title: Relatório da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Protecção social na Europa 1997 - Resumo

eurovoc_concepts:
European social policy
social analysis
social change
social security
social well-being

text: COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 2. 1. 04,98 C()M(IWX)24J lln. il RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES Protecção social na Europa 1997 Resumo Protecção social na Europa 1997— Resumo Protecção social na Europa 1997 — Resumo Contexto político entre os sistemas de protecção social e a Estratégia Europeia para o Emprego. O presente relatório constitui o terceiro relatório sobre a Protecção Social na Europa. É seu objectivo proce der a um acompanhamento dos progressos obtidos em rela ção aos objectivos enunciados na Recomendação do Conselho de Julho de 1992 (92/442/CEE), relativa à con vergência dos objectivos e políticas de protecção social, bem como actualizar a análise dos relatórios de 1993 e de 1995. Além disso, o presente Relatório pretende contribuir para o debate sobre o futuro da protecção social na União, lançado pela Comissão em 1995 com a Comunicação O Futuro da Protecção Social: Quadro para um Debate Europeu. Em Março de 1997, a Comissão publicou uma nova Comunica ção, Modernizar e Melhorar a Protecção Social na União Europeia, que rellectia as principais questões surgidas no debate e chamava a atenção para as suas principais implica ções políticas. Principais aspectos quantitativos Os principais aspectos que emergem da análise dos dados revistos da base SEEPROS relativos à protec ção social e do novo Painel de Agregados Domésticos Privados da União Europeia são: A escala da despesa social: a despesa com a protecção social na União elevou-se a 28,5% do PIB em 1995. No entanto, este valor variou entre 20% do PIB na Irlanda e 21-22% na Grécia, em Espanha e em Portugal e mais de 30% na França, nos Países Baixos e nos três países nórdi cos, com a Suécia a atingir o nível mais elevado, com quase 36%. O relatório deve ser igualmente visto no contexto dos esfor ços dos Estados-membros para consolidar as finanças públi cas — tal como é referido nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas para 1997 e nas duas Resoluções relativas à estabilidade macroeconómica, ao crescimento e ao emprego adoptadas no Conselho Europeu de Amsterdão — e da Estratégia Europeia para o Emprego. Na Cimeira do Emprego do Luxemburgo, em Novembro de 1997, os Esta dos-membros aprovaram na generalidade as propostas da Comissão relativas às orientações em matéria de emprego, tendo acordado que os sistemas de prestações e de formação deveriam, sempre que necessário, ser revistos e adaptados por forma a garantirem o apoio activo à empregabilidade. A protecção social tem também um papel importante a desem penhar, contribuindo para se atingir outras metas realçadas nas Directrizes para o Emprego para 1998, que foram pos teriormente adoptadas — desenvolver a capacidade de ini ciativa empresarial, encorajar a adaptabilidade das empresas e dos seus trabalhadores e reforçar as políticas de igualdade de oportunidades. Foi, assim, estabelecida uma ligação clara O padrão da despesa social: as pensões de velhice cons tituem a maior rubrica da despesa com a protecção social na União, correspondendo a 42,5% do total em 1995, o que equivale a 12% do PIB, seguidas dos cuidados de saúde, que representam cerca de 22% do total na União — bem como em todos os Estados-membros, com excep ção da Dinamarca (apenas 14%) — e cerca de 6% do PIB. As transferências para os desempregados representaram apenas 8% da despesa total na União (pouco menos de 2,5% do PIB). O crescimento da despesa social: na maioria dos Estados- membros, o aumento da despesa com a protecção social abrandou nos últimos anos. Embora a despesa social na União tenha aumentado em relação ao PIB entre 1990 e 1995 (apenas ligeiramente acima de 2 pontos percen tuais), tal reflecte em parte o menor crescimento do PIB durante os anos de recessão. Entre 1993 e 1995, a despesa não cresceu mais rapidamente do que o PIB tendo, na maior parte dos países, crescido abaixo do mesmo. Protecção soda! na Europa 1997—Resumo Fontes de financiamento: cerca de 65% do financiamento da protecção social na União proveio das contribuições sociais impostas aos empregadores e aos beneficiários, provindo o resto, na sua maior parte, da tributação geral. As contribuições patronais, por si só, ascenderam a cerca de 40% do financiamento total em I995. Níveis das prestações de desemprego: uma percentagem significativa dos desempregados em diversos Estados- membros, segundo os dados do Painel, não recebeu qual quer tipo de subsídio de desemprego em 1993, mesmo quando o período de desemprego foi igual ou superior a três meses. Para quem recebeu subsídios, o montante médio mensal foi ligeiramente superior a metade da re muneração líquida que recebiam quando empregados, oscilando este montante entre 60-65% na Dinamarca, França e Irlanda e apenas 25% na Grécia e no Reino Unido. A atenuação da pobreza: as transferências sociais (in cluindo as pensões privadas, mas excluindo as prestações em espécie, nomeadamente os cuidados de saúde) repre sentaram cerca de 30% do rendimento líquido dos agre gados familiares da União em 1993. Em cerca de 35% dos agregados familiares, constituíram a principal fonte de rendimento e, sem elas, quase 40% dos agregados fami liares teriam tido um nível de rendimento inferior a meta de da média nacional (definição convencional de pobre za). Após as transferências, cerca de 17% dos agregados familiares da União tinham um nível de rendimento infe rior àquele valor. Mudanças recentes nas políticas O contexto económico e social no qual os sistemas de protecção social da União operam alterou-se consi deravelmente durante os últimos 10 ou 20 anos (de acordo com a análise efectuada na Comunicação da Comissão Modernizar e Melhorar a Protecção Social). Durante os anos 90, o fraco crescimento económico agravou as difi culdades de financiamento da protecção social na União e, conjugado com as tendências demográficas e sociais, fez aumentar o número de pessoas a receber apoio. Se a manutenção do rendimento e a prevenção da exclusão social continuam a ser objectivos fundamentais dos siste mas de protecção social, o objectivo político consiste em reforçar os incentivos ao trabalho e melhorar a emprega- bilidade e a adaptabilidade da força de trabalho. Os aspec tos mais marcantes em termos das políticas neste domínio são: Restringir os critérios de elegibilidade para prestações: em muitos Estados-membros as condições de acesso às prestações foram restringidas e a carreira contributiva requerida foi alargada. Reforçar os incentivos ao trabalho: em vários países foram introduzidas medidas que tentam garantir que o rendimento do trabalho seja sempre mais elevado do que o montante das prestações mediante abatimentos fiscais para os trabalhadores com baixas remunerações, subsí dios a pessoas empregadas, bem como mediante uma redução dos montantes das prestações. Rumo a políticas mais activas : é geralmente reconhecido que o apoio ao rendimento por si só não basta para enfrentar os problemas do desemprego e da exclusão social. Nas Directrizes para o Emprego para 1998 adop tadas pelo Conselho, os Estados-membros compromete- ram-se a operarem uma mudança das medidas passivas para as medidas activas com vista a aumentar a emprega- bilidade dos que não têm trabalho e a ajudá-los a encontrar um emprego. Alargar os programas de criação de postos de trabalho: em vários Estados-membros a criação de postos de traba lho tem sido incentivada através de reduções selectivas dos encargos sociais, bem como por subvenções directas. Além disso, os Estados-membros acordaram nas Directri zes para o Emprego em investigar os possíveis meios de desenvolver a oferta local de emprego na economia social e ao nível de novas actividades em que as necessidades ainda não foram cobertas pelo mercado. Reduzir a dependência e a exclusão social: a tendência geral, ao nível dos sistemas de acção social dos Estados- membros, consiste em visar as causas subjacentes à po breza e à exclusão social, reduzir a dependência das prestações e encorajar todos aqueles que podem trabalhar a procurar emprego. Ajudar as pessoas com deficiências: em vários Estados- membros, têm sido desenvolvidos esforços para melhorar a oferta de emprego para as pessoas com deficiências — através da prevenção da discriminação e da remoção de obstáculos à sua participação no mercado de trabalho — conjugados com uma restrição dos critérios de elegibili dade para prestações. - 2- Protecção social na Europa 1997—Resumo Em muitos países, foram introduzidos ou ampliados en cargos directos com medicamentos e determinados servi ços, a fim de sensibilizar os consumidores para os custos que implicam e incitá-los a reduzir a sua procura. Em alguns Estados-membros, os governos têm tentado apro veitar os efeitos potencialmente positivos dos mecanis mos de mercado ao nível da eficiência, separando mais claramente compradores e prestadores, encorajando am bas as partes a adoptar atitudes mais comerciais e permi tindo a concorrência controlada em algumas áreas. Prestar cuidados a longo prazo: existe um amplo debate sobre a forma de satisfazer as necessidades de cuidados: se através de transferências ou mediante a prestação di recta de serviços e até que ponto deve o Estado estar implicado. Nos três países nórdicos da UE, em especial, os serviços sociais estão bem desenvolvidos, embora es tejam cada vez mais sujeitos a limitações orçamentais. Noutros Estados-membros existem mecanismos adequa dos para cobrir os custos destes cuidados dentro do siste ma de protecção social, sendo os exemplos mais relevan tes os sistemas introduzidos em 1993 na Áustria e em 1995 na Alemanha, o primeiro financiado pela tributação geral, o segundo pelas contribuições sociais. Concentrar a despesa: A concentração dos recursos nas pessoas com maiores necessidades constitui uma preocu pação crescente por toda a União. Esta tendência reflec- te-se na extensão de mecanismos de verificação de recur sos—ainda que, até agora, esta medida atinja uma escala muito limitada na maior parte dos casos—e na imposição de impostos e/ou encargos sociais aos beneficiários de prestações, que podem servir para distribuir mais equi tativamente o custo do financiamento da protecção social, tendo em conta a prosperidade cada vez maior de muitos pensionistas. Invertera tendência para a reforma antecipada: existe na União uma tendência, que já vem de longe, para a reforma antecipada, que aumenta a despesa social mas também priva prematuramente a economia das competências que as pessoas em causa têm para oferecer. No caso das mulheres, esta tendência tem sido compensada por uma tendência mais forte no sentido de uma maior participação no emprego; no caso dos homens, porém, conduziu a que cerca de metade dos homens com idades entre 55 e 64 anos (ou seja, abaixo da idade oficial de reforma na maior parte dos países) tenha deixado de trabalhar. Vários Estados- membros introduziram medidas destinadas a desencorajar a reforma antecipada, através de uma maior restrição das condições de acesso e/ou de uma redução da contrapartida financeira da mesma. Encorajara reforma parcial: foram realizadas tentativas (em especial na Alemanha, França, Áustria e Finlândia) para fomentar a reforma parcial, permitindo às pessoas receber uma pensão parcial se reduzissem o tempo de trabalho. Até ao momento, com excepção da França, muito poucos se decidiram a aproveitar esta possibilidade. Adaptar ao envelhecimento da população: a reforma dos sistemas de pensões continua a fazer convergir a atenção política com vista ao controlo dos custos que uma popu lação mais envelhecida implica. Em muitos Estados- membros, foi elevada a idade oficial de reforma, em especial para as mulheres, estando na maioria dos casos a generalizar-se para ambos os sexos aos 65 anos, ao passo que foram introduzidas medidas em vários países para reduzir os montantes das pensões. Uma outra tendência tem consistido em associar mais intimamente a pensão a receber às contribuições pagas durante a vida da pessoa, reforçando assim a vertente seguro do sistema. Até agora, não se verificou nenhuma tendência geral de afastamento do sistema de repartição em direcção aos sistemas de capitalização total (em vez de cobrirem as pensões actuais as contribuições passariam a cobrir as responsabilidades futuras), embora se registe um crescimento generalizado dos regimes profissionais e privados. Conter os custos dos cuidados de saúde: uma das carac terísticas comuns da evolução das políticas nos Estados- membros tem consistido em impor limites à despesa dos serviços nacionais de saúde ou aos fundos de seguro de saúde. Se com estas medidas se conseguiu, de um modo geral, travar o aumento da despesa em relação ao PIB, têm-se colocado outras preocupações, nomeadamente so bre a forma como os recursos estão a ser efectivamente racionados e a eficiência com que estão a ser utilizados. Modemta* a protecção sociale adaptar os slst^^ Modernizar a protecção social e adaptar os sistemas à mudança Os sistemas de protec9ão social e a sua reforma tornaram-se um domínio central das preocupa9Ões po líticas em toda a União Europeia. A Comunica9ão da Comissão Modern izar e Melhorar a Protecção Social na União Europeia (COM(97) 102) apontou para o facto de as estruturas financeiras e operacionais da maioria dos sistemas terem sido criadas há vá rias décadas. De então para cá, as con- di9ões económicas e sociais em que operam foram mudando, e irão conti nuar a mudar no futuro. Foi-se exigin do cada vez mais aos sistemas de protecção social e o seu financiamento foi conhecendo cada vez maiores limi tações. Esta preocupação foi reforçada pelo envelhecimento da população e pelo crescimento esperado da popula ção em idade de reforma. Ao nível dos esforços para reformar os sistemas de protecção social, os objectivos comuns consistem em garantir a sustentabilida de da sua eficácia, que reforcem e não obstruam o crescimento económico e a criação de emprego, conter os custos do apoio social a todos os que dele necessitam e passar a uma política mais activa destinada a empregar as pessoas em vez de apenas transferir rendimento para essas pessoas quando estas não estão a trabalhar. Esta nova ênfase está reflectida em declarações recentes do Conselho Eu ropeu. Em Dublin, no final de 1996, foi sublinhada a necessidade de os siste mas fiscais e de protecção social se tomarem mais propícios ao emprego e mais activos na luta contra o desem prego; também na cimeira do emprego do Luxemburgo, no final de 1997, o Conselho solicitava uma abordagem mais activa para melhorar a emprega- bilidade daqueles que não têm traba lho. O quadro para essa abordagem é exposto na Comunicação da Comissão atrás referida, bem como nas Directri zes para o Emprego para 1998 (JO C 30, de 28 de Janeiro de 1998). As principais linhas de acção identifica das nestas últimas — desenvolver a capacidade de iniciativa empresarial, encorajar a adaptabilidade das empre sas e dos seus trabalhadores e reforçar as políticas de igualdade de oportuni dades — são todas elas significativas para a orientação dos sistemas de pro tecção social. O presente Relatório centra-se funda mentalmente nos temas que foram ob- jecto da Comunicação e das Directrizes para o Emprego, e que constituem uma característica proemi nente das mudanças introduzidas nos sistemas de protecção social em toda a União. É seu objectivo específico con tribuir para o processo de reforma pas sando em revista e analisando estas mudanças, alargando, assim, a com preensão das medidas em causa. Ac tualiza, em parte, a análise contida nos dois anteriores relatórios sobre a Pro tecção Social na Europa, relativos a 1993 e 1995, e, tal como estes, é um produto da Recomendação do Conse lho Europeu de Julho de 1992 (92/442/CEE) e destina-se a acompa nhar os progressos alcançados em re lação à convergência dos objectivos e políticas de protecção social na União. (A versão integral do relatório é publi cada em inglês, francês e alemão; o presente documento, que resume as principais conclusões, está disponível nas 11 línguas Comunitárias. ) O relatório baseia-se, na medida do possível, na informa9ão quantitativa obtida, em especial, a partir de duas novas fontes de dados comparáveis: o SEEPROS (Sistema Europeu de Estatísticas Integradas de Protec9ão Social), revisto relativo à despesa nas várias vertentes da protec9ão social e seu financiamento, e o novo Painel de Agregados Domésticos Privados da União Europeia (ECHP). Este úl timo fornece, pela primeira vez, uma panorâmica comparável do rendi mento e das condÍ9ões de vida nos Estados-membros, da distribuÍ9ão das prestações pelos agregados fami liares e do nível de apoio ao rendi mento que estas representam. (Am bas as fontes são descritas no anexo técnico — Notas e fontes — no final do relatório integral cuja consulta é sugerida antes de retirar conclusões políticas das conclusões aqui apre sentadas. ) Estrutura do Relatório O Relatório começa por exami nar o contexto de mudança no qual os sistemas de protec9ão social Modemimrá protecção aocW a adaptar os da União operam, centrando-se nos principais factos demográficos, so ciais e económicos que afectam a necessidade de apoio. Em segundo lugar, analisa a escala da despesa com a protec9ão social nos Estados- membros, a sua divisão em diferentes furões e a importância relativa das várias fontes de financiamento. Em terceiro lugar, considera o peso das transferências sociais ao nível do ren dimento familiar e da sua contribui- 9ão para a redu9ão das disparidades de rendimento entre agregados fami liares. Em quarto lugar, passa em re vista as principais mudanças introdu zidas nos sistemas de protecção social em toda a União nos últimos anos, centrando-se no período que se segue a 1995. São analisados com algum pormenor quatro aspectos que são objecto de es pecial preocupação política: - o funcionamento dos sistemas de indemnização do desemprego, que estão a ser alterados em vá rios Estados-membros por forma a estimular mais as pessoas a en contrar trabalho; as políticas de reforma, em espe cial no sentido de inverter a ten dência de se reformarem antes de atingirem a idade oficial de reforma; as pessoas a acção para conter os custos crescentes com os cuidados de saúde, salvaguardando a qualida de do serviço; os cuidados a longo prazo para indivíduos doentes ou demasia do frágeis para se ocuparem de si próprios e que estão a colocar novas exigências aos sistemas de protecção social; O contexto de mudança the EU against Embora as economias europeias estejam mais ricas do que nunca e o rendimento real tenha, salvo bre ves interrupções, continuado a cres cer, as exigências face aos sistemas de protecção social aumentaram ain da mais rapidamente. Além disso, e no que respeita aos últimos anos, es tes acontecimentos ocorreram num contexto macroeconómico em que, na maior parte da União, os governos deram prioridade à contenção do crescimento da despesa e à consoli dação das finanças públicas. (A aná lise em Competitive Europe, bench the marking experience of Ireland and New Zea land— Europa Competitiva: compa rando a UE e a experiência da Man da e da Nova Zelândia — poderá ajudar os Estados-membros a decidir sobre a melhor forma de adaptar os seus sistemas de finanças públicas e de protecção social a este novo con texto. ) Apesar do crescimento da ri queza, a escala da dependência das transferências sociais, na maioria dos Estados-membros da União é, prova velmente, maior agora do que algu ma vez o foi em todos os anos do pós-guerra. Este aparente paradoxo é explicado por uma combinação de acontecimentos demográficos, so ciais e económicos que criaram pres sões sobre os sistemas de protecção social, para as quais estes não esta vam preparados. Em primeiro lugar, a população aci ma da idade oficial de reforma (65 anos na maioria dos países) tem au mentado em relação ao número de pessoas em idade activa, prevendo-se um aumento ainda mais pronunciado nos próximos anos. Em 1986, por cada pessoa com 65 anos ou mais anos na União (os 15 Estados-mem bros actuais), havia cinco pessoas com idades entre 15 e o4 anos. Em 1996, o crescimento do número de pessoas com 65 ou mais anos fez com que, por cada pessoa deste grupo etá rio, houvesse apenas pouco mais de 4 pessoas em idade activa. Em 2020, segundo as últimas projecções, have rá pouco mais de 3 pessoas em idade activa na União por cada pessoa com 65 ou mais anos. Ao mesmo tempo, o número de ho mens entre 55 e 64 anos economica mente inactivos aumentou de forma pronunciada: de 43%, em 1986, este grupo passou a quase 50% em 1996 (a proporção de mulheres manteve- se estável), em grande medida devido à baixa taxa de crescimento económi co e a uma inadequada taxa líquida de criação de emprego. Se esta ten dência ascendente se mantiver, virá aumentar a pressão sobre os sistemas de pensões nos próximos anos, à me dida que se acelerar o crescimento do número relativo de pessoas com 65 ou mais anos. Além disso, a média de idades da po pulação com 65 ou mais anos já está a aumentar actualmente, intensificando a pressão ao nível dos cuidados de saúde e dos serviços sociais (estima-se que só o custo médio dos cuidados de saúde a uma pessoa na faixa 65-74 anos seja 2-2,5 vezes mais elevado do que para as pessoas com menos de 65 anos; no caso de uma pessoa com 75 ou mais anos, estima-se que este seja 4-5 vezes superior). Se, em 1996,40% da população da União com 65 ou mais anos tinha 75 ou mais anos, estima-se que, em 2010, essa percentagem au mente para 47%, um aumento de 33% em números em apenas 14 anos (um crescimento médio de 2% por ano). Embora a população total da União não deva aumentar mais de 3 % durante este período, o aumento ajustado em função dos "cuidados de saúde" é de - 5- Modernizar a protecção sociaie adaptar os sistemas ãn^ quase 10% (ou seja, em termos do aumento da procura dos senhos de saúde decorrente da altera9ão demo gráfica em perspectiva). Após 2010, embora a população total não deva sofrer grande alteração, o número de pessoas com 65 ou mais anos deverá continuar a crescer, implicando um crescimento da população ajustado em função dos "cuidados de saúde" de cerca de 0,5% ao ano. Em segundo lugar, o desemprego au mentou claramente face às taxas re gistadas nos primeiros anos do pós- guerra. Se tomarmos a União no seu conjunto, a taxa média permaneceu de forma constante abaixo de 3% da população activa ao longo dos anos 50,60 e início dos anos 70, ao passo que a partir de 1982 se situou persist entemente acima de 8% — excepto em 1990, ano em que essa taxa foi ligeiramente mais baixa. Uma pro porção significativa das pessoas em idade activa não conseguiu, assim, encontrar um trabalho que lhe permi tisse contribuir para a geração do ren dimento necessário para apoiar os in divíduos em situação de reforma, contribuindo, em vez disso, para agravar a necessidade de transferên cias sociais. A duração média do desemprego au mentou igualmente de forma consi derável desde meados dos anos 70. Em meados dos anos 80, o número de pessoas sem trabalho durante um ano ou mais na União tinha aumentado para mais de 5% da mão-de-obra, ou seja mais de metade de toda a popu lação desempregada. Embora tenha baixado ligeiramente entre essa altu ra e o início dos anos 90 — em con sequência da elevada taxa de cresci mento do emprego —, em 1996 esse número tinha aumentado novamente para cerca de 5% da mão-de-obra activa. Assim, na última contagem, mais de 8,5 milhões de pessoas em toda a União eram desempregados de longa duração e, destes, mais de 60%, quase 5,5 milhões, estavam sem emprego há dois ou mais anos. Consequentemente, se bem que os sis temas de protecção no desemprego te nham sido projectados para garantir um rendimento de apoio durante perío dos temporários de desemprego, na prática, durante os últimos 10 anos ou mais, pelo menos metade dos que al guma vez estiveram desempregados necessitou de apoio a mais longo prazo e, quase seguramente, de apoio mais alargado. Além disso, os números re lativos ao desemprego de longa dura ção não revelam toda a extensão do aumento da dependência. Até há pou co tempo, verificou-se igualmente em alguns Estados-membros (Países Bai xos e Reino Unido, particularmente) um aumento significativo do número de homens com mais de 50 anos clas sificados como inválidos, em larga medida devido à sua incapacidade para encontrar trabalho. A outra característica relevante, em termos dos factos económicos, pren- de-se com o aumento substancial, ainda em curso, da proporção de mu lheres com uma carreira profissional. Esta tendência alastrou, num primei ro momento, em grande parte da Eu ropa do Norte, nos anos 60 e 70, tendo atingido, posteriormente, nos anos 80, os Estados-membros do Sul. Em 1970, apenas cerca de 40% das mulheres com idades entre 25 e 54 anos na União estavam empregadas ou procuravam activamente trabalho. Em meados dos anos 80, este número tinha aumentado para 60% e em 1996 tinha atingido quase 70%. Na Espa nha e na Irlanda, o número aumentou de menos de 40% para 57% apenas durante a última década. O efeito des ta tendência traduziu-se num aumen to da procura, não apenas de apoio social ao nível do acolhimento de crianças e idosos, pais ou avós com saúde frágil, mas igualmente na indi vidualização dos direitos no âmbito do sistema de protecção social e na consideração dos períodos de inter rupção do emprego remunerado no cálculo do direito às presta9Ões. Este aumento da procura foi reforçado pela estrutura dos agregados familiares em muta9ão e, nomeadamente, pelo aumento das pessoas que vivem sós e das famílias monoparentais, conjuga dos com o declínio da família alargada. A dimensão média dos agregados fa miliares diminuiu 5% durante os 10 anos entre 1986 a 1996. Este declínio afectou a maior parte da União, embo ra o agregado familiar médio continue a ser significativamente maior nos Es tados-membros do Sul (2,5 pessoas com 15 ou mais anos por agregado familiar) do que nos Estados do Norte (menos de 2 por agregado familiar). Este facto é atribuível, nomeadamente, ao aumento substancial dos agregados familiares compostos por um único adulto (ou seja, com apenas uma pes soa com 15 ou mais anos), que repre sentavam quase um quarto de todos os agregados familiares no Norte da União em 1996 contra menos de 20% uma década antes. Em cerca de 8% dos agregados fami liares compostos por um único adulto em 1996 existiam criadas, embora na Bélgica, na Áustria e no Reino Unido essa percentagem ultrapassas se 12%. A esmagadora maioria dos adultos em causa eram mulheres, muitas delas, em certas partes da União, sem trabalho e dependentes das transferências sociais — no Rei no Unido, por exemplo, cerca de dois terços das famílias monoparentais re cebem apoio ao rendimento. Além disso, de um modo geral, se alguém se encontrar desempregado na União, existe uma probabilidade muito -6 Modernizar a protecção social e adaptar os sistemas ã mudança mais elevada de viver sozinho ou num agregado familiar onde os restantes membros estão desempregados do que num em que os restantes membros possuem um emprego remunerado e, por conseguinte, um rendimento. Em 1996, 15% dos agregados familiares da União com um adulto em idade activa não possuíam ninguém empre gado; na Bélgica, na Finlândia e no Reino Unido essa percentagem ascen dia a 20% ou mais, muito acima da taxa de desemprego média. No Reino Uni do, onde o desemprego diminuiu sig nificativamente entre 1986 e 19%, a proporção de agregados familiares sem ninguém empregado aumentou, ao passo que na Irlanda, onde o desem prego diminuiu ainda mais, a propor ção permaneceu inalterada. realizada de modo satisfatório se se considerarem ambos os lados—recei ta e despesa — das contas do sector público. Isto porque, em primeiro lu gar, as transferências sociais estão cada vez mais sujeitas a impostos ou encargos sociais em vários Estados- membros e, dessa forma, parte da des pesa efectuada pelo Estado é retomada sob a forma de impostos ou outras receitas. Em segundo lugar, podem efectuar-se, em princípio, transferên cias efectivas através de deduções e abatimentos fiscais ou do pagamento de prestações sendo que, neste caso, aparecerão como menores receitas em vez de despesa. Calcular a escala de tais "despesas em imposto" e da receita gerada por impostos sobre as prestaçõ es é, contudo, uma tarefa cheia de es colhos. Principais aspectos quantitativos A escala da despesa social Qualquer avaliação da escala da pro tecção social nos países europeus, e do custo associado em termos das trans ferências envolvidas, apenas pode ser A despesa com a protecção social (tal como é definida no novo SEEPROS, incluindo as transferências sociais, em numerário e em espécie, para efeitos de protecção social e cuidados de saúde) ascendeu a 28,5% do PIB da União. Contudo, este valor variou significati vamente entre Estados-membros: des de 20% do PIB na Irlanda, 21% na Grécia e Portugal e 22% em Espanha a 30% ou mais na França, nos Países Baixos e nos três Estados-membros nórdicos, apresentando a Suécia a per centagem mais elevada, correspon dente a pouco menos de 36% do PIB (Gráfico 1). Em relação aos restantes, na Bélgica, na Alemanha e na Áustria, a despesa situou-se ligeiramente abai xo de 30% do PIB, sendo de cerca de 27,5% no Reino Unido e de 24,5% na Itália. (Tendo em conta a juventude do sistema de classificação, estes valores são provisórios e estão sujeitos a sofrer alterações à medida que melhor infor mação for estando disponível — ver Notas e fontes no relatório principal. ) A variação destes valores de Estado- membro para Estado-membro está, globalmente, em conformidade com os níveis de prosperidade relativos, medidos em termos de PIB per capita, e, reflectem, por conseguinte, a capa cidade dos países para suportar a des pesa em causa. É, no entanto, evidente que existem diferenças entre países com níveis de prosperidade semelhan tes na prioridade implícita concedida à protecção social. Em contrapartida, este aspecto reflecte, parcialmente, di ferenças nas características sociais (ao nível da tendência para as mulheres terem uma carreira profissional, por exemplo, que é elevada nos países nór dicos e baixa em Itália), na estrutura etária da população e no grau de depen- Despesa total com a protecção social distribuída pelas principais vertentes nos Estados-membros, 1995 % do PIB OOutros (incluindo a administração) • Desemprego •Saúde • Velhice (incluindo sobrevivência) 2 Crescimento das despesas sociais em termos reais nos Estados-membros, 1990-1993 e 1993-1995 Evolução anual média em % I (despesas corrigidas pelo deflator do PIB) IRL P QR E I L UK E14 D A B F NL FIN DK S E NL S I DK FIN £13 F UK P D QR B A L IRL QR dados provisórios, distribuição nto disponível 0K 1990-94 • 1994-95, QR A 9 sem datos antas da 1993 Modernizara protecção social's adaptar os sistemas ã mudança dência de regimes privados (as pensõ es privadas são incluídas em graus di- versos nos dados SEEPROS, dependendo do grau de solidariedade social envolvido). Em vários países, porém, nomeada mente naqueles em que as despesas sociais são elevadas em relação ao PIB, as prestações estão sujeitas a im posto e/ou encargos sociais, de modo que parte do dinheiro pago pelo Estado volta a entrar como receita. Além dis so, a tendência nos últimos anos tem sido no sentido de esta parte aumentar, dado que os governos têm procurado dirigir mais eficazmente a protecção para quem mais necessita e distribuir mais uniformemente os custos. Estas estimativas referem-se a apenas cinco Estados-membros durante um único ano (o Eurostat planeia desen volver módulos especiais sobre os efeitos dos impostos no âmbito do SEEPROS) e são algo provisórias. Uma outra perspectiva do peso relativo das transferências sociais pode ser ob tida a partir dos dados do ECHP sobre as prestações líquidas recebidas pelos agregados familiares. Neste caso, as prestações estão limitadas às transfe rências em numerário e excluem as prestações em espécie, nomeadamente os cuidados de saúde, embora incluam todas as pensões privadas. De acordo com estes dados, as transferências so ciais atingiram, em média, pouco mais de 30% do rendimento líquido dos agregados familiares na União em 1993 (a União aqui exclui Áustria, Fin lândia e Suécia que não foram cobertos pela primeira vaga do ECHP). De acordo com um estudo recente ('Net public social expenditure', OECD, Labour Market and Social Po licy Occasional Papers, No. 19), os im postos directos e as contribuições sociais sobre as prestações atingiram quase 6% do PIB nos Países Baixos, mais de 5% na Suécia, 4% na Dina marca e 2,5% na Alemanha, ao passo que no Reino Unido, essa percentagem era praticamente igual a zero. Ao ter em consideração igualmente a receita dos impostos indirectos arrecadados à medida que os beneficiários gastam as suas transferências — que apresenta maior similitude entre os países — a despesa com a protecção social em termos líquidos diminui para cerca de 27% do PIB na Suécia e para entre 23% e 25,5% do PIB nos outros quatro países. Assim, a diferença é muito mais pequena do que a que é mostrada pelos valores da despesa bruta apre sentados anteriormente. Além disso, em termos líquidos, estima-se que o Reino Unido tenha uma despesa ligei ramente mais elevada em relação ao PIB do que a Alemanha e os Países Baixos. O padrão de variação entre os Estados- membros difere daquele que é mostra do pelos valores da despesa bruta em relação ao PIB. As transterências so ciais foram mais elevadas na Bélgica e na França, ultrapassando 36% do ren dimento líquido dos agregados fami liares (embora a percentagem da França esteja um pouco sobreavaliada por se considerarem as transferências brutas devido à fraca incidência dos impostos), seguindo-se a Itália, signi ficativamente abaixo da média da União em termos de despesa, com uma percentagem ligeiramente inferior a 33%. Eram iguais à média na Dina marca e nos Países Baixos, e ainda na Espanha — onde, como em Itália, o rácio da despesa em relação ao PIB é relativamente baixo —, abaixo da mé dia na Alemanha, na Irlanda, no Lu xemburgo e no Reino Unido (cerca de 27% do rendimento líquido), registan- do-se a percentagem mais baixa na Grécia e em Portugal (25% e 22%, respectivamente), em conformidade com os valores relativos à despesa. Não existem até ao momento estimati vas fiáveis para o valor global de im- posto-despesa, sendo a sua exclusão responsável pela distorção da imagem comparativa oferecida pelos dados do SEEPROS e do ECHP, embora os montantes envolvidos pareçam ser, na maioria dos casos, relativamente redu zidos (excepto talvez para o Reino Unido, onde as deduções fiscais apli cáveis às contribuições para pensões privadas são importantes). O padrão da despesa social As pensões de velhice constituem a maior rubrica da despesa com a protec ção social na União, representando 42,5% do total em 1995, o que equivale a 12% do PIB. No entanto, esta per centagem varia entre mais de 60% na Itália (15,5% do PIB) — muito mais do que em qualquer outro Estado- membro (mas inclui algumas transfe rências imputadas a outras rubricas noutros países) —, 32% na Finlândia ( 10,5% do PIB) e apenas 25% na Irlan da (5% do PIB). No caso deste último país, os números reflectem, em parte, a reduzida proporção da população que atingiu a idade de reforma, tal como os números elevados na Itália reflectem o oposto, se bem que neste caso o eleva do número de pessoas com reforma antecipada reforce a estrutura etária desfavorável. Enquanto, de um modo geral, o desem prego elevado é frequentemente consi derado uma das causas primárias dos elevados níveis de despesa social, na realidade as transferências para os de sempregados representaram apenas 8% da despesa global na União em 1995 (pouco menos de 2,5% do PIB) — menos do que a despesa com as prestações de invalidez e apenas um pouco acima da despesa com as pres tações familiares. Apenas na Bélgica, Modernizar a protecção sodal e adaptar os sistemas ã mudança na Dinamarca, na Finlândia e na Sué cia a despesa com as prestações de desemprego se situou significativa mente acima de 3% do PIB (cerca de 4-5% em cada caso). Ao mesmo tempo, essa despesa é ape nas um indicador muito parcial dos custos do desemprego para os sistemas de protecção social. Não só reduz a verba disponível proveniente dos im postos e das contribuições mas tam bém se vem somar à despesa noutras áreas. Parte da despesa com prestações de invalidez, subsídios de habitação e a exclusão social está igualmente, na prática, relacionada com o desempre go — ou, de uma forma mais geral, com a escassez de emprego—como o está também uma parte importante da despesa com as pensões de reforma antecipada (incluídas nas pensões de velhice em quase metade dos Estados- membros em vez de fazerem parte dos subsídios de desemprego, tal como é exigido pela classificação SEEPROS). Nos Países Baixos e no Reino Unido, a despesa com prestações de invalidez em 1995 foi muito mais elevada do que a despesa com prestações de desem prego (4,5% e 3% do PIB, respectiva mente), ao passo que a despesa com a habitação e a exclusão social atingiu 1% do PIB em toda a União (mais de 2% do PIB na Dinamarca, na Suécia e no Reino Unido). Os cuidados de saúde são a segunda rubrica mais importante da despesa, atingindo cerca de 22% do total na União — e bem assim em todos os Estados-membros, à excepção da Di namarca (apenas 14%) — c 6% do PIB, embora varie entre menos de 5% na Dinamarca e na Itália e 7,5% na França, que regista neste aspecto nú meros bem acima dos de todos os ou tros Estados-membros. O crescimento da despesa social A despesa global com a protecção so cial aumentou de cerca de 26% para 28,5% do PIB entre 1990 e 1995 em comparação com um crescimento de cerca de 1 % do PIB durante os anos 80 (na definição SEEPROS precedente). O aumento foi comum a todos os Es tados-membros, sendo a única excep ção os Países Baixos, onde se registou uma pequena quebra. (Infelizmente, não se encontra disponível nenhuma estimativa para a alteração em termos líquidos, que provavelmente terá sido inferior. ) O aumento reflecte, contudo, em gran de medida o abrandamento do cresci mento do PIB durante os anos 90 — menos de 1,5% por ano contra quase 2,5% nos anos 80. Além disso, o au mento foi limitado ao período 1990- 1993, os anos de recessão, quando praticamente não se registou cresci mento do PIB. Nos dois anos de 1993 a 1995, a despesa social na União bai xou em média em relação ao PIB, au mentando apenas na Bélgica, na Alemanha e na Áustria, tendo diminuí do nos outros países. Ainda que, em parte, tal se tenha devido a uma certa recuperação do PIB, foi igualmente o resultado de um abrandamento signifi cativo a seguir a 1993 do crescimento da própria protecção social, reflectin do, em certa medida, a estabilização do desemprego após o grande aumento ocorrido durante os anos de recessão. Em termos reais (com ajustamento para ter em conta a inflação geral), a despesa social na União cresceu, em média, quase 4,5% por ano entre 1990 e 1993, período em que o PIB pratica mente não cresceu. Entre 1993 e 1995 cresceu 1,5% por ano (Gráfico 2). Apenas na Bélgica e na Irlanda (onde o PIB cresceu mais de 9% por ano) não se verificou nenhuma redução da taxa de crescimento real durante este último período. Mesmo excluuido as presta ções de desemprego, que diminuíram em termos reais entre 1993 e 1995, a taxa de crescimento médio da despesa após 1993 foi metade da taxa dos três anos anteriores. O maior aumento da despesa social entre 1990e 1995 (6-7% do PIB) ocor reu em Portugal, onde estavam a ser feitos esforços para aproximar a pro tecção dos padrões do Norte da União, e na Finlândia, onde o desemprego aumentou de forma mais abrupta do que em todos os outros países. Em contrapartida, nos Países Baixos a des pesa baixou ligeiramente em relação ao PIB, ao passo que na Irlanda e na Itália o aumento se situou significati vamente abaixo da média (menos de 1% do PIB); no primeiro caso, o PIB e a despesa social cresceram fortemente, no segundo, ambos os indicadores re gistaram um fraco crescimento. Descontadas as prestação de desem prego, foram as pensões de velhice e os cuidados de saúde que registaram o maior aumento durante o período de referência (até 1% e 0,5% do PIB da União, respectivamente), reflectindo, em parte, o envelhecimento da popu lação. No entanto, entre 1993 e 1995, a despesa com cuidados de saúde di minuiu em relação ao PIB em vários países, ao passo que a despesa com as pensões de velhice aumentou propor cionalmente ao, ou abaixo do, cresci mento do PIB, na maioria dos Estados-membros. Fontes de financiamento O financiamento da protecção social continua a concentrar muita da atenção política. A tónica em toda a União, na tentativa de aumentar a criação de pos tos de trabalho, está cada vez mais a ser 9- Modsmtear'aprotecção social a adaptar oa sistemas ã mudança colocada na redução dos custos não salariais do trabalho. Este objectivo, proposto pela Comissão no seu Livro Branco Crescimento, Competitivida de, Emprego em 1993, foi confirmado por vários Conselhos Europeus, espe cialmente em Dublin no final de 1996, bem como nas Directrizes para o Em prego adoptadas no final de 1997. Contudo, até ao momento, não existem grandes indica9ões de que o nível dos encargos que afectam o trabalho (im postos e contribuÍ9ões sociais) tenha diminuído. De facto, estima-se que a taxa de imposto implícita aumentou de 35%em 1981 para 42% em 1995. (As melhorias introduzidas na coordena- 9ão das política fiscais na União para lidar com esta questão estão actual mente a ser discutidas pelo Grupo Po lítica Fiscal instituído pelo Conselho Europeu em Dublin no final de 1996. ) O financiamento da protecção social em todos os Estados-membros é asse gurado, em parte, pelas contribuições sociais, impostas sobretudo aos rendi mentos do trabalho assalariado, e em parte pela tributação geral, embora em alguns países (Bélgica, França e Lu xemburgo, nomeadamente) tenham sido introduzidos nos últimos anos im postos específicos. De acordo com os números mais recentes (referentes a 1995), cerca de 65% do financiamento na União ainda provém das contribui ções — 60% a cargo dos empregado- res, incluindo contribuições voluntárias e obrigatórias (ou seja, 40% do financiamento total)—e 30% da tributação, na sua quase totalidade dos impostos gerais. França, a Alemanha e a Áustria — as contribuições sociais ainda repre sentam pelo menos dois terços do fi nanciamento (77%) no caso da França). Nos países nórdicos, no Reino Unido e na Irlanda, onde o sistema radica na protecção social de quem precisa (o chamado sistema de Beveridge), as contribuições sociais representam me nos de metade do financiamento total (até 40% no Reino Unido e na Irlanda e apenas 23,5% na Dinamarca). No Sul da União, pelo menos dois terços da receita provêm das contribuições na Grécia, na Espanha e na Itália, mas em Portugal esse valor é ligeiramente in ferior a 50%. Em todos os países, à excepção da Dinamarca e dos Países Baixos, é mui to maior a parte das contribuições dos empregadores do que a dos beneficiá rios. No entanto, de acordo com os objectivos políticos veiculados, assis- tiu-se a um deslocamento para outras fontes durante os anos 90. Na União no seu conjunto, a receita obtida com as contribuições dos empregadores dimi nuiu de 43% do total para 39,5% entre 1990 e 1995, ao passo que a receita proveniente dos beneficiários aumen tou de 22,5% para 23,5%. Esta tendên- cia foi comum a todos os Estados-membros, à excepção da Di namarca e dos Países Baixos—países em que as contribuições dos emprega dores são relativamente pequenas —, e da Bélgica. Foi especialmente mar cada em Portugal e na Finlândia, onde a receita proveniente das contribuições dos empregadores foi reduzida em cer ca de 20% em termos relativos. O peso relativo das duas fontes princi pais varia entre os países, reflectindo a evolução histórica do próprio sistema. Nos Estados-membros onde o sistema tem as suas origens na provisão de seguro social para os indivíduos com emprego (o chamado sistema Bismar- quiano) — os países do Benelux, a Em relação ao custo do trabalho, po rém, os números sugerem que as con tribuições dos empregadores da União aumentaram ligeiramente entre 1990 e 1995, tendo permanecido praticamen te inalteradas em relação ao PIB, isto apesar do seu menor peso no financia mento total da protecção social. Embo 10 ra os governos tenham tentado aliviar os empregadores de alguns dos custos do financiamento da protecção social, este objectivo tem, de um modo geral, sido frustrado por um crescimento da despesa — e das necessidades de fi nanciamento — mais elevado do que o crescimento do PIB e, consequente mente, do que o crescimento da maté ria colectável a partir da qual são arrecadados os impostos. O aumento das contribuições dos empregadores em relação aos custos do trabalho (ou à massa salarial global medida pela indemnização dos trabalhadores) foi comum a todos os Estados-membros para os quais existem dados (ou seja, excluindo a Grécia, o Luxemburgo e a Suécia), com excepção de Portugal e da Irlanda. O outro aspecto mais marcante no to cante ao financiamento, para além da emergência dos impostos específicos, que se circunscreve a um pequeno nú mero de países (em França, a sua quo- ta-parte na receita aumentou de 3,5% em 1990 para 8% em 1995), consiste no aumento das contribuições dos re formados por velhice e de outros bene ficiários da segurança social. Este aspecto reflecte o aumento do rendi mento real dos pensionistas e o desejo de distribuir o custo do financiamento de uma forma mais uniforme pela po pulação. Não obstante, apenas nos Paí ses Baixos (8,5%) e na Alemanha (4%) este tipo de contribuições constitui uma fonte de financiamento significa tiva. Níveis das prestações de desemprego Os dados do ECHP permitem compa rar pela primeira vez o nível real das prestações recebidas pelos desempre gados em toda a União (anteriormente era necessário utilizar os resultados de modelos — ver Protecção Social na Europa, 1995, Capítulo 4 — que, por melhor que reflictam as características dos sistemas de prestações e fiscais vigentes, não fornecem nenhuma indi cação sobre a representatividade real dos casos hipotéticos). Esses dados in dicam que, na prática, o desincentivo para procurar trabalho associado com o sistema de protecção parece variar de forma significativa na União. Em pri meiro lugar, cerca de um quarto das pessoas na faixa etária 25-64 que, em 1993, na União, se encontravam de sempregadas há pelo menos três meses não receberam quaisquer prestações (embora possam ter recebido outros apoios de forma a garantir que o seu rendimento não caísse abaixo do nível mínimo). Esta proporção, porém, va riou entre 5% ou ainda menos na Bél gica, na Dinamarca, na Alemanha e no Reino Unido, e apenas ligeiramente mais na Irlanda, e cerca de dois terços na Grécia, na Itália e em Portugal (não existem dados ECHP comparáveis para Países Baixos, Áustria, Finlândia e Suécia e as observações são insufi cientes no caso do Luxemburgo). Em segundo lugar, os beneficiários re ceberam, em média, um pouco mais de 50% da remuneração líquida mensal que auferiam quando empregados (note-se que se pode tratar dos empre gos assumidos depois de estarem de sempregados ou dos empregos ante riores ao desemprego), sendo este valor superior a 75% em Portugal (em bora apenas um terço dos desemprega dos tenha recebido prestações) e de cerca de 60-65% na Dinamarca, na França e na Irlanda, atingindo apenas 25% na Grécia e no Reino Unido (Grá fico 3). Os níveis das prestações na Bélgica e na Alemanha situaram-se na média da União, na Espanha ligeira mente acima e na Itália abaixo. (Note- se que estes valores apenas respeitam às prestações relacionadas com o de semprego e que os beneficiários em causa podem também ter recebido ou tras transferências susceptíveis de afectar o rácio entre o nível das presta ções e a remuneração — ver Capítulo 4 do relatório integral. ) Em terceiro lugar, a proporção dos de sempregados que recebiam prestações de 80% ou mais do sua anterior remu neração líquida (partindo do pressu posto de que a sua remuneração média líquida calculada a partir dos dados ECHP reflecte o salário que recebem nos empregos que assumem após o desemprego) era relativamente peque na na maioria dos Estados-membros abrangidos (cerca de 20% ou menos dos homens em 8 dos 10 países — as excepções são Portugal e Irlanda —, menos de 6% na Gréci e na Itália e cerca de 20% ou menos das mulheres em 7 dos países, embora representasse cerca de um terço na Alemanha e na França e de metade na Dinamarca). Estes valores, porém, devem ser inter pretados com alguma cautela, uma vez que em alguns países onde os níveis das prestações são baixos (Reino Uni do, nomeadamente), várias prestações em espécie não incluídas nos dados ECHP, designadamente subsídios de habitação, são igualmente concedidas aos desempregados por forma a com pletar o seu rendimento (é igualmente importante ter em conta a natureza dos dados, a qual é explicada no relatório integral no Capítulo 4 e em Notas e fontes). Não obstante, embora signifi cativos, estes pagamentos adicionais são pouco susceptíveis de alterar subs tancialmente o quadro, em parte por que em muitos casos são igualmente pagos a quem exerça profissões mal remuneradas, que muitos dos desem pregados tendem a abraçar quando re tornam ao trabalho (o ECHP indica que a remunera9ão mensal dos desem pregados em parte de 1993 se situou, na maioria dos casos, substancialmen te abaixo da média — ver Capítulo 4 do relatório integral). 3 Taxa média de substituição das prestações de desemprego para homens e mulheres entre 25 e 64 anos de idade nos Estados-membros, 1993 __ Subsídio de desemprego/remuneração (%) «g Volume das transferências sociais e impacto nos agregados com rendimento líquido inferior a 60% da média, 1993 50 % de agregados « Antes das transferências % do rendimento liquido 50 • Depois das transferências ClTransferénclas em % do rendimento líquido QR UK I E10 D B E IRL DK F GR E IRL 1 11 Atenuação da pobreza Como as limitações às despesas sociais são cada vez maiores, os Estados- membros preocupam-secada vez mais em afectar as verbas com a máxima eficácia. Os dados sobre o rendimento familiar do ECHP permitem observar até que ponto as transferências visam os mais pobres na sociedade e, conse quentemente, conseguem mitigar a privação relativa e reduzir as dispari dades na distribuição do rendimento, embora deva sublinhar-se que este é apenas um dos objectivos dos sistemas de protecção social da União. De acordo com o ECHP, as transferên cias sociais (incluindo pensões priva das) na União representaram cerca de 30% do rendimento líquido dos agre gados familiares em 1993, como já foi referido anteriormente. Para cerca de 37% dos agregados familiares, repre sentaram a principal fonte de rendi mento. Se não existissem, quase 40% dos agregados familiares teriam tido um nível de rendimento inferior a 50% da média nacional (uma medida utili zada convencionalmente como um in dicador de pobreza relativa e aprovada como definição de trabalho pelo Con selho de Ministros em Dezembro de 1984) e muitos pura e simplesmente nenhum. Esta proporção variou com parativamente pouco entre os países. Na Bélgica, na Irlanda e no Reino Uni do, atingia cerca de 42%; na Dinamar ca, na Alemanha, na Grécia, no Luxemburgo e nos Países Baixos, 36- 37% (Gráfico 4). Após as transferências, e depois de impostos, uma média de cerca de 17% dos agregados familiares na União teve um nível de rendimento inferior a metade da média nacional. No Reino Unido, na Irlanda e na Gré cia a proporção era superior a 20%, sendo em Portugal cerca de 29%; na Espanha, na França e na Itália, situa- 12 va-se em torno da média da União (15a 19%); nos países do Benelux c na Alemanha, 13-14% e na Dina marca, menos de 9%. O efeito das transferências na diminuição do nú mero de agregados familiares com rendimento inferior a 50% mostrou ser mais importante na Bélgica e na Dinamarca, países nos quais a redu ção se situou em cerca de 29 pontos percentuais, embora a Dinamarca te nha conseguido este resultado com transferências significativamente menores (30% do rendimento líquido do agregado familiar) do que a Bél gica (37%). O efeito era igualmente relativamente elevado em França e nos Países Baixos (24-25 pontos per centuais), embora na França o volu me das transferências fosse seme lhante ao da Bélgica (mesmo considerando a sobreavaliação já re ferida das transferências em França) e nos Países Baixos fosse semelhante ao da Dinamarca. Em contrapartida, a redução na Gré cia foi de apenas 14 pontos percen tuais e em Portugal, apenas ligeira mente acima de 10 pontos percentuais. Em termos do volume de transferências sociais (25% do rendimento líquido dos agregados fa miliares no primeiro caso, 22% no último), o efeito na atenuação da po breza foi muito semelhante e, em am bos os casos, as transferências pare cem estar menos dirigidas para os mais pobres do que noutros Estados- membros (cerca de 70% das transfe rências tiveram como destinatários os agregados familiares com rendi mento antes das transferências infe rior a metade da média contra 77% em toda a União). por exemplo, do que na Alemanha, (23 pontos percentuais contra 20). e substancial O efeito comparativamente pequeno das transferências sociais na distri buição do rendimento na Grécia e em Portugal reflecte também a sua afec tação desigual pelos agregados fami liares, recebendo alguns um montan- te outros comparativamente pouco. É este o caso das pensões de velhice, que constituem o principal elemento das transferências, embora se verificasse igualmente com outras transferên cias (prestações de desemprego, prestações familiares, etc. ), tal como em Itália. No caso das outras transfe rências, em toda a União, 19% foram para 17% dos agregados familiares com rendimento inferior a 50% da média após as transferências e 37% para 30% com rendimento inferior a 65% da média. Por outro lado, no caso das pensões de velhice, 19% das transferências foram para 15% dos agregados fami liares na União com rendimento su perior a 1,5 vezes a média (28% na Grécia e em Portugal para 16-17% dos agregados familiares nesta cate goria, 25% na França para 13% dos agregados familiares e 29% nos Paí ses Baixos para 15% dos agregados familiares). Contudo, em quatro paí ses — Bélgica, Luxemburgo, Irlanda e, muito especialmente, a Dinamarca —, as pensões foram desproporcio nadamente para os agregados fami liares com rendimentos mais baixos. Mudanças recentes nas políticas No resto da União, a redução cifrou- se em 20-23 pontos percentuais, em bora uma vez mais o nível de trans ferências envolvido difira entre os países, sendo mais elevado na Itália, A resposta comum dos governos em toda a Europa às tendências da des pesa referidas anteriormente tem consistido em procurar formas de, Modernizar aprotecção sociale adaptar os sistemas à mudança por um lado, conter o crescimento da despesa e, por outro, passar a uma política activa de diminuição do nú mero das pessoas dependentes das transferências sociais. A passagem a uma política activa tem sido o tema central que subjaz a muitas das refor mas recentes, consistindo o objectivo em passar de uma posição passiva de apoio ao rendimento a uma posição activa de encorajamento aos desem pregados para estes aceitarem um emprego pago, mediante o aumento dos incentivos ao trabalho e ajudando as pessoas a participar na sociedade e na vida laboral. Assim, foram toma das medidas para melhorar a empre- gabilidade dos desempregados, ofe recer acesso à formação e à orientação profissional e proporcio nar ajuda na procura de emprego. Esta abordagem não se tem limitado aos desempregados registados como tal, mas tem sido alargada a outros grupos dependentes de longa data do apoio do Estado, nomeadamente pes soas com deficiências mas potencial mente capazes e dispostas a traba lhar, pais de famílias monoparentais e beneficiários de pensões de reforma antecipada. O objectivo não consistiu apenas em diminuir a dependência e a despesa, mas em combater a exclu são social, ajudando as pessoas em causa a encontrar um papel mais sig nificativo na sociedade e uma opor tunidade de contribuir para o seu bem-estar. O envelhecimento da população acrescentou um ímpeto suplementar a estes esforços. Serviu igualmente para que a atenção se centrasse cada vez mais nos custos crescentes dos cuidados de saúde, utilizados de for ma desproporcionada pelas pessoas idosas, e na necessidade de encontrar novas fórmulas para aqueles que exi gem cuidados continuados. A preocupação em satisfazer esta nova necessidade exemplifica a ati tude prevalecente em relação à pro tecção social na União. Embora a ênfase seja colocada na contenção dos custos e na redução das despesas onde tal for possível, o princípio de manter um sistema universal que ofe rece protecção a todos os que preci sam permanece inquestionável. No entanto, assiste-se a um debate cada vez mais intenso sobre a extensão dos sistemas de protecção social, quais os riscos a cobrir e, mais importante ain da, onde deve terminar a responsabi lidade do Estado e começar a respon- individual. s a b i 1 i d a d e 5 Despesa em polfticas activas e passives do mercado de trabalho na Uniao, 1990-1996 % do PIB % eta populacao active Taxa de desemprego 3. ^jgt&B^Bi^BBBBBBBBBBBtBsuBBB ^^^^^^^^^S^^^SBBBsB^BBBB^BB e BjBjBjBjBBjBjBjBjKPoilllca* pa»»lya»BBjBjBjBj[ ^^^^^^^^^^^^^BBBBBB^^^^^^^^^^^a 2 olaVaVaVaaVaVaVaVaVaVaVaBVflVflVflVflVI o 1996 1993 1990 1992 1994 1995 1991 Concomitante mente, é coloca da uma ênfase crescente na prossecução de medidas activas e na necessida de de políticas de apoio ao em prego, cujas di rectrizes foram aprovadas pelos Estados-memb ros na cimeira do emprego do Luxemburgo. Restringir os critérios de elegibilidade Em muitos Estados-membros (Países Baixos e Suécia, nomeadamente), as condições de acesso às prestações fo ram restringidas a partir de 1993 (ano a que respeita a análise supra), ao passo que noutros (Espanha, Áustria e Fin lândia), foi alargada a carreira contri butiva exigida para o acesso às prestações. Os montantes das presta ções sofreram igualmente uma redu ção, designadamente na Alemanha e na Finlândia — no caso da Finlândia, pela sua não indexação em 1995 e 1996. Por outro lado, na Suécia, embo ra a taxa das prestações tenha sido reduzida de 80% para 75% em 1996— antes já tinha sido reduzida de 90% para 80% —, voltou a ser fixada em 80% em 1997. O período de concessão das prestações de seguro social foi igualmente encur tado em alguns Estados-membros — no Reino Unido, de um ano para ape nas 6 meses com a introdução do Job Seeker's Allowance em 1996 (paga mento sujeito a condição de recursos a partir daí); na Dinamarca, de 9 para 7 anos em 1995 e 5 anos em 1996, em bora continue a ser um dos mais longos na União (mas durante os últimos 3 anos foram intensificados os esforços para inserir os desempregados em pro gramas activos). Na Bélgica, a partir de 1996, o pagamento das prestações pode cessar se a pessoa em causa esti ver desempregada durante mais do que 1,5 vezes a média regional (em vez de duas vezes mais anteriormente). Reforçar os incentivos ao trabalho Os cortes nas prestações e a restrição dos critérios de elegibilidade provo cam, só por si, um maior estímulo para trabalhar. Foram igualmente introdu- -13 zidas outras medidas em vários países para tornar mais atractivo, e em alguns casos mais viável, as pessoas trabalha rem em vez de permanecerem desem pregadas. Os subsídios a pessoas com emprego, destinados a aumentar o sa lário líquido, mesmo em trabalhos mal remunerados, existem, actualmente, apenas no Reino Unido (p. ex. Crédito Familiar) e na Irlanda (Suplemento ao Rendimento da Família). Dado que no Reino Unido, até ao momento, este subsídio apenas foi concedido a famí lias com filhos, foi iniciado um progra- ma-piloto em 1996 para os trabalhadores com baixas remunera ções sem filhos. Em ambos os países, o número de pessoas abrangidas pelos subsídios a pessoas com emprego au mentou no passado recente devido ao aumento dos níveis de rendimento que lhes dão acesso. Os pais de famílias monoparentais foram particularmente visados com a introdução de um novo subsídio na Irlanda em 1997. O apoio ao acolhimento de crianças de famílias com baixos rendimentos, incluindo pais sós, também foi introduzido re centemente no Reino Unido. Tanto no Reino Unido como noutros países fo ram realizadas tentativas para incenti var os desempregados a aceitar empregos a tempo parcial, em parte para melhor os preparar para o empre go a tempo inteiro—concedendo-lhes a possibilidade de receber prestações de desemprego (na Bélgica) ou permi- tindo-lhes receber parte das prestações a que têm direito (Reino Unido). Podem obter-se efeitos semelhantes aos dos subsídios a pessoas com em prego através de deduções fiscais es pecíficas às pessoas com baixas remunerações (p. ex. na Finlândia, fo ram introduzidas medidas destinadas a reduzir o imposto sobre o rendimento das pessoas com baixos salários, uma concessão que é retirada à medida que a remuneração aumenta). Rumo a políticas mais activas As mudanças nos sistemas de protec ção no desemprego têm sido geral mente acompanhadas de medidas destinadas a aumentar a empregabili- dade dos desempregados e a ajudá-los a encontrar trabalho, incluindo, por exemplo, formação para adaptação das competências às exigências do merca do de trabalho e aconselhamento sobre a procura de emprego e técnicas de entrevista. Todavia, deslocar a tónica das medidas passivas de apoio ao ren dimento para medidas activas não é assim tão fácil, nomeadamente em pe ríodos de desemprego elevado. Dadas as limitações orçamentais, é necessária uma reestruturação da despesa e uma reforma dos sistemas de prestações e fiscal para maximizar o retomo das actuais despesas. Apesar da necessida de da passagem de medidas passivas para medidas activas no tocante ao mercado de trabalho ter sido apontada pelos Estados-membros na cimeira de Essen no final de 1994 e desde então reiterada nas sucessivas reuniões do Conselho, a intenção política tem-se mostrado lenta a aparecer nos números da despesa relativos ao mercado de trabalho. Entre 1990 e 1996, registou- se apenas um pequeno aumento da despesa com medidas activas em rela ção às medidas passivas em toda a União, tendo este aumento ocorrido a partir da estabilização do desemprego em 1994 (Gráfico 5). Os Estados- membros reafirmaram o seu empenho para procederem a essa transição nas Directrizes para o Emprego aprovadas na Cimeira do Emprego no Luxembur go. foram introduzidas medidas em 1995 para garantir que todos aqueles que tenham estado desempregados durante dois anos recebam uma oferta de em prego ou frequentem um curso de for mação, o que parece ter sido um factor-chave na diminuição do desem prego para menos de 6% na última contagem, contra mais de 8% em 1994. Do mesmo modo, os jovens com menos de 25 anos e educação ou for mação insuficientes têm direito a fre quentar o ensino ou cursos de formação durante pelo menos 18 me ses caso tenham estado desemprega dos durante seis meses, perdendo o direito às prestações de desemprego se não aceitarem a oferta. Na Suécia, foi lançado um novo programa em 1996 destinado a elaborar planos de acção individuais para os candidatos a em prego, que podem aproveitar um ano para estudar recebendo ao mesmo tem po o subsídio de desemprego. No Rei no Unido, um elemento-chave do Jobseeker's Allowance, introduzido em 1996, é a obrigação de os desem pregados assinarem um acordo que es pecifica as diligências que se propõem efectuar para encontrar trabalho e os serviços que estão à sua disposição. Estes programas exemplificam a im portância crescente que revestem a prestação de auxílio à procura de em prego aos desempregados, bem como o acesso aos cursos de formação ou de reciclagem. Esta importância foi sa lientada na Cimeira do Emprego do Luxemburgo e um dos principais eixos das Directrizes para o Emprego apro vadas pelos Estados-membros, nas quais se especificava o seguinte: Em vários Estados-membros, têm sido desenvolvidos esforços para melhorar a articulação entre o apoio ao rendi mento e a inserção dos desempregados no mercado de trabalho. Na Dinamar ca, como já foi referido anteriormente, - proporcionar uma nova possibili dade a todos os jovens antes de completarem seis meses de de semprego, sob a forma de forma ção, reconversão, experiência profissional, de emprego ou de qualquer outra medida adequada -14 Modernizar a protecção sociale adaptar os sistemas à mudança para favorecer a sua integração profissional; - oferecer igualmente uma nova oportunidade aos adultos desem pregados antes de completarem doze meses de desemprego por um dos meios acima referidos ou, de um modo mais geral, atra vés de um acompanhamento in dividual orientação de profissional. No entanto, apesar da reconhecida im portância da formação, apenas uma pequena minoria de desempregados recebe actualmente formação na União, uma situação que os Estados- membros também se comprometeram a melhorar nas Directrizes para o Em prego (fixando um objectivo específi co de aumentara proporção para 20%). Alargar os programas de criação de postos de trabalho Em vários Estados-membros estão a ser discutidos programas de criação de postos de trabalho. No entanto, qual quer avaliação da rentabilidade destes programas terá de ter em conta não só o efeito directo das medidas introduzi das sobre os postos de trabalho, mas também os seus efeitos de substituição (empregadores que despedem traba lhadores e empregam outros subven cionados para ocuparem o lugar daqueles) e os custos inúteis que en gendram (empregadores que recrutam trabalhadores subvencionados que empregariam de qualquer maneira). Em vários Estados-membros, a cria ção de postos de trabalho foi incenti vada através de reduções selectivas das contribuições sociais pagas pelos em pregadores, bem como por subvenção directa. Na Bélgica, os empregadores que criem postos de trabalho para jo vens e desempregados de longa dura ção em actividades socialmente úteis (postos de trabalho Smets) recebem um subsídio significativo durante três anos, estando totalmente isentos do pa gamento de contribuições sociais. No Reino Unido, os empregadores que ad mitam desempregados há dois ou mais anos estão isentos do pagamento de contribuições sociais durante um ano, ao passo que, em França, o recruta mento dos desempregados de longa duração é subvencionado directamen te e através da redução das contribui ções. Além disso, o novo governo francês está a desviar os recursos que actualmente se destinam a uma série de subsídios ao emprego para planos de criação de 700 mil empregos para jo vens, remunerados com o salário míni mo. De um modo mais geral, os Estados- membros reconheceram, na Cimeira do Emprego do Luxemburgo, a impor tância potencial da criação de postos de trabalho ao nível local, na economia social e em novas actividades em que as necessidades ainda não estão a ser satisfeitas pelo mercado (p. ex. , no sec tor ambiental). Também acordaram nas Directrizes para o Emprego em investigar os meios para explorar essas possibilidades e identificar e, se possí vel, remover os obstáculos ao seu de senvolvimento. los recursos, variável em função do tamanho do agregado familiar, tal como é recomendado pelo relatório Onofri. Em Portugal, foi introduzido um sistema de rendimento mínimo ga rantido em 1997 que envolve não ape nas o apoio ao rendimento mas também medidas para ajudar os bene ficiários a integrarem-se na sociedade. Esta é uma resposta à experiência de sistemas em vigor há mais tempo nou tras paragens, em que as transferências sociais por si só não demonstraram ser suficientes para superar o problema da pobreza e da exclusão social. Na verdade, é uma tendência geral em toda a União visar as causas subjacen tes à pobreza e à exclusão social e evitar que os sistemas de apoio ao ren dimento provoquem uma divisão per manente na sociedade entre os que contribuem para o seu bem-estar e os que não o fazem. O objectivo consiste, designadamente, em ajudar aqueles que dependem das prestações a torna- rem-se mais auto-suficientes, ofere- cendo-lhes uma oportunidade de encontrar trabalho, o que significa pro videnciar não só o acesso à formação e ao aconselhamento profissional mas também à habitação e a níveis adequa dos de cuidados de saúde e de serviços sociais, nomeadamente serviços de acolhimento de crianças. Reduzir a dependência e a exclusão social Em todos os Estados-membros, existe apoio social para quem, por esta ou aquela razão, não pode trabalhar, em bora em alguns países, nomeadamente no Sul da União, não esteja universal mente disponível um nível de rendi mento mínimo. Em Itália discute-se ao nível político a criação de um sistema nacional (em vez de um regional) de rendimento mínimo condicionado pe Na Dinamarca, a partir de 1998, todos aqueles que beneficiem da assistência social terão a possibilidade de voltar a estudar ou participar num programa de formação. Na Alemanha, têm sido en vidados esforços crescentes para fazer participar as pessoas que dependem da assistência social em programas acti vos do mercado de trabalho, ao passo que no Reino Unido o novo governo anunciou um programa de "assistência social para o trabalho" destinado a re duzir o número das pessoas depend entes dos subsídios. Este programa tem como alvo privilegiado os jovens, 15 Modernizara protecção sociale adaptar os sistemas ã mudança os desempregados de longa duração, as pessoas com deficiências e os pais sós. A partir de Outubro de 1998, todos os pais sós que pretendam trabalhar terão acesso a aconselhamento pessoal dos serviços de emprego e a assistência em matéria de acolhimento de crian ças. Ao mesmo tempo, porém, as pres tações adicionais existentes para os pais sós serão retiradas no caso dos novos candidatos e será pago o mesmo nível de prestações a todos os que te nham filhos. Nos Países Baixos, se guindo um princípio semelhante, foram introduzidos procedimentos mais estritos para aceder à assistência social, sendo exigido aos beneficiários que procurem activamente trabalho e aceitem qualquer oferta de emprego adequada, excepto se forem pais sós com uma criança menor de 5 anos. No Luxemburgo, os beneficiários têm de esgotar todos os outros meios para me lhorar a sua situação e procurar activa mente emprego, a menos que tenham mais de 50 anos ou sejam inválidos. Ajudar as pessoas com deficiências Foram realizadas algumas tentativas na União para reduzir o número de beneficiários de prestações de invali- 6 Homens entre 55 e 64 a n os de i d a de q ue ja n ao estao economicamente activoa n os Ewtados- membros, 1986 e 1996 70 % da populacfio da laixa atarla S IRL UK P DK GR E D E1S -16- ! A NL FIN F dez mediante a introdução de testes mais rigorosos para avaliara incapaci dade para o trabalho. No Reino Unido, foi introduzido um exame médico mais rigoroso destinado a avaliar a ap tidão de uma pessoa para qualquer tipo de trabalho — em vez do seu trabalho anterior—após esta ter recebido pres tações durante 28 semanas; na Alema nha existe um sistema parecido: o direito às prestações depende de a pes soa ser de todo incapaz de trabalhar. Nos Países Baixos, a responsabilidade financeira pelas prestações de invali dez foi passada aos empregadores — as suas taxas de contribuição são agora parcialmente diferenciadas de acordo com o número de empregados que se candidatam a prestações de invalidez, uma medida que pretende constituir um incentivo para uma melhor saúde e segurança no trabalho e para continuar a empregar pessoas com deficiências. Esta medida foi conjugada com um maior esforço no auxílio às pessoas com deficiências capazes e dispostas a trabalhar a encontrar trabalho através de programas activos de emprego. Também na Áustria e na Finlândia a tónica da política foi deslocada do apoio ao rendimento para a reabilita ção, sendo o direito às prestações rea valiado periodicamente. ,„ Os incentivos para as pessoas com de ficiências procu rarem trabalho e o apoio que lhes é facultado para o efeito tên» sido, de um modo ge ral, acompanha dos de legislação para impedir que sejam discrimi nados no empre go e no acesso a bens, serviços e vários tipos de instalações, bem como de medi L B das, em especial no local de trabalho, destinadas a remover os obstáculos ao seu emprego — em I993, todos os Estados-membros adoptaram as regras das Nações Unidas para a igualdade de oportunidades das pessoas com defi ciências. Tais medidas, contudo, se bem que aumentem a igualdade de oportunidades, apenas darão lugar a uma concorrência acrescida no merca do de trabalho, onde as pessoas com deficiências estarão sempre em des vantagem, a menos que se registe, si multaneamente, um crescimento suficiente do emprego. Inverter a tendência para a reforma antecipada Esta posição mais rigorosa em relação às prestações de invalidez, pagas em muitos casos a pessoas com mais de 50 anos que perdiam o emprego, faz parte de uma inversão da política relativa aos trabalhadores mais idosos, destinada a encorajá-los a permanecer emprega dos em vez de se reformarem anteci padamente (excepto na agricultura, em que a reforma antecipada continua a ser promovida ao abrigo do Regula mento 2079/92) e constitui uma reac ção ao facto de em 1996 quase metade dos homens entre 55 e 64 anos na União já não estarem economicamente activos (Gráfico 6). No entanto, tendo em conta a escassez de postos de tra balho, subsiste um conflito delicado entre o aumento do número de pessoas mais idosas empregadas e a redução do desemprego (embora este conflito de sapareça quando a atenção política dei xar de se concentrar na taxa de desemprego e passar a concentrar-se na taxa de emprego — o que é mais satisfatório —, seguindo o exemplo das Directrizes para o Emprego). Para além dos exemplos referidos an teriormente, os candidatos a pensões Modernizara protecção sociale adaptaros sistemas ã mudança ^-VMC^^^Í^lMaíC^ftfctt^KM*^^ de reforma antecipada na Suécia ne cessitam agora de demonstrar que são incapazes de trabalhar—transforman do, na prática, os pagamentos em pres tações de invalidez —, tendo a taxa de base sofrido ao mesmo tempo uma redução. Os critérios de elegibilidade foram igualmente restringidos e o montante da pensão reduzido de forma efectiva na Alemanha e na Áustria; neste país, a carreira contributiva exi gida passou de 35 para 37,5 anos. Na Bélgica, a carreira contributiva neces sária para se ter direito à pensão está a ser aumentada gradualmente de 20 para 35 anos, com início em 1997, e as contribuições sociais sobre as pensões de reforma antecipada foram aumenta das. Na Espanha, a reforma voluntária antes dos 65 anos é actualmente pena lizada, enquanto na Grécia as pensões por reforma antecipada foram igual mente reduzidas. Além disso, na Áustria, foi dado um incentivo suplementar ao emprego de trabalhadores mais idosos através de um sistema de bonus-malus, com re dução das contribuições sociais dos empregadores que os empreguem e impondo uma penalização àqueles que os despeçam. Encorajar a reforma parcial Uma forma de amenizar o conflito en tre oferecer postos de trabalho para trabalhadores mais idosos e diminuir o desemprego consiste em incentivar as pessoas a passar do trabalho a tempo inteiro para o trabalho a tempo parcial à medida que se aproximam da idade da reforma. Assim, será também faci litado o processo de transição das pes soas em causa, ao mesmo tempo que se tira partido da sua experiência e dos seus conhecimentos. Para o efeito, fo ram introduzidas nos últimos anos pensões parciais em alguns Estados- membros. Noutros países, contudo, existem obstáculos para os trabalhado res mais idosos que desejam trabalhar a tempo parcial (no Reino Unido, por exemplo, não podem continuar a tra balhar para o mesmo empregador se receberem uma pensão profissional). Na Áustria, existe um regime de refor ma parcial desde 1993, que permite às pessoas diminuir o período de trabalho e receber uma parte da pensão a que normalmente teriam direito, embora poucas pessoas tenham optado pelo referido regime, aparentemente por que a reforma antecipada é mais atrac tiva. Na Finlândia, existe um regime semelhante desde finais dos anos 80, mas mais uma vez o número de inte ressados tem sido diminuto. Na Ale manha, a reforma parcial foi introduzida mais recentemente para pessoas com 55 ou mais anos, ao mes mo tempo que o acesso à reforma an- tecipada era restringido. A possibilidade de combinar uma pensão parcial com um salário parcial também existe no Luxemburgo, embora pou cos se tenham decidido por esta opção. Mais sucesso foi conseguido na Fran ça, onde a reforma parcial foi conside rada desde 1993 como uma solução para a reforma antecipada (por inteiro) e onde o número de trabalhadores que optam peia reforma antecipada caiu ao mesmo tempt) que aumentava o núme ro de trabalhadores que continuava a trabalhar a tempo parcial (27. 000 em 1995). Adaptar ao envelhecimento A reforma dos sistemas de pensõ es, destinada a controlar os cus tos do crescimento anunciado da po pulação em idade de reforma — ou, mais exactamente, da redistribuição de rendimento que implica — tor- nou-se um objectivo político central em todos os países. (As reformas das pensões em Itália, Suécia e França foram descritas de forma particular mente detalhada em Protecção So cial na Europa, 1995, Capítulo 2, ao passo que uma análise económica ge ral da reforma das pensões e do futu ro do Estado Providência foi recente mente publicada em Economia Europeia, Relatórios e Estudos, 4/1997. ) A resposta comum consistiu em aumentar a idade oficial de refor ma das mulheres de forma a colocá-la ao mesmo nível da dos homens, por razões de custos e de equidade — como na Alemanha, na Grécia, em Portugal, no Reino Unido, e, mais recentemente, na Bélgica e na Áus tria. Em todos estes países, tal como na maioria dos outros países da União, a idade oficial de reforma está a ser normalizada nos 65 anos. No entanto, este aspecto está a ser conju gado com uma ênfase acrescida na carreira contributiva de quem se re forma, associando, assim, a pensão recebida de forma mais íntima às contribuições efectuadas durante a vida activa do trabalhador e reforçan do a vertente seguro do sistema. Além disso, a pensão efectiva que de corre das remunerações auferidas du rante a carreira contributiva foi diminuída em alguns países mediante a alteração da fórmula de cálculo. Em França, Portugal, Áustria e Finlândia, foi aumentado o número de anos de remunerações que serve de base ao cálculo da pensão, ao passo que o mé todo de actualização das pensões para contrariar a inflação tem sido menos favorável; o mesmo ocorreu em Espa nha, Alemanha (a base deixou de ser a remuneração bruta e passou a ser a remuneração líquida) e Suécia (as pen sões não são totalmente indexadas en quanto o défice orçamental for excessivo). 17 Modernizar a protecção sociale adaptar os sistemas à mudança Noutros países, o valor das pensões foi reduzido de forma mais directa. Na Grécia, a taxa da pensão suplementar em relação à remuneração foi reduzi da, tendo sido introduzidos limites, dando lugar a um aumento do número de pensionistas com rendimentos mui to baixos e obrigando à introdução em 1996 de um subsídio sujeito a condição de recursos. Um subsídio do mesmo tipo foi recentemente introduzido em Espanha, onde o número de anos ne cessários para se ter direito a uma pen são por inteiro foi aumentado e o coeficiente aplicado às remunerações diminuído. Na Alemanha, a nova re forma das pensões que entra em vigor a partir de 1999 introduz um "factor demográfico" na fórmula da pensão para ter em conta a esperança de vida cada vez maior dos pensionistas e, con sequentemente, reduzir a pensão geral (Eckrente) de 70% para 64% da remu neração líquida anterior em 2030, para além de elevar a idade de reforma. Até agora, porém, não se verificou ne nhuma tendência geral para um afasta mento do sistema de repartição em direcção aos sistemas de capitalização total (as contribuições deixariam de cobrir as necessidades do presente para passar a cobrir as do futuro), embora se registe um crescimento generalizado da importância dos regimes profissio nais e privados para completar as pen sões de base e para aliviar o Estado de parte das suas responsabilidades em termos de financiamento futuro. Tal como foi salientado no recente Livro Verde da Comissão sobre Os regimes complementares de reforma no mer cado único, (COM(97) 283), o cresci- mento regimes complementares exige um quadro apropriado para toda a Comunidade. O Livro Verde também assinala que a sustentabilidade dos regimes de repar tição implica mais reformas dos siste mas de pensões. Embora a inversão da tendência para a reforma antecipada desses possa aliviar os problemas de financia mento, é improvável que os resolva completamente. A este respeito, é per tinente referir que existe um movimen- to em direcção a sistemas de contribuições definidas, em que as contribuições pagas durante a carreira profissional do trabalhador determi nam o montante da pensão a receber, reduzindo, assim, algumas das dife renças entre os sistemas de repartição e os sistemas de capitalização. Os únicos dois países da União em que os sistemas de capitalização têm uma posição de relevo são os Países Baixos e o Reino Unido. Neste país, em que as prestações estatais de base são mais baixas do que na maioria dos outros Estados-membros, dois terços dos pensionistas possuem um pensão pro fissional ou privada. O Estado concen- tra-se em cuidar dos mais desprotegidos, deixando a gestão dos fundos de pensões em grande medida a companhias de seguros privadas. O principal esforço da política recente tem residido no reforço da regulamen tação que rege estes fundos, para im pedir a sua utilização fraudulenta e a venda enganosa de esquemas priva dos. Se a vertente dos fundos de pensões possui ou não melhores condições para superar o problema de transferências associado às tendências demográficas é um aspecto que permanece em aber to. Em última análise, a facilidade com que pode ser garantida a transferência de rendimento de quem trabalha para quem está reformado, pendentemente da forma como isso é conseguido, depende em grande medi da do rendimento disponível para ser distribuído e, por conseguinte, do cres cimento económico continuado no pe ríodo de referência. inde Conter os custos dos cuidados de saúde O envelhecimento da população e as limitações da despesa pública fizeram com que a atenção política se concen trasse nos cuidados de saúde, cuja pro cura tende inevitavelmente a aumentar de forma rápida à medida que o rendi mento real aumenta e os conhecimen tos médicos se ampliam. A resposta mais comum dos Estados-membros consistiu ou em limitar directamente a despesa nos casos em que os serviços são geridos pelo Estado ou em impor limites ao crescimento da despesa quando se trate de fundos de seguro de saúde. Se, de um modo geral, estas medidas foram bem sucedidas ao con seguir travar a despesa em relação ao PIB nos últimos anos, deram origem a outras preocupações políticas — no meadamente, sobre a forma de melhor afectar a despesa para satisfazer as ne cessidades da sociedade no seu con junto e garantir uma utilização eficiente dos recursos disponíveis. Levantou, além disso, questões mais fundamentais sobre a relação entre os sectores público e privado da saúde, sobre a limitação ou não do primeiro aos cuidados de base — e, em caso afirmativo, como definir essa limita ção — e sobre as respectivas implica ções para o modelo global de cuidados em relação à necessidade (e a possibi lidade de uma passagem do tratamento essencial para um tratamento mais cos mético). Levantou igualmente questõ es sobre a fundamentação da limitação do crescimento dos serviços (e do nú mero de postos de trabalho) a um nível inferior àquele que as pessoas parecem estar dispostas a pagar e, por sua vez, até que ponto se pode confiar nos con sumidores para efectuar escolhas ra cionais numa questão que é tão importante mas sobre a qual existe uma grande falta de informação. -18- Modernizar a protecção sociale adaptar os sistema A tendência na maioria dos Estados- membros tem ido no sentido de explo rar as vantagens do mercado, embora retendo o controlo sobre a oferta. Con cretamente, as pessoas foram incenti vadas a consumir menos e a escolher de forma mais racional, tendo sido sen sibilizadas para os custos envolvidos através da introdução e do aumento dos encargos — as comparticipações —com medicamentos e certos tipos de tratamento. Na Alemanha, por exem plo, os encargos foram aumentados significativamente, a fim de evitar au mentos nas contribuições sociais, e fo ram explicitamente associados a estas, na tentativa de persuadir os fundos de seguro a não aumentar as contribuiçõ es, a aumentar a eficiência e a negociar mais eficazmente as condições com os prestadores de serviços (médicos e hospitais). O sucesso de uma tal política, como seja a introdução de mecanismos de mercado, ou de pseudo-mercado, nos países, depende, em parte, da existên cia de concorrência efectiva entre os fundos de seguro, no caso alemão, ou entre os médicos nos países com siste mas nacionais de saúde, e de os consu midores serem capazes de escolher entre eles; caso contrário, os preços não poderão servir o objectivo preten dido. É igualmente desejável que exis ta concorrência entre prestadores de serviços para aumentar o poder de ne gociação dos compradores e para esti mular uma maior eficiência. Na prática, tende a haver limites naturais à concorrência em ambos os sectores, devido à natureza localizada da oferta e às economias de escala, que são fre quentemente reforçadas pelo Estado para evitar, por exemplo, o encerra mento dos centros de saúde locais. Assim, as tentativas de introduzir me canismos de mercado não conduziram, de um modo geral, aos aumentos de eficiência esperados, e os governos da União mostram relutância em abando nar os controlos sobre a despesa e dei xar esse aspecto às forças do mercado. Não obstante, nos países onde essa tentativa foi feita, parece terem-se ob tido alguns ganhos, sem nenhuma de terioração visível do serviço. Esses ganhos têm origem na divisão mais clara entre compradores e fornecedo res, no maior peso dado aos custos na tomada de decisões, na recolha e no fornecimento de mais informações so bre os custos e na elaboração de con tratos de prestação de serviços mais pormenorizados. No Reino Unido, por exemplo, os in dicadores mostram um pequeno au mento da produtividade desde que as reformas foram introduzidas em 1991. Na Itália e na Espanha, a separação dos compradores dos fornecedores e, na Itália, a descentralização da responsa bilidade financeira e organizativa para as regiões parecem ter conduzido a melhorias na gestão e a um regime contratual mais claro entre ambas as partes. Nos Países Baixos, a recente introdução de um sistema de pagamen tos per capita aos fundos de seguro, com base numa avaliação prévia dos custos que a sua estrutura de população beneficiária implica, em vez de um sistema em que os custos eram efecti vamente cobertos expost, conduziu à concorrência em termos de encargos e a uma pressão para conter os custos e poderá levar, com uma remoção par cial dos controlos, a uma maior con corrência entre fornecedores e a ganhos de eficiência neste domínio. Ao mesmo tempo, foi tomada nos Paí ses Baixos uma medida inovadora para limitar o serviço de saúde público à prestação de "cuidados de saúde cura tivos de base" (bem como a cuidados de longo prazo), deixando os outros tratamentos (cuidado de conforto) ao sector privado e a soluções individuais. Os critérios utilizados para definir es tes últimos cuidados — não serem ne cessários do ponto de vista médico e serem economicamente acessíveis — suscitaram, porém, problemas na apli cação prática (quanto mais não seja devido à natureza inevitavelmente subjectiva dos conceitos utilizados) e até agora muito poucos serviços estão excluídos do sector público. Prestar cuidados a longo prazo Cerca de 10% das pessoas com 75 ou mais anos da União necessitam de cui dados a tempo inteiro, enquanto que outras 25% mais exigem cuidados a tempo parcial. O actual crescimento elevado da população nesta faixa etária está a concentrar cada vez mais aten ção nos Estados-membros no que res peita à forma como esta necessidade crescente deve ser resolvida—se atra vés do sistema de protecção social e, em caso afirmativo, se através de trans ferências ou da prestação directa de serviços, o que, de qualquer modo, implica o aumento de impostos e/ou encargos sociais, ou através de esque mas privados, o que implica a aceita ção de um encargo desigual consoante os indivíduos, independentemente de estes subscreverem um seguro privado ou não. O debate foi em parte desencadeado pela introdução na Alemanha, em 1995, de um novo regime de seguro social para os cuidados a longo prazo (Pflegeversicherung), financiado pe las contribuições sociais (compensa das com a perda de um dia de férias) e atribuível a quem receba cuidados no domicilio ou cuidados residenciais. Os subsídios aos prestadores de cuidados existem há muito no Reino Unido e na Irlanda, embora no Reino Unido con sistam num montante fixo relativa mente baixo e apenas sejam concedidos a quem prestar cuidados -19- Concentrar a despesa mais justificável dado o crescimento da riqueza de muitos pensionistas. Apesar do aumento geral da despesa sujeita a conexão de recursos (com excepção dos Países Baixos), apenas representou 11 % do total na União em 1995 em comparação com 9,5% em 1990; somente na Irlanda (34% do to tal), Reino Unido (23%) e Espanha (13,5%) essa percentagem foi superior a 10%. Além disso, uma grande parte desse aumento deveu-se mais a altera- 9Ões de circunstâncias subjacentes — nomeadamente no agravamento do de semprego de longa duração e do núme ro de pessoas elegíveis para as prestações da segurança social — do que a uma verdadeira alteração das políticas. No caso da protecção no de semprego, quase 75% das transferên cias na Irlanda foram sujeitas a condição de recursos em 1995, (o que reflecte níveis elevados de desempre go jovem e de longa duração), sendo essa percentagem de 50% no Reino Unido, 40% nos Países Baixos e de cerca de 25% em Espanha e em Portu gal. Modernizar « protecção social s adaptar os sistemas ã mudança praticamente a tempo inteiroe na Irlan da estejam sujeitos a condição de re cursos. Na Áustria, as prestações para assistência (Bundespflegegeldgesetz), administradas pelas regiões mas finan ciados a partir da tributação geral, são concedidas desde 1993 às pessoas que necessitem de cuidados durante pelo menos 50 horas por mês, variando as taxas de acordo com a extensão dos cuidados, sujeita a avaliação médica. Os beneficiários destas prestações na Áustria são livres para decidir como aplicá-las (a maioria decidindo-se por cuidados informais na família). No en tanto, o aumento do desemprego con duziu a que fosse sugerida a associação do pagamento das prestações a objec tivos de emprego e a sua utilização directa para a criação de procura de serviços sociais formais. Isto é, na sua essência, a opção tomada pelos países nórdicos, nos quais não existe grande distinção entre os cuidados de saúde e os serviços sociais, ambos livremente acessíveis a todos, e onde, em relação à população em idade activa, estes rep resentam muito mais postos de traba lho do que no resto da Europa (mais do dobro na Dinamarca e na Suécia). Contudo, as limitações orçamentais conduziram a cortes na despesa e a uma preocupação crescente com os custos da manutenção de serviços so ciais extensivos. No Luxemburgo, foi publicado um projecto de lei em 1996 para a introdu ção de um regime obrigatório de "se guro de dependência", destinado a cobrir a assistência exigida por quem não possa tomar conta de si próprio, sendo o financiamento dividido em partes iguais entre as contribuições so ciais e a tributação geral. 20 A dupla preocupação política actual no que respeita à protecção social em toda a União, conter custos e diminuir a dependência, está a conduzir, em parte, a uma maior eficiência da despesa atra vés da adopção de uma abordagem mais activa e uma concentração dos recursos nas pessoas com maiores ne cessidades. Nos Estados-membros do Sul, esta atitude é combinada com es forços para rectificar lacunas na pro tecção oferecida e equilibrar a concessão de apoio de forma mais equitativa. Nos Estados-membros do Norte, o debate centra-se no alcance da protecção social. Embora exista um grande consenso para manter a nature za universal da protecção social aces sível a todos, não está excluída a possibilidade de transferir alguma res ponsabilidade do Estado para o indiví duo ou para o sector privado em certos domínios. A privatização, contudo, no sentido de o sector privado lucrativo se envolver na prestação de protecção social, não se desenvolveu muito na maioria dos países e há poucos sinais, com excep ção da área das pensões complementa res, de um crescimento significativo no futuro próximo. Contudo, veriíica-se uma maior concentração da despesa naqueles que mais precisam, seja atra vés da redução das prestações aos de tentores de rendimentos relativamente elevados, seja através da fixação de um limite ao montante a pagar ou de im postos e/ou encargos sociais sobre as prestações, seja ainda através de um recurso mais intenso à conexão de recursos. Esta medida serve não ape nas para redistribuir o ganho líquido proveniente das transferências dos mais ricos para quem se encontra bas tante mais abaixo na escala de rendi mento, mas também para distribuir o custo do financiamento de uma forma mais alargada, um objectivo cada vez ISSN 0257-9553 COM(98) 243 final DOCUMENTOS PT 05 06 17 N. ° de catálogo : CB-CO-98-264-PT-C ISBN 92-78-35268-3 Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias L-2985 Luxemburgo _ IA-


title: SCHRIFTLICHE ANFRAGE Nr. 823/98 von Jan SONNEVELD an die Kommission. Europäisches Modell für eine Gesundheitsbescheinigung beim Export von trockenem Geflügelmist

eurovoc_concepts:
Germany
export
health certificate
intra-EU trade
organic fertiliser
poultry
veterinary legislation

formats: html pdf print

text: 11. 12. 98 DE Amtsblatt der Europ(cid:228)ischen Gemeinschaften C 386/47 (98/C 386/063) SCHRIFTLICHE ANFRAGE P-0822/98 von Carmen Fraga EstØvez (PPE) an die Kommission (9. M(cid:228)rz 1998) Betrifft: Neues argentinisches Fischereigesetz und Fischereiabkommen EU-Argentinien Am 12. Januar 1998 wurde in Argentinien ein neues Fischereigesetz verabschiedet, das drei Monate nach diesem Zeitpunkt in Kraft treten wird. Dieses Gesetz enth(cid:228)lt eine Reihe von Artikeln, die die Regelung f(cid:252)r die gemischten Unternehmen grundlegend ver(cid:228)ndern. Und zwar wird die Zahl der einheimischen Mitglieder der Mannschaft festgelegt, die Lizenzgeb(cid:252)hren werden aufgehoben und es werden neue Konversionskoeffizienten f(cid:252)r den Seehecht festgelegt, ohne da(cid:223) irgendwelche Argumente zur Rechtfertigung dieser Ma(cid:223)nahmen angef(cid:252)hrt werden. Diese neue Regelung ver(cid:228)ndert die Voraussetzungen erheblich, unter denen das Fischereiabkommen Argentinien/EU geschlossen wurde, wie die Kommission selbst einger(cid:228)umt hat, und sie verringert die Rentabilit(cid:228)t und die Zahl der Arbeitspl(cid:228)tze bei den Gemeinschaftsunternehmen betr(cid:228)chtlich. Nach welchem Zeitplan unternimmt die Kommission die Schritte, die sie auch weiterhin noch unternehmen mu(cid:223), gegen(cid:252)ber den argentinischen Beh(cid:246)rden, damit diese das Abkommen einhalten? Welche Ergebnisse haben diese Schritte bislang abgeworfen? in diesem Fall nicht die Regel anzuwenden, da(cid:223) die Einhaltung der eingegangenen internationalen Ist Verpflichtungen Vorrang hat vor internen Rechtsvorschriften der Staaten? Antwort von Frau Bonino im Namen der Kommission (21. April 1998) Die Kommission verfolgt aufmerksam die ˜nderungen des rechtlichen Rahmens in Argentinien. Die etwaigen Auswirkungen dieser ˜nderungen auf die dort auf der Grundlage des Fischereiabkommens gegr(cid:252)ndeten gemischten Gesellschaften und zeitlich begrenzten Unternehmensvereinigungen wurden mehrfach mit den argentinischen Beh(cid:246)rden er(cid:246)rtert. Es wurde eine gemeinsame Arbeitsgruppe eingesetzt, die das Abkommen u. a. mit Blick auf die neuen von Argentinien verabschiedeten Bestimmungen pr(cid:252)fen soll. Diese Gruppe ist bereits zweimal, n(cid:228)mlich von 9. bis 10. Februar 1998 in Buenos Aires und von 9. bis 10. M(cid:228)rz 1998 in Br(cid:252)ssel, zusammengetreten und wird ihre Arbeit Anfang Mai im Rahmen des Gemischten Ausschusses fortsetzen. Hinsichtlich des Vorrangs internationaler Verpflichtungen vor nationalen Rechtsvorschriften sei darauf hinge- wiesen, da(cid:223) in Artikel 67 des neuen argentinischen Gesetzes festgelegt ist, da(cid:223) seine Bestimmungen unbeschadet der Rechte und Verpflichtungen anzuwenden sind, die dem argentinischen Staat kraft der von ihm unterzeich- neten internationalen Vertr(cid:228)ge zukommen. (98/C 386/064) SCHRIFTLICHE ANFRAGE P-0823/98 von Jan Sonneveld (PPE) an die Kommission (9. M(cid:228)rz 1998) Betrifft: Europ(cid:228)isches Modell f(cid:252)r eine Gesundheitsbescheinigung beim Export von trockenem Gefl(cid:252)gelmist Der innergemeinschaftliche Handel mit trockenem unverarbeiteten Gefl(cid:252)gelmist wird in der Praxis durch das Fehlen von Bescheinigungen beeintr(cid:228)chtigt, in denen die tiermedizinischen Aspekte des Mists beschrieben werden. Im Anhang zur Entscheidung der Kommission 96/103/EG (1) vom 25. Januar 1996 wird angek(cid:252)ndigt, da(cid:223) die Kommission ein Modell f(cid:252)r eine Gesundheitsbescheinigung ausarbeiten wird. Seither sind zwei Jahre vergangen, und es liegt noch kein Konzept f(cid:252)r das europ(cid:228)ische Modell vor. Der Mitgliedstaat Deutschland hat jetzt aus eigener Initiative eine Gesundheitsbescheinigung f(cid:252)r den Handel mit trockenem unverarbeiteten Gefl(cid:252)gelmist entwickelt. Hat die Europ(cid:228)ische Kommission von der deutschen Gesundheitsbescheinigung f(cid:252)r den Export von trok- 1. kenem Gefl(cid:252)gelmist Kenntnis genommen? 2. Ist die deutsche Gesundheitsbescheinigung rechtsg(cid:252)ltig? 3. W(cid:252)rde es die Kommission begr(cid:252)(cid:223)en, wenn auch andere Mitgliedstaaten eigene Gesundheitsbescheinigun- gen entwickeln w(cid:252)rden?