title: Verslag van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de regio's - De sociale zekerheid in Europa 1997 - Samenvatting

eurovoc_concepts:
European social policy
social analysis
social change
social security
social well-being

text: ff*Wï«WJÜf» it*it it it it it it it i< ** COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 23. 04. 98 COM( 1998) 243 dcf. VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, AAN HET EUROPEES PARLEMENT, AAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE EN AAN HET COMITE VAN DE REGIO'S De sociale zekerheid in Europa 1997 — samenvatting De sociale zekerheid In Êuropa 1997 -— samenvatting De sociale zekerheid in Europa 1997 — samenvatting De politieke context Dit is het derde verslag over de Sociale Bescherming in Europa. Het geeft een overzicht van de geboekte voor uitgang ten opzichte van de doelstellingen van de Aanbeveling van de Raad betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming van juli 1992 (92/442/EEG) en vormt een bijwerking van de analyse van de verslagen van 1993 en 1995. Het verslag wil bovendien een bijdrage leveren aan de dis cussie over de toekomst van de sociale bescherming in de Unie die de Commissie in 1995 op gang gebracht heeft met haar Mededeling De toekomst van de sociale bescherming: een kader voor een Europees debat. In maart 1997 heeft de Commissie nog een mededeling gepubliceerd inzake de Modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie, waarin de belangrijkste punten uit de discussie worden weergegeven en waarin de aandacht wordt gevestigd op de belangrijkste gevolgen voor het beleid. Dit verslag moot ook worden ge/. ien tegen de achtergrond van de inspanningen van de lidstaten om de overheidsfinan ciën te consolideren —- zoals aangegeven in de Globale richtsnoeren voor het economisch beleid en de twee resolu ties over economische stabiliteit, groei en werkgelegenheid die op de Europese Raad van Amsterdam zijn goedgekeurd — en van de Europese werkgelegenheidsstrategie. Op de in november 1997 in Luxemburg gehouden Werkgelegen heidstop hebben de lidstaten de voorstellen van de Commis sie voor werkgelegenheidsrichtsnoeren in hoge mate ge steund. Zij waren het erover eens dat zowel de uitkerings- als de opleidingsstelsels waar nodig moeten worden herzien en aangepast om ervoor te zorgen dat zij op actieve wijze de inzetbaarheid ondersteunen. De sociale bescherming heeft ook een belangrijke taak bij het verwezenlijken van andere doelstellingen die zijn aangegeven in de sindsdien goedge keurde werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1998 — de ont wikkeling van het zelfstandig ondernemerschap, de bevor dering van hel aanpassingsvermogen van ondernemingen en hun werknemers en de versterking van het beleid inzake gelijke kansen. Er is dus een duidelijk verband gelegd tussen de stelsels van sociale bescherming en de Europese werkge legenheidsstrategie. De belangrijkste kwantitieve bevindingen De belangrijkste punten die naar voren zijn gekomen uit het onderzoek van de herziene ESSPROS-gegevens- bank inzake sociale bescherming en van het nieuwe panel van huishoudens van de Europese Gemeenschap (European Community Household Panel, ECHP), zijn: Omvang van de sociale uitgaven: De totale uitgaven voor sociale bescherming in de gehele Unie bedroegen in 1995 2872% van het BBP. Dit percentage varieerde evenwel van 207c van het BBP in Ierland en 21-22% in Griekenland, Spanje en Portugal tot meer dan 30% in Frankrijk, Nederland en de drie Noordse lidstaten, waarbij het aandeel in Zweden met bijna 36% het hoogst is. Patroon van de sociale uitgaven: De ouderdomspensioenen zijn veruit de belangrijkste post in de uitgaven voor sociale bescherming in de Unie, goed voor 427:%van de totale uitgaven in 1995, oftewel 12% van het BBP, gevolgd dooi de gezondheidszorg, goed voor ongeveer 22% van het totaal in de gehele Unie en in alle lidstaten afzonderlijk, met uitzondering van Denemarken (slechts 14%), oftewel zo'n 6% van het BBP. De uitkeringen aan werklozen vertegen woordigden slechts zo'n 8% van de totale uitgaven in de Unie (iets minder dan 27:% van het BBP). Groei van de sociale uitgaven: In de meeste lidstaten is de groei van de uitgaven voor sociale bescherming de laatste jaren geringer geworden. Ofschoon de sociale uitgaven in de Unie in verhouding tot het BBP tussen 1990 en 1995 geste gen zijn (met iets meer dan 2 procentpunten), is dit ten dele een gevolg van de langzamere groei van het BBP in de recessiejaren. Tussen 1993 en 1995 zijn de uitgaven niet sneller, en in de meeste landen zelfs langzamer gestegen dan het BBP. Financieringsbronnen: De sociale bescherming in de Unie wordt voor ongeveer 65% gefinancierd uit sociale lasten die worden betaald door de werkgevers en de verzekerden zelf. terwijl de rest voor het grootste gedeelte wordt bekostigd uit de algemene belastinginkomsten. De bijdragen van de werk- - 1 De sociale zekerheid In Europa 1997 ~~ samenvatting gevers zijn op zich al goed voor ongeveer 40% van de totale financiering. Hoogte van de werkloosheidsuitkeringen: Volgens het ECHP ontvingen in 1993 in verscheidene lidstaten relatief veel werklozen geen enkele uitkering, zelfs niet wanneer zij al langer dan drie maanden werkloos waren. Degenen die wel een uitkering kregen, ontvingen gemiddeld een bedrag dat overeenkwomt met iets meer dan de helft van hun netto loon tijdens de maanden waarin zij hebben gewerkt, al varieerde dit van 60-65% in Denemarken, Frankrijk en Ierland tot slechts 25% in Griekenland en het Verenigd Koninkrijk. Verminderen van armoede: De sociale uitkeringen (met inbegrip van de particuliere pensioenen maar met uitzonde ring van de verstrekkingen in natura zoals gezondheidszorg) waren in 1993 goed voor ongeveer 30% van het netto-huis- houdinkomen in de Unie. Voor ongeveer 35% van de huis houdens Waren deze uitkeringen de belangrijkste bron van inkomsten, en zonder deze uitkeringen zou ongeveer 40% van de huishoudens een inkomen hebben gehad van minder dan de helft van het nationaal gemiddelde (de gebruikelijke maatstaf voor armoede). Na de uitkeringen had nog ongeveer 17% van de huishoudens in de Unie een inkomen onder dit niveau. Recente veranderingen in het beleid De economische en sociale context waarin de Europese stelsels van sociale bescherming opereren, is de afge lopen twee decennia ingrijpend veranderd (zoals is beschre ven in de mededeling Modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie van de Commis sie). In de jaren 90 heeft de geringe economische groei de financiering van de sociale bescherming in de gehele Unie bemoeilijkt en, samen met de demografische en sociale ontwikkelingen, gezorgd voor een stijging van het aantal personen die steun nodig hebben. Ofschoon het behoud van inkomen en de voorkoming van sociale uitsluiting funda mentele doelstellingen van de stelsels van sociale bescher ming blijven, is het beleid erop gericht te zorgen voor meer stimulansen om te gaan werken en een grotere inzetbaarheid en flexibiliteit van de beroepsbevolking. De belangrijkste ontwikkelingen zijn: Aanscherping van de criteria om voor een uitkering in aanmerking te komen: In vele lidstaten zijn de voorwaarden om voor een uitkering in aanmerking te komen, aange scherpt, en is het vereiste bijdrageverleden verlengd. Meer stimulansen om te werken: In verscheidene landen zijn maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat inkomen uit arbeid altijd hoger is dan een uitkering, onder andere door belastingvrijstellingen voor mensen met laagbetaald werk en uitkeringen voor werkenden, alsmede door verlagingen van de uitkeringen. Verschuiving naar een actiever beleid: Algemeen wordt onderkend dat het verstrekken van inkomenssteun niet vol doende is om de werkloosheid en de sociale uitsluiting aan te pakken. In de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1998 van de Raad hebben de lidstaten er zich toe verplicht te zorgen voor een verschuiving van passieve naar actieve maatregelen om de inzetbaarheid van werklozen te verbete ren en hen aan een baan te helpen. Meer banenplannen: In enkele lidstaten is het scheppen van werkgelegenheid gestimuleerd dooreen selectieve verlaging van de sociale bijdragen en door rechtstreekse subsidies. Bovendien hebben de lidstaten in de werkgelegenheids richtsnoeren vastgelegd dat zij zullen onderzoeken op welke wijze de plaatselijke werkgelegenheid kan worden ontwik keld in de sociale economie en in nieuwe activiteiten voor behoeften waarin de markt momenteel nog niet voorziet. Bestrijding van afhankelijkheid en sociale uitsluiting: Over het algemeen zijn de stelsels van sociale bescherming van de lidstaten steeds meer gericht op de bestrijding van de achter liggende oorzaken van uitsluiting en armoede, de verminde ring van de uitkeringsafhankelijkheid en de stimulering van alle arbeidsgeschikten om werk te zoeken. Steun aan mensen met een handicap: In vele lidstaten zijn inspanningen verricht om de werkgelegenheid voor mensen met een handicap te verhogen door het bestrijden van discri minatie en het wegnemen van belemmeringen om te gaan werken enerzijds, en het aanscherpen van de voorwaarden om voor een uitkering in aanmerking te komen anderzijds. Omkering van de tendens van vervroegde uittreding: De bijna overal in de Unie waarneembare tendens van vervroeg de uittreding drijft de sociale uitgaven omhoog en berooft de economie vroegtijdig van de vaardigheden die de betrokke nen te bieden hebben. Bij vrouwen wordt het effect van deze tendens verminderd door de steeds grotere arbeidsparticipa tie van vrouwen, maar bij mannen heeft dit ertoe geleid dat bijna de helft van de mannen tussen de 55 en 64 jaar (m. a. w. onder de in de meeste landen geldende pensioengerechtigde leeftijd) daadwerkelijk is gestopt met werken. In verschei dene lidstaten zijn al maatregelen getroffen om vervroegde pensionering te ontmoedigen door de voorwaarden om voor een vervroegd pensioen in aanmerking te komen aan te scherpen of door het uit te keren bedrag te verlagen. Stimulering van gedeeltelijke pensionering: Er zijn ook po gingen ondernomen (met name in Duitsland, Frankrijk, Oos tenrijk en Finland) om gedeeltelijke pensionering aan te moedigen door werknemers in staat te stellen korter te gaan werken met recht op een gedeelte van hun pensioen. Behalve De sociale zekerheid In europa 1997—samenvatting in Frankrijk maken tot dusverre echter slechts weinigen van deze mogelijkheid gebruik. regelingen; de eerste wordt gefinancierd uit de algemene belastingen, de laatste uit sociale bijdragen. Aanpassing aan de vergrijzing: De hervorming van de pen sioenstelsels blijft in het middelpunt van de politieke belang stelling staan met de pogingen om de kosten van de te verwachten vergrijzing van de bevolking te beperken. In vele lidstaten is de officiële pensioenleeftijd verhoogd, vooral voor vrouwen, waardoor deze nu in de meeste gevallen voor zowel mannen als vrouwen is vastgesteld op 65 jaar; boven dien zijn in tal van landen maatregelen genomen om de hoogte van de uit te keren pensioenen te verlagen. Doelgerichtere uitgaven: In de hele Unie wordt met het beleid steeds meer beoogd de beschikbare middelen beter te richten op de meest behoeftigen. Dit blijkt uit de toename van het gebruik van de middelentoets — al blijft dit in de meeste gevallen vooralsnog zeer beperkt—en uit de heffing van belastingen en/of premies op uitkeringen, waardoor de last van de financiering van de sociale bescherming even wichtiger kan worden verdeeld, gezien de toenemende wel vaart onder gepensioneerden. In vele landen wordt de hoogte van het pensioen ook steeds duidelijker afhankelijk gesteld van het bijdrageverleden van de begunstigde, waardoor het verzekeringsaspect van het stelsel wordt versterkt. Tot dusverre wordt echter nog niet op grote schaal overgestapt van het omslagstelsel naar een op kapitaaldekking gebaseerd stelsel (waarin de bijdragen niet langer de huidige pensioenen, maar wel de toekomstige aanspraken moeten dekken), al is wel sprake van een duide lijke groei van bedrijfs- en particuliere pensioenregelingen. Beheersing van de kosten van de gezondheidszorg: Een gemeenschappelijk kenmerk van de recente beleidsontwik kelingen in de lidstaten is de vaststelling van maxima voor de uitgaven van de nationale gezondheidsdiensten of van de verzekeringsfondsen. Ofschoon hierdoor de uitgaven in ver houding tot het BBP over het algemeen wel konden worden beperkt, zijn door deze ontwikkeling andere vragen gerezen — hoe kunnen de middelen doelmatig worden verdeeld en efficiënt worden gebruikt? In vele landen zijn eigen bijdragen voor geneesmiddelen en voor bepaalde diensten ingevoerd of verhoogd om de burger beter bewust te maken van de kosten en om de vraag zoveel mogelijk te beperken. In sommige lidstaten hebben de rege ringen getracht de voor de efficiëntie potentieel bevorderlij ke effecten van markt- of pseudo-marktmechanismen te benutten door aankopers en verstrekkers duidelijker te schei den, door beide partijen aan te sporen tot een commerciëlere aanpak en door op bepaalde gebieden gecontroleerde con currentie mogelijk te maken. Verstrekking van langdurige zorg: Er is een brede discussie op gang gekomen over de vraag hoe in de zorgbehoefte kan worden voorzien — hetzij door uitkeringen en toelagen, hetzij door de rechtstreekse verstrekking van diensten — en de vraag welke rol de staat hierbij moet spelen. Met name in de drie Noordse lidstaten is de sociale dienstverlening zeer goed ontwikkeld, maar is ook sprake van een toenemende beperking van de beschikbare middelen. In enkele andere lidstaten zijn passende regelingen ter dekking van een deel van de zorgkosten opgenomen in de stelsels van sociale bescherming, met als belangrijkste voorbeelden hiervan de in 1993 in Oostenrijk en de in 1995 in Duitsland ingevoerde 3- Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen De stelsels van sociale bescher ming en de hervorming daarvan staan in de gehele Europese Unie steeds meer in het middelpunt van de politieke belangstelling. In haar Mede deling over de Modernisering en ver betering van de sociale bescherming in de Europese Unie (COM(97) 102) stelt de Commissie dat de financiële en ope rationele structuren van de meeste stel sels al decennia geleden zijn vastge steld. Sindsdien zijn de economische en sociale omstandigheden waaronder deze stelsels moeten opereren, ingrij pend veranderd en aan deze verande ringen komt voorlopig nog geen eind. Er wordt steeds meer van de stelsels gevergd terwijl de financiering ervan steeds moeilijker wordt. De bezorgd heid hierover wordt nog aangewak kerd door de voortschrijdende vergrij zing van de bevolking en de te verwachten groei van het aantal pensi oengerechtigden. In hun pogingen de sociale bescherming te herzien, willen alle lidstaten de doeltreffendheid ook in de toekomst verzekeren, waarbor gen dat de stelsels de groei van de economie en de werkgelegenheid ver sterken en niet belemmeren, de steun beter richten op degenen die deze no dig hebben, en overschakelen naar een actiever beleid dat mensen aan het werk helpt en niet alleen een vervan gend inkomen geeft. Dit nieuwe accent is duidelijk tot uit drukking gekomen in recente verkla ringen van de Europese Raad. Eind 1996 te Dublin is benadrukt dat de belastingstelsels en de stelsels van so ciale bescherming werkgelegenheids vriendelijker moeten worden en actie ver moeten meewerken aan de bestrij ding van de werkloosheid, en tijdens de Werkgelegenheidstop te Luxemburg eind 1997 heeft de Raad gepleit voor een actievere aanpak om de inzetbaar heid van werklozen te vergroten. Het kader voor een dergelijke aanpak is vastgelegd in de bovengenoemde Mededeling van de Commissie en in de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 1998 van de Raad (PB C 30 van 28 januari 1998). De in de laatstgenoemde richtsnoeren aangegeven hoofdlijnen voor actie — het verbeteren van de inzetbaarheid, de ontwikkeling van het zelfstandig ondernemerschap, de be vordering van het aanpassingsvermo gen van ondernemingen en hun werk nemers en de versterking van het beleid inzake gelijke kansen — zijn ook allemaal van betekenis voor de oriëntering van de stelsels van sociale bescherming. De belangrijkste onderwerpen van dit verslag komen in grote lijnen overeen met de centrale thema's van de mede deling van de Commissie en de werk gelegenheidsrichtsnoeren, die een goed beeld geven van de veranderin gen die de stelsels van sociale bescher ming in de gehele Europese Unie on dergaan. Het verslag beoogt vooral een bijdrage te leveren aan hervormings proces door een overzicht en analyse te geven van deze veranderingen en daar mee het inzicht in de betrokken maat regelen te vergroten. Ten dele is dit verslag een bijwerking van de analyses die al zijn verschenen in de twee voor gaande verslagen over de Sociale be scherming in Europa, respectievelijk voor 1993 en 1995. Het verslag is evenals beide laatstgenoemde versla gen bedoeld om na te gaan welke voor uitgang is geboekt in verband met de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale zekerheid overeenkomstig de Aanbe veling van de Europese Raad uit juli 1992 (92/442/EEG). (Het volledige verslag wordt gepubliceerd in het En gels, Frans en Duits; deze samenvat ting van de belangrijkste punten ver schijnt in alle 11 talen van de Gemeenschap. ) Voor zover mogelijk is het verslag ge baseerd op kwantitatieve informatie die hoofdzakelijk is geput uit twee nieuwe bronnen van vergelijkbare ge gevens — het herziene ESSPROS (Eu ropees systeem van geïntegreerde sta tistieken van de sociale bescherming) over de uitgaven voor de verschillende onderdelen van de sociale bescher ming en de financiering daarvan, en het nieuwe panel van huishoudens van de Europese Gemeenschap (European Community Household Panel, ECHP). Dit laatste geeft voor het eerst een ver gelijkend beeld van de inkomens en de levensomstandigheden in de lidstaten, van de verdeling van de uitkeringen over de huishoudens en de mate van inkomenssteun die deze bieden. (Beide gegevensbronnen worden beschreven in de technische bijlage met opmerkin gen en bronnen aan het eind van het volledige verslag en het verdient aan beveling deze te raadplegen alvorens op grond van de hier beschreven bevin dingen beleidsconclusies te trekken. ) Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen Schets van het verslag we eisen stelt aan de stelsels van sociale bescherming. in de Unie in 2020 nog maar net iets meer dan drie mensen in de actieve leeftijd staan tegenover iedere inwoner van 65 jaar of ouder. Het verslag begint met een analyse van de veranderingen die zich hebben voorgedaan in de context waa rin de stelsels van sociale bescherming van de Unie opereren, met bijzondere aandacht voor de demografische, so ciale en economische ontwikkelingen die bepalend zijn voor de behoefte aan steun. Vervolgens wordt de omvang van de uitgaven aan sociale bescher ming de lidstaten onderzocht, de ver deling ervan over de verschillende ta ken en het relatieve gewicht van de verschillende financieringsbronnen. Daarna wordt het aandeel van de socia le uitkeringen in het huishoudinkomen onderzocht, en de mate waarin deze bijdragen tot de vermindering van de inkomensongelijkheid tussen huishou dens. Ten slotte wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste verande ringen die de stelsels van sociale be scherming in de Unie de laatste jaren hebben ondergaan, in het bijzonder in de periode sinds 1995. Vier aspecten die bijzonder relevant zijn voor het beleid, worden nader ge analyseerd: - de werking van de stelsels van werkloosheidsuitkeringen, die in verscheidene lidstaten worden ge wijzigd om mensen meer te stimu leren tot het zoeken van werk; - het pensioenbeleid, en met name het streven om de tendens van vervroegde pensionering, dw. z. vóór de officiële pensioenleeftijd, te keren; - maatregelen om de stijging van de kosten van de gezondheidszorg te beperken zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de dienstver lening; - langdurige zorg voor zieken en anderen die niet in staat zijn om voor zichzelf te zorgen, die nieu De veranderende context Ofschoon de Europese econo mieën welvarender zijn dan ooit tevoren en het reële inkomen, afgezien van enkele korte onderbrekingen, voortdurend gestegen is, zijn de eisen die aan de stelsels van sociale bescher ming worden gesteld, nog sneller ge groeid. De laatste jaren is bovendien sprake van een macro-economische context waarin de regeringen in de meeste landen van de Unie voorrang geven aan de beperking van de uitga ven en de consolidering van de over heidsuitgaven. (De analyse in Compe titive Europe, benchmarking the EU against the experience of Ireland and New Zealand zou de lidstaten kunnen helpen bij het keuze van de geschiktste wijze van aanpassing van de over heidsfinanciën en van de stelsels van sociale bescherming aan deze nieuwe context. ) Ondanks de groei van de wel vaart is de afhankelijkheid van sociale uitkeringen sinds de tweede wereld oorlog nog nooit zo groot geweest. Deze ogenschijnlijke paradox kan worden verklaard door een combinatie van demografische, economische en sociale ontwikkelingen die hebben ge zorgd voor grotere druk op de stelsels van sociale bescherming, die hierop niet berekend zijn. Ten eerste is de bevolking boven de officiële pensioenleeftijd (in de meeste landen 65 jaar) in verhouding tot het aantal personen in de actieve leeftijd gegroeid, en deze groei zal in de ko mende jaren alleen nog maar dramati scher vormen aannemen. In 1986 telde de Unie (d. w. z. de huidige 15 lidstaten) voor iedere inwoner van 65 jaar of ouder vijf inwoners tussen de 15 en 64. Door de relatieve groei van het aantal 65-plussers waren er in 1996 voor ie dere persoon in deze leeftijdsgroep nog maar vier mensen in de actieve leeftijd. Volgens de laatste ramingen zullen er Tegelijkertijd is ook het aantal mannen tussen de 55 en de 64 die niet langer economisch actief zijn, aanzienlijk ge stegen, van 43% in deze leeftijdsgroep in 1986 tot bijna 50% in 1996 (het aandeel van de vrouwen bleef nage noeg onveranderd), hoofdzakelijk van wege de langzame economische groei en de ontoereikende nettogroei van de werkgelegenheid. Als deze stijgende tendens aanhoudt, zal de druk op de pensioenstelsels in de toekomst alleen maar groter worden naarmate het rela tieve aantal inwoners van de Unie van 65 jaar en ouder steeds sneller toe neemt. Bovendien neemt de gemiddelde leef tijd van de 65-plussers tegenwoordig al toe, waardoor de druk op de gezond heidszorg en de sociale dienstverle ning alleen maar groter wordt (alleen al de kosten van de verstrekking van gezondheidszorg aan personen tussen de 65 en 74 zijn volgens ramingen gemiddeld 2-2'/2 maal zo hoog als voor mensen onder de 65, en voor personen van 75 jaar of ouder zelfs 4-5 maal zo hoog). Terwijl in 1996 ongeveer 40% van de 65-plussers in de Unie 75 jaar of ouder was, zal dit volgens ramingen in 2010 zijn gestegen tot 47%, een absolute stijging van 33% in slechts 14 jaar tijd (oftewel een gemiddelde groei van 2% per jaar). Ofschoon de totale bevolking van de Unie in deze periode naar verwachting slechts 3% zal stij gen, zal de "voor de gezondheidszorg gecorrigeerde" toename (d. w. z. de toe name gerelateerd aan de stijging van de vraag naar gezondheidszorg als gevolg van de te verwachten demografische veranderingen) bijna 10% bedragen. Na 2010 zal de totale bevolking naar verwachting niet veel meer verande ren, maar toch zal het aantal 65-plus sers volgens ramingen blijven stijgen, waardoor de "voor de gezondheids zorg gecorrigeerde" bevolkingsgroei ongeveer V2% per jaar zal belopen. Modernisering van de sociale zekerhelden aanpassing van de stelsels aan de veranderingen Ten tweede is ook de werkloosheid sterk gestegen in vergelijking met de cijfers in de eerste jaren na de tweede wereldoorlog. In de Unie als geheel lag het gemiddelde percentage in de jaren '50, '60 en '70 voortdurend onder de 3% van de beroepsbevolking, terwijl het sinds 1982 niet meer onder de 8% is gedaald — met uitzondering van 1990, toen het cijfer er net onder kwam te liggen. Een aanzienlijk deel van de bevolking in de actieve leeftijd heeft derhalve geen baan kunnen vinden en daardoor evenmin een bijdrage kunnen leveren aan het inkomen dat nodig is ter ondersteuning van de gepensio neerden; in plaats daarvan hebben zij de behoefte aan sociale uitkeringen nog verder doen toenemen. Ook de gemiddelde duur van de werk loosheid is sinds het midden van de jaren '70 aanzienlijk toegenomen. Hal verwege de jaren '80 was het aantal personen in de Unie dat een jaar of langer werkloos was, opgelopen tot meer dan 5% van de beroepsbevol king, oftewel meer dan de helft van alle werklozen. Ofschoon dit percentage in het begin van de jaren '90 enigszins is gedaald als gevolg van het grote groei van de werkgelegenheid, was dit aan deel in 1996 opnieuw gegroeid tot on geveer 5% van de beroepsbevolking. Bij deze laatste telling waren meer dan 872 miljoen mensen langdurig werk loos, waarvan ruim 60%, bijna 572 mil joen personen, langer dan twee jaar. Hoewel de stelsels voor werkloos heidsuitkeringen dus oorspronkelijk zijn ontworpen om inkomenssteun te bieden bij tijdelijke werkloosheid, wordt in de praktijk al meer dan tien jaar aan ten minste de helft van alle werklozen langduriger en waarschijn lijk ook uitgebreider steun verleend. Bovendien tonen de cijfers voor lang durig werklozen niet de volledige om vang van de toename van de uitke In tal van ringsafhankelijkheid. lidstaten (met name in Nederland en het Verenigd Koninkrijk) was tot voor kort ook sprake van een stijging van het aantal mannen boven de 50 die arbeidsongeschikt worden verklaard omdat zij geen baan meer kunnen vin den. wijl dit aandeel tien jaar daarvoor nog minder dan 20% bedroeg. Een ander belangrijk aspect van de economische ontwikkelingen in dit verband is de substantiële en aanhou dende stijging van het percentage vrouwen met een baan. Deze tendens werd het eerst zichtbaar in Noord-Eu ropa in de jaren '60 en '70 en vervol gens, in de jaren '80, in de zuidelijke lidstaten. In 1970 was nog maar 40% van de vrouwen tussen de 25 en 54 in de Unie aan het werk of actief werk zoekende. Halverwege de jaren '80 was dit aandeel al gestegen tot 60% en in 1996 bedroeg het bijna 70%. In Spanje en Ierland is dit percentage al leen al het laatste decennium van min der dan 40% tot 57% gestegen. Dit heeft niet alleen geleid tot een toename van de vraag naar sociale voorzienin gen voor de opvang van kinderen en hulpbehoevende ouders en grootou ders, maar ook tot een individualise ring van de rechten in de stelsels van sociale bescherming en tot de nood zaak om rekening te houden met on derbrekingen van de betaalde arbeid voor de berekening van het recht op een uitkering. Deze toename van de vraag is nog ver sterkt door de veranderingen in de structuur van de huishoudens en in het bijzonder door de toename van het aan tal alleenwonenden en eenoudergezin nen, alsmede de daling van het aantal grote gezinnen. De gemiddelde grootte van een huishouden is in de tien jaar tussen 1986 en 1996 5% afgenomen. Deze daling kon worden waargeno men in de meeste landen van de Unie, ofschoon het gemiddelde huishouden in de zuidelijke lidstaten (2'/2 personen van 15 jaar en ouder per huishouden) nog altijd veel meer leden telt dan in de noordelijke (minder dan 2 per huishou den). Dit kan met name worden ver klaard door de substantiële toename van het aantal zogenaamde eenvolwas- senehuishoudens (d. w. z. huishoudens met slechts een persoon van 15 jaar of ouder), die in het noorden van de Unie in 1996 ongeveer een kwart van alle huishoudens vertegenwoordigden, ter In 1996 had gemiddeld ongeveer 8% van de eenvolwassenehuishoudens kinderen, ofschoon dit percentage in België, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk op meer dan 12% lag. De overgrote meerderheid van de betrok ken volwassenen waren vrouwen, waaronder in sommige delen van de Unie velen zonder werk en afhankelijk van sociale uitkeringen — zo ontvangt bijvoorbeeld in het Verenigd Konink rijk twee derde van de eenoudergezin nen inkomenssteun. Bovendien is in de Unie de kans over het algemeen groter dat een werkloze alleen woont of in een huishouden waarvan ook de andere leden werkloos zijn, dan dat hij of zij deel uitmaakt van een huishouden waarin iemand anders met betaalde arbeid voor inkomsten zorgt. In 1996 waren bij 15% van de huishoudens in de Unie waartoe ten minste één volwassene in de werkende leeftijd behoorde, alle leden werkloos. In België, Finland en het Verenigd Ko ninkrijk bedroeg dit percentage zelfs 20% of meer, veel hoger dan het ge middelde werkloosheidscijfer. In het Verenigd Koninkrijk, waar de werk loosheid tussen 1986 en 1996 toch aan zienlijk is gedaald, is het percentage huishoudens waarvan alle leden werk loos zijn, gestegen, terwijl in Ierland, waar de werkloosheid nog sterker ge daald is, dit percentage ongewijzigd is gebleven. De belangrijkste kwantitatieve bevindingen De omvang van de sociale uitgaven De omvang van de sociale bescher ming in Europese landen en de daar mee verband houdende kosten van de benodigde uitgaven kunnen alleen be- 6- Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen hoorlijk worden geëvalueerd door be halve de uitgaven ook de inkomsten van de overheidssector te bekijken. Dit is ten eerste nodig omdat de sociale uitkeringen in tal van lidstaten steeds vaker onderworpen zijn aan belastin gen of sociale heffingen en een gedeel te van de uitgaven van de regering daardoor via belastingen of andere in komsten terugkomt. Ten tweede kan een doeltreffende overdracht in begin sel ook worden bewerkstelligd door belastingvoordelen of toelagen toe te kennen in plaats van uitkeringen, wat resulteert in lagere inkomsten in plaats van uitgaven. Het ramen van de om vang van deze zogenaamde belasting uitgaven en van de inkomsten uit be lastingen op uitkeringen is echter zeer moeilijk. De uitgaven voor sociale bescherming (zoals gedefinieerd in de nieuwe ESS- PROS, d. w. z. met inbegrip van alle sociale uitkeringen in geld en verstrek kingen in natura ten behoeve van maat schappelijk welzijn, alsmede gezond heidszorg) kwamen in 1995 overeen met 2872% van het BBP van de Unie. Dit cijfer varieert echter aanzienlijk per lidstaat, van 20% van het BBP in Ierland, 21% in Griekenland en Portu gal en 22% in Spanje, tot 30% of meer in Frankrijk, Nederland en de drie Noordse lidstaten, waarbij Zweden de grootste uitgaven kent, namelijk 36% van het BBP (zie grafiek 1). Wat de overige landen betreft, bedroegen de uitgaven in België, Duitsland en Oos tenrijk iets minder dan 30% van het BBP terwijl deze in het Verenigd Ko ninkrijk ongeveer 2772% en in Italië 2472% beliepen. (Aangezien het classi ficatiesysteem vrij nieuw is, gaat het hier om voorlopige cijfers die wellicht moeten worden aangepast wanneer er nieuwe informatie beschikbaar komt zie ook het gedeelte met opmerkingen en bronnen in het volledige verslag. ) De verschillen tussen deze percentages zijn min of meer in overeenstemming met de welvaart in deze landen, uitge drukt in BBP per hoofd, en geven der halve weer in hoeverre de betrokken landen deze uitgaven kunnen dragen. Toch is duidelijk dat er ook tussen lidstaten met een vergelijkbaar wel vaartsniveau verschillen bestaan in de prioriteit die impliciet wordt toege kend aan de sociale bescherming. Dit komt dan weer in zeker mate tot uiting in de verschillen in maatschappelijke kenmerken (bijvoorbeeld in het per centage vrouwen dat betaalde arbeid verricht, dat in de Noordse landen vrij hoog is en in Italië laag), in de leeftijds opbouw van de bevolking en in de rol van de particuliere regelingen (in de ESSPROS-gegevens is rekening ge houden met particuliere pensioenen naar gelang van de mate van sociale solidariteit). In sommige landen, en dan met name in de landen waar de sociale uitgaven in verhouding tot het BBP hoog zijn, zijn de uitkeringen echter onderwor pen aan belastingen en/of sociale hef fingen, zodat een gedeelte van het geld dat de regering uitgeeft, als ontvang sten aan de inkomstenkant van de re kening terugkeert. Dit gedeelte is de laatste jaren bovendien groter gewor den aangezien de regeringen hebben geprobeerd om te zorgen voor zowel een doelgerichter bescherming van de genen die de steun het hardst nodig hebben als een zo gelijkmatig mogelij ke verdeling van de kosten. Volgens een recente studie ('Net public social expenditure', OECD, Labour Market and Social Policy Occasional Papers, No. 19) vertegen woordigen de rechtstreekse belastin gen en sociale bijdragen die worden geheven op uitkeringen bijna 6% van het BBP in Nederland, meer dan 5% in Zweden, 4% in Denemarken en 272% in Duitsland, terwijl dit cijfer in het Verenigd Koninkrijk nagenoeg gelijk is aan nul. Als bovendien rekening wordt gehouden met het feit dat de begunstigden hun uitkeringen ook be steden en zo bijdragen aan de inkom sten uit indirecte belastingen—die per land minder verschillen — bedragen de uitgaven aan sociale bescherming netto ongeveer 27% van het BBP in Zweden en tussen de 23% en 2572% van het BBP in de andere vier onder zochte landen. De verschillen zijn hier bij duidelijk veel kleiner dan bij de 1 Totale uitgaven op de belangrijkste gebieden van de sociale zekerheid, 1995 2 Reële stijging van de sociale uitgaven, 1990-1993 en 1993-1995 % van het BBP 40 • Overige (met Inbegrip van administratiekosten) 35 •Werkloosheid • Gezondheidszorg • Pensioenen (met inbegrip van nabestaanden) Gemiddelde Jaarlijkse % verandering (uitgaven gecorrigeerd met BBP-óeflator) mil yuuuyyy M I N I MI I llll 11 I II I I I II I IRL P GR E I L UK E14 D A B F NL FIN DK S E NL S I DK FIN E13 F UK P D GR B A L IRL QR voorlopig» gegeven»; geen verdeling bsachlkbaar DK 1990-1994 en 1994-1995, QR&Sg»en gegeven» voor 1993 Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen bovengenoemde bruto-uitgaven. Bo vendien worden de netto-uitgaven van het Verenigd Koninkrijk in verhou ding tot het BBP nog iets hoger ge raamd dan de uitgaven in Duitsland en Nederland. Deze ramingen hebben uitsluitend be trekking op de gegevens van vijf landen over één jaar (al is Eurostat wel voorne mens speciale modules te ontwikkelen voor de effecten van belastingen in het kader van ESSPROS) en zijn bovendien nogal hypothetisch. Beter inzicht in het relatieve belang van de sociale uitgaven bieden de gegevens van het ECHP over de netto-inkomsten van huishoudens. In dit verband worden onder uitkeringen alleen de uitkeringen in geld verstaan en dus niet de verstrekkingen in natura, zo als gezondheidszorg, al worden wel alle particuliere pensioenen tot het inkomen gerekend. Volgens deze gegevens verte genwoordigden de sociale uitgaven ge middeld iets meer dan 30% van het net to-inkomen van huishoudens in de Unie in 1993 (bij deze berekeningen worden Oostenrijk, Zweden en Finland niet tot de Unie gerekend, aangezien deze lan den bij de eerste meting van het ECHP buiten beschouwing zijn gebleven). Het patroon van de lidstaten wijkt af van het patroon van de cijfers over de bruto- uitgaven ten opzichte van het BBP. De sociale uitgaven waren het hoogst in Bel gië en Frankrijk, meer dan 36% van het nettohuishoudinkomen (al is het per centage voor Frankrijk aan de hoge kant omdat de uitgaven bruto worden meege rekend terwijl slechts een zeer gering percentage belasting wordt geheven), en met iets minder dan 33% eveneens zeer hoog in Italië, dat wat de uitgaven betreft ver onder het gemiddelde van de Unie zit. De uitkeringen kwamen overeen met het gemiddelde in Denemarken en Ne derland, en ook in Spanje waar, net als in Italië, de uitgaven in verhouding tot het BBP betrekkelijk laag zijn. De uitkerin gen zaten dan weer onder het gemiddel de in Duitsland, Ierland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk (rond de 27% van het netto-inkomen) en waren het laagst in Griekenland en Portugal (res pectievelijk 25% en 22%), wat overeen komt met de uitgavencijfers. Er bestaan tot dusverre geen betrouwba re ramingen van de hoogte van de belas tinguitgaven, maar als deze buiten be- schouwing blijven, levert dit vermoedelijk een ander resultaat op dan de vergelijking tussen de gegevens van ESSPROS en die van het ECHP, of schoon de betrokken bedragen in de meeste gevallen betrekkelijk gering lij ken te zijn (al zijn er uitzonderingen zoals het Verenigd Koninkrijk waar een ruime belastingvrijstelling geldt voor bijdragen aan particuliere pensioenen). Het patroon van de sociale uitgaven Ouderdomspensioenen vormen de hoofdmoot van de uitgaven voor sociale bescherming in de Unie en zijn goed voor 42'/2% van het totaal in 1995, ofte wel 12% van het BBP, ofschoon dit per centage varieert van meer dan 60% in Italië (15 /2% van het BBP—veel meer dan in enig ander land, zij het dat hierin ook uitkeringen begrepen zijn die elders onder andere categorieën vallen), tot 32% in Finland ( 10 72% van het BBP) en slechts 25% in Ierland (5% van het BBP). Dit laatste percentage kan ten dele worden toegeschreven aan het geringe deel van de bevolking boven de pensi oengerechtigde leeftijd. In Italië is juist het omgekeerde het geval al zorgen daar de grote aantallen vervroegd gepensio neerden vooreen ongunstige leeftijdsop bouw. Terwijl over het algemeen de hoge werk loosheid vaak wordt beschouwd als be langrijkste oorzaak van de grote sociale uitgaven, vertegenwoordigden de uitke ringen aan werklozen in werkelijkheid slechts 8% van de totale uitgaven in de Unie in 1995 (iets minder dan 2 /2% van het BBP) — minder dan de uitgaven voor uitkeringen aan gehandicapten en slechts weinig meer dan die voor gezin stoelagen. Alleen in België, Finland en Zweden waren de uitgaven voor werk loosheidsuitkeringen duidelijk hoger dan 3% van het BBP (in alle gevallen ongeveer 4-5%). Tegelijkertijd kunnen deze uitgaven slechts in zeer beperkte mate worden beschouwd als indicator voor de kosten die de werkloosheid voor de sociale be scherming veroorzaakt. Deze drukt na melijk niet alleen op de beschikbare mid delen uit de belastingen en premies, maar leidt ook tot extra uitgaven op an dere gebieden. Een gedeelte van de uit gaven voor arbeidsongeschiktheidsuit keringen, huisvestingstoelagen en sociale uitsluiting houden in de praktijk eveneens verband met werkloosheid — of meer in het algemeen met het gebrek aan werkgelegenheid — evenals een groot gedeelte van de uitgaven voor re gelingen voor vervroegd pensioen, die in ongeveer de helft van de lidstaten tot de ouderdomspensioenen worden gere kend en niet tot de werkloosheidsuitke ringen, zoals de ESSPROS-classificatie vereist. In Nederland en het Verenigd Koninkrijk waren de uitgaven voor ar beidsongeschiktheidsuitkeringen in 1995 veel hoger dan die voor werkloos heidsuitkeringen (respectievelijk 4/2% en 3% van het BBP), terwijl de uitgaven in verband met huisvesting en sociale uitsluiting eveneens opliepen tot 1 % van het BBP in de gehele Unie (meer dan 2% van het BBP in Denemarken, Zweden en het Verenigd Koninkrijk). De gezondheidszorg is de op een na grootste uitgavenpost met ongeveer 22% van het totaal in de Unie, net als trouwens in alle lidstaten afzonderlijk, met uitzondering van Denemarken (slechts 14%). Deze uitgaven vertegen woordigen ongeveer 6% van het BBP, al varieert dit van minder dan 5% in Dene marken en Italië tot 7 /2% in Frankrijk, wat opvallend veel hoger is dan in welke andere lidstaat ook. De stijging van de sociale uitgaven De totale uitgaven voor sociale be scherming zijn in een periode van vijf jaar, van 1990 tot 1995, gestegen van iets minder dan 26% van het BBP tot 2872% terwijl de toename (volgens de vroegere ESSPROS-defïnitie) gedu rende de gehele jaren '80 niet meer dan Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen zo'n 1% van het BBP bedroeg. Deze stijging was in alle lidstaten waar neembaar, met uitzondering van Ne derland, waar sprake was van een lich te daling. (Helaas zijn er geen gegevens beschikbaar voor de veran deringen in nettocijfers, die vermoede lijk wel geringer zijn. ) De stijging is echter in belangrijke mate toe te schrijven aan de vertraging van de groei van het BBP gedurende de jaren '90 — tot minder dan 172% per jaar tegenover bijna 272% in de jaren '80. Bovendien bleef de stijging be perkt tot de periode 1990-1993, de ja ren van recessie waarin het BBP nau welijks iets toenam. In de twee jaren tussen 1993 en 1995 gingen de sociale uitgaven in de Unie in verhouding tot het BBP gemiddeld genomen omlaag; alleen in België, Duitsland en Oosten rijk kon een stijging worden waargeno men, terwijl de uitgaven overal elders daalden. Hoewel hierop het lichte her stel van het BBP zeker enige invloed uitoefende, was het ook een gevolg van de duidelijke vertraging na 1993 van de groei van de sociale bescherming zelf, wat tot op zekere hoogte weer een afspiegeling was van de stabilisering van de werkloosheid na de langdurige stijging tijdens de recessiejaren. Absoluut (met een aanpassing voor de algemene inflatie) zijn de sociale uit gaven in de Unie in de periode van 1990 tot 1993 gemiddeld omstreeks 472% per jaar gestegen, terwijl het BBP nauwelijks iets omhoog ging. In de twee jaar van 1993 tot 1995 was sprake van een stijging van 172% per jaar (zie grafiek 2). Alleen in België en Ierland (waar het BBP meer dan 9% per jaar is gestegen) is de reële groei tijdens laatstgenoemde periode niet gedaald. Zelfs wanneer de werkloosheidsuitke ringen, die in absolute zin tussen 1993 en 1995 gedaald zijn, buiten beschou wing gelaten worden, was de gemid delde groei van de uitgaven na 1993 maar de helft van de groei in de drie voorgaande jaren. De grootste stijging in de sociale uitga ven in de vijfjaar tussen 1990 en 1995 (6-7% van het BBP) vond plaats in Portugal, waar maatregelen werden genomen om de bescherming aan te passen aan de hogere normen in de noordelijke landen van de Unie, en in Finland, waar de werkloosheid sneller is gestegen dan in welk ander land van de Unie ook. Terwijl in Nederland de uitgaven ten opzichte van het BBP enigszins daalden, was de stijging er van in Ierland en Italië duidelijk gerin ger dan gemiddeld (minder dan 1 % van het BBP). In Ierland was sprake van een grote toename van zowel het BBP als van de sociale uitgaven, terwijl bei de cijfers in Italië licht stegen. Afgezien van de werkloosheidsuitke ringen was de grootste stijging in deze periode waarneembaar bij de ouder domspensioenen en de gezondheids zorg (respectievelijk 1% en 72% van het BBP van de Unie omhoog), wat ten dele kan worden toegeschreven aan de vergrijzing van de bevolking. Tussen 1993 en 1995 zijn de uitgaven voor gezondheidszorg ten opzichte van het BBP in enkele landen echter gedaald, terwijl die voor ouderdomspensioenen de stijging van het BBP volgden of daarbij achterbleven. Financieringsbronnen De financiering van de sociale be scherming krijgt nog steeds veel poli tieke aandacht. In het streven van de Unie om het scheppen van werkgele genheid te stimuleren is overal de na druk gelegd op het verlagen van de indirecte arbeidskosten. Deze doelstel ling, die door de Commissie in 1993 werd voorgesteld in haar Witboek Groei, concurrentievermogen, werk gelegenheid, is herhaaldelijk door de Europese Raad bevestigd, in het bij zonder eind 1996 in Dublin, en ook in de eind 1997 goedgekeurde werkgele genheidsrichtsnoeren. Tot op heden wijst echter nog weinig erop dat de heffingen op arbeid (belastingen en so ciale premies) zijn gedaald. (Verbete ringen in de coördinatie van het fiscaal beleid in de Unie om dit probleem te verhelpen worden momenteel bespro ken in de Beleidsgroep Belastingen die door de Europese Raad van Dublin eind 1996 is opgericht. ) In alle lidstaten wordt de sociale be scherming ten dele gefinancierd uit so ciale premies, die meestal worden ge heven op inkomsten uit arbeid, en ten dele uit de algemene belastingen, of schoon de laatste jaren in enkele lan den (met name België, Frankrijk en Luxemburg) ook geoormerkte belas tingen zijn ingevoerd. Volgens de laat ste cijfers (uit 1995) wordt de sociale bescherming in de Unie nog voor on geveer 65% gefinancierd uit premies, waarvan 60% betaald door werkgevers via zowel vrijwillige als verplichte bij dragen (d. w. z. 40% van de totale finan ciering), en 30% uit belastingen, vrij wel volledig uit de algemene belastingen. Het relatieve belang van beide hoofd bronnen verschilt van lidstaat tot lid staat als gevolg van de historische ont wikkeling van het stelsel zelf. In lidstaten waar het stelsel zijn oor sprong heeft in een sociale verzekering voor de werkenden (het zogenaamde Bismarck-systeem) — de Benelux- landen, Frankrijk, Duitsland en Oos tenrijk — zijn de sociale premies nog steeds goed voor twee derde of meer van de middelen (in Frankrijk zelfs 77%). In de Noordse landen, het Ver enigd Koninkrijk en Ierland, waar het stelsel is ontstaan uit het streven naar de waarborging van sociaal welzijn voor alle behoeftigen in de samenle ving (het zogenaamde Beveridge-sys- teem), dragen sociale premies minder dan de helft bij aan de financiering (40% of minder in het Verenigd Ko ninkrijk en in Ierland en slechts 2372% in Denemarken). Wat het zuiden van de Unie betreft, is in Griekenland, Spanje en Italië tweederde of meer van de inkomsten afkomstig uit premies, in Portugal net iets minder dan de helft. In alle landen, met uitzondering van Denemarken en Nederland, is een veel groter deel van de bijdragen afkomstig van de werkgevers dan van degenen voor wie de sociale bescherming is bedoeld. Overeenkomstig de beleids doelstellingen heeft in de jaren '90 Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen echter een zekere verschuiving naar andere bronnen plaatsgevonden. In de Unie als geheel zijn de inkomsten uit premies van werkgevers in de vijf jaar van 1990 tot 1995 gedaald van 43% van het totaal tot 3972%, terwijl de bijdragen van de verzekerden zijn ge stegen van 2272% tot 2372% van de totale middelen. Deze verschuiving heeft in alle lidstaten plaatsgevonden, met uitzondering van Denemarken en Nederland, waar de bijdragen van de werkgevers betrekkelijk gering zijn, en België. De verschuiving was bijzonder duidelijk merkbaar in Portugal en Fin land, waar de inkomsten uit werkge versbijdragen naar verhouding zo'n 20% zijn gedaald. Op grond van de beschikbare gegevens lijken de werkgeversbijdragen in ver houding tot de arbeidskosten tussen 1990 en 1995 over de hele Unie geno men licht gestegen te zijn, terwijl zij ten opzichte van het BBP ongeveer gelijk gebleven zijn, ook al is hun aan deel in de totale financiering van de sociale bescherming gedaald. Hoewel de regeringen getracht hebben de werkgevers van een deel van de kosten van de sociale bescherming te ontlas ten, is dit in de regel niet gelukt doordat de uitgaven — en de financieringsbe hoeften —sneller zijn gestegen dan het BBP en dus ook sneller dan de belas tinggrondslag waaruit de inkomsten moeten komen. De toename van de werkgeversbijdragen ten opzichte van de arbeidskosten (of de totale loonsom, d. w. z. de bedragen die de werknemers ontvangen) heeft zich voorgedaan in alle lidstaten waarvoor gegevens be schikbaar zijn (d. w. z. met uitzondering van Griekenland, Luxemburg en Zwe den), behalve in Portugal en Ierland. De tweede belangrijke ontwikkeling op het gebied van de financiering, af gezien van de opkomst van geoor merkte belastingen die slechts in enke le landen een rol spelen (in Frankrijk is het aandeel van dergelijke belastingen gestegen van 372% van de middelen in 1990 tot 8% in 1995), is de toename van de premies die worden geheven op ouderdomspensioenen en andere uit keringen. Dit is een gevolg van zowel de groei van het reële inkomen van pensioentrekkers als de wens om de kosten evenwichtiger over de bevol king te spreiden. Toch speelt deze fi nancieringsbron alleen in Nederland (872%) en Duitsland (4%) een rol van betekenis. Het niveau van de werk loosheidsuitkeringen Gegevens van het ECHP bieden voor het eerst de gelegenheid het daadwer kelijke niveau van de uitkeringen aan mensen zonder werk in de gehele Unie te vergelijken (terwijl voorheen ge bruik moest worden gemaakt van de resultaten van modellen — zie De so ciale bescherming in Europa, 1995, Hoofdstuk 4 — die weliswaar een zeer goed beeld geven van de kenmerken van de bestaande uitkerings- en belas tingstelsels, maar waaruit niet blijkt hoe representatief de resultaten voor hypothetische gevallen in werkelijk heid zijn). De gegevens duiden erop dat de mate waarin de geldende uitke ringsstelsels het zoeken naar werk ont moedigen, in de praktijk van lidstaat tot lidstaat sterk verschilt. Ten eerste kreeg in 1993 ongeveer een derde van de mensen tussen de 25 en de 64 in de Unie die ten minste drie maanden werkloos waren, helemaal geen werk loosheidsuitkering (wel ontvingen zij eventueel een andere vorm van bij stand om te voorkomen dat hun inko men beneden een bepaald minimum daalde). Dit aandeel varieerde echter van 5% of minder in België, Denemar ken, Duitsland en het Verenigd Ko ninkrijk en net iets meer in Ierland, tot ongeveer twee derde in Griekenland, Italië en Portugal (voor Nederland, Oostenrijk, Finland en Zweden zijn in het ECHP geen vergelijkbare gege vens beschikbaar en de beschikbare gegevens voor Luxemburg zijn ontoe reikend). Ten tweede bedroegen de betaalde uit keringen per maand gemiddeld iets meer dan 50% van het nettoloon voor de maanden dat zij werk hadden (waar bij erop gewezen moet worden dat dat zowel banen kunnen zijn die zij gekre gen hebben nadat ze werkloos gewor den waren als banen die zij hadden voordat zij werkloos werden). In Por tugal was dit meer dan 75% (al ontving slechts een derde van de werklozen enige uitkering) en in Denemarken, Frankrijk en Ierland tussen de 60 en 65%, maar in Griekenland en het Ver enigd Koninkrijk was het slechts 25% (grafiek 3). De hoogte van de uitkerin gen in België en Duitsland lag rond het gemiddelde van de Unie, in Spanje lag deze iets boven het gemiddelde en in Italië iets eronder. (Er zij op gewezen dat deze cijfers alleen betrekking heb ben op uitkeringen in verband met werkloosheid en dat de betrokkenen mogelijk ook nog andere uitkeringen ontvangen, wat de hoogte van de uitke ring ten opzichte van het loon verte kent — zie hoofdstuk 4 van het volle dige verslag). Ten derde was het aandeel van de werklozen die een uitkering ontvingen van 80% of meer van hun nettoloon uit arbeid (aangenomen dat hun gemid delde maandloon zoals berekend uit de ECHP-gegevens het loon weergeeft dat zij ontvangen in de banen die zij gekregen hebben nadat zij werkloos geworden zijn) in de meeste onder zochte lidstaten betrekkelijk klein (bij de mannen ongeveer 20% of minder in 8 van de 10 landen, namelijk alle be halve Ierland en Portugal, en minder dan 6% in Griekenland en Italië, en bij de vrouwen ongeveer 20% of minder in 7 landen, maar ongeveer een derde in Duitsland en Frankrijk en de helft in Denemarken). Deze gegevens moeten wel met de no dige voorzichtigheid worden geïnter preteerd aangezien in verscheidene landen waar het uitkeringsniveau laag ligt (met name het Verenigd Konink rijk) werklozen ter aanvulling op hun inkomen verstrekkingen in natura krij gen (met inbegrip van bijvoorbeeld huisvestingstoelagen) die niet in de ECHP-gegevens zijn verwerkt (het is ook belangrijk de aard van de gegevens in aanmerking te nemen; deze wordt in hoofdstuk 4 en in de bijlage met op merkingen en bronnen van het volledi- -10 Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen ge verslag toegelicht). Toch zouden deze extra uitkeringen en verstrekkin gen, hoc omvangrijk ook, het totaal beeld vermoedelijk niet ingrijpend wij zigen, onder andere omdat deze in veel gevallen ook worden toegekend aan werknemers in laagbetaalde banen waarin ook veel werklozen bij hun te rugkeer in het arbeidsproces terechtko men (uit het ECHP blijkt dat het maandinkomen van degenen die in 1993 een tijd werkloos waren, meestal duidelijk onder het gemiddelde lag — zie hoofdstuk 4 van het volledige ver slag). Verminderen van armoede Naarmate de beperkingen van de so ciale uitgaven toenemen, groeit in alle lidstaten het streven om de middelen zo doeltreffend mogelijk te besteden. Gegevens van het ECHP over het in komen van huishoudens geven inzicht in de mate waarin de uitkeringen daad werkelijk zijn gericht op de armsten in de samenleving en daarmee een echte bijdrage leveren aan het verlichten van de relatieve armoede en het verminde ren van inkomensongelijkheid, al moet hierbij worden aangetekend dat dit slechts één van de doelstellingen van de stelsels van sociale bescherming in de Unie is. Volgens het ECHP vertegenwoordig den de sociale uitkeringen in 1993 (met inbegrip van particuliere pensioenen) in de Unie ongeveer 30% van het net- tohuishoudinkomen als hierboven ver meld. Voor ongeveer 37% van de huis houdens vormen deze uitkeringen de belangrijkste bron van inkomsten. Zonder deze voorzieningen zou bijna 40% van de huishoudens een inkomen onder de 50% van het nationaal gemid deld inkomensniveau (een gebruikelij ke maatstaf voor relatieve armoede, die als werkdefinitie in december 1984 door de Raad van Ministers is goedge keurd) hebben gehad, en vele zelfs geen enkel. Dit aandeel varieerde sterk van land tot land: in België, Ierland en het Verenigd Koninkrijk bedroeg het ongeveer 42%; in Denemarken, Duits land, Griekenland, Luxemburg en Ne derland 36-37% (grafiek 4). Na uitkeringen en belastingen heeft ge middeld ongeveer 17% van de huis houdens in de Unie een inkomen onder de helft van het nationaal gemiddelde. In het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Griekenland was dit aandeel groter dan 20% en in Portugal ongeveer 29%. In Spanje, Frankrijk en Italië lag het per centage rond het gemiddelde van de Unie (15 tot 19%) in de Benelux-lan- den en Duitsland op 13 à 14% en in Denemarken onder de 9%. Het effect van de uitkeringen op de vermindering van het percentage huishoudens met een inkomen onder de 50% van het gemiddelde was het grootst in België en Denemarken, waarde vermindering ongeveer 29 procentpunten bedroeg, al gebeurde dit in Denemarken met naar verhouding lagere uitkeringen (30% van het nettohuishoudinkomen) dan in België (37%). Het effect was ook be trekkelijk groot in Frankrijk en Neder land (24-25 procentpunten), al was de omvang van de uitkeringen in Fran krijk gelijk aan die in België (ook als in aanmerking genomen wordt dat de door Frankrijk opgegeven bedragen hoger liggen, zoals al is opgemerkt), en in Nederland aan die in Denemarken. Anderzijds werd dit aandeel in Grie kenland slechts 14 procentpunten te ruggebracht en in Portugal slechts iets meer dan 10 procentpunten. Gelet op het belang van de sociale uitkeringen in beide landen (25% van het netto huishoudinkomen in het eerste land en 22% in het laatstgenoemde), was de bijdrage tot het verminderen van de armoede er ongeveer even groot en leken de uitkeringen in beide landen minder op de allerarmsten te zijn ge richt dan in andere lidstaten (ongeveer 70% van de uitkeringen gaat naar huis houdens waarvan het inkomen zonder uitkering minder dan de helft van het gemiddelde bedraagt, terwijl dat in de Unie als geheel 77% is). In de rest van de Unie ging het aandeel 20 tot 23 procentpunten achteruit, al varieert ook hier de hoogte van de uit- 3 Gemiddelde werkloosheidMcompensatie in verhouding tot verdiensten voor mannen en vrouwen van 25 tot 64 jaar, 1993 Werkloosheidsuitkering/Inkomen (%) «voor mensen mei een arbeidsverleden van meer dan een maand die meer dan drie maanden werklod • Mannen • Vrouwen jJe,. 1 I I I I • I I I I n i i i I i M GR UK I E10 O IRL DK 30 - 20 10 0 Omvang van de sociale uitkeringen en effect hiervan op het huishoudens met een netto- inkomen onder de 50% van het gemiddelde, 1993 % netto-Inkomen % huishoudens B vóór uitkeringen • Na uitkeringen D Uitkeringen als % van het Inkomen 11 Modernisering van de sociale zekerhelden aanpassing van de stelsels aan de veranderingen keringen waarmee dit wordt verwe zenlijkt van land tot land. De uitkerin gen waren bijvoorbeeld hoger in Italië dan in Duitsland (23 procentpunten te genover 20). Het betrekkelijk geringe effect van so ciale uitgaven op de inkomensverde ling in Griekenland en Portugal weer spiegelt tevens de ongelijke verdeling daarvan over de huishoudens, waarvan een aantal een aanzienlijk bedrag ont vangt en andere relatief weinig. Dit gold met name voor de ouderdomspen sioenen die de hoofdmoot van de uit keringen vormen, al kan dit ook wor den gezegd van andere uitgaven (werkloosheidsuitkeringen, gezinstoe lagen enz. ) zoals in Italië is gebleken. Wat deze andere uitgaven betreft, ging in de Unie als geheel 19% naar de huishoudens met een inkomen onder de 50% van het gemiddelde inkomen (17%), en 37% naar de huishoudens met een inkomen onder de 65% van het gemiddelde (30%). Wat de ouderdomspensioenen betreft, wordt dan weer 19% van de uitgaven verdeeld onder de 15% van de huis houdens in de Unie die een inkomen hebben dat inclusief uitkering meer dan 172 maal het gemiddelde bedraagt (28% in Griekenland en Portugal aan 16-17% van de huishoudens in deze categorie, 25% in Frankrijk aan 13% van de huishoudens en 29% in Neder land aan 15% van de huishoudens). In vier landen, namelijk België, Ierland, Luxemburg en vooral in Denemarken, worden relatief meer pensioenen toe gekend aan huishoudens met een lager inkomen. Recente veranderingen in het beleid Als reactie op de hierboven be schreven ontwikkelingen in de uitgaven hebben regeringen in heel Eu ropa gekozen voor manieren om ener zijds de groei van de uitgaven binnen de perken te houden en anderzijds het beleid te activeren om het aantal uitke- ringsafhankelijken te verminderen. De activering van het beleid is een centraal thema in vele recente hervormingen; dit houdt een verschuiving in van de passieve aanpak die voorziet in inko menssteun, naar een actieve die men sen zonder een baan stimuleert om be taalde arbeid te zoeken, door de stimulansen om aan het werk te gaan te vergroten en mensen te helpen in de samenleving en het arbeidsproces te participeren. Daarom zijn er maatrege len genomen om de inzetbaarheid van de werklozen te vergroten, hun moge lijkheden te bieden voor opleiding en loopbaanbegeleiding en te helpen bij het vinden van een baan. Deze aanpak blijft niet alleen beperkt tot degenen die als werklozen staan ingeschreven, maar wordt ook uitgebreid tot andere groepen die afhankelijk zijn van lang durige steun van de overheid, met name gehandicapten die tot werken in staat zijn en dat ook willen, alleen staande ouders, en vervroegd gepen sioneerden. De aanpak is niet alleen bedoeld om de uitkeringsafhankelijk heid en de uitgaven te verminderen, maar ook om de sociale uitsluiting te bestrijden door de betrokkenen te hel pen een zinvoller plaats in de samenle ving te vinden, wat bovendien het per soonlijk welzijn van de betrokkene kan vergroten. De vergrijzing van de bevolking heeft deze inspanningen nog een extra sti mulans gegeven en heeft de aandacht in toenemende mate weten te vestigen op de stijging van de uitgaven voor gezondheidszorg, waarvan een one venredig groot gedeelte naar de oude ren gaat, en op de behoefte aan nieuwe manieren om te voorzien in langdurige zorg voor degenen die dit nodig heb ben. Het streven om in deze behoefte te voorzien illustreert de in de Unie over heersende houding tegenover de socia le bescherming. Al ligt de nadruk op de beperking van de kosten en de vermin dering van de uitgaven waar mogelijk, aan het beginsel dat ook in de toekomst moet worden gezorgd voor een univer seel systeem dat aan alle behoeftigen bescherming biedt, lijkt niet te worden getornd. Desondanks wordt steeds va ker de vraag gesteld wat de stelsels van sociale bescherming eigenlijk moeten omvatten, welke risico's deze moeten dekken en vooral: waar de verantwoor delijkheid van de overheid moet eindi gen en de persoonlijke verantwoorde lijkheid moet beginnen. Tegelijkertijd wordt sterker de nadruk gelegd op het nemen van actieve maatregelen en de noodzaak om beleid te ondersteunen dat de werkgelegenheid doet toene men, volgens de richtsnoeren die de lidstaten op de Werkgelegenheidstop van Luxemburg zijn overeengekomen. Strengere voorwaarden voor uitkeringen In verscheidene lidstaten (met name Nederland en Zweden) zijn de voor waarden om voor een uitkering in aan merking te komen sinds 1993 (het jaar waarop de hierboven gegeven analyse betrekking heeft) aangescherpt, terwijl in andere landen (Spanje, Oostenrijk en Finland) het vereiste bijdrageverle den om voor een uitkering in aanmer king te komen, is verlengd. Ook de hoogte van de uitkeringen is terugge bracht, zoals in Duitsland en Finland — in dit laatste land met name doordat de uitkeringen in 1995 en 1996 niet zijn geïndexeerd. Anderzijds was in Zweden de hoogte van de uitkeringen in 1996 weliswaar teruggebracht van 80% naar 75% (na overigens geruime tijd 90% te zijn geweest), maar in 1997 is deze weer tot 80% opgetrokken. Verder is in sommige lidstaten de duur van de uitkeringen verkort — in het Verenigd Koninkrijk na de invoering van de Job Seeker's Allowance in 1996 bijvoorbeeld van eenjaar naar 6 maan den (na deze zes maanden volgt een middelentoets); in Denemarken in 1995 van 9 naar 7 jaar en in 1996 naar 5 jaar, al is dit nog steeds de langste uitkeringsduur in de hele Unie (wel worden de laatste 3 jaar grote inspan- •12- Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen ningen verricht om werklozen te laten deelnemen aan actieve programma's). In België kunnen sinds 1996 de uitke ringen aan personen die langer dan an derhalf maal de regionaal gemiddelde periode werkloos zijn, worden stopge zet (voorheen gold het dubbele van de gemiddelde periode als termijn). Meer stimulansen om werk te zoeken Verlagingen van de uitkeringen en aanscherpingen van de voorwaarden om er voor in aanmerking te komen, zijn op zichzelf al een stimulans om een baan te zoeken. In verscheidene landen zijn nog extra maatregelen in gevoerd om het voor mensen zonder baan aantrekkelijker, en in enkele ge vallen haalbaarder, te maken om te gaan werken. Toelagen voor werken den die het nettoloon uit arbeid, ook in laagbetaalde banen, moeten verhogen, bestaan vooralsnog alleen in het Ver enigd Koninkrijk (bv. Family Credit) en Ierland (Family Income Supple ment). Terwijl deze tot dusverre uit sluitend aan mensen met kinderen wer den toegekend is in het Verenigd Koninkrijk in 1996 een proefregeling van start gegaan voor laagbetaalde werknemers zonder kinderen. In beide landen is het aantal mensen met een uitkering voor werkenden de Uitgaven voor actieve en passieve arbeidsmarktmaatregelen in de Unie, 1990-1996 % van het BBP % v. d. beroepsbevolking Werkloosheidspercentage laatste tijd toegenomen aangezien de inkomensniveaus om voor uitkeringen in aanmerking te komen zijn verhoogd. Speciaal voor alleenstaande ouders is in Ierland in 1997 een nieuwe uitkering ingevoerd. Ook in het Verenigd Ko ninkrijk wordt sinds kort steun voor kinderverzorging verleend aan gezin nen met lage inkomens, waaronder al leenstaande ouders. In het VK en el ders worden pogingen ondernomen om werklozen aan te moedigen om deeltijdwerk te gaan doen — onder andere om hen beter voor te bereiden op voltijds werk — door hen het recht op een werkloosheidsuitkering te ge ven (zoals in België) of door hen een deel van hun uitkering te laten houden (in het VK). Soortgelijke effecten als met een uitke ring voor werkenden kunnen worden verkregen door speciale belasting voordelen voor de lage inkomens toe te kennen (zo zijn in Finland maatrege len ingevoerd om de inkomstenbelas ting van mensen met een klein loon te verlagen, wat weer wordt ingetrokken naarmate zij meer gaan verdienen). Verschuiving naar een actiever beleid Veranderingen in de stelsels van werk loosheidsuitkeringen gaan meestal ge paard met maatregelen om de inzet b a a r h e id van w e r k l o z en te vergroten en hen te helpen bij het naar z o e k en werk, zoals op leiding om het vaardigheidsni veau aan de be hoeften van de a r b e i d s m a r kt aan te passen en adviezen voor het zoeken naar werk en voor sol licitatiegesprek ken. Het is echter niet altijd even eenvoudig om het accent in het beleid te verleggen van passieve maatregelen zoals inko menssteun naar actieve maatregelen, vooral niet in perioden van hoge werk loosheid. In verband met de budgettai re beperkingen zijn een herstructure r i ng van de u i t g a v en en een hervorming van de uitkerings- en be lastingstelsels nodig om een maximaal rendement te verkrijgen. Hoewel de noodzaak van een verlegging van de uitgaven van passieve naar actieve ar beidsmarktmaatregelen op de top van Essen eind 1994 door de lidstaten is onderstreept en sindsdien door de Raad steeds is bevestigd, komt dit beleids voornemen slechts langzaam in de cij fers betreffende de arbeidsmarktuitga ven tot uiting. Tussen 1990 en 1996 zijn in de hele Unie de uitgaven voor actieve maatregelen ten opzichte van die voor passieve slechts weinig geste gen en deze stijging heeft zich in haar geheel voorgedaan na de stabilisering van de werkloosheid in 1994 (grafiek 5). Daarom hebben de lidstaten in de tijdens de Werkgelegenheidstop van Luxemburg overeengekomen werkge legenheidsrichtsnoeren nogmaals hun streven bevestigd om een dergelijke overgang te bewerkstelligen. In tal van lidstaten is bewust geprobeerd een juist evenwicht te vinden tussen de verstrekking van inkomenssteun en maatregelen om mensen aan het werk te krijgen. Zoals vermeld werden in Dene marken in 1995 maatregelen ingevoerd om ervoor te zorgen dat mensen die twee jaar werkloos zijn een baan krijgen aan geboden of een opleiding kunnen gaan volgen, en dit lijkt van grote invloed te zijn geweest op de daling van de werk loosheid tot minder dan 6% bij de laatste meting tegenover ruim 8% in 1994. Te vens krijgen mensen jonger dan 25 met een ontoereikend onderwijs- of oplei dingsniveau als zij zes maanden werk loos zijn gedurende minimaal 18 maan den recht op onderwijs of opleiding, maar als zij niet op dat aanbod ingaan verliezen zij hun recht op uitkering. In Zweden is in 1996 een nieuw program ma van start gegaan dat tot doel heeft individuele actieplannen op te stellen voor werkzoekenden die in de gelegen heid worden gesteld eenjaar lang te stu- -13 Modernisering ven de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen deren met behoud van hun werkloos heidsuitkering. Een van de belangrijkste voorwaarden die zijn verbonden aan de in 1996 in het Verenigd Koninkrijk in gevoerde Job Seeker's Allowance, is dat de betrokken werkloze een overeen komst ondertekent waarin wordt vastge legd welke stappen hij of zij zal onder nemen om werk te vinden en welke diensten hem of haar daarbij zullen hel pen. teneffectiviteit van dergelijke maatre gelen moet echter niet alleen het rechtstreekse effect op de werkgele genheid in aanmerking genomen wor den, maar ook het vervangingseffect (wanneer werkgevers werknemers ontslaan om gesubsidieerde mensen in dienst te nemen) en de nutteloze kosten (wanneer werkgevers met subsidies werknemers in dienst nemen die ook zonder de subsidies wel zouden wor den aangenomen). Deze programma's laten zien dat de samenleving het steeds belangrijker vindt om werklozen te helpen bij het zoeken naar werk en hen toegang te bieden tot opleidings- of omscholings cursussen. Deze opvatting is op de Werkgelegenheidstop van Luxemburg onderstreept en overheerst ook in de door de lidstaten overeengekomen werkgelegenheidsrichtsnoeren, waa rin het volgende te lezen valt: - elke jongere moet een nieuwe start worden geboden voordat hij zes maanden werkloos is, zulks in de vorm van een opleiding, omscho ling, het opdoen van werkerva ring, andere baan maatregelen ter bevordering van de inzetbaarheid; een of - volwassen werklozen moet eve neens een nieuwe start worden ge boden voordat zij twaalf maanden werkloos zijn, in een van de bo vengenoemde vormen of meer in het algemeen dooreen individuele beroepskeuzebegeleiding. Toch krijgt, ondanks de erkenning van het belang van opleiding, momenteel slechts een kleine minderheid van de werklozen in de Unie een opleiding, en ook hieraan zullen de lidstaten getuige de werkgelegenheidsrichtsnoeren iets gaan doen (daarin is hiervoor namelijk een streefcijfer van 20% vastgesteld). Meer banenplannen In verscheidene lidstaten staan op dit moment banenplannen in de belang stelling. Bij de beoordeling van de kos 14 In een aantal lidstaten is het scheppen van werkgelegenheid gestimuleerd door selectieve verlagingen van de door de werkgevers te betalen sociale premies en door rechtstreekse subsi dies. In België krijgen werkgevers die banen voor jongeren en langdurig werklozen creëren in activiteiten van maatschappelijk nut (de zogenaamde 'Smet-banen'), zowel een ruime subsi die voor een periode van drie jaar, als een volledige vrijstelling van sociale premies. In het Verenigd Koninkrijk worden werkgevers die mensen in dienst nemen die al meer dan twee jaar werkloos zijn, voor de duur van een jaar vrijgesteld van sociale premies, terwijl de indienstneming van langdu rig werklozen in Frankrijk zowel rechtstreeks als door verlagingen van de premies wordt gesubsidieerd. De nieuwe Franse regering heeft verder besloten de middelen die nu voor aller lei gesubsidieerde banen gebruikt wor den, voortaan aan te wenden voor plan nen die 7(X). (XX) banen voor jongeren met een minimumloon moeten opleve ren. Meer in het algemeen hebben de lidsta ten op de Werkgelegenheidstop van Luxemburg de waarde erkend van het scheppen van banen op lokaal niveau in de sociale economie en voor nieuwe activiteiten in verband met behoeften waarin de markt nog niet voorziet (bv. het milieu). Daarom hebben zij in de werkgelegenheidsrichtsnoeren toege zegd de mogelijkheden hiervoor te be studeren en na te gaan welke belemme ringen daarbij in de weg staan teneinde die zo veel mogelijk weg te nemen. Vermindering van de afhankelijkheid en de sociale uitsluiting In alle lidstaten is sociale bijstand be schikbaar voor mensen die om welke reden dan ook niet kunnen werken, al is in sommige landen, met name in het zuiden van de Unie, een minimumin komen niet altijd gewaarborgd. In Ita lië is momenteel een politieke discus sie gaande of het wenselijk is op nationaal (in plaats van regionaal) ni veau een minimuminkomensregeling met middelentoets in te voeren, waar bij de betalingen afhankelijk moeten worden gesteld van de grootte van het gezin, zoals wordt aanbevolen door het zogenaamde Rapport-Onofri. In Por tugal is in 1997 een regeling voor een gewaarborgd minimuminkomen inge voerd, die niet alleen in de verstrekking van inkomenssteun voorziet, maar ook in maatregelen om de begunstigden in de samenleving te integreren. Dit is een reactie op de ervaringen met oudere regelingen in andere landen, waaruit is gebleken dat sociale uitkeringen op zich niet voldoende zijn om problemen als armoede en sociale uitsluiting te overwinnen. Eigenlijk is in de hele Unie sprake van een tendens om de onderliggende oor zaken van armoede en sociale uitslui ting aan te pakken en om te voorkomen dat de inkomenssteun een blijvende tweedeling in de maatschappij teweeg brengt tussen degenen die wel en dege nen die niet aan het welzijn bijdragen. Het doel is met name om mensen die van uitkeringen afhankelijk zijn, beter in staat te stellen in hun eigen onder houd te voorzien door hen in de gele genheid te stellen werk te zoeken. Hiertoe moet niet alleen opleiding en arbeidsbemiddeling worden geboden, maar ook huisvesting en voldoende ge zondheidszorg en sociale voorzienin gen, zoals kinderopvang. In Denemarken krijgt met ingang van 1998 iedereen met een sociale uitke ring de kans om opnieuw onderwijs te gaan volgen of aan een vervolgoplei- Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen ding deel te nemen. In Duitsland zijn extra inspanningen verricht om men sen in de bijstand te laten deelnemen aan actieve werkgelegenheidspro gramma's, terwijl de nieuwe regering in het Verenigd Koninkrijk een zoge naamd 'welfare to work'-programma heeft aangekondigd dat moet bijdragen tot een verlaging van het aantal van uitkeringen afhankelijke personen. Het laatstgenoemde programma is in het bijzonder gericht op jongeren, langdu rig werklozen, mensen met een handi cap en alleenstaande ouders. Vanaf ok tober 1998 kunnen alle alleenstaande ouders die werk zoeken, persoonlijk advies vragen bij de diensten voor ar beidsvoorziening en bijstand krijgen voor hun kinderen. Tegelijkertijd zul len echter de extra uitkeringen voor alleenstaande ouders voor nieuwe aan vragers worden ingetrokken en ont vangen alle mensen met kinderen de zelfde uitkering. In Nederland zijn op vergelijkbare wijze strengere proce dures ingevoerd voor de verstrekking van sociale bijstand, en wordt nu van begunstigden verwacht dat zij actief op zoek gaan naar werk en aanbiedingen van passende arbeid accepteren, behal ve wanneer het gaat om alleenstaande ouders met kinderen onder de 5 jaar. In Luxemburg wordt alleen steun ver leend aan degenen die eerst op alle mogelijke andere manieren hebben ge probeerd om hun situatie te verbeteren en actief naar werk op zoek zijn ge gaan, met uitzondering van mensen van 50 jaar en ouder en mensen met een handicap. Steun voor mensen met een handicap In de hele Unie zijn pogingen gedaan om het aantal arbeidsongeschiktheids uitkeringen terug te dringen door de keuringen te verscherpen. In het Ver enigd Koninkrijk is een strengere me dische test ingevoerd die na 28 weken uitkering moet bepalen of mensen nog kunnen werken, hetzij in het vorige beroep, hetzij in een ander beroep. Ook in Duitsland worden uitkeringen uit sluitend toegekend aan volledig ar beidsongeschikten. In Nederland is de financiële verantwoordelijkheid voor de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen bij de werkgever komen te liggen die nu — gedeeltelijk — gedifferentieerde premies moeten betalen naar gelang van het aantal werknemers dat een ar beidsongeschiktheidsuitkering aan vraagt, een maatregel die een stimu lans is om zowel de veiligheid en gezondheid op het werk te verbeteren als ervoor te zorgen dat mensen met een handicap aan het werk blijven. Verder wordt ook meer gedaan om mensen met een handicap die willen en ook kunnen werken, aan een baan te helpen door middel van actieve werk gelegenheidsprogramma's. In Oosten rijk en Finland is het accent in het beleid ook verschoven van inkomens steun naar revalidatie, waarbij het recht op een uitkering periodiek opnieuw toegekend moet worden. Stimulansen voor mensen met een handicap om werk te zoeken en maat regelen om hen daarbij te helpen gaan meestal gepaard met wetgeving ter be scherming tegen discriminatie van deze mensen op de arbeidsmarkt en bij de toegang tot allerlei goederen, dien sten en faciliteiten en met maatregelen, vooral op het werk, om obstakels voor hen die werken uit de weg te ruimen — in 1993 hebben alle lidstaten de Stand ard Rules of Equality of Opportunity for Disabled People van de VN goed gekeurd. Dergelijke maatregelen zor gen echter wel voor gelijkere kansen, maar zullen de concurrentie op de ar beidsmarkt alleen maar vergroten, wat onvermijdelijk in het nadeel is van mensen met een handicap, tenzij ook de algehele werkgelegenheid groeit. Omkering van de tendens van vervroegde uittreding De strengere aanpak van de arbeidson geschiktheidsuitkeringen, die vaak worden uitbetaald aan personen van 50 jaar en ouder die hun werk kwijt raken, is een onderdeel van de ommekeer in het beleid ten aanzien van oudere werknemers, die steeds meer worden aangemoedigd om te blijven werken in plaats van vervroegd uit te treden (be halve in de landbouw, waar vervroeg de uittreding nog steeds wordt bevor derd uit hoofde van Verordening 2079/92). Het is ook een reactie op het feit dat in 1996 bijna de helft van alle mannen tussen de 55 en 64 niet langer economisch actief was (grafiek 6). Ge let op het tekort aan banen is dit toene mend aantal ouderen dat blijft werken, wel in strijd met het streven de werk loosheid te verminderen (maar deze tegenspraak verdwijnt als het beleids accent verlegd wordt van het bestrijden van de werkloosheid naar het scheppen van werkgelegenheid, een positievere benadering die ook in de werkgelegen heidsrichtsnoeren gevolgd wordt). Naast de bovengenoemde voorbeelden moeten werknemers in Zweden bij een aanvraag om vervroegd pensioen nu aantonen dat zij arbeidsongeschikt zijn, waardoor hun uitkering een ar beidsongeschiktheidsuitkering wordt; het basistarief is bovendien verlaagd. Ook in Duitsland en Oostenrijk zijn de criteria om voor een pensioen in aan merking te komen, verscherpt en is de hoogte van de pensioenen verlaagd. In Oostenrijk is deze verlaging zelfs ge paard gegaan met een verhoging van de bijdrageplichtige periode, van 35 tot 37'/2 jaar. In België wordt de bijdrage plichtige periode die nodig is om voor een pensioen in aanmerking te komen, met ingang van 1997 geleidelijk ver hoogd van 20 tot 35 jaar, terwijl ook de sociale premies op de pensioenen van vervroegd uittredenden zijn verhoogd. In Spanje wordt vrijwillige uittreding vóór het 65e jaar tegenwoordig beboet, terwijl in Griekenland de aan ver vroegd gepensioneerden uitgekeerde pensioenen zijn verlaagd. Bovendien wordt de indienstneming van oudere werknemers in Oostenrijk verder aangemoedigd door een bonus- ma/us-regeling met lagere sociale pre mies voor werknemers die ouderen in dienst nemen en zelfs boetes voor de genen die hen ontslaan. 15 Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsel* aan de veranderingen Het stimuleren van gedeeltelijke pensionering Om een eind te maken aan de tegen strijdigheid tussen het bevorderen van de werkgelegenheid voor ouderen enerzijds en de bestrijding van de werkloosheid onder jongeren ander zijds, kunnen werknemers onder ande re worden gestimuleerd om in de aan loop naar hun pensioen over te stappen van voltijds werk op deeltijds werk. Bovendien kan dit de overgang voor de betrokkenen verzachten en gaat hun ervaring en knowhow niet verloren. In dit verband zijn de afgelopen jaren al in tal van lidstaten gedeeltelijke pensi oenen ingevoerd. Elders stuiten oudere werknemers echter nog steeds op weerstand als zij in deeltijd willen gaan werken (zo kunnen zij in het Verenigd Koninkrijk niet bij dezelfde werkgever blijven als zeeën bedrijfspensioen ont vangen). In Oostenrijk bestaat sinds 1993 een regeling voor gedeeltelijke pensione ring die werknemers in staat stelt om korter te gaan werken en daarnaast een gedeelte van het normaal uit te keren pensioen te ontvangen, al hebben hier voor nog maar weinig mensen geko zen, naar het schijnt omdat volledige vervroegde pensionering aantrekkelij ker is. In Finland bestaat al sinds het einde van de jaren '80 een vergelijkba- re regeling maar ook hiervan wordt slechts op zeer kleine schaal gebruik gemaakt. In Duitsland is onlangs ge deeltelijke pensionering ingevoerd voor personen van 55 en ouder en te gelijkertijd zijn de voorwaarden voor vervroegd pensioen verscherpt. Ook in Luxemburg bestaat de mogelijkheid om een gedeeltelijk pensioen met een gedeeltelijk salaris te combineren, al hebben daar tot dusver naar verhou ding weinig mensen gebruik van ge maakt. Meer succes is er geboekt in Frankrijk, waar gedeeltelijke pensio nering sinds 1993 wordt beschouwd als een oplossing voor (volledige) ver vroegde uittreding; het aantal personen dat voor vervroegde uittreding kiest, is dan ook gedaald terwijl het aantal werknemers dat in deeltijd blijft wer ken, is gestegen (tot 27. (XK) in 1995). Aanpassing aan de vergrijzing Hervorming van de pensioenstel sels met het oog op de beheer- sing van de kosten van de te verwachten groei van het aantal men sen in de pensioengerechtigde leeftijd — of, om precies te zijn, de daarmee verband houdende inkomensherver- deling — is in het beleid van alle lan den centraal komen te staan. (De Mannen turnten de 55 en 64 die niet langer economisch actiefzen, 1986 en 1996 % bevolking In de leeftijdsgroep • 1986 • 1996 IRL UK DK QR -16 pensioenhervor mingen in Italië, Zweden en Fran krijk in het bij zijn zonder uitvoerig be schreven in So ciale zekerheid in Europa, 1995, Hoofdstuk 2, terwijl een alge mene economi sche analyse van de pensioenher vorming en de toekomst van de verzorgingsstaat onlangs gepubliceerd is in European Economy, Reports and Studies, 4/1997) In veel landen is gekozen voor de aanpassing van de officiële pensi oenleeftijd voor vrouwen aan die voor mannen, zowel met het oog op de kos ten als om redenen van gelijkheid — bijvoorbeeld in Duitsland, Grieken land, Portugal, het Verenigd Konink rijk en onlangs nog, in België en Oostenrijk. In deze landen is de pensi oenleeftijd, net als in de meeste andere landen van de Unie, gestandaardiseerd en vastgesteld op 65 jaar. Dit gaat ech ter wel gepaard met meer aandacht voor het bijdrageverleden van de ge pensioneerden, zodat de uit te keren pensioenen in grotere mate afhankelijk zijn van de gedurende de loopbaan daadwerkelijk betaalde bijdragen en het verzekeringsaspect van het stelsel versterkt wordt. Bovendien is het uiteindelijk te betalen pensioen in verhouding tot het vroege re inkomen in verscheidene landen verlaagd door veranderingen in de be rekeningswijze. In Frankrijk, Portugal, Oostenrijk en Finland is het aantal ja ren op basis waarvan het pensioen wordt berekend, verhoogd, terwijl de methode voor de aanpassing van de pensioenen aan de inflatie, ongunstiger is geworden, net als in Spanje, Duits land (door een verschuiving van de basis van bruto- naar netto-inkomsten) en Zweden (waar pensioenen niet vol ledig worden geïndexeerd als het be grotingstekort te hoog is). In andere landen is de hoogte van het pensioen rechtstreeks verminderd. In Griekenland is het percentage van het aanvullend pensioen in verhouding tot het inkomen verlaagd en zijn de maxi maal uit te keren bedragen beperkt, wat het aantal gepensioneerden met een zeer laag inkomen heeft doen stijgen en waardoor in 1996 is besloten een toelage toe te kennen na toetsing van de middelen. Vergelijkbare toelagen zijn onlangs ingevoerd in Spanje, waar de periode om voor een volledig pen sioen in aanmerking te komen is ver lengd en de op het inkomen toegepaste Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen coëfficiënt is verlaagd. In Duitsland is met de pensioenhervorming die in 1999 ingaat een 'demografische facto- r' in de pensioenberekening geïntrodu ceerd om de toegenomen levensver wachting van de gepensioneerden te verdisconteren en het standaardpensi oen (Eckrente) te verlagen van 70% van het vroegere nettoloon tot 64% in 2030; ook wordt de pensioenleeftijd opgetrokken. Tol dusverre is echter nog geen sprake van een algemene verschuiving van om slagstelsels naar kapitaaldekkingsstel sels (d. w. z. dat de bijdragen gebruikt worden ter dekking van toekomstige pensioenaanspraken in plaats van de hui dige), al spelen bedrijfs- en particuliere regelingen in vele landen een steeds gro tere rol; deze regelingen bieden een aan vulling op de basispensioenen en ver lichten voor de overheid de last van de financiering van de toekomstige pensi oenen. Zoals is onderstreept in het recen te Groenboek van de Commissie over Aanvullende pensioenen in de interne markt zal er in verband met het toene mend aantal van dergelijke aanvullende regelingen een passend communautair kader moeten komen. Het Groenboek merkt ook op dat willen de omslagstel sels gehandhaafd kunnen blijven, een hervorming van de pensioenregelingen nodig is. Hoewel de financieringspro blemen kunnen worden verlicht door de trend van vervroegde uittreding te keren, zullen zij waarschijnlijk niet volledig op gelost kunnen worden. In dit verband dient erop te worden gewezen dat zich een verschuiving voordoet naar bijdra gestelsels waarbij de gedurende de loop baan betaalde premies bepalend zijn voor de hoogte van het pensioen; dit verkleint het verschil tussen de omslag en kapitaaldekkingsstelsels. De enige twee landen in de Unie waar kapitaaldekkingsstelsels een belangrij ke rol spelen, zijn Nederland en het Verenigd Koninkrijk. In dit laatste land met name, waar het door de over heid betaalde basispensioen lager ligt dan in de meeste andere lidstaten, heeft tweederde van de gepensioneerden een bedrijfs- of particulier pensioen. De staat voorziet in de behoeften van de minstbedeelden en laat het beheer van de pensioenfondsen grotendeels over aan particuliere verzekeringsmaat schappijen. De laatste tijd is het beleid vooral gericht op een versterking van de regelingen inzake deze pensioen fondsen, om fraude met en misleiding bij de verkoop van particuliere regelin gen te voorkomen. Of een aanpak op basis van kapitaal dekking geschikter is om de over- drachlsproblematiek als gevolg van de demografische ontwikkeling te bestrij den, is nog onduidelijk. Uiteindelijk is de overdracht van inkomen van wer kenden naar uitgetredenen, op welke wijze dit ook gebeurt, grotendeels af hankelijk van het te verdelen beschik baar inkomen en dus van de economi sche groei in de betrokken periode. Beheersing van de kosten van gezondheidszorg Door de vergrijzing van de bevolking en de beperkingen van de overheidsuit gaven gaat bij de vaststelling van het beleid ook veel aandacht uit naai- de gezondheidszorg. De vraag naar ge zondheidszorg neemt namelijk toe naarmate het reële inkomen stijgt en de medische knowhow toeneemt. De meeste landen van de Unie spelen hie rop in door rechtstreeks te bezuinigen op de uitgaven bij door de overheid beheerde diensten of door grenzen te stellen aan de toename van de uitgaven waar deze worden bepaald door zie kenfondsen. Ofschoon de uitgaven in verhouding tot het BBP door deze maatregelen de laatste jaren wel kon den worden beperkt, zijn hierdoor an dere beleidsproblemen ontstaan — zo is met name de vraag gerezen op welke wijze met de uitgaven het best in de behoeften van de gehele gemeenschap kan worden voorzien, en hoe kan wor den gewaarborgd dat de beschikbare middelen doeltreffend worden ge bruikt. Bovendien zijn fundamentele vragen gerezen over de verhouding tussen de openbare en de particuliere gezond heidszorg, over de mogelijkheid om de eerstgenoemde te beperken tot ele mentaire zorg — en wat moet hieron der worden verstaan — en over de implicaties hiervan voor het algemene uitgavenpatroon in verhouding tot de behoeften (en de mogelijkheid om be halve de essentiële zorg ook meer cos metische ingrepen te laten verrichten). Verder is onzekerheid gerezen over de vraag of hel gerechtvaardigd is de groei van de diensten (en banen) te beperken tot onder het niveau waar voor mensen blijkbaar bereid zijn te betalen, en anderzijds in hoeverre van de consument kan worden verwacht dat hij een rationele keuze maakt over vraagstukken die zo belangrijk zijn maar waarover de informatie ernstig tekortschiet. In de meeste landen bestaat een ten dens tot benutting van de voordelen van de markt, zonder de controle over de toevoer uit handen te geven. De bevolking is met name aangemoedigd minder te gebruiken en rationelere keuzes te maken. Daartoe is zij bewust gemaakt van de kosten doordat zij (ho gere) kosten — of eigen bijdragen — voor geneesmiddelen en bepaalde soorten behandelingen moest gaan be talen. In Duitsland zijn de kosten aan zienlijk gestegen om een stijging van de sociale premies te voorkomen. Dit verband is uitdrukkelijk gelegd in een poging de verzekeringsfondsen ervan te overtuigen dat zij de premies niet mogen verhogen, maar de doeltref fendheid moeten verbeteren en beter met de zorgverstrekkers (artsen en zie kenhuizen) over de voorwaarden moe ten onderhandelen. Om een dergelijk beleid, en trouwens ook de invoering van markt- of pseu- do-marktmechanismen in een land te laten slagen, moet onder andere sprake zijn van een doeltreffende concurrentie tussen verzekeringsfondsen, zoals in Duitsland, of tussen artsen in landen met nationale gezondheidszorgstel sels. Consumenten moeten hun eigen keuze kunnen maken, anders kunnen 17 Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen de prijzen niet bijdragen tot de beoog de doelstellingen. Ook is het wenselijk dat er een zekere concurrentie ontstaat tussen zorgverstrekkers zodat de inko pers een betere onderhandelingspositie hebben en de efficiëntie kan worden vergroot. In de praktijk kent de concur rentie op beide gebieden natuurlijke grenzen vanwege de plaatsgebonden verstrekking en schaalvoordelen, die in veel gevallen door de overheid wor den versterkt om bijvoorbeeld de slui ting van plaatselijke behandelingscen tra te voorkomen. Bijgevolg hebben pogingen tot invoe ring van marktmechanismen niet altijd geleid tot de verwachte vergroting van de efficiëntie, en overal in de Unie staan de regeringen dan ook weiger achtig tegenover een vermindering van het toezicht op de uitgaven en een vol ledig vrije marktwerking. Toch lijkt in landen waar wel pogingen zijn gedaan, enige winst te zijn geboekt, zonder dat de dienstverlening hieronder noe menswaardig heeft geleden. Deze winst komt voort uit de duidelijker scheiding tussen inkopers en verstrek kers, de grotere rol van het kostena spect bij de besluitvorming, de verza- m c l i ng en v e r s t r e k k i ng van uitgebreidere informatie over de kos ten en de opstelling van veel gedetail leerder contracten over de zorgverle ning. Zo zijn er in het Verenigd Koninkrijk aanwijzingen voor een kleine stijging van de productiviteit sinds het begin van de hervormingen in 1991. In Italië en Spanje lijkt de scheiding tussen inkoop en verstrekking, en in Italië de over dracht van de financiële en organisatori sche verantwoordelijkheid naar de re gio's, te hebben geleid tot verbeteringen in het management en duidelijker con tractuele afspraken tussen beide partijen. In Nederland is recentelijk een stelsel ingevoerd von per cap/tó-betalingen aan verzekeringsfondsen die zijn gebaseerd op voorafgaande kostenramingen aan de hand van de opbouw van de kring van verzekerden, ter vervanging van een stelsel waarin de daadwerkelijke kosten ex post werden gedekt. Dit heeft geleid tot concurrentie over de tarieven en tot grotere druk om de kosten te beheersen. Door de gedeeltelijke afschaffing van het toezicht zou dit weer kunnen leiden tot grotere concurrentie tussen de ver strekkers en grotere efficiëntie in de sec tor. Tegelijkertijd heeft Nederland de ver nieuwende stap gezet om de taken van de openbare gezondheidszorg te beper ken tot de verstrekking van 'basisge zondheidszorg' (met inbegrip van lang durige verzorging), en de overige zorg (aanvullende of bijzondere zorg) over te laten aan de particuliere sector en indivi duele afspraken. De criteria die worden gebruikt om de laatstgenoemde zorg te definiëren — niet medisch noodzakelij ke maar wel betaalbare zorg — heeft echter bij de praktische toepassing tot problemen geleid (niet in de laatste plaats vanwege het onvermijdelijk sub jectieve karakter van de gebruikte be grippen) en vooralsnog zijn slechts zeer weinig diensten van de overheidssector uitgesloten. Langdurige zorgverlening Naar schatting 10% van de bevolking van 75 jaar en ouder in de Unie heeft behoefte aan continue verzorging, ter wijl nog eens 25% deeltijds verzorging nodig heeft. Door de huidige groei van de bevolking in deze leeftijdsgroep be steden de lidstaten steeds meer aan dacht aan de vraag hoe aan deze groei ende vraag kan worden voldaan — moet dit gebeuren via het stelsel van sociale bescherming en zo ja, door uit keringen of door rechtstreekse ver strekking van diensten wat in beide gevallen een verhoging van de belas tingen en/of sociale premies vergt, of juist via particuliere regelingen, die on vermijdelijk leiden tot ongelijke lasten voor verschillende personen, doordat zij al dan niet kiezen voor dekking door een particuliere verzekering. De discussie is onder andere op gang gebracht door de invoering in Duitsland in 1995 van een nieuwe sociale verzeke ring voor langdurige zorgverlening (Pflegeversicherung) die wordt gefinan cierd uit sociale premies (gecompen seerd door het inleveren van een vakan tiedag) en die voorziet in uitkeringen aan zowel mensen die thuis worden ver zorgd als mensen die intramurale zorg ontvangen. Toelagen voor verzorgers bestaan in het Verenigd Koninkrijk en in Ierland al langer, al liggen de uitkeringen in het VK op een vast, betrekkelijk laag niveau en worden deze uitsluitend toe gekend aan mensen die nagenoeg vol tijds verzorging bieden. In Ierland zijn de uitkeringen alhankelijk van een midde- lentoets. In Oostenrijk worden sinds 1993 door de regio's, gefinancierd uit de algemene middelen, zorgtoelagen toe gekend (Bundespflegegeldgesetz) aan mensen die ten minste 50 uur verzorging per maand nodig hebben; de hoogte van de toelage varieert naar gelang van de medisch noodzakelijk geachte zorg. Het staat de mensen in Oostenrijk die een dergelijke toelage ontvangen, vrij om zelf te bepalen hoe het bedrag wordt besteed (het meeste gaat naar informele zorg binnen de familie). Door de toenemende werkloosheid wordt er steeds meer voor gepleit de uitkeringen te laten aansluiten op de werkgelegenheidsdoelstellingen door de vraag naar formele zorgverlenings diensten rechtstreeks te stimuleren. Dit is in wezen de optie die de Noordse landen hebben gekozen. In deze landen wordt weinig onderscheid gemaakt tussen gezondheidszorg en sociale diensten en beide zijn voor iedereen vrijelijk beschikbaar, en in verhouding tot de bevolking in de werkende leef tijd biedt deze sector aanzienlijk meer werkgelegenheid dan elders in Europa (in Denemarken en Zweden ongeveer twee keer zoveel als elders). De bud gettaire beperkingen hebben echter ge leid tot bezuinigingen en een toene mende bezorgdheid over de kosten van het handhaven van uitgebreide sociale voorzieningen. In Luxemburg is in 1996 een ontwerp- wet opgesteld voor de invoering van een verplichte "afhankelijkheidsverze- kering" voor hulp aan mensen die niet voor zichzelf kunnen zorgen. Deze verzekering moet gelijkelijk worden 18 Modernisering van de sociale zekerheid en aanpassing van de stelsels aan de veranderingen nmmmm %nnm%tm%tnmvt\ te verdelen onder mensen die lager staan, maar kan ook bijdragen tot een grotere spreiding van de financierings kosten, hetgeen steeds meer gerecht vaardigd lijkt gezien de toenemende welvaart onder gepensioneerden. Hoewel het aandeel van de uitkeringen waarvoor een middelentoets geldt in de Unie over het algemeen is toegenomen (behalve in Nederland), maakte dit in 1995 toch nog slechts 11% van het totaal uit, tegen 10% in 1990, en be droeg het alleen in Ierland (waar dit 34% van het totaal was), het Verenigd Koninkrijk (23%) en Spanje (1372%) meer dan 10%. Bovendien is een groot gedeelte van die toename toe te schrij ven aan de omstandigheden — bij voorbeeld de toename van de langdu rige werkloosheid en van het aantal mensen dat niet voor socialezeker- heidsuitkeringen in aanmerking komt — en niet zozeer aan een koerswijzi ging in het beleid. Wat de werkloos heidsvergoedingen betreft, gold in 1995 in Ierland voor bijna 75% van de uitkeringen een middelentoets (wat komt door het grote aantal werkloze jongeren en langdurig werklozen); in het VK was dit 50%, in Nederland 40% en in Spanje en Portugal ongeveer 25%. gefinancierd uit sociale premies en al gemene belastinginkomsten. Gericht inzetten van de bestedingen Het dubbele streven van het huidige beleid inzake sociale bescherming in de gehele Unie, de beheersing van de kosten en de vermindering van de uit keringsafhankelijkheid, wordt ten dele verwezenlijkt door de doeltreffend heid van de uitgaven te vergroten door middel van een actievere benadering en het gericht inzetten van de middelen ten behoeve van de mensen met de grootste behoeften. In de zuidelijke lidstaten gaat dit gepaard met inspan ningen om de leemten in de geboden bescherming op te vullen en tot een billijker verdeling van de verleende steun te komen. In de noordelijke lid staten is de discussie vooral gericht op de reikwijdte van de sociale bescher ming. De nog steeds stellige algemene overtuiging dat moet worden gezorgd voor een voor iedereen toegankelijke universele sociale bescherming, weer houdt de lidstaten er niet van de verant woordelijkheid op sommige gebieden te verschuiven van de overheid naar het individu of de particuliere sector. De privatisering van de sociale be scherming, met name door een grotere betrokkenheid van de particuliere, commerciële sector, is in de meeste landen echter nog niet ver ontwikkeld, en afgezien van de regelingen inzake aanvullende pensioenen zijn er weinig tekenen dat op dit gebied in de nabije toekomst enige groei van betekenis te verwachten valt. Wel is gebleken dat de uitgaven specifieker gericht worden op de meest behoeftigen, zowel door de uitkeringen aan personen met een betrekkelijk hoog inkomen te vermin deren, hetzij door een maximale uitke ring te bepalen, hetzij door belastingen en/of sociale premies op uitkeringen te heffen, als door vaker gebruik te ma ken van een middelentoets. Het eerste kan niet alleen worden gebruikt om de nettowinst uit uitkeringen aan mensen die hoger op de inkomensladder staan, -19- ISSN 0254-1513 C0M(98) 243 def. DOCUMENTEN NL 05 06 17 Catalogusnummer : CB-CO-98-264-NL-C ISBN 92-78-35267-5 Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen L-2985 Luxemburg