title: Comunicación de la Comisión - La contratación pública en la Unión Europea

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application of EU law
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single market

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 11. 03. 1998 COM(l 998) 143 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN LA CONTRATACIÓN PUBLICA EN LA UNIÓN EUROPEA 1. INTRODUCCIÓN 2. ADAPTAR EL MARCO REGLAMENTARIO A LOS CAMBIOS DEL MERCADO 2. 1. Normas básicas: simplificación y flexibilidad ante la evolución del mercado 2. 1. 1. Objetivo 2. 1. 2. Presentación de un paquete legislativo 2. 1. 2. 1. Adaptación del ámbito de aplicación de la Directiva 93/38/CEE a la evolución de los sectores concernidos 2. 1. 2. 2. Fomentar las posibilidades de diálogo 2. 12. 3. La función de los contratos marco 2. 1. 2. 4. El tratamiento de las concesiones y otras formas de asociación entre el sector público y el sector privado 2. 1. 3. Clarificación y codificación 2. 2. Mejorar la aplicación de la política de contratos públicos: una responsabilidad conjunta de los Estados miembros, la Comisión y los agentes económicos 2. 2. 1. Objetivo 2. 2. 2. Mejora de los controles a nivel comunitario 2. 2. 3. Autoridades independientes 2. 2. 4. Control de la contratación pública 2. 2. 5. La cualificación, garantía de una contratación no discriminatoria 2. 2. 6. La lucha contra la Corrupción 3. DESARROLLO DE UN ENTORNO FAVORABLE PARA LAS EMPRESAS, ESPECIALMENTE PARA LAS PYME 3. 1. Formación, información y medidas de ayuda a las PYME 3. 1. 1. Objetivo 3. 1. 2. Información 3. 1. 3. Formación y código de buenas prácticas ("best practice") 3. 1. 4. Medidas en favor de las PYME 3. 1. 5. Cualificación de los proveedores 3. 2. Hacia una contratación electrónica eficaz 1 5 5 5 6 6 7 8 9 10 12 12 12 14 14 16 16 18 18 18 18 19 19 20 21 1^ 3. 2. 1. Preparar a la Unión para dar respuesta al desafío de las compras realizadas por vía electrónica 3. 2. 2. Nuevas perspectivas: un sistema paneuropeo de contratación electrónica 3. 2. 2. 1. Medidas propuestas 4. ALCANZAR Y CONSOLIDAR UN EFECTO DE SINERGIA CON OTRAS POLÍTICAS COMUNITARIAS 4. 1. Objetivo 4. 2. Defensa 4. 3. La protección del medioambiente 4. 4. Contratación pública y aspectos sociales 4. 5. La protección de los consumidores 4. 6. Internacional 4. 6. 1. Apertura de los mercados de contratación pública de terceros países a empresas europeas 4. 6. 2. Integración de las economías vecinas en la política de la Unión Europea en materia de contratación pública 4. 6. 3. Una mayor eficacia en la adjudicación de contratos financiados por la UE A N E XO 1 : ESTADO DE TRANSPOSICIÓN DE LAS DIRECTIVAS SOBRE CONTRATACIÓN PUBLICA A N E XO 2 : CALENDARIO 21 23 24 25 25 25 26 28 29 30 30 31 31 33 34 ib 1. INTRODUCCIÓN Optimizar el funcionamiento del mercado interior resulta crucial para la Unión Europea. El objetivo perseguido por el Plan de Acción para el mercado único elaborado por la Comisión1, y aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam y el Parlamento Europeo, es asegurar que el mercado único pueda alcanzar todo su potencial. En el marco de su Plan de Acción, la Comisión publicó en noviembre de 1997 el primer Cuadro de indicadores del Mercado único2, con información detallada sobre la incorporación y aplicación de la legislación relativa al mercado único. El Cuadro de indicadores confirmó que la contratación pública es uno de los ámbitos fundamentales del mercado único en el que los resultados todavía no están a la altura de las expectativas. Esta constatación resulta especialmente relevante si tenemos en cuenta el peso económico de la contratación pública, que representa más de 720. 000 millones de ecus, lo que supone aproximadamente el 11% del PIB de la Unión, equivalente a la mitad del PIB de la República Federal de Alemania. La política actual tiene por objeto abrir los procedimientos nacionales de contratación pública a la competencia proveniente de otros Estados miembros, ofreciendo a los suministradores más competitivos importantes oportunidades comerciales. Actualmente estas oportunidades se extienden hasta los países del EEE y a los principales socios comerciales de Europa, es decir, los Estados Unidos, Canadá y Japón. En lo que respecta al EEE, esta extensión es el resultado de la inclusión en el acuerdo sobre el EEE, y por lo tanto, en la legislación de los países de la AELC que han firmado dicho acuerdo, del acervo comunitario en materia de contratación pública. El acuerdo garantiza el acceso de los proveedores de estos países al mercado comunitario, del mismo modo que se asegura el acceso de los proveedores de los Estados miembros a los mercados de los países del AELC. La acción comunitaria en materia de contratación pública trata de fomentar una política de compras transparente y de carácter competitivo, que permita obtener la mejor relación calidad/precio. La competencia a escala comunitaria conducirá a una asignación de recursos eficaz y de esta manera, mejorará la calidad de los servicios públicos, el crecimiento económico, la competitividad y la creación de empleo. Una contratación eficiente es particularmente importante en vísperas de la entrada en vigor de la moneda única y en el actual clima de estabilidad y de rigor presupuestario, necesario para que tan importante cambio se produzca sin sobresaltos. Una política eficaz en materia de contratación pública tendrá como efecto, al evitar el gasto público ineficiente y por constituir un importante medio para evitar la corrupción, el asegurar a los contribuyentes que su dinero está siendo empleado de forma óptima y, por ende, incrementará la confianza de éstos en sus gobernantes. A pesar de que la lucha contra la corrupción no sea el primer objetivo de la política de contratación pública, la mejora de los 1 2 CSE (97) 1 final, de 4. 6. 1997. Cuadro de indicadores del Mercado Único, n° 1, noviembre de 1997, SEC 97/2196. 1¿> procedimientos de licitación pueden contribuir de modo eficaz a la misma3. De este modo, las propuestas presentadas en la presente comunicación, que tiene por objeto aumentar la transparencia y la claridad en materias como la publicación de la información sobre los contratos o la designación de una autoridad independiente en cada Estado miembro, contribuirán a establecer un sistema que reduzca al mínimo el riesgo de corrupción. El marco jurídico, compuesto por los principios y normas consagrados en el Tratado y desarrollado mediante seis Directivas, quedó finalizado hace casi cuatro años; aunque las primeras directivas datan de hace más de veinte años. Sin embargo, varios Estados miembros no han llegado a aplicarlas todas. En noviembre de 1997, el Cuadro de indicadores muestra que la contratación pública es uno de los ámbitos en los que existe un mayor déficit en la incorporación, habiéndose incorporado en cada Estado miembro, de forma correcta, solamente el 55,6%4 de las directivas. Además, la comunicación de la Comisión sobre Impacto y efectividad del mercado único5 deja claro que los resultados económicos logrados hasta ahora quedan muy lejos de las expectativas. Incluso si el índice de penetración de importaciones en el sector público (es decir, la combinación de las importaciones directas e indirectas de los compradores de carácter público) ha pasado del 6% en 1987 al 10% en la actualidad, se puede constatar que los sectores específicos continúan cerrados a causa del empleo de normas técnicas y de sistemas de certificación y cualificación. Además, no existe nigún indicio que ponga en evidencia una convergencia de precios entre los Estados miembros a lo largo del mencionado período. Ante la falta de incorporación de las directivas por parte de los Estados miembros y los decepcionantes resultados económicos, la Comisión publicó en noviembre de 1996 un Libro Verde bajo el título Contratación pública en la Unión Europea: reflexiones sobre el futuro6. El elevado grado de respuesta al Libro Verde es alentador. Se han recibido casi 300 contribuciones procedentes de una amplia variedad de agentes, a los que la Comisión expresa su agradecemiento -instituciones, Estados miembros, suministradores y compradores, organizaciones representativas tanto de la demanda como de la oferta, y otros terceros interesados-. Los debates en el Consejo, el Parlamento Europeo y los Comités consultivos de contratación pública han sido igualmente muy productivos y útiles. La Comisión ha estudiado detenidamente todas las contribuciones recibidas. Las medidas propuestas por la Comisión en la presente comunicación, que tienen en cuenta dichas contribuciones, reconocen la necesidad de renovar la política de contratación para poder lograr todos los beneficios del régimen actual, y definen la dirección que seguirá la política de contratación pública en la Unión Europea en los próximos cinco años. 3 Ver la comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeo sobre Una política de la Unión contra la corrupción (COM(97) 0192). * Ver Anexo I. 5 COM (96) 520 final, de 30. 10. 1996. 6 COM (96) 583 final, de 27. 11. 1996. La Comisión ha sacado dos conclusiones de este debate: primera, que la Unión debe tomar medidas para garantizar que el sistema de contratación pública en vigor permita obtener los beneficios económicos prometidos; segunda, que los actuales instrumentos deben adaptarse a un entorno económico en constante evolución. Para ello, se precisará un gran esfuerzo por parte de todos los afectados: Comisión, Estados miembros y sector privado. Si bien las normas y principios de la política del mercado interior han sido los mismos desde la adopción del Tratado de Roma, Europa ha experimentado enormes cambios desde la publicación de la primera directiva de contratación pública en la década de los setenta. La revolución de la información, el cambio de actitud respecto a la función del Estado en la economía, junto con la llegada de las restricciones presupuestarias - privatización, liberalization de servicios públicos, asociación entre sector público y sector privado -, así como el aumento del comercio transfronterizo de bienes y servicios como consecuencia del mercado interior, han conducido a un entorno comercial muy competitivo y han afianzado en la opinión pública la necesidad de combatir la corrupción y evitar el empleo incorrecto de los fondos públicos. El principal tema que ha planteado el debate del Libro Verde es la necesidad de simplificar el marco jurídico y adaptarlo a la nueva era informática, manteniendo al mismo tiempo la estabilidad de su estructura básica y evitando cambios innecesarios que impliquen nuevos trabajos legislativos a escala comunitaria o nacional. La respuesta de la Comunidad y las medidas propuestas en la presente comunicación se compone de los siguientes elementos principales: • La Comisión reconoce que un marco jurídico estable es fundamental para un buen funcionamiento de los procedimientos de contratación pública y para mantener la confianza de los agentes del mercado en la eficacia del sistema. No obstante, el actual marco jurídico no constituye un fin en sí mismo, sino que existe para permitir que se obtengan todos los beneficios del mercado único en el ámbito de la contratación pública. Son las políticas, las normas y la forma en que éstas se aplican las que deben adaptarse a la realidad, y no al contrario. Teniendo en cuenta la evolución que ha tenido lugar desde la publicación de las primeras directivas en la década de los setenta, la Comisión reconoce la necesidad de reorientar su política y simplificar sus normas. • La Comisión reconoce la complejidad del actual marco jurídico y la rigidez de sus procedimientos, por lo que se propone simplificar el primero y flexibilizar los segundos. En este contexto, la simplificación implicará, por una parte la clarificación de las normas actuales y, por otra parte, su modificación. Con el propósito de mantener la estabilidad del marco jurídico, se dará prioridad a la clarificación de las actuales normas para solucionar los aspectos más complejos, y, cuando ello no sea suficiente, o cuando se considere que el marco jurídico no ofrece suficiente flexibilidad ante las nuevas prácticas o realidades del mercado, la Comisión prevé proponer un paquete de enmiendas legislativas. • La utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en la contratación pública determinará nuestra capacidad para adaptarnos al futuro y mantener una industria europea competitiva. El recurrir de manera sistemática a la electrónica permitirá que el procedimiento de contratación se efectúe de modo mucho más rápido y reducirá significativamente los costes de las transacciones a lo largo de todo el ciclo de vida de los bienes y servicios adquiridos. • La elaboración de normas y su puesta en vigor no puede, por sí sola, garantizar la obtención de beneficios económicos. Por esta razón, también son importantes y necesarias otras medidas destinadas a mejorar el acceso al mercado: - Para lograr una gestión de compras eficaz, resulta fundamental facilitar a los diferentes partes de un contrato público una formación que haga de ellos unos auténticos profesionales. Esta formación no debe centrarse en las disposiciones jurídicas en sí mismas, sino en cómo utilizarlas de manera efectiva en todo momento, y en cómo desarrollar nuevas formas de trabajo en un mercado en evolución. - Debe tratarse de corregir la relativamente escasa respuesta de los proveedores a las numerosas oportunidades comerciales que ofrecen los contratos públicos, logrando que tomen en consideración la importancia de los mismos, mejorando la transparencia y el acceso a la información acerca de la importancia de estos contratos, de la evolución general del mercado y de otros datos útiles. - El Parlamento ha solicitado una actuación específica en favor de la participación de PYME. Se adoptarán medidas en relación con los problemas generales de la participación de los proveedores. Los Estados miembros y la industria europea tienen una función de primer orden a la hora de garantizar un mercado único en materia de contratación. Los gobiernos contribuirán a aumentar la confianza en la apertura de sus mercados de contratación pública aplicando el marco jurídico y dando ejemplo. Por su parte, la industria europea debe buscar de forma activa nuevos mercados; y cuando se encuentre con problemas, debe defender sus derechos con mayor decisión. La contratación pública tiene demasiada importancia para la economía europea para que pueda dejarse en manos de un número limitado de especialistas. Sólo el establecimiento de una colaboración real entre la Comunidad, los Estados miembros y la industria permitirá que se obtengan todos los beneficios previstos. 2. ADAPTAR EL MARCO REGLAMENTARIO A LOS CAMBIOS DEL MERCADO 2. 1. Normas básicas: simplificación y flexibilidad ante la evolución del mercado 2. 1. 1. Objetivo Del debate que siguió a la publicación del Libro Verde de la Comisión se desprende la necesidad de simplificar el marco jurídico existente7 y sus procedimientos. La Comisión asume esta sugerencia, que además está en la misma línea que uno de los objetivos estratégicos de su Plan de Acción, a saber el reforzamiento del marco jurídico actual mediante una simplificación y mejora de las disposiciones nacionales y comunitarias (cuarta acción del primer objetivo estratégico ). En cualquier caso, la Comisión tiene la obligación de reexaminar la aplicación de las directivas en los plazos que éstas prevén, hecho también recordado por el Parlamento en su dictamen sobre el Libro Verde. Por tanto, la presente comunicación constituye tanto una respuesta a esta petición del Parlamento como a la obligación prevista por las directivas. En este sentido, "simplificación" significa, por una parte, la clarificación de las disposiciones oscuras o complejas y, por otra parte, la modificación del régimen vigente cuando los problemas planteados no puedan resolverse por la vía interpretativa. En efecto, la Comisión considera que algunos aspectos importantes no pueden abordarse mediante simples documentos interpretativos, sino que se precisan modificaciones legislativas. Esta modificación no supondrá una reglamentación más extensa; al contrario, se propondría dotar de mayor flexibilidad y claridad las normas y procedimientos. La modificación del marco jurídico afectaría sólo a algunos aspectos, respetando su estructura y sus fundamentos. Estas modificaciones se inscriben en lo previsto por el Plan de Acción para el mercado único, en el que la Comisión ya había anunciado la necesidad de solucionar algunas lagunas del marco jurídico actual en el ámbito de la contratación pública para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior en esa materia (quinta acción del primer objetivo estratégico). Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE, y 92/50/CEE sobre contratos públicos de suministros, obras y servicios (denominadas Directivas "clásicas"), tal y como han sido medificadas por la Directiva 97/52/CE; Directiva 93/38/CEE sobre procedimientos de contratación de las entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones (Directiva "sectores especiales"), tal y como ha sido modificada por la Directiva 98/4/CE; Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE sobre procedimientos de recurso (Directivas "recursos"). 2. 1. 2. Presentación de un paquete legislativo Si bien la Comisión estima que es preciso modificar algunos puntos del marco jurídico actual, desea recordar que, transcurridos tres años de la expiración del plazo de incorporación de las últimas directivas en materia de contratos públicos, éstas no han sido incorporadas en su totalidad en todos los Estados miembros. Numerosas contribuciones al Libro Verde, en particular la del Parlamento Europeo, deploran esta situación y solicitan la intervención urgente de la Comisión. La Comisión invita a los Estados miembros a demostrar su voluntad política para poner fin, con la máxima urgencia, a los retrasos en la incorporación. La incorporación de las directivas y su aplicación correcta es un requisito previo para el buen funcionamiento de la política de contratación pública, por lo que la Comisión desea reafirmar su firme voluntad de adoptar cuantas medidas sean necesarias para que los Estados miembros respeten sus obligaciones. Con este objeto, la Comisión propone una serie de medidas (véase punto 2. 2). La Comisión propondrá varias modificaciones al régimen jurídico actual, que tratarán de los siguientes aspectos: • • • la presentación de proposiciones que tengan por objeto excluir del campo de aplicación de la directiva 93/38/CEE los sectores y/o servicios recogidos en la misma (agua, energía, transporte y telecomunicaciones) que operen en condiciones de competencia efectiva en cada uno de los Estados miembros; la instauración de procedimientos más flexibles, y en concreto, del procedimiento de diálogo competitivo y los contratos marco, para dar respuesta a las críticas que afirman que los procedimientos son excesivamente rígidos y formalistas y que su estricto respeto provoca disfuncionamientos en la adjudicación de contratos; la reglamentación de algunos fenómenos, como las concesiones, los contratos de servicio público y otras formas de colaboración entre los sectores público y privado, así como las privatizaciones, de forma que pueda conciliarse su buen funcionamiento con el del mercado interior; • la adjudicación de contratos de manera totalmente electrónica (véase punto 3. 2). La Comisión propondrá estas medidas mediante un paquete legislativo, que introduciría algunas modificaciones al marco jurídico actual en aquellos aspectos en los que una interpretación evolutiva de esta normativa no fuera suficiente para resolver los problemas. 2. 1. 2. 1. Adaptación del ámbito de aplicación de la Directiva 93/38/CEE a la evolución de los sectores concernidos Tras la liberalización de algunos sectores cubiertos por la Directiva 93/38/CEE (agua, energía, tranpsortes y telecomunicaciones), parece necesario comprobar el grado de apertura a la competencia de los sectores liberalizados para poder decidir si las obligaciones que ésta impone a las entidades contratantes siguen estando justificadas. Su existencia se debía a la ausencia de competencia como resultado de una intervención estatal por la que se concede un monopolio o un privilegio a un operador. Como contrapartida de esta situación de privilegio garantizada por el Estado, se imponen a este operador unas obligaciones de publicidad y se exigen determinados procedimientos en la adjudicación de contratos. Cuando se constate que en un sector se dan unas condiciones de competencia efectiva, impuestas por la directiva deben ser eliminadas. las obligaciones La Comisión, que fue la responsable del proceso de elaboración de las directivas de liberalización de los sectores regulados por la directiva 93/38/CHH (ver el tercer informe sobre la transposición del paquete reglamentario en materia de telecomunicaciones8), deberá ahora tener en cuenta la evolución y a las nuevas orientaciones del mercado, de manera que las entidades que operan en condiciones de competencia efectiva, al igual que las entidades privadas que se guían exclusivamente por criterios económicos, queden excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva. La Comisión tiene previsto presentar, antes de finales de 1998, unas proposiciones que permitirán excluir del campo de aplicación de la Directiva 93/38/CEE aquellos sectores y/o servicios regulados por ésta (agua, energía, transporte y telecomunicaciones), que operen en condiciones de competencia efectiva en cada uno de los Estados miembros. La Comisión, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, está decidida a utilizar de forma inmediata las posibilidades que prevé el artículo 8 de la Directiva 93/38/CEE, para excluir los servicios del sector de las telecomunicaciones que operen en condiciones de competencia efectiva, y para ello, invita a las entidades contratantes a que le comuniquen los servicios que consideren excluidos del campo de aplicación de la directiva 93/38/CEE. Para apreciar el carácter efectivo de la libre competencia, la Comisión tendrá principalmente en cuenta el nivel de incorporación y de aplicación del marco legislativo comunitario pertinente. 2. 1. 2. 2. Fomentar las posibilidades de diálogo Numerosas contribuciones confirmaron la constatación de la Comisión de que, en particular en los contratos especialmente complejos y en constante evolución, como por ejemplo en el ámbito de la alta tecnología, los compradores saben cuáles son sus necesidades pero no saben previamente cuál es la mejor solución técnica para satisfacerlas. En consecuencia, en estos casos resulta necesaria una discusión del contrato y un diálogo entre compradores y proveedores; sin embargo, los procedimientos de derecho común previstos por las directivas "clásicas" sólo dejan un margen muy reducido para la discusión a lo largo del procedimiento de adjudicación, por lo que son considerados como demasiado rígidos para este tipo de situaciones. COM (98) 80 del 19. 2. 98 Así pues, la Comisión propondrá modificar los actuales textos de las directivas para dar mayor flexibilidad a los procedimientos y para que deje de ser excepcional el diálogo en el curso de los mismos. La Comisión propondrá un nuevo procedimiento de derecho común, el "procedimiento de diálogo competitivo" que se añadirá a los procedimientos "abierto" y "restringido" y substituirá al actual procedimiento negociado con publicación. Las condiciones y modos en las que los poderes adjudicadores podrán recurrir a este procedimiento, así como su desarrollo, deberán precisarse basándose fundamentalmente en los principios de transparencia y de igualdad de trato. Así pues, el llamado único procedimiento excepcional que subsistirá será el "procedimiento de adjudicación directa", cuyas condiciones de aplicación deben ser interpretadas de forma restrictiva, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal. Esta iniciativa no se propone crear nuevas obligaciones reglamentarias sino que, al contrario, va claramente en el sentido de simplificar y flexibilizar los procedimientos, petición formulada por todas las partes interesadas que han participado en el debate del Libro Verde, tanto a nivel institucional como a nivel privado. Esta iniciativa permitirá a los operadores un mayor margen de maniobra, lo que sin duda producirá efectos positivos en la calidad y eficacia de las compras. 2. 1. 2. 3. La función de los contratos marco En los contratos en constante evolución, como los de productos y servicios en el ámbito de las tecnologías de la información, difícilmente se puede justificar, desde el punto de vista económico, la imposición de condiciones y precios fijos a los compradores públicos. Cada vez más, éstos precisan gestionar sus compras a largo plazo; en consecuencia, los elementos esenciales de este tipo de contratos deben ser flexibles. El problema de la compatibilidad entre esta flexibilidad y las directivas de los sectores clásicos ha sido evocada en numerosas contribuciones. Para simplificar los procedimientos y clarificar esta situación, la Comisión se propone modificar los textos existentes con el fin de permitir una mayor utilización de contratos flexibles que permitan tener en cuenta la evolución de los productos y de su precio. Sin embargo, los contratos a largo plazo pueden entrañar riesgos para la competencia, ya que podrían consolidar las situaciones y provocar la exclusión de algunas empresas. De ahí la necesidad de definir el marco jurídico preciso para su utilización. Sin prejuzgar las conclusiones del debate al respecto, la Comisión estima que los contratos marco deben ser objeto de una publicación con una la presentación de las candidaturas, podrían elaborarse listas de posibles adjudicatarios. Para evitar la compartimentación de los mercados, las listas deberían tener una duración limitada o estar abiertas de forma permanente. información objetiva y transparente. Tras 2. 1. 2. 4. El tratamiento de las concesiones y otras formas de asociación entre el sector público y el sector privado El concepto de "asociación entre sector público y sector privado" se refiere a las distintas formas de participación de capitales privados en la financiación y en la gestión de infraestructuras y servicios públicos. La función que los poderes públicos asumen todavía en estas asociaciones varía mucho según las situaciones. La Comisión no se propone de ninguna manera intervenir en las decisiones de los Estados miembros en lo que se refiere a la financiación y a la gestión pública o privada de sus infraestructuras y servicios, ya que este es un ámbito de la responsabilidad de los Estados miembros. Pero si desea ajustarse plenamente a la realidad, la Comisión debe definir un marco jurídico que permita el desarrollo de estas formas de asociación, garantizando siempre el respeto de las normas de competencia y de los principios fundamentales del Tratado. Actualmente, únicamente las concesiones de obras están sujetas a un régimen específico recogido en una directiva. Sin embargo, las concesiones de servicios, los contratos de servicio público u otras formas de asociación en el ámbito de los servicios no están reguladas9. Si bien es cierto que son de aplicación las normas y los principios del Tratado, tales como la igualdad de trato y la no discriminación, no siempre ha sido fácil su aplicación en los casos concretos. Por esta razón, es preciso instaurar un marco jurídico para estos fenómenos que aclare y simplifique sus condiciones de aplicación, garantizando así una mayor seguridad jurídica. Con vistas a la simplificación y la clarificación, la Comisión presentará propuestas para Instaurar un régimen uniforme en todos los casos de concesión: Así, en una primera fase, la Comisión elaborará un documento interpretativo que explicitará y precisará, a partir de los casos que ha debido tratar, las normas y principios que considera aplicables a las concesiones. En este contexto, la Comisión examinará igualmente las otras formas de asociación entre el sector público y el sector privado, para determinar en qué medida las normas sobre contratación pública pueden constituir un marco jurídico adecuado para garantizar el respeto de las normas del Tratado, permitiendo al mismo tiempo el desarrollo de estas formas de cooperación. Dicha reflexión podría conducir a clarificar los textos existentes, e incluso a introducir modificaciones en los mismos. Del mismo modo, la Comisión desea responder también a algunos problemas urgentes de interpretación que se plantean en el ámbito de las redes transeuropeas (RTE). En el grupo de alto nivel Kinnock y en otras instancias, la Comisión ya ha anunciado su intención de publicar una guía interpretativa que proponga soluciones concretas a algunos problemas que se plantean en este ámbito a la luz del marco jurídico actual. En una segunda fase, propondrá una modificación de las directivas para incluir todas las formas de concesión que aún no están reguladas. Deberá garantizarse que la elección del concesionario se efectúe de forma competitiva a escala comunitaria, gracias a una publicación previa y a la aplicación de un mínimo de reglas de procedimiento que, en aras de la flexibilidad, permitan un amplio recurso al diálogo entre las partes implicadas, respetando siempre el principio de igualdad de trato. Por otra parte, para tener en cuenta los deseos legítimos expresados por algunos operadores, se prevén disposiciones que establezcan que el consorcio elegido pueda adjudicar contratos a sus asociados siempre que su existencia haya sido anunciada durante el procedimiento de adjudicación. Se exceptúan los procedimientos de adjudicación en los que, por razones de interés público, los Estados miembros limitan el acceso a las rutas aéreas intrecomunitarias o a la asistencia en escala dentro de los aeropuertos de la Comunidad. Un fenómeno ligado a la asociación entre sector público y privado es el de las privatizaciones, mediante las cuales los poderes públicos transfieren al sector privado la gestión de tareas de las que se ocupaban anteriormente. Este fenómeno puede revestir numerosas formas, que van desde la simple transferencia de activos, a operaciones más complejas que combinan, por una parte, una transmisión de la propiedad del capital de una entidad pública al sector privado y, por otra, el establecimiento de una relación contractual (compra de bienes o de servicios, concesiones. ) entre el organismo público y esta entidad tras su privatización. La decisión de efectuar dichas privatizaciones es competencia únicamente de los Estados miembros, aunque la Comisión debe velar por que se eliminen todos los obstáculos que pudieran frenar de forma indebida este tipo de operaciones. En lo que se refiere a la cesión de activos al comprador privado, queda clara la validez de las normas y principios del Tratado, en particular los artículos 34, 52, 59 y 67 relativos, respectivamente, a la libre circulación de productos, derecho de establecimiento, libre prestación de servicios y libre circulación de capitales. La Comisión estudiará los problemas que se plantean desde el punto de vista de las directivas sobre contratación pública y, en aras de la claridad, publicará un documento interpretativo a este respecto. 2. 1. 3. Clarificación y codificación Tal como se ha señalado en la introducción, la Comisión considera muy importante que exista un régimen jurídico estable para que los agentes económicos puedan operar en un entorno favorable. Sin embargo, también es importante que este régimen sea transparente. Por esta razón, siempre que sea posible, la Comisión tratará de evitar constantes modificaciones de los textos y tratará de resolver los problemas que se planteen mediante una interpretación evolutiva del derecho, según los principios establecidos por el Tribunal, única institución que puede interpretar de forma auténtica el derecho comunitario. 10 La Comisión se compromete a asumir sus responsabilidades, pronunciándose claramente sobre las cuestiones complejas que se plantean al aplicar el derecho comunitario en materia de contratación pública y que han sido puestas de relieve en las contribuciones al Libro Verde10 Si se da una amplia difusión a la posición de la Comisión sobre estos problemas, se aumentará la seguridad jurídica, lo que contribuirá a crear un entorno favorable que incite a los operadores a participar más activamente en los contratos anunciados. Por otra parte, existe la opinión generalizada de que es preciso codificar las directivas "clásicas" (suministros, trabajos, servicios) con objeto de eliminar incoherencias y facilitar su comprensión. Una vez realizadas las modificaciones interpretativas y las adaptaciones legislativas pertinentes, la Comisión iniciará una codificación de las tres directivas "clásicas", de forma que los tres textos queden reunidos en uno sólo. Esta codificación se limitaría estrictamente a las modificaciones y a las aclaraciones que hubieran tenido lugar entre tanto y a eliminar eventuales incoherencias. No obstante, no debe olvidarse que para que la codificación aclare realmente las normas aplicables en materia de contratación pública, debe también acompañarse de la correlativa codificación y clarificación de la normativa nacional. '" En particular la Comisión se propone aclarar los aspectos siguientes a través de un documento interpretativo: • la definición de conceptos básicos tales como "organismo de derecho público", "obra", "derechos especiales y exclusivos", "poder adjudicador" y "entidad contratante" así como la delimitación entre contratos de obras y contratos de servicios; • Los contratos de servicios cubiertos por la Directiva, en particular la situación de los servicios financieros y de los servicios de investigación y desarrollo; los contratos "in house" es decir los que se adjudican en el seno de la Administración pública, por ejemplo entre Administración central y local o entre una Administración y una sociedad que es íntegramente propiedad de ésta; el "diálogo técnico" mediante el cual un poder adjudicador inicia discusiones técnicas con suministradores potenciales en la fase de definición de necesidades, antes del inicio del procedimiento de adjudicación del contrato, respetando siempre la igualdad de trato y sin restringir la competencia; los métodos que deben seguirse para determinar si un contrato excede los umbrales que determinan el ámbito de aplicación de las directivas; una distinción operativa entre criterios de selección y criterios de adjudicación; la identificación de las "ofertas anormalmente bajas" en el sentido de las directivas; la definición del concepto de ofertas "irregulares", "inaceptables" y no "adecuadas" en el sentido de las directivas; • • • • • • las condiciones en las que es posible recurrir a "variantes". • Además, la Comisión se propone adoptar comunicaciones interpretativas, en especial sobre las siguientes materias: • las normas del Tratado aplicables a los contratos no cubiertos por las directivas así como los principios explicitados en la jurisprudencia del Tribunal en la materia, como por ejemplo los de igualdad de trato, no discriminación, transparencia, reconocimiento mutuo y proporcionalidad, así como los principios aplicables tras la adjudicación del contrato; • las condiciones en las que los criterios medioambientales pueden ser tomados en cuenta en la contratación pública (entre otros, se tratará de la utilización de las eco-etiquetas, de los sistemas de eco-auditoría, la consideración de métodos de producción. de elaboración y de correcta utilización de estándars a diferentes niveles). • las condiciones en los que los criterios sociales pueden ser tenidos en cuenta en la contratación pública. 11 2. 2. Mejorar la aplicación de la política de contratos públicos: una responsabilidad conjunta de los Estados miembros, la Comisión y los agentes económicos 2. 2. 1. Objetivo Para asegurar el buen funcionamiento del mercado interior, es esencial que las normas se apliquen y respeten de forma uniforme en todos los Estados miembros, algo que, tal como señalan distintos estudios y numerosas contribuciones, actualmente dista mucho de la realidad. En este sentido, los Estados miembros deben asumir la responsabilidad de hacer respetar el régimen existente, y los actores económicos deben utilizar los instrumentos que se ponen a su disposición (en especial, los recursos) para hacer funcionar el mercado interior en el ámbito de la contratación pública. Este reparto de tareas se ajusta al principio de subsidiariedad y a la idea de asociación entre instituciones europeas, Estados miembros y agentes económicos, necesaria para el éxito de la liberalización de la contratación pública. La Comisión reconoce la necesidad de seguir mejorando el procedimiento de infracción del artículo 169 del Tratado y sus propios procedimientos internos. No obstante, también es necesario establecer una mejor cooperación con los Estados miembros ya que, en vista del elevado número de casos relativos a la contratación pública, es necesario que el ciudadano obtenga una rápida solución frente las dificultades que éste pueda encontrarse. Por ello, en aplicación del principio de subsidiariedad, la Comisión sugiere la creación o designación de autoridades independientes, que serían encargadas de tratar la gran mayoría de los conflictos en materia de contratación pública. La Comisión podría así concentrarse en los casos que tengan relevancia a nivel europeo, o que planteen importantes problemas de interpretación. El objetivo que se persigue es que cada problema se trate al nivel más apropiado. Por otro lado, la Comisión desea igualmente comprometerse en la lucha contra las irregularidades en la contratación pública en los dos aspectos siguientes: - la corrupción que pueda darse durante el procedimiento de contratación; - las irregularidades que puedan surgir durante la ejecución del contrato una vez que ha sido adjudicado. Esto es especialmente aplicable para aquellos contratos que son adjudicados por la Comisión (gastos directos) o financiados por ésta (gastos indirectos), en los que están en juego intereses financieros de la Comunidad. 2. 2. 2. Mejora de los controles a nivel comunitario El principal instrumento de que dispone la Comisión para garantizar el respeto del derecho comunitario es el procedimiento de infracción del artículo 169 del Tratado. Dicho procedimiento no puede garantizar, por sí sólo, una resolución rápida y eficaz de los conflictos, algo muy necesario en el ámbito de la contratación pública. La mayor 12 parte de las veces, cuando por fin se resuelve el litigio, los contratos ya se han adjudicado e incluso ejecutado. A este respecto, el Parlamento Europeo ha propuesto un refuerzo de los poderes de investigación y de sanción de la Comisión, tal como se hace ya en el ámbito del derecho de la competencia, para asegurar la aplicación efectiva del marco jurídico. Por otro lado, el Consejo europeo de Amsterdam ha pedido a la Comisión que presente proposiciones que tengan por objeto el establecimiento de un mecanismo eficaz para luchar contra las infracciones graves contrarias al Derecho comunitario en materia de libre circulación de mercancías. La Comisión examinará la oportunidad, en su caso, de establecer este tipo de mecanismo para los casos de infracción de las normas sobre contratación pública. La Comisión igualmente podría, en los casos pertinentes, plantearse recurrir al párrafo 3 del artículo 90 del Tratado de la CE. Además, la Comisión se propone dedicar todos sus esfuerzos a acelerar el tratamiento interno de los procedimientos de infracción. No obstante, este esfuerzo requiere también la colaboración de los Estados miembros, que deben responder a las demandas formuladas por la Comisión en los plazos establecidos. De un modo más general, la Comisión está firmemente decidida a utilizar, en todos los casos que sean necesarios, el procedimiento del artículo 171 del Tratado CE, que prevé la posibilidad, por parte de la Comisión, de solicitar al Tribunal de Justicia la imposición de multas a los Estados miembros que no se ajusten al contenido de una sentencia que constate la violación de normas sobre contratación pública. Otra insuficiencia que han constatado algunas contribuciones se refieren a que la Comisión no interviene de forma sistemática en los casos de infracción de las normas de contratación pública, sino sólo en función de las quejas que se le presentan. Para responder a esta crítica, la Comisión se compromete a seguir un enfoque más activo y menos reactivo. Asi, en primer lugar, tratará de prevenir las infracciones reforzando la cooperación con los Estados miembros, por ejemplo, cuando éstos preparan acontecimientos de gran relevancia o planifican grandes proyectos de infraestructura que posean un especial interés desde el punto de vista de la contratación pública. En segundo lugar, la Comisión concederá una importancia especial a las infracciones particularmente graves que lleguen a su conocimiento por los medios que sean, incluso a través de los medios de comunicación. En estos casos, tomará la iniciativa de iniciar el procedimiento del artículo 169. Por último, cuando un caso particular que llegue a su conocimiento plantee un problema general de aplicación, la Comisión comprobará la las situación en todos situaciones de infracción similares. los Estados miembros y denunciará todas 13 2. 2. 3. Autoridades independientes En su Libro Verde la Comisión invitó a los Estados miembros a designar autoridades independientes especializadas en contratación pública. La Comisión no propone crear ex novo instituciones, sino más bien utilizar órganos que ya existan, como es el caso, por ejemplo, de los Tribunales de Cuentas o las Autoridades de Defensa de la Competencia. Sin menoscabar la función de guardiana del Tratado que le es propia, la Comisión estima que no podría erigirse en "super autoridad de control" para todos los litigios en el ámbito de la contratación pública; ni tampoco dispone de los recursos humanos y materiales suficientes para resolver todos los problemas que se plantean. Esta descentralización del tratamiento de los casos a escala nacional tiene por objeto descargar a la Comisión de parte de los litigios que ésta instruye en la actualidad, con lo que podría concentrarse en su función normativa y en el tratamiento de los casos que tengan un impacto a escala europea o que planteen cuestiones de interpretación importantes, mientras que los denunciantes podrán encontrar la solución de sus litigios a escala nacional. Consecuentemente, la Comisión anima a los Estados miembros a crear o identificar independientes, cuya designar autoridades problemas de interpretación y debatir el tratamiento de los casos individuales. Estas autoridades serían el punto de referencia para solucionar, de forma rápida e informal, los problemas de acceso a los mercados y podrían colaborar entre ellas y con la Comisión, en este último caso, principalmente con el objeto de obtener datos estadísticos fiables. tarea sería Todavía serán mayores los efectos positivos cuando se lleve a cabo el próximo proyecto piloto de coordinación y cooperación entre autoridades, sugerido por Dinamarca11. Según este proyecto, los proveedores que encuentren problemas a lo largo de un procedimiento de adjudicación en otro Estado miembro pueden ponerse en contacto con la autoridad independiente de este país, o bien dirigirse a la autoridad de su país de origen, que a su vez se pondrá en contacto con la primera. Estos contactos permitirán una solución rápida, informal y eficaz, lo que contribuirá a la apertura real de la contratación pública a nivel europeo, sin obligar a los proveedores a acudir a los tribunales. 2. 2. 4. Control de la contratación pública Una política eficaz en materia de contratos públicos sólo es posible si todos los implicados - compradores, proveedores y autoridades públicas - disponen de suficiente información sobre el funcionamiento real de la contratación pública y sobre los efectos derivados, especialmente de carácter económico, de las políticas emprendidas. El proyecto piloto sugerido por el Gobierno danés tiene el apoyo de la Comisión. Se trata del primer proyecto concreto que se lleva a cabo desarrollando las ideas presentadas en el Plan de Acción para el Mercado Interior, bajo la acción 2 del objetivo estratégico 1 (elaboración de un marco que garantice la aplicación de la legislación y la resolución de los problemas) y se inscribe dentro de la política del "observatorio" creado por el Comité consultivo de contratación pública en 1994. 14 Actualmente la información es escasa e insuficiente para poder analizar la eficacia de la política actual y las consecuencias económicas que acarrea a los principales agentes afectados. Las estadísticas que las directivas y el Acuerdo sobre compras del sector público (ACSP) exigen a los Estados miembros y a los poderes adjudicadores, se entregan con retraso y de forma limitada, en parte debido a la cantidad y complejidad de los datos solicitados. La Comisión propondrá reducir estas exigencias estadísticas al mínimo indispensable para un seguimiento eficaz del mercado. La Comisión velara por una buena aplicación de las obligaciones estadísticas. En el futuro, otra solución para resolver el problema de la detención de información estadística podría basarse en los anuncios de adjudicación de contratos en el marco del sistema SIMAP. Estos anuncios podrían proporcionar la información indispensable si fueran revisados y publicados de forma efectiva. Podría considerarse la posibilidad de solicitar información sobre los precios solamente a título confidencial, para que la Comisión pueda. contar con dicha información. La Comisión insiste en la necesidad de respetar la obligación de publicar los anuncios de adjudicación de contratos y utilizará todos los medios para lograr el cumplimiento de esta obligación. Si así fuera, la Comisión podría prever la supresión de la obligación de proporcionar los datos estadísticos. Dentro del sistema SIMAP se creará un instrumento de análisis, de fácil utilización, para ofrecer de forma accesible información sobre el mercado. Esta información podría ser utilizada por los proveedores y compradores para comprender mejor los mercados en los que operan. Este sistema mejoraría mucho la transparencia de los procedimientos de contratación. Con objeto de continuar la realización de estudios estadísticos en los Estados miembros, que hasta ahora han tenido lugar en los institutos nacionales de estadística de Grecia, Portugal y Alemania, la Comisión solicita a otros Estados miembros la realización de este tipo de estudios. La recopilación de toda la información disponible permitirá a la Comisión definir indicadores para medir la evolución del mercado y el impacto de la política de contratación pública a lo largo del tiempo. Como complemento de las distintas medidas previstas, la Comisión realizará, si fuera necesario, estudios económicos complementarios. 15 2. 2. 5. La cualificación, garantía de una contratación no discriminatoria Teniendo en cuenta que es mejor prevenir que curar, la Comisión ha creado un sistema de cualificación para proveedores. Sin embargo, de las contribuciones recibidas en relación con el debate sobre el Libro Verde se deduce que para utilizar un mecanismo de este tipo es preciso que la entidad cualificada disponga de algunas ventajas. Entre estas últimas la Comisión piensa en particular en la exención de algunas obligaciones actualmente previstas por las directivas, que pueden constituir una carga excesiva para una entidad que ya ha aceptado someterse a una comprobación de sus cualificaciones. Sin embargo, los principios incluso en los casos de exención, fundamentales como la transparencia, la no discriminación y el trato igualitario de todos ios proveedores seguirán siendo válidos. 2. 2. 6. La lucha contra la Corrupción En su Comunicación sobre la corrupción12, la Comisión subraya la importancia de la contratación pública para lograr una política eficaz de lucha contra la corrupción en toda la Unión. La Comisión estudiará imponer a los poderes la posibilidad de adjudicadores la obligación de comprometerse a evitar toda corrupción y, de forma similar, imponer a los licitadores el compromiso de no acudir al soborno para la obtención de un contrato. La necesidad de un sistema de "listas negras" ha sido mencionado en la Unión Europea en al menos dos ocasiones; En primer lugar, la Comunicación de la Comisión sobre la corrupción, anteriormente mencionada, compromete a la Comisión a elaborar un sistema de "listas negras" aplicable a los casos en los que se emplean fondos de la Comunidad. En un sentido parecido, el Consejo europeo de junio de 1997 ha adoptado un Plan de acción para la lucha contra el crimen organizado13, que contiene una recomendación a la Comisión y a los Estados miembros por el que se prevé la posibilidad de excluir de los procedimientos de adjudicación a un licitador que haya cometido un delito relacionado con el crimen organizado, o esté siendo investigado o procesado por ese motivo. La Comisión explorará la posibilidad de utilizar un sistema de "listas negras" como instrumento de lucha contra la corrupción. '2 Ver la comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeo sobre Una Política de la Unión contra la corrupción (COM (97) 0192). 13 DO C 251 de 15. 8. 97, página 1. 16 2. 2. 7 Contratos adjudicados por la Comisión La Comisión ha recibido críticas tanto de otras instituciones (Consejo del Mercado Interior y Comité Económico y Social) como de los agentes económicos, no sólo respecto a los procedimientos de adjudicación de contratos de la propia Comisión, sino también a los contratos financiados por la misma (para este último punto, véase el apartado 4. 6. 3). Además, también se han mencionado aspectos, como el retraso excesivo en los pagos a los contratistas, o el incumplimientos de la obligación, prevista en las directivas, de publicar anuncios previos y posteriores de información. No obstante, la Comisión considera que en los últimos años se han realizado progresos considerables, en especial gracias al programa SEM 2000 ("Sound and Efficient Management 2000), cuyo objeto es la racionalización y profesionalización de las compras. Además, en relación a la lucha contra la corrupción y las irregularidades financieras en aquellos contratos adjudicados por la Comisión, la comunicación sobre "Una buena gestión y administración financiera: la mejora de la lucha contra la incompetencia, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción"14, de noviembre de 1997, que trata explícitamente de la contratación pública, se recogen una serie de medidas que ya han sido tomadas, o que se deberían tomar, con el objeto de mejorar los procedimientos de adjudicación de la Comisión. Esto ha mejorado especialmente los procedimientos administrativos internos de adjudicación, estableciéndose también un "sistema de alarma temprana" La Comisión asegura una vez más que tiene la firme intención de sujetarse a las las autoridades nacionales. Los procedimientos de mismas normas que adjudicación de contratos de las instituciones comunitarias ya prevén la aplicación de las directivas del Consejo en materia de contratación pública de obras, suministros y servicios, a las que la Comisión tiene intención de añadir una referencia al acuerdo multilateral sobre contratación pública concluido en el seno de la OMC. La Comisión se compromete a un mayor respeto de las directivas y a una mejor disciplina de pagos. La Comisión se ha comprometido igualmente a incluir en todos sus contratos que comporten la existencia de una contraprestación ¡dentificable, una cláusula por la que se obliga a pagar dentro de los 60 días de la recepción de la petición de cobro, estando obligada en el caso de incumplimiento de este plazo, a pagar intereses de demora. La Comisión tiene intención de respetar también, en los contratos que no lleguen a los umbrales de las directivas, los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato. La Comisión se propone estudiar diferentes medios para reforzar el control del respeto de los principios y las reglas aplicables en materia de adjudicación de sus contratos; entre ellos instancia independiente, a los prestatarios y proveedores afectados, que podría ejercer no sólo tareas de control, sino también funciones de conciliación y asesoramiento. la eventual designación de una la que podrían acceder la transparencia, Con objeto de garantizar la Comisión procederán a una mayor utilización de los nuevos medios electrónicos y en particular de Internet La Comisión, de esta forma, facilitará el acceso a una información mucho mayor que la que proporciona actualmente el Diario Oficial y la base de datos TED. En particular, permitirá consultar en Internet los pliegos de condiciones, e incluso imprimirlos directamente, para que los suministradores interesados puedan disponer de ellos de forma inmediata. los servicios de 14 SEC (97) 8198 de 18. 11. 97. 17 3. DESARROLLO DE UN ENTORNO FAVORABLE PARA LAS EMPRESAS, ESPECIALMENTE PARA LAS PYME 3. 1. Formación, información y medidas de ayuda a las PYME 3. 1. 1. Objetivo La apertura de la contratación pública a la competencia es un factor de gran transcendencia desde el punto de vista de la oferta. La eliminación de las formalidades administrativas tiene una repercusión económica enorme, ya que ofrece nuevas perspectivas comerciales a los proveedores europeos más competitivos en casi todos los sectores económicos. El reducido impacto real del régimen comunitario en vigor se debe en gran medida a al bajo índice de respuesta por parte de los proveedores. Este particular es confirmado por el informe sobre contratación pública incluido en la publicación "The Single Market Review"15. Además, un reciente informe relativo a los proveedores afirma que sólo un promedio del 10% de éstos responden a las licitaciones. En este sentido, en muchas de las colaboraciones enviadas con motivo del Libro Verde, y especialmente en la del Parlamento Europeo, se destacan los resultados mediocres de las PYME y sus problemas específicos. Una política de contratación pública eficaz debe aumentar la participación de los proveedores. Por ello, la Comisión propone una serie de medidas en las que se traten los diferentes aspectos del problema: aumentar la transparencia de los mercados gracias a una mayor información; promover la confianza en los procedimientos de contratación a través de una acción de formación, fomentando la profesionalidad y difundiendo un código de prácticas; introducir medidas específicas para eliminar los obstáculos que impiden las ventas al sector público por parte de las PYME; perseguir el reconocimiento mutuo de los sistemas de cualificación de las entidades contratantes, reduciendo así los costes que supone a los proveedores participar en la contratación pública. 3. 1. 2. Información Una buena información acerca de la contratación pública es un elemento clave para la creación de un entorno propicio para las actividades de las empresas. El bajo nivel de participación de los proveedores puede indicar que la información sobre los posibles contratos públicos deben ser más extensa y accesible. '-* The Single Market Review, subserie III: eliminación de obstáculos, volumen 2: contratación pública (OPOCE 1996). 18 Por estas razones, en el futuro la Comisión cambiará el actual sistema de publicación por una solución basada en Internet. Esto permitirá un acceso fácil y gratuito a la información básica, incluida una ficha del comprador (véase el apartado 3. 2) e información relativa al control de los contratos (véase el apartado 2. 2. 4). La Comisión y los Estados miembros deben trabajar conjuntamente para constituir una información disponible para todos sobre los diferentes Estados miembros y sobre los procedimientos administrativos correspondientes. Por otro lado, la Comisión elaborará textos interpretativos (véase el apartado 2. 1. 3). la normativa vigente en 3. 1. 3. Formación y código de buenas prácticas ("best practice") El entorno de las empresas podría mejorar significativamente si en el ámbito de la contratación pública hubiera un mayor grado de profesionalidad, tanto entre compradores como entre proveedores. Por lo tanto, una adecuada formación es un factor esencial para la apertura de los contratos y por ello, son muchos los que defienden la necesidad de una inicitiva comunitaria al respecto. Dada la envergadura de esta tarea, la diversidad de mentalidades administrativas y de programas de formación, una política de formación sólo tendrá éxito si participan plenamente los Estados miembros y los agentes económicos a nivel nacional, regional y local. Por su parte, la Comisión creará un marco que encuadre la política de formación en el ámbito de la contratación pública en la Unión. Dicho marco tendrá también en cuenta medidas que recojan objetivos de carácter medioambiental, social y de protección de consumidores. Partiendo de las aportaciones de los Estados miembros y demás partes interesadas, la Comisión realizará un inventario de todas las necesidades de formación, de las mejores prácticas y de las acciones y programas ya vigentes en este ámbito. La Comisión examinará los resultados de esta labor de recopilación con el fin de elaborar unas directrices para la política de formación en el ámbito de la contratación pública. Esta política sacará todo su partido a las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la información. 3. 1. 4. Medidas en favor de las PYME Las PYME tienen el potencial de proporcionar un elemento de competencia, flexibilidad y capacidad de innovación fundamental para la apertura de la contratación pública. La lucha por hacer accesible la contratación pública a las empresas debe comenzar por las PYME. Aunque el régimen comunitario ha permitido a éstas abrirse camino, en cierta medida, en los contratos públicos a nivel regional y nacional, su participación directa en contratos transfronterizos sigue siendo decepcionante. En las respuestas al Libro Verde pueden encontrarse algunas razones de este fracaso. Las PYME se enfrentan a obstáculos en todas las fases del procedimiento de licitación. Las PYME se enfrentan a numerosos problemas, y en especial, a la falta de información sobre 19 los contratos potenciales, la dificultad de la planificación empresarial, la falta de concordancia entre el tamaño de la empresa y la envergadura de muchos contratos, la inquietud ante las fluctuaciones monetarias y la necesidad de cumplir las normas técnicas y los requisitos de cualificación y certificación. Posteriormente a la adjudicación también pueden presentarse otros problemas, como el retraso en los pagos. La Comisión adoptará una estrategia global y concertada en una comunicación sobre las PYME y la contratación pública. Esta estrategia desarrollará principalmente las posibilidades de mejorar el acceso a la información, lo cual es crucial para las PYME, a través de un mejor uso de la tecnología de la información y la comunicación. Dicha estrategia se basará, entre otros aspectos, en una política de información, a través de medios electrónicos, sobre los servicios de alto nivel ofrecidos por las redes de dimensión europea y orientados a las PYME, en un mejor reconocimiento mutuo de los sistemas de cualificación, en la aclaración de las disposiciones de carácter general aplicables a los contratos que se encuentran por debajo de los umbrales, en la promoción de la cooperación entre las PYME y en las condiciones en las que las PYME participan en proyectos de gran envergadura16. 3. 1. 5. Cualificación de los proveedores Los poderes adjudicadores no deben confiar exclusivamente en sus proveedores tradicionales, sino también en proveedores. nuevos o con los cuales aún no han mantenido relaciones comerciales. Con este objetivo, algunos Estados miembros han establecido unos sistemas de cualificación nacionales; mientras que en otros, los mismos poderes adjudicadores han creado cada uno el suyo propio. La Comisión considera que los sistemas de cualificación pueden desempeñar un papel importante, siempre que no se conviertan en un obstáculo adicional para el proveedor. En este ámbito puede aplicarse el principio de reconocimiento mutuo: a un proveedor que ha sido reconocido en un Estado miembro debe permitírsele utilizar su cualificación en los demás, sin tener que volver a certificar su capacidad. La Comisión utilizará todos los procedimientos a su alcance, y especialmente las competencias que le confiere el artículo 169, para garantizar el respecto de este principio de reconocimiento mutuo y para que los sistemas de cualificación se utilicen para permitir el acceso a los contratos públicos, y no para crear nuevos obstáculos. Con el fin de facilitar este reconocimiento mutuo en el sector de la construcción, la Comisión ha encargado a los organismos de normalización CEN y CENELEC que desarrollen una norma europea de cualificación de empresas de construcción para los contratos que se recogen en la Directiva 93/37/CEE. Esta norma, que la Comisión espera 16 Ver igualmente los puntos 2. 1. 3, 3. 1. 2, 3. 1. 3, 3. 1. 5, 3. 2 de esta comunicación y el DO C 285 de 20. 9. 1997, p. 17, para la Agrupación Europea de Interés Económico (AEIE). 20 que sea adoptada, asegurará el equilibrio entre las exigencias legítimas, por parte de los poderes adjudicadores, de disponer de determinada información, y el deseo de los proveedores de que las formalidades administrativas sean reducidas al mínimo. La Comisión estudiará otros ámbitos en los que sea oportuno llevar a cabo este mismo proceso de armonización de los sistemas de cualificación. 3. 2. Hacia una contratación electrónica eficaz 3. 2. 1. Preparar a la Unión para dar respuesta al desafío de las compras realizadas por vía electrónica Uno de los aspectos más interesantes e innovadores de la contratación pública es la aparición de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Estas tecnologías facilitan el funcionamiento de los procedimientos actuales y podrían permitir que la contratación sea más eficaz, reduciendo la necesidad de una reglamentación tan detallada. La Comisión y los Estados miembros están coordinando su esfuerzo en esta materia a través del proyecto SIMAP, financiado por medio del proyecto IDA17 de la Comisión. El pasado 12 de diciembre de 1997, la Comisión propuso al Parlamento Europeo y al Consejo el lanzamiento de una segunda fase para el proyecto IDA, en la cual la Comisión expuso su intención extender y desarrollar el proyecto SIMAP con el fin de dar cobertura a la totalidad del procedimiento de compras de carácter público. La Comisión tratará de que todos instrumentos y sistemas desarrollados a través del SIMAP sean compatibles con los instrumentos ya creados por el sector privado, evitando igualmente la duplicación de los mismos. La Comisión además se asegurará de que las necesidades de los Estados miembro sean tenidas en cuenta en el marco del SIMAP. los El sistema SIMAP para la creación y la transmisión de anuncios de contratación ha sido ya probado en el marco de diversos proyectos piloto en los que participan un número limitado de compradores y de proveedores de todo el territorio de la Comunidad y del EEE. A partir de este momento, dicho sistema podrá ser empleado por todos los poderes adjudicadores. La Comisión dará la posibilidad a todos las poderes adjudicadores de preparar y presentar sus anuncios por vía electrónica a la Oficina de publicaciones, para que sean publicados a través del sistema de transparencia en el ámbito de la contratación pública gestionado por las instituciones europeas. Se ofrecerán numerosas posibilidades, como el empleo de correo electrónico y de Internet. Interchange of Data between Administrations (Intercambio mutuo entre Administraciones). 21 El programa informático desarrollado en el marco del SIMAP ha permitido demostrar que este sistema resulta muy económico, lo cual beneficia a los contribuyentes europeos, a la vez que ofrece a los proveedores una información más precisa gracias a la creciente fiabilidad de los anuncios. Sin embargo, los costes seguirán siendo inaceptables de cara a los contribuyentes si los poderes adjudicadores continúan presentando anuncios incorrectos que no cumplen las obligaciones impuestas por las directivas. Por último, algunas observaciones han hecho hincapié en el alto coste de TED y en las dificultades de utilización del suplemento "S" del DO debido al número creciente de anuncios publicados. La Comisión estudiará la posibilidad de establecer incentivos que lleven a los poderes adjudicadores a utilizar estos métodos electrónicos. En la actualidad los anuncios deben ser publicados en el plazo de doce días después de su envío. El uso del correo electrónico y de Internet, que hace posible la publicación instantánea, permitiría reducir la duración total del procedimiento, por ejemplo, de 52 a 40-45 días (en un procedimiento abierto). La Comisión seguirá publicando gratuitamente los anuncios de los poderes adjudicadores sólo cuando los anuncios que éstos presenten cumplan los requisitos formales de las directivas, incluyendo una referencia al CPV (terminología común de contratos públicos), y respetando los formularios normalizados o los modelos de anuncios. En los demás casos, los costes correspondientes a la rectificación de los anuncios para que cumplan las exigencias serán reclamados a dichos poderes adjudicadores. La Comisión ha decidido abandonar la publicación de la versión en papel del Suplemento del Diario Oficial en un futuro próximo. Será sustituida por una versión en CD-ROM. Además, la base de datos TED deberá ser puesta a disposición de todos los usuarios, que podrán acceder gratuitamente a la misma a través de Internet. Para una mayor facilidad de utilización, los proveedores podrán encontrar los anuncios en una dirección electrónica única. Sin embargo, para preparar la oferta no es suficiente la información que figura en el anuncio, ya que tendrán necesidad del pliego de condiciones de contratación propiamente dicho. Las nuevas TIC, y especialmente las posibilidades que ofrece Internet, supondrán un avance en este sentido. La Comisión quiere fomentar la publicación en Internet de todos los pliegos de condiciones, especialmente en procedimientos abiertos. Por ello invita a los poderes adjudicadores que ya disponen de un sitio en Internet, a que faciliten datos detallados sobre ellas mismas, a modo de presentación, ("ficha del comprador"). Para que sirva de ejemplo en la realización de estas fichas, la Comisión expondrá en sus páginas de SIMAP un modelo informático. 22 3. 2. 2. Nuevas perspectivas: un sistema paneuropeo de contratación electrónica Aunque la Comisión tenga un papel relevante en la recepción y difusión de anuncios de contratación pública, la creación de todo un sistema de contratación electrónica no es responsabilidad directa suya. La Comisión invita a los compradores y proveedores interesados, así como de empresas del sector de las TIC, a participar activamente en la creación de un sistema europeo de contratación electrónica a través del cual un gran número, por ejemplo un 25%, de todas las licitaciones, se llevarían a cabo de forma electrónica en el año 2003. Los Estados miembros tienen también un importante papel que desempeñar en la promoción de la contratación electrónica. El mayor potencial de ahorro podrá sin duda tener lugar en las compras, directas o de menor envergadura, de productos que pueden ser obtenidos de forma inmediata. El valor de estas compras se encuentra a menudo por debajo de los umbrales fijados en las directivas. La Comisión procurará que los Estados miembros se comprometan a garantizar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas de contratación electrónica que éstos establezcan para las compras con un valor por debajo de los umbrales. Para facilitar la compatibilidad, publicará las especificaciones en sus páginas de SIMAP. La Comisión identificará los proyectos piloto que permitan llevar a cabo la contratación a través del correo electrónico, del intercambio electrónico de datos o del sistema Internet. Estos proyectos deberán, por supuesto, obedecer a los principios de no discriminación y transparencia. Se prestará especial atención al empleo de catálogos electrónicos, redes virtuales de licitación y a la promoción de un código de buenas prácticas a través de asociaciones de compradores. La Comisión recomendará que se adopten otras medidas en las siguientes materias: modificación del régimen legal, desarrollo de normas o especificaciones técnicas y establecimiento de un marco reglamentario. La Comisión garantizará que en todas las propuestas de normalización o legislación en el ámbito de las firmas digitales, se tengan en cuenta los problemas específicos de la contratación electrónica. La Comisión considera que la contratación electrónica debe contemplarse en un contexto mundial, ya que ésta desempeñará un papel cada vez mayor en la apertura de mercados fuera de la Unión Europea (véase también apartado 4. 6), habiéndose ya celebrado contactos bilaterales con algunos de nuestros principales socios comerciales. 23 intentará llegar a un acuerdo con La Comisión interlocutores internacionales de la OMC, con el fin de simplificar y armonizar el intercambio de información respecto a las oportunidades que ofrece la contratación pública - así como las estadísticas sobre esta metería - en su proceso de su informatización. los 3. 2. 2. 1. Medidas propuestas La mayoría de los comentarios recibidos ponían de relieve la necesidad de promover la utilización de las TIC. Las últimas modificaciones de las directivas ya permiten la utilización del correo electrónico en algunas licitaciones. Sin embargo, son necesarias otras modificaciones para permitir el uso del correo electrónico en los intercambios de información mencionados en las directivas. La Comisión propondrá la modificación de las directivas para que puedan utilizarse los medios electrónicos de intercambio de información, de igual modo que se emplean otros medios en la actualidad. Como el desarrollo de la contratación electrónica es poco previsible, es difícil modificar las directivas de forma que reflejen la evolución más reciente. La Comisión tiene la intención de fomentar la contratación electrónica a través de proyectos piloto, antes de proponer modificaciones más importantes. Es posible que los proyectos piloto necesiten ser dispensados de algunas obligaciones impuestas por las directivas durante su periodo de ejecución. Si los proyectos demuestran ser eficaces, podrán efectuarse modificaciones en las directivas que permitan la aplicación de estos proyectos de manera más generalizada y duradera. Por supuesto, los principios subyacentes (no discriminación y trato igualitario, transparencia, etc. ) no podrán ser vulnerados por las dispensas y su observancia deberá ser garantizada en todo momento. En cuanto sea posible, la Comisión autorizará el lanzamiento de los proyectos piloto con el fin de poner a prueba procedimientos específicos de contratación electrónica. A tal efecto, tomará las medidas legislativas necesarias para que estos proyectos se lo antes posible, respetando en todo momento los principios del régimen de contratación pública. Las modalidades concretas de aplicación de estas iniciativas no se determinarán hasta haber consultado todas las partes interesadas, incluidos en particular los Estados miembros, que deberían autorizar el desarrollo de proyectos similares para compras por un valor inferior al umbral. La Comisión seguirá participando activamente en los debates que en la actualidad están teniendo lugar en los comités de la OMC en relación con la modificación del Acuerdo sobre compras del sector público, (véase el apartado 4. 6). inicien 24 4. ALCANZAR Y CONSOLIDAR UN EFECTO DE SINERGIA CON OTRAS POLÍTICAS COMUNITARIAS 4. 1. Objetivo La política de contratación pública de la Comunidad pretende integrar los sistemas de contratación pública de los Estados miembros en el mercado único, sometiendo este ámbito a la libre competencia. El principio de "optimización de los fondos públicos" se emplea cada vez más en el ámbito de la contratación en el sector de la Defensa. Las dificultades presupuestarias, y la necesidad de reestructurar en profundidad la oferta en este sector, son factores que han puesto de gran actualidad el debate sobre cómo hacer extensivo el principio de contratación pública y de libre competencia al terreno de la Defensa. tipo medioambiental, social o de protección de El objeto de la optimización de los fondos públicos no debe excluir la apreciación de otras consideraciones de los consumidores, sin que sea necesaria la modificación de las normas actuales. Ahora bien, si será necesario fijar las orientaciones precisas sobre las posibilidades que tienen los poderes adjudicadores de tener en cuenta los aspectos medioambientales y sociales, respetando siempre el Derecho comunitario. Estas orientaciones son también necesarias para lograr el establecimiento de un trato igualitario para todos los proveedores europeos. La contratación pública en terceros países es de gran interés para las empresas europeas, especialmente cuando se trata de proyectos de infraestructura. Por ello, una parte integrante de la política de contratación pública de la Comunidad es facilitar a los proveedores europeos la posibilidad de aprovechar tales oportunidades comerciales. Para permitir a las empresas europeas la obtención de contratos fuera de la Unión y del Espacio Económico Europeo, los objetivos que deben perseguirse frente a nuestros socios comerciales son los mismos que dentro de la Unión. 4. 2. Defensa En su reciente Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones Aplicación de la estrategia de la Unión sobre los sectores industriales vinculados a la defensa,18 la Comisión anunció medidas sobre la contratación en el ámbito de la Defensa que, a través de procedimientos conformes con el artículo M del Tratado de la Unión Europea, establezcan unos principios, normas y mecanismos obligatorios tendentes a fomentar la transparencia y no discriminación, tomando como modelo el régimen comunitario de contratación pública. Las normas que se apliquen a la contratación en el ámbito del equipamiento de defensa contribuirán en gran manera a la creación de una base tecnológica e industrial competitiva en este sector. COM(97) 583 final, 4. 12. 1997. 25 El marco reglamentario deberá contemplar el recurso a licitaciones abiertas a la competencia siempre que sea posible. Por otro lado, deberá favorecer el mantenimiento y desarrollo de las capacidades industriales y tecnologías fundamentales a nivel europeo. Debe asimismo garantizar la seguridad de abastecimiento y eliminar progresivamente los excesos de capacidad. Con este propósito, y teniendo en cuenta la necesidad de lograr un respaldo lo más amplio posible, es necesario establecer una serie de principios, normas y mecanismos aplicables a la contratación en el sector de la Defensa. Dadas las especiales características de este sector, y especialmente la necesidad de confidencialidad y seguridad de suministro, será necesario permitir, en su caso, una cierta flexibilidad. A estos efectos, el equipamiento del sector de la Defensa puede dividirse en tres categorías: • productos destinados a las fuerzas armadas, aunque no de uso militar, y por lo tanto no incluidos en el ámbito de aplicación del artículo 223 del Tratado CE o del artículo 2 de la Directiva 93/36/CEE (mercados declarados de carácter secreto, protección de intereses esenciales, seguridad nacional, etc. ). Como estos productos ya deben sujetarse a las normas comunitarias de contratación pública, la Comisión precisará, si procede y de la forma más adecuada, las condiciones de aplicación de dichas normas; • productos destinados a las fuerzas armadas para usos militares, pero sin ser "material de defensa de alta sensibilidad". La Comisión podría constituir un conjunto de normas flexibles, respetando a la vez los principios de transparencia y no discriminación, inspirándose en las normas comunitarias vigentes sobre contratación pública; • material de alta sensibilidad incluido en el ámbito del artículo 223 del Tratado CE. Estos productos pueden ser eximidos del cumplimiento de las normas anteriormente citadas cuando estén en juego la seguridad o la protección de intereses nacionales esenciales del Estado miembro en cuestión. A este efecto deberá instituirse un mecanismo de notificación que garantice un cierto grado de control y transparencia. 4. 3. La protección del medioambiente El medio ambiente se está convirtiendo en un componente cada vez más importante de cualquier política económica moderna. El Tratado de Amsterdam reconoce plenamente este hecho y convierte a los objetivos medioambientales en una de las prioridades de la Unión. Cada vez más entes compradores desean adquirir productos y servicios que no dañen el medio ambiente. Numerosos Estados miembros practican ya una política activa en esta materia. La OCDE, además, ha adoptado una recomendación al respecto19. Por su parte, la Comisión está poniendo en práctica un plan de protección del medio ambiente en sus actividades administrativas, que afectan de un modo especial a su política de compra. 19 Recomendación del Consejo sobre la mejora de las actuaciones de la Administración en materia de medioambiente, adoptada el 20. 2. 1996. 26 La Comisión quisiera subrayar que el Derecho comunitario, y particularmente las directivas sobre contratación pública, permiten diversas posibilidades de tener en cuenta la protección del medioambiente en las compras realizadas por las Administraciones públicas. La Comisión quisiera recordar a continuación dichas posibilidades: • De modo general, toda Administración, si así lo desea, puede, a la hora de definir los productos y servicios que desea adquirir, elegir aquellos que respondan a sus inquietudes sobre protección del medioambiente. Evidentemente, las medidas que se tomen deben estar conforme con las reglas y los principios del Tratado, y en especial con el de no discriminación. • Las normas recogidas en las directivas permiten excluir, bajo determinadas condiciones, a los candidatos que violen las normativas nacionales en materia de medioambiente. • Los poderes adjudicadores pueden elaborar una serie de prescripciones técnicas relativas a las caracterísiticas de las obras, de los suministros o de los servicios objeto del contrato, que tengan en cuenta la protección de los valores medioambientales. Dichos organismos pueden incitar a las empresas a que tengan una política activa respecto al medioambiente, aceptando en sus contratos las ofertas que respondan a las exigencias recogidas en las condiciones generales de contratación. • Las directivas permiten incorporar el objetivo de la protección del medioambiente a los criterios de selección de candidatos, siempre que dichos criterios tengan como objeto demostrar la capacidad económica, financiera y técnica de los mismos. • Respecto a la adjudicación de los contratos, los aspectos medioambientales pueden servir para seleccionar la oferta económica más ventajosa, en los casos en que la referencia a estos aspectos implique una ventaja económica inherente a la prestación objeto del contrato que beneficie de forma directa al organismo comprador. Un organismo comprador puede, por ejemplo, los costes de mantenimiento, de tratamiento de residuos o de reciclaje, a la hora de evaluar las ofertas. tener en cuenta • Los poderes adjudicadores pueden requerir al proveedor cuya oferta ha sido aceptada, que ejecute la prestación objeto del contrato en el estricto cumplimiento de ciertas obligaciones que tienen por misión la protección del medioambiente. Estas condiciones de ejecución deben ser previamente conocidas por todos los licitadores. En general, la Comisión señala que el objetivo de la contratación pública es esencialmente económico y que, por lo tanto, es fundamental determinar para cada contrato público, las consideraciones medioambientales que son inherentes a los productos o servicios solicitados y que, en consecuencia, pueden ser tomados en cuenta durante el procedimiento de adjudicación de un contrato. 27 Las posibilidades ofrecidas por el régimen actual y que acaban de ser descritas anteriormente, serán desarrolladas y clarificadas en un documento interpretativo específico para que el medio ambiente sea debidamente tenido en cuenta dentro de la contratación pública (ver punto 2. 1. 3). Durante esta tarea, la Comisión examinará particularmente en qué medida será posible hacer referencia en las especificaciones técnicas, a la etiqueta ecológica europea, e incluso nacional. Igualmente, analizará los proveedores que tengan un sistema de eco-auditoría, como el EMAS o la norma ISO 14001. los organismos compradores pueden exigir a si Sin embargo, la Comisión no puede proponer en un documento interpretativo, soluciones que vayan más allá de del régimen actual de las directivas sobre contratación pública. Para ello, éstas tendrán que ser modificadas. los factores medioambientales en Con el fin de promover las prácticas más adecuadas a la hora de considerar las actividades de contratación pública, con arreglo a las directrices enunciadas más arriba, la Comisión se compromete a desarrollar unas iniciativas que faciliten la definición equilibrada, objetiva y no discriminatoria de los aspectos medioambientales en los documentos de licitación, con el concurso de los Estados miembros y el sector privado. 4. 4. Contratación pública y aspectos sociales La política social es de una gran importancia para la Unión Europea. Esta tiene como objeto el perseguir un alto nivel de empleo y de protección social. Además, el Tratado de Amsterdam se plantea, como una de sus prioridades, la eliminación de la desigualdad y la promoción de la igualdad entre el hombre y la mujer en todas las polticas y actividades de la Unión Europea, defiendo además la necesidad de combatir todo tipo de discriminación. La Comisión ha indicado ya en su Libro Verde las condiciones en las que las consideraciones sociales pueden jugar un papel en el procedimiento de adjudicación de contratos públicos y, en concreto, la posibilidad de incluir la obligación de respetar el derecho social existente, especialmente la normativa social comunitaria y, entre otras, la derivada de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). De este modo, existe un abanico de posibilidades que pueden tenerse en cuenta para conseguir objetivos sociales en las compras realizadas por la Administración pública: • Les normas de las directivas sobre contratación pública permiten excluir a los candidatos que violan la legislación en materia social, incluyendo las relacionadas con la promoción de la igualdad de oportunidades. • Una segunda posibilidad consiste en tomar como condición de ejecución de contratos públicos ya adjudicados, el respeto de obligaciones de carácter social, que tenga como objeto, por ejemplo, promover el empleo femenino o apoyar a ciertas categorías 28 desfavorecidas. Es evidente que sólo se permiten las condiciones de ejecución que no discriminen, directa o indirectamente, a los licitadores provinientes de otros Estados miembros. Por otro lado, se debe asegurar una transparencia adecuada, mencionando estas condiciones en el anuncio y en las condiciones generales de contratación. De este modo, los poderes adjudicadores pueden desarrollar diferentes aspectos de política social durante el procedimiento de contratación, pudiendo constituir así sus compras un medio importante para orientar la acción de los opradores económicos. Entre los ejemplos que pueden ilustrar este supuesto, podemos citar las obligaciones legales en materia de protección del empleo y las condiciones de trabajo cuya aplicación es obligatoria en el lugar de ejecución del contrato de obras, o incluso las denominadas "acciones positivas", esto es, utilizar un contrato público como medio para alcanzar un objetivo deseado, como por ejemplo, la constitución de un mercado cautivo para un taller protegido, el cual no podría hacer frente a la competencia de empresas comerciales clásicas con un nivel de productividad normal. Al igual que sucede en materia medioambiental, la Comisión tiene la intención de clarificar en una comunicación interpretativa los principios aplicables que permitirán la consideración de los aspectos sociales. La Comisión también subraya que los contratos públicos pueden ser un medio para orientar la acción de los operadores económicos, siempre que se respeten los límites establecidos por el Derecho comunitario. En este contexto, la Comisión anima a los Estados miembros a que utilicen su influencia en cuanto compradores públicos para perseguir los objetivos sociales anteriormente mencionados. Por su parte, la Comisión tiene la intención de actuar de manera análoga en sus procedimientos de contratación. 4. 5. La protección de los consumidores La mejora del acceso a los contratos públicos y la transparencia, para lograr una política en materia de contratación pública más efectiva, tendrá implicaciones positivas para los consumidores, particularmente gracias a unos servicios y unas infraestructuras de mejor calidad y más rentables desde el punto de vista económico. Es por lo tanto necesario tener más en cuenta la protección de los consumidores en la política de la Unión sobre contratación pública, y en particular, en lo referente a la promoción de la transparencia y el diálogo con las asociaciones de consumidores. 29 4. 6. Internacional 4. 6. 1. Apertura de los mercados de contratación pública de terceros países a empresas europeas El Acuerdo sobre compras del sector público (ACSP), modificado por última vez en 1994, establece un código de conducta (disciplina) que deberá ser observado por un número limitado de países, y en especial, por los principales bloques comerciales del mundo. Esta disciplina incluye los principios tradicionales de trato nacional y cláusula de la nación más favorecida, pero también algunos requisitos más específicos en el ámbito de la contratación pública similares a los recogidos en las directivas comunitarias. De este modo, el ACSP tiene una gran influencia en la reglamentación de los países firmantes, y particular, los de la Unión Europea. La Comisión seguirá tomando todas las medidas necesarias para que se garantice el respeto debido a los instrumentos jurídicos que abren nuevas oportunidades para las empresas de la Unión Europea. En el caso de las negociaciones multilaterales, la Comisión seguirá insistiendo en la apertura de la contratación pública en terceros países, con el fin de eliminar, a escala mundial, las barreras al comercio que perjudican los intereses europeos. El objetivo final es lograr un consenso multilateral en torno a un código de contratación pública que se integraría en el "compromiso único" de la OMC. Los trabajos emprendidos en este organismo, tales como la revisión del ACSP, las negociaciones sobre contratos públicos de servicios en el ámbito del GATT y el grupo de trabajo sobre las normas de transparencia en la contratación pública, contribuirán al logro de este objetivo. Por otro lado, se están desarrollando negociaciones en otros ámbitos, tales como la OCDE o UNCITRAL. Respecto a los acuerdos bilaterales, la Comisión continuará sus esfuerzos para abrir los mercados de países terceros, teniendo en cuenta, no obstante, las circunstancias específicas de los mismos. La contratación electrónica se está difundiendo rápidamente y pasará a ser uno de los aspectos más importantes de la política exterior de la Comisión en materia de contratación pública. Hoy en día es ya uno de los aspectos esenciales que se debaten a nivel multilateral, especialmente en los grupos del ACSP y de Transparencia de la OMC. La utilización de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) puede desempeñar un papel esencial en la consecución de una transparencia efectiva y real en la contratación a escala mundial. Pero la Comisión estima que, a nivel multilateral, su tarea esencial es ante todo garantizar que los compromisos internacionales de la Unión Europea guarden coherencia con su política interior sobre contratación electrónica, de forma que esta última no se vea obstaculizada. Por otro lado, proseguirá la negociación bilateral de estos aspectos con sus principales interlocutores comerciales. 30 La Comisión tiene la intención de participar activamente en estos foros con el fin de crear las mejores condiciones para que las empresas europeas aumenten su competitividad y aprovechen al máximo sus oportunidades comerciales. La Comisión procurará también que las normas y prácticas a nivel internacional en relación con la utilización de las tecnologías de la información en el ámbito de la contratación pública sean coherentes con su política interna en la materia. 4. 6. 2. Integración de las economías vecinas en la política de la Unión Europea en materia de contratación pública En algunos casos nuestras relaciones con terceros países en el ámbito de la contratación pública van más allá de los aspectos comerciales e incluso normativos. Esto es lo que sucede principalmente con los países de Europa central y oriental (que se encuentran en un proceso de preadhesión) y con los países mediterráneos. La apertura de los mercados no es el principal objetivo, sino más bien un instrumento para mejorar la situación económica de estos países. En lo que respecta a los países de la Europa central y oriental, la adopción por parte de estos países de una parte importante del acervo comunitario forma parte de la política actual de la Unión. En este ámbito, la liberalización asimétrica y el desarrollo de unos programas globales de asistencia técnica deberían fundamentar la futura política de la UE, y en especial, por lo que se refiere a sus relaciones con los países mediterráneos. La Comisión está preparando unos planes orientativos adaptados a la situación específica de cada uno de los candidatos a la adhesión; en ellos se determinarán las prioridades y acciones que permitirán ayudarles a absorber el acervo comunitario. La Comisión tratara este asunto en una Comunicación sobre el mercado único y el área mediterránea, que supone un desarrollo de la Declaración de Barcelona, cuyo objetivo es el establecimiento de una zona de libre comercio. 4. 6. 3. Una mayor eficacia en la adjudicación de contratos financiados por laUE Una de las preocupaciones de la Comisión es lograr una mayor eficacia y economía en la gestión de los recursos financieros de la Comunidad. A este respecto, son competencias de la Comisión, no sólo los contratos adjudicados por ella (véase anterior apartado 2. 2. 7), sino también los contratos financiados por los fondos de la UE a través de su ayuda exterior. Por un lado, es conveniente insistir en la necesidad de asegurar la presencia europea en los contratos que hayan sido financiados por fondos de la UE a través de su ayuda exterior. Por otro lado, la Comisión estima que los países receptores de los fondos de la UE deben asegurar una gestión eficaz y económicamente eficiente de su sector público, 31 respetando también los principios de transparencia y responsabilidad en materia de gestión pública. La mejor forma de lograr estos objetivos es mejorar las prácticas y los métodos de gestión de unos procedimientos de licitación abiertos a la competencia. La aplicación de unas políticas y prácticas de gestión adecuadas en el ámbito de la contratación, aportará una serie de ventajas de tipo económico a los países beneficiarios de estos fondos (optimización de los recursos disponibles, mejora de la competitividad de la industria local, aumento de la eficacia de la administración pública, fomento de la inversión exterior, etc. ). En este sentido, sería aconsejable la adhesión al Acuerdo sobre compras del sector público de la OMC, que constituye la base jurídica más segura para una contratación pública abierta y competitiva a nivel internacional. Sin embargo, la Comisión es consciente de que, en las circunstancias actuales, será difícil para la mayoría de los países beneficiarios de fondos de la UE adoptar este Acuerdo, o incluso normas nacionales de contratación basadas en la libre competencia, ya que en general son países de economía en transición, en vías de desarrollo o incluso poco desarrollados. Por consiguiente, la Comisión seguirá exigiendo que los contratos financiados mediante recursos comunitarios en el marco de la ayuda exterior de la Unión Europea, sean adjudicados por los países receptores de una forma competitiva y respetando las normas comunitarias en la materia, así como las establecidas en esta materia en le marco de los acuerdos bilaterales o regionales concluidos por la Unión Europea. A este respecto, la Comisión ha presentado unas propuestas con el objeto de armonizar las diferentes normas y procedimientos actualmente vigentes para la adjudicación de contratos financiados mediante recursos comunitarios. Por otro lado, con el objeto de mejorar la protección de los intereses financieros de la Comunidad, la Comisión ha modificado el marco jurídico sobre los Fondos estructurales mediante la adopción del reglamento n° 2064/9720, que permitirá igualmente un mejor control de los contratos adjudicados por las autoridades nacionales pero cofinanciados por el presupuesto comunitario, lo cual contribuirá a luchar contra la corrupción y evitar las irregularidades. 20 DO Ln° 290 de 23. 10. 1997. 32 ANEXO 1 ESTADO DE TRANSPOSICIÓN DE LAS DIRECTIVAS SOBRE CONTRATACIÓN PUBLICA DIRECTIVA 88/440/CEE Obras. de 18 7. 1989 I-. II vigor desde 19. 7. I990 EL, ES, P: Io 3 I992 AT. SF, SU: I 1. 1994 sustituida por la 93/37/CEE 88/295/CEE Suministros, de 2. 3. 1988 En vigor desde el 1. 1. 1989 EL. ES. P: Io 3. 1992 AT. SF. SU: Io 1. 1994 89/665/CEE Recursos, de 21. 12. 1989 En vigor desde el 21. 12. 1991 AT, SF. SU: 1° 1. 1994 90/531/CEE Sectores especiales, de 17. 9. 1990 En vigor desde el 1. 1. 1993 ES: Io. I 1996 EL, P: Io 3 1998 AT. SF, SU 1 1. 1994 92/13/CEE Recursos sectores especiales 252. 1992 En vigor desde el 1. 1 1993 AT, SF. SU: l°. 7. 1994 ES: 30. 6. 1995 EL,P: 30 06 1997 92/50/CEE Servicios. de 18. 6. 1992 En vigor desde el 1 ". 7. 1993 AT, SF, SU: 1°. 7. 1994 93/36/CEE Suministros, de 14. 6. 1994 AT, SF, SU: 1° 7. 1994 93/38/CEE Sectores especiales, de 14. 06. 1993 En vigor desde el 1. 7. 1994 AT, SF, SU: 1°. 1. 1994 ES: 1M. 1997 EL, P: Io 1. 1998 Falta de comunicación del la medida nacional de ejecución (MNE) o comunicación parcial MNE comunicada y verificada; procedimiento de infracción por falta de conformidad iniciado. MNE comunicada. 33 ANEXO 2 : CALENDARIO PRINCIPALES MEDIDAS PREVISTAS Paquete legislativo con el objeto de realizar determinadas modificaciones al marco juridico respecto a la directiva 93/38/CEE, el procedimiento de dialogo competitivo, contratos-cuadro, concesiones (2. 1. 2) ADOPCION POR LA COMISION 1998 Aplicacion del articulo 8 de la directiva 93/38/CEE Inmediata Comunicaciones y documentos interpretativos (2. 1. 3) Comunicaci6n sobre las concesiones y los problemas relacionados con las redes transeuropeas (RTE) (2. 1. 2. 4) Refelexion sobre los problemas inherentes al las diversas formas de asociacion entre el sector publico y el privado (2. 1. 2. 4) Codification de las directivas clasicas (2. 1. 3) Mejora de los procedimientos de control a nivel comunitario (2. 2. 2) Realization de acciones para fomentar la creation o designaci6n de autoridades independientes (2. 2. 3. ) Perfeccionamiento de los contratos adjudicados por la Comision que no necesitan modificaciones legislativas (2. 2. 7. ) Del 2° semestre de 1998 al 2°semestrede 1999 2° trimestre de 1998 2001 Inmediata Inmediata Inmediata Desarrollo de una politica de formation en materia de contratacion publica(3. 1. 3. ) 2° semestre del 1998 Comunicacion sobre las PYME y la contratacion publica (3. 1. 4. ) 2° semestre del 1998 Promotion de un programa piloto sobre contratacion electronica (3. 2. 2. ) 2° semestre del 1998 Establecimiento de una serie de principios, reglas y mecanismos apropiados sobre la contratacion en el sector de la Defensa 1998 34 ISSN 0257-9545 COM(98) 143 final DOCUMENTOS ES 10 09 08 02 N° de catálogo : CB-CO-98-162-ES-C ISBN 92-78-32050-1 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo 3f