title: Meddelande från kommissionen - Offentlig upphandling inom Europeiska unionen

eurovoc_concepts:
application of EU law
competition
corruption
public contract
single market

text: EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 11. 03. 1998 KOM(1998) 143 slutlig MEDDELANDE FRÄN KOMMISSIONEN OFFENTLIG UPPHANDLING INOM EUROPEISKA UNIONEN INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 INLEDNING 2 ANPASSA REGELVERKET TILL MARKNADENS UTVECKLING 1 4 2. 1 Grundregler: förenkling och flexibelt gensvar på marknadens utveckling. 4 2. 1. 1 2. 1. 2 Mål Presentation av ett lagstiftningspaket 2. 1. 2. 1 Anpassa tillämpningsområdet för direktiv 93/38/EEG till utvecklingen inom de sektorer det omfattar 2. 1. 2. 2 Främja möjligheterna till dialog 2. 1. 2. 3 Raminköpens roll 4 5 6 7 7 2. 1. 2. 4 Behandling av koncessionskontrakt och andra former av offentlig-privata partnerskap 8 2. 1. 3 Förtydligande och kodifiering 10 2. 2 Ett bättre genomförande av den offentliga upphandlingspolitiken: ett gemensamt ansvar för medlemsstaterna, kommissionen och de ekonomiska aktörerna. 11 2. 2. 1 2. 2. 2 2. 2. 3 2. 2. 4 2. 2. 5 2. 2. 6 2. 2. 7 Mål En förbättrad kontroll på EU-nivå Oberoende myndigheter Marknadsövervakning Attestering: en garanti för icke-diskriminering vid offentlig upphandling Bekämpning av korruption Kommissionens upphandlingar 11 12 13 14 15 15 16 3 SKAPA ETT FÖRETAGSVÄNLIGT KLIMAT - FRAMFÖR ALLT FÖR DE 18 SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAGEN 3. 1 Utbildning, information och åtgärder för att hjälpa små och medelstora företag 3. 1. 1 3. 1. 2 3. 1. 3 3. 1. 4 3. 1. 5 Mål Information Utbildning och bästa rutiner ("best practice") Åtgärder för små och medelstora företag Kvalifikation av leverantörer 3. 2 På väg mot en effektiv elektronisk upphandling 3. 2. 1 3. 2. 2 Mål Framtidsperspektiv : Elektronisk handel i informationssamhället 18. 18 18 19 19 20 21 21 23 1^ 3. 2. 3 Föreslagna åtgärder 4 KOMPLETTERING AV OCH SAMVERKAN MED ANDRA POLITIKOMRÅDEN I GEMENSKAPEN 4. 1 4. 2 4. 3 4. 4 4. 5 4. 6 Mål Försvaret Miljöhänsyn Sociala och arbetsmarknadspolitiska hänsyn Konsumentskydd Internationella aspekter öppnande av de offentliga upphandlingsmarknaderna i tredje land för europeiska företag Integrering av grannländers ekonomier i EU:s politik för offentlig upphandling Säkerställande av effektivitet i upphandlingar som finansieras av EU 4. 6. 1 4. 6. 2 4. 6. 3 Bilagal Bilaga 2 24 25 25 25 26 28 29 29 29 30 31 32 33 Ib 1 INLEDNING Att optimera den inre marknadens funktion är av avgörande betydelse för Europeiska unionen. Syftet med kommissionens Handlingsplan för den inre marknaden1, som godkänts av Europeiska rådet i Amsterdam och Europaparlamentet, är att säkerställa att den inre marknadens möjligheter förverkligas. Som en del av handlingsplanen publicerade kommissionen i november 1997 det första numret av Resultatöversikt2, som innehåller detaljerade indikatorer på graden av genomförande och tillämpning av lagstiftningen om den inre marknaden. I resultatöversikten bekräftades att offentlig upphandling är ett av de nyckelområden på den inre marknaden där resultaten ännu inte är i nivå med förväntningarna. Detta är av särskild betydelse på grund av de offentliga upphandlingsmarknadernas ekonomiska betydelse: de representerar ett värde på mer än 720 miljarder ecu, eller omkring 11 % av unionens BNP, vilket är liktydigt med hälften av Förbundsrepubliken Tysklands BNP. Syftet med den nuvarande politiken på upphandlingsområdet är att öppna de nationella offentliga upphandlingsmarknaderna för konkurrens från andra medlemsstater, genom att erbjuda konkurrenskraftiga leverantörer betydande affärsmöjligheter. Dessa möjligheter omfattar även EES-länderna och Europas viktigaste handelspartners, USA, Kanada och Japan. För EES-ländernas vidkommande beror detta på att gemenskapsrättens regler på området för offentlig upphandling integrerats i EES-avtalet, och därmed i EFTA- ländernas lagstiftning. Avtalet tillförsäkrar EFTA-ländernas leverantörer tillträde till gemenskapsmarknaden, liksom den garanterar att gemenskapens leverantörer har tillträde till EFTA-ländernas marknad. Den nuvarande politiken syftar till att främja öppna upphandlingsrutiner på ett konkurrenspräglat område, vilka gör det möjligt att uppnå bästa förhållande mellan pris och kvalité i samband med upphandling. Konkurrens om offentliga kontrakt inom EU kommer att leda till en effektiv resursallokering och på så sätt förbättra kvalitén på offentlig service. Dessutom kommer den att leda till ökad ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och till att skapa sysselsättning. En effektiv offentlig upphandling är särskilt viktig i ljuset av det snara genomförandet av den gemensamma valutan, och det rådande klimatet av stabilitet och budgetbegränsningar, och är en förutsättning för att en så grundläggande förändring skall kunna äga rum och utvecklas under tillfredsställande omständigheter. Genom att förhindra ineffektiva offentliga utgifter och utgöra ett mycket viktigt instrument för att förebygga korruption, kan en effektiv upphandlingspolitik bidra till att stärka skattebetalarnas förtroende för myndigheterna och deras förvaltning av skattemedlen. Även om bekämpning av korruption inte utgör upphandlingspolitikens främsta mål bör en förbättring av de offentliga upphandlingsförfarandena effektivt bidra i denna kamp3. De förslag som 1 CSE(97) 0001 slutlig, 4. 6. 1997. 2 Resultatöversikt för den inre marknaden, nr 1, november 1997, SEC 97/2196. 3 Se kommissionens och rådets meddelande till rådet och Europaparlamentet om unionens politik för bekämpning av korruption redovisas i detta meddelande och som syftar till ökrd öppenhet och klarhet, såsom publiceringen av uppgifter om upphandlingar elltr tillsättandet av oberoende övervakningsorgan i varje medlemsstat, kommer att bidra till att skapa ett system som minskar riskerna för korruption. Det juridiska ramverket, som bygger på de principer och regler som fastställs i fördraget och preciseras i sex direktiv - varav de första är över tjugo år gamla - fullbordades för nästan fyra år sedan. Flera medlemsstater har dock ännu inte genomfort alla direktiv. Såsom framgår av resultatöversikten från november 1997 är offentlig upphandling ett av de områden som visar upp de största underskotten vad avser införlivande: endast 55,6% av direktiven är korrekt genomförda i alla medlemsstater4. Kommissionens meddelande Den inre marknadens följder och effektivitet5 visar dessutom klart att de ekonomiska resultat som hittills uppnåtts inte är i nivå med förväntningarna. Även om importpenetrationen i den offentliga sektorn (dvs. summan av upphandlande enheters direkta och indirekta import) stigit från 6% 1987 till nuvarande 10% kan man konstatera att de enskilda sektorerna förblir stängda på grund av användningen av standarder, certifierings-och kvalifikationssystem. Dessutom finns inga klara tecken på att någon priskonvergens skett under samma period. Oroad över medlemsstaternas bristande genomförande av direktiven och besviken över nyss nämnda ekonomiska resultat publicerade kommissionen i november 1996 sin inom Europeiska unionen: överväganden inför grönbok Offentlig upphandling framtiden6. Den stora responsen på grönboken är uppmuntrande. Nästan 300 inlägg har inkommit från en lång rad nyckelaktörer, och kommissionen tackar alla de institutioner, medlemsstater, leverantörer och upphandlare, branschorganisationer (på såväl utbuds- som efterfrågesidan) samt övriga intresserade parter för deras synpunkter. Diskussionerna i rådet, Europaparlamentet och de rådgivande kommittéerna för offentlig upphandling har likaledes varit synnerligen produktiva och behjälpliga. Samtliga framförda synpunkter har noggrant analyserats av kommissionen. De åtgärder som föreslås i detta meddelande beaktar fullt ut dessa synpunkter, erkänner att upphandlingspolitiken måste ges nytt liv för att få fullt utbyte av det aktuella regelverket samt bestämmer inriktningen för den offentliga upphandlingspolitiken i Europeiska unionen under de kommande fem åren. Kommissionen drar två slutsatser av debatten; dels måste åtgärder vidtas från unionens sida för att se till att det aktuella regelverket på området för offentlig upphandling ger de förväntade ekonomiska fördelarna, dels måste de befintliga instrumenten anpassas till de ändrade ekonomiska villkoren. Att uppnå detta kommer att kräva en enorm insats av samtliga inblandade parter: kommissionen, medlemsstaterna och den privata sektorn. Medan de regler och principer, som ligger till grund for den inre marknaden, fastställdes redan vid antagandet av Romfördraget har Europa genomgått djupgående förändringar sedan de första direktiven om offentlig upphandling antogs på 1970-talet. Informationsrevolutionen, den ändrade inställningen till statens roll i ekonomin - privatisering, avreglering av nätverksamhet i försörjningssektorerna, partnerskap mellan 4 Se bilaga 1 5 KOM(96) 0520 slutlig, 30. 10. 1996. 6 KOM(96) 0583 slutlig, 27. 11. 1996. -2- det offentliga och det privata - tillsammans med införandet av budgetrestriktioner och den ökade gränsöverskridande handeln med varor och tjänster som den inre marknaden medfört, har lett till en höggradigt konkurrensutsatt företagsmiljö och ett ökat medvetande bland allmänheten om nödvändigheten att bekämpa korruption och förhindra missbruk av offentliga medel. Den grundtanke som utkristalliserats ur debatten om grönboken är att det juridiska ramverket bör förenklas och anpassas till den nya elektroniska eran, samtidigt som dess grundläggande struktur inte déstabiliseras och onödiga ändringar, som annars skulle innebära ytterligare lagstiftningsarbete på gemenskapsnivå och på nationell nivå, undviks. Huvudpunkterna i gemenskapens gensvar och i de åtgärder som föreslås i detta meddelande är följande: • Kommissionen inser att ett stabilt regelverk är av avgörande betydelse för de offentliga upphandlingsmarknadernas smidiga funktion och för att bevara marknadsaktörernas förtroende för systemets effektivitet. Det nuvarande ramverket är dock inget självändamål utan ett medel för att den inre marknadens fördelar inom offentlig upphandling skall kunna uppnås. Politiken, bestämmelserna och rättstillämpningen bör anpassas efter verkligheten och inte tvärtom. Mot bakgrund av de omfattande förändringar som ägt rum sedan de första direktiven offentliggjordes på 1970-talet är kommissionen medveten om behovet av att ge sin politik en ny inriktning och att modernisera reglerna. • Kommissionen är medveten om att det nuvarande regelverket är komplicerat och att förfarandena inte är flexibla. Därför avser den att förenkla regelverket och göra förfarandena mer smidiga. I detta sammanhang innebär förenkling dels förtydligande dels ändring av gällande regler. För att bevara det juridiska ramverkets stabilitet, kommer förtydligandet av gällande regler att prioriteras för att lösa de mest komplicerade frågorna. Då ett sådant förtydligande inte är tillräckligt eller då det nuvarande ramverket inte anses vara tillräckligt smidigt för att kunna beakta nya upphandlingsrutiner eller marknadsrealiteter, avser kommissionen att föreslå ändringar i form av ett lagstiftningspaket. • Användningen av informations- och kommunikationsteknik upphandling kommer att vara avgörande för vår förmåga att anpassa oss i framtiden och upprätthålla den europeiska industrins konkurrenskraft. En mer systematisk användning snabbare leda upphandlingsförfaranden och avsevärt lägre transaktionskostnader under hela livscykeln för de inköpta varorna eller tjänsterna. elektroniska medel inom offentlig kommer till att av • Att fastställa och genomdriva rättsregler utgör inte i sig någon garanti på att önskade ekonomiska fördelar uppnås. Andra åtgärder med syfte att förbättra tillträdet till marknaden är minst lika viktiga och nödvändiga: - För att få till stånd en effektiv upphandling är det av avgörande betydelse att olika medverkande i en offentlig upphandling utbildas till professionella inköpare. Utbildningen bör inte bara vara inriktad på rättsreglerna som sådana, utan också på hur reglerna kan tillämpas effektivt i den dagliga upphandlingen och hur nya arbetsmetoder kan utvecklas på en marknad i kontinuerlig förändring. - Den relativt svaga responsen bland leverantörer på den enorma mängd affärsmöjligheter som erbjuds, utgör ett problem som måste bemötas genom ett främjat medvetande hos leverantörerna om vad som står på spel, vilket kan åstadkommas med hjälp av förbättrad öppenhet omkring och tillgång till information om vilka kontraktsmöjligheter som finns, allmänna uppgifter om marknadsövervakning och övrig information. - Särskilda åtgärder till förmån för små och medelstora företag har efterlysts av Europaparlamentet. Åtgärder kommer att vidtas i samband med de allmänna problemen med leverantörers deltagande. I processen för att upprätta en inre marknad på området för offentlig upphandling intar medlemsstaterna och det europeiska näringslivet en nyckelroll. Om regeringarna genomdriver det juridiska ramverket och i övrigt själva föregår med gott exempel bygger de upp förtroendet för upphandlingsmarknadernas öppenhet. Det europeiska näringslivet bör för sin del aktivt söka efter nya avsättningsmöjligheter och stå på sig mera för att hävda sina rättigheter då svårigheter uppstår. Offentlig upphandling har alltför stor betydelse för den europeiska ekonomin för att lämnas i händerna på ett begränsat antal specialister. Endast ett verkligt partnerskap mellan gemenskapen, medlemsstaterna och näringslivet kommer att ge de fördelar som man med rätta kan förvänta sig. 2 ANPASSA REGELVERKET TILL MARKNADENS UTVECKLING 2. 1 Grundregler: förenkling och flexibelt gensvar på marknadens utveckling 2. 1. 1 Mål Det framgår av den debatt som följde på publiceringen av kommissionens grönbok att det befintliga juridiska ramverket och dess förfaranden7 måste förenklas. Kommissionen har accepterat detta, inte minst eftersom det ligger i linje med ett av de strategiska målen för dess handlingsplan, nämligen att stärka det nuvarande ramverket, bland annat genom att förenkla och förbättra bestämmelserna på nationell nivå och på gemenskapsnivå (det första strategiska målets fjärde åtgärd). Direktiven 93/36/EEG, 93/37/EEG och 92/50/EEG om offentlig upphandling av varor, bygg- och anläggningsarbeten och tjänster (de s. k. "klassiska direktiven") med ändring av direktiv 97/52/EEG; direktiv 93/38/EEG om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna ("försörjningsdirektivet") med ändring av direktiv 98/4/EEG; direktiven 89/665/EEG och 92/13/EEG om granskningsförfaranden ("rättsmedelsdirektiven"). Under alla omständigheter är kommissionen skyldig att på nytt granska tillämpningen av direktiven inom de tidsfrister som direktiven föreskriver, vilket Europaparlamentet påminde kommissionen om i sitt yttrande om grönboken. Detta meddelande utgör således både ett svar på Europaparlamentets begäran och på den i direktiven föreskrivna skyldigheten. I detta sammanhang innebär "förenkling" dels ett "förtydligande" av otydliga och invecklade bestämmelser, dels en "justering" av gällande regler, då problemen inte kan lösas genom tolkning av reglerna. Kommissionen anser att vissa viktiga frågor inte kan lösas genom tolkningsdokument utan kräver att lagstiftningen justeras. En sådan justering kommer inte att leda till en överreglering utan syftar tvärtom till att göra reglerna och förfarandena tydligare och smidigare. Justeringen av ramverket kommer att ske på ett målinriktat sätt så att dess struktur och grunder respekteras. Dessa justeringar ligger också i linje med vad som föreskrivs i handlingsplanen för den inre marknaden, i vilken kommissionen redan hade påtalat att bisterna i det nuvarande ramverket för offentlig upphandling måste åtgärdas, för att säkerställa att den inre marknaden fungerar smidigt på detta område (det första strategiska målets femte åtgärd). 2. 1. 2 Presentation av ett lagstiftningspaket Även om kommissionen anser det nödvändigt att på vissa punkter justera det nuvarande ramverket, vill den påminna om att de senast antagna direktiven på området för offentlig upphandling, tre år efter det att tidsfristen för införlivande löpt ut, ännu inte fullständigt införlivats i alla medlemsstater. I åtskilliga inlägg i debatten om grönboken, och framför allt i Europaparlamentets yttrande, beklagades detta och kommissionen anmodades snarast ingripa. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att visa sin politiska vilja att snarast åtgärda dessa förseningar i genomförandet. Att direktiven genomförs och tillämpas på ett korrekt sätt är en förutsättning för att den offentliga upphandlingspolitiken skall fungera ändamålsenligt. Kommissionen vill därför bekräfta att den är fast besluten att vidta alla åtgärder som krävs för att medlemsstaterna skall uppfylla sina skyldigheter. Kommissionen föreslår i detta avseende en rad åtgärder (se avsnitt 2. 2 nedan). Kommissionen avser att föreslå en rad ändringar i den nuvarande lagstiftningen på följande områden: • Presentation av förslag med syfte att de sektorer eller tjänster, som i varje enskild medlemsstat, verkar under effektiva konkurrensförhållanden, undantas från direktiv 93/38/EEG (vatten, energi, transport och telekommunikationer). • Införandet av mer flexibla förfaranden, nämligen en "konkurrenspräglad dialog" och "raminköp", för att svara på den kritik som emellanåt har förts fram om att nuvarande förfaranden är överdrivet rigida och formella, och att en strikt respekt för förfarandena orsakar funktionsrubbningar i upphandlingen. • Reglering av vissa fenomen, såsom koncessionskontrakt eller kontrakt avseende offentliga tjänster och andra former av partnersskap mellan den privata och den -5- offentliga sektorn liksom privatiseringar, för att deras funktion skall överensstämma med den inre marknadens funktion. Upphandling som fullt ut är elektronisk (se avsnitt 3. 2 nedan). Kommissionen kommer att lägga fram förslag i ett lagstiftningspaket som syftar till att göra vissa justeringar i gällande regelverk pä områden, där en dynamisk tolkning av regierna inte räcker för att lösa de påvisade problemen. 2. 1. 2. 1 Anpassa tillämpningsområdet för direktiv 93/38/EEG till utvecklingen inom de sektorer det omfattar I samband med avregleringen inom vissa av de sektorer som omfattas av direktiv 93/38/EEG (vatten, energi, transport och telekommunikation) finns det anledning att undersöka i vilken grad avregleringen har öppnat för konkurrens i de berörda sektorerna, för att kunna avgöra huruvida direktivets restriktioner som åläggs de upphandlande enheterna fortfarande är motiverade. Restriktionerna grundar sig på den brist på konkurrens som följer av att staten tilldelat en viss operatör en ensamrätt eller en annan rättighet. Sådana statsgaranterade privilegier motsvarades av vissa krav på offentliggörande och tillämpning av procedurregler vid offentlig upphandling. Då det kan fastställas att det inom en särskild sektor råder effektiv konkurrens bör gällande förpliktelser upphävas. Kommissionen stod bakom avregleringsprocessen i de av direktiv 93/38/EEG omfattade sektorerna (se den tredje rapporten om genomförandet av lagstiftningspaketet avseende telekommunikationer8). Den bör nu ta hänsyn till den utveckling som skett liksom till marknadens nya inriktningar, så att de enheter som, precis som privata företag - som bara handlar utifrån ekonomiska kriterier - verkar under effektiva konkurrensförhållanden, inte skall omfattas av direktivets tillämpningsområde. Kommissionen överväger att före utgången av 1998 lägga fram förslag om att från tillämpningsområdet för direktiv 93/38/EEG undanta de sektorer och/eller tjänster som omfattas därav (vatten, energi, transport och telekommunikationer), som i varje enskild medlemsstat, verkar under effektiva konkurrensförhållanden. I den närmaste framtiden avser kommissionen att i ljuset av EG- domstolens rättspraxis utnyttja de möjligheter som erbjuds i direktivets artikel 8 för att frän direktivets tillämpningsområde undanta de tjänster inom effektiva konkurrensförhållanden. Upphandlande enheter uppmanas därför att underrätta kommissionen om vilka tjänster som, enligt dem, är att anse som undantagna frän tillämpningsområdet för direktiv 93/38/EEG. telekommunikationssektorn verkar under som 8 "Third report on the implementation of the telecommunication regulation package" KOM(98) 80, 19. 2. 1998. Vid bedömningen av huruvida konkurrensförhållandena är effektiva avser kommissionen att ta hänsyn till bl. a. i vilken grad gemenskapens relevanta bestämmelser införlivats med nationell rätt och tillämpas. 2. 1. 2. 2 Främja möjligheterna till dialog Ett stort antal bidrag har bekräftat, vilket redan konstaterats av kommissionen, att inköpare - framför allt inom särskilt komplexa sektorer som är i ständig utveckling, såsom högteknologi-sektorn - vet vilka deras behov är men ej på förhand vet vilken teknisk lösning som bäst svarar mot behoven. Inköpare och leverantörer har därför, i sådana fall, behov av att kunna diskutera kontraktet och i Övrigt föra en dialog. De allmänna upphandlingsförfarandena enligt de "klassiska" direktiven medger emellertid bara ett mycket begränsat utrymme för diskussioner under upphandlingens gång och uppfattas därmed som alltför rigida i dessa situationer. Kommissionen avser därför att föreslå vissa ändringar av texterna till gällande direktiv för att göra upphandlingsförfarandena smidigare och för att dialog vid upphandling inte längre skall ske endast i undantagsfall, vidare avser den att lägga fram förslag till ett nytt förfarande, s. k. "konkurrenspräglad dialog" ("competitive dialogue"). Detta förfarande skulle läggas till det "öppna förfarandet" och det "selektiva förfarandet" och därmed ersätta det nuvarande förfarandet med föregående publicering. Under vilka omständigheter och på vilket sätt upphandlande enheter kommer att få använda det nya förfarandet, liksom hur detta förfarande kommer att se ut, kommer att preciseras bl. a. med likabehandling. Som beaktande av principerna om Öppenhet och undantagsförfarande s. k. "direktupphandling" kvarstå, för vilken villkoren för tillämpning skall tolkas restriktivt enligt domstolens rättspraxis. skulle därmed bara förhandlade förfarande, ett Syftet med detta initiativ är inte att införa nya rättsliga begränsningar, utan tvärtom att förenkla förfarandena och göra dem smidigare. Detta önskas av alla de aktörer som deltagit i debatten om grönboken, såväl från offentliga institutioner som från den privata sektorns sida. Initiativet kommer att ge operatörerna ett större handlingsutrymme, vilket kommer att få positiva effekter både när det gäller upphandlingens kvalitet och dess effektivitet. 2. 1. 2. 3 Raminköpens roll På marknader som ständigt utvecklas, såsom marknaderna för IT-produkter och tjänster, är det ur ekonomisk synvinkel svårt att rättfärdiga att offentliga inköpare binds upp av fasta pris och villkor. Offentliga inköpare upplever allt mer ett behov av att kunna styra sina inköp på lång sikt. Denna typ av kontrakt bör därför vara tillräckligt flexibel när det gäller dess grundläggande villkor. Frågan huruvida en sådan flexibilitet står i överensstämmelse med direktiven inom de "klassiska" sektorerna har påpekats i ett stort antal bidrag. förenkla förfarandena och klargöra situationen överväger För att kommissionen att lägga fram föreslag till justeringar av gällande regler för att flexibla kontrakt skall kunna användas i större utsträckning, vilka gör det möjligt att ta löpande hänsyn till produkt- och prisutvecklingen. Långa avtal kan dock innebära risker för den fria konkurrensen eftersom de kan frysa rådande marknadsförhållanden och leda till att vissa företag slås ut. Det är därför viktigt att finna en exakt rättslig ram för hur sådana kontrakt skall användas. Utan att föregripa debatten i denna fråga, anser kommissionen att "raminköp" bör offentliggöras genom en annons, som Information. Efter anmälan av innehåller objektiv och överskådlig ansökningar skulle listor över möjliga leverantörer kunna upprättas. För att inte stänga marknaderna bör dessa förteckningar bara ha begränsad giltighetstid eller ständigt vara öppna för nya ansökningar. 2. 1. 2. 4 Behandling av koncessionskontrakt och andra former av offentlig privata partnerskap Begreppet "offentlig-privata partnerskap" omfattar de olika formerna av privat deltagande i finansieringen och förvaltningen av infrastruktur och offentliga tjänster. Den roll som myndigheter fortsätter att ta på sig i denna typ av partnerskap varierar avsevärt beroende på sammanhang. Kommissionen tänker på intet sätt ingripa i de val medlemsstaterna gör när det gäller privat eller offentlig finansiering och förvaltning av dessa infrastrukturer och tjänster, eftersom detta är medlemsstaternas egen angelägenhet. För att helt ligga i fas med verkligheten bör kommissionen däremot definiera den rättsliga ram som tillåter att dessa former av partnerskap utvecklas samtidigt som den garanterar att konkurrenslagstiftningen och fördragets grundläggande principer respekteras. som omfattas för offentliga bygg- och För närvarande är det bara koncessionskontrakt anläggningsarbeten direktivbestämmelser. Tjänstekoncessioner, kontrakt avseende offentliga tjänster och övriga typer av partnerskap på tjänsteområdet omfattas däremot inte9. Förvisso är fördragets regler och principer, såsom likabehandling och icke-diskriminering, tillämpliga, men inte alltid lätta att tillämpa i praktiken. Därför är det viktigt att fastställa ett juridiskt ramverk som omfattar sådana företeelser, och som skall förtydliga och förenkla villkoren under vilka dessa företeelser får förekomma och därmed garantera en ökad rättssäkerhet. särskilda av Med avseende på förenkling och förtydligande Överväger kommissionen följande åtgärder i syfte att inrätta enhetliga principer för alla former av med undantag av upphandlingar, där medlemsstaterna av allmännyttiga skäl begränsar tillgången till luftvägarna inom gemenskapen eller till mellanlandningsassistans på gemenskapens flygplatser (ground-handling). -8- koncessioner. första etapp kommer kommissionen att utarbeta ett I en tolkningsdokument, där den förtydligar och preciserar de regler och principer som den, på grundval av de ärenden som den haft att behandla, anser vara tillämpliga på koncessionskontrakt. I detta sammanhang skall kommissionen dessutom undersöka de övriga formerna av "offentlig privata partnerskap", för att avgöra i vilken utsträckning reglerna för offentlig upphandling kan utgöra en lämplig rättslig ram, som garanterar att fördragets regler efterlevs, samtidigt som den medger att alla former av samarbete kan utvecklas. Dessa överväganden skulle kunna leda till att nuvarande bestämmelser förtydligas eller anpassas. Kommissionen avser också att ta itu med vissa akuta tolkningsproblem som uppstått i fråga om transeuropeiska nät (TEN). Inom ramen för högnivågruppen Kinnock och andra instanser har kommissionen redan uttalat sin avsikt att publicera en vägledning som kommer att ge konkreta lösningar på vissa problem inom detta område mot bakgrund av det nuvarande regelverket. I en andra etapp överväger kommissionen att föreslå en ändring av direktiven med syfte att täcka de former av koncessioner som ännu inte omfattas. Syftet skulle vara att säkerställa att valet av partner ut sätts för konkurrens på gemenskapsnivå genom förhandspublicering och med användning av ett minimum av procedurregler. För att skapa flexibilitet skulle dessa regler medge att man i stor utsträckning använder sig av dialog mellan berörda parter, samtidigt som principen om likabehandling respekteras. För att beakta den berättigade oro som uttryckts av vissa operatörer planeras dessutom bestämmelser som möjliggör att det valda konsortiet kan teckna avtal med sina partners, förutsatt att existensen av dessa avtal har offentliggjorts under upphandlingsförfarandets gång. Frågan om offentlig-privata partnerskap hänger också samman med den om privatiseringar där myndigheterna överlåter vissa uppgifter, som de själva skött hittills, till den privata sektorn. Denna företeelse kan ta sig många olika former, från det att man helt enkelt överlåter tillgångar till mer komplexa transaktioner där överlåtelsen av ägarkapitalet i en offentlig enhet till den privata sektorn kombineras med upprättandet av ett avtalsmässigt förhållande (köp av varor eller tjänster, koncessionskontrakt etc. ) mellan det offentliga organet och den privatiserade enheten. Valet att genomföra sådana privatiseringar inom medlemsstaternas befogenheter. Kommissionen måste dock se till att undanröja alla hinder som otillbörligen kan bromsa sådana transaktioner. ligger helt När det gäller transaktioner där man överlåter tillgångar till en privat köpare står det klart att fördragets regler och principer, särskilt artiklarna 34, 52, 59 och 67 i detta, som rör den fria rörligheten för varor, etableringsrätten, friheten att tillhandahålla tjänster respektive den fria rörligheten för kapital, är tillämpliga. Kommissionen avser att granska de problem som ger sig till känna med utgångspunkt från direktiven om offentlig upphandling och kommer, för att säkerställa större klarhet, att publicera ett tolkningsdokument I denna fråga. 2. 1. 3 Förtydligande och kodifiering Enligt vad som sagts i inledningen anser kommissionen att ett stabilt regelverk är viktigt för att de ekonomiska aktörerna skall kunna verka i en gynnsam miljö. Det är också viktigt att regelverket är överskådligt. Därför kommer kommissionen, där det är möjligt, att undvika ständiga ändringar av bestämmelserna och i stället försöka lösa de problem som uppstår genom att utveckla rättstolkningen i ljuset av de principer som har klargjorts av domstolen, som är den enda institution som har behörighet att slutligt tolka gemenskapsrätten. Kommissionen utfäster sig därmed att ta sitt ansvar och uttala sig klart om tillämpningen av de komplexa gemenskapens regler för offentlig upphandling, och som har tagits upp i bidragen till grönboken10. frågeställningar som uppstår vid '" • • • • Kommissionen avser att förtydliga bl. a. följande frågor genom ett tolkningsdokument : Definitioner av grundläggande begrepp såsom "organ som lyder under offentlig rätt", "ett arbete", "särskilda och exklusiva rättigheter", "upphandlande myndighet" och "upphandlande enhet" samt avgränsningen av begreppen upphandling avseende bygg- och anläggningsarbeten och tjänsteupphandling. Vilka tjänsteupphandlingar som omfattas av direktivet, särskilt när det gäller finansiella tjänster och forskning och utveckling. "In-house"-upphandling, dvs. upphandling inom den offentliga förvaltningen, t. ex. mellan en central och en lokal myndighet eller mellan en myndighet och dess helägda bolag. Den "tekniska dialog" varigenom en upphandlande enhet, innan själva upphandlingsförfarandet inleds och med syfte att definiera sina behov, inleder tekniska diskussioner med potentiella leverantörer, samtidigt som den respekterar principen om likabehandling och gör det utan att snedvrida konkurrensen. • Vilka metoder som skall användas vid bedömningen av huruvida en upphandling uppgår till gällande tröskelvärde vilket avgör om direktiven är tillämpliga. • • • • En fungerande distinktion mellan urvalskriterier och tilldelningskriterier. En identifiering av vad som menas med "onormalt låga anbud" enligt direktiven. En definition av begreppen "ogiltiga", "oacceptabla" och "olämpliga" anbud enligt direktiven. Under vilka villkor "alternativa utföranden" får användas. Kommissionen överväger dessutom att utarbeta tolkningsdokument om bl. a. följande frågor : • De fördragsregler som gäller för upphandlingar som inte omfattas av direktiven, liksom de principer som följer av domstolens rättspraxis på området, såsom principerna om likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet, samt de principer som gäller efter det att upphandlingen avslutats; • Under vilka förutsättningar miljökrav får ställas vid offentlig upphandling (bl. a. kommer frågor om användning av miljömärken och miljörevisionssystem, och om möjligheten att ställa krav på tillverkningsprocessen, samt om korrekt användning av standarder under upphandlingens olika moment, att behandlas); • Under vilka förutsättningar socialpolitiska och arbetsmarknadspolitiska krav får ställas vid offentlig upphandling; -10- Ökad rättssäkerhet kan åstadkommas genom att samtliga berörda parter görs uppmärksamma på kommissionens position i dessa frågor. Detta kommer att bidra till att skapa en gynnsam miljö i vilken operatörer uppmuntras till att mer aktivt delta i upphandlingsförfaranden. Många anser dessutom att de så kallade "klassiska" direktiven (som gäller upphandling av varor, bygg- och anläggningsarbeten och tjänster) bör kodifieras för att de ska få bättre sammanhang och bli lättare att förstå. På sikt, när tolknings- och justeringsarbetet i förhållande till gällande regler fullbordats, överväger kommissionen att företa en kodiflering av de tre "klassiska" direktiven genom att sammanfoga dem till en enda text. justeringar och Denna kodiflering avses uteslutande omfatta de förtydliganden som gjorts fram till dess, samtidigt som den syftar till att skapa bättre samstämmighet. I detta avseende bör man emellertid inte glömma att denna kodiflering endast kan leda till tydligare regler på det offentliga upphandlingsområdet om den åtföljs av en kodiflering och ett förtydligande av gällande nationell lagstiftning. 2. 2 Ett bättre genomförande offentliga för upphandlingspolitiken: medlemsstaterna, kommissionen och de ekonomiska aktörerna ett gemensamt ansvar den av 2. 2. 1 Mal För att säkerställa att den inre marknaden fungerar smidigt är det viktigt att bestämmelserna används och respekteras på samma sätt i alla medlemsstater, vilket för närvarande långt ifrån är fallet. Detta framgår av olika undersökningar och har dessutom kommit till uttryck i ett stort antal bidrag. I detta avseende måste medlemsstaterna påta sig ansvaret att säkra efterlevnaden av gällande regelsystem liksom de ekonomiska aktörerna måste utnyttja de medel (bl. a. möjligheterna till överprövning) som ställts till deras förfogande, för att få den inre marknaden att fungera på området för offentlig upphandling. En sådan ansvarsfördelning ligger i linje med subsidiaritetsprincipen och tanken om att ett partnerskap mellan EU:s institutioner, medlemsstaterna och de ekonomiska aktörerna är nödvändigt för att avregleringen av offentlig upphandling skall kunna bli framgångsrik. inser nödvändigheten av en fortsatt förbättring såväl av det Kommissionen överträdelseförfarande som föreskrivs i Romfördragets artikel 169 som av sina egna interna procedurer. Samarbetet med medlemsstaterna bör emellertid också förbättras eftersom det, med tanke på det stora antalet ärenden på upphandlingsområdet, är viktigt att leverantörer snabbt kan få sina problem lösta. Därför vill kommissionen, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, uppmuntra medlemsstaterna att skapa eller utse oberoende myndigheter, som skulle få som uppgift att granska den största delen ärenden på området för offentlig upphandling. Kommissionen skulle på så sätt kunna koncentrera sig på ärenden som har en inverkan på -11- gemenskapsnivå eller som rör viktiga tolkningsfrågor. Målet med detta är att ärendena behandlas på lämplig nivå. Kommissionen tänker dessutom ägna sig åt bekämpning av följande oegentligheter i förhållande till offentlig upphandling : korruption under pågående upphandlingsförfarande, oegentligheter som kan uppstå vid utförandet av kontraktet efter det att upphandlingen avslutats. Detta gäller framför allt upphandlingar som genomförs av kommissionen (direkta utgifter) eller som finansieras av EU-medel (indirekta utgifter), för vilka gemenskapens finansiella intressen berörs. 2. 2. 2 En förbättrad kontroll pà EU-nivà Kommissionens viktigaste redskap när det gäller att se till att gemenskapsrätten efterlevs är det förfarande mot överträdelser som föreskrivs i artikel 169 i fördraget. Detta förfarande kan inte i sig självt garantera en snabb och effektiv lösning av konflikter, vilket krävs på det offentliga upphandlingsområdet. När en tvist väl har bilagts är upphandlingen i de flesta fall avslutad eller avtalet rent av fullföljt. Europaparlamentet har därför föreslagit att kommissionens gransknings- och sanktionsbehörigheter skall förstärkas, i likhet med vad som redan gäller inom konkurrensrätten, för att säkerställa att rättsreglerna effektivt tillämpas. Europeiska Rådet i Amsterdam har för övrigt anmodat kommissionen om att lägga fram förslag om upprättande av en effektiv mekanism för bekämpning av allvarliga kränkningar av gemenskapsrätten på området för fri rörlighet för varor. Kommissionen kommer att undersöka lämpligheten, i förekommande fall, av att införa en sådan mekanism för överträdelser av reglerna om offentlig upphandling. Kommissionen skulle också kunna överväga att, i förekommande fall, använda artikel 90. 3 i fördraget. Kommissionen är dessutom fast besluten att göra allt för att påskynda den interna behandlingen av överträdelser. Denna åtgärd förutsätter dock medlemsstaternas samverkan, eftersom dessa inom utsatt tid måste svara på förfrågningar från kommissionen. Mer generellt, är kommissionen fast besluten att, var gång det är nödvändigt, utnyttja det förfarande som föreskrivs i artikel 171 i fördraget, vilket ger kommissionen möjligheten att begära att domstolen förelägger medlemsstater att betala vite när de inte har rättat sig efter en dom, i vilken det fastslagits att de gjort sig skyldiga till brott mot reglerna om offentlig upphandling. En annan brist som påpekats i vissa bidrag handlar om att kommissionen inte systematiskt ingriper i händelse av en överträdelse mot reglerna för offentlig upphandling, utan vid vissa tillfallen endast reagerar på grundval av de klagomål som läggs fram. -12- Som svar på denna kritik utfäster sig kommissionen att anlägga en mer aktiv och förebyggande tillvägagångssätt. Således avser kommissionen att först och främst försöka förebygga överträdelser genom att förstärka samarbetet med medlemsstaterna, t. ex. vid planering av omfattande infrastrukturprojekt, som ur offentlig upphandlingssynpunkt är av särskilt Intresse. Vidare avser kommissionen att lägga särskild vikt vid särdeles allvarliga överträdelser som den på vilket sätt som helst uppmärksammat, Inklusive genom medier. I sådana fall kommer kommissionen att ta Initiativet till att inleda ett artikel 169-fÖrfarande. Slutligen kommer kommissionen, då den uppmärksammats på ett enskilt fall, som uppvisar ett allmänt tillämpningsproblem, att granska förhållandena i samtliga medlemsstater och Inleda förfaranden vid likartade överträdelser. 2. 2. 3 Oberoende myndigheter I grönboken uppmanade kommissionen medlemsstaterna att utse oberoende myndigheter med offentlig upphandling som specialitet. Kommissionens förslag siktar inte på att nya institutioner måste inrättas från grunden, utan snarare på att befintliga organ, såsom t. ex. revisionsrätter eller myndigheter med uppgift att kontrollera efterlevnaden av konkurrensregler, utnyttjas. Utan att avsäga sig sitt ansvar som gemenskapsrättens väktare anser kommissionen att den inte kan upphöja sig till något slags "superkontrollmyndighet" vars uppgift skulle vara att lösa samtliga tvister på det offentliga upphandlingsområdet. Kommissionen har för övrigt varken den personal eller de materiella resurser som behövs för att lösa alla problem som uppstår. En sådan decentralisering av behandlingen av ärendena till nationell nivå syftar till att avlasta kommissionen en del av de tvister som den för närvarande får ta hand om. Kommissionen skulle sålunda kunna koncentrera sig på utarbetandet av regler och på behandlingen av ärenden som har effekter på gemenskapsnivå eller som rör viktiga tolkningsfrågor, medan klagandena kan få sina tvister lösta på nationell nivå. Kommissionen uppmanar därför medlemsstaterna att inrätta eller utse oberoende myndigheter vars uppgift blir att identifiera tolkningsproblem och diskutera behandlingen av enskilda fall. Dessa myndigheter skulle kunna fungera som kontaktorgan som kan erbjuda en snabb och informell lösning av problem som rör tillträde till upphandlingsmarknader. De skulle kunna samarbeta med varandra och med kommissionen, i det sistnämnda fallet framför allt för att få tillgång till tillförlitlig statistisk. Dessa positiva effekter kommer att ytterligare accentueras efter det pilotprojekt för samordning och samarbete mellan dessa myndigheter som föreslagits av Danmark11 och som snart skall genomföras. Enligt projektet kan en leverantör, som stöter på ett problem i ett upphandlingsförfarande i en annan medlemsstat, ta kontakt med detta lands 11 Det pilotprojekt som den danska regeringen föreslagit stöds av kommissionen. Det är det första konkreta projekt som följer upp de idéer som utvecklades i handlingsplanen för den inre marknaden under strategiskt mål 1, åtgärd 2 (upprättande av en ram för verkställande och problemlösning) och följer konceptet för det s. k. observatoriet, som lanserades år 1994 genom rådgivande kommittén för offentlig upphandling. -13- oberoende myndighet. Han kan emellertid även vända sig till myndigheten i sitt hemland, som sedan kontaktar myndigheten i berörd medlemsstat. Dessa kontakter skulle kunna leda till en snabb, informell och adekvat lösning av problem, vilken kan bidra till en effektiv öppning av den europeiska upphandlingsmarknaden utan att leverantörerna tvingas vända sig till domstol. 2. 2. 4 Marknadsövervakning En effektiv politik på området för offentlig upphandling är endast möjlig om alla berörda parter - inköpare, leverantörer och offentliga myndigheter - har tillgång till tillräcklig information om hur offentlig upphandling verkligen fungerar och om den förda politikens effekter, framför allt ur ekonomisk synpunkt. För närvarande råder det stor brist på sådan information. Den är otillräcklig för att tjäna som underlag för en granskning av huruvida nuvarande politik är effektiv liksom av dess ekonomiska konsekvenser för de viktigaste berörda aktörerna. Medlemsstaterna och de upphandlande enheterna inkommer idag endast i ringa omfattning och alltför sent med den statistik som föreskrivs i direktiven och i avtalet om offentlig upphandling (GPA). Det stora antal uppgifter som krävs och deras komplexitet förklarar delvis denna situation. Kommissionen kommer att föreslå en minskning av kraven på statistik till det minimum som krävs för en effektiv marknadsuppföljning. Kommissionen kommer att se till att skyldigheterna att lämna statistiska uppgifter verkligen uppfylls. I framtiden skulle en annan lösning på problemet att få in statistisk information kunna grunda sig på meddelanden om tilldelning av kontrakt i SIMAP-systemet. De uppgifter som är nödvändiga skulle kunna samlas in genom dessa meddelanden om de sågs över och verkligen publicerades. Man skulle kunna överväga att endast begära konfidentiella prisuppgifter så att kommissionen kan sammanställa dessa uppgifter. Kommissionen insisterar på att skyldigheten att publicera meddelanden om kontraktstilldelningar skall respekteras och kommer att tillgripa alla åtgärder som krävs för att genomdriva denna skyldighet. Om denna skyldighet respekterades skulle kommissionen kunna överväga att avskaffa skyldigheten att inkomma med statistiska uppgifter. Inom ramen för SIMAP-systemet kommer ett redskap för marknadsanalys att utvecklas för att presentera marknadsinformation på ett användarvänligt sätt. Denna information kan användas av leverantörer och inköpare för att bättre förstå hur de marknader de arbetar på fungerar. Ett sådant system kommer att väsentligt öka öppenheten på upphandlingsmarknaderna. -14- För att nå en uppföljning av de serier av statistiska undersökningar I medlemsstaterna som hittills utförts av de nationella Instituten för statistik i Grekland, Portugal och Tyskland, uppmanar kommissionen andra medlemsstater att frivilligt genomföra sådana undersökningar. Kommissionen kommer att samla all tillgänglig information och definiera indikatorer för att mäta marknadstendenser och effekterna av upphandlingspolitiken över tiden. Parallellt med dessa olika planerade åtgärder kommer kommissionen om nödvändigt att genomföra kompletterande ekonomiska undersökningar. 2. 2. 5 Attestering: upphandling en garanti för icke-diskriminering vid offentlig infört ett Enligt mottot bättre att förekomma än att förekommas har EU attesteringssystem för inköpare. För att ett sådant system skall kunna utnyttjas bör det, vilket framgår av inkomna bidrag i debatten om grönboken, förenas med vissa fördelar för den attesterade enheten. Sådana fördelar skulle enligt kommissionen kunna bestå i undantag från vissa skyldigheter som för närvarande föreskrivs i direktiven, och som utgör en onödig börda för en enhet som har accepterat att låta sig attesteras. Även med ett sådant undantag skall dock grundläggande principer, i synnerhet öppenhet, lika behandling av alla leverantörer fortsätta att vara tillämpliga. icke-diskriminering och 2. 2. 6 Bekämpning av korruption I sitt meddelande om korruption12 betonar kommissionen vikten av offentlig upphandling för en effektiv politik för bekämpning av korruption i hela EU. Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att ålägga upphandlande enheter skyldigheten att åta sig att agera mot korruption och påtvinga anbudsgivare en liknande skyldighet att Inte använda bestickning för att få kontrakt. Nödvändigheten av att använda ett system för svartlistning har framförts inom EU i minst två olika sammanhang. Först och främst förpliktar nyss nämnda meddelande om korruption kommissionen att utarbeta ett svartlistningssystem som skall gälla för de områden där EU-medel är involverade. Vidare antog Europeiska rådet i juni 1997 en 12 Se meddelandet från kommissionen till rådet och Europaparlmentct om EU. s politik mot korruption (KOM(97)0192). -15- handlingsplan för bekämpning av den organiserade brottsligheten13 vilken innehåller en rekommendation till kommissionen och medlemsstaterna om att införa en möjlighet att från allt deltagande i ett upphandlingsförfarande utesluta anbudsgivare som har begått brott i samband med den organiserade brottsligheten eller är föremål för förundersökning eller rättsliga åtgärder med anledning av ett sådant brott. Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att använda ett system för svartlistning som ett medel i bekämpningen av korruption. 2. 2. 7 Kommissionens upphandlingar Kommissionen har utsatts för kritik både från andra institutioner (rådet för den inre marknaden och Ekonomiska och sociala kommittén) och av näringsidkare, dels när det gäller dess egna upphandlingsförfaranden, dels när det gäller upphandling som den finansierar (vad gäller den sistnämnda, se avsnitt 4. 6. 3 nedan). Andra frågor som tagits upp är de orimligt sena betalningarna till avtalsparterna och den bristande efterlevnaden av skyldigheten enligt direktiven att publicera för- och efterhandsmeddelanden. Kommissionen anser ändå att man har gjort avsevärda framsteg under senare år, framför allt till följd av programmet SEM 2000 (Sound and Efficient Management 2000 - sund och effektiv förvaltning), som syftar till att rationalisera den offentlig upphandlingen och förvalta den på ett professionellt sätt. Vad gäller bekämpningen av korruption och finansiella oegentligheter när det gäller kommissionens egna upphandlingar angav kommissionen, i sitt meddelande om en god finansiell förvaltning och administration : en förstärkt insats mot inkompetens, finansiella oegentligheter, bedrägeri och korruption14 från november 1997, i vilken frågan om offentlig upphandling uttryckligen tas upp, att ett antal åtgärder kommer att vidtas eller redan har vidtagits, vilka syftar till att förbättra kommissionens upphandlingsförfaranden. Detta har interna administrativa upphandlingsprocedurerna och till upprättandet av ett system för tidig varsel. lett till en förbättring av de i synnerhet de nationella myndigheterna. Kommissionen bekräftar åter sin fasta vilja att underkasta sig samma regler EU-institutionernas som upphandlingsförfaranden föreskriver redan att rådets direktiv om offentlig upphandling av varor, tjänster och bygg- och anläggningsarbeten skall användas. Kommissionen har dessutom föreslagit tillförandet av en hänvisning till avtalet om offentlig upphandling som undertecknats inom ramen för VHO (GPA). Kommissionen förbinder sig att noggrant övervaka den egna efterlevnaden av direktiven och att i högre grad respektera utsatta betalningsfrister. Kommissionen har åtagit sig att i alla kontrakt, som innebär en identiflerbar motprestation, införa en klausul enligt vilken den, för att Inte 13 EGT nr C 251, 15. 8. 1997, s. 1. I* "Sound Financial Management and Administration Improving Action against Incompetence, Financial Irregularities, Fraud and Corruption", SEC(97)8198, 18. 11. 1997 -16- tvingas betala dröjsmålsränta, förpliktar sig att betala inom 60 dagar från mottagandet av en betalningsansökan. Kommissionen har också för avsikt, vad gäller de upphandlingar som ligger under gällande tröskelvärde enligt direktiven, att respektera principerna om öppenhet, icke-diskriminering och likabehandling. Kommissionen avser att undersöka de olika möjligheter som finns för att förstärka kontrollen av efterlevnaden av de principer och regler som gäller för dess egna upphandlingar, bl. a. att eventuellt upprätta en oberoende instans, till vilken berörda leverantörer skall kunna vända sig. Denna instans skulle kunna ansvara både för kontrolluppgifter och I synnerhet för stöd- och förlikningsfunktioner. För att säkerställa öppsnhst kommer kommissionens tjänstegrenar att i högre grad använda sig av nya elektroniska medel, och då framför allt av internet Kommissionen kommer därmed att erbjuda tillgång till ett mycket större antal uppgifter än vad som i dagsläget finns tillgängliga i Europeiska gemenskapsmas officiella tidning och i databasen "TED". Framför allt kommer det bli möjligt att via Internet konsultera kravspecifikationer och skriva ut dem direkt, så att intresserade leverantörer kan få dessa dokument omedelbart. -17- 3 SKAPA ETT FÖRETAGSVÄNLIGT KLIMAT - FRAMFÖR ALLT FÖR DE SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAGEN 3. 1 Utbildning, information och åtgärder för att hjälpa små och medelstora företag 3. 1. 1 Mål Öppningen av de offentliga upphandlingsmarknaderna för konkurrens är en uppgift som kräver omfattande insatser på utbudssidan. Avskaffandet av onödig byråkrati har en enorm ekonomisk betydelse genom att det kommer att skapa affärsmöjligheter för konkurrenskraftiga europeiska leverantörer i nästan alla sektorer inom ekonomin. Det nuvarande gemenskapssystemets små synliga effekter beror bl. a. på leverantörers svaga gensvar. Det bekräftas av resultaten i den rapport om offentlig upphandling som ingick som en del av 1996 års översyn av den inre marknaden, The Single Market Review15. En nyligen genomförd undersökning bland leverantörer visar dessutom att i genomsnitt endast 10% av dem svarar på en anbudsinfordran. I ett stort antal bidrag till grönboken, särskilt i Europaparlamentets, lyfter man fram de nedslående resultat som de små och medelstora företagen uppnått och deras specifika problem. bättre genom En effektiv politik på det offentliga upphandlingsområdet innebär att leverantörerna i högre grad deltar i offentlig upphandling. Kommissionen föreslår därför ett antal åtgärder som riktar sig mot olika sidor av problemet, vilka syftar till att förbättra marknadens öppenhet för upphandlingsförfarandena genom utbildning med inriktning på professionella och bästa rutiner ("best practice") och vidare till att främja ömsesidigt erkännande av kvalifikationsförfaranden från upphandlande enheters sida inom försörjningssektorerna, vilket kommer att minska leverantörers kostnader för tillträde till den offentliga upphandlingsmarknaden. Särskilda åtgärder för att undanröja hinder för små och medelstora företag vid försäljning till den offentliga sektorn planeras. information förtroendet öka och till att 3. 1. 2 Information Information om offentlig upphandling är en nyckelfaktor i skapandet av en företagsvänlig miljö. Det låga deltagandet på leverantörssidan kan i själva verket vara ett tecken på att informationen om möjliga offentliga inköp måste utökas och bli mer tillgänglig. ^ The Single Market Review, Subseries III: Dismantling of Barriers, Volume 2: Public Procurement (OPOCE 1996). -18- Kommissionen kommer därför att ersätta det nuvarande systemet för offentliggörande av meddelanden om offentlig upphandling med en nätbaserad lösning. Denna kommer att ge kostnadsfri och enkel tillgång till Information som är viktig för potentiella leverantörer, inklusive information öm "inköparprofller" (se avsnitt 3. 2) och marknadsinformation (se avsnitt 2. 2. 4). Kommissionen och medlemsstaterna måste samarbeta för att göra information om regelverket I de olika medlemsstaterna och om de administrativa förfarandena tillgängliga. Kommissionen kommer dessutom att utarbeta tolkningsdokument (se avsnitt 2. 1. 3). 3. 1. 3 Utbildning och bästa rutiner ("best practice") En högre grad av professionalism bland såväl inköpare som leverantörer skulle kunna förbättra företagsklimatet för offentliga inköp betydligt. En ändamålsenlig utbildning ses därför som en viktig förutsättning för att marknaderna skall kunna öppnas, och det finns ett brett stöd för ett EU-initiativ i detta ändamål. På grund av det stora område som skall täckas, de olikartade förvaltningskulturerna och de varierande utbildningsprogrammen, kan en utbildningspolitik endast bli effektiv om medlemsstaterna och aktörer inom näringslivet och på utbildningsområdet på nationell, regional och lokal nivå deltar i den. Kommissionen kommer för sin del att utveckla en ram för genomförandet av en effektiv utbildningspolitik på området för offentlig upphandling inom EU. Denna ram kommer också att ta hänsyn till åtgärder som syftar till att införa miljö-, social- och arbetsmarknadspolitiska samt konsumentskyddspolitiska målsättningar. Kommissionen kommer på grundval av bidragen från medlemsstaterna och andra av utbildningsbehoven, bästa rutiner, åtgärder och pågående program på området att genomföra intresserade inventering parter en Kommissionen kommer därefter att granska resultaten av inventeringen i syfte att utveckla riktlinjer för en utbildningspolitik för offentlig upphandling och för spridning av bästa upphandlingsrutiner, vilket kommer att bidra till att ge bästa valuta för pengarna. Utbildningsorganisationer med erfarenhet av området för offentlig upphandling kommer också att höras. 3. 1. 4 Åtgärder för små och medelstora företag De små och medelstora företagen har potential att stå för den ytterligare konkurrens, flexibilitet och kapacitet för innovation som är avgörande för ett verkligt öppnande av de offentliga upphandlingsmarknaderna. Varje åtgärd för att göra offentlig upphandling mer tillgänglig för företagen bör utgå från de små och medelstora företagens synvinkel. Trots att gemenskapssystemet har gjort det möjligt för de små och medelstora företagen att nå en viss framgång på regionala och nationella upphandlingsmarknader, har dock erfarenheterna av direkt deltagande i gränsöverskridande avtal förblivit nedslående. I svaren på grönboken framkommer många orsaker till detta dåliga resultat. De små och medelstora företagen möter otaliga hinder på varje stadium i upphandlingsförfarandet. Till svårigheterna hör brist på information om potentiella marknader, oförmåga att utarbeta företagsplaner, bristande överensstämmelse mellan företagets storlek och -19- storleken på många upphandlingar, och nödvändigheten att uppfylla krav på standarder, certifierihg och kvalifikation. Ytterligare problem, som t. ex. försenade betalningar, kan uppstå efter det att kontraktet tilldelats. fcr valutakurssvängningar fruktan Kommission kommer att utarbeta ett meddelande om små och medelstora företag i vilket den kommer att lägga fram en heltäckande och samordnad strategi. Denna strategi kommer att fokusera på möjligheterna att förbättra tillgången till information, vilket är vitalt för små och medelstora företag, och användning genom kommunikationsteknologi. informations- konsekvent en av Denna strategi kommer bl. a. att grunda sig på främjandet av en informationspolitik med elektronisk inriktning, tjänster av hög kvalitet levererade via nätverk av europeisk dimension som inriktar sig på små och medelstora företag, en högre grad av ömsesidigt erkännande av kvalifikationssystem, ett förtydligande av de allmänna bestämmelser som gäller under tröskelvärdena och främjandet av samarbete mellan små och medelstora företag samt villkoren för de små och medelstora företagens deltagande i storskaliga projekt16. 3. 1. 5 Kvalifikation av leverantörer Upphandlande enheter måste kunna ha förtroende för sina egna leverantörer såväl som för nya och tidigare okända leverantörer. I flera medlemsstater har man inrättat nationella kvalifikationssystem, medan det i andra medlemsstater är enskilda upphandlande enheter som har skapat egna kvalifikationssystem. Kommission anser att dessa kvalifikationssystem kan spela en viktig roll, förutsatt att de inte medför ytterligare hinder för leverantörerna. Principen om ömsesidigt erkännande är också tillämplig på detta område: en leverantör som kvalificerat sig i en medlemsstat bör kunna hänvisa till denna kvalifikation även i andra medlemsstater, utan att behöva kvalificera sig på nytt eller åtminstone utan att behöva gå igenom det fullständiga kvalifikationsförfarandet i andra medlemsstater. Kommissionen kommer att använda sig av alla de medel som den har tillgång till, i synnerhet de befogenheter den har enligt artikel 169, för att säkerställa att principen om ömsesidigt erkännande följs och se till att kvalifikationssystem används för att öppna marknaden och inte för att skapa nya handelshinder. För att det skall bli lättare att jämföra de olika nationella kvalifikationssystemen inom bygg- och anläggningsssektorn har kommissionen givit standardiseringsorganen CEN och CENELEC i uppgift att utveckla en europeisk standard för kvalifikation av 16 Se även avsnitt 2. 1. 3, 3. 1. 2, 3. 1. 3, 3. 1. 5 och 3. 2 i detta meddelande och EGT nr C 285, 20. 9. 1997, s. 17 ff vad gäller Europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG). -20- byggnadsföretag för upphandlingar som omfattas av rådets direktiv 93/37/EEG. Denna standard, vars antagande avvaktas av kommissionen, kommer att säkerställa en balans mellan upphandlande enheters legitima intresse att få tillgång till vissa uppgifter och leverantörers önskemål om att begränsa de administrativa krav som ställs till det absolut oundgängliga. Kommissionen kommer också att överväga på vilka andra områden en liknande harmoniseringsprocess av kvalifikationssystemen kan företas. 3. 2 På väg mot en effektiv elektronisk upphandling 3. 2. 1 Mal är upphandlingen framväxten av de nya En av de mest spännande och utmanande utvecklingstendenserna för den framtida offentliga och kommunikationsteknikerna. Dessa tekniker innebär att de nuvarande förfarandena kan löpa smidigare och skulle kunna möjliggöra ett effektivare upphandlingsförfarande, som minskar behovet av detaljerade regler. Kommissionen och medlemsstaterna samordnar sin verksamhet på detta område inom ramen för SIMAP-projektet, som finansieras via kommissionens IDA projekt17. Den 12 december 1997 lade kommissionen för Europaparlamentet och rådet fram ett förslag till en andra fas i ID A-projektet. Under denna andra fas föreslår kommissionen att SIMAP-projektet utvidgas och vidareutvecklas i syfte att omfatta samtliga steg i ett upphandlingsförfarande. informations- Kommissionen kommer att se till att samtliga de villkor som medlemsstaterna fastställt beaktas inom ramen för SIMAP-projektet. Den kommer vidare att säkerställa att de redskap och system som utvecklas uppfyller behoven hos samtliga medlemsstater. SIMAP-systemet för elektronisk framställan och inlämning av meddelanden om offentlig upphandling har utprovats i pilotprojekt med ett begränsat antal upphandlande enheter och leverantörer från hela gemenskapen och EES, och kommer nu att göras tillgängligt för alla upphandlande enheter. Kommissionen kommer att ge alla upphandlande enheter möjlighet att elektroniskt framställa och lämna in sina meddelanden för publicering genom det system för öppenhet på området för offentlig upphandling som förvaltas av EU:s institutioner. Flera olika alternativ, Inklusive e-post och Internet, kommer att bli tillgängliga. Programvaran som utvecklats under SIMAP-projektet har visat att den kommer att medföra betydande besparingar för skattebetalarna i EU och ge leverantörerna bättre ' ' Interchange of Data between Administrations (ömsesidigt informationsutbyte mellan administrationer). -21- information genom mer genomgående korrekta meddelar den. Kostnaderna kommer dock att förbli oacceptabelt höga så länge upphandlande e* heter fortsätter att lämna in undermåliga meddelanden som inte uppfyller de rättsliga krav som ställs i direktiven. I flera kommentarer har man framhållit de stora kostnaderna för databasen TED och svårigheterna att använda den tryckta upplagan av Tillägget till EGT ("S"- serien) på grund av det växande antal meddelanden som publiceras. Kommissionen kommer att överväga olika incitament till användning av dessa elektroniska medel vid inlämning av meddelanden om offentlig upphandling. I nuläget måste ett meddelande publiceras senast tolv dagar efter avsändandet. Vid användning av elektronisk post och Internet för omedelbar publicering avser kommissionen att föreslå att hela förfarandet förkortas, exempelvis från 52 till 40-45 dagar (i ett öppet förfarande). Kommissionen kommer att fortsätta att publicera meddelanden utan kostnad för upphandlande enheter, dock endast då meddelandet som skickats in står i innehåller en överensstämmelse med direktivens hänvisning följer standardblanketterna eller förlagorna i direktiven. Om så inte är fallet kommer omkostnaderna för att se till att meddelandena uppfyller dessa krav att läggas på den berörda upphandlande enheten. (Common Procurement Vocabulary), samt formella krav och till CPV Kommissionen har beslutat om att f. o. m juli 1998 upphöra med publiceringen av den tryckta upplagan av Tillägget till EGT. Den kommer att ersättas av CD- ROM-versionen som redan finns tillgänglig. Dessutom kommer databasen TED att läggas ut på nätet och göras tillgänglig för alla kostnadsfritt. För att underlätta användningen bör leverantörerna kunna finna alla meddelanden på ett och samma ställe. För att kunna utarbeta ett anbud behöver de dock mer information än den som ges i meddelandet. De behöver få tillgång till själva förfrågningsunderlaget. De nya informations- och kommunikationsteknikerna, och särskilt nätets framväxt, erbjuder i detta avseende nya viktiga möjligheter. Ett annat grundläggande drag i denna utveckling är att det kommer att bli lättare att publicera meddelanden på EU:s samtliga officiella språk. avser att uppmana Kommissionen alla anbudshandlingar, särskilt i öppna förfaranden, på nätet. Den uppmanar därför alla upphandlande enheter som redan har en hemsida på nätet att göra anbudshandlingar tillgängliga i en "inköparprofil" på sina hemsidor. För att främja inrättandet av sådana inköparprofiler kommer kommissionen att göra softwaremodeller tillgängliga på SIMAP:s hemsida. till publiceringen av -22- 3. 2. 2 Framtidsperspektiv : Elektronisk handel i informationssamhället Även om kommissionen har en klar roll att spela vid insamling och spridning av meddelanden om offentlig upphandling ligger själva utvecklingen av elektronisk upphandling inte inom dess direkta ansvarsområde. Kommission efterlyser aktivt deltagande från intresserade upphandlande enheter och leverantörer samt från företag som verkar på informations- och kommunikationsområdet och andra, inklusive EU-rådgivnlngskontoren (Euro Info Centers), för att stimulera utvecklingen av en alleuropeisk elektronisk upphandlingsmiljö, i vilken en betydande andel (t. ex. 25%) av alla upphandlingstransaktioner f. o. m. år 2003 kommer att ske på elektronisk väg. Medlemsstaterna har också en mycket viktig roll att spela för att främja elektronisk upphandling. De största besparingarna kommer förmodligen att kunna göras vid jämförelsevis små inköp av lätt tillgängliga produkter, som kan "plockas från hyllan". Värdet på sådana inköp ligger ofta under de tröskelvärden som anges i direktiven. Kommission uppmanar medlemsstaterna att åta sig att garantera ömsesidig kompatibilitet och driftsoperabilitet för de elektroniska upphandlingssystem som de inrättar för inköp under tröskelvärdena. För att underlätta en sådan kompatibilitet kommer kommissionen att publicera alla nödvändiga specifikationer på SIMAP:s hemsida. Kommissionen kommer att identifiera pilotprojekt som gör det möjligt att sköta upphandlingsverksamhet med hjälp av elektronisk post och datautbyte liksom Internet- teknik. Dessa projekt måste naturligtvis stå i överensstämmelse med principerna om icke diskriminering och öppenhet. Särskild uppmärksamhet kommer att ges åt användningen av elektroniska kataloger, virtuella upphandlingsnät och främjande av bästa rutiner genom "föreningar" för upphandlande enheter. Kommissionen kommer att lägga fram rekommendationer om ytterligare åtgärder för ändring av rättsreglerna, utveckling av standarder eller specifikationer eller upprättande av ett juridiskt ramverk. Kommissionen kommer att se till att kraven på elektronisk upphandling beaktas i alla förslag om standarder för eller lagstiftning om digitala signaturer. Kommissionen har kommit till insikt om att elektronisk upphandling måste ses i ett globalt sammanhang. Elektronisk upphandling kommer att få en allt viktigare roll i öppnandet av marknader utanför EU (se även avsnitt 4. 6). Bilaterala kontakter har redan tagits med en del av EU:s viktigaste handelspartners. I samband med elektronisk upphandling kommer kommissionen att försöka uppnå i WTO enighet med förenkling och harmoniserlng av (Världshandelsorganisationen) om informationsutbyte både när det gäller offentliga upphandlingsmöjligheter och utbudsstatistik. internationella partners sina -23- 3. 2. 3 Föreslagna åtgärder I de flesta av de synpunkter som framförts har behovet av att utveckla en bred användning av informations- och kommunikationstekniker betonats. Nyligen företagna ändringar av direktiven gör det redan möjligt att använda elektronisk post i vissa upphandlingsförfaranden. Ytterligare direktivändringar krävs dock för att det skall bli tillåtet att använda e-post för alla informationsutbyten som anges i direktiven (se även avsnitt 2. 1. 2). Kommissionen kommer att föreslå ändringar av direktiven för att likställa elektroniska medel för informationsutbyte med andra kommunikationsmedel. Eftersom det knappast är möjligt att förutsäga utvecklingen av elektronisk upphandling är det svårt att anpassa direktiven till det senaste i teknisk utveckling. Kommissionen ämnar främja användningen av elektronisk upphandling genom pilotprojekt, innan den föreslår större ändringar av regelsystemet. Dessa pilotprojekt kan för den tid de pågår behöva undantas från vissa bestämmelser i direktiven. Om pilotprojekten ger goda resultat, kan formella ändringar av direktiven övervägas för att göra det möjligt att använda projekten på ett generaliserat och mer permanent sätt. Sådana undantag får naturligtvis inte äventyra de grundläggande principerna (icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet m. fl. ) vilka under alla omständigheter måste vara garanterade. Kommissionen kommer så snart som möjligt att tillåta att pilotprojekt genomförs för att utprova särskilda elektroniska upphandlingsförfaranden. För detta ändamål kommer den också att ta de nödvändiga lagstlftningsmässiga initiativen för att sådana projekt skall kunna påbörjas så snart som möjligt, samtidigt som principerna som ligger till grund för det offentliga upphandlingssystemet respekteras. Det konkreta innehållet i dessa initiativ kommer att slås fast efter diskussioner med alla intresserade parter, särskilt medlemsstaterna som bör tillåta liknande projekt för upphandlingar under tröskelvärdema. Kommissionen fortsätter att aktivt delta i närliggande diskussioner som för närvarande pågår i WTO:s kommittéer för ändring av avtalet om offentlig upphandling (QPA) (se avsnitt 4. 6. 1). -24- 4 KOMPLETTERING AV OCH SAMVERKAN MED ANDRA POLITIKOMRÅDEN I GEMENSKAPEN 4. 1 Mål Gemenskapens politik för offentlig upphandling går ut på att integrera medlemsstaternas upphandlingsmarknader i den inre marknaden, genom att öppna dem för konkurrens. Principen om bästa valuta för pengarna (best value for money) gör sig allt oftare hörd i samband med offentlig upphandling på försvarsområdet. Budgetrestriktioner och nödvändigheten av att genomföra en djupgående omstrukturering av utbudssidan inom denna sektor har lett till en debatt om hur principen om fri konkurrens inom offentlig upphandling kan utsträckas till att gälla för upphandling på försvarsområdet. Målet om bästa värde för pengarna inom offentlig upphandling utesluter inte att hänsyn tas till sociala eller miljömässiga kriterier eller till konsumentskyddskrav. Detta kräver inte heller någon ändring av gällande bestämmelser. Det är emellertid nödvändigt att ge en klar vägledning om de möjligheter som upphandlande enheter har, i överensstämmelse med gemenskapsrätten, icke diskriminering samt med regler om offentlig upphandling, att beakta sociala eller miljömässiga hänsyn vid sina upphandlingar. En sådan vägledning behövs också för att garantera likabehandlingen av europeiska leverantörer. i synnerhet med principerna om öppenhet och Offentlig upphandling i tredje land har stor betydelse för europeiska företag, särskilt när det handlar om infrastrukturprojekt. Att öppna dessa marknader för våra europeiska leverantörer är därför en viktig del av gemenskapens politik för offentlig upphandling. För att göra det möjligt för europeiska företag att vinna upphandlingskontrakt utanför EU och EES måste samma mål som följs inom EU också följas visavi våra handelspartners. 4. 2 Försvaret I sitt nyligen överlämnade meddelande till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, Genomförande av Europeiska unionens strategi för försvarsindustrin™, tillkännagav kommissionen åtgärder som rör den offentliga upphandlingen inom försvarssektorn, enligt de relevanta förfaranden som anges i artikel M i Fördraget om Europeiska unionen, för att fastställa bindande principer, regler och mekanismer för öppenhet och icke-diskriminering vid offentlig upphandling, med gällande gemenskapsregler för offentlig upphandling som förebild. De regler som kommer att gälla för upphandling av försvarsmateriel kommer att avsevärt bidra till att skapa en konkurrenskraftig teknisk och industriell bas inom försvarssektorn. 18 KOM(97) 0583 slutlig, 4. 12. 1997. -25- Detta regelsystem bör innehålla bestämmelser om anbudsförfarande i konkurrens i alla de fall detta är genomförbart. Det måste vidare gynna upprätthållandet och utvecklingen av den grundläggande industriella kapaciteten och nyckelteknikerna på europeisk nivå. Dessutom måste bestämmelserna garantera säker tillgång, samtidigt som de gör det möjligt att gradvis avveckla överkapacitet. För detta ändamål och msd hänsyn till behovst av att skapa ett brett stöd i dsssa frågor är det nödvändigt att ställa upp en lämplig uppsättning principer, regler och mekanismer för upphandling inom försvarssektorn. För att ta hänsyn till de särskilda förhållandena inom försvarssektorn, och särskilt nödvändigheten av konfidentialitet och säker tillgång, bör, där så är nödvändigt, en lämplig grad av flexibilitet åstadkommas. För detta syfte kan material för försvarssektorn delas in i följande tre kategorier: • Produkter som är avsedda för väpnade styrkor, men inte för militär användning, och som därför inte omfattas av artikel 223 i EG-fördraget, och ej heller av artikel 2 i direktiv 93/36/EEG (upphandlingar som förklarats hemliga, skydd av väsentliga säkerhetsintressen, nationell säkerhet, osv. ). Eftersom dessa produkter redan omfattas av gemenskapsreglerna för offentlig upphandling, kommer kommissionen att, om så är nödvändigt och på lämpligaste sätt, ange villkoren för tillämpning av dessa regler. • Produkter som är avsedda för väpnade styrkor och för militär användning, men som inte utgör "mycket känslig försvarsutrustning". Kommissionen skulle kunna utarbeta en tämligen flexibel uppsättning regler, med förebild från gällande gemenskapsregler för offentlig upphandling, samtidigt som principerna om öppenhet och icke diskriminering respekteras. • Mycket känslig utrustning som omfattas av artikel 223 i EG-fördraget. Dessa produkter skulle kunna undantas från ovannämnda regler, när så krävs av säkerhetsskäl eller för skyddet av väsentliga intressen för det berörda landet. För detta ändamål bör en anmälningsmekanism skapas för att säkerställa en viss grad av kontroll och öppenhet. 4. 3 Miljöhänsyn Skyddet av miljön spelar en allt viktigare roll i modern ekonomisk politik. I Amsterdamfördraget ges detta fullt erkännande genom att miljömål förs fram som en av EU:s prioriteringar. Allt fler offentliga inköpare vill köpa miljövänliga varor och tjänster. Flera medlemsstater för redan en aktiv politik på detta område. OECD har för övrigt antagit en rekommendation om miljövänlig upphandling19. Kommission har å sin sida 19 Recommendation från rådet om bättre statliga miljöinsatser antagen den 20. 2. 1996 ("Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Governments"). -26- börjat genomföra en plan om integrering av miljöhänsyn i sin förvaltning som bl. a. rör dess inköp. Kommissionen vill betona att gemenskapsrätten, och bl. a. direktiven om offentlig upphandling, ger en rad möjligheter att ta hänsyn till miljön vid offentlig upphandling. Kommissionen erinrar nedan vilka möjligheter som finns: • Rent allmänt har varje administration, vid beslut om vilka varor eller tjänster som skall köpas, möjlighet om den så önskar att välja sådana tjänster eller varor som motsvarar dess strävanden att skydda miljön. De åtgärder som vidtas skall naturligtvis stå i överensstämmelse med gemenskapsrättens regler och principer, bl. a. principen om icke-diskriminering. • Under vissa omständigheter tillåter direktivreglerna om offentlig upphandling att anbudssökande eller anbudsgivare som brutit mot nationell miljölagstiftning utesluts. Upphandlande enheter har möjlighet att utarbeta tekniska kravspecifikationer för de bygg- eller anläggningsarbeten, varor eller tjänster som skall upphandlas, vilka tar hänsyn till miljön. Upphandlande enheter kan redan nu främja utvecklingen av en aktiv miljöpolicy hos företag genom att i sina upphandlingar ta emot anbud som innehåller produkter som uppfyller de i förfrågningsunderlaget angivna kraven. I den mån sådana kriterier syftar till att bedöma anbudssökandes ekonomiska och finansiella samt tekniska förmåga tillåter direktiven att miljöhänsyn integreras i kriterierna för urval av anbudsgivare. Vad gäller utvärdering av anbud, kan miljökriterier användas vid identifiering av det "ekonomiskt mest fördelaktiga anbud" i de fall då dessa kriterier är kopplade till det som skall upphandlas och innebär en direkt ekonomisk fördel för den upphandlande enheten. En upphandlande enhet kan vid utvärdering av anbud t. ex. ta hänsyn till kostnaderna för underhåll, avfallshantering eller återanvändning. • En upphandlande enhet får av den som får kontraktet begära att det skall utföras i överensstämmelse med särskilda villkor som tar hänsyn till miljön. Dessa utförandevillkor skall vara kända för alla anbudsgivare i förväg. I allmänhet vill kommissionen påminna om att målet för offentlig upphandling väsentligen är av ekonomisk karaktär och att det därför är mycket viktigt att för varje upphandlingsprojekt, fastställa de miljökriterier som är direkt kopplade till den vara eller tjänst som skall upphandlas och därför kan beaktas vid ett upphandlingsförfarande. De möjligheter som finns under gällande regelsystem och som nämns ovan kommer att utvecklas och förtydligas i ett särskilt tolkningsdokument för att möjliggöra att bästa möjliga hänsyn tas till miljön vid offentlig upphandling (se avsnitt 2. 1. 3). I samband med detta kommer kommissionen bl. a. att undersöka i de tekniska specifikationerna hänvisa till det europeiska miljömärket eller till nationella miljömärken. Dessutom kommer den att analysera huruvida upphandlande enheter får begära att leverantörer har ett miljörevisionssystem såsom EMAS eller ISO-standarden 14001. i vilken utsträckning det är möjligt att -27- Inom ramen för ett tolkningsdokument kan kommission n emellertid inte föreslå några lösningar som går utöver gällande regelsystem för offenhig upphandling. Detta kräver en ändring av lagstiftningen. För att främja bästa rutiner för "grön upphandling" som stämmer överens med ovan nämnda i samarbete med linjer, åtar sig kommissionen, medlemsstaterna och den privata sektorn att utveckla initiativ som skulle göra det lättare att på ett balanserat, objektivt och icke-diskriminerande sätt definiera miljöhänsyn i anbudshandlingarna. 4. 4 Sociala och arbetsmarknadspolitiska hänsyn Den sociala politiken spelar en mycket viktig roll för den Europeiska unionen. Den syftar bl. a. till att främja en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd. Dessutom ser Amsterdamfördraget det som en prioritet att avskaffa ojämlikhet och främja lika möjligheter för kvinnor och män i gemenskapens övriga politik och verksamhet, liksom det fastslår nödvändigheten i att bekämpa all form av diskriminering. Kommissionen har redan i sin grönbok angivit under vilka omständigheter sociala och arbetsmarknadspolitiska hänsyn bör kunna beaktas vid offentlig upphandling, och bl. a. pekat på möjligheten att ställa krav på att gällande social lagstiftning skall tillämpas, i synnerhet gemenskapens lagstiftning på området, t. ex. lagstiftning som härrör från Internationella arbetsorganisationen (ILO). finns Det arbetsmarknadspolitiska målsättningar vid offentlig upphandling: en rad möjligheter att således ta hänsyn till sociala eller • Direktivreglerna om offentlig upphandling anbudsgivare som brutit mot gällande bestämmelser om främjande av lika möjligheter, utesluts. tillåter att anbudssökande eller inklusive lagstiftning på området, • En andra möjlighet består i att ställa, såsom villkor som skall gälla under avtalstiden, krav av social karaktär. Dessa kan till exempel syfta till att främja anställning av kvinnor eller att skydda vissa missgynnade kategorier. Givetvis tillåts endast sådana utförandevillkor som inte har någon direkt eller indirekt diskriminerande effekt gentemot anbudsgivare från andra medlemsstater. Dessutom måste adekvat öppenhet garanteras genom att dessa villkor anges i meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget. Upphandlande enheter kan således anmodas att verkställa vissa delar av arbetsmarknads- eller socialpolitiken vid sina upphandlingar, eftersom offentliga inköp i själva verket kan vara ett viktigt medel att påverka ekonomiska aktörers agerande. Som exempel på en sådan situation kan nämnas de rättsliga skyldigheterna i fråga om anställningsskydd och arbetsvillkor, vilka är bindande på den plats där bygg- och anläggningsarbeten utförs, eller så kallade "positiva åtgärder". Det sistnämnda innebär att offentlig upphandling används som ett medel för att uppnå ett eftersträvat mål, t. ex. att bygga upp en -28- stadigvarande avsättningsmöjlighet för en skyddad verkstad, som inte rimligtvis kan förväntas kunna konkurrera med vanliga affärsföretag med en normal produktivitetsnivå. i fråga om miljöhänsyn avser kommissionen att Såsom i ett tolkningsdokument förtydliga gällande principer som tillåter beaktandet av sociala och arbetsmarknadspolitiska hänsyn. Kommissionen påminner om att offentlig upphandling kan utgöra ett medel att påverka ekonomiska aktörers agerande, under förutsättning att ds begränsningar som följer av gemenskapsrätten iakttas. u^swr-a. '. cw*i I detta sammanhang uppmanar kommissionen medlemsstaterna att använda sitt inflytande såsom inköpare till att fullfölja ovannämnda sociala och arbetsmarknadspolitiska mål. Kommissionen kommer å sin sida att agera på samma sätt i sina egna upphandlingsförfaranden. 4. 5 Konsumentskydd En förbättrad öppenhet och tillgång till marknaden genom en mer effektiv politik på området för offentlig upphandling kommer att innebära positiva fördelar för konsumenterna, bl. a. i form av service och infrastrukturer som är av bättre kvalitet och integrera högre ekonomiska prestanda. Det är därför nödvändigt att bättre konsumentskyddet i politiken för offentlig upphandling. I synnerhet vore det önskvärt med ökad öppenhet och dialog med konsumentskyddsorganisationer. 4. 6 Internationella aspekter 4. 6. 1 Öppnande av de offentliga upphandlingsmarknaderna i tredje land för europeiska företag I avtalet om offentlig upphandling (GPA), som senast ändrades 1994, fastställs regler mellan ett begränsat antal länder, däribland världens ledande handelsblock. Dessa regler omfattar de traditionella reglerna om "nationell behandling" och "mest gynnad nation" men innehåller även precisa bestämmelser om offentlig upphandling, liknande dem som finns i gemenskapsdirektiven. GPA-avtalet påverkar således på ett långtgående sätt regelsystemen i de anslutna länderna, bl. a. EU-länderna. Kommissionen kommer att fortsätta att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de rättsinstrument som skapar affärsmöjligheter för EU-företag effektivt följs. På det multilaterala planet kommer kommissionen att agera för ett ytterligare öppnande av tredje länders marknader på global nivå för att eliminera de handelshinder som är till skada för europeiska intressen. Slutmålet är att uppnå multilateral anslutning till en upphandlingskod i WTO:s regi med hjälp av den s. k. "WTO single undertaking". Det arbete som utförs i WTO:s regi, såsom ändringen av GP A-avtalet, förhandlingarna inom G ATS om offentlig upphandling av tjänster samt i arbetsgruppen om regler för öppenhet -29- inom offentlig upphandling bör bidra till att detta mål uppnås. Därutöver pågår förhandlingsprocesser i andra fora, som t. ex. OECD och UN MITRAL. På det bilaterala planet kommer kommissionen att fortsätta sin insats för att öppna tredje länders marknader samtidigt som den tar hänsyn till dessa länders särskilda omständigheter. i WTO. Den elektroniska upphandlingen expanderar allt mer och kommer att stå högt på dagordningen för kommissionens yttre politik för offentlig upphandling. Den är redan en av de nyckelfrågor som diskuteras på multilateral nivå, i synnerhet inom GPA- och öppenhetsgrupperna och kommunikationsteknikerna innebär i själva verket en påtaglig möjlighet att uppnå effektiv och meningsfull öppenhet inom offentlig upphandling på global nivå. På multilateral nivå ser kommissionen det dock som sin främsta uppgift att säkerställa att EU:s internationella åtaganden överrensstämmer med dess inre politik för elektronisk upphandling så att utvecklingen av den senare inte förhindras. Dessutom kommer kommissionen, såsom nämnts i avsnitt 3. 2 ovan, att driva dessa frågor bilateralt med EU:s viktigaste handelspartners. Användningen informations- av Kommissionen kommer att aktivt delta i dessa fora och således försöka skapa de betingelser som gör det möjligt för den europeiska industrin att stärka sin konkurrenskraft och maximera sina affärsmöjligheter. Det är också kommissionens avsikt att se till att reglerna och rutinerna på internationell nivå beträffande användningen av informationsteknologi på området för offentlig upphandling överensstämmer med gemenskapens egen inre politik. 4. 6. 2 Integrering av grannländers ekonomier upphandling i EU:s politik för offentlig Våra förbindelser med tredje land på området för offentlig upphandling omfattar i vissa fall fler aspekter än handel och lagstiftning. Detta gäller i synnerhet de central- och östeuropeiska länderna (de som inbegrips i förberedelseprocessen inför anslutning) och Medelhavsländerna. Öppnandet av marknaderna är i detta sammanhang inte huvudmålet, utan snarare ett verktyg för förbättring av den ekonomiska situationen i dessa länder. För de central- och östeuropeiska ländernas vidkommande utgör antagandet av relevanta delar av gemenskapsrätten likaledes en del av EU:s nuvarande politik. Utveckling av omfattande tekniska biståndsprogram och asymmetrisk avreglering bör förbli grunden för EU:s framtida politik på detta område. Kommissionen är i färd att utarbeta s. k. "vägkartor", som är anpassade till situationen i vart och ett av ansökarländerna och som skall ange prioriteringar och åtgärder till hjälp för dem i deras ansträngningar att överta gemenskapens regelverk. Kommissionen kommer att ta upp denna fråga I ett meddelande om den inre marknaden och Medelhavsområdet efter Barcelonadeklarationen ett frihandelsområde. till att upprätta som syftar -30- 4. 6. 3 Säkerställande av effektivitet i upphandlingar som finansieras av EU Kommissionen är angelägen om att uppnå sparsamhet och effektivitet i förvaltningen av gemenskapens finansiella resurser. I detta avseende har kommissionen ansvar inte endast för sina egna upphandlingar (se avsnitt 2. 2. 6 ovan), utan även för upphandlingar som finansieras med EU-medel i samband med bistånd till tredje land. Dels är det berättigat att insistera på en viss europeisk synlighet i förhållande till upphandlingar som finansieras med EU-medel i samband med yttre bistånd. Dels är det kommissionens uppfattning att länder som mottar EU-medel medvetet måste sträva efter sparsamhet och effektivitet i sin offentliga sektor, och även respektera principerna om öppenhet och ansvarsskyldighet i offentlig förvaltning. tillämpning av bästa rutiner och Dessa mål kan uppnås genom förvaltningsprinciper på grundval av upphandling i konkurrens. Ekonomiska fördelar för de mottagande länderna uppstår genom användning av sunda upphandlingsprinciper och rutiner (såsom bästa valuta för pengarna, förstärkt konkurrenskraft för det lokala näringslivet, ökad effektivitet i den offentliga förvaltningen, fler utländska investeringar, osv. ). sunda Anslutning till WTO-avtalet om offentlig upphandling, som på det internationella planet utgör den rättsliga grunden för öppen offentlig upphandling i konkurrens, skulle i detta avseende vara ett eftersträvansvärt mål. Kommissionen är emellertid medveten om att det på detta stadium är svårt för de flesta länder som mottar EU-medel att ansluta sig till avtalet eller ens att anta nationella upphandlingsregler grundade på anbudsinfordran i konkurrens, eftersom det kan röra sig om övergångsekonomier, utvecklingsländer eller till och med minst utvecklade länder. länderna enligt konkurrenspräglads Följaktligen kommer kommissionen att fortsatt se till att kontrakt, som finansieras med medel från EU:s bistånd till tredje land, upphandlas av de mottagande i överensstämmelse med relevanta EU-regler på området, samt med de regler som fastställts härom inom ramen för andra bilaterala eller regionala avtal som EU ingått. I detta avseende har kommissionen redan lagt fram förslag till harmonisering av de olika regler och förfaranden som nu används för tilldelning av kontrakt som finansieras med EU-medel. förfaranden och För att förbättra skyddet av gemenskapens finansiella intressen har kommissionen för övrigt ändrat det juridiska ramverket för strukturfonderna genom att anta förordning m 2064/9720 vilket också kommer att tillåta en bättre kontroll av de offentliga upphandlingar som genomförs av nationella myndigheter men som delfinansieras genom 20 EGT nr L 290 av den 23. 10. 1997. -31- medel från gemenskapens budget. Detta kommer att bidra till att bekämpa korruption och till att undgå oegentligheter. -32- Bilaga 1 LÄGET MED AVSEENDE PÅ INFÖRLIVANDET AV DIREKTIVEN OM OFFENTLIG UPPHANDLING DIREKTIVER 89/440/EEG Bygg- och anläggningsdirektivet av den 18. 07. 1989 1 kraft den 19. 07. 1990 EL, E. P: 01. 03. 1992 A, SF, S: 1. 1. 1994 ersatt av 93/37/EEG 88/295/EEG Varuupphandlingsdirektivet av den 02. 03. 1988 I kraft den 01. 01. 1989 EL, E. P: 01. 03. 1992 A, SF, S: 1. 1. 1994 89/665/EEG Rättsmedelsdirektivet av den 21. 12. 1989 I kraft den 21. 12. 1991 A, SF, S: 1. 1. 1994 90/531/EEG Försörjningsdirektivet av den 17. 09. 1990 I kraft den 01. 01. 1993 E: 01. 01. 1996 EL, P: 01. 01. 1998 A, SF, S: 1. 1. 1994 92/13/EEG Rättsmedelsdircktivet - försörjningssektorerna av den 25. 02. 1992 I kraft den 01. 01. 1993 A, SF, S: 1. 7. 1994 E: 30. 06. 1995 EL, P: 30. 06. 1997 92/50/EEG Tjänsteupphandlingsdirektivet av den 18. 06. 1992 I kraft den 01. 07. 1993 A, SF, S: 1. 7. 1994 93/36/EEG Varuupphandlingssdirektivet av den 14. 6. 1993 1 kraft den 14. 06. 1994 A, SF, S: 1. 7. 1994 93/38/EEG Försörjningsdirektivet av den 14. 06. 1993 I kraft den 01. 07. 1994 A, SF, S: 1. 7. 1994 E: 01. 01. 1997 EL, P: 01. 01. 1998 Teckenförklaring: Nationella införlivningsåtgärder har ej anmälts eller endast delvis anmälts Nationella införlivningsåtgärder har anmälts och granskats - överträdelseförfarande för bristande överensstämmelse har inletts Nationella införlivningsåtgärder har anmälts -33- Bilaga 2: Tidsplan Planerade huvudatgarder Antas av kommissionen Lagstiftningspaket med syfte att justera det juridiska ramverket med avseende pa direktiv 93/38/EEG, det "konkurrenspraglade dialogforfarandet", "raminkop", koncessioner, m. m. (se 2. 1. 2) Tillampning av artikel 8 i direktiv 93/38/EEG Meddelanden och tolkningsdokument (se 2. 1. 3) Meddelande om koncessioner och problem i samband med transeuropeiska nat (TEN) (se 2. 1. 2. 4) Overvaganden angaende problem i samband med olika former for "offentligt- privata partnerskap" (se 2. 1. 2. 4) Kodifiering av de klassiska direktiven (se 2. 1. 3) Forbattring av kontrollprocedurerna pa EU- niva (se 2. 2. 2) Atgarder med syfte att framja upprattandet eller tillsattningen av oberoende myndigheter (se 2. 2. 3) Forbattringar av kommissionens inkop som inte kraver andringar i lagstiftningen (se 2. 2. 7) Utarbetande av en utbildningspolitik pa omradet for offentlig upphandling (se 3. 1. 3) Meddelande om sma och medelstora foretag och offentlig upphandling (se 3. 1. 4) Framjande av pilotprojekt for elektronisk upphandling (se 3. 2. 2) Utarbetande av lampliga principer, regler och mekanismer avseende upphandling pa forsvarsomradet (se 4. 2) -34- 1 9 98 Omedelbart Fran andra halvaret 1998 till andra halvaret 1999 Andra kvartalet 1998 Ar 2001 Omedelbart Omedelbart Omedelbart Andra halvaret 1998 Andra halvaret 1998 Andra halvaret 1998 1998 ISSN 1024-4506 KOM(98) 143 slutlig DOKUMENT SV 10 09 08 02 Katalognummer : CB-CO-98-162-SV-C ISBN 92-78-32060-9 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer L-2985 Luxemburg