title: Erityiskertomus N:o 7/98 Etelä-Afrikkaa koskevasta Euroopan yhteisön kehitysapuohjelmasta (1986-1996) sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

eurovoc_concepts:
EU programme
South Africa
democracy
development aid
report
sustainable development

text: 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/81 ERITYISKERTOMUS nro 7/98 Etelä-Afrikkaa koskevasta Euroopan yhteisön kehitysapuohjelmasta (1986—1996) sekä komission vastaukset (annettu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) (98/C 241/03) SISÄLLYS Tiivistelmä. 83 Kohdat Sivu JOHDANTO. 1 — 14 Etelä-Afrikkaa koskevan Euroopan yhteisön kehitysapuohjelman tausta. 1 — 8 Tilintarkastustuomioistuimen periaatteet Euroopan yhteisön Etelä-Afrikkaa koskevan avustusohjelman tarkastuksessa. 9 — 14 TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN. 15 — 19 HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO TUEN VÄLITTÄJIEN AVULLA. 20 — 52 Johdanto. 20 — 24 Tuen kanavointijärjestemää koskevia havaintoja. 25 — 52 Lähtökohtiin liittyvät puutteet. 25 — 27 Hankkeiden suunnittelu. 28 — 30 Varainhoito ja kassavarojen käsittely. 31 — 32 Maksut ja raportointi. 33 — 38 Hankkeiden seuranta. 39 — 44 Sopimusten päättäminen kirjanpidossa. 45 — 52 JÄLLEENRAKENTAMISEN JA KEHITTÄMISEN EUROOPPA-OHJELMA VUOSINA 1994—1996. 53 — 85 Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma järjestelmänä. 53 — 69 Valtion hankkeet. 62 — 65 Kansalaisjärjestöjen hankkeet. 66 — 69 Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpanossa. käytettyihin toiminta- ja menettelytapoihin liittyneet puutteet 70 — 85 Maksujen viivästymiset. Kurssitappiot. 71 72 Rahoitussopimukset. 73 — 78 Tarjouspyyntömenettelyt. 79 Asiantuntija-apu. 80 — 85 84 84 90 90 95 95 98 98 99 99 100 100 101 102 102 103 104 104 104 105 105 106 106 KOMISSION ORGANISAATIO JA RESURSSIT. 86 — 92 106 C 241/82 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 KEHITYSYHTEISTYÖN KOORDINOINTI YHTEISÖN JA JÄSENVALTIOI- DEN VÄLILLÄ. 93 — 97 YHTEENVETO. 98 — 104 107 108 Liite — Opintotukiohjelma. 111 Lyhenteet. 114 Komission vastaukset. 115 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/83 Tiivistelmä Euroopan yhteisö käytti vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana 830,2 miljoonaa ecua Etelä-Afrikkaa koskevaan avustusohjelmaansa. Ohjelman avulla rahoitettiin aluksi — etenkin vuosien 1986 ja 1991 välisenä aikana — rotuerottelun uhrien tukemiseen tarkoitettuja hankkeita, vaikka Etelä-Afrikan viranomaiset vastustivat niitä aktiivisesti. Ohjelman avulla vaikutettiin kuitenkin myönteisesti rauhan ja demokratian kehittymiseen. Etelä-Afrikan poliittisen tilanteen kehittymisen myötä ohjelman avulla jatkettiin demokratian ja ihmisoikeuksien tukemista ja siihen otettiin lisäksi mukaan yhteiskunnalli- sen ja taloudellisen kehityksen edistäminen. Vuonna 1994 muodostettiin demokraattinen hallitus, avattiin komission edustusto Pretoriassa ja allekirjoitettiin Etelä-Afrikan tasavallan ja Euroopan yhteisön välinen yhteistyösopimus. Samana vuonna aloitettiin jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma (EPRD) (1994—1999). Tässä kertomuksessa perehdytään ohjelman täytäntöönpanoon ja hallinnointiin komissiossa ja muissa mukana olleissa organisaatioissa. Kertomuksessa keskitytään erityisesti vuosien 1993 ja 1997 väliseen ajanjaksoon. Monet tämän kertomuksen keskeisistä havainnoista liittyvät puutteisiin, joita tilintarkastustuomiois- tuin on jo tuonut esille muissa, hiljattain julkaistuissa kehitysyhteistyöohjelmia koskevissa kertomuk- sissaan. Kyse on näin ollen yleisistä puutteista, ja komission olisi aloitettava välittömästi toimet niiden korjaamiseksi. Etelä-Afrikassa, kuten muuallakin, on ohjelman täytäntöönpanoa haitannut se, että päätöksenteko ja hallinnointi tapahtuvat liian monella eri tasolla, ja liian monien asioiden lopullinen hyväksyminen on suoritettava komission päätoimipaikassa Brysselissä. Tämä seikka oli yhtenä pääsyynä hankkeiden täytäntöönpanoon ja valvontaan liittyneisiin viivästyksiin ja puutteisiin. Etenkin Euroopan yhteisön ja Etelä-Afrikan välisen yhteistyön ensimmäisten vaiheiden osalta voitiin havaita, että hankkeet oli usein suunniteltu puutteellisesti, aikataulut olivat liian tiiviitä ja jotkin sopimusten ja rahoitussopi- musten ehdot olivat epäasianmukaisia. Komission suorittama kassavarojen hoito oli puutteellista. Raportointimenettelyt eivät olleet riittäviä ja komission toteuttama valvonta heikkoa. Vuonna 1996 suoritettua Euroopan yhteisön erityisohjelman kokonaisarviointia lukuun ottamatta kansalaisjärjestö- jen kautta rahoitettujen toimien tehokkuutta ei valvottu tarpeeksi. Komissio aliarvioi sopimuskumppanina olevan Etelä-Afrikan hallintoelinjärjestelmän lujittamisen merkitystä ohjelman täytäntöönpanon tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämisessä. Kun komissio aloitti ohjelman uuden hallituksen kanssa vuonna 1994, sillä ei muiden rahoittajien tavoin ollut totuudenmukaista kuvaa siitä, kuinka suuren määrän varoja Etelä-Afrikan hallinto kykenee hyödyn- tämään lyhyellä aikavälillä. Varat olisi alun perin kannattanut keskittää harvemmille aloille. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpano on viivästynyt, ja maksu- suoritukset ovat olleet suunniteltua pienempiä. Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana toteutettu opintotukiohjelma, joka oli yksi yhteisön keskeisistä toimista, ei ollut puutteellisen hallinnoinnin ja valvonnan vuoksi niin tehokas kuin se olisi voinut olla. Komissio ei ole varsinaisesti päättänyt yli 750:tä, loppuun suoritettuun tai pysähdyksissä olevaan hankkeeseen liittyvää sopimusta, joista vanhimmat ovat vuodelta 1986. Komissio ei koko aikana osoittanut ohjelman hallinnointiin tarpeeksi resursseja, eikä niiden käyttöä organisoitu riittävän hyvin. Asianmukaiset hallinnon tietojärjestelmät puuttuivat eikä menettelyjä määritetty selkeästi. Komission pitäisi ottaa käyttöön entistä hajautetumpi hallinnointitapa, jonka yhteydessä päätöksen- teko tapahtuu siihen parhaiten soveltuvalla järjestelmän tasolla ja komission rajallisia resursseja yhteisön varojen hallinnointiin ja valvontaan käytetään parhaalla mahdollisella tavalla. Toiminnal- lista ja taloudellista vastuuta olisi hajautettava Brysselin keskusyksiköiltä kentälle, ja hallintoresurssit olisi suunnattava uudelleen vastuun hajauttamisen mukaisesti. Komission olisi yksinkertaistettava menettelyjä ja lyhennettävä toimintaan liittyviä viiveitä. Komission olisi suhtauduttava aiempaa realistisemmin sen omien yksiköiden rajoitteisiin, jotka vaikuttavat ohjelmien täytäntöönpanoon, sekä sen eteläafrikkalaisten yhteistyökumppaneiden kykyyn hyödyntää varoja. Sen pitäisi kiinnittää aiempaa enemmän huomiota yhteistyökumppanina olevan Etelä-Afrikan mahdollisuuksiin hallinnoida varoja niin valtion tasolla kuin valtioista riippumatto- mien organisaatioiden tasolla. Rahoittajien välistä koordinointia olisi lujitettava — etenkin jäsenvaltioiden kanssa sekä niiden välillä. Komission ja jäsenvaltioiden olisi varmistettava tulevien kauppa- ja yhteistyösopimusten yhteydessä se, että Euroopan unionin kauppapolitiikka tukee kehitysyhteistyötä koskevia toiminta- suunnitelmia. C 241/84 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 JOHDANTO Etelä-Afrikkaa koskevan Euroopan yhteisön kehitys- apuohjelman tausta 1. Euroopan yhteisön (EY) alueen ulkoministerit vastasi- vat Etelä-Afrikassa kiihtyneeseen poliittiseen sortoon hyväksymällä syyskuussa 1985 kaksitahoisen, rajoittavia ja myönteisiä toimenpiteitä sisältävän toimintatavan rau- hanomaisen demokratiaan siirtymisen edistämiseksi (1). Rajoittaviin toimiin kuului kauppasaarto sekä taloudelli- sia ja poliittisia pakotteita. Vuonna 1986 käyttöön otet- toimenpiteisiin kuului puolestaan tuihin myönteisiin Euroopan yhteisön yleisestä talousarviosta rahoitettava tuki rotuerottelun uhreille ja heikossa asemassa oleville ryhmille (2). 2. Vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana sidottiin usei- den eri alojen hankkeisiin Euroopan yhteisön avustusoh- jelman puitteissa yhteensä 830,2 miljoonaa ecua. Ohjelma eteni vaiheittain; huomioon otettiin poliittiset muutokset sekä uudet tavoitteet ja täytäntöönpanoa var- ten käyttöön otetut järjestelyt. Ohjelma käsittää kolme ajanjaksoa: vuosien 1986 ja 1990 välisen ajan (erityisoh- jelma rotuerottelun uhrien tukemiseksi), jakson vuodesta 1991 marraskuuhun 1994 (Etelä-Afrikkaa koskeva eri- tyisohjelma) ja ajanjakson marraskuusta 1994 vuoteen 1999 (Etelä-Afrikan jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma). Eri vaiheita ei voida erottaa selkeästi toisistaan: ohjelman täytäntöönpano saattoi jatkua seu- raavan jakson aikana ja hankkeita yhdistettiin peräkkäi- siin ohjelmiin. Kaaviossa 1 esitetään aikajärjestyksessä poliittiset tapahtumat, Euroopan yhteisön niiden perus- teella aloittamat toimet sekä käyttöön otetut oikeudelliset ja toiminnalliset järjestelyt. Kaaviossa 2 on yksityiskoh- taisempia tietoja kustakin vaiheesta. (1) Poliittista yhteistyötä koskeva ministeritason kokous 10. syyskuuta 1985. (2) Etelä-Afrikkaa koskeva Euroopan yhteisön avustusohjelma rahoitettiin vuosien 1986 ja 1990 välisenä aikana budjetti- kohdasta B9-530, vuosien 1991 ja 1995 välillä budjettikoh- dasta B7-5070 ja vuodesta 1996 alkaen se on rahoitettu budjettikohdasta B7-320. KAAVIO 1 Euroopan yhteisön ja Etelä-Afrikan välisten suhteiden kehittyminen Poliittinen tilanne Etelä-Afrikkaa koskevat Euroopan yhteisön toimet Yhteistyöhön liittyvät oikeudelliset ja toiminnalliset järjestelyt 1985 Rotuerottelu pahimmillaan Heinäkuu 85: Etelä-Afrikan hallitus julistaa kansallisen hätätilan. 1986 Edunsaajilla poliittisia vai- keuksia: ahdistelua, kansalai- soikeuksien rajoituksia, van- gitsemisia. 1988 Pommi-iskuja tuen kanavoin- nista vastanneiden järjestöjen ja edunsaajien toimistoihin. Helmikuu 90 — Rotuerottelu alkaa vähen- tyä — Poliittisten oppositiojärjes- töjen salliminen — Poliittisten vankien vapaut- taminen. 1991 Rotuerottelun ja rotuihin pe- rustuvien lakien kumoaminen: ”Group Areas Act” ja ”Land Acts”. Syyskuu 85: Euroopan yhteisön alueen ulkoministerit hyväksyvät Etelä-Afrikan kohdalla noudatettavan politiikan, johon sisältyy: Kauppasaarto sekä taloudellisia ja poliittisia pakotteita — Öljyn myyntikielto; raudan, teräksen ja kulta- kolikoiden maahantuontia koskevat pakotteet — Uusien Euroopan yhteisön investointien kiel- täminen — Sotilaallisen yhteistyön kieltäminen — Kulttuuri-, tiede- ja urheiluyhteyksien vastus- taminen Myönteiset toimenpiteet heikossa asemassa olevien ryhmien ja rotuerottelun uhrien tukemiseksi. 1986 — Euroopan parlamentti ja neuvosto päättävät perustaa budjettikohdan eteläafrikkalaisia edunsaajia varten. — Erityisohjelma rotuerottelun uhrien auttami- seksi perustetaan. — Ei varsinaista oikeudellista perustaa: oikeudelliset puitteet määräytyvät lähinnä Euroopan parlamentin talousarviossa esittämien selvitysten, varainhoidosta annettujen asetusten ja hankesopimusten perusteella. — Tuki kanavoidaan eurooppalaisten kansalaisjärjes- töjen ja paikallisten tuen välittäjien kautta (SACC, SACBC, KT ja ICFTU). — Paikalliset kansalaisjärjestöt panevat hankkeet täytäntöön. — Komissio ei osallistu toimiin suoraan. — Varainhoidon valvonta löyhää ja raportointi vähäistä. Kauppasaarron ja muiden pakotteiden poistami- nen asteittain. EU:n avustusohjelman nimi muutetaan Etelä- Afrikkaa koskevaksi erityisohjelmaksi. Ohjelman avulla pyritään tukemaan demokratiakehitystä ja mukaan otetaan kehitystavoitteita. — Tuki kanavoidaan suoraan paikallisten järjestöjen välityksellä (SACC, SACBC, KT ja ICFTU). — Paikalliset kansalaisjärjestöt panevat hankkeet täytäntöön. Helmikuu 91 — Komissio avaa ohjelmien koordinoinnista vastaavan toimiston Pretoriaan; henkilöstöllä on sopimukset EYJ:n kanssa. — EY osallistuu hankkeiden suunnitteluun ja seuran- taan. 3 1 7 9 8. F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i C 2 4 1 / 8 5 Poliittinen tilanne Etelä-Afrikkaa koskevat Euroopan yhteisön toimet Yhteistyöhön liittyvät oikeudelliset ja toiminnalliset järjestelyt Joulukuu 93 Neuvoston päätös, jonka avulla hyväksytään Etelä-Afrikan demokratiakehityksen tukemiseen liittyvät YUTP:n alaan kuuluvat toimet. Euroo- pan unioni perustaa yksikön seuraamaan vuoden 94 vaaleja. Joulukuu 93 — Euroopan parlamentti antaa Etelä-Afrikkaa koske- van julistuksen. — Sopimus EY:n edustuston perustamisesta Pretoriaan allekirjoitetaan. 1994 Sotilaallista yhteistyötä koskevien rajoitteiden lakkauttamisen myötä kaikki pakotteet on pois- tettu. Maaliskuu 94 EY:n valtuuskunta esittää valtakirjansa. Huhtikuu 94 — Kansalliset ja maakunnalli- set vaalit — Kansallisen yhtenäisyyden hallitus Marraskuu 94 Etelä-Afrikan parlamentti hyväksyy jälleenrakentamista ja koskevan ohjelman kehittämistä Huhtikuu 94 Neuvosto hyväksyy joukon välittömiä toimenpi- teitä ja tarjoutuu neuvottelemaan pikaisesti yh- teistyösopimuksesta. Lokakuu 94 Yhteistyösopimuksen yksinkertaistetun version allekirjoittaminen Marraskuu 94 — Avustusohjelman nimi muutetaan jälleenra- kentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjel- maksi (EPRD). — Ohjelman avulla tuetaan Etelä-Afrikan halli- tuksen elinolosuhteiden parantamiseksi jäl- leenrakentamista ja kehittämistä koskevan ohjelman puitteissa harjoittamaa politiikkaa ja toteuttamia uudistuksia. Joulukuu 94 Neuvosto hyväksyy yhteistyösopimuksen. Toukokuu 95 Aiejulistuksen allekirjoittaminen; EU sitoutuu jälleenrakentamista ja kehittämistä koskevaan valtion ohjelmaan Toukokuu 94 EY:n edustuston toimipaikka avataan Pretoriassa. Marraskuu 94 Etelä-Afrikan hallituksesta tulee EY:n keskustelukump- pani kehityspolitiikan alalla; hankkeiden täytäntöön- pano tapahtuu valtionhallinnon yksiköiden (keskus-, alue- ja paikallistasolla) ja kansalaisjärjestöjen kautta. Joulukuu 94 Hankkeiden koordinoinnista vastannut toimisto sulje- taan; edustusto ryhtyy hoitamaan sen tehtäviä Kesäkuu 95 Neuvotteluiden aloittaminen kahdenvälisestä kauppa- ja yhteistyösopimuksesta vapaakauppa- alueen perustamiseksi. Kesäkuu 95 Neuvoston päätöksellä N:o 95/207/EY myön- netään yhteisön takuu EIP:lle Etelä-Afrikan in- vestointihankkeista johtuvien tappioiden varalta. C 2 4 1 / 8 6 F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i 3 1. 7. 9 8 Poliittinen tilanne Etelä-Afrikkaa koskevat Euroopan yhteisön toimet Yhteistyöhön liittyvät oikeudelliset ja toiminnalliset järjestelyt Toukokuu 96 Perustuslakia säätävä kokous hyväksyy Etelä-Afrikan perus- tuslain Marraskuu 96 Neuvoston asetus N:o 2259/96 kehitysyhteistyöstä Etelä-Afrikan kanssa; oikeudellinen perusta hallinnolli- sille, taloudellisille ja toiminnallisille järjestelyille. Huhtikuu 97 Etelä-Afrikka liittyy Lomén yleissopimukseen. 1999 Jälleenrakentamista ja kehittä- mistä koskevan ohjelman kat- tama ajanjakso päättyy Lähde: tilintarkastustuomioistuin ja "Evaluation of the European SPSA" (SPM, 1996). Toukokuu 97 Alustava ohjelma allekirjoitetaan. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa- ohjelman kattama ajanjakso päättyy Neuvoston asetuksen N:o 2259/96 kattama ajanjakso päättyy. 3 1 7 9 8. F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i C 2 4 1 / 8 7 C 241/88 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 KAAVIO 2 Etelä-Afrikkaa koskeva Euroopan yhteisön kehitysapuohjelma I vaihe I — 1986—1990 Tavoite: Keskeiset alat: Rotuerottelun uhrien tukemista koskeva erityisohjelma rauhanomaisen, vakaan, demokraattisen ja rotuerottelusta vapaan kehi- tyksen edistäminen Etelä-Afrikassa tukemalla poliittisen sorron uhreja. — humanitaariset ja yhteiskunnalliset aloitteet — koulutus ja opetus — oikeudellinen apu. Täytäntöönpanevat organi- saatiot: — eurooppalaiset kansalaisjärjestöt — eteläafrikkalaiset tuen välittäjät: SACC, SACBC, KT ja ICFTU Toiminnan organisointi: komissio ei osallistunut hankkeiden määrittelyyn, arviointiin, seurantaan tai täytäntöönpanoon. Oikeudellinen vastuu eurooppalaisilla kansalaisjärjestöillä. Sidotut määrärahat: 108,6 milj. ecua II vaihe — 1991—marraskuu 1994 Etelä-Afrikkaa koskeva erityisohjelma Tavoite: Keskeiset alat: demokratian ja hyvinvoinnin edistäminen Etelä-Afrikassa yhdistämällä kehitystavoitteita ja tukemalla heikossa asemassa olevia ryhmiä. — korkeamman asteen koulutus ja aikuiskoulutus — ammatillinen koulutus — perusterveydenhuolto — yhteisön ja maaseudun kehittäminen — ihmisoikeudet ja demokratia. Täytäntöönpanevat organi- saatiot: — eteläafrikkalaiset tuen välittäjät: SACC, SACBC, KT ja ICFTU — Eurooppalaiset kansalaisjärjestöt eivät olleet mukana toiminnassa. Toiminnan organisointi: komissio osallistui ohjelman koordinoinnista vastanneen toimiston väli- tyksellä hankkeiden määrittämiseen, arviointiin ja seurantaan. Sidotut määrärahat: 230,7 milj. ecua III vaihe — marraskuu 1994—1999 Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma Tavoite: Keskeiset alat: demokratian ja hyvinvoinnin edistäminen Etelä-Afrikassa tukemalla Etelä- Afrikan hallituksen vuosien 1994-1999 välistä ajanjaksoa koskevan jäl- leenrakentamis- ja kehittämisohjelman puitteissa harjoittamaa politiikkaa ja toteuttamia uudistuksia. — opetus ja koulutus — terveys — maaseudun ja kaupunkien kehittäminen — taloudellinen yhteistyö, kaupan ja investointien edistäminen, pk-yritys- ten ja pienyritysten tukeminen — hyvän hallinnointitavan ja demokratiakehityksen tukeminen. Täytäntöönpanevat organi- saatiot: — valtionhallinnon yksiköt keskus-, maakunta- ja paikallistasolla — kansallinen siirtymävaiheen kehitysrahasto (TNDT) ja paikalliset kan- salaisjärjestöt. Toiminnan organisointi: komissio osallistuu suoraan hankkeiden hallinnointiin ja seurantaan Pre- toriassa olevan edustustonsa välityksellä. Sidotut määrärahat: 479,5 milj. ecua (31. 12. 1997) Lähde: tilintarkastustuomioistuin ja ”Evaluation of the European SPSA” (SPM, 1996), komission tilit 1986—1996. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/89 3. Ensimmäinen vaihe kattoi vuosien 1986 ja 1990 välisen ajanjakson. Yhteensä 108,6 miljoonaa ecua sidot- tiin yli 400:aan humanitaarista ja oikeudellista apua sekä koulutusta koskevaan hankkeeseen. Suurinta osaa kysei- sistä hankkeista hoiti kolme paikallista järjestöä, joita kutsuttiin välittäjiksi (3): Kagiso Trust (Etelä-Afrikan kirkkojen ja ammattiliittojen muodostama kirkkokuntien välinen elin), Etelä-Afrikan katolinen piispainkokous (SACBC), Etelä-Afrikan kirkkojen neuvosto (SACC) sekä vähäisessä määrin Euroopasta lähtöisin oleva Vapaiden ammattiyhdistysten kansainvälinen liitto (ICFTU). 4. Ensimmäisen vaiheen aikana komission ja tuen välit- täjätahojen välillä ei ollut suoraa yhteyttä: komission lukuun sopimuksia tekivät eurooppalaiset kansalaisjärjes- töt, jotka vastasivat varojen siirtämisestä Etelä-Afrikkaan tuen välittäjille ja laativat rahoitus- ja toimintakertomuk- sia. Etelä-Afrikan hallitus vastusti ohjelman toteuttamista aktiivisesti, ja edunsaajat olivat usein hallituksen vastus- tajia, jotka saattoivat joutua ahdistelun, kansalaisoikeuk- sien rajoittamisen tai vangitsemisen kohteeksi. Komissio mukautti tavanomaiset varainhoidon valvontaa ja rapor- tointia koskevat vaatimuksensa vallitseviin tosiasioihin ja käsitteli hankkeita erittäin luottamuksellisesti. 5. Vuonna 1990 Etelä-Afrikan poliittinen tilanne kehit- tyi myönteisesti, ja kauppasaarto sekä taloudellisia ja poliittisia pakotteita poistettiin asteittain. Vuonna 1991 Euroopan yhteisön avustusohjelman toinen vaihe alkoi ja ohjelmaa suunnattiin uudelleen siten, että kehitystavoit- teet otettiin huomioon ja ohjelmaan otettiin mukaan uusia aloja. Eurooppalaiset kansalaisjärjestöt eivät olleet enää mukana, ja komissio alkoi tehdä sopimuksia suo- raan tuen kanavoinnista Etelä-Afrikassa vastaavien taho- jen kanssa. Poliittinen tilanne ei ollut vielä sellainen, että Pretoriaan olisi voitu perustaa Euroopan yhteisön edus- tusto. Komissio avasi kuitenkin helmikuussa 1991 ohjel- man koordinoinnista vastaavan toimiston (Programme Coordination Office, PCO), jossa työskenteli Euroopan yhteistyöjärjestön (EYJ) kanssa sopimuksen tehneitä asi- antuntijoita; heidän tehtävänään oli sopimuskumppanei- den tukeminen ja hankkeiden seuranta. 6. Etelä-Afrikan tukemista koskevan Euroopan yhteisön ohjelman kolmas vaihe alkoi marraskuussa 1994 demok- raattisten vaalien, kansallisen yhtenäisyyden hallituksen muodostamisen sekä Euroopan yhteisön ja Etelä-Afrikan (3) Näistä yhteisöistä käytetään nimitystä välittäjät, koska komissio kanavoi niiden välityksellä ohjelman rahoituksen täytäntöönpanosta vastaaville organisaatioille. tasavallan välisen yhteistyösopimuksen tekemisen jäl- keen (4). Tämän ja kehittämisen jälleenrakentamisen Eurooppa-ohjelmaksi (European Programme for Recons- truction and Development, EPRD) nimetyn vaiheen tavoitteena on vaikuttaa tasapainoiseen ja kestävään kehitykseen Etelä-Afrikassa ja lujittaa demokraattista yhteiskuntaa. Etelä-Afrikan hallitus on nyt Euroopan yhteisön keskustelukumppani kehityksen alalla noudatet- tavaa politiikkaa koskevassa keskustelussa. Hankkeiden täytäntöönpano on annettu ensisijaisesti valtionhallinnon keskus-, alue- ja paikallistason yksiköiden tehtäväksi. Lisäksi paikalliset kansalaisjärjestöt saavat rahoitusta perinteisten tuen välittäjien sijasta suoraan alakohtaisista ohjelmista ja siirtymäkauden kansallinen kehitysrahasto (Transitional National Development Trust, TNDT) (5) on perustettu ohjaamaan varoja pieniä hankkeita varten pai- kallisille kansalaisjärjestöille. 7. Joulukuussa 1993 allekirjoitettiin sopimus Euroopan yhteisön edustuston perustamisesta Etelä-Afrikkaan. Edustuston toimipaikka avattiin Pretoriassa toukokuussa 1994 ja ohjelman koordinoinnista vastannut toimisto suljettiin joulukuussa 1994. Marraskuussa 1996 neuvosto antoi Etelä-Afrikan kanssa (6); asetuksessa määritettiin jälleenrakennus- ja kehittämistoiminnan oikeudellinen perusta ja toimintaa varten merkittiin talousarvioon 500 miljoonaa ecua vuo- sien 1996 ja 1999 väliseksi ajaksi. Etelä-Afrikan hallitus ja komissio allekirjoittivat alustavan kansallisen ohjelman toukokuussa 1997. kehitysyhteistyöstä asetuksen 8. Marraskuusta 1994 lähtien Euroopan yhteisön ja Etelä-Afrikan väliset suhteet ovat kehittyneet myös muilla politiikan, kaupan ja talouden aloilla. Kesäkuussa 1995 aloitettiin neuvottelut kahdenvälisestä kauppasopimuk- sesta vapaakauppa-alueen perustamiseksi. Kauppasopi- mus on erittäin tärkeä Etelä-Afrikan talouden kehittämi- sen kannalta. Eteneminen on ollut hidasta, ja neuvottelut olivat käynnissä vielä tämän kertomuksen hyväksymis- ajankohtana. Huhtikuussa 1997 Etelä-Afrikka liittyi Euroopan yhteisön ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) (7) maiden välillä tehtyyn Lome´n yleissopimuk- seen. (4) Sopimus allekirjoitettiin Pretoriassa lokakuussa 1994 ja neu- vosto hyväksyi sen 19 päivänä joulukuuta 1994 (EYVL L 341, 30. 12. 1994). (5) Siirtymäkauden kansallinen kehitysrahasto on ensimmäinen vaihe kansallisen kehitysviraston perustamisessa, jonka on määrä vastata kansalaisjärjestöjen rahoituksesta tulevaisuu- dessa. (6) Neuvoston asetus (EY) N:o 2259/96, annettu 22 päivänä marraskuuta 1996, kehitysyhteistyöstä Etelä-Afrikan tasaval- lan kanssa (EYVL L 306, 28. 11. 1996). (7) Etelä-Afrikkaa koskeva Euroopan yhteisön avustusohjelma rahoitetaan kuitenkin edelleen Euroopan yhteisön yleisestä talousarviosta, koska Etelä-Afrikka osallistuu sopimukseen rajoitetusti. C 241/90 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 Tilintarkastustuomioistuimen periaatteet Euroopan yh- teisön Etelä-Afrikkaa koskevan avustusohjelman tarkas- tuksessa 1997 (kohdat 20—52). Huomiota kiinnitettiin erityi- sesti Kagiso Trustin täytäntöönpanemaan opintotuki- ohjelmaan (Bursary Programme), laajin Euroopan yhteisön Etelä-Afrikassa toteuttama toimi (liite). joka oli 9. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuonna 1991 oh- jelman siihenastisen hallinnoinnin komissiossa ja havaitsi — otettuaan huomioon komission ja sen yhteistyökump- paneiden rajoitteet hallinnoinnin ja valvonnan osalta — joitakin puutteita: asiakirjat olivat epätarkkoja, ohjelmien edistymisestä ei raportoitu, eurooppalaisten kansalaisjär- jestöjen merkitys hankkeen täytäntöönpanossa oli vähäi- nen ja varainhoidossa havaittiin puutteita (hankkeisiin myönnettiin liikaa rahoitusta, maksattamatta olevat mää- rät olivat suuria eikä käyttämättä jääneitä määriä peritty takaisin). b) Menettelyt ja järjestelmät, joita komissio, Etelä-Afri- kan valtionhallinnon yksiköt, kansalaisjärjestöt ja muut organisaatiot ovat käyttäneet jälleenrakentami- sen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmasta rahoitettu- jen hankkeiden yhteydessä (kohdat 53—85). c) Komission yksiköiden organisointi (kohdat 86—92) sekä se, kuinka Euroopan yhteisön ja jäsenvaltioiden välinen koordinointi toimii Etelä-Afrikassa kehitystä koskevan yhteistyön osalta (kohdat 93—97). 10. Vuosina 1993 ja 1994 tilintarkastustuomioistuin suoritti Etelä-Afrikan avustusohjelman tilinpidon tarkas- tuksen. Tilintarkastustuomioistuin osoitti komissiolle, että varainhoito oli puutteellista: komissiolla ei ollut päivitettyjä tietoja tuen välittäjien pankkitileillä olevista varoista, kyseisillä tileillä pidettiin tarpeettoman suuria rahamääriä ja kertyneiden korkojen käsittelystä ei ollut sovittu. Lisäksi havaittiin yli 750 sellaista, vanhimmillaan vuodelta 1986 peräisin olevaa hanketta, joita ei ollut päätetty, ja joissakin tapauksissa lopullinen maksu oli edelleen maksamatta. Vaikutti siltä, että komission yksi- köillä ei ollut valmiuksia tämän asian käsittelyyn. 11. Edellä mainittujen tarkastusten yhteydessä tehdyt havainnot ilmoitettiin komissiolle, mutta niitä ei julkaistu tilintarkastustuomioistuimen kertomuksissa. Tilintarkas- tustuomioistuin aloitti vuonna 1996 kattavan, Etelä- Afrikkaa koskevan ohjelman tarkastuksen seuratakseen tehtyihin havaintoihin liittyvää kehitystä ja komission niiden perusteella aloittamia toimia. 12. Etelä-Afrikkaan tehtiin vuonna 1997 tarkastus- matka, johon sisältyi kokouksia ja asiakirjojen tarkasta- mista Euroopan yhteisön edustustossa, valtionhallinnon yksiköissä, tuen kanavoinnista vastaavissa järjestöissä, kansalaisjärjestöissä sekä muissa organisaatioissa. Otan- nan perusteella valitut hankkeet tarkastettiin paikalla, lopullisia edunsaajia haastateltiin ja konkreettisiin tulok- siin perehdyttiin. 13. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen liittyivät seuraavat osa-alueet: 14. Seuraavilla sivuilla tuodaan esille joitakin Euroopan yhteisön avustusohjelman varainhoitoon ja valvontaan liittyviä puutteita. Yleisenä johtopäätöksenä olisi kuiten- kin tuotava esille, että ohjelman toteuttamisen aikana vallinneista vaikeista olosuhteista huolimatta Euroopan yhteisö pystyi kahden ensimmäisen vaiheen aikana tuke- maan hankkeita, jotka liittyivät Etelä-Afrikan demokrati- akehitykseen ja helpottivat rotuerottelun uhrien ja hei- kossa asemassa olevien ryhmien oloja (8). Jälleenrakenta- misen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman myötä Etelä- Afrikan kanssa tehtävässä kehitysyhteistyössä on alka- massa uusi ajanjakso, mikä merkitsee sitä, että sekä komission että eteläafrikkalaisten yhteistyökumppaneiden on noudatettava kustannusvaikuttavuuden, varainhoidon valvonnan ja tilivelvollisuuden perusperiaatteita. TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 15. Etelä-Afrikalle vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana talousarviosta maksetun tuen kokonaismäärä on esitetty kaaviossa 3. Vuosien 1986 ja 1997 välisenä aikana sidottujen 818,9 miljoonan ecun kokonaismäärästä mak- settiin ainoastaan 456,0 miljoonaa ecua (56 prosenttia). Vuoden 1997 lopussa maksattamatta olevien, lähinnä jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmaan liittyviä hankkeita koskevien maksusitoumusten koko- naismäärä oli 352,6 miljoonaa ecua (9). a) Menettelyt ja järjestelmät, joita komissio ja tuen välit- täjät käyttivät sellaisten vuosien 1993 ja 1994 väli- senä aikana hyväksyttyjen hankkeiden hallinnoin- nissa, joiden täytäntöönpano oli kesken vielä vuonna (8) Ks. ”Evaluation of the European Special Programme on South Africa”. SPM Consultants, lokakuu 1996. (9) Alun perin sidotuista määristä vapautettiin 10,2 miljoonaa ecua. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/91 Etelä-Afrikkaa koskeviin ohjelmiin myönnettyjen varojen käyttö 1986—1997 KAAVIO 3 Vuosi Otsake Sisältö Maksusitoumukset Maksut Käytettä- vissä ole- vat mää- rärahat Sidotut määrära- hat % Käytettä- vissä ole- vat mää- rärahat Maksetut määrät % milj. ecua Peruuntu- neet maksu- sitoumukset Maksatta- matta olevat kumulatiivi- set määrät 1 2 3 4 5 6=5/4 7 8 9=8/7 10 11=5-8-10 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 9 5 3 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma 9 5 3 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma 9 5 3 0 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma 9 5 3 0 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma 9 5 3 0 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma B7-5 0 7 0 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma B7-5 0 7 0 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma B7-5 0 7 0 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma B7-5 0 7 0 Etelä-Afrikkaan kohdistettaviin myönteisiin toimenpiteisiin liit- tyvä ohjelma 10,0 6,6 66 5,0 3,4 68 23,4 18,6 79 16,6 13,1 79 29,9 29,9 100 23,4 22,7 97 23,5 23,5 100 19,5 18,6 95 30,0 30,0 100 37,8 34,4 91 58,0 58,0 100 47,7 47,7 100 80,0 80,0 100 66,5 66,4 100 3,2 8,7 15,9 20,8 16,4 26,7 40,3 90,0 89,8 100 72,9 60,4 83 0,6 69,2 102,5 102,1 100 80,5 58,0 72 0,1 113,2 1995 B7-5 0 7 0 Yhteisön rakennemuutos- ja ke- 125,0 123,3 99 92,3 45,1 hitysohjelma Etelä-Afrikassa 1996 B7-3 2 0 Yhteisön rakennemuutos- ja ke- 130,0 129,2 99 110,0 28,5 hitysohjelma Etelä-Afrikaasa 49 26 0,3 1,3 191,1 290,5 1997 B7-3 2 0 Yhteistyö Etelä-Afrikan kanssa 127,8 127,8 100 60,5 57,8 96 7,9 352,6 Yhteensä 830,2 818,9 99 632,6 456,0 72 10,2 Edelleen maksamatta olevat sidotut määrärahat a u c e. j l i m 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 86 86 87 87 88 88 89 89 90 90 91 91 92 92 93 93 94 94 95 95 96 96 97 97 vuosi Lähde: komission tulostili ja tase 1986–1997. C 241/92 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 16. Maksattamatta olevien maksusitoumusten määrä lisääntyi voimakkaasti kolmen viimeisen vuoden aikana. Nousu on yhteydessä tiettyihin toisiinsa liittyviin tekijöi- hin, joihin perehdytään lähemmin jäljempänä tässä kerto- muksessa. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa- ohjelman myötä tapahtunut käytettävissä olevien maksu- sitoumusmäärärahojen kasvu on ylittänyt komission ja Etelä-Afrikan viranomaisten mahdollisuudet käyttää va- roja. Maksujen absoluuttinen määrä laski vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana huomattavasti käytettävissä ole- vien maksumäärärahojen jatkuvasta lisääntymisestä huo- limatta. Maksumäärärahojen käyttöaste oli erittäin alhai- nen vuosina 1995 ja 1996, mikä kuvastaa jälleenrakenta- misen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpa- noon liittyneitä vaikeuksia. Talousarvioon merkittyjen maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen määrä osoittaa, että komissio ei ennakoinut näitä ongel- mia. 17. Kaaviosta 4 käy ilmi Euroopan yhteisön vuosien 1993 ja 1996 välisenä aikana tuen välittäjille myöntämien maksusitoumusten ja maksumäärärahojen kehittyminen; kaaviossa näkyy voimakas lasku vuoden 1995 kohdalla. Kaaviossa 5 esitetään maksumäärärahojen jakautuminen tukea välittävien tahojen mukaan; Kagiso Trust oli EY:n rahoituksen merkittävin edunsaaja (82 prosenttia maksu- määrärahoista), ja seuraavaksi eniten tukea sai Etelä- Afrikan katolinen piispainkokous (SACBC) (14 prosent- tia). Kaaviossa 6 esitetään hankkeiden jakautuminen aloittain; merkittävimmät kohteet — niiden osuus maksu- sitoumuksista oli 77 prosenttia — olivat korkeamman asteen koulutukseen, yhteiskunnan kehittämistä sekä ope- tusta ja ammatillista koulutusta koskeviin ohjelmiin liitty- vät tuet. KAAVIO 4 Määrärahojen jakautuminen edunsaajina olleiden tuen välittäjien kesken (milj. ecua) 1993–1996 Kagiso Trust SACBC Maksu- sitoumukset Maksut Maksu- sitoumukset Maksut 1993 1994 1995 1996 Yhteensä 62,3 55,6 5,9 — 123,8 29,0 34,3 20,9 4,6 88,9 1993 1994 1995 1996 Yhteensä 12,9 4,2 — — 17,1 8,1 4,8 1,4 0,3 14,6 1993 1994 1995 1996 Yhteensä YHTEENSÄ Hankkeiden lukumäärä 126 61 2 — 189 SACC ICFTU Maksu- sitoumukset Maksut Maksu- sitoumukset Maksut Maksu- sitoumukset Maksut 1993 1994 1995 1996 Yhteensä 1,6 2,5 — — 4,2 Lähde: SINCOM. 0,7 1,6 0,4 0,2 3,0 1993 1994 1995 1996 Yhteensä 1,2 0,6 — — 1,8 0,7 0,4 0,2 0,0 1,3 1993 1994 1995 1996 Yhteensä 78,1 62,9 5,9 — 146,8 38,6 41,1 23,0 5,2 107,9 KAAVIO 5 Tuen välittäjille myönnetyt maksumäärärahaosuudet vuosina 1993–1996 SACC 3 % ICFTU 1 % SACBC 14 % Lähde: SINCOM. KT 82 % 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/93 Tuen välittäjille myönnettyjen maksusitoumusmäärärahojen jakautuminen aloittain 1993–1996 (%) KAAVIO 6 Ala Korkeamman asteen opintoihin myönnettävät tuet Yhteisön kehittäminen ja naisten asema Opetus ja ammatillinen koulutus Eri alat Perusterveydenhuolto Tuen välittäjien hallintomenot Maaseudun kehittäminen ja maatalous Tiedotusvälineet Tuki ammattijärjestöille Yhteensä Lähde: SINCOM & SAPMAN. 40,9 % 22,6 % 14,2 % 5,5 % 5,1 % 4,8 % 2,8 % 2,7 % 1,3 % 100,0 % 1994 1995 1996 Yhteensä 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 Talousarvion toteutuminen jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmassa vuosina 1994–1996 KAAVIO 7 Valtio Kansalaisjärjestöt YHTEENSÄ Maksu-sitoumukset Maksut Maksu-sitoumukset Maksut Maksu-sitoumukset Maksut 16,9 77,7 114,8 209,5 Valtio 5,9 11,7 2,1 19,7 10,2 39,3 14,4 63,9 7,2 18,8 2,6 28,6 27,1 117,0 129,2 273,4 Kansalaisjärjestöt YHTEENSÄ milj. ecua 13,1 30,5 4,7 48,4 0 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastlegginge Betalingen Maksu-sitoumukset Vastleggingen Maksut Betalingen 45 40 35 30 25 20 15 10 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Maksu-sitoumukset Vastleggingen Maksut Betalingen KAAVIO 8 80 100 120 140 140 120 100 80 60 40 20 0 60 20 40 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Maksu-sitoumukset Vastleggingen Maksut Betalingen Tuen (maksusitoumusten) jakaantuminen valtion ja kansalaisjärjestöjen kesken vuosina 1994–1996 Maksusitoumukset 1994 Maksusitoumukset 1996 Maksusitoumukset kokonaisuudessaan 1994-1996 Kansalais-järjestöt 38 % Kansalais-järjestöt 11 % Kansalais-järjestöt 23 % Valtio 62 % Valtio 89 % Valtio 77 % Lähde: SINCOM. C 2 4 1 / 9 4 F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/95 18. Kaaviossa 7 kuvataan uuteen ohjelmaan (jälleenra- kentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmaan) liitty- vien maksusitoumusten ja maksujen vaihtelua vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana. Kaaviosta käy ilmi, että käyttämättä jääneiden maksusitoumusten kasvu vuodesta 1994 alkaen johtuu lähes yksinomaan valtion hankkeiden tilanteesta. Kyseisen ajanjakson kuluessa rahoitetuista 16:sta valtion hankkeesta ainoastaan viisi oli käynnistetty vuoden 1997 alkuun mennessä. Kaavio 8 osoittaa, että Etelä-Afrikan kanssa tehtävän kehitysyhteistyön normali- soitumisen myötä kansalaisjärjestöjen hankkeiden rahoit- taminen on vähentynyt 38 prosentista 11 prosenttiin vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana. On kuitenkin huomattava, että suoraan valtion kanssa rahoitettujen hankkeiden täytäntöönpano on annettu osittain kansa- laisjärjestöjen tehtäväksi. Toukokuussa 1997 allekirjoite- tussa alustavassa kansallisessa ohjelmassa (10) hajautet- tuun yhteistyöhön varatun määrän osuus on 25 prosent- tia jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjel- man vuotuisesta rahoitusosuudesta. 19. Vuosien 1994 ja 1996 välisenä aikana rahoitettujen jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelmien alakohtainen jakaantuminen on esitetty kaaviossa 9. Mer- kittävimpiä ovat hyvää hallintotapaa ja demokratiakehi- tystä sekä opetusta ja koulutusta koskeviin aloihin liitty- vät hankkeet. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman tuen jakaantuminen vuosina 1994—1996 KAAVIO 9 Maksusitoumukset Ala Hankkeet milj. ecua Hyvä hallintotapa ja demokratiakehitys Opetus ja koulutus Maaseudun kehittäminen Eri alat Terveys Asuminen Pk-yritykset Kaupunkien kehittäminen Kaupan ja investointien kehittäminen Lähde: SINCOM. Yhteensä 9 7 5 2 10 1 2 1 2 39 % 26,3 19,7 14,6 10,2 9,5 9,1 7,3 2,2 1,1 72 54 40 28 26 25 20 6 3 274 100,0 HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO TUEN VÄLITTÄJIEN AVULLA Johdanto 20. Euroopan yhteisön avustusohjelman kahden ensim- mäisen vaiheen aikana käytössä ollut tuen kanavointi välittäjätahojen kautta on korvattu uusilla järjestelyillä jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman aikana. Vuonna 1997 täytäntöön pantavina oli kuitenkin vielä joitakin vuosina 1994 ja 1995 aloitettuja hankkeita. Seuraavassa esitetään tuen kanavointijärjestelmää koske- vat keskeiset havainnot, joiden avulla pyritään tuomaan esille sellaiset kyseisen järjestelmän heikkoudet, joita pitäisi pyrkiä välttämään tulevissa yhteisön ohjelmissa, toteutettiinpa ne Etelä-Afrikassa tai jossakin muualla. 21. Seuraavana esitettävät havainnot liittyvät lähinnä menettelytapoihin, järjestelmiin ja hallintojärjestelyihin. On myös syytä arvioida tuen kanavointijärjestelmän avulla toteutetun ohjelman tuloksia ja vaikutusta. Arvi- oinnin perustaksi on kuitenkin saatavissa vain hyvin vähän tarkkaa tietoa, koska arviointeja on aiemmin suo- ritettu vain vähän. Yhtä asiantuntijoiden vuonna 1995 komissiolle tekemää, vuosien 1986 ja 1994 välistä ajan- jaksoa koskevaa kokonaisarviointia (11) lukuun ottamatta yli 700 hankkeesta on tarkistettu ainoastaan neljä han- ketta — opintotukiohjelma (12) mukaan lukien. Yhtään alakohtaista arviointia ei ole suoritettu. 22. Asiantuntijat, jotka suorittivat kokonaisarvioinnin vuonna 1995, toivat raportissaan esille, että vuoteen 1995 mennessä toteutettu erityisohjelma oli yleisesti ottaen onnistunut; se vastasi kohdeväestön tarpeita, sillä oli ollut huomattava myönteinen vaikutus maan poliitti- (10) Alustava kansallinen ohjelma, jonka komissio ja Etelä- Afrikan hallitus allekirjoittivat 14. toukokuuta 1997. (11) ”Evaluation of the European Special Programme on South Africa”. SPM Consultants, lokakuu 1996. (12) Ks. opintotukiohjelmaa käsittelevä liite, kohta 10. C 241/96 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 seen kehitykseen ja se vaikutti rotuerottelusta luopumi- seen. Neuvonantajien mukaan ohjelma oli erityisen onnis- tunut ensimmäisten vuosien aikana (ennen vuotta 1991), kun potentiaaliset edunsaajat tekivät hankkeita koskevia aloitteita ja luovat ja innostuneet edunsaajat sitoutuivat hankkeisiin ja ottivat vastuun niiden toteuttamisesta. Voi- tiin kuitenkin havaita, että etenkin vuoden 1991 jälkeen toiminnassa noudatettuihin menettelyihin liittyi paljon ärtymystä ja turhautumista, mikä johtui siitä, että hallin- noinnissa oli mukana liian monta osapuolta; vastuualu- eista ei päästy yksimielisyyteen, menettelyt eivät olleet selkeitä ja niihin liittyi väärinymmärryksiä eikä henkilös- töä ollut tarpeeksi. Komissiota pidettiin hitaana, byro- kraattisena organisaationa, joka käytti liian paljon aikaa hankkeiden hyväksymiseen ja maksujen käsittelyyn. Raportointia koskevat vaatimukset olivat epätarkkoja, mikä johti päällekkäiseen työhön, ja merkittävää palau- tetta annettiin vain vähän. 23. Kaavioissa 10 ja 11 esitetään yhteenveto vastuualu- eiden jakautumisesta eri osapuolten kesken tuen välittä- jien kautta rahoitettujen hankkeiden hyväksymisen, mak- samisen ja täytäntöönpanon osalta. Nämä menettelyt luotiin tapauskohtaisesti komission ja tuen välittäjätaho- jen välisten vakiomuotoisten hankesopimusten sisältä- mien ehtojen perusteella. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/97 KAAVIO 10 Tuen välittäjien kautta rahoitetut EU-hankkeet Hyväksymis- ja maksumenettelyt Hankkeen toteuttaja: kansalaisjärjestöt ja lähiyhteisön järjestöt Rahoituspyynnöt Tuen välittäjät Rahoituspyyntöjen tutkiminen Rahoitusehdotukset Euroopan komissio Rahoitusehdotusten arviointi (koordinoinnista vas- taava toimisto/edustus- to ja keskusyksiköt) Rahoitusehdotukset: hankkeen määrittämi- nen ja sopimuksen te- keminen (keskusyksiköt) Jäsenvaltioiden suurlähetystöt Etelä-Afrikassa sekä asiantunti- jaryhmä Hankkeen toteuttajan pankkitili Maksut hankkeiden toteuttajille Tuen välittäjän ja hankkeen toteuttajan välisten sopimusehto- jen noudattaminen Tuen välittäjien avistatilit EU:n rahoittamat hankkeet 1. maksun suorittaminen Sopimuksen allekirjoit- taminen komission ja tuen välittäjätahojen välillä 2. maksun suorittaminen Välivaiheen raportti viimeisen maksun suorittaminen Loppuraportti Määrärahojen sitominen Komission päätös hankkeen rahoitussopi- muksen hyväksymises- tä Täytäntöönpanoon liittyvät käytännön menettelyt Kaavio 11 Rahoitusehdotusten tutkiminen Sopimus rahoitusta saavista ehdotuksista Lähde: tilintarkastustuomioistuin. C 241/98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 KAAVIO 11 Tuen välittäjien kautta rahoitetut EU-hankkeet Täytäntöönpanoa koskevat käytännön järjestelyt Hankkeen toteuttaja Tuen välittäjät Euroopan komissio Hankkeita koske- vien menettelyjen hyväksyminen Kaavio 10 Yksityiskohtaisten ehtojen laatiminen Hankesopimus Hankkeen määrittäminen Rahoitussopimus Täytäntöönpano Neuvonta Tuki ja valvonta Palaute Raportointi Arviointi Valvonta Valvonta Raporttien ja maksujen hyväksyminen Maksumenettelyt Kaavio 10 Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 24. Järjestelmälle oli ominaista se, että Euroopan komis- sion ja hankkeen toteuttajien välillä ei ollut suoraa yhteyttä; kaikki yhteydenotot tapahtuvat tuen välittäjien kautta, jotka olivat ainoina suorassa yhteydessä komis- sion kanssa. Tähän sisältyi rahoitushakemusten käsitte- lyä, sopimusten tekemistä, Euroopan yhteisön varojen hoitoa ja maksamista, hankkeen toteuttajien työn seuran- taa ja heidän avustamistaan sekä raportointia hankkeiden edistymisestä. Tuen kanavointijärjestelmää koskevia havaintoja (13) Lähtökohtiin liittyvät puutteet 25. Tuen kanavointijärjestelmään liittyi olennaisia puut- teita, jotka olivat riittävän valvonnan ja moitteettoman (13) (Opintotukiohjelmaa koskevat havainnot esitetään liit- teessä). 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/99 varainhoidon esteenä ja aiheuttivat vajavuuksia hankkei- den täytäntöönpanoon. Ensinnäkin järjestelmän hallin- nointiin osallistui liian monta organisaatiota ja eri tasoilla toimivaa komission yksikköä (hankkeiden toteuttajat, tuen välittäjät, komission edustusto ja keskusyksiköt); vastuualueet olivat päällekkäisiä ja tiedonkulku ja koor- dinointi oli riittämätöntä. Päätöksenteko oli hidasta, mistä seurasi, että sekä maksut että toimien täytäntöön- pano viivästyivät. kevat pyynnöt tarkastelematta ensin hankkeiden edisty- mistä, hankkeiden loppuun saattamista koskevia suunni- telmia tai todellisia mahdollisuuksia uusien määräaikojen noudattamiseen. Komission tiedostoista ei ollut aina mah- dollista tarkistaa, että sopimuksia jatkettiin asianmukai- sin menettelyin ja rahoitussitoumuksia koskevia määräai- koja noudattaen. Tiedostoista voitiin havaita sellaisia hankkeita, joiden osalta määräaikaa oli jatkettu alkupe- räisen määräajan kuluttua umpeen. 26. Lisäksi tuen välittäjien ja komission oli määritettävä, arvioitava, pantava täytäntöön sekä seurattava lyhyen ajan kuluessa suurta määrää pieniä hankkeita (14). Niistä suurinta osaa hallinnoivat kansalaisjärjestöt ja lähiyh- teisön järjestöt, joiden hallintokapasiteetti oli rajallinen. Tämän seurauksena tehtävien päätösten, suoritettavien tarkistusten ja käsiteltävien rahoitustapahtumien määrä oli erittäin suuri. Komissiolla ei ollut riittäviä resursseja kyseisen työmäärän suorittamiseen. 27. Lopuksi voidaan todeta, että tuen kanavointijärjes- telmän tarkastus tuo esille joitakin pysyviä kehitysyhteis- työtä koskevien ohjelmien hallinnointiin komissiossa liit- tyviä puutteita; tilintarkastustuomioistuin on tuonut niitä toistuvasti esille kertomuksissaan. Hankkeiden suunnittelu 28. Hankkeiden suunnitteluun liittyi alusta alkaen puut- teita: olennaisia tekijöitä (kuten hankkeen budjetti, rahoittajien rahoitusosuuksien kokonaismäärä ja toimin- taa koskeva aikataulu) ei määritetty selkeästi tai jätettiin kokonaan määrittämättä, lisäksi sopimusehdot olivat puutteellisia ja epäselviä. Siitä huolimatta, että komissio yritti parantaa tilannetta ehdottamalla vuonna 1993 ”loogisten kehysten” (15) soveltamista hankkeiden suun- nitteluun ja täytäntöönpanoon, mainitut puutteet säilyi- vät tuen kanavointijärjestelmän loppuun saakka. 29. Sopimuksissa esitetyt liian tiiviit täytäntöönpanoai- kataulut aiheuttivat ongelmia. Lähes kaikkien hankkeiden yhteydessä pyydettiin useaan otteeseen alkuperäisen mää- räajan pidentämistä. Komissio hyväksyi pidentämistä kos- 30. Sopimusten määräaikojen siirtämisestä aiheutui huo- mattava työmäärän lisääntyminen hankkeiden toteutta- jille, tuen välittäjille sekä komissiolle. Esimerkiksi vuonna 1996 käsiteltiin 192 määräaikojen siirtämistä koskevaa hakemusta, joista jokainen oli hyväksytettävä Brysselissä. Sopimuksissa ei ollut myöskään mainintaa hankkeen bud- jetin muuttamista koskevasta menettelystä; pienetkin muutokset oli hyväksytettävä komission keskusyksiköissä Brysselissä ja niitä koskevat tiedot oli merkittävä sopi- muksen liitetietoihin. Tämä johti maksujen ja toiminnan viivästymiseen. Varainhoito ja kassavarojen käsittely 31. Tilintarkastustuomioistuin korosti komissiolle vuo- sina 1994 ja 1995 lähettämissään kirjeissä, että komissio ei ollut seurannut riittävästi tuen välittäjille siirrettyjen varojen hoitoa. Komissio ei ollut varmistanut, että välit- täjät toimittavat rahoituskertomuksen, josta ilmenevät komission niiden EU-hankkeissa käyttämälle tilille siirtä- mät varat, hankkeen toteuttajille maksetut määrät sekä kertyneet korot. Etenkin Kagiso Trustin hankkeen tilille oli kertynyt kohtuuttoman suuri saldo ja huomattava korko, joista komissiolla oli aivan liian vähän tietoa niin Brysselissä kuin Etelä-Afrikassakin. Tilintarkastustuomio- istuimen puututtua tilanteeseen komissio ryhtyi joihinkin toimiin. Vuoteen 1997 mennessä tilanne oli kohentunut ainoastaan suurimman tuen välittäjän Kagiso Trustin osalta; muiden kohdalla tilanne oli ennallaan. (14) Komissio hyväksyi vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana 189 tuen välittäjätahojen välityksellä toteutettavaa hanketta, joista suurin osa oli arvoltaan alle 0,2 miljoonaa ecua. Tähän määrään pitäisi lisätä käynnissä olevat edeltävinä vuosina hyväksytyt hankkeet. Kyseisenä ajanjaksona oli avoinna noin 700 hanketta. (15) ”Looginen kehys” on hallinnoinnissa käytettävä väline, jonka avulla pyritään parantamaan hankkeiden kehittelyä, suunnit- telua ja seurantaa. Sitä käyttävät suurimmat kehitysavun rahoittajat. (Etelä-Afrikan 32. Hankkeiden toteuttajien kanssa tehtyjen sopimusten mukaisesti maksut oli määrä suorittaa ecuina ja muuntaa paikalliseksi valuutaksi randi, ZAR) Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä kuukausittain julkaistavien menoihin sovellettavien kurssien mukaan kyseisen kuukauden aikana aiheutuneiden menojen osalta. Tämä sopimusehto oli sekä epäasianmukainen että epäkäytännöllinen, koska sen soveltaminen olisi edellyttä- nyt, että tuen välittäjät pitävät ecumääräistä pankkitiliä (jota rahapolitiikasta vastaavat Etelä-Afrikan viranomai- C 241/100 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 set eivät salli) ja selvittävät, minkä suuruinen kuukausit- tainen maksu kullekin hankkeelle kuuluu, ja suorittavat maksun selvityksensä perusteella. Käytännössä tuen välit- täjät muunsivat komissiolta saadut varat välittömästi paikalliseksi valuutaksi ja tallettivat tuotot kansallisena valuuttana olevalle pankkitilille. Vaikka komissio oli tie- toinen tästä, se ei muuttanut sopimusehtoja tätä menette- lyä vastaaviksi. Maksut ja raportointi 33. Hankkeiden maksu- ja raportointimenettelyjä ei sel- vitetty riittävän tarkasti sopimuksissa eivätkä tuen välittä- jät tai komissio voineet suorittaa niiden perusteella riittä- vää seurantaa. 34. Hankkeiden toteuttajien kanssa tehdyissä sopimuk- sissa ei määritetty raportointiajanjaksoa eikä asetettu määräaikoja raporttien antamiselle. Raportointi liittyi yksinomaan maksuihin, minkä seurauksena hankkeiden toteuttajat toimittivat raportteja ainoastaan maksusuori- tuksia pyytäessään. Mikäli organisaatio ei pyytänyt mak- susuoritusta, ei raporttiakaan toimitettu. Tämän lisäksi sopimuksissa ei määritetty riittävän tarkasti, mitä toi- minta- ja rahoituskertomusten tulisi sisältää. 35. Suurimpaan osaan tuen välittäjien hankkeista liittyi edunsaajaorganisaatioiden juoksevien kulujen rahoittami- nen. Useissa tapauksissa esiintyi kuitenkin raportointiin liittyviä ongelmia, koska sopimuksessa ilmoitettu ajan- jakso ei vastannut organisaation varainhoitovuotta, joka on tyypillinen ajanjakso sopimuksen perusteella rahoitet- tuja toimia koskevalle tilinteolle ja raportoinnille. Lisäksi silloin, kun komissio maksoi organisaatiolle vuotuisen avustuksen, se itse asiassa allekirjoitti uuden sopimuksen ennen kuin edeltäviä sopimuksia koskevat raportit ja selvitykset oli annettu. Joidenkin organisaatioiden koh- dalla komissiolla oli samanaikaisesti voimassa useita eril- lisiä sopimuksia, jotka koskivat eri vuosille annettavaa rahoitusta. 36. Raportointi edellytti vaikeiden ja monimutkaisten täsmäytysten suorittamista. Rahoituskertomusten laadin- taan liittyneet vaikeudet merkitsivät sitä, että komission yksiköt usein hylkäsivät annetut kertomukset. Tästä seu- rasi usein maksujen keskeytymisiä ja viivästymisiä, jotka aiheuttivat epävarmuutta hankkeiden toteuttajille, vaa- ransivat toimien täytäntöönpanon ja olivat esteenä tehok- kaalle seurannalle. 37. Hankkeiden täytäntöönpanon analysointi 31. joulu- kuuta 1996 vallinneen tilanteen mukaan osoittaa, että a) Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana hyväksytyistä 189 hankkeesta noin 75:n osalta viimeinen erä oli ollut maksattamatta useita vuosia. Tämä saattaa mer- päättämiseen kirjanpidossa kitä sitä, että hankkeille oli annettu liikaa rahoitusta ja että hankkeiden toteuttajilla on hallussaan käyttä- mättömiä määriä; asian tarkistaminen kuuluu osana hankkeen (kohdat 45—52). Toisaalta kyse voi olla siitä, että joissakin tapauksissa hankkeiden toteuttajat mieluummin me- nettivät 10 prosentin loppumaksun kuin laativat lop- puraportin. Hankkeen toteuttajan kannalta tämä voi olla kannattava vaihtoehto, kun otetaan huomioon lopullisen maksun pienuus sekä raporttien laatimiseen ja hyväksyttämiseen liittyvät vaikeudet. b) Yli 50 hankkeen osalta ei ollut toimitettu tai hyväksy- tetty väliraporttia; kyseisille hankkeille oli maksettu sopimuksen allekirjoittamisajankohtana ilmoitetuista hankkeen kokonaiskustannuksista laskettu 50 tai 60 prosentin suuruinen ennakko, mutta toista maksuerää ei ollut suoritettu. 38. Annetuista kertomuksista suurimpaan osaan oli lii- tetty tilejä koskevat tarkastuskertomukset. Tarkastusker- tomusten merkitys oli kuitenkin rajallinen, sillä niissä ei käsitelty Euroopan yhteisöltä saatuun rahoitukseen liitty- viä keskeisiä ongelmia, kuten esimerkiksi raportin katta- maa ajanjaksoa, muita avustuksia tai kaksinkertaista rahoitusta. Opintotukiohjelman osalta keskeisimmän val- vontamenetelmän, tilintarkastuksen, merkitys oli rajalli- nen, koska tarkastajien toimeksianto ei ollut tarkoin määritetty eikä tarkastuskertomuksissa esitettyjen havain- tojen perusteella ryhdytty toimiin (ks. liite, kohta 4). Hankkeiden seuranta 39. Komissio ei seurannut hankkeita riittävästi. Tämä johtui yllä mainituista raportointimenettelyihin liittyneistä puutteista, hankkeita koskevien tietojen hakuun soveltu- vien atk-menetelmien puuttumisesta ja komission tietojär- jestelmän epäluotettavuudesta. 40. Etelä-Afrikan kirkkojen neuvoston (SACC) ja Etelä- Afrikan katolisen piispainkokouksen (SACBC) hankkei- den seuranta, josta on saatavissa hyvin vähän tietoa, oli erityisen vajavaista. Vuosina 1993 ja 1994 hyväksytyistä 14:stä SACC:n ja SACBC:n kokonaisarvoltaan 7,66 mil- joonan ecun hankkeesta komission tiedostoissa ollut aineisto ei riittänyt hankkeiden senhetkisen tilan arvioimi- seen. Komissio ei itse asiassa ollut tietoinen, oliko 14:stä hankkeesta 8 hanketta vielä käynnissä. Ainoastaan kah- den hankkeen osalta oli annettu hankkeen edistymistä koskeva raportti. Tiedon puutteesta huolimatta komissio oli jatkanut hankkeiden täytäntöönpanoa koskevia mää- räaikoja useaan otteeseen. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/101 41. Komission suorittama Kagiso Trustin hankkeiden seuranta oli niinikään riittämätöntä, vaikka vuoden 1995 jälkeen tehtiin joitakin parannuksia. 42. Puutteellisen seurannan takia komissio ei kyennyt vastaamaan nopeasti hankkeiden toteuttajien ja tuen välittäjien pyyntöihin. Useat hankkeet viivästyivät, olivat pitkiä aikoja pysähdyksissä, ne oli lopullisesti keskeytetty tai niille asetettuja tavoitteita ei saavutettu. Opintotuki- ohjelman osalta valvonnan ja luotettavien lukujen puuttu- minen vähensivät tehokkuutta ja jatkuvuutta. Vaikka opintotukia myönnettiin noin 34 000, mahdollisuus myöntää 8 700 opintotukea lisää menetettiin tehottoman hallinnoinnin takia, ja yli 72 miljoonaa ZARia (noin 12,5 miljoonaa ecua joulukuun 1996 vaihtokurssien mukaan laskettuna) korvauksia jäi maksamatta Etelä-Afrikan kan- salliseen opintotukiohjelmaan (ks. liite, kohta 17). 43. Komission mahdollisuuksia hankkeiden täytäntöön- panon riittävään seurantaan vähensi sen tietojärjestelmien heikkous. Komissiolla ei ollut tyydyttävästi toimivaa atk- pohjaista, hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportointia koskevia yksityiskohtaisia tietoja sisältävää tietokan- taa (16). Hankkeita koskevien tiedostojen sisältämät tiedot eivät olleet ajan tasalla, ja raportteja ja kirjeitä saattoi puuttua. Tietoja ei aina toimitettu eteenpäin tuen välittä- jien, komission edustuston ja sen keskusyksiköiden välillä. Komissiolla ei ollut jäljennöstä kaikista tuen välit- täjien ja hankkeiden toteuttajien välillä tehdyistä sopi- muksista, eikä se näin ollen tiennyt tapauksista, joissa hankkeiden kohteet ja rahoitusehdot poikkesivat komis- sion tuen välittäjien kanssa tekemästä sopimuksesta. 44. Puutteellisen seurannan taloudellisena seurauksena oli, että hankkeet, jotka oli hyväksytty, mutta jotka eivät koskaan alkaneet, ja hankkeet, jotka alkoivat, mutta eivät edenneet, olivat turhaan komission tileillä käynnissä ole- vina hankkeina. Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana hyväksyttyihin hankkeisiin, jotka eivät koskaan alkaneet tai jotka eivät edenneet, liittyen tileillä oli 31. joulukuuta 1996 noin 10 miljoonaa ecua, minkä perusteella maksa- matta olevien velkojen määrä näytti liian suurelta. Sopimusten päättäminen kirjanpidossa 45. Tilintarkastustuomioistuin korosti vuosina 1994 ja 1995 suoritettujen tarkastusten perusteella, että komis- (16) The South Africa Project Management (SAPMAN) — komis- sion taulukkolaskennassa käyttämä sovellus — ei sisältynyt luotettavaa tietoa, koska sitä ei päivitetty säännöllisesti. Sovelluksen käyttö lopetettiin joulukuussa 1995. sion olisi pyrittävä päättämään kirjanpidossa suuri määrä sopimuksia (yli 750), joihin oli sidottu yhteensä 441,7 miljoonaa ecua vuodesta 1986 lähtien. Komissio ilmoitti tilintarkastustuomioistuimelle vuoden 1995 lopussa, että sen tarkoituksena oli päättää kirjanpidossa noin 350 jäljellä olevaa sopimusta heinäkuuhun 1996 mennessä ja että avustaja oli palkattu tukemaan sen yksiköitä tämän tehtävän hoitamisessa. 46. Tammikuussa 1996 kyseisten 350 sopimuksen päät- tämistä koskevaa määräaikaa jatkettiin joulukuun 1996 loppuun. Kokonaistavoitteena oli päättää kirjanpidossa vuoden 1997 loppuun mennessä 604 hanketta 664:stä vuosien 1986 ja 1993 välisenä aikana aloitetusta hank- keesta. 47. Kesäkuun 1997 loppuun mennessä kyseisistä sopi- muksista ei kuitenkaan ollut kirjanpidossa päätetty ainoa- takaan. Komissiolla oli vuoden 1996 aikana suuria menettelyihin liittyviä vaikeuksia, jotka johtuivat ennen kaikkea riittämättömästä tehtävien suunnittelusta ja mää- rittämisestä sekä siitä, että tehtävään ei osoitettu tarvitta- via resursseja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti otok- sen, johon kuului 250 vuonna 1996 laadittua sopimusten päättämistä koskevaa selvitystä; otoksen perusteella voi- tiin havaita lukuisia selittämättömiä poikkeamia sekä se, että esitetyt tiedot olivat riittämättömiä päätöksenteon perustaksi. 48. Lisätäkseen yksiköidensä mahdollisuuksia vanhojen hankkeiden päättämiseen kirjanpidossa komissio päätti maaliskuussa 1996 palkata yksityisiä tilintarkastustoimis- toja. Komissiolta kului kuitenkin yli vuosi kyseisten tar- kastajien palkkaamiseen; kahden eri yrityksen kanssa allekirjoitettiin viimein sopimus toukokuussa ja heinä- kuussa 1997. 49. Vuoden 1997 aikana toiminnassa mukana olleet yksiköt ottivat käyttöön parannetut menettelyt, joiden myötä ehdotettuja toimia varten vaaditaan entistä enem- män perusteita. Menettelyyn kuuluu täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden hallussa olevien käyttämättö- mien määrien takaisin periminen tai tappioksi kirjaami- nen ja tarpeettomien maksusitoumusten peruuttaminen. Asetettuihin uusiin tavoitteisiin liittyy kaikkien vuosilta 1986—1994 peräisin olevien hankkeiden, jotka eivät ole enää käynnissä, päättäminen kirjanpidossa vuoden 1998 loppuun mennessä. 50. Sopimusten päättämisen hitaudesta seurasi luonnolli- sesti, että päättämisen yhteydessä edistyttiin vain vähän kansalaisjärjestöjen hallussa joko Euroopassa tai Etelä- Afrikassa olevien ylimääräisten varojen takaisin perin- nässä. Eurooppalaisissa kansalaisjärjestöissä vuosina 1995 ja 1996 suoritettujen tarkastusten yhteydessä havaittiin joissakin tapauksissa tällaisia ylijäämiä. Komis- sion omissa sisäisissä säännöissä edellytetään, että perin- tämääräys jätetään heti velan havaitsemisen jälkeen, ja jos tarkka velan määrä ei ole tiedossa, säännöissä edellyte- tään sen varustamista p. m. -merkinnöin; näiden sääntöjen C 241/102 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 aina sitä, että hankkeiden päättämiseltä vietiin ennestään- kin vähäiset resurssit. 51. Komission vaikeudet mainittujen lukuisien hankkei- den päättämisessä kuvastavat Etelä-Afrikkaa koskevan ohjelman varainhoitoon liittyneitä puutteita. Kyseisen ohjelman laajuudesta ja poliittisesta merkityksestä huoli- matta komissio ei osoittanut riittävästi resursseja eikä sillä ollut tarpeeksi vankkoja ja tehokkaita hallintomenet- telyjä uuden ja laajenevan ohjelman valmisteluun ja täy- täntöönpanoon samanaikaisesti hankkeiden päättämisen kanssa. Uuden ohjelman asettaminen etusijalle merkitsi aina sitä, että hankkeiden päättämiseltä vietiin ennestään- kin vähäiset resurssit. 52. Myös sopimusten päättämistä valmisteltiin puutteel- lisesti; tavoitteet ja aikataulut eivät olleet riittävän selke- ästi määritettyjä, menettelyt olivat epäselviä, toimissa mukana olevien tehtäviä ja vastuualueita ei ollut määri- tetty eikä päätetty tarkasti eikä hankkeiden päättämisen edellytyksistä ollut päästy yhteisymmärrykseen. Käytettä- vissä olleita vähäisiä resursseja ei näin ollen käytetty tehokkaasti eikä vaikuttavasti. JÄLLEENRAKENTAMISEN JA KEHITTÄMISEN EUROOPPA-OHJELMA VUOSINA 1994—1996 Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma järjestelmänä 53. Etelä-Afrikan demokratiakehityksen myötä yhteis- työhön tarvittiin uusi lähestymistapa. Tässä vaiheessa kyseeseen tuli suoraan Etelä-Afrikan valtion kanssa tehtä- vää yhteistyötä koskevan ohjelman rahoittaminen. 54. Kaikki rahoittajat — Euroopan yhteisö ja sen jäsen- valtiot mukaan lukien — halusivat perustaa erittäin myönteisessä hengessä laajoja kehitysohjelmia Etelä-Afri- kan kanssa. Pääasiallinen rahoittaja, Euroopan yh- teisö (17), joka oli rotuerottelun aikana tukenut Etelä- Afrikan demokraattisia voimia, halusi lisätä tukeaan uudelle hallitukselle legitiimillä tavalla. Komissio hyväksyi suhteellisen lyhyen ajan sisällä useita, kustannuksiltaan huomattavia useisiin eri aloihin liittyviä ohjelmia. (17) Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2259/96, annettu 22 päivänä marraskuuta 1996, 10 artiklan mukaan rahoitusohjeen määrä on 500 miljoonaa ecua 1 päivästä tammikuuta 1996 aina 31 päivään joulukuuta 1999. Jälleenrakentamis- jälleenrakentamista 55. Tämän vuoksi Euroopan yhteisö ja muut rahoittajat liittyivät vuonna 1994 Etelä-Afrikan valtion käynnistä- ja kehittämistä koskevaan mään ohjelmaan. ja kehittämisrahaston (RDP-Fund) muodostamista varten koottiin kansallisesta talousarviosta joka vuosi yli 5 000 miljoonaa ZARia (noin 1 150 miljoonaa ecua) yhteen kansainvälisten avus- tusten kanssa; kyseisten varojen hallinnointia varten perustettiin keskitetty toimisto (RDP Office). Tämä hal- linnointirakenne osoittautui kuitenkin hyvin nopeasti soveltumattomaksi ja ohjelman vähäistä täytäntöönpanoa koskeneen kritiikin seurauksena toimisto suljettiin maalis- kuussa 1996 ja ohjelman toteuttamisesta vastuussa olleet henkilöt siirrettiin valtiovarainministeriöön ja alakohtai- siin ministeriöihin. 56. Etelä-Afrikan keskushallinnossa tapahtui mainittuna ajankohtana huomattavia muutoksia ja merkittäviä vaih- doksia ylimmillä hallinnon tasoilla. Valtionhallinnon yksiköillä, jotka aloittivat kehitysohjelmien täytäntöönpa- non, oli vain vähän kokemusta yhteistyöstä kansainvälis- ten avustusorganisaatioiden kanssa. Etelä-Afrikan valti- onhallinnolla oli suuria vaikeuksia mukauttaa järjestelmi- ään ja menettelytapojaan rahoittajien erilaisiin vaatimuk- siin. Maakunta- ja paikallistasolle oli vasta kehitetty uudet järjestelmät ja muilla tasoilla järjestelmät olivat vielä suunnitteluvaiheessa. 57. Tässä yhteydessä Euroopan yhteisön ja muiden rahoittajina toimivien organisaatioiden olisi pitänyt suh- tautua realistisemmin siihen, kuinka suuren määrän varoja Etelä-Afrikan hallinto kykenee hyödyntämään tehokkaasti ja vaikuttavasti. Yksittäisten ohjelmien, kuten esimerkiksi terveydenhuollon ja maauudistusta koskeneen pilottihankkeen osalta komission olisi pitänyt havaita, että ennen kuin ohjelman täytäntöönpanosta huolehtivat maakunnalliset ja alueelliset rakenteet on perustettu, ohjelman rahoitusta ei kyetä hyödyntämään. Koska komission edustustossa on rajalliset henkilöstöresurssit ja siten myös rajallisesti useiden eri alojen vaatimaa erityis- osaamista, komission olisi kannattanut sopia Etelä-Afri- kan viranomaisten kanssa pienempien resurssien keskittä- misestä harvemmille aloille. 58. Ohjelman aloittamishetkellä vuonna 1994 myös komissiolla oli itse asiassa suuria vaikeuksia. Hallinnoin- nista Brysselissä vastaavan yksikön oli varmistettava samanaikaisesti tuen välittäjien kautta rahoitettujen hank- keiden seuranta ja päättäminen (kohdat 20—52), vastat- tava jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjel- man aikataulun suunnittelusta ja perehdyttävä siihen liit- tyvään aineistoon ja käytävä lisäksi neuvotteluja Etelä- Afrikan kanssa solmittavien uusien yhteistyösuhteiden oikeudelli- 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/103 sista puitteista (18). Myös edustuston resurssit olivat riit- tämättömät (kohta 90). rahoitukseen liittyi suuria vaikeuksia vuosina 1995 ja 1996; osa niistä joutui pienentämään henkilöstönsä mää- rää ja supistamaan toimintaansa. 59. Näin laajan ohjelman hallinnointi rajallisin resurs- sein oli vaikeaa, ja siksi komissio muutti lähestymista- paansa kansalaisjärjestöjen hankkeiden ja toimien rahoit- tamiseen. Kansalaisjärjestöjä kannustettiin liittymään yh- teen ja kokoamaan ohjelmien muotoon kaikki tiettyä alaa — esimerkiksi terveydenhuoltoa, kaupunkisuunnittelua tai maaseudun kehittämistä — koskevat rahoituspyyn- tönsä. lähestymistapaa 60. Komission olisi kuitenkin uutta käyttöön ottaessaan pitänyt kiinnittää erityistä huomiota uusien järjestelyiden täytäntöönpanosta vastaavien orga- nisaatioiden rakenteisiin voidakseen varmistua siitä, että niillä on tarvittavat taidot ja resurssit. Tilintarkastustuo- mioistuimen tarkastamista kolmesta alakohtaisesta ohjel- masta kahteen liittyi merkittäviä puutteita koko ohjel- masta vastuussa olevien tahojen tasolla: a) ”Urban sector network” -ohjelman yhteydessä ohjel- mien koordinoinnista vastannut toimisto ehdotti koor- dinoinnin antamista kansalaisjärjestön tehtäväksi; jär- jestöllä ei kuitenkaan ollut sisäisiä sääntöjä eikä riittä- viä resursseja, eikä se kyennyt suorittamaan ohjelmaan liittyvien toimien säännöllistä seurantaa. b) Terveydenhuoltoon liittyneen ohjelman osalta kolmen samalla alueella toimineen kansalaisjärjestön toimet koottiin samaan sopimukseen. Komissio antoi yksi- puolisella päätöksellä mainituista järjestöistä yhden vastuulle koko ohjelman hallinnoinnin ja seurannan. Kyseisellä järjestöllä oli vaikeuksia toimittaa vaadit- tuja edistymistä koskevia raportteja, koska kahden muun järjestön hallinnointijärjestelmät ja niiden kir- janpidossaan käyttämät rakenteet olivat erilaiset. Jär- jestöllä ei ollut myöskään tarvittavia resursseja toi- mien seurantaa varten. 61. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjel- masta vastannutta ministeriä pyydettiin vuonna 1994 etsimään keino kansalaisjärjestöjen ja lähiyhteisön järjes- töjen toteuttamien pienempien hankkeiden rahoituksen yhtenäistämiseen, ja ministeri ehdotti riippumattoman eli- men, siirtymäkauden kansallisen kehitysrahaston (Trans- itional National Development Trust, TNDT), perusta- mista. Kyseisen elimen perustaminen tapahtui kuitenkin hitaasti ja kansalaisjärjestöjen ja lähiyhteisön järjestöjen (18) Neuvotteluista vastaava työryhmä perustettiin vasta maalis- kuussa 1995. Valtion hankkeet terveydenhuollon alaan 62. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamiin, vuonna liittyneisiin 1994 alkaneisiin ensimmäisiin ohjelmiin, joille maksettiin yhteisön ja val- tion rahoitusta (yhteensä 19,4 miljoonaa ecua), kuuluivat ohjelmat ”National HIV/AIDS Programme” ja ”District Health Systems Support Programme” sekä kansallisen terveydenhuoltojärjestelmän rakenteiden uudistamiseen liittyvää asiantuntija-apua koskeva ohjelma. Ne olivat edistyneet erittäin vähän tarkastuksen suorittamisajan- kohtaan mennessä. Ohjelmat aloitettiin itse asiassa ennen kuin niiden täytäntöönpanon kannalta välttämättömät rakenteet oli perustettu. Esimerkiksi uuteen terveyden- huoltojärjestelmään liittyvä aluejako saatiin suoritettua loppuun vasta vuoden 1996 jälkipuoliskolla, mikä viiväs- tytti toimien varsinaista täytäntöönpanoa maakunnissa. Tämän vuoksi Etelä-Afrikan viranomaiset pyysivät maini- tun kolmen ohjelman täytäntöönpanovaiheen jatkamista vuoden 1997 loppuun. 63. Komissio hyväksyi ihmisoikeusohjelman joulukuussa 1994 ulkopuolisten asiantuntijoiden tekemän tutkimuk- sen perusteella. Rahoitussopimus, jonka suuruus oli 15 miljoonaa ecua, allekirjoitettiin Etelä-Afrikan valtion kanssa vasta toukokuussa 1996. Tämän valtion ohjelman täytäntöönpanosta vastaavat kansalaisjärjestöt ja sen hal- linnointia varten perustettiin erityinen säätiö. Ohjelman aloittamiseen liittyi pitkiä viivästyksiä, ja tilintarkastus- tuomioistuimen tarkastusten suorittamishetkellä maalis- kuussa 1997 hankkeeseen liittyvät toimet oli hädin tuskin aloitettu. 64. Hankkeen tavoitteet ovat melko epätarkkoja. Vuo- sien 1996/1997 toimintasuunnitelma perustui yllämaini- tun, vuonna 1994 suoritetun tutkimuksen tuloksiin; hankkeen edellyttämiä menoja koskevat määrät olivat pelkkiä arvioita eikä niiden tukena ollut yksityiskohtaista selvitystä laskentaperusteista. Maan tilanne muuttui vuo- sien 1994 ja 1996 välisenä aikana, ja tavoitteet ja mene- telmät oli tarpeen saattaa ajan tasalle. Ohjelman täytän- töönpanosta vastanneet tahot tiedostivat tämän ja liittivät toimintasuunnitelmaansa ensimmäiseksi vaiheeksi tarpei- den ja tavoitteiden tarkentamista koskevan selvityksen tekemisen. Täytäntöönpanosta vastanneet tahot pitivät kuitenkin tärkeänä hankkeen aloittamista, vaikka ensim- mäisen vaiheen tulokset eivät olleet selvillä; sen sijaan suunniteltiin hankkeen mukauttamista myöhemmin tar- peen mukaan. Komission olisi seurattava tarkoin tämän ohjelman etenemistä. C 241/104 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 65. ”Parliamentary Support Programme” -ohjelman ko- konaiskustannukset ovat 36 miljoonaa ecua ja sen rahoit- tamiseen osallistuu kolme sopimuspuolta. Ohjelma oli suunniteltu aloitettavaksi vuoden 1996 lopussa. Ohjel- maa ei ollut aloitettu vielä maaliskuussa 1997, koska sen hallinnoinnista vastaavaa henkilöstöä ei ollut vielä koko- naan palkattu. Lisäksi tämän yhteisrahoitetun ohjelman täytäntöönpanoon liittyvät käytännön järjestelyt eivät olleet tyydyttäviä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkas- tusten suorittamishetkellä kolmen rahoittajan rahoituso- suuksia ei ollut yhdistetty samaan talousarvioon. Siksi oli mahdotonta selvittää ja tarkistaa, kuinka Etelä-Afrikan valtion rahoitusosuus (19,35 miljoonaa ecua) liitetään ohjelmaan. Etelä-Afrikan viranomaisten esittämä työoh- jelma kattoi ainoastaan yhteisön rahoitusosuuden (16 miljoonaa ecua). On tärkeää, että komissio varmistaa, että tämä ohjelma on käytännössä yhteisrahoitteinen. Kansalaisjärjestöjen hankkeet 66. Kansalaisjärjestöjen osalta kyseessä olivat ensimmäi- set komission suoraan, ilman tuen välittäjiä rahoittamat hankkeet. Järjestöillä ei ollut kokemusta yhteisön menet- telytavoista, edustustolta oli vaikea saada tarvittavia neu- voja ja tiedonvaihto komission keskusyksiköiden kanssa oli hankalaa; tästä aiheutui viivästyksiä kaikkien tilintar- kastustuomioistuimen tarkastamien hankkeiden käynnis- tämiseen. Yhteisön rahoitusta saadakseen kansalaisjärjes- töjen oli esitettävä vuotuinen työohjelma, vaikka ne eivät olleet saaneet — varsinkaan rahoitussopimuksista — riit- täviä ohjeita vaadittavien tietojen luonteesta tai yksityis- kohtaisuudesta. Tämä johti useimmissa tapauksissa sii- hen, että komissio palautti järjestöille niiden toimittamat asiakirjat. Joissakin tapauksissa Brysselin yksiköt hylkäsi- vät pitkän, kansalaisjärjestön kanssa käydyn tiedonvaih- don jälkeen ohjelman, jonka edustusto oli jo hyväksynyt, ja ohjelma jouduttiin esittelemään uudestaan. Tällainen kahdella tasolla tapahtuva hyväksymismenettely ei ole tehokas tapa käyttää komission hankkeiden hallinnointiin liittyviä rajallisia resursseja, ja sen myötä täytäntöönpa- noa koskevat määräajat pidentyivät kohtuuttomasti. asiassa, että rahoitusta saavat sairaalat liitetään Etelä- Afrikan valtion terveydenhuoltojärjestelmään, mutta näin ei toimittu. Tässä yhteydessä on välttämätöntä saada lisärahoitusta kansainvälisiltä rahoittajilta, jotta palvelui- den jatkuminen ei vaarantuisi. 68. ”Urban Sector Network” -ohjelman (5,9 miljoonaa ecua) yhtenä päätavoitteena oli edullisten asuntojen tarjoaminen vähätuloisille. Ensimmäisen vuoden aikana oli määrä antaa vähätuloisten käyttöön 4 350 taloa, mutta niistä kyettiin luovuttamaan asukkaille ainoastaan 879, koska komissio ja sen sopimuskumppani olivat aliarvioineet koko maan kattavan asuntolainajärjestelmän täytäntöönpanoon liittyvät vaikeudet. Ohjelman toteutta- mista vaikeutti niinikään yhteisön hitaus maksujen suorit- tamisessa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten suo- rittamishetkellä jotkin ohjelmassa mukana olleet kansa- laisjärjestöt olivat joutuneet lykkäämään ohjelmaan liitty- viä toimiaan maksujen suorittamiseen saakka. 69. Myös vuonna 1995 Microprojects Programme Trust -järjestön kanssa rahoitetun ”Micro-projects Programme” -ohjelman (12,6 miljoonaa ecua) aloittaminen ja toteutta- minen vaikeutuivat, koska komissiolta kului liian kauan rahoitussopimuksen allekirjoittamiseen ja maksujen suo- rittamiseen. Maaliskuuhun 1997 mennessä oli hyväksytty 68 hanketta, mutta niiden edistyminen oli hyvin vähäistä. Komission maksusuorituksia odottaessaan hankkeen to- joutuneet turvautumaan tilinylityksiin teuttajat olivat estääkseen rahoitettavien toimien seisahtumisen. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpanossa käytettyihin toiminta- ja menettelyta- poihin liittyneet puutteet 70. Komission käyttämiin toiminta- ja menettelytapoihin liittyneet puutteet aiheuttivat huomattavia viivästyksiä kaikissa jälleenrakentamisen ja kehittämisen ohjelman täytäntöönpanon vaiheissa ja vaikuttivat kielteisesti ohjel- mien toteuttamiseen. Maksujen viivästymiset 67. ”Participatory Health Care Programme” -ohjelma (1,12 miljoonaa ecua) oli suunnattu kattamaan Kapkau- pungin laitaosilla sijaitsevilla alueilla asuvan, kaikkein heikoimmassa asemassa olevan väestön perustarpeet. Ohjelman aloittamiseen vaikuttivat erityisesti edellisessä kohdassa esitetyt puutteet. Toisaalta voidaan todeta, että tämän maaliskuussa 1997 täytäntöönpanonsa loppuvai- heessa olleen ohjelman jatkuvuus oli niinikään uhattuna. Komission kanssa tehdyssä sopimuksessa edellytettiin itse 71. Maksujen suorittamiselle ominainen hitaus vaikutti suurimpaan osaan tilintarkastustuomioistuimen tarkasta- mista hankkeista; edunsaajat pitivät komissiota rahoitta- jista hitaimpana. Viivästykset johtuivat lähinnä siitä, että komissiolta kului kohtuuttoman kauan väliraporttien ja päivitettyjen työsuunnitelmien hyväksymiseen. Silloin kun komissio on ainoa tai pääasiallinen rahoittaja, sopimus- kumppanille voi aiheutua tästä vakavia taloudellisia vai- 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/105 keuksia. ”Micro projects”- ja ”Urban Sector Network” -ohjelmien toteuttajat joutuivat turvautumaan tilinylityk- siin välttääkseen ohjelmaan liittyneiden toimien lykkää- misen. Kurssitappiot 72. Useiden kansalaisjärjestöjen kohdalla randeina saa- dut maksut olivat yleensä sopimusehtoihin merkittyjä, ecuina ilmoitettuja maksettavia määriä pienempiä. Noin kahdentoista hankkeen maksujen tutkimisen perusteella kävi ilmi, että erot johtuivat eteläafrikkalaisen yksityisen pankin soveltamista erittäin epäedullisista vaihtokurs- seista (19). Suoritettujen maksujen noin 10,8 miljoonan ecun kokonaismäärän osalta, joka vastaa INFORECU- kurssin mukaan laskettuna 74,9 miljoonaa ZARia, kansa- laisjärjestöt saivat pankin muuntokurssin mukaan lasket- tuna ainoastaan 72,8 miljoonaa ZARia. Kyseinen 2,1 miljoonan ZARin suuruinen ero vastaa INFORECU-kurs- sin mukaan laskettuna 0,4 miljoonaa ecua, joka on 3,7 prosenttia maksujen kokonaismäärästä. Joissakin tapauk- sissa ero oli peräti 7 prosenttia. Kun näitä maksuja verrattiin tiettyihin valtion hankkeisiin liittyneisiin mak- suihin, voitiin havaita, että Reserve Bankin soveltamat kurssit olivat paljon edullisempia. Koska kyseiset määrät ovat erittäin merkittäviä kansalaisjärjestöille, komission pitäisi tutkia, voidaanko käyttöön ottaa vaihtoehtoiset menettelyt, jotta järjestöt saavat sopimusehdoissa ilmoite- tut määrät (20). Rahoitussopimukset 73. Rahoitussopimusten laatiminen puutteellisesti (kan- salaisjärjestöt ja valtio) hankaloitti myös jälleenrakenta- misen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman käynnistämistä ja toteuttamista. Esimerkiksi maksuja, raportointia tai hankkeen kirjanpitoa koskevat sopimuslausekkeet, jotka ovat hajallaan sopimuksen eri kohdissa, eivät ole usein- kaan selkeitä tai johdonmukaisia. Joulukuussa 1994 laa- ditut rahoitussopimukset olivat erityisen epäjohdonmu- kaisia, sillä vaikka niitä sovellettiin suoraan kansalaisjär- jestöille maksettavaan rahoitukseen, sopimuksiin sisältyi- vät vanhassa tuen kanavointijärjestelmässä käytetyt sopi- musehdot. Rahoitussopimusten sanamuotoa ei käyty läpi riittävän tarkasti eikä oleellisia virheitä havaittu hyväksy- (19) Koska ecuille ei ole varsinaista kysyntää Etelä-Afrikassa, pankit voivat asettaa omat vaihtokurssinsa, jotka saattavat poiketa huomattavasti kansainvälisten rahamarkkinoiden kursseista. (20) Jos komissio suorittaisi maksut ZAReina, kyseiset tappiot saataisiin mahdollisimman pieniksi; varainhoitoasetus ei estä toimimasta näin. mismenettelyn yhteydessä (21). Kansalaisjärjestöjen kanssa vuosina 1995 ja 1996 tehdyissä rahoitussopimuksissa määrättiin ainoastaan 80 prosentin ennakkomaksujen suorittamisesta vuotuisesta talousarviosta, mutta sopi- muksissa ei ollut mainintaa vuosittaisen 20 prosentin osuuden maksumenettelystä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ainakin kaksi, kokonaismäärältään 746 171 ecun (22) suuruista lopullista maksua suoritettiin siten, ettei komissio ollut havainnut mainittua puutetta. Tilin- tarkastustuomioistuin ehdotti kyseisten sopimusten muut- tamista. 74. Kansalaisjärjestöt eivät olleet hankkineet rahoitusso- pimuksissa edellytettyjä pankkitakuita yhdenkään tilintar- kastustuomioistuimen tarkastaman hankkeen osalta. Ete- läafrikkalaiset pankit kieltäytyvät antamasta takuita kan- salaisjärjestöille, koska niiden omat varat eivät ole riittä- vän suuret. Sen sijaan, että komissio olisi muuttanut sopimusehtoja todellisen tilanteen mukaisiksi, se pyysi erästä pankkia toimittamaan ”todistuksia”, jotka eivät lainkaan vastaa takuuta. 75. Erityisohjelman kahden vaiheen aikana hyväksytty- jen hankkeiden tavoin sopimuskumppaneita sitovat rahoitussopimusten ehdot, joiden mukaan hankkeen kuu- kausimenot on muutettava ecuiksi Euroopan yhteisöjen virallisessa ilmoitetun kurssin mukaan (kohta ). Tätä tilanteeseen heikosti soveltuvaa määräystä ei noudatettu yhdenkään tilintarkastustuomio- istuimen tarkastaman hankkeen yhteydessä. Komission olisi muutettava kyseisiä sopimusehtoja käytännöllisiksi ja tilanteeseen soveltuviksi. lehdessä kuukausittain 76. Edustusto työskenteli tiiviisti sopimusten laatimiseen liittyneiden puutteiden korjaamiseksi, mutta kaikkia puutteita ei pystytty poistamaan. Rahoitussopimuksiin tehtiin merkittäviä parannuksia lokakuusta 1996 alkaen, mutta sopimusmääräysten järkeistämiseksi ja erityisesti maksumenettelyyn liittyvien vaikeuksien ratkaisemiseksi on vielä tehtävä työtä. 77. Rahoitussopimuksiin tehtiin merkittäviä muutoksia edustuston ja sopimuskumppaneiden välisissä kokouk- sissa tai pelkkien tiedotteiden perusteella (23) ilman, että (21) Esimerkiksi ”Parliamentary Support Programme” -ohjelmaa (AFS/1996/9) koskevan rahoitussopimuksen mukaan Etelä- Afrikkaa edustaa valtiovarainministeriö, vaikka sopimuksen allekirjoittaja oli parlamentin puhemies. (22) Hankkeet ”Urban Sector Network” (94/75070/060) ja ”Micro-project Programme Trust” (95/75070/005). (23) Ks. esimerkiksi hankkeet ”Participatory Primary Health Care Programme”, ”Urban Sector Network”, ”Microprojects Trust” ja ”Land and Agricultural Policy Center”. C 241/106 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 sopimuksiin olisi tehty virallisia muutoksia. Myös Brysse- lin yksiköt vahvistivat usein muutoksia merkitsemättä niitä sopimuksiin. 78. Tilintarkastustuomioistuin on jo tietyissä aiemmissa kertomuksissaan (24) korostanut rahoitussopimusten ehto- sisältyviä puutteita. Tämä jen muutosmenettelyihin tilanne osoittaa komission valvontajärjestelmän puutteel- lisuuden ja liittyy pääasiassa siihen, että noudatettavista menettelytavoista ja varsinkaan vastuualueiden jaosta komission keskusyksiköiden ja edustustojen välillä ei ole annettu selkeitä ohjeita. Tarjouspyyntömenettelyt 79. Hankkeita koskevat yhteisön säännöt ja hankinta- ja tarjouspyyntömenettelyt poikkeavat Etelä-Afrikan lain- säädännössä määritetyistä keskus- ja paikallishallintoa koskevista säännöistä ja menettelyistä. Suurimpana vai- keutena on se, että Etelä-Afrikan noudattamissa sään- nöissä asetetaan etusijalle eteläafrikkalaiset yritykset, eri- tyisesti ”ennen heikossa asemassa olleista yhteisöistä” peräisin olevat yritykset, kun taas yhteisön säännöissä edellytetään avoimen tarjouspyynnön esittämistä Euroo- pan yhteisön alueen yrityksille ja tietyissä tilanteissa myös kolmansille maille. Tämä aiheutti vaikeuksia tilintarkas- tustuomioistuimen paikalla tarkastamien valtion hankkei- den yhteydessä, ja erityisesti ”National HIV AIDS Pro- gramme” -ohjelman yhteydessä se aiheutti huomattavia viivästyksiä ja haittasi merkittävästi ohjelman toteutta- mista. Ongelmia havaittiin myös ”Parliamentary Support Programme” -ohjelman täytäntöönpanossa. Asiantuntija-apu 80. Euroopan unionin rahoittama asiantuntija-apu on otettu vastaan myönteisesti ja se on merkittävä osa koko Euroopan unionin Etelä-Afrikkaan kohdistamaa avustus- ohjelmaa. Asiantuntija-apu on kuitenkin kallista etenkin silloin, kun ulkomaiset asiantuntijat rekrytoidaan Euroo- pasta. Asiantuntija-apua saavat valtionhallinnon yksiköt eivät tällä hetkellä useinkaan tiedä tuen kustannuksia, koska sitä ei rahoiteta suoraan hankkeen varoista. (24) Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoito- vuodelta 1991, kohdat 15. 27—15. 31 (EYVL C 330, 15. 12. 1992) ja erityiskertomus nro 1/98 rahoitus- ja teknisen alan kahdenvälisestä yhteistyöstä Välimeren alueen kolman- sien maiden kanssa (EYVL C 98, 31. 3. 1998). 81. Etelä-Afrikassa on huomattava määrä päteviä asian- tuntijoita useilla eri aloilla ja laajat mahdollisuudet rekry- toida paikallisia asiantuntijoita soveltaen palkkaamiseen paikallisia ehtoja, joiden kustannusvaikuttavuus on parempi kuin eurooppalaisten asiantuntijoiden palkkaa- miseen sovellettavien ehtojen. Komission olisi yleisesti ottaen ensin määritettävä yksittäisten tehtävien osalta, onko paikallisia asiantuntijoita saatavissa ja soveltuvatko he tehtävään, ja ainoastaan kielteisessä tapauksessa rekry- toitava ulkomaisia asiantuntijoita. 82. Valtionhallinnon eri yksiköissä tilapäisesti työskente- levien Euroopan unionin rahoittamien asiantuntijoiden täsmällisiä tehtäviä ja velvollisuuksia — erityisesti suh- teessa edustustoon ja valtionhallinnon yksiköihin — ei ole määritetty riittävän tarkasti komissiossa. 83. Terveydenhuoltoa koskeneen valtion hankkeen yh- teydessä asiantuntijan alkuperäisenä tehtävänä oli johdon kirjanpitojärjestelmän kehittäminen ja täytäntöönpanemi- nen, mutta sitä muutettiin 14 kuukauden ajaksi koordi- noijan tehtäväksi, minkä seurauksena alkuperäinen teh- tävä ei ollut toteutunut tarkastuksen suorittamisajankoh- taan mennessä. Sama asiantuntija työskenteli lähes kol- men kuukauden ajan ylemmissä johtotehtävissä tervey- denhuollosta vastaavassa yksikössä ilman, että asiasta oli sovittu komission kanssa. 84. Asiantuntija-apua ei ole aina annettu oikeaan aikaan. Tavallisesti sopimuksessa ilmoitetun, asiantuntija- avun antamista koskevan ajanjakson pitäisi olla yhden- mukainen hankkeen aikataulun kanssa. Esimerkiksi maa- uudistusta koskeneen hankkeen yhteydessä asiantuntija- apua koskevan ohjelman kautta nimitettiin asiantuntija vasta vuosi rahoitussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Etelä-Afrikan viranomaiset joutuivat aloittamaan hank- keen ilman asiantuntija-apua. 85. Olisi varmistettava aiempaa paremmin se, että asian- tuntija-apua annetaan riittävästi myös paikallistasolla eikä ainoastaan keskustasolla. Näin esimerkiksi maauu- distusta koskeneen hankkeen edunsaajat olisivat saaneet helpommin suoraa neuvontaa eikä heidän olisi tarvinnut toimittaa hankalien komiteakäsittelyiden kautta. asiantuntijoille kysymyksiään KOMISSION ORGANISAATIO JA RESURSSIT 86. Tässä kertomuksessa on korostettu useiden esimerk- kien avulla Etelä-Afrikan avustusohjelman poikkeuksel- 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/107 lista ja erityistä luonnetta; ohjelmassa yhdistyvät poliitti- nen merkityksellisyys, hallinnon monitahoisuus, huomat- tava rahoituksen määrä ja toimien moninaisuus. c) Seurantajärjestelmän avulla ei saada riittävästi tietoa hankkeiden tilanteen (suoritetut maksut, raportteja koskevat määräajat, tavoitteissa edistyminen, esiin tul- leet rajoitteet jne. ) arvioimiseksi. Tällaisessa tilan- teessa yksikössä ei voida taata hankkeiden riittävää seurantaa, valvontaa ja jatkuvuutta. 87. Kaikki mainitut tekijät edellyttivät korkeatasoista organisointia ja hallintoresurssien lisäämistä, jotka eivät kuitenkaan toteutuneet. Ensinnäkin vuosien 1986 ja 1991 välisenä aikana komissio ei kyennyt perustamaan paikalle hallintorakenteita ohjelmaa varten. Vuonna 1991 avattiin ohjelman koordinoinnista vastaava toimisto, mutta sillä oli vain rajoitettu tekninen vastuualue. Komissio perusti vasta vuonna 1994 varsinaisen edustuston Pretoriaan. 88. Lisäksi komissio ei pystynyt asettamaan Etelä-Afri- kan avustusohjelman hallinnointia tarpeeksi tärkeään ase- maan: hallintoresurssit olivat riittämättömät, menettelyta- voista annettiin liian vähän kirjallisia ohjeita ja perustettu organisaatio ei ollut riittävä. Komission päätoimipaikassa Brysselissä Etelä-Afrikkaa koskevasta ohjelmasta vastan- neessa yksikössä ei ole ollut tarpeeksi henkilöstöä, kun työntekijöitä on siirtynyt usein muihin tehtäviin ja toimia on jäänyt täyttämättä. 89. Ohjelman koordinoinnista vastaavan toimiston teh- täviä, vastuualueita ja menettelytapoja Etelä-Afrikassa ei ollut määritetty selkeästi. Tämän seurauksena hallinnointi oli puutteellista ja valvonta riittämätöntä. 90. Vaikka edustusto perustettiin Pretoriaan jo vuoden 1994 alussa, komissio ei toimittanut riittävästi henkilös- töä hoitamaan edustuston tehtäviä. Edustustossa työsken- teli yli vuoden ajan ainoastaan päällikkö, hänen avusta- jansa sekä yksi sihteeri; kehitysasioista vastaava neuvon- antaja nimitettiin vasta vuonna 1995 ja edustustossa oli vapaita toimia vuoden 1996 loppuun saakka. 91. Myös kirjallisten ohjeiden ja suuntaviivojen puuttu- minen on aiheuttanut vajavuuksia edustuston hallinnolli- siin toimiin; esimerkkinä voidaan mainita seuraavat sei- kat: a) Edustuston henkilöstössä ei ole tehty selkeää vastuu- aluejakoa; selvyyttä ei ole esimerkiksi siitä, kuka vastaa minkäkin hankkeen seurannasta. 92. Etelä-Afrikan edustuston organisointiin liittyy eri- tyispiirteenä se, että edustus on oltava sekä Pretoriassa että Kapkaupungissa, joissa kansallinen parlamentti pitää vuoroin kokouksia. Edustusto on avannut toimiston Kap- kaupungissa, jossa sen päällikön on oltava usein hoita- massa poliittisia tehtäviä. Tämä on johtanut viivästyksiin tärkeiden kysymyksien ratkaisemisessa, mikä on vaikutta- nut erityisesti kehitysyhteistyöhön. Pretorian edustustoon tarvitaan apulaispäällikkö, joka vastaa erityisesti kehitys- yhteistyöstä ja hankkeiden seurannasta. KEHITYSYHTEISTYÖN KOORDINOINTI YHTEISÖN JA JÄSENVALTIOIDEN VÄLILLÄ 93. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 130 u artiklan mukaan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka täy- dentää jäsenvaltioiden harjoittamaa politiikkaa. Tämän tavoitteen perusteella, johdonmukaisuuteen ja tehokkuu- teen pyrkien, sopimuksen 130 x artiklassa edellytetään yhteensovittamista ja neuvottelua yhteisön ja jäsenvaltioi- den välillä. Neuvosto ja komissio ovat vuodesta 1993 lähtien toteuttaneet merkittäviä toimia tähän suuntaan: kuudessa maassa aloitettiin kokeilu (25) ja asiasta annet- tiin päätöslauselmia sekä päätelmiä (26). 94. Etelä-Afrikassa olisi asetettava etusijalle järkevä koordinointi. Ensinnäkin 14 jäsenvaltiolla 15 jäsenvalti- osta on maassa edustusto, ja niillä on samankaltaisia ongelmia. Toiseksi tiiviit yhteydet ja koordinointi, joita b) Tietojärjestelmät ovat puutteellisia: kutakin hanketta koskevaa aineistoa ei ole koottu yhteen, monissa tapauksissa tietoja ei ole käsitelty ja useita raportteja sekä muita asiakirjoja on kadonnut. (25) Bangladesh, Norsunluurannikko, Costa Rica, Etiopia, Mo- sambik ja Peru. (26) Ks. erityisesti 2. 12. 1993, 6. 5. 1994 ja 15. 7. 1996 annetut päätelmät. C 241/108 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 kehitettiin aiempina, poliittisesti vaikeampina ajanjak- soina, ovat jo olemassa. 95. Neuvoston 22 päivänä marraskuuta 1996 Etelä- Afrikan kanssa tehtävästä kehitysyhteistyöstä antaman asetuksen (EY) N:o 2259/96 (27) mukaan yhteistyö on keskeinen väline mahdollisimman tehokkaan avun takaa- miseksi. Asetuksessa kehotetaan komissiota toteuttamaan kaikki tarpeelliset toimenpiteet, joihin kuuluvat säännöl- listen kokousten järjestäminen, tiedonvaihtojärjestelmän perustaminen ja sellaisen asiakirjan toimittaminen jäsen- valtioille, joka sisältää yhteenvedon yhteistyötä koske- vasta toimintasuunnitelmasta. Lisäksi asetuksen mukaan myös koordinointi muiden rahoittajien toiminnan kanssa on järjestettävä. c) kehitettävä yhteisiä alakohtaisia toimintasuunnitelmia; Etelä-Afrikan valtionhallinnon mahdollisuuksia työs- kentelyyn ja koordinointiin kansainvälisten rahoitta- jien kanssa olisi pyrittävä parantamaan d) laajennettava koordinointia muiden rahoittajien toi- mintaan nähden ja otettava käyttöön pysyvä menette- lytapa, johon tulisi sisältyä yhteiset kirjanpitoa ja raportointia koskevat vaatimukset, maksujen suoritta- mista koskevat aikataulut sekä tarkastusmenettelyt. YHTEENVETO 96. Tällä hetkellä Etelä-Afrikassa toteutettaviin koordi- nointimenetelmiin kuuluvat säännölliset kokoukset ja täy- täntöönpantuja ohjelmia koskeva tiedonvaihto. Menetel- mien myötä jäsenvaltiot ovat tiiviisti mukana yhteisön ohjelmien määrittämisessä ja aloittamisessa. Komissio on toimittanut jäsenvaltioiden edustajille säännöllisesti ohjel- mia koskevia asiakirjoja ja yhteisön toimista on keskus- teltu yksityiskohtaisesti. Jäsenvaltioiden toimista ei kui- tenkaan edellytetä käytävän virallista tiedonvaihtoa eikä yhteisen tietokannan perustamisessa ole juurikaan edis- tytty. Saatavissa olevan tiedon riittämättömyys on ollut aiempaa tehokkaamman koordinoinnin esteenä. 98. Euroopan yhteisö päätti syyskuussa 1986 antaa aktiivista tukea organisaatioille, jotka tukevat rotuerotte- lun uhreja, ja osallistua merkittävästi rauhanomaista demokratiakehitystä edistäviin toimiin. Sinällään kyseessä oli ainutlaatuinen ohjelma, jota Etelä-Afrikan hallitus vastusti ja johon suhtauduttiin Euroopassa ristiriitaisesti. Komissio osoitti huomattavaa luovuutta ja kaukonäköi- syyttä ohjelmaa esittäessään. Ohjelma vastasi kohdeväes- tön tarpeisiin. Etelä-Afrikan erityisohjelman toteuttami- sessa mukana olleet katsoivat, että ohjelmalla oli myön- teinen vaikutus siirtymäkauden aikana. Sen myötä Euroo- pan yhteisö sai aikaan huomattavan poliittisen yhteisym- märryksen Etelä-Afrikan uuden demokraattisen johdon kanssa (kohdat 1—5 ja 22). 97. Koordinoinnin parantamiseksi komission ja jäsen- valtioiden olisi ryhdyttävä käytännön toimiin yllämaini- tun asetuksen säännösten täytäntöönpanemiseksi ja a) otettava käyttöön yksityiskohtaiset menettelyt konsul- tointia ja tiedonvaihtoa sekä yhteisten tavoitteiden hyväksymistä varten; menettelyjen avulla olisi varmis- ja tettava kaksisuuntainen tiedonkulku komission jäsenvaltioiden välillä kokousaikataulujen, tietokan- nan laatimisen, raporttien lähettämisen ja yhteisten arviointien osalta b) määritettävä ja tehostettava komission edustuston ase- maa; edustustolle olisi annettava riittävät resurssit tehtäviensä hoitamiseen (27) EYVL L 306, 28. 11. 1996. 99. Euroopan yhteisö oli näin ollen vuonna 1994 tärke- ässä asemassa Etelä-Afrikan ja Euroopan välisten suhtei- den kehittämisessä talouden ja yhteistyön aloilla. Yhteisö ryhtyi välittömästi toimiin suhteiden kehittämiseksi. Mui- den rahoittajien tavoin komissio kuitenkin — osoittaak- seen välittömästi solidaarisuutta ja tukea uudelle hallituk- selle — hyväksyi jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman avulla enemmän useiden eri alojen ohjelmia kuin lyhyellä aikavälillä oli mahdollista tehok- kaasti hallinnoida. Rajoitteita, jotka liittyivät komission mahdollisuuksiin niin suuren toimien määrän hoitamiseen ja uuden hallituksen mahdollisuuksiin rahoituksen hyö- dyntämiseen asetetuissa aikarajoissa, ei otettu riittävästi huomioon. Ennalta ei myöskään tehty riittävästi työtä sen selvittämiseksi, miten hallintoelinjärjestelmää olisi lujitet- tava ennen kuin hankkeiden tehokas täytäntöönpano on mahdollinen, eikä yhteisön asemaa Etelä-Afrikan viran- omaisten neuvonantajana määritetty tässä yhteydessä (kohdat 56—57). Näin ollen jälleenrakentamisen ja kehit- tämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpanoon tuli huo- mattavia viivästyksiä. Tilintarkastustuomioistuin on jo havainnut vastaavanalaisia ongelmia muilla kehitysyhteis- työn 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/109 aloilla — esimerkiksi PHARE-ohjelmien (28) ja Välimeren alueen maiden kanssa tehtävän yhteistyön (29) osalta. e) Komission maksumenettelyiden hitaus, rahoitussopi- muksiin liittyvät puutteet ja sovellettavia tarjouspyyn- tömenettelyjä koskevan yhteisymmärryksen puuttumi- nen ovat vaikuttaneet kielteisesti täytäntöönpanon tehokkuuteen. 100. Komission käyttämien menettelyjen, järjestelmien ja resurssien riittämättömyys ovat koko vuosien 1986 ja 1997 välisen ajan vaikuttaneet kielteisesti Etelä-Afrikan tukemista koskevien yhteisön ohjelmien täytäntöönpanon vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen: a) Komissio pyrki alun perin käyttämään ”kevyitä ja joustavia” menettelyjä, mutta se ei kuitenkaan määri- tellyt niiden sisältöä eikä osoittanut yhteistyökumppa- neille selvästi, millaiset toimet ovat hyväksyttäviä (kohta ). b) Tilanteen kohentumisen myötä tuli mahdolliseksi aiempaa avoimempi toiminta, mutta sopivien menet- telyiden ja järjestelmien käyttöön ottamisen mahdolli- suutta ei käytetty hyväksi. Vaikka hankkeiden hallin- nointi oli annettu tuen välittäjien tehtäväksi, komissio säilytti tarkkaan valvontaan pyrkiessään keskusyksi- köillä yksittäisten hankkeiden, sopimusten, sopimus- muutosten, raporttien ja maksujen hyväksymistä kos- kevan toimivallan. Koska komissiolla ei ollut riittäviä resursseja kaikkien hankkeiden perusteelliseen ja täs- mälliseen toteuttamiseen ja tarkistuksiin, noudatettu menettely ei toiminut eikä hallinnointi ja valvonta ollut riittävää. c) Pyrkimys päättää kirjanpidossa 750 avointa, jopa vuodelta 1986 peräisin olevaa hanketta suunniteltiin ja pantiin täytäntöön puutteellisesti, joten käytettä- vissä olleita rajallisia resursseja käytettiin tehottomasti (kohdat 45—52). d) Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjel- maan liittynyt pysyvä ongelma — resurssien riittämät- tömyys niin laajan ja monitahoisen ohjelman hallin- nointiin — on pahentunut edustuston ja Brysselin yksiköiden toimintaohjeiden puuttumisen sekä henki- löstön muihin tehtäviin siirtymisen seurauksena (koh- dat 87—92). (28) Ks. erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta kohdat (1990—1995), täytäntöönpanojärjestelmästä 2. 4—2. 12, EYVL C 175, 9. 6. 1997. (29) Ks. erityiskertomus nro 1/98 rahoitus- ja teknisen alan kah- denvälisestä yhteistyöstä Välimeren alueen kolmansien mai- den kanssa, kohdat 150—151. 101. Monet tässä kertomuksessa esille tuoduista puut- teista ovat samankaltaisia kuin tilintarkastustuomioistui- men muihin ulkoisiin toimiin, esimerkiksi PHARE-ohjel- maan (30), Välimeren alueen maita koskevaan ohjel- maan (31) ja kansalaisjärjestöjen yhteisrahoitusta koske- viin havaintoihin (32) liittyvissä erityiskertomuksissa esille tuodut puutteet. Komission olisi aloitettava viipymättä toimet näiden epäkohtien korjaamiseksi. 102. Komission olisi pyrittävä koko kehitysyhteistyön alalla aiempaa tehokkaampaan hallinnon hajauttamiseen, jonka yhteydessä päätöksentekovalta annetaan sopivim- malle järjestelmän tasolle, ja lisäksi edunsaajaorganisaati- oiden osuutta hankkeista laajennetaan ja niitä kannuste- taan aiempaa laajempaan sopimuskumppanuuteen. Ko- mission oman organisaation sisällä osa toiminnallisesta ja taloudellisesta vastuusta olisi hajautettava keskusyksi- köiltä kentällä toimiville yksiköille, jotka voivat tehdä päätöksiä lähempänä toimien kohdetta. Tällaisen lähesty- mistavan myötä olisi myös pyrittävä käyttämään komis- sion rajallisia yhteisön varojen hallinnointiin ja valvon- taan liittyviä resursseja parhaalla mahdollisella tavalla. Edellytyksenä olisi, että: a) laaditaan selkeät ohjelmien toimintaa ja rahoituksen täytäntöönpanoa koskevat puitteet ja ehdot sekä tar- kat ja selkeät raportointia koskevat vaatimukset b) määritetään, mitkä päätökset on järkevintä tehdä täy- täntöönpanosta vastaavien organisaatioiden, edustus- ton ja Brysselin keskusyksiköiden tasolla, ja mitkä ovat tällaisen päätöksentekorakenteen edellytykset toimintakapasiteetin ja resurssien osalta c) luotetaan — osana yllämainittuja edellytyksiä — täy- täntöönpanosta vastaavien organisaatioiden hallin- nointi- ja valvontajärjestelmään: tämän saavuttami- seksi komission on suoritettava nykyisten järjestel- mien arviointi ja tuettava niiden parantamista (30) Erityiskertomus nro 3/97 PHARE-ohjelman hajautetusta täy- täntöönpanojärjestelmästä (1990—1995) (EYVL C 175, 9. 6. 1997). (31) Erityiskertomus nro 1/96 (EYVL C 240, 19. 8. 1996). (32) Vuosikertomus varainhoitovuodelta 1990 (EYVL C 324, 13. 12. 1991). C 241/110 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 d) keskitetään ohjelmien toteuttamisen ja tulosten koko- naisarviointi, jota täydennetään yksittäisten toimien satunnaisilla tarkistuksilla. Tässä yhteydessä on tärkeä varmistaa, että Euroopan yhteisön kauppapolitiikka on kehitysyhteistyötä koskevan toimintasuunnitelman mukainen. Jälleenrakentamisen 103. ja kehittämisen Eurooppa- ohjelma muodostaa vain yhden osan Euroopan unionin ja Etelä-Afrikan välisistä suhteista. Kauppa- ja yhteistyöso- pimuksesta — jonka avulla perustetaan siirtymävaiheen jälkeen yhteisön ja Etelä-Afrikan välinen vapaakauppa- alue (33) — käytävät neuvottelut ovat erittäin tärkeitä Etelä-Afrikalle. Komission Etelä-Afrikkaan toimittaman kehitysavun määrä on huomattava — Etelä-Afrikka on yhden laajimman, yhteisön yksittäiseen maahan kohdista- man taloudellista ja teknistä yhteistyötä koskevan ohjel- man edunsaaja. Maan taloudellinen ja yhteiskunnallinen kehitys riippuu kuitenkin suuresti siitä, ilmaantuuko sel- laisia tuottajia, jotka kykenevät kilpailemaan kansainväli- sillä markkinoilla niillä lukuisilla aloilla (luonnonvarat, maatalous), joilla maalla on suhteellinen etu. Kauppaso- pimusneuvottelut ovat pitkät ja monivaiheiset, eikä niitä ollut saatu loppuun vuoden 1997 loppuun mennessä. 104. Jäsenvaltiot ovat olleet erittäin kiinnostuneita kauppasopimusneuvotteluista ja ovat osallistuneet niihin tiiviisti. On kuitenkin valitettavaa havaita, että uuden hallituksen kanssa toteutettavan uuden taloudellista ja teknistä yhteistyötä koskevan ohjelman yhteydessä komission ja jäsenvaltioiden välinen koordinointi on hyvin vähäistä. Jäsenvaltioilla on ollut merkittävä vaiku- tus yhteisön ohjelmien laatimiseen, mutta ne eivät ole antaneet toimistaan tarpeeksi tietoa. Tämä supistaa mah- dollisuuksia yhtenäisen Euroopan unionin avustusohjel- man määrittämiseen. Lisäksi sekä Euroopan unionin alu- een että muiden rahoittajien välillä on pyrittävä aiempaa tehokkaammin yhteisymmärrykseen menettelyjä ja tilinte- koa koskevista vaatimuksista. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. ja 28. touko- kuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti (33) Aiheesta on laadittu pöytäkirjoja, joiden avulla suojataan tiettyjä erityisen tärkeitä aloja tullivapaalta tuonnilta yhteisön alueelta. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/111 LIITE OPINTOTUKIOHJELMA Ohjelman tavoitteet ja peruspiirteet 1. Opintotukiohjelman (Bursary Programme) avulla oli määrä tukea vähäosaisia korkeamman asteen oppilaitosten opiskelijoita ja edesauttaa kansallisen opintotukijärjestelmän perustamista. Ohjelman yhtey- dessä myönnettiin opintotukea, joka koostui opintorahasta (60 prosenttia) sekä lainasta (40 prosenttia), joka opiskelijoiden oli määrä maksaa takaisin Etelä-Afrikan korkeamman asteen koulutuksen rahastolle (Tertiary Education Fund of South Africa, TEFSA). Ohjelman avulla pyrittiin lisäksi parantamaan hallintoa ja opiskelijoita tukevia palveluita perinteisesti mustille tarkoitetuissa korkeamman asteen oppilaitoksissa (Tertiary Institutions, TI) (1). Vuosien 1993 ja 1995 välisenä aikana Euroopan yhteisö myönsi ohjelmalle rahoitusta 59,9 miljoonaa ecua, josta on maksettu 45,5 miljoonaa ecua. Opintotukia myönnettiin noin 34 000 kappaletta. 2. Ohjelman hallinnoinnista vastasi Kagiso Trust, joka perusti ohjelman hallinnointia varten tukia hoitavan toimiston (Bursary Office). Opintotuet maksettiin korkeamman asteen oppilaitosten välityksellä; toimisto siirsi varoja oppilaitoksille opiskelijoille myönnettyjen tukimäärien mukaan. Varainhoitovuoden lopussa oppilaitokset antoivat toimistolle tarkastuskertomuksen, josta kävivät ilmi myönnetyt opintorahat ja lainat edunsaajien mukaan jaoteltuina, käytetty varojen kokonaismäärä ja jäljellä oleva, palautettava määrä. 3. Toimintaperiaatteiden luomista ja ohjelman hallinnoinnin valvontaa varten perustettiin komitea (Bursary Programme Committee). Siihen kuului edustajia korkeamman asteen oppilaitoksista, opetusministeriöstä, korkeamman asteen koulutuksen rahastosta, Kagiso Trustista sekä Euroopan yhteisön edustustosta. Valvontajärjestelmä 4. Ohjelman varainhoidon valvonta perustui lähinnä oppilaitosten toimittamiin tarkastuskertomuksiin. Tämä järjestelmä ei kuitenkaan toiminut tyydyttävällä tavalla: a) Tarkastuskertomusten antamiselle ei asetettu määräaikoja eikä kertomusten antamisen laiminlyönnin seuraamuksia ollut määritetty. b) Tukia hoitava toimisto vaati vasta vuonna 1995 oppilaitoksia toimittamaan puuttuvat kertomukset vuosilta 1992, 1993 ja 1994. c) Tarkastajille ei annettu selkeitä ohjeita; kertomukset eivät olleet yhdenmukaisia eivätkä ne useimmissa tapauksissa täyttäneet valvonnalle asetettuja tavoitteita. Useissa tapauksissa tarkastajat eivät itse pitäneet suorittamiaan toimia varsinaisena tarkastustoimintana, joissakin tapauksissa tarkastustehtäviä oli rajoi- tettu ja joissakin tapauksissa annettiin joko huomautuksia sisältävä tarkastuskertomus tai ei annettu lainkaan kertomusta. d) Tukia hoitava toimisto ei suorittanut kertomusten seurantaa. Hyväksytyiksi tuli kertomuksia, jotka olisi pitänyt hylätä (esimerkiksi oppilaitosten omien tarkastajien laatimat kertomukset), ja huomautuksia tai varauksia sisältäneet kertomukset eivät johtaneet jatkotoimiin. 5. Muita valvontamenettelyjä ei otettu käyttöön. Toimisto ei täsmäyttänyt vuosittain komission, Kagiso Trustin ja oppilaitosten tilejä käytettävissä olevien varojen selvittämiseksi. Tämän seurauksena noin 11 miljoonaa ecua (18 prosenttia käytettävissä olleista varoista) jäi käyttämättä (2). 6. Valvontajärjestelmään liittyi erityisenä puutteena se, että koko opintotukiohjelman kattavaa tarkastusta ei suoritettu; sitä ei edellytetty komission ja Kagiso Trustin välisessä sopimuksessa. (1) Korkeamman asteen oppilaitoksiin kuuluvat yliopistot, teknilliset korkeakoulut, opettajankoulutuslaitokset sekä teknilliset ja ammatilliset oppilaitokset. (2) Tämä vastaa 10,67 miljoonan ecun suuruista, Kagiso Trustille suorittamatta jäänyttä yhteisön maksusitoumusten määrää ja oppilaitosten tileillä olevaa arviolta 0,5 miljoonan ecun käyttämätöntä määrää. C 241/112 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 Ohjelman seuranta 7. Ohjelman valvontajärjestelmä oli heikko, ja tilannetta pahensi entisestään tehokkaan seurannan puuttu- minen. Toimisto ei ensinnäkään tarkistanut kussakin oppilaitoksessa käytössä olleita menettelytapoja ja järjestelmiä. 8. Toiseksi ohjelmaa varten perustettu komitea ei toiminut tehokkaasti eikä se suorittanut varainhoitoon liittyvää seurantaa. Komitea piti suunniteltua vähemmän kokouksia, riittävää tehtävien jakoa ei suoritettu (komitean sihteeri toimi samanaikaisesti tukia hoitavan toimiston johtajana ja talouspäällikkönä) ja tietoja tarkistettaessa sekoitettiin ennusteet ja todelliset luvut. 9. Kolmanneksi Kagiso Trustin päävirasto ja komissio eivät kumpikaan valvoneet toimiston työtä. Ne saivat vasta vuoden 1996 lopussa luotettavia lukumääräisiä tietoja menoista ja takaisin maksamattomista opiskelijoiden lainoista. Arviointi 10. Vuonna 1994 suoritettiin opintotukiohjelman välivaiheen arviointi (3). Sen yhteydessä ei arvioitu varainhoitoa eikä puututtu lainojen takaisinmaksua koskevaan ongelmaan. Suositusta siitä, että komitean asemaa varainhoitoa valvovana elimenä olisi vahvistettava, ei noudatettu. 11. Ohjelmasta ei ole suoritettu lopullista ulkopuolista arviointia eikä sellaista ole näköpiirissä. Tavoitteiden saavuttaminen 12. Vuonna 1994 tehdyn arvioinnin yhteydessä korostettiin sitä, että kohderyhmän tavoittamisessa oli onnistuttu. Lisäksi arvioinnissa todettiin, että ohjelman avulla oli voitu antaa taloudellista tukea vähäosai- sille opiskelijoille ja korjata rotu- ja sukupuolikysymyksiin liittyvää epätasapainoa. Nämä päätelmät tehtiin vuonna 1994 ja ne on vahvistettava erikseen vuosien 1995 ja 1996 osalta. 13. Ohjelman tehokkuutta, jatkuvuutta ja näkyvyyttä ei kuitenkaan kaikilta osin onnistuttu takaamaan. Tehokkuus 14. Tehokkuutta vähensi varainhoidon puutteellisuus. Kuten kohdassa 5 selvitettiin, käyttämättä jäi 11 miljoonaa ecua; kyseisen määrän avulla olisi voitu rahoittaa vielä yli 8 700 opiskelijan opintotuki. 15. Lisäksi voidaan todeta, että lopulliset edunsaajat saivat tuen opintovuoden ollessa jo erittäin pitkällä. Tämän seurauksena oppilaitos ja opiskelijat joutuivat maksamaan menoja omista varoistaan ja joissakin tapauksissa ottamaan yksityisiä lainoja. Jatkuvuus 16. Ohjelman jatkuvuutta ei ole varmistettu siten, että opintotukien lainaosuuksien takaisinmaksu olisi asetettu etusijalle. 17. Vuoden 1996 lopussa ainoastaan 1,13 prosenttia lainoista oli maksettu takaisin; tämä merkitsee kansalliselle opintotukiohjelmalle yli 72 miljoonan ZARin suuruista tappiota (noin 12,5 miljoonaa ecua joulukuun 1996 vaihtokurssien mukaan laskettuna). Lainojen takaisinperimisen mahdollisuus pienenee jyrkästi ajan myötä; näin ohjelman jatkuvuus vaarantuu ja kansallisen ohjelman talous joutuu alttiiksi riskille. (3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/113 Edunsaajien osuus ohjelmasta 18. Edunsaajina olleet opiskelijat eivät saaneet vuosittain tiliotetta (myönnetyt lainat, kertyneet korot jne. ), jossa ilmoitetaan ja vahvistetaan heidän lainaansa koskeva tilanne. Opiskelijoille annettiin vain vähän tietoa järjestelmässä noudatettavista menettelyistä eivätkä he olleet missään vaiheessa mukana sen hallinnoinnissa. Lopulliset edunsaajat eivät olleet mukana ohjelman toteuttamisessa, mikä on olennaisin tekijä kehitysohjel- mien onnistumisen varmistamisessa. Näkyvyys 19. Suurimmassa osassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista oppilaitoksista henkilöstö ja edunsaa- jina olevat opiskelijat eivät tienneet, että varat olivat peräisin Euroopan unionilta. Kagiso Trust julkisti rahoituslähteen vasta vuoden 1996 lopussa, jolloin ilmeni ongelmia ohjelman päättymisen takia. Komission varainhoidon valvoja korosti näkyvyyden puutetta vuonna 1995, mutta mitään ei tehty tilanteen korjaami- seksi. 20. Komissio ei kehittänyt tiedottamista koskevaa toimintasuunnitelmaa (esitteet, lehdistötiedotteet tai muut toimet), joiden avulla tiedotettaisiin varojen olevan peräisin Euroopan yhteisöltä. Näkyvyys on tarpeen kumppanuuden ja yhteistyösuhteiden lujittamiseksi niin Etelä-Afrikassa kuin Euroopassakin. C 241/114 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 Lyhenteet Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot Euroopan investointipankki Euroopan kehitysrahasto Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma (European Programme for Recons- truction and Development) Euroopan unioni Euroopan yhteisö Euroopan yhteistyöjärjestö AKT EIP EKR EPRD EU EY EYJ ICFTU Vapaiden ammattiyhdistysten kansainvälinen liitto KT PCO RDP Kagiso Trust Ohjelman koordinoinnista vastaava toimisto (Programme Coordination Office) Jälleenrakentamista ja kehittämistä koskeva ohjelma (Reconstruction and Development Pro- gramme) SACBC Etelä-Afrikan katolinen piispainkokous (South African Catholic Bishops’ Conference) SACC Etelä-Afrikan kirkkojen neuvosto (South African Council of Churches) SAPMAN South Africa Project Management System SINCOM Komission keskuskirjanpitojärjestelmä SPSA SPVA Etelä-Afrikkaa koskeva erityisohjelma (Special Programme to South Africa) Rotuerottelun uhreja koskeva erityisohjelma (Special Programme for the Victims of Apart- heid) TNDT Siirtymäkauden kansallinen kehitysrahasto (Transitional National Development Trust) YUTP ZAR Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka Etelä-Afrikan randi 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/115 KOMISSION VASTAUKSET JOHDANTO Euroopan yhteisön Etelä-Afrikkaa koskevan avustusohjel- man tarkastuksessa 14. Komissio kiinnittää huomiota siihen, että tilintarkas- tustuomioistuin on pitänyt komission ohjelmia Etelä- Afrikassa kokonaisuutena ottaen positiivisina ohjelmien kahden ensimmäisen vaiheen aikan ilmenneistä vaikeuk- sista huolimatta. Komissio on yhtä mieltä siitä, että sen toiminnan on perustuttava — niin kuin se itse asiassa perustuukin — tilintarkastustuomioistuimen korostamiin perusperiaatteisiin. Varainhoidon valvonnan ja tilinpidon varmistaminen edellyttää menettelyllistä pohjatyötä, joka voi viivästyttää ohjelmien täytäntöönpanoa, koska kehi- tyskumppanimme eivät ole tietoisia tuen myöntäjän vaati- muksista tai koska heidän hallinnollinen lähestymista- pansa on toisinaan erilainen. TALOUSARVION TOTEUTTAMINEN 15-19. Vuosia 1986—1990 koskevien hankkeiden mak- sumäärärahojen käyttöasteeksi saatiin 85 prosenttia. Käyttämättömät määrärahat (noin 4,2 miljoonaa ecua) kartoitettiin hankkeiden päättämisessä, ja niitä vastaavia maksusitoumuksia ollaan vapauttamassa. Vuosina 1991—1994 käynnistettyjä hankkeita koskevien sitoumusten käyttöaste oli 70 prosenttia. Tänä aikana ecun ja randin vaihtokurssit toivat huomattavia valuutta- voittoja. Tämä esti sovittujen maksujen maksamisen kokonaan ecuina. Koska henkilöstöä oli liian vähän, hankkeita ei voitu aina saattaa päätökseen kirjanpidossa ja vapauttaa niitä vastaavia sitoumuksia. departementit eivät kyenneet suorittamaan hankkeille nii- den ensimmäisiä maksueriä. Tämä viivästytti kyseisten hankkeiden täytäntöönpanoa vähintään 12—18 kuu- kutta. Ongelmaa tarkasteltiin vuonna 1996, jolloin pää- tettiin, että asiaa koskevia rahoitussopimuksia olisi muu- tettava lisäsopimuksin, jotta hyväksyttyjen vuosittaisten työsuunnitelmien perusteella voitaisiin maksaa ennakkoa. Keski viisi kuukautta ennen kuin Etelä-Afrikan hallitus allekirjoitti lisäsopimukset. Vuonna 1997, kun rahoitus- sopimuksia oli muutettu, voitiin maksujen määrä kaksin- kertaistaa edelliseen vuoteen verrattuna. Alhaiseen toteutustasoon vaikutti osaltaan myös se, että demokraattisten vaalien jälkeen Etelä-Afrikan hallinnossa toteutettiin huomattava uudelleenorganisointi, joka koski myös ohjelmiemme vastuuhenkilöstöä. Komissio ei voinut ennakoida näitä viiveitä, koska ne johtuivat Etelä-Afrikan hallituksesta. Osasyynä oli myös, että laajat ohjelmat käynnistyivät oletettua hitaammin. Tähän ongelmaan on löydetty osa- ratkaisuja (esim. tarjouskilpailuasiakirjojen ja/tai työsuun- nitelmien valmisteleminen ennen rahoitussopimusten alle- kirjoittamista, jotta ohjelma voitaisiin käynnistää välittö- mästi) HANKKEIDEN TÄYTÄNTÖÖNPANO TUEN VÄLITTÄJIEN AVULLA Johdanto Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, on totta, että maksutasot putosivat huomattavasti varsinkin jäl- leenrakentamisen ja kehittämisen uuden Eurooppa-ohjel- man (EPRD) perustamisen myötä vuonna 1995. Vuosina 1994—1996 suurin osa käyttämättömistä sitoumuksista koski hallituksen hankkeita vuosiksi 1995—1996, jolloin sitoumusten/maksujen käyttöaste oli ainoastaan 29 %. Tämä johtuu pitkälti Etelä-Afrikan alkuperäisestä oletta- muksesta, jonka mukaan EY:n antamaa rahoitusta voitai- siin käyttää departementeille tai julkisille elimille jo aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen. Etelä-Afrikan hallinnossa huomattiin vasta myöhemmin, että maan lainsäädäntö ei mahdollistanut yhteisön hankkeiden ennakkorahoitusta kansallisin varoin. Lisäksi selvisi, että 22. Vuonna 1991 toteutetut muutokset komission toi- mintatavoissa Etelä-Afrikassa johtivat vaikeuksiin, joita on pyritty ja pyritään edelleen ratkaisemaan. Nopeita ratkaisuja ei aina kyetty tekemään henkilökuntapulan vuoksi. Henkilökuntapula onkin aina ollut ongelmana Etelä-Afrikkaa koskevassa ohjelmassa. Henkilöstömäärä lisääntyy vähitellen, mutta hitaahkosti. Myös hallinnollis- ten menettelyjen ja tuen toimittamismekanismien tehosta- misen (katso vastaukset kohtiin 39 ja 66) odotetaan helpottavan raportoituja vaikeuksia. Lisäksi katsotaan, että kehitysohjelma olisi tehokkaampi, jos ohjelma olisi kohdennetumpi ja jos Etelä-Afrikan hallituksen kanssa toteuttavassa yhteistyössä olisi selkeämmät painopistealu- eet. C 241/116 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 Tuen kanavointijärjestelmää koskevia havaintoja Lähtökohtiin liittyvät puutteet töpula aiheutti ongelmia. Lisäksi on muistettava, että aikatauluja pidennettiin vaadittujen budjettivarojen mah- dollistamiseksi. Maksusitoumukset oli siis pidettävä avoi- mina, ja hankkeiden raportointi ja niille tarkoitettujen varojen maksaminen oli mahdollistettava. 25-26. Etelä-Afrikan erityisolosuhteista vuosina 1986- 1991 seurasi, että hallinto oli ”kevyttä ja joustavaa”. Komission oli siis tiukennettava Etelä-Afrikkaa koskevien seuraavien kehityshankkeiden hallinnointimenettelyjä. Kuten edellä mainittiin, tarvittavaa henkilöstöä ei kuiten- kaan valitettavasti saatu nopeasti, mikä viivästytti ohjel- man käytännön täytäntöönpanoa. 27. Etelä-Afrikan erityisvaikeudet ja erityisesti aparthei- din kaudesta johtuvat ongelmat, jotka komissiokin joutui kohtaamaan, sekä muutoksiin liittyvä oppimisprosessi oli- vat varsin erilaisia kuin muissa ohjelmissa. Lisäksi on huomattava, että itse kanavointijärjestelmä muuttui jat- kuvasti. Kansalaisjärjestöjen rooli kehitysasioissa on yhä arka asia Etelä-Afrikan poliitiikassa. Komissio on yrittä- nyt mukautua tähän dynaamiseen tilanteeseen, ja se on pyrkinyt mahdollisimman suuressa määrin toimimaan hyvin varusteltujen ja organisoitujen välittäjien kautta (esim. Transitional National Development Trust (TNDT) ja INTERFUND). Välittäjät kartoitettiin vuonna 1997 käynnistetyssä arviointitutkimuksessa, ja niiden toimintaa on tarvittaessa vahvistettava (kapasiteetin kasvattaminen) (katso myös kohta 66). Hankkeiden muotoilu 28. Etelä-Afrikassa ei ollut edustustoa ohjelman täytän- töönpanon aikana. Ohjelman koordinoinnista vastaa- vassa toimistossa (PCO) ei ollut riittävästi henkilökuntaa, jolla olisi ollut kokemusta hankkeiden valmistelusta. Vuosina 1993 94 Etelä-Afrikassa keskityttiin tuleviin vaa- leihin, ja kumppaneita oli tuolloin vaikea kouluttaa hank- keiden hallinnointiin. Hanke-ehdotukset hyväksyttiin usein siinä muodossa kuin ne oli valmisteltu, joskus muotoilultaan puutteellisinakin. 29-30. Hankkeiden aikatalut olivat poikkeuksetta liian tiukkoja, sillä käynnistämisvaiheet eivät olleet kestoltaan riittäviä, eikä edes hankkeiden täytäntöönpanoon ja raportointiin ollut riittävästi aikaa. Lisätietoja pyydettiin usein ennen kuin aikataulun pidentämisestä oli sovittu. Kommunikointi komission päämajan ja yksittäisten, usein kaukaisilla alueilla toteutettavien hankkeiden välillä oli vaikeaa, ja vastausten ja perustelujen toimittaminen kesti usein kuukausia, eivätkä hankkeiden hallinnoijat aina tällöinkään ymmärtäneet niitä. Budjettikurin noudattami- nen edellyttää sopimusten määräaikojen pidentämistä, mikä lisää huomattavasti kaikkien asianosaisten hallin- nollista työtaakkaa. Varainhoitovuoden aikana ei kyetty ottamaan huomioon kaikkia määräaikoja, sillä henkilös- Varainhoito ja kassavarojen käsittely 31. Kumppanien tilien varsin vähäinen seuranta johtui pääosin ohjelman äärimmäisen vaikeista käynnistämisolo- suhteista. Kuten tilintarkastustuomioistuin aiheellisesti huomauttaa, Etelä-Afrikan hallituksessa vastustettiin kii- vaasti ohjelman käynnistämistä. Komission oli mukautet- tava ohjelman hallinnointi tilanteen realiteetteihin, jotta se ei olisi vaarantanut kumppaneitaan. Se, että komissio ei heti vuodesta 1991 lähtien asetttanut tiukkoja rapor- tointi- ja seurantavaatimuksia, johtuu useista syistä, joita ovat muun muassa voimavarojen puute ja kumppanien positiiviset tulokset edeltäviltä vuosilta. Nämä seikat vahvistettiin myös eurooppalaisen erityisoh- jelman (ESP) arviointiraportissa (lokakuussa 1996). taloudelliset Komissio myöntää, että varojen seurantaa voitaisiin parantaa erityisesti Etelä-Afrikan katolisen piispainko- kouksen (SACBC) ja Etelä-Afrikan kirkkojen neuvoston (SACC) hankkeiden osalta. Asiantuntijoiden Etelä-Afri- kassa suorittama hankkeiden kirjanpidollinen päättämi- nen (ajanjakso 1986 1991) on jo auttanut komissiota kartoittamaan käyttämättömiä varoja, joita ollaan peri- mässä takaisin. Tilintarkastustoimistojen tekemä loppuar- vio (ajanjakso 1991 1994) antaa komissiolle yksityiskoh- taisia tietoja maksamatta olevien varojen tosiasiallisesti tilanteesta. Komissio harkitsee parhaillaan avaavansa Etelä-Afrikkaan pankkitilin, jolle nämä varat talletettai- siin. Tämä edistäisi varojen takaisinsaantia. 32. Kuten tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, vaih- tokurssien tiukka noudattaminen oli epäkäytännöllistä. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa todetaan, että komissio ei muuttanut sopimuksia silloista käytäntöä vastaaviksi. Tämä onkin totta. Tilanne ei ollut ihanteelli- nen, mutta kun otetaan huomioon silloiset ensisijaiset painopistealueet sekä paineet monien sopimusten hallin- noimiseksi vähin voimavaroin, asiaa ei edes tarkasteltu. Maksut ja raportointi 33-38. Hankkeen raportoinnin aikataulu esitettiin aina budjettitaulukon jälkeen. Raportit piti tavallisesti laatia 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/117 sovitussa aikataulussa (ellei määräaikaa ollut pidennetty). Sopimukset kuitenkin allekirjoitettiin usein vasta paljon hankkeen esitetyn alkamispäivän jälkeen. Koska maksut saapuivat allekirjoittamisen jälkeen, koko hanke ja siten myös raportointi viivästyivät. Useimmat hankkeet käyn- nistyivät vasta ensimmäisten maksujen saamisen jälkeen. Raportointivelvoite ei ollut edunsaajien kannalta koh- tuuttoman vaikea. Vaatimuksina oli ainoastaan lyhyt kertomus (2 tai 3 sivua riitti) sekä rahoitusselvitys, josta ilmeni sopimuksen budjetin mukaan, mitkä komission maksamista ennakoista oli jo kulutettu. Etenkin aiempien hankkeiden yhteydessä tuen välittäjät hylkäsivät raportit niitä koskevien vaatimusten vuoksi. Menettelyyn kului runsaasti aikaa, koska hankkeet toteutettiin usein syrjä- alueilla ja raportit toimitettiin paikallisten toimistojen kautta tuen välittäjille. Koska komission päätöksentekoprosessi oli hidas, tuen välittäjien oli haettava hankkeen jatkamista hyvissä ajoin. Tästä saattoi saada sen vaikutelman, että alkuperäisen hankkeen ja seuraavan tai jatkohankkeen rahoitus täytän- töönpantiin yhdessä. Komissio otti mahdollisuuksien mukaan huomioon alkuperäisen hankkeen päättymispäi- vän — joka perustui hankkeen tilintarkastusraportteihin — ja seuraava hanke sattoi alkaa vasta tuosta päivästä. Koska vireillä olevia hankkeita oli paljon, samaa hanketta koskevia eri sopimuksia ei aina voitu kartoittaa ajoissa. 34. Kahden ensimmäisen vaiheen aikana hankkeet olivat enimmäkseen aika pieniä. Raportoinnin liittäminen mak- suihin soveltui tällaisille hankkeille varsinkin, kun komis- siolla oli vain vähän henkilökuntaa Etelä-Afrikassa. Kai- kista hankkeista ei toimitettu raporttia, mutta raporttien määrä olisi ollut vieläkin vähäisempi ilman taloudellisia kannustimia. 35. Koska raportointi liittyi edellä esitetyn mukaisesti maksuihin ja hankkeen aikatauluun, raportit eivät aina vastanneet yhtä varainhoitovuotta. Toisaalta hankkeet eivät olleet tätä pyytäneetkään. Uusia rahoitussopimuksia allekirjoitettiin toisinaan ennen kuin samaa organisaatiota koskevat voimassa olevat sopimukset päättyivät, mutta rahoitus ei ollut koskaan päällekkäistä. astaan rahoitusselvitys, jossa selvitetään menot verrattuna sopimuksen budjettikohtiin, sekä lyhyt raportti suorite- tuista toiminnoista. 37. Tilintarkastutuomioistuin huomautti, että viimeinen maksu oli usein jäänyt suorittamatta. Meneillä olevassa hankkeiden kirjanpidollisessa päättämisessä täsnnetään, miksi näin oli. Alustavista tuloksista ilmenee, että mah- dollinen liikarahoitus tapahtui tuen välittäjien tasolla, mikä johtui usein ohjelman aikaisista vaihtokurssien eroista. Liikarahoitus — tai valuttakurssivoitto — jäi välittäjille, kunnes komissio peri sen takaisin itselleen. Etelä-Afrikkaan valittiin demokraattinen hallitus vuonna 1994, ja tämän myötä muuttui myös lähestymistapa kansalainjärjestöihin sekä tuen antajien rahoitusmenetel- miin. Rahoitusta suunnattiin entistä enemmän hallituksen johtamiin hankkeisiin. Kansalaisjärjestöt saivat vähem- män rahoitusta. Hankkeet päättyivät usein ilman kaik- kien tavoitteiden saavuttamista, minkä vuoksi loppura- porttia ei voitu esittää, vaikka se olisi ollut edellytyksenä viimeisen maksuerän suorittamiselle. Viimeistä maksua ei siis voitu suorittaa. Alkuvaiheen hankkeissa ei selvästi edellytetty, että myös muiden tuen antajien antamasta rahoituksesta olisi rapor- toitava. Komission yksiköt saivatkin usein sen vaikututel- man, että hankkeet pyrittiin pitämään käynnissä saatujen varojen turvin. Tilintarkastustuomioistuin huomautti ai- heellisesti, että hankkeiden päättämisessä olisi selvitettävä syitä siihen, miksi joidenkin hankkeiden osalta ei toimi- tettu loppuraporttia eikä edes väliraportteja. Komissio mielestä raportointivaatimukset eivät olleet erityisen monimutkaisia, vaikka hyväksymismenettely saattoi hankkeiden kannalta kestää sangen pitkään. 38. Vaikka EU:n rahoituksen täsmällinen käyttötarkoi- tus ei aina ilmene tarkastetuista rahoitusselvityksistä, niistä saa kuitenkin hyvän kuvan organisaation yleisestä taloudellisesta tilanteesta ja viitteen varojen mahdollisesta väärinkäytöstä. Opintotukiohjelman tapauksessa komis- sio ryhtyi vuonna 1996 toimiin ohjelman epätyydyttävän tilanteen parantamiseksi ja päätti lopettaa rahoituksen Kagiso Trustin (KT) kautta ja siirtää rahoituksen kulke- maan TEFSAn kautta (the Tertiary Education Fund of South Africa )(katso liite). Hankkeiden seuranta 36. Komissio oli aina, varainhoitoasetuksen luomien rajoitusten puitteissa, mahdollisimman joustava, ja se oli tietoinen siitä, että raportointikapasiteetti oli useissa hankkeissa heikko. Vähimmäisvaatimuksena oli siis aino- 39. Komissio parantaa parhaillaan seurantamenetelyjä, ja se on perustanut edustustoon erityisryhmän, joka etsii ratkaisuja tietojärjestelmän parantamiseksi. C 241/118 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 40. Kolmetoista mainituista neljästätoista hankkeesta on päättynyt ja merkitty päätettäviksi kirjanpidossa. Vain yksi SACC:in hanke on vielä käynnissä. Hankkeiden aikatauluja pidennettiin mahdollisesti tarvittavia jatkotoi- mia varten. 42. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, useat hank- keet viivästyivät. Viiveet eivät kuitenkaan aina johtuneet tilintarkastustuomioistuimen esittämistä syistä. Olisi huo- mattava, että tuen välittäjillä tai ohjelman koordinointi- toimistolla (PCO) ei ollut asiantuntemusta kommission myöntämän rahoituksen alalla. Opintotukiohjelman osalta tilintarkastustuomioistuimen esittämä tilanne on jo muuttunut, sillä komission edusta- jat vierailivat hankkeen edustajien luona lokakuussa vuonna 1996 ja ehdottivat muutoksia, jotka myös hyväk- syttiin. Tilanne parani, kun hankkeiden hallinto siirtyi vuonna 1997 TEFSA:lle, joka alkaa nyt periä takaisin maksuja — katso 38 kohta. 43. Alkuperäinen hallinnon tietojärjestelmä poistettiin käytöstä vuoden 1995 lopulla, ja vuoden 1996 alussa otettiin käyttöön uusi Etelä-Afrikkaa koskeva järjestelmä, GELIBU (Gestion des lignes budge´taires). Tämä tilintar- kastustoimisto SINCOMin käyttämän tietojärjestelmän täydennys mahdollistaa hankkeen tilan kartoittamisen ja kaikkien taloudellisten tietojen saamisen. On totta, että komissiolla ei ollut jäljennöksiä tuen välittäjien ja hank- keiden toteuttajien välisistä sopimuksista, sillä komissio halusi tuolloin rajoittaa sopimussuhteet ainoastaan tuen välittäjiin. Tätä järjestelmää muutettiin vuonna 1995. 44. Hankkeen kirjanpidollisen päättämisen toinen vaihe on käynnissä, ja sen yhteydessä tarkastellaan suoritta- matta jääneitä maksuja. On huomattava, että 4 miljoonaa ecua suorittamatta olevista 10 miljoonasta ecusta koskee hanketta Uthombo Pride (92-75070-397), jonka maksusi- toumuksia ei ole voitu vapauttaa pitkittyneiden oikeuden- käyntien vuoksi. Sopimusten päättäminen kirjanpidossa 47. Huhtikuussa 1996 pidettiin Pretoriassa ja heinä- kuussa 1996 Brysselissä kokouksia, joissa käsiteltiin suunnittelua ja tehtäväjakoa. Hankkeiden päättämisen edellytyksenä olevien tietojen lopullisesta muodosta pää- tettiin vuonna 1997. 48. Lisäksi yksityisen sektorin tilintarkastustoimistojen palkkaaminen edellytti rajoitettua tarjouskilpailua, joka julkaistiin heinäkuussa 1996 ja jota koskevat tarjoukset oli jätettävä viimeistään 25. syyskuuta 1996. Koska tar- joukset eivät vastanneet niille asetettuja vaatimuksia, tar- jouskilpailu peruttiin ja sopimukset tehtiin suoraan kah- den tilintarkastustoimiston kanssa. 45-52. Menettelyihin liittyvt vaikeudet, joita komissiolla oli vuonna 1996, ratkaistiin vuoden 1997 loppupuolella. ESP-hankkeiden kirjanpidollinen päättäminen, jota tilin- tarkastustuomioistuin huomautuksissaan kuvaili, on pa- rantunut. Vastuualueet ja tehtävät on nyttemmin täsmäl- lisesti määritelty yksiköiden välisissä sopimuksissa. Enti- siä järjestelmiä on kehitetty tietokoneistetuin apuvälinein. Kaikki vuosien 1986 1991 hankkeiden, yhteensä 415 hankkeen, kirjanpidollista päättämistä koskevat asiakirjat on voitu finalisoida. Kirjanpidossa on päätetty 125 han- ketta, ja muiden hankkeiden päättäminen on loppuvai- heessa. Päättämisen toinen vaihe (ajanjakso: 1991—1994) on käynnissä, ja työskentelyyn osallistuu kaksi eteläafrikka- laista tilintatarkastustoimistoa. Vaikka nämä toimistot eivät toimittaneet arviontiraporttejaan ajoissa, komissio aikoo silti noudattaa asetettuja määräaikoja ja päättää kirjanpidossa 180 hanketta kesäkuun loppuun mennessä. Kaikki muut kuin aktiiviset hankkeet päätetään vuoden 1998 loppuun mennessä. Edustuston logististen välinei- den heikkouksia yritetään parantaa uusin välinein ja varoin. Tähän mennessä 32 hanketta on päätetty kirjan- pidossa, ja 23 hankkeen päättämisessä ollaan loppuvai- heissa. Näillä hankkeilla oli ”luonnollinen” elinkaari ja niiden päättämistä ehdotettiin pääasiassa KT:ltä saatujen tilinpäätöskertomusten perusteella. Tilintarkastustoimis- tot arvioivat vielä nämä hankkeet, mutta lisätoimet ovat tarpeettomia, jos tilintarkastajan päätelmät vastaavat kumppanin tilinpäätöskertomusta. JÄLLEENRAKENTAMISEN ROOPPA-OHJELMA (EPRD) VUOSINA 1994—1996 JA KEHITTÄMISEN EU- Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelma järjestelmänä 57. Kuten edellä 18 ja 27 kohdassa mainitaan, oli poliit- tisesti ja teknisesti vaikea arvioida Mandelan hallinnon täytäntöönpanokapasiteettia. Lisäksi komission oli toi- minnassaan noudatettava vuoden 1994 yhteistyösopi- musta ja vuoden 1996 neuvoston asetusta. Neuvoston asetuksessa määritettiin Etelä-Afrikalle myönnettävien varojen taso ja täsmennettiin laajoja kohdealoja, ja useat Etelä-Afrikan departementit pyysivät rahoitusta sen perusteella. Asiaa tarkasteltiin Etelä-Afrikan hallituksen kanssa, ja tarkastelun tuloksena sovittiin monivuotisesta suuntaa-antavasta ohjelmasta (Multiannual Indicative Programme), jossa keskityttiin perussosiaalipalveluihin (koulutus ja terveys) ja joka toimi perustana talousarvion tukimekanismeille. Valitettavasti suurimmalla suorille 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/119 täytäntöönpanossa. Komissio pyrkii osalla departementeista, jotka toteuttivat toimia ohjel- massa priorisoiduilla aloilla, on huomattavia vaikeuksia ohelman tämän vuoksi, NAO:n suostumuksella, suuntaamaan uudelleen toimintojaan kohti tärkeimpien departementtien taloudel- lisen ja hallinnollisen kapasiteetin parantamista koskevia laajoja ohjelmia ja sellaisia aloja, joilla hallitus tunnetusti kykenee panemaan ohjelman täytäntöön, olipa se sitten kansallisella tai provinssien tasolla. Myös kansalaisjärjes- töjen kanssa toteutettavia toimia tullaan vahvistamaan. 60. b) Terveydenhuolto-ohjelmissa ei voitu menestyksek- käästi yhdistää useampia kansalaisjärjestöjä, eikä ryhmit- telyyn siis enää turvauduttu. Uusissa hankkeissa on sovellettu kokemuksia, joita aiem- missa hankkeissa on saatu koordinoivien toimintojen organisatorisista rakenteista. Huomiota kiinnitetään eri- tyisesti tällaisten organisaatioiden kapasiteettiin. Uudet ohjelmat perustuvat aina joko ennakoivaan arviointitutki- mukseen tai, mikäli komissio on jo työskennellyt jonkin organisaation kanssa, aiemman hankkeen arviointiin. 61. TNDT-hanke käynnistyi hitaasti, ja osasyynä oli, että yksi tärkeimmistä kumppaneista hylkäsi hankkeen. Nyt hanketta voidaan jo pitää onnistuneen täytäntöönpa- non ja seurannan malliesimerkkinä. Komissio on tyyty- väinen järjestön saavutuksiin. Valtion hankkeet 62. Kaikki kolme terveydenhuollon ohjelmaa käynnistyi- vät hitaasti. Koska nämä ohjelmat olivat ensimmäisiä valtion rahoittamia ohjelmia, on luonnollista, että alussa oli hankaluuksia. Tarjouskilpailumenettelyt tuottivat jon- kin verran ongelmia, mutta ohjelmien toimintaan panos- tettiin paljon. Tällä hetkellä nämä kolme ohjelmaa ovat loppuvaiheessa, ja niiden toteutumisaste on yli 90 pro- senttia. 63. Hanke käynnistyi hyvin hitaasti, mutta on nyt pääs- syt vauhtiin. Puolivälin arviota tehdään parhaillaan. 64. Tavoitteet olivat tarkoituksellisesti epätarkkoja, koska uusi hallitus itsessään teki tilanteen epäselväksi (katso kohdat 15—19, 27 ja 57). Hanke oli siis alun alkaen suunniteltava joustavaksi. Ihmisoikeusohjelmasta (Human Rights Programme) tehdään parhaillaan puolivä- lin arviota. mään noin 0,5 miljoonaa ecua naisia ja kehitystä koske- vaan hankkeeseen ja loppuosa on määrä kattaa Etelä- Afrikan rahoitusosuudesta. Etelä-Afrikan parlamentti on päättänyt, että sen osuus suoritettaisiin joustavasti ja vähittäin. Tämän vuoksi ensimmäinen työsuunnitelma perustui ainoastaan komission rahoitusosuuteen. Ruotsin valtion rahoittama osuus on toteutettu onnistuneesti, ja komissio pitää Ruotsin kanssa koordinointikokouksia. Henkilökunta on jo valittu ja hanke on käynnissä. Ulko- puolisia asintuntijoita palkattiin äskettäin auttamaan hankkeen johtajia määrittelemään yksityiskohtaisesti, mitkä ovat hankkeen tavoitteet ja miten ne voidaan saavuttaa mahdollisimman kustannustehokkaasti. Yhteis- rahoitteisuus ilmenee seuraavasta työsuunnitelmasta. Kansalaisjärjestöjen hankkeet 66. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että järjes- töillä oli vaikeuksia antaa komission yksiköille varojen myöntämisen edellyttämiä tietoja ja että hankkeet viiväs- tyivät tämän vuoksi. Usein havaittiin, että kansalaisjärjes- töt eivät ymmärtäneet, että edustusto olisi voinut neuvoa niitä. Komissio on toteuttanut useita toimenpiteitä tilan- teen parantamiseksi: — Laadittiin käsikirja ”Guidelines for the Implementa- tion of EU funded Projects in South Africa”, joka jaettiin vuoden 1998 alussa kaikille kumppaneille (ministeriöille, kansalaisjärjestöille jne. ). Käsikirjassa laaditaan esimerkiksi neuvotaan selkeästi, miten rahoitusehdotus, tarjouskil- työsuunnitelma pailuasiakirja. Lisäksi siinä on tietoja maksu- ja raha- virroista, raportoinnista jne. Käsikirjan käyttämistä pyritään edistämään erilaisten seminaarien avulla. ja — MIP-ohjelman puitteissa toimiville kansalaisjärjestöille suunnattu kapasiteetin kasvattamista koskeva ohjelma on hyväksymisvaiheessa. Sen ansiosta kansalaisjärjes- töt saavat tarvitessaan heti lyhytaikaista teknistä asi- antuntija-apua ja tukea. Harkitaan myös kansalaisjär- jestöihin erikoistuneen ohjelmien hallintoyksikön pe- rustamista (INTERFUND-hanke). — Kommissio tarkastelee parhaillaan, voitaisiinko pää- töksentekomenettelyjä hajauttaa aiempaa enemmän edustustolle. Nämä toimenpiteet parantaisivat huomattavasti ohjelmien täytäntöönpanoa erityisesti ei-valtiollisten kumppanien kanssa. 65. Ohjelman kustannuksiksi arvioitiin alunperin 36 miljoonaa ecua. Komission rahoitusosuus on 16 miljoo- naa ecua, ruotsalainen kumppani on suostunut myöntä- 68. Asuntolainahanke toteutettiin provinssittain. Lisäksi asumisen järjestäminen kuuluu hallituksen vastuualuee- seen, ja vaalien jälkeen hallitus suhtautui liian optimisti- sesti hankeen täytäntöönpanoon. Ensimmäisen vuoden C 241/120 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 aikana luovutettiin vain 879 asuntoja, mutta toisena vuotena jo 1800 asuntoa. Tämä tulos saavutettiin ilman väliaikaista lainoitusta. Kurssitappiot Vaikka joillakin kansalaisjärjestöillä oli vaikeuksia, ohjelma pysyi kokonaisuutena aikataulussa. Toinen tämän ohjelman komponenteista oli rakennusten kunnos- taminen (yksi Urban Sector Network-ohjelman pääasialli- sista vastuualueista). Tavoitteeksi oli asetettu 7185 raken- nusta ensimmäisenä vuotena. Tavoite ylittyi ja kokonais- määrä oli 7529 rakennusta. 69. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että Micro- projects Programme Trust-järjestön (MPT) rahoitussopi- muksen allekirjoittamisen ja ensimmäisen maksuerän suo- rittamisen välillä kului kohtuuttoman kauan aikaa. Ongelma minimoidaan tulevaisuudessa, sillä kannus- tamme nykyään hankkeita mahdollisuuksiensa mukaan valmistelemaan tarjouksensa ja työsuunnitelmansa ennen rahoitussopimuksen allekirjoittamista. Toiminta voidaan siis käynnistää lähes välittömästi allekirjoittamisen jäl- keen. Ongelma liittyy osittain myös MPT:hen, sillä se ei toimit- tanut komission yksiköille niiden tarvitsemia tietoja. Osa- syynä olivat kommunikointivaikeudet komission ja hank- keen välillä. Kommunikointi on sittemmin huomattavasti parantunut. 72. Vaihtokurssien vaihtelut aiheuttivat ongelmia. Aikai- sempina vuosina randin vaihtokurssi toi Etelä-Afrikalle huomattavia voittoja. Komissio päätti tämän vuoksi las- kea erilaiset maksut Etelä-Afrikan randeina (ZAR) ja muuttaa summat ecuiksi maksun maksamiskuukauden kurssin mukaan. Edunsaajille maksettava summa vaihte- lee siis randin kurssivaihteluiden mukaan. Tämän vuoksi lopulliset maksut maksetaan taas randeina, vaikka komis- sio käyttäisi mieluummin ecuja. Yksityisten pankien soveltamat vaihtokurssit aiheuttavat ongelmia, ja asiasta käydään keskusteluja hallituksen kanssa. Rahoitussopimukset 73. Rahoitussopimuksia on nyt muutettu ja maksuja koskevia sopimuslausekkeita on täsmennetty ja selven- netty. On totta, että yhdessä tai kahdessa tapauksessa (joista toinen oli Urban Sector Network) 20 prosentin osuus maksettiin soveltamalla sopimusta pragmaattisesti, koska sopimusteksti oli sangen epäselvä. 74. Kansalaisjärjestöiltä ei enää edellytetä takuita tai ”todistuksia”. 75. Katso 32 kohdan vastaus. Jälleenrakentamisen ja kehittämisen Eurooppa-ohjelman täytäntöönpanossa käytettyihin toiminta- ja menettelyta- poihin liittyneet puutteet 77. Ainakin viimeisten kahden vuoden aikana rahoitus- sopimusten merkittävä muuttaminen on edellyttänyt lisä- sopimusten tekemistä. 70. Kuten edellä 66 kohdassa selitetään, komissio on laatinut käsikirjan, jossa selostetaan EPRD:n kaikki vai- heet. 78. Myös komissio pitää tätä seikkaa heikkoutena, ja asiaa selvennetään juuri julkaistussa käsikirjassa (katso myös kohta 66). Rahoitussopimusten muuttamista ku- vaillaan rahoitusta koskevassa luvussa, jossa käsitellään myös vastuun jakautumista ja sopimusten muuttamisme- nettelyjä. Maksujen viivästymiset Tarjouspyyntömenettelyt 71. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemien kahden ohjelman — Urban Sector Network ja Micro-projects Programme työsuunnitelmissa oli erityisiä ongelmia, ja ne oli palautettava takaisin hankkeille. Tämä viivästytti huo- mattavasti hyväksymistä. Komission sisäisiä toimintata- poja yritetään parhaillaan hajauttaa ja yksinkertaistaa viiveiden välttämiseksi ja budjettikurin noudattamiseksi. 79. Komissio ja Etelä-Afrikan neuvottelijat sopivat jo vuonna 1995, että tavallisesti käytetystä EKR:n tarjous- kilpailumenettelystä poikettaisiin hieman EPRD:n ensim- mäisen rahoituspaketin, ns. yleisiä säännöksiä koskevan luonnoksen osalta. EDF:n tavallisten tarjouskilpailusään- töjen, yleisiä säännöksiä koskevan luonnoksen ja sekä yleisiä sopimusehtoja koskevan luonnoksen välinen ero on juuri siinä, että yleisissä sopimusehdoissa ei aseteta 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/121 etusijalle eteläafrikkalaisia yrityksiä. Etelä-Afrikassa to- teutettavien ja yhteisön rahoittamien kehityshankkeiden tarjouskilpailumenettelyistä on säännöksiä myös 22 päi- vänä marraskuuta 1996 yhteistyöstä Etelä-Afrikan kanssa annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2259/96. Kyseisen asetuksen 7 artiklan mukaan tarjouskilpailuihin ja hankintasopimuksiin voivat tasavertaisesti osallistua kaikki jäsenvaltioiden, Etelä-Afrikan ja AKT-valtioiden luonnolliset ja oikeushenkilöt. Osallistuminen voidaan laajentaa koskemaan muita kehitysmaita asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa. Tämä pätee myös tavaranhankkijoiden alkuperään. AKT EY-ministerineuvosto päätti 24. huhtikuuta 1997 Etelä- Afrikan tasavallan liittymisestä Lome´n yleissopimukseen. Liittymisen yhteydessä ei muutettu voimassa olevia sopi- muksia. Etelä-Afrikkaan ei sovelleta aivan kaikkia yleisso- pimuksen aihealueita ja artikloja. Tarjouskilpailumenette- lyjen osalta liittymispäätöksessä vahvistetaan, että etelä- afrikkalaisille yrityksille ei myönnetä minkäänlaista hinta- etua. Euroopan komissio pyrkii yhdenmukaistamaan tar- jouskilpailumenettelyjä, ja se neuvoi yksiköitään 24. hel- mikuuta 1998 soveltamaan yhdenmukaisia hankintakyn- nyksiä kaikkiin budjettikohtien toimintoihin. Tämä pää- tös tarkoittaa sitä, että sen jälkeen allekirjoitettujen rahoitussopimusten soveltamisalaan kuuluvat hankkeet on varainhoidon valvojan kanssa sovitun mukaisesti pan- tava täytäntöön tarkistettujen kynnysten mukaisina. Tarjouskilpailusääntöjen ristiriitaisuudet ilmenivät yksit- täisissä tapauksissa, kun toiset departementit valitsivat noudattamansa menetelmän jäykemmin kuin tietyt toiset. Komissio kävi hallituksen kanssa neuvotteluja, joissa sovittiin (toukokuussa 1997 allekirjoitetun monivuotisen suuntaa-antavan ohjelman sopimusmääräyksissä), että kaikkiin uusiin ohjelmiin sovellettaisiin EY:n tarjouskil- pailuasetuksia. EY:n säännöksiä sovelletaan periaatteessa myös vanhoihin ohjelmiin, mutta Etelä-Afrikalla on silti yhä vaikeuksia joidenkin ohjelmien osalta. Ongelma hel- pottunee muutettaessa Reconstruction and Development Programme Fund Act-säädöstä, jolla ohjataan ulkopuo- lista julkista rahoitusta. Pian voimaan astuvan muutoksen mukaan jokainen rahoittaja voi käyttää omia menetelmi- ään. 82. Tilintarkastustuomioistuimen suorittaessa tarkastus- taan komissio kävi jo perinpohjaisia neuvotteluja asian- tuntijoiden kanssa, jotta vastuualueet ja tehtävät määri- teltäisiin täsmällisesti. 83. Tilintarkastustuomioistuimen kuvailema tilanne joh- tui siitä, ettei departementilla eikä asiantuntijalla ollut tarpeeksi kokemusta asiasta. Tilanne on sittemmin kor- jaantunut. 85. Asiantuntija-avun konkreettisesta sijainnista (keskus- hallinnon, provinssin ja paikallisella tasolla) ja päätöksen- tekomenettelystä päätetään arviointitutkimusten ja halli- tuksen, edunsaajien ja komission välisten neuvottelujen perusteella. KOMISSION ORGANISAATIO JA RESURSSIT 86-88. Katso yhteenveto. 89-90. Komissio on täysin samaa mieltä tilintarkastus- tuomioistuimen kanssa ja yrittää etsi ratkaisuja (katso yhteenveto). 91. a) Edustusto odottaa parhaillaan kahden vanhem- man virkamiehen uudelleensijoitusta, ja tehtävät ja vas- tuualueet on väliaikaisesti jaettu. Uusi organisaatiokaavio saatetaan lopulliseen muotoonsa näiden uusien virkamies- ten kokemuksen, palkkaluokan ja ammatillisen taustan varmistuttua. b ja c) Olisi erotettava toisistaan erikoisohjelma (Special Programme (1986-1994), jossa ei ollut mahdollista toteuttaa tarkkaa seurantaa, sekä jälleenrakentamisen ja kehityksen Eurooppa-ohjelma (EPRD 1995—), jossa seu- ranta varmistetaan edustuston ja ohjelman toteuttajien välisen tiiviin yhteydenpidon avulla. Joitakin seurantame- nettelyn osia voitaisiin vielä kehittää. Edustustossa on perustettu tätä varten erityisryhmä (katso myös 39 kohta), joka esittänee ehdotuksensa piakkoin. Jos ehdo- tettujen saadaan varoja, tilanne parantunee huomattavasti. toteuttamiseen ratkaisujen Asiantuntija-apu 92. Komissio harkitsee parhaillaan edustuston apulais- päällikön nimittämismahdollisuutta, ja asia tullaan otta- maan huomioon edellisessä kohdassa mainitun henkilös- törekrytoinnin yhteydessä. 81. Saattaa olla totta, että Etelä-Afrikassa on päteviä asiantuntijoita. Hankkeisiin tarvitaan kuitenkin usein huippuasiantuntijoita, jo kokemusta EU:n joilla on rahoittamista hankkeista. Kustannusvaikuttavuus on usein parhain silloin, kun tällaiset asiantuntijat palkataan Euroopasta. Komissio kuitenkin harkitsee aina kunkin päätöksen yhteydessä tarkoin, voitaisiinko hankkeisiin palkata paikallisia asiantuntijoita. KEHITYSYHTEYSTYÖN KOORDINOINTI YHTEISÖN JA JÄSENVALTIOIDEN VÄLILLÄ 95. Komissio soveltaa neuvoston asetusta noudattaen tilintarkastustuoioistuimen kantaa. C 241/122 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 96. Huomautuksissa käsitellään myös jäsenvaltioiden toimintaa. Komissio tulee käsittelemään tätä asiaa neu- voston Etelä-Afrikka-komiteassa. 97. Komissio ryhtyy ja on jo ryhtynyt toimiin vahvis- taakseen kehitysyhteistyön koordinointia Pretoriassa tilin- tarkastustuomioistuimen huomautusten mukaisesti. YHTEENVETO edustusto ovat usein ottaneet saman kannan ratkastavina oleviin ongelmiin. Komissio on tämän johdosta yksinker- taistanut, ratifioinut ja koontanut toimintatapojaan (lähes kaikille vakioasiakirjoille on mallit, on laadittu menettely- käsikirja, täytäntöönpanoon liittyvistä ongelmista keskus- tellaan säännöllisesti Etelä-Afrikan hallituksen kanssa, suoran budjettituen kaltaisia uusia välineitä testataan jne. ). Samanaikaisesti on toteutettu ja toteutetaan edel- leen toimenpiteitä, jotta Etelä-Afrikan asioita käsittele- vään yksikköön ja edustustoon saataisiin enemmän hen- kilökuntaa. 98-104. Kuten tilintarkastustuomioistuinkin toteaa, ko- missiolla on poliittisista syistä ollut edustus (edustusto) Etelä-Afrikassa vasta vuodesta 1994. Etelä-Afrikan olo- suhteet ovat olleet monimutkaiset ja muuttuvat, ja komis- sion myöntämä apu ja tekninen tuki on mukautunut näihin olosuhteisiin. Komissiolla ja joissakin tapauksissa myös Etelä-Afrikan viranomaisilla oli toiminnan alussa vain niukasti varoja ja vähän henkilöstöä. Lisäksi pitkäai- kaista sopimusten viitekehystä koskevat, keäkuusta 1995 lähtien EU:n ja USA:n välillä käynnissä olleet neuvottelut ovat aiheuttaneet huomattavaa lisäkuormitusta komission yksiköille, jotka eivät kyenneet ennakoimaan yhä käyn- nissä olevien neuvottelujen vaikeutta ja kestoa. Hallinto- voimavarat olivat ja ovat edelleen äärimmäisen vähäiset, ja komissio on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että tämä on vaikuttanut täytäntöönpanon tehokkuuteen. Komissio on kuitenkin toiminut aktiivisesti ja ottanut oppia aikaisemmista vaikeuksista. Komissio ja Komissio pyrkii parhaillaan yhdistämään kaikkien ulkois- ten toimintojen toteutuksen yhteen yhteiseen yksikköön yhdenmukaistakseen ulkopuolisten tukiohjelmien täytän- töönpanoa ja seurantaa. Lisäksi komissio hajaannuttaa ja yksinkertaistaa yhteistyötään, ja tässä prosessissa otetaan huomioon myös Etelä-Afrikan tilanne. Etelä-Afrikan kanssa käydään neuvotteluja kauppaa, kehitystä ja yhteis- työtä koskevasta kahdenvälisestä sopimuksesta, johon sisällytetään myös kehitysyhteistyötä koskevia sopimus- määräyksiä. Komissio tulee myös valmistelemaan jäsen- valtioiden kanssa ehdotuksen uudeksi neuvoston asetuk- seksi vuoden 1999 jälkeiselle kaudelle. Komissio aikoo sekä sopimusneuvotteluissa että ehdotusta laatiessaan hyödyntää näitä mahdollisuuksia parantaa suhteitaan Etelä-Afrikkaan tuen toimittamisen, kumppanuuden, luo- tettavuuden ja hajaannuttamisen aloilla. Tilintarkastus- tuomioistuimen esittämä yhteenveto tuo arvokkaan panoksen tähän prosessiin. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/123 LIITE OPINTOTUKIOHJELMA On totta, että henkilöstöpulan vallitessa komissio tukeutui liian paljon KT:n opintotukitoimistoon ohjelman hallinnointia varten ja että tämä hallinnointitapa osoittautui epäkelvoksi. Tämä havaittiin myös Brysselissä, kun KT lähetti puutteellisia raporttejaan. Näitä ongelmia käsiteltiin Bryselistä tulleiden virkamiesten kanssa, ja opintojen rahoittaminen päätettiin vuoden 1996 lopulla siirtää KT:ltä TEFSA:lle. TEFSA on tarkastanut ja koonnut kaikki KT:tä koskevat tiedot vuosilta 1992 1996. Tämä on mahdollistanut sen, että se on voinut toimia tehokkaammin sopimuksen mukaisesti takaisinmaksettavien lainojen suhteen, vaikka asiasta on vielä liian aikaista laatia tilastoja. TEFSA:n lainojen takaisinperintäkapasiteetti on vuosittain parantunut, ja koska se voi luottaa hallituksen jatkuvaan tukeen, rahoitussopimuksessa tavoitteeksi asetettu ohjelman jatkuvuus varmistuu sen toiminnan ansiosta