title: Livro Verde relativo aos portos e ás infrastructuras marítimas

eurovoc_concepts:
charges for use of infrastructure
free competition
harbour installation
maritime transport
transport infrastructure

text: COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 10. 12. 1997 COM(97) 678 final Livro Verde relativo aos Portos e as Infrastructuras Maritimas ( apresentado pela Comissao) RESUMO 1. INTRODUCAO 2. OS PORTOS COMUNITARIOS EA ECONOMIA 2. 1 Generalidades 2. 2 0 novo papel dos portos num ambiente crescentemente concorrencial 1 6 7 7 9 3. OS PORTOS COMUNITARIOS EA POLITICA COMUM DE TRANSPORTES9 3. 1 Generalidades 3. 2 Papel dos portos na rede transeuropeia de transportes 3. 3 Conex6es com os paises tcrceiros vizinhos 3. 4 Os portos enquanto pontos de transferencia na cadeia de transportc intcrmodal 3. 5 Os portos e o desenvolvimcnto do transportc maritimo de curta distancia na Europa 3. 6 A seguran~a maritima co ambiente 3. 7 lnvestiga~ao e desenvolvimento 4. FINANCIAMENTO E TARIFACAO A NIVEL DOS PORTOS E INFRAESTRUTURAS MARITIMAS 4. 1 Diversidade das posi~oes nacionais e tendencias actuais 4. 2 Posi~Ao actual da Comunidade 4. 3 Procurar novos rumos 4. 4 Um enquadramento comunitario para o financiamento e tarifa~Ao portuarios 4. 5 Um enquadramento para a tarifa~ao portuaria 4. 6 A RTE-Teo apoio financeiro da UE ao desenvolvimento de infraestruturas 9 9 11 11 12 14 16 17 17 18 19 21 21 26 5. SERVICOS PORTUARIOS: ORGANIZACAO E ACESSO AO MERCADO 27 5. 1 Generalidades 5. 2 Servi~os relacionados com a carga 5. 3 Servi~os relacionados com o navio 5. 4 Os servi~os portuarios e as regras do Tratado CE 5. 5 Procurar novos rumos ANEXO 1 ANEXO 2 ANEXO 3 27 27 28 29 31 34 36 44 RESUMO 1. Os portos maritimos tern uma importancia vital para as trocas comcrciais e os transportes da Uniao Europeia. A competitividade da Europa na economia global depende cada vez mais da existencia de um sistema de transportes e de um sistema portuario eficazes e economicamente eficientes. Pelos portos da Comunidade passa mais de 90% do comercio da Uniao com os paises terceiros, cerca de 30% do trafego intracomunitario e um numero superior a 200 milhoes de passageiros por ano. Os portos sao tambem importantes polos de desenvolvimento regional, econ6mico e social e constituem uma interface essencial dos modos de transporte maritimo e terrestre. 2. A realiza9ao do mercado intemo, as mudan9as tecnol6gicas no sector dos transportes e o desenvolvimento das redes de transporte terrestre na Europa intensificaram significativamente a concorrencia entre os portos. Em resultado desta evolu9ao, hoje mais do que nunca os portos dos diferentes Estados-membros batem-se por conquistar trafego. No passado, os portos tenderam a ficar a margem do debate sobre a politica de transportes da UE. Chegou agora a altura de inverter esta tendencia e atacar os problemas essenciais com que se confrontam os portos no ambiente concorrencial que e ode hoje. 3. 0 objectivo do presente documento e, pois, lan9ar um amplo debate sobre questoes portuarias cspecificas e politicas futuras que contribuam para aumentar a eficiencia dos portos e melhorar as infraestruturas portuarias e maritimas, integrando os portos na rcdc multimodal transeuropeia, e deem resposta as obriga9oes da Comunidade decorrentes do Tratado de assegurar uma concorrencia livre e leal no sector portuario. A Comissao sugere um conjunto de medidas que podem ser aplicadas no contexto das politicas existentes e identifica outros dominios. nomeadamente a tarifa9~io portuaria e o acesso ao mercado, em que deverao ser estudadas novas iniciativas. Estas sugestoes, que a Comissao poe a considera9ao das partes interessadas. sao resumidas nos paragrafos que se seguem. Os portos e os aspectos especificos da politica comum de transportes Os portos e a rede lranseuropeia de transportes 4. A Comissao considera a plena integra9ao dos portos na RTE-T desejavel para a cria9ao da rede multimodal, tendo em conta, em especial, a necessidade de assegurar as liga96es com as regioes perifericas e promover o transporte maritimo de curta distancia. Em paralelo com o presente Livro Verde sera apresentada uma proposta destinada a adaptar nesse sentido as actuais orienta96es para o desenvolvimento da RTE-T. 0 alargamento da Comunidade e as conexoes com os paises vizinhos 5. 0 alargamento futuro da UE refor9a a necessidade de extensao das redes transeuropeias aos paises vizinhos a fim de integrar mais eficazmente os seus sistemas de transporte com os da Uniao. Os sectores portuario e maritimo assumem consideravel importancia para as economias de alguns dos paises que deverao integrar a primeira vaga de adesoes e sera necessario um investimento substancial nos transportes e infraestruturas conexas (incluindo os portos) antes e depois da adesao para promover um desenvolvimento convergente com o da Comunidade. A Comissao continuara a trabalhar com todos os paises terceiros vizinhos nas instancias relevantes com vista a identificac;ao de projectos de interesse mutuo ea utiliza9ao eficiente dos fundos disponivcis. Os portos enquanto pontos de transferencia na cadeia de transporte intermodal 6. Para optimizar o papel dos portos na cadeia de transporte porta-a-porta sao vitais ligayoes de infraestrutura adequadas com a RTE-T. Outras medidas sao, todavia, igualmente importantes. como a normalizayao <las unidades de carga, a integrayao da telematica, etc. A Comissao apoiara acyoes destinadas a melhorar a posiyao dos portos enquanto pontos de transferencia intermodal, incluindo o financiamento de projectos de investiga9ao e demonstrayao de sistemas de gestao, e medidas de incentivo a inovac;ao e de apoio ao desenvolvimento de um sistema de transportes intermodal competitivo. Promover o desenvolvimento do transporte maritimo de curta distiincia 7. A simplificayao dos procedimentos portuarios, nomeadamente atraves do melhoramento dos sistemas de informa9ao e gestao, e uma questao-chave da politica da Comissao para promover o desenvolvimento do transporte maritimo de curta distancia. Esta politica da igualmente prioridade a projectos relativos a este tipo de transporte no quadro das redes transeuropeias e apoia ac9oes neste dominio atraves das actividades de investiga9ao e desenvolvimento e do novo programa PACT. A Comissao reconhece, tambem, que a politica tarifaria a nivel dos outros modos de transporte constitui um importante factor para o desenvolvimento do transporte maritimo de curta tenciona analisar mais detalhadamente esta questao numa nova distancia. A Comissao comunica9ao sobre a tarifa9ao da utilizac;ao das infraestruturas numa perspectiva multimodal. 0 papel dos portos na seguranr;a maritima 8. Um sistema de transportes sustentavel s6 e possivel se a regulamenta9ao de seguran9a em vigor na Comunidade for devidamente respeitada. A Comissao continuara, pois, a desenvolver esforc;os no sentido de assegurar a aplicac;~io efectiva e uniforme da regulamentayao internacional a todos os navios que utilizem os portos comunitarios e a aplica9ao harmonizada na Comunidade das disposiyoes da OMI e da OIT relacionadas com a interface navio/porto, nomeadamente no que respeita a movimenta9ao de carga, aos servic;os tecnico-nauticos e a protecc;ao dos trabalhadores envolvidos nas operac;oes de movimentac;ao de carga. Protecr;ao do ambiente 9. Para garantir solu9oes respeitadoras do ambiente a nivel do sector portuario e da navega~ao maritima, a Comissao considera importante reforc;ar a disponibilidade e qualidadc das instala<;oes de recep9ao de residuos em todos os portos da UE. A Comissao ira igualmente continuar a incentivar a utilizac;ao das novas tecnologias, com vista a tornar as operac;oes portuarias tao eficientes quanto possivel e a assegurar uma melhor utilizac;ao das instala9oes existentes, e a promover uma gestao integrada do litoral, incluindo a avaliac;ao ambiental estrategica. lnvestiga~ao e desenvolvimento 1 O. A Comissao continuara a dar apoio a projectos maritimos e portuarios no quadro dos actuais e futuros programas de I&D. Na sua proposta relativa ao 5° programa-quadro de IDT, a Comissao incluiu duas acc;oes-chave relevantes para a investigac;ao no dominio portuario: "Mobilidade Sustentavel e Intermodalidade" e "Tecnologias do Mar". A l&D futura devera igualmente proporcionar ferramentas que auxiliem os decisores politicos a avaliar diferentes cenarios, nomeadamente os necessarios para dar seguimento ao presente Livro Verde. 2 Financiamento e tarifa~io a nivel dos portos e infraestruturas maritimas 11. 0 regime de propriedade, a organiza<;ao e a administra9ao dos portos variam consideravelmente entre e nos Estados-membros, do que resulta uma grande diversidade do sector portuario. Embora se aceite que o regime de propriedade e a organiza9ao devam ser deixados ao criterio dos Estados membros, a questao dos fluxos financeiros entre as autoridades publicas, as autoridades portuarias, os operadores portuarios e os utentes das instala9oes e servi9os portuarios constitui um aspecto essencial do ponto de vista da concorrencia. 12. A Comissao nao tern considerado auxilio estatal o financiamento publico de infraestruturas portuarias cuja utiliza9ao esta aberta a todos os utentes. No entanto, como os portos sao cada vez mais considerados terminais que desenvolvem actividades predominantemente comerciais com um maior envolvimento do sector privado e a concorrencia e forte a nivel comunitario, podera ser aconselhavel uma nova abordagem no futuro. A Comissao considera, portanto, que a utiliza9ao das infraestruturas portuarias deve ser tarifada de maneira a que os utentes suportem os custos reais das instala9oes e servi9os portuarios que utilizam. 13. Para que a Uniao possa definir uma abordagem mais homogenea para a tarifa9ao portuaria na Comunidade devera elaborar-se um enquadramento, a incluir numa proposta de directiva do Conselho. Esse enquadramento podera ter por base o principio da recupera9ao dos custos dos novos investimentos, dos custos de explora9ao e dos custos externos, para assegurar que os novos investimentos sao motivados pela procura e garantir a longo prazo uma concorrencia leal entre os portos. Devera dar-se atenc;ao a questao da flexibilidade, para atender as necessidadcs das rcgiocs menos desenvolvidas e ter cm conta os custos extemos, em paralelo com outros desenvolvimcntos no sector dos transportes. 14. Como primeiro passo, ea fim de actualizar a informa9ao relativa aos fluxos financeiros do sector publico para os varios tipos de portos nos Estados-membros, a Comissao tenciona proceder a um levantamento dos financiamentos publicos concedidos aos principais portos com trafego internacional e das praticas tarifarias <lesses portos. Esta informac;ao sera um elemento util para a elabora9ao do enquadramento para a tarifa9ao, por exemplo ao avaliar o impacto da aplica9ao do enquadramento nos regimes tarifarios dos portos e determinar um periodo de transi9ao adequado. 15. No dominio dos auxilios estatais, e tendo em conta as informa9oes que se obterao em virtude da maior transparencia do financiamento portuario, a Comissao ira continuar a examinar os auxilios financeiros publicos aos activos utilizados pelas empresas no exercicio de actividades comerciais nos portos. A Comissao considera os apoios financeiros que beneficiam determinados operadores c nao outros como auxilios estatais na acepr;ao das disposir;ocs do Tratado. Esta abordagem contribui para refon;ar a aplicac;ao do principio <la rccupcra9ao dos custos, asscgurando quc, com excepc;ao dos casos abrangidos pelas derroga9oes previstas no Tratado, os investimentos serao financiados pelas empresas portuarias numa base comercial e os seus custos repercutidos, consequentemente, nos utentes. A necessidade de associar as regras relativas aos auxilios estatais ao enquadramento para a tarifac;ao portuaria sera analisada no contexto da elabora~ao de tal enquadramento. 16. A implementa~ao de uma abordagem comunitaria da tarifa~ao e financiamento portuarios tera, ainda, de ser gradual e conjugar-se com o desenvolvimento de uma estrategia geral de tarifa~ao e financiamento das infraestruturas a nivel de todos os modos de transporte. A Comissao tenciona elaborar em 1998 uma comunica9~fo sobre uma abordagem intermodal neste dominio, que analisara, com base nos resultados do debate sobre o presente Livro Verde, a abordagem 3 actualmente seguida em materia de investimento publico em infraestruturas e propora iniciativas concretas para a elabora<;ao de um enquadramento adequado para os portos. 17. As infraestruturas maritimas exteriores a zona portuaria exigem uma aten<;ao particular. No caso das ajudas costeiras a navega9ao, devera preparar-se uma iniciativa comunitaria para estabelecer os principios dos sistemas tarifarios, apontados para a recupera<;ao dos custos de desenvolvimento e investimento dessas ajudas, e um mecanismo de partilha equitativa dos encargos financeiros com os utentes. Relativamente as ajudas locais a navega<;ao na zona portuaria e seu acesso imediato ea dragagem dos canais de acesso ao porto, a aplica<;ao do principio do utente-pagador devera ser ponderada com prudencia, atendendo as diferentes situa<;oes geograficas em que os portos se encontram. 18. A futura abordagem em materia de apoio comunitario aos portos devera estar em sintonia com a adoptada relativamente aos investimentos portuarios em geral. Os financiamentos no ambito da rubrica or<;amental da RTE-T centrar-se-ao, na zona portuaria, em estudos de viabilidade, sistcmas EDI e apoio ao transporte combinado. Sera igualmente dada prioridade ao refor<;o das ligac;ocs com o hinterland, especialmente as ligac;oes ferroviarias c de navegac;ao interior. Estarfio disponiveis financiamentos do Fundo de Coesao c do FEDER, fundamcntalmente para objcctivos prioritarios co mo a melhor integra9ao dos portos na RTE-T, o refon;o das ligac;oes com o hinterland e a renovac;ao das zonas portuarias. Servi~os portuarios e acesso ao mercado 19. 0s servi9os portuarios devem ser considerados parte integrante do sistema de transporte maritimo visto serem indispensaveis para o born funcionamento deste modo de transporte e contribuirem assim, de forma essencial, para a utiliza<;ao eficiente e segura das infraestruturas portuarias e maritimas. As praticas actuais tern dado origem a varias denuncias de utentes e fornecedores potenciais de tais servi<;os sobre alegadas infrac<;5es do Tratado CE, denuncias essas que a Comissao tern vindo a analisar caso a caso, e sobre a existencia de normas divergentes de seguran<;a e qualidade do servi<;o. 20. Em complemento desta abordagem casuistica, poder-se-ia prcvcr uma acc;ao comunitaria quc consistiria em cstabelecer um quadro regulamcntar apontado para uma liberalizac;ao mais sistematica do mercado dos servic;os portuarios nos principais portos com trafego intcrnacionaL a fim de criar, num periodo de tempo razoavel, condi<;5es equitativas de concorrencia entre c nos portos comunitarios, assegurando simultaneamente o cumprimento das normas de seguran<;a portuaria e maritima. Tal novo quadro nao prejudicaria de forma alguma a aprecia<;ao pela Comissao de eventuais denuncias relativas a casos individuais com base nas regras da concorrencia. 21. 0 objectivo das medidas de liberaliza<;ao seria assegurar o livre acesso ao mercado dos servi<;os portuarios por meio de mecanismos e requisitos adequados, com base na transparencia, na nao discrimina<;ao e em certos principios de tarifa9ao, criando simultaneamente um quadro adequado para o cumprimento das obriga<;5es de servi<;o publico, sempre que estas sejam consideradas necessarias, e dos requisitos de seguran<;a. Tais medidas incluiriam o estabelecimento a nivel comunitario de normas harmonizadas ou pelo menos minimas para a forma9ao e qualifica<;ao do pessoal e para o equipamento. Este conjunto de ac<;oes reveste particular interesse para os servi<;os tecnico-nauticos, na medida em que estes contribuem para a utiliza<;ao eficiente e segura das infraestruturas maritimas e portuarias. 22. A heterogeneidade destes servi9os e a diversidade dos portos (em termos da sua dimensao, fun9oes e caracteristicas geograficas) exigem, contudo, uma abordagem diferenciada da 4 liberaliza~ao dos varios tipos de servi~os portuarios e disposi~oes que contemplem situayoes particulares, incluindo a possibilidade de derroga~oes em certos casos justificados. As medidas de liberaliza~ao teriam de ser introduzidas gradualmente, para que o sector disponha de tempo suficiente para se adaptar. Comentarios dos leitores 23. Pretende-se com o presente Livro Verde lanyar um debate vivo que envolva o Conselho da Uniao Europeia e o Parlamento Europeu, o Comite Econ6mico e Social e o Comite das Regioes, as autoridades e operadores portuarios, o sector maritimo e outras partes interessadas, os sindicatos e outras organiza~oes que representam os interesses sociais no sector. Comentarios e opinioes dos leitores sobre todas as posi~oes avanyadas no Livro Verde serao hem vindos. 24. 0s comentarios deverao ser enviados para a Comissao Europeia, DGVII D/4, rue de la Loi 200, 8-1049 Bruxelas, a aten~ao do Sr. Aragon Morales (fax n°32. 2. 2953076) ate 1 de Abril de 1998, o mais tardar. Poderao igualmente ser transmitidos por correio electr6nico para o seguinte endere~o: ports-green-paper@dg7. cec. be 5 1. lntrodu~io I. Pelos portos passa mais de 90% do comercio da Uniao com os paises terceiros, aproximadamente 30% do trafego intracomunitario e um numero superior a 200 milhoes 1 de passageiros por ano. Ha, portanto, clara necessidade de um sector portuario modemo, eficiente e competitivo, que contribua para a mobilidade sustentavel e possibilite a integra9ao do transporte maritimo na cadeia de transporte junto com os outros modos de transporte. Esta integra9ao tern de ser vista no contexto da grande diversidade existente no sector em termos de estrutura, modo de opera<;ao, organizayao e enquadramento legal, aspectos estes em que se observam grandes diferenc;as regionais. 2. 0 Tratado de Roma estabeleceu as regras comunitarias fundamentais nos dominios da concorrencia, dos auxilios estatais, da liberdade de prestac;ao de servic;os e do direito de cstabelecimento. 0 Tratado de Maastricht introduziu o principio da subsidiariedade e definiu as regras para o estabelecimento de uma rede de transportes transeuropeia com o objectivo de criar uma rede integrada de transportes que contribua para a realiza9ao dos objectivos do mercado unico e o refor90 da coesao econ6mica e social. Finalmente, com o futuro alargamento da Uniao Europeia, a legisla9ao comunitaria, incluindo a respeitante as redes transeuropeias, passara a aplicar-se aos paises aderentes. 3. A concorrencia interportuaria e dentro dos pr6prios portos esta a aumentar devido a um conjunto de factores. A liberalizac;~lo do mercado intemo, incluindo o mercado dos servic;os de transporte. as mudanc;as tecnol6gicas, incJuindo a aplicac;ao das tecnologias da informac;ao e a normalizac;ao das unidades de carga, e o desenvolvimento da rede transeuropeia cstao a aproximar as diforcntcs partes da Europa e a oferecer aos organizadores e utentes dos servic;os de transporte maiores possibilidades de escolha num ambiente intermodal. Esta crescente intcrmutabilidade faz aparecer com maior nitidez os factores que distorcem os tluxos comerciais entrc Estados-mcmbros c destaca a necessidade de um enquadramento comunitario que assegure uma concorrencia livre e leal. 4. Os portos sao importantes nao apenas como polos de desenvolvimento regional econom1co e social e parte do sistema de transporte maritime, mas tambem como pontos de interconexao dos modos de transporte maritime e terrestre. A politica comum de transportes, definida no Livro Branco de 1992 da Comissao, destacou a necessidade de se desenvolver um sistema de transportes mais equilibrado, promovendo soluc;oes de transporte mais respeitadoras do ambiente como o transporte intermodal e o transporte maritime de curta distancia. De uma perspectiva maritima e portuaria, este conceito foi reiterado na comunica9ao da Comissao relativa ao transporte maritime de curta distancia ( 1995)2 e na recente comunicac;ao "Perspectivar o futuro maritimo da Europa'" (1996)3. No entanto, a escala do trafego maritime intra-curopcu, muito cmbora os portos movimentem actualmente um volume de mercadorias nunca antes visto, nao esta a corresponder as expectativas de constituir uma alternativa a um sector de transporte rodoviario em constante crescimento. 1 Segundo dados fomecidos pelos Estados-membros 2 0 desenvolvimento do transporte maritimo de curta distancia na Europa: perspectivas e desafios, COM(95)317 de 5. 6. 1995. 3 Perspectivar o futuro maritimo da Europa - uma contribui9ao para a competitividade do sector maritimo, COM(96)84 de 13. 3. 1996. 6 5. 0 sector portuario nao ocupou, ate agora, um lugar central no debate sobre a politica de transportes comunitaria. 0 objectivo do presente documento e, pois, lanyar o debate sobre o sector portuario, para identificar as questoes que e necessario abordar ao nivel comunitario tendo em vista o desenvolvimento, quando for caso disso, de politicas coerentes para questoes portuarias especificas que melhorem o desempenho do sector e, ao mesmo tempo, vao ao encontro dC;ts necessidades econ6micas e sociais da Comunidade. 0 principal objectivo de tais politicas devera ser, em primeiro lugar, aumentar a eficiencia dos portos e melhorar as infraestruturas portuarias e maritimas integrando os portos na rede multimodal transeuropeia e, em segundo lugar, dar resposta as obrigayoes da Comunidade decorrentes do Tratado de assegurar uma concorrencia livre e leal no sector portuario. 2. Os portos comunitarios e a economia Generalidades 2. 1 6. Os portos comunitarios movimentam aproximadamcnte 2700 milhocs de toneladas de mcrcadorias por ano (dados de 1996). Os portos proporcionam tambem conexoes essenciais com os paises perifericos e as ilhas e contribuem para o desenvolvimento do turismo. 0 movimento nos portos comunitarios, por regiao maritima, foi o seguinte em 1993: Regiio Longo curso Interregional Regional Total Mar Baltico Mar do Norte Atlantico Mediterraneo TOTAL 47 359 136 270 812 121 494 219 146 980 98 355 19 245 717 266 1209 374 661 2510 Quadro 1: Movimento estimado nos portos da VE, por regiclo, em 1993 (mi/hoes de tone/ada~) 4 No Anexo I apresentam-se resumidamente as principais caracteristicas da evoluyao recente nestas quatro regioes. 7. As fortes tendencias de liberalizayao do comercio e mundializayao da economia tern um impacto significativo no transporte maritimo intemacional e nos portos, com efeitos a longo prazo que e dificil predizer. Estas tendencias enfraqueceram dramaticamente o vinculo entre a actividade transformadora e a localizayao dos factores de produ9ao e estimularam uma transferencia assinalavel das actividades transformadoras para paises que apresentam vantagens comparativas. 8. A evoluyao do transporte intemacional e das tecnologias da comunicayao tern sido tambem essencial para forjar estes processos. A contentoriza9ao e o transporte integrado multimodal revolucionaram os mecanismos do comercio de mercadorias de alto valor acrescentado e possibilitaram aos fabricantes e carregadores um maior controlo e facilidade de escolha a nivel da transportc torna-sc ainda mais cadeia "produ~ao-transporte-distribuiyao". A eficicncia do 4 Valores estimados com base nas estatisticas do comercio de mercadorias das Na~oes Unidas para 1993 e nos dados sobre o movimento nos portos fomecidos pelos Estados-membros. · 7 necessaria devido a natureza das mercadorias de alto valor acrescentado, que requerem tempos de transito minimos entrc a origcm co destino para aumentar a rotm;ao de cxistencias c minimizar os custos das existencias das empresas. 9. A intensidade de capital do transporte maritimo moderno, resultante da necessidade de realizar economias de escala e oferecer um servi90 mais frequente e de maior qualidade, levou a uma significativa concentra9ao de capital no sector. Os transportadores estao a constituir novas alian9as e empresas de logistica, frequentemente associadas a servi9os de distribui9ao europeus. Esta racionaliza9ao dos servi9os obriga os transportadores a limitarem o numero de escalas. A concentra9ao da carga num numero limitado de portos podera tornar mais viavel a utiliza9ao de modos pr6prios para o transporte de grandes volumes de mercadorias, coma o modo ferroviario, mas podera tambem traduzir-se num aumento da utiliza9ao do transporte rodoviario, o que seria contrario a uma politica de transferencia do transporte de mercadorias do modo rodoviario para o modo maritimo. 1 O. A liberalizayao acrescida do comercio ira sem duvida criar novas e mais fortes fluxos comerciais e uma maior procura de servi9os de transporte maritimo. Os analistas do sector nao chegaram ainda a conclusoes quanta ao "tipo" de transporte maritimo neccssario. Uns apontam para um aumento continua do porte dos navios, enquanto outros assinalam que as tendencias do desenvolvimento portuario a nfvel mundial (que tornam as escalas directass financeiramente atractivas), as deseconomias de escala nos grandes portos, o desenvolvimento da infraestrutura de transportes nas regioes perifericas da Europa e uma politica futura de tarifa9ao da utilizavao das estradas menos favoravel ao transporte rodoviario de longo curso se poderao traduzir num aumento da utiliza9ao de navios de menor porte que fazem escalas directas. 0 resultado seria um fluxo de trafego e um desenvolvimento portuario mais equilibrados na Europa. 11. Qualquer que seja o cenario futuro, uma coisa e clara: a competitividade das exporta9oes europeias numa economia global depende cada vez mais de transportes e sistemas portuarios eficazes e economicamente eficientes. Alem disso, a importancia que a Uniao atribui ao desenvolvfmento da rede transeuropeia de transportes, para favorecer uma maior integra9ao econ6mica e social, a cria9ao de emprego, o crescimento e a mobilidade sustentavel, destaca o papel desempenhado pelos portos no sistema de transportes. De facto, o desenvolvimento da rede multimodal da Uniao ficaria seriamente comprometido se nao incluisse pontos de interconexao como os portos. 12. A Comissao considera, pois, importante promover o sector portuario por meio de um conjunto de medidas e acyoes destinadas a melhorar o desempenho geral dos portos, incluindo, nomeadamente, ac9oes destinadas a melhorar a eficiencia dos portos, remover barreiras que prejudicam as trocas comerciais e promover melhoramentos nas infraestruturas portuarias e nas infraestruturas conexas, de modo a que os portos atinjam padroes elevados em toda a Comunidade, tendo em conta as diferen9as regionais existentes. 5 Fala-se em escala directa quando um navio se dirige directamente para o porto final de destino em lugar de escalar primeiro um (grande) porto central para transferir a carga para um naviofeeder mais pequeno. 8 2. 2 0 novo papel dos portos num ambiente crescentemente concorrencial tomaram-se centros de 13. Na Europa, como em muitas outras partes do mundo, os portos sao frequentemente vistos pelos poderes publicos como polos de crescimento e pilares do desenvolvimento nacional e regional 6 e utilizados como instrumentos de ordenamento do territ6rio. Muitos Estados-membros orientaram, assim, o investimento publico, atraves <las politicas regionais, para os portos e as infraestruturas conexas, com vista a fomentar o desenvolvimento nacional. Com o tempo, os principais portos europeus transportes intemacionais e intermodais, com um numero crescente de instalac;oes e equipamento para o trafego de contentores e o trafego roll-on/roll-off (ro-ro ). Os servic;os de movimentac;ao de carga para estes tipos de trafego estao hoje largamente estandardizados e racionalizados e sao, portanto, menos trabalho-intensivos. Estes portos, no entanto, continuam a criar actividades de valor acrescentado ao converterem-se em centros de movimenta9~io, servi9os, distribui9ao e logistica para todos os modos de transporte, ao oferecerem novas solm;oes telematicas e tecnol6gicas e simplificarem os procedimentos administrativos e ao assumirem-se como agentes comerciais activos da cadeia de transporte. transporte e servi9os comerciais para os · Europa intensificaram significativamente a concorrencia 14. A realiza9ao do mercado intemo ea criac;ao e desenvolvimento de redes de transporte terrestre na interportuatia, especialmente a concorrencia no sector da carga de transito unitizada. 0 desaparecimento progressivo dos hinterlands nacionais (cativos) significa que as decisoes em materia de tarifario, desenvolvimento portuario e financiamento de um determinado porto podem ter efeitos marcados nos portos vizinhos, a nivel quer nacional quer internacional. Isto lcvanta a questao da pertinencia c utilidade de uma abordagem mais coordenada do desenvolvimento portuario a nivcl pan-curopcu. destinada, inter alia, a assegurar que os portos concorrem em bases comerciais s<. )lidas a nivcl do trafego existente e dos novos trafegos e a reforc;ar o papel crucial dos portos na optimiza<;ao da rede transeuropeia de transportes. Ha que ter presente, no entanto, que os portos sao parte do sistema geral de transportes e que as politicas de investimento e tarifa9~io nos outros modos de transporte os podem afectar seriamente. Assim, uma nova abordagem para o sector portuario tera igualmente de ser vista no contexto intermodal mais vasto. 3. Os portos comunitarios ea politica comum de transportes Generalidades 3. 1 15. Embora os portos nao tenham, ate agora, ocupado um lugar central na politica comum de transportes, a sua inclusao num significativo numero de politicas comunitarias e ja reflexo da sua importancia para o sistema de transportes. A evolu9ao actual e passada neste dominio e sumariada no presente capitulo. Os capitulos subsequentes analisam com maior pormenor duas areas de particular importancia para o desenvolvimento futuro da politica comum de transportes: o financiamento e a tarifac;ao a nivel das infraestruturas e servic;os portuarios. 3. 2 Papel dos portos na rede transeuropeia de transportes 16. 0s artigos 129°-B e 129°-C do Tratado da Uniao Europeia regem o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (RTE-T). Estes artigos preveem que a Uniao desenvolva uma acc;ao destinada a fomentar a interconexao e interoperabilidade das redes nacionais e o acesso a essas redes, tendo em conta a necessidade de ligar as regioes insulares, sem litoral e perifericas as f) Sao exemplos caracteristicos desta abor(~agem as chamadas zonas maritimas de desenvolvimento industrial (MIDA) de Roterdao, Antuerpia, Le Havre, Marselha e Genova. 9 regioes centrais da Comunidade. 0 objectivo e permitir que os cidadaos da Uniao, os operadores econ6micos e as comunidades regionais e locais beneficiem plenamente das vantagens decorrentes do mercado intemo. Claramente, a interconexao, a interoperabilidade e a optimizac;ao da RTE-T em geral nao poderao ser alcanc;adas se os portos nao forem incluidos na equac;ao como elemento nevralgico de uma rede europeia de transportes integrada. 17. 0s objectivos da inclusao dos portos na estrategia da RTE-Tsao, em sintese, os seguintes: • Aumentar a eficiencia do sistema europeu de transportes; • Favorecer o crescimento do comercio intracomunitario e do comercio com os paises terceiros, incluindo os vizinhos mais pr6ximos da Comunidade (EFT A, Europa Central e Oriental, Mediterraneo e Norte de Africa); • Solucionar o problema do congestionamento dos principais corre<lores terrestrcs e minimizar os custos extemos do transporte europcu contribuindo para o desenvolvimento do transportc maritimo de curta distancia; • Aumentar a acessibilidade das regioes perifericas e reforc;ar a coesao econ6mica c social da Comunidade melhorando as ligac;oes maritimas intemas da Comunidade, com especial atenc;ao as regioes insulares e perif ericas. 18. As orientac;5es7 para o desenvolvimento da RTE-T, que estabelecem as prioridades da politica comunitaria relativa as infraestruturas de transporte, nao incluem um mapa dos portos. Todavia, na sequencia de um pedido do Parlamento formulado quando da adopc;ao das orienta95es, a componente portuaria esta actualmente a ser adaptada a fim de incluir um mapa dos portos e criterios revistos para a identificac;ao dos projectos de interesse comum. A inclusao dos portos maritimos enquanto importantes pontos de interconexao e consentanea com o conceito de rede multimodal. Para determinar que portos incluir no mapa foram utilizados criterios objectivos, como o do movimento de mercadorias. Ha, alem disso, que ter em conta que um dos objectivos da politica comunitaria de transportes e promover o transporte maritimo de curta distancia e que a componente maritima da rede assegura frequentemente importantes liga9oes com as regioes insulares e perifericas. Isso implica a inclusao de portos de todas as zonas da Uniao em que se possam localizar projectos destinados a eliminar estrangulamentos, sem perder de vista que a inclusao de demasiados portos seria contraproducente para o transporte maritimo de curta distancia, que, para ser viavel, exige uma certa concentrac;ao de carga. Futuramente, sera, pois, tambem necessario estudar a introduyao de criterios objectivos suplementares para a identifica9ao dos portos, de modo a melhorar a integrac;ao dos portos na cadeia multimodal. 19. Para integrar os portos na rede multimodal ha que dar prioridade a projectos de interesse comum que melhorem a articulac;ao entre os portos e outros modos de transporte como o caminho-de-ferro e a navegac;ao interior e a implementac;ao dos projectos de transferencia electr6nica de dados (EDI). No capitulo IV discute-se o financiamento de tais projectos. Ac"tio A Comissao considera a plena integra~Ao d()s. pql"t~. ~r'P~a RTE-T desejav. elpara a cria~iio da rede multimodal, tendo em conta, em especiali a Q~¢essidade de assegurar as liga~oes com as regioes perifericas e promover o transporte marftimo de curta distincia. Em paralelo com o presente Livro Verde sera apresentada uma proposta destinada a adaptar nesse sentido as actuais orienta~oes para o desenvolvimento da RTE-T. 7. Decisno n° J 692/96/CE do Parlamento Europeu e do ConseJho, de 23 de Julho de 1996, sobre as orienta~oes comunitarias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes. 10 Conexoes com os paises terceiros vizinhos 3. 3 20. 0 Tratado e as orienta9oes para a RTE-T permitem a coopera9ao com os paises vizinhos para promover projectos de interesse mutuo e assegurar a interoperabilidade das redes a nivel pan europeu. Um dos objectivos e ligar a RTE-Ta redes fora da Uniao, particularmente com a Europa Central e Oriental e a regiao do Mediterraneo. Este objectivo tornou-se ainda mais importante na perspectiva do pr6ximo alargamento da Uniao, para assegurar a plena integrayao dos paises candidatos. Para facilitar essa integrayao e preparar a adesao, a C~missao lanyou um processo de avalia9ao das necessidades em infraestruturas de transporte (TINA)8. Os sectores portuario e maritimo assumem consideravel importancia para as economias de alguns dos paises que devcrao integrar a primeira vaga de adesoes e sera necessario um investimento substancial nos transportes e infraestruturas conexas (incluindo os portos) antes e depois da adesao para promovcr um desenvolvimento convergente com o da Comunidade. 21. Dadas as oportunidadcs c iniciativas para o aumento das trocas comcrciais cntrc a UE cos paiscs terceiros vizinhos, promover normas nesses portos, especialmente os envolvidos nos principais fluxos comerciais com a UE, comparaveis com as vigentes na Uniao, e um objectivo desejavel. Em geral, tal significa continuar o processo de reabilita9ao e modernizayao, aplicar normas basicas de seguran9a e protec9ao do ambiente e, onde necessario, melhorar os mecanismos existentes no dominio da seguran9a, controlo e registo da carga. Os fundos comunitarios· dos programas PHARE e T ACIS (nas regioes do Baltico, Adriatico e Mar Negro) e MEDA9 (regiao do Mediterraneo) poderao dar assistencia a realiza9ao <lesses objectivos. F oram tambem criados grupos de trabalho para o transporte por via aquatica, a fim de incentivar activamente a COOperayaO atraves da identifica9ao de projectos de interesse mutuo. 0 alargamento futuro da Uniao Europeia acentua a necessidade de extensio da RTE-T aos pafses vizinhos. A Comissio continuara a trabalhar com todos os paises terceiros vizinhos nas instincias relevantes com vista a identifica~io de projectos de intercsse mutuo e a utiliza~io eficiente dos fundos disponfveis. 3. 4 Os portos enquanto pontos de transferencia na cadeia de transporte intermodal 22. A intermodalidade e um elemento essencial da politica comum de transportes da Uniao Europeia, que favorece a mobilidade sustentavel. 0 objectivo desta politica e desenvolver um quadro para optimizar a integra9ao dos diferentes modos e a explora9~fo das suas capacidades, a fim de permitir uma utiliza9ao eficiente do sistema de transportes, por meio de servi9os porta-a-porta sem descontinuidades e orientados para o cliente, que favore9am a inova9ao e a concorrencia entre operadores de transporte. 1 o 23. 0s portos sao pontos de conexao cruciais no transporte intermodal, assegurando a transferencia de mercadorias e passageiros entre os modos de transporte maritimo e terrestre. Uma maior eficiencia portuaria contribui, pois, para a integrayao dos modos num unico sistema, possibilitando uma >< O processo TINA iniciou-sc com a rcuniao conjunta do Conselho. Transportcs" c dos ministros dos dez paises candidatos da Europa Central e Oriental. Este processo, apoiado por fundos do programa de transportes multi-paises do PHARE, visa definir uma futura RTE-T na Uniao alargada, baseia-se nas orientar;:oes para as redes transeuropeias e inclui todos os modos de transporte. 9. 0s financiamentos MEDA destinam-se a projectos que envolvam dois ou mais paises da regiao. IO A intermodalidade e os transportes inLennodais de mercadorias na Uniao Europeia - uma abordagem aos transportes de mercadorias a nivel dos sistemas, comunica~ao da Comissao COM(97)243 final de 29. 5. 1997. 11 melhor utili7. a~ao do transporte ferroviariol 1, por via navegavel interior c maritimo, modos estes quc, por si s6s, nem sempre pcrmitcm um scrvic;o porta-a-porla como o transportc rodovi{1rio. 24. Um dos principais requisitos da intermodalidade, e simultaneamentc um objcctivo primordial do desenvolvimento da RTE-T, ea ligac;ao fisica entre os modos de transporte, por exemplo por meio de melhores liga~oes entre o hinterland e o porto. 0 sucesso da intermodalidade depende, contudo, de um conjunto de outros factores de igual importancia, que haveni que identificar e abordar futuramente. Por exemplo, a utiliza~ao de mais de um modo de transporte resulta em custos adicionais de transbordo, pode diminuir a fiabilidade e toma mais complexos os procedimentos administrativos. A utilizac;ao dos modemos sistemas de informac;ao e a este respeito essencial. Tais sistemas sao ja utilizados nos maiores portos europeus, mas persistem importantes insuficiencias noutras partes da Uniao 12• 0 objectivo dos projectos futuros no dominio da tais sistemas, interconexao e a intermodalidade sera assegurar a desenvolvendo, por exemplo, um sistema de informa~ao comum que optimize a comunicac;ao entre os portos e os seus clientes, reduza o volume de documentac;ao necessaria e melhore o servic;o e a gestao dos portos. lgualmente importantes sao as medidas como a normalizac;ao das unidades de carga 13 e a harmonizac;ao da regulamentac;ao pertinente. interoperabilidade de Acriio "' Para optimizar o papel dos portos na cadeia de transporte porta-a-porta sio vitais liga~oes de infraestrutura adequadas com a RTE-T. Outras medidas sio, todavia, igualmente importantes, como a normaliza~io das. unidades de carga, a integra~io da telematica, etc. A Comissio apoiara ac~oes destinadas. a melborar a posi~io dos portos enquanto pontos de transfer@ncia intennodal, incluindo o financiamento de projectos de investiga~io e demonstra~Ao de sistemas de gestio, e medidas de incentivo a inova~io e de apoio ao desenvolvimento de um sistema de transportes intermodal competitivo. Os portos e o desenvolvimento do transporte maritimo de curta distancia na Europa 3. 5 25. A promoc;ao dos modos de transporte respeitadores do ambiente, em particular o transporte maritimo de curta distancia, e a sua efectiva integrac;ao nas cadeias e redes de transporte multimodal e um objectivo central da politica de transportes da Uniao. No entanto, apesar do crescente movimento nos portos europeus, o trafego maritimo intra-europeu nao registou ainda um aumento assinalavel da sua quota de mercado face ao sector dos transportes rodoviarios. Esta situa~ao pode explicar-se por um conjunto de factores, entre os quais os custos dos terminais e o tempo de permanencia dos navios nos portos, a falta de infraestruturas adequadas, a rigidez institucional nos portos, a fraca capacidade de adapta9ao aos sistemas de transporte multimodais e a falta de informa9ao para os carregadores. 26. Na sua comunica~ao rclativa ao transporte maritimo de curta dislancia 14, a Comissao dcfiniu um conjunto de iniciativas necessarias para promover os servi9os de transporte maritimo de curta 11 A Comissa. o apoia o desenvolvimento deste sistema no ambito do programa especifico no dominio dos transportes dci 4° Programa-quadro de IDT (projecto OSIRIS). 12 A Comiss~o apoia o desenvolvimento <lesses sistemas no quadro do programa especifico para os transportes do programa comunitario de investiga9lfo e desenvolvimento (INTERPORT e BOPCOM) e no quadro da sociedade da infonna~ao (MARTRANS). 13 Encontra-se actualmente em prepara~ao uma nova ac~ao COST (COST 339) relativa as condi~oes tecnicas e econ6micas para a utiliza9ao a escala europeia de unidades de transporte intermodal de pequenas dimensoes (contentores pequenos). A ac9ao tern por objectivo a elabora~ao de pre-nonnas. 14 0 desenvolvimento do transporte marftimo de curta distancia: perspectivas e desafios, COM(95)317 de 5. 7. 1995. 12 distancia na Europa, destacando a necessidade de se melhorar a eficiencia dos portos. No quadro do Forum das Industrias Maritimas, criado pcla Comissao cm 1992, o paincl para o transporte maritimo de curta distancia tern discutido rcpctidamcntc cstas qucst5cs c ja dirigiu recomendac;ocs ao sector, aos Estados-membros e a Comissao. Uma questao importante a este nivel e a complexidade das formalidades portuarias, devido a persistencia de procedimentos e praticas burocraticos, muitas vezes fora do controlo do pr6prio porto, que impoem aos operadores comerciais custos significativos e colocam o transporte maritimo em desvantagem face a outros modos de transporte. A Comissao procede actualmente a um estudo da situa9ao, a fim de identificar os requisitos portuarios que afectam o comercio maritimo na Europa e os comparar com os existentes nos modos de transporte terrestre. 0 estudo analisa especialmente os requisitos aduaneiros e a eficacia das autoridades aduaneiras no tratamento da documenta9ao. Neste contexto, a implementa9ao de sistemas EDI e considerada um importante instrumento para melhorar os fluxos de informa9ao entre as autoridades aduaneiras e os outros elementos da cadeia de transporte. Se necessario, a Comissao recomendara medidas para simplificar os procedimentos e os integrar a nivel do transporte maritimo e da cadeia de transporte em geral. 27. A Comissao apresentou cm Julho de 1996 um projecto de regulamcnto do Conselho 1" quc prcvc a prorroga9ao do programa PACT 16 • 0 novo PACT da apoio a projcctos de transporlc comhinado, incluindo o transporte maritimo de curta distancia. Esta ja a ser desenvolvido um conjunto de projectos com apoio do PACT no quadro do exercicio de 1997. 28. A coopera9ao entre todas as partes que integram a cadeia de transporte e necessaria para que os operadores do transporte maritimo de curta distancia possam oferecer solu9oes eficazes e competitivas de transporte porta-a-porta. Sem prejuizo das considera9oes de ordem comercial, a coopera9ao interportuaria deve ser incentivada, particularmente nos dominios da telematica, da simplifica9ao dos procedimentos e do intercfunbio de saber fazer. 29. Um dos factores que mais podera ajudar a impulsionar o transporte maritimo de curta distancia na Europa e, no entanto, uma politica de tarifac;ao no sector dos transportes rodoviarios haseada na recuperac;ao dos custos e que possibilite uma melhor internalizac;ao dos custos externos. Tai politica, proposta pela Comissao no seu Livro Verde Para uma formarao correcta e e. ficiente dos prec;o. \· dos transportes 17 , devera tornar mais equitativa e eficaz a concorrencia entre portos c sistemas de transportc, conduzindo a uma distribui~ao mais equilibrada do trafego na Europa. A c~iio A Comissio continuara a considerar o desenvolvimento do trans po rte maritimo de curta distincia uma das prioridades da futura polftica de transportes. Nesse contexto, ira estudar meios de simplificar os procedhnentos portuanos, dara prioridade a projectos no dominio do transporte maritimo de curta distincia no quadro da RTE-T e continuara a apoiar ac~()es neste dominio atraves das actividades de investiga~io e desenvolvimento e do novo programa PACT. A Comissio tenciona, ainda, abordar o problema da tarifa~io nos diferentes modos de transporte num,a DQ~a: ,~omunica~io sobre a tarifa~iio da utiliza~io das infraestruturas numa perspectiva mUltlJnodal. I~ COM(96)335 final de 27. 7. 1996 l<i /\ci;oes-piloto em beneficio do transporte combinado 17 Para uma forma~~o correcta e eficiente dos pre~os dos transportes - op~oes de politica para a internaliza<;ao dos custos extemos dos transportes na Uniao Europeia, COM(95)691 final. 13 A seguran~a maritima e o ambiente 3. 6 30. 0s portos sao os sitios mais 6bvios para verificar o cumprimento e fazer aplicar de modo uniforme as regras intemacionais e comunitarias de segurarn;a maritima. A politica de seguranya maritima da Comunidade, cujo objectivo e a erradica9ao da navegac;ao que nao respeita as normas por meio da aplicac;ao efcctiva da regulamentayao intemacional, centra-se fundamentalmente nos navios. Essa politica tern tambem, todavia, impacto directo nos portos, vista que se lhes exige que cooperem na implementa9ao e aplica9ao da regulamenta9ao 18 e que assegurem um alto nivel de qualidade dos servi9os portuarios como os servi9os de pilotagem, acostagens e reboque. que estao intrinsecamente associados a seguram;a dos navios. Analogamentc. sc as rcgras de scguranya nao forem uniformemente aplicadas pelos diferentes portos podem produzir-se diston;oes da concorrencia, sendo este um importante aspecto a ter em conta quando se estudam novas iniciativas no dominio da segurarn;a maritima. 3 l. A Comissao analisa actualmente as condi9oes para a aplica9ao harmonizada na Comunidade de varias disposi9oes da Organiza9ao Maritima Internacional (OMI) respeitantes as opera9oes de movimenta9~io de carga. A aplica9ao obrigat6ria do projecto de c6digo da OMI para a seguranc;a das opera9oes de carga · e descarga de graneleiros pelos operadores de navios e de terminais portuarios e o controlo da sua aplica9~io pelo Estado do porto refor9aria consideravelmente a seguran9a nesta area. 0 cumprimento das regras relativas a estiva e fixa9ao da carga e a seguran~a do cquipamento de elevavao, nomeadamente as estabelecidas na Convenvao n'' 15~ da Organizac;ao Internacional do Trabalho (OIT) relativa aos riscos profissionais 1l'. ~ontribuini tambem para a seguran9a e protec9ao dos trabalhadores envolvidos nas operayoes de movimenta9ao de carga. 32. No que se refere a protec9~io do ambiente, a OMI adoptou um conjunto de convem;oes, c6digos e resolw;oes intemacionais. A Comunidade ja come9ou a tomar medidas para uma aplica9ao convergente desta regulamenta9ao e regras intemacionais20, cabendo as autoridades portuarias um papel essencial neste contexto. 0 acto legislativo que maior importancia revestira para os portos neste dominio sera talvez a directiva relativa a utiliza9ao das instala9oes de recep9ao de residuos nos portos, cuja proposta os servi9os da Comissao estao actualmente a preparar. Esta proposta surge da constata9ao de que as descargas operacionais dos navios estao a atingir niveis inaceitaveis, apesar das obrigavoes decorrentes da Conven9ao MARPOL. 0 projecto de directiva tern por objectivo refor~ar a disponibilidade e qualidade <las instala9oes de recepyao existentes nos portos comunitarios e garantir que os navios as utilizem. A prevenyao <las descargas operacionais ou intencionais de hidrocarbonetos no mar seria ainda refor9ada com a elabora9ao de programas de controlo em grande escala e medidas no dominio da formay~io profissional e tendentes a tomar mais eficiente a interven~ao legal. 33. Dado o impacto negativo que podem ter no ambiente, os projectos de infraestruturas devem ser sempre considerados no quadro da legislay~io ambiental e ser objecto de estudos de impacto ambiental adequados. Os portos situam-se frequentemente pr6ximo de zonas populosas ou zonas 18 A aplica~ao uniforme das regras intemacionais a todos os navios que operam nas aguas comunitarias e o objectivo da Directiva 95/21/CE, relativa a inspec9ao de navios pelo Estado do porto. A directiva preve que as autoridades portuarias e os servi9os de pilotagem cooperem entre si fomecendo informa9oes pertinentes e assistindo os inspectores ao servi~o do Estado do porto na identifica9ao e selec~ao dos navios que nao respeitam as nonnas, para fins de inspec~ao prioritaria. 19 Conven~ao sobre a seguran9a e higiene nas opera9oes portuarias (1979) 2° Foi ja adoptada legisla~ao relativa (i) aos requisitos de notifica~ao dos navios que transportam mercadorias perigosas ou poluentes e (ii) a promm;ao dos petroleiros que respeitam o ambiente (Regulamento relativo aos tanques de lastro segregado ). 14 em que e necessario dar especial atern~~ao a habitats e especies protegidos ou em perigo. Em resultado desta situa<;ao, o desenvolvimento portuario confronta-se muitas vezes com circunstancias e condicionalismos particulares. Para abordar este problema e promover soluc;oes respeitadoras do ambiente ja existe legislac;ao comunitaria, de que sao exemplo a directiva relativa a avaliac;ao do impacto ambiental2 1 e as directivas relativas as aves selvagens e aos habitats22. 34. 0 desenvolvimento portuario deve ainda ser considerado no contexto de um quadro integrado para o ordenamento do litoral, tendo em conta as necessidades socioecon6micas e ambientais e os condicionalism0s das zonas costeiras adjacentes aos portos. A proposta de directiva do Conselho relativa a avaliac;ao dos efeitos de determinados pianos e programas no ambiente23, adoptada pela Comissao, podera desempenhar a este respeito um importante papel. A avaliac;ao ambiental estrategica dos pianos de desenvolvimento dos transportes impulsionani o estudo de altemativas e o envolvimento das diferentes autoridades e do publico no processo de planificac;ao. Assinale-se ainda a este respeito que a ESPO (European Sea Ports Organisation) publicou, com o apoio da Comissao, um c6digo de conduta que pr0porciona um enquadramento de qualidade para uma acc;ao de programac;~io no dominio da protecc;ao do ambiente nas zonas portuarias. 3 5. A utilizac;ao das novas tecnologias e a melhoria da eficiencia <las operac;oes podem ser consideradas opc;oes preferiveis, visto possibilitarem a utilizac;ao optima <las instalac;oes existentes obviando a construc;ao de novas instalac;oes. Em regioes com grande numero de portos, uma maior especializac;ao e coordenac;ao entre eles poderao igualmente reduzir a necessidade de novas infraestruturas portuarias. Finalmente, se as decisoes foram tomadas com base na procura contribuir-se-a igualmente para este objectivo, uma vez que se reduzira o risco de criar capacidade excessiva e se promovera a eficiencia dos portos. Quando novas infraestruturas forem necessarias, a legislac;ao ambiental devera ser aplicada de modo adequado e consistente. Acrao A Comissao prosseguira os sens esfor~os no· sentido de assegurar a aplica~io efectiva e uniforme das regras consagradas nos instrumentos intemacionais a todos os navios que demandem os portos da UE e a aplica~ao barmonizada na Comunidade das disposi~oes da OMI e da OIT relacionadas com a interface navio/porto, nomeadamente no que respeita a movimenta~ao de carga, aos servi~os tecnico-nauticos e a protec~ao dos trabalbadores envolvidos nas opera~oes de movimenta~ao de carga. A Comissao considera tambem importante implementar a nivel do sector portuario e da navega~ao solu~oes respeitadoras do ambiente, co mo o refor~o da disponibilidade e da qualidade das instala~oes de recep~ao de residuos nos portos da Comunidade. Para melhorar a integra~io dos aspectos ambientais na. planiflca~ao do desenvolvimento portuario, a Comissao ira continual"< a promover um ordenamento e gestao integrados do litoral, incluindo a avalia~ao ambiental estrategica. A Comissao continuani a incentivar a utiliza~ao das novas tecnologit\s. co,m vista a tornar as opera~oes portuarias tao eficientes quanto possivel e a· assegurar uma melhor utiliza~ao das instala~oes existentes. 21 Directiva do Conselho de 27 de Junho de 1985 relativa a avalia9ao dos efeitos de determinados projectos publicos e privados no ambiente, alterada pela Directiva 97 /11/CE do Conselho, de Mar90 de 1997. 22 Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa a conserva9ao das aves selvagens e Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa a preserva9ao dos habitats naturais e da fauna e flora selvagens. 23 COM(96)51 l final, JO n° C 129 de r de Abril de 1997 15 Investiga~io e desenvolvimento 3. 7 36. Parte substancial do actual programa especifico de I&D na area dos transportes e dedicada a investiga9ao no dominio portuario, incluindo as actividades ja mencionadas de promo9ao da intermodalidade e do transporte maritimo de curta distancia24. Estas ac9oes integram projectos de l&D financiados pelos sectores publico e privado destinados ao desenvolvimento de sistemas de informa~ao e comunica9ao e de sistemas de seguimento e localiza9ao de mercadorias e sistemas AEI25, a analise das estruturas administrativas, organizativas e informativas dos portos e ao concomitante desenvolvimento de ferramentas de apoio aos processos decis6rios para fins de (re )organiz. a9ao, planeamento de recursos e gestao dos portos e da sua func;ao de pontos de transferencia na cadeia de transporte intermodal. Os projectos abordam tambcm quest5es ambientais como a aplica9ao das regras MARPOL nos portos, a eficiencia das dragagcns e as rela~oes entre os portos e o seu meio urbano. Investiga9ao complementar no dominio das tecnologias de transbordo esta actualmente a ser desenvolvida no quadro do programa relativo as tecnologias industriais e dos materiais (TIM). 37. Novas tecnologias, como os sistemas de informa9ao geografica e, em particular, os sistemas electr6nicos de informa9ao e visualiz. a9ao de cartas (ECDIS)26, estao actualmente a ser avaliadas e integradas para apoiar a gestao do trafego em zonas portuarias e aumentar, consequentemente, a eficiencia e seguran9a da navega9ao. 0 desenvolvimento de uma caixa negra da carga (CBB) ira facilitar os procedimentos aduaneiros nos portos e devera pois constituir, futuramente, uma solu9ao para um dos maiores obstaculos que se colocam ao desenvolvimento do transporte maritimo de curta distancia. Metodologias recentemente desenvolvidas, como a avaliac;ao formal de seguran9a e ambiental (FSEA), irao igualmente proporcionar indices para avaliar as medidas relativas a qualidade, a seguran9a e a protec9ao do ambiente. Entre as iniciativas ambientais destacam-se o programa de demonstra9ao da Comissao no dominio da gestao integrada do litoral. Entre outros, o objectivo deste programa e refor9ar a coopera9~io entre as autoridades e os particulares envolvidos no desenvolvimento do litoral. Ac,·tio. ,. A Comisslo continuara a apoiar projectos maritimos e portuarios no quadro dos actuais e futuros programas de l&D. Na sua proposta relativa ao 5° programa-quadro de investiga~lo e desenvolvimento tecnologicol7, a Comissio incluiu duas ac~oes-chave relevantes para a investiga~io no dominio portuario: "Mobilidade Sustentavel e Intermodalidade" e "Tecnologias do Mar". 0 objectivo consistira em melhorar a operacionalidade, fiabilidade, desempenho · economico. e compatibilidade ambiental dos portos e desenvolver estes como parte integrante da cadeia de transporte intermodal. Um importante desafio sera, nomeadamente, a integra~io das informa~oes comerciais e de seguran~. A futura l&D devera igbalmente proporcionar ferramentas que auxiliem os decisores politicos a avaliar dif erentes cenarios, incluindo os necessarios para. dar seguimento ~~-pr~ente Livro Verde. 24 No ambito do 4° Programa-quadro de I&D estao ja a ser desenvolvidas, por meio da ac9ao concertada relativa ao transporte maritimo de curta distancia, ac9oes de promo9ao deste tipo de transporte. 2 ~ Automatic equipment identification 26 Para alem do programa de I&D no domfnio dos transportes, estao actualmente em curso duas ac~oes COST consagradas a questOes portuarias, nomeadamente a COST 330, ja mencionada, e a COST 326 relativa aos sistemas electr6nicos de informa~ao e visualiza~ao de cartas. 27 COM(97)142 16 4. F,inanciamento e tarifa~ao a nivel dos portos e infraestruturas maritimas Diversidade das posi~oes nacionais e tendencias actuais 4. l 38. 0 financiamento dos portos e das infraestruturas maritimas na Europa e as politicas de tarifa9ao aplicadas sao muito variados, reflectindo as consideraveis diferen9as existentes a nivel do regime de propriedade e da organiza9ao. Os portos podem ser propriedade do Estado, das autoridades regionais ou locais ou de empresas privadas. A sua gestao depende frequentemente das autoridades publicas e esta sujeita a diferentes graus de regula9ao e supervisao. No passado, os portos eram vistos essencialmente como elementos facilitadorcs do comcrcio c polos de crescimento para o desenvolvimento regional e nacional, atraves dos quais o sector publico oferecia servi9os de interesse econ6mico geral, suportados fundamentalmente pelos contribuintes. A tendencia actual e para cada vez mais considerar os portos entidades comerciais, que devem repercutir inteiramente os seus custos nos utentes que deles beneficiam directamente. Por outro lado, certas infraestruturas portuarias e maritimas, como por exemplo os quebra-mar e determinadas ajudas a navega9ao, sao, na maioria dos Estados-membros, tradicionalmente consideradas hens publicos28 , enquanto certos servi9os portuarios (fundamentalmente os tecnico nauticos adiante descritos) comportam igualmente obriga96es de servi90 publico devido a sua relac;ao com a seguranc;a do porto e a protecc;ao do ambiente. 19. Apcsar da ampla variedade de posi96es quanto ao financiamcnto das instalac;oes e scrvi9os portuarios, e visivel a tendencia para uma maior participac;ao privada nas actividades portuarias. particularmente as de natureza predominantemente comercial, como a movimentac;ao de carga. Em resultado desta situa9ao, o financiamento das instala96es portuarias para tais fins esta cada vez mais entregue ao sector privado, tendendo as autoridades portuarias a cingir-se ao seu papel de '"senhorios" e ao financiamento e explora9ao das instalac;oes essenciais para a operac;ao segura e eficiente do conjunto do porto. Ao mesmo tempo, ha elementos indicadores de que, futuramente, certos portos procurarao desempenhar um papel comercial mais activo, em cooperac;ao com parceiros privados intemos ou extemos ao porto, a fim de fomecerem aos seus clientes um servic;o porta-a-porta. 40. A tendencia para uma maior participa9ao privada no sector portuario pode explicar-se pela actual conjuntura econ6mica e tambem por uma not6ria mudan9a de atitude quanto a func;ao e papel dos portos. Primeiro, a viabilidade econ6mica e mesmo financeira dos projectos e considerada uma disciplina necessaria numa situac;ao em que os recursos para desenvolvimento de infraestruturas se mostraram escassos e em que o envolvimento do sector privado, autonomamente ou na forma de parccrias sector publico/sector privado, c reconhecido como um clcmcnto desejavel c cada vez mais presente29. Segundo, o facto de os portos serem utilizados fundamentalmente para fins comerciais, o frequcntcmcnte estreito leque de utentes que servem e a estrutura organizativa tipica das empresas privadas quc adoptam, diferencia-os dos bens puramente publicos com os quais sao muitas vezes comparados. A visao actual do sector portuario e, assim, cada vez mais a de um sector que esta a passar de uma situa9ao em que se utilizavam predominantemente capitais publicos para disponibilizar instalayoes de utilizac;ao comum para uma situayao em que se utilizam capitais de diferentes fontes para disponibilizar terminais que servem as necessidades ::s >Jo sentido de que (i) a sua utiliza9ao nao pode ser vedada a nenhum utente, mesmo que esse utente nao esteja preparado para participar nos custos da sua produ9ao; (ii) a utiliza9ao pelo utente A nao afecta a utiliza9ao pelo utente B; e (iii) o custo da sua produ9ao nao varia com a utiliza9ao. 29 Como assinalado no relat6rio final do Grupo de Alto Nivel sobre o financiamento de projectos da rede transeuropeia de transportes atraves de parcerias sector publico/sector privado (VIl/321/97) e reiterado na comunica9ao da Comissao COM(97)453 final. 17 logisticas de grupos de utentes comerciais definidos mais restritamente. Deste modo, o argumento do "interesse econ6mico geral" perde peso em favor de uma atitude mais comercial no que respeita a tarifac;ao e ao financiamento das infraestruturas. Posi~iio actual da Comunidade 4. 2 41. A nivel da UE, o financiamento das infraestruturas portuarias e maritimas e a tarifac;ao da sua uti1iza~ao tern sido abordados com alguma prudencia dada a diversidade de posic;oes nacionais. 42. No que se referc a politica de auxilios estatais, a Comissao tern assumido a posic;ao de quc o investimento pub1ico em infraestruturas portuarias accssivcis a todos os utentes cm bases nao discriminat6rias nao deve ser considerado auxiJio cstata] na accpc;ao do artigo 92° do Tratado CEJO. Tais investimentos tern, pois, sido considerados medidas gcrais, constituindo dcspcsas incorridas pelo Estado no quadro das suas competencias em materia de planeamento e desenvolvimento de um sistema de transportes no interesse do publico em geral. 0 mesmo e valido para as ajudas a navegac;ao e outras infraestruturas maritimas que beneficiam toda a comunidade maritima. Por outro lado, quando um determinado investimento favorece certos operadores e nao outros, esse investimento e considerado auxilio, mas podera beneficiar das derrogac;oes previstas no Tratado, como e o caso dos projectos de desenvolvimento regional que se inscrevem na derrogac;ao prevista no n° 3, alinea c), do artigo 92°. 43. Uma condic;ao essencial para a aplicac;ao equitativa e efectiva das disposic;oes relativas aos auxilios estatais atras referidas e a transparencia financeira da contabilidade dos portos. Tai contabilidade deve mostrar os fluxos financeiros das autoridades publicas para o sector portuario e permitir reais comparac;oes entre os portos. Actualmente, todavia, devido a complexidade dos regimes institucionais c financciros dos portos e infraestruturas maritimas na Europa, as rclrn;ocs financeiras entre o sector publico, os portos e outras empresas quc nclcs operam nao sao claras na maioria dos casos. 44. A Directiva 80/723/CEE da Comissao31 , relativa a transparencia das relac;oes financciras cntre OS Estados-membros e as cmpresas publicas, aplica-se aos portos publicos cujo volume de neg6cios tenha excedido 40 milhoes de ecus nos dois anos financeiros anteriores aquele em que sao atribuidos os fundos publicos. No entanto, independentemente do volume de neg6cios, a Comissao requer que os Estados-membros lhe fomec;am informac;oes sempre que, por exemplo na sequencia de uma denuncia, suspeita terem sido concedidos auxilios estatais a portos. De acordo com a jurisprudencia neste dominio, os Estados-membros sao igualmente obrigados a fomecer informac;oes a Comissao a pedido desta quando estao integradas na Administrac;ao publica actividades econ6micas de natureza industrial ou comercial. 45. A Comissao esta actualmente a estudar a introduc;ao de alterac;oes na directiva relativa a transparencia no sentido de lhe permitir obter informac;oes sobre os fluxos financeiros nas empresas para averiguar de eventuais subvenc;oes cruzadas. A obrigac;ao de ter contahilidadcs distintas para as diferentes actividades aplicar-se-ia a todas as cmprcsas publicas c privadas, qualquer que seja o seu volume de neg6cios, que, por um lado, operem em sectores reservados 3° Considera-se geralmente que a utilizac;:ao das infraestruturas portuarias e livrc quando o acesso esta abe110 (i) a todos os utentes da instalac;:ao, isto e, os carregadores/navios, e (ii) a qualquer operador interessado em explorar a instalac;:ao, seleccionado, por exemplo, por meio de concurso publico. 31 Directiva 801723/CEE da Comissao (JO L 195 de 29 de Julho de 1980), alterada pela Directiva 85/413/CEE (JO L 229 de 28 de Agosto de 1985) a fim de abranger o sector dos transportes, entre outros. 18 recebendo compensayoes (direitos exclusivos ou subsidios) pelas obrigayoes de serviyo publico a que estao vinculadas e, por outro, operem em sectores nao reservados em concorrencia com outras empresas. 46. Relativamente a rede transeuropeia de transportes, a metodologia adoptada tern consistido em apoiar ac~oes de interesse comum no sector portuario ou com este relacionadas apenas com estudos de viabilidade, reconhecendo assim que pode haver uma forte concorrencia entre os portos para atrair trafego e que ha que adoptar uma atitude prudente para nao distorcer essas relac;:oes. Assim, os projectos portuarios e os projectos conexos de intercssc comum podem actualmentc localizar-se em qualquer porto da Comunidadc. Os projectos podcm localizar-sc na zona portuaria ou proporcionar ao porto um mclhor accsso maritimo/tluvial ou uma mclhor ligm;ao a RTE terrestre. A t6nica incide nos projectos que melhorem a eficicncia do porto e climinem estrangulamentos. A Comissao analisa os projectos em fun95. o de um conjunto de criterios objectivos, entre os quais o criterio da viabilidade econ6mica potencial, e tambem em fun95. o de informa9oes gerais sobre o transporte maritimo e os sistemas portuarios na Uniao. Nao se fez qualquer tentativa de impor um esquema centralmente definido de desenvolvimento portuario nem, em geral, de assumir um papel impulsionador da criayao de novas capacidades portuarias. 4 7. Paralelamente, nas regioes elegiveis, o Fundo de Coesao e o FEDER tern sido utilizados para financiar a construc;:ao ou modemizac;:ao de instala9oes necessarias para o desenvolvimento econ6mico e o cumprimento das obriga9oes de servi90 publico, como a oferta de acessibilidade as regioes perifericas, respeitando o quadro estabelecido pelas orientac;:oes para a RTE-T32. Os paises beneficiarios do Fundo de Coesao e muitas regioes beneficiarias do FEDER situam-se na periferia da UE e tern costas extensas e frequentemente muitas ilhas. Um sector maritimo hem integrado ira, assim, contribuir para o desenvolvimento do mercado interno e para um desenvolvimento econ6mico mais equilibrado, como preve o Tratado. 48. Os portos destas regioes tern, todavia, de estar devidamente preparados para enfrentar o desafio que se lhes coloca. Muitos dos portos em causa caracterizam-se por baixos niveis de eficiencia. sendo necessarios melhoramentos para assegurar que as instalac;:oes existentes e futuras sao utilizadas com a maior eficacia, possibilitando que os portos obtenham a sua quota-parte do crcscente trafego no mercado interno e desempenhem o papel que lhes cabe numa distribuic;:ao mais equilibrada do trafego. Ha igualmente que ter presente que a falta de instalac;:oes e meios num extremo da cadeia maritima pode acabar por prejudicar a eficiencia e a imagem do transporte maritimo no seu conjunto. 0 objectivo e, assim, fazer com que, em ambos os "extremos", os portos se rejam pelas mais elevadas normas, em beneficio de todo o sistema portuario. 49. No que respeita as politicas de tarifa9ao, a UE nao tern intervindo, deixando-as ao criterio das autoridades nacionais, regionais ou locais, excepto quando constituam um elemento relevante para determinar se intervenc;:oes publicas podem ser consideradas auxilio estatal. Procurar novos rumos 4. 3 50. Nos ultimos anos, contudo, as tendencias de organizayao e financiamento dos portos tern levado algumas vozes a sugerir que se de uma nova orientayao a politica comunitaria. 12 Decisao n° 1692/96/CE 19 51. Um estudo sobre os portos maritimos europeus, encomendado pelo Parlamento Europeu em 199333, reconhecendo embora a necessidade de respeitar os distintos mecanismos de financiamento existentes nos diferentes portos, conclui nao haver uma diferen9a fundamental entre os investimentos em infraestruturas portuarias e outros investimentos capital-intensivos em complexos industriais. Nao haveria, assim, razao para se adoptar uma abordagem totalmente diferente para os investimentos portuarios nem, consequentemente, justifica~ao para que os utentes directos nao suportassem os custos de tais investimentos. 0 estudo indica que a aplica9ao dos principios do mercado as obras de infraestrutura, excepto as relacionadas com o acesso ao mare a defesa, constituiria a solu9ao mais eficaz para evitar o risco de se criar um desnecessario · excesso de capacidade34 e distor9oes nos fluxos comerciais entre Estados-membros. 52. De facto, a liberaliza9ao do mercado dos transportes e o desenvolvimento da RTE-T tiveram como resultado a intensifica9ao da concorrencia entre os portos3 5. 0 desenvolvimento das vias rapidas transeuropeias para 0 transporte ferroviario de mercadorias (rail freight freeways), ligando os portos do Norte e do Sul a zonas industriais centrais, aproximara ainda mais a Europa e intensificara a concorrencia interportuaria em diferentes regioes, em especial a nivel do trafego de contentores, no qual se registaram taxas de crescimento significativas nos ultimas cinco anos (ver mapas 1-5 no Anexo II). A situa9ao de concorrencia crescente esta a por em causa a politica portuaria ate agora desenvolvida pela UE. investimento cm infraestruturas atraves <le 53. 