title: Relatório anual relativo ao exercício de 1996 acompanhado das respostas das instituições Volume II Declarações de fiabilidade

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title: Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che istituisce un meccanismo d'intervento della Commissione per l'eliminazione di taluni ostacoli agli scambi

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text: ~ â* COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE •ut Bruxelles, 18. 11. 1997 COM(97)619def. 97/0330 (CNS) Proposta di REGOLAMENTO (CE) DEL CONSIGLIO che istituisce un meccanismo d'intervento della Commissione per l'eliminazione di taluni ostacoli agli scambi (presentata dalla Commissione) RELAZIONE I. CONSIDERAZIONI DI ORDINE GENERALE Contesto A) Il pregiudizio arrecato al principio della libera circolazione delle merci 1. La libera circolazione delle merci costituisce uno dei principi fondamentali della Comunità europea; essa è sancita dall'articolo 7A del trattato e garantita in particolare dal rispetto degli articoli da 30 a 36 del trattato stesso da parte degli Stati membri. Sia i cittadini che gli operatori economici percepiscono quotidianamente i benefìci da essa arrecati, ma sono anche particolarmente sensibili alle disfunzioni che possono sussistere o manifestarsi in maniera improvvisa. 2. Vari esempi stanno a dimostrare che il principio delia libera circolazione delle merci può essere violato in maniera grave. Tali violazioni possono assumere forme diverse, ma le più clamorose sono certamente rappresentate dal divieto improvviso e ingiustificato di importazione di prodotti provenienti da altri Stati membri, dal loro blocco o addirittura dalla loro distruzione, che possono perturbare gravemente il corretto funzionamento del mercato interno e causare danni incontestabili agli operatori economici, danni cui va posto rimedio con la massima tempestività. Di fronte ad episodi gravi di questo tipo è necessario che la Comunità disponga di strumenti d'intervento efficaci, se non vuole che le si rimproveri di non assicurare una protezione reale dei diritti dei privati e di tollerare che venga compromesso uno dei principi fondamentali della Comunità. A quanto risulta, gli strumenti attuali non permettono necessariamente di porre rimedio con la tempestività richiesta a certe violazioni caratterizzate del diritto comunitario. B) Gli strumenti d'intervento disponibili a livello comunitario 3. Gli attuali mezzi d'intervento per far fronte alle violazioni del diritto comunitario rientrano in due categorie: da una parte, i privati possono far valere i propri diritti davanti ai giudici nazionali; dall'altra, la Commissione e/o gli Stati membri dispongono della possibilità di adire la Corte di giustizia nel quadro della procedura intesa a far constatare un inadempimento (articoli 169 e 170). Pur incoraggiando il ricorso ai giudici nazionali, la Commissione non può fare a meno di prendere atto dell'elevato numero di denunce che le vengono inoltrate affinché avvii la procedura di constatazione di un inadempimento. I privati cittadini continuano dunque ad avvalersi del proprio legittimo diritto di denunciare un inadempimento del diritto comunitario pregiudizievole ai loro interessi. La procedura di constatazione di un inadempimento si articola in due fasi, una precontenziosa (lettera di messa in mora e parere motivato), l'altra contenziosa (ricorso e procedura davanti alla Corte). Essa può comportare tempi molto lunghi prima che venga pronunciata dalla Corte la sentenza che constata l'inadempimento. C) 4. 5. La richiesta del Consiglio europeo di Amsterdam Nelle sue conclusioni sul piano d'azione a favore del mercato interno, il Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997 ha invitato la Commissione "ad esaminare i mezzi atti a garantire efficacemente la libera circolazione delle merci, compresa la possibilità di imporre sanzioni agli Stati membri", nonché a "presentare proposte in tal senso prima della sua prossima riunione del dicembre 1997". La presente proposta costituisce una risposta a questo mandato, ma la Commissione ha voluto far sì che essa potesse essere adattabile, eventualmente e al momento opportuno, alle altre libertà del mercato interno, nonché ad altri settori del diritto comunitario. Proposta di regolamento che istituisce un meccanismo d'intervento delia Commissione Sebbene l'accelerazione del trattamento interno della fase precontenziosa da parte della Commissione costituisca un progresso apprezzabile, anche nell'ambito della procedura di cui all'articolo 186, il ricorso inteso a fare constatare un inadempimento resta inadeguato per reagire nei confronti di talune violazioni gravi del principio della libera circolazione delle merci che richiedono un intervento correttivo urgente. Nella procedura contenziosa, infatti, trascorre tuttora un lungo periodo (minimo due anni) fino alla pronuncia della sentenza che constata l'inadempimento. Nel frattempo l'operatore economico non dispone di alcun atto avente carattere di esecutorietà che gli permetta di far valere rapidamente ed efficacemente i propri diritti nel quadro delle procedure di ricorso previste dagli Stati membri. La Commissione propone pertanto l'adozione di un regolamento che predisponga un meccanismo specifico d'intervento della Commissione, affinché si possa portare rimedio rapidamente a taluni ostacoli alla libera circolazione delle merci. 6. Secondo tale meccanismo la Commissione inviterebbe, mediante decisione, lo Stato membro interessato ad adottare le misure necessarie a porre fine ad un ostacolo manifesto e caratterizzato alla libera circolazione delle merci ai sensi degli articoli da 30 a 36 del trattato. Il potere conferito alla Commissione sarebbe limitato a certi casi per i quali si impone un intervento tempestivo. L'istituzione di un simile meccanismo comporterebbe chiari vantaggi rispetto alla situazione attuale. Una decisione adottata dalla Commissione produrrebbe nell'ordinamento giuridico nazionale effetti giuridici immediati a favore dei privati cittadini. Contrariamente al parere motivato previsto dalla procedura di cui all'articolo 169 del trattato CE, che costituisce unicamente una fase del procedimento finalizzato alla constatazione dell'inadempimento parte della Corte di giustizia, i cittadini potrebbero far valere sollecitamente la decisione davanti ai giudici nazionali e ottenere, nel quadro delle procedure e dei mezzi di ricorso nazionali, l'emanazione di provvedimenti urgenti accompagnati da penalità di mora o da ammende per impedire l'estensione o l'aggravarsi dell'ostacolo, con la soppressione dell'asserita violazione ed eventualmente il rimborso del danno subito. A giudizio della Commissione, la decisione da lei adottata costituisce un atto che potrà essere utilmente invocato dai cittadini nell'ordinamento giuridico nazionale 3 affinché si possano comminare sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. L'istituzione di tale meccanismo presenterà così il vantaggio di incoraggiare i cittadini ad agire presso i giudici nazionali, fornendo loro i mezzi idonei ad ottenere sanzioni con tempestività e al momento opportuno. Nell'ipotesi in cui lo Stato membro non ottemperi alla decisione della Commissione, sarebbe stato possibile prevedere, in applicazione del secondo punto del mandato di Amsterdam, un meccanismo di sanzioni, sotto forma di penalità di mora che la Commissione avrebbe fissato alla scadenza del termine impartito per conformarsi alla decisione. Tuttavia, non è stato giudicato opportuno impegnarsi sin da ora in questa direzione, in quanto un simile meccanismo sanzionatorio rappresenterebbe una innovazione nel diritto comunitario che merita una riflessione più approfondita. È stato ritenuto preferibile, pertanto ispirarsi alla disciplina istituita dal trattato in materia di aiuti di stato (articolo 93), che prevede in primo luogo l'adozione di una decisione dagli effetti analoghi a quelli della decisione prevista dalla proposta di regolamento. La seconda tappa consiste in una procedura accelerata per l'adizione della Corte di giustizia, che non necessita della fase precontenziosa. Nella stessa ottica, la presente proposta prevede che, qualora lo Stato membro non si conformi alla decisione della Commissione nel termine impartito, questa debba adire immediatamente la Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 169 del trattato CE, entro i brevissimi termini prescritti dal regolamento. 7. 8. 9. 10. Decidendo di proporre l'istituzione di un meccanismo specifico d'intervento la Commissione ha preso in considerazione, oltre al mandato del Consiglio europeo di Amsterdam, anche gli elementi seguenti: a) b) e) la specificità che dovrebbe caratterizzare l'ambito interessato dal meccanismo d'intervento, che si limiterà all'ipotesi di un grave pregiudizio alla libera circolazione delle merci, suscettibile di provocare un intervento della Commissione; le aspettative dei cittadini e in particolare degli operatori economici: tenuto conto della gravità degli ostacoli agli scambi di cui si tratta, questi cittadini subiscono danni molto gravi, il che impone alla Comunità europea e agli Stati membri di adottare le necessarie misure; il fatto che il diritto comunitario non offra mezzi adeguati a porre line, con l'efficacia e l'urgenza richieste, a certi tipi di ostacolo alla libera circolazione delle merci; d) la salvaguardia dell'equilibrio istituzionale instaurato dal trattato. Base giuridica 11. L'attribuzione alla Commissione della competenza ad adottare una decisione in cui si invita uno Stato membro a prendere sollecitamente provvedimenti adeguati al fine di eliminare un ostacolo agli scambi configura un'azione necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità, ossia la libera circolazione delle merci, quale sancita dall'articolo 7 A del trattato, e quindi il buon funzionamento del mercato interno. Ora, le procedure previste agli articoli 169 e 186 del trattato non appaiono adeguate per porre rimedio a simili ostacoli in tempo utile. Inoltre, tale attribuzione non rientra, né direttamente né indirettamente, nell'ambito del ravvicinamento ai sensi dell'articolo 100A del trattato. Il regolamento riguarda infatti un'azione della Commissione che non rimette in questione, in quanto tali, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri. Pertanto, visto che il trattato non ha previsto i poteri d'azione atti a conferire alla Commissione un simile diritto d'intervento, quest'ultima ha ritenuto che l'articolo 235 costituisca Tunica base giuridica adeguata a tal fine. La proposta assume la forma di regolamento. 11. GIUSTIFICAZIONE DELLA PROPOSTA ALLA LUCE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ Quali sono gli obiettivi dell'azione prevista rispetto agli obblighi che incombono alla Comunità? 12. Gli obiettivi dell'azione consistono nell'assicurare il rapido ristabilimento della libera circolazione delle merci quando questa si trovi ostacolata in modo tale da perturbare gravemente il corretto funzionamento del mercato intemo. L'azione proposta rientra nel quadro dell'obiettivo strategico consistente nel garantire i vantaggi offerti dal mercato interno e la coesione dello stesso. L'azione prevista rientra nella competenza esclusiva della Comunità o in una competenza condivisa con gli Stati membri? 13. L'azione in questione rientra in una delle competenze esclusive della Comunità: il rispetto del principio della libera circolazione delle merci. I mezzi dell'intervento comunitario sono commisurati agli obiettivi? 14. La risposta è affermativa, in quanto lo strumento proposto si limita ad affrontare casi manifesti e caratterizzati di pregiudizio alla libera circolazione delle merci, ai sensi degli articoli da 30 a 36 del trattato CE, che perturbano gravemente il funzionamento del mercato interno, causano seri danni agli operatori economici e richiedono un intervento immediato. Si tratta pertanto di situazioni particolari cui è opportuno far fronte con mezzi d'azione specifici. La proporzionalità del meccanismo proposto si basa dunque essenzialmente sulla rapidità e sulla forza coattiva dell'intervento della Commissione nei confronti delle situazioni di cui sopra. III. ESAME DELLE DISPOSIZIONI DELLA PROPOSTA Articolo 1 15. Questo articolo definisce in forma tassativa il campo d'applicazione del regolamento proposto. In primo luogo il regolamento si applica unicamente in presenza di un ostacolo alla libera circolazione delle merci ai sensi degli articoli da 30 a 36 del trattato, e ciò nel quadro dell'applicazione del diritto sia primario che secondario. L'ostacolo deve avere come origine un'azione o inazione di uno Stato membro. Si verifica inazione quando lo Stato membro interessato si astiene dall'adottare tutte le individuale, necessarie e proporzionate, che misure di portata generale o permetterebbero di porre fine ad azioni attuate da privati. E' evidente che la valutazione dei casi di inazione non interferirà sull'esercizio dei diritti fondamentali riconosciuti dagli ordinamenti giuridici nazionali, quali il diritto di sciopero, che non sono, in quanto tali, pregiudicati dal diritto comunitario. La Commissione valuterà caso per caso, nell'ambito della sua verifica, se lo Stato membro interessato ha adottato tutte le misure di cui dispone in base al suo ordinamento giuridico, che consentono di salvaguardare la libera circolazione delle merci senza con ciò pregiudicare l'esercizio dei diritti fondamentali in questione. Devono inoltre sussistere tre condizioni cumulative: - - - l'esistenza di una grave perturbazione della libera circolazione delle merci; questa perturbazione deve causare grave pregiudizio ai cittadini lesi; infine, è necessario un continuazione, estensione o aggravamento della perturbazione e dei danni. immediato per evitare qualsiasi intervento 16. I casi più rappresentativi del tipo di ostacolo cui si riferisce il regolamento potrebbero essere in particolare i seguenti: • • • • il divieto intempestivo ed ingiustificato di importazione di prodotti da altri Stati membri; le misure che istituiscono o ripristinano improvvisamente certe formalità per l'importazione, come ad esempio licenze o visti tecnici; la distruzione di ingenti quantitativi di prodotti di altri Stati membri, ad esempio sulle strade, in centri commerciali o in magazzini; l'immobilizzazione dei prodotti per impossibilità di accesso al territorio nazionale o di circolazione in quest'ultimo (ad esempio, blocco di mezzi di trasporto alle frontiere, sulle autostrade, nei porti o negli aeroporti). Articolo 2 17. L'articolo 2 descrive il principio del meccanismo d'intervento della Commissione, che si basa sugli elementi seguenti: a) b) la constatazione da parte della Commissione dell'esistenza di un ostacolo agli scambi che soddisfa le condizioni fissate all'articolo 1 del progetto di regolamento; l'adozione da parte della Commissione di una decisione avente efficacia giuridica vincolante; e) l'obbligo per lo Stato membro di adottare misure adeguate entro un termine fissato dalla Commissione. L'articolo 2 comporta per la Commissione l'obbligo di adottare una decisione una volta constatata l'esistenza di un ostacolo agli scambi che soddisfi le condizioni fissate dall'articolo 1 del progetto di regolamento. 18. La decisione della Commissione produce effetti giuridici vincolanti nell'ordinamento I cittadini lesi dall'ostacolo di cui sopra potranno far valere giuridico nazionale. responsabili e immediatamente particolarmente davanti all'autorità giudiziaria. la decisione dinanzi alle autorità nazionali I cittadini potranno così ottenere, nel quadro delle procedure e dei mezzi di ricorso l'emanazione di misure provvisorie o d'urgenza, accompagnate nazionali, eventualmente da penalità di mora o da ammende, per impedire qualsiasi estensione o aggravamento delle conseguenze dell'ostacolo in causa, la soppressione dello stesso o la riparazione del danno subito. 