title: Groenboek havens en maritieme infrastructuur

eurovoc_concepts:
charges for use of infrastructure
free competition
harbour installation
maritime transport
transport infrastructure

text: --- COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN I - - v·~- tt tt I v ""' -fl -fl *•ti lirussel, 10. 12. 1997 COM(97) 678 def Groenboek Havens en Maritieme Infrastructuur (door de Commissie ingediend) UITGEBREIDE SAMENVATTING 1. INLEIDING 2. HAVENS IN DE EU EN DE ECONOMISCHE CONTEXT 2. 1 Algemeen 2. 2 De veranderende rol van havens in een omgeving met steeds meer concurrentie 3. EU-HAVENS EN HET GEMEENSCHAPPELIJK VERVOERBELEID 3. 1 Algemeen 3. 2 De rol van havens in bet Trans-Europees vervoernetwerk 3. 3 Verbindingen met naburige derde landen 3. 4 Havens als knooppunten in de intermodale vervoerketen 3. 5 Havens en de ontwikkeling van de kustvaart in Europa 3. 6 Maritieme veiligbeid en milieu 3. 7 Onderzoek en ontwikkeling 4. FINANCIERING EN KOSTENAANREKENING VOOR HAVENS EN MARITIEME INFRASTRUCTUUR 4. 1 Verschillen in nationale benaderingen en huidige ontwikkelingen 4. 2 De EU-benadering tot nu toe 4. 3 Een nieuwe koers 4. 4 Naar een communautair kader voor financiering van havens en aanrekening van havenkosten 4. 5 Een kader voor de aanrekening van havenkosten 4. 6 Het TEN-Ten financiele bijstand voor infrastructuurontwikkeling van de EU 5. HAVENDIENSTEN: ORGANISATIE EN MARKTTOEGANG S. 1 Algemeen 5. 2 Diensten voor ladingsbehandeling 5. 3 Diensten voor schepen 5. 4 Havendiensten en de regels van bet EG-Verdrag 5. 5 Een nieuwe koers BIJLAGE I BIJLAGE II BIJLAGE Ill 2 7 8 8 1 O 10 I 0 IO 12 12 14 t S 17 18 18 19 21 22 22 28 29 29 29 30 3 t 33 36 38 46 Uitgebreide samenvatting 1. Zeehavens zijn voor de Europese Unie van vitaal belang, zowel wat de handel als wat het vervoer betreft. De concurrentiekracht van Europa in de wereldeconomic is in toenemende mate afuankelijk van een efficient en rendabel transportsysteem. De havensector verwerkt meer dan landen, circa 30% van het tussen de Unie en derde 90% van het handelsverkeer intracommunautaire handelsverkeer en meer dan 200 miljoen passagiers per jaar. Bovendien zijn havens belangrijke centra van regionale, economische en sociale ontwikkeling en fungeren zij als belangrijke verbindingspunten tussen het zeevervoer en het vervoer over land. 2. Als gevolg van de voltooiing van de inteme markt, de technologische ontwikkelingen in de vervoersector en de ontwikkeling van de netwerken voor inland-vervoer in Europa is de concurrentie tussen havens duidelijk verscherpt. De havens in de verschillende lidstaten concurreren dan ook feller dan ooit met e]kaar om een aandee] in de verkeersstromcn. In het verleden hebben de havens nooit ccntraal gestaan in de discussic over hct vcrvocrhclcid van de Unie. Inmidde]s Jijkt de tijd rijp om daarin verandering te brcngen en nader in tc gaan op de belangrijkste problemcn met bctrckking tot havens in de huidigc concurrerendc omgcving. 2. Dit Groenboek is bedoeld als aanzet tot een brede discussie over de verschillende prob1emen in verband met havens en over mogelijkheden voor toekomstig beleid, <lat gericht is op de integratie van de havens in het multimodale Trans-Europees vervoemetwerk en daardoor bijdraagt tot de verhoging van de efficientie in havens en tot verbetering van de haven- en maritieme infrastructuur, en <lat beantwoordt aan de krachtens het Verdrag op de Gemeenschap rustende verplichting om te zorgen voor een vrije en eerlijke mededinging in de havcnsector. De Commissie geeft een aantal mogelijke maatregelen aan die binnen de huidige beleidscontext kunnen worden uitgevoerd; daamaast wijst zij andere beleidsgebieden aan, met name de aanrekening van havenkosten en de markttoegang, waarop nieuwe initiatieven moeten worden overwogen. Deze suggesties worden hieronder kort samengevat. De Commissic ziet met belangstelling uit naar de reacties van alle partijen die bij <lit ondcrwerp betrokkcn zijn. Havens en specifieke aspecten van bet gemeenschappelijk vervoerbeleid Havens en het Trans-Europees vervoernetwerk 4. De Commissic acht de volledige integratie van havens in het Trans-Europecs vervoernetwerk wenselijk voor de totstandbrenging van het multimodale netwcrk, met name gczicn de noodzaak om verbindingen te leggen met de perifere gebieden en om de kustvaart te bevorderen. Ecn voorstel om de huidige richtsnoeren voor de ontwikkeling van het TEN-T dienovereenkomstig aan te passen, wordt ge1ijktijdig met <lit Groenboek ingediend. Uitbreiding van de Gemeenschap en verbindingen met naburige landen 5. Met de toekomstige uitbreiding van de EU in het vooruitzicht, is ook de noodzaak toegenomen om het TEN-T uit te breiden naar onze buurlanden, zodat deze hun vervoersystemen doelmatiger in die van de Unie kunnen integreren. De havens en de maritieme sector zijn van groot belang voor de economieen van enkele landen die bij de eerste ronde waarschijnlijk reeds zullen toetreden; zowel voor als na de toetreding moet er dan ook fors worden gei'nvestcerd in vcrvocr en infrastructuur (inclusief havens), teneinde een convergente ontwikkcling van dezc landcn met de rest van de Gemeenschap te bevorderen. De Commissie blijft met allc naburige derde landcn in de 2 daartoe bestemde fora samenwerken om projecten van wederzijds belang aan te wijzen en de beschikbare middelen op de meest doelmatige wijze te gebruiken. Havens als knooppunten in de intermodale vervoerketen 6. Goede infrastructuurverbindingen met het TEN-T zijn van levensbelang voor de optimalisering van de rol van havens in de vervoerketen "van deur tot deur". Ook andere maatregelen zijn van belang, zoals standaardisering van ladingseenheden, integratie van telematica, enz. De Commissie zal acties ondersteunen voor de verbetering van de positie van havens als intermodale verbindingspunten, met inbegrip van de financiering van onderzoek- en demonstratieprojecten op het gebied van beheersystemen, en maatregelen ter bevordering van innovatie en ondersteuning van de ontwikkeling van een concurrerend intermodaal vervoersysteem. Bevordering van de kustvaart 7. De rationalisering van de procedures in havens, bijvoorbeeld door verbetering van informatic- en beheersystemen, neemt in het door de Commissie gevolgde beleid ter bevordering van de kustvaart een centrale plaats tevens prioriteit gegeven aan kustvaartprojecten in het TEN-T, terwijl de Commissie ook acties blijft ondersteunen in het kader van onderzoek en ontwikkeling en het nieuwe P ACT-programma. Bovendien erkent de Commissie dat het prijsstellingsbeleid voor andere vervoertakken een belangrijke factor is in de ontwikkeling van de kustvaart. De Commissie is voomemens om dit onderwerp aan de orde te stellen in een nieuwe mededeling over de aanrekening van infrastructuurkosten in een multimodaal perspectief. In dat beleid wordt in. Havens en maritieme veiligheid 8. De zorgvuldige naleving van de veiligheidswetgeving is een voorwaarde voor de totstandbrenging van een duurzaam vervoersysteem. De Commissie blijft dan ook streven naar een doelmatige en uniforme handhaving van de intemationale wetgeving ten aanzien van alle schepen die EU-havens aandoen, en naar de geharmoniseerde toepassing binnen de Gemeenschap van de IMO- en ILO-bepalingen ladingsbehandeling, technisch-nautische diensten, veiligheid van werknemers die bij vrachtbehandeling zijn betrokken. schip/haven, betreffende interface zoals de Bescherming van het milieu 9. Teneinde milieuvriendelijke oplossingen in de havensector en in het zeevervoer te bevorderen. hecht de Commissie er belang aan dat de beschikbaarheid en de kwaliteit van inzamelingsfaciliteiten in alle EU-havens worden verbeterd. Verder blijft de Commissie zich inzetten voor de bevordering van nieuwe technologie, teneinde de havenactiviteiten zo eflicient mogelijk te maken en een beter gebruik van de bestaande faciliteiten te waarborgen, en de ontwikkeling van een gei'ntegreerd beheer van kustgebieden, onder andere op basis van een strategische beoordeling van de milieueffecten, te ondersteunen. Onderzoek en ontwikke/ing IO. In het kader van het huidige en toekomstige 0&0-programma's blijft de Commissie maritieme en havenprojecten ondersteunen. In haar voorstel voor het vijfde 0&0-kaderprogramma heeft de Commissie twee acties opgenomen die van belang zijn voor het onderzoek in verband met havens: "Duurzame mobiliteit" en "Mariene technologie". Toekomstig O&O moet tevens voorzien in 3 instrumenten met behulp waarvan beleidsmakers verschillende beleidsscenario' s kunnen beoordelen, onder andere in bet kader van de follow-up van dit Groenboek. Financiering en kostenaanrekening voor havens en maritieme infrastructuur 11. De voor de havensector zo kenmerkende diversiteit is onder andere het gevolg van de verschillen tussen de lidstaten en tussen havens onderling, waar het de regeling van eigendom, organisatie en Iidstaten zelf administratief beheer van havens betreft. Hoewel erkend wordt dat de verantwoordelijk zijn voor regels inzake eigendom en organisatie, moet vanuit het oogpunt van een eerlijke mededinging terdege aandacht worden besteed aan de geldstromen tussen de overheid, haveninstanties, havenexploitanten en gebruikers van havenfaciliteiten en -diensten. 12. 0verheidssteun ten behoeve van infrastructuur die openstaat voor alle gebruikers werd tot nu toe door de Commissie niet als staatssteun beschouwd. Aangezien havens zich echter steeds meer ontwikkelen tot terminals waar hoofdzakelijk commerciele activiteiten worden uitgevoerd, met toenemende betrokkenheid van de particuliere sector en bij een sterke intracommunautaire concurrentie, is een andere benadering in de toekomst wellicht wenselijk. De Commissie is dan ook van oordeel dat gebruiksvergoedingen voor haveninfrastructuur zodanig moeten worden vastgesteld dat de werkelijke kosten van havendiensten en -faciliteiten door de gebruikers worden betaald. 13. Indien de Unie tot een meer uniforme benadering van haventarieven wil komcn, moct hicrvoor een kader worden neergelegd in een voorstel voor een richtlijn van de Raad. Dit kader kan gebaseerd zijn op het beginsel dat de kosten van nieuwe investeringen, de exploitatiekosten en de externe kosten worden terugverdiend; hiermee wordt bevorderd dat nieuwe investeringen op de vraag zijn afgestemd en dat er op langere termijn een eerlijke concurrentie tussen havens ontstaat. Tevens moet aandacht worden gegeven aan de flexibiliteit die nodig is om in te spelen op de behoeften van minder ontwikkelde regio' s en om rekening te houden met de exteme kosten in relatie met andere ontwikkelingen in de vervoerssector. 14. Als eerste stap is de Commissie van plan om met het oog op de bijwerking van de informatie over de geldstromen van de openbare sector naar de diverse soorten havens in de lidstaten, een inventarisatie te maken van de overheidsfinanciering ten behoeve van belangrijke havens met internationaal vervoer en van de in die havens gangbare praktijken op het gebied van kostenaanrekening. Deze waardevolle informatie kan goed worden gebruikt bij de verdere ontwikkeling van het aanrekeningskader, bijvoorbeeld bij de beoordeling van de mogelijke effecten ervan op regelingen voor haventarieven en bij de vaststelling van een passende overgangsperiode. 15. 0p het gebied van staatssteun zal de Commissie, rekening houdend met de informatie die dankzij de transparantere financiering van havens wordt verkregen, verder gaan met haar onderzoek naar door de overheid verleende financiele steun voor activa die door ondernemingen bij commerciele activiteiten in havens worden gebruikt. De Commissie beschouwt financiele ondersteuning waardoor bepaalde exploitanten worden bevoordeeld ten opzichte van andere, als staatssteun in de zin van de desbetreffende bepalingen van het Verdrag. Deze benadering zal bijdragen tot een betere toepassing van het beginsel dat de kosten moeten worden terugverdiend, doordat zij ervoor zorgt dat, behoudens situaties waarin op grond van het Verdrag uitzonderingen kunnen worden gemaakt, havenondememingen de investeringen op commerciele basis financieren en de kosten daarvan doorberekenen aan de gebruikers. Het noodzakelijke verband tussen de staatssteunregels 4 en het voorgestelde kader voor haventarieven zal bij het opzetten van dit kader worden onderzocht. 16. De communautaire benadering ten aanzien van haventarieven en financiering van havens moet bovendien geleidelijk worden gerealiseerd en naadloos aansluiten op de ontwikkeling van een algemene benadering voor aanrekening van infrastructuurkosten en infrastructuurfinanciering voor alle vervoertakken. De Commissie is van plan in de loop van l 998 een mededeling op te stellen waarin deze problematiek vanuit intermodaal perspectief wordt benaderd; op basis van de met dit Groenboek gei'nitieerde discussie zal in die mededeling nader warden ingegaan op de huidige benadering van openbare investeringen in infrastructuur en zullen concrete maatregelen voor de ontwikkeling van een passend kader voor havens worden voorgesteld. 17. Er moet speciale aandacht warden gegeven aan maritieme infrastructuur buiten het havengebied. Voor kustnavigatiehulpmiddelen moet een communautair initiatief warden ontwikkeld om de uitgangspunten voor aanrekeningssystemen, gericht op het terugverdienen van de ontwikkelings en investeringskosten van dergelijke hulpmiddelen, vast te stellen en een mechanisme tc creeren dat zorgt voor een eerlijke verdeling van de financiele lasten over de gebruikers. Voor plaatselijke navigatiehulpmiddelen in het havengebied en bij de directe toegangsroutes, alsmede voor het baggeren van aanlooproutes naar havens, moet bet beginsel "de gebruiker betaalt" zorgvuldig worden onderzocht, waarbij terdege rekening moet worden gehouden met de verschillende geografische situaties van de havens. 18. De in toekomstige benadering voor communautaire steunverlening aan havens moet overeenstemming zijn met de benadering ten aanzien van investeringen in havens in bet algemeen. De financiering uit de TEN-T-begrotingslijn zal binnen het havengebied worden geconcentreerd op uitvoerbaarheidsstudies, EDI-systemen en ondersteuning voor gecombineerd vervoer. Ook zal prioriteit warden gcgevcn aan de verbetering van de vcrbindingcn met hct achtcrland. in hct bijzonder per spoor en over de binnenwateren. Voor financiering kan ook ccn bcrocp wordcn gedaan op het Cohesiefonds en het EFRO, waarbij vooral moet worden gedacht aan prioriteiten als een betere integratie van havens in het Trans-Europees vervoernetwerk, betere verbindingen met bet achterland en verbeteringen binnen het havengebied. Havendiensten en markttoegang 1 9. Havendiensten moeten worden beschouwd als integraal onderdeel van het maritieme vervoersysteem, aangezien zij onmisbaar zijn voor het goede functioneren van deze vervoerwijze en een essentiel~ bijdrage leveren aan een efficient en veilig gebruik van haven- en maritieme infrastructuur. Naar aanleiding van de huidige praktijken hebben gebruikers en potentiele verstrekkers van havendiensten klachten ingediend over veronderstelde schendingen van het EG-Verdrag - deze warden door de Commissie per geval onderzocht - en over uiteenlopende normen inzake veiligheid en kwaliteit van de diensten. 20. Als aanvulling op de benadering per geval zou de Gemeenschap kunnen besJuiten tot de ontwikke)ing van ecn wcttelijk kader, dat gericht is op ecn mccr systematischc lihcraliscring van de markt voor havendiensten in de belangrijkste havens met intcrnationaal verkecr, zodat binnen een redelijke termijn gelijke voorwaarden worden gecreeerd voor concurrentie tussen en binnen havens in de Gemeenschap, waarbij de naleving van normen inzake veiligheid in de haven en op zee wordt gewaarborgd. Een dergelijk nieuw kader loopt op geen enkele wijze vooruit op de beoordeling door de Commissie van klachten in individuele gevallen op grond van de mededingingsregels. 5 21. De liberaliseringsmaatregelen hebben ten doel een open toegang tot de markt voor havendiensten te bewerkstelligen, door middel van adequate mechanismen en voorschriften op basis van transparantie, niet-discriminatie en bepaalde uitgangspunten voor kostenaanrekening, waarbij een geschikt kader wordt vastgesteld voor de uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen, voorzover deze noodzakelijk worden geacht, alsmede de naleving van de veiligheidsvoorschriften. Als integraal onderdeel van deze maatregelen moeten op EU-niveau geharmoniseerde of in ieder geval minimumnormen voor opleiding en kwalificaties van personeel en installaties worden vastgesteld. Dit pakket van maatregelen is met name van belang voor de technisch-nautische diensten, aangezien deze een belangrijke bijdrage leveren aan een efficient en veilig gebruik van de haven- en maritieme infrastructuur. 