title: Aanvullende pensioenen in de interne markt - Een Groenboek

eurovoc_concepts:
European social policy
freedom of movement
social security
supplementary pension

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN ifw tfr w w Brussel, 10. 06. 1997 COM(97) 283 def. Aanvullende pensioenen in de interne markt een Groenboek (door de Commissie ingediend) Aanvullende pensioenen In de Interne markt INHOUDSOPGAVE INLEIDING EN SAMENVATTING HOOFDSTUK I DE DEMOGRAFISCHE EN ECONOMISCHE CONTEXT A. HUIDIGE DEMOGRAFISCHE TRENDS B. BUDGETTAIRE GEVOLGEN VAN DE DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN VOOR ALGEMENE OUDERDOMSPENSIOENEN C. HUIDIGE STRUCTUUR VAN DE PENSIOENVOORZIENINGEN D. CONCLUSIE HOOFDSTUK II PENSIOENVOORZIENING EN DE EUROPESE KAPITAALMARKTEN A. OMVANG VAN PENSIOENFONDSEN IN DE EU B. HOE PENSIOEN- EN LEVENSVERZEKERINGSFONDSEN IN DE EU WORDEN BELEGD C. RENDEMENT OP DE BELEGGINGEN VAN PENSIOENFONDSEN D. EFFECT VAN VERSCHILLEN IN RENDEMENT E. ZIJN HOGERE OPBRENGSTEN MOGELIJK ZONDER ONAANVAARDBAAR RISICO? F. HOE KUNNEN DI: EU-KAPH AALMARKTEN VOORZIEN IN DE TOEGENOMEN BELEGGINGEN VAN PENSIOENFONDSEN EN LEVENSVERZEKERAARS IN DE EU? HOOFDSTUK III PASSENDE PRUDENTIËLE REGELS VOOR EEN INTERNE MARKT A. TOEZICHT OP PENSIOEN- EN LEVENSVERZEKERINGSFONDSEN EN OP FONDSBESTUURDERS B. HET EFFECT VAN OVERREGULERING VAN BELEGGINGEN VAN TWEEDE-PIJLER-PENSIOENFONDSEN C. REGELS VOOR BELEGGINGEN VAN DERDE-PIJLER-LEVENSVERZEKERINGEN D. MOETEN VOOR TWEEDE- EN DERDE-PIJLER-REGELINGEN DEZELFDE EU-REGELS GELDEN? E. FONDSBESTUURDERS F. HOE VERDER HOOFDSTUK IV BEVORDERING VAN HET VRIJE VERKEER VAN WERKNEMERS A. ALGEMENE OVERWEGINGEN B. BELEMMERINGEN VOOR HET VRIJE VERKEER VAN PERSONEN OP HET GEBIED VAN AANVULLENDE PENSIOENEN C. MOGELIJKE BENADERINGEN HOOFDSTUK V DE ROL VAN BELASTINGHEFFING TEN AANZIEN VAN AANVULLENDE PENSIOENEN A. ALGEMENE OVERWEGINGEN B. H ET VERMIJDEN VAN DUBBELE BELASTING C. PLEIDOOI VOOR EEN GEMEENSCHAPPELIJKE AANPAK TABELLEN TABEL I DEKKINGSGRAAD - TWEEDE PIJLER I 1 1 1 2 8 9 9 9 10 1 1 12 13 16 16 16 18 19 20 21 23 23 23 27 29 29 30 31 TABEL II ACTIVA PENSIOENFONDSEN - TOTAAL EN ALS PERCENTAGE VAN HET BBP (1993) TABEL III ACTIVA LEVENSVERZEKERINGSMAATSCHAPPIJEN - TOTAAL EN ALS PERCENTAGE VAN HET BBP (1995) / ^ TABEL IV SPREIDING VAN DE ACTIVA VAN (TWEEDE-PIJLER-)PENSIOENFONDSEN ALS % VAN DE TOTALE ACTIVA (1994). '. TABEL V SPREIDING VAN DE ACTIVA VAN LEVENSVERZEKERINGEN (DERDE PIJLER) ALS % VAN DE TOTALE ACTIVA (1994) TABEL VI VERSCHILLEN IN RENDEMENT TUSSEN AANDELEN EN OBLIGATIES TABEL VI A REËEL RENDEMENT (% PER JAAR) (1967-1990) IN BINNENLANDSE VALUTA TABEL VI B HOGER RENDEMENT VAN AANDELEN- T. O. V. OBLIGATIEMARKTEN (% PER JAAR) ( 1981 -1995) IN BINNENLANDSE VALUTA TABEL VI C REËEL RENDEMENT (% PER JAAR) IN VS, VK EN BELGIË TABEL VII PENSIOENFONDSEN 1984-1993. GEMIDDELDE OPBRENGST, VOLATILITEIT EN VERHOUDING RENDEMENT/RISICO TABEL VIII OMVANG AANDELENMARKT (BINNENLANDSE AANDELEN) (1996) TABEL IX OVERZICHT NATIONALE REGELS VOOR PORTEFEUILLES PENSIOENFONDSEN (TWEEDE PIJLER) TABEL X EU-REGELS INZAKE BELEGGINGEN DOOR LEVENSVERZEKERINGSMAATSCHAPPIJEN (DERDEPIJLER) TABEL XI OVERZICHT VAN NATIONALE REGELGEVING INZAKE LEVENSVERZEKERINGSMAATSCHAPPIJEN (DERDE PIJLER) TABEL XII ACTIVA VAN COLLECTIEVE LEVENSVERZEKERINGEN ALS PERCENTAGE VAN TOTALE ACTIVA VAN TWEEDE-PIJLER-PENSIOENFONDSEN (1994) TABEL XIII PENSIOENFONDSEN VERSUS LEVENSVERZEKERINGEN NOTEN lb INLEIDING EN SAMENVATTING Pensioenvoorzieningen vormen een wezenlijk aspect van sociale bescherming in de Europese Unie, hetgeen blijkt uit de mededeling van de Commissie over sociale bescherming1. In dit Groenboek wordt getracht voort te bouwen op die mededeling door een aantal ideeën te ontwikkelen over bepaalde aspecten van aanvullende pensioenvoorzieningen. Op dit moment zijn er in de EU 4 personen in de werkende leeftijd op iedere pensioengerechtigde. In 2040 zullen dat er 2 zijn. Deze voorspelling hangt samen met de langere levensverwachting en de dalende geboortecijfers in Europa. Het gemiddelde aantal geboorten per vrouw is in Europa sinds 1965 teruggelopen van 2,5 naar 1,8 in Frankrijk en Groot-Brittannië en minder dan 1,5 in Duitsland, Italië en Spanje. Dit verschijnsel beperkt zich niet tot de EU maar doet zich in de meeste ontwikkelde landen in meerdere of mindere mate voor. in de overheidsuitgaven aan pensioenen voor het Binnen de EU worden wettelijke ouderdomspensioenen meestal betaald uit de staatskas (het omslagstelsel). Er zijn op dit moment in het algemeen geen beleggingen gereserveerd voor staatspensioenen. Bij een ongewijzigd pensioenbeleid zal zich onvermijdelijk een stijging voordoen toegenomen aantal gepensioneerden. Algemene ouderdomspensioenen leggen nu beslag op 10% van het BBP. Zonder beleidsaanpassingen zal dit percentage tegen 2030 aanzienlijk toenemen. Gezien de reeds hoge overheidsuitgaven in de EU en de nationale verplichtingen op het gebied van begrotingsdiscipline zal het voor de lidstaten moeilijk zijn om aan deze toenemende behoefte te voldoen. lidstaten heeft hervormingen Een aantal te zorgen voor duurzame overheidsvoorzieningen en verdere hervormingen worden overwogen. Overheidspensioenen (eerste pijler) vormen momenteel het leeuwedeel van de totale pensioenuitgaven (88%), maar ten einde de niveaus van oudedagsvoorziening in stand te houden, zal meer nadruk komen te liggen op de andere twee belangrijke vormen van aanvullende oudedagsvoorziening: ingezet om • • werkgebonden pensioenregelingen (tweede pijler); particuliere pensioenregelingen, gewoonlijk via levensverzekeringsmaatschappijen (derde pijler). De Commissie erkent zonder meer dat het beleid op het gebied van aanvullende pensioenregelingen in het kader van de tweede en derde pijler zeker geen panacee vormt voor de problemen die de demografische verschuiving naar verwachting zal veroorzaken. De sociale-zekerheidsstelsels in de lidstaten zullen verreweg het grootste deel van alle pensioenuitkeringen voor hun rekening blijven nemen, met de nadruk op solidariteit binnen en tussen generaties. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel is het aan de lidstaten zelf om te bepalen welke rol zij elk van deze drie pensioenvormen willen laten spelen in de oudedagsvoorziening. Ze kunnen direct invloed uitoefenen op de verhouding tussen de verschillende vormen, door de regels voor algemene ouderdomspensioenen aan te passen of door werkgebonden regelingen verplicht te stellen, of indirect via fiscale stimulering. Maar gezien het bestaan en de mogelijke groei van aanvullende regelingen op basis van kapitaaldekking wordt in dit / O Groenboek nagegaan hoe de interne markt ervoor kan zorgen dat deze regelingen efficiënter werken. In tegenstelling lot het overhcidsstelsel gaat het bij de meeste regelingen binnen de tweede en derde pijler om voorzieningen op basis van kapitaaldekking; dal wil zeggen dat ze zijn gedekt door activa die zijn geïnvesteerd met het oog op toekomstige pensioenuitkeringen2. Hoewel het aandeel van deze regelingen in de totale pensioenuitkeringen momenteel tamelijk gering is, zijn de geïnvesteerde bedragen ten behoeve van de toekomstige pensioenverplichtingen enorm: in 1993 was 1. 200 miljard ecu belegd op grond van aanvullende regelingen; en pensioenvoorzieningen beslaan een klein maar significant gedeelte van de 1. 600 miljard ecu aan levensverzekeringsactiva. Deze bedragen worden naar alle waarschijnlijkheid in de toekomst groter. Zelfs als tweede pijler-regelingen in alle lidstaten slechts de helft van de huidige dekking in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (de lidstaten die momenteel de hoogste dekking kennen) zouden bedragen, zouden deze pensioenfondsen tot 3. 000 miljard ecu oplopen. De groei van deze fondsen is een van de mogelijkheden om het niveau van de oudedagsvoorziening op peil te houden. Deze fondsen bieden de economie in de EU een mogelijkheid. In dit Groenboek wordt nagegaan hoe de kapitaalmarkt in de EU hierbij een rol kan spelen, met name in het licht van het positieve effect van de invoering van de Economische en Monetaire Unie. Momenteel beleggen werkgebonden pensioenregelingen en levensverzekeringen in de meeste lidstaten een groot deel van hun vermogen in binnenlandse staatsobligaties. Gezien de verplichtingen van de lidstaten ten aanzien van financiële stabiliteit zullen de uitbreidingsmogelijkheden op het gebied van staatsobligaties waarschijnlijk beperkt worden. Dit betekent dat het aanbod van aandelen en obligaties van ondernemingen naar alle waarschijnlijkheid zal groeien, wil de toename van beschikbare fondsen door de communautaire kapitaalmarkt kunnen worden geabsorbeerd. De communautaire kapitaalmarkt zal een transformatie ondergaan, met name tengevolge van een grotere voorraad aan lange- termkapitaal, hetgeen gunstige effecten voor het bedrijfsleven en de infrastructuur in de EU zou kunnen hebben. en in de weg. Het levensverzekeringsmaatschappijen Sommige nationale regels van lidstaten als onderdeel van hun prudentieel toezicht op deze fondsen lijken verder te gaan dan objectief gezien noodzakelijk is en staan daarmee het vrije verkeer van kapitaal binnen de is duidelijk dat interne markt bedrijfseconomisch - oftewel prudentieel - toezicht noodzakelijk is om te garanderen dat pensioenfondsen aan hun pensioenverplichtingen kunnen voldoen. Dit prudentieel toezicht moet gehandhaafd blijven. Een van de doelstellingen van dit Groenboek is om na te gaan hoe het niveau van de uitkeringen gegarandeerd kan blijven door de huidige onevenredige beperkingen te elimineren en tegelijkertijd mogelijkheden bieden voor de ontwikkeling van een daadwerkelijke interne markt voor huidige en toekomstige gepensioneerden. Er zijn aanwijzingen dat met alternatieve toezichtmethoden dezelfde zekerheid kan worden geboden. Deze alternatieve methoden zouden twee bijkomende voordelen hebben: toekomst in de ze zouden in overeenstemming zijn met het vrije verkeer van kapitaal en zouden de expansie van de communautaire kapitaalmarkt bevorderen. Zo'n markt zou een grotere liquiditeit kennen dan afzonderlijke markten op nationaal niveau; en ta ze zouden pensioenfondsen in staat stellen een groter gedeelte van hun activa te beleggen in allerlei financiële instrumenten voor de lange termijn zoals aandelen, overeenkomstig de structuur van hun passiva. Hierdoor zou het rendement op beleggingen van pensioenfondsen stijgen omdat deze instrumenten over het algemeen een hoger rendement hebben dan staatsleningen. Het laatste punt kan van belang zijn. Sommige pensioenfondsen in de EU kunnen hun huidige rendement verhogen door diversificatie en door voor beleggingen gebruik te maken van de interne markt. Zelfs een betrekkelijk geringe rendementstoename in de loop van een gemiddeld beroepsleven kan een grote invloed hebben op ofwel de pensioenuitkering ofwel de vereiste premie voor een bepaalde pensioenuitkering. De verlaging van de financieringskosten voor maatschappijen zou een positieve uitwerking hebben op de werkgelegenheid. De Gemeenschap is verplicht de werkgelegenheid in de Unie te verbeteren. Deze verplichting wordt geschraagd door het Vertrouwenspact van de Commissie en het werkgelegenheidsbeleid waarover door de Europese Raad in Dublin overeenstemming is bereikt. Het moge duidelijk zijn dat dit Groenboek belegging van pensioenfondsen in aandelen of andere activa niet voorstaat. De gedachte is echter dat de beleggers van pensioenfondsen de volledige vrijheid moeten krijgen om te investeren in activa die zij het meest geschikt achten voor hun particulier pensioenfonds en dat deze vrijheid van handelen binnen een interne markt moet worden uitgeoefend. Natuurlijk kan het hierbij niet om absolute vrijheid gaan. De vrijheid van handelen dient gebaseerd te zijn op prudentiële regels en aan toezicht onderworpen té zijn. De Commissie zal ervoor zorgen dat de bescherming van pensioenfondsen niet wordt gereduceerd. Prudentiële overwegingen zijn des te belangrijker voor aandelen vanwege de grotere volatiliteit van deze activa op de korte termijn. De Commissie ziet uit naar alternatieve toezichtmethoden die verenigbaar zijn met de interne markt. Dit Groenboek benadrukt tevens dat bevestigd moet worden dat erkende beleggingsfondsen het recht hebben hun diensten in andere lidstaten aan te bieden. Hierdoor zouden niet alleen de fondsen zelf de voordelen van de interne markt genieten, maar vanwege de sterkere concurrentie zouden naar verwachting tevens de kosten dalen en zouden de instellingen tot betere prestaties worden aangezet. Als gevolg daarvan zou het rendement op beleggingen stijgen, zulks ten gunste van de deelnemers aan de pensioenregelingen. Het ondersteunen van de mobiliteit van werknemers binnen de Europese Unie is een fundamentele doelstelling. Terwijl er met betrekking tot wettelijke pensioenen regelingen zijn getroffen om het vrije verkeer van werknemers te bevorderen, bestaat er echter geen communautaire wetgeving ten aanzien van mobiliteit in het kader van aanvullende regelingen. Aanvullende pensioenregelingen kunnen een aanzienlijke belemmering vormen voor de arbeidsmobiliteit. Dit geldt voor verandering van baan binnen een lidstaat, maar geldt in nog sterkere mate voor de overstap naar een baan in een andere lidstaat. De kwestie van aanvullende pensioenen voor migrerende werknemers is aan de orde geweest in het verslag van de door mevrouw Simone Veil voorgezeten Groep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van werknemers; de conclusie was dat er iets gedaan moest worden om te zorgen dat migrerende werknemers gelijkwaardig behandeld worden met werknemers die binnen een lidstaat van baan veranderen. Dit Groenboek ontwikkelt verdere stappen. m U Belastingen spelen een belangrijke rol bij pensioenvoorzieningen en bij de invulling ervan: er gelden immers voordelen ten aanzien van premies, dividend inkomsten en koerswinsten, en uitkeringen. Er bestaan regelingen om te controleren hoe deze fiscale voordelen worden gebruikt. Ze kunnen echter een obstakel vormen voor een interne markt, zowel voor beroepspensioenregelingen als voor levensverzekeringen, en kunnen de mobiliteit van werknemers belemmeren. Dit Groenboek stelt daarom de vraag welke initiatieven noodzakelijk zijn om op dit gebied vooruitgang te kunnen boeken. De Commissie is van oordeel dat de ideeën in dit Groenboek een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de aanpak van het probleem van het op peil houden van de oudedagsvoorziening en aan het terugdringen van de loonkosten. Zelfs als er ook op andere gebieden actie moet worden ondernomen, met name met betrekking tot hervorming van overheidsstelsels, arbeidsmobiliteit en belastingheffing, kan de EU zich niet veroorloven om geen gebruik te maken van de kansen die een beleidswijziging ten aanzien van het beleggen van pensioen- en levensverzekeringsfondsen met zich meebrengt. In dit Groenboek wordt echter niet getracht in te gaan op zaken die met bescherming van de consument te maken hebben (zoals advies of misleidende verkoop). Als dit gedaan wordt, gebeurt dat tegen de achtergrond van prudentiële regelgeving. De Commissie nodigt de lidstaten, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's, de sociale partners, het bedrijfsleven, vertegenwoordigende organisaties, consumenten en alle andere belanghebbenden uit te reageren op de punten die in dit document aan de orde komen. Tot 31 december 1997 kunnen reacties schriftelijk worden gestuurd aan: De Directeur-Generaal - DG XV Europese Commissie Wetstraat 200 B-1049 Brussel Fax: (+32 2) 295 65 00 Internet-adres: John. Mogg@dgl5. cec. be IV '4 Hoofdstuk I DE DEMOGRAFISCHE EN ECONOMISCHE CONTEXT A. 1. 