19. Trattandosi di una decisione ai sensi dell'articolo 189 del trattato CE, un ricorso per il suo annullamento potrà essere proposto ai sensi dell'articolo 173. Sono inoltre interamente rispettate le competenze della Corte di giustizia definite dall'articolo 169: infatti, ai sensi dell'articolo 2 del progetto di regolamento, l'intervento della Commissione è concepito come un meccanismo da applicare al di fuori della procedura di constatazione di un inadempimento prevista all'articolo 169. 20. L'articolo 3 descrive la procedura che la Commissione deve seguire per adottare la decisione. Articolo 3 I diritti di difesa dello Stato membro interessato saranno rispettati in quanto, prima di adottare la decisione, la Commissione dovrà fornirgli l'opportunità di rendere noto il suo punto di vista. A tal fine può essere utilizzato qualsiasi mezzo, comprese le riunioni bilaterali con la Commissione. Tenuto conto dei criteri di urgenza e di efficacia che caratterizzano il meccanismo d'intervento previsto dal progetto di regolamento, vengono termini inderogabili per agire o reagire, sia per lo Stato membro interessato che per la Commissione. imposti Articolo 4 21. L'articolo 4 fissa termini estremamente brevi e rigorosi che permettono alla Commissione di adire rapidamente la Corte di giustizia se lo Stato membro non si conforma alla decisione della Commissione entro il termine prescritto. Il ricorso alla Corte dovrà avvenire alle condizioni fissate dall'articolo 169 del trattato CE. Articoli 5 e 6 22. L'articolo 5 precisa l'obbligo imposto alla Commissione di pubblicare la decisione adottata ai sensi dell'articolo 2 e di comunicare il testo ai cittadini interessati che ne facciano richiesta. L'articolo 6 fissa la data di entrata in vigore del regolamento. Proposta di REGOLAMENTO (CEÌ DEL CONSIGLIO che istituisce un meccanismo d'intervento della Commissione per l'eliminazione di taluni ostacoli agli scambi IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 235, vista la proposta della Commissionel, visto il parere del Parlamento europeo2, 1. 2. 3. 4. 5. 6. considerando che il Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997 ha invitato la Commissione, nelle sue conclusioni, ad esaminare i mezzi atti a garantire efficacemente la libera circolazione delle merci, compresa la possibilità di imporre sanzioni agli Stati membri e di presentare proposte in tal senso; considerando che, conformemente all'articolo 7A del trattato, il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne nel quale segnatamente la libera circolazione delle merci, che costituisce uno dei fondamenti della Comunità, è assicurata secondo le disposizioni degli articoli da 30 a 36 dello trattato; considerando che talune violazioni di tale principio, come i casi di blocco o di distruzione di merci provenienti da altri Stati membri o, ancora, i divieti improvvisi e ingiustificati alla loro importazione, possono perturbare gravemente il corretto funzionamento del mercato interno e causare danni gravissimi ai privati lesi da tali azioni, senza che le procedure previste agli articoli 169 e 186 del trattato consentano di porvi rimedio in tempo utile; considerando che tali violazioni possono derivare non solo dall'azione, ma anche dall'inazione di uno Stato membro; che questo caso si verifica in particolare quando azioni del genere sono opera di privati e lo Stato membro si astiene dall'adottare tutte le misure necessarie e proporzionate a sua disposizione, che consentirebbero di salvaguardare la libera circolazione delle merci senza tuttavia pregiudicare l'esercizio dei diritti fondamentali riconosciuti dal diritto nazionale; considerando che in assenza di un intervento immediato le perturbazioni e i danni di cui sopra rischiano di persistere, di estendersi o di aggravarsi; che potrebbero essere così interrotti i flussi di scambio e le relazioni contrattuali sulle quali sono basati; considerando inoltre che situazioni di questo tipo possono rimettere in questione i risultati già acquisiti e la credibilità del mercato interno; 1 GU n. 2 GU n. 7. 8. 