title: Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - La protection sociale en Europe 1997 - Résumé

eurovoc_concepts:
European social policy
social analysis
social change
social security
social well-being

text: COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 11S^-^ilf' Bruxelles, le 23. 04. 98 COM(1998)243 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITE DES REGIONS La protection sociale en Europe 1997 — Résumé La protection sociale en Europe 1997-— Résumé La protection sociale en Europe 1997 — Résumé Le contexte politique Ceci est le troisième rapport sur la protection sociale en Europe. Il tend à rendre compte des progrès accomplis par rapport aux objectifs fixés dans la recom mandation du Conseil relative à la convergence des ob jectifs et politiques de protection sociale de juillet 1992 (92/442/CEE) et à actualiser l'analyse des rapports de 1993 et 1995. Ce rapport a également pour but de contribuer au débat sur l'avenir de la protection sociale dans l'Union, que la Commission a lancé en 1995 avec sa communication L'avenir de la protection sociale: cadre pour un débat européen. En mars 1997, la Commission a publié une autre communication, Moderniser et améliorer la protec tion sociale dans l'Union européenne, qui rend compte des questions les plus importantes soulevées dans le débat et attire l'attention sur leurs principales implications d'or dre politique. Un lien évident a donc été établi entre le système de protec tion sociale et la stratégie européenne pour l'emploi. Principales données quantitatives Les points essentiels qui ressortent de l'analyse de la base de données révisée SESPROS sur la protection sociale et du nouveau panel communautaire des ménages (PCM) sont les suivants: L'ampleur des dépenses sociales: les dépenses de protec tion sociale dans l'Union s'élevaient à 2872% du PIB en 1995. Cependant, ce chiffre variait de 20% du PIB en Irlande et 21-22% en Grèce, en Espagne et au Portugal à plus de 30% en France, aux Pays-Bas et dans les trois pays nordiques, la Suède atteignant, avec presque 36%, le niveau le plus élevé. Le rapport doit aussi être considéré dans le contexte des efforts déployés par les Etats membres pour consolider les finances publiques — évoqués dans les grandes orientations de la politique économique pour 1997 et les deux résolutions adoptées au Conseil européen d'Amsterdam sur la stabilité macro-économique, la croissance et l'emploi — et dans le contexte de la stratégie européenne pour l'emploi. Au som met de Luxembourg sur l'emploi, en novembre 1997, les États membres ont largement approuvé les propositions de la Commission concernant des lignes directrices pour l'em ploi. Ils ont reconnu que les régimes de prestations comme les systèmes de formation devraient, au besoin, être révisés et adaptés afin de contribuer activement à développer l'em- ployabilité. La protection sociale a aussi un rôle important à jouer dans la réalisation d'autres objectifs mis en évidence dans les lignes directrices pour l'emploi en 1998, qui ont été adoptées par la suite, à savoir développer l'esprit d'entre prise, encourager l'adaptabilité des entreprises et de leurs travailleurs et renforcer les politiques d'égalité des chances. Les types de dépenses sociales: les pensions de vieillesse constituent en quelque sorte l'élément le plus important des dépenses de protection sociale dans l'Union; elles représentaient 42'/2% de l'ensemble de ces dépenses en 1995, soit 12% du PIB. Viennent ensuite les soins de santé, qui représentaient quelque 22% des dépenses de protection sociale dans l'Union et dans l'ensemble des États membres, à l'exception du Danemark (14% seule ment), soit quelque 6% du PIB. Les transferts aux chô meurs ne représentaient que 8% des dépenses totales dans l'Union (juste moins de 2'/2% du PIB). La croissance des dépenses sociales: dans la plupart des Etats membres, l'augmentation des dépenses de protec tion sociale s'est ralentie ces dernières années. Bien qu'elles aient augmenté dans toute l'Union par rapport au PIB entre 1990 et 1995 (de tout juste plus de 2%), cette évolution reflète en partie le ralentissement de la crois sance du PIB au cours des années de récession. Entre 1993 1 - La protection sociale en Europe 1997— Résumé et 1995, les dépenses n'ont pas augmenté plus rapidement que le PIB et, dans la plupart des pays, leur progression a été moindre. litique désormais adoptée vise à renforcer les incitants au travail et améliorer 1'employabilité et l'adaptabilité de la main-d'oeuvre. Les principales tendances qui se dessinent sont les suivantes: Les sources de financement: environ 65% du financement de la protection sociale dans l'Union provient des contri butions prélevées auprès des employeurs et des bénéfi ciaires de la protection sociale, le reste étant fourni essentiellement par la fiscalité générale. Les cotisations des employeurs représentaient à elles seules quelque 40% du financement total en 1995. Le niveau des prestations de chômage: d'après le PCM, une proportion importante de chômeurs dans un certain nombre d'États membres n'ont bénéficié d'aucune presta tion en 1993, même lorsqu'ils étaient sans emploi depuis trois mois ou plus. Pour les bénéficiaires de prestations, le montant mensuel moyen était tout juste supérieur à la moitié de leur revenu mensuel net lorsqu'ils travaillaient, bien que s'échelonnant de 60-65% au Danemark, en France et en Irlande, à seulement 25% en Grèce et au Royaume-Uni. La lutte contre la pauvreté: les transferts sociaux (englo bant les pensions privées, mais pas les prestations en nature, telles que les soins de santé) représentaient en 1993 environ 30% du revenu net des ménages dans l'Union. Pour quelque 35% des ménages, ils constituaient la prin cipale source de revenu et, sans eux, près de 40% des ménages auraient eu un revenu inférieur de moitié à la moyenne nationale (la mesure habituelle de la pauvreté). Le niveau de revenu d'environ 17% des ménages de l'Union était encore inférieur à cette moyenne après les transferts. Orientations politiques récentes Le contexte économique et social dans lequel fonction nent les systèmes européens de protection sociale a considérablement changé au cours des deux dernières décennies (comme il ressort de l'analyse faite dans la communication de la Commission Moderniser et amélio rer la protection sociale dans l'Union européenne). Dans les années 1990, la faible croissance économique a eu pour effet d'accroître les difficultés de financement de la protection sociale dans toute l'Union et, en combinaison avec les tendances démographiques et sociales, le nombre de personnes à soutenir. Si le maintien du revenu et la prévention de l'exclusion sociale restent des objectifs fondamentaux des systèmes de protection sociale, la po Reserrer les critères d'éligibilité aux prestations: dans de nombreux États membres, les conditions d'ouverture du droit aux prestations sont devenues plus strictes et la période de cotisations à verser pour être eligible a été allongée. Renforcer les incitants au travail: dans plusieurs pays, des mesures ont été mises en oeuvre pour tenter d'assurer que le revenu du travail soit toujours supérieur à celui des prestations: abattements fiscaux pour les travailleurs fai blement rémunérés, compléments de salaire et réductions du montant des prestations. Passer à dies politiques plus actives: il est généralement reconnu que les seules mesures d'aide au revenu ne suffi sent pas pour s'attaquer réellement aux problèmes du chômage et de l'exclusion sociale. Dans les lignes direc trices pour l'emploi approuvées par le Conseil pour 1998, les États membres se sont engagés à passer de mesures passives à des mesures actives visant à accroître l'em- ployabilité des chômeurs et à les aider à trouver un emploi. Extension des programmes de création d'emplois: Dans un certain nombre d'États membres, la création d'emplois a été encouragée par des réductions sélectives des cotisa tions sociales ainsi que par des subventions directes. Les États membres sont en outre convenus, dans les lignes directrices pour l'emploi, d'examiner les moyens de dé velopper les possibilités locales d'emploi dans l'écono mie sociale et de nouvelles activités répondant à des besoins non couverts par le marché. Réduire la dépendance et l'exclusion sociale: La tendance générale des programmes d'aide sociale dans les États membres consiste à remédier aux causes sous-jacentes de la pauvreté et de l'exclusion sociale afin de réduire la dépendance à l'égard des prestations et d'encourager toutes les personnes capables de travailler à trouver un emploi. Aider les personnes handicapées: Des efforts ont été déployés dans plusieurs États membres pour améliorer les chances d'emploi des personnes handicapées en empê chant les discriminations et en éliminant les obstacles qui s'opposent à leur travail tout en resserrant les conditions d'éligibilité aux prestations. •2 Renverser la tendance au départ en préretraite: On ob serve depuis tout un temps dans l'Union une tendance à favoriser les départs en préretraite, qui a pour effet d'ac croître les dépenses sociales et de priver prématurément l'économie des compétences des intéressés. Cette ten dance a été compensée, pour les femmes, par une partici pation accrue à l'emploi, mais on constate qu'environ la moitié des hommes âgés de 55 à 64 ans (c'est à dire en deçà de l'âge officiel de la retraite dans la plupart des pays) ne sont plus actifs. Dans un certain nombre d'États mem bres, les départs en préretraite ont été découragés en rendant les conditions d'éligibilité plus strictes et/ou en réduisant le montant des prestations. Encourager la retraite partielle: Des efforts ont été entre pris (surtout en Allemagne, en France, en Autriche et en Finlande) pour promouvoir la retraite partielle en permet tant aux intéressés de percevoir une pension de retraite partielle s'ils réduisent leur temps de travail. À ce jour cependant, très peu de personnes, sauf en France, ont choisi de profiter de cette possibilité. S'adapter au vieillissement de la population: La réforme des régimes de pension reste au centre des efforts politi ques visant à limiter les coûts liés au vieillissement de la population. Dans de nombreux États membres, l'âge offi ciel de la retraite a été relevé, en particulier pour les femmes, et il est à présent généralement fixé, pour les deux sexes, à 65 ans, tandis que certains pays ont adopté des mesures visant à réduire le montant des pensions. Une autre tendance a consisté à lier plus étroitement le montant de la pension aux cotisations versées par l'intéressé tout au long de sa vie, renforçant ainsi le caractère d'assurance du système. Jusqu'ici, on n'a pas observé de tendance générale à s'écarter des régimes de retraite par répartition (cotisations couvrant les pensions actuelles plutôt que des exigibilités futures), malgré un développement généralisé des régimes de retraite professionnels et privés. Maîtriser les dépenses de santé: Les efforts récemment déployés dans les États membres se sont caractérisés par l'imposition de plafonds aux dépenses des services de santé nationaux ou bien des caisses d'assurance-maladie. Ces mesures, tout en réussissant en général à freiner les dépenses par rapport au PIB, ont suscité d'autres pro blèmes: comment rationner effectivement les ressources et les utiliser efficacement? Dans de nombreux pays, des contributions directes pour les médicaments et certains services ont été introduites ou étendues, afin de sensibili ser les consommateurs au coût qu'ils représentent et de les inciter ainsi à restreindre leur demande. Dans quelques La protection sociale en Europe 1997—Résumé États membres, les gouvernements ont cherché à exploiter les retombées éventuellement bénéfiques de mécanismes du marché en séparant plus nettement acheteurs et four nisseurs, en encourageant les deux parties à adopter des attitudes plus commerciales et en laissant une concurrence maîtrisée s'exercer dans certains domaines. Assurer les soins de longue durée: Un vaste débat est en cours sur la manière de répondre aux besoins en matière de soins — par le biais de transferts ou bien par des services directs — ainsi que sur le degré nécessaire de participation de l'État. Dans les trois pays nordiques de l'Union européenne, en particulier, les services sociaux sont bien développés, malgré des restrictions budgétaires croissantes. Quelques autres États membres ont pris des dispositions appropriées pour aider à couvrir le coût des soins de longue durée dans le cadre du système de protec tion sociale. Les exemples les plus frappants sont les régimes introduits en Autriche en 1993 et en Allemagne en 1995, dont le premier est financé par l'impôt et le second par des cotisations sociales. Cibler les dépenses: Cibler les ressources sur ceux qui en ont le plus besoin est une préoccupation politique crois sante dans l'ensemble de l'Union. Cette tendance se re trouve dans l'extension du contrôle des ressources, qui reste cependant encore très limité dans la plupart des États membres, et dans l'imposition de taxes et/ou de contribu tions sociales aux bénéficiaires de prestations, qui peuvent contribuer à répartir plus équitablement le coût du finan cement de la protection sociale compte tenu de la prospé rité croissante de nombreux titulaires de pension ou de rente. -3 Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement Les systèmes de protection sociale et leur réforme ont pris une place centrale dans les préoccupations poli tiques de l'ensemble de l'Union euro péenne. Comme l'a fait observer la Commission dans sa communication intitulée Moderniser et améliorer la protection sociale dans l'Union euro péenne (COM(97)102), les structures financières et opérationnelles de la plu part de ces systèmes ont été créées voici des décennies. Depuis lors, le contexte économique et social qui les entoure a évolué, et cette évolution va se poursuivre. Les systèmes de protec tion sociale sont davantage sollicités et soumis à des contraintes de finance ment plus fortes. Ce problème est ag gravé par le vieillissement de la population et par le fait que le nombre des retraités va en augmentant. Les efforts visant à réformer les systèmes de protection sociale poursuivent des buts communs: assurer l'efficacité du rable de ces systèmes, faire en sorte qu'ils appuient plutôt qu'entravent la croissance économique et la création d'emploi, contenir le coût de la fourni ture d'une aide sociale à tous ceux qui en ont besoin et évoluer vers une poli tique plus active visant à procurer un travail aux sans-emploi au heu de leur transférer simplement un revenu. Cette nouvelle orientation se retrouve dans les déclarations récentes du Conseil européen. À Dublin, fin 1996, le Conseil a souligné que les systèmes fiscaux et de protection sociale de vaient favoriser davantage l'emploi et jouer un rôle plus actif dans la lutte contre le chômage. Il a également de mandé, fin 1997, au Sommet sur l'em ploi de Luxembourg, l'adoption d'une approche plus active pour améliorer 1'employabilité des chômeurs. Le ca dre de cette approche est défini dans la communication de la Commission évoquée plus haut, ainsi que dans les lignes directrices pour l'emploi en 1998 adoptées par le Conseil (JO C 30 du 28. 01. 1998). Les principaux axes d'intervention fixés dans ces dernières — améliorer la capacité d'insertion professionnelle, développer l'esprit d'entreprise, encourager la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs et renforcer les politiques d'égalité des chances — ont tous une incidence sur l'orientation des sys tèmes de protection sociale. Le présent rapport se concentre essen tiellement sur les thèmes traités dans cette communication et dans les lignes directrices pour l'emploi, thèmes qui sont au coeur des modifications actuel lement apportées aux systèmes de pro tection sociale dans toute l'Union. H a plus spécifiquement pour objectif de contribuer au processus de réforme en passant en revue et en analysant ces changements et, ainsi, de faire mieux comprendre les mesures prises. Il com porte notamment une mise à jour de l'analyse présentée dans les deux rap ports précédents sur La protection sociale en Europe (de 1993 et 1995) et découle comme eux de la recomman dation du Conseil européen de juillet 1992 (92/442/CEE) visant à suivre les progrès accomplis en ce qui concerne la convergence, dans l'Union, des ob jectifs et politiques de protection so ciale. (Le rapport intégral est publié en français, anglais et allemand; le présent document, qui en résume les princi pales conclusions, est disponible dans les onze langues communautaires. ) Chaque fois que possible, le rapport se fonde sur des informations quantita tives puisées plus particulièrement dans deux nouvelles sources de don nées comparables: la version révisée du SESPROS (Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale), qui concerne les dépenses liées aux divers éléments de la protec tion sociale et leur financement, et le nouveau panel communautaire de mé nages (PCM j. Pour la première fois, ce dernier fournit des informations com parables sur les revenus et les condi tions de vie dans les États membres, ainsi que sur la répartition des presta tions entre les ménages et le niveau d'aide au revenu qu'elles fournissent. (Ces deux sources de données sont décrites dans l'annexe technique, inti tulée Notes et sources, qui figure à la fin du rapport intégral; il convient de les consulter avant de tirer des conclu sions politiques des constatations pré sentées ici. ) Plan du rapport Le rapport traite tout d'abord de l'environnement en mutation qui entoure les systèmes de protection so- Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement ciale de l'Union, en mettant l'accent sur les principaux aspects de l'évolu tion démographique, sociale et écono mique qui influencent les besoins en matière d'assistance. Ensuite, il ana lyse l'ampleur des dépenses de protec tion sociale des États membres, la ventilation de ces dépenses entre les différentes fonctions et l'importance relative des diverses sources de finan cement Dans un troisième temps, le rapport examine le poids que représen tent les transferts sociaux dans le reve nu des ménages et la contribution qu'ils apportent à la réduction des dis parités de revenu entre les ménages. Quatrièmement, il passe en revue les principaux changements apportés ces dernières années aux systèmes de pro tection sociale de l'ensemble de l'Union, surtout depuis 1995. Quatre aspects suscitant une préoccu pation politique particulière font l'ob jet d'une analyse relativement détaillée: - - - - le fonctionnement des régimes d'indemnisation du chômage, en cours de modification dans un certain nombre d'États membres pour accroître l'incitation à trou ver un emploi; la politique en matière de re traite, et notamment le renverse ment de la tendance du départ en préretraite; les actions visant à contenir le coût croissant des soins de santé tout en préservant la qualité des prestations; les soins de longue durée dispen sés aux personnes infirmes ou trop vulnérables pour se prendre en charge, qui soumettent les systèmes de protection sociale à de nouvelles exigences. Un environnement en mutation Alors que les économies euro péennes sont mieux nanties que jamais et que le revenu réel, sauf pen dant de brèves périodes, n'a cessé d'augmenter, les pressions exercées sur les systèmes de protection sociale se sont accrues plus rapidement en core. Ces dernières années, cette évo lution s'est en outre produite sur un plan macroéconomique, les États de la plus grande partie de l'Union s'étant concentrés prioritairement sur la limi tation de la hausse des dépenses et sur l'affermissement des finances publi ques (l'analyse présentée dans Compe titive Europe, benchmarking the EU against the experience of Ireland and New Zealand — "évaluation de la compétitivité de l'Union européenne par rapport à l'Irlande et à la Nou velle-Zélande" — pourrait aider les États membres à décider de la meil leure manière d'adapter leurs finances publiques et leurs systèmes de protec tion sociale à ce nouveau contexte). Malgré la croissance de la richesse, dans la plupart des États membres de l'Union la dépendance par rapport aux transferts sociaux est probablement plus importante aujourd'hui qu'elle ne l'a jamais été depuis la guerre. Cette situation apparemment paradoxale s'explique par une évolution à la fois démographique, sociale et économe que qui a soumis les systèmes de pro tection sociale à des pressions qu'ils n'étaient pas préparés à supporter. En premier lieu, la population ayant dépassé l'âge officiel de la retraite (65 ans dans la plupart des pays) a augmenté par rapport au nombre de personnes en âge de travailler, et elle est appelée à progresser de manière encore plus spectaculaire dans les an nées à venir. En 1986, l'Union (les 15 États membres actuels) comptait cinq personnes âgées de 15 à 64 ans pour une personne de 65 ans ou plus. En 1996, suite à l'expansion de ce second groupe, le rapport entre les personnes d'âge actif et celles de 65 ans ou plus dépassait à peine quatre pour un. D'ici 2020, selon les projections les plus récentes, la population de l'Union en âge de travailler sera juste un peu plus de trois fois supérieure à celle des plus de 65 ans. Dans le même temps, le nombre des hommes de 55 à 64 ans devenus inac tifs sur le plan économique a nettement augmenté, passant de 43% de ce groupe en 1986 à près de 50% en 1996 (la proportion des femmes, quant à elle, est restée assez stable), surtout en raison de la lenteur de la croissance économique et de l'insuffisance de la création nette d'emplois. Si elle se maintient, cette tendance à la hausse accroîtra la pression sur les régimes de pension dans les années à venir, l'ac croissement relatif de la population âgée de 65 ans et plus s'accélérant. En outre, l'âge moyen des personnes âgées de 65 ans et plus augmente déjà à l'heure actuelle, intensifiant la pres sion sur les soins de santé et les ser vices sociaux (on estime que les seuls soins de santé sont en moyenne 2 à 2'/2 fois plus élevés pour une personne âgée de 65 à 74 ans, et quatre à cinq fois plus élevés pour une personne de 75 ans ou plus que pour une personne de moins de 65 ans). Si, dans l'Union, 40% environ des plus de 65 ans étaient âgés de 75 ans ou plus en 1996, les projections indiquent que ce pourcen tage devrait passer à 47% d'ici 2010, soit une augmentation en valeur numé rique de 33% en 14 années à peine (soit une croissance moyenne de 2% par an). En conséquence, même si la crois- sance démographique totale de l'Union ne sera probablement que de 3% pendant cette période, l'augmenta tion rapportée aux dépenses de santé -5 Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement (c'est-à-dire l'accroissement de la de mande de services de santé résultant de l'évolution démographique prévue) at teindra presque 10%. Au-delà de 2010, bien qu'il soit peu probable que la po pulation totale évolue beaucoup, on prévoit que le nombre de personnes âgées de 65 ans ou plus continuera à progresser, entraînant une croissance démographique rapportée aux dé penses de santé d'environ V2% par an. Un deuxième aspect est l'augmenta tion marquée du chômage par rapport aux taux observés les premières années de l'après-guerre. Dans l'ensemble de l'Union, le taux moyen est toujours resté inférieur à 3% de la population active tout au long des années 50, des années 60 et au début des années 70, alors qu'il est constamment supérieur à 8% depuis 1982, sauf en 1990 où il n'a été que légèrement inférieur. C'est pourquoi une proportion importante des personnes en âge de travailler a été dans l'incapacité de trouver un emploi qui contribue à la création des res sources nécessaires pour pourvoir aux besoins des retraités, accroissant au contraire les besoins en matière de transferts sociaux. La durée moyenne du chômage a éga lement augmenté considérablement depuis le milieu des années 70. Au milieu des années 80, le nombre de citoyens de l'Union au chômage de puis un an au moins avait dépassé 5% de la population active, soit plus de la moitié du nombre total des sans- emploi. Si cette proportion a légère ment baissé entre cette époque et le début des années 90 par suite de la forte croissance de l'emploi, elle était re montée à quelque 5% de la population active en 1996. Selon les derniers chif fres, l'Union compte donc plus de 872 millions de chômeurs de longue durée, dont 60%, soit près de 5'/2 mil lions, sans emploi depuis deux ans ou plus. En conséquence, alors que les sys tèmes d'indemnisation du chômage ont été conçus pour apporter une aide au revenu en cas de perte provisoire d'emploi, en pratique, ces dix der nières années et plus, au moins la moi tié des personnes sans emploi à un moment donné ont eu besoin d'une assistance à plus long terme et certai nement plus étendue. En outre, les chiffres du chômage de longue durée ne font pas apparaître dans toute son ampleur l'accroissement de la dépen dance. Il y a peu de temps encore, on observait également dans un certain nombre d'États membres (au premier rang desquels les Pays-Bas et le Royaume-Uni) une hausse importante du nombre d'hommes de plus de 50 ans classés parmi les personnes handicapées, dans une large mesure en raison de leur incapacité à trouver un emploi. L'autre aspect essentiel de l'évolution économique qui mérite d'être men tionné est la progression considérable et continue de la proportion de femmes menant une carrière professionnelle. Cette évolution s'est d'abord répandue dans une grande partie du Nord de l'Europe dans les années 60 et 70, puis dans les États membres du Sud dans les années 80. En 1970, quelque 40% seulement des femmes de l'Union âgées de 25 à 54 ans exerçaient un emploi ou en cherchaient activement un. Leur proportion s'établissait à 60% au milieu des années 80 et à près de 70% en 1996. En Espagne et en Irlande, ce chiffre est passé de moins de 40% à 57% pendant la dernière décennie seulement. Cette évolution a pour effet d'accroître la demande non seulement en ce qui concerne une aide sociale à la prise en charge des enfants, des personnes âgées, des parents ou grands-parents vulnérables, mais aussi en ce qui concerne l'individualisation des droits dans le cadre du système de protection sociale et la prise en compte adéquate, dans le calcul des droits à prestations, des périodes d'interrup tion du travail rémunéré. Cette demande accrue a été renforcée par l'évolution de la structure des mé nages et notamment par l'augmenta tion du nombre de personnes vivant seules et de familles monoparentales, associée au déclin de la famille éten due. Au cours des dix années 1986— 1996, la taille du ménage moyen a diminué de 5%. Ce déclin a été com mun à la plus grande partie de l'Union, même si le ménage moyen reste nette ment plus grand dans les États mem bres du Sud (2'/2 personnes de 15 ans et plus par ménage) que dans ceux du Nord (moins de 2 personnes). Il est notamment imputable à la hausse considérable du nombre des ménages comptant un seul adulte (personne âgée de 15 ans ou plus), qui représen taient presque un quart de tous les mé nages dans le Nord de l'Union en 1996, contre moins de 20% dix ans plus tôt. En 1996, quelque 8% des ménages comptant un seul adulte avaient des enfants, mais cette proportion attei gnait plus de 12% en Belgique, en Autriche et au Royaume-Uni. La grande majorité des adultes concernés étaient des femmes dont beaucoup, dans certaines parties de l'Union, ne travaillaient pas et dépendaient des transferts sociaux (au Royaume-Uni, par exemple, environ deux tiers des familles monoparentales bénéficient d'une aide au revenu). En outre, de manière générale, la prob abilité est très forte qu'un chômeur de l'Union vive soit seul, soit dans un ménage dont les autres membres ne travaillent pas, plutôt que dans un mé nage dont un autre membre occupe un emploi rémunéré et apporte donc un revenu. En 1996, dans 15% des mé nages de l'Union comptant un adulte d'âge actif, personne ne travaillait En 6- Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement Belgique, en Finlande et au Royaume- Uni, ce pourcentage était égal ou supé rieur à 20%, c'est-à-dire nettement plus élevé que le taux de chômage moyen. Au Royaume-Uni, où le chô mage a diminué considérablement pendant les dix années 1986-1996, la proportion de ménages ne comptant aucun travailleur actif a augmenté, tan dis qu'en Irlande, où le chômage a reculé encore davantage, la proportion est restée inchangée. Principales constatations quantitatives Ampleur des dépenses sociales Pour pouvoir procéder à une évalua tion satisfaisante de l'ampleur de la protection sociale dans les pays euro péens et du coût des transferts sociaux qui en résultent, il est indispensable de tenir compte des recettes du secteur public tout autant que de ses dépenses. Ces recettes sont importantes tout d'abord parce que, dans un certain nombre d'États membres, les trans ferts sociaux sont de plus en plus sou mis à l'impôt ou à des charges sociales, en conséquence, l'État récupère une partie de ses dépenses sous la forme d'impôts ou d'autres recettes. Ensuite, il est en principe possible d'opérer des transferts de manière effective au tra vers d'avantages ou de dégrèvements fiscaux et par le versement de presta tions; dans ce cas, ces transferts se traduisent par des recettes moindres plutôt que par des dépenses. Toutefois, l'importance de ces dépenses dites fis cales et du produit de l'impôt sur les prestations est extrêmement difficile à estimer. Les dépenses liées à la protection so ciale (laquelle, selon la définition du nouveau SESPROS, inclut les trans ferts sociaux en espèces ou en nature relevant de l'aide sociale et les soins de- santé) s'élevaient à 28V2% du PIB de l'Union en 1995. Cependant, les varia tions de ce chiffre étaient importantes selon les États membres, allant de 20% du PIB en Irlande, 21 % en Grèce et au Portugal et 22% en Espagne, à 30% ou plus en France, aux Pays-Bas et dans les trois États membres nordiques. La Suède affichait le chiffre le plus élevé avec juste un peu moins de 36% du PIB (graphique n° 1). Pour les autres pays, les dépenses étaient tout juste infé rieures à 30% du PIB en Belgique, en Allemagne et en Autriche, et attei gnaient environ 27l/2% au Royaume- Uni et 24V2% en Italie. (Le système de classification étant nouveau, ces chif fres sont provisoires et susceptibles d'évoluer à mesure que de meilleures informations seront disponibles — voir Notes et sources dans le rapport principal. ) Les variations de ces chiffres entre les États membres correspondent assez bien aux niveaux relatifs de prospérité mesurés d'après le PIB par habitant, et reflètent donc la capacité des pays à faire face aux dépenses en question. Néanmoins, il apparaît de manière évi dente que des pays connaissant une prospérité analogue accordent pour tant à la protection sociale, d'une ma nière implicite, un degré de priorité différent. Ces différences s'expliquent en partie par les particularités sociales de chaque pays (par exemple, la ten dance des femmes à mener une carrière professionnelle est forte dans les pays nordiques et faible en Italie), par la structure des âges de la population et par l'importance du recours aux ré gimes privés (les données SESPROS englobent les pensions privées dans des mesures diverses selon le degré de solidarité sociale qu'elles impliquent. ) Total des dépenses de protection sociale par fonction dans les Etats membres, 1995 2 Croissance des dépenses sociales en termes réels dans les Etats membres, 1990-93 et 1993-95 , du PIB • Divers (y compris administration) • Chômage • Santé • Vieillesse (y compris survie) 14 Variation annuelle moyenne (%) (dépenses déflatées par l'Indice du PIB) 11990-93 11993-95 10 40 35 30 H 25 Mil M M M I 11 M I I III I I I I I I I I I I I I 20 15 10 5 0 rt fr 1 I 1 M 1: 14 12 10 Lia. Il I I U NI IRL P Gfl E I L UK E14 0 A B F NL FIN DK S E NL S I DK FIN EI3 F UK P D GR B A L IRL GR donnée» provisoires, pat de repartition disponible OK 1990-M ai 1994-95, Q R 1S pas de données avant 1993 Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement Toutefois, un certain nombre de pays, surtout ceux dont les dépenses sociales sont élevées par rapport au PIB, prélè vent un impôt ou des charges sociales sur les prestations, de sorte qu'une pro portion de l'argent versé par l'État lui revient sous forme de recettes. En outre, cette proportion a eu tendance à augmenter ces dernières années, les États cherchant à la fois à cibler plus efficacement la protection sur ceux qui en ont le plus besoin et à répartir les coûts de manière plus égale. Selon une étude récente sur les dépenses publiques nettes dans le domaine social (Net public social ex penditure, OCDE, Études spéciales sur la politique du marché du travail et la politique sociale, n° 19), les im pôts directs et les cotisations sociales prélevés sur les prestations atteignaient près de 6% du PIB aux Pays-Bas, plus de 5% en Suède, 4% au Danemark et 2'/2% en Allemagne, alors que leur montant a été pratiquement nul au Royaume-Uni. Si l'on tient également compte du produit (plus proche entre les pays) que rapportent les impôts in directs lorsque les bénéficiaires dépen- sent l'argent des transferts, les dépenses liées à la protection sociale sont ramenées, en termes nets, à envi ron 27% du PIB en Suède et à un chiffre se situant entre 23 et 25'/2% du PEB dans les quatre autres pays. La différence est donc nettement moins importante que ne l'indiquent les chif fres de dépenses brutes indiqués plus haut. On estime même que les dé penses nettes du Royaume-Uni sont légèrement plus élevées par rapport au PEB qu'elles ne le sont en Allemagne et aux Pays-Bas. proximatives. Les données du PCM sur les prestations nettes perçues par les ménages permettent d'en savoir da vantage sur l'importance relative des transferts sociaux. Les prestations vi sées dans ce cadre se limitent aux transferts en espèces et excluent les prestations en nature telles que les soins de santé, mais elles englobent toutes les pensions privées. D'après ces données, le pourcentage moyen des transferts sociaux était légèrement supérieur à 30% du revenu net des ménages de l'Union en 1993 (dans ce cas, l'Union ne comprend pas l'Au triche, la Finlande et la Suède, qui n' étaient pas concernés par la première vague du PCM). Les variations entre États membres ne suivent pas le même schéma que celles des chiffres de dépenses brutes par rapport au PIB. Les montants des transferts sociaux ont été les plus éle vés en Belgique et en France, avec plus de 36% du revenu net des ménages (cependant, le chiffre de la France est légèrement exagéré, les transferts y étant comptabilisés avant prélèvement d'un impôt relativement limité), suivies de l'Italie, où les chiffres de dépenses étaient bien inférieurs à la moyenne de l'Union, avec juste un peu moins de 33%. Ces montants avoisi- naient la moyenne au Danemark et aux Pays-Bas, ainsi qu'en Espagne où, comme en Italie, la proportion des dé penses par rapport au PIB est relative ment faible; ils étaient inférieurs à la moyenne en Allemagne, en Irlande, au Luxembourg et au Royaume-Uni (en viron 27% du revenu net) et les plus faibles en Grèce et au Portugal (respec tivement 25% et 22%), où ils corre spondaient aux chiffres de dépenses. Ces estimations ne concernent que cinq États membres et une seule année (Eurostat a l'intention de mettre au point, dans le cadre du S ES PROS, des modules spéciaux concernant les effets de la fiscalité) et sont quelque peu ap À ce jour, il n'existe aucune estimation fiable de la valeur globale des dépenses fiscales. Le fait de ne pas les prendre en compte risque de fausser le tableau comparatif qui se dégage des données du SESPROS et du PCM, bien que les montants visés semblent assez peu élevés dans la plupart des cas (il existe cependant des exceptions, comme le Royaume-Uni, qui accorde des allége ments fiscaux importants sur les coti sations aux régimes de pensions privés). Structure des dépenses sociales Les pensions de vieillesse constituent, d'assez loin, le domaine de la protec tion sociale où les dépenses sont les plus élevées dans l'Union avec 42'/2% du total en 1995, soit 12% du PIB. Toutefois, le pourcentage est variable, allant de plus de 60% en Italie (1572% du PIB) — soit bien plus que dans tout autre État membre (mais le chiffre englobe certains transferts inscrits à d'autres postes dans d'autres pays) — à 32% en Finlande (10'/2% du PIB) et 25% seulement en Irlande (5% du PEB). Dans ce dernier cas, le pourcen tage reflète en partie la faible propor tion de la population à l'âge de la retraite. De même, le chiffre important de lTtalie traduit la situation inverse, bien que, dans ce pays, le grand nom bre de préretraités accentue le carac tère défavorable de la structure des âges. Si l'on considère généralement le ni veau élevé du chômage comme l'une des causes premières de l'ampleur des dépenses sociales, en réalité, les trans ferts aux sans-emploi n'ont représenté que 8% du total des dépenses de l'Union en 1995 (juste un peu moins de 2'/2% du PEB), c'est-à-dire moins que les prestations d'invalidité et à peine plus que les prestations fami liales. La Belgique, le Danemark, la Finlande et la Suède sont les seuls pays où les dépenses liées aux prestations de chômage ont nettement dépassé 3% du PIB (4 à 5% dans chaque cas). Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement En même temps, ces dépenses ne constituent qu'un indicateur très par tiel du coût du chômage pour les sys tèmes de protection sociale. Non seulement elles réduisent la part dispo nible des moyens de financement pro venant des impôts et des cotisations, mais elles entraînent aussi un accrois sement des dépenses dans d'autres do maines. Une partie des dépenses liées aux prestations d'invalidité, aux allo cations de logement et à l'exclusion sociale se rapporte aussi, en pratique, au chômage (ou plus généralement à la pénurie d'emplois), de même qu'une large part des dépenses liées aux pré retraites (que la moitié des États mem bres environ incluent dans les pensions de vieillesse plutôt que dans les presta tions de chômage, comme le veut la classification du SESPROS). Aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les pre stations d'invalidité ont entraîné en 1995 des dépenses nettement plus im portantes que les prestations de chô mage (respectivement 4V2% et 3% du PEB), tandis que les dépenses relatives au logement et à l'exclusion sociale ont encore représenté 1% supplémentaire du PEB sur l'ensemble de l'Union (plus de 2% du PEB au Danemark, en Suède et au Royaume-Uni). Les soins de santé constituent le deuxième poste de dépense par ordre d'importance, avec environ 22% du total de l'Union et de chaque État membre pris individuellement, à l'ex ception du Danemark (14% seule ment), et quelque 6% du PIB, mais avec une variation allant de moins de 5 % au Danemark et en Italie à 7 V2% en France, où le chiffre est bien supérieur à celui de tout autre État membre. Croissance des dépenses sociales Le total des dépenses de protection sociale est passé d'un pourcentage tout juste inférieur à 26% du PIB à 2872% pendant les cinq années 1990-1995, alors que le PIB a progressé d'environ I % dans les années 80 (selon la défini tion antérieure du SESPROS). Cette hausse a été commune à tous les États membres à la seule exception des Pays-Bas, où les dépenses ont accusé un léger repli. (Malheureusement, on ne dispose d'aucune estimation du changement en termes nets, qui a prob ablement été moins important. ) II faut toutefois noter que cette aug mentation reflète, dans une large me sure, le ralentissement de la croissance même du PEB au cours des années 90, redescendue à moins de l'/2% par an contre près de 2'/2% dans les années 80. En outre, la hausse s'est limitée à la période 1990-1993, années de réces sion pendant lesquelles le PEB a connu une croissance très faible. Au cours des deux années 1993-1995, la proportion moyenne des dépenses sociales par rapport au PIB a baissé dans l'Union, augmentant uniquement en Belgique, en Allemagne et en Autriche et dimi nuant partout ailleurs. Cela s'expli quait en partie par une certaine relance du PEB, mais aussi par un ralentisse ment marqué, après 1993, de la crois sance de la protection sociale même, qui reflétait dans une certaine mesure la stabilisation du chômage après la forte progression intervenue pendant les années de récession. En termes réels (avec un ajustement pour tenir compte de l'inflation géné rale), les dépenses sociales de l'Union ont, en moyenne, augmenté d'environ 4'/2% par an au cours des trois années 1990-1993, alors que le PIB n'aug mentait pratiquement pas. Au cours des deux années 1993-1995, celui-ci a progressé de 172% par an (graphique n°2). Pendant cette période, seules la Belgique et l'Irlande (dont le PEB a augmenté de plus de 9% par an) n'ont connu aucune réduction de leur taux de croissance réelle. Même si l'on exclut les prestations de chômage, qui ont reculé en termes réels entre 1993 et 1995, la croissance moyenne des dé penses après 1993 a diminué de moitié par rapport à ce qu'elle était pendant les trois années précédentes. L'augmentation la plus importante des dépenses sociales au cours des cinq années 1990-1995 (6-7% du PEB) s'est produite au Portugal, qui s'effor çait à l'époque d'élever sa protection sociale au niveau du Nord de l'Union, ainsi qu'en Finlande, où le chômage a progressé plus rapidement que partout ailleurs. En revanche, la proportion des dépenses par rapport au PEB a légère ment baissé aux Pays-Bas, tandis qu'elle connaissait une augmentation bien inférieure à la moyenne (moins de 1 % du PEB) en Irlande et en Italie, le PEB et les dépenses sociales progres sant fortement dans le premier pays et faiblement dans le second. Hormis les prestations de chômage, ce sont les pensions de vieillesse et les soins de santé qui ont augmenté le plus pendant cette même période (de 1 et V2% du PEB de l'Union respective ment), ce qui reflète en partie le vieil lissement de la population. Entre 1993 et 1995 toutefois, les dépenses de santé ont reculé par rapport au PEB dans un certain nombre de pays, tandis que celles liées aux pensions de vieillesse ont connu une hausse analogue ou in férieure à celle du PIB dans la plupart des États membres. Sources de financement Le financement de la protection so ciale continue de faire l'objet d'une grande attention politique. Dans le ca dre des efforts visant à accroître la création d'emplois, l'orientation suivie dans l'ensemble de l'Union a consisté Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement à réduire les coûts salariaux indirects. Cet objectif, proposé en 1993 par la Commission dans son livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'em ploi, a été confirmé par plusieurs Conseils européens, notamment fin 1996 à Dublin, ainsi que dans les lignes directrices pour l'emploi adoptées fin 1997. À ce jour, toutefois, le niveau des prélèvements sur le travail (impôts et cotisations sociales) ne semble guère avoir baissé. En fait, on estime que le taux d'imposition implicite a augmen té de35%en 1981 à42%en 1995. (Les améliorations à apporter à la coordina tion des politiques fiscales de l'ensem ble de l'Union pour s'attaquer à ce problème sont actuellement à l'étude au sein du groupe de politique fiscale créé par le Conseil européen fin 1996 à Dublin. ) ploi (système dit "bismarckien") —- c'est-à-dire les pays du Bénélux, la France, l'Allemagne et l'Autriche — les cotisations sociales représentent toujours au moins deux tiers du finan cement (jusqu'à 77% en France). Dans les pays du Nord, le Royaume-Uni et l'Irlande, dont le système tire son ori gine de la fourniture d'une assistance sociale aux personnes dans le besoin (système dit "Beveridge"), les cotisa tions représentent moins de la moitié du financement total (40% ou moins au Royaume-Uni et en Irlande, et 23'/2% seulement au Danemark). Dans le Sud de l'Union, deux tiers ou plus des re venus proviennent des cotisations en Grèce, en Espagne et en Italie, mais juste un peu moins de la moitié au Portugal. Dans tous les États membres, le finan cement de la protection sociale pro vient en partie des cotisations sociales, prélevées essentiellement sur le revenu du travail, et en partie de la fiscalité générale, bien qu'un petit nombre de pays (la Belgique, la France et le Luxembourg notamment) aient, ces dernières années, instauré des impôts affectés spécifiquement au domaine social. Selon les chiffres les plus ré cents (qui se rapportent à 1995), le financement au sein de l'Union est toujours assuré à raison d'environ 65% par les cotisations — dont quelque 60% sont versés à titre volontaire ou obligatoire par les employeurs (qui as sument donc 40% du financement to tal) — et de 30% par la fiscalité, dont la quasi-totalité par la fiscalité géné rale. Le poids relatif des deux grandes sources de financement varie selon les pays, en fonction de l'évolution histo rique du système lui-même. Dans les États membres dont le système pro cède de la fourniture d'une assurance sociale aux personnes occupant un em Dans tous les pays à l'exception du Danemark et des Pays-Bas, la part des cotisations payée par l'em ployeur est beaucoup plus impor tante que celle versée par le bénéfi ciaire de la protection. Toutefois, conformément aux objectifs politi ques annoncés, une certaine réorien tation vers d'autres sources est inter venue pendant les années 1990. Dans l'ensemble de l'Union, la part des cotisations patronales dans l'ensem ble des recettes a baissé de 43% à 39'/2% dans les cinq années 1990- 1995, tandis que celle des cotisations des bénéficiaires de la protection augmentait de 22'/2% à 23'/2%. Cette évolution a été commune à tous les États membres, à l'exception du Danemark et des Pays-Bas — où les cotisations patronales sont relative ment limitées — et de la Belgique. Elle a été particulièrement marquée au Portugal et en Finlande, où le pro duit des cotisations des employeurs a reculé de quelque 20% en termes re latifs. Par rapport au coût de la main- d'oeuvre, toutefois, les éléments re cueillis donnent à penser que les co tisations des employeurs ont légère ment augmenté entre 1990 et 1995 dans l'ensemble de l'Union, alors qu'elles sont restées pratiquement in changées comparativement au PIB, malgré la réduction de la part qu'elles représentent dans le financement to tal de la protection sociale. Les ef forts déployés par les États pour sou lager les employeurs d'une partie de la charge du financement de la pro tection sociale ont donc, d'une ma nière générale, été contrecarrés parce que les dépenses — et les besoins de financement — ont progressé plus rapidement que le PEB et, partant, plus rapidement que la base d'impo sition qui doit fournir les recettes. La hausse des cotisations des em ployeurs par rapport au coût de la main-d'oeuvre (c'est-à-dire de la masse salariale globale, correspon dant à la rémunération des salariés) a été commune à tous les États mem bres pour lesquels on dispose de don nées (c'est-à-dire à l'exclusion de la Grèce, du Luxembourg et de la Suède), sauf au Portugal et à l'Ir lande. L'autre grande nouveauté en matière de financement, outre l'apparition des impôts affectés au social dans un nombre très limité de pays (en France, la part de ces impôts dans les recettes est passée de 3'/2% en 1990 à 8% en 1995), est la hausse des cotisations prélevées auprès des titu laires de pension de vieillesse et d'autres prestations. Cette hausse re flète à la fois l'accroissement du re venu réel des titulaires de pension et le souhait de répartir le coût du finan cement de manière plus égale sur l'ensemble de la population. Néan moins, ces cotisations ne constituent une source de financement significa tive qu'aux Pays-Bas (8'/2%) et en Allemagne (4%). -10 Modernisation dé la protection sociale et adaptation des systèmes au changement Niveau des prestations de chômage Pour la première fois, les données du PCM permettent une comparaison du niveau réel des prestations perçues par les sans-emploi dans l'ensemble de l'Union (précédemment, il fallait se fonder sur les résultats de modèles — voir La protection sociale en Europe, 1995, chapitre 4 — qui, même s'ils reproduisent bien les caractéristiques des régimes de prestations et d'impo sition en vigueur, n'indiquent nulle ment dans quelle mesure les résultats obtenus dans des cas hypothétiques sont représentatifs de la réalité). Ces données montrent qu'en pratique, l'ef fet dissuasif des régimes de prestations sur la recherche d'un emploi semble varier considérablement dans l'ensem ble de l'Union. Tout d'abord, en 1993, un quart environ des citoyens de l'Union âgés de 25 à 64 ans et sans emploi depuis au moins trois mois ne percevaient absolument aucune pre station de chômage (mais pouvaient bénéficier d'autres aides visant à éviter que leur revenu ne tombe au-dessous d'un certain seuil). Toutefois, cette proportion variait de 5% ou moins en Belgique, au Danemark en Allemagne et au Royaume-Uni, et à peine plus en Irlande, à environ deux tiers en Grèce, en Italie et au Portugal (le PCM ne contient pas de données comparables pour les Pays-Bas, l'Autriche, la Fin lande et la Suède, et les observations relatives au Luxembourg sont insuffi santes). Deuxièmement, le montant mensuel moyen perçu par les bénéficiaires de prestations dépassait tout juste 50% du revenu net que leur apportait leur tra vail les mois où ils étaient salariés (la période d'emploi pouvant, il faut le souligner, précéder ou suivre celle de chômage), mais il était supérieur à 75% au Portugal (où un tiers seulement des chômeurs percevaient quelque chose) et avoisinait 60 à 65% au Dane mark, en France et en Irlande, mais n'atteignait que 25% en Grèce et au Royaume-Uni (graphique n°3). Le ni veau des prestations se situait aux en virons de la moyenne de l'Union en Belgique et en Allemagne, juste au- dessus en Espagne et au-dessous en Italie. (Ces chiffres concernent unique ment les prestations liées au chômage, les bénéficiaires pouvant aussi perce voir d'autres transferts susceptibles de modifier la proportion des prestations reçues par rapport au revenu du travail — voir le chapitre 4 du rapport inté gral. ) Troisièmement, la proportion de chô meurs percevant des prestations égales à 80% au moins de leur revenu net lorsqu'ils travaillent (en supposant que leur revenu mensuel moyen, calculé à partir des données du PCM, corre sponde à la rémunération de l'emploi occupé après la période de chômage), était relativement limitée dans la plu part des États membres étudiés: pour les hommes, quelque 20% ou moins dans huit des dix pays (tous sauf l'Ir lande et le Portugal), et moins de 6% en Grèce et en Italie; pour les femmes, quelque 20% ou moins dans sept pays, mais environ un tiers en Allemagne et en France et la moitié au Danemark. Il faut toutefois interpréter ces chiffres avec une certaine prudence car, dans un certain nombre de pays où le niveau des prestations est bas (au Royaume- Uni surtout), les sans-emploi ont éga lement droit, à titre de complément de ressources, à diverses prestations en nature non incluses dans les données du PCM, comme par exemple l'alloca tion de logement (il est également im portant de tenir compte de la nature des données, expliquée au chapitre 4 et dans les Notes et sources du rapport intégral). Cependant, il est peu prob able que ces aides complémentaires, bien que significatives, modifient la Prestations de chômage moyennes en relation aux revenus des hommes et des femmes de 25-64 ans dans les Etats membres, 1993 Prestation de chômage/revenu (%) (personnes sans emploi depuis plus de 3 mois et ayant travaille pendant plus d'un mois et percevant des prestations) Ampleur des transferts sociaux et leurs effets sur les ménages ayant un revenu net inférieur à 50% du revenu moyen, 1993 % des ménages i H Avant transferts • Après transferts % du revenu net 0 Hommes • Femmes • • 1 _«IHli i \à § 1 • 1 la f::i II! 1 1 1 1 1 1 GR UK I E10 D IRL 1 DK H « 11 ! 1 r 1J -11 - Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement situation de manière substantielle, no tamment parce qu'elles vont souvent aussi à ceux qui occupent des emplois faiblement rémunérés, que nombre de chômeurs tendent à occuper lorsqu'ils retrouvent un travail (d'après le PCM, le revenu mensuel de la plupart des personnes sans emploi pendant une partie de l'année 1993 était nettement inférieur à la moyenne — voir le cha pitre 4 du rapport intégral). Lutte contre la pauvreté À mesure que les restrictions en ma tière de dépenses sociales se renfor cent, tous les États membres cherchent de plus en plus à allouer les ressources de la manière la plus efficace. Les don nées fournies par le PCM sur le revenu des ménages donnent une idée de la mesure dans laquelle les transferts sont ciblés sur les plus démunis et, partant, parviennent à atténuer le dénuement relatif et à réduire les disparités dans la répartition des ressources. Il faut tou tefois souligner qu'il ne s'agit là que de l'un des objectifs des systèmes de pro tection sociale de l'Union. Selon le PCM, les transferts sociaux (pensions privées comprises) repré sentaient en 1993 environ 30% du re venu net des ménages de l'Union, comme on l'a vu précédemment. Pour quelque 37% des ménages, ils consti tuaient la source de revenu principale. Sans eux, près de 40% des ménages auraient eu un revenu inférieur à la moitié de la moyenne nationale (me sure habituellement utilisée comme in dicateur de la pauvreté relative et adoptée comme définition par le Conseil de ministres, pour les besoins de ses travaux, en décembre 1984), et nombre d'entre eux n'auraient eu au cun revenu du tout Cette proportion variait assez peu selon les pays. En Belgique, en Irlande et au Royaume- Uni, elle se situait aux alentours de 12 42%; au Danemark, en Allemagne, en Grèce, au Luxembourg et aux Pays- Bas, à 36-37% (graphique n°4). situant aux alentours de 70%, contre 77% pour l'ensemble de l'Union). Après versement des transferts et pré lèvement des impôts, une moyenne d'environ 17% des ménages de l'Union disposait d'un revenu infé rieur à la moitié de la moyenne natio nale. Ce pourcentage dépassait 20% au Royaume-Uni, en Irlande et en Grèce, il se situait à quelque 29% au Portugal, avoisinait la moyenne de l'Union (15 à 19%) en Espagne, en France et en Italie, était de 13-14% dans les pays du Bénélux et en Allemagne et de moins de 9% au Danemark. L'effet des trans ferts sur la réduction de la proportion des ménages ayant un revenu inférieur à 50% a été le plus sensible en Belgi que et au Danemark, où cette réduction a avoisiné 29%; le Danemark a toute fois atteint ce résultat avec des trans ferts proportionnellement moins importants que la Belgique (30% du revenu net des ménages pour le pre mier, 37% pour la seconde). L'effet a également été assez marqué (24-25%) en France, avec des transferts compa rables à ceux de la Belgique (même compte tenu du chiffre trop élevé attri bué aux transferts en France, comme noté plus haut), ainsi qu'aux Pays-Bas, où ils étaient d'une importance sem blable à ceux du Danemark. Dans le reste de l'Union, la réduction était de 1 'ordre de 20 à 23%, mais ici encore le niveau des transferts effec tués pour atteindre ce but variait selon les pays et était par exemple plus élevé en Italie qu'en Allemagne (23% contre 20%). L'effet relativement limité des trans ferts sociaux sur la distribution des revenus en Grèce et au Portugal traduit également leur répartition inégale en tre les ménages, dont certains perçoi vent un montant substantiel et d'autres une somme comparativement faible. Cette constatation était particulière ment vraie pour les pensions de vieil lesse, qui constituent le principal type de transfert, mais s'appliquait égale ment à d'autres transferts (prestations -de chômage, allocations familiales, etc. ), comme c'est le cas en Italie. Pour ces autres transferts, si l'on examine la situation de l'Union dans son ensem ble, 19% d'entre eux sont allés aux 17% de ménages dont le revenu est inférieur à la moitié de la moyenne après transferts, et 37% d'entre eux ont été perçus par les 30% de ménages disposant d'un revenu inférieur à 65% de la moyenne. En revanche, la réduction de la propor tion de ménages n'a été que de 14% en Grèce et à peine plus de 10% au Por tugal. En ce qui concerne l'ampleur de ces transferts sociaux (qui représentent 25% du revenu net des ménages dans le premier pays et 22% dans le second), la conséquence sur la réduction de la pauvreté a été très semblable dans les deux pays qui semblent tous deux avoir moins ciblé ces transferts sur les plus démunis que d'autres États mem bres (la proportion des transferts desti nés aux ménages ayant un revenu inférieur à la moitié de la moyenne se Par ailleurs en ce qui concerne les pen sions de vieillesse, 19% des transferts ont été versés aux 15% de ménages de l'Union possédant un revenu supérieur à l'A fois la moyenne après transferts (28% des transferts ont été perçus par 16 à 17% des ménages de cette catégo rie en Grèce et au Portugal, 25% par 13% des ménages en France, et 29% par 15% des ménages aux Pays-Bas). En revanche, une part disproportion née des pensions a été versée aux mé nages à faible revenu dans quatre pays: la Belgique, l'Irlande, le Luxembourg, et surtout le Danemark. Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement Changements de politique récents Suite à l'évolution des dépenses observée ci-dessus, la réaction commune des gouvernements euro péens a consisté, d'une part à recher cher les moyens de contenir la hausse des dépenses, et d'autre part à mener une politique plus active pour réduire le nombre de personnes dépendant des transferts sociaux. L'"activation" de la politique est un thème central qui sous-tend de nombreuses ré formes récentes, le but étant de passer d'une attitude passive d'aide au reve nu à une attitude active consistant à encourager les chômeurs à trouver un emploi rémunéré, en accroissant les incitations à travailler et en aidant les intéressés à participer à la société et au monde du travail. Aussi des me sures ont-elles été mises en oeuvre pour améliorer l'employabilité des chômeurs, leur donner accès à une formation et à une orientation profes sionnelle et les aider à trouver un emploi. Cette approche ne concerne pas uni quement les personnes inscrites au chômage, mais aussi d'autres groupes dépendant d'une aide d'État de longue durée, en particulier les personnes han dicapées mais potentiellement capa bles et désireuses de travailler, les parents isolés et les préretraités. L'ob jectif recherché est non seulement de réduire la dépendance et les dépenses, mais aussi de combattre l'exclusion sociale en aidant les intéressés à trou ver une place plus significative dans la société et en leur donnant l'occasion de contribuer à son bien-être. Le vieillissement de la population a donné un élan supplémentaire à ces mesures. Il a également permis de concentrer une attention accrue sur la hausse du coût des soins de santé, pro digués dans une mesure disproportion née aux personnes âgées, et sur la nécessité de trouver de nouveaux moyens de prendre en charge les per sonnes ayant besoin de soins de longue durée. La volonté de répondre à ce besoin nouveau illustre l'attitude qui prévaut à l'égard de la protection sociale dans l'ensemble de l'Union. Si l'accent est mis sur la limitation des coûts et la réduction des dépenses dans toute la mesure du possible, le principe du maintien d'un système universel assu rant protection à toute personne dans le besoin n'est pas remis en question pour Dépenses liées aux politiques actives et passive du marché du travail dans l'Union, 1990-96 ,du PIB autant. Néan moins, le débat s'intensifie sur la portée que doi vent avoir les systèmes d'assu rance sociale, les risques qu'ils doivent couvrir et, question par ticulièrement pertinente, la frontière entre la responsabilité de l'État et celle de l'individu. En même temps, l'accent est mis de plus en plus sur la mise en oeuvre de mesures actives et sur la nécessité d'appuyer les politi ques visant à créer des emplois, politi ques dont les principales lignes directrices ont été adoptées par les États membres au Sommet de Luxem bourg sur l'emploi. Renforcement des conditions ouvrant droit aux prestations Plusieurs États membres (Pays-Bas et Suède notamment) ont resserré les conditions d'ouverture du droit aux prestations depuis 1993 (année de ré férence de l'analyse présentée plus haut), tandis que d'autres (Espagne, Autriche et Finlande) ont allongé la période de cotisation nécessaire pour bénéficier des prestations. Les taux de celles-ci ont également été réduits, par exemple en Allemagne et en Finlande (dans le cas de cette dernière, par leur désindexation en 1995 et en 1996). En Suède, en revanche, le taux des presta tions, qui avait été réduit de 80% à 75% en 1996 (après un premier abaissement alors qu'il était de 90%), a été ramené à 80% en 1997. Certains États membres ont également raccourci la période de droit aux pre stations d'assurance: lors de l'intro duction du système d'allocation de demandeur d'emploi en 1996, le Royaume-Uni a ramené cette période d'un an à six mois (ensuite, le verse ment des prestations est soumis à conditions de ressources); au Dane mark, la période de droit a été réduite de neuf à sept années en 1995, puis à cinq en 1996, mais elle reste toujours parmi les plus longues de l'Union (tou tefois, des efforts accrus sont déployés depuis trois ans pour faire participer les chômeurs à des programmes actifs). En Belgique, depuis 1996. les presta tions peuvent être retirées à toute per- 13 Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement sonne sans emploi depuis une période supérieure à 172 la moyenne régionale (au lieu de deux fois, comme c'était le cas auparavant). Renforcement de l'incitation à travailler La réduction des prestations et le res serrement des critères d'ouverture des droits constituent, en eux-mêmes, des moyens d'inciter davantage à travail ler. Un certain nombre de pays ont également pris d'autres mesures pour rendre le travail plus attrayant, et dans certains cas plus accessible, que le chô mage. Actuellement, les prestations versées aux salariés dans le but d'ac croître le revenu du travail, même pour les emplois à bas salaire (in-work benefits) n'existent qu'au Royaume- Uni (par exemple le Family Credit) et en Irlande (Family Income Supplement). Si ces prestations n'ont jusqu'ici été servies qu'à des per sonnes ayant des enfants, le Royaume- Uni a lancé en 1996 un programme pilote à l'intention des travailleurs sans enfants et faiblement rémunérés. Dans ces deux pays, le nombre des bénéficiaires des prestations versées aux salariés a récemment augmenté par suite du relèvement du revenu pla fond. Les familles monoparentales sont tout particulièrement visées en Ir lande, avec l'instauration en 1997 d'une nouvelle prestation à leur inten tion. Au Royaume-Uni également, une assistance en matière de garde d'enfant pour les bas salaires, ainsi que pour les parents isolés, a récemment été intro duite. Dans ce dernier pays et ailleurs, des tentatives ont été faites pour inciter les chômeurs à accepter un travail à temps partiel, notamment en vue de mieux les préparer à un emploi à temps plein, soit en leur accordant le droit à. des prestations de chômage (en Belgi que), soit en leur permettant de conser ver une partie de ces prestations (au Royaume-Uni). Des effets similaires à ceux des prestations versées aux sala riés peuvent également être obtenus en accordant des allégements fiscaux aux bas salaires (en Finlande par exemple, des mesures ont été introduites pour réduire l'impôt sur le revenu payé par les bas salaires, avantage supprimé lorsque les revenus augmentent). Réorientation vers des politiques plus actives La modification des systèmes d'in demnisation du chômage s'est généra lement accompagnée de mesures visant à accroître la capacité d'inser tion professionnelle des chômeurs et à les aider à trouver un travail. Citons, par exemple, une formation destinée à améliorer les qualifications pour les adapter aux exigences du marché du travail, et des conseils en matière de recherche d'emploi et de techniques d'entretien. Mais il n'est pas si facile de passer de politiques de mesures pas sives d'aide au revenu à des mesures actives, surtout en période de chômage élevé. Vu les restrictions budgétaires, cela requiert une restructuration des dépenses et une réforme des systèmes fiscaux et de prestations afin de maxi miser le bénéfice des dépenses ac tuelles. Bien que la nécessité de réorienter les dépenses et de passer de mesures passives à des mesures actives du marché du travail ait été soulignée au Sommet d'Essen fin 1994 et rappe lée depuis à l'occasion des autres réu nions du Conseil, l'intention politique a mis du temps à se traduire dans les chiffres des dépenses consacrées au marché du travail. Entre 1990 et 1996, dans l'ensemble de l'Union, on n'a constaté qu'une faible hausse des mon tants affectés aux mesures actives par rapport à ceux affectés aux mesures passives,,intervenue entièrement de puis la stabilisation du chômage en 1994 (graphique n°5). En consé quence, les Etats membres ont réaffir mé leur engagement à introduire cette transition dans les lignes directrices pourl'emploi, approuvées à l'occasion du Sommet de Luxembourg consacré à l'emploi. Dans plusieurs Etats membres, des ef forts ont été déployés afin d'améliorer l'articulation entre la fourniture d'une aide au revenu et les mesures visant à procurer un travail aux sans-emploi. On l'a vu précédemment, le Danemark a pris des mesures en 1995 pour que toute personne au chômage depuis deux ans reçoive une offre d'emploi ou suive un stage de formation, mesures qui semblent avoir joué un rôle clé dans la réduction du chômage à moins de 6% selon les derniers chiffres, contre plus de 8% en 1994. En même temps, les jeunes de moins de 25 ans ayant un niveau d'enseignement ou de formation insuffisant ont droit à béné ficier d'un enseignement ou d'une for mation pendant 18 mois au moins s'ils sont au chômage depuis six mois, mais ils perdent le droit aux prestations de chômage s'ils n'acceptent pas l'offre. En Suède, un nouveau programme a été lancé en 1996 consistant à élaborer des plans d'action individuels pour les demandeurs d'emploi, lesquels peu vent consacrer une année à des études tout en percevant effectivement des prestations de chômage. Au Royaume- Uni, un élément essentiel de l'alloca tion de demandeur d'emploi (job seeker's allowance) instaurée en 1996, est l'obligation pour le chômeur de passer une convention précisant les dé marches qu'il entend effectuer pour trouver du travail ainsi que les services d'aide mis à sa disposition. Ces programmes illustrent l'impor tance croissante accordée à l'assi stance fournie aux chômeurs dans la recherche d'un emploi et l'accès à des stages de formation ou de reconver- - 14- Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement sion. Cette importance a été soulignée au Sommet de Luxembourg sur l'em ploi et est une caractéristique essen tielle des lignes directrices pour l'emploi approuvées par les Etats membres, qui prévoient que les Etats membres feront en sorte: - d'offrir un nouveau départ à tout jeune avant qu'il n'atteigne six mois de chômage, sous forme de reconversion, formation, d'expérience professionnelle, d'emploi ou de toute autre me sure propre à favoriser son inser tion professionnelle, de - d'offrir également un nouveau départ aux chômeurs adultes avant qu'ils n'atteignent douze mois de chômage, par un des moyens précités ou, plus généra lement, par un accompagnement individuel d'orientation profes sionnelle. Mais en dépit de l'importance recon nue de la formation, dans l'ensemble de l'Union seule une petite minorité des sans-emploi reçoit actuellement une formation, situation que les Etats membres se sont également engagés à améliorer dans les lignes directrices pour l'emploi (en se fixant comme ob jectif spécifique d'augmenter leur pro portion à 20%). Etendre les programmes de création d'emploi Des programmes de création d'emploi sont à l'étude dans plusieurs Etats membres. Mais toute évaluation de la rentabilité de ces programmes doit te nir compte non seulement des consé- quences directes des mesures introduites sur les emplois, mais aussi de leurs effets de substitution (les em ployeurs licencient des travailleurs pour en embaucher d'autres, subven tionnés, à leur place) et les coûts inu tiles qu'ils entraînent (du fait que les employeurs engagent des travailleurs subventionnés qu'ils auraient recrutés de toute façon). Certains Etats membres ont encouragé la création d'emploi par des réductions sélectives des cotisations sociales pré levées auprès des employeurs, ainsi que par des subventions directes. En Belgique, les employeurs qui créent des emplois pour les jeunes et les chômeurs de longue durée dans des domaines d'activité utiles d'un point de vue social (les "emplois Smets") bénéficient à la fois d'une subvention importante pendant trois ans et d'une exonération totale des cotisations so ciales. Au Royaume-Uni, les em ployeurs qui embauchent des chômeurs de plus de deux ans sont exonérés du paiement des cotisations sociales pendant un an, tandis qu'en France le recrutement de chômeurs de longue durée est subventionné direc tement et par des abattements de cotisations. En outre, le nouveau gou vernement français réoriente les res sources actuellement affectées à toute une série d'emplois subventionnés vers des plans visant à créer 700 000 emplois jeunes payés au sa laire minimum. Plus généralement, lors du Sommet de Luxembourg consacré à l'emploi, les Etats membres ont reconnu l'impor tance potentielle de la création d'em ploi au niveau local dans l'économie sociale et dans les nouvelles activités liées aux besoins non encore satisfaits par le marché (par exemple, dans le domaine de l'environnement). Ils ont convenu, dans les lignes directrices pour l'emploi, d'examiner les moyens d'exploiter ces possibilités ainsi que d'identifier — et d'éliminer dans la mesure du possible — les obstacles à leur développement Réduction de la dépendance et de l'exclusion sociale Dans tous les Etats membres, une as sistance sociale est mise à la disposi tion des personnes dans l'incapacité de travailler pour une raison quelconque, même si dans certains pays, et notam ment dans le Sud de l'Union, il n'existe pas de revenu minimum universel. En Italie, un débat politique est en cours sur la possibilité d'instaurer un régime national (plutôt que régional) de reve nu minimum sous conditions de res sources, avec des versements qui seraient fonction de la taille de la fa mille, ainsi que le recommandait le rapport Onofri. Au Portugal, un régime de revenu minimum garanti a été intro duit en 1997, qui prévoit non seule ment un complément de revenu, mais aussi des mesures d'aide à l'intégration des bénéficiaires dans la société. Il est ainsi tenu compte de l'expérience ac quise ailleurs dans le cadre de régimes plus anciens où, à eux seuls, les trans ferts sociaux n'ont pas été en mesure de remédier au problème de la misère et de l'exclusion sociale. Il existe en effet une tendance générale, dans l'ensemble de l'Union, à s'atta quer aux causes fondamentales de la pauvreté et de l'exclusion sociale et à éviter que les systèmes de complément de revenu ne deviennent le moyen de creuser, au sein de la société, un fossé permanent entre ceux qui contribuent à son bien-être et les autres. Plus parti culièrement, l'objectif est d'aider les personnes dépendant des prestations à devenir plus autonomes en leur offrant la possibilité de trouver un emploi, ce qui signifie leur donner accès non seu lement à une formation et à une orien tation professionnelles, mais aussi à un logement et à un niveau adéquat de soins de santé et de services sociaux tels que la garde d'enfants. -15 Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement Au Danemark, à partir de 1998, tout bénéficiaire d'une assistance sociale aura la possibilité de reprendre des études ou de suivre un programme de formation. L'Allemagne a intensifié ses efforts pour faire participer les bé néficiaires d'une assistance sociale à des programmes d'insertion active sur le marché du travail, tandis qu'au Royaume-Uni le nouveau gouverne ment a annoncé un programme intitulé "Welfare to work" (le bien-être par le travail) qui vise à réduire le nombre des personnes tributaires des prestations sociales. Ce programme est plus parti culièrement ciblé sur les jeunes, les chômeurs de longue durée , les per sonnes handicapées et les familles monoparentales. A partir d'octobre 1998, tout parent isolé désirant travail ler pourra obtenir des conseils person nalisés auprès des services de l'emploi ainsi qu'une assistance pour la garde des enfants. Simultanément toutefois, les prestations complémentaires desti nées aux parents isolés seront suppri mées pour les nouveaux bénéficiaires et des prestations identiques seront versées à tous les parents. De la même façon, aux Pays-Bas, des procédures plus strictes ont été introduites pour avoir droit à l'assistance sociale, les personnes étant tenues de chercher ac tivement du travail et d'accepter toute % de la population de la classe d'âge 16 offre d'emploi appropriée, sauf s'il s'agit de parents isolés ayant un enfant de moins de cinq ans. Au Luxem bourg, pour bénéficier d'une aide, il faut avoir épuisé tous les autres moyens d'améliorer sa situation et chercher activement un emploi, sauf si l'on est handicapé ou âgé de 50 ans au moins. outre, l'accent est mis davantage sur l'assistance offerte aux personnes han dicapées qui peuvent et souhaitent tra vailler, pour trouver du travail grâce à des programmes actifs d'emploi. L'Autriche et la Finlande ont égale ment déplacé l'axe de leur politique d'aide au revenu vers la réadaptation, le droit aux prestations devant être confirmé périodiquement. Aide aux personnes handicapées Dans l'ensemble de l'Union, on s'est efforcé de réduire le nombre de béné ficiaires de prestations d'invalidité en mettant en place des contrôles plus stricts pour évaluer l'incapacité de tra vail. Au Royaume-Uni, un examen médical plus sévère a été introduit pour les personnes bénéficiant de presta tions depuis 28 semaines, qui vise à évaluer leur capacité à accomplir un travail quelconque plutôt que celui qu'elles exerçaient auparavant. La si tuation est assez semblable en Alle magne, où le droit aux prestations est subordonné à une incapacité de travail complète. Aux Pays-Bas, la responsa bilité financière des prestations d'inva- lidité a été déplacée vers les employeurs, dont les taux de cotisation sont maintenant — partiellement — différenciés en fonction du nombre de leurs salariés ayant droit à des pre stations d'invali Cette dité. mesure incite les employeurs à a- méliorer la santé et la sécurité au travail, d'une part, et à conti nuer d'employer des personnes h a n d i c a p é e s, d'autre part En Les mesures qui incitent et aident les personnes handicapées à chercher du travail sont généralement accompa gnées d'une législation visant à empê cher la discrimination à leur égard dans les domaines de l'emploi et de l'accès aux biens, aux services et aux facilités de toutes sortes, ainsi que de mesures d'aménagement, sur le lieu de travail en particulier, pour éliminer les obsta cles qui s'opposent à ce qu'elles tra vaillent Ainsi, en 1993, tous les Etats membres ont adopté les Règles des Nations Unies pour l'égalisation des chances des handicapés. Cependant, si ces mesures renforcent l'égalité des chances, elles ne feront qu'entraîner une concurrence accrue sur le marché du travail, qui désavantagera toujours les personnes handicapées, sauf en cas de croissance suffisante et simultanée de l'emploi. Inversion de la tendance à la retraite anticipée L'attitude plus ferme concernant les prestations d'invalidité, qui étaient souvent versées aux plus de 50 ans perdant leur emploi, participe d'un renversement de la politique vis-à-vis des travailleurs âgés, l'objectif étant maintenant de les inciter à continuer à travailler au heu de prendre leur re traite anticipée (sauf en agriculture, où la préretraite continue à être encoura gée au titre du règlement 2079/92). Cette attitude constitue également une Proportion d'hommes inactifs de 55-64 ans dans les Etats membres, 1986 et 1996 Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement réaction au fait qu'en 1996, près de la moitié des hommes de l'Union âgés de 55 à 64 ans n'étaient plus actifs sur le plan économique (graphique n°6). Toutefois, la pénurie d'emplois en traîne un conflit délicat entre l'aug mentation du nombre des travailleurs âgés et la réduction du chômage (bien que ce conflit disparaisse lorsque—ce qui est plus satisfaisant — la politique met davantage l'accent sur le taux d'emploi que sur le taux de chômage, ainsi que le font les lignes directrices pour l'emploi). En outre, en Suède, les personnes qui demandent une pension de préretraite doivent maintenant démontrer qu ' elles sont incapables de travailler, ce qui transforme concrètement cette pension en prestation d'invalidité, alors qu'en même temps, le taux de base est réduit. Les critères d'ouverture des droits ont également été durcis et la pension a effectivement été réduite en Alle magne et en Autriche. Ce dernier pays a en outre allongé la période de cotisa tion requise de 35 ans à 37'/2 ans. En Belgique, le nombre d'années de coti sation nécessaires pour l'ouverture du droit à pension est progressivement re levé de 20 à 35 ans à partir de 1997, tandis que les cotisations sociales pré levées sur les pensions de préretraite ont été augmentées. En Espagne, le départ volontaire à la retraite avant l'âge de 65 ans est maintenant pénali sé, alors que la Grèce a aussi réduit les pensions de préretraite. De plus, l'Autriche favorise encore l'emploi des travailleurs d'un certain âge au travers d'un système de bonus malus, qui prévoit une réduction des cotisations sociales des employeurs qui embauchent ce type de travailleurs et impose une pénalité à ceux qui les licencient. Encouragement de la retraite partielle Un moyen d'atténuer le conflit entre offrir un emploi aux travailleurs d'un certain âge et réduire le chômage consiste à inciter les salariés, à mesure qu'ils approchent de l'âge de la re traite, à passer du temps plein au temps partiel. Cela peut également faciliter la transition pour les personnes concer nées, tout en mettant à profit leur expé- rience et leur savoir-faire. Ces dernières années, un certain nombre d'Etats membres ont mis en place des pensions partielles à cette fin. Dans d'autres en revanche, les travailleurs d'un certain âge qui souhaitent travail ler à temps partiel se heurtent à des obstacles (au Royaume-Uni, par exemple, ils ne peuvent rester au ser vice du même employeur s'ils perçoi vent une pension professionnelle). En Autriche, il existe depuis 1993 un régime de retraite partielle qui permet aux travailleurs de réduire leurs heures de travail et de percevoir une certaine proportion de la pension normale. Pourtant, peu de travailleurs ont opté pour cette retraite partielle, apparem ment en raison du caractère plus at trayant de la préretraite proprement dite. Un régime analogue existe en Fin lande depuis la fm des années 80 mais, ici encore, peu de travailleurs y adhè rent. En Allemagne, la retraite partielle a été instaurée plus récemment à l'in tention des travailleurs de 55 ans et plus, en même temps que l'ouverture des droits à la préretraite faisait l'objet de restrictions. La possibilité de com biner une retraite partielle avec un salaire partiel existe aussi au Luxem bourg, même si relativement peu de travailleurs ont jusqu'ici opté pour cette formule. Le succès a été plus grand en France, où la retraite partielle est considérée depuis 1993 comme une solution au problème de la préretraite (totale), le nombre de travailleurs choi sissant cette dernière étant en recul tandis que le nombre de ceux qui conti nuent à temps partiel a augmenté (pour atteindre 27 000 en 1995). Adaptation au vieillissement de la population La réforme des systèmes de pen sion, qui vise à gérer le coût de l'augmentation prochaine de la popu lation ayant atteint l'âge de la retraite — ou plus exactement, la redistribu tion des revenus qui en découle — est devenue un objectif central des politi ques menées dans tous les pays. (Les réformes des retraites réalisées en Ita lie, en Suède et en France en particulier ont été décrites en détail dans La pro tection sociale en Europe, 1995, cha pitre 2, alors qu'une analyse économique générale de la réforme des retraites et de l'avenir de l'Etat-provi- dence a récemment été publiée dans Economie européenne, Rapports et études, 4/1997). Une réponse com mune a été le relèvement de l'âge offi ciel de la retraite des femmes pour l'aligner sur celui des hommes, à la fois pour des raisons de coût et d'équité — cela a été le cas en Allemagne, en Grèce, au Portugal, au Royaume-Uni et, plus récemment, en Belgique et en Autriche. Dans tous ces pays comme dans la plupart du reste de l'Union, l'âge officiel de la retraite est mainte nant normalisé à 65 ans. Cette mesure s ' accompagne toutefois d'un renforce ment de l'accent mis sur l'historique des cotisations des travailleurs qui prennent leur retraite, de sorte que la pension perçue est plus étroitement liée aux cotisations versées pendant la carrière professionnelle et que l'aspect "assurance" du système se trouve ren forcé. -17 Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement En outre, un certain nombre de pays ont réduit la pension effective par rap port aux revenus antérieurs en modi fiant la formule de calcul. La France, le Portugal, l'Autriche et la Finlande ont augmenté le nombre d'annuités dé terminant la pension, tout en adoptant une nouvelle méthode — moins favo rable —de revalorisation des pensions pour tenir compte de l'inflation, ce qu'ont également fait l'Espagne, l'Al lemagne (mais le revenu bmt a été remplacé par le revenu net comme base de calcul) et la Suède (où les pensions ne sont pas intégralement in dexées tant que le déficit budgétaire reste excessif). Dans d'autres pays, la valeur des pen sions a été réduite de manière plus directe. En Grèce, le taux de la retraite complémentaire par rapport aux reve nus a été abaissé et le montant payable a été plafonné, ce qui a entraîné une hausse du nombre de retraités à revenu très faible et a conduit à l'instauration, en 1996, d'une allocation sous condi tions de ressources. Une allocation si milaire a également été instaurée récemment en Espagne, où le nombre d'annuités nécessaires pour avoir droit à une pension complète a été relevé et le coefficient appliqué aux revenus ré duit. En Allemagne, la nouvelle ré forme des retraites, qui entrera en vigueur en 1999, introduit un "facteur démographique" dans la formule qui sert à calculer la pension pour tenir compte de l'allongement de l'espé rance de vie des retraités et réduire en conséquence la pension à taux normal (Eckrente) de 70% des gains nets an térieurs à 64% d'ici 2030, et relève par ailleurs l'âge de la retraite. À ce jour, toutefois, aucune tendance générale à l'abandon des régimes par répartition au profit des régimes par capitalisation intégrale (c'est-à-dire où le produit des cotisations est accumulé pour financer les pensions futures) ne 18 sur Les s'est dessinée, malgré un développe ment généralisé de l'importance des régimes professionnels et privés, qui complètent les pensions de base et sou lagent l'État d'une partie de la charge du financement futur. Comme le sou ligne le récent Livre vert de la Com- retraites mission complémentaires dans le marché uni que, (COM(97) 283), le développe ment de ces régimes complémentaires nécessite un cadre communautaire ap proprié. Le Livre vert indique que la viabilité des régimes par répartition requiert la poursuite des réformes des régimes de retraite. Même si le renver sement de la tendance à la préretraite peut diminuer les problèmes de finan cement, il ne pourra les résoudre entiè rement A cet égard, il faut mentionner que l'on assiste à une réorientation vers les régimes à cotisations définies, dans le cadre desquels les cotisations ver sées par le travailleur pendant sa car rière professionnelle déterminent le montant de sa retraite, ce qui rapproche dans une certaine mesure les régimes par répartition et par capitalisation. Les deux seuls pays de l'Union dans lesquels les régimes de retraite par ca pitalisation jouent un rôle important sont les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Dans ce dernier pays en particulier, où la prestation de base de l'Etat est plus faible que dans la plupart des autres Etats membres, deux tiers des retraités perçoivent une pension profession nelle ou privée. L'Etat prend en charge les moins nantis et laisse en grande partie la gestion des fonds de pension aux compagnies d'assurances privées. La politique menée récemment a porté essentiellement sur le renforcement des règles régissant ces fonds, afin d'empêcher leur utilisation fraudu leuse et la vente de régimes privés reposant sur des arguments trompeurs. H n'est pas certain qu'une approche par capitalisation offre une meilleure solu tion au problème de transfert inhérent à l'évolution démographique. En fin de compte, la facilité avec laquelle le re venu est transféré des actifs aux retrai tés, indépendamment de la méthode utilisée, dépend largement du revenu à distribuer, et donc de la croissance é- conomique intervenue dans l'inter valle. Limitation des dépenses de santé Le vieillissement de la population et la pression exercée sur les dépenses pu bliques ont également eu pour effet de concentrer l'attention politique sur les soins de santé, dont la demande, en tout état de cause, tend à augmenter rapide ment parallèlement à l'accroissement du revenu réel et au développement des connaissances médicales. La réac tion générale dans les Etats membres a consisté soit à limiter directement les dépenses lorsque les services sont gé rés par l'État, soit à plafonner la hausse des dépenses lorsque celle-ci est déter minée par les caisses d'assurance ma ladie. Si cette démarche a généralement permis de contenir les dépenses par rapport au PEB ces der nières années, elle a néanmoins suscité d'autres questions de politique géné rale, notamment comment répartir au mieux les dépenses pour répondre aux besoins de l'ensemble de la société et comment assurer une utilisation effi cace des ressources disponibles. En outre, le vieillissement de la popu lation a soulevé des questions plus fon damentales quant à la relation entre les secteurs public et privé de la santé, à l'opportunité ou non de limiter l'inter vention du secteur public aux soins de base, et dans ce cas, à la définition à donner à ces soins, et à ce que cela implique pour la relation générale en tre les soins et les besoins (et la possi bilité d'une réorientation des soins Modernisation de la protection sociale et adap:ation des systèmes au changement essentiels vers des traitements plus ac cessoires). Enfin, il a également conduit à se demander s'il est possible de justifier une limitation de l'accrois sement des services (et des emplois) à un niveau inférieur à celui pour lequel les gens semblent prêts à payer et, par voie de conséquence, dans quelle me sure on peut faire confiance aux consommateurs pour qu'ils opèrent des choix rationnels concernant une question si importante, mais sur la quelle le manque d'information est très grand. Dans la plupart des Etats membres, on a tenté d'exploiter les avantages du marché tout en conservant la maîtrise de l'offre. On a notamment incité les gens à consommer moins et à effectuer des choix plus rationnels en les sensi bilisant aux coûts, par l'imposition de nouvelles charges ou l'extension des charges existantes (ou de la participa tion) dans le cadre du financement des médicaments et de certains types de traitement. En Allemagne, par exem ple, les charges ont été relevées de manière significative pour éviter une hausse des cotisations sociales et ont été expressément reliées à celles-ci pour tenter de convaincre les caisses d'assurances de contenir le montant des cotisations, d'accroître leur effica cité et de négocier plus efficacement avec les prestataires de services (mé decins généralistes et hôpitaux). Le succès d'une telle politique, comme d'ailleurs de la mise en place, dans les pays, de mécanismes identiques ou a- nalogues à ceux des marchés, dépend en partie de l'existence d'une concur rence réelle entre les caisses d'assu rances (en Allemagne) ou entre les médecins dans les pays où il existe un système national de santé, ainsi que de la capacité des consommateurs à choi sir, faute de quoi les prix ne peuvent remplir leur office. Une concurrence est également souhaitable entre les prestataires de services afin d'accroître le pouvoir de négociation des ache teurs et de stimuler une efficacité ac crue. En pratique, la concurrence tend à se heurter à des limites naturelles dans ces deux domaines en raison du caractère localisé de l'offre et des éco nomies d'échelle, souvent renforcées par l'État pour éviter, par exemple, la fermeture de centres de traitement lo caux. tenu de ses affiliés, en remplacement d'un système où les coûts étaient en réalité financés à posteriori. Ce chan gement de système a entraîné une concurrence en matière de charges et incité à limiter les coûts; en outre, avec la suppression partielle des contrôles, il pourrait encore accroître la concur rence entre les prestataires de services et entraîner une meilleure efficacité dans ce domaine. En conséquence, les essais de mise en place de mécanismes de marché n'ont en général pas entraîné les augmenta tions d'efficacité escomptées et, dans l'ensemble de l'Union, les gouverne ments ont été réticents à abandonner leurs moyens de maîtrise des dépenses au profit des forces du marché. Néan moins, les pays qui ont effectivement tenté l'expérience semblent en avoir retiré certains avantages, sans dégrada tion notable du service. Ces avantages ont résulté de la séparation plus nette entre acheteurs et prestataires de ser vices, du poids plus important accordé aux coûts dans la prise de décision, de la collecte et de la fourniture d'un vo lume d'informations plus important sur les coûts, ainsi que de l'établisse ment de contrats plus détaillés concer nant l'offre de services. En même temps, les Pays-Bas ont in nové en limitant l'intervention du ser vice public à la fourniture de "soins de santé curatifs de base" (et de soins de longue durée), les autres types de trai tement ("soins de confort") étant lais sés au secteur privé ou faisant l'objet d'accords individuels. Toutefois, les critères servant à définir ces "autres traitements"—lesquels ne doivent pas être indispensables d'un point de vue médical et doivent être abordables — ont suscité des problèmes d'applica tion pratique (notamment en raison du caractère inévitablement subjectif des notions utilisées) et, à ce jour, très peu de services sont exclus de l'interven tion du service public. Soins de longue durée Au Royaume-Uni, par exemple, les indicateurs montrent une légère hausse de productivité depuis l'introduction des réformes en 1991. En Italie et en Espagne, la séparation entre acheteurs et prestataires de services, associée en Espagne à la délégation de responsabi lités financières et organisationnelles aux régions, semble avoir amélioré la gestion et clarifié les accords contrac tuels conclus entre acheteurs et presta taires. Les Pays-Bas ont récemment instauré un système dans lequel la co tisation que chaque affilié verse à une caisse d'assurances repose sur une évaluation préalable des coûts que cette caisse devrait supporter compte On estime que 10% des citoyens de l'Union âgés de 75 ans ou plus ont besoin de soins à plein temps et 25% de soins à temps partiel. L'expansion actuelle importante de la population de cette classe d'âge focalise de plus en plus l'attention des Etats membres sur la manière de répondre à ce besoin croissant, la question étant de savoir s'il faut recourir au système de protec tion sociale. Dans l'affirmative, reste à définir s'il doit s'agir de transferts ou de services directs avec, dans les deux cas, une hausse des impôts et/ou des charges sociales, ou de dispositions privées, ce qui implique l'acceptation d'une charge inégale pour les per- 19- Modernisation de la protection sociale et adaptation des systèmes au changement sonnes selon qu'elles prendront, ou non, une assurance privée. Le débat a été en partie lancé par l'in troduction, en 1995 en Allemagne, d'un nouveau régime d'assurance so ciale pour les soins de longue durée, F assurance-dépendance (Pflegeversi- cherung), financée par les cotisations sociales (compensée par la perte d'un jour de congé) et destinée à la fois aux personnes recevant des soins à domi cile et en établissement. Les alloca tions destinées aux personnes qui dispensent des soins existent depuis plus longtemps au Royaume-Uni (où elles consistent en une somme forfai taire assez faible, versée uniquement aux personnes qui assurent des soins pratiquement à temps plein) et en Ir lande (où elles sont subordonnées à des conditions de ressources). En Au triche, les allocations-dépendance (Bundespflegegeldgesetzt), gérées par les régions mais financées par la fisca lité générale, existent depuis 1993 pour les personnes qui ont besoin de soins pendant au moins 50 heures par mois; leur montant varie selon le volume de soins jugé nécessaire après examen médical. En Autriche, les bénéficiaires peuvent disposer des allocations comme ils l'entendent (dans la plupart des cas, elles financent les soins informels as surés au sein de la famille). Toutefois, par suite de la montée du chômage, on a demandé que ces allocations soient liées à des objectifs en matière d'em ploi et qu'elles servent directement à créer une demande de services sociaux structurés. Cette solution est essentiel lement celle retenue par les pays nor diques, qui ne font guère de distinction entre soins de santé et services sociaux — les uns et les autres étant à la libre disposition de tous—et où, par rapport à la population d'âge actif, ces activités représentent nettement plus d'emplois que dans le reste de l'Europe (plus du double au Danemark et en Suède). Les restrictions budgétaires ont toutefois entraîné des réductions de dépenses et suscité une inquiétude croissante quant aux coûts de maintien de services so ciaux étendus. En 1996, le Luxembourg a adopté un projet de loi prévoyant l'introduction d'un régime obligatoire d'assurance- dépendance destiné à couvrir l'assi stance nécessaire aux personnes incapables de se prendre en charge, régime dont le financement est réparti de manière égale entre les cotisations sociales et la fiscalité générale. Ciblage des dépenses Le double souci de la politique actuelle de protection sociale dans l'ensemble de l'Union, qui consiste à contenir les coûts et à réduire la dépendance, est réalisé en partie en accroissant F effica cité des dépenses grâce à l'adoption d'une approche plus active et en ci blant les ressources sur les personnes qui en ont le plus besoin. Dans les Etats membres du Sud de l'Union, cela s'ac compagne d'efforts visant à remédier aux lacunes de la protection assurée et à répartir plus équitablement l'aide fournie. Dans les Etats membres du Nord, le débat est axé sur la portée de la protection sociale. Si le maintien du caractère universel d'une protection sociale accessible à tous fait toujours l'objet d'un consensus, il n'est pas ex clu pour autant que la responsabilité se déplace de l'État vers l'individu ou le secteur privé dans certains domaines. Toutefois, l'idée d'une privatisation de la protection sociale, c'est-à-dire de faire intervenir un secteur privé à but lucratif, n'a pas fait beaucoup de chemin dans la plupart des pays et, sauf pour les pensions complémen taires, peu d'éléments portent à croire à une évolution significative dans un avenir prévisible. Néan moins, on constate une concentration accrue des dépenses sur les gens qui en ont le plus besoin, tant en rédui sant les prestations servies aux per sonnes dont les revenus sont relative ment élevés qu'en plafonnant les montants à verser ou en introduisant le prélèvement d'impôts ou de charges sociales sur les prestations et en multipliant le recours aux condi tions de ressources. Cette dernière mesure permet non seulement de re distribuer le gain net provenant des transferts des plus nantis vers ceux qui le sont moins, mais également de répartir le coût du financement sur une base plus large, objectif de plus en plus justifiable compte tenu de la richesse croissante d'un grand nom bre de retraités. Bien que les dépenses relatives aux prestations soumises à des conditions de ressources aient, de manière géné rale, augmenté au sein de l'Union (à l'exception des Pays-Bas), elles ne représentaient encore que 11% de l'ensemble des dépenses en 1995 contre 10% en 1990, et ne dépas saient 10% qu'en Irlande (où elles représentaient 34% du total), au Royaume-Uni (23%) et en Espagne (13;/2%). En outre, une grande partie de l'augmentation s'expliquait da vantage par des changements dans les circonstances sous-jacentes — par exemple, augmentation du chô mage de longue durée et du nombre des personnes n'ayant pas droit aux prestations sociales — que par un changement de politique en tant que telle. En ce qui concerne les presta tions de chômage, en Irlande près de 75% des transferts étaient soumis à conditions de ressources en 1995 (ce qui traduit des niveaux élevés de chô mage des jeunes et de longue durée), contre 50% au Royaume-Uni, 40% aux Pays-Bas et 25% environ en Es pagne et au Portugal. -20- ISSN 0254-1491 COM(98) 243 final DOCUMENTS FR 05 06 17 N° de catalogue : CB-CO-98-264-FR-C ISBN 92-78-35265-9 Office des publications officielles des Communautés européennes L-2985 Luxembourg IA