22. Gezien het heterogene karakter van deze diensten en de specifieke kenmerken v~n de verschillende havens (wat betreft omvang, functie en geografische omstandigheden), is een typen havendiensten gedifferentieerde benadering van de noodzakelijk, en moet op specifieke situaties kunnen worden ingespeeld, bijvoorbeeld door ontheffingen te verlenen in gevallen waarin dat gerechtvaardigd is. v·erdere stappen in de richting van liberalisering moeten geleidelijk worden gezet, zodat de sector voldoende tijd wordt gelaten voor aanpassingen. liberalisering van de diverse Opmerkingen zijn welkom 23. Met dit Groenboek moet een actieve discussie op gang worden gebracht, waarbij de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comite en het Cornite van de Regio' s, haveninstanties, exploitanten van havens en ondememingen in de maritieme industrie en andere belanghebbcnde partijen, alsmede vakbonden en anderc organisatics die de sociale bclangcn in de sector vertegcnwoordigcn, zijn bctrokkcn. Opmcrkingcn en rcaclics naar aanleiding van de in dit Groenboek uiteengezette standpunten worden met belangstelling tegemoet gezien. 24. Reacties kunnen v66r 1 april 1998 worden toegezonden aan de Europese Commissie, DG VII D/4, Wetstraat 200, B-1049 Brussel, t. a. v. Dhr. Aragon Morales (fax: +32 2 2953076; e-mail: ports green-paper@dg7. cec. be. ). 6 1. INLEIDING 1. De havensector verwerkt meer dan 90% van het handelsverkeer tussen de Unie en derde Ianden, circa 30% van het intracommunautaire handelsverkeer en meer dan 200 miljoen passagiers per jaar'. Het is dan ook van het grootste belang dat Europa beschikt over een modeme, efficiente en concurrerende havensector, die beantwoordt aan het principe van duurzame mobiliteit en die mogelijkheden biedt om het zeevervoer, naast de andere vervoertypen, in de vervoerketen te integreren. Hierbij moet rekening worden gehouden met de voor deze sector zo kenmerkende diversiteit, die het gevolg is van de sterke regionale verschillen in structuur, wijze van exploitatie, organisatie en wettelijk kader. 2. In het Verdrag van Rome zijn de grondregels van de Gemeenschap inzake mededinging, staatssteun, de vrijheid van dienstverrichting en het recht van vestiging neergelegd. Verder is bij het Verdrag van Maastricht het subsidiariteitsbeginsel ingevoerd, terwijl tevens regels zijn vastgesteld met betrekking tot de totstandbrenging van een gelntegreerd Trans-Europees vervoernetwerk, <lat gericht is op de verwezenlijking van de doelstellingen van de interne markt en op de bevordering van de economische en sociale cohesie. Bij toekomstige uitbreidingen van de Europese Unie zal de bestaande EU-wetgeving, onder andere die op het gebied van de Trans-Europese netwerken, ook gaan gelden voor de toetredende landen. 3. De concurrentie tussen en binnen havens neemt als gevolg van een aantal factoren verder toe. Door de geliberaliseerde inteme markt, onder andere de markt voor vervoerdiensten, de technologische veranderingen, met inbegrip van informatietechnologie en standaardisering van ladingseenheden, en de ontwikkeling van het Trans-Europees vervoemetwerk, worden de verschillende delen van Europa dichter bij elkaar gebracht, terwijl vervoerondememers en - gebruikers in een multimodale vervoeromgeving steeds meer keuzemogelijkheden krijgen. Bij deze toegenomen verwisselbaarheid treden factoren die de handelsstromen tussen de lidstaten verstoren duidelijker aan het licht en wordt de noodzaak van een communautair kader, dat het beginsel van vrije en eerlijke mededinging waarborgt, des te duidelijker. 4. Havens zijn niet alleen belangrijk als centra van regionale, economische en sociale ontwikkeling of als onderdeel van het zeevervoersysteem, maar ook als verbindingspunt tussen het zeevervoer en het vervoer over land. In het gemeenschappelijk vervoerbeleid, zoals de Commissie dat in het Witboek van 1992 heeft uiteengezet, ligt het accent op de ontwikkeling van een evenwichtiger vervoersysteem, door de bevordering van milieuvriendelijker oplossingen zoals het gecombineerd vervoer en de kustvaart. Ten aanzien van het zeevervoer en de havens werd <lit concept verder uitgewerkt in de mededeling van de Commissie over de kustvaart ( 1995)2, en in haar recente mededeling "De toekomst van maritiem Europa" (1996)3• Ondanks het feit <lat de Europese havens meer goederen verwerken dan ooit, blijft het aandeel van het zeevervoer binnen Europa, als wenselijk altematief voor de steeds verder groeiende wegvervoersector, achter bij de verwachtingen. 5. De havensector heeft tot nu toe nooit centraal gestaan in het de bat over het Europees vervoerbeleid. Dit document moet dan ook de aanzet geven tot een discussie over de Europese 1 Volgens door de lidstaten verstrekte cijfers. 2 De ontwikkeling van de kustvaart in Europa: Vooruitzichten en uitdagingen. COM(95)3 I 7 van 5. 6. 1995. 3 "De toekomst van maritiem Europa" - Een bijdrage tot het concurrentievermogen van de maritieme industrie. COM(96)84 van 13. 3. 1996. 7 havensector; doel van die discussie is het identificeren van de problemen die op communautair niveau moeten worden aangepakt, zodat ten aanzien van specifieke havenproblemen waar nodig een coherent beleid kan worden ontwikkeld dat tot betere resultaten in de sector leidt en dat beantwoordt aan de economische en sociale behoeften van de Gemeenschap. Hoofddoelstellingen van een dergelijk beleiq zijn, in de eerste plaats, het verhogen van de efficiency in de havens en bet verbeteren van haven- en maritieme infrastructuur door de integratie van havens in bet multimodale Trans-Europees vervoernetwerk, en, in de tweede plaats, het nakomen van de krachtens het Verdrag op de Gemeenschap rustende verplichting om te zorgen voor een vrije en cerlijke mededingi. ng in de havensector. 2. HAVENS IN DE EU EN DE ECONOMISCHE CONTEXT 2. 1 Algemeen 6. In EU-havens wordt jaarlijks ongeveer 2,7 miljard ton aan lading behandeld (cijfers voor 1996). Bovendien voorzien havens in belangrijke verbindingen met veraf gelegen Ian den en gebieden en dragen zij bij tot de ontwikkeling van bet toerisme. Onderstaande tabel biedt een overzicht van bet behandelde goederenvolume in EU-havens in 1993 per maritieme regio: Regio Grote vaart Interregionaal Regionaal Totaal Oostzee Noordzee Atlantische Oceaan Middellandse Zee TOTAAL 47 359 136 270 812 121 494 219 146 980 98 355 19 245 717 266 1209 374 661 2510 Tabel 1. Raming behandeld goederenvolume in EU-havens per regio - 1993 {in miljoen ton}4 In bijlage I wordt een kort overzicht gegeven van de belangrijkste kenmerken van de recente ontwikkelingen in deze vier gebieden. 7. De liberalisering van het handelsverkeer en de mondialisering van de economie zijn fundamentele ontwikkelingen die ingrijpende gevolgen hebben voor bet internationale zeevervoer en de havens, maar waarvan de effecten op lange termijn moeilijk vallen te voorspellen. Ten gevolge van deze ontwikkelingen is het verband tussen bet fabricageproces en de plaats van de productiefactoren sterk vervaagd, en is er een opvallende verschuiving van de productieactiviteiten naar landen met een comparatief voordeel op gang gekomen. 8. Bij deze processen hebben bovendien technologische ontwikkelingen op bet gebied van intemationaal vervoer en communicatie een rol gespeeld. De containerisering en bet multimodaal gei'ntegreerde vervoer hebben geleid tot radicale veranderingen in bet handelsverkeer voor goederen met een hogere toegevoegde waarde, en hebben fabrikanten en vervoerders meer 4 Ramingen op basis van VN-statistieken over het goederenvervoer voor 1993 en door de lidstaten verstrekte gegevens over behandelde goederenvolumes in havens. 8 controle en een grotere keuze gegeven met betrekking tot de keten "productie-transport distributie". De noodzaak van efficient vervoer wordt zelfs nog versterkt door het specifieke karakter van de goederen met een hoge toegevoegde waarde, die snel van de plaats van oorsprong naar de bestemming moeten worden overgebracht, teneinde de omzet van de handelaren te vergroten en de opslagkosten te minimaliseren. 9. Het kapitaalintensieve karakter van de modeme scheepvaart, <lat voortvloeit uit de noodzaak schaalvoordelen te realiseren en een frequentere dienstverlening van hogere kwaliteit aan te bieden, heeft in deze sector geleid tot een aanzienlijke kapitaalconcentratie. Vervoerders vormen nieuwe allianties en zetten logistieke bedrijven op, die vaak gerelateerd zijn aan Europese distributiediensten. Deze rationalisering van diensten dwingt de vervoerders om het aantal aanloophavens te beperken. Ladingsconcentratie in een beperkt aantal havens kan het gebruik van voor grote volumes geschikte vervoerwijzen (zoals het spoorvervoer) rendabel maken, maar kan ook leiden tot een toenemend gebruik van het wegvervoer, en zodoende indruisen tegen een beleid dat een verschuiving van het vervoer over de weg naar het zeevervoer beoogt. 1 O. Verdere liberalisering van het handelsverkeer zal ongetwij feld nieuwe en grotere handelsstromen op gang brengen, en de vraag naar zeevervoerdiensten doen toenemen. Voor waamemers in de bedrijfstak is het nog niet duidelijk welke "type" vervoer hiervoor moet warden ontwikkeld. Aan de ene kant zien sommigen een voortdurende toename van de tonnages. Andere wijzen evenwel op signalen -de aanleg van havens over de gehele wereld (waardoor "direct port calls"S financieel aantrekkelijk worden), de schaalnadelen in grotere havens, de aanleg van vervoerinfrastructuur in Europese randgebieden alsmede een tariferingsbeleid voor het wegvervoer <lat in de toekomst minder gunstig is voor lange-afstandsvervoer - die een ontwikkeling naar kleinere schepen die rechtstreeks naar de haven van bestemming varen waarschijnlijk maken. Dit kan ertoc leidcn dat de verkeersstromen en de havenontwikkeling in Europa beter in evenwicht warden gebracht. 11. Bij alle toekomstscenario's blijft een ding duidelijk. Op het gebied van de export is de concurrentiepositie van Europa in de wereldeconomie in toenemende mate afhankelijk van doelmatige en kosteneffectieve transport- en havensystemen. Gezien het grote belang dat de Unie hecht aan de ontwikkeling van het Trans-Europees vervoemetwerk, ter bevordering van een betere economische en sociale integratie, schepping van werkgelegenheid, groei en duurzame mobiliteit, is het bovendien duidelijk <lat voor de havens een belangrijke rol in het vervoersysteem is weggelegd. Het multimodale netwerk in de Unie zou zonder knooppunten zoals havens namelijk emstige lacunes vertonen. 12. De Commissie wil de havensector dan ook ondersteunen door middel van een reeks maatregelen en acties ter verbetering van de algehele prestaties. Deze acties zijn met name gericht op de verbetering van de efficientie, de opheffing van schadelijke handelsbelemmeringcn en hct stimuleren van verbeteringen in havens en bijbehorende infrastructuur, zodat de havens in de gehele Gemeenschap, de bestaande regionale verschillen in aanmerking genomen, aan hoge kwaliteitsnormen beantwoorden. 5 Men spreekt van een "direct port call" wanneer een schip rechtstreeks naar de haven van bestemming vaart, en niet naar een "grote" overslaghaven waar de lading voor doorvoer wordt overgeladen in een kleiner schip. 9 2. 2 De veranderende rol van havens in een omgeving met steeds meer concurrentie 13. Evenals in veel andere delen van de wereld, hebben regeringen in Europa havens vaak beschouwd als groeipolen en steunpunten voor nationale en regionale ontwikkeling6, en zijn havens vaak gebruikt als instrumenten voor regionale planning. Veel lidstaten hebben dat gedaan door in het kader van regionaal beleid te investeren in havens en bijbehorende infrastructuur, teneinde de nationale ontwikkeling te bevorderen. In de loop van de tijd zijn de belangrijkste Europese havens uitgegroeid tot commerciele transport- en dienstencentra voor intemationaal en intermodaal vervoer, met een groeiend aantal container- en ro-ro-faciliteiten. Voor dit soort activiteiten zijn de diensten voor ladingsbehandeling inmiddels grotendeels gestandaardiseerd en gerationaliseerd, en daardoor minder arbeidsintensief. Toch scheppen deze havens nog steeds activiteiten met een meerwaarde, doordat zij zich voor alle vervoertakken ontwikkelen tot centra voor op- en overslag, diensten, distributie en logistiek, waarbij zij nieuwe oplossingen bieden op het gebied van telematica en technologie. Tegelijkertijd worden de administratieve procedures vereenvoudigd en gaan de havens zelf een actieve commerciele rol in de vervoerkcten spelcn. 14. De voltooiing van de op die het zich richt vooral tussen havens, aantrekken inteme markt en de aanleg en verdere ontwikkeling van inland-vervoemetwerken in Europa hebben geleid tot een duidelijke verscherping van de concurrentie van containeroverslaggoederen. Doordat de nationale ("opgesloten") achterlanden steeds meer tot het verleden gaan behoren, kunnen de door een bepaalde haven genomen beslissingen over tarieven, havenontwikkeling en financiering duidelijke effecten hebben op naburige havens, zowel nationaal als intemationaal. Dit roept de vraag op of het zinvol en wenselijk is om te komen tot een beter gecoordineerde aanpak voor havenontwikkeling op pan-Europees niveau, die er, zowel voor bestaande als voor nieuwe markten, voor moet zorgen dat havens op gezonde commerciele voorwaarden concurreren, en die tegelijkertijd is toegespitst op de essenticle rol van havens bij de optimalisering van het Trans-Europees vervoernetwerk. Er mocl ovcrigens steeds rckcning mce worden gehouden dat havens een onderdeel vormen van het gehele vervoersysteem en dat investeringen en prijsbeleid in andere vervoersectoren ernstige gevolgen voor de havens kunnen hebben. Een nieuwe benadering van de havensector moet dan ook in een bredere intermodale context worden gezien. 3. EU-HAVENS EN HET GEMEENSCHAPPELIJK VERVOERBELEID 3. 1 Algemeen 15. Hoewel zij in de ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoerbeleid tot nu toe geen centrale plaats innamen, blijkt het belang van havens voor het vervoersysteem genoegzaam uit het feit dat er op een flink aantal communautaire beleidsgebieden aandacht aan havens wordt besteed. In dit hoof dstuk wordt een overzicht gegeven van vroegere en huidige ontwikkelingen op deze gebieden. In de volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op twee gebieden die voor de toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoerbeleid van bijzonder belang zijn: financiering en kostenaanrekening voor infrastructuur en havendiensten. 3. 2 De rol van havens in bet Trans-Europees vervoernetwerk 16. De artikelen 129 Ben 129 C van het Verdrag betreffende de Europese Unie liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van het Trans-Europees vervoemetwerk (TEN-T). In die artikelen is bepaald 6 Typische voorbeelden van een dergelijke benadering zijn de gebieden voor maritieme industri~le ontwikkeling (MIDA) van Rotterdam, Antwerpen, Le Havre, Marseille en Genua. 10 <lat de EU de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken alsmede de toegang daartoe moet bevorderen, waarbij rekening moet worden gehouden met de noodzaak om eilanden, niet aan zee grenzende en perifere regio's van de Unie te verbinden met de centrale regio' s. Doel is de burgers van de Unie, de economische subjecten en de regionale en lokale gemeenschappen in staat te stellen ten volle profijt te trekken van de voordelen van de inteme markt. Het is duidelijk <lat onderlinge koppeling, interoperabiliteit en optimalisering van het TEN-T in het algemeen, niet kunnen worden verwezenlijkt als daarbij geen rekening wordt gehouden met de rol van havens, als een essentieel onderdeel van een gei'ntegreerd Europees vervoemetwerk. 17. De doelstellingen die met het opnemen van havens in de TEN-T-strategie worden beoogd, kunnen als volgt worden samengevat: • Het verhogen van de doelmatigheid van het Europese vervoersysteem; • Het bevorderen van de groei van het hand~lsverkeer binnen de EU en tussen de EU en derde landen, met inbegrip van de directe buurlanden van de Gemeenschap (EV A, Midden- en Oost-Europa, Middellandse-Zeegebied en Noord-Afrika); • Het oplossen van congestieproblemen op de belangrijke corridors over land en het minimaliseren van de exteme kosten van het Europees vervoer door bevordering van de kustvaart; • Het verbeteren van de toegankelijkheid van perifere regio' s en het versterken van de economische en sociale cohesie in de Gemeenschap, door verbetering van de inteme zeeverbindingen in de Gemeenschap, waarbij speciale aandacht moet uitgaan naar eilanden en perifere regio' s. 18. In de richtsnoeren7 voor de ontwikkeling van TEN-T, waarin de prioriteiten van het EU-beleid inzake vervoerinfrastructuur zijn neergelegd, is geen kaart van de havens opgenomen. Naar aanleiding van een verzoek dat het , Parlement bij de goedkeuring van de richtsnoeren heeft gedaan, wordt het onderdeel havens nu echter aangepast door opneming van een kaart van de havens en herziening van de criteria voor de aanwijzing van projecten van gemeenschappelijk belang. De opneming van zeehavens als belangrijke verbindingspunten past in het concept van een multimodaal netwerk. Er zijn objectieve criteria gebruikt, zoals cijfers over behandelde vrachtvolumes, om vast te stellen welke havens in de kaart moeten worden opgenomen. Bovendien nioet uit de kaart blijken <lat een van de doelstellingen van het EU-vervoerbeleid de bevordering van de kustvaart is, en <lat de maritieme component van het netwerk in veel gevallen belangrijke verbindingen met perifere gebieden en eilanden betreft. Er moest dus rekening worden gehouden met havens in alle delen van de Unie waar projecten voor de opheffing van knelpunten kunnen worden gepland; tegelijkertijd moest worden voorkomen <lat opneming van te veel havens contraproductief zou uitwerken voor de kustvaart, die alleen rendabel is bij een zekere vrachtconcentratie. Daarom moet ook in de toekomt worden gedacht aan aanvullende, objectieve criteria voor de aanwijzing van havens, waardoor de integratie van havens in de multimodale keten wordt bevorderd. 