9. considerando che il diritto comunitario non offre mezzi adeguati per mettere fine a questo tipo di ostacoli con l'efficacia e l'urgenza richieste e che i privati lesi non dispongono di strumenti adeguati per tutelare i loro diritti; lo Stato membro considerando pertanto che la Commissione deve poter intervenire mediante decisione rimedio presso sollecitamente ed efficacemente alle suddette violazioni della libera circolazione delle merci e affinché i privati possano far valere i propri diritti nell'ordinamento giuridico nazionale; interessato, affinché quest'ultimo ponga considerando che se lo Stato membro interessato non si conforma alla decisione della Commissione, questa deve poter adire tempestivamente la Corte di giustizia conformemente all'articolo 169 del trattato; che a tal fine vanno fissati termini perentori per la procedura precontenziosa; 10. considerando che per l'adozione del presente regolamento il trattato non prevede poteri d'azione diversi da quelli di cui all'articolo 235 del trattato, HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO Articolo 1 1. Il presente regolamento si applica agli ostacoli manifesti, incontestabili e ingiustificati alla libera circolazione delle merci, ai sensi degli articoli da 30 a 36 del trattato, dovuti all'azione o all'inazione di uno Stato membro, i quali: - - - inducano una grave perturbazione della libera circolazione delle merci; causino un grave pregiudizio ai privati lesi e esigano un'azione immediata al fine di evitare la persistenza, l'estensione o l'aggravamento della perturbazione e del pregiudizio sopra indicati. 2. Ai sensi del presente regolamento, sussiste inazione quando uno Stato membro si astiene dall'adottare, nei confronti di azioni compiute da privati, tutte le misure necessarie e proporzionate a sua disposizione che consentirebbero di salvaguardare la libera circolazione delle merci senza pregiudicare l'esercizio dei diritti fondamentali riconosciuti dal diritto nazionale. Articolo 2 La Commissione, qualora constati l'esistenza, in uno Stato membro, di ostacoli ai sensi dell'articolo 1, indirizza a tale Stato membro una decisione in cui gli impone di adottare le misure necessarie e proporzionate per porvi fine, entro il termine da essa fissato. Articolo 3 1. La Commissione avvia la procedura prevista dal presente articolo entro un termine di cinque giorni a decorrere dalla data alla quale dispone di tutti gli elementi di fatto relativi agli ostacoli. 10 2. 3. 1. 2. 3. Prima di adottare la decisione di cui all'articolo 2, la Commissione pone lo Stato membro interessato in condizione di comunicare il suo punto di vista entro un termine da lei fissato in funzione dell'urgenza e compreso comunque tra i tre e i cinque giorni lavorativi a decorrere dalla data in cui la Commissione si rivolge allo Stato membro in questione. La Commissione adotta la decisione di cui all'articolo 2 nel più breve termine possibile e comunque entro dieci giorni dalla scadenza del termine previsto al precedente paragrafo 2. Articolo 4 Se lo Stato membro destinatario della decisione non si conforma a quest'ultima entro il termine impartito, la Commissione gli ingiunge immediatamente di presentare le proprie osservazioni entro un termine di tre giorni. Se allo scadere del termine di tre giorni di cui al precedente paragrafo 1 l'ostacolo persiste, la Commissione emette immediatamente un parere motivato in cui ingiunge allo Stato membro di conformarvisi entro tre giorni. Allo scadere del termine fissato al precedente paragrafo 2, se lo Stato membro non si è conformato al parere motivato, la Commissione può adire la Corte di giustizia. Articolo 5 La Commissione pubblica, nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, la decisione adottata ai sensi dell'articolo 2 e ne comunica immediatamente il testo agli interessati che ne facciano richiesta. Articolo 6 Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ogni Stato membro. Fatto a Bruxelles, il Per il Consiglio Il Presidente 11 ISSN 0254-1505 COM(97) 619 def. DOCUMENTI IT 02 06 10 01 N. di catalogo : CB-C0-97-652-IT-C ISBN 92-78-28271-5 Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee L-2985 Lussemburgo