title: Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - La protección social en Europa en 1997 - Resumen

eurovoc_concepts:
European social policy
social analysis
social change
social security
social well-being

text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS it tt Bruselas, 23. 04. 98 COM(l998)243 final INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITE ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES La protección social en Europa en 1997 Resumen ta protección ÊOCIÊI en Europa on 1997—Rêêumên La protección social en Europa en 1997 — Resumen El contexto político Los principales resultados cuantitativos Este es el tercer informe sobre la Protección Social en Europa. En 61 se pretende realizar un seguimiento de los progresos logrados en materia de convergencia de los obje tivos establecidos en la Recomendación (92/442/CEE) del Consejo de julio de 1992 relativa a la convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social, así como actualizar los análisis de los informes de 1993 y 1995. Además, se desea que este informe contribuya al debate sobre el futuro de la protección social en la Unión, iniciado por la Comisión en 1995 con su Comunicación El futuro de la protección social: marco para un debate europeo. En marzo de 1997, la Comisión publicó otra Comunicación, Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea, que recogía las principales cuestiones surgidas en el debate y llamaba la atención sobre sus principales impli caciones políticas. El informe debería asimismo situarse en el contexto de los esfuerzos desplegados por los Estados miembros para con solidar las finanzas públicas — tal como se destacó en las Orientaciones económicas generales de 1997 y en las dos resoluciones sobre estabilidad macroeconómica, crecimien to y empleo, adoptadas en el Consejo Europeo de Amster dam —y en la Estrategia Europea de Empleo. En la Cumbre del Empleo celebrada en Luxemburgo en noviembre de 1997, los Estados miembros apoyaron ampliamente las pro puestas de la Comisión de directrices para el empleo, y acordaron que deberían revisarse y adaptarse, en su caso, los sistemas de prestaciones y de formación, a fin de garantizar que apoyan activamente la capacidad de inserción profesio nal. La protección social debe desempeñar también un im portante papel para contribuir a lograr otros objetivos que se subrayaron en las Directrices para el Empleo de 1998, pos teriormente adoptadas: desarrollar el espíritu de empresa, fomentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas y reforzar las políticas de igualdad de oportu nidades. Por tanto, se ha establecido un vínculo claro entre los sistemas de protección social y la Estrategia Europea de Empleo. Los puntos principales que se desprenden del análisis de la base de datos SEEPROS revisada sobre la protección social y del nuevo Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE)son: La magnitud del gasto social: el gasto en protección social en la Unión se elevó al 28,5% del PIB en 1995. Esta cifra, sin embargo, variaba desde el 20% del PIB en Irlanda y el 21-22% en Grecia, España y Portugal hasta más del 30% en Francia, Países Bajos y los tres países escandinavos, de los que Suecia tenía el nivel más alto: casi el 36%. La pauta del gasto social: las pensiones de vejez son con diferencia el mayor concepto del gasto de protección social en la Unión: representaba el 42,5% del total en 1995, lo que equivalía al 12% del PIB,. Le sigue la asistencia sanitaria, que representaba aproximadamente el 22% del total en la Unión, así como en todos los Estados miembros, excepto en Dinamarca (solamente el 14%), lo que equivalía a alrededor del 6% del PIB. Las transferencias a los desempleados representaban únicamente el 8% del gasto total en la Unión (algo menos del 2,5% del PIB). El crecimiento del gasto social: en la mayoría de los Estados miembros, se ha desacelerado en los últimos años el incre mento del gasto en protección social. A pesar de que el gasto social en relación con el PIB se incrementó en toda la Unión entre 1990 y 1995 (en un poco más de 2 puntos porcentuales), esto refleja en parte el menor crecimiento del PIB durante los años de recesión. Entre 1993 y 1995, el gasto no creció más que el PIB y, en la mayor parte de los países, creció menos. Fuentes de financiación: aproximadamente el 65% de la financiación de la protección social en la Unión procede de cotizaciones sociales recaudadas a los empresarios y a las personas cubiertas, y el resto, en su mayor parte, tiene su origen en los impuestos generales. Las cotizaciones empre sariales supusieron, por sí solas, alrededor del 40% de la financiación total en 1995. -f La protección social on Europa on 1997—Resumen Niveles de las prestaciones por desempleo: según el PHO- GUE, un porcentaje significativo de los desempleados de una serie de Estados miembros no recibió ninguna prestación por desempleo en 1993, aún a pesar de estar en paro tres meses o más. En cuanto a los que percibieron prestaciones, la media mensual fue apenas algo superior a la mitad de su renta neta en los meses en que trabajaron, aunque esta cifra oscilaba desde el 60-65% en Dinamarca, Francia e Irlanda hasta el 25% en Grecia y el Reino Unido. Reorientación hacia políticas más activas: existe el conven cimiento general de que la simple concesión de complemen tos de renta no es suficiente para luchar contra los problemas del desempleo y la exclusión social. En las Directrices para el Empleo de 1998, acordadas por el Consejo, los Estados miembros se han comprometido a llevar a cabo una reorien tación desde medidas pasivas hacia medidas activas para incrementar la empleabilidad de las personas sin trabajo y ayudarles a encontrar un puesto de trabajo. Lucha contra la pobreza: las transferencias sociales (inclui das en este caso las pensiones privadas, pero excluidas las prestaciones en especie, tales como la asistencia sanitaria) representaban alrededor del 30% de la renta neta de los hogares en la Unión en 1993. En un 35% de los hogares, eran la principal fuente de ingresos y, sin ellas, algo menos del 40% de los hogares habrían tenido un nivel de renta inferior a la mitad de la media nacional (la definición convencional de pobreza). Una vez incluidas las transferencias, aproxima damente el 17% de los hogares de la Unión tenía un nivel de renta inferior a esta cantidad. Cambios recientes en las políticas El contexto económico y social en el que actúan los sistemas de protección social europeos ha cambiado considerablemente durante la última o dos últimas décadas (tal como se analizó en la Comunicación de la Comisión Modernización y mejora de la protección social). En la década de 1990, el bajo crecimiento económico ha incremen tado tanto las dificultades para financiar la protección social en la Unión como, en combinación con las tendencias demo gráficas y sociales, el número de personas que reciben ayu das. Si bien el mantenimiento de los ingresos y la prevención de la exclusión social siguen siendo objetivos fundamentales de los sistemas de protección social, el objetivo de las políticas es reforzar los incentivos para trabajar y mejorar la empleabilidad y adaptabilidad de la mano de obra. Los principales cambios introducidos en las políticas son: Endurecimiento de las condiciones para recibir prestacio nes: en muchos Estados miembros se han endurecido las condiciones para tener derecho a recibir prestaciones y se ha ampliado el período previo de cotización exigido. Ampliación de los programas de creación de empleo: en varios Estados miembros se ha fomentado la creación de empleo con reducciones selectivas de las cotizaciones socia les y con subvenciones directas. Además, los Estados miem bros han acordado en las Directrices para el Empleo estudiar posibles maneras de desarrollar las oportunidades de crea ción de empleo local que ofrece la economía social y nuevas actividades en los casos en que las necesidades no están cubiertas por el mercado. Reducción de la dependencia y la exclusión social: la ten dencia general de los sistemas de asistencia social de los Estados miembros se centra en combatir las causas subya centes de la pobreza y la exclusión social, reducir la depend encia de las prestaciones y alentar a encontrar trabajo a todas las personas que tienen capacidad para trabajar. Ayuda a las personas discapacitadas: en muchos Estados miembros se han realizado esfuerzos para mejorar las opor tunidades de empleo de este grupo, impidiendo la discrimi nación, eliminando los obstáculos que les impiden trabajar y endureciendo al mismo tiempo las condiciones exigidas para percibir prestaciones. Inversión de la tendencia a la jubilación anticipada: existe desde hace tiempo en la Unión una tendencia a aumentar las jubilaciones anticipadas, lo que incrementa los gastos socia les y priva prematuramente a la economía de las competen cias que pueden aportar estas personas. En el caso de las mujeres, esta tendencia se ha visto contrarrestada por una tendencia más fuerte a una mayor participación en el empleo, pero, en el caso de los hombres, ha tenido como consecuen cia que casi la mitad de los hombres de entre 55 y 64 años de edad (es decir, por debajo de la edad oficial de jubilación en la mayor parte de los países) ya no trabajan. Se han introducido medidas en diversos Estados miembros a fin de desalentar la jubilación anticipada, mediante un endureci miento de las condiciones para acceder a la misma y/o una reducción de la cantidad pagada. Refuerzo de los incentivos para trabajar: en varios países se han introducido medidas para tratar de garantizar que las rentas del trabajo sean siempre superiores a las prestaciones a través de ventajas fiscales para los trabajadores que tengan bajas remuneraciones y prestaciones asociadas al trabajo, así como mediante reducciones de los niveles de las prestacio nes. Fomento de la jubilación parcial: se ha procurado fomentar la jubilación parcial (especialmente en Alemania, Francia, Austria y Finlandia) permitiendo que la gente reciba una pensión parcial si reducen su jornada laboral. Sin embargo, hasta ahora, con la excepción de Francia, muy pocas perso nas han decidido aprovechar esta posibilidad. Í * j a m l » e d ^ j K K ^^ - , - * i ', fs/ ' -i- ,r necesidades. Esto se refleja en la generalización de las com probaciones de recursos,—aunque, hasta ahora, se manten gan en una escala muy limitada en la mayor parte de los casos — y en el cobro de impuestos y/o de cargas sociales a los beneficiarios de prestaciones, que pueden servir para exten der más equitativamente el coste de la financiación de la protección social, habida cuenta de la prosperidad cada vez mayor de muchos pensionistas. Adaptación al envejecimiento de la población: la reforma de los sistemas de pensiones sigue ocupando el centro de la atención política a fin de limitar los costes que acarrea el envejecimiento de la población. En muchos Estados miem bros, se ha elevado la edad oficial de jubilación, en especial para las mujeres, y en la mayoría de los casos se está generalizando para ambos sexos a los 65 años, a la vez que se han introducido medidas en varios países para reducir las pensiones pagaderas. Otra tendencia ha consistido en vincu lar más estrechamente la pensión que vaya a recibirse con las cotizaciones pagadas durante la vida de una persona, con lo que se refuerza la dimensión de seguro del sistema. Hasta ahora, no se ha producido ninguna tendencia generalizada a pasar de regímenes de reparto a regímenes capitalizados (pasar de que las cotizaciones cubran las pensiones actuales a que cubran las obligaciones futuras), aunque se ha produ cido un crecimiento generalizado de las pensiones profesio nales y privadas. Contención de los costes de la asistencia sanitaria: una característica común de la reciente evolución política en los Estados miembros ha sido la imposición de límites máximos a los gastos de los servicios nacionales de salud o de los fondos de seguros médicos. Si bien con esto se ha consegui do generalmente mantener el nivel de gastos en relación con el P1B, se han planteado otros problemas: sobre el modo en que se están racionando los recursos y la eficacia con que se están utilizando. En muchos países, se ha introducido o ampliado el pago directo de medicamentos y determinados servicios a fin de que los consumidores sean conscientes de los costes que implican y de incitarlos a reducir su demanda. En algunos Estados miembros, los Gobiernos han intentado aprovechar los efectos potencialmente positivos de los me canismos de mercado para incrementar la eficiencia, sepa rando más claramente a los compradores y los proveedores, alentando a cada uno a adoptar actitudes más comerciales y permitiendo la competencia gestionada en algunas áreas. Prestación de asistencia a largo plazo: existe un amplio debate sobre la manera en que deberían satisfacerse las necesidades en materia de cuidados, que se refiere a la disyuntiva entre la utilización de transferencias y la presta ción directa de servicios, así como al papel que debe desem peñar el Estado. En concreto, en los tres países escandinavos de la UE, los servicios sociales están bien desarrollados, a pesar de que han estado cada vez más sometidos a limitacio nes presupuestarias. Por lo que respecta al resto de países, en algunos Estados miembros existen sistemas para contri buir a cubrir los costes de la asistencia como parte del sistema de protección social, siendo los ejemplos más destacados los sistemas introducidos por Austria en 1993 y Alemania en 1995, el primero de ellos financiado con impuestos generales y el segundo con cotizaciones sociales. Orientación del gasto hacia destinatarios específicos: existe en toda la Unión un interés político cada vez mayor en que se destinen recursos a las personas que tengan mayores -3 Modernización ó* te protección social y coaptación de loa sistemas al cambio Modernización de la protección social y adaptación de los sistemas al cambio Los sistemas de protección social y su reforma se han convertido en una preocupación política central en toda la Unión Europea. La Comunica ción de la Comisión Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea (COM(97)102) seña laba que las estructuras financieras y operativas de la mayor parte de estos sistemas se establecieron hace déca das. Desde entonces, han cambiado las condiciones económicas y sociales en las que actuaban, y continuarán ha ciéndolo. Se han incrementado las exi gencias a que se ven sometidos los sistemas de protección social y se han introducido limitaciones más estrictas en su financiación. Esta preocupación se ha visto reforzada por el envejeci miento de la población y el crecimiento inminente del número de personas en edad de jubilación. Los objetivos co munes de la reforma de los sistemas de protección social son lograr que sigan siendo eficaces, garantizar que los sis temas refuercen, en lugar de obstruir, el desarrollo económico y la creación de empleo, contener los costes deriva dos de proporcionar ayudas sociales a todas las personas que lo necesitan y orientarse hacia una política más activa diseñada para que las personas encuen tren trabajo en vez de simplemente transferirles renta cuando no trabajan. Este nuevo énfasis se refleja en las recientes declaraciones del Consejo Europeo. A finales de 1996 en Dublin se subrayó la necesidad de que los sis temas fiscales y de protección social sean más favorables al empleo y más activos en la lucha contra el desem pleo, mientras que, en la Cumbre del Empleo de Luxemburgo de finales de 1997, el Consejo pidió que se aplicase un enfoque más activo a fin de incre mentar la capacidad de inserción pro fesional de las personas que carecen de trabajo. El marco de este enfoque se establece en la Comunicación de la Comisión anteriormente mencionada, así como en las Directrices para el em pleo de 1998 acordadas por el Consejo (DO C 30 de 28 de enero de 1998). Las principales líneas de actuación estable cidas en éstas últimas — mejora de la capacidad de inserción profesional, de sarrollo del espíritu de empresa, fo mento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas y refuerzo de la política de igualdad de oportunidades — son todas ellas signi ficativas para la orientación de los sis temas de protección social. Este informe se centra en gran medida en los temas que abordaban la Comu nicación y las Directrices para el Em pleo, y que son una característica des tacada de los cambios introducidos en los sistemas de protección social en la Unión. Su objetivo específico es con tribuir al proceso de reforma reexami nando y analizando estos cambios y, de esta manera, mejorar la comprensión de las medidas afectadas. En parte, ac tualiza el análisis contenido en los dos informes anteriores La Protección So cial en Europa, de 1993 y 1995, y, como ellos, es un producto de la Reco mendación del Consejo Europeo de ju lio de 1992 (92/442/CEE) relativa a la realización de un seguimiento de los progresos logrados en cuanto a la con vergencia de los objetivos y las políti cas de protección social en la Unión. (El informe completo se publica en inglés, francés y alemán; este docu mento, que resume los datos más im portantes, está disponible en las 11 len guas comunitarias). El informe está basado, en la medida de lo posible, en información cuantita tiva procedente, en especial, de dos nuevas fuentes de datos comparables — el SEEPROS revisado (Sistema eu ropeo de estadísticas integradas de pro tección social) relativo al gasto en los diversos conceptos de la asistencia so cial y a su financiación, y el nuevo Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE). Éste último ofrece por vez primera una visión comparable de la renta y las condiciones de vida de los Estados miembros, de la distribución de las prestaciones entre los hogares y del nivel de complementos de renta que proporcionan. (Ambas fuentes de información se describen en el anexo técnico — Notas y fuentes — situado al final del informe completo, y debe rían consultarse antes de extraer con clusiones de la situación presentada en este documento). Resumen del informe El informe comienza examinando el contexto cambiante en que ope ran los sistemas de protección social en la Unión, centrándose en los principa les cambios demográficos, sociales y económicos que afectan a la necesidad de recibir ayudas. En segundo lugar, analiza el volumen del gasto en protec ción social en los Estados miembros, su división entre diversas funciones y la importancia relativa de las diferentes fuentes de financiación. En tercer lu- Modernización de la protección social y adaptación de loe sistemas al cambio gar, examina la importancia de las transferencias sociales en la renta de los hogares y su contribución a la re ducción de las diferencias de renta en tre los hogares. Encuarto lugar, analiza los cambios principales que se han re alizado estos últimos años en los siste mas de bienestar social de la Unión, centrándose en el período posterior a 1995. Se analizan en cierto detalle cuatro as pectos de especial interés político: - el funcionamiento de los sistemas de prestaciones por desempleo, que se está modificando en varios Estados miembros para ofrecer mayores incentivos para que las personas encuentren trabajo; - - - la política en materia de jubilación y, en especial, para invertir la ten dencia a que las personas se jubi la edad len antes de alcanzar oficial de jubilación; las acciones para contener el coste creciente de la asistencia sanitaria, salvaguardando al mismo tiempo la calidad del servicio; los cuidados a largo plazo a las personas enfermas o demasiado frágiles para cuidar de sí mismas, que están imponiendo nuevas de mandas a los sistemas de asisten cia social. Un contexto en transformación Si bien las economías europeas son más ricas que nunca y, con la ex cepción de breves interrupciones, ha continuado creciendo la renta real, se han incrementado aún más rápidamen te las exigencias sobre los sistemas de protección social. Además, este fenó meno se ha producido estos últimos años en un contexto macroeconómico en el que, en la mayor parte de la Unión, los Gobiernos han dado priori dad a la limitación del crecimiento del gasto y a la consolidación de las finan zas públicas. (El análisis realizado en M Una Europa competitiva, compara ción de la UE con la experiencia de Irlanda y Nueva Zelanda podría ayu dar a los Estados miembros a decidir la mejor manera de adaptar sus finanzas públicas y sus sistemas de protección social a este nuevo contexto). A pesar del crecimiento de la riqueza, la mag nitud de la dependencia de las transfe rencias sociales en la mayor parte de los Estados miembros de la Unión es probablemente mayor en la actualidad que en ningún otro momento desde la Segunda Guerra Mundial. Esta aparen te paradoja se explica por una combi nación de cambios demográficos, so ciales y económicos, que han impuesto presiones sobre los sistemas de asis tencia social para las que no están con cebidos. En primer lugar, se ha incrementado la población de edades superiores a la edad oficial de jubilación (65 años en la mayor parte de los países) en rela ción con el número de personas en edad de trabajar, fenómeno que se ace lerará aun más en los próximos años. En 1986, por cada persona de 65 años o más de la Unión (los actuales 15 Estados miembros), había cinco de 15 a 64 años. En 1996, el crecimiento del número de personas de 65 años o más tuvo como consecuencia que por cada persona de este grupo de edad, había solamente algo más de 4 personas en edad laboral. En 2020, según las últi mas proyecciones, habrá solamente algo más de 3 personas en edad laboral en la Unión por cada persona de 65 años o más. Al mismo tiempo, se ha incrementado considerablemente el número de hom bres de entre 55 y 64 años de edad que ya no son económicamente activos: del 43 % de los individuos de esta categoría de edad en 1986 a casi el 50% en 1996 (el porcentaje de mujeres apenas ha cambiado), en gran medida como con secuencia de la baja tasa de crecimien to económico y la tasa inadecuada de creación neta de empleo. Si continúa esta tendencia al alza, se incrementará la presión sobre los sistemas de pensio nes en los próximos años a medida que se acelere el crecimiento del número relativo de personas de 65 años o más. Por otra parte, está aumentando la edad media de la población de 65 años o más, lo que incrementa la presión so bre la asistencia sanitaria y los servi cios sociales (se calcula que el coste medio solamente de la prestación de asistencia sanitaria a una persona de entre 65 a 74 años de edad es entre 2 y 2 veces y media más alto que en el caso dé las personas menores de 65 y entre 4 y 5 veces más alto en el caso las personas de más de 75). Si bien en 1996 aproximadamente el 40% de las personas de 65 años o más de edad de la Unión tenía 75 años o más, se prevé que en el año 2010 esta cifra se elevará al 47%, lo que representa un incremen to del 33% de su número en sólo 14 años (un crecimiento medio del 2% al año). Si bien es probable que la pobla ción total de la Unión solamente se incremente en un 3% durante este pe ríodo, esto representará un aumento "ajustado para tener en cuenta la asis tencia sanitaria'Me casi el 10% (es de cir, en cuanto al incremento de la de manda de servicios sanitarios que implicad cambio demográfico previs to). A partir de 2010, aunque es poco probable que haya grandes cambios en la población total, se prevé que conti nuará aumentando el número de perso nas de 65 años o más, lo que implica un crecimiento "ajustado para tener en cuenta la asistencia sanitaria" de apro ximadamente el 0,5% al año. En segundo lugar, el desempleo se ha incrementado fuertemente con respec to a los niveles registrados tras la Se gunda Guerra Mundial. En la Unión en su conjunto, la tasa media fue sistemá ticamente inferior al 3% de la pobla ción activa durante los años 50, los 60 y comienzos de los 70, mientras que ha sido permanentemente superior al 8% desde 1982, excepto en 1990, año en el que fue algo inferior. En consecuencia, un importante porcentaje de la pobla ción en edad laboral no ha podido en contrar un puesto de trabajo y contri buir de esta manera a la generación de la renta necesaria para mantener a los -5 Modsrniiaclón de la protección aoclal y adaptación de loa alaternas al cambio jubilados y, por el contrario, ha aumen tado la necesidad de transferencias so ciales. También se ha incrementado consider ablemente desde mediados de los años 70 la duración media del desempleo. A mediados de los 80, el número de per sonas que llevaban en paro en la Unión uno o más años aumentó a más del 5% de la población activa, lo que repre senta más de la mitad del total de de sempleados. Si bien se redujo ligera mente entre ese período y principios de los años 90, como consecuencia de la alta tasa de crecimiento del empleo, en 1996 subió su número una vez más a aproximadamente un 5% de la pobla ción activa. Así pues, en las últimas encuestas en la Unión había más de 8,5 millones de desempleados de larga du ración y, de estos, más del 60%, casi 5,5 millones, llevaba dos años o más en paro. En consecuencia, si bien los sistemas de prestaciones por desempleo fueron concebidos para proporcionar comple mentos de ingresos para períodos tem porales de desempleo, en la práctica, en los últimos 10 años o más, por lo menos la mitad de las personas que estaban desempleadas en un momento determinado necesitaba una ayuda a mas largo plazo y casi siempre mayor. Además, las cifras del desempleo de larga duración no revelan en toda su magnitud el incremento de la depend encia. Hasta hace poco tiempo, se ha producido asimismo en una serie de Estados miembros (en especial, en los Países Bajos y el Reino Unido) un au mento significativo del número de hombres mayores de 50 años conside rados como discapacitados debido, en gran medida, a su incapacidad para encontrar trabajo. La otra característica principal de la evolución económica que cabe desta car ha sido el crecimiento sustancial y continuo del porcentaje de mujeres que aspiran a hacer una carrera profesional. Esta tendencia se extendió primero por una gran parte de la Europa septentrio nal en los años 60 y 70 y, a continua ción, en los años 80, por los Estados miembros meridionales. En 1970, so lamente alrededor del 40% de las mu jeres de la Unión de 25-54 años de edad trabajaba o buscaba activamente trabajo. A mediados de los años 80, esta cifra había aumentado a un 60% y, en 1996, se elevaba a casi el 70%. En España e Irlanda, la cifra se ha incre mentado pasando de menos del 40% a un 57% solamente en la década pasada. Esto ha tenido como consecuencia un aumento de la demanda no solamente de ayudas sociales para el cuidado de niños y de familiares que necesitan ayuda o de avanzada edad, sino tam bién para la individualización de dere chos dentro del sistema de protección social y para que se tengan debidamen te en cuenta en el cálculo de los dere chos a prestaciones las interrupciones del trabajo remunerado. Este aumento de la demanda se ha visto reforzado por la transformación de la estructura de los hogares y, en especial, por el crecimiento del número de per sonas que viven solas y de las familias monoparentales, acompañado de la disminución de las familias ampliadas. El tamaño medio de los hogares se redujo en un 5% durante los 10 años comprendidos entre 1986 y 1996. Esta disminución se ha producido en la ma yor parte de la Unión, aunque el tama ño medio de los hogares sigue siendo significativamente mayor en los lista dos miembros meridionales (2 perso nas de 15 años o más por hogar) que en los septentrionales (menos de 2 por hogar). Esto se debe, en especial, al importante incremento de los hogares con un solo miembro adulto (es decir, con únicamente una persona con 15 años o más de edad), que repre sentaban casi una cuarta parte de todos los hogares en el norte de la Unión en 1996, en comparación con menos del 20% una década antes. En 1996, aproximadamente un 8% de los hogares con un solo adulto incluían niños, aunque en Bélgica, Austria y el Reino Unido, la cifra era superior al 12%. La gran mayoría de estos adultos eran mujeres, y muchas de ellas, en algunas partes de la Unión, no trabaja ban y dependían de transferencias so ciales: en el Reino Unido, por ejemplo, aproximadamente dos tercios de las familias monoparentales recibían complementos de renta Asimismo, por lo general, si una per sona está desempleada en la Unión, existe una probabilidad mucho mayor de que viva sola o en un hogar en el que los demás miembros estén en paro, que en un hogar en el que todos los demás miembros tengan un trabajo remunera do y, por consiguiente, aporten ingre sos. En 1996, el 15% de los hogares de la Unión en los que había un adulto en edad de trabajar no había nadie traba jando. En Bélgica, Finlandia y el Reino Unido, la cifra era del 20% o superior, mucho más alta que la tasa media de desempleo. En el Reino Unido, país en el que el desempleo disminuyó percep tiblemente durante los 10 años com prendidos entre 1986 y 1996, se incre mentó el porcentaje de hogares en los que nadie tenía trabajo, mientras que en Irlanda, en donde el desempleo dis minuyó aún más, este porcentaje per maneció inalterado. Los principales resultados cuantitativos La magnitud del gasto social Solamente puede evaluarse de manera satisfactoria la magnitud de la protec ción social en los países europeos, así como los costes asociados por lo que respecta a las transferencias que impli ca, si se tiene en cuenta el capítulo de los ingresos de las cuentas del sector público, al igual que los gastos. En primer lugar, esto se debe a que las transferencias sociales están cada vez más sometidas a impuestos o cargas sociales en varios Estados miembros y, en consecuencia, parte de los gastos del Estado retornan en forma de impuestos o de otros ingresos. En segundo lugar, pueden realizarse en principio transfe- - 6- Modernización de la protección cecial y adaptación de los sistemas al cambio rencias efectivas a través de exencio nes y desgravaciones fiscales, al igual que con el pago de prestaciones y, en este caso, aparecerán en forma de me nores ingresos y no como gastos. Sin embargo, resulta difícil calcular la magnitud de lo que se denomina gastos fiscales y de los ingresos generados por los impuestos aplicados a las prestacio nes. Por lo que respecta a los gastos, la protección social (tal como se define en el nuevo SEEPROS para incluir las transferencias sociales, tanto en efecti vo como en especie, en concepto de bienestar social y de asistencia sanita ria) se elevó al 28,5% del PIB de la Unión en 1995. No obstante, esta cifra variaba mucho de unos Estados miem- brosa otros: iba desde el 20% en Irlan da, el 21% en Grecia y Portugal y el 22% en España hasta el 30% o más en Francia, los Países Bajos y los tres Estados miembros escandinavos, de los que Suecia poseía la cifra más ele vada, algo inferior al 36% del PIB (Gráfico 1). En el resto de los países, en Bélgica, Alemania y Austria, el gas to era algo inferior al 30% del PIB, mientras que en el Reino Unido era de aproximadamente el 27,5% y en Italia el 24%,5. (Debido al carácter novedo so del sistema de clasificación, estas cifras son provisionales y pueden cam biar a medida que se disponga de mejor información; véanse las notas y fuentes del informe principal). Las diferencias entre las cifras de los Estados miembros se corresponden en gran medida con los niveles relativos de prosperidad, medidos por medio del PIB jier capita y, por consiguiente, re flejan la capacidad de los países para hacer frente a estos gastos. No obstan te, resulta evidente que existen diferen cias entre los países que tienen unos niveles similares de prosperidad en cuanto a la prioridad implícita que con ceden a la protección social. Esto, a su vez, refleja en parte las diferencias en cuanto a las características sociales (por ejemplo, la tendencia de las muje res a hacer una carrera profesional, que es elevada en los países escandinavos y baja en Italia), las pirámides de po blación y el grado en que recurren a sistemas privados (las pensiones priva das se incluyen en distinta medida en los datos del SEEPROS en función del grado de solidaridad social que impli can). Sin embargo, en un cierto número de países, especialmente en aquéllos en los que el gasto social es elevado en relación con el PIB, las prestaciones están sometidas a impuestos y/o a car gas sociales, por lo que una parte del dinero gastado por el Estado retorna en forma de ingresos a las cuentas del Estado. Por añadidura, estos ingresos han tendido a incrementarse estos últi mos años a medida que los Estados trataban de orientar más eficazmente la protección hacia las personas que te nían mayores necesidades de ayuda y de distribuir más uniformemente los costes. Según un estudio reciente ("Net public social expenditure" OECD, Labour Market and Social Policy Occasional Papers, n" 19), los impuestos directos y las cotizaciones sociales sobre las prestaciones representaron casi el 6% del PIB en los Países Bajos, más del 5% en Suecia, el 4% en Dinamarca y el 2,5% en Alemania, mientras que, en el Reino Unido, la cifra fue práctica mente cero. Si se tienen asimismo en cuenta los ingresos procedentes de los impuestos indirectos cobrados a los be neficiarios cuando gastan el dinero que se les ha transferido — que son más similares en todos los países — se re duce el gasto neto en protección social a aproximadamente el 27% del PIB en Suecia y al 23%-2572% del PIB en los otros cuatro países. Se trata de una diferencia mucho menor que la que mostraban las cifras brutas de gasto anteriormente presentadas. Por otra parte, en cifras netas, se calcula que el Reino Unido tiene un gasto ligeramen te mayor en relación con el PIB que el de Alemania y los Países Bajos. Estas estimaciones se refieren única mente a cinco Estados miembros y a un solo año (Eurostat tiene previsto crear módulos especiales sobre los efectos de los impuestos como parte del SEE PROS) y son relativamente provisio- Gastos totales de protección social por función general en los Estados miembros, 1995 % del PIB •Otros (Incluida la administración) • Desempleo • Salud • Vejez (Incluidas las pensiones da superviviente) Crecimiento de los gastos sociales en términos reales en los Estados miembros, 1990-1993 y 1993- 1995 Evolución anual media en % I IRL P GR E OR datos provisional»»; dosagngaclón Inexistente L UK E14 D A B F NL FIN DK S E NL S I OK FIN E13 F UK P D GR B A L IRL DK 1990-94 y 190445. OR «. S sin dalos antas 1993 7- Modernización de la protección social y adaptación de loa sistemas al cambio nales. Puede obtenerse una visión adi cional del peso relativo de las transfe rencias sociales a partir de los datos del PHOGUE sobre las prestaciones netas recibidas por los hogares. En este caso, las prestaciones se reducen a las trans ferencias en efectivo y se excluyen las prestaciones en especie, tales como la asistencia sanitaria, aunque se inclu yen todas las pensiones privadas. Se gún estos datos, las transferencias so ciales ascendieron, por término medio, a algo más del 30% de la renta neta de los hogares en la Unión en 1993 (en este caso, la Unión no incluye a Aus tria, Finlandia y Suecia, que no fueron cubiertos por el primer ciclo del PHO GUE). Las diferencias entre los Estados miembros no son iguales que las que muestran las cifras de gastos brutos en relación con el PIB. Los países que tenían las transferencias sociales más elevadas eran Bélgica y Francia, con más del 36% de la renta neta de los hogares (aunque la cifra de Francia está ligeramente inllada debido a que las transferencias se miden en términos brutos, sin descontar la cantidad relati vamente pequeña de impuestos a laque están sujetas) y, a continuación, se en contraba Italia, que se sitúa muy por debajo de la media de la Unión en cuanto a cifras de gasto, algo menos del 33%. Estas cifras eran similares a la media en Dinamarca y los Países Ba jos, al igual que en España, país en el que, como en Italia, el gasto en relación con el PIB es relativamente bajo; por otra parte, se encontraban por debajo de la media en Alemania, Irlanda, Lu- xemburgo y el Reino Unido (aproxi madamente el 27% de la renta neta); las cifras más bajas correspondían a Grecia y Portugal (el 25% y el 22%, respectivamente), lo que se correspon día con las cifras de gastos. de los casos (aunque existen excepcio nes, tales como el Reino Unido, país en el que es importante la desgravación fiscal de las cotizaciones a pensiones privadas). La pauta de gasto social Las pensiones de vejez son, con gran diferencia, el capítulo más voluminoso del gasto destinado a protección social en la Unión, un 42%,5 del total en 1995, lo que equivale a un 12% del PIB. Esta cifra, no obstante, va desde más del 60% en Italia (15,5% del PIB) — mucho más que en cualquier otro Estado miembro (aunque incluye algu nas transferencias que en otros países se asignan a otros conceptos) — hasta el 32% en Finlandia (10,5% del PIB), y solamente el 25% en Irlanda (5% del PIB). En este último país, refleja en parte el pequeño porcentaje de la po blación que se encuentra por encima de la edad de jubilación, al igual que la elevada cifra de Italia refleja lo contra rio, aunque en este caso el gran número de personas que se jubilan anticipada mente refuerza la desfavorable estruc tura de edades. Si bien se considera por lo general que el elevado desempleo es la causa prin cipal de los altos niveles de gasto so cial, en realidad, las transferencias a los desempleados supusieron solamen te el 8% del gasto total en la Unión en 1995 (algo menos del 2,5% del PIB), cifra inferior al gasto en prestaciones de invalidez y apenas por encima del gasto en subsidios familiares. Sola mente en Bélgica, Dinamarca, Finlan dia y Suecia, el gasto en prestaciones por desempleo era significativamente superior al 3% del PIB (entre el 4 y el 5% en cada caso). Por ahora, no se dispone de ninguna estimación fiable del valor global de los gastos fiscales, y su exclusión prob ablemente distorsionará la visión com parativa que presentan los datos del SEEPROS y el PHOGUE, a pesar de que las cantidades en cuestión parecen relativamente pequeñas en la mayoría Al mismo tiempo, este tipo de gasto es únicamente un indicador muy parcial de los costes del desempleo para los sistemas de protección social. No sola mente reduce la financiación disponi ble procedente de impuestos y cotiza ciones, sino que asimismo incrementa el gasto en otros ámbitos. En la prácti ca, parte del gasto en forma de presta ciones de invalidez, subsidios para vi vienda y lucha contra la exclusión social está también relacionado con el desempleo — o, más generalmente, con la escasez de puestos de trabajo — al igual que una gran parte del gasto en pensiones de jubilación anticipada (que están incluidas como parte de las pensiones de vejez en aproximada mente la mitad de los Estados miem bros en lugar de ser consideradas pres taciones por desempleo, tal como se exige en la clasificación del SEE PROS). En los Países Bajos y el Reino Unido, el gasto en prestaciones de in validez en 1995 fue mayor que el gasto en prestaciones por desempleo (4,5% y 3% del PIB, respectivamente), mien tras que el gasto en vivienda y lucha contra la exclusión social se elevó a otro 1% del PIB en la Unión (más del 2% del PIB en Dinamarca, Suecia y Reino Unido). La asistencia sanitaria es el segundo capítulo por volumen de gasto, ya que representa aproximadamente el 22% del total en la Unión, así como en todos los Estados miembros, con la excep ción de Dinamarca (solamente el 14%), y alrededor del 6% del PIB, aunque va desde menos del 5% en Di namarca e Italia hasta el 7,5% en Fran cia, cifra muy superior a la de cualquier otro Estado miembro. El crecimiento del gasto social El gasto total en protección social se incrementó, pasando de algo menos del 26% del PIB al 28,5% en los cinco años comprendidos entre 1990 y 1995, en comparación con un crecimiento de alrededor del 1% del PIB durante los años 80 (según la anterior definición del SEEPROS). Este incremento se produjo en todos los Estados miem bros, con la única excepción de los Países Bajos, país en el que se experi mentó una pequeña reducción. (Des graciadamente, no se dispone de esti maciones sobre el cambio en cifras -8- Modernización de la protección social y adaptación de toe sistemas at cambio netas, que probablemente habrá sido inferior. ) No obstante, este incremento refleja en gran medida el menor crecimiento del PIB durante los años 90: por debajo del 1,5% anual en comparación con casi el 2,5% en los años 80. Por otra parte, el incremento se circunscribió al período 1990-1993, años de recesión en los que el crecimiento del PIB fue muy reducido. En los dos años 1993-1995, la media del gasto social en la Unión se redujo en relación con el PIB, yaque solamente se incrementó en Bélgica, Alemania y Austria y se redujo en los demás países. Si bien esto se debió en parte a una cierta recuperación del PIB, fue asimismo consecuencia de una des tacada reducción del crecimiento de la propia protección social a partir de 1993, lo que en cierta medida reflejó la estabilización del desempleo tras el fuerte incremento que experimentó du rante los años de recesión. En términos reales (deducida la infla ción general), el gasto social se incre mentó una media de aproximadamente el 4,5% anual en la Unión en los tres años comprendidos entre 1990 y 1993, en los que el PIB apenas creció. En los dos años 199-1995, se incrementó un 1,5% al año (Gráfico 2). Solamente en Bélgica e Irlanda (países en los que el PIB creció más del 9% al año) no se produjo ninguna reducción de la tasa de crecimiento real durante este último período. Incluso si se excluyen las prestaciones por desempleo, que dis minuyeron en términos reales entre 1993 y 1995, la tasa media de creci miento del gasto después de 1993 era la mitad de la tasa alcanzada en los tres años anteriores. El mayor incremento del gasto social registrado durante los cinco años 1990-1995 (6-7% del PIB) se produjo en Portugal, país que se esforzaba en alcanzar los niveles de protección del norte de la Unión, y en Finlandia, país en el que el desempleo creció más de prisa que en cualquier otro. Por el con trarío, en los Países Bajos el gasto se redujo ligeramente en relación con el PIB, mientras que en Irlanda e Italia el incremento fue bastante inferior a la media (menos del 1 % del PIB), ya que en Irlanda el PIB y el gasto social cre cieron rápidamente, mientras que en Italia ambos crecieron lentamente. Aparte de las prestaciones por desem pleo, durante este periodo el mayor incremento lo experimentaron las pen siones de vejez y la asistencia sanitaria (un aumento del 1 % y del 0,5% del PIB de la Unión respectivamente), lo que reflejaba en parte el envejecimiento de la población. No obstante, entre 1993 y 1995 se redujo en varios países el gasto en asistencia sanitaria en relación con el PIB, mientras que el gasto en pensiones de vejez se incrementó al mismo ritmo, o a un ritmo inferior, que el PIB en la mayor parte de los Estados miembros. Fuentes de financiación Se sigue prestando una gran atención a la financiación de la protección social. Como parte del esfuerzo para aumentar la creación de empleo, se ha hecho hincapié en toda la Unión en la reduc ción de los costes extrasalariales del trabajo. Este objetivo, propuesto por la Comisión en su Libro Blanco sobre Crecimiento, competitividad y empleo de 1993, ha sido confirmado por varios Consejos Europeos, especialmente en Dublin a finales de 1996, así como en las Directrices para el Empleo adopta das a finales de 1997. No obstante, apenas existen por ahora indicios de que haya disminuido el nivel de las cargas que gravan el trabajo (impues tos y cotizaciones sociales). De hecho, se estima que el tipo impositivo implí cito se ha incrementado del 35% en 1981 al 42% en 1995. (El Grupo de Política Fiscal creado por el Consejo Europeo de Dublin a finales de 1996 está estudiando la posible mejoras en la coordinación de las políticas fiscales de la Unión a fin de hacer frente a esta situación). La financiación de la protección social en todos los Estados miembros proce de en parte de las cotizaciones sociales, generalmente recaudadas a partir de las rentas del trabajo, y en parte de los impuestos generales, aunque en algu nos países (Bélgica, Francia y Luxem- burgo, en concreto) se han introducido estos últimos años impuestos "afecta dos". Según las últimas cifras (de 1995), aproximadamente el 65% de la financiación en la Unión todavía pro cede de cotizaciones, alrededor de un 60% de las cuales son pagadas por los empresarios, lo que incluye las cotiza ciones voluntarias al igual que las obli gatorias (es decir, el 40% de la finan ciación total), y el 30% procede de los impuestos, casi en su totalidad de im puestos generales. El peso relativo de estas dos amplias fuentes varía de unos países a otros, lo que refleja el desarrollo histórico del propio sistema. En los Estados miem bros en los que el sistema tiene sus orígenes en la existencia de un seguro social para las personas que tienen tra bajo (el denominado sistema de Bis marck) — los países del Benelux, Francia, Alemania y Austria —, las cotizaciones sociales todavía repre sentan dos tercios o más de la financia ción (llegando al 77% en Francia). En los países escandinavos, el Reino Uni do e Irlanda, países en los que el siste ma tiene sus orígenes en la asistencia social a los necesitados (el denomina do sistema de Beveridge), las cotiza ciones sociales representan menos de la mitad de la financiación total (el 40% o menos en el Reino Unido e Irlanda y solamente el 23,5% en Dina marca). En el sur de la Unión, dos tercios o más de los ingresos proceden de cotizaciones en Grecia, España e Italia y es algo menos de la mitad en Portugal. En todos los países, excepto Dinamar ca y los Países Bajos, la parte de las cotizaciones recaudadas a los empre sarios es mucho mayor que la proce dente de las personas protegidas. Sin embargo, de conformidad con los ob jetivos establecidos, se ha producido una cierta transición hacia otras fuen tes durante los años 90. En la Unión en su conjunto, los ingresos procedentes de las cotizaciones de los empresarios •9 Modernización de le protección social y adaptación de ha sistemas al cambio disminuyeron del 43% al 39,5% del total en los cinco años comprendidos entre 1990 y 1995, mientras que los procedentes de las personas protegidas se incrementaron del 22,5% al 23,5%. Este cambio se ha producido en todos los Estados miembros, con la excep ción de Dinamarca y los Países Bajos, países en los que las cotizaciones de los empresarios son relativamente reduci das, y de Bélgica. Por el contrario, ha sido especialmente destacado en Por tugal y Finlandia, países en los que los ingresos procedentes de las cotizacio nes de los empresarios se han reducido alrededor de un 20% en términos rela tivos. No obstante, por lo que respecta a los costes laborales, la información disponi ble parece mostrar que se produjo un pequeño aumento de las cotizaciones empresariales entre 1990 y 1995 en toda la Unión, a la vez que apenas variaron en relación con el PIB, a pesar de su dismi nución en porcentaje de la financiación total de la protección social. Así pues, a pesar de que los Gobiernos han tratado de eximir a los empresarios de algunos de los costes de la financiación de la protección social, por lo general no se ha logrado este objetivo debido al creci miento de los gastos — y de las obliga ciones de financiación— a un ritmo su perior al del PIB y, por tanto, del de la base imponible a partir de la cual deben recaudarse los ingresos. Se han incre mentado las cotizaciones de los empre sarios en relación con los costes labora les (o la masa salarial total medida por medio de la remuneración de los traba jadores) en todos los Estados miembros de que se dispone de datos (es decir, sin incluir Grecia, Luxemburgo y Suecia) con la excepción de Portugal e Irlanda. El otro gran cambio por lo que respecta a la financiación, aparte de la aparición de impuestos afectados, que se limita a muy pocos países (en Francia, el por centaje de los ingresos procedentes de esta fuente se incrementó del 3,5% en 1990 al 8% en 1995), es el incremento de las cotizaciones recaudadas a jubi lados que perciben una pensión de ve jez y a otros receptores de prestaciones. Esto es un reflejo tanto de la renta real cada vez mayor de los pensionistas como del deseo de distribuir más uni formemente el coste de la financiación entre toda la población. Sin embargo, solamente en los Países Bajos (8,5%) y en Alemania (4%) son una fuente significativa de financiación. Niveles de las prestaciones por desempleo Los datos del PHOGUE permiten por vez primera comparar el nivel real de las prestaciones recibidas por los de sempleados en toda la Unión (mientras que, anteriormente, era preciso confiar en los resultados de modelos — véase el capítulo 4 de La protección social en Europa, 1995 — que, si bien repre sentan adecuadamente las característi cas de los sistemas fiscales y de pres taciones vigentes, no indican en qué grado los resultados de los casos hipo téticos representan la realidad). Estos datos indican que, en la práctica, el efecto disuasorio que representa el sis tema de prestaciones a la hora de bus car trabajo parece que varía mucho de unos Estados miembros a otros. En primer lugar, en el año 1993 en la Unión, aproximadamente una cuarta parte de las personas de 25-64 años de edad que estuvieron en paro como mí nimo tres meses no recibieron presta ción alguna (aunque es posible que recibieran otros tipos de ayuda a fin de garantizar que sus ingresos no cayeran por debajo de un nivel mínimo). Sin embargo, este porcentaje iba desde el 5% o menos en Bélgica, Dinamarca, Alemania y el Reino Unido, y algo más en Irlanda, hasta aproximadamente dos tercios en Grecia, Italia y Portugal (no existen datos comparables en el PHO GUE para los Países Bajos, Austria, Finlandia y Suecia, y en Luxemburgo las observaciones realizadas son insu ficientes). En segundo lugar, por lo que respecta a las personas que percibieron presta ciones, la media mensual era algo su perior al 50% de los ingresos netos de los meses en los que tuvieron trabajo (el cual, es preciso señalar, podría ser un trabajo al que accedieran tras haber estado en paro o bien el trabajo que tenían antes de quedarse en paro), aun que era superior al 75% en Portugal (si bien solamente un tercio de los desem pleados recibía algún tipo de presta ción), se encontraba entre el 60 y el 65% en Dinamarca, Francia e Irlanda, y era solamente del 25% en Grecia y el Reino Unido (Gráfico 3). Los niveles de prestaciones de Bélgica y Alemania se encontraban alrededor de la media de la Unión, en España eran algo supe riores y en Italia se encontraban por debajo de ella. (Es preciso señalar que estas cifras solamente hacen referencia a las prestaciones relacionadas con el desempleo y que es posible que estas personas recibieran otras transferen cias que podrían afectar al nivel de las prestaciones en relación con los ingre sos — véase el Capítulo 4 del informe completo). En tercer lugar, el porcentaje de de sempleados que recibían prestaciones equivalentes al 80% o más de sus in gresos netos cuando tenían trabajo (su poniendo que sus ingresos mensuales medios calculados a partir de los datos del PHOGUE reflejan la remuneración que reciben en los puestos de trabajo a los que acceden tras haber estado en paro), era relativamente bajo en la ma yoría de los Estados miembros cubier tos (alrededor del 20% o menos de los hombres en 8 de los 10 países, todos excepto Irlanda y Portugal, y menos del 6% en Grecia e Italia, y alrededor de un 20% o menos de las mujeres en 7 de los países, si bien la proporción era de aproximadamente un tercio en Alemania y Francia y de la mitad en Dinamarca). Sin embargo, es preciso interpretar es tas cifras con cierta precaución, ya que en una serie de países en los que los niveles de las prestaciones son bajos (especialmente el Reino Unido) se conceden asimismo a los desemplea dos, en concepto de complemento de renta, diversas prestaciones en especie no incluidas en los datos del PHO GUE, tales como los subsidios para -10 Modernización de le protección social y adaptación de ha sistemas al csmbh vivienda (es asimismo importante te ner en cuenta la naturaleza de los datos, lo que se explica en el Capítulo 4 y en notas y fuentes del informe completo). No obstante, estos pagos adicionales, si bien son importantes, es poco prob able que alteren sustancialmente la si tuación, debido en parte a que en mu chos casos también se pagan a las personas que tienen trabajos mal remu nerados, que son los que tiende a obte ner la mayoría de los desempleados cuando se reincorporan al trabajo (el PHOGUE indica que los ingresos mensuales de las personas desemplea das en algún momento de 1993 se en contraban en muchos casos muy por debajo de la media; véase el Capítulo 4 del informe completo). La lucha contra la pobreza A medida que se refuerzan las limita ciones a los gastos sociales, en todos los Estados miembros se procura cada vez más asignar los ingresos de la ma nera más efectiva. Los datos sobre la renta de los hogares del PHOGUE muestran en qué medida las transferen cias se destinan a los más pobres de la sociedad y, en consecuencia, su éxito a la hora de mitigar las carencias relati vas y reducir las disparidades de la distribución de la renta, aunque es pre ciso subrayar que este es solamente uno de los objetivos de los sistemas de protección social de la Unión. Según el PHOGUE, en la Unión, las transferencias sociales (incluidas las pensiones privadas) equivalieron a aproximadamente el 30% de la renta neta de los hogares en 1993, tal como se ha señalado. Para alrededor del 37% de los hogares, representaban la prin cipal fuente de ingresos. Si no existie ran, casi el 40% de los hogares habría tenido un nivel de renta inferior al 50% de la media nacional (una medida co múnmente utilizada como indicador de la pobreza relativa y acordada como definición de trabajo por el Consejo de Ministros en diciembre de 1984), y muchos de ellos no habrían tenido nin gún ingreso. Este porcentaje variaba comparativamente poco de unos países a otros. En Bélgica, Irlanda y el Reino Unido, era de aproximadamente el 42% y en Dinamarca, Alemania, Gre cia, Luxemburgo y los Países Bajos se situaba entre el 36 y el 37% (Gráfi co 4). Después de las transferencias y des pués de los impuestos, una media de alrededor del 17% de los hogares de la Unión tenía un nivel de renta inferior a la mitad de la media nacional. En el Reino Unido, Irlanda y Grecia, el por centaje era superior al 20%, en Portu gal era alrededor del 29%, en España, Francia e Italia se encontraba alrededor de la media de la Unión (entre el 15 y el 19%), en los países del Benelux y Alemania era del 13-14% y en Dina marca se encontraba por debajo del 9%. La mayor repercusión de las trans ferencias en la reducción del porcenta je de hogares que tenían rentas inferio res al 50% tenía lugar en Bélgica y Dinamarca, países en los que la reduc ción era de alrededor de 29 puntos porcentuales, aunque Dinamarca lo conseguía con transferencias propor- cionalmente más pequeñas (el 30% de la renta neta de los hogares) que Bélgi ca (el 37%). La repercusión era tam bién relativamente amplia en Francia y los Países Bajos (24-25 puntos por centuales), aunque en Francia el volu men de las transferencias era similar al de Bélgica (incluso teniendo en cuenta la sobreestimación de Francia que se ha señalado anteriormente), y en los Países Bajos era similar al de Dinamar ca Por el contrario, la reducción del por centaje de Grecia era únicamente de 14 puntos porcentuales, y en Portugal era apenas algo superior a 10 puntos por centuales. Por lo que respecta a la mag nitud de las transferencias sociales (25% de la renta neta de los hogares en Grecia y 22% en Portugal), la repercu sión en la reducción de la pobreza en ambos países era muy similar y, en los dos, las transferencias parecen estar menos orientadas hacia los más pobres que en otros Estados miembros (apro ximadamente el 70% de las transferen- Tasa media de sustitución de los hombres y las mujeres de 25-64 años en los Estados miembros, 1993 i Magnitud de las transferencias sociales y repercusión en los hogares cuya renta neta es inferior al 60% de la media, 1993 90 Prestaciones por desempleo/Ingresos de) trabajo (%) |(da»»mp*a*siiiranlBnné«*3rnas¿syefrclaadosoWrtetnásdaunmes) 90 50 |% d , h° g *rM a ^ a p u és de lu transferencias •Antes da las transferencias •Transferencias en % da las rente neta % de renta neta OR UK I E10 D B E IRL DK F B DK D GR E UK E12 -11- Modernización de le protección social y adaptación de loa sistemas al cambio cias se destinan a hogares que tienen una renta inferiora la mitad de la media antes de tener en cuenta las transferen cias, en contraposición con la cifra del 77% de la Unión en su conjunto). En el resto de la Unión, la reducción era de 20-23 puntos porcentuales, aun que, una vez más, el nivel de transfe rencias utilizadas para ello varía de unos países a otros: por ejemplo, es más alto en Italia que en Alemania (23 puntos porcentuales en comparación con 20). La repercusión comparativamente baja de las transferencias sociales en la dis tribución de la renta en Grecia y Portu gal refleja asimismo su desigual distri bución entre los hogares, algunos de los cuales reciben una elevada cantidad y otros comparativamente poco, espe cialmente en el caso de las pensiones de vejez, que son el principal capítulo de las transferencias, aunque también de otras transferencias (prestaciones por desempleo, subsidios familiares, etc. ), como sucede, por ejemplo, en Italia. Por lo que respecta a estas otras transferencias, en la Unión en su con junto el 19% tuvo como destinatarios al 17% de los hogares cuya renta era inferior al 50% de la media una vez tenidas en cuenta las transferencias, y el 37% al 30% cuya renta era inferior al 65% de la media. Por otra parte, por lo que respecta a las pensiones de vejez, el 19% de las trans ferencias tuvo como destinatarios al 15% de los hogares de la Unión cuya renta era superior a 1,5 veces la media una vez tenidas en cuenta las transfe rencias (el 28% en Grecia y Portugal fue al 16-17% de los hogares dentro de esta categoría, el 25% en Francia fue al 13% de dichos hogares y el 29% en los Países Bajos fue al 15% de éstos). Sin embargo, en cuatro países, Bélgica, Ir landa, Luxemburgo, y especialmente Dinamarca, las pensiones tuvieron como destinatarios en un elevado por centaje a los hogares que tenían meno res niveles de renta. Cambios recientes de las políticas ras de satisfacer las necesidades de las personas que necesitan cuidados a lar go plazo. La respuesta común de los Estados en toda Europa a las tendencias anteriormente descritas en relación con el gasto ha consistido, por una parte, en tratar de contener el crecimiento del gasto y, por otra, de aplicar políticas activas para reducir el número de per sonas dependientes de las transferen cias sociales. La introducción de polí ticas activas ha sido un tema central en el que se fundamentan muchas recien tes reformas, con el objetivo de pasar de una situación pasiva de recepción de ayudas a los ingresos a una situación activa en la que se aliente a los desem pleados a aceptar trabajos remunera dos, incrementando los incentivos para trabajar y ayudando a las personas a participar en la sociedad y la vida labo ral. En consecuencia, se han aplicado medidas para mejorar laempleabilidad de las personas en paro, para ofrecer acceso a la formación y la orientación profesional y para ayudarles a encon trar trabajo. La reflexión sobre la manera de satis facer esta nueva necesidad es un claro ejemplo de la actitud predominante con respecto a la protección social en la Unión. A pesar de que se hace hin capié en la contención de los costes y en la reducción del gasto siempre que sea posible, no se cuestiona el principio del mantenimiento de un sistema uni versal que proteja a todas las personas que lo necesiten. No obstante, existe un debate cada vez mayor sobre la ampli tud que deberían tener los sistemas de asistencia social, las contingencias que deberían cubrir y, en especial, el punto en que debería finalizar la responsabi lidad del Estado y comenzar la respon sabilidad individual. Al mismo tiem po, se hace cada vez más hincapié en la aplicación de medidas activas y en la necesidad de apoyar políticas para incrementar el empleo, cuyas directri ces principales fueron acordadas por los Estados miembros en la Cumbre del Empleo de Luxemburgo. Este enfoque no se ha limitado a las personas registradas como desemplea dos, sino que se ha extendido a otros grupos dependientes de las ayudas a largo plazo del Estado, especialmente las personas discapacitadas pero po- tencialmente capaces de trabajar y que desean hacerlo, a las familias monopa rentales y a las personas que se acogen a la jubilación anticipada. El objetivo no ha consistido únicamente en reducir la dependencia y el gasto, sino también en combatir la exclusión social ayu dando a estas personas a encontrar una posición más importante en la sociedad y dándoles la oportunidad de contribuir a su bienestar. El envejecimiento de la población ha dado un mayor impulso a estos cam bios y ha servido asimismo para prestar una mayor atención a los costes cre cientes de la asistencia sanitaria, que se orientan en un elevado porcentaje ha cia las personas de mayor edad, y a la necesidad de encontrar nuevas mane Endurecimiento de las condiciones para recibir prestaciones En varios Estados miembros (en parti cular los Países Bajos y Suecia), se han endurecido las condiciones para tener derecho a cobrar prestaciones desde 1993 (año al que hace referencia el análisis anterior), mientras que en otros (España, Austria y Finlandia), se ha prolongado el período de cotización requerido para tener derecho a recibir prestaciones. Asimismo, se han redu cido la cuantía de las prestaciones, como ha sucedido en Alemania y Fin landia, lo que en este último país se ha conseguido no actualizándolas en fun ción de la inflación ni en 1995 ni en 1996. Por otra parte, en Suecia, aunque se redujo en 1996 el nivel de las pres taciones del 80% al 75%, tras una re ducción anterior desde el 90%, se vol vió a elevar el nivel a un 80% en 1997. 12 Asimismo, se ha reducido el período de derecho a recibir prestaciones en algunos Estados miembros: en el Rei no Unido, de un año a solamente 6 meses con la introducción en 1996 de la "prestación para demandantes de empleo" (transcurrido ese periodo, el pago está sujeto a la comprobación de recursos); en Dinamarca, de 9 años a 7 en 1995, y a 5 en 1996, aunque sigue siendo uno de los períodos más largos de la Unión (si bien en los 3 últimos años se ha hecho un mayor esfuerzo para que los desempleados participen en programas activos). En Bélgica, a partir de 1996 deja de pagarse la pres tación si la persona ha estado desem pleada durante un período superior a una vez y media la media regional (en lugar del doble, como sucedía antes). Refuerzo de los incentivos para trabajar Las reducciones de las prestaciones y el endurecimiento de los criterios para tener derecho a recibirlas representan por sí mismos un incentivo cada vez mayor para trabajar. Asimismo, se han introducido otras medidas en varios países para que sea más atractivo y, en algunos casos, más viable el trabajo que la permanencia en el paro. En la actualidad, solamente en el Reino Uni do (p. ej. , Family Credit) e Irlanda (Family Income Supplement) existen Gasto en políticas activas y pasivas del mercado de trabajo en la Unión, 1990-1996 % del PIB % da la población activa Tasa de desempleo 1990 1991 1992 1993 1994 Modernización de la protección aoclal y adaptación de loa sistemas al cambio prestaciones asociadas al trabajo, con cebidas para incrementar los ingresos netos que se obtienen trabajando, aun que sea en empleos mal remunerados. Si bien solamente se han concedido hasta ahora a personas con niños, en 1996 se introdujo en el Reino Unido un programa experimental destinado a trabajadores de bajos salarios y sin ni ños. En ambos países, ha crecido re cientemente el número de personas cu biertas por las prestaciones asociadas al trabajo, ya que se han elevado los niveles máximos de renta que permiten acceder a los mismos. Las familias mo noparentales han sido especialmente destinatarias de estos subsidios, en el caso de Irlanda con la introducción en 1997 de un nuevo subsidio para éstas. Asimismo, se han introducido recien temente en el Reino Unido las ayudas para el cuidado de niños para las fami lias que tienen bajos ingresos, inclui das las familias monoparentales. En este último y en otros países, se ha tratado de animar a los desempleados a aceptar trabajos a tiempo parcial, en parte para prepararlos mejor para el trabajo a tiempo completo, para lo que se les ha concedido el derecho a perci bir prestaciones por desempleo (en Bélgica), o se les ha permitido mante ner una parte de la prestación (en el Reino Unido). i 12 Pueden también obtenerse efectos si milares a los de las prestaciones aso ciadas al trabajo con la concesión de beneficios fisca les específicos a las personas que cobran salarios bajos (p. ej. , en Finlandia se han introducido me didas para redu cir el impuesto sobre la renta pa gado por las per sonas de bajos s a l a r i o s, una concesión que se elimina a medida que se incremen tan los ingresos). 1995 Reorientación hacia políticas más activas Los cambios de los sistemas de protec ción por desempleo se han visto gene ralmente acompañados de medidas destinadas a incrementar la empleabi- lidad de los parados y a ayudarles a encontrar trabajo, entre las que se in cluyen, por ejemplo, la formación para mejorar los niveles de cualificación de conformidad con las exigencias del mercado de trabajo así como el aseso- ramiento sobre la búsqueda de trabajo y técnicas para las entrevistas de traba jo. Sin embargo, no es tan fácil reorien tar el énfasis de las políticas desde las medidas pasivas de mantenimiento de los ingresos hacia medidas activas, es pecialmente en los períodos de elevado desempleo. Debido a las limitaciones presupuestarias, es preciso reestructu rar los gastos y reformar los sistemas fiscales y de prestaciones a fin de lo grar los máximos resultados de los re cursos existentes. Si bien los Estados miembros destacaron a finales de 1994 en la Cumbre de Essen la necesidad de reorientar los gastos desde las medidas pasivas del mercado de trabajo hacia medidas activas, y lo reiteraron poste riormente en sucesivas reuniones del Consejo, esta intención ha tardado mu cho en plasmarse en las cifras sobre el gasto destinado al mercado de trabajo. Entre 1990 y 1996, solamente se ha producido en toda la Unión un pequeño incremento del gasto en medidas acti vas en relación con las pasivas, que tuvo lugar desde la estabilización del desempleo en 1994 (Gráfico 5). En consecuencia, los Estados miembros han reafirmado su compromiso de ha cer realidad esta transición en las Di rectrices para el Empleo acordadas en la Cumbre del Empleo de Luxembur- go. En varios Estados miembros se han hecho esfuerzos conscientes para me jorar la articulación entre la concesión de complementos de ingresos y conse guir que los desempleados trabajen. En Dinamarca, tal como se señaló ante riormente, se introdujeron medidas en 1995 a fin de garantizar que toda per- 13 Modernización de la protección social y adaptación de ha sistemas al cambio sona que haya estado desempleada du rante dos años reciba una oferta de trabajo o partici|>c en un curso de for mación, lo que parece haber sido un factor clave para la reducción del de sempleo por debajo del 6% según los últimos datos, en comparación con más del 8% en 1994. Al mismo tiempo, los menores de 25 años que poseen una educación o formación insuficiente tie nen derecho a educación o formación durante un mínimo de 18 meses si lle van 6 meses en paro, pero pierden el derecho a recibir prestaciones por de sempleo si no aceptan la oferta. En Suecia, se puso en marcha en 1996 un nuevo programa para elaborar planes individuales de acción para los deman dantes de empleo, que pueden dedicar un año a estudiar mientras siguen reci biendo la prestación por desempleo. En el Reino Unido, un elemento clave de la "prestación para demandantes de empleo", introducida en 1996, es el requisito de que los desempleados acepten un acuerdo en el que se espe cifiquen tanto las acciones que tienen previsto emprender para encontrar tra bajo com los servicios de los que se dispone para ayudarles. Estos programas muestran la creciente importancia que se concede a la provi sión de servicios de orientación a los desempleados para la búsqueda de tra bajo, así como al acceso a cursos de formación o de reciclaje. Se insistió en la importancia de ello en la Cumbre del Empleo de Luxemburgo y es una ca racterística destacada de las Directri ces para el Empleo acordadas por los Estados miembros, en las que se espe cifica que: - se ofrecerá una nueva oportunidad a todos los jóvenes desempleados antes de que hayan pasado seis meses en paro, en forma de em pleo, formación, reciclaje, prácti cas laborales o cualquier otra medida que pueda favorecer su in serción profesional; - se ofrecerá la posibilidad de un nuevo comienzo a los desemplea dos adultos antes de que hayan pa sado doce meses en paro por alguno de los medios menciona dos o, en términos más generales, mediante un seguimiento indivi dual de orientación profesional. No obstante, a pesar de la importancia que se reconoce a la formación, sola mente una pequeña minoría de los de sempleados de la Unión recibe forma ción en la actualidad, situación que los Estados miembros se han comprome tido a mejorar en las Directrices para el Empleo (mediante el establecimiento de un objetivo específico de incremen tar el porcentaje al 20%). Ampliación de los programas de creación de empleo En varios Estados miembros se están debatiendo los programas de creación de empleo. No obstante, cualquier eva luación de la rentabilidad de estos pro gramas debe tener en cuenta no sola mente la repercusión directa de las medidas en forma de puestos de trabajo sino también el efecto de sustitución (empresarios que despiden trabajado res y contratan trabajadores subven cionados en su lugar) y la ineficiencia o "peso muerto" que representan (em presarios que contratan trabajadores subvencionados que habrían contrata do de todas maneras). En una serie de Estados miembros, se ha fomentado la creación de empleo a tra vés de las reducciones selectivas de las cotizaciones sociales cobradas a los em presarios, así como con subvenciones directas. En Bélgica, los empresarios que crean puestos de trabajo para los jóvenes y los desempleados de larga du ración en actividades de utilidad social (trabajos "Smets") reciben una gran sub vención durante tres años así como la plena exención del pago de cotizaciones sociales. En el Reino Unido, los empre sarios que contratan a personas que lle van desempleadas dos años o más están exentos del pago de cotizaciones socia les durante un año, mientras que en Fran cia se subvenciona la contratación de desempleados de larga duración tanto directamente como mediante reduc ciones de las cotizaciones. Además, el nuevo Gobierno francés está reorien tando recursos destinados en la actua lidad a una serie de subvenciones labo rales hacia los programas para crear 700. 000 puestos de trabajo retribuidos con el salario mínimo y destinados a los jóvenes. En términos más generales, los Estados miembros reconocieron en la Cumbre del Empleo de Luxemburgo la importan cia potencial de la creación de empleo a nivel local en la economía social y en nuevas actividades en los casos en que el mercado no satisface necesidades (p. ej. , el sector medioambiental). Asimismo, acordaron en las Directrices para el Em pleo estudiar medidas para aprovechar estas posibilidades y determinar y, en su caso, eliminar, los obstáculos a su desa rrollo. Reducción de la dependencia y la exclusión social En todos los Estados miembros, se presta asistencia social a las personas que no pueden trabajar por una u otra razón, aunque en algunos países, espe cialmente en el sur de la Unión, no se ha establecido un nivel mínimo univer sal de renta. En Italia, existe un debate político sobre la posibilidad de estable cer un ingreso mínimo nacional (en lugar de regional) en función de los recursos, en el que los pagos dependan del tamaño de la familia, tal como se recomendó en el Informe Onofri. En Portugal, se introdujo en 1997 un sis tema de garantía de renta mínima, que no solamente incluye ayudas a la renta, sino también medidas para ayudar a los beneficiarios a integrarse en la socie dad. Se trata de una respuesta a la ex periencia obtenida con otros progra mas más antiguos, en los que las transferencias sociales, por sí solas, no han resultado suficientes para solucio nar el problema de la miseria y la ex clusión social. 14 Modernización de la protección social y adaptación de he sistemas al cambio Efectivamente, existe una tendencia general en la Unión a hacer frente a las causas subyacentes de la pobreza y la exclusión social y a evitar que los sis temas de ayudas a los ingresos se con viertan en un medio de establecer una división permanente en la sociedad en tre quienes contribuyen a su bienestar y quienes no lo hacen. En concreto, el objetivo consiste en ayudar a las perso nas dependientes de prestaciones a que sean más autosuficientes, ofreciéndo les la oportunidad de encontrar un tra bajo, lo que no solamente significa pro porcionar acceso a la formación y la orientación profesional, sino a la vi vienda y a niveles adecuados de asis tencia sanitaria y de servicios sociales, tales como servicios de cuidado de ni ños. En Dinamarca, a partir de 1998 se ofre cerá a toda persona receptora de asis tencia social la oportunidad de reem prender los estudios o de incorporarse a un programa de formación. En Ale mania, se han hecho esfuerzos cada vez mayores para incorporar a los recepto res de asistencia social a programas activos del mercado de trabajo, mien tras que, en el Reino Unido, el nuevo Gobierno ha anunciado un programa denominado "welfare to work" dirigi do a reducir el número de personas que dependen de las prestaciones, Este úl timo se orienta especialmente hacia los jóvenes, los desempleados de larga du ración, las personas discapacitadas y los cabezas de familias monoparenta les. A partir de octubre de 1998, cual quier cabeza de familia monoparental que desee trabajar podrá recibir orien tación personal en los servicios de em pleo, así como asistencia para el cuida do de sus hijos. No obstante, se retirarán al mismo tiempo a los nuevos demandantes las prestaciones adicio nales a que pueden acceder estas per sonas y la cuantía de la prestación será la misma para todos los que tienen hijos. En los Países Bajos, de manera similar, se han introducido procedi mientos más restrictivos para solicitar prestaciones sociales, exigiéndose a los beneficiarios que busquen activa mente trabajo y acepten cualquier ofer ta conveniente de trabajo que reciban, excepto si se trata de familias monopa rentales en las que haya algún niño menor de 5 años. En Luxemburgo, se ha introducido el requisito para los re ceptores de ayudas de agotar todos los demás medios de mejorar su situación y de buscar activamente trabajo, a me nos que tengan 50 años o más o estén discapacitados. Ayuda a las personas