseguir nuevas reducciones de emisiones y alcanzar los objetivos sobre cargas críticas. 4. 9. 4 Aplicación conjunta de límites nacionales Por aplicación conjunta se entiende la cooperación entre dos o más agentes para cumplir obligaciones o compromisos específicos. En la estrategia contra la acidificación, ello se traduce en la aplicación conjunta de límites de emisión nacionales acordados. Se ha considerado la posibilidad de establecer esta aplicación conjunta porque ofrece una mayor flexibilidad para alcanzar los límites máximos acordados a menor coste. El Protocolo sobre el azufre de 1994 permite a las partes aplicar de forma conjunta, con arreglo a unas normas y condiciones específicas por elaborar, las obligaciones establecidas (los límites máximos nacionales). Algunos estudios ponen de manifiesto la importancia del ahorro económico potencial de una aplicación conjunta. Menos evidente es saber cómo realizar ese ahorro sin dejar por ello de cumplir las metas de calidad medioambiental. La Comisión va a estudiar la contribución potencial de una aplicación conjunta en el marco de su futura propuesta de Directiva sobre límites máximos nacionales de emisión. 21 4. 10 Otras medidas posibles en relación con las emisiones provocadas por los transportes El control de las emisiones del transporte por carretera está regulado por un amplio corpus de legislación comunitaria. La Comisión ha adoptado recientemente propuestas sobre normas más estrictas con respecto a emisiones y combustibles, que deberán aplicarse para el año 2000 (COM(96) 248 final). A finales de 1998, la Comisión presentará propuestas con otras normas sobre vehículos y calidad de los combustibles, que entrarán en vigor a partir del año 2005. La propuesta de la Comisión (COM(95) 350 final) sobre la elaboración de legislación comunitaria para reducir las emisiones desde máquinas móviles no de carretera está bastante avanzada, y se espera que el Consejo y el Parlamento la adopten en un futuro próximo. La Comisión va a estudiar la posibilidad de reforzar esas normas de emisión, así como de ampliarlas de manera que regulen una gama más amplia de vehículos. 4. 11 Acciones de promoción de la eficiencia energética y de ahorro de energía A lo largo del presente documento (punto 3. 4 y Anexo), se describe hasta qué punto los cambios en el consumo y las pautas de producción de energía pueden repercutir sobre el volumen de emisiones acidificantes a la atmósfera. Por consiguiente, las iniciativas en favor del desarrollo de otras fuentes de energía y de fuentes renovables, así como de la conservación de energía, pueden contribuir a reducir las emisiones acidificantes. En la Comunidad, el Programa JOULE está brindando la posibilidad de conocer formas de conservar energía y de un uso más racional. El Programa FAIR está, entre otras cosas, estudiando el uso de materias primas renovables y la producción de energía "limpia". Programas de demostración tales como ALTENER o SAVE servirán para facilitar el desarrollo de otras fuentes de energía y de tecnologías de ahorro energético. Los resultados de esos programas de investigación y de demostración influirán sobre el consumo de energía y el balance de producción energética a partir de distintas fuentes y, en consecuencia, contribuirán a reducir las emisiones acidificantes. Por último, en la comunicación sobre política de cohesión y medio ambiente (COM(95) 509 final) se pone de manifiesto el hecho de que los fondos estructurales están incentivando la promoción de una producción ecológica para, entre otras cosas, impulsar las energías renovables y la aplicación de tecnologías de ahorro de energía. 4. 12 Proceso de revisión Como ya se ha dicho antes, en el año 2010 no va a poder alcanzarse el objetivo final, aun aplicando medidas de reducción técnicamente viables. Por consiguiente, la Comisión va a tener que volver a abordar este asunto en una fase posterior, revisando la estrategia contra la acidificación y evaluando los resultados obtenidos hasta el momento, así como las perspectivas de cumplimiento en los Estados miembros de los límites de emisión necesarios para cumplir la meta intermedia en el año 2010. A partir de esa evaluación y de lo$ nuevos datos científicos, que hayan podido surgir en relación, p. or ejemplo, con las cargas crítica^ de acidificación, y ftâoida cuenta de las medidas, ya adoptadas para reducir las emisiones, la Comisión deberá establecer y proponer las nece,s^r\a^ medidas complementarias de la estrategia contra la acidificación con objeto de alcanzar el QtyeúYQ <\$ no superar las cargas críticas. 22 Se propone que la Comisión presente al Consejo antes de finales del año 2004 un informe sobre los avances realizados en la reducción de emisiones de contaminantes atmosféricos acidificantes, que incluya también una evaluación de las perspectivas de cumplimiento en los Estados miembros de los límites máximos nacionales. A partir de ese informe y de los datos científicos que hayan podido surgir sobre la acidificación, la Comisión presentará al Consejo antes del año 2004 una modificación de la estrategia contra la acidificación. 5. VALORACIÓN PRELIMINAR DE LAS VENTAJAS MEDIOAMBIENTALES Y LOS COSTES DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN La estrategia de la Comisión dará como resultado el cumplimiento de la meta intermedia de reducción de distancias en un 50% en el territorio de la Comunidad Europea. Desde el punto de vista de la superficie de ecosistemas en cada país donde se van a superar las cargas críticas, la estrategia de la Comisión supondrá una mejora importante en comparación con la situación reinante en 1990 (véase el cuadro 5). Cuadro 5: Ecosistemas donde se superan las cargas críticas de acidificación. Situación en 1990 y en el año 2010 en la hipótesis de referencia (REF) y después de aplicar la estrategia contra la acidificación (STRAT) (miles de hectáreas) País 1990 2010 (REF) 2010 (STRAT) Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia CE 15 6 972 2 896 477 174 74 5 016 618 0 23 1 160 15 282 1 4 741 10 108 32 557 (80%) (59)% (77%) (18%) (0,9%) (16%) (4,3%) (0%) (4,8%) (18%) (17%) (88%) (0%) (60%) (23%) (24%) 2 541 943 117 38 24 1211 82 0 4 285 7 121 0 2 112 1 235 8 719 (29%) (19%) (19%) (3,9%) (0,3%) (3,8%) (0,6%) (0%) (0,7%) (4,3%) (7,5%) (38%) (0%) (27%) (2,8%) (6,5%) 978 642 9 21 10 1 144 40 0 1 103 2 23 0 809 699 4 481 (11,3%) (13,2%) (1,4%) (2,2%) (0,1%) (3,6%) (0,3%) (0%) (0,1%) (1,6%) (2,2%) (7,3%) (0%) (10,3%) (1,6%) (3,3%) A este respecto, hay que señalar que es preciso conseguir reducciones superiores a las previstas para la meta intermedia de reducción de distancias en un 50%, si se quiere alcanzar el objetivo final de no superar las cargas críticas. Además, la acidificación es sólo uno de los aspectos ecológicos que justifican la necesidad de reducir las emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y amoniaco. En consecuencia, al considerar la necesidad y las posibles medidas de reducción de emisiones deberán tenerse en cuenta también esos otros aspectos (véase el punto 2. 2). Para el conjunto de la CE, el coste de las reducciones adicionales, es decir, el coste anual de las medidas adicionales con respecto a la hipótesis de referencia, que son necesarias para alcanzar la meta intermedia se ha estimado en 7. 000 millones de ecus para el año 2010. En esta estimación se ha partido de la base de que las reducciones se conseguirán únicamente con medidas técnicas. Hay que señalar que las posibilidades de reducción estudiadas no tienen en 23 cuenta medidas no técnicas tales como cambios estructurales (incluida la sustitución de combustibles) en los distintos sectores. Además, los compromisos internacionales contraídos por la Comunidad en relación con el cambio climático y las reducciones asociadas de las emisiones de gases de efecto invernadero, en particular dióxido de carbono, suscitarán también reducciones importantes de las emisiones de contaminantes acidificantes y, por tanto, en los costes estimados de la estrategia contra la acidificación (véase el punto 3. 4). En conclusión, es probable, pues, que los costes de esas reducciones se hayan sobreestimado. En el Anexo se describen con más detalle los costes asociados con la realización de la meta de reducir distancias en un 50%. Cuadro 6: Costes de las medidas adicionales de reducción de emisiones necesarias para cumplir la meta intermedia (millones de ecus/año en 2010) CE 15 so2 2. 940 NOx 1. 795 NH3 2. 305 Total 7. 040 6. EFECTOS POSITIVOS SECUNDARIOS / BENEFICIOS POR PARTIDA DOBLE Aunque la acidificación (deposición acida) es el centro de esta estrategia, hay que señalar que las emisiones aerotransportadas de contaminantes acidificantes tienen otros efectos negativos sobre el medio ambiente. Si se reducen, pues, las emisiones de contaminantes atmosféricos acidificantes se obtendrán beneficios "secundarios", porque de ese modo se contribuye a paliar otros problemas ecológicos causados por esos mismos contaminantes, por ejemplo, la eutrofización, el ozono del suelo, la corrosión de edificios y materiales o los daños a la salud de las personas. Es más, la reducción de las emisiones en la CE hará que se reduzca la deposición en países fuera de su territorio. Algunos de esos efectos secundarios se han estudiado con más profundidad: los impactos sobre la eutrofización y el ozono, y las ventajas para países no miembros de la CE. Los efectos secundarios sobre la calidad del aire no se han estudiado en profundidad pero es posible, no obstante, sacar algunas conclusiones al respecto. A continuación se resumen los resultados. 6. 1 Eutrofización El análisis correspondiente ha demostrado que en 1990 se superaron las cargas críticas correspondientes a la eutrofización en el 34% de la superficie de ecosistemas de la CE, lo cual equivale a una superficie de 38 millones de hectáreas. Como consecuencia de las reducciones de las emisiones previstas para el año 2010 en la hipótesis de referencia, este porcentaje quedará reducido al 19%, es decir, 21 millones de hectáreas. Las reducciones necesarias para alcanzar la meta intermedia de reducción de distancias en un 50% tendrían como resultado una superación de las cargas críticas en el 13%, es decir 15 millones de hectáreas, de la superficie de ecosistemas. Todo ello puede traducirse, en un avance que representa más la mitad de la diferencia entre la situación en la hipótesis de referencia y lo que se estima el máximo técnicamente realizable aplicando medidas dentro de la CE. Como análisis de sensibilidad, se evaluaron los resultados del establecimiento de metas de calidad medioambiental combinadas basadas en las cargas críticas de acidificación y eutrofización, que se materializaron en objetivos específicos de deposición para la optimización. Los resultados de ese análisis indican un desplazamiento de las reducciones, desde las emisiones de dióxido de azufre hasta las de los óxidos de nitrógeno y amoniaco, especialmente en el caso de los países del sur y centro de la CE, como España, Italia, Francia y Alemania. Asimismo, se puso de manifiesto un aumento del grado de protección de los ecosistemas con respecto a la 24 eutrofización (las cargas críticas se superaron en menos de 10 millones de hectáreas) y a la acidificación, así como de los costes: los costes adicionales totales en esta hipótesis ascienden a 9. 400 millones de ecus, frente a los 7. 000 millones de ecus en la hipótesis principal. 6. 2 Ozono La incidencia en la formación de ozono a nivel del suelo se analizó utilizando el modelo EMEP basado en las emisiones de NOx indicadas en el análisis sobre acidificación. Las previsiones para el año 2010 con respecto a las emisiones de compuestos orgánicos volátiles (COV) proceden de los planes de reducción vigentes (CRP) del Convenio CLRTAP, basados principalmente en los datos nacionales comunicados. Por razones de coherencia y realismo, se han incluido, en relación con los Estados miembros, las reducciones adicionales que se espera suscite el Programa Auto-Oil. El análisis puso de manifiesto una mejora significativa en la mayoría de los Estados miembros. En la hipótesis de referencia, para el año 2010, la superación de las cargas críticas en bosques, cultivos y vegetación natural, que es de 40 ppb (parts per billion), así como el umbral crítico indicativo para la salud (60 ppb), se reducirán en prácticamente todo el territorio de la CE, en comparación con 1990. Las mejoras más marcadas se registran en la superación de las 60 ppb, nivel utilizado por el CLRTAP para indicar los posibles efectos sobre la salud humana. Las reducciones adicionales de las emisiones previstas en la hipótesis principal acentuarán la disminución de los niveles de ozono en la mayoría de las zonas afectadas. En algunas zonas de menor extensión, sin embargo, los niveles de ozono pueden aumentar ligeramente. Se espera que los nuevos requisitos de reducción de las emisiones de COV sirvan para eliminar o minimizar significativamente este efecto secundario negativo. 6. 3 Calidad del aire Como resultado de la reducción de las emisiones de S02 y NOx disminuirán las concentraciones de estos contaminantes en el ambiente, así como de sus productos secundarios (por ejemplo, partículas y ozono). Esta disminución será beneficiosa para la salud humana, así como para edificios y materiales, y el patrimonio histórico y cultural. Algunos de esos beneficios figuran en un estudio de valoración económica (véase el punto 6. 5). 6. 4 Mejoras fuera del territorio de la CE La reducción de las emisiones en la CE provocará, debido al carácter transfronterizo de los contaminantes, la reducción de la deposición y, por consiguiente, un menor nivel de superación de las cargas críticas de acidificación en países fuera del territorio de la CE. Por ejemplo, las estimaciones indican que el grado de protección de los ecosistemas en esos países pasará, en el año 2010, del 97% al 98% como resultado de las reducciones previstas en la hipótesis principal, en comparación con el escenario de referencia. En otras palabras, la superficie de ecosistemas donde se superan las cargas críticas en países fuera del territorio de la CE se reducirá pasando de 11 a 9 millones de hectáreas. Las mejoras más significativas desde el punto de vista de la disminución de la superficie donde se superan las cargas críticas se dan en Noruega, la República Checa, Polonia, Rusia y Suiza. En el año 2010 se reducirá el nivel de superación de los umbrales críticos del ozono (véase el punto 6. 2) en todos los países no comunitarios. Por lo que se refiere a la eutrofización, en el año 1990 se superaron las cargas críticas en el 10% de la superficie de ecosistemas en los países no comunitarios, lo que equivale a 39 millones de hectáreas. Según la hipótesis de referencia, esta superficie se reduciría a 27 millones de hectáreas 25 en el año 2010. La reducción de las emisiones en la CE como se prevé en la hipótesis principal llevaría a reducir aún más esa superficie, hasta prácticamente el 6%, es decir, 25 millones de hectáreas. Estas mejoras se producirían en muchos países no comunitarios, pero desde el punto de vista de superficie absoluta protegida, serían más notables en la República Checa, Noruega (donde el nivel de superaciones bajaría a cero), Suiza, Polonia y Hungría. 6. 5 Valoración económica de algunos beneficios Si se siguen reduciendo las emisiones acidificantes, se obtendrán una serie de ventajas para la salud humana, los materiales y edificios, los cultivos, los bosques y los ecosistemas terrestres y acuáticos. La DG XII ha realizado dentro del proyecto ExternE una valoración económica de esas ventajas y beneficios. El método desarrollado en el proyecto se utilizó para calcular los beneficios de la reducción de emisiones necesaria para cumplir la meta intermedia de la estrategia contra la acidificación. En concreto, se calcularon los beneficios monetarios adicionales que se obtienen por el hecho de que se eviten algunos impactos ambientales. El asesor evaluó los impactos sobre la salud de las personas expresados en mortalidad y morbilidad, sobre los cultivos y los daños a materiales de construcción. Algunos beneficios importantes no fueron estudiados, por ejemplo, la disminución (del riesgo) de daños forestales, la mejora del funcionamiento de los bosques (estabilización del suelo, retención del carbono, biodiversidad, etc. ), las mejoras registradas en otros ecosistemas terrestres o acuáticos o los impactos sobre el patrimonio histórico y cultural. Los principales beneficios económicos se dan, según el estudio, en la disminución de los daños a la salud humana, sobre todo debido al descenso de los niveles de contaminantes secundarios (aerosoles de sulfatos y nitratos) y ozono. Se llega a la conclusión de que, por lo que se refiere a la CE en su conjunto, los beneficios superan a los costes. Los beneficios más importantes se obtendrían en Alemania, Francia, el Reino Unido, Italia, España, los Países Bajos, Bélgica y Dinamarca. Únicamente en un país, Irlanda, los costes adicionales de la lucha contra la contaminación superan los beneficios monetarios increméntales. No obstante, si se consideran también los efectos sobre la mortalidad de la exposición a largo plazo (crónica) a la contaminación atmosférica, los beneficios compensan ampliamente a los costes en todos los Estados miembros. Si se añaden los beneficios para los recursos ecológicos y culturales, que hoy por hoy son difíciles de cuantificar en términos monetarios, las ventajas de la reducción de las emisiones serían aún mayores. En resumen, se calcula que los beneficios anuales increméntales de las reducciones adicionales de las emisiones (que son las necesarias, además de las de la hipótesis de referencia, para cumplir la meta intermedia) ascienden a prácticamente 20. 000 millones de ecus en el año 2010 para los Estados miembros de la CE. Además, los beneficios que se obtendrían en países no comunitarios se evaluaron en unos 4. 000 millones de ecus. De estas cifras se han excluido los denominados efectos crónicos sobre la mortalidad. 26 Anexo de la Comunicación al Consejo y el Parlamento sobre una estrategia comunitaria contra la acidificación índice 1. OBJETIVO DE CALIDAD MEDIOAMBIENTAL: CARGAS CRÍTICAS 2. METAS INTERMEDIAS: PLANTEAMIENTO DE REDUCCIÓN DE DISTANCIAS 3. MODELOS DE EVALUACIÓN INTEGRADA: RELACIÓN COSTE/EFICACIA 4. Punto de partida Previsiones sobre el consumo de energía SUPUESTOS Y PUNTO DE PARTIDA DE LAS HIPÓTESIS 4. 1 4. 2 4. 3 Hipótesis de referencia (REF) 4. 4 Hipótesis basadas en las reducciones máximas técnicamente viables (MFR) 5. RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE HIPÓTESIS 5. 1 Determinar la meta intermedia 5. 2 Análisis de sensibilidad 5. 3 Cuadrículas "condicionantes" Cuadros y figuras 27 1. OBJETIVO DE CALIDAD MEDIOAMBIENTAL: CARGAS CRÍTICAS La carga crítica indica la sensibilidad de un medio y determina el grado de contaminación que dicho medio puede soportar sin sufrir daños duraderos ni significativos. El concepto de cargas críticas es científico. Por consiguiente, los datos utilizados reflejan los mejores conocimientos actuales e incluyen cierto grado de incertidumbre. Las cargas críticas revisten gran importancia desde el punto de vista del desarrollo sostenible porque un grado de deposición que supere las cargas críticas es insostenible a largo plazo. Los datos sobre cargas críticas de acidificación que se han utilizado para elaborar la estrategia se obtuvieron en el marco del Convenio sobre contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia (CLRTAP), y se revisaron y actualizaron en 1996. Los datos proceden del CCE (Coordination Center of Effects), centro de cartografiado de cargas críticas del CLRTAP, con sede en los Países Bajos. Diez Estados miembros han elaborado y presentado al CCE datos nacionales; se trata de Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos, España, Suecia y el Reino Unido. Fuera de la CE, han hecho lo mismo seis países. El CCE ha calculado las cargas críticas de los cinco Estados miembros restantes y de otros países europeos que no han comunicado datos nacionales a partir de información contenida en su base de datos sobre la situación en Europa. Se han calculado las cargas críticas correspondientes a los ecosistemas forestales de todos los países, así como las relativas a los ecosistemas de agua dulce de varios de ellos. Algunos países han calculado, además, las cargas críticas de turberas, brezales y praderas. La superficie de ecosistema es el área con respecto a la cual se han calculado las cargas críticas. Al calcular las cargas críticas para la acidificación se ha tenido en cuenta el efecto acidificante tanto de los compuestos de azufre como de los de nitrógeno. Su respectiva contribución a la acidificación dependerá, por una parte, de las características de los ecosistemas considerados y, por otra, del volumen de deposición de compuestos de azufre y de nitrógeno. Para saber en qué medida deben reducirse las emisiones (en distintas combinaciones) si no se quieren superar las cargas críticas, hay que comparar las cargas críticas con los niveles de deposición actuales y previstos. Al no haber un valor único correspondiente a la carga crítica de cada uno de los tres contaminantes responsables de la acidificación (azufre, nitrógeno reducido y nitrógeno oxidado), la desviación con respecto a las cargas críticas no puede expresarse como la diferencia entre la carga crítica y la deposición de un solo contaminante sino como el porcentaje de ecosistemas dentro de una cuadrícula EMEP(2) dada que no están protegidos contra la acidificación ante una combinación dada de deposición de azufre y nitrógeno en dicha cuadrícula (cada cuadrícula EMEP mide 150 veces 150 km, que es la resolución utilizada por el CLRTAP para cartografiar las cargas críticas a escala europea y para controlar las emisiones y deposiciones de contaminantes atmosféricos). El término protección de ecosistemas indica el porcentaje de ecosistemas dentro de una cuadrícula, país u otro tipo de superficie, donde no se superan las cargas críticas. En última instancia, el objetivo del V Programa de Medio Ambiente, confirmado en las conclusiones del Consejo de 18 de diciembre de 1995, es no superar nunca las cargas críticas. Así pues, la deposición acida en cada ecosistema de la CE debe ser inferior a la carga crítica. (2) EMEP: Programa en cooperación sobre control y evaluación del transporte a larga distancia de contaminantes atmosféricos en Europa, subsidiario del CLRTAP. 28 Dado que tanto los datos sobre deposición como sobre cargas críticas se han cartografiado según la resolución de cuadrículas EMEP, se decidió utilizar como meta de protección de ecosistemas el 100% en cada una de tales cuadrículas dentro de la CE. Al aplicar la misma meta a todas las cuadrículas, se obtendrán mejoras en todas las zonas geográficas donde se superan las cargas críticas, es decir, los beneficios derivados de la reducción de emisiones están muy repartidos y no circunscritos únicamente a algunas zonas. En la práctica, la superación de las cargas críticas resultante puede expresarse como el porcentaje de protección de ecosistemas en cada país y como la superficie concreta que permanece desprotegida. 2. METAS INTERMEDIAS: PLANTEAMIENTO DE REDUCCIÓN DE DISTANCIAS Es probable que el objetivo final de no superar las cargas críticas de acidificación no pueda realizarse en el año 2010 por razones políticas o prácticas. La modelización de futuras emisiones realizada para la presente estrategia indica que, aun cuando se aplicaran las reducciones máximas técnicamente viables en todo el territorio europeo, no sería posible alcanzar ese objetivo final en toda la CE para el año 2010. En las conclusiones del Consejo de diciembre de 1995 se reconocía la dificultad de lograr el objetivo de no superar las cargas críticas en un futuro inmediato. Por consiguiente, el Consejo propuso a la Comisión que, además de preparar una estrategia más coherente contra la acidificación para alcanzar el objetivo de no superar las cargas críticas, estableciera metas intermedias en el avance hacia la consecución de ese objetivo final. En consecuencia, la Comisión analizó una serie de posibles metas intermedias utilizando el planteamiento denominado de reducción de distancias (gap closure approach). En las negociaciones relativas al Protocolo del CLRTAP sobre el azufre, de 1994, se siguió un planteamiento similar. No obstante, las cargas críticas en el caso que nos ocupa en la actualidad son más complejas porque tienen en cuenta tanto a los compuestos de azufre como de nitrógeno y, por esa razón, la reducción de distancias se basa en datos de protección de ecosistemas cuadrícula a cuadrícula. El concepto aplicado tiene por objeto reducir distancias entre el grado de protección de ecosistemas en 1990 y el objetivo final de una protección de ecosistemas al 100%, en un porcentaje mínimo en cada una de las cuadrículas EMEP en la CE para el año 2010. A partir de la protección de ecosistemas resultante una vez aplicadas todas las medidas posibles de reducción técnicamente viables, ha podido determinarse la máxima reducción de distancias realizable con vista al objetivo final, y las hipótesis de optimización de costes tuvieron que constreñirse a las metas de reducción de distancias inferiores a esa cifra. Tras estudiar detenidamente varias posibilidades, la más adecuada resultó ser la reducción de distancias en un 50%. Así pues, en cada cuadrícula EMEP correspondiente a la CE, la superficie de ecosistemas vulnerables donde en 1990 se superaron las cargas críticas debe quedar reducida, por lo menos, a la mitad, es decir, en un 50% como mínimo. La razón principal que justifica la elección de esta meta intermedia de calidad del medio ambiente reside en que proporciona el mayor grado de protección de ecosistemas al mínimo coste, dado que la aplicación de medidas adicionales está limitada al interior de la Comunidad. La meta de reducción de distancias se aplica a cada una de las cuadrículas EMEP porque deben registrarse mejoras en todos los casos en que se superan las cargas críticas, en otras palabras, todas las zonas afectadas deben resultar beneficiadas. 29 Ejemplos: En una cuadrícula, el nivel de protección de ecosistemas en 1990 se situaba en el 40% (es decir, las cargas críticas se superaban en el 60% de los ecosistemas). La reducción de distancias en un 50% significa que el área donde se superan las cargas críticas (en este caso, el 60%) debe quedar reducida, por lo menos, a la mitad. Por consiguiente, el grado de protección de ecosistemas debe aumentar aquí, como mínimo, un 30% (la mitad de 60%). El resultado final será un nivel de protección de ecosistemas de, al menos, un 70% (40+30=70). En otra cuadrícula, el grado de protección de ecosistemas en 1990 ascendía al 80%, es decir, las cargas críticas se superaban en un 20%. En la misma línea de razonamiento, la reducción de distancias en un 50% dará como resultado en esa cuadrícula un nivel mínimo de protección del 90% (80+10=90). Se han estudiado otros planteamientos basados en los efectos, distintos al de reducción de distancias. Uno de ellos consiste en fijar en un mínimo el área de superación dentro de la CE -o establecer una meta intermedia con respecto al área máxima-, independientemente de la situación geográfica. La ventaja de ese planteamiento es que puede derivar en un grado más alto de protección de ecosistemas con un coste menor en comparación con el planteamiento de reducción de distancias. La mayor desventaja, sin embargo, es que los beneficios se concentrarían en muy pocas zonas geográficas, es decir, en un número limitado de países. Otra solución puede ser establecer una cifra absoluta de superación mínima (por ejemplo, del nivel de deposición de equivalentes ácidos) o fijar una meta intermedia al respecto. El principal problema que se plantea en este caso es que implica una relación lineal entre el nivel de superación y los impactos ambientales, es decir, a mayor superación, mayor daño. 3. MODELOS DE EVALUACIÓN INTEGRADA: RELACIÓN COSTÉ/EFICACIA La estrategia debe conseguir el objetivo y las eventuales metas intermedias de forma económica. Para determinar la gama de medidas técnicas disponibles y su relación coste/eficacia con vistas a la reducción de la acidificación, la Comisión ha decidido trabajar con modelos de evaluación integrada. Es un método que viene aplicándose con éxito desde hace varios años en el CLRTAP y, puesto que todos los Estados miembros y la Comunidad Europea son partes en ese Convenio, es sobradamente conocido y generalmente aceptado por todos ellos. Por otra parte, si se utiliza ese método, los resultados serán compatibles con la labor actual y futura dentro del mencionado Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas para desarrollar nuevos acuerdos internacionales sobre reducción de la contaminación atmosférica. El asesor contratado por la Comisión en relación con las dos estrategias sobre la acidificación y el ozono es IIASA (International Institute for Applied Systems Analysis), que está elaborando el modelo principal de evaluación integrada, el modelo RAINS. El modelo RAINS puede funcionar según dos métodos: análisis de hipótesis y optimización. En el primer caso se puede utilizar para evaluar emisiones, costes, deposiciones e impacto ambiental en relación con estrategias concretas de reducción de emisiones, por ejemplo, en el supuesto de mantenimiento de la legislación actual o en el de aplicación de las mejores técnicas disponibles; en el segundo, para reducir al mínimo los costes de la reducción de emisiones en una región dada, con la condición de alcanzar metas ambientales especificadas, en este caso, las metas de deposición acida correspondientes a una cuadrícula concreta. Tal optimización puede realizarse también en combinación con una serie de condiciones determinadas sobre reducciones de emisiones. 30 En el análisis de base de la estrategia se utilizó principalmente, aunque no exclusivamente, el método de optimización para minimizar los costes totales de la reducción de emisiones de S02, NOx y NH3 en los Estados miembros de la CE, con las condiciones siguientes: La deposición acida debe ser inferior o igual a la meta de reducción de distancias en un 50%) en cada cuadrícula en la CE. - - Las emisiones procedentes de cada país deben ser siempre inferiores o iguales a las que resultarían de la aplicación de la legislación vigente o de los planes actuales de reducción (hipótesis de referencia). Las emisiones en países no miembros de la CE deben ser iguales a las que resultarían de la aplicación de la legislación vigente o de los planes actuales de reducción (hipótesis de referencia). En el modelo se combinan los costes estimados de distintas opciones de reducción de emisiones con las previsiones sobre consumo de energía y actividad agraria en el año 2010. A partir de esos niveles nacionales de emisión no reducidos, se elaboran curvas de costes nacionales en las que se clasifican todas las soluciones técnicas según sus costes marginales. No se tienen en cuenta las soluciones no técnicas, por ejemplo, cambios estructurales, substitución de combustibles o ahorro de energía, a no ser que se hayan incorporado a las previsiones energéticas de partida. El modelo, pues, hincha los costes de la reducción de emisiones. El procedimiento de optimización (estático) utiliza las funciones de costes nacionales con objeto de determinar la alternativa menos costosa para cumplir una serie de metas medioambientales en un momento dado. Para ello, se convierten las inversiones en costes anuales de capital (anualidades), utilizando una tasa de descuento y el período de vida útil de la técnica. A continuación se combinan los costes anuales con otros costes para determinar los cosies totales anuales de cada tecnología. Acto seguido, se combinan los costes anuales de todas las técnicas en las funciones de costes nacionales. La optimización proporciona el nivel de costes de un año dado (2010 en el caso de la estrategia contra la acidificación). El modelo no ofrece información sobre el valor actual neto de los costes en un momento determinado. Los costes anuales pueden ser inferiores o superiores a los calculados con respecto a un momento dado, en función del consumo de energía y la actividad agraria. El resultado del procedimiento de optimización es una serie de límites máximos nacionales de emisión de cada contaminante acidificante (véase el cuadro 1), establecidos sobre la base de la máxima relación coste/eficacia con respecto a la región analizada. Se obtiene, además, información de cada país sobre las medidas técnicas de menor coste para cumplir esos límites máximos de emisión. En el cuadro 2 se ofrece un análisis preliminar de los costes adicionales de control de emisiones vinculados a la realización de la meta de reducción de distancias en un 50%. 31 Cuadro 1: Niveles de emisión en 2010 necesarios, según el análisis científico preliminar, para cumplir la meta de reducción de distancias en un 50%, y estimación de las emisiones que resultarían de la no aplicación de la estrategia contra la acidificación (REF) País S02(kt) NOx(kt) NH3(kt) REF MAX REF MAX REF MAX Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia CE15 740 57 215 71 1,035 116 691 361 155 847 4 56 194 980 97 5,619 414 57 52 31 618 116 235 361 41 204 4 38 194 279 66 2710 1 279 116 196 119 851 163 895 282 73 1 160 10 140 206 1 244 207 6921 1 079 116 129 88 826 163 766 282 42 1 160 10 140 206 753 207 5 967 539 93 106 103 373 30 669 76 126 391 6 81 84 270 53 3 000 318 93 74 82 373 30 630 76 126 305 6 81 84 224 49 2 551 Cuadro 2: Costes adicionales del control de emisiones necesarios para cumplir la meta intermedia (millones de ecus/año en 2010) País Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal Reino Unido Suecia CE 15 NH3 1 435 0 193 80 0 0 36 0 0 400 0 0 0 143 18 2 305 Total 2 645 0 675 181 164 0 483 0 101 833 0 76 0 1 719 163 7 040 so2 NOx 586 0 118 42 5 0 153 0 26 0 0 0 0 865 0 1 795 624 0 364 59 159 0 294 0 75 433 0 76 0 711 145 2 940 32 4. SUPUESTOS Y PUNTO DE PARTIDA DE LAS HÏPOTFSTS En el presente documento, se entiende por hipótesis una serie de supuestos sobre combinaciones de medidas de reducción, emisiones, costes y objetivos medioambientales. En el primero y segundo informes intermedios de IIASA sobre reducción económica de la acidificación y el ozono del suelo (contrato n° B4-30Í0/96/000086/MAR/B1), que puede solicitarse a la Comisión, se ofrece una descripción detallada de la labor de modelización y SKS resultados. Con respecto a cada hipótesis, se han elaborado datos sobre las emisiones, las medidas de reducción que se prevé van a aplicarse en cada país, así como sus costes y el grado en que se superan las cargas críticas de acidificación (expresado tanto en porcentajes como en hectáreas de ecosistemas no protegidos). 4. 1 Punto de partida Se ha elegido el año 1990 como año de referencia por ser el más reciente para el cual se dispone de series amplias de datos verificados sobre emisiones, se trata del mismo año de referencia que va a utilizarse en el CLRTAP con motivo de las negociaciones de un nuevo protocolo multicontaminantes. Dado que la incertidumbre aumenta cuando se amplía la perspectiva temporal desde la que se elaboran las hipótesis y puesto cualquier obligación jurídica contraída por los Estados miembros debe introducirse o aplicarse en un período de tiempo razonable, las hipótesis de la estrategia de la acidificación no van más allá del año 2010. 4. 2 Previsiones sobre consumo de energía El análisis en relación con los Estados miembros de la CE se ha basado en las previsiones energéticas suministradas por la DG XVII, que proceden de la hipótesis de evolución normal (denominada Conventional Wisdom Scenario) y fueron actualizadas con nuevos datos oficiales de un Estado miembro. En la hipótesis de evolución normal, las previsiones apuntan a un aumento del 20% del consumo de energía y del 10% de las emisiones de C02 entre 1990 y el año 2010. Por lo que se refiere a los países no miembros de la CE, las previsiones energéticas se basan en datos nacionales comunicados con carácter oficial a la CEPE de las Naciones Unidas y publicados en su base de datos sobre energía. Para dar cuenta de la necesidad de reducir las emisiones de C02 así como para estudiar la repercusión de otra evolución energética sobre las emisiones de contaminantes acidificantes y sobre el coste de su reducción, se ha realizado un análisis de sensibilidad a partir de una previsión energética con bajas emisiones de C02, en este supuesto se daría una reducción del 10% en las emisiones de C02 procedentes de la CE entre 1990 y el año 2010. 4. 3 Hipótesis de referencia (REF) Se ha elaborado una hipótesis de referencia (REF) para estudiar la necesidad de medidas adicionales, así como su relación coste/eficacia. Para dar cabida a los distintos planteamientos adoptados por varios países, se han confeccionado dos hipótesis: - Hipótesis de la legislación vigente (CLE): A partir de las previsiones sobre el consumo de energía futuro se han calculado los niveles de emisión resultantes de la aplicación de la legislación vigente a nivel nacional, de la CE e internacional. Para ello se utilizó un inventario pormenorizado de la legislación pertinente de cada país, las directivas de la CE y los requisitos técnicos obligatorios de los protocolos del CLRTAP. La hipótesis 33 incluye las directivas de la CE sobre grandes instalaciones de combustión (88/609/CEE), sobre contenido de azufre de combustibles líquidos (93/12/CEE), Ir* Directiva IPPC (96/61/CEE) y las Directivas sobre emisiones desde vehículos de carretera y no de carretera, así como algunas propuestas aprobadas por la Comisión tales como el Programa Auio-Oil (COM(96) 248 final, 96/0163(COD), 96/0164(COD)). - Hipótesis de los planes de reducción vigentes (CRP): Esta hipótesis incluye las obligaciones contraídas en el caso de que un país haya adoptado c presentado a nivel internacional (en el CLRTAP de la CEPE de las Naciones Unidas) límites máximos de emisión de carácter oficial, o se haya adherido a acuerdos internacionales sobre reducción de emisiones (por ejemplo, al firmar protocolos del CLRTAP). A fin de incorporar adecuadamente ambos tipos de condicionamientos, se eligió entre las hipótesis CLE y CRP aquella que registrara las emisiones más bajas en el año 2010, para su uso en la hipótesis de referencia. Las medidas específicas de reducción que los Estados miembros deberían aplicar en esa hipótesis figuran detalladamente en los cuadros de costes de cada país que se encuentran en los informes intermedios del IIASA La hipótesis de referencia (REF) indica que, si la legislación vigente y la que está en fase avanzada de planificación se aplica plenamente en todos los países europeos, las emisiones de S02, NOx y NH3 podrán reducirse, respectivamente, en un 58%, 36% y 16% entre el año de referencia (1990) y el 2010. La superficie de ecosistemas en la CE donde se superan las cargas críticas de acidificación pasaría de 33 millones de hectáreas en 1990 a 9 millones de hectáreas. Expresado en porcentajes, la protección de ecosistemas aumentaría del 76% al 93%. La reducción de distancias más pequeña se situaría por debajo del 10% (en el norte de Alemania, los Países Bajos y el norte de Finlandia). 4. 4 Hipótesis basadas en las reducciones máximas técnicamente viables (MFR) En el modelo RAINS, la máxima reducción posible de contaminantes atmosféricos está limitada por las medidas técnicas disponibles. Algunas medidas se aplican de forma gradual a lo largo del tiempo como ocurre, por ejemplo, en el caso de la introducción de nuevas normas de emisión para vehículos de motor nuevos. El tiempo de renovación del parque móvil, distinto en cada país, determinará el plazo necesario para que todos los vehículos nuevos estén a la altura de las nuevas normas. Por esta razón, se han creado dos hipótesis MFR: la primera, denominada MFR^ indica las reducciones máximas técnicamente viables que pueden realizarse para el año 2010 en el supuesto de un índice de renovación normal de instalaciones y vehículos de motor. La segunda, denominada MFR^^^, muestra la situación resultante de la plena aplicación de las mismas medidas e incluye, además de los datos de MFR^, las normas de emisión de vehículos indicadas en el Programa Auto-Oil para el año 2005. Así pues, el punto de partida es un índice rápido de renovación no realista con un consumo de energía como el previsto para el año 2010. Hay que señalar que las hipótesis de reducción de emisiones presentadas no tienen en cuenta medidas no técnicas tales como cambios estructurales (incluida la substitución de combustibles) en los distintos sectores de la sociedad. En consecuencia, las hipótesis MFR tienden a subestimar el potencial de reducción de emisiones y a sobrestimar los costes necesarios para realizar las reducciones indicadas. 34 Según la hipótesis MFR^, las emisiones de la CE de S02, NOx y NH3 registrarán reducciones del 91%, 69%o y 44%, respectivamente, entre 1990 y el año 2010. Los costes anuales adicionales en comparación con la hipótesis de referencia ascenderían a 30. 000 millones de ecus en la CE. La protección de ecosistemas en la CE se situaría en el 99%, con 1,1 millón de hectáreas no protegidas. Según M F R ^ ^, las emisiones se reducirán un 92% en el caso del S02 un 84% en el caso del NOx y un 44% en el caso del NH3. En esta situación, la protección de ecosistemas en la CE equivaldría al 99%, con 0,8 millones de hectáreas no protegidas. Se estudió una tercera hipótesis para averiguar los niveles máximos de protección de ecosistemas realizables en la CE para el año 2010 cuando se limitan las reducciones de emisiones a la CE: la denominada EUmax. En ésta, el nivel de emisiones coincide con la hipótesis MFR^a! con respecto a la CE y con la de referencia para el resto de Europa. El nivel de protección de ecosistemas resultante en la CE para el año 2010 se sitúa, en este caso, en el 98%o, con alrededor de 3 millones de hectáreas no protegidas. 5. RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE HIPÓTESIS Entre los dos extremos, la hipótesis de referencia y la MFR, es decir, limitarse a los resultados previstos a partir de la legislación vigente o aplicar todas las medidas de reducción técnicamente viables, se han elaborado y analizado una serie de hipótesis de coste mínimo. 5. 1 Determinar la meta intermedia En un primer momento se estudiaron tres posibles reducciones de distancias: 45%, 50% y 55%o. Con respecto a ellas, las metas de deposición se restringieron únicamente a cuadrículas dentro de la CE. La optimización de la reducción de emisiones quedó confinada también a la CE exclusivamente, mientras que en el resto de Europa se consideró que se daban las emisiones de la hipótesis de referencia, excepto en el caso de una reducción de distancias del 55%, donde se incluyeron también en la optimización las emisiones desde buques en el mar Báltico. Un condicionamiento político de la estrategia es que las medidas de reducción de emisiones deben en primer lugar adoptarse a nivel de la CE porque ésta no puede imponer obligaciones ni medidas vinculantes fuera de su territorio. Por consiguiente, la reducción de distancias en un 50% resultó ser la meta más pertinente puesto que puede realizarse con medidas dentro de la CE y da lugar a niveles de deposición más próximos al objetivo final. Además, otras hipótesis con reducciones más importantes de deposición acida dan un brusco aumento de los costes marginales en comparación con la protección de ecosistemas adicional obtenida (véase la Figura 1). 5. 2 Análisis de sensibilidad Con objeto de estudiar otras posibilidades y verificar la coherencia de los datos y la solidez de los resultados de la modelización, se construyó una serie de hipótesis basadas en supuestos y condicionamientos distintos. Los resultados pueden compararse con los obtenidos en la hipótesis principal de una reducción de distancias del 50%, basada en la optimización de la reducción de emisiones en la CE. Todos esas hipótesis consiguen la meta intermedia de reducir al menos un 50% las distancias en cuanto a protección de ecosistemas en cada una de las cuadrículas EMEP dentro de la CE. 35 Los contaminantes atmosféricos acidificantes son transportados a grandes distancias por el viento, y el potencial y los costes de la reducción de emisiones varían entre países. Así pues, con objeto de las metas medioambientales, se consideró conveniente averiguar si las reducciones fuera de la CE podían ser una solución más barata que el aumento de las reducciones dentro de la CE. Esta cuestión se ha analizado mediante cuatro hipótesis (los resultados figuran en el Cuadro Al): la soluciór de menor coste para alcanzar encontrar Hipótesis 1 : Optimización con transporte marítimo Al incluirse en la optimización las emisiones del transporte marítimo internacional, se puso de manifiesto la buena relación coste/eficacia de la reducción de las emisiones de S02 en el Mar Báltico y el Mar del Norte, y las emisiones de NOx en el Mar del Norte y el Océano Atlántico. Tales reducciones eximirían a algunos Estados miembros de adoptar medidas más costosas para reducir las emisiones desde fuentes terrestres. Para la CE en su conjunto, el coste adicional de la meta intermedia podría reducirse en más de 2. 000 millones de ecus por año. Los costes anuales adicionales de las medidas de reducción de emisiones desde buques se han calculado en torno a los 300 millones de ecus. Hipótesis 2: Optimización para toda Europa, sin transporte marítimo En esta hipótesis se estudia la relación coste/eficacia de incluir a países no miembros de la CE con vistas a nuevas medidas de reducción de emisiones, limitando la meta de calidad medioambiental a los Estados miembros de la CE. En tales condiciones, demostró ser económico implantar nuevas medidas de reducción de emisiones de S02 en Polonia, Hungría, la República Checa y Eslovenia. Reducir emisiones en esos países evitaría a algunos Estados miembros adoptar algunas medidas, con lo cual se reducirían los costes para esos Estados miembros. Con respecto a la CE en su conjunto, los costes anuales adicionales en comparación con la hipótesis principal podrían reducirse en prácticamente 1. 000 millones de ecus, lo que equivale a un ahorro del 14%, mientras que los costes adicionales de las medidas adoptadas por esos cuatro países no miembros de la CE ascenderían a unos 400 millones de ecus. El ahorro potencial resultante asciende, pues, a prácticamente 600 millones de ecus. El nivel de protección de ecosistemas en la CE se situaría casi en un 97% y las cargas críticas se superarían en 4,5 millones de hectáreas. Hipótesis 3: Optimización para toda Europa. Meta intermedia de la CE para toda Europa Esta hipótesis se aplica al conjunto de Europa, partiendo de una meta de reducción de la distancia en un 50% y con una optimización de costes para toda Europa, transporte marítimo incluido. Para alcanzar esa meta, las emisiones en la CE deben reducirse más que en la hipótesis principal, con lo que aumentan los costes para la CE. Las emisiones del transporte marítimo internacional se han reducido en las tres zonas marítimas. Además, las emisiones en países no miembros de la CE deben reducirse substancialmente. Los costes anuales adicionales en comparación con la hipótesis de referencia ascienden a 8. 000 millones de ecus para la CE (prácticamente mil millones de ecus más que en la hipótesis principal), 500 millones para medidas de reducción de emisiones desde buques y 3. 400 millones para medidas adoptadas en países no miembros de la CE, lo que supone un coste adicional total de prácticamente 12. 000 millones de ecus. En la CE, el nivel de protección de ecosistemas obtenido es, en esta hipótesis, de un 99%, con 6,1 millones de hectáreas no protegidas. Hipótesis 4: Optimización para la CE y con un contenido máximo de azufre establecido en el 1. 5% para los combustibles de buques En la modificación del Convenio MARPOL (véase el punto 4. 5 de la Comunicación) se sugirió declarar el mar del Norte y el mar Báltico zonas vulnerables y, en consecuencia, limitar el contenido de azufre de los combustibles de buques en un máximo del 1,5%. En esta 36 hipótesis se parte del supuesto de que se aplica tal límite. El resultado ha sido que tal medida puede reducir en más de 1. 100 millones de ecus los costes que debe asumir la CE para alcanzar la meta intermedia de reducción de distancias en un 50%. Los costes adicionales correspondientes a la reducción del contenido de azufre de los combustibles para buques se calcula en menos -Je 100 millones de ecus. El nivel de protección de ecosistemas resultante es ligeramente inferior al de la hipótesis principal: 96. 4% frente a 96,7%, con 4,7 millones de hectáreas no protegidas frente a 4,5 millones en la hipótesis principal. Además de esas cuatro hipótesis, se han estudiado otros aspectos mediante un análisis de modelos hipotéticos. A continuación se describen los resultados principales; los relacionados con las hipótesis 5 y 6 figuran también en el Cuadro A2. Hipótesis 5: Optimización para la CE y utilizando otra previsión energética (bajo CQ2) Por las razones expuestas en el anterior punto 4. 2, se han analizado los efectos de otra previsión energética (bajo C02), en la que se ha limitado el aumento de la demanda final de energía y se ha aumentado la eficiencia energética así como la participación de las fuentes renovables en la generación de energía. El resultado conseguido es una reducción del 10% de las emisiones de C02 entre 1990 y el año 2010, además de una reducción de las emisiones de S02 y NOx. En esas condiciones se necesitan menos medidas de reducción para llegar a la meta intermedia de acidificación. Así pues, el coste anual adicional en esta hipótesis se sitúa en 2. 900 millones de ecus, lo que supone una reducción superior a 4. 000 millones de ecus, prácticamente el 60%, con respecto a la hipótesis principal. Hay que señalar que no se han calculado los costes derivados de la substitución de sistemas energéticos que, en consecuencia, no han podido tenerse en cuenta. El nivel de protección de ecosistemas en esta hipótesis es el 96,5%, con 4,7 millones de hectáreas no protegidas. Hipótesis 6: Optimización para la CE y teniendo en cuenta la eutrofización Se ha estudiado una hipótesis que combina metas de calidad medioambiental basadas en las cargas críticas de acidificación y eutrofización como objetivos explícitos de deposición para esta optimización. Evidentemente, los resultados de eSa hipótesis combinada dependen de las metas de calidad medioambiental de partida. En este caso, la meta correspondiente a la acidificación ha sido la misma (reducción de distancias en un 50%), y se ha utilizado una meta similar con respecto a la eutrofización (no se consideró viable utilizar la misma meta para la eutrofización y, en consecuencia, se efectuaron algunos ajustes y no se tuvieron en cuenta algunas cuadrículas inviables -en la frontera entre Francia y Bélgica y entre los Países Bajos y Alemania a la hora de realizar la optimización). El resultado ha sido un desplazamiento de las reducciones de emisiones desde el S02 hasta el NOx y el NH3. La superficie no protegida contra la eutrofización se reduce de 21 millones de hectáreas en la hipótesis de referencia (14,6 millones de hectáreas en la hipótesis principal) a 9,4 millones de hectáreas. También se obtienen mejoras con respecto a la acidificación; en este caso, el área no protegida se reduce a 4,2 millones de hectáreas. Los costes adicionales totales aumentan un 40% hasta los 9. 400 millones de ecus. Hipótesis 7: Optimización para la CE y utilizando cargas críticas distintas en relación con el Reino Unido Durante la preparación de la estrategia contra la acidificación, se vio que los datos sobre cargas críticas correspondientes al Reino Unido eran demasiado bajos, y se comprobó que los datos correctos no iban a poder presentarse a tiempo para las actividades de modelización. A solicitud del Remo Unido, se convino en poner en marcha el modelo, como un análisis de sensibilidad, utilizando otros datos presentados por el Reino Unido en los casos en que las cargas críticas correspondientes a ese Estado miembro eran demasiado altas. Así se hizo y 37 resultó que el cambio no tuvo ninguna repercusión sobre los requisitos de reducción de emisiones con respecto a ningún país. El único cambio en los resultados fue un aumento en el nivel de protección de ecosistemas en el Reino Unido. Hipótesis 8: Optimización para la CE v utilizando un valor límite en el percentil 95 Por razones tanto técnicas como prácticas, se utilizó en la modelización de la estrategia contra la acidificación un valor límite en el percentil 98, en otras palabras, se excluyeron los datos de las cargas críticas correspondientes al 2% más vulnerable de los ecosistemas. El Protocolo del Azufre, de 1994, se basa en las denominadas cargas críticas de percentil 5, es decir que, en este caso, se han excluido los datos de las cargas críticas correspondientes al 5% más vulnerable de los ecosistemas. Para estudiar el posible efecto de la elección del valor límite, se efectuó un análisis de sensibilidad con el percentil 95. Los resultados pusieron de manifiesto algunos cambios relativamente pequeños, con la consecuencia de que las emisiones de S02 en España podían aumentar pasando de 618 ktoneladas en la hipótesis principal a 730 ktoneladas, mientras que en el Reino Unido, muy probablemente como consecuencia, esas mismas emisiones se reducirían de 279 ktoneladas a 272 ktoneladas. Los costes globales y el nivel de protección de ecosistemas en la CE en su conjunto permanecen invariables. 5. 3 Cuadrículas "condicionantes" inferior a la deposición es Cuando se aplican hipótesis de reducción de distancias con costes optimizados, algunas cuadrículas EMEP van, inevitablemente, a resultar "condicionantes", lo cual implica que en esas cuadrículas se cumple exactamente la meta de deposición, mientras que, en todas las la meta. Puede decirse que esas cuadrículas demás, "condicionantes" van a obligar a realizar reducciones de emisiones en uno o varios de los países que contribuyen a la deposición en ellas. Como consecuencia de la extensión de la superficie geográfica considerada, en cada hipótesis aparecen algunas de esas cuadrículas (entre 3 y 6 en general) bien distribuidas en el norte, sur, este, oeste y regiones centrales de la CE. La razón reside principalmente en que algunas cuadrículas, debido a los ecosistemas que contienen, tienen cargas críticas inferiores a las de las cuadrículas que las rodean en la región. En las optimizaciones realizadas, las cuadrículas "condicionantes" solían ser las mismas en las distintas hipótesis (excepto en la hipótesis 3, que aplica la meta a toda Europa) y aparecían en el norte de Alemania y los Países Bajos, el sureste de Suecia (la isla de Gotland en el mar Báltico), el este de Alemania y el norte de Italia. Cierto es que el hecho de eliminar o suavizar la meta de deposición en estas cuadrículas "condicionantes" provocaría una disminución de los costes totales de reducción, pero no por ello los países que contribuyen a la deposición en ellas dejarían de tener que tomar medidas de reducción de resultarían emisiones porque otras "condicionantes" en su lugar. cuadrículas, generalmente circundantes, las En algunas circunstancias, la meta establecida en materia de deposición/reducción de distancias puede no ser realizable en algunas cuadrículas que, en consecuencia, se consideran "inviables". Por ejemplo, tres cuadrículas situadas entre el norte de Finlandia y Rusia resultaron ser inviables cuando la optimización de medidas se limita a la CE exclusivamente. En esta zona el problema principal es la deposición de azufre procedente, sobre todo, de fuentes de zonas próximas situadas en Rusia. En todas las hipótesis, salvo en la que incluye todo el territorio europeo en la optimización, se suprimieron esas tres cuadrículas de las metas de reducción de distancias a la hora de realizar la optimización. 38 A los fines del análisis de sensibilidad se efectuaron otras dos optimizaciones: en la primera se excluyó la cuadrícula "condicionante" correspondiente a la isla de Gotland en el mar Báltico y en la segunda la cuadrícula "condicionante" del norte de Italia. En el primer caso se observó un aumento de las emisiones de S02 en Suecia y, como efecto secundario, la necesidad de que el Reino Unido redujera algo más sus emisiones de S02. En este supuesto, las emisiones de NOx aumentan en Alemania y disminuyen en Bélgica. Los costes globales para la CE prácticamente no varían, pero se reduce el nivel de protección de ecosistemas, con 4,6 millones de hectáreas no protegidas. En el segundo caso, donde se eliminó la cuadrícula "condicionante" del norte de Italia, el resultado más importante fue que las emisiones de los tres contaminantes en Italia permanecían en el mismo nivel que en la hipótesis de referencia, con el consiguiente ahorro para ese país. Como efecto secundario, se daba una ligera reducción de las emisiones de S02 en el Reino Unido y Dinamarca, con el consiguiente aumento de costes. El resultado neto arroja una reducción de costes de alrededor de 700 millones de ecus. En relación con la protección de ecosistemas en todo el territorio de la CE, la superficie no protegida asciende a 4,7 millones de hectáreas. Sólo en Italia, la superficie no protegida pasa de 103. 000 hectáreas en la hipótesis principal a 246. 000 hectáreas. Además, pudo observarse alguna repercusión en países vecinos como Austria, donde la superficie no protegida aumenta con respecto a la hipótesis principal. 39 Cuadro Al: Resultados de REF, la hipótesis principal, y las hipótesis 2-4. Hipótesis REF Reducción de distancias un 50% MFR real Hip. 2 no-UE Hip. 3 toda Europa Hip. 4 Buques 1,5% S Reducción de emisiones en la CE (desde 1990): S02 NOx NH3 Costes adicionales para la CE respecto de REF (miles de millones ECU/año) Superficie de ecosistemas no protegida en la CE (millones de ha) -66% -48% -15% -84% -55% -27% -91% -69% -44% -83% 55% -26% -85% -56% -28% -83% -54% -26% - 7. 0 30. 0 6. 1 8. 0 5. 9 8. 7 4. 5 1. 1 4. 5 2. 9 4. 7 Cuadro A2: Resultados de REF, la hipótesis principal, y las hipótesis 5 y 6 Hipótesis REF Reducción de distancias un 50% Hip. 5 bajo C 02 Hip. 6 Eutro Reducción de emisiones en la UE (desde 1990): S02 NOx NH3 Costes adicionales para la CE respecto de REF (miles de millones ECU/año) Superficie de ecosistemas no protegida en la CE (millones de ha) -66% -48% -15% -84% -55% -27% 7. 0 4. 5 8. 7 -85% -57% -24% 2. 9 4. 7 -82% -59% -37% 9. 4 4. 2 40 Figura 1. Relación coste/eficacia de las hipótesis Relación coste/eficacia de las hipótesis o c en CO o ü JZ (1) </> CD c o 30 40 50 60 70 80 Costes totales (miles de millones ECU/año) 41 Exposición de motivos Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE 1. Introducción El azufre está naturalmente presente, tanto en el carbón como en los productos líquidos del petróleo, ya que se deriva de las proteínas presentes en los tejidos de las plantas y otros organismos a partir de los cuales se forman el carbón y el petróleo. Cuando el carbón y los productos líquidos del petróleo se queman en las centrales térmicas, las industrias, -los aparatos de calefacción doméstica, los motores de combustión interna, etc. , el azufre se oxida y se convierte en dióxido de azufre que, a falta de medidas adecuadas de reducción, se libera a la atmósfera (véase el cuadro 1 sobre la contribución relativa de los diferentes tipos de combustible a las emisiones totales de S02). El dióxido de azufre es, junto con los óxidos de nitrógeno y el amoníaco, uno de los principales contaminantes que causan la lluvia acida. El dióxido de azufre tiene un efecto tóxico directo sobre las personas y las plantas. Además, el dióxido de azufre también puede contribuir a la formación de partículas atmosféricas en suspensión que, como se sabe actualmente, tienen un impacto significativo sobre la salud humana. El objetivo de la presente Directiva es reducir las emisiones de S02 en toda la Comunidad Europea imponiendo restricciones al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos. La Directiva propuesta forma parte de un paquete integrado de medidas concebidas para combatir la lluvia acida y otros problemas de contaminación del aire causados por el dióxido de azufre y las partículas. 2. Efectos sobre el medio ambiente y la salud humana de las emisiones de dióxido de azufre 2. 1. Acidificación La Comisión presenta la presente propuesta juntamente con una comunicación sobre la estrategia comunitaria para combatir la acidificación(3). De acuerdo con dicha comunicación y con los amplios estudios llevados a cabo, la Comisión, considera que el control del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos forma parte integrante de una estrategia que presenta una relación coste^eneficios favorable. La Comunicación describe ampliamente los efectos medioambientales de la acidificación y la lógica subyacente en la estrategia propuesta y, por consiguiente, estos temas no se repiten en la presente exposición. No obstante, existen varios factores que tienen una importancia crítica para elaborar la política futura en este ámbito y que conviene por tanto subrayar. En primer lugar, la naturaleza del problema de la acidificación constituye un reto significativo para la planificación en este campo ya que el grado de sensibilidad de los ecosistemas a la deposición acida varía mucho según la región de la Comunidad. En general, los países septentrionales de la Comunidad tienen los ecosistemas más sensibles. No obstante, los gases como el dióxido de azufre pueden ser arrastrados cientos e incluso miles de kilómetros antes (3) Ref. 42 de depositarse y, por tanto, para reducir la acidificación en un país es necesario reducir las emisiones en muchos otros países de la Comunidad, incluso en aquéllos en los que la acidificación no constituye un problema medioambiental grave. La estrategia propuesta por la Comisión para luchar contra la acidificación tiene en cuenta los distintos grados de sensibilidad medioambiental de las regiones de la Comunidad, así como los parámetros correspondientes a las emisiones y a la deposición acida. Para que la estrategia presente una relación costes/beneficios favorable, es fundamental que las medidas concretas que se presenten, incluidas las relativas a los combustibles, sean coherentes con esos parámetros regionales de sensibilidad del ecosistema, volumen de las emisiones y deposición acida. Cuadro 1 Emisiones totales de SO, de combustibles diferentes en 1993 COMBUSTIBLE Emisiones de S02 en 1993. Millones de Porcentaje toneladas/año CE 15 CE 15 Gasolina Queroseno. Gasóleo Combustible para buques Fuelóleo pesado * Carbón Combustibles de refinería Otros ^09 (^03 U)8 0,3 2,82 9^66 0,99 (^38 0¿ (^2 ^0 2,0 18,4 62,9 6,5 215 TOTAL 15^35 100 La estrategia de la Comisión para controlar la acidificación se ha elaborado teniendo en cuenta el objetivo establecido en el V Programa de Medio Ambiente ratificado una vez más por el Consejo en diciembre de 1995 y que consiste en mantener invariables las cargas críticas de acidificación. La estrategia de la Comisión se considera el paquete de medidas menos costoso para avanzar en el logro de dicho objetivo. 2. 2. Efectos sobre la salud humana El dióxido de azufre tiene un efecto tóxico directo sobre las personas ya que actúa sobre las membranas mucosas de la boca, la nariz y los pulmones, afectando principalmente a la función respiratoria. Los sectores de la población sometidos a un mayor riesgo por los efectos de la contaminación por dióxido de azufre son los niños, los ancianos y los enfermos, en 43 particular los afectados por enfermedades respiratorias crónicas como asma, bronquitis y obstrucción crónica pulmonar. Además, el efecto perjudicial del dióxido de azufre sobre la función respiratoria puede agravar las afecciones cardiovasculares. Además de los efectos directos del dióxido de azufre también se han detectado efectos indirectos debidos a la formación de partículas acidas como consecuencia. de la interacción de los óxidos de azufre con gotitas de agua. Se cree que estas pequeñas partículas provocan otros problemas respiratorios y cardiovasculares en los sectores vulnerables de la población. Desde 1980, la Comunidad dispone de legislación en forma de normas de calidad del aire que establecen límites máximos para el dióxido de azufre y las partículas (Directiva 80/779/CEE relativa a los valores límite y a los valores guía de calidad atmosférica para el anhídrido sulfuroso y las partículas en suspensión(4)). Si bien en ur informe elaborado por la Comisión(5) indicaba una clara tendencia a la baja de las concentraciones ambientales del dióxido de azufre y el cumplimiento en términos generales de los objetivos de calidad del aire establecidos en la Directiva 80/779/CEE, estudios recientes (APHEA(6)) indican que el dióxido de azufre continúa causando problemas de salud en toda la Comunidad e influyendo negativamente en las tasas de mortalidad y morbilidad y en la calidad de vida. Una proporción importante de los habitantes de las ciudades de la Comunidad está expuesta a concentraciones de dióxido de azufre que superan los valores guía más recientes de la OMS para la exposición a largo plazo (50ig/m3)(7). A la luz de los resultados de estudios epidemiológicos llevados a cabo recientemente sobre los efectos permanentes sobre la salud y los costes de la contaminación por dióxido de azufre, la Comisión está redactando una propuesta de revisión de los objetivos de calidad del aire en lo que respecta al dióxido de azufre establecidos en la Directiva 80/779/CEE atendiendo a las recomendaciones más recientes de la OMS. 2. 3 Daños causados por el dióxido de azufre atmosférico a la vegetación Además de contribuir a la deposición acida, el dióxido de azufre atmosférico afecta directamente a la vegetación al ser absorbido por las partes de las plantas que no están enterradas en el suelo. Entre los efectos potenciales figuran la degradación de la clorofila, la reducción de la fotosíntesis, un ritmo de respiración acelerado y cambios en el metabolismo de las proteínas. La sensibilidad de los diferentes tipos de plantas varía considerablemente, siendo los liqúenes los más sensibles. La OMS ha adoptado una serie de directrices en relación con las concentraciones anuales e invernales del dióxido de azufre con vistas a proteger los diferentes tipos de vegetación. La Comisión ha partido de estas directrices para elaborar sus propuestas de previsión de los objetivos de calidad del aire en lo que respecta al dióxido de azufre y de acuerdo con el objetivo establecido en el V Programa de Medio Ambiente ratificado una vez más por el Consejo en diciembre de 1995 y que dice DO n° L 229, de 30. 8. 1980, p. 30. COM(95) 372 final: Informe de la Comisión sobre el grado de aplicación de las directivas de calidad del aire ambiente. Katsouyanni K. , Zmirou Directiva. , Spix C. , Sunyer J. , Schouten JP. , Ponka A. , Anderson HR. , Le Moullec Y. , Wojtyniak B. , Vigotti MA. , Bacharova L. (1994). - Schort-term Effects of Air Pollution on Health: A European Approach Using Epidemiological Time Series Data. - Eur Resir J 1995; 8: 1030-1038. Proyecto de posición sobre el S02 preparado en el marco de las futuras propuestas de revisión de las normas de calidad del aire de la Comisión! Disponible en la DG XI. (6) (7) 44 textualmente "que los niveles de concentración permisibles de los contaminantes atmosféricos deben tener en cuenta la protección del medio ambiente". 2. 4. Daños a los edificios y los materiales Además del daño a los ecosistemas y a la salud humana, la contaminación por dióxido de azufre contribuye a la erosión y corrosión de edificios y materiales de construcción. Tanto la piedra, como el cemento, el hormigón y el yeso sufren la corrosión provocada por las emisiones acidas. En particular los edificios antiguos que forman parte del rico patrimonio arquitectónico europeo son especialmente susceptibles a la agresión. 2. 5. Los costes de la contaminación por dióxido de azufre Los costes que se derivan de las emisiones de dióxido de azufre y otras emisiones acidas han sido objeto de varios estudios(8) (9). Los estudios de este tipo contienen necesariamente un cierto grado de incertidumbre. Habida cuenta de ello, en general estos estudios han servido para hacer cálculos bastante precisos sobre el coste económico de las repercusiones de esas emisiones sobre la salud humana y los edificios y materiales de construcción. No obstante, no se han cuantificado los daños a la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas y, en particular, a la diversidad biológica. Si bien los efectos de las emisiones de S02 varían de región a región en relación con la población expuesta y el grado de sensibilidad del medio ambiente, se calcula que, por término medio, el coste económico de los daños provocados por una tonelada de emisiones de S02 en la Comunidad es de aproximadamente 4. 000 ecus, de los cuales el 80% se atribuyen a daños a la salud humana. 3. Directiva 93/12/CEE La Directiva 93/12/CEE(10) relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos establece los límites de concentración del azufre en los gasóleos (0,2% en peso a partir del 1 de octubre de 1994) y de los combustibles diesel (0,2% en peso a partir del 1 de octubre de 1994, reducido al 0,05% en peso a partir del 1 de octubre de 1996). El artículo 2 de la Directiva 93/12/CEE impone a la Comisión la presentación antes del 1 de enero de 1994 de un informe sobre los progresos realizados en el control de las emisiones de S02 además de una propuesta de normas todavía más estrictas para el contenido de azufre del gasóleo y los combustibles diesel y nuevos valores límite para el contenido de azufre del queroseno de aviación. La Comisión se presentó reacia a presentar propuestas de nuevas restricciones del contenido de azufre de los combustibles líquidos hasta tanto esas medidas no se justifiquen en el contexto de una estrategia global y eficaz en cuanto a los costes para combatir la acidificación. Además, los estudios emprendidos para apoyar la estrategia propuesta por la Comisión para combatir la acidificación indica que la restricción del contenido máximo de azufre en los gasóleos y los combustibles diesel puede no ser la forma más eficaz de reducir (8) (9) (10) "Case Study 2: Benefits of an Acidification Strategy for the European Union". Proyecto EXTERNE, 1996. Comisión Europea, DG XII, Programa JOULE. "Cost Benefit Analyses of the Different Municipal Solid Waste Management Systems. Objectives and Instruments for the year 2000". Realizado para la DG XI por Coopers and Lybrand, Informe Final 1996. DO n° L 74, de 27. 3. 1993, p. 81. 45 las emisiones de S02 producidas por la combustión de combustibles líquidos, ya que otros productos, en particular el fuelóleo pesado, son una fuente de contaminación mucho más importante. En lo que respecta a los combustibles diesel, la Comisión ha presentado recientemente una propuesta de directiva sobre la calidad de la gasolina y los combustibles diesel(ll). De acuerdo con esta propuesta, el contenido de azufre de los combustibles diesel debe reducirse al 0,035% en peso en comparación con la Directiva 93/12/CEE. No obstante, esta reducción del contenido de azufre ha sido propiciada más por la necesidad de reducir las emisiones de partículas que las de S02. la cifra del 0,05% establecida en En cuanto al queroseno de aviación, la Comisión considera que esta fuente de S02 contribuye en escasa medida a los problemas de acidificación y contaminación atmosférica. Por consiguiente, la Comisión considera que no es necesario en este momento adoptar ninguna medida legal para imponer límites obligatorios al contenido de azufre y al queroseno de aviación. Dentro de su estrategia para combatir la acidificación y reducir la contaminación por S02 en las ciudades, la Comisión considera que la solución más económica consiste en introducir o mantener los controles existentes sobre el contenido de azufre de determinados combustibles líquidos, en particular los fuelóleos pesados y los gasóleos. A continuación figura una descripción de las medidas propuestas y su relación con la situación actual del mercado. 4. Productos que se regularán de acuerdo con la presente propuesta 4. 1. Fuelóleo pesado El fuelóleo pesado es la fuente más importante de emisiones de S02 provocadas por la combustión de combustibles líquidos (véase el cuadro 1). El fuelóleo pesado se utiliza en las refinerías, las centrales térmicas y la industria así como, en pequeñas cantidades, en los sectores doméstico y de los transportes. El consumo y el contenido medio de azufre del fuelóleo pesado utilizado en cada uno de los países comunitarios figura en el cuadro 2. Existen diferencias significativas claras entre los Estados miembros ya que España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia y, en menor medida, el Reino Unido, Alemania y Bélgica, consumen grandes cantidades de fuelóleo pesado para generar calor y energía. Además, el contenido medio de azufre del fuelóleo pesado utilizado en la Comunidad muestra también variaciones considerables según el Estado miembro, ya que en algunos países el contenido de azufre es por término medio del 1%, mientras que en otros algunas categorías de fuelóleo pesado tienen concentraciones medias de azufre que llegan hasta el 3,5%. La Comisión ha decidido proponer un valor límite general para el contenido máximo de azufre del fuelóleo pesado en toda la Comunidad de un 1% en peso. Como puede verse en el cuadro 7, ello tendría un efecto muy beneficioso en cuanto a la reducción de las emisiones de dióxido de azufre. (11) COM(96) 248 final: Propuesta de Directiva del Consejo y del Parlamento Europeo sobre la calidad de la gasolina y los combustibles diesel por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE del Consejo. 46 Cuadro 2 Estadísticas del consumo y el contenido medio de azufre del fuelóleo pesado en los Estados miembros Consumo total anual*** de 1995 (kilotoneladas) Incluido el fuelóleo pesado para refinerías Contenido medio de azufre (%). Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido 1. 975 811 7. 012 2. 677 8. 222 1JJ5 L284 (1. 925) (**> (811) (3. 160) (102) (720) (1. 215) (60) 30. 586 (19. 406) 98 1. 176 930 3. 335 1. 678 1. 930 9. 028 (98) (170) (475) (339) (1. 220) (1. 930) ( ?) 1,0 1,0 1,2 2,7 l-3,5(*"} 2,1 2,0 1,53 - 2,2 0,96 - 1,1 0,3 2,18 (*) ( • *) (•**) Información facilitada por los Estados miembros en noviembre/diciembre 1996. Las cifras entre paréntesis indican el consumo estimado de fuelóleo pesado con un contenido de azufre inferior al 1%. Datos facilitados por los Estados miembros a la DG XI en noviembre/diciembre de 1996 o suministrados a la DG XVTI en el informe estadístico anual. Según el tipo específico de fuelóleo pesado. No obstante, la Comisión es consciente de la necesidad de que las medidas presenten una relación costes/beneficios favorable. Resulta aparente que en algunas regiones de la Comunidad en las que los objetivos de calidad del aire en relación con el dióxido de azufre se respetan y donde las emisiones de S02 no contribuyen en grado significativo a los problemas de acidificación, puede no ser necesario imponer un límite estricto del 1% de contenido máximo de azufre en el fuelóleo pesado. En dichas regiones podría permitirse un límite máximo de azufre superior sin poner en peligro los objetivos medioambientales. El límite propuesto es el 2,5%. La razón por la que se impone un límite superior al contenido de azufre de los fuelóleos pesados es para evitar el dumping de fuelóleo pesado con un alto 47 contenido de azufre en regiones que actualmente gozan de una buena calidad medioambiental: la propuesta de la Comisión no debe traer como consecuencia el deterioro de la calidad medioambiental en esas regiones. El estudio llevado a cabo para apoyar la estrategia propuesta para combatir la acidificación también demostró que, en lo que respecta a las centrales térmicas y determinadas industrias, sería más económico eliminar el S02 de las emisiones utilizando tecnologías tales como la desulfuración de los gases de combustión que utilizar fuelóleo pesado de bajo contenido en azufre. La Comisión también es consciente de la necesidad de evitar que la presente Directiva duplique innecesariamente las disposiciones de la Directiva 88/609/CEE(12) sobre las grandes instalaciones de combustión. Es evidente que no tendría sentido obligar a esas instalaciones a utilizar un fuelóleo pesado con un contenido de azufre del 1% e imponer al mismo tiempo la utilización de tecnologías avanzadas de eliminación del S02 de sus emisiones. A la luz de lo anteriormente dicho, la Comisión considera que todas las instalaciones de combustión nuevas (con arreglo a la definición de las mismas que figura en el artículo 2. 9 de la Directiva 88/609/CEE) de potencia térmica nominal superior a 50 megavatios que cumplan los requisitos de la Directiva 88/609/CEE deberán estar exentas de la obligación de utilizar fuelóleo pesado con un contenido de azufre del 1% en peso o menos. En lo que respecta a todas las demás instalaciones de combustión, la Comisión considera que, o bien deben utilizar fuelóleo pesado con un contenido de azufre del 1% o menos, o bien respetar una norma de emisión de 1. 700 mg de S02 por m3 que equivale aproximadamente a las emisiones producidas por la combustión de fuelóleo pesado con un contenido de azufre del 1%. En cuanto a la relación entre la presente Directiva y la Directiva 88/609/CEE, conviene recordar que la Comisión ya anunció a finales de 1997 su intención de presentar propuestas de modificación de esta última. Las disposiciones de la presente Directiva en relación con las grandes instalaciones de combustión tendrán que volver a estudiarse cuando se plantee la revisión de la Directiva 88/609/CEE. 4. 2 Gasóleos La Directiva 93/12/CEE estableció un límite de 0,2% de azufre en peso para los gasóleos. El cuadro 3 muestra el consumo y el contenido de azufre medios actuales de los gasóleos utilizados en los diferentes Estados miembros. El estudio efectuado para elaborar la estrategia de lucha contra la acidificación propuesta por la Comisión indica que una nueva reducción del contenido de azufre del gasóleo sería una medida eficaz en seis Estados miembros: Alemania, Bélgica, Dinamarca, Países Bajos, Reino Unido y Suecia. En cambio en España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Portugal esa medida no sería rentable. Austria y Finlandia aplicaban un valor límite del 0,1% ya antes de su adhesión a la Comunidad y, con arreglo a sus respectivos tratados de adhesión, pueden continuar aplicando sus límites inferiores durante un período de transición de cuatro años que termina el 31 de diciembre de 1998. De conformidad con los tratados de adhesión mencionados, durante este período de transición las disposiciones de la Directiva 93/12/CEE relativas a los gasóleos deberán revisarse de acuerdo con los procedimientos comunitarios. (12) DO n° L 336, de 7. 12. 1988, p. l. 48 Cuadro 3 Datos estadísticos'^ sobre el consumo y el contenido de azufre medios de los gasóleos en los Estados miembros Consumo anual total en 1995 (kt) Contenido de azufre medio (en porcentaje) Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido 5. 623 1. 643 34. 382 2. 259 1. 650 14. 050 1. 214 3. 578 1. 594 2. 460 900 , 2. 334 2. 700 3. 815 (\20 (^20 0 J6 0^7 0,30 0,15 0 J6 (^20 0^9 < 0,2 información no facilitada (^05 0,076 0,14 o Información facilitada por los Estados miembros en noviembre/diciembre de 1996. A la vista de las consideraciones anteriores, la Comisión no considera adecuado imponer un límite del 0,1% de contenido máximo de azufre en el gasóleo para toda la Comunidad. Por otra parte, tampoco se considera adecuado impedir que los Estados miembros que deseen aplicar un límite inferior al límite actual del 0,2%, y en particular Austria y Finlandia, lo puedan hacer. Por las razones expuestas con mayor detalle más adelante, la Comisión considera que, puesto que la motivación principal de las presentes medidas es la protección del medio ambiente, el artículo 130 S del Tratado es el fundamento jurídico más adecuado para la presente Directiva. Por consiguiente, la Comisión tiene la intención de mantener la norma actual del 0,2% de azufre en el gasóleo, pero como norma mínima. No se impedirá a los Estados miembros mantener o introducir medidas más restrictivas, a condición que tales medidas sean compatibles con el Tratado y sean notificadas a la Comisión. Cualquier Estado miembro que desee introducir medidas más restrictivas, deberá comunicarlas a la Comisión 49 de acuerdo con las disposiciones de la Directiva 83/189/CEE. Con arreglo a las disposiciones del artículo 130 T del Tratado, Austria y Finlandia estarán autorizadas a mantener sus disposiciones actuales una vez entre en vigor la presente Directiva. Si bien los gasóleos se utilizan mayoritariamente para la calefacción doméstica, una cierta proporción se utiliza para la propulsión y producción de calor en los buques. Un valor límite del 0,2% de azufre en los gasóleos de uso naval podría tener repercusiones económicas significativas para Grecia, en la totalidad de su territorio, y para España en lo que respecta a las islas Canarias. Además, las emisiones de dióxido de azufre de los buques en las áreas circundantes de la península y de las numerosas islas griegas y en las proximidades de las islas Canarias tendrían un efecto mínimo para la sa'ud humana y el medio ambiente. Por estas razones, la Comisión considera adecuado conceder a Grecia y a las islas Canarias la exención del límite del 2% para el contenido de azufre de los gasóleos de uso naval durante ,un período de cuatro años. 4. 3. Otros tipos de combustibles líquidos, incluido el combustible para barcos Como se ha indicado en el apartado 3, la presente Directiva no afecta al gasóleo utilizado para el transporte por carretera ni al queroseno de aviación. Otra categoría de combustible líquido que de momento queda excluida del ámbito de aplicación de la Directiva es el combustible para barcos. El estudio de base para la elaboración de la estrategia de lucha contra la acidificación de la Comisión mostró que este combustible es una fuente importante de emisiones acidificantes, especialmente en el mar Báltico y en determinadas zonas del mar del Norte. El control de las emisiones de S02 causadas por el uso de este combustible constituiría asimismo una medida extremadamente eficaz desde el punto de vista de los costes. No obstante, aunque el contenido de azufre de los combustibles para barcos no esté actualmente sujeto a ningún reglamento internacional, se están discutiendo propuestas en este sentido en el contexto del Convenio para la prevención de la contaminación marina (MARPOL) de la Organización Marítima Internacional (OMI). El Convenio MARPOL está siendo objeto de una revisión que probablemente concluya en otoño de 1997. Se prevé que, de acuerdo con el nuevo Convenio revisado, determinadas zonas puedan ser designadas zonas sensibles a los SOv En estas zonas, los buques están obligados a utilizar combustible con un contenido de azufre máximo del 1,5% en lugar del valor límite general del 4,5% propuesto para todas las demás. En lugar de introducir medidas comunitarias unilaterales de limitación de azufre de los combustibles para buques, la Comisión cree que será más eficaz que los países de la Comunidad defiendan una posición común en las actuales negociaciones de revisión del Convenio MARPOL por la cual se designe al raar Báltico, y a la totalidad o a partes del mar del Norte y del canal de la Mancha como zonas sensibles a los SOx con arreglo al Convenio. La Comisión examinará su posición en cuanto a la necesidad de prever disposiciones aplicables a los combustibles para buques en la presente Directiva una vez concluida la revisión del Convenio MARPOL. 5. La industria europea de refino La Comunidad Europea dispone de 106 refinerías con una capacidad total de destilación de 13. 212. 833 barriles diarios. Antiguamente, estas refinerías estaban clasificadas en tres tipos: sencillas, de fraccionamiento catalítico y de enriquecimiento. 50 No obstante, estas categorías ya no representan la gama de refinerías existente en Europa. En los últimos tres a cinco años, algunas refinerías han mejorado sus instalaciones para ajustarse a especificaciones más estrictas de los productos tales como la reducción del plomo de la gasolina y del contenido de azufre del gasóleo y el combustible diesel. Los tipos de refinería existentes actualmente son los siguientes: • • • • • Simples - incluyendo operaciones térmicas y destilación en vacío Fraccionamiento catalítico en lecho fluidizado (FCC) - con o sin pretratamiento de la materia prima - con o sin isomerización C6 Hidrofraccionamiento Fraccionamiento catalítico en lecho fluidizado (FCC) e hidrofraccionamiento Otros (producción de aceites lubricantes, etc. ) El tipo de refinería más común en Europa es el de fraccionamiento catalítico en lecho fluidizado (FCC) (con o sin pretratamiento y con o sin isomerización C6, pero sin la combinación de FCC más hidrofraccionamiento), que representa cerca del 61% de la capacidad total de destilación atmosférica en la Comunidad Europea. En el cuadro 4 se da un panorama de los tipos de refinería europeos y de su cuota porcentual de la capacidad total de destilación en Europa. La ilustración 1 muestra los tipos de refinería existentes en cada país y su capacidad total de destilación. Cuadro 4 Tipos europeos de refinería y porcentaje correspondiente de la capacidad total de destilación europea (1994) Tipo de refinería N°de refinerías Simple sin isomerización térmica o C6 Simple sin isomerización térmica pero con isomerización C6 Simple con isomerización térmica pero sin isomerización C6 Simple con isomerización térmica y con isomerización C6 Hidrofraccionamiento sin isomerización C6 Hidrofraccionamiento con isomerización C6 FCC sin pretratamiento o isomerización C6 FCC sin pretratamiento pero con isomerización C6 FCC con pretratamiento pero sin isomerización C6 18 3 10 9 7 3 19 17 8 51 Capacidad total de destilación atmosférica 969. 030 244. 000 % de la capacidad total europea 7,3% 1,8% 737. 118 5,6% 696. 700 5,3% 881. 160 494. 000 3. 218. 500 2. 793. 000 1. 454. 025 6,7% 3,7% 24,4% 21,1% 11,0% FCC con pretratamiento e isomerización C6 FCC e hidrofraccionamiento sin pretratamiento ni isomerización C6 FCC e hidrofraccionamiento sin pretratamiento pero con isomerización C6 Otros 3 4 2 3 598. 300 737. 000 4,5% 5,6% 390. 000 3,0% 0 0% Total en Europa 106 13. 212. 833 52 CO « a o i_ 3 a» •o (O TÏ o ca a ta o o •o « '(5" c 03 O v. • * -« O a. llustración 1 Tipos europeos de refinería por países (1994) 18 15 16 1 14 -i 12 10 | 8T 6J 44 2 + 0 i- CO Z3 < I 1 • ¥ *¥ SS "o CU O 03 X3 c I I CO O) Z3 o cc «c ca o. co LU ce ü cu 13 CO CO '«7 m CO cu vÇ0 *co CL o. •g 'c o c 'CU a: • Hidro ss FCC e hidro sin ' CC con Pretratamiento Pretratamiento CCsin pretratamiento as simple La ilustración 1 muestra que en Austria, Bélgica, España, Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido predominan las refinerías FCC. La capacidad de destilación de Grecia está repartida entre refinerías simples y FCC; no obstante, una de las refinerías FCC tiene también una cierta capacidad de hidrofraccionamiento, lo que aumenta su flexibilidad en lo que respecta a los cambios de calidad de los combustibles requeridos. Las refinerías alemanas son las que tienen mayor capacidad de hidrofraccionamiento de todos los Estados miembros de la UE. Finlandia dispone de una refinería simple y de una refinería FCC/hidrofraccionamiento. Dinamarca e Irlanda solamente disponen de refinerías simples. La capacidad de destilación de Suecia se compone a partes iguales de refinerías simples y refinerías FCC. Una de estas últimas tiene alguna capacidad de hidrofraccionamiento. La configuración de las refinerías tiene una influencia fundamental en la capacidad de la industria petrolífera para satisfacer las especificaciones de los productos y es el indicativo clave de la capacidad técnica de que dispone una refinería concreta para cumplir especificaciones más estrictas como consecuencia de la legislación medioambiental europea. En general, la configuración de las refinerías FCC es la menos favorable para la producción de productos con bajo contenido de azufre. Por consiguiente, la legislación propuesta constituirá un desafío importante para las industrias de refino de Francia, Bélgica, España, Portugal y Reino Unido. 6. Efectos comerciales Para producir toda una gama de combustibles y satisfacer la demanda local, las refinerías con frecuencia tienen que intercambiar una parte de sus productos. Ello permite a las refinerías equilibrar la configuración y el diseño según la demanda y la naturaleza del abastecimiento del petróleo crudo. Estos intercambios tienen lugar actualmente entre Estados miembros y, en menor grado, entre Estados miembros y países terceros. En el cuadro 5 figuran valores indicativos de la escala de este comercio. Cuadro 5 Comercio exterior de fuelóleo pesado de la UE. Valores de 1995. Fuente: Base de datos COMEXT2 Código NC 2710 00 74 2710 00 76 2710 00 77 2710 00 78 Contenido de azufre < 1 % 1 - 2 % 2 - 2,8 % > 2,8 % TOTAL Importación Exportación (Millones de toneladas) 11. 662 1. 125 2. 749 1. 332 16. 868 3. 041 0. 582 1. 028 14. 151 18. 802 Balanza comercial neta: 1. 934 millones de toneladas Los intercambios entre operaciones de refino, reprocesamiento y reclasificación significan que algunas cifras están duplicadas y otros datos quedan ocultos de forma que las estadísticas comerciales resultan distorsionadas. No obstante, el cuadro indica que el comercio neto de estos combustibles líquidos es pequeño en comparación con los niveles de producción y consumo. La mayoría de los flujos comerciales importantes, tanto entre regiones de la Comunidad como con países terceros, resulta de factores estacionales y de fluctuaciones de la calidad. En general, la Comunidad Europea exporta fuelóleos con un alto contenido de azufre e importa producto de calidad de bajo contenido de azufre, pero hay movimientos importantes de productos residuales para reprocesamiento. Al menos a medio plazo, la propuesta llevará a un aumento del comercio de combustibles líquidos y una proporción de este aumento corresponderá al comercio con países terceros, especialmente en el fuelóleo pesado de bajo contenido en azufre. No obstante, al mismo tiempo no se espera que la propuesta altere significativamente la balanza comercial exterior de combustibles líquidos en general. En efecto, a más largo plazo las refinerías pueden darse cuenta que una mayor importación de fuelóleo pesado de bajo contenido en azufre provocará un aumento del diferencial de precios entre los fuelóleos de alto y bajo contenido en azufre, lo que hará más atractiva la inversión para aumentar la capacidad de producción de fuelóleo y para equipar las instalaciones con filtros para depurar los gases de combustión. El contenido de azufre del petróleo bruto importado por la Comunidad es muy variable. La cifra media correspondiente al primer trimestre de 1995 era de aproximadamente un 1,0% tal y como muestran las cifras que figuran en el cuadro 6 correspondientes al contenido de azufre del petróleo bruto procedente de diferentes regiones productoras. 54 Cuadro 6 Cifras indicativas del contenido de azufre del petróleo crudo de diferentes regiones productoras Petróleo crudo Importaciones comunitarias^ Precior'; (dólares/brl) Contenido de azufre en % <"> Volumen (1. 000 Barriles) % de la importación de la UE 97. 010 11. 243 10. 881 21564 9. 024 36. 690 42. 785 3. 889 49. 501 46. 610 13. 065 296 54. 725 15. 067 23. 252 29. 925 30. 589 11,4 1,3 1,3 2,5 1,1 4,3 5,0 0,5 5,8 5,5 1. 5 0,0 6,5 1. 8 2,7 3,5 3,6 18,3 17,7 17,45 18,61 - 18,76 18,68 18,04 18,40 17,81 16,54 19,23 18. 68 19,08 18,89 19,11 18,75 Arabia Saudita Ligero Medio Pesado Berri Otros Libia Ligero Medio Pesado Rusia Urales Otros México Maya Istmo Noruega Statfjord Gullfaks Oseberg Ekofisk Otros 1,33 - 1,9 2,4 - 2,41 2,55 - 2,8 1,2 - 1,33 1,1 0,1 -0,43 0,18 -0,39 1,8 - 1,85 0,88 - 1,6 0,3 - 3,7 2,32-3,31 n. k. 0,2 - 0,3 0,25 - 0,45 0,3 -0,31 0,17 - 0,2 0,02 - 0,26 (*} c**} Primer trimestre de 1995, datos suministrados por la DG XVII. Cifras correspondientes a abril de 1995, datos suministrados por la DG XVII. El comercio de combustibles líquidos refinados disminuirá en alguna medida el efecto de la Directiva sobre el comercio de petróleo crudo. No obstante, puesto que las reservas de petróleo crudo de bajo contenido de azufre son limitadas, es razonable esperar que aumente el diferencial de precios entre el petróleo crudo "dulce" con bajo contenido de azufre y el petróleo "agrio" con un alto contenido de azufre. Es igualmente razonable prever la reducción de las importaciones a la Comunidad de crudos con contenidos de azufre más altos. No obstante, el cuadro 6 indica que todas las regiones productoras que actualmente suministran los crudos de mayor contenido de azufre también suministran crudos más ligeros con un contenido de azufre del 1,0% o casi. 55 7. Costes v beneficios de la reducción de las emisiones conseguida mediante la propuesta de la Comisión El cuadro 7 muestra los beneficios previstos en términos de reducción de las emisiones de S02 como consecuencia de la imposición en la Comunidad de un límite máximo de un 1% de azufre para el fuelóleo pesado. Las cifras del cuadro 7 no distinguen entre la reducción de las emisiones obtenida gracias al consumo de fuelóleo pesado con un contenido máximo de azufre del 1% y la reducción obtenida como consecuencia del cambio de combustible o de la instalación de filtros de desulfuración de los gases de combustión como alternativa, probablemente más barata, para reducir las emisiones. Los datos del cuadro tampoco tienen en cuenta las excepciones previstas para determinadas regiones y, por consiguiente, los beneficios derivados de la reducción de las emisiones en países como Grecia y Portugal están sin duda sobreestimadas. No obstante, la introducción del límite máximo del 1% para el fuelóleo pesado reducirá las emisiones de S02 en aproximadamente un millón de toneladas para el año 2010 en comparación con la situación que cabría esperar en ausencia de la propuesta de la Comisión. Cuadro 7 Emisiones de S02 producidas por la combustión de fuelóleo pesado en 2010 (millones de toneladas) Referencia/situación actual 1 % de azufre Diferencia Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido TOTAL 54,4 10,6 76,2' 27,4 151,9 63,6 33,7 240,7 0,1 17,7 21,9 32,4 35,9 23,6 197,5 987,6 49,7 1,4 49,0 51,6 248,2 113,5 60,9 259,5 0,1 0,5 1,0 42,3 0,1 « 253,5 1. 131,4 104,1 12,0 125,2 79,0 400,1 177,1 94,6 500,2 0,2 18,2 22,9 74,7 36,0 23,6 451,2 2. 119,0 56 Los costes de la propuesta de la Comisión previstos para cada país y sector figuran en el cuadro 2 de la ficha de impacto adjunta. 8. Opinión de las partes afectadas Las repercusiones de la propuesta sobre las empresas y las opiniones de las partes afectadas figuran en la ficha de impacto adjunta. 9. Fundamento jurídico Las emisiones de dióxido de azufre contribuyen al problema de la acidificación y tienen efectos directos e indirectos sobre la salud humana (véase el apartado 2). Por tanto, el motivo fundamental de la reducción de las emisiones es de naturaleza ambiental. La reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos forma parte integrante de un paquete de medidas eficaces desde el punto de vista económico para reducir las emisiones de S02 a niveles compatibles con la realización de objetivos ambientales ambiciosos, tanto en lo que respecta a la deposición acida, como a los objetivos de calidad del aire para el S02y las partículas. Al elaborar estrategias económicamente eficaces para combatir la acidificación y la contaminación atmosférica es igualmente necesario tener en cuenta la naturaleza del problema ambiental de que se trate. En relación con la acidificación, los ecosistemas comunitarios presentan diferencias notables de sensibilidad. Esto significa que la deposición de una cantidad idéntica de sustancias acidificantes puede tener consecuencias graves, por ejemplo, en los suelos y lagos de Suecia, y no tener ningún efecto significativo en los suelos bien protegidos de España o Portugal. Las emisiones acidificantes son asimismo transportadas por los vientos dominantes a cientos o miles de kilómetros, causando daños en zonas muy distantes del punto de origen. Por tanto, una estrategia eficaz debe tener en cuenta estos aspectos. Un estudio preparatorio , de la estrategia de la Comisión para combatir la acidificación que tiene en cuenta las diferencias de sensibilidad de los ecosistemas, los parámetros regionales de emisión y deposición y los costes, muestra que el control del contenido de azufre de los combustibles líquidos es económicamente eficaz en algunos países y regiones, pero no en otros. Si hay que mantener los aspectos de la relación costes/beneficios que forman parte integral de la estrategia, es esencial que las medidas legales propuestas para la aplicación de la estrategia sean flexibles y conmensuradas a la complejidad espacial de los fenómenos medioambientales que se pretende combatir. Las consideraciones anteriores, que destacan los objetivos ambientales y la necesidad de flexibilidad, argumentan claramente en favor de la utilización del artículo 130 S del Tratado como base jurídica. No obstante, hay que considerar igualmente las reglas del mercado interior: la posibilidad de que disponen los Estados miembros de adoptar al amparo del artículo 130 T medidas de protección más estrictas no esxime en modo alguno de la obligación de respetar el Tratado y por tanto, entre otras cosas, las medidas deben ser proporcionadas y estar justificadas. En efecto, la propuesta establece la obligación para los Estados miembros de notificar a la Comisión su intención de introducir medidas más estrictas con arreglo a las disposiciones de la Directiva 83/189/CEE del Consejo. Además, la Comisión señala asimismo que la naturaleza (tipo, valor monetario, modalidad del intercambio comercial, etc. ) de los productos regulados es tal que la flexibilidad permitida no puede causar una perturbación grave del mercado que cree desventajas económicas significativas. No obstante, en lo que respecta al fuelóleo pesado y al gasóleo, no hay pruebas de que la existencia de un número limitado de normas nacionales distintas tenga repercusiones 57 económicas negativas si no que, probablemente, sea verdad lo contrario, ya que las variaciones en el mercado darán a la industria de refino la oportunidad de modificar la composición y mezcla de sus productos y de vender así los combustibles con alto contenido de azufre en las regiones o industrias beneficiarías de las distintas excepciones permitidas por la Directiva, mientras que en las regiones e industrias afectadas por graves problemas medioambientales tendrán que venderse los productos de bajo contenido en*azufre. Por último, la creación de programas nacionales de muestreo y análisis de los combustibles abarcados por la Directiva con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6, asegurará que el control de la conformidad de los combustibles se lleve a cabo en el momento de su uso y no en las fronteras, reduciendo de esta manera al mínimo cualquier efecto distorsionador del mercado. Por último, hay que tener en cuenta que el artículo 130 S es la base jurídica que permite a Austria y Finlandia mantener el límite del 0,1 % en vigor antes de su adhesión durante un periodo de transición de cuatro años que termina en diciembre de 1988-. En conclusión, dado que: a) la principal motivación de la medida es medioambiental; b) c) la naturaleza de los problemas ambientales que hay que resolver exige una respuesta flexible y diferenciada en el espacio; no hay pruebas de que la existencia de valores límite distintos para el contenido de azufre del gasóleo y el fuelóleo pesado en diferentes países y regiones de la Comunidad sea una causa de trastornos importantes del mercado o de desventajas económicas; la Comisión considera que el fundamento jurídico más adecuado para la presente Directiva es el artículo 130 S del Tratado. 10. Necesidad de la intervención comunitaria- subsidiariedad 10. 1 ¿Cuáles son los objetivos de las medidas propuestas en relación con las obligaciones de la Comunidad? La medida forma parte integrante de una estrategia eficaz para combatir la acidificación y reducir la contaminación atmosférica causada por el dióxido y las partículas de azufre. La acidificación constituye un importante desafío medioambiental. Su naturaleza transnacional exige una estrategia comunitaria para mejorar la situación. Las actuaciones aisladas de los Estados miembros que no vayan acompañadas de medidas complementarias de otros Estados miembros tendrán, en el mejor de los casos, un impacto mínimo. El objetivo del Quinto Programa de Medio Ambiente en cuanto a la acidificación era "no superar nunca las cargas y niveles críticos". Este objetivo fue reiterado durante la reunión del Consejo de Medio Ambiente de diciembre de 1995. En esta reunión, se exhortó a la Comisión a presentar a principios de 1997 una estrategia de lucha contra la acidificación cuyo objetivo último fuera la no superación de las cargas y niveles críticos. La Comisión acaba de presentar su estrategia de lucha contra la acidificación de la cual forma parte integrante la siguiente propuesta. 58 En relación con la calidad del aire, la Comunidad ya dispone de normas para el dióxido de azufre y las partículas que están siendo revisadas en la actualidad. La contaminación atmosférica por dióxido de azufre y partículas contribuye a la aparición de enfermedades respiratorias y cardiovasculares en sectores sensibles de la población. Las concentraciones de dióxido de azufre también tienen efectos directos sobre el medio ambiente. Para conseguir una calidad del aire satisfactoria en lo que se refiere al dióxido y a las partículas de azufre (el dióxido de azufre contribuye a la formación de sulfatos que, a su vez, facilitan la formación de partículas secundarias en la atmósfera), serán necesarias reducciones significativas de las emisiones de S02. La reducción de las emisiones de S02 causadas por el consumo de combustibles líquidos que se derivará de la introducción de la presente propuesta contribuirá de forma significativa al alcance de los objetivos de calidad del aire. La lucha contra la acidificación y la mejora de la calidad del aire forman parte de la política ambiental de la Comunidad tal y como se establece en el artículo 130 R del Tratado. Además, el artículo 129 del Tratado establece que la protección de la salud constituirá un componente de las demás políticas de la Comunidad. El Tratado prevé asimismo en la letra o) de su artículo 3 que la acción de la Comunidad implicará una contribución al logro de un alto nivel de protección de la salud. 10. 2 ¿La actuación propuesta se refiere a una asunto de competencia exclusiva de la Comunidad o de competencia compartida con los Estados miembros? La Comunidad es competente para adoptar medidas generales para lograr los objetivos ambientales mencionados en el artículo 130 R. La estrategia propuesta por la Comunidad para combatir la acidificación, que ha sido adoptada recientemente por la Comisión, cuantifíca las reducciones necesarias de las emisiones en cada Estado miembro para conseguir el objetivo ambiental fijado. La reducción de las emisiones tiene que ser rentable, lo que exige un paquete integrado de medidas conexas e interactivas. Algunas de estas medidas deberán tomarse a nivel comunitario, como es el caso de la presente propuesta y de la revisión de la Directiva 88/609/CEE relativa a la limitación de las emisiones atmosféricas de determinados contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión. Otras medidas, como la negociación de los límites máximos de emisión de sectores o subsectores industriales, se tomarán a nivel nacional. Además, será necesario tomar nuevas medidas en foros internacionales tales como la Organización Marítima Internacional en el marco del Convenio sobre la contaminación marítima y el Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza de larga distancia. La realización de los objetivos de calidad del aire requiere igualmente una acción concertada. Medidas como la presente propuesta se tomarán a nivel comunitario, mientras que otras, como las normas locales relativas a los combustibles, los incentivos fiscales para los combustibles de bajo contenido de azufre y los planes de gestión de las emisiones locales, se tomarán a los niveles nacional, regional o local. En conjunto, las acciones concertadas desarrolladas a los distintos niveles posibilitarán la reducción de las emisiones necesaria para que disminuya la acidificación y se consiga una calidad del aire satisfactoria respetando simultáneamente los principios de la eficacia económica y de la subsidiariedad. 59 10. 3 ¿Cual es la dimensión comunitaria del problema y qué medidas se han tomado hasta ahora? La acidificación es un problema transnacional que sólo puede resolverse mediante una intervención concertada a nivel comunitario. La contaminación atmosférica constituye asimismo un desafío ambiental que exige una acción concertada. A falta de una estrategia comunitaria para combatir la acidificación, hasta ahora solamente se han tomado medidas aisladas. Existe legislación comunitaria para el control de las emisiones procedentes de las instalaciones de combustión y para la limitación del conteñido de azufre de determinados combustibles líquidos (Directivas 88/609/CEE y 93/12/CEE). La estrategia propuesta por la Comisión para combatir la acidificación constituye un marco para el futuro desarrollo de instrumentos políticos. 10. 4 ¿Cual es la solución más eficaz cuando se comparan los recursos de la Comunidad y los de los Estados miembros? El estudio preparatorio efectuado por la Comisión para la elaboración de una estrategia comunitaria de lucha contra la acidificación determinó claramente que el control del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos debe formar parte integrante de cualquier estrategia eficaz para reducir las emisiones acidificantes. 10. 5 ¿Cual es el valor añadido de la acción prevista por la Comunidad v cual sería el coste de una actitud pasiva? Las consecuencias económicas de la acidificación y de la contaminación son importantes (véase el apartado 2). Cualquier acción unilateral tomada por un Estados miembro de forma aislada no tendrá éxito si los demás Estados miembros no llevan a cabo una actuación complementaria: de hecho, en ausencia de una estrategia clara y concertada, los Estados miembros corren el riesgo de tomar medidas antagónicas. La aplicación de una estrategia comunitaria integrada permite asegurar la realización efectiva de los objetivos ambientales. Una estrategia clara, basada en los principios de la eficacia económica y del reparto de responsabilidades en que los papeles respectivos de la Comunidad y de los Estados miembros estén bien definidos constituye una ventaja para la industria porque le permite invertir y planificar a largo plazo desde la perspectiva de un desarrollo racional y transparente de la política medioambiental. Los costes de la propuesta están estimados en 800 millones de ecus al año. Con la propuesta se espera lograr una reducción de 1. 113 kilotoneladas de S02 en comparación con la cifra que se registraría si se dejara evolucionar la situación normalmente, con un coste medio de cerca de 700 ecus por tonelada de S02. Los estudios realizados indican que los beneficios, en la medida en que pueden contabilizarse en términos económicos, podrían ser de 4. 000 ecus por tonelada de S02. 10. 6 ¿Qué tipo de medidas puede tomar la Comunidad? El objetivo de la intervención de la Comunidad es reducir las inversiones de dióxido de azufre producidas por el consumo de determinados combustibles líquidos. Los medios para ello consisten en el establecimiento de valores límite para el contenido de azufre de determinados combustibles líquidos, ya sea mediante un reglamento o mediante una directiva. 60 10. 7 ¿Es necesaria una normativa uniforme o basta una directiva que imponga objetivos generales dejando su ejecución en manos de los Estados miembros? La imposición en toda la Comunidad de límites generales a la concentración de azufre en determinados combustibles líquidos es una medida económicamente eficaz para reducir las emisiones de dióxido de azufre. Esto es así especialmente en lo que se refiere al fuelóleo pesado (véase el apartado 4. 1) gracias a la flexibilidad de la medida que permite tener en cuenta la diversidad de condiciones medioambientales presentes en las distintas regiones de la Comunidad. Por otro lado las instalaciones pueden utilizar tecnologías alternativas para reducir las emisiones de dióxido de azufre. La evaluación de las condiciones medioambientales que predominan en las diferentes regiones de la Comunidad la pueden efectuar de forma más eficaz las autoridades de los Estados miembros, en su caso, en colaboración con las autoridades regionales y locales. Compete a dichas autoridades la concesión de los permisos pertinentes a las instalaciones industriales y la supervisión y el control de la calidad de los combustibles utilizados. Por las razones expuestas, la Comisión considera que el instrumento legal más apropiado es una directiva, y no un reglamento. En particular, la amplia capacidad de intervención y la discreción considerable de que gozan las autoridades nacionales garantizarán la aplicación más eficaz desde el punto de vista de los costes de las medidas previstas. 11. Situación reglamentaria en los Estados miembros 11. 1. Gasóleo En relación con el gasóleo, todos los Estados miembros, excepto Austria y Finlandia, deben aplicar el valor límite del 0,2 % establecido por la Directiva 93/12/CEE. En estos dos últimos países el valor límite en vigor es del 0,1 %. 11. 2. Fuelóleo pesado Austria La cantidad máxima de azufre en el fuelóleo pesado es del 1 %. No obstante, en las instalaciones de combustión se aplican valores más estrictos (0,2%, 0,3% y 0,6%) en función de su antigüedad y capacidad. Bélgica La legislación belga reconoce tres tipos diferentes de fuelóleo pesado a los que se aplican tres límites de azufre distintos: el 1%, 21 % y el 3%. Se calcula que en 1995 se consumieron 1. 925 kilotoneladas de fuelóleo pesado con un contenido en azufre igual o inferior al 1% en comparación con solamente 51 kilotoneladas de combustible con un contenido de azufre superior al 1%. Existen incentivos fiscales para fomentar el uso de combustibles de bajo contenido en azufre. Dinamarca A los fuelóleos pesados se les aplica un límite máximo de un 1% de azufre. Además, las emisiones de S02 se cargan con una tasa de 10 coronas por kilo para fomentar el uso de combustibles de bajo contenido en azufre. 61 Finlandia El contenido máximo de azufre en los fuelóleos pesados es del 1%. Francia La legislación francesa reconoce tres tipos diferentes de fuelóleo pesado a los que se aplican tres límites de azufre distintos: el 1%, el 2% y el 4%. Se calcula que en 1995 se consumieron 1. 215 kilotoneladas de combustible con un contenido de azufre del 1% en comparación con 1. 162 y 2. 608 kilotoneladas de combustible con un contenido de azufre del 2% y del 4% respectivamente. En las refinerías se consumieron 2. 290 kilotoneladas de fuelóleo pesado con un contenido de azufre indefinido. Alemania En las instalaciones de combustión de una capacidad superior a 1 megavatio, el contenido máximo de azufre del fuelóleo utilizado es del 1% o, alternativamente, las emisiones de S02 deben ser inferiores a 1. 700 mg por metro cúbico de gas de combustión. Grecia En general, el límite máximo del contenido de azufre de los fueóleos pesados es del 3,2%. No obstante, en la región de Atenas (Ática) se aplica el límite máximo del 0,7%. Irlanda No existe ninguna norma legal que limite el límite máximo de azufre de los fueóleos pesados. No obstante, determinadas industrias están obligadas a respetar límites de emisiones de S02 que equivalen a utilizar fuelóleo pesado con un contenido de azufre del 1%. Italia En el sector industrial, las instalaciones de combustión de potencia igual o inferior a 30 megavatios deben utilizar combustible con un contenido de azufre del 0,3% o menos. Las instalaciones de capacidad igual o superior a 50 megavatios y las refinerías pueden utilizar combustible con un contenido de azufre máximo del 3%, a condición de respetar los límites de emisión establecidos. Luxemburgo No existen valores límite para el contenido de azufre de fuelóleo pesado. Países Bajos Las instalaciones de combustión industriales (excluidas las refinerías) están obligadas a utilizar fuelóleo pesado con un contenido de azufre del 1% o a respetar una norma de emisión de S02 de 1. 700 miligramos por metro cúbico de emisión. En la industria del refino se aplica un límite de emisión general de 1. 500 miligramos de S02 por metro cúbico de gas de combustión en todo el sector industrial. No hay valores límite para el contenido de azufre de los fuelóleos pesados utilizados por las refinerías. Portugal La legislación portuguesa reconoce cuatro tipos diferentes de fuelóleo pesado a los que se aplican límites de azufre distintos, el 1%, el 2%, el 3% y el 3,5 %. España Existen dos tipos diferentes de fuelóleo pesado con un contenido de azufre del 2,7% y del 3,5%. 62 Suecia En la mayor parte del territorio sueco se aplican las siguientes normas de emisión: I) 50 mg de S/MJ (media anual) si las emisiones totales de azufre superan las 400 toneladas al año; II) 100 mg de S/MJ (media anual) si las emisiones totales de azufre no superan las 400 toneladas al año. Estos valores límites son válidos para todos los hornos y calderas existentes en una red urbana de calefacción o zona industrial. Estas normas de emisión equivalen a las derivadas de la combustión de fuelóleos pesados con un contenido de azufre del 0,2% y el 4% respectivamente. En determinadas regiones de Suecia, se aplica un límite de azufre del 0,8% o una norma de emisión de azufre equivalente. Además de las normas de emisión, en Suecia se aplica igualmente un impuesto sobre el azufre de 27 coronas por metro cúbico de combustible y por 0,1% de contenido en azufre. Reino Unido Actualmente no se imponen límites al contenido de azufre del fuelóleo pesado. 12. Explicación de las disposiciones de la propuesta 12. 1. Objetivo v ámbito de la Directiva (articulo 1) El objetivo de la propuesta es reducir las emisiones de S02 derivadas del consumo de determinados combustibles líquidos. Se pretende lograr este objetivo limitando el contenido de azufre de determinados combustibles líquidos. La propuesta no se aplica al combustible contenido en los depósitos de combustible de los buques que atraviesen la frontera entre un país tercero y un Estados miembro. La propuesta no incluye los combustibles destinados a ser procesados en la industria de refino. 12. 2 Definiciones (artículo 2) Las definiciones de los distintos combustibles son compatibles con otras dadas en otros actos legislativos comunitarios. 12. 3 Contenido máximo de azufre del fuelóleo pesado (artículo 3) Se propone un límite general del 1% para el contenido de azufre del fuelóleo pesado. Se han previsto excepciones para países o regiones en los que las emisiones de S02 no tienen ninguna incidencia en la salud de la población o el medio ambiente. Se han previsto igualmente excepciones para las nuevas instalaciones de combustión incluidas en la Directiva 88/609/CEE y para otras instalaciones de combustión que respeten una norma de emisión de S02 equivalente a la utilización de fuelóleo pesado con una concentración de azufre del 1%. 63 12. 4 Contenido máximo de azufre del gasóleo (artículo 4) Se mantiene el valor límite actual del 0,2% establecido por la Directiva 93/12/CEE. Se han previsto excepciones para Grecia y las islas Canarias en lo que respecta a los gasóleos de uso naval. 12. 5 Modificación del abastecimiento de petróleo crudo (artículo 5) Para evitar los problemas causados por un cambio repentino en el abastecimiento de petróleo crudo o de derivados del petróleo, la Comisión podrá autorizar un valor límite superior para el contenido de azufre de los diferentes tipos de combustible durante un plazo no superior a los seis meses. 12. 6 Muestreo v análisis (artículo 9) Se esbozan los procedimientos de muestreo y análisis. 12. 7 Informes v revisiones (artículo 10) Los Estados miembros deberán remitir a la Comisión un breve informe sobre el contenido de azufre de los combustibles líquidos comercializados en su territorio. La Comisión presentará al Consejo en 2003 un informe basado en los informes de los Estados miembros y de la evolución de la calidad del aire y, llegado el caso, elaborará una propuesta de revisión de las disposiciones de la Directiva. 12. 8 Derogación de la Directiva vigente (artículo 8) Todas las disposiciones pertinentes de la Directiva 93/12/CEE en relación con los gasóleos se trasladan a la presente propuesta. Por tanto, deben derogarse las disposiciones de la Directiva 93/12/CEE. 12. 9 Transposición al derecho interno, sanciones y entrada en vigor (artículos 9. 10 y 11) Estos artículos contienen las disposiciones habituales. 64 Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO 97/0105 (SYN) relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 1 de su artículo 130 S, Vista la propuesta de la Comisión(13), Visto el dictamen del Comité Económico y Social(l4), De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 189 C del Tratado en cooperación con el Parlamento Europeo, 1. Considerando que los objetivos y principios de la política medioambiental de la Comunidad definidos en los programas de medio ambiente, y en particular en el V Programa de acción en materia de medio ambiente(15), adoptados con arreglo a los principios consagrados en el artículo 130 R del Tratado tienen por objeto en particular la protección eficaz de toda la población frente a los riesgos conocidos que presentan las emisiones de S02, así como la protección del medio ambiente, evitando que la deposición de azufre supere las cargas y niveles críticos; 2. Considerando que el artículo 129 del Tratado establece que las exigencias en materia de protección de la salud constituirán un componente de las demás políticas de la Comunidad; que la letra o) del artículo 3 del Tratado establece asimismo que la acción de la Comunidad implicará una contribución al logro de un alto nivel de protección de la salud; 3. 4. Considerando que las emisiones de dióxido de azufre contribuyen de forma significativa al problema de la acidificación en la Comunidad; que el dióxido de azufre también afecta directamente a la salud humana y al medio ambiente; Considerando que la acidificación y el dióxido de azufre atmosférico dañan los ecosistemas sensibles, reducen la diversidad biológica y el valor recreativo y tienen efectos negativos en la producción agrícola y el crecimiento de los bosques; que la lluvia acida en los medios urbanos puede deteriorar considerablemente edificios y el patrimonio arquitectónico; que la contaminación por medio del dióxido de azufre puede afectar también significativamente a la salud humana, en particular la de aquellos sectores de la población que padecen enfermedades respiratorias; (13) DO n° C (14) DO n° C (15) DO n° C 138, de 17. 5. 1993, p. 5. 65 5. Considerando que la acidificación es un fenómeno transfronterizo que exige, además de soluciones nacionales o locales, soluciones comunitarias; 6. Considerando que las emisiones de dióxido de azufre contribuyen a la formación de partículas en la atmósfera; 7. Considerando que la Comunidad y los Estados miembros como tales son partes contratantes del Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia; que, de conformidad con el Protocolo relativo a una nueva reducción de las emisiones de azufre establecido en el marcó de este Convenio, las partes contratantes deben reducir de forma importante las emisiones de dióxido de azufre; 8. Considerando que, desde hace décadas, se reconoce que el azufre naturalmente presente en pequeñas cantidades en el petróleo y el carbón es la fuente más importante de emisiones de dióxido de azufre y que éstas son una de las causas principales de la lluvia acida y de la contaminación atmosférica que afectan a numerosas zonas urbanas e industriales; 9. Considerando que recientemente la Comisión ha publicado una Comunicación(16) relativa a una estrategia eficaz desde el punto de vista económico para combatir la acidificación en la Comunidad; que se ha reconocido que el control de las emisiones de dióxido de azufre producidas por la combustión de determinados combustibles líquidos forma parte integrante de esa estrategia; 10. Considerando que, de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad a que se refiere el artículo 3 B del Tratado, el objetivo de reducir las emisiones de dióxido de azufre causadas por la combustión de determinados tipos de combustibles líquidos no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros actuando por sí solos; que la actuación de forma no concertada no ofrece ninguna garantía de alcanzar el objetivo deseado, es potencialmente contraproducente y dará lugar a un grado considerable de incertidumbre en el mercado de los combustibles; que, teniendo en cuenta la necesidad de reducir las emisiones de dióxido de azufre en toda la Comunidad resulta más eficaz actuar a nivel comunitario; que la presente Directiva se limita a los requisitos mínimos necesarios para lograr el objetivo deseado; 11. Considerando que, en el territorio de la Comunidad, solamente se deberían poder utilizar los gasóleos y el fuelóleo pesados cuyo contenido en azufre no supere determinados límites fijados en la presente Directiva; 12. Considerando que, con arreglo al artículo 130 T del Tratado, la presente Directiva no será un obstáculo para el mantenimiento o la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección; que dichas medidas deben ser compatibles con el Tratado y notificarse a la Comisión; (16) DO n° C 66 13. Considerando que, antes de adoptar medidas de mayor protección, el Estado miembro debe notificar la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas(17) cuya última modificación la constituye la Decisión 96/139/CE(18); la Comisión con arreglo a los proyectos de medida a 14. Considerando que, en relación con el límite establecido para el contenido de azufre del fuelóleo pesado, es conveniente prever excepciones para aquellos Estados miembros y regiones en los que las condiciones medioambientales lo permitan; 15. Considerando que, en relación con el límite establecido para el contenido de azufre del fuelóleo pesado, es conveniente asimismo prever excepciones para su uso en instalaciones de combustión que cumplan los valores límite de emisiones establecidos en la Directiva 88/609/CEE del Consejo, de 24 de noviembre de. 1988, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión(19), cuya última modificación la constituye la Directiva 94/66/CE(20); que, a la Directiva 88/609/CEE, será necesario revisar y, llegado el caso, modificar determinadas disposiciones de la presente Directiva; luz de una próxima revisión de la 16. Considerando que, en virtud de la Directiva 93/12/CEE del Consejo, de 23 de marzo de 1993, relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos(21), cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia, ya se ha establecido un valor límite del 0,2% para el contenido de azufre de los gasóleos; que ese valor límite continua siendo de aplicación general. 17. Considerando que, con arreglo al Acta de adhesión de Austria, de Finlandia, y de Suecia, Austria y Finlandia se benefician de una excepción, durante un período de cuatro años a partir de la fecha de su adhesión, con respecto a la disposición de la Directiva 93/12/CEE relativa al contenido de azufre del gasóleo; 18. Considerando que el valor límite del 0,2% para el contenido de azufre de los gasóleos destinados a la propulsión de buques marítimos puede presentar problemas técnicos y económicos para Grecia, en la totalidad de su territorio, y para España, en lo que respecta a las islas Canarias; que una excepción para Grecia y las islas Canarias no debería tener ningún efecto negativo sobre el mercado del gasóleo destinado a usos marítimos y que las exportaciones de gasóleo para usos marítimos de Grecia y las islas Canarias a otros Estados miembros deben cumplir los requisitos en vigor en el Estado miembro receptor; que debe concederse a Grecia y a las islas Canarias una excepción con respecto al valor límite del 0,2% de azufre en peso para el gasóleo para usos marítimos; (17) (18) (19) (20) (21) DO n° L 109, de 26. 4. 1983, p. 8. D O n ° L 3 2, de 10. 2. 1996, p. 31. DO n° L 336, de 7. 12. 1988, p. l. DO n° L 337, de 24. 12. 1994, p. 83. DO n° L 74, de 27. 3. 1993, p. 81. 67 19. Considerando que, en caso de que se produzca una interrupción del suministro de petróleo crudo o de derivados del petróleo, la Comisión podrá autorizar la aplicación de un valor límite más elevado en el territorio de un Estado miembro; 20. Considerando que los Estados miembros deben establecer los mecanismos de control apropiados para vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la presente Directiva; que deben presentarse a la Comisión informes periódicos sobre el contenido de azufre de los combustibles líquidos; 21. Considerando que, por razones de claridad, debe modificarse la Directiva 93/12/CEE, HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: Artículo 1 Objetivo y ámbito de aplicación La presente Directiva tiene por objeto reducir las emisiones de dióxido de azufre producidas por la combustión de determinados tipos de combustibles líquidos y aminorar así los efectos nocivos de dichas emisiones para el hombre y el medio ambiente. La reducción de las emisiones de dióxido de azufre producidas por la combustión de determinados combustibles líquidos derivados del petróleo se logrará estableciendo límites al contenido de azufre de dichos combustibles como condición para su uso en el territorio de la Comunidad. No obstante, las limitaciones al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos derivados del petróleo establecidas en la presente Directiva no se aplicarán a los combustibles: a) contenidos en los depósitos de carburante de los buques cuando atraviesen la frontera que separa un país tercero de un Estado miembro; b) destinados a se transformados antes de su combustión final; c) utilizados para el procesamiento en la industria del refino. Artículo 2 Definiciones A efectos de la presente Directiva, se entenderá por: 1. "Fuelóleo pesado": cualquier combustible líquido derivado del petróleo clasificado en los códigos NC 2710 00 71 a 2710 00 78, o cualquier combustible líquido derivado del petróleo (distinto del gasóleo definido en el punto 2) que, debido a sus límites de destilación, pertenezca a la clase del fuelóleo pesado destinado a utilizarse como combustible y del que menos del 65 % en. volumen (comprendidas las pérdidas) se destile a 250 °C por el método ASTM D86. Si la destilación no se puede determinar mediante el método ASTM D86, el producto derivado del petróleo también se clasificará como fuelóleo pesado. 68 2. "Gasóleo" : cualquier combustible líquido derivado del petróleo clasificado en el código NC 2710 00 69, o cualquier combustible líquido derivado del petróleo que, debido a sus límites de destilación, pertenezca a la clase de los destilados medios destinados a utilizarse como combustibles y del que por lo menos el 85 % en volumen (incluidas las pérdidas), se destile a 350 °C por el método ASTM D86. Se excluyen de esta definición los combustibles diesel tal y como se definen en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de. relativa a la calidad de la gasolina y los combustibles diesel(22). 3. "Método ASTM": los métodos establecidos por la "American Society for Testing and Materials" en la edición de 1976 de las definiciones y especificaciones normalizadas de los derivados del petróleo y los lubricantes. Artículo 3 Contenido máximo de azufre del fuelóleo pesado 1. 2. 3. Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para impedir, a partir del 1 de enero del año 2000, la utilización en su territorio del fuelóleo pesado cuyo contenido en azufre supere el 1,0 % en peso. Siempre que se respeten las normas comunitarias de calidad del aire establecidas en la Directiva 80/779/CEE del Consejo(23) y en otras disposiciones comunitarias pertinentes y la contribución a la contaminación transfronteriza sea insignificante, un Estado miembro podrá autorizar el uso de fuelóleo pesado con un contenido de azufre entre el 1,0% y el 2,5% en peso en partes o en la totalidad de su territorio. Los apartados 1 y 2 no se aplicarán al fuelóleo pesado utilizado en las grandes instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal superior o igual a 50 MW consideradas nuevas con arreglo a la definición dada en el apartado 9 del artículo 2 de la Directiva 88/609/CEE y que cumplan los límites de emisión de S02 establecidos para esas instalaciones en el artículo 4 y en el Anexo IV de la mencionada Directiva. Tampoco se aplicarán los apartados 1 y 2 al fuelóleo pesado utilizado en grandes instalaciones de combustión y en fábricas cémenteras distintas de las mencionadas anteriormente si las emisiones de S02 de la instalación son inferiores o iguales a 1700 mg de S02/Nm3. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar que las instalaciones de combustión que utilicen fuelóleo pesado con una concentración de azufre superior a la prevista en el apartado 1 no puedan funcionar sin un permiso de la autoridad competente que especifique los límites de emisión. 4. Las disposiciones del apartado 3 se revisarán y, en su caso, se modificarán a la luz de cualquier futura revisión de la Directiva 88/609/CEE. (22) DO n°. (23) DO n° L 229, de 20. 8. 1980, p. 30. 69 Si un Estado miembro hace uso de las posibilidades que les ofrecen los apartados 2 o 3, deberá comunicarlo con doce meses de antelación a la Comisión y al público. Se proporcionará a la Comisión suficiente información para que ésta pueda comprobar si se cumplen los criterios mencionados en los apartados 2 o 3. La Comisión informará de ello a los demás Estados miembros. En el plazo de seis meses a partir de la fecha de recepción de la información del Estado miembro, la Comisión examinará las medidas previstas para garantizar su conformidad con la presente Directiva y las demás disposiciones de la legislación comunitaria y comunicará su decisión a los Estados miembros. Artículo 4 Contenido máximo de azufre del GASÓLEO 1. 2. Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para impedir, a partir del 1 de enero de 1999, la utilización en su territorio y en sus aguas territoriales, de los gasóleos cuyo contenido en azufre supere el 0,2 % en peso, incluidos los gasóleos para uso marítimo. Como excepción al apartado 1, España, en lo que respecta a las islas Canarias, y Grecia, en lo que respecta a la totalidad o a partes de su territorio, podrán autorizar la utilización de gasóleos para uso marítimo con un contenido de azufre superior al 0,2 % en peso. Artículo 5 Cambios en el abastecimiento de petróleo crudo Si, debido a una modificación súbita del abastecimiento de petróleo crudo o de derivados del petróleo, resultare difícil para un Estado miembro aplicar los límites del contenido máximo de azufre previstos en los artículos 3 y 4, dicho Estado miembro informará de ello a la Comisión. La Comisión podrá autorizar que se aplique un límite superior en el territorio del Estado miembro de que se trate durante un período no superior a seis meses e informará de su decisión al Consejo y a los Estados miembros. Cualquier Estado miembro podrá someter dicha decisión a la consideración del Consejo en el plazo de un mes. El Consejo, por mayoría cualificada, podrá tomar una decisión diferente en un plazo de dos meses. Artículo 6 Muestreo y análisis 1. Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para controlar mediante muéstreos el contenido de azufre de los combustibles que se utilicen previsto en los artículos 3 y 4. El muestreo empezará en un plazo de seis meses a partir de la fecha en que entre en vigor el límite máximo de contenido de azufre para el combustible de que se trate. Se llevará a cabo con la suficiente frecuencia y de tal manera que las muestras sean representativas del combustible examinado. 70 El método de referencia adoptado para determinar el contenido de azufre será el definido por: a) el método ISO 8754 (1992) para el fuelóleo pesado y el combustible diesel para uso marítimo b) el método ISO 4260 (1987) para el gasóleo. La interpretación estadística de la comprobación del contenido de azufre de los gasóleos utilizados se efectuará conforme a la norma ISO 4259 (1992). Artículo 7 Informes y revisión 1. Basándose en los resultados de los muéstreos y de los análisis efectuados de conformidad con el artículo 6, los Estados miembros presentarán a la Comisión, a más tardar el 30 de junio de cada año, un breve informe sobre el contenido de azufre de los combustibles líquidos contemplados en la presente Directiva y comercializados en su territorio durante el año natural anterior. 2. La Comisión presentará al Consejo, a más tardar el 31 de diciembre del año 2003, un informe basado en particular en los informes presentados de conformidad con el apartado 1 y en las tendencias observadas en relación con la calidad del aire y la acidificación. La Comisión podrá acompañar dicho informe de propuestas destinadas a revisar la presente Directiva y, en particular, los valores límite fijados para cada categoría de combustible y las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 3 y el apartado 2 del artículo 4. Artículo 8 Modificación de la Directiva 93/12/CEE La Directiva 93/12/CEE quedará modificada como sigue: 1) 2) 3) en el artículo 1 se suprimirán la letra a) del apartado 1 y el apartado 2; en el artículo 2 se suprimirán el párrafo primero del apartado 2 y el apartado 3; se suprimirán los artículos 3 y 4. El párrafo primero se aplicará a partir del 1 de enero de 1999. Artículo 9 Transposición 1. Los Estados miembros adoptarán legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva antes del 1 de junio de 1998. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión. las disposiciones Aplicarán dichas disposiciones a partir del 1 de enero de 1999. 71 Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión los textos de las disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva. Artículo 10 Sanciones Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la presente Directiva, y adoptarán todas las medidas necesarias para asegurar su aplicación. Estas sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros notificarán estas disposiciones a la Comisión antes del 1 de junio de 1998, así como, con la mayor brevedad, toda modificación ulterior de las mismas. Artículo 11 Entrada en vigor de la Directiva La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Artículo 12 Destinatarios Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros. Hecho en Bruselas, Por el Consejo El Presidente 72 FICHA DE EVALUACIÓN DE REPERCUSIONES Repercusión de la propuesta en las empresas con especial referencia a las pequeñas y medianas empresas (PYME) DENOMINACIÓN DE LA PROPUESTA Propuesta de Directiva del Consejo relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos. NUMERO DE REFERENCIA (Repertorio): 1. Teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, ¿por qué es necesaria una medida legislativa comunitaria en este ámbito y cuáles son sus fines? Recientemente, a petición del Consejo, la Comisión ha presentado una propuesta de estrategia comunitaria para combatir la acidificación(24). Esta estrategia ha determinado la necesidad de actuaciones concertadas y rentables para reducir las emisiones de contaminantes acidificantes como el dióxido de azufre, los óxidos de nitrógeno y el amoníaco. Se ha determinado asimismo una serie de medidas que deben tomarse a los niveles comunitario, nacional y local y en los foros internacionales. El control del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos forma parte integrante de esta estrategia. Además de la necesidad de reducir las emisiones de dióxido de azufre para combatir la acidificación, esta sustancia también afecta de forma significativa a la salud humana y causa la corrosión de los edificios y de los materiales de construcción. La Comunidad ha establecido objetivos de calidad del aire en relación con el dióxido de azufre (Directiva 80/779/CEE) y la Comisión está elaborando propuestas para que estos objetivos de calidad del aire sean aún más restrictivos. La propuesta no abarca todas las categorías de combustible líquido. Se mantienen los límites sobre el contenido de azufre de la Directiva 93/12/CEE. El elemento nuevo más significativo de la propuesta se refiere a la introducción de un límite general para el contenido de azufre de un 1% (con amplias excepciones) para el fuelóleo pesado. los gasóleos establecidos en 2. ¿Quiénes se verán afectados por la propuesta? ¿Qué sectores empresariales? El principal sector industrial que resultará afectado es la industria del refino, que tendrá que producir fuelóleo de bajo contenido en azufre. También se verán afectados los operadores comerciales. (24) Ref. 73 Los principales consumidores de fuelóleo pesado son las centrales eléctricas, las refinerías y la industria. También se consumen pequeñas cantidades de este combustible para usos domésticos y el transporte. Está claro que el precio del fuelóleo de bajo contenido en azufre será más caro, aunque se han previsto amplias excepciones para amortiguar estos costes en muchas áreas. ¿De qué tamaño son las empresas afectadas? Las compañías de refino de petróleo son empresas grandes, con frecuencia multinacionales. Las empresas comerciales a veces son pequeñas o medianas. Las compañías eléctricas también suelen ser grandes. Los usuarios del fuelóleo pesado en la industria y el transporte serán una mezcla de empresas grandes, pequeñas y medianas. ¿Se encuentran tales empresas en zonas geográficas concretas de la Comunidad ? Las empresas que producen y consumen fuelóleo pesado están repartidas por toda la Comunidad. No obstante, en muchos Estados miembros el contenido de azufre del fuelóleo pesado ya está cerca del 1% propuesto por la Comisión (véase el cuadro 1). El impacto económico mayor lo sufrirán aquellos Estados miembros en los que este tipo de combustible tiene en la actualidad un alto contenido de azufre y en los que además el consumo es muy alto, por ejemplo, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Portugal y el Reino Unido. No obstante, muchos de estos países se podrán acoger a la exención que permite a los Estados miembros autorizar el consumo de fuelóleo pesado con un mayor contenido de azufre en aquellas partes de su territorio que no padezcan problemas de calidad del aire y que no contribuyan de forma significativa al problema de la acidificación. 3. Obligaciones que se imponen a las empresas en virtud de la propuesta Algunas refinerías tendrán que cambiar sus procesos, montar nuevas instalaciones y mezclar sus productos para alcanzar los objetivos relativos al contenido de azufre. La tecnología utilizada para reducir el contenido de azufre de el fuelóleo pesado ya está disponible en la actualidad y es de eficacia probada. Las refinerías también podrán reducir el contenido de azufre de sus productos utilizando petróleo crudo que contenga una cantidad menor de esa sustancia. En general, los crudos del mar del Norte son más pobres en azufre que los del oriente próximo. Los consumidores de fuelóleo pesado estarán obligados a asegurarse de que el combustible que utilicen tenga como máximo un 1% de azufre. 4. Previsión de los efectos económicos de la propuesta Sobre el empleo, la inversión y la creación de nuevas empresas En aquellos países en los que el contenido de azufre del fuelóleo pesado ya esté próximo al límite del 1% propuesto por la Comisión, las consecuencias económicas serán mínimas. En cambio, en aquellos países en los que será necesaria una disminución importante del contenido de azufre del fuelóleo pesado (véase el cuadro 1), las consecuencias económicas para la industria del refino serán importantes. El grado de inversión necesario dependerá en gran medida de la configuración actual de las 74 instalaciones del sector en cada país. La inversión necesaria será especialmente alta en España, Francia, Portugal y el Reino Unido, donde la mayoría de la capacidad de refino es de fraccionamiento catalítico en lecho móvil, que es una tecnología poco apta para la producción de combustible de bajo contenido en azufre. Habida cuenta del exceso de capacidad de la industria europea de refino y de la estrechez de los márgenes de explotación, no puede descartarse que las propuestas precipiten la reestructuración de la industria y las consiguientes pérdidas de empleo. No obstante, las propuestas de la Comisión no desencadenarán por sí solas esos cambios, sino que hay que tener en cuenta el efecto acumulado de otros factores de presión sobre la industria. La inversión en bienes de equipo necesaria para que las refinerías puedan fabricar productos de bajo contenido en azufre representará un incremento en los ingresos de las empresas que fabrican e instalan esos equipos y, por consiguiente, aumentarán las oportunidades de empleo en esas industrias. Los mayores costes de inversión en instalaciones de refino probablemente se repercutan a los usuarios de fuelóleo pesado. En el cuadro 2 figuran los costes adicionales estimados para cada sector industrial en cada país. Está claro que habrá diferencias significativas en los costes adicionales a que deberán hacer frente los sectores industriales en las diferentes partes de la Comunidad si continúan consumiendo fuelóleo pesado para generar calor y electricidad. No obstante, recientemente se ha dejado sentir una fuerte tendencia hacia el consumo de gas en detrimento de los combustibles sólidos y líquidos. La presente propuesta reforzará esta tendencia. Sobre la competitividad de las empresas Como ya se ha dicho anteriormente, el impacto sobre la industria del refino variará considerablemente de país a país. Si bien la competitividad de algunas refinerías podrá resultar afectada negativamente, las que estén equipadas con la tecnología adecuada disfrutarán de una ventaja competitiva. Globalmente, se considera que el impacto sobre la industria europea del refino será ligeramente negativo. En lo que respecta a los usuarios del fuelóleo pesado, no se espera que su competitividad se vea afectada de forma importante por la propuesta. 5. ¿Contiene la propuesta medidas para tener en cuenta la situación específica de las pequeñas y medianas empresas (prescripciones menos estrictas o diferentes?) Puesto que el principal efecto de las propuestas se dejarán sentir en la industria del refino, y ya que la repercusión sobre los usuarios de fuelóleo pesado no será importante, no se consideró necesario introducir disposiciones especiales para las PYME. 6. Consultas A lo largo de 1996 y 1997, la Comisión celebró tres reuniones (el 29 de mayo, el 31 de octubre y el 16 de enero) con los Estados miembros, la industria y las ONG para tratar de la estrategia propuesta por la Comisión para combatir la acidificación y de las propuestas legislativas correspondientes. También han tenido lugar conversaciones bilaterales con UNICE, EUROPIA y EURELECTRIC. A continuación se resumen las 75 posturas de las organizaciones industriales expresadas en la última reunión celebrada el 16 de enero de 1997 y en la correspondencia intercambiada con posterioridad a dicha reunión: Los representantes de UNICE (la organización de empresarios que representa a la industria europea) manifestaron que, a la vista de la incertidumbre que se desprende de las previsiones de los modelos relativos a la acidificación, y habida cuenta de los avances ya realizados para reducir las emisiones acidificantes, es prematuro perseguir la imposición de nuevas reducciones de las emisiones con iniciativas como la presente propuesta sin tener antes una idea más clara de las mejoras medioambientales que aportarán las medidas ya acordadas. La Comisión considera que las opiniones expresadas por UNICE son incompatibles-con la solicitud del Consejo de presentar una estrategia comunitaria de lucha contra la acidificación a principios de 1997. Además, aun aceptando que habrá un cierto grado de incertidumbre en los modelos de predicción, la Comisión confía en que el modelo RAINS utilizado para apoyar la estrategia de lucha contra la acidificación y las propuestas correspondientes constituyen una base sólida para la elaboración de una política en este campo. Por último, la Comisión considera que en el caso de fenómenos medioambientales como la acidificación que están bien documentados y son bien comprendidos, el principio de cautela que contiene el Tratado impide seguir la táctica de esperar a ver qué pasa aparentemente propugnada por UNICE. EURELECTRIC (la organización que representa a las compañías eléctricas) manifestó su preocupación en relación con la balanza de reducciones de las emisiones propuesta por la Comisión para combatir la acidificación. En particular, esta organización estima que las reducciones de las emisiones de dióxido de azufre previstas son demasiado ambiciosas. Obviamente, esta conclusión pone en entredicho la presente propuesta cuyo objetivo es precisamente la reducción de las emisiones de dióxido de azufre. EURELECTRIC ha expresado asimismo por carta su opinión de que la presente propuesta debería incorporarse a la futura revisión de la Directiva 88/609/CEE sobre las emisiones de las grandes instalaciones de combustión. La Comisión considera que el análisis efectuado por ELECTRIC es defectuoso. En efecto, los estudios holandeses citados por esta organización en apoyo de su opinión de que las reducciones de las emisiones de dióxido de azufre previstas son demasiado ambiciosas se centran en la situación en los Países Bajos y no contemplan el problema desde una perspectiva global comunitaria. En cuanto a la relación entre la presente propuesta y la Directiva 88/609/CEE y sus futuras revisiones, la Comisión opina que las excepciones y las referencias incluidas en la presente propuesta garantizarán el nivel de coherencia necesario. Los representantes de EUROPIA (la organización que representa a la industria petrolera europea) expresaron sus reservas en relación con la fíabilidad de los modelos que sirvieron de base a la Comisión para elaborar su estrategia de lucha contra la acidificación. Esta organización también alertó a la Comisión sobre el riesgo que supone un planteamiento fragmentado del problema de la acidificación que ignore los problemas asociados de la eutrofización y del ozono troposférico. 76 En relación con la presente propuesta, la asociación EUROPIA es de la opinión de que el fuelóleo pesado utilizado en las refinerías debe quedar excluido del ámbito de aplicación de la Directiva. Esta organización considera así mismo que debe otorgarse una mayor libertad a los Estados miembros en lo que respecta a la aplicación de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 3. Esta asociación manifestó, en concreto, su oposición a la imposición de un límite máximo del 2 % para el contenido del azufre del fuelóleo pesado utilizado en las regiones que gocen de la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 3. La postura de la Comisión respecto a la fíabilidad de los modelos en que se ha basado para elaborar su política ya se ha mencionado en el apartado en el que figuran las observaciones de UNICE. La política de la Comisión respecto al problema de la acidificación también tiene en cuenta el ozono troposférico y la eutrofización. La presente propuesta no prevé ninguna excepción para los combustibles destinados procesos de transformación en refinerías. No obstante, los combustibles quemados en refinerías para generar calor y electricidad para sus procesos de producción dan lugar a emisiones contaminantes de la misma manera que cualquier otro proceso industrial y no hay ninguna razón por la que la industria del refino tenga que recibir un tratamiento especial en comparación con los demás sectores industriales. El tema del límite máximo de azufre impuesto con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de la propuesta se trata en el apartado 4. 1 de la exposición de motivos. La Organización Europea de la Industria del Cemento defendió la necesidad de garantizar que la excepción prevista en el apartado 3 del artículo 3 de la propuesta en relación con el fuelóleo pesado se aplique igualmente a las fábricas de cemento. La propuesta de la Comisión contiene las garantías solicitadas por los fabricantes de cemento. 77 Estadísticas^ sobre el consumo y el contenido medio de azufre del fuelóleo pesado en los Estados miembros Cuadro 1 Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido Consumo total anual en 1995 (kilotoneladas) 1976 811 7012 2677 8222 7275 1284 30586 Contenido medio de azufre (%) _1,0 1,0 T¿ 2,7 1-3,5V"; 2^ _2,0 1^53 " ~ 1176 930 - 1678 1930 9028. " 2^2 0^6 - O 0,3 27Ï8 ~~ ~~ ~~ (,) Datos facilitados por los Estados miembros en noviembre/diciembre de 1996. ('m) Según el tipo de fuelóleo pesado. 78 Cuadro 2 Costes adicionales por países y sectores industriales derivados de la limitación del contenido en azufre del fuelóleo pesado al 1% Sector País Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Austriae Portugal Finlandia Suecia Reino Unido Total Refinerías y otras instalaciones de transformación 19,1 0,5 17,5 5,1 44,0 37,1 0,5 11,3 0,0 0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 9,2 148,9 Otras industrias Sector doméstico Transporte Centrales eléctricas Total 0,0 0,0 25,4 2,3 74,0 27,4 16,5 20,1 0,1 0,2 0,0 21,3 0,0 0,0 8,4 195,8 7,1 0,4 0,1 0,6 18,4 6,4 3,3 0,1 0,0 0,0 0,0 3,0 0,0 0,0 35,3 74,8 9,1 0,0 0,0 16,2 20,7 0,0 0,0 0. 0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 2,5 48,8 2,1 0,4 0,2 11,0 21,0 1,9 19,5 68,0 0,0 0,2 0,5 4,3 0,0 0,0 162,2 291,1 37,4 1,2 43,3 35,1 178,1 72,7 39,9 99,6 0,1 0,4 0,5 33,6 0,0 0,0 217,5 759,4 Los costes estimados se basan en el supuesto de que las centrales eléctricas y los grandes hornos y calderas de la industria y las refinerías recurrirán, siempre que sea más barato, a la desulfuración de los gases de combustión antes que al fuelóleo pesado de bajo contenido en azufre. Las cifras no tienen en cuenta las excepciones previstas por la Directiva para aquellas regiones en las que se respetan las normas de calidad del aire en lo que se refiere al S02, y donde las emisiones de esta sustancia no contribuyen de forma importante a la acidificación. 79 Exposición de motivos Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración por la Comunidad Europea del Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, relativo a una nueva reducción de las emisiones de azufre Sobre la base de la Decisión del Consejo de 9 de junio de 1994, la Comunidad firmó el 14 de junio de 1994 en Oslo el Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, relativo a una nueva reducción de las emisiones de azufre. La Comunidad es parte en el Convenio desde 1982. El 28 de septiembre de 1984, la Comunidad firmó el Protocolo sobre la financiación a largo plazo del EMEP (Programa en cooperación sobre control y evaluación del transporte a larga distancia de los contaminantes atmosféricos en Europa), que aprobó el 17 de julio de 1986. La Comunidad se adhirió al Protocolo relativo a la lucha contra las emisiones de óxidos de nitrógeno sus flujos transfronterizos el 17 de diciembre de 1993 y firmó el Protocolo sobre el control de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles o sus flujos transfronterizos el 2 de abril de 1992. Junto a la presente propuesta se presenta otra propuesta de decisión del Consejo sobre la aprobación de ese último Protocolo. El Protocolo sobre una nueva reducción de las emisiones de azufre tiene por objeto reducir las emisiones de azufre anuales de las partes, establecer valores límite de emisión y velar por que las deposiciones de compuestos oxidados de azufre a largo plazo no excedan las cargas críticas. El V Programa comunitario de medio ambiente establece un objetivo similar a largo plazo. Así pues, la meta del Protocolo coincide con los objetivos de la política comunitaria de medio ambiente mencionados en el artículo 130 R del Tratado. La aprobación del Protocolo contribuirá a la realización de esos objetivos. Varias directivas comunitarias tratan específicamente de las emisiones de azufre. Con respecto a la legislación más reciente, la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación es aplicable también a las emisiones de azufre desde grandes fuentes fijas de combustión. La estrategia contra la acidificación, recientemente adoptada por la Comisión, establece un amplio abanico de medidas de reducción de las emisiones de azufre procedentes de varios tipos de fuentes. Las medidas incluidas en el Protocolo son instrumentos de política medioambiental. El fundamento jurídico de la propuesta de decisión del Consejo es, pues, el apartado 4 del artículo 130 R del Tratado, en conjunción con la primera frase del apartado 2 y el primer párrafo del apartado 3 de su artículo 228. 80 97/0107 (CNS) Propuesta de DECISION DEL CONSEJO relativa a la celebración por la Comunidad Europea del Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, relativo a una nueva reducción délas emisiones de azufre El Consejo de la Unión Europea Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 4 de su artículo 130 R, en conjunción con la primera oración del apartado 2 y el párrafo primero del apartado 3 de su artículo 228, Vista la propuesta de la Comisión(25), Visto el dictamen del Parlamento Europeo(26), Considerando que el 14 de junio de 1994, la Comunidad firmó en Oslo el Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, relativo a una nueva reducción de las emisiones de azufre, en adelante "el Protocolo"; Considerando que el Protocolo tiene por objeto establecer límites máximos con respecto a las emisiones de azufre para todas las partes contratantes del Convenio; Considerando que las medidas previstas en el Protocolo contribuyen a la consecución de los objetivos de la política comunitaria en materia de medio ambiente; Considerando que la Comunidad y los Estados miembros, en el marco de sus respectivas competencias, cooperan con terceros países y organizaciones nacionales competentes; Considerando que conviene, por consiguiente, que la Comunidad apruebe el Protocolo, DECIDE: Artículo 1 Queda aprobado, en nombre de la Comunidad, el Protocolo del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, relativo a una nueva reducción de las emisiones de azufre, firmado el 14 de junio de 1994. El texto del Protocolo figura adjunto a la presente Decisión. (25) DO n° (26) DO n° 81 Artículo 2 Se autoriza al presidente del Consejo para que designe la persona facultada para depositar el instrumento de aprobación ante el Secretario General de las Naciones Unidas, con arreglo al artículo 14 del mencionado Protocolo. Artículo 3 La presente Decisión se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente 82 ISSN 0257-9545 COM(97) 88 final DOCUMENTOS ES 14 11 15 12 N° de catálogo : CB-CO-97-101-ES-C ISBN 92-78-16943-9 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo 83