title: Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Richtsnoeren voor onderhandelingen over nieuwe samenwerkingsovereenkomsten med de landen van Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS)

eurovoc_concepts:
ACP countries
EDF
EU policy
Lomé Convention
cooperation policy

text: COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 29. 10. 1997 COM(97) 537 def. MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Richtsnoeren voor onderhandelingen over nieuwe samenwerkingsovereenkomsten met de landen van Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) Richtsnoeren voor onderhandelingen over nieuwe samenwerkingsovereenkomsten met de landen van Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) Belangrijkste politieke beleidslijnen INLEIDING 1. EEN NIEUWE AAN DE INTERNATIONALE VERANDERINGEN AANGEPASTE DYNAMIEK 6 7 2. HET PARTNERSCHAP MOET OP EEN NIEUWE LEEST WORDEN GESCHOEID DOOR OP ZOEK TE GAAN NAAR EEN NIEUW WEDERZIJDS POLITIEK ENGAGEMENT: EEN STRATEGISCHE KANS 9 2. 1. Motiveringen, verantwoordelijkheden van de EU en gemeenschappelijke belangen 2. 2. Het voorstel van de Unie 2. 3. Wat er bij de toekomstige onderhandelingen op het spel staat 3. INTEGRATIE VAN HET PARTNERSCHAP EU-ACS IN DE POLITIEKE ACTIVITEITEN VAN DE UNIE 3. 1. Er moeten meer middelen worden ingezet voor conflictpreventie en de efficiëntie van de ontwikkelingssamenwerking moet worden verhoogd 3. 2. Een nieuwe politieke dialoog 3. 3. Een nieuw institutioneel mechanisme voor een doelmatigere en meer open dialoog 4. HET COMMUNAUTAIR BELEID HERORIËNTEREN NAAR DE COMPLEMENTAIRE DOELSTELLINGEN, DUURZAME SOCIAAL-ECONOMISCHE ONTWIKKELING, TERUGSCHROEVEN VAN DE ARMOEDE EN INSCHAKELEN IN DE WERELDECONOMIE 4. 1. Doelstellingen van de EU-ACS-samenwerking 4. 2. Drie prioritaire steungebieden 4. 2. 1. Steun voor de groei, voor het concurrentiebeleid en de werkgelegenheid 4. 2. 2. Steun voor het sociaal beleid en de culturele samenwerking 4. 2. 3. Regionale integratie 4. 3. Drie overkoepelende basisbeginselen 4. 3. 1. Versterking van de instellingen en steun voor de ontwikkeling van plaatselijke capaciteiten \ 9 11 12 13 13 14 17 17 17 20 20 22 23 23 23 4. 3. 2. Een aanpak waarbinnen aandacht aan genderaspecten wordt besteed en de ongelijke behandeling van mannen en vrouwen wordt weggewerkt 4. 3. 3. Rekening houden met de beginselen van het behoud van natuurlijke hulpbronnen en milieu 5. DE SAMENWERKING OPENTREKKEN NAAR EEN ECONOMISCH PARTNERSCHAP 5. 1. Ambitieuzere, economische en commerciële doelstellingen 5. 2. Ondersteuning van de regionale integratie 5. 3. De aanpak op de toestand in de MOL afstemmen 5. 4. Allerlei uiteenlopende overeenkomsten 5. 5. Verenigbaarheid met de WTO en met het gemeenschappelijk landbouwbeleid 6. NAAR EEN NIEUWE PRAKTIJK VOOR DE FINANCIËLE EN TECHNISCHE SAMENWERKING 6. 1. Efficiëntie : en vereiste 6. 2. Een vereenvoudigde instrumentele logica 6. 3. Aan de hand van de behoeften en de verdiensten toegekende middelen 6. 4. Een ontwikkeling naar aard van de steun 6. 5. Een efficiënter beheer van de middelen 7. GEOGRAFISCH KADER : DE ACS-GROEP ALS EEN GEHEEL HANDHAVEN EN DAARBIJ TOCH EEN STERKE REGIONALE DIFFERENTIATIE INVOEREN 7. 1. Een algemeen overkoepelende overeenkomst, maar verschillende toepassingsmethoden 7. 2. Drie verschillende toepassingsniveaus naargelang van de voor elke regio specifieke eigenschappen en de integratievooruitzichten 7. 2. 1. Hoekstenen van een gedifferentieerde politieke dialoog 7. 2. 2. Economische samenwerkingsovereenkomsten tussen de EU en regionale deelgebieden 7. 2. 3. Een specifieke dialoog inzake regionale integratie 7. 3. Een voor eventuele nieuwe aanvragen of voor de uitbreiding van sommige bepalingen tot andere aanvragende landen openstaande overeenkomst BIJLAGE - HET RAADPLEGINGSPROCES 25 26 27 27 28 29 29 31 32 32 33 35 36 3 8 38 38 39 40 40 41 41 43 De toekomstige betrekkingen EU-ACS: de grote politieke beleidslijnen De ingrijpende veranderingen die zich in de wereld hebben voorgedaan, maken het nodig de betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen te heroverwegen om te bezien wat er op het spel staat en het mogelijk te maken de uitdagingen van de 21e eeuw via een nieuwe aanpak op te nemen. Het door de Commissie op basis van haar groenboek gestarte openbare debat was intensief en vruchtbaar. Er was werkelijk sprake van interactiviteit, zodat de grondslagen konden worden vastgesteld voor nieuwe betrekkingen die zijn aangepast aan de wereldwijde en regionale veranderingen. De participatieve en doorzichtige methode waarvan de Commissie gebruik maakte in deze overdenking over een van de het diepst in de communautaire opbouw gewortelde beleidsmaatregelen, legde de basis voor een nieuw open partnerschap waarin voor de burgermaatschappij, de economische subjecten, de sociale medespelers en de gedecentraliseerde overheden een actieve rol is weggelegd. Het voorstel van de Commissie voor onderhandelingen over nieuwe samenwerkingsovereenkomsten met de ACS is hiervan het uitvloeisel, hetgeen het veld van onderzoek onvermijdelijkerwijs uitgebreid maakt. Niettemin blijft de Commissie overtuigd van de noodzaak dat de toekomstige overeenkomsten moeten worden vereenvoudigd en zal zij er bij de indiening van het onderhandelingsmandaat op toezien dat de noodzakelijke soepelheid en doelmatigheid worden gecombineerd met een veelzijdige en geïntegreerde aanpak van de samenwerking. landen Het post-koloniale tijdperk is voorbij. De Europese Unie en de ACS-landen hebben gemeenschappelijke belangen die verder moeten worden ontwikkeld en een strategische kans die moet worden gegrepen, zij moeten met hun blik gericht op de toekomst blijk gaan geven van meer ambitie. Deze ambitie brengt de Commissie ertoe reorganisatie van het partnerschap EU-ACS voor te stellen op geheel nieuwe grondslagen zodat de nodige veranderingen met succes kunnen worden doorgevoerd. Vijf grote politieke beleidslijnen dienen hierbij als leidraad. In de eerste plaats moet aan het nieuwe partnerschap een krachtige politieke dimensie worden gegeven. Dit betekent verhoogde selectiviteit bij het beheer van de communautaire samenwerking, een doelmatiger en meer open dialoog vóór de vaststelling van de voorwaarden en een nieuwe algemene overeenkomst die is gebaseerd op een gedeelde politieke zienswijze. De betrekkingen EU-ACS gaan een nieuwe plaats innemen in het kader van het buitenlands beleid van de Unie. Zij zullen bijdragen aan de doelstellingen vrede en stabiliteit en zullen het mogelijk maken meer middelen voor de preventie en oplossing van geweldsconflicten in te zetten. Het nieuwe samenwerkingsbeleid EU-ACS zal nog meer betekenis krijgen, indien het kan steunen op een duidelijke politieke wil van de Unie ten aanzien van de beginselen complementariteit, coördinatie en samenhang. De verworvenheden van de betrekkingen EU-ACS op het gebied van ondersteuning van het beleid ter bevordering van de mensenrechten en de democratische beginselen, van consolidatie van de rechtsstaat en van behoorlijk bestuur zullen de voornaamste steunpunten van het partnerschap zijn, terwijl het nieuwe ontwikkelingsmodel dat geleidelijk in de grote internationale onderhandelingen vorm krijgt en het resultaat is van een geïntegreerde visie van de economische, politieke, sociale en milieuaspecten, als referentiekader hiervoor dienst zal doen. Een diepgaande politieke dialoog, die zorgt voor een politiek klimaat dat wettelijkheid en doelmatig bestuur in de hand werkt, zal zorgen voor verhoogde efficiency van de ontwikkelingssamenwerking. Willen ontwikkelingsinspanningen in de door de internationale gemeenschap geholpen landen kans van slagen hebben dan is een allereerste voorwaarde erkenning van de nauwe band die er bestaat tussen de politieke wil van een regering en haar vermogen om een verandering in de machtsverhoudingen in de samenleving te bewerkstelligen èn de daadwerkelijke terugdringing van de armoede, verhoging van het onderwijs- en het volksgezondheidsniveau, verbetering van de positie van de vrouw en de schepping van voorwaarden voor duurzame ontwikkeling. In de tweede beleidslijn wordst voorgesteld het communautaire beleid om te buigen ten einde armoedebestrijding in het nieuwe partnerschap centraal te stellen. Deze beleidslijn, waaruit de algemene tendentie van het openbaar debat spreekt, betekent in geen geval beperking van het samenwerkingsterrein. Waar het om gaat, is dat het armoedeprobleem op geïntegreerde wijze wordt aangepakt met de gelijktijdige inachtneming van de factoren van economische groei, met name de ontwikkeling van de plaatselijke markten, regionale integratie en de integratie in de internationale economie enerzijds en de sociale en milieueffecten van de groei anderzijds. De politieke ondersteuning van een kader dat gelijke kansen en het ontstaan van een actieve en georganiseerde burgermaatschappij in de hand werkt, maakt deel uit van deze aanpak. Ontwikkeling van het particuliere initiatief zal bijzondere prioriteit genieten, met name via hulpverlening voor de noodzakelijke hervormingen om de institutionele en regelgevingsbelemmeringen en de belemmeringen op het gebied van het economisch beleid, die vaak de mogelijkheden tot ontwikkeling van de particuliere sector in de ACS landen beperken, in de formele en informele sector van de economie weg te nemen. In dezelfde geest zal de sociale dimensie van de samenwerking aanzienlijk moeten worden versterkt via ondersteuning van het werkgelegenheidsbeleid, het beleid inzake toegang tot de produktieve hulpmiddelen en tot de sociale basisdiensten - met name onderwijs en gezondheidszorg - alsmede via systematische inspanningen ter verbetering van de positie van de vrouw wat betreft haar deelneming aan het politieke, economische en sociale leven. In alle stadia van de samenwerking dient een beleid ter bescherming van de natuurlijke rijkdommen en het milieu te worden geïntegreerd. In het algemeen zal de samenwerking in hoge mate moeten worden gebaseerd op het rekening houden met de institutionele dimensie en op het beginsel van ontwikkeling van de capaciteiten van de plaatselijke medespelers. De derde door de Commissie voorgestelde grote beleidslijn heeft betrekking op het scheppen van de mogelijkheid van een economisch partnerschap in het kader van de samenwerking. Het effect en de relevantie van het stelsel van "Lomé preferenties" waren niet voldoende om een toekomstgerichte ontwikkelingsdynamiek op gang te brengen. Voor de verwezenlijking van ambitieuzere doelstellingen, met name de geleidelijke integratie van de ACS-landen in de internationale economie, en in verband met het belang van het geven van een nieuwe impuls aan de economische en handelsbetrekkingen EU-ACS is het noodzakelijk te komen tot een evenwichtigere aanpak die wordt gekenmerkt door werkelijke partnerschapsbetrekkingen waarin rekening wordt gehouden met de wederzijdse belangen van de beide partijen. Deze aanpak houdt in dat er gekoppeld aan de algemene partnerschapsovereenkomst EU-ACS samenwerkingsovereenkomsten en overeenkomsten inzake economisch partnerschap moeten worden gesloten. Deze regionale overeenkomsten beogen nauwe samenwerking tot stand te brengen op alle terreinen die steeds doorslaggevender voor de ontwikkeling van de internationale economische en handelsbetrekkingen worden. Met name zal de samenwerking op het gebied van eerbiediging van technische, gezondheids- en veiligheidsnormen, en op het gebied van fundamentele sociale rechten, milieumaatregelen, bescherming van investeringen, bescherming van de intellectuele eigendom, de ontwikkeling van de handel in diensten, de totstandbrenging van een concurrentiebeleid en toegang tot overheidsopdrachten moeten worden uitgebreid. Bedoelde overeenkomsten zullen tevens een preferentiële handelsregeling omvatten die geleidelijk wederkerigheid voor ACS-groeperingen of -landen die zulks wensen, tot stand brengt, met inachtneming van de door de Europese Raad vastgestelde criteria met name op het gebied van overeenstemming met de WTO-regels en de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze overeenkomsten zullen geleidelijk tot stand worden gebracht en zullen de verwezenlijkingen op het gebied van de regionale integratie ondersteunen en hiermee gelijke tred houden. Bij deze verdieping van het economisch partnerschap zal rekening worden gehouden met het ontwikkelingsniveau van elk van de partners, waarbij bijzondere aandacht wordt geschonken aan de situatie van de minstontwikkelde landen - voor welke de EU voorts uitbreiding en harmonisatie van het stelsel van markttoegang heeft voorzien (ten behoeve van alle minstontwikkelde ontwikkelingslanden, inclusief diewelke zich buiten de ACS zonebevinden). De vierde beleidslijn betreft de praktische wijze van beheer van de finaniële en technische samenwerking, die ingrijpend moet worden herzien. De belangrijkste verworvenheden van de "Lomé-cultuur" op het gebied van de verbindendheid van overeenkomsten, zekerheid en voorspelbaarheid, maken de kracht van de overeenkomst uit en moeten behouden blijven. De beperktheid deze zaken operationeel te maken in combinatie met de verhoogde eis van efficiency voor wat betreft het beheer van de financiële middelen en de in het groenboek aan het licht gebrachte behoeften aan differentiatie, vragen evenwel om ingrijpende veranderingen. Deze moeten worden verwezenlijkt via vereenvouding en rationalisatie van de samenwerkingsinstrumenten alsmede via een accentverlegging van de communautaire steun naar een sectoriële aanpak die het doorvoeren van de hervormingen door de betrokken landen en een geleidelijke ontwikkeling van de communautaire financieringen naar rechtstreekse begrotingssteun mogelijk te maken. Uit deze ontwikkeling, die de vervulling van een aantal voorwaarden veronderstelt, spreekt het beginsel dat elk land in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor zijn ontwikkeling. De voorgestelde verandering gaat eveneens uit van een systeem van toewijzingen van middelen dat niet alleen is gebaseerd op de behoeften van de betrokken landen, maar ook op hun verdiensten in het kader van een glijdende programmering waaraan in het samenwerkingsproces opnieuw een centrale plaats moet worden toegekend. Tenslotte brengt de verandering een meer gedecentraliseerde en doelmatiger wijze van beheer mee. In het kader van de vijfde beleidslijn wordt gezorgd voor de integriteit van de ACS- groep terwijl tegelijkertijd wordt voorzien in sterke geografische differentiatie. Dit beginsel van integriteit van de ACS-groep vormde een van de belangrijkste punten van het debat over het groenboek, tijdens hetwelk de landen en hun burgermaatschappijen een sterke wil tot solidariteit tot uitdrukking brachten, waaraan veel aandacht zal worden besteed tijdens de top van de ACS-staatshoofden en -regeringsleiders in Libreville. Deze bij uitstek politieke wil moet door de Unie worden geëerbiedigd. In deze wil komt niet alleen de bevestiging van de ACS- groep als politieke eenheid tot uiting maar ook de waarde van een samenwerkingsverband als die van de Eu-ACS in een multipolaire wereld vertegenwoordigt. Tezelfdertijd doet zich een behoefte aan differentiatie gevoelen die is gebaseerd op de regionale dimensie van de economische en commerciële samenwerking, de toenemende rol van regionale integratie als ontwikkelingsfactor en meer in het algemeen de wens de samenwerking aan te passen aan de realiteiten en specificiteiten van de verschillende leden van de ACS-groep via nastreving van het meest adequate niveau voor een dialoog en samenwerking. Dit alles brengt de Commissie ertoe een nieuwe algemene overeenkomst met de ACS-landen voor te stellen met gedifferentieerde modaliteiten en overeenkomsten. De toekomstige overeenkomsten zullen tevens voldoende soepel en open moeten zijn om te kunnen inspelen op nieuwe behoeften en kansen. Bij de in september 1998 tussen de EU en de ACS te openen onderhandelingen komt een essentiële factor van de buitenlandse identiteit van de Europese Unie aan de orde, waarvan de inzet duidelijk is: de overstap van een historische context op een strategische buitenkans. INLEIDING De betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen bevinden zich op de drempel van een ongekende historische ontwikkeling; alle betrokkenen dienen zich rekenschap te geven van wat er op het spel staat en welke mogelijkheden zich openen. De onderhandelingen die, overeenkomstig de vierde Overeenkomst van Lomé, zoals deze door de op 4 november 1995 op Mauritius ondertekende overeenkomst werd gewijzigd, in september 1998 zullen worden geopend om na te gaan welke betrekkingen de Gemeenschap en de lidstaten, enerzijds, en de ACS-Staten, anderzijds1 zullen gaan onderhouden, bieden de partners een unieke gelegenheid om zich voor te bereiden op de 21e eeuw en aan deze betrekkingen een ambitieuzere inhoud en verhoogde kansen op succes te geven. Om zich op deze datum voor te bereiden en met voornoemd doel voor ogen heeft de Commissie, met inachtneming van de veranderingen die zich op het internationale toneel hebben voorgedaan, de wijzigingen die zich in de ACS-landen voltrekken, een Europa dat sterk in beweging is en een kritische analyse van de samenwerking in het verleden, op basis van een "groenboek"2 een breed openbaar debat op gang gebracht. Artikel 366 van de herziene IVe Overeenkomst van Lomé. COM(96)570 def van 20 november 1966 "Groenboek over de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan bij het aanbreken van de 21e eeuw - Uitdagingen en keuzen voor een nieuwe vorm van partnerschap". Het debat vond zowel plaats in het kader van de initiatieven van de Commissie, die in elk van de lidstaten en elk van de drie grote ACS-regio's3 overlegfora organiseerde, als in het kader van studiebijeenkomsten en conferenties die spontane initiatieven waren van non-gouvernementele organisaties, de particuliere sector, vakbondsorganisaties en talrijke studiecentra die zich bezighouden met ontwikkeling. Voorts waren er schriftelijke bijdragen. Ook het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité spraken zich over de grote in het groenboek4 opgeworpen vragen uit. De ACS- Staten organiseerden van hun kant een programma in het kader waarvan op nationaal en regionaal niveau overleg wordt gepleegd teneinde geleidelijk hun standpunten te bepalen. Het debat was intensief, soms gepassioneerd en vaak van doorslaggevend belang voor het zich rekenschap geven van de knelpunten over en weer, de uitdagingen waarvoor men zich gesteld ziet en de strategische keuzes die moeten worden gemaakt om deze uitdagingen op te nemen. Het vormde een belangrijk keerpunt tussen 25 jaar samenwerking en de organisatie van nieuwe betrekkingen die zijn aangepast aan de internationale veranderingen. Met inachtneming van dit debat worden in dit document algemene politieke beleidslijnen voor de toekomstige betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen voorgesteld. Het een gevolgd onderhandelingsmandaat dat deze beleidslijnen - die eventueel kunnen worden gewijzigd om rekening te houden met de in de Raad, het Parlement en andere instellingen ingenomen standpunten - vertaalt in richtsnoeren voor de onderhandelingen. zal worden voorstel voor door een 1. EEN NIEUWE AAN DE INTERNATIONALE VERANDERINGEN AANGEPASTE DYNAMIEK De Commissie geeft in het groenboek een korte historische schets van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-Staten. Met name wijst zij op het begin van het communautaire ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, de in 1957 met de Gemeenschap tot stand gebrachte associatie van de landen en gebieden overzee, de context waarin de eerste Overeenkomst van Lomé werd ondertekend in 1975, alsmede op de successieve aanpassingen die sindsdien hebben plaatsgevonden. Ook plaatst het groenboek deze betrekkingen in het kader van de andere ontwikkelingen in het buitenlands beleid, met name het nieuwe partnerschap met de derde mediterrane landen, de versterkte banden met Latijns-Amerika en de nieuwe Aziëstrategie. In het groenboek wordt zowel gewezen op het wereldomspannende als op het gedifferentieerde karakter van de buitenlandse betrekkingen van de Unie. Een kritisch onderzoek van de resultaten van de samenwerking in het verleden, met name gebaseerd op overeenkomstig de criteria van de Commissie voor 3 In de bijlage wordt een lijst gegeven van de op initiatief van de Commissie georganiseerde overlegfora. 4 Verslag van het Europees Parlement over het groenboek - PE 223. 237. Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het groenboek - CES 775/97. ontwikkelingsbijstand (DAC) van de OESO5 verrichte evaluatiestudies, bracht de positieve én de zwakke punten van Lomé aan het licht. Het is een feit dat via de communautaire samenwerking omvangrijke en voor het grootste deel concessionele financiële middelen ter beschikking konden worden gesteld die bijdroegen aan de verbetering van de levensvoorwaarden in de ACS-landen. Ook valt niet te ontkennen dat de Overeenkomst van Lomé een uniek kader voor samenwerking tussen twee groepen landen vormt dat is gebaseerd op de beginselen: partnerschap, de verbindendheid van overeenkomsten, voorspelbaarheid en zekerheid. Voorts vormde de overeenkomst een voedingsbodem voor nieuwe ideeën, hetgeen niet wegneemt dat zij, zoals voor iedere samenwerking geldt, ook tekortkomingen vertoonde. Het beginsel van partnerschap bleek moeilijk te realiseren. Geleidelijk kenmerkten de betrekkingen zich vooral door hulpafhankelijkheid, eisen van de korte termijn en de urgentie van crisissituaties. Vaak vormden de institutionele context en het economisch en sociaal beleid in het ontvangende land een zeer groot knelpunt, waardoor afbreuk werd gedaan aan het effect van de communautaire samenwerking. Ook de Unie treft enige blaam, met name procedurele beslommeringen deden afbreuk aan de doelmatigheid van haar hulp. Het effect van de handelspreferenties was over het algemeen teleurstellend. Bij de feitelijke hulpverlening verminderden het gebrek aan soepelheid, het moeizame cobeheersysteem en het praktisch automatische karakter van de toekenning van een groot deel van de middelen de doelmatigheid. Het zeer gevarieerde en brede debat naar aanleiding van de publicatie van het groenboek bekrachtigde de juistheid van de voornaamste gehanteerde uitgangspunten : de omvang van de internationale veranderingen waardoor de betrekkingen EU- ACS worden beïnvloed, met name de mogelijkheden geboden door, maar ook de risico's verbonden aan de snelle internationalisering van de financiële en handelssystemen, de technologische revolutie en het zich aandienen van de informatiemaatschappij, de geopolitieke veranderingen als gevolg van de ineenstorting van het Oostblok, de aanvaarde beginselen van duurzame ontwikkeling die rekening houdt met de toekomstige generaties; de steeds belangrijker plaats die de Unie in de wereld gaat innemen als gevolg van de verdieping van het integratieproces en het vooruitzicht van een ongekende uitbreiding; de noodzaak van grondige herziening van de overeenkomst om haar aan te passen aan de huidige realiteiten en met name om de ACS-landen beter te helpen bij het verhogen van de levensstandaard van hun bevolkingen en bij het zich een plaats veroveren in de internationale handelsstromen; in de ACS-landen. De lopende hervormingen de dynamiek van de moeilijkheden in verband met de economische en politieke instabiliteit zijn weliswaar groot, maar er zijn steeds krachtiger tekenen die wijzen op het 5 D AC/OESO, "Beginselen voor efficiënte hulpverlening". 8 verrijzen van een "nieuw Afrika". In veel landen werd een begin gemaakt met democratisering; deze moet worden verdiept en bestendigd. De economische hervormingen werpen hun eerste vruchten af, die weliswaar nog kwetsbaar zijn, maar toch veel beloven. De veranderingen die zich in Zuid-Afrika voordeden, de pogingen tot regionale integratie in West-Afrika, Zuidelijk Afrika en Oost- Afrika en het zich openstellen voor nog andere buitenlandse partners zijn even zovele dynamische ontwikkelingen die het gezicht van Afrika helpen veranderen. Voor het Caribisch gebied openen zich nieuwe perspectieven via een verdieping van de betrekkingen met de buurlanden; dit gebied beschouwt haar toekomstige banden met de Europese Unie als een onontbeerlijke diversificatie van haar buitenlandse betrekkingen. De bescheiden insulaire economieën in de Stille Oceaan, die zich nog op grote afstand bevinden van hun meest nabije buren, stellen prijs op de instandhouding van een betekenisvolle relatie met Europa. Het debat rond het groenboek vormde op zich al een mijlpaal in de vernieuwing van de betrekkingen EU-ACS. Het bracht met name de aanwezigheid aan het licht zowel bij de ACS-landen als bij de lidstaten van de EU van een sterke wil het partnerschap op een nieuwe leest te schoeien. Nieuw is dat deze wil door een breed gamma medespelers werd uitgesproken : niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties, die weliswaar van oudsher zeer betrokken zijn, maar ook organisaties die de particuliere sector vertegenwoordigen, vakbondsorganisaties, territoriale overheden, jongerenorganisaties en universitaire kringen, alle hebben zij duidelijk hun belangstelling getoond voor een nieuwe samenwerking EU-ACS, waaraan zij niet alleen "in het veld" wensen deel te nemen, maar waarbij zij ook wensen te worden betrokken voor het vaststellen van de politieke prioriteiten. Zoals in het verslag van het Europees Parlement wordt onderstreept : van nu af aan kan worden gezegd dat het debat over de toekomst van Lomé heeft bijgedragen tot wijziging van de inhoud van deze overeenkomst door over en weer met nieuwe motiveringen en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, die vaak door de actualiteit en spoedeisende gevallen aan het gezicht wordt onttrokken, opnieuw op het eerste plan te plaatsen. essentie van het ontwikkelings- te komen en de 2. HET PARTNERSCHAP MOET OP EEN NIEUWE LEEST WORDEN GESCHOEID DOOR OP ZOEK TE GAAN NAAR EEN NIEUW WEDERZIJDS POLITIEK ENGAGEMENT: EEN STRATEGISCHE KANS 2. 1 Motiveringen, verantwoordelijkheden van de EU en gemeenschappelijke belangen De Unie is als het grootste handelsblok in de wereld, als voornaamste verstrekker van ontwikkelingshulp, als zone van stabiliteit en het meest geavanceerde voorbeeld van regionale integratie, verplicht een verantwoordelijk beleid te ontwikkelen ten aanzien van de zuidelijke regio's, met name die welke het meest zijn blootgesteld aan armoede en marginalisering. In de Agenda 20006 wijst de Commissie er met name op dat het Europese project slechts geloofwaardig zal blijven als het beantwoordt aan de groeiende vraag van de burgers naar meer eenheid, meer doelmatigheid bij de totstandbrenging en verdediging van vrede, stabiliteit en welvaart op het Europese vasteland en in de wereld. Ontwikkelingssamenwerking speelt in deze context een belangrijke rol. De voornaamste verantwoordelijkheid van een doelmatige Europese Unie is : verzekering van de complementariteit tussen het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de lidstaten en dat van de Gemeenschap, versterking van de coördinatie op de verschillende door de Raad geïdentificeerde niveaus (op het niveau van het sectorieel beleid, op operationeel niveau en op het niveau van de internationale organisaties) en de tot standbrenging van een gemeenschappelijke algemene strategie ten aanzien van de ACS-landen en voorts het toezien op de samenhang van haar sectorieel beleid (handelsbeleid, visserijbeleid, enz. ) met met name de landbouwbeleid, ontwikkelingsdoelstellingen. Het nieuwe samenwerkingsbeleid EU-ACS zal moeten worden geschraagd door een duidelijke politieke wil ten aanzien van deze drie beginselen. Het postkoloniale tijdperk is voorbij en wij moeten ons ontdoen van de "donor- ontvanger"-logica. De EU en de ACS-landen hebben gemeenschappelijke belangen die moeten worden benadrukt. In dit kader moeten de betrekkingen EU-ACS : - - een wezenlijk bestanddeel worden van een beleid dat vrede en stabiliteit beoogt te helpen bij het aanpakken van de diepere oorzaken van de door geweldsconflicten; in overleg met de andere donors bijdragen aan de verwezenlijking van de op internationaal niveau aanvaarde doelstellingen van duurzame ontwikkeling en met name aan de terugdringing van de armoede. In het kader van het partnerschap EU-ACS gaat er sprake zijn van een van de voornaamste bijdragen van de Unie aan de doelstellingen die de internationale gemeenschap zich op het gebied van menselijke ontwikkeling heeft gesteld: deze bijdrage zal met name plaatsvinden in het kader van de door de Commissie voor ontwikkelingsbijstand (DAC) van de OESO7 ontwikkelde strategie; - een wijze van ontwikkeling stimuleren die eerbiediging van de mensenrechten en de sociale vooruitgang waarborgt; - het beheer verbeteren van de internationale risico's en de interdependentie op het gebied van het milieu, de strijd tegen ongeoorloofde handel, migratie, volksgezondheid, enz. De EU en de ACS-landen hebben er belang bij om het pluricontinentale kader van hun betrekkingen te gebruiken om hun samenwerking te verdiepen, met name op gebieden waarop de internationale samenwerking slechts langzaam vorderingen boekt; 6 COM(97)2000 van 15 juli 1997 "Agenda 2000 naar een sterkere en grotere Unie". 7 "De rol van ontwikkelingssamenwerking op de drempel van de 21e eeuw, OESO/DAC, mei 1996. 10 - in hun wederzijds belang de economische ontwikkeling bevorderen. Afrika, wiens recente vooruitgang op het gebied van economisch management leidde tot een bijstelling naar boven van de groeiprognoses op middellange termijn, is duidelijk een belangrijke potentiële partner. De negatieve interdependenties en de onmiddellijke gevaren die het gebrek aan ontwikkeling vormt voor de veiligheid en het welzijn van het noorden (bloedige conflicten, migratoire druk, toenemend extremisme, drugsverslaving, pandemieën, aids,. ) buiten beschouwing gelaten, heeft de Unie dus gegronde redenen om haar samenwerking met de ACS-landen voort te zetten en aan te passen aan een ingrijpend veranderde context. Daartoe zal zij met haar gesprekspartners de voorwaarden moeten vaststellen van een nieuw wederzijds engagement van fundamenteel politieke aard. 2. 2 Het voorstel van de Unie8 De Unie zal aan de ACS-landen een duurzame verbintenis op basis van partnerschap voorstellen. Dit nieuwe op het beginsel van "ownership" gebaseerde partnerschap zal worden gekenmerkt door : - een sterke politieke dimensie en een diepgaande dialoog; - hulp bij de totstandbrenging van een politiek klimaat dat gelijke kansen, wettigheid en de efficiëntie bevordert van het openbaar bestuur en de verzoeningsmechanismen waardoor het mogelijk wordt belangenconflicten op niet-gewelddadige wijze te beslechten en middelen in te zetten, zoals de dialoog en deelneming van de burgermaatschappij; - hulp bij de doorvoering van hervormingen en financiële en technische steun voor een gezond en verantwoordelijk beleid; - het systematisch rekening houden met de institutionele dimensie en het streven naar ontwikkeling van de capaciteiten van de openbare (inclusief de lokale overheden) en particuliere medespelers voor het concipiëren, analyseren en tenuitvoerleggen van de ontwikkelingsstrategieën en de organisatie van de burgermaatschappij in het algemeen, - versterking van de sociale dimensie van de samenwerking; - een nieuwe strategie ter bevordering van de ontwikkeling van de particuliere sector; - integratie van de milieuaspecten in alle stadia van de samenwerking; Om redactionele redenen wordt in dit document in het algemeen gesproken over de Unie: het spreekt evenwel vanzelf dat de overeenkomstsluitende partijen de Gemeenschap en de lidstaten zijn. 11 - versterkte economische samenwerking in het wederzijds belang die de samenwerking uitbreidt tot een geheel van aan de handel aanverwante terreinen en is gebaseerd op integratie in de internationale economie; - uitbreiding van de samenwerking naar andere terreinen, zoals wetenschappelijk en technologisch onderzoek, de informatiemaatschappij en verdere terreinen die zich aandienen; - een meer participerend partnerschap waarbij ook de economische en sociale medespelers worden geraadpleegd; - het beginsel van regionalisering van de samenwerking in het kader van een algemene overeenkomst met de ACS-landen; - het rekening houden met elementen, zoals kwetsbaarheid, met name voor wat de insulaire economieën van bescheiden omvang betreft; - differentiatie van de samenwerkingsmodaliteiten en -prioriteiten met het oog op de afstemming van de samenwerking op het ontwikkelingsniveau van de partner, zijn behoeften en zijn ontwikkelingsstrategie op lange termijn. Dit zal met name tot uiting komen in verhoogde concentratie van de communautaire steun. Anders gezegd, de Unie zal niet overal alles doen : zij zal de terreinen van mogelijke samenwerking uitbreiden, terwijl zij tegelijkertijd haar steun in een bepaald land of een bepaalde regio op enkele prioritaire terreinen concentreert. Voorts zal de wijze van beheer van de middelen verband houden met de ontwikkeling van de capaciteiten in het partnerland; - het streven naar verhoogde efficiëntie, een eenvoudigere overeenkomst en een gemakkelijkere toegang voor de nieuwe medespelers van de samenwerking. De EU verwacht van haar partners een verbintenis tot het voortzetten of starten van geloofwaardige hervormingen en "behoorlijk bestuur" op politiek, economisch, sociaal en milieugebied. Deze eis van een nieuw "contract" houdt enerzijds verhoogde selectiviteit bij het beheer van de hulp in, maar anderzijds ook meer ruimte voor een dialoog voordat de voorwaarden worden vastgesteld. 2. 3 Wat er bij de toekomstige onderhandelingen op het spel staat Voor de Unie zal het er vooral om gaan de betrekkingen EU-ACS op een nieuwe leest te schoeien en de samenhang te verzekeren tussen het politieke, het handels- en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en mét het interne beleid. Voor alle betrokken partijen zal het er bij deze onderhandelingen vooral om gaan met visie de noodzakelijke verandering door te voeren. De onderhandelingen zullen moeten uitmonden in voldoende vernieuwende overeenkomsten zonder het verleden geheel uit te vlakken. Het nieuwe partnerschap met de ACS-landen moet de overgang van een historische context naar een strategische kans betekenen. Dit alles moet de Unie ertoe brengen een aanbod te doen dat zich in politiek opzicht vertaalt in verdieping van het 12 partnerschap in zijn verschillende dimensies en in geografisch opzicht in zijn wereldomspannende en regionale karakter. 3. INTEGRATIE VAN HET PARTNERSCHAP EU-ACS IN DE POLITIEKE ACTIVITEITEN VAN DE UNIE 3. 1 Er moeten meer middelen worden ingezet voor conflictpreventie en de efficiëntie van de ontwikkelingssamenwerking moet worden verhoogd De samenwerking EU-ACS, die aanvankelijk als neutraal ten opzichte van de politiek van de ACS-landen werd gezien, wordt van nu af aan beschouwd als een relatie die duidelijk een politieke dimensie heeft welke in het toekomstige partnerschap tenvolle tot uiting moet komen. De specificiteit van de communautaire actie kenmerkt zich steeds meer door de complementariteit van de drie volgende facetten : politieke dimensie, economisch partnerschap en ambitieuze maatregelen met het oog op sociale ontwikkeling. De politieke dialoog zal om twee fundamentele redenen moeten worden uitgebreid : • ontwikkelingssamenwerking moet bijdragen aan de doelstellingen van het gemeenschappelijke buitenlands- en veiligheidsbeleid (artikel J. 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie) en in het bijzonder aan het behoud van de vrede en versterking van de internationale veiligheid door de oorzaken van armoede en ongelijkheid, zaken die veelal tot conflicten leiden, aan te pakken en door bij te dragen aan verbetering van de sociale samenhang en bestrijding van marginalisering. In deze context krijgt grotere prioriteit voor conflictpreventie en verduurzaming van de vrede een bijzondere betekenis. De onlangs door de EU goedgekeurde beleidslijnen op het gebied van conflictpreventie in Afrika9 beogen met name de ontwikkeling van actiecapaciteiten van de Afrikaanse organisaties (OAE en subregionale organisaties) te steunen, maar voorzien ook in het gecoördineerd en samenhangend gebruik van alle beschikbare middelen, dat wil met name zeggen ontwikkelingssamenwerking en ondersteuning van het beleid ter bevordering van de mensenrechten, democratie, de rechtsstaat en behoorlijk bestuur. Niettemin zal de ontwikkelingssamenwerking de nodige autonomie moeten kunnen behouden om zich te kunnen blijven wijden aan doelstellingen op lange termijn. Het normale verloop van zaken kan niet al te vaak worden verstoord zonder gevaar voor de efficiëntie van de ontwikkelingssamenwerking; derhalve dient van onevenwichtige politieke situaties die om een reactie vragen die gevolgen heeft voor het beheer van de ontwikkelingssamenwerking te worden vastgesteld of zij van tijdelijke of duurzame aard zijn. Voorts zal de actie van de Unie op het gebied van conflictpreventie haar voordeel kunnen doen met de nieuwe bepalingen van het Verdrag, met name met de 9 Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 2 juni 1997 en SEC(96)332 "De Europese Unie en de : vredestichting, crisispreventie en daarmee verbandhoudende in Afrika conflictsituaties maatregelen". 13 oprichting van een groep voor analyse en prognose die de Raad moet wijzen op situaties waaruit een crisis kan ontstaan, en met versterking van de samenwerking met de Westeuropese Unie, met name op het gebied van crisispreventie en - beheer. Ook moeten er specifieke samenwerkingsactiviteiten worden ontplooid ter verbetering op wereldwijd of regionaal niveau van de veiligheid. Op basis van de eerste experimenten die momenteel worden uitgevoerd, kunnen deze activiteiten non-proliferatie, wapenbeheersing, bestrijding van ongeoorloofde wapenhandel en antipersoneelmijnen betreffen. Verdieping van de politieke dialoog moet het tevens mogelijk maken de efficiëntie van de samenwerkingsactiviteiten te verhogen. Bij het ontbreken van politieke wil van de regeringen van de betrokken landen kan geen enkele buitenlandse steunactie werkelijk effect hebben noch op het gebied van verbetering van de indicatoren van menselijke ontwikkeling noch op dat van economisch dynamisme. Uit het nieuwe ontwikkelingsmodel dat in de loop van de grote internationale onderhandelingen10 geleidelijk vorm heeft gekregen - dit model is niet alleen toegespitst op bevrediging van de basisbehoeften, maar ook op eerbiediging van de mensenrechten, zowel de politieke als de sociale en culturele rechten, - blijkt steeds duidelijker de noodzaak van versterking van de banden tussen sociaal- economische actie en politieke actie. Armoedebestrijding, maatregelen ten behoeve van de sectoren onderwijs en gezondheidszorg, de noodzaak van verbetering van de positie van de vrouw, het rekening houden met milieuaspecten, demografische vraagstukken en de gevolgen hiervan voor migratie en stedelijke ontwikkeling zijn even zovele zaken die vragen om in de sociale structuren en machtsverhoudingen en die niet enkel als technische en economische problemen kunnen worden afgedaan. ingrijpende veranderingen Ook de ondersteuning - die de EU bereid is te versterken - van de organisatie van de burgermaatschappij en de ontwikkeling van de capaciteiten van de de particuliere sector vertegenwoordigende organisaties en de verschillende sociale bewegingen, en de aanmoediging tot het in het leven roepen van doorzichtige overleg- en dialoogmechanismen zullen zorgen voor een krachtige nieuwe politieke dimensie. 3. 2 Een nieuwe politieke dialoog Om al deze redenen zal de Unie haar ACS-partners voorstellen om de politieke toepassingsgebied hiervan op basis van de dialoog te verdiepen en het 10 Zie met name de ontwikkelingsagenda (VN, juni 1997) en de samenvatting van de conclusies van de grote internationale conferenties "The World Conferences, Developing priorities for the 21st Century", UN briefing papers, 1997. 14 ontwikkelingen uit te breiden. Zonder de pretentie te hebben uitputtend te zijn, zullen vooral de volgende problemen op geïntegreerde wijze worden aangepakt, immers de onderlinge banden tussen al deze onderwerpen zijn talrijk: eerbiediging van de mensenrechten, de democratische beginselen en de rechtsstaat; dit vormt van nu af aan een essentieel onderdeel van de betrekkingen EU-ACS11. Ten aanzien van de eerbiediging van de democratische beginselen en de mensenrechten - vanaf 199512 een essentieel bestanddeel van alle door de Gemeenschap met derde landen ondertekende overeenkomsten - zij opgemerkt dat de conferentie van Wenen13 op het universele en ondeelbare karakter van alle mensenrechten, met name de burgerlijke en politieke rechten en de economische, sociale en culturele rechten heeft gewezen. Dit houdt met name in dat de lijn moet worden doorgetrokken naar een beleid van sociale vooruitgang, van toegang tot onderwijs, van verkleining van de kloof man/vrouw, van eerbiediging van minderheden, enz. Volledige eerbiediging van de internationale verdragen inzake bescherming en humanitaire actie is een essentiële voorwaarde voor de daadwerkelijke instandhouding van een ruimte voor humanitaire actie in de ACS-landen. Op dit gebied blijkt rigorositeit zowel ten aanzien van de beginselen als ten aanzien van hun toepassing ter plaatse onontbeerlijk. Eerbiediging van de democratische beginselen behoeft niet te geschieden volgens een overal toepasbaar model. Elke samenleving heeft het recht in het kader van de bijzonere context van haar land haar eigen weg die tot democratie leidt te kiezen. Wel moet bij deze keuze rekening worden gehouden met de fundamentele kenmerken van de parlementaire democratie, zoals het beginsel van de scheiding der machten, dat met name de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht waarborgt, het recht van de burgers om regelmatig hun politieke leiders te kiezen of in hun functie te bestendigen en het recht op vrije meningsuiting en vrije informatie. De eerbiediging en de werking van de rechtsstaat, waarbij met name wordt gedoeld op rechtvaardigheid, het goed functioneren van en de toegankelijkheid tot het rechtsstelsel en doorzichtigheid, vormen fundamentele voorwaarden zowel uit het oogpunt van doelstellingen van de mensenrechten als uit dat van doelstellingen economische en sociale ontwikkeling. Op al deze terreinen zullen de partners zich ertoe moeten verplichten bijzondere aandacht te schenken aan de positie van vrouwen, hun gelijke rechtspositie te bevorderen en hun volledige deelneming aan het politieke leven te vergemakkelijken. 11 Artikelen 5 en 366bis van de herziene vierde Overeenkomst van Lomé 12 Op 29 mei 1995 heeft de Raad een "standaard"-formule vastgesteld voor de clausules inzake de mensenrechten in de overeenkomsten van de Gemeenschap met derde landen, mede omvattende een opschortingsdispositief dat de Gemeenschap in staat stelt in geval van schendingen van de mensenrechten onmiddellijk te reageren. 13 Internationale Conferentie over de mensenrechten, Wenen, 1993. 15 Enkel een werkelijke dialoog, op basis van een dynamische analyse waarin rekening wordt gehouden met de ontwikkeling van de plaatselijke, culturele, sociale, economische en politieke context en de verwezenlijking van positieve acties zullen een doeltreffende, progressieve in de realiteit van elk land verankerde aanpak van deze punten mogelijk maken; investeringen en de particuliere sector. Met dit behoorlijk bestuur dat, evenals de rechtsstaat, van doorslaggevend belang is zowel voor de sociale ontwikkeling en de bestrijding van armoede als voor de in ontwikkeling van internationale debatten over ontwikkelingshulp overbekende begrip wordt in het kader van de herziene vierde Overeenkomst van Lomé het doorzichtig en verantwoordelijk beheer van alle middelen van een land (het menselijk potentieel, de natuurlijke rijkdommen, de interne en externe economische en financiële middelen) bedoeld met het oog op de verwezenlijking van economische en sociale ontwikkeling. Onder dit begrip valt met name de bestrijding van corruptie, waarop de participatieve aanpak een positieve unvloed heeft. De Europese en ACS-partners moeten te zamen de beginselen vaststellen waarop zij zich willen baseren, waarbij de EU een beroep zal doen op de recente mededeling van de Commissie over een anti-corruptiebeleid14 - de mededeling betreft zowel internationale corruptie als corruptie binnen de Unie - en de op dit gebied ontplooide internationale initiatieven (G7, enz. ). Het zou dan ook logisch zijn wanneer de EU aan haar partners zou voorstellen om, zoals geschiedde met de in de voorgaande alinea beschreven drie bestanddelen welke reeds in de herziene vierde Overeenkomst van Lomé werden bekrachtigd, ook behoorlijk bestuur aan de essentiële bestanddelen van de toekomstige overeenkomst toe te voegen; het voorkomen en oplossen van conflicten. De actie van de Unie zal worden ingepast in het passende internationale of regionale kader en zal zowel preventie tot het allerlaatste moment als herstel van de vrede beogen. Ook kwesties, zoals de controle op en beperking van de wapenaankoop en -handel en de bestrijding van de ongeoorloofde wapenhandel, het verbod van antipersoneelmijnen en ontmijningsactiviteiten, de behoeften aan ondersteuning van burgerlijke en juridische vorming, zullen aan de orde worden gesteld; vraagstukken ressorterende onder justitie en de interne aangelegenheden van de Unie (de derde pijler), zoals de immigratieproblematiek alsmede verdovende middelen, transnationale criminaliteit, mensenhandel; door de communautaire samenwerking ondersteund sectorieel beleid, inclusief op gebieden zoals onderzoek en technologische vernieuwing; 14 COM(97)192 van 21 mei 1997. De Commissie stelt met name op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking drie actielijnen voor : preventieve maatregelen (steun voor verbetering van het wettelijk kader, de procedures en de werking van overheidsopdrachten. ) welke in de ontwikkelingsstrategie worden geïntegreerd, specifieke programma's ter bestrijding van corruptie, de opneming van een clausule inzake behoorlijk bestuur in alle samenwerkingsovereenkomsten. 16 de ingezette middelen om de armoede terug te dringen; onderwerpen van algemeen of regionaal belang (wereldwijde en regionale milieubescherming, transcontinentale migratie, bestrijding van ongeoorloofde handel en multilaterale onderhandelingen); regionale samenwerking en integratie, als krachtige stabiliserende factoren, bezien vanuit de oogpunten preventie/oplossing van conflicten enerzijds en economische en sociale ontwikkeling anderzijds. 3. 3 Een nieuw institutioneel mechanisme voor een doelmatigere en meer open dialoog Zo wordt de politieke dialoog het derde instrument en onontbeerlijke aanvulling op de hulp en economische samenwerking, die een positieve benadering van de te stellen voorwaarden mogelijk maakt, de functioneringswijze wordt van een partnerschap met nieuwe levenskracht dat een relatie wil opbouwen tussen volwassen en verantwoordelijke partners die hun verbintenissen nakomen en dus gelijk zijn. De modaliteiten van de politieke dialoog zullen met de grootste soepelheid moeten worden vastgesteld en het uiteindelijk doel van tastbare resultaten moeten hebben. De mogelijkheid dient te worden geboden deze dialoog naargelang van het belang van de te behandelen onderwerpen in een multilateraal, regionaal of bilateraal kader en op politiek of op technisch niveau te voeren. Op vele terreinen zal de eis van efficiency betekenen dat deze dialoog zowel op het niveau van overheidsambtnaren als op dat van parlementsleden in het kader van regionale of subregionle bijeenkomsten wordt gevoerd. Ook is het in verband met het streven naar efficiency nodig dat de werking van de paritaire instellingen - waaraan een nieuwe regionale dimensie moet worden gegeven - op basis van uit deze instellingen afkomstige voorstellen wordt herzien. 4. HET COMMUNAUTAIR BELEID HERORIËNTEREN ROND DRIE COMPLEMENTAIRE DOELSTELLINGEN: EEN DUURZAME SOCIAAL- ECONOMISCHE ONTWIKKELING, HET TERUGSCHROEVEN VAN DE ARMOEDE EN INSCHAKELING IN DE WERELDECONOMIE 4. 1 Doelstellingen van de EU-ACS-samenwerking De verbintenissen die de Europese Gemeenschap, haar lidstaten en talrijke ACS- landen zijn aangegaan tijdens de conferenties van de Verenigde Naties over sociale ontwikkeling, milieu, gelijkheid tussen mannen en vrouwen, bevolking en voedselzekerheid vormen een nieuw referentiekader voor de beleidsdialoog en de steunmaatregelen van de EU. Vooral de Top van Rio en die van Kopenhagen vormden daarbij een belangrijk keerpunt, in die zin dat daarop een geïntegreerde visie op de ontwikkeling vanuit zowel economisch, sociaal als ecologisch oogpunt is uitgewerkt. Daarbij is gewezen op het verband tussen het terugdringen van de armoede, de strijd tegen discriminatie in het bijzonder ten aanzien van vrouwen, de milieubescherming en de verantwoordelijkheid voor de komende generaties. Het belang van doorslaggevende verbeteringen op het gebied van het basisonderwijs, de 17 eerstelijnsgezondheidszorg en de toegang tot andere essentiële diensten is erkend. In de Ontwikkelingsagenda die de Verenigde Naties onlangs hebben aangenomen15 wordt ook uitgegaan van deze aanpak, die is toegespitst op de verbetering van de levensomstandigheden, waaraan eveneens een fundamenteel politiek belang wordt toegekend. Het beginsel dat de betrokken landen in de eerste plaats zelf voor hun eigen ontwikkeling verantwoordelijk zijn, ligt ten grondslag aan het gehele concept. Gezien de problemen en de eigen mogelijkheden van de ACS-landen in het licht van de diepgaande economische verschuivingen in de wereld blijkt het ook nodig het economisch klimaat in deze landen grondig te verbeteren en een kader te creëren dat gunstiger is voor de ontwikkeling van de particuliere sector. Gelet op het belang van de informele sector of de "volkseconomie", zijn potentieel voor inkomens- en arbeidsschepping en zijn capaciteit voor sociaal-economische innovatie is bovendien specifieke steun verantwoord met als doel een duurzame verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden. Door de sterke afhankelijkheid van vele landen van de natuurlijke hulpbronnen, met name in het kader van de landbouwactiviteit, en de klimatologische onstabiliteit tevens nodig een juiste prioriteit aan milieukwesties toe te kennen. Voorts moet worden ingezien dat een meer systematische steun voor de ontwikkeling van de capaciteit, met name op wetenschappelijk en technologisch gebied, van strategisch belang is. is het het zijn voor vastgesteld communautair Verder zal de EU, rekening houdend met de algemene doelstellingen die in het inzake Unieverdrag ontwikkelingssamenwerking16, de nieuwe prioriteiten die de voorbije jaren binnen de Raad zijn uitgestippeld17 en de kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen die de belangrijkste steunverleners binnen de OESO hebben vastgelegd18, haar partners voorstellen bijzondere prioriteit toe te kennen aan de bestrijding van de armoede door de sociale dimensie van de samenwerking te versterken en tegelijk de nadruk te leggen op de verbetering van de factoren groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid. beleid tegelijkertijd wordt dat beleid De keuze van het ontwikkelingsbeleid komt toe aan de betrokken landen en bevolkingen; internationaal interdependent. Het wederzijds belang en de reciprociteit worden dus zowel op economisch als op sociaal en ecologisch gebied de motor van een verdiepte samenwerking. Het verbeteren van de levens- en arbeidsomstandigheden in de ontwikkelingslanden krijgt zodoende een nieuwe prioriteit bij het buitenlandse steeds meer 15 Agenda for Development, Algemene VN-vergadering, juni 1997. 16 Artikel 130 U : de duurzame economische en sociale ontwikkeling van de ontwikkelingslanden en meer in het bijzonder van de armste ontwikkelingslanden; de harmonische en geleidelijke integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie en de strijd tegen de armoede. 17 Conclusies en resoluties over de sociale en menselijke ontwikkeling, de gelijkheid tussen mannen en vrouwen inzake gezondheidszorg, onderwijs en opleiding, voedselzekerheid, armoedebestrijding (december 1993), steun voor structurele aanpassingen, en het verband tussen spoedhulp, herstel en ontwikkeling. (november 1995), prioriteiten 18 OESO, DAC "Shaping the XXIst century; the contribution of development cooperation", mei 1996. 18 optreden van de Unie. Het is niet de bedoeling dat de Unie haar model exporteert maar wel dat zij haar ervaring deelt. In het licht van de externe en interne veranderingen wordt de EU zelf geconfronteerd met de noodzaak zich aan te passen om de keuze voor een zekere sociale kwaliteit te handhaven, haar concept van het sociaal model te verdedigen en te zorgen voor een verzoening tussen de concurrentie als motor van economische vooruitgang en de solidariteit die onontbeerlijk is voor sociale cohesie. De EU is op zoek naar een nieuwe samenhang tussen de economische en de sociale impulsen, waarbij het sociale beleid bijdraagt tot economische prestaties, werkgelegenheid en concurrentievermogen. Binnen dit perspectief moet de complementariteit tussen de drie algemene doelstellingen van de communautaire samenwerking kunnen worden verzekerd. De armoedebestrijding, die een essentiële doelstelling vormt in het kader van een partnership met de ACS-landen, moet een onderdeel vormen van een algemeen beleid voor een duurzame ontwikkeling via economische groei en het scheppen van werkgelegenheid, het wegwerken van de discriminaties ten aanzien van vrouwen, de toegang tot onderwijs en gezondheidszorg en de instandhouding en de verbetering van het milieu. Zoals wordt onderstreept in het jongste internationaal verslag over de ontwikkeling van de mensheid19, vormt het debat over het verband tussen economische groei en armoedebestrijding - een kwestie die uitgebreid aan bod is gekomen in het kader van de besprekingen rond het Groenboek - ten dele een verkeerde vraagstelling, in die zin dat hierdoor de aandacht wordt afgeleid van de twee fundamentele vragen : hoe het groeitempo versnellen ? hoe een groeimodel creëren dat op de armoedebestrijding is toegespitst ? Deze overwegingen en de gesprekken in het kader van het Groenboekdebat leiden tot de volgende conclusie : de armoedebestrijding in haar diverse vormen - evenzeer vanuit een oogpunt van sociale en menselijke ontwikkeling en van de bescherming van de natuurlijke hulpbronnen die voor de arme bevolking van levensbelang zijn als van het terugscevenzeerhroeven van de monetaire armoede - moet centraal staan bij de EU-ACS-samenwerking, en daarbij moet een geïntegreerde visie worden toegepast waarbij tegelijk de factor economische groei en de sociale effecten van die groei worden aangepakt. Het creëren van een politiek klimaat waarbij kansen voor iedereen worden geschapen en het opkomen van actieve en georganiseerde burgerlijke groeperingen zullen een integrerend onderdeel van deze aanpak vormen. Binnen deze context moet de rol van de formele en informele particuliere sector, de rol van de overheid en van de plaatselijke instanties en de rol van de diverse geledingen van de samenleving die zijn georganiseerd in vakbonden, verenigingen, coöperaties en andere groeperingen, kunnen worden erkend en ondersteund. Het optreden van de EU zal een stimulans moeten vormen voor de ontwikkeling van de capaciteiten van deze verschillende participanten en de verbetering van het institutioneel kader dat nodig is voor de sociale cohesie en voor het functioneren van een democratische samenleving en van een markteconomie waarbinnen een brede plaats voor overleg wordt ingeruimd. De Staat moet meer in het bijzonder toezien op de goede marktwerking en het wegwerken van de tekorten daarvan. Tenslotte ligt de eigenheid van het communautair optreden ook in de steun die de Unie kan bieden 19 UNDP, 1997. 19 voor het proces van regionale integratie en coöperatie, dat algemeen wordt beschouwd als een stimulans voor de ontwikkeling en een die vaak noodzakelijke stap op weg naar de inschakeling in de wereldeconomie. In deze richtsnoeren wordt een nieuwe samenwerkingsstrategie met nieuwe prioriteiten uitgestippeld. De samenwerking wordt, rekening houdend met de behoeften, de mogelijkheden en de politieke wil van ieder land, op gedifferentieerde wijze geconcentreerd rond bepaalde thema's uit een breed gamma complementaire terreinen, waarbij de voorkeur gaat naar sectoren waar het optreden van de Unie een meerwaarde heeft vergeleken met dat van andere steunverleners. Bovendien moet worden gezorgd voor een nauw verband tussen de versterkte politieke dimensie en de samenwerking; in die context kan de preventie van gewelddadige conflicten en de noodzaak om die bij hun wortels aan te pakken eveneens van invloed zijn op de actieprioriteiten. Deze acties, waarvan de lijst a priori niet volledig kan zijn, zullen worden gegroepeerd rond drie steunprioriteiten (groei-concurrentievermogen- werkgelegenheid, sociale en culturele dimensie, regionale integratie) en aan drie basisbeginselen moeten voldoen (ontwikkeling van de capaciteiten, integreren van genderaspecten, milieubescherming). 4. 2 Drie prioritaire steungebieden 4. 2. 1 Steun voor de groei, voor het concurrentiebeleid en de werkgelegenheid De groei van de werkgelegenheid en een betere toegang tot de productieve hulpbronnen zijn van essentieel belang om de armoede duurzaam terug te schroeven en het proces van sociale uitsluiting tegen te gaan. In de verbintenissen die in Kopenhagen op dit gebied zijn aangegaan is een geheel van essentiële doelstellingen vastgelegd. De uitbreiding van investeringen en de ontwikkeling van een dynamische particuliere sector, zowel in de formele als de informele economie, in de stad als op het platteland, zijn absoluut noodzakelijk om de groei te versnellen, de basis ervan te verbreden en de werkgelegenheid te vergroten. Deze nieuw werkgelegenheid zal des te stabieler en duurzamer zijn en des te meer tot een reële verbetering van de levensomstandigheden bijdragen naarmate ze is gekoppeld aan een verbetering van het concurrentievermogen van de betrokken economieën. Er moet speciaal rekening worden gehouden met de situatie van de vrouwen en hun mogelijkheden om aan het economisch leven deel te nemen en te profiteren van de effecten van de groei. Binnen deze optiek zal de communautaire samenwerking op de volgende terreinen actief zijn, met name om het vertrouwen van het bedrijfsleven te herstellen en het scheppen van arbeidsplaatsen te vergemakkelijken : steun voor de tenuitvoerlegging van een doordacht en geloofwaardig macro- economisch, commercieel en sectoraal beleid dat een gunstig klimaat voor (binnen- en buitenlandse) particuliere investeringen creëert en waarbinnen de werkgelegenheid een expliciete doelstelling vormt. In dit kader kan met name een monetaire samenwerking worden voorgesteld, in samenhang met de invoering van de Euro. Deze steun zal ook gaan naar het creëren van economische en technologische infrastructuur. in het bijzonder 20 steun voor administratieve, institutionele en juridische hervormingen ter verbetering van de voorwaarden waaronder een concurrerende particuliere sector tot ontwikkeling kan komen, steun voor het creëren van een juridisch en sociaal kader ter bevordering van de geleidelijke inschakeling van de informele sector in de formele economie, en maatregelen waardoor daadwerkelijk rekening wordt gehouden met de milieueffecten; steun voor de ontwikkeling van financiële systemen en de verbetering van de toegang tot financiële diensten; steun voor de oprichting en ontwikkeling van ondernemingen, met name die met een sterk arbeidsscheppend potentieel of bedrijven die geen toegang hebben tot de productiefactoren (technologie, financiering,. ) of tot de markten, in het bijzonder het Midden- en Kleinbedrijf, minibedrijfjes en coöperaties. De financiële en technische steun die door de Europese Investeringsbank (EIB) en het Centrum voor industriële ontwikkeling (CIO) wordt beheerd, zal op dit gebied een aanvulling vormen op de door de Commissie beheerde steun; steun voor de verbetering van onderwijs en opleiding met het oog op de verhoging van de productiviteit in de formele en informele sector; steun voor het beleid en de instellingen van de arbeidsmarkt, in het bijzonder voor voorlichting en opleiding, de toepassing van voorschriften die een passende bescherming van werknemers en het respect voor de sociale basisrechten garanderen20, de verbetering van gezondheid en veiligheid op de arbeidsplek, de toepassing van de beginselen van niet-discriminatie in het bijzonder ten aanzien van vrouwen, en de vergemakkelijking van het sociaal overleg. Bij deze steun moet rekening worden gehouden met de noodzaak van flexibiliteit op de arbeidsmarkt; steun voor de hervormingen en beleidslijnen die vooral voor de meest tot de productieve kwetsbare groepen de toegang vergemakkelijken hulpbronnen zoals rechten op eigendom en exploitatie van gronden, kapitaal en krediet, onderwijs en opleiding, technologie, voorlichting, vervoer en communicaties. Afgezien van het eigen kader van de EU-ACS-betekkingen is een verder reikende internationale aanpak van het probleem van de buitenlandse schuld nodig, omdat die voor landen met een grote schuldenlast bepalend is voor de resultten van hun inspanningen ter verbetering van de groei, het concurrentievermogen en de werkgelegenheid. 4. 2. 2 Steun voor het sociaal beleid en de culturele samenwerking 20 Verdragen van de IAO betreffende het recht op vereniging en collectieve onderhandeling, het verbod op dwangarbeid en kinderarbeid en het beginsel van non-discriminatie. 21 Het verbeteren van de kwaliteit van de sociale diensten en het wegwerken van de ongelijkheid inzake de toegang tot medische zorg, onderwijs, watervoorziening, huisvesting en andere essentiële diensten, zullen eveneens een andere prioriteit bij de toekomstige EU-ACS-samenwerking vormen. De aanpak van de EU zal er enerzijds in bestaan de partnerlanden te helpen de financiële middelen voor de grote sociale sectoren te handhaven en geleidelijk op te voeren en anderzijds de aanpassing te ondersteunen van de sociale diensten en de stelsels voor sociale bescherming, rekening houdend met de ontwikkeling van de economische omstandigheden, de plaatselijke behoeften en de specifieke wensen van ieder land of gebied. In dit kader heeft ook de gedecentraliseerde samenwerking een bijzonder belang, dat nog zal moeten worden versterkt. De EU is van oordeel dat het absoluut noodzakelijk is op al deze gebieden de verschillen tussen vrouwen en mannen weg te werken. Gerichte maatregelen, met name voor de armste bevolkingsgroepen, zullen slechts worden overwogen wanneer de politieke omstandigheden een meer algemene steun voor de dynamiek van de sociale vooruitgang in de weg staan. De belangrijkste samenwerkingsterreinen zijn : steun voor het algemeen en sectoraal beleid ter bevordering van de toegang tot de belangrijkste basisvoorzieningen (basisonderwijs, eertelijnsgezondheidszorg, watervoorziening, huisvesting in steden) in coördinatie met de lidstaten en andere steunverleners; steun voor het beleid om de voedselzekerheid en de toegang tot levensmiddelen te verbeteren, waarbij de handhaving van de plaatselijke productie wordt beoogd alsmede steun voor de tenuitvoerlegging van een zorgvuldig beheer van de watervoorraden. steun voor het bevolkingsbeleid; steun voor initiatieven voor risicodeling en voor de aanleg van sociale ontwikkelingsfondsen met een gedecentraliseerd en participatief beheer met in aanmerking komende actoren. Deze fondsen zullen op nationaal of plaatselijk niveau kunnen worden georganiseerd, met als doel steun voor de verbetering van de maatschappelijke positie of de informele sector meer in het algemeen. Een van de basisbeginselen daarbij zal zijn dat de partners verantwoording dienen af te leggen aan de hand van criteria voor de follow-up en evaluatie van de resultaten; versterking van de participatie en ontwikkeling van het sociaal overleg op brede basis, d. w. z. tussen alle belangrijke betrokkenen van de burgerlijke geledingen van de samenleving en op meer gerichte wijze tussen werkgevers en werknemers. Bij deze steun zal met name worden uitgegaan van de Verdragen van de LAO betreffende de vakbondsvrijheid en het recht op collectieve onderhandelingen, twee van de sociale basisrechten die tijdens de wereldtop over sociale ontwikkeling zijn vastgesteld en die de Commissie in al haar overeenkomsten met derde landen wenst te bevorderen21; 21 COM(96)724 "Wereldtop sociale ontwikkeling : follow-up 22 culturele samenwerking, via maatregelen voor de erkenning van de culturele identiteit en de interculturele dialoog, en door het opnemen van dit aspect in alle communautaire maatregelen. , 4. 2. 3 Regionale integratie Regionale integratie is een vaak noodzakelijke stap in de richting van inschakeling in de wereldeconomie. Zij maakt een diversificatie van de nationale economieën mogelijk en bevordert de schaalvergroting. De Gemeenschap heeft sinds de eerste Overeenkomst van Lomé diverse vormen van regionale samenwerking gesteund en heeft haar steun voor regionale integratie geleidelijk aan ontwikkeld. Het gaat hierbij om een steunvorm die specifiek is voor het communautaire optreden en waarbij andere landen kunnen profiteren van de ervaring bij de opbouw van Europa en de deskundigheid die op een aantal terreinen is ontwikkeld. De EU zal haar ACS-partners die zich in een proces van regionale integratie bevinden, een samenwerkingsstrategie voorstellen die op de volgende elementen is gebaseerd : steun voor initiatieven voor regionale economische integratie (coördinatie van de macro-economische beleidslijnen en de investeringsstelsels, liberalisering van de handel, douanesamenwerking enz. ); steun voor initiatieven voor regionale samenwerking op het gebied van infrastructuur - met name voor inlandvervoer en havenuitrusting -, milieu, gezondheidszorg, research, enz. ; versterking van de capaciteit van regionale organisaties en nationale regeringen op economisch, sociaal, politiek en milieugebied, met inbegrip van de bevordering van gedragscodes, normen, enz. ; bij de boordeling van de behoeften aan financiële steun tijdens een overgangsperiode rekening houden met de gevolgen van de regionale integratie voor de begrotingsmiddelen en de betalingsbalans. De steun voor regionale integratie zal eveneens een belangrijk criterium vormen in het kader van het handelsbeleid en de in hoofdstuk 5 bedoelde economische samenwerkingsovereenkomsten. 4. 3 Drie overkoepelende basisbeginselen 4. 3. 1 Versterking van de instellingen en steun voor de ontwikkeling van plaatselijke capaciteiten De institutionele aspecten en de versterking van de plaatselijke capaciteit voor het uitstippelen en uitvoeren van passende beleidslijnen en hervormingen zullen systematisch in de EU-ACS-samenwerking worden opgenomen. Het door de EU voorgestelde partnerschap vormt, met zijn expliciete politieke dimensie en zijn wederzijdse verbintenissen op lange termijn een passend kader voor steun aan de 23 ontwikkeling van de instellingen, het creëren van de nodige mechanismen voor sociaal overleg, bijstand bij het organiseren van de economische en sociale sector en van de nationale of plaatselijke burgerlijke groeperingen in ruimere zin, en in het algemeen voor de versterking van democratische en participatieve structuren. Het uitwisselen van ervaringen in Zuid-Zuid- en Noord-Zuid-verband zal eveneens worden aangemoedigd. De ontwikkeling van de capaciteiten in de ACS-landen zal één van de criteria zijn bij de keuze van de concrete samenwerkingsprocedures. De EU zal er met name naar streven bij te dragen tot de volgende doelstellingen : verbetering van de capaciteit van de overheid en de openbare sector. Als prioritair zullen worden beschouwd hervormingen in het kader van de democratisering en de consolidering van de rechtsstaat (werking van juridische stelsels, wetgevende bevoegdheid), hervormingen ter verbetering van de doeltreffendheid van de openbare sector (decentralisatie van de administratie, rol van plaatselijke instanties en organen, enz. ), toezicht op de markteconomie (toepassing van het handelsrecht, concurrentiebeleid, bescherming van investeringen, stabiliteit van het financieel stelsel,, enz. ), een correct overheidsbestuur (toepassing van aanbestedingsprocedures, beheer van de openbare financiën, enz. ) en de strijd tegen misdaad en drugs. Daarnaast zal veel plaats worden ingeruimd voor de ontwikkeling van de capaciteit voor analyse en uitstippeling van een economisch en sociaal beleid en van duurzame ontwikkelingsstrategieën tijdens de UNGASS- (waarvan het beginsel conferentie is vastgelegd22) en het uitwerken en uitvoeren van een beleid voor de ontwikkeling van het onderzoek en technologische investeringen23. De communautaire samenwerking zal ook bijdragen tot het creëren van een juridisch kader voor de bescherming van de consument, dat niet alleen de rechtsstaat zal versterken maar ook zal bijdragen tot de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten en tot het verbeteren van hun recht op informatie, onderwijs en organisatie24; versterking van de capaciteit van de particuliere sector, vanuit een oogpunt van menselijke, financiële en technologische hulpbronnen, ter ondersteuning van de strategieën voor economische diversificatie. Binnen deze context zal bijzondere institutionele ondersteuning van prioriteit worden bedrijfsverenigingen, de onderzoekcapaciteit en de toepassing van informatietechnologieën (verbetering van de telecommunicatiediensten, ontwikkeling van nieuwe diensten en nieuwe toepassingen), die in grote mate kunnen bijdragen tot het verbeteren van de de beroepsopleiding, toegekend aan de de versterking van 22 juni 1997 23 overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie in haar recente mededeling "Wetenschappelijk en technologisch onderzoek : een strategisch element voor de samenwerking van de Europese Unie met de ontwikkelingslanden" - COM(97) 174 def van 25. 04. 97. 24 overeenkomstig de analyse van de Commissie in haar mededeling van 31. 10. 95 - COM(95)519. 24 toegang tot onderwijs, het ontwikkelen van onderzoeknetwerken en het verhogen van productiviteit en concurrentievermogen25; steun voor de opbouw van de burgerlijke organisaties en de versterking van de bestaande sociale groeperingen. De samenwerking zal steun kunnen verlenen voor hun reorganisatie, met inachtneming van hun eigen zoeken naar nieuwe vertegenwoordigingsvormen en betrekkingen met de overheid, en zal de uitwisseling van ervaringen aanmoedigen, met name in Zuid-Zuid- en regionaal vakbonden, gaat verband. Het consumentenorganisaties in inzicht voedingshygiëne, gebruik van geneesmiddelen, huishoudkunde, gezondheid en producentenverenigingen, beroepsverenigingen, duurzame vrouwenverenigingen, jongerenorganisaties, organisaties voor de verdediging van de rechten van het kind en milieubeschermingsorganisaties; om mensenrechtenverenigingen, een beter (die bijdragen consumptie), tot gebruikmaking van de plaatselijke deskundigheid en opwaardering daarvan, met name in het kader van EU-ACS-netwerken. 4. 3. 2 Een aanpak waarbinnen aandacht aan genderaspecten wordt besteed en de ongelijke behandeling van mannen en vrouwen wordt weggewerkt De ongelijke behandeling van mannen en vrouwen heeft een weerslag op het economische leven vanaf het laagste micro-economische tot het hoogste macro- economische niveau. Deze divergenties komen trouwens duidelijk tot uiting in alle analyses van de armoede. In het algemeen wordt bij het ontwikkelingsbeleid onvoldoende rekening gehouden met de respectieve rollen van mannen en vrouwen binnen het beheer van de menselijke en natuurlijke hulpbronnen. Het wegwerken van de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen moet een belangrijke expliciete doelstelling worden in het kader van een op de mens gerichte ontwikkeling. Voor de Unie maakt dit aspect een integrerend deel uit van het ontwikkelingsproces en is het daarmee onverbrekelijk verbonden zowel vanuit het oogpunt van billijkheid en sociale rechtvaardigheid als voor het bereiken van de economische doelstellingen en de doeltreffendheid van het ontwikkelings- en samenwerkingsbeleid. Uitgaande van de verbintenissen aangegaan op het niveau van de Unie26 en op internationaal niveau27 zullen bij de toekomstige EU-ACS-samenwerking de beginselen moeten worden van gerespecteerd gendervraagstukken in alle macro-economische, sectorale of projectsteun. Er zal dus inschakelen voor het 25 zie ook de voorstellen van de Commissie in "De informatiemaatschappij en ontwikkeling : de rol van de Europese Unie", COM(97)351 van 15. 07. 97. 26 COM(95)423 van 18. 09. 95 over het integreren van de genderproblematiek in de ontwikkelingssamenwerking, en Resolutie van de Raad (december 1995). 27 Vierde Wereldvrouwenconferentie (Peking, september 1995) en Wereldtop sociale ontwikkeling (Kopenhagen, maart 1995). 25 bijzondere aandacht worden besteed aan de positie van vrouwen op alle steungebieden van de EU, in het bijzonder voor wat betreft de steun voor het werkgelegenheidsbeleid en het sociaal beleid. Deze aanpak, die erin bestaat genderaspecten systematisch in aanmerking te nemen ("mainstreaming"), sluit evenwel niet uit dat positieve maatregelen ten gunste van vrouwen worden genomen op terreinen waar dat soort acties ertoe kan bijdragen een bijzonder sterke discrepantie tussen mannen en vrouwen af te schaffen. De Unie zal prioriteit toekennen aan het wegwerken van verschillen inzake de toegang tot basisdiensten, in het bijzonder onderwijs en gezondheidszorg, de naleving van rechten op het gebied van seksualiteit en voortplanting en het opheffen van ongelijkheden inzake de toegang tot economische hulpbronnen en de arbeidsmarkt. en Bij ontwikkelingsacties zullen genderaspecten eveneens op specifieke wijze worden verwerkt. en het doortrekken daarvan naar herstel- spoedmaatregelen 4. 3. 3 Rekening houden met de beginselen van het behoud van natuurlijke hulpbronnen en milieu De milieutop vormde een belangrijke stap in het internationale denken over milieuvraagstukken en een oproep tot een gewijzigde houding en een geïntegreerde visie op de ecologische, economische en sociale aspecten van de ontwikkeling. Overeenkomstig haar verbintenissen streeft de EU ernaar beginselen en nieuwe praktijken uit te werken voor de bevordering van een duurzame ontwikkeling vanuit economisch, sociaal en ecologisch oogpunt. Deze beginselen en praktijken zullen moeten worden ingeschakeld op alle terreinen van de ontwikkelingssamenwerking vanaf het niveau van de uitwerking via de tenuitvoerlegging tot de evaluatie, met bijzondere aandacht voor de volgende aspecten : - ontwikkeling van de capaciteit en verbetering van de praktijk voor evaluatie van de milieueffecten; - verband tussen armoedebestrijding en milieuproblemen, met inbegrip van de herverdelingsaspecten van belastinginstrumenten; - geleidelijke internalisering van de milieukosten in het kader van de steun voor economische hervormingen, rekening houdend met de sociale en ecologische effecten; - creëren van doeltreffende partnerships tussen openbare en particuliere sector, met name voor de overdracht van schone technologieën; - voorts kunnen specifieke maatregelen worden ondernomen op verschillende gebieden, waarbij de prioriteit gaat naar waterbeheer, energie-efficiency, bestrijding van de woestijnvorming, stedelijke ontwikkeling, duurzaam bosbeheer, instandhouding en duurzaam beheer van de biodiversiteit en de visbestanden. 26 Voorts zal bijzondere aandacht worden besteed aan kleine eilandstaten die blootstaan aan de potentiële bedreiging van klimaatswijzigingen. 5. DE SAMENWERKING OPENTREKKEN NAAR EEN ECONOMISCH PARTNERSCHAP De EU-ACS-handelssamenwerking heeft niet echt geleid tot de nagestreefde doelstellingen. De handelsresultaten van de ACS-landen zijn in het algemeen teleurstellend gebleven en de belangstelling van het bedrijfsleven uit de Gemeenschap voor de ACS-staten is beperkt gebleven. Daarvoor bestaan talrijke redenen, maar de situatie is zeker niet in de eerste plaats te wijten aan een tekort van het handelsstelsel van de Overeenkomst van Lomé. Uit een analyse van de situatie blijkt evenwel dat de EU-ACS-handelssamenwerking nog niet al haar mogelijkheden heeft gebruikt en dat een meer dynamische aanpak dan in het verleden, waarbij het economisch partnerschap tussen de EU en de ACS-staten wordt uitgediept, alle partijen de mogelijkheid zou bieden meer te halen uit de specifieke betrekkingen die zij onderhouden. 5. 1 Ambitieuzere, economische en commerciële doelstellingen Het economisch EU-ACS-partnerschap kan slechts worden verdiept indien de traditionele aanpak op handelsgebied, met als belangrijkste kenmerk het stelsel van unilaterale preferenties, geleidelijk wordt vervangen door een meer evenwichtige benadering, gekenmerkt door een reëel partnership, waarbij met de wederzijdse belangen van beide partijen rekening wordt gehouden. En dergelijke aanpak is gebaseerd op ambitieuze doelstellingen, die wat de EU betreft als volgt kunnen worden beschreven: - de ACS-landen aanmoedigen en helpen zich geleidelijk op harmonieuze wijze in de wereldeconomie in te schakelen. Het gaat daarbij om de ontwikkeling van zowel hun capaciteiten op het gebied van het handelsverkeer als van hun vermogen om binnen- en buitenlandse particuliere investeringen aan te trekken; - het handelsverkeer een nieuwe impuls verlenen en de Europese aanwezigheid in de ACS-landen versterken door het bedrijfsleven uit de EU de mogelijkheid te bieden te profiteren van de comparatieve voordelen van de ACS-landen; - de ACS-landen verzoeken met de EU samen te werken bij internationale economische en commerciële onderhandelingen. De verwezenlijking van deze doelstellingen zal afhangen van het vermogen het toekomstige partnership om de volgende uitdagingen aan te gaan: - consolidatie van de regionale integratieprocessen, die een stap op weg naar mondiale integratie vormen. Het voorstel van de Unie zal rekening moeten houden met de wens tot integratie die in uiteenlopende mate bestaat onder de landen van Afrika bezuiden de Sahara, in het Caribisch gebied en in het Pacifisch gebied, en met het verloop van deze processen. Zulks introduceert een dynamisch element in het toekomstige economische partnerschap, dat geleidelijk aan tot stand zal moeten worden gebracht; - verbetering van het vermogen van de ACS-landen om de andere met de handel verband houdende terreinen aan te pakken. Het gaat daarbij om de naleving van technische, gezondheids- en veiligheidsnormen, het respect voor de sociale 27 basisrechten, milieumaatregelen, bescherming van investeringen, bescherming van intellectuele eigendom, het dienstenverkeer, het concurrentiebeleid, het de consumentenbeleid en de toegang tot openbare aanbestedingen; allemaal terreinen die binnen de internationale handelsbetrekkingen van steeds groter belang zullen worden. Een nauwere samenwerking op deze gebieden is dus noodzakelijk; - stabilisering van het handels- en investeringsbeleid van de ACS-landen en verbetering van de voorspelbaarheid en geloofwaardigheid van die landen voor het bedrijfsleven en potentiële investeerders. Het toekomstige economische partnerschap zal de ACS landen in staat moeten stellen hun hervormingen te steunen op een economisch sterke en betrouwbare partner, de doorzichtigheid en geloofwaardigheid van die hervormingen te vergroten en bij de tenuitvoerlegging ervan te zorgen voor de nodige samenhang tussen het commercieel en het economisch beleid. Het partnerschap zal het mogelijk moeten maken meer dan in het verleden de belangstelling van het bedrijfsleven voor de ACS landen op te wekken en binnen en buitenlandse investeringen en de overdracht van know how en technologie te vergemakkelijken, zodat het concurrentievermogen van de ACS landen wordt verhoogd en hun geleidelijke en harmonieuze inschakeling in de wereldeconomie wordt vergemakkelijkt. 5. 2. Ondersteuning van de regionale integratie De uiteindelijke doelstelling voor de EU moet erin bestaan economische partnerschapsovereenkomsten te sluiten met elk van de 3 ACS regio's - Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan - en daarbij rekening te houden met de politieke wens tot regionale integratie van de ACS landen. Deze doelstelling kan slechts geleidelijk aan worden verwezenlijkt, waarbij wordt begonnen met het sluiten van economische overeenkomsten met regionale suborganisaties die al aan een integratieproces bezig zijn en, in een beperkt aantal gevallen, met afzonderlijke landen die geen deel van een regionale organisatie uitmaken, voor zover zij voldoen aan de voorwaarden qua omvang, ontwikkelingspeil en administratieve capaciteit. De verschillende zones betreffen West-Afrika, Midden-Afrika, zuidelijk Afrika, Oost- Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan. De keuze van de regionale organisaties waarmee de EU onderhandelingen zou kunnen aanknopen zal vanzelfsprekend berusten bij de ACS-landen zelf. Het vorderingstempo van deze regionale integratieprocessen zal evenwel van doorslaggevend belang zijn voor het opstellen van het tijdschema van de onderhandelingen, met als essentieel criterium de interne liberalisering binnen deze integratiezones en eventueel het creëren van een gemeenschappelijk handelsbeid. In ieder geval zouden bij de huidige stand van de regionale integratie organisaties als UEMOA, UDEAC, SADC, EAC en CARICOM als gesprekspartner voor de EU in aanmerking komen. In het Pacifische gebied is het in het kader van de huidige initiatieven (South Pacific Forum) niet mogelijk een regionale partner aan te wijzen maar er zou naar samenwerkingsmogelijkheden kunnen worden gezocht. 28 5. 3 De aanpak op de toestand in de MOL afstemmen Uiteraard moet bij dit streven om meer diepgang te geven aan het economisch partnerschap rekening worden gehouden met het ontwikkelingspeil van elk van de partners, hun belemmeringen en hun capaciteiten. In die geest zou de EU bij haar betrekkingen met de minstontwikkelde landen (MOL) de huidige regeling moeten handhaven, maar deze zoveel mogelijk moeten uitbreiden. Wat de andere met de handel verbandhoudende sectoren betreft, zou zij van deze landen geen verbintenissen moeten verlangen die verder gaan dan hun economische en institutionele capaciteit reikt. Toch dient dit zo noodzakelijke onderscheid niet te worden gemaakt ten nadele van het huidige regionale integratieproces. Tal van de het minstontwikkelde ACS-Staten zijn daadwerkelijk lid van een douane-unie of van een vrijhandelszone, waarmee economische samenwerkingsovereenkomsten zouden moeten worden gesloten, die een vorm van wederkerigheid inhouden. Het belang om tot meer economische samenwerking met de Europese Unie te komen dient groter te zijn dan de eventuele overgangskosten in verband met de liberalisering. Van deze MOL zou de wederkerigheid echter grotere aanpassingsinspanningen vergen, waarmee bij de beoordeling van de behoeften van die landen rekening moet worden gehouden. Ook zou daarvoor meer steun moeten worden verleend, in de vorm van begeleidende maatregelen (hulp bij het overgangsproces, macro-economische of sectoriële ondersteuning,. ). 5. 4 Allerlei uiteenlopende overeenkomsten Wil men het economische partnerschap meer diepgang geven, dan zou dat inhouden dat er over verscheidene overeenkomsten wordt onderhandeld : een algemeen overkoepelende overeenkomst EU-ACS en allerlei overeenkomsten tussen de EU en regionale deelgroeperingen, met in hun hoofdstuk "handel" bepalingen inzake een verschillende mate van wederkerigheid en doelgerichte tijdschema's. Een dergelijke onderhandeling zou moeilijk kunnen worden afgesloten tijdens de in de Overeenkomst van Lomé voorziene periode. Bovendien moet worden erkend dat een verdieping van het economisch partnerschap een diepgaande wijziging van de rechten en plichten van de ACS-Staten met zich mee zou brengen. Er schijnt dus in verscheidene fases te moeten worden onderhandeld. te komen. De tot een algemeen overkoepelende overeenkomst In de eerste onderhandelingsfase (1998-2000) dient men tot een kaderovereenkomst of tweede onderhandelingsfase zou het mogelijk moeten maken om tot geregionaliseerde overeenkomsten te komen. Om zowel in het belang van de partners als in dat van de Unie te zijn, zouden deze geregionaliseerde overeenkomsten, behoudens punt 5. 5, de vorm kunnen aannemen van, hetzij (niet volkomen wederkerige) economische samenwerkingsovereenkomsten, hetzij economische partnerschapsovereenkomsten (wederkerig, met vrijhandelszones). Deze tweede onderhandelingsfase dient niet langer te zijn dan drie jaar, vanaf de verstrijking van de huidige Overeenkomst (2000-2003). Deze overeenkomsten zouden dan de volgende inhoud krijgen : 29 tijdens een - de algemeen overkoepelende overeenkomst zou bepalingen moeten,behelzen inzake de verbintenis die beide partijen moeten aangaan om geleidelijk aan meer diepgang te geven aan hun economisch partnerschap. Ook dient hierin als einddoel te worden aangegeven dat er economische partnerschapsovreenkomsten met elk van de drie ACS-regio's moeten worden gesloten. Voorts worden hierin de regionale deelgroeperingen en de afzonderlijke ACS-landen (die niet tot de MOL-groep behoren), aangegeven welke zich ertoe verbinden om tweede onderhandelingsfase over economische samenwerkingsovereenkomsten om over partnerschapsoverenkomsten te onderhandelen. Het algemene kader van die overeenkomsten en, voor zover enigszins mogelijk, het voorziene algemene tijdschema, zouden hierin precies moeten worden aangegeven, evenals de bepaling dat deze overeenkomsten later zullen worden geharmoniseerd en samengesmolten, aan de hand van de vooruitgang die er met de integratie binnen de drie ACS-regio's wordt geboekt. Bovendien zou de algemeen overkoepelende overeenkomst gemeenschappelijke bepalingen moeten behelzen op met de handel verband houdende gebieden - bepalingen die vervolgens in het kader van de geregionaliseerde overeenkomsten nader zouden moeten worden uitgewerkt. Ook de maatregelen ter bevordering van de industriële samenwerking en de ontwikkeling van de handel zouden kunnen worden uitgewerkt in het kader van de algemene overeenkomst. Deze laatste zou het voorstel kunnen behelzen om de huidige preferenties tijdens de onderhandelingsperiode van driejaar te handhaven. Ook zou hierin nader kunnen worden aangeduid dat de niet tot de MOL-groep behorende ACS-landen, die geen onderhandelingen willen aanknopen om een element van wederkerigheid in hun relatie met de EU op te nemen of, in geval van mislukking van deze onderhandelingen of van niet-naleving van de oorspronkelijke verbintenissen (na de periode van drie jaar) zouden blijven profiteren van handelspreferenties in het kader van het systeem van algemene preferenties van de Gemeenschap. Op dezelfde manier dient in deze overeenkomst, voor MOL die geen deel uitmaken van een regionale groepering die onderhandelingen met de EU heeft aangeknoopt, de toegangsregeling te worden omschreven, op basis van het huidige "acquis" en met inachtneming van het besluit dat de Raad van Algemene Zaken op 2 juni 1997 ten behoeve van de MOL heeft genomen (en dat een uitvloeisel is van het in december 1996, op de ministersconferentie van de WTO te Singapore vastgestelde actieplan ten behoeve van de MOL), met dien verstande dat die regeling voor alle MOL (ACS en niet-ACS) zou moeten gelden; de geregionaliseerde economische samenwerkingsovereenkomsten zouden de toegang van de ACS-landen tot de Europese markt moeten bestendigen en en element van wederkerigheid voor de Europese export moeten invoeren. Dergelijke overeenkomsten zouden een mijlpaal op de weg naar algemene liberalisering moeten vormen. In die overeenkomsten zou specifiek moeten worden aangegeven, welke toegangsregelingen er voor beide partijen gelden en in welk tempo en in welke periode de tariefaanpassingen moeten plaatshebben. Zij zouden bepalingen moeten behelzen inzake een meer diepgaande samenwerking op de andere, met de handel verband houdende gebieden. Ook zou hierin moeten worden aangegeven, na welke periode de stand van zaken opnieuw onder de loep zou moeten worden genomen, om te beoordelen hoeveel vooruitgang er met de liberalisering is geboekt en om het tijdschema voor de volgende etappes vast te stellen; 30 - behalve de bepalingen inzake economische zouden de geregionaliseerde economische partnerschapsovereenkomsten clausules kunnen behelzen over de geleidelijke invoering van een vrijhandelszone, in overeenstemming met de WTO-bepalingen (die geen enkele sector zouden uitsluiten, het grootste gedeelte van de handel zouden dekken en over een normale periode van tien jaar zouden worden uitgevoerd) en met het gemeenschappelijk handelsbeleid. samenwerking, Aldus zou er meer diepgang kunnen worden gegeven aan het economische partnerschap door middel van economische partnerschapsovereenkomsten, eventueel via economische samenwerkingsovereenkomsten die ook de handelsverkeersregeling dekken en waarbij het beginsel van wederkerigheid wordt ingevoerd, alsook via een nauwe samenwerking op andere met de handel verband houdende gebieden. Met een dergelijke aanpak zouden de economiche betrekkingen tussen de partijen aanzienlijk kunnen worden verbeterd door de invoering van in hoge mate geïntegreerde economische zones. 5. 5 Verenigbaarheid met de WTO en met het gemeenschappelijk landbouwbeleid Op lange termijn bezien en met het oog op een harmonisatie van de preferentieregeling die de EU aan alle het minstontwikkelde landen toekent enerzijds en de veralgemening van economische samenwerkingsovereenkomsten die verenigbaar zijn met de WTO en inzonderheid met artikel XXIV van de GATT inzake vrijhandelszones anderzijds, zou de toekomstige handelsregeling van de EU uiteindelijk geheel en al in overeenstemming zijn met de WTO-bepalingen en geen afwijkingen vergen. Op korte en middellange termijn schijn er echter, ongeacht de daadwerkelijk gevolgde weg, moeilijk een handelsregeling tussen de EU en de ACS-landen denkbaar te zijn, die geen afwijking van de WTO-regels vereist. regeling Er zou een afwijking nodig zijn om de huidige tijdens de onderhandelingsperiode van drie jaar in stand te houden. Daarna zou er, met dien verstande dat de ontwikkeling op de weg naar wederkerigheid, althans voor bepaalde regionale zones, via economische samenwerkingsovereenkomsten verloopt, een afwijking van het type artikel 9 van de WTO-overeenkomst (soortgelijk aan de huidige afwijking) of van XXIV. 10 vereist zijn. De Gemeenschap dient haar uiteenzetting van deze bepalingen aan de WTO zorgvuldig voor te bereiden. Daarbij zou zij met name kunnen wijzen op het aanzienlijke voordeel dat die overeenkomsten in ontwikkelingstermen zouden kunnen opleveren door de ACS-Staten de gelegenheid te geven zich, naargelang van hun ontwikkelingspeil, gemakkelijker aan de nieuwe internationale context aan te passen. Hoe dan ook zal nauwkeurig moeten worden nagegaan of het wenselijk is om tot economische partnerschapsovereenkomsten met vrijhandelszones te komen, ten opzichte van de criteria zoals aangegeven in het verslag aan de Europese Raad28 over de ontwikkeling van het handelsbeleid en de preferentiële overeenkomsten van de Gemeenschap, in het bijzonder wat de verenigbaarheid daarvan 28 Amsterdam, juni 1997. 31 met de WTO-bepalingen en die van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft. Mocht uit dat onderzoek blijken dat een en ander onverenigbaar is, dan dient de EU haar toevlucht te nemen tot overeenkomsten die een meer beperkt aantal terreinen dekken en waarvoor dan een afwijking zou moeten verkregen - met een nader te bepalen looptijd, maar de verplichting om ieder jaar opnieuw te worden onderzocht. Tijdens de komende weken zal de Commissie nagaan in hoeverre het, gezien de in het bovenvermelde verslag van de Europese Raad aangegeven criteria, denkbaar is de vriihandelsdoelstelling op te nemen in de algemeen overkoepelende overeenkomst, die aan alle ACS-landen zou worden voorgesteld. Tegelijkertijd dient de Gemeenschap andere middelen te zoeken om de ACSlanden bij hun opneming in het multilaterale handelsstelsel te helpen. Dat zou zij enerzijds kunnen doen door de landen die nog geen lid van de WTO zijn ertoe aan te moedigen dat te worden en, anderzijds, door de ACS-Staten die wel lid van de WTO zijn ertoe uit te nodigen hun tarief allengs op de werkelijk toegepaste niveaus te consolideren, naargelang van hun ontwikkelingspeil en hun economische en sociale belemmeringen. De in het kader van de protocollen voor specifieke producten (bananen, suiker en rundvlees) toegekende preferenties kunnen voor de MOL slechts gehandhaafd blijven, wanneer zij gedekt zijn door een afwijking op basis van artikel XXV. 5 van de GATT. Dat veronderstelt eenzelfde afwijking voor de landen die voor het SAP in aanmerking zouden economische samenwerkingsovereenkomsten met de EU sluiten, de door de protocollen opgeleverde voordelen geheel of gedeeltelijk bewaard kunnen blijven door hen in een geschikte vorm in die nieuwe overeenkomsten op te nemen. komen. Tenslotte zouden landen voor die de Aangezien het suikerprotocol van bijzondere aard is als overeenkomst tussen de consument en de leverancier inzake vaste hoeveelheden, zouden de EU en de ACS- landen kunnen overeenkomen dat Protocol te handhaven als een aparte overeenkomst, die geen verband houdt met de algemene samenwerkingsovereenkomst. In dat geval zou een afwijking (artikel 9 van de WTO-overeenkomst) nodig kunnen blijken om voor de overeenstemming met de WTO-regels te zorgen. Het zou wenselijk kunnen zijn om die vereiste te koppelen aan een meer algemene aanvraag om afwijking, om aan de eventuele verschillende afwijkingsbehoeften te voldoen. 6. NAAR EEN NIEUWE PRAKTIJK VOOR DE FINANCIËLE EN TECHNISCHE SAMENWERKING 6. 1 Efficiëntie : een vereiste Momenteel berust de financiële samenwerking op een grondbeginsel van de overeenkomst : de contractuele aard daarvan. In deze overeenkomst gaan de deelnemers een verbintenis op lange termijn aan en krijgen zij in dat contractuele kader, waarover in alle vrijheid werd onderhandeld en dat gebaseerd is op wederzijdse verbintenissen en een permanente dialoog, de garantie dat hun betrekkingen veiliggesteld en voorspelbaar worden. Dit beginsel heeft de kracht uitgemaakt van de Overeenkomst en grotendeels bijgedragen tot hetgeen wel "de cultuur van Lomé" wordt genoemd. De praktijk heeft echter ook de beperkingen hiervan aangetoond. 32 Het feit dat de financiële middelen automatisch worden toegekend en de neiging van de donors om in plaats van de in gebreke blijvende partner te handelen, hebben het van de ACS-regeringen verwachte, reële politieke engagement niet aangemoedigd. Het is enigszins uit de hand gelopen, daar de samenwerkingsinstrumenten steeds meer de overhand kregen op de beleidsmaatreglen, inplaats dat ze in dienst daarvan stonden. De steeds groeiende diversiteit en complexiteit van die instrumenten maken dat zij moeilijk te beheren zijn, in het bijzonder wanneer zij tegelijkertijd en in hetzelfde land worden gehanteerd. De bij het beheer van de steun door de Commissie en de gesteunde landen gedeelde verantwoordelijkheid is - ongeacht de "politieke" waarde daarvan - een bron van verwarring en vertraging. De praktijk van de samenwerking dient dan ook absoluut te worden gewijzigd. Dat is des te noodzakelijker, daar zowel de eis die de publieke opinies aan onze samenwerking stellen - namelijk dat zij efficiënt moet zijn - als de in de analyses van het Groenboek aangegeven differentiëringsbehoeften, ons steeds voor ogen moeten blijven staan. Om die verandering tot stand te brengen, moeten drie tegengestelde eisen met elkaar worden verzoend : de eis dat de belangrijkste verworvenheden van Lomé, waardoor de "Lomécultuur" is ontstaan en die vandaag nog meer dan gisteren al hun waarde behouden, in hun beginsel gehandhaafd blijven; - de nodige overschakeling op een meer verantwoordelijk partnerschap, meer efficiëntie en een grotere differentiatie;- - betrouwbaarheid, in de zin van een goed beheer, bij de benutting van de middelen. Om deze eisen met elkaar te verzoenen, zou het volgende moeten worden herzien : - de instrumentele logica van de samenwerking; - de wijze van toekenning van de middelen; - de aard van de hulpverlening of de steunmaatregelen; - de methoden van beheer. 6. 2 Een vereenvoudigde instrumentele logica De doeltreffendheid en het effect van de communautaire samenwerking blijken beperkt te worden door de moeilijkheid om te zorgen voor een goede samenhang tussen verschillende instrumenten die elkaar op dikwijls aanverwante terreinen beïnvloeden en toch aan specifieke doeleinden en gebruikscriteria beantwoorden. Ongetwijfeld is het ook waar dat bepaalde communautaire initiatieven, zoals de 33 strategiedocumenten voor het 8e EOF, dat nadeel beperken, maar toch blijft de indruk bestaan dat het geheel ingewikkeld, star en weinig transparant is. Het is dan ook absoluut noodzakelijk de bestaande instrumenten te vereenvoudigen en te rationaliseren. De twee belangrijkste onderdelen van een dergelijke oriëntatie zouden kunnen zijn : (1) het aantal instrumenten verminderen De noodzaak om de samenwerking in de praktijk soepeler te organiseren, waarmee aan steeds meer uiteenlopende en veranderende behoeften kan worden voldaan, vereist wellicht dat de bestaande instrumenten rond drie afzonderlijke geldbronnen worden gegroepeerd : een bron van programmeerbare middelen, om de ontwikkeling op lange - termijn te ondersteunen. Die geldbron, waarin de momenteel door de programmeerbare hulp gedekte toewijzingen, de steun voor aanpassing, Stabex en Sysmin dienen te worden gegroepeerd, zou het naargelang van de behoeften en een beoordeling van het soort meest geschikte steunmaatregel, mogelijk moeten maken om steun te verlenen voor allerlei vormen van sectoraal beleid, institutionele hervormingen, gedecentraliseerde instanties of ook voor meer gerichte acties. Ook zou hiermee voor de landen die momenteel voor Stabex en Sysmin in aanmerking komen de derving van de uitvoeropbrengsten kunnen worden gecompenseerd door de toekenning van extra middelen, ter ondersteuning van de macro-economische of sectorale hervormingen. macro-economische hervormingen, Met andere woorden : er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen het in aanmerking komen voor een compensatieregeling en de benutting van de desbetreffende middelen. Wegens de sterke afhankelijkheid van vele landen van de schommelingen van de opbrengsten (prijzen en hoeveelheden) van de basisproducten, schijnt het namelijk gerechtvaardigd te zijn het compensatiebeginsel te handhaven hoogstwaarschijnlijk aan de hand van een vereenvoudigd berekeningssysteem. Daarentegen pleit het streven naar een zo efficiënt mogelijke benutting van de middelen voor een flexibele besteding daarvan, ter ondersteuning van de hervormingen. een investeringsfonds ter bevordering van de ontwikkeling van de - particuliere en commerciële sector via directe investeringen, een verbetering van de capaciteiten van de technische en financiële ondersteuningsdiensten en de ontwikkeling van de kapitaalmarkten. In een dergelijk fonds zouden de huidige toewijzingen die het risicodragend kapitaal en de rentesubsidie dekken, moeten worden gegroepeerd. In zo'n, op commerciële basis te beheren fonds zouden de verrichte financieringen moeten terugvloeien. De EIB krijgt een vitale rol bij het beheer 34 van dit fonds, in het kader van de door de Commissie goedgekeurde richtsnoeren. In dat verband dient ervoor te worden gezorgd dat de functies van de EIB, van het CIO en van de Commissie beter op elkaar aansluiten. een kredietbedrag om buitengewone en naar de aard der zaak - onvoorspelbare crisisituaties op te vangen. Hiermee zouden de flexibiliteit, de samenhang en de transparantie van het communautaire samenwerkingsbeleid kunnen worden verbeterd. (2) de programmering opnieuw centraal stellen bii gehele samenwerkingsregeling landen vertegenwoordigen de indicatieve programma's In bepaalde tegenwoordig slechts een klein gedeelte van de beschikbare middelen. De programmering is echter het instrument bij uitstek van de dialoog over de beleidsmaatregelen. Het is dus wenselijk om alle voor elk land beschikbare middelen in de programmering op te nemen, ter ondersteuning van de macro- economische en sectorale beleidsmaatregelen waarvoor de hulp van de Gemeenschap wordt ingeroepen, in een streven om deze middelen op een beperkt aantal terreinen te concentreren. In dit verband moeten ook niet-staatsinstellingen, zoals sociale partners, de particuliere sector, NGO's, plaatselijke lage overheden, enz. naar behoren en volledig bij de programmeringsdialoog worden betrokken. Een dergelijke aanpak kan ongetwijfeld niet in alle landen op dezelfde wijze worden gehanteerd. Bij de programmering moet voor een doelgerichte coördinatie met alle geldschieters worden gezorgd. 6. 3 Aan de hand van de behoeften en de verdiensten toegekende middelen Door de programmering in twee gedeeltes uit te voeren, waarbij de verdeling van de middelen volgens een kwalitatief criterium plaatsheeft, worden de programmeerbare middelen ook nu reeds minder automatisch toegekend. Aan die ontwikkeling moet kracht worden bijgezet en het criterium van de behoeften, dat hoofdzakelijk op ontwikkelingsindicatoren berust, moet worden aangevuld met criteria van verdiensten, die gebaseerd zijn op prestaties en een goed beheer. Dit veronderstelt dat eerst de uit het verleden overgeërfde wanverhoudingen worden weggewerkt. Om het begrip "voorspelbaarheid" verenigbaar te maken met deze grotere mate van selectiviteit, moet er een systeem van glijdende programmering worden ingevoerd, met een mogelijkheid tot regelmatige herziening, bijvoorbeeld ieder jaar. Dat past bij een begrip als echt partnerschap tegen een achtergrond van permanente dialoog. 35 Door op die manier te werk te gaan wordt het gemakkelijker de programma's aan de ontwikkeling van de algemene conjunctuur aan te passen. Dat veronderstelt : - - transparantie bij de hantering van de prestatiecriteria; een wijziging van de rol van de lidstaten bij het proces ter herziening van de programmering; - dat er afstand wordt gedaan van het begrip dat verschillende landen definitief recht hebben op bepaalde middelen; de bij het begin van de overeenkomst (voorspelbaarheid) aan elk land aangeboden (minimum-) bedragen zijn bij een dergelijke aanpak slechts van indicatieve aard. Bij een dergelijke benadering garanderen de nakoming van de aangegane verbintenissen en een doeltreffende tenuitvoerlegging van de samenwerking dat er meer geld naar de te steunen landen zal worden toegeleid. 6. 4 Een ontwikkeling naar aard van de steun De ondersteuning van de economische hervormingen blijft een noodzaak in een wereld die in een diepgaand omwentelingsproces gewikkeld is, waardoor er voortdurend aanpassingen nodig zijn. Om de samenwerking meer effect te doen afwerpen en doeltreffender te maken, zou de communautaire steun tegelijkertijd weer op sectorale hervormingen moeten worden toegespitst. Een dergelijke ontwikkeling vereist : - dat er kracht wordt bijgezet aan een verbetering van het institutionele kader en aan de plaatselijke capaciteit om beleidsmaatregelen uit te werken; - dat de communautaire finacieringen - wanneer de budgettaire transparantie en efficiëntie zulks mogelijk maken en aan de hand van de als uitvloeisel van de dialoog over de beleidsmaatregelen aangegane verbintenissen - allengs worden omgezet in een vorm van directe sectorale begrotingssteun, ter vervanging van de afzonderlijke projecten, om meer verantwoordelijkheidsgevoel en eigen initiatief aan te kweken. Met het geheel van voorwaarden die aangeven dat de ondersteuning van de hervormingen geen automatische zaak is, dient te worden beoogd dat de gesteunde landen ertoe worden gestimuleerd, het heft van de hervormingen in eigen handen te nemen, eerder een algehele evaluatie van het hervormingsstreven van een regering te maken dan om allerlei specifieke voorwaarden te stellen, en om dat streven weer in een ontwikkelingsperspectief op lange termijn te bezien. Dat is de zin van de voorstellen die in het kader van de lopende besprekingen over de herziening van de voorwaarden binnen het SPA (Speciaal Programma voor Afrika) zijn gedaan. 36 Die herziening van de voorwaarden is van vitaal belang om de staten ertoe te brengen het heft van hun ontwikkelingsbeleid in eigen handen te nemen en tot een op een vertrouwensrelatie berustend partnerschap in de ware zin des woords te komen. Om volkomen doeltreffend te zijn, moeten de steunvoorwaarden voortvloeien uit een gedeelde visie van het uit te voeren beleid. 37 6. 5 Een efficiënter beheer van de middelen Alle evaluatiestudies hebben aangetoond dat het systeem van medebeheer van de hulp, ondanks de in de loop van de verschillende overeenkomsten daarin aangebrachte verbeteringen, zo log is dat het de samenwerking minder doeltreffend maakt. Wat zijn de alternatieve mogelijkheden om zowel aan de eis van efficiëntie en van betrouwbaarheid van de middelen te voldoen, als aan die van het aankweken van verantwoordelijkheidsgevoel bij de doelgroepen ? Deze kwestie moet volgens een gedifferentieerde benadering worden aangepakt, waarbij een verband wordt gelegd tussen een "goed beheer" en meer verantwoordelijkheid. Er zijn - zij het ook gedeeltelijke - antwoorden te vinden in de volgende denkrichtingen - meer kracht bijzetten aan het begrip "begrotingshulp" (zie boven); - de centrale bevoegdheid op dit punt van de Commissie aan haar delegaties overdragen - de samenwerking ook voor niet-gouvernementele instanties openstellen; - de overeenkomst en haar procedures vereenvoudigen. 7. GEOGRAFISCH KADER : DE ACS-GROEP ALS EEN GEHEEL HANDHAVEN EN DAARBIJ TOCH EEN STERKE REGIONALE DIFFERENTIATIE INVOEREN 7. 1 Een algemeen overkoepelende overeenkomst, maar verschillende toepassingmethoden De opneming van het politieke, economische en sociale partnerschap EU-ACS in het kader van de politieke actie en de aanwezigheid buiten haar grenzen van de Unie, is van doorslaggevende betekenis. Ook al hoeft de nieuwe overeenkomst niet tot de geografische uiteenspatting van de relatie EU-ACS te leiden, dan nog zal er bij de opbouw daarvan rekening moeten worden gehouden met twee evenwijdig lopende krachten. De kracht van een algemene overeenkomst berust op twee beginselen, waarop de debatten rond het Groenboek de aandacht hebben gevestigd. Enerzijds is het, in politiek opzicht, een uitgemaakte zaak dat een geheel als EU-ACS van grote waarde is in een wereld die meerpolig is geworden en waar de Noord-Zuidrelatie een nieuwe betekenis krijgt. De Unie zou de gelegenheid niet voorbij moeten laten gaan om een constructieve relatie op te bouwen met een groep staten, die mogelijkerwijs een rol op het wereldtoneel zullen spelen en waarvan de diversiteit bij internationale onderhandelingen in haar belang kan zijn. Voorts zijn de ACS-partners ontegenzeggelijk juistgehecht aan het principe van de integriteit van de ACS-groep 38 of van het feit dat de ACS-groep als één geheel wordt beschouwd en verklaren zij naar samenhorigheid te streven. Deze grotere samenhorigheid openbaart zich niet alleen op regeringsniveau - te verwachten eerste aanzet tot een onderhandeling - maar is ook een uiting van de mening van tal van actoren in de civiele samenleving. De ACS-partners zien namelijk in het partnerschap EU-ACS een, weliswaar nog voor verbetering vatbaar, maar toch nog altijd uniek model voor de noord-zuid betrekkingen. Zij rekenen op het totale gewicht dat de ACS-groep en de Unie te zamen op het wereldtoneel en bij internationale onderhandelingen in de schaal zullen leggen. In tegenstelling daarmee, berust de kracht van een gedifferentieerde aanpak op de regionale dimensie van de economische en commerciële samenwerking en op de steeds grotere rol die de regionale integratie als ontwikkelingsfactor speelt. Met de het invoering van verschillende algemene samenwerkingskader wordt eigenschappen, ingespeeld op de belemmeringen en bijzondere belangen van de regionale of subregionale ACS- groeperingen en, meer in het algemeen, op het streven naar vereenvoudiging en doeltreffendheid van de hulp door na te gaan op welk niveau deze het meest doelgericht kan worden verleend en hoe zij op de regionale geografische realiteit kan worden afgestemd. binnen specifieke, toepassingsmethoden Deze beide elementen moeten de Unie ertoe brengen een nieuwe, algemeen overkoepelende overeenkomst te overwegen, met verschillende toepassingsmethoden naargelang de integratievooruitzichten. kenmerken de voor specifieke regio elke van en 7. 2 Drie verschillende toepassingsniveaus naargelang van de voor elke regio specifieke eigenschappen en de integratievooruitzichten De nieuwe algemeen overkoepelende overeenkomst moet als kader dienen voor subregionale, gedifferentieerde overeenkomsten. Deze overeenkomst zal betrekking hebben op de voornaamste onderdelen - algemene doelstellingen, beginselen en institutionele aspecten - van de samenwerking EU-ACS. Maar om tot echte veranderingen te komen, moet worden nagegaan hoe er volgens een gedifferentieerde aanpak kan worden gewerkt : regionaal (het beneden de Sahara gelegen deel van Afrika, het Caribisch gebied en het Stille Oceaangebied) of subregionaal (in Afrika). Toch zou een opeenstapeling van verschillende soorten differentiatie de nagestreefde vereenvoudiging in de weg kunnen staan; de structurerende, onmisbare elementen van de differentiatie dienen dus te worden aangehouden, terwijl de bijkomende elementen moeten worden afgeschaft. Dit dient op drie niveaus te gebeuren : - de dialoog op politiek gebied en over de beleidsmaatregelen; - de onderhandelingen over samenwerkingsovereenkomsten; regionale economische partnerschaps- en - de dialoog over regionale integratie. De onmisbare hoeksteen van het differentiatiestelsel is de onderhandeling over verscheidene overeenkomsten voor economische en commerciële samenwerking met 39 regionale (Caraïbisch Gebied en Stille Oceaangebied) of subregionale (in Afrika) integratiepolen. Op de twee andere bovenvermelde niveaus dienen slechts de aspecten te worden aangehouden, die in het kader van de algemene overeenkomst geen geschikt oplossingsniveau zouden kunnen vinden. 7. 2. 1. Hoekstenen van een gedifferentieerde politieke dialoog In het politieke vlak zal, behalve de voornaamste aspecten van de dialoog zoals omschreven in het kader van de algemene overeenkomst, een specifieke dialoog worden voorgesteld, gericht op de regionale realiteit en gebaseerd op de meest samenhangende initiatieven op het gebied van samenwerking en economische, sociale, culturele en politieke integratie. Deze gedifferentieerde dialoog, die gebaseerd is op het wederzijds belang van de Unie en van de betrokken regionale groepering, dient te worden toegespitst op een beperkt aantal voorrangsgebieden, waarop de Unie steun kan verlenen bij het streven naar regionale integratie. De voorkoming en oplossing van conflicten op regionaal niveau, een goed beheer van de openbare middelen, beheersing van de zogenaamde negatieve onderlinge afhankelijkheid - drugs, andere vormen van illegale handel, wegtrekken van bevolkingsgroepen, rampen en kwetsbaarheid op natuurgebied -, milieuvraagstukken en een versterking van de regionale capaciteit op het gebied van instellingen en democratie, zijn even zovele punten waarop deze gedifferentieerde dialoog van toepassing is. Er dient een indeling te worden gemaakt naar type bestaande of potentiële regionale groepering : in Afrika - West-, Oost-, Centraal- en Zuidelijk Afrika en de Indische Oceaan -, in het Caraïbisch Gebied en in het Stille Oceaangebied, om de voorwaarden en criteria te kunnen omschrijven voor de aanknoping van de regionale politieke dialoog. Die dialoog moet bij voorrang worden aangegaan in het kader van de integratie-initiatieven, die het meest duurzaam worden geacht. 7. 2. 2 Economische samenwerkingsovereenkomsten tussen de EU en regionale deelgebieden Het geven van meer diepgang aan het economische partnerschap via economische samenwerkingsovereenkomsten met regionale deelgebieden staat centraal bij de nieuwe, gedifferentieerde aanpak. Uitgaande van de hoofdpunten, beginselen en doelstellingen van de algemene overeenkomst, wordt met de regionale economische en commerciële overeenkomsten beoogd : - de samenwerking EU-ACS op een doelgericht niveau nieuw leven in te blazen door vast te stellen op welke wijze een nieuwe, dynamische handelsregeling op samenhangende wijze kan worden toegepast, door gemeenschappelijke economische belangen te creëren en aldus de economische subjecten in de Europese Unie en in de betrokken ACS-zone meer bij de gang van zaken te betrekken; 40 - een voorkeursrelatie met de ACS-partners te blijven onderhouden door onderdelen van deze groep de gelegenheid te geven hun achterstand ten opzichte van de partners van de andere door de Unie met andere regio's in de wereld gesloten overeenkomsten in te halen. De voorgestelde opbouw (subregionale overeenkomsten in het kader van een algemeen overkoepelende overeenkomst) is zodanig, dat hij een aanpak mogelijk maakt die soepel genoeg is om met de krachten van de regionale integratieprocessen en met het wisselende karakter van hun geografische samenstelling rekening te houden. 7. 2. 3 Een specifieke dialoog inzake regionale integratie In het kader van de economische samenwerkingsovereenkomsten zal de politieke bereidheid tot regionale integratie een doorslaggevende differentiatiefactor zijn. Dit is in overeenstemming met het feit dat de ondersteuning van de regionale integratie thans als één van de hoofdlijnen van de EU-ACS-samenwerking wordt beschouwd (hoofdstuk 4. 2. 3). Bij de onderhandeling over en de toepassing van de economische samenwerkings- en partnerschapsovereenkomsten moet een specifieke dialoog worden gevoerd over, met name, de mate waarin de regionale deelgebieden en organisaties en de nationale regeringen zich op de weg naar economische integratie willen begeven. Dit zal in het bijzonder aanleiding geven tot een, op de beoordeling van de behoeften aan financiële steun gebaseerde, gedifferentieerde behandeling, om de voorbijgaande effecten van de integratie op de begrotingsmiddelen en op de betalingsbalans te compenseren. Voor de landen die zich hoogstwaarschijnlijk binnen afzienbare tijd bij regionale integratiepolen zullen aansluiten, mag een specifieke behandeling gelden - financiële en technische bijstand - om hen op de toetreding voor te bereiden29. Als aanvulling op de met het structurele aanpassingsproces verband houdende instrumenten, zullen er solidariteits- en cohesieregelingen worden getroffen om de minstontwikkelde landen of provincies binnen de regionale deelgebieden tijdens de overgangsfase te helpen. 7. 3 Een voor eventuele nieuwe aanvragen of voor de uitbreiding van sommige bepalingen tot andere aanvragende landen openstaande overeenkomst De overeenkomst tussen de EU en de ACS-landen is altijd een open overeenkomst geweest, waarvan in de loop der tijden een groot aantal landen lid is kunnen worden; zo is het aantal ACS-landen dat de overeenkomst heeft getekend thans van 46 (in 1975) tot 71 gestegen. Die openheid moet in de toekomst als regel blijven gelden. 29 zoals bij voorbeeld samenhangende programma's voor economisch herstel en/of conflictpreventie door de geleidelijke opneming van landen als Kongo, Rwanda en Burundi in hun subregionale stelsel. 41 Het gewicht dat de minstontwikkelde landen bij de ACS-groep in de schaal leggen en de voorrang die er aan een doelstelling als armoedebestrijding wordt gegeven, kunnen ertoe leiden dat sommige bepalingen van de toekomstige overeenkomst, buiten het contractuele kader dat de relatie EU-ACS eigen is, ook tot andere landen op een soortgelijk ontwikkelingspeil worden uitgebreid. De voor de MOL overwogen nieuwe regeling voor toegang tot de communautaire markt illustreert die aanpak. Het beginsel van de regionalisatie van de economische overeenkomsten en de inachtneming van het onderling aanvullend karakter van de ACS-landen en de niet- ACS-landen binnen eenzelfde geografisch gebied, zijn een tweede reden voor mogelijke uitbreiding. In dat kader moeten de Europese partners en de ACS samen de beginselen en de regelingen voor eventuele, gehele of gedeeltelijke toetredingen vaststellen. De toekomstige overeenkomsten maken deel uit van een dynamisch streven naar ontwikkeling en partnerschap. Zij moeten een kader voor wederzijdse verbintenissen vormen, waarmee met de nodige soepelheid nieuwe oplossingen voor nieuwe problemen kunnen worden gevonden. 42 BIJLAGE - Het raadplegingsproces Na de publikatie van het groenboek van de Commissie over "De betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen bij het aanbreken van de 21e eeuw - Uitdagingen en keuzen voor een nieuwe vorm van partnerschap" (COM (96)570 van 20 november 1996), wordt er zowel bij de instellingen als in de lidstaten en in de ACS-Staten en in alle betrokken kringen over dit onderwerp gedebatteerd. 1. INSTITUTIONEEL OVERLEG • Het Europees Parlement heeft de heer Martens als rapporteur voor het Groenboek aangewezen. Het verslag (EP 223. 237) werd op 16 september 1997 door de Commissie voor Ontwikkeling en Samenwerking goedgekeurd en op 2 oktober door de voltallige vergadering. • Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 10 juli 1997 een advies over het groenboek aangenomen (CES 775/97). 2. OVERLEG MET DE LID-STATEN EN DE ACS-STATEN Er heeft informeel overleg plaatsgehad bij de Raad van de EU, bij de gezamenlijke Raad EU-ACS en op een informele, op initiatief van een lidstaat belegde ministersconferentie EU-ACS. 3. OVERLEG MET DE BETROKKEN KRINGEN (OP DEZE LIJST ZIJN ALLEEN DE INITIATIEVEN VAN DE COMMISSIE OPGENOMEN) Op initiatief van de Europese Commissie in de raadgevende fora : lidstaten georganiseerde - SPANJE - Madrid - 13 februari 1997 - Vereniging voor Onderzoek en Specialisatie inzake Spaans-Amerikaanse aangelegenheden / Europees Centrum voor internationale samenwerking - ZWEDEN - Stockholm - 21 maart 1997 - Nordiska Afrikainstitutet - GRIEKENLAND - Athene - 8 april 1997 - Helleens Centrum voor Europese studies FRANKRIJK - Parijs - 14 en 15 april 1997 - SOLAGRAL - BONDSREPUBLIEK DUITSLAND - Bonn - 16 april 1997 - "Society for International Development" en Bureau van de Europese Commissie te Bonn 43 - PORTUGAL - Lissabon - 21 en 22 april 1997 - Instituut voor Sociale Wetenschappen van de Universiteit van Lissabon - OOSTENRIJK - Wenen - 28 april 1997 - Instituut voor Economie en Politiek en de Bond van Oostenrijkse industriebedrijven - IERLAND - Dublin -13 mei 1997 - "Center for Development Studies" - ITALIE - Rome -15 mei 1997 - "Society for International Development" - FINLAND - Helsinki - 22 mei 1997 - Universiteit van Helsinki - BELGIË - Brussel - 29 en 30 mei 1997 - "Forum Européen pour un contrat de génération Nord-Sud" - DENEMARKEN - Kopenhagen -18 juni 1997 - MS en IBIS - VERENIGD KONINKRIJK - Londen - 19 juni 1997 - "Overseas Development Institute" - LUXEMBURG - Luxemburg - 9 juli 1997 - Ministerie van Buitenlandse Zaken - NEDERLAND - Den Haag - 12 september 1997 - "Institute of Social Studies" Door de Europese Commissie in elk van de drie regio's. Afrika, het Caribisch gebied en het Stille-Oceaangebied. georganiseerde seminars : - DOMINICAANSE REPUBLIEK - Santo Domingo - 25-27 maart 1997 - Dominex - FIDJI - Suva - 22 en 23 mei 1997 - "The Crown Agents" - GHANA - Accra - 8-10 juni 1997 - "Ramel Business Service" Slotconferentie : BRUSSEL, 29-30 september 1997 - Club de Bruxelles/Club van Brussel Voorbereidende vergadering met de rapporteurs van de overlegfora (lidstaten) en van het regionale overleg (ACS), 26-27 september 1997 44 ISSN 0254-1513 COM(97) 537 def. DOCUMENTEN NL il 02 Catalogusnummer : CB-CO-97-576-NL-C ISBN 92-78-26332-X Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg wf