title: Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen établi conformément à l'article 12, paragraphe 4 de la sixième directive du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de TVA: assiette uniforme

eurovoc_concepts:
EU Member State
VAT
approximation of laws
basis of tax assessment
tax harmonisation

text: sfw COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES Bruxelles, le 13. 11. 1997 COM(97) 559 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN établi conformément à l'article 12 paragraphe 4 de la sixième directive du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de TVA: assiette uniforme TABLE DES MATIERES 1 INTRODUCTION 1 ex 2 HARMONISATION DES TAUX DE TVA: LA SITUATION EN 1996 3 LES TAUX DE TVA ET LE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ UNIQUE 3. 1 L'influence des taux de TVA sur la structure des livraisons et des achats transfrontaliers: tendances générales 3. 2 L'influence des taux de TVA sur la structure des livraisons et des achats transfrontaliers: analyse de cas 4 -RÉEXAMEN DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA 4. 1 Critères du réexamen 4. 2 JtscxrtXîrjen des diverses catégories de i 'annexe H 4. 3 "Ezainen des -demandes'd'introduction de nouvelles categories dans l'annexe H 4. 4 Examen du cas particulier de l'article 12 paragraphe 3 point b) 5 HARMONISATION DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA: COMMENT PROCÉDER? 5. 1 Analyse de la situation actuelle dans ies États membres 5. 2 Évaluation au regard du nouveau système commun de TVA 6 CONCLUSIONS 2 4 4 8 10 10 11 15 21 23 23 26 29 ANNEXE 1:. ANNEXE2: ÉVOLUTION DES TAUX DE TVA APPLIQUES DANS LES ÉTATS MEMBRES ENTRE 1994 ET 1996 (EXCEPTES LES TAUX TRANSITOIRES APPLIQUES CONFORME MENT A L'ARTICLE 23 PARAGRAPHE 2) APPLICATION DE TAUX DEDUITS DE TVA PARLES ÉTATS MEMBRES AUX CATEGORIES DE BIENS ET DE SERVICES ENUMEREES A L'ANNEXE H DE LA SIXIEME DIRECTIVE TVA 3 \ 32 1 INTRODUCTION Le présent document constitue le rapport que la Commission est tenue de soumettre au Conseil conformément à l'article 12 paragraphe 4 de la sixième directive TVA en vue de réexaminer îe champ d'application des taux réduits de TVA. Ce réexamen, comme toutes les questions relatives à l'harmonisation des taux de TVA, doit se fonder sur îe critère énoncé à Particle 99 du traité CE, qui prévoit qu'une harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et îe fonctionnement du marché unique. Le rapport a donc pour objectifs les points suivants: <> Rappeler l'état de la situation en matière d'harmonisation des taux de TVA et rendre compte des mesures importantes prises depuis le dernier rapport (COM(9^) 584) et de l'évolution qui a eu Heu dans F intervalle [chapitre 2]. • Evaluer les effets de ";a structure des taux de TVA sur le fonctionnement du marché unique. Le rapport vise par conséquent à établir si ces distorsions de concurrence ou des détournements de trafic intra-communautaires induits par \z TVA sont apparus. L'examen a porté, en particulier, sur la question de savoir si îes écarts de taux de TVA entravent les achats transfrontaliers ou s'ils ont une incidence sur îes structures de F approvisionnement des détaillants [chapitre 3]. • Examiner le champ d'application du taux réduit et l'étendue des catégories de livraisons de biens et de services énumérées à F annexe H de la sixième directive. L'article 12 paragraphe 4 de ;a directive dispose que le Conseil doit réexaminer cette annexe tous les deux ans afin de décider de l'opportunité de modifications éventuelles. Toutes les plaintes et toutes les demandes communiquées à la Commission concernant le champ d'application du taux réduit de TVA sont donc traités dans ce contexte. Une attention particulière est également accordée à l'article 12 paragraphe 3 point b), relatifs la fourniture ce certains produits énergétiques [chapitre 4]. • Réfléchir sur la marche à suivre dans l'harmonisation ultérieure du champ d'application du taux réduit de TVA, qui ne saurait se fonder uniquement sur les débats et les questions du moment. Il convient par conséquent d'effectuer une analyse plus îarge de !a situation actuelle dans les Etats membres. Une telle analyse permet d'évaluer F état de la situation à la lumière du nouveau système commun de TVA proposé [chapitre 5]. • Résumer les principales constatations du rapport et tirer les conclusions qu'il suscite sn vue d'éventuelles mesures législatives que pourrait prendre la Commission en ce qui concerne l'article 12 paragraphe 4 [chapitre 6]. Il importe de noter que le présent rapport ne couvre pas F harmonisation des droits d'accises, pas plus qu'il ne traite de manière approfondie de toutes les questions liées aux taux qui sont inhérentes à la mise en oeuvre du programme pour un système commun de TVA dans le marché unique [COM(96) 328 final], qui appelle explicitement à une plus grande convergence des taux de TVA. Le présent rapport n'anticipe pas, notamment, sur les propositions législatives que la Commission pourrait présenter à cette fin. >? <X On signalera enfin que le présent rapport ne passe pas en revue les dispositions transitoires relatives aux taux de TVA. L'article 28 paragraphe 2 point g) de la directive imposait à la Commission de réexaminer, avant le 31 décembre 1994, les dispositions de l'article 28 paragraphe 2 points a) à f): il est renvoyé, à cet égard, au rapport COM(94) 584. Cependant, il va de soi qu'en limitant la portée du présent rapport aux exigences de la directive, la Commission n'approuve pas nécessairement le maintien de ces dispositions; elle en traitera dans sa proposition de programme pour un système commun de TVA dans le marché unique. 2 HARMONISATION DES TAUX DE TVA: LA SITUATION EN 1996 La législation communautaire actuelle en matière de TVA autorise îes États membres à appliquer un ou deux taux réduits, qui ne peuvent être inférieurs à 5% et qui s'appliquent uniquement aux livraisons de biens et aux prestations de services des catégories visées à l'annexe H (article 12 paragraphe 3 pointa))1. En outre, les Etats membres peuvent appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz naturel et d'électricité, à condition qu'il n'en résulte aucun risque de distorsions de concurrence (article 12 paragraphe 3 point b)). Ces dispositions sont examinées de manière approfondie au chapitre 4. Les règles relatives aux taux applicables aux objets d'art, d'antiquité ou de collection sont définies dans une directive2 spécifique, qui modifie la sixième directive. Le Conseil a arrêté en 1996 la taxation des produits de l'agriculture autres que ceux relevant de la catégorie 1 de l'annexe H (essentiellement les fleurs coupées, les feuillages d'ornement, les bulbes, racines et produits similaires, le bois de chauffage) dans le cadre des dispositions transitoires de la sixième directive TVA3. En ce qui concerne le régime et les taux applicables à For, une proposition de la Commission est à l'étude au Conseil4. L'article 28 paragraphe 2 porte sur diverses mesures relatives aux taux de TVA que les États membres peuvent maintenir en vigueur pendant la période transitoire visée à l'article 28 terdecies. Comme indiqué précédemment, la Commission traitera de ces dispositions dans le cadre du nouveau système commun de TVA pour le marché unique. Directive 96/95/CE, du 20 décembre 1996. modifiant, en ce qui concerne le niveau du taux normal la directive 77/388/CEE relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée. JO L 338 du 28. 12. 1996, p. 89. Directive 94/5/CE, du 14 février 1994, complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée et modifiant la directive 77/388/CEE. JO L 60 du 3. 3. 1994, p. 16 Directive 96/42/CE, du 25 juin 1996, modifiant la directive 77/388/CEE concernant le système commun de taxe sur la valeur ajoutée. JO L 170 du 9. 7. 1996, p. 34. COM (92) 441 final. Conformément aux dispositions transitoires de l'article 28 paragraphe 2 points a) à f), certains Etats membres peuvent appliquer à un nombre limité de biens et de services des exonérations avec remboursement de la taxe payée au stade antérieur (le "taux zéro") ou des taux réduits inférieurs au minimum prévu à l'article 12 paragraphe 3 (les "taux super-réduits"). Certains Etats membres ont également été autorisés à maintenir un taux réduit, qui ne peut être inférieur à 12%, sur des livraisons de biens et des prestations de services autres que celles énumérées à l'annexe H, à condition que ces taux aient été en vigueur au 1 er janvier ! 991 (les "taux parking" ou taux intermédiaires). Les États membres qui appliquaient un taux réduit à la restauration, aux vêtements et chaussures pour enfants et au logement le 1er janvier 1991 ont été autorisés à maintenir ces taux pendant la période transitoire que couvre le régime de TVA actuel. Eran, la Grèce a été autorisée à poursuivre l'application de taux particulièrement réduits à certaines îles et à certains départements. Comme ces dispositions font toutes partie du régime transitoire de TVA, elles ne seront pas examinées de manière approfondie. À l'annexe 1 figure un tableau détaillé de l'évolution des taux de TVA dans les États membres (à l'exception des taux visés à l'article 28 paragraphe 2) depuis décembre 1994, date du dernier rapport de la Commission sur ce sujet. On y verra que le niveau des taux varie toujours considérablement: le taux normal évolue entre 15% et 25% et les taux réduits entre 5% et 17%5. La moyenne simple du taux normal appliqué dans la Communauté s'établit autour de 19,5%, et la moyenne du taux réduit est légèrement supérieure à 8%. Il s'agit d'une augmentation importante par rapport à 1994, due principalement à l'élargissement de ia Communauté à 15 Etats membres et aux taux en moyenne plus élevés des trois nouveaux États membres. Le taux moyen pondéré pour ia Communauté suit une tendance analogue. Les estimations réalisées par la Commission sur la base des chiffres des ressources propres et des statistiques sur les recettes TVA des États membres font apparaître la situation suivante: Taux moyen pondéré 1994 1995 UE 12 1995 UE 25 Ensemble des taux 14,03% 14,25% 14,61% Taux normal Taux réduit6 17,07% 17,28% 17,62% 5,71% 6,17% 6,57% Le taux de 17% est applicable en Finlande à certaines denrées alimentaires, pour une période transitoire seulement. Il n'en constitue pas moins un troisième taux réduit dans ce pays. La Commission a formellement invité les autorités finlandaises à ramener à deux le nombre de taux réduits. Si l'on ne tient pas compte de cette exception, le taux réduit le plus élevé dans la Communauté est de 12,5%. Il a été tenu compte de tous les types de taux réduits: taux zéro, taux super-réduits, taux parking, taux réduits permanents. La Commission considère comme acquis le fait que le degré existant d'harmonisation des taux de TVA est le minimum minimorum que les Etats membres ont jugé indispensable pour le fonctionnement du marché unique. Il va de soi que des écarts croissants entre les taux de TVA pratiqués par les États membres peuvent toujours provoquer, en principe, des déséquilibres structurels et des distorsions de concurrence dans certains secteurs économiques. La Commission a l'intention de traiter ces problèmes lorsqu'elle présentera de nouvelles propositions sur l'harmonisation des taux de TVA. La première proposition dans ce domaine est prévue pour fin 1997 ou début 1998. Il convient de faire remarquer une fois de plus, à cet égard, que les considérations qui suivent ont pour seul but d'examiner le fonctionnement actuel du marché unique en ce qui concerne la structure des taux réduits de TVA en vigueur. 3 LES TAUX DE TVA ET LE FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ UNIQUE Dans l'examen qu'elle a réalisé de l'incidence des disparités actuelles entre taux de TVA sur le fonctionnement du marché unique, la Commission a tenté d'établir, d'une part, si les écarts de taux entre États membres influencent le comportement des particuliers et des entreprises (assujettis) et, d'autre part, si les cas où une telle influence a été rapportée sont inhérents à la structure actuelle des taux de TVA. 3. 