0 mcsmo se aplica a tcndcncia crescente de os portos recupcrarcm, pclo mcnos, alguns dos custos do taxas portuarias. Nrn;ocs func. lamcntais de concorrencia Ieal e eficiencia econ6mica aconselham que, neste contexto coma em outros, sejam em principio os utentes do transporte a suportar os custos das infraestruturas quc utilizam36. Acresce que a mobiliza9ao de capital privado para financiar investimentos 16gicos nao sera atractiva se for possivel utilizar fundos publicos para financiar investimentos concorrentes, vista que sera pouca ou nenhuma a garantia de recuperar adequadamente o investimento. Uma boa afecta9ao de recursos no conjunto do sector portuario dependera de as decisoes de investimento serem tomadas num quadro coerente que assegure que os custos sao repercutidos nos utentes dos portos. 54. Ao criar-se esse quadro havera, contudo, que ter em conta um conjunto de factores. que influenciam o modo como e aplicado a nivel da Comunidade o principio do utente-pagador. Primeiro, como indicado atras, a organiza9ao dos portos varia consideravelmente entre os Estados-membros e mesmo a nivel dos pr6prios Estados-membros. Essa organiza9ao assume por vczcs formas complcxas c com raizes profundas na hist6ria do desenvolvimento portuario na Europa. A analise destas situa9oes e uma condi9ao previa ncccssaria para se conceber um enquadramento que respeite, tanto quanta possivel, as diferentes tradiyoes ha muito estabelecidas. 33 European Sea Port Policy, estudo encomendado pela Direc~ao-Geral de Estudos do Parlamento Europeu, Serie Transportes E-1, 1993 34 Outro estudo recente inclui dados que indicam que em 6 grandes portos da zona compreendida entre Le Havre e Hamburgo se preve um acrescimo substancial de capacidade para o trafego de contentores, com um aumento global da ordem dos 43% nos pr6ximos 6 anos, isto e, um aumento anual de 6%. Dependendo dos cenarios de evolu~ao do trafego, o excesso de capacidade em 2000 situar-se-ia entre 20 e 40%. The European container market - prospects to 2008, Ocean Shipping Consultants, 1977, e outras analises elaboradas pela Comissao. 35 Embora os custos de transito globais possam, no caso do trafego de longo curso, nfio representar uma fracc;ao significativa dos custos totais do transporte porta-a-porta (5-10%), no caso do trafego de curta distancia tais custos portuarios representam 40 a 60% dos custos totais, influindo consequentemente na escolha do porto e podendo distorcer os fluxos comerciais. 36 Para uma fonna~ao correcta e eficiente dos pre~os dos transportes, COM(95)691 final, 20. 12. 1995 20 Segundo, certos portos europeus localizam-se em regioes menos desenvolvidas, perifericas ou insulares. Estes portos sao, frequentemente, o (mico elo de ligac;ao com o resto da Europa e centros de importante actividade econ6mica nas regioes onde se situam. Constituem, pois, parfunetros importantes das politicas de coesao da Uniao, que devem ser respeitados para que o principio da tarifac;ao em func;ao dos custos seja aplicado mais sistcmaticamente. Finalmcnte, a interdependencia dos modos de transporte e <las infraestruturas concxas, cnquadrados por vezcs por regimes legais e financeiros distintos, requer nao apenas uma abordagem por etapas do financiamento e tarifac;ao a nivel das infraestruturas portuarias, a comec;ar pelos investimentos no porto, como uma convergencia com a evoluc;ao da tarifac;ao da utilizac;ao de outras infraestruturas de transporte, hem como tempo suficiente para que os portos procedam aos ajustamentos necessarios. A politica da Comunidade no dominio do transporte combinado devera ser objecto de atenc;ao especial. 4. 4 Um enquadramento comunitario para o financiamento e tarifa~io portuarios 55. Para que a Uniao desenvolva uma abordagem mais uniforme tendente a garantir que os custos dos portos e das infraestruturas maritimas sao repercutidos nos utentes sera necessario avarn;:ar por etapas num conjunto de areas: praticas e sistemas de tarifac;ao, incluindo a transparencia do financiamento dos portos, e estabelecimento de regras relativas aos auxilios estatais. Qualquer nova abordagem tera de ser coordenada com os apoios concedidos no quadro da RTE-T e outros apoios financeiros ao desenvolvimento de infraestruturas. Um enquadramento para a tarifa~io portuaria 4. 5 56. Faz-se tradicionalmente uma distinc;ao a nivel administrativo e de gestao entre os scrvi9os e instalac;oes localizados no porto e as infraestruturas exteriores a zona portuaria (ligac;oes com o hinterland e acessos maritimos ). No porto 57. 0s diversos mecanismos de financiamento e tarifac;ao portuarios actualmente existentes acarretam distorc;oes crescentes da concorrencia. Os subsidios podem permitir que os portos e os operadores reduzam os prec;os e desviem fluxos de trafego. 0 regime de auxilios estatais contempla certas situac;oes mas, de acordo com a abordagem presentemente seguida pela Comissao, o financiamento publico de infraestruturas constitui uma medida geral de politica econ6mica, que as regras do Tratado relativas aos auxilios estatais nao autorizam a Comissao a controlar desde que a utilizac;ao da infraestrutura esteja aberta a todos os utentes em bases nao-discriminat6rias. Rever tal abordagem no que respeita ao sector portuario teria obviamente efeitos a nivel da tarifac;ao da utilizac;~io <las infraestruturas em geral. Esta questao ira todavia scr discutida numa comunicac;ao que a Comissao elaborara em 1998. Para abordar o problema da distorc;ao da concorrencia, a Comissao vai estudar a possibilidade de elaborar um enquadramento para a tarifac;ao portuaria. E esta a abordagem explorada no presente Livro Verde e que a seguir se expoe. 58. Um enquadramento comunitario para a tarifac;ao portuaria obrigara a que as tarifas estejam associadas aos custos e contera orientac;oes sobre a forma como essas tarifas deverao reflectir o custo dos investimentos em infraestruturas. Tai enquadramento seria objecto de uma directiva do Conselho, que simultaneamente deixaria margem suficiente para se atender as diferentes tradic;oes de organizac;ao · portuaria. 0 enquadramento podera assumir a forma de requisitos minimos a aplicar em toda a Comunidade quanto aos principios de tarifac;ao. 59. 0s sistemas de tarifac;ao portuaria na Comunidade diferem consideravelmente de porto para porto. Todos contem, no entanto, certos elementos basicos, nomeadamente uma descric;ao <las 21 instala~oes e servi~os abrangidos por cada tipo de tarifa portuaria, a base das distintas tarifas aplicadas e o metodo de calculo. Em geral, podem distinguir-se tres tipos de tarifas portuarias37: as relacionadas com a prestac;ao dos servic;os e a utilizac;ao das instala9oes necessarios para que um navio entre com seguranc;a no porto e o utilize; as pagas pelos servic;os especificos prestados ou os fomecimentos recebidos; e as rendas ou taxas pagas pela utilizac;ao de terrenos ou equipamentos propriedade do porto. Dependendo do porto, estas tarifas reflectem em graus distintos a utilizac;ao de servi~os e instalac;oes, ambos os quais devem integrar qualquer futuro enquadramento para a tarifac;ao. Quanto aos primeiros, o futuro enquadramento poderia estabelecer certos principios gcrais para um sistema de tarifac;ao dos servic;os portuarios, com vista a asscgurar quc as tari fas cobradas reflectem o custo dos servic;os prestados (vcr tambem o capitulo 5). 60. No que se refere a tarifac;ao da utilizac;ao das infraestruturas sao possiveis diferentes metodologias: I) tarifas em func;ao dos custos medios, o que garantiria a plena recuperac;ao dos custos; 2) tarifas em func;ao apenas dos custos de explorac;ao; e 3) tarifas em fun9ao dos custos marginais ( estas metodologias sao explicadas com maior detalhe no Anexo III). Em al guns Estados-membros, os portos estao ja a repercutir, em graus distintos, os custos das infraestruturas nas suas tarifas, constituindo o caso extremo certos paises em que os portos sao propriedade de empresas privadas e/ou explorados como entidades comerciais e repercutem totalmente nos utentes todos os novos investimentos e os custos da manutern~ao das infraestruturas. 61. 0 objectivo a longo prazo de uma politica de tarifac;ao da utilizac;ao das infraestruturas devera ser, em principio, a imputac;ao dos custos sociais marginais, que abrangem os custos de capital, os custos de explorac;ao e os custos extemos38 da utilizac;ao das infraestruturas. Esta politica garantiria que os utentes dos portos suportam todos os custos que as suas decisoes em materia de transporte implicam para o conjunto da sociedade. Tai abordagem maximizaria o bem-estar econ6mico e promoveria a eficiencia econ6mica, desde que o mesmo principio se aplicasse igualmente a outros mercados conexos. Na condic;ao de as decisoes de investimento assentarem em bases econ6micas racionais, tal abordagem possibilitaria, com o tempo, um alto grau de recuperac;ao dos custos. A aplicac;ao deste principio no sector portuario garantiria que os investimentos sao efectuados em func;ao da procura, uma vez que apenas os investimentos para for apl icado que ha procura de mercado podem scr recuperados financeiramente. Se sistematicamente na Europa, tal principio contribuira significativamente para assegurar uma concorrencia leal no sector portuario. 62. A altemativa de impor o principio da tarifac;ao em func;ao dos custos medios (recuperac;ao total dos custos das infraestruturas) traduzir-se-ia, na actual situac;ao, caracterizada por excesso de capacidade em algumas regioes, num forte aumento das tarifas portuarias, uma vez que os investimentos passados teriam igualmente de ser totalmente recuperados. Mais importante ainda. criaria ineficiencias significativas, uma vez que nao ha qualquer fundamento econ6mico para obrigar os actuais utentes a pagarem por custos fixos ja amortizados. 63. No extremo oposto, exigir que as tarifas se alinhassem apenas pelos custos de explorac;ao nao daria aos utentes qualquer indicac;ao significativa quanto aos custos que as suas decisoes de transporte acarretam. Em particular, tal sistema nao possibilitaria a cobertura dos custos dos novos investimentos. Em resultado disso, as tarifas seriam ineficientes, o sector portuario continuaria a 37 "Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports", ESPO, 1996 38 Trata-se dos custos ambientais, do congestionamento e dos acidentes, geralmente designados extemalidades visto serem extemos a quern os causa e, portanto, nfto fazerem parte dos pre~os pagos pelos utentes do transporte. 22 registar elevados defices financeiros, a concorrencia leal entre os portos nao estaria assegurada nem o problema de se criar novo excesso de capacidade seria abordado. 64. A Comissao considera, portanto, que as tarifas portuarias poderao ser fixadas em func;ao dos custos marginais, reflectindo igualmente os novos investimentos. Haveria evidentemente que considerar a questao das defini<;oes operacionais e das medi<;oes e zelar por que as orientac;oes relativas a tarifac;ao possam ser facilmente aplicadas na pratica (ver Anexo III). 65. 0 enquadramento para a tarifa<;ao aplicar-se-ia, em principio, aos portos com trafego internacional. Coloca-se a questao de a aplicm;ao deste principio poder ter impacto diferente em portos de pequenas dimensoes a necessitar de expansao e em portos maiores em que ja se verificou uma expansao significativa da capacidade. Na medida em que os portos situados em regioes economicamente menos desenvolvidas e em regioes perifericas estao em piores condi9oes em terrnos de instala9oes, esta questao e, tambem, claramente pertinente em termos de impacto da proposta na coesao. 66. 0 impacto relativo depende do modo como o principio de tarifa9ao for aplicado, do nivel de sobrecapacidade nos diferentes portos, dos custos da expansao da capacidade em portos especificos e de uma variedade de outros factores. Nao ha, no entanto, razao para crer que, regra geral, os portos de menores dimensoes ficarao em situa<;ao de desvantagem face aos grandes portos com a aplica<;ao do principio de tarifac;ao proposto. 67. Todavia, a fim de assegurar que a metodologia proposta nao contraria o objectivo de reforc;o da coesao na Uniao, e necessaria uma analise mais aprofundada para determinar se se devera aplicar regras especiais aos portos situados em regioes do Objective 1, regioes beneficiarias do Fundo de Coesao e regioes perifericas (por exemplo, permitindo que as tarifas portuarias nessas regioes correspondam a uma certa percentagem dos custos marginais), garantindo simultaneamente que tal flexibilidade nao infringe as regras da concorrencia. 68. Um enquadramento para a tarifa<;ao basear-se-ia igualmente na transparencia dos sistemas aplicados pelos diferentes portos, para assegurar uma concorrencia leal entre os portos e a nivel dos pr6prios portos e, simultaneamente, permitir que os utentes verifiquem se lhes sao proporcionados os servi<;os e instala<;oes pelos quais estao a pagar. 69. Alem disso, e como ja indicado, a Comissao tern encarado o financiamento publico de infraestruturas como uma medida geral de politica econ6mica nao abrangida pelas regras relativas aos auxilios estatais desde que a utiliza9ao das infraestruturas esteja aberta a todos os utentes potenciais em bases nao-discriminat6rias. A actual abordagem da Comissao em materia de investimento publico em infraestruturas, incluindo as infraestruturas portuarias, sera analisada, no contexto de uma politica mais vasta, numa comunica<;ao relativa a tarifa9ao da utilizac;ao <las infraestruturas para todos os modos de transporte, que a Comissao ira elaborar em 1998. Acfao Como primeiro passo, e a fim de actualizar a informa~o relativa aos fluxos financeiros do sector ,piiblico para os varios tipos de portos nos Estados-membros, nomeadamente os montantes e, formas de financiamento, a Comissio tenciona proceder a um levantamento dos financiamentos publicos concedidos aos principais portos com trafego internacional e das praticas tarifarias desses portos. Esta informa~io sera um ~lemento util para a elabora~ao do enquadramento para a tarifa~ao, por exemplo ao avaliar o impacto da aplica~ao do enquadramento nos regimes tarifarios dos portos e determinar um periodo de transi~io adequado. Par• que a Uniio possa definir u. m• 11bqrdag~qi mais ho1Dogenea para a tarifa~io 23 portuaria devera elaborar-se um enquadramento, a incluir numa proposta de directiva do Conselho. Esse enquadramento podera ter por base o principio da recupera~ao dos custos dos novos investimentos, dos custos de explora~ao e dos custos externos, para assegurar que os novos investimentos sao motivados pela procura e garantir a longo prazo uma concorrencia leal entre OS portos. Devera igualmente dar-se aten~ao a questao da ftexibilidade, para atender as necessidades das regioes menos desenvolvidas e ter em conta os custos externos, em paralelo com outros desenvolvimentos no sector dos transportes. A implementa~io de uma abordagem comunitaria da tarifa~ao e financiamento portuarios tera, ainda, de ser gradual e conjugar-se com o desenvolvimento de uma estrategia geral de tarifa~io e financiamento das infraestruturas a nivel de todos os modos de transporte. A Comissio tenciona elaborar em 1998 uma comunica~io sobre uma abordagem intermodal neste dominio, que analisara, com base nos resultados do debate sobre o presente Livro Verde, a abordagem actualmente seguida em materia de invcstimento publico em infraestruturas e propora iniciativas concretas para o desenvolvimento de um enquadramento adequado para os portos. No dominio dos auxilios estatais, e tendo em conta as informa~oes que se obterao em virtude da maior transparencia do financiamento portuario, a Comissio continuara a examinar os auxflios financeiros publicos aos activos utilizados pelas empresas no exercfcio de actividades comerciais nos portos. A Comissio considera os apoios financeiros que beneficiam determinados operadores e nio outros auxilios estatais na acep~ao das disposi~oes do Tratado. Esta abordagem contribui para refor~ar a aplica~io do principio da recupera~io dos custos, assegurando que, com excep~ao dos casos abrangidos pelas derroga~oes previstas no Tratado, os investimentos serao financiados pelas empresas portuarias numa base comercial e os seus custos repercutidos, consequentemente, nos utentes. A necessidade de associar as regras relativas aos auxilios estatais ao enquadramento para a tarifa~ao portuaria sera analisada no contexto da elabora~io de tal enquadramento. Fora do porto 70. A concorrencia interportuaria e igualmente afectada pelos acessos maritimos e do hinterland ao porto e pelas politicas tarifarias aplicadas nos modos de transporte terrestre. Uma politica baseada no principio do utentc-pagador para todos os modos de transportc. como propoc a Comissao. podera influir na distribui9ao dos fluxos de mercadorias entre os portos curopeus. Claramentc. a elabora~ao de um enquadramento geral para a tarifa9ao da utiliza9ao das infraestruturas a nivcl de todos os modos de transporte e necessaria para assegurar uma evolu9ao equilibrada das politicas tarifarias dos diferentes modos de transporte. A comunica9ao sobre a abordagem intermodal, atras mencionada, ira igualmente analisar a integra9ao dos principios de tarifa9ao da utilizac;ao das infraestruturas portuarias numa abordagem mais geral. 71. As implicayoes do principio da recupera9ao dos custos para dois tipos especificos de infraestruturas, o acesso maritimo aos portos e as ajudas a navega9ao, merece aten9ao especial e e analisada nos paragrafos que se seguem. Acesso maritimo 72. Certos portos europeus, principalmente os do Mar do Norte, estao localizados em estuarios ou sao portos fluviais sujeitos a um assoreamento cr6nico. A disponibilidade de acesso maritimo adequado nestes portos implica despesas anuais significativas com dragagcns. que actualmente. e 24 na maioria dos casos, sao publicamente financiadas. Embora nao haja, a priori, razao para o acesso maritimo ser tratado diferentemente de outras infraestruturas portuarias39, a aplica9ao injustificada e abrupta do principio do utente-pagador neste caso poria em seria desvantagem um conjunto de portos, alguns dos quais constituem portas importantes para o comercio europeu, e poderia ter um impacto negativo no trafego de navega9ao interior. A conveniencia de aplicar o principio da recuperayao de custos aos canais de acesso devera, pois, ser abordada com prudencia40• Outras possibilidades de conseguir uma convergencia na aplicayao do principio da recuperayao dos custos serao provavelmente mais urgentes e mais faceis de concretizar. Ajudas a navega<;iio 73. A teoria econ6mica considera tradicionalmente as ajudas a navcgayao um dos cxemplos mais caracteristicos de bem publico4 1. Para alem dos tradicionais farc'>is, balizas, etc. , para as rotas maritimas de trafego denso e costas perigosas ou ambicntalmcntc scnsivcis dcscnvolvcram-sc ajudas a navegayao modernas, como os sistemas de radionavega9ao (p. cx. , LORAN-C, GNSS ), as infraestruturas fisicas necessarias aos VTS ou VTMIS e sistemas de encaminhamcnto c notificayao obrigat6rios para os navios. injusto que as despesas com a sua 74. Em varias circunstancias, a seguran9a ou os interesses comerciais do trafego local e de transito serao melhor servidos por sistemas que transcendam as fronteiras nacionais e possam ser desenvolvidos a nivel regional42. Alem disso, dada a importancia para o comercio mundial de varias rotas maritimas europeias e a crescente sofistica9ao e intensidade de capital de tais sistemas, seria implementa9ao fossem suportadas exclusivamente pelos Estados costeiros em causa, uma vez que todo o trafego de transito e todos os utentes regionais (p. ex. os navios de pesca) sao passiveis de beneficiar de tais sistemas. A ser assim, correr-se-ia o risco de as ajudas necessarias nao serem disponibilizadas ou de os Estados que as disponibilizam tentarem recuperar os custos de uma forma inadequada. Acresce que as ajudas costeiras a navega9ao beneficiam um trafego que, para efeitos de recuperayao de custos, s6 e "cativo" se os sistemas estiverem organizados numa ampla base regional. Uma iniciativa comunitaria podcria proporcionar os meios de disponibilizar tais mecanismos. De facto, na comunica9~lo da Comissao "Uma politica comum de seguranva maritima ". J3 assinalava-sc ja a necessidade de uma proposta da Comissao que estabelecesse quer os principios para os sistemas de tarifa9ao, apontados para a recupera9ao dos custos de desenvolvimento e investimento de tais ajudas, quer um mecanismo de partilha equitativa dos encargos financeiros com os utentes (pontos 101 a 114). 39 Particularmente quando os canais de acesso, embora abertos a todos, tern fundos que os tornam utilizaveis apenas por um reduzido numero de utentes facilmente identificaveis. 40 Noutros paises industrializados, como os EUA e o Japao, os canais de acesso sao considerados hens publicos e, portanto, publicamente financiados. 41 Ver nota 17 para a defini9ao. 42 No quadro do desenvolvimento de uma rede transeuropeia de sistemas de informa9ao e gestao do trafcgo de navios (VTMIS), a Comunidade concedeu ja apoio financeiro a diferentes servi9os de trafcgo portuario c costciro nas suas rcgioes perifericas. Alem disso, com o projecto do Observat6rio Europeu Permanente do Trafego (EPTO). a Comissao pos ao dispor de qualquer porto ou VTS da Comunidade um instrumento quc possibilita a am1lisc sistcmatica c o mclhoramento das condi9oes locais do trafego nas zonas portuarias. 0 alargamcnto do EPTO a um grande numero de portos aumentaria significativamente os efeitos positivos potenciais deste instrumento. Finalmente, a Comissao esta a estudar medidas de harmoniza9ao dos VTS, centradas em requisitos minimos de desempenho para o equipamento VTS (interfaces dos VTS) e procedimentos harmonizados para melhorar as comunica9oes navio-terra. 43 COM(93)66 final de 24. 2. 1993. 25 75. No que se refere as ajudas locais a navegayao, particularmente as associadas com o acesso maritimo ao porto, os seus principais beneficiarios sao os utentes locais do porto. 0 desenvolvimento e impJanta9ao de ajudas a navega9ao nas zonas portuarias estao, pois, estreitamente re]acionados com os investimentos efectuados no porto ou nas suas imcdia9ocs c deverao norma]mente ser tratados do mesmo modo. Os custos deverao pois, em principio, ser recuperados atraves de taxas portuarias de modo similar em toda a Comunidade. Podera todavia ser necessario, tambem neste contexto, prever derroga9oes especificas para os portos com acessos maritimos extensos que os sistemas costeiros de recupera<;ao de custos do tipo atras indicado nao cobrem. 76. Em todos estes casos, qualquer proposta devera ser consistente com o quadro mais geral constituido pela rede transeuropeia de sistemas de navega9ao e determina9ao da posi9ao, que sera objecto de uma pr6xima comunica9ao. Aq. ·tio As infraestruturas maritimas exteriores a zona portuaria exigem uma aten~io particular. No caso das ajudas costeiras a navega~io, devera preparar-se uma iniciativa comunitaria para estabelecer os principios dos sistemas tarifarios, apontados para a recupera~io dos custos de. desenvolvimento e investimento dessas ajudas, e um mecanismo de partilha equitativa · dos encargos financeiros com os utentes. Relativamente as ajudas locais a navega~lo na zona portuaria e seu acesso imediato e a dragagem dos canais de acesso ao porto, a aplica~io do princfpio do utente-pagador devera ser ponderada com prudencia, atendendo as diferentes situa~oes geograficas em que os portos se encontram. 4. 6 A RTE-T e o apoio financeiro da UE ao desenvolvimento de infraestruturas 77. A futura abordagem para a RTE-T dcvcra estar em sintonia com a adoptada re]ativamentc aos investimentos portuarios em geral. A rubrica or<;amental da RTE-T44 devera ser utilizada para apoiar os portos enquanto pontos de transferencia nevralgicos do sistema europeu de transporte multimodal, sem se deixar de reconhecer o risco de distor9ao potencial que pod. em apresentar as subven9oes publicas. A Comissao considera, portanto, que a rubrica or9amental da RTE-T nao deve, regra geral, ser utilizada para financiar projectos nas zonas portuarias, excepto projectos de implanta9ao de sistemas EDI e projectos de infraestruturas para o transporte ferroviario, o transporte por via navegavel interior e o transporte maritimo de curta distancia com vista ao desenvolvimento do transporte combinado. Deve igualmente ser dada prioridade a projectos desenvolvidos no hinterland para Jigar os portos ao resto da rede, especialmente as liga9oes aos caminhos-de-ferro e as vias navegaveis interiores. 78. Em regioes elegiveis, deve manter-se a possibilidade de utiliza9ao do Fundo de Coesao e do FEDER, particularmente nas regioes do Objectivo I, para financiar o investimento em infraestruturas nos portos. Estes fundos devem servir objectivos prioritarios como a melhor integra9ao dos portos na RTE-T, a melhoria do acesso ao hinterland e a renova9ao das infraestruturas na zona portuaria. Tera de se encontrar um equilibrio entre os objectivos da politica regional ea necessidade de evitar distor9oes indevidas da concorrencia interportuaria. Aq·tio 44 Regras gerais para a concessao de apoio financeiro comunitario no dominio das redes transeuropeias (Regulamento n° 2236/95 de 18 de Setembro de 1995). 26 5. Servi~os portuarios: organiza~ao e acesso ao mercado Generalidades 5. 1 79. Sendo sua fun9ao principal a transferencia de passageiros e mercadorias do modo maritimo para os modos terrestres e vice-versa, os portos oferecem uma miscelanea de serviyos e instalac;oes, que se podem distinguir entre os relacionados com o navio (pilotagem, reboque e acostagens) e os relacionados com a carga (principalmente movimentay~io e armazcnagcm). Alcm destcs, os portos oferecem ainda um conjunto de servi9os auxiliares, coma o servic;o de incendios, o ahastccimcnto de combustive! e agua e as instalac;oes de recepc;ao de residuos. Dependendo da organizac;ao, estatuto juridico e objectivos do porto, os servic;os portuarios sao oferecidos em bloco ou separadamente e numa base obrigat6ria ou voluntaria. 80. 0s servi9os portuarios funcionam geralmente em sistemas fechados, protegidos por direitos exclusivos e/ou monop6lios de direito ou de facto de caracter publico ou privado. Esta organiza<;ao tradicional dos servic;os portuarios, principalmente os relacionados com a carga, tern vindo a ser amplamente criticada na ultima decada por nao corresponder aos novos requisitos tecnol6gicos e a intensifica9ao da concorrencia. Em resultado desta atitude critica, tem-se assistido a um levantamento gradual das restric;oes no mercado dos servic;os de movimentac;~io de carga, que agora seguem uma orientac;ao mais comercial e registam uma participac;ao crescente do sector privado, enquanto no mercado dos servic;os relacionados com o navio (servic;os tecnico nauticos) continuam a existir restri<;oes. Servi~os relacionados com a carga 5. 2 81. Entre todos os servic;os portuarios, o da movimenta. ;ao de carga tern sido o mais profundamente afectado pelo desenvolvimento tecnol6gico ea intensificac;ao da concorrencia interportuaria, esta ultima em resultado, sobretudo, do estabelecimento do mercado interno45. As novas tendencias do mercado caracterizam-se pela concentrac;ao de capital, a especializac;ao e a integrac;ao vertical. 82. A organiza<;ao dos servic;os de movimenta<;ao de carga depende largamente da estrutura do porto e da regulamenta<;ao aplicavel em materia de emprego. A tendencia actual e para a transferencia destes servi<;os do sector publico para o sector privado, a fim de aumentar a eficiencia, tirar proveito do saber fazer do sector privado e reduzir as despesas publicas com os custos laborais dos portos. Para este fim foram introduzidas recentemente reformas legislativas num conjunto de Estados-membros, destinadas a ajustar o mercado do trabalho portuario as mudan<;as tecnol6gicas e estruturais, tendo simultaneamente em conta as implica<;oes sociais associadas a este processo. A restrutura9ao permitira que os portos tirem partido da sua posic;ao critica no transporte multimodal 45 A contentoriza9ilo ea elevada intensidade de capital que caracteriza o sector do transporte marftimo pressionaram os portos a aumentar a produtividade da mao-de-obra e a eficiencia operacional. No esfor90 de se adaptar aos novos requisitos da procura, o pr6prio sector portuario transformou-se progressivamente num sector capital-intensivo, que requer um investimento maci90 em equipamento sofisticado de movimentai;:ao de carga com o corolario de uma redu9ilo do emprego portuario directo. 27 e explorem oportunidades de criac;ao de postos de trabalho em servi9os como a consolida9ao e desconsolida9ao de contentores, a distribui9ao fisica, a armazenagem e embalagem. 0 deserivolvimento de novos servi9os exigira tecnologias avan9adas e redes de dados de alto debito. Para dar resposta as exigencias cada vez maiores de qualifica9ao dos trabalhadores e a necessidade crescente de flexibilidade e sensibiliza9ao para os aspectos ambientais e de seguranc;a maritima, e necessario desenvolver novos conceitos de formac;ao profissional num quadro de aprendizagem permanente. 83. A rigidez do mercado do trabalho portuario continua, todavia, a ser caracteristica do sector, resultando principalmente do registo dos trabalhadores portuarios e da existencia de centros de recrutamento num conjunto de portos comunitarios. Estas caracteristicas tern origem no passado, no tempo em que o trabalho portuario era altamente irregular, dada a necessidade de atender aos "picos" decorrentes essencialmente da imprevisibilidade das chegadas dos navios. Hoje em dia os centros de recrutamento constituem a ponte entre o anterior ti po· de organiza9ao portuaria, caracterizado pela intensidade de mao-de-obra e o emprego eventual, e o actual tipo capital intensivo, em que sao regra rela9oes laborais directas e de longo prazo com o operador. Em qualquer caso, tais centros implicam participa9ao e financiamento por parte de todos os operadores do porto em que estao estabelecidos. 84. Independentemente da existencia de centros de recrutamento, continua a prevalecer em alguns Estados-membros a prioridade de emprego para os trabalhadores portuarios registados, como recomendado na Convenc;ao n° 137 da OIT, de 1973, relativa ao trabalho nos portos. Em geral, as restric;oes ou condi9oes de registo nao colocam problemas, desde que sejam nao-discriminat6rias, necessarias e proporcionadas. A obriga9ao de os operadores portuarios participarem nos centros de recrutamento e/ou utilizarem exclusivamente trabalhadores neles inscritos para as opera9oes portuarias pode, contudo, em certas circunstancias, constituir uma restric;ao de facto ao acesso ao mercado. Servi~os relacionados com o navio 5. 3 85. Em geral, a necessidade de assegurar a seguran9a dos navios, da carga, dos passageiros e do pessoal do porto em geral deu origem a um consideravel envolvimento do sector publico para garantir a competencia do pessoal responsavel. A organiza9ao dos servi9os tecnico-nauticos. particularmente o de pilotagem, modelou-se assim frequentemcnte segundo a noyao de "'scr\'i\o publico", sendo as taxas determinadas ou controladas pela administrac;ao nacional competente. 86. 0 servi90 de pilotagem e um exemplo caracteristico de servic;o tecnico-nautico obrigat6rio, organizado em regime de monop6lio na maioria dos portos europeus. 0 acesso aos portos requer a pilotagem obrigat6ria dos navios que excedem uma determinada arqueac;ao bruta ou comprimento e dos navios que transportam mercadorias perigosas. Podem ser emitidos certificados de isenc;ao para comandantes e navios ( fundamentalmente transbordadores) que escalam frequentemente o porto, embora com base em regras complexas e diversificadas. 87. 0 grau de envolvimento do sector publico na prestac;ao deste servic;o e muito diferenciado na Europa. Em alguns Estados-membros, 0 servic;o e confiado as autoridades nacionais OU portuarias. sendo os pilotos, neste caso, funciornirios publicos. Noutros Estados-membros, os pilotos sao trabalhadores independentes, agrupados em associac;oes ou organismos colectivos pr6prios que podem ter autonomia financeira ou operacional. Mesmo neste caso, todavia, o envolvimento do sector publico mantem-se no que respeita as licenc;as, formac;ao, tarifas e normas de qualidade. O quadro regulamentar que govema a prestac;ao do servi90 confere as associac;oes de pilotos direitos 28 exclusivos de jure, geralmente limitados a um unico porto e frequentemente associados a obriga9oes de servi90 publico, e limita a responsabilidade dos pilotos em caso de acidente. 88. Embora as informa9oes ao dispor da Comissao no que se refere aos servi9os de reboque e acostagens sejam mais fragmentadas e limitadas, parece existir na Europa uma grande diversidade de estruturas organizativas. Tambem aqui os servi9os sao prestados pelo sector publico ou pelo sector privado, numa base obrigat6ria ou voluntaria, em regime de exclusividade ou em concorrencia com outros operadores. 89. No caso dos servi9os de reboquc, a presta9~io pelo sector publico podc envolver a autoridadc portuaria ou operadores liccnciados para o efeito com base em dircitos exclusivos, scndo as taxas fixadas e controladas pela autoridade portuaria competente. Quando o servi90 e prestado por operadores privados, nao existem restri9oes formais ao acesso ao mercado e o envolvimento do sector publico limita-se geralmente a assegurar o cumprimento das normas ambientais e de seguran9a. As taxas sao, em principio, negociadas livremente. 90. 0 servi90 de acostagens e prestado directamente pelas autoridades portuarias, por empresas ou cooperativas licenciadas para o efeito que operam com base em direitos exclusivos ou por um conjunto de empresas privadas. Em certos casos, os operadores licenciados estao vinculados, legal ou contratualmente, a obriga9oes de servi90 publico, que asseguram a sua interven9ao em situa9oes de emergencia. 0 sistema de licenciamento implica igualmente o envolvimento das autoridades portuarias, e eventualmente das organiza9oes profissionais, na fixa9~io das taxas. 5. 4 Os servi~os portuarios c as regras do Tratado CE 91. De acordo com o principio da neutralidade, garantido pclo artigo 222° do Tratado CE. a Comunidade deve permanecer neutra quanto ao estatuto privado ou publico dos operadorcs portuarios. Por outro lado, deve respeitar-se o direito dos Estados-membros de definirem os regimes dos servi9os prestados nos seus portos de acordo com as suas condi95es geograficas, administrativas, sociais, tecnicas e hist6ricas. No entanto, as regras do Tratado CE aplicam-se igualmente, em principio, as empresas e autoridades portuarias. Independentemente do regime que vigore, as empresas portuarias publicas e privadas devem concorrer em condi9oes de igualdade no que respeita aos servi9os portuarios de natureza comercial46. Quando as pr6prias autoridades portwirias, na qualidade de empresas publicas, prestam servi9os portuarios de natureza comercial, como a movimenta9ao de carga, em concorrencia com outros operadores, o que tern toda a liberdade de fazer, deve haver contabilidades separadas para estas actividades. A proposta de altera9ao da directiva relativa a transparencia ira tornar expresso este requisito (ver ponto 45). 92. 0 Tribunal de Justi9a das Comunidades Europeias e a Comissao Europeia adoptaram varias decisoes relativos aos portos, em especial no dominio da concorrencia. Relativamente a aplica9ao das regras de concorrencia aos servi9os portuarios, um ac6rdao do Tribunal de Justi9a condenou um regime de servi9os de estiva, que assentava num duplo monop6lio de operadores portuarios e empresas de trabalho portuario, por abuso de posi9ao dominante47. Subsequentemcnte, as tarifas foram consideradas discriminat6rias cobradas pelas corpora9oes de pilotos num porto 46 Apenas as actividades econ6micas do porto, e nao as actividades publicas/administrativas, estao sob a al9ada das regras de concorrencia. 0 Tribunal de Justi9a pronunciou-se recentemente, no "processo Cali" (TJCE 18/3/97, processo C-343/95, Diego Cali & Figli Srl/Servizi ecologici porto di Genova SpA (SPEG), nao publicado), pela nao aplica9ao do artigo 86° do Tratado ao monop6lio legal do controlo anti-polui9ao, com o fundamento de que esta actividade e inerente as prerrogativas essenciais do Estado responsavel pela protec9ao do ambiente marinho. ·li TJCE 10112/91, processo C-179/90, Merci Convenzionali del Porto di Genova/Gabrielli, [1991] Col. -1-5923 29 incompativeis com as regras de concorrencia comunitarias48. A Comissao adoptou, ainda, dccisocs que aplicam as regras de concorrencia ao sector portuario, condenando empresas portuarias, que actuam quer como autoridades portuarias quer como companhias de navegac;ao (maioritariamente operadores de transbordadores ), por terem recusado a concorrentes o acesso a instalac;oes portuarias essenciais49. 93. Esta tendencia juridica para a aplicac;ao mais sistematica das regras do Tratado no sector portuario e consistente com a politica da Uniao Europeia de encorajar a modemizac;ao e a eficiencia, tendo em conta a evoluc;ao estrutural da concorrencia mundial ea necessidade que as empresas tern de oferecer uma melhor qualidade a prec;os razoaveis. Isto e tanto mais importante quanto e facto que, na pratica, os utentes poderao dispor de possibilidades limitadas quando se trata de escolher entre portos. 94. Para alem das regras de concorrencia, os regimes dos servic;os portuarios devem respeitar as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado CE (liberdade de estabelecimento, livre circulac;ao dos trabalhadores, mercadorias e servic;os). A Comissao dcvc, todavia, ter cm conta os requisitos de seguranc;a e as obrigac;oes de servic;o publico cujo objcctivo e assegurar a continuidade do serviyo numa base nao discriminat6ria e a intervenc;ao em situa9oes de emergencia. As considerac;oes atras expostas podem constituir mo ti vo legitimo para se restringir o acesso ao mercado dos serviyos tecnico-nauticos. A dimensao do porto, ou a organizac;ao optima de alguns servic;os, nomeadamente os tecnico-nauticos, podem contar-se entre os factores que determinam o grau de acesso ao mercado. 95. Nenhuma restric;ao se pode, no entanto, justificar incondicionalmente. As condic;oes estabelecidas quanto a natureza da restric;ao ea classificac;ao do servic;o como servic;o de "interesse econ6mico geral"50 devem ser respeitadas. Neste contexto, a Comissao avaliara, segundo o principio da proporcionalidade, se nao se poderiam atingir os mesmos objectivos com praticas menos restritivas ou mesmo sem quaisquer restric;oes. 0 desafio consiste, pois, em combinar imperativos de seguranc;a e obrigac;oes de servic;o publico com uma estriltura compativel com um ambiente de concorrencia. Tai e particularmente pertinente nos casos em que uma unica empresa explora servic;os incluidos no ambito de aplicac;ao do artigo 90° do Tratado CE e servic;os de natureza puramente comercial s 1. 96. Nos casos em que o jogo <las forc;as do mercado c ainda limitado dcvcr-sc-a dar atcnc;ao particular as tarifas aplicadas, para asscgurar que os prec;os sao justos e transparentes e reflectcm os custos incorridos com a prestac;ao do servic;o. A falta de correlac;ao entre as tarifas aplicadas e os servic;os prestados dificilmente podera ser justificada, mesmo com base no argumento do "servic;o de interesse econ6mico geral", como nos casos em que um servic;o nao e executado mas tern de ser pago na mesma. Estes elementos acentuam a necessidade de um controlo adequado pelas autoridades nacionais responsaveis pela aprovac;ao ou fixac;ao dos prec;os com o objectivo de evitar tarifas excessivas ou abusivas. 48 TJCE 17/5/94, processo C-18/93, Corsica Ferries Italia Srl/Corpo dei piloti del porto di Genova, [1994] Col. -1-1824 49 Decisao 94/119/CE de 21/12/93, Porto de Redby, JO L 55/52 de 26. 2. 1994; Decisao de 21112/93, IV/34. 689, Sea Containers/Sealink, JO C I 5/8 de I 8. I. I 994. Na sequencia do processo C-18/93 atras mencionado, a Comissao considerou, numa decisao de 2 I de Outubro de 1997, que o sistema de desconto aplicado as tarifas de pilotagem no porto de Genova e discriminat6rio e infringe as regras do Tratado CE. 50 Comunica~ao da Comissao sobre os servi~os de interesse geral na Europa, COM(96)443 final de 11. 9. 1996 51 No processo C- I 79/90 atras mencionado, o Tribunal declara expressamente que os servi<;os de estiva nao podem ser considerados servi~os de interesse econ6mico gcral. 30 97. A autoprestac;ao, ou ~eja, a execm;ao de um ou varios tipos de serviyos pelos utentes portuarios para si pr6prios, pode em certos casos ser considerada uma alternativa. Na pratica, a importancia desta opc;ao depende largamente da natureza dos servic;os e das espeoificidades locais. Em geral, apenas se justificariam restric;oes se a autopresta9ao fosse incompativel com as normas de seguran9a ou as obrigac;5es de servi90 publico e apenas na medida do absolutamente necessario para evitar tal risco. Aq:ao Os servi~os portuarios devem ser considerados parte integrante do sistema de transporte maritimo visto serem indispensaveis para o bom funcionamento deste modo de transporte e contri,bUirem assim, de forma essencial, para a utiliza~io eficiente e segura das infraestnittti;as portuarias e maritimas. As praticas actuais tem dado origem a varias deniincias de utentes e fomecedores potenciais de tais servi~os sobre alegadas infrac~oes do Tratado CE, denuncias essas que a Comissio tem vindo a analisar caso a caso, e sobre a existencia de normas divergentes de seguran~a e qualidade do servi~o. Procurar novos rumos 5. 5 98. A luz dos elementos que atras se exp5em varias opc;5es podem ser consideradas. Porum i'ado, a Comissao poderia continuar a seguir a metodologia actual de analisar as denuncias caso a caso, dando a devida atenc;ao as considera95es atras formuladas. Aplicaria as disposi95es do Tratado CE, especialmente as regras de concorrencia, ao sector portuario, deixando ·a regulamcnta\ao especifica sobre a organiza9ao dos servi9os portuarios ao criteria das autoridades locais, regionais ou nacionais dos Estados-membros. 99. Em complemento desta abordagem casuistica, poder-se-ia prcver uma acc;ao comunitaria que consistiria em estabelecer um quadro regulamentar a nivel comunitario apontado para uma liberalizayao mais sistematica do mercado dos servi9os portuarios nos principais portos com trafego internacional e que, simultaneamente, tivesse em conta os requisitos 'de seguranc;a e obriga95es de serviyo publico, que sao particularmente relevantes a nivel dos servic;os tecnico nauticos. Haveria que considerar, neste contexto, os efeitos sociais e econ6micos da alterac;ao dos actuais regimes que governam os serviyos portuarios. I 00. Tal quadro regulamentar envolveria o estabelecimento a nivel comunitario de determinados requisitos de servic;o e qualifica95es profissionais minimos para os prestadores de servic;os tecnico-nauticos, como os servic;os de pilotagem, acostagens e reboque, baseados nas normas e niveis de qualificac;ao profissional vigentes nos Estados-membros e nos trabalhos das organizayoes internacionais neste dominio. Desta forma, contribuir-se-ia para o reforc;o dessas normas e niveis em todos os portos com trafego internacional, garantindo assim a observancia de requisitos de seguranc;a adequados em toda a Comunidade, e facilitar-se-ia a circulac;ao destes trabalhadores e a oferta destes servic;os na Comunidade. 1 01. 0 quadro regulamentar poderia igualmente prever regras comuns para o acesso ao mercado dos servi9os portuarios, dando-se a devida aten9ao as caracteristicas especificas deste mercado. 0 objectivo seria assegurar que o acesso ao mercado se faz de forma objectiva, transparente e nao discriminat6ria, tendo simultaneamente em conta os condicionalismos existentes em portos especificos. Dado que existe um certo numero de condicionalismos de ordem pratica principalmente devido a raz5es de seguran9a, por vezes derivados das caracteristicas geognificas especificas dos portos, poderia ser necessario prever certas restric;5es ao acesso ao mercado. 102. Em tais situa95es excepcionais, em que o acesso a um servi90 e limitado por se autorizar. frequentemente atraves de concess5es ou licen9as, apenas um numero restrito de prestadores, e transparente para evitar essencial prever um processo de selecc;ao neutro, objectivo e 31 discrimina~oes. Tais autorizac;oes, particularmente os direitos exclusivos, deveriam ser concedidas apenas por um periodo limitado que permitisse, nomeadamente, a recuperayao normal dos custos de investimento. As obrigayocs de serviyo publico deveriam scr organizadas de modo nao discriminat6rio, por excmplo cstabelcccndo um sistcma quc ftzessc com quc todos os opcradorcs portuarios assumisscm uma quota-partc razoavel e cquitativa da obrigac;ao de prcstac;ao de um servi~o permanente ou atribuindo a concessao ou a licern;a vinculada a obrigac;ocs de scrvic;o publico a um (mico operador, devidamente seleccionado, e compensando-o dos custos suplementares devidos a essas obrigac;oes52. 0 objectivo seria assegurar uma concorrencia leal entre operadores, quer publicos quer privados, evitando que alguns operadores deixem a outros os segmentos menos lucrativos do mercado, como o fomecimento de servic;os no periodo nocturno. 103. Finalmente, poder-se-ia prever certos principios gerais para um sistema de tarifay~lo dos servic;os portuarios com vista a assegurar que os prec;os praticados reflectem os custos <las instalac;oes utilizadas e dos servic;os prestados. Os regimes de tarifac;ao dos servic;os portuarios scriam considerados no amhito do enquadramcnto gcral proposto para as tarifas portu{1rias dcscrito no capitulo 4. As medidas tendentes a liberalizac;ao teriam de ser introduzidas gradualmente, para que o sector disponha de tempo suficiente para se adaptar. Tal novo quadro nao prejudicaria de forma alguma a apreciac;ao pela Comissao de eventuais denuncias relativas a casos individuais com base nas regras da concorrencia. Acrao Em complemento desta abordagem casuistica poder-se-ia prever um quadro regulamentar a nivel comunitario apontado para uma liberaliza~io mais sistematica do mercado dos servi~os portuarios nos principais portos com trafego internacional, a fim de criar, num periodo de tempo razoavel, condiftoes equitativas de concorrencia entre e nos portos comunitarios, assegurando simultaneamente o cumprimento das normas de seguran~a portuaria e maritima. Tai novo quadro nio prejudicaria de forma alguma a aprecia~ao pela Comissio de eventuais denuncias relativas a casos individuais com base nas regras da concorrencia. 0 objectivo das medidas de liberalizaftio seria assegurar o livrc acesso ao mercado dos servi~os portuarios por meio de mecanismos e requisitos adequados, com base na transparencia, na nio-discrimina~ao e em certos principios de tarifa~ao, criando simultaneamente um quadro adequado para o cumprimento das obriga~oes de servi~o publico, sempre que estas sejam consideradas necessarias, e dos requisitos de seguran~a. Tais medidas incluiriam o estabelecimento a nivel comunitario de normas harmonizadas ou pelo menos minimas para a forma~ao e qualificaftaO do pessoal e para o equipamento. Este conjunto de ac~oes reveste particular interesse para os servi~os tecnico-nauticos, na medida em que estes contribuem para a utilizaftao eficiente e segura das infraestruturas portuarias e maritimas. A heterogeneidade destes servi~os e a diversidade dos portos (em termos da sua dimensao, fun~oes e caracteristicas geograficas) exigem, contudo, uma abordagem difercnciada da liberaliza~ao dos varios tipos de servi~os portuarios e disposi~oes que contemplem situaftoes particulares, incluindo a possibilidade de derroga~oes em certos casos introduzidas justificados. As medidas gradualmente, para que o sector disponha de tempo suficiente para se adaptar. tendentes a liberalizaftaO teriam de ser 52 Para a transparencia da contabilidade, ver ponto 45. 32 Comeptjrios dos lejtores Pretende-se com o presente Livro Verde lan~ar um debate vivo que envolva o Conselho da Uniao Europeia e o Parlamento Europeu, o Comite Econ6mico e Social e o Comite das Regioes, as autoridades e operadores portuarios, o sector maritimo e outras partes interessadas, os sindicatos e outras organiza~oes que representam os interesses sociais no sector. Comentarios e opinioes dos leitores sobre todas as posi~oes avan~adas no Livro Verde serao hem vindos. Os comentarios deverao ser enviados para a Comissao Europeia, DGVII D/4, rue de la Loi 200, B l 049 Bruxelas, a aten~ao do Sr. Aragon Morales (fax: 32-2-2953076; corrcio electronico: ports green-paper@dg7. cec. be) ate 1 de Abril de 1998, o mais tardar. 33 Anexo I 0 sector portuario europeu, sua diversidade e suas perspectivas Os portos da Uniao Europeia reflectem a diversidade da Uniao em termos de geografia, distribui9ao <la populayao e niveis e tipos de actividade econ6mica. Descrevem-se a seguir os sistemas portuarios <las quatro principais regioes maritimas com vista a trayar uma panoramica concisa do sector portuario e das suas perspectivas, assinalar alguns dos aspectos que maior importancia revestem para o desenvolvimento dos portos e preparar o terreno para as iniciativas futuras da Comunidade. A reiiao do Mar Baltico vive um processo de mudan9a e transi9ao fundamentais. A abertura da Europa Oriental cria novas oportunidades para o comercio e o turismo. 0 movimento nos portos comunitarios da regiao em 1996 foi 10,5%53 superior ao de 1993. Estima-se que o trafego intemacional cresya a volta de 65% ate 2010. 0 transporte maritimo apresenta um potencial significativo na regiao, uma vez que, do ponto de vista geografico, o Mar Baltico proporciona frequentemente as rotas mais curtas. Os sistemas portuarios dos paises que sao membros da Uniao Europeia caracterizam-se por um grande numero de portos de pequena e media dimensao (vide mapa 1 do Anexo II). A especializayao e a coopera9ao entre os portos podera representar um passo importante para assegurar uma utiliza9ao optima dos recursos. Para fazer frente ao crescimento potencial do transporte maritimo, ha que dar prioridade, nesta regiao, a liga9ao e integra9ao mais eficazes dos portos com o transporte terrestre, em particular os portos com um volume significativo de trafego intemacional, e ao descnvolvimento de sistemas EDI. A reiiao do Mar do Norte regista a maior concentra9ao industrial e populacional da Uniao. Esta situayao tern claras implicayoes para o transporte terrestre e maritimo. Pelos portos do Mar do Norte (vi de mapa 2 do Anexo II) passa 50% do trafego maritimo da Uniao Europeia, incluindo quase metade do trafego de longo curso com origem e destino na Europa (vi de mapa 6 do Anexo II). Em I 996, o movimento portuario foi cerca de 6% superior ao de 1993. Preve-se que o trafego maritimo na regiao continue a crescer, crescimento esse que sera particularmente acentuado no trafego de contentores. Em resultado da concentrayao do trafego, algumas liga9oes com o hinterland enfrentam problemas de capacidade e congestionamento, mais por causa dos estrangulamentos existentes do que pela falta de elos de liga9ao. Para alem da necessidade de melhorar a qualidade e capacidade das redes rodoviaria e ferroviaria, ha que incentivar, onde possivel, o desenvolvimento da navega9ao interior e dos servi9os feeder em lugar do transporte terrestre. Muitos portos da regiao confrontam-se ainda com restriyoes relacionadas com as mares. Os principais problemas dizem respeito a profundidade dos canais de acesso e postos de amarra9ao, importante para os navios de longo curso, c a largura das eclusas maritimas, importante para os navios de pequeno curso. A for9a do transporte maritimo na re~iao do Atlantico reside nas rela9oes de trafego de graneis com outras partes da Europa e o resto do mundo. Este trafego representa 77% do movimento total e serve principalmente as industrias pesadas localizadas na proximidade dos portos, nomeadamente refinarias, centrais electricas e unidades da industria quimica, mas tambem o sector agricola, via a importayao de alimentos para animais e a exporta9ao de cereais, fomecendo simultaneamente a base para o desenvolvimento do trafego de carga geral. Como a actividade portuaria esta estreitamente associada a industria e a agricultura, os portos desempenham um importante papel nas economias regionais. 0 movimento portuario em 1996 foi cerca de 5,5% superior ao de 1993. Os portos da 53 Os dados relativos ao movimento nos portos constantes do presente anexo e dos mapas do Anexo II foram fomecidos pelos Estados-membros. 34 regiao do Atlantico (vide mapa 3 do Anexo II) estao todavia com dificuldade em manter os presentes niveis de trafego - e as possibilidades de expansao sao limitadas -, principalmente porque nao tern os mesmos mercados e os niveis populacionais dos portos de muitas outras partes da Uniao. De facto. na maioria dos casos, os seus hinterlands reais nao se prolongam para o interior mais de 200 km. Um dos problemas principais e a insuficiencia das liga<;oes com a rede terrestre estrategica e a falta de corredores axiais de transporte este-oeste. 0 Mediterraneo e uma regiao de grande complexidade e fortes contrastes. As diferenc;as de escala, desenvolvimento e rela<;oes comerciais sao enormes e, para a maior parte da regiao, o desenvolvimento e a coesao sao questoes importantes. Em geral, os portos da regiao (vi de mapas 4 e 5 do Anexo II) estao atras dos seus concorrentes do Norte em termos de investimentos, prec;os, eficiencia da gestao e acessibilidade fisica aos grandes mercados europeus. 0 movimento portuario em 1995 foi cerca de 4,4% superior ao de 1990 (vide mapa 6 do Anexo II). Nos ultimas anos verificou-se um crescimento substancial do trafego de contentores na regiao, tendencia esta que esta claramente a acentuar-se. Para facilitar tal crescimento do trafego, devera procurar-se integrar mais eficazmente os portos na cadeia de transporte. As medidas nesse sentido deverao incluir a resolu<;ao dos problemas organizativos e operacionais existentes nas zonas portuarias, o desenvolvimento de sistcmas logisticos e de informac;ao compativeis com os das redes terrestres e a promo<;ao do transporte maritimo de curta distancia, particularmente atendendo as crescentes relac;oes econ6micas com os paises da regiao que nao sao membros da Uniao. Se o fizerem, os portos estarao em elevadas. conseguir condic;oes utilizac;ao mais conquistar trafego taxas de de e 35 ANEXO II MAPAS DOS PORTOS* • REDE TERRESTRE - - - LINHAS DE ALTA VELOCIDADE • • • • • • • LINHAS DE ALTA VELOCIDADE PLANEADAS LINHAS ADAPTADAS PARA A ALTA VELOCIDADE + + + LINHAS PLANEADAS PARA ADAPTA<;AO A ALTA VELOCIDADE - - - LINHAS CONVENCIONAIS • · · · · · · · · · · · LINHAS CONVENCIONAIS PLANEADAS ESTRADAS EXISTENTES • • • • • • • PLANEADAS VIAS NAVEGAVEIS INTERIORES * Os portos que figuram nos mapas foram seleccionados com base nos seguintes criterios: - um volume anual de trafego de mercadorias nao inferior a 1 milhao de toneladas ou - um volume anual de trafego intemacional de· passageiros nao inferior a 200 000 Os dados constantes dos mapas e relativos ao movimento nos portos foram fomecidos pelos Estados-membros e os dados relativos ao trafego de contentores extrapolados dos publicados no estudo "The European container market - prospects to 2008", Ocean Shipping Consultants, 1997. Os f/uxos de trafego indicados nos mapas 6 e 7 do Anexo II foram estimados com base nas estatisticas do comercio de mercadorias das Nayoes Unidas para 1993. 36 II PLANO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES COMPONENETE : PORTOS MARiTIMOS MAR BALTICO MOVIMENTO PORTUARIO EM 1996 MERCADORIAS (milhoes t I ano) PASSAGEIROS I ano* • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 ,. / j , 1, " • 1 -5 5-10 10- 20 • • • 20-50 • > 50 • Apenas portos que movimentam menos de 1 milhao t I ano de mercadorias e pelo menos 200,000 passageiros internacionais I ano r. TRAFEGO REGl~:~~--~--E--·~~N-T~N:RES I. r. iunta-parte regional no traff:lgo total de r:. ontf:lntores na UE (%) • Volum11 de trafego (m1lhl)ric, TE:U) 1 000 rAesc1mento em relai;:ao an per1odr, 4,6% 500 0 1980 1985 1990 1996 37 • -. PlANo DA RETE TRANSEUROPEIA DE TRANS PORTES COMPONENTE : PORTOS MARiTIMOS MAR DO NORTE MOVIMENTO PORTUARIO EM 1996 MERCAOORIAS (milh6es t I ano) • • • • 1 - 5 5-10 10- 20 20-50 • >50 PASSAGEIROS I ano* 200. 000- 500. 000 • • 500. 000 - 1. 000. 000 • > 1. 000. 000 ·-voe ffZ ·1 ~~ ~~ney. "''-7. 'f ·~~---, ~""'-- ~. /Aberdeen TRAFEGO REGIONAL DE COl\TENTORES - • Quot11-parte regional no trafl'~C telal de contentores na UE \. ,,, Volume de trefego \mlih6l'S "!"Eu' Crescimento em rela~io ao per1odo 11ntenor ,,. "f Strtlmstad • /' ~fa -, 18 000!'" 1: 000 6. 000 0 * Apenas portos que movimentam menos de 1 milhao t I ano de mercadorias e pelo menos 200,000 passageiros intemacionais I ano Mar do Norte "' -~---4. rJ~~--~~=-~ / r/1. ,. 1". - arl. ~~~~~--. _ \ 6) -. ~ J (J7'~ '~~~t ~ · ampton,. J. _. ~ · ~. ~/. /, ~--- ·. - Portsmouth ~~- - -)-. , ' J Cl· • i' ~~ 19!' • - I ~ti:" r '. "Yi = · 1. V"'"'I. -- ~- Y•rnoulh j. j _. -- ~elixltowe ·J- ,. w OJ ,~r~ -~ \ I;:;J'' Le~a. : -~ -. !. ,,,. _,. , _;. - ). , ~ ~---- I ' 7"-"-:-. - W'e>u&n. A'it/ \ ~-. -~-----·-· --. ~--. _ ( Jj v ' rV~ 1 f ! 1-c r j ~ i _. ( I 1990 1996 _L ~~\_ r - - t II PLANO DA REDE TRANSEURO~EIA DE TRANSPORTES. COMPONENTE: PORTOS MARITIMOS ATLANTICO E ILHAS PERIFERICAS MOVIMENTO PORTUARIO EM 1996 MERCADORIAS (milhoes t I ano) PASSAGEIROS /ano* 1 - 5 • • 5- 10 10 - 20 • 20- 50 • • >50 • • • 200. 000 - 500. 000 500. 000 - 1. 000. 000 > 1. 000. 000 • Apenas portos que movimentam menos de 1 milhao t I ano de mercadorias e pelo menos 200,000 passageiros internacionais I ano TRAFEGO REGIONAL DE CONTENTORES. _. Quota-parte regional no tr'1ego total de contentores na UE 1°41 • Volume de trafego (milhlles TEU) Crescimento em rela~lo ao periodo anterior 1980 1985 1990 1996 3. 000 1. 500 0 ~~he~g Roscoff t::i ~ '. !>'-- Brest ~. • c··~~:·('~int-Malo !. ~j < :. \:'-~_. o. Lo,,:~,~µr > -. : Nantes-St-Nazaire. '. y. \. · Oceano Atlantico La Rochelle ~lJ Rochefort ·~. ;,. _ \ f!_deloupe -·-·-------. --1 r·~. "'- \ ~~ r. ,,) I " ~ v La Reunion ,. /·~ \ r1 I 'C'"deGo~. __,,_) l_. _ Acor es "~< -, Penta Delgada. , r" ' ·-\. /"" Porto do F~nchal Cananes Santa ctuz de Tenerlfe 0 • • • ,Ji Las Palmas Ferrol-S Cipnan La Cori~\-r--. ,_ Aviles · Villagarcia de Arosa , ,,,-_' · Mann Pontevedra _. , -~; Vigo~ ,- ,· -~ ,. ( I ·;-. ~ ;r""' ,,,. /'"',r. /t -1· ' \ \ ·( :·. _ -~·,,I_/ / ' (-···· '• +J--·. J r-· f _]' ~ _/ ·~. :~ '""'" ~,;/"'• ; \. } )f' -~. \ f l Setubal Sine!:> 1 ' ,i ' ,. 1. r··l L~J1' ~Vila-·-~ Huelva ' \ Bahia de Cadtz I" '--. ·,. ,. ~- r··~~-"< '~ < ,' ~-/'. - -----. ,, •. -. :·. -I /. ,. - '\'. 39 111 PLANO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANS PORTES COMPONENTE: PORTOS MARiTIMOS MAR MEDITERRANEO (OCIDENTAL) MOVIMENTO PORTUARIO EM 1996 MERCADORIAS (milhoes Uano) PASSAGEIROS I ano* • 1 - 5 • 5- 10 • 10- 20 • 20-50 • >50 • 200. 000 - 500. 000 • 500. 000 -1. 000. 000 • > 1000000 *Apenos portos que movimentam menos de 1 milhao t I ano de mercadorias e pelo menos 200,000 passageiros internacionais I ano _j ' <. J·. "·. \~--- ' " _. '. \ ~ , -"'1-) ~~-· ;. ~·· "- ~. "' ,,, - ' '\. ~ -''. -~~ -. ,<'. "',~ v:'. ,_. ,,. --:. '-j. • ;·\,'-. _\ \. >. - -·--- -- - - :_. ,/ :~ ' Y:--- --. ,. ,_. ·<. '. ·. -- -- ' _ "- -. ------. ,~ ·. ', ~ -. -~ >, ' \ , -. t;-{'-' /. \. 1~ ,"_;j;~,. ~"ls~ ·. I. ,'\:,(. r,,_ - ;- ~- ~ -. , ' ;. -. ,. ~. <. '('/ - '. t. ~. • I f ~ -~ i. , J ~·,_ -------·---~--. ,:_ - - - - - - - - - - - - - - - - - TRAFEGO REGIONAL DE CONTENTORES· Quota-parte regional no tr6fego total de contentores na UEt% \ Volume de tr6fego 1m1lhOes TEU' Crescimento em relai;lo ao perlodo antenor r / ~~ "' I 'V~·\···. ~1'-·:_. ,_~' I I / ~ I :. A-\. '. { \ I I·. '( '-· '. :_~). ,_,. ,,,. ···~- l. --:. ,,. ,~\. "lit' '·\, 1980 1985 1990 1996 ( 1) Os dados referem-se ao coniunto da reg1l~ do Mediterraneo 8 000 6 000 4. 000 2. 000 0 -"-~~~~~. _f_~. / -~ }. ,. ' - , - - / y "\,~ y -. --<~ , ·. -\. ___ ·~~ti\ '<·~,Port ta Nouvele. ,_ ;----. , -. --_. ~. ' -~. :>. /. <:. ::. :~. _:__=~,,~~---·-· ~: \-<~,;·:;. /' ("') \:. ~. _,-. ,,___ :;'. '_>7'. ""'i. "~ -- To<ll6n fl I I. ------. :--: ,. :;. 'I'"' '\ - ~ __, ___ ·· ______ :3_. ", ;-. _. ,-~-- / ,. ·-;. '. · __ , __ :. -·. ~------ (~- '. r -. ~· ~,-- t·-~ j { / I -. - -. _ -. , e;(biza Cl. , Alcudia ---· / ~ ~ ~de Mallo':hon ,--. ,, Civitavecchia Fiumicino Ajacci p:~:n. d , l \: BonWacio~La~~dalena fo Aranci · ·, gliari P. Foxi PortororrJ. c_ Torregrabd Portoves Sant'Antio Bahia d::,laga_ MotriT. :_'. ~~ria r_. r Ceuta / I ~. gec1ras ~~,~~~mta. ------------/ / ' I _,. _,- ~ -. :::- --~rtagena ,,-- y· MarMedfteffaneo(Ocidentalj /,. ___. n,/J. -- ,. -- - - - - ,_. _. r ~ 0~ I I ~/---~_? ':) I ) • /J' G'. T0 18 ~ ) j. --------~--. , ' '------<> ~ I ~C--. Tra!"'l'f: _ an GK>vanni -. , 3: i ' D) i ~j __. I (. ) 1 ' "I I '• '-{,~ ~~"~::. ~,,. - ·-. :-::·· ~?. ·" '. ~ •'-. ____ ~. ,. -~i~·' ;::. _~/ ::\. __ ___. - ~_. ,l i, ' ) ~- -. /,--'• ) ' -- ~ Jl ,(_, ~ ~" J s r ~,/ ·/~· f ~j ~. ,. t. - ~ ' ~. · \. · \ ~ ~. - ' t ~ ~~-~- 1111 PLANO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANS PORTES COMPONENTE: PORTOS MARlTIMOS MAR MEDITERRANEO (ORIENTAL) MOVIMENTO PORTUARIO EM 1996 i MERCADORIAS (milhoes t I ano) PASSAGEIROS I ano*I • 1 - s •s-10 • 10- 20 • 200. 000 - soo. ooo I i soo. ooo -1. 000. 000 I > 1. 000. 000 • 20 - 50 I •>~ *Apenas portos que movimentam menos de 1 milhao t I. a. nJ de mercadorias e pelo menos 200,000 passageiros internacionais I ano • • i ,!::- "··-~--- r. · / ~ ) /~ ~F~G;~EG-1~:~~--~E CONTENTORES·. Quota-parte regional no trMego total de contentores na UE(%) • Volume de trafego (m1lhOes TEUl Cresc1mento em rela~ao ao periodo anterior 1980 1985 1990 1996 8 000 6 000 4 000 2 000 0 ( 1 l 0 s dados referem-se ao coniunto da reg1Ao do Mediterrl!ineo _L' ___,. ,. - ' 'J - \--~ \ , ! 1e··ft~ _, -· AleX"!"'-"vupu=-,. \_. - __ •. /,'/ ,· [- 0 0 ,;/. -·\. 1/T. :-. ~ '-"" ~-~Jal"':~· r /c -. ,Q ~a / Aull'"" -~ '""'"'a-S Pam~a ~~---J. So~. '{; ~'-<-W-'. _. /~-ur-? L __ --- ---- - _. ,. --"'---. ---: l1aklio__ c. ~t:; Mar Mediterraneo (Oriental) ·~; ~ "j'. ')J s: A> i U1 : ' - - - - - - ' • PLANO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES COMPONENTE: PORTOS MARITIMOS TRAf[OO LONOO CURSO MOVIMENTO REGIONAL DE MERCADORIAS E PASSAGEIROS CRESCIMENTO DO TRAFEGO NOS PORTOS DA RTE 262 ~c ~ ~- -~ ,,_,,_,. -s. dt Oceana Atlant1co \' 2600 2550 1- 2500 \ \ I Ma~~~ I' I I \ ·, \ ·:_ --~\ c,___~. -. _ __r ( ( /~-r 1-\:, - ~--- l / lm~J "'- 74% I I CrMClment. o do lrifego - portos RTE entre 1993 e 1116 Transporte de passageiros - - Transporte de mercadorias ---~ 2!'C • 2&- 250 / ( 1993 74. "oO l (mllhOes de passageiros) Movwnento anual de mercadorias em cada regiao marlt1ma em 1993 e 1995196 lmithOes t) Os dados relativos a regiao do Mediterraneo referem-se a 1990 e 199~ ( 1) I I I L~~~~~~~~~~ 106 • Porto Trarego longo curso (flulCos est1mados para 1993) 740 "': 230 :;!')(\ 42 ~----=~- ! I I I • PLANO DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES COMPONENTE:PORTOS MOVIMENTO DE MERCADORIAS E PASSAGEIROS EM 1996 PORPAIS' flUXO ESTIMADO DE CARGA ENTRE AS DlfERENTES REGIOES MARITIMAS EM 1993 , / 4 4 26 /. :''/ I ·-~. ~, / MOVIMENTO DE PASSAGEIROS E MERCADORIAS POR PAIS (1) Dados referentes a Grecia: 1994; Espanha, Italia e R. Unido: 1995; outros paises: 1996 (1). ,,300 I 200- 300f- I 100-200 55-100 55 < ~ [ >-35 5-15 5< 15-35 Mownento anual de mercadorias Mov1men10 anual de passageiros I Ma1~a. ! [ I " / I \_ ':--"··•1. '·} ·, ) ·~. ;· ·, \ 'u ~ Fluxos estimados de trafego ~ interregional 1993 26 56 (milhaes t) e Porto ------------------------·------------------------- -------- (m1lh0es I) (m1lhOes) ____ , , ________________________ _ 43 Anexo III Tarifa~io portuaria Na elabora9ao de um futuro enquadramento comunitario para a tarifa9~io portuaria, dever-se-a ter em conta, pelo menos, os seguintes tres objectivos: eficiencia econ6mica; tratamento equitativo dos portos mais e menos desenvolvidos; - - - politicas de coesao. Realizar simultaneamente os tres objectivos podera nao ser possivel, mas qualquer futuro enquadramento tera de ser concebido tendo em conta estes objectivos de modo equilibrado. Nos paragrafos que se seguem expoem-se e discutem-se os diferentes objectivos. ~flciencia econ6mica A eficiencia econ6mica exige que as tarifas sejam fixadas em furn;ao dos custos marginais. uma vez que, assim, se da aos utentes dos portos uma indica9ao dos custos que as suas decisoes em materia de transporte implicam para o conjunto da sociedade. Se as tarifas forem fixadas de modo similar em todos OS modos de transporte, tal principio dara origem a uma distribui9~io modal optima (isto e, ao menor custo ). A aplica9ao deste principio originaria igualmente uma distribui9ao optima do trafego entre os portos e minimizaria, consequentemente, o custo da gestao do trafego maritimo no conjunto da Uniao. No entanto, como em qualquer outra infraestrutura, o grosso dos custos totais de um projecto deve-se aos custos do investimento e nao aos custos de explora9ao. Consequentemente, se for introduzido o principio da tarifa9ao segundo os custos marginais, podera ocorrer que, devido ao excesso de capacidade ou a concorrencia, apenas sejam imputados os custos marginais de curto prazo (isto e, os custos de explora9ao ). Neste caso, os custos dos investimentos passados nao seriam totalmente recuperados. Por outro lado, a possibilidade de recuperar totalmente os custos dos investimentos futuros com uma tarifa9ao baseada nos custos marginais depende de como for especificamente aplicado o principio. Ha quern argumente que, para se conseguir uma maior eficiencia economica no sector portuario, os investimentos em infraestruturas portuarias deverao ser efectuados em fun9ao da procura e que, para o garantir, sera necessario que todos os custos dos investimentos sejam repercutidos nos utentes. A recupera9ao total dos custos estara, em principio, garantida se se tiverem em conta os investimentos passados (isto e, se as tarifas forem fixadas em fun9ao dos custos medios). No entanto, uma metodologia baseada na tarifa9ao em func;ao dos custos marginais, que entre em linha de conta com os novos investimentos em paralelo com os custos de explora9ao e os custos extemos, daria um importante contributo para a recupera9ao dos custos e evitaria, simultaneamente, que se considerassem os investimentos historicos nos portos. Tratamento equitativo dos portos mais e menos desenvolvidos A introdu9ao abrupta de um novo principio de tarifa9ao baseado na eficiencia economica iria criar uma situa9ao de desigualdade entre os portos, dado estes se terem desenvolvido de forma diferenciada no passado. Podera, portanto, defender-se que a introdu9ao de um regime comunitario de tarifa9~io portuaria teria de ser acompanhada de regras que evitem um tratamento desigual dos novos portos ou dos portos que carecem de importantes desenvolvimentos. Subjacente a esta posi9ao esta o raciocinio de que os portos "mais desenvolvidos", na falta de um regime comunitario, beneficiaram da oportunidade de se expandir significativ_amente grac;as ao apoio dos poderes publicos, pelo que os "novos" portos ou os portos "menos desenvolvidos" deveriam beneficiar 44 (talvez temporariamente) de tratamento igual no quadro do regime de tarifa9ao comunitario. Quaisquer que sejam OS meritos desta posi9ao de defesa da equidade, a aplica9ao de ta} principio seria prejudicial a eficiencia econ6mica, uma vez que parte da capacidade disponivel nos portos ~·mais desenvolvidos" pode ser utilizada a custos mais baixos, mesmo tendo em conta os custos resultantes de trajectos mais longos para os portos em causa. Pareceria inutil criar mais capacidade antes de assegurar uma melhor utiliza9ao da capacidade existente. A questao da equidade pode ser parcialmente resolvida com a introdu9ao progressiva do novo enquadramento para a tarifa9ao ( que, todavia, nao devera prever uma fase de transic;ao demasiado longa, que teria efeitos negativos). Como, alem disso, a distin9ao entre portos mais e men'os desenvolvidos tende a coincidir com a classificac;ao em materia de coesao, as regras especiais para os portos localizados em regioes do Objectivo 1 e da Coesao iriam igualmente beneficiar os "novas" portos. Politicas de coesii. o Para promover a coesao, as rcgras comunitarias relativas aos auxilios cstatais permitcm quc, nas rcgioes menos desenvolvidas, o apoio do Estado aos investimentos seja mais clevado do que no resto da Comunidade. Poder-se-a igualmente seguir esta abordagem no enquadramento para a tarifa9ao portuaria, concedendo derrogac;oes parciais das regras de tarifac;ao aos portos localizados cm regioes do Objectivo 1 e da Coesao. E claro que tais derrogac;oes teriam de ser ponderadas em fun9ao dos seus eventuais efeitos de distorc;ao da concorrencia interportuaria e, consequentemente, da eficiencia econ6mica. Uma via possivel A exposi9ao anterior mostra que objectivos diferentes tern implicac;oes distintas quando se trata de conceber um regime de tarifac;ao comunitario. 0 Livro Verde propoe que as tarifas passem progressivamente a basear-se nos custos marginais e assegurem a recupera9ao dos custos dos novas investimentos a par dos custos de explora9ao e dos custos externos, apontando simultaneamente para a possibilidade de derroga96es parciais nas regioes do Objectivo 1 c da Coesao. Tai ahordagem pcrmite realizar de forma equilibrada os difercntcs objcctivos, quc sao cm ccrta mcdida antagonicos. Sera necessario desenvolver processos praticos de dcfinir c aplicar o principio da tarifa<;ao cm furn;ao dos custos marginais. Uma possibilidade seria basear as tarifas portuarias na avalia9ao do custo por unidade de transporte com base numa determinada percentagem ( eventualmente variavel em furn~ao do ti po de porto) de aumento do movimento num porto. Neste caso, teria de se encontrar uma solu9ao para o problema da imputac;ao dos custos fixos aos utentes do porto. Outra possibilidade seria efectuar tal avaliac;ao com base num horizonte temporal determinado (por exemplo, cinco anos ). Uma terceira possibilidade seria obrigar a que as tarifas portuarias fossem fixadas de molde a assegurar a recuperac;ao total dos· custos de explorac;ao e dos custos dos investimentos efectuados a partir de uma determinada data. Tai possibilidade exigiria informa95es sobre a amortizac;ao dos investimentos. 45 ISSN 0257-9553 COM(97) 678 final DOCUMENTOS PT 07 13 11 N. 0 de catalogo CB-C0-97-738-PT-C ISBN 92-78-29760-7 Servi90 das Publica96es Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo