title: Allmänna principer för livsmedelslagstiftningen i Europeiska unionen -

eurovoc_concepts:
approximation of laws
common agricultural policy
consumer protection
foodstuffs legislation
public health

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 30. 04. 1997 KOM(97) 176 slutlig ALLMÄNNA PRINCIPER FÖR LIVSMEDELSLAGSTIFTNINGEN I EUROPEISKA UNIONEN Kommissionens grönbok INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. SAMMANFATTNING 2. DEL I 3. INLEDNING 3. 1 1. Allmänna synpunkter 3. 2 3. Bakgrund till utvecklingen av gemenskapens åtgärder inom livsmedelssektorn 3. 3 3. 2 Den gemensamma fiskeripolitiken 3. 4 3. 3 Utvecklingen av den inre marknaden för bearbetade livsmedel 3. 5 4. Den industripolitiska dimensionen 3. 6 5. Konsumenten, livsmedelssäkerhet och hälsoskydd 4. DEL II 5. FÖRENKLING OCH RATIONALISERING AV GEMENSKAPENS LIVSMEDELSLAGSTIFTNING 5. 1 1. Inledande synpunkter 5. 2 2. Allmänna överväganden 5. 3 3. Den allmänna regleringsmetoden 5. 4 4. Självregleringens roll på livsmedelsområdet 5. 5 5. Horisontella eller vertikala angreppssätt inom livsmedelslagstiftningen 5. 6 6. Subsidiaritet och förenkling av lagstiftningen 5. 7 7. Nationella lagstiftningsåtgärder 5. 8 8. Behovet av ytterligare gemenskapslagstiftning för att göra den inre marknaden komplett VI 13 13 13 16 17 18 20. 20 22 22 22 22 23 25 26 26 28 30 6. DEL III 7. ÖVERSYN AV BEFINTLIG GEMENSKAPSLAGSTIFTNING 7. 1 1. Allmänna överväganden 7. 2 2. Öppenheten hos gemenskapslagstiftningen 7. 3 3. Användning av förordningar som ett alternativ till direktiv 7. 4 Ändring av lagstiftningen för att ta hänsyn till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen 7. 5 5. Rationalisering av definitioner som används i gemenskapens livsmedelslagstiftning 7. 6 5. 1 Definition av "livsmedel" 7. 7 5. 2 Definition av "saluförande" 7. 8 6. Livsmedelshygien 7. 9 7. Livsmedlens kvalitet 7. 10 8. Märkning av livsmedel 8. DEL IV 9. UPPRÄTTHÅLLANDE AV EN HÖG SKYDDSNIVÅ 9. 1 1. Allmänna överväganden 9. 2 2. Den vetenskapliga rådgivningens roll vid utformningen av lagstiftning om livsmedelssäkerhet 9. 3 3. Vetenskapligt samarbete beträffande livsmedel 9. 4 4. Hantering av allvarliga och akuta risker för folkhälsan 9. 5 5. Nödsituationer som avser radioaktivitet 9. 6 6. Zoonoser 31 31 31 31 32 32 34 34 35 35 38 39 41 41 41 42 44 45 47 47 9. 7 7. Införandet av en allmän skyldighet att tillse att alla livsmedel är säkra och hälsosamma 9. 8 7. 1 Den nuvarande situationen på gemenskapsnivå 9. 9 7. 2 Räckvidden för den allmänna skyldigheten när det gäller säkerhet och hälsa 9. 10 8. Tillämpning av principen om produktansvar i livsmedelssektorn 9. 11 9. Bemötande av nya krav från konsumenthåll 10. DEL V 11. SÄKERSTÄLLANDE AV ETT EFFEKTIVT GENOMFÖRANDE AV BESTÄMMELSERNA FÖR DEN INRE MARKNADEN 11. 1 1. Allmänna överväganden 11. 2 2. Införlivande och tillämpning av gemenskapslagstiftning 11. 3 3. Kontroll och genomförande 11. 43. 1 Veterinära kontroller 11. 5 3. 2 Övriga officiella kontroller av livsmedel 11. 6 4. Sanktioner 11. 7 5. Förvaltning av den inre marknaden på områden som inte har harmoniserats 12. DEL VI DEN YTTRE DIMENSIONEN 12. 1 1. Allmänna överväganden 12. 2 2. Den multilaterala dimensionen 12. 3 2. 1 WTO-avtalen 12. 4 2. 2 Utvecklingen inom Codex Alimentarius 12. 5 2. 3 Konsekvenserna för gemenskapen av denna utveckling 12. 6 3. Den bilaterala dimensionen 49 50 50 52 53 54 54 54 55 56 57 57 59 59 61 61 62 62 64 65 66 1. SAMMANFATTNING Allmän bakgrund 1. Livsmedelslagstiftning är en fråga av stort allmänt intresse. För att säkerställa ett hälsosamt och säkert livsmedelsutbud, och ett effektivt skydd av konsumenternas övriga intressen, är det nödvändigt med en hög grad av säkerhet och en effektiv offentlig kontroll. 2. Med hushåll som i genomsnitt spenderar runt 20 % av sin disponibla inkomst på mat och dryck är sektorn av avgörande betydelse för den europeiska ekonomin. Livsmedelsindustrin sysselsätter ensam omkring 2,3 miljoner människor och under 1996 kommer konsumtionen inom gemenskapen att uppgå till cirka 500 miljarder ecu. 3. Den gemenskapslagstiftning som berör livsmedel har växt kraftigt, i synnerhet som en följd av programmet för den inre marknaden och det fortgående genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. I dag är den nationella livsmedelslagstiftningen i stor utsträckning harmoniserad på gemenskapsnivå. Även på områden där lagstiftningen inte har harmoniserats utgör tillämpningen av fördragets allmänna regler, särskilt artiklarna 30-36, grundvalen för den fria rörligheten för livsmedel. 4. Kommissionens nya inställning i fråga om vetenskaplig rådgivning och kontroll, som den fastställs i meddelandet om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet, är en följd av beslutet att skilja ansvaret för förvaltningen av vetenskapliga kommittéer och för kontrollverksamhet från de lagstiftande avdelningarnas ansvarsområden. Denna inställning behandlas inte i denna grönbok eftersom den huvudsakligen är inriktad på som är tillämpliga på i gemenskapslagstiftningen de faktiska bestämmelser livsmedelssektorn. Som framgår av ovanstående meddelande har kommissionen vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten hos kommissionens kontrollorgan och för att säkerställa deras oberoende och öppenhet. Syftet med grönboken Syftet med grönboken är att 1. 2. undersöka producenternas, tillverkarnas och handlarnas krav och förväntningar, i vilken utsträckning lagstiftningen uppfyller konsumenternas, bedöma hur åtgärder för att stärka oberoende och objektivitet samt jämlikhet och effektivitet hos de allmänna kontroll- och övervakningssystemen uppfyller de grundläggande målsättningarna att livsmedelsutbud och skydda konsumenternas övriga intressen, säkerställa ett tryggt och hälsosamt 3. väcka en debatt om vår livsmedelslagstiftning, och därigenom 4. göra det möjligt för kommissionen att föreslå lämpliga åtgärder för den framtida utvecklingen av gemenskapens livsmedelslagstiftning, där så behövs. Som utgångspunkt för diskussionen fastställs i grönboken att de grundläggande målen för gemenskapens livsmedelslagstiftning är 1. att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan, allmänhetens säkerhet och konsumenterna, 2. att säkerställa fri rörlighet för varor på den inre marknaden, 3. 4. 5. att säkerställa att lagstiftningen i första hand bygger på vetenskaplig bevisning och riskbedömning, att säkerställa europeisk exportmöjligheter, industris konkurrenskraft och förbättring av dess att lägga det främsta ansvaret för säkra livsmedel på industrin, producenterna och leverantörerna genom att använda systemet med kritiska kontrollpunkter för analys av faror (HACCP), vilket måste stödjas av effektiv officiell kontroll och tillämpning, 6. att säkerställa att lagstiftningen är konsekvent, rationell och användarvänlig. För att dessa mål skall uppnås är det nödvändigt att säkerställa att lagstiftningen omfattar hela näringskedjan "från ladugården till matbordet". Detta ger upphov till följande två frågeställningar 1. 2. I vilken utsträckning bör den primära jordbruksproduktionen och livsmedelsindustrin samlas under en gemensam lagstiftning? Skall principen om producentens ansvar för bristfälliga produkter göras obligatorisk för den primära jordbruksproduktionen (se direktiv 85/374/EEG)? Förenkling och rationalisering av gemenskapens livsmedelslagstiftning 1. Även om förenkling och rationalisering är eftersträvansvärda mål, får de inte leda till att skyddet av folkhälsan eller konsumentskyddet försämras. Sedan 1985 har vii kommissionen generellt sett begränsat sina förslag rörande den inre marknaden för livsmedel till åtgärder som är nödvändiga för att skydda konsumenterna och folkhälsan. 2. Det är viktigt att säkerställa att befintlig lagstiftning skapar rätt balans mellan allmänna bestämmelser och mer normativ lagstiftning, mellan användningen av bindande lagregler och tillämpningen av frivilliga åtgärder samt mellan horisontella angreppssätt och specifika regler tillämpliga för särskilda livsmedelskategorier. 3. Tillämpning av subsidiaritetsprincipen och förenkling av lagstiftningen på det här området har givit blandade resultat. Ett särskilt problem är svårigheten att säkerställa att den praktiska tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inte leder till en tilltagande avveckling av den inre marknaden som en följd av nya förslag till nationell lagstiftning. Dessutom kan gemenskapslagstiftningen behöva utvidgas till att omfatta vissa områden där den inre marknaden inte tycks fungera på ett tillfredsställande sätt. Översyn av befintlig lagstiftning 1. Ett viktigt sätt att säkerställa att lagstiftningen uppfyller sitt syfte är att hålla omfattande samråd med berörda parter under lagstiftningsarbetet. Berörda parter skulle kunna uppmuntras att delta mer aktivt i arbetet med att utvärdera de kostnader respektive fördelar som förslaget till ny lagstiftning innebär. 2. Genom att i större utsträckning använda förordningar i stället för direktiv skulle större öppenhet nås när det gäller lagstiftningen och svårigheter undvikas till följd av försenat eller felaktigt införlivande. För ramlagstiftning bör dock direktiv även fortsättningsvis användas i första hand. 3. Anpassningen av befintlig lagstiftning till tekniska och vetenskapliga framsteg innebär allvarliga problem som skulle minskas genom en mer utbredd användning av förenklade förfaranden. 4. Befintliga definitioner som förekommer i en rad olika rättsliga instrument bör rationaliseras och kompletteras med nya definitioner för livsmedel och saluförande. 5. Det finns elva vertikala direktiv om hygien vid sidan om det allmänna direktivet om livsmedelshygien. Kommissionen har redan påbörjat arbetet med att förenkla de vertikala direktiven, men deras ställning i förhållande till det allmänna direktivet måste också tas i beaktande. Prioritering bör ges åt att säkerställa en konsekvent och enhetlig gemenskapslagstiftning för hygien. Detta uppnås bäst genom allmän tillämpning av principer av HACCP-typ, och genom begränsning av normativa detaljdirektiv till de fall där det bedöms som väsentligt. Strävan efter enhetlighet måste också vägas mot behovet av att bibehålla nödvändig flexibilitet i utformningen viH och införandet av förordningar om livsmedelshygien så att en hög skyddsnivå säkerställs utan att onödiga bördor läggs på näringslivet. 6. När det gäller kvalitet tycks inte de skillnader i angreppssätt som beror på olika målsättningar för den inre marknaden och jordbrukslagstiftningen ge upphov till problem med inkonsekvens eller bristande överensstämmelse. 7. När det gäller märkning bör bindande regler säkerställa att konsumenterna tillhandahålls väsentlig information om livsmedel på ett användarvänligt sätt. En balans måste nås så att konsumenterna erhåller all användbar information samtidigt som onödigt detaljerade bestämmelser undviks. Tillverkare bör ha rätt att tillhandahålla kompletterande information under förutsättning att den inte är missledande, även om det i vissa fall är nödvändigt med lagstiftning som reglerar detta. I detta sammanhang vill kommissionen genom denna grönbok särskilt inbjuda till kommentarer angående det angreppssätt som används i gemenskapslagstiftningen när det gäller krav och näringsmärkning. Bibehållande av en hög skyddsnivå 1. Fördraget ålägger gemenskapen att bidra till att en hög nivå upprätthålls när det gäller hälsoskyddet samt miljö- och konsumentskyddet. För att säkerställa en hög skyddsnivå och konsekvens, bör skyddsåtgärder baseras på riskbedömning där hänsyn tas till alla relevanta riskfaktorer, inklusive tekniska aspekter, bästa tillgängliga vetenskapliga bevisning och tillgången till provtagnings- och testmetoder vid inspektion. När en fullständig riskbedömning inte är möjlig bör bestämmelser baseras på försiktighetsprincipen. 2. Betydelsen av oberoende rådgivning som skapar allmän respekt är avgörande. Den vetenskapliga rådgivningens och de vetenskapliga kommittéernas objektivitet och oberoende måste garanteras på alla nivåer. Kommissionen har vidtagit åtgärder när det gäller att säkerställa central samordning av de vetenskapliga kommittéernas antal, räckvidd, sammansättning och verksamhet så att en hög kompetensnivå och fallständig konsekvens i den vetenskapliga rådgivningen säkerställs och nödvändiga lägga fram resurser tillhandahålls. Alla ansträngningar måste göras för att vetenskapliga slutsatser på ett klart och övertygande sätt. 3. Vetenskaplig rådgivning är av grundläggande betydelse, men inte den enda faktor som måste beaktas. Gemenskapen har i sin lagstiftning vid ett flertal tillfällen bekräftat att andra faktorer, särskilt konsumenternas behov och intressen, också måste beaktas i beslutsprocessen. 4. Gemenskapen måste ha tillgång till ändamålsenliga hjälpmedel för att kunna vidta förebyggande åtgärder mot allvarliga och akuta allmänna hälsorisker. Kommissionen har tillgång till en rad skyddsbefogenheter, men det är viktigt att kontrollera att det inte finns några luckor i systemet. Det kan även finnas behov av att förbättra informationen till allmänheten i händelse av allvarliga risker. 5. Gemenskapen har tillgång till ett urval av strategier för hantering och kontroll av zoonoser (utrotning, minskning, avlägsnande, behandling). Kommissionen välkomnar synpunkter på möjliga förbättringar av systemet för hantering av riskerna med zoonoser. 6. Lagstiftningen bör klart ange producenternas, förädlamas, distributöremas och detaljistemas ansvar för tillhandahållandet av säker och hälsosam mat som är lämpad för mänsklig konsumtion, som är ordentligt märkt och av specificerad kvalitet, liksom behöriga tillsynsmyndigheters ansvar. Det kan vara önskvärt att ålägga samtliga ekonomiska aktörer att vidta nödvändiga mått och steg för att säkerställa att endast säker och hälsosam mat saluförs. Sådana ålägganden skulle vara oberoende av konsumentens rätt till gottgörelse inom ramen för direktivet om ansvar för bristfälliga produkter. 7. Utvidgningen av produktansvarsdirektivet omfattar primär jordbruksproduktion bör förbättra det övergripande konsumentskyddet, men skall inte uppfattas som ett alternativ till ändamålsenliga produktsäkerhetsregler och effektiva offentliga kontrollsystem. att det så 8. Utvecklingen på senare tid har åskådliggjort konsumentemas intresse för produktionsmetoder när det gäller livsmedel. I gemenskapens livsmedelslagstiftning1 ställs inga krav på märkning när det gäller produktionsmetoder som inte har någon inverkan på slutproduktens egenskaper. I vissa fall kan det behövas obligatorisk märkning, vilket till exempel de nyligen antagna reglerna om märkning av nötkött visar. Det kan dessutom bli nödvändigt att överväga en lämplig ramverk för frivillig märkning för att tillgodose detta intresse. Säkerställande av en effektiv tillämpning av den inre marknadens regler större utsträckning 1. En ändamålsenlig och korrekt tillämpning av gemenskapslagstiftningen är väsentlig för att den inre marknaden skall fungera effektivt. Ständiga kommittéer bör användas i av gemenskapslagstiftning och oförutsedda problem som kan uppkomma i samband med tillämpningen. Inrättandet av ett forum bör övervägas där representanter för kommissionen, medlemsstaterna och berörda parter kan diskutera allmänna frågor med anknytning till lagstiftningens tillämpning. att behandla tolkning rörande frågor för 1 Direktiv 79/112/EEG om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel Förordning (EG) nr 374/97 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser 2. Gemenskapens huvuduppgift när det gäller kontroll är inte att ersätta medlemsstaterna utan att säkerställa att nödvändiga kontroller utförs på ett effektivt och enhetligt sätt inom hela den inre marknaden. Lagstiftningen måste tillhandahålla ändamålsenlig tillämpning och kontrollåtgärder. Samtidigt som åtgärder för genomdrivande och kontroll syftar till att åstadkomma en hög skyddsnivå, bör de ta hänsyn till proportionalitetsprincipen och även sörja för att kontrollen inriktas på den verksamhet som innebär störst risk. Åtgärder bör vidtas för att förstärka det administrativa och vetenskapliga samarbetet mellan medlemsstaterna och med kommissionen i syfte att säkerställa ett enhetligt genomförande i hela gemenskapen, säkerställa effektiva instrument för att förebygga saluförandet av riskabla livsmedel, och spåra ursprunget till, samt de faktorer som bidrar till, utbrott av sjukdomar som sprids via livsmedel. Även Femte ramprogrammet för forskning, teknisk utveckling och demonstration spelar en viktig roll i det här sammanhanget. I syfte att förstärka konsumentemas i meddelandet om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet för att öka öppenheten i kontrollsystemet på gemenskapsnivå. Även behovet av ökad öppenhet på nationell nivå bör tas i beaktande. förtroende har ansträngningar gjorts 3. Sanktionerna för överträdelse av lagstiftningen för gemenskapens inre marknad bör motsvara de sanktioner som anges i nationell lagstiftning och vara verkningsfulla, rimliga och allmänpreventiva. 4. Mekanismer för granskning av förslag till nationell lagstiftning finns i första hand i direktiv 83/189/EEG, som innehåller tekniska regler. Kommissionen ombesörjer även att gemenskapens livsmedelsregler respekteras genom att undersöka klagomål. Det nya förfarandet för ömsesidig information om nationella bestämmelser som avviker från principen om fri rörlighet för varor förväntas också utgöra ett viktigt bidrag i detta avseende. På områden som inte har harmoniserats är det huvudsakliga hjälpmedlet för förvaltning av den inre marknaden fortfarande principen om ömsesidigt erkännande, vilken kräver att en medlemsstat skall tillåta fri rörlighet inom sina gränser för varor som produceras eller saluförs i enlighet med de regler, tester eller standarder som finns i en annan medlemsstat och som erbjuder en skyddsnivå som motsvarar medlemsstatens egna regler, tester eller standarder. Den yttre dimensionen 1. Gemenskapen är en betydande exportör och importör av livsmedel. Som importör är gemenskapen skyldig att tillse att importerade livsmedel uppfyller samma höga krav som gäller för gemenskapsproduktionen. Som exportör måste gemenskapen kunna garantera regeringar och konsumenter i tredje land att de livsmedel som produceras inom gemenskapen på ett riskfritt sätt kan saluföras i deras länder. Lagstiftningen bör vara förenlig med gemenskapens internationella åligganden, särskilt de som härrör från WTO-avtalen. På samma sätt måste gemenskapen ha ett industrin för att intimt samarbete med medlemsstaterna, producenterna och säkerställa att våra viktigaste handelspartners också uppfyller sina åligganden. Gemenskapen bör kunna delta fullt ut i internationellt standardiseringsarbete som rör livsmedelssektorn. I den mån det är möjligt bör gemenskapen förhandla fram avtal om likvärdighet eller åtgärder för ömsesidigt erkännande med sina viktigaste handelspartners för att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenten. )di 2. DEL I 3. INLEDNING 3. 1 1. Allmänna synpunkter Efter mer än 30 års lagstiftningsarbete har nationell livsmedelslagstiftning till största delen harmoniserats på gemenskapsnivå. Nya undersökningar, särskilt undersökningen av det inre marknadsprogrammets inverkan och effektivitet när det gäller sektorn för bearbetade livsmedel, visar att gemenskapens lagstiftningsprogram på livsmedelsområdet har haft en allmänt sett positiv inverkan även om viss kritik framförts mot alltför detaljerad lagstiftning, uppdelning, svårigheter med att anpassa lagstiftningen till innovationer, och problem med den inre marknadens löpande funktion. Mot bakgrund av vissa på senare tid inträffade händelser, särskilt BSE, har tvivel framförts när det gäller lagstiftningens förmåga att helt och hållet uppfylla målsättningen att säkerställa en hög nivå på skyddet av folkhälsan och konsumentskyddet. I motsats till lagstiftningen i de flesta medlemsstater har gemenskapslagstiftningen utvecklats successivt och det finns inte någon central, enande text som fastställer de grundläggande principerna för gemenskapens livsmedelslagstiftning och klart definierar berörda parters åligganden. Under senare år har allt högre röster höjts för en sådan rättslig ram, framför allt från Europaparlamentet. Kommissionen uppdrog 1992 åt tre framstående experter på livsmedelslagstiftning att göra en bedömning av behovet och den tänkbara räckvidden av ett sådant allmänt direktiv. På kommissionens begäran organiserade Europauniversitetets Florensinstitut i maj 1993 en konferens angående denna fråga vilken samlade de tre experterna och representanter från medlemsstaterna och kommissionen, från jordbruks-, industri- och handelsintressen, samt från konsumentgrupperingar. Syftet med denna grönbok är att undersöka i vilken utsträckning lagstiftningen uppfyller konsumentemas, producentemas, tillverkamas och handlamas behov och förväntningar, bedöma hur olika åtgärder för att öka oberoende och objektivitet samt enhetlighet och effektivitet hos de officiella systemen för kontroll och inspektion äv livsmedel uppfyller sina målsättningar, väcka en offentlig debatt om vår livsmedelslagstiftning för att ge kommissionen vägledning vid utformningen av dess kommande lagstiftningsförslag när det gäller livsmedel, och därmed ge kommissionen möjlighet att föreslå åtgärder som, i möjligaste mån, gör det möjligt att förbättra folkhälsoskyddet vid åtgärder som rör den inre marknaden och gemenskapens livsmedelslagstiftning mer konsekvent, konsolidera och förenkla den, förbättra den inre marknadens funktion, och ta hänsyn till den allt mer betydelsefulla yttre jordbrukspolitiken, gemensamma göra den 13 dimensionen, särskilt den politik som förs av våra viktigaste handelspartners, och kraven i WTO-avtalen. Kommissionens nya inställning i fråga om vetenskaplig rådgivning och kontroll, som den fastställs i meddelandet om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet, som en följd av beslutet om åtskillnaden av ansvaret för förvaltningen av vetenskapliga kommittéer och kontrollverksamhet från ansvarsområdet för de avdelningar som sysslar med lagstiftning, behandlas inte i denna grönbok eftersom den huvudsakligen är inriktad på de faktiska bestämmelser i gemenskapslagstiftningen som är tillämpliga på livsmedelssektorn. Som framgår av ovanstående meddelande har kommissionen vidtagit åtgärder för att öka effektiviteten hos kommissionens kontrollorgan och för att säkerställa deras oberoende och öppenhet. Innan man överväger de politiska alternativ som läggs fram för diskussion är det viktigt att ånyo understryka de grundläggande målen för och företrädena hos EG: s livsmedelslagstiftning, vilka på intet vis bör ifrågasättas. Dessa är följande: Behovet av att säkerställa en hög nivå på hälsoskydd, säkerhet och konsumentskydd. Behovet av att garantera fri rörlighet för varor på den inre marknaden. Behovet av att i första hand basera lagstiftningen på vetenskaplig bevisning och riskbedömning, med hänsyn tagen till våra internationella åligganden. Behovet av att säkerställa konkurrenskraften hos europeisk industri och att möjliggöra en flexibel anpassning av lagstiftningen för att kunna införliva ny teknisk utveckling, liksom att förbättra gemenskapens exportutsikter. Behovet av att lägga huvudansvaret för säkra livsmedel på industri, producenter och leverantörer, inklusive import från tredje land, genom självkontrollerande bestämmelser (så kallade kritiska kontrollpunkter för analys av fara, HACCP), understödda av officiell kontroll och ändamålsenlig tillämpning. Behovet av konsekvent, rationell, enhetlig, lagstiftning som utvecklats i fullt samråd med samtliga berörda parter. förenklad, användarvänlig Det måste också betonas att allteftersom näringskedjan blir allt mer sammansatt, med allt fler inblandade, från primärproducenter via jordbruks- och livsmedelsindustri till distributörer och detaljister, blir det väsentligt att säkerställa att regleringarna på livsmedelsområdet täcker alla tänkbara risker som rör livsmedlens säkerhet och hälsosamhet på samtliga stadier i näringskedjan, inklusive faktorer som uppträder "uppströms" i form av eventuellt skadliga tillsatser och miljögifter och inom jordbruket, och faktorer som uppträder "nedströms" vid tillverkning, bearbetning, distribution och lagring. Av detta skäl är en ytterligare målsättning med denna grönbok att undersöka om eller i vilken utsträckning bearbetade livsmedel och primära jordbruksprodukter kan samlas inom räckvidden för de allmänna regler som gäller för livsmedel, skillnaderna -14- till trots. På samma sätt ankommer det enligt produktansvarsdirektivet på för primär medlemsstaterna att avgöra om produktansvar skall jordbruksproduktion. Därför övervägs också en utvidgning av gemenskapsreglema om produktansvar så att de omfattar samtliga operatörer i näringskedjan. tillämpas Kommissionen önskar säkerställa att det samrådsförfarande som täcks av denna grönbok blir så omfattande som möjligt. Den välkomnar därför relevanta synpunkter och förslag från berörda parter. När samrådsförfarandet slutförts kommer kommissionen att överväga vilka förändringar som kan bli nödvändiga. Dessa förändringar kan bestå av ett förslag till ett allmänt direktiv om livsmedelslagstiftning, konsolidering och förenkling av vissa bestämmelser eller omformulering av befintlig lagstiftning, förslag som inte är av lagstiftande natur, innefattande förändringar av förfaranden och arbetsmetoder. Synpunkter på denna grönbok skall före den 31 juli 1997 ställas till: Europeiska kommissionen Generaldirektoratet för industri (Grönboken om livsmedelslagstiftning) 200,ruedelaLoi(RP113/l) B-1049 Bryssel 2. Ekonomisk bakgrund I gemenskapen spenderar varje hushåll i genomsnitt omkring 20 % av sin disponibla inkomst på mat och dryck. Under 1996 beräknas konsumtionen av mat, dryck och tobak i gemenskapen uppgå till cirka 500 miljarder ecu, medan produktionen kommer att uppgå till 510 miljarder ecu. Gemenskapen är en betydande importör och exportör av livsmedel. Under 1994 uppgick exporten från gemenskapen till 34,25 miljarder ecu, medan importen till gemenskapen värderades till 24,48 miljarder ecu, vilket ger en positiv handelsbalans om 9,77 miljarder ecu, en ökning på mer än 50 % jämfört med 1992. Inom vissa livsmedelssektorer är handelsbalansen emellertid negativ. Exempelvis har gemenskapen ett underskott när det gäller fiskprodukter, vilket uppgick till 6,172 miljarder ecu under 1994. Mer än 2,3 miljoner människor sysselsätts inom livsmedels- och dryckesindustrin, varav nästan 50 % i företag med mindre än 100 anställda. Ytterligare 10 miljoner människor sysselsätts inom primär jordbruksproduktion. Livsmedelssektorn är följaktligen av stor betydelse för den europeiska ekonomin i sin helhet. Mellan 1984 och 1992 ökade både produktionen och konsumtionen av livsmedel i EU konstant med 2-2,5 % per år i reala termer. Under 1992-93 sjönk emellertid denna tillväxt till under 1 %. En stor del av denna tillväxt åstadkoms genom ökat mervärde, då konsumenterna, särskilt i Nordeuropa, går över från fårska livsmedel till hel- och halvfabrikat. De viktigaste producenterna har anpassat sig till denna långsiktiga utveckling genom att göra stora i en ökning av produktionskapaciteten, modernare utrustning och ny teknik. Småproducenter utsätts å andra sidan för ett allt större tryck, inte enbart på grund av det förändrade investeringar - 1 5- mönstret i livsmedelsefterfrågan, utan till följd av de omfattande förändringar som äger rum i detaljhandelns distributionssystem, särskilt som en följd av en ökad koncentration i distributionsledet och den ökade betydelsen på marknaden för stormarknademas egna märken. Som ett resultat står många mindre producenter inför valet att antingen hitta en nisch på kvalitetsmarknaden eller att bli leverantörer till stormarknademas egna märken. I gemenskapen som helhet finns det fortfarande betydande regionala variationer på livsmedelsmarknaden, särskilt mellan de norra regionerna och medelhavsregionen. I södra Europa är konsumtionen av färska livsmedel fortfarande förhållandevis hög och andelen mervärde som skapas av bearbetningsindustrin följaktligen betydligt lägre. I samtliga regioner har det dock likafullt skett en omfattande diversifiering när det gäller typer och urval av tillgängliga produkter, och denna trend kommer sannolikt att fortsätta eftersom tillverkarna strävar efter att använda den inre marknadens regler för av hitta nya marknader för sina produkter. Mot denna bakgrund är det uppenbart att gemenskapen har en viktig funktion att fylla genom att främja ett öppet och stabilt regleringssystem som en grundval för ytterligare utveckling av denna betydelsefulla sektor. I synnerhet är öppenhet och en effektiv funktion hos den inre marknaden av stor betydelse för överlevnaden av det stora antalet små- och medelstora företag som i ökad utsträckning måste konkurrera med jättarna i den multinationella jordbruks- och livsmedelsindustrin. 3. 2 3. Bakgrund livsmedelssektorn till utvecklingen av gemenskapens åtgärder inom Den gemensamma jordbrukspolitiken och programmet för genomförandet av den inre marknaden har haft det största inflytandet på utvecklingen av gemenskapens livsmedelslagstiftning. Det finns också en särskild politik för fiskeri och vattenodling, den gemensamma fiskeripolitiken. I framtiden kommer gemenskapens verksamhet på det här området att påverkas kraftigt av de nya bestämmelser som tillkommit genom Maastrichtfördraget om skyddet av folkhälsan (artikel 129), konsumentskyddet (artikel 129a) och skyddet av miljön (artikel 130r). 3. 1 Den gemensamma jordbrukspolitiken och livsmedelslagstiftningen Den gemensamma jordbrukspolitiken har haft en avgörande inverkan på utvecklingen av livsmedelslagstiftningen i gemenskapen. Åtgärder som vidtagits för att nå målsättningarna med den gemensamma jordbrukspolitiken har oundvikligen också lett till en utveckling av lagstiftningen som påverkar försäljningen av livsmedel från jordbruket. I synnerhet bör följande tre punkter noteras: 1. Ett av huvuddragen i den gemensamma jordbrukspolitiken har varit utvecklingen av gemensamma marknader för de viktigaste jordbruksvarorna tillsammans med prisstöd och stödåtgärder som finansieras av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). För att dessa åtgärder - 1 6- skall fungera effektivt och för att undvika bedrägerier har det i vissa fall varit nödvändigt att fastställa kvalitetsspecifikationer för att definiera vilka produkter som skall vara berättigade till stöd. Som en marknadsstödåtgärd, och ibland i avsaknad av prisstödsmekanismer, har det dessutom ansetts nödvändigt att ange kvalitetsspecifikationer för produkter. Karaktären och omfattningen hos dessa regler varierar med den gemensamma organisationen av marknaden i fråga. I somliga fall har reglerna liten inverkan på saluförandet av de slutgiltiga livsmedlen. I andra fall, exempelvis den gemensamma organisationen av marknaden för vin, utgör reglerna en omfattande och självreglerande marknadspraxis. 2. För att garantera fri rörlighet för primära jordbruksprodukter inom gemenskapen har det ansetts nödvändigt att fastställa detaljerade regler om tillnärmning av lagar som berör människors, djurs och växters hälsa. Exempelvis har reglerna om veterinärhygien haft en djupgående inverkan på användningen och saluförandet av animaliska livsmedel. Det är också nödvändigt att säkerställa att den teknik som används i jordbruksproduktionen inte i sig utgör en risk för folkhälsan. Detaljerade bestämmelser har till exempel fastställts för att ange gränsvärden för rester av bekämpningmedel och veterinärläkemedel i livsmedel. 3. kvalitetsmärkning I sitt meddelande från 1989 om landsbygdens framtid anger kommissionen sin avsikt att arbeta för en produktkvalitetspolitik på gemenskapsnivå. Som en följd av detta har speciell gemenskapslagstiftning antagits som reglerar användningen särskilda av produktkvalitetskrav (förordning 2082/92), härstammar från områden som är kända för sin traditionella produktion (förordning 2081/92) eller där det kan visas att de produceras med hjälp av särskilda produktionsmetoder, såsom organiska livsmedel. underkastas produkter som av Under senare tid har flera andra viktiga framsteg gjorts vilka har betydelse för konsumenterna. Rådet har antagit bindande regler för att spåra produkter av nötkreatur och ansträngningar görs för att hitta ytterligare åtgärder för att förbättra spårningen av andra animalieprodukter. Det förbereds även förslag som skall bredda den organiska märkningen så att den täcker animaliska livsmedel. 3. 3 3. 2 Den gemensamma fiskeripolitiken Samtidigt som termen primär jordbruksproduktion vanligtvis anses omfatta fiskeriprodukter, täcks fiskeri och vattenodling av en särskild gemensam fiskeripolitik (CFP). Denna innehåller särskilda bestämmelser för fiskeriprodukter i livsmedelslagstiftning. Den gemensamma organisationen av gemenskapens marknaden inbegriper ett antal principer och regler rörande gemensamma standarder för saluförande, producentorganisationer, inre marknaden och ett system för handel med icke-medlemsstater. Strukturstöd för stödprismekanismer för den - 1 7- fiskeri och vattenodling genomförs under Fonden för fiskets utveckling (FFU), vilket innefattar finansiering av förbättring och kontroll av kvalitet och hygien. Detaljerade regler för bevarandet av begränsade fiskbestånd är en integrerad del av den gemensamma fiskeripolitiken. Veterinärlagstiftningen för fisk och skaldjur är för närvarande föremål för översyn, som en del av ett projekt för att förenkla veterinärlagstiftningen för animalier. 3. 4 3. 3 Utvecklingen av den inre marknaden för bearbetade livsmedel Livsmedelssektorn utgör en väsentlig del av den inre marknaden, såväl ur konsumentens som de ekonomiska aktörernas synvinkel. Alla åtgärder som vidtas på gemenskapsnivå och på nationell nivå måste följaktligen ta full hänsyn till den inre marknadens allmänna principer, särskilt principen om fri rörlighet för varor. Gemenskapen har en rad instrument till sitt förfogande när det gäller genomförandet av den inre marknaden, bland annat: Tillämpning av de allmänna principer som styr den fria rörligheten för varor, särskilt principen om ömsesidigt erkännande som härrör från domstolens rättspraxis (som ålägger medlemsstaterna att tillåta fri rörlighet inom sina gränser för varor som produceras eller saluförs i enlighet med regler, tester eller standarder i en annan medlemsstat vilka erbjuder en skyddsnivå som motsvarar deras egna regler, tester eller standarder). Detaljerad harmonisering av nationell lagstiftning i de fall där tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande inte erbjuder en tillräcklig grund för den inre marknaden. Användning av ramlagstiftning som anger vissa allmänna principer men överlåter åt medlemsstaterna att anta striktare eller mera detaljerade regler under förutsättning att dessa inte innebär omotiverade begränsningar av den inre marknadens funktion. Användning av frivilliga hjälpmedel såsom standardisering eller praxis. Detaljerad harmonisering av nationell livsmedelslagstiftning för att garantera fri rörlighet inleddes under gemenskapens första år. Mellan 1962 och 1985 tillämpades följande två metoder: Horisontell harmonisering som täcker alla livsmedel, antingen för att skydda folkhälsan (till exempel tillsatser) eller för att skydda konsumenterna, såsom tillhandahållandet av information eller förhindrande av vilseledande åtgärder i handeln (till exempel vad gäller märkning). Vertikal harmonisering som anger detaljerade specifikationer för en särskild typ av livsmedel. Åtta direktiv antogs som omfattar choklad- och kakaoprodukter, socker, honung, fruktjuice och liknande produkter, sylt, kräm och marmelad, hållbarhetsmjölk, kaffeextrakt och naturligt mineralvatten. - 1 8- Dessutom bör direktiv 80/778/EEG om kvaliteten på vatten avsett att användas som för dricksvatten nämnas. Detta direktiv är av grundläggande betydelse livsmedelssektorn eftersom allt vatten som används i livsmedelsproduktionen för tillverkning, bearbetning, konservering och saluförande av produkter eller substanser avsedda för mänsklig konsumtion, och som påverkar det färdiga livsmedlets hälsoaspekter, måste uppfylla de krav som anges i detta direktiv. Jämsides med utvecklingen av lagstiftningen på gemenskapsnivå har domstolen tolkat artikel 30-36 i EG-fördraget. I enlighet med domstolens prejudikat i Cassis- de-Dijon-fallet reviderade kommissionen fullständigt sin politik när det gäller harmonisering av livsmedel och framlade 1985 ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om genomförandet av den inre marknaden för livsmedelssektorn (KOM(85) 603 slutlig). Samtidigt klargjordes räckvidden för principen om ömsesidigt erkännande. I enlighet med meddelandet skulle gemenskapens livsmedelslagstiftning hädanefter begränsas till harmonisering av nationella regler som var motiverade i förhållande till de obligatoriska krav som angivits av domstolen, nämligen: Skydd av folkhälsan. Skydd av andra konsumentintressen, särskilt konsumentinformation. Rättvis handel. Behovet av att garantera ändamålsenliga officiella kontroller. Å andra sidan antydde kommissionen att den i princip inte längre skulle lägga fram förslag för harmonisering av kvalitetsspecifikationer, såsom regler angående sammansättning eller tillverkning av livsmedel som inte är förknippade med skyddet av folkhälsan. I stället ansåg kommissionen att ömsesidigt erkännande skulle nås information till genom förstärkning av märkningsregierna för att garantera konsumenten och god handelssed. Kommissionen uppmuntrade dessutom industrin att utveckla en kvalitetspolicy på frivillig grund. I ett ytterligare meddelande 1989 om den fria rörligheten för livsmedel inom gemenskapen sammanfattade kommissionen principerna på detta området med beaktande av domstolens prejudikat. I sitt tolkningsmeddelande från 1991 om produktnamn specificerade kommissionen systemet för ömsesidigt erkännande av livsmedel på områden som inte harmoniserats tillsammans med möjligheten att anta sektoriella bestämmelser som bedöms som nödvändiga för genomförandet av annan gemenskapspolitik, till exempel sammansättningskrav, definition av organisk produktion, kvalitetsmärkning av traditionella livsmedel och ursprungsbeteckningar. I stort sett all lagstiftning som angavs i kommissionens program från 1985 har nu antagits, med undantag för de förslag som berör strålning av livsmedel vilka för närvarande övervägs av rådet och Europaparlamentet. Dessutom har ytterligare åtgärder vidtagits för att bemöta problem som inte förutsågs 1985, särskilt när det gäller livsmedelshygien, föroreningar och samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna när dQt gäller undersökning av vetenskapliga frågor rörande livsmedel. 19 Medlemsstatema har sedan den 1 januari 1989 varit skyldiga att underrätta kommissionen om förslag på tekniska bestämmelser avseende livsmedel enligt de informationsbestämmelser i direktiv 83/189/EEG. Särskilda anmälningsbestämmelser gäller vidare för nationella åtgärder som rör märkning av livsmedel, föroreningar och livsmedelshygien. Dessa beskrivs i del 2, kapitel 7. som anges Slutligen måste hänsyn tas till det faktum att rättspraxis som utvecklas vid Europeiska gemenskapemas domstol tillhandahåller en grund för den fria rörligheten för livsmedel inom områden som inte omfattas av gemenskapslagstiftning. 3. 5 4. Den industripolitiska dimensionen I kapitel 2 angavs att primär jordbruksproduktion och bearbetningssektorn för mat och dryck är av stor betydelse för den europeiska ekonomin. Det är därför viktigt att upprätthålla dessa sektorers konkurrenskraft som ett sätt att nå höjd levnadsstandard och social välfärd i hela gemenskapen. I sitt nya meddelande "Genomförande av benchmarking av den europeiska industrins konkurrenskraft" anger kommissionen att det huvudsakliga ansvaret för säkerställande av att företagen vidmakthåller sin konkurrenskraft vilar på dem själva. Myndigheterna gynnar inte desto mindre konkurrenskraften genom att skapa de ramar inom vilka företagen verkar, särskilt genom att tillhandahålla erforderlig infrastruktur, införa en ändamålsenlig reglerande innovation, kvalitet, struktur och företagsklimatet för små och medelstora företag och ekonomisk samordning. I detta sammanhang har kommissionen nyligen tagit ett antal generella initiativ såsom grönboken om innovation, arbetsdokumentet om kvalitet och det fleråriga programmet för små och medelstora företag, vilket också berör livsmedelssektorn. Vissa av dessa frågor, såsom behovet av att garantera en ändamålsenlig regleringsstruktur som bidrar till innovation, berörs på olika ställen i grönboken. Kommissionen anser att det är viktigt att säkerställa att denna del av industripolitiken inom livsmedelssektorn, och skulle välkomna synpunkter på ytterligare åtgärder som kan behövas i detta avseende. i gemenskapens principer särskilda åtgärder, i synnerhet integreras reglering inom för 3. 6 5. Konsumenten, livsmedelssäkerhet och hälsoskydd Som föregående kapitel visar har gemenskapsreglema vad beträffar livsmedel utvecklats ur den mångfald rättsliga grunder som finns i fördraget i syfte att tjäna olika politiska målsättningar. Denna lagstiftning grundas också på en komplicerad ansvarsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna. Situationen är komplicerad och svårbegriplig, inte enbart för den genomsnittlige medborgaren, utan ibland också för experten. Detta har lett till en kritik om att gemenskapen saknar en konsekvent politik för livsmedelsområdet i sin helhet och angriper problemen ett efter ett. I de allmänna synpunkterna i början av denna del finns ett antal gemensamma mål som är utmärkande för gemenskapens livsmedelslagstiftning. BSE-krisen har betonat - 2 0- vikten av en europeisk livsmedelspolitik som ställer krav på att endast livsmedel som är säkra, hälsosamma och lämpliga att konsumera får finnas på marknaden. Hälsoskyddet i samband med livsmedelskonsumtion skall ständigt prioriteras och inte bara vara någonting som uppmärksammas i katastroflägen. Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att anpassa sin organisation för att kunna uppfylla det målet. Kommissionen planerar att utveckla en livsmedelspolitik vars grundläggande mål är att skydda konsumenterna och deras hälsa. För att skapa en effektiv och säker livsmedelspolitik kommer stora ansträngningar att göras för att säkerställa att: - de senaste och mest kompletta vetenskapliga rönen ligger till grund för de beslut som fattas om rättsliga eller andra åtgärder, - ett försiktigt tillvägagångssätt används om de vetenskapliga bevisen är ofullständiga eller fullständig riskbedömning, inte förmår övertyga vilket omöjliggör en - det i alla led av livsmedelskedjan finns ett klart ansvar för livsmedlets säkerhet och hälsosamhet. Detta innebär motsvarande bestämmelser för ansvar i händelse av skador på konsumentens hälsa beroende på farliga eller ohälsosamma livsmedel, - kontrollåtgärder vidtas i alla kritiska led i livsmedelskedjan (primär produktion, bearbetning, exponering på försäljningsstället), vilket även gäller importerade livsmedel, transport, hantering och distribution samt - lämpliga åtgärder vidtas för att på ett korrekt sätt informera konsumenten om livsmedlens art och innehåll, - ansvaret för de olika kontrollorganen i medlemsstaterna, kommissionens avdelningar) och vilken typ av kontroll det rör sig om (t. ex. inspektion på plats, genomgång av kontrollsystem) blir klart definierade. (t. ex. producenter, myndigheter I detta sammanhang måste hänsyn tas till att kommissionen, som en följd av att Maastrichtfördraget trätt i kraft, har fått ett utvidgat ansvar för att bidra till uppnåendet av en hög nivå på skyddet av folkhälsan (artikel 129), konsumentskyddet (artikel 129a) och skyddet av miljön (artikel 130r). Ändringen av artikel 129 i fördraget diskuteras för närvarande vid regeringskonferensen. Under senare år har dessutom närings- och hälsofrågor fått ökad uppmärksamhet, vilket ger upphov till diskussion om gemenskapens roll på sådana områden. -21 4. DELE 5. FÖRENKLING OCH LIVSMEDELSLAGSTIFTNING RATIONALISERING AV GEMENSKAPENS 5. 1 1. Inledande synpunkter På senare år har kritik framförts mot att gemenskapens livsmedelslagstiftning är komplicerad, fragmenterad och inkonsekvent, och mot svårigheterna att anpassa lagstiftningen till nya rön. Det har särskilt påpekats att: vissa bestämmelser är onödigt detaljerade eller normativa och inte tar hänsyn till utvecklingen av interna kontrollsystem inom industrin för säkerställande av livsmedelsprodukternas kvalitet och säkerhet, det finns inslag av överlappning i bestämmelserna och inkonsekvenser mellan olika vertikala regler för vissa sektorer eller mellan vertikala och horisontella regler, lagstiftningens långsamma lagstiftningsförfaranden gör det svårt att anpassa lagstiftningen till tekniska och vetenskapliga framsteg. gemenskapens komplicerade natur och På politisk nivå har rådet för den inre marknaden också uppmanat kommissionen att undersöka hur långt en förenkling av lagstiftningen på den inre marknaden skulle kunna sträcka sig. Målsättningen med denna del är att överväga gemenskapens allmänna politik på livsmedelsområdet i ljuset av denna kritik, och överväga räckvidden för åtgärder för att förenkla och rationalisera gemenskapens livsmedelslagstiftning. 5. 2 2. Allmänna överväganden En av de viktigaste uppgifterna för myndigheterna har varit att säkerställa att konsumenterna har tillgång till ett ändamålsenligt utbud av säkra och hälsosamma livsmedel. I dag har alla utvecklingsländer antagit en omfattande lagstiftning i syfte att garantera att maten är säker och hälsosam, och lämplig för mänsklig konsumtion, att affärsuppgörelser sker på ett korrekt sätt, och att nödvändiga system finns för offentlig kontroll och övervakning. Under senare år har ett nya livsmedelsfrågor dykt upp som ett resultat av vetenskapliga framsteg och en mer utbredd kunskap om sambandet mellan näring och hälsa, och också som ett resultat av nya krav från konsumenterna som inte bara är intresserade av säker mat utan också i allt större utsträckning av de metoder som används i jordbruks- och livsmedelsproduktionen. - 2 2- Allt eftersom arbetet med genomförandet av den inre marknaden och den gemensamma jordbrukspolitiken fortskrider har de nationella reglerna i allt större utsträckning ersatts av gemenskapslagstiftning. I dag har den största delen av livsmedelslagstiftningen harmoniserats på gemenskapsnivå och på många områden är utrymmet för ensidiga initiativ från medlemsstaterna kraftigt begränsat. Av detta följer att gemenskapen själv måste utveckla en politik som skapar en hög skyddsnivå och uppfyller berättigade krav och förväntningar från konsumenterna, men samtidigt får lagstiftningen inte lägga onödiga bördor på producenterna och industrin, för vilka kostnaderna i sista hand naturligtvis förs vidare till konsumenterna i form av högre priser. Som ovan anges har omfattningen av gemenskapens livsmedelslagstiftning sedan 1985 allmänt sett begränsats till åtgärder som är nödvändiga för skyddet av folkhälsan, skyddet av övriga konsumentintressen och för inrättandet av nödvändiga kontrollbestämmelser. Det faktum att gemenskapslagstiftningen har ersatt 15 olika och regeluppsättningar med en enda uppsättning harmoniserade regler har dessutom i sig utgjort ett betydelsefullt bidrag till förenklingen av livsmedelslagstiftningen. ibland motsägelsefulla Mot denna allmänna bakgrund skall det göras klart att det inte kan bli fråga om någon allmän avreglering och avveckling av det skyddssystem som har införts. Målsättningen är att skapa en lagstiftning som är effektiv, tydlig, enklare att förstå och mer användarvänlig för dem som huvudsakligen berörs: producenter, industri, livsmedelsbranschen, myndigheter och konsumenter. 5. 3 3. Den allmänna regleringsmetoden Livsmedelslagstiftningen är en fråga av stort allmänt intresse. Endast en hög säkerhetsnivå och en effektiv officiell kontroll kan minimera risken för farhågor när det gäller livsmedel, vilka skulle kunna få en avsevärda effekter på konsumentemas efterfrågan, företagens vinst och sysselsättningen. Ett effektivt lagstiftnings- och regleringssystem är därför av vikt. Mot bakgrund av den alltmer komplicerade produktionen och distributionen av livsmedel är det dessutom nödvändigt att tillse att hela näringskedjan omfattas. Det är meningslöst med en strikt kontroll av delar av näringskedjan om föroreningar kan införas på andra ställen. Detta regleringssystem måste likafullt utformas och genomföras på ett sådant sätt att full hänsyn tas till att huvudansvaret för produktionen av säkrare och hälsosammare livsmedel ligger hos producenterna och industrin. I möjligaste mån skall det följaktligen ge industrin möjlighet att utforma och genomföra lämpliga interna övervakningssystem, förutsatt att dessa kompletteras med verkningsfulla officiella kontrollsystem. I vissa fall kan särskild detaljerad lagstiftning vara nödvändig. Detta är särskilt viktigt där behandlingsmetoder som är svåra att upptäcka annars skulle kunna användas för att dölja effekterna av ohygieniska eller osunda produktionsmetoder. -23 I andra fall räcker det att ange regleringsmässiga krav i termer av mål och avsedda resultat, i stället för att föreskriva hur dessa resultat skall uppnås. När en klar rättslig ram har fastställts som anger vilka mål som skall uppnås kan tillämpningen av lagstiftningen överlämnas åt de ekonomiska aktörerna som underkastas en effektiv övervakning från tillsynsmyndigheternas sida genom användning av HACCP-system, praxis och andra lämpliga metoder. illustreras bäst på området Skillnaden mellan de två angreppssätten för livsmedelshygien, där de förekommer sida vid sida. När det gäller animaliska livsmedelsprodukter, som är känsliga ur hälsosynpunkt, beskriver en rad detaljerade vertikala direktiv i detalj de hygienkrav som skall följas. Andra livsmedel täcks av det allmänna direktivet om livsmedelshygien. Även om detta direktiv innehåller en del normativa bestämmelser är det generellt sett mer allmänt inriktat genom att det definierar målsättningen med livsmedelshygienen och ger stor frihet åt industrin när det gäller tillämpningen. Livsmedelshygien tas upp mer i detalj i del III, kapitel 6. Bägge angreppssätten innehåller fördelar och nackdelar. Eftersom det mer normativa sättet tvingar lagstiftaren att specificera de viktigaste riskfaktorerna och hur dessa risker skall hanteras, underlättar detta ofta för företagen att avgöra vilka skyldigheter de har och underlättar tillsynsmyndighetemas uppgift. Ett mer allmänt angreppssätt ger å andra sidan industrin större frihet vid tillämpningen av lagstiftningen och minskar därför kostnaderna för denna, men det måste dock garantera en lika hög hälsoskyddsnivå som det mer normativa angreppssättet. Det minskar sannolikt även behovet av regelbunden uppdatering av lagstiftningen. Det kräver emellertid att såväl livsmedelsbranschen som tillsynsmyndigheterna spelar en mycket aktivare roll när det gäller att analysera de risker som uppstår i samband med olika typer av verksamhet och säkerställa att verkningsfulla åtgärder vidtas för att kontrollera dem. Detta kan skapa svårigheter särskilt för småföretagen, även om utarbetandet av en branschtäckande praxis kan vara en lösning på problemet. Det bör betonas att de två angreppssätten inte nödvändigtvis utesluter varandra. Gemenskapslagstiftningen om livsmedelstillsatser är ett exempel på ett område där de har kombinerats på ett lyckat sätt. Lagstiftningen är baserad på en rigorös säkerhetsutvärdering av alla tillsatser. Endast de tillsatser som befinns vara säkra för användning i livsmedel får användas i gemenskapen. Om säkerhetsutvärderingen har lett till slutsatsen att det är nödvändigt att fastställa ett acceptabelt dagligt intag (ADI) för att skydda folkhälsan, sätts normativa gränsvärden ut för användningen av varje tillsats i varje livsmedel för att säkerställa att människor inte utsätts för en högre exponering än högsta dagliga intag. Om säkerhetsutvärderingen leder till slutsatsen att något högsta dagliga intag inte behöver anges, används emellertid quantum saf/s-konceptet. Detta betyder att industrin får använda tillsatsen i fråga, i överensstämmelse med god tillverkningssed, i högst den utsträckning som krävs för att uppnå det avsedda syftet, och under förutsättning att konsumenten inte vilseleds. Mot denna bakgrund anser kommissionen att det är nödvändigt att göra en avvägning mellan en detaljerad normativ lagstiftning och en mer allmän lagstiftning. Den uppmuntrar synpunkter på huruvida denna balans korrekt avspeglas i nuvarande gemenskapslagstiftning. 24- 5. 4 4. Självregleringens roll på livsmedelsområdet På grund av livsmedelsområdets känslighet har det alltid diskuterats i vilken utsträckning självreglerande åtgärder, såsom praxis och standarder, är lämpliga som antingen ett alternativ till reglering eller som ett komplement. När frivilliga åtgärder används är det viktigt att de förblir helt och hållet frivilliga och att det på lämpligt sätt kan garanteras att förfarandena för deras utformning medger insyn, är öppna för alla berörda parter och möjliggör nödvändig kontroll av arbetets kvalitet. Fram till i dag har frivilliga åtgärder förekommit som ett alternativ till reglering på huvudsakligen följande områden: När det gäller specifikationer för livsmedels sammansättning. I kommissionens meddelande från 1985 om genomförandet av en inre marknad för livsmedelssektorn meddelade den att den inte längre skulle lägga fram förslag om harmonisering av specifikationer för livsmedels sammansättning, utom där det var nödvändigt med hänsyn till den gemensamma jordbrukspolitiken, utan i stället uppmuntra användningen av frivilliga standarder på detta område. De erfarenheter som sedan dess gjorts av standardisering på europeisk nivå inom detta område är inte särskilt goda, och i stort sett inga europeiska standarder har antagits när det gäller kvalitetsspecifikationer för livsmedel, trots flera försök. På nationell nivå har dock användningen av standarder eller liknande instrument såsom praxis ökat, vilket medför en ökad risk för nya faktiska hinder för handel inom gemenskapen. När det gäller provtagnings- och analysmetoder, där erfarenheterna på gemenskapsnivå är betydligt mer positiva. Vad beträffar livsmedelshygien används frivilliga instrument som ett komplement till befintlig lagstiftning. Artikel 5 i direktiv 93/43/EEG uppmuntrar utvecklingen av god praxis på hygienområdet som livsmedelsbranschen kan tillämpa på frivillig grund, och som kan fungera som riktlinjer för genomförandet av de allmänna principer för livsmedelshygien som anges i direktivet. I direktivet fastställs dessutom ett förfarande för erkännande av riktlinjerna på gemenskapsnivå, och vissa garantier för att säkerställa att de utformas av representanter för den berörda livsmedelsbranschen och för andra grupper som påverkas i väsentlig omfattning såsom behöriga fastställda myndigheter och konsumenter. Riktlinjerna skall vidare uppfylla hygienkrav, vara praktiskt genomförbara och ändamålsenligt samråd skall ske i samband med utformningen av dem. Förutom ett antal initiativ på nationell nivå, är kommissionen medveten om att ett antal sådana riktlinjer förbereds på europeisk nivå, särskilt vad gäller glass, konditorivaror och försäljning av varm och kall mat och dryck i varuautomater. Kommissionen välkomnar synpunkter på rollen hos frivilliga instrument inom livsmedelssektorn. Kommissionen välkomnar även synpunkter på möjligheten att bredda användningsområdet för befintliga, nationella, frivilliga instrument så att de omfattar hela gemenskapen. - 2 5- 5. 5 5. Horisontella eller vertikala angreppssätt inom livsmedelslagstiftningen På grund av livsmedelssektorns stora variationsrikedom är det ibland nödvändigt att överväga huruvida ett horisontellt angreppssätt är att föredra, vilket anger generella regler för livsmedel i allmänhet, eller om inte ett vertikalt angreppssätt med speciella regler för en viss sektor ibland är att föredra. Inom ramarna för den lagstiftning som antogs enligt vitboken från 1985, Program för bearbetade livsmedel, har i allmänhet företräde givits åt horisontella åtgärder som gäller samtliga livsmedelskategorier (tillsatser, smakämnen, extrakt, märkning, näringsmärkning, hygien m. m). Tillgripande av vertikala åtgärder har dock ibland ansetts nödvändigt, särskilt när det gäller livsmedel för särskilda näringsändamål och snabbfrysta livsmedel. När det gäller de regler som styr primär produktion och animalier har i allmänhet ett mer sektoriellt angreppssätt tillämpats, även om en del allmän lagstiftning också har antagits, särskilt vad gäller ursprungsbeteckning och specialbeteckningar, och användningen av organisk märkning. Särskilda frågor som rör samexistensen av horisontella och vertikala texter i befintlig gemenskapslagstiftning tas upp i del III. Generellt sett kan det emellertid noteras att det snarare är frågan om att hitta en lämplig avvägning mellan de bägge angreppssätten, vilka båda har sina fördelar och nackdelar, än att välja det ena angreppssättet framför det andra. Det horisontella angreppssättet gör det möjligt att skapa en allmän översikt över en viss situation, och underlättar genomförandet, särskilt för livsmedelsföretag som verkar inom många sektorer, inbegripet inte bara tillverkare utan även handel och distribution. Det vertikala angreppssättet däremot, gör det möjligt att anpassa lagstiftningen till behoven i en speciell sektor, särskilt när ett mer målinriktat angreppssätt bedöms lämpligt. Det gör det också möjligt att använda en mer integrerad regleringsmässig metod som täcker samtliga aspekter av en viss sektor. Kommissionen skulle särskilt uppskatta synpunkter i denna fråga. 5. 6 6. Subsidiaritet och förenkling av lagstiftningen I artikel 3b i EG-fördraget stadgas att gemenskapen på områden som inte faller inom dess exklusiva behörighet, skall agera i enlighet med subsidiaritetsprincipen endast om och i den utsträckning som målet med den föreslagna åtgärden inte tillfredsställande kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning eller effekter, bättre kan uppnås av gemenskapen. Under många år har kommissionen haft för vana att innefatta en subsidiaritetsklausul i alla nya lagstiftningsförslag för att förklara varför kommissionen bedömer att åtgärder på gemenskapsnivå är nödvändiga. Denna klausul innehåller också en - 2 6- bedömning av målsättningen med den föreslagna åtgärden och huruvida mindre bindande bestämmelser skulle vara tillräckliga för att uppnå de föreslagna målsättningarna. Dessutom antog kommissionen den 16 januari 1996 allmänna riktlinjer för regleringspolitiken som är avsedda att göra kommissionens verksamhet mer konsekvent, att modernisera och rationalisera utvärderingen av effekterna av dess förslag, och att förstärka det externa samrådsinstitutet. vidtagit Som ett svar på slutsatserna från toppmötet i Edinburgh i december 1992 har kommissionen förenkla befintlig för att livsmedelsområdet. Dessa åtgärder omfattar nya gemenskapslagstiftning på överväganden beträffande nödvändigheten av vissa inslag i lagstiftningen och borttagandet av onödigt restriktiva bestämmelser i den befintliga lagstiftningen. åtgärder flertal ett I april 1994 lade kommissionen fram ett förslag till ändring av direktiv 89/398/EEG om tilmärmning av medlemsstaternas lagstiftning om livsmedel för särskilda näringsändamål för att minska antalet särdirektiv för speciella kategorier av dietkost från åtta till fyra. Kommissionen föreslog att inte välja detaljerade direktiv för livsmedel med låg natriumhalt, glutenfria livsmedel, livsmedel för diabetiker och livsmedel för idrottsmän. Medan enighet råder om att det inte finns något behov av detaljerade direktiv för livsmedel med låg natriumhalt och glutenfria livsmedel, och att allmänna märkningsbestämmelser räcker, har det förekommit mycken kontrovers om behovet av direktiv för livsmedel för diabetiker och idrottsmän. Kommissionen ändrade sitt förslag för att ta hänsyn till ett tillägg från parlamentet som önskade ett direktiv om livsmedel för diabetiker. I rådet bestrider emellertid en klar majoritet av medlemsstaterna behovet av ett sådant direktiv medan flertalet av dem framhåller behovet av ett direktiv om livsmedel för idrottsmän. Dessutom antog kommissionen den 17 april 1996 ett paket med sju förslag för att förenkla de gamla direktiven om sammansättning från 1970-talet rörande honung, socker, hållbarhetsmjölk, kaffeextrakt, nektar och fruktjuice, sylt, gelé och marmelad, samt choklad och chokladprodukter. Ännu en gång har detta skapat mycken kontrovers, särskilt när det gäller sammansättningsbestämmelserna för choklad. Dessa två exempel visar tydligt att förenkling av lagstiftning inte är någon enkel uppgift. Bestämmelser som av vissa bedöms som onödigt restriktiva kan andra anse vara av grundläggande betydelse. De potentiella fördelarna med förenkling av lagstiftning måste noggrant vägas mot riskerna för att gamla kontroverser kommer i dagen och att en lång period av osäkerhet skapas för de ekonomiska aktörerna i de berörda sektorerna. Kommissionen har lagt fram förslag om konsolidering, förenkling och uppdatering av dricksvattendirektivet (KOM (94) 612). Ytterligare åtgärder från kommissionen för att förenkla lagstiftningen på veterinärhygienområdet granskas i del III, avsnitt 6. Ett speciellt problem på livsmedelsområdet är svårigheterna att förena de praktiska sidorna av förenkling och subsidiaritet med upprätthållandet av en hög skyddsnivå liksom med en effektiv förvaltning av den inre marknaden och den gemensamma jordbrukspolitiken. Medlemsstaterna vidtar årligen ett antal lagstiftningsåtgärder till skydd av folkhälsan eller för konsumentskyddet. Sådana åtgärder kan skapa hinder - 2 7- på den inre marknaden eller problem för den gemensamma jordbrukspolitikens funktion, och leda till krav på gemenskapslagstiftning. Vad som bedöms som nödvändigt av en medlemsstat kan emellertid betraktas som överdriven reglering av andra. Om principerna om subsidiaritet och förenklad lagstiftning skall bli effektiva måste de likafullt tillämpas på såväl nationell nivå som på gemenskapsnivå. Sammanfattningsvis är det viktigt att betona behovet av att den rätta jämvikten nås mellan tillämpmngen av å ena sidan principerna om subsidiaritet och förenklad lagstiftning och å andra sidan den inre marknadens behov. För att säkerställa en hög nivå på skyddet av folkhälsan och konsumentskyddet är livsmedelssektorn i hög grad reglerad och kommer så att förbli. I avsaknad av gemenskapslagstiftning kommer medlemsstaterna att fortsätta att anta ny lagstiftning som de bedömer är nödvändig för att skydda hälsan och konsumenterna. Om frågan inte kan angripas på ett lämpligt sätt på gemenskapsnivå, kommer det att finnas en kontinuerlig risk för den inre marknadens sönderfall i nationella marknader. 5. 7 7. Nationella lagstiftningsåtgärder Även om mängden gemenskapslagstiftning som berör livsmedelsområdet kraftigt har minskat, visar flödet av ny lagstiftning inte några tecken på att avta. Kommissionen granskar varje år mellan 60 och 80 förslag till ny nationell lagstiftning som berör livsmedelsområdet enligt de förfaranden som avses i direktiv 83/189/EEG. Enligt förfarandet åligger det medlemsstaterna att anmäla förslag till teknisk till kommissionen som vidarebefordrar förslaget till de övriga lagstiftning medlemsstaterna. Inledningsvis gäller att förslaget "fryses" under tre månader. Om kommissionen eller en medlemsstat bedömer att de nya bestämmelserna kommer att ge upphov till handelshinder på den inre marknaden, kan den avge ett detaljerat yttrande som innebär att en medlemsstat måste uppskjuta tillämpningen av sina bestämmelser i sex månader. I detta fall måste medlemsstaten meddela vilka åtgärder den avser att vidta för att bemöta det detaljerade yttrandet. Förfarandet ger även kommissionen möjlighet att skjuta upp antagandet av den nationella bestämmelsen i upp till ett år för att få tid att förbereda förslag till lagstiftning på gemenskapsnivå, eller för att anta förslag som är under förberedelse. I fallet CIA International Security har domstolen nyligen fastslagit att en medlemsstats underlåtelse att anmäla lagförslag i enlighet med direktiv 83/189/EEG medför att denna lagstiftning blir verkningslös gentemot enskilda individer. Det förfarande som anges i direktiv 83/189/EEG gör det möjligt för kommissionen att kommentera lagförslag och att be medlemsstaterna att göra ändringar som minimerar effekten på handeln inom gemenskapen. I ett antal fåll har kommissionen framgångsrikt övertalat en medlemsstat att ändra förslaget i syfte att göra det förenligt med gemenskapslagstiftningen, till exempel genom införande av en klausul om ömsesidigt erkännande i den nationella lagstiftningen. Tillämpmngen av detta förfarande är också betydelsefull genom att den avslöjar områden där ytterligare gemenskapslagstiftning kan behövas. 28- intressen, livsmedel, som antagits på gemenskapsnivå. Det finns dock ytterligare särskilda anmälningsbestämmelser för livsmedelssektorn. Gemenskapsbestämmelserna om märkning av föroreningar och livsmedelshygien gör det möjligt för en medlemsstat att anta mer specificerade bestämmelser än de I enlighet med subsidiaritetsprincipen kan medlemsstaterna därför anta mer detaljerad lagstiftning för att ta hänsyn till de speciella förhållanden som råder i landet. I syfte att skydda funktion, har gemenskapens kommissionen likväl försetts med befogenheter att övervaka hur medlemsstaterna begagnar sig av denna möjlighet. Sålunda åligger det medlemsstaterna att anmäla texterna till kommissionen, och ge denna tre månader för att granska förslaget. Om kommissionen hyser tvivel om lagstiftningens effekt på den inre marknaden, kan den avge ett negativt yttrande. Om medlemsstaterna inom ramen för Ständiga livsmedelskommittén, får kommissionen sedan ålägga medlemsstaten att ändra eller utesluta texten, eller skjuta upp antagandet, med en period som får överstiga ett år, för att bereda möjlighet tilJ utformning av gemenskapslagstiftning. i synnerhet den inre marknadens För att förenkla de administrativa förfarandena i samband med anmälningar, har kommissionen infört regler enligt vilka alla anmälningar inledningsvis inlämnas till ett enda ställe. De senare stadierna i förfarandet skiljer sig emellertid åt i betydande utsträckning. Om en medlemsstat insisterar på att behålla sitt lagstiftningsförslag genom att hävda att det är berättigat i enlighet med artikel 36 i fördraget, kan den enligt direktiv 83/189/EEG gå vidare och anta den nationella texten när den tremånadersperiod under vilken förslaget "frusits" har löpt ut. I detta fall måste kommissionen avgöra om den skall föra ärendet till domstolen för ett definitivt beslut om huruvida den nationella bestämmelsen är förenlig med gemenskapslagstiftningen. Enligt de särskilda förfaranden som gäller livsmedel har kommissionen möjlighet, genom ett kommittéförfarande, att ålägga en medlemsstat att ändra eller upphäva lagstiftning som anses överflödig eller irrelevant. Kommissionen anser att det med tanke på administrativ effektivitet är viktigt att upprätthålla principen om ett mottagningsställe för alla anmälningar. Under senare stadier i förfarandet kan å andra sidan utvidgningen av de befogenheter som följer av bestämmelserna om märkning, föroreningar och hygien till att omfatta hela livsmedelsområdet utgöra ett sätt att lösa problemet med att förena principerna om subsidiaritet och förenkling med den inre marknadens funktion. Det skulle särskilt göra det möjligt för kommissionen att i nära samarbete med medlemsstaterna utveckla klara principer för hanteringen av nya nationella lagstiftningsåtgärder, för att definiera de omständigheter under vilka de skall anses skapa problem för den inre marknaden, och de omständigheter under vilka nationella åtgärder skulle skapa behov av ny gemenskapslagstiftning. Samtidigt står det klart att utvecklingen av sådana förfaranden inte får tillåtas skyldighet att säkerställa att inkräkta på ftillgörandet av kommissionens medlemsstaterna korrekt tillämpar artikel 30-36 i fördraget. Kommissionen välkomnar synpunkter i denna fråga. -29 5. 8 8. Behovet av ytterligare gemenskapslagstiftning för att göra den inre marknaden komplett Beträffande vissa områden som inte harmomserats betonar medlemsstaterna regelbundet svårigheterna med att använda klausuler om ömsesidigt erkännande för att lösa problem med den fria rörligheten. På områden som inbegriper skyddet av folkhälsan kan medlemsstaterna anse att deras föreslagna eller befintliga nationella lagstiftning enligt artikel 36 är motiverad med tanke på skyddet av folkhälsan, och därför vara ovilliga att tillämpa klausuler om ömsesidigt erkännande. I sådana fall måste behovet av ytterligare gemenskapslagstiftning bedömas mot bakgrund av de folkhälsointressen som berörs, och i enlighet med ovan beskrivna principer. Efter att ha analyserat de klagomål rörande den fria rörligheten för livsmedel som kommissionen erhållit under senare år, har den fastställt tre områden där principen om ömsesidigt erkännande inte i sig kan råda bot på de negativa effekterna på den inre marknaden. Kommissionen har därför för avsikt att snarast möjligt inleda tekniska samråd beträffande behovet och den tänkbara omfattningen av gemenskapslagstiftning om processhjälpmedel, tillsats av vitaminer och mineral i livsmedel, och kosttillskott. 30- 6. DELHI 7. ÖVERSYN AV BEFINTLIG GEMENSKAPSLAGSTIFTNING 7. 1 1. Allmänna överväganden Målsättningen med denna del är att mot bakgrund av de allmänna överväganden som beskrevs i föregående del granska olika åtgärder som skulle kunna vidtas för att förenkla eller rationalisera befintlig gemenskapslagstiftning. Inledningsvis övervägs vissa aspekter på gemenskapens arbetsförfaranden, såsom valet av rättsligt instrument och möjligheten att uppdatera lagstiftningen med hänsyn till tekniska och vetenskapliga framsteg. I denna del bedöms också utrymmet för att göra lagstiftningen mer konsekvent genom att termer och definitioner. Den avslutas med en granskning av de tre huvudområdena inom gemenskapens livsmedelslagstiftning (hygien, kvalitet och märkning) som har givit upphov till kritik mot att vissa bestämmelser är onödigt detaljerade eller onödigt restriktiva, och som skapar svårigheter på grund av att det parallellt existerar lagtexter av både horisontell och vertikal karaktär, inbegripet tänkbara problem när det gäller överensstämmelsen mellan dessa texter. Kommissionen skulle dock uppskatta synpunkter även på områden som inte särskilt nämns här. införa gemensamma 7. 2 2. öppenheten bo, gemenskapslagstiftningen de och sociala ekonomiska Öppenhetens grundval är ändamålsenliga samråd före och under beslutsprocessen med av gemenskapslagstiftningen. För att samråd skall vara effektiva bör de inte begränsas till de tekniska aspekterna på ett förslag utan också skapa möjligheter för de sociala partema att bidra med all relevant information och adekvata synpunkter rörande det planerade lagstiftningsmässiga tillvägagångssätt och de kostnader och intäkter som de föreslagna åtgärderna medför. intressenter berörs som livsmedelssektorn: jordbruk, handel, konsumenter, Rådgivande livsmedelskommittén inrättades av kommissionen 1975 för att skapa en ram för representationen av de sociala och ekonomiska grupper som i första hand industri och berörs av arbetstagare. Den kan yttra sig i alla frågor som rör harmonisering av lagstiftning på livsmedelsområdet. Liknande kommittéer har även inrättats på veterinärområdet och på de olika jordbruksproduktområdena. Mötena med dessa kommittéer ger värdefulla tillfällen till jämkning av olika parters ståndpunkter när det gäller förslag till lagstiftning. Om de skall vara effektiva är det emellertid viktigt att handlingar sänds ut i god tid före varje möte och att deltagarna ges tillfälle till ordentligt samråd med de olika intressegrupper som de företräder. Kommissionen vidtar för närvarande ett antal åtgärder för att förbättra samrådet med sociala och ekonomiska grupper vid utformningen av gemenskapslagstiftning, -31 inklusive publicering i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av meddelanden om avsikt att lägga fram lagförslag, fler grönböcker och övriga dokument samt ökade kontakter med berörda parter. Problem uppstår likafullt när andra institutioner föreslår större förändringar i kommissionens förslag, vars effekter det ofta är svårt eller omöjligt att utvärdera under den begränsade tid som står till förfogande. 7. 3 3. Användning av förordningar som ett alternativ till direktiv I vissa fall har kommissionen genomfört tillnärmningen av nationell lagstiftning i två steg. I ett första steg anges i en ramtext de allmänna kriterier och principer som gäller i fallet. I ett andra steg antas ett antal särskilda bestämmelser för att säkerställa att dessa principer genomförs fullständigt och enhetligt över hela gemenskapen. Dessa genomförandebestämmelser är ofta mycket detaljerade och överlåter litet eller särskilda ingenting gemenskapsbestämmelserna om tillsatser, material som kommer i kontakt med livsmedel och extraktionsmedel. åt medlemsstaterna. Exempel detta de på är I andra fall är bestämmelserna i direktiven, även om de innefattas i en enda text, också mycket detaljerade och litet utrymme för medlemsstaternas beslutanderätt. lämnar Under sådana förhållanden kan förordningar som ett alternativ till direktiv erbjuda flera fördelar såsom följande: Utnyttjandet av förordningar underlättar en enhetlig lagstiftningen över hela inre marknaden. tillämpning av Utnyttjandet av förordningar ökar öppenheten i gemenskapslagstiftningen. Eftersom nationell genomförandelagstiftning blir överflödig underlättar användningen av gemenskapslagstiftningen för att ta hänsyn till teknisk och vetenskaplig utveckling. förordningar uppdatering snabb av en Av dessa skäl föreslås att ett mer utbrett utnyttjande av förordningar övervägs i lämpliga fall i såväl primär som sekundär gemenskapslagstiftning. Lagstiftning som är begränsad till harmonisering av allmänna principer och kriterier, såsom lagstiftningen rörande den officiella kontrollen av livsmedel, skulle dock även fortsättningsvis komma att antas med hjälp av direktiv. 7. 4 Ändring av lagstiftningen för att ta hänsyn till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen Möjligheten att snabbt kunna ändra lagstiftningen för att ta hänsyn till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen är av grundläggande betydelse. När det gäller nyskapande och den europeiska industrins konkurrenskraft, är det viktigt att nyskapande produkter snabbt kan släppas ut på den kontinentala marknaden. Även i -32 fråga om hälsoaspekter är det viktigt att kunna anpassa lagstiftningen för att ta hänsyn till nya riskfaktorer. Erfarenheten visar dock att kommissionen inte förfogar över de instrument som krävs som svar på den allt snabbare utvecklingen inom förnyelse och det allt vidare vetenskapliga vetandet. Ett av skälen till det är rådets och Europaparlamentets ovillighet att ställa de befogenheter som krävs för det tekniska genomförandet av gemenskapens lagstiftning till kommissionens förfogande. Även om rådet och Europaparlamentet har delegerat avsevärda befogenheter till kommissionen inom områden som föroreningar, allmän livsmedelshygien, material som kommer i kontakt med livsmedel, livsmedel för särskilda näringsändamål och livsmedelsmärkning. Inom andra områden, som livsmedelstillsatser, extraktionsmedel och veterinärlagstiftning, har kommissionen inte fått samma grad av befogenhet. Som exempel, när det gäller livsmedelstillsatser, kan nämnas att alla ändringar i form av tillägg eller borttagande av en livsmedelstillsats från godkända listan, eller att ändra villkoren för användning av en tillsats, måste antas med hjälp av medbeslutandeförfarandet. Den beräknade tiden som krävs för utvärdering av folkhälsoaspekter av Vetenskapliga livsmedelskommittén, förberedelse av ett förslag från kommissionen och två eller eventuellt tre behandlingar av rådet och Europaparlamentet uppgår genomsnittstiden för ett komplett förfarande på gemenskapsnivå till fem år. Tiden kan öka till sex eller sju år om man även tar med tiden som behövs för att anta nationella genomförandeåtgärder. Däremot skulle ett liknande beslut kunna fattas snabbt i de flesta, men inte alla, medlemsstater genom ett regeringsbeslut, med bedömning från den behöriga nationella vetenskapliga rådgivande kommittén som underlag, och utan att primärlagstiftning behövs. enlighet med medbeslutandeförfarandet, i Även om befogenheter delegeras till kommissionen, är de ofta förknippade med förfaranden som är onödigt betungande. I en förklaring om kommissionens befogenheter i fråga om genomförande som finns som bilaga till Europeiska enhetsakten krävde regeringskonferensen att "rådet i synnerhet skulle ge den rådgivande kommitténs förfarande en framskjuten placering i syfte att öka hastigheten och effektiviteten i beslutsprocessen, för utövande av befogenheter i fråga om genomförande som givits kommissionen inom ramen för artikel 100a". Inom livsmedelssektorn har rådet systematiskt avslagit kommissionens förslag om en rådgivande kommitté av typ I, tUl förmån för en regleringskommitté av typ Hl, innan vilket kräver stöd från en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna kommissionen kan fatta ett beslut. På veterinärhygienområdet har rådet systematiskt tillgripit ett förfarande av typ Hlb som gör det möjligt för en enkel majoritet av medlemsstaterna att blockera åtgärder på gemenskapsnivå. Kommissionen anser att anpassning av gemenskapslagstiftning till förnyelse och tekniska framsteg inom livsmedelssektorn är ett allvarligt problem som kräver noggranna överväganden. Kommentarer från berörda parter i den här frågan kommer att bedömas mot bakgrund av resultatet från de pågående regeringsdiskussionerna och diskussioner mellan olika institutioner. -33 7. 5 5. Rationalisering av definitioner som används livsmedelslagstiftning i gemenskapens Gemenskapens befintliga livsmedelslagstiftning innehåller redan en rad definitioner, däribland definitioner livsmedel, livsmedelstillsatser, processhjälpmedel, föroreningar, resthalter av bekämpningsmedel, resthalter av veterinärläkemedel, material och föremål avsedda att komma i kontakt med livsmedel, märkning, näringsmärkning, näringskrav, officiell kontroll av livsmedel och livsmedelshygien. aromämnen för av Gemenskapens veterinärlagstiftning innefattar också definitioner av kött, nöt- och lammkött, hönskött, kaninkött, kött från vilda djur i hägn, vilt kött, fiskprodukter, tvåskaliga blötdjur, mjölk, mjölkprodukter, äggprodukter, ägg, sniglar, grodlår, andra animaliska produkter och bearbetade produkter. Tidigare har det ibland uppstått tvivel om huruvida dessa definitioner endast gäller i den lagstiftning där de förekommer, eller om de gäller mera allmänt. För att undanröja alla tvivel föreslår kommissionen att det fastslås att dessa definitioner gäller allmänt för all gemenskapslagstiftning om livsmedel. 7. 6 5. 1 Definition av "livsmedel" Även om lagstiftningen i de flesta medlemsstater innehåller en definition av "livsmedel" har gemenskapen ännu inte någon egen definition. Europaparlamentet har officiellt uppmanat kommissionen att lägga ett förlag i denna riktning eftersom en gemenskapsdefinition skulle säkerställa att all gemenskapslagstiftning om livsmedel verkligen gäller för samma produkter och ämnen i alla medlemsstater. Följande definition, som är grundad på vad som återges i Codex Alimentarius, föreslås till övervägande: "Livsmedel" innebär varje ämne eller produkt, bearbetad, delvis bearbetad eller obearbetad, som är avsedd att förtäras av människor, med undantag av tobak enligt definitionen i direktiv 89/662/EEG, läkemedelsprodukter enligt definitionen i direktiv 65/65/EEG, och narkotiska eller psykotropiska preparat som kontrolleras av medlemsstaterna enligt gällande internationella konventioner. Denna definition har avsiktligt stor räckvidd och är avsedd att täcka alla produkter som är avsedda för direkt mänsklig konsumtion, inbegripet drycker och tuggummi, och alla substanser som används vid tillverkning, beredning och bearbetning av livsmedel, inbegripet råvaror, ingredienser, föroreningar och restprodukter i sin vidaste betydelse. -34 förtäring avses Begreppet som passerar genom matsmältningssystemet, innefattande produkter som intas via mun eller näsa eller hanteras av matsmältningssystemet. Definitionen täcker å andra sidan inte produkter som intas parenteralt och går direkt ut i blodomloppet. täcka alla produkter En annan fråga berör tillämpningen av definitionen när det gäller primär produktion som kan vara avsedd för antingen mänsklig konsumtion eller industriellt bruk (t. ex. potatis som antingen kan konsumeras som livsmedel eller användas för produktion av industristärkelse eller kemikalier som kan användas som livsmedelstillsatser eller för andra industriella ändamål). Om primär produktion innefattades i definitionen skulle det innebära att producenterna vore tvungna att uppfylla alla relevanta åligganden enligt gemenskapens livsmedelslagstiftning, vilket skulle kunna vara orimligt restriktivt. Det är emellertid självfallet nödvändigt att säkerställa att alla substanser som används i livsmedel uppfyller kraven i gemenskapslagstiftningen. Kommissionen välkomnar synpunkter i denna fråga. 7. 7 5. 2 Definition av "saluförande" förekommer upprepade gånger i veterinärhygiendirektiven, men detta är Begreppet "saluförande" i gemenskapens livsmedelslagstiftning, utan att definieras. En definition av utsläppande på marknaden finns för livsmedelslagstiftningens syften eftersom det inte omfattar detaljhandeln. Andra definitioner av saluförande finns i direktiv enligt den nya metoden, "the new approach directives", och i direktiv 90/220/EG om avsiktligt utsläppande av genmanipulerade organismer i miljön, men dessa är inte heller helt lämpliga för livsmedelssektorn. inte helt lämpligt En tänkbar definition skulle vara följande: "Saluförande" är en handling vars syfte är att utbjuda livsmedel till tredje man, inbegripet utbjudande till försäljning eller annan form av överlåtelse för mot betalning eller utan betalning till tredje man, lagring avsedd utbjudande för tredje man, med undantag av utbjudande avsett vetenskaplig forskning bedriven under medlemsstaternas överinseende. " till I syfte att säkerställa full överensstämmelse med gemenskapens förordningar om hälsoskydd omfattar den föreslagna definitionen inte bara kommersiella transaktioner utan även välgörenhet och tillhandahållande av varuprover. Definitionen skulle även gälla alla former av utbjudande av livsmedel, inbegripet utbjudande via restauranger, matsalar, sjukhus och militäianläggningar. Uttrycket "tredje man" används avsiktligt i syfte att undanta lagring eller överföring av livsmedel till familj och vänner inom familjens hem. 7. 8 6. Livsmedelshygien 35- Livsmedelshygien torde kunna ge upphov till de svåraste problemen när det gäller förenkling och rationalisering av gemenskapens livsmedelslagstiftning. När det gäller animaliska livsmedel fastställs i elva vertikala direktiv särskilda hygienkrav för de berörda livsmedelskategorierna: färskt kött och hönskött, köttprodukter, köttfars och berett kött, kanin, kött från vilda djur i hägn och vilt kött, fisk, skaldjur, ägg och äggprodukter, mjölk och mjölkprodukter samt andra produkter såsom grodlår, sniglar och honung. Ytterligare lagstiftning omfattar import och kontroll av livsmedel från tredje land. I dessa direktiv anges särskilda regleringsmässiga krav för de aspekter på de berörda produkterna som bedöms som särskilt känsliga, medan en HACCP-baserad metod används för andra aspekter. För de livsmedel som inte omfattas av dessa speciella bestämmelser gäller det allmänna direktivet om livsmedelshygien (direktiv 93/43/EEG). I detta direktiv tillämpas en mer allmän metod för riskhantering som grundas på tillämpningen av HACCP-principer och utvecklingen av frivillig praxis för god hygien. Den parallella förekomsten av dessa olika texter har lett till omfattande kritik för dålig överensstämmelse och i det allmänna hygiendirektivet åläggs sålunda kommissionen att fastställa förhållandet mellan de särskilda hygienreglerna och hygienreglerna i det allmänna direktivet, och om nödvändigt lägga fram förslag. I artikel 1. 2 inkonsekvens. Som ett första steg i denna process har kommissionen påbörjat ett omfattande samråd angående det inbördes förhållandet mellan de vertikala hygienreglerna som gäller för animaliska livsmedel. I detta syfte har kommissionen sammanställt en handledning för vissa regler rörande produktion, utsläppande på marknaden och import av animaliska produkter avsedda för mänsklig konsumtion. I handledningen föreslås att bestämmelserna i 14 olika direktiv som berör djur- och folkhälsa sammanförs i en enda text som även skulle täcka bestämmelserna för import från tredje land. Vissa gemensamma principer, såsom HACCP, skulle utsträckas till att gälla alla direktiven, och vissa onödigt detaljerade bestämmelser och motsägelser i texterna skulle tas bort. Samtidigt har kommissionen inlett ett samråd om möjligheterna till en förenkling av reglerna. Kommissionen inbjöd särskilt till kommentarer från berörda parter på följande punkter: frivilliga standarder och praxis instrumentens roll, dvs. De veterinärhygien. Temperaturkontrollkrav. Behovet och lämpligheten av undantag för små och medelstora företag. Internationella aspekter på veterinärhygieniska regler. Självkontrollens roll hos tillverkarna och myndighetemas roll. Authorisations- och godkännandeförfaranden. Märkning för typöverensstämmelse. inom frågor har också Ytterligare ställts beträffande huruvida kvalitets- och märkningsbestämmelser som inte direkt berör livsmedelshygien skall innefattas i hygienlagstiftning. - 3 6- När förhållandet mellan de specifika vertikala hygiendirektiven har klarlagts måste förhållandet mellan dem och det allmänna direktivet om livsmedelshygien beaktas. I detta sammanhang synes det lämpligt att i första hand se till att det finns en enhetlig och konsekvent lagstiftning för livsmedelshygien. Detta uppnås bäst genom att tillämpa HACCP-principer och begränsa de detaljerade normativa bestämmelserna till fall där de bedöms som väsentliga. Det bör likafullt noteras att det finns utrymme för en viss flexibilitet i det sätt på vilket HACCP-principerna uppfattas och tillämpas. Enligt Codex Alimentarius riktlinjer för tillämpning av systemet med kritiska kontrollpunkter för analys av faror, är HACCP ett system som fastställer särskilda faror och förebyggande åtgärder för kontrollen av dem. Systemet består av följande sju principer: 1. Fastställande av möjliga faror som är förknippade med livsmedelsproduktion på alla nivåer, från odling via bearbetning, tillverkning och distribution till konsumtion. Bedömning av sannolikheten för förekomst av dessa faror och fastställande av förebyggande åtgärder för att kontrollera dem. 2. Bestämning av de punkter, förfaranden och steg som kan kontrolleras för att eliminera faror eller minimera sannolikheten för deras förekomst. 