1 L'influence des taux de TVA sur Sa structure des livraisons et des achats transfrontaliers: tendances générales Dans le rapport précité de 1994, l'influence des taux de TVA tant sur la structure des achats transfrontaliers des particuliers que sur les échanges intracommunautaires des assujettis a été examinée de manière approfondie. À cet effet, plusieurs études avaient été commandées, dont les résultats avaient révélé, d'une manière générale et sous réserve d'un certain nombre d'exceptions, que des distorsions de concurrence ou des détournements de trafic imprévus et induits par la TVA n'avaient pas eu lieu. Les raisons en sont principalement de deux ordres. D'une part, il semble que souvent, des facteurs non fiscaux compensent une éventuelle incitation aux achats transfrontaliers provoquée par la TVA. D'autre part, le régime transitoire, en appliquant le principe du pays de destination dans les échanges entre assujettis et en recourant à plusieurs régimes particuliers (par exemple le régime des ventes à distance), tend à rendre les écarts de taux très difficiles à exploiter. La TVA est perçue dans F État membre d'origine sur les livraisons effectuées par des assujettis d'un État membre à des acheteurs de type particulier dans un autre État membre, par exemple agriculteurs forfaitaires, PME exonérées, assujettis effectuant des opérations exonérées en vertu de l'article 13 de la sixième directive TVA, non-assujettis achetant des biens pour un montant annuel inférieur à 10 000 écus. Il en va de même des livraisons de biens que des voyageurs emportent eux-mêmes7, des livraisons sous le régime des ventes à distance en-deçà d'un plafond fixé par l'État membre où la livraison a lieu, et les prestations de certains services. La livraison de biens accisables est évidemment largement influencée par la façon dont les accises sont perçues et par le niveau des taux appliqués. Il est cependant improbable, d'après les informations dont dispose la Commission, que ces régimes occasionnent des distorsions graves de la concurrence ou des détournements importants de trafic. Un cas sérieux dont ia Commission ait eu connaissance avait déjà été analysé dans le rapport de 1994: celui qui concernait des agriculteurs allemands soumis au régime de taux forfaitaire de TVA qui achètent directement dans les États membres voisins, où ces produits bénéficient de taux réduits, des engrais, des pesticides, etc. , qui sont taxés au taux normal en Allemagne. De façon similaire, des clients français ont tendance à s'approvisionner en combustible tel que le charbon en Belgique où le taux applicable est considérablement plus bas. D'autres cas de détournements induits par la TVA, notamment en ce qui concerne des ventes de boissons telles que boissons non alcoolisées, eau minérale de France en Belgique ou en Grande-Bretagne, n'ont généralement pas une grande incidence. Peut-être vaut-il la peine, toutefois, de prendre en considération la somme de ces cas de faible importance. En outre, il y a toujours la possibilité d'un impact régional significatif qui peut nécessité un évaluation. De toute façon, il est important de noter que lorsque différents taux (réduits) sont appliqués dans différents États membres ou lorsqu'il y a un taux réduit de TVA dans certains États membres mais pas dans d'autres, cela a un effet négatif sur les ventes des entreprises qui ne bénéficient pas de taux réduits ou qui sont en concurrence avec des entreprises similaires d'autres États membres où un taux réduit est appliqué. La prestation de services de télécommunication transfrontalière est un exemple d'un domaine où les fournisseurs ont la possibilité de choisir dans quel pays ils doivent s'établir (c'est-à- dire pour le lieu de taxation) pour bénéficier de taux bas et/ou de dispositions avantageuses en matière de déduction de la taxe en amont. Ce stimulant sera renforcé par les nouvelles dispositions de taxation introduites récemment par les États membres suite aux initiatives législatives de la Commission dans ce domaine8. À l'exception des moyens de transport neufs. COM(97) 4 fin; voir aussi les décisions du Conseil 97/200-214/CE, JO N° L 86/5 du 28. 3. 1997. Il va sans dire que les écarts de taux de TVA sont plus importants dans certains secteurs que dans d'autres. Dans les secteurs de l'horticulture et de la floriculture par exemple, de grandes différences de taux ont clairement fait naître des activités frauduleuses. De plus la Commission n'ignore pas les cas pour lesquels l'application du taux réduit aux échanges intra-communautaires dans ce secteur crée des distorsions de concurrence. Le tableau de l'annexe 1 montre que les taux de TVA appliqués dans les États membres n'ont pas beaucoup évolué entre 1994 et 1996, ce qui explique pourquoi il est probable que la situation en 1996 soit comparable, à cet égard, à celle de 1994. Il convient toutefois de souligner que les conclusions tirées en 1994 dépendaient des conditions spéciales du régime transitoire décrites ci-dessus. Il va donc de soi que le passage au nouveau système commun de TVA pour le marché unique créera une situation complètement nouvelle, dont il y aura lieu de tenir compte dans l'élaboration des propositions pour l'instauration de ce système. De plus, les facteurs non fiscaux qui influent sur le comportement des entreprises et des particuliers changent continuellement. En vue d'évaluer l'incidence de ce dernier aspect, la Commission a subventionné une étude réalisée par des experts indépendants9. Elle porte sur des régions frontalières considérées comme "sensibles" dans des études antérieures, à savoir les régions d'Allemagne limitrophes du Danemark, des Pays-Bas, de la Belgique, du Luxembourg, de la France et de l'Autriche. L'accent a été mis sur les motivations des consommateurs, sur les tendances générales dans les achats transfrontaliers, ainsi que sur les motivations et les stratégies du secteur du commerce de détail. L'étude a été réalisée au moyen d'une enquête écrite exhaustive et d'interviews d'experts. Elle a porté sur la TVA et sur les droits d'accises; les ventes à distance (par correspondance) ont été analysées aussi, mais séparément. L'étude confirme, pour l'essentiel, les résultats des études antérieures présentés dans le rapport de 1994. Il est toutefois utile de mettre en évidence certains résultats particuliers. Les principaux résultats de l'étude peuvent donc être résumés comme suit: • Dans les régions où les achats transfrontaliers sont relativement nombreux, les détaillants adaptent en fait leurs actions publicitaires et leur politique d'approvisionnement, ainsi que leurs systèmes pour accepter des devises étrangères, etc. , en fonction du pays voisin. Des exemples ont été relevés où de telles opérations résolument transfrontalières avait mobilisé les consommateurs transfrontaliers. • L'écart de prix attribuable aux taux de TVA différents n'est pas l'unique facteur affectant le volume des achats transfrontaliers entre États membres voisins. La variété de l'assortiment, une ambiance commerciale agréable et des services à la clientèle plus favorables s'ajoutent à l'avantage en matière de prix. Les obstacles linguistiques sont beaucoup moins importants qu'on ne pourrait l'imaginer. "Retail strategies to benefit from indirect tax differences " (Jlirgen Ratzinger, Institut de recherche économique lfo) - mars 1996. On s'attend, pour l'avenir, à la poursuite du processus d'intégration, ce qui entraînera un renforcement de la concurrence, un rapprochement supplémentaire des niveaux de prix et, peut-être, des changements dans les structures d'achats. • Les ventes à distance transfrontalières contribuent de façon significative au chiffre d'affaires des détaillants allemands: environ 5% de la demande finale est satisfaite par des vendeurs par correspondance, et les entreprises allemandes réalisent environ 3% de leur chiffre d'affaires par correspondance avec des consommateurs d'autres États membres limitrophes. • Aux diverses frontières, en général, le volume des achats transfrontaliers n'a pas beaucoup évolué depuis 1993. Il convient toutefois de mettre en relief deux cas particuliers: d'une part, dans la région (allemande) limitrophe du Luxembourg, îes clients transfrontaliers sont à l'origine d'une partie très importante des échanges, qui s'est même accrue au cours des dernières années; d'autre part, il s'est avéré que la région frontalière germano-autrichienne était, depuis longtemps déjà, antérieurement à l'accession, très intégrée. En fait, la Bavière et l'Italie du Nord absorbent une part importante du pouvoir d'achat autrichien (c'est-à-dire environ 5% pour les Lander de Carinthie, du Tyrol, de Salzbourg et de Haute-Autriche (sans tenir compte du tabac, de l'essence et des véhicules) ce qui représente un accroissement des achats transfrontaliers d'environ 23% entre 1994 et 1995). Ces conclusions, qui ne sont pas particulièrement surprenantes, mettent en lumière deux tendances générales en ce qui concerne l'incidence des taux de TVA sur la structure des livraisons et; des achats transfrontaliers: d'une part, nonobstant les écarts de taux existants, le degré d'intégration des marchés continue de s'accroître et les détaillants continuent à adapter leurs stratégies. Bien que le fonctionnement du marché unique soit imparfait en termes économiques, néanmoins il s'améliore graduellement. D'autre part, il apparaît clairement que lorsque les conditions sont favorables aux achats transfrontaliers (absence d'obstacles linguistiques, traditions communes, etc. ), des détournements de trafic induits par la TVA se produisent; ils pourraient être considérés comme des distorsions de concurrence. L'étude confirme donc sans ambiguïté les nombreuses plaintes exprimées par des opérateurs autrichiens concernant les détournements de trafic au profit de l'Allemagne provoqués par la TVA (notamment dans le cas des appareils électroménagers). Sauf dans certaines petites régions, il est malheureusement impossible d'évaluer de façon fiable l'ampleur des flux d'achats transfrontaliers par produit. Par conséquent, ni l'évaluation générale des grandes tendances observées dans les échanges transfrontaliers, ni les résultats de l'étude ne fournissent des éléments de nature à justifier une modification profonde du système actuel de taux de TVA. Cette appréciation se rapporte toutefois à la situation actuelle et repose sur une application effective des régimes d'imposition en vigueur, ainsi que sur le postulat selon lequel les opérateurs et les consommateurs ne modifient pas nettement leur comportement. Parallèlement, il apparaît aussi qu'en tout état de cause, le régime d'imposition actuel (qui s'appuie sur une application globale du principe du pays de destination et sur plusieurs régimes particuliers) oppose certains obstacles à une exploitation complète du marché unique. L'actuelle structure compliquée et inégale des taux est une conséquence de la persistance des États membres à vouloir maintenir, pour des raisons politiques internes et économiques, leur diversité de taux existante. La poursuite prévue de l'intégration des marchés renforcera la concurrence, provoquera un rapprochement plus poussé des niveaux de prix et aboutira, finalement, à l'ajustement des structures des achats. Il est vraisemblable que ces tendances seront considérablement amplifiées par l'arrivée de la monnaie unique et par l'utilisation croissante du commerce électronique. Il est par conséquent probable que les effets restrictifs de la structure actuelle des taux de TVA iront encore plus en s'aggravant. Même sous le régime transitoire actuel, une harmonisation plus complète des taux de TVA s'avérera sans doute nécessaire à mesure qu'un nombre grandissant de secteurs (biens et services) seront susceptibles d'être soumis de plus en plus à la concurrence transfrontalière. 3. 2 L'influence des taux de TVA sur la structure des livraisons et des achats transfrontaliers: analyse de cas La Commission reçoit régulièrement des rapports et des plaintes portant sur des cas précis où les écarts de taux sont dénoncés comme étant à l'origine de graves distorsions entre opérateurs. Il va de soi que le présent rapport ne saurait traiter en détails les divers cas qui ont été soumis à la Commission (dont un grand nombre sont confidentiels et couverts par les dispositions relatives à la protection des données). La Commission a pris contact, dans certains cas, avec les autorités nationales compétentes en vue d'obtenir de plus amples informations et des explications. Toutefois deux problèmes inhérents à la structure actuelle des taux de TVA peuvent être identifiés comme la cause principale de certains effets de distorsion de la situation de concurrence dans laquelle se trouvent des assujettis (ce qui, en conséquence, empêche les consommateurs finals de bénéficier de tous les avantages que présente le marché unique): d'une part, le caractère facultatif de l'annexe H, et, d'autre part, l'absence de définitions communes dans les catégories qui y sont énumérées. Pour l'instant, les États membres ont la faculté d'appliquer ou non un ou deux taux réduits aux livraisons de biens et aux prestations de services figurant à l'annexe H. On trouvera à l'annexe 2 du présent rapport un tableau montrant dans quelle mesure les États membres ont fait usage de cette faculté pour chacune des 17 catégories de l'annexe H. Il va de soi que le fait d'appliquer, dans la Communauté, un traitement de TVA inégal à des biens et services identiques peut aboutir, du moins en principe, à des distorsions de concurrence. On concédera volontiers que les catégories de services de l'annexe H ne sont pas, par nature, ies types d'activités économiques qui se prêtent à des échanges transfrontaliers importants, et eue les catégories de biens figurant dans ia liste ne couvrent pas les types de produits pour l'achat desquels des particuliers sont disposés à accomplir de longs trajets. La Commission estime cependant que cette appréciation ne rend pas nécessairement compte de la véritable situation en 1996. Avant d'examiner chacune des catégories (voir chapitre 4), il est utile de réfléchir aux considérations suivantes: les taux de TVA appliqués aux biens et aux services de l'annexe H varient au moins de 20 %-points (entre 5% et 25%), et l'écart atteint 25 %- points de pourcentage si l'on inclut les taux super réduits et les taux zéro. L'épargne potentielle que cela représente incite par conséquent à acquérir des biens et, dans une moindre mesure, des services à l'étranger, même si cela comporte des difficultés considérables. Dans le secteur médical, ii y a des possibilités pour les entreprises et ies opérateurs d'exploiter les différences de prix sur le plan international, et ces différences sont, en fait, fonction du taux de TVA. De plus, les États membres tendent à recourir aux biens et services dans les catégories de l'annexe H plutôt que d'inclure la catégorie entière dans leur taux réduits. Dans un certain nombre de cas, ces distinctions existent même lorsque c'est la nomenclature combinée qui est utilisée pour établir le contenu précis d'une catégorie donnée. La Commission est consciente de certains cas où des États membres créent des distinctions, qui s'avèrent arbitraires, dans une catégorie déterminée de l'annexe H. On pourrait soutenir que ce traitement inégal de biens ou de services intrinsèquement identiques est certes difficile à comprendre, , mais il n'en résulte pas de distorsion de concurrence entre fournisseurs nationaux et étrangers, puisqu'il s'applique indifféremment aux deux. Dans la pratique, cependant, les autorités fiscales compétentes ne prennent conscience de ces distinctions qu'au moment où les opérateurs remplissent des obligations déclaratives supplémentaires intra communautaire). Il est donc possible que les producteurs d'un pays bénéficient toujours du taux réduit, indépendamment de la nature des biens qu'ils produisent ou des services qu'ils fournissent, alors que leurs concurrents étrangers sont handicapés par l'application correcte du taux normal de TVA. le cas d'une acquisition (par exemple dans La Commission reçoit également de fréquentes plaintes au sujet de distorsions de concurrence à l'intérieur d'un État membre dues à une transposition inégale des catégories de l'annexe H. Ces distorsions sont identiques pour tous les opérateurs et citoyens de la Communauté, raison pour laquelle elles ne relèvent pas de la responsabilité de la Commission en ce qui concerne les règles de concurrencé du marché unique, mais leur existence doit être signalée. Il convient de noter qu'en vertu des principes de base de la sixième directive TVA, des biens et des services identiques ne peuvent être taxés à des taux différents; toute différence de taux doit être objectivement justifiée. La Commission a déjà insisté sur le respect de ce principe fondamental dans d'autres domaines, ce qui, dans un cas, s'est traduit par l'ouverture d'une procédure d'infraction. L'absence de définitions communes et claires des catégories de l'annexe H est aussi à l'origine d'un nombre impressionnant de "cas limite". De nombreux États membres appliquent, par exemple, un taux réduit de TVA au thé et au café, et le taux normal aux boissons non alcoolisées. On peut toutefois légitimement se demander si les canettes de thé glacé (iced tea) doivent être considérées comme du thé ou comme une boisson rafraîchissante, et la même réflexion s'applique à un certain nombre de produits prêts à boire à base de ?afé. Lorsque deux produits soumis à des taux de TVA différents sont vendus ensemble et ne peuvent être séparés, la question de savoir quel taux appliquer se pose de nouveau. Il n'existe pas non plus de critères définitifs pour établir, par exemple, si c'est le disque compact ou le livre qui est déterminant lorsque les deux objet constituent un seul article vendu comme dictionnaire. Ces exemples montrent que la structure actuelle des taux de TVA pose des problèmes fondamentaux qui, d'une part, contrecarrent l'application des principes de base de la TVA et, d'autre part, sont susceptibles de créer des distorsions de concurrence. La Commission n'est malheureusement pas en mesure de déterminer avec précision l'effet quantitatif des distorsions qui résultent de ces problèmes. Il est vrai, d'une part, qu'au moment d'adopter la directive taux 92/77/CEE, qui règle ces matières, le Conseil savait que, de par sa forme, l'annexe H était susceptible de produire certaines distorsions de faible importance, et, d'autre part, que la situation actuelle, comme indiqué ci-dessus, n'appelle pas d'intervention urgente, d'autant plus que toute la question de l'harmonisation des taux sera, de toute façon, examinée bientôt dans le cadre du nouveau système commun de TVA pour le marché unique. Le nombre croissant de cas problématiques a toutefois amené la Commission à considérer qu'une surveillance étroite de la situation était absolument nécessaire et que des initiatives distinctes dans ce domaine s'avéreraient peut-être inévitables à l'avenir. Les États membres sont instamment priés de prendre les mesures afin de surmonter les difficultés décrites ci-dessus. 4 REEXAMEN DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX REDUIT DE TVA 4. 1 Critères du réexamen La base juridique du présent rapport, l'article 12 paragraphe 4 deuxième alinéa de la sixième directive TVA, est libellé comme suit: "Sur la base d'un rapport de la Commission, le Conseil réexamine tous les deux ans, à partir de 1994, le champ d'application des taux réduits. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut décider de modifier la liste des biens et des services figurant à l'annexe H. " Comme on l'aura vu précédemment, le lien existant actuellement entre la structure des taux de TVA et le fonctionnement général du marché unique (en ce qui concerne les opérations transfrontalières) n'appelle pas forcément, dans le cadre du régime transitoire de TVA, une modification des taux. Des griefs précis mettent cependant en lumière des problèmes avec certains aspects de la situation actuelle. 10 Le présent chapitre est consacré à l'examen approfondi des diverses catégories de l'annexe H, des demandes d'extension de cette annexe et du cas particulier de certaines fournitures de produits énergétiques (article 12 paragraphe 3 point b)). Plusieurs fédérations professionnelles et industrielles ont effectué, dans ce contexte, de nombreuses démarches auprès de la Commission afin qu'elle inclue leur secteur dans le champ d'application du taux réduit lors du réexamen suivant. Comme il a été indiqué ci-dessus, le réexamen du champ d'application du taux réduit de TVA et l'examen de l'annexe H et de l'article 12 paragraphe 3 point b) se fondent sur le critère fondamental établi par l'article 99 du traité CE, qui se réfère à l'harmonisation des législations dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire et dispose que l'harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché unique. Il y a donc lieu d'établir s'il est nécessaire de modifier les dispositions en vigueur pour résoudre des problèmes de distorsions de concurrence. Il s'en suit qu'une évaluation sur les avantages d'appliquer un taux réduit à un secteur, un bien ou un service déterminé ne saurait être faite qu'au regard de cette orientation générale du Traité dans le domaine de la fiscalité indirecte. En d'autres termes, même si, dans un cas donné, aucune distorsion de concurrence n'est clairement établie, tous les arguments pour ou contre une réduction de la TVA doivent être évalués en fonction de l'incidence globale de la mesure sur le fonctionnement du marché unique. En ce qui concerne la TVA, le Conseil a dit sans ambiguïté aucune que l'achèvement du marché unique impliquait le passage à un système de TVA fondé sur l'imposition dans l'État membre d'origine des biens et des services fournis (article 28 terdecies de la sixième directive). Toute réflexion sur le champ d'application du taux réduit de TVA doit donc impérativement prendre en considération l'incidence possible des mesures en question sur le programme de système commun de TVA pour le marché unique. Les considérations sur lesquelles repose l'annexe H et le contexte dans lequel ont été adoptées les décisions du Conseil en la matière ne sont pas expliquées dans le présent rapport, le rapport précédent en ayant déjà rendu compte de manière extensive. 4. 2 Réexamen des diverses catégories de l'annexe H il a été souligné ci-dessus, des difficultés Le caractère facultatif de l'annexe H et la définition relativement large des catégories qui la composent créent, comme techniques fondamentales qui ne doivent pas être perdues de vue et qui requièrent une analyse approfondie. Pour certaines catégories, la Commission a cependant été approchée par divers groupes d'intérêts en vue de l'inclusion de certains biens ou services dans le champ d'application du taux réduit de TVA. Les cas les plus importants sont traités dans le présent chapitre, qui contient également un compte rendu de la discussion générale sur certaines catégories. Les secteurs suivants sont les plus importants: agriculture, santé, transport de personnes, culture, politique sociale. 11 Agriculture Les produits de l'agriculture en question sont ceux qui ne relèvent pas de l'annexe H, (catégorie 1) à savoir les fleurs coupées, les feuillages d'ornement, les bulbes, racines et produits similaires et le bois de chauffage. Lors de la discussion qui a eu lieu au Conseil sur la proposition de la Commission en la matière10, il est apparu que les États membres avaient des avis différents sur le taux de TVA qui devrait être appliqué en principe aux produits de l'agriculture. Certains États membres souhaitent étendre le champ d'application du taux réduit à tous les produits agricoles, alors que d'autres préfèrent garder la liste existante. Les achats transfrontaliers sont particulièrement nombreux dans la catégorie des denrées alimentaires, ce qui a toujours été une caractéristique des échanges intracommunautaires dans ce secteur; selon les résultats de toutes les études dont la Commission a connaissance, cette situation n'est pas d'abord influencée par les écarts de taux de TVA Souvent, des achats de denrées alimentaires sont même effectués dans les États membres voisins alors que les taux applicables sont plus élevés. Une modification ciblée de l'annexe H dans ce domaine est actuellement consiérée inopportune. Santé Le taux de TVA réduit applicable aux produits pharmaceutiques (catégorie 3) ou aux équipements médicaux (catégorie 4) illustre parfaitement le problème précité du caractère vague des définitions. Quels produits sont "normalement utilisés pour les soins de santé", quels équipements sont "normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps"? Ces questions provoquent actuellement des discussions dans plusieurs États membres entre les secteurs concernés et les autorités compétentes quant à savoir si leur secteur d'activité ou leurs produits figurent ou non à l'annexe H. Ce qui n'est pas surprenant, étant donné ia formulation vague qui a été employée dans la disposition. Transport de personnes La taxation du transport de personnes (catégorie 5) constitue une question spécifique extrêmement complexe. Les États membres taxent actuellement le "transport" de manière très variable, et ils appliquent des taux de TVA qui vont de zéro (exonération avec remboursement de la taxe d'amont) à 25%. La plupart des États membres établissent en plus des distinctions entre les divers moyens de transport, entre transport à l'intérieur du pays et transport intracommunautaire ou international, etc. La Commission est préoccupée par le fait que la situation actuelle engendre un certain nombre de problèmes pratiques pour les entreprises du secteur, et qu'il y a d'importantes distorsions de concurrence. La Commission a par ailleurs conscience du fait que le secteur du transport est un secteur particulier qui pourrait nécessiter un traitement spécial en matière de TVA. îo Voir note n° 3. 12 C'est pourquoi une étude a été commandée pour évaluer les effets des différentes méthodes d'application de la TVA aux services de transport de personnes, examiner s'il existe d'éventuels déséquilibres concurrentiels dus aux différences entre les modes de transport sur des routes similaires (en particulier les trains à grande vitesse par rapport au transport aérien), prévoir l'incidence (absolue et relative) sur les prix d'une modification des règles de territorialité actuellement en vigueur, en fonction de toutes îes méthodes d'imposition envisageables (imposition au lieu de départ, d'arrivée, d'établissement ou au lieu d'imposition du preneur), examiner les problèmes de déduction de la taxe au lieu d'établissement du preneur de service de transport. Culture La catégorie ia plus controversée de l'annexe H couvre principalement les livres, les journaux et les périodiques (catégorie 6): ia discussion dans ce domaine est souvent élargie à la taxation des manifestations culturelles en général (catégorie 7). Dans ce contexte, deux raisonnements, essentiellement, plaident en faveur d'un élargissement du champ d'application du taux réduit: D'abord, les industries des enregistrements sonores et de la vidéo souhaitent que les disques compacts, les disques ainsi que les cassettes audio et vidéo puissent bénéficier d'un taux réduit de TVA. Ces secteurs affirment que les CD, etc. , font l'objet d'une discrimination par rapport à d'autres biens culturels comme les livres, les journaux, îes droits d'admission aux musées, aux cinémas, aux théâtres, etc. Ils avancent en outre qu'à moyen terme, une réduction de la TVA serait compensée par un accroissement des recettes, puisque ies ventes totales de ces biens, augmenteraient grâce à la baisse du niveau de taxation. De plus, certains États membres, notamment la France, présentent une demande identique pour l'essentiel, en se fondant sur une base plus large. Ils soutiennent, d'une part, que la qualité de "moyens de communication" des disques compacts, disques, cassettes audio et vidéo, etc. , dans le cadre d'une politique culturelle est comparable à celle des livres, et d'autre part, que les raisons historiques de privilégier les livres par rapport aux disques, etc. , ne sont plus valables dans la "société de l'information". Au contraire, ia réduction du taux de TVA aurait pour effet de stimuler la demande d'enregistrements de toute sorte, ce qui encouragerait la production artistique, notamment musicale, en Europe. Enfin, l'accent est également mis sur les importants aspects éducatifs de la question. Ce raisonnement ne convainc pas encore entièrement la Commission. La plupart des États membres considèrent que la majorité des ventes dans ce secteur relèvent des loisirs ou du divertissement, et non de la culture. Ces distinctions sont difficiles à établir en pratique. Les mêmes considérations pourraient s'appliquer aux livres. D'un point de vue historique, les livres sont cependant apparus en premier et ont acquis un statut privilégié qui n'a pas été étendu aux nouveaux moyens de transmission. Force est de constater que les livres sont toujours considérés comme le moyen de communication culturelle prioritaire. Toute discussion est cependant vaine, puisqueles critères permettant de distinguer clairement entre "loisirs" et "culture" sont largement subjectifs. 13 La principale différence entre les livres et les enregistrementsest que les livres peuvent être lus immédiatement, alors que les enregistrements supposent toujours un équipement technique permettant d'accéder à l'information qu'ils contiennent. Si l'application d'un taux réduit est envisagée, la question se pose de savoir s'il convient d'inclure également cet équipement. D'autres supports d'information, comme ies cassettes vidéo, ou les redevances à payer pour accéder à des réseaux d'information du type INTERNET, etc. , posent d'autres problèmes. Toute extension du taux réduit supposerait par conséquent une justification reposant sur une philosophie nouvelle, et il est probable que les considérations culturelles et éducatives ne fourniront pas, à elles seules, de critère aisément applicable. Ensuite, l'industrie de l'édition et les fédérations d'éditeurs préconisent que la faculté actuelle d'appliquer un taux réduit aux livres soit étendue aux produits modernes de même nature, comme les CD qui contiennent des informations habituellement (anciennement) publiées uniquement dans des livres. La Commission estime que cette substitution est extrêmement difficile, sinon impossible, à définir. Même un CD-ROM dont le contenu est identique à celui d'un livre est un produit différent qui suppose le recours à d'autres équipements, et qui offre des possibilités d'accès à l'information (indexation, recherche par sujet, etc. ) qui sont de loin supérieures à celles d'un livre normal. De plus, aucun CD-ROM n'a réellement un contenu identique à celui du livre qui porte le même titre; il est aisément possible et, sans aucun doute, pratique, d'y ajouter d'autres informations (photos, illustrations, musique, etc. ). En suivant pratiquement le même raisonnement, une modification similaire est effectuée en France pom* réduire le taux TVA sur les CD-Roms, les services en ligne, les logiciels "multi media", etc. de 20,6% à 5,5%. Ces questions devront, en tout état de cause, être évaluées dans le contexte plus large de l'impact des changements technologiques sur les systèmes de taxation (p. e. commerce électronique, etc. ). Politique sociale En ce qui concerne la livraison, la construction, la rénovation et la transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale (catégorie 9), il semble que certains États membres soient enclins à placer sous cette rubrique tous les types de services du secteur de la construction. La Commission examine actuellement la législation correspondante. Il convient de faire remarquer que le manque de définitions communes ne peut être utilisé pour justifier un application plus étendue de la catégorie; dans le cas présent, c'est strictement limité au seul logement social et le manque de définitions communes ne peut être utilisé pour justifier un application plus étendue de ce taux réduit de TVA. Conclusion En conclusion, toutes les demandes d'extension du champ d'application des catégories existantes de l'annexe H posent une série de problèmes techniques spécifiques qui ne doivent pas être sous-estimés. Une analyse globale à la lumière des critères précités révèle que ces demandes soulèvent des difficultés fondamentales encore plus graves, au premier plan desquelles l'effet considérable que l'extension du taux réduit de TVA aurait inévitablement sur les recettes. Des mesures de compensation, dont l'introduction serait impopulaire et, de plus, contre-productive, devraient probablement être prises. 14 Il convient de souligner, d'un point de vue théorique, que la TVA est une taxe à la consommation neutre et multi-stades qui ne constitue pas, en soi, un moyen adapté pour favoriser un domaine particulier, culture, social, etc. Sur le pian économique, il est établi que d'autres moyens (subventions directes ou baisse de la fiscalité directe1 ' sont beaucoup plus effectifs et efficaces et ne produisent pas autant d'effets secondaires non souhaités. Cela vaut. bien entendu, aussi pour le taux réduit de TVA applicable actuellement aux biens et aux services de l'annexe H. En l'espèce, il s'agit toutefois de déterminer si ia Commission doit proposer une modification de cette annexe. Jusqu'à présent, peu d'éléments militent en faveur de la nécessité d'une extension du champ d'application des catégories existantes. 4. 3 Examen des demandes d'introduction de nouvelles catégories dans i'annss-e H Discussions avec les États membres et les secteurs concernés Certains secteurs et/ou organismes représentants de toute nature de certains Étais membres militent, pour diverses raisons, en faveur d'une extension de l'annexe H. La plus importante de ces demandes porte sur l'application du taux réduit aux services dits "à forte intensité de main-d'oeuvre" et "respectueux de l'environnement". Cette demande est née d'un problème propre aux Pays-Bas, la taxation de la réparation de chaussures et de vêtements. Après le 1er janvier 1993. les Pays-Bas ont dû taxer ces sendees au taux normal, ce qui a engendré un problème politique interne. À l'époque, aucune solution n'avait été trouvée dans l'immédiat, et ies Pays-Bas ont donc insisté pour qu'une déclaration soit inscrite au procès-verbal du Conseil concernant un réexamen de l'annexe H sur ce point à une date ultérieure, Il y a également des pressions pour appliquer un taux réduit de TVA aux livraisons de biens et aux prestations de services écologiques et économes en énergie. Plusieurs États membres appliquent actuellement un taux réduit aux fournitures de produits énergétiques (polluants), alors que les équipements qui permettent d'économiser de l'énergie sont taxés au taux normal; il n'est donc pas surprenant qu'un lobbyisme intense s'exerce en faveur d'un traitement fiscal identique. La France a proposé d'appliquer un taux réduit aux véhicules électriques et à moteur à gaz. De toute façon, subventions directes ou baisse de la fiscalité directe constituent des aides d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du Traité et doit être examiné par la Commission en application de la procédure visée à l'article 93 du Traité. 15 Les arguments en faveur de l'application d'un taux réduit de TVA aux biens et aux services à forte intensité de main-d'oeuvre en général (et pas uniquement la réparation de chaussures et de vêtements) ont été repris par plusieurs associations, notamment l'UEAPME12 l'organisme qui représente les petites et moyennes entreprises de la Communauté. Ils avancent que l'application d'un taux réduit contribuerait à réduire le niveau du chômage en Europe en stimulant les secteurs qui recourent à des méthodes de production ou à des services à forte intensité de main-d'oeuvre. L'autre argument invoqué par le secteur concerné en faveur d'une réduction du taux de TVA se rapporte essentiellement à l'économie souterraine: le mécanisme de la TVA ne fonctionnerait pas particulièrement bien dans les secteurs où les déductions sont rares et où la plupart des clients sont des particuliers n'ayant pas de droit à déduction. L'application d'un taux de TVA élevé à ces secteurs tend à encourager la non- déclaration, avec les pertes de recettes fiscales directes (impôts sur le revenu et impôt des sociétés) et de cotisation sociales qui s'ensuivent. Le même effet inciterait également les ménages à réaliser davantage de travaux eux-mêmes. D'autres organismes développent un argumentaire semblable, mais limité à un seul secteur. Plusieurs organismes oeuvrant à la préservation de l'héritage culturel, architectural et naturel de l'Europe demandent par exemple que la restauration et l'entretien de demeures historiques, de jardins, de constructions typiques d'une région, etc. bénéficient d'un taux de TVA réduit. Ces organismes affirment qu'une telle mesure se justifie non seulement par l'importance sociale et culturelle de ces monuments et paysages, mais aussi par des considérations économiques. D'une part, arguent-ils, l'application du taux réduit serait une incitation importante à la rénovation et à la restauration de monuments historiques, etc. , et ferait donc croître la demande de services (relativement peu qualifiés pour la plupart); ils estiment, d'autre part, que la nature de la région ou du paysage culturel est déterminante pour attirer les touristes de toutes catégories. Les voyages et le tourisme étant la plus grosse industrie du monde, l'incidence indirecte de la réduction du taux de TVA sur la restauration et l'entretien de l'héritage humain et culturel serait par conséquent profonde et profiterait à tous les secteurs de l'économie locale. Comme c'était à prévoir, l'application d'un taux de TVA réduit à tout le secteur du tourisme a également été réclamée. Des arguments similaires, soulignant l'effet positif à la fois sur l'emploi et sur l'environnement, sont avancés dans d'autres secteurs13 ou pour des services de nature particulière14. De par leur nature, ces services sont toutefois réputés ne pas faire l'objet d'une concurrence transfrontalière. D'aucuns affirment que cette caractéristique suffit en soi à justifier leur insertion dans l'annexe H, ce qui permettrait aux États membres de leur appliquer ou non un taux réduit de TVA. 12 13 14 Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises - Europàische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe - European Association of Craft, Small and Medium sized Enterprises. II est pratiquement impossible de dresser une liste exhaustive des secteurs concernés, qui vont de l'industrie du cycle aux services d'enlèvement des déchets, en passant par la blanchisserie et le nettoyage à sec. Par exemple, les "services de proximité " en France, c'est-à-dire des services à forte intensité de main-d'oeuvre habituellement fournis par des travailleurs indépendants ou des entreprises familiales, généralement au domicile du client (cours particuliers, garde d'enfants, industrie à domicile, etc. ). 18 L'idée d'utiliser les taux de TVA comme outil politique pour atteindre des objectifs économiques spécifiques tels que l'augmentation de l'emploi ou une meilleure protection de l'environnement, rencontre l'approbation jusqu'à un certain point du Parlement européen et du Comité économique et social15. Dans certains cas, le choix d'une taxation de certaines livraisons à taux réduit est considéré comme la solution à un problème particulier. Des organismes exonérés comme les oeuvres de bienfaisance sont par exemple souvent pénalisés par une TVA d'amont non remboursable, et l'imposition à taux réduit leur serait donc beaucoup plus profitable. La Commission estime que ces cas doivent être distingués de ceux qui ont été cités auparavant. Elle est en effet consciente des problèmes du système fiscal actuel, qui seront abordés dans les propositions relatives au nouveau système commun de TVA, notamment les difficultés concernant les exonérations et le droit à déduction. En tout état de cause, introduire de nouvelles catégories spécifiques à l'annexe H irait à l'encontre du but essentiel de simplifier le système TVA et de réduire les charges. A ce propos, il est fait référence à l'initiative SLIM en cours qui est également importante pour la TVA. La Commission émet toutefois des doutes sérieux quant à savoir si la TVA constitue un instrument utile de politique économique. En effet, les recherches économiques montrent qu'en définitive, la TVA n'a qu'une incidence limitée sur les prix de vente. La demande de services (notamment de services à forte intensité de main-d'oeuvre) dépend bien davantage d'autres facteurs, comme ies habitudes des consommateurs, les tendances économiques générales, etc. En outre, un abaissement du taux de TVA provoquerait sans conteste des pertes de recettes budgétaires. Des mesures de compensation comme des augmentations de l'imposition directe seraient par conséquent nécessaires, et l'effet global sur la demande dans un secteur particulier et sur le marché de l'emploi serait pour le moins incertain. À ce jour, aucune constatation empirique ne permet de tirer une conclusion différente. Le système de TVA serait rendu encore plus complexe, et des problèmes graves se poseraient en ce qui concerne la définition du champ d'application exact du taux réduit et le contrôle de son application. La solution à ce problème n'est pas simple. Même le recours à un critère non fiscal extérieur, supposé objectif, n'est pas sans difficulté et d"autres problèmes apparaissent en outre lorsque ces critères sont intégrés au système fiscal. En général,de telles mesures seraient contraires au concept fondamental de la neutralité de la TVA et sont incompatibles avec l'idée d'une taxe générale à la consommation. 15 Voir l'avis du Parlement européen sur le progamme de travail pour un nouveau régime commun de TVA de la Commission adopté le 10 juin 1997 et l'avis du Comité économique et social adopté en session plénière le 9 juillet 1997. Les deux souscrivent aux objectifs et au concept du programme de travail 17 L'économie clandestine soulève effectivement un problème non négligeable des systèmes fiscaux actuellement en vigueur. La Commission estime toutefois qu'il serait prématuré de modifier la législation communautaire en matière de TVA dans le seul but de régler ce problème, sans tenir compte des effets que pourraient avoir d'autres modifications possibles. En ce qui concerne les fournisseurs, la TVA n'est sans doute pas la principale raison de la fraude fiscale Les avantages financiers sont bien plus importants dans le domaine des impôts directs et des cotisations de sécurité sociale. Il est vrai, cependant, qu'il y a une réelle incitation pour les consommateurs à acheter hors TVA. La Commission a conscience de ce problème et est disposée à intensifier ses discussions avec les États membres sur les mesures à prendre pour le combattre. Étude des effets sur l'emploi de l'application d'un taux réduit de TVA dans certains secteurs En vue d'évaluer les effets de l'application d'un taux réduit par rapport à d'autres mesures de nature fiscale, la Commission a chargé un organisme extérieur d'étudier 1' "Effet potentiel d'instruments fiscaux (taux réduit de TVA appliqué à certains secteurs) sur la création d'emplois"16. Il s'agissait, par la même occasion,, de tenir l'engagement pris devant le Parlement européen dans le cadre du débat sur le taux de TVA applicable aux produits de la floriculture et de l'horticulture à l'automne 199517. L'étude examine trois possibilités de soutenir la création d'emplois au moyen de mesures fiscales: l'application d'un taux réduit de TVA à certains secteurs (supposés à forte intensité de main-d'oeuvre), une réduction du taux d'imposition directe et une réduction des cotisations patronales de sécurité sociale. Toutes les possibilités devant être neutres sur le plan des recettes fiscales, deux mesures de compensation ont été prévues à cette fin: une hausse générale du taux de TVA et une hausse des droits d'accise sur les carburants. Au total, ce sont donc six scénarios pour cinq États membres sélectionnés (La Belgique,l'Allemagne de l'Ouest, l'Italie, l'Espagne, le Royaume-Uni) qui ont été imaginés. L'instrument d'analyse utilisé est un modèle économétrique entrées-sorties couvrant les États membres avant l'élargissement de 1995, ventilé par région et par secteur. Le modèle a été adapté aux objectifs de l'étude. Bien entendu, les résultats globaux de l'étude sont influencés par une série d'hypothèses inhérentes au modèle ou nécessaires à la comparaison de simulations (en fonction de l'ampleur de la mesure et par pays). L'étude se conclut cependant sur une affirmation univoque: "La réduction compensée de la TVA sur certains services (simulation 1) ne produit, en général, que des effets marginaux sur l'emploi, tandis que la réduction compensée de l'imposition directe (simulation2) n'a pas d'effet perceptible. En revanche, la réduction compensée des cotisations de sécurité sociale (simulation 3) produit, globalement, les effets les plus bénéfiques pour l'emploi". 16 17 "Potential impact on employment creation of fiscal instruments (namely of a reduced VAT rate for selected sectors)", étude réalisée par Cambridge Econometrics Ltd. et Institute of Employment Research, Université de Warwick - septembre 1996. " La directive correspondante a été adoptée par le Conseil des ministres en 1996, voir note en bas de page n° 3. 18 Pour les cinq États membres sur lesquels l'examen détaillé a porté, ies trois mesures envisagées donnent les résultats suivants, qui ne diffèrent que légèrement en fonction de la mesure de compensation appliquée: 1. Une réduction de 50% de la TVA dans certains secteurs se traduit par un faible accroissement de l'emploi, de 0,1%, par rapport à l'hypothèse de base (politique fiscale inchangée). La distribution sectorielle de cette petite amélioration montre que ce sont les autres services liés au marché, l'industrie manufacturière et la construction qui en bénéficient davantage, tandis que le secteur de la banque, des finances et de l'assurance, ainsi que la distribution, subissent des pertes18. La distribution par pays est inégale. 2. Les résultats du modèle dans le cas d'une réduction de 5% de l'imposition directe montrent que ce choix n'a pratiquement aucun effet sur l'emploi (augmentation de 0,05% seulement à long terme). 3. Une réduction de 5% des cotisations de sécurité sociale provoquerait une faible augmentation de l'emploi, de 0,3% à long terme. La distribution sectorielle de la création d'emploi est déséquilibrée au profit des services et, probablement, des petites et moyennes entreprises. Il est toutefois intéressant de noter que les créations d'emplois dans certains pays compensent les pertes dans d'autres. Comme avec tous les modèles économiques, il convient d'avoir à l'esprit certaines réserves dans l'évaluation des résultats de l'étude, et il va de soi que la recherche économique ne saurait se substituer aux décisions politiques. Cependant, l'étude ne permet en aucune manière de considérer qu'une réduction de la TVA sur les services à forte intensité de main- d'oeuvre constitue un choix de politique fiscale à conseiller, qui justifierait les difficultés considérables que soulèverait une telle mesure. Cette appréciation est confirmée par une comparaison avec l'autre solution, que la Commission a déjà préconisée dans son Livre blanc "Croissance, compétitivité et emploi" (chapitre IX), à savoir une réduction des charges de sécurité sociale qui pourrait, dans certains cas, être compensée par une augmentation de la fiscalité et, plus particulièrement, par des augmentations des taxes écologiques ou des taxes à la consommation. La Commission reste persuadée que les mesures qui ont une incidence plus directe sur le marché de l'emploi, comme, par exemple, la réduction des cotisations de sécurité sociale de l'employeur ou des salariés, les mesures d'incitation directe destinées aux employeurs, etc. , sont plus susceptibles de favoriser la création d'emplois que les mesures indirectes, comme les réductions de la TVA. De telles mesures peuvent également contenir des éléments d'aides d'État. 18 Les autres services liés au marché comprennent le large éventail d'activités qui ne sont pas liées à la distribution, au secteur horeca, aux transports, aux communications ou au secteur de la banque, de la finance et de l'assurance. La distribution et les autres services liés au marché ont des taux de salaire et des coûts unitaires de main-d'oeuvre peu élevés, caractéristiques habituelles des secteurs à faible qualification et à forte intensité de main-d'oeuvre. 19 La Commission est consciente du fait que cette position n'est partagée ni par tous les États membres, ni par les opérateurs. Par exemple, l'UEAPME a commandé à son membre néerlandais MKB une étude contradictoire, un deuxième avis à rencontre de l'étude Cambridge Econometrics/Université de Warwick mentionnée ci-dessus. Cette étude publiée récemment, a été menée par l'institut néerlandais ELM19 sous le titre "Stimulation des services à fort coefficient de travail - Les effets d'une baisse du tarif de TVA sur l'emploi"; sur cette base, MKB a aussi publié un feuillet d'informations "Blanc sur noir"20. L'approche méthodologique suivie dans cette étude est différente de celle suivie par l'étude CambridgeAVarwick. Elle est également basée sur un modèle économétrique mais des mesures de compensation pour la neutralité budgétaire n'ont pas été prises en compte, étant donné qu'on soutient que la création effective d'emplois peut coûter de l'argent. Pour les Pays-Bas, les effets de la réduction de TVA sont calculés sur une variante de base (qui reproduit les développements anticipés résultant d'une politique inchangée) et un effondrement pour les secteurs est prévu. Pour l'Allemagne, l'Italie, et le Royaume-Uni qui sont couverts par des données moins précises, la croissance de l'emploi escomptée se réfère à l'emploi complet dans l'industrie. Pour les Pays- Bas, l'application du taux TVA de 6% (au lieu du taux normal de 17,5% actuellement appliqué) est testée sur 24 secteurs choisis, en cinq scénarios établissant différentes limites d'intensité de main-d'oeuvre (tous les 24 secteurs, au moins 60, 70, 80, ou 90%); pour les autres pays les élasticités et les coefficients néerlandais ont été appliqués aux données nationales sur le chiffre d'affaires, niveau d'emploi, taux TVA etc. Les résultats clefs de cette étude sont une réduction du niveau du chômage aux Pays-Bas de 0,5% jusqu'en 2004 lorsque le taux réduit de TVA est appliqué à tous les 24 secteurs; en même temps, le déficit du secteur public serait de 0,4% plus élevé. Des effets similaires (mais moins fiables) sont attendus en Allemagne et, pour le secteur de la construction, en Italie; pour le Royaume-Uni, l'effet sur l'emploi est significativement plus important. La Commission est d'avis que les résultats des deux études sont directement difficiles à comparer. La condition de la neutralité de la taxe fait manifestement une énorme différence. Il est évident que des allégements fiscaux sans compensation ont plus de répercussion sur les économies que ceux avec compensation, mais ceci ne vaut pas que pour la TVA. Dans ce sens, le résultat essentiel de l'étude Cambridge, qui dit que des réductions des coûts salariaux bruts (principalement les contributions sociales) sont de loin les mesures fiscales les plus effectives et efficaces pour augmenter l'emploi, n'est en aucune façon contester par les résultats de l'étude de MKB/EBM. 19 20 Economisch Instituut voor het Middcn- en Klcunbcdrijf. Se concentrant ainsi sur l'aspect de l'économie souterraine. 20 En tout état de cause, la Commission est prête à renforcer la discussion en ce qui concerne tant le côté théorique de la corrélation entre la fiscalité et l'emploi, que le plan politique et la raison pratique pour aborder les réductions de TVA dans ce contexte. 4. 4 Examen du cas particulier de Particle 12 paragraphe 3 point b) L'article 12 paragraphe 3 point b) de la sixième directive TVA dispose que "Les États membres peuvent appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz naturel et d'électricité, à condition qu'il n'en résulte aucun risque de distorsions de concurrence. Un Etat membre qui envisage d'appliquer un tel taux en informe la Commission au préalable. Ixt Commission se prononce sur l'existence d'un risque de distorsion de concurrence. /. /" En l'état actuel de la législation communautaire, aucune fourniture d'énergie, à l'exception de celles visées à l'article 12 paragraphe 3 point b) et du bois de chauffage (article 28 paragraphe 2 point i)21) ne peut bénéficier d'un taux réduit de TVA. L'article 12 paragraphe 3 point b) est interprété, en général, de façon très restrictive et ne saurait s'appliquer aux produits permettant de réaliser des économies d'énergie. Certains États membres sont autorisés à continuer à appliquer un taux plus bas dans ce domaine pour la période transitoire avant l'entrée en vigueur du nouveau régime commun TVA. Sur cette base, les avis sur la corrélation entre la TVA et l'énergie diffèrent manifestement beaucoup entre États membres et dans les États membres: • Au Royaume-Uni et dans certains autres États membres un taux plus bas sur des produits permettant des économies d'énergie et similaires, ont activement fait l'objet de campagnes. Dans son budget de 1997, le gouvernement britannique a annoncé que l'un de ces objectifs est d'aider les moins bien nantis à économiser l'énergie, et qu'il examinera les meilleurs moyens pour y arriver. La loi de finances 1997 demande au Trésor de produire, pour le ministère des finances, un rapport sur les conséquences d'un allégement de la TVA sur les produits permettant des économies d'énergie pour mai 1998. De toute façon, le rapport évaluera également d'autres mesures fiscales que la TVA pour favoriser les produits permettant des économies d'énergie. • les Pays-Bas ont l'intention de mettre en oeuvre l'article 12 paragraphe 3 point b) en appliquant, le taux réduit de TVA à l'électricité produite par "l'énergie éolienne, l'énergie solaire, l'énergie de petites centrales hydrauliques et l'énergie issue de la biomasse (énergie verte ou produite par des méthodes non polluantes)". On s'attend à ce que cela encourage les ménages privés à consommer l'énergie produite de cette façon. 21 Dispositions introduites par la directive concernant la taxation des produits de l'agriculture autres que ceux relevant de la catégorie 1 de l'annexe H. Voir note n°3. 21. Le Royaume-Uni a également réduit, depuis le 1er septembre 1997, le taux de TVA applicable au fuel domestique et au courant de 8% à 5%, ceci sur base de l'article 28 paragraphe 2 point b). La logique de ce changement est d'alléger la charge fiscale sur les biens socialement sensibles. • L'Allemagne a lancé l'idée de taux spéciaux de TVA sur la consommation d'énergie. L'idée sous-jacente étant d'introduire un élément environnemental dans le système de TVA en appliquant un taux spécial dont le niveau devrait être au-dessus du taux normal pour toutes sortes de livraisons d'énergie. • En général, le niveau du taux de TVA applicable aux livraisons d'énergies (gaz, électricité) se situe entre 5% et 25% dans la Communauté. On peut conclure de ce qui précède que la taxation de l'énergie est un domaine très complexe, en ce sens que les aspects environnementaux et sociaux entrent en conflit pour déterminer le taux "justifié": l'un plaidant pour un taux généralement plus élevé et l'autre pour un taux généralement plus bas. Pour l'instant, il y a peu de place pour la distorsion de concurrence puisque les marchés énergétiques continuent à être caractérisés, dans une large mesure, par des monopoles nationaux de distribution. • Ces monopoles nationaux font cependant l'objet de changements rapides dans le marché unique réel. Cette tendance va certainement accroître la probabilité de distorsion de concurrence dans un futur proche et cette tendance doit être prise en considération dans le cadre de l'élaboration du futur régime TVA dans ce domaine. Selon l'avis de la Commission, les dispositions actuelles expliquées ci-dessus sont difficiles à actionner et ne prévoient pas une approche cohérente, que ce soit d'un point de vue social, environnemental ou fiscal. Leur révision devront s'inscrire dans le contexte du nouveau régime TVA en suivant en premier lieu les lignes générales tenues dans cet exercice. Il est à noter, cependant, que les accises sont en fait un impôt bien plus ciblé sur les livraisons d'énergies de toutes sortes. Aussi, leur impact sur les prix à la consommation est bien plus grand puisque le niveau des taux est relativement élevé (surtout en comparaison avec les taux de TVA). C'est pourquoi, il semble logique d'utiliser , si nécessaire, cet instrument pour des raisons politiques plutôt que la TVA. La proposition de la Commission pour une approche globale de la taxation de produits énergétiques [Com(97)30 final] est un premier pas dans cette direction. Cette proposition fixe de nouveaux taux communautaires minimum de taxation pour tous les produits énergétiques, assurant ainsi aux Etats membres la possibilité de différencier les niveaux de taxation selon la qualité écologique des produits. Elle prévoit également une série d'options leur permettant d'exonérer ou de taxer à un taux réduit les combustibles (tels que les combustibles de remplacement) ou les utilisations qui sont écologiques. 22 5 HARMONISATION DU CHAMP D'APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA: COMMENT PROCÉDER? Lorsque l'annexe H a été discutée par les États membres et adoptée par le Conseil des ministres, le compromis alors arrêté n'était pas fondé sur une approche absolument cohérente, ni concluante22. Les États membres ont donc pourvu à ce qu'ils considéraient être le minimum absolu pour assurer le fonctionnement du régime transitoire. Il va cependant de soi que certains des problèmes évoqués plus haut trouvent leur origine dans ce manque de cohérence en ce qui concerne le champ d'application du taux réduit de TVA, tout comme il est évident que le nouveau système commun de TVA, fondé sur le principe du pays d'origine, rendra nécessaires, quoi qu'il arrive, un réexamen du niveau des taux et une structuration cohérente du futur champ d'application des taux réduits. La structuration cohérente des taux et leur harmonisation future ne saurait s'inspirer uniquement des débats et des besoins du moment. Le présent chapitre s'emploie à donner quelques indications d'un point de vue plus large et contient une réflexion sur les possibilités qui se présentent pour poursuivre l'harmonisation du champ d'application du taux réduit. Les propositions de la Commission en la matière sont mentionnées dans les diverses étapes d'harmonisation prévues dans le programme de travail de la Commission pour le nouveau système commun de TVA. Lorsque l'évaluation de l'harmonisation des taux sera enfin à l'ordre du jour, le Conseil et les États membres devront d'abord décider dans quelle mesure le rapprochement des taux est nécessaire pour éviter de graves distorsions de concurrence. Ensuite, lorsque le programme de travail de la Commission sera réalisé, ces distorsions pourront se présenter, mais elles resteront peut-être limitées ou seront considérées par les États membres comme l'indice d'une saine concurrence fiscale. En ce sens, les plans de la Commission sont sans parti pris. Il est toutefois trop tôt pour examiner cette situation de manière approfondie. La Commission estime cependant que le réexamen du champ d'application du taux réduit de TVA doit notamment comprendre une évaluation préparatoire et stimuler le débat entre les États membres. 5. 1 Analyse de la situation actuelle dans les États membres Les États membres appliquent l'article 12 paragraphe 3 point b) et l'annexe H de la sixième directive de façons très diverses. Les données qui figurent dans le tableau de l'annexe 2 du présent rapport montrent dans quelle mesure les États membres font usage de la faculté de taxer les diverses catégories de l'annexe H à taux réduit. Les données du tableau sont toutefois trop détaillées pour permettre de comprendre les principes ou les tendances communes qui sous-tendent les taux appliqués par les États membres. 22 Le contexte dans lequel l'annexe H a été adoptée est retracé au chapitre 2 du rapport de 1994. 23 Le tableau qui suit est un "extrait", un cliché de la situation en 1996; il tente de fournir les informations essentielles dans le présent contexte: N° Catégorie Nombre d'États membres appliquant un taux réduit (Article 12 par. 3 point b)) Nombre d'États membres appliquant un taux spécial transitoire (Article 28 par. 2)23 ] 1 Denrées alimentaires 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Distribution d'eau Produits pharmaceutiques Équipements médicaux Transport de personnes Livres, journaux, périodiques Droit d'admission aux spectacles et manifestations culturelles Droits d'auteur dus aux écrivains, compositeurs et interprètes, et services fournis par eux Logements sociaux Biens et services destinés à la production agricole Hébergement Droit d'admission aux manifestations sportives Utilisation d'installations sportives Services sociaux Services fournis par les entreprises de pompes funèbres et de crémation Soins médicaux et dentaires; cures thermales Nettoyage des voies publiques, enlèvement des ordures ménagères et traitement des déchets 11 9 6 7 11 8 10 7 5 9 9 6 4 5 4 7 3 5 - 6 4 2 9 5 1 4 3 2 1 2 2 1 1 4 23 Sans tenir compte des exonérations prévues à Particle 13 de la sixième directive TVA. 24 On constate que la majorité des États membres (huit ou plus) n'appliquent un taux réduit qu'à sept des dix-sept catégories. Une analyse plus approfondie des tableaux des annexes 1 et 2 montre en outre que, selon toute évidence, • peu d'États membres appliquent un taux réduit à la totalité d'une catégorie de l'annexe ïï; • trois États membres n'appliquent pas du tout l'annexe H; • quatre États membres appliquent deux taux réduits24; • le niveau des taux réduits varie entre 5% et 12,5% (et temporairement 17% en Finlande); • certains États membres font largement usage des taux "spéciaux" autorisés pour une période transitoire jusqu'à l'instauration du nouveau système commun de TVA; • pour onze catégories sur dix-sept, il existe un lien avec les exonérations en vigueur (dans la mesure où, dans ces catégories, certains États membres exonèrent au moins certaines des opérations concernées); • d'une façon générale, les catégories 6, 7 et 8 relèvent de ce que l'on pourrait appeler la "politique culturelle"; • de même, les catégories 3, 4 et 16 relèvent de la "politique de la santé"; • les catégories 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 et 15 relèvent de la "politique sociale" (la culture et la santé pourraient aussi, à la rigueur, être classées sous cette dénomination); • les catégories 1 et 10 relèvent de la "politique agricole"; • les catégories 2, 5, 9, 10 et 17 ont une incidence ou relèvent de la "politique sur la protection de l'environnement"; • il est difficile de classer la catégorie 11 dans une quelconque politique générale; • pour l'instant, d'autres domaines, comme la politique économique ou des domaines similaires, ne sont pas repris dans cette liste. 24 Pour les trois taux applicables en Finlande, voir note n°5. 25 Il est peut-être utile, dans le souci d'être complet, de rappeler les trois conclusions clés qui ont été tirées jusqu'à présent: • • le caractère facultatif de l'annexe H et l'absence de définitions communes de ses catégories sont susceptibles, au moins dans certaines circonstances, de créer des distorsions de concurrence; le sentiment se répand dans les États membres que les taux de TVA peuvent être utilisés comme instrument de politique économique, à condition d'éviter les distorsions de concurrence; • dans certains domaines, il apparaît que les nouvelles technologies peuvent être à l'origine d'un traitement inégal en matière de taux de TVA pour certains biens et/ou services comparables. On peut conclure de ce qui précède que les États membres considèrent, en général, qu'un taux réduit est nécessaire et, de façon très générale, que son champ d'application doit être rationalisé également pour des raisons de simplification et de réduction des charges. Cette rationalisation doit porter sur le niveau du taux réduit, sur les critères politiques qui déterminent son application, sur son adaptation au marché unique et sur la question générale de la modernisation du système de TVA. La Commission a déjà créé le cadre de cette rationalisation en adoptant son programme de travail pour le nouveau système commun de TVA, qui porte notamment sur ces questions. 5. 2 Évaluation au regard du nouveau système commun de TVA Dans un système de TVA fondé sur l'imposition dans le pays d'origine et permettant à un assujetti d'effectuer des livraisons à n'importe quel endroit de la Communauté, le taux de TVA constituera un facteur de prix important qui déterminera la position concurrentielle des opérateurs. Il convient donc de décider, en ce qui concerne la mise en place du nouveau système commun de TVA, quel écart entre les taux sera acceptable pour empêcher l'apparition de graves distorsions de concurrence. L'une des caractéristiques essentielles de la TVA est, comme nous l'avons déjà souligné, sa neutralité par rapport aux conditions de concurrence. Par conséquent, en maintenant la possibilité d'appliquer, d'un État membre à l'autre, un trop grand nombre de taux différents, on court le risque de remettre en cause cette neutralité et d'influencer la localisation des entreprises, ce qui serait contraire aux principes mêmes du marché unique. Il est également clair que, plus de taux de TVA sont autorisés aux"États membres, plus le contrôle s'en trouve compliqué. 26 Dans ce contexte, il est utile de rappeler l'engagement de la Commission dans son programme. De manière générale, et sans tenir compte du fait qu'en dernière analyse, la question ne doit pas nécessairement être appréciée à court terme, la Commission considère qu'un rapprochement à l'intérieur d'une fourchette étroite (par exemple, deux ou trois points de pourcentage) pourrait se révéler suffisant en ce qui concerne le taux normal. Il n'y a pas lieu, toutefois, de renoncer à introduire un taux normal unique, car c'est la seule façon de garantir la neutralité absolue de la taxe et pourrait apporter solutions contre la fraude et. l'évasion fiscale non négligeables. La question du niveau du taux normal doit être réglés au moyen d'une décision politique, qu'on ne saurait, par ailleurs, envisager sans la situer dans le contexte beaucoup plus large des recettes fiscales totales, ni sans prendre en considération îes objectifs généraux de l'Union européenne, et en particulier sa stratégie budgétaire générale. De ce point de vue, il y a une forte justification à augmenter les recettes TVA afin de compenser les réductions ciblées des charges sociales. Quant au champ d'application des taux réduits, qui constitue le peint essentiel du présent rapport, les contraintes sont exactement identiques à celles qui valent pour le taux normal. La Commission demeure persuadée que la simplicité du système de TVA, et en conséquence sa vulnérabilité vis-à-vis de ia fraude ainsi que ses effets sur les affaires, dépend directement de l'existence d'un nombre de taux aussi petit que possible. Par conséquent, ia Commission considère, sur un plan purement technique, qu'il ne devrait y aveir qu'un se;:. ! taux réduit, dont le champ d'application doit être défini de manière restrictive et selon des critères cohérents. Il va sans dire qu'un taux réduit de cette nature devrait, idéalement, être obligatoire dans tous les États membres. Ce taux pourrait être également appliqué à la plupart des biens qui sont actuellement exonérés étant donné que les exonérations entravent nécessairement la neutralité de la taxe. En ce qui concerne les aspects écologiques de la structure des taux de TVA, il est difficile de voir comment la régressivité peut jouer un rôle dans la justification de l'application d'un taux réduit à certains biens et services. Toutefois, il est reconnu que, comme la TVA influence le prix des biens et des services, elle peut contribuer à changer les habitudes des consommateurs, tout en faisant payer les pollueurs et en encourageant des comportements plus écologiques. Contrairement aux raisons "sociales" pour appliquer des taux réduits sur les nécessités essentielles, dont bénéficient également les riches, les combustibles fossiles, par exemple, utilisés par qui que ce soit, sont aussi dommageables pour l'environnement. Néanmoins, des problèmes pratiques de définitions apparaîtraient. Il n'est pas toujours simple de classifier des biens et des services en écologiquement "bons" ou "mauvais", et il n'est pas non plus facile d'incorporer, dans un système TVA, qui doit éviter toute complexité inutile, des appréciations nuancées quant aux avantages et désavantages environnementaux. 27 En général, plusieurs options se présentent dans le contexte d'une prochaine harmonisation. Étant donné que l'accroissement du nombre de taux réduits n'est pas un choix réaliste, les possibilités suivantes peuvent être envisagées sur le plan purement arithmétique: • application facultative de deux taux réduits (situation actuelle); • application obligatoire de deux taux réduits; • application obligatoire d'un seul taux réduit (situation idéale); • application facultative d'un seul taux réduit. Le fait de rendre obligatoire l'application du taux réduit de TVA suppose que les catégories de biens et de services auxquelles il doit s'appliquer répondent à des définitions communes En ce qui concerne le nombre de taux réduits à retenir, la disparité actuelle des taux dans la Communauté semble appeler une structure à deux taux qui seraient appliqués à des listes distinctes de biens et de services. Concernant le champ d'application du taux réduit (ou, le cas échéant, des taux réduits), les différentes catégories implicites pourraient utilement être prévues de manière explicite et actualisées. La raison d'être de ces catégories est le caractère régressif de la TVA, qui ne peut-être être évité, en fait, qu'en appliquant un taux réduit aux secteurs socialement "sensibles". Le véritable problème consiste toutefois à définir la justification sociale et le champ d'application précis du taux réduit; cela ne pose pas de véritables problèmes pour la santé, les transports de personnes et les denrées alimentaires (ainsi que pour les biens et services destinés à la production agricole), mais il est extrêmement difficile de distinguer les activités culturelles des loisirs. En tout état de cause, les décisions relatives au niveau des taux de TVA sont fonction du niveau de distorsions de concurrence induites par la TVA que les États membres jugeront acceptable dans le nouveau régime. 