title: Speciaal verslag Nr. 5/98 over de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië (periode 1996-1997) vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

eurovoc_concepts:
EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

formats: html pdf print

text: 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/1 I (Mededelingen) REKENKAMER SPECIAAL VERSLAG Nr. 5/98 over de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië (periode 1996-1997) vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (98/C 241/01) C 241/2 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 INHOUD Paragraaf Bladzijde TEN GELEIDE — DE OMSTANDIGHEDEN IN VOORMALIG JOEGOSLAVIË. 1 — 9 1. INLEIDING. 1. 1 — 1. 4 2. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN. 2. 1 — 2. 13 3. OPZET EN UITVOERING VAN DE HULPPROGRAMMA’S. 3. 1 — 3. 55 Beleidsplan van de Commissie. 3. 1 — 3. 27 Planning van de hulpverlening van DG IA. 3. 2 — 3. 9 Planning van de hulpverlening van ECHO. 3. 10 — 3. 12 Organisatie van de diensten van DG IA. 3. 13 — 3. 25 Organisatie van de diensten van ECHO. 3. 26 — 3. 27 Tenuitvoerlegging van de programma’s. 3. 28 — 3. 55 Bestedingsgraad van de kredieten. 3. 28 — 3. 32 Voorbereiding van de projecten. 3. 33 — 3. 35 Sluiting van de contracten. 3. 36 — 3. 45 Betalingen. 3. 46 — 3. 50 Toezicht op en evaluatie van de projecten. 3. 51 — 3. 55 4. EFFECT VAN DE ACTIES. 4. 1 — 4. 59 Geografische spreiding. 4. 1 — 4. 7 Deelgebieden van Bosnië-Herzegovina. 4. 1 — 4. 5 Kroatië. 4. 6 — 4. 7 Spreiding over de sectoren. 4. 8 — 4. 59 Huisvesting en terugkeer van vluchtelingen. 4. 8 — 4. 19 Onderwijs. 4. 20 — 4. 22 Gezondheid. 4. 23 — 4. 26 Energie (elektriciteit en gas). 4. 27 — 4. 31 Vervoer. 4. 32 — 4. 40 Waterbeleid en huisvuilbehandeling. 4. 41 — 4. 44 Telecommunicatie. 4. 45 — 4. 48 Landbouw. 4. 49 — 4. 53 Ontwikkeling van de particuliere sector en opkrikking van de economie. 4. 54 — 4. 56 Steun aan de overheid. 4. 57 — 4. 59 5. CONCLUSIE. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Bijlagen 1-3. 33 Lijst van afkortingen. 38 Antwoorden van de Commissie. 39 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/3 C 241/4 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 TEN GELEIDE — DE OMSTANDIGHEDEN IN VOORMALIG JOEGOSLAVIË 1. De wederopbouw in het voormalige Joegoslavië heeft voornamelijk betrekking op twee landen: Bosnië-Herzegovina en, in mindere mate, Kroatië. Bosnië-Herzegovina De krachtens het Dayton-akkoord opgerichte instellingen van Bosnië-Herzegovina 2. Door het vredesakkoord is Bosnië in twee verregaand autonome gebiedsdelen gesplitst: de Federatie Bosnië-Herzegovina, waar de moslim- en Kroatische bevolking woont, en de Repu- blika Srpska, woongebied van de Servische bevolkingsgroepen. In de Federatie zijn tien kantons opgericht die een bestuurlijke tussenschakel vormen tussen dit gebiedsdeel en de gemeenten. 3. Aangezien Bosnië vóór de vijandelijkheden geen onafhankelijke staat was, moesten op alle niveaus van de staat, de gebiedsdelen en de kantons nieuwe instellingen worden opgericht. De kwetsbaarheid van de instellingen van Bosnië-Herzegovina in oprichting, de spanningen tussen de vertegenwoordigers van de etnische groepen binnen het staatsapparaat en de Federatie en de versnippering van de bevoegdheden tussen de staat, de gebiedsdelen, de kantons en de gemeenten maakten het gedurende de hele periode 1996-1997 bijzonder moeilijk, de juiste gesprekspartners te vinden voor de acties van de geldschieters, waartoe ook de Europese Commissie behoorde. Economische situatie In Bosnië is naar schatting tussen 15 150 en 30 300 Mio ECU (1) aan directe oorlogsschade 4. aangericht. De infrastructuur van het land, die reeds vóór het conflict in slechte staat verkeerde, was er nadien door ontoereikend onderhoud nog slechter aan toe. In 1995 was de industriële productie teruggezakt tot 10 % van het vooroorlogse niveau, en er waren ingrijpende hervor- mingen van de economie noodzakelijk. Per eind 1995 was 80 % van de bevolking afhankelijk van humanitaire hulp. 5. Eind 1997 was de situatie in Bosnië nog steeds zorgwekkend. Het BBP was in 1996 met 50 % tot 554 ECU per inwoner, en in 1997 met 35 % gestegen, maar was nog steeds zeer laag (2). De omvang van de industriële productie bedroeg namelijk nog steeds niet meer dan 20 % van de vooroorlogse (3). Ongeveer 20 % van de bevolking had nog voedselhulp nodig en de gezondheidszorg was nog steeds van internationale hulp afhankelijk (4). Situatie van de vluchtelingen en ontheemden 6. Van de vooroorlogse vier miljoen inwoners waren 250 000 mensen omgekomen, een miljoen binnenslands en 1,3 miljoen naar het buitenland gevlucht. In het algemeen zijn de vluchtelingen in het buitenland uit de steden van Bosnië-Herzegovina afkomstig en zijn de ontheemden in het binnenland dorpelingen die tijdens de oorlog een min of meer veilig heenkomen hebben gezocht in de steden, waar zij doorgaans de woningen hebben betrokken van degenen die naar het buitenland zijn gevlucht. Om de terugkeer van de vluchtelingen mogelijk te maken was het eerst nodig, de ontheemden hun woningen in de door de gevechten geteisterde gebieden weer te helpen betrekken. (1) Bron: Wereldbank: Prioritair Wederopbouwprogramma, november 1996, deel 3. (2) Zie tabel A aan het eind van dit ten geleide. (3) Bron: Economist Intelligence Unit Country Report, eerste kwartaal 1998. (4) Bron: Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/5 7. Eind 1997 waren er in Bosnië-Herzegovina nog 800 000 ontheemden en waren er nog maar 200 000 vluchtelingen terug uit het buitenland; 612 000 anderen vertoefden daar nog steeds, 263 000 daarvan in de lidstaten van de EU (220 000 in Duitsland), en een duurzame oplossing bleef uit (5) (6). Kroatië 8. In Kroatië was het wederopbouwprogramma toegespitst op Oost-Slavonië, de meest verwoeste streek van het land, die in de periode 1996-1997 onder tijdelijk bestuur van de Verenigde Naties (UNTAES (7)) stond. De rechtstreeks aan de oorlog te wijten vernielingen werden op ongeveer 1 000 Mio ECU geraamd. Het proces om dit gebied weer onder het bestuur van de Republiek Kroatië te brengen, hetgeen een vreedzame terugkeer van de Kroaten en de inachtneming van de rechten van de Servische bevolking impliceert, heeft de acties voor wederopbouw onder zware druk gezet (zie tabel A). Context van de communautaire hulpverlening 9. De Rekenkamer acht het noodzakelijk, eraan te herinneren, in welke omstandigheden de wederopbouwacties van start gingen; deze omstandigheden waren van grote invloed op de tenuitvoerlegging. Zo werd de context van de hulpverlening gekenmerkt door: a) de urgentie die voortvloeide uit de politieke situatie en uit de noodzakelijke wederopbouw vanaf begin 1996; b) de politiek instabiele situatie ter plaatse, waarin sommige betrokkenen de uitvoering van de vredesakkoorden dwarsboomden; c) het feit dat de regeringsinstanties van de verschillende gebiedsdelen moeilijk hun (krachtens de communautaire regelgeving noodzakelijke) toestemming verleenden, hetgeen de tenuit- voerlegging van de acties vertraagde; d) ingewikkelde juridische en financiële instrumenten die impliceerden dat tegelijkertijd twee verordeningen en verscheidene begrotingsonderdelen moesten worden gehanteerd. De veror- dening betreffende de wederopbouw ((EG) nr. 1628/96) werd na een advies van het Europees Parlement eind juli 1996 door de Raad vastgesteld. In deze verordening werden dezelfde procedures en maximumbedragen voor niet-aanbesteding opgenomen als voor het programma Tacis gelden; deze waren niet aangepast aan de specifieke situatie in het voormalige Joegoslavië. Verordening (EG) nr. 851/98, die naar aanleiding van de kritiek op de hulp voor het voormalige Joegoslavië na een advies van het Europees Parlement op 20 april 1998 (8) door de Raad werd vastgesteld stemt in grote trekken overeen met de voorstellen van de Commissie en heeft ten doel, de procedures te versoepelen en de tenuitvoerlegging te bespoedigen. (5) Bron: HCR „Repatriation and Return Programme 1998”. (6) Ongeveer 700 000 vluchtelingen hebben langetermijn-oplossingen buiten Bosnië-Herzegovina gevonden. (7) United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia. (8) PB L 122 van 24. 4. 1998, blz. 1. C 241/6 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Economische gegevens met betrekking tot de republieken van het voormalige Joegoslavië TABEL A Slovenië (1) Kroatië Bosnië-Herzegovina Federatie Republika Srpska Servië- Montenegro Voormalige Joegos- lavische Republiek Macedonië (1996) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) 20 300 2,0 12 16,3 8 152 56 538 4,5 26 14,6 3 250 26 537 2,4 28 2,3 864 25 053 1,4 ? 0,5 392,0 87 968 10,8 35 9,9 920 25 713 2,1 22 1,8 860 2,85 2,86 (2) (2) ? ? 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 17,8 32 50,2 39,0 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 Oppervlakte (km²) Aantal inwoners (Mio) % bouwland BNP (109 USD) BNP/inwoner (USD) Bruto buitenlandse schuld (109 USD) Spreiding van het BNP per sector (in %) Landbouw Mijnbouw Industrie Diensten Werkloosheidscijfer (in %) Inflatie (in %) (1) Wegens de specifieke situatie in Slovenië neemt dit land ten volle deel aan het programma Phare maar krijgt het geen steun uit de programma’s voor de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië. (2) De buitenlandse schuld van de staat Bosnië-Herzegovina wordt op 3,38 x 109 USD geraamd. Bronnen: ATLASECO 1998; The Economist Intelligence Unit. 1. INLEIDING 1. 1. In het verlengde van de vredesakkoorden van Day- ton en Parijs van eind 1995 (9) heeft de Europese Unie (EU) voor de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië gedurende de periode 1996-1999 een indicatief budget van 1 000 Mio ECU uitgetrokken (10) (zie tabel 1). Dit bedrag bestaat in hoofdzaak uit de bijdrage van de EU aan het programma van 5 100 Mio USD (3 880 Mio ECU) voor prioritaire wederopbouw dat de internationale gemeenschap eind 1995 voor Bosnië-Herzegovina heeft vastgesteld (11). Bijlage 1 bevat een overzicht van de Begrotingsonderdelen m. b. t. de steun voor de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië (1996-1999) TABEL 1 Hulp voor de wederopbouw Steun voor de econo- mische hervormingen Programma Phare (DGIA) Specifieke onderdelen (DGIA) Noodhulp (ECHO) 400 400 p. m. (1) Totaal 800 200 — nihil 200 (Mio ECU) Totaal 600 400 p. m. 1 000 (1) Over de hulp via ECHO wordt jaarlijks in het kader van de begrotingsprocedure beslist. Voor deze hulp bestaat geen meerjarenprogrammering. (9) Het vredesakkoord betreffende Bosnië-Herzegovina is op 21 november 1995 in Dayton geparafeerd en op 14 december 1995 in Parijs ondertekend. (10) Mededeling van de Commissie „Financiële bijdrage van de Europese Unie tot de wederopbouw in het voormalige Joe- goslavië”, COM(95) 581 def. van 18 december 1995. (11) Het programma is door de Wereldbank neergelegd in het document „Bosnië-Herzegovina: prioriteiten voor herstel en groei”, opgesteld voor de eerste conferentie van de geldschie- ters te Brussel in december 1995. Dit programma is opgezet als een eerste fase in het wederopbouwproces. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/7 begrotingsonderdelen waarop de hulp van de EU wordt aangewezen en van de taakverdeling tussen de diensten van de Commissie. 1996 met een onderzoek begonnen waarvan dit verslag de neerslag is. Gedurende haar onderzoek hield de Kamer de Commissie doorlopend van haar bevindingen op de hoogte. 1. 2. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 had de Rekenkamer gewezen op de zeer lage uitvoerings- graad van het programma voor de wederopbouw. Gezien deze alarmerende situatie (12) is de Kamer reeds eind 1. 3. Uit tabel 2 blijkt dat Bosnië-Herzegovina in de periode 1996-1997 de voornaamste begunstigde van de hulp voor de wederopbouw was. TABEL 2 Analyse van de uit de begrotingen 1996 en 1997 gefinancierde hulp van de Commissie voor de wederopbouw en de economische hervormingen in het voormalige Joegoslavië, stand per 31 december 1997 (met inbegrip van de hulp voor de spoedwederopbouw) Land Betalings- verplichtingen Contracten Betalingen (Mio ECU) Wederopbouw Bosnië Kroatië Servië-Montenegro Fyrom Subtotaal Hervorming economie Bosnië Kroatië Servië-Montenegro Fyrom Subtotaal Bron: Rekenkamer. 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 Totaal 612,2 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. De controle van de Kamer had ten doel, te evalue- ren hoe de Commissie de hulp voor de wederopbouw in Bosnië-Herzegovina en Kroatië beheert en na te gaan welk concreet effect deze hulp eind 1997, dat wil zeggen halverwege het programma 1996-1999, had gesor- teerd (13). Er werden in 1997 vier controlebezoeken ter plaatse en eind 1996 twee bezoeken in de lidstaten aan de met het programma voor leveringen aan Bosnië belaste bevoorradingsagenturen afgelegd (14). Deze bezoeken wer- den aangevuld met een analyse van de rekeningen en dossiers bij de centrale diensten van de Commissie. 2. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN (12) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 (PB C 348 van 18. 11. 1997, paragrafen 14. 26-14. 31). (13) De huishoudelijke uitgaven van het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger van de Verenigde Naties (OHR), gefinan- cierd ten belope van 10 Mio ECU in 1995 en 4,6 Mio ECU in 1997 met kredieten van het GBVB (B8-0 1 3), zijn niet onderzocht omdat ze niet binnen het kader van de werk- zaamheden voor de wederopbouw vallen. Binnenkort zou een controle van deze uitgaven moeten plaatsvinden. 2. 1. Het programma voor de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië ging eind 1995 als een urgentie- (14) Programma voor essentiële steun (PES). C 241/8 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 programma van start. Twee jaar later was het hoofdzake- lijk in uitvoering in de Kroatisch-moslimse Federatie Bosnië-Herzegovina (zie paragraaf 1. 3 en paragraaf 2 van het ten geleide) en vertoonde het nog steeds een lage uitvoeringsgraad (zie paragraaf 3. 30). zij wenste en kwam zij, toen acties werden opgegeven of teruggeschroefd, herhaaldelijk voor voldongen feiten te staan (zie paragraaf 4. 13). 2. 2. Hoewel de Commissie in vier mededelingen een zeer ambitieus beleidsplan had aangekondigd (zie paragraaf 3. 1) stelde zij naderhand geen sectoraal, praktisch en gefaseerd uitvoeringsplan op ter coördinatie van haar beleid (zie paragraaf 3. 3) met, voornamelijk, de hulp van ECHO, ondanks duidelijke richtsnoeren terzake (zie para- graaf 3. 11). Een dergelijk plan voor de tenuitvoerlegging zou bijzonder nuttig zijn geweest om de acties te coördi- neren die van invloed zijn op de terugkeer van de vluchtelingen. 2. 3. De Commissie vertrouwde zonder voldoende voor- bereiding twee bevoorradingsagenturen een programma toe voor de levering van materialen ten bedrage van 125 Mio ECU aan Bosnië-Herzegovina. Vervolgens moest zij de uitvoering stopzetten omdat zij de beheerscapaciteiten van de begunstigde instanties had overschat (zie para- graaf 3. 5). 2. 4. De acties van de Commissie waren gericht op een groot aantal sectoren van de economie (zie paragrafen 3. 4-3. 6), maar zij zelf heeft haar middelen niet voldoende aangepast om haar ambities te verwezenlijken en zij zette noch in Brussel noch ter plaatse voor haar operationele diensten het nodige personeel in om het grote aantal acties tot een goed einde te brengen (zie de paragrafen 3. 13-3. 25). Voorts werden de procedures van deze dien- sten niet voldoende uit een oogpunt van urgentie bestu- deerd, hetgeen niet alleen het besluitvormingsproces ver- traagde, maar ook het tempo waarin de acties werden uitgevoerd (zie de paragrafen 3. 28-3. 37, 3. 41 en 3. 46- 3. 50). 2. 5. Doordat op de begrotingsonderdelen voor de finan- ciering van de wederopbouwacties drie verordeningen tegelijk van toepassing zijn, werden voor hetzelfde soort acties verschillende regels toegepast en ontstonden er bij de Europese Unie logge beheersprocedures (zie de para- grafen 3. 36 en 3. 37). 2. 6. Door bij de tenuitvoerlegging van de projecten voor de wederopbouw van woningen het UNHCR te betrek- ken werd aan de keten van hulpverleners een prijzige schakel toegevoegd die echter geen bijzondere knowhow opleverde (zie paragraaf 3. 55). Voorts is de wijze van samenwerken die de Commissie het UNHCR probeert op te leggen niet verenigbaar met de wijze waarop het UNHCR in het algemeen zijn eigen programma’s finan- ciert (zie paragraaf 5. 7). Ten slotte kreeg de Commissie minder zeggenschap over de acties van het UNHCR dan 2. 7. Hoewel de mijnen nog steeds vele slachtoffers maken en het wederopbouwprogramma afremmen, waren de middelen die de Commissie voor mijnopruiming uittrok beperkt en werden ze bijzonder langzaam besteed (zie paragraaf 3. 32). Bovendien zijn de voor 1997 te dien einde uitgetrokken kredieten niet aangewend. 2. 8. De heropbouw van de woningen stuitte op velerlei hindernissen wanneer de projecten niet vanaf het begin zorgvuldig genoeg waren bestudeerd en er kon aan min- der gezinnen dan gepland een nieuw onderkomen worden verschaft (zie paragraaf 4. 13). Meer dan eens bleven herstelde woningen leeg staan, hetzij omdat de werk- zaamheden werden afgebroken, hetzij omdat zij wegens onveiligheid of levensomstandigheden (waaronder de arbeidsmarkt) niet konden worden betrokken (zie para- graaf 4. 18). Doordat te weinig woningen zijn hersteld wordt de terugkeer van de ontheemden en vluchtelingen — toch een belangrijke doelstelling van de Europese Unie — afgeremd (zie de paragrafen 3. 8 en 4. 8 en bijlage III). 2. 9. In de sectoren gezondheidszorg en onderwijs zijn er doorgaans zichtbare resultaten geboekt met de weder- opbouw van de infrastructuur. In deze twee sectoren blijven institutionele hervormingen noodzakelijk, willen de diensten duurzaam kunnen blijven functioneren (zie de paragrafen 4. 22 en 4. 26). 2. 10. Eind 1997 hadden de acties op het gebied van de energie nog maar weinig resultaten afgeworpen (zie de paragrafen 4. 29 en 4. 30). De Commissie had zich er niet van vergewist of de in het kader van het programma voor essentiële steun geleverde apparatuur was geïnstalleerd (zie paragraaf 4. 28) en met de uitvoering van de andere projecten was wegens vertragingen bij de opstelling van de uitnodigingen tot inschrijving nog niet eens een begin gemaakt (zie paragraaf 4. 30). 2. 11. In de sector vervoer zijn grote bedragen vrijge- maakt hoewel de ondernomen acties slechts indirect ver- band hielden met de terugkeer van de vluchtelingen (zie paragraaf 4. 33). Maar doordat de hulp voor het opnieuw in gebruik nemen van lijnen van het openbaar vervoer in Sarajevo zo zichtbaar was, kon de Europese Unie opval- lend aanwezig zijn (zie paragraaf 4. 34). 2. 12. Ondanks het belang van de landbouw voor de werkgelegenheid bleef de landbouwsteun van de Com- missie bescheiden (zie paragraaf 4. 49). Pas vanaf medio 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/9 1997 zijn enkele overtuigende acties ondernomen in de regio’s Una Sana en Banja Luka (zie de paragrafen 4. 52 en 4. 53). Evenzo heeft de Commissie de industriesector slechts weinig gesteund (zie de paragrafen 4. 54-4. 56). 2. 13. Weliswaar heeft de Commissie een bureau voor assistentie inzake belastingen en douane (Cafao) opge- richt, waarvan de doeltreffendheid buiten kijf staat (zie paragraaf 4. 58), maar voor het overige heeft zij te weinig belang gehecht aan de hervorming van de overheidsin- stanties, hoewel de behoeften van de instellingen in Bosnië-Herzegovina enorm zijn (zie paragraaf 3. 7). 3. OPZET EN UITVOERING VAN DE HULPPROGRAMMA’S Beleidsplan van de Commissie 3. 1. Tegelijkertijd met de Dayton-akkoorden heeft de Commissie haar beleidsplan voor de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië eind 1995 bekendgemaakt in vier aanvullende mededelingen (15). Planning van de hulpverlening van DG IA 3. 2. Luidens Verordening (EG) nr. 1628/96 (16) heeft het wederopbouwprogramma ten doel „de wederopbouw te ondersteunen, de terugkeer van vluchtelingen, verzoening en regionale economische samenwerking te bevorderen en de economische en sociale voorwaarden te creëren die ten grondslag liggen aan de ontwikkeling van de begunstigde landen”. Deze doelstellingen zijn dezelfde als die in de in punt a) van voetnoot 15 genoemde mededeling. 3. 3. De Commissie heeft om haar beleidsplan ten uitvoer te leggen geen sectoraal, praktisch en gefaseerd uitvoe- ringsplan vastgesteld. In het kader van de internationale coördinatie waarin de in punt d) van voetnoot 15 genoemde mededeling voorziet, had zij een programma moeten opstellen dat op een evaluatie van haar eigen sterkten en zwakten berustte, met inachtneming van die van de andere donors, om uit te maken in welke sectoren deze coördinatie het nuttigst zou kunnen zijn. In dezelfde mededeling wees de Commissie erop dat de coördinatie de „benutting van de deskundigheid en knowhow waar- over de verschillende financiers beschikken” moet waar- borgen. Zij heeft echter niet eens een gecoördineerd uitvoeringsplan voor haar eigen diensten uitgewerkt, en de benaderingen van DG IA en ECHO waren niet altijd complementair genoeg. 3. 4. Zoals blijkt uit de bijlagen 2. 1 en 2. 2 heeft de Commissie ervoor gekozen, de terreinen voor de hulpver- lening ruim te bemeten. Daardoor kon worden ingegaan op allerhande aanvragen, maar dat leidde uiteindelijk tot een versnippering van de acties, waarover DG IA de controle verloor doordat het te weinig personele middelen had ingezet. In 1996 werd prioriteit verleend aan een pro- 3. 5. gramma voor essentiële steun (PES) ten bedrage van 125 Mio ECU voor spoedleveringen om de economie van Bosnië-Herzegovina te doen opleven door aan de basis- behoeften in negen sectoren te voldoen (17). De Commis- sie zette deze actie op ofschoon zij slechts op geringe ervaring met programma’s inzake leveringen voor weder- opbouwprojecten kon bogen. Zo leverde zij medische apparatuur en schoolbenodigdheden zonder rekening te houden met de hulpverlening van ECHO op dezelfde gebieden. Inzake het PES (leveringen) verliet de Commis- sie zich verregaand op de lokale autoriteiten voor de bestelling en distributie van de goederen. Zij overschatte de beheerscapaciteiten van de autoriteiten van Bosnië- Herzegovina en zorgde dus niet voor de nodige techni- sche ondersteuning en supervisie. Aldus brachten moei- lijkheden met de tenuitvoerlegging de Commissie ertoe om, na voor 83 Mio ECU betalingsverplichtingen te zijn aangegaan, het PES in november 1996 stop te zetten en het saldo van 42 Mio ECU aan te wenden voor hulp via het klassieke soort projecten, die zij, anders dan leverings- programma’s, tot de oplevering zelf leidt. 3. 6. Voor 1997 omvatte het programma van DG IA drie gebieden die samen nog vrijwel alle sectoren dekten, namelijk: a) ontwikkeling van de particuliere sector en uitbouw van de instellingen; (15) a) SEC(95) 1597 def. van 27 september 1995; b) COM(95) 564 def. van 17 november 1995; c) COM(95) 581 def. van 18 december 1995; d) COM(95) 582 def. van 20 november 1995. (16) Verordening (EG) nr. 1628/96 van de Raad (PB L 204 van 18. 8. 1996). (17) Dit programma vormde een antwoord op een verzoek van de Wereldbank in verband met een eerste reeks financieringen van naar schatting 360 Mio ECU en had betrekking op tien economische sectoren (COM(95) 3507, van 14 december 1995). De mijnopruimingsacties van de EU zijn buiten het PES om gefinancierd (zie paragraaf 3. 32). C 241/10 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 b) steun aan de sociale sector (vluchtelingen, huisvesting, gezondheidszorg en onderwijs); c) infrastructuur (energie, vervoer, telecommunicatie, wa- tervoorziening). In de periode 1996-1997 heeft de Commissie op de 3. 7. economische hervormingen en de uitbouw van de instel- lingen niet bepaald haar stempel gedrukt (zie de paragra- fen 4. 54 en 4. 57), met name in de sectoren gezondheids- zorg en onderwijs, waar de behoeften bijzonder nijpend waren (zie de paragrafen 4. 22 en 4. 26). 3. 8. Gezien het belang dat de lidstaten van de EU aan de terugkeer van de vluchtelingen hechten, had de Commis- sie van deze kwestie vanaf het begin van de hulpverlening in 1996 e´e´n van haar prioriteiten moeten maken. Dit zou des te logischer zijn geweest omdat de twee andere (USAID en Wereldbank) belangrijkste geldschieters slechts weinig hulp verlenen in de sector huisvesting. De Commissie kan de taken naar believen over haar eigen diensten verdelen; op grond van de ervaring die ECHO tijdens de oorlogsjaren in de sociale sectoren heeft opge- daan, had zij veeleer ECHO dan DG IA met de kwestie van de terugkeer der vluchtelingen moeten belasten. ECHO is namelijk niet alleen de voornaamste partner van het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR), dat zelf verantwoordelijk is voor de coördina- tie van de hulp aan de vluchtelingen (18), maar ook wordt de tenuitvoerlegging van de projecten voor de vluchtelin- gen meestal opgedragen aan NGO’s waarmee ECHO partnerschapsovereenkomsten heeft. Voorts wordt ECHO, meer dan DG IA, door de procedures voor de humanitaire hulp in staat gesteld, de spoedacties inzake herstel vlot te beheren (zie paragraaf 3. 31), met name wat betreft de toestemming van de lokale autoriteiten, de aanbestedingen en het bedrag van de voorschotten aan de partners (tot 80 % van het bedrag van de acties). 3. 9. Voor de infrastructuur beschikt de Europese Unie, anders dan de overige donoren, noch over procedures die snel genoeg functioneren, noch over de nodige technische deskundigheid om binnen aanvaardbare termijnen een noemenswaardig effect te sorteren. Planning van de hulpverlening van ECHO 3. 10. DG IA beschikt over een meerjarenbegroting voor de planning van acties inzake herstel, maar dit is niet het geval met ECHO (zie tabel 1), en hoewel jaarlijkse toewijzingen voldoende kunnen zijn voor de klassieke humanitaire hulp, is er voor de acties inzake rehabilitatie een visie op langere termijn nodig. In werkelijkheid kan ECHO zelfs geen jaarlijkse ramingen opstellen en kon met het oorspronkelijke budget van begrotingsonderdeel B7-2 1 4 niet het gehele jaar 1997 worden gedekt (bijlage 1, paragraaf 3). In 1996 moest de reserve voor noodhulp (hoofdstuk B7-9 1 0) danig worden aangesproken en in 1997 werden tijdens de tweede helft van het begrotings- jaar extra kredieten aan het programma Phare onttrok- ken (19). 3. 11. Ondanks de intenties die de Commissie had vol- gens haar mededeling aan de Raad en aan het Parlement betreffende „de samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling” (20) hebben DG IA en ECHO geen enkele gezamenlijke regeling getroffen met het oog op de geleide- lijke terugtrekking van het Humanitair bureau in de periode 1996-1999. Evenmin kreeg de task force, die is samengesteld uit met humanitaire hulp belaste ambtena- ren en ambtenaren van de diensten voor ontwikkelings- hulp en die de werkzaamheden in verband met deze overgang had moeten coördineren, opdracht om de hulp- verleningsprogramma’s uit te werken. 3. 12. In 1996 verleende ECHO weinig hulp in de sector huisvesting, maar spitste zijn acties toe op de sociale basisinfrastructuur (met name schoolgebouwen en medi- sche voorzieningen) en de infrastructuur voor water- en stroomvoorziening. De projecten van de NGO’s zijn bestudeerd zonder dat criteria waren bepaald om tot een systematische en doorzichtige keuze te komen. ECHO daarentegen koos voor een intersectorale aanpak van zijn projecten voor 1997, en stelde een aantal samenhangende criteria vast ter vergroting van het effect van de hulpver- lening, meer bepaald in de sector huisvesting, waar deze werd versterkt. Organisatie van de diensten van DG IA 3. 13. Het onvermogen van de Commissie om de nodige personele middelen in te zetten bij de acties inzake wederopbouw vormde het belangrijkste struikelblok van het programma voor het voormalige Joegoslavië. Zonder dat vooraf de beheerscapaciteiten van de Commissie waren ingeschat, werd van politieke zijde het bedrag van 1 000 Mio ECU vastgesteld. In haar mededeling „Weder- (19) Zie speciaal verslag nr. 2/97 over de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, paragrafen 2. 14-2. 16 (PB C 143 van 12. 5. 1997). (18) Krachtens de akkoorden van Dayton en Parijs (bijlage 5). (20) COM(96) 153 def. van 30 april 1996. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/11 opbouw van het voormalige Joegoslavië: beheer van de hulp van de Europese Unie en coördinatie van de interna- tionale hulp” had de Commissie er overigens op gewezen dat haar diensten onvoldoende toegerust waren en ver- klaard dat zij de nodige corrigerende maatregelen zou treffen (voetnoot 15, punt d)). 3. 14. Ondanks deze intentieverklaring en het financiële en politieke belang van het programma werden zowel de vaststelling van de sectorale richtsnoeren als het beheer van en het toezicht op de projecten in 1997 toevertrouwd aan slechts vijf tot de centrale diensten van de Commissie behorende beheerders, van wie niemand vast was aange- steld; de contracten van bijna al deze werknemers lopen medio 1998 af. Het ontbrak de delegatie van de Commis- sie in Sarajevo ook aan personeel voor het toezicht op het wederopbouwprogramma, waarvoor zij slechts twee hulpfunctionarissen had ingezet, onder supervisie van de delegatiechef en diens adjunct. In Kroatië opende de Commissie pas in april 1997 een bureau. In september 1997 telde dit nog maar e´e´n, door plaatselijk personeel bijgestane, speciale gezant (21). In Bosnië en Kroatië deed de Commissie voor het toezicht op de programma’s geen beroep op plaatselijk personeel zoals de andere donors deden, en zoals zijzelf voor haar delegaties in de Phare- landen doet. 3. 15. Ter vergelijking: in Polen, dat over een jaarlijks budget beschikt dat met dat voor Bosnië te vergelijken is, bestaat de delegatie van Warschau uit 18 personeelsleden van categorie A, waarvan tien plaatselijk functionaris zijn. 3. 16. In 1996 werd de financiering van het bureau van de Commissie in Sarajevo grotendeels geïmproviseerd. Een aanzienlijk deel van de kosten werd gedekt door het (PES): personeel programma voor essentiële steun (463 582 ECU), materieel (282 000 ECU), huishoudelijke uitgaven (157 000 ECU), ofschoon dergelijke uitgaven ten laste van deel A (huishoudelijke kredieten) van de begro- ting van de Commissie hadden moeten zijn gebracht (22). De huishoudelijke uitgaven werden gedekt met kasmidde- len die de Commissie had voorgeschoten aan de bevoor- radingsagenturen waaraan de uitvoering van het pro- gramma was toevertrouwd. Deze onregelmatige proce- dure is niet alleen ondoorzichtig, maar heeft het bureau van de Commissie al te afhankelijk gemaakt van de agenturen waarop zij tevens toezicht moest houden. Bovendien moest de Commissie de agenturen 5 000 ECU (21) Een assistent, een secretaresse en een chauffeur. (22) Zie jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragrafen aan bemiddelingskosten vergoeden voor eenvoudige over- makingen. 3. 17. Ook in Oost-Slavonië nam DG IA voor de finan- ciering van zijn huishoudelijke uitgaven zijn toevlucht tot onorthodoxe procedures. In dit geval gebruikte het een onder toezicht van een contractueel aangestelde deskun- dige staande NGO als dekmantel waaronder het in Vuko- var 27 personeelsleden in dienst nam voor de opzet en tenuitvoerlegging van het wederopbouwprogramma (23). Zelfs na de opening van het bureau van haar delegatie in Zagreb in april 1997 heeft de Commissie haar „bijkan- toor” in Vukovar onveranderd in stand gehouden. Voor de Europese Unie, die in de regio met andere geldschieters en het tijdelijk bestuur van de Verenigde Naties (UN- TAES) samenwerkt, terwijl de Commissie de voornaamste geldschieter in Oost-Slavonië is, zijn dergelijke regelingen onaanvaardbaar, ook al wordt via deze noodoplossing de hulp alsnog verleend. 3. 18. Het personeelsgebrek bij de delegatie van de Com- missie in Sarajevo en haar geringe beslissingsbevoegd- heden hebben de mogelijkheden voor een coördinatie ter plaatse met de andere donors beperkt. Zo heeft het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië (OHR) (24) weliswaar een systeem van sectorale werk- groepen opgezet die zijn samengesteld uit vertegenwoor- digers van de verschillende donors en die de coördinatie ervan moeten bevorderen, maar zit de Commissie, bij gebrek aan middelen ter plaatse, geen van deze groepen voor, en kan zij er geen noemenswaardige bijdrage aan leveren. 3. 19. Hoewel het beheer van het programma Phare verregaand gedecentraliseerd is en Verordening (EG) nr. 1628/96 (25) bepaalt dat de hulp van de Commissie, voor zover mogelijk, op gedecentraliseerde wijze ten uitvoer wordt gelegd, wordt het programma in Bosnië nog zeer centraal beheerd (26). Daarom heeft de delegatie van de Commissie in Sarajevo slechts een marginale, want veelal slecht afgebakende rol gespeeld. 3. 20. De moeilijkheden met het PES (leveringen) verkla- ren weliswaar ten dele de centrale aanpak van de Com- missie (zie paragraaf 3. 5), maar deze centralisatie vormde zelf ook een bron van problemen, niet alleen tijdens de onderhandelingen over de financieringsovereenkomsten met de autoriteiten van Bosnië-Herzegovina, maar ook toen de invulling van de projecten werd vastgesteld. In de andere landen van Midden- en Oost-Europa heeft de (23) Verscheidene van deze personeelsleden en de deskundige waren voormalige leden van het team dat de Europese Unie had opgezet voor het bestuur van de stad Mostar tussen 1994 en 1996. (24) Het bureau van de hoge vertegenwoordiger is opgericht in het kader van het akkoord van Dayton voor het toezicht op de civielrechtelijke aspecten van het vredesakkoord (zie para- graaf 1. 4, voetnoot 13). (25) Artikel 5. (26) Met uitzondering van het PES voor leveringen, ten bedrage 14. 29-14. 31 (PB C 348 van 18. 11. 1997). van 83 Mio ECU. C 241/12 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Commissie voor de hulpverlening in het kader van Phare een systeem van eenheden programmabeheer (PMU’s) ingevoerd. Dit systeem, dat is opgezet met inachtneming van de aanbevelingen van de Kamer in haar speciaal verslag over het gedecentraliseerd beheer van het pro- gramma Phare (27), namelijk beperking van het aantal PMU’s en centralisatie van het financieel beheer van het programma in e´e´n PMU, had in Bosnië een tussenweg kunnen vormen tussen decentralisatie en de excessieve centralisatie waarvoor is gekozen. De PMU’s zijn onder- gebracht bij de ministeries van de begunstigde landen en samengesteld uit zowel nationale ambtenaren als buiten- landse adviseurs die uit het programma Phare worden gefinancierd. Op de PMU’s ziet de delegatie van de Commissie in het betrokken land toe. Dit systeem vormt een belangrijke tussenschakel tussen de Commissie en de ministeries, die de dialoog over de hulpverlening verge- makkelijkt. 3. 21. In Bosnië heeft de Wereldbank in de twee gebieds- delen met de PMU’s vergelijkbare structuren opgezet voor het beheer van de internationale hulp die zij coördineert. De Commissie heeft deze structuren schaars benut. Aan- gezien de Wereldbank eind 1997 schatte dat zij het grootste deel van de middelen die zij aan de weder- opbouw te besteden had spoedig zou hebben uitgegeven, zou de Commissie het voortouw moeten nemen door technische bijstand te verlenen voor deze structuren met het oog op de uitbouw van de instellingen die voor een duurzaam herstel in Bosnië noodzakelijk is. 3. 22. Een ander gevolg van het gebrek aan decentralisa- tie ten behoeve van de delegatie van de Commissie in Sarajevo is de logheid van de procedures voor de tenuit- voerlegging (zie de paragrafen 3. 28-3. 50). Deze situatie staat in schril contrast met het wederopbouwprogramma van de Europese Unie in Mostar, waar 39 ambtenaren uit de Unie ter plaatse waren ingezet om het programma te beheren. 3. 23. In dit verband zij opgemerkt dat het bureau voor assistentie inzake belastingen en douane (Cafao) (28), dat e´e´n van de meest geslaagde acties van de Commissie in Bosnië vormt (zie de paragrafen 4. 58 en 4. 59), door DG XXI (29) op zeer gedecentraliseerde wijze wordt bestuurd. Zo staat het bureau, dat ongeveer 25 perso- neelsleden telt, onder leiding van de plaatselijke vertegen- woordiger, adviseur van DG XXI. Deze geniet een ruime autonomie en leidt de tenuitvoerlegging van zijn pro- gramma zonder al te veel bemoeiing vanuit Brussel. beschikt er over een twaalftal uitgezonden en een twintig- tal lokale personeelsleden. Evenzo heeft het USAID, de op twee na grootste donor, in Sarajevo een bureau met een twintigtal uitgezonden en een honderdtal lokale perso- neelsleden uit heel Bosnië opgezet. 3. 25. Dat er noch voor de verdeling van de hulp, noch voor de versterking en de reorganisatie van de diensten van DG IA een uitvoeringsplan bestaat, komt gedeeltelijk doordat de voor de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië bevoegde directeuren zo vaak wisselen. Oor- spronkelijk en tot oktober 1996 ressorteerde het beheer van het wederopbouwprogramma onder twee afzonder- lijke directies van DG IA: onder de ene voor Phare en onder de andere voor de overige begrotingsonderdelen. De twee directeuren zijn eind 1996 vervangen door e´e´n directeur die, op zijn beurt, medio 1997 werd over- geplaatst; diens opvolger werd pas in november 1997 benoemd. Dit gebrek aan continuïteit in de leiding van het programma vertraagde de besluitvorming en de voort- zetting van de acties. Organisatie van de diensten van ECHO 3. 26. Bij ECHO is in tegenstelling met DG IA bijna al het voor Bosnië ingezette personeel ter plaatse aanwezig. Zo waren in september 1997 17 personeelsleden, waar- van 16 contractueel aangestelde experts, over vijf regio- nale bureaus gespreid. Dank zij deze regionale bureaus kon ECHO de projecten die in de plaatselijke behoeften konden voorzien veel doeltreffender uitkiezen. De ontoe- reikende procedures voor de verlenging van de contracten van het ervaren maar niet-statutaire personeel dreigen deze organisatie echter nadeel te berokkenen. 3. 27. Hoewel de acties van ECHO, wat het personeel betreft, in Bosnië goed gedecentraliseerd zijn, blijven de procedures voor de goedkeuring van projecten, van con- tracten en van betalingen gecentraliseerd. Decentralisatie van deze werkzaamheden zou tot een nog snellere vrij- making van de middelen kunnen leiden, al moet dan misschien een systeem worden ingevoerd van maxima waarboven een toestemming van de centrale diensten vereist is. Tenuitvoerlegging van de programma’s 3. 24. In 1996 opteerde ook de Wereldbank voor een vergaande decentralisatie van haar acties in Bosnië. Zij Bestedingsgraad van de kredieten (27) Met name door een klein aantal PMU’s op te zetten en het financieel beheer in e´e´n ervan te centraliseren (PB C 175 van 9. 6. 1997). (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Douane-unie en indirecte belastingen. 3. 28. In tabel 3 worden de voornaamste begrotings- onderdelen betreffende de wederopbouw in het voorma- lige Joegoslavië en de desbetreffende bestedingsgraden per 31 december 1997 aangegeven. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/13 Uitvoeringsgraad van de uit de begrotingen 1996 en 1997 gefinancierde hulpacties voor rehabilitatie en wederopbouw in het voormalige Joegoslavië, stand per 31 december 1997 TABEL 3 Omschrijving in de begroting Begrotingsonderdelen Oorspronke- lijke begroting Gewijzigde begroting Betalingsver- plichtingen Oorspronke- lijke begroting Gewijzigde begroting Betalingen Vastleggingskredieten Betalingskredieten (Mio ECU) Afwikke- lingsgraad van de aan- gegane beta- lingsver- plichtingen (%) Phare B7-5 0 0 (1) 1996 B7-5 0 0 (1) 1997 B7-5 4 3 (2) 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Subtotaal 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Wederopbouw B7-5 4 1 B7-5 4 1 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Subtotaal 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Vluchtelingen B7-5 4 2 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Subtotaal 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Europa voor Sarajevo 1996 B7-5 4 5 B7-5 4 5 (4) 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Subtotaal 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 Missie voor bijstand op douanegebied aan Bosnië- Herzegovina B7-7 0 0 2 B7-5 4 4 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Subtotaal 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Acties met betrekking tot antipersoneelmijnen B7-6 1 5 B7-6 6 1 1996 1997 Subtotaal 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 Subtotaal DG IA 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996-1997 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 Subtotaal ECHO (B7-2 1 4) (5) 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996-1997 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 Totaal Commissie 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996-1997 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) In begrotingsonderdeel B7-5 0 0 komt geen jaarlijkse toewijzing voor de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië voor. (2) De bedragen omvatten niet de economische hulp voor de FYROM, ofwel 23 Mio ECU. (3) De toewijzing voor vluchtelingen is in 1997 in de toewijzing voor wederopbouw begrepen. (4) De gewijzigde begroting voor de betalingskredieten omvat 14 Mio ECU aan kredieten van het begrotingsjaar 1996 die bij wijze van uitzondering naar het begrotingsjaar 1997 zijn overgedragen. (5) Bij ECHO wordt voor de wederopbouwacties in het voormalige Joegoslavië geen specifiek budget vastgesteld. C 241/14 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 3. 29. Doordat er geen uitvoeringsplan bestond, er perso- neelsgebrek heerste, de centralisatie te ver was doorgedre- ven en er zich bij de lokale instanties institutionele gebreken voordeden, werden de kredieten die de EU voor de wederopbouw had bestemd traag vrijgemaakt en schreef de Commissie in 1997 betalingskredieten ten bedrage van 130 Mio ECU (ofwel 59,1 % van de oor- spronkelijke kredieten) van de begrotingsonderdelen voor het voormalige Joegoslavië over naar andere begrotings- posten. Van EIB-leningen of macrofinanciële bijstand werd geen gebruik gemaakt, en de samenwerking met de BERD bleef zeer beperkt. 3. 30. Per 31 augustus 1997, de meest recente datum waarvoor vergelijkbare cijfers voor alle donors beschik- baar zijn, lag het tempo der betalingen van het wederop- bouwprogramma van de EU (29 %) onder dat van de andere donors, die gemiddeld in de buurt van 52 % kwamen (zie tabel 4). Deze traagheid lijkt grotendeels te wijten te zijn aan de wijze waarop de hulp van de EU wordt verleend. Per 31 december 1997 beliep de uitvoe- ringsgraad nog steeds maar 31 % (zie tabel 3). Het PES (leveringen) buiten beschouwing gelaten, vertegenwoor- digden de betalingen nog steeds slechts 17 % van de betalingsverplichtingen. TABEL 4 Door de internationale gemeenschap per 31 augustus 1997 vrijgemaakte hulp Betalingsverplichtingen Betalingen (Mio ECU) Donor (1) Bedragen (%) Bedragen Gedeelte van de betalings- verplichtingen (%) DG I/A (wederopbouw) ECHO Bestuur van de EU te Mostar (2) Subtotaal Commissie Lidstaten Overige Europese landen Arabische landen Verenigde Staten Japan Wereldbank EBWO Overige landen 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Subtotaal overige donors 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 Totaal 2 740 100 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 (1) Het UNHCR wordt niet als donor beschouwd maar als een instantie die fondsen van andere donors bijeenbrengt om actieprogramma’s uit te voeren. (2) Het bestuur van de EU te Mostar is behandeld in speciaal verslag 2/96 over de rekeningen van de vertegenwoordiger en het bestuur van de EU te Mostar (PB C 287 van 30. 9. 1996). Daarom worden de acties in het kader van het GBVB niet in dit verslag behandeld. Bron: Wereldbank & Commissie, november 1997. 3. 31. De interne procedures van ECHO daarentegen zijn toegesneden op een snelle vrijmaking van de middelen voor humanitaire hulp (tot 80 % van het bedrag van de contracten voor de acties wordt voorgeschoten), waar- door een snellere tenuitvoerlegging mogelijk was (percen- tage afgewikkelde betalingsverplichtingen 74 %). Boven- dien is voor de hulp van ECHO niet voor elk actieplan een voorafgaande toestemming van de centrale overheid van het begunstigde land nodig. Grote voorschotbetalin- gen impliceren grotere risico’s, maar deze worden onder- vangen doordat ECHO goede betrekkingen onderhoudt met zijn partners, die zijn geregeld in partnerschaps- contracten (30). (30) Zie speciaal verslag nr. 2/97 over de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, paragrafen 4. 11-4. 21 (PB C 143 van 12. 5. 1997). 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/15 3. 32. Hoewel er in Bosnië gemiddeld 35 mensen per maand door mijnen gedood of verwond worden (31) en mijnopruimingsacties vaak een conditio sine qua non waren voor de wederopbouwprojecten, werden de schaarse middelen die de donors in deze sector verstrek- ten slechts traag vrijgemaakt en bleef de medewerking van Bosnië-Herzegovina zeer ontoereikend doordat het aan bereidheid ontbrak om de nodige middelen vrij te maken. In het geval van de Europese Unie werd in 1996 uit het specifieke begrotingsonderdeel voor mijnoprui- ming (B7-6 1 5; 6,7 Mio ECU) geen enkele betaling verricht omdat het moeilijk bleek, opdrachtnemers te vinden die de werkzaamheden tot een goed einde konden In 1997 werden de middelen voor dit brengen. begrotingsonderdeel (B7-6 6 1) tot 2,4 Mio ECU terugge- bracht en per 31 december 1997 waren voor nog geen enkele actie betalingsverplichtingen aangegaan. Voorbereiding van de projecten 3. 33. Wat betreft de hulp uit Phare en de hulp voor de wederopbouw (B7-5 4) kon de Commissie, doordat zij ter plaatse zo schaars vertegenwoordigd was, de situatie moeilijk analyseren en de projecten niet binnen een redelijk tijdsbestek uitkiezen en bestuderen. Al te vaak werden voorstellen gedaan na korte bezoeken van advi- seurs of ambtenaren van de Commissie, die de plaatse- lijke problemen niet grondig kenden en geen regelmatige betrekkingen met de nationale overheidsinstanties onder- hielden, en dus aan geen van beide voorwaarden voor de opstelling van goede ontwerpprojecten voldeden. Teke- nend hiervoor was de koerswijziging bij het wederop- bouwproject te Vukovar (5,3 Mio ECU) in juli 1997, een jaar nadat het was goedgekeurd (zie paragraaf 4. 6). bijzonder nuttig bij het onderzoek van de voorstellen en bestekken van de adviseurs of NGO’s wanneer deze het technische gedeelte van hun offertes indienen. Het ver- dient spoedige overweging, gebruik te gaan maken van de IMG, in een meer operationele vorm gegoten en geleid door e´e´n vertegenwoordiger van de Commissie die bevoegd zou zijn voor alle uit de begroting van de EU gefinancierde acties. 3. 35. De aanpak van de Commissie berust te veel op de voorstellen van de NGO’s (deze aanpak kan worden beschouwd als NGO demand driven). Zodoende dele- geert de EU haar verantwoordelijkheden aan NGO’s waarop zij onvoldoende controle uitoefent. Dit blijkt ook uit de bijeenkomst die de Commissie op 23 januari 1998 organiseerde met tientallen NGO’s waarbij zij deze zon- der nadere toelichting verzocht, haar tegen 19 februari 1998 projecten ter bevordering van de terugkeer van de vluchtelingen voor te leggen (hiermee was 70 Mio ECU gemoeid). In 1996 en 1997 vergden de administratieve procedures tussen de indiening van de projecten van de NGO’s en de ondertekening van de contracten meestal zes maanden. In sommige gevallen waren de oorspronke- lijk geplande projecten wegens administratieve traagheid inmiddels door de feiten achterhaald. Sluiting van de contracten 3. 36. Het bestaan van twee regelingen (bijlage 1, para- graaf 2) voor soortgelijke acties (33) bemoeilijkte het beheer van de Commissie. Zo werden de contracten eind 1997, ondanks de gelijkenis tussen de betrokken acties, nog onderzocht door twee diensten, afhankelijk van de bron waaruit ze werden gefinancierd (34). 3. 34. Hoewel de in 1993 onder auspiciën van het UNHCR opgerichte International Management Group (IMG) (32) in geheel Bosnië ongeveer 140 buitenlandse en lokale personeelsleden telt en hoewel circa 60 % van zijn begroting door de Europese Unie worden gefinancierd, heeft DG IA slechts sporadisch een beroep gedaan op de dienstverlening van deze groep, terwijl ECHO er zich dikwijls toe wendt. De dienstverlening van de IMG is 3. 37. De algemene bepalingen van de Phare-contracten zijn niet toegesneden op een prioritair wederopbouw- programma, maar op technische assistentie bij acties voor herstructurering van de economie. In een poging om dit euvel te verhelpen heeft de Commissie voor het PES een afwijkende bepaling ingevoerd, zodat de opdrachten na niet-openbare aanbestedingen zijn gegund. Tabel 5 bevat een beschrijving van de gunningsprocedures voor deze opdrachten. (31) Bron: „Report on demining activities in Bosnia and Herzego- vina by the United Nations Demining Action Centre between January 1996 and September 1997”. (32) De IMG werd opgezet om het mogelijk te maken dat aan de wederopbouwacties in Bosnië snel kon worden begonnen zodra de vijandelijkheden zouden worden gestaakt. Zie spe- ciaal verslag nr. 2/97 over de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, paragraaf 2. 25 a) (PB C 143 van 12. 5. 1997). (33) De derde verordening betreffende de noodhulp heeft uitslui- tend betrekking op door ECHO gefinancierde acties. (34) Directoraat B voor de Phare-contracten en Directoraat F voor de volgens Verordening (EG) nr. 1628/96 gefinancierde contracten. C 241/16 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Procedure voor de gunning van contracten voor het programma voor essentiële steun (PES-leveringen) TABEL 5 Wijze van gunning Gevallen waarin de gunningswijze van toepassing is Bedrag van de overeenkomsten Minimum- aantal te raad- plegen onder- nemingen Minimumtermijn voor de inschrijvingen Onderhands a) Humanitaire acties b) Aanschaf van reserveonderdelen c) Alle overeenkomsten van minder dan 10 000 ECU Raadpleging per fax a) Alle overeenkomsten ten bedrage van 10 000 ECU–100 000 ECU b) Wederopbouw- en huisvestings- acties of levering van materiaal voor de overheid Niet-open- bare offerte- aanvraag Alle overeenkomsten die niet tot de bovenstaande categorieën kunnen worden gerekend Niet relevant 1 Niet gespecificeerd a) Minder dan 100 000 ECU b) Tussen 100 000 ECU en 1 Mio ECU c) Meer dan 1 Mio ECU a) Tussen 100 000 ECU en 1 Mio ECU b) Meer dan 1 Mio ECU 5 7 12 5 12 5 dagen 10 dagen 15 dagen 10 dagen 21 dagen 3. 38. In het kader van het PES werden door twee bevoorradingsagenturen contracten ten bedrage van 73 Mio ECU (zie paragraaf 3. 5) gesloten met ondernemingen uit de lidstaten of Phare-landen. De Commissie onttrok 3,7 Mio ECU aan de middelen van het programma om deze tussenschakels te betalen. andere acties moesten worden opgegeven. Daar de betaling van de bevoorradingsagenturen was uitge- drukt in een percentage van de gesloten contracten, hadden ze er namelijk geen enkel belang bij, de laagst mogelijke prijzen te bedingen; 3. 39. Een onderzoek van 76 contracten, die 71 % van de in het kader van het PES (leveringen) gedane aankopen vertegenwoordigen, bracht de volgende tekortkomingen aan het licht: d) in 39 % van de gevallen kregen de aangezochte bedrijven niet de tijd die minimaal nodig was voor de indiening van hun offerte (tabel 5); a) de dossiers van de bevoorradingsagenturen bevatten geen enkel document waaruit blijkt volgens welke criteria de op de beperkte lijst voorkomende inschrij- vers werden uitgezocht. Veelal dienden de aange- zochte bedrijven geen offerte in omdat ze de ver- langde soort goederen niet produceerden; e) e´e´n van de agenturen weigerde de opdrachtnemers de 60 % voorschot te betalen waarin de Phare-verorde- leveringen voorziet, ning voor contracten waardoor minder offertes inkwamen en de agentuur langdurig grote bedragen op zijn bankrekening kon laten staan; inzake b) gemiddeld kwamen er nog geen twee offertes in die aan de technische vereisten van de bestekken volde- den, zodat er inzake prijzen zeer weinig concurrentie was; c) in 46 % van de onderzochte gevallen overschreed zelfs de laagste offerte het budget voor de actie, zodat f) de andere agentuur kon ook niet meedelen wie zitting had gehouden in het selectiecomite´ voor de offertes. Voorts hadden bij beide agenturen de leden van het comite´ de verklaringen van onpartijdigheid niet ondertekend; 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/17 g) de bevoorradingsagenturen hebben zich herhaaldelijk tot ondernemingen gericht waarvan onwaarschijnlijk was dat ze zouden willen inschrijven, hetgeen uitslui- tend ten doel had, tot een geografische spreiding van de voor een bepaalde opdracht aangezochte firma’s te komen; h) het voornaamste contract in de sector elektriciteit (4,9 Mio ECU, in een aanhangsel bij het contract opge- trokken tot 6,4 Mio ECU) werd gegund aan de enige onderneming die een offerte voor elk van de 19 partijen had ingediend. De leveringen hadden heel wat goedkoper kunnen uitvallen (35) indien de opdrachten per partij waren gegund, zoals met andere contracten het geval was. Een dergelijke aanpak zou echter, administratief beschouwd, duurder zijn geweest voor de bevoorradingsagentuur, dat voor deze actie in dat geval minder goed zou zijn betaald; i) in het geval van drie opdrachten inzake leveringen voor de landbouw, ter waarde van 990 385 ECU, werden de contracten gegund aan ondernemingen die hetzij niet de laagste prijs hadden geboden, hetzij onaanvaardbare offertes hadden ingediend. 3. 40. Kroatië heeft weliswaar toegang tot de krachtens Verordening (EG) nr. 1628/96 gefinancierde opdrachten, maar werd uitgesloten van de Phare-contracten en het PES, hoewel het land voor Bosnië nog steeds de voor- naamste leverancier is. Hoewel volgens de Phare-verorde- ning alle landen die aan het programma deelnemen toegang hebben tot de desbetreffende opdrachten, krijgen deze landen geen toegang tot de opdrachten die worden gefinancierd krachtens Verordening (EG) nr. 1628/96. Een dergelijk onderscheid is absurd. 3. 41. Met het oog op een snellere tenuitvoerlegging van het wederopbouwprogramma kunnen volgens Verorde- ning (EG) nr. 1628/96 contracten inzake diensten waar- mee minder dan 200 000 ECU is gemoeid ondershands worden gesloten. De verordening bevat echter geen enkele afwijkende bepaling voor opdrachten inzake leveringen of werken, terwijl toch een veel groter deel van de hulp via dergelijke opdrachten wordt verleend. 3. 42. Eind 1997 had DG IA, naar waarde gemeten en afgezien van het PES, slechts 11,3 % van zijn opdrachten aanbesteed (zie tabel 6). 88,7 % van de contracten was namelijk gesloten met organisaties zonder winstoogmerk (NGO’s, overheidsinstanties, internationale organisaties) of op een andere wijze waarvoor in het Financieel Regle- ment (artikel 118, lid 2) onderhandse overeenkomsten worden toegestaan. Ook alle contracten van ECHO zijn met NGO’s of internationale organisaties gesloten, doch volgens de voor humanitaire hulp bestemde proce- dures (36). Terwille van de doorzichtigheid en gezien de concurrentieslag om EU-subsidies die deze organisaties leveren, zouden de operationele diensten van de Commis- sie de keuze voor een organisatie altijd schriftelijk moeten motiveren, onder referte aan, met name, haar vroegere werkzaamheden en de kwaliteit daarvan (37). (35) De besparing die mogelijk zou zijn geweest door de opdracht per partij te gunnen wordt door de Kamer op 978 000 ECU geraamd. (37) Zie speciaal verslag nr. 2/97 over de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, paragrafen 3. 13 en 3. 15 (PB C 143 van 12. 5. 1997). (36) Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad (PB L 163 van 2. 7. 1996, blz. 1). C 241/18 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Wijze van gunning van de contracten der wederopbouwprogramma’s (PES uitgezonderd) (1. 1. 1996-31. 12. 1997) TABEL 6 Phare Verordening (EG) nr. 1628/96 Totaal Nb % Waarde % Nb % Waarde % Nb % Waarde % (Mio ECU) 1 4 1 21 2,70 10,81 2,70 56,76 0,29 11,00 0,75 4,21 1,13 42,78 2,92 16,37 21,00 14,00 4,00 0,00 24,14 16,09 4,60 0,00 27,72 38,20 2,78 0,00 37,19 51,25 3,73 0,00 22,00 18,00 5,00 21,00 17,74 14,52 4,03 16,94 28,01 49,20 3,53 4,21 27,94 49,08 3,52 4,20 4 10,81 0,11 0,43 46,00 52,87 3,90 5,23 50,00 40,32 4,01 4,00 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Opdrachtnemers Onderhandse overeenkomsten NGO’s Internationale organisaties (1) Bosnische instellingen Kadercontracten Bedragen onder het voorgeschreven minimum Subtotaal onderhandse overeenkomsten Offerteaanvragen Alle opdrachtnemers 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 Totaal 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) De UNHCR-contracten vertegenwoordigen 37 % van de totale waarde. 3. 43. Vele met de NGO’s of internationale organisaties gesloten contracten betreffen grotendeels werkzaamheden die worden uitbesteed aan bouwondernemingen, in prin- cipe na een uitnodiging tot inschrijving. Tot augustus 1997 waren voor de contracten ten bedrage van meer dan 10 000 ECU tussen de Commissie en de NGO’s internationale inschrijvingsprocedures noodzakelijk, het- geen de acties vertraagde. Voor Phare werden de proce- dures voor de tenuitvoerlegging van de contracten inzake werkzaamheden pas in november 1997 vastgesteld. 3. 45. Volgens de loonschalen van ECHO bedraagt het maandsalaris van een lokaal personeelslid in het voorma- lige Joegoslavië 280 ECU, hetgeen veel te weinig is, willen de NGO’s bekwaam lokaal personeel in dienst kunnen nemen en houden (40). De contracten van ECHO bleken in die zin slecht te zijn toegesneden op de betrekkelijk complexe herstelprojecten, dat van de bestekken der projecten geen eindversie is opgesteld en dat geen enkele regeling is vastgesteld omtrent de op de werkzaamheden toepasselijke garantieperiode of de bedragen die vóór de definitieve oplevering moeten worden afgehouden. 3. 44. DG IA heeft niet getracht, de aan de NGO’s en aan de internationale organisaties betaalde bezoldigingen te beperken en is niet met ECHO overeengekomen dat de Commissie soortgelijke acties op dezelfde wijze aan- pakt (38). Zo accepteert DG IA voor identieke acties heel wat hogere salarissen dan ECHO. Voorts geven deze bezoldigingen, al naar gelang van het geval, aanzienlijke verschillen te zien (tussen 2 566 en 12 100 ECU per maand (39)). (38) Zie speciaal verslag nr. 2/97 betreffende de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, paragrafen 3. 13 en 3. 15 (PB C 143 van 12. 5. 1997). (39) Zie speciaal verslag nr. 2/97 betreffende de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995, paragrafen 4. 23 en 4. 24 (PB C 143 van 12. 5. 1997). Betalingen 3. 46. Vaak zijn projecten opgehouden wegens vertragin- gen bij de voorschotbetalingen. Een onderzoek van de krachtens Verordening (EG) nr. 1628/96 gefinancierde contracten heeft uitgewezen dat de Commissie in 40 % van de gevallen drie maanden na het begin van de uitvoering van de contracten nog geen voorschot had betaald, hetgeen laat is voor contracten die vaak na zes maanden aflopen en voor de betrokken organisaties die doorgaans krap in hun kasmiddelen zitten. (40) Volgens de loonschaal van ECHO bedraagt het salaris van een uitgezonden personeelslid maximaal 3 800 ECU per maand. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/19 3. 47. In de helft van de gevallen waren de vertragingen te wijten aan formele gebreken in de door de NGO’s ingediende aanvragen. Bij DG IA veroorzaakte de vorm van de bankgaranties talrijke vertragingen, terwijl ECHO voor soortgelijke acties geen garanties verlangt. In andere gevallen schuilt de oorzaak van de 3. 48. vertraging in de interne administratieve procedures van de Commissie. De aanvragen om voorschotten moeten bij voorbeeld worden goedgekeurd door de reeds overbelaste operationele diensten. Deze louter formele goedkeuring is overbodig wanneer het contract volgens de regels is gesloten (41). En ook doordat de dossiers bij de diensten van de Commissie, ondanks de urgentie van de betrokken acties, langzaam werden behandeld deden zich vertragin- gen voor. 3. 49. Een goede illustratie van de moeilijkheden wegens te late betalingen vormt het geval van de, door de Wereldbank medegefinancierde, rehabilitatie van een klein gedeelte van het gebouw van het nationale parle- ment van Bosnië, die op zich reeds bedenkelijk was (van de vijf etages van het gebouw werd slechts de eerste hersteld, maar de zich daar bevindende zaal voor de plenaire vergaderingen weer niet). Hoewel de voltooiing van het project voor eind oktober 1996 was gepland, werden de contracten inzake de bijdrage van de Europese Unie pas in april 1997 ondertekend, met augustus 1997 als nieuwe vervaldatum (tien maanden vertraging). Ondanks deze eerste vertraging blokkeerde de financiële controle (DG XX) de in mei aangevraagde voorschotbeta- ling, aanvoerende dat het voorschot niet in Duitse mark maar in ECU moest worden betaald, ofschoon de bepa- lingen van de financieringsovereenkomst en het contract anders luidden. Doordat DG XX erop bleef staan dat de financieringsovereenkomst en het contract werden gewij- zigd, werd het voorschot pas in oktober 1997 betaald. Dank zij dit eerste voorschot kon aan de werkzaamheden worden begonnen, maar de vertragingen bij de daarop volgende betalingen van de Commissie zetten weer een rem op de uitvoering. Zolang de werkzaamheden van de Commissie het niet mogelijk maken dat het door de Wereldbank gefinancierde gedeelte, dat in februari 1997 bijna voltooid was, wordt afgerond, vergadert het parle- ment van de Staat Bosnië-Herzegovina in andere, door een andere donor herstelde gebouwen. 3. 50. De voortgang van de in het kader van het PES (leveringen) uitgevoerde projecten in de sector huisvesting (41) In het kader van het door DG IA beheerde programma Tacis hoeven de aanvragen om voorschotten niet te worden goed- gekeurd door de operationele diensten. De rekenplichtige moet zich er echter in ieder geval van vergewissen of de voorschotbetaling met de in het Financieel Reglement voorge- schreven motivering is omkleed. had te lijden van de te late betalingen van de bevoorra- dingsagentuur aan de ondernemingen van Bosnië-Herze- govina. Sommige ondernemingen hebben hun werkzaam- heden moeten staken of terugschroeven om hun uitbeta- lingen niet te hoeven opschorten. Een en ander was het gevolg van de ondoeltreffende procedures die de Commis- sie en de bevoorradingsagentuur tezamen hadden opgezet en werd verergerd door de gebreken van het banksysteem in Bosnië-Herzegovina. Toezicht op en evaluatie van de projecten 3. 51. Afgezien van de humanitaire hulp bestaat voor het toezicht op en de evaluatie van de wederopbouw (B7-5 0 en B7-5 4) geen samenhangende regeling. De financie- ringsvoorstellen van de Commissie worden, anders dan bij de overige externe hulp, niet opgesteld volgens de „logical frame-work”-methode van het logische kader. Voorts is geen enkel bureau van de Commissie in Bosnië of Kroatië voldoende bemand om serieus toezicht op de acties te kunnen uitoefenen. 3. 52. Voor de supervisie over het PES (leveringen) nam de Commissie in mei 1996, vier maanden na het begin van het programma, adviseurs in dienst. Hun aanvanke- lijke efficiëntie verminderde doordat hun mandaat in conflict kwam met dat van de bevoorradingsagenturen, die over hun eigen vertegenwoordigers in Bosnië beschik- ten. De Commissie voerde geen procedure in voor een snelle behandeling van de opmerkingen en aanbevelingen van de adviseurs. Zij financierde in oktober 1997 een evaluatie van het PES (leveringen). De resultaten van deze evaluatie zullen normaliter niet vóór april 1998 bekend zijn. De publicatie ervan moet worden gevolgd door een boekhoudkundige controle van het door de Commissie gefinancierde programma. 3. 53. De Commissie heeft aan bepaalde financiële aspec- ten van het PES niet voldoende aandacht besteed: a) voor de landbouwsector heeft de Commissie geen procedures ingevoerd voor het beheer van de tegen- waardefondsen (42) die ontstaan uit de verkoop van leveringen (motorploegen: 4,6 Mio ECU; bestrijdings- middelen: 0,25 Mio ECU) (zie paragraaf 4. 51); b) er is geen enkele controle verricht op de rente over de door de Commissie voorgeschoten en door de bevoor- radingsagenturen geïnde kasmiddelen hoewel de betrokken rente eind 1997 ten minste 1,21 Mio ECU beliep; (42) Fondsen die ontstaan uit de verkoop aan de uiteindelijke begunstigden van de leveringen aan de autoriteiten van Bosnië-Herzegovina. C 241/20 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 c) tenslotte heeft de Commissie niet de meest elemen- taire boekhoudkundige controles op deze voorschot- ten ingevoerd, bijvoorbeeld door te eisen dat deze regelmatig worden aangesloten met de gedane uitga- ven en de op bankrekeningen staande bedragen. Zo constateerde de Kamer dat een in de boekhouding van e´e´n van de agenturen opgenomen voorschotbetaling 89 527 ECU minder bedroeg dan de door de Com- missie geboekte betalingen. informatie beschikte was een serieus toezicht door haar diensten vrijwel onmogelijk (44); d) bij een via het UNHCR door de Commissie gefinan- cierd contract inzake het herstel van woningen in het kanton Una Sana kon de Kamer niet uitmaken of de in rekening gebrachte 459 000 DEM voor het herstel van appartementen in Velika Kladusa inderdaad aan materialen was besteed. 3. 54. Naast het PES zette DG IA tijdens de tweede helft van 1997 een toezichtsysteem op voor de sector huis- vesting in Bosnië, maar het organiseerde geen supervisie over de rest van het wederopbouwprogramma, hoewel dat 70 % vertegenwoordigt van alle middelen waarvoor per 31 december 1997 betalingsverplichtingen waren aan- gegaan. 4. EFFECT VAN DE ACTIES Geografische spreiding 3. 55. Ofschoon de Commissie het UNHCR ook van middelen voorzag voor het toezicht op de besteding van de 45 Mio ECU voor de wederopbouwprojecten die DG IA en ECHO via het UNHCR financierden, werden een aantal moeilijkheden bij het beheer van de acties geconstateerd: a) voor de tenuitvoerlegging van de wederopbouwpro- gramma’s doet het UNHCR gewoonlijk een beroep op dezelfde NGO’s als de Commissie. De EU betaalt het UNHCR voor de controle op de technische aspec- ten van de acties, maar het UNHCR beschikt in deze sector over slechts weinig deskundigheid. De Commis- sie zou een beter rendement kunnen halen als zij de projecten voor de wederopbouw van woningen zelf rechtstreeks met de NGO’s ten uitvoer zou leggen; b) herhaaldelijk (43) bestemde het UNHCR de middelen van de EU voor de financiering van andere projecten dan die waarin de contracten tussen de Commissie en het UNHCR voorzagen. De Commissie werd voor voldongen feiten gesteld en keurde de wijzigingen stelselmatig achteraf goed. In andere gevallen werden de bedragen voor bepaalde subprojecten aanzienlijk opgetrokken ten nadele van andere subprojecten, maar werd dit de Commissie niet meegedeeld voordat het contract afliep. c) de Commissie eiste niet dat het UNHCR haar in kennis stelde van de akkoorden met zijn partners inzake onderaanneming. Doordat zij niet over deze Deelgebieden van Bosnië-Herzegovina 4. 1. De Federatie heeft ongeveer 90 % van de hulp ontvangen. Weliswaar zou 30 % van de middelen aan de Republika Srpska worden toegewezen, maar wegens de niet-naleving van de politieke voorwaarden van de Euro- pese Unie en van bepaalde aspecten van de Dayton- akkoorden werd de hulp zowel in 1996 als in 1997 herhaaldelijk opgeschort, met name in een poging om de oorlogsmisdadigers voor het gerecht te brengen. De hulp werd daarentegen in geen van beide gebiedsdelen afhan- kelijk gemaakt van vorderingen bij de economische her- vormingen. 4. 2. Op het stuk van projecten is weinig gedaan voor de toenadering tussen de gebiedsdelen. Op dit gebied was de voornaamste hulpactie de aanleg van telefoonverbindin- gen (zie paragraaf 4. 46). Sommige projecten inzake het herstel van woningen leidden ook tot een, beperkt, han- delsverkeer tussen de deelgebieden, met name in Posa- vina. S a r a j e v o 4. 3. De 65 Mio ECU die DG IA in 1996 en 1997 voor Sarajevo had toegekend werd nog steeds uiterst langzaam vrijgemaakt en had eind 1997 weinig effect gesorteerd. De voornaamste redenen waren de moeilijkheden die de Commissie ondervond met het aanknopen van een con- structieve dialoog met de autoriteiten van Sarajevo en het feit dat bij DG IA e´e´n enkele beheerder was aangewezen voor zowel het programma „Europa voor Sarajevo” als voor het programma inzake de terugkeer van de vluchte- lingen. (43) Met name het contract van DG IA inzake de wederopbouw in Oost-Slavonië van oktober 1996 (zie paragraaf 4. 13d), 2,7 Mio ECU) en het contract van ECHO van juni 1996 inzake de acties in Bosnië-Herzegovina (28 Mio ECU). (44) Zie speciaal verslag nr. 2/97 over de humanitaire hulp van de Europese Unie van 1992 tot 1995 (PB C 143 van 12. 5. 1997, kader 2). 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/21 U n a S a n a ( F e d e r a t i e ) 4. 4. Ondanks de prioriteit die dit kanton wegens zijn grote potentieel inzake de terugkeer van vluchtelingen uit de lidstaten van de EU (45) verdient, is er slechts een bescheiden hulp verleend. In augustus 1996 dienden de autoriteiten van de Federatie na overleg met Duits- land (46) een voorstel voor een programma ten bedrage van 39,5 Mio ECU in bij de Commissie, maar de Commissie achtte het niet mogelijk, dit voorstel in een financieringsplan om te zetten. Eind 1997 was er nog geen allesomvattend plan vastgesteld en was er geen geïntegreerd programma voorgesteld. B r c k o ( R e p u b l i k a S r p s k a ) 4. 5. Pas na de verdaging, in februari 1997, van de arbitrage over de toekomst van de stad, besloot de gemeenschap van donors, deze zone prioriteit inzake hulp voor de wederopbouw te verlenen. Eind 1997 was er, afgezien van de door ECHO gesteunde humanitaire acties in de gehele regio (2 Mio ECU), nog geen noemenswaar- dige actie van de Commissie uitgevoerd. Hoewel in november 1996 in het kader van de ombuiging van het PES 2 Mio ECU was toegekend voor een geïntegreerd programma voor de repatriëring naar Brcko, was het contract voor de tenuitvoerlegging van deze actie eind 1997 nog steeds niet gesloten. Kroatië 4. 6. Ondanks een in juli 1996 door de Commissie voor de zeer gehavende stad Vukovar goedgekeurd programma ten bedrage van 5,29 Mio ECU leverde de hulp van de Commissie in 1996 slechts bitter weinig resultaten op wegens de slechte voorbereiding van het project dat in juli 1997 moest worden omgebogen (zie paragraaf 3. 33). Eind 1997 begonnen de financieringen voor het herstel van appartementen en het waterleidings- en elektriciteits- net vruchten af te werpen. 4. 7. Een belangrijk plan voor de wederopbouw van woningen in de frontlijndorpen in Oost-Slavonië (2,7 Mio ECU), dat moest worden uitgevoerd door het UNHCR, werd gedurende meer dan een jaar geblokkeerd door de Kroatische autoriteiten. Ook hierbij was de voorbereiding van de projecten door het UNHCR schro- (45) De UNHCR verwacht voor dit kanton 27 000 repatrianten, ofwel 17 % van het voor de gehele Federatie geraamde aantal. (46) Volgens het UNHCR waren er eind 1997 in Duitsland nog steeds 220 000 vluchtelingen uit Bosnië-Herzegovina die geen langetermijnoplossing voor hun woningprobleem hadden. melijk te kort geschoten (zie paragraaf 3. 55). De Kroati- sche overheid is in deze regio zelf zeer actief in de wederopbouw, en tracht de gereedgekomen woningen bij voorrang aan Kroaten en niet aan mensen van Servische origine toe te wijzen. Spreiding over de sectoren Huisvesting en terugkeer van vluchtelingen 4. 8. De terugkeer van de vluchtelingen naar Bosnië geniet in de programma’s van de EU hoge prioriteit. Daarom moet het effect van de acties inzake herstel van woningen niet alleen naar de omvang en de kwaliteit van het herstel, maar ook naar de invloed ervan op de terugkeer van de vluchtelingen worden beoordeeld. De acties van ECHO waren gericht op de binnenslands gebleven ontheemden en rechtstreekse oorlogsslachtoffers. Ze waren bedoeld als aanvulling op de acties van DG IA. 4. 9. Volgens het UNHCR keerden er zowel in 1996 als in 1997 heel wat minder vluchtelingen terug dan ver- wacht. In 1996 werden er 88 000 vluchtelingen gere- patrieerd, terwijl het streefgetal 200 000 was, en in 1997 waren het er 106 000; volgens de verwachtingen waren het er 200 000. Bij de terugkeerbereidheid van de vluch- telingen spelen zowel de politieke en veiligheidsproblemen waarmee het land nog steeds kampt als de traagheid van het wederopbouwproces een grote rol (47). Voorts kunnen de meest gekwalificeerde mensen het moeilijkst tot terug- keer worden bewogen, hetgeen het economisch herstel nog vertraagt. 4. 10. In de sector huisvesting is naar schatting voor 4 000 Mio USD vernield (48). De oorlog heeft ongeveer de helft van de 1,3 miljoen woningen verwoest, waarvan 80 % in prive´-bezit was. De financieringen van de Com- missie vertegenwoordigden ongeveer 32 % van de beta- lingsverplichtingen van alle donors, maar slechts 8 % van hun betalingen voor de periode 1996/1997. (47) Eind 1997 schatte het UNHCR het aantal nog in de lidstaten van de EU verblijvende vluchtelingen op ongeveer 263 000 (Geconsolideerde registratie voor 1998; repatriërings- en terugkeeroperatie 1998). Hierbij kwamen 335 000 in andere republieken van het voormalige Joegoslavië opgevangen vluchtelingen en 800 000 in Bosnië gebleven ontheemden. (48) Wereldbank: Wederopbouwprogramma, gramma’s en prioriteiten (april 1996). sectorale pro- C 241/22 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 4. 11. De heropbouw van de woningen in het kader van de eerste tranche van het PES ging vlak voor de winter 1996/1997 van start. Destijds aarzelde de Commissie tussen het eenvoudig leveren van het bouwmateriaal en de uitvoering van complete projecten. De andere acties voor de heropbouw van woningen (buiten het PES om) begonnen doorgaans pas in de loop van de tweede helft van 1997, ten eerste wegens de termijnen voor onderzoek die de communautaire procedures eigen zijn (zie para- graaf 3. 35) en ten tweede wegens de moeilijkheden van de NGO’s met de selectie van de begunstigden en van huizen die voldeden aan de bepalingen van de akkoorden van Dayton inzake de terugkeer van de vluchtelingen en die voor de lokale autoriteiten acceptabel waren. 4. 12. Per 31 december 1997 had de Commissie het herstel van ongeveer 10 700 individuele woningen gefi- nancierd, waarvan er 6 300, ofwel 2 % van alle nood- zakelijke herstellingen, waren voltooid. Om redenen van doelmatigheid was tot dan toe stelselmatig gewerkt aan de woningen die het minst gehavend en dus het goed- koopst te herstellen waren. Tabel 7 bevat een overzicht van de voornaamste acties voor het herstel van prive´- woningen van de Commissie. Tenuitvoerlegging van de projecten inzake herstel van individuele woningen (1996-1997) (met uitzondering van de gemeenschappelijke ruimten van flatgebouwen) TABEL 7 Aanvang project tussen Dienst van de Commissie Waarde van de projecten (Mio ECU) Aantal herstelde woningen per 31. 12. 97 Aantal woningen in herstelling per 31. 12. 97 Totaal aantal woningen Januari en juni 1996 DG I/A ECHO Juli en december 1996 DG I/A ECHO Januari en juni 1997 DG I/A ECHO Juli en december 1997 DG I/A ECHO Totaal DG I/A ECHO Commissie Bron: Rekenkamer. — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 67,4 — 1 785 1 410 469 1 089 73 1 422 81 — 0 325 0 1 182 840 620 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 6 329 4 353 10 682 4. 13. Herhaaldelijk konden de contractueel overeen- gekomen herstellingen aan woningen niet volledig worden uitgevoerd. Enige voorbeelden: a) in Gorazde (49) moesten in het kader van het PES 400 woningen worden hersteld, voor een totaalbedrag van (49) Enclave van de Federatie in Oostelijk Bosnië. 2,33 Mio ECU. Slechts 42 woningen werden afge- werkt. De werkzaamheden aan 334 andere woningen zijn gestaakt, waardoor twee derde van deze huizen nog steeds onbewoonbaar zijn. Tenslotte is met de reparaties aan de laatste 24 woningen nog niet begon- nen. De voor het project verantwoordelijke NGO heeft de bouwfirma 787 000 DEM te veel betaald, en de Commissie heeft dit bedrag nooit teruggekregen. Deze moeilijkheden hebben zich voorgedaan niette- genstaande het toezicht op het project van drie instan- 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/23 ties: de bevoorradingsagentuur, de NGO die de werk- zaamheden coördineerde en het adviesbureau dat toe- zicht hield op het PES; beperkte zich tot 50 % om geen gevoelens van bitterheid te wekken bij de tijdens de oorlog in Bosnië gebleven bevolking. b) in Bosanska Krupa (Una Sana) werd een aan het UNHCR toevertrouwd project voor het volledige her- stel van 400 huizen omgebogen tot een project voor de herstelling van 500 daken en had het gemeentebe- stuur zich jegens het UNHCR verplicht, de rest van de werkzaamheden uit te voeren. Uiteindelijk werden slechts 435 daken hersteld en hield de gemeente haar beloftes niet, zodat de helft van de woningen in september 1997 onbewoonbaar was en dus leeg stond; c) in Stolac (streek van Mostar) moesten 100 huizen worden hersteld (0,9 Mio ECU) voor de opvang van moslim-vluchtelingen. Slechts 66 huizen werden her- steld; een twintigtal daarvan was in september 1997 bewoond. Het Kroatische verzet tegen de terugkeer van de vluchtelingen was namelijk heftig en twee herstelde huizen waren in brand gestoken; d) in Oost-Slavonië was in oktober 1996 2,7 Mio ECU aan het UNHCR toevertrouwd voor de wederopbouw van 600 huizen in twee modeldorpen aan de frontlijn (Antunovac en Ernestinovo). In september 1997 was nog geen enkel huis hersteld en hadden de Kroatische autoriteiten nog maar 20 dossiers goedgekeurd. Pas in oktober 1997 verwittigde het UNHCR de Commissie van zijn moeilijkheden en stelde voor, het aantal te herstellen woningen tot 325 terug te brengen. De aldus vrijgemaakte bedragen zouden aan het herstel van overheidsgebouwen (scholen, medische centra enz. ) worden besteed. 4. 14. De 67,4 Mio ECU die de Commissie voor huisves- ting vrijmaakte (zie tabel 7) moeten uiteindelijk aan ongeveer 10 000 uit de lidstaten van de EU teruggekeer- den en 37 500 andere begunstigden, vooral ontheemden, ten goede komen. Eind 1997 schatte de Kamer het aantal aldus weer onder dak gebrachte personen op 5 000 vluchtelingen en 22 500 ontheemden. Aangezien de Com- missie toen nog geen huisvestingsprogramma had vastge- steld waarin de vluchtelingen prioriteit genoten, bestond in 1996 het leeuwendeel van de begunstigden der weder- opbouwacties uit in het land gebleven ontheemden. Daarna — en reeds in verband met de meeste in 1997 gefinancierde projecten — streefde de Commissie ernaar, 50 % van de woningen toe te wijzen aan gezinnen die uit een lidstaat van de EU terugkeerden, al nam het dit percentage niet stelselmatig als voorwaarde op in de uitvoeringscontracten voor de projecten. De Commissie 4. 15. Op de vraag, aan welke vluchtelingen de weder- opbouwprojecten van de Commissie ten goede moesten komen, waren twee antwoorden mogelijk: a) de werkzaamheden uitsluitend afstemmen op vooraf geselecteerde vluchtelingen die besloten hebben terug te keren mits zij worden gehuisvest; b) wederopbouw in regio’s die voor de vestiging van teruggekeerde vluchtelingen in aanmerking komen en toewijzing van de woningen aan reeds in Bosnië teruggekeerde gezinnen om de in gastlanden achterge- blevenen tot terugkeer te bewegen. Eerstgenoemde aanpak bleek moeilijk in praktijk te bren- gen omdat de opsporing van de vluchtelingen in de lidstaten tijdrovend is. Laatstgenoemde — hoofdzakelijk toegepaste — benadering garandeert echter geen onver- biddelijk causaal verband tussen de wederopbouwacties en de terugkeer van de vluchtelingen. 4. 16. Aangezien de beschikbare middelen beperkt waren en er zeer veel woningen hersteld moesten worden, zou- den er meer zijn gereedgekomen, indien de middelen prioritair waren toegewezen aan de meest behoeftigen, doorgaans degenen die tijdens de oorlog in Bosnië waren gebleven. De financieringen hadden dan moeten worden aangevuld met een systeem van rentesubsidies voor de — doorgaans minder behoeftige — teruggekeerde vluchte- lingen. 4. 17. Het beleid terzake bleef eigenlijk nogal vaag. Pas in oktober 1997 kwam er, met medewerking van de Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), een systeem van kredietverlening tot stand. Bij de projecten die de Com- missie aan het UNHCR had toevertrouwd berustte de keuze van de begunstigden weliswaar op sociale en eco- nomische criteria (50), maar deze werden doorgaans niet overgenomen in de rechtstreeks tussen de Commissie en NGO’s gesloten contracten, zodat de voorwaarden waar- aan de begunstigden moesten voldoen sterk varieerden van de ene NGO tot de andere. 4. 18. De projecten hadden uiteindelijk minder effect dan het aantal herstelde woningen deed vermoeden, want vele daarvan zijn nog niet betrokken. Zo stonden bij het project van 1996 in Una Sana 40 % van de herstelde woningen in augustus 1997 nog leeg. De oorzaak van deze leegstand was vaak dat de werkzaamheden niet (50) Gezinnen met ten minste e´e´n gehandicapte of e´e´n persoon boven de 65 jaar; maandinkomen minder dan 25 DEM. C 241/24 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 waren ingepast in projecten die ook water- en stroom- voorziening, sociale infrastructuur en schepping van werkgelegenheid omvatten. scholen ontbrak het toen echter nog aan leerkrachten en materiaal. Daar deze problemen het actieterrein van ECHO te buiten gaan, was technische bijstand van DG IA bij de ondersteuning en hervorming van het schoolsysteem toe te juichen geweest. 4. 19. De meeste projecten voor het herstel van flatge- bouwen bleven beperkt tot dakherstellingen, beglazingen en de reparatie van de gemeenschappelijke ruimten van de gebouwen. Eind december 1997 waren ten laste van de begrotingen 1996 en 1997 aan ongeveer 6 270 appar- tementen, waarvan 75 % in Sarajevo, dergelijke herstel- lingen verricht. De begunstigden waren hoofdzakelijk personen die deze appartementen reeds bewoonden. In Bosnië was de herstelling van de privatieve delen van de gebouwen eind 1997 wegens moeilijkheden met de vast- stelling van de eigendomsrechten nog maar pas begonnen, maar in Vukovar omvatten de herstellingen de volledige wederopbouw van twee flatgebouwen met in totaal 142 appartementen die eind 1997 gereed moesten zijn (kosten: 3,4 Mio ECU). In Vukovar had de inschakeling van een door de Commissie gefinancierde paritaire com- missie voor de toewijzing van woningen de situatie aan- zienlijk helpen klaren. Onderwijs 4. 20. De helft van de scholen werd tijdens de gevechten ernstig beschadigd of vernield en sinds het schooljaar 1991-1992 was voor het onderwijs niet meer regelmatig geld uitgetrokken. De open gebleven scholen ontbrak het aan leerkrachten, materiaal en benodigdheden. In 1996/ 1997 vertegenwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 29 % en 21 % van alle betalingen van donors. 4. 21. In het kader van het PES is aan de sector onder- wijs 2 Mio ECU toegewezen voor de levering van school- meubilair. Dit programma dekte ongeveer 20 % van de behoeften van de lagere scholen van de Federatie. Het meubilair werd geleverd door een lokale onderneming, zodat met dit programma’s lands economie werd aange- zwengeld. Het meubilair was echter van matige kwaliteit en het is niet duidelijk geworden volgens welke criteria de begunstigde scholen werden geselecteerd. De middelen van DG IA hadden beter allereerst aan de door ECHO herstelde scholen kunnen worden besteed, aangezien de selectie van ECHO wel op duidelijke criteria berustte. 4. 22. De door ECHO uitgevoerde projecten inzake reha- bilitatie van scholen hadden een merkbaar effect, aange- zien eind 1997 in het kader van de programma’s 1996 en 1997 een honderdtal scholen was hersteld. In talloze Gezondheid 4. 23. Naar gelang van de regio heeft tussen 35 en 50 % van de medische voorzieningen oorlogsschade opgelopen en zijn de diensten ongeveer de helft van hun personeel kwijtgeraakt. Eind 1997 bestond nog steeds gevaar voor gebrek aan geneesmiddelen en basisapparatuur. In 1996/ 1997 beliepen de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie voor deze sector respectievelijk 15 en 20 % van de hulp van alle geldschieters. 4. 24. Ondanks haar ervaring met de hervormingen van de sector gezondheidszorg in Midden- en Oost-Europa heeft de Commissie in Bosnië weinig projecten in deze sector opgezet. De geringe financiering is gedeeltelijk te wijten aan het streven om in een partnerschap samen te werken met het federale ministerie van Volksgezondheid, waarvan de doeltreffendheid wordt ondermijnd door interne etnische conflicten. In 1996 werd in het kader van het PES 6 Mio ECU aan de aanschaf van medische apparatuur en ambulances besteed, maar de verdeling verliep volgens lijsten van het ministerie, zonder dat de diverse ziekenhuizen werden geraadpleegd. Bijgevolg vol- deden sommige van de geleverde goederen niet aan de plaatselijke behoeften (51). Voorts bleven de hulpgoederen wegens geschillen bij het ministerie langdurig opgeslagen in Sarajevo. Eind maart 1997 bevonden zich nog goede- ren ter waarde van circa 2,5 Mio ECU in de opslagplaat- sen in Sarajevo, hoewel met de verdeling ervan in decem- ber 1996 was begonnen. Het ministerie kon de Commis- sie geen volledige lijst van de verdeelde goederen verstrek- ken. Gezien de ervaring die ECHO tijdens de oorlog in de sector gezondheidszorg heeft opgedaan, zou net als in de sector onderwijs een coördinatie tussen de diensten van de Commissie nuttig zijn geweest, met name om het materiaal voor de door ECHO herstelde medische centra te bestemmen. 4. 25. In het kader van een uit de resterende middelen van het PES gefinancierd project (2 Mio ECU) moest de Commissie een laboratorium voorzien van apparatuur voor de kwaliteitscontrole op medicijnen. Het besluit van het ministerie over de vestigingsplaats van het laborato- rium (Kroatische of moslimzone) liet echter op zich (51) Zo werden verscheidene ambulances geleverd aan zieken- huizen die er geen nodig hadden. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/25 wachten: het duurde een jaar voordat het werd geno- men. (0,265 Mio ECU) zo laat geleverd, dat van andere leveranciers afkomstige leidingen werden gelegd; 4. 26. De hulp van ECHO aan een veelzijdig, op onge- veer 70 medische consultatiebureaus gericht herstelpro- gramma leverde opmerkelijke resultaten op. Maar het systeem van medische voorzieningen blijft kwetsbaar en is aan hervorming toe. De meeste uitgaven worden namelijk nog steeds gedekt door de humanitaire hulpverlening, op welk gebied ECHO de voornaamste donor blijft. Een goede coördinatie van de diensten van de Commissie zou DG IA in staat hebben gesteld, acties inzake technische bijstand te ondernemen ten behoeve van de hervorming van de sector gezondheidszorg. Energie (elektriciteit en gas) 4. 27. Tijdens de oorlog werden de helft van de capaci- teiten voor stroomopwekking en 60 % van de leidingen beschadigd; het distributienet was grotendeels vernield. Ook de gasleidingen werden beschadigd, en in Sarajevo werden 54 000 illegale en gevaarlijke aftakleidingen gelegd. In 1996/1997 vertegenwoordigden de betalings- verplichtingen en betalingen van de Commissie respectie- velijk 22 en 13 % van alle financiële hulp. 4. 28. De sector energie vormt het belangrijkste onder- deel van het PES, maar de doeltreffendheid ervan werd ernstig geschaad doordat de Commissie zich ertoe beperkte het materiaal en de reserve-onderdelen te leve- ren, zonder zich ervan te vergewissen dat deze ook werden geïnstalleerd. Bij de bezoeken ter plaatse kwamen diverse gebreken aan het licht: a) doordat de plaatselijke elektriciteitsbedrijven niet over de nodige middelen beschikten is een gedeelte van het materiaal ongebruikt gebleven. Zo werd 0,9 Mio ECU besteed aan het herstel van transformatoren en hoog- spanningsleidingen waarmee in de streek van Turbe in Midden-Bosnië 10 000 mensen van stroom werden voorzien, maar werd het materiaal niet geïnstalleerd, terwijl de bevolking nauwelijks genoeg elektriciteit voor de verlichting kreeg; b) de leveringen van materiaal waren zelden geïntegreerd in herstelplannen voor de netwerken; vaak liepen ze vertraging op of waren de begunstigde autoriteiten er niet van op de hoogte. Zo was in het voornaamste, in september 1996 ondertekende contract voor de sector elektriciteit (4,9 Mio ECU) het einde van de leverin- gen op december 1996 vastgesteld (zie paragraaf 3. 39 h)). Toen die maand was verstreken had nog maar 20 % van de leveringen plaatsgevonden. Pas in juni 1997 waren ze afgerond. In de sector gas werden de buizen voor het herstel van het net van Sarajevo c) de Commissie liet het centrale elektriciteitsbedrijf beslissen over de eigenschappen van het aan zijn plaatselijke vestigingen te leveren materiaal. Hoewel de vestigingen belast waren met de herstellingen, werden zij niet afdoende geraadpleegd, zodat som- mige uiteindelijk slechts een gedeelte van het mate- riaal ontvingen dat ze nodig hadden; d) ondanks een contract met een adviesbureau (zie para- graaf 3. 52) zag de Commissie niet stelselmatig toe op de leveringen en kon zij in april 1997 geen inventaris voorleggen van het materiaal dat inderdaad was geïn- stalleerd. In de energiesector zijn de resultaten van het PES 4. 29. nog steeds variabel: a) het PES heeft ertoe bijgedragen dat in de moslim- enclave Gorazde weer een minimum aan stroom werd opgewekt. Er werden zes transformatoren geleverd, maar in april 1997 waren er nog 40 andere nood- zakelijk om in de dagelijkse behoefte te voorzien; b) voor de reparatie van de generatoren in de twee voornaamste thermische centrales van de Federatie in Kakanj en Tuzla (2,2 Mio ECU) werden materiaal en reserve-onderdelen geleverd. Het PES droeg voor ongeveer 12 % aan de totale financiering bij. In het geval van Tuzla kan gezien de omvang en ouderdom van de centrale worden betwijfeld of de investeringen economisch verantwoord zijn; daarom heeft de Wereldbank geweigerd, aan dit project deel te nemen; c) in 1996 droeg het PES voor ongeveer 25 % bij aan de financieringen van de gezamenlijke donors voor de mijnen die de elektrische centrales van kolen voorzien, en hielp aldus de productie op peil te brengen. Zo is de productie in de bruinkoolwinning van Tuzla geste- gen van 133 000 ton tot 193 000 ton per maand (ofwel met 45 %); d) voor de reparatie van het gasdistributienet voor 4 000 gezinnen in de wijk Novi Grad van Sarajevo werd een financiering toegekend. Dit project omvatte de leve- ring van gasmeters, zonder welke het verbruik niet kan worden gefactureerd en het distributiebedrijf financieel niet levensvatbaar is. In het kader van het project werden echter ook 4 000 fornuizen en 4 000 radiatoren gratis uitgedeeld (0,9 Mio ECU), hoewel de meeste gezinnen deze volgens de Wereldbank zelf hadden kunnen aanschaffen. C 241/26 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 4. 30. Afgezien van het PES en de hulpverlening van ECHO had de hulpverlening van de Commissie in de energiesector slechts een gering effect. Hoewel in decem- ber 1996 in de sector elektriciteit betalingsverplichtingen ten bedrage van 13,5 Mio ECU waren aangegaan (begro- tingsonderdeel B7-5 4 1), werd wegens de omvang van het project, de vertragingen bij de Commissie en de moeilijkheid, dat gelijktijdig met drie distributiebedrijven werd onderhandeld, pas in november 1997 tot inschrijven uitgenodigd (52). De 7 Mio ECU aan oorspronkelijk voor het PES bestemde, opnieuw toegewezen middelen die in november 1996 aan het project werden toegevoegd, waren evenmin vrijgemaakt. Bijgevolg was eind 1997 voor nog geen enkel onderdeel van het programma voor dat jaar de aanzet tot uitvoering gegeven. 4. 31. Wat betreft het programma van 13,5 Mio ECU is het besluit van de Commissie om elk van de drie Elek- tropriverda’s 4,5 Mio ECU toe te wijzen in strijd met de bepalingen in bijlage 9 van de akkoorden van Dayton. Daarin was namelijk voorzien in de fusie van de over de drie etnische groepen versnipperde nutsbedrijven in de sectoren elektriciteit, water, vervoer en telecommunicatie. Wegens het verzet van de plaatselijke autoriteiten kon deze bijlage slechts geleidelijk ten uitvoer worden gelegd. Hoewel de donors in november 1996 hadden besloten om voor dit programma een beleidsstudie van de sector uit te voeren, werd daar pas in oktober 1997 een begin mee gemaakt. Deze studie is van groot belang voor de wederopbouw, want voordat er nieuwe investeringen worden gedaan, moet worden vastgesteld in hoeverre de structuur van de vraag sinds de oorlog is veranderd. Vervoer A l g e m e e n 4. 32. In januari 1996 was 28 % van het hoofdwegennet dringend aan herstel toe. Geen van de tien bruggen tussen Bosnië en Kroatië was begaanbaar en 70 andere belang- rijke bruggen in het binnenland waren ernstig beschadigd of vernield. Het openbaar vervoer functioneerde nauwe- lijks en de luchthaven van Sarajevo was wegens de staat van de landingsbanen, de terminals en de controletoren voor de burgerluchtvaart gesloten. In 1996/1997 verte- genwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 26 en 15 % van die van de gezamenlijke donors. 4. 33. Het vervoer vormt de tweede prioritaire sector die van de Commissie kredieten voor de wederopbouw ont- vangt. De behoeften in deze sector zijn groot; erin voor- zien kan grote bedragen aan kredieten opslokken. Het is niet mogelijk gebleken, het indirecte effect van deze hulpverlening op de terugkeer van de vluchtelingen in te schatten. S t e d e l i j k v e r v o e r 4. 34. De levering van autobussen en het herstel van de tramlijnen in Sarajevo vormden de zichtbaarste facetten van het PES. Toen de oorlog ten einde was, had Sarajevo nog 20 bedrijfsklare bussen over van de 300 die er in 1991 reden. Dank zij de levering, via het PES, van 33 bussen kon 75 % van het net weer in gebruik worden genomen, zij het met een beperkte dienstregeling. De maatschappij voor openbaar vervoer van Sarajevo had in april 1997 echter nog niet de middelen om zelfs voor deze beperkte dienstregeling te kunnen instaan. B r u g g e n 4. 35. De brug in Bosanski Samac over de Sama, die Kroatië van Bosnië scheidt, moest in het kader van het wederopbouwprogramma van 1996 (10 Mio ECU) wor- den hersteld. Voor Bosnië is dit een project dat prioriteit verdient, daar deze brug deel uitmaakt van een belang- rijke verbindingsweg tussen Budapest en de Adriatische Zee, over Kroatië en Sarajevo. Het financieringsbesluit was eind december 1996 genomen en de werkzaamheden zouden 18 maanden duren. Eind 1997 waren de herstel- werkzaamheden nog niet begonnen. Pas in augustus van dat jaar was begonnen met de mijnopruiming in de zone en wegens een meningsverschil over de keuze van de onderneming die de nieuwe brug zou ontwerpen werd het contract pas in augustus 1997 ondertekend. Wegens de vertragingen werd de datum voor de voltooiing van het project met 18 maanden uitgesteld (tot eind 1999). Volgens een verslag van de adviseurs van december 1997 moeten de kosten van het project van 10 Mio ECU tot 11,5 Mio ECU worden opgetrokken vanwege de erosie die sinds de vernieling van de brug de pijlers aantast. Mocht de Commissie haar besluit nogmaals uitstellen, dan zou deze bijzonder belangrijke verbindingsroute pas na 2000 kunnen worden opengesteld. W e g e n (52) In Bosnië beschikt elke etnische gemeenschap over haar eigen elektriciteitsbedrijf (Elektropriverdas). 4. 36. Het belangrijkste project (3 Mio ECU) in het onderdeel wegenbouw van het wederopbouwprogramma heeft betrekking op het herstel van een traject van 23 kilometer in de noordelijke corridor die het oosten en 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/27 het westen van de Republika Srpska met elkaar verbindt. De Servische autoriteiten beschouwen dit project als prioritair, omdat zij niet aangewezen willen blijven op verbindingen over het grondgebied van de Federatie. Hoewel er in november 1996 reeds een besluit was genomen, werd de inschrijvingsprocedure voor de werk- zaamheden pas in november 1997 gelanceerd. 4. 37. Het programma inzake wegenbouw voor 1997 omvatte ook twee andere projecten met betrekking tot de Republika Srpska: ten eerste een project van 1,35 Mio ECU voor het herstel van de weg tussen Pale en Luka- vica (53), zetel van de Servische vertegenwoordiging in het door een triumviraat geleide presidium van de staat Bosnië-Herzegovina. Ten tweede een project van 1,35 Mio ECU voor het herstel van een andere weg in het oosten van de Republika Srpska (van Ustipraca naar Foca), via welke de hoofdweg die door de moslimenclave Gorazde loopt kan worden vermeden. Eind 1997 heerste bij de Commissie twijfel omtrent de toekomst van deze twee projecten, waarvan de uitvoering was opgeschort. 4. 38. In het kader van het PES werd aan 18 ploegen in het hele land materieel voor het onderhoud van wegen geleverd. Deze leveringen hadden echter slechts een gering effect, omdat het ministerie van verkeer een slechte tech- nische beschrijving van de benodigdheden had gegeven en de onderhoudsploegen tevens over een zeer klein budget beschikten. Zo beantwoordde de capaciteit van de asfal- teermachines (vijf voor 347 170 ECU) en de wegwalsen (vijf voor 332 665 ECU) slecht aan de omvang van de herstelwerkzaamheden. Voorts was een aan de Republika Srpska geleverde mobiele inrichting voor wegenbouw in april 1997 nog steeds niet in gebruik omdat de begun- stigde noch over de nodige vervoermiddelen, noch over de nodige knowhow beschikte. B u r g e r l u c h t v a a r t 4. 39. Op het gebied van de burgerluchtvaart heeft de Commissie bijgedragen aan het herstel van de passagier- sterminal van de luchthaven van Sarajevo (6,8 Mio ECU), een onderdeel van het project voor de herstelling van de luchthaven als geheel waarin de meeste donors uit het Westen sinds medio mei 1996 participeren. 4. 40. Hoewel IMG reeds in november 1996 een bestek had ingediend gingen de eerste spoedwerkzaamheden pas in oktober 1997 van start. Door de winter konden de meeste werkzaamheden niet vóór april 1998 beginnen. (53) Voorstad van Sarajevo in het Servische gebiedsdeel. Voor dit project was het wegens de ontoereikende coördi- natie tussen de donors niet mogelijk, het herstel van de luchthaven als e´e´n enkele, gezamenlijk gefinancierde actie op te zetten. Waterbeleid en huisvuilbehandeling 4. 41. Eind 1995 werd geschat dat 60 % van de water- leidingen zodanig lekten dat geen normale distributie mogelijk was. De waterzuiveringsinstallaties waren in verval geraakt en het huisvuil werd niet meer opgehaald. In 1996/1997 vertegenwoordigden de betalingsverplich- tingen en betalingen van de Commissie in deze sector respectievelijk 23 en 13 % van die van alle donors tezamen. 4. 42. Het PES had weinig effect in de sector watervoor- ziening. Via het programma werden nochtans apparatuur en materiaal aan 62 van de 69 gemeentes van de Federa- tie geleverd, maar de Commissie had geen medezeggen- schap over de distributieplannen en kon niet garanderen dat de leveringen volgens schema zouden plaatsvinden. Aan de verdeling van het materiaal gingen soms politieke onderhandelingen vooraf, zodat sommige van de voor- naamste begunstigden gevestigd waren in de Kroatische zone, waar de behoeften het minst nijpend waren. Voorts voldeed het geleverde materiaal niet altijd aan de lokale behoeften, omdat het technologisch veel geavanceerder was dan het vooroorlogse materiaal. Zo waren de door de donors geleverde apparaten voor de opsporing van lekken veel te modern voor Bosnië, zodat ze grotendeels ongebruikt blijven. En tenslotte hebben de lokale water- voorzieningsbedrijven vaak niet de middelen om de ont- vangen apparatuur te installeren of gebruiken; ze moesten worden aangepast opdat de programma’s inzake herstel en onderhoud tot een goed einde konden worden gebracht. 4. 43. Afgezien van de hulp uit het PES en de humani- taire hulp (6 Mio ECU) heeft de hulp van de EU (20,6 Mio ECU) de waterdistributie weinig verbeterd omdat prioriteit werd verleend aan de voorbereiding van inschrijvingsprocedures voor projecten waarvan de reik- wijdte veel verder ging dan spoedherstellingen. Ondertus- sen takelde het distributienet in sommige streken, zoals in Sarajevo, verder af, en lekte soms wel 70 % van het water weg. Er werd echter gewerkt aan een hechte grondslag voor de hulpverlening in 1998. 4. 44. Op het gebied van afval hebben noch de Commis- acties donors sie, ve`rstrekkende andere noch C 241/28 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 ondernomen; de volksgezondheid is ernstig bedreigd. In het kanton Una Sana werd zonder overleg met de plaatse- lijke autoriteiten een door ECHO gefinancierde stort- plaats (0,7 Mio ECU) aangelegd, en wel zo slecht dat ze niet wordt gebruikt. Doordat de contracten van ECHO slecht aan de saneringsprojecten zijn aangepast is het voor ECHO moeilijk, van de NGO’s de noodzakelijke corrigerende maatregelen te eisen. Voor Sarajevo is in het eerste kwartaal van 1997 een evaluatie van de behoeften gefinancierd. Aan de hand daarvan zouden in december 1997 leveringen plaatsvinden. Telecommunicatie 4. 45. In een studie van 1996 van de EBWO werd de oorlogsschade in de sector telecommunicatie op in totaal 176 Mio ECU (54) geraamd. In deze sector maakten de donors in 1996 geen vorderingen wegens de tegengestelde belangen van de twee gebiedsdelen. In 1996/1997 verte- genwoordigden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 33 en 16 % van de internationale hulp. De werkelijke betalingsverplichtingen van de donors beliepen echter slechts 17 % (30 Mio ECU) van hun ramingen voor deze periode. 4. 46. In september 1997 werd echter met het herstel van de telefoonverbindingen tussen de gebiedsdelen (zij het met een zeer geringe capaciteit van 30 lijnen, die eind 1997 was verzadigd) een beslissende stap gezet, die mogelijk was doordat van de kredieten voor 1996 4,7 Mio ECU was vrijgemaakt. De doelstelling om het aantal verbindingen tussen de gebiedsdelen tot 90 lijnen op te trekken werd wegens de onveiligheid in de Republika Srpska niet vóór eind 1997 gehaald. 4. 47. De aan de Federatie ten laste van de begroting 1996 toegekende steun (4 Mio ECU) voor de sanering van het telefoonnet in de zones waarnaar de vluchtelin- gen terugkeren was eind 1997 nog niet vrijgemaakt. De Federatie verzette zich daartegen omdat zij zich de wijze waarop de verbindingen tussen de twee gebiedsdelen waren hersteld anders had voorgesteld. 4. 48. De vorderingen bij het herstel van de telefoonver- bindingen tussen de gebiedsdelen zijn gedeeltelijk het resultaat van de zeer zware politieke druk die de Com- missie — gevolgd door de andere donors — uitoefende. Deze pressie, waarvan in andere hulpverleningssectoren nooit sprake was geweest, leidde er ook toe dat de drie (54) 220 Mio USD. telecommunicatiediensten een „beginselakkoord” teken- den, dat model moet staan voor een gemeenschappelijke wet inzake telecommunicatie. De drie maatschappijen nemen bovendien deel aan een gezamenlijk, door de Commissie gefinancierd opleidingsprogramma, dat in sep- tember 1997 van start ging. Landbouw 4. 49. Vóór de oorlog was 40 % van de bevolking van Bosnië-Herzegovina geheel of gedeeltelijk afhankelijk van de landbouw. Door de vijandelijkheden is ongeveer 80 % van het materieel en 70 % van de veestapel verloren gegaan (55). In deze sector is de inbreng van de geldschie- ters (met inbegrip van de Commissie) desondanks bescheiden gebleven (56) en van de geïntegreerde pro- gramma’s maakte de landbouw geen deel uit. Zo bedroe- gen de betalingsverplichtingen en betalingen van de Com- missie in 1996/1997 respectievelijk 24 en 20 % van die van alle donors. 4. 50. Volgens de verslagen van het door de Commissie ingeschakelde toezichtbureau zijn in het kader van het PES geleverd: a) 1 300 motorploegen (57) in de drie regio’s van de Federatie (4,6 Mio ECU); b) meststoffen en bestrijdingsmiddelen voor beide gebiedsdelen (2,1 Mio ECU); c) materieel voor de zuivelsector in de Federatie (0,4 Mio ECU). 4. 51. Deze leveringen vonden te laat plaats om in 1996 effect te sorteren. Vervolgens bleek een aanzienlijk deel van de goederen niet aangepast aan de plaatselijke omstandigheden, waardoor ze van gering nut waren. Zo was het kleine motorploegmodel (5—7 KW) niet krachtig genoeg voor het bergachtige terrein van twee van de drie regio’s: Gorazde en Mostar. Het vermogen van de meeste koelapparaten voor melk was daarentegen veel te groot voor de productiecapaciteit van de bedrijven van de regio. Ten slotte werden de meststoffen en pesticiden die gratis aan de bedrijven hadden moeten worden uitgedeeld ver- (55) Bron: Bosnië-Herzegovina, wederopbouwprogramma: secto- rale programma’s en prioriteiten. Document van de Wereld- bank en de Europese Commissie van april 1997. (56) De aangegane betalingsverplichtingen van de geldschieters in deze sector in 1996/1997 bedroegen slechts 53 % van hun ramingen. (57) Deze hulp vertegenwoordigde ongeveer 5 % van de nationale behoefte inzake dit materieel. In hetzelfde kader financierde de Wereldbank 7,5 % van de behoefte. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/29 kocht en was er generlei controle op de opbrengst van deze verkoop. casu had de Commissie de 10,5 Mio ECU aan concrete projecten kunnen besteden zonder haar deelneming aan het Garantiefonds op te geven. 4. 52. Het PES buiten beschouwing gelaten ging de hulp van de EU voornamelijk naar een importprogramma van 3 Mio ECU, dat gepaard ging met een programma inzake technische bijstand voor de regio’s Una Sana (Federatie) en Banja Luka (Republika Srpska). Hoewel het ontwerp- project in november 1996 werd ingediend, waren de besprekingen met de betrokken NGO pas in mei 1997 afgerond en werd het materieel, hoofdzakelijk 60 tracto- ren en aanhangers, pas tussen eind september en medio oktober 1997 geleverd. Het kwam dus te laat voor het landbouwseizoen van 1997. Maar de verlener van techni- sche bijstand heeft verenigingen voor het gebruik van landbouwmachines opgericht waarvan 440 plaatselijke boeren lid zijn, die aldus in 1998 tractoren en bijbeho- rende werktuigen zullen kunnen huren. 4. 53. In de tweede helft van 1997 werden de acties versterkt; de Commissie organiseerde de import van 560 stuks rundvee in deze beide regio’s. De eerste leveringen vonden eind september 1997 plaats. In december 1997 in centraal Bosnië 5 000 schapen uitgedeeld waren (600 000 ECU). Ontwikkeling van de particuliere sector en opkrikking van de economie 4. 54. Ondanks 60 % werkloosheid — weliswaar enigs- zins ontscherpt door de zwarte en grijze economie (58) — en ondanks de noodzaak om’s lands planeconomie om te schakelen tot een markteconomie, heeft de Commissie op dit gebied weinig hulp verleend en geen richtplan voor haar toekomstige maatregelen vastgesteld. In 1996/1997 vormden de betalingsverplichtingen en betalingen van de Commissie respectievelijk 13 en 7 % van die van alle internationale hulpverleners. 4. 55. Eind 1997 waren de twee grootste acties van de Commissie, namelijk een programma voor heropleving van de economie (16,5 Mio ECU) en een Europees Garantiefonds voor investeringen in Bosnië-Herzegovina (10,5 Mio ECU) nog maar pas van start gegaan. Eind 1997 had het Fonds nog geen enkele garantie verleend. Met deze garanties is het begrotingstechnisch mogelijk, systemen op te zetten waarbij uitgaven worden gedekt zonder dat onmiddellijk kredieten worden vrijgemaakt. In 4. 56. Een ander project was bestemd voor de Zica Wire Drawing Factory te Sarajevo, die een investeringssubsidie van 1 Mio ECU ontving. Deze firma vervaardigt kabels voor het bouwbedrijf. Dit geval is het enige waarin de Commissie hulp verleende aan een grote industriële onderneming. Deze actie, waarmee de Commissie de werkgelegenheid wilde bevorderen, bleef een alleenstaand feit. Steun aan de overheid 4. 57. Op het gebied van de overheidsinstanties hadden de donors, wegens het grote aantal nieuwe instellingen van Staat, gebiedsdelen en kantons, en het schrijnende gebrek aan opleiding van oude zowel als nieuwe ambte- naren, keus te over. Hoewel de vertegenwoordigers van de lokale autoriteiten zich dank zij deze hulpverlening kunnen bekwamen in deelneming aan het wederopbouw- programma, heeft de Commissie hiervoor slechts een vrij klein bedrag uitgetrokken en was de hulp meer toege- spitst op de staatsinstellingen dan op de instellingen van de gebiedsdelen en kantons. 4. 58. De voornaamste actie van de Commissie was de oprichting van een Bureau voor assistentie inzake belas- tingen en douane (Cafao) dat onder DG XXI valt (zie paragraaf 3. 23). Via de oprichting van en naderhand de steun aan de douanedienst van de Federatie, die vanaf april 1996 operationeel was, deed de invloed van dit bureau zich sterk gevoelen. Ongeveer 80 % van de begro- tingsmiddelen van de Federatie is afkomstig uit douane- rechten (59). Het is weinig waarschijnlijk dat de douane- dienst had kunnen functioneren zonder de steun van het Cafao, met name wegens de etnische rivaliteiten. Sedert begin 1997 ontving ook de douanedienst van de Repu- blika Srpska steun. In beide gebiedsdelen heeft het Cafao, dat onderzoeken naar fraude instelt, de Hoge Vertegen- woordiger dossiers inzake verduistering ten belope van 53 Mio DEM in 1997 ter hand gesteld. Begin 1998 waren de verduisterde belastingmiddelen nog niet terugontvangen. Bovendien nemen de 1 150 douaneambtenaren van de beide gebiedsdelen deel aan een opleidingsprogramma. 4. 59. Het Cafao heeft een tijdelijke douanewet opgesteld waarin wordt voorzien in e´e´n douanegebied in Bosnië- Herzegovina, maar deze wet is nog niet van toepassing. (58) „The Economist Intelligence Unit” Country report, derde kwartaal 1997. (59) In 1997 werd verwacht dat de begroting van de Federatie, ten bedrage van in totaal 615 Mio DEM, voor 500 Mio DEM uit douanerechten zou worden gefinancierd. C 241/30 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 De Commissie financierde ook de voorbereiding van in juni 1997 aangenomen wetten betreffende de buiten- landse handel en investeringen. Zij verleende voorts insti- tutionele steun aan de nieuw opgerichte centrale bank (1 Mio ECU), het ombudsbureau (0,75 Mio ECU) en de diensten voor de statistiek (0,1 Mio ECU). 5. CONCLUSIE 5. 1. De politieke stabiliteit in de Balkan is voor de Europese Unie een aangelegenheid van het grootste gewicht, en daarom hebben de Raad en het Parlement de Commissie in het proces van de wederopbouw van het voormalige Joegoslavië een vooraanstaande rol onder de geldschieters toebedeeld door haar de vrijmaking van 1 000 Mio ECU voor de periode 1996-1999 toe te vertrouwen. Bij dit bedrag komt de humanitaire hulp die de begrotingsautoriteit jaarlijks besluit te verlenen, en die tussen begin 1996 en eind 1997 315 Mio ECU beliep. 5. 2. Sinds de ondertekening van de vredesakkoorden in december 1995 heeft de Commissie erop gewezen dat een snelle en tezamen met de andere geldschieters gecoördi- neerde wederopbouwactie van belang is voor het helpen opzetten van nieuwe instellingen die de verzoening van de drie etnische groepen in Bosnië-Herzegovina bevorderen (zie voetnoot 15). Zij heeft er dus voor gepleit dat elke donor voldoende middelen zou inzetten op gebieden die het best met zijn ervaring en capaciteiten overeenstem- men. 5. 3. Weliswaar werden de politieke besluiten inzake de hulp van de Europese Unie wegens de noodsituatie zeer snel genomen, maar de vrijmaking van deze hulp stuitte, op het vlak van de technische en administratieve organi- satie, op een aantal hinderpalen waarvan de meeste andere donors minder last hadden. Bijgevolg verliep de hulpverlening van de Europese Unie eind 1997 nog steeds langzaam (zie paragraaf 3. 30), is de kwestie van de terugkeer van de in meerdere lidstaten verblijvende vluch- telingen nog niet opgelost op een wijze waar deze landen vrede mee kunnen hebben (zie paragraaf 3. 8) en is de hulpverlening van de Europese Unie, luttele uitzonderin- gen daargelaten, niet erg zichtbaar (zie paragraaf 4. 34). Doordat het hulpprogramma voor de Republika Srpska herhaaldelijk werd onderbroken, heeft de tenuitvoerleg- ging van het programma in dit gebiedsdeel bijzonder veel vertraging opgelopen (zie de paragrafen 1. 3 en 4. 1). wederopbouw in het voormalige Joegoslavië noch bij de centrale diensten, noch ter plaatse in de betrokken zones voldoende personeel kunnen inschakelen (zie de paragra- fen 3. 13 en 3. 14). Op dit gebied heeft zij weinig lering getrokken uit haar ervaring in Mostar, die enige maanden voordien nog had aangetoond hoe belangrijk het was, ter plaatse voldoende gekwalificeerd personeel in te zet- ten (60). Bovendien profiteerde DG IA nauwelijks van de ervaring van ECHO, waarmee de samenwerking nooit optimaal was (zie de paragrafen 3. 8 en 3. 11), en leerde het weinig uit de werkzaamheden die de International Management Group (IMG) sinds 1993 met het oog op de wederopbouw in Bosnië-Herzegovina verrichtte (zie para- graaf 3. 34). Evenzo bleef de coördinatie ter plaatse met de Hoge Vertegenwoordiger te beperkt, zodat de Euro- pese Unie in de praktijk niet de plaats kon innemen die evenredig was aan de middelen die zij besloten had vrij te maken (zie paragraaf 3. 18). 5. 5. De Commissie heeft er niet via een sectoraal, prak- tisch en gefaseerd uitvoeringsplan voor gezorgd dat haar acties gecoördineerd werden, en wel zó, dat de speerpun- ten op de reeds eerder opgedane ervaring van haar diensten berustten (zie paragraaf 3. 3). Aldus raakte de hulp versnipperd en bereikte deze niet een omvang die tot merkbare sectorale gevolgen kon leiden (zie paragraaf 3. 4). Uit dit plan had met name moeten blijken hoeveel belang aan de terugkeer van de vluchtelingen werd gehecht. Het is wenselijk dat de diensten van de Commis- sie nauwer gaan samenwerken met die van de lidstaten, met de vertegenwoordigers van het UNHCR in elk land en met de gemeentelijke autoriteiten van de terugkeer- zones. 5. 6. Het programma PES (leveringen) was onvoldoende voorbereid; de zwakke punten van de autoriteiten van de Federatie Bosnië-Herzegovina en van de Republika Srpska (bijlage 2, paragraaf 2) werden niet onderkend en de Commissie vertrouwde de tenuitvoerlegging van het programma te overhaast toe aan bevoorradingsagenturen die niet in staat waren ter plaatse na te gaan of de leveringen bij de juiste begunstigden terechtkwamen. Om al deze redenen werd het programma in november 1996 stopgezet en omgezet in een aantal klassieke projecten (zie paragraaf 3. 5), hetgeen de tenuitvoerlegging nog meer vertraagde. Oorzaken van de vertragingen bij de andere projecten waren onder meer dat de bestaande verordenin- gen er niet waren op toegesneden, of dat het tijd vergde, 5. 4. Ondanks ondubbelzinnige intentieverklaringen (zie de paragrafen 3. 1 en 3. 3), heeft de Commissie voor de (60) Zie speciaal verslag nr. 2/96 over de rekeningen van de vertegenwoordigers en het bestuur van de Europese Unie te Mostar, paragrafen 9. 2 en 9. 3 (PB C 287 van 30. 9. 1996). 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/31 de basisverordeningen voor de vrijmaking van de in nieuwe begrotingsonderdelen opgenomen bedragen (zie bijlage 1, paragraaf 2) vast te stellen. Maar er was ook de administratieve traagheid van de interne besluitvorming bij de Commissie, die gezien de spoedeisende context ontoelaatbaar was. De diensten van de Commissie han- teerden niet stelselmatig de procedures voor spoedacties hoewel de klassieke procedures ter ondersteuning van de herstructurering van de economie er slecht voor geschikt waren (zie de paragrafen 3. 33-3. 35). 5. 7. De inschakeling van het UNHCR bij de tenuitvoer- legging van projecten inzake het herstel van woningen is geen echt overtuigende oplossing (zie paragraaf 3. 55). Ze leidt tot langduriger onderzoek zonder dat gewaarborgd is dat de NGO’s waaraan het UNHCR de werkzaamhe- den uitbesteedt de acties beter ten uitvoer zullen leggen. De wijze waarop het UNHCR de projecten ten uitvoer laat leggen en de leemten in haar procedures voor reke- ning en verantwoording maken het de Commissie onmo- gelijk, de acties onder controle te houden. Ingeval de Commissie er niet onder uit kan, het UNHCR te financie- ren, zou het administratief beschouwd efficiënter zijn, een algemene bijdrage te leveren wanneer het UNHCR mid- delen afroept, want dat zou dezelfde resultaten opleveren. De specifieke controle waar de Commissie om verzoekt is namelijk gezien de fungibiliteit van de financieringen van het UNHCR zinloos (61). 5. 8. Er zijn zowel in 1996 als in 1997 heel wat minder vluchtelingen teruggekeerd dan werd verwacht (zie para- graaf 4. 9). Wat dit betreft vormden het soms discrimine- rende beleid van de lokale autoriteiten, de onveiligheid (zie paragraaf 4. 9) en de wijze waarop werkzaamheden voor het herstel van woningen en infrastructuur worden verricht (zie paragraaf 4. 11) ernstige belemmeringen. Eind 1997 had de Commissie de woningen van ongeveer 6 300 vluchtelingen en ontheemden hersteld, hetgeen een zeer bescheiden resultaat vormt (zie paragraaf 4. 12). Herstelde woningen bleven vaak leeg staan omdat de werkzaamheden niet waren ingepast in projecten die ook water- en stroomvoorziening, sociale infrastructuur en werkgelegenheid omvatten (zie paragraaf 3. 11). 5. 9. Op het gebied van gezondheidszorg en onderwijs was het effect van de ECHO-hulp goed merkbaar. DG IA zette daarentegen in deze sectoren niet de middelen in die nodig waren voor het goed functioneren van de over- heidsinstanties die met het beheer ervan waren belast. Bovendien werden de acties van ECHO en DG IA nauwe- lijks gecoördineerd (zie de paragrafen 4. 21, 4. 22 en 4. 26). In de energiesector was het toezicht op de leverin- gen van het PES gebrekkig (zie paragraaf 4. 28) en bleef de doeltreffendheid van de hulp zeer variabel. In de sector vervoer had de steun van de Commissie, afgezien van aanmerkelijke verbeteringen in de bus- en tramdienst van de stad Sarajevo (zie paragraaf 4. 34), weinig effect omdat er zich bij haar projecten ernstige problemen voordeden (zie de paragrafen 4. 35-4. 40). Tenslotte was er slechts een aarzelende vooruitgang op het gebied van overheid- sinstanties en economische hervormingen (zie de paragra- fen 3. 7, 4. 54 en 4. 57). 5. 10. Twee jaar na de akkoorden van Dayton en Parijs ligt de door de EU ingezette hulp voor de wederopbouw nog ver beneden het beloofde peil. Dit is niet alleen te wijten aan de moeilijke context in het voormalige Joego- slavië, maar ook aan het onvermogen van de Commissie om voldoende personele middelen in te zetten en haar eigen diensten onderling te doen samenwerken. 5. 11. Een te beperkte praktische coördinatie met de voornaamste geldschieters en met het bureau van de Hoge Vertegenwoordiger hebben ertoe geleid dat de hulp van de EU over een veel te groot aantal sectoren werd versnipperd. Dit verergerde nog doordat gaarne werd ingegaan op de verzoeken van de centrale autoriteiten van de deelgebieden van Bosnië-Herzegovina, die geneigd waren, de hulp onder hun voornaamste componenten te verdelen. Daarom is het van belang dat de Commissie haar beheer meer aan de delegaties toevertrouwt en haar steunverlening op een kleiner aantal sectoren richt ten einde beter in de nijpende behoeften te voorzien van bepaalde regio’s en gemeenschappen waarvoor de kwestie van de vreedzame terugkeer der vluchtelingen van groot belang is. 5. 12. Tenslotte is het van belang dat de Commissie, om zich bij de lokale autoriteiten geloofwaardig te maken, bijzondere aandacht besteedt aan de zichtbaarheid van haar acties, zonder welke het risico bestaat dat de begun- stigde bevolking volslagen onwetend blijft van haar aan- wezigheid aldaar. Een eerste stap in die richting zou erin kunnen bestaan, duidelijk te maken dat de hulpverlening van de Commissie wordt gefinancierd door de EU en niet alleen door ECHO, Phare, Cafao, EAP of Obnova (62). (61) Zie jaarverslag over het begrotingsjaar 1995 (PB C 340 van (62) Obnova: Programma voor de wederopbouw in Bosnië, 12. 11. 1996, paragrafen 11. 39 en 11. 40). Kroatië, Servië, Montenegro en de Fyrom. C 241/32 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 7 mei 1998. Voor de Rekenkamer Bernhard FRIEDMANN President 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/33 BIJLAGE 1 DE FINANCIERINGSBRONNEN VOOR DE HULPVERLENING VAN DE EU BIJ DE WEDEROPBOUW VAN HET VOORMALIGE JOEGOSLAVIË 1. De EU-hulp is voornamelijk uit twee bronnen afkomstig: a) 600 Mio ECU uit het programma Phare, waarvan 400 Mio ECU voor de wederopbouw van de in de oorlog verwoeste gebieden en 200 Mio ECU voor de programma’s voor de overschakeling op een markteconomie; b) 400 Mio ECU uit de aanvullende marge (475 Mio ECU) van rubriek IV (externe acties) van de financiële vooruitzichten voor de periode 1996-1999 die werd overeengekomen tijdens de topconfe- rentie van Cannes in 1995. 2. Deze twee financieringsbronnen zijn zelf onderworpen aan verschillende rechtsgrondslagen: a) voor de 600 Mio ECU, de verordening betreffende het programma Phare (1), die betrekking heeft op de onderdelen B7-5 0 0 en B7-5 4 3 van de algemene begroting; Bosnië (2) en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (Fyrom) zijn in 1996 in dit programma opgenomen (3); b) een specifieke verordening voor de wederopbouw in Bosnië, Kroatië, Servië-Montenegro en de Fyrom, ter vrijmaking van de 400 Mio ECU (begrotingsonderdelen B7-5 4 1, B7-5 4 2 en B7- 5 4 5) (4). Deze verordening trad pas in augustus 1996 in werking, waardoor het (Obnova genaamde) programma met vertraging van start ging. 3. De Commissie heeft het beheer van de 1 000 Mio ECU toevertrouwd aan het Directoraat-generaal voor buitenlandse betrekkingen „Europa en de nieuwe onafhankelijke staten” (DG IA). Deze hulp wordt aangevuld met humanitaire hulp (begrotingsonderdeel B7-2 1 4) die wordt beheerd door een andere dienst van de Commissie: het Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap (ECHO) (5). Van 1992 tot 1995 maakte ECHO in geheel voormalig Joegoslavië ongeveer 1 180 Mio ECU voor humanitaire hulp vrij en moest het een groeiend deel van zijn naoorlogse hulp aan projecten inzake spoedherstel besteden. 4. In een begrotingsonderdeel voor de specifieke acties op het gebied van antipersoneelmijnen werd voorts in 1996 (B7-6 1 5) 6,7 Mio ECU en in 1997 (B7-6 6 1) 2,4 Mio ECU voor acties in het voormalige Joegoslavië bestemd. Tenslotte is voorzien in acties voor bijstand op douanegebied (Cafao) ten belope van 7,1 Mio ECU in 1996 (B7-7 0 0 2) en van 8,1 Mio ECU in 1997 (B7-5 4 4). (1) Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad (PB L 375 van 23. 12. 1989, blz. 11). (2) Verordening (EG) nr. 753/96 van de Raad (PB L 103 van 26. 4. 1996). (3) Verordening (EG) nr. 463/96 van de Raad (PB L 65 van 15. 3. 1996). (4) Verordening (EG) nr. 1628/96 van de Raad (PB L 204 van 14. 8. 1996). (5) De rechtsgrondslag van de humanitaire hulp is Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad (PB L 163 van 2. 7. 1996). Verdeling van de hulp naar sector (betalingsverplichtingen per 31 december 1997) BIJLAGE 2-1 Sociale sector Infrastructuur Economische en institutionele ontwikkeling Overige 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 U C E o i M n e g n i l e t h c u v l n e g n i t s e v s u H i s j i w r e d n O i g r o z s d e h d n o z e G i e g r e n E r e o v r e V l i i u v s u h & r e t a W ECHO DG IA: Projecten DG IA: PES n e s r e v D i ’ s a m m a r g o r p e d n a v r e e h e B w u o b d n a L i n e g n m e n r e d n o e r e i l u c i t r a p r o t c e S i s e i t n a t s n s d e h r e v O i e i t i a c n u m m o c e e T l C 2 4 1 / 3 4 N L P u b l i c a t i e b l a d v a n d e E u r o p e s e G e m e e n s c h a p p e n 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/35 Hulp voor de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië naar sector per 31 december 1997 BIJLAGE 2-2 Sector Huisvesting en vluchtelingen Onderwijs Gezondheidszorg Totaal Sociale sector Energie Vervoer Water & huisvuil Telecommunicatie Totaal Infrastructuur Landbouw DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal Sector particuliere ondernemingen DG IA: PES Overheidsinstanties DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal Totaal Economische en institutionele ontwikkeling Diversen Beheer van de programma’s Totaal Overige Totaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal DG IA: PES DG IA: Projecten ECHO Subtotaal Betalingsver- plichtingen % van de betalings- verplichtin- gen in de sector Contracten % van de contracten in de sector Betalingen % van de totale betalingen (Mio ECU) 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 6,28 % 2,0 2,2 11,8 16,0 8,5 0,0 6,1 7,68 % 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 6,11 % 14,7 1,6 0,0 16,3 8,4 2,4 4,0 7,83 % 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % C 241/36 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 BIJLAGE 3 Projecten van de Commissie in de sector prive´-woningen Waarde van het project (Mio ECU) Aantal herstelde huizen Nog te herstellen huizen Totaal aantal herstelde huizen Aantal vluchtelin- gen , EU: gehuisvest Aantal vluchtelin- gen , EU: huisvesting in uitvoe- ring Totaal aantal vluchte- lingen Overige begunstig- den: gehuisvest Overige begunstig- den: huis- vesting in uitvoering Totaal aantal overige begunstig- den Situering DG I/A Gorazde Centraal Bosnië Centraal Bosnië Una Sana Odzak Oost-Slavonië 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 Juli-december 1996 13,2 1 410 325 1 735 Una Sana Anvil (RS) Odzak Una Sana Una Sana Una Sana Centraal Bosnië 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 1 170 1 265 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 Januari-juni 1997 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Regio Mostar Regio Mostar Gorazde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 Juli-december 1997 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 DG1A Totaal 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 Echo Sarajevo RS 1,6 1,6 1 155 630 Januari-juni 1996 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 Juli-december 1996 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/37 Situering Novi Seher Gorazde, Sarajevo Gorazde Januari-juni 1997 Zebina Lokve Ilovaca Gorazde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadzici Kasatici Vogosca Faletici Ilijas Novi Seher Novi Seher Kresevo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavaticevo Bijela Osmaci Celic Gradac Waarde van het project (Mio ECU) Aantal herstelde huizen Nog te herstellen huizen Totaal aantal herstelde huizen Aantal vluchtelin- gen , EU: gehuisvest Aantal vluchtelin- gen , EU: huisvesting in uitvoe- ring Totaal aantal vluchte- lingen Overige begunstig- den: gehuisvest Overige begunstig- den: huis- vesting in uitvoering Totaal aantal overige begunstig- den 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 Juli-december 1997 14,022 81 1 386 1 467 37 ECHO: Totaal 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Commissie: Totaal 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 Aangenomen wordt dat 90 % van de begunstigden van ECHO overige begunstigden en 10 % vluchtelingen waren. Gemiddeld aantal bewoners: 4,5 per woning. C 241/38 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Lijst van afkortingen Fyrom Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië EIB Europese Investeringsbank EBWO Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling Cafao DEM Customs and Fiscal Assistance Office Duitse mark ECHO European Community Humanitarian Office HCR IMG KfW OHR NGO Hoge Commissariaat voor de vluchtelingen International Management Group Kreditanstalt für Wiederaufbau Office of the High Representative Niet-gouvernementele organisatie NAVO Noord-Atlantische Verdragsorganisatie PES Tacis EU PMU Programma voor essentiële steun Technical Assistance to the Community of Independant States Europese Unie Programme Management Unit UNTAES United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia USAID United States Agency for International Development 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/39 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE 2. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN 2. 1. Binnen een week na het akkoord van Dayton heeft de Commissie, samen met de Wereldbank, via de eerste donorconferentie voor de wederopbouw van Bosnië- Herzegovina internationale in december 1995, de gemeenschap tot hulpverlening weten te bewegen. Eind 1995 was de Commissie in staat te besluiten om begin 1996 middelen vast te leggen voor een programma voor essentiële steun (het via Phare gefinancierde PES- programma) en heeft zij begin 1996 personeel naar Sarajevo uitgezonden, om die hulpactie op te zetten en controlerend te volgen. In dat opzicht heeft de Commissie snel gereageerd op het spoedvereisende karakter van de toestand die na de overeenkomst van Dayton is ont- staan. De Commissie heeft moeten handelen tegen een bijzonder moeilijke achtergrond, die werd gekenmerkt door: — een politiek onstabiele toestand op het terrein zelf, waarbij sommige partijen obstructie pleegden bij de toepassing van de vredesovereenkomsten. De bij die akkoorden voorgeschreven centrale overheden moes- ten echter verplicht hun goedkeuring aan de commu- nautaire programma’s te hechten, opdat deze laatste konden worden uitgevoerd. Die goedkeuringen zijn voor het jaar 1996 pas eind november verkregen en voor het jaar 1997 in september. De Commissie kon haar programma’s dus onmogelijk onmiddellijk uit- voeren; — een op de wisselende toestand afgestemde toepassing van de politieke voorwaarden zoals gesteld door de Hoge Vertegenwoordiger van de VN en de Raad van Ministers. Zo heeft bijvoorbeeld het feit dat de hulp ten behoeve van de Republika Srpska tot tweemaal toe moest worden opgeschort, de verlening van die hulp vertraagd; — ingewikkelde en belemmerende juridische en financië- le instrumenten, een hinderpaal waarop de Rekenka- mer nogmaals wees. Tegen het advies van de Com- missie in, zijn de procedures en de maximumgrenzen of maximumbedragen van het Tacis-programma in Verordening (EG) nr. 1628/96 overgenomen, hetgeen ten gevolge heeft gehad dat deze pas eind juli 1996 met vertraging werd aangenomen. Vóór de daaraan voorafgaande periode moest men dus wel zijn toe- vlucht nemen tot de triloogprocedure om over de middelen te kunnen beschikken. Voor april 1998 werden de door de Commissie ingediende voorstellen tot wijziging van de voorschriften stelselmatig in beperkende zin gecorrigeerd. Ondanks deze moeilijkheden waren de begrotingsmidde- len van hoofdstuk B7-5 4 tegen eind 1996 voor 99,9 % vastgelegd. Eind 1997 was de herziene begroting voor hoofdstuk B7-5 9 (met uitzondering van de begrotingslijn van het Financieel Protocol) voor 99,5 % vastgelegd. De gehele periode 1996/1997 bij elkaar genomen, bedroeg het volume aan begrotingsmiddelen die door de Commis- sie waren vastgelegd voor wederopbouw — waaronder ook humanitaire hulp — 542,2 miljoen ECU, waarvan 286,6 miljoen ECU voor contracten was bestemd en 208,1 miljoen ECU reeds uitbetaald. Dit tempo waarin de contracten zijn aangegaan en de betalingen werden gedaan steekt gunstig af bij andere uit de Gemeenschaps- begroting gefincancierde programma’s voor externe hulp, vooral gezien de moeilijke omstandigheden in Bosnië- Herzegovina. De Commissie heeft ook middelen verstrekt voor activiteiten die niets met de wederopbouw te maken hebben, die niet onder het verslag van de Rekenkamer vallen en waarvoor hierboven geen cijfers zijn aangege- ven, namelijk op het gebied van democratie, mensenrech- ten en gezamenlijke GBVB-acties. 2. 2. Reeds in het najaar van 1995 heeft de Commissie in vier mededelingen een allesomvattende strategie aange- kondigd. Die overkoepelende strategie is opgenomen in het door de Commissie en de Wereldbank uitgewerkte wederopbouwprogramma, dat op drie ook door de Com- missie en de Wereldbank georganiseerde internationale conferenties aan verschillende donors is voorgelegd en door de internationale gemeenschap werd goedgekeurd. Elk jaar stelt de Commissie richtsnoeren op voor de uitvoering van deze strategie. Die richtsnoeren worden vervolgens omgezet in sectorale programma’s, die een aantal geïntegreerde projecten bestrijken, met name op het gebied van vluchtelingen. Voorts wordt in de memo- randa van overeenstemming, die voor de programma’s 1996 en 1997 met de Bosnische autoriteiten zijn gete- kend, een algemeen kader voor de toepassing van die programma’s vastgesteld. 2. 3. Met het programma voor de verlening van essentië- le steun (Essential Aid Programme (EAP)) dat onmiddel- lijk na de akkoorden van Dayton is opgezet en reeds in januari 1996 werd ingevoerd, kon hulp worden geboden die absoluut noodzakelijk was voor de opgangbrenging van het wederopbouwproces. Zo heeft dit programma het mogelijk gemaakt om materiaal voor scholen, auto- bussen, tractors, landbouwproductiemiddelen, electrische outillage enz. te leveren. Dit programma is de eerste belangrijke reactie van een lid van de internationale Gemeenschap op de wederopbouwproblemen. De Commissie heeft om allerlei redenen een andere opzet gegeven aan het programma voor de levering van outil- lage. Met name omdat zij zich rekenschap had gegeven van het moeilijke klimaat waarin zij haar hulp moest verlenen — een groot frauderisico waarop de Hoge Vertegenwoordiger destijds heeft gewaarschuwd, een gebrek aan transparantie bij het beheer van de hulp en het risico dat de leveringen de uiteindelijke doelgroepen C 241/40 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 niet bereiken — hebben de Commissie ertoe gebracht de programma’s te centraliseren. Destijds was het, gezien de politieke toestand in Bosnië-Herzegovina, onverstandig het programma ten behoeve van de autoriteiten van dat land te decentraliseren. Met dat besluit heeft de Commis- sie dus de financiële belangen van de Gemeenschap behartigd. Het programma werd anders opgezet en op een meer beperkt aantal sectoren toegespitst. 2. 4. Gezien de belemmeringen in verband met de creatie van nieuwe posten, heeft de Commissie maatregelen getroffen om ambtenaren op andere posten te werk te stellen, ter versterking van de ploegen die deze bijstand beheren. Die maatregelen hebben tot het volgende geleid: — De oprichting van een ploeg van 22 mensen bij het Bureau te Sarajevo eind 1996, dat wil zeggen zeven maanden na de opening van dat bureau: 4 A-posten (waarvan e´e´n voor het hoofd van dit bureau); 1 B, 1 C en 16 plaatselijke functionarissen, waaronder zeven plaatselijk aangeworven buitenlandse functiona- rissen (ALAT). Vervolgens heeft de Commissie een A-ambtenaar bij het bestuur van Mostar (EUAM) aangesteld, inzonderheid om voor de afsluiting van de rekeningen in verband met de EU-activiteiten (200 miljoen ECU) te zorgen, terwijl er een andere A- ambtenaar ter beschikking van de Hoge Vertegen- woordiger (OHR) werd gesteld. — De oprichting bij de hoofdzetel, reeds in 1996, van een nieuwe afdeling D-1 binnen DG 1 A: Bosnië- Herzegovina en wederopbouw, met inbegrip van internationale coördinatie, horizontale aspecten, meer- landenprogramma’s voor ex-Joegoslavië. Eind 1997 bestond die afdeling uit een team van 21 mensen, waarvan twee derden zich speciaal met ex-Joegoslavië bezighielden. Qua technische expertise, is 1998 het eerste begrotings- jaar waarvoor de Commissie huishoudelijke kredieten mag gebruiken om technische steun bij de uitvoering van de programma’s te verlenen, tot een maximum van 2- 3,5 % van de programmakosten. Dit steekt ongunstig af bij andere donors, zoals de USAID, die voor soortgelijke uitgaven tot boven de 15 % mogen gaan. 2. 5. De op 29 januari 1996 gepubliceerde begroting voor 1996 behelst drie specifieke begrotingslijnen voor de hulp aan voormalig Joegoslavië. In afwachting van een rechtsgrondslag, werd de Commissie gemachtigd om begrotingslijn B7-5 4 1 voor 7 miljoen ECU te benutten, terwijl de resterende 20 miljoen ECU in reserve werden gehouden. Vervolgens werd in het kader van een triloog toestemming gegeven voor de besteding van deze 20 miljoen ECU. In april 1996 heeft de Commissie een ontwerpverordening ingediend voor de wederopbouwbe- grotingsposten; deze laatste is echter pas op 14 augustus 1996 in werking getreden. In de loop van de besprekin- gen over die verordening heeft het voorstel van de Commissie belangrijke wijzigingen ondergaan: zo werd er bijvoorbeeld een bijlage aan die verordening toegevoegd over de gunning van opdrachten, waarbij enkele ideeën werden overgenomen uit de Tacis-verordening, die echter absoluut niet geschikt is voor de situatie in Bosnië. Reeds in juli 1997, dat wil zeggen op de eerste datum waarop deze verordening — volgens haar eigen bepalingen — mocht worden gewijzigd, heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van die bijlage ingediend. De Raad heeft echter de oorspronkelijke regeling gehandhaafd en de voorstellen van de Commissie slechts zeer ten dele gevolgd. In januari 1998 heeft de Commissie opnieuw een voorstel voor een aanzienlijke wijziging van deze verordening ingediend. Toen hebben de Raad en het Parlement rekening gehouden met de belangrijkste kritiek die er op het communautaire optreden in voormalig Joegoslavië was geuit, en hebben zij eindelijk de grote lijnen van het voorstel van de Commissie gevolgd. 2. 6. Voor vluchtelingen moet de Commissie met het UNHCR samenwerken, sinds het Dayton-akkoord het UNHCR daartoe specifiek opdracht gaf. Bij de besprekin- gen met het UNHCR over de EG-bijdrage tot huisves- tingsprojecten, die via het UNHCR door NGO’s werden uitgevoerd, deden zich aanzienlijke problemen voor. De voorwaarden waaronder het UNHCR de EG-bijdragen wenste te ontvangen waren in sommige opzichten in strijd met de vereisten van het Financieel Reglement en ondoorzichtig. 2. 7. Met haar mijnopruimingsprogramma heeft de Com- missie zowel instructeurs als mijnopruimers opgeleid, materiaal geleverd en de mijnen op een groot aantal terreinen opgeruimd, zowel om de terugkeer van de vluchtelingen mogelijk te maken, als om de uitvoering van grote infrastructuurwerken te bevorderen. Die actie werd in nauwe samenwerking met de internationale en lokale instellingen gevoerd en de Commissie heeft er zorgvuldig voor opgepast, zich niet te compromitteren met het soort onduidelijke commerciële acties, die deze sector in het bijzonder aantrekt. Juist doordat de inge- diende voorstellen zo zorgvuldig zijn onderzocht, ont- stond er een zeker oponthoud. Momenteel financiert de Commissie, in coördinatie met het BIH-Mine Action Centre, een programma ter vergroting van de mijnoprui- mingscapaciteit van de dienst voor de bescherming van de burgerbevolking op het gebied van mijnopruiming. Die actie heeft als voornaamste voordeel dat de mijnoprui- mingscapaciteit daarbij op plaatselijk niveau wordt geor- ganiseerd, waardoor de hulpverlening sneller en doeltref- fender wordt. Bij de vastlegging van de kredieten voor 1997 is oponthoud ontstaan wegens de moeilijkheden waarop men bij de onderhandelingen met de autoriteiten in Bosnië is gestuit. De voor 1997 uitgetrokken kredieten zijn naar 1998 overgeheveld en op 26 maart 1998 vastgelegd, waardoor te Sarajevo het contract tussen de directeur-generaal van DG IA en de eerste ministers van de Federatie en van de Republica Srpska kon worden gesloten. 2. 8. Via het programma voor essentiële hulp in 1996 en de wederopbouwprogramma’s in 1996 en 1997 heeft de Commissie in totaal 13 030 woongebouwen gerepareerd, waardoor tegen het einde van de looptijd van het pro- 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/41 gramma meer dan 50 000 mensen (vluchtelingen en interne ontheemden) naar Bosnië konden terugkeren. De terugkeer van vluchtelingen en ontheemden hangt niet uitsluitend van de beschikbaarheid van woongelegenheid af. Er zijn allerlei verschillende factoren die van invloed zijn op de beslissing van een familie om naar haar gerepareerde huis terug te keren, zoals bijvoorbeeld de beschikbaarheid van een baan, onderwijsvoorzieningen en een aarzeling om naar het platteland terug te keren wegens een verandering van houding in maatschappelijk opzicht. Het door de Commissie gevolgde beleid is geba- seerd op vrijwillige terugkeer en naleving van de strikte voorwaarden van het Dayton-akkoord, die verlangen dat gezinnen naar hun oorspronkelijke woonplaats terug- keren. 2. 10. Een aantal acties in de energiesector hebben enig succes gehad, zoals: — de levering van outillage aan steenkoolmijnen: een van de factoren waardoor de productie met 30 % is gestegen; — de levering van steenkool en andere inputs voor de elektriciteitsproductie, waardoor de stroomonderbre- kingen in Sarajevo nu grotendeels tot het verleden behoren; — met de gasproductie in Sarajevo konden 3 800 fami- lies opnieuw van gas worden voorzien, terwijl met de electriciteitsvoorziening in Tuzla 20 000 mensen wer- den geholpen. 2. 11. Het doel op korte termijn van de vervoersacties was niet de uitoefening van invloed op de terugkeer van de vluchtelingen, maar het herstel van de allernoodzake- lijkste vervoersdiensten, vooral in Sarajevo. Daarin is men geslaagd. Het effect op de terugkeer van de vluchtelingen zal zich echter pas op den duur doen gevoelen. financieringsmiddelen 2. 12. Vóór iedere vorm van hulpverlening moesten de beide bovenvermelde sectoren behoedzaam worden geanalyseerd. Zo heeft de landbouw in een eerste stadium weliswaar niet veel toegekend gekregen, maar was de toestand heel anders sinds 1997 en vooral in 1998. De door de Rekenkamer bedoelde overtuigende resultaten werden ook behaald dankzij een goede voorbereiding van levensvatbare projecten (met steun van een projectcoördineringsdienst die zijn sporen had verdiend bij de Wereldbank), tegen een gestabili- seerde achtergrond. Voorts vereiste de industriesector een totale reorganisatie, alvorens — behalve in bijzondere gevallen — voor bijstandsprogramma’s in aanmerking te komen. 2. 13. Het zou onrealistisch zijn om uitgebreide openbare bestuursprogramma’s op gang te brengen, voordat de allernoodzakelijkste instellingen — en in het bijzonder die welke uit de Dayton-akkoorden voortvloeien — zijn opgericht. In nauwe samenwerking met het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger heeft de Commissie eind 1997 een beslissing genomen omtrent in de loop van dat jaar uitgewerkte ondersteuningsprogramma’s, die het gehele jaar 1998 door zullen worden ingevoerd om kracht bij te zetten aan de Centrale Bank, de Ombuds- man, de Commissie voor Mensenrechten en het Constitu- tionele Hof. 3. OPZET EN UITVOERING VAN DE HULPPROGRAMMA’S Beleidsplan van de Commissie Planning van de hulpverlening van DG IA 3. 3. Reeds vanaf het najaar 1995 heeft de Commissie in vier mededelingen een allesomvattende strategie aange- kondigd. Die overkoepelende strategie is in het door de Commissie en de Wereldbank uitgewerkte wederopbouw- programma opgenomen, op de drie door de Commissie en de Wereldbank georganiseerde internationale confe- renties aan de donors voorgelegd en door de internatio- nale gemeenschap goedgekeurd. Elk jaar stelt de Commis- sie de richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van deze strategie op. Die richtsnoeren worden vervolgens in secto- riële programma’s omgezet, waarin een aantal geïnte- greerde projecten zijn gebundeld, met name op het gebied van vluchtelingen. Voorts wordt in de memoranda van overeenstemming, die voor de programma’s 1996 en 1997 met de Bosnische overheid zijn getekend, een alge- meen kader vastgesteld voor de toepassing van deze programma’s. Alle met dit doel uitgetrokken bedragen zijn behandeld in een mededeling aan de Raad, waarvan de voornaamste conclusies in aanmerking zijn genomen door de Raad voor Algemene Zaken op 29 april 1997. 3. 4. De Europese Commissie werd belast met het beheer van de grootste donorbijdrage voor Bosnië. Uit de eerste in 1996 uitgetrokken bedragen bleek hoe dringend de behoeften in een groot aantal uiteenlopende sectoren waren, maar ook hoe beperkt de opnamecapaciteit van de verschillende sectoren afzonderlijk is. Het PES spitste zich toe op de tien het meest door de oorlog getroffen sleutelsectoren. Bovendien moest de Commissie wel steun verlenen op verschillende terreinen, gezien het zwakke institutionele apparaat en de onbetrouwbare partners ter plaatse. Ook de op een na grootste donor — de Wereldbank — bestreek met haar giften een groot aantal sectoren en activiteiten. Voor de toewijzingen in 1997 werd een meer stelselma- tige programmeringsaanpak uitgewerkt, met prioriteiten die gebaseerd waren op de doelstellingen van de interna- tionale gemeenschap en de lidstaten, zoals overeengeko- men in de conclusies van de vredesuitvoeringsconferenties en stuurgroepen en op de raadsvergaderingen. C 241/42 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 3. 5. Het PES-programma (EAP) was de communautaire reactie op het wederopbouwprogramma, dat de Commis- sie samen met de Wereldbank en met steun van de IMG had uitgewerkt en dat op de eerste donorconferentie in 1995 door de internationale gemeenschap was goedge- keurd. De Commissie heeft het PES-programma om allerlei rede- nen een andere wending gegeven. Zo heeft zij zich met name rekenschap gegeven van het moeilijke klimaat waarin zij haar steun verleende: een groot frauderisico, dat destijds door de Hoge Vertegenwoordiger aan het licht was gebracht, een gebrek aan doorzichtigheid bij het beheer van de steun en het risico dat de leveranties degenen waaraan zij uiteindelijk ten goede moesten komen niet zouden bereiken, hebben haar gedwongen de programma’s te centraliseren. Gezien de politieke toe- stand in Bosnië-Herzegovina was het destijds onverstan- dig, de programma’s ten behoeve van de autoriteiten van het land te decentraliseren. De Commissie heeft dit besluit dus genomen om de financiële belangen van de Gemeenschap te behartigen. Het programma kreeg een nieuwe wending en werd op een meer beperkt aantal sectoren toegespitst. 3. 7. Het zou onrealistisch zijn geweest om grootscheepse programma’s ter ondersteuning van de instellingen op gang te brengen, alvorens de meest noodzakelijke instel- lingen — in het bijzonder die welke voortvloeien uit de akkoorden van Dayton — waren opgericht. Pas sinds de opzet van het Quick Start Package in het najaar 1996 verleent de internationale gemeenschap meer stelselmatig steun op dit gebied. De Commissie werd belast met alles wat de buitenlandse handel en het centrale bankwezen betrof. Haar hulp werd snel en met succes verleend. Zodanig, dat haar werd verzocht haar bijstand ook tot de belastingsector (Cafao) en tot het handelsbankwezen (op- leidingsactie) uit te strekken en dat andere met de han- delswetgeving belaste donors haar hebben verzocht hun steun te verlenen. Bovendien werd de Commissie door de Hoge Vertegenwoordiger verzocht om hulp te verlenen bij de organisatie van de voornaamste staatsinstellingen (het Parlement, het presidentschap, de Raad van Minis- ters en de staatsministeries). Die bijstand wordt sinds het najaar 1997 verleend. Bovendien steunt de Commissie de Centrale Bank en de andere Dayton-instellingen, zoals de Ombudsman, de Commissie voor Mensenrechten en het Constitutionele Hof. Tenslotte is de Commissie, sinds het begin van dit jaar, begonnen met het nagaan van de behoeften van elk van deze eenheden, om hun rechtsstel- sel te herstructureren. Voorts ontwikkelt de Commissie, sinds december 1996, een actieplan ter ondersteuning van de hervormingen in de sector gezondheidszorg. Die strategie van verschillende diensten van de Commissie tezamen wordt in 1998 uitgevoerd. blijft de voornaamste prioriteit bij de uitvoering van de begroting voor Bosnië-Herzegovina. De geordende, veilige terugkeer van een groot aantal vluchtelingen en ontheemden vereist dat er tal van maat- regelen worden getroffen om voor voldoende veiligheid te zorgen, de woningen en de allernoodzakelijkste infra- structuurvoorzieningen te repareren, de diensten voor gezondheidszorg, sociale hulp en onderwijs waartoe alle bevolkingsgroepen — waaronder ook de minderheden — gegarandeerde toegang krijgen, weer in ere te herstellen, en economische bedrijvigheid te scheppen waarmee de vluchtelingen weer in het economisch en maatschappelijk patroon kunnen worden opgenomen. Derhalve is er geen duidelijk onderscheid tussen de terugkeerprogramma’s en andere bijstandsactiviteiten. Alleen een bundeling van al deze acties zal van duurzame, positieve invloed op de terugkeer zijn. Gezien de complexiteit van dit proces van terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, heeft de Commissie gepoogd alle beschikbare middelen aan te wenden om die terugkeer zo goed mogelijk te bevorde- ren. Om het wederopbouwprogramma van start te doen gaan, heeft de Commissie een programma opgesteld voor de levering op grote schaal (voor 125 miljoen ECU) van outillage en materiaal die absoluut nodig zijn om de nog levensvatbare takken van een door de oorlog zwaar geteisterde economie, weer op gang te brengen. Die taak beantwoordde beter aan de bevoegdheden van DG IA, die reeds een zekere ervaring had met de levering van goede- ren in de Kaukasus, in Macedonië en Albanië en met de voor Phare/Tacis ontwikkelde standaardprocedures. Ook zij eraan herinnerd dat het communautaire streven om hulp te verlenen bij de wederopbouw van Bosnië, in combinatie met de alleroverheersende wil om de vrede te bewaren, zowel voor de Europese Commissie als voor de andere donors een origineel experiment is, waardoor men zich wel moet aanpassen aan de gehanteerde instrumen- ten. Binnen de Commissie waren de programma’s van DG IA meer gericht op infrastructuurvoorzieningen, ondersteu- ning van instellingen en modernisering van woningen; die van ECHO beoogden de ondersteuning van infrastruc- tuurvoorzieningen, zowel op sociaal gebied als wat de dringendste noden betreft (gezondheidszorg, onderwijs, spoedherstel). In de uiterst kritieke fase waarin het programma op gang werd gebracht, werd de coördinatie tussen de diensten van de Commissie verzekerd door een uit verschillende diensten bestaande groep, voorgezeten door de adjunct- directeur-generaal van DG IA. ECHO, DG XXI (voor Cafao) en andere diensten namen voortdurend aan deze arbeid deel. 3. 8. De Commissie heeft volledig gebruik gemaakt van de begrotingslijn voor vluchtelingen, waartoe de begro- tingsautoriteit in 1996 besloot. Vluchtelingenhulp was en Bij wijze van aanvulling op deze officiële coördinatie, werd de coördinatie tussen de diensten door tal van informele operationele contacten gekenmerkt. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/43 3. 9. De donors hebben een programma met een taakver- deling aangenomen. Zo was bijvoorbeeld de EBWO belast met de sectoren energie en telecommunicatie, de Wereldbank met vervoer en watervoorziening, terwijl de Commissie in veel van deze sectoren gecoördineerd hulp verleende met de andere donors. Zo heeft zij bijvoorbeeld gezorgd voor de wederopbouw van het telecommunica- tiestelsel, waardoor er reeds in september 1997 weer communicatie mogelijk was tussen de Republika Srpska en de Federatie (zie 3. 30). Planning van de hulpverlening van ECHO 3. 10. Ook al heeft de Commissie een totaal kredietbe- drag van 1 miljard ECU voor wederopbouwwerkzaamhe- den tijdens de periode 1996-1999 aangekondigd, dan nog wordt de begroting binnen een jaarlijks kader uitge- voerd. 3. 11. Aangezien de humanitaire behoeften in Bosnië blijven bestaan, heeft de Commissie besloten om, tegelij- kertijd met haar bijstand bij de wederopbouw, een aan- zienlijke hoeveelheid humanitaire hulp te blijven verlenen. Die hulpacties worden door de uit verschillende diensten bestaande groep en via informele contacten gecoördineerd (zie 3. 8). 3. 12. Voor 1996 waren de steunmaatregelen van ECHO in de sector huisvesting beperkt, aangezien de belangrijk- ste steunmaatregel betrekking had op een door het HCR tot stand gebracht modelproject. Pas in 1997 heeft ECHO, op verzoek van de Hoge Vertegenwoordiger, zijn acties in deze sector werkelijk op gang kunnen brengen. Organisatie van de diensten van DG IA 3. 13. Gezien de belemmeringen bij het creëren van nieuwe posten, heeft de Commissie maatregelen getroffen om sommige van haar ambtenaren een andere taak te geven, ter versterking van de ploegen die met het beheer van deze bijstand zijn belast. Die maatregelen hadden het volgende resultaat: — De oprichting van een team van 22 personen bij het Bureau te Sarajevo eind 1996, dat wil zeggen zeven maanden na de opening daarvan: 4 A-posten (waar- onder het hoofd van dat bureau), 1 B, 1 C en 16 plaatselijke functionarissen, waarvan zeven plaatselijk aangeworven buitenlandse functionarissen (ALAT). Vervolgens heeft de Commissie een A-ambtenaar een taak gegeven bij het bestuur van Mostar (EUAM), met name om voor de afsluiting van de boekhouding in verband met de activiteiten van de EU (200 miljoen ECU) te zorgen, terwijl een andere A-ambtenaar ter beschikking van de Hoge Vertegenwoordiger (OHR) werd gesteld. — De creatie bij het hoofdkantoor — reeds in 1996 — van een nieuwe afdeling D-1 bij DG IA: Bosnië- Herzegovina en wederopbouw, met inbegrip van internationale coördinatie, horizontale aspecten, meer- landenprogramma’s voor ex-Joegoslavië. Eind 1997 beschikte die afdeling over een team van 21 mensen, waarvan twee derden zich met ex-Joegoslavië bezig- hielden. Qua externe technische expertise, is 1998 het eerste begrotingsjaar waarvoor de Commissie gemachtigd is om beleidskredieten te gebruiken om technische bijstand voor de uitvoering van programma’s te verlenen, tot een maxi- mum van 2-3,5 % van de programmakosten. Dit contras- teert met andere donors als USAID, die tot boven de 15 % mogen gaan voor soortgelijke uitgaven. Voor 1998 besloot de Commissie tot een deconcentratie van de verlening van de communautaire bijstand, dat wil zeggen tot een decentralisering naar Bosnië toe en dus ter plaatse. De delegatie en in het bijzonder het hoofd van de delegatie aldaar krijgen grotere bevoegdheden. Voorts zal de Commissie meer personeel aanstellen bij haar kanto- ren op verscheidene plaatsen in Bosnië en buiten Sara- jevo, teneinde haar aanwezigheid ter plaatse te versterken, in het bijzonder te Banja Luka en in Mostar. Voor het eerst zijn er op de begroting 1998 bedragen uitgetrokken voor ex-Joegoslavië, gevolgd door een toe- lichting die de Commissie de gelegenheid geeft beleid- smiddelen voor technische bijstanddoeleinden te gebrui- ken: tot 2 % voor Phare en tot 3,5 % voor de wederop- bouw; dit wordt ook wel de STAP-faciliteit genoemd. Die faciliteit zal gedeeltelijk helpen sommige van de proble- men in verband met het menselijk potentieel waarvoor de Commissie zich gesteld ziet, op te lossen. Toch is het niet veel in vergelijking met wat USAID krijgt toegewezen: 15 % voor soortgelijke uitgaven. 3. 14. -3. 15. De Commissie heeft besloten haar delegatie in Bosnië-Herzegovina te versterken. De daarvoor geko- zen personen zullen vanaf het voorjaar 1998 ter plaatse hun taak kunnen vervullen. Op dat tijdstip zal de Com- missie in Bosnië-Herzegovina over 21 A-posten (10 amb- tenarenposten en 11 ALAT-posten) beschikken en over 10 C-posten, waarvan drie voor ambtenaren. In totaal zal de delegatie dan uit 36 mensen bestaan, waarvan 17 ambtenaren. Bovendien schrijft de Commissie een aanbe- steding uit om in Bosnië een technische bijstanddienst op te richten, die onder haar controle de projecten moet voorbereiden en daarop ook toezicht moet houden. 3. 16. In Bosnië werd het PES onder uiterst moeilijke omstandigheden op gang gebracht. Gezien de omvang en het bedrag van de met de activiteiten daar gemoeide financiële bijstand, de behoefte aan geschikte controle en de uiterst ingewikkelde situatie als gevolg van het gewa- pende conflict, werd een goed zichtbare en operationele aanwezigheid van de Commissie van vitaal belang geacht om te helpen bij de tenuitvoerlegging van het pro- gramma. In het eerste halfjaar van 1996 was het EG-bureau te Sarajevo een technisch bureau, dat in de eerste plaats C 241/44 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 geopend was om het programma voor essentiële steun uit te voeren. Het personeel van dit bureau omvatte ook technische en externe deskundigen, waardoor het gerecht- vaardigd was om hiervoor beleidskredieten te gebruiken. De Commissie kon de kredieten van deel A van de begroting toen niet gebruiken, daar het besluit om een delegatie van de Commissie te openen te Sarajevo pas op 24 april 1996 werd genomen. De exploitatiekosten in verband met de dagelijkse wer- king van het Bureau werden allengs geabsorbeerd, naar- mate de officiële aanwezigheid van de Commissie in Sarajevo een meer bestendig karakter kreeg. Dit werd in de eerste plaats bereikt via een voorschotrekening en daarna via een steeds met een vast bedrag aangevulde rekening (imprestaccount). De twee belangrijkste soorten functioneringskosten — voor kantoorhuur en personeels- salarissen — werden bestreden met kredieten van titel A6 van de EG-begroting, respectievelijk vanaf juni en novem- ber 1996. Indien er extra kredieten in deel A van de begroting beschikbaar waren geweest, dan zou dat de Commissie’s taak hebben vergemakkelijkt. 3. 17. Om de bij de uitvoering van de projecten van de Commissie genomen beslissingen te kunnen begrijpen, dient de specifieke toestand in Oost-Slavonië in aanmer- king te worden genomen. Die regio stond onder controle van het UNTAES, waarvan het mandaat op 15 januari 1998 — de datum waarop dit gebied weer volledig door Kroatië zou worden opgenomen — verstreek. Tijdens die periode was het UNTAES de instelling met bestuursbe- voegdheid en de enige officiële tegenhanger van de Com- missie. Toch was het onmogelijk om tot een officiële overeenkomst met de Commissie te komen, aangezien het UNTAES geen wettelijke status heeft. Daarom heeft de Commissie, gezien haar algemene perso- neelsschaarste haar toevlucht genomen tot de door de Rekenkamer beschreven procedures, om voor voldoende personeel te zorgen, en voor het beheer ter plaatse van de betrokken middelen. Met dit scenario heeft de Commissie de communautaire hulp sneller beschikbaar kunnen stel- len. 3. 18. De Commissie neemt actief deel aan de Economic Task Force, die belast is met de coördinatie van het gehele wederopbouwproces. Ook neemt zij deel aan werkgroepen per sector, in het bijzonder wat betreft de sectoren die financiële hulp krijgen van de Gemeenschap en waarvan zij het voorzitterschap aan de IMG heeft opgedragen, gezien de technische competentie en het inzicht in de behoeften van die instantie. 3. 19. Om snel te kunnen reageren op de noodsituatie zoals die zich na het einde van de conflicten in Bosnië- Herzegovina voordoet, heeft de Commissie het PES via een regeling met onderaannemingscontracten uitgevoerd. Toch hebben de onder 3. 5 beschreven moeilijkheden de Commissie ertoe gebracht het programma stop te zetten en het beheer daarvan te centraliseren. Op dat moment scheen de bijzondere toestand waarin Bosnië verkeerde — namelijk een na de oorlog opgerichte staat met een zwakke, ingewikkelde en weinig operationele regerings- structuur, die in een overgangsproces is gewikkeld van een communistisch bewind naar een democratisch stelsel van het westerse type — de Commissie niet de nodige garanties te bieden om de communautaire hulpverlening gedecentraliseerd uit te voeren. Daar zij al deze risico’s zeer goed onder ogen zag, is de Commissie haar programma’s gecentraliseerd blijven beheren. Haar met het PES opgedane ervaring heeft haar daarin wellicht gesterkt. De Commissie heeft met opzet geen structuren van het type projectbeheerseenheid (PMU) willen oprichting in Bosnië, daar er kritiek is uitgeoefend op het feit dat dit soort diensten in sommige Phare-landen als paddestoelen uit de grond schoten. Hier- voor wordt dan ook momenteel een rationaliseringsstra- tegie gevoerd. Als resultaat van een daaropvolgende verbetering in de politieke structuren en de oprichting van meer betrouw- bare instellingen in Bosnië-Herzegovina, maakt de Com- missie vanaf het voorjaar 1998 toebereidselen om bepaalde functies te deconcentreren door middelen aan haar Bureau te Sarajevo over te dragen (zie de opmerkin- gen onder 3. 13-3. 15). 3. 20. -3. 21. Zoals vermeld onder 3. 13-3. 15, is de Com- missie maatregelen aan het treffen om de uitvoering van haar programma’s te decentraliseren door haar Bureau in Sarajevo te versterken. Bovendien heeft de Commissie, samen met het Bosnische Ministerie van Landbouw, Waterstaat en Bosbouw de aanpak ontwikkeld om geen projectbeheersdiensten op te richten, maar om de bestuurscapaciteit van sommige openbare instellingen te verbeteren: — in de sector watervoorziening werd in oktober 1997 officieel een projectcoördinatiedienst opgericht, om als raakvlak te dienen tussen de Commissie en het desbetreffende ministerie van de federale regering, bij de keuze van en de uitvoering van de projecten. De rol van deze dienst is beperkt tot het technisch beheer van de projecten; — meer recentelijk, tegen eind 1997, heeft de Commissie erin toegestemd de dienst voor de uitvoering van het landbouwprogramma op te richten, die tot dusver door de Wereldbank wordt gesteund. Gezien de moeilijkheden in deze regio (zie punt 3. 19), was de oprichting van UGP’s bij de ministeries tijdens de aanloopfase van het programma, uitgesloten. Evenals de Wereldbank, neemt de Commissie deel aan de coördinatie van de internationale hulpverlening. 3. 22. De maatregelen ter versterking van de capaciteit van de delegatie zijn beschreven onder 3. 13-3. 15 Boven- dien is de Commissie een technische bijstandsdienst ter 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/45 plaatse aan het opzetten, en ook een mogelijkheid om financiële onderzoeken in te stellen. Wat het Mostar-programma betreft: bijna al het perso- neel in deze stad werd door de lidstaten geleverd, met praktisch geen kosten voor de Gemeenschapsbegroting. De Commissie detacheerde een van haar ambtenaren in Mostar en verleende steun voor technische bijstand. De kosten in verband met het beheer van deze maatregel werden, overeenkomstig de gemeenschappelijke actie uit de huishoudelijke begroting bestreden. Deze regelingen zijn grootmoediger dan die welke krachtens de bestaande wetgeving voor de wederopbouw of de Phare-begrotings- lijnen zijn toegestaan. 3. 23. Het hoofd van het EG-bureau voor assistentie inzake belastingen en douane (EC Cafao) pleegt praktisch dagelijks overleg met de leiding van DG XXI en brengt regelmatig verslag uit aan de voorzitter van de uit ver- schillende diensten bestaande groep. Door deze manier van leiding geven kan een gedecentraliseerd systeem goed werken, zonder dat de controle op de gehele operatie onmogelijk wordt. De doeltreffendheid van het EC Cafao-optreden qua organisatie en financieel beheer hangt af van de ondersteuning uit Brussel, of die nu wordt verleend in de vorm van beheersadviezen, organi- satie van de levering van internationaal personeel, de aankoop van de nodige outillage, het beheer van de middelen met de bevoorradingsagentuur of de controle op het plaatselijke Cafao-budget enz. 3. 24. De Wereldbank en USAID (die tot 15 % van de programmakosten voor hun rekening nemen) kunnen hun financiële regelingen met betrekking tot de programmabe- heerskosten soepeler treffen dan de begrotingsautoriteit, die de Commissie bij uitzondering heeft toegestaan om 2-3,5 % van de programmakosten voor dit doel te gebruiken. USAID heeft de mogelijkheid om aanhangsels toe te voegen aan contracten waarmee meer dan een paar miljoen ECU gemoeid zijn, zonder officiële aanbesteding- sprocedures (zoals bijvoorbeeld de functioneringskosten van hun Bureau te Sarajevo). 3. 25. De Commissie heeft op 1 november 1997 een nieuwe directeur voor voormalig Joegoslavië benoemd. Daarenboven werd op 1 december 1997 een speciaal adviseur met specifieke verantwoordelijkheid voor de coördinatie van de hulp — zowel ter plaatse in Bosnië als in Brussel — benoemd. Organisatie van de diensten van ECHO 3. 26. De voor de uitvoering van de ECHO-opdrachten op het terrein zelf aangeworven deskundigen hebben, aangezien de humanitaire bijstand zo bijzonder van aard is, contracten die om de zes maanden worden verlengd. Daar de voorbereiding van die contracten gemiddeld zes weken in beslag neemt, wordt er twee maanden vóór de verstrijking van de contracten contact opgenomen met degenen die verantwoordelijk zijn voor de bureaus ter plaatse, opdat deze hun mening kunnen geven over de wenselijkheid van een verlenging van een contract en over de bereidheid van de deskundige in kwestie om zijn/haar opdracht voort te zetten. 3. 27. Om zijn operationele capaciteit nog meer te ver- groten, gaat ECHO momenteel na wat de mogelijkheden zijn om de contractuele procedures en de betalingen gedeeltelijk te decentraliseren. Sinds 1996 geeft ECHO Bosnië-Herzegovina de mogelijkheid om projecten tot een bedrag van 42 000 ECU zelf te beheren. Toch blijft het overleg met het hoofdkantoor van vitaal belang, met name bij het beheer van de contracten. Zonder dat overleg kan het hoofdkantoor het goede verloop van de acties op het terrein zelf moeilijk volgen. Bovendien zal deze decentralisatie de kosten in verband met de technische bijstand aanzienlijk doen stijgen. Mocht men tot een dergelijke decentralisatie overgaan, dan zou dat onvermijdelijk gepaard dienen te gaan met een versterking van de personeelsbezetting van de Com- missie om specialisten op het gebied van humanitaire hulpverlening naar het actieterrein te kunnen uitzenden. Tenuitvoerlegging van de programma’s Bestedingsgraad van de kredieten 3. 29. Ondanks de goede wil van de Commissie kon de EIB niet bij dit proces worden betrokken, omdat Bosnië een schuld bij de EIB heeft, die nog van voor het conflict dateert en waardoor deze laatste statutair verhinderd is hulp te bieden. In mei 1998 zal de Commissie voorstellen doen aan de Raad om steunverlening door de EIB moge- lijk te maken. 3. 30. De Rekenkamer tracht een vergelijking te maken tussen de door de Commissie gefinancierde acties en die welke door andere donors worden gefinancierd. Bij die vergelijking wordt echter over het hoofd gezien dat andere donors acties van een heel andere aard uitvoe- ren. Zo verleent de Wereldbank haar steun bijvoorbeeld hoofdzakelijk via leningen. Er is een aanzienlijk verschil tussen het beheer van een leningsregeling en dat van een giftenprogramma, zoals dat wat door de Commissie wordt aangeboden. Giften worden gedaan zonder andere garantie dan de politieke verbintenis van de begunstigde. Ter bescherming van de openbare middelen, verloopt de controle op de uitbetaling van de middelen dan ook veel ingewikkelder en langzamer dan die op leningen. In tegenstelling tot deze situatie, moeten leningen worden afgelost en door de begunstigde staat worden gegaran- deerd. De aflossingen worden onder het creditsaldo van de bank geboekt. Er worden minder beperkende politieke voorwaarden gesteld. Ondanks deze handicap, vertoont C 241/46 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 de uitbetaling van de giften van de Commissie en de leningen van de Wereldbank in grote trekken hetzelfde beeld. Wat de USAID betreft, bestond een groot deel van de door deze instelling verleende bijstand uit kredieten aan kleine bedrijven, en ook daar weer telkens met een sneller uitbetalingstempo. De voor USAID geldende besluitvor- mingsprocedures zijn ook aanzienlijk eenvoudiger dan die van de Europese Unie, waarbij de Commissie moet han- delen volgens een verordening met veel strengere voor- schriften voor openbare aankopen. De haar door de Raad opgelegde wederopbouwverordening was in feite niet meer dan een omzetting van de Tacis-verordening, die absoluut niet was afgestemd op de situatie in Bosnië. In tegenstelling tot de Verenigde Staten, die hun activiteiten aanvankelijk richtten op plaatsen waar hun troepen gele- gerd waren, omvatte de hulp van de Europese Unie oorspronkelijk beide eenheden. Wegens de vereisten van het Dayton-akkoord werd de hulp aan de Republika Srpska eerst in 1996 en daarna in 1997 opgeschort; ook dat heeft de uitbetaling vertraagd. 3. 32. Met haar mijnopruimingsprogramma heeft de Commissie zowel instructeurs als mijnopruimers opgeleid, materiaal geleverd en de mijnen op een groot aantal plaatsen opgeruimd, zowel om de terugkeer van de vluch- telingen mogelijk te maken, als om de uitvoering van grote infrastructuurwerken te bevorderen. Die actie werd in nauwe coördinatie met de internationale en plaatselijke instellingen gevoerd en de Commissie heeft er zeer voor opgepast om zich niet te compromiteren door betrokken te raken bij het soort onheldere commerciële transacties, die deze sector in het bijzonder aantrekt. In bepaalde gevallen werd het oponthoud veroorzaakt doordat de ingediende voorstellen nauwkeurig werden onderzocht. Momenteel financiert de Commissie, in coördinatie met het BIH Mine Action Centre, een programma ter vergro- ting van de capaciteit voor de bescherming van de burger- bevolking op het gebied van mijnopruiming. Het belang- rijkste voordeel van die actie is dat daardoor mijnoprui- mingscapaciteit op plaatselijk niveau ontstaat, waardoor het mogelijk wordt om sneller en efficiënter in te grijpen. De vastlegging van de voor 1997 uitgetrokken kredieten werd vertraagd door de bij de onderhandelingen met de Bosnische autoriteiten ondervonden moeilijkheden. Deze voor 1997 uitgetrokken kredieten zijn naar 1998 overge- dragen en op 26 maart 1998 vastgelegd, waardoor te Sarajevo het contract tussen de directeur-generaal van DG IA en de eerste ministers van de Joegoslavische Fede- ratie en van de Republika Srpska kon worden getekend. Voorbereiding van de projecten 3. 33. De onder 3. 13-3. 15 en 3. 22 beschreven maatrege- len zijn opgezet om de toestand waarin de Commissie- diensten ter plaatse te Sarajevo verkeren, te verbeteren. 3. 34. De IMG (International Management Group) werd op initiatief van de Commissie opgericht. Deze groep werd voortdurend door de Commissie gebruikt bij de voorbereiding van de programma’s in sectoren waarin zij over een reële deskundigheid beschikt, zoals de keuze van projecten en uitvoeringsmethoden (zo werd bijvoorbeeld de SRSA door de IMG uitgekozen als een geschikte NGO voor Gorazde). Toch verleent de IMG slechts steun in bepaalde sectoren (energie, huisvesting, vervoer en watervoorziening). Zij kan de Commissie dus niet helpen in sectoren als onder- wijs, gezondheidszorg, landbouw of institutionele ontwik- keling. 3. 35. Op de NGO-vergadering in januari 1998 werden de verwachtingen en eisen van de Commissie volledig toegelicht. Daarbij heeft de Commissie een gedetailleerd document van meer dan 400 bladzijden gepresenteerd, dat met name duidelijke instructies behelsde voor de opstelling van voorstellen. De ontvangen voorstellen — voor ongeveer 200 projecten — werden op technisch niveau geanalyseerd en geëvalueerd aan de hand van tevoren vastgestelde criteria. Wanneer de Rekenkamer dat NGO demand-driven noemt, dan houdt zij daarbij geen rekening met deze factoren. Wat de humanitaire hulpverlening betreft, controleert de Commissie de NGO’s en hun activiteiten op het terrein zelf met name via haar technische bijstand ter plaatse, waardoor ECHO een actieve rol kan spelen en initiatie- ven kan blijven nemen bij haar partnerschap met de NGO’s op het terrein. Bovendien brengt ECHO veel inspectiebezoeken aan het hoofdkantoor van haar part- ners, vooral om hun administratieve en financiële capaci- teit te testen en om na te gaan of de gegevens in hun beschrijvende en cijfermatige verslagen juist zijn. Ten- slotte maakt ECHO ook regelmatig evaluaties van projec- ten en/of programma’s. Sluiting van de contracten 3. 36. Het bestaan van twee afzonderlijke regelingen is een uitvloeisel van het in 1996 genomen besluit om een nieuwe kredietlijn in te voeren — speciaal voor de wederopbouw — waarvoor een rechtsgrondslag nodig is. Aangezien het totale kredietbedrag was vastgesteld, scheen er in 1959 geen ander instrument te bestaan waarmee meteen kon worden gewerkt, dan Phare. 3. 37. Gezien het spoedvereisende karakter van de situa- tie, heeft de Commissie door af te wijken van de in het kader van het PES ingevoerde standaardprocedures de tenuitvoerlegging van het programma kunnen versnellen. 3. 39. De Commissie heeft een financieel onderzoek van het PES op gang gebracht en zal de door de Rekenkamer in dat verband aangestipte problemen met de bevoorra- dingsargenturen aanpakken. Wat de eigen acties van de Commissie betreft, valt het volgende te vermelden: 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/47 a) de door de bevoorradingsagenturen opgestelde beperkte voorselectielijsten van leveranciers waren geba- seerd op een register dat was samengesteld via een door de Commissie uitgeschreven, openbare oproep tot indie- ning van blijken van belangstelling. In dat register waren in totaal 1 692 potentiële leveranciers (uit 14 EU- en 11 Phare-landen) opgenomen, die alle acht PES-sectoren bestreken; tegen de achtergrond van een Bosnië dat de oorlog c) nog maar pas te boven was en waar de onstabiliteitri- sico’s nog groot waren is het begrijpelijk dat zelfs de goedkoopste aanbiedingen de oorspronkelijk voor deze acties uitgetrokken bedragen overschreden; d) de voorwaarden van de contracten tussen de Com- missie en de bevoorradingsagenturen waren zeer nauw- keurig wat de voor outillaeaqankopen te volgen procedu- res betreft. In sommige gevallen heeft de Commissie toestemming verleend voor afwijkingen van de normaal door het Phare-reglement voorgeschreven termijnen, teneinde op het spoedvereisende karakter van de situatie te kunnen reageren; g) de Commissie heeft erop toegezien dat de lengte van de beperkte lijsten werd geverifieerd en dat er statistieken werden verschaft van de geografische spreiding over de lidstaten. Sommige lidstaten hebben klachten ingediend, waarin zij erop wezen dat het aantal aan hun respectieve nationale bedrijven gegunde contracten niet in verhouding stond tot het niveau van hun bijdrage tot de EU-begroting. Deze opmerkingen stroken niet met de behoefte aan een volko- men onafhankelijke aanpak van het beheer van het PES- programma. 3. 40. Zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 1628/96 hebben de Phare-landen slechts bij uitzondering toegang tot de opdrachten. Het onderscheid is door de wetge- vende autoriteit aan de Commissie opgelegd. 3. 41. In tegenstelling tot het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, heeft de Raad striktere maximum- voorwaarden gesteld voor meer flexibele bevoorradings- procedures, vooral voor contracten inzake leveringen en werken. 3. 42. Gezien de bijzondere omstandigheden konden, door met NGO’s te werken, de kosten worden gedrukt, de procedures worden versneld en de hulpverlening op grote schaal efficiënter worden beheerd. Een door het beheersorgaan in te vullen gestandaardi- seerd formulier maakt voortaan wezenlijk deel uit van het dossier. 3. 43. Naar aanleiding van het commentaar van de Rekenkamer op dit punt, zijn de voorschriften voor onderaannemingscontracten in het vademecum van augustus 1997 gewijzigd. 3. 45. De loonschaal die door ECHO op de financiering van de kosten voor lokaal personeel werd toegepast, zal zeer binnenkort worden bijgewerkt, met name omdat de forfaitaire bedragen niet op de huidige situatie in Bosnië- Herzegovina zijn afgestemd. Bij de procedures voor de voorbereiding van de contrac- ten voor herstelprojecten in Bosnië-Herzegovina vereist ECHO van zijn partner dat hij een voorafgaand bestek opstelt, dat vervolgens voor de opstelling en de onderte- kening van de contracten door de IMG en ECHO- Bosnië-Herzegovina moet worden goedgekeurd. Dit bestek mag niet in het contract worden opgenomen, aangezien het normalerwijze nog op tal van punten zal worden veranderd tijdens de uitvoering van de werken. Was het wel in het contract opgenomen, dan zou iedere verandering de wijziging van het contract vereisen, het- geen tot een aanzienlijke administratieve logheid zou leiden. De garantieperiode wordt overeengekomen tussen het bedrijf dat de werken uitvoert en degene aan wie het project ten goede komt. Aan het einde van elk project verrichten de NGO, de bouwonderneming en een verte- genwoordiger van de begunstigde — dikwijls de gemeente — een gemeenschappelijk inspectieonderzoek, aan het slot waarvan de begunstigde de werken aanvaardt en het gebouw als opgeleverd beschouwt. ECHO Bosnië-Herze- govina verzoekt de IMG ook om een eindinspectie van de werken te verrichten, alvorens toestemming te geven voor de uiteindelijke betaling, die voor ECHO nog altijd 20 % bedraagt. Betalingen 3. 46. -3. 48. Voorschotbetalingen kunnen rechtstreeks door de financiële dienst van DG IA worden gedaan. Dat zou echter duidelijk in het contract moeten worden aangegeven. De Commissie zal nagaan of deze procedure uitvoerbaar is. Aanvragen voor normale betalingen die- nen ook in de toekomst aan de operationele diensten te worden toegezonden, opdat de verleende prestatie kan worden geverifieerd en de aanvraag wordt geëndosseerd als zijnde overeenkomstig de feiten en betaalbaar, zoals voorgeschreven in het Financieel Reglement. De versnel- ling van de procedures, wordt overwogen een lokaal systeem op te zetten voor betalingen ter plaatse. 3. 47. Thans is er een standaardformulier voor een bank- garantie opgesteld, dat als bijlage bij elk contract wordt gevoegd. Toch zij erop gewezen dat, afgezien van de vorm waarin de bankgaranties worden gegoten, een groot aantal bank- garanties aan de contractanten wordt teruggezonden, en wel om de volgende redenen: 1. de op de bankgarantie vermelde geldigheidsdatum is onjuist. Daarbij heeft men zich niet aan de in de alge- mene voorwaarden van het contract gestelde normen C 241/48 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 gehouden en dus een voorbarige verstrijkingsdatum ver- meld; 2. het op de bankgarantie vermelde rekeningnummer (dat van directe invloed is op de inwerkingtreding van die garantie) en het op de betalingsaanvraag van de contrac- tant vermelde rekeningnummer, zijn onverenigbaar. De Commissie zou de betaling dan niet kunnen uitvoeren, zonder de inwerkingtreding van de bankgarantie aan te tasten. Dit zijn dus wel degelijk fundamentele, en geen louter formele problemen. 3. 49. De keuze van de reparatie van het parlement en van het te repareren gedeelte werden door het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger (OHR) en de Wereldbank voorgesteld. Dit project was reeds geëvalueerd en de aanbestedingen waren gereed, toen de financiële hulp van de Commissie werd ingeroepen. De Commissie had haar deelname kunnen weigeren, in het besef dat zij zich niet aan de termijnen kon houden, gezien de nieuwe aanbeste- dingen die zij volgens haar eigen procedures moest uit- schrijven. Aangezien er geen andere middelen beschikbaar waren en de wederopbouw van dit parlement van groot politiek belang was, heeft de Commissie zich ertoe ver- bonden de van haar verlangde werken, die de centrale halfronde vergaderzaal voor plenaire vergaderingen van dat gebouw niet omvatten, te doen uitvoeren. Na overleg te hebben gepleegd met de Hoge Vertegen- woordiger, heeft de directeur-generaal van DG IA op 3 april 1998 een bezoek gebracht aan de bouwplaats. Dit project is van strategisch belang bij het streven van de internationale Gemeenschap om in de betrokken gebou- wen zowel de centrale overheden als het Parlement van Bosnië-Herzegovina onder te brengen. Alle betrokkenen ter plaatse bevestigen dat de vroegere halfronde vergader- zaal nutteloos is, aangezien er geschikte, kleinere verga- derzalen beschikbaar zijn. Toezicht op en evaluatie van de projecten 3. 51. Voor het PES-programma werd de taak om het begeleidende toezicht uit te oefenen aan Technitas toever- trouwd. Derhalve was het de taak van de programmalei- ders om het programma ter plaatse te begeleiden, in nauwe samenwerking met de task manager in Brussel, die de verantwoordelijkheid voor het algemene toezicht blijft dragen. Ten aanzien van het wederopbouwprogramma bestaat er een toezichtregeling voor de sectoren huisvesting (sinds medio 1997), watervoorziening (sinds oktober 1997) en landbouw (sinds december 1997). Bij een meer stelselma- tige aanpak zal worden voortgebouwd op de toelichting bij de kredietlijnen voor ex-Joegoslavië in de begroting 1998, die het mogelijk maakt dat een bepaald percentage van de beleidskredieten voor technische bijstandsdoelein- den worden besteed. Een gedeelte van die kredieten zal voor de uitoefening van toezicht worden gebruikt. 3. 52. In mei 1998 komt er een ontwerpevaluatieverslag beschikbaar, dat aan de Rekenkamer zal worden toege- zonden. 3. 53. a) De Commissie is momenteel regelingen aan het treffen met de Bosnische autoriteiten over de benutting van de tegenwaardefondsen die ontstaan uit de aflossin- gen van de leningen welke onder het Phare-motorploe- genproject werden gesloten. Overeenkomstig het financiële voorstel van 1998 voor de landbouw, zal er een overkoepelende organisatie worden opgericht om zowel startkapitaal als kredietfaciliteiten in plattelandsgebieden te verlenen en het beheer van de tegenwaardemiddelen te coördineren. Er zal bij voorrang steun worden verleend aan initiatieven die werkgelegen- heid scheppen op het platteland en waarbij plaatselijke producten worden verwerkt. b) Daar het betalingssysteem op cashflowprognoses gebaseerd is, kan de Commissie pas nadat de projecten operationeel zijn geworden (dat wil zeggen zodra de eerste tussentijdse betalingen gedaan zijn, maar na de betaling van de voorschotten) een raming maken van de behoefte aan rouleringsfondsen. c) De financiële consolidering van de rekening zal vlak voor de boekhoudkundige afsluiting van de speciale fond- sen plaatshebben. 3. 54. Op alle projecten wordt momenteel toezicht gehouden door technische agenturen (IMG, specifieke contractanten enz. ). 3. 55. a) en b) Sinds het Dayton-akkoord het UNHCR specifiek opdracht gaf om zich met vluchtelingenhulp bezig te houden, heeft de Raad de Commissie herhaalde- lijk verzocht de vluchtelingenhulp van het UNHCR mede te financieren. Bij de besprekingen met het UNHCR over de EG-bijdrage in huisvestingsprojecten die via het UNHCR door NGO’s werden uitgevoerd, is men op aanzienlijke problemen gestuit. De omstandigheden waar- onder het UNHCR de EG-bijdragen wenste te ontvangen waren op sommige punten in strijd met de vereisten van het Financieel Reglement en onvoldoende doorzichtig. c) Sinds mei 1997 neemt ECHO in elk contract met het HCR de eis op, dat de sub-agreements stelselmatig aan ECHO worden toegezonden. 4. EFFECT VAN DE ACTIES Geografische spreiding Deelgebieden van Bosnië-Herzegovina U n a S a n a ( F e d e r a t i e ) 4. 4. Ook al is Una Sana een voorrangsgeval in verband met de naar huis terugkerende vluchtelingen, dan nog 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/49 heeft de Commissie het door de overheid van de Federa- tie voorgestelde plan nooit onderschreven, aangezien dit voorstel bepaalde tekortkomingen vertoonde. Toen de Commissie voorstelde om daarin andere elementen op te nemen (zoals bijvoorbeeld sociale infrastructuurvoorzie- ningen en reparaties aan de basisinfrastructuur), die zij van vitaal belang achtte om de vluchtelingen te stimuleren naar huis terug te keren, werd dit niet door de overheid van de Federatie aanvaard, hetgeen leidde tot oponthoud bij de onderhandelingen. Toch is de Commissie, onafhan- kelijk van het door de plaatselijke autoriteiten gedane voorstel, programma’s in Una Sana blijven financieren. Ook bestaat er een landbouwproject van meer dan 2 miljoen ECU dat een aanzienlijke bijdrage tot deze sector levert. Nadat de Commissie veel plannen en financieringsaanvra- gen voor het Una Sana-gebied had ontvangen, gaf zij opdracht tot een studie. Uit die studie kwam een duidelij- ker beeld naar voren van de enorme behoeften in dat kanton; zij dient als basis voor de verdere planning voor deze regio. Dit omvat het vluchtelingenprogramma voor 1998 (141 miljoen ECU), waarvoor in januari 1998 een Refugee Workshop werd gehouden om de belangrijkste instanties die waarschijnlijk met de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het programma zullen worden bekleed, in te lichten en voor te bereiden. Een deel van dit programma is voor Una Sana bestemd. B r c k o ( R e p u b l i k a S r p s k a ) 4. 3. -4. 5. Onder het repatriëringsprogramma werden ook gelden uitgetrokken voor bepaalde projecten te Brcko. Kroatië 4. 6. Oorspronkelijk vestigde de UNTAES zich gedu- rende het eerste halfjaar van 1996 in Vukovar. Het oorspronkelijke besluit voor het programma 1996, dat werd genomen tegen een achtergrond van politieke druk om met wederopbouwmaatregelen te beginnen, was geba- seerd op de beperkte informatie die gedurende de begin- periode van de aanwezigheid van hulpverleningsinstanties in dat gebied beschikbaar was. Toen de uitvoerende instantie van de Commissie eenmaal goed en wel geves- tigd was, werd het duidelijk dat het programma moest worden gewijzigd om de samenstellende onderdelen beter te doen aansluiten op de behoeften aan wederopbouw en de politieke vereisten in dat gebied. Niets doen in afwach- ting van een duidelijke afbakening van de preciese behoeften, zou de reactie van de Commissie (en dus ook van de EU) op in dit gebied levende behoeften, ernstig hebben vertraagd: een optie die politiek onaanvaardbaar werd geacht. haar beurt weer verband hield met de triloog (zie 2. 5) en met de goedkeuring van de wederopbouwverordening. De projecten konden dus niet voor het najaar 1996 van start gaan. Om de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden nog meer te bevorderen, heeft de Commissie op 23 januari 1998 een workshop met NGO’s gehouden, om een algemeen terugkeerprogramma op gang te brengen, dat uit de begroting 1998 moest worden gefinancierd. Naar aanleiding van deze door meer dan 200 NGO’s bijgewoonde workshop besloot de Commissie op 27 maart om een programma ter waarde van 141 miljoen ECU te ontwikkelen, met onder meer een subprogramma huisvesting (105 miljoen ECU), waarmee 5 000 huizen kunnen worden hersteld. Dit programma is thans in uitvoering. Er is reeds een eerste tranche van 63 miljoen ECU vrijgegeven voor de reparatie van huizen, en op 3 april werden te Sarajevo contracten getekend met 23 NGO’s. De reparaties worden uitgevoerd tijdens de wederopbouwperiode in 1998 (hoofdzakelijk in het voor- jaar en in de zomer) en zullen voor de winterperiode gereedkomen. Het programma voorziet in de terugkeer van nog 20 000 mensen in 1998. Er ligt reeds een tweede tranche gereed, die zal worden op gang gebracht, zodra de daarvoor uitgetrokken begrotingsmiddelen beschik- baar zijn (dat wil zeggen wanneer het reservedrag van 30 miljoen ECU op de begroting voor 1998 is vrijgemaakt). De projecten zijn uitgekozen en de contracten gereedge- maakt. 4. 13. a) Gorazde: de Commissie heeft de bevoorradings- agentuur Italtrend verzocht om het bedrag dat aan de SRSA teveel is betaald voor niet-uitgevoerde werken terug te vorderen; dit bedrag werd door middel van een onaf- hankelijk technisch financieel onderzoek op 787 384 DEM geraamd. Onlangs heeft de Commissie begrepen dat SRSA, die niet in staat was de aan haar onderaanne- mer Bosna Auto verstrekte voorschotten terug te vorde- ren, de Commissie niet terug kon betalen en dat SRSA thans de geldigheid van het financiële onderzoek betwistte. De Commissie gaat na of er eventueel een juridische actie kan worden gevoerd. c) Het project in Stolac heeft met grote moeilijkheden te kampen gehad wegens de zeer gespannen situatie tussen de Kroaten en de Bosniërs in dit deel van Bosnië- Herzegovina. Toch is er wel vooruitgang geboekt. In maart 1998 waren 95 woningen geheel en al hersteld en 94 families die eigenaar waren van deze woningen, terug- gekeerd. Bovendien heeft dit eerste modelproject de spon- tane terugkeer op gang gebracht van weliswaar een minderheid, maar toch een groot aantal mensen, naar Stolac in maart-april 1998. Spreiding over de sectoren Huisvesting en terugkeer van vluchtelingen 4. 10. -4. 11. Het herstel van de woningen werd bepaald door de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen, die op 4. 14. De Commissie heeft zich niet uitsluitend op vluch- telingen kunnen concentreren, wegens de sociale onrust waartoe dat in welke gemeenschap dan ook aanleiding zou hebben gegeven. Zonder de terugkeer van ontheem- den naar hun huizen, is er weinig kans op de terugkeer van vluchtelingen. Geleidelijk aan heeft de Commissie voor haar wederopbouwprogramma’s de volgende ver- C 241/50 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 deling gehanteerd: 50% vluchtelingen uit de EU, 40% ontheemden en 10 % kwetsbare personen. Via het programma voor essentiële steun in 1996 en het wederopbouwprogramma in 1996 en 1997 heeft de Commissie in totaal 13 030 wooneenheden gerepareerd, waardoor tegen het einde van de programmaperiode meer dan 50 000 mensen (vluchtelingen en interne ontheem- den) naar Bosnië konden terugkeren. 4. 16. -4. 17. De kredietregeling met de KfW kon voor die datum niet worden getroffen, want zelfs voor een derge- lijke transactie bestond er toen nog geen wettelijk kader. Voorts wordt het eigendomsrecht voor onroerende goede- ren vaak betwist, waardoor alle kredietmaatregelen ten behoeve van herstelwerkzaamheden moeilijk worden en er steun van de Commissie nodig is voor onroerende goederen. Tenslotte bestond er toen nog geen eenge- maakt, betrouwbaar bankwezen in Bosnië. Onder die omstandigheden kon dit systeem moeilijk eerder worden ontwikkeld, zonder risico’s te lopen in verband met het beheer van de Europese openbare financieringen. Vóór de invoering van deze regeling kon de Commissie alleen haar toevlucht nemen tot giften om woningen te laten repareren. De bevordering van de terugkeer kan niet worden gelijk- gesteld met hulp aan in materieel opzicht kwetsbare mensen, aangezien die terugkeer — om duurzaam te zijn — op gemeenschappen of groepen moet worden gericht, en niet op aan de hand van sociale en economische criteria uitgekozen individuën. Meer in het algemeen heeft de Commissie getracht de repatriëring van een minderheid te bevorderen, daar waar het begin van een terugkeerproces geacht werd andere spontane terugkeer- processen van grotere omvang op gang te brengen, waar- door dus de woningen van de vluchtelingen die momen- teel door ontheemden worden bewoond worden vrijge- maakt en vluchtelingen uit het buitenland kunnen terug- keren. In 1997 heeft de Commissie, ter begeleiding van het programma voor de reparatie van woningen, projecten uitgewerkt die in het bijzonder gericht waren op de sociale infrastructuur (een ziekenhuis te BiHac, de repara- tie van scholen). 4. 19. De reden dat de reparaties op externe werkzaam- heden en gemeenschappelijke ruimten werden toegespitst (behalve in Oost-Slavonië), was dat er zich eigendoms- of huurproblemen voordeden: deze werken waren opgezet om de gebouwen in stand te houden en te bewerkstelligen dat zij door hun huidige bewoners konden worden gebruikt, of deze laatste daar nu recht op hadden of niet. Wanneer de eigendoms- of huurproblemen konden wor- den opgelost, werden er ook reparaties verricht in de flat zelf: dit is het geval in Vukovar, via de commissie voor de toewijzing van woningen. Een soortgelijke instelling wordt momenteel opgezet voor Sarajevo, volgens een gezamenlijk initiatief EG/VS/OHR. De oplossing van de eigendoms- of huurvraagstukken zijn van groot belang, wil men een noemenswaardige terugkeer naar de steden bereiken. Onderwijs 4. 21. Het onderwijsprogramma van het PES heeft aan- zienlijk bijgedragen tot een wederopleving van de plaatse- lijke industrieproductie. SIP Konjuh, vóór de oorlog een van de grootste meubelfabrikanten in Bosnië-Herzego- vina, is erin geslaagd de productie opnieuw op gang te brengen, zich te specialiseren in schoolmeubilair (dat vroeger niet tot zijn productgamma behoorde) en om zijn personeel van 384 in 1994 tot 1. 200 werknemers thans op te voeren. Bovendien heeft de door het PES opgelegde betere kwaliteitscontrole geholpen de SIP Konjuh concur- rerend te maken op de wereldmarkt: momenteel expor- teert dit bedrijf 40 % van zijn productie naar de gehele wereld. Voor de toewijzing van de goederen aan de scholen zorgden de Bosnische autoriteiten, volgens hun eigen criteria. 4. 18. Eind 1997 waren de gereparereerde woningen voor 70% bewoond, hetgeen een iets hoger percentage is dan de ramingen die het HCR voor alle donors tezamen heeft gemaakt (60-65 %). Gezondheidszorg Er zij echter gewezen op het volgende: — de soms gehanteerde wederopbouwmethode (self- help) laat de eigenaren de vrijheid om de werkzaam- heden naar eigen believen af te maken, waardoor die werkzaamheden soms pas na het einde van het con- tract met de betrokken NGO gereedkomen. Dat is niet het geval met huizen die door ondernemers worden gerepareerd (een andere gehanteerde me- thode), want daarbij krijgt de begunstigde een kant en klare woning opgeleverd; — er moet ook rekening worden gehouden met politieke en veiligheidsproblemen. 4. 24. In oktober 1997 hechtte het beheerscomite´ van Phare zijn goedkeuring aan een gezondheidszorgpro- gramma ten bedrage van 5,7 miljoen ECU en ter onder- steuning van o. a. eerstelijnsgezondheidszorg en een her- vorming van de financiering van de gezondheidszorgkos- ten en de ontwikkeling van de farmaceutische sector. Daarvoor werden tussen december 1997 en januari 1998 drie aanbestedingen uitgeschreven. Momenteel wordt ver- wacht dat de eerste teams in maart-april 1998 ter plaatse zullen zijn aangekomen. 4. 25. In december 1997 werd de ministerraad van Bos- nië-Herzegovina het eindelijk eens over de vestigings- plaats van het laboratorium voor de kwaliteitscontrole 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/51 op medicijnen: Sarajevo. Naar aanleiding van dat besluit werd met de federale minister van Gezondheidszorg over- eenstemming bereikt over een actieplan, waaronder de Commissie en het Federale Ministerie van Volksgezond- heid gezamenlijk een re-evaluatie van de inhoud en de doelstellingen van dit project zullen maken. ren: tot 200 000 ton. Die steenkool wordt aan de Kakanj-krachtcentrale geleverd. Thans is deze mijn voor- nemens haar productie in de naaste toekomst tot 500 000-600 000 ton op te voeren en tegelijkertijd ook de veiligheidsomstandigheden voor de mijnwerkers te verbeteren. 4. 26. Voor de acties in de sector gezondheidszorg heb- ben de Commissiediensten elkander aangevuld. De ECHO-projecten werden op het plaatselijk niveau gericht, terwijl DG IA trachtte hulp te verlenen aan grotere eenhe- den. Dit werd belemmerd door institutionele moeilijkhe- den, zoals die welke onder punt 4. 25 van het verslag van de Rekenkamer zijn vermeld. Het gehele proces door zorgde de Commissie voor een nauwe samenwerking tussen haar diensten. Energie (elektriciteit en gas) 4. 28. -4. 29. Als effecten van de PES-acties in de energie- sector kunnen onder meer worden genoemd: 1. E l e k t r i c i t e i t s v o o r z i e n i n g — Tussen Gorazde en Visegrad is met succes samenge- werkt om via het PES een gecombineerd project voor deze beide entiteiten uit te voeren. — In de regio Tuzla werden 20 000 mensen van elektri- citeit voorzien. — In Odzak werden 27 km elektrische leidingen gerepa- reerd. 2. T h e r m i s c h e c e n t r a l e s De warmtekrachtcentrales waren niet direct door de oorlogsverwoestingen aangetast, maar meer door een gebrek aan onderdelen en een schaarse steenkooltoevoer. Het PES heeft geholpen deze beide producten te leveren. De krachtcentrale Kakanj produceert thans weer op 40 % van haar vooroorlogse capaciteit en stroomonderbrekin- gen behoren in Sarajevo grotendeels tot het verleden. Zonder de bijstand van het PES zou de stad Tuzla nog steeds in het donker zitten. 3. G a s De krachtens het PES geleverde pijpen en regulatoren, die in samenwerking met de Wereldbank werden geïnstal- leerd, hebben nagenoeg 3 800 families in de Novi Grad- wijk van Sarajevo, waar bijzonder ernstige verwoestingen waren aangericht, van gas voorzien. Dit project omvatte de levering van afzonderlijke gasver- warmingstoestellen en gasfornuizen aan iedere familie, deels om Sarajevo-gas aan inkomsten te helpen. Het effect is vergelijkbaar in de kolenmijn van Tuzla, die met een derde ploeg mijnwerkers kon beginnen te wer- ken. 4. 30. Thans zijn er contracten gesloten voor het eerste deel van 13,5 miljoen ECU. Met betrekking tot het tweede deel van het programma, waarmee 7 miljoen ECU gemoeid is uit begrotingslijn B7-5 4 3, wachtte de Com- missie de opmerkingen van de begunstigden in het aanbe- stedingsevaluatiestadium af, ter voorkoming van conflic- ten en de annulering van projecten in het uitvoeringssta- dium. 4. 31. De verantwoordelijkheid voor de toepassing van het Dayton-akkoord berust bij de overheid van Bosnië- Herzegovina, onder toezicht van de Hoge Vertegenwoor- diger. Overeenkomstig het Dayton-akkoord en met volle- dige instemming van de Hoge Vertegenwoordiger volgden alle belangrijke donors dezelfde aanpak met betrekking tot de Elektropriveda-bedrijven. Tot de toekenning van de begrotingsmiddelen werd beslo- ten om aan de dringende noden van Elektroprivedas te voldoen. Zij willen daarop voortbouwen en samenwerk- ingsprojecten tussen de entiteiten ontwikkelen. Vervoer A l g e m e e n 4. 33. Uiteindelijk hangt de terugkeer van de vluchtelin- gen van een beter economisch klimaat af. Investeringen in de vervoersinfrastructuur spelen een belangrijke rol bij de wederopleving van de economie. B r u g g e n 4. 35. Klaarblijkelijk is het bij dit project ontstane opont- houd te wijten aan de moeilijkheden bij de samenwerking met de Bosnische autoriteiten. Thans wordt verwacht dat het in juli-augustus 1999 zal worden voltooid. Het is gunstig gebleken om de voornaamste reparatiewerkzaam- heden voor te bereiden. Voorafgaande onderwateronder- zoeken hebben meer nauwkeurige gegevens opgeleverd over de staat waarin de bestaande brug verkeerde en een meer precieze raming van de reparatiekosten mogelijk gemaakt. 4. S t e e n k o o l m i j n e n W e g e n Met behulp van de door het PES geleverde outillage kon de Breza-mijn haar productie met ongeveer 30 % opvoe- 4. 36. Het contract is nu gegund en werd in april 1998 getekend. C 241/52 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 4. 37. De projecten in de Republika Srpska werden om politieke redenen opgeschort. 4. 38. De bevoorradingsagentuur heeft rechtstreeks met de diensten voor wegenonderhoud overlegd om na te gaan, wat zij precies nodig hadden. Wat de asfalteermachines en de wegwalsen betreft, wer- den de specificaties — qua capaciteit en prestatie — door de diensten voor wegenonderhoud bij de bevoorradings- agentuur ingediend. Toch was de Commissie niet in staat om aan hun verzoek te voldoen, daar de prijs per eenheid ver boven het beschikbare budget lag (vijfmaal zoveel). In plaats daarvan bood de bevoorradingsagentuur aan een alternatieve mobiele inrichting te leveren, waarvan de prijs per eenheid wel binnen het budget viel, maar waarvan de prestatie en de capaciteit veel minder groot waren. Dit alternatief werd door de wegenonderhouds- diensten en door het ministerie aanvaard. B u r g e r l u c h t v a a r t 4. 40. Volgens plan komt het werk aan dit project in mei 1998 gereed. Ondanks de vertragingen, die hoofdzakelijk het gevolg waren van de moeilijkheden die zich bij de samenwerking met de plaatselijke doelgroepen hebben voorgedaan, werd er toch vooruitgang geboekt. Dit kon worden bereikt met de middelen van een groot aantal uiteenlopende donors. Een van de onderdelen van de EU-bijdrage was het civil aviation master plan waarbij het secretariaat werd opge- richt dat de burgerluchtvaart in Bosnië vertegenwoor- digde (drie eenheden). Waterbeleid en huisvuilbehandeling 4. 44. Naar aanleiding van de studie inzake een strategie voor de huisvuilbehandeling voor het kanton Sarajevo heeft de Commissie extra middelen uitgetrokken voor de uitwerking van een huisvuilbehandelingsstrategie voor de gehele staat Bosnië. Dit wordt beschouwd als een nood- zakelijke voorwaarde voor de ontwikkeling van nieuwe projecten in deze sector. De financiering van controle- initiatieven zal worden overwogen krachtens nieuwe, in 1998 uitgestippelde programma’s, in het bijzonder voor de stortplaats in Sarajevo. ECHO is de door de Rekenkamer aan de kaak gestelde problemen aan het verhelpen, in nauwe samenwerking met de NGO’s, de plaatselijke overheden en de IMG. Telecommunicatie 4. 46. Dit succes werd behaald dank zij de door de Commissie beheerde financieringen en ondanks de bij de tenuitvoerlegging van het programma ondervonden poli- tieke moeilijkheden. 4. 48. Op het gebied van telecommunicatie is het gemak- kelijker politieke druk uit te oefenen dan op andere terreinen, daar het netwerkeffect en de schaalbesparingen in deze sector zeer groot zijn. De Commissie heeft dit politieke pressiemiddel gehanteerd om kracht bij te zetten aan de tenuitvoerlegging van de vredesakkoorden. Landbouw 4. 49. In het besef dat de landbouw een sleutelrol moet spelen heeft het beheerscomite´ Phare in mei en in oktober 1997 zijn goedkeuring gehecht aan twee landbouwpro- gramma’s van telkens 5 miljoen ECU. Met deze pro- gramma’s wordt onder andere een herstel van de land- bouwproductie en een verbetering van de veeteeltsector in Bosnië-Herzegovina gesteund. Er is reeds een follow-up landbouwprogramma voor 20 miljoen ECU uitgewerkt, dat in maart 1998 aan het Phare-beheerscomite´ werd voorgelegd. 4. 51. Met de 1 300 onder het PES geleverde motorploe- gen kon ongeveer 5 % van het in de oorlog vernielde materieel worden vervangen, terwijl de Wereldbank de middelen voor nog 7,5 % verschafte. Het eigenlijke effect is echter waarschijnlijk groter, aangezien de meeste motorploegen aan de allerarmste boeren en repatrianten zijn toegewezen. Het effect van kleine en middelgrote melkkoelers is waarschijnlijk op korte termijn gering, aangezien de veestapel tijdens de oorlog met 60 % is geslonken. Toch zal die veestapel waarschijnlijk weer snel aangroeien. Bovendien vormt dit een aanvulling op de langetermijnstrategie van de Commissie voor deze sector, en bijvoorbeeld op de geslaagde levering van koeien onder het PES. 4. 52. De Commissie heeft het door de betrokken NGO voorgestelde project in aanzienlijke mate moeten verande- ren om het in overeenstemming te brengen met de doelstellingen van haar eigen programma. Het herziene voorstel van de ARP kwam pas in maart 1997 binnen en er werd op 18 april 1997 een contract voor getekend door de Commissie, waardoor de NGO pas in mei in actie kon komen. Evenzo kon de aanbestedingsprocedure voor de aanstelling van een bevoorradingsagent pas beginnen, toen het herziene project was binnengekomen. Ondanks de bovenvermelde belemmeringen konden de tractoren en werktuigen op tijd worden geleverd voor het klaar maken van de velden voor de wintergewassen. Ontwikkeling van de particuliere sector en opkrikking van de economie 4. 54. De actie van de Commissie ten behoeve van de particuliere sector en de opkrikking van de economie was gericht op de economische integratie van de vluchtelingen en ontheemden en vormde dus een aanvullling op de hoofdlijn van haar hulpverlening. Voorts is de toestand in Bosnië niet te vergelijken met die in de andere Midden- en Oosteuropese landen. Het economische overgangspro- 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/53 ces is namelijk een aanvulling op de twee andere pijlers van de communautaire actie: de materiële wederopbouw van het land na de oorlogstoestand en de opbouw van een nieuwe staat naar aanleiding van de vredesakoorden. Het is dus normaal dat de Commissie haar hulpverlening op voorrangsterreinen heeft geconcentreerd en op dat gebied keuzes heeft gedaan. Toch wordt de weeropgang- brenging van de economie door de internationale bijstand gedekt, aangezien de Wereldbank en USAID hun optre- den op dit punt hebben toegespitst, daar hun actie ten behoeve van vluchtelingen niet bijzonder belangrijk is, in tegenstelling tot die van de Commissie. Er is dus een taakverdeling tussen de donors en ook een goede coördi- natie, hetgeen verklaart waarom de Gemeenschap maar zo’n klein aandeel heeft in deze actie. 4. 55. Het Europees Garantiefonds voor Investeringen in Bosnië-Herzegovina is opgezet om bedrijven die activitei- ten in dat land willen ontplooien, maar die zijn afge- schrikt door wat zij ervaren als risico’s op veranderingen in of door de nationale regering, tegen politieke risico’s te verzekeren. Doordat dit project zo vernieuwend van aard was, moest er ook meer tijd worden uitgetrokken om het voorstel tot een gedegen project uit te werken, dan het geval zou zijn geweest voor meer rechtlijnige voorstellen. De gedetail- lerde kaderovereenkomst en de begeleidende brief inzake bepaalde financiële regelingen werden in juli 1997 door de Commissie getekend. Na door de Bosnische autoritei- ten te zijn getekend, werd de kaderovereenkomst met ingang van september 1997 van kracht. In totaal zijn er negen voorafgaande aanvragen binnenge- komen voor investeringen waarmee in totaal 58 miljoen ECU gemoeid was, in projecten voor verwerkende indus- trie, bouwwerkzaamheden, telecommunicatie, energie en toerisme. Deze projecten worden momenteel beoordeeld. 4. 56. De keuze van de Zica Wire Drawing Factory was gebaseerd op het katalyserende effect dat steun aan deze maatschappij op de wederopbouw in deze regio zou kunnen hebben. De producten van deze fabriek zijn belangrijke onderdelen van de voornaamste energie- en vervoersinfrastructuurprojecten, en van huisvestingspro- jecten overal in deze regio. Het project is thans op gang en er zijn een aantal arbeidsplaatsen ontstaan. Steun aan de overheid 4. 57. Het zou onrealistisch zijn geweest om uitgebreide programma’s voor het openbaar bestuur op gang te brengen, alvorens de basisinstellingen — en in het bijzon- der die welke uit de akkoorden van Dayton vloeien — zijn ingevoerd. In nauwe samenwerking met het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger heeft de Commissie ondersteuningsprogramma’s uitgestippeld die het gehele jaar 1998 door zullen worden ingevoerd. De Commissie heeft de centrale instellingen vrij veel technische bijstand verleend en zal dat ook blijven doen. De bestaande maatregelen zijn reeds van aanzienlijke invloed geweest op de douane, het op gang brengen van het centrale bankwezen en het onderling met elkaar in overeenstemming brengen van de wetgevingen. 5. CONCLUSIE 5. 1. Het besluit om een aanzienlijk hulpprogramma ten behoeve van het voormalige Joegoslavië op gang te bren- gen ging destijds niet gepaard met een dienovereenkom- stige toewijzing van middelen om de Commissie de gele- genheid te geven, dat programma uit te voeren. In 1998 heeft de Commissie maatregelen getroffen om de situatie te verbeteren door personeel naar Sarajevo over te plaat- sen en heeft zij voorstellen gedaan — zowel voor de wetgeving als voor de begroting — om de bestaande belemmeringen te verminderen. Op die voorstellen wordt in het hiernavolgende nader ingegaan. 5. 3. Binnen een week na het Dayton-akkoord heeft de Commissie, samen met de Wereldbank, de internationale gemeenschap op de been gebracht via de eerste Donor- conferentie voor de wederopbouw van Bosnië-Herzego- vina, in december 1995. Eind 1995 was de Commissie in staat te besluiten om begin 1996 middelen vast te leggen voor een programma voor essentiële steun (het via Phare gefinancierde PES-programma) en begin 1996 personeel naar Sarajevo uit te zenden, om deze operatie daar op te zetten en onder toezicht te houden. In dat opzicht heeft de Commissie snel gereageerd op het spoedvereisende karakter van de situatie die zich na het Dayton-akkoord voordeed. De Commissie heeft moeten handelen tegen een bijzonder moeilijke achtergrond, die werd gekenmerkt door: — een politiek instabiele situatie op het terrein zelf, waarbij bepaalde partijen obstructie leverden tegen de in deze toepassing van de vredesakkoorden. De akkoorden voorgeschreven centrale overheden moe- sten echter verplicht hun goedkeuring aan de commu- nautaire programma’s hechten, opdat deze laatste konden worden uitgevoerd. Die goedkeuringen kon- den voor het jaar 1996 pas eind november worden verkregen en voor het jaar 1997 in september. Zo kon de Commissie haar programma’s dus niet onmid- delijk uitvoeren; — een op de wisselende toestand afgestemde toepassing van de politieke voorwaarden, zoals gesteld door de Hoge Vertegenwoordiger en de Raad van Ministers. Zo heeft bijvoorbeeld de opschorting — tot tweemaal toe — van de hulp aan de Republika Srpska de uitvoering van de hulp vertraagd; — ingewikkelde en belemmerende juridische en financië- le instrumenten. Tegen het advies van de Commissie C 241/54 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 in, heeft de wetgevende autoriteit de procedures en de maxima van het Tacis-programma maximaal overge- nomen voor het vroegere Joegoslavië. Die belemme- ringen waren niet afgestemd op het geval Bosnië en hebben ten gevolge gehad dat de uitvoering van de begrotingen daardoor werd vertraagd. Eind juli 1996 werd de wederopbouwverordening ((EG) nr. 1628/96) met vertraging door de Raad aangenomen, nadat het Europees Parlement daarover advies had uitgebracht; vandaar dat men voor die datum zijn toevlucht heeft moeten nemen tot de zogenaamde triloogprocedure om over de middelen te kunnen beschikken. De door de Commissie ingediende voorstellen tot wijziging van de voorschriften zijn stelselmatig in beperkende zin gecorrigeerd. Pas in 1998 hebben het Europees Parle- ment en de Raad rekening gehouden met de kritiek op de hulp aan voormalig Joegoslavië en de voorstel- len van de Commissie om de procedures te versoepe- te versnellen, grotendeels len en de uitvoering gevolgd. Ondanks deze moeilijkheden was het budget van hoofd- stuk B7-5 4 eind 1996 voor 99,99 % vastgelegd. Eind 1997 was het herziene budget voor hoofdstuk B7-5 4 (met uitzondering van de begrotingslijn van het Financieel Protocol) voor 99,5 % vastgelegd. De periode 1996/1997 samengenomen, bedroeg het volume van de door de Commissie vastgelegde begrotingsmiddelen bovenop dat voor humanitaire hulp, 542,5 miljoen ECU, waarvan ongeveer 286,6 miljoen ECU in contracten was vastge- legd en 208,1 miljoen ECU uitbetaald. Dit tempo van contracten en betalingen steekt gunstig af bij andere buitenlandse hulpprogramma’s die uit de communautaire begroting werden gefinancierd, in het bijzonder gezien de moeilijke omstandigheden in Bosnië-Herzegovina. De Commissie heeft ook activiteiten gefinancierd, die niet met de wederopbouw verband hielden, buiten het toepas- singsgebied van het Verslag van de Rekenkamer vielen en waarvoor de cijfers hierboven niet zijn opgegeven: op het gebied van democratie, mensenrechten en gezamenlijke GBVB-acties. Bij de vergelijking die de Rekenkamer trekt tussen door de Commissie gefinancierde acties en die van andere donors wordt geen rekening gehouden met de verschil- lende aard van de verleende steun. Zo verleent de Wereldbank haar steun bijvoorbeeld hoofdzakelijk via leningen. Het beheer van een leningsprogramma is heel anders dan dat van een giftenregeling, zoals die van de Commissie. De giften worden verleend zonder enige andere garantie dan de politieke verbintenis van de begunstigde. Om de openbare middelen te beschermen is de controle op de uitbetaling van de giften dan ook veel ingewikkelder en langzamer dan die voor leningen. In tegenstelling tot deze situatie, moeten leningen door het betrokken land worden afgelost en gegarandeerd. Die aflossingen worden aan de creditzijde van de bank geboekt. De politieke voorwaarden zijn minder beper- kend. Ondanks deze hinderpaal, is de uitbetalingspresta- tie van de door de Commissie verleende giften en van de leningen van de Wereldbank in grote trekken gelijk. Op 1 januari 1998 had de Wereldbank ongeveer 260 miljoen ECU uitgegeven, tegenover de Commissie in totaal circa 275 miljoen ECU. Wat USAID betreft, valt te vermelden dat een aanzienlijk deel van haar bijstand in de vorm van kredietlijnen aan kleine bedrijven werd verleend, ook daar weer met snel- lere uitbetalingstempo’s. Ook de besluitvormingsprocedu- res bij USAID zijn veel eenvoudiger dan bij de Europese Unie, waar de Commissie moest handelen krachtens een verordening met veel strengere voorschriften voor open- bare aankopen. In tegenstelling tot de Verenigde Staten, die aanvankelijk hoofdzakelijk steun verleenden waar hun troepen gelegerd waren, bestreek de Europese Unie met haar hulp oorspronkelijk beide eenheden. 5. 4. De Commissie accepteert de kritiek van de Rekenka- mer dat de voor het beheer van het wederopbouwpro- gramma in voormalig Joegoslavië toegekende middelen niet in verhouding stonden tot de begrotingstoewijzing waartoe op politiek niveau was besloten. Gezien de andere, door de betrokken afdelingen beheerde (hulp aan Midden- en Oost- begrotingsprioriteiten Europa, de aan de toetreding voorafgaande strategie, de nieuwe onafhankelijke staten, het GBVB, democratie en mensenrechten, humanitaire hulp), zijn er grenzen aan hetgeen door het geven van een andere bestemming aan de bestaande middelen kan worden bereikt. Toch heeft de Commissie, gezien de belemmeringen in verband met de creatie van nieuwe posten, maatregelen getroffen om mensen die reeds in dienst zijn op andere posten in te zetten, ter versterking van de teams voor het beheer van deze bijstand. Die maatregelen hebben tot het volgende geleid: — De oprichting van een team van 22 mensen bij het Bureau te Sarajevo eind 1996, dat wil zeggen zeven maanden na de opening van dat Bureau: 4 A-posten waarvan een voor het hoofd van dit Bureau, 1 B, 1 C en 16 plaatselijke functionarissen, waarvan zeven ter plaatse aangeworven buitenlanders (ALAT). Vervolgens heeft de Commissie een A-ambtenaar bij het bestuur van Mostar (EUAM) aangesteld, inzon- derheid om voor de afsluiting van de rekeningen in verband met de EU-activiteiten (200 miljoen ECU) te zorgen, terwijl er een andere A-ambtenaar ter beschik- king van de Hoge Vertegenwoordiger (OHR) werd gesteld. — De oprichting bij de hoofdzetel, reeds in 1996, van een nieuwe afdeling D-1 binnen DG 1A: Bosnië- Herzegovina en wederopbouw, met inbegrip van internationale coördinatie, horizontale aspecten, meer- landenprogramma’s voor ex-Joegoslavië. Eind 1997 bestond die afdeling uit een team van 21 mensen, waarvan twee derden zich speciaal met Joegoslavië bezighielden. Qua technische expertises, is 1998 het eerste begrotings- jaar waarvoor de Commissie huishoudelijke kredieten mag gebruiken om technische steun bij de uitvoering van 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/55 de programma’s te verlenen, tot een maximum van 2- 3,5 % van de programmakosten. Dit steekt ongunstig af bij andere donors, zoals de USAID, die voor soortgelijke uitgaven tot boven de 15 % mogen gaan. Brussel als op het terrein zelf — opgesplitst, waardoor er hechte banden konden worden gesmeed met de ter zake bevoegde diensten in de betrokken lidstaten. Deze actie zal worden aangevuld met de onder de punten 3. 13-3. 15 aangegeven maatregelen: decentralisering van de communautaire bijstand in Bosnië, vergroting van de bevoegdheden van de delegatie en overplaatsing van per- soneel naar die delegatie, als alles volgens plan verloopt in april 1998. De coördinatie tussen de verschillende diensten van de Commissie is beschreven onder 3. 11-3. 12. 5. 5. Reeds in het najaar van 1995 heeft de Commissie in vier mededelingen een allesomvattende strategie aange- kondigd. Die overkoepelende strategie is opgenomen in het door de Commissie en de Wereldbank uitgewerkte wederopbouwprogramma, dat op drie ook door de Com- missie en de Wereldbank georganiseerde internationale conferenties aan de verschillende donors is voorgelegd en door de internationale gemeenschap werd goedgekeurd. Elk jaar stelt de Commissie richtsnoeren op voor de uitvoering van deze strategie. Die richtsnoeren worden vervolgens omgezet in sectorale programma’s, die een aantal geïntegreerde projecten bestrijken, met name op het gebied van vluchtelingen. Voorts wordt in memo- randa van overeenstemming, die voor de programma’s 1996 en 1997 met de Bosnische autoriteiten zijn gete- kend, een algemeen kader voor de toepassing van die programma’s vastgesteld. Op de Conferentie van Londen in december 1996, nam de Commissie het initiatief tot oprichting van de Recon- struction and Return Task Force (RRTF) die, onder het beschermheerschap en het voorzitterschap van het OHR de wederopbouwactiviteiten ter bevordering van het terugkeerproces coördineert. Sinds 1997 hebben alle belangrijke organisaties die zich met internationale bij- stand bezighouden — zoals met name het HCR, de Wereldbank, de Verenigde Staten en de Commissie — zitting in deze RRTF, die via halfjaarlijkse verslagen het beleid van de internationale gemeenschap uitstippelt om de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden te onder- steunen. In 1997 nam de Commissie ook het initiatief om als Deputy High Representative met speciale verantwoorde- lijkheid voor de RRTF, de heer Andrew Bearpark voor te dragen. Tegelijkertijd heeft de RRTF regionale en plaatse- lijke contactpunten opgericht die met actieve medewer- king van de Commissie de prioritaire acties voor elke regio en iedere gemeente uitwerken. Ten aanzien van de samenwerking met de lidstaten heeft de Commissie reeds in 1996 het initiatief genomen om nauw samen te werken met de lidstaten die het meest direct betrokken waren bij de terugkeer van de vluchte- lingen uit Bosnië-Herzegovina. Zij deed dit onder meer door op 7 augustus 1996 te Brussel een vergadering over dit onderwerp te beleggen. Vervolgens is deze samenwer- king in tal van coördinatievergaderingen — zowel te In 1998 heeft de Commissie haar wederopbouwstreven op een belangrijk vluchtelingenprogramma ter waarde van 141 miljoen ECU geconcentreerd. Daarvan was een eerste tranche van 65 miljoen ECU, voor geïntegreerde terugkeerprogramma’s voor vluchtelingen, op 30 maart 1998 vastgelegd. Er zullen nog andere pakketten volgen, zodra de begrotingsautoriteit het reservebedrag van 30 miljoen ECU op de begroting 1998 heeft vrijgemaakt. 5. 6. Met het vlak na de akkoorden van Datyon opge- zette programma voor essentiële steun (PES), dat reeds in januari 1996 werd ingevoerd, kon de bijstand worden verleend die absoluut noodzakelijk was voor de opgang- brenging van het wederopbouwproces. Zo kon met dit programma het volgende worden geleverd: schoolmate- riaal, autobussen, tractoren, landbouwproductiemiddelen, outillage voor de elektriciteitssector enz. Dit programma is de eerste belangrijke reactie van een lid van de interna- tionale gemeenschap op de problemen die zich bij de wederopbouw voordoen. De Commissie heeft om allerlei redenen een andere opzet gegeven aan het programma voor de levering van outil- lage. Met name omdat zij zich rekenschap had gegeven van het moeilijke klimaat waarin zij haar hulp moest verlenen: een groot frauderisico waarvoor de Hoge Verte- genwoordiger destijds heeft gewaarschuwd, een gebrek aan transparantie bij het beheer van de hulp en het risico dat de leveringen de uiteindelijke doelgroepen niet berei- ken, hebben de Commissie ertoe gebracht de pro- gramma’s te centraliseren. Destijds was het, gezien de politieke toestand in Bosnië-Herzegovina, onverstandig het programma ten behoeve van de autoriteiten van dat land te decentraliseren. Met dat besluit heeft de Commis- sie dus de financiële belangen van de Gemeenschap behartigd. Het programma werd anders opgezet en op een meer beperkt aantal sectoren toegespitst. Aangaande de procedures valt te vermelden dat de op 29 januari 1996 gepubliceerde begroting voor 1996 drie specifieke begrotingslijnen voor de hulp aan voormalig Joegoslavië behelsde. In afwachting van een rechtsgrond- slag werd de Commissie gemachtigd om begroting B7- 5 4 1 voor 7 miljoen ECU te benutten, terwijl de reste- rende 20 miljoen ECU in reserve werden gehouden. Vervolgens werd in het kader van triloog toestemming gegeven voor de besteding van deze 20 miljoen ECU. In april 1996 heeft de Commissie een ontwerp-verordening ingediend voor de wederopbouwbegrotingsposten; deze laatste is echter pas op 14 augustus 1996 in werking getreden. In de loop van de besprekingen over die veror- dening heeft het voorstel van de Commissie belangrijke wijzigingen ondergaan: zo werd er bijvoorbeeld een bij- lage aan die verordening toegevoegd over de gunning van opdrachten waarbij enkele ideeën werden overgenomen uit de Tacis-verordening, die echter absoluut niet geschikt is voor de situatie in Bosnië. Reeds in juli 1997, dat wil zeggen op de eerste datum waarop deze verordening C 241/56 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 volgens haar eigen bepalingen mocht worden gewijzigde, heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van die bijlage ingediend. De Raad heeft echter de oorspronke- lijke regeling gehandhaafd en de voorstellen van de Commissie slechts zeer ten dele gevolgd. In januari 1998 heeft de Commissie opnieuw een voorstel voor een aan- zienlijke wijziging van deze verordening ingediend. Toen hebben de Raad en het Parlement rekening gehouden met de belangrijkste kritiek die er op het communautaire optreden in voormalig Joegoslavië was geuit, en hebben zij eindelijk de grote lijnen van het voorstel van de Commissie gevolgd. 5. 7. In het Dayton-akkoord is de opdracht van het UNHCR zodanig omschreven, dat deze organisatie op dit terrein het voortouw moet nemen en de acties moet coördineren. Derhalve is de Commissie verplicht om in dit verband met het UNHCR samen te werken. Bij de besprekingen met het UNHCR over de EG-bijdrage in via het UNHCR door NGO’s uitgevoerde huisvestingsprojec- ten, deden zich aanzienlijke problemen voor. De omstan- digheden waaronder het UNHCR de EG-bijdragen wen- ste te ontvangen waren in sommige opzichten in strijd met de vereisten van de financiële verordening en niet transparant genoeg. Derhalve moet er zorgvuldiger wor- den nagedacht over het denkbeeld van de Rekenkamer om een algemene bijdrage te leveren in de middelen van het UNHCR. De Commissie is voornemens deze kwestie te bestuderen in het licht van de algemene voorwaarden voor financiële regelingen met de VN, die momenteel besprekingen worden besproken. 5. 8. Via het programma voor essentiële steun in 1996 en de wederopbouwprogramma’s in 1996 en 1997 heeft de Commissie in totaal 13 030 woongebouwen gerepareerd, waardoor tegen het einde van de looptijd van het pro- gramma meer dan 50 000 mensen (vluchtelingen en interne ontheemden) naar Bosnië konden terugkeren. Tegen eind 1997 waren de woningen bij door de Com- missie gefinancierde programma’s voor 70 % bewoond, dat wil zeggen iets meer dan het gemiddelde voor de andere donors. In 1998 zet de Commissie kracht bij aan haar actie ter bevordering van de terugkeer door de onder 5. 5 beschre- ven maatregelen. In de energiesector zijn er met het PES-programma 5. 9. sommige successen behaald: — een project voor samenwerking tussen verschillende entiteiten in Korazde en Visegrad werd met succes via het PES uitgevoerd; — in de Tuzla-regio werden 20 000 mensen van elektri- citeit voorzien; — door de thermische centrales kon de productie wor- den opgevoerd en waren er veel minder stroomonder- brekingen in Sarajevo; — de extra outillage voor de mijn van Breza heeft geholpen de steenkoolproductie met 30 % op te voe- ren. In de transportsector ondervond een aantal wegenbouw- projecten oponthoud door de opschorting van de hulp aan de Republika Srpska om politieke redenen. De hulp voor openbare bestuursdoeleinden werd toege- spitst op de douanedienst, die van aanzienlijk belang is voor de openbare inkomsten van Bosnië-Herzegovina. Andere sleutelinstellingen die in 1998 steun krijgen zijn onder meer: de Centrale Bank, de Ombudsman, de Com- missie voor Mensenrechten, het Constitutionele Hof en het commerciële bankwezen. In de sectoren gezondheidszorg en onderwijs houden de belemmeringen van de actie van DG IA meer verband met het feit dat de ter zake bevoegde plaatselijke overheden niet in staat zijn de hun geboden hulp aan te nemen (zie het laboratorium voor de controle op geneesmiddelen), dan met een gebrek aan coördinatie tussen de Commissie- diensten. Ook blijft in de onderwijssector, het gebrek aan politieke wil om de onderwijsprogramma’s een te maken de wederoprichting van pluri-etnische scholen beletten. 5. 10. De Commissie geeft toe dat de voor het beheer van de hulp aan voormalig Joegoslavië uitgetrokken mid- delen niet in verhouding staan tot het politieke besluit om extra begrotingsmiddelen te verschaffen. Er werden maat- regelen getroffen om personeel hiervoor in te zetten; nadere bijzonderheden daaromtrent vindt men onder 5. 4. De coördinatie tussen de Commissiediensten werd verze- kerd door een uit verschillende diensten bestaande groep, die werd voorgezeten door de adjunct-directeur-generaal van DG IA. ECHO, DG XXI (voor de Cafao) en andere diensten hebben voortdurend aan dit streven deelgeno- men. Behalve deze officiële coördinatie werd de coördinatie tussen de diensten ook door tal van informele, operatio- nele contacten gekenmerkt. 5. 11. Aan het begin van de wederopbouwprogramma’s in 1996 was de bijstand over een aantal sleutelsectoren gespreid, als reactie op de noodsituatie in die tijd. Later in 1996 werd de hulp op een meer beperkt aantal sectoren geconcentreerd. In 1998 was in de Commissie- programma’s meer dan 60 % van alle middelen voor ex-Joegoslavië op een enkele prioriteit toegespitst: het programma voor de terugkeer van vluchtelingen. 5. 12. De Commissie accepteert de kritiek van de Reken- kamer over personeelsgebrek, ingewikkelde procedures en onzichtbaarheid van de EU-bijstand in Bosnië-Herzego- vina. De belemmeringen waaronder de Commissie heeft moe- ten werken zijn zowel in de inleiding tot het verslag van de Rekenkamer als onder de punten 5. 3 en 5. 5 beschre- ven. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/57 Begin 1998 besloot de Commissie op deze moeilijkheden te reageren door de volgende maatregelen te treffen: — alle Commissiediensten zijn thans in een gebouw te Sarajevo ondergebracht. — vereenvoudiging van de procedures door middel van een wijziging van de wederopbouwverordening; — overplaatsing van nogmaals 15 personeelsleden naar haar delegatie te Sarajevo, vanaf het voorjaar 1998; — extra bevoegdheden voor het hoofd van de delegatie te Sarajevo; De Commissie is bereid de verordening ook op andere punten te wijzigen om de procedures nog verder te vereenvoudigen. Alles bij elkaar genomen zouden deze maatregelen, met steun van de voor de begroting en de wetgeving verant- woordelijke autoriteiten van de EU, moeten helpen om tot een beter zichtbare en meer efficiënte uitvoering van de EU-bijstand in Bosnië-Herzegovina te komen