title: Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 1996

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Community budget
EU control
fraud
fraud against the EU
sanction (EU)

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 06. 05. 1997 KOM(97)200 endg. SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFT BETRUGSBEKAMPFUNG Jahresbericht 1996 (von der Kommission vorgelegt) VERZEICHNIS DER GEBUHRENFREIEN RUFNUMMERN Deutschland Österreich Belgique/Belgie Danmark Espanä Suomi/Finland France 0130820595 06605845 080012426 80018495 900993295. 0800112595 0800917295 Ellâda Ireland Italia Luxembourg Nederland Portugal United Kingdom Sverige 008003212595 1800553295 167878495 08003595 060224595 0505329595 0800963595 020791695 la VORWORT 1. DIE BETRUGSBEKÄMPFUNGSSTRATEGIE - BILANZ UND PERSPEKTIVEN 1. 1 Die Ergebnisse vor Ort: raschere Aufdeckung von Betrug 1. 1. 1 Der Rahmen des operativen Auftrags der Kommission 1. 1. 2 Unterstützungsinstrumente und Ausrichtung der operativen Tätigkeiten 1. 1. 3 Zusammenarbeit der Justizbehörden. 1. 2 Entwicklungen bei der finanziellen Überwachung: Verstärkter Schutz der europäischen Steuerzahler , 1. 3 Verbesserung des Gemeinschaftsrechts: Wirksamere Vorbeugung durch Anpassung des Beschlußfassungsprozesses und des rechtlichen Rahmens 1. 4 Verschärfung der Sanktionen: eine wirksamere Abschreckung 2. STATISTIKEN UND ANALYSEN 2. 1 Lage 1996 2. 2 TENDENZEN 2. 2. 1 Traditionelle Eigenmittel 2. 2. 2 Ausgaben 2. 3 Informationsquellen 2. 4 Analyse nach Bereichen 2. 4. 1 Traditionelle Eigenmittel 2. 4. 1. 1 Versandverfahren 2. 4. 1. 2 Präferenzregelungen 2. 4. 2 Ausgaben 2. 4. 2. 1 EAGFL,Garantie 2. 4. 2. 2 Strukturpolitische Maßnahmen 2. 4. 2. 3 Direkte Ausgaben 2. 5 Einziehung 2. 5. 1 Traditionelle Eigenmittel 2. 5. 2 EAGFL,Garantie. 2. 5. 3 Strukturpolitische Maßnahmen 3. ERMITTLUNGEN :. 3. 1 Schwere Fälle grenzüberschreitenden Betrugs 3. 2 Schwere Fälle von Betrug im internationalen Handel (gewerbliche Waren, Fischerei- und Textilerzeugnisse) 3. 3 Innerstaatliche Betrugsfälle im Agrarbereich 3. 4 Betrugsfälle im Bereich Strukturpolitik 3. 5 Betrugsfälle im Bereich der direkten Ausgaben 1 5 6 6 7 9 10 12 12 14 14 14 14 15 15 16 16 16 16 17 17 18 19 19 19 20 20 21 23 29 32 33 35 7 b 4. PARTNERSCHAFTLICHE ZUSAMMENARBEIT MIT DEN MITGLIEDSTAATEN 4. 1 Einrichtungen der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften 4. 2 Fortbildung 5. SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFTEN / WICHTIGSTE ENTWICKLUNGEN IN DEN EINZELNEN BEREICHEN 5. 1 Eigenmittel 5. 2 Agrarbereich < 5. 3 Versandverfahren und Initiativen im Zollbereich 5. 3. 1 Regelungen im Versandverkehr 5. 3. 1. 1 Folgemaßnahmen zur Mitteilung der Kommission vom 29. März. 5. 3. 1. 2 Nichtständiger Untersuchungsausschuß 1995 des Europäischen 5. 3. 2 Initiative "Zoll 2000". Parlaments 5. 3. 3 Die Präferenzregelungen 5. 4 Direkte Ausgaben 5. 5 Amtshilfe und technische Unterstützung 5. 5. 1 Auf Gemeinschaftsebene 5. 5. 2 Zwischen der Gemeinschaft und Drittländern 6. SCHUTZ RECHTSVORSCHRIFTEN DER FINANZIELLEN INTERESSEN / HORIZONTALE 6. 1 Die Verordnung über Kontrollen und Überprüfungen vor Ort 6. 1. 1 Anwendungsbereich der Verordnung 6. 1. 2 Durchführung der Kontrollen 6. 1. 3 Folgen der Kontrollen 6. 2 Tätigkeiten im Rahmen von Titel VI EUV 6. 2. 1 Erstes Protokoll über Bestechungsdelikte von Beamten 6. 2. 2 Protokoll zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen ANLAGEN GLOSSAR 37 38 39 40 40 41 41 41 41 43. 44 44 45 45 45 46 47 47 48 48 49 49 50 50 52 61 /c VORWORT Der 8. Jahresbericht der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gibt einen Überblick über die Gesamtheit der Aktivitäten im Bereich der Betrugsbekämpfung. Darüber hinaus läßt der Jahresbericht fur 1996 die seit Annahme der Betrugsbekämpfungsstrategie im Jahre 1994 zurückgelegte Wegstrecke kurz Revue passieren und gibt einen Überblick über zukünftige Prioritäten und Perspektiven. Sowohl bei der Ermittlungsarbeit als auch bei der Gesetzgebungstätigkeit konnten bedeutende Resultate erzielt werden. Das Volumen des Gemeinschaftshaushaltes betrug im Jahre 1996 82 Milliarden ECU. Die Finanzierung des Haushalts erfolgt durch die Eigenmittel der Gemeinschaft, d. h. vor allem durch die Mehrwertsteuer, welche sich auf 39,8 Milliarden ECU beläuft (49% der Einnahmen), sowie die Zölle und Agrarabgaben i. H. v. 18,6 Milliarden ECU (18% der Einnahmen), welche auf aus Drittstaaten in die Gemeinschaft eingeführte Waren erhoben werden. Etwas weniger als die Hälfte der Ausgaben fließt in den Agrarbereich und fast ein Drittel in die strukturpolitischen Maßnahmen. Etwa 15% wird für Forschung und Entwicklung, Verbraucherschutz, Umweltschutz, und Hilfen für Drittstaaten ausgegeben, wobei diese Ausgaben durch die Kommission selbst verwaltet werden. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel (Zölle und Agrarabgaben) machen die Betrugsfälie einen Betrag von 787 Millionen ECU oder 5,8 % der von den Mitgliedstaaten für die Gemeinschaft erhobenen Abgaben aus. Dieser Betrag ist die Summe aus ungefähr 2000 Einzelfallen. In diesem Bereich der Einnahmen ist damit ein Anstieg der Betrugsfalle und Unregelmäßigkeiten gegenüber 1995, wo der Prozentsatz 3,6 % betrug, festzustellen. Mehr als 80 % der Ausgaben werden durch die Mitgliedstaaten getätigt, vor allem in der Gemeinsamen Agrarpolitik und bei den strukturpolitischen Maßnahmen. In diesem Bereich erreicht der Gesamtbetrag der Unregelmäßigkeiten aus ungefähr 2400 Fällen eine Höhe von 498 Millionen ECU, was 0,7 % der gesamten Förderung entspricht. Auch in diesem Bereich läßt sich also ein leichter Anstieg gegenüber 0,6 % für das Jahr 1995 belegen. Bei den durch die Gemeinschaft direkt verwalteten Ausgaben (ca. 20% der Ausgaben) belaufen sich die finanziellen Auswirkungen der Betrügereien auf 16 Millionen ECU, was 0,1 % der in diesem Bereich 1996 geleisteten Zahlungen, verglichen mit 0,3 % der Zahlungen im Vorjahr, entspricht. Das Gesamtvolumen der von den Mitgliedstaaten und der Kommission im Jahr 1996 aufgedeckten Unregelmässigkeiten (sowohl auf der Einnahmen- als auch der Ausgabenseite) beträgt 1,3 Milliarden ECU. Die Vergleichszahl für das Jahr 1995 beträgt 1,1 Milliarden ECU. Bei der Gemeinsamen Agrarpolitik hatte die Umstellung der Gemeinschaftspolitik auf mehr direkte Einkommensbeihilfen an die Landwirte und eine Reduzierung der Maßnahmen zur Marktregulierung einen Anstieg der Anzahl der Fälle und einen relativen Rückgang den betroffenen Summen zur Folge. Bei den strukturpolitischen Maßnahmen hatten die 1996 eingeführten, detaillierten Regelungen für die Mitteilung von Betrugsfallen und Unregelmäßigkeiten, verglichen mit 1995, einen merklichen Anstieg der Zahl der Fälle zur Folge. Außerdem war eine Vervielfachung des Gesamtbetrags zu beobachten. Die mißbräuchliche Verwendung der 1 dL Subventionen im Bereich der strukturpolitischen Maßnahmen betrifft zudem nicht nur nationalen den Finanzierungsanteil Kofinanzierungsbeitrag. Daraus ergeben sich wiederum negative Auswirkungen auf die nationalen Haushalte. der Gemeinschaft, sondern auch den Bei den Eigenmitteln hat Betrug auch indirekte Auswirkungen auf den europäischen Steuerzahler. Der Grund dafür ist die Tatsache , daß alle Einnahmeverluste durch die sog. "vierte Einnahmequelle"1, welche auf den BSP basiert und damit vom Steuerzahler finanziert wird, kompensiert werden müssen. Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts hat aber auch unmittelbare Folgen für die nationalen Haushalte. Im Jahre 1996 beliefen sich die mit Zigarettenschmuggel und dabei vor allem im gemeinschaftlichen Versandverfahren hinterzogenen Beträge (Zölle, Verbrauchsteuern, Mehrwertsteuern) auf insgesamt 800 Millionen ECU. Nur 25 % dieser Summe machen die der Europäischen Gemeinschaft geschuldeten Zölle aus. Die restlichen 75 % gehen zu Lasten der nationalen Haushalte. Bei Alkohol verursachte Schmuggel innerhalb der Gemeinschaft (durch Verschwinden der Ladung) für das Jahr 1996 Einnahmeverluste bei den nationalen Verbrauchssteuern i. H. v. 450 Millionen ECU. Die durch Schmuggel entstandenen Einnahmeverluste für die nationalen Haushalte allein für diese beiden Warenarten belaufen sich auf eine Milliarde ECU. Dies entspricht der Summe der zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts. Jahre 1995 aufgedeckten Betrügereien im Bei der Interpretation dieser Zahlen ist jedoch eine gewisse Vorsicht angebracht. Ein Anstieg der Zahlen kann nämlich sowohl auf eine Verbesserung der Aufklärungsquote als auf einen Anstieg der Unregelmäßigkeiten zurückzufuhren sein. Der Anstieg kann aber auch das Ergebnis von verstärkter Ermittlungstätigkeit in bestimmten ausgewählten Bereichen sein und schließlich kann er auch auf der Aufdeckung einiger weniger, aber spektakulärer Fälle im Referenzzeitraum beruhen. 2 - 3 % der Fälle sind Fälle großen Umfangs, welche mehr als zwei Drittel der Gesamtsumme ausmachen. Der Schluß, daß es sich dabei um Fälle von organisierter Kriminalität handelt, liegt nahe. Es ist offensichtlich, dass Gemeinschaftsgelder bei den dafür vorgesehenen Empfängern ankommen, sondern zugunsten der organisierten Kriminalität umgeleitet werden. Ebenso wird auch die Handelspolitik der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten durch organisierten Schmuggel ihrer Wirksamkeit beeinträchtigt. in Die von den Mitgliedstaaten gelieferten Zahlen können kein vollständiges Bild über das Ausmaß dieser Betrügereien liefern. Kriminelle Organisationen arbeiten mit einer arbeitsteiligen Struktur. Dies erschwert auf nationaler Ebene eine zutreffende Beurteilung der kriminellen Handlungen. Bei komplexen Transaktionen werden legale Geschäfte mit Untergrundaktivitäten kombiniert und nur selten werden die kriminelle Strukturen oder die Hintermänner erkennbar. Staatsgrenzen behindern derartige kriminelle Organisationen in keiner Weise. Sie fuhren Finanztransaktionen durch und profitieren organisieren Karusselverkehre, mehrfach davon, indem sie durch die Einschaltung "honoriger" Unternehmen (Lagerhalter, Verarbeitungsbetriebe, Transportunternehmen, Großhändler etc. ) in ihre Transaktionen Spuren verwischen. Die Profite aus ihren Aktivitäten werden gewaschen 1 Zur Erinnerung: die drei andern Einnahmequellen sind die Agrarabgaben, die Zölle (die sog. "traditionellen Eigenmittel") and die MwSt. unter Verwendung von anonymen Holdinggesellschaften ohne echte Geschäftstätigkeit, welche sich wiederum das Bankwesen zahlreicher Finanzplätze innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft zunutzemachen. Der Rückgriff auf derartige Methoden schafft eine Vielzahl von Hindernissen, welche es den Ermittlern oder Richtern beinahe unmöglich machen, ihre Arbeit zu erledigen. Zur Bekämpfung grenzüberschreitender Betrugsformen bedarf es des Abgleichs von Informationen mit anschließender Einleitung der erforderlichen Maßnahmen, wozu die Gemeinschaftsebene am besten geeignet ist. Die Schaffung von "Task Groups" mit Kontaktstellen in den Mitgliedstaaten fur die sensibelsten Bereiche erlaubt es, die von dieser organisierten Kriminalität ausgehende Gefahr und Bedrohung realistischer einzuschätzen. Der bevorrechtigte Informationszugang, die vollständige Ausnutzung sämtlicher Ermittlungsbefugnisse und gezielte Operationen vor Ort sind unerläßlich, um den Praktiken der organisierten Finanzkriminalität begegnen zu können. Organisierter Betrug erfordert Gegenmaßnahmen auf der jeweils geeigneten Ebene, um sowohl den europäischen Steuerzahlen als auch Berufszweige zu schützen, welche Begünstigte der Gemeinschaftspolitiken und Empfänger der Gelder sind: Die sowohl auf der Ebene der Gesetzgebung als auch hinsichtlich der Erkenntnisse über die Realität vor Ort erzielten Fortschritte werden eine Verbesserung der Effizienz der Betrugsbekämpfung innerhalb dieser in der Zukunft ermöglichen. Auch wenn Gesamtproblematik der Schwerpunkt tatsächlich auf die Bekämpfung mit operationnellen Mitteln gelegt werden muss, die Massnahmen zur Vorbeugung nichtsdestoweniger ein wichtiges Element des Schutzes der öffentlichen Haushalte sind. Sie sind eine unumgängliche Voraussetzung der Gemeinschaft. 2 Der gemeinschaftliche Rahmen für den Schutz der Finanzinteressen der Gemeinschaft stützt sich vor allem auf: • die Verordnung über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften vom 18. Dezember 1995, welche Kontrollen sowie verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen zum Gegenstand hat; • die Verordnung vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitgliedstaaten, welche die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten und Betrügereien durch Bedienstete der Kommission regelt; • das am 26. Juli 1995 unterzeichneten Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und das erste Zusatzprotokoll bezüglich der Bekämpfung der Korruption, welches am 27. September 1996 unterzeichnet worden ist. Für die Entfaltung ihrer vollen Wirksamkeit bedürfen diese noch der Ratifikation durch die nationalen Parlamente und der tatsächlichen Umsetzung in nationales Recht. Die Querschnittsverordnung enthält eine sehr umfassende Definition des Begriffs der Unregelmässigkeit. Dieses Konzept erfasst sowohl die fahrlässigen oder irrtümlichen Unterlassungen, welche geeignet sind, einen Schaden für den Haushaltsplan zu bewirken, als auch vorsätzliche oder absichtliche Verhaltensweisen, entsprechend dem engeren Betrugsbegriff, wie er im Übereinkommen zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen festgelegt ist. Die im zweiten Teil des Berichts dargestellten Betrugsfalle betreffen Fälle, in welche die Kommission eingeschaltet war und die unter Gemeinschaftsaspekten von besonderem Interesse sind. Da Absicht oder Vorsatz nicht in Neben der Aktion SEM 2000 (siehe Kapitel 1 ab S. 9), die eindeutig auch Präventionsgesichtspunkte mitberücksichtigt, stellt die Vorbeugung beispielsweise auch innerhalb der Initiative "Zoll 2000", welche von Rat und Europäischen Parlament kürzlich verabschiedet worden ist, einen der Schwerpunkte dar. Siehe Kapitel 5. 3. 2. , S. 44. allen Fällen bereits erwiesen ist, können sie nicht alle als Betrug im strafrechtlichen Sinne qualifizierte werden. Dies gilt auch für die im Kapitel über Statistiken und Analysen enthaltenen Daten. Die vor Ort von den Gemeinschaftsteams (und insbesondere den "Task Groups") erzielten Ergebnisse hatten sowohl für die Finanzen der Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft positive Auswirkungen. Ca. 4. 000 Anrufe sind 1996 unter der gebührenfreien Rufnummer der Kommission registriert worden. 42 davon führten zur Einleitung von Untersuchungen. Für die Bekämpfung des Betrugs zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig, die allein über Finanzbehörden und somit über die erforderlichen Mittel verfugen um Betrug zu bekämpfen. Es ist trotzdem wichtig, dass die Kommission ihre Rolle der Koordinierung und des Tätigwerdens vor Ort in den Bereichen voll wahrnehmen kann, in denen sie einen zusätzlichen Beitrag ("Mehrwert") liefern kann. Dies gilt insbesondere für grenzüberschreitende Betrugsfälle und die organiserte Wirtschaftskriminalität. der konnte im EAGFL-Abteilung Garantie, Durch die nachhaltigen Anstrengungen zur Wiedereinziehung hinterzogener Beträge, vor allem den Gemeinschaftshaushalt gemildert werden. Ein Drittel der von den Mitgliedstaaten mitegeteilten Fälle aus den Jahren vor 1993 wurde erledigt. Es bleibt aber noch viel zu tun, um die Wiedereinziehungsrate in Zusammenarbeit von Kommission und Mitgliedstaaten noch weiter zu verbessern. Dass die aus Unregelmässigkeiten und Betrügereien zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts resultierenden Schäden, nicht einen endgültigen Verlust dieser Beträge für den Steuerzahler bedeuten, muss an dieser Stelle klar herausgestellt werden. Voraussetzung dafür ist jedoch eine bessere Aufklärungsquote sowie die straffe Durchführung der Wiedereinziehungsverfahren. Schaden fur 1. DIE BETRUGSBEKÄMPFUNGSSTRATEGIE - BILANZ UND PERSPEKTIVEN Die Vollendung des Binnenmarktes und der Vertrag über die Europäische Union haben die Kommission veranlaßt, eine neue Strategie zur Bekämpfung von Betrug zu entwickeln, die 1994 angenommen wurde3 Da diese Strategie seit nunmehr drei Jahren umgesetzt wird der Regierungskonferenz steht, die auf dem Europäischen Rat von Amsterdam im Juni 1997 abgeschlossen werden soll; ist es an der Zeit, Bilanz zu ziehen, um die Beantwortung folgender Schlüsselfragen in den Mittelpunkt aller Überlegungen zu rücken: die Betrugsbekämpfung der Tagesordnung und auf wie kann Betrug rascher aufgedeckt und die organisierte Wirtschafiskriminalität wirksamer bekämpft werden?; wie können die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und die europäischen Steuerzahler besser geschützt werden?; wie läßt sich der rechtliche Rahmen für das Vorgehen gegen Betrug und organisierter Wirtschafiskriminalität verbessern?; wie kann eine wirksamere Abschreckung und eine gleichwertige Strafverfolgung erreicht werden? Es gilt, auf den bereits erzielten Fortschritten aufzubauen, wenn wir uns für die Aufgaben rüsten wollen, die nach der Jahrtausendwende, insbesondere im Zusammenhang mit der Erweiterung, anstehen werden. Maßgeblich sind dabei weiterhin die vier strategischen Leitlinien des Jahres 1994: Präsenz "vor Ort"; Intensivierung der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten; Verbesserung des Gemeinschaftsrechts; Konvergenz der innerstaatlichen Strafverfolgungssysteme. Dank der in den Mitgliedstaaten gewonnenen Erfahrungen konnten immer mehr wichtige Fälle, insbesondere in Risikobereichen, aufgedeckt werden. Es bedarf indessen seitens der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten weiterer Anstrengungen, um die Situation "vor Ort" zu verbessern und die Einforderung der hinterzogenen oder mißbräuchlich verwendeten Beträge sowie die finanzielle Überwachung der Betrugsfälle zu intensivieren. Die Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und die darin vorgesehenen verwaltungs- und strafrechtlichen Sanktionen müssen auf alle Bereiche ausgedehnt werden. Soll die Betrugsbekämpfungsstrategie zum Tragen kommen, muß sie mit umfassenden Präventionsmaßnahmen einhergehen. Die Kommission hat in diesem Sinne interne Verfahren4 sich während des gesamten Rechtsetzungs- und Beschlußfassungsprozesses von der Betrugssicherheit von Legislatiworschlägen überzeugen zu können. Doch ist auch dies nur sinnvoll, wenn die Mitgliedstaaten sich diesen Initiativen anschließen. Im übrigen fügen sich diese Aufgaben nahtlos in die eingeführt, um 3 4 K0M(94) 92 endg. SEK (96) 1802. Aktion SEM20005 ein, die insbesondere auf eine straffere Verwaltung der EU- Haushaltsmittel abstellt. Die seit 1994 zu verzeichnenden Erfolge beweisen, daß sich der globale Ansatz der Betrugsbekämpfungsstrategie bewährt hat. Mit diesem Ansatz verfügt die Union über ein mustergültiges Konzept für die Bekämpfung der organisierten Kjiminalität, denn er integriert alle wesentlichen Aspekte -auswertung, (Präsenz vor Ort, Verbesserung der Intensivierung der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten, der Verschärfung Strafrechtsnormen). Er hat für Wirtschaftskriminalität zuständigen Justizbehörden und den gemeinhin für Finanzdelikte zuständigen Zollverwaltung, Steueryerwaltung, Wirtschaftsaufsicht. ) geführt. gemeinschaftlichen zu einer engen Zusammenarbeit mit den Informationssammlung und Strafverfolgungsbehörden (Polizei, Gendarmerie, Rechtsrahmens, Angleichung des Eine ähnlich umfassende Strategie wurde im übrigen auch vom Europäischen Rat (Dublin) empfohlen, um sämtlichen Erscheinungsformen der organisierten Kriminalität generell wirksamer entgegentreten zu können. 1. 1 Die Ergebnisse vor Ort: raschere Aufdeckung von Betrug 1. 1. 1 Der Rahmen des operativen Auftrags der Kommission Die UCLAF ist die zentrale, operative Betrugsbekämpfungsstelle der Kommission. Sie wurde 1988 eingerichtet und ab 1994 auf der Grundlage der derzeitigen zusätzlicher Betrugsbekämpfungsstrategie Haushaltsmittel konnte sie 1995 strukturell verstärkt werden. 1996 hat sie über 300 Ermittlungsmissionen organisiert. Bereitstellung ausgebaut; durch Die Kommission hat die UCLAF im Sinne ihres globalen Ansatzes disziplinübergreifend (Finanzen, Polizei, Zoll, Justiz, Steuern. ) aufgebaut. Die Anpassung der internen Organisation die bereichsübergreifenden legislativen und operativen Ziele verwirklicht werden konnten6. der Kommissionsdienststellen dazu beigetragen, daß hat Damit die vom europäischen Bürger entrichteten Steuern angemessen geschützt werden können, müssen zunächst die Gegebenheiten vor Ort analysiert und das komplexe, äußerst veränderliche Betrugsphänomen sowie dessen Ausmaß auf EU-Ebene genau erfaßt werden. Genau zu wissen, wie sich die Situation vor Ort gestaltet, undwie groß das Betrugsrisiko ihre Abwehrinstrumente regelmäßig weiterzuentwickeln. es den Gemeinschaftsorganen möglich, ist, macht Diese genaue Kenntnis der Lage in den Mitgliedstaaten wird sich mit der neuen, Verordnung über Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch Bedienstete der Kommission7 für alle Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union erreichen lassen. Sie ist 5 6 7 "Sound and Efficient Management" (Effizientes Finanzmanagement). Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1994 und 1995. Siehe Kapitel 6. 1, Seite 47. am 1. Januar 1997 in Kraft getreten und verfolgt einen präzisen Zweck, nämlich den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten. Erstmals kann die Kommission nunmehr bei den Einnahmen und bei den Ausgaben unter den gleichen Bedingungen tätig werden. Die Verordnung füllt den Begriff der partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit konkretem Inhalt, indem sie festlegt, wann die Kommission - unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips - Kontrollen und Überprüfungen vornehmen kann: zur Aufdeckung schwerwiegender oder grenzüberschreitender Unregelmäßigkeiten, oder wenn in mehreren Mitgliedstaaten operierende Tätergruppierungen der organisierten Kriminalität beteiligt sind; zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten, wenn die Lage in einem Mitgliedstaat eine Verschärfung der Kontrollen erfordert, um einen wirksamen und gleichwertigen Schutz der finanziellen Interessen in der Gemeinschaft zu erreichen; auf Antrag eines Mitgliedstaats. Die Verordnung regelt außerdem den Zugang zu den Informationen und Unterlagen, den "Grundstücken, Räumlichkeiten, und Beförderungsmitteln der Wirtschaftsbeteiligten sowie zu sonstigen gewerblich genutzten Örtlichkeiten; die Verpflichtung der Wirtschaftsbeteiligten, die Kontrollen der Kommission zu erleichtern; die Bedingungen der Zusammenarbeit mit den innerstaatlichen Behörden; die Verpflichtung der erforderliche Unterstützung zukommen zu lassen innerstaatlichen Behörden, der Kommission gegebenenfalls die Schließlich stellt die Verordnung einen engen Zusammenhang zwischen den Verwaltungskontrollen vor Ort und der strafrechtlichen Verfolgung des Betrugs her, denn sie sieht vor, daß die Feststellungen der UCLAF-Bediensteten als Beweismittel in Gerichtsverfahren verwendet werden können. Aus dieser neuen Verordnung, die im Sinne der seit 1994 verfolgten Betrugsbekämpfungsstrategie ist, ergibt sich für die Kommission die neue Aufgabe eines fortlaufenden Follow up und einer kontinuierlichen Unterstützung der innerstaatlichen Strafverfolgungsbehörden. 1. 1. 2 Unterstützungsinstrumente und A usrichtung der operativen Tätigkeiten Die Komplexität und grenzüberschreitende Dimension der schwerwiegenden Fälle von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft8 erfordern disziplin- und staatenübergreifende Arbeitsstrukturen. Daher wurden in den betrugsanfälligsten Bereichen Task Groups eingerichtet und mit Unterstützungs- und Einsatzaufgaben betraut. Sie stellen - mit nur einigen festen Kontaktpersonen - eine sehr flexible Form der Zusammenarbeit von Kommission und Mitgliedstaaten zur Abwehr der organisierten Kriminalität dar. Bei ihrer Arbeit werden die Task Groups die der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen verstärkt und besser auswerten, sich auf eine unionsweite operative Mobilität stützen, und alle in den Mitgliedstaaten vorhandenen Sachkenntnisse bündeln der von müssen, Wirtschaftskriminälität ausgehenden Bedrohung vorgehen zu können. der weltweiten Ausbreitung um wirksam gegen die Siehe Kapitel 3. 1, ab Seite 23. Die Mitgliedstaaten haben ihrerseits bereits Stellen eingerichtet, die auf die Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft spezialisiert sind (Italien und Frankreich, z. B. ) oder ihre Beziehungen zur Kommission auf diesem Gebiet ausgebaut (u. a. Belgien und Spanien9). Auch zwischen der Kommission und den anderen EU-Organen wurde eine partnerschaftliche Zusammenarbeit eingerichtet. Die Bedeutung der Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament und Rat) in dieser Frage muß hier nicht noch einmal hervorgehoben werden. Auf der Grundlage einer besonderen Vereinbarung zwischen der Kommission (UCLAF) und dem Rechnungshof hat dieser mehrmals Informationen mitgeteilt, die es der UCLAF ermöglicht haben, Ermittlungen einzuleiten. Die Intensivierung der Arbeit vor Ort ist selbstverständlich unverzichtbar. Es gilt, einige technische und operative Instrumente ("Intelligence") auszugestalten, damit die gesamte Problematik der Wirtschaftskriminalität klarer erkannt und die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten und Betrug erleichtert werden kann. Die Kommission ist dabei, diese Instrumente bereitzustellen; sie müssen ausgebaut und den Ermittlern der UCLAF sowie den Mitgliedstaaten ständig zur Verfügung stehen. Erstmals ist auf europäischer Ebene ein derartiges Arsenal von Instrumenten verfügbar. Sämtliche Bereiche werden von Rechtsvorschriften erfaßt, in denen die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und der im Zusammenhang mit der Mitteilung von Betrugsfällen und Kommission für die gegenseitige Unregelmäßigkeiten und administrativen zur Unterrichtung gerichtsbehördlichen Überwachung, der Fälle unabdingbare Transparenz. Außerdem wird es die Ermittlungen erleichtern. Ferner wird die Informationssammlung eine kontinuierliche Analyse des Betrugsphänomens, seiner Verlagerungen und Entwicklungen sowie der von ihm ausgehenden Bedrohung für die europäischen Finanzen, sei es in den Mitgliedstaaten oder der Europäischen Union, ermöglichen. sind10. Dieses Regelwerk die festgelegt gewährleistet in den Mitgliedstaaten finanziellen, Die Kommission hat in diesem Zusammenhang die Absicht, mit wissenschaftlicher Unterstützung ihrer Gemeinsamen Forschungsstelle ein Zentrum zur Erfassung, Auswertung und Analyse der Informationen aufzubauen^. Außerdem erwägt sie die Einrichtung besonderer Beziehungen zwischen der UCLAF und EUROPOL. 12 Folgende Maßnahmen zur Schaffung eines Systems zum Austausch von Informationen wurden - in erster Linie im Zollbereich - ergriffen: Siehe Betrugsbekämpfungsbericht 1995, S. 45 u. 46. 10 Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates für die traditionellen Eigenmittel (ABI. L 155 vom 7. 6. 1989); Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates für den EAGFL. Garantie (ABl L 67 vom 14. 3. 1991); Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates für die Strukturpoiitiken (ABl. L 374 vom 31. 12. 1988) und Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission (ABl L 178 vom 12. 7. 1994) mit Durchführungsvorschriften für die Mitteilungen; Verordnung (EG) Nr. l 164/94 des Rates (Artikel 12) zur Einrichtung des Kohäsionsfonds (Abi. L 130 vom 25. 5. 1994) und Verordnung (EG) Nr. 1831/94 der Kommission (ABl L 191 vom 27. 7. 1994) mit Durchführungsvorschriften für die Mitteilungen; Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 des Rates mit Durchführungsvorschriften für die Mitteilung von Agrar- und Zoll Informationen im Rahmen der Amtshilfe (ABl; L 144 vom 2. 6. 1981). 1 * Das Europäische Parlament empfiehlt eine derartige Maßnahme in den Empfehlungen seines Untersuchungsausschusses über die Versandverfahren ("ScHlußbericht und Empfehlungen", Dok. EP 220 895/endg. ). Siehe auch Kapitel 5. 3. 1. 2, Seite 43. 12 Übereinkommen vom 27. 6. 1995 über die Errichtungeines Europäischen Polizeiamts, Abi. C 316 vom 27. 11. 1995. 8 das "Frühwarnsystem": dieses System ermöglicht den Austausch von Informationen zwischen der Abgangs- und der Bestimmungszollstelle über schmuggelanfällige Waren (Transitverfahren)1^; das EDV-System zum Austausch von Zoll Informationen zwischen den Ermittlungsstellen der Mitgliedstaaten14'; in den Betrugsbekämpfungsklauseln neuen Assoziationsabkommen mit Drittländern (Standardprotokoll über die Zusammenarbeit im Zollwesen15), insbesondere den beitrittswilligen Ländern, um dem zunehmenden Betrug und der Tatsache Rechnung zu tragen, daß dieser auf ihren "Standort" häufig international operierende Tätergruppen zurückzuführen außerhalb der Gemeinschaft haben. ist, die 1. 1. 3 Zusammenarbeit der Justizbehörden Betrug ist häufig grenzüberschreitender Betfug. Weil es 15 innerstaatliche Verfahren gibt, bedeutet dies eine Aufsplitterung der Strafverfolgung und der Beweismittel, während die Täter "in Echtzeit" operieren, indem sie grenzüberschreitende Tatpläne entwickeln und sich der neuesten Techniken auf dem Gebiet der elektronischen Datenverarbeitung sowie der Telematik bedienen. Unter diesen Umständen müssen die derzeitigen Verfahren als unzureichend betrachtet werden. Die Unterstützung durch die Strafrechtsexperten der Kommission und der Austausch von Informationen zwischen ihren zuständigen Dienststellen und den Justizbehörden der Mitgliedstaaten bilden den Ansatz einer Lösung, die nur in einer Koordinierung auf Unionsebene zu finden sein wird (Anlaufstelle "Strafrecht"). Das Europäische Parlament hat über seinen Präsidenten Klaus Hänsch auf der Konferenz der nationalen Parlamente zum Thema Betrugsbekämpfung (23. und 24. April 1996), welche auf Initiative des Haushaltskontrollausschusses veranstaltet worden ist, erneut die Idee eines europäischen Rechtsraums zur Diskussion gestellt, der einigen, genau definierten Zielen verpflichtet wäre und der besonderen Verantwortung der EU-Organe für den Schutz der vom europäischen Bürger entrichteten Steuern Rechnung tragen würde. So hat das Europäische Parlament die Kommission mit einer Studie zur Erstellung eines Corpus Juris mit strafrechtlichen Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union beauftragt16. Auf dieser Grundlage plant das Europäische Parlament im ersten Halbjahr 1997 eine Reihe von Initiativen, um eine umfassende Diskussion zum Thema "Aufbau eines europäischen Rechtsraums" in Gang zu bringen17. 13 Vgl. Kapitel 2. 4. 1. 1, Seite 16. 14 SCENT, siehe Kapitel 5. 5. 1 (Amtshilfe), Seite 45. ^ Protokoll über die Verwaltungszusammenarbeit in Zollangelegenheiten. 16 Die mit dieser Studie beauftragte Gruppe führender Wissenschaftler hat der Kommission unlängst ihre Schlußfolgerungen vorgelegt. 17 Einen derartigen Raum der Justiz erwägt auch eine Gruppe von sieben europäischen Staatsanwälten, weil ihrer Ansicht nach die derzeitigen Instrumente (und insbesondere die Rechtshilfe in Strafsachen) angesichts des Bedrohungspotentials der internationalen Wirtschaftsknininalität völlig überholt sind ( "La justice ou le Chaos. L'appel de Genève", Gespräche, geführt von Denis Robert, Verlag Stock, Oktober 1996). 1. 2 Entwicklungen bei der finanziellen Überwachung: Verstärkter Schutz der europäischen Steuerzahler Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den einzelnen mittelbewirtschaftenden Dienststellen und Anweisungsbefugten in der Kommission sowie das Fehlen eines einzigen Rechtsrahmens für die. Mitteilungen der innerstaatlichen Behörden haben es der Gemeinschaft erschwert, eine systematische und effektive finanzielle Überwachung zu gewährleisten. Durch die Annahme der neuen Verordnungen über die Mitteilungen und die Umsetzung der Empfehlungen der Gruppe der persönlichen Vertreter der Mitgliedstaaten18 im Rahmen von SEM 2000 werden mehr Transparenz und eine wirksamere Koordinierung aller für die Einziehung der Schadensbeträge zuständigen Stellen möglich sein. Diese gegenseitige Verpflichtung der Mitgliedstaaten und der Kommission zu mehr Transparenz soll bewirken, daß alle Beteiligten sowohl bei den traditionellen Eigenmitteln als auch bei den Ausgaben ihren Teil der finanziellen Verantwortung übernehmen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten können damit die Erfüllung der jeweiligen Verpflichtungen systematisch überwachen, um die finanziellen Verantwortlichkeiten festzulegen und gegebenenfalls die erforderlichen Rechtsvorschriften zu erlassen, damit rechtsgrundlos gezahlte Beträge oder nicht entrichtete Abgaben effektiver und nach einheitlichen Verfahren eingezogen werden. Die Einforderung der Beträge ist eine grundlegende Verpflichtung und die logische Folge der Arbeit vor Ort, die die Aufdeckung einer Unregelmäßigkeit oder einer Betrügerei ermöglicht hat. Außerdem ist sie ein Gradmesser für den Erfolg der Betrugsbekämpfung. Sie ist lediglich eine Ausgleichsmaßnahme. Der europäische Steuerzahler könnte nicht nachvollziehen, daß Betrüger rechtsgrundlos erhaltene Beträge oder nicht entrichtete Abgaben einbehalten, während er den entstandenen Schaden mitfinanziert. Nunmehr ist für alle Bereiche nicht nur die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Mitteilung aufgedeckter Unregelmäßigkeiten, sondern auch ihre Verantwortung für die Einziehung festgeschrieben: Im Eigenmittelbereich Die Verordnung zur Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates sieht vor, daß die Mitgliedstaaten der Kommission laufend aktualisierte Übersichten der Beträge übermitteln müssen, die sie im Zusammenhang mit Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten einziehen. Die Kommission^9 dürfte nunmehr stets über den Stand der Einforderungen informiert und in der Lage sein, die aus ihrer Sicht angemessenen Maßnahmen zur Ergänzung des unzureichenden innerstaatlichen Vorgehens zu empfehlen. Außerdem erwägt sie weitere Änderungen der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vorzuschlagen, um die Bestimmungen über die Einforderung und die Verantwortlichkeiten der Mitgliedstaaten zu klären. 18 Der Vorschlag der Kommission, eine Gruppe von persönlichen Vertretern der Mitgliedstaaten einzurichten, hat die Zustimmung des Europäischen Rates (Madrid, Dezember 1995) gefunden. Die Mitgliedstaaten haben sich bereiterklärt, bei den Bemühungen um eine Verbesserung des EU-Finanzmanagements in all seinen Aspekten ihren Teil der Verantwortung zu übernehmen. An bestimmten Sitzungen haben auch Vertreter, des Europäischen Parlaments und des Rechnungshofs teilgenommen. Die Gruppe der persönlichen Vertreter, die über ein Beratungsmandat verfügt und befugt ist, Empfehlungen auszuarbeiten, ist 1996 sechs Mal zusammengetreten und hat dem Europäischen Rat im Dezember 1996 ihre ersten Schlußfolgerungen vorgelegt. Der Europäische Rat hat diese Schlußfolgerungen nahezu alle gebilligt. Die Empfehlungen für neue Rechtsvorschriften werden 1997 den Strukturfonds-Ausschüssen, die sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission zusammensetzen, zur Stellungnahme unterbretet. '9 Sie wünschte diese Verbesserung der Mitteilungsinhalte seit dem 11. 12. 1992 (Zeitpunkt der Vorlage ihres Vorschlags). 10 Zur Überwachung der Einforderungen im Bereich der traditionellen Eigenmittel hat die Kommission ein Stichprobensystem eingeführt, bei dem bestimmte Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten mit besonders großem Schadensvolumen überprüft werden2**. Diese Fälle machen insgesamt über 75% des gesamten Schadensvolumens der Fälle aus, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates mitteilen11. Im Bereich des EAGFL. Garantie hat einiger interner Abläufe Die Klärung transparenteren Rechnungsabschlußverfahren geführt. Nunmehr kann besser überprüft werden, ob die aus den Fonds finanzierten Vorgänge tatsächlich und regelmäßig erfolgen. Die Schadensbeträge bei Betrug und Unregelmäßigkeiten werden verbucht und besser überwacht, so daß der Rechnungsabschluß zur Anpassung der innerstaatlichen Kontrollmethoden veranlaßt. Dadurch verbessert sich die Prävention. Außerdem plant die Kommission die Einrichtung einer besonderen Buchhaltung im Agrarbereich, wie sie bereits bei den traditionellen Eigenmitteln für die noch einzuziehenden Beträge existiert. strafferen einem und zu Bei den Strukturmaßnahmen Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben eingehend geprüft, wie einige Unklarheiten und Unterschiede bei der Auslegung der Kriterien für die Zuordnung der Ausgaben zu den gemeinschaftlichen Programmen im Falle von Unregelmäßigkeiten behoben werden können. In der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates ist eindeutig festgeschrieben, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Unregelmäßigkeiten mitzuteilen und die entsprechenden Beträge einzufordern. Doch ist noch zu klären, unter welchen Bedingungen die Mitgliedstaaten, die diesen Verpflichtungen nachgekommen, über die eingeforderten Beträge verfügen und sie anderen Vorhaben, bei denen keine Unregelmäßigkeiten festzustellen sind, zuweisen können. Ebenso hat es sich als unerläßlich erwiesen, die Verantwortlichkeiten und Verpflichtungen der Mitgliedstaaten bei der Zuweisung, Verwaltung und Kontrolle der Strukturmittel abzuklären, und darauf hinzuweisen, daß in erster Linie sie für die Kontrollen zuständig sind. In diesem Sinne hat die Kommission beschlossen zur Durchführung von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates eine Verordnung über die Bedingungen der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen vorzubereiten. Noch zu prüfen ist auch, welche Maßnahmen gegenüber Mitgliedstaaten zu ergreifen sind, die ihre Verpflichtungen nicht erfüllen (im Sinne der Forderung des Europäischen Rates von Madrid, den für die Landwirtschaft bereits existierenden Rechnungsabschluß auf andere Sektoren auszudehnen). Die Kommission wird in diesem Zusammenhang festlegen, unter welchen Voraussetzungen sie die durch die Artikel 23 und 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates gebotenen Möglichkeiten zu nutzen gedenkt und - gegebenenfalls pauschale - Nettokorrekturen vornehmen wird. Diese Maßnahmen werden nur schrittweise zu quantifizierbaren Ergebnissen führen. Eine weitere Schwierigkeit ist indessen die Tatsache, daß die Einziehungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten durch die Vielfalt der Rechtsmittel und die Langwierigkeit der Verwaltungs- können. Umso problematischer ist unter diesen Umständen die Umsetzung von Einziehungsbeschlüssen in grenzübergreifenden Fällen. und Gerichtsverfahren beeinträchtigt werden Diese Ausgleichsmaßnahmen entfalten nicht die Abschreckungswirkung von Sanktionen. Ebenso gilt es, verstärkt auf die Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften zu achten, die Beitreibung zu intensivieren und das Ahndungsinstrumentarium auszubauen. 20 Überwachung im Stichprobenverfahren (Stichprobe "B1994"). Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1994, Kapitel 6, Abschnitt 3 Punkt 1. 2. Siehe auch Kapitel 2. 5. 1, Seite 19. 21 Vgl. Kapitel 5. 1, Seite 40. 11 1. 3 Verbesserung des Gemeinschaftsrechts: Wirksamere Vorbeugung durch Anpassung des Beschlußfassungsprozesses und des rechtlichen Rahmens Parallel zur Einführung von abgestimmteren Kontroll- und Ahndungsinstrumenten gilt es, das Finanzmanagement zu verbessern und die Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften zu erhöhen. Diese Feststellung entspricht den Schlußfolgerungen der vergleichenden Analyse der einzelstaatlichen Maßnahmen zur Anwendung von Artikel 209A EGV, die 1995 dem Europäischen Rat von Madrid unterbreitet worden ist. 22 • Diese vergleichende Analyse hat deutlich gemacht, daß die Betrugsbekämpfung eine wirksame Prävention ergänzt werden muß. Im Rahmen von SEM 2000 hat die Kommission 1996 neue interne Vorschriften erlassen, um sicherzustellen, daß in verstärktem Maße auf die Betrugsanfâlfigkeit von mittelbar oder unmittelbar finanzwirksamen Rechtsvorschriften und Entscheidungen geachtet wird. Betrugssicher müssen sowohl bereits geltende Rechtsvorschriften als auch neue Vorschläge sein23. Die Gruppe der persönlichen Vertreter hat daraufhingewiesen, daß alle Anstrengungen vergeblich sind, wenn Rat und Parlament diesem Erfordernis in den jeweiligen Beschlußfassungsphasen nicht noch mehr Gewicht geben. So müssen Änderungen, beispielsweise bei der Ausarbeitung von Kompromissen, die eine indirekt Unregelmäßigkeiten bzw. Betrug Rechtsvorschrift ermöglichen können, vermieden werden. Die Kommission hat angekündigt, daß sie dieses Anliegen vor der Annahme einer Rechtsvorschrift als höchste politische Priorität betrachten wird. schwächen oder • Der Ansatz, derdarauf abzielt, die Entscheidungs-, ÜberwaChungs-,Verwaltungs- und Zahlungsverfahren transparenter zu machen, trägt dazu bei, die potentiellen Ursachen einer fehlerhaften Verwendung der Mittel, fehlender Transparenz oder daraus folgender Unregelmässigkeiten zu verringern. Dieser Ansatz bezieht auch die Mitgliedstaaten ein. Auch einige andere Empfehlungen der Gruppe der persönlichen Vertreter sind von Bedeutung für die Vorbeugung von Betrug und Unregelmäßigkeiten, beispielsweise Verbesserung der Verwaltung der Unionspolitiken, insbesondere der Maßnahmen, deren Verwaltung den Mitgliedstaaten übertragen wird; Bemühungen um eine weitere Verbesserung der von der Kommission, dem Rechnungshof und den Mitgliedstaaten vorgenommenen Finanzkontrolle. • Insbesondere im Zollbereich leistet die Initiative "Zoll 2000" ihren Beitrag dazu, Maßnahmen durchzuführen, die darauf abzielen, den derzeitigen Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung der Zollunion ein Ende zu bereiten. Bei diesen Maßnahmen handelt es sich um : Verbesserung der Anwendbarkeit und der korrekten Anwendung der Gesetzgebung; Enwicklung von engen Beziehungen mit Drittstaaten als unverzichtbarem Bestandteil der Zollpolitik. 1. 4 Verschärfung der Sanktionen: eine wirksamere Abschreckung Die blosse Rückzahlung der Beträge, besitzt unter keinen Umständen Sanktionscharakter. Sie stellt lediglich wieder Gerechtigkeit gegenüber dem Steuerzahler her, indem die 22 KOM(95) 556 endg. Vgl. Betrugsbekimpfüngsbericht 1995. 23 Ex-ante-Prüfung von Entwürfen bevor sie dem Rat unterbreitet werden, und Ex- post-Prüfung bereits gehender Rechtsvorschriften, bei denen eine zu starke Betrugsanfalligkeit festgestellt worden ist 12 finanziellen Auswirkungen von Betrug und Unregelmäßigkeiten den schuldigen Wirtschaftsbeteiligten angelastet werden. Diese entfalten also keinen Strafcharakter und müssen daher mit Verwaltungs- oder strafrechtlichen Sanktionen einhergehen, deren AbschreckungsefFekt außer Frage steht. Um das Ziel eines gleichwertigen Schutzes der europäischen Finanzen in der gesamten Gemeinschaft verwirklichen zu können, und die Herausbildung von Räumen mit geringerer Strafverfolgungsintensität zu vermeiden, ist auf unionsweit vergleichbare Sanktionen hinzuwirken. Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften stellt einen einheitlichen Rahmen für die Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen der Gemeinschaft auf. Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik, die derartige Sanktionen bereits kannte, werden weitere Sanktionen eingeführt. Im Zollbereich wird derzeit eine Lageanalyse vorgenommen, die im Ergebnis zu führen wird. Die zollrechtlichen Verwaltungssanktionen Schlußfolgerungen der zusätzlichen Arbeiten zum Stand der Anwendung von Artikel 209 a EGV werden die von Rat und Europäischem Parlament geforderte vergleichende Analyse sinnvoll ergänzen und Anhaltspunkte für die Maßnahmen der Korrimission in allen Ausgabenbereichen24 liefern. abgestimmteren Eine Analyse der Vereinbarkeit der innerstaatlichen strafrechtlichen Sanktionen hat deutliche Diskrepanzen erkennen lassen. Die Kommission hat entsprechend ihrer Betrugsbekämpfüngsstrategie Maßnahmen im Rahmen von Titel VI des EU-Vertrags eingeleitet, um auf die Angleichung der einzelstaatlichen Strafrechtsordnungen hinzuwirken. Mit der Unterzeichnung des Übereinkommens über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften 1995 und des ersten, die Korruption betreffenden Protokolls zu diesem Übereinkommen 1996 wurden substantielle Fortschritte erzielt, denn sie sehen vor, daß alle Mitgliedstaaten einen eigenständigen Straftatbestand für Betrug zum Nachteil der Europäischen Union einführen müssen. Damit diese Instrumente nicht toter Buchstabe bleiben, müssen die nationalen Parlament sie ratifizieren. Ist dies geschehen, und wird ein gemeinsamer, tatsächlich anwendbarer Straftatbestand für Betrug geschaffen, wird eine wirksamere Zusammenarbeit der Justizbehörden und die Verhängung gleichwertiger strafrechtlicher Sanktionen in den Mitgliedstaaten möglich sein. Auf dieser Basis und aufgrund der Verordnung "Kontrollen und Überprüfungen vor Ort" (Zulässigkeit der Erkenntnisse der Kommission in Strafverfahren) wird das derzeit zur Beratung vorliegende Zusatzprotokoll über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Gemeinschaften25 einen rechtlichen Rahmen Interessen der für unterstützende Maßnahmen der Kommission im Hinblick auf eine in der gesamten Gemeinschaft gleichwertige strafrechtliche Bearbeitung der Fälle bieten. 24 Siehe Fußnote 22, Seite 12. 25 Vgl. Kapitel 6. 2. 2, Seite 50. 13 2. STATISTIKEN UND ANALYSEN26 In diesem Kapitel werden die der Kommission vorliegenden Daten eingehend analysiert, um konkrete Anhaltspunkte über das Ausmaß des Betrugsphänomens und den künftigen Handlungsbedarf aufzuzeigen. 2. 1 Lage 1996 Bei den traditionellen Eigenmitteln haben die Mitgliedstaaten und die Kommission rund 2. 060 Betrugsfalle und Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, was einem Rückgang gegenüber dem Vorjahr entspricht; allerdings hat das Schadensvolumen (etwa 787 Millionen ECU) zugenommen (Tabelle 1). Diese Zahlen ergeben sich aus den Ermittlungen, die die UCLAF in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durchgeführt hat, sowie aus den Mitteilungen der Mitgliedstaaten für das erste Halbjahr 1996 und einer Extrapolierung aus diesen Mitteilungen für das zweite Halbjahr 1996. Gemäß der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates, die 1996 noch angewendet wurde, mußten die Mitgliedstaaten die aufgedeckten Fälle nur zwei Mal pro Jahr mitteilen. Erst ab 1997 sind sie aufgrund einer Änderung dieser Verordnung27 verpflichtet, die aufgedeckten Fälle und deren Fortgang vierteljährlich mitzuteilen, so daß eine bessere Überwachung möglich sein wird und die Gesamtentwicklung in einem bestimmten Jahr dargelegt werden kann. Bei den Ausgaben des EAGFL, Garantie ist gegenüber dem Vorjahr sowohl eine höhere Zahl an Fällen (über 2. 100, aufgedeckt von Mitgliedstaaten und Kommission) als auch ein höheres Schadensvolumen festzustellen (346 Millionen ECU) (Tabelle 2). Ein noch größerer Anstieg ist gegenüber 1995 bei den Ausgaben für strukturpolitische Maßnahmen zu verzeichnen: Die Mitgliedstaaten und die Kommission haben 385 Fälle im Betrag von 152 Millionen ECU aufgedeckt (Tabelle 3). Bei den direkten Ausgaben28 hat die Kommission 42 Betrugsfälle im Volumen von 16 Millionen ECU aufgedeckt (Tabelle 4). 2. 2 Tendenzen 2. 2. 1 Traditionelle Eigenmittel Ein Vergleich mit 1994 und 1995 zeigt, daß die Zahl der Fälle rückläufig ist, das Schadensvolumen jedoch weiter ansteigt. Erneut weisen die von den Mitgliedstaaten, welche vorrangig für die Erhebung der Eigenmittel verantwortlich sind, mitgeteilten Betrugsfälle im Durchschnitt ein deutlich niedrigeres Schadensvolumen (1995: 130. 000 ECU; 1996: 140. 000 ECU) auf als die von der Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten bearbeiteten Fälle (1995: 1,6 Millionen ECU; 1996: 2,3 Millionen ECU). 2" Alle Tabellen und Schaubilder sind als Anhang beigefügt. 27 Siehe Kapitel 5. 1, Seite 40. 2^ Die "direkten Ausgaben" werden auf der Grundlage von Verträgen getätigt, die unmittelbar von der Kommission verwaltet und überwacht werden (beispielsweise in den Bereichen Forschung, Energie Umwelt); den Mitgliedstaaten entstehen dabei keine Verpflichtungen aufgrund von Rechtsvorschriften. 14 Dies erklärt sich daraus, daß die Kommission sich auf Betrugsfalle von großem Format konzentriert, an denen grenzübergreifend operierende Tätergruppen beteiligt sind, die insbesondere mit hohen Abgaben belegte Erzeugnisse (beispielsweise Zigaretten) den Zollverfahren entziehen. Ein Vergleich der Schadensbeträge mit den Ausgabenvolumen (Tabelle 5) ergibt, daß das Schadensvolumen weitaus größer ist bei den traditionellen Eigenmitteln, die etwa 17 % der Einnahmen ausmachen, als bei den strukturpolitischen Maßnahmen und der EAGFL,Garantie, auf die über 80 % der Ausgaben entfallen. 2. 2. 2 Ausgaben ist die Zahl der aufgedeckten Betrugsfalle bedeutend Beim EAGFL, Garantie angestiegen; das globale Schadensvolumen hat sich zwar gegenüber 1995 erhöht, bleibt jedoch unter dem Niveau von 1994. Dies zeigt, daß die Arbeitsmethoden der Mitgliedstaaten effizienter werden und die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik zum Tragen kommt. Allerdings läßt sich an dieser Entwicklung auch ablesen, daß nur wenige großformatige Betrugsfälle (wie 1994 im Getreidesektor) die Zahlen entscheidend beeinflussen können. Den stärksten Anstieg der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle (+ 50 %) und des Gesamtschadensvolumens (das sich gegenüber 1995 mehr als verdoppelt hat) verzeichnet der Bereich Strukturpolitik. Hier sei daran erinnert, daß die Vorschriften über die Mitteilungen erst 1994 in Kraft getreten sind, und die zuständige Stelle der Kommission erst in diesem Jahr ihre operativen Tätigkeiten vor Ort aufnehmen konnte. 2. 3 Informationsquellen Die förmlichen Mitteilungen der Mitgliedstaaten aufgrund der sektorbezogenen Vorschriften sind nach wie vor eine wichtige Informationsquelle. 1996 wurden 1. 950 Unregelmäßigkeiten bei den traditionellen Eigenmitteln und 2. 241 Fälle bei den indirekten Ausgaben (EAGFL,Garantie und strukturpolitische Maßnahmen) mitgeteilt. Das diesen Mitteilungen entsprechende Schadensvolumen macht jedoch nur die Hälfte des globalen Schadensvolumens aller 1996 aufgedeckten Fälle aus. Dies beweist, daß die auf die Machenschaften der organisierten Kriminalität zurückgehenden großen Betrugsfälle den Aktionsrahmen eines Mitgliedstaats sprengen und die Kommission häufig als einzige in der Lage ist, den Schaden einzuschätzen und die Ermittlungen in diesen grenzübergreifenden und komplexen Fällen zu koordinieren. Die Verordnung (EG) Nr. 745/96 der Kommission zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates über die "schwarze Liste" ist erst am 1. Juli 1996 in Kraft getreten. Die Zahl der Fälle, die der Kommission aufgrund dieser Verordnung im Berichtsjahr gemeldet wurden, ist daher sehr gering. Die Wirkung der Verordnung dürfte sich ab 1997 zeigen, sobald die entsprechenden technischen Einzelheiten festgelegt und die Strukturen in den Mitgliedstaaten angepaßt sind und die Kommission ein Datenverarbeitungssystem eingerichtet hat. Die gebührenfreie Rufnummer hat sich auch im Berichtsjahr wieder als wertvolle zusätzliche Informationsquelle erwiesen. 1996 sind nahezu ebenso viele Anrufe (annähernd 4. 000) wie 1995 eingegangen. Davon haben 42 zu einer eingehenderen 15 Überprüfung, strukturpolitische Maßnahmen, geführt. in erster Linie in den Bereichen traditionelle Eigenmittel und 2. 4 Analyse nach Bereichen 2. 4. 1 Traditionelle Eigenmittel 2. 4. 1. 1 Versandverfahren Die Kommission hat bereits mehrmals auf die besorgniserregende Lage beim Versandverfahren hingewiesen29. 1996 hat das Europäische Parlament einen Untersuchungsausschuß gemäß Artikel 138 c EGV30 zur Prüfung dieser Frage eingesetzt. Doch auch die Kommission und die Mitgliedstaaten haben sich diesem Fragenkomplex mit besonderer Aufmerksamkeit gewidmet. Das Ende Mai 1996 eingerichtete DV- Frühwarnsystem für betrugsanfallige Waren31 (Early Warning System) ermöglicht eine bessere Überwachung der Vorgänge und ein rascheres Eingreifen vor Ort. Der Austausch von Informationen über Versandvorgänge im Zusammenhang mit diesen Waren hat spektakulär zugenommen. Seit der Einrichtung des neuen DV-Systems wurden nahezu 30. 000 Meldungen zu einzelnen Warensendungen ausgetauscht. Einige dieser Meldungen, die eine Überwachung "in Echtzeit" potentiell betrügerischer Vorgänge ermöglichen, führten 1996 zur Aufdeckung von Tatergruppen, die betrugsanfällige Agrarerzeugnisse den Versandverfahren entzogen hatten. Die wirksamere Kontrolle der Verbringung sogenannter betrugsanfalliger Waren mit Tl- Versandpapieren durch die Mitgliedstaaten und die Verschärfung der Bestimmungen über die für diese Waren zu leistenden Sicherheiten haben dazu beigetragen, dem Betrug in diesem Bereich vorzubeugen. Die Kommission, die in den Jahren 1994 und 1995 Prüfungen vor Ort gemäß Art. 18 Absatz 2 und 3 der VO (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates durchgeführt hatte, hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, die erforderlichen Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. Diese Prüfungen wurden auch 1996 fortgesetzt. Die Zahl der von den Mitgliedstaaten 1996 gemeldeten Betrugsfalle, in denen Waren dem Zollverfahren entzogen wurden, ist gegenüber dem Zeitraum 1990-1995 merklich zurückgegangen. Allerdings ist festzustellen, daß bei der Einfuhr in die Gemeinschaft immer häufiger falsche Erklärungen zur Warenbeschaffenheit abgegeben werden. 2. 4. 1. 2 Präferenzregelungen Im Mittelpunkt der operativen Tätigkeiten und der Analysen standen 1996 auch Fälle von Unregelmäßigkeiten und Betrug zum Nachteil der gemeinsamen Handelspolitik. Unter den gemeinsam von Kommission und Mitgliedstaaten bearbeiteten Fällen im Bereich der traditionellen Eigenmittel ist diese Art von Betrug - neben Betrug beim Versandverfahren - am stärksten vertreten. Der Schadensbetrag dieser 1996 aufgedeckten Fälle, der im Gesamtschadensvolumen bei den Einnahmen enthalten ist, beziffert sich auf 29 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1995. 30 3' Siehe Kapitel 5. 3. 1. 2, Seite 43. Siehe auch Betrugsbekämpfüngsbericht 1995. Erzeugnisse, die mit den höchsten Einfuhrabgaben belegt sind, oder für die bei einer Ausfuhr in ein Drittland besonders hohe Erstattungen gezahlt werden. 16 rund 220 Millionen ECU. Betroffen sind betrugsanfällige Waren, insbesondere Textilien, Fischereierzeugnisse und Elektronik. Hier ist folgendes festzuhalten: Die von den Behörden der begünstigten Drittländer ausgestellten Ursprungsbescheinigungen erweisen sich oft als nicht anwendbar, weil die ausstellenden Behörden bestimmte Vorschriften nicht beachtet haben oder weil sie von den Exporteuren getäuscht worden sind. Die Kommission hat daher begonnen, die Verpflichtungen genauer zu definieren, denen sowohl die Einführer, die im Hinblick auf eine Präferenzbehandlung einen Nachweis erbringen, als auch die ausstellenden Behörden in den Drittländern32 nachkommen müssen. 2. 4. 2 Ausgaben 2. 4. 2. 1 EAGFL,Garantie in diesem Bereich mitgeteilten Zwar machen die von den Mitgliedstaaten Unregelmäßigkeiten 96 % aller aufgedeckten Fälle aus, doch entspricht der Schadensbetrag nur etwa 60 % des Gesamtschadensvolumens aller von den Mitgliedstaaten und der Kommission aufgedeckten Fälle. Die von der Kommission in Zusammenarbeit mit den innerstaatlichen Behörden geführten Ermittlungen betreffen in der Regel komplexe Fälle, an denen grenzübergreifend operierende Tätergruppen beteiligt sind. Das dabei festgestellte Schadensvolumen läßt sich somit nicht einem einzigen Mitgliedstaat zuordnen. Die Zahlenangaben zum Ausmaß des Betrugs in den einzelnen Mitgliedstaaten sind daher mit Vorsicht zu interpretieren (siehe Tabelle 6: Aufschlüsselung der mitgeteilten Betrugsfälle nach Mitgliedstaaten). insgesamt letzten Jahren Die Ausgaben des EAGFL, Garantie waren verhältnismäßig stabil, die Aufschlüsselung nach Sektoren oder Mitgliedstaaten läßt indessen deutliche Entwicklungen erkennen. Diese Entwicklungen sind auf die GAP- Reform zurückzuführen, die den Schwerpunkt auf die direkten Beihilfen für Landwirte legt, mit denen die Schwankungen der Weltmarktpreise aufgefangen werden sollten. Es ist der interessant, Ausgabenentwicklung zu vergleichen. der Unregelmäßigkeiten mit die Entwicklung in den daher Der Anteil der Ausgaben des EAGFL, Garantie, die als "Marktstützung" eingestuft werden können33, ist von 44 % im Jahre 1992 auf 22 % im Berichtsjahr zurückgegangen. Der Anteil der Ausgaben für die "Ausfuhrerstattungen" hat sich ebenfalls von 27 % im Jahre 1992 auf 13 % im Jahre 1996 verringert, während der Anteil der Ausgaben für die "Einkommensbeihilfen"34 von 29 % im Jahre 1992 auf 57 % im Jahre 1996 gestiegen ist. ist weit größer bei den Der Anteil der Unregelmäßigkeiten an den Ausgaben "Ausfuhrerstattungen" (die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Fälle von Unregelmäßigkeiten entsprechen 0,8 % der Ausgaben dieser Art bzw. 2 %, wenn die den Ermittlungen (die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Fälle "Marktstützungsmaßnahmen" der Kommission mitberücksichtigt werden) und bei 32 33 34 Siehe Kapitel 5. 3. 3, Seite 44. Insbesondere Interventionsmaßnahmen und verschiedene Prämien. Insbesondere Erzeugerprämien und Prämien zur Einstellung der Produktion. 17 entsprechen 1,5 % bzw. 2,2 %, wenn die Ermittlungen der Kommission mitberücksichtigt werden) als bei den Einkommensbeihilfen für Landwirte (0,05 % der Ausgaben dieser Art). Obwohl die Zahl der Fälle hier verhältnismäßig hoch ist (722 der 1996 im Bereich des EAGFL,Garantie mitgeteilten 1. 927 Fälle), bleibt der durchschnittliche Schadensbetrag relativ gering (15. 000 ECU gegenüber durchschnittlich 90. 000 ECU bei den Ausfuhrerstattungen den 220. 000 ECU Marktstützungsmaßnahmen). im Durchschnitt und bei Die 1996 volumenmäßig am stärksten betroffenen Bereiche waren die Sektoren Getreide, Rindfleisch, Fette (Olivenöl), Obst und Gemüse sowie Milch und Milcherzeugnisse (siehe Tabellen 6 und 7). Diese Feststellung, die, außer beim Obst und Gemüse, bereits für den Zeitraum 1992-1996 gemacht wurde, ist in Bezug zu setzen zu dem verhältnismäßig hohen Anteil dieser Sektoren an den Gesamtausgaben des EAGFL, Garantie. Eine Gegenüberstellung der Ausgaben in den vier am meisten betroffenen Bereichen, gemeldeten Unregelmäßigkeiten zeigt indessen, daß das Schadensvolumen je nach Mitgliedstaat und Jahr beträchtlich schwankt. nach Mitgliedstaaten, mit aufgeschlüsselt den 2. 4. 2. 2 Strukturpolitische Maßnahmen 1996 haben sich sowohl die Zahl der von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Fälle von Unregelmässigkeiten als auch die Schadensbeträge gegenüber den Vorjahren deutlich erhöht. Diese Entwicklung ist auf die schrittweise Umsetzung der einschlägigen Rechtsvorschriften einige Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nur zum Teil nachkommen. Bei als Unregelmässigkeiten mitgeteilten Fällen handelt es sich aber nicht notwendigerweise um solche Betrugsfälle, bei denen es noch nicht gelungen ist, vorsäztliches Handeln nachzuweisen. durch die Mitgliedstaaten zurückzuführen, obwohl Die Zahl der von der Kommission mit den Mitgliedstaaten eingeleiteten Ermittlungen ist gegenüber 1995 leicht rückläufig (88 statt 112); allerdings hat sich der Schadensbetrag vervierfacht (88 statt 23 Millionen ECU). Diese Entwicklung erklärt sich daraus, daß die von den Mitgliedstaaten eingeführten Methoden und Verfahren zum Tragen kommen und sich die Kommission auf die großen Betrugsfälle konzentriert. Die meisten Fälle wurden im Zusammenhang mit dem Europäischen Sozialfonds gemeldet, während das höchste Schadensvolumen beim Regionalfonds (EFRE) zu verzeichnen war. 50% der Unregelmäßigkeiten bestehen darin, daß nichtordnungsgemäße Unterlagen bzw. keine. Kostennachweise vorgelegt werden. Weitere 11% der Fälle betreffen die Nichteinhaltung anderer rechtlicher oder vertraglicher Bestimmungen. In noch einmal 10% der Fälle ist die geplante Massnahme nur teilweise durchgeführt worden und beim andere Unregelmässigkeiten, wie sich um verbleibenden Rest handelt Nichtdurchführung bzw. die nicht vorschriftsgemässe Durchführung der Massnahmen. Diese Unregelmäßigkeiten, die sich häufig nicht auf Sachleistungen beziehen, sollten nicht als minder schwer eingestuft werden, da sie mitunter nur die Spitze eines Eisbergs sind. es 18 Als wirksames Mittel zur Aufdeckung und Vorbeugung von Unregelmäßigkeiten haben sich die regulären Stichprobenkontrollen erwiesen, die die zuständigen innerstaatlichen Dienststellen anhand von Unterlagen oder vor Ort durchführen (85 % der mitgeteilten Fälle). 2. 4. 2. 3 Direkte Ausgaben In allen über direkte Ausgaben finanzierten Politikbereichen, d. h. Bereichen, in denen die Kommission die Mittel allein bewirtschaftet, wurden Ermittlungen eingeleitet. Es sind dies: Kultur und audiovisuelle Medien, Energie, Forschung, Umwelt, Binnenmarkt, Industrie, Fremdenverkehr, Zusammenarbeit mit den mittel- und osteuropäischen Ländern (PHARE), den Unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion (TACIS), den Mittelmeerländern (MED) und den Ländern in Lateinamerika und Asien, sowie EEF. In einigen dieser Bereiche hat die Kommission Informationen, die der Rechnungshof bei seinen der Betrugsbekämpfung ausgewertet. externen Kontrollen dem Gesichtspunkt eingeholt unter hat, Die bei Betrug und Unregelmäßigkeiten aufgedeckten Praktiken sind vielfältig (Unterschlagung, Klientelismus bei Auftragsvergabe und Subventionen, nicht erfüllte Kofinanzierungsverpflichtung, offenkundig überhöhte Rechnungen sowie Praktiken, die eine Mitwirkung aller an der Vertrags- oder Programmverwaltung Beteiligten implizieren). Die Feststellungen haben wiederholt zur Einschaltung innerstaatlicher Strafverfolgungsbehörden geführt. 2. 5 Einziehung 2. 5. 1 Traditionelle Eigenmittel Die Kommission hatte bereits Gelegenheit, ihre Besorgnis darüber zum Ausdruck zu bringen, daß die Einziehungspraxis in diesem Bereich zu wünschen übrigläßt. 1996 hat sich die Lage nicht verbessert. Erst ab 1997 werden die getroffenen Maßnahmen, in erster Linie die Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates und die Einführung eines informatisierten Systems zur Übermittlung der Mitteilungen an die Kommission35, Wirkung zeigen und eine bessere finanzielle Überwachung ermöglichen. Obwohl die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, der Kommission alle festgestellten Unregelmäßigkeiten mit einem Schadensvolumen von über 10. 000 ECU36 mitzuteilen, und die noch einzuziehenden Beträge in einer gesonderten Buchführung gemäß Art. 6 dieser Verordnung zu erfassen, bestehen zwischen den im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten gemeldeten Beträgen und der jährlichen Abschlußrechnung über die festgestellten Ansprüche37 bei nahezu allen Mitgliedstaaten große Unterschiede, für die es keine Erklärung gibt. Wie dies bereits für die vorhergehenden Jahre der Fall war, verfügt die Kommission auch für 1996 nur über unvollständige und nicht hinreichend zuverlässige Zahlenangaben zur 35 Siehe Punkt 2. 4. 1. 1, Seite 16. 36 Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. °1552/89 des Rates. 37 Artikel 7 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates. 19 jedoch einen Anhaltspunkt Einziehung der Beträge in den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fällen. Dieser Zustand sollte sich aber insbesondere durch die Umsetzung der neuen Bestimmungen der Verordnung (EWG, Euratom) Nr 1552/89 des Rates verbessern, welche die vierteljährliche Aktualisierung der Zahlen zur Wiedereinziehung vorsehen. Die von der Kommission im Stichprobenverfahren vorgenommene Überwachung der Einziehung der traditionellen Eigenmittel gibt für den Stand der Einziehungen. Die Betrugsfalle, die im Rahmen des Stichprobenverfahrens B1994 ausgewählt wurden (grenzübergreifende Fälle mit hohem Schadensvolumen) können als für die bei der Wiedereinziehung anzutreffenden Schwierigkeiten repräsentativ angesehen werden. Von den insgesamt 124 Millionen ECU, die das Schadensvolumen im Zuge der Amtshilfe38 bis 1993 mitgeteilten Fälle darstellen, wurden der im 2,6 Millionen ECU Zusammenhang mit 3,7 Millionen ECU (3%) waren Gerichtsverfahren anhängig, da die Abgabenschuldner gegen den Einziehungsbescheid Rechtsmittel eingelegt hatten; 70,5 Millionen ECU (57 %) mußten noch eingezogen werden. Zu den restlichen 38 % kann sich die Kommission wegen unzureichender Informationen nicht äußern. an den Gemeinschaftshaushalt (oder 2%) abgeführt; 2. 5. 2 EAGFL,Garantie Bei den Ausgaben des EAGFL, Garantie hat sich die Einziehung der ausstehenden Beträge gegenüber den Vorjahren verbessert. Auf Ersuchen der Kommission haben die Mitgliedstaaten den Stand der Fälle, die sie vor 1993 mitgeteilt haben und in denen sich die Einziehungsmöglichkeiten abschätzen lassen, systematisch überprüft. Dabei hat sich herausgestellt, daß 2 9% der ursprünglich mitgeteilten Beträge eingezogen, als uneinbringlich niedergeschlagen oder den Mitgliedstaaten angelastet worden sind, während die Beitreibung von 549 Millionen ECU in 1. 588 nicht abgeschlossenen Fällen noch aussteht. In 400 Fällen sind Gerichtsverfahren mit einem Streitwert von 264 Millionen ECU, d. h. 34 % des ursprünglich mitgeteilten Betrags, anhängig (Tabelle 8). Für die restlichen 257 Millionen ECU muß noch entschieden werden, ob sie dem Gemeinschaftshaushalt oder den jeweiligen Mitgliedstaaten anzulasten sind. Zur Verbesserung der Transparenz bei den noch einzuziehenden Beträgen erwägt die Kommission für den EAGFL,Garantie eine gesonderte Buchführung, wie sie bereits für die traditionellen Eigenmittel besteht. Diese Initiative entspricht den neuen Leitlinien für den Rechnungsabschluß, insbesondere zur Klärung der Rechnungen der Zahlstellen. Sie soll es der Kommission und dem Rechnungshof ermöglichen, wirksamere Überprüfungen vorzunehmen. 2. 5. 3 Strukturpolitische Maßnahmen Hier sieht der Stand der Einziehungen anders aus. Gemäß Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, infolge von Unregelmäßigkeiten verloren gegangene Beträge zurückzufordern; diese Beträge können von den Mitgliedstaaten vorbehaltlich des in Artikel 24 dieser Verordnung vorgesehenen Verfahrens wiederverwendet werden, um andere Vorhaben zu finanzieren, bei denen keine Unregelmäßigkeiten aufgedeckt wurden. und die den im Gemeinschaftlichen Förderkonzept festgelegten Kriterien entsprechen. Das ist jedoch nur dann möglich, wenn der die der Unregelmäßigkeit Mitgliedstaat betreffende gemäß 38 Verordnung (EWG) Nr. ° 1468/81 des Rates. 20 Verordnung (EG) Nr. 1681/94 mitgeteilt hat. Ende 1996 waren von dem ursprünglich in Höhe von 113. Millionen ECU 23 Millionen ECU gemeldeten Gesamtbetrag eingezogen (siehe Tabelle 9). Für 13 Millionen ECU waren noch Gerichtsverfahren anhängig39. 3. ERMITTLUNGEN daß die Betrugsbekämpfung Die Zahlenangaben zu den von der Kommission aufgedeckten Unregelmäßigkeiten ihrer Ermittlungsarbeit und spiegeln die verstärkte zeugen von der Intensität Zusammenarbeit der Kommission mit den Mitgliedstaaten wieder. Sie sind der Beweis vor Ort, die das oberste Ziel der dafür, für die Betrugsbekämpfungsstrategie darstellt, an Dynamik gewinnt. Sowohl Ermittlungen als auch für die administrativen und gerichtlichen Folgemaßnahmen ist eine uneingeschränkte, von Loyalität und Vertrauen geprägte Kooperation zwischen den Dienststellen der Mitgliedstaaten und der UCLAF unverzichtbar. Die Kommission konzentriert sich bei ihrer Ermittlungstätigkeit auf besonders schwere Fälle grenzübergreifenden Betrugs. Einige aufschlußreiche Beispiele werden nachstehend erläutert. Bereits 1995 hat sie daraufhingewiesen, daß die europäischen Finanzen Angriffsobjekt organisierter Tätergruppen sind40. Im Dezember 1996 bekundete der Europäische Rat von Dublin seine feste Entschlossenheit, die organisierte Kriminalität zu bekämpfen, und forderte ein unionsweit abgestimmtes und in sich geschlossenes Konzept41. Die Maßnahmen der Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft haben gezeigt, daß ein solches Konzept gerechtfertigt ist. Weniger als 5 % aller aufgedeckten Fälle werden von der Kommission in enger Zusammenarbeit mit den Ermittlungsbehörden der Mitgliedstaaten bearbeitet. Diese Fälle machen aber über die Hälfte des gesamten Schadensvolumens für alle Ausgaben- und Einnahmenbereiche aus. Besonders bei den traditionellen Eigenmitteln erweist sich die Einschaltung der Kommission als "rentabel". Heute steht eindeutig fest, daß kriminelle Organisationen ihre internationalen Strukturen zu betrügerischen Geschäften vor allem im Handel mit Zigaretten, alkoholischen Getränken der Betrugsgewinne in den legalen Finanzkreislauf nutzen. und Nahrungsmitteln zur Einschleusung anschließend und Die organisierte Wirtschaftskriminalität macht in der Regel nicht an den Landesgrenzen halt. Sie verbirgt sich hinter regulären Handelsvorgängen, fügt sich in den normalen Wirtschaftskreislauf ein und arbeitet mit einer Reihe von Tarn- oder Scheinfirmen. Sie greift natürlich die anfälligsten Bereiche, d. h. jene Bereiche an, in denen Kontrollen schwierig sind, und die bei bislang geringem Risiko hohe Gewinne versprechen. 3^ Von den Mitgliedstaaten übermittelte Informationen. 40 Siehe Betrugsbekämpfungsbericht 1995. ' Hier sei auf den Beschluß des Europäischen Rates vom Dezember 1996 verwiesen, eine hochrangige Gruppe einzusetzen und mit der Ausarbeitung eines umfassenden Aktionsprogramms zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität zu beauftragen. 21 tätig Eine "operative" Antwort auf diese Bedrohung erfordert, daß die vorhandene Expertise gebündelt wird. Daher hat die UCLAF mit den innerstaatlichen Ermittlungsbehörden Task-Forces geschaffen, die gezielt im Kampf gegen Betrug eingesetzt werden. Neben ist42 und den organisierten der Task-Force "Zigaretten", die seit 1994 Zigarettenschmuggel bekämpft, sind, wie im Arbeitsprogramm der Kommission vorgesehen, zwei weitere Task-Forces für Olivenöl und alkoholische Getränke gebildet worden. Nach den Erfahrungen der letzten Jahre ist der Olivenölhandel für alle Formen des organisierten oder nichtorganisierten Betrugs43 besonders anfällig. Bei den Tätern handelt es sich meist um Banden, die über die Landesgrenzen hinweg arbeiten, das Öl über eine Reihe von Tarnfirmen weiterverkaufen und obendrein einträgliche Steuerhinterziehungen begehen. Auch bei alkoholischen Getränken haben die Ermittlungen ergeben, daß die häufig über Ländergrenzen hinweg operierenden Tätergruppen dem organisierten Verbrechen angehören und es daher unumgänglich wurde, eine eigene Task-Force einzusetzen, um diese Form des Schmuggels besser bekämpfen zu können. Diese Task-Forces, die sich aus Kommissionsbediensteten und Vertretern der unmittelbar zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten zusammensetzen, sollen alle Erkenntnisse, u. a. über die Tätergruppierungen, bündeln, sie den operativen Dienststellen der betroffenen Mitgliedstaaten zur Verfügung stellen und somit koordinierend tätig werden. Außerdem sollen sie verfeinerte und gezieltere Kontrollverfahren entwickeln, um Betrugsversuche krimineller Banden abzuwehren und für eine bessere Koordinierung der Ermittlungen sorgen, die von einem oder mehreren Mitgliedstaaten oder der Kommission eingeleitet werden. Durch den Informationsaustausch in diesen Task-Forces können die laufenden Ermittlungen vorangebracht und vor allem die Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten auf betrügerische Geschäfte aufmerksam gemacht werden. auch gegen sondern die Mitgliedstaaten Betrug bei Zigaretten und alkoholischen Getränken richtet sich nicht nur gegen die Gemeinschaft, und Umsatzsteuerhinterziehung). Im übrigen gibt es einen reinen Mehrwertsteuerbetrug, bei dem falsche Aus- und Einfuhrerklärungen ausgestellt und die gemeinschaftlichen Mehrwertsteuervorschriften mißbraucht werden. Dazu wird mit Scheinfirmen gearbeitet, die nach der Abwicklung eines Geschäfts sofort wieder verschwinden, sowie mit Briefkastenfirmen, die ausschließlich aus einer fiktiven Adresse bestehen. Auf diese Weise werden Waren ohne Entrichtung der Mehrwertsteuer angekauft und mit Mehrwertsteuer weiterverkauft, ohne daß die beim Weiterverkauf in Rechnung gestellte Mehrwertsteuer abgeführt würde. (Verbrauch- Im zweiten Teil dieses Kapitels werden Fälle von Betrug zum Nachteil der Außenhandelspolitik der Union geschildert. Die Europäische Union schließt zahlreiche Präferenzabkommen für bestimmte Erzeugnisse ab, die u. a. bestimmte Herstellungs- und Vertriebsbedingungen erfüllen. 42 43 Siehe auch Betrugsbekämpfungsbericht 1995, Ziff. 1. 14. Schmuggel, falsche Mengenangaben, Einfuhr mit falschen T2L-Bescheinigungen (über den Gemeinschaftsstatus eines Erzeugnisses), Einfuhr von Haselnußöl unter verschiedenen Bezeichnungen und spätere Beimischung zu Olivenöl (billige Vergrößerung der Olivenölmenge und unrechtmäßiger Bezug von Erstattungen und Verbrauchsbeihilfen), Betrug im aktiven Veredelungsverkehr, unrechtmäßiger Bezug von Erstattungen (für öl, das das Gebiet der Gemeinschaft nicht verlassen hat oder wiedereingeführt worden ist, für Saatenöl, das als Olivenöl ausgeführt wird, für angereichertes öl), Verbrauchsbeihilfen (für Scheinverkäufe und -Zubereitungen, für angereichertes öl, für öl, für das diese Beihilfe bereits gewährt worden ist). 22 Diese Abkommen sind naturgemäß betrugsgefahrdet. Sei es, daß bestimmte Anforderungen an Erzeugnisse, die unter eine Präferenzregelung fallen, nicht eingehalten werden, oder daß Erzeugnisse, deren Ursprung nicht in einem Unterzeichner-Drittland liegt, präferenzbegünstigt werden: die Erfahrung lehrt, daß sowohl Exporteure als auch Importeure aktiv oder nicht, wissentlich oder unwissentlich an Geschäften beteiligt sein können, deren Zweck darin besteht, die Zahlung von Zöllen zu vermeiden oder andere handelspolitische Maßnahmen zu umgehen. An diesen Umgehungen können auch Behörden der betreffenden Drittländer durch einfache Nichtbeachtung ihrer Verpflichtungen beteiligt sein. Diese Tendenz hat sich 1996 übrigens verfestigt. Im dritten Abschnitt werden zwei Beispiele einzelstaatlicher Ermittlungen im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik geschildert. Es handelt sich um rein innerstaatliche Fälle mit hohem Schadensvolumen und 'komplexen Tatplänen, obwohl die Täter nicht grenzübergreifend agiert haben. Diese Betrugsfalle beweisen, daß die Mitgliedstaaten leistungsfähigere und zuverlässigere Kontroll verfahren benötigen. Die letzten beiden Abschnitte des Kapitels sind den Strukturmaßnahmen und den direkten Ausgaben gewidmet. Auf diese beiden Bereiche entfallen 50 % der in Gemeinschaftsausgaben. Die Gefahr von Betrug und Unregelmäßigkeiten verschiedenen Stadien gegeben: bei der Auswahl der Begünstigten (Klientelismus, Korruption, Unterschlagung), bei der Auftragsvergabe, bei der Ausführung von Bauarbeiten oder der Erbringung von Dienstleistungen (einschließlich Nicht- oder Schlechterfüllung, insbesondere bei den geistigen Dienstleistungen), bei der Fakturierung und bei den Finanzierungssystemen. ist In all diesen Bereichen bedarf es zum erfolgreichen Abschluß von Ermittlungen der uneingeschränkten Zusammenarbeit mit allen innerstaatlichen Behörden, einschließlich der Justizbehörden, die allein zur Verfolgung und Bestrafung von Betrügern befugt sind. Bei grenzübergreifenden Betrugsfallen wird eine aus Strafrechtsexperten zu bildende Anlaufstelle in der UCLAF, die eine unterstützende und beratende Aufgabe erhalten und die Ermittlungen mit den Justizbehörden der Mitgliedstaaten koordinieren soll, entscheidender Bestandteil des Strategie der Gemeinschaft gegen das organisierte Verbrechen sein44. 3. 1 Schwere Fälle grenzüberschreitenden Betrugs 3. 1. 1. Schmuggel von Zigaretten und alkoholischen Getränken 1996 hat sich bestätigt, daß der Schmuggel von Zigaretten, die in der Gemeinschaft unverzollt verkauft werden, bevorzugtes Tätigkeitsfeld der organisierten Kriminalität ist. Im Laufe dieses Jahres sind rund 800 Millionen ECU45 an Zöllen, Mehrwertsteuern und Verbrauchsteuern (darunter 200 Millionen ECU zum Nachteil der Gemeinschaft) hinterzogen worden. Auch wenn bestimmte Mitgliedstaaten (Italien, Spanien und Deutschland) die Hauptabsatzmärkte sind, so dehnen die Zigarettenschmuggler ihr Tätigkeitsgebiet doch auf die gesamte Gemeinschaft aus und schädigen nicht nur die 44 Siehe Kapitel 1. 1. 3, Seite 9. ^ Die Kommission kann diese deutlich höhere Zahl, die von der Tabalewirtschaft genannt wird, weder bestätigen noch widerlegen. 23 finanziellen Interessen der Europäischen Union (auch wenn die Einnahmenverluste in erster Linie zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen), sondern auch ihre Glaubwürdigkeit. Diesen Schmuggel betreiben straff organisierte Banden, die riesige Zigarettenmengen über die großen Häfen der Gemeinschaft einschleusen und den Umfang dieser Transaktionen dazu nutzen, ihre betrügerischen Geschäfte zu verschleiern. Diese Betrügereien werden mit Hilfe falscher Warenbezeichnungen46 und falscher Angaben über Bestimmungsländer außerhalb der Gemeinschaft begangen. Aus den der Kommission vorliegenden Informationen geht hervor, daß hinter vielen betrügerischen Geschäften mit Zigaretten tatsächlich kriminelle Vereinigungen stehen, die vor allem über die Nordseehäfen, aber auch über die Landgrenzen mit den mittel- und osteuropäischen Ländern sowie mit der Schweiz eingeschleust und insbesondere auf dem südeuropäischen Gemeinschaftsmarkt verkauft werden. Diese Banden haben ein eindrucksvolles Organisationstalent, verfügen über erhebliche Kapitalbeträge und logistische Hilfsmittel und haben Stützpunkte in vielen Mitgliedstaaten und Drittländern. Mit ihren kaum durchschaubaren Strukturen schalten sie viele Unternehmen ein, die ihren Sitz vor allem in der Schweiz, in Liechtenstein, auf Zypern, in der Karibik oder in europäischen Gebieten mit Sonderstatus haben und mit denen sie ihre betrügerischen Geschäfte (vor allem die damit verbundene Geldwäsche) betreiben. Organisationen, die an diesen betrügerischen Geschäften beteiligt sind, haben ihren offiziellen Sitz außerhalb der Gemeinschaft, verfügen aber in der Gemeinschaft über eine Reihe von Partnerunternehmen und Scheinfirmen, die mehrere Zoll- und Steuerlager unterhalten. Diese Lager spielen bei den betrügerischen Geschäften eine entscheidende Rolle, da sie dazu dienen, die Waren oft nur so lange zu lagern, bis die Aufmerksamkeit des Zolls nachläßt, oder "aktivere" Handlungen vorzunehmen, wie die Veränderung, Verschleierung oder gar Entfernung von Verpackungskennzeichen. Der Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments für das gemeinschaftliche Versandverfahren hat herausgestellt, mit welcher Raffinesse diese Banden vorgehen47. Nachdem das Frühwarnsystem48 eingeführt worden und seit 1. Februar 1996 untersagt ist, bei der Beförderung betrugsgefährdeter (z. B. Zigaretten) im Straßenverkehr die in Anspruch zu nehmen, haben sich die Banden auf andere Gesamtbürgschaft Schmuggelwege umgestellt. Seither sind Zigaretten von Zollagern in den Benelux-Häfen systematisch im gemeinschaftlichen Versandverfahren befördert und in diesen Häfen auf Schiffe zur Ausfuhr nach Westafrika verladen worden, in Afrika aber nie gelöscht, sondern in internationalen Gewässern vor der spanischen und der portugiesischen Küste in eigens dafür betreffenden Mitgliedstaaten eingeschmuggelt und auf dem dortigen Markt verkauft worden. eingerichtete Schnellboote umgeladen, in die • Um diesen Schmuggel zu unterbinden, führten die Kommission und die betroffenen Mitgliedstaaten mit der Task-Force "Zigaretten" die "Operation Kolumbus" durch. Diese ergab, daß 1996 über die Benelux-Häfen rund zwanzig Zigarettensendungen von über 220 000 Kartons (über 2,2 Milliarden Zigaretten) angeblich nach Afrika verschifft, in 4^ 47 48 In einem Fall erstreckten sich die Ermittlungen auf verschwundene Container, die angeblich Spielwaren, in Wirklichkeit aber Zigaretten enthielten. Siehe Kapitel 5. 3. 1. 2, Seite 43. Siehe Kapitel 2. 4. 1. 1, Seite 16. 24 Wirklichkeit aber auf dem spanischen Schwarzmarkt abgesetzt worden waren. Die 1996 entgangenen Zoll-, Mehrwertsteuer- un4 Verbrauchsteuereinnahmen werden auf 175 Millionen ECU geschätzt. Die "Operation Kolumbus" wurde in enger Zusammenarbeit mit den betreffenden Mitgliedstaaten49 fortgesetzt und hat im Januar 1997 dazu geführt, daß die spanischen Zollfahnder gemeinsam mit ihren französischen und belgischen Kollegen auf hoher See erstmals mehrere Schmuggelboote aufbringen konnten. Ein weiterer Schmuggelweg zum italienischen Markt ging von der Bundesrepublik Jugoslawien aus. Die Voraussetzungen für die Umleitung von Zigaretten in die Gemeinschaft waren bereits geschaffen und wurden bereits genutzt, als die internationalen Sanktionen verhängt wurden. die Jugoslawien endgültige Bestimmung Die Kommission und die in erster Linie betroffenen Mitgliedstaaten haben in der 200 Bundesrepublik Zigarettensendungen überprüft, die meistens von zugelassenen Zollagern in der Gemeinschaft und in der Schweiz im gemeinschaftlichen Versandverfahren nach Serbien und Montenegro geliefert worden waren. Bei diesen Kontrollen, die mit voller Unterstützung der dortigen Behörden durchgeführt wurden, konnte festgestellt werden, daß innerhalb von weniger als sechs Monaten rund 335 000 Kartons (mehr als 3,3 Milliarden Zigaretten) in die Gemeinschaft eingeschmuggelt worden und damit der Staatskasse und Mehrwertsteuereinnahmen verlorengegangen waren. an Zoll-, Verbrauchsteuer- 330 Millionen ECU rund über von Die Ermittlungen ergaben, daß diese Zigaretten aus der Gemeinschaft oder durch die Gemeinschaft unter zollamtlicher Überwachung allein deshalb nach einem Drittland befördert wurden, um sie von dort aus in die Gemeinschaft einzuschmuggeln und auf dem Binnenmarkt abzusetzen. • Die Mitgliedstaaten haben die Kommission wiederholt darauf hingewiesen, daß der Schmuggel mit alkoholischen Getränken wieder zugenommen hat. Dabei kann es sich um die fiktive Ausfuhr von Ethylalkohol oder von alkoholischen Getränken nach mittel- und osteuropäischen Ländern oder um falsche Angaben bei der Einfuhr in die Gemeinschaft handeln. Diese Vorgänge, von denen die meisten Mitgliedstaaten und mehrere Nachbarländer der Gemeinschaft betroffen sind, gehen zu Lasten der EU-Eigenmittel und der innerstaatlichen Einnahmen. Den Mitgliedstaaten entsteht durch entgangene Verbrauchsteuereinnahmen ein erheblicher Schaden, denn eine nicht versteuerte Lastkraftwagenladung alkoholischer Getränke bedeutet einen Verlust von 500 000 ECU. 3. 1. 2. Mehrwertsteuerbetrug • In einem Fall, der die meisten Mitgliedstaaten betraf (Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Portugal, Spanien und Vereinigtes Königreich), hatte ein Unternehmen in einem anderen Mitgliedstaat Computerteile nach den gemeinschaftlichen Mehrwertsteuervorschriften erworben, d. h. die Lieferung war von der Mehrwertsteuer befreit. Der Käufer meldete diesen Kauf in seinem eigenen Mitgliedstaat nicht an und entrichtete daher auch keine Mehrwertsteuer. Er lieferte die betreffenden Teile an ein anderes Unternehmen im selben Mitgliedstaat mit einer 4" Insbesondere mit der spanischen Zollfahndung SVA ("Servicio de Vigilancia Aduanera") und der französischen Zollfahndung DNED (Direction Nationale des Enquêtes Douanières). 25 Rechnung "einschließlich Mehrwertsteuer". Er kassierte die von seinem Kunden bezahlte Mehrwertsteuer und verschwand, während der Endkäufer die bezahlte Mehrwertsteuer nach den Mehrwertsteuervorschriften zurückverlangen konnte. Obwohl diese aufeinanderfolgenden Verkäufe mehrwertsteuerpflichtig waren, hat dieser Betrug zur an Folge, Mehrwertsteuereinnahmen wird je Mitgliedstaat auf 100 bis 150 Millionen ECU geschätzt, von denen ein Teil dem Gemeinschaftshaushalt als MwSt-Eigenmittel hätte zufließen sollen. ausging. Der Verlust letzten Endes Staat leer daß der • Bei einem anderen Fall handelt es sich um Silbereirifuhren aus der Schweiz in die Gemeinschaft mit anschließendem Weiterverkauf innerhalb der Gemeinschaft und fiktiven Ausfuhrerklärungen. Auch bei diesem Betrug geht es um die Hinterziehung der Mehrwertsteuer, die bei den folgenden Scheinkäufen und -verkaufen angefallen ist, aber nicht abgeführt, sondern von (schnell wieder aufgelösten) Briefkastenfirmen berechnet und kassiert wurde. Die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten (Vereinigtes Königreich, Italien, Deutschland, Frankreich, Irland, Spanien, Österreich, Belgien, Niederlande) hat dazu geführt, daß ein Teil der Sendungen beschlagnahmt und einer der Tatbeteiligten zu einer Gefängnisstrafe verurteilt werden konnte. Die hinterzogenen Mehrwertsteuern beliefen sich auf rund 60 Millionen ECU. 3. 1. 3. Ausfuhr von Olivenöl Ende 1995 konnte festgestellt werden, daß in zunehmenden Maße Olivenöl nach verschiedenen Ländern (USA, Kanada und Südafrika) ausgeführt wurde. Eingehende Nachprüfungen ergaben, daß Container von Griechenland über Belgien und das Vereinigte Königreich befördert worden waren. Belgische und britische Händler, die mit den griechischen Exporteuren zusammenarbeiteten, kassierten die Ausfuhrerstattungen. Um Kontrolleure zu täuschen, wurden unmittelbar hinter der Containertür ein bis zwei Reihen Olivenölkartons gestapelt, während die übrigens Kartons nur verschiedene Saatöle enthielten, für die keine Erstattungen gewährt werden. Das Vereinigte Königreich hat nachgewiesen, daß die Täter mit rund dreißig Containersendungen einen Schaden von schätzungsweise 400 000 ECU verursachten. In Belgien haben die bisherigen Ermittlungen ergeben, daß bei diesem Betrug mit rund zwanzig Containersendungen nach den USA und Rußland rund 180 000 ECU hinterzogen wurden. In Belgien und im Vereinigten Königreich sind Strafverfahren eingeleitet worden. Die Ermittlungen laufen weiter, um die Tätergruppe zu zerschlagen, die diese Geschäfte in mehreren Mitgliedstaaten allein deshalb betreibt, um Ausfuhrerstattungen kassieren zu können. Diese Form des grenzübergreifenden Betrugs zeigt erneut, daß bei Ein- und Ausfuhrgeschäften regelmäßig gezielte und eingehende Stichprobenprüfungen vorgenommen werden müssen. Neben einfachen Gewichts und Mengenkontrollen müssen Proben unmittelbar im Container entnommen und erforderlichenfalls von spezialisierten Laboratorien vor allem auf ihre Dichte untersucht werden. 3. 1. 4. Rindfleischausfuhren nach Bulgarien mit Vertauschung durch Schlachtabfälle haben Die Ermittlungen der belgischen Behörden wegen unzulässiger Verwendung von einem Hormonen Rindfleischkreislauf steht, bei dem hochwertiges Fleisch unterwegs durch einfache und sogar ungenießbare Ware ersetzt worden war. Das Rindfleisch und die genießbaren Schlachtabfälle stammten von nicht zugelassenen Betrieben (Vereinigte Staaten, daß dieselbe Tätergruppe auch hinter ergeben, 26 Australien, China). Bei der Ankunft in der Gemeinschaft50 wurden das Fleisch und die im TIR-Verfahren51 oder mit einem Tl-Papier Schlachtabfalle (gemeinschaftliches Versandverfahren) in ein Zollager verbracht. für Bulgarien Der Kunde in Bulgarien als Endabnehmer der Sendungen hatte keine "hochwertige" Ware (Fleisch und genießbare Schlachtabfalle), sondern Schlachtabfalle minderer Qualität bestellt. Das Fleisch und die Schlachtabfalle mit Ursprung in den Vereinigten Staaten, Kanada und Australien wurden in die Gemeinschaft eingeschleust, durch Schlachtabfalle eindeutig minderer Qualität ersetzt und unter Umgehung des Zolls im Binnenmarkt verkauft. Die belgischen Justizbehörden haben Ermittlungen gegen einen der Korruption und der Beihilfe verdächtigen Zollbeamten eingeleitet. Im Mai 1996 überprüften UCLAF-Vertreter in Bulgarien die Beschaffenheit der beim Sofioter Zoll zur Einfuhr angemeldeten Waren und befragten die Verantwortlichen der bulgarischen Unternehmen, die als einzige nähere Angaben über die Zahl der beteiligten Personen und die auf dem Spiel stehenden Beträge erteilen konnten. Die Ergebnisse wurden den belgischen Zollbehörden mitgeteilt, die daraufhin die erforderlichen Ermittlungen aufnehmen konnten, um die genauen Umstände der Vertauschung aufzuklären. festgestellt, daß dieses hochwertige und in der Außerdem wurde Gemeinschaft in den freien Verkehr gelangte Rindfleisch an ein französisches Unternehmen verkauft und mit Antrag auf Ausfuhrerstattung angeblich nach Rußland als Bestimmungsland geliefert wurde. Die Täter haben auch dieses Fleisch vertauscht und unrechtmäßig Ausfuhrerstattungen erhalten. Die strafrechtlichen Ermittlungen in Belgien sind noch nicht abgeschlossen. inzwischen Dieser Betrug stellt einen Verstoß gegen Finanzvorschriften dar, so daß Agrarabschöpfungen (über eine Million ECU) sowie Ausfuhrerstattungen eingefordert werden müssen. Davon abgesehen wurde aber auch gegen Gesundheitsvorschrifien verstoßen, denn die eingeführten Schlachtabfälle stammten aus nicht zugelassenen Fleischexportbetrieben in Drittländern und enthielten meist in Europa verbotene Hormone. 3. 1. 5. Umgehung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens bei Fleischeinfuhren Eine Tätergruppe hat verschiedene Zollvorschriften umgangen, um wiederholt zahlreiche Vergünstigungen in Anspruch nehmen zu können. • Der Rechnungshof hat die Kommission darauf hingewiesen, daß Geflügelfleisch mit Ursprung in China, Brasilien und Thailand im gemeinschaftlichen Versandverfahren nach Deutschland eingeführt wurde. Auf den Tl-Versandpapieren wurden Marokko als Bestimmungsland sowie Irun (Spanien) und Las Palmas (Kanarische Inseln) als Bestimmungszollstellen genannt. In Wirklichkeit wurden die meisten Sendungen in Deutschland widerrechtlich Versandverfahren herausgenommen, an deutsche Empfänger geliefert und die Zollpapiere mit falschen Stempeln der Zollstellen Irun und Las Palmas abgestempelt. Eine weitere Warensendung wurde widerrechtlich aus dem gemeinschaftlichen Versandverfahren herausgenommen gemeinschaftlichen dem aus 5" Die Kommission führt Betriebskontrollen durch und erteilt den Fleischexportbetrieben in Drittländern die Zulassung zu Ausfuhren in die Gemeinschaft. Für alle Fleischlieferungen in die Gemeinschaft sind Genußtauglichkeitsbescheinigungen mit der Angabe des endgültigen Bestimmungslandes erforderlich. 5* Regelung für den internationalen Warentransport im Sinne des TIR-Übereinkommens von 1975. 27 und an spanische Unternehmen verkauft. Aufgrund eines Amtshilfeersuchens des deutschen Zolls an die Niederlande stellten niederländische Zollstellen fest, daß in diesem Land nach demselben Verfahren achtzehn weitere Geflügelfleischsendungen widerrechtlich aus dem gemeinschaftlichen Versandverfahren herausgenommen, mit falschen. Stempeln von Algeciras, Iruri und Las Palmas abgestempelt und auf den deutschen, niederländischen und spanischen Markt geschleust worden waren. Der durch diesen Betrug verursachte Schaden wird auf 6 Millionen ECU geschätzt. Dieser komplexe grenzübergreifende Betrug wurde von Tätergruppierungen mit Unternehmen in Andorra, in der Schweiz und in Gibraltar begangen. • Ein weiterer Betrugsfall betrifft Rindfleisch aus der Gemeinschaft, das angeblich zur Bevorratung ausgeführt wurde52, und Rindfleisch aus Drittländern, das in der Gemeinschaft (abgabenfrei) unter Zollaufsicht gelagert wurde und ebenfalls zur Bevorratung bestimmt war. Die Ermittlungen haben ergeben, daß Unternehmen mit Sitz im Vereinigten Königreich, in Dänemark und in Deutschland dieses Fleisch über ein spanisches Unternehmen und einen Zwischenhändler in den Niederlanden angeblich an Bevorratungsunternehmen verkauft hatten. Die Versandpapiere waren mit falschen spanischen Zollstempeln versehen worden. Das Fleisch wurde aller Wahrscheinlichkeit nach auf dem Inlandsmarkt verkauft. Der hierdurch verursachte Schaden beläuft sich schätzungsweise auf über eine Million ECU an entgangenen Eigenmitteln (Anwendung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens bei Einfuhren aus und nach Drittländern). Bei der Ausfuhr dieses Fleisches, das aus Interventionsbeständen der Gemeinschaft stammte, waren Bürgschaften von rund 5 Millionen ECU geleistet worden, die in Anspruch genommen werden können. 3. 1. 6. Fiktive Weinausfuhren nach Drittländern53 Die Ermittlungen gegen eine mafiose Organisation, die sich auf betrügerische Wemausfuhren nach osteuropäischen Ländern spezialisiert hatte, wurden 1996 in enger Zusammenarbeit mit der Guardia di Finanza fortgeführt. Sie haben die Zerschlagung dieser Organisation ermöglicht. Bei Ermittlungen in Rumänien ist festgestellt worden, daß zwei Schiffsladungen mit italienischem Wein nach diesem Drittland ausgeführt und in Constanza heimlich gelöscht wurden. Der italienischen Zahlstelle für Ausfuhrerstattungen wurden falsche Papiere vorgelegt, um den Anschein zu erwecken, daß diese Ware in Rumänien in den freien Verkehr überführt worden war. Gegen die betreffenden Exportfirmen sind Verfahren zur Rückforderung der gezahlten Ausfuhrerstattungen (rund 1 Million ECU) und Strafverfahren eingeleitet worden. in Slowenien italienischen Bei Ermittlungen Unternehmen rund 1,2 Millionen ECU zu Unrecht gezahlt wurden, da der betreffende Wein unter einem Verfahren, das eine zollfreie Einfuhr von Waren unter der ausdrücklichen Voraussetzung der Wiederausfuhr innerhalb eines Jahres gestattet, nur vorübergehend nach Slowenien eingeführt worden war. Dieser Wein wurde nach anderen ist festgestellt worden, daß einem 52 Dieses Fleisch wurde aus Interventionsbestanden der Gemeinschaft zu ermäßigtem Preis ausgeführt (bzw. in diesem Falle zur Bevorratung verwendet, was einer Ausfuhr gleichgestellt ist). 53 Vgl. Betrugsbekampfungsbericht 1995, Ziff. 1. 11. 28 Drittländern wieder ausgeführt. In Italien wurden falsche Papiere vorgelegt, um Ausfuhrerstattungen erlangen zu können, die jedoch nur dann gewährt werden, wenn die Ware im Bestimmungsland, d. h. in diesem Falle in Slowenien, verkauft wird. Der Leiter eines dieser Unternehmen wurde vorläufig festgenommen. Die Staatsanwaltschaft erkannte die Urkundenfälschung und den Betrug zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts an und teilte der UCLAF mit, daß ein weiterer Haftbefehl gegen den Leiter eines anderen Exportunternehmens ausgestellt worden ist. 3. 2 Schwere Fälle von Betrug im internationalen Handel (gewerbliche Waren, Fischerei- und Textilerzeugnisse) 3. 2. 1. Gewerbliche Waren: Satelliten-Empfangsgeräte aus den Philippinen Aufgrund eines Hinweises der deutschen Behörden hat die Kommission die anderen Mitgliedstaaten gebeten, Ermittlungen über etwaige falsche Ursprungserklärungen für die in die Gemeinschaft eingeführten Präferenzbehandlung von aus den Philippinen Satelliten-Empfangsgeräten aufzunehmen. Wie erste Überprüfungen ergaben, nahm das Importvolumen dieser Geräte stetig zu. Außerdem wurde festgestellt, daß - entgegen den Angaben der Importeure - bestimmte Bauteile der Geräte, deren Ursprung für die Gewährung der Präferenzbehandlung entscheidend waren, vermutlich doch nicht auf den Philippinen hergestellt worden sein konnten. Bei anschließenden Ermittlungen vor Ort zeigte sich, daß insgesamt über 460. 000 Satelliten-Empfangsgeräte mit einem Marktwert von schätzungsweise 28 Mio. ECU (beizutreibende rückständige Zölle: 3 Mio. ECU), die nicht die Kriterien für die Vorzugsbehandlung erfüllten, im Rahmen des APS in verschiedene Mitgliedstaaten eingeführt worden waren. Des weiteren wurde festgestellt, daß zumindest einige Importeure bei der Einfuhr wußten, daß die Waren nicht für eine Präferenzbehandlung in Frage kamen. Es konnte außerdem nachgewiesen werden, daß die philippinischen Behörden sowohl vor als auch während der Gemeinschaftskontrollen vor Ort nicht ihren Verpflichtungen im Rahmen der administrativen Zusammenarbeit nachkamen, so daß die betrügerischen Aktivitäten ungehindert fortgesetzt werden konnten. Von den 1996 bekannt gewordenen Fällen, bei denen es sich um Hinterziehung von Einfuhr- oder Antidumpingzöllen mittels falscher Ursprungsbescheinigungen (Vordruck A) für die Erlangung der Vorzugsbehandlung im Rahmen des APS handelte, konnten viele nicht aufgeklärt werden, weil bestimmte Drittländer, die die betreffenden Waren ausgeführt hatten, sich weigerten, Kontrollmissionen zu empfangen, die im Rahmen der administrativen Zusammenarbeit Ermittlungen vor Ort durchführen sollten. Die Kommission verfügt allerdings im Rahmen des APS über ein wichtiges Mittel, um gegen Drittstaaten vorzugehen, die die erforderliche Kooperationsbereitschaft vermissen lassen und ihren Verpßichungen im Rahmen der administrativen Zusammenarbeit nicht nachkommen: sie kann eine Untersuchung einleiten und den vollständigen oder telweisen Entzug der Präferenzbehandlung in Aussicht stellen. Diese Untersuchung kann allerdings nur auf die Beschwerde eines Mitgliedstaates oder einer dritten Person hin aufgenommen werden. 3. 2. 2. Fischereierzeugnisse • Thunfischkonserven aus Costa Rica Wie eine Untersuchung der Europäischen Kommission über die Thunfischindustrie in Mittelamerika zeigt, steht das Volumen der aus Costa Rica in die Gemeinschaft eingeführten Thunfischkonserven in krassem Widerspruch zu der geringen Fangkapazität der örtlichen Fischereiflotten. Im Zusammenhang mit einer Vielzahl von Fällen, in denen 29 insgesamt über 10. 000 Tonnen Thunfisch nicht-costaricanischen Ursprungs mit Ursprungsbescheinigungen der costaricanischen Behörden (Vordruck A) zur Erlangung der Präferenzbehandlung im Rahmen des APS nach Italien und Portugal eingeführt worden waren, überprüfte eine aus Vertretern der UCLAF und der betroffenen Mitgliedstaaten bestehende Kontrollmission im Rahmen der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und im Einvernehmen mit den costaricanischen Behörden vor Ort den Ursprung der betreffenden Erzeugnisse (Marktwert: 28 Mio. ECU). Die hinterzogenen Zölle in Höhe von insgesamt 7 Mio. ECU werden gegenwärtig bei den Gemeinschaftsimporteuren beigetrieben. Die Ermittlungen vor Ort wurden von den costaricanischen Behörden nach Kräften unterstützt. Der Anfangsverdacht betraf vor allem die Nationalität der Fischereifahrzeuge. Im weiteren Verlauf wurde schnell deutlich, daß Costa Rica nicht über die entsprechenden Fangkapazitäten verfügt. Bei den gemeinsamen Ermittlungen wurde festgestellt, daß der aus Costa Rica ausgeführte Thunfisch zu einem großen Teil durch Fischereifahrzeuge anderer Nationalitäten gefangen worden war. Die fraglichen Konserven stammten aus den Fängen dieser Schiffe und kamen daher für eine Präferenzbehandlung im Rahmen des APS nicht in Frage. Costa Rica hat die Ungültigkeit der (mehreren hundert) seinerzeit von den costaricanischen Behörden ausgestellten Ursprungsbescheinigungen anerkannt. • Thunfischkonserven aus der Türkei Gemäß einem bilateralen Abkommen zwischen der Europäischen Union und der Türkei können Thunfischkonserven zollfrei in die Gemeinschaft eingeführt werden unter der ausdrücklichen Bedingung, daß diese Produkte bestimmte Kriterien erfüllen, insbesondere was den Ursprung der zur Herstellung der Konserven verwendeten Fisch betrifft. Im Juni 1996 führten Vertreter der Kommission zusammen mit Delegationen aus mehreren Mitgliedstaaten (Vertreter der niederländischen, deutschen, italienischen und britischen Zollbehörden) im Rahmen der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden durch, um die Echtheit mehrerer hundert von ausgestellten den Ursprungsbescheinigungen zur Erlangung der Präferenzbehandlung im Rahmen des APS zu überprüfen. Bei den Ermittlungen ergaben sich Hinweise darauf, daß die türkische Fangflotte selbst nur geringe Mengen Thunfisch gefangen hatte und daß die großen Mengen an Thunfisch, die in die Türkei eingeführt wurden, eindeutig für die Herstellung von Konserven bestimmt waren. türkischen Behörden bei der Ausfuhr in der Türkei eine Kontrollmission der Erzeugnisse Bei den weiteren Ermittlungen der Kontrollmission trat zutage, daß die in die Gemeinschaft ausgeführten Konserven aus Thunfisch ohne Ursprungseigenschaft hergestellt worden waren, dem in einigen Fällen sehr kleine Mengen von Thunfisch türkischen Ursprungs beigemengt waren. Aufgrund der falschen Angaben der Ausführer über den Ursprung (türkischer Urspung bzw. Gemeinschaftsursprung) der Rohstoffe hatten die türkischen Behörden ATR-Bescheinigungen für die zollfreie Einfuhr der betreffenden Erzeugnisse Im Rahmen der Kontrollmission wurde des weiteren festgestellt, daß mehrere Importeure wußten, daß die Konserven für eine Zollaussetzung nicht in Frage kamen. Einige von ihnen beteiligten sich sogar aktiv an den betrügerischen Handlungen, indem sie den Thunfisch ohne Ursprungseigenschaft an die türkischen Konservenfabriken lieferten. Die Menge der betreffenden Waren, die in Belgien, Deutschland, Italien, in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich abgesetzt wurden, wird auf ungefähr 23. 000 Tonnen geschätzt. in die Gemeinschaft ausgestellt. 30 Bei den in diesen Ländern ansässigen Importeuren sind Zölle in Höhe von rund 18 Mio ECU beizutreiben. 3. 2. 3. Textilerzeugnisse • Textilien aus Kambodscha im der Rahmen Kontrollmission Zusammenarbeit Bei einer im März 1996 in Zusammenarbeit mit den kambodschanischen Behörden durchgeführten der Verwaltungsbehörden wurde festgestellt, daß rund 1. 500 Ursprungsbescheinigungen (Vordruck A), mit denen im Zeitraum 1992-1996 mehr als 23 Mio. Kleidungsstücke zollfrei in die Gemeinschaft eingeführt wurden, gefälscht waren. Außerdem hatten die kambodschanischen 1. 700 Ursprungsbescheinigungen für den Versand von über 16 Mio. Kleidungsstücken ausgefertigt, die nicht die APS-Kriterien erfüllten, da die zu ihrer Herstellung verwendeten Grundwerkstoffe (Fäden und Stoffe) keine Ursprungseigenschaft besaßen, sondern in Wirklichkeit aus anderen asiatischen Ländern nach Kambodscha eingeführt worden waren. Auf diese Weise wurden Zölle in Höhe von rund 15 Mio. ECU hinterzogen. unrechtmäßigerweise Behörden weitere • Textilien aus Bangladesch Aufgrund von Schwierigkeiten der örtlichen Behörden bei der Anwendung der APS- Regeln wurde im November und Dezember 1996 in Bangladesch eine Kontrollmission der (Kommission/7 Mitgliedstaaten) Verwaltungsbehörden durchgeführt. Derartige Probleme waren bereits in der Vergangenheit festgestellt worden. In dem vorliegenden Fall hatten die Landesbehörden mehrere hundert verdächtige Ursprungsbescheinigungen (Vordruck A) für die Einfuhr von Textilerzeugnissen in die Gemeinschaft für ungültig erklärt. Zusammenarbeit Rahmen der im Weitere 14. 000 Bescheinigungen, die von den Verwaltungen der betroffenen Mitgliedstaaten eingezogen worden waren, wurden von der Gemeinschaft auf ihre Echtheit sowie daraufhin überprüft, ob sie nach den APS-Regeln für Textilerzeugnisse gerechtfertigt waren. Die von der Kommission gemeinsam mit den zuständigen örtlichen Behörden durchgeführten Kontrollmissionen haben ergeben, daß die Probleme in bezug auf die Echtheit der von den Landesbehörden ausgefertigten Ursprungsbescheinigungen für Textilerzeugnisse heruntergespielt worden waren. Im Zuge weiterer Ermittlungen bei rund ist zutage getreten, daß die in Bangladesch Bescheinigungen zumeist auf falschen Angaben der Exporteure basierten, d. h. die betreffenden Erzeugnisse besaßen in Wirklichkeit keine APS-Ursprungseigenschaft. sechzig Textilherstellern Dies wurde auch von den Landesbehörden bestätigt, wenngleich diese nur zögerlich die Gegenmaßnahmen ergriffen haben. Nach den bisherigen Erkenntnissen gingen auf diese tatsächliche Weise Eigenmittel Schadensvolumen dürfte jedoch bis zu 100 Mio. ECU betragen. Bangladesch hat, wie einige andere schwächer entwickelte Länder (z. B. Laos, Kambodscha, Nepal, Malediven) auch, einen Antrag auf Abweichung von den Ursprungsregeln im Rahmen des APS gestellt. in Höhe von rund 60 Mio. ECU verloren, das Bei derartigen Unregelmäßigkeiten oder Fällen von Betrug sind die Ermittlungen mitunter sehr langwierig und kompliziert. Hinzu kommt, daß die zahlreichen Informationen und Unterlagen, die zur Feststellung des 31 genauen Sachverhalts Gemeinschafisgebiets zusammengetragen werden müssen. erforderlich sind, aus den unterschiedlichsten Regionen fernab des Einige Drittländer und die dort ansässigen Exporteure haben Schwierigkeiten mit der Anwendung der Präferenzabkommen. Daher müssen zunehmend Kontrollmissionen durchgeführt werden. Diese Entwicklung hielt auch 1996 an, wobei die meisten Kontrollen südostasiatische Länder betrafen. Der größte Teil der Verstöße gegen die Ursprungsregelungen geht auf die am wenigsten fortgeschrittenen Länder zurück Sie sind wegen ihrer allzu geringen industriellen Kapazitäten kaum in der Lage, die Vorschriften einzuhalten und können daher, u. a. für den Textilsektor, das APS nicht beanspruchen. Dies veranlaßt sie, Ausnahmeregelungen zu beantragen. 3. 3 Innerstaatliche Betrugsfälle im Agrarbereich 3. 3. 1. Olivenöl / Betrog mit Verbraucherbeihüfen. Bei einer Kontrolle der für Wirtschaftskriminalität zuständigen Direktion der griechischen Zollverwaltung wurde festgestellt, daß ein Unternehmen, das 5-Liter- Metallkanister für Olivenöl herstellte, seinen Kunden zahlreiche fingierte Rechnungen ausgestellt und dafür jeweils 10 % des Rechnungsbetrages sowie den gesamten MwSt. - Betrag erhalten hatte. Im Zeitraum 1992-1994 wurden 26 Unternehmen, die Olivenöl abfüllten, 10,5 Mio. Kanister in Rechnung gestellt. * Rechnungen, die den Kauf von Olivenölkanistern belegen, sind zusammen mit den Rechnungen für den Erwerb von Olivenöl von entscheidender Bedeutung für die Genehmigung von Anträgen auf Verbraucherbeihilfe. Den 26 Unternehmen wurden auf diese Weise insgesamt rund 21 Mio. ECU an Beihilfen für Olivenöl gewährt, das in Wirklichkeit nie abgefüllt wurde. Die gerichtlichen Ermittlungen in diesen Fällen laufen noch. 33. 2. Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen für Hartweizengrieß f Spanien) In Spanien wurden bei Kontrollen von Unternehmen, denen 1995 Ausfuhrerstattungen für den Export von Hartweizengrieß vorfinanziert worden waren, betrügerische Handlungen offengelegt, die sich auf falsche Angaben über die ausgeführten Mengen erstreckten54. Daraufhin wurden sämtliche Rechnungsunterlagen aller spanischen Untemehmen, denen 1993 und 1994 eine solche Vorfinanzierung gewährt worden war, überprüft. Dabei trat zutage, daß die 1995 aufgedeckten betrügerischen Handlungen keine Einzelfälle waren. Weitere Ermittlungen ergaben schließlich, daß ein und derselben spanischen Unternehmensgruppe rund 26,5 Mio. ECU rechtsgrundlos gewährt worden waren. Die Methode des Betrugs bestand darin, daß weit größere Lagerbestände an - zur Weiterverarbeitung zu Grieß und zur endgültigen Ausfuhr vorgesehenem - Hartweizen angegeben wurden, als zum Zeitpunkt der Erklärung tatsächlich vorhanden waren. Da seither bereits mehrere Jahre vergangen waren, konnten keine physischen Kontrollen mehr durchgeführt werden. Festgestellt wurde, der Betrug bei der Überprüfung der Unterlagen über Käufe, Transporte, Lagerung und Verarbeitung. So fehlte in einigen Fällen der Nachweis darüber, daß der angeblich unter zollamtlicher Überwachung stehende Weizen von Lieferanten angekauft worden war. Außerdem waren einzelne, von 54 Siehe Betrugsbekämpfungsbericht 1995, Punkt 3. 6. 32 der spanischen Zahlstelle angenommene Erklärungen offenkundig unvollständig (fehlende Angaben über den Ort der Einlagerung). Die spanische Unternehmensgruppe verwendete die auf diese Weise erhaltenen Gelder für den Kauf von für den Export bestimmten Rohstoffen. 3. 4 Betrugsfalle im Bereich Strukturpolitik 3. 4. 1. Europ&sçher Soziajfonds (ESF) • Berufsbildungsmaßnahmen in Spanien / Kostenaufblähung 1996 sind der Kommission über eine Reihe von Fällen zur Kenntnis gelangt, in denen Verdacht auf Betrug bei aus dem ESF kofinanzierten und vom INEM55 geleiteten Berufsbildungsmaßnahmen besteht. Auf Ersuchen der Kommission durchgeführte Ermittlungen der nationalen Behörden56 führten zur Aufdeckung diverser Unregelmäßigkeiten: Die Maßnahmen waren beispielsweise überfinanziert oder unvollständig ausgeführt, bestimmte Kosten nicht gerechtfertigt oder schlichtweg erfunden und die Buchführung unvollständig oder falsch. Es wurden bereits mehrere Beitreibungsverfahren eingeleitet. Die Staatsanwaltschaft hat eine gerichtliche Untersuchung des in Madrid aufgedeckten Betrugs angeordnet. Die Kommission hat die zuständigen Behörden weiterer spanischer Regionen um zusätzliche Kontrollen gebeten, um das ganze Ausmaß der Unregelmäßigkeiten offenzulegen. • Berufsbildungsmaßnahmen in Italien / Scheinfirma In Italien hatte eine gerichtliche Untersuchung über Berufsbildungsmaßnahmen, die im Zeitraum 1990-1993 mit ESF-Mitteln durchgeführt worden waren, zur Folge, daß zwei Beamte der regionalen Behörden unter dem Vorwurf der mehrfachen (versuchten) Gebührenüberforderung vorläufig festgenommen wurden. Bei den Ermittlungen war festgestellt worden, daß die Beamten Geld für bestimmte Gefälligkeiten erhalten hatten. Die Betrugsmethode bestand nach ersten Erkenntnissen darin, daß fiktive "Beratungsunternehmen" gegründet wurden, die mit einem der Beamten verbunden waren, und an die sich die Maßnahmenträger wegen des zu erstellenden Kostenplans wenden "mußten", ohne den ihnen bei späteren Kontrollen durch den zweiten Beamten Probleme entstanden wären. Dadurch erhöhten sich die den regionalen Behörden gegenüber geltend gemachten Kosten, denn die den beiden Beamten gezahlten Provisionen wurden den Maßnahmenträgern von den Scheinfirmen als von ihnen erbrachte "Dienstleistungen" in Rechnung gestellt. Die Kommission hat die notwendigen Maßnahmen zum Schutz über Finanzinteressen getroffen und die Zahlungen an die betroffene Region suspendiert. • Berufsbildungsmaßnahmen im Vereinigten Königreich / Fiktive Ausgaben Bei der Überprüfung der Jahresbilanzen einer Londoner Ausbildungseinrichtung wurde festgestellt, daß die eingereichten Finanzierungsanträge auf einen weit höheren Betrag 55 "Institute» Nacional de Empleo". 5" Die nationalen Kontrollberichte werden der Kommission gemäß Art. 23 Absatz 1 der Verordnung Nr 4253/88 des Rates mitgeteilt. 33. lauteten als die von den Kommissaren der Rechnungskontrolle bei der Aufstellung der Jahresbilanz bestätigten Ausgaben. Der Differenzbetrag (1,3 Mio. ECU im Zeitraum 1989-1994; ESF-Anteil : 570. 000 ECU) ergab sich aus fiktiven Kosten. Aufgrund der Höhe dieses Betrages wurden sämtliche Anträge überprüft, die während des besagten Zeitraums eingereicht worden waren. Dabei stellte sich heraus, daß die Mehrheit der Ausgaben ohne entsprechende Belege und somit rechtsgrundlos geltend gemacht worden waren. Die Kommission prüft gegenwärtig mit den Behörden des Vereinigten Königreichs57 die finanziellen Auswirkungen dieses Falls. 3. 4. 2. Europäischer Fonds für regionale Entwicklung ŒFRE^ / Mißbrauch von Gemein schaftsmitteln (RENAVAL-Programm. Frankreich^58 Im Zusammenhang mit Fördermitteln für die Umwandlung von Schiffbaugebieten, die in der Region Provence-Alpes-Côte* d'Azur bereits 1995 Gegenstand von Bestechungsdelikten gewesen waren, wurden 1996 erneut strafrechtliche Ermittlungen gegen mehrere Mandatsträgern eingeleitet. sämtliche geplanten Bei Vor-Ort-Kontrollen der Verwaltungsunterlagen über Maßnahmen trat zutage, daß die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge systematisch verletzt wurden, sei es unwissentlich (Summe der hiervon betroffenen öffentlichen Mittel: 4,1 Mio. ECU), aus Fahrlässigkeit oder wissentlich (Finanzvolumen der betroffenen Maßnahmen: über 14 Mio. ECU). Die Kommissionsdienststellen haben daher eine systematische Angleichung der laufenden verwaltungs- und strafrechtlichen Verfahren veranlaßt, um nach Erhalt des Abschlußberichtes über die Dürcriführung des Programms besser entscheiden zu können, welches die aus juristischer wie auch aus finanzieller Sicht wirksamsten Maßnahmen zur Wiedereinziehung der rechtsgrundlos gewährten Gemeinschaftsmittel sind. 3. 4. 3. Fischereipolitik Mit Beschluß vom 13. 7. 1992 bzw. 5. 7. 1993 genehmigte die Kommission einen Gemeinschaftszuschuß in Höhe von 5,9 Mio. ECU für drei Projekte, bei denen es um die Gründung gemischter Gesellschaften59 durch einen Reeder von Fischereifahrzeugen ging. Der Reeder arbeitete mit Partnern aus einem Drittland zusammen, zu dem die Kommission gute Kontakte unterhält. Ziel war eine vorrangige Belieferung des Binnenmarktes. Nachdem die gemischten Gesellschaften 1993 bzw. 1994 gegründet worden waren, gewährte die Gemeinschaft dem Reeder einen Vorschuß in Höhe von rund 4,8 Mio. ECU (80 % der vorgesehenen Gemeinschaftsfinanzierung). Zuvor hatte er bereits weitere 1,2 Mio. ECU an staatlichen Beihilfen (100 % des vorgesehenen Betrags) erhalten. Als der Reeder einen Antrag auf Gewährung der restlichen 20 % des 57 Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates (Artikel 24). 58 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1995, Punkt 4. 2. 1. 59 Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates vom 18. Dezember 1986 ueber Gemeinschaftsmassnahmen zur Verbesserung und Anpassung der Strukturen im Bereich der Fischerei und der Aquakultur (Abi L 376 vom 31. 12. 86), Artikel 21 und Verordnung (EWG) Nr. 1955/88 der Kommission vom 29. Juni 1988 mit Durchfuehrungsbestimmungen zu dieser Verordnung hinsichtlich der Kooperationsmassnahmen im Rahmen zeitlich begrenzter Unternehmensvereinigungen im Fischereibereich (ABl. L 171 vom 4. 7. 1988). 34 vorgesehenen Gemeinschaftszuschusses stellte und dazu einen Tätigkeitsbereicht einreichte, wurde bei ihm eine Kontrolle vorgenommen, bei der die Verwendung der bereits erhaltenen Mittel überprüft wurde. Dabei wurde festgestellt, daß drei der fünf Boote, die eigentlich für eine mehrjährige Nutzung als Fischereifahrzeuge außerhalb der Gemeinschaftsgewässer vorgesehen waren (und deren Fänge auf dem Binnenmarkt abgesetzt werden sollten), 1996 verkauft worden waren, wobei dies in einem Fall sogar noch vor dem erstmaligen Auslaufen des Bootes aus dem französischen Hafen geschah. Daraufhin wurden die erforderlichen Beitreibungsmaßnahmen eingeleitet. Im Dezember 1996 strengte die Kommission ein erstes Verfahren gegen ein Unternehmen an, das Inhaber von zweien der fünf Boote ist. Dabei geht es um Rückforderungen in Höhe von 2,6 Mio. ECU. 3. 5 Betrugsfälle im Bereich der direkten Ausgaben 3. 5. 1. Forschungsbereich • Forschungsprogramm "Wasserkraft in Irland" / Falsche Belege Im Mai 1991 schloß die Kommission mit einem irischen Unternehmen den ersten von insgesamt drei Verträgen über die Durchrührung eines Forschungsprogramms zum Thema Wasserkraft ab. Das Volumen der Verträge belief sich auf insgesamt 9,2 Mio. ECU, wobei der Gemeinschaftsanteil 3,9 Mio. ECU betrug. Bei im Mai/Juni 1996 am Sitz des Unternehmens in Dublin und bei einem seiner Subunternehmer in Schweden durchgeführten Kontrollen wurde festgestellt, daß das Unternehmen auf falsche Belege gestützte, künstlich überhöhte Finanzierungsanträge eingereicht hatte. Es handelt sich hier um einen schweren Betrugsfall. Das Unternehmen besitzt keine Qualifikation und keinerlei Erfahrung auf dem Gebiet der Forschung. Seine Bewerbung für den ersten Vertrag stützte sich auf die Bilanz einer anderen Firma. Es hat gegen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften verstoßen und seine Buchführung war fehlerhaft. All diese Gründe veranlaßten die Kommission, die irischen Justizbehörden mit der Angelegenheit zu befassen. • Projekt "Erneuerbare Energien" in Deutschland / Beihilfemißbrauch stellte 1995 Ermittlungen Die Kommission den Forschungsprogrammen JOULE I und II / APAS-RENA60 an. Bei einer Kontrolle in Deutschland stellte sich heraus, daß ein deutsches Unternehmen an einer Reihe von Forschungsaufträgen beteiligt war, für die es von der Kommission Finanzmittel in beträchtlicher Höhe erhalten hatte. Anschließend war das Unternehmen in Konkurs gegangen und folglich nicht mehr in der Lage, seine vertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen. im Zusammenhang mit Folgende Unregelmäßigkeiten wurden aufgedeckt: falsche (durch fiktive Ausgaben für zweckfremde Gehälter und externe Leistungen überhöhte) Kostenaufstellungen, Verwendung der von der Kommission falscher Kostenaufstellungen) bewilligten Finanzmittel bzw. Vorschüsse zur Tilgung von Schulden, die in keinem Zusammenhang mit den Forschungsmaßnahmen standen, sowie Nichtweiterleitung von Vorschüssen, die dem Unternehmen aufgrund seiner koordinierenden Funktion gezahlt (aufgrund 60 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1995, Punkt 5. 1. 2. 35 und wurden. Zwischenzeitlich hatten die zuständigen deutschen Justizbehörden Strafverfahren gegen die Verantwortlichen des Unternehmens wegen mehrerer Konkursvergehen wurden Einziehungsanordnungen in Höhe der dem Unternehmen gezahlten Mittel (rund 2,1 Mio. ECU) erteilt. Aufgrund der nicht ausreichenden Aktiva der Firma ist ungewiß, ob der gesamte Betrag beigetrieben werden kann, doch dürfte als Ergebnis des schwebenden Strafverfahrens zumindest ein Teil dieses Betrages vom Privatvermögen der Gegenpartei eingezogen werden können. Subventionsmißbrauch eingeleitet. Es 3. 5. 2. Externe Maßnahmen • Humanitäre Maßnahmen im ehemaligen Jugoslawien Bei einer französischen Nichtregierungsorganisation, die 7 Aufträge zur Durchführung humanitärer Maßnahmen im ehemaligen Jugoslawien (Gesamtvolumen: 1,2 Mio. ECU) erhalten hatte, wurde eine Buchprüfung vorgenommen. Von diesen 7 Verträgen beziehen sich 3 auf des Haushaltsjahr 1993 und 4 auf 1994. Dabei wurde festgestellt, daß weder Geschäftsbücher noch Belege vorhanden waren und der Leiter der Finanzabteilung Gemeinschaftsmittel mißbräuchlich verwendet hatte. Es wurden unverzüglich Beitreibungsverfahren eingeleitet. Wie sich auf Anfrage bei den französischen Justizbehörden herausstellte, liefen dort bereits Vorermittlungen aufgrund bestimmter Verdachtsmomente hinsichtlich des Verwaltungsgebahrens der Organisation und der Ehrlichkeit des Leiters der Finanzabteilung. Dank der gemeinsamen Ermittlungen der UCLAF und der französischen Kriminalpolizei konnten schließlich im Juni 1996 dem für die strafrechtliche Verfolgung des Falls zuständigen Gericht Unterlagen über die Buchführung und Verwaltung der Organisation übermittelt werden. • Programme der dezentralen Zusammenarbeit mit den Mittelmeerländern (1992- ! 995)61 Bei Kontrollen des Rechnungshofes wurden Unregelmäßigkeiten bei der Verwaltung der Programme der dezentralen Zusammenarbeit mit den Mittelmeerländern festgestellt. So fehlten bei den Kooperationsnetzen meist die Buchführungsunterlagen und/oder die erforderlichen Nachweise. Des weiteren stellte der Gerichtshof fest, daß die Kommission die Leitung und Verwaltung der Programme ohne vorheriges Ausschreibungsverfahren einer Organisation in einem Drittland übertragen hatte. Überprüfungen des ergaben, daß dort ein Rechnungshofs bei der betreffenden Organisation Interessenkonflikt vorlag: Zwei der vier Mitglieder des Verwaltungsrats leiteten außerdem TH-Büros, die für die Betreuung der Programme zuständig waren. Diese erstellten die Unterlagen für den Ausschuß, der die Vorauswahl treffen sollte und in dem die Kommission den Vorsitz führte. Sie beeinflußten auf diese Weise unmittelbar die Vergabe von Aufträgen im Rahmen der Technischen Hilfe. Zwei TH-Büros trugen so dazu bei, daß Aufträge zur Durchführung von Projekten mit einem Volumen von 270. 000 bzw. 405. 000 ECU ohne Ausschreibungs- oder Auswahlverfahren vergeben wurden. Auf der Grundlage des Berichts des Rechungshofs hat die Kommission unverzüglich (Oktober 1995) die dezentralisiertem Mittelmeeraum-Programme gestoppt und zudem folgende Maßnahmen ergriffen: °' Mit diesem Programm soll der Aufbau von Kooperationsnetzen zwischen den Partnern aus dem Mittelmeeraum in den Zielbereichen gefördert werden. 36 Kündigung der Verträge mit den betreffenden TH-Büros, Durchführung von drei Rechnungsprüfungen durch die Finanzkontrolle (GD XX), Erteilung von Einziehungsanordnungen, UCLAF-Ermittlungen, wie im Bericht des Finanzkontrolleurs gefordert, allgemeines Finanzaudit der Netze, neudefinition des Verwaltungssystems fur die Zukunft (Kommissionsentscheidungen vom Juli 1996 und Januar 1997). 3. 5. 3. Europäischer Entwicklungsfonds ŒWF^ / Versuchter Mißbrauch von Gemein schaftsmitteln Für sein Strukturanpassungsprogfamm erhält Kamerun von der Gemeinschaft Finanzmittel in beträchtlicher Höhe. Zu diesem Zweck wurden zahlreiche Konten bei der innerstaatlichen Direktion der Bank der zentralafrikanischen Staaten sowie bei mehreren Handelsbanken eingerichtet. Transaktionen über diese Konten sind nur gegen die Unterschriften des Delegationsleiters der Kommission und des Wirtschafts- und Finanzministers Kameruns (nationaler Anweisungsbefugter) bzw. einer von diesem bevollmächtigten Person (im vorliegenden Fall der Generaldirektor der "Caisse Autonome d'Amortissement") möglich. Es wurden Überweisungsaufträge im Gesamtvolumen von 4,16 Mio. ECU mit gefälschten Unterschriften ausgestellt. Die Kriminalpolizei Kameruns nahm acht Verhaftungen vor. Dank der Aufmerksamkeit der Bank und aufgrund des schnellen Eingreifens der Beamten der Kommissionsdelegation konnte durch Sperren der Konten Schaden verhindert werden. Nach einer Kontrollmission wurden Maßnahmen beschlossen, die eine größere Betrugssicherheit der Verfahren gewährleisten soll. 4. PARTNERSCHAFTLICHE MITGLIEDSTAATEN ZUSAMMENARBEIT MIT DEN ihrer Politik zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität hat die Im Rahmen Kommission die Kontakte zu den zuständigen innerstaatlichen Behörden und Einrichtungen ausgebaut, was einige Mitgliedstaaten dazu angeregt hat, wichtige Initiativen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu ergreifen. Die Kommission hebt im folgenden die markantesten Initiativen hervor, die konkreter Ausdruck sind eines umfassenden und integrierten Vorgehens gegen Betrug und Wirtschaftskriminalität, deren Folgen letztendlich der europäische Steuerzahler zu tragen hat. Außerdem werden die Fortbildungsmaßnahmen für alle Beamten, die sich in den nationalen Einrichtungen und Behörden mit Betrugsbekämpfung befassen (Fahnder, aber auch Staatsanwälte und Richter), fortgesetzt. im institutionellen Rahmen des Koordinierungsausschusses ist aber nicht ausschliesslich auf diese Aktivitäten Der Dialog mit den Mitgliedstaaten beschränkt. Sowohl im Rahmen von bilateralen Kontakten mit den zuständigen Behörden als auch für die des Unterausschusses Betrugsbekämpfung Betrugsbekämpfung (SCAF) für Fragen der indirekten Steuern (MwSt. ), der auf Veranlassung der Kommission seine Aktivitäten wieder aufgenommen hat, ist er eine ständige Einrichtung. (COCOLAF) insbesondere sowie Dieser Ausschuss, bei dem UCLAF und GD XXI gemeinsam den Vorsitz führen, ist im Mai 1996 reorganisiert worden, um seine Aktivitäten zu erweitern. Seine Hauptaufgabe in der Sammlung, Auswertung und Beurteilung der Erkenntnisse der besteht 37 Mitgliedstaaten über Trends bei der Steuerhinterziehung, um dann geeignete Gegenmassnahmen vorzuschlagen. Er beschäftigt sich darüber hinaus mit Betrugsfallen, für eine bessere die auf Gemeinschaftsebene von Zusammenarbeit bei Behörden grenzüberschreitenden Betrugsfallen. 62 Interesse sind, und sorgt der Mitgliedstaaten insbesondere der 4. 1 Einrichtungen der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften In Frankreich wurde eine Stelle zur Koordinierung der Bekämpfung von Betrug bei Gemeinschaftsmitteln (ICLAF) eingerichtet. Diese hochrangig besetzte Stelle, die einer der wichtigen Ansprechpartner der Kommission ist, soll die Arbeiten der einzelnen Behörden koordinieren, die für die Verwaltungskontrolle der Gemeinschaftsmittel zuständig sind. Die französische Zollverwaltung und die Kriminalpolizei stimmen ihre Tätigkeiten ab, um dem politischen Auftrag einer verstärkten Strafverfolgung der organisierten Wirtschaftskriminalität besser nachzukommen. So hat die "Direction Centrale de la Police Judiciaire" (Kriminalpolizei) ein Fahndungsteam mit Spezialisten für Wirtschaftskriminalität eingerichtet, das sich mit dem organisierten Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft befassen und alle innerstaatlichen Informationen über die gerichtsbehÔrdliche Verfolgung der Fälle zentralisieren wird63. Die "Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects" (Generaldirektion für Zoll und Indirekte Steuern) hat die Einrichtung eines Korps von "Kriminalzöllnern" vorgeschlagen, die insbesondere für Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft zuständig wären. Dieser Vorschlag entspricht den Überlegungen im Zusammenhang mit der vergleichenden Analyse des Stands der Anwendung von Artikel 209 A EGV64, welche die Kommission erstellt hat. Irland hat die Einsetzung einer Sondereinheit zur Bekämpfung der organisierten Wirtschaftskriminalität angekündigt65. Sie umfaßt Polizei-, Zoll- und Steuerbeamte. In Italien hat die Guardia di Finanza einen Sonderstab zur Bekämpfung des Gemeinschaftsbetrugs eingerichtet und ihre Zusammenarbeit mit der Kommission zum Schutz der finanziellen Interesen der Union verstärkt. Am 4. Oktober 1996 wurde in Rom ein technisches Protokoll zwischen der Generalkommandatur der Guardia di Finanza und der UCLAF unterzeichnet. Damit wurden die sehr engen Arbeitsbeziehungen zwischen diesen beiden Stellen erstmals in einem förmlichen Rechtsakt festgeschrieben. In Deutschland hat der Bundesjustizminister die Justizbehörden der Länder auf die Möglichkeit im Rahmen von Artikel 209 a EGV hingewiesen (Schreiben vom 21. Juni 1996) einer Zusammenarbeit mit der Kommission In anderen Mitgliedstaaten wird derzeit darüber nachgedacht, wie durch Einrichtung neuer oder Anpassung bestehender Strukturen die Kapazitäten zur Bekämpfung der 62 Der Hauptpunkt des Arbeitsprogrammes dieses Unterausschusses ist der Versuch, eine Typologie der Betrugsfälle bei der MwSt zu erstellen. Zu diesem Zweck werden 1997 500 Fälle ausgewertet. 63 Die Schaffung dieses operativen Teams beweist, daß die der gerichtsbehördlichen Bearbeitung der Fälle vorgelagerte Zusammenarbeit mit der UCLAF (einschließlich des Informationsaustauschs) ausgebaut werden muß. 64 Siehe Fußnota 22 Seite 12. 65 Criminal Assets Bureau (CBA). 38 organisierten Wirtschaftskriminalität zum Nachteil der Gemeinschaft ausgebaut werden können. 4. 2 Fortbildung Viele der bislang durchgeführten allgemeinen Fortbildungsaktionen zielten darauf ab, die innerstaatlichen Behörden über ihre Verantwortung bei der Verhütung und Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft aufzuklären. Diese allgemeine Schulung wurde in allen Mitgliedstaaten vorgenommen. Nunmehr bietet die Kommission gezieltere Fortbildungsveranstaltungen an. Sie richten sich an die Stellen, die mit der Verwaltung und Kontrolle der über die nationalen Behörden vergebenen Gemeinschaftsmittel betraut sind, sowie an die Justizbehörden (Richter, Staatsanwälte, Kriminalpolizei), deren Mitarbeit für den Erfolg der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen vor Ort unerläßlich ist66. Um auf diesem Gebiet ihren Aktionsradius noch zu vergrößern, vergibt die Kommission Zuschüsse an Mitgliedstaaten, die auf der Grundlage eines Programms zur Verbesserung der Expertise ihrer mit Betrugsbekämpfung betrauten Beamten einen entsprechenden Antrag einreichen. 1996 haben die Mitgliedstaaten gemeinsam mit der Kommission Fortbildungsmaßnahmen67 von in der Regel zweitägiger Dauer durchgeführt68: folgende Land IRLAND PORTUGAL Zielgruppen Themen Zollfahnder Zollfahnder Fahnder und Verwaltungsbeamte Staatsanwälte und Richter Zollbrigade Fahnder und Verwaltungsbeamte Betrug im Agrarbereich Zigarettenschmuggel Unregelmäßigkeiten/ Kohäsionsfonds Unregelmäßigkeiten/ESF Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts Unregelmäßigkeiten/ Kohäsionsfonds ÖSTERREICH Dienststellen der Zollverwaltung und der Polizei Einführung in die Problematik des Gemeinschaftsbetrugs GRIECHENLAND Fahnder und Verwaltungsbeamte VEREINIGTES KÖNIGREICH Zollfahnder Unregelmäßigkeiten/ Kohäsionsfonds Betrug bei den Steuern FRANKREICH Zollfahnder Kriminalpolizei Betrug beim Versandverfahren Wirtschaftskrim inalität POLEN Staatsanwälte, Richter, Polizei, "Gemeinschaftsbetrug und Zusammenarbeit" 66 Den Anträgen aus den neuen Mitgliedstaaten und den beitrittswilligen Ländern wurden im Rahmen des Arbeitsprogramms der Kommission eine gewisse Priorität eingeräumt. 6^ Diese Tabelle enthält nicht die in Brüssel abgehaltenen Fortbildungsveranstaitungcn oder Seminare. 6° Außerdem hat die Kommission im Bereich Zölle und indirekte Steuern mehrere Informationsseminare über die Präferenzregelungcn für Drittländer abgehalten (u. a. Kambodscha und Laos), cenen gemeinschaftliche Zollpräferenzen, insbesondere im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems gewährt werden. 39 Zollfahnder DEUTSCHLAND Ermittlungs- und Polizeibeamte "Gemeinschaftsbetrug und Zusammenarbeit" SCHWEDEN Fahnder und Verwaltungsbeamte Unregelmäßigkeiten/ Strukturfonds 5. SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFTEN / WICHTIGSTE ENTWICKLUNGEN IN DEN EINZELNEN BEREICHEN Dieses Kapitel befaßt sich mit den für die Betrugsbekämpfung wichtigen Änderungen bei den sektorbezogenen Regelungen sowie mit den neuen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen in den Bereichen Umsatzsteuer, Versandverfahren und Präferenzregelungen. Bei den geänderten Rechtsvorschriften handelt es sich in erster Linie um die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 (Eigenmittel), die verschärft wurde, und die Verordnung "Schwarze Liste" (Landwirtschaft), für die DurcMührungsbestimmungen erlassen im Reformplan von 199569 wurden. Im Bereich Versandverfahren wurden die vorgesehenen Rechtsvorschriften angenommen. Alle neuen Vorschriften gehören zu dem Maßnahmenbündel, das die Kommission fur die Betrugsbekämpfung vorgesehen hat. ihrem Arbeitsprogramm in 5. 1 Eigenmittel • Der Rat hat am 8. Juli 1996 die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/9670 zur Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften angenommen. Ziel ist, daß die Mitgliedstaaten der Kommission die Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten, die sie bei den traditionellen Eigenmitteln aufdecken, besser mitteilen. 71 So regelt die Verordnung den genauen Inhalt der Mitteilungen; außerdem sieht sie vor, daß die mitgeteilten Angaben ständig zu aktualisieren sind. Den Kommissionsdienststellen wird dadurch, daß regelmäßiger detailliertere Informationen mitgeteilt werden, die Überwachung der finanziellen Aspekte der Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten erleichtert (entsprechend der Überwachung, die im Ausgabenbereich aufgrund der geltenden Verordnungen72 stattfindet). Anhand der Mitteilungen muß die Kommission jedes Jahr einen zusammenfassenden Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über die Betrugsfalle und Unregelmäßigkeiten sowie über die von den zuständigen Einrichtungen durchgeführten Kontrollen erstellen. ihnen • Bei der Umsatzsteuer hat die Kommission (UCLAF) 1996 ihre Tätigkeiten zur Koordinierung der von den Mitgliedstaaten in diesem Bereich ergriffenen Maßnahmen 69 Mitteilung der Kommission vom 29. 3. 1995 über "Betrug im Versandverfahren - Vorgesehene Lösungen und Perspektiven für die Zukunft, Dok. KOM(95) 108 endg. 70 ABl. L 175 vom 13. 7. 1996. 71 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1995. 72 Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates /EAGFL-Garantie), Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission (Strukturfonds) und Verordnung (EG)Nr. 1831/94 der Kommission (Kohäsionsfonds). 40 und mehrerer Unterstützung ergriffen. Allerdings bestehen intensiviert. "SCENT-Steuern"73 wurde verbessert und die UCLAF hat Initiativen zur grenzüberschreitender Förderung Betrugsbekämpfungsaktionen einzelnen in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Rechtsauffassungen über die Möglichkeit einer systematischen Durcriführung derartiger Aktionen. Außerdem haben sich auf der Gemeinschaftsebene, auf der die Handelsgeschäfte grenzüberschreitend abgewickelt werden, noch verbleibende Grauzonen herausgestellt, die zur Folge haben, daß die Behörden nur in geringem Umfang von Rechtsmitteln Gebrauch machen. Die bisherigen Erfahrungen mit den Kontrollen und Überprüfungen in den Bereichen Umsatzsteuer und traditionelle Eigenmittel, für die die Kommission Verwaltungsbefugnisse besitzt, machen deutlich, daß eine kohärente zentrale Koordinierung erforderlich ist. Somit bleibt noch viel zu tun in diesem Bereich der Umsatzsteuer, die eine der wichtigsten Einnahmequellen für die Mitgliedstaaten darstellt und nahezu die Hälfte der EU-Einnahmen ausmacht (jährlich werden von den Mitgliedstaaten rund 45 Mrd. ECU an den Gemeinschaftshaushalt abgeführt). 5. 2 Agrarbereich in ihrem Arbeitsprogramm angekündigt, hat sie die Wie von der Kommission Verordnung (EG) Nr. 745/9674 vom 24. April 1996 zur Durcliführung der Verordnung (EG) Nr. 1469/9575 des Rates über Vorkehrungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen ("Schwarze Liste") angenommen. Erstmals sieht damit eine Rechtsvorschrift der Gemeinschaften die Aufstellung einer Liste unzuverlässiger Marktbeteiligter vor, die den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden soll, damit sie die erforderlichen verbeugenden Maßnahmen ergreifen können. Die Anwendung dieser Verordnung befindet sich in der Anfangsphase. Die Mitgliedstaaten haben eine Behörde benannt, die die einschlägigen Informationen zentralisieren und an die Kommission weiterleiten soll (SCENT-Nstz). Diese sammelt die Mitteilungen und sorgt unter Wahrung des Datenschutzes für die gegenseitige Unterrichtung der innerstaatlichen Behörden. Hierbei ist der rasche Austausch einwandfreier Informationen entscheidend, da die betreffenden Wirtschaftsbeteiligten ihren "Standort" umgehend in einen anderen Mitgliedstaat verlegen können, wenn sie erfahren, daß ein Verwaltungsverfahren gegen sie eingeleitet worden ist 5. 3 Versandverfahren und Initiativen im Zollbereich 5. 3. 1 Regelungen im Versandverkehr76 5. 3. 1. 1 Folgemaßnahmen zur Mitteilung der Kommission vom 29. März 1995 Im Zuge der Intensivierung der Handelsbeziehungen und der Aufhebung der Binnengrenzen mußten den neuen Verhältnissen angepaßte Regelungen für den 73 System zum Austausch von Informationen über indirekte Steuern über das SCENT-Netz, siehe Kapitel 5. 5. 1, Seite 45. 74 ABl. L 102 du 25. 4. 1996. 75 ABl. L 145 du 29. 6. 1995. 76 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1994 und 1995. 41 Warenverkehr auf Gemeinschaftsgebiet eingeführt werden. Die Schwierigkeiten ergeben sich aus der Tatsache, daß Binnenmarktdynamik und nationale Kontrollen, die die wichtigste Schutzmaßnahmen darstellen, nebeneinanderbestehen. Dies erklärt die Zunahme von Betrug bei den Versandverfahren, wobei dieser Betrug nicht nur der Gemeinschaft schadet. Im Anschluß an ihre Mitteilung vom 29. März 1995, über diese Problematik, welche die Betrugsentwicklung bei den Versandverfahren deutlich gemacht hat, hat die Kommission am 3. April 1996 eine Mitteilung über bereits ergriffene Dringlichkeitsmaßnahmen und noch anstehende Maßnahmen angenommen und eine dienstübergreifende Arbeitsgruppe "Versandverfahren" eingesetzt77. Am 9. Oktober 1996 hat sie eine Mitteilung über die Zukunft der Versandverfahren78 einer grundlegenden Analyse der Versandverfahren und des dazugehörigen Umfelds sowie einer Bewertung sämtlicher Vorschläge zur Verbesserung oder Reformierung vorgelegt. Auf dieser Grundlage wurden während eines Zeitraums von 6 Monaten intensive Beratungen mit den verschiedenen Beteiligten (nationale Behörden einschließlich der am gemeinsamen Versandverfahren beteiligten Staaten79 und die Standesorganisationen der verschiedenen Wirtschaftsteilnehmer) enthält, die im Februar 1997 in der Konferenz "Euro-Transit 1997" in Brüssel gipfeln wird. Aus den Informationen der Mitgliedstaaten, die für die Kontrolle des Verfahrens zuständig sind und über die einschlägigen Verwaltungsdaten verfügen, geht hervor, daß bei dem gemeinschaftlichen und dem gemeinsamen Versandverfahren jährlich etwa 18 Millionen Vorgänge abgewickelt werden, denen ein Steuervolumen von 450 Milliarden ECU entspricht, wobei sämtliche Vorgänge nahezu ausschließlich manuell bearbeitet werden. Bevorzugte Angriffsobjekte der Betrüger sind die betrugsanfälligen Waren, die den nationalen Verbrauchsteuern unterliegen,, wie Zigaretten und. Alkohol, sowie bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse. Immer wieder gilt es, sich zu vergewissern, daß die Waren auch wirklich an dem angegebenen Bestimmungsort angelangt sind und alle Zoll- eingehalten wurden. Das Schadensvolumen für den Gemeinschaftshaushalt bei den Versandverfahren beläuft sich auf mindestens 200 Mio ECU jährlich, wobei die am Fiskus der Mitgliedstaaten vorbeigeschleusten Beträge noch weit höher ausfallen. 80 und Steuerbestimmungen tatsächlich 1996 wurden folgende, in der Mitteilung der Kommission von 1995 angekündigte Rechtsvorschriften angenommen:. Verordnung (EG) Nr. 482/96%1 der Kommission, die die Festlegung verbindlicher Beförderungsrouten, die Untersagung der Änderung der Bestimmungsstelle, die Festlegung von Kriterien für den Zugriff auf die Gesamtbürgschaft, die Aussetzung der Inanspruchnahme der Gesamtbürgschaft für bestimmte Waren und die Festlegung besonderer Auflagen für die Beförderung sensibler Waren ermöglicht. 77 SEK(96) 290 endg. "Aktion der Kommission zur Bekämpfung des Betrugs im Versandverfahren". 78 KOM(96) 477 endg. Zur Koordinierung der Arbeiten der dienstübergreifenden Gruppe hat die Generaldirektion für Zölle und Indirekte Steuern eine Task Force eingesetzt, die alle Warenverkehrsregelungen untersuchen soll, wie z. B. das Zoll versandverfahren, um Vorschläge für eine Gesamtreform auszuarbeiten. 7^ Das gemeinsame Versandverfahren ist eine Ausweitung des gemeinschaftlichen auf die Länder der EuropäiscHen Freihandelszone (EFTA), d. h. Island, Norwegen, die Schweiz und Liechtenstein. 80 81 Das Europäische Parlament schätzt den jährlichen Schadensbetrag bei der Umsatzsteuer auf etwa 700 Mio ECU. ABI. L 70 vom 20. 3. 1996. Diese Verordnung ändert die Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission (Abi. L 253 vom 11. 10. 1993) mit Durchführungsvorschriften für den Zollkodex der Gemeinschaften. 42. Verordnung (EG) Nr. 2153/96*2 des Rates zur Festlegung der Gesamtbürgschafi auf 100% mit bestimmten Ausnahmen**. Das Projekt der Automatisierung des Versandverfahrens84 beschäftigt weiterhin die Kommission, die Mitgliedstaaten, die EFTA- und die VISEGRAD-Staaten85, welche Partner des gemeinsamen Versandverfahrens sind. Das automatisierte System soll 1998 in Betrieb genommen werden. Nur wenn für dieses Vorhaben gezielt Humanressourcen (d. h. für die nationalen Vorhaben zuständige Teams) und Finanzmittel bereitgestellt werden, wird der geplante Termin eingehalten werden können. Drei Phasen sind vorgesehen. In der ersten Phase, die Ende des ersten Quartals 1997 beendet ist, werden die technischen und funktionellen Spezifikationen des Systems festgelegt. In der zweiten Phase (Dezember 1996 - Juni 1998) soll das System mit allen Komponenten (Leistungsbeschreibung, Software, EDV-Anlagen und Verbindungen) errichtet und in einer begrenzten Anzahl von Büros neben dem derzeit angewendeten Papier-System für einen Zeitraum von vier bis sechs Monaten erprobt werden. In der dritten Phase (ab Juni 1998) sollen Netz und Infrastruktur bis zur vollständigen Erfassung aller zur Abwicklung des Versandverfahrens ermächtigten Zollstellen ausgebaut werden86. 5. 3. 1. 2 Nichtständiger Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments 1996 hat die Kommission eng mit dem nichtständigen Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments zusammengearbeitet87 und ihm zahlreiche mündliche und schriftliche Beiträge geliefert. Der Schlußbericht des Untersuchungsausschusses soll im zweiten Quartal 1997 veröffentlicht werden88. Der Untersuchungsausschuß hat die Zollvertreter der Mitgliedstaaten angehört, um einige Aspekte und Mechanismen der Betrugsfalle zu klären, die bei den Versandverfahren (gemeinsam, gemeinschaftlich und TIR) aufgedeckt wurden. Die Anhörungen im Europäischen Parlament haben gezeigt, daß die derzeitigen Schwierigkeiten bei den Versandverfahren die Glaubwürdigkeit des Binnenmarktes und der Zollverwaltungen in Frage stellen, und daß die Errichtung eines gemeinsamen Rechtsraums89, insbesondere für schwere Betrugsfalle, hinter denen die organisierte 82 ABl. L 289 vom 12. 11. 1996. 8-* Seitdem 1996 das Verbot der Gesamtbürgschaft für Zigaretten und Alkohol, die auf der Straße befördert werden, in Kraft getreten ist, werden diese Erzeugnisse bevorzugt auf dem Luft- und Seeweg befördert, weil dieses Verbot nicht durchgesetzt werden muß, wenn die Waren per Schiff oder Flugzeug befördert werden. 84 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1995. " Polen, Ungarn, Slowakei und Tschechien. 8^ Der Wechsel wird zunächst mit den "Pilof'-Staaten und anschließend mit den übrigen Staaten vollzogen. 87 Mit Beschluß vom 13. 12. 1995 eingesetzter Untersuchungsausschuß. Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1995. 88 insbesondere mit folgenden Themen befaßt: Erweiterung des gemeinsamen Der Untersuchungsausschuß hat sich Versandverfahrens auf die VISEGRAD Staaten (seit dem 1. Juli 1996), Einziehung der Zölle, einschließlich der heiklen Frage der finanziellen Verantwortung der Marktbeteiligten, die die Bürgschaft geleistet haben, und Maßnahmen im Fall von Versand im Schiffsfrachtverkehr. 89 Vgl. Kapitel 1. 1. 3, Seite 9. 43 Kriminalität steht, dringend notwendig ist. Nach Ansicht des Europäischen Parlaments gibt es eine justitielle Zusammenarbeit nur in der Theorie, nicht in der Praxis, weil die Strukturen in den Mitgliedstaaten zu unterschiedlich sind. Ein großes praktisches Problem ist das Fehlen einheitlicher Anforderungen an die Qualität der Beweismittel, weshalb in einem Mitgliedstaat zugelassene Beweismittel in den anderen möglicherweise nicht zulässig sind. Die Arbeiten des Europäischen Parlaments haben gezeigt, welche erheblichen Unterschiede zwischen den Verwaltungs- und Justizsystemen der Mitgliedstaaten bestehen. Diese Unterschiede werden von der organisierten Kriminalität raffinierteren Betrugssystemen unter Einsatz von ausgenutzt, die mit Briefkastenfirmen arbeitet und dabei das gesamte Instrumentarium des perfekten Fälschers verwendet (gefälschte Anmeldungen, Unterlagen, Stempel. ). immer Die Kommission setzt ihrerseits ihre Analysen fort; im Mai 1997 wird sie einen Abschlußbericht vorlegen, der eine Mitteilung über die Gesamtreform der Versandverfahren und einen Aktionsplan mit den Maßnahmen enthalten soll, die zur trägt den Behebung der festgestellten Probleme erforderlich sind. Der Bericht Empfehlungen des nichtständigen Untersuchungsausschusses des Europäischen Parlaments Rechnung. 5. 3. 2 Initiative "Zoll 2000 " Das Europäische Parlament und der Rat haben am 19. Dezember 1996 ein Aktionsprogramm fur das Zollwesen in der Gemeinschaft ("Zoll 2000") 90 angenommen, mit dem die seit 1994 laufende Pilotaktion91 fortgesetzt und ausgebaut wird. Dieses Programm, in dessen Kapitel 8 ausdrücklich auf die Bekämpfung von Betrug hingewiesen wird, stellt ab auf transparentere Zollverfahren und' eine intensivere Zusammenarbeit zwischen den Zolldiensten der Mitgliedstaaten mit dem Ziel, die Effizienz der Zolltätigkeit insgesamt zu steigern und die Einheitlichkeit der Kontrollen an den Außengrenzen der Gemeinschaft zu verbessern. Derzeit gelten nämlich bei der Einfuhr gleicher Waren, die auf die gleiche Art und Weise befördert werden, in den einzelnen Zollstellen der Gemeinschaft unterschiedliche Kontrollbedingungen und Vorschriften für die Anwendung der Regelungen. Außerdem werden die Verstöße nicht mit gleichwertigen Sanktionen geahndet. Im Rahmen des Programms "Zoll 2000" sollen in diesen Bereichen sowie bei den Arbeits- und Kontrollmethoden der Zollbeamten Harmonisierungsmaßnahmen ergriffen werden. 5. 3. 3 Die Präferenzregelungen Die Kommission hat die Bestimmungen über die Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Länder, auf die das Allgemeine Präferenzsystem (APS), ein autonomes Gemeinschaftssystem, Anwendung findet, und der die Präferenzen gewährenden Gemeinschaft verschärft92. Die neuen Bestimmungen, die am 1. Januar 1997 in Kraft getreten sind, präzisieren, unter welchen Bedingungen die Gemeinschaft an den Ermittlungen der zuständigen Behörden der begünstigten Länder teilnimmt, um 90 Entscheidung Nr. 210/97/EG. ABl. L 33 vom 4. 2. 1997. 91 Vgl. Betrugsbekämpfting bericht 1995. 92 Verordnung (EG) Nr. 12/97 der Kommission vom 18. Dezember 1996 (ABl. L9 vom 13. 1. 1997), zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission (DAC), insbesondere der Artikel 93,93a und 94. 44 Informationen über den tatsächlichen Ursprung der mit Ursprungszeugnissen (APS) ausgeführten Waren zu erhalten. Die Kommission hat außerdem ein DV-System zur Überaiittlung der be der Beglaubigung der Ursprungszeugnisse verwendeten Stempelabdrücke an die Zollbehörden der Mitgliedstaaten eingerichtet. Diese automatische Übermittlung, mit der die Verbreitung der Informationen beschleunigt und die einzelnen Stempelmuster deutlich erkennbar werden, trägt entscheidend zur Verbesserung der Kontrolle der Ursprungszeugnisse und des Warenverkehrs bei. Wie bereits beim Versandverkehr hat die Kommission eine Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat angekündigt, in der sie sich mit der besorgniserregenden Lage im Bereich der Anwendung der Präferenzregelungen befassen wird. 5. 4 Direkte Ausgaben Die Kommission hat Anfang 1996 eine dienstübergreifende Arbeitsgruppe eingesetzt, um im Hinblick auf die Vorbereitung des fünften Rahmenprogramms für den Zeitraum ab 199993 die Probleme der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an den Aktionen für "Forschung und technologische Entwicklung" (FTE) zu klären. Diese Maßnahme fugt sich ein in ihre Betrugsbekämpfungsstrategie, die auch auf die Verbesserung der gemeinschaftlichen Vorschriften für Finanztransaktionen abzielt. Diese Arbeitsgruppe soll Lösungen für die im FTE-Bereich auftretenden Probleme im Zusammenhang mit den Kosten, der Rechnungsprüfung und den Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten ausarbeiten. Für das neue Rahmenprogramm erwägt die Kommission, daß ihre finanzielle Beteiligung an den FTE-Tätigkeiten auf der Grundlage eines auf dem Gemeinschaftsrecht fußenden Regelwerks bei Unregelmäßigkeiten verwaltungsrechtliche Sanktionen verhängt werden. In der betreffenden rechtlichen Regelung sind nicht nur die Ausfuhrungsbedingungen für Einziehungsanweisungen und die Kontrollbefugnisse gegenüber den Begünstigten und Dritten, sondern auch die Gemeinschaftssanktionen bei Unregelmäßigkeiten festzulegen. Damit wäre für die FTE, die im EU-Haushalt keinen unbedeutenden Platz einnimmt, ein Schutzniveau gewährleistet, das dem der indirekten, von den Mitgliedstaaten verwalteten Ausgaben entspricht; gleichzeitig könnte dieser Bereich als Modell für die Errichtung eines vergleichbaren Schutzniveaus in den anderen Bereichen der direkten Ausgaben dienen. gewährt werden soll. Somit können 5. 5 Amtshilfe und technische Unterstützung 5. 5. 7 Auf Gemeinschaftsebene Der Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die gegenseitige Amtshilfe im Zoll- und Agrarbereich, den die Kommission 199294 vorgelegt hat, lag dem Rat und dem Europäischen Parlament Ende 199695 noch immer zur Prüfung vor. Diese neue Verordnung wird unter anderem eine Rechtsgrundlage fur die Aufstellung einer ZIS- 9^ Die Arbeitsgruppe hat einen Zwischenbericht vorgelegt; ihren Abschlußbericht wird sie im Laufe des Jahres 1997 dem Kollegium zur Genehmigung unterbreiten. Er soll in den Vorschlag für das fünfte Rahmenprogramm aufgenommen werden. 94 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1994 und 1995. 9^ Wegen fehlender Übereinstimmung zwischen den Institutionen über die Rechtsgrundlage hat der Rat das Verfahren für die Anwendung der Verordnung eingeleitet, die schließlich am 13. 3. 1997 angenommen wurde [Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates. , ABl. L 82 vom 22. 3. 1997]. 45 Datenbank liefern, die mit Informationen gespeist wird, die die Mitgliedstaaten über das SCENT- Netz96 austauschen. 5. 5. 2 Zwischen der Gemeinschaft und Drittländern Im Rahmen ihrer Beziehungen zu einigen Drittländern (APS, AKP, Partnerländern der Textil-Abkommen) bietet die Gemeinschaft den zuständigen Behörden dieser Länder technische Unterstützung bei der Anwendung der Abkommen und Handelsregelungen an97. Die Gemeinschaft muß außerdem für eine verstärkte Anwendung dieser Regelungen bei Einfuhren in ihr Hoheitsgebiet Sorge tragen. Im Rahmen der Programme PHARE und TACIS organisiert die Kommission seit 1991-in erster Linie über das "Konsortium" Eurodouane, zu dem sich, die 15 Mitgliedstaaten und die EFTA-Staaten zusammengeschlossen haben - Aktionen zur technischen Unterstützung und Ausbildung in sämtlichen Zollbereichen einschließlich bestimmter Tätigkeiten auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung98. Mit über 50 Drittstaaten wurden (oder werden in naher Zukunft) Abkommen über die gegenseitige Amtshilfe der Behörden abgeschlossen. Auf dieser Grundlage können Informationen und Beweismaterial im Zusammenhang mit Transaktionen, deren Rechtmäßigkeit bezweifelt wird, übermittelt werden. Dabei handelt es sich entweder um Informationen, die in der Gemeinschaft nicht verfugbar sind, ohne die aber der Nachweis eines Betrugs nicht möglich für Handelsabläufe verantwortlich sind, die zu Unregelmäßigkeiten in der Gemeinschaft geführt haben. 1996 sind verschiedene Abkommen in Kraft getreten99, auch wurden Abkommen über die Zusammenarbeit in Zollfragen und gegenseitige Amtshilfe paraphiert100 und Abkommen mit einem Protokoll über die gegenseitige Amtshilfe der Verwaltungsbehörden unterzeichnet101. ist, oder um Auskünfte über Personen, die Der Rat hat Richtlinien für die mit einigen Ländern zu führenden Verhandlungen über Abkommen über die gegenseitige Amtshilfe von Verwaltungsbehörden bzw. Abkommen mit einem entsprechenden Protokoll angenommen102. 1997 werden - insbesondere mit Blick auf die Erweiterung - Maßnahmen zur Verstärkung der Zusammenarbeit mit 9" "System for a Customs Enforcement NeTwork", EDV-Modul des Zollinformationssystems ZIS. 9' Die Kommission hat auch den chinesischen Behörden, die für die Anwendung des bilateralen Textilabkommens zuständig sind, beim Einreihen der jeweiligen Erzeugnisse technische Hilfe geleistet (die Einreihung bedingt die quantitativen Beschränkungen). 9° Den PHARE-Staaten wurden Ausrüstungen zur Zollüberwachung und -kontrolle (insbesondere für die Kontrolle der erleichtern. Vgl. eigenen Zollregelung die Anwendung geliefert, ihnen ihrer zu um Ausgangsstoffe) Betrugsbekämpfungbericht 1995. 99 Zollunion mit der Türkei, Interimsabkommen mit Israel, der Ukraine, Rußland, Moldavien (dieser Staat hat noch nicht die erforderlichen Formalitäten zur Anwendung der Bestimmungen über die Amtshilfe erfüllt). 100 Mit Südkorea und den USA. 1 01 Mit Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Kirgisistan, Marokko, Usbekistan, Slowenien und den Färöer Inseln. 1 0^ Die Schweiz, Albanien und Algerien. Entsprechende Verhandlungen werden auch mit Südafrika, Kanada, Jordanien und dem Libanon geführt; mit Mexiko wurden sie vorübergehend ausgesetzt, mit Japan und Hong Kong wieder aufgenommen. Die Ratifizierungsverfahren laufen noch für die 1995 mit Marokko und Tunesien unterzeichneten Abkommen; die mit dem Mercosur-Staaten, (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) und Chile unterzeichneten Abkommen müssen noch ergänzt werden. Schließlich hat die Kommission das Mandat zur Verhandlung eines "Euro-Mittelmeer"-Abkommens mit Syrien beantragt. 46 bestimmten Drittländern im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen, zu ergreifen sein. 6. SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN / HORIZONTALE RECHTSVORSCHRIFTEN haben die Kommission Die Fortschritte, die 1995 bei den horizontalen Rechtsvorschriften103 erzielt werden konnten, ihrer der Betrugsbekämpfungsstrategie weiterhin gemeinschaftlichen Finanzen und eine konkrete partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten hinzuwirken. Die vom Rat am 11. November 1996 angenommene Verordnung über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch Bedienstete der Kommission ist diesen beiden Zielen verpflichtet104. veranlaßt, auf nach Maßgabe verstärkten Schutz einen sich Durch die Verordnung über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften105 ist ein Prozeß in Gang gesetzt worden, der es dem gemeinschaftlichen Gesetzgeber erlaubt hat, weitere Maßnahmen zur Einführung von Verwaltungssanktionen im Agrarbereich zu ergreifen106. Damit hat die Möglichkeit, nach Maßgabe der allgemeinen Verordnung Verwaltungssanktionen zum Schutz des Gemeinschaftshaushalts zu beschließen, eine konkrete Umsetzung erfahren. Erste Schritte zur Annäherung der einzelstaatlichen Rechtsinstrumente zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften wurden mit dem einschlägigen, am 26. Juli 1995 im Rahmen von Titel VI des Vertrags über die Europäische Union unterzeichneten Übereinkommen vollzogen. 1996 wurde dieses Übereinkommen durch ein Protokoll über Bestechungsdelikte von Beamten ergänzt. Über einen Entwurf für ein weiteres ergänzendes Protokoll konnte der Rat jedoch keine Einigung erzielen. Der Europäische Rat hat indessen auf seiner Tagung in Dublin im Dezember 1996 darauf hingewiesen, daß er entschieden gegen die internationale organisierte Kriminalität, insbesondere mit Blick auf einen verstärkten Schutz der finanziellen Interessen der - Gemeinschaften, in diesem Zusammenhang die Bedeutung des vorzugehen gedenkt. Er hat Übereinkommens über den Schutz der seiner Zusatzprotokolle herausgestellt, und die Mitgliedstaaten ausdrücklich aufgefordert, die bereits angenommenen Rechtsinstrumente möglichst rasch zu ratifizieren. Interessen und finanziellen 6. 1 Die Verordnung über Kontrollen und Überprüfungen vor Ort Der Europäische Rat hatte auf seiner Tagung in Madrid ausdrücklich gefordert, daß die Verordnung über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften gegen Betrug und andere Unregelmäßigkeiten107 noch vor Ende Juni 1996 angenommen werden sollte. Der 1 03 Vgl. Betrugsbekämpfungsbericht 1995, Kapitel 1. 1 04 Der Erlaß von Bestimmungen über Kontrollen und Überprüfungen vor Ort ist in Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 2988/95 des Rates vorgesehen. 1 05 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates (ABl. L 312 vom 23. 12. 1995). 1 06 Vgl. insbesondere die Verordnung (EG) Nr 887/96 der Kommission (ABl. L 119 vom 16. 5. 1996) über die Durchführungsvqrschriften für die Verbraucherbeihilfen für Olivenöl. 1 °7 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates (Abi. L 292 vom 23. 12. 1995). 47 Ministerrat erzielte eine Einigung auf der Tagung "Wirtschafts- und Finanzfragen" vom 3. Juni 1996, und das Europäische Parlament billigte den Vorschlag - nach erneuter Aufforderung des Rates- am 24. Oktober 1996108. Diese Verordnung bringt die Betrugsbekämpfung einen entscheidenden Schritt weiter, denn sie ist ein zusätzlicher Baustein zur Errichtung eines kohärenten Instrumentariums fur die Betrugsbekämpfung und erweitert die Möglichkeiten der Kommission, gegen die große Wirtschaftskriminalität anzugehen. 6. 1. 1 Anwendungsbereich der Verordnung Die Verordnung findet auf alle Tätigkeitsbereiche der Gemeinschaft Anwendung. Ihre Bestimmungen bieten der Kommission eine neue eigenständige Rechtsgrundlage, um unmittelbar bei den Wirtschaftsbeteiligten gezielte Kontrollen zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten durchführen zu können. Die Verordnung ergänzt somit die bereits durch die sektorspezifischen Regelungen gebotenen Grundlagen für die herkömmliche Überwachung der ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Die Verordnung grenzt den Auftrag der Kommission genau ein und berührt nicht die Verantwortung der Mitgliedstaaten, denen der Schutz der finanziellen Interessen auch weiterhin in erster Linie obliegt. Mit den Vor-Ort-Kontrollen wird ein präziser Zweck verfolgt: Sie Aufdeckung von Betrug und Unregelmäßigkeiten in allen Tätigkeitsbereichen der Gemeinschaft109. Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip kann die Kommission dann derartige Kontrollen durchfuhren, wenn sich dadurch ein "zusätzlicher Nutzen" ergibt, d. h. bei schwerwiegenden, grenzübergreifenden und komplexen Unregelmäßigkeiten sowie in besonderen Fällen, in denen es - nach den Worten des Europäischen Rates von Madrid - gilt, einen "gleichwertigen Schutz" der finanziellen Interessen der Gemeinschaft in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten. 6. 1. 2 Durchführung der Kontrollen Die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort werden durchgeführt, wenn Grund zur Annahme besteht, daß Unregelmäßigkeiten begangen worden sind110. Bei diesen Untersuchungen, die von der Kommission veranlaßt werden, sollen die zur Verfolgung der Unregelmäßigkeiten erforderlichen Informationen eingeholt werden. Im Sinne der partnerschaftlichen Zusammenarbeit, und damit sichergestellt ist, daß es - auch bei dringend durchzuführenden Kontrollen - tatsächlich zur erforderlichen Hilfestellung und Kooperation kommt, sieht die Verordnung vor, daß alle betroffenen Mitgliedstaaten zuvor von der Kommission zu benachrichtigen sind, und daß die innerstaatlichen Behörden an der Vorbereitung und Durchfuhrung der Kontrollen beteiligt werden. Ohne eine enge und loyale Zusammenarbeit im Sinne von Artikel 5 und Artikel 209 a EGV ist keine effiziente die legt Arbeit möglich. Die Verordnung Kommissionskontrolleure genießen, die befugt sind, Kontrollen durchzuführen oder an Kontrollen teilzunehmen. Schließlich sieht sie die Möglichkeit für die Kommission vor, sich durch externe Stellen technisch unterstützen zu lassen. fest, welche Stellung zudem 10^ Die Stellungnahmen des Europaischen Parlaments zum Verordnungsvorschlag wurden im Amtsblatt C 166 vom 10. 6. 1996 und im Amtsblatt C 347 vom 18. 11. 1996 veröffentlicht *^ Außer bei der Mehrwertsteuer und in den nicht ausgabenwirksamen Bereichen. Im ursprünglichen Vorschlag der Kommission gehörte die MwSt zum Anwendungsbereich der Verordnung. 11 ° Artikel 5 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates. 48 Neben den Wirtschaftsbeteiligten, die Mittel von der Gemeinschaft erhalten haben ihr Abgaben schulden (Ausgabenseite des (Ausgabenseite des Haushalts) oder Haushalts), können gegebenenfalls auch andere Wirtschaftsbeteiligte (Lieferanten, Transportunternehmer, Versicherungsunternehmen ) kontrolliert werden, damit alle maßgeblichen Informationen, die die Kontrollsachverhalte betreffen, erfaßt werden. 111 Dadurch wird der Zugriff auf entscheidende Auskünfte erleichtert. Die Kontrolleure der Kommission haben unter den selben Bedingungen wie die innerstaatlichen Kontrolleure Zugang zu allen Informationen und Unterlagen über die betreffenden Vorgänge. Auch können sie Stichproben entnehmen. Außerdem haben die ordnungsgemäß ermächtigten Kontrolleure genauso wie die innerstaatlichen Kontrolleure Zugang zu den gewerblich genutzten Räumlichkeiten. Gegebenenfalls können sie den Mitgliedstaat darum bitten, sie bei der Durchfuhrung der Kontrolle und Überprüfung zu unterstützen. 6. 1. 3 Folgen der Kontrollen Die Kommission ist verpflichtet die Mitgliedstaaten über die Ergebnisse ihrer Kontrollen und Nachprüfungen vor Ort zu informieren. Ein ganz wichtiges Novum ist die Tatsache, daß die von den Kontrolleuren der Kommission erstellten Kontroll- und Überprüfungsberichte als Beweismittel in den Verwaltungs- und Gerichtsverfahren des betreffenden Mitgliedstaats verwendet werden können. Die Berichte der Kommissionsköntrolleure haben die gleiche Beweiskraft wie die Berichte der innerstaatlichen Kontrolleure. Die Arbeit der Kommissionskontrolleure wird die Einziehung der Schadensbeträge und die strafrechtliche Verfolgung der Betrüger durch die Verhängung von "wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden" Sanktionen erleichtern112. 6. 2 Tätigkeiten im Rahmen von Titel VI EUV Interessen der Gemeinschaft zu ergänzen. Zwei Entwürfe Ende 1995 hat man sich darauf geeinigt, das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen für Zusatzprotokolle wurden vorgelegt. Das erste Protokoll betrifft Bestechungsdelikte, durch die die finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften geschädigt oder gefährdet werden könnten. Das zweite Protokoll soll die Zusammenarbeit der Justizbehörden und die Durchführung abgestimmter Ermittlungen in Betrugsfâllen, die zwei oder mehr Mitgliedstaaten betreffen, regeln. Der Europäische Rat von Madrid (Dezember 1995) hat gefordert, daß die Arbeiten zur Ergänzung des Übereinkommens sowohl bei den Bestechungsdelikten von nationalen und Gemeinschaftsbeamten als auch bei der Zusammenarbeit der Justizbehörden abgeschlossen werden. 1 '1 Alle von der Kommission eingeholten Informationen unterliegen dem Berufsgeheimnis und dem Datenschutz. 1 12 Vgl. Urteil vom 21. September 1989, Rs. 68/88. 49 6. 2. 1 Erstes Protokoll über Bestechungsdelikte von Beamten Die organisierte Kriminalität spielt ihre Bestechungsmöglichkeiten auch im Rahmen des Betrugs zum Nachteil der Europäischen Gemeinschaften aus, dessen häufig grenzübergreifender Charakter dazu führen kann, daß bestimmte Delikte verfolgt werden müssen, die nationale oder Gemeinschaftsbeamte betreffen. Das Protokoll über die Bekämpfung der Korruption zum Nachteil der Gemeinschaften wurde auf Initiative des spanischen Ratsvorsitzes in enger Zusammenarbeit mit der Kommission ausgearbeitet und am 27. September 1996 von den Justizministern unterzeichnet113. Es erfaßt auch Bestechungshandlungen von und gegenüber Mitgliedern der Kommission, des Europäischen Parlaments, des Gerichtshofs und des Rechnungshofs der Europäischen Gemeinschaften bei der Ausübung ihres Amtes. Sie werden darin den Mitgliedern der Regierungen, der Parlamente, der höchsten Gerichte und der Rechnungshöfe der Mitgliedstaaten gleichgestellt. Korruption findet sich indessen auch in Tätigkeitsbereichen der Gemeinschaft, die nicht unmittelbar von Betrug im eigentlichen Sinn betroffen sind. Der italienische Ratsvorsitz hat daher vorgeschlagen, das erste Protokoll in ein globales Übereinkommen einfließen zu lassen, das sämtliche Bestechungsdelikte erfaßt. Zu diesem Übereinkommen, das über den Schutz der für die Korruptionsbekämpfung enthält, steht eine Einigung noch aus. Interessen hinaus ein Gesamtkonzept finanziellen Am 29. November 1996 wurden auf der Tagung der Justizminister zwei Protokolle unterzeichnet, die die Rolle des Gerichtshofs beim Schutz der finanziellen Interessen und im Rahmen des Zollinformationssystems (ZIS) präzisieren114. Danach können die ihre Gerichte die Möglichkeit vorsehen, dem Gerichtshof Mitgliedstaaten zur Auslegung der betreffenden Übereinkommen zu Vorabentscheidungsfragen unterbreiten. Diese Frage der Auslegung durch den Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung im Zusammenhang mit dem einzige, Korruptionsübereinkommen noch keine Einigung erzielt wurde. ist die in der für 6. 2. 2 Protokoll zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen Am 19. Januar 1996 hat die Kommission dem Rat einen Vorschlag für ein zweites Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften unterbreitet115. Es enthält Bestimmungen über den strafrechtlichen Schutz, die bei der Ausarbeitung des Übereinkommens zurückgestellt worden waren, damit der Vorsitz innerhalb der vom Europäischen Rat festgelegten Frist einen Konsens herbeiführen konnte. Ziel der Kommission war es, eine Lösung anzubieten für einige in der Praxis Probleme aufwerfen: u. a. die schwierige Fragenkomplexe, die strafrechtliche Verantwortlichkeit juristischer Personen, das Waschen von Gewinnen aus Betrug zum Nachteil der Gemeinschaften, die gegenseitige Anerkennung der 1 13 ABl. C 313 vom 25. 10. 1996. 1 14 Im Rahmen des ZIS wäre der Gerichtshof befugt, das Übereinkommen über den Einsatz der Datenverarbeitung im Zollbereich im Wege der Vorabentscheidung auszulegen. Ein anderes Protokoll über die Auslegung des Europol-Übereinkommens durch den Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung wurde am 23. 7. 1996 (ABl. C 299 vom 9. 10. 1996) unterzeichnet. Es lehnt sich an das Protokoll über den Schutz der finanziellen Interessen an. 1 15 KOM(95) 693 endg. , ABI. C 83 vom 20. 3. 1996. 50 Beweismittel, die Zusammenarbeit der Justiz und die Zentralisierung der Verfolgung116. Ihrer Auffassung nach bedarf es in allen diesen Fragen unbedingt einer Regelung, um einen wirklich umfassenden Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu gewährleisten. Das Übereinkommen, das Protokoll und die Verordnung über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort sollten ein kohärentes Ganzes bilden und insbesondere die Möglichkeit bieten, auf der Grundlage von Verwaltungskontrollen eine strafrechtliche Verfolgung einzuleiten. Da es sich hierbei um sehr kontroverse Themen handelt, konnte an der ehrgeizigen Zielsetzung der Kommission nicht festgehalten werden. In einigen Punkten allerdings, beispielsweise der Verantwortlichkeit juristischer Personen, der Geldwäsche und der Unterstützungsaufgaben der Kommission bei den von den innerstaatlichen Justizbehörden geführten Ermittlungen im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Betrug, Geldwäsche und Korruption, wird ein Konsens angestrebt, damit der Rat noch vor Ende des niederländischen Vorsitzes die Arbeiten abschließen kann. Die aus dem ursprünglichen Vorschlag herausgenommenen Bestimmungen müssen nach Ansicht der Kommission in ein weiteres Protokoll einfließen, um dem Wunsch des Europäischen Rates von Madrid nachzukommen, der eine Fortsetzung der Beratungen zur Ergänzung des Übereinkommens in dem Punkt der gerichtsbehördlichen Zusammenarbeit gefordert hat. 1 16 S iehe Betrugsbekämpfungsbericht 199 5. 51 TRADITIONELLE EIGENMITTEL TABELLE 1 1993 - 1996 Förmliche Mitteilungen* der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten MPÄiilii^R TS?Sl5i?!?rZyS!!!g!!r2&&Z7tt 745 BETRAGE in MILLIONEN ECU fj gemäß Verordnung fEWG) 1552/89 : oinschSassSch oinor Hochrechnung für das xwoito Halbjahr 1996. 52 TABELLE 2 EAGFL - GARANTIE 1993 - 1996 Förmliche Mitteilungen * der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ANZAHL der FALLE 1993 1 1994; 1 1Q95 V j 1996 i 99 26 BETRAGE in MILLIONEN ECU 1993 1994 1995 19911 142 (*) gemäss der Verordnung (EWG) 595/91 53 TABELLE 3 STRUKTURPOLITISCHE MASSNAHMEN 1993-1996 Förmliche Mitteilungen* der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten Ermittlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fANZAummmmE 1993 1994 1995 1 9 91 112 BETRAGEmMILUONENEGU 1993 1994 | 1995 1996 95 as 75 65 55 45 35 25 15 5 » 16 (•) gemäss den Verordnungen (EWG) 1 6 8 1 / 94 und 1 8 3 1 / 94 ( die Fälle von Italien und die Niederlande für das 4. Quartal 1 9 96 sind bisher nicht einbezogen ) 54 88 1 komm TABELLE 4 DIREKTE AUSGABEN Ermittlungen der Kommission mit Unterstützung der Dienststellen der Mitgliedstaaten. ANZAHL der FALLE i P P P ^ 4 Î H l 9 a 5 W ^ a^ i&Zp^JfL? ^-J£ : * \» %^*1S 42 31 WÊÊÊÊÊ 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 16 m& BETRÄGE in MILLIONEN* ECU 1993 1994 1Ö95 1996 28 23 50. 45 40 35 30 25 20 15 10 5 16 = i = = l == TABELLE 5 GLOBALE FINANZIELLE AUSWIRKUNGEN der in 1996 aufgedeckten / mitgeteilten UNREGELMÄSSIGKEITEN im Verhältnis zum GEMEINSCHAFTSHAUSHALT 1996 « *. \. ,. -. Ï ^ C fî. xtIf V6rfhfthnrirf0J?tt*lit in 4aQR zar Vemgung gestellt in 1996 • - • 13. 584 Millionen ECU Von den Mitgliedstaaten mitgeteilte Unregelmässigkeiten 320Millionen ECU 2,36% Von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten aufgedeckte Unregelmässigkeiten 467 Millionen ECU 3,44% Globaler Betrag der Unregelmässigkeiten 787WiiiöriinECÜl 5,80% Von den Mitgliedstaaten mitgeteilte Unregelmässigkeiten h Ï996 WÊBÊXSÊÊÊÊKKM 64 Millionen ECU 0,26% Von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten aufgedeckte Unregelmässigkeiten 88 Millionen ECU 0,36% Globaler Betrag der Unregelmässigkeiten W$j^ffUi&r^^^^Ê^ 0,62% Ausgaben im Bereich der Landwirtschaft EAGFL - GARANTIE in 1996 42. 799 Millionen ECU Von den Mitgliedstaaten mitgeteilte Unregelmässigkeiten 204 Millionen ECU 0,48% Von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten aufgedeckte Unregelmässigkeiten Globaler Umfang der Unregelmässigkeiten 142 Millionen ECU \. :345'-ÏMHHàhëh^ÇU 0,33% 0,80% l Allgemeine Bemerkung : die in 1996 mitgeteilten Iaufgedeckten Unregelmässigkeiten beziehen sich oft auf frühere Haushaltsjahre. 56 VERORDNUNG (EWG) 595/91 TABELLLE 6 EAGFL • GARANTIE insgesamt in 1996 mitgeteilte UNREGELMÄSSIGKEITEN Verordnung (EWG) 595/91 ANZAHL der FÄLLE BETRÄGE X 1 0 00 ECU \'} mitgeteilt ' erledigt offen BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN NIEDERLANDE ÖSTERREICH PORTUGAL FINLAND SCHWEDEN VEREINIGTES KÖNIGREICH INSGESAMT 22 40 479 196 122 76 30 476 128 14 53 5 58 245 1M4 10 32 218 176 11 21 23 102 69 14 6 5 57 135 12 8 261 20 111 55 7 374 59 0 47 0 1 110 mitgeteilt 2. 439. 279 553. 498 25. 504. 762 1. 361. 106 16. 487. 337 5. 096. 471 7. 383. 760 123. 503. 793 10. 130. 519 0 7. 045. 267 106. 969 21. 390 4. 157. 736 eingezogen ' noch einzuziehen 20. 803 516. 270 4. 247. 835 56. 403 203. 633 340. 798 6. 579. 153 1. 548. 069 1. 103. 747 0 • 106. 328 106. 969 12. 506 1. 561. 884 i6;4g|ä|8;. 2. 418. 476 37. 228 21. 256. 927 1. 304. 703 16. 283. 704 4. 755. 673 804. 607 121. 955. 724 9. 026. 772 0 6. 938. 939 0 8. 884 2. 595. 852 N. B. Luxemburg hat mitgeteilt dass keine Unregelmässigkeiten über 4. 000 ECU aufgedeckt worden sind. 879 1,065 203. 791. 887 Verordnung (EWG) 595/91 EAGFL-GARANTIE ^ TABELLE 7 UNREGELMÄSSIGKEITEN die in 1996 mitgeteilt wurden. BE FÄLLE BETRAGE DK FÄLLE BETRÄGE B DE FÄLLE BETRÄGE EL FÄLLE BETRÄGE B ES FÄHE BETRÄGE ;:B:: FW FÄLLE BETRÄGE tm FALLE BETRÄGE èËKToR WAHRUNGSAUSGLEICHS BETRAGE TEXTIL und SEIDE ANDERE LANDWIRTS. SEKTOREN EIER und GEFLÜGEL FISCH SONOERMASSNAHMEN SCHAFE und ZIEGEN SONSTIGE SCHWEINEFLEISCH ZUCKER AGRO-AUMENTAIRE BEIHILFEN TROCKENFUTTER NICHT-ANHANG H WAREN SONSTIGE EAGFL- MASSNAHMEN WEIN OBST und GEMOSE TABAK RINDFLEISCH MILCH und MILCHPRODUKTE OLIYENÖL GETREIDE INSGESAMT SEKTOR WAHRUNGSAUSGLEICHS BETRÄGE TEXTIL und SEIDE 16 11 106 0 106 32 32 301 0 301 0 21 98 18 120 13 13 10 4 50 129 1 830 672 62 1. 716 1. 597 127 102 62 1. 255 1. 253 43 43 12 190 190 868 0 824 0 127 81 2 Ï5& 479 12. 732 5. 631 71 2. 034 25. 505 11. 726 4. 953 26 1. 602 21. 255 13$ 1 196 212 553 37 83 203 83 203 1. 361 1. 305 122 0 1. 507 152 0 431 2. 439 0 1. 507 147 0 431 2. 418 40 BETRÄGE A 8 NL FÄLLE 22 IT FÄLLE m 4 147 4 147 12 54 59 113 43 169 347 12 5 7 92 0 97 270 1. 831 1. 702 1. 831 1. 675 718 6. 659 718 83 615 5. 096 615 4. 755 76 30 7. 383 805 10 29 7 126 1 23 7 117 2. 303 1. 033 2. 289 983 1. 059 5. 856 25 1. 575 816 3. 647 0 16. 486 921 4. 351 25 1. 575 816 3. 621 0 14. 729 |:=. ::- A*mltgBt»IK$tGtumtb*tntrWM\ |. B*Noch9totml»h4nd$rB9Uagmü\ BETRÄGE ÖSi A :: B FÄLLE •WVA>M BETRÄGE ïïg:BS: PO BETRÄGE FÄLLE A B SU FÄLLE BETRÄGE A fi SV FALLE BETRÄGE A B UK FALLS BETRÄGE „ A, •0 EG Insgesamt FALLE ANDERE LANDWIRTS. SEKTOREN EIER und GEFLÜGEL 1 0 0 1 5 0 1 22 22 FISCH SONDERMASSNAHMEN SCHAFE und ZIEGEN SONSTIGE SCHWEINEFLEISCH ZUCKER AGRO-AUMENTAIRE BEIHILFEN TROCKENFUTTER NICHT-ANHANG «WAREN SONSTIGE EAGFL- MASSNAHMEN WEIN OBST und GEMOSE TABAK RINDFLEISCH MILCH und MILCHPRODUKTE OLIVENÖL GETREIDE INSGESAMT 1 31 4 6 7 2 1 652 4. 077 3. 666 8. 860 11 18963 25 8 2. 248 39 0 540 25 128 0 203 7 35 780 754 29 7 63 :;:':;f:':v 0 0 38 1. 096 4. 462 1. 096 12 4. 126 0 0 0 28. 211 55. 254 17 2. 996 2. 768 3 4 11 2 3 3 26 0 0 0 19 19 3. 0 13 3. 013 2. 9 15 2. 915 1 62 162 40 59 8 14 40. 59 708 121. 956 128 10. 131 9. 027 14 0 :::::::p. -v:. :0 53 7. 044 6. 938 4 i- 230 33 10 89 1 8 85 15 476 652 4. 086 4. 400 8. 860 19. 720 25 2. 248 28. 259 1 2 3. 5 04 55. 254 HB. LuM»mburv hêlm*j»/»ttan *Wn« Uni»g*lmUt^k»ltati übtr< OOQECU«/tyatfucMwordin sind. 5 1 0 13 0 0 4 33 16 44 513 281 4 49 59 3$ 44 2 274 134 248 122 877 767 438 468 473 1. 076 329 672 11 11 245 4. 158 | 2 ; 5 85 1 3 1 5 83 0 24 107 0 0 0 0 41 0 0 8 1 2 0 0 9 58 22 0 0 9 M 9 12 100 125 147 190 529 581 1. 230 1,249 3. 013 3. 276 4. 859 6. 470 8. 543 16. 199 19. 745 19. 966 22. 833 32. 119 1 10 10 1, 2 66 35 31 31 4 28 125 478 78 89 126 231 217 252 J2L 1. 944 I 203. 789 ^ ll 0 38. 120 ,:147 '190 286 238 420 415 3. 013 3. 197 3. 634 5,800 7. 599 14. 548 18. 988 18. 816 14. 769 32. 000 61. 601 185. 819 TABELLE 8 EAGFL-GARANTIE VERORDNUNG (EWG) 595/91 iiNiillçlIIÎii^e T zu Lasten* de« | Mltglledstaates Q elnZUZÎehen flOCk vor Gericht anhängig BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN NIEDERLANDE PORTUGAL VEREINIGTES KÖNIGREICH mmm tüllllii •100% 755T zu LMCWI* tfo« EAGFL-GaranCr« 7 89 94 40 1 2 66 mm TS" 2 2 17 wm 0% 2 7 92 $•(1. 2. 3-4) 32 19 220 38 63 77 32 874 35 14 104 1. 508 mm 23 18 15 237 1 1 4 nach Ansicht des MS vom EAGFL zu tragen Sonstige Fälle • •(*+*) 6 9 52 0 0 11 14 0 9 5 87 193 H 22% •noov? 27% 13% 61% BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN NIEDERLANDE PORTUGAL VEREINIGTES KÖNIGREICH lasgesamt -< B E T R Ä GE X Î X K 30 E CU - (ECLTKurse vom Dezember 1*96} insgesamt mitgeteilt f 15. 462 22. 053 151. 260 1. 849 5. 437 33. 699 13. 590 462. 689 31. 940 4. 856 34. 432 777. 268 insgesamt wieder eingezogen zu Lasten' des zu Lasten' des BAGFL-Garantle Mitgliedstaates 2 1 4 3. 720 8. 600 39. 245 1. 078 1. 625 19. 643 5. 195 21. 709 18. 208 742 14. 125 133. 892 6. 300 1. 347 53. 295 2 28. 207 1. 109 17 13 23 36 224 2. 806 64. 910 1. 459 29. 928 noch einzuziehen S-(l-i-J-t) 5. 442 12. 104 30. 513 771 3. 812 12. 934 8. 355 440. 980 13. 472 4. 114 16. 042 548. 539 vor Gericht anhängig * 2. 071 10. 711 12. 937 706 7. 176 2. 727 225. 841 1. 295 184 23 263. 671 nach Ansicht des MS vom EAGFL zu tragen 7 999 1. 281 10. 368 0 949 4. 688 0 162 3. 596 6. 160 28. 203 100% I 17% \ 8* i 4% i 71% ! I I ! I sonstige Fälle »•(S*7) 2. 372 i 112 I 7. 208 | 771 3. 106 4. 809 940 215. 139 12. 015 334 9. 859 256. 665 | • nlcht-wlederelmlehbar : formelle Entscheidung Im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens - Verordnung (EWG) 729/70 100% 48% 5% I <* J 59 STRUKTURPOLITISCHE MASSNAHMEN TABELLE 9 VERORDNUNG (EWG) 1681/94 1994-1996 BETRAGE in ECU fHHPNi BELGIEN DANEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN LUXEMBURG NIEDERLANDE PORTUGAL VER. KÖNIGREICH ,,,ÜJlÜlfI UUUUUililWMWUiliUilWUl fflfflm mum MITGETSLT: MSËZUOÊtë!; SN2U2JEHEN 1 6 41 10 2 8. 717 157. 949 2909. 579 389284 82798 0 16. 164 844. 441 12137 72148 8. 717 141. 785 2065. 138 377. 147 10. 650 1. 454. 432 0 0 429. 782 81. 884 10 1. 454. 432 0 0 0 0 8 192234 1 81. 884 79 BBiKH^HI 0 0 0 237. 548 0 FÄLLE MwsBmm EINGEZOGEN; EINZUZIEHEN BELGIEN DANEMARK DEUTSCHLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH IRLAND ITALIEN LUXEMBURG NIEDERLANDE PORTUGAL VER. KÖNIGREICH ÄilliSÄ WM 0 21 58 46 0 0 5 0 13 44 7 12438. 851 2517. 817 19. 700. 341 0 0 4. 583. 426 0 0 2573. 264 1. 759. 366 0 242872 1. 495. 098 7. 931. 171 0 0 0 0 0 279. 364 561. 822 12195. 979 1. 022. 719 11. 769. 170. : 0 0 4. 583. 426 0 0 2293. 900 1. 197. 544 - : Ä Ä 96 OSTERREICH BELGIEN DÄNEMARK DEUTSCHUND GRIECHENLAND SPANIEN FINLAND FRANKREICH IRLAND ITALIEN LUXEMBURG NIEDERLANDE PORTUGAL SCHWEDEN VER. KÖNIGREICH Totari996 FÄLLE MITGETEILT UMGEZOGEN EINZUZIEHEN 0 6 1 52 23 34 0 30 9 42 0 0 87 7 6 297 0 264. 580 104. 936 14. 935. 572 1. 701. 942 3. 182165 0 1. 271. 486 97. 921 24. 405. 863 0 0 10. 779. 078 20. 869 7. 112. 658 * $3. 077,070 0 59. 715 0 921. 992 529. 944 767. 561 0 226. 806 93. 971 6. 525. 728 0 0 925. 102 20. 869 1. 334. 152 11:405. 840 0 204. 865 104. 936 14. 013. 580 1. 171. 998 2. 414. 604 0 1. 044. 680 3. 950 17. 880. 135 0 0 9. 853. 976 0 5. 778. 506 52. 471230 I FÄLLE MIYGEVEILT EINGEBEN I E I M E ^ N1 INSGESAMT m*$4. m 2W8. m n$m. m (di« Fall« von Kalian und di« Ni«d«Hand« für da« 4. Quartal 1 9 96 «Ind nicht einbezogen ) (. ) kein« Mittallung de« MS ( O ) : Mittallung des Inhalte, dacs kein Fall oder Batrag nicht beziffert. 60 EWG : Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) GLOSSAR EG : Europäische Gemeinschaft (diese Bezeichnung wird seit Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union verwendet) SEM 2000 : Programm der Kommission zur Verbesserung des Finanzmanagements (Sound and Efficient Management) UCLAF : Bezeichnung fur die Direktion, die im Generalsekretariat der Kommission für die Abi. : TIR : Koordinierung der Betrugsbekämpfung zuständig ist Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (Abi. L: Serie L, Abi. C: Serie C) Internationaler Straßengüterverkehr COCOLAF : Beratender Ausschuß für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung SCAF : Unterausschuß Betrugsbekämpfung für Fragen der indirekten Steuern SCENT : Secure Customs Enforcement NeTwork ZIS: EWS: Zollinformationssystem Eary Warning System (Frühwarnsystem) MwSt. : Mehrwertsteuer APS: ESF : Allgemeines Präferenzsystem Europäischer Sozialfonds EFRE : Europäischer Fonds für regionale Entwicklung GFK : Gemeinschaftliches Förderkonzept EEF : GAP : Europäischer Entwicklungsfonds Gemeinsame Agrarpolitik EAGFL : Europäischer Ausnchtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung Garantie: EAGFL-Garantie, Abteilung Ausrichtung: EAGFL-Ausrichtung) FIAF : Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei GPV : DAC : FTE : Gruppe der persönlichen Vertreter (im Rahmen des Programms SEM 2000) Durchführungsvorschriften zum Zollkodex der Gemeinschaften Forschung und technologische Entwicklung PHARE : Hilfsprogramm zur Umgestaltung der Wirtschaft in den Ländern Mittel- und Osteuropas TACIS : Hilfsprogramm für die Sanierung der Wirtschaft in den Neuen Unabhängigen Staaten und der Mongolei EGKS : Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl NRG : Nichtregierungsorganisation 61 ISSN 0254-1467 KOM(97) 200 endg. DOKUMENTE DE 09 08 10 Katalognummer : CB-CO-97-207-DE-C ISBN 92-78-19628-2 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg OL