title: Proposta de directiva do Conselho relativa à redução do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos, que altera a Directiva 93/12/CEE

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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 12. 03. 1997 COM(97) 88 final 97/0105 (SYN) 97/0107 (CNS) Comunicação ao Conselho e ao Parlamento relativa a uma estratégia comunitária de combate à acidificação Proposta de PIUJEÇTIVA PQ ÇQNgELHQ relativa à redução do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos, que altera a Directiva 93/12/CEE Proposta de DEÇISÀQ PQ ÇQNSEIHQ relativa à conclusão, pela Comunidade Europeia, do Protocolo à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, respeitante a uma nova redução das emissões de enxofre (Apresentadas pela Comissão) Comunicação ao Conselho e ao Parlamento relativa a uma estratégia comunitária de combate à acidificação índi ice 1. 2. 3. 4. 5. 6. INTRODUÇÃO ANTECEDENTES 2. 1 O problema da acidificação 2. 2 Outros efeitos dos poluentes acidificantes 2. 3 Legislação comunitária em vigor no domínio dos poluentes atmosféricos acidificantes 2. 4 UNECE/CLRTAP DESENVOLVER A ESTRATÉGIA 3. 1 Base científica da estratégia 3. 2 A meta final de não exceder as cargas críticas e a necessidade de metas intermédias. 3. 3 Avaliação preliminar das reduções de emissões necessárias para se alcançar a meta de anulação do diferencial em 50% 3. 4 Hipóteses relativas à utilização da energia e às emissões de C02 3. 5 Colaboração com a UNECE/CLRTAP. A ESTRATÉGIA 4. 1 Proposta de limites máximos nacionais de emissão 4. 2 Ratificação do Protocolo Enxofre de 1994 4. 3 Proposta de revisão da directiva relativa ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos 4. 4 Medidas relacionadas com as directivas LCP e IPPC: limitação das emissOes de fontes fixas 4. 5 Medidas relacionadas com as emissões dos transportes marítimos 4. 6 Medidas relacionadas com os países da Europa Central e Oriental 4. 7 Medidas relacionadas com a Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância 4. 8 Medidas possíveis para reduzir as emissões de amoníaco 4. 9 Instrumentos económicos 4. 9. 1 Energia 4. 9. 2 Transportes marítimos 4. 9. 3 Agricultura 4. 9. 4 Aplicação conjunta dos limites máximos nacionais 4. 10 Outras medidas possíveis relacionadas com as emissões dos transportes 4. 11 Acções de promoção da eficiência energética e da conservação de energia 4. 12 Processo de revisão AVALIAÇÃO PRELIMINAR DOS BENEFÍCIOS AMBIENTAIS E DOS CUSTOS DA ESTRATÉGIA PROPOSTA PELA COMISSÃO EFEITOS SECUNDÁRIOS POSITIVOS/BENEFÍCIOS DUPLOS 6. 1 Eutrofização 6. 2 Ozono 6. 3 Qualidade do ar. 6. 4 Melhorias fora da CE 6. 5 Avaliação económica de certos benefícios 1. INTRODUÇÃO Em Dezembro de 1995, o Conselho "Ambiente" pediu à Comissão que desenvolvesse uma estratégia coerente de combate à acidificação a apresentar ao Conselho no início de 1997. Esta decisão seguiu-se à publicação, em Novembro de 1995, de um documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a acidificação (SEC(95)2057). O documento de trabalho mostrava que, embora se tivessem registado progressos consideráveis, a legislação em vigor e planeada era insuficiente para se conseguir o objectivo de longo prazo do 5o Programa de Acção em matéria de ambiente: "não exceder nunca as cargas e níveis críticos". A presente comunicação constitui a resposta à solicitação do Conselho. Nela se analisa brevemente o problema da acidificação e a metodologia empregue pela Comissão para desenvolver uma estratégia economicamente eficiente de combate à acidificação, passando-se seguidamente a descrever os principais elementos dessa estratégia. 2. ANTECEDENTES 2. 1 O problema da acidificação Para efeitos desta estratégia, por acidificação entende-se os efeitos da introdução de substâncias acidificantes no ambiente por deposição atmosférica. Os poluentes atmosféricos primários que contribuem para a acidificação são: o dióxido de enxofre (S02), proveniente principalmente da combustão de carvão e produtos petrolíferos; os óxidos de azoto (NOx), emitidos principalmente pelos veículos a motor e por outros processos de combustão; o amoníaco (NH3), proveniente principalmente das actividades agrícolas. O Quadro 1 mostra as emissões da CE 15 repartidas por sector e o Quadro 2 as emissões registadas em 1990, país a país. QUADRO 1: Emissões de poluentes acidificantes na CE, por sector - 1990 Sector Grandes instalações de combustão (LCP) > 300 MW LCP 50-300 MW Outras instalações de combustão Processos industriais Transportes rodoviários Outros transportes Resíduos Agricultura Processos naturais % de S02 56 % de NOx 19 % de NH3 0 7 24 4 3 2 0 0 3 100% 2 13 2 51 12 1 0 0 100% 0 0 3 0 0 1 94 2 100% Fonte: CORINAIR 1990 Estas substâncias acidificantes podem ser transportadas pelo vento centenas e mesmo milhares de quilómetros antes de se depositarem no ambiente. Ainda na atmosfera, o dióxido de enxofre pode transformar-se em ácido sulfúrico e os óxidos de azoto em ácido nítrico. Quando depositadas na vegetação, nos solos e nas águas, estas substâncias causam acidificação, o que tem efeitos biológicos de grande amplitude nos ecossistemas aquáticos e terrestres, alterando-os e empobrecendo-os significativamente ao reduzir a diversidade de espécies da flora e da fauna. A acidificação do solo conduz à lixiviação dos nutrientes das plantas, como o potássio, o cálcio e o magnésio, o que, a longo prazo, pode causar deficiências nutritivas e pôr em perigo a produtividade dos solos florestais. O processo de acidificação tem igualmente como resultado o aumento das concentrações de alumínio e outros metais tóxicos nos solos, águas subterrâneas e águas superficiais. A biodiversidade dos lagos e rios empobrece-se drasticamente nas áreas afectadas pela acidificação das águas superficiais. As águas subterrâneas acidificadas podem causar problemas, nomeadamente a corrosão de condutas e canalizações, e representar um risco para a saúde, uma vez que a acidificação aumenta a mobilidade de vários metais nocivos, como o alumínio, o mercúrio, o cobre, o zinco, o cádmio e o chumbo. As deposições ácidas aceleram a deterioração dos materiais de construção, bem como dos objectos de arte e do património cultural, particularmente nas zonas urbanas. QUADRO 2: Emissões de S 02, NOx e NH3 em 1990 (milhares t) TO» Austria Bélgica Dinamarca" Finlândia França Alemanha Grécia Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos Portugal Espanha Suécia Reino Unido •CFÏ5 ^5T w ITT W -"I6Ò" TW TW HO T75" T&W 14 1ÕT W T336" ~T3T TH9T "55? m "9T "9T W TT "22T TsT W "~30Õ" rm l oT TIT TWT 23 17? 215 Tm "TIT 2 702 irm 1W "7* 126 416 236 "9T 353 61 320 TTÎ6 Os efeitos das deposições ácidas variam geograficamente, dependendo fundamentalmente da sensibilidade do receptor (p. ex. , um ecossistema) em causa e do volume de deposição. A carga crítica indica a sensibilidade de um determinado meio, definindo o nível de exposição à poluição que esse meio pode tolerar sem se produzirem danos de longa duração ou outros danos importantes. As cargas criticas são estabelecidas para os ecossistemas naturais e seminaturais, nomeadamente solos florestais, charnecas e águas superficiais, isto é, são excluídos, por exemplo, os terrenos agrícolas e as zonas edificadas. O conceito de carga crítica é científico. Consequentemente, os dados utilizados reflectem o conhecimento actual e contêm um certo nível de incerteza. As cargas críticas assumem importância em termos de desenvolvimento sustentável, uma vez que as deposições que excedem as cargas criticas são insustentáveis a longo prazo. A sensibilidade às deposições ácidas varia grandemente de zona para zona e ecossistema para ecossistema. As regiões da Comunidade Europeia com as mais baixas cargas críticas de acidez - isto é, as regiões em que se encontram os ecossistemas mais sensíveis - tendem a localizar-se no Norte, nomeadamente Suécia, Finlândia, Reino Unido, Países Baixos e Alemanha. A acidificação é determinada pela relação entre a deposição total de poluentes acidificantes e a carga crítica que pode ser suportada por um determinado meio. Uma redução das deposições acidificantes diminuirá a acidificação mas, como esta não se deterá, não se verificará uma recuperação sustentável até que as deposições sejam reduzidas a níveis que não excedam as cargas criticas. De facto, em resultado dos efeitos acumulados da acidificação dos solos ao longo do tempo, a recuperação de algumas zonas pode demorar dezenas ou mesmo centenas de anos. O ritmo de recuperação depende fundamentalmente das características dos ecossistemas e da rapidez da redução das deposições - quanto mais rapidamente estas forem reduzidas para níveis inferiores às cargas críticas, tanto mais rápida será a recuperação. •Em 1990, as cargas críticas de acidificação foram excedidas, no conjunto dos Estados-membros, numa área de mais de 32 milhões de hectares. Em termos de área absoluta afectada, os países mais atingidos foram a Suécia (10 milhões ha), a Alemanha (7 milhões ha) e a Finlândia (5 milhões ha) (ver Quadro 5, pág. 22). Como atrás indicado, um dos danos causados pela acidificação é a redução da biodiversidade dos ecossistemas terrestres e de água doce, a qual, por seu turno, diminui o valor recreativo. O empobrecimento do solo em nutrientes pode, a longo prazo, resultar numa menor produtividade das florestas. Embora seja possível identificar e quantificar as áreas afectadas ou em risco com um nível de certeza relativamente elevado, subsiste grande incerteza quanto à quantificação, em termos económicos, dos danos e dos riscos de longo prazo da acidificação. 2. 2 Outros efeitos dos poluentes acidificantes Embora o centro desta estratégia seja a acidificação (ou deposição ácida), é importante notar que as emissões aerotransportadas dos poluentes acidificantes referidos têm outros efeitos prejudiciais no ambiente. Verifica-se, em particular, que as concentrações ambientes de dióxido de enxofre e dióxido de azoto têm efeitos nocivos na saúde humana, particularmente nas pessoas que sofrem de problemas respiratórios como asma, bronquite ou enfisema. Contribuem, igualmente, para a corrosão das construções e materiais. Aumentam as provas de que as partículas acidas, que são produtos secundários das emissões de óxidos de enxofre e azoto, afectam a função pulmonar. Os óxidos de azoto são também um importante precursor do ozono troposférico (03), um poluente agressivo que pode causar danos à saúde humana, à vegetação e às matérias orgânicas e reduzir a visibilidade. As deposições de compostos de azoto, resultantes das emissões de óxidos de azoto e de amoníaco, podem actuar como fertilizante, contribuindo assim para a eutrofização dos ecossistemas terrestres, marinhos e de água doce e afectando, entre outras, a diversidade biológica destes ecossistemas. Consequentemente, os benefícios da redução das emissões de poluentes atmosféricos acidificantes não se limitam à redução dos danos resultantes da acidificação, sendo com efeito substancialmente maiores: melhor saúde, menor mortalidade e/ou morbilidade, menor corrosão das construções e materiais, melhor protecção do património cultural, menor eutrofização, maior visibilidade, etc. Alguns destes benefícios (por ex. , o impacto na saúde e na corrosão) podem ser quantificados pecuniariamente com algum grau de certeza (ver ponto 6), ao passo que outros (p. ex. , os impactos ecológicos) são bem mais difíceis de avaliar pecuniariamente. Para mostrar os benefícios ecológicos da redução das emissões podem estimar-se as alterações verificadas nas áreas de ecossistemas sensíveis em que as cargas criticas deixaram de ser excedidas. 2. 3 Legislação comunitária em vigor no domínio dos poluentes atmosféricos acidificantes Existe uma ampla gama de instrumentos de controlo das emissões de dióxido de enxofre e óxidos de azoto a nível da Comunidade, mas não foi ainda criado um instrumento especificamente para as emissões de amoníaco. Alguns desses instrumentos foram criados, em grande medida, para ajudar a combater a acidificação, outros por outras razões. A Figura 1 mostra os instrumentos principais, em vigor ou propostos. Para além das medidas adoptadas a nível da Comunidade, muitos Estados-membros introduziram disposições nacionais para permitir uma maior redução das emissões acidificantes. 2. 4 UNECE/CLRTAP Em 1979 foi assinada a Convenção relativa à poluição atmosférica transfronteiras a longa distância (CLRTAP). O secretariado da Convenção é assegurado e tem sede na Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa (UNECE), em Genebra. Dos actuais 55 Estados membros da UNECE, 40 são partes na Convenção, entre os quais se contam todos os Estados-membros e a Comunidade Europeia. Desde a sua entrada em vigor em 1983, a Convenção foi complementada com cinco protocolos específicos, quatro dos quais estabelecem objectivos e medidas de controlo e redução das emissões atmosféricas poluentes transfronteiras. Três destes protocolos relacionam-se com os poluentes atmosféricos acidificantes: os dois protocolos relativos ao enxofre, de 1985 e 1994, e o protoloco relativo aos NOx de 1988. O quarto tem por objectivo a redução das emissões de compostos orgânicos voláteis (COV) com vista a diminuir as concentrações de ozono troposférico. A Comunidade aderiu ao Protocolp NOx de 1988 em 1993(1). Doze Estados-membros ratificaram-no, dois assinaram mas não ratificaram e um não assinou. O Protocolo Enxofre de 1994 foi assinado por 14 Estados-membros e pela Comunidade mas, até ao momento, apenas quatro Estados-membros o ratificaram (ver ponto 4. 2). Nos últimos anos da década de 80, a Convenção começou a desenvolver a chamada metodologia das cargas críticas enquanto instrumento para a formulação de estratégias de redução baseadas nos efeitos e economicamente eficientes. Esta metodologia foi utilizada nas negociações do Protocolo Enxofre de 1994 e está também a ser utilizada nas d) JO n° L 149 de 21. 6. 1993, p. 14. negociações em curso sobre um novo protocolo multi-efeitos e multi-poluentes - um acordo que aborda os efeitos do ozono troposférico, da acidificação e da eutrofízação e os poluentes óxidos de azoto, compostos orgânicos voláteis e amoníaco. Este novo protocolo deverá ser finalizado durante 1998 e, uma vez em vigor, substituirá os protocolos COV e NOx existentes. Na prática, todavia, mantêm-se as obrigações básicas dos protocolos existentes. A CLRTAP tem igualmente um papel importante na produção de informação, no intercâmbio de dados e na promoção do conhecimento e sensibilização. FIGURA 1: Legislação comunitária pertinente para a redução das emissões acidifícantes Directiva 88/609/CEE do Conselho relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão, esta directiva foi adoptada pelo Conselho em Novembro de 1988 e é aplicável às instalações de combustão de potência térmica nominal igual ou superior a 50 megawatt (MW), Estabelece valores-limite de emissão para novas instalações (posteriores a 1987) e limites máximos, país a país, para as emissões nacionais totais das instalações existentes (anteriores a 1987). Estes limites máximos de emissão são reduzidos por fases ao longo dos anos. A Comissão está a preparar a revisão da directiva, conforme previsto no texto original. A proposta de revisão deverá ser finalizada pela Comissão no Outono de 1997. Directiva 9?/12/ÇEE d<? Conselho relativa ao tgor de enxçfre de determinados, combustíveis líquidos: estabelece limites para o teor de enxofre máximp, de 0,2% para os gasóleos Utilizados em fontes de combustão fixas e de 0,05% para os gasóleos carburantes utilizados em fontes de combustão móveis. O texto original contém uma disposição que prevê a revisão da directiva no sentido da prescrição de um limite inferior para o teor de enxofre dos gasóleos utilizados em fontes de combustão fixa. Legislação relativa ao controlo das emissões de fontes móveis: existe uma abundante legislação comunitária para o controlo das emissões atmosféricas dos veículos de passageiros e dos veículos comerciais ligeiros (Directiva 70/220/CEE, tal como alterada), bem como dos veículos pesados (Directiva 88/77/CEE, tal como alterada). Em Junho de 1996, a Comissão adoptou uma estratégia para o controlo das emissões provenientes dos transportes rodoviários (COM(96) 248 final). Esta estratégia prevê a redução das emissões de NOx dos transportes rodoviários em 65% até 2010 relativamente a 1995. Quanto a outras fontes móveis de emissões acidifícantes, a Comissão apresentou em 1995 uma proposta relativa ao controlo das emissões de máquinas móveis não-rodoviárias (COM(95) 350 final). Directiva-quadro Q6/61/f E relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPQ: esta directiva foi adoptada pelo Conselho em Setembro de 1996 e prevê a aplicação das chamadas melhores técnicas disponíveis (MTD), adaptadas às circunstâncias locais e tendo em conta a contribuição para a poluição transfronteiras, nas instalações existentes abrangidas pela directiva a partir de 2007, o mais tardar, e nas novas instalações a partir de 1999. Directivas relativas à qualidade do ar no que respeita, nomeadamente, ao SQ2. ao NQ2. às partículas e ao ozono: no âmbito da Directiva 96/62/CE, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente, a Comissão está actualmente a preparar novos valores-limite de qualidade do ar para o S02, o N02 e as partículas, aguardando-se para a primeira metade de 1997 uma proposta de nova directiva para estas substâncias. Para o início de 1998 está prevista a apresentação de uma proposta de revisão da Directiva 92/72/CE do Conselho, relativa à poluição atmosférica pelo ozono, bem como de uma estratégia comunitária para redução dos precursores do ozono. 3. DESENVOLVER A ESTRATÉGIA 3. 1 Base científica da estratégia Dando cumprimento ao mandato do Conselho, a Comissão, em conjunto com o seu contratante (o International Institute for Applied Systems Analysis (II AS A)), efectuou uma análise científica aprofundada destinada a fornecer uma base técnica solida para a formulação de uma estratégia de combate à acidificação na Comunidade Europeia. Os dados utilizados na análise e os modelos para a avaliação integrada são os mesmos utilizados para apoiar a elaboração dos protocolos no âmbito da UNECE/CLRTAP. Assegurou-se assim que a estratégia da Comissão é consentânea com os trabalhos em curso na UNECE. Na análise realizada pela Comissão consideraram-se, entre outros, os seguintes elementos: (1) (2) (3) a evolução prevista das emissões de substâncias acidifícantes, tendo em conta o impacto da legislação em vigor e planeada a nível da Comunidade e as medidas legislativas e planos previstos pelos Estados-membros; a natureza transnacional do problema da acidificação, recorrendo a dados internacionalmente acordados sobre emissões, fluxos transfronteiras e deposições de poluentes atmosféricos acidifícantes; a identificação de estratégias economicamente eficientes de combate à acidificação, tendo em conta a evolução do padrão das emissões, as diferenças nas cargas críticas a nível da Comunidade e o custo das diferentes medidas de redução; (4) o impacto potencial das medidas de redução aplicadas fora do território da CE; (5) o impacto em fenómenos ambientais conexos, como a eutrofízação e a formação de ozono troposférico. No Anexo da presente comunicação apresenta-se a descrição da análise científica efectuada para apoiar a formulação da estratégia de combate à acidificação. No entanto, antes de se passar à enumeração dos elementos que integram a estratégia da Comissão, é necessário tecer algumas considerações importantes. 3. 2 A meta final de não exceder as cargas críticas e a necessidade de metas intermédias Nas conclusões do Conselho de Dezembro de 1995 reconhecia-se a dificuldade de alcançar no futuro próximo o objectivo final de não exceder as cargas críticas. O Conselho convidou, assim, a Comissão a identificar metas intermédias para a consecução de tal objectivo. A análise indicou a necessidade de se estabelecerem metas intermédias. Um condicionalismo político da estratégia reside no facto de as medidas de redução das emissões deverem fundamentalmente ser tomadas a nível da CE, uma vez que esta não pode impor compromissos/medidas vinculativos foTa do seu território. Segundo mostrou a análise, mesmo assumindo que são aplicadas as melhores tecnologias actualmente disponíveis a todas as fontes de emissão em toda a Europa, não será possível alcançar a meta de qualidade ambiental de longo prazo para a CE até 2010. analisadas várias metas Utilizando uma metodologia dita de anulação de diferenciais {gap closure approach), foram intermédias possíveis. Nas negociações do Protocolo Enxofre de 1994 no âmbito da Convenção relativa à poluição atmosférica transfronteiras a longa distância foi utilizada uma metodologia similar. Dada a maior complexidade das cargas críticas actualmente utilizadas - em que se consideram o enxofre e os compostos de azoto e não apenas o enxofre como no Protocolo respectivo - a metodologia de anulação de diferenciais agora aplicada baseia-se em dados de protecção dos ecossistemas. O conceito aplicado visa, assim, anular por etapas o diferencial existente, ou seja, a diferença entre o nível de protecção dos ecossistemas em 1990 e a meta final de 100% de protecção dos ecossistemas, numa determinada percentagem. Após uma análise exaustiva de diferentes opções, concluiu-se ser adequado apontar para uma anulação do diferencial em 50%. Com os conhecimentos de que actualmente se dispõe, esta meta deverá reduzir, da maneira economicamente mais eficiente para a CE no seu conjunto, a área de ecossistemas sensíveis em que foram excedidas as cargas críticas em 1990 em 50%, pelo menos, nas diferentes regiões dos Estados-membros. O principal motivo da selecção desta meta intermédia de qualidade ambiental é a mesma representar um bom equilíbrio entre a protecção dos ecossistemas e os custos: a níveis de anulação de diferenciais acima de 50% os custos adicionais da redução de emissões aumentam muito rapidamente. A Comissão considera que a meta ambiental intermédia de anulação do diferencial em 50% deverá poder ser atingida até 2010. A meta intermédia será reapreciada em 2004, no quadro do processo de revisão (ver ponto 4. 12). No Anexo apresenta-se uma explicação detalhada do conceito de anulação de diferenciais neste contexto e os motivos da escolha da meta intermédia de 50%. 3. 3 Avaliação preliminar das reduções de emissões necessárias para se alcançar a meta de anulação do diferencial em 50% Em colaboração com a IIASA, a Comissão efectuou uma análise para determinar a abordagem economicamente mais eficiente para se alcançar a meta intermédia até 2010. Essa análise tem em conta os fluxos transfronteiras de poluentes atmosféricos a nível da Comunidade e os custos associados à redução das emissões dos três poluentes S02, NOx e NH3 em cada país. O resultado final da análise constitui a solução global de menor custo para o conjunto da Comunidade com vista ao cumprimento da meta de anulação do diferencial em 50%. No Quadro 3 são apresentados de forma resumida os resultados preliminares da análise, constando do Anexo resultados mais pormenorizados. QUADRO 3: Resumo dos níveis de emissão que serão necessários na Comunidade para comparação com 1990 e situação prevista para 2010 com base nos planos actuais (milhões t) a meta alcançar 50% em de se 1990 16,5 13,4 3,5 2010 (planos actuais) 5,6 6,9 3,0 2010 (para se alcançar meta intermédia) 2,7 6,0 2,5 so2 NOx NH3 3. 4 Hipóteses relativas à utilização da energia e às emissões de C02 Na análise científica que serve de base à estratégia foi necessário assumir certas hipóteses no que se refere à utilização da energia. Como a produção de energia e a combustão associada de carvão e produtos petrolíferos líquidos são uma das fontes mais importantes das emissões acidifícantes, estas hipóteses têm impacto significativo na estratégia de combate à acidificação, particularmente no que respeita à identificação das soluções menos onerosas. Era igualmente claro que as hipóteses relativas ao consumo de energia deveriam ter em conta a necessidade de reduzir as emissões de C02, dada a preocupação que suscita o aquecimento global. A análise com base na qual se formulou a estratégia de combate à acidificação assenta no chamado cenário do consenso {conventional wisdom scenario), o qual prevê um aumento de 20% no consumo de energia e um aumento de 10% nas emissões de C02 entre 1990 e 2010. Foi todavia efectuada uma análise suplementar utilizando um cenário alternativo, baseado na hipótese de uma redução de 10% nas emissões de C02em 2010 em comparação com 1990. Os resultados mostram que, em tal hipótese, as despesas com as medidas de redução necessárias ao cumprimento da meta intermédia de anulação do diferencial em 50% se poderiam reduzir substancialmente (ver Anexo). 3. 5 Colaboração com a DNECE/CLRTAP O Conselho reconheceu que, para se alcançar o objectivo de não exceder as cargas criticas, a cooperação e coordenação internacionais eram imprescindíveis e considerou essencial que as estratégias comunitárias futuras fossem desenvolvidas tendo plenamente em conta a actividade da UNECE/CLRTAP. O Conselho declarou também que, ao preparar a estratégia de combate à acidificação, a Comissão deveria manter contactos regulares com a UNECE/CLRTAP, entre outros organismos. No seguimento de consultas bilaterais entre a Comissão e a UNECE/CLRTAP em Abril de 1966, foi criado um comité director composto por altos funcionários das duas instituições, com a missão de facilitar a coordenação. Em Julho e Novembro tiveram lugar reuniões formais do comité e são efectuadas consultas informais numa base permanente. 4. A ESTRATÉGIA A Comissão, com base nos resultados da análise científica atrás descrita, tendo em conta as observações formuladas pelos Estados-membros e registando as observações formuladas pelas empresas do sector e ONG em três reuniões realizadas, respectivamente, em 29 de Maio de 1996, 30 de Outubro de 1996 e 16 de Janeiro de 1997, elaborou uma estratégia de combate à acidificação na Comunidade Europeia. Se as medidas propostas na estratégia forem aplicadas, será possível atingir, até 2010, a meta intermédia de anulação do diferencial em 50% enunciada no ponto 3. 2. As medidas propostas conduzirão a reduções de emissões superiores às previstas em resultado da aplicação da legislação e obrigações actuais, as quais se estima reduzirem as emissões de S02, NOx e NH3 em 66, 48 e 15% respectivamente entre 1990 e 2010. No entanto, o objectivo ambiental a longo prazo é não exceder nunca as cargas críticas. Com este objectivo em vista, a estratégia proposta pela Comissão prevê igualmente um processo de avaliação contínua para verificar o impacto das medidas a introduzir e avaliar a 10 necessidade e a natureza de medidas adicionais de redução das emissões acidifícantes. Enunciam-se seguidamente os principais elementos que compõem a estratégia. 4. 1 Proposta de limites máximos nacionais de emissão A Comissão considera que a futura política da Comunidade em matéria de acidificação e fenómenos transnacionais conexos, como o ozono troposférico, se deverá basear em limites máximos nacionais de emissão para um conjunto de poluentes-chave. Esses limites devem ser compatíveis com o cumprimento dos objectivos ambientais acordados. A metodologia de limites máximos nacionais de emissão é consentânea com a desenvolvida no contexto da Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância da UNECE. Uma das vantagens de uma política baseada em limites máximos de emissão é a importante margem de manobra que deixa aos Estados-membros para determinarem a melhor maneira de fazer cumprir os limites máximos do modo economicamente mais eficiente. Subentende-se que as medidas tomadas pelos Estados-membros terão de ser compatíveis com as regras comunitárias que governam o funcionamento do mercado interno e a concorrência. Os Estados-membros poderão, por exemplo, aplicar instrumentos económicos ou outras medidas não técnicas como elemento adicional da estratégia nacional destinada a fazer cumprir os limites máximos de emissão. Como se referiu atrás, a quantificação dos limites máximos nacionais de emissão depende do que se definiu previamente ser o objectivo ambiental. Relativamente à acidificação, a Comissão considera que alcançar até 2010 a meta intermédia de anulação do diferencial em 50% constitui um objectivo a médio prazo adequado (ver ponto 3. 2). A análise científica efectuada pela Comissão forneceu informações preliminares quanto às reduções de emissões necessárias para se alcançar a meta intermédia de anulação do diferencial em 50% (ver ponto 3. 3 e Anexo). A Comissão salienta o carácter preliminar destes dados, que irão ser revistos à luz da estratégia para o ozono (ver adiante) e da afinação da analise científica. É óbvio, no entanto, que o cumprimento da meta de 50% representará um grande desafio, a somar aos esforços que os Estados-membros já desenvolvem para reduzir as emissões acidifícantes. O ozono trosposférico é outro tipo de poluição transnacional que requer uma resposta integrada a nível da Comunidade. Está previsto que a Comissão apresente, até início de 1998, uma proposta de estratégia comunitária para combater este tipo de poluição. A Comissão está actualmente a efectuar, em colaboração com o seu contratante, a IIASA, as análises científicas necessárias ao desenvolvimento dessa estratégia. Essas análises basear-se-ão na metodologia utilizada para desenvolver a presente estratégia de combate à acidificação. A análise científica deverá possibilitar a definição de limites máximos nacionais de emissão de NOx e compostos orgânicos voláteis, os poluentes principais responsáveis pela formação de ozono troposférico. 11 Durante 1998 e com base (1) na afinação da análise relativa à acidificação, (2) na conclusão da análise relativa ao ozono troposférico, (3) nas discussões com os peritos dos Estados-membros, da indústria e das ONG e (4) nos progressos das discussões respeitantes à finalização de um novo protocolo no contexto da Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância da UNECE e na planeada revisão da Convenção para a prevenção da poluição por navios (MARPOL) da Organização Marítima Internacional (IMO), a Comissão apresentará uma proposta de directiva, que estabelecerá limites máximos nacionais de emissão de S02, NOx, NH3 e COV, consistente com o cumprimento da meta de anulação do diferencial de protecção contra a acidificação em 50% e com o cumprimento dos objectivos de qualidade do ar acordados para o ozono troposférico. Ao determinar os limites máximos de emissão, a Comissão terá em conta as repercussões dos limites propostos no desenvolvimento económico e social de regiões específicas da Comunidade. Embora constitua uma importante nova iniciativa, a introdução de limites máximos nacionais obrigatórios é apenas um elemento da estratégia de combate à acidificação. Propõe-se que o estabelecimento destes limites seja complementado com outras medidas (ver a seguir), que garantam que os limites são efectivamente cumpridos e que são tomadas, dentro e fora da Comunidade Europeia, medidas técnicas eficazes do ponto de vista dos custos para reduzir as emissões. 4. 2 Ratificação do Protocolo Enxofre de 1994 Todos os Estados-membros, à excepção de Portugal, bem como a Comunidade Europeia assinaram o Protocolo Enxofre, de 1994, à Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância. Assinaram-no ainda, até ao presente, os seguintes países não-comunitários: Bulgária, Canadá, Croácia, Eslováquia, Eslovénia, Hungria, Liechtenstein, Noruega, Polónia, República Checa, Rússia, Suíça e Ucrânia. À data de Dezembro de 1996, contudo, apenas quatro Estados-membros (Suécia, Países Baixos, Luxemburgo e Reino Unido) e um país não-comunitário (Noruega) o haviam ratificado. Para entrar em vigor, o Protocolo terá de ser ratificado por 16 dos signatários. Se de facto a Comunidade está decidida a desenvolver uma política ambiciosa de combate à acidificação, um dos primeiros passos a dar será a ratificação do Protocolo Enxofre de 1994; antes de decidir de medidas adicionais de redução das emissões acidifícantes, a Comunidade deverá demonstrar o seu empenhamento nas iniciativas internacionais. Acresce que o protocolo contém disposições relativas a futuras revisões, proporcionando assim oportunidades de compromissos mais ambiciosos que poderão dar um maior contributo ao cumprimento das metas de qualidade ambiental da Comunidade. Para além do seu significado político, a ratificação do Protocolo Enxofre de 1994 pela Comunidade representa para esta um claro benefício, atendendo a que a Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância constitui, actualmente, o 12 mecanismo mais eficaz para se obterem reduções das emissões nos países não-comunitários que contribuem significativamente para as deposições ácidas na CE. Propõe-se, por conseguinte, que o Conselho tome uma decisão atinente à ratificação do Protocolo à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância relativo a uma maior redução das emissões de enxofre pela Comunidade Europeia. Anexa-se uma proposta de decisão do Conselho relativa à celebração do Protocolo Enxofre de 1994 pela Comunidade Europeia. 4. 3 Proposta de revisão da directiva relativa ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos Em Março de 1993, o Conselho adoptou a Directiva 93/12/CEE, relativa ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos. Nela, o teor de enxofre máximo do combustível para motores diesel é fixado em 0,2% em massa a partir de 1 de Outubro de 1994 e reduzido para um máximo de 0,05% a partir de 1 de Outubro de 1996. O teor de enxofre máximo dos outros tipos de gasóleo é fixado em 0,2% em massa a partir de 1 de Outubro de 1994. O artigo 2o da directiva prevê que a Comissão apresente um relatório sobre os progressos alcançados na luta contra as emissões de dióxido de enxofre e uma proposta que estabeleça um limite mais baixo para o teor de enxofre dos gasóleos, excluindo o combustível para motores diesel. A apresentação desta proposta foi adiada, estando pendente dos resultados da estratégia de combate à acidificação. Da análise efectuada para efeitos da formulação da estratégia concluiu-se que uma nova redução do teor de enxofre dos gasóleos utilizados em fontes de combustão fixas seria uma medida eficaz do ponto de vista dos custos - de facto, já aplicada na prática - para oito Estados-membros: Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Países Baixos, Suécia e Reino Unido (na Áustria e na Finlândia, o teor máximo de enxofre autorizado actualmente é de 0,1%; os dois países beneficiam, ao abrigo dos respectivos Actos de Adesão à CE, de uma derrogação que o permite durante um período de transição de quatro anos, que termina em 31 de Dezembro de 1998). Em todos os outros Estados-membros, uma nova redução do teor de enxofre dos gasóleos, cujo limite actual é de 0,2%, não é economicamente eficiente para efeitos apenas do cumprimento das metas intermédias de acidificação. A combustão de fuelóleos pesados é a fonte principal das emissões de S02 decorrentes da utilização de combustíveis líquidos, cifrando-se em 20% a sua quota-parte no total de emissões na CE em 1990. Na falta de medidas específicas, estima-se que em 2010 essa percentagem se situará próximo dos 40%. As emissões de S02 dos fuelóleos pesados provêm de diferentes fontes (ver Quadro 4). 13 QUADRO 4: Emissões de S02 dos fuelóleos pesados (FP) em 2010 de acordo com o cenário de referência e com limitação do teor de enxofre a 1% (quilotoneladas) U Uni ' M i ll Cenário de referência 1% S nos FP Diferença Refinarias e outras unidades de conversão 404 207 Sector industrial Sector doméstico Transportes Centrais eléctricas SOMA 574 329 158 75 81 27 901 350 2 119 988 1 311 A análise efectuada para a estratégia de combate à acidificação mostrou que, para 12 Estados-membros (exceptuando a Espanha, Portugal e a Grécia), a utilização de fuelóleo pesado com baixo teor de enxofre em certos sectores, nomeadamente os transportes e o sector doméstico, constituía uma opção de redução eficaz do ponto de vista dos custos para se alcançar a meta intermédia. No entanto, noutros sectores como as centrais eléctricas e a indústria, a aplicação de processos de dessulfuração dos gases de combustão afigurava-se mais eficaz quer do ponto de vista dos custos quer do ponto de vista da eliminação de emissões. Como a combustão de fuelóleos pesados contribui significativamente para as emissões de S02, a Comissão considera adequado, como parte da sua estratégia de combate à acidificação, reduzir as emissões de S02 desta fonte estabelecendo limites para o teor de enxofre autorizado no fuelóleo pesado. A fim de materializar as conclusões da avaliação integrada e evitar despesas ineficientes em termos dos resultados, a Comissão reconhece que será necessário, em alguns países/regiões em que as condições ambientais o permitam e em algumas indústrias que já aplicam tecnologias de redução (como a dessulfuração dos gases de combustão) com resultados equivalentes ou mesmo superiores em termos de redução das emissões de S02í prever derrogações a um eventual limite geral do teor de enxofre. Em particular, as normas relativas aos fuelóleos pesados devem ter em conta e ser consentâneas com as disposições da Directiva 88/609/CEE, relativa às emissões provenientes das grandes instalações de combustão, e as alterações a ela propostas (ver ponto 4. 4). Relativamente à revisão desta directiva, está previsto que a mesma venha a incluir disposições estabelecendo limites máximos de emissão (à semelhança da actual directiva) que facultem às grandes instalações de combustão uma certa margem de flexibilidade no que respeita ao teor de enxofre dos fuelóleos pesados que utilizam. Anexa-se à presente comunicação uma pfoposta de directiva do Conselho relativa ao teor de enxofre dos gasóleos e fuelóleos pesados e que incorpora os princípios definidos nos parágrafos anteriores. A questão da limitação do teor de enxofre do combustível de bancas é abordada no ponto 4. 5. 4. 4 Medidas relacionadas com as directivas LCP e 1PPC: limitação das emissões de fontes fixas Estão a ser estudados pela Comissão, no âmbito da revisão da Directiva 88/609/CEE, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão (directiva LCP), novos valores-limite de emissão de 14 S02 e NOx das grandes instalações de combustão novas. Os novos valores-limite basear-se-ão nas chamadas MTD (melhores tecnologias disponíveis) para o controlo da poluição atmosférica. No quadro dos trabalhos preparatórios de revisão da Directiva 88/609/CEE, os serviços da Comissão estão a analisar, entre outros aspectos, o valor potencial de se estabelecerem limites máximos nacionais de emissão para as instalações novas e existentes. Esses limites máximos justificam-se pela necessidade de assegurar quer a eficácia dos custos quer o cumprimento das metas de qualidade ambiental. A experiência de vários Estados-membros, bem como um estudo realizado para efeitos da revisão da directiva LCP, mostram que, do ponto de vista dos custos, é mais eficaz lidar com as emissões das grandes instalações de combustão fixando limites máximos (eventualmente em conjugação com valores-limite) do que recorrendo apenas a normas de emissão. As conclusões da análise efectuada para a estratégia de combate à acidificação indicam que: - para as emissões de S02, será necessário aplicar processos de dessulfuração dos gases de combustão ou valores-limite de emissão com o mesmo efeito ou limites máximos de emissão que conduzam às mesmas reduções globais nas grandes instalações de combustão existentes de todos os Estados-membros, à excepção da Grécia, de Portugal e parcialmente da Espanha; - para as emissões de NOx, será necessário aplicar processos de desnitrificação dos gases de combustão ou valores-limite de emissão com o mesmo efeito ou limites máximos de emissão que conduzam às mesmas reduções globais nas grandes instalações de combustão existentes de todos os Estados-membros, à excepção da Grécia, Portugal, Espanha, Itália, Finlândia e Luxemburgo. A proposta da Comissão para revisão da directiva LCP será consistente com o objectivo de se alcançar até 2010 a meta intermédia de acidificação, isto é, a anulação do diferencial de protecção em 50%. A partir de 1999, para as instalações novas, e de 2007, para as existentes, os valores-limite de emissão estabelecidos pela directiva IPPC (96/6l/CE) basear-se-ão nas MTD integradas, tal como definidas na directiva, tendo em conta: a localização geográfica, as condições ambientais locais, as disposições adoptadas para minimização da poluição atmosférica a longa distância ou transfronteiras, o objectivo principal da directiva, que é a prevenção ou, quando esta não for possível, a redução das emissões, com o fim de obter um alto nível de protecção do ambiente no seu todo. A directiva IPPC constitui, igualmente, o instrumento principal para se obterem reduções das emissões resultantes dos processos industriais. De acordo com os resultados da análise efectuada em apoio da estratégia de combate à acidificação, para se alcançar a meta dos 50% seria eficaz do ponto de vista dos custos controlar estritamente as emissões de S02 15 resultantes dos processos industriais em todos os Estados-membros da Comunidade com excepção da Grécia e de Portugal. Identicamente, dez Estados-membros teriam de controlar também as emissões de NOx destas fontes, constituindo excepção a Grécia, Portugal, a Espanha, a Itália e a Finlândia. Mais uma vez, será possível optar por limites máximos de emissão, ou instrumentos económicos, que conduzam às mesmas reduções globais de modo economicamente mais eficiente. Da análise efectuada para a estratégia de combate à acidificação conclui-se, por conseguinte, que, para se alcançar a meta intermédia, são necessárias medidas complementares de âmbito comunitário ou regional que possibilitem a redução das emissões das instalações de combustão e dos processos industriais. Os instrumentos jurídicos a utilizar são a revisão da Directiva 88/609/CEE, relativa às emissões das grandes instalações de combustão, e a Directiva IPPC. 4. 5 Medidas relacionadas com as emissões dos transportes marítimos Quando se incluem as emissões dos transportes marítimos internacionais na optimização da meta intermédia de anulação do diferencial em 50%, verifíca-se que é eficaz do ponto de vista dos custos reduzir as emissões de S02 dos navios no Mar Báltico e no Mar do Norte e reduzir as emissões de óxidos de azoto no Mar Báltico, no Mar do Norte e em partes do Oceano Atlântico. Dada a falta de dados, as emissões dos navios no Mediterrâneo não foram incluídas na análise. A redução das emissões de S02 pode ser obtida baixando o teor de enxofre do combustível de bancas e, entre as medidas de redução das emissões de óxidos de azoto, conta-se a utilização de catalisadores. O teor de enxofre do combustível de bancas não é objecto de regulamentação internacional. Há todavia propostas para o limitar, no quadro da Convenção para a prevenção da poluição por navios (MARPOL) da Organização Marítima Internacional (IMO). Esta convenção encontra-se em revisão, devendo as negociações estar concluídas em finais de 1997. Nas discussões preliminares sobre a revisão da Convenção, os países do Báltico propuseram que esta zona marítima seja designada zona sensível no que respeita às emissões de S02. Os países do Mar do Norte estão igualmente a trabalhar no sentido de obterem a mesma designação para todo o Mar do Norte/Canal da Mancha, ou parte dele. Propõe-se que, nestas zonas sensíveis, os navios só possam utilizar bancas com um teor de enxofre máximo de 1,5%. A designação do Mar Báltico e da totalidade ou parte do Mar do Norte/Canal da Mancha como zonas sensíveis para efeitos das emissões de S02 e as restrições que lhe estão associadas quanto ao teor 4e enxofre do combustível de bancas utilizado nessas zonas constituiriam, de acordo com as análises efectuadas pela Comissão, uma medida altamente eficaz do ponto de vista dos custos no quadro de uma estratégia integrada de combate à acidificação na CE. A Comissão considera assim que, no quadro da actual revisão da Convenção MARPOL, todos os Estados-membros deveriam apoiar a designação do Mar Báltico e da totalidade ou parte do Mar do Norte/Canal da Mancha como zonas sensíveis para efeitos das emissões de S02. No seguimento da revisão da MARPOL, os Estados-membros deverão aplicar logo que possível as disposições relativas às zonas sensíveis. A Comissão formulará as propostas que se mostrem adequadas para assegurar a rápida aplicação dessas disposições pelos Estados-membros. 16 4. 6 Medidas relacionadas com os países da Europa Central e Oriental Via as suas relações externas, a CE e os seus Estados-membros poderão desempenhar um papel activo na promoção de medidas com uma boa relação custo-eficácia fora da sua jurisdição. Por exemplo, reduções adicionais das emissões de enxofre, superiores às acordadas no âmbito do Protocolo Enxofre de 1994, afiguram-se eficazes do ponto de vista dos custos em alguns países não-comunitários para reduzir a acidificação na CE. Além disso, a maior limitação das emissões de NOx e NH3, como previsto para o novo protocolo multi-poluentes da CLRTAP, contribuiria igualmente para reduzir a excedência das cargas críticas de acidificação. Reduções adicionais das emissões, não só nos Estados-membros como nos países da Europa Central e Oriental (PECO), especialmente os vizinhos da CE, constituem uma medida eficaz do ponto de vista dos custos e com toda a probabilidade necessária para não se excederem as cargas críticas de acidificação. As reduções de emissões identificadas no ponto 3. 3 baseiam-se na hipótese de que as emissões nos países exteriores à CE serão reduzidas de acordo com a sua actual legislação e com as disposições dos vários protocolos da UNECE/CLRTAP. Tal hipótese de evolução das emissões em países não-comunitários é prudente, na medida em que a influência da Comunidade na política de combate à acidificação a desenvolver nesses países é limitada. No entanto, as análises de sensibilidade efectuadas pela Comissão indicam muito claramente que a redução das emissões acidifícantes em certos países, particularmente alguns países da ECO, permitiria que a CE traçasse objectivos mais ambiciosos no que se refere às deposições ácidas. A análise científica efectuada para sustentar a estratégia de combate à acidificação da Comissão demonstrou que as emissões de alguns PECO, nomeadamente a Polónia, a República Checa, a Hungria e a Eslovénia, contribuem significativamente para que sejam excedidas as cargas críticas de acidificação na CE (ver Anexo). A Comunidade tenderia, no entanto, a exportar para aqueles países mais emissões acidifícantes do que as que deles recebe. No entanto, a redução de emissões por unidade monetária de investimento é, regra geral, maior nos PECO do que na CE. Por esta razão, e enquanto as decisões forem tomadas numa base casuística, será possível identificar as situações em que a promoção da redução de emissões nos países da Europa Central e Oriental pode ser benéfica e economicamente eficiente para todas as partes interessadas. A Comunidade deve procurar identificar e explorar estas situações em que todos ganham. Várias vias poderão ser exploradas para concretizar este objectivo. A CE tem vindo a desenvolver contactos com dez países da Europa Central e Oriental (Bulgária, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, República Checa e Roménia) para incentivar a aproximação das suas legislações à legislação comunitária e assim facilitar as adaptações que serão necessárias se e quando se der a adesão. As questões ambientais e, em particular, a adopção do acervo comunitário de legislação ambiental constituem um dos domínios prioritários a considerar nesta estratégia de pré-adesão. No quadro do diálogo em curso com estes países, a Comissão tenciona indicar a acidificação como uma das áreas prioritárias a discutir no domínio da protecção do ambiente. Para este efeito, a Comissão irá recorrer ao programa PHARE e a organismos como o TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange Office) e oDISAE (Development of Implementation Strategies for Approximation in Environment), com vista a identificar oportunidades de cooperação intensiva em iniciativas destinadas a reduzir as emissões acidifícantes. 17 Um dos mais poderosos mecanismos para se obter uma redução das emissões nos PECO consiste em influenciar a estrutura do investimento público e privado, especialmente no sector do fornecimento de energia. A Comissão tenciona, assim, realizar discussões com os governos, as principais empresas industriais e as instituições financeiras com vista à identificação de estratégias de investimento óptimas para a redução das emissões que contribuem para a acidificação. 4. 7 Medidas relacionadas com a Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância A UNECE/CLRTAP é a principal instância por meio da qual a Comunidade Europeia e os Estados-membros podem influenciar e promover reduções de emissões em países exteriores à CE. Acções desenvolvidas em alguns desses países mostraram-se eficazes para se alcançar na CE a meta intermédia de qualidade ambiental de anulação do diferencial em 50%. Além disso, para se alcançar a meta final, é necessário que as cargas críticas não sejam excedidas. A Comissão e os Estados-membros devem, portanto, desempenhar um papel activo e incentivador nas negociações de um novo protoloco multi-poluentes no âmbito da CLRTAP e a urgente ratificação e revisão do Protocolo Enxofre de 1994 (ver ponto 4. 2), a fim de que estes possam contribuir para o cumprimento dos objectivos de qualidade ambiental da CE no que respeita à acidificação e problemas conexos. 4. 8 Medidas possíveis para reduzir as emissões de amoníaco A legislação ambiental comunitária, já existente ou em preparação, deverá suscitar reduções nas emissões de amoníaco. Em primeiro lugar, a instituição e aplicação de códigos de boas práticas agrícolas por meio da aplicação da directiva relativa aos nitratos (91/676/CE) não deverá só levar à redução das escorrências de nitratos para as águas superficiais e subterrâneas, tem igualmente potencial para reduzir as emissões de amoníaco. Em segundo lugar, a Directiva IPPC (96/6l/CE) aplica-se igualmente às grandes instalações de criação de aves de capoeira e suínos, bem como às instalações industriais que emitem amoníaco. Finalmente, a inclusão na legislação do problema da armazenagem de estrume, que integra a comunicação sobre uma estratégia para a redução das emissões de metano (COM(96)557/2), pode permitir a redução das emissões de amoníaco. 7 A análise efectuada para a estratégia de combate à acidificação indica que a redução adicional das emissões de amoníaco constitui, de facto, uma medida eficaz do ponto de vista dos custos. Afiguram-se particularmente eficazes as seguintes medidas: técnicas que permitem reduzir a emissão de amoníaco durante a aplicação de estrume (vacas leiteiras, bovinos, suínos, galinhas poedeiras, aves de capoeira, suínos), excepto em alguns países (Finlândia, Grécia, Portugal, Espanha); adaptações dos aviários que permitem reduzir as emissões das aves de capoeira, excepto na Finlândia, Grécia, Portugal e Espanha; a redução das emissões industriais de amoníaco, excepto na Finlândia, Grécia, Luxemburgo, Portugal e Espanha. 18 As incertezas quanto à eficácia da redução de emissões, aos actuais e futuros níveis de emissão e aos custos das técnicas de redução no sector da exploração de gado parecem mais pronunciadas do que para outros poluentes. Como as técnicas de redução de emissões de amoníaco não estão tão consolidadas como as aplicadas a outros poluentes, parece adequado os Estados-membros disporem de uma margem de discricionariedade superior para decidirem das medidas a adoptar para cumprimento dos limites indicativos máximos nacionais de emissão propostos. Ao determinar os limites máximos nacionais de emissão dever-se-á ter em conta os resultados da mais recente investigação. 4. 9 Instrumentos económicos Ampliar a gama de instrumentos e, nos casos adequados, complementar a legislação normativa com instrumentos de mercado é uma das cinco prioridades do 5o Programa de Acção para o ambiente. A utilização de limites máximos de emissão nacionais permitirá que os Estados-membros apliquem instrumentos económicos enquanto ferramentas suplementares das suas estratégias nacionais. Por outro lado, as propostas de medidas baseadas nas fontes de emissão, referidas nas secções anteriores, foram concebidas de modo a facultarem, na medida do possível, a utilização de instrumentos económicos. A utilização dos limites máximos nacionais constitui, todavia, o principal objectivo operacional e fornece uma base sólida para os Estados-membros conceberem instrumentos económicos (ou regulamentos) nacionais que vão além dos comuns requisitos ambientais mínimos. Distinguem-se quatro tipos principais de instrumentos: 1) taxas/impostos; 2) subvenções; 3) licenças de emissão negociáveis e 4) acordos ambientais. Relativamente à utilização de imposições ambientais, a Comissão adoptou recentemente uma comunicação (COM(97)9 final) que define as condições em que os Estados-membros poderão recorrer a estas. A comunicação descreve o quadro jurídico em termos de mercado interno que terão de respejtar os Estados-membros que pretendam introduzir impostos ou taxas ambientais. A Comissão adoptou também uma comunicação sobre os acordos em matéria de ambiente (COM(96)561 final), que clarifica os critérios de utilização deste instrumento. Os limites nacionais e as comunicações constituirão o principal incentivo e enquadramento para os Estados-membros alargarem as experiências bem sucedidas de utilização de instrumentos económicos, sempre que tal se mostrar adequado. Além da utilização de instrumentos económicos a nível nacional, há vários domínios em que medidas comunitárias na forma de instrumentos económicos podem representar um valor acrescentado para o cumprimento dos limites máximos nacionais ou induzir novas reduções das emissões por meio de mudanças estruturais a nível da utilização da energia e da agricultura com o objectivo de não exceder as cargas críticas. Esses domínios são: os impostos sobre a energia, as imposições sobre os transportes marítimos, a agricultura e a aplicação conjunta de limites máximos nacionais. 4. 91. Energia No sector da energia, a utilização de instrumentos económicos poderá resultar na substituição de combustíveis e na melhoria da eficiência energética. Isso iria diminuir os custos do cumprimento dos limites máximos nacionais propostos para os NOx e o S02, reduzindo simultaneamente as emissões de C02. Podem utilizar-se para este efeito medidas fiscais diferenciadas para os vários produtos energéticos. A Comissão não considera adequado diferenciar as medidas fiscais em directivas distintas para cada problema ambiental ou produto. Em vez disso, as considerações ambientais deverão 19 integrar um sistema comunitário mais coerente de impostos especiais sobre o consumo de produtos energéticos, como indicado pelo Conselho e pelo Parlamento. Por essa razão, a Comissão terá em conta, na sua proposta de directiva relativa aos impostos sobre os produtos energéticos, a necessidade de orientar os mercados no sentido de uma utilização mais eficiente e menos poluente dos combustíveis, como indicado pelo Conselho ECOFIN de 11 de Março de 1996. Essa proposta permitirá políticas mais flexíveis ao nível nacional no quadro do mercado interno. As opções consideradas consistem na diferenciação dos níveis mínimos dos impostos sobre os fuelóleos pesados em relação com o teor de enxofre e a possibilidade explícita de os Estados-membros diferenciarem as taxas dos impostos nacionais sobre os produtos energéticos com base nas qualidades ecológicas destes. Além disso, os novos produtos energéticos poderão ficar abrangidos pelo âmbito de aplicação da legislação comunitária e as futuras revisões dos níveis dos impostos na Comunidade terão em conta os objectivos ambientais. A proposta deverá suscitar pequenas, embora não desprezíveis, reduções das emissões de NOx, S02 e C02 4. 9. 2 Transportes marítimos No ponto 4. 5 falou-se das discussões em curso na Organização Marítima Internacional (IMO) para a limitação do teor de enxofre das bancas. No entanto, as abordagens discutidas no contexto da MARPOL não são exaustivas e outros mecanismos estão disponíveis para reduzir ainda mais as emissões de S02 dos navios. Além disso, as actuais discussões no contexto da MARPOL não abordam adequadamente a questão das emissões de NOx dos navios. Uma linha de acção possível é a aplicação de imposições sobre os transportes marítimos diferenciadas segundo os danos ambientais causados. A Administração sueca procura utilizar um sistema geral de imposições, compatíveis com as actualmente aplicadas, para este efeito. Relativamente aos NOx, a proposta sueca considera a opção de reembolsar os custos de exploração e parte do investimento nos catalisadores. Os navios que não instalassem catalisadores pagariam imposições mais elevadas, de base ambiental. Relativamente ao enxofre, a Suécia considera a possibilidade de aumentar o nível médio das actuais taxas de farolagem e autorizar descontos para os navios que utilizam combustível com baixo teor de enxofre (menos de 0,5%). Neste contexto, a Comissão poderá explorar a possibilidade de diferenciar as imposições sobre os transportes marítimos a nível de alguns Estados-membros a fim de promover reduções adicionais das emissões acidifícantes eficazes do ponto de vista dos custos. 4. 9. 3 Agricultura No sector agrícola, para se alcançar a meta intermédia de anulação do diferencial em 50% de modo economicamente eficiente, não é necessário recorrer a um grande número das medidas técnicas de redução disponíveis. Para além da contribuição potencial de novas medidas técnicas para a redução das emissões de amoníaco, a evolução da política agrícola comum (PAC) em consonância com a abordagem de 1992 poderá ter efeitos secundários positivos no nível de emissões de amoníaco. Poder-se-á, assim, ter em conta a necessidade de reduzir as emissões de amoníaco, sem esquecer que este é apenas um dos problemas ambientais com que se confronta o sector agrícola. Outros problemas, como a infiltração ou escorrência de nitratos para as águas superficiais ou subterrâneas e as emissões de metano, são igualmente pertinentes e deverão preferencialmente ser 20 abordados, juntamente com a acidificação, no âmbito de um enquadramento coerente. Na revisão de 1996 do 5o Programa de Acção para o ambiente (COM(95)647 final), a integração do ambiente nas outras políticas constitui uma das prioridades. São especialmente pertinentes para a questão da acidificação as seguintes prioridades definidas na revisão de 1996: a) b) estabelecer novos elos de ligação entre os instrumentos do mercado agrícola e as exigências ambientais em conformidade com o processo de reforma da política agrícola comum, com um menor recurso ao apoio dos preços de mercado e uma melhor integração das políticas de mercado, de desenvolvimento rural e de ambiente; promover métodos de produção extensivos, técnicas agrícolas sustentáveis e produtos agrícolas biológicos em estreita cooperação com os agentes envolvidos; o Regulamento n° 2078/92 constitui um bom exemplo dessa cooperação e pode contribuir para a redução das emissões de amoníaco. Por último, poder-se-á recorrer a instrumentos económicos (nomeadamente impostos sobre os adubos, já aplicados em alguns países) para induzir reduções adicionais das emissões atinentes à observância das cargas críticas. 4. 9. 4 Aplicação conjunta dos limites máximos nacionais Por aplicação conjunta entende-se a cooperação entre dois ou mais agentes para o cumprimento de obrigações ou compromissos específicos. No contexto da estratégia de combate à acidificação, isto significa a aplicação conjunta de limites máximos de emissão nacionais acordados. Esta possibilidade é considerada por oferecer maior flexibilidade para se conseguirem os limites máximos acordados a um custo inferior. O Protocolo Enxofre de 1994 prevê que as Partes no protocolo possam, sob regras e condições específicas a determinar, dar cumprimento conjuntamente às obrigações definidas (os limites máximos de emissão nacionais). Alguns estudos mostram que as economias de custos potenciais da aplicação conjunta são significativas. Menos evidente é saber como realizar tais economias cumprindo simultaneamente as metas de qualidade ambiental. A Comissão vai analisar a contribuição potencial da aplicação conjunta no quadro da sua futura proposta de directiva relativa aos limites máximos de emissão nacionais. 4. 10 Outras medidas possíveis relacionadas com as emissões dos transportes O controlo das emissões produzidas pelos transportes rodoviários é governado por um amplo corpo de legislação comunitária. A Comissão adoptou recentemente propostas de novas normas para as emissões e os combustíveis, mais estritas, a introduzir até 2000 (COM(96)248 final). Até final de 1998, a Comissão irá apresentar propostas de novas normas para os veículos e a qualidade dos combustíveis, que deverão estar em vigor a partir de 2005. A proposta da Comissão (COM(95)350 final) de elaboração de legislação comunitária para reduzir as emissões das fontes móveis não-rodoviárias está em bom andamento e deverá ser adoptada pelo Conselho e o Parlamento proximamente. A Comissão estudará a possibilidade de reforçar estas normas de emissão e de as alargar de modo a abrangerem uma maior variedade de veículos. 21 4. 11 Acções de promoção da eficiência energética e da conservação de energia Como indicado noutras partes do presente texto (ponto 3. 4 e Anexo), as mudanças a nível do consumo de energia e o padrão da produção energética podem ter um impacto significativo no volume de emissões acidifícantes libertadas na atmosfera. Consequentemente, iniciativas atinentes ao desenvolvimento de fontes de energia renováveis alternativas e à conservação de energia podem conduzir a reduções das emissões acidifícantes. Ao nível da Comunidade, o programa JOULE tem vindo a proporcionar novos elementos no domínio da utilização mais racional e da conservação de energia. O programa FAIR estuda, entre outros aspectos, a utilização de matérias-primas renováveis e a produção de energia "limpa". Programas de demonstração como ALTENER e SAVE facilitam o desenvolvimento de fontes de energia alternativas e de tecnologias economizadoras de energia. Os resultados destes programas de investigação e de demonstração influenciarão o consumo de energia e o balanço da produção energética a partir de diferentes fontes, conduzindo assim a uma redução das emissões acidifícantes. Finalmente, na comunicação "A política de coesão e o ambiente" (COM(95) 509 final), assinala-se o papel dos fundos estruturais no incentivo à promoção de uma produção ecológica, a fim de incentivar, nomeadamente, a utilização de energias renováveis e de tecnologias economizadoras de energia. 4. 12 Processo de revisão Como se referiu anteriormente, a meta final não poderá ser atingida até 2010 mesmo assumindo que são aplicadas na CE as medidas de redução tecnicamente viáveis. Consequentemente, a Comissão terá de voltar a abordar esta questão numa fase ulterior, procedendo à revisão da estratégia de combate à acidificação e avaliando os resultados obtidos, bem como as perspectivas de cumprimento, pelos Estados-membros, dos limites máximos de emissão necessários para se atingir a meta intermédia no horizonte-limite de 2010. Com base nessa avaliação e nos novos dados científicos eventualmente disponíveis, por exemplo no que se refere às cargas críticas de acidificação, e tendo em conta as medidas de redução das emissões já tomadas, a Comissão deverá identificar e propor as medidas adicionais necessárias para complementar a estratégia de acidificação, a fim de se alcançar o objectivo de não exceder as cargas críticas. Propõe-se que a Comissão apresente um relatório ao Conselho antes do final de 2004, descrevendo os progressos alcançados na redução das emissões de poluentes atmosféricos acidifícantes e incluindo uma avaliação das perspectivas de cumprimento, pelos Estados-membros, dos respectivos limites máximos de emissão até 2010. Com base nesse relatório e nos novos dados científicos relativos à acidificação eventualmente disponíveis, a Comissão apresentaria ao Conselho, antes do final de 2004, uma estratégia revista de combate à acidificação. 5. AVALIAÇÃO PRELIMINAR DOS BENEFÍCIOS AMBIENTAIS E DOS CUSTOS DA ESTRATÉGIA PROPOSTA PELA COMISSÃO A estratégia da Comissão terá como resultado o cumprimento da meta intermédia de anulação do diferencial em 50% na Comunidade Europeia. Em termos de área de ecossistemas em cada país em que serão excedidas as cargas críticas, a estratégia da 22 Comissão traduzir-se-á numa melhoria significativa em comparação com a situação em 1990 (ver Quadro 5). QUADRO 5: Ecossistemas em que são excedidas as cargas críticas de acidificação. Situação em 1990 e situação em 2010 de acordo com o cenário de referência (REF) e com a aplicação da estratégia de combate à acidificação (STRAT) (milhares de ha) País 1997T 2010 (REF) 2010 (STRAT) Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha' Grécia Irlanda TtáTw- Luxemburgo Países Baixos Portugal Espanha Suécia Reino Unido CE 15 (59%) (77%) (18%) (16%) (43%T (80%) 1Ô%T "(4~8%T (18%) (Ï7%T 188%T 1 õ %T (0,9%T (23%T 2 896 TTT 174 5 016 "618 6 972 0 23 1 160 13 282 TA 10 108 4 741 32 557 W—09%T (19%) 117 (3,9%) 38 Ô8%T (0,6%) (29%) 82 2 541 TUI (0,7%) T73%T T58%T 1õ%T Tõ3%T (2,8%) (27%) (63%) 285 121 0 1Ã 1 235 TTTT 8 719 "54T 21 1 144 40 978 103 "2T (1,4%) (2,2%) (3,6%) (0,3%) (11,3%) ~!õ%y (0,1%) (2,2%) 10 699 809 4 481 (W (10,3%) (3,3%) Será oportuno lembrar, neste contexto, que são necessárias reduções superiores ao previsto para a meta intermédia de 50% para se alcançar a meta final de não exceder as cargas críticas. A acidificação é, além disso, apenas um dos vários aspectos ambientais que justificam a necessidade de reduzir as emissões de dióxido de enxofre, óxidos de azoto e amoníaco. Assim, ao ponderar a eventual necessidade e as opções de medidas de redução das emissões, estes aspectos devem igualmente ser considerados (ver ponto 2. 2). Para o conjunto da CE, os custos de redução adicionais, isto é, o custo anual das medidas adicionais em comparação com o cenário de referência, para se atingir a meta intermédia são estimados em 7000 milhões de ecus até 2010 (ver Quadro 6). Esta estimativa baseia-se na hipótese de as reduções serem obtidas em resultado exclusivamente de medidas técnicas. Note-se que as opções de redução analisadas não têm em conta medidas de redução não-técnicas, como mudanças estruturais (incluindo a substituição de combustíveis) nos vários sectores. Acresce que os compromissos internacionais da Comunidade em relação às alterações climáticas e à redução conexa das emissões dos gases com efeito de estufa, particularmente o dióxido de carbono, implicarão igualmente reduções importantes das emissões de poluentes acidifícantes e consequentemente nos custos estimados da estratégia de combate à acidificação (ver ponto 3. 4). Em conclusão, é provável que os custos de se obterem as reduções de emissões necessárias tenham sido sobrestimados. No Anexo apresentam-se em maior detalhe os custos associados ao cumprimento da meta de anulação do diferencial de protecção em 50%. 23 QUADRO 6: Custos adicionais do controlo das emissões para cumprimento da meta intermédia (milhões de ecus/ano em 2010) 1 | CE 15 SO, 2 940 NOx 1 795 NH3 2 305 Total 7 040 6. EFEITOS SECUNDÁRIOS POSITIVOS/BENEFÍCIOS DUPLOS Embora a acidificação (entendida como deposições ácidas) esteja no centro da presente estratégia, é importante assinalar que as emissões aerotransportadas dos poluentes acidifícantes têm outros efeitos nocivos no ambiente. A redução das emissões dos poluentes atmosféricos acidifícantes terá, pois, benefícios "secundários", uma vez que contribui para minorar outros problemas ambientais causados pelos mesmos poluentes, nomeadamente a eutrofízação, o ozono troposférico e a corrosão das construções e materiais, e os danos à saúde humana. Além disso, a redução das emissões na CE terá como resultado a redução das deposições ácidas em países não-comunitários. < Alguns destes efeitos secundários foram analisados com maior profundidade do que outros, nomeadamente os impactos na eutrofízação e no ozono, tal como os benefícios para os países não-comunitários. Os efeitos secundários na qualidade do ar não foram estudados pormenorizadamente, mas, mesmo assim, é possível tirar algumas conclusões. Apresentam-se seguidamente os resultados. 6. 1 Eutrofízação A análise mostrou que, em 1990, as cargas críticas de eutrofízação foram excedidas em 34% da área de ecossistemas na CE, o que representa uma área de cerca de 38 milhões de hectares. Em resultado das reduções de emissões previstas até 2010 no cenário de referência, essa área reduzir-se-á para 19% ou 21 milhões de hectares. As reduções necessárias para se atingir a meta intermédia de anulação do diferencial em 50% teriam como resultado as cargas críticas serem excedidas em 13%, ou 15 milhões de hectares, da área de ecossistemas. Isto significa, relativamente à situação no cenário de referência, um progresso que representa mais de metade do que se estima ser o máximo tecnicamente possível de atingir com medidas na CE. Numa análise de sensibilidade, avaliou-se o resultado de estabelecer metas de qualidade ambiental combinadas, baseadas nas cargas críticas de acidificação e de eutrofízação, como objectivos explícitos de deposição para a optimização. Os resultados da análise mostram uma certa deslocação das reduções de emissões, do S02 para os NOx e o NH3, especialmente em países do sul e centro da CE como a Espanha, a Itália, a França e a Alemanha. O nível de protecção dos ecossistemas contra a eutrofízação aumenta - com as cargas críticas a serem excedidas em menos de 10 milhões de hectares -, tal como relativamente à acidificação. Os custos também aumentam: os custos totais adicionais deste cenário cifram-se em 9400 milhões de ecus, por oposição aos 7000 milhões de ecus do cenário principal. 6. 2 Ozono O impacto no ozono troposférico foi analisado utilizando o modelo EMEP, com base nas emissões de NOx indicadas na análise efectuada para a estratégia de combate à acidificação. As projecções das emissões de compostos orgânicos voláteis (COV) 24 para 2010 foram elaboradas a partir dos planos de redução actuais (CRP) da UNECE/CLRTAP, que se baseiam fundamentalmente nos dados nacionais fornecidos. Por razões de coerência e realismo, incluíram-se, para os Estados-membros da CE, as reduções adicionais das emissões que deverão resultar das propostas do programa Auto-Oil. A análise mostrou uma melhoria significativa na maioria dos Estados-membros. No cenário de referência, até 2010 a ultrapassagem do limiar crítico para as florestas, culturas e vegetação natural, que é de 40 ppb (parts per billion), bem como do limiar crítico indicativo para a saúde, que é de 60 ppb, reduz-se em quase todo o território da CE em comparação com 1990. As maiores melhorias ocorrem a nível da ultrapassagem do nível de 60 ppb, um nível utilizado pela CLRTAP como substituto para indicar efeitos possíveis na saúde humana. As reduções adicionais das emissões previstas no cenário principal acentuarão a diminuição dos níveis de ozono na maioria das zonas afectadas. Contudo, em algumas zonas, de menor extensão, os níveis de ozono aumentarão ligeiramente. Espera-se que os novos requisitos de redução das emissões de COV venham a eliminar ou minimizar significamente este efeito secundário negativo. 6. 3 Qualidade do ar Em resultado da redução das emissões de S02 e NOx diminuirão as concentrações ambientes destes poluentes, bem como dos seus produtos secundários (nomeadamente partículas e ozono). Esta diminuição trará benefícios para a saúde humana, as construções e materiais e o património histórico e cultural. Alguns desses benefícios foram incluídos num estudo de avaliação económica (ver ponto 6. 5). 6. 4 Melhorias fora da CE A redução das emissões na CE terá como resultado, dada a natureza transnacional dos poluentes, a redução das deposições e, consequentemente, um menor nível de ultrapassagem das cargas críticas de acidificação em países exteriores à CE. Por exemplo, os cálculos indicam que o nível de protecção dos ecossistemas nesses países passará, em 2010, de 97% a 98% em resultado das reduções previstas no cenário principal, em comparação com o cenário de referência. Por outras palavras, a área de ecossistemas em que são excedidas as cargas críticas em países fora da CE reduzir-se-á de 11 para 9 milhões de hectares. As melhorias mais significativas em termos de redução dessa área ocorrem na Noruega, na República Checa, na Polónia, na Rússia e na Suíça. Até 2010 reduz-se o nível de ultrapassagem dos limiares críticos para o ozono (ver ponto 6. 2) em todos os países não-comunitários. Relativamente à eutrofização, em 1990 as cargas críticas foram excedidas em 10% da área de ecossistemas, ou seja, em 39 milhões de hectares, nos países não-comunitários. Com o cenário de referência, esta área reduzir-se-ia em 2010 para 27 milhões de hectares. As reduções das emissões na CE, como previsto na alternativa principal, reduzi-la-iam ainda mais, para cerca de 6% ou 25 milhões de hectares. Esta melhoria ocorreria em muitos dos países não-comunitários mas, em termos de área absoluta protegida, assumiria maior relevância na República Checa, na Noruega (em que a excedência se reduziria a zero), na Suíça, na Polónia e na Hungria. 25 6. 5 Avaliação económica de certos beneficios Reduções adicionais das emissões acidifícantes trarão um conjunto de benefícios para a saúde humana, as construções e materiais, as culturas, as florestas e os ecossistemas terrestres e aquáticos. A DGXII procedeu, no quadro do chamado projecto ExternE, à avaliação económica destes benefícios. O método desenvolvido no âmbito do projecto foi utilizado para estimar alguns dos benefícios das reduções de emissões necessárias para se atingir a meta intermédia da estratégia de combate à acidificação. Concretamente, calcularam-se os benefícios pecuniários resultantes de se evitarem certos efeitos ambientais. O consultor avaliou os impactos na saúde pública, expressos em mortalidade e morbilidade, e nas culturas agrícolas e os danos nos materiais de construção modernos. Alguns benefícios importantes não foram analisados no estudo, nomeadamente a redução dos (do risco de) danos às florestas, a melhoria do funcionamento das florestas (p. ex. , estabilização do solo, retenção do carbono e biodiversidade), a melhoria de outros ecossistemas terrestres ou aquáticos e os impactos no património histórico e cultural. Os principais benefícios económicos encontram-se, de acordo com o estudo, na redução dos danos à saúde humana, principalmente em resultado da redução dos níveis dos poluentes secundários aerossóis de sulfatos e nitratos e ozono. Concluiu-se que, para o conjunto da CE, os benefícios são superiores aos custos. Os maiores benefícios verificam-se na Alemanha, França, Reino Unido, Itália, Espanha, Países Baixos, Bélgica e Dinamarca. Apenas para um país, a Irlanda, se concluiu que os custos adicionais de controlo da poluição excedem os benefícios pecuniários marginais. No entanto, se se considerarem igualmente os efeitos da exposição a longo prazo (crónica) à poluição atmosférica na mortalidade, os benefícios compensam largamente os custos em todos os Estados-membros. A consideração dos benefícios trazidos aos recursos ecológicos e culturais, mais difíceis de quantificar pecuniariamente, aumentaria os benefícios das reduções das emissões. Em resumo, os benefícios anuais marginais das reduções adicionais das emissões (isto é, as necessárias, além das do cenário de referência, para se atingir a meta intermédia) são estimados em perto de 20 000 milhões de ecus para os Estados-membros, em 2010. Os benefícios obtidos em países não-comunitários são, por sua vez, estimados em cerca de 4000 milhões de ecus. Não se consideraram, para o cálculo destes valores, os chamados efeitos crónicos na mortalidade. 26 ANEXO à comunicação ao Conselho e ao Parlamento relativa a uma estratégia comunitária de combate à acidificação índice 1. 2. 3. 4. 5. O OBJECTIVO DE QUALIDADE AMBIENTAL: AS CARGAS CRÍTICAS METAS INTERMÉDIAS: A METODOLOGIA DE ANULAÇÃO DE DIFERENCIAIS MODELIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTEGRADA: RELAÇÃO CUSTO-EFICÁCIA Ano de referência HIPÓTESES E PONTO DE PARTIDA DA ANÁLISE DE CENÁRIOS 4. 1 4. 2 Hipóteses de utilização da energia Cenário de referência (REF) 4. 3 Cenários das reduções máximas tecnicamente viáveis (MFR) 4. 4 RESULTADOS DA ANÁLISE DE CENÁRIOS Identificação da meta intermédia 5. 1 Análise de sensibilidade 5. 2 5. 3 Quadrículas condicionantes Quadros e figuras 27 1. O OBJECTIVO DE QUALIDADE AMBIENTAL: AS CARGAS CRÍTICAS A carga crítica indica a sensibilidade de um determinado meio, definindo o nível de exposição à poluição que esse meio pode tolerar sem se produzirem danos de longa duração ou outros danos importantes. O conceito de carga crítica é científico. Consequentemente, os dados utilizados reflectem o conhecimento actual e contêm um certo nível de incerteza. As cargas críticas assumem importância em termos de desenvolvimento sustentável, uma vez que as deposições que excedem as cargas críticas são insustentáveis a longo prazo. Os dados relativos às cargas críticas de acidificação utilizados na elaboração da estratégia foram produzidos no quadro da Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância (CLRTAP) e revistos e actualizados em 1996. Os dados foram fornecidos pelo centro de cartografia das cargas críticas da CLRTAP, o Coordination Center of Effects (CCE), instalado nos Países Baixos. Dez dos Estados-membros da CE produziram e transmitiram ao CCE dados nacionais: a Áustria, a Dinamarca, a Finlândia, a França, a Alemanha, a Itália, os Países Baixos, a Espanha, a Suécia e o Reino Unido. O mesmo fizeram também seis países exteriores à CE. Relativamente aos restantes cinco Estados-membros e a outros países da Europa que não comunicaram dados nacionais, o CCE estimou as cargas críticas utilizando, para o efeito, a sua base de dados sobre a situação na Europa. Foram estimadas as cargas críticas para os ecossistemas florestais em todos os países e também para os ecossistemas de água doce em vários países. Alguns países estimaram também as cargas críticas para as turfeiras, charnecas e prados. A área de ecossistemas é a área para a qual se estimaram cargas críticas. Para a definição das cargas críticas de acidificação entrou-se em linha de conta com os efeitos acidifícantes combinados dos compostos de enxofre e azoto. A sua contribuição respectiva para a acidificação depende das características dos ecossistemas considerados e do volume de deposições de compostos de enxofre e azoto. Comparando as cargas críticas com os níveis actuais e previstos de deposição, é possível quantificar - com várias combinações - os níveis de redução das emissões necessários para que as cargas críticas não sejam excedidas. Como não há apenas um valor de carga crítica para cada um dos três poluentes (enxofre, azoto oxidado e azoto reduzido), a excedência das cargas críticas não pode ser expressa como a diferença entre a carga crítica e as deposições de um único poluente. Ela é, portanto, expressa em termos da proporção dos ecossistemas em cada quadrícula EMEP(2) que não está protegida contra a acidificação numa dada combinação de deposições de enxofre e azoto nessa quadrícula (uma quadrícula EMEP tem 150 km de lado, que é a resolução utilizada pela CLRTAP para cartografar as cargas críticas à escala europeia e para controlar as emissões e deposições de poluentes atmosféricos). A expressão protecção dos ecossistemas é utilizada para indicar a percentagem da área de ecossistemas numa quadrícula, país ou outra superfície em que as cargas críticas não são excedidas. A meta final do 5o Programa de Acção para o ambiente, reiterada nas conclusões do Conselho de 18 de Dezembro de 1995, é não exceder as cargas críticas. Significa isto (2) EMEP - Programa de cooperação para a vigilância contínua e a avaliação do transporte a longa distância dos poluentes atmosféricos na Europa. 28 que, em cada ecossistema na CE, as deposições ácidas devem ser inferiores à carga crítica. Como os dados relativos às deposições e às cargas críticas são cartografados de acordo com a resolução das quadrículas EMEP, foi decidido utilizar como meta um nível de protecção dos ecossistemas de 100% em cada quadrícula na CE. Aplicando a meta a todas as quadrículas garante-se igualmente que as melhorias ocorrerão em todas as zonas geográficas em que as cargas críticas são excedidas, isto é, que os benefícios das reduções das emissões são amplamente distribuídos em lugar de se circunscreverem a apenas algumas zonas. Na prática, a excedência das cargas críticas resultante pode ser expressa quer como a percentagem de protecção dos ecossistemas em cada país quer como a área específica que permanece desprotegida. 2. METAS INTERMÉDIAS: A METODOLOGIA DE ANULAÇÃO DE DIFERENCIAIS A meta final de não exceder as cargas críticas de acidificação poderá não ser atingível até 2010, por razões práticas e/ou políticas. A modelização das emissões futuras efectuada para a presente estratégia indica que não será possível alcançar até 2010 a meta final definida para toda a Europa, mesmo aplicando em toda a Europa as reduções máximas tecnicamente viáveis. Nas conclusões do Conselho de Dezembro de 1995 reconhecia-se a dificuldade de se alcançar no futuro próximo o objectivo de não exceder as cargas críticas. O Conselho convidou, assim, a Comissão a preparar uma estratégia de combate à acidificação mais consistente tendo em vista aquele objectivo e a identificar metas intermédias para o efeito. Utilizando uma metodologia dita de anulação de diferenciais {gap closure approach), a Comissão estudou várias metas intermédias possíveis. Nas negociações relativas ao Protocolo Enxofre da CLRTAP utilizou-se uma metodologia similar; no entanto, devido à maior complexidade das cargas críticas agora utilizadas - em que se consideram quer os compostos de enxofre quer os compostos de azoto -, a anulação do diferencial baseia-se em dados de protecção dos ecossistemas quadrícula a quadrícula. O conceito aplicado visa anular o diferencial de protecção, ou seja, a diferença entre o nível de protecção dos ecossistemas em 1990 e a meta final de 100% de protecção dos ecossistemas, numa certa percentagem mínima em cada quadrícula EMEP correspondente à CE até ao ano 2010. Com base na protecção dos ecossistemas resultante da aplicação plena das opções de redução tecnicamente viáveis, determinou-se a percentagem máxima de anulação do diferencial realizável em relação à meta final, sendo consequentemente os cenários de optimização de custos adaptados a metas de anulação abaixo daquele valor. Após uma análise exaustiva de várias opções, concluiu-se que a meta intermédia mais adequada era uma anulação do diferencial em 50%. Na prática, isto significa que, em cada quadrícula EMEP correspondente à CE, a área de ecossistemas sensíveis em que foram excedidas as cargas críticas em 1990 se deverá reduzir pelo menos para metade, isto é, em 50% no mínimo. A razão principal para se seleccionar esta meta intermédia de qualidade ambiental foi a mesma proporcionar o maior nível de protecção dos ecossistemas ao menor custo, uma vez que as medidas adicionais se restringem à Comunidade. A aplicação da meta de anulação do diferencial a cada quadrícula EMEP destina-se a assegurar que haja uma melhoria da situação onde quer que as cargas críticas foram excedidas, ou seja, que todas as zonas afectadas são beneficiadas. 29 Exemplos: numa quadrícula, o nível de protecção dos ecossistemas em 1990 era de 40% (isto é, as cargas críticas eram excedidas em 60% da área de ecossistemas). A anulação do diferencial em 50% significa que a área em que as cargas críticas são excedidas - neste caso 60% - deverá ser pelo menos reduzida a metade. Por conseguinte, a percentagem de protecção dos ecossistemas deverá aumentar num mínimo de 30 pontos percentuais (metade de 60%). O resultado final será um nível de protecção dos ecossistemas de, pelo menos, 70% (40+30=70). Noutra quadrícula, o nível de protecção dos ecossistemas em 1990 era de 80%, isto é, as cargas críticas eram excedidas em 20% da área de ecossistemas. Seguindo a mesma linha de raciocínio, a anulação do diferencial em 50% resultaria num nível mínimo de protecção de 90% (80+10=90) nesta quadrícula. Foram consideradas metodologias alternativas, baseadas nos efeitos. Uma dessas alternativas seria reduzir ao mínimo a área - ou estabelecer uma meta intermédia para uma área máxima -em que são excedidas as cargas críticas na CE, independentemente da localização geográfica. A vantagem desta metodologia reside no facto de a mesma resultar num nível maior de protecção dos ecossistemas a um custo menor, em comparação com a metodologia de anulação do diferencial. A principal desvantagem é que os benefícios se concentrariam num número restrito de zonas geográficas, ou seja, apenas um número limitado de países sairiam beneficiados. Outra alternativa seria minimizar, ou estabelecer uma meta intermédia para, a excedência absoluta (em termos, por exemplo, de deposições de equivalentes ácidos). O principal problema desta metodologia é ela implicar uma relação linear entre o nível de excedência e os efeitos ambientais, isto é, quanto maior a excedência maiores os danos. 3. MODELIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO CUSTO-EFICÁCIA INTEGRADA: RELAÇÃO A estratégia deve permitir que o objectivo e as eventuais metas intermédias sejam alcançados de um modo eficaz do ponto de vista dos custos. Para identificar a gama de medidas técnicas disponíveis e a sua eficácia do ponto de vista dos custos para efeitos de reduzir a acidificação, a Comissão optou por trabalhar com modelos de avaliação integrada. Trata-se de um método que tem vindo a ser utilizado com bons resultados no quadro da CLRTAP e que, dado todos os Estados-membros e a Comunidade Europeia serem partes na Convenção, é sobejamente conhecido e geralmente aceite pelos Estados-membros. Além disso, a escolha deste método assegura a compatibilidade com os trabalhos em curso e futuros da UNECE/CLRTAP de elaboração de novos acordos internacionais para redução da poluição atmosférica. O consultor escolhido pela Comissão para a elaboração das estratégias relativas à acidificação e ao ozono foi o International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), o instituto que desenvolveu o principal modelo de avaliação integrada, o modelo RAINS. O modelo RAINS pode ser explorado em duas modalidades: análise de cenários e optimização. A primeira alternativa pode ser utilizada para avaliar as emissões, os custos, as deposições e os impactos ambientais resultantes de estratégias específicas de controlo das emissões, como a legislação em vigor ou a aplicação das melhores técnicas disponíveis. A segunda pode ser utilizada para minimizar os custos do controlo das emissões numa dada região, na condição de se assumir o cumprimento das metas ambientais especificadas, neste caso metas de deposição ácida específicas para cada quadrícula. Pode tal optimização em combinação com condicionalismos especificados de redução de emissões. iguamente efectuar-se 30 Na análise que serviu de base à estratégia, a modalidade optimização foi utilizada principalmente, mas não exclusivamente, para minimizar os custos totais da redução das emissões de S02, NOx e NH3 nos Estados-membros da CE, com as seguintes condições: as deposições ácidas serem iguais ou inferiores à meta desejada (anulação do diferencial em 50%) em cada quadrícula correspondente à CE; as emissões de cada país serem sempre iguais ou inferiores às que resultariam da aplicação da legislação vigente ou dos planos de redução actuais (cenário de referência); - as emissões nos países exteriores à CE permanecerem iguais às que resultariam da aplicação da legislação vigente ou dos planos de redução actuais (cenário de referência). No modelo, combinaram-se as estimativas de custos para várias opções de redução com as projecções de utilização da energia e actividade agrícola para o ano 2010. A partir destes níveis nacionais de emissão não reduzidos, são elaboradas curvas de custos nacionais, nas quais são ordenadas todas as opções técnicas de redução de acordo com os seus custos marginais. As opções de redução nâo-técnicas, nomeadamente alterações estruturais, substituição de combustíveis e conservação de energia, não são incluídas, excepto se assumidas no cenário energético subjacente. Isto significa, também, que o modelo sobrestima os custos da redução. O procedimento de optimização (estática) utiliza as funções de custos nacionais para determinar a afectação de menor custo para se atingir um conjunto de metas ambientais num momento dado. Para esse efeito, as despesas de investimento são recalculadas como custos de capital anuais (anuidades), aplicando um factor de actualização e o tempo de vida técnico assumido. Os custos de capital anuais são então combinados com outros custos para determinar os custos anuais totais de cada tecnologia. Os custos anuais de todas as tecnologias são seguidamente combinados nas funções de custos nacionais. A optimização indica o nível de custos anuais num determinado ano - no caso da estratégia de combate à acidificação, o ano 2010. O modelo não fornece dados sobre o Valor Líquido Actual dos custos num horizonte temporal específico. Os custos anuais podem ser inferiores ou superiores aos calculados para um momento dado, dependendo do nível de utilização da energia e de actividade agrícola. O resultado do procedimento de optimização é um conjunto de limites máximos nacionais de emissão para cada poluente acidificante (ver Quadro 1), determinado com base na eficácia máxima dos custos para a região analisada. O modelo fornece igualmente dados sobre as medidas técnicas de menor custo para se obterem esses limites máximos de emissão, por país. No Quadro 2 apresenta-se uma estimativa preliminar dos custos adicionais de controlo das emissões associados ao cumprimento da meta de anulação do diferencial de protecção em 50%. 31 QUADRO 1: Níveis de emissão necessários em 2010, de acordo com a análise científica preliminar, para se alcançar a meta de 50% e projecção das emissões resultantes de não se aplicar a estratégia de combate à acidificação (REF) País S02 (quilotoneladas) NOx (quilotoneladas) NH3 (quilotoneladas) Austria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Grécia Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos Portugal Espanha Suécia Reino Unido Soma CE 15 REF NÏVEL REF NWËL REF NWËL 57 215 71 116 691 740 361 155 847 4 56 194 1 035 97 980 5 619 57 52 31 116 235 414 361 41 204 4 38 194 618 66 279 2 710 116 196 119 163 895 1 279 282 73 1 160 10 140 206 851 207 1 244 6 921 116 129 88 163 766 1079 282 42 1 160 10 140 206 826 207 753 5 967 93 106 103 30 669 539 76 126 391 6 81 84 373 53 270 3 000 93 74 82 30 630 318 76 126 305 6 81 84 373 49 224 2 551 QUADRO 2: Custos adicionais do controlo das emissões para cumprimento da meta intermédia (milhões de ecus/ano em 2010) 1 1 P-aís Áustria Bélgica Dinamarca Finlândia França Alemanha Grécia Manda Itália Luxemburgo Países Baixos Portugal Espanha Suécia Reino Unido Soma CE 15 " T ~ S^ 1 W(H NH3 Total 0 364 59 0 294 ~524 0 75 433 0 76 0 159 145 711 2 940 0 118 42 0 153 586 0 26 0 0 0 0 5 0 865 1795 0 193 80 0 46 1435 0 0 400 0 0 0 0 18 143 2 305 0 675 181 0 483 2 645 0 101 833 0 76 0 164 163 1 719 7 040 4. HIPÓTESES E PONTO DE PARTIDA DA ANÁLISE DE CENÁRIOS Para efeitos do presente documento, entende-se por cenário um conjunto de hipóteses de combinações de medidas de redução, emissões, custos e objectivos ambientais. Os intercalares da IIASA referentes ao estudo primeiro e segundo relatórios "Cost-Effective Control and Ground-Level Ozone" (contrato n° B4 3040\96\000086\MAR\B1), disponíveis na Comissão a pedido, descrevem of Acidification 32 em pormenor o trabalho de modelização e os seus resultados. Para cada cenário foram produzidos dados sobre as emissões, as medidas de redução que se assume irem ser aplicadas em cada pais e os respectivos custos e a excedência das cargas criticas de acidificação resultante (expressa em percentagem da área ou em área (em hectares) de ecossistemas desprotegida) 4. 1 Ano de referência 1990 foi escolhido como ano de referência por ser o mais recente para o qual estão disponíveis séries completas de dados sobre emissões verificados. Este deverá também ser o ano de referência utilizado pela CLRTAP para as negociações de um novo protocolo multi-poluentes. Como, ao elaborar cenários, por exemplo sobre a utilização da energia, a incerteza é tanto maior quanto maior o horizonte temporal utilizado e como as eventuais obrigações legais assumidas pelos Estados-membros devem ser implementadas e cumpridas num prazo razoável, os cenários para a estratégia de acidificação não vão além de 2010. 4. 2 Hipóteses de utilização da energia Relativamente aos Estados-membros da CE, a análise baseou-se nas projecções de utilização da energia fornecidas pela DG XVII, extraídas do chamado cenário do consenso (conventional wisdom scenario) e actualizadas com novos dados oficiais fornecidos por um Estado-membro. No cenário do consenso, prevê-se um crescimento de 20% do consumo de energia e um aumento de 10% das emissões de C02 entre 1990 e 2010. Relativamente aos países não-comunitários, as projecções basearam-se em dados nacionais oficialmente comunicados à UNECE e publicados na base de dados energéticos desta comissão. Para se entrar em linha de conta com a necessidade de reduzir as emissões de C02 e se apurar o impacto de um cenário energético alternativo nas emissões de poluentes acidifícantes e nos custos da sua redução, foi efectuada uma análise de sensibilidade utilizando um cenário energético dito de "baixo C02", o qual resulta numa redução de 10% das emissões de C02 da CE entre 1990 e 2010. 4. 3 Cenário de referência (REF) Foi definido um cenário de referência (REF), para avaliar a necessidade de medidas adicionais e os custos e eficácia destas, e construídos dois cenários destinados a acomodar as diferentes abordagens adoptadas pelos países: o primeiro destes dois cenários é o da legislação vigente (CLE): com base em projecções da utilização futura da energia, estimaram-se os níveis de emissão resultantes da actual regulamentação nacional, comunitária e internacional, utilizando para o efeito um levantamento detalhado da legislação nacional e comunitária pertinente e das prescrições técnicas obrigatórias dos protocolos da CLRTAP. No que se refere à legislação comunitária, o cenário inclui a directiva relativa às grandes instalações de combustão (88/609/CEE), a directiva relativa ao teor de enxofre dos combustíveis líquidos (93/12/CEE), a directiva IPPC (96/61/CEE) e as directivas relativas às emissões dos veículos rodoviários e não-rodoviários. Foram igualmente incluídas propostas adoptadas pela Comissão, como as do programa Auto-Oil (COM(96)248 final, 96/0163(COD), 96/0164(COD)). 33 o segundo é o dos planos de redução actuais (CRP): foram incluídas neste cenário as obrigações decorrentes de os países terem adoptado oficialmente ou comunicado internacionalmente (à UNECE/CLRTAP) limites máximos nacionais de emissão ou aderido a acordos internacionais para redução das emissões (por exemplo, assinando protocolos da CLRTAP). A fim de atender adequadamente a estes dois tipos de condicionalismos, para definir o cenário de referência elegeu-se, entre estes dois cenários (CLE e CRP), aquele que resultava no menor volume de emissões até 2010. As medidas específicas de redução que neste cenário se assume irem ser aplicadas nos Estados-membros são apresentadas em pormenor nas tabelas de custos por país incluídas nos relatórios intercalares da IIASA. O cenário de referência (REF) mostra que, se a legislação vigente e a que se encontra em fase adiantada de planeamento forem cabalmente aplicadas em todos os países europeus, as emissões de S02, NOx e NH3 serão reduzidas em respectivamente 58, 36 e 16% entre o ano de referência 1990 e 2010. Na CE, a área de ecossistemas em que são excedidas as cargas críticas de acidificação reduzir-se-ia dos 33 milhões de 1990 para 9 milhões de hectares. Em percentagem, a protecção dos ecossistemas aumentaria de 76 para 93%. Os mais baixos níveis de anulação do diferencial obtidos são inferiores a 10% (norte da Alemanha/Países Baixos e norte da Finlândia). 4. 4 Cenários das reduções máximas tecnicamente viáveis (MFR) No modelo RAINS, a redução máxima possível de poluentes atmosféricos é limitada pelas medidas técnicas disponíveis. Os efeitos de certos tipos de medidas fazem-se sentir gradualmente, como é o caso, por exemplo, da introdução de novas normas de emissão para os veículos a motor novos. O ritmo de renovação da frota automóvel, que varia de país para país, determina o tempo que demorará até que todos os veículos obedeçam às novas normas. Foram, consequentemente, desenvolvidos dois cenários MFR: o primeiro, denominado MFR,^, indica as reduções máximas tecnicamente viáveis que podem ser obtidas até 2010, assumindo uma taxa normal de renovação da frota de veículos a motor e das instalações. O segundo, denominado MFR^^, indica a situação resultante da plena aplicação das mesmas medidas. Neste último cenário foram introduzidas, para além dos dados do MFR,^, as normas de emissão dos veículos indicadas no programa Auto-Oil para o ano 2005. A-ssume-se, assim, uma taxa de renovação irrealisticamente rápida, continuando todavia a assumii-se uma utilização da energia igual à prevista para 2010. Note-se que os cenários de redução apresentados não têm em conta medidas de redução não-técnicas, como as alterações estruturais (incluindo substituição de combustíveis), nos vários sectores da sociedade. Os cenários MFR tendem, pois, a subestimar o potencial de redução de emissões e a sobrestimar os custos da obtenção das reduções indicadas. De acordo com o cenário MFR^, as emissões de S02, NOx e NH3 na CE reduzir-se-iam respectivamente 91, 61 e 44% entre 1990 e 2010. Os custos anuais adicionais para a CE, em comparação com o cenário REF, seriam de 30 000 milhões de ecus. A protecção dos ecossistemas na CE chegaria aos 99%, ficando desprotegidos 1,1 milhões de hectares. O cenário MFR^^,^ resultaria numa redução das emissões de 92% para o S02, 84% para os NOx e 44% para o NH3. A protecção dos ecossistemas na CE excederia 99%, ficando desprotegidos 0,8 milhões de hectares. 34 Para determinar os níveis máximos de protecção dos ecossistemas atingíveis na CE até 2010 quando se restrigem à CE as reduções de emissões adicionais, estudou-se um terceiro cenário MFR, denominado EU^. Neste cenário assumiu-se um nível de emissões idêntico ao do cenário MFR^ para a CE e idêntico ao do cenário REF para o resto da Europa. O nível de protecção dos ecossistemas resultante para a CE em 2010 situa-se nos 98%, ficando desprotegidos cerca de 3 milhões de hectares. 5. RESULTADOS DA ANÁLISE DE CENÁRIOS Entre os extremos do cenário REF e dos cenários MFR, ou seja, limitar-se ao que se prevê obter com a legislação vigente ou a aplicação de todas as medidas de redução tecnicamente viáveis, foram elaborados e analisados um conjunto de cenários do menor custo. 5. 1 Identificação da meta intermédia Foram estudadas inicialmente três metas distintas de anulação do diferencial: 45, 50 e 55%. Para este efeito, as metas de deposição foram limitadas às quadrículas correspondentes à CE. A optimização das reduções de emissões foi igualmente confinada à CE, enquanto para o resto da Europa se assumiram emissões idênticas às do cenário REF, excepto no caso da meta de anulação do diferencial em 55%, em que se incluíram também as emissões dos navios no Báltico na optimização. Um condicionalismo político da estratégia de combate à acidificação é que as medidas de redução das emissões devem ser tomadas fundamentalmente a nível da CE, uma vez que esta não pode impor compromissos/medidas vinculativos fora do seu território. A meta de 50% era, portanto, a mais pertinente a considerar, visto ser atingível com medidas internas à CE e resultar em níveis de deposição mais próximos da meta final. Além disso, os cenários que davam as reduções mais significativas das deposições ácidas resultavam num forte aumento dos custos marginais relativamente à protecção adicional dos ecossistemas obtida (ver Figura 1). 5. 2 Análise de sensibilidade A fim de explorar opções alternativas e verificar a consistência dos dados e a solidez dos resultados da modelização, construíu-se um conjunto de cenários baseados em diversas hipóteses e introduzindo diferentes condicionalismos. Os resultados podem comparar-se com os do cenário principal, isto é, o que aponta para uma anulação do diferencial em 50%, baseado na optimização das reduções de emissões na CE. Todos estes cenários possibilitam a obtenção da meta intermédia de anulação do diferencial de protecção dos ecossistemas em pelo menos 50% em cada quadrícula EMEP na CE. Os poluentes atmosféricos acidifícantes são transportados pelos ventos a longas distâncias, pelo que o potencial de redução de emissões e os custos dessa redução variam de país para país. Assim, para encontrar a solução de menor custo para a obtenção das metas ambientais, considerou-se que seria útil investigar em que medida reduções fora da CE constituiriam uma opção mais económica do que reduções adicionais na CE. Esta hipótese foi trabalhada nos quatro cenários que a seguir se descrevem e cujos resultados se sumariam no Quadro Al. 35 Cenário 1; optimização incluindo os navios Quando se incluem as emissões dos transportes marítimos internacionais na optimização, é patente que a redução das emissões de S02 no Mar Báltico e no Mar do Norte e de NOx no Mar do Norte e no Atlântico seria uma medida eficaz do ponto de vista dos custos. Tais reduções obviariam a que certos Estados-membros tivessem de adoptar medidas de redução mais dispendiosas a nível das fontes terrestres de emissões. Para o conjunto da CE, os custos adicionais da obtenção da meta intermédia poderiam reduzir-se em mais de 2000 milhões de ecus por ano. Estimou-se em cerca de 300 milhões de ecus os custos anuais adicionais das medidas de redução das emissões dos navios. Çengrio 2; optimização considerando toda a Europa mas excluindo os navios Neste cenário analisou-se a relação custo-eficácia da inclusão de países não-comunitários na optimização da adopção de medidas adicionais de redução das emissões, restringindo a meta de qualidade ambiental aos Estados-membros da CE. Nestas condições, concluiu-se que uma redução adicional das emissões de SO2 constituiria uma medida eficaz do ponto de vista dos custos na Polónia, Hungria, República Checa e Eslovénia. Reduções das emissões nestes países substituir-se-iam a algumas medidas tomadas por Estados-membros da CE, diminuindo assim os custos suportados por esses Estados-membros. Para o conjunto da CE, os custos anuais adicionais, comparados com os do cenário principal, poderiam ser reduzidos em perto de 1000 milhões de ecus, uma economia de cerca de 14%, enquanto os custos suplementares das medidas tomadas naqueles quatro países não-comunitários ascenderiam a cerca de 400 milhões de ecus. O potencial de economias resultante cifra-se, assim, em cerca de 600 milhões de ecus. O nível de protecção dos ecossistemas na CE ficaria próximo dos 97%, com as cargas críticas a serem excedidas em 4,5 milhões de hectares. Cenário 3: optimização considerando toda a Europa e aplicando a meta intermédia da CE a toda a Europa Neste cenário explora-se a perspectiva europeia, isto é, assume-se a meta de anulação do diferencial em 50% e optimiza-se os custos para toda a Europa, incluindo as emissões dos navios. Para se obter tal meta, as reduções de emissões na CE teriam de ser superiores às do cenário principal, o que aumentaria os custos para a CE. As emissões dos transportes marítimos internacionais são reduzidas nas três zonas. Além disso, as emissões em países exteriores à CE teriam de ser substancialmente reduzidas. Os custos anuais adicionais, comparados com os do cenário REF, ascendem a 8000 milhões de ecus para a CE (quase 1000 milhões mais do que no cenário principal), 500 milhões para as medidas de redução das emissões dos navios e 3400 milhões para as medidas adoptadas nos países exteriores à CE, o que perfaz um custo adicional total de perto de 12 000 milhões de ecus. Na CE, o nível de protecção dos ecossistemas obtido era de 98%, ficando desprotegidos 2,9 milhões de hectares. Para o conjunto da Europa, a protecção dos ecossistemas chegava aos 99%, ficando 6,1 milhões de hectares desprotegidos. Cenário 4: optimização considerando a CE e um teor de enxofre máximo de 1. 