title: WRITTEN QUESTION No. 3590/97 by Marjo MATIKAINEN-KALLSTRÖM to the Commission. Improving data communications in the interests of citizens' safety

eurovoc_concepts: judicial cooperation in criminal matters in the EU

text: 8. 6. 98 EN Official Journal of the European Communities C 174/81 (98/C 174/129) WRITTEN QUESTION E-3590/97 by Marjo Matikainen-Kallstro¤m (PPE) to the Commission (13 November 1997) Subject: Improving data communications in the interests of citizens(cid:146) safety The free movement of dangerous prisoners may have very serious consequences. Most recently this was confirmed a few days ago when an escaped Danish prisoner killed two policemen. What does the Commission propose to do to improve data communications between different countries(cid:146) police forces, so as to prevent events like these from occurring? How will the Commission ensure that information on prisoners who have escaped or are on temporary release from Member States(cid:146) prisons is transmitted to other Member States as efficiently as possible so that action can be taken, for example, to prepare for and react to escapes? Does the Commission intend to invest in a Europol which will be able to coordinate police cooperation between different Member States? How does the Commission propose to take account of the almost boundless possibilities of data transfer and data technology and of the increased cooperation between the Member States when the Schengen Convention enters into force? (98/C 174/130) WRITTEN QUESTION E-3647/97 by Kirsi Piha (PPE) to the Commission (19 November 1997) Subject: Cooperation between authorities in the EU In the last few days Finland has lived through a tragedy caused by the violent death of two police officers on duty. The chain of events was this: a Danish criminal on temporary release from prison held up a hotel in Helsinki and violently killed two policemen. The tragedy raised a number of questions in Finland and no doubt in Denmark too. What is being done to ensure that these events cannot be repeated? How can the exchange of information between authorities in the EU be simplified and made more efficient? How can border checks and cooperation be made more effective, particularly in providing intelligence on the movement of criminals and the granting of temporary release? This event is not a very good (cid:145)advertisement(cid:146) for the usefulness of the Schengen Convention to EU nationals. Extending the freedom of movement obviously has its drawbacks too, and everything possible must be done to eradicate these undesirable features. Joint answer to Written Questions E-3590/97 and E-3647/97 given by Mrs Gradin on behalf of the Commission (16 January 1998) As far as the Honourable Members(cid:146) questions refer to cooperation in the European Union, it has to be noted that police co-operation in general, and via the Europol drugs unit and future Europol in particular, is restricted to combating serious forms of international crime. This has to be distinguished from the problem of escaped prisoners or people who are on temporary release which is usually dealt with at a bilateral level or through Interpol. As the Amsterdam Treaty will extend police cooperation to the prevention, detection and investigation of criminal offences in general, it has to be examined after the entry into force of the Amsterdam Treaty whether this would include the issue which is raised by the Honourable Members. In the field of judicial cooperation, extradition, arrangements exist between Member States to deal with the surrender of escaped prisoners and others against whom proceedings have been initiated in relation to serious crimes. These include the possibility of provisional arrest pending the submission of a formal request. These arrangements are provided for in a number of international treaties, principally the 1957 European Convention relating to extradition, and they have been supplemented and their application facilitated by the European Union Convention relating to extradition of 1996 which is currently being ratified


title: VERORDENING (EG) Nr. 2256/97 VAN DE COMMISSIE van 13 november 1997 tot wijziging van de restituties bij uitvoer van witte en ruwe suiker in onveranderde vorm

eurovoc_concepts:
export refund
raw sugar
white sugar


title: KOMMISSIONENS FORORDNING (EF) Nr. 2266/97 af 13. november 1997 om fastsættelse af maksimumsrestitutionen ved udførsel af rug inden for rammerne af den i forordning (EF) nr. 1338/97 omhandlede licitation

eurovoc_concepts:
award of contract
export refund
rye


title: VERORDNUNG (EG) Nr. 2257/97 DER KOMMISSION vom 13. November 1997 zur Festsetzung der repräsentativen Preise und der zusätzlichen Einfuhrzölle für Melasse im Zuckersektor

eurovoc_concepts:
CCT duties
import
molasses
representative price


title: WRITTEN QUESTION No. 3637/97 by Luciano VECCHI to the Commission. Guarantees required in respect of participation in the employment initiative in Sweden

eurovoc_concepts:
EU financing
EU initiative
EU programme
Sweden
competence of the Member States
employment policy
financial solvency
non-profit organisation
terms for aid

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text: 16. 6. 98 EN Official Journal of the European Communities C 187/33 Given that such matters are subject to different regulations in the various Member States of the Union, would the Commission state whether Spain requires non-profit-making undertakings (and, in general, firms in the cooperative, mutual and non-profit sector) to provide financial or bank guarantees and, if so, on what terms? (98/C 187/57) WRITTEN QUESTION E-3637/97 by Luciano Vecchi (PSE) to the Commission (13 November 1997) Subject: Guarantees required in respect of participation in the employment initiative in Sweden As has already been pointed out in earlier questions, the Italian authorities(cid:146) decision to require non-profit-making undertakings to provide bank guarantees in order to participate in employment initiatives has proved costly and punitive for undertakings which obviously have difficulty in providing financial guarantees of their own. Given that such matters are subject to different regulations in the various Member States of the Union, would the Commission state whether Sweden requires non-profit-making undertakings (and, in general, firms in the cooperative, mutual and non-profit sector) to provide financial or bank guarantees and, if so, on what terms? Joint answer to Written Questions E-3624/97, E-3625/97, E-3626/97, E-3627/97, E-3628/97, E-3629/97, E-3630/97, E-3631/97, E-3632/97, E-3633/97, E-3634/97, E-3635/97, E-3636/97 and E-3637/97 given by Mr Papoutsis on behalf of the Commission (30 January 1998) The Commission has no information on the obligation imposed by Member States on non-profit organisations to provide a bank guarantee in order to gain access to funding under the various Community programmes. This is a matter of national law. As regards the granting of subsidies under the Employment initiative, it is up to the national authorities which sign the agreements with the project promoters to require bank guarantees in accordance with the national rules in force. In Austria, Germany, Greece, Portugal and Spain, such guarantees are not normally required from potential promoters to gain access to the Employment initiative. While it is true that the provision of a bank guarantee may be an additional burden, particularly for enterprises operating in the context of the social economy, it is nonetheless true that this is essential when the consequences of failing to fulfil a contractual obligation may exceed the debtor(cid:146)s financial means. The Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities of 21 December 1977 (1), as last amended (2), requires the provision of security by contractors when very large contracts are awarded or when subsidies are granted for the performance of projects involving high sums. However, the majority of non-profit associations are rarely affected by this obligation, given the small scale of the projects they propose. (1) OJ L 356, 31. 12. 1977. (2) OJ L 240, 7. 6. 1995. (98/C 187/58) WRITTEN QUESTION E-3638/97 by Christof Tannert (PSE) to the Commission (13 November 1997) Subject: EU-wide recognition of training in special needs teaching and social work professions in Berlin The Berlin Senate is planning to introduce legislation on State recognition of special needs teaching and social work professions in Berlin (the Social Professions Recognition Act › SozBAG). The intention is change the training of social workers and special needs teachers (currently comprising three years of study plus practical training) by halving the period of practical training from the current 12 months to six, for a transitional period lasting at most until 31 December 2006


title: PREGUNTA ESCRITA n. 3640/97 del David MARTIN a la Comisión. Experimentos con animales salvajes

eurovoc_concepts:
animal experimentation
application of EU law
competence of the Member States
monkey
protection of animals
wildlife

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title: VERORDNUNG (EG) Nr. 2262/97 DER KOMMISSION vom 13. November 1997 zur Änderung der im Zuckersektor für bestimmte Erzeugnisse geltenden repräsentativen Preise und zusätzlichen Einfuhrzölle

eurovoc_concepts:
CCT duties
import
raw sugar
representative price
sugar product
white sugar


title: Bericht der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten Richtlinie des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames MwSt-System: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage

eurovoc_concepts:
EU Member State
VAT
approximation of laws
basis of tax assessment
tax harmonisation

text: KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 13. 11. 1997 KOM(97) 559 cndg. BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten Richtlinie des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern Gemeinsames MwSt-System: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage INHALT 1 EINLEITUNG 2 ANNÄHERUNG DER MEHRWERTSTEUERSÄTZE: DER STAND DER DINGE 3 DIE MWST-SÄTZE UND DAS FUNKTIONIEREN DES BINNEN MARKTS 3. 1 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: allgemeine Trends 3. 2 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: Analyse konkreter Fälle 4 ÜBERPRÜFUNG DES ANWENDUNGSBEREICHS DER ERMÄSSIG- TEN MWST-SÄTZE 4. 1 Kriterien fiir die Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßig ten MwSt-Sätze 4. 2 Überprüfung der Kategorien in Anhang H 4. 3 Prüfung der Forderungen nach der Einführung spezifischer neuer Kategorien in Anhang H 4. 4 Prüfung des Sonderfalls nach Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b 5 HARMONISIERUNG DES ANWENDUNGSBEREICHS DER ERMÄSSIGTEN MWST-SÄTZE: PERSPEKTIVEN 5. 1 Analyse der gegenwärtigen Situation in den Mitgliedstaaten 5. 2 Bewertung im Hinblick auf das neue gemeinsame MwSt-System 6 SCHLUSSFOLGERUNGEN ANHANG!: ENTWICKLUNG DER VON DEN MITGLIEDSTAATEN ANGE WANDTEN MWST-SÄTZE ZWISCHEN 1994 UND 1996 (OHNE DIE ÜBERGANGSSÄTZE NACH ARTIKEL 28 ABSATZ 2) ANHANG 2: ANWENDUNG ERMÄßIGTER MWST-SÄTZE DURCH DIE MIT GLIEDSTAATEN AUF KATEGORIEN VON GEGENSTÄNDEN UND DIENSTLEISTUNGEN, DIE IN ANHANG H DER SECHSTEN MWST-RICHTLINIE AUFGEFÜHRT SIND -7 -1 C^ 2 4 4 8 10 10 11 15 21 23 23 26 29 31 32 1 EINLEITUNG Gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie überprüft der Rat auf der Grundlage eines Berichts der Kommission den Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze. Dieser Bericht wird hiermit vorgelegt. Wie immer in Fragen der MwSt-Harmonisierung wird auch bei dieser Überprüfung Artikel 99 EG-Vertrag zugrundegelegt, demzufolge eine solche Harmonisierung dann vorzusehen ist, wenn sie für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts notwendig ist. Dieser Bericht hat demnach folgende Ziele: • den Sachstand im Bereich der Harmonisierung der MwSt-Sätze und der wichtigsten Aktionen und Ereignisse seit dem letzten Bericht zu beschreiben (KOM(94) 584). [Kapitel 2] • die Auswirkungen der Struktur der MwSt-Sätze auf das Funktionieren des Binnenmarktes zu bewerten. Zu diesem Zweck wird untersucht, ob die derzeitigen MwSt-Sätze zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten oder zu Handelsverlagerungen gefuhrt haben. Geprüft wird insbesondere, ob sich die unterschiedlichen MwSt-Sätze nachteilig auf den grenzüberschreitenden Einkauf auswirken und die Lieferstrukturen im Einzelhandel beeinflussen. [Kapitel 3] • den Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze und des Verzeichnisses von Gegenständen und Dienstleistungen in Anhang H der Sechsten MwSt-Richtlinie zu überprüfen. Nach Artikel 12 Absatz 4 der Richtlinie prüft der Rat dieses Verzeichnis alle zwei Jahre im Hinblick auf eventuell notwendige Änderungen. Dabei werden auch alle der Kcwnmission vorliegenden Beschwerden, und Eingaben, die den Anwendungsbereich der ermißigten MwSt-Sätze betreffen, berücksichtigt. Eingehend untersucht wird ferner die Besteuerung bestimmter Energielieferungen nach Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b. [Kapitel 4] • Überlegungen zur weiteren Harmonisierung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze anzustellen Diese Harmonisierung darf nicht nur auf heute opportun erscheinenden Argumenten und Forderungen basieren. Die derzeitige Praxis in den MrtglicdsUaten muß vielmehr auch einer umfassenderen Analyse unterzogen werden, so daß die Erfordernisse des vorgeschlagenen Gemeinsamen MwSt-Systems in die Bewertung einfließen können. [Kapitel 5} • die wichtigsten Ergebnisse und entsprechende Schlußfolgerungen im Hinblick auf die Frage, ob bezüglich Artikel 12 Absatz 4 legislativer Handlungsbedarf besteht, zusammenzufassen. [Kapitel 6] Dieser Bericht befaßt sich nicht mit der Harmonisierung der Verbrauchsteuern und untersucht auch nicht im einzelnen alle Fragen im Zusammenhang mit den Steuersätzen, die für die Durchführung des Programms "Ein gemeinsames MwSt-System - ein Programm für den Binnenmarkt" (KOM(96) 328 endg. ) eine Rolle spielen, das ausdrücklich eine stärkere Konvergenz der MwSt-Sätze fordert. Den diesbezüglichen Vorschlägen der Kommission wird hier nicht vorgegriffen. 1 Oo Auch die Überprüfung der MwSt-Übergangsregelung ist nicht Gegenstand dieses Berichts. Gemäß Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe g der Richtlinie war die Kommission gehalten, diese Regelung (Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe a bis f) vor dem 31 Dezember 1994 zu überprüfen, und wir verweisen in diesem Zusammenhang auf den Bericht KOM(94) 584. Die Kommission beschränkt sich zwar im vorliegenden Bericht darauf, den Anforderungen der 6. Richtlinie nachzukommen; dies bedeutet aber keineswegs, daß sie eine Verlängerung der Übergangsregelung befürwortet. Sie wird sich mit diesen Bestimmungen in ihren Vorschlägen zur Einführung eines gemeinsamen MwSt-Systems für den Binnenmarkt auseinandersetzen. 2 ANNÄHERUNG DER MEHRWERTSTEUERSATZE: DER STAND DER DINGE Nach geltendem gemeinschaftlichem MwSt-Recht können die Mitgliedstaaten einen oder zwei ermäßigte MwSt-Sätze anwenden. Diese Sätze müssen mindestens 5% betragen und sind nur auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen der in Anhang H der Richtlinie genannten Kategorien anwendbar (Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a)1. Außerdem können die Mitgliedstaaten einen ermäßigten MwSt-Satz auf die Lieferung von Erdgas und Elektrizität anwenden, sofern nicht die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung besteht (Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b). Diese Bestimmungen werden in Kapitel 4 ausführlicher behandelt. Die Vorschriften für die auf Kunstgegenstände, Antiquitäten und Sammlungsstücke anwendbaren Sätze sind in der einschlägigen Richtlinie2 zur Änderung der Sechsten MwSt- Richtlinie festgelegt. Die Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse mit Ausnahme der Erzeugnisse in Kategorie 1 von Anhang H (va. Schnittblumen, Schnittgrün, Knollen, Wurzeln u. a. , Brennholz) regelte der Rat 1996 innerhalb der Übergangsbestimmungen der Sechsten MwSt-Richtlinie3. Ein Kommissionsvorschlag über die Vorschriften und Sätze zur Besteuerung von Gold ist noch beim Rat anhängig4. Artikel 28 Absatz 2 enthält einige Sonderregelungen, die die Mitgliedstaaten für die Dauer der in Artikel 28 1 festgelegten Übergangszeit beibehalten können. Wie bereits oben erwähnt, wird die Kommission diese Regelungen im Zuge ihrer Vorschläge für das neue gemeinsame MwSt- System für den Binnenmarkt behandeln. Richtlinie 96/95/EG vom 20. Dezember 19% zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das Gemeinsame MwSt-System im Hinblick auf die Höhe des Normalstcucrsatzcs. ABI. L 338 vom 28. Dezember 1996, S. 89. Richtlinie 94/5/EG vom 14. Februar 1994 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das Gemeinsame MwSt-System. ABl. L 60 vom 3. März 1994, S. 16. Richtlinie 96/42/EG vom 25. Juni 1996 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das Gemeinsame MwSt-System. ABl. L 170 vom 9. Juli 1996. S. 34. KOM(92)441endg. Gemäß den Übergangsbestimmungen in Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe a bis f können bestimmte Mitgliedstaaten eine begrenzte Anzahl von Gegenständen und Dienstleistungen mit dem Nullsatz belegen (d. h. die Vorsteuer wird erstattet) oder sie können ermäßigte Sätze anwenden, die den in Artikel 12 Absatz 3 festgelegten Mindestsatz unterschreiten (stark ermäßigte Sätze). Einige Mitgliedstaaten können auch auf andere als in Anhang H aufgerührte Gegenstände und Dienstleistungen einen ermäßigten Satz anwenden, sofern dieser Satz mindestens 1 2% beträgt und bereits am 1. Januar 1991 galt (sog. Zwischensatz). Den Mitgliedstaaten, die am 1. Januar 1991 auf Umsätze im Gaststättengewerbe und auf Umsätze mit Kinderkleidung und Kinderschuhen sowie mit Wohnungen einen ermäßigten Satz anwandten, wurde die Beibehaltung dieses Satzes für die Geltungsdauer der jetzigen Übergangsregelung gestattet. Griechenland schließlich darf in bestimmten Verwaltungsbezirken Inseln weiterhin besondere ermäßigte Sätze anwenden. Diese und auf bestimmten Bestimmungen sind Teil der MwSt-Übergangsregelung und werden daher hier nicht im einzelnen untersucht. Die ausführliche Tabelle in Anhang 1 gibt einen Überblick über die Entwicklung der MwSt- Sätze (ohne die in Artikel 28 Absatz 2 geregelten Sätze) in den Mitgliedstaaten seit dem letzten Bericht der Kommission zu diesem Thema. Sie zeigt, daß immer noch sehr unterschiedliche Sätze angewandt werden: Die Normalsätze liegen zwischen 15% und 25%, die ermäßigten Sätze zwischen 5% und 17%5. Im Durchschnitt beträgt der Normalsatz in der Gemeinschaft heute rund 19,5% und der ermäßigte Satz liegt etwas über 8%. Im Vergleich zu 1994 sind die Durchschnittssätze signifikant angestiegen, was vor allem auf den Beitritt der drei neuen Mitgliedstaaten und deren im Durchschnitt höheren MwSt-Sätzen zurückzuführen ist. Beim gewichteten EG-Durchschnittssatz ist ein ähnlicher Trend zu verzeichnen. Die Berechnungen der Kommission ergeben auf der Grundlage der MwSt-Eigenmittel- Berechnungen und Statistiken über das MwSt-Aufkommen folgendes Bild: Gewichteter Durchschnitt 1994 1995 EU 12 1995 EU 15 Alle Steuersätze Normalsätze Ermäßigte Sätze6 14,03% 14,25% 14,61% 17,07% 17,28% 17,62% 5,71% 6,17% 6,57% Der Satz von 17% gilt in Finnland für eine begrenzte Anzahl von Nahrungsmitteln. Er wird im Rahmen der Übergangsregelung angewandt, stellt aber dennoch einen dritten ermäßigten Satz dar: Die Kommission hat die finnischen Behörden daher offiziell aufgefordert, die Anzahl der ermäßigten Sätze auf zwei zu reduzieren. Außerdem liegt gemeinschaftsweit der höchste ermäßigte Satz bei 12,5%. Berücksichtigt werden alle Arten von ermäßigten Sätzen: Nullsätzc. stark ermäßigte Sätze, sog. Zwischensätze, ständig ermäßigte Sätze. Die Kornmission geht davon aus, daß der bestehende Grad der Harmonisierung der MwSt- Sätze das absolute Minimum an Harmonisierung darstellt, das die Mitgliedstaaten für einen funktionierenden Binnenmarkt für notwendig halten. Stärkere Abweichungen zwischen den immer zu MwSt-Sätzen der einzelnen Mitgliedstaaten können natürlich prinzipiell strukturellen Ungleichgewichten bestimmten Wirtschaftssektoren fuhren. Die Kommission ist entschlossen, diese Probleme in ihren neuen Richtlinienvorschlägen zur Harmonisierung der MwSt-Sätze in Angriff zu nehmen. Der erste Vorschlag in diesem Bereich ist für Ende 1997 oder Anfang 1998 vorgesehen. und Wettbewerbsverzerrungen in An dieser Stelle sei nochmals darauf hingewiesen, daß nachstehend das Funktionieren des Binnenmarkts lediglich unter dem Aspekt der Struktur der derzeit anwendbaren ermäßigten MwSt-Sätze untersucht wird. 3 DIE MWST-SÄTZE UND DAS FUNKTIONIEREN DES BINNENMARKTS Um festzustellen, wie sich die derzeitigen Unterschiede bei den MwSt-Sätzen auf das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken, prüfte die Kommission in ihrer Untersuchung vor allem zweierlei: (i) Hat die Anwendung unterschiedlicher MwSt-Sätze durch die Mitgliedstaten einen Einfluß auf das Verhalten von Privatpersonen und Unternehmen (Steuerpflichtige)? und (ii) Sind die Fälle, in denen ein solcher Einfluß festgestellt wurde, tatsächlich immanent auf die derzeitige MwSt-Struktur zurückzuführen? 3. 1 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: allgemeine Trends In dem bereits erwähnten Bericht von 1994 wurde eingehend untersucht, wie sich die MwSt- Sätze auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden Einkäufen von Privatpersonen und auf den innergemeinschaftlichen Handel zwischen Steuerpflichtigen auswirken. Zu diesem Zweck waren zahlreiche Studien in Auftrag gegeben worden, die zeigten, daß die Struktur der MwSt-Sätze im allgemeinen und von einigen Ausnahmen abgesehen keine unerwarteten Wettbewerbsverzerrungen oder Handelsverlagerungen zur Folge hatte. Dies hat vor allem zwei Gründe: erstens scheinen steuerfremde Faktoren oft potentielle Anreize für grenzüberschreitende Käufe aufgrund der MwSt-Sätze aufzuwiegen und zweitens versucht die Übergangsregelung zu verhindern, daß aus unterschiedlichen MwSt-Sätzen resultierende Vorteile ausgenutzt werden, indem sie für den Handel zwischen Steuerpflichtigen das Bestimmungslandprinzip vorschreibt und zahlreiche Sonderregelungen für Fernverkäufe) zuläßt. (z. B. Die MwSt wird im Ursprungsland erhoben auf Lieferungen von Steuerpflichtigen in einem Mitgliedstaat an bestimmte Typen von Käufern in einem anderen Mitgliedstaat: Pauschallandwirte; Kleinunternehmer unterhalb der Befreiungsobergrenze;, Steuerpflichtige, die nach Artikel 13 der Sechsten MwSt-Richtlinie befreite Tätigkeiten ausfuhren; nicht steuerpflichtige juristische Personen, die Waren erwerben, deren Wert insgesamt innerhalb eines Jahres 10. 000 ECU nicht überschreitet. Das gleiche gilt für die Lieferung von Gegenständen an Reisende7, und - unterhalb einer vom Bestimmungsmitgliedstaat festgelegten Lieferschwelle - für Lieferungen, die unter die Sonderregelung für Fernverkäufe fallen, sowie für bestimmte Dienstleistungen. Die Lieferung von verbrauchsteuerpflichtigen Waren ist offenkundig maßgeblich von der Art und Weise der Erhebung der Verbrauchsteuern sowie der Höhe der entsprechenden Steuersätze beeinflußt. Nach dem Kenntnisstand der Kommission ist es jedoch nicht so, daß diese Regelungen zu signifikanten Wettbewerbsverzerrungen oder weitreichenden Handelsverlagerungen führen. Ein Fall größeren Umfangs, auf den die Kommission erst kürzlich wieder aufmerksam wurde und zu dem sie bereits in ihren Bericht von 1994 Stellung genommen hatte, betrifft deutsche Pauschallandwirte, die Kunstdünger und Schädlingsbekämpfungsmittel u. a. , die in Deutschland der normalen MwSt unterliegen, aus den Nachbarmitgliedstaaten einführen, in denen auf diese Erzeugnisse der ermäßigte Satz angewandt wird. In ähnlicher Weise kaufen französische Verbraucher Heizstoffe wie etwa Kohle häufig in Belgien, wo der anwendbare Steuersatz deutlich niedriger ist. Andere Fälle MwSt-induzierter Handelsverlagerungen, die z. B. die Verlagerung des Einkaufs von alkoholfreien Getränken und Mineralwasser von Frankreich nach Belgien oder dem Vereinigten Königreich betreffen, sind im allgemeinen nicht von besonderer Tragweite. Insgesamt können diese eher unbedeutenden Fälle allerdings durchaus zu Buche schlagen. Zudem ist stets die Möglichkeit einer erheblichen regionalen Bedeutung zu beachten, die gegebenenfalls zu untersuchen wäre. Es ist in jedem in Fall wichtig festzuhalten, daß dort, wo verschiedene (ermäßigte) Steuersätze verschiedenen Mitgliedstaaten angewendet werden, oder wo ein ermäßigter Steuersatz in einigen Staaten angewandt wird, aber nicht in anderen, dies negative Auswirkungen auf die Verkäufe der Geschäfte hat, die nicht von einem ermäßigten Steuersatz profitieren oder die mit ähnlichen Geschäften in anderen Mitgliedstaaten in Wettbewerb stehen, wo der ermäßigte Steuersatz angewendet wird. Die Bereitstellung von grenzüberschreitenden Telekommunikationsdienstleistungen ist ein Beispiel für einen Bereich, in dem Anbieter die Möglichkeit haben, ihren Niederlassungsort (d. h. den Besteuerungsort) in solchen Ländern zu wählen, die über niedrige Steuersätze und/oder vorteilhafte Regelungen im Hinblick auf den Vorsteuerabzug verfügen. Dieser Anreiz wird durch die von den Mitgliedstaaten kürzlich im Nachgang zu einer entsprechenden neuen legislativen Besteuerungsregeln verstärkt. der Kommission eingeführten Initiative8 Außer Neufahrzeugen. KOM(97) 4 end; siehe auch die Ratsentscheidungen 97/200-214/EG, ABl. L 86 vom 28. März 1997, S. 5. Es versteht sich von selbst, daß Unterschiede in der Höhe der anwendbaren Mehrwert- Steuersätze für bestimmte Branchen wichtiger sind als für andere. Im Gartenbau und in der Blumenzucht haben große Steuersatzdifferenzen eindeutig Betrugsaktivitäten begünstigt. Außerdem hat die Kommission von Fällen Kenntnis, in denen die Anwendung von Durchschnittsätzen in diesem Wirtschaftszweig beim innergemeinschaftlichen Handel zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen konkurrierenden Händlern geführt hat. Wie aus der Übersicht in Anhang 1 zu ersehen ist, haben sich die MwSt-Sätze in den Mitgliedstaaten zwischen 1994 und 1996 nur unwesentlich verändert, so daß die Situation von 1996 durchaus mit der Situation von 1994 vergleichbar sein dürfte. Zu beachten ist hier jedoch, daß die Schlußfolgerungen von 1994 im Lichte der besonderen Bedingungen des oben angesprochenen Übergangssystems gezogen wurden. Der Übergang zu dem neuen gemeinsamen MwSt-System wird aber natürlich eine ganz neue Lage schaffen, die in der Erarbeitung der Vorschläge für dieses System zu berücksichtigen ist. Nicht zuletzt sind auch die steuerfremden Faktoren, die das Verhalten der Unternehmen und der privaten Verbraucher beeinflussen, einem ständigen Wandel unterworfen. Um die Bedeutung des letztgenannten Aspekts beurteilen zu können, forderte die Kommission eine diesbezügliche Studie eines externen Beraters9. Untersucht wurden insbesondere die bereits in früheren Untersuchungen als "empfindlich" identifizierten deutschen Grenzregionen, d. h. die an Dänemark, die Niederlande, Belgien, Luxemburg, Frankreich und Österreich angrenzenden Regionen. Hauptgegenstand der Studie waren: die für Verbraucherentscheidungen ausschlaggebenden Faktoren, die allgemeinen Trends bei den grenzüberschreitenden Einkäufen und die Anreize für den Einzelhandel sowie die Strategien des Einzelhandels. Untersucht wurden die MwSt und die Verbrauchsteuern; Fernverkäufe wurden getrennt betrachtet. Die Untersuchung besteht aus einem umfassenden schriftlichen Gutachten und Interviews mit Fachleuten. Im großen und ganzen bestätigt die Studie die Ergebnisse früherer Untersuchungen, die bereits in dem Bericht von 1994 erwähnt wurden. Einige Ergebnisse verdienen jedoch besondere Aufmerksamkeit. Die wichtigsten Feststellungen lassen sich folgendermaßen zusammenfassen :. Einzelhandelsgeschäfte in Regionen mit relativ intensivem grenzüberschreitendem Einkauf passen ihre Werbung und ihr Sortiment tatsächlich an das Nachbarland an, akzeptieren ausländische Währungen usw. Es gibt klare Beispiele dafür, daß die aktive Ausrichtung auf das Käuferpotential aus dem angrenzenden EU-Mitgliedstaat deutliche Wirkung zeigt. • Preisunterschiede sind nicht das einzige entscheidende Kriterium für den Umfang des grenzüberschreitenden Einkaufs. Wichtig sind auch die Produktpalette, eine attraktive Einkaufsatmosphäre und ein günstiger Kundendienst. Sprachbarrieren sind von geringerer Bedeutung als erwartet. "Retail strategies to benefit from indirect tax differences" (Jürgen Ratzinger, Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung), März 1996. Für die Zukunft wird mit einer zunehmenden Integration gerechnet, die mehr Wettbewerb, eine weitere Angleichung der Preisniveaus und evtl. eine Angleichung der Naclifragestrukturen zur Folge haben wird. • Der grenzüberschreitende Fernverkauf trägt erheblich zum Umsatz für den deutschen Einzelhandel bei. Rund 5% der Nachfrage nach Konsumgütern betreffen den Versandhandel und die deutschen Versandhandelsunternehmen erzielen etwa 3% ihres Umsatzes mit Kunden in anderen Mitgliedstaaten. • Insgesamt hat sich das Volumen des grenzüberschreitenden Einkaufs seit 1993 nicht wesentlich verändert. Zwei Fälle sind jedoch erwähnenswert: (i) In der deutsch luxemburgischen Grenzregion spielen die Verbraucher aus dem Nachbarstaat Luxemburg eine äußerst wichtige Rolle, und ihre Bedeutung hat in den letzten Jahren sogar noch zugenommen, (ii) Die deutsch-österreichische Grenzregion ist eine traditionell stark integrierte Region, und war dies bereits vor dem Beitritt Österreichs zur Union. Tatsächlich fließt ein erheblicher Teil der österreichischen Kaufkraft nach Bayern und Norditalien ab (rund 5% der Kaufkraft der Länder Kärnten, Tirol, Salzburg und Oberösterreich, ohne Berücksichtigung von Tabak, Benzin und Kraftfahrzeugen. Dies entspricht einer Zunahme des grenzüberschreitenden Einkaufsvolumens zwischen 1994 und 1995 um rund 23%). Was die Auswirkungen der MwSt auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen angeht, so lassen sich aus diesen nicht sehr überraschenden Ergebnissen zwei wesentliche allgemeine Trends ablesen. Erstens: Trotz der weiterhin unterschiedlichen MwSt-Sätze schreitet die Integration der Märkte weiter voran, und der Einzelhandel bemüht sich verstärkt um besser angepaßte Strategien. Insofern funktioniert der Binnenmarkt zwar nicht ökonomisch einwandfrei, aber doch immer besser. Zweitens kommt es natürlich dort, wo die Voraussetzungen für die grenzüberschreitenden Einkäufe günstig sind (keine Sprachbarrieren, gemeinsame Traditionen usw. ), bei unterschiedlichen MwSt- Sätzen zu Handelsverlagerungen, die als Wettbewerbsverzerrung betrachtet werden können. So untermauert die Studie eindeutig die zahlreichen Beschwerden österreichischer Unternehmen über Handelsverlagerungen nach Deutschland aufgrund unterschiedlicher MwSt-Sätze (z. B. bei elektrischen Geräten). Außer in einigen klar umrissenen Gebieten kann das Volumen der grenzüberschreitenden Einkäufe für einzelne Produkte leider nicht zuverlässig ermittelt werden. Es zeigt sich also, daß weder die Gesamtbewertung der allgemeinen Entwicklung der grenzüberschreitenden Einkäufe noch die Ergebnisse dieser Studie wesentliche Änderungen an den derzeitigen MwSt-Sätzen begründet erscheinen lassen. Diese Aussage gilt jedoch nur für die heutige Situation, bei Anwendung der heutigen MwSt-Bestimmungen und unter der Voraussetzung, daß sich das Verhalten der Unternehmen und Verbraucher nicht nennenswert ändert. Fest steht auch, daß das derzeitige Steuersystem, das die weitgehende Anwendung des Bestimmungslandprinzips vorsieht und zahlreiche Sonderregelungen enthält, die volle Verwirklichung der Vorteile des Binnenmarkts verhindert. Die gegenwärtig komplizierte, ungleichmäßige Struktur der MwSt-Sätze ist das Ergebnis daraus, daß die Mitgliedstaaten aus internen politischen und wirtschaftlichen Gründen darauf bestehen, die existierende Steuersatzvielfalt zu erhalten. Die absehbare stärkere Integration der Märkte wird zu mehr Wettbewerb und einer weiteren Angleichung der Preisniveaus und schließlich auch der Nachfragestrukturen führen. Diese Entwicklungen werden wahrscheinlich durch die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion und die zunehmende Nutzung des elektronischen Handels verstärkt. Die restriktive Wirkung der derzeitigen MwSt-Struktur dürfte daher künftig zunehmen. Selbst im Rahmen der jetzigen Übergangsregelung dürfte eine weitere Harmonisierung der MwSt-Sätze notwendig werden, da alle Wirtschaftssektoren immer mehr dem grenzüberschreitenden Wettbewerb (Güter und Dienstleistungen) ausgesetzt sind. 3. 2 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: Analyse konkreter Fälle Die Kommission erhält regelmäßig Berichte und Beschwerden über konkrete Fälle, in denen der Wettbewerb zwischen den Unternehmen durch unterschiedliche MwSt-Sätze verzerrt wird. Natürlich können hier nicht alle Fälle ausführlich beschrieben werden, die der Kommission bekannt sind (viele sind vertraulich oder fallen unter den Datenschutz). Die Kommission hat aber die zuständigen einzelstaatlichen Behörden in Fällen, in denen es ihr angemessen erschien, um weitere Informationen oder Erläuterungen ersucht. Allerdings lassen sich zwei Aspekte der derzeitigen Struktur der MwSt-Sätze als Hauptursachen für bestimmte Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Steuerpflichtigen ausmachen (diese Störungen verhindern ihrerseits, daß der Endverbraucher voll und ganz vom Binnenmarkt profitiert): (i) der fakultative Charakter von Anhang H und (ii) das Fehlen gemeinsamer Definitionen innerhalb der Kategorien in diesem Anhang. Derzeit steht es den Mitgliedstaaten frei, ob sie für Lieferungen der in den 17 Kategorien von Anhang H genannten Gegenstände und Dienstleistungen eine MwSt-Ermäßigung vorsehen, und wenn ja, ob sie einen oder zwei ermäßigte Sätze anwenden. Eine Tabelle in Anhang 2 zu diesem Bericht zeigt, in welchem Maße die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht haben. Es liegt auf der Hand, daß die ungleiche steuerliche Behandlung identischer Gegenstände und Dienstleistungen zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann. innerhalb der Gemeinschaft Es trifft sicher zu, daß die in Anhang H aufgeführten Dienstleistungskategorien naturgemäß für die nicht zu den wirtschaftlichen Aktivitäten gehören, die besonders gut grenzüberschreitende Wirtschaftstätigkeit geeignet sind, und daß Privatpersonen normalerweise keine erheblichen Entfernungen zurücklegen, um Gegenstände der genannten Kategorien zu erwerben. Damit ist jedoch nach Auffassung der Kommission die Situation des Jahres 1996 nicht ausreichend beschrieben. Bevor die einzelnen Kategorien gesondert untersucht werden (vgl. Kapitel 4), ist folgendes zu bedenken: die bei den Umsätzen gemäß Anhang H angewandten MwSt-Sätze können zwischen 5% und 25% schwanken und bei Berücksichtigung der stark ermäßigten Sätze und der Nullsätze sogar zwischen 0% und 25%. Allein schon das Potential erheblicher Einsparungen bietet also einen Anreiz, Waren und in geringerem