discapacitadas En toda la Unión se ha procurado redu cir el número de personas que reciben prestaciones de invalidez con la intro ducción de pruebas más rigurosas para evaluar la incapacidad para el trabajo. En el Reino Unido, se ha introducido una prueba médica más estricta que se realiza tras la recepción de prestacio nes durante 28 semanas y está conce bida para evaluar la capacidad de una persona de hacer cualquier tipo de tra bajo en lugar de su anterior trabajo, al igual que en Alemania, país en el que el derecho a percibir una prestación depende de que la incapacidad para trabajar sea absoluta. En los Países Ba jos, la responsabilidad financiera de las prestaciones de invalidez se ha trasla dado a los empresarios, a los que se aplican en la actualidad niveles — par cialmente — diferentes de cotizacio nes en función del número de sus tra bajadores que piden prestaciones de invalidez, medida que ofrece un incen tivo tanto para mejorar la salud y la seguridad en el trabajo como para se guir empleando a personas discapaci tadas. Esto se ha visto acompañado de una mayor insistencia en la ayuda a las personas discapacitadas, pero que pue den y desean trabajar, a encontrar tra bajo a través de programas activos de empleo. En Austria y Finlandia, asi mismo, se ha reorientado el foco de atención de las políticas desde los com plementos de renta hacia la rehabilita ción, con la exigencia de una renova ción periódica del derecho a percibir prestaciones. Los incentivos para que las personas discapacitadas busquen trabajo y para ayudarles a hacerlo se han visto gene ralmente acompañados de legislación a fin de evitar su discriminación en el trabajo y en su acceso a bienes, servi cios e instalaciones de diversos tipos, así como de medidas de habilitación, especialmente en el lugar de trabajo, para eliminar los obstáculos para que estas personas puedan trabajar; en 1993, todos los Estados miembros adoptaron las Normas de las Naciones Unidas para la igualdad de oportuni dades de las personas discapacitadas. Estas medidas, sin embargo, si bien refuerzan la igualdad de oportunida des, solamente tendrán como resultado una mayor competencia en el mercado de trabajo, en el que las personas dis capacitadas siempre estarán en des ventaja, a no ser que, al mismo tiempo, se produzca un crecimiento suficiente del empleo. Inversión de la tendencia a la jubilación anticipada Esta actitud más estricta hacia las pres taciones de invalidez, que en muchos casos se han pagado a mayores de 50 años que habían perdido su trabajo, forma parte de un cambio de orienta ción de la política relativa a los traba jadores de mayor edad, a fin de animar les a que sigan trabajando en lugar de jubilarse anticipadamente (excepto en la agricultura, sector en el que sigue fomentándose la jubilación anticipada con arreglo al Reglamento 2079/92), y representa una reacción al hecho de que en 1996 casi la mitad de los hom bres de la Unión de 55-64 años de edad ya no eran económicamente activos (Gráfico 6). No obstante, debido a la escasez de puestos de trabajo, sigue existiendo un difícil conflicto entre in crementar el número de personas de mayor edad que trabajan y reducir el desempleo (aunque este conflicto de saparece cuando las políticas prestan más atención al empleo que a la tasa de desempleo, como es el caso en las Di rectrices para el Empleo). 15 Modernización de la protección social y adaptación da ha sistemas al cambio Además de los ejemplos anteriormente mencionados, en la actualidad las per sonas que solicitan una pensión de ju bilación anticipada en Suecia deben demostrar que están incapacitados para trabajar, con lo que de hecho se transforma el pago en una prestación de invalidez y, al mismo tiempo, se ha reducido la cuantía básica de la misma. También se han endurecido los crite rios de acceso y se han reducido efec tivamente las pensiones en Alemania y Austria, a lo que se añade en este últi mo país un aumento del período de cotización exigido de 35 a 37 años y medio. En Bélgica, desde 1997 se está incrementando gradualmente el núme ro de años de cotización necesarios para tener derecho a una pensión, de 20 a 35, y se han aumentado asimismo las cotizaciones sociales de las pensiones de jubilación anticipada. En España, se penaliza en la actualidad la jubilación voluntaria antes de los 65 años de edad, y en Grecia también se han reducido las pensiones pagaderas a quienes se jubilan anticipadamente. Por otra parte, en Austria se ha fomen tado la permanencia en el empleo de los trabajadores de mayor edad me diante un sistema de bonus-malus, con lo que se reducen las cotizaciones so ciales de los empresarios que les dan trabajo y se penaliza a los que los des piden. 70 % da la población del grupo de edad • 1986 • 1996 IRL UK DK GR -16- Fomento de la jubilación parcial Uno de los medios para disminuir el conflicto entre proporcionar puestos de trabajo a los trabajadores de mayor edad y reducir el desempleo consiste en alentar a los trabajadores en edad cercana a la jubilación a dejar de traba jar a tiempo completo y pasar a trabajar a tiempo parcial. Además, de esta ma nera puede facilitarse el proceso de transición de estos trabajadores, a la vez que se aprovechan en mayor medi da su experiencia y sus conocimientos. Con este fin, se han introducido última mente pensiones parciales en algunos Estados miembros. No obstante, en otros existen obstáculos para los traba jadores de mayor edad que desean tra bajar a tiempo parcial (en el Reino Unido, por ejemplo, no pueden conti nuar trabajando en la misma empresa si reciben una pensión profesional). En Austria, existe desde 1993 un siste ma parcial de jubilación que permite a los trabajadores reducir su tiempo de trabajo y recibir un porcentaje de la pensión a que normalmente tendrían derecho, aunque pocos trabajadores han optado por esta posibilidad, apa rentemente porque la jubilación antici pada per se es más atractiva. En Fin landia, existe un sistema similar desde finales de los años 80, pero, una vez más, el número de trabajadores que se ha acogido al mismo es re ducido. En Ale mania, se ha introducido re cientemente la jubilación par cial para los tra bajadores de 55 años o más, a la vez que se han restringido los criterios para la jubilación anti cipada. En Lu- xemburgo, exis te asimismo la posibilidad de combinar una NL FIN pensión parcial con un salario parcial, aunque un número relativamente redu cido de personas han optado hasta aho ra por esta posibilidad. Se ha logrado un mayor éxito en Francia, país en el que, desde 1993, se ha considerado la jubilación parcial como una solución a la jubilación anticipada (completa) y en el que se ha reducido el número de personas que optaba por esta última, a la vez que se incrementaba el número de personas que seguían trabajando a tiempo parcial (a 27. 000 en 1995). Adaptación al envejecimiento de la población La reforma de los regímenes de pensiones, destinada a gestionar el coste del inminente crecimiento de la población en edad de jubilación — o, más exactamente, de la redistribución de renta que implica — se ha convert ido en un objetivo político básico en todos los países. (En concreto, en el capítulo 2 de La protección social en Europa, 1995 se describen en detalle las reformas de las pensiones realiza das en Italia, Suecia y Francia y se ha publicado recientemente un análisis económico general de la reforma de las pensiones y del futuro del estado del bienestar en European Economy, Re ports and Studies, 4/1997). Una res puesta común ha consistido en incre mentar la edad oficial de jubilación para las mujeres a fin de igualarla a la de los hombres, por consideraciones relativas a los costes, así como a la igualdad, como ha sido el caso en Ale mania, Grecia, Portugal, Reino Unido y, más recientemente, Bélgica y Aus tria. En todos estos países, como en la mayor parte de la Unión, se está gene ralizando la edad oficial de jubilación a los 65 años. A esto se añade un cre ciente énfasis en el historial de cotiza ciones de las personas que se jubilan, con lo que se vincula más estrecha mente la pensión recibida a los pagos realizados durante la carrera profesio- Hombres de 56-64 años que ya no pertenecen a la población activa en los Estados miembros Modernización de la protección social y adaptación de he sistemas al cambio nal de una persona y se refuerza el aspecto de seguro del sistema. Además, en varios países se ha reduci do la pensión efectiva pagadera en re lación con los ingresos anteriores con una modificación de la fórmula de cál culo. En Francia, Portugal, Austria y Finlandia, se ha incrementado el nú mero de años de ingresos en los que se basa la pensión, al tiempo que se ha hecho menos favorable el método de reevaluación de las pensiones en rela ción con la inflación, como en el caso de España, Alemania (país en el que. se ha pasado a utilizar como base los in gresos netos en lugar de los brutos) y Suecia (en donde no se aplica una in- dización completa de las pensiones mientras el déficit presupuestario siga siendo excesivo). En otros países, se ha reducido más directamente el valor de la pensión. En Grecia, se ha reducido el nivel de las pensiones complementarias en rela ción con los ingresos y se han estable cido límites en las cantidades máxi mas, lo que ha producido un incremento del número de pensionistas cuyas rentas son muy bajas y ha impul sado la introducción en 1996 de una prestación dependiente de los recursos. Asimismo, se ha introducido reciente mente una prestación similar en Espa ña, país en el que se ha incrementado el número de años necesarios para po der obtener una pensión completa y se ha reducido el coeficiente aplicado a los ingresos. En Alemania, la nueva reforma de las pensiones que entrará en vigor a partir de 1999 introduce un "factor demográfico" en la fórmula de cálculo de las pensiones para tener en cuenta la creciente esperanza de vida de los pensionistas y reducir en conse cuencia la pensión ordinaria (Eckren- te) del 70% de los ingresos netos ante riores al 64% hasta el año 2030, además de incrementar la edad de jubi lación. Hasta ahora, sin embargo, no ha exis tido ninguna tendencia general a aban donar los regímenes de reparto para pasar a sistemas de capitalización (es decir, pasar de que las cotizaciones cubran las obligaciones actuales de pensiones a que cubran las obligacio nes futuras), aunque se ha producido un crecimiento generalizado de la im portancia de los regímenes profesiona les y privados para complementar las pensiones básicas y liberar al Estado de parte de las responsabilidades futuras de financiación. Tal como se destacó en el reciente Libro Verde de la Comi sión Los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único (COM/97/283), el crecimiento de estos sistemas complementarios requiere un marco comunitario apropiado. El Li bro Verde subraya además que la sos- tenibilidad de los regímenes de reparto hace necesarias mayores reformas de los sistemas de pensiones. Si bien la inversión de la tendencia a la jubila ción anticipada puede reducir los pro blemas de financiación, es poco prob able que los resuelva por completo. A este respecto, es preciso señalar la ex istencia de una transición hacia siste mas de cotización fija, en los que las cotizaciones pagadas durante la carrera profesional de una persona determinan la cantidad que se recibirá como pen sión, con lo que se reduce en parte la diferencia entre los regímenes de re parto y los sistemas capitalizados. Los Países Bajos y el Reino Unido son los dos únicos países de la Unión en los que los sistemas capitalizados de pen siones desempeñan un papel importan te. En este último país, en especial, en el que las prestaciones básicas estatales son inferiores a las de la mayor parte de los demás Estados miembros, dos tercios de los pensionistas poseen una pensión profesional o privada. El Esta do se centra en prestar ayuda a las personas menos favorecidas y deja en gran medida la gestión de los fondos de pensiones en manos de empresas pri vadas de seguros. La principal preocu pación política de los últimos tiempos ha sido el refuerzo de la normativa que rige estos fondos para impedir un uso fraudulento y la venta engañosa de sis temas privados. Sigue sin estar claro que los sistemas capitalizados estén mejor concebidos para superar el problema de transferen cia de renta que plantean las tendencias demográficas. En última instancia, la facilidad con la que se garantice la transferencia de renta de las personas que trabajan a los jubilados, con inde pendencia de cómo se logre, depende en gran medida de la renta disponible para su distribución y, por consiguien te, de un crecimiento económico soste nido durante ese período. Contención de los costes de la asistencia sanitaria Como consecuencia del envejecimien to de la población, así como de las restricciones del gasto público, se ha prestado una mayor atención a la asis tencia sanitaria, cuya demanda, en cualquier caso, tiende a incrementarse rápidamente a medida que crece la ren ta real y se desarrollan los conocimien tos médicos. La respuesta generalizada en los Estados miembros ha consistido en limitar directamente los gastos en los casos en que los servicios son ges tionados por el Estado, o bien en limi tar el crecimiento del gasto cuando está determinado por seguros de enferme dad. Si bien con esto se ha logrado, por lo general, evitar el crecimiento del gasto en relación con el PIB durante los últimos años, se han planteado otros problemas, en especial cuál es la mejor manera de distribuir los gastos para satisfacer las necesidades de la socie dad en su conjunto y cómo garantizar que se utilizan eficientemente los re cursos disponibles. Además, todo ello ha planteado inte rrogantes más fundamentales sobre la relación entre la sanidad pública y la privada, sobre si la primera debe limi tarse a la asistencia básica ? y, en caso afirmativo, cómo se define ésta ? y sobre las implicaciones que tiene todo esto para el modelo general de asisten cia en relación con las necesidades (y la posibilidad de pasar de una asisten cia esencial a otra más accesoria). Asi mismo, se han planteado interrogantes sobre la justificación de la limitación 17 Modernización de la protección aoclal y adaptación de loa sistemas al cambio del crecimiento de los servicios (y de los puestos de trabajo) por debajo del nivel que las personas parecen dispues tas a pagar y, a su vez, sobre la medida en que puede confiarse en que los con sumidores tomen decisiones raciona les sobre un tema que es tan importante pero sobre el que hay una gran carencia de información. La tendencia de la mayor parte de los Estados miembros ha consistido en tra tar de aprovechar las ventajas del mer cado manteniendo al mismo tiempo el control de la oferta. En concreto, se ha alentado a las personas a consumir me nos y a tomar decisiones de manera más racional, dándoles a conocer los costes que acarrean, implantando o ampliando la aportación que realizan al pago de los medicamentos y de algunas clases de tratamiento. En Alemania, por ejemplo, se han incrementado sig nificativamente las aportaciones, a fin de evitar la subida de las cotizaciones sociales, y se han vinculado explícita mente a estas últimas en un intento de persuadir a los seguros de enfermedad de que no suban las cotizaciones y de que incrementen la eficacia y negocien más eficazmente las condiciones con los prestatarios de servicios (médicos generalistas y hospitales). El éxito de esta política, así como de la introducción de mecanismos de merca do, o de pseudomercado, en los países, depende en parte de la existencia de una competencia efectiva entre los seguros de enfermedad, como en Alemania, o entre los médicos en los países que tie nen sistemas sanitarios nacionales, y de que los consumidores puedan elegir en tre ellos, sin lo cual los precios no puede cumplir la finalidad prevista También es deseable que exista competencia entre los prestatarios de servicios a fin de in crementar la capacidad de negociación de los adquirientes y de fomentar la me jora de la eficiencia. En la práctica, sue len existir límites naturales a la compe tencia en estos dos ámbitos, debido a la naturaleza localizada de la oferta y a las economías de escala, a menudo reforza das por el Estado para evitar, por ejem plo, el cierre de centros locales de asis tencia En consecuencia, los intentos de intro ducir mecanismos de mercado no han conseguido,por lo general, la mejora de la eficacia esperada, y los Gobiernos de la Unión han sido reacios a abando nar el control del gasto y a dejarlo en manos de las fuerzas del mercado. Sin embargo, en los países en los que se ha intentado, parecen haberse producido algunas mejoras, sin ningún deterioro perceptible del servicio. Estas han sido consecuencia de una división más níti da entre adquirientes y prestatarios, de la mayor importancia concedida a los costes en la toma de decisiones, de la recopilación y transmisión de mayor información sobre los costes y de la redacción de contratos más detallados sobre la prestación de servicios. En el Reino Unido, por ejemplo, los indicadores muestran un pequeño in cremento de la productividad desde la introducción de reformas en 1991. En Italia y España, la separación de los adquirientes y los prestatarios y, en el primero, la devolución de la responsa bilidad financiera y organizativa a las regiones, parece haber conseguido me joras de la gestión y disposiciones con tractuales más claras entre ambas par tes. En los Países Bajos, la reciente introducción de un sistema de pagos per capita a los seguros de enferme dad, basados en una evaluación previa de los costes que implica la composi ción de éstos, en lugar de un sistema en el que los costes se cubrían efectiva mente a posteriori, ha introducido la competencia en los honorarios, así como una presión para contener los costes y, a su vez, gracias a una supre sión parcial de los controles, podría crear una mayor competencia entre los prestatarios e introducir mejoras de efi ciencia en este campo. Al mismo tiempo, en los Países Bajos se ha adoptado la medida innovadora de restringir la sanidad pública a la prestación de ?asistencia sanitaria cu rativa básica? (así como cuidados a largo plazo) y de dejar los demás trata mientos (?cuidados secundarios?) al sector privado y a acuerdos individua les. No obstante, los criterios utilizados para definir estos últimos ? que no deberían ser médicamente necesarios y que deberían ser asequibles ?han pro vocado problemas para su aplicación práctica (especialmente debido a la na turaleza inevitablemente subjetiva de los conceptos utilizados) y, por ahora, muy pocos servicios están excluidos del sector público. Prestación de asistencia a largo plazo Se calcula que, en la Unión, un 10% de las personas de 75 años o más años necesita cuidados a tiempo completo, mientras que otro 25% precisa cuidados a tiempo parcial. El fuerte crecimiento que experimenta en la actualidad el nú mero de personas de esta categoría de edad hace que se preste una atención cada vez mayor en los Estados miem bros a cómo podrían satisfacerse estas necesidades en expansión: si a través del sistema de protección social y, en caso afirmativo, mediante transferencias o prestación directa de servicios, habida cuenta de que ambas posibilidades im plican mayores impuestos y/o cargas so ciales, o a través de soluciones privadas, lo que implica la aceptación de que se imponga una carga desigual a los dife rentes individuos, independientemente de que dispongan o no de un seguro privado. El debate se ha iniciado, en parte, como consecuencia de la introducción en 1995 en Alemania de un nuevo sistema de seguro social para los cuidados a largo plazo (Pflegeversicherung), financiado con cotizaciones sociales (compensadas con la pérdida de un día festivo) que se paga tanto a las personas que precisan cuidados en su domicilio como a las que reciben cuidados en residencias. Las subvenciones para cuidadores existen desde hace más tiempo en el Reino Uni do e Irlanda, aunque en el primero se basan en una tarifa fija relativamente baja y se conceden únicamente a los cuidadores que trabajan prácticamente a tiempo completo, y en el segundo están en función de los recursos. En Austria desde 1993 se pagan subsidios de asis tencia (Bundespflegegeld), gestionados - 18- Modernización de h protección social y adaptación de he sistemas al cembh por las regiones pero financiados con impuestos generales, a las personas que precisan cuidados durante un mínimo de 50 horas al mes, en una cuantía que varía en función de la magnitud de los cuida dos necesarios, evaluados con criterios médicos. En Austria, los receptores de subsidios pueden decidir libremente cómo gastar los (en su mayor parte se destinan a los cuidados informales dentro de la fami lia). No obstante, debido al creciente desempleo, hay quienes piden que se vinculen los pagos a objetivos de empleo y que se utilicen directamente para crear demanda de servicios sociales formales. Ésta es, básicamente, la opción elegida en los países escandinavos, en los que apenas se distingue entre asistencia sani taria y servicios sociales, ya que ambos son gratuitos para todos, y en los que, en relación con la población en edad de trabajar, representan un número sustan- cialmente mayor de puestos de trabajo que en el resto de Europa (más del doble en Dinamarca y Suecia). No obstante, las limitaciones presupuestarias han produ cido reducciones de gastos y una preo cupación creciente por los costes del mantenimiento de unos servicios socia les de amplia cobertura. En cuanto a otros países, en 1996 se publicó en Luxemburgo un anteproyecto de ley para la introducción de un sistema de ?seguro obligatorio de dependencia? a fin de cubrir la asistencia que necesitan las personas que no pueden cuidar de sí mismas; este sistema se financia a partes iguales por medio de cotizaciones socia les y de impuestos generales. Orientación del gasto hacia destinatarios específicos activo y de una orientación de los re cursos hacia las personas que tienen mayores necesidades. En los Estados miembros meridionales, esto se com bina con esfuerzos para cubrir lagunas en la protección ofrecida y para equili brar más equitativamente la concesión de ayudas. En los Estados miembros septentrionales, el debate se centra en el alcance de la protección social. Si bien sigue existiendo un consenso para mantener la naturaleza universal y ac cesible a todos de la protección social, no por ello se descarta una cierta reo rientación de la responsabilidad del Es tado hacia el individuo o el sector pri vado en determinadas áreas. Sin embargo, la privatización, en el sentido de una implicación del sector privado con fines lucrativos en la pres tación de servicios de protección so cial, se ha desarrollado poco en la ma yor parte de los países y nada hace pensar, aparte de la oferta de pensiones complementarias, que sea probable un crecimiento significativo en un futuro próximo. No obstante, se observa la existencia de una mayor concentración de los gastos en las personas que más lo necesitan, tanto con una reducción de las prestaciones destinadas a las per sonas que tienen unas rentas relativa mente elevadas, mediante el estableci miento de un límite de la cantidad que se paga o mediante el cobro de impues tos y/o de cargas sociales sobre las prestaciones, como recurriendo en ma yor medida a la comprobación de re cursos. Esta última vía no sirve única mente para redistribuir la ganancia neta de las transferencias de quienes tienen mayores ingresos a quienes tie nen rentas inferiores, sino también para extender más ampliamente el cos te de la financiación, un objetivo que se justifica cada vez más habida cuenta de la creciente riqueza de muchos pen sionistas. La doble preocupación de la actual po lítica en materia de protección social en la Unión, que es la contención de los costes y la reducción de la depend encia, se está logrando en parte con un incremento de la eficacia del gasto me diante la adopción de un enfoque más A pesar de que, por lo general, se ha incrementado en la Unión el gasto en prestaciones dependientes de la com probación de recursos (excepto en los Países Bajos), todavía representaba so lamente el 11% del total en 1995 en comparación con el 10% en 1990, y solamente era superior al 10% en Irlan da (el 34% del total), el Reino Unido (23%) y España (13,5%). Además, gran parte del incremento se debía a cambios de las circunstancias subya centes ? por ejemplo, del crecimiento del desempleo de larga duración y del número de personas que no pueden acceder a prestaciones de seguridad social ? y no a un auténtico cambio de política. En cuanto a las prestaciones de desempleo, casi el 75% de las trans ferencias realizadas en Irlanda en 1995 estaban sometidas a la comprobación de recursos (lo que era un reflejo de los elevados niveles de desempleo juvenil y de larga duración), cifra que se ele vaba al 50% en el Reino Unido, el 40% en los Países Bajos y aproximadamen te el 25% en España y Portugal. -19- ISSN 0257-9545 COM(98) 243 final DOCUMENTOS ES 05 06 17 N° de catálogo : CB-CO-98-264-ES-C ISBN 92-78-35260-8 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo -¿ O