5% para o combustível de bancas No quadro da revisão da Convenção MARPOL (ver ponto 4. 5 da comunicação), foi sugerida a designação do Mar Báltico e do Mar do Norte como zonas sensíveis e, 36 limite, concluindo-se que consequentemente, a limitação do teor de enxofre do combustível de bancas utilizado pelos navios nessas áreas a um máximo de 1,5%. Neste cenário assumiu-se a aplicação desse tal medida poderia reduzir em mais de 1100 milhões de ecus os custos suportados pela CE para atingir a meta intermédia de anulação do diferencial em 50%. Os custos adicionais resultantes da redução do teor de enxofre das bancas foram estimados inferiores a 100 milhões de ecus. O nível de protecção dos ecossistemas resultante é ligeiramente inferior ao obtido no cenário principal: 96,4% contra 96,7% e 4,7 milhões de hectares desprotegidos contra 4,5 milhões ha no cenário principal. Além destes quatro cenários, foram estudadas outras questões relacionadas com as principais hipóteses assumidas, por meio de uma análise de cenários. Os resultados principais são apresentados a seguir e, no que se refere aos cenários 5 e 6, também no Quadro A2. Cenário 5: optimização considerando a CE e utilizando um cenário energético alternativo foajxo ÇQJt Pelas razões expostas no ponto 4. 2, analisou-se o impacto de se assumir um cenário energético alternativo (baixo C02). Neste cenário, restringia-se o aumento da procura final de energia, melhorava-se a eficiência energética e aumentava-se a quota-parte das fontes renováveis de energia. O resultado é uma redução de 10% das emissões de C02 entre 1990 e 2010 e também das emissões de S02 e NOx. Por esse motivo, são necessárias menos medidas de redução para se cumprir a meta intermédia da acidificação. Consequentemente, os custos anuais adicionais para este cenário são estimados em 2 900 milhões de ecus, uma redução de mais de 4000 milhões de ecus, ou perto de 60%, em comparação com o cenário principal. Note-se que não foram estimados os custos associados à substituição de sistemas energéticos, pelo que não se pôde ter em conta estes custos. O nível de protecção dos ecossistemas obtido é de 96,5%, ficando desprotegidos 4,7 milhões ha. Cenário 6: optimização considerando a CE e incluindo a eutrofização Estudou-se um cenário que utiliza metas de qualidade ambiental combinadas, baseadas nas cargas críticas de acidificação e de eutrofização, como objectivos explícitos de deposição para a optimização. Obviamente, os resultados de tal cenário combinado dependem das metas de qualidade ambiental assumidas. Neste caso, a meta da acidificação foi mantida (anulação do diferencial em 50%) e utilizou-se uma meta similar para a eutrofização. (Concluiu-se ser inviável utilizar exactamente a mesma meta para a eutrofização, pelo que se fizeram alguns ajustamentos e não se consideraram algumas quadrículas inviáveis - na fronteira Bélgica/França e Países Baixos/Alemanha - ao efectuar a optimização. ) O resultado é uma certa "deslocação" das reduções de emissões, do S02 para os NOx e o NH3. A área não protegida contra a eutrofização reduz-se dos 21 milhões ha do cenário REF (14,6 milhões ha no cenário principal) para 9,4 milhões ha. No que respeita à acidificação verifica-se também alguma melhoria, reduzindo-se a área desprotegida a 4,2 milhões ha. Os custos adicionais totais aumentam 40%, cifrando-se em 9400 milhões de ecus. 37 Cenário 7; optimização considerando a CE e utilizando diferentes cargas críticas para o Rejnp TjnjdP Durante a preparação da estratégia de combate à acidificação verificou-se que as cargas críticas correspondentes ao Reino Unido, especificamente, eram demasiado baixas e que não poderiam ser apresentados, a tempo para serem considerados nas actividades de modelização, novos dados corrigidos. A pedido do Reino Unido, acordou-se utilizar o modelo, como uma análise de sensibilidade, com um conjunto alternativo de dados, fornecido pelo Reino Unido, em que as cargas críticas neste país eram demasiado altas. Realizada a análise, concluiu-se que tal alteração dos dados não tinha qualquer incidência nos requisitos de redução das emissões em nenhum país. A única alteração dos resultados foi um aumento do nível de protecção dos ecossistemas no Reino Unido. Cenário 8; optimização considerando a CE e utilizando um limiar correspondente ao perçentU 95 Por razões técnicas e práticas, na modelização efectuada para a estratégia de combate à acidificação utilizou-se um limiar correspondente ao percentil 98, ou seja, excluíram-se das metas para a optimização os dados das cargas críticas para os 2% mais sensíveis dos ecossistemas. O Protocolo Enxofre de 1994 baseia-se nas chamadas cargas críticas de percentil 5, isto é, neste caso são excluídos os dados das cargas críticas para os 5% mais sensíveis dos ecossistemas. Para avaliar o possível impacto da escolha do limiar, efectuou-se uma análise de sensibilidade utilizando o percentil 95. Os resultados evidenciam algumas alterações relativamente pequenas, em consequência do que a Espanha poderia aumentar as emissões de SO2 das 618 kt do cenário principal para 730 kt, enquanto o Reino Unido - muito provavelmente por efeito disso mesmo - teria de as reduzir de 279 kt para 272 kt. Os custos globais e o nível de protecção dos ecossistemas no conjunto da CE permaneciam sensivelmente iguais. 5. 3 Quadrículas condicionantes Quando se aplicam cenários de anulação de diferenciais com custos optimizados, algumas quadrículas EMEP serão inevitalmente "condicionantes". Significa isto que, nestas quadrículas, se cumpre exactamente a meta de deposição, enquanto noutras as deposições são inferiores à meta. Pode dizer-se que estas quadrículas condicionantes "determinam" as exigências de redução das emissões em um ou mais dos países que contribuem para as deposições nessas quadrículas. Dada a vasta superfície geográfica abrangida, haverá, em cada cenário, um certo número (geralmente 3 a 6) de quadrículas condicionantes, bem distribuídas pelo norte, sul, este, oeste e centro da CE, fundamentalmente porque algumas quadrículas, dados os ecossistemas que contêm, têm cargas críticas inferiores às das quadrículas circundantes na região. Nas optimizações efectuadas, as quadrículas condicionantes são geralmente as mesmas nos diferentes cenários (à excepção do cenário 3, que aplica a meta a toda a Europa) e localizam-se no norte da Alemanha/Países Baixos e no sudeste da Suécia (ilha de Gotland no Báltico), leste da Alemanha e norte de Itália. Embora faça diminuir os custos totais de redução, a supressão ou atenuação da meta de deposição para as quadrículas condicionantes não isenta necessariamente os países que contribuem para as deposições nessas quadrículas de tomarem medidas para reduzir as emissões, porque nesse caso outras quadrículas, geralmente vizinhas das primeiras, se tornarão condicionantes. 38 Em algumas circunstâncias, a meta de deposição/anulação do diferencial não será atingível em certas quadrículas, que se tornam então "inviáveis". Concluiu-se, por exemplo, que, quando a optimização de medidas inclui apenas a CE, são inviáveis três quadrículas, localizadas na fronteira entre o norte da Finlândia e a Rússia. A razão principal da excedência nesta zona relaciona-se com as deposições de enxofre provenientes, principalmente, de fontes em zonas da Rússia vizinhas. Em todos os cenários, excepto os que incluíam toda a Europa na optimização, estas três quadrículas foram eliminadas das metas de anulação do diferencial ao efectuar-se a optimização. Mais uma vez, para efeitos da análise de sensibilidade, foram efectuadas duas optimizações adicionais: uma que excluía a quadrícula condicionante correspondente à ilha de Gotland no Báltico e outra que excluía a quadrícula condicionante correspondente ao norte de Itália. No primeiro caso, o resultado é um maior volume de emissões de S02 na Suécia, com o efeito secundário de obrigar o Reino Unido a reduzir algo mais as suas emissões de S02. As emissões de NOx aumentam na Alemanha e diminuem na Bélgica. Os custos globais para a CE permanecem sensivelmente os mesmos, mas o nível de protecção dos ecossistemas diminui, ficando desprotegidos 4,6 milhões de hectares. No segundo caso, em que se excluía a quadrícula condicionante correspondente ao norte de Itália, o resultado mais importante é as emissões dos três poluentes na Itália ficarem ao mesmo nível das do cenário REF, tendo como consequência uma economia de custos para esse país. Como efeito secundário, serão necessárias maiores reduções das emissões de S02 no Reino Unido e na Dinamarca, com o concomitante aumento dos custos. O resultado líquido é uma redução dos custos em cerca de 700 milhões de ecus. Quanto à protecção dos ecossistemas, considerando o conjunto da CE permanece desprotegida uma área de 4,7 milhões ha. No que se refere especificamente à Itália, a área desprotegida aumenta dos 103 000 ha do cenário principal para 246 000 ha. Países vizinhos, como a Áustria, sofrem igualmente algum impacto, com um aumento da área desprotegida em comparação com o cenário principal. 39 Quadro Al: Panorâmica dos resultados dos cenários REF, principal, 2, 3 e 4 Cenário Alteração nas emissões na CE (a partir de 1990): S02 NOx NH3 Custos adicionais para a CE, em comparação com REF (mil milhões ecus/ano) Area de ecossistemas desprotegida na CE (milhões ha) Hmr Anulação do diferencial em 50% real Cenário 2 Não-CE Cenário 3 Toda a Europa Cenário 4 Navios 1,5% S -66% - 48% - 15% - 84% - 55% - 27% - 91% - 69% - 44% - 83% - 55% - 26% - 85% - 56% - 28% - 83% - 54% -26% - 7,0 30,0 6,1 8,0 5,9 8,7 4,5 1,1 4,5 2,9 4,7 Quadro A2: Panorâmica dos resultados dos cenários REF, principal, 5 e 6 II Cenário REF Cenário 5 Baixo CO2 Cenário 6 Eutrofização Anulação do diferencial em 50% ! í f || Alteração nas emissões na CE (a partir de 1990): S02 NOx NH3 Custos adicionais para a CE, em comparação com REF [ (mil milhões ecus/ano) | Area de ecossistemas ! desprotegida na CE | (milhões ha) - 66%, - 48% - 15% - 84% - 55% - 27% - 85% - 57% - 24% - 7,0 2,9 - 82% - 59% - 37% 9,4 8,7 4,5 4,7 4,2 40 Figura 1: Relação custo-efícácia dos cenários Custo-eficácia dos cenários 10 o (0 o !5 0) OL </> O *D (/) <D Um as o 0) sz o TJ (/> 0) lO SI 30 40 50 60 70 80 Custos totais (mil milhões de ecus/ano) 41 EXPOSIÇÃO PE MOTIVOS da Proposta de PERECTIVA DO CONSELHO relativa à redução do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos, que altera a Directiva 93/12/CEE 1. IptrQdpçftp O enxofre está naturalmente presente no carvão e nos produtos petrolíferos líquidos, tendo origem nas proteínas existentes nos tecidos das plantas e outros organismos a partir dos quais se formam o carvão e o petróleo. Quando o carvão e os produtos petrolíferos líquidos são queimados nas centrais eléctricas, fábricas, aparelhos de aquecimento doméstico, motores de combustão interna, etc. , o enxofre é oxidado a dióxido de enxofre e, na ausência de medidas de eliminação adequadas, é libertado para a atmosfera (ver Quadro 1, que mostra a contribuição relativa de diferentes tipos de combustível para as emissões totais de S02). O dióxido de enxofre é um dos principais poluentes (a par dos óxidos de azoto e do amoníaco) responsáveis pela acidificação (chuvas ácidas) e é directamente tóxico para o homem e as plantas. Além disso, pode igualmente contribuir para a formação, na atmosfera, de partículas em suspensão, que hoje se reconhece terem um impacto importante na saúde humana. A presente directiva tem por objectivo a redução das emissões de S02 na Comunidade Europeia por meio da limitação do teor de enxofre de certos combustíveis líquidos. A directiva proposta é parte de um pacote de medidas integradas, destinado a combater a acidificação e os problemas de poluição atmosférica causados pelo dióxido de enxofre e as partículas. 2. ImpaçtQ das emissfles de difaidQ de w o f re na saMe humana e fio ambiente 2. 1 Acidificação A presente proposta é apresentada conjuntamente com a comunicação da Comissão relativa a uma estratégia comunitária de combate à acidificação(3). Como indicado nessa comunicação, e com base numa análise aprofundada, a Comissão considera que o controlo do teor de enxofre de certos combustíveis líquidos deve constituir parte integrante de uma estratégia economicamente eficiente. A comunicação analisa o desafio ambiental que a acidificação representa e expõe a fundamentação subjacente à estratégia proposta pela Comissão, pelo que estes temas não serão tratados aqui. Há, no entanto, algumas questões que assumem uma importância crítica para o traçar da política futura e merecem, portanto, ser destacadas. Primeiramente, a natureza do problema da acidificação coloca um importante desafio aos responsáveis políticos, uma vez que a sensibilidade dos ecossistemas às deposições ácidas é muito variável na Comunidade. Em geral, os ecossistemas mais sensíveis localizam-se nas regiões setentrionais da Comunidade. Contudo, dado que as emissões atmosféricas de gases como o dióxido de enxofre se podem deslocar centenas e mesmo milhares de (3) 42 quilómetros antes de se depositarem, para reduzir a acidificação num país é necessário reduzir as emissões em muitos dos países da Comunidade, mesmo naqueles em que a acidificação não constitui um problema ambiental importante. A proposta da Comissão de uma estratégia de combate à acidificação tem em conta os diferentes graus de sensibilidade do meio ambiente a nível da Comunidade, bem como os padrões das emissões e das deposições ácidas. Para que tal estratégia seja efectivamente eficiente, é essencial que as medidas adoptadas, mesmo as relativas a produtos, se coadunem com estes padrões regionais de sensibilidade dos ecossistemas, emissões e deposições ácidas. Quadro 1 Emissões totais de S02 produzidas pelos diferentes combustíveis em 1993 COMBUSTÍVEL _ _ _^ Gasolina Querosene Gasóleo/diesel Bancas Fuelóleo pesado Carvão Combustíveis refinarias Outros ~ I TOTAL ' "~ Emissões de SO2 em 1993 m Milhões t/ano | Percentagem" £E 15 0,09 0,03 1,08 0^ 2,82 9,66 0,99 0,38 15,35 CE 15 0,6 0,2 7,0 2,0 ÏM 62,9 6\í> 2,5 100 " | A estratégia da Comissão para controlo da acidificação visa possibilitar avanços significativos ha prossecução do objectivo fixado no 5o Programa de Acção para o ambiente e reiterado pelo Conselho em Dezembro de 1995, ou seja, não exceder as cargas críticas de acidificação. A estratégia da Comissão representa o pacote de medidas menos oneroso necessário para se conseguirem progressos significativos na prossecução do objectivo ambiental. 2. 2 Efeitos na saúde humana O dióxido de enxofre é directamente tóxico para o homem. Age sobre as membranas mucosas da boca, do nariz e dos pulmões e o seu impacto principal exerce-se a nível da função respiratória. As camadas da população em maior risco de sofrerem os efeitos da poluição por dióxido de enxofre são os jovens, os idosos e os doentes, particularmente os que sofrem de problemas respiratórios crónicos, como a asma e a bronquite, e de doença pulmonar crónica obstrutiva. O dióxido de enxofre pode igualmente agravar os problemas cardiovasculares, devido ao seu impacto na função respiratória. Há também provas de que o dióxido de enxofre, para além de efeitos directos, tem igualmente efeitos indirectos, devidos à formação de partículas ácidas em resultado da interacção dos óxidos de enxofre com as goticulas de água. Julga-se que estas partículas são igualmente causa de problemas respiratórios e cardiovasculares em faixas vulneráveis da população. 43 A Comunidade dispõe, desde 1980, de legislação que estabelece normas de qualidade do ar para o dióxido de enxofre e as partículas (Directiva 80/789/CEE, relativa aos valores-limite de qualidade do ar para o dióxido de enxofre e as partículas em suspensão)(4). Um relatório da Comissão(5) indicava que se registava uma clara tendência para a diminuição das concentrações ambientes de dióxido de enxofre e que os objectivos de qualidade do ar fixados na Directiva 80/779/CEE estavam em geral a ser cumpridos; estudos recentes (APHEA(6)) indicam, todavia, que o dióxido de enxofre continua a causar problemas de saúde a nível de toda a Comunidade, contribuindo para a mortalidade, a morbilidade e a diminuição da qualidade de vida. Parte importante dos habitantes das aglomerações urbanas da Comunidade está exposta a concentrações de dióxido de enxofre que excedem as últimas orientações da OMS para a exposição de longo prazo (50ug/m3)(7). À luz dos recentes dados epidemiológicos que comprovam a persistência dos efeitos e custos na saúde da poluição por dióxido de enxofre, a Comissão prepara actualmente uma proposta de revisão dos objectivos de qualidade do ar para o dióxido de enxofre estabelecidos na Directiva 80/779/CEE, utilizando, como base para a sua proposta, as mais recentes recomendações da OMS. 2. 3 Danos causados pelo dióxido de enxofre atmosférico à vegetação Para além de contribuir para as deposições ácidas, o dióxido de enxofre atmosférico afecta directamente a vegetação ao ser retido pelas partes das plantas que se encontram acima do solo. São efeitos potenciais deste fenómeno a degradação da clorofila, a diminuição da fotossíntese, a aceleração da taxa de respiração e a alteração do metabolismo das proteínas. A sensibilidade dos diferentes tipos de plantas é muito variável, constituindo os líquenes as mais susceptíveis. A OMS adoptou um conjunto de orientações relativas às concentrações de dióxido de enxofre durarite o ano e durante o Inverno, que permitem proteger diferentes tipos de vegetação. Essas orientações servem de ponto de partida à Comissão para preparar as suas propostas de revisão dos objectivos de qualidade do ar para o dióxido de enxofre com vista à prossecução do objectivo fixado no 5o Programa de Acção para o ambiente e reiterado pelo Conselho em Dezembro de 1995: "as concentrações autorizadas dos poluentes atmosféricos devem ter em consideração a protecção do ambiente". 2. 4 Danos nas construções e materiais Para além dos danos que causa aos ecossistemas e à saúde humana, a poluição pelo dióxido de enxofre contribui para o desgaste e a corrosão das construções e dos materiais de construção. As emissões acidifícantes atacam e corroem as alvenarias, o cimento, o (4) (5) (6) (7) Jo n° L 229 de 30. 8. 1980, p. 30. COM(95)372 final: Relatório da Comissão sobre o estado de implementação das directivas relativas à qualidade do ar. Katsouyanni K. , Zmirou D. , Spix C, Sunyer J. , Schouten JP. , Ponka A, Andersen HR, Le Moullec Y. , Wojtyniak B. , Vigotti MA. , Bacharova L. (1994), Short-term Effects of Air Pollution on Health: A European Approach Using Epidemiological Time Series Data, Eur Resir J 1995; 8: 1030-1038. Projecto de documento sobre o S02 preparado no quadro das futuras propostas da Comissão para revisão das normas de qualidade do ar. Disponível na DG XI. 44 betão e o estuque. São especialmente vulneráveis os edifícios antigos, que são parte do rico património arquitectónico da Europa. 2. 5 Custos da poluição pelo dióxido de enxofre Os custos das emissões de dióxido de enxofre e de outras emissões acidifícantes foram objecto de um certo número de estudos(8X9). Os estudos desta natureza têm necessariamente um certo grau de incerteza. Tendo em conta esse facto, estes estudos fornecem, em geral, estimativas relativamente boas dos custos económicos do impacto na saúde humana e nas construções/materiais de construção. No entanto, os danos à estrutura e funcionamento dos ecossistemas, em particular no que respeita à biodiversidade, não foram quantificados. Embora o impacto das emissões de SÕ2 varie de região para região quanto à população exposta e à sensibilidade do meio ambiente, estima-se que, em média, os custos económicos dos danos provocados por 1 tonelada de emissões de S02 na Comunidade se cifram em aproximadamente 4000 ecus, sendo a maioria (80%+) desses custos imputável aos danos à saúde humana. 3. Pirectiva 93/U/CEE A Directiva 93/12/CEE(10), relativa ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos, estabelece limites para a concentração de enxofre nos gasóleos (0,2% em massa, a partir de 1 de Outubro de 1994) e nos gasóleos carburantes (0,2% em massa, a partir de 1 de Outubro de 1994 e 0,05% em massa a partir de 1 de Outubro de 1996). O artigo 2o da directiva previa que a Comissão apresentasse, antes de 1 de Janeiro de 1994, um relatório sobre os progressos alcançados na luta contra as emissões de dióxido de enxofre e uma proposta com vista à introdução de normas mais estritas para o teor de enxofre do gasóleo e dos gasóleos carburantes e novos valores-limites para o teor de enxofre dos querosenes para aeronaves. A Comissão tinha alguma relutância em apresentar propostas que introduzissem novas restrições ao teor de enxofre dos combustíveis líquidos antes de tais medidas se justificarem no contexto de uma estratégia de combate à acidificação economicamente eficiente, global e integrada. Além disso, a análise que serviu de suporte à formulação da estratégia de combate à acidificação da Comissão indica que o reforço do controlo do teor de enxofre do gasóleo e do combustível para motores diesel poderá não ser o meio mais eficaz de reduzir as emissões de S02 provenientes da combustão de combustíveis líquidos e que outros produtos, nomeadamente os fuelóleos pesados, constituem uma fonte de poluição bem mais importante. Relativamente ao combustível para motores diesel, a Comissão apresentou recentemente uma proposta de directiva relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel(11). Nesta proposta, o teor de enxofre do combustível para motores diesel é reduzido (8) (9) (10) Case Study 2: Benefits of an Acidification Strategy for the European Union. Projecto EXTERNE. 1996, Comissão Europeia, DG XII, Programa JOULE. Cost Benefit Analysis of the Different Municipal Solid Waste Management Systems. Objectives and Instruments for the year 2000. Realizado para a t)G XI pela Coopers & Lybrand, Relatório final 1996. JO n°L 74 de 27. 3. 1993, p. 81. (11) COM(96) 248 final: Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho 45 para 0,035% em massa, por oposição ao valor de 0,05% fixado na Directiva 93/12/CEE. Esta redução do teor de enxofre, todavia, deve-se mais à necessidade de reduzir as emissões de partículas do que à necessidade de reduzir as emissões de S02. Relativamente aos querosenes para aeronaves, a Comissão considera que as emissões de S02 resultantes desta fonte contribuem escassamente para os problemas da acidificação e da poluição atmosférica. A Comissão não considera portanto necessário, na fase actual, impor limites obrigatórios ao teor de enxofre dos querosenes para aeronaves. No quadro da sua estratégia para combater a acidificação e reduzir a poluição por S02 nas aglomerações urbanas, a Comissão considera que é economicamente eficiente introduzir/manter limites para o teor de enxofre de certos combustíveis líquidos, nomeadamente os fuelóleos pesados e os gasóleos. Apresenta-se seguidamente uma descrição das medidas propostas e da sua relação com a actual situação do mercado. 4. Produtos regulados pela presente proposta 4. 1 Fuelóleo pesado O fuelóleo pesado é a mais importante fonte de emissões de S02 provenientes da combustão de combustíveis líquidos (ver Quadro 1). O fuelóleo pesado é utilizado em refinarias, centrais eléctricas e indústrias e, em pequenas quantidades, nos transportes e para fins domésticos. O consumo e o teor de enxofre médio do fuelóleo pesado utilizado em cada país da Comunidade são mostrados no Quadro 2. Entre os Estados-membros há diferenças evidentes e significativas, evidenciando a Itália, a França, a Grécia, a Irlanda e, em menor grau, o Reino Unido, a Alemanha e a Bélgica uma dependência significativa do fuelóleo pesado enquanto fonte de calor e energia. Além disso, o teor de enxofre médio estimado do fuelóleo pesado utilizado na Comunidade mostra, igualmente, variações consideráveis, registando-se em muitos Estados-membros valores médios de 1% ou menos de enxofre, enquanto noutros algumas categorias de fuelóleo pesado apresentam concentrações de enxofre médias que chegam aos 3,5%. A Comissão decidiu propor, para o teor de enxofre do fuelóleo pesado, um valor-limite geral de 1% em massa na Comunidade. Como mostra o Quadro 7, este limite pode trazer benefícios significativos a nível da redução das emissões de S02 relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e que altera a Directiva 93/12/CEE do Conselho. 46 Quadro 2 Dados estatísticos sobre o consumo e o teor de enxofre médio do fuelóleo pesado nos Estados-membros Consumo anual total(*) em 1995 (kt) Inclui o fuelóleo pesado utilizado nas refinarias Bélgica Dinamarca" Alemanha" Grécia Espanha França Irlanda "MÎT" Luxemburgo Países Baixos Áustria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido ToTT "757T W TÎ75" "53o" !353~ TOT -9W (1925) (*•) 13TT) 7 3W 7W 172T5T w (Í94Ôé) ITToJ 7335T uns) TT55ÕT Tf) Teor de enxofre médio (em percentagem) 13 XT" To" X5T 1 J" xr TT? (•) Informações fornecidas pelos Estados-membros em Novembro/Dezembro de 1996 <••) Os valores entre parêntesis indicam o consumo estimado de fuelóleo pesado com teor de enxofre inferior a 1%; informações fornecidas pelos Estados-membros à DG XI em Nov. /Dez. de 1996 ou à DG XVII no quadro do fornecimento anual de dados estatísticos • ( • * *) Dependendo do tipo de fuelóleo pesado A Comissão é sensível, todavia, è necessidade de as medidas serem eficazes do ponto de vista dos custos. Em algumas regiões da Comunidade em que os objectivos de qualidade do ar respeitantes ao dióxido de enxofre são respeitados e em que as emissões de S02 não contribuem de modo significativo para os problemas da acidificação, poderá não ser necessário impor um limite estrito de 1% para o teor de enxofre do fuelóleo pesado. Nessas regiões poder-se-á autorizar um teor de enxofre superior sem comprometer os objectivos ambientais. A Comissão propõe que nessas regiões seja autorizada a utilização de fuelóleos pesados com um teor de enxofre que poderá ir até 2,5%. Este limite é proposto a fim de evitar o dumping de fuelóleos pesados com um teor muito elevado de enxofre nas regiões que beneficiam actualmente de uma boa qualidade ambiental: a proposta da Comissão não deve resultar na deterioração da qualidade ambiental nessas regiões. A análise que serviu de suporte à formulação da estratégia de combate à acidificação mostrou igualmente que, para as centrais eléctricas e certas indústrias, seria mais eficaz, do ponto de vista dos custos, eliminar o S02 das emissões por meio de tecnologias como a dessulfurização dos gases de combustão do que utilizar fuelóleos pesados com baixo teor de enxofre. A Comissão está igualmente consciente da necessidade de se evitarem 47 sobreposições desnecessárias entre a presente directiva e a directiva 88/609/CEE(l2), relativa às grandes instalações de combustão. Não teria obviamente qualquer sentido exigir que estas instalações utilizassem simultaneamente fuelóleo pesado com um teor de enxofre de 1% e tecnologias sofisticadas para eliminar o S02 das suas emissões. A luz das considerações atrás tecidas, a Comissão considera que todas as novas instalações de combustão (como definidas no n° 9 do artigo 2o da Directiva 88/609/CEE) de potência térmica nominal superior a 50 MW e que satisfaçam os requisitos da Directiva 88/609/CEE deverão estar isentas da obrigação de utilização de fuelóleo pesado com um teor de enxofre igual ou inferior a 1% em massa. Relativamente às outras instalações de combustão, a Comissão considera que lhes deve ser exigido que utilizem fuelóleo pesado com um teor de enxofre igual ou inferior a 1% OU respeitem uma norma de emissão de 1700 mg S02/m3, que é, em termos de emissões, aproximadamente o equivalente de queimar fuelóleo pesado com teor de enxofre de 1%. Quanto à relação entre a presente directiva e a Directiva 88/609/CEE, recorde-se que a Comissão já anunciou a sua intenção de, até final de 1997, apresentar propostas de alteração da Directiva 88/609/CEE. As disposições da presente directiva respeitantes às grandes instalações de combustão necessitarão de ser revistas em função da futura revisão da Directiva 88/609/CEE. 4. 2 Gasóleos A Directiva 93/12/CEE estabelecia um limite de 0,2% de enxofre em massa para os gasóleos. O Quadro 3 mostra o consumo e o teor de enxofre médio actuais dos gasóleos utilizados nos diferentes Estados-membros. A análise que serviu de base à formulação da estratégia de combate à acidificação proposta pela Comissão indica que uma nova redução do teor de enxofre do gasóleo seria uma medida eficaz, do ponto de vista dos custos, em seis Estados-membros - Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Países Baixos, Suécia e Reino Unido, mas não na França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Portugal e Espanha. No que se refere à Áustria e à Finlândia, estes países aplicavam um valor-limite de 1% anteriormente à sua adesão à União, sendo-lhes permitido, nos termos dos respectivos Actos de adesão, continuarem a aplicar os seus limites inferiores durante um período de transição de quatro anos, que termina em 31 de Dezembro de 1998. No período de 1 de Janeiro de 1995 até final do período de transição, nos termos dos Actos de adesão, as disposições da Directiva 93/12/CEE respeitantes aos gasóleos deverão ser revistas de acordo com os procedimentos comunitários. (12) JO n° L 336 de 7. 12. 1988, p. 1. 48 Quadro 3 Dados estatísticos(*) sobre o consumo e o teor médio de enxofre dos gasóleos nos Estados-membros Consumo anual total em 1995 Teor de enxofre médio Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda "MÎT"" Luxemburgo Países Baixos Áustria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido (quilotoneladas) T53T imr "ITOF 137T T3$r irar •w 155T T70ÏÏ" 15TT (em percentagem) "536" T3F Informação não fornecida "ÏÏW ~GJ4~ (•) Informações fornecidas pelos Estados-membros em Novembro/Dezembro de 1996. À luz das considerações atrás tecidas, a Comissão não considera adequado impor um limite de 0,1% para o teor de enxofre do gasóleo em toda a Comunidade. Também não se considera adequado, por outro lado, impedir que os Estados-membros que desejem aplicar um limite inferior aos actuais 0,2%, em particular a Áustria e a Finlândia, o possam fazer. Pelas razões que se enunciam pormenorizadamente mais adiante, a Comissão considera que, sendo a motivação principal das presentes medidas a protecção do ambiente, o artigo 130°-S do Tratado será a base jurídica mais adequada para a presente directiva. Tenciona, consequentemente, manter a norma actual de 0,2% de enxofre no gasóleo, mas como norma mínima. Os Estados-membros não serão impedidos de manterem ou introduzirem medidas mais restritivas, na condição de tais medidas serem compatíveis com o Tratado e notificadas à Comissão. Um Estado-membro que deseje introduzir medidas mais restritivas deverá comunicá-lo à Comissão de acordo com as disposições da Directiva 83/189/CEE. A Áustria e a Finlândia serão autorizadas a manter as suas actuais disposições depois da entrada em vigor da presente directiva, de acordo com o disposto no artigo 130°-T do Tratado. Embora os gasóleos sejam maioritariamente utilizados para aquecimento doméstico, uma certa proporção é utilizada para propulsão e produção de energia eléctrica e calor em navios. Um valor-limite de 0,2% de enxofre no gasóleo utilizado para fins marítimos pode ter repercussões económicas significativas na Grécia, na totalidade do seu território, e em Espanha, nas Ilhas Canárias. Além disso, as emissões de dióxido de enxofre dos navios nas zonas adjacentes do continente grego e das suas muitas ilhas e nas proximidades das Ilhas Canárias têm incidências mínimas na saúde humana e no ambiente. Por essa razão, a Comissão considera adequado prever para a Grécia, para a totalidade do seu território, e a Espanha, para as Ilhas Canárias, uma derrogação em relação à aplicação do limite de 0,2% para o teor de enxofre do gasóleo naval. 49 4. 3 Outros tipos de combustíveis líquidos, incluindo as bancas marítimas Como indicado na secção 3, a presente directiva não abrange o gasóleo utilizado nos transportes rodoviários nem o querosene para aeronave. Outra categoria de combustíveis líquidos de momento excluída do âmbito de aplicação da directiva é o combustível de bancas. A análise subjacente à estratégia de combate à acidificação da Comissão mostrou que este combustível, utilizado em navios, é fonte importante de emissões acidifícantes, especialmente no Mar Báltico e em certas zonas do Mar do Norte. O controlo das emissões de SO2 provenientes da combustão de bancas constituiria igualmente uma medida extremamente eficiente em termos económicos. No entanto, embora o teor de enxofre das bancas não esteja actualmente sujeito a qualquer regulamentação internacional, estão a ser discutidas propostas nesse sentido no âmbito da Convenção para a prevenção da poluição por navios (MARPOL) da Organização Marítima Internacional (IMO). A MARPOL está a ser revista, prevendo-se que a nova convenção esteja concluída no Outono de 1997. No quadro da Convenção revista, prevê-se que certas zonas possam ser designadas zonas sensíveis aos SOx. Nestas zonas, os navios serão obrigados a utilizar combustível de bancas com um teor de enxofre de 1,5% ou menor, por oposição ao valor-limite geral de 4,5% que se propõe ser aplicável em geral. Preferivelmente à introdução de medidas comunitárias unilaterais de limitação da concentração de enxofre no combustível de bancas, a Comissão crê que será mais eficaz que os países da Comunidade defendam uma posição comum nas actuais negociações de revisão da Convenção MARPOL, preconizando a designação do Mar Báltico e de todo o Mar do Norte/Canal da Mancha ou parte dele como zonas sensíveis aos SOx, nos termos da Convenção. A Comissão reexaminará a sua posição quanto à necessidade de prever disposições para o combustível de bancas na presente directiva no seguimento da conclusão da revisão da Convenção MARPOL. 5. A industria de refinação europeia A Comunidade Europeia (15) dispõe de 106 refinarias, com uma capacidade total de destilação de 13 212 833 barris por dia. No passado, as refinarias eram divididas em três categorias: simples, "cracking" catalítico e "full upgrading". Estas categorias já não representam, todavia, a gama de refinarias existente na Europa. Nos últimos três a cinco anos, algumas refinarias procederam à modernização das suas instalações em resposta a especificações mais estritas dos produtos, nomeadamente a redução do teor de chumbo na gasolina e a redução do teor de enxofre no gasóleo e no combustível para motores diesel. 50 Os tipos de refinarias actualmente existentes são os seguintes: • • • • • Simples -incluindo operações térmicas e alguma destilação em vácuo "Cracking" catalítico em leito fluidizado (FCC) com ou sem pré-tratamento da carga de alimentação com ou sem isomenzação C6 "Hydrocracking" "Cracking" catalítico em leito fluidizado (FCC) e "Hydrocracking" Outros (p ex. , produção de óleos lubrificantes, etc. ). O tipo de refinaria mais comum na Europa é o "cracking" catalítico em leito fluidizado (FCC) (com ou sem pré-tratamento e com ou sem isomerização C6, mas excluindo a combinação FCC e "hydrocracking"), que representa cerca de 61% da capacidade total de destilação atmosférica na Comunidade Europeia. O Quadro 4 dá uma panorâmica dos tipos de refinaria europeus e do seu peso percentual na capacidade total de destilação na Europa. A Figura 1 mostra os tipos de refinaria existentes em cada país e a sua capacidade total de destilação. 51 Quadro 4 Tipos de refinaria europeus e peso respectivo na capacidade de destilação europeia (1994) Tipo de refinaria Número de refinarias Capacidade total de destilação atmosférica (b/cd) Simples, sem operações térmicas nem isomenzação C6 Simples, sem operações térmicas mas com isomenzação C6 Simples, com operações térmicas mas sem isomerização C6 Simples, com operações térmicas e isomerização C6 Hydrocracker sem isomerização C6 Hydrocracker com isomerização C6 FCC sem pré-tratamento nem isomerização C6 FCC sem pré-tratamento mas com isomerização C6 FCC com pré-tratamento mas sem isomerização C6 FCC com pré-tratamento e isomerização C6 FCC e hydrocracker sem pré-tratamento nem isomerização C6 FCC e hydrocracker sem pré-tratamento mas com isomerização C6 Outros Total na Europa | IS 3 10 9 7 3 19 17 8 3 4 2 969 030 244 000 737 118 696 700 881 160 494 000 3 218 500 2 793 000 1 454 025 598 300 737 000 390 000 3 106 0 13 212 833 % da capacidade europeia em cada tipo 7,3% 1,8% 5,6% 5,3% 6,7% 3,7% 24,4% 21,1% 11,0% 4,5% 5,6% 3,0% 0% 52 Figura 1 Tipos de refinarias europeias, por país (1994) • Hydro E FCC e hydro sem pré-tratamento D FCC com pré- trataménto • FCC sem pré- tratamento • Simples A Figura 1 mostra que na Áustria, Bélgica, França, Itália, Países Baixos, Reino Unido e Espanha predominam as refinarias FCC. A capacidade de destilação da Grécia distribui-se entre refinarias simples e FCC; todavia, uma das refinarias FCC tem também uma certa capacidade de "hydrocracking", o que aumenta a sua flexibilidade em relação às alterações de qualidade do combustível exigidas. As refinarias alemãs são as que têm a maior capacidade de "hydrocracking" de todos os Estados-membros da UE. A Finlândia tem uma refinaria simples e uma refinaria FCC/"hydrocracking". A Dinamarca e a Irlanda dispõem apenas de refinarias simples. A capacidade de destilação da Suécia distribui-se quase igualmente entre simples e FCC. Uma destas tem, todavia, alguma capacidade de "hydrocracking". A configuração das refinarias tem uma influência fundamental na capacidade da indústria petrolífera para satisfazer as especificações dos produtos e é o indicador-chave da capacidade técnica de que dispõe uma dada refinaria para satisfazer as especificações mais estritas decorrentes da legislação ambiental comunitária. 53 Em geral, a configuração das refinarias FCC é a menos favorável à produção de produtos com baixo teor de enxofre. A legislação proposta irá, pois, constituir um importante desafio para as indústrias de refinação da França, Bélgica, Portugal, Reino Unido e Espanha. 6. Ipplteaçfos comerciais Para produzir toda uma gama de combustíveis e satisfazer a procura local, um refinador terá frequentemente de transaccionar uma parte dos seus produtos refinados. Isso permite-lhe adaptar a configuração e projecto da refinaria à procura de combustíveis e à natureza do abastecimento de petróleo bruto. Estas trocas comerciais ocorrem actualmente entre Estados-membros e, em menor grau, entre Estados-membros e países terceiros. O Quadro 5 mostra, em valores indicativos, a escala deste comércio. Quadro 5 Comércio externo de fuelóleo pesado. CE 15 - 1995 Fonte: base de dados COMEXT2 Código M Teor de enxofre Importações Exportações (milhões de toneladas) 271ô ôô 74 57iô ôô 76 271ô ôô 77 i7iô ôô 78 <1% 1 -Ífl/o i - 1M > IM TOTAL 11,662 1,125 2,749 1,332 16,868 3,041 0,582 1,028 14,151 18302 Saldo comercial: 1,934 milhões de toneladas As trocas comerciais entre unidades de refinação e o reprocessamento e reclassificação de produtos originam um certo nível de dupla contabilização ou camuflagem, o que pode distorcer as estatísticas comerciais. No entanto, o quadro indica que o volume das transacções destes combustíveis líquidos é reduzido, em comparação com os níveis de produção e consumo. Grande parte dos mais importantes fluxos comerciais neste domínio, quer entre regiões da Comunidade quer com países terceiros, resulta de factores sazonais e de flutuações nas qualidades. Embora a CE exporte geralmente fuelóleos com alto teor de enxofre e importe qualidades com baixo teor de enxofre, verificam-se trocas substanciais de produtos residuais para reprocessamento. A médio prazo, pelo menos, a proposta deverá conduzir a um aumento do nível geral de trocas comerciais de combustíveis líquidos, correspondendo parte desse aumento a trocas comerciais externas com países terceiros, especialmente de fuelóleo pesado com baixo teor de enxofre. Ao mesmo tempo, todavia, não se prevê que a proposta venha a alterar de forma significativa o saldo do comércio externo de combustíveis líquidos. Com efeito, a mais longo prazo, os refinadores poderão confrontar-se com um maior diferencial de preços entre fuelóleos pesados com alto e baixo teor de enxofre em resultado do aumento das importações de fuelóleo pesado com baixo teor de enxofre, o que tornará mais atraente o investimento no aumento da capacidade de valorização (upgrading) do fuelóleo e em equipamento de dessulfurização dos gases de combustão. 54 O teor de enxofre dos petróleos brutos importados pela Comunidade é muito variável. O teor de enxofre médio dos petróleos importados no primeiro trimestre de 1995 era de aproximadamente 1,0%, mostrando o Quadro 6 os valores indicativos do teor de enxofre do petróleo bruto proveniente de diferentes regiões produtoras. Teor de enxofre indicativo do petróleo bruto de diferentes regiões produtoras Quadro 6 Petróleo bruto Arábia Saudita Leve Médio Pesado Bem* Outros Líbia Leve Médio Pesado Rússia Urais Outros México Maya Isthmus Noruega Stattjord Gullfaks Oseberg Ekofisk Outros Importações comunitárias(*) Preço(**) Volume (1000 banis) % importações da UE (USD/Bri) Gama de teores de enxofre em percentagem (**) 97 010 11 243 10 881 21 564 9 024 36 690 42 785 3 889 49 501 46 610 13 065 2% 54 725 15 067 23 252 29 925 30 589 11. 4 1,3 1,3 2,5 1,1 4,3 5,0 0,5 5,8 5,5 1,5 0,0 6,5 1,8 2,7 3,5 3,6 18,3 17,7 17,45 18,61 - 18,76 18,68 18,04 18,40 17,81 16,54 19,23 18,68 19,08 18,89 19,11 18,73 1,33 -1,9 2,4 - 2,41 2,55 - 2,8 1,2 - 1,33 1,1 0,1 - 0,43 0,18 - 0,39 1,8 - 1,85 0,88 - 1,6 0,3 - 3,7 2,32-3,31 n. k. 0,2 - 0,3 0,25-0,45 0,3-0,31 0,17 - 0,2 Ô,ÔÍ - 0,26 (*) Primeiro trimestre de 1995, dados fornecidos pela DG XVII. ( • •) Dados de Abril de 1995, fornecidos pela DG XVII. O comércio de combustíveis líquidos refinados irá, em certa medida, diminuir o impacto da directiva no comércio de petróleo bruto. Não obstante, como as reservas de petróleo bruto com baixo teor de enxofre são escassas, é de prever que aumente o diferencial de preço entre os petróleos brutos "doces" (com baixo teor de enxofre) e "acres" (com alto teor de enxofre). É igualmente razoável prever uma redução das importações para a Comunidade de petróleos brutos com os mais altos teores de enxofre. O quadro indica, todavia, que todas as regiões produtoras que actualmente fornecem os petróleos brutos com maior teor de enxofre fornecem igualmente qualidades mais leves, com um teor de enxofre próximo do actual teor médio de 1,0%. 55 7. Custos e benefícios em termos de redução das emissões da proposta da ÇomissAo O Quadro 7 mostra os benefícios estimados, expressos em emissões de S02 reduzidas, em resultado da imposição na Comunidade de um limite de 1% para o teor de enxofre do fuelóleo pesado. No que respeita aos valores de redução das emissões apresentados no Quadro 7, não foi feita qualquer distinção entre as reduções directamente associadas à queima de fuelóleo pesado com 1% de enxofre e as reduções que poderão ser obtidas se os utilizadores mudarem de combustível ou instalarem sistemas de dessulfurização dos gases como forma alternativa, talvez mais barata, de reduzirem as suas emissões. Os dados do quadro também não têm em conta as derrogações previstas para certas regiões, pelo que os benefícios em termos de redução das emissões para países como a Grécia e Portugal estarão certamente sobrestimados. Não obstante, a introdução do limite de 1% para o teor de enxofre do fuelóleo pesado reduzirá as emissões de S02 em 2010 em aproximadamente um milhão de toneladas, por oposição à situação que se verificaria caso a proposta da Comissão não fosse avante. Quadro 7 Emissões estimadas de S02 proveniente da queima de fuelóleo pesado para 2010 (milhares de toneladas) Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos Austria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido TOTAL Cenário de referência/ status quo éom 1% de enxoire Diferença 104,1 12,0 125,2 79,0 400,1 177,1 94,6 500,2 0,2 18,2 22,9 74,7 36,0 23,6 451,2 2 119,0 54,4 10,6 76,2 27,4 151,9 63,6 33,7 240,7 0,1 17,7 21,9 32,4 35,9 23,6 197,5 987,6 49,7 1,4 49,0 51,6 248,2 113,5 60,9 259,5 0,1 0,5 1,0 42,3 0,1 - 253,5 1 131,4 J O Quadro 2 da Ficha de Avaliação de Impacto incluída em anexo mostra os custos estimados da proposta da Comissão para cada país e para cada sector. Tendo em conta esses custos e benefícios, a Comissão considera que se chegou a uma situação equilibrada. 8. Pareceres dos sectores afectados O impacto sobre as empresas e os pareceres das partes afectadas são apresentados na Ficha de Avaliação de Impacto em anexo. 56 9. Base jurídica As emissões de dióxido de enxofre contribuem para o problema da acidificação e têm efeitos directos e indirectos na saúde humana (ver secção 2). A motivação para a redução de tais emissões é, portanto, fundamentalmente de natureza ambiental. A redução do teor de enxofre de certos combustíveis líquidos é parte integrante de um pacote economicamente eficiente de medidas destinadas a reduzir as emissões de S02 a níveis compatíveis com a realização de objectivos ambientais ambiciosos relacionados com as deposições ácidas e com as metas de qualidade do ar para o S02 e as partículas. Ao formular estratégias economicamente eficientes de combate à acidificação e à poluição atmosférica é igualmente necessário ter em conta a natureza do problema ambiental em causa Relativamente à acidificação, há diferenças notórias na sensibilidade dos ecossistemas comunitários. Isto significa que a deposição de uma quantidade idêntica de substâncias acidifícantes pode ter consequências graves a nível dos solos e lagos da Suécia, por exemplo, e não ter qualquer impacto significativo nos solos bem protegidos de Espanha ou Portugal. As emissões acidifícantes são igualmente transportadas pelos ventos dominantes a centenas/milhares de quilómetros, causando danos em zonas muito distantes do ponto de origem. Uma estratégia economicamente eficiente deve, pois, ter em conta estes aspectos. A análise que serviu de suporte à estratégia de combate à acidificação da Comissão, que tem em conta, nomeadamente, as diferenças na sensibilidade dos ecossistemas, os padrões regionais das emissões e das deposições e a relação custo-efícácia, mostra que o controlo do teor de enxofre dos combustíveis líquidos constituirá uma medida eficaz do ponto de vista dos custos em alguns países/regiões, mas não em outros/outras. Se os aspectos da relação custo-efícácia, que integraram a concepção da estratégia, são de reter, é essencial que as medidas legislativas propostas para implementação da estratégia sejam flexíveis e consentâneas com a complexidade espacial dos fenómenos ambientais que se pretende combater. As considerações supra, que destacam os objectivos ambientais e a necessidade de flexibilidade, argumentam claramente em favor da utilização do artigo 130°-S do Tratado como base jurídica. No entanto, há igualmente que considerar as regras do mercado interno: a possibilidade de os Estados-membros adoptarem medidas de protecção reforçadas ao abrigo do artigo 130VT não exime essas medidas da obrigação de compatibilidade com o Tratado, o que implica, nomeadamente, que sejam justificadas e proporcionais. De resto, a proposta prevê que quando um Estado-membro queira adoptar medidas reforçadas tenha que notificar do facto a Comissão, em conformidade com o disposto na Directiva 83/189/CEE. A Comissão gostaria ainda de deixar registado o facto de que a natureza (tipo de produto, valor monetário, modo de comercialização, etc. ) do produto é tal que a flexibilidade que é permitida nunca poderá resultar numa severa ruptura dos mercados, com as significativas consequências económicas que daí adviriam. No caso do fuelóleo pesado e do gasóleo, no entanto, não há provas de que a existência de um número restrito de normas nacionais distintas tenha repercussões económicas negativas O oposto será, de facto, provavelmente verdade, na medida em que as variações no mercado permitirão que a indústria refinadora adapte a gama dos seus produtos de modo a poder vender os combustíveis com alto teor de enxofre em regiões ou a indústrias que beneficiem das várias derrogações permitidas pela directiva, enquanto os produtos com baixo teor de enxofre seriam vendidos nas regiões e às indústrias que, dada a sua localização, contribuem significativamente para os problemas ambientais. Finalmente, a criação de programas nacionais de amostragem e análise dos combustíveis abrangidos pela directiva, prevista no artigo 6°, assegurará o controlo da conformidade 57 dos combustíveis tal como são utilizados e não nas fronteiras, minimizando assim os efeitos de perturbação do mercado. Por último, deve ter-se em conta que qualquer acto baseado no artigo 130°-S permitirá que a Áustria e a Finlândia continuem a aplicar o valor-limite de 0,1% em vigor antes da sua adesão e que estão actualmente autorizados a aplicar durante um período de transição de quatro anos, que termina em Dezembro de 1998. Em conclusão, dado que a) a principal motivação da medida é a protecção do ambiente, b) c) a natureza dos problemas ambientais a atacar exige uma resposta flexível e diferenciada no espaço, não há provas de que a existência, em países e regiões da Comunidade, de valores-limite distintos para o teor de enxofre do gasóleo e do fuelóleo pesado seja causa de perturbações no mercado ou desvantagens económicas significativas, a Comissão considera que a base jurídica mais adequada para a presente directiva é o artigo 130°-S do Tratado. 10. Necessidade de aceâo ao nível da Comunidade - subsidiariedade 10. 1 Quais os objectivos da acção proposta relativamente às obrigações da Comunidade? A medida proposta constitui parte integrante de uma estratégia economicamente eficiente, destinada a combater a acidificação e a reduzir a poluição atmosférica causada pelo dióxido de enxofre e as partículas. A acidificação constitui um importante desafio ambiental. A sua natureza transnacional exige uma estratégia comunitária, para se conseguirem melhorias da situação. Medidas isoladas dos Estados-membros terão, quanto muito, na falta de medidas complementares, um impacto mínimo. O objectivo para a acidificação estabelecido no 5o Programa de Acção em matéria de ambiente é "não exceder nunca as cargas e níveis críticos". Este objectivo voltou a ser reiterado na reunião do Conselho "Ambiente" de Dezembro de 1995. Nesta reunião, foi pedido à Comissão que apresentasse, até ao início de 1997, uma estratégia comunitária de combate à acidificação e com o objectivo final de não serem excedidas as cargas e níveis críticos. A Comissão propõe agora a sua estratégia de combate à acidificação, da qual a presente proposta é parte integrante. Relativamente à qualidade do ar, a Comunidade dispõe já de normas relativas ao dióxido de enxofre e às partículas, as quais se acham actualmente em processo de revisão. A poluição atmosférica causada pelo dióxido de enxofre e as partículas contribui para as doenças respiratórias e cardiovasculares entre sectores sensíveis da população. As concentrações de dióxido de enxofre têm igualmente efeitos directos no ambiente. Para 58 se conseguir uma qualidade do ar satisfatória no que se refere ao dióxido de enxofre e às partículas (o dióxido de enxofre contribui para a formação de sulfatos, que, por sua vez, contribuem para a formação de partículas secundárias na atmosfera), serão necessárias reduções significativas das emissões de S02. A redução das emissões de SO? provenientes da combustão de combustíveis líquidos que resultará da introdução da presente proposta dará um contributo significativo para se conseguir uma qualidade do ar satisfatória. O combate à acidificação e a melhoria da qualidade do ar fazem parte da política ambiental comunitária, conforme definida no artigo 130°-R do Tratado. Para além disso, o artigo 129° do Tratado prevê que as exigências em matéria de protecção da saúde constituem uma componente das demais políticas comunitárias, e a alínea o) do artigo 3o do Tratado prevê ainda que a acção da Comunidade implica uma contribuição para a realização de um elevado nível de protecção da saúde. 10. 2 A acção prevista é da competência exclusiva da Comunidade ou da competência simultaneamente desta e dos Estados-membros? A Comunidade dispõe de uma competência de carácter geral em relação à adopção de medidas destinadas a alcançar os objectivos contidos no artigo 130°-R. A proposta de uma estratégia comunitária de combate à acidificação, recentemente adoptada pela Comissão, quantifica as reduções das emissões necessárias em cada Estado-membro para se conseguir o objectivo ambiental traçado. As reduções das emissões devem ser obtidas de modo eficaz do ponto de vista dos custos, o que exige um pacote integrado de medidas interligadas e que se reforcem mutuamente. Algumas dessas medidas deverão ser tomadas a nível comunitário, como é o caso da presente proposta e da futura revisão da Directiva 88/609/CEE, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão. Outras medidas, como a negociação de limites máximos de emissão com os sectores e subs-sectores industriais, serão tomadas a nível nacional. Além destas, outras medidas terão de ser tomadas a nível das instâncias internacionais, nomeadamente a Convenção para a prevenção da poluição por navios, da Organização Marítima Internacional, e a Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, da UNECE. A realização dos objectivos de qualidade do ar requer igualmente uma acção concertada. Medidas como a presente proposta serão tomadas ao nível comunitário, ao passo que outras, como as normas locais para os combustíveis, os incentivos orçamentais aos combustíveis com baixo teor de enxofre e os planos de gestão das emissões locais, serão tomadas aos níveis nacional, regional ou local. Conjugadas, as acções concertadas desenvolvidas aos vários níveis possibilitarão as reduções das emissões necessárias para se reduzir a acidificação e se conseguir uma qualidade do ar satisfatória, respeitando, simultaneamente, os princípios da boa relação custo-eficácia e da subsidiariedade. 10. 3 Qual a dimensão comunitária do problema e que solução tem sido adoptada? A acidificação é um problema transnacional que pode ser atacado da melhor forma por uma acção concertada ao nível da Comunidade. A poluição atmosférica constitui igualmente um desafio ambiental a exigir uma acção concertada. 59 Na falta de uma estratégia comunitária para combater a acidificação, as medidas tenderam a ser introduzidas de modo pontual. Para o controlo das emissões provenientes das instalações de combustão e a limitação do teor de enxofre de certos combustíveis líquidos existe legislação comunitária (Directivas 88/609/CEE e 93/12/CEE, respectivamente). A proposta da Comissão de uma estratégia comunitária de combate à acidificação proporciona um enquadramento claro para o desenvolvimento de futuros instrumentos políticos. 10. 4 Qual a solução mais eficaz quando se comparam os recursos da Comunidade e dos Estados-membros? A análise efectuada pela Comissão para a formulação de uma estratégia comunitária de combate à acidificação identificou claramente o controlo do teor de enxofre de certos combustíveis líquidos como parte integrante de uma estratégia economicamente eficiente para reduzir as emissões acidifícantes. 10. 5 Qual o valor acrescentado da acção prevista pela Comunidade e quais os custos de não se intervir? As consequências económicas da acidificação e da poluição atmosférica são importantes (ver secção 2). A acção unilateral de um Estado-membro não será bem sucedida se não forem tomadas, noutros Estados-membros, medidas complementares; de facto, na falta de uma estratégia clara e de uma acção concertada, corre-se o risco de os Estados-membros tomarem medidas antagónicas. A aplicação de uma estratégia comunitária integrada permite assegurar a realização efectiva dos objectivos ambientais. Uma estratégia clara, baseada nos princípios da boa relação custo-efícácia e da partilha do ónus e em que os papéis respectivos da Comunidade e dos Estados-membros estão bem definidos, representa uma vantagem para a indústria, uma vez que lhe possibilita um investimento e planificação a longo prazo, com base numa abordagem racional e transparente para o desenvolvimento da política ambiental. Os custos da proposta são estimados em 0,8 mil milhões de ecus/ano. Com ela, consegue-se uma redução de 1113 kt de S02, em comparação com uma situação de manutenção do status quo, a um custo médio de cerca de 700 ecus por tonelada de S02. Estudos realizados sugerem que os benefícios, na medida em que foi possível quantificá-los, poderão atingir os 4000 ecus/t de S02. 10. 6 Quais as modalidades de acção ao dispor da Comunidade? O objectivo da acção é reduzir as emissões de dióxido de enxofre resultantes da combustão de determinados combustíveis líquidos. O meio de o conseguir identificado consiste no estabelecimento de valores-limite para o teor de enxofre de certos combustíveis líquidos. O melhor processo de os estabelecer consiste na adopção de um regulamento ou directiva. 10. 7 É necessária uma regulamentação uniforme ou será suficiente uma directiva que estabeleça os princípios gerais deixando a cargo dos Ëstados-membros as medidas de execução? A imposição, em toda a Comunidade, de limites gerais para o teor de enxofre de certos combustíveis líquidos é uma medida eficaz em termos de custos para a redução das 60 emissões de dióxido de enxofre resultantes da queima desses combustíveis. A eficácia dessa medida pode ser consideravelmente aumentada, em especial no caso do fuelóleo pesado (ver ponto 4. 1), através da inclusão de elementos de flexibilidade que permitam ter em conta a diversidade das condições ambientais que se verificam na Comunidade e ainda o facto de as instalações em causa poderem decidir utilizar tecnologias alternativas para a redução das emissões de dióxido de enxofre. As autoridades dos diferentes Estados-membros poderão proceder à avaliação das condições ambientais que se verificam nas diferentes regiões da Comunidade e ao licenciamento das instalações industriais de forma muito mais eficaz, em cooperação, quando necessário, com as autoridades regionais e locais. Para além disso, a monitorização e controlo da qualidade dos combustíveis utilizados na Comunidade também poderá ser realizada de forma eficaz pelas autoridades nacionais. Dadas as razões apontadas acima, a Comissão considera que uma directiva, e não um regulamento, será o instrumento jurídico mais adequado. Em especial, a participação intensa das autoridades nacionais e a considerável margem discricionária permitida a essas mesmas autoridades garantirá uma aplicação mais eficaz em função dos custos das medidas previstas. 11. Situação legislativa nos Estados-membros 11. 1 Gasóleo Relativamente ao gasóleo, todos os Estados-membros, com excepção da Áustria e da Finlândia, são obrigados a aplicar o valor-limite de 0,2% estabelecido pela Directiva 93/12/CEE. Na Áustria e na Finlândia está em vigor um limite de 0,1%. 11. 2 Fuelóleo pesado Relativamente ao fuelóleo pesado, é a seguinte a situação nos Estados-membros: Áustria É aplicável um limite geral de 1% para o teor de enxofre do fuelóleo pesado. No entanto, são aplicadas restrições mais severas (0,2%, 0,3% e 0,6%) a nível das instalações de combustão, em função da sua idade e capacidade. Bélgica A legislação belga distingue três tipos de fuelóleo pesado, aos quais se aplicam limites de enxofre distintos, de 1%, 2% e 3%. Estima-se terem sido utilizadas, em 1995,1925 kt de fuelóleo pesado com teor de enxofre igual ou inferior a 1%, contra apenas 51 kt de combustível com teor de enxofre superior a 1%. São aplicados incentivos fiscais para encorajar a utilização de combustíveis com baixo teor de enxofre. Dinamarca É imposto um limite de 1% ao teor de enxofre dos fuelóleos pesados. Além disso, é aplicada uma sobretaxa de DKK 10 por quilograma às emissões de S02 para incentivar a utilização de combustíveis com baixo teor de enxofre. 61 Finlândia O teor de enxofre dos fuelóleos pesados está limitado a 1%. França A legislação francesa distingue três tipos de fuelóleo pesado, aos quais se aplicam três limites de enxofre distintos, de 1%, 2% e 4%. Estima-se terem sido utilizadas, em 1995, 1215 kt de combustível com teor de enxofre de 1%, contra 1162 e 2608 kt de combustível com teor de enxofre respectivamente de 2% e 4%. Nas refinarias foram utilizadas 2290 kt de fuelóleo pesado com teor de enxofre indefinido. Alemanha Relativamente às instalações de combustão de capacidade superior a 1 MW, o teor de enxofre do fuelóleo pesado utilizado deve limitar-se a 1% ou, em alternativa, as emissões de S02 devem ser inferiores a 1700 mg por metro cúbico de gás de combustão. Grécia O teor de enxofre dos fuelóleos pesados está geralmente fixado em 3,2%. Na zona de Atenas (Ática) é todavia aplicável um limite de 0,7%. Irlanda Não estão em vigor limites para o teor de enxofre dos fuelóleos pesados. No entanto, certas indústrias são obrigadas a respeitar limites de emissão de S02 que equivalem a utilizar fuelóleo pesado com um teor de enxofre de 1%. Itália A nível do sector industrial, as instalações de combustão com uma produção igual ou inferior a 3 MW devem utilizar combustível com um teor de enxofre de 0,3% ou inferior. As instalações de capacidade igual ou superior a 50 MW e as refinarias podem utilizar combustível com um teor de enxofre máximo de 3%, na condição de respeitarem limites de emissão definidos. Luxemburgo Não são aplicados valores-limite para o teor de enxofre do fuelóleo pesado. Países Baixos As instalações de combustão do sector industrial (excluindo as refinarias) são obrigadas a utilizar áielóleo pesado com um limite de enxofre de 1% ou a respeitar uma norma de emissão de S02 de 1700 mg por metro cúbico de gás de combustão. À indústria refinadora aplica-se um limite de emissão geral de 1500 mg de S02 por metro cúbico de gás de combustão para todo o sector. Não há valores-limite para o teor de enxofre dos fuelóleos pesados utilizados pelas refinarias. 62 Portugal A legislação portuguesa distingue quatro tipos de fuelóleo pesado, aos quais se aplicam limites de enxofre distintos, de 1%, 2%, 3% e 3,5%. Espanha Existem dois tipos de fuelóleo pesado, com teor de enxofre de 2,7% e 3,5%. Suécia Na maior parte do território sueco são impostas normas de emissão que obrigam a que as emissões de enxofre resultantes da combustão de diferentes tipos de combustível não excedam: i) 50 mg S/MJ (média anual), se as emissões totais de enxofre excederem 400 t/ano; ii) 100 mg S/MJ (média anual), se as emissões totais de enxofre não excederem 400 t/ano; Estes valores-limite são válidos para o conjunto das caldeiras existentes num sistema de aquecimento urbano ou zona industrial. Estas normas de emissão equivalem a um teor de enxofre de respectivamente 0,2% e 0,4% no fuelóleo pesado. Em certas regiões da Suécia, aplica-se um limite de enxofre de 0,8% ou uma norma de emissão de enxofre equivalente. Para além de normas de emissão, a Suécia aplica igualmente um imposto sobre o enxofre de SEK 27 por metro cúbico de combustível por 0,1% de enxofre. Reino Unido Não são impostos limites ao teor de enxofre do fuelóleo pesado. 12. petcrfcio dai dfoproiçfaf da proposta 12. 1 Objectivo e âmbito da directiva (artigo Io) O objectivo da directiva é a redução das emissões de S02 resultantes da combustão de certos combustíveis líquidos. Este objectivo será alcançado controlando o teor de enxofre de certos combustíveis líquidos. A proposta não se aplica ao combustível contido nos reservatórios de combustível dos navios que cruzam a fronteira entre um país terceiro e um Estado-membro e não abrange os combustíveis destinados a processamento na indústria refinadora. 12. 2 Definições (artigo 2o) As definições dos combustíveis são compatíveis com as dadas noutros actos legislativos comunitários. 63 12. 3 Teor de enxofre máximo do fuelóleo pesado (artigo 3o) PropÕe-se um limite geral de 1% para o teor de enxofre do fuelóleo pesado. Estão previstas derrogações para países ou regiões em que as emissões de S02 não contribuem para os problemas de saúde ou ambientais. Estão igualmente previstas derrogações para as novas instalações de combustão abrangidas pela Directiva 88/609/CEE e para outras instalações de combustão que respeitem uma norma de emissão de S02 equivalente à utilização de fuelóleo pesado com uma concentração de enxofre de 1%. 12. 4 Teor de enxofre máximo do gasóleo (artigo 4o) Mantém-se o actual valor-limite de 0,2% estabelecido pela Directiva 93/12/CEE. Estão previstas derrogações para a Grécia e as Ilhas Canárias no que respeita ao gasóleo naval. 12. 5 Alterações no abastecimento de petróleo bruto (artigo 5o) Para evitar os problemas causados por uma alteração imprevista no abastecimento de petróleo bruto ou produtos petrolíferos, a Comissão pode autorizar um valor-limite superior para o teor de enxofre dos diferentes tipos de combustível por um período não superior a seis meses. 12. 6 Amostragem e análises (artigo 6o) São definidos procedimentos de amostragem e análise. 12. 7 Relatórios e revisão (artigo 7o) Os Estados-membros deverão apresentar anualmente à Comissão um relatório sucinto sobre o teor de enxofre dos combustíveis líquidos comercializados nos seus territórios. Com base nesses relatórios e nas tendências de qualidade do ar e acidificação observadas, a Comissão apresentará, até final de 2003, um relatório ao Conselho, acompanhado, se for caso disso, de propostas de revisão da directiva. 12. 8 Derrogação da directiva em vigor (artigo 8o) Todas as disposições pertinentes da Directiva 93/12/CEE relativas aos gasóleos são retomadas na presente proposta. As disposições da Directiva 93/12/CEE devem, consequentemente, ser revogadas. 12. 9 Transposição/sanções/entrada em vigor (artigos 9o, 10° e 11°) Os artigos mencionados contêm disposições-padrão. 64 Proposta de PEREÇUVA PO CONCELHO 97/0105 (SYN) relativa à redução do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos, que altera a Directiva 93/12/CEE O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n° 1 do seu artigo 130°-S, Tendo em conta a proposta da Comissão(l3), Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social(14) Deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 189°-C do Tratado, em cooperação com o Parlamento Europeu, 1. Considerando que os objectivos e princípios da política comunitária para o ambiente, definidos nos programas de acção em matéria de ambiente, em particular no Quinto Programa de acção(15), com base nos princípios consagrados no artigo 130°-R do Tratado, têm por objectivo, nomeadamente, garantir a protecção efectiva das pessoas contra os riscos conhecidos das emissões de dióxido de enxofre e proteger o ambiente, evitando que as deposições de enxofre excedam as cargas e níveis críticos; 2. 3. 4. Considerando que o artigo 129° do Tratado prevê que as exigências em matéria de protecção da saúde constituem uma componente das demais políticas comunitárias e que a alínea o) do artigo 3° do Tratado prevê ainda que a acção da Comunidade implica uma contribuição para a realização de um elevado nível de protecção da saúde; Considerando que as emissões de dióxido de enxofre contribuem significativamente para o problema da acidificação na Comunidade e que o dióxido de enxofre tem igualmente um efeito directo na saúde humana e no ambiente; Considerando que a acidificação e o dióxido de enxofre atmosférico causam danos aos ecossistemas sensíveis, reduzem a diversidade biológica e o valor recreativo e têm um impacto negativo na produção agrícola e no crescimento das florestas; que, nas aglomerações urbanas, as chuvas ácidas podem causar danos importantes aos edifícios e ao património arquitectónico e que a poluição pelo dióxido de enxofre pode igualmente ter um efeito significativo sobre a saúde humana, particularmente na faixa da população que sofre de doenças respiratórias; (13) (14> (15) JO n° JO n° JO n° C 138 de 17. 5. 1993, p. 5. 65 5. Considerando que a acidificação é um fenómeno transfronteiriço, que requer soluções a nível comunitário, para além das soluções a nível nacional ou local; 6. Considerando que as emissões de dióxido de enxofre contribuem para a formação de partículas na atmosfera; 7. Considerando que a Comunidade e os Estados-membros são Partes contratantes na Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância da UNECE e que, nos termos do Protocolo relativo a uma nova redução das emissões de enxofre, estabelecido ao abrigo daquela Convenção, as Partes contratantes deverão reduzir significativamente as emissões de dióxido de enxofre; 8. Considerando que o enxofre, naturalmente presente em pequenas quantidades no petróleo e no carvão, é desde há décadas considerado a fonte dominante das emissões de dióxido de enxofre, que são uma das causas principais das "chuvas ácidas" e uma das mais importantes causas da poluição atmosférica registada em muitas zonas urbanas e industriais; 9. Considerando que a Comissão publicou recentemente uma comunicação relativa a estratégia economicamente eficaz para combater a acidificação na Comunidade e que o controlo das emissões de dióxido de enxofre resultantes da combustão de certos combustíveis líquidos foi considerado um elemento integrante desta estratégia; 10. Considerando que, em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade a que se refere o artigo 3°-B do Tratado, os objectivos de redução das emissões de dióxido de enxofre provenientes da combustão de determinados tipos de combustíveis líquidos não podem ser realizados de forma eficaz pelos Estados-membros actuando separadamente; que uma acção que não seja concertada não dará garantias de que esse objectivo venha a ser alcançado, será potencialmente contraprodutiva e irá resultar numa incerteza considerável em relação aos mercados dos produtos combustíveis em causa; que, tendo em conta a necessidade de reduzir as emissões de dióxido de enxofre em toda a Comunidade, será mais eficaz adoptar acções a nível comunitário; que a presente directiva se limita às exigências mínimas necessárias para que o objectivo desejado seja alcançado; 11. Considerando que no território da Comunidade só deverá ser possível utilizar gasóleos e fuelóleos pesados na condição de o respectivo teor de enxofre não exceder determinados limites, fixados na presente directiva; 12. Considerando que, em conformidade com o artigo 130°-T do Tratado, a presente directiva não obsta a que os Estados-membros mantenham ou introduzam medidas de protecção reforçadas; que tais medidas devem ser compatíveis com o Tratado e notificadas à Comissão; 13. Considerando que os Estados-membros, antes de introduzirem novas medidas de protecção reforçadas, devem comunicar o projecto dessas medidas à Comissão, em conformidade com a Directiva 83/189/CEE do Conselho(16) de 28 de Março (16) JO n° C 66 de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas(17), com a última redacção que lhe foi dada pela Decisão 96/139/CE da Comissão(18); 14. Considerando que, relativamente ao limite a estabelecer para o teor de enxofre do fuelóleo pesado, se deverão prever derrogações para os Estados-membros e regiões em que as condições ambientais o permitam; 15. Considerando que, relativamente ao limite a estabelecer para o teor de enxofre do fuelóleo pesado, se deverão igualmente prever derrogações para a sua utilização em instalações de combustão que observem os valores-limite de emissão estabelecidos na Directiva 88/609/CEE do Conselho, de 24 de Novembro de 1988, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão<19), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 94/66/CE(20); que, à luz da revisão da Directiva 88/609/CEE, será necessário reapreciar e, se necessário, rever certas disposições da presente directiva; 16. Considerando que foi já estabelecido pela Directiva 93/12/CEE do Conselho, de 23 de Março de 1993, relativa ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos(21), com a última redacção que lhe foi dada pela Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, um valor-limite de 0,2% para o teor de enxofre dos gasóleos e que esse valor-limite continua geralmente aplicável; 17. Considerando que, de acordo com a Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, a Áustria e a Finlândia beneficiam, por um período de quatro anos a contar da data da adesão, de uma derrogação à disposição da Directiva 93/12/CEE; 18. Considerando que o valor-limite de 0,2% para o teor de enxofre dos gasóleos destinados a utilização em navios de mar pode colocar problemas técnicos e económicos à Grécia, na totalidade do seu território, e à Espanha, no que respeita às Unas Canárias; que uma derrogação para a Grécia e para as Canárias não deverá ter efeitos negativos no mercado do gasóleo naval e que as exportações de gasóleo naval da Grécia e das Canárias para outros Estados-membros devem satisfazer os requisitos em vigor no Estado-membro de destino; que a Grécia e as Canárias devem beneficiar de uma derrogação ao valor-limite de 0,2% de enxofre em massa para o gasóleo utilizado para fins marítimos; 19. Considerando que, caso se verifiquem perturbações no abastecimento de petróleo bruto ou produtos petrolíferos, a Comissão pode autorizar que no território de um Estado-membro seja aplicável um limite superior; 20. Considerando que os Estados-membros devem criar mecamsmos adequados para verificar o cumprimento das disposições da presente directiva e que devem ser (17) (18) (19) (20) (21) JO n° L 109 de 26. 4. 1983, p. 8. JOn°L32de 10. 2. 1996, p. 31. JO n°L 336 de 7. 12. 1988, p. 1. JO n° L 337 de 24. 12. 1994, p. 83. JO n°L 74 de 27. 3. 1993, p. 81 67 regularmente apresentados à Comissão relatórios sobre o teor de enxofre dos combustíveis líquidos; 21. Considerando que, por razões de clareza, deverá alterar-se a Directiva 93/12/CEE, ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA: AHigp Io Objectivo e âmbito 1. A presente directiva tem por objectivo reduzir as emissões de dióxido de enxofre resultantes da combustão de certos tipos de combustíveis líquidos e minorar, assim, os efeitos nocivos destas emissões no homem e no ambiente. 2. A redução das emissões de dióxido de enxofre resultantes da combustão de certos combustíveis líquidos. derivados do petróleo será obtida por meio da imposição de limites ao teor de enxofre desses combustíveis como condição para os mesmos poderem ser utilizados no território da Comunidade. Os limites ao teor de enxofre dos combustíveis líquidos derivados do petróleo estabelecidos na presente directiva não se aplicam, todavia, aos combustíveis: a) contidos nos reservatórios de combustível dos navios que cruzem a fronteira entre um Estado terceiro e um Estado-membro; b) destinados a processamento previamente à combustão final; c) utilizados para processamento pela indústria refinadora. Artigo 2° Definições Para efeitos da presente directiva, entende-se por: 1. "Fuelóleo pesado", qualquer combustível líquido derivado do petróleo abrangido pelo código NC 2710 00 71 a 2710 00 78 ou qualquer combustível líquido derivado do petróleo (à excepção do gasóleo, tal como definido no ponto 2) que, dado o seu intervalo de destilação, fique abrangido na categoria de óleo pesado destinado a ser utilizado como combustível e do qual menos de 65% em volume (incluindo perdas) destile a 250°C pelo método ASTMD86. Se as condições de destilação não puderem ser determinadas pelo método ASTM D86, o produto petrolífero será igualmente classificado como fuelóleo pesado. 2. "Gasóleo", qualquer combustível líquido derivado do petróleo abrangido pelo código NC 2710 00 69 ou qualquer combustível líquido derivado do petróleo que, dado o seu intervalo de destilação, fique abrangido na categoria de destilado médio destinado a ser utilizado como combustível e do qual pelo menos 85% em volume 68 (incluindo perdas) destile a 350°C pelo método ASTM D86. Está excluído desta definição o combustível para motores diesel, tal como definido no n° 2 do artigo 2o da Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho(22), (relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores dieselapresentada pela Comissão). 3. "Método ASTM", os métodos definidos pela American Society for Testing and Materials na edição de 1976 das definições e especificações normalizadas dos produtos petrolíferos e lubrificantes. ArMgo,3° Teor de enxofre máximo do fuelóleo pesado 1. Os Estados-membros tomarão todas as medidas necessárias para garantir que, a partir de 1 de Janeiro de 2000, não possam ser utilizados nos seus territórios fuelóleos pesados cujo teor de enxofre exceda 1,0% em massa. 2. Desde que as normas da qualidade do ar fixadas para o dióxido de enxofre, conforme definidas pela Directiva 80/779/CEE do Conselho(23), e noutras disposições comunitárias pertinentes sejam respeitadas, e que a contribuição para a poluição transnacional seja negligenciável, um Estado-membro pode autorizar a utilização de fuelóleos pesados com um teor de enxofre entre 1,0% e 2,5% em massa, no seu território ou partes dele. 3. O disposto nos n°s 1 e 2 não se aplica aos fuelóleos pesados utilizados em instalações de combustão de potência térmica nominal igual ou superior a 50 MW, consideradas instalações novas de acordo com a definição constante do n° 9 do artigo 2o da Directiva 88/609/CEE e que cumpram os limites de emissão de S02 previstos para essas instalações no artigo 4o e no Anexo IV da referida directiva. O disposto nos n081 e 2 não se aplica, igualmente, aos fuelóleos pesados utilizados em instalações de combustão ou em instalações cimenteiras industriais distintas das atrás mencionadas, na condição de as emissões de S02 destas instalações serem inferiores ou iguais a 1700 mg S02/Nm3. Os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para garantir que nenhuma instalação de combustão que utilize fuelóleo pesado com uma concentração de enxofre superior à prevista no n° 1 pode ser explorada sem uma licença emitida por uma autoridade competente e que especifique os limites de emissão. 4. As disposições do n° 3 serão reapreciadas e, se necessário, revistas em função das alterações eventuais que venham a ser introduzidas na Directiva 88/609/CEE. 5. Um Estado-membro que utilize as possibilidades previstas nos n°s 2 ou 3 deverá comunicá-lo à Comissão e torná-lo público com, pelo menos, 12 meses de antecedência. Serão facultadas à Comissão informações suficientes para se avaliar se são respeitados os critérios mencionados respectivamente nos n°s 2 ou 3. A (22) (23) jQ no JO n° L 229 de 30. 8. 1980, p. 30. 69 Comissão informará os restantes Estados-membros. No prazo de seis meses a contar da data de recepção da informação do Estado-membro, a Comissão analisará as medidas previstas para verificar se as mesmas são conformes com a presente directiva e com outras disposições do direito comunitário e comunicará aos Estados-membros a sua decisão. Artigo 4o Teor de enxofre máximo do gasóleo 1. Os Estados-membros tomarão todas as medidas necessárias para garantir que, a partir de 1 de Janeiro de 1999, não possam ser utilizados nos seus territórios e águas territoriais gasóleos cujo teor de enxofre exceda 0,2% em massa incluindo o gasóleo naval. 2. Em derrogação do n° 1, a Espanha, no que respeita às Ilhas Canárias, e a Grécia, no que respeita à totalidade ou a partes do seu território, podem autorizar a utilização de gasóleo naval com um teor de enxofre superior a 0,2% em massa. Artigo 5o. Alterações no abastecimento de petróleo bruto Se, em resultado de alterações imprevistas no abastecimento de petróleo bruto ou produtos petrolíferos, um Estado-membro tiver dificuldade em aplicar os limites para o teor de enxofre máximo a que se referem os artigos 3o e 4o, esse Estado-membro informará do facto a Comissão. A Comissão poderá autorizar que, no território desse Estado-membro, seja aplicável um limite superior por um período não superior a seis meses e notificará o Conselho e os Estados-membros da sua decisão. Qualquer Estado-membro poderá submeter essa decisão à apreciação do Conselho, no prazo de um mês. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, poderá adoptar uma decisão diferente no prazo de dois meses. Artigo 6o Amostragens e análises 1. Os Estados-membros tomarão todas as medidas necessárias para a verificação, por amostragem, do teor de enxofre dos combustíveis utilizados a que se referem os artigos 3o e 4o. A amostragem começará num prazo de seis meses a contar da data de entrada em vigor do limite pertinente para o teor de enxofre máximo do combustível em causa. Essa amostragem deverá ser realizada com a frequência necessária e de modo a que as amostras sejam representativas do combustível analisado. 2. Os métodos de referência adoptados para determinação do teor de enxofre são os seguintes: a) método ISO 8754 (1992), para o fuelóleo pesado e o fuelóleo naval leve; b) método ISO 4260 (1987), para o gasóleo. 70 A interpretação estatística dos resultados da verificação do teor de enxofre dos gasóleos utilizados será feita de acordo com a norma ISO 4259 (1992). Artigo 7o Relatórios e revisão 1. Os Estados-membros fornecerão à Comissão, o mais tardar em 30 de Junho de cada ano, um relatório sucinto sobre o teor de enxofre dos combustíveis líquidos abrangidos pela presente directiva e utilizados nos seus territórios durante o ano civil anterior, baseado nos resultados das amostragens e análises efectuadas em conformidade com o artigo 6o. 2. O mais tardar em 31 de Dezembro de 2003, a Comissão apresentará ao Conselho um relatório baseado, inter alia, nos relatórios anuais apresentados em conformidade com o n° 1 e nas tendências observadas a nível da qualidade do ar e da acidificação. A Comissão poderá acompanhar tal relatório de propostas de alteração da presente directiva, nomeadamente dos valores-limite estabelecidos para cada categoria de combustível e das derrogações permitidas nos termos dos nos 2 e 3 do artigo 3o e do n° 2 do artigo 4o. Artigo 8o Alterações à Directiva 93/12/CEE A Directiva 93/12/CEE é alterada do seguinte modo: 1. No artigo Io, são suprimidos a alínea a) do n° 1 e o n° 2; 2. No artigo 2o, são suprimidos o primeiro parágrafo do n° 2 e o n° 3; 3. Os artigos 3o e 4o são suprimidos. O disposto no primeiro parágrafo aplica-se a partir de 1 de Janeiro de 1999. Artigo 9o Transposição 1. Os Estados-membros porão em vigor, antes de 1 de Junho de 1998, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva. Do facto informarão imediatamente a Comissão. Os Estados-membros aplicarão essas disposições a partir de 1 de Janeiro de 1999. Quando os Estados-membros adoptarem tais disposições, estas deverão conter uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência quando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência serão adoptadas pelos Estados-membros. 71 2. Os Estados-membros comunicarão à Comissão o texto das disposições de direito nacional que adoptarem no domínio regido pela presente directiva. Artigo 10° Sanções Os Estados-membros determinarão o regime das sanções aplicáveis às violações das disposições nacionais adoptadas em aplicação da presente directiva, adoptando todas as medidas necessárias para assegurar a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas. Os Estados-membros notificarão tais disposições à Comissão antes de 1 de Junho de 1998, bem como qualquer alteração posterior o mais rapidamente possível. Artigo 11° Entrada em vigor A presente directiva entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Os Estados-membros são os destinatários da presente directiva. Artigo 12° Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho, O Presidente 72 FICHA DE AVALIAÇÃO DO IMPACTO Impacto da proposta nas empresas, em especial nas pequenas e médias, empresas (PME) TÏTVW M PROPOSTA Proposta de directiva do Conselho relativa ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos. Número de referência (Repertório): 1. TENDO EM CONTA O PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. POR QUE É NECESSÁRIA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA NESTA ÁREA E QUAIS OS SEUS PRBVCffAIg QBJEÇTWQS? A Comissão apresentou recentemente, no seguimento de um pedido do Conselho, uma proposta relativa a uma estratégia comunitária de combate à acidificação(24). Essa estratégia identifica a necessidade de acções concertadas e eficazes em termos de custos para redução das emissões de poluentes acidifícantes como o dióxido de enxofre, os óxidos de azoto e o amoníaco, para além de um conjunto de medidas a adoptar a nível comunitário, nacional ou local e também das instâncias internacionais. O controlo do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos constitui parte integrante dessa estratégia. Para além da necessidade de reduzir as emissões de dióxido de enxofre a fim de combater a acidificação, o dióxido de enxofre tem também efeitos significativos na saúde humana e na corrosão das construções e materiais de construção. A Comunidade estabeleceu objectivos de qualidade do ar em relação ao dióxido de enxofre (Directiva 80/779/CEE) e a Comissão está actualmente a preparar propostas destinadas a aumentar a severidade desses objectivos. A redução das emissões de dióxido de enxofre através do controlo do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos representará uma importante contribuição para o cumprimento das novas linhas de orientação para a qualidade do ar e trará benefícios significativos para o ambiente e a saúde humana. A proposta não abrange todas as categorias de combustíveis líquidos. Os limites de enxofre para os gasóleos, estabelecidos pela Directiva 93/12/CEE, são mantidos. A inovação mais significativa da proposta diz respeito ao estabelecimento de um limite geral de 1% para o teor de enxofre dos fuelóleos pesados (com várias derrogações). (24) 73 2. OUAIS AS INCIDÊNCIAS DA PROPOSTA? Quais os sectores afectados? O principal sector industrial afectado é a indústria da refinação, que será obrigada a produzir fuelóleo pesado com um teor de enxofre menor. As empresas que comercializam produtos petrolíferos também serão afectadas. Os principais utilizadores de fuelóleo pesado são as centrais termoeléctricas, as refinarias e a indústria, com quantidades menores a serem utilizadas para fins domésticos e nos transportes. É óbvio que o preço do fuelóleo pesado com baixo teor de enxofre será mais elevado, apesar do grande número de derrogações previstas na proposta, que irão mitigar esses custos em diversas áreas. Qual a dimensão das empresas? As empresas que se dedicam à refinação são de grande dimensão, muitas vezes multinacionais. As empresas que comercializam produtos petrolíferos podem por vezes ser pequenas/médias empresas. As empresas produtoras de energia eléctrica são também de grande dimensão. Os utilizadores de fuelóleo pesado na indústria e nos transportes são uma mistura de grandes, médias e pequenas empresas. Essas empresas localizam-se em áreas geográficas particulares da Comunidade? As empresas que produzem e utilizam fuelóleos pesados estão distribuídas por toda a Comunidade. No entanto, em muitos Estados-membros, o teor de enxofre do fuelóleo pesado já cumpre, ou está próximo, o limite de 1% proposto pela Comissão (ver quadro 1). O impacto económico será mais sentido nos Estados-membros em que o teor de enxofre do fuelóleo pesado é actualmente bastante elevado e em que o consumo desse tipo de combustível é também elevado, por exemplo a França, Grécia, Irlanda, Itália, Portugal, Espanha e Reino Unido. No entanto, muitos desses países poderão beneficiar da derrogação que permite que os Estados-membros autorizem a utilização de fuelóleo pesado com um teor de enxofre superior ao limite nas partes dos seus territórios em que não existam problemas de qualidade do ar e que não contribuam significativamente para os problemas da acidificação. 3. QUE TERÃO DE FAZER AS EMPRESAS PARA DAR CUMPRIMENTO À PROPOSTA? Algumas refinarias terão de alterar os seus processos de refinação, instalar novas unidades de produção e/ou proceder a operações de loteamento para conseguirem modificar os teores de enxofre. As tecnologias utilizadas para reduzir o teor de enxofre dos fuelóleos pesados já existem e já deram provas. As refinarias poderão igualmente tentar reduzir o teor de enxofre dos seus produtos optando por petróleos brutos com um teor de enxofre menor. Em termos gerais, os petróleos brutos do Mar do Norte tendem a ter um teor de enxofre menor do que os petróleos brutos do Médio Oriente. No que respeita aos utilizadores de fuelóleos pesados, ser-lhes-á exigido que garantam que os que utilizam estão em conformidade com o limite de 1% para o enxofre. 74 4. OUAIS OS EFEITOS ECONÓMICOS PROVÁVEIS DA PROPOSTA? No emprego, investimento e criação de novas empresas? Nos países em que o teor de enxofre do fuelóleo pesado já se encontra perto do limite de 1% proposto pela Comissão, as consequências económicas serão mínimas. No entanto, nos países em que irá ser necessário diminuir significativamente o teor de enxofre do fuelóleo pesado (ver quadro 1), as consequências económicas para a indústria da refinação serão mais severas. O nível de investimento necessário dependerá fortemente da actual configuração da indústria da refinação em cada país. Em especial, a França, Reino Unido, Portugal e a Espanha, em que a maior parte da refinação se baseia no "cracking" catalítico em leito fluidizado (uma tecnologia mal adaptada para dar resposta à procura de um produto com baixo teor de enxofre) terão de fazer face a grandes investimentos. Dada a actual sobrecapacidade da indústria europeia da refinação e as margens de exploração muito reduzidas, não é de excluir que as propostas venham a precipitar alguma reestruturação da indústria, com as consequentes perdas de postos de trabalho. No entanto, as propostas da Comissão não irão, por si sós, desencadear essas alterações, a não ser quando combinadas com outras pressões exercidas sobre esta indústria Os investimentos nas novas instalações necessárias para que as refinarias produzam o produto com baixo teor de enxofre irão resultar num aumento de rendimentos para as empresas que as construírem. Essa situação irá, sem dúvida, aumentar as oportunidades de emprego nessas empresas. O aumento dos custos de produção das refinarias será provavelmente repercutido nos consumidores de fuelóleo pesado. O quadro 2 apresenta os custos adicionais estimados para cada sector e país. É óbvio que existirão diferenças significativas nos custos adicionais suportados pelos sectores industriais nas diferentes partes da Comunidade se estes continuarem a utilizar fuelóleo pesado para aquecimento e produção de energia eléctrica. No entanto, a tendência que se tem verificado nos últimos anos é fortemente caracterizada por uma transferência dos combustíveis sólidos e líquidos para o gás. A presente proposta irá reforçar essa tendência. Na competitividade das empresas? Como já foi explicado, o impacto na indústria da refinação irá variar consideravelmente de país para país. Apesar de a competitividade de algumas refinarias poder vir a ser negativamente afectada, outras refinarias que já estejam equipadas com as tecnologias apropriadas terão uma vantagem concorrencial. No conjunto, considera-se que irá haver um impacto negativo de pequena dimensão na competitividade da indústria europeia da refinação. No que respeita aos utilizadores de fuelóleo pesado, não se considera que a sua competitividade vá ser significativamente afectada pela proposta. 75 5. A PROPOSTA CONTÉM MEDIDAS DESTINADAS A TER EM CONTA A SITUAÇÃO ESPECÍFICA DAS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS (EXIGÊNCIAS DIFERENTES OU REDUZIDAS, etc. 1 ? Dado que o principal impacto das propostas será sentido pela indústria da refinação e dado que o impacto nos utilizadores de fuelóleo pesado não será significativo, não se considerou necessário prever disposições especiais para as PME. 6. CONSULTAS A Comissão realizou, em 1996 e 1997, três reuniões (29 de Maio, 31 de Outubro e 16 de Janeiro) com os Estados-membros, representantes do sector e ONG, para discussão da estratégia proposta para o combate à acidificação e das propostas legislativas que lhe estão associadas. Tiveram também lugar discussões bilaterais com a UNICE, a EUROPIA e a EURELECTRIC. Apresenta-se em seguida um resumo das posições assumidas pelas organizações do sector na última reunião, realizada em 16 de Janeiro, e na correspondência trocada no seguimento dessa reunião. Os representantes da UNICE (organização dos empregadores que representa os industriais europeus) manifestaram a opinião de que seria prematuro, dada a incerteza associada às previsões do modelo relativas à acidificação e os progressos consideráveis já alcançados na redução das emissões acidifícantes, avançar para novas reduções das emissões, incluindo a presente proposta, antes de se ter uma ideia clara das melhorias ambientais que se poderão obter com as medidas já acordadas. A Comissão considera que as opiniões expressas pela UNICE não são compatíveis com o pedido apresentado pelo Conselho no sentido de que fosse apresentada, até ao princípio de 1997, uma estratégia comunitária de combate à acidificação. Para além disso, apesar de reconhecer que qualquer previsão feita com base em modelos tem associado um determinado grau de incerteza, a Comissão está confiante de que o modelo RAINS, que tem sido utilizado como apoio para a sua estratégia de combate à acidificação e propostas associadas, constitui uma sólida base para a elaboração das políticas necessárias. Finalmente, a Comissão considera que no caso de fenómenos ambientais bem documentados e em relação aos quais existe já uma boa compreensão, como acontece com a acidificação, o princípio de precaução consignado no Tratado exclui a possibilidade de se adoptar uma abordagem de "esperar para ver", como a que parece ser preconizada pela UNICE. A EURELECTRIC (organização que representa os fornecedores europeus de energia eléctrica) manifestou dúvidas quanto ao nível de reduções de emissões que seriam necessárias em resultado da estratégia de combate à acidificação proposta pela Comissão. Em particular, esta organização considera que as reduções das emissões de dióxido de enxofre são demasiado ambiciosas. Como é óbvio, tal conclusão coloca questões de fundo em relação à presente proposta, cujo objectivo é precisamente a redução das emissões de dióxido de enxofre. Na sua correspondência, a EURELECTRIC expressou ainda a opinião de que a presente proposta deveria ser incorporada numa futura revisão da Directiva 88/609/CEE relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão. A Comissão considera que a avaliação da EURELECTRIC está errada. Na verdade, os estudos realizados nos Países Baixos, citados por esta organização como prova de que as 76 exigências em termos de redução das emissões de enxofre são exageradas, tinham por objectivo a solução da situação nos Países Baixos e não a resolução do problema transfronteiriço com que a Comunidade se confronta. No que respeita à relação entre a presente proposta e a Directiva 88/609/CEE e futuras revisões da mesma, a Comissão considera que as derrogações e referências contidas na presente proposta garantem a necessária coerência. Os representantes da EUROPIA (organização que representa a indústria petrolífera europeia) exprimiram reservas quanto à fiabilidade dos modelos em que a Comissão baseou a sua estratégia de combate à acidificação. Esta organização alertou também para o risco de uma abordagem fragmentária do problema da acidificação, que ignore os problemas conexos da eutrofízação e do ozono troposférico. Relativamente à presente proposta, a EUROPIA é de opinião que o fuelóleo pesado utilizado nas refinarias deveria ser excluído do âmbito de aplicação da directiva. Esta organização considera ainda que os Estados-membros deveriam dispor de maior liberdade quanto à aplicação das derrogações previstas nos n°s 2 e 3 do artigo 3o. Em especial, a EUROPIA pronunciou-se contra a imposição de um limite máximo de 2% para o teor de enxofre do fuelóleo pesado nas regiões que beneficiem da derrogação prevista no n° 2 do artigo 3o. A posição da Comissão em relação à fiabilidade dos modelos utilizados em apoio da sua política já foi apresentada a propósito dos comentários da UNICE (ver acima). A política de combate à acidificação da Comissão tem também em conta o ozono troposférico e a eutrofização. A presente proposta inclui uma derrogação para os combustíveis destinados a processamento nas refinarias. No entanto, os combustíveis queimados nas refinarias como fonte de calor e de energia para os seus processos de produção geram emissões poluentes, tal como qualquer outro processo produtivo, não havendo razão para que a indústria de refinação receba um tratamento especial em relação aos restantes sectores industriais. A questão do limite para o enxofre imposto nos termos do n° 2 do artigo 3o da proposta é tratada no ponto 4. 1 da exposição de motivos. A Organização Europeia da Indústria Cimenteira defendeu ser necessário assegurar que a derrogação prevista no n° 3 do artigo 3o da proposta para o fuelóleo pesado se aplique igualmente às cimenteiras. A proposta da Comissão inclui as salvaguardas solicitadas pela indústria cimenteira. 77 Quadro 1 Dados estatísticos(*) sobre o consumo e o teor de enxofre médio do fuelóleo pesado nos Estados-membros Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos Austria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido " Consumo anual total em 1995 (quilotoneladas) 1976 811 7012 2677 8222 7275 1284 30586 " 1176 930 - 1678 1930 9028 - Teor de enxofre médio (percentagem) 1,0 1,0 1,2 2/7 l-3,5r'J 2,1 2^0 1^53 2$ 0,96 1,1 0^3 2,18 Informação fornecida pelos Estados-membros em Novembro/Dezembro de 1996. í#) (**} Dependendo do tipo de fuelóleo pesado. 78 Quadro 2 Acréscimo de custos associado à introdução de um limite de 1% para o teor de enxofre do fuelóleo pesado, por país e sector País/Sector Bélgica Dinamarca Alemanha Grécia Espanha França Irlanda Itália Luxemburgo Países Baixos Austria Portugal Finlândia Suécia Reino Unido Total Refinarias e outras unidades de conversão 19,1 0,5 17,5 5,1 44,0 37,1 0,5 11,3 0,0 0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 9,2 148,9 Outras indústrias Sector doméstico Sector dos transportes Centrais eléctricas Total 0,0 0,0 25,4 2,3 74,0 27,4 16,5 20,1 0,1 0,2 0,0 21,3 0,0 0,0 8,4 195,8 7,1 0,4 0,1 0,6 18,4 6,4 3,3 0,1 0,0 0,0 0,0 3,0 0,0 0,0 35,3 74,8 9,1 0,0 0,0 16,2 20,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 2,5 483 2,1 0,4 0,2 11,0 21,0 1,9 19,5 68,0 0,0 0,2 0,5 4,3 0,0 0,0 162,2 291,1 37,4 1,2 43,3 35,1 178,1 72,7 39,9 99,6 0,1 0,4 0,5 33,6 0,0 0,0 217,5 759,4 Os custos estimados baseiam-se na hipótese de que nas centrais eléctricas e nas grandes caldeiras das fábricas e refinarias se procederá à dessulfurização dos gases de combustão em lugar de queimar fuelóleo pesado com baixo teor de enxofre, se tal opção for mais económica. Os dados não tomam em conta o facto de a directiva permitir derrogações para as regiões em que as normas de qualidade do ar para o S02 são respeitadas e em que as emissões não contribuem de modo significativo para a acidificação. 79 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS da Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à conclusão, pela Comunidade Europeia, do Protocolo à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, respeitante a uma nova redução das emissões de enxofre Com base na Decisão do Conselho de 9 de Junho de 1994, a Comunidade assinou, em 14 de Junho de 1994, em Oslo, o Protocolo à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, relativo a uma nova redução das emissões de enxofre. A Comunidade é parte na Convenção desde 1982. A Comunidade assinou, em 28 de Setembro de 1984, e aprovou, em 17 de Julho de 1986, o protocolo relativo ao financiamento a longo prazo do programa de cooperação para a vigilância contínua e para a avaliação do transporte a longa distância dos poluentes atmosféricos na Europa (EMEP). A Comunidade aderiu ao protocolo relativo à luta contra as emissões de óxidos de azoto ou seus fluxos transfronteiras em 17 de Dezembro de 1993 e assinou o protocolo relativo ao controlo das emissões de compostos orgânicos voláteis ou seus fluxos transfronteiras em 2 de Abril de 1992. Uma proposta de Decisão do Conselho relativa à aprovação deste último protocolo é apresentada em separado. O objectivo do protocolo relativo a uma nova redução das emissões de enxofre é reduzir as emissões anuais de enxofre das partes, estabelecer valores-limite de emissão e assegurar que os depósitos de compostos de enxofre oxidados não vão exceder valores críticos a longo prazo. O 5o programa de acção da Comunidade em matéria de ambiente, estipula um objectivo semelhante a longo prazo. O objectivo do protocolo coincide portanto com os objectivos da política comunitária em matéria de ambiente, como previsto no artigo 130°-R do Tratado. A aprovação do protocolo contribuirá para que estes objectivos sejam atingidos. No domínio da legislação comunitária, várias directivas tratam especificamente a questão das emissões de enxofre. De entre a legislação mais recente, a Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, é também aplicável a emissões de enxofre provenientes das maiores fontes fixas de combustão. A estratégia sobre a acidificação, recentemente adoptada pela Comissão, prevê um conjunto particularmente alargado de medidas que procuram reduzir as emissões de enxofre provenientes de várias fontes. As medidas previstas no protocolo constituem instrumentos da política ambiental. A proposta de Decisão do Conselho baseia-se portanto no n° 4 do artigo 130°-R, em conjugação com o n° 2, primeira frase e o n° 3, primeiro parágrafo do artigo 228° do Tratado. 80 Proposta de DECISÃO DO CONSELHO 97/0107 (CNS) relativa à conclusão, pela Comunidade Europeia, do Protocolo à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, respeitante a uma nova redução das emissões de enxofre O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n° 4 do seu artigo 130°-R, em conjugação com o n° 2, primeira frase e o n° 3, primeiro parágrafo do seu artigo 228°, Tendo em conta a proposta da Comissão(25), Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu(26), Considerando que a Comunidade assinou, em 14 de Junho de 1994, em Oslo, o Protocolo à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, relativo (seguidamente designado"protocolo"); a uma nova emissões de redução das enxofre Considerando que o protocolo se destina a estabelecer valores máximos das emissões de enxofre para todas as partes contratantes da Convenção; Considerando que as medidas previstas no protocolo contribuem para atingir os objectivos da política comunitária em matéria de ambiente; Considerando que a Comunidade e os Estados-membros cooperam, no quadro das respectivas competências, com países terceiros e com as organizações internacionais competentes; Considerando, por conseguinte, que a Comunidade deveria aprovar o protocolo, DECIDE: Artigo Io É aprovado, em nome da Comunidade, o Protocolo à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, relativo a uma nova redução das emissões de enxofre, assinado em 14 de Junho de 1994. O texto do protocolo acompanha a presente decisão. (25> JOn° (26) JOn° 81 Artigo 2o O Presidente do Conselho fica autorizado a designar a pessoa com poderes para depositar os instrumentos de aprovação junto do Secretário Geral das Nações Unidas, nos termos do artigo 14° do protocolo. Artigo 3o A presente decisão será publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho, O Presidente 82 ISSN 0257-9553 COM(97) 88 final DOCUMENTOS PT 14 11 15 12 N. ° de catálogo : CB-CO-97-101-PT-C ISBN 92-78-16951-X Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo &3