title: COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Plano de acção para o trânsito na Europa - uma nova política aduaneira

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text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 30. 04. 1997 COM(97) 188 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO PLANO DE ACÇÃO PARA O TRÂNSITO NA EUROPA UMA NOVA POLÍTICA ADUANEIRA RESUMO DA COMUNICAÇÃO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. O TRÂNSITO, UM INSTRUMENTO ESSENCIAL PARA AS TROCAS COMERCIAIS E PARA A INTEGRAÇÃO ECONÓMICA DO CONTINENTE EUROPEU UMA ACÇÃO FIRME PARA SALVAGUARDAR OS REGIMES EM CRISE AS FALHAS DO REGIME O PASSIVO DO REGIME: AS DÍVIDAS VENCIDAS AS LINHAS DIRECTRIZES DO PLANO DE ACÇÃO O REFORÇO DA ORGANIZAÇÃO E DA COOPERAÇÃO ADUANEIRAS UM REGIME COM UMA VOCAÇÃO EUROPEIA ACÇÕES ESPECÍFICAS PARA A GESTÃO E O CONTROLO DO TRÂNSITO UMA REFORMA CUJO ÊXITO DEPENDE DO EMPENHO DOS INTERVENIENTES DO TRÂNSITO 10. UM REGIME ABERTO AO FUTURO E UM ENQUADRAMENTO EM CONSTANTE MUTAÇÃO ANEXO: PLANO DE ACÇÃO PARA O TRÂNSITO O TRÂNSITO, UM INSTRUMENTO ESSENCIAL PARA AS TROCAS COMERCIAIS E 1. PARA A INTEGRAÇÃO ECONÓMICA DO CONTINENTE EUROPEU 1. 1 O trânsito aduaneiro constitui uma peça essencial do edifício comunitário e um elemento suspender fundamental da estratégia das empresas europeias. Ao temporariamente os direitos e outros encargos normalmente aplicáveis às mercadorias importadas, o trânsito proporciona uma grande flexibilidade e uma proximidade total às operações de desalfandegamento dessas mercadorias, tanto no interior da União, em virtude do trânsito comunitário, como no comércio com os nossos parceiros no âmbito da convenção de trânsito comum concluída com os países da EFTA e do Grupo de Visegrado, ou da Convenção TIR, que conta actualmente 59 partes contratantes. 1. 2 A integração dos países da Europa Central e Oriental no regime de trânsito comum constitui um elemento importante da estratégia de pré-adesão, instituída com base nos acordos europeus de associação e no Livro Branco da Comissão. Para quatro países do Grupo de Visegrado, essa integração constitui já uma realidade, proporcionando-lhes um enquadramento concreto de preparação para a sua futura adesão à União e implicando-os directamente na reforma em curso. Quanto aos países candidatos ao trânsito comum, o seu interesse é integrarem-se num regime que os possa acolher nas melhores condições. Estas garantias só poderão ser proporcionadas por um trânsito aduaneiro renovado, baseado em procedimentos informatizados. 1. 3 Anualmente, são emitidos nos países do trânsito comum cerca de 18 milhões de títulos de trânsito e 1 milhão de cadernetas TIR (em cerca de 2 a 3 milhões utilizados por todas as Partes Contractantes da Convenção TIR). Este impressionante volume de operações envolve quantidades e valores consideráveis de mercadorias e, correlativamente, montantes de direitos e encargos que ascendem a milhares de milhões de ecus. Em consequência, a fim de reduzir a sua vulnerabilidade à fraude, estes regimes devem não só ser adaptados às necessidades do comércio moderno mas também ser objecto de uma reforma profunda. 1. 4 Com efeito, as fraudes cometidas nos últimos anos no âmbito das operações de trânsito traduziram-se financeiramente em perdas consideráveis para os orçamentos nacionais e comunitário. Essas fraudes são igualmente responsáveis pela introdução ilícita no mercado europeu de mercadorias não sujeitas a tributação ou a qualquer tipo de controlo e que ameaçam tanto a competitividade das nossas empresas como a saúde e a segurança dos cidadãos europeus. 1. 5 Esta verdadeira crise do trânsito, salientada pela Comissão em três comunicações de 1995 e 1996 dirigidas ao Parlamento Europeu e ao Conselho, bem como pelo Tribunal de Contas, no seu relatório de 1994 sobre o trânsito, foi confirmada pelo Parlamento e pela sua Comissão de Inquérito sobre o Trânsito Comunitário. Esta comissão contribuiu grandemente para a consciencialização dos encarregados da gestão e dos utilizadores destes regimes quanto à urgência de empreender uma reforma radical para salvar o trânsito aduaneiro na Europa, restabelecendo os benefícios económicos e a segurança dos seus procedimentos e dotando-o de mecanismos que assegurem uma melhor protecção dos interesses em causa. 1. 6 Com a presente comunicação, dirigida ao Conselho e ao Parlamento Europeu mas igualmente destinada a todos os utilizadores e encarregados da gestão do trânsito, a Comissão pretende traduzir na prática o seu compromisso de levar a cabo uma reforma profunda, equilibrada e realista dos regimes aduaneiros de trânsito. O plano de acção para o trânsito, anexo à presente comunicação, servirá de base e de referência permanente para todas as propostas que a Comissão apresentar e para todas as iniciativas que adoptar nesta matéria. 1. 7 A adopção do plano de acção ocorre numa altura em que o relatório da Comissão de Inquérito sobre o Trânsito do Parlamento Europeu, adoptado em 19 de Fevereiro de 1997, acaba de ser apresentado ao Parlamento, na sessão plenária de 12 de Março de 19971. Através da sua recomendação de 13 de Março de 1997, o Parlamento convidou a Comissão, o Conselho e os Estados-membros a assegurarem que seja dado seguimento às conclusões deste relatório. Os trabalhos da comissão de inquérito, bem como as suas próprias conclusões e recomendações, constituíram um importante instrumento para a Comissão definir as suas orientações e contribuíram para conferir a um dossier a priori técnico, toda a sua dimensão política, sitúando-o no contexto mais amplo da política aduaneira da União e da cooperação aduaneira entre os Estados. 1. 8 A este título, a reforma dos regimes de trânsito aduaneiro na Europa constitui o âmbito de acção privilegiado do programa de acção para a alfandega na Comunidade "Alfandega 2Q00"2. que coloca em evidência a necessidade de as administrações aduaneiras europeias cooperarem cada vez mais estreitamente a fim de atingirem um nível de integração comparável ao de uma administração comunitária única e propõe uma série de instrumentos com vista à concretização desse objectivo. Com a adopção, em Dezembro último, da Decisão "Alfandega 2000". o Parlamento e o Conselho salientaram a importância para o mercado interno e para os cidadãos europeus da execução de uma política aduaneira dinâmica e eficaz, que promova o desenvolvimento das trocas comerciais internacionais assegurando simultaneamente um elevado nível de protecção em todos os pontos da fronteira externa. 1. 9 A reforma do trânsito constitui apenas uma das manifestações, num domínio de intervenção da máxima urgência, de uma iniciativa da Comissão de âmbito mais vasto com vista a assegurar a definição e a execução de políticas comuns na aplicação das legislações em matéria de alfandegas e de fiscalidade indirecta e de luta contra a fraude aduaneira e fiscal. No plano estritamente comunitário, para além da execução do programa "Alfandega 2000" acima referido, esta abordagem activa traduz-se, nomeadamente, nas propostas de programas "Alfandega 2000 - A", destinado à informatização das alfandegas, e do programa "Fiscalis", destinado a reformar a cooperação em matéria de fiscalidade indirecta, assim como na criação de um grupo de trabalho de alto nível que reúne, sob a presidência da Comissão, as administrações aduaneiras e fiscais dos Estados-membros, tendo em vista a prevenção da fraude no que respeita ao tabaco e às bebidas alcoólicas. 1 "Relatório sobre o regime de trânsito comunitário" da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu sobre o Regime de Trânsito Comunitário (Doe. PE 220. 895 de 20 de Fevereiro de 1997). 2 Decisão n° 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Dezembro de 1996 - JO L 33 de 4. 2. 97. 2. UMA ACÇÃO FIRME PARA SALVAGUARDAR OS REGIMES EM CRISE 2. 1 Beneficiando da formidável expansão e da pressão irresistível das trocas comerciais, em particular com a Europa Central e Oriental, os autores de fraudes aperceberam-se rapidamente dos benefícios que poderiam retirar de um regime em que as facilidades proporcionadas não podiam materialmente receber uma contrapartida suficiente em termos de prevenção e de controlo. 2. 2 As organizações criminais internacionais puderam assim explorar as falhas dos regimes de trânsito para subtraírem à vigilância das autoridades aduaneiras quantidades consideráveis de produtos fortemente tributados, em especial tabaco e bebidas alcoólicas. 2. 3 Com base nos casos de fraude notificados pelos Estados-membros3 implicando directa ou indirectamente os regimes de trânsito, a Comissão avaliou as perdas para os orçamentos nacionais e comunitário em cerca de 1 270 milhões de ecus durante um período de sete anos (1990-1996), dos quais 485 milhões de ecus em recursos próprios tradicionais e 784 milhões em impostos nacionais. Em 1996 registaram-se fraudes no valor de 78 milhões de ecus em recursos próprios e de 216 milhões em recursos nacionais, essencialmente relativas a cigarros, o que representa um total de 294 milhões de ecus, comparativamente com 225 milhões em 1995. A situação continua, por conseguinte, a ser preocupante. No que respeita aos recursos próprios, todavia, as fraudes no trânsito representam apenas 17% do total das fraudes registadas no âmbito da assistência mútua em 1996 (448 milhões de ecus). Contudo, tendo em conta a importância dos direitos especiais sobre o consumo, a proporção das fraudes no trânsito aumenta, no que respeita unicamente aos cigarros e durante o mesmo ano de 1996, para 38% do total dos direitos e outras imposições em causa (773 milhões de ecus). 2. 4 O prejuízo causado por estas fraudes é não só de ordem orçamental, mas também de ordem económica e mesmo sanitária, na medida em que não só afecta, directa ou indirectamente, o bom funcionamento das operações levadas a cabo pelos operadores honestos e as facilidades proporcionadas pelo trânsito, comóv alimenta um mercado paralelo, impondo uma concorrência desleal aos produtos legalmente comercializados e podendo ameaçar directamente a saúde e a segurança dos consumidores. No final de contas, o grande vencido é o cidadão europeu, como produtor, como operador económico, como consumidor e como contribuinte, na medida em que as perdas de receitas decorrentes da fraude no trânsito devem ser necessariamente compensadas, quer a nível nacional, quer a nível comunitário. Não se dotar dos meios para agir eficazmente e não investir na luta contra a fraude, significaria, por conseguinte, adoptar uma política de "vistas curtas" no que se refere não só aos aspectos meramente orçamentais, como também aos aspectos da luta contra a criminalidade organizada. 2. 5 Na sequência das suas próprias constatações e das constatações do Tribunal de Contas, a Comissão tomou a iniciativa de enfrentar esta crise na sua primeira comunicação de 29 de Março de 1995 "Fraudes no regime de trânsito: soluções previstas e perspectivas para o futuro"4. 3 Por força do Regulamento (CEE) n°1468/81 (comunicações "assistência mútua"), substituído em 13. 3. 98 pelo Regulamento (CE) n° 515/97 (ver nota n° 9) ou por força do Regulamento (CEE) n° 1552/89 "recursos próprios" (fichas fraude para os casos que envolvem montantes superiores a 10 000 ecus). COM(95) 108 final. 2. 6 Posteriormente, a Comissão adoptou, após a aprovação dos Estados-membros, diversas medidas a curto prazo destinadas a fazer face a estas ameaças contra os interesses financeiros e económicos da Comunidade e dos seus Estados-membros, tendo elaborado um ambicioso projecto de informatização do trânsito. Na sua comunicação de 3 de Abril de 1996 "Acção da Comissão em matéria de luta contra a fraude no trânsito"5 a Comissão estabeleceu um programa para a adopção destas medidas que, na sua maioria, se encontram já em vigor, tendo insistido na necessidade de rever globalmente a regulamentação e as condições da sua aplicação. 2. 7 A Comissão deu então início, em estreita ligação com todos os intervenientes públicos e privados interessados, a uma análise aprofundada da situação e das falhas do trânsito, com vista a definir, em condições de transparência, as orientações para uma reforma global. Esta análise conduziu à elaboração de um "relatório intercalar" dos seus serviços, que foi anexado à comunicação de 9 de Outubro de 19966. 2. 8 A presente comunicação e o plano de acção nela previsto são a conclusão deste processo de análise e de consulta alargada de todos os intervenientes do trânsito, a fim de definir linhas directrizes para a reforma. Este processo culminou em Fevereiro de 1997 com a realização da conferência "Euro Trânsito", tendo permitido evidenciar as expectativas dos utilizadores e dos encarregados da gestão face às falhas intrínsecas dos regimes de trânsito e às graves lacunas do enquadramento geral e das estruturas aduaneiras em que estes regimes devem funcionar. AS FALHAS DO REGIME 3. 1 No seu estado actual, os regimes de trânsito apresentam um certo número de falhas sobre as quais todos os interessados estão de acordo: falta de respeito das regras e obrigações existentes, tanto por parte dos utilizadores, como dos encarregados da gestão, não apenas devido a determinadas dificuldades de interpretação jurídica e de aplicação material, mas também à falta de vontade de agir e de disponibilizar os meios necessários para que cada um possa efectivamente assumir as suas responsabilidades; falta de unidade de acção e de coordenação das diversas administrações e serviços implicados e má exploração dos instrumentos de cooperação existentes; estas falhas estruturais ultrapassam largamente o âmbito do trânsito; falta de clareza resultante da multiplicidade dos regimes, os quais se inserem em enquadramentos jurídicos e sistemas de tomada de decisão diversos, associando paradoxalmente a complexidade e a falta de flexibilidade; inadaptação das regras e procedimentos ao imperativo de assegurar um tratamento rápido, seguro e flexível de inúmeras operações de trânsito cuja natureza é bastante diversa; 5 SEC(96) 290 final. 6 COM(96) 477 final. exploração insuficiente dos dados existentes, conjugada com uma falta de informações completas e fiáveis sobre o efectivo impacto económico e administrativo do trânsito e sobre as próprias operações: esta falta de disponibilidade e de exploração das informações impossibilita qualquer gestão adaptada e eficaz dos regimes, bem como quaisquer esforços de prevenção da fraude com base na análise de riscos e na realização de controlos bem orientados. 4. O PASSIVO DO REGIME: AS DIVIDAS VENCIDAS 4. 1 As falhas do regime de trânsito e os maus funcionamentos delas resultantes a todos os níveis possibilitaram um aumento das fraudes que provocou uma acumulação de dívidas aduaneiras e fiscais, sobretudo por parte dos responsáveis principais. O total das dívidas por cobrar - que não se pode todavia equiparar ao montante das fraudes - foi avaliado pela Comissão, com base nos elementos fornecidos pelos Estados-membros para o período 1990-1996, em cerca de 2 mil milhões de ecus, dos quais um quinto são recursos próprios tradicionais comunitários (direitos aduaneiros) e quatro quintos constituem impostos nacionais (IVA, direitos especiais sobre o consumo). 4. 2 Face à importância das dívidas resultantes das fraudes, os interessados solicitaram uma dispensa do pagamento ou, pelo menos, numa primeira fase, a concessão de uma moratória dessas dívidas. 4. 3 Na sua recomendação n° 27, a Comissão de Inquérito sobre o Trânsito do Parlamento Europeu solicitou à Comissão a anulação dessas dívidas "quando estiver provado que são consequência de uma má gestão" e, na pendência de uma decisão sobre estes casos, "uma suspensão dos pedidos de cobrança anteriores à introdução da garantia a 100% para as mercadorias sensíveis". 4. 4 No que respeita às dívidas fiscais, compete aos Estados-membros credores dos recursos nacionais em causa decidir, nos termos das disposições nacionais, o seguimento a dar a esses pedidos, na medida em que tal seja compatível com a igualdade de tratamento fiscal dos operadores, a neutralidade do IVA e a manutenção da matéria colectável dos recursos próprios do IVA. 4. 5 No que respeita à dívida aduaneira, correspondente à componente "recursos próprios nacionais" das dívidas vencidas, a regulamentação comunitária em vigor não prevê a possibilidade da sua dispensa do pagamento ou a sua suspensão, em geral. Não parece fundamentais, oportuna uma abordagem derrogatória, que nomeadamente a nível da decisão relativa ao sistema de recursos próprios da Comunidade, tendo em conta as suas incidências económicas e financeiras muito negativas. Essa abordagem contrariaria mesmo os objectivos de equidade que lhe estão subjacentes, na medida em que não teria em conta a grande diversidade das situações e dos comportamentos individuais. implicaria alterações 4. 6 Por este motivo, a Comissão considera que as dívidas aduaneiras não podem ser objecto de uma dispensa do pagamento geral. Em contrapartida, é possível resolver as situações individuais dos devedores no âmbito das disposições previstas no Código Aduaneiro Comunitário que se destinam a ter em conta circunstâncias que não impliquem artifício ou negligência manifesta por parte dos operadores, segundo procedimentos iniciados a nível nacional e eventualmente prosseguidos a nível comunitário. Ao aplicar estas regras, importa ter em conta que as regras de procedimento em matéria de trânsito não foram criadas com o objectivo principal de diminuir o risco comercial assumido pelo responsável principal. Uma "má gestão administrativa" não constitui, por conseguinte, uma "circunstância" na acepção das referidas disposições. De qualquer forma, o Código Aduaneiro Comunitário prevê igualmente a possibilidade de as administrações aduaneiras prorrogarem os prazos e concederem facilidades de pagamento. 4. 7 Compete a estas administrações, nomeadamente no que respeita aos prazos de pagamento, aplicarem sistematicamente as disposições comunitárias ou nacionais, a fim de terem em conta, caso a caso, a situação específica dos diversos devedores. 5. AS LINHAS DIRECTRIZES DO PLANO DE ACÇÃO 5. 1 O plano de acção articula-se em torno de um certo número de linhas directrizes susceptíveis de dar uma resposta às falhas do regime: um regime simples e coerente, que possa ser facilmente compreendido e aplicado pelos operadores e pelos funcionários aduaneiros, um regime administrado segundo procedimentos e mecanismos de cooperação modernos, baseado na informatização e no intercâmbio electrónico de dados, um regime adaptado à diversidade das operações e das situações, um regime que integre nos seus mecanismos a prevenção coordenada da fraude e uma protecção bem delimitada dos interesses em causa, um regime cuja gestão e avaliação se baseiem na disponibilidade e na exploração da informação, tanto a nível global como operacional. 5. 2 Este objectivos devem traduzir-se necessariamente numa série de iniciativas que se insiram não só no domínio específico do trânsito como também no enquadramento aduaneiro geral. Estas acções e medidas abrangem simultaneamente procedimentos aduaneiros internos da Comunidade (componente interna) e procedimentos cujo âmbito de aplicação é mais amplo do que o território aduaneiro comunitário (componente externa). Nos pontos seguintes da presente comunicação indicam-se os principais sectores em cujo âmbito se desenvolverão estas iniciativas, os quais constituem o núcleo do plano de acção que figura em anexo. 6. O REFORÇO DA ORGANIZAÇÃO E DA COOPERAÇÃO ADUANEIRAS 6. 1 Considerando que um único serviço aduaneiro se inseriria na lógica de uma regulamentação aduaneira única, é necessário que, tal como previsto no programa "Alfandega 2000" e preconizado pela comissão de inquérito do Parlamento Europeu, as quinze administrações aduaneiras funcionem em uníssono. A Comissão responsabilizar-se-á, em especial no domínio do trânsito, pela optimização da execução do programa "Alfandega 2000", mediante um plano que abranja o conjunto das acções susceptíveis de serem levadas a cabo durante o período quinquenal do programa, que será sujeito a uma revisão anual no âmbito do Comité da Política Aduaneira, organismo que reúne os dirigentes das administrações aduaneiras dos Estados-membros e da Comissão. O plano de acção para o trânsito representa assim a tradução sectorial desta iniciativa de âmbito mais amplo destinada a melhorar o funcionamento das alfandegas. 6. 2 Embora, em princípio, a Comissão não tenha competência para interferir no modo como os Estados-membros organizam as respectivas estruturas administrativas e definem as competências e poderes dos respectivos agentes, é, todavia, do máximo interesse, tanto para a União como para os seus Estados-membros, formular respostas adequadas e coerentes aos desafios suscitados pela fraude e pelo crime organizado. 6. 3 Como complemento das importantes medidas a adoptar em matéria de prevenção da fraude, só é possível uma acção dissuasiva eficaz contra a fraude nos regimes de trânsito, quando resultante de delinquência transnacional organizada, se se prosseguir o desenvolvimento de uma política consequente de repressão da fraude. Essa política deve basear-se na responsabilidade principal dos serviços aduaneiros, com a assistência específica e orientada da Comissão, a fim de lutar contra a grande criminalidade económica e financeira, bem como na prestação do apoio necessário por parte das autoridades policiais e judiciárias. 6. 4 Por outro lado, é indispensável definir uma política penal a nível da União, a fim de facilitar a produção das provas, a instauração concertada de acções judiciais, a sujeição às jurisdições repressivas dos casos de fraude grave, nomeadamente nos quais estejam implicadas organizações criminais, e a punição dos organizadores da fraude de um modo eficaz, proporcionado e dissuasivo. A este respeito, a Comissão deve desempenhar um papei de informação, assistência, coordenação e dinamização, a fim de cumprir as atribuições que lhe foram conferidas pelo artigo 209o-A do Tratado. 6. 5 Isto implica necessariamente a ratificação pelos Estados-membros da Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias7 e dos seus protocolos adicionais relativos à luta contra a corrupção dos funcionários nacionais ou comunitários e à cooperação judiciária penal8. A política de repressão da fraude deverá permitir, a prazo, a instituição de um enquadramento jurídico adequado a nível europeu para a protecção das finanças da União. 6. 6 A curto prazo, é indispensável desenvolver a recolha, o intercâmbio e a exploração das informações, mediante a aplicação de novos instrumentos tais como o Regulamento (CE) n° 515/979 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola, o Regulamento (EURATOM. CE) n° 2185/9610 do Conselho, de 11 de Novembro de 1996, relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades e o Regulamento (CE. EURATOM) n° 2988/95n do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias e, para esse fim, definir uma política de sanções administrativas aplicáveis às irregularidades cometidas em matéria de direito comunitário, bem como a Convenção sobre a Utilização da Informática no Domínio Aduaneiro (Convenção SIA)12, 7 Acto do Conselho de 26 de Julho de 1995 - JO C 316 de 27. 11. 95. 8 No que respeita ao primeiro protocolo, ver: Acto do Conselho de 27 de Setembro de 1996 - JO C 313 de 23. 10. 96. 9 JOL 82 de 22. 3. 97. 10 JOL292de 15. 11. 96. 11 JOL 312de23. 12. 95. 12 Acto do Conselho de 26 de Julho de 1995 - JO C 316 de 27. 11. 95. 10 que deverá ser ratificada na perspectiva de uma política de penalização agravada das fraudes graves ao regime do trânsito. 6. 7 Deste modo, a União disporá dos principais instrumentos para o intercâmbio de informações, a cooperação judiciária, a produção de prova em processo penal, a instauração de processos e a repressão das infracções pelas jurisdições nacionais. A Comissão deverá prestar assistência a fim de satisfazer as exigências e os objectivos dos regimes aduaneiros de trânsito aplicáveis tanto no interior da União como nas relações com países terceiros. As acções levadas a cabo deverão permitir intentar acções judiciais e reprimir energicamente os casos de fraude no trânsito que assumam carácter penal e, por conseguinte, susceptíveis de serem objecto de uma acção penal. 6. 8 Nesta matéria, a existência no Tratado da União Europeia de bases jurídicas e modalidades de intervenção diferentes no que respeita à cooperação aduaneira ou judiciária não deve conduzir ao enfraquecimento da capacidade de acção da União na luta contra a criminalidade. 7. UM REGIME COM UMA VOCAÇÃO EUROPEIA 7. 1 O desenvolvimento das trocas comerciais e a maior integração económica e política entre a União e os seus parceiros dificultará cada vez mais a administração na Europa de três regimes de trânsito distintos - trânsito comunitário, trânsito comum e TIR - tanto no que respeita à eficácia como à segurança dos procedimentos. A simplificação da gestão do trânsito, bem como o êxito do Novo Sistema Informatizado de Trânsito, dependerão, em grande medida, da existência de um enquadramento mais integrado para o trânsito comunitário e para o trânsito comum, o qual poderá mesmo evoluir para a unificação dos dois regimes. A Comissão apresentará propostas concretas neste sentido. 7. 2 Por outro lado, as relações da União com os seus actuais parceiros no âmbito do trânsito comum devem ser estruturadas com base numa cooperação mais estreita e numa optimização dos instrumentos de assistência mutua já disponíveis. Qualquer futuro alargamento do regime a outros países candidatos pressupõe que estes demonstrem um controlo absoluto do regime após a sua reforma e informatização. 8. ACÇÕES ESPECÍFICAS PARA A GESTÃO E O CONTROLO DO TRÂNSITO 8. 1 A apresentação destas acções, descritas circunstanciadamente no plano que figura em anexo, que indica as recomendações correspondentes do Parlamento Europeu, foi organizada com base numa sequência lógica dos elementos constitutivos de uma operação de trânsito ou com ela relacionados. Estas acções dizem respeito aos seguintes elementos das operações em causa: o enquadramento das operações de trânsito, deve permitir assegurar, num clima de confiança renovado, uma adequação entre as facilidades concedidas e/ou as obrigações impostas aos operadores, por um lado, e os riscos efectivos apresentados pelas suas operações, por outro. o funcionamento das operações de trânsito: todos os intervenientes nos procedimentos devem desempenhar as suas atribuições e assumir as suas responsabilidades, o que significa que as administrações aduaneiras devem desenvolver e explorar ao máximo os instrumentos de cooperação administrativa. 11 a prevenção e a repressão da fraude e a coordenação dos controlos, com base em medidas de segurança mais eficazes e numa política comum de gestão dos riscos e de orientação dos controlos, na aplicação a nível comunitário de instrumentos de detecção da fraude e das irregularidades, bem como na definição e desenvolvimento de um enquadramento jurídico adequado para reforçar a política de repressão da fraude, tal como indicado no ponto n° 7 da presente comunicação. a correcta gestão financeira do trânsito, que pressupõe um nível de protecção dos interesses financeiros em causa adaptado em função da fiabilidade do operador e dos riscos incorridos, bem como mecanismos eficazes de cobrança das dívidas prioritariamente junto das pessoas que estão directamente na origem da constituição dessas dívidas aduaneiras e fiscais. a aplicação uniforme das regras do trânsito: depende não só do desenvolvimento de instrumentos práticos de elaboração e de aplicação da regulamentação e dos controlos, como também de um controlo efectivo da aplicação das normas e da definição de um sistema de sanções administrativas aduaneiras. o acompanhamento eficaz e a avaliação permanente dos regimes de trânsito e da sua reforma. UMA REFORMA CUJO ÊXITO DEPENDE DO EMPENHO DOS INTERVENIENTES 9. DO TRÂNSITO 9. 1 Com este plano de acção, a Comissão procura criar as condições necessárias para uma reforma coerente dos regimes de trânsito, estabelecendo um enquadramento de referência para o exercício do seu direito de iniciativa, no âmbito das suas atribuições institucionais. 9. 2 O plano de acção não poderá satisfazer na íntegra todos os intervenientes do trânsito, suscitando, por conseguinte, o debate e a negociação antes de chegar à tomada de decisão. 9. 3 Para esse fim, serão consultados os órgãos de decisão competentes, quer comunitários, quer os previstos nas convenções relativas ao trânsito, segundo um calendário estabelecido no plano de acção, que se pronunciarão claramente sobre as propostas da Comissão, a partilha de responsabilidades daí decorrentes e os meios a disponibilizar. 9. 4 É evidente que, uma vez adoptadas as decisões, todos deverão contribuir activamente para a sua aplicação, no âmbito das respectivas responsabilidades, com lealdade e no interesse comum. 9. 5 Todos os Estados-membros da União ou países parceiros no âmbito do trânsito comum deverão comprometer-se politicamente a disponibilizarem todos os meios necessários para a aplicação efectiva e eficaz das medidas em cuja adopção participaram. 12 9. 6 Na medida em que os operadores são os verdadeiros "consumidores" do trânsito, devem ter direito a um produto e a um serviço de qualidade. Todavia, devem igualmente assumir as respectivas responsabilidades na sua utilização. Por este motivo, a reforma do trânsito deverá prever, no que lhes diz respeito, a assunção de um compromisso de utilizar lealmente o regime, assumindo as suas responsabilidades claramente definidas antes de qualquer operação, bem como a introdução de estruturas que lhes permitam fazer-se ouvir e participar na avaliação constante da eficácia do regime. A formolução de propostas deverá, por outro lado, ter em conta o impacto das medidas propostas sobre as empresas e, nomeadamente, sobre as PME. 9. 7 Tal como foi referido, a Comissão pretende igualmente desempenhar o seu papel institucional a nível comunitário, assegurando, com base numa parceria indispensável com os Estados-membros, o acompanhamento e a avaliação dessa aplicação. Se necessário, a Comissão recorrerá aos poderes que lhe foram conferidos pelo Tratado, a fim de assegurar o cumprimento da lei. Por outro lado, a Comissão fixará, juntamente com os países parceiros, as modalidades de acompanhamento conjunto da aplicação das disposições de origem convencional. 9. 8 As administrações aduaneiras e a Comissão disporão assim de um instrumento interno de avaliação da pertinência e eficácia das acções empreendidas. Esse instrumento contribuirá igualmente para as acções de acompanhamento da reforma e de controlo da sua aplicação por parte do Tribunal de Contas e da Comissão de Controlo Orçamental do Parlamento Europeu, com base nas recomendações da Comissão de Inquérito sobre o Trânsito. Além disso, a Comissão comunicará periodicamente à Comissão de Controlo Orçamental os progressos registados em matéria de reforma do trânsito. UM REGIME ABERTO AO FUTURO E UM ENQUADRAMENTO EM CONSTANTE 10. MUTAÇÃO 10. 1 A reforma do trânsito insere-se num contexto global em constante mutação. O mercado interno e a sua dimensão fiscal, a revisão dos Tratados na sequência da Conferência Intergovernamental, o futuro alargamento da União Europeia, o aumento das trocas comerciais internas e externas à Comunidade e a tendência para a redução dos obstáculos pautais e não pautais constituem elementos que importa ter em devida conta na preparação do futuro dos regimes de trânsito, para além da sua reforma, a fim de assegurar a adequação dos procedimentos ao contexto em que se inserem. 10. 2 Para ser plenamente eficaz, a reforma do trânsito deverá basear-se nos princípios directores da política aduaneira estabelecidos no já referido programa de acção para a alfandega na Comunidade "Alfandega 2000", de modo a contribuir para a realização do mercado interno e inserir-se plenamente nas relações externas da União, nomeadamente a nível europeu13. 10. 3 Importa ainda ter em conta o carácter evolutivo da fiscalidade indirecta no âmbito do mercado interno, tanto no que respeita à coerência das regras aduaneiras e fiscais aplicáveis aos movimentos de mercadorias comunitárias ou não, como em termos da previsão das consequências dessa evolução sobre o comportamento declarativo dos operadores e o desenvolvimento de novos circuitos de fraude. 13 Programa da Comissão para 1997 - COM(96) 507 final e SEC(96) 1819 final. 13 10. 4 No que se refere aos direitos especiais sobre o consumo, o sistema de circulação intracomunitária dos produtos sujeitos a estes impostos corresponde a objectivos (vigilância fiscal e controlo dos produtos fortemente tributados), modalidades (documento de acompanhamento, garantia,. ) e, infelizmente, tipos de fraude muito semelhantes aos dos regimes aduaneiros de trânsito. Neste contexto, importa partilhar a experiência adquirida com os dois sistemas e com a respectiva reforma, nomeadamente em termos de eficácia dos procedimentos e de prevenção da fraude, evitando que esta se desloque de um sistema para o outro. A Comissão já definiu, conjuntamente com os Estados- membros, sob a forma de um grupo de trabalho de alto nível, a estrutura que deverá proporcionar essa abordagem global da fraude no que se refere a produtos sensíveis como o tabaco e o álcool. 10. 5 No que respeita ao IVA, uma tributação na origem, tal como descrita no documento da Comissão "Um sistema comum de IVA"14, eliminará todos os vínculos com o movimento de mercadorias objecto de transacções intracomunitárias. Contrariamente, no que respeita às mercadorias importadas - isto é, as mercadorias que são actualmente objecto de trânsito aduaneiro - continua em aberto a questão da definição do momento a partir do qual as transacções que lhes dizem respeito se inserem no âmbito de aplicação do IVA e a sua solução deverá reflectir um equilíbrio entre dois princípios opostos: por um lado, assegurar o fluxo rápido das mercadorias que atravessam as fronteiras externas, quer das que são objecto de uma introdução em livre prática na fronteira, quer das que continuam a dar lugar a um trânsito aduaneiro; por outro, assegurar a igualdade do tratamento fiscal das transacções internas na União, evitando conceder vantagens indevidas às mercadorias importadas. 10. 6 A definição desse equilíbrio não se deve limitar unicamente ao trânsito, devendo abranger igualmente a componente fiscal da totalidade dos procedimentos aduaneiros. Nesta perspectiva, coloca-se a dupla questão da pertinência económica e fiscal do trânsito aduaneiro para o transporte das mercadorias importadas no território da União e da livre escolha dos operadores quanto à possibilidade de recorrerem ao trânsito. 14 COM (96) 328 final. 14 ANEXO PLANO DE ACÇÃO PARA O TRÂNSITO yf 1. INTRODUÇÃO 2. O TRANSITO. ELEMENTO FUNDAMENTAI. DA POLITICA ADUANEIRA NA EUROPA 2. 1 Explorar ao máximo as potencialidades do programa "Alfândega 2000" 2. 2 Uma política dinâmica da informação para a gestão do trânsito 2. 3 Reforçar a cooperação administrativa aduaneira 2. 4 Assegurar o controlo da aplicação correcta e uniforme da regulamentação 2. 5 Instituir uma parceria Alfândcgas-Opcradores para melhor satisfazer as necessidades dos utilizadores do trânsito 2. 6 Assegurar a integração aduaneira na Europa: uma nova convenção europeia de simplificação aduaneira 2. 7 Assegurar a complementaridade dos sistemas de trânsito internacionais 2. 8 Dispor dos recursos necessários para satisfazer as necessidades de uma política aduaneira na Europa 3. A INFORMATIZAÇÃO COMO ELEMENTO CENTRAL DA REFORMA DO TRANSITO: O NOVO SISTEMA INFORMATIZADO DE TRANSI10 "NCTS" 4. ACÇÕES ESPECIFICAS DE GESTÃO E DE CONTROLO DOS SISTEMAS DE TRANSITO 4. 1 O enquadramento das operações de trânsito 4. 1. 1 ACESSO AO REGIME DIFERENCIADO CONSOANTE A FIABILIDADE DOS OPERADORES E OS RISCOS 4. 1. 2 MELHORIA DA APLICAÇÃO GRAÇAS AO DIÁLOGO: OS MEMORANDOS DE ACORDO 4. 1. 3 REEXAME DOS PROCEDIMENTOS DE TRÂNSITO APLICÁVEIS A DETERMINADOS MODOS DE TRANSPORTE 4. 2 A execução das operações de trânsito 4. 2. 1 A RESPONSABILIDADE DAS ADMINISTRAÇÕES NA EXECUÇÃO DOS PROCEDIMENTOS E NO RESPEITO DOS PRAZOS: PLANOS NACIONAIS DE GESTÃO 4. 2. 2 A COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA EM MATÉRIA DE PROCEDIMENTOS 4. 2. 3 RESPONSABILIDADE DOS OPERADORES EM MATÉRIA DE CONTROLO MATERIAL DAS OPERAÇÕES DE TRÂNSITO 4. 3 A prevenção c a repressão de fraude 4. 3. 1 A SEGURANÇA DOS MOVIMENTOS 4. 3. 2 A COORDENAÇÃO DA GESTÃO DOS RISCOS 4. 3. 3 O CONTROLO DIRECCIONADO DAS OPERAÇÕES 4. 3. 4 A DETECÇÃO E A REPRESSÃO DA FRAUDE: 4. 3. 5 A COORDENAÇÃO DOS MEIOS E DOS RECURSOS E A HARMONIZAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS 4. 4 A gestão financeira correcta do trânsito 4. 4. 1 UM SISTEMA DE GARANTIA BASEADO NA FIABILIDADE E NO RISCO 4. 4. 2 UMA IDENTIFICAÇÃO DOS DEVEDORES QUE ASSEGURE UMA PROTECÇÃO EQUITATIVA DOS INTERESSES FINANCEIROS 4. 4. 3 A RACIONALIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS DE COBRANÇA DAS DÍVIDAS 4. 5 A aplicação correcta e uniforme das normas relativas ao trânsito 4. 5. 1 O MANUAL PRÁTICO DO TRÂNSITO 4. 5. 2 A FORMAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS ADUANEIROS E A INFORMAÇÃO DOS 4. 6 Um acompanhamento eficaz e uma avaliação contínua dos sistemas de trânsito e da sua reforma OPERADORES APÊNDICE: RKCURSOS HUMANOS NECESSÁRIOS A APLICAÇÃO DA REFORMA DO TRANSITO 3 4 4 4 5 6 '. 7 8 9 10 10 12 14 14 15 16 17 17 18 19 20 20 21 22 23 24 25 25 26 27 28 28 29 30 31 /G PLANO DE ACÇÃO PARA O TRANSITO 1. INTRODUÇÃO 1. 1 A crise do trânsito, tal como foi analisada no relatório intercalar dos serviços da Comissão anexado à comunicação da Comissão de 9 de Outubro de 19961, revelou graves insuficiências no âmbito da união aduaneira, que requerem não só acções específicas aos regimes de trânsito mas também iniciativas globais no contexto de uma política aduaneira comum. Do ponto de vista do trânsito, essa política será orientada simultaneamente tanto para o interior da União e do seu mercado interno como para o exterior, com base numa nova convenção aduaneira de simplificação das trocas comerciais na Europa (ver ponto 2). 1. 2 A reforma dos regimes de trânsito implica evidentemente, para além da rápida aplicação do novo sistema de trânsito informatizado (NCTS2) (ponto 3), a adopção gradual de medidas específicas com vista a melhorar os procedimentos do ponto de vista técnico ou administrativo, a nível do trânsito comunitário e do trânsito comum, enquanto se aguarda a fusão destes dois sistemas (pontos 4. 1 a 4. 5). Essa reforma deve igualmente ser avaliada em termos da sua pertinência e dos seus efeitos (ponto 4. 6). Estas medidas são apresentadas sob a forma de fichas que descrevem as diversas acções relativamente aos objectivos da reforma tal como definidos na comunicação. 1. 3 Por último, importa criar as condições necessárias para antecipar a evolução do ambiente do trânsito e introduzir atempadamente as correcções necessárias (ponto 5). 1 COM(96) 477 final 2 NCTS: New Computerized Transit System /? 2. O TRANSITO, ELEMENTO FUNDAMENTAL DA POLITICA ADUANEIRA NA EUROPA 2. 1 Explorar ao máximo as potencialidades do programa "Alfândega 2000"3 2. 1. 1 O presente plano de acção para o trânsito integra-se perfeitamente no 'Alfândega 2000" e está em conformidade com a programa recomendação AÍ° 7 da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu sobre o Trânsito, segundo a qual os serviços aduaneiros nacionais 'devem funcionar em uníssono". A execução do programa "Alfandega 2000", com base numa estratégia quinquenal e em planos anuais, deverá incluir, por conseguinte, o aspecto fundamental da actividade aduaneira e comercial que constitui o trânsito. 2. 2 Uma política dinâmica de informação para a gestão do trânsito 2. 2. 1 A gestão correcta e eficaz dos regimes de trânsito, a análise dos riscos que afectam as operações, a adequação dos recursos às necessidades e a segurança geral dos procedimentos apenas são possíveis se os responsáveis pela gestão do sistema dispuserem de informações precisas, exaustivas e exploráveis relativamente à utilização dos procedimentos de trânsito, mediante a recolha e o tratamento de uma série de informações e a elaboração de estatísticas. Actualmente, há informações importantes que não se encontram disponíveis e outras que não são suficientemente exploradas. No seu relatório final, a Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu salientou igualmente a insuficiência das informações sobre estes regimes e as consequências dela decorrentes a nível da gestão e do conhecimento da dimensão real da fraude no trânsito. A Comissão pretende reforçar o seu papel de coordenação nesta matéria a fim de assegurar a nível comunitário a execução desta política de informação indispensável para a gestão moderna dos regimes de trânsito. 2. 2. 2 Os responsáveis pela gestão do trânsito e, até certo ponto, os seus utilizadores, devem dispor das informações necessárias para: a avaliação do regime do ponto de vista económico, - a gestão administrativa global dos trânsito, nomeadamente no âmbito da definição dos recursos necessários para o bom funcionamento dos procedimentos e para a sua segurança (estatísticas e dados contidos na declaração), regimes de o conhecimento das consequências dessas irregularidades em termos financeiros (estatísticas e dados contidos na declaração), Decisão n° 210/97/CE do Parlamento Europeu c do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfândega 2000") - JO L 33 de 4. 2. 97. IT o acompanhamento das operações de trânsito e a gestão dos riscos. 2. 2. 3 Isto diz respeito, nomeadamente, à identificação precisa das mercadorias, operadores, montantes em causa, modos e meios de transporte, fluxos, estâncias, prazos e problemas relacionados com o funcionamento das operações até ao apuramento dos títulos de trânsito "T". 2. 2. 4 A Comissão adoptará as iniciativas, em estreita colaboração com as administrações aduaneiras e os agentes económicos, adequadas para identificar as necessidades estatísticas e os dados que devem constar da declaração, bem como outros dados não declarativos necessários para a gestão, as estatísticas, a elaboração dos perfis de risco, a organização da recolha dos dados a nível nacional, a sua exploração e a elaboração de estatísticas, o que deverá ser facilitado pela criação do NCTS. 2. 3 Reforçar a cooperação administrativa aduaneira 2. 3. 1 A fim de aumentar a segurança contra a fraude nos procedimentos aduaneiros, em especial no domínio do trânsito, importa assegurar uma estreita cooperação entre os serviços aduaneiros europeus. Essa cooperação constitui igualmente uma condição essencial para o bom funcionamento do mercado interno, na medida em que deve assegurar aos equivalente, proporcionando-lhes condições óptimas para o exercício das suas actividades. Essa cooperação constitui o instrumento necessário para a aplicação da regulamentação aduaneira comunitária, indissociável dessa mesma regulamentação. económicos tratamento agentes um 2. 3. 2 A fraude no trânsito apenas pode ser eficazmente combatida através de uma acção de conjunto por parte das autoridades nacionais competentes, coordenada pela Comissão Europeia. A fraude exige uma resposta comum em matéria de gestão dos riscos e de exploração das informações, bem como a organização de acções conjuntas de luta contra a fraude (ver ponto 4. 3). 2. 3. 3 Para esse efeito, devem ser plenamente explorados, a todos os níveis, os mecanismos de cooperação e as redes de comunicação e de intercâmbio de informações existentes, tanto os específicos ao trânsito (p. ex. o Sistema de Informação Prévia), como os gerais, no âmbito da assistência administrativa mútua em matéria aduaneira (p. ex. a rede SCENT ou o Sistema de Informação Aduaneira). Para além das possibilidades proporcionadas pelo NCTS, serão propostos novos instrumentos, tais como a rede de 'correspondentes de trânsito", a fim de complementar os mecanismos existentes e alargá-los, na medida do possível, aos países europeus parceiros do trânsito comum (ver pontos 4. 2. 2. , 4. 3. 2. , 4. 3. 3. e 4. 3. 4). 2. 4 Assegurar o controlo da aplicação correcta e uniforme da regulamentação 2. 4. 1 Este controlo destina-se em primeiro lugar aos utilizadores das alfandegas e, nomeadamente, aos utilizadores dos regimes de trânsito. Para além das acções de prevenção e de repressão da fraude aduaneira, abordadas noutro capítulo (ver ponto 4. 3), o facto de a regulamentação aduaneira estabelecer a nível comunitário um determinado número de obrigações para os seus utilizadores implica necessariamente que o incumprimento dessas obrigações se traduza na definição de irregularidades e de sanções ao mesmo nível, a fim de assegurar uniformemente o carácter dissuasivo e proporcionado. Por este motivo, em relação com o Regulamento-quadro (EURATOM, CE) n° 2988/95 do Conselho de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias4, mas tendo em conta o facto de a regulamentação aduaneira colocar em jogo interesses que não são apenas financeiros, a Comissão tenciona propor este ano ao Conselho a adopção de um regulamento que defina as irregularidades aduaneiras, bem como as sanções e as medidas administrativas comunitárias. 2. 4. 2 Este controlo da aplicação destina-se igualmente às autoridades aduaneiras. Com efeito, constatou-se que a regulamentação aduaneira relativa aos regimes de trânsito não era aplicada uniformemente pelos serviços aduaneiros dos Estados-membros, que tanto a qualidade como a quantidade dos controlos eram globalmente insuficientes e que determinadas disposições administrativas nem sempre eram registaram-se, respeitadas. Estas carências e nomeadamente, no que respeita ao prazo do envio do exemplar n° 5 do título de trânsito e à gestão dos procedimentos de inquérito e de cobrança, tendo contribuído grandemente para a ineficácia e a insegurança do sistema, bem como para a perda de confiança na capacidade de as autoridades aduaneiras assegurarem um funcionamento normal. A adopção de medidas específicas deverá permitir suprir algumas destas carências (ver ponto 4. 2). incumprimentos das por parte aduaneiras administrações 2. 4. 3 Todavia, o bom funcionamento do trânsito pressupõe geralmente o bom funcionamento da união aduaneira. Isto implica um controlo dos efectivo Estados-membros da correcta aplicação da regulamentação em vigor. As acções de 'monitoring" dos serviços aduaneiros têm ainda outra vocação: preparadas e executadas em parceria com os Estados- membros e, brevemente, com os países terceiros parceiros no trânsito, essas acções são indispensáveis para analisar as práticas e as dificuldades da aplicação, melhorar a sua execução, reavaliar eventualmente a sua aplicabilidade e, eventualmente, conduzir as administrações a adoptarem medidas correctivas, mas não são concebidas como inspecções ou inquéritos de controlo da aplicação. 4 JOL 312 de 23. 12. 95 olà Do mesmo modo, os controlos efectuados com base no Regulamento (CEE) n° 1552/89, relativo aos 'recursos próprios" têm um âmbito limitado a este aspecto financeiro. Por último, os procedimentos de infracção e os eventuais recursos por incumprimento junto do Tribunal de Justiça constituem o último instrumento para assegurar a eficácia e o primado do direito comunitário. Não obstante, a sua execução implica a disponibilidade de elementos de informação e de prova que permitam determinar a infracção. Por este motivo, é urgente dotar a Comissão, guardiã dos tratados, sob o controlo do Tribunal de Justiça e no respeito dos princípios do contraditório e dos direitos da defesa, de meios de investigação directa e, se necessário, de coacção, que lhe permitam desempenhar plenamente as suas atribuições. Importa ainda estudar o modo de implicar directamente neste exercício os próprios Estados-membros, por exemplo através da constituição de equipas mistas de inspecção dos serviços aduaneiros. 2. 4. 4 Para além destes instrumentos de controlo da aplicação efectiva da regulamentação, importa ainda assegurar o carácter uniforme dessa aplicação através dos instrumentos de interpretação e de formação descritos no ponto 4. 5. 2. 5 Instituir uma parceria Alfandegas-Operadores para melhor satisfazer as necessidades dos utilizadores do trânsito 2. 5. 1 Para manter o indispensável equilíbrio entre as facilidades aduaneiras proporcionadas aos operadores e as medidas de controlo aplicáveis aos procedimentos aduaneiros em geral e ao trânsito aduaneiro em especial, é cada vez mais indispensável criar um clima de confiança entre as alfandegas e os operadores. 2. 5. 2 Partilhando o ponto de vista da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu que, na sua recomendação n° 32, sugere que se estabeleça uma 'obrigação de assistência" das autoridades aduaneiras aos utilizadores do regime, a Comissão proporá a execução, a nível comunitário e nacional, de uma política geral de diálogo e de parceria com base numa "Carta europeia de qualidade do serviço público aduaneiro". No âmbito mais vasto do programa Alfandega 2000, a Comissão apoiará ainda acções de promoção da imagem das alfandegas europeias e da política de qualidade e de abertura. 2. 5. 3 A Comissão incentivará as administrações aduaneiras a criarem condições e a dotarem-se de instrumentos que permitam a instituição inicial deste diálogo a nível nacional, por exemplo através da criação de um "número verde" de telefone que possa centralizar para posterior transmissão aos serviços competentes todas as observações sobre eventuais insuficiências administrativas, ou ainda a instituição de "mediadores aduaneiros" encarregados de receber e tratar, à margem dos procedimentos contenciosos, as reclamações formuladas pelos operadores na sequência de um tratamento inadequado ou insatisfatório por parte da administração, a fim de melhorar o funcionamento e a qualidade dos serviços prestados. Estes dl instrumentos poderiam, evidentemente, ter um âmbito mais vasto do que o trânsito. 2. 5. 4 No domínio específico do trânsito, a parceria Alfandegas-Operadores deverá permitir às duas partes: identificar melhor as respectivas responsabilidades na gestão do trânsito, contribuindo assim para a sua melhoria (ver pontos 4. 2. 1 e 4. 2. 3), aliviar os encargos administrativos para as alfandegas e para os utilizadores dos regimes, delegar determinadas atribuições aos operadores do sector privado cuja fiabilidade seja reconhecida, - desenvolver uma colaboração concreta entre as alfandegas e os operadores, a fim de melhorar a prevenção e a detecção das fraudes e, deste modo, reforçar consideravelmente a segurança dos procedimentos de trânsito. 2. 5. 5 O princípio desta parceria, fundada no diálogo e no intercâmbio entre os serviços das alfandegas e os operadores, deve traduzir-se não só em compromissos de âmbito geral ou em determinadas estruturas integração no próprio institucionais, mas funcionamento dos sistemas, nomeadamente através da conclusão de protocolos de acordo ou "Memoranda of Understanding* (MoU) (ver ponto 4. 1. 2). também na sua 2. 5. 6 A criação de um "Grupo de Contacto Alfandegas-Operadores" poderia complementar as atribuições do Comité Consultivo "Alfandega e Fiscalidade Indirecta" no domínio específico do trânsito, cujo âmbito poderia ser alargado ao espaço do trânsito comum (ver ponto 4. 5. 2). 2. 6 Assegurar a integração aduaneira na Europa: uma nova convenção europeia de simplificação aduaneira 2. 6. 1 A ideia de base é criar um novo regime de trânsito que substitua, a nível europeu, os actuais enquadramentos comunitário e comum, e com capacidade para satisfazer as legítimas necessidades de simplificação das trocas comerciais na Europa e acolher futuros parceiros, nomeadamente no âmbito da estratégia de pré-adesão à União Europeia. Essa nova convenção visaria em primeiro lugar o trânsito e a declaração aduaneira, através do documento administrativo único, podendo ser posteriormente alargada a todas as disposições cujo objectivo é simplificar e facilitar as trocas comerciais previstas noutros convencionais bilaterais ou multilaterais. instrumentos M 2. 6. 2 Esta abordagem é partilhada pela Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu que, na sua recomendação n° 34, apoia esta proposta da Comissão. 2. 6. 3 Esta nova convenção de simplificação aduaneira europeia apenas assume interesse na medida em que estabeleça um processo de tomada de decisão rápido e equilibrado e assegure uma protecção proporcionada dos interesses das partes. Para ser viável, o sistema deve, por conseguinte, ser dotado de um procedimento de voto por maioria qualificada, evitando tanto o veto de um país isolado como a predominância de um grupo de países. 2. 6. 4 A fim de preservar os interesses essenciais das partes contratantes e salvaguardar o funcionamento global do sistema, a nova convenção deverá prever uma cláusula de salvaguarda que permita a cada parte, em determinadas situações excepcionais, suspender durante um período limitado a aplicação no seu território da convenção ou de algumas das suas disposições ou, eventualmente, adoptar medidas urgentes específicas. 2. 7 Assegurar a complementaridade dos sistemas de trânsito internacionais 2. 7. 1 A diversidade dos sistemas de trânsito e dos respectivos modos de gestão foi considerada um dos elementos estruturais que constituem um dos pontos fracos do trânsito. Os processos de tomada de decisão e alguns dos princípios processuais deste sistema prejudicam a coerência dos regimes de trânsito aduaneiro na Europa. Por outro lado, os diferentes níveis de segurança dos sistemas constituem uma oportunidade para as organizações de carácter criminoso que, transferindo as suas actividades para o sistema mais vulnerável à fraude, conseguem retirar benefícios consideráveis com um mínimo de riscos. Por conseguinte, a Comissão considera desejável a aplicação de um único sistema de trânsito aduaneiro às trocas comerciais efectuadas no interior do espaço constituído pela Comunidade e pelos países parceiros da futura convenção de trânsito europeu. Por outro lado, a convenção TIR seria aplicável unicamente às trocas comerciais entre os países da zona e os que se situam fora desta e que são partes contratantes na convenção TIR. É nesta perspectiva que a Comissão concebe a complementaridade destas duas convenções. Todavia, tendo em conta o facto de a convenção TIR não permitir actualmente que algumas das suas partes contratantes instituam entre si o recurso exclusivo a um sistema de trânsito internacional diverso do TIR, excepto no caso de estas terem concluído uma união aduaneira, a Comissão pretende desempenhar um papel dinamizador a nível da revisão actualmente em curso da convenção TIR, com vista a reforçar a segurança das operações efectuadas neste âmbito. 2. 7. 2 Neste contexto, a Comissão agirá prioritariamente, durante a primeira fase de revisão que deverá estar concluída antes do final de 1997, a 13 fim de introduzir na convenção TIR o controlo do acesso das associações garantes e dos operadores de transporte ao sistema, bem como o controlo da utilização das cadernetas TIR mediante o recurso, na medida do possível, ao intercâmbio electrónico de dados ('EDI') e a criação de um organismo internacional de controlo ('Conselho Executivo TIR"). 2. 7. 3 A segunda fase, que terá início nos primeiros meses de 1998, incidirá sobre: - - - a revisão do actual sistema de garantias centralizadas5, a inclusão no texto da convenção de determinados elementos processuais essenciais, nomeadamente os relativos ao apuramento das operações TIR, a inclusão de disposições com vista à informatização do procedimento TIR, a clarificação da definição do estatuto do titular da caderneta TIR, a redefinição da estrutura e do conteúdo da caderneta TIR, a eventual introdução de uma caderneta TIR e de um procedimento específico para as 'mercadorias sensíveis", com base numa garantia adequada. 2. 8 Dispor dos recursos necessários para satisfazer as necessidades de uma política aduaneira na Europa 2. 8. 1 O reconhecimento político da importância do trânsito aduaneiro para a Europa e da necessidade de levar a cabo uma reforma profunda dos sistemas de trânsito deve ser acompanhado pela disponibilização dos recursos necessários para que as acções previstas não constituam meras declarações de intenção. 2. 8. 2 Os recursos actuais e futuros necessários aos serviços da Comissão para executar com êxito a reforma dos regimes de trânsito são indicados circunstanciadamente no quadro que figura em apêndice ao presente plano de acção. 3. A INFORMATIZAÇÃO COMO ELEMENTO CENTRAL DA REFORMA DO TRANSITO: O NOVO SISTEMA INFORMATIZADO DE TRANSITO "NCTS" 3. 1 Graças à sua concepção e às novas possibilidades de gestão que proporciona, o projecto NCTS constitui um instrumento útil e eficaz que responde adequadamente a diversos problemas relacionados com a gestão e a 5 No quadro do novo sistema de garantia para o regime TIR, a Comissão lançou um estudo com vista à implementação de uma associação garante comunitária única. 10 ft segurança dos regimes de trânsito, permitindo simultaneamente optimizar a luta contra a fraude. Na sua recomendação n° 21, a Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu recomenda a rápida concretização do NCTS e a exploração máxima de todas as suas potencialidades. 3. 2 O NCTS introduz um novo conceito de gestão do trânsito, baseado na utilização de sistemas informatizados avançados, na tecnologia de tratamento electrónico dos dados e no intercâmbio de dados por via electrónica (EDI), que será aplicável na Comunidade, na EFTA e nos quatro países do Grupo de Visegrado. 3. 3 Os objectivos do novo sistema informatizado são os seguintes: - aumentar a eficácia e o bom funcionamento dos procedimentos de trânsito comunitário e comum, - melhorar os resultados em matéria de prevenção e de detecção da fraude no trânsito, - acelerar e tornar mais seguro o funcionamento das operações de trânsito, proporcionando aos operadores económicos novas facilidades sempre que estas se revelem adequadas e viáveis. 3. 4 Enquanto os controlos efectuados no âmbito do actual sistema (papel) apenas são efectuados a posteriori, o NCTS permitirá o controlo em tempo real dos movimentos de mercadorias em trânsito. Entre as vantagens que o novo sistema proporciona, importa salientar. - a substituição do envio do exemplar n° 5 por uma mensagem electrónica, - a substituição do controlo documental comparativo por um controlo assistido por computador, facilitando assim a selecção das operações e a especificação dos controlos, - a melhoria da gestão das garantias, - a elaboração e a exploração de estatísticas de trânsito, - o apuramento mais rápido das operações de trânsito, - o aumento da segurança das operações. 3. 5 A criação e o desenvolvimento progressivo do sistema serão efectuados segundo o seguinte calendário. - a fase inicial de instalação do sistema, num número limitado de países e de estâncias e com funções limitadas, terá lugar em meados de 1998 (com a manutenção, em simultâneo, do intercâmbio de documentos em papel entre as estâncias aduaneiras), H tf - a fase de instalação operacional do novo sistema, num número limitado de estâncias e com funções limitadas, terá lugar no final de 1998 (sem o envio simultâneo de declarações em papel), - a instalação completa do NCTS terá lugar no final do ano 2000 (o intercâmbio de documentos em papel entre as estâncias aduaneiras será então totalmente abandonado). As administrações nacionais comprometeram-se a disponibilizar os recursos necessários para a execução do projecto. A contribuição da Comissão será financiada a partir do orçamento comunitário. A fim de maximizar as vantagens do NCTS e integrar directamente os operadores na sua execução, o projecto foi apresentado aos seus futuros utilizadores numa conferência organizada em Bruxelas em 28 de Abril de 1997, na qual participaram igualmente as administrações aduaneiras responsáveis pela gestão do sistema. 3. 6 3. 7 4. ACÇÕES ESPECIFICAS DE GESTÃO E DE CONTROLO DOS SISTEMAS DE TRANSITO Estas acções dizem respeito não só à concepção e à gestão da regulamentação que integra o controlo da sua aplicação e a prevenção da fraude mas também à detecção e à repressão das infracções a nível operacional. No apêndice figura uma estimativa dos recursos humanos necessários para a execução das acções. Embora algumas destas acções impliquem encargos para os operadores, esses custos deverão ser amplamente compensados pelos benefícios que as medidas proporcionarão em termos de eficácia e de segurança dos procedimentos de trânsito. Além disso, as acções a seguir descritas não se deverão traduzir em encargos financeiros desproporcionados para os utilizadores do trânsito, independentemente da dimensão da empresa, e serão objecto de uma avaliação periódica a fim de avaliar a sua eficácia e pertinência, tendo em conta os eventuais custos incorridos. 4. L O ENQUADRAMENTO DAS OPERAÇÕES DE TRÂNSITO 4. 1. 1. 4. 1. 2. 4. 1. 3. Acesso ao regime diferenciado consoante a fiabilidade dos operadores e os riscos Melhoria da aplicação com base no diálogo: os protocolos de acordo Reexame dos procedimentos de determinados modos de transporte trânsito aplicáveis a 4. 2. A EXECUÇÃO DAS OPERAÇÕES DE TRÂNSITO 4. 2. 1. 4. 2. 2. 4. 2. 3. Responsabilidade das administrações na execução dos procedimentos e no respeito dos prazos: planos nacionais de gestão A cooperação administrativa em matéria de procedimentos Responsabilidade dos operadores em matéria de controlo material das operações de trânsito 4. 3. A PREVENÇÃO EA REPRESSÃO DE FRAUDE A segurança dos movimentos 4. 3. 1. A coordenação da gestão dos riscos 4. 3. 2. 12 SIQ 4. 3. 3. 4. 3. 4. 4. 3. 5. O controlo direccionado das operações A detecção e a repressão da fraude A coordenação dos meios e dos recursos 4. 4. A GESTÃO FINANCEIRA CORRECTA DO TRÂNSITO 4. 4. 1. 4. 4. 2. 4. 4. 3. Um sistema de garantia baseado na fiabilidade e no risco Uma identificação dos devedores que assegure uma protecção equitativa dos interesses financeiros A racionalização dos procedimentos de cobrança das dívidas 4. 5. A APLICAÇÃO CORRECTA E UNIFORME DAS NORMAS RELATIVAS AO TRÂNSITO 4. 5. 1. 4. 5. 2. O manual prático do trânsito A formação dos funcionários aduaneiros e a informação dos operadores 4. 6. UM ACOMPANHAMENTO EFICAZ E UMA A VALIAÇAO CONTÍNUA DOS SISTEMAS DE TRÂNSITO E DA SUA REFORMA 13 A} 4. 1 O enquadramento das operações de trânsito 4. 1. 1 ACESSO AO REGIME DIFERENCIADO CONSOANTE A FIABILIDADE DOS OPERADORES E OS RISCOS O enquadramento das operações de trânsito exige um melhor conhecimento dos utilizadores de trânsito e a gestão dos riscos. Esta abordagem deverá assegurar o equilíbrio entre as medidas de segurança do regime e as facilidades legitimamente reivindicadas pelos operadores honestos. No âmbito da avaliação dos riscos decorrentes do acesso às facilidades do trânsito, será elaborado um estudo para avaliar a viabilidade de um sistema de acesso, a nível comunitário e europeu, às informações relativas aos operadores cuja fiabilidade não é considerada suficientemente satisfatória para que lhes sejam concedidas simplificações do trânsito. Objectivos Reforçar a segurança e preservar as facilidades concedidas, limitando o acesso às simplificações de trânsito aos operadores honestos e fiáveis Respeitar o artigo 5o do GATT, proporcionando livre acesso ao procedimento de trânsito não simplificado e sujeito a uma garantia integral. Acções Definir um procedimento de trânsito de base cujo acesso não esteja sujeito a autorização prévia. Generalizar a emissão de uma autorização prévia uniforme para todas as simplificações e especificar as condições da sua revisão, revogação ou anulação. Definir os critérios a satisfazer pelos operadores para obterem a autorização de trânsito simplificado: critérios pessoais, materiais e financeiros. Proporcionar às estâncias de garantia os instrumentos jurídicos e práticos de auditoria dos requerentes e de fixação do nível de garantia na autorização. Ter em conta as medidas de segurança adoptadas pelo operador para a concessão das facilidades por este solicitadas. Estudar a viabilidade de um sistema comunitário de acesso às informações relativas aos operadores não fiáveis. Calendário Proposta normativa (trânsito comum e comunitário): Julho de 1997 Aplicação prevista: 1° semestre de 1998 Acompanhamento e avaliação: Verão de 1998 e, posteriormente, anualmente Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n*10ell 14 tf 4. 1. 2 MELHORIA DA APLICAÇÃO COM BASE NO DIALOGO: OS PROTOCOLOS DE ACORDO A criação de um novo clima de confiança entre as alfandegas e os operadores deveria desenvolver-se igualmente num âmbito não jurídico, que não criasse direitos ou obrigações para as partes mas permitisse assumir um certo número de iniciativas conjuntas em matéria de gestão dos regimes e de segurança, através de um melhor controlo dos procedimentos. E esse o objectivo dos protocolos de acordo {Memoranda of Understanding ou MoU). Para serem eficazes, os MoU devem ser concluídos a nível local entre a empresa e o serviço aduaneiro de que depende para as suas formalidades. Isto não impede, todavia, a conclusão de MoU 'tjuadro", a nível nacional ou mesmo comunitário, entre os responsáveis pela gestão e os utilizadores do trânsito, com base num "MoU-tipo". Objectivos Melhorar a eficácia dos procedimentos e evitar encargos administrativos e controlos supérfluos para os serviços aduaneiros e os operadores Reforçar a segurança dos procedimentos Conhecer melhor os utilizadores do trânsito e a sua fiabilidade Acções Elaborar modelos-tipo de MoU Promover a conclusão de MoU entre as alfandegas e os operadores Avaliar a aplicação dos MoU e as suas consequências em termos da segurança das operações, da eficácia dos procedimentos e dos benefícios deles decorrentes para as alfandegas e para os operadores Calendário Definição do MoU: 1998 (primeiro semestre: grupo ad-hoc, segundo semestre: discussões com os operadores). Início da aplicação: início de 1999 15 & 4. 1. 3 REEXAME DOS PROCEDIMENTOS DE TRANSITO APLICÁVEIS A DETERMINADOS MODOS DE TRANSPORTE Os procedimentos de trânsito aplicáveis a determinados modos de transporte devem ser objecto de um exame aprofundado, a fim de avaliar a sua eficácia e a sua eventual vulnerabilidade à fraude. A este respeito, importa prosseguir o exame das propostas já formuladas para o transporte marítimo. Objectivos Redefinir o âmbito do trânsito no que respeita ao transporte marítimo, a fim de ter em conta as dificuldades de aplicação do regime neste caso específico e limitar os riscos de fraude. Assegurar a cobrança das dívidas aduaneiras e fiscais, introduzindo a obrigação de garantia para determinadas operações de trânsito marítimo. Dispor de elementos que permitam apreciar se as facilidades concedidas aos transportes ferroviários e aéreo são correctamente aplicadas e apresentam um nível de segurança satisfatório. Acções Alterar a regulamentação a fim de adaptar os procedimentos de trânsito marítimo, limitando o seu âmbito às linhas marítimas regulares, e reforçar os meios de controlo. Aumentar a protecção dos interesses financeiros, através da introdução da garantia obrigatória para o trânsito de mercadorias não comunitárias por linha marítima regular. Financiar um estudo de avaliação da eficácia e da segurança dos procedimentos de trânsito por via aérea e ferroviária, e da justificação da dispensa de garantia neste caso. Adaptação normativa do trânsito marítimo: adopção da proposta a nível comunitário prevista para Junho de 1997 Estudo, início do processo de concurso: Outubro de 1997 • Calendário • Financiamento do estudo: n° 2 do artigo 10° da Decisão " Alfandega 2000" Recursos Recomendação correspondente da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n° 25 16 Jõ 4. 2 A execução das operações de trânsito 4. 2. 1 A RESPONSABILIDADE DAS ADMINISTRAÇÕES NA EXECUÇÃO DOS PROCEDIMENTOS E NO RESPEITO DOS PRAZOS: PIANOS NACIONAIS DE GESTÃO A reforma começa por uma melhor aplicação dos procedimentos actuais e pela optimização da exploração das estruturas de cooperação administrativa existentes. Permitir aos operadores utilizarem os regimes de trânsito em condições económicas vantajosas, reforçando a eficácia da gestão dos procedimentos de trânsito. Objectivo Acções • Reorganizar os serviços responsáveis pelo envio dos exemplares 5 dos documentos T, nas estâncias de destino e nas estâncias centralizadoras, uma vez definidos os recursos necessários. • Atribuir a um serviço nacional centralizado ( por exemplo as estâncias de garantia - ver ficha 4. 4. 3) a responsabilidade pela confrontação dos exemplares 1 e 5 dos documentos T e pela gestão dos procedimentos de inquérito. • Definir, a nível comunitário, objectivos realistas em matéria de prazos a respeitar, no âmbito do plano de gestão nacional. Calendário • Adaptação dos acordos administrativos (trânsito comunitário/comum): finais de 1997 e aplicação no início de 1998 • Aplicação das outras medidas: a partir do segundo trimestre de 1997 Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: na5e26 17 ar 4. 2. 2 A COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA EM MATÉRIA DE PROCEDIMENTOS Importa reforçar a cooperação administrativa a fim de facilitar os contactos entre as administrações e assegurar um intercâmbio de informações rápido e estruturado, nomeadamente através dos correspondentes responsáveis por todas as questões relacionadas com as operações de trânsito. Objectivo • Reforçar a segurança e a eficácia dos procedimentos de trânsito, facilitando a comunicação entre os diversos serviços aduaneiros e melhorando assim o controlo do trânsito. • Melhoria do Sistema de Informação Prévia (SIP): Acções 1 ) alargamento do SIP (em curso) a todos os países utilizadores do trânsito comum, 2) obrigatoriedade do sistema para todas as operações de trânsito relativas a "mercadorias sensíveis" (a definir numa nova lista única), 3) envio sistemático e imediato pela estância de chegada, através de meios de comunicação rápida, de um aviso de recepção, após a tomada a cargo das mercadorias. • Criação de uma rede de coordenadores nacionais e de correspondentes locais em matéria de trânsito: - designação a nível nacional de um "coordenador trânsito", responsável pelo acompanhamento da aplicação das disposições do trânsito e pela elaboração dos planos de gestão e dos controlos nacionais, que desempenhará o papel de interlocutor de referência e apoiará a acção dos correspondentes locais. - designação, em todas grandes estâncias aduaneiras abertas ao trânsito (p. ex. mais de 10. 000 títulos de trânsito por ano), de um "correspondente de trânsito" que será o ponto de contacto operacional e será responsável pela aplicação dos planos de gestão e controlo do trânsito, comunicando directamente com os outros serviços aduaneiros e mantendo um diálogo permanente com os operadores. • Criação do "Sistema de Transmissão dos Carimbos de Trânsito" (TCT). Calendário • Criação e aplicação do Sistema TCT: Junho de 1997 • Definição de uma lista única de "mercadorias sensíveis": Julho de 1997 • Designação dos coordenadores e dos correspondentes de cada país: Setembro de 1997 • Divulgação da lista completa da "rede de trânsito": Dezembro de 1997 • Primeiro seminário para os "coordenadores nacionais de trânsito": 1998 Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n<* le9 18 31 4. 2. 3 RESPONSABILIDADE DOS OPERADORES EM MATERIA DE CONTROLO MA TERIAL DAS OPERAÇÕES DE TRÂNSITO Os utilizadores dos procedimentos de responsáveis pelo controlo e acompanhamento material das operações efectuadas, devem contribuir para o reforço da segurança e da eficácia dos procedimentos. trânsito, Objectivos Reforçar a segurança das operações de trânsito, através da clara definição das responsabilidades do responsável principal em matéria de controlo material dos transportes de mercadorias sujeitas ao regime de trânsito. Reduzir os prazos do procedimento de apuramento e atribuir aos operadores a responsabilidade pelo reenvio dos exemplares 5 dos documentos T. Acções Definir claramente na regulamentação o princípio da responsabilidade do responsável principal em matéria de controlo material e de acompanhamento das operações de trânsito efectuadas e definir a noção de apuramento dos regimes. Definir o âmbito da responsabilidade do responsável principal no que respeita ao correcto funcionamento das operações, através da assunção por este de um compromisso no âmbito do MoU concluído com as autoridades aduaneiras. No âmbito do acesso às simplificações de trânsito e até à plena concretização do NCTS, autorizar os operadores considerados fiáveis a responsabilizarem-se pelo envio dos exemplares 5 dos documentos T. Proposta normativa do trânsito comum e comunitário: Julho de 1997 Aplicação: início de 1998 Calendário Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n° 10, 23 e 24 19 33 4. 3 A prevenção e a repressão de fraude 4. 3. 1 A SEGURANÇA DOS MOVIMENTOS A coerência e o êxito de uma política coordenada de prevenção de fraude à escala europeia depende da estreita cooperação entre os serviços aduaneiros e a Comissão e de uma colaboração activa com os operadores, os quais devem avaliar os riscos em que incorrem e verificar as mercadorias que lhes são confiadas. Embora algumas das medidas de segurança identificadas não sejam novas, a sua aplicação simultânea e coordenada ao longo do processo pelos vários serviços aduaneiros interessados permitirá alcançar a relação custo/eficácia pretendida, não apenas para os serviços, mas igualmente para os utilisadores. Objectivos Limitar os riscos de subtracção ou de substituição das mercadorias durante o transporte, através da aplicação de medidas pelas alfandegas e pelos operadores, na base da melhor relação custo/eficácia. Assegurar a vigilância e o acompanhamento das operações e facilitar os controlos. Acções Selagem por capacidade: obrigatória para as mercadorias sensíveis, recomendada em determinados casos e aprovação pelas autoridade nacionais competentes do meio de transporte utilizado, a fim de validar a sua aptidão para a selagem. Afixação obrigatória de uma placa 'T" no camião aprovado, indicando que transporta mercadorias em trânsito, a fim de facilitar a acção dos serviços aduaneiros e sensibilizar o transportador e o condutor Declaração obrigatória do trajecto obrigatório do veículo aquando da apresentação do título de trânsito. Duração do transporte calculada do modo mais preciso possível pela estância de partida. Coordenação das medidas de vigilância com as medidas de segurança adoptadas pelo próprio operador (ver ficha 4. 2. 3. ). Proposta das medidas de aplicação: Julho de 1997 Calendário Recursos Administrações aduaneiras: afectação de recursos humanos suficientes para adoptar, nos casos e condições previstas a nível europeu, as medidas de segurança necessárias para o controlo efectuado na partida. Emissão dos certificados de homologação e controlos anuais de conformidade dos veículos: concedidos a serviços aprovados no sector privado. Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n« 7,8e 22. 20 JV 4. 3. 2 A COORDENAÇÃO DA GESTÃO DOS RISCOS O desenvolvimento de uma política comum de gestão dos riscos, nomeadamente a criação de uma célula comunitária de análise de risco, permitirá a todos os serviços aduaneiros orientarem os controlos físicos e documentais e os inquéritos com base nos critérios assim definidos. Racionalizar, modernizar, harmonizar e coordenar a prevenção e a repressão da fraude à escala europeia, nomeadamente nos regimes aduaneiros de trânsito. Objectivos Acções Criação de uma célula comunitária de análise de risco encarregada de elaborar os perfis de risco e os critérios de selecção a adoptar. Coordenação pela Comissão da política de gestão dos riscos executada a nível nacional, (incluindo acções de auditoria dos operadores, nomeadamente dos operadores a quem são concedidas facilidades). regional e local Calendário Até ao final de 1998 (início do NCTS), a acção-piloto levada a cabo a nível comunitário em matéria de análise de risco poderá ter em consideração o trânsito como primeiro dossier-teste (perfis-teste prontos em Julho de 1997). Preparação de um plano pela Comissão: primeiro semestre de 1998. Pessoal (Comissão e peritos nacionais destacados) em número suficiente para constituir a célula comunitária de análise de risco (+ financiamento a título do artigo 9o da Decisão "Alfandega 2000") Recursos Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n<* I, 3, 4, 7, 9, 25 e 28. 21 5Í 4. 3. 3 O CONTROLO DIRECCIONADO DAS OPERAÇÕES A coordenação a nível europeu dos planos de controlo e o desenvolvimento das operações conjuntas do controlo permitirá optimizar todas as acções de luta contra a fraude. Aumentar a eficácia e a qualidade dos controlos sem criar obstáculos ou retardar inutilmente os movimentos de mercadorias. Objectivo Acções Plano de controlo semestral elaborado por todos os serviços aduaneiros interessados (a nível nacional e local) tendo em vista fixar os objectivos quantitativos e as prioridades por sector, afectar os recursos necessários, efectuar os controlos documentais e físicos em função das orientações adoptadas a nível europeu em matéria de gestão dos riscos, avaliar os resultados dos controlos efectuados e a proceder à sua divulgação a nível europeu Coordenação dos planos de controlo nacionais a nível europeu. Operações pontuais de controlo conjunto nos diversos modos de transporte (aéreo, marítimo, ferroviário, rodoviário) organizados a nível europeu com o apoio da Comissão. Calendário • As autoridades nacionais serão convidadas a comunicarem os seus projectos de primeiro plano de controlo semestral 'trânsito" em 1997, a fim de permitir a concertação e a coordenação no âmbito dos comités competentes em Setembro de 1997, antes da execução harmonizada a nível europeu, em Janeiro de 1998. Recursos • A nível comunitário: financiamento a título dos artigos 8o e 12° da Decisão "Alfandega 2000" • A nível dos serviços aduaneiros: afectar os recursos humanos e materiais necessários para a correcta realização dos controlos. Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n<* l,°4,°5e7 22 3G 4. 3. 4 A DETECÇÃO EA REPRESSÃO DA FRAUDE: INQUÉRITOS ADMINISTRA TIVOS E PROCESSOS JUDICIAIS Para além da sua prevenção, importa desenvolver uma política de detecção e de repressão da fraude, em especial no que se refere às fraudes cometidas pela grande criminalidade financeira e económica organizada. Isto implica, por um lado, a execução eficaz dos instrumentos existentes, alguns dos quais recentemente criados e, por outro, o desenvolvimento de instrumentos e mecanismos adequados para executar uma política orientada para uma maior penalização. Detectar e reprimir as fraudes nos regimes de trânsito, de forma eficaz, proporcionada, dissuasiva e uniforme em toda a Comunidade. Objectivos Acções Aplicação do novo Regulamento n° 515/97 relativo à "assistência mútua aduaneira" Aplicação da regulamentação comunitária relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (PIF) em matéria de detecção das fraudes e irregularidades (Regulamento n° 2185/96 relativo aos 'controlos e verificações no local') e em matéria de sanções administrativas comunitárias (ver ponto 2. 4 em relação com o Regulamento 2988/95 "PIF") Criação de organismos de inquérito adequados a nível comunitário Promoção e apoio ao desenvolvimento e à aplicação de mecanismos e instrumentos de repressão da fraude a nível da União: convenção 'protecção dos interesses financeiros" e dois protocolos adicionais (corrupção e cooperação judiciária penal) Exploração do estudo "Espaço Judiciário Europeu" encomendado pelo PE Integração na vertente comunitária do Tratado UE da cooperação aduaneira e reforço do artigo 209°-A. Calendário Aplicação do Regulamento n° 515/97: Março de 1998 Aplicação do Regulamento n° 2185/96: 1997 Acompanhamento do processo de ratificação e de aplicação das convenções SID e PIF com o seu primeiro protocolo "Corrupção": 1997 Acompanhamento do processo de ratificação e de aplicação do segundo protocolo "PIF": 1998 Exploração do estudo "Espaço Judiciário Europeu": 1998 Recursos • Criação de uma célula penal composta por peritos em direito penal dos Estados-membros, afectados à Comissão. Reforço dos serviços de inquérito da Comissão, nomeadamente no que respeita à aplicação do Regulamento n° 2185/96 e à criação de um organismo comum de inquérito. Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n° 2, 8 e 14 a 20 23 3? 4. 3. 5 A COORDENAÇÃO DOS MEIOS E DOS RECURSOS E A HARMONIZAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS Os recursos humanos e o equipamento das administrações nacionais devem igualmente ser administrados de um modo coordenado. Os poderes de controlo dos agentes aduaneiros devem, por seu lado, ser objecto de uma harmonização, na medida do necessário, tal como referido pela Comissão no documento COM(95)5566, a fim de assegurar um nível de segurança homogéneo e conceder um tratamento equivalente aos operadores de todo o território abrangido. Objectivos Aumentar globalmente a qualidade do serviço aduaneiro e a eficácia dos controlos. • Acções Avaliação e coordenação activa da gestão dos recursos das administrações aduaneiras Elaboração de um plano comunitário de equipamento da fronteira externa da Comunidade Estudo geral sobre 'b papel e as competências dos funcionários das administrações aduaneiras". Calendário Primeira etapa da coordenação: inventário dos meios utilizados pelas administrações aduaneiras (2° semestre de 1998) Segunda etapa: identificação das necessidades suplementares a nível europeu e elaboração do plano de equipamento comunitário (1999) Estudo sobre 'b papel e as competências dos funcionários das administrações aduaneiras" já programado no âmbito do Plano de Acção Alfandega 2000 para 1997". Recursos Comunidade/Comissão: financiamento a título dos artigos 8° e 12° da Decisão "Alfandega 2000" + eventual financiamento comunitário parcial de determinados equipamentos de controlo Serviços aduaneiros: afectação dos recursos humanos e materiais necessários para a correcta realização dos controlos. Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeus: tf I, 4, 5, 6, 8 e 9 6 Análise comparada dos relatórios dos Estados-membros relativos às medidas adoptadas a nível nacional para lutar contra o esbanjamento e o desvio de verbas comunitárias. 24 3P 4. 4 A correcta gestão financeira do trânsito 4. 4. 1 UM SISTEMA DE GARANTIA BASEADO NA FIABILIDADE E NO RISCO A correcta gestão dos sistemas de trânsito do ponto de vista financeiro implica a constituição, antes de qualquer operação, de garantias financeiras adequadas aos riscos em causa. Adaptar a natureza e as modalidades de garantia aos riscos e à situação específica de cada operador. Objectivo Acções Aplicar às operações 'standard" que não requerem autorização de acesso uma garantia que proporcione uma protecção financeira máxima (individual e integral, incluindo sob a forma de títulos de garantia forfetária no valor dos montantes em causa). Proporcionar aos operadores que satisfazem determinados critérios de acesso fórmulas de garantia simplificadas (global, forfetária) com base num montante determinado em função dos riscos potenciais da operação e das medidas de segurança adoptadas. Elaborar um estudo para determinar em que medida a garantia de um terceiro solidário pode ser substituída, nalguns casos, por um sistema de seguros dos direitos e outras imposições. • Propostas normativas: Julho de 1997 • Instrumentos e acções operacionais: meados de 1998 • Estudo sobre os seguros: abertura do concurso em Maio de 1998 Calendário • Recursos Exploração do orçamento "Alfandega 2000" para acções operacionais e para a realização do estudo Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n"s 10 e 24 25 Ti 4. 4. 2 UMA IDENTIFICAÇÃO DOS DEVEDORES QUE ASSEGURE INTERESSES UMA PROTECÇÃO EQUITATIVA DOS FINANCEIROS No outro extremo da sequência de formalidades e de controlos que constituem a operação de trânsito, a boa gestão financeira implica igualmente que as autoridades competentes possam proceder rápida e eficazmente à cobrança dos montantes em causa junto do(s) devedor(es). No que respeita à dívida, isto implica dirigir-se prioritariamente às pessoas que se encontram directamente na origem da sua constituição, conservando simultaneamente a possibilidade da sua cobrança junto do responsável principal e do seu fiador caso surjam dificuldades de cobrança junto dos outros eventuais devedores. Clarificar as situações de constituição das dívidas aduaneiras e fiscais no trânsito, bem como o estatuto dos devedores. Objectivo Acções Consagrar claramente na regulamentação que, na falta de subtracção ou de introdução irregular por um terceiro, a responsabilidade pelo pagamento das dívidas que se possam constituir no âmbito de uma operação de trânsito incumbe unicamente ao responsável principal que, na qualidade de titular do regime aduaneiro de trânsito, deve velar pelo bom funcionamento das operações executadas e assumir plenamente as suas responsabilidades como devedor em caso de incumprimento das obrigações decorrentes da utilização deste regime. (ver ponto 4. 2. 3). Indicar na regulamentação que, em caso de subtracção de mercadorias à vigilância aduaneira no âmbito de uma operação de trânsito, os devedores serão prioritariamente o autor da subtracção, o seu cúmplice e o receptor das mercadorias subtraídas (incluindo o eventual transportador), contra os quais se deve agir antes de se iniciar qualquer procedimento contra o responsável principal. Caso não seja possível proceder à cobrança total das dívidas junto dos outros devedores, o responsável principal continua a ser solidariamente responsável, devendo ser-lhe dirigida uma comunicação e proceder ao registo de liquidação da dívida em seu nome, a título de responsável solidário, no prazo máximo de 12 meses, a fim de não desvincular prematuramente o fiador, mediante a adopção de medidas cautelares (ver ponto 4. 4. 3. ), e prever a suspensão do pagamento até à conclusão das acções contra os outros devedores. Importa, além disso, prever a possibilidade de reembolso do responsável principal na sequência de uma cobrança parcial ou total da dívida a outro devedor solidário. Indicar na regulamentação, como devedores, o responsável da introdução irregular das mercadorias na sequência de uma operação de trânsito, (quando o responsável principal esteja exonerado das suas obrigações), o cúmplice ou o receptor (incluindo, eventualmente, o destinatário das mercadorias) Proposta: Julho de 1997 Calendário Recomendação correspondente da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n°23 26 Hò 4. 4. 3 A RACIONALIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS DE COBRANÇA DAS DÍVIDAS Importa reorganizar os procedimentos de cobrança de modo a eliminar as insuficiências e os atrasos resultantes da fragmentação das administrações e da diversidade das territorialidades fiscais. Determinar claramente o local de constituição da dívida e, correlativamente, a autoridade nacional responsável pela cobrança. Objectivo Acções • Definir uma única autoridade nacional responsável pela coordenação dos procedimentos de cobrança para as diversas operações de trânsito que dêem lugar à constituição de dívidas: a estância de garantia, independentemente do facto constitutivo e do local de constituição da dívida e o país beneficiário dos créditos (ver ponto 4. 2. 1). • Atribuir competência à estância de garantia para, após um exame do caso com base nas informações comunicadas pelas diversas autoridades em causa, propor um modelo processual (ordem dos devedores a accionar, autoridade responsável, prazo) e adoptar as medidas cautelares necessárias relativamente ao responsável principal e ao fiador, nomeadamente o envio ao responsável principal, no prazo de 12 meses, do aviso de cobrança, sem prejuízo da cobrança efectiva. • Estabelecer que, caso se não chegue a acordo sobre o processo dentro desse prazo, a dívida aduaneira e fiscal será considerada constituída no país de partida, o qual procederá imediatamente à cobrança. • Estabelecer uma ligação entre as estâncias de garantia, a fim de facilitar o desenrolar dos processos. Melhorar a directiva comunitária e o anexo da convenção sobre o trânsito comum relativos à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos Alterações normativas: apresentação das propostas em Julho de 1997. Calendário 27 Hl 4. 5 A aplicação correcta e uniforme das normas relativas ao trânsito 4. 5. 1 O MANUAL PRÁTICO DO TRÂNSITO Independentemente do controlo da aplicação, referido no ponto 2. 4, este objectivo pode ser alcançado dotando os agentes aduaneiros de um manual prático que sirva de obra de referência comum para todas as questões relativas à aplicação das regras do trânsito e à luta contra a fraude. Objectivos • Aplicação correcta e harmonizada da regulamentação em matéria de trânsito pelos operadores e pelos serviços aduaneiros. • Tratamento homogéneo dos operadores. • Simplificação do trabalho dos operadores e dos agentes aduaneiros. Acções • Elaboração de um manual prático de instrução e de informação sobre o trânsito para uso dos agentes aduaneiros e, parcialmente, dos operadores do trânsito. Calendário • Apresentação da proposta ao Comité da Política Aduaneira e à Comissão Mista em Junho/Julho de 1997. • Primeira reunião dos redactores designados por cada país: Outubro de 1997 • Início dos trabalhos de redacção: Maio de 1998 • Divulgação aos serviços (para acção) e aos operadores (para informação): 2000 Financiamento da publicação: artigos 14° e 15° da Decisão "Alfandega 2000" Peritos nacionais destacados gratuitamente pelas diversas administrações aduaneiras Recursos Recomendação correspondente da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n° 1 28 ta 4. 5. 2 A FORMAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS ADUANEIROS E A INFORMAÇÃO DOS OPERADORES Importa assegurar aos agentes aduaneiros uma formação adaptada e com uma base comum, bem como fornecer aos operadores informações que lhes permitam controlar melhor as suas operações e promover o diálogo alfândegas-operadores. Assegurar, de um modo coerente e contínuo, a formação dos agentes aduaneiros, incluindo em matéria de luta contra a fraude, bem como a informação e a sensibilização dos operadores em matéria de trânsito. Objectivo Acções Por um lado, no âmbito do programa Matthaeus e da Decisão "Alfândega 2000. • Seminários temáticos para os agentes aduaneiros (acções de formação que promovam os contactos pessoais e o estabelecimento de relações que favoreçam a cooperação transnacional); • Intercâmbios de funcionários, nomeadamente de correspondentes locais "trânsito"; • Preparação de um módulo de formação 'trânsito" a ministrar nos institutos de formação de funcionários aduaneiros e a nível local; • Seminários temáticos de informação para os operadores. • Eventual criação a nível comunitário e europeu de um ciclo comum de formação contínua que inclua o trânsito aduaneiro. Por outro lado: • Criação de um grupo de contacto alfândegas-operadores que reúna as autoridades competentes e os operadores a nível europeu e nacional dos 23 países interessados; • Eventual prestação de assistência técnica, em especial aos países associados; • Organização de conferências alfândegas-operadores. a nível nacional e regional. Calendário Seminários Matthaeus/Alfandega 2000 a programar em 1998 Elaboração do módulo de formação em 1998 Estudo sobre a criação de um ciclo de formação contínua Ia reunião anual do grupo de contacto alfândegas-operadores: 1998 Seminários temáticos destinados aos operadores: segundo semestre de 1998 Conferência alfandegas/operadores: 2000. • Financiamento no âmbito do programa Matthaeus e dos artigos 14° e 15° da Decisão "Alfandega 2000" Recursos Recomendação correspondente da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: n° 4 29 W3 4. 6 Um acompanhamento eficaz e uma avaliação contínua dos sistemas de trânsito e da sua reforma As administrações aduaneiras e os operadores devem comprometer-se, consoante os níveis e as estruturas adequadas, a assegurar em conjunto com a Comissão o acompanhamento e a avaliação periódica da reforma do trânsito e da correcta aplicação dos sistemas de trânsito. Por outro lado, o Conselho e o Parlamento Europeu devem desempenhar um papel político fundamental, assegurando que a reforma do trânsito e a informatização dos procedimentos é efectuada correctamente e segundo um calendário que tenha em conta a urgência da situação. Por seu lado, durante a conferência 'Eurotransit 97", o Tribunal de Contas declarou que irá realizar um inquérito sobre o trânsito aduaneiro em 1998. Objectivos Permitir aos responsáveis pela gestão do trânsito e às autoridades políticas de tutela acompanhar a execução de reforma Dispor de capacidade para resolver os eventuais problemas suscitados pela execução da reforma Assegurar uma execução harmonizada no conjunto dos países interessados Assegurar a eventual reorientação das acções e dos recursos Acções Estabelecer a nível nacional um calendário para a execução das medidas, juntamente com a indicação dos meios necessários, num enquadramento comunitário e europeu coordenado. - Assegurar o acompanhamento permanente do respeito dos planos de acção nacionais. - Definir os critérios de avaliação da execução da reforma - Divulgar a execução das medidas a nível nacional, as dificuldades encontradas, bem como as reorientações eventualmente necessárias para atingir os objectivos de reforma. Elaborar um relatório global sobre o andamento da reforma a nível comunitário e europeu. - Avaliar as consequências das medidas e os resultados em termos de eficácia e de segurança dos regimes. - Manter o Parlamento e o Conselho informados sobre o andamento da execução da reforma. Calendário • Programas nacionais de acção: a partir do primeiro trimestre de 1998. Apresentação do relatório global pela Comissão, meados de 1998 (Presidência do Reino Unido) Avaliação: anual Recomendações correspondentes da Comissão de Inquérito do Parlamento Europeu: na 37 e 38 30 QUADRO INDICATIVO DOS RECURSOS HUMANOS NECESSÁRIOS A REFORMA DO TRANSITO APÊNDICE Estas estimativas dizem respeito às necessidades globais, em termos de pessoal estatutário e de peritos nacionais destacados, correspondendo ao conjunto de acções previstas no quadro da reforma. Elas devem ser satisfeitas não apenas através de recursos suplementares mas igualmente através de reafectações internas e da contribuição de países terceiros participantes na reforma do trânsito e no projecto de informatização. TIPO DE ACÇÃO REFERENCIAS AO PLANO DE ACÇÃO RECURSOS DISPONÍVEIS (ABRIL DE 1997) RECURSOS NECESSÁRIOS 1997/1998 (DG XXI + UCLAF) RECURSOS NECESSÁRIOS 2000 RECURSOS NECESSÁRIOS 1999 1 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Gestão/Organização Secretariado Documentação Alteração da legislação aplicável ao trânsito (comunitária, comum) 4. 1. I. /4. 1. 3. 4. 2. 1. /4. 2. 3. / 4. 3. 1. 4. 3. 5. /4. 4. 1. /4. 4. 2. 4. 4. 3. Instrumentos de aplicação e de gestão (estatísticas, manual, auditoria para o acesso e garantias) 2. 2. 4. 1. 1. /4. 2. 2. 4. 4. 1. / 4. 4. 3/4. 5. 1. Formação, informação, diálogo (MoU, seminários, Grupo de Contacto Alfandegas-Operadores, intercâmbios de funcionários, conferências, módulo de formação) 4. 1. 2. /4. 5. 2. Estudos e respectivo acompanhamento (ass. de garantia única TIR, transito aéreo/ferroviário e seguros) 4. 1. 1/4. 1. 3. /4. 3. 5. /4. 4. 1. Planeamento, coordenação, controlos, cooperação e assistência mútua (planos de controlo'célula e coordenação CE para a análise do risco, coordenação CE para os recursos e os meios) 4. 2. 2. /4. 3. 2. /4. 3. 3. /4. 3. 4V 4. 3. 5. / Revisão da Convenção TIR (-sec) Negociações da nova Convenção de Facilitação Aduaneira Assistência técnica em matéria de trânsito aos países terceiros 2. 7. 2. 6. 4. 5. 2. 10. Acompanhamento, avaliação (programas de acção nacionais, relatórios) 4. 6 Reserva disponível ex TFT Total excepto informatização 11 Informatização (técnica + legislativa) Total global 7 e 4 prestadores de serviços 8 e 7 prestadores de serviços, dos quais 3 suplementares -£ v^-» 3 ^^iMKHin^É28i/2? 5 1 0 1 0 1/2 3 0 1/2 1/2 5 16 1/2 12 4 3 3 3 1/2 2 11 3 2 1 2 331/2 14 47 1/28 4 3 2 1/2 2 1/2 2 11 3 2 1 2 33 14 47 4 4 2 2 1/2 0 11 3 2 1 2 311/2 14 451/2 1. DESIGNAÇÃO DA ACÇÃO Ficha financeira Comunicação "Um plano de acção para o trânsito aduaneiro na Europa - uma nova política aduaneira". 2. RUBRICA ORÇAMENTAL B5-303 - Programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade (Alfandega 2000). 3. BASE JURÍDICA Artigo 100o-A do Tratado Decisão n° 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19. 12. 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfandega 2000") (JO L 33 de 4. 2. 1997, p. 24); Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, apresentada pela Comissão em. de. de 1997, que altera a Decisão de 19. 12. 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfandega 2000") (JO C. de. 1997, p. ). 4. DESCRIÇÃO E JUSTIFICAÇÃO DA ACÇÃO 4. 1. Objectivo geral Estabelecer um plano de acção para a reforma dos regimes aduaneiros de trânsito. 4. 2. Duração da acção e disposições previstas para a sua recondução Acção plurianual 1997-2000; No âmbito do programa "Alfandega 2000", a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho, o mais tardar em 30. 6. 1999, uma comunicação sobre a oportunidade de prossecução do programa, acompanhada eventualmente de uma proposta adequada. 5. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS 5 1 DNO 52 CD 5. 3. Tipo de receitas previstas: recursos próprios tradicionais, recursos IVA e PNB, impostos nacionais. 6. TIPO DAS DESPESAS As despesas do plano de acção serão financiadas na íntegra pelos recursos do programa "Alfandega 2000". Ao limitar os riscos de fraude e ao assegurar a recuperação dos montantes devidos em caso de fraude, a acção deve conduzir a melhorar a cobrança das receitas comunitárias e nacionais. % 7. INCIDÊNCIA FINANCEIRA 7. 1. Modo de cálculo do custo total (relação entre custos unitários e custo total) As despesas do plano de acção serão financiadas na íntegra pelos recursos do programa "Alfandega 2000". 7. 2. Repartição da acção por elemento A repartição das despesas do plano de acção integra-se totalmente nas despesas previstas para o programa "Alfandega 2000", cuja repartição das despesas é apresentada no quadro seguinte. - Políticas internas 1996 1997 CE em milhões de ecus (valor 1999 2000 1998 de 1996) Total 1- Rcafcctação de dotações mercado interno Informatização 2- 2000" "Alfandega 2. 1-"Douane 2000" (1) 2. 2-Projcctos sectoriais necessários ao funcionamento das alfândegas comunitárias (2) 3- Melhoria da luta contra a fraude Subtotal "políticas internas*' - Acções externas TOTAL 2 1 1 4 1 5 2,3 2,6 2,9 3,2 13 3 6,5 6,5 6 23 (3) 9,9 12 13,1 35 1,5 6,8 1,5 1,5 1,5 1,5 20,5 22,9 23,8 1,5 1,5 1,5 7 78 7 8,3 22 24,4 25,3 85 (1) (2) (3) Já decidida pela Decisão "Alfandega 2000" (n° 210/97/CE de 19. 12. 1996). Os montantes abrangidos pela presente alteração, que cobrem os projectos TARIC, QUOTA, EBTI, TRANSIT, SCENT/CIS, CCN/CSI et SIGL, financiados cm 1996 e em 1997 a partir da rubrica B5-7210 (IDA). Recordc-se que estes projectos foram financiados até ao limite de 10,9 milhões de ecus a partir da rubrica B5-7210 (IDA) do orçamento de 1997. if} 7. 3. Calendário indicativo para as acções plurianuais acompanhadas de um MEN Decisão n° 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19. 12. 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfandega 2000") Política interna CE em milhões de ecus Programação indicativa Situação acumulada fins de 1996 Orça mento 1997 APO 1998 1999 2000 2001 TOTAL 2002 e seguintes 4 000 6 800 10 600 10 900 10 700 p. m. p. m. 43 000 proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, apresentada pela Comissão em. de. de 1997, que altera a Decisão de 19. 12. 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfandega 2000") CE em milhões de ecus Programação indicativa Situação acumulada fins de 1996 Orça mento 1997 APO 1998 1999 2000 2001 TOTAL 2002 e seguintes 9 900 12 000 13 100 35 000 8. DISPOSIÇÕES ANTI-FRAUDE PREVISTAS As disposições anti-fraude previstas são as que figuram no programa de acção "Alfandega 2000". 9. ELEMENTOS DA ANALISE CUSTO-EFICACIA Consultar dados pormenorizados do plano de acção proposto e o relatório sobre o regime de trânsito comunitário da Comissão de Inquérito Parlamentar. Ht 9. 1. Objectivos específicos quantificáveis, população-alvo Objectivos específicos: A Comunidade entrou recentemente numa fase de gestão do conjunto das regras adoptadas no âmbito do mercado interno que a responsabiliza perante os operadores económicos e os cidadãos da União Europeia. No que respeita mais especificamente à gestão da união aduaneira, a entrada em vigor do Código Aduaneiro Comunitário em 1 de Janeiro de 1994 é sinónimo de que a harmonização das regulamentações aduaneiras está praticamente concluída. Surge agora a necessidade de reforçar as acções que tendem a tornar mais homogéneas as práticas e os métodos de trabalho das administrações aduaneiras obterem-se resultados equivalentes no dos Estados-membros, com vista a controlo e na simplificação do comércio na fronteira externa e garantir um tratamento idêntico a todos os operadores, a fim de evitar a ocorrência de distorções de concorrência que podem dar origem a desvios de tráfego susceptíveis de prejudicar a confiança dos operadores e dos cidadãos no bom funcionamento da união aduaneira. Não obstante a criação de uma regulamentação aduaneira comunitária coerente e completa, a sua aplicação pelas administrações aduaneiras nacionais nem sempre tem atingido um nível de uniformidade e de eficácia que permita concluir que os interesses financeiros da Comunidade, bem como os dos próprios Estados- membros, e a integridade das políticas comuns e comunitárias aplicáveis ao comércio de mercadorias com países terceiros, estejam protegidos de forma satisfatória. Por conseguinte, é indispensável uma acção comunitária com vista ao reforço da cooperação entre as administrações nacionais para atingir esse objectivo. Além disso, trata-se de assegurar que os mecanismos aduaneiros em que assentam as políticas comuns funcionem efectiva e eficazmente, a fim de não comprometer a boa gestão dessas políticas. Paralelamente, as regras da acção aduaneira devem tornar-se mais acessíveis aos utilizadores, operadores económicos, PME, consumidores e cidadãos da União. Tal implica uma gestão coerente da comunicação e da informação através da parceria com os Estados-membros, utilizando eventualmente intermediários como as Câmaras de Comércio, as federações profissionais e as associações. Se bem que prosseguindo com os desenvolvimentos na Comunidade, revela-se, no entanto, necessário cooperar estreitamente com as administrações aduaneiras dos países terceiros, a fim de reforçar as acções comunitárias existentes para assegurar, designadamente, a harmonização da legislação em relação aos futuros países candidatos à União Europeia e prestar assistência em casos específicos. H°i População-alvo: Administrações aduaneiras dos Estados-membros, meios profissionais, cidadãos e consumidores. 9. 2. Justificação da acção Necessidade da intervenção orçamental comunitária A realização do mercado interno e a unificação do direito aduaneiro comunitário, concretizado com a entrada em vigor do Código Aduaneiro Comunitário, em 1 de Janeiro de 1994, tornam necessária uma acção homogénea das administrações aduaneiras em todos os pontos da fronteira externa da união aduaneira. Apenas controlos de qualidade comparável em toda a fronteira externa, que apliquem os melhores métodos de trabalho, permitindo assegurar simultaneamente a fluidez do tráfego e um alto nível de prevenção da fraude, e que garantam a todos os operadores um tratamento equivalente independentemente do ponto, de travessia da fronteira externa, permitirão evitar a ocorrência de distorções de concorrência, geradoras de desvios de tráfego, prejudiciais à confiança necessária que os operadores económicos e os cidadãos devem depositar no bom funcionamento do mercado interno. Só através de uma acção a nível comunitário, que forneça o quadro jurídico, organizativo e logístico para uma acção coordenada das administração aduaneiras é que se pode atingir um objectivo deste tipo. A adopção do programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfandega 2000") - a Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Dezembro de 1996 (Decisão n° 210/96/CE, JO L 22 de 4. 2. 1997, p. 24) - constituiu uma primeira etapa. Impõe-se agora uma iniciativa da Comissão para completar e desenvolver esta acção, necessária para garantir uma gestão óptima do regime aduaneiro de trânsito na Europa. A gestão óptima do mercado interno do ponto de vista aduaneiro depende igualmente da terceiros. A cooperação com os países vizinhos, cooperação com os países designadamente a adopção de procedimentos comuns, facilita o comércio, melhora a prevenção da fraude e, consequentemente, facilita a gestão do mercado interno. Escolha das modalidades da intervenção O programa de acção propõe a criação de acções e de medidas complementares às que os Estados-membros devem, por norma, criar para aplicar o direito comunitário. Estas acções e medidas complementares têm como objectivo assegurar a tomada em consideração da dimensão transnacional, necessária para se atingirem os objectivos fixados. A execução e gestão do programa assenta no princípio de parceira entre a Comunidade e os Estados-membros, visto que não estabelece regras normativas mas antes uma cooperação permanente entre as administrações comunitária e nacionais com vista a atingir um objectivo comum. ÇÙ Quanto ao financiamento dos sistemas informáticos de comunicação e de intercâmbio de informações, anteriormente financiados pelo programa IDA, a estimativa foi calculada com base nos custos observados durante os exercícios anteriores. O aumento proposto para 1998 resulta principalmente das necessidades inerentes ao desenvolvimento do sistema TRANSIT em todos os Estados-membros. Trata-se, designadamente, dos seguintes sistemas: Sistema TRANSIT Constitui um instrumento de política comercial indispensável para o bom funcionamento do comércio internacional. A actual gestão em "papel" deste regime depara-se com problemas importantes a nível: das administrações aduaneiras, que se deparam com graves dificuldades devidas ao volume das operações a tratar. Os recursos necessários para o tratamento anual de cerca de 18 milhões de declarações na Europa - e para o tratamento de cerca de um milhão de inquéritos no âmbito do procedimento de inquérito - são consideráveis; dos operadores económicos. Embora o regime lhes confira facilidades importantes, os procedimentos manuais do trânsito são relativamente longos e onerosos; das receitas dos direitos aduaneiros. O fenómeno da fraude associado aos regimes de trânsito agravou-se nos últimos anos o que engendra não só graves perdas a nível das receitas nacionais e comunitárias, como também graves prejuízos económicos para os operadores devido à concorrência ilícita que resulta da introdução no mercado de mercadorias fraudulentas que escapam ao pagamento dos direitos e imposições devidos, bem como à aplicação das políticas comunitárias. O projecto de informatização do TRANSIT tem, designadamente, como objectivo: tornar o funcionamento do regime de trânsito mais eficaz e efectivo; melhorar a prevenção e a detecção das fraudes pelas administrações; introduzir um maior número de facilidades e uma maior rapidez na realização das operações de trânsito para os operadores económicos. Os benefícios da informatização do TRANSIT são inúmeros: para a luta contra a fraude, a segurança do regime será consideravelmente melhorada, tendo como resultado limitar substancialmente a exploração das actuais falhas pelos operadores fraudulentos, de tal modo que a análise custo- benefício prevê da prevenção contra a fraude benefícios de cerca de 1 200 000 ECU no prazo de 5 anos; para as administrações nacionais, as verificações concentrar-se-ão nas transacções de alto risco (a análise das transacções efectuadas poderia melhorar os critérios de selecção no futuro); 57 para os operadores económicos, uma diminuição dos riscos financeiros a que estão expostos, bem como do seu volume de trabalho, factores que se repercutem no aumento da sua competitividade. Sistema comum CCN/CSI O projecto "Common Communication Network/Common System Interface" visa dispor de uma plataforma comum entre as administrações aduaneiras e fiscais dos Estados-membros, bem como entre os Estados-membros e a Comissão, que permita uma transferência rápida, económica e volumosa de informações, com garantias de segurança máximas. Este projecto é financiado conjuntamente pelo programa "Alfandega 2000" e "FISCALIS" e a repartição dos custos é feita em função dos sistemas aduaneiros e fiscais apoiados pelo projecto. Considerou-se como base do projecto a necessidade de harmonização dos meios de intercâmbio de informações, a fim de: • reduzir a multiplicidade dos tipos de competência necessária para o desenvolvimento, manutenção e utilização das aplicações; • reduzir a diversidade dos serviços de intercâmbio utilizados pelas aplicações para simplificar a sua utilização e a sua gestão; • normalizar o acesso aos serviços de intercâmbio; • optimizar a utilização das ligações em matéria de comunicação e diminuir os custos associados; • diminuir o número de pontos de acesso directo a nível nacional; • melhorar a qualidade dos serviços prestados às aplicações e aos utilizadores através de uma estrutura de gestão comum; • permitir a integração de novas tecnologias potencialmente disponíveis para todas as aplicações que as requeiram; • aumentar a capacidade de reacção dos sistemas para ter em conta novas necessidades. Além disso, o presente projecto permite evitar custos e perdas de tempo quando da colocação em funcionamento dos novos sistemas. Assim, está previsto que a plataforma CCN/CSI seja utilizada parcialmente numa fase-piloto a partir dos finais do exercício de 1997 e pelo TRANSIT a partir dos finais do segundo trimestre de 1998. 52 9. 3. Acompanhamento e avaliação da acção no âmbito do programa "Alfandega 2000" a) b) c) d) e) f) g) h) i) a) b) c) d) e) f) Indicadores de resultados Número de missões de monitoring Estados-membros; realizadas com os Número de seminários organizados sobre os métodos de trabalho e os controlos na fronteira externa; Número de intercâmbios e de seminários organizados com países terceiros; Número de estudos efectuados em colaboração com as administrações nacionais ou confiados a organismos externos; Número de acções ou de experiências-piloto realizadas em parceria com as administrações nacionais; Número e divulgação de publicações realizadas pela Comissão ou, em colaboração, entre a Comissão e os Estados-membros; Número de seminários, reuniões e colóquios organizados pela Comissão, os Estados-membros ou por organismos externos, financiados pelo programa de acção ou beneficiando de uma contribuição do programa; Número de manuais e outras publicações da Comissão com vista a assegurar uma melhor aplicação das disposições comunitárias pelas administrações nacionais; Estatísticas da utilização dos sistemas de comunicação e dos intercâmbios de informações como instrumentos de cooperação. - Indicadores de impacto por objectivo perseguido Número de procedimentos abertos relativos à aplicação e ao cumprimento da regulamentação comunitária na fronteira externa, incluindo as queixas apresentadas pelo público e as infracções; Número de problemas tratados em matéria aduaneira; Cobrança dos recursos próprios comunitários ou dos recursos nacionais, quantificados nas fraudes apuradas; Reforço dos controlos na fronteira externa, quantificável, por exemplo, através da apreensão de droga ou em caso de prevenção ou de repressão de outros tráficos ilícitos; Aceitação, pelos Estados-membros, de linhas directrizes para a criação de novos métodos de trabalho; propostas o Iniciativas desenvolvimento da comunicação ou da informação a favor dos meios externos, utilizadores dos serviços aduaneiros; pelos Estados-membros para f3 g) h) Participação efectiva dos operadores económicos e dos meios externos nas iniciativas propostas no âmbito do programa de acção; Avaliação da incidência dos sistemas informáticos de intercâmbio de dados na eficácia dos procedimentos aduaneiros. Modalidades e periodicidade da avaliação prevista O programa de acção é objecto de um acompanhamento permanente pelo grupo de peritos de política aduaneira, composto por directores-gerais das administrações aduaneiras dos Estados-membros e da Comissão ou pelos seus representantes pessoais. Os Estados-membros transmitem à Comissão relatórios sobre a execução e o impacto do programa o mais tardar em 31. 12. 1997 e 30. 6. 1999. A Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho: um relatório intercalar sobre a execução do programa o mais tardar em 30. 6. 1998, uma comunicação sobre a oportunidade da prossecução do programa, acompanhada eventualmente de uma proposta adequada, o mais tardar em 30 de Junho de 1999, um relatório final sobre a execução do presente programa, o mais tardar em 30 de Junho de 2001. 10. DESPESAS ADMINISTRATIVAS (PARTE A DO ORÇAMENTO) A disponibilização dos recursos administrativos necessários é tributária da decisão da Comissão relativa à afectação dos recursos, tendo, em particular, em conta recursos suplementares no plano dos efectivos e recursos financeiros concedidos pela autoridade orçamental. 10. 1. Incidência nos efectivos Para a DG XXI Tipo de lugares Pessoal destacado para a gestão da acção Fonte Lugares permanentes Lugares temporários Recursos existentes Funcionários ou agentes temporários A B C Outros recursos Total 9,5 5,5 5 20 3 END et 3 prestadores de serviços 1,5 19 20,5 10 4,5 5 13 32,5 Recursos suplemen tares 1 1 6* 8 Duração 4 anos '97-2000 98-2000 98-2000 Maio 97- 2000 40,5 5V ParaoSGOJCLAFÏ Tipo de lugares Pessoal destacado para a gestão da acção Fonte Lugares permanentes Lugares temporários Recursos existentes Funcionários ou agentes temporários Outros recursos Total A B C 4 4 8 Recursos suplemen tares 4 4 8 Duração 4 anos '97-2000 98-2000 98-2000 10. 2. Incidências financeiras globais resultantes do aumento de efectivos Para a DG XXI Funcionários ou agentes temporários E N D. prestadores Total Montantes em ecus 212 000 Método de cálculo 106 000x2 135 000 450 000 797 000 45 000 x 3 150 000x3 Duração 3 anos 0 3,5 anos 3,5 anos 2 683 000 Custo dos 19,5 lugares que existem na DG ECU/ano/pessoa) 2 067 000 ECU/ano (106 000 Para o SG (UCLAF) Funcionários ou agentes temporários , Total Montante cm ecus 848 000 Método de cálculo 106 000x8 Duração 3 anos 848 000 2 544 000 10. 3. Aumento de outras despesas administrativas em consequência da acção Rubrica orçamental A-130 A-2510 Total Montantes 66 000 156 375 222 375 ' [ Método de cálculo ver infra (1) ver infra (2) (!) Despesas de missão A-130 Estas dotações serão obtidas da reafectação dos actuais recursos. 60 missões aos Estados-membros, a 800 ECU 12 missões aos países associados, a 1 500 ECU 48 000 ECU 18 000 ECU (2) Reuniões A-2510 10 51 Os grupos de peritos já estão constituídos e não representam nenhuma despesa complementar. 15 reuniões/ano (um perito por Estado-membro) a 15 x 15x695 ECU 156 375 ECU Total para a Parte A do orçamento 222 375 ECU 11 ^ ISSN 0257-9553 COM(97) 188 final DOCUMENTOS PT 02 06 09 N. ° de catálogo : CB-C0-97-192-PT-C ISBN 92-78-19469-7 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo 5?