title: Voorstel voor een Gemeenschappelijk Optreden waartoe door de Raad is besloten op grond van artikel K.3, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzake tijdelijke bescherming van ontheemden

eurovoc_concepts:
Treaty on European Union
aid to refugees
foreign national
fundamental rights
social security

formats: html pdf pdfa1b print

text: +*+ COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 05. 03. 1997 COM(97)93def. 97/0081 (CNS) Voorstel voor een GEMEENSCHAPPELIJK OPTREDEN waartoe door de Raad is besloten op grond van artikel K. 3, lid 2, onder b) van het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzake tijdelijke bescherming van ontheemden (door de Commissie ingediend) TOELICHTING I. Inleiding In de jaren na de Tweede Wereldoorlog is op de landen die thans de Europese Unie vormen vaak een beroep gedaan, hetzij collectief, hetzij individueel, om mensen uit derde landen op te nemen die om verschillende redenen internationale bescherming nodig hadden. Hoewel de regeling inzake vluchtelingenhulp die in het kader van het Verdrag betreflfende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 werd opgezet, aanvankelijk bestemd was voor mensen die ontheemd waren ingevolge de oorlog, is daarmee een traditie in het leven geroepen die later aan vele anderen bescherming heeft geboden. De massale uittocht van mensen die op de vlucht gingen voor de conflicten in het voormalige Joegoslavië en het dreigende gevaar in hun land, hebben dergelijke conflictsituaties een nieuwe dimensie gekregen. Voor het eerst na de Tweede Wereldoorlog was Europa rechtstreeks betrokken bij gedwongen volksverhuizingen, die noch wat de aantallen, noch wat de aard betreft vergelijkbaar waren met vorige vluchtelingenstromen : nooit eerder zijn zoveel mensen naar West-Europa getrokken (vijf keer zoveel als de 200 000 Hongaarse vluchtelingen in 1956); niet iedereen voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de vluchtelingenstatus overeenkomstig het Verdrag van Genève; in de meeste West-Europese gastlanden is de situatie aanzienlijk veranderd. De Lid-Staten van de Europese Unie hebben bij de Europese Akte zich ertoe verbonden, een ruimte zonder binnengrenzen tot stand te brengen; zij zijn echter eveneens gebonden door het Verdrag betreflfende de Europese Unie, op grond waarvan het asielbeleid en het beleid ten aanzien van onderdanen van derde landen als "aangelegenheden van gemeenschappelijk belang" moeten worden beschouwd. Om de toevloed op te vangen van mensen die de conflictsituatie in het voormalig Joegoslavië trachten te ontvluchten, zijn bijna alle Lid-Staten overgegaan tot de zelfstandige invoering van speciale regelingen die het mogelijk maken snel beslissingen te nemen over de tijdelijke toelating van ontheemden, waardoor de lange procedures in verband met de asielaanvragen kunnen worden vermeden of uitgesteld. Deze formule van "tijdelijke bescherming" was niet helemaal nieuw, hoewel zij in dit geval op veel grotere schaal en door veel meer landen werd toegepast dan ooit tevoren. Een dergelijke regeling werd bijvoorbeeld al met name door Oostenrijk aangeboden voor de 200 000 Hongaren die in 1956 hun land ontvluchtten. In 1968 werd er gebruik van gemaakt voor de Tsjechoslovaakse vluchtelingen na de Sovjet-inval. In een recent verleden werden Albanese vluchtelingen tijdelijk toegelaten in Italië. Diverse Europese landen hebben Vietnamese bootvluchtelingen en Tamils uit Sri Lanka opgenomen. 4. Hoewel het Verdrag van Genève op zich de erkenning van de vluchtelingenstatus voor groepen personen niet uitsluit, zijn de West-Europese landen niet geneigd om van deze mogelijkheid gebruik te maken. Zo ook wordt artikel IC van het Verdrag, waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de mogelijkheid de vluchtelingenstatus in te trekken, in de Europese landen zelden toegepast, omdat met het onderzoek van de individuele gevallen een langdurige procedure gepaard kan gaan. Geïnstitutionaliseerde tijdelijke bescherming biedt derhalve het voordeel dat directe en flexibele bescherming kan worden geboden aan personen in nood. Bescherming die op het juiste ogenblik wordt geboden is van essentieel belang in situaties waar personen conflictgebieden ontvluchten, en dergelijke situaties komen helaas steeds vaker voor. Hoewel het niet de bedoeling is de tijdelijke bescherming in de plaats te laten komen van de asielverlening, kan met dergelijke regelingen directe humanitaire bescherming worden geboden aan grotere bevolkingsgroepen die gedwongen zijn hun huis én hun land te verlaten. Bovendien is tijdelijke bescherming per definitie beperkt in de tijd, namelijk zolang de omstandigheden in het land van herkomst een veilige en waardige terugkeer van de betrokkenen onmogelijk maken. Een status die bedoeld is om te eindigen wanneer een aanzienlijke verbetering in de situatie in de betrokken gebieden is opgetreden, maakt het mogelijk de middelen nadien te concentreren op andere personen in nood. 5. Tijdelijke bescherming binnen de EU heeft in iedere Lid-Staat een andere inhoud, met name wat betreft de rechtspositie en de rechten van de betrokkenen. Het meest opvallende verschil tussen de Lid-Staten heeft betrekking op het feitelijk statuut van degenen die onder de regeling voor tijdelijke bescherming vallen. In een paar Lid-Staten worden deze personen op gelijke voet behandeld met asielzoekers of erkende vluchtelingen en in sommige gevallen zelfs met onderdanen van de Lid-Staat. In andere Lid-Staten zijn de gastvrijheid en de sociale bescherming van een veel lagere orde. De rechten waarover deze personen beschikken en de bijstand die hun bij hun aankomst wordt geboden zijn derhalve zeer uiteenlopend. In sommige Lid-Staten krijgen zij de gelegenheid werk te zoeken, zodat zij zichzelf en hun gezin kunnen onderhouden. In andere landen zijn de begunstigden van dergelijke regelingen gedurende vele jaren afhankelijk van sociale bijstand. 6. 7. 8. Verder bestaat er een grote behoefte aan een versterkte samenwerking : de eerste Lid- Staat die verklaart een regeling inzake tijdelijke bescherming in te voeren zal waarschijnlijk een massale instroom te verwerken krijgen zolang de andere Lid-Staten dit niet hebben gedaan. Het omgekeerde geldt wanneer in een Lid-Staat dergelijke regelingen worden afgeschaft. Een gemeenschappelijke aanpak zou van invloed zijn op enkele factoren die bepalend zijn voor de bestemming van personen die internationale bescherming behoeven. Teneinde de ongewenste gevolgen van de uiteenlopende regelingen inzake tijdelijke bescherming te beperken is het derhalve nodig een zekere vorm van harmonisatie te bereiken tussen de nationale maatregelen en gebruiken, en de samenwerking tussen de Lid-Staten te verhogen teneinde de verantwoordelijkheid op een billijke wijze te verdelen. Een geharmoniseerd beleid is met name van belang ten aanzien van de verwezenlijking van het vrije verkeer van personen, als bedoeld in artikel 7A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Een zeer belangrijk en fundamenteel kenmerk van de tijdelijke bescherming is dat het niet om een recht gaat dat door een internationale overeenkomst is vastgelegd : tijdelijke bescherming wordt zelfstandig door de Staten toegekend en in de meeste gevallen blijkt uit de formulering van de nationale wetgeving ter zake dat de Lid-Staten dat zo wensen te houden. Het voorgestelde gemeenschappelijke optreden is niet bedoeld om een recht op tijdelijke bescherming in te voeren naast het bestaande recht op asiel. Het gaat om een realistische benadering waarbij rekening is gehouden met de ervaringen die in Europa op het gebied van de tijdelijke bescherming zijn opgedaan en waarbij vooral de klemtoon wordt gelegd op het uitzonderlijke karakter van iedere desbetreffende regeling. Waar het recht op tijdelijke bescherming niet bestaat, blijft het recht op asiel namelijk van wezenlijk belang. Personen die tijdelijk uit hun land van herkomst zijn ontheemd vallen in de Lid-Staten van de Europese Unie onder het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, het Europees Sociaal Handvest en andere geldende internationale overeenkomsten op het gebied van de mensenrechten. Daardoor beschikken zij over een aantal rechten op het gebied van huisvesting, onderwijs, onschendbaarheid van de persoon enzovoort. In dit verband moet de in artikel 33 van het Verdrag van Geneve en in artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens verleende bescherming tegen "uitzetting of terugleiding" als zeer belangrijk worden beschouwd. Het is evenwel van groot belang dat deze minimumrechten worden vastgelegd in het kader van een gemeenschappelijk optreden met het oog op de coördinatie van de regelingen voor tijdelijke bescherming in de Lid-Staten; aldus kunnen distorsies worden voorkomen in de instroom van ontheemden die massaal voor die landen kiezen waar zij over de meeste rechten beschikken. 9. Hoewel het voorgestelde gemeenschappelijke optreden een bindend karakter heeft, hebben de bepalingen ervan uitsluitend betrekking op een gezamenlijke aanpak door de Lid-Staten bij de invoering en de opheffing van regelingen voor tijdelijke bescherming en op de minimumrechten die aan de begunstigden van deze regelingen moeten worden toegekend. Zolang de Raad niet besloten heeft een regeling voor tijdelijke bescherming vast te stellen, behouden de Lid-Staten de mogelijkheid om zelfstandig passende maatregelen te treffen voor personen die internationale behoeven. II. Artikelsgewiize toelichting Artikel 1 10. In artikel 1 worden definities voorgesteld voor een aantal begrippen die in het ontwerp inzake het gemeenschappelijk optreden van essentieel belang zijn. Strikt genomen heeft het begrip "regelingen inzake de tijdelijke bescherming" betrekking op alle andere regelingen dan die volgens welke personen in het kader van het Verdrag van Genève of uit humanitaire overwegingen als vluchteling worden toegelaten. Tijdelijke bescherming wordt echter beschouwd als een doeltreffende maatregel in situaties waarin sprake is van een massale instroom van personen die bescherming zoeken in het buitenland en waarvan de meesten geen Verdragsvluchtelingen zijn, maar vluchtelingen in ruimere zin. De definitie van "personen die internationale bescherming behoeven" is derhalve in algemene bewoordingen geformuleerd, om niet alleen situaties te dekken waarin een massale instroom heeft plaatsgehad, maar ook gevallen waarin duidelijk wordt dat zulks niet kan worden voorkomen. Daarom zouden voorzorgsmaatregelen kunnen worden getroffen. De aangegeven categorieën zijn gebaseerd op die welke zijn vastgesteld in de "1994 Note on International Protection" (VN DOC. A/AC. 96/830, punt 47) van het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR). Artikel 2 11. Artikel 2, lid 1, bevat een overgangsbepaling volgens welke het gemeenschappelijke optreden niet van toepassing is op personen die vóór de inwerkingtreding van dit optreden in het kader van regelingen inzake de tijdelijke bescherming werden toegelaten. Deze bepaling heeft ten doel inmenging in bestaande situaties te voorkomen, die ten gevolge zou hebben dat verschillende rechten zouden worden verleend aan personen die op grond van uitsluitend nationale bepalingen werden toegelaten. Tijdelijke bescherming wordt gewoonlijk verleend aan bepaalde, welomschreven groepen personen die internationale bescherming behoeven. Ongeacht de criteria om deze groepen aan te duiden, moet een regeling inzake tijdelijke bescherming zonder discriminatie jegens de begunstigden worden toegepast. Daarom is in artikel 2, lid 2 een bepaling in die zin opgenomen die voldoet aan het beginsel van artikel 3 van het Verdrag van Genève en strookt met de Mededeling van de Commissie over racisme (COM(95) 653 def, punt 2. 3. 7. ) Het derde lid bevat een belangrijke bepaling. De Lid-Staten blijven vrij, aan personen die internationale bescherming behoeven, een gunstiger status te verlenen. Het gemeenschappelijke optreden moet worden geacht minimumeisen te stellen. Artikel 3 12. Dit gemeenschappelijke optreden is gebaseerd op de hypothese, dat er behoefte is aan meer samenwerking met het oog op de invoering van een regeling inzake de tijdelijke bescherming van specifieke groepen. Geografische nabijheid of historische banden zullen een beslissende invloed blijven uitoefenen bij de keuze van het land van bestemming door personen die internationale bescherming zoeken. Wanneer deze personen de keuze hebben tussen tijdelijke bescherming in een Lid-Staat die daartoe een volledige regeling heeft ingevoerd en een Lid-Staat die dat niet heeft gedaan, zal ook dat, zoals is gebleken 13. 14. in het kader van de crisis in het voormalige Joegoslavië, bij hun keuze waarschijnlijk een belangrijke rol spelen wegens de verschillende mate van rechtszekerheid die daardoor wordt geboden. Artikel 3 sluit niet de mogelijkheid uit dat een Lid-Staat in individuele gevallen een regeling inzake tijdelijke bescherming toepast zonder specifiek besluit van de Raad. In sommige Lid-Staten vormt de bijzondere toestemming om te blijven een belangrijk instrument bij het behandelen van zeer uiteenlopende gevallen. Het voorstel betreft alleen situaties waarin sprake is van een massale instroom, die belangrijke distorsies zou kunnen veroorzaken. In artikel 3, lid 1, is bepaald dat de Raad, wanneer hij een regeling inzake tijdelijke bescherming invoert, moet nagaan of doeltreffende bescherming in het gebied van herkomst mogelijk is. In dit verband dient "gebied van herkomst" te worden verstaan als betrekking hebbend op buurlanden. Artikel 3, lid 2, betreft de vaststelling van de groepen personen die eventueel voor tijdelijke bescherming in aanmerking komen. In het artikel zelf wordt niet bepaald welke deze groepen zijn, aangezien dit van iedere situatie afzonderlijk zal afhangen. Schijnbaar nauwkeurige omschrijvingen zouden in dit verband misleidend zijn, niet alleen omdat zij niet in alle omstandigheden toepasselijk zouden zijn, maar ook omdat zij de indruk zouden kunnen wekken dat wordt getracht een nieuwe maatstaf naast die van het Verdrag van Genève in te voeren. Voorts is het voorgestelde gemeenschappelijke optreden, zoals in de overwegingen is aangegeven, niet bedoeld om nieuwe individuele rechten te scheppen. Een aantal richtsnoeren kunnen evenwel worden gevonden in eerdere werkzaamheden op EU-niveau, in het bijzonder in artikel 1 van de Resolutie over de verdeling van de lasten met betrekking tot de opname en het verblijf van ontheemden op tijdelijke basis van de Raad van 25 september 19951, waarin de volgende categorieën worden aangegeven. personen die gedetineerd zijn geweest in krijgsgevangen- of interneringskampen en die niet op andere wijze beschermd kunnen worden tegen een gevaar dat hun leven of hun fysieke integriteit bedreigt; personen die gewond zijn of lijden aan een ernstige ziekte en voor wie medische behandeling ter plaatse niet mogelijk is; personen wier leven of fysieke integriteit direct bedreigd wordt of werd en wier bescherming niet op andere wijze in hun gebied van herkomst kan worden gegarandeerd; personen die het slachtoffer zijn geweest van seksuele agressie, wanneer geen hulp voorhanden is in zo dicht mogelijk bij hun woonplaatsen gelegen veilige zones; personen die, rechtstreeks uit gevechtszones komend, zich binnen hun grenzen bevinden en ten gevolge van het conflict en schendingen van de mensenrechten niet naar huis kunnen terugkeren. PB nr. C 262 van 7. 10. 1995, blz. 2. 15. In artikel 3, lid 2, is evenmin de duur van de regeling inzake tijdelijke bescherming vastgesteld. Deze duur zal de Raad voor iedere specifieke situatie vaststellen. Hij zal in ieder geval het tijdstip waarop de regeling inzake tijdelijke bescherming afloopt, duidelijk aangeven. Desondanks kan de Raad overeenkomstig artikel 4, eerste streepje, besluiten de geldigheidsduur van de regeling te verlengen. Artikel 4 16. Artikel 4 heeft in de eerste plaats ten doel de voorwaarden te scheppen, die moeten garanderen dat de Raad op de best mogelijke wijze wordt ingelicht over de ontwikkelingen in de landen van herkomst. Teneinde de continuïteit te waarborgen, wordt de Commissie ermee belast het verslag over de situatie in deze landen op te stellen. Bij de uitvoering van deze opdracht zal de Commissie zich voor hulp tot een aantal externe bronnen wenden, in het bijzonder uiteraard de Lid-Staten, maar ook internationale en niet-gouvernementele organisaties. Interne bronnen kunnen bijvoorbeeld de delegaties van de Commissie in de betrokken gastlanden buiten de EU zijn. Een jaarlijks overzicht van de situatie in het land van herkomst lijkt redelijk om een samenhangend en permanent beeld te krijgen van de gebeurtenissen en van de toepassing van de regeling inzake tijdelijke bescherming door de Lid-Staten. Dat belet de Commissie evenwel niet korte-termijnoverzichten op te stellen, telkens wanneer dit nodig is. Om voor de Raad van nut te zijn als hij zijn besluit over de verlenging, de aanpassing of de opheffing van regelingen inzake tijdelijke bescherming neemt, moeten deze tenminste zes maanden voor het einde van de overeenkomstig artikel 3 door de Raad vastgestelde periode worden ingediend. 17. 18. De Raad moet ten minste drie maanden voor het einde van deze periode een besluit nemen, zodat de nodige praktische maatregelen kunnen worden getroffen. Artikel 4, eerste streepje, betreft de situatie waarin de toestand in het land van herkomst aan het einde van de periode die overeenkomstig artikel 3, lid 2, is vastgesteld, een veilige terugkeer onder menswaardige voorwaarden van alle of een deel van de in aanmerking komende personen nog niet mogelijk maakt. In een dergelijke situatie dient de Raad zijn oorspronkelijke besluit tot invoering van de regeling inzake tijdelijke bescherming te herzien. Deze herziening kan inhouden dat de bestaande afloopdatum voor een korte periode wordt verschoven, bij voorbeeld indien er sterke aanwijzingen bestaan dat de noodzaak van bescherming in een nabije toekomst waarschijnlijk zal vervallen. Herziening kan ook betekenen dat de categorieën personen voor wie de regeling inzake tijdelijke bescherming is bedoeld, gedeeltelijk of geheel opnieuw worden gedefinieerd. Het is niet alleen belangrijk dat vanaf het begin van de toepassing van de regeling inzake tijdelijke bescherming door de Lid-Staten wordt samengewerkt, ook de terugkeer van voor tijdelijke bescherming in aanmerking komende personen moet goed worden gecoördineerd, teneinde verwarring als gevolg van rechtstreekse onderhandelingen van elke Lid-Staat met het land van herkomst en met de betrokken internationale organisaties te voorkomen. Artikel 4, tweede streepje, betreft de situatie waarin een veilige terugkeer onder menswaardige voorwaarden mogelijk is geworden. 19. Het begrip "veilige terugkeer onder menswaardige voorwaarden" moet worden beschouwd als synoniem met andere begrippen die in deze context worden gebruikt, bijvoorbeeld "safe, dignified and humane return" (veilige, waardige en menswaardige terugkeer) of "return in safety and with dignity" (terugkeer in veilige en waardige omstandigheden) (deze laatste wordt gebruikt en gedefinieerd in het UNHCR Handbook on Voluntary Repatriation: internationale bescherming, bijlage5, Genève 19%). In bijlage 7 bij de Vredesovereenkomst van Dayton betreffende vluchtelingen en ontheemden wordt "veiligheid" gedefinieerd als een terugkeer zonder gevaar voor pesterijen, intimidatie, vervolging of discriminatie, in het bijzonder wegens. etnische origine, godsdienstige of politieke overtuiging" (General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, bijlage 7, artikel 1, lid 2). Een "veilige terugkeer onder menswaardige voorwaarden" steunt minimaal op de volgende elementen: het recht vrij terug te keren naar de woonplaats van herkomst; veiligheid, inclusief fysieke integriteit en rechtszekerheid; verbod van discriminatie en eerbiediging van andere fundamentele rechten van de mens, bijvoorbeeld bewegingsvrijheid, de eerbiediging van het gezinsleven, de vrijheid van meningsuiting en van godsdienst, eigendomsrechten, enz. ; teneinde te voorzien in de basisbehoeften van repatrianten en hun herintegratie mogelijk te maken, kunnen ook bijstand en onderdak noodzakelijke elementen zijn waarvoor vaak internationale hulp vereist is; repatriëring kan ook een doeltreffend systeem noodzakelijk maken voor de uitoefening van toezicht op het herintegratieproces, door de invoering en het functioneren van binnenlandse en internationale mechanismen voor de bescherming van de mensenrechten van de repatrianten. Voor al deze elementen zijn voorafgaande overeenkomsten tussen de betrokken partijen noodzakelijk. Ingeval de Raad zou besluiten de regeling inzake tijdelijke bescherming overeenkomstig artikel 4, tweede streepje, op te heffen, zijn overeenkomsten tussen de landen van herkomst en de Europese Unie, in samenwerking met het UNHCR, geschikt. 20. In de derde alinea van dit artikel wordt beklemtoond dat de voorrang zal worden gegeven aan een vrijwillige terugkeer, omdat dit veruit de minst gecompliceerde en de meest menswaardige oplossing is. Nationale overheidsdiensten behoeven geen ultieme asielaanvragen te behandelen en de betrokken personen kunnen zelf hun terugkeerschema vaststellen. Samenwerking met het UNHCR, de IOM en andere organisaties is vereist, daar deze vroeger reeds aangepaste terugkeerprogramma's hebben ontwikkeld. Artikel 5 21. Wat betreft de in artikel 5 geregelde materie dient te worden bedacht dat het nu juist een van de doelstellingen van het gemeenschappelijk optreden is de voorwaarden te scheppen om de verantwoordelijkheid met betrekking tot situaties van massale instroom van personen die internationale bescherming behoeven, doeltreffend te delen. Artikel 5 geeft de inhoud weer van de resoluties van de Raad over de verdeling van de lasten, waarin de mogelijkheid genoemd wordt van op solidariteit gebaseerde maatregelen wanneer bij voorbeeld een massale instroom van ontheemden van het grondgebied van één of meer Lid-Staten plaatsvindt. Deze maatregelen kunnen bij voorbeeld inhouden dat financiële compensatie wordt gegeven en/of, indien dit niet voldoende is, dat de vluchtelingen uit de crisisgebieden op eerlijke wijze worden toegewezen. 8 Artikel 6 22. 23. 24. Artikel 6 betreft de verblijfsvergunning die door de Lid-Staten afhankelijk van de in de artikelen 3 en 4 bedoelde besluiten moet worden afgegeven aan personen die voor de regeling inzake tijdelijke bescherming in aanmerking komen. In de artikelen 7, 8 en 9 wordt een aantal minimumrechten betreffende de status behandeld, die in het kader van regelingen inzake tijdelijke bescherming moeten worden toegekend. Er kunnen distorsies worden veroorzaakt wanneer tussen de regelingen inzake tijdelijke bescherming belangrijke verschillen bestaan wat de basisrechten van de begunstigden betreft. Daarom wordt voorgesteld dat de Lid-Staten een gemeenschappelijk standpunt over deze rechten innemen. De artikelen zijn algemeen geformuleerd om duidelijk te maken dat nadere bepalingen zullen moeten worden vastgelegd in de nationale wetgeving en dat deze bijgevolg kunnen verschillen. Aangezien aan het voorstel de vorm van een gemeenschappelijk optreden is gegeven, hebben deze bepalingen niet ten doel individuele rechten te scheppen en zijn zij bijgevolg niet rechtstreeks toepasselijk Niet alle Lidstaten kennen thans alle in deze artikelen vermelde rechten toe. In overeenstemming met de filosofie van het werkprogramma voor 1991 en de mededeling van de Commissie van 1994 inzake immigratie- en asielbeleid, moet echter een vergelijkbaar niveau van sociale rechten worden verschaft. De overweging die daaraan ten grondslag ligt is dat hoe meer punten van overeenkomst er tussen de Lid-Staten zijn, hoe minder invloed de aantrekkende factoren zullen hebben op de keuze van de plaats van bestemming van diegenen die bescherming behoeven. Artikel 7 25. In de meeste Lid-Staten bestaat het recht op gezinshereniging niet, hoewel geval per geval uitzonderingen worden gemaakt. In het algemeen is gezinshereniging mogelijk voor echtgenoten en minderjarige niet-gehuwde kinderen van personen die bescherming genieten; in een beperkt aantal gevallen (in Oostenrijk, Spanje en Portugal) kan ook bescherming worden geboden aan andere familieleden, bijvoorbeeld ten laste komende ouders. In artikel 7 wordt het recht op gezinshereniging beperkt tot echtgenoten en kinderen. Het wordt aan de Lid-Staten overgelaten voorwaarden vast te stellen voor de toelating van ten laste komende familieleden die niet tot het gezin behoren. In aanmerking genomen dat tijdelijke bescherming zich over een periode van verscheidene jaren kan uitstrekken, zou het ontzeggen van het recht op gezinshereniging aan begunstigden van regelingen inzake tijdelijke bescherming een aanzienlijke aantasting van het gezinsleven betekenen. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren, dat het krachtens artikel 10 van mogelijk tijdelijke-beschermingsregelingen op te schorten. Dit betekent dat sommige ontheemden zonder deze opschorting onmiddellijk het recht op gezinshereniging zouden hebben verkregen zodra hun de vluchtelingenstatus was toegekend. van begunstigden asielaanvragen onderzoek is het van 26. Het artikel 7, tweede lid, is ingegeven door de vaak onstabiele situatie in het land van herkomst. Hoewel begunstigden van een tijdelijke-beschermingsregeling zo overtuigend mogelijk bewijsmateriaal moeten kunnen voorleggen in verband met hun gezinsleden, is het niet altijd mogelijk de schriftelijke bewijsstukken te verkrijgen die onder normale omstandigheden vereist zijn. Artikel 8 27. De verlening van een vergunning voor een winstgevende bezigheid aan begunstigden van tijdelijke- beschermingsregelingen is een vrij omstreden aangelegenheid en de mate waarin de vergunning wordt verleend schijnt omgekeerd evenredig te zijn aan het aantal personen die onder de regeling vallen. De situatie in verband met de toegang tot de arbeidsmarkt kan over het algemeen in drie verschillende categorieën worden onderverdeeld: in Denemarken en in Griekenland bestaat een dergelijke mogelijkheid niet; in Duitsland en in Nederland moet een wachttijd worden vervuld alvorens een arbeidsvergunning kan worden afgeleverd; in een aantal andere landen is de toegang tot de arbeidsmarkt afhankelijk van de afgifte van een arbeidsvergunning die over het algemeen één jaar geldig is, maar gewoonlijk kan worden verlengd gedurende de gehele periode dat de regeling van toepassing is; in sommige landen zoals Portugal, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk beschikken diegenen die tijdelijke bescherming krijgt over rechten die vergelijkbaar zijn met die van de onderdanen van het land, waaronder het recht op werkloosheidsuitkering (Finland en Luxemburg). 28. Thans kennen niet alle Lid-Staten een vergunning voor een winstgevende bezigheid toe aan begunstigden van tijdelijke beschermingsregelingen. Dit kan aanleiding geven tot secundaire migratiestromen uit een Lid-Staat waar het recht op werk niet wordt toegekend naar een andere Lid-Staat waar dat recht wel bestaat. Een tweede argument om deze personen een vergunning te verstrekken voor een winstgevende bezigheid bestaat erin dat zij anders hun toevlucht tot een "zwarte" arbeidsmarkt gaan zoeken. Gelet op de aard van de tijdelijke bescherming zou het bovendien moeilijk te rechtvaardigen zijn onderscheid te maken tussen begunstigden van een tijdelijke- beschermingsregeling en onderdanen of vluchtelingen die onder het Verdrag van Geneve vallen, wanneer het gaat om arbeidsvoorwaarden, bezoldiging en sociale zekerheid. De term "winstgevende bezigheid" moet zo worden verstaan, dat hieronder zowel arbeid in loondienst valt als werk als zelfstandige. De term "sociale zekerheid" moet dus worden verstaan in de zin van artikel 24, onder b) van het Verdrag van Genève. Artikel 9 29. Personen aan wie tijdelijke bescherming is toegekend, worden over het algemeen ontvangen in opvangvoorzieningen die in de meeste Lid-Staten ook worden gebruikt voor de opvang van asielzoekers. Particuliere of sociale huisvesting schijnt evenwel in de meeste Lid-Staten eveneens beschikbaar inrichting van de opvangvoorzieningen wordt gefinancierd en beheerd door het gastland; in sommige landen (bijvoorbeeld Zweden) verleent de staat subsidies voor particuliere huisvesting. te zijn. De 10 Alleen in het Verenigd Koninkrijk bestaat geen opvangsysteem. De meeste Lid-Staten zorgen in een eerste fase voor speciale opvangvoorzieningen voor begunstigden van tijdelijke-beschermingsregelingen; wanneer hun verblijf een bepaalde duur overschrijdt, worden over het algemeen duurzamere huisvestingsvoorzieningen aangeboden. Deze situatie is weergegeven in artikel 9, lid 1. 30. 31. Evenals dat voor het recht op werk het geval is, is ook het beleid van de Lid-Staten op het gebied van de sociale voorzieningen zeer uiteenlopend : er zijn landen waar de begunstigden van de tijdelijke-beschermingsregelingen geen toegang tot sociale voorzieningen krijgen (Italië) en andere waar zij rechten hebben die vergelijkbaar zijn met die van de onderdanen van het land (Verenigd Koninkrijk, Finland). In de meeste Lid-Staten krijgen zij toegang tot het stelsel van gezondheidszorg. In sommige Lid- Staten waar de toegang tot de sociale voorzieningen beperkt is, wordt bijstand in geld of in natura verstrekt voor het dagelijkse onderhoud. De volzin betreffende de sociale voorzieningen is omzichtig geformuleerd, zodat het aan de Lid-Staten wordt overgelaten bepalingen vast te stellen, rekening houdend met de tijdelijke aard van de toelating van begunstigden van tijdeUjke-beschermingsregelingen en met hun individuele mogelijkheden om in hun eigen onderhoud te voorzien. Volgens artikel 8 moeten begunstigden die werk hebben, dezelfde rechten inzake sociale zekerheid krijgen als Verdragsvluchtelingen. De onderwijsvoorzieningen die ter beschikking staan van begunstigden van tijdelijke beschermingsregelingen variëren zowel wat de toegankelijkheid als wat de inhoud betreft. Over het algemeen is de toegang tot plaatselijk onderwijs tot op zekere hoogte gewaarborgd en worden projecten voor taalonderricht opgezet. In sommige, landen (bijvoorbeeld Frankrijk en Portugal) worden ter zake geen initiatieven door de staat In de meeste gevallen hebben jongere kinderen toegang tot het lager genomen. onderwijs (België, Duitsland, Italië, Nederland en Spanje). In Oostenrijk, Denemarken, Luxemburg, Zweden en het Verenigd Koninkrijk kunnen personen die onder een tijdelijke beschermingsregeling vallen, op dezelfde wijze gebruik maken van de onderwijsvoorzieningen als erkende vluchtelingen. Het recht op onderwijs is een fundamenteel mensenrecht dat verankerd is in artikel 2 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag betreffende de rechten van de mens. Het tijdelijke wordt dan ook normaal beschermingsregelingen die tot de leerplichtige leeftijdscategorie behoren. Andere vormen van (voortgezet) onderwijs moeten openstaan voor begunstigden van tijdelijke beschermingsregelingen, zodat zij de nodige vaardigheden kunnen verwerven om zich verder te ontwikkelen, zowel in het gastland als later in hun land van herkomst. toegekend aan alle begunstigden van Artikel 10 32. Het belang van het recht asiel te vragen is reeds beklemtoond in de algemene overwegingen en komt in dit artikel nogmaals tot uiting: het biedt de mogelijkheid de onderzoekprocedure op te schorten zolang de tijdelijke bescherming van kracht is, met een maximum van vijfjaar. 11 Artikel 11 33. Artikel 11 bevat een aantal uitzonderingsbepalingen die rechtstreeks zijn afgeleid van de artikelen IF en 33 van het Verdrag van Genève. Artikel 12 34. 35. Terwijl het gemeenschappelijke optreden de algemene regels voor regelingen inzake tijdelijke bescherming alsmede een aantal daaraan verbonden minimumrechten vastlegt, kan de Raad ter uitvoering van het gemeenschappelijke optreden besluiten dergelijke regelingen in te voeren of op te heffen. Daarvoor is een gekwalificeerde meerderheid vereist te verzekeren van het beoogde coördinatiemechanisme met betrekking tot de invoering, de herziening en de opheffing van regelingen inzake tijdelijke bescherming. einde de doeltreffendheid ten Ieder besluit tot toepassing van tijdelijke bescherming in geval van nieuwe massale migratiestromen behoort duidelijk tot de "voornaamste aspecten" van de activiteiten van de derde pijler waarnaar in artikel K. 6 wordt verwezen; raadpleging van het Europees Parlement is derhalve vereist, ook al is zulks in het gemeenschappelijke optreden niet specifiek vermeld. Dit overleg mag een snelle besluitvorming evenwel niet in de weg staan. Artikel 4 geeft het Europees Parlement de mogelijkheid zijn standpunt kenbaar te maken en aanbevelingen te doen op grond van het verslag dat door de Commissie wordt opgesteld. Er wordt evenwel aangeraden dat de Lid-Staten, ter aanvulling op de samenwerking als bedoeld in artikel 4, derde alinea, het advies van de UNHCR inwinnen wanneer zij besluiten een regeling inzake tijdelijke bescherming in te voeren, te herzien of op te heffen. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties heeft de UNHCR herhaaldelijk verzocht het vraagstuk te behandelen van de massale migratiestromen van personen die internationale bescherming behoeven, zelfs wanneer deze niet als vluchtelingen worden beschouwd. Het optreden van de UNHCR zal bijdragen tot een betere coördinatie met andere regelingen op internationaal vlak, waarbij rekening wordt gehouden met de rol die tijdehjke bescherming in het kader van een overkoepelende strategie kan spelen. 36. Gezien het belang van de maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk optreden wordt aanbevolen deze in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekend temaken. Artikel 13 37. Om het tijdelijke karakter van deze regelingen te bewaren moet worden bepaald hoe lang deze tijdelijke status mag blijven duren alvorens een beslissing wordt genomen om naar een andere, duurzamere situatie over te gaan. Dit vraagstuk wordt door de internationale gemeenschap bestudeerd en het ligt op de weg van de Europese Unie om daarin een leidende rol te spelen. Daarom wordt in artikel 13 aanbevolen dat de Lid-Staten dit vraagstuk onderzoeken tijdelijke in te voeren, een veilige terugkeer onder menswaardige beschermingsregeling voorwaarden nog niet mogelijk is. Bij dit onderzoek moet vooral worden nagegaan, of maatregelen op langere termijn ten aanzien van de onder tijdelijke bescherming vallende personen kunnen worden genomen. indien vijf jaar na het besluit om een 12 Artikel 14 38. Om dit gemeenschappelijk optreden onmiddellijke werking te geven, - die door de spoedeisendheid in gevallen van massale migratiestromen wordt gerechtvaardigd, is in artikel 14 bepaald dat het gemeenschappelijke optreden in werking treedt op de dag waarop het in het Publikatieblad wordt bekendgemaakt. Dit is mogelijk daar het gemeenschappelijke optreden op zich geen nieuwe individuele rechten schept. 13 Voorstel voor een GEMEENSCHAPPELIJK OPTREDEN waartoe door de Raad is besloten op grond van artikel K. 3, lid 2, onder b) van het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzake tijdelijke bescherming van ontheemden DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzonderheid op artikel K. 3, lid 2, onder b), Gezien het voorstel van de Commissie2 Gezien het advies van het Europees Parlement3, Overwegende dat het asielbeleid volgens artikel K. 1, punt 1, van het Verdrag als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang wordt beschouwd; Overwegende dat overeenkomstig artikel K. 2 van het Verdrag het verbod tot uitzetting of terugleiding, dat wordt gegarandeerd door het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, in alle omstandigheden moet worden nageleefd; Overwegende dat het aantal ontheemden in Europa de voorbije jaren enorm is toegenomen; Overwegende dat de Lid-Staten en de Instellingen van de Europese Unie herhaaldelijk hun bezorgdheid over de situatie van ontheemden hebben geuit, in het bijzonder in de tijdens de bijeenkomst van 30 november en 1 december 1992 te Londen door de met immigratiezaken belaste ministers aangenomen conclusie over personen die zijn ontheemd door het conflict in het voormalige Joegoslavië, de tijdens de bijeenkomst van 1 en 2 juni 1993 te Kopenhagen door de resolutie betreffende bepaalde met gemeenschappelijke beleidslijnen voor de opvang van bijzonder kwetsbare groepen personen uit het voormalige Joegoslavië, de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over immigratie- en asielbeleid4 en de resolutie5 van het Europees Parlement over de mededeling van de Commissie inzake immigratie- en asielbeleid; immigratiezaken belaste ministers aangenomen Overwegende dat de Raad op 25 september 1995 een resolutie over de verdeling van de lasten met betrekking tot de opname en het verblijf van ontheemden op tijdelijke basis6 heeft aangenomen en op 4 maart 1996 een besluitbetreffende een alarm- en spoedprocedure voor de PB nr. PB nr. COM(94)23 def. van 23. 2. 1994. PB nr. C 269 van 16 10. 1995, blz. 156. PB nr. C 262 van 7. 10. 1995, blz. 1. 14 verdeling van de lasten met betrekking tot de opname en het verblijf van ontheemden op tijdelijke basis7 heeft vastgesteld; Overwegende dat de Raad in bovengenoemde resolutie heeft erkend, dat in situaties waarin een massale instroom van ontheemden op het grondgebied van de Lid-Staten plaatsvindt of waarin het waarschijnlijk is dat de Lid-Staten het hoofd zullen moeten bieden aan een dergelijke instroom, een snel en gecoördineerd optreden noodzakelijk kan zijn om ernstige bedreigingen van mensenlevens weg te nemen; Overwegende dat een dergelijke gecoördineerde aanpak van de solidariteit tussen de Lid-Staten moet getuigen en de Europese humanitaire traditie er haar uitdrukking in moet vinden en dat aldus aan alle personen die binnen hun rechtsgebied internationale bescherming behoeven, een behandeling in overeenstemming met de menselijke waardigheid wordt gewaarborgd; Overwegende dat het daarom noodzakelijk is een besluit te nemen over de vaststelling door de Unie van een regeling inzake tijdelijke bescherming in specifieke situaties; Overwegende dat het eveneens noodzakelijk is de minimumrechten betreffende de status van de onder een dergelijke regeling inzake tijdelijke bescherming vallende ontheemden vast te stellen; Overwegende dat besluiten om specifieke regelingen inzake tijdelijke bescherming ter uitvoering van dit gemeenschappelijke optreden vast te stellen, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden genomen, HEEFT TOT HET VOLGENDE GEMEENSCHAPPELIJKE OPTREDEN BESLOTEN : Artikell Definities In de zin van dit gemeenschappelijke optreden: a) b) wordt onder "regeling inzake tijdelijke bescherming van ontheemden" verstaan een regeling die ingevolge dit gemeenschappelijke optreden bescherming van tijdelijke aard biedt aan personen die internationale bescherming behoeven; wordt onder "personen die internationale bescherming behoeven" verstaan iedere onderdaan uit derde landen of iedere staatloze die zijn land van verblijf heeft verlaten en wiens veilige terugkeer onder menswaardige voorwaarden onmogelijk is gezien de situatie in dat land, in het bijzonder: personen die zijn gevlucht uit door een gewapend conflict en aanhoudend geweld getroffen gebieden; personen die ernstig gevaar liepen of lopen aan systematische of algemene schending van de mensenrechten te worden blootgesteld, waaronder personen die behoren tot groepen die verplicht zijn hun woonplaats te verlaten als gevolg van vervolgingen op etnische of godsdienstige gronden; en PB nr. L63 van 13. 3. 1996, blz. 10. 15 c) d) e) 1. 2. 3. personen die om andere, specifiek met hun persoonlijke situatie samenhangende redenen als personen worden beschouwd die internationale bescherming behoeven; wordt onder "massale instroom van personen die internationale bescherming behoeven" verstaan de aankomst in de Unie van een aanzienlijk aantal personen die verklaren internationale bescherming te behoeven of zeer waarschijnlijk binnenkort te zullen behoeven; wordt onder "Verdrag van Genève" verstaan het Verdrag van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967; wordt onder "erkende vluchtelingen" verstaan personen aan wie de vluchtelingenstatus overeenkomstig het Verdrag van Genève is toegekend. Artikel 2 Algemene bepalingen Dit gemeenschappelijke optreden is niet van toepassing op personen die door de Lid- Staten zijn toegelaten in het kader van nationale regelingen inzake tijdelijke bescherming van ontheemden die vóór de inwerkingtreding van dit gemeenschappelijke optreden werden ingevoerd. De Lid-Staten passen de bepalingen van dit gemeenschappelijke optreden toe zonder onderscheid naar ras, godsdienst of nationaliteit. Dit gemeenschappelijke optreden doet geen afbreuk aan de bevoegdheid der Lid-Staten personen die internationale bescherming behoeven, gunstiger voorwaarden toe te kennen. Artikel 3 Vaststelling van regelingen inzake tijdelijke bescherming 1. In geval van massale instroom van personen die internationale bescherming behoeven, besluit de Raad, die in aanmerking neemt of doeltreffende bescherming in het gebied van herkomst mogelijk is, een regeling inzake tijdelijke bescherming vast te stellen overeenkomstig de in artikel 12, lid 1, vastgestelde procedure. 2. Het in lid 1 bedoelde besluit stelt de specifieke groepen personen vast, waarop de regeling inzake tijdelijke bescherming van toepassing is, alsmede de duur daarvan. Artikel 4 Verlenging en/of opheffing van regelingen inzake tiideuike bescherming De Commissie dient jaarlijks uiterlijk zes maanden voor het einde van een regeling inzake tijdelijke bescherming bij de Raad en het Europees Pariement een verslag in over de situatie in het land van herkomst en over de toepassing door de Lid-Staten van de regeling inzake tijdehjke bescherming, alsmede over de financiële gevolgen daarvan. 16 Op grond van dit verslag en uiterlijk drie maanden voor het einde van een regeling inzake tijdelijke bescherming besluit de Raad overeenkomstig de in artikel 12, lid 1, vastgestelde procedure tot herziening van het overeenkomstig artikel 3 genomen besluit of tot opheffing van de regeling inzake de tijdelijke bescherming en terugkeer van de betrokken personen, indien de situatie in het land van herkomst een veilige terugkeer onder humane voorwaarden mogelijk maakt. Bij de organisatie van de terugkeer zal de voorkeur worden gegeven aan de bevordering van vrijwillige repatriëring, in nauwe samenwerking met de betrokken internationale organisaties, in het bijzonder het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen. Artikels Bijstand aan bijzonder zwaar getroffen Lid-Staten Op grond van het in artikel 4 bedoelde verslag onderzoekt de Raad op welke wijze het best bijstand kan worden geboden aan Lid-Staten die bijzonder zwaar zijn getroffen door de massale instroom van personen die internationale bescherming behoeven. Artikel 6 Verblijfsvergunning De Lid-Staten verstrekken de personen die voor de regeling inzake tijdelijke bescherming in aanmerking komen, voor de duur van de regeling een verblijfsvergunning. Artikel7 Gezinshereniging 1. 2. De Lid-Staten dragen ervoor zorg, dat aan begunstigden van een regeling inzake tijdelijke bescherming het recht op gezinshereniging wordt toegekend ten aanzien van hun echtgenoten en hun minderjarige ten laste komende kinderen. Wanneer een besluit omtrent gezinshereniging moet worden genomen, mag het ontbreken van schriftelijke bewijsstukken betreffende huwelijk of verwantschap op zichzelf niet een beletsel vormen. Alle ter zake strekkende feiten en omstandigheden moeten bij de beoordeling van de geldigheid van het bewijsmateriaal en de geloofwaardigheid van de verklaringen van de verzoeker in aanmerking worden genomen. Artikel 8 Tewerkstelling en sociale zekerheid De Lid-Staten dragen ervoor zorg, dat aan begunstigden van een regeling inzake tijdelijke bescherming een vergunning voor een winstgevende bezigheid wordt verleend. Begunstigden van een regeling inzake tijdelijke bescherming en erkende vluchtelingen worden met betrekking tot bezoldiging, sociale zekerheid en andere arbeidsvoorwaarden gelijk behandeld. 17 Artikel 9 Huisvesting, sociale voorzieningen en onderwijs 1. 2. 3. De Lid-Staten streven ernaar, aan begunstigden van een regeling inzake tijdelijke bescherming dezelfde huisvestingsvoorzieningen ter beschikking te stellen als aan erkende vluchtelingen. Bij wijze van voorlopige maatregel kan evenwel tijdelijke opvang worden geboden voor een periode van een jaar na het begin van de toepassing van de regeling inzake de tijdelijke bescherming. De Lid-Staten dragen ervoor zorg, dat aan begunstigden van een regeling inzake tijdelijke bescherming de nodige bijstand wordt verstrekt, in het bijzonder met betrekking tot levensonderhoud en gezondheidszorg. Wanneer de begunstigden toegang tot de arbeidsmarkt hebben, moet bij de bepaling van de omvang en de aard van de bijstandsregelingen rekening worden gehouden met de mogelijkheden die deze personen hebben om in hun eigen onderhoud te voorzien. De Lid-Staten dragen ervoor zorg, dat de begunstigden van een regeling inzake tijdelijke bescherming onder dezelfde voorwaarden als erkende vluchtelingen toegang tot het openbare onderwijs krijgen. Artikel 10 Asiel Het onderzoek van een asielaanvraag in de zin van het Verdrag van Geneve die door een begunstigde van een regeling inzake tijdelijke bescherming is ingediend, kan worden opgeschort zolang de Raad geen besluit heeft genomen betreffende de opheffing van de regeling zoals bedoeld in artikel 4, tweede streepje; deze opschorting mag evenwel niet langer duren dan vijf jaar na het begin van de toepassing van de regeling inzake tijdelijke bescherming. Artikel 11 Uitsluitingsbepalingen De regeling inzake tijdelijke bescherming is niet van toepassing op een persoon ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat hij: een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan, zoals omschreven in de internationale overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen; een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft begaan, buiten het land van toevlucht, voordat hij op het grondgebied van de Lidstaten is aangekomen; zich schuldig heeft gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties. Een Lid-Staat kan de voordelen van de regeling inzake de tijdelijke bescherming weigeren aan een persoon ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van die Lid-Staat, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap vajn deze Lid-Staat. 18 Artikel 12 Uitvoeringsmaatregelen 1. 2. Op initiatief van een Lid-Staat of van de Commissie, die de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen om advies kan vragen, stelt de Raad bij gekwalificeerde meerderheid de in de artikelen 3 en 4 bedoelde maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijke optreden vast. De in lid 1 genoemde uitvoeringsmaatregelen worden in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt. Artikel 13 Beschermingsmaatregelen OP lange termijn Wanneer de Raad na een periode van vijfjaar na de invoering van een regeling inzake tijdelijke bescherming niet een besluit heeft genomen tot opheffing van de regeling overeenkomstig artikel 4, onderzoeken de Lid-Staten of maatregelen op langere termijn moeten worden genomen ten aanzien van onder tijdelijke bescherming vallende personen. Artikel 14 Slotbepaling Dit gemeenschappelijke optreden treedt in werking op de dag waarop het in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt bekendgemaakt. Gedaan te Brussel, op Voor de Raad De Voorzitter 19 ISSN 0254-1513 COM(97) 93 def. DOCUMENTEN NL 04 05 Catalogusnummer : CB-CO-97-094-NL-C ISBN 92-78-16718-5 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg U


title: Πρόταση στο Συμβούλιο για κοινή δράση βάσει του άρθρου Κ.3 παράγραφος 2 στοιχείο β) της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με την προσωρινή προστασία των παρά τη θέλησή τους μετακινούμενων ατόμων

text: ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ Βρυξέλλες, 05. 03. 1997 COM(97) 93 τελικό 97/0081 (CNS) Πρόταση στο Συμβούλιο για Κοινή Δράση βάσει του άρθρου Κ. 3, παράγραφος 2, στοιχείο β) της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με την Προσωρινή Προστασία των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων (υποβληθείσα από την Επιτροπή) ΕΠΕΞΗΓΗΜΑΤΙΚΟ ΥΠΟΜΝΗΜΑ Ι. 1. 2. Εισανωγή Μετά τον δεύτερο παγκόσμιο πόλεμο, τα κράτη που τώρα αποτελούν την Ευρωπαϊκή Ένωση κλήθηκαν συχνά, συλλογικά ή μεμονωμένα, να δεχθούν στην επικράτεια τους άτομα από τρίτες χώρες, τα οποία για διάφορους λόγους χρήζουν διεθνούς προστασίας. Ενώ το σύστημα προστασίας των προσφύγων που προβλέπεται από τη Σύμβαση περί του Καθεστώτος των Προσφύγων της 28ης Ιουλίου 1951 δημιουργήθηκε αρχικά για να αντιμετωπίσει τις περιπτώσεις εκείνων οι οποίοι εγκαταλείπουν τη χώρα τους συνεπεία πολέμου, η παράδοση που δημιουργήθηκε κατ' αυτόν τον τρόπο χρησίμευσε για να προστατεύσει πολλά άλλα άτομα. Η μαζική έξοδος πληθυσμών, οι οποίοι προσπαθούσαν να αποφύγουν τον πόλεμο στην πρώην Γιουγκοσλαβία, και οι συνεπαγόμενοι κίνδυνοι, πρόσθεσαν μια νέα διάσταση στην αντιμετώπιση τέτοιων καταστάσεων σύγκρουσης. Για πρώτη φορά μετά τον Β' Παγκόσμιο Πόλεμο, η Ευρώπη βρέθηκε αντιμέτωπη με αναγκαστικές μετακινήσεις πληθυσμών οι οποίες δεν είναι συγκρίσιμες με τις προηγούμενες καταστάσεις κρίσης ούτε ποιοτικά ούτε ποσοτικά: ο αριθμός των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων υπερβαίνει κατά πολύ οποιαδήποτε συγκρίσιμη μαζική μετακίνηση προς τη Δυτική Ευρώπη (πενταπλάσια από τις 200. 000 προσφύγων που έφυγαν από την Ουγγαρία το 1956)· τα σχετικά άτομα δεν πληρούν αναγκαστικά τις προϋποθέσεις για να υπαχθούν στο καθεστώς των προσφύγων σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης- η κατάσταση στις περισσότερες δυτικοευρωπαϊκές χώρες υποδοχής Τα κράτη που αποτελούν μέλη της έχει αλλάξει σημαντικά. Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι όχι μόνο υποχρεωμένα από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη να δημιουργήσουν ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα, αλλά εξίσου υποχρεωμένα από την Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση να θεωρούν την πολιτική ασύλου και την πολιτική που αφορά υπηκόους κοινού ενδιαφέροντος". χωρών ως "θέματα τρίτων 3. Μια απάντηση που υιοθετήθηκε πρακτικά από όλα τα κράτη μέλη για να αντιμετωπιστεί η πρόκληση την οποία αποτελούσαν τα άτομα που εγκατέλειπαν τη χώρα τους λόγω της σύρραξης στην πρώην Γιουγκοσλαβία ήταν η λήψη, σε αυτόνομη βάση, ειδικών μέτρων που καθιστούσαν δυνατή την ταχεία λήψη αποφάσεων περί προσωρινής αποδοχής, αποφεύγοντας τοιουτοτρόπως ή αναβάλλοντας τις πλήρεις διαδικασίες που χρειάζονται προκειμένου να χορηγηθεί άσυλο. Αυτή η λύση της "προσωρινής προστασίας" που χρησιμοποιήθηκε στην περίπτωση της κρίσης στη Γιουγκοσλαβία, παρά το γεγονός ότι υιοθετήθηκε σε ευρύτερη κλίμακα και από μεγαλύτερο αριθμό κρατών απ' ότι κατά το παρελθόν, δεν ήταν εντελώς νέα. Ήταν η ίδια λύση που είχε δοθεί, για παράδειγμα, από την Αυστρία σε 200. 000 άτομα που εγκατέλειψαν την ίδια λύση δόθηκε όσον αφορά τα άτομα που Ουγγαρία. Το 1968, η εγκατέλειπαν την Τσεχοσλοβακία λόγω της Σοβιετικής εισβολής. Πιο πρόσφατα, οι Αλβανοί πρόσφυγες έγιναν, αρχικά, δεκτοί στην Ιταλία σε προσωρινή βάση. Επιπλέον, πολλά Ευρωπαϊκά κράτη δέχθηκαν Βιετναμέζους "boat people" και Ταμίλους από τη Σρι Λάνκα. 4. Αν και η Σύμβαση της Γενεύης δεν αποκλείει ipso facto την αναγνώριση του καθεστώτος του πρόσφυγα σε ομάδες ατόμων, τα κράτη της Δυτικής Ευρώπης δίστασαν να κάνουν χρήση αυτής της δυνατότητας. Παρόμοια, το άρθρο 1Γ της Σύμβασης το οποίο αναφέρεται ρητά στη δυνατότητα στέρησης της ιδιότητας του πρόσφυγα, εφαρμόστηκε σπάνια στα ευρωπαϊκά κράτη, επειδή προϋποθέτει μακροχρόνιες διαδικασίες για την εξέταση μεμονωμένων περιπτώσεων. Η προσωρινή προστασία ως θεσμός, συνεπώς, παρουσιάζει το πλεονέκτημα να προσφέρει άμεση και ευέλικτη προστασία σε άτομα που έχουν ανάγκη. Αυτή η προσωρινή προστασία είναι εξαιρετικά σημαντική σε καταστάσεις κατά τις οποίες τα άτομα εγκαταλείπουν περιοχές συγκρούσεων, κατάσταση δυστυχώς ολοένα και πιο διαδεδομένη. Παρότι τα συστήματα προσωρινής προστασίας δεν προτίθενται να αντικαταστήσουν τον θεσμό του ασύλου, μπορούν εν τούτοις να προσφέρουν άμεση ανθρωπιστική προστασία σε μεγάλες ομάδες ατόμων, τα οποία έχουν εξαναγκασθεί να εγκαταλείψουν τα σπίτια τους και τη χώρα τους. Επιπλέον, η προσωρινή προστασία περιορίζεται, εξ ορισμού, στο χρονικό διάστημα κατά τη διάρκεια του οποίου οι συνθήκες της χώρας καταγωγής δεν επιτρέπουν την ασφαλή και αξιοπρεπή επιστροφή των συγκεκριμένων ατόμων. Ένα καθεστώς προοριζόμενο να λήξει, όταν η κατάσταση στις σχετικές περιοχές έχει ουσιαστικά βελτιωθεί, καθιστά δυνατή τη διάθεση πόρων προς όφελος άλλων ατόμων εχόντων ανάγκη. Η προσωρινή προστασία εντός της ΕΕ διαφέρει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο, ιδιαίτερα, όσον αφορά τις διάφορες νομικές καταστάσεις και δικαιώματα που αναγνωρίζονται στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας. Η πρώτη και πλέον καταφανής διαφορά μεταξύ των κρατών μελών αφορά το ισχύον νομικό καθεστώς του καλυπτομένου από σύστημα προσωρινής προστασίας. Σε μερικά κράτη μέλη αυτά τα άτομα αντιμετωπίζονται κατά τρόπο ανάλογο είτε με τους αιτούντες άσυλο είτε με τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες, είτε σε ορισμένες περιπτώσεις, με τους υπηκόους του κράτους μέλους. Άλλα κράτη μέλη δεν διαθέτουν τέτοια υψηλά επίπεδα φιλοξενίας και κοινωνικής προστασίας. Συνεπώς, η κλίμακα των δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στο συγκεκριμένο άτομο ή η έκταση της βοήθειας που του ή της παρέχεται κατά την άφιξη του/της ποικίλλει. Σε ορισμένα κράτη μέλη, προσφέρεται η δυνατότητα απασχόλησης παρέχοντας τοιουτοτρόπως στα άτομα αυτά τη δυνατότητα να συντηρούν τον εαυτό τους και την οικογένεια τους. Σε άλλα κράτη μέλη, οι δικαιούχοι προσωρινής προστασίας βασίζονται για πολλά χρόνια στην κοινωνική πρόνοια. Επιπλέον, υπάρχει ανάγκη μεγαλύτερης συνεργασίας, επειδή το κράτος μέλος, το οποίο γνωστοποιεί πρώτο την εφαρμογή του συστήματος του προσωρινής προστασίας, καθίσταται ενδεχομένως πόλος έλξης, στο μέτρο που τα άλλα κράτη μέλη δεν ακολουθούν. Το αντίστροφο αποτέλεσμα παρατηρείται όταν η ρύθμιση τίθεται εκτός ισχύος. Μία κοινή προσέγγιση θα επηρεάσει ορισμένους από τους καθοριστικούς παράγοντες για τον προορισμό των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Φαίνεται ως εκ τούτου ότι, προκειμένου να περιοριστούν οι απρόβλεπτες συνέπειες των διαφορετικών συστημάτων προσωρινής προστασίας, πρέπει να επιτευχθεί κάποιο επίπεδο προσέγγισης των εθνικών πολιτικών και πρακτικών και να αυξηθεί η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών για να δοθεί η 5. 6. 7. 8. δυνατότητα ίσης κατανομής των ευθυνών. Η σημασία της προσέγγισης των εφαρμοζομένων πολιτικών καθίσταται έκδηλη ειδικά σε σχέση με την υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, όπως προβλέπεται στο άρθρο 7α της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Ένα σημαντικό και θεμελιώδες χαρακτηριστικό της προσωρινής προστασίας είναι ότι δεν πρόκειται για δικαίωμα που θεμελιώνεται σε σύμβαση διεθνούς δικαίου. Τα κράτη χορηγούν την προσωρινή προστασία ως αυτόνομη πράξη και στις περισσότερες περιπτώσεις οι εθνικές διατάξεις είναι επιμελώς διατυπωμένες ώστε να αποκλείεται οιαδήποτε άλλη ερμηνεία. Η προτεινόμενη κοινή δράση δεν αποσκοπεί να θεμελιώσει ένα νέο δικαίωμα για προσωρινή προστασία συμπληρωματικά προς το ισχύον δικαίωμα ασύλου. Η προτεινόμενη προσέγγιση είναι ρεαλιστική, λαμβάνει υπόψη την ιστορία της προσωρινής προστασίας στην Ευρώπη και δεν αφήνει αμφιβολίες όσον αφορά τον εξαιρετικό χαρακτήρα οιουδήποτε συστήματος προσωρινής Πράγματι, παραμένει ουσιαστικό το δικαίωμα αίτησης προστασίας. χορήγησης ασύλου, εάν δεν υφίσταται δικαίωμα αίτησης προσωρινής προστασίας. Τα άτομα τα οποία μετακινούνται προσωρινά από τη χώρα καταγωγής τίθενται υπό προστασία στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, τον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη και άλλες ισχύουσες διεθνείς συμβάσεις στον τομέα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Εκεί απολαύουν ορισμένων ελαχίστων δικαιωμάτων σε σχέση με τη στέγαση, την εκπαίδευση, το απαραβίαστο κλπ. Στο πλαίσιο αυτό, η προστασία από την "απέλαση" που προβλέπεται στο άρθρο 33 της Σύμβασης της Γενεύης και στο άρθρο 3 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, πρέπει να θεωρηθεί ως ουσιώδης. Είναι πάντως ιδιαίτερα σημαντικό να ορισθούν εξ αρχής αυτά τα ελάχιστα δικαιώματα στο πλαίσιο μιας κοινής δράσης για τον συντονισμό των συστημάτων προσωρινής προστασίας των κρατών μελών, ώστε να αποφεύγονται οι στρεβλώσεις σε περίπτωση μαζικής συρροής μετακινούμενων ατόμων, τα οποία άλλως θα συρρέουν σε εκείνα τα κράτη στα οποία τους παρέχονται τα περισσότερα δικαιώματα. 9. Παρά το γεγονός ότι η προτεινόμενη κοινή δράση έχει δεσμευτικό χαρακτήρα, οι διατάξεις της αφορούν μόνο μια κοινή προσέγγιση των κρατών μελών κατά την έναρξη και τη σταδιακή κατάργηση ενός συστήματος προσωρινής προστασίας και τα ελάχιστα δικαιώματα που πρέπει να χορηγούνται στους δικαιούχους του συστήματος. Επί όσο διάστημα το Συμβούλιο δεν έχει αποφασίσει την εγκαθίδρυση συστήματος προσωρινής προστασίας, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να θεσπίζουν σε αυτόνομη βάση τα κατάλληλα μέτρα για τα χρήζοντα διεθνούς προστασίας άτομα. 11. ZyoAiaauoc των άρθρων Άρθρο 1 10. Το άρθρο 1 προτείνει ορισμούς για ορισμένες βασικές έννοιες που χρησιμοποιούνται στο σχέδιο κοινής δράσης. Εν στενή εννοία, ο όρος "συστήματα προσωρινής προστασίας" καλύπτει όλες τις ρυθμίσεις πλην εκείνων που συνεπάγονται την αναγνώριση της ιδιότητας του πρόσφυγα σύμφωνα με την Σύμβαση της Γενεύης ή την αποδοχή για ανθρωπιστικούς λόγους. Πάντως, η προσωρινή προστασία κρίθηκε ως κατάλληλη απάντηση σε καταστάσεις μαζικής συρροής ατόμων τα οποία αναζητούν καταφύγιο, τα περισσότερα των οποίων δεν αποτελούν πρόσφυγες κατά την έννοια της Σύμβασης ευρύτερη έννοια. Τοιουτοτρόπως, ο ορισμός των "ατόμων χρηζόντων διεθνούς προστασίας" Γενεύης αλλά πρόσφυγες της με χρησιμοποιείται μάλλον με ευρεία έννοια για να καλύψει όχι μόνον καταστάσεις στις οποίες συνέβη μαζική συρροή, αλλά και περιπτώσεις όπου καθίσταται σαφές ότι η μαζική συρροή είναι αναπόφευκτη. Αυτό επιτρέπει την εκ των προτέρων δράση. Οι κατηγορίες που απαριθμούνται εμπνέονται από εκείνες που ορίζονται στο Υπόμνημα για τη Διεθνή Προστασία της Ύπατης Αρμοστείας των Ην. Εθνών για τους πρόσφυγες (UN Doc. A/AC. 96/830, παραγρ. 47). Άρθρο 2 11. Το άρθρο 2 παράγραφος 1 περιλαμβάνει μία μεταβατική ρήτρα, η οποία προβλέπει ότι η κοινή δράση δεν έχει εφαρμογή σε άτομα που έχουν υπαχθεί σε συστήματα προσωρινής προστασίας πριν από τη θέσπιση της. Στόχος αυτής της διάταξης είναι να αποφευχθεί η παρεμβολή σε υπάρχουσες καταστάσεις με την απονομή διαφορετικών δικαιωμάτων σε άτομα που έχουν γίνει δεκτά στη βάση αμιγώς εθνικών αποφάσεων. Η προσωρινή προστασία παρέχεται κανονικά σε καθορισμένες ομάδες ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Ανεξάρτητα από τα κριτήρια καθορισμού αυτών των ομάδων, η εφαρμογή συστήματος προσωρινής προστασίας πρέπει να μην συνεπάγεται διακρίσεις ως προς τους δικαιούχους της. Για το λόγο αυτό, το άρθρο 2 παράγραφος 2 περιλαμβάνει σχετική διάταξη η οποία αντιστοιχεί στην αρχή που ορίζεται στο άρθρο 3 της Σύμβασης της Γενεύης και ακολουθεί και τη γραμμή της ανακοίνωσης της Επιτροπής για το ρατσισμό (COM (95) 653 τελικό, σημείο 2. 3. 7). Η τρίτη παράγραφος περιλαμβάνει μία σημαντική διάταξη: τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να χορηγούν ευνοϊκότερο καθεστώς στα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Η κοινή δράση πρέπει να θεωρηθεί ότι περιέχει τα ελάχιστα επίπεδα προστασίας. Άρθρο 3 12. Η παρούσα κοινή δράση βασίζεται στη υπόθεση ότι υπάρχει ανάγκη αυξημένης συνεργασίας σε σχέση με την καθιέρωση ενός συστήματος προσωρινής προστασίας για ειδικές ομάδες. Η γεωγραφική εγγύτητα και οι ιστορικοί δεσμοί θα συνεχίσουν να ασκούν καθοριστική επίδραση κατά την επιλογή του προορισμού των ατόμων τα οποία αναζητούν διεθνή προστασία. Πάντως, όπως έχει διαπιστωθεί στο πλαίσιο της κρίσης της πρώην Γιουγκοσλαβίας, αν αυτά τα άτομα καλούνται να επιλέξουν μεταξύ της αίτησης για τη χορήγηση προσωρινής προστασίας σε ένα κράτος μέλος το οποίο έχει καθιερώσει ένα πλήρες σύστημα προσωρινής προστασίας και σε ένα κράτος μέλος το οποίο δεν προβλέπει παρόμοιο σύστημα, είναι ενδεχόμενο ότι, λόγω της διαφορετικής παρεχόμενης ασφάλειας του δικαίου, και το γεγονός αυτό θα αποτελεί αποφασιστικό παράγοντα κατά την επιλογή τους. Το άρθρο 3 δεν αποκλείει τη δυνατότητα κάποιου κράτους μέλους να χορηγεί προσωρινή προστασία σε ατομικές περιπτώσεις χωρίς ειδική απόφαση του Συμβουλίου. Σε ορισμένα κράτη μέλη, η εξαιρετική άδεια παραμονής αποτελεί σημαντικό μέσον για την αντιμετώπιση πολύ διαφορετικών καταστάσεων. Η πρόταση αφορά μόνον καταστάσεις μαζικής συρροής μετακινούμενων ατόμων, κατά τις οποίες υπάρχει κίνδυνος στρεβλώσεων μεγάλης έκτασης. 13. Το άρθρο 3 παράγραφος 1 προβλέπει ότι το Συμβούλιο, πριν από την έναρξη συστήματος προσωρινής προστασίας, εξετάζει το κατά πόσον παρέχεται ικανοποιητική προστασία στην περιοχή της καταγωγής. Στο πλαίσιο αυτό, η 14. "περιοχή της καταγωγής" πρέπει να νοηθεί ως αναφερόμενη στις γειτονικές χώρες. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, αναφέρεται στον καθορισμό των ομάδων που ενδέχεται να καταστούν δικαιούχοι προσωρινής προστασίας. Δεν προσδιορίζει το ίδιο τις ομάδες των δυνητικών δικαιούχων, επειδή αυτό εξαρτάται από την εκάστοτε κατάσταση. Ακριβείς ορισμοί θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε παρεξηγήσεις σχετικά με το θέμα αυτό, όχι μόνον επειδή δεν μπορούν να εφαρμόζονται σε όλες τις καταστάσεις αλλά εξίσου επειδή θα έδιναν την εντύπωση ότι επιδιώκεται η θέσπιση νέων κανόνων συμπληρωματικά προς εκείνους που προβλέπονται από τη Σύμβαση της Επιπλέον, όπως επισημαίνεται στην γενική αιτιολόγηση, η Γενεύης. προτεινόμενη κοινή δράση δεν έχει πρόθεση να δημιουργήσει νέα ατομικά δικαιώματα. Πάντως, ορισμένες κατευθυντήριες γραμμές προσφέρονται από προηγούμενες εργασίες στο επίπεδο της ΕΕ, ιδιαίτερα από το σημείο 1 του ψηφίσματος για την κατανομή των βαρών όσον αφορά την αποδοχή και την διαμονή σε προσωρινή βάση των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων που εξεδόθη από το Συμβούλιο στις 25 Σεπτεμβρίου 19951 το οποίο προσδιορίζει τις ακόλουθες κατηγορίες: άτομα τα οποία εκρατούντο σε στρατόπεδα αιχμαλώτων πολέμου ή σε στρατόπεδα συγκεντρώσεως και τα οποία είναι αδύνατο να προστατευθούν κατ' άλλο τρόπο έναντι απειλής κατά της ζωής ή της σωματικής τους ακεραιότητας, άτομα τα οποία είναι τραυματισμένα ή πάσχουν από σοβαρή ασθένεια και δεν μπορούν να τύχουν ιατρικής περιθάλψεως επί τόπου, άτομα, των οποίων η σωματική ακεραιότητα ή η ζωή απειλείται ή απειλήθηκε άμεσα και των οποίων η προστασία δεν μπορεί να εξασφαλισθεί με άλλον τρόπο στον τόπο καταγωγής τους, άτομα, τα οποία υπήρξαν θύματα σεξουαλικής κακοποίησης, εφόσον δεν υπάρχει κατάλληλος τρόπος να τους παρασχεθεί βοήθεια σε ασφαλείς περιοχές ευρισκόμενες όσο το δυνατόν πλησιέστερα στην οικογενειακή τους εστία, άτομα, τα οποία προερχόμενα κατ' ευθείαν από τις εμπόλεμες ζώνες, βρίσκονται εντός των συνόρων της χώρας τους και αδυνατούν να επιστρέψουν στις εστίες τους, λόγω των συγκρούσεων και παραβιάσεων των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. 15. Αντίστοιχα, το άρθρο 3, παράγραφος 2, δεν προσδιορίζει την διάρκεια της προσωρινής προστασίας. Η διάρκεια αυτή θα προσδιορίζεται από το Συμβούλιο για την εκάστοτε κατάσταση. Σε κάθε περίπτωση το Συμβούλιο θα αναφέρει σαφώς την προθεσμία λήξης του συστήματος προσωρινής προστασίας. Ωστόσο, το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίζει την παράταση αυτής της περιόδου σύμφωνα με το άρθρο 4, πρώτη περίπτωση. Άρθρο 4 16. Στόχος του άρθρου 4 είναι να ορίσει τους όρους, οι οποίοι κατοχυρώνουν ότι το Συμβούλιο ενημερώνεται κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο για τις εξελίξεις στη χώρα καταγωγής. Για να εξασφαλιστεί η συνέχεια, η αρμοδιότητα για τη σύνταξη της σχετικής έκθεσης της κατάστασης ανατίθεται στην Επιτροπή. EEC262, 7. 10. 1995, σ. 2. Κατά την εκπλήρωση αυτού του καθήκοντος, η Επιτροπή στηρίζεται σε μία σειρά εξωτερικών πηγών, ιδιαίτερα βεβαίως στα κράτη μέλη, αλλά εξίσου στους διεθνείς οργανισμούς και σε μη κυβερνητικές οργανώσεις. Εσωτερικές πηγές αποτελούν για παράδειγμα οι αντιπροσωπείες της ίδιας της Επιτροπής στις συγκεκριμένες χώρες εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μία ετήσια επισκόπηση της κατάστασης στη χώρα καταγωγής φαίνεται ενδεδειγμένη για να επιτραπεί η κατάλληλη και διαρκής παρακολούθηση των γεγονότων και της εφαρμογής του συστήματος προσωρινής προστασίας από τα κράτη μέλη. Αυτό δεν αποκλείει τη δυνατότητα της Επιτροπής να συντάσσει, όποτε είναι απαραίτητο, έκτακτες εκθέσεις για συντομότερα διαστήματα. Εάν θεωρηθεί ότι αυτές οι εκθέσεις αξιολόγησης είναι χρήσιμες για να μπορεί το Συμβούλιο να λαμβάνει απόφαση για την παράταση, την προσαρμογή ή τη σταδιακή κατάργηση των συστημάτων προσωρινής προστασίας, τότε είναι απαραίτητο να υποβάλλονται τουλάχιστον έξι μήνες πριν από τη λήξη της περιόδου που όρισε το Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 3. Το Συμβούλιο θα πρέπει να λάβει απόφαση τουλάχιστον τρεις μήνες πριν από τη λήξη της περιόδου αυτής, ώστε να είναι δυνατόν να ληφθούν όλα τα συναφή πρακτικά μέτρα. 17. Το άρθρο 4, πρώτη περίπτωση, αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία, κατά τη λήξη της οριζόμενης σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, περιόδου, η κατάσταση στη χώρα καταγωγής δεν επιτρέπει ακόμα την επιστροφή υπό ασφαλείς και ανθρώπινες συνθήκες όλων ή μέρους των δικαιούχων. Σε αυτή την περίπτωση, το Συμβούλιο πρέπει να επανεξετάζει την αρχική του απόφαση για την εγκαθίδρυση συστήματος προσωρινής προστασίας. Η επανεξέταση αυτή μπορεί να συνεπάγεται απλώς βραχυπρόθεσμη παράταση της ισχύουσας διάρκειας, αν π. χ. υπάρχουν ισχυρές ενδείξεις ότι η ανάγκη προστασίας θα εκλείψει πιθανότατα στο εγγύς μέλλον. Η επανεξέταση μπορεί να συνεπάγεται επίσης τον επανακαθορισμό, εν όλω ή εν μέρει, των κατηγοριών ατόμων που επωφελούνται από το σύστημα προσωρινής προστασίας. 18. Όπως είναι σημαντική η συνεργασία από την έναρξη της εφαρμογής της προσωρινής προστασίας από τα κράτη μέλη, είναι εξίσου σημαντικός ο καλός συντονισμός της επανόδου των δικαιούχων προσωρινής προστασίας, για να αποφευχθεί η σύγχυση που μπορεί να προκύψει, εάν κάθε κράτος μέλος διαπραγματεύεται απευθείας με τη χώρα καταγωγής και με τις σχετικές διεθνείς οργανώσεις. Το άρθρο 4, δεύτερη περίπτωση αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία έχει καταστεί δυνατή "η ασφαλής επιστροφή υπό ανθρώπινες συνθήκες". 19. Ο όρος "ασφαλής επιστροφή υπό ανθρώπινες συνθήκες" είναι αντίστοιχος των άλλων όρων που χρησιμοποιούνται στο συγκεκριμένο πλαίσιο, όπως για παράδειγμα "ασφαλής, αξιοπρεπής και πολιτισμένη επιστροφή", ή "επιστροφή υπό ασφαλείς και αξιοπρεπείς όρους" (ο τελευταίος όρος χρησιμοποιείται στο Handbook on Voluntary Repatriation: International Protection, Annex 5, Γενεύη 1996, της Ύπατης Αρμοστείας των Ην. Εθνών για τους πρόσφυγες). Στο παράρτημα 7 της Συμφωνίας Ειρήνης του Dayton για τους πρόσφυγες και τα παρά τη θέληση τους μετακινούμενα άτομα, ο όρος "ασφάλεια" ορίζεται ως επιστροφή "χωρίς κινδύνους παρενόχλησης, εκφοβισμού, διώξεων ή διακριτικής μεταχείρισης, στη βάση κυρίως της εθνικής καταγωγής, των θρησκευτικών πεποιθήσεων ή της πολιτικής γνώμης" (Γενική Συμφωνία- Πλαίσιο για την Ειρήνη στη Βοσνία και την Ερζεγοβίνη, παράρτημα 7, άρθρο 1, παραγρ. 2). Η έννοια της "ασφαλούς επιστροφής υπό ανθρώπινες συνθήκες" περιέχει τουλάχιστον τα ακόλουθα στοιχεία: δικαίωμα ελεύθερης επιστροφής στις αρχικές κατοικίες· ασφάλεια, η οποία συμπεριλαμβάνει σωματική ασφάλεια και ασφάλεια του δικαίου· μη διακριτική μεταχείριση και σεβασμό των άλλων θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων, όπως είναι για παράδειγμα η ελεύθερη κυκλοφορία, ο σεβασμός της οικογενειακής ζωής, η ελευθερία γνώμης και η ανεξιθρησκεία, δικαίωμα ιδιοκτησίας, κ. λ. π. να ικανοποιηθούν προκειμένου των επαναπατριζόμενων και να καταστεί δυνατή η επανένταξη τους, μπορεί να είναι εξίσου απαραίτητο στοιχείο η εξασφάλιση συνδρομής και στέγης, η οποία προϋποθέτει συχνά τη διεθνή βοήθεια- βασικές ανάγκες οι ο επαναπατρισμός μπορεί επίσης να προϋποθέτει ένα αποτελεσματικό σύστημα επανένταξης, μέσω της εγκαθίδρυσης και λειτουργίας εγχώριων και διεθνών μηχανισμών για την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων των επαναπατριζόμενων. της διαδικασίας ελέγχου Όλα αυτά τα στοιχεία πρέπει να εξασφαλιστούν με προηγούμενες συμφωνίες Στην περίπτωση απόφασης του μεταξύ των εμπλεκομένων μερών. Συμβουλίου για την σταδιακή κατάργηση του συστήματος προσωρινής προστασίας σύμφωνα με το άρθρο 4, δεύτερη περίπτωση, είναι σκόπιμες οι συμφωνίες μεταξύ των χωρών καταγωγής και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε συνεργασία με την Ύπατη Αρμοστεία των Ην. Εθνών για τους πρόσφυγες. Το τελευταίο εδάφιο αυτού του άρθρου δίνει έμφαση στην προτεραιότητα που πρέπει να δοθεί στον εθελοντικό επαναπατρισμό, δεδομένου ότι αποτελεί την απλούστερη και πλέον αρμονική λύση. Οι εθνικές διοικήσεις δεν έχουν να αντιμετωπίσουν αιτήσεις χορήγησης ασύλου της τελευταίας στιγμής και τα ενδιαφερόμενα άτομα μπορούν να προγραμματίσουν από μόνα τους την επιστροφή τους. Η συνεργασία με την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, τον ΙΟΜ και άλλους σχετικούς οργανισμούς είναι απαραίτητη, επειδή αυτοί οι οργανισμοί έχουν αναπτύξει κατά το παρελθόν ανάλογα προγράμματα επαναπατρισμού. Άρθρο 5 Σε σχέση με το θέμα που θίγεται στο άρθρο 5, πρέπει να τονιστεί ότι ένας από τους κύριους στόχους της κοινής δράσης είναι ακριβώς η δημιουργία των προϋποθέσεων για πραγματική κατανομή της ευθύνης στην περίπτωση καταστάσεων μαζικής συρροής ατόμων χρηζόντων διεθνούς προστασίας. Το άρθρο 5 αντανακλά το περιεχόμενο των ψηφισμάτων του Συμβουλίου για την κατανομή των βαρών, τα οποία προβλέπουν τη δυνατότητα λήψης μέτρων βασισμένων στην αλληλεγγύη για την περίπτωση κατά την οποία ένα ή περισσότερα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν καταστάσεις μαζικής συρροής. Τα μέτρα αυτά μπορούν για παράδειγμα να λάβουν τη μορφή οικονομικών αντισταθμίσεων ή/και, αν αυτές δεν είναι επαρκείς, δίκαιης κατανομής των ατόμων που εγκαταλείπουν τις περιοχές της κρίσης. Άρθρο 6 Το άρθρο 6 αφορά την άδεια διαμονής που χορηγούν τα κράτη μέλη στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας, σύμφωνα με τις αποφάσεις που αναφέρονται στα άρθρα 3 και 4. 7α άρθρα 7, 8 και 9 αναφέρουν ορισμένα ελάχιστα δικαιώματα που πρέπει να χορηγούνται στο πλαίσιο των συστημάτων προσωρινής προστασίας. Μπορούν να προκύψουν στρεβλωτικά αποτελέσματα, εάν υπάρχουν σημαντικές όσον αφορά διαφορές μεταξύ συστημάτων προσωρινής προστασίας 8 20. 21. 22. 23. ορισμένα θεμελιώδη δικαιώματα των δικαιούχων. Προτείνεται ως εκ τούτου να υιοθετηθεί από τα κράτη μέλη κοινή θέση όσον αφορά αυτά τα δικαιώματα. Από τη διατύπωση των άρθρων προκύπτει σαφώς ότι οι λεπτομέρειες πρέπει να ρυθμίζονται σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο και κατά συνέπεια μπορούν να προκύπτουν διαφορές. Δεδομένου ότι η πρόταση αφορά κοινή δράση, αυτές οι διατάξεις δεν αποσκοπούν στο να δημιουργήσουν ατομικά δικαιώματα και δεν είναι, ως εκ τούτου, άμεσης εφαρμογής. Προς το παρόν δεν χορηγούν όλα τα κράτη μέλη τα δικαιώματα που αναφέρονται σ'αυτά τα άρθρα* ωστόσο, μέσα στο πνεύμα της φιλοσοφίας του προγράμματος εργασίας 1991 και της ανακοίνωσης της Επιτροπής του 1994 σχετικά με την Πολιτική Μετανάστευσης και Ασύλου πρέπει να προβλεφθεί ανάλογο επίπεδο κοινωνικών δικαιωμάτων. Ο βασικός συλλογισμός σε σχέση με το θέμα αυτό είναι ότι, όσο πιο παραπλήσια είναι τα μέτρα αντιμετώπισης των κρατών μελών, τόσο μικρότερη επιρροή θα ασκούν ορισμένα από αυτά στην επιλογή του προορισμού εκ μέρους των αιτούντων προστασία. Άρθρο 7 Στα περισσότερα κράτη μέλη δεν υφίσταται δικαίωμα για επανένωση της οικογένειας, αλλά μπορούν να γίνονται εξαιρέσεις σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Γενικά, η οικογενειακή επανένωση προσφέρεται στη σύζυγο και τα ανήλικα, ανύπανδρα τέκνα των δικαιούχων προστασίας, αν και σε Ισπανία και περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων, όπως στην Αυστρία, Πορτογαλία, μπορεί να χορηγηθεί προστασία και σε άλλα μέλη της οικογενείας, όπως στους συντηρούμενους γονείς. Το άρθρο 7 προτείνει ένα δικαίωμα για επανένωση της οικογένειας, αλλά περιορίζει αυτό το δικαίωμα στην οικογένεια με τη στενή έννοια του όρου. Αναθέτει στα κράτη μέλη να ορίσουν τις προϋποθέσεις αποδοχής των συντηρούμενων μελών της οικογένειας, τα οποία δεν ανήκουν στον πυρήνα της οικογένειας. Λαμβάνοντας υπόψη ότι η προσωρινή προστασία μπορεί να διαρκέσει πολλά έτη, η μη επέκταση του δικαιώματος για επανένωση της οικογένειας στους δικαιούχους των συστημάτων προσωρινής προστασίας θα αποτελούσε σοβαρό πλήγμα για την οικογενειακή τους ζωή. Επιπλέον, δεν πρέπει να παραβλέψουμε ότι το άρθρο 10 καθιστά δυνατή την αναστολή της εξέτασης των αιτήσεων χορήγησης ασύλου των δικαιούχων προσωρινής προστασίας. Αυτό σημαίνει ότι μεταξύ αυτών υπάρχουν ενδεχομένως πρόσφυγες, οι οποίοι έχουν κανονικά άμεσο δικαίωμα για επανένωση της οικογένειας, μόλις τους αναγνωριστεί η ιδιότητα του πρόσφυγα. Η δεύτερη παράγραφος του άρθρου 7 αντανακλά την συχνά ασταθή κατάσταση στη χώρα καταγωγής. Παρά το γεγονός ότι οι δικαιούχοι προσκομίζουν όσο το δυνατόν προσωρινής προστασίας οφείλουν να περισσότερα αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με την κατάσταση των μελών της οικογενείας τους, δεν είναι ενδεχομένως πάντα δυνατό να προσκομίσουν τα υπό κανονικές συνθήκες απαιτούμενα πιστοποιητικά. Άρθρο 8 Η χορήγηση άδειας άσκησης προσοδοφόρας δραστηριότητας στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας αποτελεί αντικείμενο διαμάχης και η έκταση της χορήγησης της φαίνεται να είναι αντίστροφα ανάλογη προς τον αριθμό των ατόμων στα οποία χορηγείται προσωρινή προστασία. Γενικά, υπάρχουν τρεις διαφορετικές καταστάσεις, όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας, με αυξανόμενα επίπεδα ελαστικότητας: 24. 25. 26. 27. Σε δύο περιπτώσεις -Δανία και Ελλάδα- δεν υπάρχει αυτή η δυνατότητα, ενώ σε δύο άλλες - Γερμανία και Ολλανδία - μπορεί να χορηγηθεί άδεια εργασίας μετά από ορισμένη περίοδο αναμονής. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η πρόσβαση στην αγορά εργασίας εξαρτάται από την έκδοση αδειών εργασίας, οι οποίες ισχύουν γενικά για περίοδο ενός έτους αλλά είναι συνήθως ανανεώσιμες καθ' όλη την περίοδο προστασίας. Σε ορισμένα κράτη, όπως η Πορτογαλία, η Ισπανία, η Σουηδία και το Ην. Βασίλειο τα δικαιώματα των δικαιούχων προσωρινής προστασίας είναι συγκρίσιμα με εκείνα των υπηκόων, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος για επιδόματα ανεργίας, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της Φινλανδίας και του Λουξεμβούργου. 28. 29. 30. Προς το παρόν δεν χορηγούν όλα τα κράτη μέλη άδεια άσκησης προσοδοφόρας δραστηριότητας στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας. Αυτή η κατάσταση μπορεί να οδηγήσει σε δευτερογενείς μετακινήσεις ατόμων υπαχθέντων σε σύστημα προσωρινής προστασίας από ένα κράτος μέλος το οποίο δεν χορηγεί το δικαίωμα απασχόλησης σε κάποιο άλλο, στο οποίο αναγνωρίζεται αυτό το δικαίωμα. Ένας άλλος λόγος για τον οποίο πρέπει να χορηγηθεί στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας η άδεια άσκησης κερδοσκοπικής δραστηριότητας είναι να αποτραπεί το ενδεχόμενο να στραφούν σε "μαύρη αγορά" εργασίας. Επιπλέον, λαμβάνοντας υπόψη τον χαρακτήρα της προσωρινής προστασίας, είναι δύσκολο να δικαιολογηθούν διακρίσεις μεταξύ δικαιούχων προσωρινής προστασίας και ημεδαπών ή προσφύγων σύμφωνα με την Σύμβαση της Γενεύης, όταν πρόκειται για συνθήκες εργασίας, αποδοχές και κοινωνική ασφάλιση. Ο όρος "προσοδοφόρος δραστηριότητα" πρέπει να νοηθεί ότι καλύπτει τόσο τη μισθωτή όσο και τη μη μισθωτή απασχόληση. Αντίστοιχα, ο όρος "κοινωνική ασφάλιση" πρέπει να ερμηνεύεται κατά την έννοια του άρθρου 24, παράγραφος 1β, της Σύμβασης της Γενεύης. Άρθρο 9 Τα άτομα, στα οποία χορηγείται προσωρινή προστασία γίνονται συνήθως δεκτά σε εγκαταστάσεις υποδοχής οι οποίες, στα περισσότερα κράτη μέλη, έχουν ήδη χρησιμοποιηθεί για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο. Φαίνεται όμως ότι διατίθενται στα περισσότερα των κρατών μελών ιδιωτικά ή δημοτικά κτίρια. Η στέγαση σε εγκαταστάσεις υποδοχής χρηματοδοτείται και διοργανώνεται από το κράτος υποδοχής και σε ορισμένες περιπτώσεις όπως αυτή της Σουηδίας, επιδοτούνται από το κράτος και ιδιωτικές κατοικίες. Μόνον σε ένα κράτος μέλος, το Ην. Βασίλειο, δεν υπάρχει σύστημα υποδοχής. Τα περισσότερα κράτη μέλη στεγάζουν τους δικαιούχους προσωρινής προστασίας σε ιδιαίτερες εγκαταστάσεις, αλλά στην περίπτωση που η παραμονή τους υπερβαίνει ορισμένο χρονικό διάστημα, προσφέρονται συνήθως πιο μόνιμες εγκαταστάσεις. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, απεικονίζει αυτή την κατάσταση. Παρόμοια με την πρόσβαση στην απασχόληση, υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την χορήγηση κοινωνικών παροχών. Στην Ιταλία δεν παρέχεται πρόσβαση στις κοινωνικές παροχές, ενώ στο Ην. Βασίλειο και στην Φινλανδία επιφυλάσσεται πρακτικά συγκρίσιμη μεταχείριση με αυτή των υπηκόων. Στα περισσότερα κράτη μέλη, οι δικαιούχοι προσωρινής προστασίας έχουν πρόσβαση στο σύστημα περίθαλψης. Σε ορισμένα κράτη μέλη, στα οποία περιορίζεται η πρόσβαση στις κοινωνικές παροχές, οι δικαιούχοι προσωρινής προστασίας τυγχάνουν συνδρομής σε χρήμα ή σε είδος για τον επιούσιο. 10 31. Η πρόταση σχετικά με τις κοινωνικές παροχές είναι προσεκτικά διατυπωμένη και αναθέτει στα κράτη μέλη τον καθορισμό των λεπτομερειών ενόψει του κατ'αρχήν προσωρινού χαρακτήρα της υποδοχής των δικαιούχων προσωρινής προστασίας και ενόψει των ατομικών δυνατοτήτων των δικαιούχων να εξασφαλίζουν τα προς το ζειν. Σύμφωνα με το άρθρο 8, τα άτομα τα οποία βρίσκουν απασχόληση, έχουν δικαίωμα για την ίδια κοινωνική ασφάλιση με αυτή των υπηκόων ή των προσφύγων υπό την έννοια της Σύμβασης της Γενεύης. Οι δυνατότητες εκπαίδευσης που προσφέρονται στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας ποικίλλουν ως προς τη δυνατότητα πρόσβασης και την έκταση. Συνήθως εξασφαλίζεται κάποιος βαθμός πρόσβασης στο τοπικό εκπαιδευτικό δίκτυο και υπάρχουν σχέδια τα οποία προσφέρουν μαθήματα γλώσσας στα δικαιούμενα προστασίας άτομα. Σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως αυτή της Γαλλίας και της Πορτογαλίας, δεν υπάρχουν πρωτοβουλίες εκ μέρους του κράτους. Στις περισσότερες των περιπτώσεων, τα ανήλικα παιδιά έχουν πρόσβαση στην πρωτοβάθμια εκπαίδευση, όπως είναι η περίπτωση του Βελγίου, της Γερμανίας, της Ιταλίας, των Κάτω Χωρών και της Ισπανίας. Επίσης, σε σημαντικό αριθμό περιπτώσεων, όπως στην περίπτωση της Αυστρίας, της Δανίας, του Λουξεμβούργου, της Σουηδίας και του Ην. Βασιλείου, τα άτομα υπό καθεστώς προσωρινής προστασίας έχουν το ίδιο δικαίωμα εκπαίδευσης όπως και οι υπήκοοι ή οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες. Το δικαίωμα στην εκπαίδευση αποτελεί θεμελιώδες ανθρώπινο δικαίωμα το οποίο προβλέπεται από το άρθρο 2 του Πρωτοκόλλου 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Χορηγείται ως εκ τούτου κανονικά σε όλους τους δικαιούχους προσωρινής προστασίας οι οποίοι έχουν την ηλικία της υποχρεωτικής εκπαίδευσης. Άλλες μορφές (διευρυμένης) δημόσιας εκπαίδευσης πρέπει επίσης να προσφέρονται στους δικαιούχους προσωρινής προστασίας, δεδομένου ότι αυτό θα τους προσφέρει τη δυνατότητα να αποκτήσουν τις απαραίτητες γνώσεις για την περαιτέρω ανάπτυξη τους, είτε στη χώρα υποδοχής, είτε αργότερα, μετά τον επαναπατρισμό τους, στη χώρα καταγωγής τους. Άρθρο 10 32. Η σημασία του δικαιώματος αίτησης ασύλου έχει ήδη τονιστεί στην εισαγωγή. Το παρόν άρθρο εκφράζει αυτή την ιδέα, ενώ παράλληλα καθιστά δυνατή την αναστολή των διαδικασιών εξέτασης καθ' όσον χρονικό διάστημα παρέχεται προσωρινή προστασία και, σε κάθε περίπτωση, για μέγιστη περίοδο πέντε ετών. 33. Το άρθρο 11 περιλαμβάνει ορισμένες ρήτρες εξαίρεσης, οι οποίες απορρέουν άμεσα από τα άρθρα 1 ΣΤ και 33 της Σύμβασης της Γενεύης. Άρθρο 11 Άρθρο 12 34. Η κοινή δράση προβλέπει γενικούς κανόνες για την προσωρινή προστασία και έναν ελάχιστο αριθμό δικαιωμάτων για τους δικαιούχους προσωρινής προστασίας. Η έναρξη και η σταδιακή κατάργηση τέτοιων συστημάτων μπορούν να αποφασίζονται από το Συμβούλιο ως μέτρα εφαρμογής της παρούσας κοινής δράσης. Απαιτείται ειδική πλειοψηφία για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του προτεινόμενου μηχανισμού συντονισμού σε σχέση με την έναρξη, την αναθεώρηση και την σταδιακή κατάργηση του συστήματος προσωρινής προστασίας. 11 35. Οιαδήποτε απόφαση για την εφαρμογή του συστήματος προσωρινής προστασίας σε περιπτώσεις νέων μαζικών συρροών μετακινουμένων ατόμων είναι εντελώς σαφές ότι πρέπει να εμπίπτει στην κατηγορία των "βασικών θεμάτων" του τρίτου πυλώνα που αναφέρεται στο άρθρο Κ. 6 και απαιτούν ως εκ τούτου διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ακόμα και αν δεν γίνεται ειδική μνεία γι' αυτό στην κοινή δράση. Πόντως, αυτή η διαβούλευση δεν πρέπει να εμποδίζει την ταχεία λήψη αποφάσεων. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τη δυνατότητα να εκφράζει τις απόψεις του και να διατυπώνει συστάσεις στη βάση της έκθεσης της Επιτροπής. Προτείνεται πάντως ότι, συμπληρωματικά με την συνεργασία που αναφέρεται στην τελευταία παράγραφο του άρθρου 4, τα κράτη μέλη πρέπει να ζητούν τη γνώμη της Ύπατης Αρμοστείας των Ην. Εθνών για τους πρόσφυγες όταν αποφασίζουν την έναρξη, την αναθεώρηση ή τη σταδιακή κατάργηση του συστήματος προσωρινής προστασίας. Η Γενική Συνέλευση των Ην. Εθνών ζήτησε από την Ύπατη Αρμοστεία των Ην. Εθνών για τους πρόσφυγες να ασχολείται με τις μαζικές συρροές ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας, ακόμα και αν δεν είναι υποχρεωτικά πρόσφυγες. Η συνδρομή της Ύπατης Αρμοστείας των Ην. Εθνών για τους πρόσφυγες θα εξασφαλίσει τον απαραίτητο συντονισμό με άλλες ευρύτερες ενέργειες και θα επιτρέψει να ληφθεί υπόψη ο ρόλος που μπορούν να διαδραματίσουν τα συστήματα προσωρινής προστασίας στο πλαίσιο μιας συνολικής στρατηγικής. 36. Ενόψει της σημασίας των μέτρων εφαρμογής της κοινής δράσης, προτείνεται η δημοσίευση τους στην Επίσημη Εφημερίδα. Άρθρο 13 37. Για να διαφυλαχθεί ο πραγματικά επιδιωκόμενος προσωρινός χαρακτήρας αυτών των συστημάτων είναι απαραίτητο να εξετασθεί το θέμα της διάρκειας, την οποία επιτρέπεται να έχει αυτό το προσωρινό καθεστώς πριν να ληφθεί απόφαση για τη μετατροπή του σε κάτι μόνιμο. Αυτό το θέμα εξετάζεται από τη διεθνή κοινότητα και η Ευρωπαϊκή Ένωση μπορεί να διαδραματίσει ρόλο κινητήριας δύναμης. Για το λόγο αυτό, στο άρθρο 13 διατυπώνεται η σύσταση ότι τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάζουν αυτό το θέμα αν, πέντε έτη μετά την αρχική απόφαση έναρξης ενός συστήματος προσωρινής προστασίας, δεν είναι ακόμα δυνατή η ασφαλής επιστροφή υπό ανθρώπινες συνθήκες των συγκεκριμένων ατόμων. Επίκεντρο της εξέτασης πρέπει να είναι η δυνατότητα εισαγωγής πιο μακροπρόθεσμων μέτρων για τους δικαιούχους προσωρινής προστασίας. Άρθρο 14 38. Προκειμένου η παρούσα κοινή δράση να παράγει άμεσα αποτελέσματα, γεγονός που δικαιολογείται από τον επείγοντα χαρακτήρα των καταστάσεων μαζικής συρροής ατόμων, το άρθρο 14 προβλέπει την έναρξη ισχύος της κοινής δράσης από την ημέρα δημοσίευσης της στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κινοτήτων. Αυτή η διάταξη είναι λογική δεδομένου ότι η κοινή δράση από μόνη της δεν δημιουργεί ατομικά δικαιώματα. 12 Πρόταση στο Συμβούλιο για Κοινή Δράση βάσει του άρθρου Κ. 3, παράγραφος 2, στοιχείο β) της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με την Προσωρινή Προστασία των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ, έχοντας υπόψη: τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και ιδίως το άρθρο Κ. 3, παράγραφος 2 , στοιχείο β), την πρόταση της Επιτροπής2, τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου3, εκτιμώντας: ότι σύμφωνα με το άρθρο Κ. 1, σημείο 1, της Συνθήκης, η πολιτική ασύλου θεωρείται ως θέμα κοινού ενδιαφέροντος από τα κράτη μέλη- ότι σύμφωνα με το άρθρο Κ. 2 της Συνθήκης, πρέπει να τηρείται σε όλες τις καταστάσεις η αρχή της μη απέλασης και μη επαναπροώθησης, η οποία κατοχυρώνεται από τη Σύμβαση περί του Καθεστώτος των Προσφύγων της 28ης Ιουλίου 1951 και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου της 4ης Νοεμβρίου 1950- ότι ο αριθμός των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων στην Ευρώπη έχει αυξηθεί δραματικά κατά τα τελευταία έτη* ότι τα κράτη μέλη και τα όργανα της Ένωσης έχουν επανειλημμένα εκφράσει τους φόβους τους για την κατάσταση των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων, ιδιαίτερα στο πόρισμα για τα παρά τη θέληση τους μετακινούμενα άτομα από την πρώην Γιουγκοσλαβία, το οποίο ψηφίστηκε από τους αρμόδιους για τη μετανάστευση υπουργούς στη συνεδρίαση τους στο Λονδίνο την 30ή Νοεμβρίου και την 1η Δεκεμβρίου 1992, στο ψήφισμα για ορισμένες κοινές κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά την αποδοχή ιδιαίτερα ευάλωτων ομάδων ατόμων από την πρώην Γιουγκοσλαβία, το οποίο ψηφίστηκε από τους αρμόδιους για τη μετανάστευση υπουργούς στη συνεδρίαση τους στην Κοπεγχάγη την 1η και 2α Ιουνίου 1993, στην ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τις πολιτικές μετανάστευσης και ασύλου4 και στο ψήφισμα5 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τις πολιτικές μετανάστευσης και ασύλου- ότι το Συμβούλιο ενέκρινε στις 25 Σεπτεμβρίου 1995 ψήφισμα για την κατανομή των βαρών υποδοχής και προσωρινής διαμονής των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων6 και στις 4 Μαρτίου 1996, απόφαση περί διαδικασίας 2 3 4 5 6 ΕΕ αριθ. ΕΕ αριθ. COM(94) 23 τελικό της 23. 2. 1994. EEC 269, 16. 10. 1995, σ. 156. ΕΕ C 262, 7. 10. 1995, σ. 1. 13 συναγερμού και επείγοντος για την κατανομή των βαρών της υποδοχής και προσωρινής διαμονής των παρά τη θέληση τους μετακινουμένων ατόμων7· ότι το Συμβούλιο αναγνώρισε στο προαναφερόμενο ψήφισμα ότι σε περιπτώσεις κατά τις οποίες παρατηρείται ή ενδέχεται να παρατηρηθεί μαζική συρροή παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων στην επικράτεια κράτους μέλους απαιτείται ταχεία και συντονισμένη δράση προκειμένου να αποσοβηθεί σοβαρός κίνδυνος της ζωής των συγκεκριμένων ατόμων ότι αυτή η συντονισμένη προσέγγιση πρέπει να καταδεικνύει την υπάρχουσα αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών και να αντανακλά την ανθρωπιστική παράδοση της Ευρώπης, εξασφαλίζοντας κατ' αυτόν τον τρόπο για όλα τα χρήζοντα διεθνούς προστασίας άτομα, τα οποία υπάγονται στη δικαιοδοσία τους, μεταχείριση αντάξια της ανθρώπινης αξιοπρέπειας- ότι είναι ως εκ τούτου απαραίτητο να ληφθεί απόφαση για την εγκαθίδρυση συστήματος προσωρινής προστασίας σε ειδικές καταστάσεις στο επίπεδο της Ένωσης· ότι είναι επίσης απαραίτητο να καθοριστεί το ελάχιστο περιεχόμενο των δικαιωμάτων που συνδέονται με τη νομική κατάσταση των παρά τη θέληση τους μετακινούμενων ατόμων, τα οποία θα τίθενται υπό ένα τέτοιο σύστημα προσωρινής προστασίας· ότι οι αποφάσεις για την εγκαθίδρυση ειδικών συστημάτων προσωρινής προστασίας κατ' εφαρμογήν αυτής της κοινής δράσης πρέπει να λαμβάνονται με ειδική πλειοψηφία, ΘΕΣΠΙΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΚΟΙΝΗ ΔΡΑΣΗ: Άρθρο 1 Ορισμοί Για τους σκοπούς της παρούσας κοινής δράσης: α) β) ως "σύστημα προσωρινής προστασίας" νοείται το σύστημα, το οποίο προσφέρει, βάσει της παρούσας κοινής δράσης, προστασία προσωρινού χαρακτήρα σε άτομα χρήζοντα διεθνούς προστασίας· ως "άτομα χρήζοντα διεθνούς προστασίας" νοούνται οι υπήκοοι τρίτων χωρών ή οι απάτριδες, οι οποίοι εγκατέλειψαν τη χώρα κατοικίας τους και των οποίων η επιστροφή υπό ασφαλείς και ανθρώπινες συνθήκες είναι αδύνατη ενόψει της επικρατούσας σε αυτή τη χώρα κατάστασης, ιδιαίτερα: άτομα τα οποία ετράπησαν σε φυγή από περιοχές στις οποίες σημειώνονται ένοπλες συγκρούσεις και διαρκείς βιαιοπραγίες* άτομα τα οποία διέτρεξαν ή διατρέχουν σοβαρό κίνδυνο να εκτεθούν σε συστηματικές ή εκτεταμένες προσβολές των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, που εξαναγκάστηκαν να εγκαταλείψουν τις κατοικίες τους μέσω εκστρατειών για εθνικές ή θρησκευτικές διώξεις- και συμπεριλαμβανομένων ομάδων των EEL63, 13. 3. 1996, σ. 10. 14 άτομα τα οποία, για άλλους λόγους που έχουν σχέση με την προσωπική τους κατάσταση, θεωρούνται ως χρήζοντα διεθνούς προστασίας- γ) δ) ε) 1. 2. 3. 1. 2. ως "μαζική συρροή ατόμων χρηζόντων διεθνούς προστασίας" νοείται είτε ο σημαντικός αριθμός αφίξεων στην Ένωση ατόμων τα οποία διατείνονται ότι χρήζουν διεθνούς προστασίας, είτε η μεγάλη πιθανότητα· να δημιουργηθεί σύντομα τέτοια κατάσταση- Σύμβαση της Γενεύης" είναι η Σύμβαση περί του Καθεστώτος των Προσφύγων της 28ης Ιουλίου 1951, όπως τροποποιήθηκε από το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης της 31ης Ιανουαρίου 1967- ως "αναγνωρισμένοι πρόσφυγες" νοούνται τα άτομα που έχουν υπαχθεί στο καθεστώς του πρόσφυγα σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης. Άρθρο 2 Γενικές διατάξεις Η παρούσα κοινή δράση δεν έχει εφαρμογή σε άτομα που έχουν γίνει δεκτά από κράτη μέλη στο πλαίσιο εθνικών συστημάτων προσωρινής προστασίας τα οποία έχουν εγκαθιδρυθεί πριν από την έναρξη ισχύος της παρούσας κοινής δράσης. Τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τις διατάξεις της παρούσας κοινής δράσης χωρίς διάκριση λόγω φυλής, θρησκεύματος ή ιθαγενείας. Η παρούσα κοινή δράση δεν θίγει το δικαίωμα των κρατών μελών να παρέχουν ευνοϊκότερες συνθήκες στα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Άρθρο 3 Η εγκαθίδρυση συστημάτων προσωρινής προστασίας Σε περιπτώσεις μαζικής συρροής ατόμων χρηζόντων διεθνούς προστασίας, το Συμβούλιο, αφού εξετάσει κατά πόσον παρέχεται ικανοποιητική προστασία στην περιοχή της καταγωγής, αποφασίζει την εγκαθίδρυση του συστήματος προσωρινής προστασίας σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1. Η απόφαση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 καθορίζει τις ειδικές ομάδες ατόμων στις οποίες εφαρμόζεται το σύστημα προσωρινής προστασίας και τη διάρκεια του. Άρθρο 4 Επανεξέταση ή/και σταδιακή κατάργηση του συστήματος προσωρινής προστασίας Κάθε έτος, και τουλάχιστον έξι μήνες πριν από τη λήξη συστήματος προσωρινής προστασίας, η Επιτροπή υποβάλλει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο έκθεση για την κατάσταση στη χώρα καταγωγής και την εφαρμογή του συστήματος προσωρινής προστασίας από τα κράτη μέλη, καθώς και για τις οικονομικές επιπτώσεις του. 15 Υπό το φως αυτής της έκθεσης, και τουλάχιστον τρεις μήνες πριν από τη λήξη ενός συστήματος προσωρινής προστασίας, το Συμβούλιο αποφασίζει, σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 12, παράγραφος 1, διαδικασία: την επανεξέταση της απόφασης που ελήφθη σύμφωνα με το άρθρο 3- τη σταδιακή κατάργηση του συστήματος προσωρινής προστασίας και την επιστροφή των συγκεκριμένων ατόμων στη χώρα καταγωγής, εφόσον η κατάσταση της χώρας αυτής επιτρέπει την ασφαλή επιστροφή υπό ανθρώπινες συνθήκες. Κατά την διοργάνωση της επιστροφής, δίνεται προτεραιότητα στην προώθηση του εθελοντικού επαναπατρισμού, σε στενή συνεργασία με τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς και ιδιαίτερα με την Ύπατη Αρμοστεία των Ην. Εθνών για τους Πρόσφυγες. Άρθρο 5 Συνδρομή σε ιδιαίτερα θιγόμενα κράτη μέλη Με βάση την έκθεση της Επιτροπής που αναφέρεται στο άρθρο 4, το Συμβούλιο εξετάζει με ποιόν τρόπο μπορεί να παρασχεθεί καλύτερα συνδρομή στα κράτη μέλη τα οποία θίγονται ιδιαιτέρως από τη μαζική συρροή ατόμων χρηζόντων διεθνούς προστασίας. Άρθρο 6 Άδεια διαμονής Τα κράτη μέλη χορηγούν άδεια διαμονής στους δικαιούχους του συστήματος προσωρινής προστασίας κατά τη διάρκεια ισχύος του συστήματος. Άρθρο 7 Επανένωση των μελών της οικογενείας 1. 2. Τα κράτη μέλη φροντίζουν ώστε οι δικαιούχοι του συστήματος προσωρινής προστασίας να έχουν το δικαίωμα επανένωσης των μελών της οικογενείας τους σε σχέση με τους/τις συζύγους τους και τα ανήλικα συντηρούμενα τέκνα τους. Κατά τη λήψη απόφασης σχετικά με την επανένωση των μελών της οικογένειας, η απουσία εγγράφων αποδεικτικών στοιχείων όσον αφορά τον γάμο ή τη γονική σχέση δεν αποτελεί καθ' εαυτή εμπόδιο. Όλα τα σχετικά περιστατικά και οι συνθήκες λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να αξιολογηθεί το κύρος οιουδήποτε αποδεικτικού στοιχείου και η αξιοπιστία των δηλώσεων του αιτούντος. 16 Άρθρο 8 Απασχόληση και κοινωνική ασφάλιση Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι στους δικαιούχους του συστήματος προσωρινής προστασίας χορηγείται άδεια άσκησης προσοδοφόρας δραστηριότητας. Θα πρέπει να υπάρχει ίση μεταχείριση μεταξύ δικαιούχων ενός συστήματος προσωρινής προστασίας και ατόμων στα οποία έχει αναγνωριστεί η ιδιότητα του πρόσφυγα, όσον αφορά τις αποδοχές, την κοινωνική ασφάλιση και τις λοιπές συνθήκες εργασίας. Άρθρο 9 Στέγαση, κοινωνικές παροχές και εκπαίδευση 1. 2. Τα κράτη μέλη καταβάλλουν προσπάθειες ώστε να εξασφαλίζουν στέγη στους δικαιούχους του συστήματος προσωρινής προστασίας, ισότιμη με εκείνη που παρέχεται στα αναγνωρισμένα ως πρόσφυγες άτομα. Σαν προσωρινό μέτρο όμως, μπορεί να τους προσφερθεί προσωρινή στέγη για περίοδο ενός έτους από την έναρξη του συστήματος προσωρινής προστασίας. Τα κράτη μέλη κατοχυρώνουν ότι οι δικαιούχοι του συστήματος προσωρινής προστασίας τυγχάνουν κάθε απαραίτητης υποστήριξης, ιδιαίτερα όσον αφορά τη σίτιση και την ιατρική περίθαλψη. Στο μέτρο που οι δικαιούχοι προσωρινής προστασίας έχουν πρόσβαση σε προσοδοφόρα απασχόληση, κατά τον καθορισμό της έκτασης και του χαρακτήρα της υποστήριξης που πρέπει να τους παρασχεθεί, λαμβάνονται υπόψη οι δυνατότητες τους να εξασφαλίζουν οι ίδιοι τα προς το ζειν. 3. Τα κράτη μέλη κατοχυρώνουν ότι οι δικαιούχοι προσωρινής προστασίας έχουν πρόσβαση στη δημόσια εκπαίδευση υπό τους ίδιους όρους με τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες. Άρθρο 10 Ασυλο Η εξέταση αίτησης για χορήγηση ασύλου σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης, η οποία υποβάλλεται από δικαιούχο προσωρινής προστασίας μπορεί να αναβληθεί καθ' όσο χρονικό διάστημα το Συμβούλιο δεν έχει εκδώσει απόφαση σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση του συστήματος προσωρινής προστασίας σύμφωνα με το άρθρο 4, δεύτερο εδάφιο, αλλά όχι πέραν των πέντε ετών από την έναρξη του συστήματος προσωρινής προστασίας. Άρθρο 11 Ρήτρες εξαίρεσης Το ευεργέτημα της προσωρινής προστασίας δεν χορηγείται σε άτομα, για τα οποία υπάρχουν σοβαροί λόγοι να πιστεύεται ότι: έχουν διαπράξει έγκλημα κατά της ειρήνης, έγκλημα πολέμου ή έγκλημα κατά της ανθρωπότητας, κατά την έννοια των διεθνών συμφωνιών που έχουν συναφθεί για την αντιμετώπιση- έχουν διαπράξει σοβαρό αίκημα του κοινού ποινικού δικαίου εκτός της χώρας στην οποία καταφεύγουν, πριν από την άφιξη τους στην επικράτεια ενός εκ των κρατών μελών 17 είναι ένοχοι ενεργειών αντίθετων προς τους σκοπούς και τις αρχές των Ην. Εθνών. Ένα κράτος μέλος μπορεί να αρνηθεί να χορηγήσει το ευεργέτημα της προσωρινής προστασίας σε άτομα για τα οποία ευλόγως πιστεύεται ότι αποτελούν κίνδυνο για την ασφάλεια αυτού του κράτους μέλους ή τα οποία, έχοντας καταδικαστεί τελεσιδίκως για ιδιαίτερα σοβαρό αδίκημα, θεωρούνται ότι αποτελούν κίνδυνο για τους πολίτες αυτού του κράτους μέλους. Άρθρο 12 Μέτρα εφαρμογής 1. 2. Κατόπιν πρωτοβουλίας οιουδήποτε κράτους μέλους ή της Επιτροπής, που μπορεί να ζητήσει τη γνώμη του Ύπατου Αρμοστή των Ην. Εθνών, το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, θεσπίζει τα μέτρα εφαρμογής της παρούσας κοινής δράσης που αναφέρονται στα άρθρα 3 και 4, για τους πρόσφυγες. Τα μέτρα εφαρμογής που αναφέρονται στην παράγραφο 1 δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Άρθρο 13 Μακροπρόθεσμα μέτρα προστασίας Εάν, μετά από περίοδο πέντε ετών από την έναρξη συστήματος προσωρινής προστασίας, το Συμβούλιο δεν έχει λάβει απόφαση για τη σταδιακή κατάργηση του συστήματος σύμφωνα με το άρθρο 4, τα κράτη μέλη οφείλουν να εξετάσουν κατά πόσον πρέπει να εισαχθούν πιο μακροπρόθεσμα μέτρα για τους δικαιούχους προσωρινής προστασίας. Άρθρο 14 Τελική διάταξη Η παρούσα κοινή δράση αρχίζει να ισχύει την ημερομηνία δημοσίευσης της στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Βρυξέλλες, Για το Συμβούλιο Ο πρόεδρος 18 ISSN 0254-1483 COM(97) 93 τελικό ΕΓΓΡΑΦΑ GR 04 05 Αριθ. καταλόγου : CB-CO-97-094-GR-C ISBN 92-78-16714-2 Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων L-2985 Λουξεμβούργο 19


title: KOMMISSIONENS FORORDNING (EF) Nr. 424/97 af 5. marts 1997 om fastsættelse af eksportrestitutionerne for hvidt sukker og råsukker i uforarbejdet stand

eurovoc_concepts:
export refund
raw sugar
white sugar