2. B, 3. • Huidige demografische trends De bevolkingsopbouw in de Europese Unie is sterk aan het veranderen. De "grijze druk" (d. w. z. de verhouding tussen het aantal ouderen en, het aantal mensen in de werkende leeftijd) neemt in de meeste lidstaten toe en heeft reeds een ongekende omvang bereikt. In de afgelopen decennia hebben zich twee belangrijke demografische verschuivingen voorgedaan die aan de verwachte stijging van deze "grijze druk" ten grondslag liggen: een daling van het vruchtbaarheidscijfer en een stijging van de levensverwachting. Hoewel de lange-termijngevolgen van de vergrijzing voor de overheidsfinanciën tamelijk onzeker zijn en vooral afhangen van de manier waarop de economie en de samenleving zich aan de ontwikkelingen zuilen aanpassen, zullen de overheidsuitgaven de komende tijd waarschijnlijk sterk onder druk komen te staan. Deze druk zal met name duidelijk voelbaar zijn voor de wettelijke pensioenvoorzieningen in het kader van de sociale zekerheid - verreweg het grootste deel van alle pensioenen in Europa - omdat hun uitgaven grotendeels worden bepaald door de leeftijdsopbouw van de bevolking. In de VS en Japan is een vergelijkbare demografische druk waar te nemen. De gevolgen van deze veranderingen zijn aanzienlijk. De combinatie van minder geboorten en een langere levensverwachting betekent dat in de loop van 4e tijd het aantal gepensioneerden aanzienlijk zal toenemen ten opzichte van het aantal werkenden. Momenteel betalen vier personen in de werkende leeftijd de sociale premies om één pensioengerechtigde te onderhouden. In 2040 zullen die vier personen naar verwachting voor twee gepensioneerden moeten betalen. In sommige lidstaten «al de verhouding nog ongunstiger zijn. Budgettaire gevolgen van de demografische ontwikkelingen ywr algemene ouderdomspensioenen De effecten van deze ontwikkelingen zullen zich geleidelijk doen voelen. Pe Commissie heeft onderzoek laten doen naar de verwachtingen van de lidstaten ten aanzien van de overheidsuitgaven aan staatspensioenen in de komende decennia3. Het onderzoek richt zich op de meest recente prognoses uitgaande van de huidige wetgeving, d. w. z. rekening houdend met reeds aangekondigde hervormingen, Hieronder volgen de conclusies. Over de periode 1995-2030 als geheel zal het gewogen gemiddelde5 van de pensioenlasten ten opzichte van het BBP in de 11 lidstaten waarvoor prognoses tot het jaar 2030 beschikbaar zijn, toenemen met 3 procentpunten (uitgaande van gunstige omstandigheden) tot 4 procentpunten (uitgaande van ongunstige omstandigheden). De lastendruk zal naar verhouding hoog zijn lidstaten die hun pensioenstelsels nog niet wezenlijk hebben hervormd (België, Denemarken, Ierland, Luxemburg, Nederland), maar ook in enkele lidstaten die wel reeds aanzienlijke in een aantal a- hen/ormingen hebben doorgevoerd (Finland, Frankrijk, Duitsland). De lastenstijgingen zullen naar verwachting (bij een gunstig economisch scenario) vrij beperkt zijn in Italië, Portugal, Spanje, Zweden en Groot-Brittannië. 'Tegen het jaar 2030 ligt de verhouding pensioenlasten/BBP in een aantal lidstaten mogelijk tussen de 15 en 20% (België, Finland, Frankrijk, Duitsland, Italië, Luxemburg en Nederland). De uitgaven zullen naar verwachting lager zijn in Denemarken, Spanje, Zweden (tussen de 10 en 15%), en Ierland, Portugal en Groot- Brittannië (minder dan 10%). Momenteel wordt ongeveer 88% van alle pensioenuitkeringen in de EU gefinancierd door de staat. Deze pensioenkosten vormen dan ook een aanzienlijk percentage van het BBP - ongeveer 10%. Daarom zal iedere toename van de totale pensioenbetalingen door de lidstaten gevolgen hebben voor hun begroting. Aangezien in de meeste lidstaten al hervormingen zijn doorgevoerd, zijn in het algemeen nu alleen demografische trends debet aan de stijging van de pensioenuitgaven in verhouding tot het BBP. Huidige structuur van de pensioenvoorzieningen Een nationaal systeem van pensioenvoorzieningen dat is afgestemd op de specifieke behoeften van het land, is, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, een zaak van iedere lidstaat afzonderlijk. De betekenis van de drie pijlers zal daarom per lidstaat aanzienlijk verschillen, en zal afhangen van de wettelijke structuur waarbinnen de pensioenvoorzieningen vallen en de mate waarin andere factoren meespelen, zoals mogelijkheden voor belastingaftrek. Ook de aard van de pijlers kan sterk variëren. Zo bestaat de eerste pijler in Finland uit de wettelijke pensioenregeling en de wettelijke o beroepspensioenregeling die voor een deel wordt gefinancierd. Frankrijk kent bijvoorbeeld een zeer belangrijke verplichte tweede pijler, die functioneert op basis van het omslagstelsel. In Groot-Brittannië bestaat een verplichte inkomensafhankelijke aanvullende eerste-pijIer-regeling , terwijl regelingen in het kader van de tweede pijler niet op nationaal niveau verplicht zijn. In Duitsland, Oostenrijk, Luxemburg en in mindere mate Zweden is een aanzienlijk gedeelte van de aanvullende pensioenen afkomstig van voorzieningen op basis van ongefinancierde boekhoudkundige reserves van werkgevers. Het opzetten van dergelijke regelingen gebaseerd op boekhoudkundige reserves is in Spanje daarentegen niet langer toegestaan. Het komt erop neer dat de werknemers in de EU na hun pensionering voor hun inkomen afhankelijk zijn van een aantal bronnen. In algemene economische termen kunnen deze als volgt worden omschreven. • 4. C. 5. 6. Ie pijler wettelijke pensioenvoorziening met uniforme uitkeringen (omslagstelsel) salarisafhankelijke uitkeringen met vaststaand uitkeringsniveau (omslag / kapitaal dekking) 2e pijler 3e pijler beroepspensioenregelingen (omslag / kapitaaldekking) pensioenspaarplannen (voornamelijk) op basis van levensverzekeringen. Onderstaande tabel geeft aan hoe zeer men momenteel afhankelijk is van regelingen in het kader van de eerste pijler. In vergelijking bedragen regelingen in het kader van de tweede pijler slechts 7% van de totale uitkeringen. Soorten uitkeringen als % van totale uitkeringen in de hele EU (1994 - met uitzondering van Oostenrijk, Finland en Zweden) Soort regeling Eerste pijler Omslagstelsel" I Tweede pijler Kapitaaldekking, boekhoudkundige reserve, ver zekerde pensioenplannen Derde pijler Particuliere pensioenen Overige Inkomensgarantieregeling op basis van inkomensonderzoek, bijstandsprogramma' s Bron: EUROSTAT 7. De eerste pijler 88. 8% 7% 0. 9% 3. 3% Dit is het basisstclsel van de overheid, waaraan deelname over het algemeen verplicht is. De regelingen worden gefinancierd volgens het omslagstelsel, waarbij de premies van de actieve bevolking worden gebruikt voor de pensioenuitkeringen van de gepensioneerden. Deze pensioenuitkeringen worden door de overheid gegarandeerd, en de uitvoering berust bij een overheidsinstelling. De pensioenen worden volgens een vooraf vastgestelde formule berekend en zijn meestal afhankelijk van het aantal dienstjaren. Het pensioeninkomen is gewoonlijk geïndexeerd op basis van de inflatie of de loonontwikkeling. Het verband tussen zelf - tijdens het beroepsleven - betaalde premies en de ontvangen uitkeringen varieert sterk tussen de diverse stelsels. In sommige lidstaten bieden basisvoorzieningen een pensioen dat losstaat van het inkomen tijdens het beroepsleven. Bij zulke systemen kan er een inkomens afhankelijke eerste-pijIer-regeling zijn ter aanvulling van de pensioenen; de premies zijn dan afhankelijk van het inkomen, en de uitkeringen worden berekend aan de hand van dat inkomen. 12 Voordelen: Bijna algemene dekking. Solidariteit binnen en tussen generaties. Bestrijdt armoede onder ouderen en voorkomt op individueel niveau bepaalde financiële problemen die met ouderdom samenhangen. • • • • • • • • • • • Bevordert het maatschappelijk welzijn. Geen discriminatie ten aanzien van arbeidsmobiliteit, zowel binnen een lidstaat als tussen lidstaten. Niet onderhevig aan inflatie of beleggingsrisico's. Geen verkoopkosten. Nadelen: Gevoelig voor het risico van demografische veranderingen waardoor het bestaande uitkeringsniveau niet te handhaven is. Het feit dat omslagregelingen niet op een fonds berusten, brengt met zich mee dat zij gevoelig voor wijzigingen in de regelgeving zijn. Regeringen kunnen besluiten om de berekeningsgrondslag voor de uitkeringen te wijzigen en daarmee onzekerheid scheppen over de toereikendheid van de uitkeringen in de toekomst. Waar de financiering geschiedt door middel van de sociale premies kan dit een ongewenst effect hebben op de arbeidsmarkt, omdat het overkomt als een belasting op werk. Geen ruimte voor individuele flexibiliteit in de premieafdracht. 8. De tweede pijler Tabel I geeft een beeld van de huidige dekkingsgraad van aanvullende regelingen binnen de tweede pijler. De onderlinge verschillen tussen de lidstaten worden duidelijk aan de hand van een voorbeeld. In Frankrijk is de verplichte tweede-pijler-regeling een omslagregeling en bestrijkt ongeveer 90% van alle werknemers in de particuliere sector, wat neerkomt op 21% van de totale pensioenuitkeringen; in Italië gelden aanvullende regelingen echter slechts voor 5% van de werknemers in de particuliere sector en vormen slechts 2% van de totale pensioenuitkeringen. In Nederland nemen tweede-pijler-regelingen bijna een derde van alle pensioenbetalingen voor hun rekening. Pensioenvoorzieningen in deze categorie zijn over het algemeen gerelateerd aan werk of aan de uitoefening van een beroep (beroeps- of bedrijfspensioenregelingen). Deze voorzieningen gelden alleen voor werknemers in bepaalde sectoren, bedrijfstakken, beroepen of bedrijven, en komen tot stand via een overeenkomst tussen de sociale partners of onder verwijzing naar bijvoorbeeld de normen in een bepaalde bedrijfstak. Tweede-pijler-regelingen worden uitgevoerd door particuliere instellingen en de uitkeringen worden niet door de overheid gegarandeerd. De premies worden bepaald aan de hand van het inkomen, en worden gewoonlijk deels door de werkgever en deels 13 door de werknemer betaald. Afgezien van enkele opmerkelijke uitzonderingen zijn tweede-pijler-regelingen meestal gebaseerd op kapitaaldekking, waarbij de bijdragen worden opgespaard en geïnvesteerd ten behoeve van uitkeringen in de toekomst, en dus niet ten behoeve van uitkeringen aan de huidige gepensioneerden. De analyse in deze paragraaf gaat nader in op kapitaaldekkingsregelingen. De samenhang tussen premies en uitkeringen is het sterkst bij stelsels met vaststaande premies, waarbij de uitkeringen uitsluitend afhankelijk zijn van het rendement op beleggingen. Het rendement op het vermogensaandeel van de deelnemer in het fonds is afhankelijk van de gekozen beleggingsvorm, en de uiteindelijke pensioenuitkeringen zijn afhankelijk van de door de deelnemer opgebouwde waarde op het moment van pensionering. Bij kapitaaldekkingsregelingen met vaststaande uitkeringsniveaus is daarentegen nog sprake van een zekere solidariteit, in die zin dat er een zekere inkomensherverdeling plaatsvindt tussen de deelnemers. Bij regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus garandeert de werkgever in feite een bepaald uitkeringsniveau, gerelateerd aan het inkomen van de werknemer op of vlak voor de pensioenleeftijd. Voordelen Samenhang tussen premies en toekomstige uitkeringen, met name voor stelsels met vaststaande premies, waardoor er voor werknemers een onderscheid is tussen premies die ze betalen voor hun pensioenvoorziening, en algemene belastingen die ze betalen ten behoeve van andere sociale uitkeringen. In het algemeen niet onderhevig aan demografische ontwikkelingen. Regelingen met vaststaande premies: uitkeringen hangen rechtstreeks samen met het rendement van het beleggingsfonds. Regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus: werkgeversgarantie biedt bescherming tegen waardedalingen. Zekere mate van solidariteit. Vrijwillige regelingen ontwrichten de arbeidsmarkt niet. Nadelen De dekkingsgraad is niet in alle lidstaten hetzelfde. In sommige lidstaten is de opbouwperiode (d. w. z. dat een werknemer niet voldoende dienstjaren heeft opgebouwd om voor een pensioen in aanmerking te komen) zeer lang. Moeilijk om tot volledige onderlinge risicoverdeling te komen, en dus ook moeilijk om gelijke behandeling van mannen en vrouwen te bewerkstelligen (Voorbeeld : de betaling van het pensioen onder de vorm van een globale som kan leiden tot kleinere jaarlijkse betalingen vanwege de langere levensverwachting van vrouwen). Regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus: de manier waarop de hoogte van de uitkeringen van voortijdig vertrekkende werknemers wordt vastgesteld, kan remmend werken op de mobiliteit van werknemers tussen bedrijven binnen een lidstaat alsook tussen verschillende lidstaten (zie hoofdstuk V). Er kan sprake zijn van discriminatie bij uitdiensttreding. Ook is gesuggereerd dat deze regelingen ontmoedigend zouden kunnen werken op het aanstellen van oudere werknemers. Regelingen met vaststaande premies: beleggingsrisico is voor rekening van de deelnemer. Regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus: in het geval de werkgever een garantie biedt, zal aan deze garantie een einde komen bij insolvabiliteit van de in werkgever; dit maakt de regeling dus gevoelig voor schommelingen beleggingswaarden (hoewel de regeling volledig is afgeschermd en losstaat van de eigen middelen van de werkgever). Passiva in aan salaris gekoppelde regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus zijn afhankelijk van externe factoren zoals inflatie en, met name, salarisschommelingen. Verplichte regelingen kunnen de arbeidsmarkt verstoren. Geen vrijwaring tegen de gevolgen van inflatie. Beleggingsrendement kan achterblijven bij de verwachtingen. De derde pijler Derde-pijler-regelingen kunnen een aanvulling op de eerste of tweede pijler zijn, of op allebei. Derde-pijler-regelingen hebben veel van de kenmerken van tweede-pijler regelingen met vaststaande premies, maar deelname is niet gebonden aan werk of beroepsuitoefening en wordt individueel geregeld via een rechtstreekse overeenkomst met een aanbieder, gewoonlijk een levensverzekeringsmaatschappij. De bijdragen van een deelnemer worden geaccumuleerd en geïnvesteerd, en het aldus opgebouwde kapitaal wordt vervolgens gebruikt voor pensioenuitkeringen aan die deelnemer. Voordelen Indien het beleggingsrendement van de betrokken activa goed is, kan dit tot betere pensioenen leiden. Flexibiliteit ten aanzien van premies. Wordt niet beïnvloed door onderbreking van de carrière of perioden van deeltijdwerk. Niet onderhevig aan demografische ontwikkelingen. Neutraal bij wisseling van baan. Bij levensverzekeringen kan de verzekeringnemer in principe gebruik maken van de vrijheid van dienstverrichting op grond van de Derde Levensverzekeringsrichtlijn, en dus een regeling kiezen via een verzekeraar in elke willekeurige lidstaat. Er kunnen echter regelgevings- en fiscale aspecten meespelen. Deze komen in de hoofdstukken IV en V aan de orde. Nadelen Beleggingsrendement kan achterblijven bij de verwachtingen. Geen vrijwaring tegen de gevolgen van inflatie. Geen solidariteit tussen en binnen generaties. Kosten: vergeleken met regelingen binnen de eerste en de tweede pijler zijn de verkoopkosten meestal hoog. Succes is deels afhankelijk van belastingvrijstellingen. Het gevaar bestaat dat aan individuele verzekeringnemers verkeerde producten worden verkocht. 10. Groepsregelingen Levensverzekeraars spelen een belangrijke rol in de pensioenvoorziening. Dat kan zijn in de vorm van particuliere pensioenregelingen, zoals hierboven beschreven. Ook kunnen levensverzekeraars zorgen voor het beheer van collectieve pensioenfondsen namens trustees. Dergelijke regelingen vallen onder de tweede pijler. Een andere optie is dat trustees een levensverzekeraar vragen om de regeling uit te voeren op basis van een groepsregeling. Dergelijke groepsregelingen vallen eveneens binnen de tweede pijler. Nog een variant is de collectieve particuliere pensioenregeling die, hoewel via een werkgever georganiseerd, eigenlijk een verzameling vormt van individuele particuliere pensioenverzekeringen. 11. Recente hervormingen in de lidstaten Diverse lidstaten hebben sinds een jaar of tien hervormingen doorgevoerd om de gevolgen van de demografische ontwikkeling voor het publieke pensioenstelsel te beperken. Deze hervormingen zijn op allerlei manieren tot stand gebracht. Om het uitkeringsniveau in stand te kunnen houden, heeft een aantal lidstaten de sociale- zekerheidsbijdragen verhoogd. Gezien het feit echter dat de premies in de meeste lidstaten reeds aan de hoge kant zijn, is uitgavenbeheersing waarschijnlijk het belangrijkste instrument om het uitkeringsniveau te kunnen garanderen. Er zijn ook reeds stappen gezet in de richting van lagere uitkeringen. Dergelijke maatregelen omvatten onder meer het wijzigen van de indexeringsfonnules, bijv. koppeling aan de prijsontwikkeling in plaats van aan de loon- en inkomstenontwikkeling; het optrekken van de pensioenleeftijd en dus van het aantal jaren dat premie wordt betaald, of het jaren; het verlagen van de beperken van het aantal pensioengerechtigde pensioenuitkeringen in verhouding tot het inkomen tijdens het actieve leven (de vervangingscoëfficiënt); het berekenen van inkomensgebonden uitkeringen over het inkomen in een langere periode in plaats van over het laatste jaarsalaris; het minder aantrekkelijk maken van vervroegde uittreding. 12. Een andere benadering is om, parallel aan het omslagstelsel van de overheid, een overheidsstelsel op basis van kapitaaldekking te ontwikkelen. In Zweden worden de verplichte pensioenbij dragen momenteel aan het omslagstelsel betaald; wanneer de nieuwe wetgeving eenmaal is geïmplementeerd, zal 2% echter in een wettelijke kapitaaldekkingsregeling worden gestort. Een meer fundamentele systeemhervorming van de financiering van wettelijke pensioenregelingen zou een omvorming van het omslagstelsel naar een kapitaaldekkingsstelsel zijn. Hoewel dit uitgebreid is besproken, zijn er bij ontwikkelde en volwassen publieke pensioenstelsels zoals in de EU problemen bij de uitvoering daarvan, niet in de laatste plaats het feit dat de toekomstige verplichtingen die ni et-gepensioneerde werknemers reeds hebben 'gekocht', zich plotseling zouden doen gelden. Deze kwestie wordt besproken in de mededeling van de Commissie inzake verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie ". 13. Nog een optie die wordt overwogen, en waarmee ook al een begin is gemaakt, is dat lidstaten geleidelijk voorwaarden zouden kunnen scheppen die de ontwikkeling van particuliere aanvullende kapitaaldekkingsregelingen meer bevorderen. Het is echter onwaarschijnlijk dat de premiehoogte dramatisch zal dalen; niet alleen zullen de pensioenen van de reeds gepensioneerden moeten worden betaald, maar ook zullen de publieke omslagstelsels een fundamenteel onderdeel van de sociale structuur van de Europese Unie blijven vormen. In een aantal lidstaten, waaronder Groot-Brittannië, Nederland, Denemarken en Ierland, zijn particuliere kapitaaldekkingsregelingen niet meer weg te denken. Recente wetgeving in andere landen, zoals in Italië en nog recenter in Frankrijk, biedt daar mogelijkheden voor ontwikkelingen op dit gebied. 14. Grotere afhankelijkheid van kapitaaldekkingsregelingen binnen de tweede en derde pijler zou in wezen betekenen dat er een gedeeltelijke verschuiving van de verantwoordelijkheid voor het oudedagsinkomen van de overheid naar werkgevers en werknemers, en naar de individuele burger plaatsvindt. Economische overwegingen duiden op de wensbaarheid van pensioensystemen (een combinatie van zowel staatspensioenen als aanvullende pensioenen) die zowel vaststaande premies als kapitaaldekking kennen omdat deze aan verschillende risico's en rendement onderhevig zijn. Naarmate aanvullende pensioenen echter een groter deel van het totale pensioeninkomen gaan uitmaken, zal het steeds belangrijker worden dat overheden aanvullende kapitaaldekkingsregelingen efficiënt kunnen functioneren. Welke rol de interne markt daarbij kan spelen, wordt in het volgende hoofdstuk uiteengezet. omgeving waarin veilige bieden een D. Conclusie 15. In verband met demografische verschuivingen in alle lidstaten is nagedacht over de gevolgen daarvan voor de financiering van de staatspensioenen. Een optie die veel lidstaten al aan het implementeren zijn - hoewel er op dit terrein nog het nodige moet worden gedaan -, behelst verdere bezuinigingen op de uitkeringen en beperkingen van de pensioengerechtigdheid, om zodoende de publieke (omslag)pensioenstelsels in stand te kunnen houden. Dit zal echter een negatief effect hebben op het totale pensioeninkomensniveau. Daarom van kapitaaldekkingsregelingen binnen de tweede en derde pijler zich naar verwachting voortzetten. richting trend zal de de in Het moet echter duidelijk zijn dat de ontwikkeling van kapitaaldekkingsregelingen op zich geen oplossing biedt voor de huidige omslagstelsels. De duurzaamheid van deze regelingen kan alleen worden bereikt via verdere interne hervormingen. Kapitaaldekkingsregelingen kunnen de hervorming van omslagstelsels vereenvoudigen door te zorgen voor uitkeringen die een beperking van uitkeringen uit omslagstelsels compenseren. Hoofdstuk II PENSIOENVOORZIENING EN DE EUROPESE KAPITAALMARKTEN A. Omvang van pensioenfondsen in de EU 16. 17. 18. De totale activa van tweede-pijler-pensioenfondsen in de EU bedragen 1. 198 miljard ecu, waarvan het Verenigd Koninkrijk het grootste deel voor zijn rekening neemt (717 miljard ecu oftewel 65% van het totaal) (zie tabel II). In feite zijn de twee lidstaten met de grootste fondsen, te weten het Verenigd Koninkrijk en Nederland (261 miljard ecu), samen verantwoordelijk voor 89% van de totale activa van de pensioenfondsen in de EU. In vergelijking zijn de pensioenfondsen van de andere lidstaten relatief klein. Dit heeft te maken met het feit dat ze ofwel niet op kapitaaldekking berusten (omslagstelsel of boekhoudkundige reserves), ofwel een zeer lage dekkingsgraad en Nederlandse hebben kapitaaldekkingsstelsels blijkt opnieuw als ze worden uitgedrukt als percentage van het nationale BBP (respectievelijk 79% en 88%); de andere lidstaten blijven hierbij ver achter. Het EU-gemiddelde is 20% van het BBP. Ter vergelijking: tweede-pijler pensioenfondsen in de VS bedragen in totaal 3. 546 miljard ecu (60% van het BBP) en in Japan 1. 800 miljard ecu (45% van het BBP). de Britse betekenis 1). De tabel (zie van De totale activa van levensverzekeringsmaatschappijen in de EU zijn bijna 50% omvangrijker dan die van de tweede-pijler-pensioenfondsen: 1. 600 miljard ecu (zie tabel III). Dit cijfer omvat ook pensioenverzekeringen binnen de derde pijler, maar bestaat hoofdzakelijk uit levensverzekeringsspaarregelingen (die niet specifiek zijn bedoeld om een pensioen op te bouwen) en risicoverzekeringen zonder spaarelement (bijv. in combinatie met een hypotheek). Ook hier heeft het Verenigd Koninkrijk de omvangrijkste fondsen (564 miljard ecu - 67% van het BBP), gevolgd door Duitsland (380 miljard ecu - 21% van het BBP), Frankrijk (317 miljard ecu - 30% van het BBP) en Nederland (138 miljard ecu - 46% van het BBP). De omvang en groei van deze fondsen wordt mede bepaald door de belastingvoordelen die de diverse lidstaten bieden. is moeilijk om voorspellingen Het te doen over de vermoedelijke groei van pensioenfondsen en pensioengerichte levensverzekeringsfondsen. Veel zal afhangen van de regels die werkgevers tot deelname verplichten (pijler 2) en van de stimulering die van belastingvoordelen uitgaat (pijlers 2 en 3). Tweede-pijler-regelingen gelden momenteel voor 22% van de werkende bevolking in de EU en vertegenwoordigen slechts 7% van de totale pensioenuitkeringen aan degenen die onder deze regelingen vallen. Zelfs als tweede-pijler-regelingen in alle lidstaten slechts de helft van de huidige dekking in Nederland en het Verenigd Koninkrijk (de lidstaten die momenteel de hoogste dekking kennen) zouden bedragen, zouden deze pensioenfondsen tot 3. 000 miljard ecu oplopen. Als zij dezelfde dekking zouden hebben als in Nederland en het Verenigd Koninkrijk, zouden zij 5. 000 miljard ecu bedragen. Bij een gunstig belastingklimaat zouden de fondsen van derde-pijler-regelingen eveneens snel kunnen toenemen wanneer meer mensen besluiten om zich in sterkere mate op individuele pensioenregelingen te verlaten. B. Hoe pensioen- en levensverzekeringsfondsen in de EU worden belegd 19. 20. Pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen doen beleggingen om aan verplichtingen in de toekomst tegemoet te komen. Het beleggingspatroon varieert aanzienlijk per lidstaat. Het Verenigd Koninkrijk en in mindere mate Ierland onderscheiden zich vanwege het hoge percentage beleggingen in aandelen (respectievelijk 80% en 55%, vergelijkbaar met de VS met 52%) en het lage percentage obligaties (zie tabel IV). In de meeste andere lidstaten ligt de nadruk echter veel sterker op vastrentende waarden, met name staatsobligaties (bijv. 75% in Duitsland, 67% in Frankrijk), en veel minder op aandelen (respectievelijk 11% en 14%)). In alle lidstaten spelen beleggingen in onroerend goed en kortlopende waarden een betrekkelijk kleine rol. De verhouding tussen binnenlandse en buitenlandse activa varieert wel weer sterk. In de meeste lidstaten beleggen de fondsen minder dan 10% in buitenlandse activa. Het Verenigd Koninkrijk en Nederland vallen op met respectievelijk 30% en 25% buitenlandse beleggingen. Het huidig beleggingspatroon van levensverzekeringsmaatschappijen komt overeen met dal van tweede-pijler-pensioenfondsen (zie tabel V). De meeste activa zijn in feite belegd in binnenlandse vastrentende waarden (hoofdzakelijk staatsobligaties) (bijv. Duitsland 75% van hel totaal, Frankrijk en Italië 70%). Beleggingen in aandelen spelen een veel minder grote rol (bijv. Duitsland 5%, Frankrijk 18% en Nederland 12%). Het Verenigd Koninkrijk vormt een uitzondering met bijna 50% van de beleggingen in binnenlandse en ruim 10% in buitenlandse aandelen. Het percentage vastrentende waarden ligt in het Verenigd Koninkrijk veel lager (25% van het totaal). C. Rendement op de beleggingen van pensioenfondsen 21. Uit tal van studies is gebleken dat aandelen op de langere termijn veelal een hoger rendement opleveren dan obligaties (zie tabel VI), hoewel dit niet per se ook voor de toekomst hoeft te gelden. Het beleggingsbeleid van een pensioenfonds of levensverzekeringsmaatschappij en de verdeling tussen aandelen, obligaties, onroerend goed en kortlopende waarden in de portefeuille zijn bepalende factoren voor het rendement op hel totale vermogen. Vanwege de grotere volatiliteit van aandelen worden cijfers betreffende de opbrengst van aandelen beïnvloed door de periode waarover deze opbrengst wordt gemeten. Op de korte termijn kunnen aandelen daarom soms minder opleveren dan obligaties, of in waarde dalen. Desondanks zijn enkele waarnemers van mening dat vanwege het hogere rendement van aandelen over een lange periode, en omdat pensioenfondsen juist op de lange termijn moeten beleggen, er ruimte rendement van bepaalde pensioen- en levensverzekeringsfondsen in de EU die nu relatief veel staatsobligaties hebben, door het percentage aandelen in hun effectenportefeuille te vergroten. is voor verhoging van het 22 Het is moeilijk een eenduidig antwoord te krijgen op de mogelijkheid om via een groter aandelenbezit de opbrengst te verhogen. Iedere periode die men kiest is arbitrair, maar in de periode 1984-1993 (zie tabel VII) kenden pensioenfondsen in het Verenigd Koninkrijk en Ierland, met een relatief omvangrijk aandelenbezit, hoge reële opbrengsten (respectievelijk 10,2% en 10,3%). Lidstaten waar ongeveer een derde van de activa in aandelen was belegd, zagen een lager reëel rendement (Zweden 8,1%, Nederland 7,7%, België 8,8%). In de lidstaten met het laagste percentage aandelen in de effectenportefeuille en een groot percentage staatsobligaties waren de opbrengsten het laagst (Duitsland 7,1%, Spanje 7,0% en Denemarken 6,3%, in het laatste geval deels als gevolg van de belasting op de reële rente). Andere bronnen mei betrekking tot andere periodes lalen echter niet zulke duidelijke resultaten zien. D. Effect van verschillen in rendement 23. In de vorige paragraaf is gewezen op de aanzienlijke verschillen in reëel rendement tussen de verschillende pensioen- en levensverzekeringsfondsen in de EU, met meer dan 6 procentpunten verschil tussen die met de slechtste en die met de beste resultaten over de periode 1984-1993. Bij een kapitaaldekkingsregeling dient het rendement voldoende te zijn om de effecten van salarisinflatie op de lange termijn te kunnen aanpakken. Een stijging van het jaarlijks rendement met bijvoorbeeld 2 of 3 procentpunten kan in de loop van een beroepsleven een enorm verschil uitmaken en moet niet worden onderschat. Stel dat het doel een vast aanvullend pensioen is van 35% van het salaris op basis van 40 dienstjaren. Als het reële rendement 6% bedraagt, vormen de kosten 5% van het salaris; als het reële rendement 4% is, vormen de kosten, ceteris paribus, 10% van het salaris; en als het reële rendement slechts 2% is, bedragen de kosten 19% van het salaris. Lage opbrengsten van pensioenfondsen en levensverzekeringen betekenen daarom: hetzij veel hogere bijdragen van werkgevers en werknemers: dit heeft invloed op de indirecte loonkosten, en daarom een negatief effect op de mogelijkheden voor het scheppen van nieuwe banen in de EU; hetzij veel lagere pensioenen bij dezelfde premies en daarom een grotere druk op de overheidsuitgaven in het kader van de eerste pijler. is de Er zij op gewezen dat de Commissie geen voorstander is van welke particuliere taak van de beleggingsstrategie van pensioenfondsen dan ook. Het fondsbestuurders om de beste beleggingsstrategie voor gepensioneerden vast te stellen, onder voorbehoud van een adequaat prudentieel toezicht. Dit Groenboek onderzoekt de rol die de interne markt in de toekomst kan spelen om de beleggingsmogelijkheden van fondsbestuurders te vergroten en tegelijkertijd een adequaat prudentieel toezicht in stand te houden. In het Groenboek wordt ingegaan op de vraag of de huidige regels van prudentieel toezicht in sommige lidstaten onevenredig zijn omdat zij verder gaan is om tot veilige fondsen te komen en dan wat objectief gezien noodzakelijk tegelijkertijd een daadwerkelijke interne markt voor pensioenfondsen te ontwikkelen ten behoeve van huidige en toekomstige gepensioneerden (zie hoofdstuk III). Allereerst wordt echter nagegaan welke enkele van de technieken voor het beheer van activa en voor toezicht zijn die verenigbaar zijn met een interne markt voor pensioenfondsen. 11 E. 24 25 26 27 28 Zijn hogere opbrengsten mogelijk zonder onaanvaardbaar risico? Omdat hun passiva een lange-termijnkarakter hebben, kunnen pensioen- en levensverzekeringsfondsen zich veroorloven te genieten van het over het algemeen hogere rendement van aandelen en langlopende waarden. Toch wordt erkend dat aandelen een hoger risico met zich meebrengen dan obligaties, met name staatsobligaties, en dat langlopende obligaties een groter risico dragen dan kortlopende obligaties. Het zou uiteraard onverstandig zijn om uitsluitend hogere opbrengsten na te streven zonder rekening te houden met de bijbehorende risico's. Veel van de voorschriften voor bedrijfseconomisch toezicht in de lidstaten concentreren zich op controles ter beperking van de risico's waar fondsen mee te maken hebben. Volgens voorstanders van moderne risicomanagementtechnieken kunnen bestuurders met behulp van dergelijke technieken het risico beheersen en tegelijkertijd beleggen in activa met een grotere volatiliteit maar een hoger rendement. Deze technieken zijn erop gericht het extra rendement wegens het hogere risico van aandelen te benutten en tegelijkertijd extreme volatiliteit te vermijden. Bij het beoordelen van het risico en het nemen van spreidingsbeslissingen is het beter om uit te gaan van de relatie tussen activa en passiva, en niet uitsluitend van de activa. Fondsen zouden bijvoorbeeld de neiging hebben om activa geleidelijk meer liquide te maken naarmate de datum nadert dat de vordering opeisbaar wordt - dit om de gevolgen van dalende markten of rentestijgingen op het laatste moment te vermijden. Verschillende pensioenfondsen (bijv. jonge fondsen met hoge bijdragen in verhouding tot de uitkeringen, of oude fondsen met hoge uitkeringen in verhouding tot de bijdragen) zouden dus waarschijnlijk verschillende beleggingsstrategieën moeten toepassen omdat ze een verschillend activa/passiva-profiel hebben. Op die manier kunnen ze met een minimale risicostijging hun rendement verhogen. Het streven van afgestemd beheer van activa en passiva is in wezen om portefeuilles te concentreren op lange termijn activa met de hoogste opbrengsten, waarbij de risico stijging wordt gecompenseerd door spreiding over activa met niet-perfect gecorreleerde opbrengsten (diversificatie). Zo kunnen activa met een hoog rendement maar ook een hoog risico (d. w. z. volatiliteit) dus worden gecompenseerd door andere risicodragende activa met een hoog rendement, op voorwaarde dat die risico's niet positief gecorreleerd zijn. Gesteld wordt dat diversificatie van activa in feite een prudente benadering is, omdat te grote concentratie in één bepaald soort tot meer risico en minder rendement kan leiden. Zelfs staatsobligaties kunnen fluctueren vanwege wijzigingen in rentevoet of inflatieverwachtingen. Daardoor kan een al te sterke concentratie van een portefeuille in bijvoorbeeld staatsobligaties, die toch als "veilig" worden beschouwd, in werkelijkheid een groter risico met zich meebrengen dan een gediversifieerde 17 portefeuille, zonder hogere opbrengsten te realiseren. Beleggen in een selectie van niet-perfect gecorreleerde markten zal bestuurders een spreiding van gediversifieerde beleggingen opleveren, en kan het risico verminderen van een te grote concentratie in activa die in een bepaalde valuta zijn uitgedrukt. Een commentator concludeert: 12 29 30 F. 31 "Het stellen van arbitraire grenzen aan beleggingen op grond van regels voor de spreiding over bepaalde typen, landen of valuta's, is in tegenspraak met het voorzichtigheidsprincipc omdat het de risicospreiding ernstig belemmert. Dergelijke beperkingen dwingen pensioenfondsen om meer risico's te nemen en tegelijkertijd rendement op te offeren, en een beleggingsbeleid te voeren dat op de lange termijn nadelig is voor hun leden ". financiële een pensioenfonds levensvatbaarheid van Dergelijk afgestemd beheer van activa en passiva vormt de basis van de zogeheten "prudent man"-techniek voor beheer en toezicht die in sommige lidstaten wordt gehanteerd. De of levensverzekeringsmaatschappij wordt dan beoordeeld aan de hand van de afstemming tussen financiële activa en passiva over de verwachte looptijd van de regeling, waarbij rekening wordt gehouden met relevante overwegingen zoals soort, omvang, ontwikkeling en mate van financiering van de regeling en omvang en aard van de passiva van het fonds. Wanneer dergelijke beginselen ten aanzien van het beheer van activa/passiva worden te werk gaan overeenkomstig beleggingsbeginselen die bijvoorbeeld door trustees of door de raad van bestuur worden gedicteerd. Er is geen sprake van laisser-faire-toezicht. toezichthouders om te garanderen dat de rol van Integendeel, het verplicht respectievelijk bestuurder en trustee/bewaarder/depositaris zodanig wordt vervuld dat ook de veiligheid van de uitkeringen aan de deelnemers wordt gegarandeerd. toegepast, zullen fondsbestuurders ook Als men tot een kwalitatieve aanpak van de belegging van activa van pensioenfondsen wil komen, dient de rol van de toezichthoudende instanties dynamischer te zijn. Kwantitatieve maatstaven zouden veel minder belangrijk zijn. Wanneer de financiële gezondheid van een pensioenfonds wordt onderzocht, zouden toezichthoudende instanties uitgaan van passiva op zowel korte als lange termijn en op de beleggingsmogelijkheden ervan, de mate van financiering ten aanzien van passiva en de behoefte aan een bijzondere structuur voor passiva die middels een acceptabele aanpak van het beheer van activa/passiva verenigbaar is met een adequate structuur voor activa. Hoe kunnen de E U-kapitaalmarkten voorzien in de toegenomen beleggingen van pensioenfondsen en levensverzekeraars in de EU? De ontwikkeling van aanvullende regelingen op basis van kapitaaldekking in de EU zal de hoeveelheid voor belegging beschikbare financiële activa doen toenemen. Deze groei zal zeer significant doch geleidelijk zijn. In deze paragraaf wordt nagegaan welke voordelen een daadwerkelijke interne markt met zich zou meebrengen voor vergroting van de liquiditeit en vermindering van de kosten voor pensioenfondsen. Ook wordt nagegaan welke structurele veranderingen op til zijn als gevolg van meer beleggingen door pensioenfondsen. 13 32 Het aanbod van staatsobligaties zal naar alle waarschijnlijkheid bij de groei in financiële activa van de pensioenfondsen achterblijven. Andere beleggingsinstrumenten omvatten voornamelijk aandelen en obligaties van bedrijven. Deze zullen in de toekomst naar verwachting een grotere rol gaan spelen op de Europese kapitaalmarkt. Op de Amerikaanse markt is de mate van kapitalisatie in verhouding tot het BBP veel groter (VS: 68%; EU: 32%) (zie tabel VIII) en de geleidelijke is met succes door kapitaalmarkten opgenomen voor adequate pensioenvoorzieningen. toename van activa van pensioenfondsen Omdat pensioenfondsen in de EU nieuwe beleggingsmarkten zullen moeten vinden, kunnen aandelen van de particuliere sector voor veel pensioenfondsen geleidelijk tot een van de mogelijkheden behoren. De privatisering van staatsondernemingen zal echter waarschijnlijk een relatief klein deel van de totale markt vertegenwoordigen, Daarnaast zouden de EASDAQ en effectenbeurzen voor aandelen van kleine ondernemingen in een aantal lidstaten een aanvulling kunnen vormen op de traditionele emissies van aandelen ten behoeve van beleggingen door pensioen- en levensverzekeringsfondsen. Door firma's in de EU zouden andere, nieuwe aandelen kunnen worden uitgegeven om de traditionele bronnen van bedrij fsfinanciering in Europa enigszins te vervangen. Een ander terrein dat in de EU - onder de juiste omstandigheden als alternatief voor aandelen - ontwikkeld kan worden, is de markt voor obligaties van bedrijven. Deze markt is in de EU onderontwikkeld vergeleken met de VS, waar deze markt meer dan zeven maal zo groot is. Als de ervaringen uit de VS ook van toepassing zijn op de EU, dan zal de markt voor obligaties van bedrijven naar verwachting flink in omvang toe nemen. Kapitaalmarkten zullen zich aanpassen om deze fondsen op te nemen. Een deel van dit kapitaal zou buiten de EU kunnen terechtkomen, ofschoon een normaal beheer van de activa ertoe zal leiden dat de meeste fondsen binnen de EU zullen blijven. 1 Als de kapitaalmarkten in de lidstaten echter onafhankelijk van elkaar blijven opereren, zullen ze minder liquide zijn en minder in staat zijn om deze fondsen met succes op te nemen. Belemmeringen ten aanzien van kapitaalstromen die objectief gezien niet op prudentiële gronden zijn gebaseerd, zullen dan ook de doeltreffendheid van dit proces verminderen. De Richtlijn inzake beleggingsdiensten heeft reeds veel van de belemmeringen ten aanzien van het functioneren van de kapitaalmarkten in de EU weggenomen. Daarnaast zal fase 3 van de Economische en Monetaire Unie tot dit proces bijdragen door voor beleggers in effecten die in de valuta van de deelnemende lidstaten luiden, de wisselkoersrisico's weg te nemen. Een gemeenschappelijke munteenheid zal ook andere hindernissen, zoals transactiekosten en vertragingen in de uitvoering van investeringsbeslissingen, voor een deel wegnemen, en zou ook moeten leiden tot meer beleggingsactiviteit. In hoofdstuk III wordt nagegaan welke andere door de lidstaten gehanteerde prudentiële regels het vrije verkeer van kapitaal belemmeren en of deze regels objectief gezien gerechtvaardigd zijn. 33 14 34 Concurrentie tussen financiële instellingen en tussen financiële centra in de EU, in combinatie met de toename van voor belegging beschikbare financiële activa, zullen leiden tot verbeteringen in de EU-kapitaalmarkt via vermindering van de kosten en vergroting van de liquiditeit. Dit effect zal worden versterkt door de EMU, die mogelijkheden biedt voor de verdere ontwikkeling van een EU-kapitaalmarkt. Vraag: De Commissie is geïnteresseerd in ideeën over de analyse in dit hoofdstuk. 15 Hoofdstuk III PASSENDE PRUDENTIËLE REGELS VOOR EEN INTERNE MARKT A. 35 Toezicht op pensioen- en levensverzekeringsfondsen en op fondsbestuurders Het spreekt voor zich dat pensioen- en levensverzekeringsfondsen en de bestuurders van die fondsen onderworpen moeten zijn aan bedrijfseconomisch toezicht. Consumenten (d. w. z. toekomstige pensioengerechtigden) moeten worden beschermd op een terrein waar ze weinig inzicht in hebben. Toezicht moet ervoor zorgen dat fondsbestuurders hun vertrouwensfunctie naar behoren uitoefenen. De regelgeving ten aanzien van pensioenfondsen varieert sterk per lidstaat. In sommige landen gelden specifieke regels voor pensioenfondsen; in andere landen vallen pensioenfondsen onder dezelfde regelgeving als levensverzekeringsmaatschappijen. Dat betekent dat voor pensioenfondsen dezelfde solvabiliteitseisen, regels ten aanzien van technische voorzieningen, beleggingsrestricties en andere voorzieningen gelden als voor levensverzekeringsmaatschappijen. 36 Terwijl de regelgeving van land tot land verschilt, zijn er gemeenschappelijke kenmer ken wat de aanpak betreft. • • • • De eis dat pensioenfondsen door een bevoegde instantie moeten worden erkend of goedgekeurd. Erkenning of goedkeuring zou afhankelijk kunnen zijn van het voldoen aan bepaalde criteria, zoals de geschiktheid van bestuurders van pensioenfondsen en bewaarders/depositarissen/trustees van de activa van de fondsen; de rechtsvorm van het fonds. De eis van bedrijfseconomisch toezicht op het fonds, inclusief regels voor regelmatige de toezichthoudende instantie. interventiebevoegdheden verslaglegging van en Minimale prudentiële regels voor het beleggen van de bijdragen van de deelnemers, met name de eis dat deze prudent worden geïnvesteerd. Vraag: Zijn belanghebbenden het ermee eens dat deze punten een geschikte basis voor regelgeving vormen? B. Het effect van overregulering van beleggingen van tweede-pijler-pensioenfondsen 37. Er bestaat geen specifieke EU-harmonisatieregelgeving voor de investering van de activa van pensioenfondsen, behalve het principe en de algemene regels inzake het vrije verkeer van kapitaal. Deze zijn bedoeld om alle beleggers, inclusief pensioenvoorzieningen, de vrijheid te garanderen dat ze kunnen beleggen waar ze maar willen in de EU. Het Verdrag staat toe dat er beleggingsrestricties worden opgelegd indien die op prudentiële gronden te rechtvaardigen zijn. De lidstaten mogen 22 16 38. 39. deze uitzondering op het vrije verkeer niet gebruiken voor discriminatie van buitenlandse activa, noch voor verkapte, niet-prudentiële restricties die eigenlijk om andere redenen worden ingevoerd. Verder verbiedt het Verdrag23 iedere 'bevoorrechte instellingen, toegang' van centrale, regionale of lokale overheden tot financiële inclusief pensioenfondsen, via het stellen van minimumbeleggingseisen, tenzij dat op prudentiële gronden gebeurt. De Commissie is bezig actie te ondernemen tegen lidstaten die buitenlandse activa om niet-prudentiële redenen benadelen. Veel lidstaten kennen beperkende regels die over het algemeen bepalen welk maximumpercentage van een fonds in bepaalde activa of bepaalde valuta's mag worden belegd (zie tabel IX). Duitsland is een voorbeeld van een dergelijke benadering. Het bepaalt de volgende maxima: 30% aandelen, waarvan maximaal 6% niet-EU-aandelen mag zijn, 25% EU-vastgoed, 6% niet-EU-obligaties, 20% totale buitenlandse activa en maximaal 10% in eigen bijdragende onderneming(en). Pensioenfondsen in lidstaten met dergelijke kwantitatieve bepalingen zijn geneigd om een groot deel van hun activa in staatsobligaties te beleggen. De regels van de lidstaten ten aanzien van passend toezicht kunnen tot gevolg hebben interne markt en de bijbehorende beleggingsvoordelen erdoor worden dat de gehinderd. De Commissie is van oordeel dat deze regels in veel gevallen verder gaan dan wat objectief gezien noodzakelijk is om een adequaat prudentieel toezicht in stand te houden. Er zijn andere prudentiële regels en technieken die met een interne markt verenigbaar zijn en eveneens zorgen voor prudentiële zekerheid. Met name toezichtregels van de lidstaten met betrekking tot beleggingsportefeuilles kunnen het effect hebben dat ze pensioen- en levensverzekeringsfondsen dwingen een groot deel van hun activa in binnenlandse staatsobligaties te beleggen. Desondanks heeft het huidige beleggingspatroon van de pensioenfondsen in werkelijkheid nog niet eens de wettelijk vastgestelde grenzen bereikt. In Duitsland bijvoorbeeld beleggen de pensioenfondsen slechts 6% in buitenlandse activa (maximaal toegestaan 20%) en 11% in aandelen (maximaal toegestaan 30%)". in diverse lidstaten Vraag: De Commissie zou graag willen weten in hoeverre kwantitatieve restricties de beleggingsstrategie van pensioenfondsen werkelijk beperken, met name in de lidstaten waar het maximaal toegestane percentage aandelen niet wordt gerealiseerd. Zullen deze restricties meer invloed op het beleggingsbeleid krijgen als, volgens de voorspellingen, de hoeveelheid voor belegging beschikbare fondsen in de toekomst aanzienlijk toeneemt en de mogelijkheden voor belegging in staatsobligaties worden beperkt door te weinig aanbod? 40. In het verleden heeft de Commissie twee maal een specifieke interpretatie van de regels in het Verdrag ten aanzien van pensioenfondsen voorgesteld: eerst in een , die werd ingetrokken omdat de door de lidstaten voorgestelde ontwerp-richtlijn restricties op pensioenfondsen eerder gerechtvaardigd dan amendementen de , die onlangs door het geliberaliseerd zouden hebben; later in een mededeling Europese Hof van Justitie nietig werd verklaard op grond van het feit dat de Commissie nieuwe bindende verplichtingen aan de lidstaten zou willen opleggen. 17 De Commissie is van mening dat de doelstellingen van de ingetrokken Richtlijn en de mededeling nog steeds in een bredere context moeten worden nagestreefd; in feite des te meer vanwege het toenemend bewustzijn van de noodzaak van hervorming van pensioensystemen met het oog op hun duurzaamheid. Deze beleidsdoelstellingen kunnen als volgt worden samengevat: de vrijheid voor fondsbestuurders met een vergunning op grond van de Richtlijn inzake kredietinstellingen of de Derde Levensverzekeringsrichtlijn om hun diensten in de gehele EU aan te bieden; inzake beleggingsdiensten, de Tweede Richtlijn de vrijheid om de activa van pensioenfondsen te beleggen op grond van het voorzichtigheidsprincipe; diversificatie van activa, inclusief spreiding naar activa die zijn uitgedrukt in andere valuta dan waarin de passiva van de instelling zijn gesteld; het opheffen van alle eisen aan pensioenfondsen om in bepaalde categorieën activa te beleggen of juist niet te beleggen, of om hun activa in een bepaalde lidstaat te lokaliseren, anders dan op gerechtvaardigde prudentiële gronden. Eventuele restricties die op prudentiële gronden worden opgelegd, dienen in verhouding te staan tot de doelen die hiermee wettelijk kunnen worden beoogd. 41 Verwacht wordt niet dat het opheffen van deze beperkingen alle sluizen naar een andere stijl van fondsmanagement zou openzetten. Fondsbestuurders zouden de tijd nemen zich aan een nieuwe investeringsstrategie aan te passen; bovendien zijn er aanwijzingen dat er een voorkeur bestaat voor het eigen land alsmede voor het normale prudentiële beleid om het grootste deel van de financiële activa te behouden in dezelfde valuta als de passiva. Ondanks de afwezigheid van beperkingen op beleggingen in buitenlandse aandelen, bedraagt het percentage van zulke beleggingen in de lidstaten met het meest liberale beleggingsregime niet meer dan ongeveer 25%- 30%. Nog een punt in deze context is dat fondsbestuurders momenteel meestal niet eens gebruik maken van de beleggingsvrijheid die ze hebben. Een stormloop op aandelen lijkt dus niet erg waarschijnlijk. Vraag: Zijn belanghebbenden het ermee eens dat de benadering van EU-regels inzake toezicht zoals hierboven beschreven, een adequate prudentiële zekerheid kan geven en tegelijkertijd het voordeel van meer rendement binnen het kader van een daadwerkelijke interne markt voor pensioenfondsen kan bieden? C. Regels voor beleggingen van derde-pijler-levensverzekeringen 42. de van bepalingen In tegenstelling tot tweede-pijler-regelingen, waarvoor geen specifieke EU-harmonisa- tie geldt, zijn de regels voor derde-pijler-levensverzekeringen geharmoniseerd op grond een levensverzekeringsmaatschappij in één bepaalde lidstaat eenmaal een vergunning heeft en toezicht geniet, dan heeft zij in feite een paspoort voor heel Europa en kan zij haar producten ook in andere lidstaten verkopen. Er is een geëffend speelveld voor concurrentie tussen verzekeringsmaatschappijen uit verschillende lidstaten, terwijl de consumenten worden beschermd. interne markt. Als voor de 43. De betrokken EU-regels voor beleggingen door levensverzekeringsmaatschappijen zijn weergegeven in tabel X. Speciaal van belang zijn de volgende: - de beleggingen dienen gebaseerd te zijn op het voorzichtigheidsprincipe; - lidstaten mogen niet van verzekeringsmaatschappijen verlangen dat ze in bepaalde categorieën activa beleggen, en - lidstaten mogen een verzekeringsmaatschappij niet verplichten om meer dan 80% van haar activa te beleggen in dezelfde valuta als waarin haar verplichtingen luiden. Een beperkt aantal lidstaten hebben een flexibele benadering van toezicht. In deze lidstaten hebben verzekeringsmaatschappijen een groot percentage aandelen, inclusief buitenlandse, in hun portefeuille. De meeste lidstaten gaan echter uit van een kwantitatieve benadering van toezicht, een benadering die ook wordt gevolgd ten aanzien van tweede-pijler-pensioenfondsen (zie tabel XI). In feite zijn de meeste activa van verzekeringsmaatschappijen in die lidstaten in binnenlandse vastrentende waarden belegd (Duitsland 75%, Spanje 55%, Frankrijk 68% en Italië 70%), ondanks de ruimte die de regels bieden om in grotere mate in aandelen en buitenlandse activa (bijvoorbeeld aandelen of obligaties) te beleggen. Vraag: De Commissie wil graag weten in hoeverre levensverzekeringsfondsen in de lidstaten die kwantitatieve beperkingen stellen, door de nationale regels in hun beleggingsstrategie in feite worden beperkt of in de toekomst waarschijnlijk zullen worden beperkt. Ook wordt gevraagd of de kwantitatieve grenzen die door de lidstaten worden opgelegd, wijziging behoeven overeenkomstig hetgeen in paragraaf B wordt gesteld met betrekking tot tweede-pijler-regelingen. D. Moeten voor tweede- en derde-pijler-regelingen dezelfde EU-regels gelden? 44. In dit Groenboek is ingegaan op de prudentiële regels met betrekking tot de beleggingen van pensioen- en levensverzekeringsfondsen (d. w. z. de actiefzijde van de balans). De vraag rijst nu of pensioenfondsen ook ten aanzien van de passiefzijde van de balans aan dezelfde regels onderworpen moeten zijn als levensverzekeringen - met name of het nodig is om de technische voorzieningen en de solvabiliteitsmarge van 4% eigen middelen te harmoniseren. Dit geldt met name wanneer er sprake is van directe concurrentie, met name wanneer werkgevers levensverzekeringsmaatschappijen gebruiken om werkgebonden pensioenen (tweede pijler) aan te bieden in de vorm van collectieve regelingen, die onderworpen zijn aan de geharmoniseerde regels voor derde-pijler-regelingen (zie tabel XII). 33 Wat dit laatste betreft, is de organisatie van Europese verzekeraars (Comité Européen des Assurances - CE A) van mening dat voor alle tweede-pijler-regelingen dezelfde prudentiële regels zouden moeten gelden, ongeacht of ze worden beheerd of bestuurd door een pensioenfonds of een levensverzekeraar. De Commissie gaat uit van de volgende vier opties: 19 Optie I: de regels die nu voor collectieve levensverzekeringen gelden, toepassen op de fondsen van tweede-pijler-regelingen; Optie II: de bestaande regels ten aanzien van de solvabiliteitsmarge voor collectieve levensverzekeringen aanpassen aan het kader dat nu geldt voor de tweede pijler; Optie III: nieuwe gemeenschappelijke EU-normen vaststellen voor zowel tweede-pijler-regelingen als collectieve levensverzekeringen. De Commissie ziet concrete suggesties met belangstelling tegemoet; Optie IV: de bestaande verschillen aanvaarden omdat ze in werkelijkheid niet tot significante concurrentievervalsing leiden. Vraag: Alvorens een besluit te nemen zou de Commissie graag hierover de meningen van belanghebbenden vernemen. E. Fondsbestuurders 45. 46. Op basis van het Verdrag en op basis van geharmoniseerde criteria34 mogen bestuurders van erkende fondsen ook nu al in de hele EU beleggingsdiensten aanbieden. Ook op het gebied van het beheer van pensioenfondsen mogen zij hun diensten in het buitenland aanbieden. Beperkingen van deze vrijheid kunnen een belemmering vormen voor een hoger rendement op beleggingen, en zouden zelfs in tegenspraak kunnen zijn met in het Verdrag bepaalde vrijheden ten aanzien van het aanbieden van diensten op het gebied van beleggingsbeheer in de interne markt. Efficiënt beheer van een pensioenportefeuille impliceert een goed gediversifieerde beleggingsstrategie, waarvoor extern specialistisch advies nodig kan zijn. Pensioeninstellingen moeten het advies en de beheersdiensten kunnen inroepen van de meest geschikte instantie, eventueel uit een andere lidstaat. Een fondsbestuurder uit een andere lidstaat kan beter op de hoogte zijn van niet-binnenlandse beleggingsmogelijkheden, zowel binnen als buiten de EU. Er mogen voor een pensioeninstelling geen belemmeringen zijn om van dergelijke diensten gebruik te maken. De Commissie is ook van mening dat meer concurrentie tot lagere beheerskosten of efficiënter beheer van deze fondsen zou kunnen leiden. Een kostenbesparing of efficiëntieverhoging van zelfs maar één procentpunt per jaar betekent een enorme besparing in de loop van een heel beroepsleven. Vraag: De Commissie is geïnteresseerd in ideeën hierover, en wil ook graag weten of er momenteel belemmeringen bestaan die feitelijke barrières vormen voor het aanbieden van diensten door pensioenfondsbestuurders buiten hun eigen land. 20 F. Hoe verder 47. de regels In dit Groenboek is aangegeven dat veranderingen eventueel wenselijk zijn ten aanzien en van levensverzekeringsfondsen. Indien tot deze veranderingen wordt besloten, rijst de vraag hoe deze zo efficiënt mogelijk tot stand gebracht kunnen worden. Er zijn diverse mogelijkheden. bedrijfseconomisch pensioen- toezicht voor op Optie 1. Vertrouwen op de invoering van de euro. Hierdoor zouden valutacongruentieregels in de deelnemende lidstaten minder effect hebben. Alle activa in de deelnemende lidstaten zouden automatisch in een congruente valuta luiden. Een dergelijke aanpak zou geen extra activiteiten op het gebied van wetgeving of tenuitvoerlegging van de kant van de Commissie vergen. Deze aanpak zou echter geen einde maken aan het probleem van onterechte kwantitatieve regels die beleggingen in bepaalde soorten activa (bijv. aandelen) belemmeren en beleggers daarmee in feite dwingen om (staats)obligaties te kopen. Ook zou dit geen oplossing betekenen voor het probleem van fondsen in lidstaten die niet aan de euro meedoen en waar ofwel congruentieregels ofwel kwantitatieve beperkingen gelden. Deze aanpak zou echter kunnen worden gecombineerd met de tweede optie. Tegelijk met de invoering van de euro kunnen lidstaten eenzijdig hun regelgevingen wijzigen ter vereenvoudiging van een efficiënter beheer van de pensioenfondsen. Dergelijke wijzigingen zijn een zaak van de lidstaten en zijn afhankelijk van hun opvatting over wat zij voor hun eigen situatie geschikt achten. De bestaande vrijheden van het Verdrag toepassen. Deze optie zou Optie 2. simpelweg berusten op de verplichtingen die uit de Verdragsvrijheden voortvloeien met betrekking tot het vrije verkeer van kapitaal en diensten. De Commissie zou richtsnoeren kunnen uitbrengen betreffende haar interpretatie van deze fundamentele vrijheden ten aanzien van het beleggen van pensioen- en levensverzekeringsfondsen en het aanbieden van diensten door fondsbestuurders. Vervolgens zou de Commissie zowel de algemene regels als de beslissingen in individuele zaken van iedere lidstaat onderzoeken, om na te gaan of deze op prudentiële gronden gerechtvaardigd waren. Daar waar de regels of beslissingen niet gerechtvaardigd zouden zijn, zou de Commissie genoodzaakt zijn om inbreukprocedures te beginnen op grond van het Verdrag. Dan zou zich jurisprudentie ontwikkelen, waardoor duidelijk zou worden hoe de regels van het Verdrag in de praktijk worden geïnterpreteerd. Een dergelijke aanpak heeft echter een aantal nadelen: het zou enige tijd duren voordat de praktische toepassing van de fundamentele wettelijke principes duidelijk zou worden; er zou juridische onzekerheid kunnen ontstaan. Dit geldt met name omdat de jurisprudentie overduidelijke onregelmatigheden met gemak zou kunnen vaststellen, maar meer moeite zou hebben met marginale gevallen waar de grens tussen gerechtvaardigde en niet gerechtvaardigde prudentiële beperkingen niet zonder meer te trekken is; 21 het risico bestaat dat interpretatie op grond van jurisprudentie, die berust op procedures van elkaar bestrijdende partijen in afzonderlijke zaken, rigide zou worden en misschien te weinig ruimte zou bieden voor voldoende verandering en flexibiliteit op het zich snel ontwikkelende, technische terrein van financieel toezicht. Optie 3. Een richtlijn vaststellen. Nog een benadering is harmonisatie via een richtlijn waarin basisprincipes worden vastgelegd. Dit zou het mogelijk maken om de interpretatie van de Verdragsbepalingen op dit technisch-financiële gebied in samenwerking met alle partners uit te werken. Een richtlijn zou kunnen voorzien in mechanismen voor samenwerking tussen de Commissie en nationale toezichthoudende instanties ten aanzien van de interpretatie - en bijwerking naargelang de veranderende fundamentele omstandigheden Verdrags vrij heden en levensverzekeringsfondsen. Het publiceren van een advies, als uitvloeisel van die samenwerking, over de interpretatie en toepassing van de Richtlijnen zou tot doorzichtigheid en zekerheid kunnen leiden. Deze aanpak is echter reeds, zonder succes, geprobeerd. Het is duidelijk hoe moeilijk het is om tussen de lidstaten op dit gebied consensus te bereiken over communautaire wetgeving. Mogelijk zal de toenemende belangstelling voor de rol van aanvullende regelingen op basis van kapitaaldekking tot meer consensus leiden. - van de praktische betreft toepassing van de toezicht het voor wat pensioen- op Vraag: De Commissie is geïnteresseerd in de meningen van belanghebbenden. 22 Hoofdstuk IV BEVORDERING VAN HET VRIJE VERKEER VAN WERKNEMERS A. Algemene overwegingen 48. Op grond van artikel 51 van het EU-Verdrag moet er communautaire wetgeving komen om alle belemmeringen op het terrein van de sociale zekerheid die een werkelijk vrij verkeer van werknemers in de weg staan, op te heffen. Op basis van dit artikel ' is er reeds communautaire wetgeving tot stand gekomen (Verordeningen voor grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers op het gebied van wettelijke pensioenen zijn weggenomen. Deze wetgeving geldt echter niet voor aanvullende pensioenregelingen. 574/72 ), waardoor hindernissen 1408/71 de en Steeds meer geschoolde en hoog opgeleide mensen maken gebruik van hun recht om in een andere lidstaat te gaan wonen of werken. Voor deze categorie mensen dragen aanvullende pensioenregelingen aanzienlijk bij tot hun sociale bescherming. B. Belemmeringen voor het vrije verkeer van personen op het gebied van aanvullende pensioenen 49. In haar mededeling van juli 1991 bracht de Commissie op communautair niveau een discussie op gang over de rol van aanvullende pensioenregelingen en hun effect op het vrije verkeer van personen. 38 Als vervolg op deze mededeling hebben de diensten van de Commissie, samen met vertegenwoordigers van de lidstaten, sociale partners en pensioenfondsen, bij diverse gelegenheden onderzocht hoe belemmeringen van de grensoverschrijdende mobiliteit van werknemers en zelfstandigen in de Europese Unie op het gebied van aanvullende pensioenen kunnen worden opgeheven. Gezien het specifieke karakter van veel aanvullende pensioenvoorzieningen en, op nationaal niveau, de uitzonderlijke diversiteit ervan qua herkomst, dekking, hoogte en juridische en technische vorm, lijkt het bestaande coördinatiesysteem voor wettelijke regelingen niet het geëigende instrument te zijn om deze problemen aan te pakken. Een meer flexibele benadering is vereist. 50. In februari 1996 besloot de Commissie om een door mevrouw Simone Veil voorgezeten Groep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen te vragen advies uit te brengen over onder meer maatregelen om de belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers, die zich bij aanvullende pensioenen voordoen, weg te nemen. 23 Deze werkgroep presenteerde haar rapport in november 1996. De conclusie was dat er op communautair niveau behoefte is aan wetgeving maar dat deze zich, althans voorlopig, dient te beperken tot een drieledige benadering met de volgende elementen: a) Behoud van opgebouwde aanspraken voor deelnemers die hun actieve deelname aan een aanvullende pensioenregeling beëindigen omdat ze naar een andere lidstaat vertrekken; hun aanspraken moeten in ieder geval in dezelfde mate behouden blijven als die van deelnemers die hun deelname aan de regeling beëindigen maar in de betrokken lidstaat blijven. Dit specifieke punt berust op een fundamenteel beginsel in het communautaire recht, namelijk dat van "gelijke behandeling". Dat betekent dat een werknemer die uit een aanvullende pensioenregeling stapt omdat hij/zij voor een andere werkgever in een andere lidstaat gaat werken, niet de aanspraken mag verliezen die hij/zij in het kader van de eerste regeling reeds heeft opgebouwd en zou hebben behouden als hij/zij binnen dezelfde lidstaat van werkgever veranderd zou zijn. b) Grensoverschrijdend betalingsverkeer: de lidstaten dienen te zorgen voor de toepassing van een ander fundamenteel beginsel uit het Verdrag (vrij kapitaal- en betalingsverkeer) door maatregelen te treffen waardoor alle uitkeringen die in het kader van aanvullende re gelingen verschuldigd zijn, in andere lidstaten kunnen worden uitbetaald. c) Maatregelen waardoor werknemers die door hun werkgever tijdelijk naar een andere lidstaat worden gedetacheerd, aangesloten kunnen blijven bij de aanvullende pensioenregeling in het land waar ze oorspronkelijk werkzaam waren. Hiertoe dienen alle belemmeringen voor deelname vanuit een andere lidstaat te worden opgeheven. Als eerste stap op weg naar het wegnemen van de belemmeringen voor vrij verkeer die zich op het gebied van aanvullende pensioenen voordoen, is de Commissie voornemens op zeer korte termijn een voorstel voor een richtlijn uit te brengen met betrekking tot de aspecten die in het verslag van de Groep op hoog niveau worden benadrukt. Dit is al aangekondigd in de mededeling van de Commissie inzake verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie. 51. De Commissie overweegt ook of het nuttig is om een Communautair Pensioenforum op te zetten, zoals voorgesteld door de Groep op hoog niveau. Dit Forum zou moeten bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten, de sociale partners en pensioenfondsen. Het zou tot doel hebben om na te gaan hoe de speciale mobiliteitshindernissen in de context van beroepspensioenen opgelost kunnen worden. Door de verschillende belangengroeperingen bijeen te brengen, zou het Forum bijvoorbeeld kunnen helpen om oplossingen te vinden voor het probleem dat pensioenregelingen door de lidstaten onderling niet erkend worden. Over het algemeen zou de taak van dit Forum zijn om de Commissie te adviseren over de beste manier om de resterende hindernissen ten aanzien van het vrije verkeer te overwinnen. 24 52. Zoals hierboven al aangegeven, blijven er echter, naast de belemmeringen waarop het voorstel voor een richtlijn betrekking heeft, diverse problemen bestaan ten aanzien van het vrije verkeer van werknemers. Deze kunnen als volgt worden samengevat: • bezwarende voorwaarden om voor aanvullende pensioenaanspraken in aanmerking te kunnen komen, inclusief lange opbouwperiodes; problemen met de overdraagbaarheid van opgebouwde pensioenaanspraken van de ene lidstaat naar de andere; • • fiscale problemen in verband met het opbouwen van pensioenaanspraken in meerdere • lidstaten; het specifieke nadeel dat optreedt wanneer een niet-gedetacheerde werknemer van pensioenregeling wisselt omdat hij/zij tijdelijk gaat werken in een andere lidstaat dan waar hij/zij tot dan toe pensioenaanspraken heeft opgebouwd. 53. Voorwaarden voor het opbouwen van aanspraken Pensioenaanspraken worden vaak pas van kracht na een aantal dienstjaren bij een bepaald bedrijf (volgens de Duitse wet tien jaar) en soms pas op het moment van pensionering. Iedere verandering van baan voordat men aanspraken heeft opgebouwd, betekent dus dat er over die dienstjaren geen pensioen zal worden uitbetaald. Er zijn echter ook pensioenregelingen die alle werknemers (bijv. de bouwnijverheid) dekken. In dat geval wordt verandering van baan binnen dezelfde bedrijfstak en binnen een bepaald land niet met verlies van pensioenrechten bestraft. Grensoverschrijdende baanwisselaars krijgen echter wel met een nieuwe pensioenregeling te maken. Dit kan daarom als een belemmering voor de grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit worden beschouwd. in een bepaalde bedrijfstak 54. De reden hiervoor is het negatieve effect van lange opbouwperiodes op het vrije verkeer van werknemers, hetzij omdat werknemers niet graag bij hun oorspronkelijke werkgever weggaan uit angst om hun reeds opgebouwde aanspraken te verliezen, hetzij omdat ze niet graag in een andere lidstaat gaan werken waar lange opbouwperiodes gelden en het dus te lang duurt voordat ze recht krijgen op een pensioen. Zo zou bijvoorbeeld een Italiaan of een Spanjaard die in Duitsland gaat werken, 10 jaar bij dezelfde werkgever moeten blijven om in-dat land voor een beroepspensioenregeling in aanmerking te komen. 55. Problemen met de overdraagbaarheid van opgebouwde pensioenaanspraken van de ene lidstaat naar de andere, inclusief het ontbreken van goedgekeurde mechanismen voor het erkennen van pensioenfondsen. Ten aanzien van overdraagbaarheid bestaan er momenteel hindernissen voor het overdragen van opgebouwde aanspraken naar een regeling in een andere lidstaat dan waar ze zijn opgebouwd. Hierbij kan het gaan om wettelijke voorschriften of om eigen regels van de betrokken pensioenvoorziening. 25 Als mensen uit dienst treden nadat ze pensioenaanspraken hebben opgebouwd, zullen ze moeten besluiten wat ze met die aanspraken willen doen. Er zijn twee mogelijkheden: de aanspraken kunnen behouden blijven in de pensioenregeling waarin ze zijn opgebouwd, en wanneer betrokkene met pensioen gaat krijgt hij/zij een pensioen op grond van deze regeling. Het alternatief, voorzover de aard van de regeling dat toestaat, is dat een kapitaalwaarde wordt uitbetaald die met de opgebouwde rechten overeenkomt. Dit kapitaal kan dan worden gebruikt om bij een verzekeringsmaatschappij een uitgestelde lijfrente te kopen of kan in een nieuwe pensioenregeling worden gestort, uiteraard op voorwaarde dat de nieuwe regeling daarmee akkoord gaat. 56. Kapitaaloverdracht lijkt een voor de hand liggende oplossing in het geval van pensioen regelingen op basis van kapitaaldekking, maar is niet gebruikelijk bij regelingen op grond van boekhoudkundige reserves of omslagregelingen, die allebei geen financiële activa opzij zetten om hun pensioentoezeggingen gestand te kunnen doen. Veel baanwisselaars in hun vorige hebben daarom maar één optie, namelijk om hun aanspraken pensioenregeling te behouden. In beide gevallen - overdracht of instandhouding - worden toekomstige salarisverhogingen meestal niet in aanmerking genomen, wat bij een ononderbroken dienstverband bij dezelfde werkgever wel het geval zou zijn. Vaak worden zelfs verwachte prijs- of gemiddelde inkomensverhogingen niet in aanmerking genomen bij de berekening van de over te dragen waarde. Zodoende krijgen mensen die uit een bepaalde regeling stappen, veelal niet hun rechtmatige aandeel uit een pensioenfonds. Benadeling van baanwisselaars bij de berekening van overdrachtswaarden en onvolledige voortzetting van "slapende" rechten vormen ernstige belemmeringen voor de arbeids mobiliteit. 57. Fiscale problemen in verband met het opbouwen van pensioenaanspraken in meerdere lidstaten Hoewel de directe belastingen grotendeels onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, moeten de lidstaten hun bevoegdheden niettemin uitoefenen in overeenstemming met de communautaire wetgeving. In dit verband dient opgemerkt te worden dat artikel 48 niet alleen impliceert dat er geen discriminatie mag plaatsvinden op grond van nationaliteit, maar ook dat nationale maatregelen die de uitoefening van de in Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door gemeenschapsonderdanen kunnen belemmeren of minder In hoofdstuk VI wordt meer in aantrekkelijk kunnen maken, moeten worden opgeheven. het algemeen op fiscale aspecten ingegaan. Werknemers die hun recht op vrij verkeer binnen de interne markt wensen uit te oefenen, kunnen fiscale obstakels tegenkomen wanneer zij trachten (waar dit mogelijk is) opgebouwde uitkeringen van een kapitaaldekkingsregeling in het eigen land over te dragen naar een regeling in het gastland. Het kan zijn dat de overdracht van de regeling in eigen land naar die in het gastland belastbaar is; dit kan tot fiscale benadeling leiden wanneer het gastland geen belastingvermindering toepast op de overdracht, maar over de uitkeringen uiteindelijk wel inkomstenbelasting moet worden betaald. Hieruit blijkt de ongunstige positie waarin werknemers die hun recht van vrij verkeer uitoefenen terecht kunnen komen ten opzichte van degenen die opgebouwde uitkeringen binnen een lidstaat overdragen. 26 58. Het specifieke nadeel dat zich voordoet wanneer werknemers van pensioenregeling wisselen omdat zij voor korte tijd gaan werken in een andere lidstaat dan waar zy tot dan toe pensioenaanspraken hebben opgebouwd. Er zijn twee situaties te onderscheiden: • Werknemers die door hun werkgever naar een ander land worden gedetacheerd binnen hetzelfde of een geassocieerd bedrijf: deze situatie zal worden geregeld in het eerder genoemde voorstel voor een richtlijn. • Alle andere werknemers die voor een beperkte periode in een andere lidstaat gaan werken. Deze werknemers worden evenzeer als gedetacheerde werknemers benadeeld door het wisselen van pensioenregeling. Dit werkt ontmoedigend op het grens overschrijdende vrije verkeer van arbeidskrachten tussen de lidstaten. C. Mogelijke benaderingen 59. Een van de vragen die is gesteld, is of het haalbaar zou zijn om alleen iets te doen aan de obstakels ten aanzien van verplichte regelingen, en dus niet van vrijwillige regelingen. Het punt is dat een regelgevend initiatief met betrekking tot vrijwillige regelingen ontmoedigend zou werken voor werkgevers die dergelijke regelingen anders wel zouden willen opzetten. Het lijkt echter moeilijk om verschillende benaderingen te hanteren voor stelsels die, althans voorzover het de werknemer betreft, hetzelfde doel hebben: namelijk aanvulling van zijn of haar pensioenvoorziening. Het uitsluiten van vrijwillige voorzieningen zou, afhankelijk van de betrokken lidstaat, zeer verschillende effecten hebben. 60. Uit het gevoerde overleg blijkt dat zich met name een probleem voordoet bij voorstellen voor communautaire wetgeving om de lengte van opbouwperiodes te beperken. Lange opbouwperiodes vormen echter belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers, wat hun voordelen op andere gebieden ook mogen zijn; het is dan ook noodzakelijk om na te gaan hoe dit probleem kan worden opgelost. Een mogelijkheid zou zijn via wetgeving op communautair niveau, waarbij opbouwperiodes aan een bepaald maximum aantal jaren zouden worden gebonden. Ook zou kunnen worden gespecificeerd dat geen enkele lidstaat de duur van bestaande opbouwperiodes mag verlengen. Nog een optie zou kunnen zijn dat de Gemeenschap geen enkel wetgevingsvoorstel op dit gebied zou doen, maar zich in plaats daarvan zou beperken tot het stimuleren van het debat tussen de sociale partners op Europees niveau. 61. Ten aanzien van de kwestie van overdraagbaarheid is tot dusverre met de lidstaten en de sociale partners gesproken over de eventuele eis dat overdraagbaarheid moet worden toegestaan waar de aard van de regeling dat toelaat (vooral kapitaaldekkingsregelingen). In andere gevallen zou behoud van opgebouwde aanspraken de enige mogelijkheid zijn. Ook zou kunnen worden geëist dat het over te dragen bedrag aan een behoorlijke actuariële waardering wordt onderworpen, zowel door de overdragende als door de overnemende regeling. 27 Voor het oplossen van technische problemen met betrekking tot de overdraagbaarheid van pensioenaanspraken, zoals het uitsluitend overdragen van aanspraken aan erkende aan vullende pensioenregelingen of het vaststellen van actuariële normen voor overdrachts waarden, zou het zinvol kunnen zijn om, zoals voorgesteld door de Groep op hoog niveau, een Communautair Pensioenforum in te stellen, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, de sociale partners en pensioenfondsen. 62. Om een einde te maken aan fiscale benadeling, zouden de lidstaten kunnen worden gestimuleerd om in hun bilaterale belastingverdragen specifieke bepalingen op te nemen inzake de fiscale behandeling van premies, overdrachtswaarden en uitkeringen. Hoewel het op die manier mogelijk zou zijn om de afzonderlijke overeenkomsten aan de specifieke kenmerken van de betrokken belastingstelsels aan te passen, zou het opnemen van specifieke bepalingen in alle bilaterale verdragen een langdurig en omslachtig proces zijn. Ook zou het minder doorzichtig zijn dan het hebben van gemeenschappelijke regels op communautair niveau, hoewel dergelijke regels moeilijk bespreekbaar zouden kunnen zijn. 63. Het eerder genoemde voorstel voor een richtlijn zal in principe maatregelen omvatten waardoor werknemers die door hun werkgever tijdelijk naar een andere lidstaat worden gedetacheerd, aangesloten kunnen blijven bij de aanvullende pensioenregeling in het land waar ze tot dan toe werkzaam waren. Deze mogelijkheid van grensoverschrijdende deelname zou kunnen worden uitgebreid naar alle werknemers die gedurende een beperkte periode in een andere lidstaat gaan werken. Dit zou een overeenkomst vereisen tussen de werkgever in de lidstaat van her komst, de werkgever in de gast-lidstaat, de werknemer, en, voorzover van toepassing, de betrokken aanvullende pensioenregeling. Vragen: 1. Zijn op communautair niveau maatregelen vereist om de genoemde hindernissen ten aanzien van het vrije verkeer van werknemers (b. v. andere hindernissen dan die welke in het aangekondigde voorstel voor een richtlijn zullen worden behandeld) op het ge bied van aanvullende pensioenen weg te nemen? 2. Zo ja, welke maatregelen zouden dan voor elk van de genoemde resterende hinder nissen het meest in aanmerking komen (wetgeving, overeenkomst tussen sociale part ners) ? 3. Zo niet, hoe kunnen de genoemde resterende hindernissen ten aanzien van het vrije verkeer van werknemers dan worden opgeheven? 4. Welke andere initiatieven dient de Commissie te nemen om de resterende hindernis sen ten aanzien van het vrije verkeer van werknemers weg te nemen? 28 Hoofdstuk V DE ROL VAN BELASTINGHEFFING TEN AANZIEN VAN AAN VULLENDE PENSIOENEN A. Algemene overwegingen 64. De belastingheffing ten aanzien van oudedagsvoorzieningen speelt met name een rol bij aanvullende regelingen op basis van kapitaaldekking, en de meeste - zo niet alle - lidstaten kennen de een of andere vorm van belastingvoordeel. De invulling van de pensioenregelingen en de keuze tussen verschillende modellen van belastingheffing zijn echter in wezen een zaak van de lidstaten. Iedere nationale regering moet bepalen welk belastingklimaat in de eigen omstandigheden het meest doeltreffend zal zijn, rekening houdend met de gevolgen die belastingvoordelen voor de schatkist hebben. De belastingregels die in de loop van vele jaren tot stand zijn gekomen, zijn uitermate gecompliceerd en specifiek voor iedere lidstaat. Ze omvatten gedetailleerde regels die ervoor moeten zorgen dat gemiste staatsinkomsten wegens het stimuleren van pensioensparen ook alleen voor dat doel worden gebruikt. 65. Deze verscheidenheid leidt tot een situatie waarin de belastingheffing een barrière kan vormen voor het vrije verkeer van personen en het vrij verstrekken van diensten. Belastingvoordeel geldt gewoonlijk voor regelingen die aan een aantal zeer nauwkeurig omschreven regels voldoen, en het is daarom zeer onwaarschijnlijk dat een regeling die in de ene lidstaat is erkend, ook aan de fiscale eisen van een andere lidstaat voldoet. Dit heeft in de praktijk een ontmoedigend effect op de deelname aan pensioenfondsen in andere lidstaten. 66. In dit kader is een punt van zorg voor de Commissie dat de specifieke belastingregels in overeenstemming moeten zijn met de fundamentele communautaire beginselen van het vrije verkeer van personen en het vrij verstrekken van diensten. Dit geldt zowel voor tweede- als voor derde-pijler-pensioenregelingen. Ten aanzien van derde-pijler regelingen voorziet de Derde Levensrichtlijn nu in het vrij verrichten van diensten in de EU, op basis van toezicht in de lidstaat van herkomst. Het opheffen van van toezichtgebonden verzekeringsmaatschappijen heeft echter duidelijk gemaakt welke belastingnadelen zich kunnen voordoen, met name met betrekking tot de fiscale aftrekbaarheid van levensverzekeringspremies. grensoverschrijdende activiteiten barrières voor 67. Discriminerende belastingregels ten opzichte van een verzekeringnemer met een polis bij een verzekeraar in een andere lidstaat staan haaks op het vrij verstrekken van diensten. In zijn beslissing in de zaak-Bachmann stelde het Europese Hof van Justitie echter dat dergelijke discriminerende bepalingen mogen worden gehandhaafd voorzover ze noodzakelijk zijn om de samenhang van het belastingstelsel in een lidstaat in stand te houden. In deze zaak ondersteunde het Hof een bepaling in de Belgische belastingwetgeving op grond waarvan levensverzekeringspremies alleen fiscaal aftrekbaar zijn als het gaat om polissen bij in België gevestigde maatschappijen. De reden was dat de aftrekbaarheid van de premies samenhing met de heffing van belasting over de opbrengst van de polis; indien premiebetalingen aan buitenlandse verzekeraars aftrekbaar zouden worden gesteld, zouden de Belgische 29 fiscale autoriteiten geen zekerheid hebben of uiteindelijk over de opbrengst belasting zou worden betaald. 68. In een latere zaak heeft het Hof duidelijk gemaakt dat fiscale samenhang niet als rechtvaardiging kan worden aangevoerd in omstandigheden waarin een lidstaat die samenhang vrijwillig heeft opgegeven, bijvoorbeeld in de bepalingen van een verdrag met een andere lidstaat ter vermijding van dubbele belasting. Het arrest in de zaak- Wielockx4 laat zien dat een lidstaat rekening moet houden met het effect dat overeenkomsten tegen dubbele belasting kunnen hebben op de fiscale samenhang die de betrokken maatregel op nationaal niveau creëert. Als een lidstaat op grond van een verdrag tegen dubbele belasting toestaat dat uitkeringen aan niet-ingezetenen alleen in het land van hun woonplaats worden belast, mag de onmogelijkheid om deze uitkeringen te belasten geen reden zijn om fiscale aftrekbaarheid te weigeren enkel wanneer de premies worden betaald aan een regeling die elders in de Gemeenschap is gevestigd. B. Het vermijden van dubbele belasting 69. 70. Iedere lidstaat heeft tal van overeenkomsten ter voorkoming van dubbele belasting afgesloten met andere landen, zowel binnen als buiten de Europese Unie. Deze verdragen, die vrijwel allemaal bilateraal van aard zijn, zijn bedoeld om de economische activiteit te bevorderen door de kans op dubbele belastingheffing weg te nemen, en tegelijkertijd om via samenwerking belastingontwijking en fraude te bestrijden. Binnen de Europese Unie vallen 98 van de 105 mogelijke bilaterale relaties momenteel onder een dergelijke overeenkomst tegen dubbele belasting. Waar geen bilateraal bedrag van kracht is, staan sommige lidstaten op unilaterale basis aftrek van dubbele belasting toe. Ten aanzien van de belasting van beroepspensioenen zijn de bestaande overeenkomsten vrijwel uitsluitend gericht op het vermijden van dubbele belasting bij het uitkeren van de pensioenen. De meeste bilaterale bedragen volgen artikel 18 van het OESO-modelverdrag en kennen het land waar de belastingbetaler verblijft het exclusieve recht toe om belasting te heffen op pensioeninkomen uit een particuliere dienstbetrekking. (Pensioenen voor ambtenaren vallen daarentegen onder artikel 19 van het OESO-model en worden gewoonlijk in het land van herkomst belast). Hoewel sommige recente bilaterale belastingovereenkomsten het recht op belastingheffing over pensioen uit een particulier dienstverband toekennen aan het land van oorsprong, geldt ook hier het essentiële principe dat dubbele belasting wordt voorkomen. Op die manier wordt hetzelfde inkomen dus niet tweemaal belast. 71. Een aantal bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten, zoals die tussen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk en tussen Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, voorzien specifiek in de mogelijkheid dat een migrerende werknemer pensioenbij dragen aan een regeling in het ene land kan blijven betalen nadat hij/zij naar het andere land is verhuisd. Deze bepalingen, die verder reiken dan het OESO-model, voorzien in wezen in een vorm van wederzijdse erkenning van fiscaal erkende pensioenregelingen in het 30 andere land. Hierdoor kunnen migrerende werknemers in het nieuwe land hun belastingvoordeel behouden ten aanzien van pensioenpremies die in het vorige land zijn betaald. Deze stappen kunnen leiden tot het opheffen van barrières voor de mobiliteit van werknemers. C. Pleidooi voor een gemeenschappelijke aanpak 72. 73. Bilaterale overeenkomsten ter voorkoming van dubbele belasting hebben het grote voordeel dat ze op de specifieke eigenschappen van de belasting- en pensioenstelsels van de twee betrokken landen kunnen worden afgestemd. Daartegenover staat echter het nogal omslachtige karakter van het systeem in die zin dat het, voor relaties tussen landen binnen de Europese Unie, onmiskenbaar tijdrovend is om 105 afzonderlijke overeenkomsten te moeten afsluiten en herzien. In het licht van toekomstige uitbreidingen zal dit aantal naar verwachting nog flink toenemen44. Bovendien is men in het algemeen niet bekend met deze overeenkomsten en vindt er vanwege verschillende bilaterale overeenkomsten geen gelijke behandeling van gelijkwaardige situaties plaats. Een nauwere afstemming tussen de lidstaten van de belastingheffing op pensioenen zou het bijwerken, en eventueel het uitbreiden, van de reikwijdte van bilaterale belastingovereenkomsten echter in hoge mate kunnen stroomlijnen. Een dergelijke afstemming lijkt met name te beantwoorden aan de behoeften van de zich ontwikkelende interne markt, en zou op een aantal manieren kunnen worden geëffectueerd. Om te beginnen zou het nodig zijn om na te gaan of er in de context van de Europese Unie specifieke initiatieven of maatregelen nodig zijn. Als de regeringen van lidstaten dan regels overeen zouden komen, zou er een keuze zijn ten aanzien van de tenuitvoerlegging van die regels: ze zouden, net als nu, in afzonderlijke overeenkomsten tussen de betrokken lidstaten kunnen worden opgenomen; of ze zouden op multilaterale basis kunnen worden uitgevoerd. Aan de andere kant zou het passend kunnen zijn om een overeenkomst over bepaalde aspecten van belastingheffing op pensioenen tot communautaire wetgeving te verheffen. 74. Aangezien moet worden gewaarborgd dat de belastingvoordelen voor pensioenregelingen niet worden misbruikt, zal er met name ook behoefte blijven bestaan aan regels tegen belastingontduiking. Tegen deze achtergrond lijkt er met name iets te zeggen voor het onderzoeken van het concept van wederzijdse erkenning van fiscaal erkende regelingen in andere lidstaten, zoals in enkele bilaterale verdragen tegen dubbele belasting reeds het geval is. Een dergelijke aanpak, bijvoorbeeld op het gebied van grensoverschrijdende premiebetaling, zou kunnen voorkomen dat de belastingvoordelen op het gebied van oudedagsvoorzieningen kunnen worden misbruikt voor andere doeleinden. 75. In het verslag van de Commissie van 22 oktober 1996 over de ontwikkeling van de belastingstelsels ' wordt benadrukt dat het fiscale beleid moet worden gezien in de context van de belangrijke politieke uitdagingen waarvoor de Europese Unie zich momenteel gesteld ziet. De voornaamste thema's zijn het bevorderen van het bedrijfsleven en de werkgelegenheid. Het verslag van de Commissie, dat zich baseert op en conclusies trekt uit het werk van de Groep op hoog niveau inzake Af 31 belastingheffing47, onderstreept de overtuiging dat, om de voordelen van de interne markt ten volle te benutten en het bedrijfsleven te stimuleren, fiscale obstakels en andere belemmeringen voor het handelsverkeer binnen de Europese Unie krachtig moeten worden aangepakt. 76. Het verslag van de Commissie noemt de belastingheffing ten aanzien van pensioenen als een mogelijk onderwerp voor een toekomstig initiatief op communautair niveau, en vermeldt ook dat veel persoonlijke vertegenwoordigers in de Werkgroep van hoge ambtenaren hebben opgeroepen tot maatregelen om de werking van bilaterale verdragen ter voorkoming van dubbele belasting te verbeteren. Ten volle rekening houdend met de beginselen inzake subsidiariteit en proportionaliteit, is de Commissie van mening dat het uitermate nuttig kan blijken om te onderzoeken hoe de afstemming en de reikwijdte van fiscale regels met betrekking tot pensioenvoorzieningen op communautair niveau verbeterd kunnen worden. Over dergelijke regels zou natuurlijk in de Raad een unaniem besluit moeten worden genomen. 77. In het vorige hoofdstuk is ingegaan op de specifieke moeilijkheden met betrekking tot werknemers die tijdelijk in een andere dan hun eigen lidstaat werkzaam zijn, en de wetgeving die de Commissie in dat verband wil presenteren. Dit voorstel biedt de mogelijkheid om een kleine doch belangrijke stap te zetten op weg naar de afstemming van bepaalde fiscale bepalingen, in ieder geval op het specifieke gebied van aanvullende pensioenen. In hoeverre vormt de bestaande fiscale wet- en regelgeving (bijvoor Vragen: beeld ten aanzien van deelname aan erkende regelingen) een werkelijke barrière voor hpt vrije verkeer van werknemers? Is het haalbaar om op basis van bilaterale of multilaterale belastingverdragen tot nauwere samenwerking lidstaten voor wat betreft grensoverschrijdende pensioenregelingen? Zo ja, wat moet daaronder vallen, en hoe kan deze samenwerking in de praktijk worden gerealiseerd? Is communautaire wetgeving een adequaat en haalbaar alternatief? tussen de te komen 32 Tabellen Algemene opmerking: Gezien het toenemend economisch belang van pensioenregelingen op basis van kapitaaldekking is het voor degenen die bij pensioenvoorziening betrokken zijn, of het nu gaat om het bedrijfsleven, overheidsinstanties of andere belanghebbenden, van wezenlijk belang te beschikken over betrouwbare en geharmoniseerde communautaire statistieken inzake instellingen voor pensioenvoorziening. Deze statistieken dienen te worden geïntegreerd in de geëigende communautaire kaderverordening, Verordening 58/97 van de Raad, inzake structurele bedrijfsstatistieken. Tabel I Dekkingsgraad - tweede pijler Land België Denemarken Duitsland Griekenland Spanje Frankrijk Ierland Italië Luxemburg Nederland Portugal Dekkingsgraad Geschat % van totale werkge legenheid par ticuliere sector 31 80 46 5 15 90 40 5 30 85 15 Verenigd Koninkrijk 48 Kenmerken Aanvullende pensioenen als % van totale pensioenen (1993) Vrijwillig / kapitaaldekking /pen sioenfondsen en groepsverzekerin gen Ondernemingsfondsen /beroeps fondsen via cao-onderhandelingen / geheel kapitaaldekking Vrijwillig / deels o. g. v. boekhoud kundige reserves (ca. 56%) kapi taaldekking (44%) via Pensionkas- sen, ondersteuningsfondsen en collectieve verzekeringen Vrijwillig / vnl. topkader / enige (beperkte) kapitaaldekking Vrijwillig / vnl. topkader i. v. m. hoge sociale-zekerheidspensioenen / deels kapitaaldekking/vnl. boek houdkundige reserves: worden ge leidelijk opgeheven Quasi-verplicht / cao-onderhande lingen / omslagstelsel /plus vrijwilli ge kapitaaldekkingsregelingen voor topkader Vrijwillig / kapitaaldekking /pen sioenfondsen en groepsverzekerin gen Vrijwillig / vnl. topkader i. v. m. hoge sociale-zekerheidspensioenen / deels kapitaaldekking Vrijwillig/vnl. boekhoudkundige re serves/beperkte mate van kapi taaldekking aanwezig Ondernemingsfondsen /bedrijfs fondsen via cao-onderhandelingen / geheel kapitaaldekking Vrijwillig /pensioenplannen (geen fondsen) uitgevoerd door erkende beheersmaatschappijen en verze keringsmaatschappijen / kapitaal dekking /vnl. topkaderi. v. m. hoge sociale-zekerheidspensioenen Vrijwillig / kapitaaldekking 8% 18% 11% n. b. 3% 21% 18% 2% 32% 28% niet beschikbaar niet beschikbaar Bron: European Federation for Retirement Provision (EFRP) Wereldbankrapport - Rapport-Tamburi European Pension Funds 1996 - gebaseerd op IH Tabel II Activa pensioenfondsen - totaal en als percentage van het BBP (1993) Activa in miljard ecu Activa als % van het BBP België Denemarken Duitsland48 Spanje Frankrijk Ierland Italië Nederland Verenigd Koninkrijk EU49 VS Japan Bron: EFRP - op. cit. 7 26 106 10 41 18 12 261 717 1198 3546 1800 3,4 20,1 5,8 2,2 3,4 40,1 1,2 88,5 79,4 20,3 59,1 44,7 35 Tabel III Activa levensverzekeringsmaatschappijen - totaal en als percentage van het BBP (1995) Activa levensverzekerings- maatschappijen (miljard ecu) Activa als % van het BBP Land België Denemarken Duitsland Griekenland Spanje Frankrijk Ierland Italië Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Finland Zweden Verenigd Koninkrijk EUR 15 ' 6 65 379 n. b. ÏS 3Ï7 n. b. 31 5 138 5 3 6 65 565 Ï6Ö4 2~9 49 2ÏÏ3 4^2 3Öfi 3J 37,6 45^ 1,7 3$ 6,3 36,9 67,1 24^9 N. B. Cijfers niet volledig vergelijkbaar vanwege verschillende regels voor de waardebepaling (de waarde van beleggingen kan gebaseerd zijn op de aankoopwaarde, zoals in Duitsland het geval is, of op de dagkoers, zoals in het Verenigd Koninkrijk). 1 " I Het EU-totaal omvat alleen de hier opgenomen lidstaten. Bron: Eurostat 1997 X Tabel IV Spreiding van de activa van (tweede-pij 1er-) pensioen fondsen als % van de totale activa (1994) Aandelen Vastrentende waarden Vastgoed Kortlopende % buitenlandse waarden activa België Denemarken Duitsland Spanje Frankrijk Ierland Italië Nederland Portugal Zweden 36 22 11 14 55 14 30 (18) 32 Verenigd Koninkrijk 80 VS Japan (52) (29) 47 65 75 82 39 35 72 58 (57) 47 11 (36) (63) 10 n. b. 11 10 10 13 40 19 13 n. b. 25 n. b. 12 30 10 n. b. Bron: Royal Institute of International Affairs, UBS en EFRP (De cijfers tussen haakjes zijn schattingen). 3? Tabel V Spreiding van de activa van levensverzekeringen (derde pijler) als % van de totale activa (1994) LAND AANDELEN Binnenlands Buitenlands VASTRENTENDE WAARDEN Binnenlands Buitenlands VAST- GOED OVERIG Denemarken Duitsland* Spanje* Frankrijk Italië Nederland Zweden* Verenigd Ko ninkrijk 20 5 2 19 7 12 23 49 5 n. b. n. b. 5 2 n. b. 12 66 762 55 69 70 71' 61 24 n. b. n. b. 5 4 n. b. 3 3 5 10 8 12 6 7 9 6 14 33 4 2 6 9 3 landen waar uitsplitsing tussen binnenlandse en buitenlandse activa niet beschikbaar was inclusief leningen (50%) inclusief leningen (61%) * 1 2 Bronnen: Comité Européen des Assurances, OESO Insurance Statistics Yearbook 1987-1994 38 Tabel VI Verschillen in rendement tussen aandelen en obligaties De periode waarover de verschillen in rendement tussen aandelen en obligaties worden berekend speelt een belangrijke rol. Het hogere rendement dat gewoonlijk aan aandelen wordt toegeschreven ten opzichte van obligaties, is sterk afhankelijk van de stand van de beurs en van het begin en het einde van periode waarover de vergelijkingen worden gemaakt. Hieronder worden verschillende bronnen gegeven. Hoewel het verschil varieert, geven alle bronnen consequent voor aandelen hogere opbrengsten te zien. Tabel VI a Reëel rendement (% per jaar) (1967-1990) in binnenlandse valuta Land Aandelen Denemarken Duitsland Frankrijk Italië Nederland Zweden Verenigd Koninkrijk VS Japan Bron: E. P. Davis: 1995 7,0 9,5 9,4 4,0 7,9 8,4 8,1 4,7 10,9 j | Obligaties 3,4 2,7 1,0 -0,2 1,0 -0,9 -0,5 -0,5 0,2 Ti Tabel VI b Hoger rendement van aandelen- t. o. v. obligatiemarkten (% per jaar) (1981-1995) in binnenlandse valuta België Duitsland Frankrijk Italië Nederland Zweden Verenigd Koninkrijk Japan VS Bron: JP Morgan FT/S+P Actions World Indices Pragma Consulting 11,5 7,1 4,5 1,5 6,9 15,5 2,9 2,9 1,5 Hù Tabel VI c Reëel rendement (% per jaar) in VS, VK en België Reëel rendement (% per jaar) op markten in de VS (1926-1984) Aandelen kleine ondernemingen Aandelen grote ondernemingen Langlopende staatsobligaties Bron: Ibbotson Associates Inc. 9,1 7,1 1,7 Reëel rendement (% per jaar) op Britse markt (1919-1993) Aandelen Overheidsobligaties (langlopend) Bron: BZW 1994 7,9 2,0 Reëel rendement (% per jaar) op Belgische markt (1959-1994) Aandelen Vastrentende waarden Bron: Banque Degroof 4,6 2,3 ^ Tabel VII Pensioenfondsen 1984-1993. Gemiddelde opbrengst, volatiliteit en verhouding rendement/risico. Gemiddeld nominaal rendement pensioen fondsen (reëel rende ment tussen haakjes) Gemiddelde standaard deviatie nominaal ren dement Rendement/risico verhouding50 voor nominaal rendement (kolom 1 -s- kolom 2) België Denemarken Duitsland Spanje Ierland Nederland Zweden 11,8-(8,8) 10,0-(6,3) 9,4-(7,1) 13,8-(7,0) 14,0-(10,3) 9,5 - (7,7) 14,5 -(8,1) Verenigd Koninkrijk 15,5-(10,2) VS Zwitserland Japan Bron: EFRP 13,5-(9,7) 7,6 - (4,4) 8,2 - (6,5) 8,9 9,4 7,2 19,9 13,7 7,2 8,5 11,4 9,4 6,7 8,3 1,3 1,1 1,3 0,7 1,1 1,3 1,7 1,4 1,4 1,1 1,0 Opmerking: Andere cijfers over het rendement van levensverzekeringen zullen binnenkort via EUROSTAT in het kader van verzekeringsstatistieken beschikbaar zijn. ^ 2. Tabel VIII Omvang aandelenmarkt (binnenlandse aandelen) (1996) Land marktkapitalisatie als % van het België Denemarken Duitsland Griekenland Spanje Frankrijk Ierland Italië Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Finland Zweden Verenigd Koninkrijk EU VS BBP 45. 9 41. 8 29. 6 19. 7 42. 3 38. 9 49. 7 21. 7 193. 4 97. 8 14. 3 23. 7 50. 7 97. 2 149. 9 32 68 Japan Bron: Federation of European Stock Exchange en Europese Commissie. 65 ^3 Tabel IX Overzicht nationale regels voor portefeuilles pensioenfondsen Land Denemarken Duitsland Spanje Frankrijk Italië (tweede pijler) Beperkingen Maximaal 40% mag worden belegd in "risicovolle activa" - hieronder vallen binnenlandse aandelen, buitenlandse aandelen en incourante fondsen. Ook 80% congruente valuta verplicht. Bij EU-valuta mag maximaal 50% van passiva worden gedekt door in ecu uitgedrukte activa. Geen beleggingen in eigen bijdragende onderneming(en). Maximaal 30% EU-aandelen, 25% EU-vastgoed, 6% niet-EU-aandelen, 6% niet-EU-obligaties, 20% totale buitenlandse activa, maximaal 10% in eigen bijdragende onderneming(en). Maximaal 5% in effecten van één onderneming. 90% van de activa moet worden belegd in genoteerde effecten, bankdeposito's, onroerend goed of hypothecaire leningen. Ten minste 1% in rekeningen-courant of geldmarkt. Ten minste 50% te beleggen in EU-staatsobligaties, minder dan 33% in leningen aan sponsors. in eigen beheer maar Geen pensioenwetgeving voor beleggingsbeleid bepaald door raad van bestuur en gewoonlijk beperkt tot staatsobligaties, bankdeposito's, verzekeringspolissen en onroerend goed. regelingen Nederland Maximaal in voorzichtigheidsprincipe. 5% eigen bijdragende onderneming(en); Zweden Grootste deel te beleggen in obligaties en leningen. Verenigd Koninkrijk Maximaal in voorzichtigheidsprincipe. 5% eigen bijdragende onderneming(en); VS Japan Voorzichtigheidsprincipe. Minimaal 50% in obligaties, maximaal 30% aandelen, 20% vastgoed, 30% buitenlands, 10% in één. Bron: Europese Commissie, "Aanvullende pensioenen in de Europese Unie" (1994) Li^ Tabel X EU-regels inzake beleggingen door levensverzekeringsmaatschappijen (derde pijler) De EU-regels inzake beleggingen door levensverzekeringsondernemingen kunnen als volgt worden samengevat (artikel 20 e. v. en bijlage I van de Derde Levensrichtlijn): - bij beleggingen moet rekening worden gehouden met de aard van de door de onderneming verrichte activiteiten, teneinde de veiligheid, het rendement en de liquiditeit van de beleggingen van de onderneming te waarborgen; de onderneming dient zorg te dragen voor een adequate diversificatie en spreiding van deze beleggingen (''voorzichtigheidsprincipe"); - de soorten activa die mogen worden gebruikt om technische voorzieningen (voornamelijk toekomstige aanspraken/pensioenuitkeringen) te dekken, zijn gespecificeerd (aandelen, obligaties, enz. ); - de waarderingsmethode voor deze activa is gespecificeerd; - de lidstaten mogen van verzekeringsondernemingen niet verlangen dat zij in bepaalde categorieën activa beleggen; - daarnaast bepalen de lidstaten dat elke verzekeringsonderneming van de tegenover haar technische voorzieningen staande activa niet meer mag beleggen dan: - 10% in één bepaald terrein of gebouw; - 5% in aandelen of obligaties van één bepaalde onderneming, met uitzondering van leningen aan een centrale, regionale of lokale overheid; - 5% in niet-gegarandeerde leningen, waarvan 1% in één enkele niet- gegarandeerde lening; - 3% in kasmiddelen; - 10% in aandelen die niet op een gereglementeerde markt worden verhandeld, en - ten slotte mogen de lidstaten een verzekeringsonderneming niet verplichten om meer dan 80% van haar activa in congruente valuta aan te houden 52 W Tabel XI Overzicht van nationale regelgeving inzake levensverzekeringsmaatschappijen (derde pijler) Land Denemarken Duitsland Spanje Frankrijk Italië Nederland Zweden Beperkingen Maximaal 40% binnenlandse en buitenlandse aandelen tezamen, maximaal 10% incourante fondsen, maximaal 10% hypothecaire en andere leningen Maximaal 30% binnenlandse aandelen, 25% vastgoed, 6% buitenlandse aandelen, 5% buitenlandse obligaties, 10% incourante fondsen, maximaal 50% hypothecaire en andere leningen Geen specifieke limieten Maximaal 65% binnenlandse aandelen, incourante fondsen en buitenlandse aandelen tezamen. Maximaal 40% vastgoed, maximaal 10% hypothecaire en andere leningen Maximaal: 20% binnenlandse aandelen, 20% incourante fondsen, 20% buitenlandse aandelen, 50% buitenlandse obligaties, 50% vastgoed, 50% hypothecaire leningen, 0% leningen Maximaal 10% incourante fondsen en hypothecaire leningen tezamen, maximaal 8% leningen Maximaal 25% binnenlandse aandelen, buitenlandse aandelen hypothecaire leningen tezamen, maximaal 10% leningen incourante fondsen en tezamen. Maximaal 25% vastgoed en Verenigd Koninkrijk Maximaal 10% incourante fondsen, hypothecaire en andere leningen tezamen Bron: Policy Issues in Insurance, OESO, 1996 fC Tabel XII Activa van collectieve levensverzekeringen als percentage van totale activa van tweede-pijler-pensioenfondsen (1994) Land België Duitsland" Spanje Frankrijk54 Nederland Finland Zweden Verenigd Koninkrijk EU55 Bron: CEA % 73 12 52 6 25 56 81 5 C/> Tabel XIII Pensioenfondsen versus levensverzekeringen bestaan overeenkomsten bepaalde tussen Er levensverzekeringsproducten: beide zijn gericht op de uitkering van een bedrag op een toekomstige datum en beide kennen veelal fiscale voordelen om dergelijke voorzieningen te stimuleren. In sommige landen komt deze uiterlijke overeenstemming tot uitdrukking in het feit dat voor pensioenfondsen soortgelijke regels gelden als die welke op grond van de Derde Levensrichtlijn voor levensverzekeringen gelden. Hieronder volgt een overzicht van de voornaamste overeenkomsten en verschillen. pensioenfondsen en Overeenkomsten: • Bij beide is sprake van langlopende investeringen. • Bij beide is sprake van professioneel beheer van activa via daartoe gemachtigde personen. • Bij beide 'producten' zijn de belangen van de consument cruciaal. • In beide gevallen gelden daarom normen ter voorkoming van onnodig risico ten aanzien van de door de consument aan de beheerder/onderneming toevertrouwde fondsen. Verschillen: • De verplichtingen van pensioenfondsen hebben een langere looptijd dan die van levensverzekeringen. Voor levensverzekeringscontracten geldt een gemiddelde looptijd van ongeveer 8-12 jaar. Bij pensioenen lopen de verplichtingen heel vaak rond de 20 - 25 jaar; nog langer als de pensioenuitkeringen uit dezelfde bron afkomstig zijn. Dit suggereert dat pensioenfondsen hun langer lopende passiva moeten dekken met langer lopende activa. Als gevolg daarvan beleggen ze, vergeleken met levensverzekeringsmaatschappijen, meer in aandelen of onroerend goed. • Levensverzekeringspolissen kennen het risico van voortijdige afkoop. Dit vereist passende voorzieningen in de vorm van gemakkelijk liquideerbare activa, of liquide activa, om aan de verwachte - en niet verwachte - vraag naar vroegtijdige verzilvering te kunnen voldoen. Daarentegen is voortijdige afkoop van uitkeringen van pensioenfondsen meestal bij wet uitgesloten, afgezien van zeer beperkte omstandigheden. Bovendien is overdracht naar andere regelingen meestal alleen in bepaalde omstandigheden toegestaan, bijvoorbeeld bij wisseling van baan, en zal over het algemeen nadelige gevolgen hebben. Voor pensioenfondsen is de liquiditeitsbehoefte op korte termijn daarom veel geringer. • Iets dergelijks geldt ook voor leningen. Levensverzekeringsmaatschappijen bieden gewoonlijk leningen aan met levensverzekeringspolissen als borg. Om deze leningen te kunnen verstrekken, moeten ze zorgen voor voldoende liquide middelen op korte termijn. Pensioenregelingen kunnen een dergelijke voorziening gewoonlijk niet aanbieden; daarom is liquiditeit op korte termijn voor dat doel niet nodig. <i£ De verplichtingen van levensverzekeringen zijn over het algemeen uitgedrukt in nominale termen: er is een gegeven bedrag verzekerd, vastgesteld bij het afsluiten van de polis. Pensioenverplichtingen zijn daarentegen aan salarissen gebonden; in dat geval is de reële langlopende groei van belang. Het kopen van korter pensioenverplichtingen zou gevaarlijk kunnen zijn, omdat er een aanzienlijk risico is dat die activa niet voldoende groei zullen realiseren om aan de pensioenverwachtingen van de deelnemers te voldoen. lopende activa tegenover Een belangrijke factor bij regelingen met vaststaande uitkeringsniveaus is de 'garantie' van de werkgever dat, ongeacht het beleggingsrendement van het fonds, de pensioentoezegging zal worden nagekomen. Bij levensverzekeringen is een dergelijke garantie niét aan de orde. Deze garantie kan uiteraard invloed hebben op de houding van de fondsbeheerder ten aanzien van beleggingen. L,*! NOTEN Com (97) 102. Er is een aantal uitzonderingen ten aanzien van bepaalde beroepspensioenregelingen, bijvoorbeeld in Frankrijk waar deze op het omslagstelsel berusten, en in Duitsland waar pensioenvoorzieningen zijn gedekt door boekhoudkundige reserves. Zie D. Franco en T. Munzi, "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of National Projections", European Economy. 1996, nr. 3. De nationale prognoses zijn niet homogeen ten aanzien van wat er onder die overheidsuitgaven valt. Vergelijkbare schattingen van het effect van de pensioenlasten op de algemene overheidsfinanciën zijn opgesteld op basis van trends in nationale overheidsuitgaven en de verhouding in 1995 tussen de totale pensioenlasten van de overheid en het BBP. Gewogen t. o. v. het BBP van 1995 in eenheden koopkrachtstandaard. De cijfers voor Luxemburg en Portugal zijn gebaseerd op prognoses voor alleen de periode 2015-2020. Eurostat, schatting 1995. Activa in 1996 120% van de loonstaat, 39,5% van het BBP. Met de mogelijkheid over te stappen op een particuliere regeling. Onder deze categorie wordt vaak elke spaarvorm begrepen die voor een oudedagsvoorziening zou kun nen worden gebruikt, zoals individuele voorzorgsbesparingen, eigen woningbezit, aandelenbezit, ge zinsverzorgingsvoorzieningen, enz. Hieronder valt ook de Franse tweede pijler die een omslagstelsel is en veel kenmerken van een over- heidsstelsel vertoont. Bijvoorbeeld Finland, zie paragraaf 5 hierboven. Bijvoorbeeld de verplichte ARRCO- en AGIRC-regelingen in Frankrijk; in Duitsland de gewoonte van veel bedrijven om pensioentoezeggingen te dekken met balansreserves ('boekhoudkundige reserves'). Collectieve regelingen komen in hoofdstuk IV aan de orde. COM(97) 102 In dit kader kunnen we twee soorten risico onderscheiden: - kredietrisico: het risico dat een crediteur niet betaalt omdat het bedrijf failliet gaat of de overheid in gebreke blijft. Op de lange termijn komen deze risico's tot uitdrukking in het gemiddelde rendement op de diverse activa. Uiteraard kunnen ze in een bepaald jaar toch omvangrijk zijn en tot uitdrukking ko men in de volatiliteit van de activa. - marktrisico: het risico dat de prijs van bepaalde activa daalt zodat de belegger mogelijk niet in staat zal zijn om zijn verplichtingen in dat jaar na te komen zonder een groter deel van zijn activa te liquide ren dan voorzien. Dit marktrisico komt tot uitdrukking in de volatiliteit van de activa Zie ook tabel VII, waaruit blijkt dat het reële rendement op staatsobligaties in sommige gevallen over tamelijk lange perioden negatief was. Prof. B. Solnik, "Fundamental considerations in cross-border investment: the European view". Onder zoeksbureau van het Institute of Chartered Financial Analysts, april 3994. In de Verenigde Staten zijn pensioenfondsbestuurders niet onderworpen aan kwantitatieve beleggings beperkingen. Aangezien zij overal mogelijkheden hebben om activa in dollars te kopen, vindt in feite slechts 10% van hun beleggingen buiten de VS plaats. Richtlijn 93/22/EEG inzake beleggingsdiensten. Art. 73b van het Verdrag. Art. 73d 1(b). Art. 104a. Uiteraard kunnen afzonderlijke pensioenfondsen wel door de maximumregels worden ingeperkt, ook al worden de grenzen gemiddeld over alle fondsen niet bereikt. Sommige fondsen kunnen zeer "conservatief zijn in hun beleggingsstrategie en een hoog percentage staatsobligaties aanhouden. An dere fondsen met naar verhouding veel jonge deelnemers zouden mogelijk een groter gedeelte in aande len willen beleggen. PB93/C 171/11 PB 94/C 360/08 Zaak nr. C-57/95 Frankrijk tegen Commissie. Richtlijn 93/22/EEG 89/646/EEG; Derde Levensverzekeringsrichtlijn 92/96/EEG. inzake beleggingsdiensten; Tweede Richtlijn inzake kredietinstellingen ft> inzake kredietinstellingen 89/646/EEG; Derde Levensverzekeringsrichtlijn De Commissie stelde in de ontwerp-richtlijn en in de mededeling voor om de congruentiebepalingen om te beginnen op maximaal 60% te stellen. In ieder geval zal de invoering van de euro het restrictieve effect van congruentiebepalingen doen afnemen. Derde Levensverzekeringsrichtlijn, 92/96/EEG. Deze bepalingen betreffen de prudentiële regels van de EU ten aanzien van beleggingen door levens verzekeringsmaatschappijen, d. w. z. de actiefzijde van de balans. Ook voor de passiefzijde van de ba lans zijn er geharmoniseerde EU-regels. Deze zijn gebaseerd op de berekening van de "technische voorzieningen", dat zijn de verwachte verplichtingen, en de activa die tegenover deze voorzieningen moeten staan om te garanderen dat de verplichtingen kunnen worden nagekomen. Daarnaast zijn verze keringsmaatschappijen verplicht om een "solvabiliteitsmarge" van 4% eigen kapitaal aan te houden als dekking voor onvoorziene omstandigheden en als extra garantie dat aan de verplichtingen kan worden voldaan. Zie voetnoot 30. Zie Derde Levensverzekeringsrichtlijn 92/96/EEG, en ook hfst. II, alinea 28 van dit document. Tweede Richtlijn 92/96/EEG; Richtlijn 93/22/EEG inzake beleggingsdiensten. Artikel 59. Sinds de uitbreiding in 1982 van de toepassingssfeer naar zelfstandigen, is Verordening 1408/71 geba seerd op de artikelen 51 en 235. Laatstelijk gewijzigd en bijgewerkt bij Verordening (EG) nr. l 18/97; PB L 28 van 30 januari 1997 Mededeling van de Commissie aan de Raad, "Aanvullende sociale-zekerheidsregelingen: de rol van bedrijfspensioenregelingen in de sociale bescherming van de werknemers en de gevolgen daarvan voor het vrije verkeer", SEC(91)1332. Dat zou ook het geval zijn als het nieuwe dienstverband niet in deelname aan een beroepspensioenregeling zou voorzien. Zie Finanzamt Köln-Altstadt tegen Schumacher, Zaak C-279/93, arrest van 14 februari 1995. Zie Kraus, Zaak C-19/92, Jurispr. [1993] 1-1663, arrest van 31 maart 1993. Bachmann legen Belgische Slaat, Commissie tegen Belgische Staat (C204/90 en C300/90, arrest van 28 januari 1992). Zaak C-80/94, arrest van 11 augustus 1995. In een Europese Unie met 20 lidstaten zouden bijvoorbeeld al 190 bilaterale overeenkomsten nodig zijn. Com (96) 546 def. Europese Raad van Florence, 21-22 juni 1996. Conclusies Voorzitterschap (SN300/96) blz. 2-3. Als vervolg op de informele ECOFIN-bijeenkomst van 13 april 1996 kwamen in deze Werkgroep van hoge ambtenaren, onder voorzitterschap van Commissaris Monti, de persoonlijke vertegenwoordigers van de EU-ministers van Financiën tussen juni en oktober 1996 vier maal bijeen. Boekhoudkundige reserves in Duitsland: 124 miljard ecu (1992). Bron: CEA. Het EU-totaal omvat alleen de hier opgenomen lidstaten. Hoe hoger hoe beter. Dit geldt niet voor regelingen op basis van boekhoudkundige reserves. Activa die in ecu luiden worden geacht congruent te zijn. Grootste deel (56%) van de activa van pensioenfondsen zijn boekhoudkundige reserves Premies collectieve levensverzekeringen als percentage van totale pensioenpremies. De activa konden niet worden berekend omdat de voornaamste pensioenregelingen (AGIRC/ARRCO) op het omslagstel sel berusten. Betreft alleen de hier opgenomen lidstaten, exclusief Frankrijk. r/ ISSN 0254-1513 COM(97) 283 def. DOCUMENTEN NL 04 05 06 10 Catalogusnummer : CB-CO-97-296-NL-C ISBN 92-78-21512-0 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg Sz