title: Protección de los intereses financieros comunitarios - Lucha contra el fraude - Informe anual 1997

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fraud against the EU
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text: COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Bruselas, 06. 05. 1998 COM(1998) 276 final PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS COMUNITARIOS LUCHA CONTRA EL FRAUDE Informe anual 1997 (presentada, por la Comisión) LISTA DE LOS NtJMEROS DE TELEFONO VERDE EN CADA ESTADO MIEMBRO Alemania Austria Bdlgica Dinamarca Espafta Finlandia Francia 0130820595 06605845 080012426 80018495 900993295 0800112595 0800917295 I Grecia Irlanda Italia Luxemburgo PafsesBajos Portugal ReinoUnido Suecia 008003212595 1800553295 167878495 08003595 060224595 0505329595 0800963595 020791695 ÍNDICE DE MATERIAS INTRODUCCIÓN 1. ANÁLISIS Y ESTADÍSTICAS 1. 1. La situación en 1997 1. 2. Tendencias 1. 2. 1. Los recursos propios tradicionales 1. 2. 2. Gastos 1. 3. Seguimiento financiero. ". 5 8 8 9 10 10 11 11 1. 3. 1. Estado de la recaudación 1. 3. 2. Seguimiento de las investigaciones realizadas por la UCLAF en colaboración con los Estados miembros 13 2. INVESTIGACIONES 2. 1. Presencia de la delincuencia organizada 2. 1. 1. Las actividades del task-group "cigarrillos" 2. 1. 1. 1. Tráfico por vía marítima y aérea 2. 1. 1. 2. Tráfico de cigarrillos al amparo de documento TIR 2. 1. 1. 3. Tráfico de cigarrillos desde Montenegro 2. 1. 1. 4. Tráfico de cigarrillos por ferrocarril 2. 1. 1. 5. Tráfico procedente de Andorra 2. 1. 2. El papel de la delincuencia organizada en los fraudes agrícolas 2. 1. 2. 1. Alcohol 2. 1. 2. 2. Aceite de oliva 2. 1. 2. 3. Mantequilla 2. 1. 2. 4. Violación del embargo sobre la carne de vacuno británica 2. 2. El fraude : un atentado a las políticas comunitarias 2. 2. 1. El sector de los recursos propios ; los atentados a la política comercial de la Comunidad. -. : 2. 2. 1. 1. Sector de la pesca 2. 2. 1. 2. Sector textil 2. 2. 1. 3. Medidas andidumping 2. 2. 1. 4. Política de medio ambiente 2. 2. 2. Los fraudes en el sector de la política agrícola común 2. 2. 2. 1. Cuotas de tabaco 2. 2. 2. 2. Investigación en el sector de los cítricos 2. 2. 2. 3. Préstamo concedido a Georgia 2. 2. 3. Acciones contra las políticas estructurales 2. 2. 3. 1. Desviación de fondos en detrimento del FSE 2. 2. 3. 2. Redes de fraude en detrimento del FEOGA-Orientación 2. 2. 4. Fraudes en el sector de los gastos directos. 2. 3. El fraude al IVA : condiciones del desarrollo de las investigaciones 3. INCREMENTO DE LA COOPERACIÓN CON LOS ESTADOS MIEMBROS 3. 1. Iniciativas de los Estados miembros para proteger los intereses financieros de las Comunidades 3. 2. Instrumentos de asistencia administrativa mutua en los ámbitos aduanero y agrario. 14 14 15 15 16 17 18 18 19 19 20 22 23 24 24 26 26 27 27 28. 28 29 29 30. 30 31. 31 32 33 34 35 3. 3. Otras formas de cooperación en los ámbitos aduanero, agrícola y de los recursos propios. 36 3. 4. Ejemplos de cooperación con las autoridades policiales y judiciales nacionales 3. 4. 1. Riesgo de falsificación del Euro 3. 4. 2. Célula penal de la Comisión 37 38 38 3. 5. Cooperación en el ámbito de la físcalidad indirecta (impuestos sobre consumos específicos e IVA) 3. 5. 1. Impuestos sobre consumos específicos 3. 5. 2. IVA 3. 5. 2. 1. Nuevas normas de cooperación administrativa 3. 5. 2. 2. Controles simultáneos para reforzar las operaciones de IVA 3. 5. 2. 3. Análisis de los riesgos de fraude en el ámbito del IVA „. ". 3. 5. 3. Programa Fiscalis 3. 6. Política de formación 4. COOPERACIÓN CON TERCEROS PAÍSES 4. 1. Aplicación del acervo de la lucha contra el fraude por los países candidatos a la adhesión (preparación de la ampliación) 4. 2. Acuerdos de asistencia mutua entre la Comunidad y los terceros países 39 39 40 41 42 42 42 43 46 46 46 5. POLÍTICA DE SANCIONES Y MARCO JURÍDICO HORIZONTAL DE LA PROTECCIÓN PENAL DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LAS COMUNIDADES 47 5. 1. La aplicación efectiva del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión 48 5. 2. La aplicación de la política de sanción 49 5. 3. Protección de la Comunidad contra las irregularidades en materia de gestión financiera 49 5. 4. Protección penal de los intereses financieros de las Comunidades 5. 4. 1. Estado en que se encuentra la ratificación de los instrumentos adoptados 5. 4. 2. El segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades 5. 4. 3. La lucha contra la corrupción y la política de contratos públicos 5. 4. 3. 1. El Protocolo y el Convenio corrupción 5. 4. 3. 2. Comunicación de la Comisión en materia de corrupción 5. 5. El Tratado de Amsterdam 5. 5. 1. El nuevo artículo 280 A CE 5. 5. 2. Próximas medidas 5. 6. Perspectivas de trabajo en el marco del Título VI del Tratado de la Unión Europea ANEXOS GLOSARIO 49 49 50 51 51 51 52 52 53 53 54 63 INTRODUCCIÓN El informe anual de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades hace balance de sus actividades de lucha contra el fraude. Los contribuyentes europeos exigen una correcta utilización de los fondos públicos y políticas impermeables al fraude, tanto a escala nacional como comunitaria. El presupuesto comunitario para 1997 asciende a más de 82. 000 millones de ecus. Se financia en parte a través de los recursos propios tradicionales. Los derechos de aduana y los derechos agrícolas recaudados por las mercancías que entran en la Comunidad procedentes de terceros países ascienden a 14. 000 millones de ecus (17%). La contribución del IVA es de 35. 000 millones de ecus (42% del total). El saldo se cubre con el cuarto recurso, que los Estados miembros abonan directamente al presupuesto comunitario (32. 900 millones de ecus, lo que representa el 40% del total). Los gastos comunitarios son en su mayor parte agrícolas (41. 000 millones de ecus, es decir, el 50% del total). Las medidas estructurales representan 26. 600 millones de ecus (32%). Los gastos directamente administrados por la Comisión - como la ayuda exterior, los gastos de Investigación y Desarrollo, los fondos sociales, etc. - representan 9. 700 millones de ecus (12%). El saldo del presupuesto de las Comunidades, es decir, 4. 700 millones de ecus (menos del 6%) se destina a los gastos administrativos y a los gastos de las demás instituciones (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Parlamento Europeo, etc. ). Las cifras correspondientes a los casos de fraude e irregularidades detectados deben analizarse con suma prudencia. En primer lugar, se trata de dos conceptos distintos. La normativa comunitaria ofrece una definición precisa de cada uno de ellos1. Cuando surge un caso, resulta difícil efectuar la distinción entre fraude e irregularidad. Para ello se requiere una investigación penal que puede prolongarse varios años antes de que se llegue a la conclusión de que se trata de un fraude en el sentido estricto del término. Por otra parte, las elevadas cifras correspondientes a los fraudes e irregularidades comprobados pueden reflejar una mejora bien en la detección de las irregularidades, bien en la notificación de los casos, o ambas cosas a la vez. Asimismo, pueden poner de manifiesto un aumento de los comportamientos irregulares o una mayor eficacia de las investigaciones en algunos sectores concretos. Un reducido número de asuntos de gran importancia puede influir en las estadísticas de un año para otro. Por último, las investigaciones a veces permiten descubrir comportamientos fraudulentos que se remontan a varios años atrás, mientras que los importes correspondientes únicamente se contabilizan el año en que son cuantificables. Teniendo muy presentes estas precauciones, a continuación se exponen las principales tendencias observadas en 1997. En el sector de los recursos propios tradicionales, los importes en juego en los casos de fraude de que está informada la Comisión pasaron de 796 millones de ecus en 1996 a 1. 000 millones de ecus en 1997, lo cual representa un Véase el Glosario anejo. incremento en términos de incidencia financiera de un 5,8% en 1996 a un 6,5% en 1997. Cabe señalar, sin embargo, que se pierde una suma tres veces mayor con cargo a los presupuestos nacionales en los asuntos detectados en los sectores de los impuestos sobre consumos específicos y el IVA. Debe recordarse que a mediados de 1996 se reforzaron las obligaciones reglamentarias de notificación, lo cual contribuyó sin lugar a dudas a conocer mejor el fraude real. Por otra parte, la Comisión intervino más a menudo en complejos asuntos de fraude transnacional, en los que obtuvo buenos resultados. La Política Agrícola Común y las políticas estructurales, cuyos fondos administran los Estados miembros, representan la mayor parte de los gastos presupuestarios. En estos dos ámbitos se produjo una disminución de los fraudes e irregularidades detectados. En el sector del FEOGA-Garantía, el fraude detectado experimentó un descenso de un 13% respecto de 1996 (318 millones de ecus en 1997 frente a 365 millones de ecus en 1996). En el ámbito de los Fondos Estructurales, el fraude disminuyó un 50% (77 millones de ecus en 1997 frente a 152 millones de ecus en 1996). La delincuencia organizada actúa tanto en el sector de los ingresos como en el de los gastos. Los objetivos preferidos de las redes delictivas internacionales son los productos sujetos a una elevada presión fiscal (cigarrillos y alcohol), los productos agrícolas de gran valor o cuyos precios mundiales presentan grandes diferencias (carne de vacuno, aceite de oliva y mantequilla) y los productos procedentes de terceros países que se comercializan al amparo de regímenes arancelarios preferentes (productos pesqueros, productos textiles, productos electrónicos y motores de automóviles). La experiencia ha demostrado que la estrecha cooperación entre los servicios de lucha contra el fraude de la Comisión y los Estados miembros permite llevar a cabo una investigación eficaz en este tipo de fraude transfronterizo en que está implicada la delincuencia organizada. Ello es necesario debido al peso económico de estos complejos asuntos. Un caso detectado por un Estado miembro implica un importe medio de 120. 000 ecus, mientras que un asunto en que cooperan la Comisión y los Estados miembros implica un importe medio de 3. 700 millones de ecus. Estos casos investigados en cooperación con los Estados miembros suponen el 3% del número total, pero suVolumen representa más de la mitad de los importes enjuego. El balance poco satisfactorio de la recaudación de los importes en juego constituye otra de las principales conclusiones del informe. En el sector agrario todavía queda por recaudar el 65% de los importes desviados, constatados desde 1994. Pese a ello, en 1997 se lograron algunos progresos. Así, se introdujeron procedimientos más adecuados para determinar las sumas que han de considerarse incobrables y las que sí podrán recaudarse o imputarse a los Estados miembros. En el ámbito de las políticas estructurales está previsto adoptar nuevas directivas sobre las correcciones financieras netas que reforzarán los sistemas de control financiero de los gastos administrados por los Estados miembros. No obstante, todavía queda mucho por hacer para mejorar la situación de la recaudación. El informe destaca algunas mejoras logradas en el ámbito de la lucha contra el fraude en detrimento del presupuesto de las Comunidades. Se intensificaron las investigaciones, que se centraron en las actividades de la delincuencia organizada. La práctica de los task- groups encargados de coordinar las investigaciones en sectores específicos se extendió al sector del alcohol y gracias a ella se cosecharon grandes éxitos en complejos asuntos de carácter transfronterizo. La Comisión y los Estados miembros llevaron a cabo conjuntamente las primeras "inspecciones in situ" previstas para la investigación de las irregularidades cometidas por los operadores económicos. De manera general, puede decirse que la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros mejoró a la hora de llevar a cabo las investigaciones. El informe anual de 1997 presenta una serie de casos ejemplares de investigación contra el fraude. Se hace hincapié en las diversas formas de cooperación con los Estados miembros y de asistencia técnica. Se dedica un capítulo específico a la cooperación con terceros países. En este contexto se resalta la importancia de la estrategia de preadhesión respecto de los países candidatos de Europa Central y Oriental. Lo que se pretende es garantizar que dichos países desarrollen su capacidad de lucha contra el fraude y la corrupción al mismo tiempo que se preparan para participar en las políticas comunitarias. En el ámbito legislativo, en 1997 cabe destacar la adopción del Reglamento 515/97 relativo a la asistencia mutua aduanera y agrícola, así como la firma por los Ministros del segundo Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros, relativo al blanqueo de dinero y a la cooperación judicial. No obstante, la Comisión se abstuvo de adoptar nuevas iniciativas legislativas de importancia en 1997, a la espera de la ratificación e incorporación al Derecho nacional de los Estados miembros de los instrumentos adoptados en años anteriores. Puede extraerse una doble conclusión: los instrumentos del Primer Pilar (Reglamento sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades y Reglamento sobre las inspecciones y verificaciones in situ) se están utilizando con eficacia. Los instrumentos del Título VI del TUE (convenios y protocolos), cuyo objetivo es una protección penal equivalente en la Unión, no han sido ratificados por ningún Estado miembro. En el Consejo Europeo de Amsterdam se hizo hincapié en esta situación y se acordó que tales instrumentos deberían ratificarse, como muy tarde, a mediados de 1998. 1. ANÁLISIS Y ESTADÍSTICAS El presente Capítulo ofrece una visión global de la evolución del fraude contra el presupuesto de las Comunidades y contiene análisis detallados de los datos disponibles que reflejan, con la mayor aproximación posible, la situación sobre el terreno. 1. 1. La situación en 1997 El número de casos de irregularidades o fraude en 1997, así como el impacto económico global de los mismos han vuelto a aumentar con respecto al año anterior. En los Estados miembros total, en 1997 detectaron y comunicaron 4. 995 casos a la Comisión. El impacto presupuestario global de estos casos es de 589 millones de ecus. iniciado 223 Además, nuevas investigaciones en colaboración con los Estados miembros. En 1997, el impacto global de los casos objeto de investigación por parte de la Comisión se estima en 827 millones de ecus2. la Comisión ha redes complejas los sistemas antifraude Esta evolución muestra, en primer lugar, aplicados que (especialmente para la comunicación de datos) son cada vez más eficaces. También refleja el hecho de que el desmantelamiento delincuencia de organizada requiere un trabajo de larga duración y los servicios competentes durante varios años, en algunos casos. De ahí la fluctuación coyuntural, en términos de cantidades en juego (anuales), más o menos importante según los casos. la comunicación entre de De hecho, los Estados miembros comunican los casos de irregularidades con arreglo a la sectorial3 desde la primera normativa de los hechos. Estas constatación las comunicaciones consecuencias que sufre el presupuesto comunitario y permiten, por tanto, iniciar los procedimientos de recuperación. traducen en cifras realiza una Por el contrario, los casos sobre los que la Comisión investigación en colaboración con los Estados miembros no son objeto de una constatación inmediata ni, en consecuencia, de ninguna comunicación formal por parte de los Estados miembros interesados. La primera evaluación del impacto financiero de las investigaciones realizadas por la Comisión en cooperación con los Estados miembros sólo suele ser posible en una fase avanzada de las investigaciones. Los Estados miembros confirman estas investigaciones mediante una comunicación formal en el ejercicio siguiente4. Por tanto, impacto las cifras presentadas sobre el presupuestario de investigaciones sólo son estimaciones o bien se refieren a procedimientos iniciados con anterioridad. resultados categoría esta los de de los recursos propios En el sector de tradicionales, los Estados miembros comunicaron 2. 628 casos que corresponden a una cantidad global de 367 millones de ecus. La Comisión ha iniciado 76 nuevas los investigaciones en colaboración con Estados miembros. Las cantidades enjuego (resultado de las misiones de investigación, nuevas o antiguas, realizadas en 1997) se estiman en 642 millones de ecus (véase gráfico 1). El cuadro 1 presenta el desglose de los casos comunicados por los Estados miembros. También se incluyen las investigaciones iniciadas antes de 1997 para las que una primera evaluación del impacto presupuestario debe calcularse a partir de los resultados obtenidos en 1997. Referencias: Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, modificado por el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo (ya citados) para los recursos propios y Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo (DO L 67 de 14. 3. 1991) para el FEOGA- Garantia; Reglamento (CEE) n° 4253/88 (DO L 374 de 31. 12. 1988), Reglamentos (CE) n°s 1681/94 (Fondos estructurales, DO L 178 de 12. 7. 1994) y 1831/94 de la Comisión (Fondo de Cohesión, DO 191 de 27. 7. 1994); Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo (asistencia mutua, DO L 82 de 22. 3. 1997, anteriormente Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo (DO L 144 de 2. 6. 1981). Esto se aplica a todas las investigaciones realizadas, también en el marco de la asistencia mutua y en los casos de delincuencia organizada. ser prudentes a la hora de interpretar la evolución del fraude en sí, ya que si el número de casos detectados y las cantidades implicadas aumentan sensiblemente con relación a años anteriores, esto no significa necesariamente que se haya producido un cambio importante del alcance real del fraude. Esta tendencia puede ser también resultado de una mayor eficacia de los sistemas de control. en El número de casos detectados en 1997 y las cantidades la cuestión tendencia a que los recursos propios resulten más afectados por el las irregularidades que los gastos. fraude y confirman a relación El impacto presupuestario medio de los casos detectados en 1997 presenta una clara periodos progresión con los casos precedentes. En cuanto a comunicados por los Estados miembros, el ha mantenido impacto medio se relativamente (aproximadamente estable 120. 000 ecus frente a 140. 000 en 1996). En cuanto a los casos que está investigando la Comisión en cooperación con los Estados miembros, el impacto correspondiente se estima en 3,7 millones de ecus en 1997 (2,3 millones de ecus en 1996). No obstante, el impacto presupuestario medio de un caso investigado por la Comisión en colaboración con los Estados miembros no es realmente comparable con el impacto presupuestario medio de un caso comunicado por un Estado miembro. Una misma investigación sobre un la transnacional, coordinado- por caso UCLAF, hecho actividades fraudulentas realizadas en varios Estados miembros. Además, la UCLAF se importantes, los casos más centra en especialmente en la los que delincuencia organizada. Lógicamente, el impacto presupuestario de estos casos complejos es superior al impacto de un caso 'Hipo" sin ramificaciones transnacionales. interviene abarcar puede de En el sector de los gastos del FEOGA- Garantía, el número de casos descubiertos está aumentando ligeramente. Su impacto financiero está en regresión (menos 13 %). Los Estados miembros han comunicado 2. 058 casos por un importe global de 165 millones de ecus. La Comisión ha abierto 48 nuevas investigaciones. Las cantidades en juego (detectadas en 1997) se estiman en 153 millones de ecus (véase gráfico 2). El cuadro 2 presenta el desglose de los casos comunicados por los Estados miembros. y Fondo estructurales En el sector de las acciones estructurales (Fondos de Cohesión), el número de casos detectados por los Estados miembros o la Comisión en colaboración con los Estados miembros se ha mantenido relativamente estable al tiempo que las cantidades en cuestión han disminuido considerablemente. En 1997, los Estados miembros comunicaron 309 casos por valor de 57 millones de ecus. La Comisión ha iniciado 57 procedimientos de investigación en los que están en juego 20 millones de ecus (véase gráfico 3). El cuadro 3 presenta el desglose de los casos comunicados por cada Fondo y cada Estado miembro. sin intervención de En el sector de los gastos directos (contratos directamente gestionados y controlados por las la Comisión administraciones de los Estados miembros, véase gráfico 4), el número de nuevos casos investigados se ha mantenido estable (42 casos), mientras que la cantidad global en cuestión está disminuyendo (11 millones de ecus). 1. 2. Tendencias Hay que ser extremadamente prudente para comparar la evolución del número de casos detectados y su impacto presupuestario a lo largo de varios años consecutivos. De hecho, los casos complejos, que evolucionan considerablemente a lo largo de varios ejercicios, pueden influir notablemente en las estadísticas de un año determinado. Hay fluctuaciones inevitables5. También hay que Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1995, Capítulo 7, sección 2. 1. 2. 1. Los tradicionales recursos propios implicada, comunicados por Tanto el número de casos como la cantidad los global Estados miembros, están aumentando en relación a 1996 y 1995. La entrada en vigor de la modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo6, que prevé comunicaciones más detalladas por los Estados miembros así la aplicación efectiva del nuevo como sistema de comunicación por correo electrónico, está empezando a dar sus frutos y permitirá en lo sucesivo comparar mejor los datos procedentes de diversas fuentes, así como un análisis más en profundidad de los casos detectados. el número de Aunque las nuevas investigaciones iniciadas por la Comisión en colaboración con los Estados miembros en 1997 ha disminuido con respecto al periodo anterior, las cantidades en juego (impacto presupuestario estimado a finales de 1997) son cada vez más importantes. Esto refleja el hecho de que estos casos se refieren casi exclusivamente a redes de delincuencia organizada. Los casos comunicados por los Estados miembros para el año 1997, así como los casos que la Comisión está investigando en colaboración con los Estados miembros, se tráfico de refieren en su mayoría al cigarrillos. Sin embargo, las cifras no reflejan el alcance real del fraude que afecta a los cigarrillos (ni, a fortiori, el alcance del fraude en las bebidas alcohólicas) porque sólo reflejan el impacto sobre el presupuesto comunitario. El los presupuestos nacionales es varias veces sufre el superior a presupuesto comunitario7. la pérdida que impacto sobre El segundo gran grupo de productos especialmente afectado por el fraude en el sector de los recursos propios tradicionales es el grupo de lácteos (mantequilla, leche en polvo, queso). Estas cifras están notablemente influidas por el impacto de algunos casos muy importantes y su evolución en el tiempo8. los productos 1. 2. 2. Gastos lugar, a las medidas de En el sector de los gastos del FEOGA- Garantía. los casos constatados se refieren, en primer la los mercados"9. El categoría "apoyo a impacto presupuestario de estos casos es el mayor entre los casos comunicados por los Estados miembros. En 1997, representaban el 50% del impacto global comunicado (71% en 1996). Su parte proporcional en el impacto las investigaciones realizadas por la UCLAF ha pasado del 25% en 1996 al 47% en 1997. estimado global de Las "restituciones a la exportación" siguen ocupando un lugar importante. En 1997, representaron el 32% de las cantidades en juego en los casos comunicados por los Estados miembros (frente al 21% en 1996). Esta evolución es contraria al hecho de que realmente las restituciones a la exportación han disminuido considerablemente. Esta contradicción podría explicarse por el hecho de que las investigaciones realizadas por la Comisión en colaboración con los Estados miembros se refieren principalmente a esta categoría de pagos (más del~50% del impacto global de las investigaciones en 1997 frente al 75% en 1996). De hecho, el fraude relacionado con las restituciones a la exportación entra por lo general en la órbita de la delincuencia organizada y los medios Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo ya citado. Como promedio, el impacto sobre el presupuesto comunitario en términos de recursos propios (derechos de aduana y parte proporcional de la Comunidad en el IVA) no supone más que el 25% del impacto presupuestario total (derechos de aduana, IVA e impuestos sobre consumos específicos). 10 Una investigación iniciada por el Tribunal de Cuentas y relativa a la mantequilla supone por sí sola un impacto presupuestario global estimado en 118 millones de ecus (impacto evaluado sobre la base de los resultados de la investigación obtenidos en 1997), de los cuales 24 millones de ecus fueron objeto en 1996 de una comunicación formal del Estado miembro afectado. En particular, los gastos en el contexto de una organización común de mercados que prevé cuotas y medidas de intervención. con que cuenta un Estado miembro, solo, para desmantelar estas redes, son limitados. de los global impacto Por último, la incidencia de los casos relacionados con las "ayudas directas"10 está aumentando constantemente. Del 5% del casos comunicados por los Estados miembros en 1996 se ha pasado al 17% en 1997. Esto refleja la aplicación de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) con su tendencia a dar prioridad a la ayuda directa a los agricultores. Los casos relativos a las ayudas directas constituyen una proporción ínfima en las investigaciones realizadas por la Comisión con la colaboración de los Estados miembros. Esto se debe al hecho de que estas medidas están sujetas a los controles de estos últimos. Además, en este sector hay muy pocos casos que afecten a varios países (por ejemplo, a través de un mismo beneficiario que realice actividades en varios Estados miembros). los gastos para acciones El sector de estructurales ha conocido, desde 1994 y hasta 1996, un aumento importante del número de casos comunicados por los Estados miembros, así como de su impacto financiero. En 1997, estas cifras se estabilizaron en torno al nivel alcanzado en 1996. El Fondo Social Europeo sigue siendo el más afectado (40% de los casos en términos numéricos). Las cantidades en juego son más elevadas en el caso del FEDER (cerca del 50% del total). 1. 3. Seguimiento financiero 1. 3. 1. Estado de la recaudación Una vez el presupuesto comunitario ha sufrido un perjuicio, las posibilidades de recuperar efectivamente las cantidades en cuestión dependen de una serie de factores, especialmente del tipo de infracción, de las circunstancias económicas y jurídicas y del sector presupuestario. Con la excepción del los sector procedimientos de recuperación son de la competencia de los Estados miembros. directos, gastos los de 10 En particular las primas a la producción y las primas al abandono de la producción. 11 recursos propios los En el sector de tradicionales, el hecho decisivo es el origen de la deuda aduanera. Si el intento de introducir una mercancía de contrabando en el territorio aduanero de la Comunidad se detecta a su debido tiempo, los lotes de las mercancías requisadas, en la mayoría de los casos, son destruidos o reexportados si el deudor se niega a pagar los derechos. Dadas las del contrabando resulta casi imposible reunir los la recuperación relativa a unas mercancías que han desaparecido (que se han introducido en el mercado negro). características particulares necesarios elementos para red una introducido contrabando recuperación de sumas en casos La relacionados con la delincuencia organizada y otras formas de fraude sofisticado plantea algunos problemas particulares. Si el de de desmantelamiento delincuencia organizada permite "calcular" ex post la cantidad de mercancía que ya se ha y de comercializado en el mercado negro, resulta casi siempre imposible identificar al deudor y la cantidad exacta de esta deuda aduanera. En estos casos no es posible ninguna "recuperación" en el sentido estricto del término. En otras fraude formas de sofisticado, los operadores económicos implicados se organizan de manera que sólo puedan identificarse "sociedades-pantalla" o personas las cantidades adeudadas. Es primordial, por tanto, luchar contra las redes delictivas organizadas de forma que el Tráfico se detenga en origen y se persiga a los delincuentes. sin medios para pagar El estado de la recuperación en los casos comunicados por los Estados miembros para el año 1997 en el sector de los recursos propios tradicionales se recoge en el cuadro 1. Sin embargo, aún no es posible en esta fase precisar las cantidades pendientes de recuperación en los casos de fraude e irregularidades comunicados para ejercicios anteriores. De hecho, hasta julio de 1996, fecha en que entró en vigor el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo, las autoridades competentes de los Estados los miembros procedimientos de recuperación en materia de recursos propios tradicionales no tenían iniciar deben que la obligación formal de comunicar a la Comisión informaciones detalladas sobre el seguimiento financiero. el establecimiento del Reglamento En julio de 1997, la Comisión propuso una modificación (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, cuyo objetivo es definir las situaciones en que existe responsabilidad financiera de los Estados miembros11. Esta definición permitirá proteger más eficazmente los la Comunidad financieros de intereses mediante un de procedimiento formalizado y transparente que no las recuperadas que se admitirán en pérdida, y las cantidades que no se hayan podido recuperar por causas imputables al Estado miembro, por lo que estará justificado exigirle su responsabilidad financiera. En octubre, el Tribunal de Cuentas emitió su dictamen la Comisión12. En febrero de 1998, el Parlamento Europeo aprobó este proyecto con enmiendas. sobre esta propuesta de determinará cantidades de los procedimientos tres cuartas partes de En lo que respecta a los gastos del FEOGA- Garantía , la situación de la recuperación relativa a los casos comunicados para el año 1997 figura en el cuadro 2. Quedan por recuperar las cantidades (122 millones de ecus de los 164 la millones). El principal problema es duración de recuperación. Según la Comisión, un periodo de cuatro años puede considerarse si existen suficiente para determinar posibilidades recuperación e iniciar, en su caso, los procedimientos necesarios. Este plazo de tiempo tiene en cuenta, por una parte, el plazo de prescripción y, por otra parte, el nuevo procedimiento acelerado para la revisión de cuentas13. Al expirar este plazo de cuatro años, a más tardar, la Comisión estará en condiciones de decidir en el marco del reales de 1 ] Doc. COM (97) 343 final. 12 DOC 15 de 19. 1. 1998. 13 Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión (DO L 158 de 7. 7. 1995) por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo (DO L 94 de 28. 4. 1970) en lo que respecta al procedimiento de revisión de cuentas. 12 procedimiento de revisión de cuentas14, sobre la base de las explicaciqnes dadas por el Estado miembro interesado. El cuadro 4 presenta la situación de la recuperación en los casos comunicados antes de 1994. un riesgo creado En este mismo marco del procedimiento de revisión de cuentas, la Comisión puede aplicar "correcciones globales" respecto de los Estados miembros que no hayan establecido controles suficientes y que de así hayan irregularidades. No se trata aquí de una "recuperación" en el sentido propio del término, sino de otra manera de proteger los intereses financieros comunitarios. Estas correcciones constituyen un estímulo eficaz para los Estados miembros en el sentido de reforzar sus sistemas de control. Para el ejercicio 1993, estas correcciones globales ascienden a aproximadamente 520 millones de ecus. por que Las acciones estructurales se financian, por tramos, en el marco de programas plurianuales. Si en uno de los proyectos individuales las seleccionados autoridades competentes de los Estados miembros cofinanciación reciba comunitaria se detecta una irregularidad antes de que la validez del termine programa plurianual en cuestión, el Estado miembro afectado puede, en principio, retirar el proyecto en cuestión y sustituirlo por otro que responda claramente a los objetivos fijados. La contribución financiera de la Comunidad puede ser, "por" tanto, "reprogramada". Además, el pago por las permitir tramos extraer la financieras consecuencias de irregularidad del antes desembolso del pago final. El saldo pendiente de recuperación sólo podrá calcularse con exactitud tras la finalización del programa plurianual. constatada suele El Consejo Europeo de Madrid celebrado en diciembre de 1995 pidió a la Comisión y al Consejo que examinaran la posibilidad de 14 En último lugar, la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23. 4. 1997, relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en relación con los gastos financiados por el FEOGA-Garantia para el ejercicio 1993 (DO L 139 de 30. 5. 1997). transmitió a la Comisión ampliar el procedimiento de revisión de los gastos del cuentas utilizado para FEOGA-Garantía sectores, otros a especialmente en el ámbito de los Fondos estructurales. En este contexto, el 27 de octubre los Representantes Permanentes de los Estados miembros las orientaciones internas sobre las correcciones financieras netas en el marco de la aplicación del artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 y encargó a sus servicios competentes que las aplicaran. las Estas circunstancias en las que deberán efectuarse las correcciones financieras netas. El criterio principal propuesto es que deberá efectuarse una corrección neta cuando el control financiero en los Estados miembros descubra lagunas importantes. orientaciones establecen Mientras que en el caso de los tres sectores presupuestarios anteriormente citados la recuperación corresponde a los Estados miembros, en el caso de los gastos directos la Comisión procede por sí misma, al término de su investigación, a recuperar las cantidades del beneficiario final. El servicio ordenador competente emite entonces una orden de recuperación que es ejecutada por el contable de la Comisión. No obstante, hay que reconocer que la recuperación efectiva de las cantidades en cuestión se suele enfrentar a dificultades de hecho o de Derecho beneficiario, procedimientos muy largos ante órganos nacionales. ). (quiebra del 1. 3. 2. de Seguimiento las investigaciones realizadas por la UCLAF en colaboración con los Estados miembros en que caso El seguimiento financiero sistemático de los procedimientos de recuperación sólo puede hacerse a partir de las comunicaciones los Estados miembros. Es formales de evidente fraude los Estados sofisticado, transnacional miembros no pueden, por sus propios medios, concluir los asuntos ni recuperar, siquiera parcialmente, las sumas en cuestión (especialmente en el sector de los recursos propios los gastos agrícolas, donde se producen intercambios tradicionales y de de de mercancías y es difícil identificar a los deudores). Aunque la investigación realizada por la Comisión permite cifrar el impacto sobre el presupuesto comunitario (en términos de recursos propios evadidos o de gastos irregulares) e identificar al deudor o al debe beneficiario transmitir todos los elementos del caso al Estado miembro afectado y pedirle que tome todas las medidas necesarias para conseguir la recuperación, incluida la de comunicar formalmente el caso si no se hubiere hecho. la UCLAF final, En el sector de los recursos propios, el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo, por el que se modifica el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, ha introducido la obligación de que los Estados miembros, en el marco de su comunicación "recursos propios", hagan una referencia explícita a una comunicación anterior hecha en el marco de la asistencia administrativa mutua en materia aduanera o agrícola. Dado que la UCLAF organiza la cooperación con los Estados miembros en el la asistencia mutua, esta marco de referencia permitirá en lo sucesivo realizar sistemático. un seguimiento más 13 2. INVESTIGACIONES El Capítulo dedicado a las investigaciones ilustra la prioridad que concede la Unión al aumento de la presencia operativa in situ, que constituye un eje esencial de la estrategia antifraude15 de la Comisión, apoyada por el Parlamento Europeo y el Consejo. luchar contra Los objetivos son claros: se trata, por una parte, de la delincuencia organizada y, por otra parte, de mantener la credibilidad de las políticas comunitarias esenciales y de proteger finanzas comunitarias. las en de de se enfrentan sofisticados. Corruptores el objetivo especializadas la delincuencia organizada16, el Para presupuesto de la Comunidad se convierte las claramente organizaciones la delincuencia financiera. Cada vez que las investigaciones a. casos complejos, a menudo transnacionales, en los que están en juego cantidades importantes, aparecen redes delictivas que actúan con métodos y falsarios, los defraudadores son expertos en la desviación o la sustitución de mercancías, la gestión de flujos complejos de facturas transferencia de capitales a falsas, la sociedades-pantalla, de documentos administrativos falsos. La Comisión y los Estados miembros deben llevar en profundidad y sobre el terreno, que deben conducir a la sanción disuasiva de los defraudadores. investigaciones utilización cabo la a las grandes La Comisión también debe proteger con determinación políticas comunitarias. Ya se trate de la política agrícola, de la política estructural o de la política comercial, lo que está en juego es la propia credibilidad de la Unión. El ejemplo de las disfunciones de los regímenes preferenciales es revelador de los riesgos que genera el fraude sistemático para una política comercial dinámica y abierta al mundo. Las tarifas preferenciales cubren la mitad de las importaciones de la Unión17. riesgos importantes, especialmente en algunos sectores como la pesca, los textiles, la electrónica, o para algunos productos sujetos a medidas de protección comercial como los derechos antidumping. existiendo' Siguen Dentro de la Unión el fraude no debe minar acciones tan fundamentales como la política agrícola o estructural. El papel de la Comisión es dirigir las investigaciones in situ, en casos que suelen ser complejos, a caballo entre varios Estados miembros o terceros países, o coordinando la acción de los servicios represivos nacionales. Por último, la problemática del fraude en materia de IVA, similar al fraude en la fiscal idad de los productos de alto riesgo, requiere iniciativas complementarias para que se desarrollen más investigaciones coordinadas también en este ámbito. 2. 1. Presencia de organizada la delincuencia de las más Se ha admitido como seguro el hecho de delictivas organizaciones que internacionales han elegido el objetivo del presupuesto comunitario. En el curso de investigaciones de gran envergadura se han cincuenta identificado organizaciones delictivas que han atentado contra los gastos e ingresos comunitarios. Estas organizaciones colaboran entre sí y se dedican también a otras actividades distintas de la delincuencia financiera contra las finanzas comunitarias. La delincuencia organizada ha echado los productos de alto riesgo cuyo tráfico es extremadamente lucrativo, como son el alcohol y los cigarrillos: se evaden los la vista a 15 Doc. COM. (94) 92 final. '" Véase el glosario que figura adjunto. 17 Esto ha constatado el Tribunal de Cuentas en su informe anual relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 18. 11. 1997). 14 derechos de aduana en perjuicio de las finanzas comunitarias; los impuestos sobre consumos específicos y el IVA se evaden principalmente en perjuicio de las finanzas las nacionales. En el sector agrícola, investigaciones de los servicios nacionales especializados y de la Comisión muestran cada vez con más frecuencia la presencia de y redes transnacionales. organizadas delictivas La delincuencia organizada, tal como lo ha señalado el grupo de alto nivel designado por el Consejo en 1997, aprovecha las disparidades entre los sistemas nacionales para lograr la impunidad, y se basa, si es preciso, en terceros países (Suiza o los paraísos los auténticos organizadores de estas redes y garantizan el blanqueo de las sumas sustraídas al presupuesto común. fiscales) que acogen a judiciales, se aunan No obstante, es posible obtener resultados importantes si, desde la primera fase de las las eventuales investigaciones y hasta consecuencias los esfuerzos nacionales y comunitarios. Se ha intensificado la actividad de los grupos de trabajo {"task-groups" alcohol, cigarrillos, aceite de oliva) creados específicamente por iniciativa el seguimiento de los asuntos más sensibles por parte de la Comisión y los Estados miembros. la Comisión para de 2. 1. 1. Las actividades del "cigarrillos " task-group los la UCLAF y Las la investigaciones coordinadas por Comisión, dentro del task-group en el que servicios participa especializados de los Estados miembros, han demostrado la enorme implicación de grupos delictivos organizados a nivel europeo y mundial. Estos grupos han demostrado tener una gran capacidad de adaptación represivas aplicadas para contrarrestar sus actividades, flexibilidad geográfica y y una gran operativa para utilizar diversos medios de transporte y diferentes redes de distribución y blanqueo. Sólo podrán contrarrestarse mediante una cooperación operativa sin fisuras entre los Estados miembros y, con la las medidas a ayuda de la Comisión, dirigida en estrecha colaboración con las autoridades judiciales. la de redes cuyas común y principales La acción ayuda de determinados terceros países permitieron en 1997 identificar y hacer fracasar ciertos se tráficos impacto mencionan en esta parte. El fraudes los" global financiero descubiertos en este sector en 1997 se estima en 1. 600 millones de ecus, cantidad que se refiere tanto a los recursos propios ingresos comunitarios nacionales (derechos de aduana, impuestos sobre consumos específicos e IVA). La perdida de ingresos comunitarios se estima en 423 millones de ecus. Debido al peso de la fiscalidad indirecta y, en particular, de los impuestos sobre el consumo, el fenómeno existe aunque tradicionalmente de forma más acentuada en el sur de Europa. la Unión, como toda los en a 2. 1. 1. 1. Tráfico por vía marítima y aérea La Comisión y el task-group "cigarrillos" montaron una operación para contrarrestar el tráfico de cigarrillos por vía marítima a lo largo de España y Portugal18. Inicialmente, los cigarrillos se expedían desde los almacenes de los puertos del Benelux, a bordo de barcos con destino declarado hacia África del Oeste y, posteriormente, se transbordaban en el mar. En enero de 1997, la operación coordinada por la Comisión condujo por primera vez al embargo de dos barcos. La operación continuó a lo largo del año 1997, y varios barcos implicados fueron embargados por las autoridades españolas y portuguesas, en colaboración con sus homólogos franceses y belgas. Una de* las consecuencias de estos embargos las organizaciones delictivas fue que desplazaron de cigarrillos de los puertos del Benelux a otros puertos, concretamente a Chipre. El sistema del fraude cambió, para basarse en almacenamiento el 18 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" para 1996, Capítulo 3, sección 1. 1. 15 una declaración falsa de las mercancías, en lo referente a su naturaleza y procedencia real (Marruecos). Los cigarrillos transitan a partir de ahora por puertos chipriotas o de otros terceros países mediterráneos y se cargan junto con otras mercancías menos sensibles en contenedores que, en el momento de entrar en la Unión Europea, se declaran como cargados únicamente con estos productos poco sensibles, a fin de no llamar los servicios de control. la atención de ha Se Comisión coordinado La las ha informaciones sobre los movimientos de estos contenedores sospechosos y, en 1997, las autoridades de los Estados miembros requisaron más de 93. 000 cajas19 de cigarrillos. valorado extraordinariamente la ayuda prestada por las autoridades aduaneras chipriotas a la Comunidad y los Estados miembros. Se ha asestado un serio golpe al tráfico marítimo, de cigarrillos hacia España y Portugal. Se han producido detenciones en España, Francia y Bélgica que permiten desmantelar las redes delictivas cuyos miembros están siendo procesados judicialmente. en colaboración Las organizaciones delictivas han ideado nuevos métodos para seguir abasteciendo el mercado negro europeo. En abril de 1997, el las task-group, con autoridades españolas y griegas, tuvo conocimiento de que un avión de carga, propiedad de las fuerzas armadas ucranianas y procedente de Grecia aterrizaba en un aeropuerto del norte de España y descargaba su carga bajo una declaración falsa (piezas expedidas de eléctricas de Grecia). recambio tripulación por La operación condujo al embargó de un avión de tipo Illiouchine 76 y a la detención las autoridades de su españolas. Posteriormente el avión fue embargado y los miembros de la tripulación condenados penalmente. La carga del avión, disimulada en cajas de madera, contenía más de 1. 700 cajas de cigarrillos. Las complementarias investigaciones era que vuelo el el descubrieron decimoprimero de este tipo que se realizaba desde el mes de febrero y que aún estaban previstos seis vuelos antes de finales de abril. Los cigarrillos, procedentes de un importante almacén en los Países Bajos, se habían cargado en el aeropuerto de Ostende, en Bélgica, con destino a Belgrado y posteriormente a aeropuertos 3e Grecia, donde en realidad el avión no hacía más que repostar carburante. Se descubrió que más de 17. 760 cajas de cigarrillos habían entrado fraudulentamente en España de esta manera. Las pérdidas, en términos de derechos de aduana, IVA y contribuciones indirectas, se estiman en 15 millones de ecus. El gobierno de Ucrania ha afirmado que el avión embargado había sido alquilado a una empresa ucraniana. Sin embargo, las autoridades se han negado a cooperar para aportar nuevos datos a este asunto, y esto a pesar de la existencia de un acuerdo entre la Comunidad y este país (en vigor desde el 1 de febrero de 1996), que establece una base jurídica para la asistencia administrativa mutua en materia aduanera. 2. 1. 1. 2. Tráfico de cigarrillos al amparo de documento TIR Una organización delictiva con base en Suiza, considerada como el principal proveedor de cigarrillos a las redes de la Comunidad, tenía la intención de hacer pasar de contrabando aproximadamente 175. 000 cajas de cigarrillos de marca desde Rumania al territorio de la Comunidad Europea. Las operaciones fraudulentas se iniciaron a principios del año 1996. Rumania (Bucarest), Los cigarrillos, inicialmente expedidos por carretera y por vía aérea desde un almacén aduanero en los Países Bajos, vía Bélgica, hacia fueron reconducidos hacia la Comunidad tras haber sido transportadas en régimen de tránsito frontera rumano desde Bucarest a húngara. Los delincuentes declararon los cigarrillos como mercancías de poco riesgo poniéndolos cocina), (vajilla de la 19 Una caja 10. 000 cigarrillos. contiene 50 cartones, es decir, 16 posteriormente en régimen TIR20, en el que fueron transportados y reintroducidos a la se Comunidad. Los documentos TIR y comprobaron los en el cigarrillos mercado comunitario. fraudulentamente introducidos fueron Este tráfico fue interrumpido en noviembre los de 1996, al descubrirse dos de documentos TIR antes mencionados en posesión de uno de los principales organizadores de este fraude, en el curso de investigación penal en Suiza, en una relación con otro asunto (tráfico de droga y corrupción de funcionarios del Estado suizo). este embargo, asunto. Sin investigación de Los servicios de tres Estados miembros han recibido información que implica a varias empresas de transporte las en investigaciones realizadas por estos Estados difícilmente podrían concluir en ausencia de pruebas sobre el alcance de las operaciones fraudulentas y el nivel de responsabilidad de las empresas y los individuos implicados. A petición de estos Estados miembros, el la Comisión ha servicio antifraude de las de la asumido investigaciones. coordinación Se ha organizado una misión comunitaria en colaboración con las autoridades aduaneras rumanas. Dicha misión ha suministrado elementos de prueba suficientes a los servicios nacionales de investigación, en los Estados miembros y Rumania, para iniciar los trámites penales. Éstos-han conducido al encarcelamiento de varios delincuentes y a la notificación a los derechos a la importación evadidos. Del total previsto de 175. 000 cajas, 35. 000 ya habían entrado fraudulentamente en la Comunidad, lo que ha supuesto unas pérdidas de ingresos (derechos de aduana, impuestos sobre el consumo e IVA) de aproximadamente 38 millones de ecus. los deudores de 20 El régimen TIR es el régimen de transporte internacional por carretera, definido por el Convenio TIR de 1975. 17 2. 1. 1. 3. Tráfico de cigarrillos desde Montenegro Una de las principales rutas utilizadas por las organizaciones delictivas para el tráfico de cigarrillos hacia la Comunidad pasa por la República Federal de Yugoslavia, a donde se expiden importantes cantidades de tránsito, por. Vía aérea, cigarrillos en terrestre o marítima, a partir de almacenes aduaneros situados en la Comunidad y en Suiza. Posteriormente, estos cigarrillos se cargan en barcos rápidos con destino declarado a Italia y se descargan de contrabando en las costas del mar Adriático. trabajos Se trata de un tráfico considerable, en el que se han identificado más de cien vuelos de aviones de carga hacia Montenegro en 1997. Los realizados este año han confirmado los datos de una primera misión de 1996 sobre las grandes dimensiones de este tráfico, del orden de 800. 000 cajas al año, es decir, unas pérdidas de recursos comunitarios y nacionales de 700 millones de ecus como mínimo. los realizadas investigaciones Las han demostrado que en los 9 primeros meses de 1997 se transportaron 678. 250 cajas de cigarrillos desde la Unión Europea y terceros países hacia Montenegro. El hecho cigarrillos por de hacer pasar Montenegro pretende únicamente desviarlos hacia el mercado negro comunitario. Se estima que el 10% de estos cigarrillos se destina al mercado local, y se deduce, por tanto, que alrededor de 610. 000 cajas de cigarrillos se destinan al mercado negro comunitario, lo cual supone unas pérdidas de alrededor 610 millones de ecus en derechos de aduana, IVA e impuestos sobre el consumo. italianas, judiciales Una misión organizada por la UCLAF y la Guardia di Finanza, en cooperación con las autoridades ha permitido obtener documentos y otros elementos que prueban que 31. 665 cajas fueron introducidos irregularmente en la Unión Europea. Los documentos obtenidos en una misión posterior permitieron a las autoridades policiales italianas entregar a las autoridades judiciales a 42 personas vinculadas a las organizaciones delictivas e implicadas en el tráfico de cigarrillos. 2. 1. 1. 4. Tráfico de cigarrillos por ferrocarril Las medidas previstas en el ámbito del tránsito comunitario/común21, en particular la obligación de una garantía individual para los cigarrillos transportados por carretera, han llevado a las organizaciones delictivas a explotar los puntos débiles de otras vías de transporte. Así, entre febrero de 1995 y abril de 1997 se introdujeron fraudulentamente en la Comunidad 77. 410 cajas de cigarrillos, lo cual ferrocarril, transportados por recursos representa unas pérdidas de propios ingresos y de comunitarios nacionales de aproximadamente 65 millones de ecus. fueron Los cigarrillos en cuestión, de origen americano, transportados desde almacenes situados en los Países Bajos, Alemania y Bélgica hacia almacenes situados en Bale y Buchs, en Suiza. En este país, los cigarrillos se declararon para la exportación fuera de la Unión, con destino a Angola, Senegal, Gambia y Guinea, vía retirados Portugal, fraudulentamente y tránsito régimen al sustraídos comunitario/común. Este fue detenido en abril cuando las autoridades portuguesas requisaron el vagón que hacía el número setenta de esta serie. los vagones de tráfico fueron donde de están realizando se En Portugal investigaciones judicial para a nivel identificar a los responsables de este fraude. La UCLAF ha coordinado una misión en Suiza sobre la base del acuerdo de asistencia mutua con este país. Aunque la aplicación de este acuerdo ha puesto de manifiesto lagunas, la existencia de especialmente en lo que respecta a las 21 Régimen de circulación de mercancías en suspensión de derechos e impuestos, desde una oficina de salida hasta una oficina de destino, mediante un procedimiento documental de control (el régimen de tránsito común es la extensión del régimen de tránsito comunitario a los países de la AELC y a los países de Visegrad - Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia). Véase el Capítulo 3, sección 3. 3. 18 competencias de las autoridades suizas, los resultados de esta misión muestran, en la fase organizaciones implicadas en este fraude son conocidas en otros casos de contrabando de cigarrillos. actual, que las 2. 1. 1. 5. Tráfico procedente de Andorra Andorra ha sido durante años lina de las fuentes del contrabando de cigarrillos hacia la Unión Europea y, en particular, hacia España. Los cigarrillos se fabricaban bajo licencia en Andorra o se manufacturaban en terceros importaban y posteriormente a Andorra. países se Sin embargo, durante el periodo 1995-1997, esta actividad adquirió proporciones muy importantes. Las autoridades españolas, francesas, británicas e irlandesas requisaron grandes cantidades de cigarrillos expedidos desde Andorra de contrabando. del cantidades importados El análisis en profundidad de los productos derivados y tabaco fabricados en Andorra ha demostrado que las excedían ampliamente las necesidades de consumo local y las ventas en régimen de franquicia a los turistas. Sin embargo, oficialmente Andorra no exporta cigarrillos. cuestión en Durante 1997 se observó que las cantidades de cigarrillos importadas en Andorra se habían duplicado respecto al año 1996, mientras que en el curso de los cinco años anteriores las cantidades de -cigarrillos fabricados en Andorra habían aumentado ligeramente. El examen de las marcas de los cigarrillos importados en Andorra en 1997 hizo sospechar que una importante cantidad de los mismos estaba destinada al mercado de contrabando británico irlandés, controlado por organizaciones delictivas. e las ascienden investigaciones, globales las pérdidas Según fiscales a aproximadamente 200 millones de ecus en 1996 y a aproximadamente 400 millones de ecus en 1997. Hay datos fundados de que este lo perpetran bandas de delincuentes organizadas en diversos países dentro y fuera de la Unión Europea. tráfico Las autoridades españolas (Guardia Civil) han adoptado diversas medidas. Un control reforzado, policial y aduanero, permitirá frenar servicios competentes de la Comisión debaten con las autoridades de Andorra las medidas que deberán adoptarse. fenómeno. Los este 2. 1. 2. la El papel de organizada agrícolas en delincuencia fraudes los Las investigaciones en el sector agrícola suelen actualizar la información sobre las redes delictivas bien organizadas. En los intercambios de delincuencia productos organizada está presente a través de redes complejas de productores, negociantes, transportistas, facturadores, contrabandistas, falsificadores, etc. extracomunitarios la agrícolas, Los casos del alcohol, el aceite de oliva, la mantequilla y de la carne de vacuno que se exponen a continuación ponen de relieve a qué tipo de delincuencia se enfrenta la Comunidad. El ejemplo de la carne de vacuno británica muestra que al atentado financieros puede contra añadirse el incumplimiento de las normas de prohibición dictadas por la Comunidad para proteger la salud pública. intereses los 2. 1. 2. 1. Alcohol la A finales de 1996, las investigaciones en curso de la UCLAF22 relativas al alcohol y las bebidas alcohólicas (salvo el vino) se task-group "alcohol" agruparon en un información encargado de centralizar disponible y de coordinar las actividades antifraude son transnacionales. Esto incluye la capacidad de iniciar investigaciones y de garantizar el seguimiento operativo. El sistema de información previa (régimen de tránsito) y la coordinación de las investigaciones por task-group específico mostraron su un invariablemente, que, 22 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1996, Capítulo 3, sección 3. 1. 1, donde se dice que la Comisión fue informada, en varias ocasiones, por los Estados miembros, del recrudecimiento de ios casos de contrabando en el sector del alcohol. 19 utilidad en la detección del fraude. La experiencia también demuestra que todos los Estados miembros tienen interés en cooperar entre sí y con la Comisión: es poco bien los probable identificados en 1997 se limiten únicamente a los Estados miembros que han trabajado con la Comisión. problemas que podrá Además, los fraudes principales los llevan a cabo delincuentes bien organizados. Sólo se mejorando les de constantemente información y la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión. combatir el intercambio el 1997, inició task-group las En investigaciones sobre los movimientos del alcohol y las bebidas alcohólicas utilizando el régimen externo de tránsito comunitario23 o bien un régimen de suspensión de derechos especiales24. Las investigaciones mostraban que los dos regímenes se habían utilizado fraudulentamente. Así, cantidades bebidas importantes alcohólicas desaparecieron durante su transporte a través de la Comunidad. Los métodos del fraude incluyen la utilización falsos, falsos, de documentos denominaciones falsas de mercancías o de sociedades como destinatarias declaradas, así como la creación de sociedades-pantalla, que se declaran en quiebra antes de que los derechos puedan exigirse. alcohol sellos de y En la mayoría de los casos es muy difícil conocer el destino final del alcohol, bien porque no ha salido del Estado miembro de procedencia, bien porque sí lo ha hecho pero sin salir de la Comunidad (desviándose hacia el mercado de otro Estado miembro o siendo reintroducido fraudulentamente en la Comunidad), bien exportado y 2^ Envíos acompañados de un documento TI. 24 Envíos acompañados de un documento administrativo de acompañamiento. La Directiva 92/12/CEE del Consejo de 2S. 2. 1992, relativa al régimen general, a la detención, circulación y controles de los productos sujetos a impuestos sobre el consumo (DO L 76 de 23. 3. 1992) y el Reglamento (CEE) n° 2716/92 de la Comisión relativo al documento administrativo de acompañamiento en la circulación en régimen de suspensión de los productos sujetos al impuesto sobre el consumo (DO L 276 de 19. 9. 1992). porque ha salido de la Comunidad para ser reintroducido i legal men te en mercados de terceros países, concretamente en Europa Central y Oriental. Dentro de la Unión, el tráfico es especialmente intenso en la zona del Norte de Europa, donde los impuestos sobre los consumos específicos son más elevados. Parece muy claro que la países, los Comunidad especialmente los países de Europa Central interés común de y Oriental sus mercados en impedir el respectivos y de limitar el espacio de la delincuencia organizada. tienen el fraude terceros y • Envíos efectuados bajo el régimen aduanero de tránsito comunitario relativas a Las informaciones transmitidas en 1997 por las los Estados miembros exportaciones de productos sensibles han llevado a centrar la investigación en torno a dos Estados miembros que exportan grandes cantidades hacia destinos declarados en la antigua Unión Soviética (concretamente, Rusia, Ucrania y Lituania). Se descubrió que al menos 1,4 millones de litros supuestamente exportados de uno de estos Estados miembros no habían llegado al destino declarado. Los documentos aduaneros no se presentaron en las oficinas de salida de la Comunidad o fueron sellados con sellos falsos. En el caso probable de que esta cantidad no territorio hubiera salido de hecho del aduanero de la Comunidad, el impacto financiero, evaluado sobre la base de la imposición media en la Unión Europea, incluyendo los derechos de aduana, sería de la 15,7 millones de ecus. Además, investigación para también determinar el destino de estos productos y de otros 4,4 millones de litros de exportaciones que se sospechan con destino a países de la antigua Unión Soviética (impacto potencial del orden de 49 millones de ecus). prosigue • Envíos bajo el régimen de suspensión de impuestos sobre el consumo de movimientos del alcohol utilizando el sistema de derechos suspensión especiales. Este examen ha revelado que, en un periodo de algo más de un año, nueve los empresas evadieron impuestos sobre consumos específicos y del IVA por exportaciones ficticias de 6,7 millones de litros de alcohol. el pago de Además, las autoridades aduaneras han descubierto expediciones irregulares de 14,3 millones de litros realizadas por otras ocho empresas, a lo largo de un periodo inferior a tres años. La evaluación de las pérdidas potenciales de ingresos nacionales (basada la Unión en Europea), sería de aproximadamente 563 millones de ecus. imposición media en la 2. 1. 2. 2. Aceite de oliva transformadores víctimas Las investigaciones realizadas en este sector muestran la sofisticación de las técnicas a que actualmente recurren las organizaciones delictivas. Para lograr sus fines, crean mecanismos que falsean la economía de un sector. La imagen de un fraude que beneficia a un sector es errónea; en tal y sector productores, consumidores una son operación concertada. En el sector del aceite fraudes de oliva importantes tanto relacionados con la ayuda al consumo como con la producción. Las operaciones de importación y exportación también han estado expuestas al fraude. La Comisión ha tomado en consideración las propuestas que ha formulado para reformar la organización común de este mercado25. este problema la ayuda a cometido se han de en Los casos relacionados con el aceite de oliva demuestran la utilidad de la estructura del task-group especializado. No se trata aquí de investigaciones puntuales sino de la coordinación permanente de servicios de investigación que se enfrentan a una financiera organizada que delincuencia actúa en diversos países y con formas de funcionamiento diversas. Gracias a la excelente cooperación de un Estado miembro ha sido posible analizar los 25 Doc. COM (97) 57 final. 20 • Aceite de oliva rebajado con aceite de cacahuete En el curso de 1995 se supo que cantidades importantes de aceite, despachado en aduana como aceite de girasol, habían sido transportadas por barcos procedentes de Turquía hacia Bélgica, los Países Bajos, Alemania y Portugal. Se sospechó que se trataba de un fraude. Podía tratarse de aceite de cacahuete destinado a ser mezclado con aceite de oliva. Este tipo de mezcla es muy la proporción difícil de detectar incorporada de aceite de cacahuete no supera el 18 ó el 20 %. El aceite rebajado de esta manera pierde calidad y el derecho a recibir ayudas comunitarias. si la atención, al El despacho en aduana disperso en diversos puertos del norte de Europa y en Portugal la desviaba declaración de la mercancía como aceite de girasol que, además, evitaba el depósito de garantía previsto para la importación de aceite de cacahuete26. igual que Tras múltiples refacturaciones vía empresas establecidas en paraísos fiscales (Panamá, etc. ) y titulares de cuentas bancarias suizas, este aceite fue transportado por camiones, en su mayoría franceses, hacia Italia y España. finales de 1995, con La investigación realizada en Turquía por la Comisión a la participación de los servicios aduaneros de los Estados miembros afectados, demostró que los barcos habían sido cargados con aceite de cacahuete. Los documentos presentados a la llegada a la Comunidad eran falsos, fabricados durante el transporte. Las declaraciones falsas de especie y valor suponían un total de 20. 680 toneladas de aceite de cacahuete. La investigación realizada por los servicios de investigación aduanera franceses, belgas los y neerlandeses entre transportistas los destinatarios identificar a permitió finales de las mercancías. En cada fase de la investigación, la UCLAF, a través del task group aceite de oliva, ha coordinado las investigaciones servicios de especializados de los Estados miembros. los El perjuicio sufrido por los consumidores europeos que compraron aceite de oliva rebajado con aceite de cacahuete puede estimarse en 40 millones de ecus, teniendo en cuenta que el aceite de cacahuete, en esa época y en el mercado mundial, costaba tres veces menos que el aceite de oliva. El perjuicio para las finanzas comunitarias asciende a 13 millones de ecus por el no depósito de garantía previsto para los aceites de cacahuete (16. 145 toneladas), a los que se añaden otras cantidades importantes indebidamente percibidas como ayuda al consumo, que ascienden a 43 millones de ecus, si se considera que las 20. 680 toneladas de aceite de cacahuete se mezclaron con el aceite de oliva en un porcentaje del 20%, lo que permitió la comercialización de 103. 400 toneladas de Los aceite oliva de procedimientos de los procesos judiciales en relación con este asunto ya están en curso. edulcorado. recuperación y • Importación fraudulenta de aceite de oliva Durante el desarrollo de un asunto anterior de importación fraudulenta de aceite de Italia27, el control conjunto oliva en efectuado en Grecia permitió descubrir, en documentos a borde de un barco, indicios de otra operación fraudulenta montada por la misma La investigación realizada por la UCLAF en colaboración con la Guardia di Finanza italiana y los servicios de investigación aduanera franceses descubrió una operación compleja de importación fraudulenta de aceite de oliva sin pago de derechos de aduana. organización criminal. 26 Garantía de 80 ecus por 100 kilos, liberada en determinadas condiciones, prevista por el Reglamento para limitar los riesgos de fraude en el aceite de cacahuete. Reglamento (CEE) n° 2828/93 de la Comisión (DO L 2S8 de 16. 10. 1993). • Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1993. Este asunto ha sido juzgado recientemente. La cantidad defraudada en detrimento de las finanzas comunitarias asciende a 27,6 millones de ecus. 21 El aceite de oliva procedente de un tercer país estaba, supuestamente, en tránsito por llegó al Israel y Turquía. De hecho, territorio aduanero de la Comunidad mediante un engaño ingenioso. Dos barcos salieron de Marsella y Sète (Francia) transportando cada uno de ellos 17800 toneladas de aceite de oliva en tránsito y 1700 toneladas de aceite de girasol francés. Hicieron escala en Monopoli (Italia) para una supuesta descarga de aceite de girasol. A continuación, continuaron viaje con el aceite de oliva y con destino a Turquía e Israel (manifiestos y conocimientos de apoyo). La investigación ha probado que en realidad lo que se descargó en Italia fue el aceite de oliva y lo que se despachó en aduana en Turquía e Israel fue el aceite de girasol, con documentos modificados el transporte. durante 3400 contabilidad toneladas, las Posteriormente, registradas del la en destinatario italiano como aceite de girasol se volvieron a convertir en aceite de oliva: un conjunto de facturas falsas emitidas por empresas cómplices indicaban que esta empresa había vendido el aceite de girasol y comprado la misma cantidad de toneladas de aceite de oliva. Para completar el engaño, se habían emitido facturas de transporte, circulaban realmente (y podían justificar la compra de carburante) pero. vacíos. camiones los La investigación demostró que la todas las facturas eran falsas y que nunca había físico de habido ningún movimiento mercancías. Este montaje no era más que para justificar la presencia de aceite de oliva entregado clandestinamente al destinatario, los dos barcos habían mientras que declarado oficialmente aceite de girasol. En este asunto, el importe de los derechos de aduana evadidos y de las garantías no constituidas asciende a 5,1 millones de ecus. La ayuda al consumo indebidamente percibida asciende a 1,83 millones de ecus. procedimientos Se han judiciales. iniciado los El descubrimiento de los mecanismos de este fraude ha necesitado varios años de investigaciones, ya que en esta red de delincuencia intervenían organizada numerosos actores: tres empresas (francesa, suiza e inglesa), todas ellas controladas por un hombre de negocios y productor internacional con sede en el Reino Unido, a las que hay que añadir la intervención cómplice del director y de los capitanes de los barcos, así como de una red italiana bien organizada en los la que responsables de numerosas empresas de transporte y negocios. intervenían 2. 1. 2. 3. Mantequilla Las autoridades belgas informaron a la Comisión en 1996 de la sospecha de que una empresa de productos lácteos estaba implicada en la exportación ficticia de mantequilla hacia Albania, a través de un operador italiano. La empresa belga percibía la restituciones a responsabilidad del operador italiano, el y producto se posteriormente la exportación, a partir del puerto de Bari, hacia Albania. la exportación. Bajo tránsito a ponía se destinaba en administraciones La estrecha cooperación entre la Comisión y nacionales las competentes condujo a la incautación de los envíos de mantequilla en Italia, mientras que a los transportistas se les sorprendía en los hechos, el momento de cometer descargando los camiones en "almacenes privados. de los comunitario, investigación servicios Una antifraude competentes en Bélgica e Italia ha puesto de manifiesto la retirada irregular, previa falsificación de los documentos de envíos tránsito destinados a Albania, y su desviación hacia el mercado italiano, entre julio y noviembre de 1996. Una vez identificado el fraude, el las operador autoridades judiciales italianas por fraude al presupuesto comunitario. llevado ante italiano fue 15 de Poco después, los servicios de la Comisión descubrieron que, de enero a abril de 1997, el mismo operador italiano había comprado a un exportador francés 13 envíos de 22 mantequilla destinados a Albania. Se inició una nueva investigación que condujo a la detención del operador en Italia acusado de contrabando y complicidad con el fraude al presupuesto comunitario con el exportador francés. Como consecuencia de este caso se identificó un tercer fraude en el cual el mismo operador italiano había exportado primero la mantequilla francesa a Croacia y luego introducir la Comunidad fraudulentamente declarándola como margarina. la había vuelto en a orientado coordinado los exportadores y Estos tres casos, en los que hay que recuperar una cantidad de un millón de ecus, han puesto de relieve una organización delictiva entre los operadores en Bélgica, Francia e Italia el presupuesto destinada a defraudar comunitario. Los servicios de la Comisión han las y investigaciones y han contribuido así a una erradicar organización delictiva antes de que pueda seguir beneficiándose de las contribuciones comunitario. En este asunto, la Comisión ha los contado con servicios nacionales competentes (Guardia Di Finanza en Italia, aduanas belgas, servicio de investigaciones aduaneras en las autoridades Francia), así como de judiciales competentes para el proceso penal. la ayuda ejemplar de inicial fase una en 2. 1. 2. 4. Violación del embargo sobre la carne de vacuno británica la contra El 27 de marzo de 1996, como medida de encefalopatía protección espongiforme bovina, la Comisión tomó la decisión de prohibir toda expedición de bovinos vivos procedentes del Reino Unido, los diversos productos así como de obtenidos de bovinos sacrificados en el Reino Unido, a los Estados miembros y los terceros países28. La Comisión ha trabajado con los Estados miembros para obtener información sobre posibles infracciones a 28 Decisión 967239 de la Comisión (DO* L 78 de 28. 3. 1996), modificada por la Decisión 96/362/CE de la Comisión (DO L 139. de 12. 6. 1996). 23 esta prohibición. Las sospechas se han orientado a una organización delictiva belga bien conocida por su participación en el tráfico ilícito de hormonas y en otros fraudes agrícolas. En abril de 1997, la aduana de los Países Bajos descubrió, en un lote de carne bovina congelada supuestamente originaria de dos establecimientos belgas, una etiqueta de sanidad británica. En otras verificaciones exhaustivas se descubrieron varios sellos británicos. El fraude había sido organizado principalmente por una empresa belga relacionada con una empresa británica, que compraba y la carne de transformaba vacuno británica en un almacén frigorífico en el Reino Unido. El fraude consistía en retirar los sellos veterinarios UUK" y a embalar la carne en cajas con etiquetas falsas de la sanidad belga. El transporte hacia el continente, por camión y ferry, se realizaba al amparo de indicaban un documentos transporte de carne belga hacia el Reino Unido supuestamente rechazado. falsos que Posteriormente, la carne se almacenaba en los Países Bajos y era vendida por la empresa belga organizadora del fraude a una empresa francesa, como carne de origen francesa exportaba belga. La empresa después esta carne con pago de restituciones a los Países Bajos, por un importe total de 1. 070. 000 ecus. Posteriormente, en el almacén frigorífico en el Reino Unido ya mencionado, también se la v sanidad descubrieron etiquetas de francesa e irlandesa. Se descubrió un nuevo fraude similar al ya descrito. A finales de julio, la aduana francesa procedió al control físico de las mercancías a bordo de un camión procedente de Irlanda del Norte (20 toneladas de carne de vacuno). Se identificó un sello "UK" sobre la carne. Este envío, destinado a una empresa alemana, fue requisado. A mediados de agosto se informó a la Comisión de estas comprobaciones. La las información autoridades y británicas. a irlandesas fue alemanas, comunicada Las autoridades alemanas averiguaron a continuación que entre agosto de 1996 y agosto de 1997 la empresa alemana había comprado 1. 277 toneladas de carne de vacuno, declarada como originaria de Irlanda y acompañada de certificados sanitarios y de documentos de transportes irlandeses falsificados. A continuación, la carne fue bien exportada por el comprador alemán , con pago de restituciones, como carne de vacuno irlandesa, bien revendida a otra empresa alemana como carne de vacuno con certificados sanitarios alemanes (y después con pago de restituciones o vendida en el mercado interior alemán). La cantidad que debe recuperarse en Alemania asciende a 1,3 millones de ecus. exportada Por último, en las investigaciones realizadas en Alemania se descubrió el mismo tipo de red (carne británica de vacuno cuyos sellos sanitarios fueron retirados por una empresa con sede en Irlanda del Norte), en la que participan cuatro empresas neerlandesas y belgas que tratan con 2. 000 toneladas de carne de vacuno. En el marco de las investigaciones sobre el tráfico ilegal de carne, la Comisión ha aplicado en dos ocasiones el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo relativo a los controles y verificaciones in situ efectuados por la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra el fraude y las irregularidades29. Además, las investigaciones en el sector de la carne de vacuno han puesto de manifiesto la necesidad de comunicar las sospechas de fraude también en el sector agrícola, tanto en virtud de los reglamentos de asistencia mutua como con vistas la inscripción en la "lista agrícola" prevista en los Reglamentos del Consejo y la Comisión30. todos En actualmente los casos mencionados, que autoridades las tratan todas judiciales, la UCLAF ha coordinado las investigaciones y organizado las reuniones útiles con las diversas autoridades competentes de los Estados miembros fraudes de esta interesados. Frente. a envergadura, en los que interviene una red delictiva organizada, la coordinación es indispensable, incluida durante las visitas in situ a los operadores económicos: 2. 2. £1 fraude : un atentado a las políticas comunitarias El fraude al presupuesto comunitario no sólo tiene un peso financiero, sino también un coste político. No sólo se traduce en la adición de pérdidas contables sino que constituye una amenaza directa contra la credibilidad de las políticas comunitarias, ya se trate de la política comercial exterior como de la política agrícola o estructural, o de medidas internas o externas financiadas por los gastos directos. 2. 2. 1. sector El propios política Comunidad de los ; los atentados a recursos la la de comercial los regímenes Las investigaciones realizadas en 1997 aportan una contribución especialmente esclarecedora al debate en curso sobre la gestión de aduaneros preferenciales, que constituyen uno de los principales instrumentos operativos de la Comunidad al servicio de su política exterior. La Comunicación de la Comisión respecto31 hace al las de disfunciones de estos regímenes que aparecen en las investigaciones sobre el terreno, y presenta un programa de acción para reducir los casos de fraude constatados, cuyo alcance constituye una amenaza para la propia existencia de los recursos. balance Las disfunciones constatadas no deben enmascarar los objetivos primeros que son el desarrollo de los países beneficiarios, el fomento de la cooperación con los socios comerciales y la integración de los candidatos a las adhesión. la preparación de 29 DO L 292 de 15. 11. 1996. Véase el Capítulo 5, sección 5. 1. 30 Véase el Capítulo 3, sección 3. 2. 31 Doc. COM (97) 402 final de 23. 7. 1997. 24 La comunicación citada pretende conciliar dos objetivos que están lejos de ser contradictorios: el primero es facilitar el comercio, reservando el beneficio de las preferencias a los productos de los países socios o beneficiarios; el segundo es la lucha contra la explotación fraudulenta de estos las preferencias arancelarias sólo se concedan para mercancías de países que sean los beneficiarios designados. regímenes, a fin de que estas mercancías transportado directamente a La ventaja del trato preferencial se reserva a mercancías de • países procedentes beneficiarios donde o bien hayan sido obtenidas en su totalidad o bien hayan sido objeto de una transformación suficiente. A deben continuación, haberse la Comunidad acompañadas de un certificado específico32 en el que se declare que se han obtenido en las condiciones exigidas. También existen normas de acumulación para mercancías en cuya producción hayan intervenido productos originarios de dos, tres (o más) países socios comerciales (o de varios países miembros de una agrupación regional). los países beneficiarios Hay numerosas disfunciones, a pesar de la existencia de un mecanismo de cooperación administrativa entre la Comunidad y cada uno de los países que comercian entre sí. El fraude y las irregularidades afectan a los productos más sensibles que reflejan la especialización de la industria exportadora (productos de electrónicos, pesqueros y textiles, sobre todo), y se manifiestan en la presentación de certificados formalmente irregulares o bien auténticos pero relativos a un producto no cubierto por el acuerdo o el régimen (los más fáciles de detectar) o bien expedidos para productos no obtenidos en los países beneficiarios (o incluso obtenidos en el país beneficiario sin respetar las reglas de origen). La responsabilidad de los operadores de la Comunidad es evidente. fuera de JX Los países beneficiarios son responsables de la expedición de certificados de origen (sistema basado en la cooperación y la confianza). 25 Disponen de los medios para saber si los productos que fabrican son conformes o no a las normas de origen. Al suministrar a los importadores comunitarios certificados de origen para productos no cubiertos les dan los medios para sustraerse al pago de los derechos de aduana normalmente debidos. Se importadores comunitarios también deben conocer las normas de origen. El hecho de presentar un certificado de origen con la declaración de importación supone que son responsables la del pago del derecho eventual a importación33. supone que los Otra de las grandes categorías de fraude sobre las normas de origen consiste no sólo en obtener ventajas arancelarias sino sobre todo en evitar las medidas de protección del mercado las disposiciones antidumping o las medidas de prohibición absoluta que aplican la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente. tales como En todas estas hipótesis, los intereses de la Comunidad (financieros, comerciales y en ocasiones más amplios, como lo ilustra el caso de los productos que destruyen la capa de ozono) sólo pueden protegerse si se coordinan los esfuerzos de los Estados miembros y de los países beneficiarios, con la ayuda de la Comisión. tanto para Esto es cierto la fase de prevención, cuando se están estudiando las condiciones de concesión de ventajas comerciales, como en la fase ^represiva, cuando se trata de perseguir y sancionar a los operadores infractores. De hecho, éstos no finanzas comunitarias sino que también introducen distorsiones de la competencia intolerables al penalizar, por una parte, a los operadores leales y, por otra parte, a los terceros países que cumplen sus obligaciones y cooperan sólo atentan contra las 33 En el asunto de los textiles de Bangladesh (véase el informe anual "Lucha contra el fraude" para 1996, Capítulo 3, sección 2. 3), la Comisión informó (DO C 107 de 5. 4. 1997) a los importadores de las dudas sobre la regularidad de los certificados de origen fórmula A presentados en la Comunidad desde enero de 1994 textiles procedentes de para ciertos productos Bangladesh, las precauciones necesarias. sugiriéndole tomaran que la Comunidad para una correcta con aplicación de los regímenes preferenciales. 2. 2. 1. 1. Sector de la pesca La aplicación de regímenes preferenciales en el sector de la pesca, donde los derechos de aduana son relativamente elevados y las normas de origen difíciles de controlar sigue siendo problemática. Un ejemplo de este fraude sofisticado lo constituye el caso de las gambas de Surinam. Desde 1995 la Comisión tiene conocimiento de sospechas de fraude en el ámbito de las arancelarias. Las. gambas preferencias congeladas a bordo de barcos japoneses podían ser importadas a los Países Bajos con certificados de origen de Surinam. Gracias a estas declaraciones inexactas, los exportadores obtuvieron que las autoridades de Surinam expidieran certificados que permiten la importación en la Comunidad libre de derechos. La misión averiguó que algunos importadores conocían desde el principio de las operaciones el carácter no originario de estos productos y que estos importadores aconsejaban en ocasiones a sus proveedores sobre la forma de evitar los posibles controles. importe de El los derechos evadidos asciende a 4 millones de ecus. La Comisión ha sometido el asunto a las autoridades competentes de Francia y los Países Bajos para tomar las disposiciones necesarias para la recuperación y los importadores culpables. la sanción de realizadas investigaciones Las han demostrado que flotas con banderas de diversos países (Corea, Honduras, Japón, lo largo de Vanuatu, etc. ) operaban a Surinam. Las desembarcadas gambas parecían ser objeto de una transformación superficial antes de ser exportadas a la los Estados Comunidad. Se miembros de falsa declaración de origen preferencial. Por otra parte, una misión efectuada en Vanuatu en agosto de 1996 demostró que los barcos con bandera de este país que operaban en Surinam pertenecían en realidad a empresas coreanas y japonesas, lo que confirmaba las sospechas iniciales. las sospechas de informó a de por representantes De acuerdo con las autoridades de Surinam, una misión de cooperación administrativa, la compuesta Comisión y los Estados miembros más afectados (Francia y los Países Bajos) se presentó in situ en febrero. Tras verificar casi todas las exportaciones desde 1992, es decir, 2. 920 toneladas, se descubrió que las gambas eran capturadas por unos cien barcos que, salvo cuatro de ellos, pertenecen principalmente a empresas coreanas o japonesas (con diferentes banderas), o no respetan los criterios de composición de la tripulación. Las gambas desembarcadas por estos barcos no cumplen, por tanto, los criterios de acumulación exigidos para recibir trato preferencial (en total, 2. 99 toneladas). 2. 2. 1. 2. Sector textil Es otro de los sectores sensibles en el que los volúmenes en cuestión y el papel de las son muy preferencias arancelarias importantes. Los casos de textiles de Indonesia que se exponen a continuación la vulnerabilidad del sector al reflejan fraude y la necesidad de una cooperación dentro de la Unión y con los terceros países. En relación con este asunto, el mes de junio de 1997 una delegación de la Comisión y del Reino Unido realizó una misión de cooperación administrativa en Indonesia'. Se sospechaba de ciertas mercancías textiles para las que se declaraba -el -origen indonesio preferencial en el marco del sistema de preferencias generalizadas (SPG) en la importación al Reino Unido. Estas mercancías se decían fabricadas en Indonesia pero utilizando tejidos importados procedentes de Taiwan, Hongkong y Corea. De hecho, las investigaciones descubrieron una red organizada que actuaba en el Reino Unido, Hongkong e Indonesia. locales competentes, en Se realizaron inspecciones in situ, con las autoridades las empresas productoras y exportadoras, para verificar los documentos sospechosos. Se constató que la empresa más importante de las implicadas había utilizado materias primas (tejidos) no originarias antes de 26 los productos exportar a la Comunidad de amparo al textiles certificados preferenciales indonesios. terminados, Las pérdidas en derechos de aduana representan, aproximadamente, 2 millones de ecus. Sobre la base de los resultados obtenidos durante la misión, el Reino Unido está en condiciones de proceder a la acción de recuperación. En el Reino Unido también se han iniciado acciones judiciales. 2. 2. 1. 3. Medidas andidumping imposición Por su propia naturaleza, consistente en aplicar una elevada sobre determinados productos originarios de terceros países, en virtud de criterios de fabricación menos vinculantes que en el ámbito preferencial, este tipo de medidas es la amenaza muy sensible y está bajo constante de desviación de tráfico para evadir los derechos antidumping. las medidas El caso de los mecheros desechables chinos es un ejemplo. A mediados de 1995, se revisaron antidumping aplicadas a los mecheros chinos y el derecho antidumping pasó de un porcentaje ad valorem del 16,9% a un impuesto específico de 0,065 ecus por unidad, equivalente a un porcentaje del 100%. là Como consecuencia de información recibida de un Estado miembro la Comisión lanzó una investigación sobre todas las importaciones de mecheros desechables procedentes de un productor instalado en Macao. Coincidiendo con las nuevas antidumping medidas se observó un significativo del número de aumento mecheros exportados de Macao. Los mecheros habían sido importados a la Comunidad con certificados de origen SPG, que permitían aplicar a las mercancía la exención de los derechos de aduana. Ahora bien, en los controles efectuados a la vez por los Estados miembros y la Comisión se demostró que en la fabricación de los mecheros se habían utilizado componentes no originarios. Por tanto, los certificados se habían expedido sin razón. Una misión in situ conjunta, compuesta por las autoridades de Macao, de la Comisión y los Estados miembros afectados estudió la fabricación de mecheros en Macao. Esta misión, realizada en enero de 1997, confirmó la no aplicabilidad de todos los certificados SPG expedidos. en respecta lo que En total, desde 1995 se importaron 110 millones de mecheros, 35 millones de los cuales régimen preferencial. Los derechos de aduana que deben recuperarse en las últimas importaciones ascienden aproximadamente a 200. 000 ecus. El auténtico motivo del fraude residía en los derechos antidumping evadidos, que afectaban a la totalidad de las importaciones, y ascendía a un importe de aproximadamente 7 millones de ecus. a En un Estado miembro se ha iniciado el procedimiento penal contra el principal la importador, que ha Comunidad 61 millones de mecheros durante el periodo 1995-1997. introducido en 2. 2. 1. 4. Política de medio ambiente Cuando la política de medio ambiente de la Unión se traduce en medidas de restricción comercial tales como la prohibición de determinados productos, la lucha antifraude debe velar por la aplicación de estos mecanismos cuya violación, además del impacto financiero que suponen, constituye un atentado a determinadas orientaciones políticas esenciales de la Unión. Ha si se ha puesto de manifiesto en el caso de los productos que contienen CFC, importados fraudulentamente a la Comunidad. Las aduanas alemanas, belgas, británicas y neerlandesas, así como la UCLAF, han intervenido de forma concertada para poner fin a las importaciones de productos chinos que destruyen la capa de ozono. Un operador alemán declaró en aduana, en Alemania, Bélgica y los Países Bajos unas mil toneladas de productos químicos nocivos (cuya importación está prohibida34) bajo la falsa denominación de "cooling 34 365 toneladas de halón R12B1 y R13B1 utilizantes para los materiales de protección contra los incendios y más de 630 toneladas de CGC "R12"utüizables en las instalaciones frigoríficas. 27 agent R227" (producto legal e inofensivo, autorizado para la importación). 2. 2. 2. Los fraudes en el sector de la política agrícola común en también absoluta utilizando introducidas la Las mercancías Comunidad en violación de las medidas de prohibición se han importado sin el pago de los derechos de abusivamente aduana, certificados de origen preferenciales chinos inaplicables. Los productos, que contienen posteriormente CFC, Estados en comercializados miembros (Reino Unido, Italia, Francia, Bélgica, Alemania, Austria y Grecia). fueron varios La cantidad importada i legal mente es muy superior a las capacidades anuales de reciclado de la Comunidad. Por su coste de transformación muy bajo, suponía una competencia desleal frente a los operadores que respetaban la normativa. Su utilización podía generar beneficios importantes e ilícitos. importaciones se ilegales Estas la detención del interrumpieron con presunto autor del la fraude y por incautación de 150 toneladas de mercancías en curso de entrega. se procesando Actualmente en está Alemania a la empresa importadora y a su responsables. En Bélgica y los Países Bajos iniciado las autoridades aduaneras han acciones contra la recuperación de derechos que ascienden a un total de 0,2 millones de ecus. los transitarios para Esta acción coordinada en un nuevo sector la excelente ha puesto de manifiesto cooperación de los servicios aduaneros nacionales y la sensibilidad creciente y voluntad particular de los Estados miembros y la Comisión por velar por la aplicación de los mecanismos de protección del medio ambiente. También demuestra el interés de proceder a controles físicos de mercancías que a priori no presentan ningún problema financiero especial, pero que pueden perjudicar de otra manera los intereses comentarios. los Se han mencionado anteriormente fraudes agrícolas que son obra de poderosas organizaciones delictivas. Sin embargo, en ocasiones el fraude se reparte de forma difusa y beneficia a una multitud de operadores que cometen irregularidades contra el presupuesto comunitario. Como muestran los casos que se exponen a continuación, su impacto global no es en absoluto despreciable y su generalización lleva en sí el riesgo de una pérdida de credibilidad de esta política comunitaria esencial. 2. 2. 2. 1. Cuotas de tabaco Las autoridades portuguesas han informado a la Comisión de un caso de fraude que afecta a la ayuda a la producción concedida a agricultores portugueses. El fraude consistía en desviar cuotas de España a Portugal durante una campaña en la que la producción española había superado la cuota nacional, mientras que la producción portuguesa se había mantenido por debajo de su cuota. Algunos productores españoles, a través de un intermediario, vendieron sus excedentes de a productores tabaco portugueses, que lo declararon como su propia mercancía, obteniendo así la ayuda a la producción en Portugal. de por El fraude fue detectado por el organismo ordenador de pagos portugués (INGA) que, a partir de su base de datos, había identificado a productores que habían declarado haber producido más de 3 hectárea: tabaco toneladas que producción sospechosa, probablemente esta campaña en Portugal. Los productores habían hinchado su propia producción con el tabaco comprado en España. El papel del intermediario, una empresa portuguesa de transporte, también se ha aclarado. La transacción se hacía con 422 toneladas de tabaco. excesiva era ya en A partir de la información obtenida del organismo de pagos portugués y de la policía judicial de Lisboa, la Comisión decidió realizar en noviembre de 1997 una 28 investigación en España para descubrir posibles ventas de tabaco excedentario en otros Estados miembros e identificar a los productores españoles implicados en este comercio. Esta investigación se realizó de acuerdo con el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 "controles 'in la Comisión", acometer investigaciones en profundidad sobre los se operadores económicos. El control desarrolló las conjuntamente autoridades españolas (FEGA) sobre dos proveedores españoles que representaban las tres cuartas partes de las cantidades entregadas a Portugal. situ de permite que con la ayuda a Se informará a las autoridades portuguesas de los resultados de los controles efectuados en España. Los productores que han utilizado las declaraciones falsas deberán la total de reembolsar el producción recibida durante la campaña (aproximadamente 2,3 millones de ecus). Hasta hoy se han recuperado 1,3 millones de ecus mediante suspensiones de pagos la campaña debidos en relación con siguiente. El organismo de intervención portugués garantizará la recuperación de las sumas aún debidas (aproximadamente 1 millón de ecus). Por último, el proceso penal ya está en curso en Portugal, en la jurisdicción los competente, productores y el intermediario. contra 2. 2. 2. 2. Investigación en el sector de los cítricos Como consecuencia de las informaciones recibidas, la Comisión lanzó en febrero de 1997 una investigación relacionada con una sospecha de fraude en el ámbito de la ayuda a la transformación de agrios en Grecia. La UCLAF, conjuntamente con la DG VI (liquidación de cuentas) y las autoridades investigación del griegas Ministerio de Hacienda y del Ministerio de una misión coordinó Agricultura) organizada en varias simultáneamente regiones (Peloponeso, Creta y Arta). (servicios de Se inspeccionó a varias organizaciones profesionales de productores de agrios con el fin de verificar, por una parte, si el precio mínimo desembolsado había correctamente a los productores por parte de se las empresas de transformación (a través de las organizaciones de productores) y, por otra parte, si las entregas de los productos destinados a la transformación se habían producido en las condiciones normales. los inspectores Los controles efectuados in situ pusieron de manifiesto una serie de anomalías. En particular, constataron (fruta entregas de frutas no elegibles podrida o de tamaño insuficiente). También comprobaron operaciones de retirada y transformación dentro de -instalaciones que no reunían garantías suficientes contra las manipulaciones o desviaciones de cargas (instalaciones no cerradas, o simples descargas, falta de control cualitativo o cuantitativo. ). El examen actualmente en curso de la importante documentación reunida relativa a los sistemas de entrega y pago de los productos destinados a la transformación y la distribución gratuita irregularidades deja (contratos incompletos, órdenes de envío y recibos de pagos sin entrever posibles la retirada, firmar ). Teniendo en cuenta la complejidad del asunto y la envergadura de la misión, ya se han tomado las medidas necesarias para proceder a la revisión y las sanciones que se sido aplicarán. Varios sometidos a judiciales griegas. las autoridades asuntos han 2. 2. 2. 3. Préstamo concedido a-Georgia En 1997, el servicio antifraude de la Comisión sospechó la existencia de un fraude relacionado con la entrega de 7 millones de litros de aceite de girasol búlgaro en Georgia, en aplicación de un préstamo comunitario35. Este préstamo estaba destinado a permitir la importación de productos agrícolas y alimentarios, así •" Decisión 91/658/CEE de concesión de préstamo del Consejo (DO L 362 de 31. 12. 1991), en el marco del Reglamento (CEE) n° 1897/92 del Consejo por el que se establecen determinadas modalidades de aplicación para la ejecución de un préstamo a medio plazo en la antigua Unión Soviética y de sus favor de Repúblicas (DO L 191 de 10. 7. 1992). Decisión 91/658/CEE de concesión de préstamo del Consejo (DO L 362 de 31. 12. 1991). 29 como de suministros médicos originarios de la Comunidad, Bulgaria y otros países del Este. empresa belga de importación- Una exportación recibió un crédito documentario de 4. 625 millones de ecus depositados en el Banco Nacional de Georgia - Tbilissi por el Gobierno de la República de Georgia. cubría crédito documentario Este la expedición de 7 millones de litros de aceite de girasol de origen búlgaro. No obstante, una parte de esta cantidad, tras falsos conocimientos, nunca llegó a Georgia. En abril de 1997 se llevó a cabo una investigación en Sofía, en el marco de la asistencia mutua aduanera previsto en el acuerdo de asociación con Bulgaria. Dicha las permitió investigación relaciones comerciales y financieras entre la sociedad belga de importación-exportación y la empresa búlgara que ejecutaba el suministro de aceite, y contrato de demostrar que 792. 160 litros no se habían entregado. verificar La empresa búlgara, por orden de su empresa asociada belga, reembolsó el importe correspondiente del préstamo, es decir, 546. 352 ecus, en una cuenta bancada personal a nombre del responsable de la propia empresa belga. Teniendo en cuenta los elementos de prueba, obtenidos en Bulgaria, según los cuales se había cometido un fraude contra los intereses financieros comunitarios, la Comisión presentó una denuncia ante la Audiencia de Bruselas y la Oficina Central de Investigación de la Gendarmería belga para procesar penalmente al responsable. Como consecuencia de esta investigación, las autoridades de Georgia subrayaron que en su opinión era importante aclarar este asunto y poner fin a estas actividades. 2. 2. 3. Acciones estructurales contra las políticas estructurales representan Los Fondos alrededor del 32% del total de los gastos presupuestarios de la Comunidad en 1997. fondos estén El hecho de que estos por administraciones las gestionados especializadas de los Estados miembros hace que éstos ejerzan una responsabilidad clara en materia de control financiero respecto de la utilización de estos Fondos. El 15 de octubre la Comisión aprobó las modalidades detalladas de aplicación36 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo antes citado, aclarando el control que deben efectuar los Estados miembros sobre las operaciones cofinanciadas por los Fondos estructurales. Estos últimos también tienen la obligación de comunicar a la Comisión el las judicial seguimiento consiguiente. irregularidades administrativo constatadas y y 2. 2. 3. 1. Desviación de fondos en detrimento del FSE Tras una investigación penal que descubrió la falsificación de facturas por importe de 260. 000 ecus, facturas emitidas por un subcontratista en el marco de una ayuda del Fondo Social Europeo concedida a un organismo público en Portugal, la Comisión decidió iniciar una investigación sobre el conjunto del programa en cuestión. La contribución comunitaria aprobada para este programa asciende a 4,4 millones de ecus. Habida cuenta del alcance de la ayuda concedida, la investigación de la Comisión aún no ha concluido completamente, pero ya pueden extraerse algunas conclusiones. se por elegibles El control parcial efectuado por el Estado no condujo a establecer un seguimiento adecuado. No obstante, se declararon gastos cantidades muy no importantes. También observaron imputaciones de gastos inexistentes o no justificados, así como gastos muy hinchados artificialmente. La contribución comunitaria aprobada para este programa asciende a 4,4 millones de ecus. La investigación en curso establecerá qué parte de esta suma ha sido malversada. Además, el subcontratista, investigación judicial, ha la objeto de 36 Reglamento (CE) n° 2064/97 de la Comisión, DO L 290 de 23. 10. 1997. 30 emitido facturas falsas para otros programas que también se están investigando. la el de presidente Dos responsables del organismo público, así como entidad subcontratista, han sido encarcelados con carácter preventivo en el curso de la instrucción penal. Se ha dictado una condena firme a pena de prisión contra el vicepresidente del organismo público y el subcontratista. En este asunto, la Comisión, a partir de un fraude detectado y juzgado penalmente, ha realizado un análisis global que pone de relieve las irregularidades cometidas. Las medidas de seguimiento y control adoptadas por el Estado miembro demostraron ser insuficientes. 2. 2. 3. 2. Redes de fraude en detrimento del FEOGA-Orientación (CEE) n° 4256/88 La Comisión gestiona directamente un número limitado de gastos estructurales. En el ámbito del FEOGA-Orientación, se trata de los gastos previstos en el artículo 8 del Reglamento del Consejo37. Como consecuencia de un informe de control de la Dirección General del control financiero y de una carta de observaciones del Tribunal de Cuentas sobre una sospecha de fraude cometida en este ámbito, los servicios ordenadores de la Comisión, el control financiero y la UCLAF realizan desde 1997, en colaboración con él investigación Tribunal de Cuentas, una relativa a todos los proyectos financieros establecidos a partir del artículo 8 del citado Reglamento. Las cantidades aprobadas para estos proyectos asciende a 18 millones de ecus, pagados a empresas españolas, francesas, y portuguesas. irlandesas, italianas las operaciones y Tras examinar los circuitos de financiación, la Comisión ha comprobado la utilización sistemática de de la falsificaciones, facturaciones excesivas o de facturaciones ficticias, emitidas entre las empresas de una existencia lugares misma red por servicios inexistentes. Las redes así creadas incluían empresas-pantalla que en diversos y actuaban subcontratistas. Las deficiencias de los procedimientos aplicados a nivel de los servicios de también han la Comisión posibilitado la comisión de estos fraudes. "offshore", beneficiarías como En 1977 la Comisión sometió el asunto a las autoridades judiciales de España, Portugal e Italia. Teniendo en cuenta la complejidad de las redes existentes, la coordinación entre las jurisdicciones y la colaboración con los servicios de la Comisión son esenciales para el éxito de la investigación. En este sentido se han dado pasos muy importantes y la Comisión ha facilitado todos los medios a su alcance para lograr esta coordinación. Al mismo tiempo, siguen su curso38 los procedimientos previstos en el artículo 24 (CEE) n° 4253/88del del Reglamento las decisiones y Consejo para cancelar indebidamente recuperar pagadas. las cantidades 2. 2. 4. Fraudes en el sector de gastos directos los Los gastos directos son gastos que los beneficiarios utilizan en forma de contratos directamente gestionados y controlados por los servicios de la Comisión. Representaron en 1997 aproximadamente el 12% de los gastos comunitarios en los sectores de la investigación, la educación o la energía que, como muestra el asunto siguiente, no están exentos e irregularidades. riesgos fraude de de Se sospechaba que una empresa alemana que había recibido importantes ayudas de la Comisión para diversos proyectos de investigación en el sector de las energías renovables podía estar cometiendo un investigaciones fraude. Se preliminares Comisión. se Posteriormente, dirigieron hacia el departamento "quiebras" de la jurisdicción competente (Amstgericht investigaciones realizaron en las la 37 DO L 374 de 31. 12. 1988. 3 8 Véase a este respecto el Capitulo 1, sección 1. 3. 1. 31 Duisburg) en la que, entre tanto, la empresa en cuestión era objeto de un procedimiento reunida de quiebra. La la rápidamente permitió concluir que empresa había malversado cantidades considerables. información representaban un importe total de impuestos enjuego superior a 300 millones de ecus39. la cooperación entre los Sin embargo, Estados miembros y la Comisión no es todo lo eficaz que debería ser40 , como lo muestra el caso siguiente. elementos de prueba, La Comisión presento el caso, así como los principales al ministerio fiscal competente, que inició los trámites penales las personas responsables de la empresa por los delitos de quiebra y fraude a la subvención. contra La investigación demostró que la empresa no había declarado la quiebra, a pesar de las obligaciones legales, y que en el marco de los contratos de investigación había desviado los pagos recibidos de la Comisión tales como el pago a a otros fines, acreedores. El impacto financiero se estima en 2,1 millones de ecus. Están en curso los trámites judiciales. 2. 3. El fraude al IVA desarrollo del investigaciones condiciones las de La problemática del fraude al IVA se asemeja al de los productos de alto riesgo fiscal (alcohol y cigarrillos) : un impacto financiero considerable que afecta, en primer lugar, a las finanzas nacionales, pero cuya dimensión requiere una respuesta común. Para completar el esfuerzo que realiza la Comisión, en 1995 se creó dentro de la UCLAF un equipo encargado de la lucha contra el fraude al IVA. Desde entonces, los contactos regulares con los Estados miembros han preparado a las administraciones nacionales para el trabajo en común. La actividad del equipo IVA se basa en las informaciones que los Estados miembros le comunican en las sospechas de fraudes. En 1997, participó en 18 casos de investigación de casos que lo que respecta a Dinamarca solicitó la ayuda de la Comisión en una situación en la que parecía haber una violación sistemática del sistema del IVA por parte de ciertas empresas del sector de la chatarra. Se habían creado redes de abastecimiento en las que empresas "buzón" garantizaban grandes cantidades a precios superiores al precio oficial del London Metal Exchange. Estas empresas vendían después directamente a grandes empresas en Dinamarca o en otros Estados miembros, pero a precios inferiores al precio oficial. compra de la IVA Las empresas "buzón" no podían seguir comerciando de esta forma sin evadir sistemáticamente las el transacciones. Era necesario, por tanto, investigar para determinar el alcance del fraude y el grado de complicidad de las empresas clientes en los diversos Estados miembros. sobre No obstante, el servicio competente de uno de los Estados miembros no pudo colaborar debido a dificultades jurídicas. En concreto, este Estado no ha resuelto aún el problema del secreto fiscal para participar plenamente en una acción coordinada contra* el- fraude internacional al la mayoría de los Estados miembros en los casos concretos importantes. IVA, como hacen obtener directamente Además, en ese mismo Estado miembro, los poderes de los inspectores nacionales no les la permitían documentación y las cuentas de la sociedad. Esta falta de poderes adecuados y las diferencias de los poderes existentes en los limitan Estados miembros diversos una gravemente posibilidad de la 39 Los casos en cuestión trataban de transacciones de dinero, metal, cobre, metales no férreos, componentes electrónicos, videos, automóviles 40 Véase también el Capitulo 3, sección 3. 5. 2. 32 investigación eficaz en los casos de fraude internacional complejos. fraude al los procedimientos y Este caso muestra la necesidad urgente de las los Estados miembros adopten que medidas necesarias en lo que respecta a la organización, las competencias, a fin de garantizar una cooperación eficaz a todos los niveles para luchar contra el IVA. Las diferencias en la aplicación del Derecho comunitario41 en los Estados miembros proporcionan escapatorias y oportunidades de evadir el impuesto. Es necesaria una acción de armonización que impida a los defraudadores explotar las diferencias en las normas del secreto fiscal o en cuanto a las competencias de fiscales nacionales. los servicios Para reforzar la cooperación también hay que esclarecer la legislación comunitaria y permitir a la Comisión intervenir en la lucha contra los fraudes al IVA importantes a nivel comunitario, así como coordinar la acción en los casos apropiados. Sería pertinente adoptar disposiciones similares a las ya existentes en el sector aduanero y agrícola. 41 Sexta Directiva del IVA, Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17. 5. 1997 en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre la cifra de negocios - sistema común de IVA, base uniforme (DO L 145 de 13. 6. 1977). 33 3. INCREMENTO DE LA COOPERACIÓN CON LOS ESTADOS MIEMBROS En este capítulo se hace balance del los incremento de la cooperación con Estados miembros para proteger las finanzas comunitarias, tema esencial del para programa de 1997/1998. antifraude trabajo Sé mencionan en este capítulo, en primer lugar, algunas iniciativas importantes de los Estados miembros en cuanto a la protección de los intereses comunitarios, evocándose a la cooperación policial y continuación los judicial de carácter operativo con Estados miembros, cuyo desarrollo ha sido posible por la adopción de nuevos instrumentos jurídicos, que se pormenorizan los contactos en el capítulo 5, y por entablados con las autoridades nacionales en un marco informal por exigencias de las inspecciones sobre el terreno. No obstante, este capítulo está dedicado, en gran parte, al ámbito de indirecta. Se la fiscal idad pretende, en efecto, poner de manifiesto que la Comisión y los Estados miembros son plenamente conscientes de que hay que reforzar el acervo existente para poder luchar mejor la delincuencia contra financiera, que afecta a los intereses tanto nacionales como comunitarios. 3. 1. de los Iniciativas miembros para proteger de intereses Comunidades financieros Estados los las en 1997 igual que en años anteriores, en Al particular en 1995 y 199642, los Estados miembros prosiguieron sus esfuerzos para organizar sus servicios de manera que estuvieran en condiciones, gracias a sus competencias específicas, de luchar mejor contra el la financiera, que ataca al delincuencia comunitario, poniendo en presupuesto peligro y comerciales de la Comunidad. económicos fraude y intereses los En Dinamarca, por ejemplo, se ha creado una unidad para tratar de los asuntos del fraude comunitario en el ámbito aduanero (ingresos y gastos) en la Dirección Federal (Oficina de Lucha contra el Fraude)43. Del mismo modo, en los servicios nacionales de policía, la unidad federal de lucha contra la delincuencia económica44 es responsable de complejas de la investigaciones que se llevan a cabo en materia de fraude a los intereses financieros. coordinación las En Grecia, se ha asignado a la SDOE (Oficina de Lucha contra la Delincuencia Económica y Financiera) una misión específica en el ámbito de la protección de los intereses comunitarios. Operativa para estas cuestiones desde 1997, dicha oficina ya ha colaborar tenido ocasión de efectivamente con la Comisión. y ámbitos aduanero Portugal anunció (el 26 de noviembre) la creación de un cuerpo específico encargado de la coordinación de las investigaciones en fiscal los (UCLEFFA45). Este organismo tendrá, al nivel nacional, responsabilidades similares a las que ejerce la UCLAF al nivel comunitario y constituirá, del mismo modo que el ICLAF en Francia y la Guardia di Finanza en Italia, un socio privilegiado para la Comunidad. La Gendarmería nacional francesa, que participa en la lucha contra todas las formas de delincuencia y está efectuando en la actualidad un gran trabajo investigador en el marco de investigaciones internacionales (por ejemplo, en el asunto de la violación del embargo contra la carne británica), ha deseado la contribución de la Comisión (UCLAF) para presentar la política comunitaria de protección de los intereses financieros y la estrategia antifraude, en relación con el papel de su servicio central 42 Véanse los informes anuales "Lucha Contra el Fraude" correspondientes. Para 1995, sección 5. 3 y para 1996, sección 4. 1. Svigsbeksmpelsekontoret. Afd. for Saerlig skonomisk Kriminalitet. Unidade de Coordenaçâo da Luta contradijo a Evasao e tiene a Fraude Fiscal e Aduaneira. 43 44 45 34 de lucha contra el fraude y en el marco de un seminario que organiza en el año 1998 dirigido a los comandantes de las secciones de investigación46. 3. 2. Instrumentos administrativa mutua en ámbitos aduanero y agrario asistencia los de En una Europa libre de todo obstáculo a la circulación personas, de mercancías, servicios y capitales resulta indispensable la realización conjunta de inspecciones por nacionales parte especializados, la Comisión, en particular cuando trata de considerados sectores "sensibles" o cuando aparecen aspectos transfronterizos. o mercancías la ayuda de servicios con los de El medio "clásico" de cooperación entre los la Comisión para Estados miembros y luchar las eficazmente irregularidades y los fraudes en los ámbitos aduanero y agrario és la asistencia mutua, que sigue siendo un instrumento importante. contra relativo a El nuevo Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo47 relativo a la asistencia mutua en los ámbitos aduanero y agrario fue adoptado el 13 de marzo sobre la base de una propuesta de la Comisión que databa de la 1992. Este Reglamento, asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión para garantizar la correcta aplicación de las normativas aduanera y agraria, que derogó, desde su entrada en vigor el 13 de marzo de 1998, el Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo, refuerza el dispositivo comunitario las en materia irregularidades y constituye, además, el marco jurídico que los datos sensibles permitirá almacenar contra ámbitos lucha estos de en accesible relativos a las irregularidades en materia aduanera o agraria en una base de datos central (el SIA: Sistema de Información Aduanera) servicios competentes de los Estados miembros y de la Comisión, sin dejar de velar por el respeto del secreto de la información y garantizar los datos la protección de personales. los a Existe desde 1992 un servicio de correo electrónico (la red SCENT/SIA48) que contiene actualmente alrededor de 400 instalados terminales electrónicos servicios principalmente de los Estados inspección los miembros, en principales aeropuertos de la Comunidad. Constituyen un mecanismo de intercambio de informaciones pero no un sistema de recogida de datos. los aduanera de los puertos y en en de informaciones, Estas carácter administrativo49, sólo se conservarán en el SIA mientras respondan a fines operativos de prevención, investigación y persecución de las irregularidades. Al nivel comunitario, solamente los servicios que se designen a tal efecto por la Comisión (entre ellos, la UCLAF). tendrán acceso al SIA Este enfoque constituye un primer paso en la dirección propugnada por el Parlamento Europeo50 de crear dentro de la Comisión una oficina central de informaciones en el ámbito aduanero, a la que los Estados las miembros informaciones estratégicas y operativas en su posesión en lo relativo a la lucha contra el fraude en los ámbitos aduanero y agrario. comunicarían todas Las secciones de investigación tienen competencias funcionales y territoriales en el ámbito de la lucha contra la delincuencia. Sus distritos se corresponden con la jurisdicción de los Tribunales de Apelación (los vínculos entre las secciones de investigación y los Fiscales Generales del Estado son, pues, muy regulares). 47 DO L 82 DE 22. 3. 1997. Véase también el informe anual "Lucha contra el fraude" para 1995, sección 2. 4. 35 4° System for a Customs Enforcement NeTwork. La base jurídica para la creación de esta base de datos en el ámbito de la lucha contra el fraude aduanero no comunitario (droga. ) vendrá dada por el Convenio relativo a la utilización de la tecnología de la información a efectos aduaneros (DO C 316 de 27. 11. 1995), en curso de ratificación. 50 Recomendación n° 3 del informe final de la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el régimen de tránsito comunitario (doc. A4-0053/97 20. 2. 1997). 3. 3. Otras formas de cooperación en los ámbitos aduanero, agrícola y de los recursos propios • El las régimen de circulación de mercancías (régimen de tránsito) sigue siendo uno de los ámbitos más expuestos. La reforma actualmente en tránsito curso régimen del de comunitario/común51 como tiene clarificación objetivos y las disposiciones simplificación reglamentarias, así como la coordinación de las medidas operativas, con el fin de garantizar un las facilidades ofrecidas a los operadores fiables y la seguridad de las operaciones de tránsito. equilibrio entre de la contrasta íntegra, que Se ofrece a todos los operadores un procedimiento de base, en el que la "garantía de base" es la garantía aislada e el procedimiento aligerado, en el que el operador, en función de su fiabilidad y de juego, puede beneficiarse de un mayor o menor grado de simplificación, por ejemplo, de la modulación de la garantía. riesgos con los en reforzar asimismo En materia de seguridad y control, se las contempla medidas preventivas en el marco del procedimiento de base y subordinar el aligeramiento de estas restricciones al análisis de los riesgos y al examen de la fiabilidad de los operadores, teniendo en cuenta seguridad las medidas de aplicadas por los propios operadores. El Reglamento (CE) n° 75/98 de la Comisión,52 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión53 por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario, ha disposiciones nuevas introducido 5 ' Plan de acción para la reforma del tránsito en Europa, presentado por la Comisión el 30 de abril, doc. COM(97) 188 final, DO C 176 de 10. 6. 1997. 52 DO L 7 de 13. 1. 1998. 53 DO L 253 de 11. 10. 1993. 36 relativas al régimen aduanero y al tránsito de las mercancías transportadas por vía marítima, así como una refundición de las listas de mercancías sensibles. Además, el 28 de septiembre se presentó al Parlamento y al Consejo una propuesta de modificación del Código Aduanero Comunitario54 relativa al ámbito de aplicación del tránsito comunitario y a la aplicación de las garantías de las garantías. Por otro lado, todos los países afectados (CE, AELC, excepto Islandia, países Visegrad) han creado una red europea de 21 coordinadores nacionales y 330 corresponsales locales "tránsito", que han de estar conectados entre sí por correo electrónico (E-mail) a lo largo del 1998. Además, se han programado operaciones de control conjuntas y coordinadas, como, por ejemplo: sobre - controles documentales la autenticidad de los sellos aduaneros (gracias al repertorio comunitario electrónico55) y de garantía certificados - controles de las mercancías sensibles o consideradas "de riesgo" - controles a posteriori de determinadas operaciones, que se benefician procedimientos simplificados por aire o mar, así como de - definición de los itinerarios y otros parámetros' considerados "de riesgo". último, la Por informatización del régimen de tránsito, cuanto en a 54 C0M(97) 472 final (DO C 337 de 7. 11. 97). 55 El sistema TST (Transmisión de los Sellos de Tránsito), implantado en 1997 por la Commission (DG XX), permite el envío electrónico a todas las administraciones aduaneras de los países que utilicen el procedimiento de tránsito comunitario/común de imágenes e informaciones relativas a los sellos utilizados por las aduanas en las operaciones de tránsito. los de Informatizado retrasos la el proyecto de Nuevo Sistema de (NCTS) ha Tránsito entrado este año en su fase II, relativa a la elaboración e implantación inicial del sistema56. En la actualidad se está elaborando con los países participantes en esta fase II una nueva estrategia para compensar la en infraestructura implantación informática, que se calculan entre 18 y 24 meses. El objetivo es respetar el calendario previsto, a pesar de dichos el imponderables, funcionamiento del sistema, durante su puesta en marcha, a un número limitado los mensajes de aduanas el para estrictamente seguimiento de las operaciones de tránsito. y a necesarios limitando Comisión58. Este dispositivo se ha implantado en el conjunto de los Estados miembros, que sólo han comunicado una docena económicos considerados "no fiables" al final de 1997. de operadores • El teléfono verde, líneas abiertas en 1995, ha seguido dando muestras de su utilidad como fuente de información independiente y complementaria. En 1997, la UCLAF recibió cerca de 1 500 las llamadas, alrededor del 10% de cuales dieron lugar a una evaluación. 3. 4. Ejemplos de cooperación con las autoridades policiales y judiciales nacionales • El intercambio de informaciones en el marco del sistema de información previo (Early Warning System - EWS") ha resultado, una vez más, una fuente de información útil e importante a la vez. intercambiaron más En de 43 000 mensajes entre los socios aduaneros de este sistema57. 1997, se Por último, en cuanto al ámbito aduanero, la Comisión puso a punto en 1997, en concertación con los Estados miembros, una guía revisada sobre el análisis de riesgos con el propósito de contribuir a la mejora de la aplicación de las técnicas de control aduanero. En cambio, el sistema de alerta y de prevención que constituye la "Lista Negra" en el ámbito de las operaciones agrarias aún no ha alcanzado su objetivo. Este el del Reglamento Consejo, se hizo operativo con el la Reglamento (CE) n° 745/96 de introducido n° 1469/95 sistema, (CE) por (UCLAF) y El establecimiento de relaciones entre la Comisión las autoridades policiales de los Estados miembros hunde sus raíces en el Tratado, en particular en sus los 209 A CE, artículos 5 instrumentos convencionales relativos a la protección de los intereses financieros de las Comunidades, no obstante, aún deben ser ratificados por los Estados miembros59. instrumentos que, en y y la compatibilidad de Por otra parte, la estrategia antifraude comunitaria prevé, en su cuarto eje, la mejora de las legislaciones nacionales con el ejercicio de una política de represión penal respecto de presupuesto los comunitario. Las disposiciones de Derecho derivado adoptados en el marco del primer pilar y los instrumentos del título VI del TUE constituyen el esbozo de una respuesta a esta necesidad. defraudadores del Por los controles o las inspecciones que efectúa, por las informaciones que recibe (de los Estados miembros, del Parlamento Europeo, del Tribunal de Cuentas o incluso de otras fuentes, como el teléfono verde), la recoger UCLAF puede llegar a 56 57 Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" correspondiente a 1996, sección 5. 3. 1. 1. Estos mensajes se refieren a transportes, una parte solamente de resulta, después de cuales verificación, relativa a transacciones irregulares. los DO L 102 de 25. 4. 1996, Reglamento por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1469/95 del Consejo (DO L 145 29. 6. 1995). Véase el capítulo 5, sección 5. 4. 1. 58 59 37 los informaciones o conocer elementos que deban ser comunicados a las autoridades judiciales nacionales a los efectos de las oportunas diligencias. Del mismo modo, cuando los Estados miembros constatan una irregularidad, pueden tener que comunicar informaciones a las autoridades judiciales, nacionales procedimientos según vigentes. En realidad, cualquier persona debe poder acudir a las autoridades judiciales competentes de manera uniforme en todo el territorio de la Comunidad. Aquí es donde adquiere toda su dimensión el papel de la Comisión. La cooperación con las autoridades judiciales la simbolizan, por una parte, el carácter de medio de prueba conferido a los informes de misión de los inspectores comunitarios (papel activo de la Comisión, que transmite directamente las informaciones útiles) y, por otra parte, la creación, en la UCLAF, de una célula penal integrada por expertos en esta materia, para preparar los expedientes relativos a las eventuales diligencias en caso de fraude transfronterizo (papel de coordinación de la Comisión, que facilita los contactos). 3. 4. 1. Riesgo de falsificación del Euro los contactos entre el Tras Instituto Monetario Europeo60 y la Comisión, ésta ha iniciado una reflexión en profundidad con los la sobre especialistas nacionales cuestión de la falsificación de moneda. La evaluación de la necesidad de acción en la materia parte de la determinación de proteger la credibilidad y la autenticidad de la moneda a nivel de la Unión. En general, los riesgos de falsificación aumentarán en el momento del la nueva moneda única, y actualmente se están examinando las medidas adecuadas para garantizar la protección adecuada del euro. lanzamiento de 60 De conformidad con el TUE, el IME se creó para realizar una serie de tareas vinculadas a la preparación de la Unión Económica y Monetaria Europea. Su principal función principal es establecer el marco operativo necesario para el buen funcionamiento del Sistema Europeo de Bancos Centrales que estará compuesto por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales. La instauración de un marco jurídico y de los instrumentos y medios necesarios para la protección de la UEM y del Euro supone una evaluación previa de la nueva situación y una reflexión común con los expertos en materia de falsificación. Esta es la razón por la que la Comisión presentó a la presidencia luxemburguesa del grupo de trabajo del Consejo en materia de cooperación policial la propuesta, que fue aceptada, de reunir, la UCLAF, al conjunto de junto con expertos de policiales falsificación de moneda para la elaboración de un informe provisional en el que se formularan determinadas orientaciones. en materia la de distintas estructuras la sustitución de La perspectiva de la moneda única por las monedas nacionales, así como la existencia, lógica en resumidas de cuentas, prevención y lucha contra la falsificación en los Estados miembros, hacen que sea necesario suplir no sólo falta de estructuras de intercambio y cooperación entre los servicios especializados y el conjunto de las instituciones o instancias afectadas al nivel de la Comunidad y de la Unión, sino también la inexistencia de una definición de moneda, así como determinan el que sea preciso encontrar un medio de enfocar el concertada. El fenómeno de manera programa la relativo acción de delincuencia organizada, adoptado por el Consejo el 28 de abril, prevé, por otra parte, el examen por la Comisión de la necesidad de instaurar disposiciones comunes para combatir la delincuencia organizada en materia de falsificación de billetes de banco y monedas, desde la perspectiva de la introducción única (recomendación n° 26)61. la moneda falsificación común de de a 3. 4. 2. Célula penal de la Comisión El programa de trabajo antifraude para 1997/1998 prevé la instalación de "una interfaz de enlace y dictamen penal" para reforzar los contactos con las autoridades judiciales nacionales. Preconizada también 61 DOC 251 DE 15. 8. 1997. 38 por el Parlamento Europeo62, esta interfaz penal dentro de la UCLAF comienza a reunir a especialistas de Derecho penal y financiero de los Estados miembros con el las fin de mejorar autoridades judiciales nacionales encargadas de las actuaciones penales. las relaciones con y policiales facilitar Su La vocación de esta célula'será la de aportar técnica y operativa a dichas asistencia la coordinación autoridades y y transfronteriza. conocimiento de los Derechos nacionales facilitarán la tarea de los inspectores en la preparación de las investigaciones y de los controles in situ. especialización mismo modo, el segundo protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades se refiere a la obligación de asistencia de la Comisión en materia de investigaciones en asuntos de fraude, corrupción y blanqueo64. La célula penal de la Comisión constituye la expresión de esta asistencia, que alcanzará la su pleno ratificación por los Estados miembros de este último instrumento. significado después de 3. 5. Cooperación en el ámbito de la (impuestos e específicos consumos indirecta fiscalidad sobre IVA) Gracias a la célula se deberá poder garantizar la rápida intervención de los fiscales y magistrados competentes y definir los aspectos de hecho y de Derecho relacionados dimensión transfronteriza de la acción judicial para facilitar la coordinación en tiempo real de los procedimientos de cooperación judicial. con la La cooperación judicial con los terceros países es también indispensable. Deberá asimismo organizarse de manera pragmática entre expertos del Derecho procesal penal para intentar solucionar las dificultades que se planteen, dificultades que son tanto más preocupantes redes criminales operan a partir de terceros países (Suiza, Liechtenstein, las Islas Vírgenes, Panamá)63. cuanto que las Debido a los nuevos medios de los que se dota a los inspectores de la UCLAF por el Reglamento (EURATOM, CE) n° 2185/96 del Consejo relativo a los controles e inspecciones in situ, cada vez será más judicial. Del necesario el seguimiento 62 Recomendación n°18 ya del mencionado, de la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el régimen de tránsito comunitario. informe final, de los intereses financieros Los fraudes, organizados a gran escala o no, a las Comunidades tienen también su impacto en las finanzas nacionales. A este respecto, resulta efectivamente indispensable utilizar los instrumentos de cooperación existentes en materia de fiscalidad indirecta, sin perjuicio de mejorar el contenido de los mismos después de haber evaluado su funcionamiento. y Sin embargo, no cabe duda de que, en 1997 y en el ámbito de la fiscalidad indirecta, los Estados miembros la Comisión intensificaron el diálogo en favor de una mayor cooperación, con el fin de analizar mejor el fenómeno del fraude y reforzar los medios de lucha, en particular en el marco de contactos operativos casi diarios entre la Comisión y las Administraciones nacionales responsables de los impuestos indirectos (impuestos sobre consumos específicos e IVA). 3. 5. 1. Impuestos específicos sobre consumos El fraude constatado en el ámbito de los impuestos específicos por lo que se refiere a los sectores del tabaco y del alcohol alcanzó un nivel alarmante. Por esta razón, la Comisión, junto con los Estados miembros, tuvo que establecer, en el mes de marzo, un 63 Por ejemplo con Suiza, aun cuando existe un Acuerdo de asistencia administrativa mutua en materia aduanera con este pais, el seguimiento judicial se enfrenta a la inexistencia de un convenio de cooperación judicial aplicable en materia de infracciones aduaneras y fiscales. 64 Véase el capítulo 5, secciones 5. 1 y 5. 4. 2. 39 los problemas del grupo de alto nivel65, con el fin de encontrar soluciones a fraude 'relativo al tabaco y el alcohol, mercancías sujetas a la percepción de impuestos sobre tiene consumos específicos. Este grupo también que garantizar por misión efectivamente, además de medidas de detección y represión, se adoptan medidas preventivas66. El grupo de alto nivel se reunió tres veces en 1997. Sus trabajos se desarrollaron según un enfoque intersectorial, que incluye los derechos de aduana, el IVA y los impuestos sobre- consumos específicos. El grupo definió la naturaleza y el alcance del fraude. Se puso de relieve la existencia de lagunas tanto en lo relativo al funcionamiento de los consumos sistemas específicos como a los los Estados controles miembros, la propia legislación. realizados por la eficacia de impositivos como sobre así en de consecuencia Como las mejoras recientemente aportadas al sistema de tránsito comunitario67, las organizaciones criminales han cambiado su terreno de operaciones por un sistema, el de los consumos presenta específicos, deficiencias similares, tanto en materia de la controles como en legislación propia68. Por consiguiente, la Comisión sus sistema esfuerzos se propone concentrar la mejora del en relativo a que lo 65 El grupo entregará el informe sobre sus actividades a los Directores Generales de Aduanas y Fiscalidad Indirecta en el mes de abril de 1998. 66 Precisamente se ha celebrado, poco después de la primera reunión del grupo de alto nivel, un seminario Matthaeus-Tax (programa de acción comunitario cuyo objetivo es desarrollar la comprensión mutua de la implantación por parte de los Estados miembros del mercado la fiscalidad indirecta) sobre el tema de las irregularidades en el marco de movimientos intracomunitarios de bienes sujetos a impuestos sobre consumos específicos. Véase también la sección 3. 5. 2 sobre el IVA. interior en el ámbito de 67 Véase, en particular, "el plan de acción para la reforma del tránsito en Europa, una nueva política aduanera" presentado por la Comisión el 30. 4. 1997, doc. COM (97) 188 final (DOC 176 10. 6. 1997). °° En este contexto, es interesante destacar que no se ha notificado a la UCLAF por los Estados miembros ningún asunto de fraude intracomunitario en el ámbito de los aceites minerales,. de los impuestos sobre impositivo consumos específicos, concretamente en el control de los movimientos de los productos en suspensión de dichos impuestos. 3. 5. 2. IVA La Comisión prosiguió en 1997 su política de cooperación con los Estados-miembros con fraude el internacional en el ámbito del IVA. fin de combatir el a dirigidas Los seminarios celebrados en 1997 en el marco del programa Matthaeus-Tax (que se terminó a finales del año 1997, habiéndose sustituido en 1998 por el programa Fiscalis69) trataron de la prevención del fraude, en particular, de los controles de la anotación del IVA, de la preparación y programación de los controles fiscales y de las cuestiones planteadas por la facturación y el comercio electrónicos. En 1997, la Comisión participó, financieramente y con su presencia, en la organización de dos inspectores conferencias nacionales especializados en el ámbito del IVA. Estas conferencias, iniciadas por la Guardia di Finanza italiana, han llevado al refuerzo de la red de contacto operativa en todo el territorio comunitario, habiéndose convertido lugar propicio de intercambio de las técnicas de detección y las facultades de investigación de unos y otros. En varias ocasiones la Comisión ha tenido de coordinación entre los Estados miembros afectados por los mismos asuntos de" fraude internacional o se ha convertido en el eje central de la organización de las actividades de seguimiento de los casos objeto de investigación por los servicios nacionales. reuniones organizar en el que En el marco del programa Matthaeus-Tax, los Estados miembros han procedido a intercambios de funcionarios, que, de esta manera, han podido familiarizarse con el trabajo administraciones nacionales, lo que contribuirá, en el futuro, a las administraciones y a hacer más eficaz la lucha contra el fraude. En el programa de vínculos reforzar entre otras los de 69 Véase el apartado 3. 5. 3. 40 intercambios participaron cerca de 300 funcionarios. correspondiente a 1997 ningún seguimiento, en particular por lo que se refiere a acciones concretas. Al nivel político surgen obstáculos a la instauración de una buena cooperación entre los Estados miembros y la Comisión ya que algunos siguen Estados miembros negándose a reconocer que la legislación comunitaria en materia de asistencia mutua administrativa70 constituye la base jurídica que permite recibir informaciones o participar en los debates relativos a casos de fraude al IVA. En cambio, se desarrolla adecuadamente la cooperación con las autoridades nacionales encargadas de las diligencias en los Estados miembros, en la medida en que la recogida de un máximo de pruebas resulta necesaria. la Comisión a Es del todo evidente que esta situación no puede durar ya que es perjudicial para los intereses financieros tanto nacionales como comunitarios. Incluso los intercambios de información entre los Estados miembros no son todo lo eficaces que debieran ser. El Subcomité Antifraude (SCAF), subgrupo antifraude del Comité Permanente de Cooperación Administrativa en el ámbito de los Impuestos Indirectos (CPCA), animó a los Estados miembros a utilizar mejor el sistema informático actualmente disponible para los intercambios de información en el ámbito del IVA (SCENT fiscal71), para lo que revisó los formularios normalizados que deben emplearse en los intercambios de información y propuso una especie de instrucciones de empleo para hacer más fácil la utilización del sistema. A pesar de ello, la tasa de utilización del sistema sigue siendo muy decepcionante, habiendo, por otra parte, reconocido unánimemente los Estados miembros que se intercambian pocas informaciones, así como que no hay 70 Directiva n° 77/799/CE relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos (DO L 336 de 27. 12. 1977) y del Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo sobre cooperación administrativa indirectos (DO L 24 en materia de 1. 2. 1992). impuestos 71 Sistema propio de la fiscalidad indirecta que utiliza la red SCENT (véase la sección 3. 2). No obstante, parece que el problema presenta otra dimensión. Algunos Estados miembros son efectivamente partidarios de hacer llegar la información útil únicamente a aquellos Estados miembros que se vean directamente afectados por los- casos de fraude de que se trate. Una y otra vez las cuestiones relativas al secreto fiscal y a la protección de los datos aparecen como la principal fuente de obstáculos a la extensión de la difusión de la información, a fortiori de la destinada a la Comisión. Una vez más se pone de manifiesto que este restringido intercambio de informaciones, en particular si se excluye del mismo a la Comisión, no puede sino perjudicar a la eficacia de las acciones sobre el terreno. En definitiva, si perdura esta situación, parece prácticamente imposible definir una estrategia comunitaria de lucha contra el fraude en el ámbito de la fiscal idad indirecta. 3. 5. 2. 1. Nuevas normas de cooperación administrativa la en los particular fiscalidad Los avances en la lucha contra el fraude en el ámbito de indirecta descansan principalmente en la utilización activa y eficaz de instrumentos disponibles de cooperación administrativa y asistencia mutua, el Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo y la Directiva n° 77/799/CE. El segundo informe "artículo 14" de la Comisión72, que trata precisamente de este tema, pone de relieve que varios Estados miembros no hacen un uso óptimo de estos instrumentos. Los Directores Generales de Contribuciones Indirectas unas recomendaciones firmes en la materia para la cooperación. Los Estados reforzar miembros están actualmente comenzando a reforzar la cooperación con vistas a aprovechar al máximo las posibilidades existentes para luchar mejor, juntos, contra el fraude. adoptaron 1997 en 72 Doc. COM (96) 681. Segundo informe "artículo 14" de la Comisión sobre la aplicación del Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo. 41 3. 5. 2. 2. Controles para reforzar las operaciones de IVA simultáneos y de 13 implicados realización Los controles simultáneos dentro de la Comunidad llevados a cabo por varios Estados miembros, en varios Estados miembros, han de desempeñar un papel decisivo en la mejora de la lucha contra el fraude73. La Comisión patrocinó cuatro controles de este tipo en 1997, en los que estuvieron Estados miembros. El principal objetivo perseguido la es desarrollar métodos adaptados a coordinación tales controles. De este modo, los Estados miembros, al haber podido desarrollar una mejor práctica en la materia, están mejor preparados para llevar a cabo este tipo de controles. La Comisión, además, organizó en 1997 un seminario específico sobre este tema, que ha de originar un aumento de la programación de este tipo de controles en el futuro. La Comisión proseguirá su política de hacer participar a un mayor número de funcionarios en controles multilaterales para que la práctica de estos controles se integre adecuadamente en una estrategia de control común a todos los Estados miembros. 3. 5. 2. 3. Análisis de los riesgos de fraude en el ámbito del IVA de Desde 1996 el SCAF lleva a cabo un estudio sobre el fraude al IVA en la Comunidad, con el objetivo de definir los tipos más los analizar fraude, frecuentes mecanismos utilizados y estudiar los factores que facilitan los fraudes. Los primeros resultados de este estudio se presentaron a los Estados miembros en 1997 (en el marco del subcomité) para que éstos pudieran consagrar sus recursos a los sectores que presentaban mayor riesgo, con el fin de detectar y hacer frente a los fraudes desde sus primeras manifestaciones. Las investigaciones efectuadas por el SCAF en casi 500 casos de fraude (seleccionados los Estados miembros) pusieron por el de sistema claramente de manifiesto que el fraude daña seriamente IVA intracomunitario, afectando en la actualidad a la mayoría de los tipos de transacción. La cantidad de ingresos defraudados se acerca a los 573 millones de ecus, y, en un 30% de los casos, los importes individuales en juego ascienden a más de un millón de ecus. Todo induce a pensar que esto no representa sino una pequeña parte del fraude realizado. El fraude al IVA relativo a transacciones que e son, internacionales representa cerca de la mitad de los importes en juego. Los análisis del SCAF deben servir para despertar la atención de los Estados miembros acerca de la gravedad de la situación y la necesidad de concentrarse transacciones trans/ronterizas, reforzando la cooperación, puesto que los defraudadores se aprovechan de la inexistencia de fronteras físicas. intracomunitarias la vez, las en a no El estudio asimismo ha demostrado que la suficientemente está información centralizada, por lo que resulta imposible valorar el fenómeno en toda su dimensión. Esta información presenta una importancia fundamental para que los Estados miembros estén en condiciones de establecer una estrategia de control que tenga en cuenta las verdaderas prioridades. La Comisión es la mejor situada para, trabajando en estrecha colaboración con los Estados miembros, recibir, las y informaciones relativas al fraude, a los efectos de combatirlo más eficazmente al nivel internacional. aprovechar analizar 3. 5. 3. Programa Fiscalis Las propuestas de la Comisión en favor del programa Fiscalis se presentaron al Consejo los días 13 de mayo y 26 de noviembre74. Este programa se extiende del 1 de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2002. Se basa en las actividades actuales de la Unión, cada vez que ello es posible, y parte de la utilización de los instrumentos necesarios (sistemas de comunicación y de intercambio de las informaciones) para proseguir la 73 La investigación expuesta en el capitulo 2, sección 2. 3, muestra bien operativas que las dificultades experimentan los Estados miembros en esta clase de asuntos. 74 Doc. COM(97) 175 final (DO C 177 de 11. 6. 1997) y COM(97) 621 final (DO C 1 de 3. 1. 1998). 42 acciones siguientes77, generalmente de 2 días de duración: cooperación con el fin de prevenir el fraude al IVA y a los impuestos sobre consumos específicos. Para impulsar la cooperación, Fiscalis cuenta asimismo con los medios adecuados para reunir a los funcionarios nacionales en torno a un caso real de fraude con el fin de dotarles de las competencias necesarias para cumplir con su tarea. Este programa, al que se asocian también los países de Europa Central y Oriental, así como Chipre, tiene tres fases: • • • preparación de guías y manuales sobre los sistemas de comunicación y de intercambio en particular, el VIES75 información, de intercambios, seminarios y controles multilaterales una formación común al conjunto de los funcionarios nacionales. 3. 6. Política de formación Como en 1996, la Comisión ha hecho hincapié en la organización de acciones de formación específicas, dirigidas a los servicios especializados en la gestión y el control de los fondos comunitarios que Administraciones transitan las por nacionales, así como a las autoridades judiciales (jueces, fiscales, policía judicial), indispensable para cuya cooperación es garantizar el éxito sobre el terreno de la lucha contra el fraude76. Para ampliar sus posibilidades de acción en términos de formación, la Comisión ha proseguido su política de concesión de ayudas financieras a los Estados miembros, a instancia de éstoá, y sobre la base de un programa que contribuirá a mejorar la formación de los agentes nacionales encargados de la lucha contra el fraude. En 1997, los Estados miembros con la Comisión, o la Comisión sola, realizaron las 75 76 VAT Information Exchange System (sistema de intercambio de informaciones relativas al IVA). Véase la sección 3. 5. para las acciones de formación en el ámbito de la fiscalidad indirecta (apartados 3. 3. 2 y 3. 5. 3). 77 Estas acciones se dirigieron a cerca de 1 500 funcionarios y agentes nacionales. Los lugares indicados corresponden a los Estados miembros que acogieron las acciones de formación. Funcionarios de otros Estados miembros participaron en estas acciones, por iniciativa del organizador (Estado miembro en cuestión o Comisión). 43 PAIS ALEMANIA SERVICIOS COMPETENTES TEMAS TRATADOS - Servicio del Fiscal General de Sajonia fiscales alemanes, inspectores de aduanas y policias (participaci6n de Polonia, Hungria y de la Republica Checa) - Zollkriminalamt78 inspectores de aduanas (de siete Estados miembros) - Zollkriminalamt inspectores de aduanas (de todos los Estados miembros) - Ministerio federal de Hacienda y administraciones agrarias de los Landers (participaci6n de cuatro Estados miembros) - Landeskriminalamt (Sajonia-Anhalt)79 - Zollkriminalamt Fiscales alemanes (participaci6n Austria y de Suecia). - Ministerio federal de Hacienda y Told-og Skattevaesenet80 (acci6n conjunta) Fraude comunitario y de cooperaci6n Fraude en el ambito gastos agricolas Importaciones fraudulentas productos textiles Detecci6n de los fraudes en el ambito de los gastos agricolas Fraude comunitario y cooperaci6n Fraude comunitario y cooperaci6n -. Cooperaci6n y tecnicas detecci6n de los fraudes en el sector de las restituciones por , exportaci6n BELGICA (Bruselas) - Servicios de aduanas (todos los Estados miembros) - Servicios des aduanas y otros expertos (todos los Estados miembros) - Fiscal General del Estado83 fiscales espafloles (y de otros Estados miembros) Extensi6n del sistema de informaci6n previo (EWS)81 Aplicaci6n del sistema de informaci6n antifraude (AFIS82) Cooperaci6n entre inspectores y autoridades judiciales Autoridades judiciales y aduaneras de Hungria, Fraude comunitario y Eslovenia, Bulgaria y de la Republica Checa cooperaci6n - - FINLANDIA - Inspectores de aduanas (con los de otros Estados miembros) Importaciones fraudulentas de productos textiles - Oficina Nacional de Inspecci6n Finlandesa (servicio central de policia) Fraude comunitaria y cooperacidn, 78 Oficina centra (federal) de aduanas alemanas. 79 Oficina central de la Policia Judicial del Estado de Sajonia-Anhalt. 80 Servicio de aduanas e impuestos danés. 81 Early Warning System o sistema de información previo ya citado. 82 AntiFraud Information System. Plataforma única para el intercambio de datos entre los Estados miembros por via electrónica, integrante del sistema SCENT. OJ Fiscalía General del Estado. 44 - Oficina Nacional Finlandesa de Aduanas84 (con inspectores de otros Estados miembros) Contrabando de Cigarrillos FRANCIA - Policía judicial francesa (y de otros Estados miembros) Protección penal de la propiedad industrial - Aduanas francesas (y de otros doce Estados miembros) Asistencia técnica en detección de los transportes de contrabando ITALIA Escuela de perfeccionamiento de la policía Fraude comunitario - Academia (Escuela de funcionarios) de la Guardia di Finanza Protección de los intereses financieros de las Comunidades - Guardia di Finanza (con inspectores de otros Estados miembros) Fraudes en el ámbito IVA - Consiglio Superiore della Magistratura85 Fiscales italianos (y de otros Estados miembros) Cooperación judicial para la persecución del fraude - Guardia di Finanza (con inspectores de todos los Estados miembros) Fraudes en el ámbito IVA PORTUGAL - Inspección General de la Administración del Territorio (IGAT)86 Irregularidades en los ámbitos FEDER y del Fondo de Cohesión REINO UNIDO - The Scottish Office87 - Intervention Board for Agriculture88 - National Audit Office (NAO)89 SUECIA - Ministerio de Agricultura - Riksrevisionsverket (RRV)90 Fraudes en el ámbito de los Fondos Estructurales Fraudes en el ámbito de los gastos agrícolas Fraudes en el ámbito de los Fondos Estructurales Fraudes en el ámbito de los gastos agrícolas Fraudes en el ámbito de ios Fondos Estructurales 84 Oficina principal de Aduanas. 85 Consejo Superior de la Magistratura. 86 Inspección general de la ordenación del territorio. 87 Servicio responsable del pago de los Fondo Estructural. 88 Servicio pagador para los gastos del FEOGA-GARANTÍ A. 89 Tribunal de Cuentas. 90 Tribunal de Cuentas nacional. 45 4. COOPERACIÓN CON TERCEROS PAÍSES 4. 1. Aplicación del acervo de la lucha contra el fraude por los países candidatos a la adhesión (preparación de la ampliación) La Comisión aprobó el 15 de julio la "Agenda 2000"91, que Comunicación describe las principales perspectivas de desarrollo de la Unión y de sus políticas en los albores del próximo siglo, las cuestiones relacionadas con la ampliación y el futuro marco financiero a partir del año 200. 0 con vistas a una Unión ampliada. la protección de En el programa de trabajo contra el fraude para 1997-1998 se estableció la relación intereses entre financieros de las Comunidades y el proceso de preparación de la adhesión92. los PECO para los Este proceso se desarrolla dentro de sistemas de asociación para la adhesión que la Comisión ha elaborado respecto de cada los países candidatos. Estas uno de asociaciones proponen prioridades para ayudar a dichos países a cumplir los requisitos económicos anunciados por el Consejo Europeo de Copenhague del mes de junio de 1993. Además del programa PHARE, que sigue aplicándose, ayudas financieras de preadhesión en los ámbitos estructurales a partir del año 2000. previstas políticos están y los El programa de trabajo de la Comisión en intereses materia de protección de financieros se llevará a cabo en este marco. Dicho programa hace hincapié en la ampliación de la cooperación aduanera para los recursos propios la protección de comunitarios. Propone la adopción del acervo comunitario en materia de política contra el fraude precisamente en lo que respecta al control y la prevención de los 91 Doc. COM(97) 2000 final. Este programa abarca el período 2000-2006. 92 Los PECO candidatos son Hungría, Polonia, Estonia, la República Checa, Eslovenia, Bulgaria, Letonia, Lituania, Rumania y Eslovaquia. sobre también el Convenio fraudes. Este acervo abarca no sólo la normativa comunitaria en materia de control, notificación de los casos de fraude e irregularidad y sanciones administrativas, sino la protección penal de los intereses financieros de las Comunidades y sus Protocolos, así como la aplicación del artículo 209 A del Tratado CE (cooperación con la Comisión y todas las autoridades competentes, principio de equivalencia). A tal fin, la Comisión organiza desde hace varios años sesiones de formación93, pero, para garantizar el éxito del proceso, tiene previsto designar y crear una red de asesores técnicos en algunos terceros países, que, además de encargarse de los contactos directos de las autoridades de esos terceros países con los servicios de las sobre el terreno con los organismos de control locales. En resumidas cuentas, lo que se pretende es que en el momento de la adhesión exista un nivel de protección de las finanzas y las políticas comunitarias equivalente en la Comunidad ampliada. Instituciones, cooperarán 4. 2. Acuerdos de asistencia mutua entre la Comunidad y los terceros países Al margen del proceso de preadhesión, que sólo afecta a 11 países, en 1997 la Comunidad celebró una serie de acuerdos que incluyen disposiciones específicas sobre la asistencia mutua administrativa en materia aduanera con 27 terceros países, entre los que se cuentan todos los PECO. Son 9 los países que han firmado o rubricado acuerdos, que todavía no han entrado en vigor, y prosiguen o están programadas negociaciones con otros 22 terceros países. Tales disposiciones proporcionan a ios las Partes Contratantes servicios de responsables de la investigación aduanera un fundamento jurídico para solicitar y prestar asistencia administrativa durante el 93 Véanse los Informes anuales sobre la lucha contra el fraude de 1995 (sección 5. 1) y 1996 (sección 4. 2). 46 asistencia técnica en el ámbito aduanero. En lo que respecta a la ampliación, el objetivo esencial de esta asistencia (que se presta a través del programa PHARE) es contribuir a que, en su momento, estos países apliquen de manera eficaz la normativa comunitaria y, disposiciones comunitarias sobre la prevención del fraude y la protección de los intereses financieros de la Unión ampliada96. extensión, por las desarrollo de las investigaciones destinadas a garantizar la correcta aplicación de la normativa aduanera, ya sea la Comunidad o la del país asociado. la de En 1997 entraron en vigor acuerdos de este tipo con 8 terceros países; a saber: las Islas Feroe, el 1 de enero; Kazajistán, el I de abril; la República de Corea, el 1 de mayo; la Confederación Suiza, el 1 de julio; los Estados Unidos de América, el 1 de agosto; Georgia, el 1 de septiembre; Armenia y la Federación de Rusia, el 1 de diciembre94. incorporaban Asimismo, en 1997 se firmaron acuerdos comunitarios tales que los siguientes países: disposiciones con Azerbaiyán, el 8 de octubre (todavía no ha entrado en vigor); Jordania, el 25 de noviembre (todavía no ha entrado en vigor), y Canadá, el 4 de diciembre (en vigor desde el 1 de enero de 1998). A 31 de diciembre, la Comunidad había celebrado acuerdos con 36 terceros países (acuerdos que están en vigor en lo que respecta a 28 de estos países), entre los que se cuentan prácticamente todos sus vecinos socios del continente europeo y sus comerciales más importantes. Prosiguen o están previstas negociaciones para la celebración de acuerdos generales (que incluyen un protocolo sobre asistencia mutua) o específicos (limitados al ámbito aduanero, en el que se incluye la asistencia administrativa mutua) con otros 20 terceros países, como Albania, Sudáfrica, Egipto, Líbano, Chipre, Hong Kong, China, Chile, el Mercosur y algunos países miembros de la ASEAN95. disposiciones Las cooperación aduanera incluidas en los acuerdos con los la abarcan terceros países asimismo sobre 94 En lo que a la Federación de Rusia se refiere, cabe recordar que la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación y Cooperación, del que los Estados miembros son también Partes Contratantes, no entraña modificación alguna a escala comunitaria en relación con el Acuerdo interino, vigente desde el 1 de febrero de 1996, cuyo Protocolo relativo a la asistencia administrativa mutua ya abarca todos los asuntos aduaneros de competencia comunitaria. 95 Asociación de Naciones del Asia Sudoriental. 96 Véase la sección 4. 1. 47 5. POLÍTICA DE SANCIONES Y MARCO JURÍDICO HORIZONTAL DE LA PROTECCIÓN PENAL DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LAS COMUNIDADES Este Capítulo presenta evolución legislativa horizontal del año 1997 en materia de protección de intereses financieros de las Comunidades. los la Los penal. Tras presentar en la primera Sección la aplicación efectiva del Reglamento relativo a los controles in situ de la Comisión, la Sección 2 analiza los aspectos más importantes de la aplicación de la política de sanción administrativa comunitaria. La Sección siguiente aborda el tema de la protección instrumentos adoptados en 1995 y 1996 se han completado pero aún no han sido ratificados por los Estados miembros, lo que impide su utilización eficaz, a pesar de que este año se han realizado progresos en la materia. Por último, el Capítulo concluye con la aprobación del Tratado de Amsterdam y las nuevas perspectivas que en este contexto se abren para la Comunidad, con el fin de crear un contexto jurídico adecuado para proteger todos los intereses comunitarios. 5. 1. La efectiva aplicación (Euratom, del Reglamento CE) n° 2185/96 del Consejo, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión El año 1997 estuvo marcado por la entrada en vigor, el 1 de enero, del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles in situ efectuados por la Comisión para proteger los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes y otras irregularidades. En 1997, el Reglamento "controles in situ de la Comisión" se aplicó en ocho ocasiones a partir del 2o trimestre. No suscitó ninguna discrepancia seria sobre las funciones de los inspectores de los inspectores nacionales. la Comisión y de En 1997, la Comisión tuvo que elaborar, en primer los agentes habilitados para efectuar los controles, y el modelo de habilitación escrita que deben lista de lugar, la presentar los inspectores, según el artículo 6. 1 del Reglamento. La Comisión también estableció el modelo del documento denominado "Carta de misión" en el que se deben mencionar el objeto y. eí fin de la inspección o de la verificación in situ. durante Conforme al compromiso contraído ante el Consejo del la Reglamento, la Comisión también elaboró un vademécum sobre la forma en que sus servicios aplicarán el nuevo texto. aprobación La asociación con los Estados miembros, que es el principio básico de estos controles in situ, ha funcionado de forma satisfactoria. Todos efectuaron conjuntamente, según la posibilidad abierta por el artículo 4 del Reglamento. Este las trabajo conjunto diversas fases de los controles. se manifestó en controles los se Esta asociación entre los Estados miembros y la Comisión se mantiene en la fase de aplicación de los resultados, y esto es así desde la fase de redacción del informe de control in situ que, según el Reglamento, corresponde a la Comisión, pero puede requerir la contrafirma de los inspectores nacionales en las misiones conjuntas. Esta constatación de los hechos examinados in situ se consigna en un informe-de-misión, elaborado por la Comisión y directamente aplicable en los procedimientos nacionales. Esto constituye un elemento substancial en la lucha antifraude que permite disponer de elementos las de administraciones jurisdicciones deberá competentes. funcionar también constructivamente a la hora del seguimiento de casos en lo que y medidas sanciones respecta los de así administrativas, procedimientos judiciales que se aplican a los casos de fraude comprobado. y asociación prueba como ante La a Con arreglo al Reglamento, los poderes de investigación de la Comisión se aplicaron en 1977 en seis Estados miembros (Alemania, Bélgica, España, Francia, Grecia 48 y Reino Unido) en los sectores agrícola, aduanero y de la pesca. los ámbitos de actividad de En el curso del año 1998 el Reglamento debería aplicarse con más frecuencia y afectar al conjunto de los Estados miembros y de la Comunidad, confirmando así su vocación fraudes horizontal de graves o transnacionales, en asociación con los Estados miembros. investigación de 5. 2. La aplicación de la política de sanción El Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo97 se refiere al conjunto de las sanciones existentes en el marco de la política sectorial en el momento de su entrada en vigor. comunitarias, incluidas Además de las sanciones en sí, la aportación de un marco jurídico uniforme tal como lo el Reglamento debe valorarse define también en función de las obligaciones de comunicación de los casos de fraude e irregularidades por parte de los Estados la Comisión, obligaciones miembros a derivadas de la normativa sectorial98. Para una aplicación uniforme y horizontal de las les obligaciones de comunicación que corresponden, los Estados miembros deben remitirse a la definición de la noción de irregularidad, de abuso del derecho, así la del concepto de operador como a económico99. introducción Sobra la base del marco legal fijado por el Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo, la Comisión prosigue su política de sanciones administrativas en materia de recursos propios y gastos directos. Conforme a su programa de trabajo 1997/1998, prepara un anteproyecto de Reglamento del Parlamento Europeo y del antifraude de de 97 DO L 312 de 23. 12. 1995. 98 Véase el Capitulo 1, sección 1. 1. 99 Artículos 1 (4. 3) y 7 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2988/95. Los intercambios de puntos de vista sobre estos puntos proseguirán en el marco del CoCoLaf. 49 Consejo por el que se establecen sanciones administrativas aduaneras y procede a un análisis para determinar en qué medida los regímenes de gastos directos deben las sanciones reorganizarse para administrativas comunitarias. incluir 5. 3. Protección de irregularidades contra materia de gestión financiera. las la Comunidad en El Parlamento Europeo, considerando el riesgo de corrupción interna, ha pedido a la Comisión100 que le presente un documento que contenga las propuestas para garantizar la independencia de la UCLAF, sobre la base de un acuerdo interinstitucional. El 19 de noviembre la Comisión presentó una comunicación101. En ella propone pistas de acción para lograr el fortalecimiento de la UCLAF en la Comisión, para dotar a la Comisión de los medios eficaces para luchar contra todos los casos de fraude y de corrupción internos de la institución. 5. 4. Protección penal de los intereses financieros de las Comunidades 5. 4. 1. Estado en que se encuentra ratificación de los adoptados la instrumentos El Consejo Europeo de Amsterdam se comprometió políticamente a ratificar a más tardar a mediados de 1998, los instrumentos adoptados ( Convenio sobre la protección de los las Comunidades, sus Protocolos primero y segundo102 y el Convenio corrupción). financieros intereses de Efectivamente, las dificultades surgidas, sobre todo a nivel de ratificación (lentitud 1 00 Resolución del Parlamento Europeo de 22. 10. 1997 sobre el informe anual 1996 y el programa de trabajo para 1997/1998 relativos a la protección de los intereses financieros y a la lucha contra el fraude (DO C 339 de 10. 11. 1997). 1 01 Doc. SEC (97) 2198. 1 02 Primer Protocolo sobre la corrupción. Véase el informe anual "Lucha contra el fraude" de 1996 (sección 6. 2. 1) y sección 5. 4. 3. En cuanto al segundo Protocolo, véase la sección 5. 4. 2 siguiente. dejan tener del no proceso), consecuencias para las ventajas que se pueden esperar de este instrumento para la protección de los intereses financieros. de Es evidente que el Parlamento Europeo, por su parte, sigue estando muy atento y la vigilante incorporación a los Derechos nacionales. resultados los de de 5. 4. 2. segundo del Protocolo El la a Convenio protección intereses financieros de las Comunidades relativo los de sobre El 19 de junio, el Consejo aprobó el segundo Protocolo adicional la protección penal de los intereses financieros de las Comunidades103. Este resultado se obtuvo tras las negociaciones mantenidas, sucesivamente, por las presidencias del Consejo de Italia, Irlanda (1996) y los Países Bajos (1997), negociaciones basadas la la propuesta de Protocolo de en Comisión10*. Protocolo El disposiciones complementarias105 del Convenio relativas: incluye - al blanqueo del producto del fraude y de la corrupción™** Estas disposiciones, que se refieren a la "penalización" del blanqueo, deberán traer consigo una modificación de la la prevención de la Directiva sobre financiero del utilización (establecimiento e instituciones financieras) para fines del blanqueo de capitales107, para incluir en identificación y las obligaciones de sistema de créditos comunicación previstas el blanqueo del producto del fraude comunitario. a la responsabilidad de las personas jurídicas™ fraude, lo que Estas disposiciones se refieren a la responsabilidad de las personas jurídicas la respecta al en corrupción y el blanqueo, hechos intencionales que, por defecto de vigilancia o control constituyen hechos de negligencia. Las personas jurídicas pueden ser consideradas responsables por los hechos de fraude, corrupción o blanqueo cometidos por cuenta suya por actúe cualquier individualmente o como miembro de un órgano de la persona jurídica. persona que efectivas, Las sanciones que se apliquen a las personas jurídicas responsables deberán ser y disuasivas e incluir multas, penales o no y, sanciones otras enumeradas por el Protocolo. proporcionadas eventualmente, a la confiscación y al embargo de los productos del fraude109 Esta disposición debe ser sustituida en el contexto de las recomendaciones n° 26 y 28 del Programa de acción en materia de delincuencia organizada, aprobado por el Consejo. Debe aplicarse conforme a esta orientación política. la cooperación a a infracciones en materia de impuestos y derechos de aduana110 cuanto en El segundo Protocolo completa el marco la jurídico extradición en materia de impuestos y derechos de aduana111. del Convenio sobre 1 03 DOC221 de 19. 7. 1997. 1 04 DOC 83 de20. 3. 1996. 1 05 Disposiciones complementarias anunciadas en el Acta del Consejo de 26. 7. 1995, por la que se establece dicho Convenio, DO C 316 de 27. 11. 1995. 1 06 Artículos 1 y 2 del Protocolo. 1 07 Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10. 6. 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para fines de blanqueo de capitales, DO L 166 de 28. 6. 1991. la cooperación con a la Comisión (UCLAF) en materia de lucha contra el fraude, la corrupción activa y pasiva y el blanqueo de capitales112 1 08 Artículos 3 y 4 del Protocolo. 1 09 Artículo 5 del Protocolo. 1 10 Artículo 6 del Protocolo. 1 11 Apartado 3 del artículo 5 del Convenio. 1 !2 Artículo 7 del Protocolo. 50 de con la Como complemento de las disposiciones del primer Convenio, que hacen referencia a la cooperación judicial en materia de fraude, el segundo Protocolo atribuye a la Comisión (UCLAF) una las función colaboración autoridades judiciales para lucha contra el fraude, la corrupción y el blanqueo. Esta disposición confirma la la UCLAF de prestar facultad de asistencia técnica y operativa a las autoridades judiciales para la protección intereses comunitarios. Este de Protocolo precisa y completa, en el ámbito del Título VI del TUE, las obligaciones de cooperación derivadas de los artículos 5 y 209 A CE. Permitirá concretar y desarrollar una práctica ya establecida que surgió a raíz de las necesidades del trabajo sobre el terreno en el ámbito de los procedimientos113. los 5. 4. 3. La lucha contra la corrupción y la política de contratos públicos lucha contra los principales El desarrollo de la la corrupción ha tomado un nuevo rumbo con la publicación, en noviembre de 1996, del Libro Verde sobre los contratos públicos en la Unión Europea, que a su vez ha dado lugar a numerosas contribuciones por parte (Estados de miembros, operadores instituciones, económicos), que la Comisión ha analizado durante el año 1997, para proponer, en una comunicación que se hará pública en 1998, un abanico de medidas destinadas a mejorar la transparencia de los procedimientos de adjudicación, su en comunicación sobre la corrupción. interesados relación con de importancia Esta comunicación ha puesto de manifiesto la de procedimientos de adjudicación de contratos públicos adecuados para una política eficaz de la Unión en materia de lucha contra la corrupción. disponer 5. 4. 3. 1. El Protocolo y el Convenio corrupción los funcionarios de En la mayoría de los Estados miembros, la la corrupción de Comisión Europea o de los funcionarios de otros Estados miembros no se considera un delito. Esto plantea un problema concreto, las ya que afecta al presupuestó de Comunidades. En 1995, la Presidencia española del Consejo tomó la iniciativa de proponer lo que se ha convertido en el primer Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades114. Con este Protocolo, la corrupción activa y pasiva en la que esté implicado un funcionario de la Comisión o de un Estado miembro constituye un delito en todos los Estados miembros desde el momento en que las perjuicio Comunidades financiero. arreglo sufren un a los Siguiendo este modelo se ha elaborado un convenio para perseguir todas las formas de en que activa o pasiva corrupción intervengan las de funcionarios instituciones europeas, incluso cuando los intereses financieros de la Unión no estén en juego. Se aprobó el 26 de mayo115. Condujo a la adopción de dos posiciones comunes de los Estados miembros para las negociaciones en el marco del Consejo de Europa de Cooperación y Desarrollo Económico la (OCDE) corrupción116. la Organización contra lucha sobre de la y 5. 4. 3. 2. Comunicación de la Comisión en materia de corrupción En su Comunicación del 21 de mayo117, la Comisión quiso insistir en el hecho de que intereses la corrupción perjudica financieros de la Unión. La Comunicación los 114 DO C 313 de 23. 10. 1996. Véanse los informes anuales "Lucha contra el fraude" para 1995, sección 1. 3. 3 y 1996, sección 6. 2. 1. 1 15 DOC 195, de25. 6. 1997. 1 16 Posiciones comunes de 6. 10. 1997 (DO L 279 de 13. 10. 1997) y 13. 11. 1997 (DO L 320 de 21. 11. 1997). 1 13 Véase las sección 3. 4. 2. del Capítulo 3. 1 17 Doc. COM(97) 192 final. 51 de en una favor estrategia aboga comunitaria coherente para evitar cualquier riesgo de corrupción. El ámbito de actuación de dicha Comunicación abarca la no deducibilidad fiscal de los sobornos los transacciones contratos financieras, el establecimiento de listas negras, las multas administrativas, la ayuda externa y la cooperación. públicos, las Asimismo, existen algunas posibilidades de exclusión en las directivas del Consejo sobre contratación pública118 y en el sistema del Feoga-Garantía. En la actualidad se está procediendo a un examen de las condiciones en las que una lista negra puede abarcar el conjunto de los ámbitos de gastos comunitarios. Es igualmente importante la instauración de una estrategia anticorrupción coherente y coordinada en lo que se refiere a la ayuda y asistencia externas. En una comunicación reciente de la Comisión119 se establecen las medidas preventivas y acciones necesarias para luchar eficazmente contra el fraude y la corrupción que perjudican el objetivo de "buena gestión". las El programa de acción de lucha contra la delincuencia organizada aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam milita por una política de lucha contra la corrupción de gran envergadura. La Comisión presentará un la aplicación de su Comunicación. informe sobre 5. 5. El Tratado de Amsterdam El esfuerzo de la Comisión para crear una base jurídica para la protección penal de los intereses de las Comunidades ha conducido, en un primer momento, a la aprobación del artículo 209 A CE, que consagra el principio de asimilación de los intereses financieros comunitarios y de los intereses financieros nacionales, y el principio de obligación de cooperación entre los Estados miembros, con la asistencia de la Comisión. 1 18 Directivas 92/50/CEE (DO L 209 de 24. 7. 1992), 93/36/CEE, 93/37/CEE y 93/38/CEE (DO L 199 de 9. 8. 1993). 1 19 Doc. COM(98) 146 final. 52 Por otra parte, la aplicación de este artículo ha dado lugar a una importante recogida de información en los Estados miembros que ha permitido hacer balance en 1998. En su dictamen sobre la reunión de una conferencia intergubernamental (CIG)120, la Comisión fijó como objetivos la lucha contra las diversas formas de delincuencia y fraude que atenían contra intereses financieros de las Comunidades, así como el fomento de una cooperación eficaz entre las administraciones nacionales interesadas. los La Comisión ha propuesto una modificación del artículo 209 A CE, destinada a ampliar y hacer más coherentes entre sí las bases jurídicas existentes en el ámbito de la protección de los intereses financieros de las Comunidades. 5. 5. 1. El nuevo artículo 280 A CE Mientras que el artículo 209 A CE hacía hincapié en la responsabilidad particular de los Estados miembros en materia de protección de las finanzas comunitarias, el artículo 280 CE establece la responsabilidad compartida entre los Estados miembros121. la Comunidad y 1 20 Dictamen emitido en virtud del artículo n del TUE. Véase doc. COM(96) 90. 1 21 Artículo 280: "1. La Comunidad y los Estados 'miembros combatirán el fraude y todo acto ilegal que afecte a los intereses financieros de la Comunidad mediante medidas adoptadas en virtud de los dispuesto en el presente articulo, que deberán tener un efecto disuasorio y ser capaces de ofrecer una protección eficaz en los Estados miembros. 2. Los Estados miembros adoptarán las mismas medidas para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. Sin perjuicio de otras disposiciones del presente 3. los Estados miembros coordinarán sus Tratado, acciones encaminadas a proteger intereses financieros de la Comunidad contra el fraude. A tal fin, organizarán, junto con la Comisión, una colaboración estrecha y regular entre las autoridades competentes. los 4. El Consejo, de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 189 B y previa consulta al Tribunal de Cuentas, adoptará las medidas necesarias en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad con miras a ofrecer una protección eficaz y equivalente en los Estados miembros. Dichas medidas no afectarán a la aplicación de la legislación penal nacional ni a la administración nacional de la justicia. proporcionada y comunitarios. de los intereses El análisis efectuado en el marco de corpus juris ha demostrado efectivamente que la asimilación no constituía una garantía de eficacia. Lo mismo sucede en cuanto a los principios de cooperación y armonización la complejidad del que contribuyen a sistema de protección penal. Pero los las mayores disparidades y numerosos obstáculos han aparecido en la fase preparatoria anterior al juicio oral. Por ello, el corpus juris propone un conjunto de normas penales que se limitan a la protección penal de intereses financieros de la Unión, y que pretende garantizar, judicial un europeo124, una represión justa, más sencilla y más eficaz. espacio los en 5. 5. 2. Próximas medidas Actualmente el artículo 280 CE está sujeto a procedimientos de los Estados miembros, con el conjunto del Tratado de Amsterdam. Al término de estos procedimientos entrará en vigor el Tratado. ratificación en Según las necesidades que surjan en el marco de la aplicación práctica del Tratado, la Comisión propondrá, en su caso, medidas legislativas destinadas la protección de los intereses financieros de las Comunidades. a mejorar 5. 6. Perspectivas de trabajo en el marco del Título VI del Tratado de la Unión Europea En sus resoluciones del 12 de junio y del 22 de octubre122, el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que iniciara un estudio de la viabilidad del corpus juris de disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea. Este corpus juris es el fruto de un estudio realizado a instancia del Parlamento Europeo por investigadores de asociaciones de juristas europeos123. El objetivo del estudio que deberá realizar la Comisión es evaluar el impacto del corpus juris en la situación actual del Derecho nacional, desde el punto de vista de la necesidad de su aplicación y de las sus condiciones recomendaciones, con vistas a realizar, de acuerdo con las obligaciones del Tratado CE y las nuevas posibilidades del Tratado de Amsterdam, los objetivos de protección eficaz, disuasiva teniendo en cuenta viabilidad de de 5. La Comisión, en cooperación con los Estados miembros, presentará anualmente al Consejo y al Parlamento Europeo un informe sobre las medidas adoptadas para la aplicación del presente artículo. 1 22 Resolución del Parlamento Europeo de 12. 6. 1997 sobre la creación de un espacio judicial europeo para la protección de los intereses financieros de la Unión contra la delincuencia internacional (DO C 200 de 30. 6. 1997) y de 22. 10. 1997 ya mencionada. Estas asociaciones de juristas existen en todos los Estados miembros, se han creado por iniciativa de la Comisión. 1 24 De ahí que el corpus juris se refiera a la creación de un Ministerio Público Europeo. 53 GRÁFIC01 RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES 1994-1997 IRREGULARIDADES comunicadas formalmente* por los ESTADOS MIEMBROS INVESTIGACIONES efectuadas por la COMISIÓN con los ESTADOS MIEMBROS I NUMERO de CASOS \ 1994 i 1995 i 1996 t 1997 V \ 1994 «1995 i 1996 i 1997 2. 628 2. 213 2. 296 ; : ' \ 1. 950 ' • \ < , * - ') *• ^ 2. 600 1500 240°. 2300. r20°. l10°. 200°. 1900 1. BO0 1. 700 1. 600 1. 500 _ 1. 400 1. 300 1. 200 1. 100 m 1. 000 500 ' + 250 200 150 [ 100 [ 50 145 tffXMZ&&^"~'~ :;wll|y;ll;:fflli: ' 120 111 ' : 7« ' ===== 1994 i 1995 I 1996 I 1997 IMPORTES en MILLONESde ECUS 1995 1994 1996 J 1997 643 750 700 650 600 550 500 475 450 425 400 375. 350 325 300 275 250 200 150 100 54 2») 296 320 367 'Í (*) Reglamento (CEE} 1552/89 475 421 ^ 288 — = 1 = GRÁFICO 2 FEOGA - GARANTÍA 1994 • 1997 IRREGULARIDADES comunicadas formalmente* por los ESTADOS MIEMBROS INVESTIGACIONES efectuadas por la COMISIÓN con los ESTADOS MIEMBROS IMPORTES en MILLONES de ECUS 1994 1995 1996 I 1997 1994 1995 1996 J 1997 417 / 223 274 165. • + (V Reglamento (CEE) 595/91 500 450 400 350 300 250 200 ISO 700 50 • I 55 153 142 = = = == 102 72 GRÁFICO 3 ACCIONES ESTRUCTURALES 1994-1997 IRREGULARIDADES comunicadas formalmente* por los ESTADOS MIEMBROS INVESTIGACIONES efectuadas por la COMISIÓN con los ESTADOS MIEMBROS NUMERO de CASÓSE ( •) Sobre la base de los Reglamentos (CEE) 1 6 8 1 / 94 y 1 8 3 1 / 94 56 GRÁFICO 4 GASTOS DIRECTOS 1994-1997 INVESTIGACIONES efectuadas por la COMISIÓN con la asistencia de los servicios de los Estados miembros NUMERO de CASOS ^ ^ ^H = ,™= =™s s , ,^= =' T,! " ' *i! ' ' ' ' ', ,' !,H ' ' ', ,!,!l*,i ^^ 1994 I 1995 I 1996 1 IMPORTES en MILLONES de ECUS 1994 1995 1996 1997 50 57 CUADRO 1 RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES CASOS DE IRREGULARIDADES COMUNICADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS EN 1997 CON ARREGLO AL REGLAMENTO N°. 1552/89 KtiftgRfrDE ' CASGS COMW«CADOS IMPORTES x 1. 000 ECU (al tlpo de diclcmbn 1997) CANTIDADES YA CORRESPONDtENTES RECUPERADAS SALOP ffl en oo BGLGICA DINAMARCA ALEMANIA GRECIA ESPANA FRANCIA IRLANDA ITALIA LUXEMBURGO PAlSES BAJOS (2) AUSTRIA PORTUGAL (2) FINLANDIA SUECIA REINOUNIDO * \ >', a 405 \\ $£ M4 '\'\4i : 75 i$33 &$4**'^ 29$ "V \ "f 45$ 73 5 47 58 ;,. LL4SSI\L TOTAL \ £628 HT 4SM 8. 244 28. 624 3. 980 3. 522 32. 332 3590 88. 398 12 39. 178 5. 966 6. 037 2. 085 3. 505 95-98Q I I- 366,846- ^19*37 5. 359 2. 914 11 1. 362 8. 722 2. 480 155 12 43. 656 2. 885 25. 710 3. 970 2. 160 23. 610 1. 510 88. 243 0 611 5. 355 BE DK DE EL ES FR IR IT LU NL OS PO 1. 828 257 2. 348 1. 157 23. 240 72J140 50. 978* ^ g ^ l^ SU SV UK (1) El "SALDO" está constituido pon a) cantidades pendientes de recuperación; b) correcciones como consecuencia de decisiones judiciales; c) anulaciones/correcciones hechas por las autoridades nacionales y d) cantidades irrecuperables. (2) Las cantidades ya recuperadas que aún no se han comunicado |# Cantidad total por 13 Estados miembros. CUADRO 2 FEOGA - GARANTÍA CASOS DE IRREGULARIDADES COMUNICADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS EN 1997 CON ARREGLO AL REGLAMENTO N°. 595/91 NUMERO DE CASOS C A N T I D A D ES X 1. 000 E CU <ALTIPODEDICIEMBREDE 1997) CASOS DETECTADOS CANTIDADES COMUNICADOS ANTES DEL CORRESPONDIENTES PAGO IXTÍCT. AMIS KL PMGO) POR RECUPERAR DEBE RECUPERARSE CD BELGICA DINAMARCA ALEMANIA GRECIA ESPANA FRANCIA IRLANDA ITALIA PAfSES BAJOS AUSTRIA PORTUGAL FINLANDIA SUECIA REINOUNIDO j 27 24 6 Qt 1 60 2 61 §t 79 2 49 *J30 36 61 7 66 2 46 " 8 3 95 66 2 12 63 2 58 f4 2 6 59 32 i HHHHI 2,05s MW^MjJMMfcMMMiMiMLMMMMiMiilliiilili-^^ a ^ a M a a i B n i a ^ i M l i i i i i i l i i i H MM N. B. Luxmburgo ha ttñtltdo qu« no i» ft» tfidcMo ningún» Imguliridtd > 4. 000 ECU * i l H Hl w"' ' « 1. 672 419 26. 86S 36. 931 43. 449 3. 801 693 31. 352 7. 666 628 4. 378 75 735 6. 221 164. 884 379 42 2. 204 3. 793 16. 402 1. 046 472 20 4. 542 115 41 43 585 1. 003 3&M6 1. 294 377 24. 662 33. 138 27. 047 2. 755 221 31. 331 3. 124 513 4. 337 32 150 5. 218 134. 199 267 343 5. 801 164 1. 568 828 69 606 582 247 287 32 104 1. 166 12,064 1. 026 33 18. 861 32. 975 25. 479 1. 927 152 30. 726 2. 542 266 4051 0 46 4. 052 122. 135 BE DK DE EL ES FR IR IT NL ÔS PO SU SV UK ACCIONES ESTRUCTURALES CASOS DE IRREGULARIDADES COMUNICADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS EN 1997 CON ARREGLO A LOS REGLAMENTOS N°. 1681/94 Y 1831/94 CUADRO 3 FEOER IFOP FONDOS de COHESI6N CANTIDADES X 1. 000 ECU FEOGA -ORIENTACION BÉLGICA DINAMARCA ALEMANIA GRECIA ESPAÑA FRANCIA IRLANDA ITALIA LUXEMBURGO PAÍSES BAJOS AUSTRIA PORTUGAL FINLANDIA SUECIA REINO UNIDO 8 • número de casos 5 0 27 4 5 0 1 4 0 0 0 44 1 6 3 IlliSiSIlIlfi 100 numero ecaso 2 0 10 48 5 6 0 26 0 0 0 9 0 10 7 cantidades comunicadas 271 0 1. 251 1. 419 231 0 6 538 0 0 0 1. 143 9 19 751 1 1 1 1 11 23 FSE cantidades comunicadas 27 0 4. 072 2. 387 151 111 0 3. 563 0 0 0 5. 056 0 482 5. 388 111231 numero de casos 5 0 10 1 20 2 11 3 0 0 0 15 0 1 10 78 cantidades comunicadas 247 0 6. 347 0 3. 669 227 1. 123 709 0 0 0 12. 219 0 63 3. 734 28,337 o 0 0 0 1 0 numero cantidades de casos comunicadas 0 0 0 0 64 0 187 0 0 0 0 363 0 0 0 $14 3 o 0 0 0 1 0 0 0 5 numero de casos 0 0 0 0 2 1 0 0 0 0 0 0 0 0 3 cantidades comunicadas 0 0 0 0 210 0 1. 036 0 0 0 0 0 0 0 0 1,24$ CUADRO 4 FEOGA-GARANTIA SITUACIÓN de la RECUPERACIÓN relativa a las IRREGULARIDADES communicadas ANTES DE 1994: Reglamento (CEE) 595/91 NUMERO DE CASOS total comunicados i 176 482 1. 928 303 439 1. 002 167 1*180 723 218 1. 525 - , $ d á £_ 3ELGICA DINAMARCA ALEMANIA GRECIA ESPANA FRANCIA IRLANDA ITALIA PAJSES BAJOS PORTUGAL REINO UNIDO % TOTALt/' a cargo del FEOGA- Garantía (*) > 7 89 94 40 1 2 72 ¡¡¡•¡I total recuperados /. «. »»<<. 130 371 1. 564 249 309 851 129 292 681 105 1. 319 J1II1 74% a cargo del Estado miembro 4 SALDO por recuperar >•( i-i-ni 2 4 1 5 9 39 21 265 45 130 109 33 888 1 39 109 4 117 17 ,,,,,Mill! IllllL I 22% \ en los TRIBUNALES * 10 8 112 7 16 17 3 239 2 8 10 solicitud por Estado miembro "Irrecuperable" 7 SALDO «. ( S * 7, 10 13 50 1 1 18 14 1 10 19 0 103 37 113 74 16 648 27 101 14 l l l l ll I 19% •••ill 93 llliiiii:;i:iillll WH^^^^^HHHH^^H^^HI^^HHI a cargo del FEOGA • Garantía (*) J a cargo del Estado miembro 4 SALDO por recuperar t. lt-H-4) solicitud por Estado miembro "irrecuperable'' 7 total comunicados « 23. 385 28. 586 170. 923 78. 154 9,355 72. 174 18. 188 577. 638 36. 481 9. 189 45. 777 total recuperados > 9. 587 13. 872 51. 708 3. 582 3. 274 31. 651 12. 464 48. 360 25. 915 2. 009 22. 601 B£LGICA DINAMARCA h ^ < A N IA GRECIA ESPANA FRANCIA I R L A N DA ITALIA PAiSES B A J OS P O R T U G AL REINO UNIDO 6. 169 1. 331 52. 233 0 0 1. 102 17 0 36 0 3. 357 0 2 27. 645 53. 981 0 12 23 0 218 496 1. 641 ,, TOTAL 1. 069. 850 225. 023 $4+24$ $4. 01$ 7. 629 13. 382 39. 337 20. 592 6. 081 39. 408 5. 684 529. 278 10. 312 6. 684 18. 178 696. 563 en los TRIBUNALES » 1. 593 10. 815 22. 800 15. 279 584 14. 067 2. 609 207. 970 1. 433 3. 596 1. 756 z$zmi I SALDO • •f»*n 2. 826 0 4. 971 5. 312 5. 497 22. 858 3. 075 321. 308 8. 720 3. 088 9. 414 3. 211 2. 567 11. 566 0 0 2. 483 0 0 158 0 7. 008 26,993 3&7. 07O 36% * Irrecuperable: decisión formal en el procedimiento de liquidación de cuentas - Reglamento (CEE) 729/70 61 I 2f%~"1 \ 65% Cuadro 5 IMPACTO GLOBAL de las IRREGULARIDADES. comunicadas en 1996 y 1997 en relación con el PRESUPUESTO COMUNITARIO de 1996 y 1997 n^ümmmmt(áúmem\^ i 1996 PRESUPUESTO 1 4. 9 42 Irregularidades comunicadas por los Estados miembros Irregularidades descubiertas por la Comisión en colaboración con los Estados miembros I 320 476 2,14 3,19 • l i li imm 15. 589 367 643 2,3$ 4,12 Impacto global de las irregularidades] 796 5f33 1. 010 6,48 PRESUPUESTO 2 4. 3 20 Irregularidades comunicadas por los Estados miembros Irregularidades descubiertas por la Comisión en colaboración con los Estados miembros 64 88 Impacto global de las irregularidades 152 0t62 l ^ p S ^ ] ^^ W sector agrícofa 'i'witMMmimm/i&iBmstMtmi'm PRESUPUESTO Irregularidades comunicadas por los Estados miembros Irregularidades descubiertas por la Comisión en colaboración con los Estados miembros Impacto global de las irregularidades lili MECU m 42. 799 223 142 0,52 0,33 1997 MECU 40. 423 165 153 % 0,41 Ü,3B M M M M MM 0,79 365 0,85 318 MECU « cantidades en MILLONES DE ECUS: tipo de cambio de diciembre 1997 Observación general: los casos de Irregularidades detectados y comunicados durante los años 1996 y 1997 suelen corresponder a ejercicios anteriores. 62 GLOSARIO Definición del concepto de irregularidad El Reglamento (CE) n° 2988/95 del Consejo, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO n° L 312 de 23. 12. 1995) ofrece una definición muy amplia del concepto de irregularidad. Este concepto abarca tanto la mera omisión, por error o negligencia, que pueda perjudicar el presupuesto de las Comunidades, como los comportamientos intencionados o deliberados que, por su parte, corresponden al concepto más restrictivo de fraude tal como se define en el Convenio relativo a la protección penal de los intereses financieros de las Comunidades. Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO n° L 312 de 23. 12. 1995): Apartado 2 del articulo 1 : "Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido. " Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, por el que se establece el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO n° C 316/48 de 27. 11. 1995): Apartado 1 del artículo 1 : "A efectos del presente Convenio será constitutivo de fraude que afecta a los intereses financieros de las Comunidades Europeas: a) en materia de gastos, cualquier acción u omisión intencionada relativa: - - - a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos procedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta; al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto; al desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos en un principio; b) en materia de ingresos, cualquier acción u omisión intencionada relativa: - - a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la disminución ilegal de los recursos del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta; al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto; - al desvío de un derecho obtenido legalmente, que tenga el mismo efecto. " Los Estados miembros deben comunicar a la Comisión las irregularidades respecto de las que han realizado una primera comprobación administrativa. Por su parte, la Comisión, en colaboración con los servicios nacionales especializados, lleva a cabo investigaciones sobre los casos de irregularidad que no han sido objeto de esa comprobación por parte de los Estados miembros, pero respecto de los que, según diversas fuentes de información, existen fundadas sospechas de fraude. Definición de la delincuencia organizada El Consejo ha establecido determinados criterios para identificar a las redes de delincuencia organizada (fuente: Informe del Consejo sobre las actividades de la delincuencia organizada en la Unión Europea en 1995). 63 Se trata de los siguientes criterios: - Colaboración entre más de dos personas. - Asignación de tareas específicas a cada una de ellas con cierto tipo de disciplina y control. - Actuación a escala internacional. - Empleo de la violencia u otros medios de intimidación. - Actividades de blanqueo de dinero. - Utilización de estructuras comerciales o de tipo comercial. - Búsqueda de beneficios. - Influencia ejercida en los medios políticos y económicos, la administración pública, los medios de comunicación y el poder judicial. C E: AELC: TUE: UCLAF: IRENE : SEM 2000 : Agenda 2000 DO: TIR: CoCoLAF : CPCA: Comunidad Europea (denominación utilizada desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea) Asociación Europea de Libre Comercio (integrada por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza) Tratado de la Unión Europea (Unidad de) Coordinación de la Lucha contra el Fraude (Dirección incluida en el organigrama de la Secretaría General de la Comisión) Acrónimo de IRrégularités, ENquêtes, Exploitation (base de datos de la Comisión gestionada por la UCLAF) Programa de la Comisión para mejorar, en la perspectiva del año 2000, la gestión de los créditos comunitarios (Sound and Efficient Management - Gestión sólida y eficaz) Comunicación de la Comisión sobre la ampliación de la Unión en la perspectiva del año 2000 Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO L: serie L, DO C: serie C) Transporte Internacional por Carretera Comité Consultivo para la Coordinación de la Lucha contra el Fraude Comité Permanente de Cooperación Administrativa en el ámbito, de la imposición indirecta. Presidido por la Comisión (Dirección General de Aduanas e Impuestos Indirectos-DG XXI), este Comité se encarga de las cuestiones relacionadas con la aplicación del sistema transitorio de IVA intracomunitario SCAF: Subcomité Antifraude (en el ámbito de la imposición indirecta). Es el subgrupo antifraude del CPCA SCENT : System for a Customs Enforcement Network SIA: EWS: IVA: VIES: PECO: UEM: ASEAN : SPG: Sistema de Información Aduanera Early Warning System (sistema de alerta precoz) Impuesto sobre el valor añadido VAT Information Exchange System (sistema de intercambio de información sobre el IVA) Países de Europa Central y Oriental Unión Económica y Monetaria Asociación de Naciones del Asia Sudoriental Sistema de Preferencias Generalizadas, sistema "preferencial" autónomo 64 '. FSE : FEDER : FED : PAC : FEOGA : PHARE : OCDE : Fondo Social Europeo Fondo Europeo de Desarrollo Regional Fondo Europeo de Desarrollo Política Agrícola Común Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Sección de Garantía: FEOGA-Garantía, Sección de Orientación: FEOGA-Orientación) Programa de ayuda a la reconstrucción económica de los PECO Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos 65 ISSN 0257-9545 COM(98) 276 final DOCUMENTOS ES 09 06 01 17 N° de catálogo : CB-CO-98-309-ES-C ISBN 92-78-36028-7 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas L-2985 Luxemburgo