Maße auch Dienstleistungen in den benachbarten Mitgliedstaaten zu kaufen, auch wenn dies mit erheblichen Unannehmlichkeiten verbunden ist. Im medizinischen Bereich z. B. gibt es für die Wirtschaftsbeteiligten die Möglichkeit zur Nutzung aller Preisunterschiede auf dem Weltmarkt aus, und solche Preisunterschiede werden tatsächlich durch die MwSt-Sätze beeinflußt. Zudem neigen die Mitgliedstaaten dazu, den ermäßigten Satz gezielt auf einzelne, ausgesuchte Gegenstände und Dienstleistungen bestimmter Kategorien aus Anhang H anzuwenden. Oft machen sie solche Unterschiede auch dann, wenn der genaue Geltungsbereich einer Kategorie mit Hilfe der Kombinierten Nomenklatur definiert ist. Der Kommission ist eine Reihe von Fällen bekannt, in denen die Mitgliedstaaten innerhalb einer bestimmten Kategorie anscheinend willkürliche Unterschiede machen. im wesentlichen Hier ließe sich einwenden, daß eine solche Ungleichbehandlung gleichartiger Gegenstände oder Dienstleistungen zwar nur schwer nachzuvollziehen ist, aber doch inländische und ausländische Lieferanten gleichermaßen betrifft und somit keine innergemeinschaftliche Wettbewerbsverzerrung darstellt. In der Praxis stellen die Steuerbehörden solche Unterschiede aber nur anhand zusätzlicher Angaben im Rahmen der Meldepflichten fest (z. B. innergemeinschaftlicher Erwerb). Es kann also vorkommen, daß die inländischen Hersteller immer, und zwar unabhängig von der Art der Gegenstände oder der Dienstleistungen, in den Genuß des ermäßigten Satzes kommen, während ihre ausländischen Konkurrenten die eigentlich anzuwendende normale MwSt entrichten müssen. Die Kommission erhält ferner häufig Beschwerden über Wettbewerbsverzerrungen in einem Mitgliedstaat, die auf eine uneinheitliche Auslegung der Kategorien in Anhang H zurückzuführen sind. Diese Verzerrungen betreffen alle Unternehmen und Bürger der Gemeinschaft gleichermaßen und fallen daher nicht in den Zuständigkeitsbereich der Kommission für den Wettbewerb im Binnenmarkt; sie sind aber dennoch erwähnenswert. Folgendes ist allerdings zu beachten: Auf gleichartige Gegenstände und Dienstleistungen dürfen nach den Grundsätzen der Sechsten MwSt-Richtlinie keine unterschiedlichen MwSt- Sätze erhoben werden - unterschiedliche Steuersätze müssen durch objektive Unterschiede begründet sein. Auf der Einhaltung dieses Grundprinzips hat die Kommission schon in anderen Bereichen bestanden; in einem Fall hat sie ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Das Fehlen eindeutiger gemeinsamer Definitionen der Kategorien in Anhang H führt auch zu einer Vielzahl von "Grenzfallen". So wenden z. B. viele Mitgliedstaaten auf Tee und Kaffee einen ermäßigten Satz, auf Erfrischungsgetränke aber den Normalsatz an. Da ist die Frage legitim, ob Eistee in Dosen als Tee oder als Erfrischungsgetränk einzustufen ist, und wie mit einer Reihe von trinkfertigen Kaffeeprodukten zu verfahren ist. Auch wenn zwei unterschiedlich besteuerte Erzeugnisse gemeinsam verkauft werden und nicht getrennt erhältlich sind, stellt sich die Frage nach dem anzuwendenden MwSt-Satz. Hier gibt es erneut kein schlüssiges Kriterium, das bestimmt, ob in einem als Wörterbuch verkauften Gesamtprodukt die CD wichtiger ist oder das Buch. Dies sind die Grundprobleme der derzeitigen Struktur der MwSt-Sätze, die nicht nur den grundlegenden Prinzipien der MwSt zuwiderlaufen, sondern mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Leider kann die Kommission die Wettbewerbsverzerrungen, die durch diese Probleme verursacht werden, nicht genau quantifizieren. Als der Rat die sogenannte Steuersatz- Richtline 92/77/EWG annahm, war er sich zwar durchaus bewußt, daß die Formulierung von Anhang H zu leichten Wettbewerbsverzerrungen führen kann. Dennoch besteht derzeit - wie oben gezeigt - kein dringender Handlungsbedarf, zumal der gesamte Themenkomplex der MwSt-Harmonisierung im Rahmen der Entwicklung des neuen gemeinsamen MwSt- Systems behandelt werden wird. Angesichts der Zunahme der Problemfalle ist die Kommission allerdings der Auffassung, daß eine eingehende Beobachtung der Sachlage notwendig und zusätzliche Initiativen künftig möglicherweise nicht zu vermeiden sind. Die Mitgliedstaaten werden ausdrücklich ersucht, die oben beschriebenen Schwierigkeiten zu überwinden. 4 ÜBERPRÜFUNG DES ANWENDUNGSBEREICHS DER ERMASSIGTEN MWST-SÄTZE 4. 1 Kriterien für die Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze Die Rechtsgrundlage für diesen Bericht liefert Artikel 12 Absatz 4 zweiter Unterabsatz der Sechsten MwSt-Richtlinie: "Der Rat wird auf Grundlage eines Berichts der Kommission erstmals 1994 und später alle zwei Jahre den Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze überprüfen. Er kann das in Anhang H enthaltene Verzeichnis von Gegenständen und Dienstleistungen einstimmig auf Vorschlag der Kommission ändern. " Wie bereits festgestellt, macht die Wechselbeziehung zwischen der Struktur der MwSt-Sätze (im Hinblick auf die und dem Funktionieren des Binnenmarktes grenzüberschreitenden Umsätze) nicht automatisch eine Veränderung der MwSt-Sätze erforderlich, solange die MwSt-Übergangsbestimmungen gelten. Allerdings zeigen konkreten Beschwerden, daß das gegenwärtige System auch problematische Seiten hat. insgesamt 10 In diesem Kapitel werden die verschiedenen Kategorien in Anhang H genauer untersucht und die Forderungen nach einer Erweiterung des Anhangs sowie der Sonderfall bestimmter Energielieferungen (Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b) diskutiert. Hierzu liegen der Kommission zahlreiche Beiträge von verschiedenen Handels- und Wirtschaftsverbänden vor, die im Zusammenhang mit der nächsten Überprüfung die Aufnahme ihres Sektors in den Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze fordern. Wie bereits zu Beginn dieses Berichts erwähnt, wird bei der Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze sowie des Verzeichnisses in Anhang H und des Artikels 12 Absatz 3 Buchstabe b das in Artikel 99 EG-Vertrag formulierte Kriterium zugrundegelegt, daß die Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts notwendig sein muß. Demzufolge ist die Harmonisierung der Gesetzgebung insoweit nötig, als sie wirklich notwendig ist. Im Mittelpunkt steht also die Frage, um Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen. geändert werden müssen, geltenden Bestimmungen die ob Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß jede Beurteilung der Vorzüge der Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf einen bestimmten Sektor, einen bestimmten Gegenstand oder eine bestimmte Dienstleistung nur anhand dieser allgemeinen Forderung des Vertrages für den Bereich der indirekten Steuern gemacht werden kann. Mit anderen Worten: auch wenn in einem bestimmten Fall gar keine eindeutigen Wettbewerbsverzerrungen festgestellt werden, müssen alle Argumente für und gegen einen ermäßigten Satz im Hinblick darauf untersucht werden, wie sich die Ermäßigung auf den Binnenmarkt auswirken würde. Hinsichtlich der MwSt machte der Rat deutlich, daß die Vollendung des Binnenmarktes eine endgültige MwSt-Regelung voraussetzt, nach der die gelieferten Gegenstände und erbrachten Dienstleistungen im Ursprungsmitgliedstaat besteuert werden (Artikel 28 1 der Sechsten MwSt-Richtlinie). Bei sämtlichen Überlegungen zum Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze muß also deren potentielle Wirkung auf das bereits erwähnte Programm für ein gemeinsames MwSt-System für den Binnenmarkt berücksichtigt werden. Die Entstehungsgeschichte von Anhang H und das Umfeld, in dem die einschlägigen Richtlinien des Rates erlassen wurden, wurde bereits im letzten Bericht der Kommission ausführlich beschrieben; dies soll daher hier nicht nochmals behandelt werden. 4. 2 Überprüfung der Kategorien in Anhang H Wie bereits festgestellt, verursachen der fakultative Charakter von Anhang H und die relativ weit gefaßten Definitionen der einzelnen Kategorien grundlegende technische Probleme, die es genau zu beobachten und zu analysieren gilt. Eine Reihe von Interessengruppen haben sich an die Kommission gewandt und die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes auf weitere Gegenstände oder Dienstleistungen gefordert, so daß auch sie von den ermäßigten Steuersätzen profitieren. In diesem Kapitel werden die wichtigsten Fälle beschrieben und die Diskussionen über bestimmte Kategorien wiedergegeben. Am wichtigsten sind in diesem Zusammenhang die Sektoren Landwirtschaft, Gesundheitswesen, Personenverkehr, Kultur und Sozialpolitik. 11 Landwirtschaft Bei den fraglichen landwirtschaftlichen Erzeugnissen handelt es sich um solche Produkte, die nicht in Anhang FI (Kategorie 1) erwähnt sind, und zwar Schnittblumen, Schnittgrün, Knollen, Wurzeln u. a. sowie Brennholz. In der Ratsdiskussion über die einschlägige Richtlinie10 zeigte sich, daß die Mitgliedstaaten unterschiedlicher Auffassung darüber sind, welcher MwSt-Satz grundsätzlich auf landwirtschaftliche Erzeugnisse anzuwenden ist. Einige wollen den Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze auf alle landwirtschaftlichen Erzeugnisse ausdehnen, andere dagegen geben der derzeitigen Lösung einer namentlichen Aufzählung den Vorzug. Nahrungsmittel sind in erheblichem Maße Gegenstand grenzüberschreitender Einkäufe. Dies ist jedoch im innergemeinschaftlichen Warenverkehr in diesem Bereich nichts neues und nach allen der Kommission bekannten Untersuchungen auch nicht in erster Linie von den jeweils geltenden MwSt-Sätzen abhängig. Oft werden Nahrungsmittel auch dann in Nachbarstaaten gekauft, wenn dort höhere Sätze angewandt werden. Eine gezielte Änderung von Anhang H für diesen Bereich wird demnach zur Zeit nicht für angebracht gehalten. Gesundheitswesen Die MwSt-Ermäßigung im Bereich der Arzneimittel (Kategorie 3) oder der medizinischen Geräte (Kategorie 4) ist ein gutes Beispiel für die Definitionsproblematik. Was genau bedeutet "üblicherweise für die Gesundheitsvorsorge verwendet" oder "üblicherweise für die Linderung und die Behandlung von Behinderungen verwendet"? In zahlreichen Mitgliedstaaten wird derzeit zwischen den betroffenen Unternehmen und den zuständigen Behörden die Frage diskutiert, ob die jeweiligen Sektoren oder Produkte von Anhang H erfaßt werden oder nicht. Dies ist angesichts des unklaren Wortlauts der Vorschrift kaum verwunderlich. Personenverkehr Die Besteuerung der Beförderung von Personen (Kategorie 5) ist eine höchst komplizierte und spezielle Angelegenheit. Die Mitgliedstaaten erheben gegenwärtig auf Umsätze im Zusammenhang mit Verkehrsdienstleistungen ganz unterschiedliche MwSt-Sätze, die zwischen dem Nullsatz (d. h. mit Erstattung der Vorsteuer) und 25% schwanken. Die meisten sowie nach Mitgliedstaaten unterscheiden nach verschiedenen Verkehrsmitteln inländischem, innergemeinschaftlichem und internationalem Verkehr usw. Der Kommission ist bekannt, daß dies für die beteiligten Unternehmen zahlreiche praktische Probleme mit sich bringt und zu bedeutsamen Wettbewerbsverzerrungen führt; ihr ist ferner bewußt, daß für den Verkehrsbereich aufgrund seiner Besonderheiten eventuell eine MwSt- Sonderregelung entwickelt werden muß. 10 Vgl. Fußnote 3. 12 zu Daher wurde eine Studie in Auftrag gegeben, die folgende Zielsetzungen hatte: die Auswirkungen des Gebrauchs unterschiedlicher Techniken zur Anwendung der MwSt auf Personenbeförderungsdienstleistungen ob Wettbewerbsverzerrungen zwischen unterschiedlichen Verkehrsarten auf ähnlichen Strecken existieren (v. a. Hochgeschwindigkeitsbahnen versus Flugverkehr); die Auswirkungen einer Änderung des derzeitigen Territorrialitätsprinzips (absolut und relativ) auf die Preise hat und zwar unter Berücksichtigung aller möglichen Besteuerungsansätze (Besteuerung am Abgangsort, am Bestimmungsort, am Niederlassungsort, am steuerlichen Wohnsitz des Käufers) vorherzusagen; die Probleme im Zusammenhang mit einem Vorsteuerabzug am steuerlichen Wohnsitz des Käufers der Verkehrsdienstleistung zu untersuchen. untersuchen, bewerten; zu Kultur Am umstrittensten in Anhang H ist die Kategorie, die Bücher, Zeitungen und Zeitschriften enthält (Kategorie 6). Im Zusammenhang damit wird die Diskussion oft auch auf kulturelle Veranstaltungen im allgemeinen ausgedehnt (Kategorie 7). Hier gibt es v. a. zwei Argumentationslinien für eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze. Die Tonträger- und Videoindustrie fordert die Anwendung des ermäßigten Satzes auch für CD, Schallplatten, Kassetten und Videofilme. Diese Produkte werden ihrer Meinung nach gegenüber anderen kulturellen Produkten wie Büchern, Zeitungen und Eintritten für Museen, Kinos, Theater usw. benachteiligt. Eine Senkung der MwSt, so die weitere Argumentation, würde mittelfristig durch einen Anstieg der Steuereinnahmen kompensiert, da der Gesamtabsatz von CD usw. aufgrund der niedrigeren Besteuerung zunehmen würde. Einige Mitgliedstaaten wie z. B. Frankreich fordern im wesentlichen dasselbe, allerdings auf einer breiterer Grundlage. CD, Schallplatten, Kassetten und Videos usw. seien als Mittel der Kommunikation und der Verbreitung kultureller Werte durchaus mit Büchern vergleichbar, und die historischen Gründe für eine bevorzugte Behandlung von Büchern gegenüber Schallplatten usw. seien im Zeitalter der Informationsgesellschaft überholt. Eine MwSt- Ermäßigung werde die Nachfrage nach Schallplatten u. a. stimulieren und so die Kunst- und Musikproduktion usw. in Europa fördern. Die potentiellen bildungspolitischen Vorteile werden ebenfalls betont. zu nicht ordnen dieser Umsätze den Großteil und Die Kommission ist von dieser Argumentation noch nicht völlig überzeugt. Die meisten Mitgliedstaaten oder Unterhaltungsbereich eigentlichen Kulturbereich. Solche dem Unterscheidungen können in der Praxis kaum gemacht werden. Dasselbe gilt natürlich eigentlich auch für Bücher, aber Bücher sind das älteste Kommunikationsmittel und genießen einen privilegierten Status, der nicht auf die neueren Übertragungsmedien ausgedehnt wurde. Offenkundig werden Bücher immer noch als das wichtigste Mittel kultureller Kommunikation betrachtet. Jede Diskussion über diese Entwicklung ist aber insofern gewissermaßen sinnlos, als sämtliche Kriterien zur Abgrenzung von "Freizeit" und "Kultur" weitgehend subjektiver Natur sind. dem Freizeit- 13 Der große Unterschied zwischen Büchern und CD u. a. ist, daß Bücher ohne weitere Hilfsmittel gelesen werden können, während der Zugriff auf die Daten einer CD u. a. immer eine zusätzliche technische Ausrüstung erfordert. Soll ein ermäßigter Steuersatz eingeführt werden, so stellt sich die Frage, ob die Ausrüstung gleichfalls ermäßigt besteuert werden soll. Probleme bereiten auch Datenträger wie z. B. Videokassetten oder die Anschlußgebühren für Informationsnetze wie INTERNET. Jede Erweiterung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze müßte also neu begründet werden - aus rein kulturellen oder bildungspolitischen Erwägungen dürfte sich aber kein praxisnahes Kriterium ableiten lassen. Gleichzeitig plädieren auch das Verlagsgewerbe und seine Verbände dafür, die derzeit bei Büchern mögliche Steuerermäßigung auch für vergleichbare moderne Produkte zuzulassen, so z. B. für CD-ROM, die (bisher) normalerweise nur in Buchform veröffentlichte Informationen enthalten. Nach Auffassung der Kommission ist es aber, wenn überhaupt, nur unter größten Schwierigkeiten möglich zu definieren, wann eine solche Substitution vorliegt. Selbst eine CD-ROM, die exakt dieselben Informationen enthält wie ein bestimmtes Buch, ist doch ein anders geartetes Produkt, das eine zusätzliche Ausrüstung erfordert und außerdem Möglichkeiten des Informationszugangs bietet (Index, Suchfunktion usw. ), die denen, die dem Leser eines normalen Buchs zur Verfügung stehen, weit überlegen sind. Ferner enthält keine CD-ROM wirklich nur den Inhalt des Buches mit demselben Titel, sondern es ist ohne weiteres möglich und sicherlich nützlich, weitere Elemente (Fotos, Bilder, Musik usw. ) hinzuzufügen. Eine im wesentlichen identische Argumentationslinie wird von Frankreich vorgetragen, um die angestrebte Ermäßigung der Mehrwertsteuer auf CD-ROMs, on-line-Dienste, Multi- Media-Software usw. von 20,6% auf 5,5% zu begründen. Derartige Fragen sind in jedem Fall im größeren Zusammenhang der Bedeutung des technischen Wandels für die Besteuerungssysteme zu bewerten (z. B. elektronischer Handel u. a. ). Sozialpolitik Was die Kategorie des sozialen Wohnungsbaus angeht (Kategorie 9), also die Bereitstellung, den Bau, die Renovierung und den Umbau von Sozialwohnungen, so scheinen einige Mitgliedstaaten eine Aufnahme sämtlicher Bauleistungen in diese Kategorie zu befürworten. Die Kommission prüft derzeit die einschlägigen Vorschriften. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß auch eine vage Definition nicht dazu berechtigt, den in einer Kategorie beschriebenen Anwendungsbereich zu überschreiten. In diesem besonderen Fall kann ganz eindeutig nur der soziale Wohnungsbau von der MwSt-Ermäßigung profitieren. Schlußfolgerung Es zeigt sich also, daß alle Forderungen nach einer Erweiterung der Kategorien im gegenwärtigen Anhang H zahlreiche spezifische Probleme aufwerfen, die nicht zu unterschätzen sind. Eine Gesamtbewertung anhand der obenbeschriebenen Kriterien fördert die folgenden schwerwiegenden, grundsätzlichen Problerne zutage: Eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze hätte zunächst in allen Fällen erhebliche Auswirkungen auf das Steueraufkommen. Wahrscheinlich würden Ausgleichsmaßnahmen erforderlich, die nicht nur unpopulär wären, sondern sogar kontraproduktiv. 14 In der Theorie ist die MwSt eine neutrale mehrstufige und breit angelegte Verbrauchstcuei und als solche nicht gut geeignet, gezielt kulturelle, soziale o. a. Ziele zu fördern. Wirtschaftlich gesehen gibt es eindeutig andere, wirksamere und effizientere Instrumente (wie direkte Beihilfen oder die Ermäßigung direkter Steuern11), die weniger unerwünschte Nebenwirkungen haben. Die gleiche Argumentation gilt natürlich auch für die derzeitigen MwSt-Ermäßigungen für Gegenstände und Dienstleistungen nach Anhang H. Die Frage ist aber, ob die Kommission eine Änderung von Anhang H vorschlagen sollte. Für eine Erweiterung der Kategorien spricht bisher nur wenig. 4. 3 Prüfung der Forderungen nach der Einführung spezifischer neuer Kategorien in Anhang H Dialog mit den Mitgliedstaaten und der Wirtschaft Einige Branchen und/oder sonstige betroffene Organisationen aller Art aus verschiedensten Mitgliedstaaten fordern aus verschiedenen Gründen eine Erweiterung von Anhang H. Am wichtigsten ist in diesem Zusammenhang die Forderung nach einem ermäßigten Steuersatz für sogenannte arbeitsintensive und umweltfreundliche Dienstleistungen. Diese Forderung geht auf ein speziell niederländisches Problem bei der Besteuerung der Reparaturen von Schuhen und Bekleidung zurück. Die Niederlande mußten ab dem 1. Januar 1993 auf diese Dienstleistungen den Normalsatz anwenden, was innenpolitisch Probleme bereitete. Da damals nicht sofort eine Lösung gefunden wurde, gaben die Niederlande lediglich im Rat eine Erklärung zu Protokoll, in der sie eine spätere Überprüfung der entsprechenden Kategorie von Anhang H forderten. von umweltfreundlichen Ferner wird in diesem Zusammenhang die Einführung einer ermäßigten MwSt für die Lieferung und und Dienstleistungen vorgeschlagen. Gegenwärtig wird in einer Reihe von Mitgliedstaaten auf Lieferungen von (vermutlich umweltverschmutzenden) Energien eine ermäßigte MwSt erhoben, während für energiesparende Materialien der Normalsatz gilt; einleuchtenderweise gibt es in diesem Bereich intensive Bemühungen, eine steuerliche Gleichbehandlung zu erreichen. Frankreich hat vorgeschlagen, für Fahrzeuge mit Gas- bzw. Elektromotor einen ermäßigten MwSt-Satz anzuwenden. energiesparenden Gegenständen Direkte Zuschüsse und die Ermäßigung direkter Steuern stellen jedenfalls grundsätzlich staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 92(1) EGV dar und sind deshalb von der Kommission gemäß dem in Artikel 93 EGV niedergelegtem Verfahren zu überprüfen. 15 Die Forderung nach einer geringeren Besteuerung aller arbeitsintensiven Gegenstände und Dienstleistungen (nicht nur Schuhe und Bekleidung) wurde von zahlreichen Lobbygruppen aufgegriffen, darunter u. a. die UEAPME12 als Interessenvertretung der kleinen und mittleren Unternehmen in der Gemeinschaft. Ihrer Meinung nach würde die Einführung eines solchen ermäßigten MwSt-Satzes zur Senkung der Arbeitslosigkeit in Europa beitragen, denn sie würde die Tätigkeit der Sektoren stimulieren, die arbeitsintensiv produzieren oder arbeitsintensive Dienstleistungen erbringen. Der betroffene Sektor argumentiert außerdem mit dem Hinweis auf die. "Schattenwirtschaft": Die Erhebung der MwSt funktioniere in Sektoren mit relativ geringer abzugsfahiger Vorsteuer und überwiegend Privatkunden (d. h. ohne Vorsteuerabzugsrecht) nicht besonders gut. Die Anwendung hoher MwSt-Sätze stimuliere in diesen Sektoren die Schwarzarbeit und führe zu einem entsprechenden Ausfall der Einnahmen aus direkten Steuern (Einkommen- bzw. Körperschaftssteuer) und Sozialversicherungsbeiträgen. Eine solche Politik fördere ferner die Heimwerkertätigkeit der privaten Haushalte. Andere Organisationen argumentieren ähnlich, beschränken sich jedoch auf bestimmte Sektoren. So fordern z. B. einige Organisationen, die sich für die Bewahrung des kulturellen Erbes, den Denkmal- und den Naturschutz in Europa einsetzen, einen ermäßigten MwSt-Satz iür die Instandsetzung und Instandhaltung historischer und traditioneller Gebäude und Gärten usw. Dies ist ihrer Auffassung nach nicht nur durch den sozialen und kulturellen Wert der Gebäude und Landschaften gerechtfertigt, sondern auch durch stichhaltige wirtschaftliche Argumente. Denn erstens stelle der ermäßigte Satz einen deutlichen Anreiz zur Instandsetzung und Reparatur historischer Bauten u. a. dar und stimuliere somit die Nachfrage nach entsprechenden Dienstleistungen (überwiegend Tätigkeiten mit recht niedrigem Qualifikationsniveau) und zweitens sei der Zustand einer Landschaft oder einer Kulturlandschaft entscheidend für ihre Attraktivität für Touristen aller Art. Angesichts der Bedeutung der Reise- und Tourismusbranche als weltweit größtem Wirtschaftszweig hätte ein ermäßigter MwSt-Satz für Reparaturen und die Instandhaltung des Kunst- und Kulturerbes mittelbar weitreichende und lokale Wirtschaft. Vorstöße zugunsten einer Ausdehnung der MwSt-Ermäßigung auf die gesamte Tourismusbranche können in diesem Zusammenhang kaum überraschen. tiefgehende Auswirkungen auf die Auch in anderen Sektoren13 und bei anderen, besonders definierten Dienstleistungen14 wird ähnlich argumentiert, wobei vor allem die Aspekte der Beschäftigungsförderung und der Umweltfreundlichkeit betont werden. Schon allein durch die Tatsache, daß diese Dienstleistungen aufgrund ihrer besonderen Charakteristika keinem grenzüberschreitenden Wettbewerb unterliegen, so die Argumentation, wäre ihre Aufnahme in Anhang H zu rechtfertigen - damit könnten die Mitgliedstaaten dann selbst entscheiden, ob sie einen ermäßigten MwSt-Satz anwenden oder nicht. 12 13 •4 Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises - Europäische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe - European Association of Craft, Small and Medium Sized Enterprises. Eine erschöpfende Aufzählung der betroffenen Sektoren - von der Fahrradindustrie über die Müilabfulir bis zur Textilpflege und zur chemischen Reinigung - ist so gut wie unmöglich. Z. B. die sog. "services de proximité" in Frankreich: arbeitsintensive Dienstleistungen, gewöhnlich von Selbständigen oder Familienunternehmen beim Kunden zu Hause erbracht (Nachhilfeunterricht, Pflege, Heimarbeit usw. ). 16 Die Idee, Mehrwertsteuersätze als politisches Instrument zur Erreichung bestimmter ökonomischer Ziele wie mehr Beschäftigung oder verbesserten Umweltschutz einzusetzen findet auch im Europäischen Parlament und im Wirtschafts- und Sozialausschuß ein gewisses Maß an Zustimmung15. Manchmal werden Steuerermäßigungen für bestimmte Umsätze als Lösung für ganz spezifische Probleme betrachtet. Von der Steuer befreite Einrichtungen wie z. B. Wohlfahrtseinrichtungen müssen oft eine nicht erstattungsfähige Vorsteuer entrichten, so daß ein ermäßigter MwSt-Satz fur sie wesentlich günstiger wäre. Diese Fälle sind nach Auffassung der Kommission getrennt von den bisher erwähnten zu untersuchen. Die Kommission ist sich der Probleme der derzeitigen MwSt-Regelung, darunter auch das Problem der Steuerbefreiung und des Anspruchs auf Vorsteuerabzug, durchaus bewußt und ihrer Vorschläge für das neue gemeinsame MwSt-System wird sie berücksichtigen. In jedem Fall würde die Einführung neuer spezifischer Kategorien in Anhang H dem grundsätzlichen Ziel der Vereinfachung des MwSt-Systems und der Verringerung der steuerlichen Verwaltungskosten zuwiderlaufen. In diesem Zusammenhang wird ausdrücklich auf die laufende SLIM Initiative verwiesen, die auch für die MwSt Bedeutung hat. im Rahmen Die Kommission hat jedoch starke Zweifel am Nutzen der MwSt als gezieltem wirtschaftspolitischem Instrument. Wirtschaftsforscher haben gezeigt, daß sich die Höhe der MwSt letztlich nur in begrenztem Maße auf die Verkaufspreise auswirkt. Die Nachfrage nach Dienstleistungen (auch nach den arbeitsintensiven) hängt wesentlich stärker von anderen Faktoren ab wie z. B. den Konsumgewohnheiten, der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung usw. Eine MwSt-Senkung würde zudem mit Sicherheit zu Einnahmeausfällen im Staatshaushalt fuhren. Dies würde Ausgleichsmaßnahmen wie z. B. eine Erhöhung der direkten Steuern notwendig machen, und ob die erhoffte Stimulierung der Nachfrage in einem bestimmten Sektor oder die erwartete Verbesserung der Arbeitsmarktlage auch eintreten, wäre zumindest ungewiß. Bisher gibt es keine empirischen Beweise, die diese Überlegungen entkräften. Das Steuersystem würde wieder komplizierter in der Handhabung, und sowohl die exakte Abgrenzung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze als auch die Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung würden erhebliche Probleme aufwerfen, für die es keine einfache Lösung gibt. Selbst die Bezugnahme auf ein als objektiv geltendes nicht steuerliches Kriterium ist problematisch. Auch schafft die Einführung solcher Kriterien ins Steuersystem zusätzliche Probleme. Derartige Maßnahmen laufen allgemein dem sehr wichtigen Grundkonzept der Neutralität der Mehrwertsteuer zuwider, und sie sind unvereinbar mit der Vorstellung einer allgemeinen Verbrauchsteuer. 