title: Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser - Bedrageribekæmpelse - Årsberetning 1997

eurovoc_concepts:
EU financing
activity report
financial policy
fraud against the EU
market protection

text: KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 06. 05. 1998 KOM(1998) 276 endelig udg. BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABERNES I FINANSIELLE INTERESSER BEDRAGERIBEKÆMPELSE Årsberetning 1997 (forelagt af Kommissionen) MEDLEMSSTATERNES GR0NNE NUMRE 0130820595 Grækenland Tyskland 0strig Belgien Danmark Spanien Finland Frankrig 06605845 080012426 80018495 900993295 0800112595 0800917295 Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal 008003212595 1800553295 167878495 08003595 060224595 0505329595 Det Forenede Kongerige 0800963595 Sverige 020791695 INDHOLDSFORTEGNELSE INDLEDNING 1. ANALYSER OG STATISTIKKER 1. 1 Situationen i 1997 1. 2 Tendenser 1. 2. 1 De traditionelle egne indtægter 1. 2. 2 Udgifter 1. 3 Finansiel opfølgning. 1. 3. 1 Inddrivelse , ,. 5 9 9 10 10 11 12. 12 1. 3. 2 Opfølgning af de undersøgelser, UCLAF foretager i samarbejde med medlemsstaterne. 13 2. EFTERFORSKNING 2. 1 Organiseret kriminalitet 2. 1. 1 Arbejdsgruppen for cigaretter 2. 1. 1. 1 Smugling ad luft- og vandvejen 2. 1. 1. 2 Cigaretsmugling i forbindelse med TIR-cameter 2. 1. 1. 3 Cigaretsmugling fra Montenegro 2. 1. 1. 4 Cigaretsmugling pr. jernbane 2. 1. 1. 5 Smugling fra Andorra 2. 1. 2 Den organiserede kriminalitets rolle i bedrageriet på landbrugsområdet 2. 1. 2. 1 Spiritus 2. 1. 2. 2 Olivenolie 2. 1. 2. 3 Smør 2. 1. 2. 4 Overtrædelse af embargoen mod britisk oksekød 2. 2 Bedrageri: et angreb på Fællesskabets politikker 2. 2. 1 Egne indtægter; angreb på Fællesskabets handelspolitik 2. 2. 1. 1 Fiskerisektoren 2. 2. 1. 2 Tekstilsektoren ,. _. 14. 15 15 16 16 17 18 18 19 19 20 22 23 24 24 25 26 2. 2. 1. 3 Antidumpingforanstaltninger 2. 2. 1. 4 Miljøpolitik 2. 2. 2 Bedrageri i forbindelse med den fælles landbrugspolitik 2. 2. 2. 1 Tobakskvoter 2. 2. 2. 2 Undersøgelse i sektoren for citrusfrugter 2. 2. 2. 3 Lån til Georgien ,. 2. 2. 3 Angreb på strukturpolitikkerne 2. 2. 3. 1 Misbrug af ESF-midler 2. 2. 3. 2 Organiseret bedrageri mod EUGFL, Udviklingssektionen 2. 2. 4 Bedrageri i forbindelse med direkte udgifter 2. 3 Momsbedrageri: forudsætningerne for en styrkelse af efterforskningen 3. STYRKELSE AF SAMARBEJDET MED MEDLEMSSTATERNE 3. 1 Medlemsstaternes initiativer til beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser 3. 2 Gensidig administrativ bistand på told- og landbrugsområdet 3. 3 Andre former for samarbejde på områderne told, landbrug og egne indtægter 3. 4 Eksempler på samarbejde med medlemsstaternes politimyndigheder og retlige myndigheder 3. 4. 1 Forfalskning af euroen 3. 4. 2 Kommissionens ekspertgruppe i i strafferet 3. 5 Samarbejde inden for området indirekte skatter (punktafgifter og moms) 3. 5. 1 Punktafgifter ; 3. 5. 2 Moms ^ 3. 5. 2. 1 Nye nonner for administrativt samarbejde 3. 5. 2. 2 Samtidige kontroller for at styrke indsatsen på momsområdet 3. 5. 2. 3 Analyse af risikoen for bedrageri på moms-området 3. 5. 3 Fiscalis-programmet 3. 6 Uddannelsesforanstaltninger 26 27 28 28 29 29 30 30 30 31 31 33 33 34 34 36. 37 37 38 38 39 40 40 40 41 41 4. SAMARBEJDE MED TREDJELANDE „, 45 4. 1 Ansøgerlandenes gennemførelse bestemmelser og -resultater (forberedelse af udvidelsen) af Fællesskabets bedrageribekæmpelses- 45 4 4. 2 Aftalerne om gensidig bistand mellem Fællesskabet og tredjelandene 5. SANKTIONSPOLITIKKEN OG DET HORISONTALE RETSGRUNDLAG FOR DEN FINANSIELLE STRAFFERETLIGE BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABETS • INTERESSER 5. 1 Iværksættelse af Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet 5. 2 Iværksættelse af sanktioner 5. 3 Beskyttelse af Fællesskabet mod uregelmæssigheder inden for den finansielle , forvaltning 5. 4 Den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser 5. 4. 1 Ratifikation af de vedtagne instrumenter 45 47 47 48 48 48 48 5. 4. 2 Anden protokol til konventionen om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser ,. 49 5. 4. 3 Bekæmpelse af korruption og offentlige kontrakter 5. 4. 3. 1 Protokollen og konventionen om bestikkelse 5. 4. 3. 2 Kommissionens meddelelse om korruption 5. 5 Amsterdam-traktaten. 5. 5. 1 Den nye artikel 280 i EF-traktaten 5. 5. 2 Tiden nærmer sig 5. 6 Perspektiverne for forhandlingerne om afsnit VI i EU-traktaten BILAG GLOSSAR 50 50 50 51 51. 51 52 ^ 53 62 INDLEDNING I Kommissionens årsberetning om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser gøres der status over Kommissionens bedrageribekæmpelsesarbejde. Skatteyderne i EU kræver, at Fællesskabets midler anvendes effektivt, og at Fællesskabets politikker er bedragerisikre. Det gælder både på medlemsstatsniveau og på EU-plan. Fællesskabets budget for 1997 er på over 82 mia. ECU. Budgettet finansieres delvis af de indtægter. Tolden og landbrugsafgiflerne på varer, der importeres til Fællesskabet fra tredjelande, beløber sig til 14 mia. ECU (17%). Momsen tegner sig for 35 mia. ECU (42% af de samlede indtægter). Resten stammer fra den fjerde indtægtskilde, som medlemsstaterne indbetaler direkte til Fællesskabets budget (32,9 mia. ECU eller 40% af de samlede indtægter). traditionelle egne Hovedparten af Fællesskabets midler går til landbruget (41 mia. ECU, dvs. 50% af de samlede udgifter). Strukturforanstaltningerne tegner sig for 26,6 mia. ECU, dvs. 32%. De udgifter, som Kommissionen forvalter direkte, såsom ekstern støtte, udgifter til forskning og udvikling, socialfondene mv. , beløber sig til 9,7 mia. ECU (12%). Resten af Fællesskabernes budget, dvs. 4,7 mia. ECU (under 6%), skal dække administrations udgifterne og de øvrige institutioners udgifter (Domstolen for De Europæiske Fællesskaber, Europa-Parlamentet mv. ). Man må være yderst forsigtig, når man analyserer tallene for opdagede tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder. For det første er disse to begreber forskellige. De er begge præcist defineret i fællesskabsretten1. Det er vanskeligt at vurdere, om der er tale om bedrageri eller uregelmæssigheder, lige når sagen opdages. Det kræver en strafferetlig undersøgelse, og der kan gå flere år, før man kan fastslå, om der er tale om bedrageri i snæver forstand. De høje tal for opdagede tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder kan desuden være udtryk for en forbedring i opdagelsen af uregelmæssighederne, en forbedring i indberetningen af sagerne eller begge dele. De kan afspejle et stigende antal tilfælde af uregelmæssig adfærd eller mere effektiv efterforskning på særlige målområder. Et lille antal meget omfattende sager kan påvirke statistikkerne fra det ene år til det andet. Endelig afslører efterforskningen sommetider tilfælde af svigagtig adfærd, som går flere år tilbage i tiden, men de involverede beløb bogføres først det år, hvor man kan sætte tal på dem. Med disse forbehold for øje er hovedlinjerne i udviklingen i 1997 som følger: Med hensyn til de traditionelle egne indtægter er det beløb, der er involveret i de tilfælde af bedrageri, som Kommissionen har kendskab til, steget fra 796 mio. ECU i 1996 til 1 mia. ECU i 1997. Hvad angår den finansielle virkning er der tale om en stigning fra 5,8% i 1996 til 6,5% i 1997. Men medlemsstaterne går glip af et beløb, der er tre gange så stort, på grund af sager vedrørende punktafgifter og moms. Se vedlagte glossar. Man må huske på, at de lovbestemte indberetningsforpligtelser blev styrket medio 1996. Der ingen tvivl om, at det har givet et bedre kendskab til bedrageriets faktiske omfang. Desuden har Kommissionen ofte måttet behandle sager om sofistikeret tværnationalt bedrageri, hvor den har opnået gode resultater. Den fælles landbrugspolitik og strukturpolitikkerne, hvis midler forvaltes af medlems staterne, tegner sig for hovedparten af udgifterne på budgettet. På disse to områder er de sket et fald i de opdagede tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder. Inden for EUGFL, Garantisektionen, er det samlede beløb, der er involveret i de opdagede tilfælde af bedrageri, faldet med 13% i forhold til 1996 (318 mio. ECU i 1997 mod 365 mio. ECU i 1996). På strukturfondsområdet er beløbet faldet med 50% (77 mio. ECU i 1997 mod 152 mio. ECU i 1996). Både på indtægts- og på udgiftsområdet forekommer der organiseret kriminalitet. De internationale forbrydernetværk koncentrerer sig især om højt beskattede varer (cigaretter og alkohol), landbrugsprodukter, der har en høj værdi, eller hvor der er en stor prisforskel i forhold til verdensmarkedspriserne (oksekød, olivenolie og smør), og produkter fra tredjelande, som er omfattet af toldpræferenceordninger (fiskeriprodukter, tekstiler, elektroniske produkter og bilmotorer). Erfaringerne viser, at et nært samarbejde mellem Kommissionens bedrageribekæmpelses- tjenester og medlemsstaterne gør det muligt at foretage en effektiv efterforskning i sager, der drejer sig om tværnationalt organiseret bedrageri. Det er nødvendigt på grund af disse komplekse sagers finansielle vægt. Mens de sager, der opdages af medlemsstaterne hver for sig, i gennemsnit drejer sig om et beløb på 120 000 ECU, involverer de sager, som behandles af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne, i gennemsnit 3,7 mio. ECU. De sager, der behandles i samarbejde med medlemsstaterne, udgør 3% af det samlede antal sager, men i størrelse tegner de sig for over halvdelen af det samlede involverede beløb. En anden vigtig konstatering i rapporten er, at resultaterne af arbejdet med at inddrive de involverede beløb ikke er særlig gode. På landbrugsområdet mangler man endnu at inddrive 65% af de unddragne beløb, som er konstateret siden 1994. Der er dog sket visse fremskridt i 1997. Der er indført bedre procedurer, som skal gøre det muligt ^at fastslå, hvilke beløb der må betragtes som uinddrivelige, hvilke beløb der kan inddrives, og hvilke beløb medlemsstaterne kan pålægges at betale. Inden for strukturpolitikkerne vil en række nye direktiver om finansielle nettokorrektioner styrke bestemmelserne om finanskontrol af de udgifter, som medlemsstaterne forvalter. Men der kan gøres meget mere for at forbedre inddrivelsessituationen. I rapporten gøres der rede for en række forbedringer i bekæmpelsen af bedrageri, der skader Fællesskabernes budget. Efterforskningen er blevet intensiveret og har især drejet sig om organiseret kriminalitet. De task-groups, der skal koordinere efterforskningen på specifikke områder, beskæftiger sig nu også med alkoholsektoren. Deres arbejde har givet gode resultater i komplekse, tværnationale sager. Kommissionen har i samarbejde med medlemsstaterne foretaget den første "kontrol på stedet" med henblik på at opdage uregelmæssigheder i virksomhederne. Generelt er samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne om efterforskningsarbejdet blevet forbedret. I årsberetningen for 1997 omtales en række typiske eksempler på efterforskningen i teknisk bistand og samarbejde med for bedragerisager. De forskellige medlemsstaterne fremhæves. Et specielt kapitel handler om samarbejdet med tredjelande. Hovedvægten lægges her på førtiltrædelsesstrategien over for ansøgerlandene i Central- og Østeuropa. Målet er at sikre, at deres muligheder for at bekæmpe bedrageri og korruption udvides parallelt med, at de forbereder sig på at deltage i Fællesskabets politikker. former På lovgivningsområdet skete der i 1997 det, at forordning 515/97 om gensidig bistand på toldområdet blev vedtaget, og at ministrene undertegnede den anden protokol til konventionen om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, som vedrører hvidvaskning af penge og retssamarbejdet. Kommissionen undlod dog at tage nogen i 1997, idet man venter på, at medlemsstaterne større nye lovgivningsinitiativer ratificerer og gennemfører de instrumenter, der er blevet vedtaget de foregående år. Man kan drage to konklusioner: Instrumenterne under søjle 1 (forordningen om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og forordningen om kontrol og inspektion på stedet) er på plads og fungerer effektivt. Instrumenterne under EU- traktatens afsnit VI (konventioner og protokoller), som drejer sig om en ensartet strafferetlig beskyttelse i EU, er ikke blevet ratificeret af en eneste medlemsstat. Det Europæiske Råd mindede på sit møde i Amsterdam om dette og fastslog, at ratificeringen skal finde sted senest medio 1998. 1. A N A L Y S ER OG S T A T I S T I K K ER For at give et nøjagtigt billede af situationen i øjeblikket fremlægges i dette kapitel en samlet oversigt over bedrageri til skade for Fællesskabets budget og en detaljeret analyse af de data, Kommissionen har til rådighed. 1. 1 Situationen i 1997 Antallet af afslørede uregelmæssigheder og bedragerier i 1997 og deres samlede budget mæssige virkning er atter steget i forhold til det foregående år. Medlemsstaterne har i 1997 i alt afsløret 4 995 tilfælde, som de har indberettet til Kommissionen. Den samlede budgetmæssige virkning af disse tilfælde andrager 589 mio. ECU. Herudover har nye Kommissionen med undersøgelser medlemsstaterne. Den budgetmæssige virkning af de tilfælde, Kommissionen har til undersøgelse i 1997, er vurderet til 827 mio. ECU2. 223 samarbejde indledt i talbelagte oplysninger om indvirkningen på Fællesskabets budget og gør det altså muligt at indlede inddrivelsesprocedurer. de fra der nogen virkninger Derimod sker der ikke nogen øjeblikkelig konstatering af de tilfælde, som Kommis sionen i samarbejde med medlemsstaterne foretager en undersøgelse af. Følgelig formel foreligger ikke indberetning pågældende medlemsstater. En første vurdering af de budgetmæssige de undersøgelser, Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne foretager, er ofte først mulig, når der er gjort væsentlige fremskridt med efterforskningen. Resultaterne fra sådanne undersøgelser indberettes formelt af medlemsstaterne følgende i regnskabsår4. Af denne grund udgør talop lysningerne budgetmæssige virkninger af denne type af undersøgelser kun et skøn, eller de vedrører sager, der er indledt på et tidligere tidspunkt. om det de af forbedres Denne udvikling viser først og fremmest, at effektiviteten af bedrageribekæmpelses (det mekanismerne konstant gælder især indberetningen af oplysninger). Desuden er den et bevis på, at optrævlingen af indviklede net af organiseret kriminalitet er et langsommeligt arbejde, der gør, at samarbejdet mellem kompetente tjenestegrene ofte varer flere år. Af denne grund er der tale om konjunkturbestemte større eller mindre udsving i de beløb, der hvert år står på spil. de egne traditionelle indtægters For de vedkommende indberettede medlemsstaterne 2 628 tilfælde til et samlet beløb på 367 mio. ECU. Kommissionen indledte i samarbejde med medlemsstaterne 76 nye undersøgelser; de implicerede beløb (der er et resultat af de nye eller tidligere undersøgelser, der er foretaget i 1997) andrager i alt 642 mio. ECU (se diagram 1). Fordelingen af medlemsstater på indberettede tilfælde findes i tabel 1. Så snart medlemsstaterne har konstateret uregelmæssighederne, indberetter de dem til Kommissionen i overensstemmelse med de bestemmelser, der gælder for de forskellige områder3. Disse indberetninger indeholder På området udgifter til EUGFL's garanti sektionen er antallet af afslørede tilfælde smule. Den budgetmæssige steget en faldet med 13%. virkning heraf er Medlemsstaterne har indberettet 2 058 tilfælde til et samlet beløb på 165 mio. ECU. Dette tal inkluderer undersøgelser indledt før 1997, for hvilke en første vurdering af den budgetmæssige indvirkning kun kunne foretages på grundlag af resultater opnået i 1997. Der er tale følgende forordninger: Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 som ændret ved Rådets forordning (Euratom, EØF) nr. 1355/96 (allerede nævnt ovenfor) hvad de egne indtægter angår, Rådets forordning (EØF) nr. 595/91 (EFT L 67 af 14. 3. 1991) hvad angår EUGFL, Garantisektionen; forordning (EF) forordning (EØF) nr. 4253/88 (EFT L 374 af 31. 12. 1988), Kommissionens 1681/94 (strukturfondene, EFT L 178 af 12. 7. 1994) og 1831/94 (Samhørighedsfonden, EFT 171 af 27. 7. 1994); Rådets forordning (EF) nr. 515/97 (gensidig bistand, EFT L 82 af 22. 3. 1997, tidligere Rådets forordning (EØF) nr. 1468/81 (EFT L 144 af 2. 6. 1981). nr. gælder herunder Dette undersøgelser inden for rammerne af den gensidige bistand og især tilfældene af organiseret kriminalitet. undersøgelser, alle 48 har indledt Kommissionen nye undersøgelser; det anslås, at de pågældende beløb (afsløret i 1997) andrager 153 mio. ECU (jf- diagram 2). Tabel 2 viser fordelingen af indberettede tilfælde. medlemsstater på Hvad strukturforanstaltninger (strukturfon- dene og Samhørighedsfonden) angår, er antallet af tilfælde af uregelmæssigheder og bedragerier afsløret af medlemsstaterne eller af Kommissionen samarbejde med i medlemsstaterne næsten uændret, hvorimod de implicerede beløb er gået betydeligt ned. I 1997 indberettede medlemsstaterne 309 tilfælde til et samlet beløb på 57 mio. ECU; Kommissionen igangsatte 57 undersøgelser, der drejede sig om 20 mio. ECU (se diagram 3). Tabel 3 viser fordelingen på fonde og medlemsstater af de indberettede tilfælde. Med hensyn til de direkte udgifter (kon- trakter, der forvaltes og kontrolleres direkte af Kommissionen uden medlemsstaternes mellemkomst, jf. diagram 4), er antallet af nye undersøgelser forblevet uændret (42) hvorimod det samlede beløb er faldet (11 mio. ECU). 1. 2 Tendenser Med hensyn til udviklingen i antallet af afslørede tilfælde og deres budgetmæssige virkning skal man være uhyre forsigtig med at sammenligne flere på hinanden følgende år. Indviklede tilfælde, der har udviklet sig særligt over flere regnskabsår, kan nemlig påvirke statistikkerne for et givet år i meget høj grad. Der er uundgåelige svingninger5. Man skal ligeledes være forsigtig med at fortolke udviklingen inden for bedrageriet som sådan, for en betydelig stigning i antallet af afslørede tilfælde og i implicerede beløb i forhold til de foregående år betyder ikke nødvendigvis, at der er tale om væsentlig ændring i omfanget af bedrageri. En sådan tendens kan nemlig også være et udslag af, at kontrolsystemerne er blevet mere effektive. Antallet af afslørede tilfælde i 1997 og de dertil svarende beløb bekræfter, at de egne indtægter er mere berørte af uregelmæs sigheder og bedragerier end udgifterne. tilfælde, gennemsnitlige som Kommissionen budgetmæssige Den virkning af de tilfælde, der blev afsløret i 1997, er øget betydeligt i forhold til tidligere perioder. Hvad angår tilfælde indberettet af medlemsstaterne, er tallet næsten forblevet stabilt: Ca. 120 000 ECU mod 140 000 i 1996. For de tilfælde, Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne er ved at anslås den budgetmæssige efterforske, virkning at være steget fra 2,3 mio. ECU i 1996 til 3,7 mio. ECU i 1997. Imidlertid er den gennemsnitlige budgetmæssige virkning og af medlemsstaterne er ved at efterforske, ikke helt den gennemsnitlige budgetmæssige Virkning i tilfælde indberettet af en medlemsstat. En og samme undersøgelse af en tværnational sag, som koordineres af UCLAF, kan i virkeligheden omfatte bedragerier, der finder sted i flere medlemsstater. Herudover koncentrerer UCLAF sig om de vigtigste tilfælde, tilskrives især dem der må organiseret kriminalitet. De budgetmæssige følger af sådanne komplekse tilfælde er naturligvis alvorligere end af et "typisk" tilfælde uden tværnationale forgreninger. sammenlignelig med 1. 2. 1 De traditionelle egne indtægter angår indberettet Hvad af tilfælde medlemsstaterne, er der tale onx, stigning i forhold til 1996 og 1995 både i antallet af tilfælde og i de dertil svarende samlede beløb. Ikrafttrædelsen af ændringen af Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/896, indeholder bestemmelser om, der at medlemsstaterne indgive mere skal detaljerede oplysninger og om den egentlige iværksættelse af det nye e-mail-system for indberetninger, begynder at bære frugt, idet for at der nu bliver bedre mulighed forskellige sammenligne oplysninger fra 5 Jf. årsberetningen for bekæmpelse af svig for 1995, kapitel 7, afsnit 2. Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96, allerede nævnt ovenfor. 10 kilder og foretage en mere dybtgående analyse af de afslørede tilfælde. i af der antallet som Kommissionen nye Selv om efterforskninger, i samarbejde med medlemsstaterne har taget initiativ til i 1997, er sket et fald i forhold til den foregående periode, er der ifølge et skøn foretaget i 1997 af den budgetmæssige virkning tale om beløb af stadigt større omfang. Det skyldes, at disse sager næsten udelukkende drejer sig om net af organiseret kriminalitet. De fleste af de tilfælde, medlemsstaterne har indberettet i året 1997, og de tilfælde, Kommissionen behandler i samarbejde med illegal handel medlemsstaterne, vedrører med cigaretter. Ikke desto mindre genspejler tallene af bedragerierne med cigaretter (eller med alkoholvarer), for de repræsenterer kun indvirkningen på Fællesskabets budget. Indvirkningen på de nationale budgetter er flere gange større end på Fællesskabets budget7. omfang reelle ikke det Mejerivarer (smør, mælkepulver, ost) er den anden store varegruppe, der i særlig grad er berørt af bedragerier, der vedrører de traditionelle egne indtægter. Disse tal er i meget høj grad påvirket af nogle store sager og disses udvikling med tiden8. 7. 2. 2 Udgifter Hvad angår udgifterne til EUGFL's garanti sektion, vedrører de konstaterede tilfælde hovedsagelig foranstaltninger af kategorien "markedsstøtte"9. Disse tilfælde har den største budgetmæssige virkning blandt Gennemsnitligt udgør den budgetmæssige virkning på de egne indtægter (toldafgifter og Fællesskabets andel i momsen) kun 25% af den samlede budgetmæssige virkning (toldafgifter, moms og punktafgifter). En enkelt efterforskningssag, som Revisionsretten tog initiativ til, og som vedrører smør, skønnes at have en samlet budgetmæssig virkning på 118 mio. ECU (vurderet på grundlag af efterforskningsresultaterne fra 1997), hvoraf 24 mio. ECU har været gjort til genstand for en formel indberetning fra den pågældende medlemsstat i 1996. 7 ° " tilfældene indberettet af medlemsstaterne. I 1997 udgjorde de 50% af den samlede indberettede budgetmæssige virkning mod 71% i 1996. Deres andel af den anslåede samlede budgetmæssige virkning af de som behandles af efterforskningssager, UCLAF, er steget fra 25% i 1996 til 47% i 1997. at de nedgang "Eksportrestitutionerne" indtager stadigvæk en væsentlig plads. De stod i 1997 for 32% af de implicerede beløb for de tilfælde, der var indberettet af medlemsstaterne (mod 21% i 1996). Denne udvikling er i modstrid med i betydelig en eksportrestitutionerne. Denne uoverensstemmelse kan muligvis forklares der ved, behandles af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne, hovedsageligt drejer sig om denne form for udbetalinger (over samlede budgetmæssige 50% af den indvirkning af efterforskningssagerne i 1997 mod 75% i 1996). Ofte hidrører svig med eksportrestitutioner nemlig fra den organise enkelte rede medlemsstat har kun begrænsede midler til at optrævle sådanne net. efterforskningssager, kriminalitet, den og af reformen iværksættelsen Endelig stiger antallet af tilfælde vedrørende "direkte støtte"10 konstant. Fra 5% af den samlede budgetmæssige virkning af tilfælde indberettet af medlemsstaterne i 1996 er de steget til 17% i 1997. Dette hænger sammen med af landbrugspolitikken, der har tendens til at yde direkte støtte til landbrugerne. Sagerne vedrørende direkte støtte udgør en ganske ubetydelig del af de efterforskningssager, Kommissionen behandler i samarbejde med medlemsstaterne. Dette skyldes, at disse foranstaltninger er undergivet medlems staternes kontrol. Desuden er der i denne sektor kun meget få tilfælde, som vedrører flere lande (f. eks. gennem en enkelt støtte modtager, der virker i flere medlemsstater). Inden for udgifter til strukturforanstaltninger er der siden 1994 og til 1996 sket en tilfælde markant stigning indberettet af medlemsstaterne samt i deres i antallet af Især udgifter markedsordning med interventionsforanstaltninger. i forbindelse med en kvoter fælles og 11 10 Hovedsagelig produktionsbonus og ophørspræmier. samme niveau finansielle virkning. I 1997 lå tallene på i 1996. omtrent Socialfonden er mest berørt (40% af antallet af tilfælde). De pågældende beløb er højere end for EFRU's vedkommende (næsten 50% af det samlede beløb). som 1. 3 Finansiel opfølgning 1. 3. 1 Inddrivelse Når der er forvoldt skade på Fællesskabets budget, afhænger mulighederne for en effektiv inddrivelse af de pågældende beløb i tilfælde af uregelmæssighed eller bedrageri af en række faktorer, bl. a. overtrædelsens juridiske art, de pågældende omstændigheder det budgetområde. Bortset fra de direkte udgifter henhører inddrivelsesprocedurerae under medlemsstaterne. økonomiske og og Hvad de traditionelle egne indtægter angår, er det afgørende faktum, at der opstår toldskyld. Hvis forsøget på at indsmugle en vare på Fællesskabets toldområde afsløres i tide, destrueres eller genudføres de beslag lagte varepartier i de fleste tilfælde, når den afgiftspligtige nægter at erlægge afgifterne. Ifølge sagens natur er det ved smugling næsten umuligt at samle de nødvendige oplysninger til inddrivelse i forbindelse med varer, der er forsvundet (idet de er blevet afsat på det sorte marked). Der er særlige problemer med inddrivelse af beløb i forbindelse med tilfælde af organi seret kriminalitet eller andre spidsfindige former for bedrageri. Optrævling af et net af organiseret kriminalitet kan gøre det muligt pr. ekstrapolation at "beregne" mængden af varer, der er blevet indsmuglet og afsat på det sorte marked, men det er næsten umuligt at finde frem til den afgiftspligtige og at fastslå toldskyldens nøjagtige størrelse. I i ordets disse egentligste I forbindelse med andre spidsfindige former for bedrageri er de implicerede ofte organiseret på en sådan måde, at man kun kan finde frem til "postkasseselskaber" eller til personer, der ikke har midler til at erlægge de skyldige beløb. Det er altså af allerstørste betydning at gribe ind over for nettene af organiseret kriminalitet på en ;er "inddrivelse" forstand ikke mulig. tilfælde sådan måde, at denne handel stoppes på lovovertræderne og bagmandsniveau, retsforfølges. i de med tilfælde indeholder en oversigt over Tabel 1 af inddrivelsen uregelmæssighed og bedrageri, som i året 1997 blev indberettet af medlemsstaterne på området de traditionelle egne indtægter. Derimod er det ikke muligt på nuværende tidspunkt at komme med præcise angivelser af de udestående beløb, der skal inddrives i forbindelse af uregelmæssighed og bedrageri, som er blevet i forbindelse med de foregående regnskabsår. Grunden er, at medlemsstaternes kompetente myndigheder, inddrivelsesprocedurerne der skal indlede vedrørende de traditionelle egne udgifter, indtil juli 1996, hvor Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 1355/96 trådte i kraft, indberette ikke var detaljerede oplysninger om den finansielle opfølgning til Kommissionen. indberettet forpligtet tilfælde til at I juli 1997 stillede Kommissionen forslag om en ændring af Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89, der især tilsigter at kaste mere lys over de situationer, hvor medlemsstaternes finansielle ansvar impli ceres11. Denne præcisering, der gør det muligt at beskytte Fællesskabets finansielle interesser effektivt gennem indførelse af en formel og klar procedure, hvorved man træffer afgørelse om de ikke-inddrevne beløb, som medlemsstaten kan fritages for at overdrage, og de beløb, der af grunde, der ikke kan kan inddrives, og som medlemsstaten derfor må bære det økonomiske ansvar for. 1 oktober 1997 afgav Revisionsretten udtalelse om dette forslag fra Kommissionen12. I februar 1998 godkendte Parlamentet med visse ændringer dette forslag. tilskrives medlemsstaten, angår til EUGFL, udgifterne Hvad Garantisektionen, findes der i tabel 2 en oversigt over inddrivelserne i de tilfælde, der blev indberettet for 1997. Tre fjerdedele af beløbene er endnu ikke inddrevet (122 af 11 Ovennævnte dok. KOM(97) 343, endelig udg. 12 EFTC 15 af 19. 1. 1998. 12 de igangsætte stadigvæk de de 165 mio. ECU). Det væsentligste langvarige er problem inddrivelsesprocedurer. Ifølge Kommissionen må en periode på fire år være tilstrækkelig til at træffe afgørelse om inddrivelse og de reelle muligheder for eventuelt påkrævede procedurer. En sådan tidsfrist tager dels højde for forældelsesfristen, dels for den for nye regnskabsafslutning13. Kommissionen skulle senest ved afslutningen af denne fireårs periode være i stand til på grundlag af de forklaringer, den pågældende medlemsstat har fremlagt, at træffe afgørelse inden for rammerne af proceduren for regnskabs afslutning14. Tabel 4 giver en oversigt over inddrivelserne for de tilfælde, som blev indberettet før 1994. fremskyndede procedure at der for, risiko ikke har I forbindelse med denne procedure for kan Kommissionen regnskabsafslutning anvende faste korrektioner over for de medlemsstater, der foretaget tilstrækkelig kontrol, og som derfor har begås skabt uregelmæssigheder. Det drejer sig altså ikke om i ordets egentligste forstand, men om en anden måde at beskytte interesser på. finansielle Fællesskabets Disse korrektioner er et effektivt incitament for medlemsstaterne til at styrke deres kontrolsystemer. For regnskabsåret 1993 andrager disse faste korrektioner omkring 520 mio. ECU. "inddrivelse" for inden finansieres i Strukturforanstaltningerne rammerne af de "trancher" inden flerårige programmer. Hvis der udgangen af gyldighedsperioden for et flerårigt program afsløres uregelmæssighed i forbindelse med et af dets individuelle projekter, af medlemsstaternes kompetente myndigheder er udvalgt til at som 13 Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 (EFT L 158 af 7. 7. 1995) om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 (EFT L 94 af for 28. 4. 1970), regnskabsafslutning. så vidt angår proceduren for 14 Som sidst ændret ved Kommissionens beslutning af 97/333/EF afslutning 23. 4. 1997 for medlemsstaternes regnskaber over de udgifter regnskabsåret 1993, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen. om af modtage samfinansiering fra Fællesskabet, kan den pågældende medlemsstat erstatte projektet med et nyt projekt, der ligeledes opfylder fastsatte målsætning. Fællesskabets finansielle bidrag kan altså "omprogrammeres". den til Det Europæiske Råd opfordrede på sit møde i Madrid i december 1995 Kommissionen og Rådet til at undersøge mulighederne for at udvide den procedure for regnskabsafslut ning, som anvendes for udgifterne til EUGFL, Garantisektionen, andre sektorer, især strukturfondene. I forlængelse heraf fremsendte Kommissionen den 27. oktober 1997 til medlemsstaternes faste repræsentanter de retningslinjer vedrørende de finansielle nettokorrektioner inden i forordning (EØF) nr. 4253/88; den pålagde endvidere sine kompetente tjenestegrene at retningslinjer, hvori det anvende disse præciseres, under hvilke omstændigheder de finansielle finder anvendelse. Det væsentligste kriterium er, at foretages en nettokorrektion, der såfremt finanskontrollen i medlemsstaterne afslører væsentlige mangler. rammerne af artikel 24 nettokorrektioner interne skal for skal For de omtalte tre budgetområder er det medlemsstaterne, inddrive der beløbene, men hvad de direkte udgifter angår, ved foretager Kommissionen undersøgelsens afslutning opkrævningen hos den endelige støttemodtager. Den kompetente anvisningsberettigede tjenestegren afgiver så en inddrivelsesordre, Kommissionens af effektueres der bogholder. Men desværre det må konstateres, at den reelle inddrivelse ofte juridiske støder fallit, vanskeligheder meget i de nationale instanser. ). (støttemodtagerens lange procedurer praktiske eller på 1. 3. 2 Opfølgning af de undersøgelser, i samarbejde UCLAF foretager med medlemsstaterne Den systematiske finansielle opfølgning af inddrivelsesprocedurerne kan foretages på grundlag af medlemsstaternes formelle indberetninger. I tilfælde af sofistikerede transnationalt bedrageri kan former ikke, ved at medlemsstaterne naturligvis for 13 handle enkeltvis få afsluttet sagerne eller inddrive selv dele af de beløb, der står på spil (det gælder især på områderne de tradi tionelle egne indtægter og landbrugsudgif terne, hvor der er tale om varehandel og vanskeligheder med finde frem til de afgiftspligtige). Selv orti Kommissionens undersøgelse gør det muligt at bestemme den nøjagtige indvirkning på Fællesskabets budget (i form af unddragne egne indtægter eller uregel mæssige udgifter) og at finde frem til den afgiftspligtige eller den endelige støttemod tager, skal UCLAF fremsende alle sagens akter til den pågældende medlemsstat og opfordre den til at tage de fornødne skridt til at inddrive midlerne, herunder at foretage en 2. EFTERFORSKNING Af kapitlet om efterforskning fremgår det, hvor stor betydning EU tillægger en øget indsats i forbindelse med arbejdet "i mar ken", der er et afgørende element i Kommis sionens bedrageribekæmpelsesstrategi15, der støttes af Europa-Parlamentet og Rådet. Målsætningen er klart defineret, idet det dels drejer sig om at imødegå den organiserede kriminalitet dels om at bevare tilliden til de grundlæggende og beskytte Fællesskabets finanser. fællesskabspolitikker Det er et faktum, at den del af den organiserede kriminalitet16, der har specia liseret sig i finansiel kriminalitet, har udset sig Fællesskabets budget som offer. Hver gang der er tale om efterforskning af komplekse (oftest internationale) sager, hvor der er involveret betydelige beløb, viser det sig, at der er kriminelle netværk, der betjener sig af yderst avancerede metoder, indblandet. Sådanne destruktive kriminelle organisationer, er eksperter i at tilegne sig indviklede eller ombytte varer, foretage transaktioner med falske fakturaer, overføre kapital til skuffeselskaber og anvende falske administrative dokumenter. Der er derfor al i, at Kommissionen og mulig fornuft formel indberetning af tilfældene, hvis det ikke allerede er gjort. forordning Hvad de egne indtægter angår, forpligter Rådets (Euratom, EF) nr. 1355/96 om ændring af Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 medlemssta terne til i deres meddelelse om "de egne indtægter" udtrykkeligt at nævne en eventuel tidligere meddelelse indgivet inden gensidige af for og administrative told- bistand UCLAF landbrugsområdet. tilrettelægger med medlemsstaterne inden for rammerne af den gensidige bistand, vil en sådan reference nu åbne mulighed for en mere systematisk opfølgning. Da samarbejdet rammerne den på medlemsstaterne gennemfører omfattende kontrolundersøgelser, der medfører sanktio ner med præventiv virkning over for den organiserede kriminalitets bagmænd. hvad beslutsomhed Det er ligeledes Kommissionens opgave at udvise angår beskyttelsen Fællesskabets af grundlæggende politikker, for hvad enten der landbrugspolitikken, strukturpolitikkerne eller handelspolitikken er det EU's troværdighed, der står på spil. tale om er Problemerne i forbindelse med preference- ordningerne giver et godt billede af den fare, som systematisk bedrageri kan komme til at udgøre for den åbne og dynamiske handels politik. Preferenceordningerne vedrører halvdelen af EU's import17. Der er stadig betydelig risiko for bedrageri, bl. a. inden for fiskeri-, tekstil-, og elektroniksektoren eller i forbindelse med visse produkter, der er underlagt handelsmæssige beskyttelsesfor anstaltninger antidumping afgifter. f. eks. som Det er af afgørende betydning, at bedrageri ikke undergraver så fundamentale elementer i EU's politik som landbrugs- eller struktur- 15 Dok. KOM(94) 92 endelig udg. Se vedlagte glossar. 17 Det har Revisionsretten konstateret i årsberetningen for regnskabsåret 1996 (EFT nr. C 348 af 18. 11. 1997). 14 kontrolundersøgelser politikken. Det er Kommissionens opgave at i gennemføre i sager, der ofte er medlemsstaterne komplekse flere medlemsstater og/eller tredjelande, og at mellem koordinere retshåndhævende myndigheder i forskellige medlemsstater. involverer arbejdet og Endelig skal momsbedrageriet nævnes. Her minder problematikken om den, man finder i forbindelse med afgiftspolitikken på højrisikoprodukter, og det er inden for dette område nødvendigt med supplerende tiltag med henblik på øget anvendelse af koordinerede undersøgelser. 2. 1 Organiseret kriminalitet af udnyttelsen Der hersker ikke længere tvivl om, at visse internationale kriminelle organisationer har udset sig Fællesskabets budget som mål for deres aktioner. Man har identificeret over 50 kriminelle organisationer i forbindelse med de omfattende undersøgelser, der har Fællesskabets blotlagt budget. Disse organisationer samarbejder og hengiver sig også til andre kriminelle aktiviteter end finansiel kriminalitet rettet mod Fællesskabets finanser. Hvad angår indirekte beskatning satser den organiserede kriminalitet navnlig på højrisikoprodukter, som f. eks. spiritus og cigaretter, som der kan hentes stor fortjeneste på. I sådanne tilfælde af toldafgifterne, medens det hovedsageligt er medlemsstaterne, af der for og moms. punktafgifter landbrugssektoren viser medlemsstaternes og Kommissionens efterforskning, at de internationale kriminelle netværk i stadig højere grad nu også er aktive inden for denne sektor. glip Inden Fællesskabet glip går går Som den af Rådet i 1997 nedsatte gruppe på højt plan har påpeget, udnytter den organi serede kriminalitet forskellene mellem de nationale systemer til at operere ustraffet og tredjelande anvender (Schweiz hvor bagmændene til disse netværk holder til og sørger for, at de beløb, der unddrages Fællesskabets budget, hvidvaskes. nødvendigt skatteparadiser), om eller til en given Det er imidlertid muligt at opnå betragtelige resultater ved àt forene Fællesskabets og medlemsstaternes indsats fra de første etaper i efterforskningen sag indbringes for en domstol. I den forbindelse skal arbejdsgrupperne (de såkaldte "task- groups" og spiritus, olivenolie) nævnes. De er oprettet på Kommissionens at Kommissionen og medlemsstaterne kan følge op på indsatsen inden for de mest udsatte sektorer. Disse arbejdsgruppers arbejde er på det seneste blevet intensiveret. cigaretter initiativ, for for 2. 1. 1 Arbejdsgruppen for cigaretter i arbejdsgruppen, Den efterforskning, der koordineres af som Kommissionen består af UCLAF og medlemsstaternes særtjenester, har vist, i hvor stort omfang den organiserede kriminalitet er involveret på dette område på både europæisk og verdensplan. Den er yderst behændig til at omgå de strafferetlige bestemmelser, der sættes i værk med henblik på at imødegå dens aktiviteter, og er i besiddelse af stor fleksibilitet som operationelt f. eks. hvad angår anvendelse af forskellige former for transportmidler og forskellige distributions- og hvidvasknings- netværk, hvilket nedenstående sager er eksempler organiserede kriminalitets aktiviteter kan kun imødegås gennem et yderst velfungerende operationelt samarbejde mellem medlemsstaterne med støtte fra Kommissionen og i snævert samarbejde med retsmyndighederne. geografisk såvel Den på. En fælles indsats og medvirken fra visse tredjelande gjorde det i 1997 muligt at afdække og optrævle visse smuglernetværk, hvoraf de vigtigste omtales i dette kapitel. De tilfælde af bedrageri, der blev afdækket i 1997, anslås at andrage et samlet beløb af 1,6 mia. ECU (dvs. både Fællesskabets egne indtægter, indtægter og medlemsstaternes altså både told, punktafgifter og moms). Det anslås, at Fællesskabet er gået glip af indtægter på 423 mio. ECU. På grund af de høje indirekte skatter, navnlig punktafgifter, finder der cigaretsmugling sted i-hele EU, selv om der er mere udbredt tradition for fænomenet i Sydeuropa. 15 2. 1. 1. 1 Smugling ad luft- og vandvej en Kommissionen og arbejdsgruppen for cigaretter har gennemført en aktion med henblik på at imødegå cigaretsmuglingen ud for Spanien og Portugals kyster18. Cigaretterne blev oprindeligt afsendt fra Benelux-landene om bord på skibe, hvis destination. blev opgivet som Vestafrika. Cigaretterne blev imidlertid omskibet i rum sø. I januar 1997 førte Kommissionens koordinerende indsats for første gang til, at to skibe blev opbragt. Indsatsen fortsatte i hele 1997, hvilket resulterede i, at adskillige skibe blev opbragt af de spanske og portugisiske myndigheder i samarbejde med de franske og belgiske myndigheder. af af af fra har havne i afgivelse konsekvenserne En disse opbringninger har været, at de kriminelle forflyttet organisationer cigaretopmagasineringen i Benelux-landene til andre havne, navnlig på Cypern. Bedrageriet har ændret karakter og falsk består nu varedeklaration, der både går på varens art og (Marokko). oprindelsesland Cigaretterne passerer nu gennem cypriotiske havne eller havne i andre tredjelande i Middelhavsområdet, eller de lastes sammen med mindre følsomme varer i containere, der ved indførslen i EU opgives kun at indeholde mindre følsomme varer med henblik på at undgå myndighedernes kontrol. dens en Kommissionen har koordineret oplysnin gerne vedrørende sådanne mistænkelige containere og i 1997 blev over 93 000 kasser19 cigaretter beslaglagt af medlems toldmyndigheder staterne. De cypriotiske har og været medlemsstaterne i dette arbejde, og der er sket en kraftig nedgang i cigaretsmugling ad søvejen til Spanien og Portugal. Der er foretaget arrestationer i Spanien, Frankrig og Belgien, hvilket har Kommissionen til stor hjælp '° Se Årsberetningen for 1996 om bedrageribekæmpelse, kapitel 3, afsnit 1. 1. 19 En kasse indeholder 50 kartoner, dvs. 10 000 cigaretter. 16 ført til optrævling af kriminelle netværk, hvis medlemmer nu bliver retsforfulgt. De kriminelle organisationer har til gengæld fundet på nye måder at forsyne det europæiske sorte marked med cigaretter. I april 1997 fandt arbejdsgruppen i samar bejde med de spanske og græske myndig heder frem til, at et fragtfly, der tilhørte de ukrainske væbnede styrker, og-som kom fra Grækenland, skulle lande i en lufthavn i det nordlige Spanien og falsk varebetegnelse (elektriske reservedele fra Grækenland). losse under 700 kasser cigaretter. Dette førte til, at de spanske myndigheder beslaglagde et fly af typen Iljusjin 76 og arresterede dets besætning. Senere blev flyet konfiskeret, og besætningen retsforfulgt og dømt. Flyet medførte skjult i trækasser over 1 Senere efterforskning tyder på, at dette var den elvte transport af denne slags siden februar måned, og der var planlagt endnu seks transporter af april. Cigaretterne, der kom fra et større lager i Nederlandene, blev i Ostendes lufthavn i Belgien og afgik mod Beograd og senere græske lufthavne, hvor flyet kun tankede op. slutningen inden lastet indtægter Det er slået fast, at over 17 760 kasser cigaretter på denne måde er indsmuglet i i form af Spanien. Mistede manglende toldafgifter, momsbetaling og indirekte skat anslås til 15 mio. ECU. Den ukrainske regering har bekræftet, at det konfiskerede fly var udlejet til et ukrainsk selskab, men har nægtet at samarbejde med hensyn til sagens opklaring på trods af, at der eksisterer en aftale mellem Fællesskabet og Ukraine (trådt i kraft den 1. februar 1996), der sikrer et retsligt grundlag for gensidig på toldområdet. administrativ bistand 2. 1. 1. 2 Cigaretsmugling i forbindelse med TIR-carneter som betragtes. i En kriminel organisation med base Schweiz, som hovedleverandør af illegale cigaretter til i EU, havde til hensigt at netværkene 175 000 kasser indsmugle omkring fra Fællesskabet til mærkecigaretter Rumænien. Disse operationer startede begyndelsen af 1996. i forsendelsesprocedure Cigaretterne, der først blev afsendt som jord- og lufttransporter fra et frilager i Nederlandene via Belgien til Rumænien (Bukarest), blev genindført i Fællesskabet, efter at være blevet transporteret under den rumænske fra grænse. Bukarest Smuglerne opgav her forsendelsen til at indeholde (køkkenudstyr), hvorefter underlagt TIR- blev proceduren20 og som sådan genindført i Fællesskabet. TIR-carneterne blev illegalt afsluttet, og cigaretterne blev sendt ud på fællesskabsmarkedet. lavrisikovarer den ungarske den til Denne praksis blev der sat en stopper for i november 1996, hvor to af de ovennævnte TIR-carneter blev fundet hos en af en bedrageriets hovedbagmænd strafferetslig efterforskning i Schweiz i for bindelse med en anden sag (narkotika smugling og bestikkelse af schweiziske embedsmænd). under i De efterforskende myndigheder tre medlemsstater modtog oplysninger, der tydede på, at flere transportselskaber var involveret i sagen, men efterforskningen kunne vanskeligt føre til noget konkret, da der ikke forelå beviser for omfanget af bedrageriet eller for, på hvilket niveau i de berørte selskaber ansvaret skulle placeres. Efter implicerede medlemsstater påtog Kommissionen sig at koordinere efterforskningen. anmodning fra de at der resulterede Der blev i samarbejde med de rumænske toldmyndigheder indledt en undersøgelse, fremkom i, som tilstrækkelige beviser til, at de nationale efterforskningsmyndigheder i både Fælles skabets medlemsstater og Rumænien kunne til indlede fængselsdomme til flere af de indblandede samt krav til de involverede parter om betaling af de manglende afgifter. Af de planlagte 175 000 kasser cigaretter var de 35 retssager, hvilket førte 20 TlR-proceduren er vejtransportbestemmelser, der er indeholdt konventionen fra 1975. de internationale i TIR- 000 allerede indført i Fællesskabet, hvilket (toldafgifter, indtægtstab svarer punkafgifter og moms) på ca. 38 mio. ECU. til et 2. 1. 1. 3 Cigaretsmugling negro fra Monte cigaretter En af de kriminelle organisationers vigtigste ruter for cigaretsmugling til Fællesskabet går gennem Jugoslavien, hvorfra store under mængder luft-, forsendelsesproceduren afsendes ad land- i søvejen Fællesskabet og Schweiz. Cigaretterne lastes derefter om bord på hurtiggående både med Italien som opgivet destination og losses på Adriaterhavskysten. smuglervarer varelagre eller som fra Der er tale om et betydeligt smugleri, idet der er blevet identificeret over 100 fragtfly- sendinger af denne type til Montenegro i 1997. De undersøgelser, der er udført i løbet af 1997, bekræfter resultatet af den første mission i 1996, hvor det konstateredes, at der var tale om et meget betydeligt smugleri i størrelsesordenen 800 000 kasser om året, hvilket betyder et tab for Fællesskabet og medlemsstaterne på mindst 700 mio. ECU. Efterforskningen har vist, at der i de første ni måneder af 1997 er blevet indført 678 250 kasser cigaretter fra Fællesskabet og til Montenegro. Det eneste tredjelande formål med at lade cigaretterne passere igennem Montenegro er at kunne sende dem ud på Fællesskabets sorte marked* Hvis man regner med, at 10% af cigaretterne sælges på det lokale marked, betyder det, at 610 000 kasser cigaretter er beregnet på det sorte marked i Fællesskabet, hvilket svarer til et tab på ca. 610 mio. ECU i toldafgifter, moms og punktafgifter. En undersøgelse gennemført af UCLAF og la Guardia di Finanza i samarbejde med de italienske retsmyndigheder har gjort det muligt at komme i besiddelse af dokumenter og andre elementer, der beviser, at 31 665 kasser på irregulær vis er blevet indført i EU. Takket være dokumenter, der kom for senere dagen italienske kunne undersøgelser, politimyndigheder indbringe 42 personer, til kriminelle der havde forbindelse med forbindelser de i 17 organisationer, og som var involveret i cigaretsmugling, for domstolene. 2. 1. 1. 4 Cigaretsmugling pr. jernbane De påtænkte foranstaltninger i forbindelse forsen med fællesskabsforsendelse/fælles delse21, navnlig kravet om individuel sikkerhedsstillelse forbindelse med i cigaretter, der transporteres på landevej, har fået de kriminelle organisationer til at vende sig mod svage punkter inden for andre transportområder. Således er 77 410 kasser cigaretter, der blev fragtet pr. jernbane fra Schweiz til Portugal mellem februar 1995 og april 1997, blevet smuglet i Fællesskabet, hvilket repræsenterer et tab indtægter og for Fællesskabets egne medlemsstaternes indtægter på ca. 65 mio. ECU. ind lagre Disse cigaretter, der er af amerikansk herkomst, stammede fra i Neder landene, Tyskland, og Belgien og blev sendt til lagre i Basel og Buchs i Schweiz. Her blev det opgivet, at cigaretterne via Portugal skulle udføres af EU, nemlig til Angola, Senegal, Gambia og Guinea. I Portugal blev de imidlertid ulovligt fjernet fra togvognene og unddraget proceduren for fællesskabs forsendelse/den fælles forsendelsesprocedure. Denne praksis blev der sat en stopper for, da de portugisiske myndigheder i april beslaglagde den 70. togvogn i rækken af disse forsendelser. Der pågår retslige undersøgelser i Portugal til de med henblik på at finde frem ansvarlige for dette bedrageri. UCLAF har koordineret en undersøgelse i Schweiz med udgangspunkt i aftalen om gensidig bistand. Selv om den praktiske anvendelse af denne aftale har vist, at den har visse mangler, schweiziske angår navnlig de disse har kompetence, myndigheders de hidtil undersøgelser hvad vist, at 21 Procedure af fra for varer forsendelse et afgangstoldsted til et bestemmelsestoldsted, hvor told og afgifter er suspenderet, og som er baseret på regler for dokumentkontrol (den fælles forsendelsesprocedure er for fællesskabsforsendelse, der også omfatter EFTA- landene og Visegrad-landene - Polen, Ungarn, Tjekkiet og Slovakiet ). Se nedenfor i kapitel 3, afsnit 3. 3. proceduren udvidelse en af organisationer, i bedrageriet, er kendt fra andre tilfælde af cigaretsmugling. indblandet der er 2. 1. 1. 5 Smugling fra Andorra Igennem flere år har Andorra været udgangspunkt for cigaretsmugling til EU, navnlig Spanien. Cigaretterne er dels blevet i Andorra dels licens fremstillet under fremstillet derefter tredjelande eksporteret til Andorra. og i I perioden 1995-1997 antog denne praksis imidlertid ganske betydelige proportioner. Der blev af de spanske, franske, britiske og irske myndigheder store mængder cigaretter, der var afsendt fra Andorra. beslaglagt importeret En grundig undersøgelse af de tobaks- til og produkter, der blev fremstillet i Andorra, viste, at mængden langt oversteg det lokale forbrug og det afgiftsfrie turister. Officielt er Andorra imidlertid ikke cigareteksportør. salg til i i Andorra, I løbet af 1997 konstateredes det, at mængden af cigaretter, der blev importeret af Andorra, var fordoblet i forhold til 1996, medens antallet af cigaretter, der blev fremstillet løbet af de foregående fem år, havde udvist en mindre de af En stigning. cigaretmærker, der blev importeret af Andorra i 1997, gav mistanke om, at en stor del af disse cigaretter var beregnet til indsmugling på det britiske og irske marked, og at dette smugleri var kontrolleret af kriminelle organisationer. undersøgelse Undersøgelser har vist, at det samlede afgiftstab har været på ca. 200 mio. ECU i 1996 og omkring 400 mio. ECU i 1997. Der hersker velbegrundet formodning om, at dette smugleri gennemføres af kriminelle organisationer, der er baseret flere forskellige lande både inden og uden for EU. i forskellige De spanske myndigheder (Guardia civil) har truffet forholdsregler, og en forstærket politi- og toldmæssig kontrol skulle gøre det muligt at sætte en stopper for tjenestegrene problemet. Kommissionens 18 fører drøftelser med de andorranske myndigheder om, hvilke forholdsregler der kan træffes med henblik på at imødegå denne praksis. 2. 1. 2 Den organiserede rolle i bedrageriet på området kriminalitets landbrugs landbrugsområdet på Efterforskningerne giver jævnligt beviser for, hvilke velorga niserede netværk de kriminelle organisatio ner har opbygget på landbrugsområdet. Navnlig hvad angår samhandlen med lande uden for Fællesskabet er de kriminelle net værk yderst aktive takket være opbygningen af komplicerede netværk, der omfatter producenter, aftagere, transportører, regn skabsførere, smuglere, dokumentforfalskere, osv. tilfælde af bedrageri med spiritus, De olivenolie, smør og oksekød, der omtales nedenfor, er en udmærket illustration af, hvilken type kriminalitet Fællesskabet står overfor. Eksemplet med britisk oksekød viser, at bedrageriet ikke kun medfører, at Fællesskabet går glip af indtægter, men også at de bestemmelser, Fællesskabet har gennemført med henblik på at beskytte befolkningens sundhed, omgås. 2. 1. 2. 1 Spiritus I slutningen af 1996 blev de igang i UCLAF22 værende efterforskninger vedrørende spiritus og spiritusholdige drikkevarer (undtagen vin) underlagt en arbejdsgruppe for spiritus, der fik til opgave at samle de forhåndenværende oplysninger og koordinere de bedrageri- sagens bekæmpelsesaktiviteter, der natur international karakter, herunder muligheden for at indlede en operationel opfølgning herpå. Ordningen med forhåndsunderretning (forsendelses- efterforskning sikre have altid vil og i 22 Se Årsrapporten for 1996 "Bekæmpelse af svig", kapitel 3, afsnit 3. 1. 1, hvor det anføres, at Kommissionen i flere tilfælde af medlemsstaterne var blevet gjort opmærksom på, at der var sket en stigning i spiritussmuglingen. 19 og har vist efterforsknings- proceduren) foretages af en koordineringen, der arbejdsgruppe, deres berettigelse i forbindelse med afsløring af bedrageri. Erfaringen viser endvidere, at det er i alle medlemsstaters interesse at og med Kommissionen, da de problemer, der blev blotlagt i 1997, sandsynligvis ikke kun er begrænset til de medlemsstater, der har arbejdet sammen med Kommis sionen. samarbejde indbyrdes Endvidere gennemføres de mest omfattende tilfælde af bedrageri af yderst velorgani serede kriminelle organisationer. Sådanne netværks aktiviteter kan kun imødegås, hvis informationsudvekslingen og samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen til stadighed forbedres. 1997 påbegyndte I arbejdsgruppen efterforskning af spiritus og spiritusholdige varers bevægelser enten under ordningen med ekstern fællesskabsforsendelse23 eller punktafgiftssuspensionsordninger24. Efterforskningerne viste, at de to systemer var blevet udnyttet i bedragerimæssigt øjemed. Således er store mængder spiritus og alkoholholdige drikkevarer forsvundet inden under for transport Fællesskabet. Bedragerimetoderne indbefatter brug af falske dokumenter, falske falske vareopgivelser, opgivelse af falske modtagervirksomheder, samt skuffeselskaber, der går konkurs inden afgifterne kan inddrives. stempler, deres I de fleste tilfælde er det yderst vanskeligt at få kendskab til varernes endelige bestem melsessted, enten fordi de slet ikke har forladt afsenderlandets territorium, fordi de 23 Forsendelser, der ledsages af et TI-dokument. 24 Forsendelser, der om den ordning generelle ledsages af et administrativt ledsagedokument. Rådets direktiv 92/12/EØF af for 25. 2. 1992 punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed (EFT ~hr. L 76 af 23. 3. 1992) og Kommissionens forordning (EØF) nr. 2719/92 om det administrative ledsagedokument ved varer under omsætning afgiftssuspensionsordninger (EFT nr. L 276 af 19. 9. 1992). af punktafgiftspligtige ganske vist har forladt afsenderlandets territorium, men ikke Fællesskabet (de er enten havnet på en anden medlemsstats marked eller er blevet eksporteret fra Fællesskabet, men illegalt genindført), eller de har forladt Fællesskabets territorium for at blive indført illegalt på et tredjelands (navnlig og Østeuropa) territorium. I EU er denne praksis særlig udbredt i det nordlige Europa, der har de højeste punktafgifter. Det er helt tydeligt, at Fællesskabet og tredjelandene, navnlig landene i Central- og Østeuropa, har en fælles interesse i at forhindre bedrageri på deres respektive markeder og begrænse den organiserede kriminalitet. i Central- • Forsendelser, under proceduren for fællesskabsforsendelse udføres der fra medlemsstaterne Oplysninger om eksport af følsomme varer i 1997 har ført til, at undersøgelserne er blevet centreret omkring to medlemsstater, der eksporterer store mængder af disse varer til opgivne tidligere Sovjetunionen lokaliteter (navnlig Rusland, Ukraine og Litauen). i det Det er blevet slået fast, at mindst 1,4 mio. liter, der var opgivet som eksporteret fra en af disse to medlemsstater, aldrig nåede frem til opgivne modtagelseslokalitet. Tolddokumenterne er ikke blevet fremlagt ved Fællesskabets udgangstoldsteder eller er blevet forsynet med falske stempler. den Hvis man holder sig til den sandsynlige formodning, at denne varemængde faktisk aldrig har forladt Fællesskabets toldområde, udgør det økonomiske tab, udregnet med udgangspunkt gennemsnitlige i EU's (toldafgifter medregnet) 15,7 afgiftssats mio. ECU. Efterforskningen inden for dette område fortsætter dels med det formål at fastlægge disse varers bestemmelsessted dels for at fastslå, hvor andre 4,4 mio. liter eksporteret under mistænkelige omstæn digheder, og hvis bestemmelsessted var lande i det tidligere Sovjetunionen, er endt (et potentielt tab i størrelsesordenen 49 mio. ECU). • Forsendelser under afgifts- og moms suspensionsordninger. et ekstraordinært Takket være godt samarbejde med en medlemsstat, har det været muligt at analysere bevægelserne for spiritus, der udføres under punktafgifts- suspensionsordninger. Disse undersøgelser har vist, at ni selskaber i løbet af en periode på godt et år har unddraget betaling af moms og punktafgifter gennem fiktiv eksport af 6,7 mio. liter spiritus. Herudover har toldmyndighederne opdaget uregelmæssigheder forbindelse med i forsendelser af 14, 3 mio. liter fra otte andre selskaber over en periode på under tre år. Det potentielle tab i nationale indtægter i den (beregnet med gennemsnitlige afgiftssats ligger sandsynligvis i nærheden af 563 mio. ECU. udgangspunkt i EU) 2. 1. 2. 2 Olivenolie inden for dette område Efterforskningen viser, hvor snarrådige de kriminelle organisationer kan være. For at nå deres mål, viger de ikke tilbage for aktiviteter, der forvrænger økonomien i en hel sektor. Den fremstilling, man ofte præsenteres for, og som giver indtryk af, at bedrageriet inden for denne sektor kommer alle implicerede parter til gode, er forkert. Inden for denne sektor er både producent-, tilvirknings- og forbrugerleddet ofre for en nøje planlagt strategi. I olivenoliesektoren er der begået omfattende bedrageri både hvad angår forbrugs- og produktionsstøtte, og der er ligeledes begået svindel i forbindelse med eksport- importtransaktioner. i Kommissionen har overvejelserne i de forslag, den har fremsat i forbindelse med reformerne af den fælles markedsordning for denne sektor25. taget dette med og som enkeltstående Sagerne om olivenolie viser, hvor nyttige strukturer specialiserede arbejds grupper kan være. Der har ikke været tale undersøgelser, men om derimod om løbende koordinering af efterforskningsorganer, der står over for organiseret der opererer i flere forskellige lande, og som anvender forskelligartede metoder^ kriminalitet, finansiel 25 Dok. KOM(97) 57 endelig udg. 20 • Olivenolie opblandet med hassel- nøddeolie om I løbet af 1995 var der forlydender om, at betydelige mængder olie, der var blevet toldbehandlet som solsikkeolie, på skibe var blevet fragtet til Belgien, Nederlandene, Tyskland og Portugal fra Tyrkiet. Der var mistanke om bedrageri, idet det kunne dreje skulle sig opblandes med olivenolie, hvilket er meget vanskeligt at spore, hvis andelen af hasselnøddeolie ikke overstiger 18 til 20%. En sådan opblandet olie har ikke længere den samme kvalitet og er dermed ikke berettiget for til fællesskabsstøtte. hasselnøddeolie, nogen form der Det faktum, at toldbehandlingen foregik i forskellige havne i Nordeuropa og Portugal, samt at olien blev opgivet som solsikkeolie, gjorde at disse aktiviteter ikke tiltrak sig myndighedernes opmærksomhed. At hassel- nøddeolien blev opgivet som værende solsikkeolie gjorde endvidere, at der ikke krævedes sikkerhedsstillelse, som det er tilfældet med hasselnøddeolie26. Efter adskillige omfaktureringer via sel skaber i skatteparadiser, som f. eks. Panama, og med hjælp fra indehavere af schweiziske bankkonti, blev olien pr. (oftest lastbil franske) fragtet til Italien og Spanien. Den efterforskning, der er blevet foretaget af de franske, belgiske og nederlandske toldmyndigheder hos transportørerne, har gjort det muligt at fastslå, hvem der var varernes endelige aftagere. I alle faser af gennem efterforskningen arbejdsgruppen for olivenolie koordineret den berørte medlemsstaters særenheder har gennemført. har UCLAF efterforskning, som de de bedrageri, Det europæiske som forbrugere, der har købt olivenolie, der var opblandet med hasselnøddeolie, har været udsat for, anslås at andrage omkring 40 mio. ECU, når der tages højde for, at prisen på hasselnøddeolie på verdensmarkedet på tidspunktet for svindlen kun var en tredjedel af prisen på olivenolie. Fællesskabets er gået glip af 13 mio. ECU i forbindelse med manglende erlæggelse af sikkerhedsstillelse for hasselnøddeolie tale om 16 1451), hvortil skal tilføjes betydelige beløb, der er udbetalt som forbrugsstøtte. Det drejer sig om ca. 43 mio. ECU, hvis man går ud t hasselnøddeolie er blevet blandet med olivenolie i forholdet 1 til 4, hvilket giver t opblandet olivenolie. Til- 103 400 bagebetalingsprocedurèrne og retsforfølg ningen i forbindelse med disse sager er påbegyndt. at de 20 680 (der er fra, • Svigagtig import af olivenolie En efterforskning, som Kommissionen foretog i Tyrkiet i slutningen af 1995 med deltagelse af toldmyndighederne i de berørte medlemsstater, viste, at der ganske rigtigt havde været tale om laster med hassel nøddeolie. De dokumenter, der blev fremvist, til Fællesskabets grænser, var falske papirer, der var blevet fremstillet under transporten. Disse falske opgivelser af både varens art og t i værdi hasselnøddeolie. sendingen omfattede 20 680 ankom når alt lykkedes I forbindelse med udredningen af en anden sag om svigagtig import af olivenolie i Italien27 er det gennem en fælles kontrol takket være med Grækenland dokumenter, der blev fundet om bord på et skib, at finde fældende beviser for, at den samme kriminelle organisation havde været involveret i et andet tilfælde af bedrageri. Den efterforskning, der blev foretaget af UCLAF i samarbejde med det italienske franske Finanza Guardia toldmyndigheders efterforskningsorganer, gjorde det muligt at afdække et yderst komplekst system, der bestod i svigagtig import af olivenolie, hvor der ikke blev betalt toldafgifter. og di 26 En garanti på 80 ECU pr. 100 kg, der restitueres på visse betingelser, når varen sendes på markedet. Denne garanti er gennemført i nedenstående forordning med henblik på at begrænse risikoen for bedrageri med hasselnøddeolie. Kommissionens forordning (EØF) nr. 2828/93 (EFT nr. L 258 af 16. 10. 1993). 27 Se årsrapporten for 1993 "Bekæmpelse af svig". Der er for nyligt faldet afgørelse i denne sag. Fællesskabet er blevet unddraget 27,6 mio ECU. 21 Olivenolien, der kom fra tredjelande, var officielt under forsendelsesproceduren på vej i til Israel og Tyrkiet, men blev virkeligheden losset på Fællesskabets territorium på en yderst udspekuleret måde. To skibe afgik fra Marseille og Sète i Frankrig hver med 1 700 t olivenolie under forsendelsesproceduren t. solsikkeolie om bord. De lagde til i Italien losse (Monopoli) solsikkeolien. Derefter fortsatte de med olivenolien til Tyrkiet og Israel (forsen- delsesdokumenter konnossementer og understøttede denne officielle fremstilling). 1 700 officielt for og at Efterforskningen har vist, at det i virke ligheden var olivenolien, der blev losset i Italien, og solsikkeolien, der blev told- deklareret idet i Tyrkiet og dokumenterne var blevet ændret undervejs. Israel, Derefter blev de 3 400 t, der hos den italienske modtager var opgivet som solsikkeolie, "omdannet" til olivenolie på følgende måde: takket være en række falske fakturaer, der blev udfærdiget af medskyl dige selskaber, fremstod det, som om det pågældende selskab havde solgt solsikkeolie og købt det samme antal tons olivenolie. Som prikken over i'et var der udstedt lastvognene forsendelsesfakturaer, gennemførte at (for brændstofindkøbene kunne retfærdiggøres), men var tomme! og turene virkelig Efterforskningen viste, at samtlige fakturaer var fiktive, og at der i ingen tilfælde havde været tale om transport af varer. Hele sagen havde kun til formål at dække over, at modtageren var i besiddelse af den hemmeligt modtagne olivenolie, når de to skibe officielt havde opgivet, at der var tale om solsikkeolie. I denne sag andrager bedrageriet i form af unddragne toldafgifter og manglende sikker hedsstillelser 5,1 mio. ECU. Den uberet tigede forbrugsstøtte andrager 1,83 mio. ECU. Der er indledt retssag. Afsløringen af disse bedragerimekanismer har krævet flere års efterforskning, idet der var tale om et meget stort antal medskyldige i dette netværk af organiseret kriminalitet, fransk, et herunder: tre selskaber (et 22 af en schweizisk og et engelsk), der alle international kontrolleredes forretningsmand og producent med base i Det Forenede Kongerige, rederen og kaptajnerne på de involverede skibe samt et yderst velorganiseret italiensk netværk, der omfattede lederne i en lang række handels- og transportfirmaer. 2. 1. 2. 3 Smør Kommissionen blev i oktober af de belgiske myndigheder informeret om, at en virk somhed, der producerede mælkeprodukter, var under mistanke for at være indblandet i fiktiv eksport af smør til Albanien via en mellemmand i Italien. Den belgiske virk somhed modtog eksportrestitutioner. Den italienske placerede forretningsmand smørret transit, hvorefter det skulle i eksporteres fra havnen i Bari til Albanien. Et snævert samarbejde mellem Kommis sionen og de nationale myndigheder førte til, at der Italien blev beslaglagt afsendinger af smør. Transportørerne blev taget på fersk gerning i færd med at losse deres lastvogne ved private lagre. i Bedrageribekæmpelsestjenestens efterforsk ning i Belgien og Italien viste efterfølgende, at 15 forsendelser til Albanien ved for falskning af fællesskabsforsendelsesdoku- menter, i stedet var havnet på det italienske marked mellem juli og november 1996. italienske Herefter forretningsmand de for bedrageri mod italienske domstole Fællesskabet. retsforfulgt _ved blev den Kort efter opdagede Kommissionen, at den samme italienske forretningsmand fra januar til april 1997 hos en fransk eksportør havde købt 13 sendinger smør, hvis bestemmelses sted var Albanien. Der blev påbegyndt en ny til, at den efterforskning, hvilket førte italienske forretningsmand blev arresteret på en anklage for smugleri og (sammen med den franske eksportør) medskyldighed i bedrageri over for Fællesskabet. bedrageri, Herefter blev der opdaget et tredje tilfælde af italienske hvori forretningsmand var indblandet. Han havde i dette tilfælde først eksporteret fransk smør den til Kroatien og havde derefter ulovligt i Fællesskabet, , idet han genindført det opgav det til at være margarine. '*• '" Kommissionen efterforskningen tre sager, hvor der Disse i alt skal tilbagebetales 1 mio. ECU, har vist, at der eksisterer kriminelle forbindelser mellem eksportører og forretningsmænd i Belgien, Frankrig og Italien. Formålet med disse kriminelle netværk er at begå bedrageri mod Fællesskabet. har koordineret og udstukket retningslinjerne således for stade at medvirket uskadeliggøre en kriminel organisation, før den udnytte nå fællesskabsbidragene. I denne sag har Kommissionen fået eksemplarisk støtte fra de nationale myndigheder (Guardia Di Finanza i Italien, det belgiske toldvæsen, franske toldefterforskningstjeneste) og de nationale retsinstanser med retsforfølgelsen. og tidligt til på et forbindelse forskellige kunne den har at i 2. 1. 2. 4 Overtrædelse af embargoen mod britisk oksekød Den 27. marts 1996 besluttede Kommis sionen som en sikkerhedsforanstaltning mod bovin spongiform encephalopati at forbyde al afsendelse af både levende kreaturer samt produkter fra slagtede kreaturer fra Det Forenede Kongerige til andre medlemsstater og tredjelande28. Kommissionen har siden sammen med medlemsstaterne arbejdet på at indsamle information om eventuelle over trædelser af dette forbud. Mistanken samlede sig hurtigt omkring en belgisk kriminel organisation, der allerede var godt kendt for at have deltaget i illegal handel med hormoner og andre for former bedrageri inden for landbrugssektoren. I april 1997 opdagede de nederlandske myndigheder i en sending frosset oksekød, der angiveligt skulle stamme fra Belgien, en britisk sundhedsmærkat. Yderligere under søgelser bragte flere britiske stempler for dagen. Hovedmanden bag bedrageriet var en 28 Kommissionens beslutning 96/239/EF (EFT nr. L 78 af 28. 3. 1996) ændret ved Kommissionens beslutning 96/362/EF (EFT nr. L 139 af 12. 6. 1996). 23 belgisk virksomhed, der samarbejdede med et britisk firma, og som købte og derefter bearbejdede det britiske oksekød i et frysehus i Det Forenede Kongerige. falske belgiske Bedrageriet bestod i at fjerne de britiske veterinærstempler og pakke kødet i kasser med sundhedsmærkater. Transporten til kontinentet, der foregik med lastbil og færge, blev gennemført ved hjælp af falske dokumenter, der angav, at der var tale om en ladning belgisk kød til Det Forenede* Kongerige, der skulle sendes tilbage. Kødet blev oplagret i Nederlandene og derefter af det belgiske selskab, der stod bag bedrageriet, solgt til et fransk selskab som værende belgisk kød. Kødet blev derefter af det franske selskab med restitutionsbetaling eksporteret til Nederlandene for et samlet beløb af 1074 000 ECU. de måned Senere blev der i det ovenfor nævnte frysehus i Det Forenede Kongerige også fundet franske og irske sundhedsmærkater, og en bedragerisag af samme karakter som ovenstående blev afdækket. I slutningen af juli franske foretog toldmyndigheder en fysisk kontrol af varer i en lastbil, der medbragte 20 t oksekød fra Nordirland. Der blev fundet et britisk stempel på kødet, og forsendelsen, der som aftager havde et tysk firma, blev beslaglagt. Kommissionen blev i midten af august og informeret informationerne blev videresendt til de tyske, irske og britiske myndigheder. denne udvikling, om De tyske myndigheder. fandt senere frem til, at det tyske firma mellem august 1996 og irske august 1997 sammen med falske sundhedscertifikater og transportdokumenter havde købt 1277 t oksekød, hvis oprindelsesland blev opgivet som Irland. Kødet blev derefter af den tyske køber enten som irsk oksekød eksporteret med eksportrestitution eller videresolgt til et andet tysk firma som oksekød med tyske sundhedscertifikater (og derefter eksporteret med eksportrestitution eller solgt på det tyske marked). Det beløb, der skal tilbagebetales fra de tyske købere, andrager 1,3 mio. ECU. Efter sagen i Tyskland, blev der konstateret samme form for bedrageri (salg af britisk kød, hvor de britiske sundhedsstempler var fjernet af et firma med base i Nordirland) i forbindelse med 2 000 t oksekød, hvor fire nederlandske og belgiske selskaber var involveret. landbrugs- og udenrigshandelspolitik, strukturpolitik og interne og eksterne foranstaltninger, som finansieres ved direkte udgifter. 2. 2. 1 Egne indtægter; angreb på Fælles skabets handelspolitik I af forbindelse med efterforskningen ulovligt salg af kød har Kommissionen to forordning gange gjort brug af Rådets (Euratom, om nr. EF) Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De finansielle Europæiske Fællesskabers interesser andre uregelmæssigheder29. 2185/96 mod svig og inden Efterforskningen for oksekødssektoren har vist, at det også inden for landbrugssektoren er nødvendigt at videregive mistanker om bedrageri både i henhold til bestemmelserne om gensidig bistand, og således at lovovertræderne kan opføres på den "sorte landbrugsliste", som Rådets og Kommissionens forordninger30 indeholder bestemmelser om. I alle de ovennævnte tilfælde, der for øjeblikket verserer ved domstolene, har UCLAF koordineret efterforskningen og arrangeret alle møder med myndighederne i de berørte medlemsstater. I forbindelse med bedragerisager, der involverer netværk af organiseret kriminalitet, sådan koordinering en absolut nødvendighed, også når det gælder kontrolbesøg hos de økonomiske aktører. en er 2. 2 Bedrageri: et angreb på Fælles skabets politikker Bedrageri til skade for Fællesskabets budget har ikke kun finansiel betydning, men er også forbundet med politiske omkostninger. Det er ikke kun udtryk for, at Fællesskabet påføres finansielle tab, men er samtidig en trussel mod EU-politikkernes direkte og dette gælder både troværdighed, De undersøgelser, der blev gennemført i 1997, har i særlig grad været med til at kaste igangværende debat om lys over den forvaltningen af toldpræferenceordningerne, som er et af de vigtigste operationelle instrumenter, som Fællesskabet har adgang til i forbindelse med sin eksterne politik. I Kommissionens meddelelse herom31 findes der en liste over de områder inden for disse ordninger, som undersøgelser i marken har vist fungerer dårligt, og meddelelsen indeholder desuden et handlingsprogram, som har til formål at reducere antallet af bedragerisager, som er så omfattende, at de risikerer at true selve ordningen. Problemerne med de dårligt fungerende områder må ikke overskygge det vigtigste mål, som er udviklingen i modtagerlandene, fremme af samarbejdet med partnerskabs- landene og forberedelse af ansøgerlandenes integration. af fremme Formålet med ovennævnte meddelelse er at forene to målsætninger, som ikke på nogen måde er modstridende, nemlig på den ene side samhandlen ved at forbeholde præferencefordelene til varer fra samhandelslandene de lande og på den præferenceberettigede anden side at bekæmpe den svigagtige udnyttelse af disse ordninger, så det sikres, at toldpræferencerne kun indrømmes varer, udvalgte fra der præferenceberettigede lande. stammer og de Præferencefordelene er forbeholdt varer, fra præferenceberettigede som kommer enten være lande, og varerne fuldstændig have eller fremstillet gennemgået en tilstrækkelig forarbejdning i disse lande. Herefter skal varerne være sendt direkte til Fællesskabet ledsaget af et skal 29 EFT nr. L 292 af 15. 11. 1996. Se kapitel 5, afsnit5. 1, side 47. 30 Se kapitel 3, afsnit 3. 2, s. ff34. 31 KOM(97) 402 endelig udg. af 23,7. 1997. 24 særligt certifikat32 som bevis for, at de er fremstillet under de krævede forhold. Der findes også nogle kumulationsregler for varer, som er fremstillet ved hjælp af produkter, der stammer fra to, tre eller flere samhandelslande (eller fra flere af landene i en regional landegruppe). Der er mange problemer, selvom der for alle samhandelslandene er en administrativ sam arbejdsordning med Fællesskabet. Uregel mæssighederne og bedrageriet berører de mest følsomme produkter, som samtidig er samhandelslandets som de produkter, eksportindustri er specialiseret i (hovedsa gelig elektronik, fiskeriprodukter og tekstil), og kommer til udtryk ved, at der fremlægges formelt uregelmæssige certifikater eller certifikater, som er autentiske, men som drejer sig om et produkt, som ikke er omfattet af aftalen eller ordningen (de letteste at afsløre), eller som er udstedt til produkter, som ikke er fremstillet i det præferenceberettigede land (eller fremstillet i det præferenceberettigede land uden overholdelse af oprindelsesreglerne). Det er klart, at aktørerne uden for Fællesskabet har et ansvar. De er i stand til at vurdere, om de produkter, som de i overensstemmelse med fremstiller, er fremlægge oprindelsesreglerne. Ved at nogle for EU- oprindelsescertifikater importørerne for produkter, som ikke er præferenceberettigede, gør de det muligt for dem at slippe for betalingen af de under normale pligtige omstændigheder toldafgifter. EU-importørerne har også pligt til at kende oprindelsesreglerne. Den, der fremlægger et oprindelsescertifikat sammen med fortoldningsbegæringen, har ansvaret for betalingen af den afgift, der eventuelt skal betales i forbindelse med importen33. 32 Det er de præferenceberettigede lande, der har ansvaret for udstedelsen af oprindelsescertifikater (grundlaget for denne ordning er samarbejde og tillid). 33 import af tekstilvarer årsberetningen sagen vedrørende (jf". fra I Bangladesh om bedrageribekæmpelse for 1996, kapitel 3, afsnit 2. 3) gjorde Kommissionen (EFT C 107 af 5. 4. 1997) importørerne opmærksom på, at der var tvivl om lovligheden af de oprindelsescertifikater formular A, som siden januar 1994 var blevet forelagt Fællesskabet i forbindelse med tekstilvarer, der kom fra Bangladesh, I den anden store kategori bedragerisager i forbindelse med oprindelsesreglerne drejer det sig ikke blot om at opnå toldfordele, de men undgå om markedsbeskyttende foranstaltninger som f. eks. antidumpingbestemmelserne og de totalforbud, som der findes i EU-politikken på miljøområdet. især at interesser, men også På alle disse områder vil Fællesskabets interesser (herunder både finansielle og handelsmæssige i bredere forstand i forbindelse med f. eks. de produkter, der nedbryder ozonlaget) ikke kunne beskyttes, medmindre der med Kommissionens støtte sker en koordination af medlemsstaternes og de præferenceberet tigede landes indsats. Dette gælder såvel på det forberedende stade, når man undersøger betingelserne for tildeling af de handelsmæssige fordele, som på forfølgelsesstadet, når det drejer sig om at afsløre og straffe de uærlige aktører. For de skader ikke blot Fællesskabets finanser, men de er også med til at indføre nogle uacceptable konkurrenceforvridninger ved at straffe dels de loyale aktører, dels de tredjelande, som opfylder deres forpligtelser og samarbejder med Fællesskabet om en korrekt af præferenceordningerne. anvendelse 2. 2. 1. 1 Fiskerisektoren i Der er stadig problemer med anvendelsen af præferenceordningerne fiskerisektoren, hvor toldafgifterne. er forholdsvis høje og oprindelsesreglerne at kontrollere. Som et eksempel på de sofistikerede for bedrageri kan former nævnes importen af rejer fra Surinam. vanskelige Allerede i 1995 blev Kommissionen gjort bekendt med, at der var mistanke om bedrageri i forbindelse med toldpræferen cerne. Dybfrosne rejer på japanske både skulle importeres i Nederlandene på basis af oprindelsescertifikater fra Surinam. og den henstillede, at de forholdsregler. tog de nødvendige 25 Der blev foretaget en række undersøgelser, som viste, at de fiskeflåder, der var aktive ud for Surinams kyst, sejlede under forskellige landes flag (Korea, Honduras, Japan, Vanuatu os v. ). Rejefangsterne så ud til at gennemgå en lettere forarbejdning, inden de blev eksporteret til Fællesskabet. Medlemsstaterne blev informeret om, at at man havde var præferenceoprindelseserklæringerne falske. Herudover blev det ved et besøg på Vanuatu i august 1996 bevist, at de både, der sejlede under dette lands flag, og som fiskede ud for Surinam, i virkeligheden tilhørte koreanske og japanske selskaber, hvilket oprindelige mistanke. en mistanke bekræftede om, den led Efter aftale med Surinams myndigheder blev der som i det administrative samarbejde i februar aflagt besøg på stedet af en gruppe bestående af repræsentanter for Kommissionen og de umiddelbart berørte lande (Frankrig og Nederlandene). Efter at man havde gennemgået næsten al eksport siden 1992, i alt 2 920 tons, viste det sig, at rejerne var fanget af ca. hundrede både, som med undtagelse af fire hovedsagelig tilhørte koreanske og japanske firmaer (under forskellige flag), eller som ikke opfyldte kravene til besætningens sammensætning. Rejerne, som var fanget af disse både, opfyldte derfor ikke de forskellige krav, der er afgørende for, om der kan tildeles præferencebehandling (i alt 2 900 tons). importere varerne Ved hjælp af de urigtige erklæringer fik eksportørerne myndighederne i Surinam til at udlevere nogle certifikater, som gjorde det muligt at i Fællesskabet med toldfritagelse. Det blev i forbindelse med besøget fastslået, at visse importører var bekendt med varernes manglende fra oprindelsesstatus begyndelsen, og at de undertiden havde rådgivet deres leverandører om, hvordan de kunne undslippe en eventuel kontrol. lige 2. 2. 1. 2 Tekstilsektoren Der er her tale om en af de andre følsomme sektorer, hvor både de berørte varemængder og toldpræferencernes betydning er meget stor. Nedennævnte tilfælde, som drejer sig om indonesiske tekstilvarer, viser, hvor følsom sektoren er over for bedrageri, og at det er nødvendigt at samarbejde inden for Unionen og med tredjelandene. I forbindelse med denne sag aflagde en delegation fra Kommissionen og Det Forenede Kongerige som led i det admini strative samarbejde et besøg i Indonesien i juni 1997. Man havde en mistanke til visse tekstilvarer, der i forbindelse med import i Det Forenede Kongerige var blevet opført, med præferenceoprindelse i Indonesien med henblik på anvendelse af den generelle præferenceordning (GSP). Varerne formodedes at være fremstillet i Indonesien, men ved hjælp af stof importeret fra Taiwan, Hongkong og Korea. Undersøgelserne viste, at der rent faktisk var et organiseret netværk, som virkede i Det Forenede Kongerige, Hongkong og Indonesien. I samarbejde med de lokale kompetente myndigheder blev der på stedet foretaget en undersøgelse hos producenterne og ekspor tørerne af de mistænkte dokumenter. Det blev konstateret, at det største af de berørte firmaer havde anvendt råstoffer (tekstiler) uden oprindelsesstatus, og at der herefter færdige blevet var tekstilprodukter til Fællesskabet med indonesiske præferencecertifikater. eksporteret Tabet af toldafgifter andrager ca. 2 mio. ECU. Det Forenede Kongerige kan på grundlag af de resultater, der blev opnået under en inddrivelse. Der er ligeledes i Det Forenede Kongerige blevet truffet nogle retlige forholdsregler. kontrolbesøget, foretage Den unddragne afgift beløber sig til 4 mio. ECU. Kommissionen har anmodet de kompetente myndigheder i Frankrig og i Nederlandene om at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at inddrive beløbene og straffe de skyldige importører. 2. 2. 1. 3 Antidumpingforanstaltninger Disse foranstaltninger, som består i, at visse produkter med oprindelse i tredjelande belægges med høje afgifter på grund af mindre restriktive fremstillingskrav end i 26 forbindelse med præferenceordningen, er meget følsomme, og der er hele tiden risiko for fordrejning af samhandlen for at undgå antidumpingafgifterne. Et godt eksempel er de kinesiske engangs lightere. I midten af 1995 blev antidumping foranstaltningerne kinesiske over lightere revideret, og antidumpingafgiften ændredes fra en ad valorem-sats på 16,9% til en særafgift på 0,065 ECU pr. stk. , hvilket svarer til en 100%-sats. for indberetning fra en Som følge af en medlemsstat iværksatte Kommissionen en undersøgelse af al import af engangslightere fra en producent i Macao. Der var blevet konstateret en stor stigning i antallet af engangslightere eksporteret fra Macao fra midten af 1995, hvilket faldt sammen med indførelsen af de nye antidumpingforan staltninger. Lighterne var blevet importeret i Fælles skabet på grundlag af GSP-oprindelsescerti- fikater, hvorved varerne blev indført med toldfritagelse. Men såvel medlemsstaternes som Kommissionens undersøgelser har vist, at der til fremstillingen af lighterne er blevet anvendt bestanddele uden oprindelsesstatus. Certifikaterne var altså blevet udstedt uretmæssigt. Følgelig er der blevet aflagt et fælles kontrolbesøg på stedet med deltagelse af Macao's myndigheder, Kommissionen og de berørte medlemsstater, hvor man under søgte fremstillingen af lightere i Macao. Kontrolbesøget, som blev gennemført i januar 1997, bekræftede, at alle GSP- certifikaterne var ugyldige. Der er i alt blevet importeret 110 mio. lightere siden 1995, heraf 35 mio. under præferenceordningen. For denne mængde beløber de toldafgifter, der skal inddrives, sig til ca. 200 000 ECU. Den egentlige begrundelse for bedrageriet var, at man ville undgå hele importen (ca. 7 mio. ECU). antidumpingafgifterne for Der er i en medlemsstat blevet indledt strafferetlige sanktioner mod hovedimpor tøren, 1995-1997 importerede 61 mio. lightere i Fællesskabet. perioden som i 2. 2. 1. 4 Miljøpolitik I de tilfælde, hvor EU's miljøpolitik fører til handelsrestriktioner som f. eks. importforbud mod visse produkter, skal det i forbindelse med bedrageribekæmpelsen sikres, at disse bestemmelser overholdes; det drejer sig ikke kun om finansielle forhold, men også om overholdelse af nogle af EU's vigtige politiske retningslinjer. Som eksempel kan bl. a. nævnes de CFC-holdige produkter, der uretmæssigt i Fællesskabet. importeret blevet er Toldmyndighederne i Tyskland, Belgien, Det Forenede Kongerige og Nederlandene har sammen med UCLAF samordnet deres indsats for at sætte en stopper for importen af kinesiske produkter, der nedbryder ozonlaget. En tysk aktør havde i henholdsvis Tyskland, Belgien og Nederlandene anmeldt skadelige tons tusind import af ca. kemiprodukter (som det er forbudt at importere34) under den falske betegnelse "cooling agent R227" lovligt og uskadeligt produkt, som det er tilladt at importere). (et Varerne, som blev indført i Fællesskabet i strid med det totale importforbud, blev samtidig importeret, uden at der blev betalt told, da der uretmæssigt blev anvendt kinesiske præferenceoprindelsescertifikater. Varerne, som indeholdt CFC, blev herefter i flere medlemslande (Det markedsført Forenede Kongerige, Italien, Frankrig, Belgien, Tyskland, Østrig og Grækenland). langt Fællesskabets Den mængde, der blev importeret ulovligt, overstiger årlige genanvendelseskapacitet. På grund af de meget lave produktionsomkostninger var der tale om illoyal konkurrence over de aktører, der overholder de gældende de bestemmelser. importerede varer kunne føre til store og ulovlige profitter. Anvendelsen af Den ulovlige import blev stoppet ved, at den fængslet, og formodede bagmand blev 34 36S tons haloner R12B1 og R13B1 beregnet til brandbeskyttelsesmaterialer og over 630 tons CFC "RI 2" beregnet til køleanlæg. 27 samtidig blev der beslaglagt 150 tons varer, som var ved at blive importeret. I Tyskland er der blevet indledt en retssag mod importvirksomheden og dens leder. I Belgien og i Nederlandene har toldmyn dighederne taget skridt til at inddrage toldafgifterne, som beløber sig til 0,2 mio. ECU, hos speditørerne. Samordningen af denne foranstaltning inden for et nyt område vidner om et glimrende samarbejde mellem de nationale toldmyn digheder og er samtidig udtryk for, at der både i medlemsstaterne og i Kommissionen er en stigende forståelse for og en særlig vilje til, at der skal føres tilsyn med af anvendelsen miljøbeskyttelsesforanstaltningerne. Den er samtidig udtryk for, at det er i Fællesskabets interesse at foretage en fysisk kontrol af varer, som ikke umiddelbart er forbundet med nogen særlige finansielle risici, men som på anden måde vil kunne skade Fællesskabets interesser. 2. 2. 2 Bedrageri i forbindelse med den fælles landbrugspolitik Vi har ovenfor omtalt de former for landbrugsbedrageri, som begås af magtfulde kriminelle organisationer. Men undertiden er bedrageriet mere diffust og kommer en lang række aktører til gode, der begår uregelmæssigheder og herigennem skader Fællesskabets budget. Men som det fremgår af nedenstående eksempel er den samlede virkning af disse former for bedrageri langt fra ubetydelig, og deres udbredelse er med for, at denne til at fremme risikoen i væsentlige troværdighed. fællesskabspolitik mister 2. 2. 2. 1 Tobakskvoter til De portugisiske myndigheder har Kommissionen indberettet et tilfælde af bedrageri vedrørende produktionsstøtte til de portugisiske producenter. Bedrageriet bestod i, at der var blevet ført kvoter fra Spanien til Portugal i et høstår, hvor den spanske produktion var større end den nationale kvote, hvorimod den portugisiske produktion var mindre end kvoten. Ved producenter hjælp af en mellemhandler havde en række deres spanske overskydende portugisiske producenter, som herefter opførte den som deres egen vare og dermed opnåede produktionsstøtte i Portugal. tobak solgt til angivet Bedrageriet blev opdaget af den udbetalende myndighed i Portugal (INGA), som ved at søge på sin database havde opdaget, at visse producenter havde at have produceret mere end 3 tons tobak pr. hektar, hvilket forekom dem mistænkeligt, da det virkede overdrevent for det pågældende høstår i Portugal. Producenterne havde øget deres egen produktion med den tobak, som de havde købt i Spanien. Det blev desuden afsløret, hvilken rolle mellemhandleren, et portugisisk transportfirma, havde spillet. Transaktionen drejede sig om 422 tons tobak. involveret ' På grundlag af de oplysninger, som de havde fået af den udbetalende myndighed i Portugal og i Lissabon, fra politiet besluttede Kommissionen at foretage en undersøgelse i november 1997 i Spanien for at opspore et eventuelt salg af overskydende tobak til andre medlemsstater og få fastslået identiteten af de spanske producenter, der var handel. i Undersøgelsen blev gennemført på grundlag af forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol på stedet, som gør det muligt uddybende undersøgelser hos de erhvervsdrivende. Kontrollen blev gennemført i samarbejde med de spanske myndigheder (FEGA) hos de to producenter i Spanien, som stod for trefjerdedele af den tobak, der var blevet sendt til Portugal. foretage denne at De portugisiske myndigheder vil få meddelelse om resultaterne af kontrollen i Spanien. De producenter, som har afgivet falske erklæringer, skal tilbagebetale hele den produktionsstøtte, som de modtog i høståret (ca. 2,3 mio. ECU). Indtil videre er der blevet inddrevet 1,3 mio. ECU, ved at man har undladt at udbetale støtte for det efterfølgende høstår. Den portugisiske interventionsmyndighed sørger for, at det resterende beløb bliver inddrevet (ca. 1 mio. ECU). Endelig har den kompetente anklagemyndighed i Portugal indledt en 28 straffesag mod mellemhandleren. producenterne og 2. 2. 2. 2 Undersøgelse i sektoren for citrusfrugter På grundlag af oplysninger, som var blevet indberettet til Kommissionen, iværksatte den i februar 1997 en undersøgelse af, om der som formodet var begået bedrageri med støtten til forarbejdning af citrusfrugter i Grækenland. UCLAF havde i samarbejde med GD VI (regnskabsafslutning) og de græske myndigheder (kontrolenhederne i landbrugsministeriet) planlagt finans- og nogle flere i regioner (Peloponnes, Kreta og Arta). samtidige kontrolbesøg om producenter Der blev aflagt besøg hos flere erhvervs sammenslutninger af for citrusfrugter med det formål dels at kontrol forarbejdningsvirksomhederne lere, havde betalt minimumsprisen til producen terne (via producentsammenslutningerne), dels om produkterne til forarbejdningen var normale blevet forudsætninger. leveret under leveret ikke støtteberettiget I forbindelse med kontrollen på stedet blev der afsløret en række uregelmæssigheder. Kontrollørerne konstaterede bl. a. , at der var blevet frugt (rådden frugt eller frugt, som ikke opfylder kravene om størrelse). Det blev ligeledes konstateret, at der havde fundet tilbagekøb og forarbejdning sted på anlæg, som ikke frembød de nødvendige garantier mod, at der blev manipuleret med leverancerne, eller at disse blev anvendt til andre formål (anlæg uden indhegning eller slet og ret frugtlagre, manglende fysisk kontrol af kvalitet og kvantitet osv. ). På grundlag af den igangværende gennem gang af den omfattende dokumentation, som er blevet indsamlet vedrørende leverings- og betalingsprocedurer for de produkter, som var beregnet på tilbagekøb, forarbejdning eller gratis distribution, ser det ud til, at der er blevet begået uregelmæssigheder (ufuld stændige kontrakter og forsendelsespapirer og betalingsnotaer uden kvittering osv. ). På grund af sagens kompleksitet og det meget omfattende kontrolbesøg er der endnu 29 ikke blevet truffet nogen beslutninger med og hensyn sanktioner. Der er blevet anlagt flere sager ved de græske domstole. regnskabsafslutning til 2. 2. 2. 3 Lån til Georgien fik 1997 I Kommissionens bedrageriafdeling mistanke om, at der var forbindelse med i foregået bedrageri leveringen af 7 mio. liter solsikkeolie til Georgien, hvorved der var blevet frigjort et fællesskabslån35. Lånet var beregnet til import af landbrugsprodukter og fødevarer og levering af medicin fra Fællesskabet, Bulgarien og de øvrige østlande. Et belgisk import- og eksportfirma havde af regeringen for Republikken Georgien fået en remburs på 4,625 mio. ECU udstedt af Georgiens nationalbank i Tiblisi. Rembursen dækkede forsendelsen af 7 mio. liter solsikkeolie af bulgarsk oprindelse. Imidlertid nåede en del af olien på grund af falske fragtbreve aldrig frem til Georgien. I april 1997 blev der inden for rammerne af det gensidige toldsamarbejde, som er fastsat i associeringsaftalen med Bulgarien, gennemført en undersøgelse i Sofia. Man kontrollerede forbindelse de handelsmæssige og finansielle relationer mellem det belgiske import- og eksportfirma for og det bulgarske firma, som stod gennemførelsen om af olieleverancerne, og det blev slået fast, at 792 160 liter aldrig var blevet leveret. kontrakten i denne Det bulgarske firma har herefter efter an modning fra den belgiske samarbejdspartner tilbagebetalt den tilsvarende låneandel, dvs. 546 352 ECU, på en personlig konto til hørende lederen af det belgiske firma. På baggrund af det materiale, der var blevet indsamlet i Bulgarien, og som beviste, at der var blevet begået bedrageri mod Fællesska interesser, har Kommis- bets finansielle 35 Rådets afgørelse 91/658/EØF om ydelse af et lån (EFT L 362 af 31. 12. 1991) i forbindelse med Rådets forordning om gennemførelsesbestemelser for et mellemfristet lån til den tidligere Sovjetunion og dens republikker (EFT L 191 af 10. 7. 1992). 1897/92 (EØF) nr. sionen sendt en anmeldelse til anklagemyn digheden i Bruxelles og til det centrale efter- forskningskontor i det belgiske gendarmeri med henblik på strafferetlig forfølgelse af den ansvarlige. Efter undersøgelsen understregede de geor giske myndigheder, at det i deres øjne var vigtigt, at sagen blev opklaret, og at der blev sat en stopper for disse aktiviteter. 2. 2. 3 Angreb på strukturpolitikkerne Strukturfondene udgjorde i 1997 ca. 32% af Fællesskabets samlede budgetudgifter. Da udgifterne forvaltes af medlemsstaternes administrationer med særligt ansvar herfor, har medlemsstaterne et vist ansvar for det finansielle tilsyn med anvendelsen af disse midler. Kommissionen vedtog den 15. oktober detaljerede nogle gennemførelsesbestemmelser36 til Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88, hvori der redegøres for, hvornår medlemsstaterne skal kontrollere de transaktioner, der sam finansieres af strukturfondene. Medlems staterne har desuden pligt til at indberette de til konstaterede Kommissionen og at give meddelelse om, hvordan de følges op administrativt og retligt. uregelmæssigheder 2. 2. 3. 1 Misbrug af ESF-midler Den med Efter at det ved en strafferetlig undersøgelse er blevet bevist, at en underleverandør i forbindelse Europæiske Socialfonds bidrag til et offentligt organ i Portugal har udskrevet falske regninger på 260 000 ECU, har Kommissionen besluttet at iværksætte en undersøgelse af hele det pågældende program. Det godkendte fællesskabsbidrag til dette program beløber sig til 4,4 mio. ECU. På grund af bidragets størrelse har Kommis sionen endnu ikke fuldstændig afsluttet sin undersøgelse, men der kan dog allerede nu drages nogle konklusioner. En delrevision foretaget af medlemsstaten havde ikke ført til, at der var blevet truffet passende opfølgningsforanstaltninger. Der var imidlertid blevet angivet meget store ikke-støtteberettigede udgifter. Det blev desuden påvist, at man havde opført fiktive og uberettigede udgifter, og at visse udgifter var større, end der var belæg for. Det godkendte dette fællesskabsbidrag program beløber sig til 4,4. mio. ECU. Formålet med den igangværende under søgelse er at få fastslået, hvor stor en del af dette beløb, der er blevet brugt til andre formål. Herudover har underleverandøren, som er genstand for undersøgelsen, udstedt andre falske regninger i forbindelse med andre programmer, som ligeledes er ved at blive undersøgt. til To af lederne for det offentlige organ og underleverandøren sad i varetægtsfængsel, medens efterforskningen stod på. Næstfor manden for det offentlige organ og under leverandøren er siden blevet idømt en ubetinget fængselsdom. I denne sag har Kommissionen med udgangspunkt i det afslørede bedrageri, som er blevet strafferetligt forfulgt, foretaget en helhedsanalyse for at få kastet lys over de uregelmæssigheder, der er blevet begået. fastslået, at de Det blev herigennem opfølgnings- kontrolforanstaltninger, som medlemsstaten havde vedtaget, ikke var tilstrækkelige. og 2. 2. 3. 2 Organiseret bedrageri mod EUGFL, Udviklingssektionen En begrænset del af strukturudgifterne forvaltes direkte af Kommissionen. I for bindelse med EUGFL, Udviklingssektionen drejer det sig om de udgifter, der er omtalt i artikel 8 i Rådets forordning (EØF) nr. 4256/8837. Med udgangspunkt i en kon for trolrapport Finanskontrol fra Revisionsretten vedrørende mistanke om bedrageri på dette område har Kommis sionens anvisningsberettigede tjenestegrene, finanskontrollen og UCLAF siden 1997 i fra Generaldirektoratet skrivelse og en 36 Kommissionens forordning (EF) nr. 2064/97, EFT L 290 af 23. 10. 1997. 37 EFT L 374 af 31. 12. 1988. 30 samarbejde med Revisionsretten foretaget en målrettet undersøgelse af alle de finansieringsprojekter, der er iværksat på i ovennævnte grundlag af artikel 8 forordning. disse projekter beløber de godkendte bevillinger sig til 18 mio. ECU, som er blevet udbetalt til spanske, franske, irske, italienske og portugisiske firmaer. forbindelse med I Efter en gennemgang af de anvendte finansieringsmetoder og -veje konstaterede Kommissionen, at der systematisk var med dokumentfalsk, begået overfaktureringer og udstedelse af fiktive regninger blandt virksomhederne i det samme netværk for tjenesteydelser, som indgik ikke var i skuffeselskaber fungerede "skattelylande"), som støttemodtagere underleverandører. Bedrageriet blev yderligere gjort lettere ved, at der var svagheder i de procedurer, som man fulgte i Kommissionens tjenestegrene. I netværkene (med der og leveret. adresse Kommissionen henvendte sig i 1997 til domstolsmyndighederne i Spanien, Italien og Portugal. Da der er tale om meget komplekse netværk, er det af hensyn til at efterforskningens anklagemyndighederne koordinerer deres arbejde, og at der samarbejdes med Kommissionens tjenestegrene. Der er blevet taget nogle meget vigtige skridt i denne retning, og Kommissionen har taget alle midler i brug for at fremme koordineringen. resultat vigtigt, Samtidig har man iværksat de procedurer, der er fastsat i artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88, med henblik på at få beslutningerne ophævet og de uberettiget udbetalte beløb inddrevet38. 2. 2. 4 Bedrageri direkte udgifter i forbindelse med Direkte udgifter er midler, som kommer støttemodtagerne af kontrakter, der forvaltes og kontrolleres direkte af Kommissionens tjenestegrene. De udgjorde i 1997 ca. 12% af Fællesskabets til gode form i 38 Jf. kapitel 1, afcnit 1. 3. 1. 31 for inden udgifter forsknings-, undervisnings- og energisektoren, hvor der også er risiko for uregelmæssigheder og bedrageri, hvilket følgende eksempel. fremgår af støtte foretaget. indledningsvis Man havde mistanke til et tysk firma, søm havde modtaget omfattende fra Kommissionen til forskellige forskningspro jekter vedrørende vedvarende. energi. Der blev en undersøgelse i Kommissionen. Senere kom man i forbindelse med undersøgelserne i i den kontakt med konkursafdelingen kompetente (Amstgericht retskreds Duisburg), idet det pågældende firma i mellemtiden var blevet genstand for en konkursbehandling. Af de oplysninger, som hurtigt det indhentet, konkluderes, at firmaet havde begået underslæb for et betydeligt beløb. kunne blev Kommissionen forelagde sagen sammen med det vigtigste bevismateriale for den kompetente anklager, som har indledt en retssag mod de ansvarlige for firmaet for bedrageri i forbindelse med konkurs og underslæb med støttemidler. Af undersøgelsen fremgik det, at. firmaet ikke havde anmeldt konkursen, selvom det var pligtigt i henhold til loven, og at det havde anvendt de midler, som det havde modtaget fra Kommissionen i forbindelse med forskningskontrakter, til andre formål, bl. a. kreditorer. Bedrageriet anslås at beløbe sig til 2,1 mio. ECU. Sagen er for øjeblikket ved at blive retsforfulgt. betaling deres af 2. 3 Momsbedrageri: forudsætningerne for en styrkelse af efterforskningen stor (alkohol og Problematikken i forbindelse med moms- bedrageriet ligner problematikken i forbin delse med de varer, hvor bedrageririsikoen er cigaretter). De økonomiske konsekvenser, som er store, rammer først og fremmest de nationale finanser, men på grund af omfanget bør der indsats. For at gøre gøres en fælles Kommissionens effektiv, oprettede UCLAF i 1995 en særlig enhed, der beskæftiger sig med bekæmpelse af indsats mere stedelen af de øvrige medlemsstater gør i vigtige konkrete tilfælde. Herudover havde medlemsstatens nationale revisionsmyndigheder heller ikke beføjelse til direkte at anmode det pågældende firma om at få bilag og regnskaber udleveret. På grund af en sådan mangel på beføjelser og forskellene de forskellige medlemsstater er. der meget effektiv snævre efterforskning i forbindelse med indviklede internationale bedragerisager. beføjelser mellem grænser for en i Dette tilfælde viser, at medlemsstaterne hurtigst muligt bør foretage de nødvendige ændringer i organiseringen, procedurerne og beføjelserne, så det bliver muligt at sikre et effektivt samarbejde på alle niveauer med henblik på at bekæmpe momsbedrageriet. Forskellene i medlemsstaternes gennemfø relse af fællesskabsretten41 bevirker, at der opstår smuthuller og mulighed for at unddrage sig forpligtelsen til at betale moms. Det er nødvendigt med en samordnet svigagtige at hindre, at indsats virksomheder udnytter forskellene i reglerne om skattefortrolighed og i de nationale skattemyndigheders beføjelser. for tydeliggøre Af hensyn til et øget samarbejde bør man også fællesskabslovgivningen og gøre det muligt for Kommissionen dels at spille en rolle i forbindelse med moms bedrageri af større omfang på fællesskabs niveau, dels at koordinere indsatsen i de pågældende tilfælde. Det ville være oplagt med nogle bestemmelser som~dem, der allerede findes inden for told- og land brugssektoren. momsbedrageri. Siden da har man gennem regelmæssige med forberedt de nationale medlemsstaterne myndigheder på at arbejde sammen. kontakter den som Arbejdet i momsenheden er baseret på de fra oplysninger, medlemsstaterne vedrørende mistanke om bedrageri. I 1997 deltog den således i atten undersøgelser, hvor det samlede afgiftsbeløb var på over 300 mio. ECU39. får Samarbejdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen er imidlertid ikke helt så effektivt, som det kunne være40, hvilket fremgår af nedenstående eksempel. Danmark anmodede om Kommissionens hjælp i et tilfælde, hvor en række virk somheder inden for skrotsektoren så ud til systematisk at have overtrådt momsord ningen. Der var blevet oprettet en række forsyningsnet, hvor nogle skuffeselskaber garanterede, at der blev opkøbt store mængder til priser, der lå over den officielle pris på Londons metalbørs. Selskaberne solgte herefter metallet direkte til store virksomheder i Danmark eller i en anden medlemsstat, men denne gang til priser, der lå under den officielle pris. Skuffeselskaberne ville ikke have kunnet fortsætte med at handle på denne måde, hvis de ikke systematisk havde unddraget sig forpligtelsen til at betale moms på transaktionerne. Det var således nødvendigt at undersøge, hvor omfattende bedrageriet var, og hvorvidt aftagervirksomhederne i de forskellige medlemslande var indblandet. I en af medlemsstaterne kunne den kompe tente myndighed imidlertid ikke samarbejde på grund af juridiske problemer. Man har bl. a. i denne medlemsstat endnu ikke løst problemet med fortroligheden i skattesam menhæng, hvilket hindrer, at den fuldt ud deltager i en koordineret indsats mod det internationale momsbedrageri, hvilket stør 39 40 I de berørte tilfælde drejede transaktionerne sig om sølv, metal, kobber, ikke-jernholdig metal, elektroniske komponenter, videoer, biler osv. Jf. kapitel 3, afsnit 3. 5. 2. 41 Det sjette momsdirektiv, Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. 5. 1977 om harmonisering af medlemsstaternes 1 lovgivning om omsætningsafgifter fælles merværdiafgiftssystem, ensartet beregningsgrundlag (EFT L 145 af 13. 6. 1977). - det 32 STYRKELSE AF SAMARBEJDET MED MEDLEMSSTATERNE I dette kapitel gøres der status over styrkelsen af samarbejdet med medlems staterne, der har til formål at beskytte Fællesskabets finanser, og som er et af hovedtemaerne for bedrageribekæmpelse for 1997/1998. i arbejdsprogrammet I dette kapitel omtales først en række vigtige initiativer, som medlemsstaterne har truffet for at beskytte Fællesskabets interesser. Derefter nævnes det konkrete politisam arbejde og det retlige samarbejde i kriminal sager. Et sådant samarbejde har kunnet udvikles takket være vedtagelsen af nye retlige instrumenter, der nærmere beskrives i kapitel 5, og takket være de uformelle kontakter, der er knyttet med de nationale myndigheder for at lette efterforsknings i marken. Men en stor del af arbejdet kapitlet drejer sig om indirekte beskatning. Formålet er at vise, at Kommissionen og medlemsstaterne fuldt ud er klar over, at de allerede opnåede resultater må udbygges, så man bedre kan bekæmpe den økonomiske kriminalitet, der skader både medlems staternes og Fællesskabets interesser. 3. 1 Medlemsstaternes til beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser initiativer Ligesom de foregående år, i 1995 og 199642, har medlemsstaterne i 1997 forsøgt at organisere deres tjenestegrene på en sådan måde, at de takket være deres særlige beføjelser bedre kan bekæmpe bedrageri og økonomisk kriminalitet, der skader Fælles skabets budget og bringer Fællesskabets økonomiske og handelsmæssige interesser i fare. I Danmark er der således i Told- og Skattestyrelsen oprettet en særlig enhed, der tager sig af sager vedrørende svindel med EU-midler på toldområdet (indtægter og udgifter)43. På samme måde er der inden for politiet en særlig afdeling, der har ansvar44 for koor dinationen af det komplicerede efterforsk i sager om bedrageri, der ningsarbejde skader landets finansielle interesser. og særlige finansiel I Grækenland er der i finansministeriet til bekæmpelse af oprettet et kontor økonomisk kriminalitet (SDOE). Dette kontor har fået overdraget den beskytte opgave Fællesskabets interesser. Kontoret blev, for så spørgsmål, funktionsdygtigt i 1997 og har allerede haft lejlighed til at arbejde effektivt sammen med Kommissionen. angår dette vidt at Portugal meddelte den 26. november, at der er oprettet et særligt organ, der skal stå for koordinationen af efterforskningen på told- (UCLEFFA45). Dette og afgiftsområdet organ får på nationalt plan beføjelser svarende til dem, som UCLAF har på fællesskabsplan, og det vil på samme måde som ICLAF i Frankrig og Guard ia di Finanza Italien blive Fællesskabets, vigtigste samarbejdspartner. i et for øjeblikket Det franske politi, der deltager i bekæm pelsen af alle former for kriminalitet, og stort som i efterforskningsarbejde internationale efterforskningsopgaver, har bedt Kommissionen (UCLAF) om at deltage i et seminar for lederne af de forskellige efterforskningsafdelinger46. På seminaret, der afholdes i 1998, skal Kommissionen gør som ~" led 43 Svigbekæmpelseskontoret. 44 Afdelingen for Særlig økonomisk Kriminalitet. 4^ Unidade de Coordenaçâo da Luta contra a Evasâo e a Fraude Fiscal e Aduaneira. 42 Se de pågældende årsberetninger om "Bedrageri bekæmpelse". Hvad angår 1995: afsnit 5. 3 og hvad angår 1996: afsnit 4. 1. 46 33 har funktionelle Efterforskningsafdelingerne og territoriale beføjelser med hensyn til bekæmpelse af kriminalitet. De dækker de samme geografiske områder som appelretterne (der er derfor meget regelmæssige forbindelser mellem efterforskningsafdelingerne og statsadvokaterne). præsentere dels Fællesskabets politik for så vidt angår beskyttelse af de finansielle interesser, dels den overordnede strategi for bedrageribekæmpelsen. 3. 2 Gensidig administrativ bistand på told- og landbrugsområdet I et Europa, hvor personer, tjenesteydelser og kapital kan cirkulere uden hindringer, har det vist sig absolut nødvendigt, at de specialiserede nationale tjenester med hjælp fra Kommissionen kan foretage den nødvendige efterforskning i fællesskab, især når der er tale om såkaldt "følsomme" sektorer eller varer, eller når sagerne involverer flere medlemsstater. Det klassiske instrument, når det drejer sig om samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen med henblik på effektiv bekæmpelse af svig og uregelmæssigheder på landbrugsområdet, er den gensidige bistand, og dette instrument er fortsat af stor betydning. told- og Rådets ny forordning (EF) nr. 515/9747 om gensidig bistand på told- og landbrugs området blev vedtaget den 13. marts på fra grundlag af Kommissionens forslag 1992. Forordningen, der altså vedrører gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik på at sikre korrekt anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne, trådte i kraft den 1998. Dermed 13. marts forordning samtidig Rådets ophævedes (EØF) nr. 1468/81. Den ny forordning styrker Fællesskabets midler til bekæmpelse af bedrageri på de pågældende områder og udgør desuden det retsgrundlag, der gør det lovligt at oplagre følsomme oplysninger vedrørende og landbrugsområdet i en central database (TIS: Toldinformationssystemet), hvor både medlemsstaterne og Kommissionen har respekterer adgang, og og oplysningernes af garanterer hvor man fortrolige beskyttelsen bedrageri karakter told- på personoplysninger. 47 EFT L 82 af 22. 3. 1997. Se endvidere årsberetningen om "Bedrageribekæmpelse" for 1995, afsnit 2. 4. 34 Der har siden 1992 eksisteret et elektronisk meddelelsessystem (SCENT/TIS48), der for øjeblikket omfatter ca. 400 terminaler, hovedsagelig anbragt i medlemsstaternes toldefterforskningsafdelinger samt i Fælles skabets vigtigste havne og lufthavne. Der er tale om et system til udveksling, men ikke indsamling af oplysninger. administrative oplysninger49 Sådanne opbevares kun i TIS-basen i den periode, hvor de bruges i det praktiske arbejde med forebyggelse, efterforskning og forfølgelse af uregelmæssigheder. På fællesskabsplan er der kun for de som Kommissionen har tjenestegrene, udpeget (heriblandt UCLAF), samt for medlemsstaterne. til basen til dette adgang formål Denne fremgangsmåde udgør første skridt i retning af det, som Europa-Parlamentet ønsker50, nemlig at der i Kommissionen oprettes et centralt efterretningskontor på toldområdet, et centralt kontor, hvortil medlemsstaterne skal indberette alle de strategiske og praktiske oplysninger, de ligger inde med vedrørende bekæmpelsen af bedrageri på told- og landbrugsområdet. 3. 3 Andre former for samarbejde på landbrug og told, områderne egne indtægter • Ordningen for forsendelse af varer (forsendelsesordningen) er stadig et af mest udsatte områder. Den igangværende reform af ordningen for fællesskabsfor forsendelsesprocedure51 sendelse/fælles har til formål at klargøre og forenkle reglerne samt at sikre samordning af de 4° System for a Customs Enforcement NeTwork. 49 Retsgrundlaget for oprettelse af denne database, der for vedrører bekæmpelse af Fællesskabet (narkotika) vil blive tilvejebragt gennem konventionen om udnyttelse af edb på toldområdet (EFT C 316 af 27. 11. 1995), der er ved at blive ratificeret. toldbedrageri uden 50 Henstilling nr. 3 i den endelige rapport fra Europa- Parlamentets vedrørende undersøgelsesudvalg Fællesskabets forsendelsesordning (dok. A4-0053/97 af 20. 2. 1997). 51 En handlingsplan for forsendelse i Europa, forelagt af Kommissionen den 30. april 1997, dok. KOM(97) 188 endelig udg. , EFT C 176 af 10. 6. 1997. konkrete foranstaltninger, så der sikres en vis ligevægt mellem de lempelser, der indrømmes pålidelige erhvervsdrivende, og hensynet til sikkerheden i forbindelse med forsendelsestransaktioner. Således vil den almindelige procedure, hvor der skal stilles fuld kaution, blive tilbudt alle erhvervsdrivende. Heroverfor står en forenklet procedure, hvor den erhvervsdrivende, afhængigt af den tillid, man har til ham, og de involverede risici, kan indrømmes forenklinger i forskelligt omfang, bl. a. en graduering af kautionen. dækker alle de involverede lande (EF, EFTA - med undtagelse af Island, og Visegrad-landene). De vil i løbet af 1998 blive indbyrdes forbundet via elektronisk post (E-mail). Derudover er der planlagt en række fælles, kontrolforan staltninger, bl. a. : koordinerede - dokumentkontrol, der drejer sig om ægtheden af toldstempler (takket være register55) og EU's elektroniske kautionserklæringer den styrke at foranstaltninger Hvad angår sikkerhed og kontrol er det de ligeledes meningen i forebyggende forbindelse med almindelige lempelser vil blive procedure, og indrømmet en risikoanalyse og en undersøgelse af de erhvervsdrivendes pålidelighed. Der vil i den forbindelse blive taget hensyn til de sikkerhedsforanstaltninger, de erhvervsdrivende selv træffer. grundlag på af Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 75/9852 om ændring af Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/9353 om visse gennemførelsesbestemmelser til EF- toldkodeksen, blev der i øvrigt indført en række nye bestemmelser om toldstatus og forsendelse af varer ad søvejen samt gennemført en ændring af listerne over følsomme varer. Desuden blev der den 28. september54 forelagt Parlamentet og Rådet et forslag EF-toldkodeksen. til ændring Forslaget om anvendelsesområdet for proceduren for fællesskabsforsendelse om anvendelsen af kautionsbestemmelserne. af drejer sig og bestående Der er endvidere etableret et europæisk nationale 21 af net lokale koordinatorer 330 og Det "forsendelses"-repræsentanter. 52 EFT L 7 af 13. 1. 1998. 53 EFT L 253 af 11. 10. 1993. 54 KOM(97) 472 endelig udg. (EFT C 337 af 7. 11. 97). - kontrol af varer, der betragtes som en tilhørende eller følsomme risikogruppe - efterfølgende kontrol visse transaktioner ad luft- og søvejen, for hvilke forenklede gælder procedurer der af - kortlægning af forsendelsesruter og andre parametre, der skønnes at være behæftet med risiko. er det Hvad endelig angår informatiseringen af forsendelsesordningen ny informatiserede forsendelsessystem (NSTI) i år gået ind i fase II, der vedrører opbygning og indkøring af systemet56. Man regner med, at det vil tage 18-24 måneder, før edb-infrastrukturen er på plads. For at kompensere for denne forsinkelse er de lande, der deltager i fase II, ved at udarbejde en ny strategi. fastsatte Målet er at overholde den for trods* til tidsplan indkøringsproblemerne. Det skal ske ved, at man i første fase, hvor systemet kun skal omfatte et mindre antal de toldsteder, meddelelser, der er strengt nødvendige begrænser sig til 55 TCT-systemet (Transmission des Cachets Transit), som Kommissionen (GD XXI) indførte i 1997, muliggør elektronisk forsendelse, til alle toldadministrationer i for anvender de fællesskabsforsendelse/fælles af oplysninger om og billeder af de stempler og segl, der anvendes forbindelse med forsendelsestransaktioner forsendelse, proceduren toldvæsnet lande, der af i 56 Se årsberetningen om "Bedrageribekæmpelse" for 1996, kapitel 5. 3. 1. 1. 35 for at kunne overvåge transaktionerne. forsendelses- 3. 4 Eksempler på samarbejde med • Udvekslingen af oplysninger som led i det ("Early tidlige varslingssystem Warning System - EWS") har igen i år vigtig vist informationskilde. Der blev således i 1997 udvekslet over 43 000 meddelelser mellem q> toldmyndigheder, der deltager i systemet57. være sig en at Hvad endelig angår toldområdet har Kommissionen i 1997 i partnerskab med medlemsstaterne udarbejdet en revideret vejledning i risikoanalyse for således at bidrage til en bedre anvendelse af kontrolteknikker på dette område. har varslings- Derimod og det forebyggelsessystem for transaktioner på landbrugsområdet, der findes i form af "den sorte liste", endnu ikke nået sit mål. Systemet blev indført ved Rådets forordning (EF) nr. 1469/95 og gjort operationsdygtigt ved Kommissionens forordning (EF) nr. 745/9658. Ordningen er nu på plads i samtlige medlemsstater, men disse havde ved udgangen af 1997 tilsammen kun givet meddelelse om godt en hvor erhvervsdrivende måtte betragtes som upålidelige. tilfælde, halv snes • De gratis telefonlinjer, der blev åbnet i 1995, har igen i år vist sig nyttige som informa uafhængig og supplerende i 1997 tionskilde. UCLAF modtog næsten 1 500 opkald, hvoraf ca. 10% gøres nærmere undersøgelse. genstand for til 57 58 Disse meddelelser vedrører transporter, hvor det efter nærmere undersøgelse viser sig, at kun en del af dem drejer sig om ulovlige transaktioner. EFT L 102 til Rådets gennemførelsesbestemmelser (EF) nr. 1469/95 (EFT L 145 af 29. 6. 1995). 25. 4. 1996, af forordning om forordning medlemsstaternes politimyndigheder myndigheder og retlige af forbindelser mellem Etableringen Kommissionen (UCLAF) og medlems staternes politimyndigheder er baseret på EF-traktaten, nemlig artikel 5 og 209A, og på konventioner om beskyttelse af Fælles skabernes finansielle interesser, konven tioner, der dog endnu ikke er ratificeret af medlemsstaterne59. I øvrigt tager Fællesskabets bedrageri bekæmpelsesstrategi (pkt. 4) sigte på, at der skal ske en forbedring af de nationale lovgivningers indbyrdes forenelighed, så der kan sættes ind med strafferetlige sanktioner over for personer, der begår bedrageri mod fællesskabsbudgettet. Et første skridt i denne retning er den afledte ret, der er vedtaget under søjle I, og instrumenterne under EU- traktatens afsnit IV. som den modtager Gennem de kontroller og undersøgelser, som UCLAF udfører, og gennem de oplysninger, (fra medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, Revisionsretten eller andre kilder som f. eks. de gratis telefonlinjer), kan UCLAF få kendskab til oplysninger eller andre former for dokumentation, der skal videregives til de nationale retsmyndigheder med henblik på retsforfølgelse. På samme måde er der tilfælde, hvor medlemsstaterne, når de konstaterer en uregelmæssighed, jjiå give de retlige myndigheder oplysninger herom efter de gældende nationale procedurer. Indbringelsen af sager for de kompetente retlige myndigheder må i hele Fællesskabet kunne ske på ensartet måde for alle. Det er på dette punkt, at Kommissionen kommer til at spille en vigtig rolle. Samarbejdet med de retlige myndigheder kommer symbolsk til udtryk dels ved, at de af Fællesskabets efterforskere rapporter betragtes bevismateriale (Kommissionen spiller en aktiv rolle ved direkte at stille de relevante oplysninger til rådighed), dels ved at der i UCLAF er udarbejdede som 59 Se kapitel 5, afsnit 5. 4. 1. 36 involverer oprettet en strafferetlig afdeling, der navnlig skal stå for forberedelsen af bedragerisager, flere medlemsstater der (Kommissionen spiller her en koordinerende rolle og skal lette kontakten mellem parterne). 3. 4. 1 Forfalskning af euroen Efter en række kontakter mellem Det Euro pæiske Monetære Institut60 og Kommis sionen, har denne, sammen med nationale eksperter, påbegyndt et omfattende udred ningsarbejde vedrørende falskmøntneri. Ved vurderingen af, om der skal gøres en indsats på dette område, er udgangspunktet, at man er fast besluttet på at bevare den fælles mønts troværdighed og ægthed på EU-plan. Risikoen forfalskning vil generelt blive øget, når den fælles mønt lanceres, og man er ved at undersøge, hvilke foranstaltninger der kan træffes for på passende måde at beskytte euroen. for Før der kan etableres retlige rammer samt indføres instrumenter og midler til effektiv beskyttelse af møntunionen og euroen, må der foretages en vurdering af den nye situation, og spørgsmålet må drøftes med nationale eksperter i falskmøntneri. Derfor har Kommissionen foreslået den luxem bourgske formand for Rådets arbejdsgruppe vedrørende politisamarbejde, at UCLAF mødes med politieksperter i falskmøntneri fra samtlige medlemsstater for at udarbejde en midtvejsrapport med retningslinjer for det videre arbejde. Forslaget er blevet accepteret af formanden for arbejdsgruppen. Udsigten til, at de nationale valutaer afløses fælles mønt, samtidig med at af en medlemsstaterne, hvad der er ganske naturligt, stadig har forskellige systemer til forebyggelse og bekæmpelse af falsk møntneri, gør det nødvendigt dels at etablere til udveksling og samarbejde strukturer 60 I henhold til EU-traktaten blev EMI oprettet med det formal at løse en række opgaver i forbindelse med forberedelsen af Den Økonomiske og Monetære Union. Dens vigtigste opgave er at få etableret de nødvendige rammer, så Det Europæiske System af Centralbanker, der består af Den Europæiske Centralbank og de nationale centralbanker, kan fungere tilfredsstillende. mellem specialtjenesterne og de institutioner og andre instanser, der er involveret på fællesskabs- og unionsplan, dels at finde frem til en fælles definition af begrebet falskmøntneri og til en fælles holdning til, hvordan fænomenet skal tackles. Ifølge arbejdsprogrammet vedrørende organiseret kriminalitet, der blev vedtaget af Rådet den 28. april, skal Kommissionen i øvrigt undersøge, om det - i forbindelse med indførelsen af den - er nødvendigt at fastsætte fælles bestemmelser om bekæmpelse af den form for organiseret kriminalitet, der drejer sig om forfalskning af pengesedler og mønter (henstilling nr. 26)61. fælles mønt 3. 4. 2 Kommissionens ekspertgruppe i strafferet i I henhold til 1997/1998-arbejdsprogrammet for bedrageribekæmpelse skal der oprettes en kontaktgruppe med ekspertise i strafferet, der skal styrke kontakten med de nationale retlige myndigheder. Denne UCLAF- ekspertgruppe i strafferet, der også bakkes op af Europa-Parlamentet62, er ved at blive etableret og kommer altså til at bestå af nationale specialister i straffe- og finansret. Formålet er at forbedre forbindelserne til de retlige myndigheder og politimyndigheder i medlemsstaterne, den der strafferetlige forfølgelse. står for Gruppen skal yde teknisk og praktisk assistance til de nævnte myndigheder og lette koordinationen på tværs af grænserne. Dens ekspertise og kendskab til de nationale retssystemer vil lette arbejdet for efter- forskningspersonalet, navnlig når det drejer sig om forberedelse af undersøgelser og kontrol på stedet. Gruppen skal sikre, at sager hurtigst muligt forelægges for anklagemyndigheder og domstole, og den skal desuden kunne klarlægge de materielle og juridiske retsforfølgelsens aspekter, der følger af 61 EFT C 25 l af 15. 8. 1997. 62 Henstilling nr. 18 i den allerede omtalte endelige rapport fra Europa-Parlamentets undersøgelsesudvalg vedrørende Fællesskabets forsendelsesordning. 37 tværnationale karakter, for at gøre det lettere af at opnå procedurerne for retligt samarbejde. tidstro koordination en Også det retlige samarbejde med tredjelande er meget vigtigt. Der bør også her være tale om et pragmatisk samarbejde mellem eksperter i strafferet, og det bør ske i et forsøg på at løse de problemer, der opstår hen ad vejen, og som er så meget mere foruroligende som der findes netværk af opererer netop kriminelle, fra tredjelande Liechtenstein, (Schweiz, Jomfruøerne, Panama)63. der Men under alle omstændigheder er der i 1997 sket en uddybning af dialogen om indirekte mellem beskatning medlemsstaterne og Kommissionen med det formål at fremme samarbejdet og opnå en bedre forståelse af bedragerifænomenet og styrke bekæmpelsesmidlerne, navnlig som led i de næsten daglige, konkrete kontakter mellem Kommissionen og de nationale administrative myndigheder med ansvar for indirekte skatter (punktafgifter og moms). 3. 5. 1 Punktafgifter De nye muligheder, som UCLAF's inspektører får "gennem Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 om kontrol og undersøgelser på stedet, gør det i stadig juridisk højere grad nødvendigt med overvågning. Desuden henvises der, i til konventionen om protokol nr. 2 beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, til at Kommissionen skal yde assistance med efterforskningen af sager om bedrageri, korruption og hvidvaskning af penge64. Kommissionens strafferetsgruppe er netop udtryk for denne form for assistance, og den vil komme til at fungere i fuldt omfang, når medlemsstaterne har ratificeret sidstnævnte konvention. forbindelse i 3. 5 Samarbejde indirekte skatter og moms) inden for området (punktafgifter til skade for Fællesskabernes Bedrageri finansielle interesser, uanset hvilket omfang det har, har også indflydelse på de offentlige finanser i de enkelte medlemsstater. Det er derfor nødvendigt at benytte de samarbejds- instrumenter, der på området indirekte beskatning, selv om en vurdering af den måde, de fungerer på for øjeblikket, måske vil vise, at de skal forbedres på forskellige punkter. findes 63 Selv om der f. eks. i forhold til Schweiz findes en aftale om gensidig bistand mellem toldmyndigheder, så støder retsforfølgelsen på den hindring, at der ikke findes nogen konvention om gensidig retlig bistand, der gælder for overtrædelser på told- og afgiftsområdet. 64 Se kapitel 5, afsnit 5. 1 og afsnit 5. 4. 2. 38 Bedrageriet i forbindelse med punktafgifter på tobak og alkohol har nået et alarmerende niveau. Kommissionen og medlemsstaterne har derfor været nødt til, i marts 1997, at nedsætte en gruppe på højt niveau65 med henblik på bedrageriproblemerne i forbindelse med de to nævnte varer, der jo som bekendt er belagt med punktafgifter. Gruppen skal desuden tiltag vedrørende opdagelse og forfølgelse, også træffes forebyggende foranstaltninger66; sikre, at der, løsninger foruden finde på at Gruppen på højt niveau holdt tre møder i 1997. Den behandlede alle sektorer, told, moms og punktafgifter, under ét. Den kortlagde bedrageriets art og omfang. Der blev afsløret en række mangler, der vedrørte både den måde, punktafgiftssystemerne fungerer på, effektiviteten af medlems staternes kontrol og selve lovgivningen. for at proceduren Efter fællesskabs forsendelse for nylig blev gjort vanskeligere at misbruge67, har forbryderorganisationerne skiftet arbejdsfelt og i stedet kastet sig over punktafgifter, hvor systemet er behæftet med lignende svagheder, både med hensyn 65 Gruppen skal i april 1998 aflægge rapport om sin virksomhed for de nationale administrative chefer for told og indirekte beskatning. 66 Et seminar henhørende under Mattheus-Tax (et EU- handlingsprogram, der bl. a. skal øge den indbyrdes forståelse af, hvorledes medlemsstaterne gennemfører det indre marked, når det drejer sig om punktafgifter). Se endvidere afsnit 3. 5. 2 om moms. 6' Se navnlig den allerede nævnte "Handlingsplan for forsendelse i Europa - en ny toldstrategi". til kontrollen og selve lovgivningen68. Kom missionen agter derfor at koncentrere sin indsats om at styrke punktafgiftssystemerne, især kontrollen med varer, der midlertidig er fritaget for afgifter. 3. 5. 2 Moms Kommissionen videreførte i 1997 sin hidtidige politik, der går ud på at samarbejde med medlemsstaterne om at bekæmpe internationalt bedrageri på momsområdet. i og for tilrettelæggelsen De seminarer, der i 1997 blev afholdt som led (der i Matthaeus-Tax programmet sluttede med udløbet af 1997 og i 1998 erstattes af programmet Fiscalis69), drejede især sig om forebyggelse af bedrageri, forbe kontrol med momsregistreringen, redelse af programmering afgiftskontroller og spørgsmål i forbindelse med elektronisk fakturering og handel. I 1997 ydede Kommissionen tilskud til og deltog to selv af konferencer nationalt efterforskningspersonale på momsområdet. Konferencerne, som det italienske Guardia di Finanza tog initiativet til, har ført til en styrkelse af det operative kontaktnet i hele Fællesskabet og gav desuden rig anledning til at udveksle oplysninger om, hvilke opsporingsteknikker der blev anvendt i de forskellige hvilke lande, forskellige efterforskningsbeføjelser gange måtte organer Kommissionen arrangere koordinationsmøder mellem medlemsstater, der var involveret i samme internationale bedragerisag, eller optræde som centralt forum af opfølgningsarbejdet i forbindelse med sager, som var under efterforskning på nationalt plan. tilrettelæggelsen og de havde. Flere for Som led i Matthaeus-Tax programmet har medlemsstaterne udvekslet embedsmænd, der på den måde har kunnet stifte i de andre bekendtskab med arbejdet 68 den sammenhæng I at medlemsstaterne med hensyn til mineralolie ikke til UCLAF har indberettet tilfælde af bedrageri i handelen mellem medlemsstaterne. nævnes, skal det 69 Se punkt 3. 5. 3. 39 hvilket nationale i administrationer, fremtiden vil styrke forbindelserne mellem gøre administrationerne bedrageribekæmpelsen mere effektiv. Udvekslingsprogrammet for 1997 omfattede næsten 300 embedsmænd. og om Visse hindringer for etableringen af et godt samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen er af politisk art, idet nogle medlemsstater stadig ikke vil anerkende, at gensidig fællesskabslovgivningen bistand mellem myndigheder70 giver Kommissionen retsgrundlag for at modtage oplysninger eller deltage i drøftelser om momsbedragerisager. Til gengæld har samarbejdet med de nationale myndigheder, i for står der medlemsstaterne, i tilfælde, hvor der er behov for så mange beviser som muligt. retsforfølgningen fungeret udmærket Det er klart, at denne situation ikke er holdbar i længden, da den er til skade for både medlemsstaternes og Fællesskabets ikke finansielle Selv udvekslingen oplysninger mellem medlemsstaterne er så effektiv, som den burde være. interesser. af Underudvalget for Bedrageribekæmpelse (SCAF), der hører under Det Stående Udvalg for Administrativt Samarbejde vedrørende indirekte afgifter CPCA), har opfordret medlemsstaterne til at tilstræbe en bedre udnyttelse af det eksisterende edb- system til udveksling af oplysninger på afgifter71). moms-området Underudvalget har derfor omarbejdet de standardformularer, anvendes ved udveksling af oplysninger, og udarbejdet en slags vejledning, der skal gøre systemet Alligevel mere har udnyttelsen af systemet været meget skuffende, og medlemsstaterne har da også enstemmigt erkendt, at der kun udveksles brugervenligt. (SCENT, der 70 Direktiv nr. 77/799/EF om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder inden for området direkte skatter (EFT L 336 af 27. 12. 1977) og Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 om administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter (EFT L 24 af 1. 2. 1992). 71 Særligt system for indirekte statter inden for SCENT- nettet (se afsnit 3. 2). meget få oplysninger, og at opfølgningen, navnlig er konkrete af utilstrækkelig. aktioner, 3. 5. 2. 2 Samtidige kontroller indsatsen styrke momsområdet for at på de pågældende om Men problemet synes at have en anden dimension. Nogle medlemsstater ønsker således kun at videregive oplysninger til de medlemsstater, der er direkte berørt af den eller bedragerisager. Spørgsmålet skatteoplysningers fortrolighed er hyppigt en af de vigtigste hindringer for videregivelse af oplysninger, og da især, når det drejer sig om give Kommissionen oplysninger. Også her er det af klart, især hvis det informationsspredningen, betyder, udelukkes, uvægerligt vil gøre arbejdet i marken mindre effektivt. Sammenfattende kan det siges, at hvis denne situation fortsætter, vil det i fastlægge en praksis være umuligt at fællesskabsstrategi af indirekte bedrageri beskatning. sådan begrænsning at Kommissionen for bekæmpelse forbindelse med en at i 3. 5. 2. 1 Nye normer for administrativt samarbejde De fremskridt, der er gjort med hensyn til af bedrageri vedrørende bekæmpelsen indirekte beskatning, skyldes hovedsagelig, at man aktivt og effektivt har udnyttet de midler, der er til rådighed for administrativt samarbejde og gensidig bistand, især Rådets forordning (EØF) nr. 218/92 og direktiv 77/799/EF. Af Kommissionens anden "artikel 14"-rapport72, der behandler dette spørgsmål grundigt, fremgår det, at flere medlemsstater ikke udnytter midlerne optimalt. Cheferne for de nationale skatte- og afgiftsstyrelser vedtog i 1997 en række skarpe henstillinger om spørgsmålet, netop for at styrke samarbejdet. Medlemsstaterne er for øjeblikket i færd med at udmønte disse henstillinger i praksis med det formål at udnytte de eksisterende muligheder fuldt ud, så de er bedre rustede til at kunne bekæmpe bedrageriet i fællesskab. 72 KOM(96) 681. Kommissionens anden "Artikel 14"- rapport om anvendelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 218/92. 40 af fire række Samtidige kontroller inden for Fællesskabet, gennemført nationale en myndigheder og i forskellige medlemsstater, spiller en afgørende rolle, når det drejer sig om at forbedre bedrageribekæmpelsen73. sådanne stod bag Kommissionen samtidige kontroller i 1997, vedrørende i alt 13 medlemsstater. Hovedformålet er at få udviklet velegnede metoder til koordination og gennemførelse af sådanne kontroller. Medlemsstaterne har således udviklet en bedre praksis på området, de er nu bedre rustet type til at gennemføre denne kontroller. Kommissionen har desuden i 1997 afholdt et særligt seminar om emnet. Det forventes 'at medføre, at der i fremtiden vil sådanne kontroller. Kommissionen viderefører sin politik, der går ud på at flere embedsmænd til at deltage i multilaterale kontroller, så gennemførelsen af sådanne en kontroller kontrolstrategi, der er fælles for samtlige medlemsstater. programsat indpasses blive flere godt få i 3. 5. 2. 3 Analyse af risikoen for bedrageri på moms-området af moms-bedrageriet SCAF har siden 1996 arbejdet med en i undersøgelse Fællesskabet. Formålet med undersøgelsen er at kortlægge de hyppigst forekommende bedrageri-typer, beskrive de_ anvendte mekanismer og redegøre for de faktorer, der gør det lettere at begå bedrageri. De foreløbige resultater af undersøgelsen blev forelagt for medlemsstaterne i 1997 (i underudvalget), så disse kunne anvende deres ressourcer på de sektorer, hvor risikoen er størst, og her afsløre bedrageri og gribe ind, så snart de første tegn på noget sådant viser sig. SCAF's undersøgelse af næsten 500 tilfælde af bedrageri (udvalgt af medlemsstaterne) viser klart, at bedrageriet er en alvorlig 73 Den undersøgelse, der omtales i kapitel 2, afsnit 2. 3, vanskeligheder/ viser medlemsstaterne støder på i den slags sager. praktiske klart de i 30% af belastning for Fællesskabets interne moms system, og at næsten alle transaktionstyper nu er berørt heraf. Bedrageriet vedrører et indtægtsbeløb på næsten 573 millioner ECU, og tilfældene drejer bedrageriet sig om et beløb på over 1 million ECU. Der er god grund til at antage, at dette kun udgør en lille del af det samlede faktiske bedrageri. Momsbedragerier, der på én gang vedrører interne og internationale transaktioner, udgør næsten halvdelen af det beløb, der står på spil. SCAF's analyser skal tjene til at bevidstgøre medlemsstaterne, så de bliver klar over for at situationens alvor og behovet koncentrere sig om grænseoverskridende transaktioner. Samtidig skal samarbejdet styrkes, for bedragerne benytter sig af, at de fysiske grænser er fjernet. både aspekter. fænomenets Undersøgelsen har endvidere vist, at der må ske en bedre centralisering af oplysningerne, da det ellers er umuligt at få overblik over alle Sådanne oplysninger er af afgørende betydning for medlemsstaterne, idet det sætter dem i stand til at opstille en kontrolstrategi baseret på de virkelige prioriteter. Det er Kommissionen, i nært samarbejde med medlemsstaterne, der for modtagelse, stå bedst vil kunne bearbejdning af og oplysninger om bedrageri, så dette mere effektivt kan bekæmpes på internationalt plan. videregivelse 3. 5. 3 Fiscalis-programmet Fiscalis- forslag Kommissionens programmet blev forelagt for Rådet den 13. maj og den 26. november74. om af de Programmet dækker perioden 1. januar 1998 - 31. december 2002. Det er så vidt muligt baseret på EU's nuværende aktiviteter og relevante indebærer udnyttelse informa redskaber (kommunikations- og tionsudvekslingssystemer) med det formål at videreføre forebygge bedrageri i forbindelse med moms og punktafgifter. For at styrke samarbejdet har Fiscalis desuden mulighed for at samle samarbejdet og 74 KOM(97) 175 endelig udg. (EFT C 177 af 11. 6. 1997) og KOM(97) 621 endelig udg. (EFT C 1 af 3. 1. 1998). 41 nationale embedsmænd og lade dem undersøge konkrete tilfælde af bedrageri, så de derigennem bliver bedre kvalificerede til at løse deres opgave. Programmet, hvortil også landene i Central- og Østeuropa samt Cypern er knyttet, omfatter følgende tre punkter: • • • udarbejdelse af vejledninger og hånd bøger vedrørende kommunikations- og informationsudvekslihgssystemer, særlig VIES75 udvekslinger, seminarer og multi laterale kontrolforanstaltninger fælles uddannelse for embedsmænd fra samtlige medlemsstater. 3. 6 Uddannelsesforanstaltninger til de Kommissionen har ligesom i 1996 lagt ho vedvægten på målrettede uddannelsesfor særlige anstaltninger henvendt tjenester, der står for forvaltning og kontrol af fællesskabsmidler, der går via de nationale administrationer, samt til de retlige offentlige myndigheder anklagere, kriminalpoliti), hvis samarbejde er en forudsætning for, at det konkrete bedrageribekæmpelsesarbejde kan lykkes76. (dommere, For at øge sine muligheder for at gøre noget på uddannelsesområdet har Kommissionen fortsat sin politik med at yde medlems staterne tilskud, såfremt de anmoder herom, på basis af et program, der skal øge nationale ekspertisen embedsmænd, for der bedrageribekæmpelsen. blandt står de 75 VAT Information Exchange System udveksling af momsoplysninger). (system for 76 Se afsnit angår for uddannelsesforanstaltninger inden for området indirekte skatter (punkt 3. 5. 2 og 3. 5. 3). vidt 3. 5 så 1997 I gennemførte Kommissionen, sammen med medlemsstaterne eller alene, følgende aktioner77, normalt af 2 dages varighed: 77 Disse foranstaltninger kom til at berøre ca. 1 500 nationale embedsmænd og andre ansatte. "Sted" henviser hvor til afholdt. uddannelsesforanstaltningerne Embedsmænd fra andre medlemsstater deltog i disse foranstaltninger, på (den pågældende medlemsstat eller Kommissionen). medlemsstater blev initiativ af arrangøren de , 42 STED TYSKLAND BELGIEN (Bruxelles) MYNDIGHEDER - Statsadvokaturen i Sachsen tyske offentlige anklagere, toldinspektører og politifolk (Polen, Ungarn og Tjekkiet deltog) EMNE EU-bedrageri og samarbejde - Zollkriminalamt78 Toldinspektører (fra 7 medlemsstater) Bedrageri med landbrugsstøtte - Zollkriminalamt Toldinspektører lemsstater) (fra samtlige med og Forbundsfinansministeriet landbrugsadministrationeme i delstaterne (fire medlemsstater deltog) - Landeskriminalamt (Sachsen-Anhalt)7" - Zollkriminalamt Tyske offentlige anklagere (Østrig og Sverige deltog) - Forbundsfinansministeriet og Told- og Skattevæsenet80 (fælles aktion) - Toldvæsenet (alle medlemsstater) Svigagtig import af tekstilvarer Afsløring af bedrageri med landbrugsstøtte EU-bedrageri og samarbejde EU-bedrageri og samarbejde Samarbejde og teknikker til afsløring af bedrageri vedrørende eksportrestitutioner Udvidelse af det tidlige varslingssystem (EWS)82 - Toldvæsenet og andre eksperter (alle medlemsstater) Anvendelse informationssystemet vedrørende bedrageribekæmpelse (AFIS)8-* af -Fiscai General del Estado81 Offentlige anklagere fra Spanien (og fra andre medlemsstater) - Retlige myndigheder og toldvæsen fra Ungarn, Slovenien, Bulgarien og Tjekkiet Samarbejde mellem efterforskere og retlige myndigheder EU-bedrageri og samarbejde FINLAND - Toldinspektører inspektører fra andre medlemsstater) (med deltagelse af Svigagtig import af tekstilvarer - Det finske centrale efterforskningsburéau (central polititjeneste) EU-bedrageri og samarbejde - Det finske toldvæsen84 (sammen med inspektører fra andre medlemsstater) Cigaretsmugling ° Tysklands toldmyndigheder på forbundsplan. 79 Kriminalpolitimyndighederne i delstaten Sachsen-Anhalt. 80 Det danske Told-og Skattevæsen. Ol 01 Statsadvokatens kontor. 82 Early Warning System. J AntiFraud Information System. System for elektronisk udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, integreret i SCENT- systemet. 84 De centrale toldmyndigheder. 43 FRANKRIG - Det franske kriminalpoliti (og kolleger fra andre medlemsstater) Strafferetlig beskyttelse ejendomsret af industriel - Det franske toldvæsen (og kolleger fra 12 andre medlemsstater) Teknisk bistand i forbindelse med afsløring af smuglertransporter ITALIEN Videreuddannelse af politifolk EU-bedrageri - Akademiet for Guardia di Finanza Beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser - Guardia di Finanza (og inspektører fra andre medlemsstater) Moms-bedrageri - Consiglio Superiore délia Magistrature85 Offentlige anklagere fra Italien (og fra andre medlemsstater) Retligt bekæmpelse af bedrageri samarbejde med henblik på - Guardia di Finanza (og inspektører fra alle de øvrige medlemsstater) Moms-bedrageri PORTUGAL - Inspeccao Geral da Administracâo do Territôrio (IGAT)86 Uregelmæssigheder EFRU og Samhørighedsfonden i forbindelse med STORBRITANNIEN - The Scottish Office87 Bedrageri mod strukturfondene -Intervention Board for Agriculture88 Bedrageri med landbrugsstøtte - National Audit Office (NAO)89 Bedrageri mod strukturfondene SVERIGE - Landbrugsministeriet Bedrageri med landbrugsstøtte - Riksrevisionsverket (RRV)90 Bedrageri mod strukturfondene 85 Det øverste råd for statsadvokaturen. 86 General inspektoratet for fysisk planlægning. 87 Tjeneste, der står for udbetalingen af strukturfondsmidler. 88 Tjeneste, der star for udbetalingen af midler fra EUGFL, Garantisektionen. 07 Svarende til Revisionsretten. 90 Svarende til Rigsrevisionen. 44 4. SAMARBEJDE MED TREDJELANDE 4. 1 Ansøgerlandenes gennemførelse af Fællesskabets bedrageribe kæmpelses-bestemmelser og -re sultater (forberedelse af udvi delsen) Den 15. juli vedtog Kommissionen en meddelelse med titlen "Agenda 2000"91, som indeholder en beskrivelse af de vigtigste udviklingsperspektiver for EU og årtusindskiftet, dens politikker her spørgsmålene i forbindelse med udvidelsen samt den finansielle ramme for tiden efter år 2000 i en udvidet Europæiske Union. før arbejdsprogrammet I for bedrageribekæmpelse for 1997/1998 slås det fast, at der er en sammenhæng mellem beskyttelsen af Fællesskabernes finansielle interesser og forberedelsen af de øst- og centraleuropæiske landes medlemsskab af EU92. Dette arbejde foregår inden for rammerne af de samarbejdspartnèrskaber, som Kommis sionen har oprettet for hvert ansøgerland. Partnerskaberne indeholder en prioritering, som skal hjælpe disse lande med at opfylde de politiske og økonomiske kriterier, som Det Europæiske Råd i København fastlagde i juni måned 1993. Der vil endvidere blive ydet førtiltrædelsesstøtte på strukturområdet fra år 2000. Denne støtte kommer oven i PHARE-programmet, som fortsættes. denne baggrund, arbejdsprogram at Det på er for Kommissionens finansielle beskyttelse af Fællesskabets interesser vil blive gennemført. I dette program lægges hovedvægten på en udvidelse af toldsamarbejdet for at beskytte Fællesskabets egne indtægter samt på de resultater, der for bedrageribekæm pelsespolitikken, navnlig med hensyn til kontrol og forebyggelse af er opnået inden alle og myndigheder bedrageri. Her tænkes der ikke alene på fællesskabslovgivningen vedrørende kontrol, indberetning af tilfælde af bedrageri og uregelmæssigheder og på administrative straffeforanstaltninger, men ligeledes på konventionen om strafferetlig beskyttelse af interesser og finansielle Fællesskabets protokollerne hertil samt gennemførelsen af artikel 209A i EF-traktaten (samarbejde mellem Kommissionen de samt kompetente ækvivalensprincippet). I den forbindelse har Kommissionen afholdt uddannelsesmøder93, men for at sikre, at indsatsen lykkes, påtænker den at oprette et net af tekniske rådgivere i visse tredjelande, som udover at varetage den direkte kontakt mellem myndighederne i tredjelandene og EU-institutionerne også skal have til opgave at samarbejde med de lokale kontrolorganer ude i marken. Det endelige mål er at sikre, at der ved tiltrædelsen findes et ensartet niveau for beskyttelse af Fællesskabets finanser i det udvidede Fællesskab. og politik flere år i 4. 2 Aftalerne om gensidig bistand mellem Fællesskabet og tredje landene bestemmelser Udenom førtiltrædelsesprocessen, som kun vedrører 11 lande, har Fællesskabet i 1997 indgået et vist antal aftaler, som indeholder om ~ gensidig særlige administrativ bistand på toldområdet, med 22 tredjelande, herunder allé de øst- og centraleuropæiske lande har undertegnet eller paraferet en aftale, der endnu ikke er trådt i kraft, og der er planlagt forhandlinger eller forhandlinger i gang med 22 andre tredjelande. lande. 9 for Disse bestemmelser giver de tjenester, der er ansvarlige et retsgrundlag for at anmode om og give i forbindelse med administrativ bistand undersøgelser af, om toldbestemmelserne er toldefterforskningen, 91 92 Dok. KOM(97) 2000 endel. udg. Programmet gælder for perioden 2000-2006. Ansøgerlandene er : Ungarn Polen, Estland, Den Tjekkiske Republik, Slovenien, Bulgarien, Letland, Litauen, Rumænien og Slovakiet. 93 Se bl. a. bedragerirapporten for 1995 (kapitel 5. 1) og bedragerirapporten for 1996 (kapitel 4. 2). 45 fællesskabsbestemmelserne om forebyggelse af bedrageri og beskyttelse af den finansielle interesser96. udvidede Unions overholdt, hvad enten der er Fællesskabets eller partner landets. tale om Der er i 1997 indgået aftaler med 8 lande, nemlig Færøerne (fra den 1. januar), Kasakhstan (fra den 1. april), Korea (fra den 1. maj), Det Schweiziske Forbund (fra den 1. juli), USA (fra den 1. august), Georgien (fra den 1. september), samt Armenien og (fra den 1. Den Russiske Føderation december)94. ligeledes Der er, i 1997, undertegnet fællesskabsaftaler med tilsvarende bestem melser med følgende lande: Aserbajdsjan (den 8. oktober - endnu ikke i kraft), Jordan (den 25. november -endnu ikke trådt i kraft), Canada ( den 4. december - trådt i kraft den 1. januar 1998). Pr. 31. december havde Fællesskabet indgået sådanne aftaler med 36 tredjelande (for 28 af disse landes vedkommende er disse aftaler trådt i kraft). Det betyder, at der er truffet aftale med alle fysiske naboer på det europæiske kontinent og med de vigtigste handelspartnere. Endelig er der planlagt forhandlinger eller forhandlinger i gang med aftaler (indeholdende en protokol om gensidig bistand) eller specifikke aftaler (kun om told, administrativ bistand) med en snes andre tredjelande, bl. Albanien, Sydafrika, Egypten, Libanon, Cypern, Hong Kong, Kina, Chili, Mercosur og visse lande, der er medlem af ASEAN95. sigte på herunder gensidig samlede på om bestand toldsamarbejde i Bestemmelserne aftalerne med tredjelande dækker ligeledes faglig toldområdet. Det grundlæggende formål med denne bistand (der ydes som led i PHARE-programmet) er at bidrage til, at disse lande til sin tid bliver i fællesskabsbestem stand til at anvende også altså d. v. s melserne effektivt, 94 og samarbejdsaftalen, For Den Russiske Føderation skal det erindres, at partnerskabs- som medlemsstaterne ligeledes er kontraherende parter i, intet ændrer på EU-niveau i forhold til interimsaftalen, der har været i kraft siden 1. februar 1996, og hvis protokol vedrørende gensidig administrativ bistand allerede dækker alle toldsprøgsmål, der henhører under Fællesskabets kompetence. 95 Sammenslutningen af stater i Sydøstasien 96 Seafcnit4. 1. 46 5. SANKTIONSPOLITIKKEN OG DET HORISONTALE RETSGRUNDLAG FOR DEN STRAFFERETLIGE BESKYTTELSE AF FÆLLESSKABETS FINANSIELLE INTERESSER I dette kapitel gøres der rede for udviklingen inden for den horisontale lovgivning om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser i 1997. I afsnit 1 gøres der rede for iværksættelsen af forordningen om Kommissionens kontrol på stedet, og i afsnit 2 ses der nærmere på udviklingen med hensyn til anvendelsen af for administrative Fællesskabets politik sanktioner. Det følgende afsnit behandler den strafferetlige beskyttelse som sådan. De retsinstrumenter, der blev vedtaget i 1995 og 1996, er blevet suppleret med andre, men er endnu ikke ratificeret af medlemsstaterne, hvilket forhindrer, at de anvendes effektivt, selv om der også i år kan konstateres på dette område. Endelig fremskridt afsluttes der med et afsnit om Amsterdam traktaten og de nye muligheder, der åbner sig for Fællesskabet med hensyn til at få rammer, indført hensigtsmæssige hvormed alle Fællesskabets interesser kan tages op og beskyttelsen af dem varetages. udfordringen retlige for 5. 1 Iværksættelse af Rådets forord ning (Euratom, EF) nr. 2185/96 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet 1997 markeredes af, at Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11. november 1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder trådte i kraft den 1. januar. Denne forordning om Kommissionens kon trol på stedet blev fra andet kvartal af 1997 anvendt 8 gange. Der har ikke været alvor lige problemer for så vidt angår Kommissio inspektørers nens og medlemsstaternes respektive roller. Kommissionen vedtog i 1997 i overensstem melse med forordningens artikel 6, stk. 1 en liste over tjenestemænd og ansatte, der har til at udføre kontrollen, og beføjelse fastlagde derefter udformningen af den skriftlige bemyndigelse, som de skal kunne ligeledes fremvise. Kommissionen traf beslutning om udformningen det af dokument, som skal indeholde oplysning om formålet med den pågældende kontrol. Kommissionen har ligeledes i overensstem melse med en forpligtelse til Rådet indgået ved forordningens vedtagelse udarbejdet et vademecum om, hvorledes dens tjenester skal anvende den nye tekst. på Partnerskabet med medlemsstaterne, der er det grundlæggende princip bag denne fungeret kontrol stedet, tilfredsstillende. Alle kontroller har i i 4 overensstemmelse med forordningen været udført i fællesskab på forskellige kontrolstadier. artikel har Dette partnerskab mellem medlemsstaterne og Kommissionen videreføres ved udnyttel sen af resultaterne. Det gælder helt fra redaktionen af rapporterne om kontrollen på skal stedet, udarbejdes af Kommissionen, men som de nationale inspektører skal bekræfte, hvis der er tale om fælles kontroller. forordningen efter der i herved disponerer en kontrolrapport, De forhold, der konstateredes på stedet, nedfældes som udarbejdes af Kommissionen og som kan anvendes direkte i medlemsstaterne. Det er et vigtigt aspekt af bedrageribekæmpelsen, idet man over oplysninger, der har beviskraft over for retsinstanserne. og myndighederne Partnerskabsprincippet skal anvendes lige så konstruktivt ved opfølgningen af sagerne, når der skal iværksættes sanktioner og træffes administrative foranstaltninger samt under det retlige efterspil, hvis der er tale om bevist bedrageri. Kommissionens undersøgelsesbeføjelser på grundlag af forordningen blev i 1997 anvendt i seks medlemsstater (Tyskland, Belgien, Frankrig, Spanien, Grækenland og Det Forenede Kongerige) for landbrug, told og fiskeri. inden 47 Forordningen bør anvendes hyppigere i løbet af 1998 for alle medlemsstater og inden for alle Fællesskabets aktivitets områder, for dermed at understrege det forbindelse med horisontale princip og alvorligt af bekæmpelsen grænseoverskridende i bedrageri partnerskab med medlemsstaterne. i 5. 2 Iværksættelse af sanktioner forordning Rådets (EF, Euratom) nr. 2988/95^7 vedrører alle fællesskabssank- tioner, også de sanktioner, der gjaldt inden for de enkelte sektorers politikker på det tidspunkt, hvor den trådte i kraft. Forordningen fastlægger ud over sanktio nerne ensartede bestemmelser for medlems staternes pligt til ifølge bestemmelserne for de enkelte sektorer at give Kommissionen i tilfælde af bedrageri eller meddelelse uregelmæssigheder98. Medlemsstaterne skal anvende definitionerne på begrebet uregel mæssighed, misbrug af fællesskabsretten og økonomisk beslutningstager99 med henblik på en ensartet og horisontal anvendelse af deres pligt til at give meddelelse. Kommissionen vil på grundlag af bestem melserne i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 videreføre sin politik for indførelse af administrative sanktioner inden for egne indtægter og direkte udgifter. Den forbereder på grundlag af arbejdsprogram met for bedrageribekæmpelse for 1997/1998 et foreløbigt forslag til Europa-Parlamentets om forordning og Rådets administrative sanktioner på toldområdet, og den er ligeledes ved at undersøge, i hvilket omfang ordningen for indtægter skal ændres for at få egne indarbejdet bestemmelser om administrative fællesskabssanktioner. i øjeblikket bl. a. 97 EFT L 312 af 23. 12. 1995. 98 Se kapitel 1, aisnit 1. 1. 99 Artikel 1 , stk. 4, tredje afsnit, og artikel 7 i forordning (Euratom, EF) nr. 2988/93. Der foregår stadig drøftelser om dette spørgsmål i CoCoLAF. 48 5. 3 Beskyttelse af Fællesskabet mod uregelmæssigheder inden for den finansielle forvaltning Europa-Parlamentet har med begrundelse i intern korruption anmodet risikoen for Kommissionen100 om at fremlægge et dokument med forslag, der kan sikre UCLAF's uafhængighed på grundlag af en aftale mellem institutionerne. Kommissionen fremlagde derfor den 19. november en meddelelse101 hvori den især i foreslår, hvorledes UCLAF's Kommissionen kan styrkes med henblik på at give Kommissionen effektive midler i hænde til bekæmpelse af alle former for i intern bedrageri institutionen. korruption rolle og 5. 4 Den strafferetlige beskyttelse af inte Fællesskabets resser finansielle 5. 4. 1 Ratifikation instrumenter af de vedtagne Det Europæiske Råd i Amsterdam indgik den forpligtelse, at de vedtagne instrumenter (konventionen om beskyttelse af Fællesska bets finansielle interesser, denne konven første og anden protokol102 og tions konventionen om korruption) vil blive ratificeret senest medio 1998. Vanskelighederne bl. a. med hensyn til ratifikationen er således ikke uderr følger for de forventede fremskridt ved anvendelse af denne type retsinstrumenter til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. 100 101 102 Europa-Parlamentets beslutning af 22. 10. 1997 om årsberetningen for 1996 og arbejdsprogrammet for 1997/1198 om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og om bedrageribekæmpelse (EFT C 339 af 10. 11. 1997). Dok. SEK(97) 2198. Første protokol om korruption, se årsberetningen om bedrageribekæmpelse for 1996, afsnit 6. 2. 1 og afsnit 5. 4. 3. Vedrørende anden protokol se følgende aisnit 5. 4. 2. Det er klart, at Europa-Parlamentet også er meget opmærksom på og årvågen over for resultaterne af overførslerne til national ret. 5. 4. 2 Anden protokol til konventionen om beskyttelse af Fællesskabets interesser finansielle Rådet vedtog 19. juni anden tillægsprotokol om beskyttelse af Fællesskabets finan interesser103. Denne protokol er sielle resultatet af forhandlinger, der først blev ført af de italienske og irske formandsskaber for det Rådet (1997) på nederlandske grundlag af Kommissionens til forslag protokol104. formandsskab derefter (1996), og af Protokollen ser105 til konventionen om : indeholder tillægsbestemmel - hvidvaskning af udbyttet fra bedrageri eljer korruption106 i hvidvaskning, Disse bestemmelser, der vedrører "det skal strafbare" efterfølges af en ændring af direktivet om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til (kredit- og finansieringsinstitutter) hvidvaskning at for hvidvaskning af udbyttet af bedrageri over for Fællesskabet kan blive integreret påvisning og i meddelelse. af penge107, forpligtelserne til - juridiske personers ansvar10* Formålet med disse bestemmelser er at kende juridiske personer ansvarlige for bedrageri, bestikkelse og hvidvaskning samt for manglende tilsyn, kontrol og 1 03 EFT C 221 af 19. 7. 1997. 1 04 EFT C 83 af 20. 3. 1996. 1 0* Tillægsbestemmelser som bebudet i Rådets retsakt af 26. 7. 1995 om indførelse af konventionen, EFT C 316 af 27. 11. 1995. 1 06 Protokollens artikel 1 og 2. 1 07 Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. 6. 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle af penge, EFT LI 66 af 28. 6. 1991. til hvidvaskning system 1 08 Protokollens artikel 3 og 4. forsømmelighed. Juridiske personer kan kendes ansvarlige for alle forhold af bedrageri, korruption og hvidvaskning begået for egen regning af en person, der handler enten individuelt eller som medlem af et organ, som den pågældende juridiske person er tilknyttet. De sanktioner, som juridiske personer, der kendes ansvarlige, kan idømmes, skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og være afskrækkende. De skal omfatte bødestraf, administrativt andre idømte bøder og sanktioner, der nævnes i protokollen. eventuelt Beslaglæggelse og udbyttet i forbindelse med bedrageri109 konfiskation af flyttes Denne bestemmelse bør til henstilling nr. 26 og 28 i handlingsplanen vedrørende organiseret kriminalitet, som Rådet har vedtaget, og bør iværksættes i overensstemmelse med denne politik. samarbejde ved overtrædelser af told- og afgiftsbestemmelser^10. Anden protokol supplerer her konven tionen med hensyn i forbindelse med overtrædelser af told- og afgiftsbestemmelserne111. til udlevering samarbejde med Kommissionen om bekæmpelse af bedrageri, aktiv og passiv bestikkelse og hvidvaskning af penge112 Som supplement til hovedkonventionen, der henviser til retssamarbejdet inden for bedrageri, bekræfter anden protokol, at Kommissionen skal samarbejde med medlemsstaternes retsmyndigheder om bekæmpelse af bedrageri, bestikkelse og hvidvaskning af penge. Denne bestem melse bekræfter, at Kommissionen skal yde og praktisk hjælp med henblik på at beskytte Fællesskabets interesser. Denne bestem melse præciserer og supplerer for så vidt angår området under afsnit VI i EU- traktaten den pligt til samarbejde, der retsmyndighederne faglig 1 09 Protokollens artikel 5. 1 10 Protokollens artikel 6. 11. Konventionens artikel 5, stk. 3. 1 12 Protokollens artikel 7. 49 følger af EF-traktatens artikel 5 og 209A, og den gør det muligt at udvikle en praksis, hvor der i forbindelse med forfølgningen lægges vægt på efterforsk ningsarbejdet på stedet113. 5. 4. 3 Bekæmpelse offentlige kontrakter af korruption og inden for bekæmpelsen af Udviklingen bestikkelse har fået en ny dimension først og fremmest med offentliggørelsen i november 1996 af grønbogen om offentlige kontrakter i Den Europæiske Union. De bidrag hertil, som de vigtigste implicerede (medlemssta terne, institutionerne og de økonomiske beslutningstagere) har fremsendt, blev gen nemgået af Kommissionen i løbet af 1997 og resultaterne heraf skal i en meddelelse, der skal offentliggøres i 1998, og hvilke foranstaltninger der skal indføres for at ved gennemsigtigheden afgørende indgå være for,. forbedre tildelingsprocedurerne. Denne meddelelse har sat fokus på, hvor vigtigt det er, at de procedurer, der gælder ved tildelingen af offentlige kontrakter, giver mulighed for at effektivisere EU's politik for bekæmpelse af bestikkelse. 5. 4. 3. 1 Protokollen og konventionen om bestikkelse I medlemsstaterne betragtes bestikkelse af EU-tjenestemænd og udenlandske embeds mænd ikke altid som en strafbar handling. Dette rejser et særligt problem, når det går ud over EU's budget. Rådets spanske formandsskab tog i 1995 initiativ til et forslag, som er blevet til den første protokol til konventionen om beskyttelse af Fælles skabets finansielle interesser. Ifølge denne protokol skal aktiv og passiv bestikkelse af en EU-tjenestemand eller en embedsmand i en hvilken som helst medlemsstat betragtes som en strafbar handling i alle medlems 1 13 Se kapitel 3 afsnit 3. 4. 2. 50 staterne, hvis Fællesskabet lider finansielt tab derved114. Efter denne model udarbejdedes der en konvention med henblik på at gøre alle former for aktiv og passiv bestikkelse, der involverer EU-tjenestemænd eller embeds mænd i medlemsstaterne, strafbare, også selv om EU's finansielle interesser ikke berøres. Den blev vedtaget den 26. maj115. På grundlag af denne konvention nåede medlemsstaterne fælles frem holdninger med henblik på forhandlingerne i og Organisationen for Europarådet Økonomisk udvikling samarbejde (OECD) om bekæmpelse af bestikkelse116. og til to 5. 4. 3. 2 Kommissionens meddelelse om korruption I sin meddelelse af 21. maj117 understregede Kommissionen, at korruption skader Unio nens finansielle interesser. Den anbefaler en sammenhængende EU-strategi, så enhver risiko for korruption undgås. I meddelelsen slås der til lyd for, at der ikke skal kunne foretages skattefradrag for bestikkelse, og den går ind på offentlige kontrakter, finanstransaktioner, sortlistning, administra og bøder, tivt samarbejde. informanter fastsatte direktiver findes også om Udelukkelsesmuligheden i offentlige Rådets kontrakter118 og i ordningen for EUGFL, Garantisektionen. Der er i øjeblikket en undersøgelse i gang med henblik_på at finde frem til, om der kan opstilles en sort liste, der omfatter alle EU's udgiftsområder. Det er ligeledes vigtigt, at der indføres en sammenhængende og samordnet antikorrup- 114 EFT C 313 af 23. 10. 1996. Se årsberetningerne om bedrageribekæmpelse for 1995, afsnit 1. 3. 3 og for 1996 afsnit 6. 2. 1. 115 EFT C 195 af 25. 6. 1997. 1 16 Fælles holdninger af 6. 10. 1997 (EFT L 279 af 13. 10. 1997) og 13. 11. 1997 (EFT L 320 af 21. 11. 1997). 1 17 Dok. KOM(97) 192 cndcl. 1 18 Direktiv 92/50/EØF (EFT L 209 af 24. 7. 1992), 93/36/EØF, 93/37/EØF og 93/38/EØF (EFT L 199 af 9. 8. 1993). tionsstrategi med hensyn til støtte og hjælp udefra. I en meddelelse119 for nylig har Kommissionen gjort rede for de forebyg gende foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige at bekæmpe bedrageriet og korruptionen, som skader den "gode forvaltning", som man har sat sig som mål. for effektivt I handlingsprogrammet for bekæmpelse af organiseret kriminalitet, som blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i Amsterdam, anbefales en omfattende politik korruption. til Kommissionen vil senere aflægge rapport om, hvorledes denne meddelelse bliver iværsat. bekæmpelse af 5. 5 Amsterdam-traktaten fa på baggrund På af Kommissionens et at bestræbelser vedtaget retsgrundlag for den retlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser vedtoges som et første skridt EF-traktatens artikel 209A, hvorefter Fællesskabets finansielle interesser sidestilles med medlemsstaternes, og der for en medlemsstaterne til at samarbejde indbyrdes med hjælp fra Kommissionen. I forbindelse med anvendelsen af denne artikel indsamles i i øvrigt omfattende oplysninger der medlemsstaterne for som Kommissionens udarbejdelse af en status i 1998. forpligtelse grundlag indføres I sin udtalelse om indkaldelsen af en regeringskonference120 opstillede Kommis sionen bekæmpelsen af alle former for kriminalitet og bedrageri overfor Fælles skabets finansielle interesser og fremme af et effektivt samarbejde mellem de berørte myndigheder som målsætninger. i medlemsstaterne Kommissionen støttede således et forslag til ændring af artikel 209A i EF-traktaten med henblik på at udvide retsgrundlagene for beskyttelsen af Fællesskabets finansielle 1 19 Doc. COM(98) 146 endel. 1 20 Udtalelse afgivet i henhold til artikel N i EU-traktaten, Se doc. COM(96) 90. 51 interesser og gøre dem indbyrdes mere sammenhængende. 5. 5. 7 Den nye artikel 280 i EF- traktaten særlige I artikel 209 A blev der lagt vægt på medlemsstaternes på nationalt plan i forbindelse med beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. Efter artikel 280 i EF-traktaten skal Fællesskabet og medlemsstaterne dele ansvaret121. ansvar 5. 5. 2 Tiden nærmer sig EF-traktatens artikel 280 er i øjeblikket til ratifikation i medlemsstaterne sammen med hele Amsterdam-traktaten. Når disse proce durer er afsluttet, træder traktaten i kraft. Kommissionen vil på grundlag af de behov, der opstår i forbindelse med den praktiske gennemførelse af traktaten, eventuelt foreslå yderligere foranstaltninger, skal der forbedre beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. 121 Artikel 280: Fællesskabet og medlemsstaterne bekæmper svig 1. og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, der træffes i overensstemmelse med denne artikel, som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv-. , beskyttelse i medlemsstaterne. træffer 2. Medlemsstaterne samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser. finansielle interesser, som de 3. Med forbehold af andre bestemmelser i denne traktat samordner medlemsstaterne deres optræden med henblik tilrettelægger de sammen med Kommissionen , et snævert, løbende samarbejde mellem de kompetente myndigheder. 4. Rådet vedtager efter fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Revisionsretten de nødvendige foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, med. henblik på at yde en effektiv og ensartet beskyttelse i medlemsstaterne. Disse foranstaltninger berører ikke anvendelsen af medlemsstaternes strafferet eller retsplejeregler. 5. Kommissionen aflægger, i samarbejde med medlemsstaterne, årligt rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om de foranstaltninger, der er truffet for at gennemføre denne artikel. 5. 6 Perspektiverne forhand lingerne om afsnit VI i EU- traktaten for retsområde124 skal sikre en enklere og mere effektiv retshåndhævelse. i anmodede Europa-Parlamentet sine beslutninger af 12. juni og 22. oktober122 Kommissionen om at foretage en under søgelse af, om der kan gennemføres en corpus juris med strafferetlige bestemmelser til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Denne corpus juris er udarbejdet af forskere tilhørende sammenslutningerne af europæiske advokater123 på Europa- Parlamentets anmodning. Formålet med Kommissionens undersøgelse er at vurdere virkningen af corpus juris i forhold til den faktiske situation for så vidt angår medlemsstaternes ret, og så derefter i overensstemmelse med EF-traktaten og under hensyn til de nye muligheder i gennemføre Amsterdam-traktaten målsætningen om en effektiv, afskrækkende og af velproportioneret Fællesskabets interesser. beskyttelse at Den analyse, der er udført under udar bejdelsen af corpus juris, har vist, at sidestillingen ikke betyder en sådan garanti gælder for princippet om samarbejde og harmonisering, der bidrager til at komplicere ordningen for strafferetlig beskyttelse. effektivitet. Det samme største forskelle De mellem medlemsstaternes systemer har vist sig i den forberedende for fase, der går domsafsigelsen. forud Derfor skulle corpus juris stille et kompleks af regler om strafferetlige forfølgning til europæisk rådighed, der fælles i et 1 22 Europa-Parlamentets beslutning af 12. 6. 1997 om oprettelse af et europæisk juridisk og retsligt område for beskyttelse af EU's finansielle interesser mod international kriminalitet (EFT C 200 af 30. 6. 1997) og den tidligere nævnte Europa-Parlamentets beslutning af 22. 10. 1997. 1 23 Disse advokatsammenslutninger, der er oprettet på initiativ af Kommissionen, findes i alle medlemsstater. 1 24 Derfor nævnes det i corpus juris, at der skal oprettes en europæisk anklagemyndighed. 52 GRAFIK 1 TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER 1994-1997 Officielt indberettede UREGELMÆSSIGHEDER* fra MEDLEMSSTATERNE UNDERSØGELSER gennem ført af KOMMISSIONEN i sam arbejde med medlemsstaterne. "m|djj4TI ïb'jj'g""] ij61g""| Wjft BU J- 4995 1996 ! 1997 367 289 296 ' /' £ £/«•** 'S'i '//f7"4<4<' 320 * % % (V i henhold tff forordning (EØF) nr. 1552/89 120 111 76 BEL0B i MIO. ECU 1994 1995 1996 I 1997 643 475 2tB 421 + 750 700 650 600 550 500 475 450 425 400 375 350 325 300 275 250 200 150 100 53 EUGFLs Garantisektion 1994-1997 GRAFIK 2 Officielt indberettede UREGELMÆSSIGHEDER* fra MEDLEMSSTATERNE UNDERSØGELSER gennem ført af KOMMISSIONEN i sam arbejde med medlemsstaterne. 1994 * 1995 1996 I 1997 ANTAL SAGER 1994 l l l l tl I M i ll •H 1. 992 2. 0 58. 2-100 , — 2. 000 1. 754 1. 610 - % - fl. 1. 700 t \ 1. 600. 1S0°. 1-400 ,. 1-300. 1-200. 1-100 t. 1-000 , ! 90° '. '. 80° '. 700 600. so° -. '. 4°° ! '. 3°° '. '. 20° '. 100 ! 75 :. 25 99 n 26 48 — = 1994 1995 1996 I 1997 BEL0B i MIO. ECU 1994 lli'995'] I 1M6II 1997 417 - * 223 214 165 - (V / henhold til forordning (EØF) nr. 595/91 BOO 450 400 350 300 250 200 ISO [ 100 [ 60 54 153 == 102 72 > 142 ' STRU KTU RFORANSTALT NINGER1994-1997 GRAFIK 3 Officielt indberettede UREGELMÆSSIGHEDER* fra MEDLEMSSTATERNE UNDERSØGELSER gennem ført af KOMMISSIONEN i sam arbejde med medlemsstaterne. ANTALSAGEM Jem*. 199$ irøe 1997 1994 1996 1990 I 1997 BEL0IJIMIO:ECU :. :::::::. i 64 57 44 - 5 V • (*) i hanhold til forordning (EØF) 1 6 8 1 / 94 og 1 8 3 1 / 94 too 96 90 86 to 7ff 70 06 to 66 60 46 40 36 SO 26 20 16 10 6 55 88 23 16 > 20 GRAFIK 4 DIREKTE UDGIFTER 1994-1997 UNDERSØGELSER gennemført af KOMMISSIONEN i samarbejde med Medlemsstaternes MYNDIGHEDER ANTAL SAGER 1994 1995 1996 1997 42 42 31 ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^= 16 l l l l l l l l l ll - : 1994 BELØB i M/O. ECU 1996 1995 1997 28 23 : 16 : ' 56 11 • - • • '- — 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 TRADITIONELLE EGNE INDTÆGTER UREGELMÆSSIGHEDER INDBERETTET AF MEDLEMSSTATERNE 119971 HENHOLD TIL FORORDNING NR. 1552/89 TABEL 1 3 ^? mtJNL INDBERET. DREfegUVL 405 82 384 S 75 m 298 '. 1 m n 5 41. m •48$ iZ>628 BELGIEN DANMARK TYSKLAND GRÆKENLAND SPANIEN FRANKRIG IRLAND ITALIEN LUXEMBOURG NEDERLAND. (2) ØSTRIG PORTUGAL (2) FINLAND SVERIGE D. F. KONGERIGE. Hi BELØB X 1. 000 ECU Øampr. dxxmtmmT) INDDREVNE BELØB OMFATTEDE BELØB Mi-no« d*b-c m 45. 593 8244 28. 624 3. 980 3. 522 u. 83. 398 • 12 39. 178 5. 966 6. 837 2. 085 3. 505 95. 380 366. 846 1. 937 5. 359 2. 914 11 1. 362 8. 722 2. 480 155 12 61Ï 1. 828 2. 348 23. 240 50. 978 • 43. 656 2. 885 25. 710 3. 970 Z160 23. 610 1. 510 88243 0 5. 355 257 1. 157 72,140 BE DK DE EL ES FR IR IT LU NL OS PO SU SV UK (1) SALDOEN bistår af. a) beløb til inddrivels«, b) korrektioner pi grundlag af forventede retsafgørelser, e) annullerin ger/korrektioner besluttet af medlemsstat myndigheder og d) beløb, der ikke kan opkræves og som derfor skal afskrives. (2) Opkrævede beløb, som endnu Ikke er blevet indberettet |# Kun 13 medlemsstater EUGFL - GARANTISEKTIONEN TABEL 2 UREGELMÆSSIGHEDER INDBERETTET AF MEDLEMSSTATERNE 119971 HENHOLD TIL FORORDNING NR. 595/91 ANTAL UREGELM. riERAF INDBERETTEDE TILF/aDE OPDAGETF0R BEtAUm a 2 ] 7 -8 24 § 03 I gQ 2 61 91 79 2 49 ^ 30 36 8*| 7'^ ^ |6 b 3 95 66 2 12 63 2 58 M 2 6 59 i BaGIEN DANMARK TYSKLAND GR/EKENLAND s SPANIEN FRANKRIG IRLAND ITALIEN NEDERLANDENE 0STRIG PORTUGAL FINLAND SVERK5E D. F. KONGERIGE ; flitr ' , / 2 4 ft ^ Ii 2$58 AiHiHittfiaUilittiiiili^^ AW: luxtmbowg htru»ddtltttéttiUfrop4tgttiir»gilmmulghtdtr> 4. 000 32 4$£ BEL0B X1. 000 ECU (KURS PR. DECEMBER 1997) HVORAF IKKE BEHOV FOR BEL0B INDDRIVELSE I ALT INDDREVNE SALDO (OPD. FØR BETALING) d TIL INDDRIVELSE • c 1. 672 419 26. 865- 36. 931 43. 449 3. 801 693 31. 352 7. 666 i j 628 : 4,378 ;! ;-W; -•"ZS&. l / « & #. •« 164$&fj •' - - y*tem 379 42 2. 204 3. 793 16. 402 1. 046 472 20 4. 542 115 41 43 585 1. 003 1. 294 377 24. 662 33. 138 27. 047 2. 755 221 31. 331 3. 124 513 4. 337 32 150 5. 218 134,195 BELØB f 267 343 5. 801 164 1. 568 828 69 606 582 247 287. 32 104 1. 166 ^ 12$64 T1LIND0RIVELSE fl»«-f 1. 026 33 18. 861 32. 975 25. 479 1. 927 152 30. 726 2. 542 266 4. 051 0 46 4. 052 !. >MHHI STRUKTURFORANSTALTNINGER UREGELMÆSSIGHEDER INDBERETTET AF MEDLEMSSTATERNE 11997 I HENHOLD TIL FORORDNING NR. 1681/94 OG 1831/94 BELØB X 1. 000 ECU TABEL 3 EUGFL-UDVIKL. 8 BELGIEN DANMARK TYSKLAND GR/EKENLAND SPANIEN FRANKRIG IRLAND ITALIEN LUXEMBOURG NEDERLANDENE 0STRIG PORTUGAL FINLAND SVERIGE D. F. KONGERIGE § JF%wm I antal tilfælde 5 0 27 4 5 0 1 4 0 0 0 44 1 6 3 100 indberettede beløb 271 0 1. 251 1. 419 231 0 6 538 0 0 0 1. 143 9 19 751 • I ^H antal tilfælde 2 0 10 48 5 6 0 26 0 0 0 9 0 10 7 123 ESF indberettede beleb 27 0 4. 072 2. 387 151 111 0 3. 563 0 0 0 5. 056 0 482 5. 388 21. 237 EFRU antal tilfaelde 5 0 10 1 20 2 11 3 0 0 0 15 0 1 10 7$ indberettede belob 247 0 6. 347 0 3. 669 227 1. 123 709 0 0 0 12. 219 0 63 3. 734 28. 337 antal tilfaelde 0 0 0 0 1 0 3 0 0 0 0 1 0 0 0 5 FIUF indberettede belob 0 0 0 0 64 0 187 0 0 0 0 363 0 0 0 614 1 0 0 0 0 0 0 0 0 3 SAMH0RIGHEDSF. antal indberettede beleb tilfaelde 0 0 0 0 2 0 0 0 0 210 0 1. 036 0 0 0 0 0 0 0 0 •••• TABEL 4 EUGFL-GARANTISEKT. OPKRÆVNINGERNE i forbindelse med de UREGELMÆSSIGHEDER, der blev indberettet FØR 1994: Forordning (EØF) 595/91 ; ' ANTAL SAGER indberetninger lait f opkrævet fait i EUGFL Garanti (*) 3 medlems- stater 4 SALDO til opkraevn. 1. (1-1*4) BELGIEN DANMARK TYSKLAND GR/EKENLAND SPANIEN FRANKRIG IRLAND ITALIEN NEDERLANDENE PORTUGAL D. F. KONGERIGE IALT 176 482 1. 928 303 439 1. 002 167 1/180 723 218 1. 525 : IlPliiit 130 371 1. 564 249 309 851 129 292 681 105 1. 319 ,6. 000 , 7 89 94 40 1 2 72 $05 1 5 9 2 4 1 4 17 43 74% iill^^ herafover DOMSTOL. $ 10 8 112 7 16 17 3 239 2 8 10 432 39 21 265 45 130 109 33 888 39 109 117 illlKi 22% "uinddrivelig" anm. fra medlemsstat T 10 13 50 1 1 18 14 1 10 93 211 SALDO — (H-T) 19 0 103 37 113 74 16 648 & 1<H 14 WimW^m^M 1W BELGIEN DANMARK TYSKLAND GR/EKENLAND SPANIEN FRANKRIG IRLAND ITAUEN NEDERLANDENE PORTUGAL D. F. KONGERIGE iW^^ii^^w^^M^i^^^^ indberetninger i alt f 23. 385 28. 586 170,923 78. 154 9. 355 72. 174 18,188 577,638 36. 481 9,189 45. 777 • 1. 069. 850 opkrævet lait » 9. 587 13. 872 51. 708 3. 582 3. 274 31. 651 12. 464 48. 360 25. 915 2. 009 22. 601 226. 023 21% EUGFL Garanti C) i medlems- stater 4 SALDO til opkraevn. •. ( f * w; 6. 169 1. 331 52. 233 0 0 1. 102 17 0 36 0 3. 357 64. 245 0 2 27. 645 53. 981 0 12 23 0 218 496 1. 641 &Mm 7. 629 13. 382 39. 337 20. 592 6. 081 39. 408 5. 684 529. 278 10,312 6. 684 18. 178 696. 563 herafover DOMSTOL. $ 1. 593 10. 815 22. 800 15. 279 584 14. 067 2. 609 207. 970 1. 433 3. 596 1. 756 2S2M1 I 65% \ "uinddrivelig" anm. fra medlemsstat T SALDO • -»M. r{ 3r211 2. 567 11. 566 0 0 2. 483 0 0 158 0 7. 008 20*00$. 2. 826 0 4. 971 5. 312 SA97 22. 858 3. 075 321. 308i 8. 720 3. 088 9A14 387. 070 I to% I * Uinddrivelig: afgørelse under regnskabsafslutningsproceduren - Forordning (EØF) 729/70 60 Tabel 5 De i 1996 indberettede UREGELMÆSSIGHEDERS SAMLEDE OMFANG i forbindelse med FÆLLESSKABSBUDGETTET for 1996 og 1997 Uregelmæssigheder indberettet af medlemsstaterne BUDGET 14. 942 320 Uregelmæssigheder blotlagt af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne Uregelmæssighedernes samlede omfang 476 m 30 15. 589 367 643 5,33 1. 010 mmim tmmm mmmmmmm 6,48 T5S5 IT 5iW Uregelmaessigheder indberettet af medlemsstaterne Uregelmaesslgheder blotlagt af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne Uregelmaessighedernes samlede omfang BUDGET 24. 320 64 0,26 88 0,36 26. 048 57 20 152 0,62 77 0,23 0M !PF Uregelmæssigheder indberettet af medlemsstaterne BUDGET 42. 799 223 Uregelmæssigheder blotlagt af Kommissionen 142 i samarbejde med medlemsstaterne Uregelmæssighedernes samlede omfang] 365 40. 423 165 IM4 m 153 \ 0,85 wm &m mlo. ECU - beløb i MILLIONER ECU : kurs pr. december 1997 Generel bemærkning : de uregelmæssigheder, der er blotlagt og indberettet I 1996 og 1997 har ofte fundet sted i de foregående regnskabsår 61 GLOSSAR Definition af uregelmæssighed Rådets forordning (EF) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312 af 23. 12. 1995) indeholder en meget bred definition af begrebet uregelmæssighed, som både dækker blot en undladelse som følge af fejl eller forsømmelighed, der kan skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, og en forsætlig eller overlagt handling, hvilket svarer til det snævrere bedrageribegreb ifølge konventionen om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser. I Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312 af 23. 12. 1995) anføres følgende: "Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift. " I Rådets retsakt af 26. juli 1995 om konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT C 316/48 af 27. 11. 95) anføres følgende: Artikel 1, stk. 1: "I denne konvention betragtes som svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser: a) for så vidt angår udgifter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende: - anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører uretmæssig oppebæreise eller tilbageholdelse af midler hidrørende fra De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller fra budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber - manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge - uretmæssig anvendelse af sådanne midler til andre formål end dem, de oprindelig var bevilget til b) for så vidt angår indtægter, enhver forsætlig handling eller udeladelse vedrørende: - anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber - manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge - uretmæssig udnyttelse af en lovligt opnået fordel, med samme følge. " Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om de uregelmæssigheder, om hvilke der er optaget en første administrativ rapport. Kommissionen undersøger i samarbejde med de kompetente myndigheder i medlemsstaterne de tilfælde af uregelmæssigheder, om hvilke en sådan rapport ikke er optaget i medlemsstaterne, men med hensyn til hvilke der på grundlag af oplysninger fra forskellig kilde består stærk mistanke om bedrageri. Definition af organiseret kriminalitet Rådet har defineret følgende kriterier til identifikation af organiseret kriminalitet (Kilde: Rådets rapport om organiseret kriminalitet i Den Europæiske Union i 1995): - samarbejde mellem mere end to personer - tildeling af særlige opgaver til hver enkelt af disse ledsaget af en vis disciplin og kontrol - internationale forgreninger - anvendelse af vold og andre midler til indgydeise af frygt - hvidvaskning af penge - anvendelse af forretningsmæssige eller forretningslignende strukturer 62 - profitsøgning - forsøg på at øve indflydelse på politikere og økonomiske beslutningstagere, offentlige myndigheder, medier og retsmyndigheder. EF: EFTA: Det Europæiske Fællesskab (benyttes efter at EU-traktaten er trådt i kraft) Den Europæiske Frihandelssammenslutning (Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz) EU-traktaten Traktaten om oprettelse af Den Europæiske Union UCLAF: IRENE : SEM 2000 : Koordinering af Bedrageribekæmpelsen Generalsekretariat) (Direktorat i Kommissionens Forkortelse for Kommissionens database der forvaltes af UCLAF ' Kommissionens program for forbedring af forvaltningen af Fællesskabets bevillinger i tiden frem til år 2000 (sund og effektiv forvaltning) Agenda 2000 : Kommissionens meddelelse om EU's udvidelse omfattende tiden frem til år 2000 EFT: TIR: CoCoLAF: CPCA: De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT L : serie L, EFT C : serie C) International vejgodstransport Det Rådgivende Koordineringsudvalg for Bedrageribekæmpelse Det faste Udvalg for Administrativt Samarbejde Vedrørende Indirekte Beskatning, hvor Kommissionen, Generaldirektorat for Told og Indirekte Beskatning (GD XXI) har formandskabet. Udvalget beskæftiger sig med spørgsmål vedrørende iværksættelsen af overgangsordningen for moms i EU SCAF: Underudvalget for bedrageribekæmpelse (indirekte beskatning). Der er tale om et underudvalg til CPCA SCENT : Netværk for håndhævelse af toldbestemmelser SID : EWS: VAT: VIES: PECO: ØMU: ASEAN : GPS: ESF: EFRU: EUF: PAC: EUGFL: PHARE OECD: Toldinformationssystem Det tidlige varslingssystem Moms Det fælles momsinformationsudvekslingssystem De Central-og Østeuropæiske Lande ~ Den Økonomiske og Monetære Union Sammenslutningen af stater i Sydøstasien Det Generelle Præferencesystem Den Europæiske Socialfond Den Europæiske Fond for Regionaludvikling Den Europæiske Udviklingsfond Den fælles Landbrugspolitik Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget Programmet Østeuropæiske Lande Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling for Hjælp til Økonomisk Genopbygning af Central- og 63 ISSN 0254-1459 KOM(98) 276 endelig udg. DOKUMENTER DA 09 06 01 17 Katalognummer : CB-CO-98-309-DA-C ISBN 92-78-36029-5 Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer L-2985 Luxembourg