28 6 CONCLUSIONS Le présent rapport a été établi conformément à l'obligation prévue à l'article 12 paragraphe 4 de la sixième directive TVA, en vue de réexaminer le champ d'application des taux réduits de TVA. En satisfaisant à cette obligation, la Commission souhaite en même temps fournir au Conseil et au Parlement une évaluation de l'incidence de la structure actuelle des taux de TVA sur le fonctionnement du marché unique, en ce qui concerne à la fois le cadre général du régime transitoire de TVA et le passage prévu au nouveau système commun de TVA fondé sur le principe du pays d'origine. Sur la base des informations dont elle dispose, la Commission estime que, d'une manière générale, la structure actuelle des taux de TVA n'est pas, dans l'espace communautaire, un obstacle au fonctionnement du régime transitoire de TV A. En général, les écarts de taux de TVA n'entravent pas les achats transfrontaliers, mais il est évident qu'ils influencent parfois les choix des consommateurs ce qui entraîne des distorsions. Au contraire, les détaillants tendent à tirer de plus en plus parti du potentiel d'achat que représentent ies consommateurs des pays voisins. Certaines régions et / ou certains biens spécifiques mis à part, il n'y a pas eu, en tout cas, de distorsions de concurrence importantes ou de graves détournements de trafic, dans l'espace communautaire, dus à des écarts excessifs entre les taux de TVA pratiqués par des États membres. L'analyse de la structure actuelle des taux de TVA et, en particulier, du champ d'application du taux réduit, met toutefois au jour deux problèmes inhérents à cette structure qui sont à la base de certaines distorsions qui faussent la position de concurrence de certains assujettis (ce qui, en conséquence, empêche les consommateurs finals de tirer le meilleur parti du marché unique). Il s'agit, d'une part, du caractère facultatif de l'annexe H et, d'autre part. , de l'absence de définitions communes des catégories qui composent cette annexe. Ces deux aspects sont susceptibles de conduire à des situations où le principe de la neutralité de la TVA est violé. C'est pourquoi la Commission souhaite encourager les États membres à examiner les difficultés que pourraient causer ces problèmes fondamentaux. Le réexamen des diverses catégories de l'annexe H montre que plusieurs d'entre elles font l'objet d'intenses discussions, et la Commission craint que le libellé actuel de l'annexe H ne prenne pas en considération toute l'évolution technique qui a eu lieu depuis son adoption en 1992. L'annexe H ne repose pas sur une approche entièrement cohérente, ce qui peut, en soi, toujours créer des difficultés particulières dans certains secteurs. Ces problèmes ne peuvent être résolus que graduellement dans les différentes étapes des propositions à produire dans le cadre de l'instauration du nouveau système commun de TVA. 29 Par conséquent, il est nécessaire pour la Commission et les États membres de développer des idées plus claires quant à savoir ce qu'il faut accomplir à court et à long termes pour l'harmonisation du champ d'application du taux réduit de TVA. Les résultats de ce rapport recommande vivement les orientations suivantes: • une approximation plus proche des taux est une nécessité technique; • le champ pour l'application des taux réduits devront être déterminés par des considérations sociales (afin de compenser le caractère parfois régressif de la TVA); • en général, les taux réduits sont des outils très imprécis pour faire de la politique et ne devraient pas être utilisés comme substitut pour des subventions directes; • les taux réduits ne doivent pas toucher à la neutralité générale de la TVA; Le Conseil et le Parlement européen sont invités à exprimer leurs avis sur les conclusions de ce rapport et la Commission se chargera d'étayer la discussion interinstitutionnelle à ce propos. 30 ANNEXE 1: EVOLUTION DES TAUX DE TVA APPLIQUES DANS LES ETATS MEMBRES ENTRE (EXCEPTES LES TAUX TRANSITOIRES APPLIQUES CONFORMEMENT A L'ARTICLE 28 PARAGRAPHE 2) 1994 ET 1996 État membre Taux réduits Taux normal 1994 1995 1996 1994 1995 1996 Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche27 Portugal Finlande29 Suède30 6. /. 7 8 6 5,5 12,5 9 6 6 10 5 6. /. 7 8 7 5,5 12,5 1026 6 6 6. /. 7 8 7 5,5 12,5 10 6 6 10/12 10/ 12 5 5/122x 5 / 12 6 / 1 2 / 17 6 / 1 2 / 17 12/21 12/21 6 / 12 20,5 20,5 25 15 18 15 25 15 18 16 21 25 15 18 16 18,6 20,625 20,6 21 19 15 21 19 15 21 19 15 17,5 17,5 17,5 20 16 22 25 20 16 22 25 20 17 22 25 Royaume-Uni 8 8 8 17,5 17,5 17,5 25 26 27 28 29 30 Passage de 18,6 % à 20,6 % le 1er août 1995. Passage de 9 % à 10 % le 24 février 1995. État membre depuis le 1er janvier 1995. Le taux de 12% a été introduit avec effet au 12 juillet 1996. État membre depuis le 1er janvier 1995. Un système complet de TVA n'a été instauré en Finlande que le 1er juin 1994. La Finlande (pas plus que les autres États membres) n'est pas autorisée à appliquer trois taux réduits de TVA et la Commission l'a déjà formellement invitée à s'en abstenir (voir note n° 5). État membre depuis le 1er janvier 1995. 31 ANNEXE 2: APPLICATION DE TAUX REDUITS DE TVA PAR LES ETATS MEMBRES AUX CATEGORIES DE BIENS ET DE SERVICES ENUMEREES A L'ANNEXE H DE LA SIXIEME DIRECTIVE TVA Rem: les taux réduits de TVA au sens de l'article 12 paragraphe 3 point a) sont imprimés en gras ex = exonération sans droit à déduction de la taxe d'amont; 0 = exonération avec droit à déduction de la taxe d'amont N° Catégorie 1 Denrées alimentaires 2 Distribution d'eau Produits pharmaceutiques 4 Équipements médicaux 5 Transport de personnes B 6 12 21 6 6 21 ex 6 21 6 ex DK 25 EL 8 D 7 15 E 4 7 F 1RL 5,5 20,6 21 0 12,5 25 7 8 7 5,5 ex 25. 15 8 4 5,5 0 18 16 20,6 25 7 8 7 5,5 0 I 4 10 16 10 4 10 19 4 L 3 NL 6 A 10 -> 6 10 3 6 20 15 17,5 P 5 12 17 5 5 17 3 17,5 20 5 ex 8 7 15 7 16 5,5 ex 10 16 3 ex 6 ex 10 5 6 32 FIN 17 S 12 25 UK 0 22 25 17. 5 12 22 ex 0 17,5 0 0 0 0 25 25 ex 12 0 N° Catégorie 6 Livres, journaux, périodiques 7 Droit d'admission aux spectacles et manifestations culturelles Services de radiodiffusion et de télévision 8 Droits d'auteur dus aux écrivains, compositeurs et interprètes, et services fournis par eux 9 Logements sociaux 10 Biens et services destinés à la production agricole 11 Hébergement 12 Droit d'admission aux manifestations sportives B 6 ex ex 6 21 ex 6 21 6 12 6 12 21 6 6 ex DK 25 0 25 D 7 EL 4 E 4 F 2,1 5,5 7 16 ex 2,1 5,5 20,6 7 15 ex 4 8 18 ex 8 IRL 12,5 21 0 12,5 21 ex ex 7 7 5,5 21 25 15 8 4 5,5 12,5 7 7 25 20,6 8 7 5,5 12,5 I 4 19 4 10 19 10 19 4 10 4 10 L 3 NL 6 A 10 P 5 3 6 15 17,5 10 ex ex 5 17 ex UK 0 17,5 FIN 12 0 6 22 S 6 25 ex 25 ex 6 3 17,5 10 20 17 ex 6 17,5 j 15 3 17,5 20 5 22 6 10 20 5 22 17 25 ex 25 17,5 0 17,5 5,5 12,5 10 3 6 10 5 6 12 17. 5 20,6 ex 10 3 ex 6 20 5 6 17,5 ex 6 25 15 8 ex 15 8 7 / 16 7 16 33 N° Catégorie 13 Utilisation d'installations sportives B 6 DK ex D ex EL 8 F IRL I 20,6 12,5 19 L 3 E 16 ex NL 17,5 6 ex 25 7 8 7 20,6 ex 19 3 17,5 14 Services sociaux 15 16 17 Services fournis par les entreprises de pompes funèbres et de crémation Soins médicaux et dentaires; cures thermales Nettoyage des voies publiques, enlèvement des ordures ménagères et traitement des déchets 6 21 ex 6 6 21 ex 21 A 20 ex 10 0 P 5 FIN 12 17 ex ex S ex 6 ex 25 25 ex ex UK 17,5 ex ex ex ex 15 ex 3 19 ex 20 ex ex 19 -> j 17,5 ex ex ex 10 ex 5 ex 4 -> 17,5 10 ex 22 25 17,5 ex 0 ex 15 8 ex 8 7 ex 7 16 7 20,6 5,5 20,6 25 ex 8 7 20,6 21 ex 21 ex 21 ex 34 ISSN 0254-1491 COM(97) 559 final DOCUMENTS FR 09 06 01 N" de catalogue : CB-C0-97-575-FR-C ISBN 92-78-26352-4 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg 3j>


title: INTERROGAZIONE SCRITTA n. 3638/97 dell'on. Christof TANNERT alla Commissione. Riconoscimento a livello comunitario della formazione professionale nel campo dell'assistenza sociale del Land Berlino

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Germany
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higher education
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vocational training

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text: 16. 6. 98 IT Gazzetta ufficiale delle Comunita‘ europee C 187/33 Dato che tale aspetto e‘ regolato in maniera diversa nei vari Stati membri dell(cid:146)Unione, puo‘ la Commissione indicare se in Spagna sia prevista la richiesta alle imprese «non profit» (e in generale alle imprese dell(cid:146)economia sociale e del «terzo sistema») di fornire garanzie finanziarie o bancarie e, in caso affermativo, a quali condizioni? (98/C 187/57) INTERROGAZIONE SCRITTA E-3637/97 di Luciano Vecchi (PSE) alla Commissione (13 novembre 1997) Oggetto: Garanzie richieste per l(cid:146)accesso alle iniziative per l(cid:146)occupazione in Svezia Come gia‘ segnalato in precedenti interrogazioni, la decisione delle autorita‘ italiane di obbligare le imprese «non profit» a stipulare fidejussioni bancarie per poter accedere alle iniziative per l(cid:146)occupazione si e‘ rivelata costosa e punitiva per entita‘ che hanno evidentemente difficolta‘ nel presentare garanzie finanziarie proprie. Dato che tale aspetto e‘ regolato in maniera diversa nei vari Stati membri dell(cid:146)Unione, puo‘ la Commissione indicare se in Svezia sia prevista la richiesta alle imprese «non profit» (e in generale alle imprese dell(cid:146)economia sociale e del «terzo sistema») di fornire garanzie finanziarie o bancarie e, in caso affermativo, a quali condizioni? Risposta comune data dal Sig. Papoutsis in nome della Commissione alle interrogazioni scritte E-3624/97, E-3625/97, E-3626/97, E-3627/97, E-3628/97, E-3629/97, E-3630/97, E-3631/97, E-3632/97, E-3633/97, E-3634/97, E-3635/97, E-3636/97 e E-3637/97 (30 gennaio 1998) La Commissione non dispone di informazioni sull(cid:146)obbligo imposto alle organizzazioni non lucrative di fornire una fideiussione bancaria per poter accedere ai finanziamenti previsti dai diversi programmi comunitari; si tratta di pratiche regolate dal diritto nazionale. Per quanto riguarda la concessione di sovvenzioni nel quadro dell(cid:146)iniziativa Occupazione, e‘ di competenza delle autorita‘ nazionali che sottoscrivono le convenzioni con i promotori dei progetti chiedere garanzie bancarie, conformemente alle normative nazionali in vigore. In Germania, Grecia, Spagna, Austria e Portogallo questo tipo di garanzia non viene in genere richiesta ai potenziali promotori per consentire loro l(cid:146)accesso all(cid:146)iniziativa Occupazione. Se e‘ vero che la costituzione di una garanzia bancaria puo‘ essere un onere supplementare, in particolare per le imprese che operano nel quadro dell(cid:146)economia sociale, e‘ anche vero che essa e‘ indispensabile quando i mezzi finanziari di cui il debitore dispone non gli permettono di far fronte alle conseguenze dell(cid:146)inadempimento dell(cid:146)obbligo contrattuale. Il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (1), come modificato (2), applicabile al bilancio generale della Comunita‘, esige la costituzione di una cauzione da parte del contraente qualora si tratti di contratti molto importanti o della concessione di sovvenzioni per la realizzazione di progetti per somme elevate. Tuttavia, la maggior parte delle associazioni a carattere sociale e‘ raramente interessata da tale obbligo, tenuto conto della portata ridotta dei progetti da loro proposti. (1) (2) JO L 356 del 21. 12. 1977. JO L 240 del 7. 6. 1995. (98/C 187/58) INTERROGAZIONE SCRITTA E-3638/97 di Christof Tannert (PSE) alla Commissione (13 novembre 1997) Oggetto: Riconoscimento a livello comunitario della formazione professionale nel campo dell(cid:146)assistenza sociale del Land Berlino Il Senato di Berlino sta deliberando una legge sul riconoscimento statale delle professioni nel campo dell(cid:146)assistenza sociale a Berlino (legge sul riconoscimento della professione di assistente sociale). In detto disegno di legge si prevede che nel ciclo di formazione (finora 3 anni di studio piu‘ tirocinio) sia ridutta di un semestre, per un periodo transitorio fino al 31. 12. 2006, l(cid:146)attuale durata del tirocinio professionale degli assistenti sociali dagli attuali dodici mesi a sei mesi