15 Siehe die Entschließung des Europäischen Parlaments zum Arbeitsprogramm der Kommission für ein neues Gemeinsames MwSt-System, angenommen am 10. Juni 1997, sowie die entsprechende Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, angenommen in der Vollversammlung am 9. Juli 1997. Beide Institutionen unterstützen die Ziele und das allgemeine Konzept des Arbeitsprogramms. 17 Das Schattenwirtschaft weist gewiß auf eine wichtige Schwäche der gegenwärtigen Steuersysteme hin, doch wäre es nach Auffassung der Kommission übereilt, die MwSt- Regelung der Gemeinschaft allein wegen dieser Schwierigkeiten und ohne Berücksichtigung aller Folgen zu ändern. Was den Anbieter angeht, so ist die MwSt ist sehr wahrscheinlich nicht die Hauptursache der Steuerumgehung. Es ist eher die Umgehung der direkten Steuern und der Sozialversicherung, die finanzielle Vorteile durch Steuerplanung verspricht. Es ist allerdings unzweifelhaft wahr, daß für Verbraucher ein offensichtlicher Anreiz besteht, Güter und Dienstleistungen mehrwertsteuerfrei zu erwerben. Der Kommission ist dieses Problem jedenfalls bekannt, und ein intensiver Gedankenaustausch mit den Mitgliedstaaten über Gegenmaßnahmen erscheint ihr wünschenswert. Studie über die Beschäftigungswirksamkeit einer MwSt-Ermäßigung für ausgewählte Sektoren Um die Wirkung eines ermäßigten MwSt-Satzes mit der Wirkung anderer steuerlicher Instrumente zu vergleichen, gab die Kommission bei einem externen Berater eine Studie für über die potentielle Beschäftigungswirksamkeit des ermäßigten MwSt-Satzes ausgewählte Sektoren16 in Auftrag. Damit erfüllt die Kommission auch ihre Zusage gegenüber dem Europäischen Parlament während der Debatte im Herbst 1995 über die MwSt-Sätze, die auf landwirtschaftliche Erzeugnisse der Blumenzucht und des Gartenbaus anzuwenden sind •7. In der Studie wurden drei Formen der Beschäftigungsförderung durch steuerliche Maßnahmen untersucht: ein ermäßigter MwSt-Satz für ausgewählte (als arbeitsintensiv geltende) Sektoren, eine Senkung der direkten Steuern und eine Senkung der Aibeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung. Alle Varianten sollten aufkommensneutral sein, so daß auch zwei Ausgleichsmaßnahmen untersucht wurden: eine allgemeine MwSt- Erhöhung und höhere Mineralölsteuern. Insgesamt wurden sechs verschiedene Szenarios für fünf ausgewählte Mitgliedstaaten (Belgien, Westdeutschland, Italien, Spanien, Vereinigtes Königreich) entworfen. Als Analyseinstrument diente ein ökonometrisches Input-Output- Modell, das den besonderen Bedürfnissen der Studie angepaßt wurde. Berücksichtigt wurden alle Mitgliedstaaten vor der Erweiterung 1995. Die Untersuchung spezifiziert sowohl nach Region als auch nach Sektor. Obwohl der Studie natürlich einige modellimmanente und fur die Vergleichbarkeit der Simulationen (nach Größe und nach Land) erforderliche Annahmen zugrundelagen, die sich auch in den Ergebnissen niederschlagen, lassen sich eindeutige Schlüsse ziehen: "Eine Strategie der kompensierten MwSt-Ermäßigung für ausgewählte Dienstleistungen (Simulation 1) führt im allgemeinen lediglich zu einer marginalen Änderung der Beschäftigungslage, während eine kompensierte Senkung der direkten Steuern (Simulation 2) keinerlei erkennbare Auswirkung hat; eine kompensierte Senkung der Sozialversicherungsbeiträge dagegen (Simulation 3) wirkt sich insgesamt am günstigsten auf die Beschäftigungssituation aus. " 1,6 17 "Potential Impact on Employment Creation of Fiscal Instruments (namely of a reduced VAT rate for selected sectors)', von Cambridge Econometrics Ltd. und dem Institute of Employment Research, University of Warwick, September 1996. Der Ministerrat erließ die entsprechende Richtlinie 1996. Vgl. Fußnote 3, 18 Für die fünf untersuchten Mitgliedstaaten fuhren die drei verschiedenen Maßnahmen zu folgenden Ergebnissen, wobei je nach Art der Kompensationsmaßnahme leichte Schwankungen auftreten: 1. Eine 50%-igeSenkung der MwSt für ausgewählte Sektoren fuhrt zu einer geringfügigen Verbesserung der Beschäftigungslage um 0,1% (verglichen mit der Referenzsituation bei unveränderter Steuerpolitik). Der leichte Beschäftigungszuwachs kommt vor allem den sonstigen marktbestimmten Dienstleistungen, dem verarbeitenden Gewerbe und der Bauindustrie zugute, während die Beschäftigung in den Sektoren Banken und Finanzen, Versicherungen und Handel zurückgeht18. Die Verteilung innerhalb der Staaten ist unterschiedlich. 2. Eine 5%-ige Senkung der direkten Steuern erweist sich nach diesem Modell als fast völlig beschäftigungsneutral (langfristig im Vergleich zur Referenzsituation nur ein Anstieg um 0,05%). 3. Eine 5%-ige Senkung der Sozialversicherungsbeiträge würde zu einer leichten Beschäftigungszunahme führen (langfristig 0,3% mehr als in der Referenzsituation). Vor allem der Dienstleistungsbereich und vermutlich auch die Klein- und Mittelbetriebe profitieren von diesem Zuwachs. Hier ist festzuhalten, daß der Beschäftigungszuwachs in einigen Ländern durch geringe Beschäftigungsrückgänge in anderen aufgewogen wird. Wie immer bei der Verwendung wirtschaftswissenschaftlicher Modelle hat natürlich auch diese Studie einige Schwächen, die bei der Auswertung zu berücksichtigen sind, und selbstverständlich kann die Wirtschaftsforschung politische Entscheidungen nicht ersetzen. Die Studie kommt aber jedenfalls nicht zu dem Ergebnis, daß eine Ermäßigung der MwSt für arbeitsintensive Dienstleistungen steuerpolitisch empfehlenswert und daß ihre Vorteile die erheblichen damit verbundenen Probleme und Schwierigkeiten aufwiegen würden. Bestätigt wird diese Einschätzung durch den Vergleich mit der von der Kommission bereits in ihrem (Kapitel 9) Weißbuch über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung vorgeschlagenen Senkung der Sozialversicherungsbeiträge, die in einigen Fällen durch eine Erhöhung der sog. Ökosteuern oder der Verbrauchsteuern ausgeglichen werden müßte. Die Kommission ist daher weiterhin der Auffassung, daß unmittelbar auf den Arbeitsmarkt und/oder bezogene Maßnahmen wie Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung, direkte Beschäftigungsanreize fur die Arbeitgeber usw. sich positiver auf die Beschäftigungslage auswirken dürften als indirekte Maßnahmen wie z. B. eine Senkung der MwSt. Solche Maßnahmen enthalten womöglich Beihilfeelemente. der Arbeitgeber- die Senkung z. B. Die sonstigen marktbestimmten Dienstleistungen umfassen zahlreiche Tätigkeiten außerhalb der Bereiche Handel, Beherbergung und Bewirtung, Verkehr, Kommunikation oder Banken, Finanzen und Versicherungen. Im Handel und bei den sonstigen marktbestimmten Dienstleistungen sind Einkommensniveau und Lohnstückkosten gering, was charakteristisch ist für arbeitsintensive Sektoren mit niedrigem Qualifikationsniveau ist. 19 Die Kommission ist sich der Tatsache bewußt, daß diese Ansicht weder von allen Mitgliedstaaten noch von allen Wirtschaftsteilnehmern geteilt wird. UEAPME etwa hat durch seinen niederländischen Mitgliedsverband MKB eine "Gegenstudie", eine "zweite Meinung", zur obenangeführten Studie von Cambridge Econometrics/Universität Warwick in Auftrag gegeben. Diese Studie, die erst kürzlich veröffentlicht wurde, ist von dem niederländischen Wirtschaftsforschungsinstitut EIM19 unter dem Namen "Stimulierung der arbeitsintensiven Dienste - Beschäftigungseffekte der Senkung des MwSt-Satzes" angefertigt worden; auf dieser Grundlage hat MKB auch eine Informationsbroschüre "Weiß auf Schwarz"20 hergestellt. Der in dieser Studie gewählte methodische Ansatz unterscheidet sich von dem der Cambridge/Warwick-Studie. Der Ansatz beruht ebenfalls auf einem ökonometrischen Modell, aber Ausgleichsmaßnahmen zur Erhaltung der Aufkommensneutralität werden nicht berücksichtigt, da die Meinung vertreten wird, die effektive Schaffung von Arbeitsplätzen dürfe Geld kosten. Für die Niederlande werden die Auswirkungen einer MwSt-Senkung im Verhältnis zu einem Basisszenario (das die vorhergesagten Entwicklungen nach einer nach unveränderten Politik wiedergibt) berechnet, und Wirtschaftszweigen wird erstellt. Für Deutschland, Italien und das Vereinigte Königreich, die in einer erheblich gröberen Berechnung abgedeckt werden, wird das erwartete Beschäftigungswachstum anhand der Gesamtbeschäftigung der jeweiligen Branche gemessen. Für die Niederlande wird die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes von 6% (anstelle des gegenwärtig angewandten Normal Steuersatzes i. H. v. 17,5%) auf bis zu 24 Wirtschaftssektoren getestet. Dies geschieht in fünf Szenarios, die verschiedene Grenzwerte an Arbeitsintensität festlegen (sämtliche 24 Sektoren, mindestens 60%, 70%, 80% oder 90%). Für die übrigen Länder werden niederländische Elastizitäten und Verhältniswerte auf nationale Angaben zu Branchenumsätzen, Beschäftigungsniveau, MwSt-Sätzen usw. Angewendet. eine Aufschlüsselung Die Hauptergebnisse der Studie sind eine Verringerung der Arbeitslosenrate in den Niederlanden um 0,5% bis 2004, wenn der ermäßigte MwSt-Satz auf alle 24 Sektoren angewendet wird; gleichzeitig steigt das Budgetdefizit der öffentlichen Haushalte um 0,4%. Ähnliche (aber weniger verläßliche) Effekte werden für Deutschland und für den Bausektor in Italien erwartet; für das Vereinigte Königreich ist der relative Beschäftigungseffekt deutlich größer. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Ergebnisse beider Studien nur schwierig direkt zu vergleichen sind. Die Bedingung der Budgetneutralität stellt augenscheinlich einen sehr wichtigen Unterschied dar. Es liegt auf der Hand, daß Steuererleichterungen ohne Ausgleich die Wirtschaft erheblich mehr beeinflussen als solche mit Aufkommensausgleich. In diesem Sinn wird das grundsätzliche Ergebnis der Cambridge-Studie, das besagt, daß die Verringerung der Lohnnebenkosten (namentlich der Sozialversicherungsbeiträge) die bei weitem effizienteste und effektivste steuerliche Maßnahme zur Beschäftigungsschaffung darstellt, durch das Ergebnis der MKB/EIM-Studie in keiner weise angefechtet. 19 20 Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf. So wird der Aspekt der Schattenwirtschaft in den Vordergrund gestellt. 20 In jedem Fall ist die Kommission bereit, die Diskussion sowohl der theoretischen Thematik des Verhältnisses zwischen Steuern und Beschäftigung als auch der politischen und praktischen Begründbarkeit in diesem Zusammenhang zu intensivieren. fur die Erwägung von MwSt-Senkungen 4. 4 Prüfung des Sonderfalls nach Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b Gemäß Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b können anwenden, "die Mitgliedstaaten (. ) auf Lieferungen von Erdgas und Elektrizität einen ermäßigten Satz einer sofern Wettbewerbsverzerrung besteht. Ein Mitgliedstaat, der einen derartigen Satz anwenden will, muß zuvor die Kommission davon unterrichten. Die Kommission einer Wettbewerbsverzerrung besteht. " die Gefahr entscheidet darüber, Gefahr nicht die ob Nach der gegenwärtigen Gemeinschaftsrechtslage kommen keine Energielieferungen außer den in Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b genannten und außer Brennholz (Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe i21), für einen ermäßigten MwSt-Satz in Frage. Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b ist allgemein restriktiv auszulegen. Einige Mitgliedstaaten sind zudem berechtigt, fur die Dauer der Übergangsfrist des neuen Gemeinsamen Mehrwertsteuersystems weiterhin ermäßigte Steuersätze in diesem Bereich anzuwenden. Inkrafttreten zum bis Vor diesem Hintergrund gibt es sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch innerhalb der Mitgliedstaaten weit voneinander abweichende Meinungen über das Verhältnis zwischen MwSt und Energie: • Im Vereinigten Königreich sowie in einigen anderen Mitgliedstaaten wird für einen ermäßigten Steuersatz auf energiesparende Materialien und ähnliche Produkte geworben. Im Haushaltsentwurf 1997 kündigte die britische Regierung an, daß es eines ihrer Ziele sei, sozial schwächeren Personen beim Energiesparen zu helfen, und daß über das beste Mittel zu diesem Zweck nachgedacht werde. Das Haushaltsgesetz 1997 sieht vor, daß die Finanzverwaltung bis Mai 1998 einen Bericht über die Auswirkungen einer möglichen Mehrwertsteuererleichterung für energiesparende Materialien vorlegen wird. Dieser Bericht wird allerdings auch andere steuerliche Maßnahmen als die MwSt zur Begünstigung energiesparender Materialien gründlich überprüfen. • Die Niederlande hatten beabsichtigt, von Artikel 12 Absatz 3 (b) Gebrauch zu machen und einen ermäßigten Steuersatz auf Elektrizität anzuwenden, die erzeugt wird "durch Windenergie, Sonnenenergie, kleinere Wasserkraftanlagen oder in Anlagen, die die Umformung von Biomasse thermisch ohne Zufuhr oder Einbringung von Wärme oder Kunststoffen erlauben (grüne oder auf umweltfreundliche Weise erzeugte Energie)". Diese Maßnahme sollte Privathaushalten einen Anreiz zum Verbrauch derart produzierter Energieprodukte geben. 21 Eingeführt durch die Richtlinie über die Besteuerung anderer landwirtschaftlicher Erzeugnisse als der in Kategorie 1 von Anhang H genannten; vgl. Fußnote 3. 21 • Das Vereinigte Königreich hat auch - auf der Grundlage von Artikel 28 Absatz 2 (b) - mit Wirkung vom 1. September 1997 den auf Heizöl und andere Haushaltsenergie anwendbaren MwSt-Satz von 8% auf 5% gesenkt. Das Motiv fur diesen Schritt ist, die Steuerlast auf ein sozial wichtiges Gut zu verringern. • Deutschland hat die Idee eines speziellen MwSt-Satzes fur Energie lanciert. Der dahinterstehende Gedankengang ist die beabsichtigte Einführung eines Umweltelements in das MwSt-System; dazu sollte ein gesonderter Satz auf alle Energielieferungen angewendet werden, dessen Höhe über der des Normalsatzes zu liegen hätte. • Im allgemeinen schwankt die Höhe des in der Gemeinschaft auf Energielieferungen (Erdgas, Elektrizität) angewendeten MwSt-Satzes zwischen 5% und 25%. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß die Energiebesteuerung ein sehr schwieriges Feld ist, da Umweltaspekte und soziale Überlegungen bei der Festlegung des "gerechtfertigten" Mehrwertsteuersatzes offenbar in Konflikt zueinander stehen: erstere legen einen allgemein hohen, letztere einen allgemein niedrigen Satz nahe. Gegenwärtig gibt es offensichtlich nur wenig Platz für Wettbewerbsverzerrungen, da die Energiemärkte nach wie vor weithin von nationalen Monopolen gekennzeichnet sind. Diese nationalen Monopole unterliegen im Binnenmarkt allerdings einem raschen Wandel. Diese Entwicklung wird die Wahrscheinlichkeit von Wettbewerbsverzerrungen mit Sicherheit sehr bald erhöhen, und diese Tendenz muß bei den Überlegungen über das künftige MwSt-System berücksichtigt werden. Nach Auffassung der Kommission sind oben erläuterten gegenwärtigen Regelungen schwierig handzuhaben und stellen keinen in sich schlüssigen Ansatz dar, weder von einem sozialen, noch von einem umweltbezogenen oder steuerlichen Gesichtspunkt aus gesehen. Die Überarbeitung dieser Vorschriften im Zusammenhang mit dem neuen Gemeinsamen Mehrwertsteuersystem angegangen werden, wobei in erster Linie die grundlegenden Prinzipien dieser Aufgabenstellung zu beachten sein werden. sollte daher Es ist jedoch festzuhalten, daß Verbrauchsteuern in der Tat eine wesentlich gezieltere Abgabe auf Energielieferungen aller Art darstellen. Auch ist deren Einfluß auf die Verbraucherpreise deutlich höher, da die Steuersatzhöhe vergleichsweise hoch ist (insbesondere im Vergleich zu den MwSt-Sätzen), und da die Vorsteuer von den Unternehmungen nicht in Abzug gebracht werden kann (was ein Merkmal der MwSt ist). Es erscheint daher logisch, falls nötig, eher dieses Instrument für politische Zwecke zu nutzen als die MwSt. Der Kommissionsvorschlag für einen umfassenden Ansatz zur Besteuerung von Energieprodukten ist ein erster Schritt in diese Richtung gemeinschaftsweite Mindeststeuersätze für alle Energieprodukte fest und gibt den Mitgliedstaaten so die Gelegenheit, die Steuerbelastung je nach den Umwelteigenschaften der Produkte zu differenzieren. Eine Reihe von Wahlrechten wird ebenfalls eingerichtet; diese ermöglichen es den Mitgliedstaaten, umweltfreundliche Brennstoffe (wie etwa emeuerbare Energieträger) oder andere umweltfreundliche Energieeinsätze steuerfrei zu stellen oder mit einem ermäßigten Steuersatz zu belegen. endg]. Dieser Vorschlag [KOM(97) 30 legt neue 22 5 HARMONISIERUNG ERMÄSSIGTEN MWST-SÄTZE: PERSPEKTIVEN DES ANWENDUNGSBEREICHS DER Die von den Mitgliedstaaten ausgehandelte und vom Ministerrat angenommene Kompromißlösung für den Anhang H basiert nicht auf einem völlig kohärenten und schlüssigen Konzept22. Vielmehr einigten sich die Mitgliedstaaten genau auf das Maß an Harmonisierung, das ihrer Meinung für das Funktionieren der Übergangsregelung unerläßlich war. Einige der oben beschriebenen Probleme sind zweifellos auf die inkohärente Definition des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze zurückzuführen, und es liegt auf der Hand, daß im Hinblick auf das neue gemeinsame MwSt-System, das auf dem Ursprungslandprinzip basieren wird, nicht nur die Höhe der MwSt-Sätze überprüft werden, sondern auch eine kohärente Struktur für den künftigen Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze entwickelt werden muß. Eine solche kohärente Struktur und die künftige Harmonisierung dürfen sich nicht nur auf heute opportun erscheinende Argumente und Forderungen stützen. Nachstehend sollen dafür einige erste Anregungen gegeben und Möglichkeiten für eine Harmonisierung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze aus allgemeiner Sicht aufgezeigt werden. Die Kommission wird im Rahmen der einzelnen "Harmonisierungsetappen", die in ihrem Arbeitsprogramm für den Übergang zu dem neuen gemeinsamen MwSt-System vorgesehen sind, geeignete Vorschläge vorlegen. Wenn dann die Harmonisierung der MwSt-Sätze auf der Tagesordnung steht, werden in erster Linie der Rat und die Mitgliedstaaten zu entscheiden haben, wie stark die Steuersätze angeglichen werden müssen, um größere Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Bei der folgenden Umsetzung des Programms wird es voraussichtlich zu solchen Verzerrungen kommen, die sich aber vielleicht in Grenzen halten oder von den Mitgliedstaaten möglicherweise auch einfach als positives Element des steuerlichen Wettbewerbs aufgefaßt werden. Diesbezüglich sind die Pläne der Kommission völlig offen. Für eine genaue Prüfung dieses Sachverhalts ist es noch zu früh. Trotzdem hält die Kommission es für sinnvoll, im Zuge ihrer Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze eine vorläufige Situationsbewertung vorzunehmen und die Diskussionen in den Mitgliedstaaten zu fordern. 5. 1 Analyse der gegenwärtigen Situation in den Mitgliedstaaten Die Mitgliedstaaten wenden Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b und den Anhang H der Sechsten MwSt-Richtlinie in höchst unterschiedlicher Weise an. Die Tabelle in Anhang 2 zeigt, in welchem Maße die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit einer MwSt-Ermäßigung für die verschiedenen Kategorien in Anhang H Gebrauch machen. Die Übersicht geht jedoch zu sehr ins Detail, als daß sich daraus ein Überblick über grundsätzliche Entscheidungen der einzelnen Mitgliedstaaten oder gemeinsame Trends bei der Anwendung der ermäßigten Sätze ablesen ließen. 22 Zum Hintergrund der Ratsbeschlüsse siehe Kapitel 2 des Berichts von 1994. 23 Die folgende Tabelle, ein "Momentaufnahme" des Jahres 1996, versucht, die wesentlichen Informationen in diesem Zusammenhang zusammenzustellen. Nr. Kategorie Mitglicdstaatcn. die einen ermäßigten Satz anwenden (Art. 12 Abs. 3 Buchst, b) Mitglicdstaaten, die einen besonderen Übergangssatz anwenden (Art. 28 Abs. 2)23 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Nahrungsmittel Lieferungen von Wasser Arzneimittel Medizinische Geräte Beförderung von Personen Bücher, Zeitungen, Zeitschriften Eintritt zu Veranstaltungen usw. Rundfunk- und Fernsehgebühren Werke bzw. Darbietungen von Schriftstellern, Komponisten usw. Sozialer Wohnungsbau Lieferung von Gegenständen und Dienstleistungen zum Einsatz in der Landwirtschaft Hotelbeherbergung Eintritt zu Sportveranstaltungen Überlassen von Sportanlagen Sozialdienstleistungen Leistungen von Bestattungs instituten und Krematorien Medizinische und zahnärztliche Leistungen Straßenreinigung, Müllabfuhr und Abfallbeseitigung 11 9 6 7 11 8 10 7 5 9 9 6 4 5 4 7 3 5 - 6 4 2 9. 5 1 4 3 2 1 2 2 1 1 4 23 Ohne die Steuerbefreiungen nach Artikel 13 der Sechsten MwSt-Richtlinie. 24 Die meisten Mitgliedstaaten (mindestens acht von 15) wenden nur bei sieben von siebzehn möglichen Kategorien den ermäßigten MwSt-Satz an. Eine eingehendere Analyse der Tabellen in Anhang 1 und 2 zeigt nach dem vorliegenden Kenntnisstand folgendes Bild: nur wenige Mitgliedstaaten wenden den ermäßigten Satz auf alle Gegenstände und Dienstleistungen einer Kategorie an; drei Mitgliedstaaten machen von Anhang H überhaupt keinen Gebrauch; vier Mitgliedstaaten wenden zwei ermäßigte Sätze an24; die ermäßigten MwSt-Sätze liegen zwischen 5% und 12,5% (je nach Land, in Finnland übergangsweise: 17%); manche Mitgliedstaaten greifen stark auf Sonderregelungen zurück, die nach der Übergangsregelung bis zur Einführung des neuen gemeinsamen MwSt-Systems zulässig sind; bei elf der siebzehn Kategorien besteht eine faktische Verbindung zur Steuerbefreiung (da innerhalb dieser Kategorien einige der einschlägigen Umsätze in manchen Mitgliedstaaten ganz von der MwSt befreit sind); die Kategorien 6, 7 und 8 betreffen im großen und ganzen den Bereich "Kulturpolitik"; die Kategorien 3, 4 und 16 betreffen "Gesundheitspolitik"; im großen und ganzen den Bereich die Kategorien 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 und 15 betreffen im großen und ganzen den Bereich "Sozialpolitik" (ggf. könnten auch Kultur und Gesundheit unter diese Kategorie eingeordnet werden); die Kategorien 1 und 10 betreffen im großen und ganzen den Bereich "Agrarpolitik"; die Kategorien 2, 5, 9, 10 und 17 sind bedeutsam für den Bereich "Umweltpolitik"; Kategorie 11 ist nur schwer einem Politikbereich zuzuordnen; andere Politikbereiche wie z. B. die Wirtschaftspolitik o. a. wurden bis jetzt noch nicht aufgenommen. 24 Zu den drei ermäßigten Sätze in Finnland siehe Fußnote 5. 25 Der Vollständigkeit halber hier nochmals die drei wichtigsten Ergebnisse dieses Berichts: • Der fakultative Charakter von Anhang H und das Fehlen gemeinsamer Definitionen für die Kategorien können unter bestimmten Umständen zu Wettbewerbsverzerrungen fuhren. • Die Mitgliedstaaten neigen verstärkt zu der Auffassung, daß die MwSt als Instrument eingesetzt werden kann, sofern dies nicht zu wirtschaftspolitisches Wettbewerbsverzerrungen fuhrt. • In manchen Bereichen fuhrt der technologische Fortschritt zu einer steuerlichen Ungleichbehandlung vergleichbarer Gegenstände und/oder Dienstleistungen. Daraus folgt, daß gemeinschaftsweit ein ermäßigter MwSt-Satz fur notwendig gehalten wird und daß sein Anwendungsbereich, ganz allgemein gesprochen, harmonisiert werden muß, auch im Hinblick auf die Steuervereinfachung und die Senkung der betrieblichen Steuerverwaltungskosten. Ansatzpunkte hierbei müssen sein: die Höhe des ermäßigten Satzes, die politischen Kriterien für seine Anwendung, seine Eignung für den Binnenmarkt und die allgemeine Modernisierung des MwSt-Systems. Mit der Annahme ihres Arbeitsprogramms für das neue gemeinsame MwSt-System, das sich u. a. mit genau diesen Fragen befaßt, hat die Kommission bereits den Rahmen für diese Harmonisierung abgesteckt. 5. 2 Bewertung im Hinblick auf das neue gemeinsame MwSt-System In jedem MwSt-System, in dem die Umsätze im Ursprungsland besteuert werden und die Steuerpflichtigen an jeden Bestimmungsort innerhalb der Gemeinschaft liefern können, wird sich der MwSt-Satz maßgeblich auf den Preis auswirken und damit über die Wettbewerbssituation des Unternehmens entscheiden. Noch vor der Einführung des neuen gemeinsamen MwSt-Systems ist also festzulegen, welche maximalen Unterschiede zwischen den einzelnen Sätzen künftig noch hingenommen werden können, wenn größere Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden sollen. Ein entscheidendes Merkmal der MwSt ist, wie bereits gesagt, ihre Wettbewerbsneutralität. Könnten die Mitgliedstaaten auch in Zukunft zu viele verschiedene MwSt-Sätze anwenden, würde dies nicht nur diese Neutralität gefährden, sondern auch die Standortwahl der Unternehmen beeinflussen und damit den Prinzipien des Binnenmarkts zuwiderlaufen. Es ist gleichfalls einleuchtend, daß je mehr MwSt-Sätze den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, desto schwieriger gestaltet sich die steuerliche Kontrolle. In diesem Zusammenhang erscheint es angezeigt, sich die Stellungnahme der Kommission in ihrem Arbeitsprogramm in Erinnerung zu rufen: Obwohl in dieser Frage kurzfristig noch keine abschließende Stellungnahme erforderlich ist, vertritt die Kommission doch generell die Auffassung, daß eine Harmonisierung der Normalsätze innerhalb einer recht schmalen Bandbreite (von z. B. zwei bis drei Prozentpunkten) ausreichen könnte. Trotzdem sollte die Einführung eines einheitlichen Normalsteuersatzes nicht verworfen werden. Nur so wäre die vollständige Neutralität der Steuer gewährleistet, und es wären erhebliche Vorteile bei der Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Steuervermeidung. Über die Höhe des Normalsatzes muß auf politischer Ebene entschieden werden, wobei das gesamte Steueraufkommen sowie die allgemeinen Ziele und vor allem die finanzpolitische Gesamtstrategie der Europäischen Union zu berücksichtigen sind. Unter diesem Gesichtspunkt gibt es gute Gründe, das Mehrwertsteueraufkommen zu erhöhen, um so gezielte Reduzierungen der Lohnnebenkosten einnahmemäßig zu kompensieren. Für den Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze gelten dieselben Erfordernisse wie für den Normalsatz. Die Kommission ist weiterhin davon überzeugt, daß nur durch die möglichst weitgehende Reduzierung der Anzahl der Steuersätze ein leicht handhabbares, und somit wenig betrugsanfëlliges, MwSt-System zu erreichen ist. Rein technisch gesehen sollte es daher nach Auffassung der Kommission nur einen ermäßigten Satz geben, dessen Anwendungsbereich restriktiv und anhand kohärenter Kriterien zu definieren wäre. Selbstverständlich sollte ein solcher ermäßigter Satz idealerweise für alle Mitgliedstaaten verbindlich sein. Dieser Steuersatz könnte dann auch auf die Mehrzahl der gegenwärtig steuerbefreiten behindern Posten notwendigerweise die Neutralität der MwSt. angewendet werden, denn Steuerbefreiungen Bezüglich der Umweltaspekte der MwSt-Satz-Struktur ist schwer zu erkennen, inwieweit die Regressivität der Steuer für die Rechtfertigung der Anwendung eines ermäßigten Steuersatzes bedeutsam sein könnte. Es ist allerdings anzuerkennen, daß die MwSt, da sie ja die Preise von Gütern und Dienstleistungen beeinflußt, dazu beitragen kann, das Verbraucherverhalten zu ändern, sowohl indem der Verursacher der Umweltverschmutzung zahlt als auch indem ein umweltfreundlicheres Verhalten begünstigt wird. Anders als "soziale" Gründe für die Anwendung ermäßigter Steuersätze auf lebensnotwendige Güter und Dienstleistungen, die auch reichen Leuten zugute kommt, ist etwa für fossile Brennstoffe festzustellen, daß sie unabhängig vom Nutzer stets gleich umweltschädlich sind. Eine Kategorisierung von Produkten und Dienstleistungen als umweltfreundlich oder umweltschädlich ist nicht immer einfach, und eine nuanciertere Bewertung der relativen Umweltvorteile und Umweltnachteile kann nicht einfach in das MwSt-System integriert werden, das ja unangemessene Komplexität zu vermeiden sucht. ¥27 Vor diesem Hintergrund weiterer Harmonisierung sind allgemein verschiedene Alternnliven denkbar. Da eine Erhöhung der Anzahl der ermäßigten Sätze keine realistische Lösung ist, gibt es rein rechnerisch folgende Möglichkeiten: • Beibehaltung der jetzigen Situation mit zwei ermäßigten Sätzen, deren Anwendung fakultativ ist: • zwei ermäßigte Sätze, deren Anwendung obligatorisch ist; • die ideale Situation mit einem ermäßigten Satz, dessen Anwendung obligatorisch ist; • ein ermäßigter Satz, dessen Anwendung fakultativ ist. Ist die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes obligatorisch, müssen gemeinsame Definitionen für die Kategorien der Gegenstände und Dienstleistungen festgelegt werden, auf die dieser Satz anzuwenden ist. Was die Anzahl der ermäßigten MwSt-Sätze angeht, so scheinen die gegenwärtigen Unterschiede innerhalb der Gemeinschaft für ein System mit zwei Steuersätzen zu sprechen, für die jeweils ein eigenes Verzeichnis der Kategorien von Gegenständen und Dienstleistungen festgelegt würde. Zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs könnte die derzeit implizite Unterscheidung von Kategorien mit verschiedenstem Charakter explizit formuliert und modernisiert werden. Der entscheidende Grund für all diese Kategorien ist der regressive Charakter der MwSt, dem im Grunde nur durch die Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes in sozial "empfindlichen" Bereichen zu begegnen ist. Das grundlegende Problem ist dabei allerdings die Bestimmung sozialer Kriterien und die exakte Definition des Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze. Für Bereiche wie das Gesundheitswesen, die Beförderung von Personen und Nahrungsmittel (und die entsprechenden landwirtschaftlichen Inputs) scheint dies relativ unproblematisch zu sein, die Unterscheidung von kultur- bzw. rein freizeitbezogenen Umsätzen dürfte dagegen schwerfallen. Auf jeden Fall aber wird die Entscheidung über die künftige Höhe der MwSt-Sätze davon abhängen, welches Maß an Wettbewerbsverzerrung die Mitgliedstaaten unter der neuen Regelung hinzunehmen bereit sind. 6 SCHLUSSFOLGERUNGEN Mit diesem Bericht über die Ergebnisse der Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze kommt die Kommission ihrer Berichterstattungspflicht gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie nach. Gleichzeitig soll dieser Bericht dem Rat einen adäquaten Überblick darüber geben, wie sich die derzeitige Struktur der MwSt- Sätze auf den Binnenmarkt auswirkt, und zwar zum einen im Hinblick auf den allgemeinen Rahmen der MwSt-Übergangsregelung und zum anderen im Hinblick auf den bevorstehenden Übergang zu einem neuen gemeinsamen MwSt-System auf der Grundlage des Ursprungslandprinzips. Auf der Grundlage der vorliegenden Daten ist die Kommission zu der Auffassung gelangt, daß die derzeitige Struktur der MwSt-Sätze kein gemeinschaftsweites Hindernis für das grundsätzliche Funktionieren der Übergangsregelung darstellt. Die unterschiedlichen MwSt- Sätze wirken sich allgemein nicht nachteilig auf grenzüberschreitende Einkäufe aus, obgleich es Anzeichen in wettbewerbsverzerrender Weise beeinflußt werden. Der Einzelhandel profitiert verstärkt von der Kaufkraft jenseits der Grenze, und es wurden - sieht man von bestimmten Regionen gemeinschaftsweiten und/oder Gütern - auf allzu Wettbewerbsverzerrungen oder Handelsverlagerungen unterschiedliche MwSt-Sätze in Mitgliedstaaten zurückzuführen wären. daß Verbraucherentscheidungen mitunter keine wirklich festgestellt, die signifikanten dafür gibt, ab Im Zuge der Analyse der derzeitigen Struktur der MwSt-Sätze und des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze wurden vor allem zwei immanente Probleme aufgedeckt, die den Wettbewerb zwischen den Steuerpflichtigen erheblich stören und so letztlich verhindern, daß der Binnenmarkt den Endverbrauchern voll zugute kommt: der fakultative Charakter von Anhang H und das Fehlen gemeinsamer Definitionen für die Kategorien in diesem Anhang. Diese beiden Aspekte können Situationen herbeiführen, in denen das Prinzip der Neutralität der MwSt verletzt wird. In diesem Zusammenhang fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, den aus diesen Grundproblemen resultierenden potentiellen Schwierigkeiten Rechnung zu tragen. Die Überprüfung von Anhang H hat gezeigt, daß viele Kategorien zur Zeit streitig diskutiert werden. Der Kommission ist bewußt, daß der Wortlaut von Anhang H nicht allen technologischen Entwicklungen, die seit seiner Annahme 1992 eingetreten sind, gerecht wird. Den Kategorien in Anhang H liegt kein kohärentes, schlüssiges Konzept zugrunde, was in bestimmten Sektoren mitunter zu besonderen Schwierigkeiten führen kann, die nur schrittweise durch die im Rahmen der Einführung des neuen gemeinsamen MwSt-Systems zu machenden verschiedenen Stufen von Richtlinienvorschlägen gelöst werden können. i» Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssen daher klarere Ideen darüber entwickeln, was auf kurze und auf lange Sicht durch die Harmonisierung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze erreicht werden soll. Die Ergebnisse dieses Berichts legen dazu nachdrücklich die folgenden Richtlinien nahe: • die enge Annäherung der MwSt-Sätze ist steuertechnisch notwendig, • der Anwendungsbereich ermäßigter Steuersätze sollte aufgrund von sozialen Überlegungen festgelegt werden (um so den mitunter regressiven Charakter der MwSt aufzuheben), • allgemein sind ermäßigte Steuersätze ein sehr ungenaues Politikinstrument, und sie sollten nicht als Ersatz für direkte Zuschüsse eingesetzt werden, • ermäßigte MwSt-Sätze sollten die generelle Neutralität der MwSt nicht berühren. Der Rat und das Europäische Parlament werden aufgefordert, ihre Meinung über die Schlußfolgerungen dieses Berichts auszudrücken, und die Kommission wird die inter institutionelle Diskussion in dieser Hinsicht gerne intensivieren. 30 ANHANG 1; ENTWICKLUNG DER VON DEN MITGLIEDSTAATEN ANGEWANDTEN MWST-SÄTZE ZWISCHEN 1994 UND 1996 (OHNE DIE ÜBERGANGSSÄTZE NACH ARTIKEL 28 ABSATZ 2) Mitgliedstaat Ermäßigte Sätze Normalsätze 1994 1995 1996 1994 1995 1996 Belgien Dänemark Deutschland Griechenland Spanien Frankreich Irland Italien Luxemburg Niederlande Österreich27 Portugal Finnland29 Schweden30 Vereinigtes Königreich 6. /. 7 8 6 5,5 12,5 9 6 6 10 5 6. /. 7 8 7 5,5 12,5 1026 6 6 10/12 5 6. /. 7 8 7 5,5 12,5 10 6 6 10/ 12 5/1228 5/12 6 / 1 2 / 17 6 / 1 2 / 17 12/21 12/21 6/12 20,5 20,5 25 15 18 15 25 15 18 16 21 25 15 18 16 18,6 20,625 20,6 21 19 15 21 19 15 21. 19 15 17,5 17,5 17,5 20 16 22 25 20 16 22 25 20 17 22 25 8 8 8 17,5 17,5 17,5 25 26 27 28 29 30 Seitdem 1. August 1995. Seit dem 24. Februar 1995. Mitgliedstaat seit dem 1. Januar 1995. In Kraft getreten am 12. Juli 1996. Mitgliedstaat seit dem 1. Januar 1995. Finnland führte erst am 1. Juni 1994 ein umfassendes MwSt- System ein. Finnland darf (ebensowenig wie alle anderen Mitglicdslaatcn) keine drei ermäßigten MwSt-Sätze anwenden und wurde darauf bcrcils von der Kommission hingewiesen (vgl. Fußnote 5). Mitgliedstaat seit dem 1. Januar 1995. 31 ANHANG 2: ANWENDUNG ERMÄßIGTER MWST-SÄTZE DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN AUF KATEGORIEN VON GEGENSTÄNDEN UND DIENSTLEISTUNGEN, DIE IN ANHANG H DER SECHSTEN MWST-RICHTLINIE AUFGEFÜHRT SIND Anmerkung: Ermäßigte Sätze im Sinne von Artikel 12 Absatz S Buchstabe sind fettgedruckt, ex = Steuerbefreiung (d. h. ohne Recht auf Vorsteuerabzug); 0 = Nullsatz (d. h. Recht auf Vorsteuerabzug) Nr Kategorie 1 Nahrungsmittel 2 Lieferungen von Wasser 3 Arzneimittel 4 Medizinische Geräte 5 Beförderung von Personen B 6 12 21 6 6 21 ex 6 21 6 ex DK 25 EL 8 D 7 15 E 4 7 F IRL 5,5 20,6 21 0 12,5 25 7 8 7 5,5 ex 25 15 8 18 4 5,5 0 16 20,6 25 7 8 7 5,5 0 I 4 10 16 10 4 10 19 4 L 3 NL 6 A 10 FIN S UK 17 12 25 0 P 5 12 17 3 6 10 5 22 25 17,5 3 6 20 15 17,5 12 5 17 3 17,5 20 5 22 ex 0 17,5 0 0 0 0 25 25 ex 12 0 ex 8 7 15 7 16 5,5 ex 10 16 3 ex 6 ex 10 5 6 32 Nr Kategorie 6 Bücher, Zeitungen, Zeitschriften 7 Eintritt zu Veranstaltungen usw. Rundfunk- und Fernsehgebühren 8 Werke bzw. Darbietungen von Schriftstellern, Komponisten usw. 9 Sozialer Wohnungsbau 10 Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen zum Einsatz in der Landwirtschaft 11 Hotelbeherbergung 12 Eintritt zu Sportveranstaltungen B 6 ex ex 6 21 ex 6 21 6 12 6 12 21 6 6 ex DK 25 0 25 D 7 EL 4 E 4 F 2,1 5,5 7 16 ex 2,1 5,5 20,6 7 15 ex 4 8 18 ex 8 IRL 12,5 21 0 12,5 21 ex ex 7 7 5,5 21 25 15 8 7 7 8 25 4 7 5,5 12,5 20,6 5,5 12,5 I 4 19 4 10 19 10 19 4 10 4 10 L 3 NL 6 A 10 P 5 3 6 15 17,5 10 ex ex 5 17 ex UK 0 17,5 FIN 12 0 6 22 S 6 25 ex 25 ex 6 3 17,5 10 20 17 ex 6 17,5 3 17,5 20 5 22 15 3 6 10 20 5 22 17 25 ex 25 17,5 0 17,5 25 15 8 ex 15 8 7 16 7 16 33 5,5 12,5 10 3 6 10 5 6 12 17,5 20,6 ex 10 3 ex 6 20 5 6 17,5 ex 6 Nr Kategorie 13 Überlassen von Sportanlagen B 6 DK ex D ex EL 8 F IRL I 20,6 12,5 19 L 3 E 16 ex NL 17,5 6 ex 25 7 8 7 20,6 ex 19 3 17,5 14 Sozialdienstleistungen 15 16 Leistungen von Bestattungsinstituten und Krematorien Medizinische und zahnärztliche Leistungen 17 Straßenreinigung, Müllabfuhr, Abfallbeseitigung 6 21 ex 6 6 21 ex 21 A 20 ex 10 0 P 5 FIN 12 ex 17 ex 15 ex -> 19 ex 20 ex ex 19 3 17,5 ex ex 10 ex 5 ex ex S ex 6 ex 25 25 ex ex UK 17,5 ex ex ex ex 4 3 17,5 10 ex 22 25 17,5 ex 0 ex 15 8 ex 8 7 ex 7 16 7 20,6 5,5 20,6 25 ex 8 7 20,6 21 ex 21 ex 21 ex 34 ISSN 0254-1467 KOM(97) 559 endg. DOKUMENTE DE 09 06 01 Katalognummer : CB-C0-97-575-DE-C ISBN 92-78-26349-4 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften L-2985 Luxemburg S. P