3. Fastställande av kritiska gränser som måste uppnås för att den kritiska kontrollpunkten (CCP) skall vara under kontroll. 4. Fastställande av ett system för att övervaka kontrollen av CCP genom regelbunden provning eller observation. 5. Fastställande av korrigerande åtgärder som skall vidtas när övervakningen visar att en viss CCP inte är under kontroll. 6. Fastställande av förfaranden för bekräftelse som innefattar kompletterande provningar och förfaranden för att bekräfta att HACCP-systemet fungerar tillfredsställande. 7. Utfärdande av dokumentation om alla förfaranden och registreringar som behövs för dessa principer och deras tillämpning. I det allmänna hygiendirektivet är de första fem av dessa principer införlivade med gemenskapslagstiftningen. Det har emellertid inte ansetts nödvändigt att ange formella krav beträffande bekräftelse och dokumentation. Varje livsmedelsföretag får självt under den behöriga myndighetens överinseende avgöra vilka krav som är nödvändiga. På grund de berörda livsmedlens karaktär innefattar å andra sidan de grundläggande principerna för självkontroll som anges i veterinärhygiendirektivet detaljerade bestämmelser om skriftlig dokumentation som skall uppvisas för den behöriga myndigheten. Detta exempel visar behovet av att vidmakthålla en viss flexibilitet vid utformningen och genomförandet av livsmedelshygienförordningar för att säkerställa att en hög skyddsnivå upprätthålls samtidigt som antalet regler för företagen minimeras. Strävan efter enhetlighet och konsekvens får inte leda till att ett enhetligt system införs om det är olämpligt. - 3 7- täcker alla stadier Det är en allmän uppfattning att en livsmedelshygienlagstiftning för att vara effektiv måste täcka hela näringskedjan, från primär produktion till konsumtion. Det allmänna livsmedelshygiendirektivet livsmedelsproduktionen och distributionen efter primär jordbruksproduktion. Det finns emellertid inte någon allmän gemenskapslagstiftning som täcker hygienkrav för icke-animalier på det primära jordbruksproduktionsstadiet. Kommissionen välkomnar synpunkter på huruvida de befintliga reglerna för att säkerställa säkerhet och hygien i primär resthalter av icke-animalier, produktion av bekämpningsmedel och föroreningar, är tillräckliga. såsom bestämmelserna om i När det gäller animaliska livsmedel täcks det primära produktionsstadiet av veterinärhygieniska bestämmelser. Dessa direktiv omfattar alla stadier från primär produktion till distribution. Detaljhandeln ligger emellertid i allmänhet utanför de veterinärhygieniska bestämmelsemas räckvidd, varför det allmänna hygiendirektivet gäller. Kommissionen välkomnar synpunkter på huruvida detaljhandelns utbud av animalier även fortsättningsvis bör omfattas av det allmänna direktivet eller om det bör inordnas under veterinärhygiendirektiven. 7. 9 7. Livsmedlens kvalitet I kommissionens meddelande från 1985 om fullbordandet av den inre marknaden för livsmedel angav kommissionen att den inte längre avsåg att lägga fram förslag till vertikal lagstiftning varigenom kvalitetsspecifikationer införs för särskilda kategorier av produkter. Kommissionen antydde i stället att den skulle förlita sig på användningen av märkning tillsammans med tillämpningen av frivilliga instrument för att skapa en grund för ömsesidigt erkännande av nationella regler i enlighet med de principer som fastlagts av domstolen. I överensstämmelse med detta angreppssätt överlåts frågan om kvalitetsstandarder och utfärdande av intyg för den inre marknaden (som berör produkter eller företag) till aktöremas frivilliga initiativ. Naturligtvis bör dessa instrument emellertid användas i överensstämmelse med reglerna om vilseledande information och får inte skapa handelshinder. För att säkerställa att dessa instrument är tillförlitliga bör aktörerna dessutom uppmuntras att följa de standarder som är erkända på europeisk och internationell nivå, särskilt ISO 9000- och EN 29000-serierna. I anslutning till detta har kommissionen tagit ett antal allmänna initiativ för att uppmuntra utvecklingen av ett europeiskt kvalitetsprogram. En annorlunda metod har använts på jordbruksområdet. Med tanke på de särskilda målsättningarna med den gemensamma jordbrukspolitiken kan man inte säga att alla möjligheter att ange kvalitetsspecifikationer när det gäller produktsammansättning skall tas bort. Inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden är kvalitetsspecifikationer nödvändiga exempelvis där finansiellt stöd ges via gemenskapsbudgeten. När det gäller förbättring av kvalitet och utfärdande av intyg har särskilda åtgärder införts, särskilt vad avser landsbygdsutveckling. Dessa instrument berör organiska - 3 8- lantbruksprodukter, intyg om särskilda egenskaper för traditionella produkter och skyddade geografiska beteckningar. Kommissionen anser generellt sett inte att skillnader i angreppssätt inom den inre marknaden och jordbrukslagstiftningen ger upphov till inkonsekvenser och konkurrensstörningar. Inom ramen för förenklingen av de veterinärhygieniska likafullt vara värt att göra en översyn av bestämmelserna kan det kvalitetsbestämmelserna i lagstiftningen. I princip borde kvalitetsbestämmelser, när de befinns nödvändiga, ha sin plats i specifik kvalitetslagstiftning, och flyttas från veterinärlagstiftningen om inte ett hälsosamband kan fastslås. Kommissionen välkomnar synpunkter på detta område. 7. 10 8. Märkning av livsmedel Rådets direktiv 79/112/EEG om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel utformades särskilt för att utgöra en rättslig ram för obligatoriska regler om märkning av livsmedel. Direktivet har nu ändrats vid många tillfallen. Genom de senaste ändringarna, som antogs av Europaparlamentet och rådet 1996, införs principen om kvantitativ deklaration av ingredienser (QUID) och dessutom ändras bestämmelserna om märkning med det namn under vilket produkten säljs för att ta hänsyn till nya rättsfall från domstolen. Kommissionen har för avsikt att lägga fram ett förslag om formell konsolidering av direktivet så snart som möjligt. Direktiv 79/112/EEG är grundat på principen om funktionell märkning. Målsättningen med direktivet är att säkerställa att konsumenterna förses med de uppgifter när det gäller produktens sammansättning, tillverkare och metoder för lagring och beredning som är nödvändiga för att garantera konsumentsäkerhet och sund konkurrens. Producenter och tillverkare har rätt att tillhandahålla vilken ytterligare information de önskar under förutsättning att den är korrekt och inte vilseleder konsumenten. innehåller särskilda obligatoriska märkningsbestämmelser, Utöver de bestämmelser som anges i direktiv 79/112/EEG finns ett antal vertikala texter som såsom gemenskapsbestämmelserna om vin, färsk frukt och färska grönsaker, ägg, och särdirektiven om livsmedel för speciella näringsändamål. Kommissionen välkomnar synpunkter på huruvida det vore önskvärt att sammanföra dessa separata bestämmelser till en enda märkningstext, eller om det för flexibilitetens skull vore bättre att dessa krav även fortsättningsvis anges i särskilda texter. På senare tid har en viss oro uttryckts för att vissa inslag i märkningsbestämmelsema har blivit onödigt detaljerade. I synnerhet har det förekommit såväl på nationell nivå som på gemenskapsnivå att lagstiftning har krävt att information som redan framgår av märkningen, till exempel i innehållsdeklarationen, skall upprepas mera synlig på annat ställe på märkningen. I Béarnaisesås-fallet anser emellertid domstolen att innefattandet av information i innehållsdeklarationen i många fall är tillräcklig information för konsumenten. 39 Oro har emellertid också uttryckts för att andra inslag i märkningsbestämmelsema inte alltid ger konsumenten tillräcklig information. Kommissionen har till exempel nyligen blivit ombedd att överväga en ändring av märkningsbestämmelsema så att de skall ge mer information om den möjliga förekomsten av kända allergiframkallande ämnen i livsmedel, också i fall när de förekommer i mycket små mängder, inbegripet spårnivåer. På samma sätt har de befintliga bestämmelserna också kritiserats för märkning när det gäller sammansatta ingredienser i livsmedel. Enligt befintlig lagstiftning är det inte nödvändigt att förteckna ingredienserna i en sammansatt ingrediens separat om den sammansatta ingrediensen utgör mindre än 25 % av slutprodukten. När det exempelvis gäller en tårta som innehåller mindre än 25 % deg, är det följaktligen tillräckligt att nämna ordet "deg" i innehållsdeklarationen, utan att separat förteckna alla ingredienser i degen. Det har föreslagits att denna övre gräns vid 25 % är för hög och borde sänkas till, kanske, 5 %. de får tillverkare grundläggande obligatoriska märkningskraven Utöver viss gemenskapslagstiftning antagits för att reglera den kompletterande information som producenter och lämna på frivillig grund. Exempelvis är näringsmärkning inte obligatorisk i gemenskapen. Om tillverkare emellertid vill göra utfästelser om det näringsinnehållet eller lämna kompletterande uppgifter om detta, måste det ske i standardformat. På samma sätt anges i rådets förordning (EEG) 2092/91 bestämmelser som reglerar användningen av organisk märkning på grönsaker och grönsaksprodukter, och kommissionen har nyligen föreslagit bestämmelser för användningen av organisk märkning av animalier. har Det är väsentligt att gemenskapens märkningslagstiftning skapar rätt balans mellan obligatoriska grundläggande märkningsbestämmelser och användningen av frivilliga åtgärder. Kommissionen välkomnar synpunkter på huruvida lagstiftningen skapar rätt balans. Som påpekas ovan står det i dag producenter och tillverkare fritt att göra vilka påståenden eller utfästelser som helst i märkningen av livsmedel, under förutsättning att de är korrekta och inte vilseledande. Ansvaret för att sådana utfästelser kontrolleras ligger hos medlemsstaterna. Under senare år har omfattningen av utfästelser i livsmedelsmärkningen och i annonser för livsmedel ökat dramatiskt. Utfästelser om hälsoeffekter erbjuder särskilda svårigheter eftersom de påstådda positiva effekterna av ett visst livsmedel kan vara föremål för vetenskapliga meningsskiljaktigheter, vilket gör det svårt för behörig myndighet att kontrollera utfästelsen. Kommissionen känner till vissa fall där medlemsstaterna har intagit olika positioner när det gäller godkännande av utfästelser, vilket leder till problem för den fria rörligheten för det berörda livsmedlet. Ett tag hade kommissionen för avsikt att lägga fram särskild lagstiftning om utfästelser när det gäller livsmedel genom att definiera under vilka omständigheter olika utfästelser får göras. Detta projekt stötte emellertid på ett antal tekniska problem och har tills vidare lagts åt sidan. I stället övervägs en förstärkning av bestämmelserna i direktivet om vilseledande reklam. Kommissionen välkomnar särskilt synpunkter på vilken väg som bör väljas på gemenskapsnivå för att reglera utfästelser som inte bara omfattar sammansättningar med till exempel "lätt" eller "lågfett", utan även utfästelser vad avser hälsa och liknande som i allt större utsträckning görs när det gäller s. k. "funktionella livsmedel". -40- Under 1997 avser kommissionen dessutom att genomföra en översyn av i synnerhet näringsmärkningsdirektivet för att aktualisera vissa bestämmelser i direktivet så att hänsyn tas till nya vetenskapliga rön. I detta sammanhang välkomnar kommissionen särskilt synpunkter på huruvida näringsmärkning bör göras obligatorisk och huruvida den näringsinformation som krävs är tillräcklig för att säkerställa tillfredsställande information till konsumenterna. Detta kommer att bereda kommissionen tillfälle att överväga andra synpunkter som rör detta direktiv. På det internationella planet pågår också en översyn av berörda Codex Alimentarius-standarder. Slutligen har man nyligen antagit förordningen om nya livsmedel, som bland annat omfattar livsmedel som innehåller genetiskt modifierade organismer eller som tillverkas av genetiskt modifierade organismer. Förordningen innehåller krav på märkning om livsmedlet innehåller vissa material som genetiskt modifierade organismer. Kommissionen faster stor vikt vid korrekt tillämpning av dessa märkningsregler. 8. DEL IV 9. UPPRÄTTHÅLLANDE AV EN HÖG SKYDDSNIVÅ 9. 1 1. Allmänna överväganden I artikel 100a. 3 i fördraget åläggs kommissionen att utgå från en hög skyddsnivå i sina förslag för den inre marknaden som berör hälso-, säkerhets-, miljö- och konsumentskydd. I artikel 129 i fördraget stadgas att hälsoskyddskrav skall ingå som ett led i gemenskapens övriga politik. I artikel 129a åläggs gemenskapen vidare att bidra till uppnåendet av en hög nivå på konsumentskyddet genom de bestämmelser för den inre marknaden som antagits i enlighet med artikel 100a och genom särskild verksamhet som kompletterar och stödjer medlemsstatemas politik för att skydda konsumentemas intressen när det gäller hälsa, säkerhet och ekonomi och förse dem med ändamålsenlig information. I sitt tal till Europaparlamentet den 18 februari 1997 underströk kommissionens ordförande behovet av ett gradvis fastställande av en sund livsmedelspolitik som prioriterar konsumentskydd och konsumentens hälsa. För att uppnå det måste unionen till sitt förfogande ha nödvändiga instrument och arbeta för följande två mål: - Att Europaparlamentet i större utsträckning tar del i beslutsprocessen. I det syftet kommer kommissionen att använda artikel 100a oftare för förslag som rör veterinära och fytosanitära frågor och som sätter konsumentens hälsa främst, samtidigt som kommissionen strävar efter att övertala regeringskonferensen att acceptera alla beslut som rör lagstiftning skall fattas genom medbeslutandeförfarande. - Att ge gemenskapen verklig makt på hälsoområdet. För att uppnå det har kommissionen presenterat ett konkret förslag till regeringskonferensen om kraftiga -41 förändringar av artikel 129, vilket bland annat omfattar tre följande tre viktiga förbättringar: - ett förbättrat förfarande för att samordna den politik som medlemsstaterna för, - möjligheten, där så krävs, för harmonisering på gemenskapsnivå på hälsoområdet, - medbeslutandeförfarande när det gäller hälsofrågor. När det gäller livsmedelssäkerhet finns det inte något utrymme för kompromisser. I fördraget åläggs kommissionen att utgå från en hög skyddsnivå i sina förslag och att säkerställa att folkhälsokraven integreras helt i dess politik. Denna skyddsnivå måste hållas under konstant uppsikt och, när så är nödvändigt, justeras för att ta hänsyn till ny information eller till omvärdering av befintlig sådan. Syftet med denna del är att granska hur dessa mål har integrerats i gemenskapens politik för förvaltningen av den inre marknaden och den gemensamma jordbrukspolitiken, och att välkomna förslag till tänkbara förbättringar. 9. 2 2. Den vetenskapliga rådgivningens roll vid utformningen av lagstiftning om livsmedelssäkerhet Kommissionen anser principiellt att förberedande samråd med oberoende vetenskapliga experter är det bästa sättet att garantera vetenskaplig objektivitet och konsekvens i analyserna av faror vid utformningen av bestämmelser som rör folkhälsan. Riskbedömningen måste omfatta hela näringskedjan för att vara verkningsfull. Till exempel när säkerheten hos en kemikalie som påträffas i livsmedel bedöms, måste alla källor till mänsklig exponering av kemikalien beaktas, inbegripet dess förekomst som förorening i mat eller dricksvatten, och mänsklig exponering som ett resultat av dess användning som livsmedelstillsats, bekämpningsmedel eller veterinärläkemedel. Ett antal vetenskapliga kommittéer har ansvar som berör livsmedelssektorn, däribland Vetenskapliga livsmedelskommittén, Vetenskapliga veterinärkommittén, Vetenskapliga kommittén för bekämpningsmedel, Vetenskapliga foderkommittén och Vetenskapliga kommittén för undersökning av kemiska föreningars toxicitet och ekotoxicitet. En integrerad metod för riskbedömning kan fordra samråd med flera av dessa kommittéer. Varje kommittés riskbedömningar har då särskilda inslag som inte täcks av de andra kommittéemas, till exempel god veterinär- och jordbrukssed. Det är därför nödvändigt att involvera flera kommittéer, men samordning är väsentligt för att förhindra upprepad utvärdering av samma risk eller onödigt dubbelt arbete. Det bör dessutom observeras att Vetenskapliga veterinärkommittén, som är kopplad till Europeiska läkemedelsmyndigheten i London, är ansvarig för utvärderingen av säkerheten i fråga om resterna av veterinärläkemedel i animaliska livsmedel. I ett antal av gemenskapens befintliga lagtexter föreskrivs obligatoriskt samråd med Vetenskapliga livsmedelskommittén innan lagstiftning som kan ha inverkan på folkhälsan antas, till exempel när det gäller tillsatser, föroreningar, livsmedelshygien, material som kommer i kontakt med livsmedel och nya livsmedel. -42 Om det vetenskapliga bedömningsförfarandet skall vara trovärdigt och åtnjuta allmänhetens förtroende måste tillräckliga garantier ges för objektivitet och oberoende hos den vetenskapliga rådgivning som erhålls. Kommissionen har därför utvecklat en ny strategi för den vetenskapliga rådgivningen. Strategin är fastställd i meddelandet om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet som nyligen presenterades för rådet och Europaparlamentet. Den nya strategin kommer att stärka de tre i de huvudprinciperna vetenskaplig kompetens, oberoende och öppenhet vetenskapliga kommittéerna genom att - säkerställa att ledamöterna i de vetenskapliga kommittéerna väljs ut på grundval av vetenskaplig meriter och vetenskaplig kompetens och att urvalsprocessen är öppen gentemot Europaparlamentet, medlemsstaterna, ekonomiska operatörer och konsumenter, - säkerställa att ledamöterna i de vetenskapliga kommittéerna inte har några intressen som kan stå i konflikt med kravet att ge oberoende råd; för det ändamålet kommer krav på och förfaranden för redovisning av intressen att utvidgas, - driva en heltäckande strategi för öppenhet inom den vetenskapliga rådgivningen. I synnerhet kommer europeiska institutioner och nationella myndigheter samt alla och intresserade konsumentorganisationer, att fä tillgång till information om kommittéemas arbete och deras rådgivning. konsumenter, inklusive enskilda parter, både Dessutom kommer omorganisationen av alla vetenskapliga kommittéer till samma generaldirektorat att ge synergieffekter och bättre samordning av deras arbete. Kommissionen kommer också att fortsätta sina ansträngningar att konsolidera principen om att inhämta råd från gemenskapens vetenskapliga expertis innan gemenskapsbestämmelser om livsmedel som kan påverka folkhälsan föreslås (även om vissa undantag kommer att bli nödvändiga, särskilt vid fall av brådskande skyddsåtgärder), använda ett enda förfarande för att bedöma alla relevanta risker (principen om "en dörr, en nyckel"). Det är å andra sidan nödvändigt att vara medveten om begränsningarna för de vetenskapliga kommittéemas roll. På såväl gemenskapsnivå som på övergripande nivå görs en klar distinktion mellan begreppen riskbedömning och riskhantering. Enligt de definitioner som övervägs av Codex Alimentarius är riskbedömning ett vetenskapligt baserat förfarande som består av bestämning och beskrivning av faror, bedömning av exponeringen och beskrivning av risken. Riskhantering däremot innebär att väga olika alternativ mot bakrund av resultaten från riskbedömningen inbegripet och, om så krävs, välja och regleringsåtgärder. Medan riskbedömning kan delegeras till vetenskapliga rådgivningsgrupper, ligger ansvaret för riskhanteringen hos regleringsmyndigheterna, och på gemenskapsnivå hos rådet, kommissionen och Europaparlamentet. tillämpa olika kontrollalternativ, -43 Särskilda problem kan uppstå i de fall där de vetenskapliga kommittéerna inte kan göra en omfattande riskbedömning på grund av vetenskaplig osäkerhet eller frånvaro av uppgifter. I sådana fall torde det i enlighet med skyldigheten att tillhandahålla en hög skyddsnivå vara nödvändigt att inta en konservativ hållning till riskhanteringen genom tillämpning av försiktighetsprincipen. I kommissionens ramprogram för forskning bör man dessutom betona vikten av forskning och tillämpningar som syftar till att förbättra kunskaper och teknik som gör det möjligt att förbättra bedömningen av epidemiologiska risker och livsmedelsrisker, samt de medel som finns för att minska sådana risker. Ett ytterligare problem rör insamlingen av uppgifter som är nödvändiga för riskutvärdering. När det gäller nya substanser är den som ansöker uppenbarligen ansvarig för insamling och inlämnande av de uppgifter för behövs för utvärdering. När det emellertid gäller föroreningar eller nya riskfaktorer för befintliga substanser kan det vara svårt att erhålla de uppgifter som krävs. För att hantera detta problem har gemenskapen samarbete mellan inrättat förfaranden för vetenskapligt medlemsstater och kommissionen för granskning av vetenskapliga frågor som rör livsmedel. 9. 3 3. Vetenskapligt samarbete beträffande livsmedel Principerna för det vetenskapliga samarbetet formaliserades i direktiv 93/5/EEG om hjälp till kommissionen och samarbete från medlemsstaternas sida vid den vetenskapliga granskningen av livsmedelsfrågor, som antogs den 25 februari 1993. I direktivet fastställs principen att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att möjliggöra för sina behöriga myndigheter och organ att samarbeta med kommissionen och bistå den med den hjälp den behöver i den vetenskapliga granskningen av frågor av allmänt intresse som rör livsmedel, särskilt inom folkhälsan, genom kompetens med anknytning till exempelvis medicin, näring, toxikologi, biologi, hygien, livsmedelsteknik, bioteknik, nya livsmedel och processer, riskbedömning, fysik och kemi. För att samarbetet skall fungera effektivt åligger det varje medlemsstat att utse en enskild myndighet som är ansvarig för samarbetet med kommissionen och fördelningen av arbetsuppgifter till lämpligt institut. De viktigaste uppgifterna som skall utföras i det vetenskapliga samarbetet innefattar frågor som rör: upprättande av protokoll vid riskbedömning som rör innehållet i livsmedel och arbetsmetoder för näringsmässig utvärdering, bedömning av kostens näringsriktighet, granskning av de testdata som överlämnas till gemenskapen och upprättandet av en monografi över Vetenskapliga livsmedelskommittén, genomförande av undersökningar av livsmedelsintaget, 44- genomförande av undersökningar av kostens sammansättning medlemsstater eller av biologiska eller kemiska föroreningar, biståndet till kommissionen för att uppfylla gemenskapens internationella åtaganden genom att tillhandahålla expertis i frågor rörande livsmedelssäkerhet. i olika Kommissionen är ålagd att upprätta och uppdatera en förteckning över ärenden som är föremål för vetenskapligt samarbete på grundval av förslag från medlemsstaterna och egna prioriteringar. Förteckningen inbegriper en sammanfattande beskrivning av ärendet, namnet på den samordnande staten, namn på andra stater som deltar i ärendet och tidsfristen för dess slutförande. Den gällande förteckningen innehåller ett antal ärenden som rör insamlingen av information om kemiska och mikrobiologiska föroreningar i livsmedel, aromämnen, kostintag och exponeringsbedömningar och undersökning av de vetenskapliga aspektema på näring. Det samordnande institutet ansvarar för handläggningen av varje ärende. Kommissionen ansvarar för den övergripande handläggningen av den vetenskapliga samarbetsprocessen. Kostnaderna för ärendena bestrids i första hand av de berörda medlemsstaterna. Kommissionen tillhandahåller begränsat ytterligare finansiellt stöd för täckande av extra kostnader för samordning och anordnande av sammankomster med experter från medlemsstaterna. Även om det fortfarande är för tidigt att avge ett definitivt omdöme, tyder de preliminära resultaten på att det vetenskapliga samarbetet är ett användbart och mycket kostnadseffektivt sätt att samla information och resurser i vissa frågor. Samtidigt är det viktigt att inse den vetenskapliga samarbetsprocessens och Vetenskapliga livsmedelskommitténs kompletterande funktion. När det gäller riskbedömning är det vetenskapliga samarbetets funktion att insamla och kontrollera bästa tillgängliga information från medlemsstaterna angående ett visst problem. Denna information skall sedan överlämnas till Vetenskapliga livsmedelskommittén som innehar rollen som kommissionens främsta källa när det gäller rådgivning i vetenskapliga frågor rörande livsmedel. Även Gemensamma forskningscentret, som centrum för oberoende vetenskaplig expertis, kan bidra på det här området. 9. 4 4. Hantering av allvarliga och akuta risker för folkhälsan Säkerhetsklausuler finns inlagda i all gemenskapslagstiftning för att skydda folkhälsan. De gör det möjligt för medlemsstaterna att vidta begränsningar i utsläppandet på marknaden av en produkt eller substans om det finns goda skäl att anta att den utgör en fara, trots att den följer befintliga gemenskapsbestämmelser. Ett snabbvarningssystem infördes formellt 1984 för utbyte av information om allvarliga och omedelbara risker för konsumentemas hälsa och säkerhet, och inlemmades sedan i direktiv 92/59/EEG. Kommissionen kan sammankalla möten med berörda vetenskapliga kommittéer med mycket kort varsel för att bedöma risker om så krävs. I och med genomförandet av den inre marknaden erhöll gemenskapen dessutom betydande befogenheter, särskilt genom direktiv 92/59/EEG om allmän produktsäkerhet, att ingripa på den inre marknaden och dra in produkter som utgör en allvarlig och omedelbar risk för konsumenterna. I enlighet med direktiv 92/59/EG - 4 5- kan kommissionen dock endast ingripa på grundval av information som erhålls från en medlemsstat. Dessutom har kommissionen antagit ett meddelande om hanteringen av brådskande situationer inom ramen för genomförandet av gemenskapsbestämmelser (KOM(93) 430 slutlig av den 16 december 1993). Det beskriver de metoder som redan finns på olika områden och föreslår frågor för övervägande och diskussion. i kraft med omedelbar verkan Inom ramen för veterinärhälsodirektiven och direktiv 93/43/EG om livsmedelshygien kan kommissionen dessutom i vissa fall vidta provisoriska nödbestämmelser som träder sedan de godkänts genom ett kommittéförfarande på mycket kort varsel. I sitt beslut av den 12 juli 1996 om Förenade kungarikets hemställan om tillfällig lättnad av de nödbestämmelser mot BSE som införts av kommissionen ansåg domstolen att största vikt måste fastas vid skyddet av folkhälsan när dessa förfaranden tillämpas, också till priset av allvarlig och kanske obotlig skada för kommersiella och sociala intressen. säkerhetsklausulerna i veterinärdirektiven och i det allmänna hygiendirektivet. Säkerhetsklausulerna Det är emellertid en betydande skillnad mellan räckvidden av kommissionens befogenheter enligt enligt i säkerhetsklausulerna veterinärdirektivet gäller både för risker som härrör från produkter som importerats från tredje land och från produkter i gemenskapshandeln. Säkerhetsklausulen i artikel 10 i det allmänna hygiendirektivet är däremot begränsad till risker som härrör från produkter som importerats från tredje land. Kommissionen välkomnar därför sypunkter på om det är önskvärt att utvidga den senare säkerhetsklausulens räckvidd till att omfatta produkter i gemenskapshandeln. När en allvarlig risk gäller flera produktkategorier och därigenom utlöser flera nödförfaranden, måste ändamålsenlig samordning säkerställa att de olika åtgärder som vidtas är i överensstämmelse med varandra. Det är också viktigt att tillse att förfarandena klart förstås av alla som är inblandade i hanteringen av allvarliga risker, inklusive behöriga myndigheter i medlemsstaterna, konsumenterna och industrin. Slutligen pekar erfarenheterna på att det kan finnas ett behov av att förbättra formerna för hantering av och ansvaret för information till allmänheten i händelse av allvarliga risker. Handhavandet av snabba varnings- och säkerhetsförfaranden kräver samarbete och ömsesidigt förtroende mellan medlemsstater och en heltäckande bedömning av konsumenternas och industrins behov. Samtidigt som allmänheten så fort som möjligt måste förses med tillförlitlig information om allvarliga hälsorisker förknippade med livsmedel, är det viktigt att undvika falskt alarm och meddelanden som sprider panik. Det har förekommit fall där åtgärder har vidtagits som påverkat en hel produktkategori, när endast en enskild produkt berördes. Såvitt möjligt måste information och varningar till allmänheten inriktas på specifika produkter och stå i proportion till farans art. Kommissionen välkomnar synpunkter på åtgärder som skulle kunna vidtas för att förbättra gemenskapens kapacitet att hantera allvarliga och brådskande risker för folkhälsan när det gäller livsmedel. 46- 9. 5 5. Nödsituationer som avser radioaktivitet I normalfallet (dvs. när inte någon olycka har inträffat) säkerställs skyddet mot förorening av rådets direktiv 80/836/EURATOM, som kommer att upphöra den 13 maj år 2000. Detta direktiv ersätts av direktiv 96/29/EURATOM. radioaktiva ämnen genom livsmedel med I Tjernobylkatastrofens kölvatten har även ett antal bestämmelser rörande olyckssituationer antagits. De bestämmelser som gäller sedan Tjernobylkatastrofen fastställs i rådets förordning 737/90 av den 22 mars 1990 och innebär en utökning och justering av de bestämmelser som gällde tidigare. Denna förordning gäller till och med slutet av mars år 2000. Det system som gäller i händelse av framtida olyckor anges i förordning 3954/87 av den 22 december 1987 i vilken fastställs att kommissionen i händelse av en olycka får införa i förväg fastställda högsta tillåtna strålningsgränsvärden. Denna nödåtgärd kan sedan justeras med hänsyn till den berörda händelsens exakta karaktär och omfattning. Rådets förordning 89/2219/EEG av den 18 juli 1989 förbjuder export av livsmedel med en strålningsnivå som överstiger högsta tillåtna nivå i gemenskapen. Den 14 december 1987 antog kommissionen beslut 87/600/EURATOM om en gemenskapsordning för informationsutbyte i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning. Enligt denna rutin innefattar informationen även strålningsnivåer som uppmätts för livsmedel och dricksvatten. 9. 6 6. Zoonoser Enligt definitionen i gemenskapens lagstiftning är zoonoser sjukdomar och infektioner som överförs på naturlig väg från djur till människor. De viktigaste zoonosema som kan överföras via livsmedel innefattar: virussmitta som norwalk och virushepatit A i skaldjur, bakteriinfektioner som salmonella och Campylobacter, E. Coli, B. Melitensis, tuberkulos, bakteriella förgiftningar som stafylokockisk enterotoxikos och botulism, protozoiska parasiter, t. ex. Cryptosporidium och toxoplasmos, cestoda infektioner som cysticercus bovis eller cysticercus cellulosae, nematodinfektioner som trikiner. 47- antagits när det gemenskapsbestämmelser Särskilda olika har bakterieinfektioner, t. ex. bovin tuberkulos, bovin, ovin eller kaprin brucellos, i syfte att kontrollera dem och utrota dem bland djur (och därigenom eliminera dem från människor). Dessa program baseras på principen att testa levande djur och på slakt av de djur som visar positivt resultat. I vissa fall används vaccinering som en metod för att sänka infektionsnivåerna bland djur. Tämligen stora framgångar har gjorts i fråga om bovin tuberkulos och brucellos, medan resultaten för ovin och kaprin brucellos är sämre. gäller All gemenskapslagstiftning rörande hygien hos animalier som är avsedda som människoföda innehåller bestämmelser som syftar till att kontrollera de risker som är förknippade med spridning av zoonoser från djur till människor. Bestämmelserna kan vara specifika, t. ex. kontroll före och efter slakten av djur i slakthus, eller allmänna, t. ex. krav på hygiensk konstruktion och drift för livsmedelsproduktion och bestämmelser rörande bearbetningsmetoder samt lagrings- och transporttemperaturer. av anläggningar Fömtom dessa vertikala direktiv som direkt eller indirekt kontrollerar zoonoser har rådet antagit direktiv 92/117/EEG om skyddsåtgärder mot specifika zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och animaliska produkter för att förhindra utbrott av livsmedelsburna infektioner och förgiftningar. Direktivets krav syftar huvudsakligen till bevakning och kontroll av allvarliga zoonoser. Medlemsstaterna är skyldiga att årligen rapportera förekomsten av zoonosiska infektioner (hos befolkning, husdjur, djurfoder och vilt) som registrerats under föregående år. Direktivet stadgar även om åtgärder för bevakning, kontroll och slutlig utrotning av vissa spridningsbenägna salmonellatyper hos fjäderfäbesättningar. Erfarenheterna har visat att vissa av medlemsstaternas tidsfrister för vidtagande av vissa åtgärder har varit alltför optimistiska och att vissa tekniska bestämmelser i direktivet behöver ses över. Kommissionen välkomnar därför synpunkter på tänkbara förbättringar av detta direktiv. Alternativ för kontroll av zoonoser Genom sin natur kan zoonosiska smittämnen förekomma i minst två värdarter. I många fall, t. ex. salmonella, kan flera olika värdar vara smittade, även om den kliniska sjukdomen inte bryter ut hos alla smittade djur. Av detta följer att kontroll- och utrotningsprogram kan bli aktuella på olika ställen i smittocykeln och att det kan bli aktuellt att använda mer än ett tillvägagångssätt. Förutom de allmänna principerna om god hygien på alla nivåer i livsmedelskedjan som tas upp på andra ställen i den här grönboken, skulle specifika åtgärder kunna omfatta: utrotning av smittämnen i miljön eller djurbesättningarna, minskning av antalet infektioner bland djur till en nivå där de inte längre utgör en fara för människans hälsa, t. ex. genom bearbetning av djurfoder, - 4 8- vaccineringsprogram, behandling av smittade djur och avlivning av kliniskt smittade djur, bortskaffande av smittämnen från livsmedelskedjan, t. ex. genom särskild behandling under bearbetningen av råämnet så att alla smittämnen förstörs. Utrotning är ett dyrt alternativ, inte bara beroende på att man måste organisera testprogram som kräver mycket personal och resurser, utan även på att kostnaderna för att avliva smittade djur är höga. Alternativet utrotning är beroende både av ett tillräckligt känsligt och specifikt test av levande djur, och stöd från jordbruket. Framgångar kan dessutom bara förväntas om sjukdomen finns hos ett begränsat antal värdar (och ett fåtal smittade vilda djur). Utrotning kan motiveras om sjukdomen, t. ex. bovin tuberkulos eller brucellos, utgör en allvarlig fara för folkhälsan, djurhälsan eller om den utgör ett ekonomiskt problem. Minskning omfattar flera åtgärder inriktade på olika ställen i produktionskedjan för levande djur. Metoden används ofta på stadiet före utrotning. Även om det inte är avsikten, kan ett samordnat program för att minska antalet sjukdomsfall bland djuren få en kraftig påverkan på i vilken utsträckning konsumenten exponeras för infektionsrisken. Sådana program kräver i allmänhet en hög grad av samarbete mellan jordbrukare, leverantörer, förädlingsindustrin och myndigheter. Bortskaffande av smittämnet från livsmedelskedjan innefattar i allmänhet behandling av livsmedlet genom en särskild metod, oavsett om smittämnet är närvarande eller inte. Detta alternativ är särskilt lämpligt om metoden för att upptäcka smittämnet är för dyr eller för otillförlitlig. Bortskaffande kan innebära värmebehandling, torkning, konservering, frysning etc. Även om metoden är effektiv så undanröjer den inte faran med återsmitta, till exempel kan kokt kött som lagras tillsammans med rått kött ofta vara orsak till giftiga epidemier. 9. 7 7. Införandet av en allmän skyldighet att tillse att alla livsmedel är säkra och hälsosamma Befintlig gemenskapslagstiftning ålägger livsmedelsproducenterna ett antal särskilda skyldigheter för att säkerställa att livsmedlen uppfyller de krav som anges i gemenskapsbestämmelserna. På nationell nivå har dock vissa medlemsstater gått ett steg längre. Förutom att införliva befintlig gemenskapslagstiftning har de också infört en allmän skyldighet angående livsmedelssäkerhet i sin inhemska lagstiftning. Sålunda är livsmedelsföretagen ålagda att säkerställa att endast livsmedel som är lämpade för mänsklig konsumtion saluförs. Ett säkra, hälsosamma och livsmedelsföretag som saluför livsmedel som inte är säkra, hälsosamma och lämpade för mänsklig konsumtion, begår ett lagbrott i den berörda medlemsstaten och straffas för detta. Syftet med detta avsnitt är att inbjuda till synpunkter på huruvida det vore lämpligt att införa en liknande allmän skyldighet för livsmedelsföretag att säkerställa att livsmedel är säkra, hälsosamma och lämpade för mänsklig konsumtion. Det är viktigt - 4 9- att understryka att sådana allmänna skyldigheter avseende säkerhet och hälsa yore en skyldighet som livsmedelsföretagen enligt lag skulle ha direkt gentemot de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten. De skulle således vara helt skilda från frågan om producentemas ansvar gentemot konsumenterna för bristfälliga produkter, som behandlas i nästa avsnitt. Införandet av en sådan allmän skyldighet skulle vidare inte leda till att nya system för anmälan eller förhandsgodkännande från medlemsstaterna infördes. 9. 8 7. 1 Den nuvarande situationen på gemenskapsnivå livsmedelslagstiftning omfattar ett antal särskilda Även om gemenskapens skyldigheter för livsmedelsföretagen, innehåller den, med undantag för det allmänna produktsäkerhetsdirektivet, för närvarande inte någon allmän rättslig skyldighet att endast livsmedel som är säkra, hälsosamma och lämpade för mänsklig konsumtion får saluföras. Olika direktiv angriper problemet på olika sätt. I en del vertikala hygiendirektiv finns det uttryckliga krav på att vissa produkter skall vara lämpade för mänsklig konsumtion. I andra finns det indirekta krav och det allmänna tillverkning, hygiendirektivet omfattar krav på att "beredning, bearbetning, förpackning, lagring, transport, hantering och utbjudande till försäljning och leverans av livsmedel skall ske på ett hygieniskt sätt". Artikel 3. 1 i direktiv 92/59/EEG om allmän produktsäkerhet ålägger tillverkarna skyldighet att endast släppa ut säkra produkter på marknaden. Tvivel har emellertid framförts om huruvida produktsäkerhetsbegreppet som fastställs i direktiv 92/59/EEG skiljer sig från kravet på att livsmedel skall vara säkra, hälsosamma och lämpade för mänsklig konsumtion. Livsmedel kan exempelvis vara fyllda med ämnen som inte i sig själva utgör någon hälsorisk, och som inte gör livsmedlet osäkert i den betydelse som anges i direktiv 92/59/EEG. Likafullt skulle sådana livsmedel normalt inte anses lämpade för mänsklig konsumtion. Införandet av en allmän skyldighet om livsmedelssäkerhet och -hälsa skulle följaktligen tjäna till att förstärka det övergripande konsumentskyddet inom gemenskapen genom att uppmuntra alla livsmedelsföretag att införa sina egna interna säkerhets- och övervakningsförfaranden. Denna säkerhetsskyldighet skulle också kunna hjälpa till att förenkla gemenskapens övergripande livsmedelslagstiftning genom att undanröja behovet av mer specificerade bestämmelser på områden där allmänna bestämmelser vore tillräckliga för att garantera produktsäkerheten. Det vore emellertid också nödvändigt att säkerställa att införandet av en ny skyldighet för säkerhet och hälsa inte leder till att nya handelshinder skapas på den inre marknaden. Alla åtgärder måste följaktligen vara förenliga med den inre marknadens principer, och särskilt fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor. 9. 9 7. 2 säkerhet och hälsa Räckvidden för den allmänna skyldigheten när det gäller 50- För att vara verkningsfull bör en ny allmän skyldighet när det gäller säkerhet och hälsa i princip gälla hela näringskedjan från primärproduktion till slutlig försäljning av produkten till konsumenten. Hänsyn måste också tas till det faktum att samverkan mellan producenter, tillverkare och distributörer blir allt mer komplicerad. Sålunda är i många fall exempelvis primärproducenter skyldiga att enligt avtal med tillverkare eller distributörer uppfylla vissa kvalitets- eller säkerhetsspecifikationer. Distributörer låter i ökad utsträckning produkter produceras under sina egna märkesnamn och spelar en avgörande roll inom produktutveckling och design. Den nya situationen borde resultera i ett större gemensamt ansvar över hela näringskedjan, snarare än ett individuellt ansvar. Varje länk i näringskedjan bör vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa livsmedelssäkerhet inom ramen för sin egen särskilda verksamhet genom att tillämpa HACCP-principer och andra liknande verktyg. När en produkt inte befinns uppfylla en viss standard bör varje enskild länks åligganden i kedjan granskas för att kontrollera att var och en på ett riktigt sätt har fullgjort sitt ansvar. Det synes exempelvis i princip fel att ställa en livsmedelshandlare till svars för en för hög andel livsmedelstillsatser i en konservprodukt som handlaren inte har någon kontroll över. Om emellertid kokt skuret kallt kött befinns vara mikrobiologiskt förorenat på försäljningsstället, måste ytterligare undersökning genomföras för att klarlägga om föroreningen är ett resultat av dålig hygien i tillverkningen, avbrott i kylkedjan under distributionen eller undermålig hantering och lagring på försäljningsstället. Detta väcker frågan om ett försvar grundat på uppvisad aktsamhet. När ett livsmedelsföretag släpper ut livsmedel på marknaden som inte följer de säkerhetskrav som anges i gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning kan detta företag bli föremål för brottmålssanktioner eller administrativa sanktioner under den berörda medlemsstatens lag. I vissa medlemsstater blir de emellertid inte föremål för detta om de kan visa att de har vidtagit alla mått och steg som rimligen kan förväntas för att ("aktsamhet"). säkerställa att Uppfyllandet av skyldigheten att handla i aktsamhet utgör med andra ord ett absolut försvar i en eventuell påföljande rättslig eller administrativ process. I andra medlemsstater är aktören dock fortfarande ansvarig även om det faktum att denne handlat i aktsamhet beaktas så att den sanktion som utmäts blir mildare. livsmedlet uppfyller kraven lagstiftningen i Under det förberedande samrådet erhåll kommissionen begäran från ett flertal håll om att införandet av en allmän skyldighet när det gäller livsmedelssäkerhet skall åtföljas av ett "aktsamhetsförsvar". Kommissionen är medveten om att fastställandet av de fakta och omständigheter som kan leda till att en aktör blir föremål för brottmålssanktioner eller administrativa sanktioner är en komplicerad fråga som i stor utsträckning är beroende av strukturen hos olika nationella rättssystem. Kommissionen anser emellertid också att beaktande av skyldigheten att ta fullt ansvar för att säkerställa livsmedelssäkerhet inom ramen för sanktionssystemet är ett viktigt sätt att bekräfta företagens ansvar för att deras produkter följer bestämmelserna. Som en konsekvens av detta borde underlåtenhet att uppfylla denna skyldighet resultera i hårdare straff när produkter inte följer bestämmelserna, medan uppfyllande av skyldigheten borde medföra att företagen till sitt försvar kan hävda att - 5 1- de uppvisat vederbörlig aktsamhet eller att de åtminstone tilldöms ett lindrigare straff. Frågan om "aktsamhetsförsvar" borde även bedömas i anslutning till möjligheten att utvidga räckvidden av säkerhetsskyldigheten till att omfatta även primär produktion. Kommissionen välkomnar detaljerade synpunkter i dessa frågor. 9. 10 8. Tillämpning av principen om produktansvar i livsmedelssektorn I rådets direktiv 85/374/EEG om tillnärmning av medlemsstatemas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister fastställs principen att en producent är ersättningsskyldig för bristande säkerhet hos en produkt. Direktivet gäller livsmedel likaväl som andra produkter. Definitionen av en produkt i artikel 2 i direktivet utesluter emellertid primära jordbruksprodukter och vilt. I direktivet avses med primära jordbruksprodukter produkter som erhålls från jordbmk, boskapsskötsel och fiske, medan produkter som genomgått inledande bearbetning undantas. Principiellt sett är därför obearbetade jordbruksprodukter och vilt undantagna från produktansvarsdirektivets räckvidd, även om medlemsstater kan välja att bestämma att även dessa produkter skall omfattas. Hittills har endast Finland, Grekland, Luxemburg och Sverige utnyttjat denna möjlighet. obearbetade Under senare år har allt högre krav hörts, särskilt från konsumentorganisationer, på att av produktansvarsdirektivets räckvidd. Dessa krav har nyligen ökat som en följd av rädslan för BSE. jordbruksprodukter omfattas primära skall Principiellt sett skulle innefattande av obearbetad primär jordbruksproduktion i produktansvarsdirektivets räckvidd vara ett viktigt steg för konsumentskyddet i gemenskapslagstiftningen. Likafullt bör man inte tro att en sådan utvidgning skulle innebära en lösning på alla problem som kan uppstå. I artikel 4 i direktivet anges att en person som skadats skall åläggas att bevisa skadan, bristen och orsakssambandet mellan brist och skada. Erfarenheterna har visat att det är mycket svårt att spåra den exakta källan för utbrott av livsmedelsburna sjukdomar. Ju längre period som förflyter mellan exponeringen av det smittade livsmedlet och symptomens uppträdande, desto större blir dessa svårigheter. Även om ett samband när det gäller BSE-fallet kan bevisas med den nya varianten av Creutzfeldt Jakobs sjukdom, innebär den mycket långa inkubationstiden att det förmodligen kommer att bli omöjligt att bevisa att en särskild produkt är orsak till skadan. En ytterligare fråga rör svårigheterna att spåra livsmedlets urspmng från försäljningsstället tillbaka till produktionsstället. Gemenskapen har nyligen vidtagit åtgärder för att säkerställa att det går att spåra produkter av nötkreatur tillbaka till produktionsstället och det har förts fram förslag om att dessa bestämmelser skulle kunna utsträckas till att omfatta även andra animalier. Det behöver också övervägas huruvida ytterligare bestämmelser beträffande spårning skall anges i rättsligt bindande instrument eller om den bättre täcks av frivilliga instmment. Ett antal av de största detaljhandlarna och distributörerna håller enligt uppgift på att utveckla system - 5 2- för att förbättra möjligheterna att spåra livsmedel. I detta sammanhang bör noteras att det i artikel 1. 3 i produktansvarsdirektivet anges att "om det inte går att fastställa vem som har producerat produkten, skall leverantören betraktas som dess producent. ". synes förhållanden av dessa Under produktansvarsdirektivets primär till jordbmksproduktion inte bör betraktas som ett alternativ till utvecklingen av ändamålsenliga produktsäkerhetsbestämmelser officiella kontrollsystem, utan som en ytterligare självständig åtgärd. Kommissionen välkomnar synpunkter på denna fråga. verkningsfulla utvidgningen obearbetad räckvidd omfatta som och om det att 9. 11 9. Bemötande av nya krav från konsumenthåll Det viktigaste målet för gemenskapens livsmedelslagstiftning har hittills varit att säkerställa den fria rörligheten för livsmedel inom gemenskapen, främst genom harmoniserad livsmedelslagstiftning. Däremot har lagstiftningen inte i någon större utsträckning omfattat näringsmässiga frågor eller varit inriktad på att bemöta allmänhetens oro. Den här grönboken, som presenteras i ett läge när allmänhetens oro för livsmedels- och hälsofrågor är stor, ger tillfälle till en debatt om nya tillvägagångssätt, både när det gäller allmän livsmedelspolitik och lagstiftning. Livsmedelslagstiftningen är en av hörnstenarna i livsmedelspolitiken och politiken rörande näringsmässiga frågor. Den kan spela en viktig roll genom att höja medvetenheten hos medborgarna i gemenskapen i fråga om deras inköp av livsmedel, kosthållning och tillagning av livsmedel. Den skulle även kunna uppmuntra till hälsosammare val, vilket i sin tur ger förbättrad hälsa, färre sjukdomsfall och ökad livslängd. För att uppnå dessa mål krävs samordnade insatser från sjukvårdssektorn, konsumenterna, statsmaktema, industrin och gemenskapen. Kommissionen välkomnar synpunkter på vilket tillvägagångssätt som skall användas på gemenskapsnivå när det gäller frågor om hälsa och näring, vilka initiativ som skall tas och vilka fall det innebär ändringar av gemenskapens livsmedelslagstiftning. Dessutom har konsumenterna blivit allt mer oroade över de metoder som deras mat produceras med. Ett växande antal konsumenter önskar säkerställa att den mat som de äter produceras på ett miljövänligt sätt och uppfyller krav på god djurhållning. Händelser på senare tid, särskilt farhågor för överföring av BSE till människor, har fast uppmärksamhet på oron för att vissa produktionsmetoder även kan ha inverkan på livsmedelssäkerheten. övriga diskussioner har fokuserats på de etiska och miljömässiga konsekvenserna av nya vetenskapliga upptäckter som genetiskt modifierade organismer i livsmedel och Idoning. Gemenskapslagstiftningen innehåller redan en rad bestämmelser som är avsedda att bemöta av bekämpningsmedel och veterinära läkemedel i livsmedelsproduktionen för att säkerställa att denna hålls på en nivå som är i överensstämmelse med god jordbruks- Strikta bestämmelser användningen reglerar denna oro. - 5 3- och veterinärsed. Gränsvärden håller på att fastställas för att säkerställa att rester av bekämpningsmedel och veterinära läkemedel samt miljö- och jordbruksföroreningar inte skall utgöra någon risk för konsumenternas hälsa. Gemenskapen har också antagit bestämmelser för god djurhållning. Detaljerna i dessa bestämmelser faller utanför denna grönboks räckvidd. De ger likafullt upphov till två betydelsefulla frågor som direkt berör livsmedelslagstiftningen: säkerhetsfrågan och frågan om konsumentinformation. föregående avsnitten Vad beträffar livsmedelssäkerheten finns det inte något utrymme för kompromisser. De i denna del beskriver hur riskbedömning och riskhanteringstekniker är införlivade i gemenskapens politik på livsmedelsområdet. Upprätthållandet av en hög säkerhetsnivå innebär emellertid att det inte vore ändamålsenligt att godkänna osäkra livsmedel eller osäkra produktionsmetoder ens under märkningskrav. Om de inte är säkra kan de inte tillåtas. Vad beträffar märkning krävs i direktiv 79/112/EEG för närvarande att information om processer eller behandling endast skall lämnas i märkningen om det är troligt att utelämnandet av sådan information skulle ge upphov till förvirring hos konsumenten, till exempel vad gäller produkter i pulverform samt frystorkade, djupfrysta, koncentrerade eller rökta produkter. Dessutom måste bestrålade livsmedel alltid märkas. Gemenskapslagstiftningen av kräver produktionsmetoder och processer som inte har någon inverkan på slutproduktens förekommit omfattande diskussioner mellan egenskaper. Det har nyligen samband med granskningen av parlamentet, rådet och kommissionen kommissionens nya livsmedel om förslag livsmedelsingredienser om i vilken utsträckning systematiska märkningskrav borde införas för livsmedel som framställs med hjälp av modem bioteknik. i förordning inte märkning emellertid nya och till Erfarenheterna pekar generellt sett på att när det finns ett genuint intresse från konsumentemas sida för mer information om särskilda aspekter på ett livsmedel, kommer det önskemålet ofta att uppfyllas genom producentemas och distributörernas till exempel genom märkning, telefonupplysning och Internet. Det kan bli nödvändigt att överväga nya gemenskapsåtgärder för att uppmuntra fortsatt utveckling av sådana frivilliga åtgärder. I särskilda fall, som märkning av nötkött, kan ytterUgare obligatoriska åtgärder vara lämpliga. Kommissionen välkomnar synpunkter på denna fråga. försorg på frivillig basis, 10. DEL V 11. SÄKERSTÄLLANDE AV ETT EFFEKTIVT GENOMFÖRANDE AV BESTÄMMELSERNA FÖR DEN INRE MARKNADEN 11. 1 1. Allmänna överväganden -54 Nu när harmoniseringen av nationell livsmedelslagstiftning i stora drag är genomförd är det nödvändigt att säkerställa att den inre marknaden fungerar effektivt i syfte skapa de fördelar som förutsetts för producenter och konsumenter. Behovet av att säkerställa en effektiv förvaltning av den inre marknaden har påpekats i Sutherland-rapporten från oktober 1992: "Den inre marknaden efter 1992: Att möta utmaningen" och av Europeiska rådet. I en serie meddelanden från kommissionen till rådet understryks också vikten av att den inre marknaden förvaltas på ett effektivt sätt. Det rör sig om följande dokument: administrativa Förvaltning av det ömsesidiga erkännandet av nationella regler efter 1992 (KOM(93) 669 slutlig, 15. 12. 1993). Utveckling av av det gemenskapslagstiftning inom ramen för den inre marknaden (KOM(94) 29 slutlig, 16. 2. 1994). Att få ut så mycket som möjligt av den inre marknaden (KOM(93) 632 slutlig, 22. 12. 1993). Åtgärdsplan för den inre marknaden (KOM(97) 184). tillämpning samarbetet för På senare tid har rådet för den inre marknaden antagit ett antal resolutioner vilka syftar till att säkerställa att de regler som styr den inre marknadens funktion är så enkla och direkta som möjligt. Möjligheterna till en förenkling av gemenskapens livsmedelslagstiftning diskuteras utförligt i del II och tas här inte upp på nytt. Målsättningen med denna del är att se över nuvarande system för säkerställandet av ett effektivt genomförande av gemenskapslagstiftning på den inre marknaden, och att välkomna förslag till förbättringar. 11. 2 2. Införlivande och tillämpning av gemenskapslagstiftning För att säkerställa en väl fungerande inre marknad är det självklart nödvändigt att övervaka medlemsstatemas införlivande av gemenskapsdirektiven och att få bekräftat att gemenskapsbestämmelserna tillämpas korrekt. Kommissionen har låtit göra flera specialstudier av tillämpningen av livsmedelsdirektiven och resultatet av dessa studier analyseras för närvarande. Fall av felaktig tillämpning kommer att tas upp med de berörda medlemsstaterna. Fömtom att gemenskapslagstiftning införlivas i den nationella lagstiftningen, utfärdar de nationella myndigheterna ofta instruktioner och riktlinjer för tillämpning för de officiella kontrollorganen, särskilt när lagstiftningen är mycket omfattande i sin räckvidd. Sådana riktlinjer är till för att säkerställa att lagstiftningen tillämpas enhetligt över hela medlemsstaten, och för att lösa praktiska tillämpningsproblem. Likafullt kan sådana riktlinjer skapa problem för förvaltningen av den inre marknaden när medlemsstater tillämpar olika tolkning av lagstiftningen, med följden att bestämmelserna inte tillämpas enhetligt över hela den inre marknaden. Det är därför av vikt att öppenhet bibehålls på gemenskapsnivå och att dessa skillnader åtgärdas där de uppstår. - 5 5- Under många år har kommissionen använt en informell arbetsmetod som innebär att man hanskjuter frågor om införlivandet av gemenskapslagstiftningen till de ständiga kommittéerna. Ett liknande förfarande har använts när oförutsedda problem har dykt upp under införlivandet av lagstiftningen. I många fall har dessa diskussioner utmynnat i en överenskommelse mellan de berörda myndigheterna i medlemsstaterna och kommissionen om hur lagstiftningen skall tolkas eller tillämpas. Kommissionen anser att detta är ett användbart förfarande som bör fortsätta och att kommitténs slutsatser bör bli mer lättillgängliga för berörda parter, underförstått att sådana i händelse av slutsatser meningsskiljaktigheter av gemenskapslagstiftningen ligger hos domstolen. inte har någon det formell rättslig status och att tolkningen slutgiltiga ansvaret för I öppenhetens intresse bör slutligen samtliga berörda parter uppmuntras att öppet diskutera införlivandet och tillämpningen av gemenskapslagstiftningen i ett fomm där medlemsstaterna kan rådfrågas och där olika sociala och ekonomiska intressen får möjlighet att uttrycka sin uppfattning. I detta syfte välkomnar kommissionen synpunkter på om det är önskvärt att sammankalla regelbundna möten med representanter från medlemsstaterna, producenterna, industrin, handeln och införlivandet av konsumenterna för att diskutera allmänna frågor rörande gemenskapslagstiftning. Särskilda frågor som rör bristande överensstämmelse mellan nationell lagstiftning och gemenskapslagstiftning skulle emellertid inte omfattas av dessa möten, utan även fortsättningsvis hanteras i enlighet med kommissionens fastställda förfaranden. 11. 3 3. Kontroll och genomförande I enlighet med fördraget ligger ansvaret för kontroll och genomförande av EG- bestämmelser i första hand hos de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Gemenskapslagstiftningen har följt den traditionella praxisen i medlemsstaterna som fastställer särskilda bestämmelser för inspektion av animalier och mer allmänna principer för inspektion av andra livsmedel. Gemenskapens huvudsakliga roll på kontrollområdet är inte att ersätta de kontroller och genomförandeåtgärder som utförs av medlemsstaternas behöriga myndigheter, utan att kontrollera på vilket sätt de genomför den relevanta lagstiftningen i respektive länder. För att säkerställa att de kontrollåtgärder som vidtas på gemenskapsnivå är oberoende och effektiva har kommissionen genomfört ändringar i de avdelningar som sysslar med kontrollåtgärder och har lämnat ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om kommande politik på området. Med tanke på kontrollåtgärdemas viktiga bidrag till effektivt genomförande av gemenskapens lagstiftning, som innebär gemensamma ansträngningar från kommissionens och de nationella myndighetemas sida, välkomnar kommissionen synpunkter från berörda parter på den nya politiken. -56 11. 4 3. 1 Veterinära kontroller Lagstiftningen avseende kontroller på veterinärområdet, av animalier, är fullt harmoniserad på gemenskapsnivå genom vertikala direktiv som anger kontrollbestämmelser för varje produkt eller produktgrupp (färskt kött, hönskött, köttprodukter, fisk och fiskeriprodukter, mjölk och mjölkprodukter osv. ). Dessa bestämmelser ses för närvarande över med målsättningen att skapa en kodifierad, förenklad version (se del H, avsnitt 8. 1). är ansvariga för den dagliga I den befintliga kontrollhierarkin är producenten i första hand ansvarig för att producera livsmedel som är lämpade för mänsklig konsumtion. De nationella kontrollmyndigheterna av gemenskapsregler för berörda produkter och kommissionen är i sin tur ansvarig för kontrollen av att de nationella myndigheterna tillämpar gemenskapsreglema effektivt och enhetligt. Det kommer att bli nödvändigt att granska den nuvarande uppdelningen frågan måste förenklingen av uppmärksammas både veterinärlagstiftningen och mot bakgrund av kommissionens interna genomgång av sina kontroll- och inspektionsavdelningar. livsmedelskontrollen. Den led i den pågående av ansvaret tillämpningen för ett som Kommissionen finansierar regelbundna kurser som samlar veterinärinspektörer från flera medlemsstater tillvägagångssätt beträffande samordna deras tillämpningen av gemenskapslagstiftningen. för att Kommissionens gemenskapskontor för veterinär och fytosanitär inspektion och kontroll har varit ansvarigt för kontroller på plats i medlemsstaterna och i tredje land som exporterar djur eller animalieprodukter till gemenskapen. Kontoret har nyligen överförts till generaldirektorat XXIV Konsumentpolitik och har bytt namn till "EG- kontoret för kontroll av produktkvalitet". Kontorets uppgift består av att övervaka de nationella kontrollmyndigheters arbete genom att kontrollera genomförandet av relevant gemenskapslagstifhing snarare än att fungera som ersättning för de nationella kontrollmyndigheterna. Kontoret kan för närvarande bara utföra en del av de uppgifter det åläggs i gemenskapslagstiftningen. Kommissionen har undersökt kontorets roll, ansvar och driftsätt. Resultatet har överlämnats i ett meddelande till rådet och Europaparlamentet. 11. 5 3. 2 Övriga officiella kontroller av livsmedel I gemenskapslagstiftningen anges de allmänna principerna för den officiella kontrollen av livsmedel. Kontrollen består av inspektion, provtagning och analys, inspektion av personalhygien, undersökning av skriftligt dokumentationsmaterial och undersökning av kontrollsystem som satts upp av företag. Inspektionen skall omfatta samtliga stadier i produktion, tillverkning, import till gemenskapen, bearbetning, lagring, transport, distribution och handel. Produkter som är avsedda att vidarebefordras till en annan medlemsstat skall kontrolleras med samma noggrannhet som produkter som är avsedda för att släppas ut på marknaden i den berörda - 5 7- medlemsstaten, och en produkt får inte undantas från kontroll bara därför att den är avsedd för export från gemenskapen. Förfaranden för administrativt samarbete mellan medlemsstaterna har dessutom utvecklats när det gäller frågor som är förknippade med kontroll och tillämpning för att säkerställa att nödvändiga kontroller utförs effektivt och enhetligt över hela gemenskapen. Kommissionen upprättar följaktligen varje år ett samordnat program för kontroll av livsmedel. Medlemsstaterna utbyter statistiska uppgifter rörande driften av kontrollsystem, antalet inspektioner som har utförts och karaktären hos de överträdelser som beivrats. De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna är ålagda att bistå varandra med administrativ assistans i alla övervakningsförfaranden som har anknytning till rättsliga bestämmelser och kvalitetsstandarder tillämpliga på livsmedel och vid handläggningen av alla överträdelser av livsmedelslagstiftning. Utbyte mellan nationella livsmedelsexperter sker inom Karolus-programmet. Dessutom har en liten centraliserad livsmedelskontrollenhet för gemenskapen inrättats för att kontrollera i nationella kontrollsystem. Dessa inspektörer enhetligheten och effektiviteten genomför för närvarande sitt program för första besök hos alla medlemsstater. Målsättningen med denna verksamhet är att underlätta förvaltningen av den inre marknaden genom att upprätta ett ömsesidigt förtroende mellan nationella inspektörer och sålunda undanröja behovet av att upprepa kontroller av produkter som producerats i andra medlemsstater. Det bör dock understrykas att medlemsstatemas officiella inspektionsorgan har begränsade resurser och inte kan inspektera varje sats av varje produkt på en marknad där värdet av livsmedelskonsumtionen uppskattas till runt 500 miljarder ecu. Systematisk, officiell inspektion skulle dessutom inte vara ändamålsenligt mot bakgrund av de kvalitets- och säkerhetskontrollförfaranden som utvecklats i industrin under senare år. Av detta skäl koncentreras officiell inspektion i alla industrialiserade länder allt mer på relevansen och tillförlitligheten hos företagens egna interna kontrollförfaranden för att nå målen om produktöverensstämmelse. Detta innebär en effektivare användning av offentliga medel eftersom inspektionsmyndigheterna kan koncentrera sina ansträngningar på de företag vars verksamhet ger anledning till oro, och minska antalet officiella kontroller i de företag som har infört tillförlitliga och ändamålsenliga system. Om en säkerhetsskyldighet infördes för livsmedelsföretag skulle det därför te sig lämpligt att i gemenskapsbestämmelserna innefatta ett allmänt krav på att de officiella inspektionsorganen skall fastställa hur ofta inspektioner skall genomföras och hur omfattande de skall vara. Detta beslut bör inte enbart grundas på den risk i fråga, utan också på som är förknippad med hvsmedlen och driften ändamålsenligheten och tillförlitligheten hos de interna kontrollförfaranden som företaget infört för att säkerställa och kontrollera att hvsmedlen följer de standarder som krävs. Genom att tillämpa dessa principer skulle de allmänna bestämmelserna om inspektion av livsmedel bringas i överensstämmelse med artikel 8 i det allmänna direktivet om livsmedelshygien i vilket anges att alla hvsmedelsanläggningar skall - 5 8- inspekteras med en regelbundenhet som är anpassad till de risker som är förknippade med anläggningen. Vid användningen av nya kontrollsystem skall dessutom vederbörlig hänsyn tas till nya hjälpmedel som utvecklas av industrin, såsom färskhetsindikatorer som används för att visa om det har förekommit avbrott i kylkedjan vid distributionen av en produkt. Slutligen har farhågor uttryckts för bristen på öppenhet när det gäller livsmedelsinspektion och livsmedelskontroll, och konsumentemas bristande tillgång till inspektionssystemens arbete. Dessa farhågor har behandlats i kommissionens meddelande om konsumenthälsa och livsmedelssäkerhet. 11. 6 4. Sanktioner I kommissionens meddelande om sanktionemas roll vid genomförandet av gemenskapslagstiftning avseende den inre marknaden (KOM(95) 162 slutlig) drog den slutsatsen att de sanktioner som fastställts av medlemsstaterna för överträdelse av lagstiftningen avseende den inre marknaden skall motsvara de sanktioner som anges i motsvarande bestämmelser i nationell lagstiftning samt vara verkningsfull, rimlig och avskräckande. Dessa allmänna principer bekräftades av rådet för den inre marknaden i dess resolution av den 6 juni 1996. Det verkar därför som om dessa principer kommer att införas i gemenskapens livsmedelslagstiftning. Kommissionen välkomnar synpunkter i denna fråga. 11. 7 5. Förvaltning av den inre marknaden på områden som inte har harmoniserats På områden som inte har harmoniserats på gemenskapsnivå ger domstolens praxis en grundval för säkerställande av fri rörlighet för livsmedel. Det viktigaste instrumentet för förvaltningen av den inre marknaden är fortfarande principen om ömsesidigt erkännande, som är ett resultat av domstolens rättspraxis efter Cassis de Dijon domen. I sitt tolkningsmeddelande har kommissionen lagt fram sin tolkning av principerna rörande den fria rörligheten för livsmedel mot bakgrund av domstolens rättspraxis. I kommissionens meddelande från 1989 om fri rörlighet för livsmedel inom gemenskapen, anger exempelvis kommissionen sin tolkning av de regler som gäller i frånvaro av gemenskapslagstiftning. Medlemsstaterna är skyldiga att tillåta livsmedel på sitt territorium som lagligen är producerade och utsläppta på marknaden i andra medlemsstater. I frånvaro av harmoniserade bestämmelser på gemenskapsnivå, får import och utsläppande på marknaden av sådana livsmedel endast begränsas när detta: kan påvisas vara nödvändigt för att tillfredsställa tvingande krav (folkhälsa, skydd av konsumenten, rättvis handel, miljöskydd), står i proportion till syftet, - 5 9- är det sätt att nå detta syfte som utgör minst hinder för handel. I dessa meddelanden beskrev kommissionen även de viktigaste problemen som rör den fria rörUgheten för Uvsmedel, nämligen: handelsbeteckning (dvs. den benämning under vilken det importerade livsmedlet får säljas), förekomsten av tillsatser i Uvsmedel. De viktigaste problemen som beskrevs i meddelandena tycks därefter i stort sett ha blivit lösta, antingen som en följd av harmonisering av lagstiftning eller som ett resultat av utvecklingen av domstolens rättspraxis. Emellertid har andra problemområden växt fram, t. ex. de som nämns i del II, avsnitt 8. Fram till i dag har kommissionen förfogat över följande två huvudverktyg för förvaltningen av den inre marknaden på områden som inte har harmoniserats: Granskning av förslag till nationella tekniska bestämmelser som har anmälts i enkghet med direktiv 83/189/EEG (behandlas i del H, avsnitt 7). Undersökning av klagomål om att medlemsstaterna överträder de bestämmelser om fri rörlighet av varor som anges i artikel 30-36 i fördraget. Trots en viss förtegenhet från industrins sida när det gäller att föra fram formella klagomål till kommissionen, är det fortfarande livsmedelssektorn som svarar för det högsta antalet klagomål som mottas av kommissionen enligt artikel 30-36 i fördraget. Kommissionen har vidtagit åtgärder för att rationalisera och påskynda handläggningen av klagomål. Därtill utgör möjligheten att dra klagomål inför nationeU domstol, och om så erfordras erhålla ett förhandsbesked från EG- domstolen i enlighet med artikel 177, ett alternativt tillvägagångssätt. Från den 1 januari 1997 har kommissionen tillgång till en ny betydelsefull mekanism för förvaltningen av den inre marknaden. I enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets beslut om ett förfarande för ömsesidigt utbyte av information om nationella åtgärder som avviker från principen om fri rörlighet för varor inom gemenskapen, åläggs medlemsstaterna, på de villkor som anges i beslutet, att informera kommissionen om åtgärder som inkräktar på den fria rörUgheten för en produkttyp eller produktmodell som lagligen produceras eller utsläpps på marknaden i en annan medlemsstat. Den fortgående anpassningen till detta nya förfarande ger kommissionen en betydligt bättre bild av den verkliga situationen på den inre marknaden, och gör det möjligt för den att vidta lämpliga korrigeringsåtgärder när så behövs. Kommissionen välkomnar synpunkter på den fria rörUgheten för Uvsmedel på områden som inte har harmoniserats, särskilt humvida ovan beskrivna principer har blivit fullt genomförda på nationeU nivå, och fortfarande är aktuella. 60- 12. DEL VI DEN YTTRE DIMENSIONEN 12. 1 1. Allmänna överväganden I tillämpas enlighet med EES-avtalet Konsekvenserna av gemenskapens livsmedelslagstiftning begränsar sig inte till enbart gemenskapen. gemenskapens livsmedelslagstiftning i Norge och Island, och kommer inom kort att tillämpas i Liechtenstein. Medlemskandidaterna i Central- och Östeuropa och Cypern håller på att anpassa sin lagstiftning för att tillämpa gemenskapsbestämmelser som en förberedelse till gemenskapen. TuUunionavtalet mellan gemenskapen och Turkiet omfattar harmonisering av lagstiftning och förhandlingarna med Schweiz befinner sig också på ett långt framskridet stadium. Ett antal länder utanför gemenskapen använder också gemenskapslagstiftningen som modell för sin egen lagstiftning, vilken ofta väl speglar berörda internationella standarder som anges i Codex Ahmentarius. för sin anslutning Den inre marknadens principer gäller även varor från tredje land som har satts i fri rörlighet. Sådana produkter måste uppfylla i gemenskapslagstiftningen för produkter som tillverkas inom gemenskapen. För animaliska och vegetabiliska Uvsmedel finns det särskilda veterinära och fytosanitära inspektions- och intygsförfaranden som vidtas på införselorten till gemenskapen, och särskilda kontroUer avseende kvalitetsstandarder för obearbetade frukter och grönsaker avsedda för import och export. Kommissionen utför även inspektioner i tredje land. samtliga krav som anges I andra fall finns det inte några särskilda förfaranden för inspektion och utfärdande av intyg för import och export. Kontroll av produkter genomförs slumpmässigt på införselorten eUer destinationsorten och importörernas verksamhet kan också bU föremål för kontroll. Bättre samordning av importkontrollen kan behöva övervägas. Det är också värt att påminna om att Uvsmedel finns med på den förteckning över produkter som mer specifikt täcks av kontroUer som utförs enligt rådets förordning (EEG) 339/93 om kontroU av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet. exportör Fömtom att gemenskapen är en betydande importör av Uvsmedel, är den också en betydande för av Uvsmedel. Gemenskapens livsmedelsprodukter beräknas 1996 uppvisa ett överskott på mer än 10 miljarder ecu. Under dessa förhållanden är det viktigt att säkerstäUa att gemenskapens egen interna lagstiftning ger våra viktigaste handelspartners ändamålsenlig försäkran, och att vår export inte utsätts för omotiverade restriktioner när det gäUer att få tiUgång till marknader utanför gemenskapen. handelsbalans På senare år har betydande förändringar ägt mm i det multUaterala handelssystem som gäUer för Uvsmedel och i de bUaterala relationerna meUan gemenskapen och dess viktigaste handelspartners. 6 1- 12. 2 2. Den multilaterala dimensionen Både de förändringar som nyUgen införts genom WTO-avtalen och de som rör Codex Alimentarius inverkar på Uvsmedelslagstiftningen. 12. 3 2. 1 WTO-avtalen Ett flertal av de avtal som slöts vid slutet av Uruguayrundan har haft betydande inverkan på livsmedelssektorn. Jordbruksavtalet har avgörande inverkan på villkoren internationella hvsmedelshandeln. Genomförandet av avtalet om för den handelsanknutna aspekter på immaterieUa rättigheter kommer att underlätta det internationella erkännandet av ursprungsbeteckningar och särartsskydd som har godkänts i enlighet med berörda gemenskapsförordningar. Det är emellertid ändringarna i avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet) och det nya avtalet om sanitära och fytosanitära bestämmelser (SPS-avtalet) som kommer att få de viktigaste konsekvenserna för gemenskapens Uvsmedelslagstiftning. Dessa båda avtal är utformade för att förhindra teknisk lagstiftning avsedd att skydda mänsklig hälsa eUer säkerhet, skydda människors, djurs eUer växters hälsa eUer liv, skydda konsumenter mot vilseledande metoder och skydda miljön, vilken används för att skapa, eUer resulterar i, omotiverade hinder för internationell handel. Gemenskapen är en fullvärdig part i bägge avtalen, som därför gäller både gemenskapslagstiftning och lagstiftning som antas av medlemsstaterna. Avtalen uppmuntrar WTOs medlemmar att delta fullt ut i utvecklingen av harmoniserade internationella standarder som syftar till att minska handelshinder som uppstår på grund av motstridiga nationella bestämmelser. Om en medlem iakttar de standarder, riktlinjer och rekommendationer som utfärdas av relevanta internationella organisationer när den antar en bestämmelse, anses bestämmelsen i fråga vara i Överensstämmelse med avtalet. Bägge avtalen tillerkänner emellertid också partema rätt att, i egenskap av suveräna enheter, anta bestämmelser som innebär ett mera långtgående skydd än vad som anges i relevanta internationella standarder, under förutsättning att dessa bestämmelser inte medför någon omotiverad begränsning av den internationella handeln. För att uppmuntra öppenhet anges i bägge avtalen att förslag till bestämmelser som kan inverka på den internationella handeln i förväg skall anmälas, för på så sätt ge övriga WTO-medlemmar möjlighet att lämna synpunkter på dem. TBT-avtalet gäUer för alla produkter, inklusive jordbruksprodukter, och omfattar alla bestämmelser som kan inverka på den internationeUa handeln. Det gäller emeUertid inte sanitära eller fytosanitära bestämmelser enUgt definitionen i SPS- avtalet. För att uppnå målen anges i avtalet ett antal principer: de avtalsslutande statemas bestämmelser skall ha ett legitimt syfte, de bestämmelser som antas skall vara ändamålsenliga eller stå i proportion till dessa syften, det får inte finnas alternativ -62- som skulle förorsaka mindre störningar i den intemationeUa handeln, och det får inte förekomma någon diskriminering. De syften på livsmedelsområdet som, i enlighet med TBT-avtalet, kan motivera att bestämmelser som avviker från relevanta intemationeUa standarder antas av en avtalsslutande part innefattar: hinder för metoder som kan vara vilseledande (vilseledande information), skydd av mänsklig hälsa eUer säkerhet, skydd av djurs Uv eUer hälsa, och miljöskydd. Motiveringen för bestämmelser som antas för att uppnå dessa legitima syften kan innefatta vetenskapliga och tekniska uppgifter, berörda bearbetningsmetoder eUer produktens slutliga användning. SPS-avtalet gäller bestämmelser: sjukdomar, för skydd av djur eUer växters Uv och hälsa mot risker som härrör från införsel, framkallande eUer spridning av sjukdomsbärande farsoter, organismer, sjukdomsframkallande organismer, för skydd av människors eUer djurs Uv och hälsa mot risker som härrör från tillsatser, föroreningar, gifter eUer sjukdomsalstrande organismer i maten, för skydd av mänskligt Uv och mänsklig hälsa mot risker som härrör från sjukdomar som överförs av växter, djur eUer produkter av dessa, eller från införsel, framkallande eller spridning av farsot. för att förebygga eUer begränsa annan skada från införseln, framkaUandet eUer spridningen av farsot. Huvudsyftet med SPS-avtalet är att upprätthålla en medlemsstats suveräna rätt att hålla den nivå på hälsoskyddet som den bedömer som lämplig, men att säkerställa att dessa suveräna rättigheter inte missbrukas i protektionistiska syften och inte medför onödiga hinder för internationell handel. De bestämmelser som medlemsstaterna antar för att nå den skyddsnivå de valt måste vara gmndade på en bedömning av hälsoriskerna som beaktar tiUgänglig vetenskaplig inspektion, provtagnings- och testmetoder, och, när det gäller växters och djurs Uv och hälsa, relevanta ekonomiska faktorer. produktionsmetoder, bevisning, processer och får inte Bestämmelser innebära godtycklig eUer orimlig diskriminering av medlemsstater där identiska eUer liknande förhållanden råder. De får inte begränsa handeln mer än vad som är nödvändigt för att uppnå en ändamålsenlig skyddsnivå med beaktande av tekniska och ekonomiska förutsättningar. Medlemsstaterna får införa eUer bibehålla bestämmelser som medför en högre skyddsnivå än vad som skulle uppnås med bestämmelser som grundas på intemationeUa standarder, riktlinjer eUer rekommendationer om det finns vetenskapliga skäl för detta, eUer som en konsekvens av den skyddsnivå medlemsstaten bedömer vara lämphg. TiU skillnad från TBT-avtalet hänvisas i SPS-avtalet särskilt till en del av de intemationeUa organisationer vars standarder, riktlinjer eUer rekommendationer anses vara relevanta. Dessa är, när det gäUer Uvsmedelssäkerhet, Codex Alimentarius- 63 kommissionen, för djurhälsa och zoonoser, IntemationeUa byrån för bekämpande av intemationeUa och smittsamma växtskyddskonventionen. husdjurssjukdomar, växthälsa, för WTO-medlemmar som inte uppfyller relevanta intemationeUa standarder kan hanteras på bland annat följande sätt: De WTO-medlemmar som anser att nationella bestämmelser, som anmäls tUl dem i enlighet med anmälningsförfarandena, står i strid med SPS- och TBT- avtalen, kan begära en motivering. NationeUa bestämmelser kan tas upp i de kommittéer som är ansvariga för förvaltningen av avtalen. I SPS-avtalet fastställs till exempel att när det gäller lagstiftning som har ett avgörande inflytande på internationell handel, vilken skall förtecknas av förvaltningskommittén, måste en medlemsstat som underlåter att följa en internationell standard lägga fram sina skäl för kommittén. Tvister kan lösas av särskilda paneler som inrättats inom ramen för WTO. 12. 4 2. 2 Utvecklingen inom Codex Alimentarius Livsmedels- och jordbruksorganisationen (FAO) och Världshälsoorganisationen (WHO) inrättade 1962 en gemensam FAO/WHO-kommitté angående Codex Alimentarius för att utarbeta standarder, rekommendationer och riktlinjer i syfte att skydda konsumentemas hälsa, säkerstäUa god handelssed och underlätta intemationeU handel. Codex hade 146 medlemsländer 1994. Den har fastställt 237 standarder för Uvsmedelsråvaror och 41 regler om god hygien och god livsmedelsteknik. 185 bekämpningsmedel har utvärderats vilket lett till fastställandet av 3 274 gränsvärden för bekämpningsmedelsrester. Dessutom har 760 olika livsmedelstillsatser och 25 föroreningar utvärderats tillsammans med 54 veterinärläkemedel. En konferens i mars 1991 om livsmedelsstandarder, kemikalier i Uvsmedel och intemationeU handel, organiserad av FAO och WHO i samarbete med GATT, byggde vidare på erfarenheterna från GATT för att planera den framtida utveckUngen av Codex Alimentarius och ett nytt SPS-avtal. SPS-avtalet ger intemationeU referensstatus åt de standarder, riktlinjer och rekommendationer och regler om god hygien som antagits av Codex. Codex har påbörjat en genomgripande översyn av sina metoder och förfaranden så att den skall kunna uppfylla den roU som den tilldelats i enlighet med SPS. Detta har lett till ett antal reformer för att förbättra effektiviteten i förferandena för utarbetande och antagande av standarder. Dessutom håUer innehåUet i ett stort antal Codex- standarder på att ses över för att ta hänsyn tiU de nya WTO-avtalen. FörhåUandet mellan Codex och SPS-avtalet behöver emeUertid ytterUgare förtydUgas och förfinas. 64- Gemenskapen har för avsikt att spela en konstmktiv roU i utformningen och genomförandet av dessa nya metoder, att sträva efter en hög skyddsnivå på hälso- och konsumentskyddet och att säkerställa att den har tillräckUga resurser för detta. 12. 5 2. 3 Konsekvenserna för gemenskapen av denna utveckling Denna utveckling livsmedelsområdet. får en rad följder för gemenskapens verksamhet på 1. Gemenskapen kommer på intemationeU nivå i ökad utsträckning att avkrävas vetenskaplig motivering för sina bestämmelser. De förslag som anges ovan om förberedande samråd med de vetenskapUga kommittéerna bör även övervägas som förslag i samband med de förändringar som krävs av gemenskapen på internationell nivå. 2. Eftersom gemenskapen måste kunna motivera bestämmelser som avviker från relevanta intemationeUa standarder, är de viktigt att beakta den intemationeUa dimensionen i gemenskapens vetenskapUga bedömningsarbete. Ledamöterna i gemenskapens vetenskapliga kommittéer måste kunna samarbeta med andra koUeger, särskilt inom ramen för intemationeUa kommittéer med vetenskapUga experter såsom gemensamma expertkommittén för livsmedelstillsatser (JEFCA) och gemensamt möte om bekämpningsmedelsrester (JMPR), som är ansvariga för de vetenskapliga bedömningar av faror som utgör den vetenskapliga grundvalen för utformningen av Codex-standarder. IntemationeUa bedömningar av särskilda faror bör, i förekommande fall, så långt som möjligt beaktas, emellertid utan att gemenskapen behöva göra avkall på sin skyddsnivå. 3. Det nya läget innebär inte bara en utmaning för gemenskapen, utan också ett tillfälle att säkerställa att de nya bestämmelser som vidtas av våra viktigaste handelspartners också stämmer överens med deras internationella åtaganden. För att utnyttja detta tillfälle på bästa sätt måste gemenskapen vara beredd att tillhandahålla nödvändiga resurser för att granska de bestämmelser som utformas av våra handelspartners. Detta kan endast ske genom ett nära samarbete mellan kommissionen, medlemsstaterna och de vars intressen direkt berörs, särskilt gemenskapsproducenter och -industri. 4. Gemenskapen måste också kunna delta fullt ut i de förhandlingar inom Codex Alimentarius och andra fora som leder till antagandet och godkännandet av internationella standarder. Gemenskapens fuUa deltagande är väsenthgt när det gäller att säkerställa att gemenskapens intressen tillvaratas vid utarbetandet av intemationeUa standarder som kommer att användas som referens vid bedömningen av lagligheten hos gemenskapens egen lagstiftning. Den nuvarande situationen där gemenskapen är en fullvärdig part i WTO-avtalen, men endast beviljas observatörstatus vid utarbetandet av internationella standarder inom Codex, utgör ett oacceptabelt missförhållande som måste rättas till snarast möjligt genom beviljande av fullt medlemskap åt gemenskapen i Codex AUmentarius. Ett förslag i denna riktning har lagts fram inför rådet som -65 har givit kommissionen mandat att påbörja förhandlingarna med Codex- sekretariatet. Mot bakgrund av gemenskapens behörighet på området för växtskydd och med beaktande av målen för IntemationeUa växtskyddskonventionen, deltar kommissionen på samma sätt i översynen av konventionen och har för avsikt att följa den. Som en naturlig följd av detta bör gemenskapens deltagande i intemationeUa vetenskapUga ansträngningar ökas när det gäller att bedöma befintliga faror. Direktiv 93/5/EEG om vetenskapligt samarbete skapar redan en grundval för gemenskapsorganens deltagande i intemationeUt vetenskapligt samarbete. I förslaget till Femte ramprogrammet ingår ett sådant ökat deltagande. 12. 6 3. Den bilaterala dimensionen Den globala utvecklingen skapar också en allmän ram inom vilken enskilda länder även kan underteckna sina egna bilaterala avtal. Artikel 4 i SPS-avtalet uppmuntrar utvecklingen av bilaterala likvärdighetsavtal och Codex Alimentarius kommitté för import/exportintyg för Uvsmedel och inspektionssystem förbereder också riktlinjer för att uppmuntra utvecklingen av bilaterala avtal. Dessa avtal gör det möjligt att utvärdera de områden där de regler och garantier som erhålls genom officiella inspektions- och intygsförfaranden anses likvärdiga, med andra ord anses skapa samma grad av skydd, även om de kan skilja sig åt. Erkännande av likvärdighet hjälper tiU att underlätta handel genom att förenkla handelsvillkoren mellan de undertecknande staterna. Sådana avtal är särskilt nödvändiga när lagstiftningssystemen grundas på genomförande av förebyggande åtgärder, som de som bygger på HACCP-principer, i samband med tillverkning och beredning. Bevis på att systemet tillämpas kan endast erhållas genom att inspektion utförs vid företagen och inte enbart genom besiktning av den färdiga produkten. Dessa avtal gör det även möjligt att hantera officiella inspektionsresurser mera effektivt utan att nivån på konsumentskyddet sänks, genom att undvika onödiga upprepningar av inspektion som redan har utförts på ett vederbörligt sätt av exportlandet. De kan dessutom underlätta tekniskt samarbete mellan olika länder på forskningsområdet, vid utformningen av hvsmedelsbestämmelser, och vid kontroller och utfärdande av intyg. I detta sammanhang bör det påpekas att rådet den 21 september 1992 antog ett beslut som ger kommissionen fullmakt att förhandla fram avtal mellan gemenskapen och vissa länder utanför denna om ömsesidigt erkännande när det gäller bedömning av överensstämmelse. Vidare har kommissionen, på grundval av andra mandat från rådet, inlett förhandlingar när det gäUer bUaterala veterinära och fytosanitära likvärdighetsavtal. Ett avtal med Nya Zeeland har ingåtts och undertecknats av rådet. Ett förslag tiU avtal med Tjeckien har färdigställts och överlämnats tiU rådet. FörhandUngar pågår med andra handelspartners, till exempel Australien, Kanada och - 6 6- Förenta staterna, sydamerikanska länder, i synnerhet Argentina, Chile och Umguay samt associerade länder i Central- och Östeuropa. För att underlätta utvecklingen av likvärdighetsavtal utanför det veterinära och fytosanitära området bör en komplettering övervägas av befintUga bestämmelser om officiell kontroU med åtgärder som syftar till att: inspektionen av säkerställa att följer intemationeUa bestämmelser, särskilt genom att beakta humvida de står i proportion till farorna på det sätt som föreslås ovan och genom att medge att avtal som erkänner likvärdighet övervägs, exportprodukter import- och för bedömning göra det möjligt för den speciella grupp av gemenskapstjänstemän som är officiella ansvariga livsmedelskontrollsystemens likvärdighet och effektivitet i medlemsstaterna, i enlighet med direktiv 93/99/EEG, att också samarbeta med medlemsstaterna vid bedömning och inspektion av de officiella kontroUsystemen i länder utanför gemenskapen inom ramen för förhandlingar om och förvaltning av ett avtal som erkänner likvärdighet. kontroU och av de Dessutom upprätthåller gemenskapen flera bilaterala kontakter med sina största handelspartners om reglering av livsmedelssektorn, inklusive den transatlantiska dialogen. 67- ISSN 1024-4506 KOM(97) 176 slutlig DOKUMENT SV 03 06 01 10 Katalognummer : CB-C0-97-196-SV-C ISBN 92-78-19515-4 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg