title: Särskild rapport nr 5/98 om återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien (Perioden 1996-1997) samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget)

eurovoc_concepts:
EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

text: 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/1 I (Meddelanden) REVISIONSRÄTTEN om återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien (Perioden 1996-1997) samt kommissionens svar SÄRSKILD RAPPORT nr 5/98 (upprättad i enlighet med artikel 188c. 4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 241/01) C 241/2 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt Sida INTRODUKTION – DEN RÅDANDE SITUATIONEN I F. D. JUGOSLAVIEN 1 — 9 1. INLEDNING. 1. 1 — 1. 4 2. SAMMANFATTNING AV DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA. 2. 1 — 2. 13 3. UTARBETANDE OCH GENOMFÖRANDE AV BISTÅNDSPROGRAM- MEN. 3. 1 — 3. 55 Kommisionens strategi. 3. 1 — 3. 27 Planering av GD IA:s interventioner. 3. 2 — 3. 9 Planering av ECHO:s interventioner. 3. 10 — 3. 12 Organisationen av GD IA:s avdelningar. 3. 13 — 3. 25 Organisationen av ECHO:s avdelningar. 3. 26 — 3. 27 Genomförandet av programmen. 3. 28 — 3. 55 Anslagens utnyttjandegrad. 3. 28 — 3. 32 Förberedelse av projekt. 3. 33 — 3. 35 Ingående av avtal. 3. 36 — 3. 45 Betalningar. 3. 46 — 3. 50 Uppföljning och utvärdering av projekten. 3. 51 — 3. 55 4. ÅTGÄRDERNAS EFFEKT. 4. 1 — 4. 59 Geografisk fördelning. 4. 1 — 4. 7 De delar som utgör Bosnien och Hercegovina. 4. 1 — 4. 5 Kroatien. 4. 6 — 4. 7 Sektoriell fördelning. 4. 8 — 4. 59 Bostäder och återvändande flyktingar. 4. 8 — 4. 19 Utbildning. 4. 20 — 4. 22 Hälsovård. 4. 23 — 4. 26 Energi (elektricitet och gas). 4. 27 — 4. 31 Transporter. 4. 32 — 4. 40 Vatten- och sophantering. 4. 41 — 4. 44 Telekommunikationer. 4. 45 — 4. 48 Jordbruk. 4. 49 — 4. 53 Utveckling av den privata sektorn och ekonomisk förnyelse. 4. 54 — 4. 56 Stöd till den offentliga förvaltningen. 4. 57 — 4. 59 5. SLUTSATS. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Bilaga 1-3. 33 Förkortningar. 38 Kommissionens svar. 39 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/3 C 241/4 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 INTRODUKTION — DEN RÅDANDE SITUATIONEN I f. d. JUGOSLAVIEN 1. Återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien avser i huvudsak två länder: Bosnien och Hercegovina och — i mindre grad — Kroatien. Bosnien och Hercegovina Institutionerna i Bosnien och Hercegovina som inrättats genom Dayton-avtalet 2. Fredsavtalet delade upp Bosnien i två enheter, var och en med långtgående autonomi: federationen Bosnien och Hercegovina som omfattar den muslimska och kroatiska befolk- ningen, samt Republika Srpska som omfattar den serbiska befolkningen. Inom federationen har tio distrikt inrättats som utgör en ledningsnivå mellan enheterna och kommunerna. 3. Eftersom Bosnien inte var en oberoende stat före fientligheterna måste nya institutioner inrättas på alla nivåer, såväl statliga som inom enheter och distrikt. Det har under hela perioden 1996-1997 varit mycket svårt att identifiera motparter som skall ansvara för de åtgärder som initieras av finansiärerna, däribland Europeiska kommissionen, av följande orsaker: de ännu sköra, nyligen inrättade institutionerna i Bosnien och Hercegovina, spänningarna mellan representanterna för de etniska grupperna inom statsförvaltningen och inom federationen samt uppdelningen av ansvaret mellan staten, enheterna, distrikten och kommunerna. Den ekonomiska situationen 4. I Bosnien har stridigheterna direkt förorsakat skador för uppskattningsvis mellan 15 150 och 30 300 miljoner ecu (1). Landets infrastruktur, som var dålig redan före konflikten, försämrades ytterligare på grund av bristande underhåll. 1995 var industriproduktionen endast 10 % av nivån före kriget, samtidigt som det krävdes djupgående reformer av ekonomin. I slutet av 1995 var 80 % av befolkningen beroende av humanitärt bistånd. 5. I slutet av 1997 var situationen i Bosnien fortfarande oroande. BNP steg under 1996 med 50 % och uppgick då till 554 ecu/invånare och under 1997 med 35 %, men den förblev ändå på en mycket låg nivå (2). Industriproduktionen låg fortfarande på endast 20 % av volymen före kriget (3). Vid samma tidpunkt behövde ungefär 20 % av befolkningen fortfarande livsmedelsbi- stånd och hälsovården var fortfarande beroende av internationellt bistånd (4). Situationen vad gäller flyktingar och fördrivna personer 6. Av en befolkning som uppgick till fyra miljoner invånare före kriget hade 250 000 dödats, en miljon fördrivits inom landet och 1,3 miljoner hade flytt till utlandet. I allmänhet härstammar flyktingarna från städerna i Bosnien och Hercegovina, medan de fördrivna personerna lämnat byarna under kriget för att sätta sig i relativ säkerhet i städerna och där ockuperar de oftast de bostäder som övergivits av dem som flytt till utlandet. För att göra det möjligt för flyktingarna att återvända måste man först hjälpa de fördrivna personerna att återvända till sina bostäder i de krigshärjade områdena. (1) Källa: Världsbanken: Prioriterat program för återuppbyggnad, november 1996, volym 3. (2) Se tabell i slutet av inledningen. (3) Källa: Economist Intelligence Unit Country Report, första kvartalet 1998. (4) Källa: Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/5 7. I slutet av 1997 var 800 000 personer fortfarande fördrivna i Bosnien och Hercegovina och endast 200 000 flyktingar hade återvänt. 612 000 flyktingar befann sig fortfarande i utlandet, varav cirka 263 000 i EU:s medlemsstater och 220 000 av dessa i Tyskland, utan att man kommit fram till en varaktig lösning (5) (6). Kroatien 8. I Kroatien koncentrerades återuppbyggnadsprogrammet på Östra Slavonien som är den mest förstörda delen av landet. Den sattes under Förenta nationernas övergångsförvaltning i Östra Slavonien (UNTAES (7)) under perioden 1996-1997. Förstörelsen som direkt orsakats av kriget uppskattades till cirka 1 000 miljoner ecu. Processen med att återförena denna region med republiken Kroatien har visat sig kraftigt försvåra återuppbyggnadsåtgärderna eftersom det kräver att kroaterna återvänder under fredliga former samtidigt som den serbiska befolkningens rättigheter bibehålls (se tabell A). Situationen för gemenskapens interventionsåtgärder 9. Revisionsrätten anser att det är nödvändigt att påminna om de villkor som gällde när återuppbyggnadsåtgärderna påbörjades och som till stor del inverkade på genomförandet av dessa. Interventionssituationen kännetecknades av a) graden av extrem brådska som följde av den politiska situationen och de akuta återuppbygg- nadsåtgärder som skulle vidtas redan i början av 1996, b) den politiskt instabila situationen på fältet, påverkad av att vissa parter förhindrade att fredsavtalet respekterades, c) svårigheterna att få godkännanden från de olika enheternas myndigheter (villkor i gemen- skapsregelverket), vilket ledde till förseningar i genomförandet av åtgärderna, d) komplicerade och stela juridiska och finansiella instrument som medförde att två förord- ningar och flera budgetrubriker användes samtidigt. Återuppbyggnadsförordningen (1628/ 96) antogs av rådet, efter Europaparlamentets yttrande, i slutet av juli 1996. I denna förordning infördes samma förfaranden och tröskelvärden för ingående av avtal som för Tacis-programmet, vilka inte var anpassade till den särskilda situationen i f. d. Jugoslavien. Efter Europaparlamentets yttrande och kritik som framförts avseende biståndet till f. d. Jugoslavien, antog rådet den 20 april 1998 (8) förordning (EG) nr 851/98. Den följer till stor del kommissionens förslag till anpassning av förfarandena och till hur genomförandet kan påskyndas. (5) Källa: HCR Repatriation and Return Programme 1998. (6) Cirka 700 000 flyktingar har funnit varaktiga lösningar utanför Bosnien och Hercegovina. (7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia. (8) EGT L 122, 24. 4. 1998, s. 1. C 241/6 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 TABELL A Ekonomiska data för republikerna i f. d. Jugoslavien Slovenien (1) Kroatien Bosnien och Hercegovina Federationen Republika Srpska Serbien och Montenegro F. d. jugosla- viska republi- ken Makedo- nien (1996) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) 20 300 2,0 12 16,3 8 152 2,85 56 538 4,5 26 14,6 3 250 2,86 26 537 2,4 28 2,3 864 (2) 25 053 1,4 ? 0,5 392,0 (2) 87 968 10,8 35 9,9 920 ? 25 713 2,1 22 1,8 860 ? 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 17,8 32 50,2 39,0 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 Yta (km²) Antal invånare (miljoner) % odlad mark BNI (109 USD) BNI/invånare (USD) Udlandsskuld (109 USD) BNI:s fördelning per sek- tor (i %) Jordbruk Gruvor Industri Tjänster Arbetslöshet (i %) Inflation (i %) (1) På grund av dess särskilda situation omfattas Slovenien fullständigt av Phare-programmet och erhåller inget bistånd från återuppbyggnadsprogrammen för f. d. Jugoslavien. (2) Bosnien och Hercegovinas utlandsskuld uppskattas till 3,38 x 109 USD. Källor: ATLASECO 1998; The Economist Intelligence Unit. 1. INLEDNING 1. 1. Som en fortsättning på fredsavtalet i Dayton och Paris i slutet av 1995 (9), fastställde Europeiska unionen (EU) en vägledande finansiell ram på 1 000 miljoner ecu för återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien för perioden 1996-1999 (10) (se tabell 1). Den största delen av detta belopp utgörs av ett bidrag från EU till det prioriterade återuppbyggnadsprogrammet på 5 100 miljoner USD (3 880 miljoner ecu) som världssamfundet avsatt till Bosnien och Hercegovina från och med slutet av 1995 (11). I bilaga 1 ges en översikt över hur biståndet Källa i budgeten för bistånd till återuppbyggnaden i f. d. Jugoslavien (1996—1999) TABELL 1 Bistånd till återupp- byggnagden Stöd till ekonomiska reformer Phare-programmet (GD IA) Särskilda rubriker (GD IA) Katastrofbistånd (ECHO) 400 400 p. m. (1) 200 — icke tillämpligt Totalt 800 200 (miljoner ecu) Totalt 600 400 p. m. 1 000 (1) ECHO:s bistånd fastställs årligen inom ramen för budgetprocessen. Det är inte föremål för någon flerårig program- planering. (9) Fredsavtalet för Bosnien och Hercegovina paraferades i Day- ton den 21 november 1995 och undertecknades i Paris den 14 december 1995. (10) Kommissionens meddelande Finansiella bidrag från Europe- iska unionen till återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien, KOM (95) 581 slutlig, 18. 12. 1995. (11) Programmet inrättades av Världsbanken i dokumentet Bos- nien och Hercegovina: prioriteringar för återhämtning och tillväxt, som tagits fram för den första konferensen med finansiärerna som samlats i Bryssel i december 1995. Pro- grammet utformades som första etappen i återuppbyggnads- processen. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/7 från EU har fördelats i budgeten samt över hur arbetet fördelas mellan kommissionens avdelningar. påbörjades i slutet av 1996 en undersökning vars resultat läggs fram i denna rapport. Under hela undersökningens gång har revisionsrätten hållit kommissionen informerad om vad som konstaterats. 1. 2. I sin årsrapport för budgetåret 1996 påpekade revisionsrätten att endast en mycket liten del av återupp- byggnadsprogrammet hade genomförts. Inför en situation som revisionsrätten bedömde som alarmerande (12), 1. 3. Av tabell 2 framgår att Bosnien och Hercegovina under perioden 1996-1997 varit den främsta mottagaren av bistånd till återuppbyggnad. TABELL 2 Analys av kommissionens bistånd till återuppbyggnad och ekonomiska reformer i. f. d. Jugoslavien som finansieras över 1996 och 1997 års budget. Ställning per den 31 december 1997 (inklusive bistånd till akut återuppbyggnad) Land Åtaganden Avtal Betalningar (miljoner ecu) Återuppbyggnad Bosnien Kroatien Serbien och Montenegro FJRM Deltotal Ekonomiska reformer Bosnien Kroatien Serbien och Montenegro FJRM Deltotal Källa: Revisionsrätten. 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 Totalt 612,2 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. Revisionsrättens granskning har haft till syfte att utvärdera kommissionens förvaltning av biståndet till återuppbyggnad i Bosnien och Hercegovina och i Kroa- tien samt att granska detta bistånds konkreta resultat i slutet av 1997, dvs. halvvägs genom programmet 1996- 1999 (13). Fyra revisionsbesök har gjorts på plats under 1997 och två besök i slutet av 1996 hos de upphand- lingsföretag i medlemsstaterna som haft hand om pro- grammet för utrustning till Bosnien (14). Dessa besök kompletterades med en analys av räkenskaper och hand- lingar vid kommissionens centrala avdelningar. 2. SAMMANFATTNING AV DE VIKTIGASTE IAKT- TAGELSERNA (12) Årsrapporten för budgetåret 1996 (EGT C 348, 18. 11. 1997, punkterna 14. 26-14. 31). (13) Administrationsutgifterna för kontoret för Förenta Naioner- nas höge representant (OHR) som finansierats med 10 miljo- ner ecu 1995 och med 4,6 miljoner ecu 1997 av anslagen från den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) (B8-013) har inte granskats då de ligger utanför ramen för återuppbyggnadsåtgärderna. De borde revideras inom en snar framtid. 2. 1. Programmet för återuppbyggnad av f. d. Jugosla- vien, som påbörjades under stor brådska i slutet av 1995, (14) Program för grundläggande bistånd (EAP). C 241/8 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 hade två år senare främst genomförts i den kroatisk- muslimska federationen Bosnien och Hercegovina (se punkt 1. 3 och punkt 2 i introduktionen) och det hade fortfarande endast till liten del genomförts (se punkt 3. 30). missariatets åtgärder och vid ett flertal tillfällen stod den inför fullbordat faktum då åtgärder övergavs eller skars ner (se punkt 4. 13). 2. 2. Fastän kommissionen i fyra meddelanden gått ut med en mycket ambitiös strategi (se punkt 3. 1), har denna trots klara riktlinjer (se punkt 3. 11) inte följts upp med en praktisk plan för genomförandet per sektor med tidsangivelser för att möjliggöra en samordnad tillämp- ning av denna strategi (se punkt 3. 3), framför allt med ECHO:s bistånd. En sådan genomförandeplan hade varit särskilt användbar för att samordna åtgärder som utgör ett villkor för att flyktingarna skall kunna återvända. 2. 3. Efter att kommissionen utan tillräckliga förberedel- ser anförtrott två upphandlingsföretag ett utrustningspro- gram på 125 miljoner ecu till Bosnien och Hercegovina, blev den tvungen att avbryta genomförandet av program- met därför att den hade överskattat de mottagande förvaltningarnas administrativa kapacitet (se punkt 3. 5). 2. 4. Eftersom kommissionen inriktat sina interventions- åtgärder på ett stort antal verksamhetssektorer (se punk- terna 3. 4-3. 6) har den inte anslagit tillräckliga medel för att uppfylla sina ambitioner. Kommissionen har inte omfördelat personalresurserna så att de operationella avdelningarna har den personal som behövs för att ett flertal åtgärder skall kunna genomföras på ett tillfreds- ställande sätt, varken på huvudkontoret eller på plats (se punkterna 3. 13-3. 25). Dessutom har förfarandet vid dessa avdelningar inte i tillräckligt hög grad omprövats för att ta hänsyn till det trängande läget, vilket lett till att inte bara beslutsprocessen gått långsammare utan även genomförandet av åtgärderna (se punkterna 3. 28-3. 37, 3. 41, 3. 46-3. 50). 2. 5. Det förekommer samtidigt tre förordningar som reglerar de budgetrubriker som används för att finansiera återuppbyggnadsåtgärderna. Detta har lett till att olika regler tillämpats på liknande åtgärder och att Europeiska unionens förvaltningsförfarandena har blivit mer tung- rodda (se punkterna 3. 36-3. 37). 2. 6. Att FN:s flyktingkommissariat användes för att genomföra projekt för återuppbyggnad av bostäder inne- bar att en kostsam länk lades till kedjan av medverkande utan att detta medförde någon särskild sakkunskap (se punkt 3. 55). Dessutom överensstämmer inte de samar- betsmetoder som kommissionen försöker få FN:s flyk- tingkommissariat att anta med den generella metod som flyktingkommissariatet använder för att finansiera sina egna program (se punkt 5. 7). Slutligen har kommissionen inte kunnat uppnå önskad kontroll över flyktingkom- 2. 7. Fastän minor fortfarande kräver ett betydande antal offer och orsakar förseningar i återuppbyggnadsprogram- met, har medlen som kommissionen avsatt för minröjning varit begränsade och de har använts i mycket långsam takt (se punkt 3. 32). Dessutom har 1997 års anslag för denna verksamhet inte använts. 2. 8. Återuppbyggnaden av bostäder har stött på flera hinder då projekten inte redan från början har studerats tillräckligt omsorgsfullt och antalet hushåll som kunnat flytta tillbaka har varit lägre än beräknat (se punkt 4. 13). Vid flera tillfällen har bostäder för vilka återhämtningsbi- stånd har utgått förblivit tomma, antingen för att renove- ringsarbetet avbrutits eller för att säkerhetsförhållandena eller levnadsvillkoren (inklusive arbetsmarknaden) ställt hinder i vägen (se punkt 4. 18). Att inte tillräckligt många bostäder har restaurerats bromsar upp inflyttningen av fördrivna personer och flyktingars återvändande, vilket emellertid förblir en viktig målsättning för Europeiska unionen (se punkterna 3. 8, 4. 8 och bilaga 3). 2. 9. Återuppbyggnaden av infrastrukturer inom hälso- vårds- och utbildningssektorn har i allmänhet haft synliga effekter. Inom dessa två sektorer är institutionella refor- mer fortfarande nödvändiga för att för gott fastställa avdelningarnas funktioner (se punkterna 4. 22 och 4. 26). 2. 10. I slutet av 1997 hade åtgärderna på energiområdet fortfarande inte haft särskilt stora effekter (se punkterna 4. 29-4. 30). Kommissionen försäkrade sig inte om att den utrustning som levererats inom ramen för programmet för grundläggande bistånd verkligen användes (se punkt 4. 28) och de andra projekten hade inte påbörjats på grund av förseningar i arbetet med förberedande av anbudsinfordringar (se punkt 4. 30). 2. 11. Betydande summor mobiliserades inom transport- sektorn, fastän de påbörjade åtgärderna endast hade indirekta effekter på flyktingarnas återvändande (se punkt 4. 33). Då biståndet till att på nytt öppna de allmänna kommunikationslinjerna i Sarajevo var av synlig karaktär, kunde emellertid Europeiska unionens närvaro bekräftas (se punkt 4. 34). 2. 12. Fastän jordbrukssektorn är viktig vad gäller anta- let arbetstillfällen är kommissionens bistånd till denna sektor fortfarande blygsamt (se punkt 4. 49). Inte förrän i 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/9 mitten av 1997 vidtogs några åtgärder av betydelse i regionerna Una Sana och Banja Luka (se punkterna 4. 52 och 4. 53). Detsamma gäller för industrisektorn, där kom- missionen endast bidragit med begränsat bistånd (se punkterna 4. 54-4. 56). att samordningen borde garantera en ”användning av de olika finansiärernas sakkunskap och know-how”. Kom- missionen har inte ens gjort upp en samordnad plan för genomförandet för sina egna avdelningar och de metoder som använts av GD IA och ECHO har inte alltid i tillräckligt hög grad kompletterat varandra. 2. 13. Förutom att kommissionen har inrättat ett kontor för bistånd på tull- och skatteområdet (CAFAO), vars effektivitet är uppenbar (se punkt 4. 58), har den inte fäst tillräckligt stor vikt vid reformeringen av den offentliga förvaltningen trots de enorma behoven vid institutionerna i Bosnien och Hercegovina (se punkt 3. 7). 3. UTARBETANDE OCH GENOMFÖRANDE AV BI- STÅNDSPROGRAMMEN Kommissionens strategi 3. 1. Parallellt med Dayton-avtalet har kommissionen uttalat sin strategi vad gäller återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien i fyra kompletterande meddelanden i slutet av 1995 (15). Planering av GD IA:s interventioner I förordning (EG) nr 1628/96 (16) fastställs i åter- 3. 2. uppbyggnadsprogrammet målsättningen att ”stödja åter- uppbyggnadsprocessen, att främja flyktingars återvän- dande, försoning och regionalt ekonomiskt samarbete och att skapa ekonomiska och sociala förutsättningar som utgör grunden för de mottagande ländernas utveck- ling”. Dessa målsättningar bekräftar dem som finns i meddelandet som nämns i punkt a) i fotnot (15). 3. 3. Kommissionen har inte antagit någon praktisk plan för genomförandet per sektor med tidsangivelser för att tillämpa sin strategi. Den borde, inom ramen för den internationella samordning som planeras i det medde- lande som nämns i punkt d) i fotnot (15), ha förberett ett program som utgår från en utvärdering av dess egna starka och svaga punkter och som tar hänsyn till motsva- rande hos andra bidragsgivare för att avgöra inom vilka sektorer kommissionen skulle kunna göra den bästa insatsen. I samma meddelande pekar kommissionen på 3. 4. Som framgår av bilagorna 3. 1 och 3. 2, har kommis- sionen valt de stora interventionsområdena vilket gjort det möjligt att besvara alla slags ansökningar. Detta har slutligen lett till en uppsplittring av åtgärderna som GD IA inte behärskat på grund av en otillräcklig mobili- sering av personalresurser. 3. 5. 1996 gavs företräde för ett program för grundläg- gande bistånd (EAP) på 125 miljoner ecu för leverans av den allra viktigaste utrustningen för att stimulera eko- nomin i Bosnien och Hercegovina genom att uppfylla de akuta behoven inom nio sektorer (17). Kommissionen påbörjade denna verksamhet fastän man endast hade begränsad erfarenhet av utrustningsprogram i samband med återuppbyggnad. GD IA levererade således medicinsk utrustning och skolmateriel utan att ta hänsyn till ECHO:s åtgärder på samma områden. Vad gäller EAP (utrustning) förlitade sig kommissionen i stor utsträck- ning på de lokala myndigheterna för att definiera beho- ven och distribuera utrustningen. Eftersom kommissionen överskattade den administrativa kapaciteten hos Bosniens och Hercegovinas myndigheter, såg man inte till att nödvändigt tekniskt stöd och övervakning fanns på plats. Svårigheterna med genomförandet ledde till att kommissionen i november 1996 avbröt EAP, då åtagan- den gjorts för 83 miljoner ecu. Saldot på 42 miljoner ecu användes för bistånd som mobiliserats i form av projekt av klassiskt slag där kommissionen behåller ansvaret fram till dess att arbetet slutligen överlämnas, till skillnad från verksamheter som avser leverans av utrustning. 3. 6. För 1997 omfattade GD IA:s program följande tre områden som tillsammans täckte praktiskt taget samtliga sektorer: a) Utveckling av den privata sektorn och uppbyggnad av institutionerna. (15) a) SEK(95)1597 slutlig, 27. 9. 1995, b) KOM(93) 564 slutlig, 17. 11. 1995, c) KOM(95) 581 slutlig, 18. 12. 1995, d) KOM(95) 582 slutlig, 20. 11. 1995. (16) Rådets förordning (EG) nr 1628/96 av den 25 juli 1996, (EGT L 204, 18. 8. 1996). (17) Detta program var ett svar på en begäran från Världsbanken om en första delfinansiering som uppskattas till 360 miljoner ecu och som berörde 10 verksamhetssektorer. (KOM(95) 3507, 14. 12. 1995). EU:s minröjningsåtgärder finansierades utanför EAP (se punkt 3. 32). C 241/10 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 b) Stöd till den sociala sektorn (flyktingar, bostäder, hälsovård och utbildning). c) Infrastrukturer (energi, transporter, telekommunika- tioner, distribution av vatten). 3. 7. Under perioden 1996-1997 har kommissionen inte spelat någon framträdande roll på området för eko- nomiska reformer och uppbyggnad av institutionerna (se punkterna 4. 54 och 4. 57), framför allt inte på hälso- och utbildningsområdet där behoven varit särskilt stora (se 4. 22 och 4. 26). 3. 8. Med tanke på den vikt som EU:s medlemsstater fäster vid flyktingars återvändande, borde kommissionen ha prioriterat denna fråga redan då interventionen påbör- jades 1996. Detta borde ha varit ännu mera logiskt eftersom de två andra viktigaste finansiärerna (USAID och Världsbanken) endast bidrar i begränsad omfattning till bostadssektorn. Kommissionen, som själv avgör hur arbetet skall fördelas mellan sina egna avdelningar, borde ha gett ECHO snarare än GD IA ansvaret för frågan om flyktingars återvändande på grund av den erfarenhet ECHO skaffat sig inom de sociala sektorerna under krigsåren. ECHO är nämligen inte bara FN:s flykting- kommissariats (UNHCR) främsta samarbetpartner, själv ansvarigt för samordningen av bistånd till flyktingar (18), utan har också slutit samarbetsavtal med icke-statliga organisationer som oftast ansvarar för genomförandet av projekt till förmån för flyktingar. För övrigt medför förfarandena för humanitärt bistånd att ECHO snabbare kan administrera brådskande återhämtningsåtgärder än GD IA (se punkt 3. 31), särskilt vad gäller de lokala myndigheternas godkännande, infordran av anbud och storleken på förskotten som utbetalas till samarbetspart- nerna (upp till 80 % av beloppet för åtgärderna). så inte fallet för ECHO (se tabell 1) och även om traditionellt humanitärt bistånd kan anpassas efter årliga tilldelningar krävs det ett längre tidsperspektiv när det gäller återhämtningsbistånd. I verkligheten kan ECHO inte ens göra årliga beräkningar och den ursprungliga budgeten för budgetrubrik B7-2 1 4 har inte räckt till för hela 1997 (bilaga 1, punkt 3). Medan det under 1996 blev nödvändigt att använda budgetreserven för kata- strofbistånd (kapitel B7-9 1 0) har under 1997 ytterligare anslag avräknats från Phare-programmet under budget- årets andra hälft (19). 3. 11. Trots de avsikter som kommissionen redogjort för i sitt meddelande till rådet och parlamentet om att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utveck- lingsbistånd (20) har inga åtgärder vidtagits gemensamt av GD IA och ECHO vad gäller ECHO:s successiva ned- trappning under perioden 1996-1999. Likaledes har arbetsgruppen (task force), som är sammansatt av tjänste- män ansvariga för humanitärt bistånd och tjänstemän vid avdelningarna för utvecklingsbistånd som borde ha sam- ordnat övergången, inte fått till uppgift att utarbeta biståndsprogram. 3. 12. Under 1996 har ECHO varit föga verksam inom bostadssektorn eftersom dess åtgärder koncentrerats på grundläggande sociala infrastrukturer (särskilt skolbygg- nader och byggnader för hälsovård) och på infrastruktu- rer för distribution av vatten och elektricitet. De projekt som föreslagits av icke-statliga organisationer saknar kri- terier för att urval skall göras systematiskt och öppet. Däremot har ECHO för 1997 års projekt antagit en metod som går utöver enskilda sektorer och en samling logiska kriterier som borde öka biståndets effekt, särskilt vad gäller bostadssektorn där ECHO:s åtgärder har för- stärkts. 3. 9. När det gäller infrastrukturer förfogar Europeiska unionen, i motsats till andra bidragsgivare, varken över tillräckligt snabba förfaranden eller nödvändigt tekniskt kunnande för att uppnå en verklig effekt inom rimliga tidsgränser. Organisationen av GD IA:s avdelningar Planering av ECHO:s interventioner 3. 10. Fastän GD IA åtnjuter en flerårig finansieringsram som möjliggör planering av återhämtningsåtgärderna, är 3. 13. Kommissionens oförmåga att omfördela de perso- nalresurser som var nödvändiga för återuppbyggnadsåt- gärderna utgjorde den huvudsakliga stötestenen för pro- grammet till förmån för f. d. Jugoslavien. Beloppet på 1 000 miljoner ecu fastställdes på det politiska planet utan en föregående reell utvärdering av kommissionens förvaltningskapacitet. I sitt meddelande Återuppbyggnad (19) Se Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humani- tära bistånd mellan 1992 och 1995, EGT C 143, 12. 5. 1997, punkterna 2. 14-2. 16). (18) Inom ramen för Dayton/Paris-avtalet (bilaga 5). (20) KOM(96) 153 slutlig, 30. 4. 1996. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/11 av f. d. Jugoslavien: Förvaltning av Europeiska unionens bistånd och samordning av det internationella biståndet, hade kommissionen för övrigt betonat det faktum att dess avdelningar var otillräckliga och förklarat att den skulle vidta nödvändiga korrigerande åtgärder (fotnot 15, punkt d)). 3. 14. Trots denna avsiktsförklaring och trots att pro- grammet var viktigt ur ekonomisk och politisk synpunkt, säkerställdes varken utvecklingen av inriktningen på sek- torer eller administrationen av projekten och uppfölj- ningen av dem på plats förrän 1997, då av endast fem handläggare från de centrala avdelningarna. Ingen av dessa var fast anställd vid kommissionen och de flesta kontrakten löper ut under mitten av 1998. Kommissio- nens delegation i Sarajevo saknade också personal för att följa upp återuppbyggnadsprogrammet. För denna upp- gift avdelades endast två extraanställda, under ledning av delegationens chef och dennes assistent. I Kroatien öpp- nade kommissionen inget kontor förrän i april 1997. I september 1997 fanns där fortfarande endast ett särskilt sändebud, assisterad av lokal personal (21). I Bosnien och Kroatien anlitade kommissionen inte, i motsats till andra bidragsgivare, lokalt anställda för att följa upp program- men på samma sätt som den gjorde för sina delegationer i Phare-länderna. 3. 15. Som en jämförelse kan nämnas att i Polen, som har en årlig finansieringsram jämförbar med Bosniens, omfattar Warszawas delegation 18 tjänstemän i kategori A, varav 10 är lokalt anställda. (282 000 3. 16. 1996 improviserades till stora delar finansieringen av kommissionens kontor i Sarajevo. En betydande del av dess utgifter täcktes med medel från programmet för grundläggande bistånd (EAP): personal (463 582 ecu), utrustning administrativa utgifter ecu), (157 000 ecu), fastän sådana utgifter borde ha belastat A-delen av kommissionens budget (administration) (22). Dessa administrativa utgifter har täckts med förskott som betalats ut av kommissionen till de upphandlingsföretag som ansvarar för genomförandet av programmet. Detta oegentliga förfarande har, förutom att det omöjliggör insyn, gjort kommissionens kontor otillbörligen beroende av de byråer det har till uppgift att övervaka. Dessutom (21) En assistent, en sekreterare och en chaufför. (22) Se årsrapport för budgetåret 1996, punkterna 14. 29 till 14. 31 (EGT C 348, 18. 11. 1997). har kommissionen varit tvungen att betala ut 5 000 ecu i arvoden till byråerna för enkla överföringar av medel. 3. 17. I Östra Slavonien tillämpade GD IA också förfa- randen som avvek från de normala för att finansiera sina administrativa utgifter. I detta fall användes en icke- statlig organisation, övervakad av en kontraktsanställd expert, som mellanhand i syfte att anställa 27 tjänstemän i Vukovar för att planera och genomföra sitt återupp- byggnadsprogram (23). Kommissionen bibehöll även efter att dess representationkontor i Zagreb öppnats i april 1997 sin antenn i Vukovar utan förändringar. För Euro- peiska unionen, som i regionen samarbetar med andra finansiärer och med UNTAES, och med tanke på att kommissionen är den störste finansiären i östra Slavo- nien, kan sådana arrangemang inte accepteras, även om de bara är nödlösningar för att mobilisera biståndet. 3. 18. Personalbristen på kommissionens delegation i Sarajevo och dess begränsade befogenheter att fatta beslut har reducerat dess möjligheter till lokal samord- ning med andra bidragsgivare. Den höge representantens kontor i Bosnien (OHR) (24) har inrättat ett system med sektorsvisa arbetsgrupper som är sammansatta av repre- sentanter för olika bidragsgivare och som har till uppgift att utveckla samarbetet. På grund av brist på medel på platsen leder kommissionen inte någon av dessa arbets- grupper och kan inte göra några betydelsefulla bidrag till arbetet. 3. 19. Fastän förvaltningen av programmet Phare till stor del decentraliserats och trots att förordning (EG) nr 1628/96 (25) fastställer att kommissionens bistånd så långt som möjligt skall genomföras genom ett decentrali- serat förfarande, är fortfarande förvaltningen av pro- grammet till stor del centraliserat i Bosnien (26). Under dessa omständigheter har kommissionens delegation i Sarajevo endast spelat en marginell roll eftersom den ofta är dåligt definierad. 3. 20. Även om de svårigheter som EAP (utrustning) har stött på till viss del förklarar kommissionens centralise- rade metod (se punkt 3. 5), så har denna centralisering i sig varit en källa till problem inte endast vid förhand- lingen om finansieringsavtal med myndigheterna i Bos- nien och Hercegovina utan också då projektens innehåll fastställts. I andra central- och östeuropeiska länder har kommissionen inrättat ett system med programförvalt- (23) Flera av tjänstemännen samt experten var tidigare medlem- mar av gruppen som inrättats av Europeiska unionen för att säkerställa förvaltningen av staden Mostar mellan 1994 och 1996. (24) Den höge representantens kontor inrättades inom ramen för Dayton-avtalet för att övervaka de civila aspekterna av fredsavtalet (se punkt 1. 4, fotnot 13). (25) Artikel 5. (26) Med undantag av EAP (utrustning), dvs. 83 miljoner ecu. C 241/12 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 ningsenheter (UGP) för att använda Phare-biståndet. Om detta system hade genomförts med hänsyn tagen till de rekommendationer som lagts fram av revisionsrätten i dess särskilda rapport om den decentraliserade förvalt- ningen av Phare-programmen (27), dvs. om antalet UGP begränsats och om programmets ekonomiska förvaltning skötts centralt av en av dessa, skulle det i Bosnien utgjort ett mellanting mellan decentralisering och den alltför långtgående centralisering som valts. UGP placeras vid mottagarländernas ministerier och är sammansatta både av nationella tjänstemän och utländska konsulter och de sistnämnda finansieras genom Phare-programmet. UGP övervakas av kommissionens delegation i landet. De fungerar som en viktig mellanhand mellan kommissionen och ministerierna och underlättar dialogen om hur biståndet skall genomföras. 3. 21. I Bosnien har Världsbanken för att administrera det internationella bistånd som den skall samordna inrät- tat strukturer som är jämförbara med UGP i de båda enheternas olika ministerier. Dessa strukturer har endast i liten grad utnyttjats av kommissionen. Eftersom Världs- banken i slutet av 1997 ansåg att den snabbt skulle ha spenderat merparten av medlen som var avsedda för återuppbyggnad, borde kommissionen ha övertagit rollen som ledare genom att förse dessa strukturer med tekniskt bistånd för en institutionell förstärkning som är nödvän- dig för en varaktig återhämtning i Bosnien. 3. 22. Den otillräckliga decentraliseringen till förmån för kommissionens delegation i Sarajevo har lett till lång- samma förfaranden för biståndets genomförande (se punkterna 3. 28-3. 50). Situationen är rakt motsatt den som gällde för Europeiska unionens återuppbyggnadspro- gram i Mostar, där 39 (civila) tjänstemän med utlands- tjänst hade avsatts till att på plats administrera program- met. 3. 23. I detta sammanhang måste framhållas att kontoret för bistånd på tull- och skatteområdet (CAFAO) (28) som är en av kommissionens åtgärder som lyckats bäst i Bosnien (se punkterna 4. 58-4. 59), leds på ett mycket decentraliserat sätt av GD XXI (29). Kontoret som omfat- tar cirka 25 personer leds av den lokale representanten som är GD XXI:s konsult. Denne har stor självständighet och ansvarar för genomförandet av sitt program, utan att huvudkontoret i onödan ingriper. förfogar där över cirka 12 tjänstemän med utlandstjänst och ett tjugotal lokalt anställda. På samma sätt har USAID, den tredje största bidragsgivaren, i Sarajevo inrättat ett kontor med cirka 20 tjänstemän med utlands- tjänst och ett hundratal lokalt anställda som täcker hela Bosnien. 3. 25. Frånvaron av en plan för genomförandet, både vad gäller fördelningen av biståndet och förstärkning och omorganisering av GD IA:s avdelningar, hänger till viss del ihop med osäkerheten vad gäller de direktörer som ansvarat för arbetet med återuppbyggnaden av f. d. Jugo- slavien. Från början och fram till oktober 1996 har två olika direktorat inom GD IA ansvarat för förvaltningen av återuppbyggnadsprogrammet, det ena för Phare och det andra för övriga budgetrubriker. De två direktörerna ersattes i slutet av 1996 av en enda direktör som i sin tur förflyttades i mitten av 1997 och hans efterträdare utsågs först i november 1997. Denna brist på kontinuitet i genomförandet av programmet har resulterat i långsam beslutsfattning och förhalande när det gäller att fullfölja åtgärderna. Organisationen av ECHO:s avdelningar 3. 26. I motsats till personalen vid GD IA, är praktiskt taget hela den del av ECHO:s personal som arbetar med Bosnien också på plats i landet. I september 1997 förde- lades 17 tjänstemän, varav 16 experter med anställnings- kontrakt, på fem regionala kontor. Dessa regionala kon- tor har betydligt ökat ECHO:s effektivitet vad gäller identifiering av projekt som kan tillfredsställa behoven på plats. Otillfredsställande förfaranden när det gäller för- längning av kontrakten för den erfarna personalen som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna riskerar emellertid att sätta denna organisation på spel. 3. 27. Medan ECHO:s verksamhet vad gäller personalen är väl decentraliserad i Bosnien är förfarandena för godkännande av projekt, kontrakt och betalningar fortfa- rande centraliserade. På dessa områden skulle en decen- tralisering kunna leda till en ännu snabbare mobilisering av medel. Ett system med tröskelvärden skulle kunna inrättas, där ett godkännande från de centrala avdelning- arna är nödvändigt först när trösklarna överskrids. Genomförandet av programmen 3. 24. 1996 valde också Världsbanken att göra en långt- gående decentralisering av sin verksamhet i Bosnien. Den Anslagens utnyttjandegrad (27) EGT C 175, 9. 6. 1997 (28) Kontoret för bistånd i tull- och skattefrågor. (29) Generaldirektoratet för tullunion och indirekta skatter. 3. 28. I tabell 3 anges de viktigaste budgetrubrikerna för återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien samt i vilken grad anslagen utnyttjats per den 31 december 1997. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/13 Genomförandegrad för återuppgbyggnadsbiståndet till f. d. Jugoslavien som finansierats med medel från 1996 och 1997 års budget Ställning per den 31 december 1997 TABELL 3 Budgetrubrikens benämning Budgetrubrik Åtagandebemyndiganden Betalningsbemyndiganden Ursprunglig budget Reviderad budget Åtaganden Ursprunglig budget Reviderad budget Betalningar (miljoner ecu) Andel av ingångna åtaganden som regle- rats (%) Phare B7-500 (1) B7-500 (1) B7-543 (2) 1996 1997 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Deltotal 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Återuppbyggnad B7-541 B7-541 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Deltotal 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Flyktingar B7-542 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Deltotal 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Europa för Sarajevo B7-545 B7-545 (4) 1996 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Deltotal 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 inom tull- Stödåtgärder området i samarbete med Bosnien och Hercegovina B7-7002 B7-544 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Deltotal 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Atgärder rörande antiper- sonella minor B7-615 B7-661 1996 1997 Deltotal 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 DELTOTAL GD IA 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996-97 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 ECHO (B7-2 1 4) (5) 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996-97 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 KOMMISSIONEN 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996-97 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) På rubriken B7-5 0 0 finns inga budgetanslag för återuppbyggnaden i före detta Jugoslavien. (2) I beloppen ingår inte det ekonomiska biståndet till f. d. jugoslaviska republiken Makedonien på 23 miljoner ecu. (3) 1997 års budgetanslag för flyktingar ingår i återuppbyggnadsanlaget. (4) Den rev. budg. för betalningsbemyndiganden omfattar anslag på 14 milj. ecu för budgetåret 1996 som undantagsmässigt överförts till budgetåret 1997. (5) ECHO fastställer inte någon särskild budgetmässig anslagram för sin återuppbyggnadsverksamhet i före detta Jugoslavien. C 241/14 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 3. 29. Avsaknaden av en plan för genomförandet, perso- nalbristen, den överdrivna centraliseringen och de lokala myndigheternas institutionella svagheter har försenat mobiliseringen av de anslag som EU avsatt för återupp- byggnad. Detta har också lett till att kommissionen under 1997 överfört betalningsbemyndiganden på 130 miljoner ecu (dvs. 59,1 % av de urspungliga anslagen) från budgetrubriker som avser f. d. Jugoslavien till andra budgetposter. EIB-lån och makroekonomiskt bistånd har inte utnyttjats och samarbetet med EBRD är fortfarande mycket begränsat. 3. 30. Per den 31 augusti 1997, det senaste datum då jämförbara siffror finns tillgängliga för samtliga bidrags- givare, var utbetalningstakten för EU:s återuppbyggnads- program (29 %) långsam jämfört med andra bidragsgiva- res, för vilka genomsnittet var nästan 52 % (se tabell 4). Denna svaghet beror till stor del på EU:s metoder för genomförandet av sitt bistånd. Per den 31 december 1997 uppgick genomförandegraden till 31 % (se tabell 3). Om man bortser från EAP (utrust- ning), utgjorde betalningarna inte mer än 17 % av åta- gandena. fortfarande endast TABELL 4 Bistånd från världssamfundet per den 31 augusti 1997 Åtaganden Betalningar (miljoner ecu) Bidragsgivare (1) Belopp (%) Belopp Andel av åtagandena (%) GD IA ECHO EU:s förvaltning av Mostar (2) Deltotal kommissionen Medlemsstater Övriga europeiska länder Arabländer Förenta staterna Japan Världsbanken EBRD Övriga länder 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Deltotal övriga bidragsgivare 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 Totalt 2 740 100 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 (1) UNHCR anses inte vara en bidragsgivare utan en organisation som samlar in medel från bidragsgivare för att genomföra åtgärdsprogrammen. (2) Eftersom EU:s förvaltning av Mostar behandlades i Särskild rapport nr 2/96 om EU-förvaltarens räkenskaper och EU:S förvaltning av Mostar (EGT C 287, 30. 9. 1996), tar denna rapport inte upp de åtgärder som finansierats under GUSP. Källa: Världsbanken och kommissionen, november 1997. 3. 31. ECHO:s interna förfaranden är för sin del utarbe- tade för att uppnå en snabb mobilisering av humanitärt bistånd (förskottsutbetalningarna står för upp till 80 % av beloppen i genomförandeavtalen) vilket har lett till en bättre genomförandetakt (utförandegraden av åtaganden som gjorts i kontrakt är 74 %). Dessutom behöver inte ECHO:s bistånd godkännas på förhand av myndighe- terna i mottagarlandet för varje handlingsplan. Den ökade risk som utbetalningen av stora förskott medför dämpas emellertid av ganska stabila förbindelser mellan ECHO och dess samarbetspartner som omfattas av sam- arbetskontrakt (30). (30) Se Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humani- tära bistånd mellan 1992 och 1995, punkterna 4. 11-4. 21 (EGT C 143, 12. 5. 1997). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/15 3. 32. Trots att i genomsnitt 35 personer varje månad dödas eller skadas av minor i Bosnien (31) och trots att minröjningsåtgärderna ofta varit en förutsättning för återuppbyggnadsprojekten, har bidragsgivarnas begrän- sade stöd till denna sektor mobiliserats långsamt. Bosnien och Hercegovinas samverkan har inte alls varit tillräcklig på grund av bristande vilja att mobilisera nödvändiga resurser. Då det gäller Europeiska unionen har ingen betalning effektuerats från den särskilda budgetrubrik som 1996 reserverats för minröjning (6,7 miljoner ecu; B7-6 1 5), vilket beror på svårigheter att hitta avtalsparter som kan utföra detta arbete med gott resultat. 1997 drogs de medel som avsatts för denna budgetrubrik (B7-6 6 1) ner till 2,4 miljoner ecu och inga åtaganden hade ännu tagits i anspråk den 31 december 1997. Förberedelse av projekt 3. 33. Kommissionens mycket begränsade närvaro på plats har minskat dess analytiska kapacitet och hindrat identifiering och fullständig planering av projekt inom rimliga tidsgränser när det gäller Phare-biståndet och bistånd för återuppbyggnad (B7-5 4). Alltför ofta har förslag lagts fram efter korta besök av konsulter eller anställda vid kommissionen, som varken har detaljerad kunskap om lokala begränsningar eller stabila relationer med de nationella myndigheterna, vilket är nödvändiga förutsättningar för utarbetandet av bra projektförslag. Den ändrade inriktningen av projektet för återuppbygg- nad av Vukovar (5,3 miljoner ecu) i juli 1997, ett år efter att det godkänts, utgör ett bra exempel på detta förhål- lande (se punkt 4. 6). ner som konsulter eller icke-statliga organisationer lägger fram under anbudsinfordringens tekniska del. Möjlighe- ten att utnyttja IMG borde snabbt prövas, eftersom den arbetar mer operationellt under ledning av en enda repre- sentant från kommissionen som är ansvarig för alla åtgärder finansierade genom EU:s budget. 3. 35. Kommissionens metod vilar alltför mycket på för- slag från de icke-statliga organisationerna (denna metod kan sägas vara ”baserad på de icke-statliga organisatio- nernas efterfrågan”). På så sätt delegerar EU sitt ansvar till icke-statliga organisationer över vilka den inte har tillräcklig kontroll. Detta bekräftas av det sätt på vilket kommissionen den 23 januari 1998 samlade ett tiotal icke-statliga organisationer och bad dem, utan ytterligare klargöranden, att till den 19 februari 1998 lägga fram projekt som gynnar flyktingars återvändande (det aktu- ella beloppet var 70 miljoner ecu). Under 1996 och 1997 har de administrativa förfaranden som görs från det att de icke-statliga organisationerna lagt fram sina förslag fram till dess att GD IA undertecknat dessa, i allmänhet tagit sex månader. I vissa fall har de administrativa handläggningstiderna lett till att det p. g. a. omständig- heterna blivit nödvändigt att ompröva förslagen. Ingående av avtal 3. 36. Förekomsten av två skilda regelverk (bilaga 1, punkt 2) för likartade åtgärder (33) har försvårat kommis- sionens förvaltningsuppgift. I slutet av 1997 skedde handläggningen av avtalen ännu på två skilda avdelningar beroende på finansieringskällan (34), trots likheterna mel- lan de berörda åtgärderna. 3. 34. Fastän IMG (International Management Group), som inrättades 1993 under UNHCR:s överinseende (32), sysselsätter cirka 140 utländska och lokalt anställda i hela Bosnien och fastän cirka 60 % av dess budget finansieras av Europeiska unionen, har GD IA endast utnyttjat dess tjänster sporadiskt, medan däremot ECHO ofta använder sig av den. IMG:s medverkan är särskilt lämplig vid granskningen av de förslag och specifikatio- 3. 37. De allmänna villkoren för Phare-avtalen är inte utformade för ett prioriterat återuppbyggnadsprogram, utan för tekniskt bistånd till stöd för åtgärder för eko- nomisk strukturomvandling. För att lösa detta problem har kommissionen frångått bestämmelserna för EAP, så att avtalen ingicks efter en selektiv anbudsinfordran. En beskrivning av förfarandena för tilldelning av dessa avtal återfinns i tabell 5. (31) Källa: Verksamhetsrapport om minröjning i Bosnien och Hercegovina från Förenta nationernas minröjningscentrum för perioden januari till september 1997. (32) IMG inrättades för att göra det möjligt att snabbt göra åtaganden för återuppbyggnadsåtgärder i Bosnien när väl oroligheterna upphört. Se Särskild rapport nr 2/97 om Euro- peiska unionens humanitära bistånd mellan 1992 och 1995, punkt 2. 25a (EGT C 143, 12. 5. 1997). (33) Den tredje förordningen om katastrofbistånd gäller endast de åtgärder som finansieras av ECHO. (34) Direktorat B för Phare-avtal och direktorat F för avtal som finansieras enligt förordning (EG) nr 1628/96. C 241/16 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 TABELL 5 Förfarande för tilldelning av avtal rörande programmet för grundläggande bistånd (utrustning) (EAP) Tilldelnings- metod Fall då metoden skall tillämpas Avtalsbelopp Lägsta an- tal företag som skall tillfrågas Minimitidsfrist för in- lämnande av anbud Privat överens- kommelse a) åtgärder av humanitär art b) inköp av reservdelar c) alla avtal under 10 000 ecu obetydligt 1 ej fastställt Förfrågan per fax a) alla avtal mellan 10 000 ecu och a) under 100 000 ecu. b) åtgärder avseende återuppbygg- nad och bostäder eller leverans av utrustning till den offentliga förvaltningen Selektiv an- budsinford- ran alla avtal som inte ingår i någon av kategorierna ovan 100 000 ecu b) mellan 100 000 ecu och 1 miljon ecu c) över 1 miljon ecu a) mellan 100 000 ecu och 1 miljon ecu b) över 1 miljon ecu 5 7 12 5 12 5 dagar 10 dagar 15 dagar 10 dagar 21 dagar 3. 38. Inom ramen för EAP ingick två upphandlingsföre- tag avtal till ett belopp av 73 miljoner ecu (se punkt 3. 5) med företag i medlemsstaterna eller Phare-länderna. Kommissionen använde 3,7 miljoner ecu av programmets medel för arvoden till dessa mellanhänder. fråga, vilket fick till följd att andra åtgärder inte kunde genomföras. Då upphandlingsföretagens arvo- den var proportionella mot de ingångna avtalens belopp hade de i själva verket inte något intresse av att se till att anbudspriserna var de lägsta möjliga. 3. 39. Vid granskningen av ett stickprov på 76 avtal som motsvarar 71 % av de gjorda inköpen inom ramen för EAP (utrustning) uppdagades följande brister: d) I 39 % av fallen hade de tillfrågade företagen kortare tid på sig att lämna in sina anbud än den fastställda minimitiden (se tabell 5). innehöll a) Upphandlingsföretagens handlingar ingen skriftlig förklaring avseende de kriterier som tilläm- pats för att välja ut de anbudsgivare som var upp- förda på listorna för de selektiva anbudsinfordring- arna. I många fall lämnade de företag som uppmanats att lämna anbud inte in någon offert eftersom de inte tillverkade de varor som efterfrågades. e) Ett av upphandlingsföretagen vägrade att betala de utvalda anbudsgivarna det förskott på 60 % som Phare-förordningen föreskriver för avtal om förnö- denheter, vilket begränsade antalet inkomna anbud och ledde till att upphandlingsföretaget kunde ha betydande belopp stående på sitt bankkonto under en längre period. b) I medeltal erhölls mindre än två anbud som överens- stämde med de tekniska villkoren för upphandlingen. Härigenom blev priskonkurrensen alltför liten. c) I 46 % av de granskade fallen överskred det lägsta anbudet det budgeterade beloppet för åtgärden i f) Det andra upphandlingsföretaget kunde inte redogöra för vilka personer som hade ingått i den kommitte´ som gått igenom anbuden. Dessutom hade deklaratio- nerna om opartiskhet för de båda upphandlingsföre- tagen inte undertecknats av kommitte´ns ledamöter. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/17 g) Upphandlingsföretagen hade vid ett flertal tillfällen vänt sig till företag som hade mycket litet intresse av att lämna anbud enbart för att skapa en jämn geogra- fisk fördelning av anbudsgivarna för ett givet avtal. alla länder som omfattas av dess program har tillträde till dess avtal, men samma länder har inte tillträde till de avtal som finansieras på grundval av förordning (EG) nr 1628/96. Sådana distinktioner är absurda. h) Det största avtalet inom elektricitetssektorn (4,9 mil- joner ecu, vilket höjdes till 6,4 miljoner ecu genom ett kontraktstillägg) tilldelades det enda företag som hade inkommit med anbud för avtalets samtliga 19 delar. Leveranserna hade kunnat bli betydligt mindre kost- samma (35) om avtalen hade tilldelats i delar såsom skedde för andra avtal. En sådan metod hade emeller- tid gett upphov till större administrativa utgifter för upphandlingsföretaget och dess ersättning för åtgär- den hade sålunda blivit lägre. i) I fallet med de tre avtalen avseende utrustning till jordbruket till ett sammanlagt belopp av 990 385 ecu tilldelades avtalen antingen företag som inte hade erbjudit det förmånligaste priset eller till företag vars anbud inte var godtagbara. 3. 40. Även om Kroatien har tillträde till avtal som finansieras på grundval av förordning (EG) nr 1628/96, har det inte tillträde till Phare-avtalen och uteslöts från medverkan i EAP, fastän det alltid varit Bosniens främsta leverantör. Dessutom föreskriver Phare-förordningen att 3. 41. För att påskynda genomförandet av återuppbygg- nadsprogrammet får man enligt förordning nr 1628/96 sluta avtal genom privat överenskommelse för avtal om tjänster för mindre än 200 000 ecu. Förordningen medger dock inget liknande undantag för avtal om varor och bygg- och anläggningsarbeten, trots att en mycket större del av biståndet ges i denna form. 3. 42. I slutet av 1997 hade endast 11,3 % (beräknat på avtalens belopp) av de avtal som ingåtts av GD IA utöver EAP tilldelats efter anbudsinfordringar (se tabell 6). I själva verket hade 88,7 % av avtalen ingåtts med organi- sationer utan vinstsyfte (icke-statliga organisationer, offentliga organ, internationella organisationer) eller under andra omständigheter för vilka budgetförordningen (artikel 118. 2) godkänner privata överenskommelser. Även alla ECHO:s avtal hade ingåtts med icke-statliga organisationer eller internationella organisationer, men då i enlighet med de förfaranden som tillämpas för humani- tärt bistånd (36). Av insynsskäl och med tanke på att dessa organisationer utsätter sig för konkurrens för att få EU-stöd, bör dock valet av varje aktör motiveras av kommissionens operativa avdelningar i en skriftlig not, där bland annat organisationens tidigare arbete och kvali- teten på dess prestationer anges (37). (35) Den besparing som hade uppnåtts om avtalet hade ingåtts i delar har beräknats av revisionsrätten till 978 000 ecu. (36) Rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 (EGT L 163, 2. 7. 1996, s. 1). (37) Se Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humani- tära bistånd mellan 1992 och 1995, punkterna 3. 13 och 3. 15 (EGT C 143, 12. 5. 1997). C 241/18 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Metoder för tilldelning av avtal rörande återuppbyggnadsprogrammen (exkl. EAP) (1. 1. 1996-31. 12. 1997) TABELL 6 Avtalsparter Privata överenskommelser Icke-statliga organisationer Internationella organisationer (1) Bosniska institutioner Ramavtal Belopp under den fastställda grän- sen Phare Förordning (EG) nr 1628/96 Totalt Antal % Värde % Antal % Värde % Antal % Värde % (miljoner ecu) 1 4 1 21 2,70 10,81 2,70 56,76 0,29 11,00 0,75 4,21 1,13 42,78 2,92 16,37 21,00 14,00 4,00 0,00 24,14 16,09 4,60 0,00 27,72 38,20 2,78 0,00 37,19 51,25 3,73 0,00 22,00 18,00 5,00 21,00 17,74 14,52 4,03 16,94 28,01 49,20 3,53 4,21 27,94 49,08 3,52 4,20 4 10,81 0,11 0,43 46,00 52,87 3,90 5,23 50,00 40,32 4,01 4,00 Deltotal privata överenskommelser 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Anbudsförfaranden Samtliga avtalsparter 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 Totalt 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) Avtalen med UNHCR motsvarar 37 % av det sammanlagda värdet. 3. 43. Flera av de avtal som ingåtts med icke-statliga organisationer eller internationella organisationer innehål- ler en stor del arbeten som lagts ut på byggföretag, i princip efter en anbudsinfordran. Fram till augusti 1997 fordrades en internationell anbudsinfordran för åtgärder över 10 000 ecu enligt avtalen mellan kommissionen och de icke-statliga organisationerna, vilket fördröjde åtgär- derna. För Phare fastställdes förfarandena för genomfö- rande av avtalen om bygg- och anläggningsarbeten först i november 1997. ligger de I f. d. Jugoslavien 3. 45. lokalt anställdas månatliga arvode enligt ECHO:s tariffer på 280 ecu, vilket är alldeles för lågt för att de icke-statliga organisa- tionerna skall kunna rekrytera och behålla en lokal personal av kvalitet (40). ECHO:s genomförandeavtal har visat sig vara dåligt anpassade till de relativt komplexa återhämtningsprojekten på så sätt att ingen slutlig version utfärdades av villkoren för upphandlingen av projektet och inga bestämmelser fastställdes, för vare sig garantipe- rioder för arbetet eller för de avdrag som görs innan arbetet godkänns. 3. 44. GD IA har inte gjort några försök att begränsa de icke-statliga och internationella organisationernas arvo- den, och har inte kunnat komma överens med ECHO om att likartade åtgärder skall behandlas på samma sätt av kommissionen (38). Därför accepterar GD IA arvoden som är betydligt högre än det arvode som ECHO betalar för exakt samma åtgärder. Dessutom uppvisar arvodena betydande avvikelser alltefter omständigheterna (mellan 2 566 och 12 100 ecu per månad (39)). (38) Se Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humani- tära bistånd mellan 1992 och 1995, punkterna 4. 23-4. 24 (EGT C 143, 12. 5. 1997). (39) Enligt ECHO:s tariffer får arvodet till personal i utlandet uppgå till maximalt 3 800 ecu per månad. Betalningar 3. 46. Projekt har ofta försenats på grund av en långsam utbetalning av förskott. En genomgång av de avtal som finansieras på grundval av förordning nr 1628/96 visade att i 40 % av fallen hade inget förskott ännu utbetalats av kommissionen tre månader efter det att genomföran- det av projektet inletts, vilket är sent med tanke på att avtalen ofta löper över sex månader och mottagarorgani- sationerna i allmänhet förfogar över begränsade likvida medel. (40) Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humani- tära bistånd mellan 1992 och 1995, punkt 4. 22 c (EGT C 143, 12. 5. 1997). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/19 3. 47. I hälften av fallen berodde fördröjningarna på att de icke-statliga organisationernas ansökningar brast i utformningen. För GD IA gav utformningen av bank- garantierna upphov till åtskilliga fördröjningar, medan ECHO inte kräver någon garanti för liknande åtgärder. lingsföretaget dröjde med sina utbetalningar till företagen i Bosnien och Hercegovina. Vissa företag var tvungna att avbryta eller minska takten i arbetet för att undvika en inställning av betalningarna. Denna situation är resultatet av de ineffektiva förfaranden som kommissionen och upphandlingsföretaget gemensamt har infört, och har dessutom förvärrats av bristerna i Bosniens och Hercego- vinas banksystem. 3. 48. I andra fall berodde fördröjningen på kommissio- nens interna administrativa rutiner. Begäran om för- skottsbetalning skall i dessa fall godkännas av operativa avdelningar som redan är överbelastade. Detta godkän- nande som enbart är av formell karaktär är onödigt under förutsättning att avtalet har ingåtts på ett korrekt sätt (41). Fördröjningar har också uppstått på grund av långsam handläggning av ärendena på kommissionens avdelningar, trots att åtgärderna i fråga var akuta. 3. 49. Fallet med återuppbyggnaden av en liten del av byggnaden för Bosniens nationella parlament, vilken i sig är diskutabel (återuppbyggnaden omfattade endast den första av byggnadens fem våningar men inte den centrala plenisalen på samma våning), och som samfinansierades med Världsbanken är en god illustration på de problem som försenade betalningar ger upphov till. Fastän projek- tet beräknades vara slutfört i slutet av oktober 1996 undertecknades avtalen om Europeiska unionens bidrag inte förrän i april 1997, och den nya tidsfristen fastställ- des till augusti 1997 (det vill säga en försening på tio månader). Trots denna första försening stoppade avdel- ningen för ekonomistyrning på GD XX den begäran om förskottsutbetalning som lämnades in i maj 1997 med hänvisning till att förskottet skulle utbetalas i ecu och inte i tyska mark, oavsett klausulerna i finansieringsöver- enskommelsen och avtalet. Eftersom GD XX insisterade på att finansieringsöverenskommelsen och avtalet skulle ändras utbetalades inte förskottet förrän i oktober 1997. Detta inledande förskott gjorde det möjligt att sätta igång arbetet, men kommissionens dröjsmål med de påföljande betalningarna försenade genomförandet ytterligare. I vän- tan på att de arbeten som betalades av kommissionen skulle påbörjas och Världsbankens del av arbetet, som nästan var avslutad i februari 1997, därefter skulle kunna slutföras, sammanträdde Bosniens och Hercegovinas par- lament i andra byggnader som hade restaurerats av en annan bidragsgivare. 3. 50. Vad gäller EAP (utrustning) försvårades genomför- andet av projekten inom bostadssektorn av att upphand- Uppföljning och utvärdering av projekten 3. 51. Med undantag för det humanitära biståndet finns inga enhetliga bestämmelser för uppföljning och utvärde- ring av återuppbyggnadsverksamheten (B7-5 0 och B7- 5 4). Kommissionens finansieringsförslag är inte utarbe- tade enligt den logiska ramens metodik, till skillnad från annat bistånd till tredje land. Dessutom förfogar inget av kommissionens kontor i Bosnien eller Kroatien över den utrustning som fordras för att de skall kunna göra en fullgod uppföljning av åtgärderna. 3. 52. För övervakningen av EAP (utrustning) engagerade kommissionen i maj 1996 konsulter, fyra månader efter det att programmet inletts. I början var deras effektivitet begränsad på grund av att deras uppdrag stod i strid med uppdraget för de upphandlingsföretag som hade egna representanter i Bosnien. Kommissionen har inte infört några rutiner för att följa upp konsulternas iakttagelser och rekommendationer. En utvärdering av EAP (utrust- ning) finansierades av kommissionen i oktober 1997. Resultaten av utvärderingen kommer att bli tillgängliga först i april 1998. Offentliggörandet av resultaten bör följas upp av en revision av programmet som finansieras av kommissionen. 3. 53. Kommissionen har inte i tillräcklig utsträckning uppmärksammat vissa ekonomiska aspekter av EAP. a) Inom jordbruksområdet har kommissionen inte fast- ställt några förfaranden för förvaltningen av de mot- partsmedel (42) som skapas vid försäljningen av utrustning (jordfräsar 4,6 miljoner ecu och bekämp- ningsmedel 0,25 miljoner ecu) (se punkt 4. 51). b) Inga kontroller har gjorts av de räntor som influtit till upphandlingsföretagen för de kontanta förskott som utbetalats av kommissionen, fastän räntorna i fråga uppgick till minst 1,21 miljoner ecu i slutet av 1997. (41) Inom Tacis-programmet som administreras av GD IA god- känns inte ansökningar om förskottsbetalning av de opera- tiva avdelningarna. Det är räkenskapsförarens uppgift att alltid försäkra sig om att en utbetalning är motiverad genom att villkoren i budgetförordningen är uppfyllda. (42) Medel som skapas då förnödenheter som levererats till myndigheterna i Bosnien och Hercegovina säljs till de slutliga mottagarna. C 241/20 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 c) Slutligen har kommissionen inte infört ens de mest elementära bokföringsmässiga kontroller av förskot- ten. Man skulle till exempel kunna kräva att utbe- talda medel regelbundet avstäms mot effektuerade utgifter och disponibla medel på bankkonton. Härvid- lag kan nämnas att revisionsrätten har konstaterat att förskottens sammanlagda belopp i ett av upphand- lingsföretagens räkenskaper var 89 527 ecu lägre än totalbeloppet för de utbetalningar som kommissionen hade bokfört. Denna avsaknad av information gör att det praktiskt taget är omöjligt för kommissionens avdelningar att utföra någon riktig övervakning (44). d) För ett avtal om restaurering av bostäder i Una Sana-distriktet som finansierades av kommissionen med UNHCR som mellanhand kunde revisionsrätten inte uppnå någon säkerhet vad gäller utnyttjandet av byggnadsmaterial för 459 000 tyska mark som hade fakturerats för reparation av lägenheter i Velika Kla- dusa. 3. 54. Utom EAP införde GD IA under andra halvåret 1997 ett system för bevakning av bostadssektorn i Bos- nien, men den har inte infört någon kontinuerlig övervak- ning av resten av återuppbyggnadsprogrammet, vilket ändå motsvarar 70 % av de ingångna åtagandenas sam- manlagda belopp per den 31 december 1997. 4. ÅTGÄRDERNAS EFFEKT Geografisk fördelning 3. 55. Fastän UNHCR också uppbar ersättning från kommissionen för att övervaka användningen av de 45 miljoner ecu som GD IA och ECHO via sin mellanhand hade tillhandahållit för finansiering av återuppbyggnads- projekt, upptäcktes flera problem i samband med admini- strationen av åtgärderna. a) UNHCR använder sig i allmänhet av samma icke- statliga organisationer som kommissionen för att genomföra sina återuppbyggnadsprojekt. EU betalar UNHCR för att kontrollera de tekniska aspekterna av åtgärderna trots att UNHCR endast har begränsad kompetens inom detta område. Kommissionen skulle erhålla en högre kostnadseffektivitet om den själv skötte genomförandet av återuppbyggnadsprojekten avseende bostäder tillsammans med de icke-statliga organisationerna. b) I många fall (43) anslog UNHCR EU:s medel till finansiering av andra projekt än dem som föreskrivits i avtalen mellan kommissionen och UNHCR. Då kommissionen ställdes inför fullbordat faktum god- kände den systematiskt ändringarna i efterhand. I andra fall höjdes de belopp som hade avsatts för vissa delprojekt avsevärt på andra delprojekts bekostnad utan att kommissionen informerades om detta innan avtalet löpte ut. c) Kommissionen begärde inte att UNHCR skulle infor- mera den om de avtal om utläggande på underlever- antör som det ingick med sina samarbetspartner. De delar som utgör Bosnien och Hercegovina 4. 1. Federationen mottog cirka 90 % av biståndet. Även om 30 % av medlen var avsedda för Republika Srpska, ledde den bristande respekten för de politiska villkor som Europeiska unionen ställt och för vissa aspekter av Day- ton-avtalet under både 1996 och 1997 till att biståndet vid flera tillfällen drogs in, bland annat i ett försök att ställa krigsförbrytare inför rätta. Däremot kopplades inte biståndet för någon av enheterna till krav på framsteg beträffande ekonomiska reformer. 4. 2. Vad gäller projekten vidtogs inte många åtgärder för att åstadkomma ett närmande mellan enheterna. Inom detta område var den främsta åtgärden upprättan- det av telefonförbindelser (punkt 4. 46). Vissa projekt avseende reparation av bostäder gav också upphov till ett begränsat kommersiellt utbyte mellan enheterna, bland annat i Posavina. S a r a j e v o 4. 3. Användningen av de 65 miljoner ecu som GD IA avsatt för Sarajevo under 1996 och 1997 skedde ytterst långsamt och hade endast haft en liten effekt i slutet av 1997. De huvudsakliga skälen till detta var kommissio- nens svårigheter med att inleda en konstruktiv dialog med Sarajevos myndigheter samt det faktum att en enda person på GD IA hade utsetts till att ansvara både för programmet Europa för Sarajevo och för programmet för flyktingarnas återkomst. (43) Bland annat GD IA:s avtal från oktober 1996 om återupp- byggnad i Östra Slavonien (se punkt 4. 13d, 2,7 miljoner ecu) och ECHO:s avtal från juni 1996 om åtgärderna i Bosnien och Hercegovina (28 miljoner ecu). (44) Se Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humani- tära bistånd mellan 1992 och 1995, (EGT C 143, 12. 5. 1997, ruta 2). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/21 U n a S a n a ( f e d e r a t i o n e n ) 4. 4. Fastän detta distrikt prioriteras på grund av dess stora potential som mottagare av återvändande flyktingar från EU:s medlemsstater (45), var åtgärderna där likväl obetydliga. I augusti 1996 förelades kommissionen ett förslag till program på 39,5 miljoner ecu för distriktet av federationens myndigheter efter samråd med Tysk- land (46), men kommissionen ansåg inte att det var möj- ligt att omarbeta förslaget till en finansieringsplan. I slutet av 1997 hade ännu ingen övergripande plan fast- ställts och inget integrerat program hade föreslagits. punkt 3. 55). Den kroatiska regeringen gör själv stora återuppbyggnadsansträngningar i regionen och strävar efter att prioritera återvändande kroater framför flyk- tingar av serbisk härkomst. Sektoriell fördelning B r c k o ( R e p u b l i k a S r p s k a ) Bostäder och återvändande flyktingar 4. 5. Inte förrän då avgörandet om stadens framtid genom skiljedom hade senarelagts i februari 1997 beslöt samtliga bidragsgivare att prioritera området vad gällde återuppbyggnadsbistånd. I slutet av 1997 hade kommis- sionen förutom de humanitära åtgärderna som stöddes av ECHO i hela regionen (2 miljoner ecu) ännu inte genom- fört någon betydande åtgärd. Fastän 2 miljoner ecu hade avsatts i november 1996 för ett integrerat program för repatriering av flyktingar till Brcko inom ramen för det ändrade EAP, hade avtalet för genomförandet av denna åtgärd ännu inte undertecknats i slutet av 1997. 4. 8. Flyktingarnas återkomst till Bosnien är högt priori- terad i EU:s program. Under dessa omständigheter bör bedömningen av effekterna av reparationsåtgärderna avseende bostäder inte enbart röra reparationens omfatt- ning och kvalitet, utan även dess betydelse för flyktingar- nas återkomst. ECHO:s ansträngningar har gällt personer som tvångsförflyttats inom landet och sådana som direkt berörts av kriget. Dess interventionsåtgärder har inriktats på att komplettera GD IA:s åtgärder. Kroatien 4. 6. Trots ett program på 5,29 miljoner ecu som kom- missionen hade godkänt i juli 1996 för den allvarligt skadade staden Vukovar, gav kommissionens bistånd mycket små resultat under 1996 på grund av de dåliga förberedelserna för programmet, och i juli 1997 tvingades man ändra dess inriktning (se punkt 3. 33). I slutet av 1997 började finansieringen av reparationer av lägenheter och distributionsnät för vatten och elektricitet att ge resultat. 4. 7. En viktig plan för återuppbyggnad av bostäder i byarna vid frontlinjen i Östra Slavonien (2,7 miljoner ecu) som skulle genomföras av UNHCR stoppades under mer än ett års tid på grund av att de kroatiska myndighe- terna satte sig emot det. Även i detta fall hade UNHCR förberett projekten på ett ytterst otillräckligt sätt (se 4. 9. Enligt UNHCR återvände flyktingarna i mycket mindre utsträckning än väntat, både under 1996 och 1997. Under 1996 återvände 88 000 flyktingar jämfört med målet på 200 000, och 1997 återvände 106 000 flyktingar jämfört med ett förväntat antal på 200 000. Såväl den långsamma återuppbyggnadsprocessen som lan- dets politiska problem och säkerhetsproblem har i hög grad en negativ inverkan på flyktingarnas beslut att återvända (47). Dessutom är det svårast att organisera återkomsten för de högst kvalificerade flyktingarna, vilket ytterligare fördröjer en ekonomisk återhämtning. 4. 10. Kostnaden för skadorna inom bostadssektorn har uppskattats till 4 000 miljoner US-dollar (48). Under kri- get skadades ungefär hälften av de 1,3 miljoner bostäder, som till 80 % var privat egendom. Kommissionens finan- siering uppgick till cirka 32 % av samtliga bidragsgivares åtaganden, men endast 8 % av deras sammanlagda betal- ningar under perioden 1996-1997. (45) Enligt UNHCR:s beräkningar skulle 27 000 personer åter- vända till detta distrikt under 1997, dvs. 17 % av det beräknade antalet återvändande personer för hela federatio- nen. (46) Enligt UNHCR fanns i slutet av 1997 i Tyskland fortfarande 220 000 flyktingar från Bosnien och Hercegovina utan fast bostad. (47) I slutet av 1997 uppskattade UNHCR att cirka 263 000 flyktingar ännu fanns kvar i EU:s medlemsstater (Appel consolide´ pour l’anne´e 1998; repatriation and return opera- tion 1998). Därutöver hade 335 000 flyktingar tagits emot av de andra republikerna i f. d. Jugoslavien och 800 000 personer hade tvångsförflyttats inom Bosnien. (48) Världsbanken: återuppbyggnadsprogram, sektoriella och prioriterade program (april 1996). C 241/22 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 4. 11. återuppbyggnaden av bostäder med hjälp av medel från den första delen av EAP påbörjades precis före vintern 1996/1997. Vid denna tidpunkt tvekade kommis- sionen mellan att enbart leverera materiel och att utföra hela projekt. De övriga restaureringsåtgärderna för bostä- der (vilka skedde utanför EAP) påbörjades i regel först under andra halvåret 1997, inledningsvis på grund av förseningar i granskningen av projektförslagen som upp- står till följd av gemenskapens förfaranden (se punkt 3. 95) och därefter på grund av de icke-statliga organisa- tionernas svårigheter med att välja ut mottagare och hus som svarade mot Dayton-avtalets kriterier för flyktingar- nas återvändande och som var acceptabla för de lokala myndigheterna. 4. 12. Per den 31 december 1997 hade kommissionen finansierat reparationerna av cirka 10 700 enskilda hus, varav 6 300 var slutförda, dvs. 2 % av det totala repara- tionsarbete som skulle utföras. Av effektivitetsskäl hade arbetena fram till denna tidpunkt systematiskt koncentre- rats till de minst skadade bostäderna, eftersom dessa kostade minst att restaurera. Tabell 7 sammanfattar kommissionens viktigaste åtgärder för reparation av pri- vata bostäder. TABELL 7 Genomförande av reparationsprojekt för enskilda bostäder (1996-1997) (exklusive gemensamma utrymmen i fastigheter) Projektet inleddes mellan Avdelning inom kommissionen Projektens belopp (milj. ecu) Antal restaure- rade bostäder per den 31. 12. 97 Antal bostäder under restaure- ring per den 31. 12. 97 Totalt antal bostäder januari och juni 1996 GD IA ECHO och december GD IA juli 1996 januari och juni 1997 ECHO GD IA ECHO och december GD IA juli 1997 ECHO Totalt GD IA ECHO — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 — 1 785 1 410 469 1 089 73 1 422 81 — 0 325 0 1 182 840 620 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 Kommissionen 67,4 6 329 4 353 10 682 Källa: Revisionsrätten. 4. 13. Vid flera tillfällen genomfördes inte de restaure- ringar av bostäder som föreskrivs i avtalen fullt ut. Följande exempel kan nämnas: a) I Gorazde (49) skulle 400 bostäder repareras inom ramen för EAP till en sammanlagd kostnad av 2,33 (49) Enklav i federationen i östra Bosnien. miljoner ecu. Arbetet slutfördes endast för 42 bostä- der. Arbetet på 334 andra bostäder avbröts, vilket fick till följd att två tredjedelar av dessa hus lämnades i obeboeligt skick. Dessutom påbörjades inte repara- tionerna på de 24 sista bostäderna. Den icke-statliga organisation som var ansvarig för projektet betalade 787 000 tyska mark för mycket till byggföretaget, ett belopp som kommissionen aldrig fick tillbaka. Dessa problem uppstod trots att projektet övervakades av tre olika parter: upphandlingsföretaget, den icke- 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/23 statliga organisation som ansvarade för samordningen av arbetena och den konsultbyrå som ansvarade för övervakningen av EAP. projekten. Kommissionen begränsade sig till 50 % för att inte riskera att den befolkning som hade stannat kvar i Bosnien under kriget skulle bli missnöjda. b) I Bosanska Krupa (Una Sana) förvandlades ett projekt som överlåtits till UNHCR för en fullständig repara- tion av 400 hus till ett projekt för restaurering av 500 tak, och kommunen förband sig gentemot UNHCR att utföra återstoden av arbetet. I praktiken repare- rades endast 435 tak och kommunen stod inte fast vid sitt åtagande, vilket fick till följd att hälften av husen fortfarande stod tomma i september 1997 eftersom de var obeboeliga i sitt dåvarande skick. c) I Stolac (Mostar-området) skulle 100 hus repareras (0,9 miljoner ecu) för att ta emot muslimska flyk- tingar. Endast 66 hus restaurerades, och cirka tjugo av dessa var bebodda i september 1997. I själva verket var den kroatiska oppositionen mot flyktingar- nas återkomst stark och två av de restaurerade husen sattes i brand. d) I Östra Slavonien hade UNHCR i oktober 1996 erhållit 2,7 miljoner ecu för att återuppbygga 600 hus i två pilotbyar vid frontlinjen (Antunovac och Ernesti- novo). I september 1997 hade inga hus restaurerats och endast 20 förslag till projekt hade godkänts av de kroatiska myndigheterna. Först i oktober 1997 infor- merade UNHCR kommissionen om de svårigheter man hade och föreslog att antalet bostäder som skulle repareras sänktes till 325. De belopp som därigenom frigjordes skulle avsättas till reparation av offentliga byggnader (skolor, hälsovårdscentraler, etc. ). 4. 14. De 67,4 miljoner ecu som kommissionen har avsatt för bostäder (se tabell 7) skall på lång sikt använ- das för såväl de cirka 10 000 flyktingar som tagits emot i EU:s medlemsstater som för 37 500 andra mottagare, i synnerhet tvångsförflyttade. I slutet av 1997 uppgick antalet återvända personer som hade fått bostad på detta sätt enligt revisionsrättens beräkning till 5 000 flyktingar och 22 500 tvångsförflyttade. 1996 var majoriteten av dem som hade gagnats av återuppbyggnaden personer som hade tvångsförflyttats inom landet, eftersom inget bostadsprogram med förtur för flyktingar hade antagits av kommissionen. Senare, och för de flesta av de projekt som finansierades under 1997, försökte kommissionen se till att 50 % av mottagarhushållen utgjordes av flyktingar från en av EU:s medlemsstater, dock utan att systematiskt föra in detta villkor i avtalen om genomförandet av 4. 15. Frågan uppkom om vilka flyktingar som skulle få dra nytta av kommissionens återuppbyggnadsprojekt, och följande två lösningar föreslogs: a) Att påbörja arbeten endast för på förhand utvalda flyktingar som var beredda att återvända under förut- sättning att det fanns bostäder. b) Att återuppbygga sådana regioner som flyktingar san- nolikt skulle vilja återvända till och fördela bostä- derna bland de familjer som redan återvänt till Bos- nien för att locka dem som stannat i mottagarlän- derna att återvända. I praktiken var det svårt att tillämpa den första metoden på grund av de dröjsmål som uppstod då flyktingarna skulle väljas ut i medlemsstaterna. För den andra meto- den, som i stor utsträckning var den som tillämpades, är det emellertid omöjligt att säga om återuppbyggnaden var ett skäl till att flyktingarna återvände. 4. 16. Med tanke på det mycket stora antalet nödvändiga restaureringar och de begränsade tillgängliga resurserna hade fler bostäder kunnat restaureras om de minst gyn- nade personerna hade prioriterats som biståndsmottagare (i regel de som stannat kvar i Bosnien under kriget). Man borde då ha kopplat gåvobiståndet till ett arrangemang med subventionerade lån till de mest gynnade personerna (i regel flyktingarna). 4. 17. Den politik som fördes på detta område var i själva verket ganska oklar. Inte förrän i oktober 1997 utvecklades ett kreditsystem i samarbete med Kreditan- stalt für Wiederaufbau. Fastän valet av mottagare för de av kommissionens projekt som hade överlåtits till UNHCR skedde utifrån sociala och ekonomiska krite- rier (50) togs dessa kriterier i regel inte upp i de avtal som slöts direkt mellan kommissionen och de icke-statliga organisationerna, vilket fick till följd att förutsättning- arna för valet av mottagare varierade starkt mellan de olika icke-statliga organisationerna. 4. 18. Slutligen blev effekten av projekten lägre än vad antalet reparationer antyder eftersom flera restaurerade hus förblev obebodda. Exempelvis var fortfarande 40 % av de hus som restaurerades i samband med 1996 års projekt i Una Sana obebodda i augusti 1997. Detta berodde i många fall på att arbetena inte hade påbörjats (50) Hushåll bestående av åtminstone en handikappad person eller en person över 65 år och med en månadsinkomst under 25 tyska mark. C 241/24 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 samtidigt som projekt för social infrastruktur, vatten och elektricitetsförsörjning och skapande av arbetstillfällen. många skolor fortfarande lärare och inventarier vid denna tidpunkt. Eftersom dessa problem ligger utanför ECHO:s verksamhetsområde hade det varit önskvärt om GD IA tillhandahållit tekniskt bistånd för att stärka och reformera skolsystemet. 4. 19. Huvuddelen av projekten för restaurering av fler- familjshus begränsades till reparationer av tak, fönster och gemensamma utrymmen i byggnaderna. I slutet av december 1997 hade cirka 6 270 lägenheter, varav 75 % i Sarajevo, reparerats på detta sätt för 1996 och 1997 års budgetmedel. Mottagarna var huvudsakligen personer som redan bodde i lägenheterna. Medan reparationerna av de privata delarna av fastigheterna i Bosnien nätt och jämnt hade inletts i början av 1997 på grund av svårighe- ter i fråga om fastställandet av äganderätten, omfattade reparationerna i Vukovar i gengäld en fullständig restau- rering av två fastigheter med sammanlagt 142 enskilda lägenheter som beräknades vara slutförd i slutet av 1997 (kostnad 3,4 miljoner ecu). I Vukovar finansierade kom- missionen en partssammansatt kommitte´ för tilldelning av bostäder som betydligt ökade öppenheten. Utbildning 4. 20. Hälften av skolorna fick allvarliga skador eller förstördes under striderna och någon regelmässig budget för utbildning har inte existerat sedan 1991-1992. Vid de skolor där arbetet upprätthölls saknades lärare, inventa- rier och undervisningsmateriel. Under 1996-1997 motsva- rade kommissionens åtaganden och betalningar 29 % respektive 21 % av medlen från samtliga bidragsgivare. Inom ramen för EAP tilldelades utbildningssektorn 4. 21. 2 miljoner ecu för inköp av möbler till skolorna. Detta program täckte cirka 20 % av behoven vid federationens grundskolor. Eftersom möblerna levererades av ett lokalt företag hjälpte programmet till att få igång landets eko- nomi. Möblerna var dock av undermålig kvalitet och det var oklart vilka kriterier som hade tillämpats för att utse mottagarskolorna. GD IA:s medel hade utnyttjats bättre om man hade prioriterat de skolor som reparerats av ECHO och motiverat valet av skolor. Hälsovård 4. 23. Mellan 35 % och 50 % av infrastrukturen för hälsovård berördes av kriget beroende på region. Verk- samheten förlorade cirka hälften av sin personal. En hotande brist på läkemedel och basförnödenheter förelåg ännu i slutet av 1997. Under 1996-1997 uppgick kom- missionens åtaganden och betalningar till detta område till 15 % respektive 20 % av biståndet från samtliga finansiärer. 4. 24. Trots att kommissionen har erfarenhet av reformer inom hälsovårdssektorn i Central- och Östeuropa inledde den få projekt inom denna sektor i Bosnien. Den svaga finansieringen beror delvis på att man ville samarbeta med det federala hälsovårdsministeriet, vars effektivitet är undergrävd av interna etniska konflikter. En summa på 6 miljoner ecu avsattes 1996 till inköp av medicinsk utrust- ning och ambulanser inom ramen för EAP, men distribu- tionslistor upprättades av ministeriet utan samråd med sjukhusen och klinikerna. Detta fick till följd att vissa av de levererade varorna inte motsvarade de lokala beho- ven (51). Dessutom ledde motsättningar inom ministeriet till att utrustningen fick lagras en längre tid i Sarajevo. I slutet av mars 1997 låg utrustning till ett ungefärligt värde av 2,5 miljoner ecu kvar i lagren i Sarajevo fastän distributionen hade påbörjats i december 1996. Ministe- riet har inte kunnat förse kommissionen med den full- ständiga distributionslistan. I likhet med vad som skedde inom utbildningssektorn och med tanke på den erfaren- het som ECHO hade förvärvat av hälsovårdssektorn under kriget, hade det varit lämpligt att samordna det arbete som utfördes av kommissionens olika avdelningar på så sätt att utrustningen främst tillföll sådana hälso- vårdscentraler som hade restaurerats av ECHO. Inom ramen för ett projekt (2 miljoner ecu) som 4. 25. finansierats med överblivna medel från EAP skulle kom- missionen utrusta ett laboratorium för kvalitetskontroll av inte kunde bestämma sig för var laboratoriet skulle placeras (i den läkemedel. Eftersom departementet 4. 22. De projekt avseende återuppbyggnad av skolor som ECHO satt igång gav en ganska klar effekt. I slutet av 1997 hade cirka ett hundratal skolor reparerats inom ramen för 1996 och 1997 års program. Ändå saknade (51) Många ambulanser sändes på detta vis till sjukhus som inte hade behov av dem. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/25 kroatiska eller den muslimska zonen), gick det ett år innan beslutet om placeringen fattades. ledningar från andra finansieringskällor istället instal- lerades. 4. 26. ECHO:s bistånd fick en betydande effekt genom ett diversifierat program för reparation av cirka 70 dis- pensärer. Hälsovårdssystemet är emellertid fortfarande i kris och måste reformeras. Huvuddelen av utgifterna för det finansieras nämligen fortfarande med humanitärt bistånd, och ECHO är den största bidragsgivaren inom detta område. Om samordningen av kommissionens avdelningar hade förbättrats skulle GD IA kunna finan- siera åtgärder för bistånd och på det sättet bidra till att hälsovårdssektorn reformeras. Energi (elektricitet och gas) 4. 27. Halva produktionskapaciteten för elektricitet och 60 % av elledningarna skadades under kriget, och distri- butionsnätet förstördes till stora delar. Gasledningarna skadades också, och 54 000 otillåtna och farliga anslut- ningar har gjorts i Sarajevo. Under 1996-1997 utgjorde kommissionens åtaganden och betalningar 22 % respek- tive 13 % av det totala biståndet från finansiärerna. 4. 28. Energisektorn är den viktigaste delen av EAP, men verkan av åtgärderna har i hög grad minskat eftersom kommissionen nöjt sig med att leverera utrustning och reservdelar utan att försäkra sig om att de verkligen används. Vid besök på platsen uppdagades flera brister. a) Eftersom de lokala elektricitetsföretagen inte förfo- gade över erforderliga resurser, utnyttjades inte viss utrustning. Som exempel kan nämnas att 0,9 miljoner ecu hade anslagits till återuppbyggnaden av transfor- matorer och högspänningsledningar som skulle för- sörja 10 000 personer i Turbe-regionen i centrala Bosnien med elektricitet, men utrustningen installe- rades inte trots att befolkningen knappt hade tillräck- ligt med ström för belysning. b) Leveranserna av utrustning var sällan integrerade med återuppbyggnadsplanerna för elnäten och leveran- serna var ofta försenade eller skedde utan att motta- garmyndigheterna hade informerats om dem. Enligt det huvudavtal som ingåtts för elektricitetssektorn (4,9 miljoner ecu) och som undertecknades i septem- ber 1996 skulle leveranserna upphöra i december 1996 [se punkt 3. 39 h]. Vid denna tidpunkt hade endast 20 % av utrustningen levererats. Först i juni 1997 avslutades leveranserna. Inom gassektorn ledde förseningar i leveranserna av rörledningar (0,265 mil- joner ecu) för reparation av Sarajevos gasnät till att c) Kommissionen lät det centrala elektricitetsföretaget fatta beslutet om vilken slags utrustning som skulle ställas till de lokala filialernas förfogande. Emellertid erhöll vissa av filialerna slutligen endast en del av den nödvändiga utrustningen, eftersom de inte hade blivit vederbörligen tillfrågade fastän det var de som utförde reparationerna. d) Fastän kommissionen hade ingått ett avtal med en konsult (se punkt 3. 52), gjorde den ingen systematisk uppföljning av den levererade utrustningen och hade i april 1997 ännu inte sammanställt någon förteckning över den utrustning som faktiskt installerats. Inom energisektorn var effekterna av EAP varie- 4. 29. rande. a) Bidrag från EAP användes för att återställa elektrici- tetsproduktionen till en miniminivå i den muslimska enklaven Gorazde. Sex transformatorer levererades, men ytterligare 40 behövdes ännu i april 1997 för att täcka det löpande elektricitetsbehovet. b) Utrustning och reservdelar levererades för reparation av generatorerna vid federationens två största värme- kraftverk i Kakanj och Tuzla (2,2 miljoner ecu). EAP bidrog med cirka 12 % av finansieringen. I fallet Tuzla kan det dock ifrågasättas om investeringarna är ekonomiskt försvarbara med tanke på kraftverkets storlek och ålder, och detta är skälet till att Världs- banken har vägrat att delta i projektet. c) Under 1996 bidrog EAP med cirka 25 % av finansie- ringen från samtliga bidragsgivare av de kolgruvor som försörjer kraftverken och bidrog sålunda till en återhämtning av produktionen. Under perioden december 1996 till mars 1997 steg brunkolsproduk- tionen vid Tuzlas gruvföretag från 133 000 ton till 193 000 ton per månad (dvs. en ökning med 45 %). d) Bistånd har beviljats för reparation av gasdistribu- tionsnätet för 4 000 hushåll i Novi Grad-området i Sarajevo. Projektet omfattade även leverans av gasmä- tare, vilka är nödvändiga för att konsumtionen skall kunna faktureras och distributörens verksamhet skall bära sig ekonomiskt. Emellertid delades även 4 000 spisar och 4 000 värmeelement ut gratis (0,9 miljoner ecu) inom ramen för projektet, trots att Världsbanken menade att de flesta hushållen hade kunnat köpa dem själva. C 241/26 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 4. 30. Bortsett från EAP och ECHO:s åtgärder fick kom- missionens bistånd liten effekt inom energisektorn. Fastän åtaganden för 13,5 miljoner ecu hade gjorts för elektrici- tetssektorn i december 1996 (rubrik B7-5 4 1), inleddes anbudsförfarandet först i november 1997 på grund av projektets storlek, kommissionens tröghet och de pro- blem som uppstod då man hade att göra med tre skilda distributionsföretag (52). De sju miljoner ecu som tillför- des projektet i form av medel som hade överförts från EAP i november 1996 hade inte heller använts. Alltså hade ännu ingen av delarna i 1997 års program påbörjats i slutet av 1997. 4. 31. Vad gäller programmet på 13,5 miljoner ecu över- ensstämmer kommissionens beslut att anslå 4,5 miljoner ecu till vart och ett av de tre ”Elektropriverda” inte med bestämmelserna i Dayton-avtalets bilaga 9. Där föreskrivs nämligen att de statliga distributionsföretagen inom områdena elektricitet, vatten, transport och telekommuni- kation som har delats upp mellan de tre etniska grup- perna, på nytt skall slås samman. Innehållet i denna bilaga har endast kunnat genomföras successivt av bidragsgivarna på grund av de lokala myndigheternas motstånd. Fastän bidragsgivarna redan i november 1996 beslöt göra en strategisk analys av dessa branscher inom ramen för programmet, påbörjades analysen först i okto- ber 1997. Den är särskilt betydelsefull för återuppbygg- naden, eftersom man måste fastställa hur efterfrågan har förändrats sedan kriget innan nya investeringar kan göras. Transporter A l l m ä n t 4. 32. I januari 1996 var 28 % av de viktigaste delarna av vägnätet i ett sådant skick att omedelbar reparation fordrades. Ingen av de tio broarna mellan Bosnien och Kroatien gick att använda och 70 andra viktiga broar i det inre av landet var allvarligt skadade eller förstörda. De offentliga transporterna fungerade nätt och jämnt och Sarajevos flygplats var stängd för civil luftfart på grund av start- och landningsbanornas, terminalernas och kon- trolltornets skick. Under 1996-1997 motsvarade kommis- sionens åtaganden och betalningar 26 % respektive 15 % av medlen från samtliga bidragsgivare. 4. 33. Transportsektorn är den andra stora mottagaren av kommissionens anslag för återuppbyggnad. Inom denna sektor är behoven omfattande och kan komma att förbruka betydande anslag. Det har inte varit möjligt att utvärdera åtgärdernas indirekta effekt på flyktingarnas avsikter att återvända. S t a d s t r a n s p o r t e r 4. 34. Leveransen av bussar och reparationen av Saraje- vos spårvägslinjer var de mest synliga delarna av EAP. I slutet av kriget fungerade endast 20 av de 300 bussar som 1991 gick i trafik i Sarajevo. Leveransen av 33 bussar inom ramen för detta program gjorde det möjligt att på nytt öppna 75 % av trafiknätet, dock med begrän- sad turtäthet. Ändå saknade Sarajevos offentliga trans- portbolag i april 1997 fortfarande medel för att säkra driften. B r o a r 4. 35. Bosanski Samac-bron över Savafloden som utgör gränsen mellan Kroatien och Bosnien skulle repareras inom 1996 års återuppbyggnadsprogram (10 miljoner ecu). För Bosnien var detta ett högprioriteringsprojekt eftersom bron är en vital förbindelselänk mellan Budapest och Adriatiska havet via Kroatien och Sarajevo. Finansie- ringsbeslutet fattades i december 1996 och arbetena beräknades ta 18 månader. I slutet av 1997 hade repara- tionsarbetena ännu inte påbörjats. I själva verket inleddes minröjningsarbetet inte förrän i augusti 1997, och efter- som en tvist hade uppstått om valet av det företag som skulle konstruera den nya bron, undertecknades avtalet först i augusti 1997. På grund av förseningen försköts datumet för projektets slutförande med 18 månader (till slutet av 1999). Enligt en konsultrapport från december 1997 måste kostnaden för projektet revideras från 10 till 11,5 miljoner ecu på grund av att fundamenten eroderat sedan bron förstördes. Om kommissionen åter dröjer med att fatta beslut kommer öppnandet av denna särskilt viktiga förbindelse att skjutas upp till efter år 2000. V ä g a r (52) I Bosnien anlitar varje etnisk grupp sitt eget elektricitetsdistri- butionsföretag (Elektropriverda). 4. 36. Det största projektet (3 miljoner ecu) inom den del av 1996 års återuppbyggnadsprogram som gäller vägar handlar om att återuppbygga 23 km av den norra korri- dor som förbinder de östra och västra delarna av Repub- 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/27 lika Srpska. Detta har högsta prioritet hos de serbiska myndigheterna eftersom det skulle göra att trafiken mel- lan de båda enheterna inte längre behövde ledas genom federationen. Fastän ett beslut fattades i november 1996 inleddes inte anbudsförfarandet för arbetena förrän i november 1997. detta projekt har den bristande samordningen mellan bidragsgivarna resulterat i att återuppbyggnaden av flyg- platsen inte har kunnat utformas som en enda åtgärd som organiseras inom ramen för en samfinansiering. 4. 37. 1997 års vägprogram (5,45 miljoner ecu) omfat- tade även två andra projekt som berörde Republika Srpska. Det ena projektet på 1,35 miljoner ecu gällde återuppbyggnaden av vägen mellan Pale och Luka- vica (53), vilket är högkvarter för den serbiska representa- tionen i det triumvirat som utgör presidentskapet i staten Bosnien och Hercegovina. Det andra projektet på 1,35 miljoner ecu gällde reparationen av en annan väg i östra delen av Republika Srpska (från Ustipraca till Foca) som skulle göra det möjligt att undvika huvudleden som går igenom den muslimska enklaven Gorazde. I slutet av 1997 övervägde kommissionen hur den skulle fortskrida med de två projekten, vars genomförande hade avbru- tits. 4. 38. Inom ramen för EAP levererades utrustning för vägunderhåll till 18 underhållsenheter i hela landet. Utrustningen fick dock endast begränsad effekt, dels på grund av att transportministeriet inte hade fastställt de tekniska specifikationerna för utrustningen tillräckligt väl, dels på grund av att underhållsenheterna hade en mycket begränsad driftsbudget för sin verksamhet. Till exempel hade för 347 170 ecu) och ångvältarna tillräcklig kapacitet (fem stycken för 332 665 ecu) för det omfattande vägbelägg- ningsarbete som skulle utföras. I april 1997 användes dessutom inte det mobila väglaboratorium som hade överlämnats till Republika Srpska (107 459 ecu) eftersom mottagaren varken förfogade över transportmedel eller nödvändig know-how. inte asfalteringsmaskinerna (fem stycken C i v i l l u f t f a r t 4. 39. Inom området civil luftfart deltog kommissionen i återuppbyggnaden av passagerarterminalen vid Sarajevos flygplats (6,8 miljoner ecu), vilket är en av delarna i restaureringsprojektet för hela flygplatsen som de flesta av bidragsgivarna från västländerna bidrar till sedan mitten av 1996. 4. 40. Fastän IMG hade lämnat en offert i november 1996 inleddes det första akuta arbetet först i oktober 1997. På grund av vintern har huvuddelen av arbetena inte kunnat påbörjas före april 1998. Vad gäller Vatten- och sophantering förhindrades. Avloppsnäten var 4. 41. I slutet av 1995 hade 60 % av vattendistributions- nätet enligt beräkningar så allvarliga läckor att en normal distribution i stor utsträckning förstörda och sophämtningen fungerade inte längre. Under 1996-1997 motsvarade kommissionens åta- ganden och betalningar inom denna sektor 23 % respek- tive 13 % av medlen från samtliga bidragsgivare. 4. 42. EAP har haft föga effekt inom vattendistributions- sektorn. Likväl levererades utrustning och byggnadsmate- rial till 62 av federationens 69 kommuner inom ramen för programmet, men kommissionen kunde inte delta i utarbetandet av distributionsplanerna och säkerställa att leveranserna utfördes såsom planerat. I själva verket distribuerades materielet delvis utifrån politiska hänsyn- staganden och några av de största mottagarna fanns i det kroatiska området, där behovet var minst akut. Dessutom var den levererade utrustningen inte alltid anpassad till de lokala behoven, eftersom den ofta var mycket mer tekniskt avancerad än den utrustning som hade använts före kriget. Bidragsgivarna levererade moderna apparater för upptäckt av läckor som var alldeles för avancerade för de bosniska behoven, vilket gjorde att en stor del av apparaterna inte användes. Slutligen saknade de lokala vattendistributionsföretagen ofta resurser för att installera eller använda den erhållna utrustningen, och de behövde omstruktureras för att kunna genomföra reparations- och underhållsprogrammen. 4. 43. Bortsett från EAP och biståndet av humanitärt slag (6 miljoner ecu) bidrog EU:s bistånd till återuppbyggnad (20,6 miljoner ecu) mycket litet till att förbättra situatio- nen inom vattendistributionen eftersom ansträngningarna fokuserades på att utarbeta anbudsförfaranden för pro- jekt som omfattade mer än enbart akuta reparationer. Under tiden har distributionsnätet i vissa områden fort- satt att förfalla, exempelvis i Sarajevo, och läckageförlus- terna har ibland uppgått till 70 %. Dock var en fast grund för 1998 års åtgärder under utarbetande. (53) Förort till Sarajevo i den serbiska enheten. 4. 44. Inom sophanteringen har varken kommissionen eller någon annan bidragsgivare vidtagit några omfat- C 241/28 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 tande åtgärder, och folkhälsan är allvarligt hotad. Arbe- tena på en soptipp i Una Sana-distriktet som finansierats av ECHO (0,7 miljoner ecu) påbörjades utan att de lokala myndigheterna hade tillfrågats och eftersom den är dåligt utformad används den inte. På grund av att dess genomförandeavtal är dåligt anpassade till återuppbygg- nadsprojekt är det svårt för ECHO att kräva att den icke-statliga organisationen vidtar åtgärder för att korri- gera bristerna. En utvärdering av Sarajevos behov inom området finansierades under andra kvartalet 1997. Den skall följas upp genom leveranser av utrustning i decem- ber 1997. Telekommunikationer 4. 45. Enligt en undersökning utförd av EBRD 1996 uppskattades att värden för sammanlagt 176 miljoner ecu hade förstörts inom telekommunikationssektorn under kriget (54). Inom denna sektor gjorde bidragsgivarna inga framsteg under 1996 på grund av de båda enheternas motstridiga intressen. Under 1996-1997 utgjorde kom- missionens åtaganden och betalningar 33 % respektive 16 % av det totala internationella biståndet. Likväl upp- gick bidragsgivarnas faktiska åtaganden endast till 17 % (30 miljoner ecu) av de beräknade åtagandena för perio- den. 4. 46. I september 1997 skedde dock ett genombrott då telefonförbindelserna mellan enheterna återupprättades tack vare att 4,7 miljoner ecu av 1996 års anslag kunde frigöras (kapaciteten var dock mycket låg med samman- lagt 30 linjer, vilka var överbelastade redan i slutet av 1997). Målet att utöka antalet förbindelser mellan enhe- terna till 90 linjer kunde inte uppnås före slutet av 1997 på grund av säkerhetsproblem i Republika Srpska. 4. 47. Det bistånd som avsattes till federationen (4 miljo- ner ecu) i 1996 års budget för återuppbyggnad av tele- fonnätet i de områden dit flyktingarna återvände hade ännu inte utnyttjats i slutet av 1997. Federationen mot- satte sig återuppbyggnaden eftersom den var missnöjd med det sätt på vilket förbindelsen mellan de båda enheterna hade återupprättats. 4. 48. De framsteg som gjorts i fråga om återupprättande av telefonförbindelserna mellan de båda enheterna är delvis resultatet av den starka politiska press som kom- missionen utövat och som förmedlats via andra bidrags- givare. Dessa påtryckningar som skiljer sig fundamentalt från förhållningssättet inom andra sektorer har också lett (54) 220 miljoner US-dollar. till att de tre telekommunikationsbolagen undertecknat ett memorandum till principöverenskommelse som skall föregå en gemensam telekommunikationslag. De tre före- tagen deltar dessutom i ett gemensamt utbildningspro- gram som finansieras av kommissionen (0,7 miljoner ecu) och som inleddes i september 1997. Jordbruk 4. 49. Före kriget försörjde sig 40 % av befolkningen i Bosnien och Hercegovina helt eller delvis på jordbruk. Konflikten ledde till att cirka 80 % av den mekaniska utrustningen förstördes och 70 % av kreatursbesättning- arna dog (55). Inom denna sektor var finansiärernas (in- klusive kommissionens) insatser dock blygsamma (56) och jordbruket omfattas inte av de integrerade programmen. Kommissionens åtaganden och betalningar under 1996- 1997 motsvarade 24 % respektive 20 % av medlen från samtliga bidragsgivare. 4. 50. Enligt rapporterna från den övervakningsbyrå som engagerats av kommissionen har följande levererats inom ramen för EAP. a) 1 300 jordfräsar (57) i federationens tre regioner (4,6 miljoner ecu). b) Konstgödsel och bekämpningsmedel till de båda enhe- terna (2,1 miljoner ecu). c) Utrustning till federationens mejerisektor (0,4 miljo- ner ecu). 4. 51. Distributionen ägde rum alltför sent för att den skulle få någon effekt under 1996. Senare visade det sig att en stor del av varorna inte lämpade sig för de lokala förhållandena, vilket gjorde dem mindre användbara. Således var den mindre modellen av jordfräsen (5-7 kW) inte tillräckligt motorstark för den bergiga terrängen i två av de tre regionerna (Gorazde och Mostar). Å andra sidan överskred kapaciteten för huvuddelen av kylutrust- ningen av mjölk med bred marginal den potentiella produktionen vid jordbruken i regionen. Dessutom gick den konstgödsel och de bekämpningsmedel som skulle distribueras gratis till jordbruken i den främsta mottagar- (55) Källa: Programmet för återuppbyggnad i Bosnien och Herce- govina: program och sektoriella prioriteringar. Dokument utarbetat av Världsbanken och Europeiska kommissionen i april 1997. (56) Finansiärernas åtaganden inom denna sektor under 1996- 1997 uppgick endast till 53 % av de beräknade åtagan- dena. (57) Detta bistånd motsvarade cirka 5 % av de nationella beho- ven av utrustningen i fråga. Inom samma ram finansierade Världsbanken 7,5 % av behoven. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/29 regionen (Tuzla) till försäljning och inkomsterna från denna försäljning var omöjliga att kontrollera. kommissionen kunnat avsätta de 10,5 miljonerna ecu till konkreta projekt utan att för den skull avstå från att delta i garantifonden. 4. 52. Vid sidan av EAP rörde den största av EU:s biståndsposter ett importprogram på 3 miljoner ecu samt ett program för tekniskt bistånd för regionerna Una Sana (federationen) och Banja Luka (Republika Srpska). Fas- tän projektförslaget lades fram i november 1996, kunde diskussionerna med den berörda icke-statliga organisatio- nen slutföras först i maj 1997 och utrustningen, som huvudsakligen bestod av 60 traktorer och släpvagnar, levererades inte förrän från mitten av september till mitten av oktober 1997. Utrustningen anlände därför alltför sent för att användas under jordbrukssäsongen 1996/1997. Genom det tekniska biståndets försorg bil- dades dock sammanslutningar för användningen av jord- bruksutrustningen bestående av 440 lokala jordbrukare för att de skulle kunna hyra traktorer och kringutrust- ning under 1998. 4. 53. Under andra halvåret 1997 utökades verksamhe- ten och kommissionen anordnade import av 560 nötkrea- tur till dessa två regioner. De första leveranserna ägde rum i slutet av september 1997. I december 1997 hade 5 000 får delats ut i centrala Bosnien (600 000 ecu). Utveckling av den privata sektorn och ekonomisk förnyelse 4. 54. Trots en arbetslöshet på cirka 60 %, vars effekter dock dämpas av den svarta ekonomin (58) och trots nödvändigheten av att låta landets ekonomi gå från ett socialistiskt system till marknadsekonomi, har kommis- sionen vidtagit få åtgärder inom detta område och den har inte upprättat någon strategi för framtida åtgärder. Under 1996-1997 utgjorde kommissionens åtaganden och betalningar 13 % respektive 7 % av det totala internatio- nella biståndet. 4. 55. I slutet av 1997 hade kommissionens två största åtgärder, nämligen ett program för ekonomisk återhämt- ning (16,5 miljoner ecu) och en Europeisk garantifond för investeringar i Bosnien och Hercegovina (10,5 miljo- ner ecu) knappt inletts. I slutet av 1997 hade fonden ännu inte beviljat några garantier. För garantier tillåter budgetsystemet att investeringar täcks med garantier utan att anslag omedelbart behöver avsättas. I detta fall hade 4. 56. Ett annat projekt finansierades till förmån för Zica Wire Drawing-fabriken i Sarajevo som fick ett investe- ringsbidrag på en miljon ecu. Företaget tillverkar kablar för byggnadsindustrin. Detta är den enda åtgärd som kommissionen vidtagit för ett stort industriföretag. Detta är den enda åtgärd genom vilken kommissionen avsåg att stimulera skapandet av nya arbetstillfällen. Stöd till den offentliga förvaltningen 4. 57. Inom området offentlig förvaltning ställs bidrags- givarna inför ett svårt val på grund av de många nya institutioner som inrättats inom staten, enheterna och distrikten och bristen på utbildning bland såväl gamla som nya tjänstemän. Även om bistånd inom detta område skulle underlätta för företrädarna för de lokala myndigheterna att delta i genomförandet av återuppbygg- nadsprogrammet har kommissionen endast anslagit ett relativt litet belopp till denna sektor, som riktar sig till institutionerna på statlig nivå snarare än till enheterna och distrikten. 4. 58. Den viktigaste åtgärden kommissionen vidtagit var att inrätta ett kontor för bistånd på tull- och skatteområ- det (CAFAO) som lyder under GD XXI (se punkt 3. 23). Denna byrå spelade en viktig roll vid inrättandet av federationens tullverk som påbörjade sin verksamhet i april 1996 och då detta senare erhöll stöd. Ungefär 80 % av federationens budgetmedel kommer från tullar (59). Utan CAFAO:s ingripande är det föga troligt att tullver- ket hade fungerat, särskilt med tanke på rivaliteten mel- lan de etniska grupperna. Sedan början av 1997 har bistånd även utgått till tullverket i Republika Srpska. CAFAO, som undersöker bedrägerier, har till den höge representanten överlämnat dokument beträffande de båda enheternas försnillning av medel som under 1997 uppgick till 53 miljoner tyska mark. I början av 1998 hade de försnillade skattemedlen ännu inte återvunnits. Dessutom deltar 1 150 tulltjänstemän från de två enheterna i ett utbildningsprogram. 4. 59. CAFAO har utarbetat en provisorisk tullag om ett gemensamt tullområde i Bosnien och Hercegovina, men lagen tillämpas ännu inte. Kommissionen har också (58) ”The Economist Intelligence Unit” Country report, tredje kvartalet 1997. (59) För 1997 beräknades att tullar skulle bidra med 500 miljoner DEM till federationens budget, vilken har en omslutning på 615 miljoner tyska mark. C 241/30 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 finansierat utarbetandet av lagar rörande utrikeshandel och investeringar som antogs i juni 1997. Dessutom har det gett institutionellt stöd till den centralbank som nyligen inrättades (1 miljon ecu), till ombudsmannens kontor (0,75 miljoner ecu) och till statistikbyrån (0,1 miljon ecu). 5. SLUTSATS 5. 1. Eftersom den politiska stabiliteten på Balkan är en fråga som ger anledning till oro för Europeiska unionen har rådet och Europaparlamentet placerat kommissionen i främsta ledet bland finansiärerna i återuppbyggnadspro- cessen i f. d. Jugoslavien genom att på denna överlåta ansvaret för användningen av 1 000 miljoner ecu för perioden 1996-1999. Till detta belopp skall läggas bistånd av humanitärt slag som fastställs årligen av den budgetansvariga myndigheten och som uppgick till 315 miljoner ecu från början av 1996 till slutet av 1997. 5. 2. Sedan fredsavtalet undertecknades i december 1995 har kommissionen betonat betydelsen av att återuppbygg- nadsansträngningarna sker snabbt och samordnas med biståndet från de andra finansiärerna så att inrättandet av nya institutioner som främjar försoningen mellan de tre etniska grupperna i Bosnien och Hercegovina understöds (se fotnot 15). Den förordade därför att varje bidragsgi- vare lägger ut tillräckliga belopp inom det område som bäst motsvarar var och ens erfarenhet och resurser. 5. 3. Även om besluten om Europeiska unionens bistånd på det politiska planet fattades med mycket kort varsel som en reaktion på en krissituation, stöter man vid den konkreta användningen av medlen på en rad problem i samband med den tekniska och administrativa planlägg- ningen som de flesta andra bidragsgivarna inte berörs av. Sålunda går användningen av Europeiska unionens bistånd i slutet av 1997 fortfarande långsamt (se punkt 3. 30), frågan om huruvida de flyktingar som sökt tillflykt i flera av medlemsstaterna skall återvända har fortfarande inte lösts på ett för dessa stater tillfredsställande sätt (se punkt 3. 8) och med några få undantag är Europeiska unionens insatser föga synliga (se punkt 4. 34). För övrigt är förseningarna i genomförandet av återuppbyggnads- programmet särskilt påtagliga i Republika Srpska på grund av de återkommande avbrotten i biståndsprogram- met som skett här (se punkterna 1. 3 och 4. 1). räckligt stor personalstyrka för återuppbyggnaden i f. d. Jugoslavien, vare sig vid sina centrala avdelningar eller på plats i de områden som skall återuppbyggas (se punk- terna 3. 13 och 3. 14). Inom detta område har den dragit mycket liten nytta av sina erfarenheter från Mostar, där den några månader tidigare insåg hur viktigt det är att förfoga över en tillräckligt stor och kvalificerad perso- nal (60). Dessutom drog GD IA mycket liten nytta av såväl ECHO:s erfarenheter, med vilken samarbetet var obetydligt (se punkterna 3. 8 och 3. 11), som av de under- sökningar som International management group (IMG) sedan 1993 hade gjort i Bosnien och Hercegovina inom ramen för återuppbyggnaden (se punkt 3. 34). Likaledes var samordningen på platsen med den höge representan- ten alltför begränsad för att Europeiska unionens roll i praktiken skulle motsvara omfattningen av de medel som den hade beslutat använda i regionen (se punkt 3. 18). 5. 5. Kommissionen har inte utarbetat någon praktisk plan för genomförandet per sektor med tidsangivelser för att säkerställa att åtgärderna genomförs på ett samordnat sätt enligt de prioriteringar som fastställs utifrån den erfarenhet som dess avdelningar tidigare förvärvat (se punkt 3. 3). Härigenom har medlen använts på ett splitt- rat sätt och inte nått tillräcklig omfattning för att några märkbara sektoriella effekter skall uppnås (se punkt 3. 4). En sådan plan borde i synnerhet avspegla vikten av att flyktingarna återvänder. Härvidlag skulle en mer konkret samverkan mellan kommissionens och medlemsstaternas avdelningar, UNHCR:s representationer i varje land och de kommunala myndigheterna i de områden som berörs av flyktningarnas återkomst vara önskvärd. 5. 6. De bristande förberedelserna för EAP (utrustning), den bristande kunskapen om svagheterna hos myndig- heterna i federationen Bosnien och Hercegovina samt Republika Srpska och den brådska med vilken kommis- sionen överlät programmets genomförande till upphand- lingsföretag som inte var i stånd att på platsen försäkra sig om att fördelningen till mottagarna skedde på ett lämpligt sätt ledde till att programmet avbröts i novem- ber 1996 och förvandlades till ett projekt av traditionellt slag (se punkt 3. 5), vilket fick till följd att genomförandet drabbades av nya förseningar. För andra projekt utgjorde inte det faktum att de befintliga förordningarna var dåligt anpassade till projekten samt dröjsmålen med att anta de grundförordningar som skulle göra det möjligt att föra upp medel på nya budgetrubriker (se bilaga 1, punkt 3) 5. 4. Trots tydliga avsiktsförklaringar (se punkterna 3. 1 och 3. 3) har kommissionen inte lyckats avsätta en till- (60) Se Särskild rapport nr 2/96 om EU-förvaltarens räkenskaper och om Europeiska unionens förvaltning av Mostar, punk- terna 92 och 93 (EGT C 287, 30. 9. 1996). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/31 de enda anledningarna till förseningarna. Den administra- tiva trögheten i kommissionens interna beslutsprocesser kan inte accepteras i en krissituation och kommissionens avdelningar har inte systematiskt tillämpat katastrofåt- gärdsförfarandena, trots att de normala förfarandena som använts i samband med stödet för den ekonomiska återuppbyggnaden inte passar särskilt bra för återupp- byggnadsåtgärderna (se punkterna 3. 33-3. 35). fungera på ett ändamålsenligt sätt. Vidare var ECHO:s och GD IA:s åtgärder föga samordnade (se punkterna 4. 21, 4. 22 och 4. 26). Inom energisektorn var uppfölj- ningen av de förnödenheter som levererades inom ramen för EAP bristfällig (se punkt 4. 28) och biståndets ända- målsenlighet varierade. Inom transportsektorn hade kom- missionens stöd föga effekt — bortsett från att buss- och spårvagnstrafiken i Sarajevo förbättrades märkbart (se punkt 4. 34) — eftersom dess projekt stötte på stora svårigheter (se punkterna 4. 35-4. 40). Slutligen var fram- stegen blygsamma inom områdena offentlig förvaltning och ekonomiska reformer (se punkterna 3. 7, 4. 54-4. 57). 5. 7. Anlitandet av UNHCR för genomförandet av åter- uppbyggnad av bostäder skedde på ett föga övertygande sätt (se punkt 3. 55). Det ger upphov till ytterligare dröjsmål vid handläggningen utan att detta för den skull betyder att de icke-statliga organisationer på vilka arbetet lagts ut genomför åtgärderna på ett bättre sätt. I själva verket hindrar såväl de metoder som UNHCR använder för att genomföra projekten som bristerna i dess redovis- ningsrutiner kommissionen från att behålla kontrollen över verksamheten. Om kommissionens finansiering av UNHCR:s verksamhet i detta sammanhang betraktas som ofrånkomlig, vore det administrativt sett effektivare att ge ett generellt bidrag som svar på dess betalningsbegäran eftersom resultaten skulle bli desamma. I själva verket är den särskilda granskning som kommissionen yrkat på värdelös i sammanhanget eftersom finansieringen av UNHCR är fungibel (61). 5. 8. Flyktingarna återvände i mycket mindre utsträck- ning än väntat, både under 1996 och 1997 (se punkt 4. 9). Härvidlag utgjorde de lokala myndigheternas ibland diskriminerande politik, den undermåliga säkerheten (se punkt 4. 9) och det sätt på vilket reparationsarbetet utfördes både vad gäller bostäder och infrastruktur (se punkt 4. 11) mycket stora problem. I slutet av 1997 hade cirka 6 300 flyktingars och tvångsförflyttade personers bostäder restaurerats av kommissionen, vilket ännu är ett mycket blygsamt resultat (se punkt 4. 12). De reparerade bostäderna förblev ofta obebodda därför att inget arbete ännu hade inletts på projekt som även inbegrep social infrastruktur, vatten- och elektricitetsförsörjning och ska- pandet av arbetstillfällen (se punkt 3. 11) Inom hälsovårds- och utbildningssektorerna gav 5. 9. ECHO:s bistånd tämligen klara effekter. Däremot gav GD IA inte det nödvändiga stödet till de myndigheter som administrerar dessa sektorer för att dessa skulle 5. 10. Två år efter Dayton- och Paris-avtalet är det bistånd som EU mobiliserat till återuppbyggnaden av mycket mindre omfattning än EU:s uttalade mål. Detta beror inte enbart på den svåra situationen i f. d. Jugosla- vien, utan också på kommissionens oförmåga att avsätta tillräckligt stora mänskliga resurser och att se till att dess egna avdelningar samarbetar med varandra. 5. 11. Den alltför begränsade praktiska samordningen med de största finansiärerna och den höge representan- tens kontor ledde till att EU:s bistånd splittrades upp på alltför många sektorer. Detta fenomen förstärktes des- sutom av kommissionens vilja att uppfylla kraven från de centrala myndigheterna för Bosniens och Hercegovinas enheter, som tenderade att fördela gemenskapens bistånd mellan sina största organ. Under dessa förutsättningar är det viktigt att kommissionen, samtidigt som den decen- traliserar sin förvaltning till delegationen, inriktar sina åtgärder på ett mindre antal sektorer så att de bättre uppfyller de akuta behoven inom vissa områden eller hos vissa grupper som har ett särskilt intresse av att flykting- arna återvänder under fredliga former. 5. 12. Slutligen är det viktigt att kommissionen för att den skall bli trovärdig i de lokala myndigheternas ögon ser till att dess åtgärder synliggörs, eftersom den befolk- ning som mottar stödet annars aldrig kommer att bli medvetna om kommissionens närvaro på platsen. Ett första steg i denna riktning skulle kunna tas genom att man tydligt informerar om att kommissionens åtgärder finansieras av EU och inte bara av ECHO, Phare, CAFAO, EAP eller Obnova (62). (61) Se årsrapport för budgetåret 1995 (EGT C 340, 12. 11. 1996, punkterna 11. 39 och 11. 40). (62) Obnova = återuppbyggnadsprogram i Bosnien, Kroatien, Serbien, Montenegro och f. d. jugoslaviska republiken Make- donien. C 241/32 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 7 maj 1998. För revisionsrätten Bernhard FRIEDMANN Ordförande 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/33 BILAGA 1 FINANSIERINGSKÄLLOR FÖR EU:S BISTÅND TILL ÅTERUPPBYGGNADEN I F. D. JUGOSLAVIEN 1. EU:s bistånd kommer i huvudsak från följande två källor: a) 600 miljoner ecu från Phare-programmet, varav 400 miljoner ecu avsatts till återuppbyggnaden av de områden som ödelagts av kriget och 200 miljoner ecu till program för övergång till marknads- ekonomi. b) 400 miljoner ecu som kommer från det tilläggsutrymmet (475 miljoner ecu) för rubrik IV (externa åtgärder) i budgetplanen för perioden 1996-1999 som frigjordes vid toppmötet i Cannes 1995. 2. Dessa båda finansieringskällor regleras i sin tur av skilda rättsliga grunder: a) De 600 miljonerna ecu regleras av förordningen för Phare-programmet (1), vilken omfattar rubri- kerna B7-5 0 0 och B7-5 4 3 i den allmänna budgeten. Bosnien (2) och f. d. jugoslaviska republiken Makedonien (FJRM) fick under 1996 rätt att motta bistånd från detta program (3). b) En förordning om återuppbyggnaden i Bosnien, Kroatien, Serbien-Montenegro och f. d. jugoslaviska republiken Makedonien beträffande avsättningen av de 400 miljonerna ecu (budgetrubrikerna B7-5 4 1, B7-5 4 2 och B7-5 4 5) (4). Denna förordning trädde i kraft först i augusti 1996, vilket ledde till att genomförandet av programmet (kallat Obnova) försenades. 3. Kommissionen har överlåtit förvaltningen av de 1 000 miljonerna ecu till det generaldirektorat som har hand om Yttre förbindelser: Europa och de nya oberoende staterna (GD IA). Detta bistånd kompletteras med ett humanitärt bistånd (budgetrubrik B7-2 1 4) som administreras av en annan avdelning inom kommissionen, nämligen Europeiska gemenskapens kontor för humanitärt bistånd (ECHO) (5). Från 1992 till 1995 använde ECHO cirka 1 180 miljoner ecu i hela f. d. Jugoslavien till humanitärt bistånd, och skulle avsätta en stigande andel av sitt efterkrigsbistånd till projekt för akut uppbyggnad. 4. Under en budgetrubrik som är avsedd för särskilda åtgärder inom området personminor öronmärktes dessutom 6,7 miljoner ecu under 1996 (B7-6 1 5) och 2,4 miljoner ecu under 1997 (B7-6 6 1) för åtgärder i f. d. Jugoslavien. Slutligen planerades insatser till stöd för tullverket (CAFAO) för 7,1 miljoner ecu under 1996 (B7-7 0 0 2) och för 8,1 miljoner ecu under 1997 (B7-5 4 4). (1) Rådets förordning (EEG) nr 3906/89 av den 18 december 1989 (EGT L 375, 23. 12. 1996, s. 11). (2) Rådets förordning (EEG) nr 753/96 av den 22 april 1996 (EGT L 103, 24. 6. 1996). (3) Rådets förordning (EEG) nr 463/96 av den 11 mars 1996 (EGT L 65, 15. 3. 1996). (4) Rådets förordning (EEG) nr 1628/96 av den 25 juli 1996 (EGT L 204, 14. 8. 1996). (5) Den rättsliga grunden för det humanitära biståndet är rådets förordning (EEG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 (EGT L 163, 2. 7. 1996). Fördelning av biståndet per verksamhetsområde (åtaganden per den 31. 12. 1997) BILAGA 2-1 Det sociala området Infrastruktur Ekonomisk och institutionell utveckling Övrigt 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 u c e r e n o j l i m g n n d i l i b t U d r å v o s ä H l i g r e n E r e t r o p s n a r T h c o n e t t a V i g n n t m ä h p o s r a g n i t k y l f h c o r e d ä t s o B i r e n o i t a k n u m m o k e e T l k u r b d r o J n r o t k e s a t a v i r p n e D ECHO GD IA: projekt GD IA: EAP e s r e v D i n e m m a r g o r p v a n o i t a r t s n m d A i i i g n n t l a v r ö f g i l t n e f f O C 2 4 1 / 3 4 S V E u r o p e i s k a g e m e n s k a p e r n a s o f f i c i e l l a t i d n i n g 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/35 Bistånd till återuppbyggnaden i f. d. Jugoslavien per verksamhetsområde den 31 december 1997 BILAGA 2-2 Verksamhetsområde Åtaganden % av åtagandena inom området Avtal % av avtalen inom området Betalningar (miljoner ecu) % av de sammanlagda betalningarna Bostäder och flyktingar Utbildning Hälsovård Energi Transporter Vatten och sophämtning Telekommunikationer Jordbruk Den privata sektorn Offentlig förvaltning GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 6,28 % 2,0 2,2 11,8 16,0 8,5 0,0 6,1 7,68 % 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % Det sociala området totalt 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 6,11 % 14,7 1,6 0,0 16,3 8,4 2,4 4,0 7,83 % 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % Infrastruktur totalt 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % TOTALT 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal Ekonomisk och institutionell totalt Diverse Administration av programmen GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal GD IA: EAP GD IA: projekt ECHO Deltotal Övrigt totalt C 241/36 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 BILAGA 3 Kommissionens projekt inom den privata bostadssektorn 31. 12. 97 Ort Projektets värde (milj. ecu) Antal re- dan fär- digställda hus Antal hus som skall färdigstäl- las Totalt antal hus Antal EU- flyktingar: genomfört Antal EU- flyktingar: pågående Totalt an- tal flyk- tingar Övriga stödmotta- gare: genomfört Övriga stödmotta- gare: på- gående Totalt an- tal övriga stödmotta- gare GD IA Gorazde Centrala Bosnien Centrala Bosnien Una Sana Odzak Östra Slavonien juli-dec 96 Una Sana Anvil (RS) Odzak Una Sana Una Sana Una Sana Centrala Bosnien Privata bostäder 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 13,2 1 410 325 1 735 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 1 170 1 265 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 jan-juni 97 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Mostar-området Mostar-området Gorazde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 juli-dec 97 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 GD IA: Totalt 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 ECHO Sarajevo RS 1,6 1,6 1 155 630 jan-juni 96 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 juli-dec 96 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/37 Ort Novi Seher Gorazde, Sarajevo Gorazde jan-juni 97 Zebina Lokve Ilovaca Gorazde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadzici Kasatici Vogosca Faletici Ilijas Novi Seher Novi Seher Kresevo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavaticevo Bijela Osmaci Celic Gradac Projektets värde (milj. ecu) Antal re- dan fär- digställda hus Antal hus som skall färdigstäl- las Totalt antal hus Antal EU- flyktingar: genomfört Antal EU- flyktingar: pågående Totalt an- tal flyk- tingar Övriga stödmotta- gare: genomfört Övriga stödmotta- gare: på- gående Totalt an- tal övriga stödmotta- gare 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 juli-dec 97 14,022 81 1 386 1 467 37 ECHO: Totalt 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Kommissionen: Totalt 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 Antaganden: 90 % av ECHOs bidragsmottagare är ”övriga stödmottagare”, 10 % är flyktingar. Genomsnittligt antal personer per bostad: 4,5. C 241/38 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Förkortningar FJRM F. d. jugoslaviska republiken Makedonien EIB EBRD Europeiska investeringsbanken Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (European Bank for Reconstruction and Development) CAFAO Customs and Fiscal Assistance Office (Kontor för bistånd på tull- och skatteområdet) ECHO Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd (European Community Humanita- rian Office) UNHCR FN:s flyktingkommissariat (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees) IMG OHR NGO EAP Tacis EU PMU International Management Group Office of the High Representative (Höge representantens kontor) Icke-statlig organisation (Non governmental organisation) Essential Aid Programme (Program för grundläggande bistånd) Tekniskt bistånd till de oberoende staterna i före detta Sovjetunionen (Technical Assistance to the Community of Independent States) Europeiska unionen Programme Management Unit (Programförvaltningsenhet) UNTAES United Nations temporary administration for Eastern Slavonia (FN:s övergångsförvaltning i Östra Slavonien) USAID United States Agency for International Development (Förenta staternas byrå för internationell utveckling) 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/39 KOMMISSIONENS SVAR 2. SAMMANFATTNING AV DE VIKTIGASTE IAKT- TAGELSERNA 2. 1. Inom en vecka efter Daytonavtalet mobiliserade kommissionen tillsammans med Världsbanken världssam- fundet genom den första konferensen med finansiärerna för återuppbyggnaden av Bosnien och Hercegovina som hölls i december 1995. Kommissionen kunde i slutet av 1995 fatta beslut om att i början av 1996 anslå medel till ett program för grundläggande bistånd (EAP-programmet som finansieras genom Phare) och sände i början av 1996 personal till Sarajevo som skulle påbörja och övervaka operationen. I detta avseende reagerade kommissionen snabbt på det allvarliga läge som uppstått efter Dayton- avtalet. Kommissionen grep in i en särskilt svår situation som känneteckades av — ett politiskt instabilt läge i området som utmärktes av att vissa parter förhindrade tillämpningen av fredsav- talen. De centrala myndigheterna som redan var för- beredda genom dessa avtal borde obetingat ha god- känt gemenskapsprogrammen så att de kunde genom- föras. Kommissionen fick tillstånd först i slutet av november för 1996 och i september för 1997 och kunde därför inte omedelbart genomföra program- men, — sådana förändringar av de politiska förhållandena som konstaterats av den höge representanten och ministerrådet; bl. a. har genomförandet av stödåtgär- derna fördröjts på grund av att stödet till Republika Srpska inställts två gånger, — komplexa och bindande rättsliga och finansiella dokument som revisionsrätten påtalat. Det inför- livande av Tacis-programmets förfaranden och övre gränser som mot kommissionens uppfattning skett i förordning (EG) nr 1628/96 har lett till att antagan- det av programmet försenats ända till juli 1996. För föregående period måste därför förfarandet med tre- partsmöte tillämpas för att medlen skulle bli tillgäng- liga. Före april 1998 har de förslag till ändring av förordningen som lämnats av kommissionen systemat- iskt ändrats i en mer restriktiv riktning. Trots dessa svårigheter hade åtagandena för anslagen i kapitel B7-54 vid utgången av 1996 utnyttjats till 99,9 %. Vid utgången av 1997 hade åtagandena i den reviderade budgeten i kapitel B7-54 (med undantag för finansprotokollposten) utnyttjats till 99,5 %. Under den sammanlagda perioden 1996-1997 uppgick de totala anslagen för åtaganden till återuppbyggnad, inbegripet humanitärt bistånd, till 542,2 miljoner ecu, varav 286,6 miljoner ecu hade kontrakterats och 208,1 miljoner beta- lats ut. Andelen åtaganden respektive utbetalningar står sig väl i jämförelse med andra externa biståndsprogram som finansieras genom gemenskapens budget, särskilt mot bakgrunden av de svåra förhållanden som råder i Bosnien och Hercegovina. Kommissionen har också finansierat annan återuppbyggnadsverksamhet som inte omfattas av revisionsrättens årsrapport och som inte ingår i ovannämnda belopp inom områden som demo- krati, mänskliga rättigheter och gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. 2. 2. Kommissionen tillkännagav redan hösten 1995 i fyra meddelanden en övergripande strategi. Denna stra- tegi ingår i det återuppbyggnadsprogram som utarbetats av kommissionen och Världsbanken och har lagts fram för olika bidragsgivare under tre internationella konferen- ser som organiserats av kommissionen och Världsbanken och godkänts av världssamfundet. Varje år utarbetar kommissionen riktlinjer för att genomföra denna strategi. Dessa riktlinjer överförs sedan till sektoriella program som omfattar en rad integrerade projekt, särskilt på flyktingområdet. Genom den avsiktsförklaring som undertecknats tillsammans med de bosniska myndig- heterna, och som gäller programmen 1996 och 1997, fastställs den globala ramen för tillämpningen av dessa program. 2. 3. Programmet för grundläggande bistånd (EAP), som kom till omedelbart efter Daytonavtalen och infördes redan i januari 1996, har gjort det möjligt att ge den hjälp som behövs för att starta återuppbyggnadsproces- sen. Programmet har således gjort det möjligt att leverera material till skolorna, bussar, traktorer, insatsvaror till jordbruket, utrustningar till den elektriska sektorn, m. m. Detta program är det första viktiga gensvaret på återupp- byggnadsproblemen från en medlem i världssamfundet. Kommissionen har av flera skäl gett programmet för leverans av utrustning en ny inriktning. Den insåg svårig- heterna i den omgivning den intervenerade, bl. a. en stor risk för bedrägerier som den höge representanten på den tiden hade påtalat, brist på insyn i förvaltningen av biståndet och risk för att leveranserna inte skulle nå de slutliga mottagarna, vilket tvingade kommissionen att centralisera förvaltningen av programmen. Med hänsyn C 241/40 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 till den politiska situationen i Bosnien och Hercegovina var det vid den tiden inte lämpligt att decentralisera förvaltningen av programmet till förmån för myndighe- terna i detta land. Kommissionen fattade således detta beslut för att tillvarata gemenskapens ekonomiska intres- sen. Programmet gavs en ny inriktning och fokuserades på ett mer begränsat antal sektorer. 2. 4. På grund av kravet på att inrätta nya befattningar omfördelade kommissionen personalresurserna för att förstärka den personal som administrerade denna hjälp. Dessa åtgärder ledde till — upprättandet av en personalstyrka på 22 personer vid kontoret i Sarajevo i slutet av 1996, dvs. sju månader efter det att kontoret öppnats, med 4 tjänster i kategori A (inbegripet kontorschefen), 1 B, 1 C och 16 lokala tjänstemän, varav 7 med utlandstjänst (ALAT). Kommissionen inrättade därefter en tjänst för en tjänsteman av kategori A vid förvaltningen i Mostar (EUAM) för att säkerställa att räkenskaperna rörande EU:s verksamhet (200 miljoner ecu) avslu- tades. Ytterligare en tjänsteman av kategori A ställdes till den höge representantens (OHR) förfogande, — upprättandet redan 1996 inom kommissionen av en ny enhet D-1 under GD 1A: ”Bosnien och Hercegovi- nia och återuppbyggnaden, inklusive internationell samordning och horisontella aspekter av de program för f. d. Jugoslavien i vilka flera länder deltar”. Vid utgången av 1997 hade denna enhet en personal- styrka på 21 personer, varav två tredjedelar var tilldelade för f. d. Jugoslavien. När det gäller extern teknisk expertis är 1998 det första budgetår för vilket kommissionen bemyndigats att använda driftsanslag på högst 2–3,5 % av programkost- naderna för tekniskt stöd till genomförande av program. Detta kan jämföras med bidragen från andra bidragsgi- vare som t. ex. USAID, som får använda mer än 15 % för liknande slags utgifter. 2. 5. I budgeten för 1996, som offentliggjordes den 29 januari 1996, finns tre särskilda rubriker för stöd till f. d. Jugoslavien. I avvaktan på en rättslig grund bemyndi- gades kommissionen att utnyttja budgetrubrik B7-541 upp till ett belopp av 7 miljoner ecu, medan återstående 20 miljoner ecu avsattes som reserv. Utnyttjandet av de 20 miljonerna ecu godkändes därefter inom ramen för ett trepartsmöte. Kommissionen lade i april 1996 fram ett förslag till förordning då det gäller posterna återuppbygg- nad. Den föreslagna förordningen trädde inte i kraft förrän den 15 augusti 1996. Under diskussionerna om förordningen gjordes stora ändringar i kommissionens förslag. Särskilt gäller detta en bilaga om ingående av avtal som påverkats av Tacis-förordningen, som inte alls är avpassad för situationen i Bosnien och som bifogats förordningen. Redan i juli 1997, dvs. det första datum som det enligt förordningen var tillåtet att göra ändringar i denna, lade kommissionen fram förslag till ändring av denna bilaga. Rådet höll fast vid sin ursprungliga stånd- punkt och följde bara delvis kommissionens förslag. I januari 1998 lade kommissionen på nytt fram förslag till en genomgripande ändringar i förordningen. Rådet och parlamentet tog då hänsyn till den betydande kritik som riktats mot gemenskapens agerande i f. d. Jugoslavien och följde slutligen huvuddragen i kommissionens förslag. 2. 6. Kommissionen skall samarbeta med FN:s flykting- kommisariat (UNHCR) i flyktingfrågan, eftersom flyk- tingkommissariatet i Daytonavtalet fick speciellt mandat för detta ändamål. Man stötte på stora problem under diskussionerna med flyktingkommissariatet om EG:s bidrag till bostadsprojekt som genomförts av icke-statliga organisationer (NGO) i flyktingkommissariatets regi. De villkor flyktingkommissariatet ställde för att ta emot bidrag från EG stred i vissa avseenden mot budgetförord- ningens krav och omöjliggjorde insyn. 2. 7. Tack vare sitt minröjningsprogram har kommissio- nen utbildat både instruktörer och minröjare. Den har tillhandahållit material och metoder för minröjning på ett stort antal platser, såväl för att flyktingarna skall kunna återvända som för att större infrastrukturarbeten skall kunna genomföras. Denna åtgärd har letts i nära samar- bete med internationella och lokala institutioner, och kommissionen har varit noga med att inte inlåta sig på sådana tvivelaktiga affärsprojekt som denna sektor sär- skilt drar till sig. Den noggranna analysen av de förslag som lagts fram är anledningen till vissa fördröjningar. För närvarande finansierar kommissionen i samarbete med BiH Mine Action Centre ett program som syftar till att förstärka civilförsvarets kapacitet på minröjningsområdet. Denna åtgärd har fördelen att den placerar minröjnings- kapaciteten på lokal nivå och alltså ökar snabbheten och effektiviteten i interventionen. De åtagandebemyndigan- den som fastställts för 1997 fördröjdes på grund av svårigheter i förhandlingarna med myndigheterna i Bos- nien. Dessa anslag för 1997 överfördes till 1998 års budget. åtagandena ingicks den 26 mars 1998 och möj- liggjorde därmed undertecknandet av kontraktet i Sara- jevo mellan generaldirektören för GD IA och premiärmi- nistrarna i federationen och Republika Srpska. 2. 8. Genom programmet för grundläggande bistånd 1996 och återuppbyggnadsprogrammen 1996 och 1997, har kommissionen reparerat totalt 13 030 byggnader, vilket gjort det möjligt för 50 000 personer (flyktingar 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/41 och internt fördrivna personer) att vid programperiodens utgång återvända till Bosnien. Flyktingars och andra fördrivna personers återvändande är inte enbart beroende av tillgängligheten på bostad. Det finns många faktorer som påverkar den tidpunkt då en familj vill återvända till sin reparerade bostad, bl. a. möjligheterna till arbete och utbildning och motvilja mot att återvända till landsbygden på grund av förändrade sociala attityder. Den policy som kommissionen följer grundar sig på frivilligt återvändande och på att de tvingande villkoren i Daytonavtalet, som kräver att famil- jen återvänder till sin ursprungliga boningsort, respekte- ras. tor beslut om de stödprogram som definierats under året och som skall genomföras under hela 1998 med sikte på att stödja centralbanken, ombudsmannen, kommissionen för mänskliga rättigheter och författ- ningsdomstolen. 3. UTARBETANDE OCH GENOMFÖRANDE AV BI- STÅNDSPROGRAMMEN Kommissionens strategi 2. 10. Ett antal åtgärder på energiområdet har rönt viss framgång såsom Planering av GD IA:s interventioner — leverans av utrustning till kolgruvor, vilket har bidra- git till att öka produktionen med 30 %, — leverans av kol och andra insatsvaror till framställ- ning av elektricitet, vilket i hög grad har bidragit till att göra strömavbrott i Sarajevo till något som tillhör det förflutna, — gasdistributionen i Sarajevo, som har bidragit till att gasleveranserna kunnat återupptas till 3 800 familjer, och elleveranserna i Tuzla som har hjälpt 20 000 personer. 2. 11. Det kortfristiga målet med åtgärderna inom transportsektorn var inte att få flyktingarna att åter- vända utan att på nytt öppna de allmänna kommuni- kationslinjerna, särskilt i Sarajevo. Detta har varit framgångsrikt. Åtgärdernas effekter på flyktingars återvändande kommer att visa sig på längre sikt. 2. 12. De båda sektorer som nämnts förtjänar att analyseras noggrant innan något ingripande görs. Om jordbruket således under den första tiden inte varit föremål för några mer betydande finansieringsåtgär- der är situationen en helt annan från och med 1997, och i synnerhet under 1998. De övertygande resultat som revisionsrätten pekat på har också åstadkommits tack vare att livskraftiga projekt förberetts noggrant (med stöd av en projektsamordningsenhet Project Coordination Unit, som tidigare hade visat prov på sin duglighet i samband med Världsbanken) i en stabiliserad omgivning. Dessutom behövde industri- sektorn, utom i speciella fall, genomgå en total omor- ganisation innan den kunde dra nytta av biståndspro- grammen. 2. 13. Det skulle ha varit orealistiskt att inlåta sig på omfattande program för offentlig förvaltning innan de viktigaste institutionerna inrättats, särskilt de som tillkom genom Daytonavtalen. Kommissionen fattade i nära samarbete med den höge representantens kon- 3. 3. Kommissionen tillkännagav redan hösten 1995 en övergripande strategi i fyra meddelanden. Denna strategi ingår i de återuppbyggnadsprogram som utarbetats av kommissionen och Världsbanken. Den har lagts fram för olika bidragsgivare under de tre internationella konferen- ser som anordnats av kommissionen och Världsbanken och godkänts av världssamfundet. Varje år utarbetar kommissionen riktlinjer för genomförandet av denna strategi, vilka därefter omsätts i sektoriella program som omfattar en rad samordnade projekt, bl. a. på flyktingom- rådet. Genom de avsiktsförklaringar som undertecknats för programmen 1996 och 1997 tillsammans med de bosniska myndigheterna fastställs dessutom en global ram för tillämpningen av dessa program. Ett meddelande angående den totala budgetsatsningen har överlämnats till rådet, och de viktigaste slutsatserna i denna beaktades av Allmänna rådet den 29 april 1997. förvalt- 3. 4. Europeiska kommissionen anförtroddes ningen av det största biståndsbidraget till Bosnien. De första tilldelningarna av medel under 1996 återspeglade inte bara de trängande behoven inom många olika sekto- rer utan också de enskilda sektorernas begränsade absorptionsförmåga. Programmet för grundläggande bi- stånd EAP koncentrerade sig på de tio nyckelsektorer som påverkats mest av kriget. Svagheterna i den institu- tionella strukturen och icke pålitliga lokala motparter tvingade dessutom kommissionen att intervenera på olika områden. Den näst största bidragsgivaren, Världsbanken, täckte också många olika sektorer och verksamheter. Beträffande tilldelningarna av medel för 1997 har ett mer systematiskt synsätt på planeringen av program utveck- lats med prioriteringar grundade på de mål som satts upp av världssamfundet och medlemsstaterna i enlighet med vad som överenskommits i de ställningstaganden som gjorts vid fredskonferenser, av ledningsorganen och vid rådets möten. C 241/42 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 3. 5. EAP-programmet var gemenskapens svar på det återuppbyggnadsprogram som utarbetats gemensamt av kommissionen och Världsbanken med stöd av IMG (In- ternational Management Group). Det godkändes av världssamfundet under den första konferensen med finan- siärerna i december 1995. Kommissionen har av flera skäl gett programmet för leverans av utrustning en ny inriktning. Den insåg vilka svårigheter som fanns i den omgivning där den intervene- rade, bland annat en stor risk för bedrägerier som den höge representanten på den tiden hade påtalat, brist på insyn i förvaltningen av biståndet och risk för att leveran- serna inte skulle nå de slutliga mottagarna, vilket tving- ade kommissionen att centralisera förvaltningen av pro- grammen. Med hänsyn till den politiska situationen i Bosnien och Hercegovina var det vid den tiden inte lämpligt att decentralisera förvaltningen av programmet till förmån för myndigheterna i detta land. Kommissionen fattade således detta beslut för att tillvarata gemenska- pens ekonomiska intressen. Programmet gavs en ny inriktning och fokuserades på ett mer begränsat antal sektorer. 3. 7. Det skulle ha varit orealistiskt att inlåta sig på omfattande program för institutionellt stöd innan basins- titutionerna, särskilt de som tillkommit genom Daytonav- talen, upprättats. Det är faktiskt först sedan Quick Start Package definierats hösten 1996 som världssamfundet gripit in mer systematiskt på området. Kommissionen har ansvarat för allt som rör utrikeshandeln och det centrala banksystemet. Dess hjälp har satts in så snabbt och framgångsrikt att den ombetts att utsträcka sitt bistånd till tull- och skatteområdet (CAFAO) och affärsbankssek- torn (utbildningsåtgärd), och att andra bidragsgivare med ansvar för handelskoden har bett kommissionen om hjälp. Kommissionen har dessutom av den höge represen- tanten fått i uppdrag att bistå med organisationen av statens viktigaste institutioner (parlamentet, presidentäm- betet, ministerrådet och departementen). Denna hjälp har funnits sedan hösten 1997. Kommissionen stödjer dess- utom Centralbanken och andra institiutioner som till- kommit genom Daytonavtalet såsom ombudsmannen, kommissionen för mänskliga rättigheter och författnings- domstolen. Slutligen har kommissionen sedan början av det här året börjat att identifiera vilka behov var och en av enheterna har när det gäller återuppbyggnaden av deras rättsväsen. är den angelägenhet som har högsta prioritet när budge- ten för Bosnien och Hercegovina skall genomföras. Ett välordnat och säkert återvändande för de många flyktingarna och andra fördrivna personer kräver att ett stort antal åtgärder vidtas för upprättande av tillförlitliga säkerhetsförhållanden, restaurering av bostäder och grundläggande infrastrukturer, återupprättande av hälso- vården, socialtjänsten och utbildningen och säkerställande av att alla befolkningsgrupper ges tillträde till dessa, även minoritetsbefolkningarna, samt återupprättande av sådan ekonomisk verksamhet som återanpassar flyktingarna till det ekonomiska och sociala mönstret. Under sådana förhållanden kan man inte klart skilja programmen för flyktingars återvändande från annan hjäpverksamhet. Det är bara den samlade insatsen från alla dessa åtgärder som kommer att få en varaktig och positiv effekt på återvän- dandet. På grund av komplexiteten i denna återvändande- process för de fördrivna personerna och flyktingarna har kommissionen sökt att utveckla tillgängliga medel för att på bästa sätt främja återvändandet. För att starta återuppbyggnadsprocessen har kommissio- nen utvecklat ett program för leveranser i stor skala (12 miljoner ecu) av utrustning och material som är nödvän- diga för att åter sätta igång de vitala sektorerna av en ekonomi som ödelagts av kriget. Detta arbete svarade snarast mot GD IA:s sakkunskap, som redan hade en viss erfarenhet av varuleveranser i Kaukasus, Makedonien och Albanien och av de standardförfaranden som utvecklats i samband med Phare- och Tacis-programmen. Man måste också komma ihåg att gemenskapens satsning på stöd till återuppbyggnaden av Bosnien, i förening med den oemot- ståndliga viljan att bevara freden, är en ny erfarenhet för Europeiska kommissionen liksom för övriga bidrags- givare, vilket gör att de instrument som används måste anpassas till den rådande situationen. Inom kommissionen var GD IA:s program mer inriktade på infrastrukturerna, stödet till institutionerna och res- taurering av bostäder, medan ECHO:s program syftade till att stödja de sociala och primära behovens infrastruk- turer (hälsa, utbildning, brådskande renoveringar). För övrigt har kommissionen sedan december 1996 utvecklat en handlingsplan för att stödja reformarbetet inom hälsovården. Denna strategi, som är gemensam för olika avdelningar inom kommissionen, infördes 1998. Under den avgörande fasen då programmet startades sköttes samordningen mellan kommissionens avdelningar av en enhetsövergripande grupp ledd av biträdande generaldirektören för GD IA. ECHO, GD XXI (för CAFAO) och andra avdelningar deltog ständigt i detta arbete. 3. 8. Kommissionen har till fullo verkställt den budget- rubrik för flyktingar som beslutades av den budgetansva- riga myndigheten 1996. Stöd till flyktingar har varit och Som komplement till denna formella samordning känne- tecknades samordningen mellan avdelningarna av många informella och operationella kontakter. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/43 3. 9. Biståndsgivarna antog ett program om fördelning av uppgifterna. Som exempel kan nämnas att Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) hade hand om energi- och telekommunikationssektorerna och Världsbanken om transport- och vattensektorerna. Kom- missionen ingrep i flera av dessa sektorer i samordning med de övriga biståndsgivarna. Den såg till exempel till att telekommunikationssystemet återuppbyggdes, vilket redan i september 1997 möjliggjorde samtalsförbindelser mellan Republika Srpska och Federationen (jfr 3. 30). Planering av ECHO:s interventioner 3. 10. Fastän kommissionen har tillkännagett ett anslag på 1 miljard ecu för återuppbyggnad för perioden 1996 1999 sker genomförandet av budgeten på årsbasis. 3. 11. Eftersom de humanitära behoven i Bosnien kvar- står har kommissionen beslutat att bibehålla ett bety- dande humanitärt stöd parallellt med biståndet till åter- uppbyggnad. Samordningen av åtgärderna ombesörjs av den enhetsövergripande gruppen och genom informella kontakter (jfr 3. 8). 3. 12. Under 1996 var ECHO:s interventioner inom bo- stadssektorn begränsade. Den viktigaste åtgärden var ett pilotprojekt som upprättats av HCR. Det var först 1997 som ECHO på den höge representantens anmodan på allvar satte in sina åtgärder inom denna sektor. Organisering av GD IA:s avdelningar 3. 13. På grund av kravet på att inrätta nya befattningar omfördelade kommissionen personalresurserna för att förstärka den personal som administrerade denna hjälp. Dessa åtgärder ledde till — upprättandet av en personalstyrka på 22 personer vid kontoret i Sarajevo i slutet av 1996, dvs. sju månader efter det att kontoret öppnats, med 4 tjänster i kategori A (inbegripet kontorschefen), 1 B, 1 C och 16 lokala tjänstemän, varav 7 med utlandstjänst (ALAT). Kommissionen inrättade därefter en tjänst för en tjänsteman av kategori A vid förvaltningen i Mostar (EUAM) för att säkerställa att räkenskaperna rörande EU:s verksamhet (200 miljoner ecu) avslu- tades. Ytterligare en tjänsteman av kategori A ställdes till den höge representantens (OHR) förfogande, — upprättandet redan 1996 inom kommissionen av en ny enhet D-1 under GD 1A: ”Bosnien och Hercegovi- nia och återuppbyggnaden, inklusive internationell sam- ordning och horisontella aspekter av de program för f. d. Jugoslavien i vilka flera länder deltar”. Vid utgången av 1997 hade denna enhet en personal- styrka på 21 personer, varav två tredjedelar var tilldelade för f. d. Jugoslavien. När det gäller extern teknisk expertis är 1998 det första för vilket kommissionen bemyndigats att budgetår använda driftsanslag på högst 2–3,5 % av programkost- naderna för tekniskt stöd till genomförande av program. Detta kan jämföras med bidragen från andra bidrags- givare som t. ex. USAID, som får använda mer än 15 % för liknande slags utgifter. För 1998 har kommissionen beslutat att på plats i Bosnien genomföra en decentralisering av förvaltningen av gemenskapsbiståndet. Delegationens befogenheter, sär- skilt delegationschefens befogenheter, skall förstärkas. För övrigt skall den lägga ned sin kontorsverksamhet på olika orter i Bosnien utanför Sarajevo för att öka sin närvaro i området, särskilt i Banja Luka och Mostar. För första gången i 1998 års budget finns det anslagstill- delningar för f. d. Jugoslavien med en kommentar som gör att kommissionen kan använda driftsanslag för tekniskt bistånd högst 2 % för Phare och 3,5 % för återuppbyggnad, f. ö. kända som STAP-facility (Tekniskt och administrativt stöd till programmen). Denna möjlig- het skall delvis hjälpa till att lösa några av de problem med mänskliga resurser som kommissionen står inför. Den kan emellertid inte jämföras med USAID, som får över 15 % stöd för liknande utgifter. 3. 14-3. 15. Kommissionen har beslutat att förstärka sin delegation i Bosnien och Hercegovina. De personer som utses skall vara på plats från och med våren 1998. Då skall kommissionen i Bosnien och Hercegovina förfoga över 21 tjänster av kategori A (10 tjänster för tjänstemän och 11 tjänster ALAT) samt 10 tjänster av kategori C, varav 3 tjänstemän. Totalt skall delegationen bestå av 36 personer, varav 17 tjänstemän. Kommissionen infordrar dessutom anbud för att skapa en enhet för tekniskt bistånd i Bosnien. Den skall under kommissionens överin- seende utarbeta projekt och svara för övervakningen av dessa. 3. 16. EAP i Bosnien lanserades under extrema förhållan- den. Med hänsyn till betydelsen och omfattningen av det finansiella biståndet enligt detta program, behovet av att säkerställa en lämplig kontroll och den extremt komplice- rade situation som följde på den beväpnade konflikten ansågs en synlig och operativ närvaro av kommissionen vara en väsentlig hjälp vid genomförandet av program- met. EG-kontoret i Sarajevo var under första hälften av 1996 ett tekniskt kontor som i första hand hade öppnats för C 241/44 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 att genomföra programmet för grundläggande bistånd. Personalen omfattade tekniska och externa experter, och man hade därför rätt att använda driftsanslag för detta ändamål. Då kunde kommissionen inte utnyttja anslag från del A i budgeten eftersom beslutet att upprätta en kommissionsdelegation i Sarajevo inte fattades förrän den 24 april 1996. efterkrigsstat med en svag, komplex och föga funktions- duglig statsstruktur, i en övergång från kommuniststyre till ett demokratiskt system av västerländskt slag, tycktes inte erbjuda kommissionen de nödvändiga garantierna för att genomföra gemenskapsstödet på ett decentraliserat sätt. De löpande kostnaderna för att driva kontoret absorbe- rades gradvis när kommissionens officiella närvaro i Sarajevo stärktes. Detta täcktes först genom ett förskotts- konto och sedan ett annat konto för kassaförvaltning. De två största löpande kostnadsslagen, kontorshyra och löner till personalen, betalades med anslag från avdelning A6 i EG:s budget med verkan från juni respektive novem- ber 1996. Om extra anslag hade funnits tillgängliga i del A i budgeten hade dock kommissionens uppgift varit lättare. 3. 17. För att förstå de beslut som fattades för genomför- andet av kommissionens projekt måste man ta i beak- tande den speciella situation som rådde i östra Slavonien. Området stod under kontroll av FN:s övergångsförvalt- ning i östra Slavonien (UNTAES), vars uppdrag löpte ut den 15 januari 1998, dagen för regionens fullständiga återförening med Kroatien. Under denna period var UNTAES den institution som hade hand om administra- tionen och var den enda officiella motparten till kommis- sionen. Eftersom UNTAES emellertid inte hade någon rättslig status kunde den inte ingå något giltigt avtal med kommissionen. Kommissionen använde på grund av det samlade behovet av personal sin tillflykt till de förfaranden som beskrivits av revisionsrätten för att säkerställa att det omedelbart fanns tillgång till en väl avvägd personalstyrka och admi- nistration för ifrågavarande medel. Detta scenario gjorde att kommissionen snabbare kunde mobilisera gemen- skapsstödet. 3. 18. Kommissionen deltar aktivt i Economic Task Force som har i uppdrag att samordna hela återuppbygg- nadsprocessen. Kommissionen deltar likaledes i de sekto- riella arbetsgrupperna, särskilt inom de sektorer som åtnjuter finansiering från gemenskapen. Den har därför anförtrott IMG ordförandeskapet på grund av dess tekniska kompetens och dess kännedom om behoven. 3. 19. För att snabbt möta den nödsituation som upp- stått efter upphörandet av konflikterna i Bosnien och Hercegovina genomförde kommissionen EAP-program- met med hjälp av avtal med underleverantörer. De svårig- heter som beskrivs i 3. 5 gjorde emellertid att kommissio- nen måste stoppa programmet och centralisera sin för- valtning. Bosniens speciella situation vid den tiden, en Fullt medveten om alla dessa risker har kommissionen bibehållit en centraliserad förvaltning av sina program. Kommissionens erfarenhet av EAP hade styrkt den i denna uppfattning. Kommissionen har inte avsiktligt velat skapa såsom programförvaltningsenheter (PMU) i Bosnien, vars utbredning i vissa Phare-länder har varit föremål för kritik, och för vilka en rationaliserings- strategi för närvarande inletts. strukturer Som en följd av en efterföljande förbättring av de poli- tiska strukturerna och upprättandet av mer tillförlitliga institutioner i Bosnien Hercegovina förbereder kommis- sionen en decentralisering fr. o. m. våren 1998 av vissa funktioner genom att överföra medel till sitt kontor i Sarajevo (se anm. i punkt 3. 13–3. 15). 3. 20-3. 21. Som angetts i punkterna 3. 13–3. 15 vidtar kommissionen åtgärder för att decentralisera genom- förandet genom att förstärka sitt kontor i Sarajevo. Dessutom har kommissionen tillsammans med det bos- niska jordbruks-, vatten- och skogsministeriet gjort en del ansatser att inte inrätta programförvaltningsenheter utan i stället förstärka några offentliga institutioners admini- strativa kapacitet: — Inom vattensektorn inrättades formellt i oktober 1997 en projektsamordningsenhet (Project Coordina- tion Unit, PCU) för att åstadkomma en länk mellan kommissionen och det berörda ministeriet i federatio- nen för fastställande och genomförande av projek- ten. — Senare samtyckte kommissionen i slutet av 1997 till att grunda den enhet för genomförande av projekt inom jordbruket (Agriculture Implementation Unit) som dittills stötts av Världsbanken. Inrättandet av programförvaltningsenheter vid ministe- rierna under programmets igångsättsningsfas var inte möjlig på grund av svårigheterna i regionen (se punkt 3. 19). Kommissionen deltar på samma sätt som Världsbanken i samordningen av det internationella stödet. 3. 22. De åtgärder som vidtagits för att förstärka delega- tionens kapacitet beskrivs i punkt 3. 13–3. 15. Kommis- 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/45 sionen skall dessutom på plats inrätta en enhet för tekniskt bistånd samt en revisionsenhet. två månader innan kontrakten löper ut ge sina synpunk- ter på om det är lämpligt att förlänga dessa och meddela om experten är villig att fullfölja sitt uppdrag. Beträffande Mostarprogrammet tillhandahölls nästan all personal i staden av medlemsstaterna till en ringa eller ingen kostnad alls för gemenskapens budget. Kommissio- nen avdelade en tjänsteman för Mostar och tillhandahöll stöd för tekniskt bistånd. Kostnaderna för att admini- strera åtgärden bestreds av driftsbudgeten i enlighet med den gemensamma åtgärden (Joint Action). Dessa arrange- mang är mer generösa än de som medges enligt befintlig lagstiftning för återuppbyggnad eller budgetrubrikerna i Phare-programmet. 3. 23. Chefen för EG:s kontor för bistånd på tull- och skatteområdet (CAFAO) samråder nästan dagligen med ledningen för GD XXI och rapporterar regelbundet till ordföranden för arbetsgruppen. Genom detta sätt att leda verksamheten kan man få ett decentraliserat system att fungera utan att förlora kontrollen över verksamheten. Dess effektivitet vad avser organisation och finansiell ledning är beroende av uppbackning och stöd från Brys- sel, när det handlar om råd till företagsledningen, rekryte- ring av internationell personal, inköp av nödvändig utrustning, förvaltning av medlen tillsammans med upp- handlingsföretaget, kontroll av CAFAO:s lokala budget m. m. 3. 27. För att ytterligare förbättra sin effektivitet håller ECHO för närvarande på att undersöka om det finns möjligheter att delvis decentralisera kontrakts- och utbe- talningsförfarandet. ECHO Bosnien-Hercegovina har sedan 1996 möjlighet att leda projekt på upp till 42 000 ecu. Samrådet med huvudkontoret är dock fortfarande av största vikt när det gäller förvaltningen av kontrakt. Utan detta samråd har huvudkontoret mycket svårt att se till att verksamheten på plats utvecklas väl. Denna decentra- lisering ökar dessutom avsevärt de kostnader som ingår i det tekniska biståndet. Om en sådan decentralisering skall ske måste den åtföljas av en förstärkning av perso- nal från kommission så att specialister på humanitärt bistånd kan sändas ut på fältet. Genomförande av programmen Anslagens utnyttjandegrad 3. 24. Världsbanken och Förenta staternas byrå för inter- nationell utveckling (USAID) (upp till 15 % av program- kostnaderna) kan vara mer flexibla när det gäller finan- sieringen av programförvaltningskostnaderna än den bud- getansvariga myndigheten, som undantagsvis har låtit kommissionen använda 2–3,5 % av programkostnaderna. USAID har möjlighet att ingå avtal om tillägg till kon- trakt på flera miljoner ecu utan formella anbudsförfaran- den (t. ex. driftskostnader för deras kontor i Sarajevo). 3. 29. EIB har inte kunnat knytas till processen trots att kommissionens vill det, eftersom det finns en bosnisk skuld som har samband med den skuld som fanns hos EIB före konflikten och som enligt stadgarna hindrar kommissionen att ingripa. Kommissionen skall i maj månad 1998 göra en framställning till rådet för att ett ingripande från EIB skall kunna ske. 3. 25. Den 1 november utnämnde kommissionen en ny direktör för f. d. Jugoslavien. Den 1 december 1977 utnämndes dessutom en speciell rådgivare med särskilt ansvar för att samordna stödet såväl lokalt i Bosnien som i Bryssel. 3. 30. Revisionsrätten försöker att göra jämförelser mel- lan de åtgärder som finansierats av kommissionen och sådana åtgärder där medel tillskjutits av andra bidragsgi- vare. En sådan jämförelse tar emellertid ingen hänsyn till att andra bidragsgivare genomför åtgärder av mycket annorlunda slag. Organisationen av ECHO:s avdelningar 3. 26. De experter som rekryterats på plats för ECHO:s uppdrag har på grund av det humanitära stödets sär- skilda karaktär förnyelsebara kontrakt på sex månader. Eftersom det tar i genomsnitt sex månader att förbereda dessa kontrakt måste de ansvariga för kontoren på plats Världsbanken ger till exempel sitt stöd huvudsakligen genom lån. Att administrera ett lånesystem skiljer sig väsentligt från ett sådant gåvosystem som kommissionen tillämpar. Gåvobistånd beviljas utan någon annan garanti än biståndsmottagararens politiska åtagande. För att skydda de offentliga medlen är kontrollen av utbetalning- arna av gåvobistånd därför mycket mer komplicerad och långsammare än kontrollen vid långivning. Till skillnad från denna situation är det mottagarstaten som betalar tillbaka och ställer säkerhet för lånen. Återbetalningarna krediteras bankens balansräkning. De politiska villkoren är ett mindre hinder. Trots detta handikapp är de utbe- C 241/46 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 talningar av gåvobistånd som effektueras av kommissio- nen och de lån som Världsbanken ger i stort sett likar- tade. En väsentlig del av USAID:s bistånd utgjordes av anslags- poster till små företag. Dessa anslag effektuerades med snabbare utbetalningshastighet. USAID:s beslutsprocesser är också anmärkningsvärt enklare än Europeiska unio- nens, där kommissionen måste rätta sig efter en förord- ning med mycket strängare regler för offentlig upphand- ling. Den förordning om återuppbyggnad som rådet anta- git var egentligen en enkel överföring av bestämmelserna i Tacis-förordningen som inte alls passar in på förhållan- dena i Bosnien. I motsats till Förenta staterna, som till en början huvudsakligen satte in sitt stöd där deras trupper var förlagda, gav Europeiska unionen redan från början stöd till båda enheterna. Stödet till Republika Srpska drogs först in 1996 och sedan 1997 på grund av kraven i Daytonavtalet, och detta gjorde också att utbetalningen fördröjdes. 3. 32. Tack vare sitt minröjningsprogram har kommissio- nen utbildat både instruktörer och minröjare. Den har tillhandahållit material och metoder för minröjning på ett stort antal platser, såväl för att flyktingarna skall kunna återvända som för att större infrastrukturarbeten skall kunna genomföras. Denna åtgärd har letts i nära samar- bete med internationella och lokala institutioner, och kommissionen har varit noga med att inte inlåta sig på sådana tvivelaktiga affärsprojekt som denna sektor sär- skilt drar till sig. Den noggranna analysen av de förslag som lagts fram är anledningen till vissa fördröjningar. För närvarande finansierar kommissionen i samarbete med BiH Mine Action Centre ett program som syftar till att förstärka civilförsvarets kapacitet på minröjningsområdet. Denna åtgärd har fördelen att den placerar minröjnings- kapaciteten på lokal nivå och alltså ökar snabbheten och effektiviteten i interventionen. De åtagandebemyndigan- den som fastställts för 1997 fördröjdes på grund av svårigheter i förhandlingarna med myndigheterna i Bos- nien. Dessa anslag för 1997 överfördes till 1998 års budget. Åtagandena ingicks den 26 mars 1998 och möj- liggjorde därmed undertecknandet av kontraktet i Sara- jevo mellan generaldirektören för GD IA och premiärmi- nistrarna i federationen och Republika Srpska. Förberedelse av projekt 3. 33. De åtgärder som beskrivs i punkt 3. 13–3. 15 är avsedda att förbättra förhållandena för kommissionens lokala avdelningar i Sarajevo. 3. 34. IMG (International Management Group) skapades på kommissionens initiativ. Den har konsekvent utnytt- jats av kommissionen för att utarbeta program inom de sektorer där de har verklig expertis såsom när det gäller att fastställa projekt och medel för deras genomförande (IMG bedömde att bl. a. SRSA var en lämplig icke-statlig organisation för Gorazde). IMG medverkar emellertid bara inom vissa sektorer (energi, bostäder, transport och vatten). Den kan alltså inte bistå kommissionen inom sådana områden som utbildning, hälsa, jordbruk eller utvecklingen av institu- tioner. icke-statliga organisationernas möte 3. 35. Vid de i januari 1998 klargjordes kommissionens förväntningar och krav. Kommissionen överlämnade ett detaljerat dokument på över 400 sidor som bl. a. innehöll nog- granna instruktioner för utarbetandet av förslagen. De mottagna förslagen, omkring 200 projekt, analyserades och utvärderades tekniskt på grundval av på förhand fastställda kriterier. Revisionsrättens karakterisering av denna verksamhet som NGO-demand driven tar inte hänsyn till dessa omständigheter. Beträffande det humanitära området kontrollerar kom- missionen de icke-statliga organisationerna och deras lokala verksamhet, bl. a. genom sin tekniska assistans på platsen som gör det möjligt för ECHO att spela en aktiv roll och behålla initiativet i sitt partnerskap med NGO på platsen. ECHO utför dessutom talrika kontrolluppdrag hos sina partner för att bl. a. granska deras administrativa och finansiella kapacitet, liksom sanningshalten i uppgif- terna i deras årsredovisning. Slutligen kan nämnas att ECHO också gör utvärderingar av projekt och program. Ingående av avtal 3. 36. Förekomsten av två skilda regelverk är en följd av den budgetansvariga myndighetens beslut 1996 att skapa en ny särskild budgetpost för återuppbyggnad, för vilken det krävdes en rättslig grund. År 1995, efter det att den totala budgetramen hade fastställts, tycktes det inte fin- nas något annat instrument än Phare som var klart att användas. 3. 37. Med hänsyn till den brådskande situationen gjorde de undantag från standardförfarandena som införts inom ramen för EAP det möjligt för kommissionen att påskynda genomförandet av programmet. 3. 39. Kommissionen har inlett en ekonomisk gransk- ning av EAP och tar här upp de punkter som revisions- rätten i det sammanhanget påtalat rörande upphandlings- företagen. Vad beträffar kommissionens egna åtgärder gäller följande: 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/47 a) Listorna över de leverantörer som fanns kvar i slut- omgången, vilka gjorts upp av upphandlingsföretagen (PA) baserades på register som samlats in genom en öppen infordran av intresseanmälningar från kommis- sionen. Registret innehöll totalt 1 692 potentiella leverantörer (från 14 EU- och 11 Phare-länder) som täckte EAP:s alla åtta sektorer. c) När det gäller ett Bosnien som just trätt ur kriget och där riskerna för instabilitet fortfarande var stora, är det lätt att förstå att de lägsta anbuden i vissa fall överskred de belopp som inledningsvis budgeterats för åtgärderna. d) Referensvillkoren i avtalen mellan kommissionen och upphandlingsföretagen var mycket exakta i fråga om de förfaranden som skulle tillämpas vid inköp av utrustning. I vissa fall medgav kommissionen undan- tag från de leveranstider som normalt föreskrevs i Phare-programmets bestämmelser för att möta situa- tionens akuta behov. g) Kommissionen kontrollerade slutlistorna noggrant och tillhandahöll statistik över deras geografiska för- delning bland medlemsstaterna. Det kom klagomål från några medlemsstater som påpekade att antalet kontrakt som tilldelats deras inhemska tillverkare inte återspeglade nivån på deras bidrag till EU:s budget. Dessa påpekanden strider mot behovet av en helt självständig förvaltning av EAP- programmet. 3. 40. Såsom föreskrivs i förordning (EG) 1628/96 har de länder som omfattas av Phare-programmet på ett särskilt sätt tillträde till marknaderna. Denna differentiering har ålagts kommissionen av den lagstif- tande myndigheten. 3. 41. I strid med kommissionens ursprungliga förslag införde rådet striktare maximigränser för mer flexibla upphandlingsförfaranden, särskilt för leverans- och arbetskontrakt. 3. 42. Genom att man med hänsyn till de speciella omständigheterna utnyttjat icke-statliga organisatio- ner har kostnaderna kunnat sänkas, förfarandena genomföras snabbare och en intervention i stor skala hanteras effektivare. Ett standardformulär som skall fyllas i av förvaltaren kommer framdeles att ingå i handlingarna. 3. 43. Reglerna för ingående av avtal med underlever- antörer ändrades i den handbok av augusti 1997 som blev följden av revisionsrättens kommentarer i denna fråga. 3. 45. De tariffer som tillämpats av ECHO för finansie- ring av kostnaderna för de lokalt anställda skall uppdate- ras mycket snart, särskilt med tanke på att schablonbe- loppen inte är avpassade för den nuvarande situationen i Bosnien-Hercegovina. Vid utarbetandet av avtal som rör återuppbyggnad i Bosnien-Hercegovina kräver ECHO av partnern att denne upprättar en preliminär kravspecifikation som därefter skall godkännas av IMG och ECHO Bosnien-Hercego- vina innan avtalen avfattas och undertecknas. Kravspeci- fikationen får inte inkluderas i avtalet, eftersom den normalt ändras flera gånger innan arbetena sätts igång. Om den inkluderades måste varje ändring följas av en ändring av kontraktet, vilket skulle medföra en ansenlig administrativ börda. Garantitiden fastställs mellan det företag som utför arbe- tena och mottagaren av projektet. I slutet av varje projekt företar NGO, byggföretaget och en representant för mot- tagaren av projektet, ofta kommunen, en gemensam inspektion, vid vars slut mottagaren normalt godkänner arbetena och övertar byggnaden. ECHO Bosnien-Herce- govina kräver också att IMG utför en slutinspektion av arbetena innan den ger sitt samtycke till slutbetalningen, som till ECHO alltid uppgår till 20 %. Betalningar 3. 46–3. 48. Det finns en möjlighet till utbetalning av förskott direkt från GD IA:s finansenhet. Detta måste dock klart anges i avtalet. Det är kommissionen som skall undersöka om detta förfarande är möjligt. Begäran om normal utbetalning skall även i fortsättningen sändas till driftsavdelningen så att den utförda tjänsten kan verifie- ras och begäran om utbetalning godkännas ”Conforme aux faits, bon à payer” såsom krävs i budgetförord- ningen. Inrättandet av ett lokalt betalningssystem på platsen för att påskynda förfarandena planeras. 3. 47. Ett standardutseende på en bankgaranti har nu utarbetats och bifogas varje kontrakt. Oberoende av frågan om bankgarantiernas utformning kan man ändå notera att ett stort antal bankgarantier returneras till avtalsparterna av följande orsaker: 1. Datumet för bankgarantins giltighet är felaktigt. Detta överensstämmer inte med föreskrifterna i de all- C 241/48 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 männa avtalsvillkoren och anger följaktligen ett tidigare- lagt slutdatum för garantin. 3. 52. Ett utkast till utvärderingsrapport skall finnas tillgängligt i maj 1998 och skall överlämnas till revisions- rätten. 2. Det bankkonto som anges i bankgarantin (som har direkt inverkan på denna garantis ikraftträdande) och det bankkonto som anges i betalningskravet från avtalsparten stämmer inte överens. Kommissionen kan då inte verk- ställa utbetalningen utan att det påverkar bankgarantins ikraftträdande. Det handlar alltså om sakfrågor och inte formfrågor. 3. 53 a) Kommissionen är i färd med att träffa uppgö- relser med de bosniska myndigheterna angå- ende användningen av de motpartsmedel som tillkom genom återbetalningarna på de lån som togs under Phare-jordfräsprojektet. 3. 49. Valet av restaurering av parlamentet och av den del som skall restaureras har presenterats av den höge representantens kontor och Världsbanken. Projektet hade redan varit föremål för en utvärdering och anbudsinfor- dringarna var klara när det finansiella stödet från kom- missionen begärdes. Kommissionen hade kunnat vägra att delta eftersom den visste att den inte skulle kunna hålla tidsfristerna på grund av de nya anbud som den skulle infordra enligt de egna förfarandena. Eftersom inga andra medel fanns tillgängliga och med hänsyn till den politiska betydelsen av att påbörja återuppbyggnaden av parlamen- tet åtog sig kommissionen de arbeten som begärdes av den, vilka inte omfattade byggnadens centrala plenisal. Generaldirektören för GD IA begav sig den 3 april 1998 till byggarbetsplatsen efter samråd med den höge repre- sentanten. Projektet är av strategisk betydelse när det gäller världssamfundets satsning på att i ifrågavarande lokaler samla de centrala myndigheterna och Bosnien- Hercegovinas parlament. Alla berörda på platsen bekräf- tar att med hänsyn till att lämpliga mindre sammanträ- dessalar finns tillgängliga är den gamla plenisalen för närvarande överflödig. Uppföljning och utvärdering av projekten 3. 51. För EAP-programmet anförtroddes den särskilda övervakningsuppgiften åt Technitas. Tjänstemännen som arbetade med programmet hade därför i uppgift att övervaka programmet på platsen i nära kontakt med uppdragets chef i Bryssel som har det totala ansvaret för övervakningen. För återuppbyggnadsprogrammet finns det övervaknings- arrangemang för bostadssektorn (sedan mitten av 1997), vattensektorn (sedan oktober 1997) och jordbrukssektorn (sedan december 1997). Ett mer systematiskt tillväga- gångssätt är att stödja sig på budgetkommentarerna för f. d. Jugoslaviens poster i 1998 års budget som tillåter att en del av driftsanslagen används för tekniska stödända- mål. En del av dessa krediter skall användas för övervak- ningsändamål. I linje med 1998 års förslag till finansiering av jordbruket kommer en paraplyorganisation att inrättas såväl för att tillhandahålla kapital och kreditmöjligheter för utsäde på landsbygden som för att samordna förvaltningen av mot- partsmedlen. Prioriteringsstöd skall utgå till de initiativ som skapar arbetstillfällen på lands- bygden och som omfattar förädling av lokala produkter. b) Eftersom betalningssystemet bygger på unge- färliga prognoser för kassaflöden är det först när projekten blir funktionsdugliga (dvs. redan vid de första interimsbetalningarna men efter förskottsutbetalningarna) som kommissionen kan bedöma behovet av rörelsekapital. c) Konsolideringen av räkenskaperna skall ske just innan räkenskaperna rörande specialfon- derna avslutas. 3. 54. Alla projekt övervakas för närvarande av tekniska kontor (IMG, särskilda avtalsparter etc. ). 3. 55 a) b) Rådet har upprepade gånger anmodat kom- missionen att avsätta medel till FN:s flyktingkommissa- riat (UNHCR) för dess stöd till flyktingar, eftersom Daytonavtalet gav UNHCR just detta uppdrag. Under diskussionerna med UNHCR stötte man på stora pro- blem rörande EG:s bidrag till de bostadsprojekt som icke-statliga organisationer genom genomförts av UNHCR. Villkoren enligt vilka UNHCR önskade ta emot bidrag från EG stred i vissa avseenden mot budgetförord- ningens krav och gav inte tillräcklig insyn. Sedan maj 1997 inför ECHO i alla avtal som det c) tecknar med HCR kravet att avtal med underleverantörer systematiskt skall överlämnas till ECHO. 4. ÅTGÄRDERNAS EFFEKT Geografisk fördelning De delar som utgör Bosnien och Hercegovina U n a S a n a ( F e d e r a t i o n ) 4. 4. Även om Una Sana är ett prioriterat fall för flyk- tingars återvändande har kommissionen aldrig godtagit 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/49 den plan som Federationens myndigheter föreslog på grund av vissa brister i förslaget. När kommissionen föreslog att andra delar skulle inkluderas (t. ex. social infrastruktur och reparationer av basinfrastrukturen som den ansåg vara av avgörande betydelse för att få flyk- tingar att återvända, accepterades inte detta av Federatio- nens myndigheter, vilket ledde till förseningar i förhand- lingarna. Kommissionen fortsatte trots det att finansiera program i Una Sana oberoende av förslaget från de lokala myndigheterna. Det finns också ett jordbrukspro- jekt värt över 2 miljoner ecu som utgör ett viktigt bidrag till denna sektor. En studie begärdes efter det att kommissionen fått många förslag och ansökningar om finansiering i Una Sana- området. Studien gav en klarare bild av de enormt stora behoven i denna kanton och utgjorde underlag för vidare planering för området. Denna inkluderar ett flyktingpro- gram för 1998 på 141 miljoner ecu för vilket ett flyk- tingseminarium hölls i januari 1998 för att informera och förbereda de deltagare som sannolikt skulle bli ansvariga för programmets genomförande. En del av detta program är avsett för Una Sana. B r c k o ( R e p u b l i c a S r p s k a ) 4. 3-4. 5. Programmet för flyktingars återvändande har likaledes bidragit med finansiering till vissa projekt i Republica Srpska. Kroatien 4. 6. En första närvaro upprättades av FN:s övergångs- förvaltning i östra Slavonien (UNTAES) i Vukovarområ- det under första halvåret 1996. Det första beslutet avse- ende 1996 års program, som fattades efter politiska påtryckningar att påbörja återuppbyggnadsåtgärderna, baserades på den begränsade information som man hade tillgång till under den första tiden i området. När väl kommissionens genomförandeorgan var fastare etablerat stod det klart att det krävdes förändringar i programmet för att bättre anpassa de ingående delarna till återupp- byggnadsbehoven och de politiska kraven i området. Att inte företa någonting i avvaktan på en klar identifiering av de exakta behoven skulle allvarligt ha fördröjt kom- missionens (och följaktligen EU:s) reaktion på områdets behov, ett alternativ som ansågs politiskt oacceptabelt. tur varit beroende av ett trepartsmöte (se 2. 5) och av antagandet av förordningen om återuppbyggnad. Projek- ten kunde följaktligen inte påbörjas förrän hösten 1996. För att ytterligare påskynda flyktingars och andra för- drivna personers återvändande anordnade kommissionen den 23 januari 1998 ett seminarium för icke-statliga organisationer för att starta ett omfattande program för flyktingars återvändande som finansierades i 1998 års budget. Efter detta seminarium, i vilket mer än 200 icke-statliga organisationer deltog, beslöt kommissionen den 27 mars att utarbeta ett program på 141 miljoner ecu, som omfattade ett bostadsprogram på 105 miljoner ecu för restaurering av 5 000 hus. Detta program håller nu på att genomföras. En första del på 63 miljoner ecu för restaurering av hus har redan satts igång och avtal tecknats i Sarajevo med 23 icke-statliga organisationer den 3 april. Reparationerna skall genomföras under 1998 års återuppbyggnadsperiod (huvudsakligen under våren och sommaren) och skall vara slutförda före vinterperio- den. Enligt progammet räknar man med att ytterligare 20 000 personer kommer att återvända under 1998. En andra del är klar och kommer att sättas igång så snart som det budgetanslag som är öronmärkt för detta blir tillgängligt (dvs. när den reserv på 30 miljoner ecu som placerats i 1998 års budget lyfts). Projekt har valts ut och kontrakten är klara. 4. 13 a) Gorazde: Kommissionen anmodade upphand- lingsföretaget Italtrend att driva in det överskott av medel som betalats ut till SRSA för arbeten som inte utförts, vars belopp av en oberoende revisor fastställdes till 787 384 tyska mark. Kommissionen har nyligen fått veta att SRSA inte kan betala tillbaka till kommissionen eftersom bolaget inte återfått de förskott som den beviljat sin underleverantör Bosna Auto, och att SRSA nu ifrågasät- ter revisionens giltighet. Kommissionen undersöker om en eventuell rättslig åtgärd skall vidtas. c) Pilotprojektet i Stolac har stött på stora svårigheter med genomförandet på grund av den mycket spända situationen mellan kroater och bosnier i denna del av Bosnien och Hercegovina. Ändå har framsteg gjorts: i mars 1998 avslutades restaureringen av 95 hus och 94 ägarfamiljer återvände. Detta första pilotprojekt utlöste dessutom en viktig spontan rörelse av minoritetsgrupper som återvände till Stolac i mars-april 1998. Sektoriell fördelning Bostäder och återvändande flyktingar 4. 10-4. 11. Restaureringen av bostäderna har varit bero- ende av tillgången på budgetmedel, och medlen har i sin 4. 14. Det har varit omöjligt för kommissionen att enbart koncentrera sig på flyktingar på grund av den sociala oro som detta kan framkalla inom någon bestämd folkgrupp. Om fördrivna personer inte återvänder till sina hem är utsikterna små att få flyktingarna att åter- vända. Kommissionen har för sina återuppbyggnadspro- gram använt följande progressiva fördelning: 50 % flyk- C 241/50 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 tingar från EU, 40 % andra fördrivna personer och 10 % särskilt utsatta personer. Genom 1996 års program för grundläggande bistånd och 1996 och 1997 års återuppbyggnadsprogram har kom- missionen restaurerat totalt 13 030 bostadsenheter som gjort det möjligt för mer än 50 000 personer (flyktingar och fördrivna personer inom landet) att i slutet av programperioden återvända till Bosnien. 4. 16–4. 17. Den kreditsystem som utvecklats med Kredit- anstalt für Wiederaufbau hade inte kunnat införas före detta datum, eftersom den rättsliga ramen i Bosnien, även för en sådan operation, ännu inte existerade. För övrigt är äganderätten till fast egendom föremål för tvister. Därför är det svårt att genomföra kreditaffärer för åter- uppbyggnad och kommissionens stöd behövs för den fasta egendomen. Slutligen kan noteras att det ännu inte fanns något enhetligt och tillförlitligt banksystem i Bos- nien. Det har därför varit svårt att under sådana förhål- landen utveckla detta system tidigare utan att utsätta sig för risker när det gäller förvaltningen av de europeiska offentliga finansieringarna. Innan denna anordning inrättades kunde kommissionen bara utnyttja gåvomekanismen för att restaurera bostä- derna. Främjandet av återvändandet får inte blandas samman med stöd till särskilt utsatta personer, eftersom återkom- sten för att bli varaktig måste koncentreras på befolk- ningsgrupper och inte på individer som valts ut på basis av sociala och ekonomiska kriterier. Rent allmänt har kommissionen strävat efter att främja återvändandet av minoritetsgrupper där man har bedömt att inledandet av en återvändandeprocess kan utlösa större spontana rörel- ser av återvändande personer och således friställa flyk- tingbostäder som för närvarande upptas av fördrivna personer, och därmed göra det möjligt för flyktingar att återvända från utlandet. Kommissionen har under 1997 utvecklat projekt, särskilt av social infrastruktur (sjukhuset i BiHac, restaurering av skolor) jämsides med programmet för restaurering av husen. 4. 19. Skälet till att restaureringarna fokuserades på utvändiga arbeten och gemensamma utrymmen i byggna- derna (utom för östra Slavonien) var frågan om ägarskap eller besittning. Avsikten med detta arbete var att bevara byggnaderna och göra det möjligt för dem som nu bodde där att utnyttja dem, vare sig detta var rättmätigt eller inte. När frågorna om ägarskap eller besittning kunde lösas skulle också reparationer göras i själva lägenhe- terna. Detta är fallet med Vukovar genom kommitte´n för tilldelning av bostäder (Housing Allocation Committee). Ett liknande program håller på att utarbetas för Sarajevo på gemensamt initiativ av EG/USA/OHR. Frågorna om ägarskap eller besittning är av betydelse om man vill få många att återvända till städerna. Utbildning 4. 21. EAP:s utbildningsprogram har i hög grad bidragit till att få igång den lokala industriproduktionen. SIP Konjuh, en av de största möbeltillverkarna i Bosnien och Hercegovina före kriget, kunde starta om sin tillverkning och specialisera sig på möbler till skolor (vilket inte ingick i dess produktsortiment) och lyckades med att utöka sin personal från 384 år 1994 till 1 200 anställda idag. Den förbättrade kvalitetskontroll som EAP krävde av den har ytterligare bidragit till att göra SIP Konjuh konkurrenskraftigt på den internationella marknaden. Detta bolag exporterar numera 40 % av sin produktion över hela världen. Utdelningen av varor till skolorna skedde enligt de bos- niska myndigheternas egna kriterier. 4. 18. Av de bostäder som restaurerats är 70 % bebodda i slutet av 1997, vilket är något mer än de beräkningar som HCR lämnade till alla biståndsgivarna (60-65 %). Hälsovård Emellertid måste man observera följande: — Den återuppbyggnadsmetod som ibland tillämpas (självhjälp) ger ägarna frihet att slutföra arbetena när det passar dem, vilket innebär att arbetena ibland slutförs efter det att avtalet med den icke-statliga organisationen löpt ut. Detta är inte fallet med de hus som repareras av entreprenörerna (en annan metod som används), eftersom den som skall få bostaden får en ”nyckelfärdig” bostad. I oktober 1997 godkände förvaltningskommitte´n 4. 24. för Phare (PHARE Management Committee) ett hälso- program på 5,7 miljoner ecu till stöd för vissa åtgärder, bl. a. reformering av primärhälsovården och finansiering av hälsovården samt utveckling av den farmaceutiska sektorn. Tre anbud inlämnades mellan december 1997 och januari 1998. För närvarande räknar man med att de första personalstyrkorna kommer att vara på plats i mars–april 1998. — Man måste också ta hänsyn till de politiska aspek- terna och säkerhetsfrågorna. 4. 25. I december 1997 enades slutligen Bosnien och Hercegovinas ministerråd om platsen för laboratoriet för kvalitetskontroll, nämligen Sarajevo. Efter detta beslut 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/51 enades man om en åtgärdsplan med federationens hälso- vårdsminister enligt vilken en ny bedömning av projektets innehåll och mål skall göras gemensamt av kommissionen och federationens hälsovårdsministerium. till 200 000 ton. Kolet levereras till kraftverket i Kakanj. Man planerar nu för att inom en nära framtid nå en produktion från denna gruva av 500 000 — 600 000 ton och samtidigt öka säkerheten för gruvarbetarna. intervenera 4. 26. Kommissionens avdelningar hade ett komplette- rande sätt att inom hälsovårdssektorn. ECHO:s projekt inriktades mot lokal nivå medan GD IA försökte verka på enhetsnivå. Detta förhindrades av sådana institutionella svårigheter som nämns i 4. 25 i revisionsrättens rapport. Kommissionen försäkrade att ett nära samarbete skulle bedrivas mellan dess avdelningar genom hela processen. Energi (elektricitet och gas) 4. 28-4. 29. Verkningarna av EAP:s åtgärder inom energi- sektorn omfattar följande: 1. D i s t r i b u t i o n a v e l e k t r i c i t e t — Ett framgångsrikt projekt mellan enheterna Gorazde och Visegrad har genomförts genom EAP — I Tuzlaområdet har distribution av elektricitet ordnats för 20 000 människor. — I Odzak har 27 km elledningar reparerats. 2. V ä r m e k r a f t v e r k Liknande effekter har åstadkommits i kolgruvan i Tuzla som kunde starta med ett tredje gruvarbetarskift. 4. 30. Den första delen på 13,3 miljoner ecu har det nu slutits avtal om och har påbörjats. Beträffande den andra delen av programmet på 7 miljoner ecu från budgetpost B7-543 väntade kommissionen på påpekanden från biståndsmottagarna under stadiet för utvärdering av anbudet för att undvika konflikter och annullering av projekt under genomförandestadiet. 4. 31. Ansvaret för tillämpning av Daytonavtalet vilar på myndigheterna i Bosnien och Hercegovina under övervak- ning av den höge representanten. Alla större bidragsgi- vare tillämpade samma tillvägagångssätt beträffande de tre Elektropriveda-enheterna i linje med Daytonavtalet och med den höge representantens fulla samtycke. Tilldelningen ur budgeten beslutades till följd av Elektro- privedas brådskande behov. Deras mål är att bygga på detta och utveckla projekt mellan enheter. Transporter A l l m ä n t Kraftverken hade inte direkt påverkats av krigets förstö- relse utan snarare av bristen på reservdelar och otillräck- lig kolförsörjning. EAP bidrog till anskaffning av båda. 4. 33. Flyktingars återvändande beror ytterst på en för- bättrad ekonomisk omgivning. Investering i transport- infrastrukturer spelar en avgörande roll när det gäller att få ekonomin på fötter. Kraftverket i Kakanj kan nu producera upp till 40 % av den kapacitet den producerade före kriget, och strömav- brott i Sarajevo hör i stort till det förgångna. Staden Tuzla skulle fortfarande befinna sig i mörker utan bistånd från EAP. B r o a r 3. G a s Gasledningar och regulatorer som levererats genom EAP (och installerats i samarbete med Världsbanken) har försett ungefär 3 800 familjer med gas i ”Novi Grad”- området i Sarajevo som hade utsatts för särskilt svår förstörelse. Projektet omfattade leverans av individuell utrustning för uppvärmning med gas och gasspisar för varje familj, delvis för att ge intäkter åt Sarajevogas. 4. 35. En klar anledning till förseningen av detta projekt är de svårigheter man stött på när man försökt att samarbeta med de bosniska myndigheterna. Man räknar nu med att projektet skall vara slutfört i juli-augusti 1999. Det har visat sig värdefullt med förberedande arbete innan de egentliga reparationerna påbörjas. Förbe- redande undersökningar under vattnet har gett en mer exakt information om den befintliga brons tillstånd och gjort det möjligt att göra en mer noggrann bedömning av reparationskostnaderna. 4. K o l g r u v o r V ä g a r Med hjälp av den utrustning som levererats av EAP kunde gruvan i Breza öka sin produktion med ca 30 % 4. 36. Kontraktet har nu tilldelats och undertecknades i april 1998. C 241/52 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 4. 37. Projekten i Republika Srpska annullerades av poli- tiska skäl. 4. 38. Överläggningar hölls direkt med enheterna för vägunderhållet av upphandlingsföretaget för att fastställa deras exakta krav. Beträffande asfalt och krossverk presenterades specifika- tionerna med angivande av kapacitet och prestanda av vägunderhållsenheterna för upphandlingsföretaget. Kom- missionen kunde emellertid inte godkänna begäran efter- som enhetspriset vida översteg det tillgängliga budgetan- slaget (med en faktor av fem). I stället erbjöd upphand- lingsföretaget en alternativ mobil anläggning vars enhets- pris låg inom budgetens ram men som hade mycket mindre prestanda och kapacitet. Detta alternativ godtogs av vägunderhållsenheterna och ministeriet. C i v i l l u f t f a r t 4. 40. Arbetet med detta projekt planeras vara slutfört i maj 1998. Trots förseningarna som huvudsakligen berodde på svå- righeter med att samarbeta med de lokala bidragsmotta- garna har framsteg gjorts. Detta har åstadkommits genom medel från flera olika bidragsgivare. EU:s bidrag har omfattat huvudplanen för den civila luftfarten som lett till bildandet av ett sekretariat som företräder den civila luftfarten i Bosnien (tre enheter). Vatten- och sophantering 4. 44. Efter studien av strategin för avfallshantering för Sarajevokantonen har kommissionen öronmärkt ytterli- gare budgetmedel för utvecklingen av en avfallsstrategi som omfattar hela staten Bosnien. Detta ses som ett nödvändigt förhandsvillkor för utvecklingen av nya pro- jekt inom denna sektor. Finansieringen av uppföljnings- initiativ kommer att övervägas för nya program som utvecklas under 1998, särskilt för nedgrävning av sopor i Sarajevo. ECHO är i färd med att i nära samarbete med NGO, de lokala myndigheterna och IMG rätta till de problem som revisionsrätten pekat på. Telekommunikationer 4. 46. Framgången inom denna sektor har nåtts tack vare de finansieringar som administrerats av kommissionen, trots de politiska problem som man stött på under genomförandet av programmet. 4. 48. Det är lättare att bedriva politiska påtryckningar inom telekommunikationssektorn än inom andra sektorer på grund av nätens betydelse och stordriftsfördelarna inom denna sektor. Kommissionen har använt detta poli- tiska påtryckningsmedel för att driva på genomförandet av fredsavtalen. Jordbruk 4. 49. Med hänsyn till den nyckelroll som jordbruket måste spela godkändes i maj och oktober 1997 två jordbruksprogram på 5 miljoner ecu vardera av förvalt- ningskommitte´n för Phare. Dessa program stöder bland andra åtgärder för återupprättandet av jorbruksproduk- tionen och föryngring av boskapssektorn i Bosnien och Hercegovina. Ett jordbruksuppföljningsprogram för 20 miljoner ecu har redan utarbetats och presenterades för förvaltningskommitte´n för Phare i mars 1998. 4. 51. De 1 300 jordfräsar som levererats enligt EAP har utgjort ersättning för ca 5 % av den utrustning som förstördes under kriget, medan Världsbanken täckte ytterligare 7,5 %. Den verkliga effekten är troligen större eftersom de flesta jordfräsarna tilldelats de mest utblot- tade jordbrukarna och återvändande personerna. Effekten av små och medelstora kylvagnar för mjölk blir på kort sikt troligen ganska låg, eftersom boskapsbeståndet har minskat med 60 % under kriget. Beståndet kommer ändå sannolikt att öka snabbt och utgör dessutom ett komple- ment till kommissionens långsiktiga strategi för sektorn, till exempel för framgångsrik leverans av kor enligt EAP. 4. 52. En grundlig genomgång av det projekt som den berörda icke-statliga organisationen föreslagit måste före- tas av kommissionen för att den skall stämma överens med målen i kommissionens eget program. Det revide- rade förslaget från ARP erhölls först i mars 1997 och avtalet undertecknades av kommissionen den 18 april 1997. Den icke-statliga organisationen kunde följaktligen mobilisera i maj. På liknande sätt, när det reviderade projektet väl hade tagits emot kunde anbudsförfarandet för att utse ett upphandlingsföretag igångsättas. Trots ovannämnda hinder levererades traktorer och redskap i tid för att åkrarna skulle kunna förberedas för att ge vinterskörd. Utveckling av den privata sektorn och ekonomisk förny- else 4. 54. Kommissionens åtgärd inom den privata sektorn och den ekonomiska förnyelsen har inriktats på en eko- nomisk integration av flyktingar och andra fördrivna personer och tillkommer således som ett komplement till huvudinriktningen i dess intervention. Situationen i Bos- nien kan för övrigt inte jämföras med den som rått i de övriga länderna i Central- och Östeuropa. I själva verket 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/53 kommer den ekonomiska övergången som ett komple- ment till de båda andra grundläggande beståndsdelarna i gemenskapsåtgärden, nämligen den materiella återupp- byggnaden av landet efter kriget och byggandet av en ny stat till följd av fredsavtalen. Det är därför helt i sin ordning att kommissionen har koncentrerat sin interven- tion på prioriterade åtgärdsområden och att den gjort ett urval på detta område. Området för ekonomisk åter- hämtning täcks emellertid av internationellt bistånd, eftersom Världsbanken och USAID har koncentrerat sin verksamhet på denna punkt. Deras insats i fråga om flyktingars återvändande är emellertid i motsats till kom- missionens av ringa omfattning. Det har alltså varit en fördelning av uppgifterna och en god samordning mellan bidragsgivarna, vilket förklarar gemenskapsinsatsens låga andel åtgärder på detta område. 4. 55. Den europeiska garantifonden för investeringar i Bosnien och Hercegovina (The EU Investment Guarantee Investment Trust Fund for BiH) är tänkt att tillhanda- hålla en politisk riskförsäkring åt bolag som önskar utveckla sin verksamhet inom landet men som har blivit avskräckta av de risker de sett för förändringar i den nationella regeringen. På grund av planens innovativa karaktär tog det längre tid att utveckla förslaget till ett hållbart projekt än vad som hade varit fallet med enklare förslag. Ett detaljerat ramavtal, kompletterat med en skrivelse som innehöll vissa finansiella arrangemang, undertecknades av kom- missionären i juli 1997. Ramavtalet började gälla från september 1997 efter undertecknande av de bosniska myndigheterna. Totalt nio förhandsansökningar beträffande investeringar för totalt 158 miljoner ecu har tagits emot inom områ- dena tillverkning, byggnation, telekommunikation, energi och turism. Dessa håller för närvarande på att utvärde- ras. 4. 56. Valet av Zica Wire Drawing-fabriken baserades på den katalytiska effekt som ett stöd till bolaget skulle få på återuppbyggnadsinsatserna inom regionen. Fabrikens produkter är nödvändiga komponenter för de större infrastrukturprojekten på energi- och transportområdena liksom för bostadsprojekten inom hela regionen. Projek- tet har kommit i gång och ett antal arbeten har skapats. Stöd till den offentliga förvaltningen 4. 57. Det skulle ha varit orealistiskt att engagera sig i innan omfattande program för offentlig förvaltning basinstitutionerna, särskilt de som tillkommit genom Daytonavtalet, inrättats. Kommissionen har i nära samar- bete med den höge representantens kontor fastställt stöd- program som kommer att sättas in under hela 1998. Kommissionen har tillhandahållit och kommer också i fortsättningen att tillhandahålla ett ansenligt tekniskt bistånd till de centrala institutionerna. Befintliga åtgärder har redan haft stor effekt på tullområdet, igångsättning av centralbanksrörelse och närmande av lagstiftningen. 5. SLUTSATS 5. 1. Beslutet att införa ett digert stödprogram i f. d. Jugoslavien åtföljdes inte vid denna tidpunkt av motsva- rande tilldelning av medel så att kommissionen kunde genomföra programmet. År 1998 vidtog kommissionen åtgärder för att förbättra situationen genom att överföra personal till Sarajevo och har framlagt förslag, både lagstiftnings- och budgetförslag, för att lätta på befintliga restriktioner. För dessa redogörs närmare nedan. Inom en vecka efter Daytonavtalet mobiliserade 5. 3. kommissionen tillsammans med Världsbanken världssam- fundet genom den första konferensen med finansiärerna för återuppbyggnaden av Bosnien och Hercegovina som hölls i december 1995. Kommissionen kunde i slutet av 1995 fatta beslut om att i början av 1996 anslå medel till ett program för grundläggande bistånd (EAP-programmet som finansieras genom Phare) och sände i början av 1996 personal till Sarajevo, som skulle påbörja och övervaka operationen. I detta avseende reagerade kommissionen snabbt på det allvarliga läge som uppstått efter Dayton- avtalet. Kommissionen grep in i en särskilt svår situation som känneteckades av — ett politiskt instabilt läge i området som utmärktes av att vissa parter förhindrade tillämpningen av fredsav- talen. De centrala myndigheterna som redan var för- beredda genom dessa avtal borde obetingat ha god- känt gemenskapsprogrammen så att de kunde genom- föras. Kommissionen fick tillstånd först i slutet av november för 1996 och i september för 1997 och kunde därför inte omedelbart genomföra program- men, — sådana förändringar av de politiska förhållandena som konstaterats av den höge representanten och ministerrådet; bl. a. har genomförandet av stödåtgär- derna fördröjts på grund av att stödet till Republika Srpska inställts två gånger, — komplexa och bindande rättsliga och finansiella dokument. Den lagstiftande myndigheten har mot C 241/54 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 kommissionens uppfattning för f. d. Jugoslavien rent mekaniskt införlivat Tacis-programmets förfaranden och övre gränser. I Bosnienfallet passade dessa inte in och ledde till att genomförandet av budgetarna förse- nades. Förordningen om återuppbyggnad (1628/96) antogs försenat i slutet av juli 1996 av rådet efter yttrande av Europaparlamentet. Därför måste man före detta datum tillämpa trepartsmötesförfarandet för att få tillgång till medlen. De förslag till ändringar av förordningen som kommissionen framlagt har kor- rigerats i restriktiv riktning. Det var inte förrän 1998 som Europaparlamentet och rådet tog hänsyn till den kritik som framförts med avseende på stödet till f. d. Jugoslavien och till stor del följde de förslag som lämnats av kommissionen för att få till stånd smidi- gare förfaranden och påskynda genomförandet. missionens utlägg uppgick till totalt ca 275 miljoner ecu. En väsentlig del av USAID:s bistånd utgjordes av anslags- poster till små företag. Dessa anslag effektuerades med snabbare utbetalningshastighet. USAID:s beslutsprocesser är också anmärkningsvärt enklare än Europeiska unio- nens, där kommissionen måste följa bestämmelserna i en förordning med mycket strängare regler för offentlig upphandling. I motsats till Förenta staterna, som till en början huvudsakligen satte in sitt stöd där deras trupper var förlagda, gav Europeiska unionen redan från början stöd till båda enheterna. Trots dessa svårigheter hade åtagandena för anslagen i kapitel B7-54 vid utgången av 1996 utnyttjats till 99,9 %. Vid utgången av 1997 hade åtagandena i den reviderade budgeten i kapitel B7-54 (med undantag för finansprotokollposten) utnyttjats till 99,5 %. Under den sammanlagda perioden 1996-1997 uppgick de totala anslagen, inbegripet humanitärt bistånd, till ca 542,2 miljoner ecu, varav 286,6 miljoner ecu hade kontrakte- rats och 208,1 miljoner betalats ut. Andelen åtaganden respektive utbetalningar står sig väl i jämförelse med andra externa biståndsprogram som finansieras genom gemenskapens budget, särskilt mot bakgrunden av de svåra förhållanden som råder i Bosnien och Hercegovina. Kommissionen har också finansierat annan återuppbygg- nadsverksamhet som inte omfattas av revisionsrättens årsrapport och som inte ingår i ovannämnda belopp inom områden som demokrati, mänskliga rättigheter och gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Revisionsrättens jämförelse mellan de åtgärder som finan- sierats av kommissionen och sådana åtgärder där medel tillskjutits av andra bidragsgivare tar inte hänsyn till att det stöd som dessa gett har en annan karaktär. Världsbanken ger till exempel sitt stöd huvudsakligen genom lån. Att administrera ett lånesystem skiljer sig väsentligt från ett sådant gåvosystem som kommissionen tillämpar. Gåvobistånd beviljas utan någon annan garanti än biståndsmottagararens politiska åtagande. För att skydda de offentliga medlen är kontrollen av utbetalning- arna av gåvobistånd därför mycket mer komplicerad och långsammare än kontrollen vid långivning. Till skillnad från denna situation är det mottagarstaten som betalar tillbaka och ställer säkerhet för lånen. Återbetalningarna krediteras bankens balansräkning. De politiska villkoren är ett mindre hinder. Trots detta handikapp är de utbetalningar av gåvobistånd som effek- tueras av kommissionen och de lån som Världsbanken ger i stort sett likartade. Den 1 januari 1998 hade Världsbanken lagt ut ca 260 miljoner ecu medan kom- 5. 4. Kommissionen godtar revisionsrättens kritik att de medel som tilldelats för förvaltning av återuppbyggnads- programmet i f. d. Jugoslavien inte stått i proportion till de budgetanslag som beslutats på politisk nivå. Med hänsyn till de andra budgetprioriteringar som förvaltas av de berörda avdelningarna (bistånd till Central- och Öst- europa, strategiska förberedelser inför anslutning, de nyli- gen oberoende staterna, CFSP, demokrati och mänskliga rättigheter, humanitärt stöd) finns det gränser för vad som kan åstadkommas genom omfördelning av de befint- liga resurserna. På grund av kravet på att inrätta nya befattningar omfördelade kommissionen personalresurserna för att förstärka den personal som administrerade denna hjälp. Dessa åtgärder ledde till — upprättandet av en personalstyrka på 22 personer vid kontoret i Sarajevo i slutet av 1996, dvs. sju månader efter det att kontoret öppnats, med 4 tjänster i kategori A (inbegripet kontorschefen), 1 B, 1 C och 16 lokala tjänstemän, varav 7 med utlandstjänst (ALAT). Kommissionen inrättade därefter en tjänst för en tjänsteman av kategori A vid förvaltningen i Mostar (EUAM) för att säkerställa att räkenskaperna rörande EU:s verksamhet (200 miljoner ecu) avslutades. Ytter- ligare en tjänsteman av kategori A ställdes till den höge representantens (OHR) förfogande, — upprättandet redan 1996 inom kommissionen av en ny enhet D-1 under GD 1A: ”Bosnien-Herzegovinia och återuppbyggnaden, inklusive internationell sam- ordning och horisontella aspekter av de program för f. d. Jugoslavien i vilka flera länder deltar”. Vid utgången av 1997 hade denna enhet en personal- styrka på 21 personer, varav två tredjedelar var tilldelade för f. d. Jugoslavien. När det gäller extern teknisk expertis är 1998 det första budgetår för vilket kommissionen bemyndigats att använda driftsanslag på högst 2 3,5 % av programkost- 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/55 naderna för tekniskt stöd till genomförande av program. Detta kan jämföras med bidragen från andra bidragsgi- vare. som på plats och har gjort det möjligt att upprätta nära förbindelser med ansvariga myndigheter i de berörda medlemsstaterna. Denna åtgärd skall kompletteras med de åtgärder som anges i punkt 3. 13-3. 15, dvs. En decentralisering av genomförandet av gemenstapsstödet i Bosnien, förstärk- ning av delegationens befogenheter och från och med april 1998 en planerad förflyttning av personal till dele- gationen. Samordningen mellan kommissionens olika avdelningar har beskrivits i ovanstående punkt 3. 11-3. 12. 5. 5. Kommissionen tillkännagav redan hösten 1995 i fyra meddelanden en övergripande strategi. Denna stra- tegi ingår i det återuppbyggnadsprogram som utarbetats av kommissionen och Världsbanken och har lagts fram för olika bidragsgivare under tre internationella konferen- ser som organiserats av kommissionen och Världsbanken och godkänts av världssamfundet. Varje år utarbetar kommissionen riktlinjer för att genomföra denna strategi. Dessa riktlinjer överförs sedan till sektoriella program som omfattar en rad integrerade projekt, särskilt på flyktingområdet. Genom den avsiktsförklaring som undertecknats tillsammans med de bosniska myndighe- terna, och som gäller programmen 1996 och 1997, fastställs den globala ramen för tillämpningen av dessa program. Under Londonkonferensen i december 1996 tog kommis- sionen initiativet till bildandet av ”Reconstruction and Return Tas Force” (RRTF), som under ledning och ordförandeskap av den höge representantens kontor sam- ordnar den återuppbyggnadsverksamhet som syftar till att främja återvändandeprocessen. Sedan 1997 har RRTF samlat alla de större aktörerna inom internationellt bistånd, särskilt HCR, Världsbanken, USA samt kommis- sionen och fastställer genom halvårsvisa rapporter världs- samfundets politik till stöd för fördrivna personers och flyktingars återvändande. År 1997 tog kommissionen likaledes initiativet till att föreslå en ”Deputy High Representative”, som särskilt skulle ansvara för RRTF, Andrew Bearpark. Samtidigt med detta inrättade RRTF regionala och lokal filialer, som med kommissionens aktiva deltagande skall fastställa de prioriterade åtgärderna i varje region och kommun. Eftersom det handlar om samarbetet med medlemssta- terna tog kommissionen redan 1996 initiativet till ett nära samarbete med de medlemsstater som mer direkt berördes av återvändandet av flyktingarna från Bosnien och Hercegovina och kallade till ett möte om detta i Bryssel den 7 augusti 1996. Detta samarbete har därefter utvecklats till många samordningsmöten, såväl i Bryssel År 1998 koncentrerade kommissionen sina satsningar på återuppbyggnad på ett större flyktingprogram värt 141 miljoner eciu. En första del på 65 miljoner ecu för integrerade program för flyktingars återvändande anslogs den 39 mars 1998. Andra åtgärdspaket kommer att följa så snart den budgetansvariga myndigheten lyfter reserven på 30 miljoner ecu i 1998 års budget. 5. 6. Programmet för grundläggande bistånd (EAP), som kom till omedelbart efter Daytonavtalen och infördes redan i januari 1996, har gjort det möjligt att ge den hjälp som behövs för att starta återuppbyggnadsproces- sen. Programmet har således gjort det möjligt att leverera material till skolorna, bussar, traktorer, insatsvaror till jordbruket, utrustningar till den elektriska sektorn, m. m. Detta program är det första viktiga gensvaret på återupp- byggnadsproblemen från en medlem i världssamfundet. Kommissionen har av flera skäl gett programmet för leverans av utrustning en ny inriktning. Den insåg svårig- heterna i den omgivning den intervenerade, bl. a. en stor risk för bedrägerier som den höge representanten på den tiden hade påtalat, brist på insyn i förvaltningen av biståndet och risk för att leveranserna inte skulle nå de slutliga mottagarna, vilket tvingade kommissionen att centralisera förvaltningen av programmen. Med hänsyn till den politiska situationen i Bosnien och Hercegovina var det vid den tiden inte lämpligt att decentralisera förvaltningen av programmet till förmån för myndighe- terna i detta land. Kommissionen fattade således detta beslut för att tillvarata gemenskapens ekonomiska intres- sen. Programmet gavs en ny inriktning och fokuserades på ett mer begränsat antal sektorer. I budgeten för 1996, som offentliggjordes den 29 januari 1996, finns tre särskilda rubriker för stöd till f. d. Jugosla- vien. I avvaktan på en rättslig grund bemyndigades kommissionen att utnyttja budgetrubrik B7-541 upp till ett belopp av 7 miljoner ecu, medan återstående 20 miljoner ecu avsattes som reserv. Utnyttjandet av de 20 miljonerna ecu godkändes därefter inom ramen för ett trepartsmöte. Kommissionen lade i april 1996 fram ett förslag till förordning då det gäller posterna återuppbygg- nad. Den föreslagna förordningen trädde inte i kraft förrän den 15 augusti 1996. Under diskussionerna om förordningen gjordes stora ändringar i kommissionens förslag. Särskilt gäller detta en bilaga om ingående av avtal som påverkats av Tacis-förordningen, vilken inte alls kan tillämpas på situationen i Bosnien och som bifogats förordningen. Redan i juli 1997, dvs. det första datum som det enligt förordningen var tillåtet att göra ändringar i denna, lade kommissionen fram förslag till C 241/56 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 ändring av denna bilaga. Rådet höll fast vid sin ursprung- liga ståndpunkt och följde bara delvis kommissionens förslag. I januari 1998 lade kommissionen på nytt fram förslag till en genomgripande ändringar i förordningen. Rådet och parlamentet tog då hänsyn till den betydande kritik som riktats mot gemenskapens agerande i f. d. Jugoslavien och följde slutligen huvuddragen i kommis- sionens förslag. 5. 7. FN:s flyktingskommissariats mandat med avseende på flyktingar är enligt Daytonavtalet att leda och sam- ordna åtgärder på detta område. Kommissionen är därför skyldig att arbeta med flyktingkommissariatet i detta sammanhang. Under diskussionerna med UNHCR stötte man på stora problem rörande EG:s bidrag till de bos- tadsprojekt som genomförts av icke-statliga organisatio- ner genom UNHCR. Villkoren under vilka UNHCR önskade ta emot bidrag från EG stred i vissa avseenden mot budgetförordningens krav och gav inte tillräcklig insyn. Revisionsrättens ide´ om ett globalt bidrag till UNHCR:s fonder behöver därför övervägas mer ingå- ende. Kommissionen har för avsikt att analysera denna fråga mot bakgrund av de allmänna villkoren rörande finansiella arrangemang med FN som för närvarande håller på att diskuteras. 5. 8. Genom 1996 års program för grundläggande bistånd och 1996 och 1997 års återuppbyggnadsprogram har kommissionen restaurerat totalt 13 030 bostadsenhe- ter som gjort det möjligt för mer än 50 000 personer (flyktingar och fördrivna personer inom landet) att i slutet av programperioden återvända till Bosnien. Beträffande andelen hus som var bebodda vid slutet av 1997 uppgick denna till 70 % för de program som finansierats av kommissionen, något över genomsnittet för övriga bidragsgivare. Under 1998 förstärker kommissionen på nytt sin insats genom de åtgärder som beskrivs i 5. 5. 5. 9. EAP-programmet har rönt vissa framgångar inom energisektorn: — Ett framgångsrikt projekt mellan enheterna Gorazde och Visegrad har genomförts genom EAP. — I Tuzlaområdet har eldistribution ordnats för 20 000 människor. — Leverans av utrustning till gruvan i Breza har bidragit till att öka kolproduktionen med 30 %. Inom transportsektorn har en del vägprojekt försenats genom att stödet till Republika Srpska dragits in av politiska skäl. Hjälp till offentlig administration har riktats till tullen som är av stor betydelse för statsinkomsterna i Bosnien och Hercegovina. Andra nyckelinstitutioner som får stöd under 1998 är centralbanken, ombudsmannen, kommis- sionen för mänskliga rättigheter, författningsdomstolen och affärsbankssektorn. På hälsans och utbildningens områden är hindren för GD IA:s insatser snarare de ansvariga lokala myndigheternas oförmåga att acceptera den hjälp som de erbjudits (jfr laboratoriet för kvalitetskontroll av läkemedel) än bristen på samordning mellan kommissionens avdelningar. Det är likadant med utbildningssektorn, där bristen på poli- tisk vilja att ena utbildningsprogrammen fortsätter att vara ett hinder för upprättandet av fleretniska skolor. 5. 10. Kommissionen godtar kritiken att de medel som gått till förvaltningsstöd i f. d. Jugoslavien inte motsvarat det politiska beslutet att ge extra budgetmedel. Åtgärder har vidtagits för att omplacera personal; dessa anges närmare i 5. 4. Samordningen mellan kommissionens avdelningar har skett genom en gemensam avdelningsgrupp ledd av biträ- dande generaldirektören för GD IA. ECHO, GD XXI (för EG:s kontor för bistånd på tull- och skatteområdet, CAFAO) och andra avdelningar har ständigt deltagit i denna verksamhet. Som komplement till denna formella samordning har många informella och operationella kontakter känneteck- nat samordningen mellan avdelningarna. 5. 11. I början av återuppbyggnadsprogrammen 1996 fördelades hjälpen bland ett antal nyckelsektorer för att möta den dåvarande nödsituationen. Senare, under 1996, koncentrerades stödet på ett mer begränsat antal sekto- rer. Under 1998 koncentrerade kommissionens program över 60 % av alla medel till f. d. Jugoslavien på ett enda prioriterat program, nämligen programmet för flyktingars återvändande. 5. 12. Kommissionen godtar revisionsrättens kritik rö- rande personalresurser, komplicerade procedurer och syn- ligheten av EU:s bistånd i Bosnien och Hercegovina. — Värmekraftverken har ökat sin produktion och strömavbrotten i Sarajevo har minskat betydligt. De svårigheter under vilka kommissionen måste verka har beskrivits i inledningen till revisionsrättens rapport och i punkterna 5. 3 och 5. 5. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/57 Kommissionen beslutade i början av 1998 att möta dessa svårigheter genom att — samla alla kommissionens avdelningar i en enda bygg- nad i Sarajevo. — förenkla procedurerna genom att ändra återuppbygg- nadsförordningen, — överföra ytterligare 15 personer till sin delegation i Sarajevo från och med våren 1998, — ge chefen för delegationen i Sarajevo ytterligare befo- genheter, Kommissionen är villig att föreslå ytterligare ändringar i förordningen för att ytterligare förenkla förfarandena. Alla dessa åtgärder tillsammans skulle med stöd av EU:s budgetansvariga och lagstiftande myndigheter bidra till att genomförandet av EU:s bistånd i Bosnien och Herce- govina skulle bli mer synligt och effektivt