19. Teneinde de havens in het multimodale netwerk te integreren, moet prioriteit worden gegeven aan projecten van gemeenschappelijk belang om te voorzien in de ontbrekende schakels tussen havens en andere vervoertakken, met name het vervoer per spoor en over de binnenwateren, alsmede aan de uitvoering van EDI-projecten (elektronische gegevensuitwisseling). De financiering van dergelijke projecten wordt besproken in hoofdstuk IV. 7 Beschikking 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23. 7. 1996 betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een Trans-Europees vervoersnet. 11 Actie Ac tie 3. 3 Verbindingen met naburige derde landen 20. 0p grond van het Verdrag en de TEN-T-richtsnoeren kan met naburige landen worden samengewerkt om projecten van wederzijds belang te bevorderen en de interoperabiliteit van netwerken op pan-Europees niveau te garanderen. Een van de doelen is het verbinden van het TEN-T met netwerken buiten <le Unie, met name in Midden- en Oost-Europa en in hct Middellandse-Zeegebied. Dit aspect is nog belangrijker geworden in het licht van de toekomstigc uitbreiding van de EU, waarbij moet warden gestreefd naar een volledige integratie van de toetredende landen. Teneinde die integratie te vergemakkelijken en de toetreding voor te bereiden. heeft de Commissie de aanzet gegeven tot een inventarisatie van de behoeften op het gehied van vervoerinfrastructuur (TINA - Transport Infrastructure Needs Assessment)8. De havens en de maritieme sector zijn van groot belang voor de economieen van enkele landen die bij de eerste ronde waarschijnlijk reeds zullen toetreden; zowel voor als na de toetreding moet er dan ook fors worden gei'nvesteerd in vervoer en infrastructuur (inclusief havens), teneinde een convergente ontwikkeling van deze landen met de rest van de Gemeenschap te bevorderen. 21. Gezien de mogelijkheden en initiatieven om het handelsverkeer tussen de EU en naburige derde landen verder te ontwikkelen, is het nuttig in de havens van die landen, met name die welke betrokken zijn bij de grote handelsstromen met de EU, normen te bevorderen die vergelijkbaar zijn met de normen die in de Unie worden toegepast. Dit houdt in het algemeen in <lat het proces van verbetering en modernisering wordt voortgezet, dat basisnormen inzake veiligheid en milieubescherming warden toegepast en dat, waar nodig, de regelingen inzake veiligheid, controle en registratie van lading warden verbeterd. Communautaire financiering uit de programma's PHARE en T ACIS (in de gebieden rond de Oostzee, de Adriatische Zee en de Zwarte Zee) en het MEDA-programma9 (Middellandse-Zeegebied) kan warden aangewend om deze doelstellingen te verwezenlijken. Verder zijn er werkgroepen voor het vervoer over water opgericht, die de samenwerking actief moeten ondersteunen door het aangeven van projecten van wederzijds belang. Jp;icht,<Js d~r1loddzaak van :e"n lgroter. :l')e ~9Diniissie blijft lllet ]!~#IJle~~~~k~ll ()01 ,proje~ten ,va,i ,• • j,\~::}i}l:''"A 3. 4 Havens als knooppunten in de intermodale vervoerketen 22. Intermodaliteit is een essentieel onderdeel van het op duurzame mobiliteit gerichte gemeenschappelijke vervoerbeleid van de Europese Unie. Dat beleid is gericht op de ontwikkeling 8 Het TINA-proces is in gang gezet door <le gemeenschappelijke vergadering van de Transport Raad en de ministers van de tien toctredingskandidaten hct mccrlandcn-infrastructuurinitiaticf in hct kaJer van Phare, hccft ten docl hct toekomstigc Trans-Furopccs vcrvocrsnct in ccn uitgchrcidc Unic nadcr tc omschrijvcn. De wcrkzaamhcdc'1 ?ijn gcbasccrd op de TEN-richtsnocren en ornvattcn alle vervoastakkcn. gesteunJ met middelcn en Oost-Europa. Dit in Midden- dat wordt proces, uit 'J MLDA-financic. :ring is hcstcmJ voor projcctcn waaraan twee of mccr landcn in Jc rcgio hclrokken zijn. 12 van een kader waarin de integratie van de diverse vervoerwijzen en de benutting van lr-. ;;1 mogelijkheden kunnen worden geoptimaliseerd; daardoor wordt een doelmatig gebruik van het vervoersysteem mogelijk, dankzij goed op elkaar aansluitende, klantgerichte "van deur tot tussen vervoerondememingen wordt deur" -diensten, waarbij bevorderd 10. innovatie en concurrentie 23. Havens zijn in het intermodaal vervoer strategische verbindingspunten, die voor goederen en passagiers de schakel vormen tussen het zeevervoer en het vervoer te land. Een hogere efficientie in de havens is dan ook bevorderlijk voor de integratie van de diverse vervoerwijzen in een algeheel systeem, waarin beter gebruik wordt gemaakt van het vervoer per spoor 11 , het vervoer over de binnenwateren en het zeevervoer; <lit zijn vervoerwijzen die elk afzonderlijk niet altijd kunnen zorgen voor aflevering "van deur tot deur", in tegenstell ing tot het wegvervoer. 24. Het is een van de belangrijkste voorwaarden voor intermodaliteit, en een primaire doelstelling bij de ontwikkeling van het TEN-T, dat vervoe1:wijzen fysiek op elkaar aansluiten, bijvoorbeeld via betere verbindingen tussen het achterland en de havens. Het succes van intem10daliteit is echter atbankelijk van een aantal andere belangrijke factoren, die in de toekomst moeten worden gernventariseerd en uitgewerkt. Zo brengt het gebruik van meer dan een vervoerwijze extra overslagkosten met zich mce, naast het ris1co van verminderde betrouwbaarheid en complexere administratieve procedures. informatiesystemen een doorslaggevende rol spelen. Dcrgelijke systemen worden al gebruikt in de grotere Europese havens, maar in andere delen van de Unie onthrcken deze belangrijke instrumenten nog12. Toekomstige projecten op intennodaliteit moeten gericht zijn op de interoperabiliteit en de ondcrlinge keppeling van dcze systernen, b1jvoorbeeld door de ontwikkeling van een gemecnschappe!ijk infoPmttiesysteem waardoor de communicatie tussen de haven en de klanten kan worden g~optimaJise~nl de administratieve rompslomp tot een minimura kan worden teruggebracht en de dienstverlening en het beheer van havens kan worden verbeterd. Maatregelen als de standaardisering van Jndingseenhcden i 3 en de hannonisatie van de desbetreffende voorschriftcn zijn evenceni. ; van groot helang. In dit opzicht kunnen modeme ·bt:t gehicd van Actie 10 Intermodaliteit en intermodaal vrachtvcrvoer in de Furopese lJnie. Een systeembenadering van het vrachtvervoer. Mededeling van de Commissie. COM(97)243 def van 29. 5. 1997. 11 De Commissie steunt de ontwikkeling van een derge!iJk systeem uit hoofde van het vierde OTO-kaderprogramma op vervoergebied (Osiris-project). 12 De Commissie steunt de ontwikkeling van deze systemen in het kader van het specifieke communautaire programma in het kadcr van de voor onderzoek en ontwikkeling op vervoergebied (INTERPORT en BOPCOM) en informatiemaatschappij (MARTRANS). !3 Momenteel is een nieuwe Cost-actie (Cost 339) in voorbereiding, die hetrekking heeft op de technische en economische voorwaarden voor het gebruik van kltine intermoi. Jc:de vervoer;;enhe(:-:n (kleine containers) op Europese schaal. Deze actie heeft een pre-normatiet' karakter. 13 3. S Havens en de ontwikkeling van de kustvaart in Europa 25. De bevordering van milieuvriendelijke vervoerwijzen, in het bijzonder de kustvaart, en de doelmatige integratie daarvan in de multimodale vervoerketens en -netwerken, is een centralc doelstelling van het vervoerbeleid van de Unie. Ondanks de stijging van het volume behandelde goederen in de Europese havens, is het intra-Europese zeevervoer er nog niet in geslaagd zijn marktaandeel ten opzichte van de wegvervoersector substantieel te vergroten. Als reden daarvoor kunnen diverse factoren worden genoemd: terminalkosten en omlooptijden, het ontbreken van geschikte infrastructuur, bureaucratie in havens, onvoldoende aanpassing aan multimodale vervoersystemen en bet gebrek aan informati. e ten behoeve van vervoerders. 26. ln baar mededeling over de kustvaart 14 heeft de Commissie een reeks initiatieven geformuleerd ter bevordering van kustvaartdiensten in Europa, waarbij vooral de noodzaak van efficientere havens werd benadrukt. In bet kader van het Forum van de Maritieme Industrie, dat de Commissie in 1992 heeft opgezet, heeft het Short Sea Panel zich herhaaldelijk met deze problematiek beziggehouden en aanbevelingen gedaan aan de industrie, de lidstaten en de Commissie. In dit verband vormden de ingewikkelde vereisten inzake documentatie en procedures in de havens een belangrijk probleem; meestal zonder dat de haven er iets aan kan doen, krijgen commerciele vervoerondernemingen te maken met een reeks omslachtige procedures en praktijken die hoge kosten met zich meebrengen, en waardoor het zeevervoer wordt benadeeld ten opzichte van andere vervoerwijzen. De Commissie verricht momenteel dan ook een verkennend onderzoek om na te gaan welke havenvoorschriften van invloed zijn op het zeevervoer in Europa en om deze te vergelijken met de geldende voorschriften in het inland-transport. Daarbij wordt bijzondere aandacht besteed aan de douanevoorschriften en de doelmatigheid van douane-instanties bij het verwerken van de documentatie. In dit verband wordt de invoering van EDl-systemen beschouwd als een belangrijk instrument om de informatiestroom tussen douane-instanties en de andere partijen in de vervoerketen te verbeteren. Zo nodig zal de Commissie maatregelen aanbevelen om de procedures te stroomlijnen en beter af te stemmen op het zeevervoer en de vervoerketen als geheel. 27. ln juli 1996 heeft de Commissie een voorstel gedaan voor een verordening van de Raadl5 tot uitbreiding van het PACT-programma16• Het nieuwe PACT-programma voorziet in steun voor projecten op het gebied van gecombineerd vervoer, met inbegrip van de kustvaart. In het kader van het begrotingsjaar 1997 wordt reeds een aantal projecten µiet P ACT-steun ontwikkeld. 28. Samenwerking tussen alle partijen in de vervoerketen is noodzakelijk om kustvaartondernemingen mogelijkheden te bieden op doelmatige en concurrerende wijze vervoer "van deur tot deur" te verzorgen. Af gezien van commerciele overwegingen moet de samenwerking tussen havens worden bevorderd, met name op het gebied van telematica, de rationalisering van procedures en de uitwisseling van knowhow. 29. Een van de belangrijkste factoren bij de bevordering van de kustvaart in Europa is een op terugwinning van de kosten gericht prijsstellingsbeleid in het wegvervoer, waardoor de exteme kosten beter worden gelntemaliseerd. Een dergelijk beleid, dat door de Commissie reeds is voorgesteld in haar Groenboek Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoerf7, zal 14 De ontwikkeling van de kustvaart in Europa: vooruitzichten en uitdagingen. COM(95)317 van 5. 6. 1995. 15 COM(96)335 def. van 27. 7. 1996. 16 Proefacties voor gecombineerd vervoer. 17 Naar een eerlijke en efficiente prijsstelling in het vervoer: beleidsopties voor de intemalisering van de exteme kosten van het vervoer in de Europese Unie COM(95)691 def. 14 de concurrentie tussen havens en vervoersystemen waarschijnlijk cerlijker en cfficientcr maken, en resulteren in een evenwichtiger verdeling van het verkeer binnen heel Europa. Actie 3. 6 Maritieme veiligheid en milieu 30. Havens zijn bij uitstek plaatsen waar controle op de naleving van internationale en EG-voorschriften inzake maritieme veiligheid en een unifom1e toepassing daarvan mogelijk zijn. Het communautaire beleid inzake maritieme veiligheid, <lat beoogt substandaard scheepvaart door adequate toepassing van de intemationale wetgeving te elimineren, is primair op schepen gericht. Dit beleid heeft echter ook directe gevolgen voor havens, aangezien deze verplicht zijn mee te werken aan de uitvoering en de toepassing van de wetgeving 18 en moeten zorgen voor een hoog niveau van de havendiensten, zoals beloodsing, afmeren en slepen, die intrinsiek samenhangen met de veiligheid van schepen. Wanneer de havens de veiligheidsvoorschriften niet uniform toepassen, kan <lat dan ook concurrentieverstoringen tot gevolg hebben; <lit is een belangrijke factor waarmee terdege rekening moet worden gehouden bij het onderzoek naar nieuwe initiatieven op het gebied van de maritieme veiligheid. 31. De Commissie bestudeert momenteel de voorwaarden voor een geharmoniseerde toepassing in de Gemeenschap van diverse bepalingen van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) met betrekking tot activiteiten bij ladingsbehandcling. De veiligheiu op dit gchicd zou stcrk wordcn verbeterd als cxploitantcn van schcpcn en ovcrslagccntrn zoudcn wore. kn vcrpl icht de ontwerp-code voor goede praktijken voor veilig laden en lossen van bulkcarriers toe tc passcn, en als daarop toezicht zou worden gehouden in het kader van de havenstaatcontrole. Daarnaast zal de naleving van voorschriften op het gebied van stuwage en beveiliging van lading en de veiligheid van hijs- en heftoestellen, zoals het verdrag nr. 152 19 van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) betreffende beroepsrisico's, de veiligheid en de bescherming van de bij ladingsbehandeling betrokken werknemers bevorderen. 32. 0p het gebied van milieubescherming is een reeks internationale overeenkomsten, codes en resoluties tot stand gekomen in het kader van de IMO. De Commissie heeft reeds maatregelen genomen om te komen tot een convergerende toepassing van deze intemationale wetten en voorschriften20, waarbij haveninstanties een belangrijke rol zullen spelen. Voor havens is de belangrijkste wetgevende maatregel wellicht een voorstel voor een richtlijn inzake het gebruik van faciliteiten voor afvalinzameling in Europese havens, dat momenteel door de Commissie wordt 18 De uniforme toepassing van internationale regels op alle schepen die in de wateren van de Gemeenschap varen, is het doel van Richtlijn 95/21/EG inzake havenstaatcontrole (PSC). De richtlijn verplicht haveninstanties en loodsdiensten tot samenwerking bij het verstrekken van relevante informatie en de ondersteuning van PSC-inspecteurs bij het opsporen en identificeren van substandaardschepen voor prioritaire inspecties, 19 Occupational Safety and Health (Dockwork) Convention ( 1979). 20 Er is al wetgeving vastgesteld voor (i) verplichte kennisgeving voor schepen dit gevaarlijke of verontreinigende goederen vervoeren, en (ii) de bevordering van milieuvriendelijke olietankers (SBT-v:rordening). 15 opgesteld. Dit voorstel vloeit voort uit de constatering dat de operationele of moedwillige olieverliezen van schepen een onaanvaardbaar niveau hebben bereikt, ondanks de verplichtingen in het kader van het MARPOL-verdrag. De ontwerp-richtlijn wordt opgesteld om de aanwezigheid en de kwaliteit van inzamelingsfaciliteiten in EU-havens te verbeteren en ervoor te zorgen dat deze door de schepen worden gebruikt. Preventie van operationele of moedwillige olieverliezen moet bovendien worden bevorderd door de opstelling van grootschalige controlcprogramma's, maatregelen op het gebied van opleiding en efficienter juridisch ingrijpen. 33. Infrastructuurprojecten kunnen negatieve effecten hebben op het milieu; daarom moeten zij altijd warden getoetst aan de milieuwetgeving en worden onderworpen aan een goede milieueffectrapportage. Havens liggen vaak in de buurt van dichtbevolkte gebieden, of gebieden waar speciale aandacht moet worden gegeven aan beschermde of bedreigde habitats en soorten. Daardoor spelen bij havenontwikkeling vaak speciale omstandigheden en randvoorwaarden een rol. Er bestaat reeds communautaire wetgeving waarmee deze problemen kunnen worden aangepakt en milieuvriendelijke oplossingen kunnen worden bevorderd, zoals de richtlijnen inzake de milieueffectbeoordeling21 , het behoud van de vogelstand en de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna22. 34. Voorts moet de ontwikkeling van nieuwe havens warden beoordeeld in het licht van een gei"ntegreerd ruimtelijke-ordeningsplan, waarin voor het omliggende kustgebied rekening is gehouden met de eisen en voorwaarden inzake de sociaal-economische aspecten en het milieu. Het door de Commissie goedgekeurde voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's23, kan in dit opzicht een belangrijke rol spelen. In het kader van een strategische beoordeling van de milieueffecten van ontwikkelingsplannen op vervoergebied kunnen eventuele alternatieven zorgvuldiger worden onderzocht en kunnen de verschillende bestuurlijke instanties en het publiek beter bij de planningsprocedurc worden betrokken. Bovendien heeft de Organisatie van de zeehavens van de Europese Gcmecnschap (ESPO), met ondersteuning van de Commissie. een gedragscode gepubliceerd die een hoogwaardig kader biedt voor het planncn van maatregelen ten behoeve van milieubescherming in havengebieden. 35. Een optimaal gebruik van de bestaande faciliteiten, dankzij de toepassing van nieuwe technologie en efficientere werkwijzen, is een betere optic dan het creeren van nieuwe faciliteiten. In gebieden met een grote havendichtheid kan de behoefte aan havenontwikkeling deels worden opgevangen door een betere coordinatie en onderlinge specialisatie van havens. Op de vraag afgestemde beslissingen kunnen daartoe ook een bijdrage leveren, aangezien deze het risico van overcapaciteit verkleinen en de efficientie in de havens bevorderen. W anneer nieuwe havenontwikkeling noodzakelijk is, moeten de milieuvoorschriften op adequate en consequente wijze worden toegepast. Actie 21 Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, gewijzigd bij Richtlijn 97 /I 1 /EG van de Raad van 3 maart 1997. 22 Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand en Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. 23 COM(96)51 I def. , PB nr. C 129 van 25. 4. 1997. 16 ;deling. zijn betiok. ken. Boveridieh 'e·' oplossingen vvqrd~n toeg~pastirt :~id,:IU;;:de. 'S';Yatl1 de. be$c · ·,· ,· I;',,te1k. / i•',iJ,,,, '·(,;t 3. 7 Onderzoek en ontwikkeling 36. Een belangrijk deel van het lopende specifieke 0&0-programma op vervoergebied, behelst onderzoek in verband met havens, zoals de reeds genoemde ondcrzoeken ter bevordering van intermodaliteit en van de kustvaart24. Deze acties omvatten opcnbaar/particulicr gcfinancicrdc 0&0-projecten voor de ontwikkeling van systemen op het gebied van informatie en communicatie, bet localiseren van lading, en AEI25; analyses van randvoorwaarden inzake administratie, informatie en organisatie van havens; daarmee samenhangend de ontwikkeling van beslissingsondersteunende instrumenten voor (re)organisatie, resource planning en beheer van havens en hun rol als knooppunten in de intermodale vervoerketen. In deze acties wordt ook aandacht besteed aan milieuproblematiek, zoals de toepassing van de MARPOL-voorschriften in havens, efficient baggeren en de verhoudingen tussen havens en de stedelijke omgeving. Aanvullend onderzoek op het gebjed van nieuwe overslagtechnieken vindt momenteel plaats in het kader van het programma op het gebied van industriele en materiaaltechnologie (IMT). 3 7. Nieuwe technologieen zoals Geographic Inf;Jrmation Systems, en met name Electronic Chart Display and Information Systems (ECDlS)26, worden momenteel beoordeeld en gei"ntegreerd ten behoeve van verkeerbeheer in havengebieden en zullen daardoor de efficientie en de veiligheid van de navigatie verbeteren. De Cargo Black Box (CBB) maakt de vereenvoudiging van douaneprocedures in havens mogeliJk en kan daardoor in de toekomst een nuttig instrument worden waarmee een van de belangrijkste belemmeringen voor een hreder gebruik van de kustvaart kan worden opgehevcn. Nieuwe methodes zoals de Formal Safety and Environmental Assessment (FSEA) kunnen tevens voorzien in indices voor de heoordeling van maatregelen met betrekking tot kwaliteit, vciligheid en milieu. Van de initiatieven op milieugebied moet het demonstratieprogramma voor ge'integreerd kustbeheer van de Commissie worden gcnocmd. Dit instanties en anderc bij programma beoogt onder andere de kustontwikkeling betrokken partijen te verbetereno samenwerking tussen Ac tie 24 Werkzaamheden ter bevordering van de kustvaart worden reeds uitgevoerd in het vierde 0&0-kaderprogramma, in het kader van de gecoordineerde actie op het gebied van de kustvaart. 25 Automatic equipment identification. 26 Naast het 0&0-programma op vervoergebied !open er momenteel twee COST-acties op het gebied van havens, namelijk de reeds genoemde COST 330 en COST 326 betreffende Electronic Chart Display and Information Systems. 27 COM(97) 142. 17 4. FINANCIERING EN KOSTENAANREKENING VOOR HAVENS EN MARITIEME INFRASTRUCTUUR 4. 1 Verschillen in nationale benaderingen en huidige ontwikkelingen 38. Er bestaan in Europa grate verschillen in de wijze waarop havens en maritieme infrastructuur worden gefinancierd en de manier waarop de kosten aan de gebruikers worden doorberekend; een en ander is het gevolg van het feit dat ten aanzien van eigendom en organisatie zeer verschillendc benaderingen zijn gevolgd. Havens kunnen eigendom zijn van de staat, van regionale of plaatselijke overheden of van particuliere ondernemingen. Het bestuur ressorteert vaak onder overheidsinstanties en is in meer of mindere mate onderworpen aan regelgeving en toezicht. In het verleden werden havens voornamelijk beschouwd als handelscentra bij uitstek en als groeipolen voor regionale en nationale ontwikkeling, waar de overheid diensten verstrekte van algemeen economisch belang, die hoofdzakelijk door de belastingbetaler moesten worden betaald. Bij de huidige ontwikkeling worden havens echter steeds meer beschouwd als commerciele complexen, die hun kosten volledig moeten terugverdienen van de directe gebruikers. Tegelijkertijd worden bepaalde bepaalde navigatiehulpmiddelen, in de meeste lidstaten als open bare goederen beschouwd28, terwij I diverse havendiensten (hoofdzakelijk de bovengenoemde nautisch-technische diensten) bovendien onderworpen zijn aan openbare-dienstverplichtingen, omdat ze van belang zijn voor de veiligheid in de haven en de bescherming van het milieu. en mant1eme infrastructuren, havendammen haven- zoals en 39. 0ndanks de zeer uiteenlopende benaderingen ten aanzien van de financiering van havenfaciliteiten en -diensten, kan een trend worden waargenomen naar een grotere participatie van de particuliere sector in havenactiviteiten, met name in de bij uitstek commerciele activiteiten, zoals ladingsbehandeling. Als gevolg daarvan wordt de particuliere sector in steeds sterkere mate terwijl de verantwoordelijk voor de haveninstanties zich hoe Ianger hoe meer als "eigenaars" gaan opstellen en zich beperken tot het financieren en exploiteren van de faciliteiten die voor een veilige en doelmatige werking van de haven als geheel onmisbaar zijn. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat sommige havens in de toekomst een actievere commerciele rol zullen gaan spelen, in samenwerking met particuliere partners binnen en buiten de haven, bij het leveren van diensten "van deur tot deur" aan hun kl an ten. financiering van havenfaciliteiten op <lit gebied, 40. De ontwikkeling naar een grotere participatie van de particuliere sector in havens vloeit voort uit economische motieven, maar kan ook worden verklaard uit een opmerkelijke verschuiving in de houding ten aanzien van de functie en de rol van havens. Ten eerste wordt economische en zelfs financiele levensvatbaarheid van projecten beschouwd als een absolute voorwaarde in situaties 28 Dit betekent dat (i) een bepaalde gebruiker niet van het gebruik kan worden uitgesloten wanneer hij/zij niet bereid is om te delen in de productiekosten van deze goederen; (ii) het gebruik door gebruiker A niet van invloed is op het gebruik door gebruiker B; en (iii) de productiekosten niet door het gebruik worden be'invloed. 18 waarin slechts weinig middelen voor infrastructuurontwikkeling beschikbaar zijn, en waarin een grotere betrokkenheid van de particuliere sector, geheel zelfstandig of in openbaar/particuliere partnerschappen, in toenemende mate als een wenselijke ontwikkeling wordt gezien29. Ten tweede onderscheiden havens zich van zuiver openbare goederen waarmee zij vaak worden vergeleken, doordat zij meestal voor commerciele doeleinden worden gebruikt, en door het vaak zeer beperkte aantal gebruikers en het uitgesproken private karakter van de organisatiestructuren. Zo beweegt de havenindustrie zich steeds meer van een situatie waarin gemeenschappelijke gebruikersfaciliteiten hoofdzakelijk met algemene middelen worden bekostigd, naar een situatie waarin kapitaal uit diverse bronnen wordt gebruikt voor de financiering van terminals die voorzien in de logistieke behoeften van beperktere groepen commerciele gebruikers. Daardoor verliest het argument van het algemeen economisch belang aan gewicht, en wint een commerciele benadering van prijsstelling en infrastructuurfinanciering terrein. 4. 2 De EU-benadering tot nu toe 41. 0p het niveau van de EU is de financiering en het aanrekenen van kosten van haven- en maritieme · infrastructuur tot nu toe met enige voorzichtigheid benaderd, vanwege de uiteenlopende benaderingen op nationaal niveau. 42. Wat het beleid inzake staatssteun betreft, is de Commissie van mening dat openbare investeringen in haveninfrastructuur die voor alle gebruikers op niet-discriminatoire basis toegankelijk is, niet moet warden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 92 van het EG-V erdrag30. Dergelijke investeringen worden beschouwd als algemene maatregelen, omdat het uitgaven betreft die de overheid doet uit hoof de van haar verantwoordelijkheid voor de planning en de ontwikkeling van een vervoersysteem in het algemeen belang. Hetzelf de geldt voor navigatiehulpmiddelen en andere maritieme infrastructuur die ten dienste staan van de gehele maritieme gemeenschap. Anderzijds geldt ook dat specifieke investeringen, waardoor bepaalde ondememingen ten opzichte van andere worden begunstigd, als steun warden beschouwd maar eventueel in aanmerking komen voor vrijstellingen op basis van het Verdrag, bijvoorbeeld in het geval van projecten voor regionale ontwikkeling, die kunnen worden vrijgesteld op grond van artikel 92, lid 3, onder c). 43. Een belangrijke voorwaarde voor een doelmatige en eerlijke toepassing van bovengenoemde bepalingen inzake staatssteun, is de financiele transparantie van de boekhoudingen van de havens. Daarin moeten de geldstromen van de overheidsinstanties naar de havensector duidelijk zijn terug te vinden, terwijl ook zinvolle vergelijkingen tussen havens onderling mogelijk moeten zijn. Als gevolg van de ingewikkelde institutionele en finan~iele regelingen voor havens en maritieme infrastructuur in Europa, is de financiele relatie tussen de openbare sector, de havens en andere op dit gebied actieve ondememingen op dit moment echter vaak ondoorzichtig. 44. Richtlijn 80/723/EEG3 1 van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiele betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven is van toepassing op openbare havens met een 29 Dit werd benadrukt, in het eindverslag van de Groep op hoog niveau inzake openbaar/particuliere partnerschappen voor de financiering van TEN-projecten (VIl/321/97); als vervolg hierop heeft de Commissie mededeling COM(97)453 def. gepubliceerd: 30 Het open gebruik van haveninfrastructuur houdt meestal in dater open toegang bestaat (i) voor alle gebruikers van de faciliteit, d. w. z. voor alle vervoerders/vaartuigen, en (ii) voor iedere exploitant die belang heeft bij de exploitatie van de faciliteit, waarbij de exploitant bijvoorbeeld kan worden geselecteerd via een openbare aanbesteding. 31 Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie (PB nr. L 195 van 29. 7. 1980), die is gewijzigd bij Richtlijn 85/413/EEG (PB nr'. L 229 van 28. 8. 1985) , onder andere met het oog op de vervoersector. · 19 jaaromzet van meer dan 40 miljoen ecu gedurende twee opeenvolgende boekjaren voorafgaande aan het boekjaar waarin een beschikbaarstelling van openbare middelen heeft plaatsgevonden. Ongeacht de omzet verzoekt de Commissie de lidstaten om informatic, wanneer zij hijvoorbeeld naar aanleiding van klachten vermoedt dat bepaalde havens staatssteun hebben ontvangen. Volgens de huidige jurisprudentie op dit gebied moeten de lidstaten ook in situaties waarin overheidsorganen betrokken zijn bij economische activiteiten van industriele of commerciele aard op verzoek van de Commissie informatie verstrekken. 45. De Commissie bestudeert momenteel een aantal mogelijke wijzigingen van de richtlijn inzake transparantie, die haar de mogelijkheid zouden geven om informatie te vragen over geldstromen binnen ondememingen, in verband met de controle op eventuele kruissubsidiering. De verplichting om gescheiden rekeningen te voeren voor verschillende activiteiten zou, ongeacht de omzet, gaan gelden voor alle openbare en particuliere ondememingen die actief zijn in gereserveerde sectoren waarvoor zij compensatie ontvangen ( exclusieve rechten of subsidies) voor openbare- dienstverplichtingen, en die daamaast in niet-gereserveerde sectoren concurreren met andere ondememingen. 46. In het beleid ten aanzien van het Trans-Europees vervoemetwerk (TEN-T) is de benadering gevolgd dat steun aan havens en daarmee verband houdende acties van gemeenschappelijk belang al lcen in de vorm van haalbaarheidsstudies wordt verleend; daarmee wordt onderkend dat er een sterkc concurrentie tusscn havens kan bcstaan en dat dergelijke verhoudingen niet mogcn wordcn verstoord. Havenprojecten en aanverwante projecten van gemeenschappelijk belang kunnen op dit moment dan ook in iedere haven van de Gemeenschap worden ondemomen. De projecten kunnen in het havengebied zelf worden uitgevoerd, maar zij kunnen ook betrekking hebben op de verbetering van de toegang tot de haven via de zee of de rivier of op de verbinding met het Trans-Europees netwerk op het land. Het accent ligt op projecten die gericht zijn op de verbetering van efficientie in havens en op het opheffen van knelpunten. De Commissie beoordeelt de projecten aan de hand van een reeks objectieve criteria, inclusief de potentiele economische levensvatbaarheid, terwij I ook achtergrondinformatie over bet zeevervoer en de havensystemen in de Unie in de beoordeling wordt betrokken. Er wordt niet getracht om een gecentraliseerde opzet voor havenontwikkeling door te voeren, of een sturende rol te spelen bij de ontwikkeling van nieuwe havencapaciteit. 47. Tegelijkertijd zijn in daarvoor in aanmerking komende gebieden middelen uit het Cohesiefonds en het EFRO gebruikt voor de bouw of de verbetering van faciliteiten die noodzakelijk zijn voor de economische ontwikkeling en de naleving van openbare- dienstverplichtingen, zoals het toegankelijk maken van perifere gebieden, waarbij steeds werd uitgegaan van het met de TEN-T-richtsnoerenJ2 gecreeerde kader. Aile Cohesiefonds-landen en veel gebieden die onder het EFRO vallen, liggen in de randgebieden van de EU en hebben lange kustlijnen en vaak ook veel eilanden. Een goed gei'ntegreerde maritieme sector draagt dan ook bij tot de ontwikkeling van de inteme markt en aan een evenwichtiger economische ontwikkeling, zoals die worden beoogd in het Verdrag. 48. De havens in deze gebieden moeten evenwel goed op de nieuwe uitdaging voorbereid zijn. De efficientie van veel van deze havens laat te wensen over. Er moeten verbeteringen worden doorgevoerd om een optimaal gebruik van de bestaande en toekomstige faciliteiten mogelijk te maken, havens mogelijkheden te geven om hun aandeel in het toenemende verkeer in de inteme markt te verwerven en hen in staat te stellen een volwaardige rol te spelen in een evenwichtiger 32 Beschikking 1692/96/EG. 20 verdeling van het verkeer. Verder mag niet worden vergeten dat gebrekkige faciliteiten aan de ene kant van de maritieme keten, uiteindelijk schadelijk zijn voor de efficientie en het imago van het zeevervoer als geheel. De havens aan beide "einden" van de keten moeten dus op een zo hoog mogelijk niveau worden gebracht, zodat het hele havensysteem daar de voordelen van ondervindt. 49. De EU heeft zich nog niet beziggehouden met het beleid inzake de aanrekening van infrastructuurkosten; over deze zaak moeten op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau beslissingen worden genomen, behalve wanneer het gevolgde beleid relevant is voor de beoordeling van overheidsingrijpen, zoals het verlenen van staatssteun. 4. 3 Een nieuwe koers 50. De afgelopen jaren hebben de ontwikkelingen op het gebied van de organisatie en financiering van havens geleid tot de roep om een nieuwe koers in het EU-bcleid. 51. In een studie waartoe het Europees Parlement in 1993 opdracht heeft gegeven33, wordt erkend dat rekening moet warden gehouden met het feit dat de financieringsregelingen per haven kunnen verschillen; daamaast wordt ook geconcludeerd dat er geen fundamenteel verschil bestaat tussen investeringen in haveninfrastructuur en andere kapitaalintensieve investeringen in industriele complexen. Het ligt dus voor de hand om investeringen in havens op dezelfde wijze te benaderen en er is dan ook geen reden om de kosten van dergelijke investeringen niet door de directe gebruikers te laten dragen. In de studie werd gesuggereerd dat de invoering van marktprincipes bij infrastructuwwerkzaamheden, uitgezonderd die op het gebied van de verbinding met zee en defensie, het doelmatigste middel is om verspilling, overcapaciteit34 en mogelijke verstoringen van het handelsverkeer tussen de lidstaten te voorkomen. 52. Als gevolg van de liberalisering van de vervoermarkten en de ontwikkeling van het TEN-T is er en fellere concurrentie tussen havens ontstaan35. Zo zal de ontwikkeling van de Trans-Europcse spoorverbindingen voor goederenvervoer, waardoor havens in Noord- en Zuid-Europa warden verbonden met centraal gelegen industriele gebieden, de verschillende delen van Europa dichter bij elkaar brengen en de concurrentie tussen havens in verschillende regio' s verscherpen, met name op het gebied van het containervervoer, dat de afgelopen vijf jaar een sterke groei laat zien (zie bijlage II, kaart 1 t/m 5). In deze situatie van steeds verder toenemende concurrentie moet de EU zich bezinnen op het tot nu gevolgde havenbeleid. 53. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling dat steeds meer havens ten minste een deel van de kosten van infrastructuurinvesteringen proberen terug te verdienen door middel van haventarieven. Op grond van principiele overwegingen inzake eerlijke concurrentie en economische doelmatigheid kan er ook in dit verband van worden uitgegaan dat vervoergebruikers in beginsel moeten betalen 33 European Sea Port Policy, een studie in opdracht van bet Directoraat-generaal voor Onderzoek van bet Europees Parlement; Transport Series E-1, 1993. 34 Uit cijfers van een andere recente studie blijkt dat in zes belangrijke havens in de zone Le Havre- Hamburg een aanzienlijke capaciteitsuitbreiding voor containerfaciliteiten is gepland; het betreft een totale toename van circa 43% in de komende zes jaar, d. w. z. een jaarlijkse toename van 6%. Op grond van prognoses over de tockomstigc vervoerbehoefte zou er in het jaar 2000 een overcapaciteit van 20% tot 40% zijn~ The European container market - prospects to 2008, Ocean Shipping Consultants, 1997, verder uitgewerkt door de Commissie. 35 Hoewel de totale overslagkosten in het geval van de grote vaart een relatief klein deel uitmaken van de totale "van deur tot deur"-kosten (5% tot 10%), maken deze havenkosten bij de kustvaart 40% tot 60% van de totale kosten uit; dit is dan ook van invloed op de keuze van de haven, en de handelsstromen kunnen erdoor warden verstoord. 21 voor de kosten van de door hen gebruikte infrastructuur36. Bovendien is het beschikbaar stellen van particulier kapitaal voor de financiering van zinvolle investeringen niet aantrekkelijk wanneer elders publieke middelen kunnen worden gebruikt om concurrerende ontwikkclingcn tc financieren, met weinig of geen garantie voor voldoende rendemcnt. Voor een gezondc verdeling van de middelen in de havensector als geheel is het noodzakelijk dat investeringsbesluiten worden genomen binnen een coherent kader dat ervoor zorgt dat de kosten worden doorberekend aan de havengebruikers. 54. Bij de ontwikkeling van dat kader moet echter rekening worden gehouden met een aantal factoren dat van invloed is op de wijze waarop het beginsel "de gebruiker betaalt" op communautair niveau wordt toegepast. Ten eerste bestaan er, zoals hierboven reeds is aangegeven, tussen en zelfs binnen lidstaten aanzienlijke verschillen in de organisatie van havens. Sommige van die organisatievormen zijn complex en nauw verweven met de geschiedenis van de havenontwikkeling in Europa. Een grondige analyse van deze verschillende situaties is dan ook een randvoorwaarde voor een succesvolle opzet van een dergelijk kader, waarin zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met de verschillende en lange tradities. Ten tweede is een aantal Europese havens gesitueerd in minder ontwikkelde en perifere gebicden of op cilanden. Vaak vormen deze havens de enige verbinding met de rest van de Unie en zijn het centra van belangrijke economische bedrijvigheid in de regio. In het cohesiebeleid van de Unie zijn dergelijke havens dan ook eelangrijke parameters waarmee rekening client te worden gehouden wanneer het beginsel van op kosten gebaseerde gebruiksvergoedingen op een meer systematische basis moet worden toegepast. Tenslotte is het vanwege de onderlinge afhankelijkheid van de vervoertakken en de bijbehorende infrastructuur - die vaak onder verschillende wettelijke en financiele stelsels vallen - noodzakelijk dat er een coherente en stapsgewijze benadering wordt gevolgd bij de financiering en de prijsstelling voor haveninfrastructuur, waarin wordt uitgegaan van de investeringen binnen de haven, maar ook van ontwikkelingen met betrekking tot de prijsstelling voor andere vervoersinfrastructuur, terwijl de havensector voldoende tijd krijgt voor de nodige aanpassingen. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan het Gemeenschapsbeleid ten aanzien van het gecombineerd vervoer. 4. 4 Naar een communautair kader voor financiering van havens en aanrekening van havenkosten 55. Om te komen tot een uniformere benadering bij het aanrekenen van de kosten van havens en maritieme infrastructuur aan de gebruikers, client de Unie stapsgewijs maatregelen te nemen ten aanzien van verrekeningspraktijken en -systemen, met name wat betreft de transparantie van de financiering van havens en de ontwikkeling van staatssteunregels. Een nieuwe benadering moet voor worden infrastructuurontwikkeling. gecoordineerd met financiele TEN-T andere steun het en 4. 5 Een kader voor de aanrekening van havenkosten 56. Gewoonlijk wordt op beheers- en administratief niveau onderscheid gemaakt tussen de diensten en faciliteiten in de haven en de infrastructuur buiten het havengebied (verbindingen met het achterland en toegang vanuit zee ). 36 Groenboek "Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer'', COM(95)691 def. van 20. 12. 1995. 22 Hinnen de haven 57. De bestaande verschillen tussen de regelingen voor de financiering van havens en de aanrekening van havenkosten brengen steeds grotere verstoringen van de mededinging met zich mee. Met behulp van subsidies kunnen havens en exploitanten hun prijzen verlagen om klanten aan te trekken. Op basis van de staatssteunregels van het Verdrag kunnen bepaalde situaties worden aangepakt, maar in de huidige benadering van de Commissie wordt overheidsfinanciering van infrastructuur beschouwd als een algemene maatregel van het economisch beleid, die zich aan controle door de Commissie onttrekt zolang het gebruik van de betrokken infrastructuur op niet-discriminerende wijze openstaat voor alle potentiele gebruikers. Een herziening van deze benadering zou uiteraard gevolgen hebben voor infrastructuurfinanciering in het algemeen. Dit onderwerp komt overigens aan de orde in een mededeling over de aanrekening van infrastructuurkosten, die de Commissie in 1998 zal opstellen. Teneinde concurrentieverstoringen te voorkomen, zal de Commissie onderzoeken of er een systeem voor de aanrekening van havenkosten kan worden ontwikkeld. Dat is de weg die in dit Groenboek wordt verkend en die hieronder wordt uitgewerkt. 58. In een communautair systeem voor haventarieven moeten de tarieven gerelateerd zijn aan de kosten, waarbij door middel van richtsnoeren wordt aangeven in welke mate de kosten van investeringen in infrastructuur moeten worden doorberekend in de haventarieven. Met een richtlijn van de Raad zou hiervoor een geschikt kader kunnen worden gecreeerd, waarin voldoende ruimte wordt gelaten aan de verschillende tradities op het gebied van havenorganisatie. Een en antler zou de vorm kunnen hebben van minimumeisen inzake aanrekeningsmethoden die voor de gehele Gemeenschap zouden gelden. 59. Tussen de in Europese havens toegepaste aanrekeningssystemen voor haventaricvcn bestaan grote verschillen. Er zijn echter wel bepaalde basiselementen, zoals een beschrijving van de onder de tarieven vallende faciliteiten en diensten, alsmede de grondslag en de berekeningswijze van de tarieven. In het algemeen kunnen in havens drie typen betalingen worden onderscheiden37, namelijk betalingen die samenhangen met de levering van diensten of het gebruik van faciliteiten waardoor het schip veilig kan binnenvaren en de haven kan gebruiken; betalingen voor specifieke diensten of voorzieningen; en huur of vergoedingen voor het gebruik van land of installaties die eigendom zijn van de haven. Afhankelijk van de haven, geven de tarieven in meer of mindere mate weer van welke diensten en faciliteiten gebruik wordt gemaakt; beide aspecten moeten in een toekomstig systeem voor de aanrekening van havenkosten een duidelijke plaats krijgen. In het toekomstig kader kunnen bepaalde algemene uitgangspunten voor een aanrekeningssysteem voor de kosten van havendiensten worden gedefinieerd, teneinde er voor te zorgen dat de aangerekende tarieven in overeenstemming zijn met de kosten van de verstrekte diensten (zie ook hoofdstuk 5). 60. Bij de aanrekening van infrastructuurkosten kunnen diverse benaderingen worden gevolgd: l) prijsstelling op basis van de gemiddelde kosten, waardoor volledige kostendekking gewaarborgd is; 2) aanrekening van uitsluitend de exploitatiekosten; en 3) prijsstelling op basis van de marginale kosten (deze methodes worden nader toegelicht in bijlage III). In een aantal lidstaten worden reeds haventarieven gehanteerd die in meer of mindere mate zijn gebaseerd op de infrastructuurkosten; dit is het duidelijkst het geval in bepaalde landen waar de havens particulier eigendom zijn en/of worden geexploiteerd als commercieel complex, waarbij alle nieuwe investeringen en onderhoudskosten voor infrastructuur volledig van de gebruikers worden terugverdiend. 3? "Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports", ESPO, 1996. 23 61. In beginsel moet een prijsstellingsbeleid voor infrastructuur op de lange termijn gericht zijn op doorberekening van de marginale maatschappelijke kosten, die de investeringskosten, de exploitatiekosten en de externe38 kosten van infrastructuurvoorzieningen omvatten. Door een dergelijk beleid betalen de havengebruikers alle kosten die hun beslissingen inzake vervoer met zich meebrengen voor de maatschappij als geheel. Bij deze benadering wordt de economisch welvaart gemaximaliseerd en de economische efficientie bevorderd, zolang dit beginsel ook wordt toegepast op andere aanverwante markten. Op voorwaarde dat investeringsbesluiten worden genomen op rationele economische gronden, kan een dergelijke benadering na verloop van tijd in hoge mate kostendekkend werken. Door de toepassing van dit principe op de havensector zouden de investeringen beter worden afgestemd op de behoeften, omdat alleen investeringen waarvoor een marktvraag bestaat financieel kunnen worden terugverdiend. De systematische toepassing van dit beginsel in Europa zou een belangrijke bijdrage leveren tot de totstandbrenging van eerlijke concurrentie in de havensector. 62. Het alternatief van de gemiddelde-kostprijsmethode (namelijk het volledig terugverdienen van de infrastructuurkosten) zou in de huidige situatie, die wordt gekenmerkt door ovcrcapaciteit in bepaalde gebieden, tot ccn sterke toename van de haventarieven leiden. aangczicn ook vrocgerc investeringen in haven volledig zouden moeten worden terugvcrdiend. Nog belangrijker is dat hierdoor grote inefficienties zouden ontstaan, aangezien er geen logische economische reden is om de huidige gebruikers te laten betalen voor kosten die niet meer behoeven te worden terugverdiend. 63. Daar staat tegenover dat haventarieven die uitsluitend op de exploitatiekosten zijn afgestemd, de gebruikers allerminst zinvolle signalen zouden geven over de aan hun vervoerbeslissingen verbonden kosten. Bij deze benadering worden met name de kosten van nieuwe investeringen niet gedekt. Dit leidt tot een inefficiente prijsstelling en verdere grote financiele verliezen voor de havensector, terwijl een eerlijke concurrentie tussen EU-havens niet gewaarborgd zou zijn en het probleem van nieuwe overcapaciteit niet wordt aangepakt. 64. De Commissie is dan ook van oordeel dat haventarieven kunnen worden afgestemd op de marginale kosten, waarin tevens rckening wordt gehouden met nicuwc investeringen. Er moetcn duidelijke, operationele definities en ijkpunten worden ontwikkeld, en er moet voor worden gezorgd dat de richtsnoeren inzake aanrekening gemakkelijk in de praktijk kunnen wordcn gebracht (zie bijlage III). 65. Het kader voor kostenaanrekening is in principe van toepassing op havens met internationaal vervoer. De vraag rijst of de toepassing van dit principe op kleinere havens, waar behoefte aan nieuwe capaciteit bestaat, een antler effect heeft dan op grote havens waar al een aanzienlijke capaciteitsuitbreiding heeft plaatsgevonden. Voorzover havens in economisch minder ontwikkelde en perifere gebieden een achterstand hebben qua faciliteiten, is dit aspect ook belangrijk in verband met de gevolgen van het voorstel voor de cohesie. 66. Het relatieve effect hangt af van de wijze waarop het aanrekeningsbeginsel wordt toegepast, de omvang van de overcapaciteit in verschillende havens, de kosten van capaciteitsuitbreiding in afzonderlijke havens en diverse andere factoren. Er is echter geen reden om aan te nemen dat 38 Dit zijn de kosten in verband met mi1ieu, congestie en ongevallen; deze worden doorgaans als externe factoren gezien, aangezien ze Ios staan van degene die ze veroorzaakt en niet zijn verwerkt in de door vervoergebruikers betaalde prijzen. 24 kleinere havens door de toepassing van het voorgestelde aanrekeningsbeginsel in het algemeen worden benadeeld ten opzichte van grote havens. 67. 0m ervoor te zorgen dat de voorgestelde aanpak nict in strijd komt met het streven naar cohcsic in de Unie, moet verder worden nagedacht over de vraag of bijzonderc rcgels moctcn geldcn voor regio's van doelstelling 1, onder het cohesiefonds vallende en perifere regio's (b. v. door toe te staan dat haventarieven in deze regio' s warden vastgesteld op een bepaald percentage van de marginale kosten); tegelijkertijd mag een dergelijke flexibiliteit geen inbreuk maken op de mededingingsregels. 68. Kostenaanrekening zou ook gebaseerd zijn op transparantic van <le door de verschillcndc havens toegepaste systemen, zodat een eerlijke mededeling tussen en binnen havens is gewaarborgd en de gebruikers kunnen nagaan of zij de faciliteiten en dienstcn ontvangen waarvoor zij moeten betalen. 69. Bovendien heeft de Commissie, zoals hierboven reeds is aangegeven, openbare financiering van infrastructuur tot nu toe beschouwd als een algemene maatregel binnen het economisch beleid, die infrastructuur op staatssteunregels valt zolang het gebruik van de niet onder de niet-discriminerende basis openstaat voor alle potentiele gebruikers. De door de Commissie gevolgde inclusief haveninfrastructuur, zal tegen de achtergrond van een breder beleid worden onderzocht in een mededeling over de aanrekening van infrastructuurkosten voor alle vervoertakken, die de Commissie in 1998 zal opstellen. infrastructuur, financiering benadering openbare inzake van Actie 25 Buiten de haven 70. De mededinging tussen havens wordt ook be1nvloed door het beleid ten aanzien van de toegang tot de haven vanuit het achterland en vanuit zee en door het prijsstellingsbeleid in het vervoer over land. Een op het beginsel "de gebruiker betaalt" gebaseerd beleid voor alle vervoertakken, zoals door de Commissie wordt bepleit, kan van invloed zijn op de verdeling van de vrachtstromen tussen de Europese havens. Het is duidelijk <lat een algemeen kader voor aanrekening van infrastructuurkosten voor alle vervoertakken noodzakelijk is in het belang van een evenwichtige ontwikkeling van het prijsbeleid in de diverse vervoertakken. In de reeds genoemde mededeling over een benadering vanuit intermodaal perspectief zal ook nader worden onderzocht op welke wijze de kostenaanrekening voor haveninfrastructuur kan warden ge1ntegreerd in een algemenere benadering. 71. De implicaties van het terugverdienbeginsel voor twee specifieke infrastructuurtypen, de toegang tot havens vanuit zee en navigatiehulpmiddelen, verdient speciale aandacht en wordt in de volgende punten onderzocht. ·Toegang vanuit zee 72. Een aantal Europese havens, vooral rond de Noordzee, ligt aan estuaria of staat, als rivierhavens, voortdurend bloot aan dichtslibbing. Om de toegang vanuit zee tot deze havens goed bruikbaar te houden, moeten jaarlijks grote bedragen worden uitgetrokken voor baggerwerkzaamheden; momenteel is daarmee in de meeste gevallen openbare financiering gemoeid. Hoewel er a priori geen reden is om de toegang vanuit zee anders te behandelen dan de overige haveninfrastructuur39, betekent de onvoorwaardelijke en onmiddellijke invoering van het beginsel <lat de gebruiker betaalt in <lit geval <lat een aantal havens, waarvan sommige belangrijke toegangspoorten tot het Europese handelsverkeer zijn, emstig wordt benadeeld, hetgeen negatieve effecten kan hebben op het vervoer over de binnenwateren. Er moet dus zorgvuldig worden bekeken of het wel wenselijk is om het terugverdienbeginsel toe te passen op aanlooproutes40. Andere mogelijkheden om te 39 In het bijzonder wanneer wordt voorzien in aanlooproutes die voor alle gebruikers openstaan maar die gezien hun diepte in feite bestemd zijn voor een kleine, gemakkelijk te omschrijven groep van gebruikers. 40 In andere industrielanden, zoals de VS en Japan, worden aanlooproutes beschouwd als openbaar goed en daarom door de overheid gefinancierd. 26 komen tot een convergente toepassing van het terugverdienbeginsel kunnen waarschijnlijk spoediger en gemakkelijker worden gerealiseerd. Navigatiehulpmiddelen 73. Hulpmiddelen bij navigatie worden in de economische theorie vaak genoemd als typische voorbeelden van openbare goederen41 • Naast de traditionele vuurtorens, boeien, enz. , omvatten de modeme navigatiehulpmiddelen op druk bevaren zeeroutes en langs gevaarlijke en vanuit milieuoogpunt kwetsbare kusten ook radionavigatiesystemen (b. v. LORAN-C, GNSS), de fysieke infrastructuur voor de ondersteuning van VTS of VTMIS en systemen voor route- en positiebepaling voor de scheepvaart. 74. De veiligheid en de commerciele belangen van zowel plaatselijk als doorgaand verkeer zijn in diverse opzichten meer gebaat bij grensoverschrijdende systemen die in rcgionaal vcrband kunnen worden ontwikkeld42. Bovendien zou het, gezien het belang van diverse Europese vaarwegen voor de wereldhandel, en het zeer geavanceerde karakter en de kapitaalintensiteit van dergelijke systemen, niet eerlijk zijn om de aan de implementatie verbonden kosten geheel af te wentelen op de betrokken kuststaten afzonderlijk, aangezien al het doorgaande verkeer en ook de regionale gebruikers (b. v. vissersvaartuigen) ervan kunnen profiteren. Wanneer dat toch gebeurt bestaat het gevaar dat niet in de noodzakelijke hulpmiddelen wordt voorzien of dat de landen die voor deze hulpmiddelen zorgen de kosten op niet-optimale wijze trachten terug te verdienen. Bovendien worden kustnavigatiehulpmiddelen gebruikt door verkeer dat, vanuit het oogpunt van het terugverdienen van de kosten, alleen "gebonden (captive)" is wanneer de systemen op een brede regionale basis worden opgezet. Een communautair initiatief kan voorzien in de middelen om dergelijke mechanismen tot stand te brengen. In de mededeling van de Commissie "Een gemeenschappelijk beleid inzake veiligheid op zee"43 (punt 101 t/m 114) werd er reeds op gewezen dat er behoefte is aan een voorstel van de Commissie waarin de uitgangspunten zijn neergelegd voor kostenaanrekeningssystemen, die zijn gericht op het terugverdienen van de ontwikkelings- en investeringskosten van dergelijke hulpmiddelen, en dat voorziet m een mechanisme voor een eerlijke verdeling van de financiele lasten over de gebruikers. 75. De plaatselijke navigatiehulpmiddelen, met name bij de aanlooproutes van havens, worden vooral gebruikt door de plaatselijke havcngebruikers. De ontwikkeling en implemcntatie van navigatiehulpmiddelen in havengebieden staat dan ook in nauw vcrband met invcsteringen in of rond de haven en moet dus op dezelfde wijze worden behandeld. De kosten moeten daarom in de gehele Gemeenschap op gelijke wijze via havenrechten worden terugverdiend. In dit verband kan bet echter ook noodzakelijk zijn te voorzien in specifieke uitzonderingen voor havens met Iange aanlooproutes waarvoor het terugverdiensysteem voor kosten van kustinfrastructuur niet kan worden gebruikt. reeds besproken 41 Voor een definitie zie voetnoot 17. 42 In het kader van de ontwikkeling van een Trans-Europees netwerk voor beheer- en informatiesystemen voor de scheepvaart (VTMIS) heeft de Gemeenschap reeds financi~le steun gegeven aan een aantal haven- of kustvaartdiensten in de perifere gebieden van de Gemeenschap. Bovendien is in het kader van het EPTO-project (European Permanent Trafic Observatory) door de Commissie een instrument ontwikkcld dat door icdcrc haven of VTS in de Gcmeenschap kan worden gebruikt voor de systematische analyse van de plaatselijkc verkeersomstandighcden in het havcngcbied en de wijze waarop deze kunnen worden verbeterd. De positieve effecten van EPTO zullen aanzienlijk worden verstcrkt wanneer het systeem in meer havens wordt toegepast. Verder onderzoekt de Commissie harmonisatiemaatregelen voor VTS, waarbij de minimumprestatie-eisen voor VTS-apparatuur (VTS-interfaces) en geharmoniseerde procedures ter verbetering van de communicatie schip-kust, centraal staan. 43 Verordening nr. 2236, 1995; COM(93)66 def. van 24. 2. 1993. 27 76. Voor al deze gevallen rnoctcn eventucle voorstellen in ovcrccnstcmming zijn met hct hrcderc kader van het Trans-Europese netwerk voor plaatsbepaling en navigatic, dat in een binnenkort te verschijnen mededeling wordt besproken. Actie. ·. ::·' ,, , ·. ,·, , iv,,'Y'c:'")~'. ~ u~ g Y~stt'irbj ,. ',,< ;''• n''. :s;. cf1"''. :a'·'t'·1·e·"'h''u••·1•,. ·,1. :. ::o :>:,:~,. , :. n. ,,,,~. <;,··. ,,~!1. 1. ·. :;1!l. ,,,f. ·~. ·. ¥. n,,. ';,,/. -''. :',. ,·~, •. ~. ',·,·,,· :;;·;y~ rZ+~ttli~~~f , ·· '. ;i2lm~tieme infrastructuur. buiten. · h~t. > :r: , ><'. '. !\. · /;. ~mm~autair. :oi9itiatief · ~ot~e~;t •. 'bn, geripht op h~hterugverdi~efi'. <. «:·. '/··. · A ·•:',. J'·. ·ei,huJpmiddeJen, Va$fte Stellen en¢eh. ,. ~·::. ;. ·. ,. ·. ·;;·)·gt'·,~~·t··. ~~. ~riH~~. ;~e,t~~lfng. van de financiele lasten ove~::de ;. ~kat~~lij~~: ~~yi 'atf , ">: ~~1~~1,~:J?{: het havengebi~d en bij de direc~~· ;:,,,;, ~ ~desv~~~fs~~tr. ··i~~~~~~~!qutes naar havens, moet het beginsel. ~lt" zor~~a\~·:,:11,,,:~;·,<~~~P~~~r~P~~~f:~aarbij terdege rekening moet worden. , :•. ,. y J~rverschilleod~ ge~g~$~li,~ ~itfilities::v,~ de havens. , ·. :. 4. 6 Het TEN-T en financielc bijstand voor infrastructuurontwikkeling van de EU 77. De benadering die in de toekomst wordt gevolgd ten aanzien van het TEN-T moet in overeenstemming zijn met de benadering ten aanzien van investeringen in havens in het algemeen. De TEN-T-begrotingslijn44 moet voorzien in steun ten behoeve van havens als essentiele knooppunten in het Europese multimodale vervoersysteem, waarbij rekening moet worden gehouden met de mogelijke verstorende effecten van overheidssubsidies. De Commissie is dan ook van oordeel dat de TEN-T-begrotingslijn in het algemeen niet moet worden gebruikt voor de financiering van projectcn in havengchiedcn, behalve voor de implcmcntatie van EDl-systemen en infrastructuurprojecten op het gebicd van hct spoorvervoer, de binnenvaart en de kustvaart. ter bevordering van het gccombinecrd vervoeL Tevens moet prioriteit worden gegeven aan op het achterland gerichte projecten, die havens met de rest van het netwerk verbinden, in het bijzonder door verbindingen per spoor en over de bi nnenwateren. 78. Regio' s die daarvoor in aanmerking komen, met name doelstelling 1-gebieden, moeten voor de financiering van infrastructuurinvesteringen ook in de toekomst een beroep kunnen doen op het Cohesiefonds en het EFRO. Deze fondsen moeten worden gebruikt ten behoeve van prioriteiten als een betere integratie van havens in het TEN-T, verbetering van de toegang tot het achterland en verbetering van de infrastructuur binnen het havengebied. Er moet een evenwicht tot stand worden gebracht tussen de doelstellingen van het regionaal beleid en de noodzaak ongewenste verstoringen van de concurrentie tussen havens te voorkomen. Ac tie 44 Algemene regels voor het verlenen van financiele bijstand van de Gemeenschap op hct gebicd van Trans-Europcsc netwerken (VERORDENING (EG) nr. 22J6/95 VAN DE RAAD van 18 september 1995) 28 5. HA VENDIENSTEN: ORGANISATIE EN MARKTTOEGANG 5. 1 Algemeen 79. Havens hebben als hoofdfunctie het overbrengen van passagiers en lading van het zeevervoer naar het vervoer over land en vice versa; havens bieden dan ook een grote varieteit aan diensten en faciliteiten, die vaak in twee groepen worden onderscheiden, namelijk de op het schip gerichte diensten en faciliteiten (zoals loodsdiensten, slepen en afmeren) en diensten die met de lading te maken hebben (voomamelijk ladingsbehandeling en opslag). Daamaast biedt een haven een reeks aanvullende en inzamelingsfaciliteiten voor afval. Afhankelijk van de organisatie, de rechtsvorm en de doelstellingen van een haven, kunnen havendiensten worden verstrekt als totaalpakket dan wel afzonderlijk, en op verplichte of vrijwillige basis. en waterbevoorrading brandbestrijding, brandstof- diensten, zoals 80. Havendiensten worden meestal verstrekt binnen geisoleerde structuren. die worden beschermd door exclusieve rechten en/of legale dan wel de facto monopolies van openbare of particuliere aard. Op deze traditionele organisatie van havendiensten, met name die op het gebied van ladingsbehandeling, is de afgelopen tien jaar veel kritiek geweest, omdat zij niet meer tegemoet zou komen aan de nieuwe eisen op het gebied van technologie en de druk van de toenemende concurrentie. Als voor ladingsbehandelingsdiensten geleidelijk opgeheven; deze markt is nu commercieel georienteerd, met een toenemende participatie van de particuliere sector. Op de markt voor diensten voor schepen (technisch-nautische diensten) blijven dergelijke beperkingen evenwel nog vaak bestaan. beperkingen de markt daarvan gevolg zijn op de 5. 2 Diensten voor ladingsbehandeling 8 I. Van alle havendiensten heeft de ladingsbehandeling het sterkst de effecten ondervonden van de technologische ontwikkelingen en de fellere concurrentie tussen havens, die vooral het gevolg is van de voltooiing van de inteme markt45 • De nieuwe ontwikkelingen in de markt kunnen als vol gt worden samengevat: kapitaalconcentratie, specialisatie en verticale integratie. 82. De organisatie van ladingsbehandelingsdiensten is sterk afhankelijk van de structuur van de haven en de arbeidswetgeving. De huidige trend is dat de overheid de verstrekking van deze diensten steeds meer overlaat rum de particuliere sector, zodat gebruik kan worden gemaakt van de knowhow van de particuliere sector en het aandeel van de overheid in de arbeidskosten in de haven kan worden teruggedrongen. Onlangs heeft een aantal lidstaten met het oog daarop de wetgeving herzien, teneinde de arbeidsmarkt in de havensector aan te passen aan technologische en structurele veranderingen en tegelijkertijd rekening te houden met de sociale implicaties daarvan. Dank. zij de herstructureringen kunnen de havens gebruik maken van hun strategische positie in het intermodale vervoer en mogelijkheden benutten om nieuwe banen in de dienstverlening te creeren, zoals het laden en lossen van containers, fysieke distributie, opslag en verpakking. Bij de ontwikkeling van nieuwe diensten moet gebruik worden gemaakt van nieuwe technologie en van snelle netwerken. Om te voorzien in de steeds hogere eisen die aan de beroepsbekwaamheid van werknemers worden gesteld en in de toenemende behoefte aan 45 De containerisering en het kapitaal-intensieve karakter van het vervoer hebben de druk op havens vergroot om verdere verbeteringen in arbeidsproductiviteit en operationele effici!ntie te realiseren. In haar streven om zich aan te passen aan de nieuwe eisen aan vraagzijde, heeft de havenindustrie zichzelf geleidelijk ontwikkeld tot een kapitaal-intensieve industrie, waarin omvangrijke investeringen in geavanceerde ladingsbehandelingsinstallaties noodzakelijk zijn, terwijl de directe werkgelegenheid in de haven navenant wordt verminderd. 29 flexibiliteit en kennis van milieuproblematiek en maritieme-veiligheidsaspecten, moeten aangepaste opleidingsformules warden uitgewerkt in het kader van ecn permanent leerproccs. 83. De weinig flexibele arbeidsverhoudingen in de haven zijn echter nog steeds kenmerkend voor de sector, met name in verband met de registratie van havenarbeiders en de in een aantal EU-havens bestaande arbeidsreserves. Deze hebben hun oorsprong in het verleden, toen het werk in de haven zeer onregelmatig was en er pieken moesten warden verwerkt, vooral omdat het tijdstip van aankomst van schepen niet kon worden voorspeld. V andaag de dag vormen deze arbeidsreserves een tussenoplossing tussen de vroegere, op onregelmatige arbeid gebaseerde havenorganisatie en langdurige de moderne kapitaalintensieve havenorganisatie, waarin een dienstverband met de exploitant steeds meer de regel wordt. Het bestaan van deze arbeidsreserves impliceert in ieder geval financiele participatie van alle in de betrokken havens gevestigde exploitanten. rechtstreeks en 84. 0nafhankelijk van het bestaan van arbeidsreserves, komen geregistreerde havenarbeiders in sommige lidstaten eerder voor werk in aanmerking, overeenkomstig de aanbevelingen van verdrag nr. 137 inzake havenarbeid van de ILO van 1973. In het algemeen vormen beperkingen of voorwaarden voor registratie geen probleem, zolang zij niet-discriminerend, noodzakelijk en evenredig zijn. Een verplichting voor havenexploitanten om te participeren in de arbeidsreserves en/of om voor hun havenwerkzaamheden uitsluitend arbeiders uit een arbeidsreserve te gebruiken, kan echter onder bepaalde omstandigheden een feitelijke beperking van de markttoegang vormen. 5. 3 Diensten voor schepen 85. In het algemeen heeft de noodzaak om te zorgen voor de veiligheid van schepen, lading, passagiers en de havengemeenschap als geheel geleid tot een aanzienlijke betrokkenheid van de overheid, die moet instaan voor de deskundigheid van het verantwoordelijke personeel. De organisatie van de technisch-nautische diensten, met name loodsdiensten, is dus vaak gebaseerd op die van overheidsdiensten, waarbij de vergoedingen worden vastgesteld of gecontroleerd door de bevoegde nationale overheidsinstantie. 86. Loodsdiensten zijn een typisch voorbeeld van een verplichte technisch-nautische dienst, die in de meeste Europese havens is opgezet op basis van een monopolie. Schepen boven een bepaalde tonnage of een bepaalde lengte en schepen die gevaarlijke goederen vervoeren zijn verplicht gebruik te maken van loodsdiensten wanneer zij een haven willen aandoen. Er kunnen ontheffingen worden verleend voor vaste klanten en specifieke vaartuigen (gewoonlijk veerboten), maar daarvoor gelden ingewikkelde en uiteenlopende regels. In sommige 87. De mate waarin de overheidssector betrokken is bij de verstrekking van deze diensten, is m Europa zeer verschillend. lidstaten vallen deze diensten onder de verantwoordelijkheid van de nationale of haveninstanties, en loodsen behoren in <lit geval dus tot het overheidspersoneel. In andere lidstaten werken loodsen als zelfstandigen in partnerschappen of collectieven, die financieel of qua bedrijfsvoering autonoom kunnen zijn. Zelfs in dit geval is er nog een sterke overheidsbetrokkenheid op het gebied van vergunningvcrlening. oplciding. tarieven en kwaliteitsnormen. Het wetgevingskader voor de verstrekking van dcze dicnstcn biedt loodsassociaties de Jure exclusieve rechten, die meestal beperkt zijn tot een haven en vaak gerelateerd zijn aan openbare-dienstverplichtingen, terwijl ook de aansprakelijkheid van de loodsen bij ongevallen wordt bepcrkt. 88. Hoewel de informatie van de Commissie over diensten voor slepen en afmeren vrij beperkt is, lijken er in Europa opvallend grote verschillen tussen de organisatiestructuren te bestaan. Ook hier 30 worden de diensten verstrekt door de openbare of de particuliere sector, op vrijwillige dan wel verplichte basis, en op grond van exclusieve rechten of concurrerend met andere exploitanten. 89. Bij de verstrekking van sleepdiensten door de openbare sector kunnen de haveninstanties of exploitanten met een vergunning betrokken zijn, op basis van exclusieve rechten met vaste tarieven en onder toezicht van de bevoegde haveninstantie. Wanneer de dienst wordt verstrekt door particuliere bedrijven, bestaan er geen formele beperkingen voor de toegang tot de markt en blijft de betrokkenheid van de overheid meestal beperkt tot het toezicht op de naleving van de veiligheids- en milieunormen. Over de tarieven wordt in principe vrij onderhandeld. 90. Afmeerdiensten worden rechtstreeks verstrekt door haveninstanties, door bedrijven met een vergunning of samenwerkingsverbanden die e~:clusieve rechten bezitten, dan wel door een aantal particuliere ondernemingen. In bepaalde gevallen worden exploitanten met een vergunning wettelijk of contractueel belast met openbare-dienstverplichtingen, zodat zij kunnen worden ingezet in noodsituaties. Het vergunningensysteem houdt tevens in dat haveninstanties, en eventueel ook beroepsorganisaties, betrokken zijn bij de vaststelling van de tarieven. 5. 4 Havendiensten en de regels van bet EG-Verdrag 91. 0p grond van het neutraliteitsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 222 van het EG-Verdrag. moet de Gemeenschap neutraal blijven ten aanzicn van de particuliere of openbare status van havenexploitanten. Bovendien moet hct rccht van de lidstaten warden gerespecteerd om zelf regels vast te stellen ten aanzien van de dienstverlening in hun havens, al naar gelang de specifieke geografische, administratieve, sociale, technische en historische omstandigheden. De regels van het EG-Verdrag zijn in principe echter ook van toepassing op havenondernemingen en -instanties. Ongeacht particuliere havenondernemingen onder gelijkwaardige voorwaarden46 kunnen concurreren bij het verstrekken van havendiensten van commerciele aard. Wanneer haveninstanties zelf als overheidsbedrijf havendiensten van commerciele aard verstrekken - zoals ladingsbehandeling - en daarbij concurreren met andere ondernemingen, hetgeen op zichzelf is toegestaan, dan moeten voor deze activiteiten gescheiden rekeningen worden gehouden. In het voorstel tot wijziging van de richtlijn inz. ake transparantie, z. al deze eis expliciet warden neergelegd (zie punt 45). systeem moeten toegepaste openbare het en 92. Het Europese Hof van Justitie en de Europese Commissie hebben een aantal besluiten met betrekking tot havens genomen, met name op het gebied van de mededinging. Wat betreft de toepassing van de mededingingsregels op havendiensten, heeft het Hof van Justitie in ~~n uitspraak een systeem voor stuwadoorsdiensten, dat gebaseerd was op een dubbel monopolie Y~m havenexploitanten en havendienstbedrijven, veroordeeld vanwege misbruik van een dominante positie47. Verder werden ook de discriminatoire tarieveri die door loodscooperaties in een haven werden gehanteerd, onverenigbaar met de EG-mededingingsregels geacht48. Bovendien heeft de Commissie ook beschikkingen inzake de toepassing van mededingingsregels op de havensector 46 Alleen de economische acitiviteiten in de haven, en niet de publieke/administratieve activiteiten, kunnen binnen het toepassingsgebied van de mededingingsregels vallen. In de zaak "Cali" (Hof van Justitie 18/3/97, zaak C-343/95, Diego Cali & Figli Sri/ Servizi ecologici porto di Genova SpA (SPEG), nog niet gepubliceerd), heeft het Hof van Justitie onlangs bepaald dat artikel 86 van het Verdrag niet van toepassing is op het wettelijke monopolie op de controle op de bestrijding van verontreiniging, aangezien deze activiteit inherent is aan de essentiele prerogatieven van de staat die verantwoordelijk is voor de beschenning van het mariene milieu. 47 Hof van Justitie 10/12/91, zaak C-179/90, Merci Convenzionali del Porto di Genova v. Gabrielli [1991], Jurispr. 5923. 48 Hof van Justitie 17/5/94, zaak C-18/93, Corsica Ferries Italia SrL/Corpo dei piloti del porto di Genova [ 1994], Jurispr. 1-1824. 31 gegeven, waarbij onder andere havenondememingen die tegelijkertijd als haveninstantie en als vervoerbedrijf (meestal als exploitant van veerdiensten) optraden, werden veroordeeld omdat zij hun concurrenten de toegang tot essentiele havenfaciliteiten hadden geweigerd49. 93. Deze juridische tendens in de richting van een systematischer toepassing van de Verdragsregels in de havensector stemt overeen met het door de Europese Unie gevoJgdc beJcid ter bevordering van modemisering en efficientie, waarin rekening wordt gehouden met structurele ontwikkelingen in de wereldwijde concurrentie en de noodzaak voor bedrijven om betere kwaliteit te zoeken tegen redelijke prijzen. Dit wordt zelfs nog belangrijker wanneer gebruikers in de praktijk slechts in beperkte mate kunnen kiezen tussen havens. moet 94. Het functioneren van systemen voor havendiensten moet niet alleen in overeenstemming zijn met de mededingingsregels maar ook stroken met de belangrijke vrijheden die door het EG-Verdrag zijn gewaarborgd (vrijheid van vestiging, vrij verkeer van werknemers, goederen en diensten). De Commissie en openbare-dienstverplichtingen, met het oog op de contimnteit van de dienstverlening op niet-discriminerende basis en het optreden in geval van noodsituaties. Op grond van de voorgaande overwegingen kunnen beperkingen van de tot de markt voor technisch-nautische diensten gerechtvaardigd zijn. De omvang van de haven of de optimale organisatie van bepaalde diensten, met name de technisch-nautische diensten, kunnen bij bet vaststellen van de mate van markttoegang doorslaggevende factoren zijn. veiligheidseisen niettemin rekening toegang houden met 95. Geen enkele beperking is echter zonder meer gerechtvaardigd. Er moet worden voldaan aan de geldende voorwaarden inzake de aard van de beperking en aan bet criterium of het een dienst van "'algemeen economisch belang" betreft50. In dit verband zal de Commissie aan de hand van het evenredigheidsbeginsel beoordelen of dezelfde doelstellingen niet door minder restrictieve praktijken of zelfs zonder enige beperking kunnen worden verwezenlijkt. Het probleem hierbij is dat veiligheidseisen en openbare-dienstverplichtingen moeten worden ingepast in een structuur die concurrentie mogelijk maakt. Dit is met name van belang in gevallen waarin een enkele ondememing zowel onder artikel 90 van het EG-Verdrag vallende diensten als diensten van zuiver commerciele aard verstrekt5 I. 96. Wanneer er nog beperkingen voor de marktwerking bestaan, moet aandacht worden gegeven aan de toegepaste tarieven om ervoor te zorgen dat de prijzen redelijk en transparant zijn en in een goede verhouding staan tot de kosten van de verstrekte dienst. Het ontbreken van een verband tussen de toegepaste tarieven en de verstrekte diensten zou zelfs met een beroep op het begrip "dienst van algemeen economisch belang" zeer moeilijk te rechtvaardigen zijn; hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan gevallen waarin een dienst niet wordt uitgevoerd maar er wel voor moet worden betaald. Hieruit blijkt hoe belangrijk bet is dat er zorgvuldig toezicht wordt gehouden door de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de goedkeuring of de vaststelling van prijzen, teneinde buitensporige of onterechte tarifering te voorkomen. 4'J Zie Beschikking 94/119/EG, Haven van Rodby, van 21/12/93, PB nr. L 55 van 26. 2. 1994, biz. 52; Beschikking van 21112/93, IV/34. 689, Sea Containers/Sealink, PB L nr. 15 van 18. 1. 1994, blz. 8. Naar aanleiding van bovengenoemde zaak C-18/93 heeft de Commissie bij beschikking van 21 oktober 1997 geoordeeld dat het kortingssyteem voor loodstarieven in de haven van Genua discriminerend is en in strijd is met het EG-Verdrag. so Mededeling van de Commissie over diensten van algemeen belang in Europa, COM(96)443 def. van 11. 9. 1996. 51 In de bovengenoemde zaak C-179/90 heeft bet Hof expliciet gesteld dat stuwadoorsdiensten niet kunnen worden beschouwd als diensten van algemeen economisch belang. 32 97. Zelfvoorziening, waarbij de havengebruikers zelf een of meerdere type diensten uitvoeren, kan worden beschouwd als een altematief voor dienstverlening. Of deze optie in de praktijk relevant is, hangt in sterke mate af van de aard van de dienst en van de specifieke plaatselijke omstandigheden. In het algemeen lijken beperkingen alleen gerechtvaardigd wanneer de zelfvoorziening afbreuk zou doen aan de veiligheidsnormen of de naleving van openbare-dienstverplichtingen, en alleen voorzover de beperkingen noodzakelijk zijn om dergelijke risico' s te vermijden. Actie het maritieme ¢ii,. van. ,de_ze ':. •• van,·. ;ti~t~11· ,i~Qfµik~$\: illierstelde· onderzocht. , ~;; ; ,,. ~!F. 1/'. •/. ·;;:~:'. ;::~ ) f ii:\ ,i;~ :1'. ;}; ;;) ' ;. ;· 5. 5 Een nieuwe koers 98. In het licht van deze overwegingen zijn diverse opties mogelijk. Enerzijds kan de Commissie haar huidige benadering blijven volgen, wat inhoudt dat zij klachten per geval onderzoekt en terdege rekening houdt met bovengenoemde overwegingen. Daarbij zou zij de bepalingen van het EG-Verdrag, met name de mededingingsregels, op de havensector toepassen en het uitwerken van specifieke regelingen betreffende de organisatie van de diensten in kwestie overlaten aan de plaatselijke, regionale en nationale instanties in de lidstaten. 99. Als aanvulling op de benadering per geval kan een gemeenschappelijk optreden worden overwogen, waarbij een wettelijk kader op communautair niveau wordt vastgesteld, dat gericht is op een meer systematische liberalisering van de markt voor havendiensten in grote havens met intemationaal vervoer, en waarin tevens rekening wordt gehouden met de veiligheidseisen en de openbare-dienstverplichtingen, die met name van belang zijn voor de technisch-nautische diensten. In dit geval moeten de economische en sociale effecten van een wijziging van de bestaande systemen voor havendiensten worden onderzocht. en dienstverlening worden I 00. Binnen dit wettelijk kader kunnen op communautair niveau bepaalde minimumeisen inzake beroepsbekwaamheid van technisch-nautische diensten, zoa]s Joodsdiensten, afmeren en slepen; deze minimumeisen moeten zijn gebaseerd op de in de li<lstaten reeds gehanteerde vakbekwaamheidsniveaus en normen en op de werkzaamheden van intemationale organisaties op dit gebied. Dit zou ertoe leiden dat deze niveaus en normen in alle havens met intemationaal verkeer worden verbeterd, zodat in de gehele Gemeenschap adequate veiligheidseisen worden nageleefd terwijl hierdoor bovendien het vrije verkeer van werknemers en diensten in de Gemeenschap wordt vergemakkelijkt. voor verstrekkers vastgesteld I 0 l. Binnen het wettelijk kader kunnen voor de toegang tot de markt voor havendiensten ook gemeenschappelijke regels worden vastgesteld, die goed zijn afgestemd op de specifieke kenmerken van deze markt. Doel daarvan is de toegang tot de markt op objectieve, transparante en niet-discriminerende eisen te brengen, rekening houdend met de specifieke omstandigheden van afzonderlijke havens. Vanwege een aantal praktische voorwaarden, die vooral met veiligheidsoverwegingen verband houden en soms voortvloeien uit de specifieke geografische kenmerken van havens, kan het noodzakelijk zijn de markttoegang in zekere mate te beperken. tot stand 33 I 02. ln dergelijke uitzonderlijke situaties waarin de toegang tot een dienst beperkt is doordat vaak op basis van concessies of vergunningen, slechts een klein aantal dienstverleners is toegelaten, is een neutrale, objectieve en transparante selectieproccdure van het grootstc bclang om discriminatie te voorkomen. Dergelijke vergunningen, en in het bijzonder exclusieve rechten, mogen alleen worden verleend voor een beperkte periode waarin bijvoorbeeld de investeringen op normale wijze kunnen warden terugverdiend. De openbare-dienstverplichtingen moeten ook op een eerlijke manier worden georganiseerd, bijvoorbeeld door middcl van een systeem waarin de verplichting redelijke en eerlijke wijze over alle havenexploitanten wordt verdeeld, of door een aan een openbarc-dienstverplichting gekoppelde concessie of vergunning te vcrlcnen aan een enkelc cxploitant. die zorgvuldig is gcsclectccrd en die voor de met deze verplichting samenhangende extra kosten gecompensccrd wordt52. Hierdoor wordt een eerlijke concurrcntic tusscn opcnbarc en particulicrc cxploitantcn mogclijk, tcrwijl wordt voorkomen <lat bepaalde exploitanten de minder rendabele segmenten van de markt, zoals dienstverlening 's nachts, overlaten aan and ere. tot permanente dienstverlening op I 03. Tenslotte kunnen er bepaalde algcmcne uitgangspunten voor ccn aanrckeningssystccm voor havendiensten wordcn ovcrwogcn, die zorgcn voor ccn gocdc vcrhouding tusscn dl: prijzcn en de kosten van de gebruiktc facilitcitcn en de vcrleende dienstcn. Dcrgclijkc aanrckcningssystcmcn voor havendiensten kunncn wordcn heoordccld in hct licht van hct voorgcstcldc algchclc systccm voor haventarieven. <lat in hoofdstuk 4 is besprokcn. Verdere stappen in de richting van liberalisering moeten geleidelijk wordcn gezct, zodat de sector voldoende tijd wordt gelaten voor aanpassingen. Een dergelijk nieuw kader loopt op gcen cnkclc wijze vooruit op de beoordeling door de Commissie van klachten in individuele gevallcn op grond van de mededingingsregels. Actie ~,aanVµl~g op de huidige benadering per geval,kan op communautair niveau een wettelijk leader worde~. ontwikkeld, dat gericht is op e~tphee,r$ystematische liberalisering van de markt voor'· haveridiensten in de belangrijkste havens inet intemationaal vervoer, zodat binnen een redelijke tenhijn gelijke voorwaarden worden gecreeerd voor concurrentie tussen ~n binnen havens in d#;Gemeenschap, waarbij de naleving vat;>. ; µorinen inzake veiligheid in de haven en op zee wotdt/ ge~aarborgd. Een dergelijk nieuw · kadef loopt op geen enkele, wijze vooruit op de. beQord~Hrtg door de Commissie van klachten in individuele gevallen op grond van. de mclJedi1lgirigsre gels. toegang De liberaliseringsmaatregelen hebben ten doel een open tot de markt voor havendiensten te bewerkstelligen, door middel van adequate mechanismen en voorschriften op basis van transparantie, niet-discriminatie en bepaalde uitgangspunten vool' kostenaanrekening. w~bij0 · ~eJ~. geschikt · kader wordt de ope~~are-di~nstverplichtingen, voorzover deze noodzakelijk worge11. g~acht, alsmede de naleying'. viµl· qe veiligheidsvoorschriften. Als integr®. londerdeel van ~ez~ ~tregelen moeten op 1 ED,1ruy~aµ geharmoniseerde. of in ieder geval. mininmmri()~en;. :y?or opleiding. en kw?1ifi,~tie~rivan personeel en installaties worden 'vastg~~teld. D~~. 1;1akketvan maatregelen is met n~~3<Vatl belang voor de technisch-. nautische di~h~en, aangezien deze een belangrijke bijdrage leveren aan een efficient en veilig gebruik van de haven- enmaritieme infrastructuur. vastgesteld voor d~ •. uitvoering van Ge~i¢n·"li~F~!heierogene karakter van deze ;diensten. eh de specifleke kenmerken van de :'2 Voor een transparante boekhouding, zie punt 45. 34 Opmerkingen zijn welkom Met dit Groenboek moet een actieve discussie op gang worden gebracht, waarbij de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comite en het Comite van de Regio' s, haveninstanties, exploitanten van havens en ondememingen in de maritieme industrie en andere belanghebbende partijen, alsmede vakbonden en andere organisaties die de sociale belangen in de sector vertegenwoordigen, zijn betrokken. Opmerkingen en reacties naar aanleiding van de in dit Groenboek uiteengezette standpunten worden met belangstelling tegemoet gezien. Reacties kunnen v66r 1 april 1998 worden toegezonden aan de Europese Commissie, DG VII D/4, Wetstraat 200, B-1049 Brussel, t. a. v. Dhr. Aragon Morales (fax: + 32 2 2953076; e-mail: ports green-paper@dg7. cec. be. ). 35 BIJLAGE I: DE EUROPESE HAVENSECTOR; DIVERSITEIT EN VOORUITZICHTEN De voor de Europese Unie zo kenmerkende diversiteit in termen van geografische situatie, verdeling van de bevolking en niveaus en typen van economische activitei~, komt ook tot uiting in de Europese havens. Hieronder wordt een beknopt overzicht gegeven van de havensystemen in de vier belangrijkste maritieme regio' s, waarbij de vooruitzichten van de havensector worden geschetst, enkele van de belangrijkste aspecten van havenontwikkeling in kaart worden gebracht en wordt aangegeven op welke gebieden communautaire initiatieven in de toekomst gewenst zijn. In het ~ebjed rond de Oostzee vinden fundamentele veranderingen en overgangen plaats. De opening van Oost-Europa biedt nieuwe mogelijkheden voor handel en verkeer. De EU-havens in de regio verwerkten in 1996 10,5% meer verkeer dan in 1993 53 • Verwacht wordt <lat het intemationaal vervoer in de periode tot 2010 met circa 65% zal toenemen. Het zeevervoer heeft in <lit gebied goede perspectieven, omdat de kortste routes vaak over de Oostzee lopen. De havensystemen in de landen die lid zijn van de Unie, worden gekenmerkt door een groot aantal kleine en middelgrote havens (zie bijlage II, kaart 1). Door specialisatie en samenwerking tussen deze havens kan het gebruik van de middelen wellicht worden geoptimaliseerd. Met het oog op de potentiele groei van het zeevervoer is het in de eerste plaats noodzakelijk dat de havens in deze regio, en met name de havens die veel intemationaal verkeer verwerken, op meer doelmatige wijze worden verbonden met en gei'ntegreerd in het vervoer over land, terwij l ook prioriteit moet worden gegeven aan de ontwikkeling van EDI-systemen. Het iebjed rond de Noordzee kent de hoogste industriele concentratie en bevolkingsdichtheid in de gehele Unie. Dit heeft duidelijke gevolgen voor zowel het vervoer over land als het zeevervoer. De Noordzeehavens (bijlage II, kaart 2) verwerken 50% van het zeevervoer in de EU, waaronder bijna de helft van de grote vaart naar en vanuit Europa (zie bijlage II - kaart 6). De havens in dit gebied hebben in 1996 ongeveer 6% meer vracht verwerkt dan in 1993. Vol gens prognoses zal het zeevervoer in dit gebied blijven groeien, vooral door de toename van het containervervoer. Ten gevolge van de verkeersconcentratie zijn er op sommige verbindingen met het achterland capaciteits en congestieproblemen, waarbij het dus eerder om knelpunten dan om ontbrekende schakels gaat. Afgezien van de noodzaak om de kwaliteit en de capaciteit van de weg- en spoometwerken te verbeteren, moet waar nodig aandacht worden gegeven aan de ontwikkeling van de binnenvaart, en aan feeder-vervoer in plaats van vervoer over land. Veel havens in dit gebied hebben te maken met beperkingen als gevolg van de getijdenwerking. De belangrijkste problemen betreffen de diepte van aanlooproutes en ankerplaatsen, die zeer belangrijk is voor de schepen voor de grote vaart, en de breedte van zeesluizen, die voor de kustvaart van belang is. De kracht van het zeevervoer in het Atlantische ~ebied ligt in de verbindingen voor bulkvervoer met andere delen van Europa en de rest van de wereld. Dit vervoer maakt 77% uit van de totale goederenoverslag en bedient vooral de zware industrie in de onmiddellijke omgeving van de havens, zoals raffinaderijen, elektriciteitscentrales en de chemische industrie. Verder wordt ook de landbouwsector bediend, door de invoer van veevoeders en de uitvoer van granen. Het Atlantische verkeer is de basis voor de ontwikkeling van het algemene vrachtvervoer. Aangezien er sterke banden bestaan tussen havens en industriele en agrarische activiteiten, spelen de havens een belangrijke rol in de regionale economieen. De havens verwerkten in 1996 ongeveer 5 ,5% meer 53 De in dit gedeelte en op de kaarten van bijlage II vermelde cijfers voor de in de havens behandelde volumes zijn verstrekt door de lidstaten. 36 vracht clan in 1993. De havens in het Atlantische gebied (zie bijlage II, kaart 3) ondervinden echter problemen bij het op peil houden van het huidige verkeersniveau, en de expansiemogelijkheden zijn beperkt, vooral omdat de havens niet dezelfde markten en aantallen inwoners bedienen als die in vele andere delen van de Unie. Het eigenlijke achterland reikt in de meeste gevallen in feite niet verder dan 200 km landinwaarts. Een van de belangrijkste problemen is dat de havens niet goed zijn aangesloten op het strategische netwerk voor landvervoer en dat er geen vervoercorridors zijn tussen het oosten en het westen. In het Middellaodse-Zee~ebjed is de situatie zeer gecompliceerd en contrastrijk. Er bestaan enorme verschillen in schaal, ontwikkeling en handelsbetrekkingen en voor het grootste deel van de regio zijn ontwikkeling en cohesie belangrijke thema's. Wat investeringen, prijsstelling, efficient management en de bereikbaarheid van de grote Europese markten betreft, hadden de havens in dit gebied (zie bijlage II, kaarten 4 en 5) in het algemeen een achterstand op hun concurrenten in het Noorden. In 1995 hebben de havens circa 4,4% meer verkeer verwerkt (zie bijlage II, kaart 6) dan in 1990. De afgelopen jaren is het containervervoer in dit gebied sterk toegenomen, en deze ontwikkeling duurt nog steeds voort. Teneinde deze toename te vergemakkelijken, moet aandacht worden gegeven aan een betere integratie van de havens in de vervoerketen. Hiertoe moeten onder andere maatregelen worden genomen voor het oplossen van organisatorische en operationele problemen in havengebieden, de ontwikkeling van informatie~ en logistieke systemen voor havens, die compatibel zijn met die van de netwerken voor het vervoer over land, en de bevordering van de kustvaart, in het bijzonder met het oog op de sterker wordende economische banden met de niet lidstaten in het gebied. Op die manier kunnen de havens meer verkeer aantrekken en hogere benuttingsgraden bereiken. 37 BIJLAGE II KAART VAN DE HAVENS* • NETVVERKINLANDTRANSPORT - - - HOGESNELHEIDSLIJNEN , • • • • • • • GEPLANDE HOGESNELHEIDSLIJNEN - - - VOOR HST AANGEPASTE LIJNEN + + + VOOR HST AANGEPASTE LIJNEN - GEPLAND - - - CONl/ENTIONELE LIJNEN • • • • • • • • • • • • • • GEPLANDE CONVENTIONELE LIJNEN TRAJECTEN BESTAANO • • • • • • • GEPLAND BINNENWATEREN *De havens zijn in de kaarten opgenomen op basis van de volgende criteria: -totaal jaarlijks verkeersvo/ume van ten minste 1 miljoen ton vracht, of -totaal jaarlijks verkeersvo/ume van ten minste 200. 000 intemationale passagiers. De in de kaarten opgenomen cijfers voor de in de havens behandelde volumes zijn verstrekt door de lidstaten, terwijl de cijfers voor de containeroverslag een extrapolatie zijn van die we/ke zijn gepubliceerd in: "The European container market - prospects to 2008" Ocean Shipping Consultants, 1997. De in de kaarten 6 en 7 van bijlage 11 aangegeven goederenstromen zijn geraamd op basis van VN-statistieken over het goederenvervoer in 1993. 38 Ill TRANS-EUROPEES VERVOERSNET SECTIE: ZEEHAVENS OOSTZEE BEHANDELD VOLUME IN 1996 GOEDEREN (miljoen ton/jaar) • 1 - 5 • • • 5-10 10- 20 • • • 20-50 • > 50 PASSAGIERS/jaar• 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 • Alleen havens met minder dan een miljoen ton vract per jaar en ten minste 200,000 internationale passagiers per jaar -------·-------,-,il'. --. Nlt----:r=-----"""T"-------'· CONTAINEROVERSLAG -. Aandeel van de regio in het totale. - -. containervervoer 1n de E. U. (%) • Verkeersvolume (in miljoen TEUs) Groei ten opzichte van de voorgaande periode 71· ~, ·~nashamm Oxelosund oping 39 • f~v~ ~. ~~ney ~ ~1. s---·. T! ,_F''1 ~h , \ cl ->Peterhead ~Aberdeen • TRANS-EUROPEES VERVOERSNET SECllE : ZEEHAVENS NOORDZEE 1 -5 BEHANDELD VOLUME IN 1996 GOEDEREN (miljoen ton/jaar) • • 5-10 10-20 • 20-50 • • >50 PASSAGIERS/jaar* • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 *Alleen havens met minder dan een miljoen ton vracht per jaar en ten miste 200,000 intemationale passagiers par jaar ;17l ' ~ 7/16 / ~ \ ~ ---~"--~ ~a\·. ,'~- ) / -; ' :• / ). [,~ ~···ti ,_. rJ ~~ ',~ ~ :r Noordzee UK-F-8-NL • /'. '~Y- -~·. / ~ -~-. lxttowe I '. \,. _ ;:1~) ~/ _ )~ouen Le Ha ' ~~. r~\ L~-- ~-'·--\ ~ '. ·~~ ~-J-. --· ~_,. --. --11,. J~Y};\' ' ""'-~ '·, ,, ~----,. -. ;;:. __-. _. __. ~---. _. - ~ ··----. \. ~"'. ,__). CONT A IN EROVERSLAG. - Aandeel van de regio in het totale containervervoer in de EU (%) • Verkeersvolume (in miljoen TEU) Groei ten opzichte van de voorgaande periode 12. 000 6. 000 0 / ~ m m ~ N •. TRANS-EUROPEES VERVOERSNET SECTIE : ZEEHAVENS ATLANTISCHE OCEAAN EN PERIFERE EILANDEN BEHANDELD VOLUME IN 1996 GOEDEREN (miljoen ton/jaar) • • • • • 1 - 5 5- 10 10 - 20 20- 50 >50 PASSAGIERS/jaar* • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 *Alleen havens met minder dan een miljoen ton vracht per jaar en ten minste 200,000 internationale passagiers per jaar ------------- - - - - ~--- -----------~- - - - J CONTAINEROVERSLAG •--1 Aandeel van de regio in het totale containervervoer • in de EU(%) Verkeersvolum e (in miljoen TEU) Groe1 ten opzichte van de voorgaande periode 1980 1985 1990 1996 0 Atlantische Oceaan Ferrol-S. Ciprian \. _;, } / ' '1 / / f / '( J( Leixoes Aveiro \ ~Fra' ~ Acor es Madeira ~- p Porto do F~nchal ~"" Penta Delgada. , Santa Qtuz de Tenerife Canaries ot9. / Las Palmas !. / 41 • TRANS-EUROPEES VERVOERSNET SECTIE: ZEEHAVENS MIDDELLANDSE ZEE (West) BEHANDELD VOLUME IN 1996 GOEDEREN (miljoen ton/jaar) PASSAGIERS/jaar* • 1 - 5 • 5-10 • 10- 20 • 20-50 • >50 a 200. 000 - 500. 000 • 500. 000 -1. 000. 000 • > 1000000 *Alleen havens met minder dan een miljoen ton vracht per jaar en ten minste 200,000 internationale passagiers per jaar. - Q. ,_ __ J'. ,. --:' /. , /_, '-. +'. Mo __ -,_\,,C~ \ : r I ,r' 1,. -,f. ~. - ~ ~/ _!\ }',. _x,_, ,::;J, ~ ----". :- • '\~~·. ". , , \~t?. ,--"'' ~--:_-. \ ,J,. 5 i!f' c 1_ ~~ -\. ~~~~ ~/~ - • ,i-<f / / f ~~-: "-. ·f"',. ___. , ,_ -··- j',~-----~ '}. /,. ·___, ~. -. 7'. \' ·--. ~ -, \_ >-----~ i ·----, (:. :_~-- \ -. j '. / ~-- ! ' " - ' ) 1- -------~. :::. _--· --l-\ -:, z ---. / <. ----. __ ~ / ' f ~9'v- ~-. ~ ,~. , ,. ~ f ", -. R-- ,. '. '. \. / ~j. ~. 7' ·. ';--·" ,~ <' h I / -( r 'y' ( , l J I • •. - , , "" 2J?;_ !". I I ,_. ,,. __. /'/. ,. /. _. t/ _,,. ) '. / r' r ·--. -- I I -- · I - -. / ) / I ' ,-\. "" -. "-. ;~ \ ? - ) ·--~-1 "~ • 7' -- • " / v '"]'. \r. •. _. r \ ' /{. , "r \ CONTAINEROVERSLAG1. __. Aandeel van de regio in het totale containervervoer in de EU (%) • Verkeersvolume (in miljoen TEU) Groei ten opzichte van de voorgaande periode 8. 000 6. 000 4 000 2. 000 0 -~ -~- ----. I ,-_. - , ~. 7~'a"""---,_ ~) --. ,,,). ,. ~ J -~---· 'ft. • --- l • ~ __,,_. __ ~. ,:;:--~~- /~Port la Nouvelle ~----·. ,/ -~ '>ef0t. , - ___ / ·-. , - ' - - 0. i. , __. , '"'-\ - · , "-. , '. ( I ' " - I / ' / < --. , __ {" _. ,}, M~~ ToCUo 1980 '". ,, 1985 \ • /. __ 'A P et gehele Midd - ' ) '""""""". kking o h. _, ,~--,--_~_f5' v~e:ndse-Zee~g~~ / " N') - -~""' -. ~ , J - -. i,. (: I s ( •¥\>!'• - ~ 1990 19 96. ~' - '. r,~. ·'--. ~---~---,_ !. ,. { r. ~ ' ? ~- ? 0-1--'L. ~~\_ L~ ). / :. ____ '\. ,. "-~~ \ ~/· >. : ~-. --. /'--- ' ,. ,. ~ :. -" I ~ , ~ ;. ----r ,- ("---. ~. , ;, -~-. - / 1 I _. · ,_ ---- cl:) " "' , /-~. --J). -----·. ·-. _. _. ,_. -. __ _____ )_,. / Jr,____ r";- -r- 'f I / ('~ ( v-i-~ {,,, <'--. ~-. _ \ F' J 1 ( '. _/. ~ '. < J. r--- -~/. ___,,. r. ,. -~-' , -, '. :,; - //,-~rtagena v,_,. ,. -- n. ,J '. ( ~;!) Barcelona Alcudia /. --" <-,. ee~1 -~Mahon 'L--,, de Mallorca. , e;:jbiza c. , Piapibin ,,. r3~Ba~~. \ (j Civitavecchia ( (, Ajacci~ 7 '- J i' Bonifacici]l; La Maddalena # lau 1 ; I'. / J:. ,_-c ---_,,,. , fa Aranci Porto Torretef \ /. \ -- ) ,· ( Torregrand7~- _ Port0>1esm~-··jgliari p_ Foxi f Sant'Antioco "'"'T ~"'--. ,_ Fiumicino "'. , --~. '\. __. __--. _ ' '~ ·-· \~~\"\ Gaeta \ ~ Napol1 _r: -' ' Salerno , •-,__ _, , !. _. __. _,__ Malaga Motlil''--. ' ~~~:de Algearas. Alr;Mrra c !' ~~Melilia. c- f\) I / _ _. / I _____ ,. ~-----·----------/ ,~~. !'----"'·-------. _. _ '-------/~-- ,. _ _J "- ~- )-"--. ,___/1~~5j ,. ? ,--~rJ_- _/ \:::> ~~~. /) ,J ~ C>t:; " A> A> ;l ~ Middellandse Zee. (West) r--·-----------------·--~--"- - - - - - - - -1 CONTAIN EROVERSLAG· 1 1 I. _. Aandee! van de reg10 in het totale containervervoer in de EU(%) • Veckw;vol"me (io milJoeo TEUJ "J ' Groe1 ten opzichte van de voorgaande periode 1 ! ! 8. 000 6. 000 4. 000 2. 000 0 1980 1985 1990 1996 J~ } '~ rindis1 "'- ,. ,. r-' ' \ \ ( _,,. , l > '·\ > "-. ;? \. _ i. J j ' ~~ \j [-~ \\. ~-. ~- )) ~ ) ~\ { - >]~·---,-,,_) ~/ • TRANS-EUROPEES VERVOERSNET SECT IE : ZEEHAVENS ,J\. ;. r~ MIDDELLANDSE ZEE (Oost} "---'--" n. BEHANDELD VOLUME IN 1996 GOEDEREN (miljoen ton/jaar) PASSAGIERS/jaar* • 1 - 5 ~, \ ---'i /. '-~i,,<_. ,) • 5 - 10 • 10 - 20 • 20 - 50 • *Alleen havens met minder dan een miljoen ton vracht per jaar en ten minste 200,000 internationale passagiers per jaar II 200. 000 - 500. QOO • 500. 000 -1. 000. 000 • > 1. 000. 000 >50. t: w 0 ('-. ,_,1 Middellandse Zee (Oost) I?~, s~~ liaklio. ~ ;;t -- '-/~ lr ___ J !~ ~~-r--•v_,. __. _~\,. _,. ,--/-----:_,--· • i-----1 ,;;: I I! I l~ • TRANS-EUROPEES VERVOERSNET SECTIE : ZEEHAVENS GROTEVMRT BEHANDELD VOLUME GOE DEREN - EN PASSAGIERSVERVOER PER REGIO VERKEERSGROEI IN TEN-HAVENS 262 Grote vaart: veriteersverdellng Export Import 74% I l \ ) V&ft<eersgroei in TEN - havens tUM8ll 1993 en 1996. ------------------------------------ Passagiersver1ceer per jaar per maritieme regio, in 1993 en 1994/95196 (in miljoen passagiers), Atlantische Oceaan en Oosrzee cijfers voor 1993 niet beschikbaar (1). Verkeersgroei tussen 1993 an 1996 in de verschillende maritieme regio's - in% - (1) (1) Bij de raming van de verkeersgoei in de verschillende regio's tussen 1993 an 1996 is urtgegaan van de havens waaNan voor 1993 en 1996 11er1c:eersgegevens beschikbaar waren De crjfers voor de verschrllende maritieme regio's hebben dus geen betrekking op het totale verkeer in de regio. Goederenoverslag per jaar per maritieme regio in 1993 en 1995196 (in miljoen ton). Voor het Middellandse-Zeegebied hebben de cijfers betrekking op 1996 en 1995 (1) 106 • Haven Grote vaart (raming verkeersstromen 1993) 4 • TRANS-EUROPEES VERVOERSNET SECTIE ZEEHAVENS. -----·----------- r L RAMING GOEDERENSTROOM TUSSEN DE VERSCHILLENDE MARiTIEME REGIO'S IN 1993 BEHANDELD VOLUME GOEDERENEN PASSAGIERSVERVOER PER LAND IN 1996 I ---~i 4 4 26 Middellandse Zee I ~~, -_. J. -<. :'. ,_ r. I \ \JV" __. ; - - \ _,. ,-----~---~ •. f'-'-_,. _ -. "-_ ,f-J_. ~. /(_. -~ / / ·,·:c-~--~~_,_,-<''_-J"' HANDELD VOLUME GOEDERENEN PASSAGIERSVERVOER PER LAND (1) Cijfers voor Griekenlan_ d: 1994; Spanje, Italia en VK: 1995; overige landen:1996. I >3001 I I 200- 300f 100-200! 55- rnof 55 < [ >36 15-35 5-15 i. L---1. ~~---. l __ J 5 " Goederenoversiag per jaar (miljoen ton) Aantal passag1ers per Jaar (miljoen) 26 ~ Raming interregionale ~ verkeersstromen, 1993 56 (in miljoen ton) • Haven J 45 BIJLAGE Ill: AANREKENING VAN HAVENKOSTEN Een toekomstig communautair kader voor de aanrekening van havenkosten moet tenminste m overeenstemming zijn met de drie volgende doelstellingen: - economische efficientie - eerlijke behandeling van goed ontwikkelde en minder ontwikkelde havens - beleid ter bevordering van de cohesie Het is wellicht niet mogelijk om in gelijke mate aan deze drie doelstellingen te beantwoorden, maar in een toekomstig kader moet er in ieder geval op een evenwichtige manier rekening mee worden gehouden. Hieronder worden de genoemde doelstellingen nader uiteengezet en toegelicht. Economische efficientie Vanuit het oogpunt van economische efficientie moeten prijzen worden vastgesteld op basis van de marginale kosten, zodat de havengebruikers kunnen zien welke kosten hun individuele vervoerbeslissingen voor de maatschappij als geheel met zich meebrengen. Wanneer de prijzen in alle vervoertakken op dezelfde manier worden vastgesteld, resulteert dit in een optimale (namelijk een zo voordelig mogelijke) verdeling van het verkeer tussen de vervoertakken. Bovendien zou de toepassing van dit beginsel leiden tot een optimale verkeersverdeling tussen de havens, waardoor de kosten van het beheer van het zeevervoer voor de gehele Unie worden geminimaliseerd. Voor projecten, evenals voor andere infrastructuur, geldt echter dat het grootste deel van de totale kosten bestaat uit kapitaalinvesteringen en niet uit exploitatiekosten. De toepassing van het marginale-kostprijsbeginsel zou er dan ook toe kunnen leiden dat als gevolg van overcapaciteit of concurrentie alleen de marginale kosten op korte termijn (d. w. z. de exploitatiekosten) worden aangerekend. In dit geval worden de kosten van investeringen uit het verleden niet geheel terugverdiend. Of de kosten van toekomstige investeringen al dan niet volledig worden gedekt door prijsstelling op basis van de marginale kosten, hangt af van de specifieke wijze waarop dit beginsel wordt toegepast. Er wordt wel eens gesteld dat economische efficientie in de havensector het best kan worden gerealise~rd indien de investeringen in haveninfrastructuur op de vraag zijn afgestemd, en dat het daarvoor noodz~elijk is dat alle aan investeringen verbonden kosten worden terugverdiend van de gebruikers. Volledige kostenterugwinning kan in · beginsel worden gewaarborgd wanneer de investeringen uit het verleden in aanmerking worden genomen (b. v. met aanrekening van gemiddelde kosten). Een op marginale kosten gebaseerde prijsstelling, waarin naast de exploitatie- en de exteme kosten ook nieuwe investeringen in aanmerking worden genomen, kan een belangrijke bijdrage aan kostenterugwinning leveren, terwijl de investeringen die in het verleden in de haven zijn gedaan buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Eerlijke behandeling van goed ontwikkelde en minder ontwikkelde havens De plotselinge invoering van een op economische efficientie gebaseerd aanrekeningsbeginsel kan echter tot oneerlijke situaties tussen havens leiden, als gevolg van het feit dat deze zich in het verleden op verschillende wijze hebben ontwikkeld. Daarom valt er iets voor te zeggen om een communautair systeem voor de aanrekening van havenkosten in te voeren in combinatie met regels die een oneerlijke behandeling van nieuwe havens of havens met een grote ontwikkelingsachterstand · voorkomen. De achterliggende gedachte is dat, toen er nog geen communautair heffingsstelsel bestond, de "goed ontwikkelde" havens de gelegenheid hebben gehad om dankzij overheidssteun sterk uit te breiden, en dat "nieuwe" of "minder ontwikkelde" havens (wellicht tijdelijk) ook die mogelijkheid moet worden geboden in het kader van het communautaire aanrekeningssysteem. Afgezien van de positieve aspecten van dit "gelijkheidsbeginsel", gaat een dergelijke benadering ten 46 koste van de economische efficientie, aangezien er in "goed ontwikkelde" havens capaciteit beschikbaar is die tegen lagere kosten kan worden gebruikt, zelfs wanneer rekening wordt gehouden met de kosten van een langere reis naar de havens in kwestie. Capaciteitsuitbreiding lijkt onnodig zolang de bestaande capaciteit niet beter wordt benut. Om toch enigszins aan het gelijkheidsbeginsel tegem. oet te komen, kan het nieuwe aanrekeningskader geleidelijk worden ingevoerd (waarbij een al te lange overgangsperiode overigens negatieve effecten zou kunnen hebben). Bovendien valt het verschil tussen goed ontwikkelde en minder ontwikkelde havens waarschijnlijk in veel gevallen samen met de cohesie-indeling, zodat de speciale regelingen voor havens van doelstelling 1- en cohesieregio' s ook ten bate van "nieuwe" havens kunnen worden gevolgd. Cohesiebeleid Teneinde de cohesie in de Gemeenschap te bevorderen, mag er op grond van de staatssteunregels in minder ontwikkelde regio' s meer overheidssteun voor investeringen worden gegeven dan in de rest van de Gemeenschap. Deze benadering kan ook worden gevolgd in het aanrekeningssysteem voor havenkosten, bijvoorbeeld door havens in doelstelling 1- en cohesieregio' s gedeeltelijk vrij te stellen van de aanrekeningsregels. Het is duidelijk dat de mate waarin dergelijke vrijstellingen worden goedgekeurd, moet worden afgewogen tegen het mogelijke verstorende effect ervan op de mededinging in de havensector en op de economische efficientie. Een mogelijk vervolg Uit deze analyse blijkt dat verschillende doelstellingen uiteenlopende implicaties hebben voor de ontwikkeling van een communautair prijsste. llingssysteem. De in het Groenboek bepleite benadering bestaat erin dat de haventarieven geleidelijk worden afgestemd op de marginale kosten, en dat de kosten van nieuwe investeringen, naast de exploitatiekosten en de exteme kosten,. , worden terugverdiend, waarbij er overigens gedeeltelijke vrijstellingen mogelijk zijn voor doelstelling 1- en cohesieregio' s. Met deze benadering kunnen de verschillende doelstellingen, die tot op zekere hoogte onvere. nigbaar zijn, op een evenwichtige manier worden nagestreefd. Er moet een operationele methode worden ontwikkeld voor de definitie en de toepassing van het beginsel van de prijsstelling op basis van de marginale kosten. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door de paventarieven te baseren op een berekening van de kosten per vervoereenheid bij een verwachte toename van de in een haven behandelde volumes met een bepaald percentage ( dat naargelang het type haven kan varieren). In dit geval moet een oplossing worden gevonden voor het probleem van de verdeling van de vaste kosten over de havengebruikers. Een andere mogelijkheid is <lat een dergelijke berekening voor een beperkte periode wordt gemaakt (b. v. vijf jaar). Een derde mogelijkheid is dat haventarieven de exploitatiekosten en de kapitaalkosten van na een bepaalde datum gedane investeringen volledig dekken. Hiervoor moeten wellicht gegevens over de waardevermindering van de investeringen warden verzameld. 47 ISSN 0254-1513 COM(97) 678 def. DOCUMENTEN NL 07 13 11 Catalogusnummer CB-C0-97-738-NL-C ISBN 92-78-29759-3 Bureau voor officiele publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg