title: Erityiskertomus N:o 5/98 entisen Jugoslavian jälleenrakentamisesta (vuodet 1996-1997) sekä komission vastaukset (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla esitetyt huomautukset)

eurovoc_concepts:
EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

formats: html pdf print

text: 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/1 I (Tiedonantoja) TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN ERITYISKERTOMUS nro 5/98 entisen Jugoslavian jälleenrakentamisesta (vuodet 1996—1997) sekä komission vastaukset (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 188 c artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla esitetyt huomautukset) (98/C 241/01) C 241/2 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 SISÄLLYS Kohdat Sivu ESIPUHE — TAUSTATIETOJA ENTISESTÄ JUGOSLAVIASTA. 1 — 9 1. JOHDANTO. 1. 1 — 1. 4 2. YHTEENVETO TÄRKEIMMISTÄ HUOMAUTUKSISTA. 2. 1 — 2. 13 3. AVUSTUSOHJELMIEN SUUNNITTELU JA TÄYTÄNTÖÖNPANO. 3. 1 — 3. 55 Komission strategia. 3. 1 — 3. 27 Pääosaston IA toimien suunnittelu. 3. 2 — 3. 9 ECHOn toimien suunnittelu. 3. 10 — 3. 12 Pääosaston IA yksiköiden organisaatio. 3. 13 — 3. 25 ECHOn yksiköiden organisaatio. 3. 26 — 3. 27 Ohjelmien täytäntöönpano. 3. 28 — 3. 55 Määrärahojen käyttöaste. 3. 28 — 3. 32 Hankkeiden valmistelu. 3. 33 — 3. 35 Sopimusten tekeminen. 3. 36 — 3. 45 Maksut. 3. 46 — 3. 50 Hankkeiden seuranta ja arviointi. 3. 51 — 3. 55 4. TOIMIEN VAIKUTUKSET. 4. 1 — 4. 59 Maantieteellinen jakautuminen. 4. 1 — 4. 7 Bosnia-Hertsegovinan hallintoalueet. 4. 1 — 4. 5 Kroatia. 4. 6 — 4. 7 Alakohtainen jakautuminen. 4. 8 — 4. 59 Asuntotilanne ja pakolaisten palaaminen. 4. 8 — 4. 19 Opetus. 4. 20 — 4. 22 Terveydenhuolto. 4. 23 — 4. 26 Energia (sähkö ja kaasu). 4. 27 — 4. 31 Liikenne. 4. 32 — 4. 40 Vesihuolto sekä kotitalouksien jätehuolto. 4. 41 — 4. 44 Televiestintä. 4. 45 — 4. 48 Maatalous. 4. 49 — 4. 53 Yksityisen sektorin kehittäminen ja talouden elvyttäminen. 4. 54 — 4. 56 Julkishallinnon tukeminen. 4. 57 — 4. 59 5. PÄÄTELMÄT. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Liitteet 1—3. 33 Lyhenteet. 38 Komission vastaukset. 39 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/3 C 241/4 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 ESIPUHE — TAUSTATIETOJA ENTISESTÄ JUGOSLAVIASTA 1. Entisen Jugoslavian jälleenrakentaminen koskee pääasiassa kahta maata: Bosnia-Hertsegovi- naa ja — vähäisemmässä määrin — Kroatiaa. Bosnia-Hertsegovina Daytonin sopimuksella luodut Bosnia-Hertsegovinan hallintorakenteet 2. Rauhansopimuksessa Bosnia jaettiin kahteen hallintoalueeseen, joilla kummallakin on suuri autonomia: Bosnia-Hertsegovinan liittovaltioon, joka käsittää muslimi- ja kroaattiväestöt, ja Bosnian serbitasavaltaan, joka käsittää serbiväestöt. Liittovaltioon perustettiin kymmenen kan- tonia, jotka muodostavat hallintoalueen ja kunnan välisen hallintotason. 3. Koska Bosnia ei ollut itsenäinen valtio ennen vihollisuuksia, oli luotava uusia hallintoraken- teita kaikille valtion, hallintoalueiden ja kantonien tasoille. Perustamisvaiheessa olevien Bosnia- Hertsegovinan hallintorakenteiden hauraus, valtion ja liittovaltion hallintokoneistoissa toimi- vien, etnisiä yhteisöjä edustavien tahojen väliset jännitteet sekä vastuualueiden jako valtion, hallintoalueiden, kantonien ja kuntien välillä aiheuttivat erityisiä hankaluuksia etsittäessä osapuolia, jotka vastaisivat rahoittajien — joihin Euroopan komissio kuului koko jakson 1996—1997 ajan — käynnistämistä toimista. Taloudellinen tilanne 4. Taistelujen suoraan aiheuttamien tuhojen rahalliseksi arvoksi Bosniassa on arvioitu 15 150—30 300 miljoonaa ecua (1). Riittämättömän huollon vuoksi maan infrastruktuurien kunto, joka oli huono jo ennen konfliktia, heikkeni entisestään. Teollisuustuotanto oli vuonna 1995 enää vain 10 prosenttia sotaa edeltävästä tasosta, ja talous vaati perusteellisia uudistuksia. Vuoden 1995 lopussa 80 prosenttia väestöstä oli humanitaarisen avun varassa. 5. Vuoden 1997 lopussa Bosnian tilanne oli yhä huolestuttava. Bruttokansantuote, joka kasvoi 50 prosenttia vuonna 1996 ja oli asukasta kohti laskettuna 554 ecua, kasvoi 35 prosenttia vuonna 1997, mutta sen taso oli edelleenkin hyvin alhainen (2). Tosiasiassa teollisuustuotanto oli vain 20 prosenttia sotaa edeltävästä määrästä (3). Vuoden 1997 lopussa noin 20 prosenttia väestöstä tarvitsi edelleen elintarvikeapua, ja terveydenhuolto toimi yhä kansainvälisen avun varassa (4). Pakolaisten ja siirtymään joutuneiden tilanne 6. Sotaa ennen väestön määrä oli neljä miljoonaa, joista 250 000 kuoli selkkauksissa, miljoona joutui siirtymään maan sisällä ja 1,3 miljoonaa pakeni ulkomaille. Pakolaiset ovat pääasiassa peräisin Bosnia-Hertsegovinan kaupungeista, kun taas siirtymään joutuneet ihmiset ovat lähte- neet sodan aikana kylistä saadakseen edes jonkinlaista suojaa kaupungeista, joissa he useimmi- ten sijoittuivat ulkomaille paenneiden ihmisten jättämiin asuntoihin. Pakolaisten paluun mah- dollistamiseksi oli ensin autettava siirtymään joutuneita ihmisiä, jotta he voivat palata asuntoi- hinsa taisteluista kärsineillä alueilla. (1) Lähde: Maailmanpankki: Programme prioritaire de reconstruction, marraskuu 1996, osa 3. (2) Ks. esipuheen lopussa oleva taulukko A. (3) Lähde: Economist Intelligence Unit Country Report, vuoden 1998 ensimmäinen vuosineljännes. (4) Lähde: Euroopan yhteisön humanitaarinen toimisto. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/5 7. Vuoden 1997 lopussa Bosnia-Hertsegovinassa oli vielä 800 000 siirtymään joutunutta ihmistä, ja pakolaisista vain 200 000 oli palannut. Pakolaisia oli edelleen ulkomailla 612 000, joista EU:n jäsenvaltioissa 263 000, joista puolestaan 220 000 oli Saksassa. Tilanteeseen ei ollut löydetty pysyvää ratkaisua (5) (6). Kroatia 8. Kroatiassa jälleenrakennusohjelma painottui Itä-Slavoniaan, joka oli maan pahiten tuhoutu- nut alue ja Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikaisen hallinnon [UNTAES (7)] alaisena vuodet 1996—1997. Sodan suoranaisesti aiheuttamat tuhot on arvioitu noin 1 000 miljoonan ecun suuruisiksi. Alueen liittäminen takaisin Kroatian tasavaltaan — prosessi, joka edellyttää kroaat- tien rauhanomaista paluuta ja samanaikaisesti serbiväestön oikeuksien turvaamista — on hankaloittanut suuresti jälleenrakennustoimia (ks. taulukko A). Yhteisön toimien toteuttamisolosuhteet 9. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on tarpeen muistuttaa olosuhteista, jotka vallitsivat jälleenrakennustoimia käynnistettäessä ja vaikuttivat huomattavalla tavalla toimien täytäntöön- panoon. Silloiselle tilanteelle oli ominaista: a) kiireellisyysaste, joka johtui poliittisesta tilanteesta ja pakottavista tekijöistä, joiden vuoksi jälleenrakentaminen oli käynnistettävä vuoden 1996 alussa b) alueen epävakaa poliittinen tilanne, joka ilmeni muun muassa siten, että tietyt osapuolet jarruttivat rauhansopimuksen soveltamista c) eri hallintoaluiden viranomaisten hyväksynnän saamiseen (yhteisön säännöksiin perustuvat ehdot) liittyvät vaikeudet, jotka aiheuttivat viivästyksiä toimien toteuttamisessa d) monimutkaiset oikeudelliset ja rahoitukselliset välineet, jotka eivät olleet kovin joustavia ja jotka edellyttivät kahden asetuksen ja lukuisten budjettikohtien samanaikaista käyttöä. Neuvosto antoi jälleenrakentamista koskevan asetuksen (N:o 1628/96) heinäkuun lopulla 1996 saatuaan siitä Euroopan parlamentin lausunnon. Entisen Jugoslavian erityistilanteen kannalta oli epätarkoituksenmukaista, että tähän asetukseen sisällytettiin samat sopimusten tekemistä koskevat menettelyt ja vähimmäismäärät, joita sovelletaan myös Tacis-ohjelmassa. Asetus (EY) N:o 851/98, jonka neuvosto antoi 20 päivänä huhtikuuta 1998 (8) ottaen huomioon Euroopan parlamentin lausunnon sekä entiselle Jugoslavialle suunnatusta avusta esitetyn arvostelun, vastaa suurelta osin komission ehdotuksia, joiden tavoitteena oli sujuvoittaa menettelyjä ja nopeuttaa täytäntöönpanoa. (5) Lähde: UNHCR ”Repatriation and Return Programme 1998”. (6) Noin 700 000 pakolaista on löytänyt pysyvän ratkaisun Bosnia-Hertsegovinan ulkopuolelta. (7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia. (8) EYVL L 122, 24. 4. 1998, s. 1. C 241/6 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 TAULUKKO A Entisen Jugoslavian alueen tasavaltojen taloudellista tilannetta koskevat tiedot Slovenia (1) Kroatia Bosnia-Hertsegovina Liittovaltio Serbitasavalta Serbia- Montenegro Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (1996) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) 20 300 2,0 12 16,3 8 152 56 538 4,5 26 14,6 3 250 26 537 2,4 28 2,3 864 25 053 1,4 ? 0,5 392,0 87 968 10,8 35 9,9 920 25 713 2,1 22 1,8 860 2,85 2,86 (2) (2) ? ? 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 17,8 32 50,2 39,0 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 Pinta-ala (km²) Asukasluku (milj. ) Viljelyala (%) BKTL (109 USD) BKTL/asukas (USD) Ulkomainen (109 USD) bruttovelka jakautuminen BKTL:n aloittain (%) Maatalous Kaivokset Teollisuus Palvelut Työttömyys (%) Inflaatio (%) (1) Erityisen tilanteensa vuoksi Slovenia osallistuu kaikilta osin Phare-ohjelmaan eikä kuulu entisen Jugoslavian jälleen- rakennusohjelmiin suunnatun avun piiriin. (2) Bosnia-Hertsegovinan valtion ulkomaisen velan arvioidaan olevan 3,38 x 109 USD. Lähteet: ATLASECO 1998; The Economist Intelligence Unit. 1. JOHDANTO 1. 1. Vuoden 1995 lopulla tehdyn Daytonin/Pariisin rau- hansopimuksen (9) yhteydessä Euroopan unioni (EU) jälleenrakentamista varten varasi entisen Jugoslavian 1 000 miljoonan ecun ohjeellisen määrärahan vuosiksi 1996 1999 (10) (ks. taulukko 1). Valtaosa tästä määrästä on EU:n rahoitusosuutta Bosnia-Hertsegovinalle suunna- tussa 5 100 miljoonan USD:n (3 880 miljoonan ecun) ensisijaisessa jälleenrakennusohjelmassa, jonka kansainvä- linen yhteisö hyväksyi vuoden 1995 lopulla (11). EU:n Entisen Jugoslavian jälleenrakentamiseen TAULUKKO 1 tarkoitetun avun (1996—1999) rahoittaminen yhteisön talousarviosta (miljoonaa ecua) Jälleenrakentamiseen suunnattu apu Taloudellisiin uudis- tuksiin suunnattu apu Yhteensä Phare-ohjelma (PO IA) Erityiset budjettikohdat (PO IA) Hätäapu (ECHO) 400 400 p. m. (1) 200 — puuttuu Yhteensä 800 200 600 400 p. m. 1 000 (1) ECHOn antamasta avusta päätetään vuosittain talousarviomenettelyn yhteydessä. Apu ei kuulu monivuotisen suunnit- telun piiriin. (9) Bosnia-Hertsegovinaa koskeva rauhansopimus parafoitiin Daytonissa 21. marraskuuta 1995 ja allekirjoitettiin Pariisissa 14. joulukuuta 1995. (10) Komission tiedonanto ”Euroopan unionin osallistuminen entisen Jugoslavian jälleenrakentamiseen”, KOM(95) 581 lopullinen, 18. joulukuuta 1995. (11) Maailmanpankki määritti ohjelman asiakirjassa ”Bosnie-Her- ze´govine: priorite´s pour le redressement et la croissance”, joka laadittiin joulukuussa 1995 Brysselissä pidettyä rahoit- tajien ensimmäistä konferenssia varten. Ohjelma oli tarkoi- tettu jälleenrakentamisen ensimmäiseksi vaiheeksi. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/7 myöntämän avun jakautuminen talousarviossa sekä tehtä- vien jako komission yksiköiden välillä esitetään pääpiir- teittäin liitteessä 1. tustuomioistuin suoritti vuoden 1996 lopussa tutkimuk- sen, jonka tulokset esitetään tässä kertomuksessa. Tilin- tarkastustuomioistuin tiedotti havainnoistaan komissiolle koko tutkimuksen ajan. 1. 2. Varainhoitovuotta 1996 koskevassa vuosikertomuk- sessaan tilintarkastustuomioistuin kiinnitti huomiota jäl- leenrakennusohjelman erittäin heikkoon toteutumisastee- seen. Hälyttävänä pidetyn tilanteen (12) vuoksi tilintarkas- 1. 3. Taulukko 2 osoittaa, että vuosina 1996 1997 Bos- nia-Hertsegovina oli jälleenrakennusavun pääasiallisin edunsaaja. TAULUKKO 2 Erittely vuosien 1996 ja 1997 talousarvioista rahoitetusta, entisen Jugoslavian jälleenrakentamista ja taloudellisia uudistuksia varten annetusta komission avusta — tilanne 31. joulukuuta 1997 (kiireellistä jälleenrakentamista varten myönnetty apu mukaan luettuna) Maa Maksusitoumukset Sopimukset Maksut (miljoonaa ecua) Jälleenrakentaminen Bosnia Kroatia Serbia-Montenegro EJTM Yhteensä Taloudelliset uudistukset Bosnia Kroatia Serbia-Montenegro EJTM Yhteensä 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 Yhteensä 612,2 Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoit- teena oli arvioida, miten komissio on hallinnoinut Bos- nia-Hertsegovinalle ja Kroatialle myönnettyä jälleenra- kennusapua, ja tutkia, mitkä olivat avun konkreettiset vaikutukset vuoden 1997 lopussa eli vuodet 1996—1999 kattavan ohjelman puolessavälissä (13). Paikan päälle teh- tiin neljä tarkastuskäyntiä vuonna 1997, minkä lisäksi jäsenvaltioihin tehtiin vuoden 1996 lopulla kaksi käyntiä, joiden kohteina olivat Bosnian toimitusohjelmasta huo- lehtineet hankintayhtiöt (14). Lisäksi komission keskusyk- siköissä käytiin läpi tilit ja asiakirjat. 2. YHTEENVETO TÄRKEIMMISTÄ HUOMAUTUKSISTA (12) Varainhoitovuotta 1996 koskeva vuosikertomus (EYVL C 348, 18. 11. 1997, kohdat 14. 26—14. 31). (13) Yhdistyneiden Kansakuntien korkean tason edustajan toimis- ton (OHR) hallintomenot, joita rahoitettiin 10 miljoonan ecun verran vuonna 1995 ja 4,6 miljoonan ecun verran vuonna 1997 osoittamalla niihin yhteisen ulko- ja turvalli- suuspolitiikan määrärahoja (B8-0 1 3), jätettiin tarkastuksen ulkopuolelle, sillä ne eivät kuulu jälleenrakennustoimien pii- riin. Menojen osalta tehtäneen tarkastus lähitulevaisuudessa. 2. 1. Kaksi vuotta sen jälkeen, kun entisen Jugoslavian jälleenrakennusohjelma oli vuoden 1995 lopussa käynnis- (14) Ensisijaista tukea koskeva ohjelma (Essential Aid Pro- gramme, EAP). C 241/8 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 tetty kiireellisesti, ohjelmaa toteutettiin pääasiallisesti Bosnia-Hertsegovinan kroaattien ja muslimien muodosta- massa liittovaltiossa (ks. kohta 1. 3 ja esipuheen kohta 2), ja ohjelman toteutumisaste oli edelleen heikko (ks. kohta 3. 30). valvoa UNHCR:n toimia toivomallaan tavalla, ja se on usein joutunut toteamaan tapahtuneen jälkikäteen toimia hylättäessä tai supistettaessa (ks. kohta 4. 13). 2. 2. Vaikka komissio esitti erittäin kunnianhimoisen strategian neljässä tiedonannossa (ks. kohta 3. 1), se ei — selvistä suuntaviivoista huolimatta (ks. kohta 3. 11) — kuitenkaan sittemmin tehnyt alakohtaista, käytännön tason porrastettua täytäntöönpanosuunnitelmaa, jonka avulla strategian soveltaminen olisi voitu sovittaa yhteen varsinkin ECHOn avun kanssa (ks. kohta 3. 3). Suunni- telma olisi ollut erityisen hyödyllinen pakolaisten paluu- seen liittyvien toimien yhteensovittamisen kannalta. 2. 3. Komissio antoi Bosnia-Hertsegovinalle suunnatun, 125 miljoonan ecun suuruisen tarviketoimituksia koske- van ohjelman ilman riittäviä valmisteluja kahden hankin- tayhtiön huolehdittavaksi, mutta joutui sittemmin kes- keyttämään ohjelman toteutuksen, sillä se oli yliarvioinut edunsaajaviranomaisten hallintokapasiteetin (ks. kohta 3. 5). lukuisille toiminta- 2. 4. Komissio suuntasi toimensa aloille (ks. kohdat 3. 4—3. 6), mutta ei huolehtinut siitä, että sillä olisi käytettävissä tavoitteita vastaavat resurssit, eikä se tehnyt uudelleenjärjestelyjä, jotta sen operatiivi- silla yksiköillä olisi sekä päätoimipaikassa että paikan päällä käytössä riittävät henkilöstöresurssit lukuisten eri toimien moitteetonta hoitamista varten (ks. kohdat 3. 13—3. 25). Operatiivisissa yksiköissä sovellettuja me- nettelyjä ei myöskään riittävässä määrin mukautettu vas- taamaan kiireellisyysnäkökohtia, ja tämän vuoksi päätök- senteko ja toimien toteutusvauhti hidastuivat (ks. kohdat 3. 28—3. 37, 3. 41, 3. 46—3. 50). rahoittamiseen Jälleenrakennustoimien 2. 5. käytetyt budjettikohdat perustuvat kolmeen eri asetukseen, minkä vuoksi samankaltaisiin toimiin sovellettiin eri sääntöjä ja Euroopan unionin hallinnointimenettelyt olivat raskaita (ks. kohdat 3. 36—3. 37). 2. 6. UNHCR:n ottaminen mukaan asuntoalan jälleenra- kennushankkeiden täytäntöönpanoon tarkoitti käytän- nössä sitä, että hankkeiden osallistujaketjuun tuli kallis lisälenkki, joka ei kuitenkaan tuonut mukanaan erityistä taitotietoa (ks. kohta 3. 55). Yhteistyötavat, joita komis- sio edellyttää UNHCR:n noudattavan, eivät myöskään ole yhteensopivat kokonaisvaltaiseen toimintatapaan näh- den, jota UNHCR soveltaa omien ohjelmiensa rahoituk- sessa (ks. kohta 5. 7). Komissio ei ole myöskään voinut 2. 7. Siitä huolimatta, että useat joutuvat vieläkin miino- jen uhreiksi ja miinat hidastavat jälleenrakennusohjelmaa, komissio on osoittanut miinanraivaukseen vain vähän varoja ja varojen käyttö on ollut erityisen hidasta (ks. kohta 3. 32). Miinanraivaukseen tarkoitetut vuoden 1997 määrärahat jäivät käyttämättä. 2. 8. Asuntojen jälleenrakentamisessa oli paljon hanka- luuksia, jos hankkeita ei ollut alun perin suunniteltu riittävän huolellisesti, ja takaisinsijoitettujen perheiden määrä oli odotettua pienempi (ks. kohta 4. 13). Kunnos- tustöiden kohteina olleet asunnot jäivät useissa tapauk- sissa tyhjiksi, koska kunnostustyöt oli keskeytetty tai asukkaat eivät voineet turvallisuussyiden tai elinolosuhtei- den (työmarkkinat mukaan luettuna) vuoksi ottaa asun- toja käyttöön (ks. kohta 4. 18). Kunnostettujen asuntojen vähäisyys on esteenä siirtymään joutuneiden ihmisten takaisinasettautumiselle ja pakolaisten paluulle, jotka ovat kuitenkin Euroopan unionin päätavoitteita (ks. koh- dat 3. 8 ja 4. 8 sekä liite 3). 2. 9. Infrastruktuurien jälleenrakentamisessa on yleensä saatu aikaan näkyviä vaikutuksia terveydenhuolto- ja opetusalalla. Kummallakin alalla on edelleen tarpeen uudistaa hallintorakenteita, jotta taattaisiin palvelujen vakiintuminen (ks. kohdat 4. 22 ja 4. 26). 2. 10. Energia-alan toimien vaikutukset olivat vähäiset vielä vuoden 1997 lopussa (ks. kohdat 4. 29—4. 30). Komissio ei ollut varmistanut, oliko sen ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa toimitetut laitteet asennettu (ks. kohta 4. 28), eikä muiden hankkeiden toteutusta ollut tarjouspyyntöjen valmistelussa tapahtuneiden viivästysten vuoksi käynnistetty (ks. kohta 4. 30). 2. 11. Liikenteen alalle osoitettiin huomattavia rahamää- riä, vaikka käynnistetyillä toimilla oli vain välillinen yhteys pakolaisten paluuta koskevaan kysymykseen (ks. kohta 4. 33). Sarajevon julkisen liikenteen linjojen uudel- leenavaamiseen tarkoitettu tuki oli kuitenkin vaikutuksil- taan näkyvää, minkä ansiosta Euroopan unionin läsnäolo tuli huomatuksi (ks. kohta 4. 34). 2. 12. Maatalouteen osoitettu komission tuki oli vaati- maton, vaikka maatalous on työllisyyden kannalta mer- 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/9 kittävä ala (ks. kohta 4. 49). Vasta vuoden 1997 puolesta- välistä alkaen toteutettiin joitakin vakuuttavia toimia Una Sanan ja Banja Lukan alueilla (ks. kohdat 4. 52—4. 53). Teollisuuden alallekin komissio myönsi vain vähän tukea (ks. kohdat 4. 54—4. 56). 2. 13. Komissio ei ole kiinnittänyt tarpeeksi huomiota julkishallinnon uudistamiseen, vaikka Bosnia-Hertsegovi- nan hallintoelinten uudistustarpeet ovat valtavat (ks. kohta 3. 7); poikkeuksena on kuitenkin perustettu tulli- ja veroasioista vastaava virasto (CAFAO), jonka tehokkuus on ilmeinen (ks. kohta 4. 58). 3. AVUSTUSOHJELMIEN SUUNNITTELU JA TÄYTÄN- TÖÖNPANO Komission strategia 3. 1. Daytonin rauhansopimuksen aikoihin komissio esit- teli entisen Jugoslavian jälleenrakentamista koskevan stra- tegiansa neljässä täydentävässä tiedonannossa vuoden 1995 lopulla (15). Pääosaston IA toimien suunnittelu 3. 2. Asetuksen (EY) N:o 1628/96 (16) mukaan jälleenra- kennusohjelman tavoitteena on ”tukea jälleenrakennus- toimintaa, edistää pakolaisten paluuta, sovittelua ja taloudellista yhteistyötä alueella sekä luoda tarpeelliset taloudelliset ja yhteiskunnalliset edellytykset edunsaaja- maiden kehityksen perustaksi”. Nämä tavoitteet vastaa- vat tavoitteita, jotka on esitetty alaviitteen (15) a-kohdassa mainitussa tiedonannossa. 3. 3. Komissio ei ole vahvistanut alakohtaista, käytännön tason porrastettua täytäntöönpanosuunnitelmaa strategi- ansa soveltamista varten. Ottaen huomioon kansainväli- sen yhteensovittamisen, johon viitataan alaviitteen (15) d-kohdassa mainitussa tiedonannossa, komission olisi pitänyt laatia ohjelma, joka perustuu komission omien vahvuuksien ja heikkouksien arviointiin ja jossa otetaan huomioon muiden avunantajien vahvuudet ja heikkoudet, jotta olisi voitu määrittää, mille aloille komission osuus toi olisi mahdollisesti parasta suunnata. Komissio samassa tiedonannossa esille, että yhteensovittamisen avulla oli määrä taata eri avunantajien oman asiantunte- muksen ja taitotiedon käyttö. Komissio ei ole vahvistanut yhteensovitettua täytäntöönpanosuunnitelmaa edes omien yksiköidensä välille, eivätkä pääosaston IA ja ECHOn soveltamat toimintatavat ole aina täydentäneet toisiaan riittävästi. 3. 4. Liitteistä 2. 1 ja 2. 2 käy ilmi, että komissio on päättänyt kohdistaa toimensa suurille aloille, minkä ansi- osta se voi vastata kaikentyyppisiin avustuspyyntöihin; tämä on lopulta johtanut toimien hajaantumiseen, jota komission on ollut mahdotonta hallita, sen käyttöönasettamat henkilöstöresurssit ovat olleet riittä- mättömät. sillä 3. 5. Vuonna 1996 etusijalle asetettiin 125 miljoonan ecun suuruinen ensisijaista tukea koskeva ohjelma (Essen- tial Aid Programme, EAP), jossa oli tarkoituksena terveh- dyttää Bosnia-Hertsegovinan taloutta toimittamalla kii- reellisesti tarvikkeita yhdeksän alan ensisijaisia tarpeita varten (17). Komissio käynnisti toimen, vaikka sillä oli vain vähän kokemusta jälleenrakennusalan toimitusohjel- mista. Pääosasto toimitti lääkintä- ja koulutarvikkeita ottamatta tuolloin huomioon toimia, joita ECHO toteutti samoilla aloilla. Ensisijaista tukea (tarvikkeet) koskevan ohjelman osalta komissio tukeutui suuressa määrin pai- kallisiin viranomaisiin kysymyksissä, jotka koskivat tar- vikkeiden määrittämistä ja jakelua. Komissio yliarvioi Bosnia-Hertsegovinan viranomaisten hallintokapasiteetin, minkä vuoksi se ei huolehtinut asiantuntijatuesta eikä valvonnasta, tarvittu. Täytäntöönpanossa ilmenneiden vaikeuksien vuoksi komissio joutuikin kes- keyttämään ensisijaista tukea koskevan ohjelman marras- kuussa 1996 ja käyttämään ohjelmaan sidotuista 83 miljoonasta ecusta jäljellä olevat 42 miljoonaa ecua apuun, joka toteutettiin perinteisinä hankkeina eli hank- keina, joista komissiolla on — toisin kuin tarviketoimi- tuksia sisältävissä toimissa — vastuu töiden lopulliseen luovuttamiseen saakka. joita olisi 3. 6. Vuoden 1997 osalta pääosaston IA ohjelma käsitti kolme alakokonaisuutta, jotka yhdessä kattoivat vielä käytännössä kaikki alat: a) yksityisen sektorin kehittäminen ja hallintoelinjärjes- telmän vahvistaminen (15) a) SEC(95) 1597 lopullinen, 27. syyskuuta 1995; b) KOM(95) 564 lopullinen, 17. marraskuuta 1995; c) KOM(95) 581 lopullinen, 18. joulukuuta 1995; d) KOM(95) 582 lopullinen, 20. marraskuuta 1995. (16) Neuvoston asetus (EY) N:o 1628/96, annettu 25 päivänä heinäkuuta 1996 (EYVL L 204, 18. 8. 1996). (17) Ohjelma oli vastaus Maailmanpankin pyyntöön, joka koski kymmenelle toiminta-alalle osoitettavaa, arviolta 360 miljoo- nan ecun suuruista ensimmäistä rahoitusaaltoa (KOM(95) 3507, 14. 12. 1995). EU:n miinanraivaustoimet rahoitettiin EAP:n ulkopuolella (ks. kohta 3. 32). C 241/10 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 b) sosiaalisen alan tuki (pakolaiset, asunnot, terveyden- huolto ja opetus) c) infrastruktuurit (energia, liikenne, televiestintä, veden- jakelu). 3. 7. Vuosina 1996—1997 komission panos ei ollut mer- kittävä taloudellisten uudistusten ja hallintoelinjärjestel- män vahvistamisen alalla (ks. kohdat 4. 54 ja 4. 57) eikä varsinkaan terveydenhuollon ja opetuksen aloilla, joilla tarpeet olivat erityisen pakottavat (ks. kohdat 4. 22 ja 4. 26). met, kun taas ECHOn kohdalla tilanne on toinen (ks. taulukko 1), ja vaikka perinteinen humanitaarinen apu on mahdollista mukauttaa vuotuisiin määrärahoihin, kunnostukseen liittyvän avun kohdalla on kuitenkin tar- peen käyttää pitempää suunnittelujännettä. Todellisuu- dessa ECHO ei voi edes tehdä vuotuisia arvioita, eikä budjettikohdan B7-214 alkuperäisillä määrärahoilla pys- tytty kattamaan kokonaan vuotta 1997 (liite 1, kohta 3). Hätäapua varten tehtyä varausta (luku B7-910) joudut- tiin vuonna 1996 käyttämään paljon, ja vuonna 1997 otettiin puolestaan lisää määrärahoja Phare-ohjelmasta varainhoitovuoden jälkipuoliskolla (19). 3. 8. EU:n jäsenvaltiot pitävät pakolaisten paluuta ensisi- jaisen tärkeänä asiana, minkä vuoksi komissionkin olisi pitänyt asettaa pakolaisten paluuta koskeva kysymys etu- sijalle jo toimiensa alkuvaiheessa vuonna 1996. Tämä olisi ollut sitäkin johdonmukaisempaa, kun otetaan huo- mioon, että kaksi muuta tärkeää rahoittajaa (USAID ja Maailmanpankki) myöntävät vain vähän apua asunto- alalle. Komission, joka voi vapaasti päättää tehtävien jaosta omien yksiköidensä välillä, olisi pitänyt antaa pakolaisten paluuta koskeva kysymys mieluummin ECHOn kuin pääosaston IA hoidettavaksi, sillä ECHOlle on karttunut kokemusta sosiaalisista aloista sotavuosien Pakolaisasiain aikana. toimisto (UNHCR), joka vastaa pakolaisille suunnatun avun yhteensovittamisesta (18), pitää ECHOa ensisijaisena yh- teistyökumppaninaan, minkä lisäksi on otettava huomi- oon, että valtioista riippumattomat joiden kanssa ECHO on tehnyt kumppanuutta koskevia sopi- muksia, vastaavat useimmiten myös pakolaiskysymyksiin liittyvien hankkeiden toteutuksesta. Humanitaariseen apuun liittyvien menettelyjen ansiosta ECHOn on myös mahdollista hoitaa kiireelliset kunnostustoimet pääosas- toa IA nopeammin (ks. kohta 3. 31); varsinkin niiden menettelyjen osalta, jotka liittyvät paikallisilta viranomai- silta saatavaan hyväksyntään, kilpailuttamiseen ja yhteis- työkumppaneille suoritettavien ennakkomaksujen mää- rään (enimmillään 80 prosenttia toimien sopimussum- masta). päävaltuutetun järjestöt, 3. 11. Vaikka komissio esitteli suunnitelmansa neuvos- tolle ja parlamentille osoitetussa tiedonannossaan ”Avus- tuksen, kunnostuksen ja kehityksen yhdistämisestä” (20), pääosasto IA ja ECHO eivät sopineet yhdessä, miten humanitaarisen toimiston asteittainen vetäytyminen käy- tännössä hoidettaisiin vuosina 1996—1999. Humanitaa- risesta avusta huolehtivien virkamiesten ja kehitysapuyk- (task siköiden virkamiesten muodostama force), jonka oli määrä vastata siirtymävaiheen koordi- noinnista, ei myöskään saanut tehtäväkseen valmistella avustusohjelmia. työryhmä 3. 12. ECHOn toiminta asuntoalalla oli vuonna 1996 vähäistä, sillä sen toimet painottuivat sosiaalisiin perusin- frastruktuureihin (erityisesti koulu- ja terveydenhuolto- alan rakennuksiin) sekä veden- ja sähkönjakelun infra- struktuureihin. Valtioista riippumattomien järjestöjen ehdottamien hankkeiden läpikäyntiä varten ei vahvistettu perusteita, joiden avulla valinta olisi voitu toteuttaa jär- jestelmällisesti ja avoimesti. Vuoden 1997 hankkeiden osalta ECHO sitä vastoin sovelsi monialaista toimintata- paa sekä yhtenäisiä perusteita. Tämän ansiosta sen avus- tustoimien vaikutukset todennäköisesti kasvavat erityi- sesti asuntoalalla, jolla se on lisännyt toimintaansa. 3. 9. Infrastruktuurien osalta voidaan todeta, että Euroo- pan unionilla ei ole — toisin kuin muilla avunantajilla — riittävän nopeita menettelyjä ja asiantuntijataitoja, joita tarvitaan, jotta saataisiin aikaan todellisia vaikutuksia hyväksyttävissä aikarajoissa. ECHOn toimien suunnittelu 3. 10. Pääosasto IA voi useita vuosia kattavan rahoitus- kehyksen ansiosta suunnitella sille kuuluvat kunnostustoi- Pääosaston IA yksiköiden organisaatio 3. 13. Entiseen Jugoslaviaan suunnatun ohjelman suurim- pana kompastuskivenä on ollut se, että komissio ei ole pystynyt järjestelemään uudelleen jälleenrakennustoimiin tarvittavia henkilöstöresursseja. Yhteensä 1 000 miljoo- nan ecun summa vahvistettiin poliittisella tasolla ilman että komission hallintokapasiteetti olisi edeltä käsin arvi- oitu asianmukaisesti. Toisaalta komissio oli korostanut (19) Ks. erityiskertomus nro 2/97 Euroopan unionin vuosina 1992—1995 antamasta humanitaarisesta avusta, kohdat 2. 14 2. 16 (EYVL C 143, 12. 5. 1997). (18) Daytonin/Pariisin sopimuksen yhteydessä (liite 5). (20) KOM(96) 153 lopullinen, 30. huhtikuuta 1996. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/11 tiedonannossaan ”Jälleenrakennus entisessä Jugoslaviassa: Euroopan unionin avustusta koskeva hallinto ja kansain- välisen avun yhteensovittaminen”, että sen yksiköissä oli ”liian vähän henkilöstöä”, ja ilmoittanut, että se toteut- taisi tarvittavat toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi (ala- viite (15), d-kohta). 3. 14. Aietta koskevasta ilmoituksesta ja ohjelman rahoi- tuksellisesta ja poliittisesta merkityksestä huolimatta oli todettavissa, että alakohtaisten suunnitelmien kehittämi- sestä sekä hankkeiden hallinnoinnista ja paikan päällä toteutettavasta seurannasta huolehti vuonna 1997 ainoas- taan viisi keskusyksiköiden toimihenkilöä, joista yhdellä- kään ei ollut vakinaista virkaa komissiossa ja joiden työsopimusten voimassaolo päättyy valtaosin vuoden 1998 puolessavälissä. Komission Sarajevon edustustossa- kaan ei ole ollut riittävästi henkilöstöä huolehtimassa jälleenrakennusohjelman seurannasta: seurantatehtäviin oli osoitettu vain kaksi ylimääräistä toimihenkilöä, jotka työskentelivät edustuston päällikön ja apulaispäällikön alaisuudessa. Komissio avasi toimiston Kroatiassa vasta huhtikuussa 1997. Syyskuussa 1997 toimistossa työsken- teli ainostaan yksi erityislähettiläs, jonka apuna oli pai- kallista henkilöstöä (21). Toisin kuin muut avunantajat, komissio ei ole käyttänyt Bosniassa eikä Kroatiassa pai- kallisia toimihenkilöitä ohjelmien seurantatehtävissä, kun taas Phare-maissa sijaitsevissa edustustoissaan komissio on osoittanut kyseisiin tehtäviin paikallista henkilöstöä. 3. 15. Vertailutietona voidaan mainita Puola, jolle osoite- tut vuotuiset määrärahat vastaavat suuruudeltaan Bos- nian määrärahoja ja jossa Varsovan edustuston henkilös- töön kuuluu 18 ura-alueen A toimihenkilöä, joista 10 on paikallisia toimihenkilöitä. 3. 16. Komission Sarajevon toimiston rahoitus hoidettiin vuonna 1996 laajasti improvisoiden. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman varoilla katettiin huomattava osa toimiston kustannuksista: henkilöstö (463 582 ecua), laitteet (282 000 ecua), hallintokulut (157 000 ecua), vaikka kyseiset menot olisi kuulunut kattaa komission talousarvion A osan (hallinto) määrärahoin (22). Hallinto- kulujen rahoittamiseen käytettiin käteisvaraennakoita, joita komissio maksoi ohjelman toteuttamisesta vastan- neille hankintayhtiöille. Tämän säännönvastaisen ja avoi- muudeltaan huonon menettelyn vuoksi komission toi- misto tuli aiheettomasti riippuvaiseksi yhtiöistä, joita sen (21) Avustaja, sihteeri ja autonkuljettaja. (22) Ks. varainhoitovuotta 1996 koskeva vuosikertomus, kohdat oli määrä valvoa. Lisäksi komission piti maksaa yhtiöille 5 000 ecua välityspalkkioita pelkistä varojen siirroista. 3. 17. Myös Itä-Slavoniassa pääosasto IA käytti hallin- nollisten menojensa rahoittamiseen epäasianmukaisia me- nettelyjä. Kyseisessä tapauksessa pääosasto käytti välikä- tenä erästä valtioista riippumatonta järjestöä, joka toimi sopimussuhteisen asiantuntijan valvonnan alaisena, ot- taakseen Vukovarissa palvelukseen 27 työntekijää huo- lehtimaan pääosaston jälleenrakennusohjelman suunnitte- ja täytäntöönpanosta (23). Komissio on pitänyt lusta Vukovarin ”toimipisteensä” ennallaan senkin jälkeen, kun Zagrebiin avattiin komission toimisto huhtikuussa 1997. Euroopan unioni tekee alueella yhteistyötä muiden avunantajien sekä Yhdistyneiden Kansakuntien Itä-Slavo- nian väliaikaisen hallinnon (UNTAES) kanssa, ja komis- sio on Itä-Slavonian tärkein avunantaja; näin ollen edellä selostetun kaltaiset järjestelyt eivät ole Euroopan unionin kannalta hyväksyttäviä, vaikka ne ovatkin hätäratkaisuja avun kanavoimiseksi. 3. 18. Komission Sarajevon edustuston henkilöstöpula ja rajoitettu päätösvalta ovat heikentäneet edustuston mah- dollisuuksia koordinoida toimintaa paikallisesti muiden avunantajien kanssa. Korkean tason edustajan (OHR) Bosnian toimisto (24) on perustanut koordinoinnin edistä- mistä varten alakohtaisia työryhmiä, joiden jäsenet edus- tavat eri avunantajia, mutta paikallisen resurssipulan vuoksi komissio ei ole puheenjohtajana missään työryh- mässä eikä pysty osallistumaan merkittävästi ryhmien toimintaan. 3. 19. Vaikka Phare-ohjelman hallinto on suurelta osin hajautettu ja vaikka asetuksessa (EY) N:o 1628/96 (25) säädetään, että komission apu on mahdollisuuksien mukaan myönnettävä hajautetusti, Bosniassa ohjelman hallinto on hoidettu valtaosin keskitetysti (26). Näin ollen komission Sarajevon edustuston osallistuminen on ollut erittäin vähäistä, koska tehtävät on usein määritetty huo- nosti. 3. 20. Ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa (tarvik- keet) ilmenneet vaikeudet ovat osaselityksenä komission keskitettyyn toimintatapaan (ks. kohta 3. 5), mutta toi- saalta jo itse keskittäminen aiheutti ongelmia neuvotelta- essa rahoitussopimuksista Bosnia-Hertsegovinan viran- omaisten kanssa sekä päätettäessä hankkeiden sisällöstä. Muissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa komissio käyttää hallinnointiyksiköihin (Programme Management Unit, (23) Aiemmin monet näistä työntekijöistä samoin kuin asiantun- tija kuuluivat Euroopan unionin perustamaan ryhmään, jonka tehtävänä oli Mostarin kaupungin hallinto vuosina 1994—1996. (24) Korkean tason edustajan toimisto perustettiin Daytonin sopi- muksen yhteydessä, ja toimiston tehtävänä on valvoa rauhan- sopimuksen siviilinäkökohtia (ks. kohta 1. 4, alaviite 13). (25) 5 artikla. (26) Lukuun ottamatta ensisijaista tukea (tarvikkeet) koskevaa 83 14. 29—14. 31 (EYVL C 348, 18. 11. 1997). miljoonan ecun suuruista ohjelmaa. C 241/12 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 PMU) perustuvaa järjestelmää Phare-tukiensa käyttöön- asettamista varten. Tämä järjestelmä, jonka täytäntöön- panossa on otettu huomioon Phare-ohjelman hajautettua hallintoa koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityis- kertomuksessa esitetyt suositukset (27) rajoittamalla hal- linnointiyksiköiden määrää ja keskittämällä varainhoito yhteen hallinnointiyksikköön, olisi ollut Bosnian tapauk- sessa kompromissi hajauttamisen ja käytännössä sovelle- tun liiallisen keskittämisen välillä. Hallinnointiyksiköt toi- mivat edunsaajamaiden ministeriöiden yhteydessä ja nii- hin kuuluu kansallisia työntekijöitä sekä ulkomaisia, Phare-ohjelmasta rahoitettuja konsultteja. Maassa sijait- seva komission edustusto valvoo hallinnointiyksiköitä. Järjestelmä on tärkeänä linkkinä komission ja ministeriöi- den välillä, mikä helpottaa tuen täytäntöönpanoon liitty- vää tietojenvaihtoa. 3. 21. Koordinoimansa kansainvälisen avun hallinnointia varten Maailmanpankki on perustanut Bosniaan raken- teita, jotka vastaavat edellä selostettuja hallinnointiyksi- köitä ja sijaitsevat kummankin hallintoalueen eri ministe- riöissä. Komissio on käyttänyt näitä rakenteita vain vähän. Vuoden 1997 lopussa Maailmanpankki arvioi saavansa nopeasti maksetuksi valtaosan varoista, jotka sen oli määrä osoittaa jälleenrakentamiseen. Näin ollen komission olisi jälleen ryhdyttävä toiminnan vetäjäksi ja annettava näille hallinnointirakenteille asiantuntija-apua, jotta edesautettaisiin Bosnian kestävää elpymistä varten tarvittavaa hallintoelinjärjestelmän vahvistamista. 3. 22. Myös avun täytäntöönpanomenettelyjen hitaus (ks. kohdat 3. 28—3. 50) on seurausta siitä, että hallintoa ei ole hajautettu riittävästi komission Sarajevon edustus- toon. Tilanne on täysin päinvastainen kuin Euroopan unionin toteuttamassa Mostarin jälleenrakennusohjel- massa, jossa ohjelman hallinnosta huolehtimaan osoitet- tiin paikan päälle 39 henkilön suuruinen ulkomainen (siviili)henkilöstö. 3. 23. Tässä yhteydessä on syytä tuoda esille yksi komis- sion onnistuneimmista Bosnian toimista (ks. kohdat 4. 58—4. 59) eli tulli- ja veroasioista vastaava virasto (CAFAO) (28), jota pääosasto XXI (29) johtaa pitäen toi- mintamallina erittäin pitkälle vietyä hajautusta. Virasto, jossa työskentelee noin 25 henkilöä, toimii paikallisen edustajan — pääosaston XXI käyttämän konsultin — alaisuudessa. Edustaja voi toimia varsin itsenäisesti ja vastata hänelle kuuluvan ohjelman täytäntöönpanosta ilman päätoimipaikan liiallista asioihin puuttumista. ilmanpankilla on Bosniassa noin kaksitoista ulkomaista työntekijää ja noin kaksikymmentä paikallista työnteki- jää. Myös USAID, kolmas avunantaja, perusti Sarajevoon toimiston, jonka palveluksessa on noin kaksikymmentä ulkomaista työntekijää ja noin sata paikallista työntekijää ja josta käsin hoidetaan USAIDin kaikki Bosnian toimet. 3. 25. Täytäntöönpanosuunnitelman puuttuminen avun jakamisen sekä pääosaston IA yksiköiden lisäresurssien ja uudelleenjärjestelyn osalta kytkeytyy osittain muutoksiin, joita on tapahtunut entisen Jugoslavian jälleenrakentamis- ohjelmaan osoitetussa johtohenkilöstössä. Alun perin ja lokakuuhun 1996 asti jälleenrakennusohjelman hallin- nosta vastasi pääosastossa IA kaksi erillistä osastoa: toi- nen hoiti Pharen hallinnon ja toinen huolehti hallinnosta muiden budjettikohtien osalta. Näiden osastojen johtajien tilalle tuli vuoden 1996 lopussa yksi ainoa johtaja, joka puolestaan sai vuoden 1997 puolessavälissä siirron, ja hänen virkaansa nimitettiin toinen henkilö vasta marras- kuussa 1997. Ohjelman johtamisessa esiintyneen jatku- vuuden puutteen vuoksi päätöksenteko hidastui ja toi- mien etenemisessä tapahtui viivästyksiä. ECHOn yksiköiden organisaatio 3. 26. Päinvastoin kuin pääosaston IA tapauksessa, Bos- nia-tehtävistä vastaava ECHOn henkilöstö toimii käytän- nössä kokonaisuudessaan paikan päällä. Esimerkiksi vuo- den 1997 syyskuussa 17 toimihenkilöä (joista 16 oli sopimussuhteisia asiantuntijoita) oli sijoitettuna viiteen aluetoimistoon. Aluetoimistojen ansiosta ECHO on pys- tynyt huomattavasti paremmin kartoittamaan mahdollisia hankkeita, jotka vastaisivat paikallisia tarpeita. On kui- tenkin vaarana, että tämän järjestelyn toimivuus heikke- nee niiden epätyydyttävien menettelyjen vuoksi, joita sovelletaan kokeneen, mutta henkilöstösääntöjen alaisuu- teen kuulumattoman henkilöstön sopimuksia jatketta- essa. 3. 27. Henkilöstön osalta ECHOn toimet toteutetaan hajautetusti Bosniassa, mutta hankkeiden, sopimusten ja maksujen hyväksymisessä noudatetaan edelleen keskitet- tyjä menettelyjä. Hajauttamisen avulla näillä osa-alueilla olisi mahdollista asettaa varat entistä nopeammin käyt- töön, mutta tuolloin on kuitenkin vahvistettava vähim- mäismäärät, joita suuremmat tapaukset on hyväksyttävä keskusyksiköissä. 3. 24. Maailmanpankki päätti samoin vuonna 1996 soveltaa laajaa hajautusta Bosnian toimiensa osalta. Maa- Määrärahojen käyttöaste Ohjelmien täytäntöönpano (27) EYVL C 175, 9. 6. 1997. (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Tulli ja välillinen verotus. 3. 28. Taulukossa 3 esitetään entisen Jugoslavian jälleen- rakentamiseen liittyvät tärkeimmät budjettikohdat sekä määrärahojen käyttöaste 31. joulukuuta 1997. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/13 Vuosien 1996 ja 1997 talousarvioista rahoitetun, entisen Jugoslavian kunnostamis- ja jälleenrakennustoimiin osoitetun avun toteutumisaste — tilanne 31. joulukuuta 1997 TAULUKKO 3 Budjettiotsakkeet Budjettikohdat Maksusitoumusmäärärahat Maksumäärärahat Alkuperäiset määrärahat Lopulliset määrärahat Maksusitou- mukset Alkuperäiset määrärahat Lopulliset määrärahat Maksut (miljoonaa ecua) Tehtyjen maksusitou- musten maksatus- aste (%) Phare B7-5 0 0 (1) 1996 B7-5 0 0 (1) 1997 B7-5 4 3 (2) 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Yhteensä 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Jälleenrakentaminen B7-5 4 1 B7-5 4 1 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Yhteensä 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Pakolaiset B7-5 4 2 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Yhteensä 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Eurooppa Sarajevon puo- lesta 1996 B7-5 4 5 B7-5 4 5 (4) 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Yhteensä 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 Tullit, virkamatkat Bosnia- hertsegovinan osalta B7-7 0 0 2 B7-5 4 4 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Yhteensä 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Jalkaväkimiinoja koskeva toiminta B7-6 1 5 B7-6 6 1 1996 1997 Yhteensä 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 PO IA yhteensä 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996—97 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 ECHO (B7-2 1 4) (5) Yhteensä 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996—97 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 Kommissio yhteensä 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996—97 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) Budjettikohdassa B7-5 0 0 ei ole vuotuisia määrärahoja entisen Jugoslavian jälleenrakentamista varten. (2) Luvut eivät sisällä entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle myönnettyä taloudellista apua, jonka määrä on 23 miljoonaa ecua. (3) Pakolaisten auttamiseen osoitetut määrärahat sisältyvät vuonna 1997 jälleenrakennusmäärärahoihin. (4) Maksumäärärahojen kohdalla lopullisiin määrärahoihin sisältyy 14 miljoonan ecun arvosta varainhoitovuoden 1996 määrärahoja, jotka on poikkeuk- sellisesti siirretty varainhoitovuoteen 1997. (5) ECHO ei määritä erityisiä määrärahoja entisen Jugoslavian kunnostamistoimia varten. C 241/14 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 3. 29. Jälleenrakentamiseen osoitettujen EU:n määrära- hojen käyttöön asettaminen hidastui täytäntöönpano- suunnitelman puuttumisen, henkilöstöpulan, liiallisen kes- kittämisen sekä toimielinjärjestelmään liittyvien paikallis- ten viranomaisten heikkouksien vuoksi, ja komissio jou- tui vuonna 1997 siirtämään 130 miljoonan ecun arvosta maksumäärärahoja (eli 59,1 prosenttia alkuperäisistä määrärahoista) entiselle Jugoslavialle tarkoitetuista bud- jettikohdista talousarvion muihin momentteihin. EIP:n lainat sekä makrotaloudellinen rahoitustuki jäivät käyttä- mättä, ja yhteistyö EBRD:n kanssa oli hyvin vähäistä. 3. 30. Elokuun 31. päivänä 1997 (viimeinen päivä, jolta on käytettävissä vertailukelpoisia lukuja kaikkien avunan- tajien osalta) EU:n jälleenrakennusohjelman maksujen suoritustaso (29 prosenttia) oli heikko verrattuna muiden avunantajien ohjelmiin, joiden kohdalla keskiarvo oli 52 prosentin tuntumassa (ks. taulukko 4). Vaikuttaa siltä, että tämä heikkous johtuu melko suurelta osin EU:n avun täytäntöönpanossa noudatetuista menetelmistä. Joulu- kuun 31. päivänä 1997 maksujen suoritustaso oli vielä vain 31 prosenttia (ks. taulukko 3). Jos ensisijaista tukea koskeva ohjelma (tarvikkeet) jätetään tarkastelun ulko- puolelle, maksujen osuus oli ainoastaan 17 prosenttia maksusitoumuksista. TAULUKKO 4 Kansainvälisen yhteisön käyttöön asettama apu 31. elokuuta 1997 (miljoonaa ecua) Avunantaja (1) Maksusitoumukset Maksut Määrät (%) Määrät Osuus maksusitou- muksista (%) PO IA (jälleenrakentaminen) ECHO EU:n hoitama hallinto Mosta- rissa (2) Komissio yhteensä Jäsenvaltiot Muut Euroopan maat Arabimaat Yhdysvallat Japani Maailmanpankki EBRD Muut maat 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Muut avunantajat yhteensä 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 Yhteensä 2 740 100 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 (1) UNHCR:ää ei pidetä avunantajana, vaan toimistona, joka kerää varoja avunantajilta toimintaohjelmien täytäntöön- panoa varten. (2) Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitikan piiriin kuuluvia rahoitettuja toimia ei käsitellä tässä kertomuksessa, sillä EU:n hoitamasta Mostarin hallinnosta on annettu erityiskertomus nro 2/96, joka koskee hallinnon tilejä ja Euroopan unionin hoitamaa hallintoa Mostarissa (EYVL C 287, 30. 9. 1996). Lähde: Maailmanpankki ja komissio, marraskuu 1997. 3. 31. ECHOn sisäiset menettelyt on puolestaan suunni- teltu humanitaarisen avun nopeaa käyttöönasettamista silmällä pitäen (ennakkomaksut jopa 80 prosenttia toi- minnallisten sopimusten summista), minkä ansiosta täy- täntöönpano oli nopeampaa (tehtyjen maksusitoumusten suoritusaste 74 prosenttia). ECHOn avulle ei myöskään tarvita ennalta hyväksyntää edunsaajamaan viranomai- silta kunkin toimintasuunnitelman osalta. Suurten enna- koiden maksamisesta aiheutuu periaatteessa suurempi riski, jota kuitenkin pienentävät ECHOn ja yhteistyö- kumppaneiden väliset vakaat suhteet, jotka perustuvat kumppanuudesta tehtyihin sopimuksiin (30). (30) Ks. erityiskertomus nro 2/97 Euroopan unionin vuosina 1992-1995 antamasta humanitaarisesta avusta, kohdat 4. 11—4. 21 (EYVL C 143, 12. 5. 1997). 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/15 3. 32. Vaikka Bosniassa kuolee tai loukkaantuu miinojen vuoksi joka kuukausi keskimäärin 35 ihmistä (31) ja vaikka miinanraivaustoimia on usein toteutettu ennen jälleenrakennushankkeiden aloittamista, toimintaan osoi- tettu rahoittajien vähäinen apu on asetettu käyttöön hitaasti ja yhteistyö Bosnia-Hertsegovinan kanssa on ollut kovin riittämätöntä, sillä tarvittavia resursseja ei ole haluttu myöntää. Mitä tulee Euroopan unioniin, miinan- raivaukseen varatusta erityisestä budjettikohdasta (B7- 615; 6,7 miljoonaa ecua) ei suoritettu vuonna 1996 maksuja, koska oli vaikeuksia löytää sopimuspuolia, jotka olisivat voineet toteuttaa raivaustyöt. Budjettikoh- dan (B7-661) varat supistettiin 2,4 miljoonaan ecuun vuonna 1997, ja 31. joulukuuta 1997 mennessä raivaus- töitä ei ollut vielä tehty. Hankkeiden valmistelu 3. 33. Phare-tuen ja jälleenrakennusavun (B7-54) koh- dalla komission läsnäolo paikan päällä on hyvin vähäistä, mikä on heikentänyt komission analysointimahdollisuuk- sia ja vaikeuttanut hankkeiden määrittämistä ja perusteel- lista valmistelua kohtuullisten määräaikojen rajoissa. Liian usein ehdotukset on laadittu sen jälkeen, kun paikan päällä ovat pikaisesti käyneet komission virkamie- het tai konsultit, joilla ei ole yksityiskohtaisia tietoja paikallisista rajoituksista eikä vakaita suhteita kansallis- ten hallintoelinten kanssa; molempia tarvitaan hyvien hanke-ehdotusten valmistelua varten. Hyvänä esimerk- kinä tästä ilmiöstä on Vukovarin jälleenrakennushank- keen (5,3 miljoonaa ecua) uudelleensuuntaaminen heinä- kuussa 1997, vuoden kuluttua hankkeen hyväksymisestä (ks. kohta 4. 6). 3. 34. Vaikka vuonna 1993 UNHCR:n suojeluksessa perustettu kansainvälinen johtoryhmä (International Ma- nagement Group, IMG) (32) työllistää koko Bosnian alu- eella noin 140 ulkomaista ja paikallista työntekijää ja vaikka Euroopan unioni rahoittaa noin 60 prosenttia ryhmän budjetista, pääosasto IA on turvautunut ryhmän palveluihin vain satunnaisesti, kun taas ECHO on käyttä- nyt palveluja usein. IMG:n mukanaolo on erityisen hyö- dyllistä, kun tutkitaan ehdotuksia ja urakka-asiakirjoja, joita konsultit tai valtioista riippumattomat järjestöt esit- tävät jättäessään teknisiä tarjouksiaan käsiteltäväksi. IMG:n käyttämistä kannattaisi pikaisesti tutkia siitä näkökulmasta, että IMG toimisi suuremmalla operatiivi- sella tasolla yhden ainoan komission edustajan alaisuu- dessa ja että kyseinen edustaja vastaisi kaikista EU:n talousarviosta rahoitetuista toimista. 3. 35. Komission toimintatavassa tukeudutaan liiaksi val- tioista riippumattomien järjestöjen ehdotuksiin (toiminta- tapaa voidaan pitää ”järjestövetoisena”). Näin ollen EU siirtää tehtäviään valtioista riippumattomille järjestöille, joiden kohdalla EU:n valvonta on riittämätöntä. Tästä on osoituksena tapa, jolla komissio kutsui koolle kymmeniä valtioista riippumattomia järjestöjä 23. tammikuuta 1998 ja — lisätäsmennyksiä antamatta — pyysi niitä esittä- mään 19. helmikuuta 1998 mennessä hankkeita, jotka edistäisivät pakolaisten paluuta (kyseinen summa oli 70 miljoonaa ecua). Vuosina 1996 ja 1997 tarvittiin yleensä kuusi kuukautta aikaa hallinnollisiin menettelyihin, jotka käynnistyivät valtioista riippumattomien järjestöjen hank- keiden esittämisestä ja päättyivät pääosaston IA sopimus- ten allekirjoittamiseen. Joissakin tapauksissa hallinnollis- ten määräaikojen vuoksi syntyi tilanteita, joissa alkupe- räiset hankesuunnitelmat menettivät tapahtumien ede- tessä merkityksensä. Sopimusten tekeminen 3. 36. Komission toteuttamaa hallinnointia on haitannut se, että samankaltaisia toimia varten on olemassa kaksi asetusta (liite 1, kohta 2) (33). Esimerkiksi vuoden 1997 lopussa sopimusten valmistelusta vastasi kyseisten toi- mien samankaltaisuudesta huolimatta edelleen kaksi eri yksikköä (34) sen mukaan, mikä oli rahoituslähde. 3. 37. Phare-sopimusten yleisehtoja ei ole suunniteltu ensisijaista jälleenrakennusohjelmaa varten, vaan niitä sovelletaan asiantuntija-apuun, jolla tuetaan talouden rakenteiden muuttamiseen liittyviä toimia. Komissio on yrittänyt korjata tämän epäkohdan ottamalla ensisijaista tukea koskevan ohjelman kohdalla käyttöön poikkeusjär- jestelyn, jossa sopimukset on tehty rajoitettujen tarjous- pyyntöjen perusteella. Taulukossa 5 esitetään näiden sopimusten tekemisessä sovelletut menettelyt. (31) Lähde: ”Rapport d’activite´ de de´minage de la Bosnie-Herze´- govine du centre d’action de de´minage des Nations unies pour la pe´riode de janvier 1996 à septembre 1997”. (32) IMG perustettiin, jotta olisi mahdollista käynnistää Bosnian jälleenrakennustoimet nopeasti vihollisuuksien lakattua. Ks. erityiskertomus nro 2/97 Euroopan unionin vuosina 1992 1995 antamasta humanitaarisesta avusta, kohta 2. 25. a) (EYVL C 143, 12. 5. 1997). (33) Kolmas, hätäavusta annettu asetus koskee ainoastaan ECHOn rahoittamia toimia. (34) Osasto B valmisteli Phare-sopimukset ja osasto F asetuksen (EY) N:o 1628/96 mukaisesti rahoitetut sopimukset. C 241/16 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 TAULUKKO 5 Ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa (EAP — tarviketoimitukset) sovelletut sopimuksentekomenettelyt Menetelmä Tapaukset, joissa menetelmää voidaan soveltaa Sopimussumma Yritysten vähim- mäismäärä Tarjousten jättämiseen varattu vähimmäisaika Sopimuksen tekeminen suoraan a) humanitaarisluonteiset toimet b) varaosahankinnat c) kaikki alle 10 000 ecun sopimuk- set ei merkittävä 1 ei määritetty Yhteyden- otto faksilla a) kaikki sopimukset, joiden arvo on yli 10 000 ecua, mutta alle 100 000 ecua b) jälleenrakennustoimet, asuntoihin liittyvät toimet sekä julkishallin- nolle suunnatut laitetoimitukset a) alle 100 000 ecua b) 100 000 ecua — 1 milj. ecua c) yli 1 milj. ecua Rajoitettu tarjous- pyyntö kaikki edellisiin ryhmiin kuulumatto- mat sopimukset a) 100 000 ecua — 1 milj. ecua b) yli 1 milj. ecua 5 7 12 5 12 5 päivää 10 päivää 15 päivää 10 päivää 21 päivää 3. 38. Ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa kaksi hankintayhtiötä tekivät 73 miljoonan ecun arvosta sopi- muksia (ks. kohta 3. 5) jäsenvaltioiden ja Phare-maiden yritysten kanssa. Komissio käytti ohjelman varoista 3,7 miljoonaa ecua näiden välittäjinä toimineiden yhtiöiden palkkioihin. budjetin, mikä puolestaan johti muiden toimien hyl- käämiseen. Hankintayhtiöille maksettiin palkkioita suhteessa tehtyihin sopimuksiin, joten niitä ei itse asiassa kiinnostanut, olivatko tarjouksien hinnat mah- dollisimman edullisia. 3. 39. Seuraavat puutteet havaittiin tarkasteltaessa 76 sopimuksen otosta, joka vastasi 71 prosenttia ensisijaista tukea koskevan ohjelman (tarvikkeet) ostoista: d) 39 prosentissa tapauksista yrityksille, joilta tarjouksia pyydettiin, ei ollut annettu riittävästi aikaa tarjouk- sentekoa varten (ks. taulukko 5). a) Hankintayhtiöiden asiakirjoissa ei ollut kirjallista sel- vitystä valintaperusteista, joiden mukaisesti tarjoajat otettiin rajoitettujen luetteloihin. Yritykset, joilta tarjouksia pyydettiin, jättivät useissa tapauksissa tarjouksen tekemättä, koska ne eivät val- mistaneet tarjouspyynnön mukaisia tuotteita. tarjouspyyntöjen e) Toinen hankintayhtiöistä kieltäytyi suorittamasta tar- jouskilpailujen voittajille 60 prosentin ennakkomak- suja, jotka Phare-asetuksen mukaan on toimitussopi- musten kohdalla suoritettava; tämän vuoksi saatujen tarjousten lukumäärä pieneni, ja hankintayhtiö pystyi pitämään huomattavia rahasummia pankissa pitkäh- kön aikaa. b) Sopimusten teknisiä urakka-asiakirjoja vastaavia tar- jouksia oli saatu keskimäärin alle kaksi. Hintakilpailu oli näin ollen erittäin vähäistä. c) Tarkasteltujen tapausten osalta havaittiin, että 46 prosentissa tapauksista halvin tarjous ylitti toimen f) Toinen hankintayhtiö ei pystynyt osoittamaan, ketkä olivat jäseninä tarjousten arvioinnista vastaavassa komiteassa. Lisäksi molempien hankintayhtiöiden osalta oli todettavissa, että komitean jäsenet eivät olleet allekirjoittaneet puolueettomuutta koskevia va- kuutuksia. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/17 g) Hankintayhtiöt ovat monesti ottaneet yhteyttä yrityk- siin, jotka eivät kovin todennäköisesti ole kiinnostu- neita tarjouksen tekemisestä; hankintayhtiöiden yksin- omaisena tavoitteena on tuolloin ollut taata maantie- tarjoajien teellinen osalta. sopimuksen tasapaino tietyn h) Sähköalan suurin sopimus (4,9 miljoonaa ecua, lisäyksen jälkeen 6,4 miljoonaa ecua) tehtiin sen yri- tyksen kanssa, joka oli ainoana jättänyt tarjouksen sopimuksen kaikkien 19 erän osalta. Hankinnat olisi- vat voineet olla huomattavasti edullisemmat (35), jos sopimukset olisi tehty erä erältä, kuten muiden sopi- musten kohdalla on menetelty. Tällainen menettely- tapa olisi kuitenkin tullut hankintayhtiölle hallinnolli- sessa mielessä kalliimmaksi, ja yhtiön saama palkkio olisi ollut pienempi. i) Maatalouteen tarkoitettuja hankintoja koskevien kol- men sopimuksen tapauksessa, jossa hankintojen arvo oli 990 385 ecua, sopimuspuoliksi valittiin yrityksiä, jotka eivät olleet tehneet parasta hintatarjousta, tai yrityksiä, joiden tarjouksia ei voida pitää hyväksyttä- vinä. 3. 40. Kroatialla on mahdollisuus päästä sopimuspuo- leksi asetuksen (EY) N:o 1628/96 perusteella rahoite- tuissa sopimuksissa, mutta ei Phare-sopimuksissa eikä myöskään ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa, vaikka Kroatia on aina ollut Bosnian tärkein toimittaja. Phare-asetuksen mukaan kaikilla ohjelmaan osallistuvilla mailla on mahdollisuus osallistua Phare-sopimuksiin, mutta kyseisillä mailla ei ole kuitenkaan mahdollisuutta olla sopimuspuolina asetuksen (EY) N:o 1628/96 perus- teella rahoitetuissa sopimuksissa. Tällaiset erot ovat käsit- tämättömiä. 3. 41. Jälleenrakennusohjelman täytäntöönpanon nopeut- tamiseksi palveluja koskevat sopimukset voidaan asetuk- sen N:o 1628/96 mukaan tehdä suoraan, jos sopimusten arvo on alle 200 000 ecua. Toimituksia ja urakoita koskevien sopimusten osalta asetuksessa ei kuitenkaan säädetä vastaavasta poikkeuksesta, vaikka paljon suu- rempi osuus avusta annetaan toimitusten ja urakoiden muodossa. järjestöt, 3. 42. Vuoden 1997 lopussa tilanne oli se, että arvoltaan vain 11,3 prosenttia pääosaston IA tekemistä, ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuolisista sopimuksista oli tehty tarjouspyyntöjen perusteella (ks. taulukko 6). Tosi- asiassa 88,7 prosenttia sopimuksista oli tehty voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden kanssa (valtioista riippumattomat julkisyhteisöt, kansainväliset organisaatiot) tai muiden sellaisten edellytysten vallitessa, joiden kohdalla on varainhoitoasetuksen mukaan (118 artiklan 2 kohta) sallittua tehdä sopimukset suoraan. Myös kaikki ECHOn sopimukset on tehty valtioista riippumattomien järjestöjen tai kansainvälisten organisaa- tioiden kanssa, mutta humanitaarista apua koskevien menettelyjen mukaisesti (36). Kun otetaan huomioon avoi- ja organisaatioiden välinen kilpailu muusnäkökohdat EU:n tuista, olisi aiheellista, että jokaisen toimijan valinta perusteltaisiin komission toiminnallisten yksiköiden kir- jallisessa selvityksessä, jossa olisi mainittava etenkin orga- nisaation aikaisemmat työt ja suoritusten laatu (37). (35) Jos sopimus olisi tehty erä erältä, olisi tilintarkastustuomiois- tuimen arvion mukaan voitu saada 978 000 ecun säästö. (36) Neuvoston asetus (EY) N:o 1257/96, annettu 20 päivänä kesäkuuta 1996 (EYVL L 163, 2. 7. 1996, s. 1). (37) Ks. erityiskertomus nro 2/97 Euroopan unionin vuosina 1992—1995 antamasta humanitaarisesta avusta, kohdat 3. 13 ja 3. 15 (EYVL C 143, 12. 5. 1997). C 241/18 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 Jälleenrakennusohjelmissa sovelletut sopimuksentekotavat (lukuun ottamatta ensisijaista tukea koskevaaa ohjelmaa) (1. 1. 1996 — 31. 12. 1997) TAULUKKO 6 Phare Asetus (EY) N:o 1628/96 YHTEENSÄ Lkm % Arvo % Lkm % Arvo % Lkm % Arvo % (miljoonaa ecua) Sopimuspuolet Sopimuksen tekeminen suoraan Valtioista riippumattomat järjestöt Kansainväliset organisaatiot (1) Bosnian toimielimet Puitesopimukset Säädetyn rajan alittavat summat 1 4 1 21 4 2,70 10,81 2,70 56,76 10,81 0,29 11,00 0,75 4,21 0,11 1,13 42,78 2,92 16,37 0,43 21,00 14,00 4,00 0,00 46,00 24,14 16,09 4,60 0,00 52,87 27,72 38,20 2,78 0,00 3,90 37,19 51,25 3,73 0,00 5,23 22,00 18,00 5,00 21,00 50,00 17,74 14,52 4,03 16,94 40,32 28,01 49,20 3,53 4,21 4,01 27,94 49,08 3,52 4,20 4,00 Suoraan teensä tehdyt sopimukset yh- Tarjouspyynnöt 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Kaikki sopimuspuolet 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 Yhteensä 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) UNHCR:n kanssa tehtyjen sopimusten osuus on 37 % kokonaisarvosta. 3. 43. Monet valtioista riippumattomien järjestöjen tai kansainvälisten organisaatioiden kanssa tehdyt sopimuk- set sisältävät suuressa määrin alihankintatöitä, jotka annetaan rakennusyritysten tehtäväksi pääsääntöisesti tarjouspyyntömenettelyn pohjalta. Elokuuhun 1997 saakka komission ja valtioista riippumattomien järjestö- jen väliset sopimukset edellyttivät kansainvälisten tarjous- pyyntöjen järjestämistä yli 10 000 ecun arvoisten toimien kohdalla, mikä hidastutti toimien toteuttamista. Pharen osalta urakkasopimusten täytäntöönpanomenettelyt vah- vistettiin vasta marraskuussa 1997. 3. 45. ECHOn asteikkojen mukaiset paikallisen henkilös- tön kuukausipalkkiot ovat entisessä Jugoslaviassa 280 ecua, mikä on aivan liian alhainen taso, kun ajatellaan valtioista riippumattomien järjestöjen mahdollisuuksia ottaa palvelukseen ja pitää palveluksessa ammattitaitoista paikallista henkilöstöä (40). On osoittautunut, että ECHOn toiminnalliset sopimukset eivät sovellu kovin- kaan hyvin suhteellisen monimutkaisiin kunnostushank- keisiin: hankkeiden urakka-asiakirjoista ei ole laadittu lopullisia versioita eikä ole vahvistettu sääntöjä töiden takuuajoista eikä myöskään ennen töiden lopullista vas- taanottamista tehtävistä takuujärjestelyistä. 3. 44. Pääosasto IA ei ole pyrkinyt rajoittamaan valti- oista riippumattomille järjestöille ja kansainvälisille orga- nisaatioille maksettuja palkkioita eikä se ole sopinut ECHOn kanssa siitä, että samankaltaiset toimet käsitel- lään samalla tavoin komissiossa (38). Näin ollen pääosasto IA hyväksyy maksettavaksi huomattavasti suurempia palkkioita kuin ECHO samanlaisten toimien kohdalla. Lisäksi palkkioissa on tapauksista riippuen melkoisia eroja [2 566 ja 12 100 ecun välillä kuukautta koh- den (39)]. (38) Ks. erityiskertomus nro 2/97 Euroopan unionin vuosina 1992—1995 antamasta humanitaarisesta avusta, kohdat 4. 23—4. 24 (EYVL C 143, 12. 5. 1997). (39) Ulkomaiselle henkilöstölle maksettavat palkkiot ovat ECHOn asteikon mukaan enintään 3 800 ecua kuukau- dessa. Maksut tapahtuneiden suorittamisessa 3. 46. Hankkeet ovat usein myöhästyneet ennakkomak- sujen viivästymisten vuoksi. Tutkittaessa asetuksen (EY) N:o 1628/96 perus- teella rahoitettuja sopimuksia havaittiin, että 40 prosen- tissa tapauksista komission ennakkomaksu oli sopimus- ten kolmen ensimmäisen täytäntöönpanokuukauden päät- tyessä yhä suorittamatta; tällainen viive on suuri, kun otetaan huomioon, että sopimuksen voimassaoloaika on usein rajattu kuuteen kuukauteen ja edunsaajaorganisaa- tion käteisvarat ovat yleensä vähäiset. (40) Ks. erityiskertomus nro 2/97 Euroopan unionin vuosina 1992—1995 antamasta humanitaarisesta avusta, kohta 4. 22 c) (EYVL C 143, 12. 5. 1997). 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/19 3. 47. Puolet tapauksista oli sellaisia, joissa viivästykset johtuivat valtioista riippumattomien järjestöjen esittämien pyyntöjen muodollisista puutteista. Pankkitakauksiin liit- tyvät menettelyt aiheuttivat pääosaston IA kohdalla useita viivästyksiä, kun taas ECHO ei vaadi pankkita- kauksia vastaavanlaisissa toimissa. maksut, jotka hankintayhtiön tuli suorittaa Bosnia-Hert- segovinan yrityksille, toteutuivat myöhässä. Jotkin yrityk- set joutuivat keskeyttämään tai hidastamaan töitään, jotta niille itselleen ei olisi aiheutunut maksukeskeytyksiä. Tilanne johtui tehottomista menettelyistä, jotka komissio ja hankintayhtiö olivat yhdessä ottaneet käyttöön, ja Bosnia-Hertsegovinan pankkijärjestelmän epäkohdat pa- hensivat tilannetta entisestään. 3. 48. Muissa tapauksissa viivästyksen syynä olivat komission sisäiset hallinnolliset menettelyt. Esimerkiksi ennakkomaksuja koskeviin pyyntöihin on saatava hyväk- syntä operatiivisilta yksiköiltä, joiden työkuormitus on jo liian suuri. Tämä puhtaasti muodollinen muutenkin hyväksyntä on tarpeeton silloin, kun sopimus on tehty sääntöjen mukaisesti (41). Viivästyksiä on aiheutunut myös siksi, että asiakirjojen käsittely komission yksi- köissä on ollut hidasta, vaikka kyseiset tapaukset ovat olleet kiireellisiä. 3. 49. Hyvänä esimerkkinä maksuviivästysten aiheutta- mista vaikeuksista on — sinänsä täysin kyseenalainen — hanke, joka rahoitetaan yhdessä Maailmanpankin kanssa ja jossa kunnostetaan pieni osa Bosnian kansallisen parla- mentin rakennuksesta (kuusikerroksisesta rakennuksesta kunnostetaan ainoastaan ensimmäistä kerrosta, mutta kerroksessa sijaitseva keskusistuntosali jää kunnostustyön ulkopuolelle). Hanke oli määrä saada valmiiksi lokakuun 1996 loppuun mennessä, mutta Euroopan unionin rahoi- tusosuutta koskevat sopimukset tehtiin vasta huhtikuussa 1997 ja niissä oli uutena määräaikana elokuu 1997 (eli viivästys oli kymmenen kuukautta). Tästä jo alun perin syntyneestä viivästyksestä huolimatta varainhoidon val- vonta (pääosasto XX) jäädytti toukokuussa 1997 esitetyn ennakkomaksua koskevan pyynnön, sillä se katsoi rahoi- tussopimuksen ja varsinaisen sopimuksen ehdoista piit- taamatta, että ennakkomaksu oli suoritettava ecuina eikä Saksan markkoina. Pääosasto XX vaati ehdottomasti rahoitussopimuksen ja varsinaisen sopimuksen muutta- mista, minkä vuoksi ennakkomaksu suoritettiin vasta lokakuussa 1997. Tämän ensimmäisen ennakkomaksun ansiosta työt pystyttiin aloittamaan, mutta töiden toteut- taminen viivästyi entisestään, sillä komissio suoritti seu- raavat maksut myöhässä. Maailmanpankin osuus, joka oli helmikuussa 1997 melkein valmis, on mahdollista saattaa päätökseen vasta, kun komissiolle kuuluvat työt on saatu tiettyyn vaiheeseen; tämän vuoksi Bosnia-Hert- segovinan valtion parlamentti on kokoontunut muissa rakennuksissa, joiden kunnostamisesta on vastannut eräs toinen rahoittaja. 3. 50. Ensisijaista tukea koskevassa ohjelmassa (tarvik- keet) asuntoalan hankkeiden eteneminen hankaloitui, sillä (41) Pääosaston IA hallinnoimassa Tacis-ohjelmassa ennakkomak- suja koskeville pyynnöille ei tarvitse saada hyväksyntää ope- ratiivisilta yksiköiltä. Tilinpitäjän on omalta osaltaan varmis- tettava jokaisessa tapauksessa, että maksu perustuu varain- hoitoasetuksen mukaisiin vaadittuihin tositteisiin. Hankkeiden seuranta ja arviointi 3. 51. Jälleenrakennustoiminnan (B7-50 ja B7-54) seu- rantaa ja arviointia varten ei ole humanitaarisen avun ulkopuolella olemassa yhtenäistä järjestelyä. Komission rahoitusehdotuksia ei valmistella loogisen kehyksen menetelmän mukaisesti, toisin kuin järjestelyssä, jota sovelletaan muun ulkopuolelle osoitetun tuen kohdalla. Bosniassa tai Kroatiassa sijaitsevilla komission toimis- toilla ei ole myöskään valmiuksia huolehtia toimien asianmukaisesta seurannasta. 3. 52. Komissio antoi ensisijaista tukea koskevan ohjel- man (tarvikkeet) valvonnan konsulttien tehtäväksi touko- kuussa 1996, neljä kuukautta ohjelman alkamisen jäl- keen. Konsulttien alkuvaiheen tehokkuus heikkeni sittem- min, sillä heidän toimeksiantonsa oli ristiriitainen hankin- tayhtiöiden toimeksiantoon nähden (hankintayhtiöillä oli Bosniassa omat edustajansa). Komissio ei ole ottanut käyttöön menettelyä, jonka avulla olisi mahdollista käyn- nistää pikaisesti jatkotoimia konsulttien huomautusten ja lokakuussa suositusten perusteella. Komissio rahoitti 1997 hankkeen, jossa arvioidaan ensisijaista tukea kos- keva ohjelma (tarvikkeet). Arvioinnin tulokset ovat todennäköisesti saatavilla vasta huhtikuussa 1998. Ko- mission rahoittaman ohjelman kirjanpito on tarkastettava sen jälkeen, kun tulokset on julkaistu. 3. 53. Komissio ei ole kiinnittänyt tarpeeksi huomiota ensisijaista tukea koskevan ohjelman tiettyihin rahoituk- sellisiin näkökohtiin: a) Komissio ei ole vahvistanut maatalouden alalle mene- telmiä, joiden mukaisesti toimitusten (kultivaattorit 4,6 miljoonaa ecua; torjunta-aineet 0,25 miljoonaa ecua) myynnistä saatavat vastikevarat (42) olisi hallin- noitava (ks. kohta 4. 51). b) Korkoja, joita hankintayhtiöille on kertynyt komis- sion maksamista käteisvaraennakoista, ei ole otettu tarkastusten piiriin, vaikka kyseiset korot olivat vuo- den 1997 lopussa ainakin 1,21 miljoonaa ecua. (42) Varat, jotka saadaan, kun Bosnia-Hertsegovinan viranoma- isille toimitetut erät myydään lopullisille edunsaajille. C 241/20 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 c) Komissio ei ole myöskään ottanut käyttöön edes yksinkertaisia kirjanpidon tarkastuksia vaatimalla esi- merkiksi, että maksettujen varojen, toteutuneiden menojen ja käytettävissä olevien pankkisaamisten välillä suoritetaan säännöllisesti täsmäytyksiä. Tilin- tarkastustuomioistuin totesi muun muassa, että toisen hankintayhtiön kirjanpidossa oleva ennakkomaksujen määrä oli 89 527 ecua pienempi kuin komission kir- jaamat suoritukset. komission yksiköiden on käytännössä mahdotonta huolehtia asianmukaisesta valvonnasta (44). d) Tarkastellessaan Una Sanan kantonia koskevaa asun- tojen kunnostamissopimusta, jonka komissio rahoitti UNHCR:n välityksellä, tilintarkastustuomioistuimen oli mahdotonta varmistua Velika Kladušan huoneisto- jen korjauksiin liittyvien materiaalien käytöstä, josta oli laskutettu 459 000 DEM. 3. 54. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuolella pääosasto IA otti vuoden 1997 jälkimmäisellä puoliskolla käyttöön seurantajärjestelmän Bosnian asuntoalaa varten, mutta pääosasto ei kuitenkaan järjestänyt jatkuvaa val- vontaa jälleenrakennusohjelman muita osia varten, vaikka muut osat vastaavat 70:tä prosenttia 31. joulu- kuuta 1997 mennessä sidottujen varojen yhteissum- masta. 4. TOIMIEN VAIKUTUKSET Maantieteellinen jakautuminen 3. 55. Vaikka komissio on maksanut myös UNHCR:lle palkkioita, jotta tämä valvoisi 45 miljoonan ecun käyttöä jälleenrakennushankkeissa, joita pääosasto IA ja ECHO ovat rahoittaneet UNHCR:n kautta, toimien hallinnoin- nissa havaittiin useita vaikeuksia: a) Jälleenrakennushankkeita toteuttaessaan UNHCR käyttää yleensä samoja valtioista riippumattomia jär- jestöjä kuin komissio. EU maksaa UNHCR:lle palkki- oita, jotta tämä valvoisi toimien teknisiä näkökohtia, vaikka UNHCR:llä on vain vähän asiantuntemusta tältä alalta. Komissio saavuttaisi paremman kustan- nus-hyötysuhteen, jos se hoitaisi asuntojen jälleenra- kentamista koskevien hankkeiden täytäntöönpanon suoraan järjestöjen kanssa. riippumattomien valtioista b) UNHCR on monissa tapauksissa (43) osoittanut EU:n varoja muiden kuin komission ja UNHCR:n sopimuk- sissa määrättyjen hankkeiden rahoitukseen. Jo tapah- tuneen eteen jouduttuaan komissio on poikkeuksetta hyväksynyt tehdyt muutokset jälkeenpäin. Joissakin muissa tapauksissa on tiettyihin osahankkeisiin myön- nettyjä määriä nostettu huomattavasti joidenkin tois- ten osahankkeiden kustannuksella, eikä komissiolle ole ilmoitettu asiasta ennen sopimuksen päättymistä. c) Komissio ei ole vaatinut, että UNHCR:n olisi ilmoi- tettava sille yhteistyökumppaneidensa kanssa tekemis- tään alihankintasopimuksista. Tietojen puuttuessa Bosnia-Hertsegovinan hallintoalueet 4. 1. Noin 90 prosenttia tuesta myönnettiin liittovaltiolle. Vaikka 30 prosenttia tuesta oli aiottu myöntää Bosnian serbitasavallalle, Euroopan unionin asettamien poliittisten ehtojen ja joidenkin Daytonin sopimuksen näkökohtien noudattamatta jättäminen johti vuosina 1996 ja 1997 siihen, että tuen antaminen keskeytettiin useaan ottee- seen. Keskeytyksiä aiheutui erityisesti sen vuoksi, että sotarikolliset pyrittiin saamaan tuomioistuimen eteen. Sen sijaan taloudellisten uudistusten toteuttamista ei kum- mankaan hallintoalueen osalta pidetty tuen edellytyk- senä. 4. 2. Vain vähän hankkeita toteutettiin hallintoalueiden lähentämiseksi toisiinsa. Tältä osin merkittävin hanke oli puhelinyhteyksien avaaminen (4. 46). Eräät asuntojen kor- jaushankkeet saivat lisäksi erityisesti Posavinassa aikaan vähäistä kaupankäyntiä hallintoalueiden kesken. S a r a j e v o 4. 3. Pääosaston IA Sarajevolle vuosina 1996 ja 1997 myöntämien 65 miljoonan ecun käyttöön asettaminen oli erittäin hidasta, ja vuoden 1997 loppuun mennessä tuella oli ollut vain vähäinen vaikutus. Tämä johtui ennen kaikkea siitä, että komission oli vaikea saada aikaan viranomaisten rakentavaa kanssa, sekä siitä, että pääosastossa IA ainoastaan yksi henkilö oli nimitetty hoitamaan sekä Eurooppa Sarajevon puolesta -ohjelmaan että pakolaisten palaamista koske- vaan ohjelmaan liittyviä tehtäviä. vuoropuhelua Sarajevon (43) Varsinkin pääosaston IA lokakuussa 1996 tekemässä sopi- muksessa, joka koski Itä-Slavonian jälleenrakennushankkeita (ks. kohta 4. 13 d, 2,7 miljoonaa ecua), ja ECHOn kesä- kuussa 1996 tekemässä sopimuksessa, joka koski Bosnia- Hertsegovinassa toteutettavia toimia (28 miljoonaa ecua). (44) Ks. erityiskertomus nro 2/97 Euroopan unionin vuosina 1992—1995 antamasta humanitaarisesta avusta (EYVL C 143, 12. 5. 1997, esimerkki 2). 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/21 U n a S a n a ( l i i t t o v a l t i o ) 4. 4. Vaikka Una Sanan kantonia pidettiin ensisijaisena kohteena sen vuoksi, että sinne palaa todennäköisesti huomattava määrä pakolaisia (45), siellä toteutettiin vain vähän toimia. Saksan (46) kanssa neuvoteltuaan liittoval- tion viranomaiset esittivät elokuussa 1996 komissiolle Una Sanan kantonia koskevan ehdotuksen 39,5 miljoo- nan ecun ohjelmasta, mutta komissio katsoi, ettei ehdo- tuksen perusteella voida tehdä rahoitussuunnitelmaa. Vuoden 1997 loppuun mennessä minkäänlaista kokonais- suunnitelmaa ei ollut vielä hyväksytty eikä minkäänlaista yhdennettyä ohjelmaa ehdotettu. B r cˇ k o ( B o s n i a n s e r b i t a s a v a l t a ) 4. 5. Rahoittajien yhteisö päätti valita Brcˇkon alueen ensisijaiseksi jälleenrakennustuen kohteeksi vasta sen jäl- keen, kun kaupungin tulevaisuutta koskevan päätöksen tekemistä siirrettiin helmikuussa 1997. Vuoden 1997 loppuun mennessä komissio ei kuitenkaan ollut vielä toteuttanut yhtään merkittävää tointa lukuun ottamatta ECHOn tuella eri puolilla aluetta toteutettuja humanitaa- risia toimia (2 miljoonaa ecua). Pakolaisten palaamista Brcˇkoon koskevan yhdennetyn ohjelman toteuttamiseen myönnettiin 2 miljoonaa ecua marraskuussa 1996 ensisi- jaista tukea koskevan ohjelman uudelleensuuntaamisen yhteydessä, mistä huolimatta sopimusta toimen toteutta- misesta ei ollut tehty vuoden 1997 loppuun mennessä. Kroatia 4. 6. Vaikka komissio oli heinäkuussa 1996 hyväksynyt 5,29 miljoonan ecun ohjelman suurelta osin tuhoutuneen Vukovarin kaupungin hyväksi, komission tuella oli vuonna 1996 vain vähäisiä vaikutuksia, mikä johtui hankkeen huonosta valmistelusta. Hanke oli suunnattava uudelleen heinäkuussa 1997 (ks. kohta 3. 33). Asuntojen ja sähkönjakeluverkkojen korjaamiseen sekä veden- myönnetyn rahoituksen vaikutukset alkoivat näkyä vuo- den 1997 lopulla. 4. 7. Rintamalinjoilla olevia kyliä Itä-Slavoniassa koske- van merkittävän asuntojen jälleenrakennussuunnitelman (2,7 miljoonaa ecua), jonka UNHCR aikoi toteuttaa, eteneminen pysähtyi yli vuodeksi Kroatian viranomaisten vastustuksen vuoksi. Myös tässä tapauksessa UNHCR:n hankkeiden valmistelu oli kovin riittämätöntä (ks. kohta (45) UNHCR arvioi, että vuonna 1997 Una Sanan kantoniin palaisi 27 000 pakolaista, mikä vastaa 17:ää prosenttia koko liittovaltiota koskevista arvioista. (46) UNHCR:n mukaan Saksassa oli yhä vuoden 1997 lopussa 220 000 Bosnia-Hertsegovinasta saapunutta pakolaista, joilla ei ollut pysyvää asuinpaikkaa. 3. 55). Kroatia toteuttaa alueella omia huomattavia jäl- leenrakennustoimiaan, ja se pyrkii asettamaan kroaatti- väestön takaisin sijoittamisen etusijalle serbiväestöön kuuluvien sijoittamiseen nähden. Alakohtainen jakautuminen Asuntotilanne ja pakolaisten palaaminen 4. 8. Pakolaisten palaaminen Bosniaan on EU:n ohjel- mien tärkeimpiä tavoitteita. Tämän vuoksi asuntojen kor- jaamiseen liittyvien toimien vaikutuksia arvioitaessa on kunnostustoimien laajuuden ja laadun lisäksi otettava huomioon niiden vaikutukset pakolaisten palaamiseen. ECHO on keskittynyt maan rajojen sisällä siirtymään joutuneisiin sekä sodan vaikutuksista välittömästi kärsi- viin ihmisiin. ECHOn toimien on tarkoitus täydentää pääosaston IA toimia. 4. 9. UNHCR:n mukaan pakolaisia palasi sekä vuonna 1996 että vuonna 1997 huomattavasti odotettua vähem- män. Vuonna 1996 palasi 88 000 pakolaista, vaikka tavoitteena oli 200 000 pakolaisen paluu, ja vuonna 1997 palasi 106 000 henkeä, vaikka palaavien määräksi arvioi- tiin ennalta 200 000. Jälleenrakentamisen hitaan etenemi- sen lisäksi pakolaisten paluuaikeisiin vaikuttavat suuresti maata edelleen vaivaavat poliittiset ja turvallisuuteen liit- tyvät ongelmat (47). Vaikeinta on järjestää kaikkein kou- lutetuimpien henkilöiden palaaminen, mikä edelleen hidastaa talouden elpymistä. 4. 10. Asuntoalalla tuhojen arvoksi on arvioitu 4 000 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria (48). Noin puolet 1,3 miljoonasta asunnosta, joista 80 prosenttia oli yksityiso- mistuksessa, sodassa. Vuosina vaurioitunut 1996—1997 komission rahoitus muodosti noin 32 pro- senttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksu- sitoumuksista, mutta vain 8 prosenttia heidän suoritta- mistaan maksuista. on (47) Vuoden 1997 lopussa UNHCR arvioi, että EU:n jäsenvalti- oissa oli edelleen noin 263 000 pakolaista (yhteisvetoomus vuodeksi 1998; pakolaisten kotiuttamista ja paluuta koskeva toimi vuonna 1998). Tämän lisäksi muissa entisen Jugosla- vian alueen tasavalloissa on otettu vastaan 335 000 pako- laista, ja 800 000 ihmistä on joutunut siirtymään kotiseudul- taan Bosnian rajojen sisällä. (48) Maailmanpankki: Programme de reconstruction, programmes sectoriels et priorite´s (huhtikuu 1996). C 241/22 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 4. 11. Asuntojen jälleenrakentaminen ensisijaista tukea koskevan ohjelman ensimmäisen osan nojalla alkoi juuri ennen talven 1996—1997 tuloa. Komissio ei ollut vielä tuolloin tehnyt valintaa pelkän tarvikkeiden toimittami- sen ja kokonaisten hankkeiden toteuttamisen välillä. Muut (ensisijaista tukea koskevan ohjelman ulkopuoliset) asuntojen jälleenrakennushankkeet aloitettiin yleensä vasta vuoden 1997 jälkimmäisellä puoliskolla, mikä joh- tui ensinnäkin hanke-ehdotusten arviointiin liittyvistä vii- västyksistä, jotka ovat tyypillisiä yhteisön menettelyta- voille (ks. kohta 3. 35), ja toiseksi valtioista riippumatto- mien järjestöjen vaikeuksista löytää sellaisia edunsaajia ja asuntoja, jotka vastasivat Daytonin sopimuksessa esitet- tyjä pakolaisten paluuseen liittyviä näkökohtia ja jotka paikalliset viranomaiset saattoivat hyväksyä. joulukuuta 1997 mennessä 4. 12. Komissio oli 31. rahoittanut noin 10 700 pientalon korjaustyöt, ja näistä 6 300 oli saatu päätökseen (mikä vastaa 2:ta prosenttia kaikista tarvittavista korjauksista). Mainittuun päivämää- rään saakka korjaustöitä oli tehokkuussyistä tehty järjes- telmällisesti niihin asuntoihin, jotka olivat kärsineet vähi- ten vaurioita, sillä niiden korjaaminen oli edullisinta. Yhteenveto keskeisimmistä komission toteuttamista yksi- tyisasuntojen kunnostustoimista on esitetty taulukossa 7. TAULUKKO 7 Asuntojen kunnostamiseen liittyvien hankkeiden täytäntöönpano (1996–1997) (lukuun ottamatta kerrostalojen yhteisessä käytössä olevia osia) Hankkeen alku Komission yksikkö Hankkeiden arvo (milj. ecua) Kunnostettujen asuntojen luku- määrä 31. 12. 97 Kunnostusvai- heessa olevien asuntojen luku- määrä 31. 12. 97 Asuntojen kokonaismäärä tammikuu — kesäkuu 1996 heinäkuu — joulukuu 1996 tammikuu — kesäkuu 1997 heinäkuu — joulukuu 1997 PO IA ECHO PO IA ECHO PO IA ECHO PO IA ECHO Yhteensä PO IA ECHO Komissio Lähde: tilintarkastustuomioistuin. — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 67,4 — 1 785 1 410 469 — 0 325 0 1 089 1 182 73 1 422 840 620 81 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 6 329 4 353 10 682 4. 13. Sopimusten mukaisia kunnostustöitä ei läheskään aina voitu toteuttaa kokonaisuudessaan. Esimerkiksi a) Goraždessa (49) oli tarkoitus suorittaa ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä 2,33 miljoonan (49) Liittovaltion erillisalue Itä-Bosniassa. ecun arvosta korjaustöitä 400 asunnossa. Kuitenkin ainoastaan 42 asunnossa korjaustyöt saatiin päätök- seen. Korjaaminen keskeytettiin 334 asunnossa, jol- loin kaksi kolmasosaa asuinrakennuksista jäi asuin- kelvottomaan kuntoon. Loppujen 24 asunnon korjaa- mista ei lainkaan aloitettu. Hankkeesta vastuussa ollut valtioista riippumaton järjestö maksoi rakennus- yhtiölle 787 000 Saksan markkaa liikaa, eikä komis- sio ole perinyt summaa takaisin. Vaikeuksia ilmeni siitä huolimatta, että hanketta valvoi kolme tahoa: 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/23 hankintayhtiö, töiden yhteensovittamisesta vastaava valtioista riippumaton järjestö ja ensisijaista tukea koskevan ohjelman valvonnasta vastaava konsulttitoi- misto. den toteuttamista koskeviin sopimuksiin. Komissio asetti tavoitteeksi 50 prosenttia, jotta Bosniaan sodan ajaksi jääneissä ei heräisi katkeruutta. kunnostamista, b) Bosanska Krupassa (Una Sana) UNHCR:n hanketta 400 asuinrakennuksen korjaamiseksi kokonaan muu- tettiin siten, että se koski 500 asuinrakennuksen katon ilmoitti UNHCR:lle sitoutuvansa toteuttamaan muut korjaus- työt. Vain 435 kattoa saatiin korjattua, eikä kau- punki hoitanut omaa osuuttaan. Puolet asuinraken- nuksista oli tyhjänä syyskuussa 1997, koska ne olivat asuinkelvottomassa kunnossa. kaupunki sillä c) Stolacissa (Mostarin alueella) oli tarkoitus korjata 100 asuinrakennusta (0,9 miljoonaa ecua) muslimipa- kolaisia varten. Rakennuksista korjattiin ainoastaan 66, ja noin 20:ssä niistä asuttiin syyskuussa 1997. Kroaattien keskuudessa vastustettiin voimakkaasti pakolaisten sijoittamista takaisin tälle alueelle, ja kaksi korjatuista rakennuksista oli poltettu. d) Itä-Slavoniassa UNHCR:lle myönnettiin lokakuussa 1996 2,7 miljoonaa ecua 600 asuinrakennuksen rakentamiseen uudelleen kahteen rintamalinjalla ole- vaan pilottikylään (Antunovac ja Ernestinovo). Yh- tään rakennusta ei vielä syyskuussa 1997 ollut kun- nostettu, ja Kroatian viranomaiset olivat hyväksyneet ainoastaan 20 kohdetta. UNHCR ilmoitti vaikeuk- sista komissiolle vasta lokakuussa 1997 ja ehdotti korjattavien rakennusten määrän alentamista 325:een. Vapautuvat summat oli tarkoitus käyttää julkisten rakennusten (koulujen, terveyskeskusten jne. ) kunnos- tamiseen. siirtymään kotiseudultaan 4. 14. Komission asuntoalaa varten käyttöön asettamat 67,4 miljoonaa ecua (ks. taulukko 7) hyödyttänevät lopulta noin 10 000:ta EU:n jäsenvaltioissa olevaa pako- joita ovat laista sekä 37 500:aa muuta edunsaajaa, etenkin joutuneet. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että vuoden 1997 lop- puun mennessä 5 000 pakolaista ja 22 500 kotiseudul- taan siirtymään joutunutta oli sijoittunut tuen ansiosta takaisin alueelle. Koska komissio ei ollut tehnyt päätöstä yhdestäkään sellaisesta asutusohjelmasta, joka asettaisi pakolaiset etusijalle, vuonna 1996 suurin osa jälleenra- kennuksesta hyötyvistä oli maan rajojen sisällä siirtymään joutuneita. Myöhemmin komissio pyrki etenkin useim- pien vuonna 1997 rahoitettujen hankkeiden osalta siihen, että puolet edunsaajatalouksista muodostuisi EU:n jäsen- valtioista palaavista pakolaisista, mutta tätä ehtoa ei kuitenkaan merkitty järjestelmällisesti kaikkiin hankkei- 4. 15. Oli päätettävä, millaisten pakolaisten hyväksi komission jälleenrakennushankkeita olisi toteutettava. Mahdollisia ratkaisuja oli kaksi: a) hankkeiden toteuttaminen ainoastaan sellaisten etukä- teen yksilöityjen pakolaisten hyväksi, jotka aikovat palata kotimaahansa, jos he saavat käyttöönsä asun- non. b) jälleenrakentaminen sellaisilla alueilla, joille todennä- köisesti palaa pakolaisia, ja asuntojen osoittaminen jo Bosniaan palanneille perheille niin, että pakolaisia vastaanottaneeseen maahan vielä jääneet rohkaistuisi- vat palaamaan. Ensin mainittua lähestymistapaa oli loppujen lopuksi vai- kea noudattaa, koska pakolaisten yksilöiminen jäsenvalti- oissa vie aikaa. Toisen lähestymistavan, jota suurelta osin noudatettiin, yhteydessä ei kuitenkaan voida osoittaa, että kunnostustöiden toteuttamisen ja pakolaisten palaa- misen välillä olisi syysuhde. 4. 16. Tarvittavien korjausten erittäin suuri määrä ja käytettävissä olevien varojen niukkuus huomioon ottaen asuntoja olisi saatu kunnostettua enemmän, jos rahat olisi ensisijaisesti käytetty kaikkein epäedullisimmassa asemassa olevien ihmisten hyväksi, joista useimmat olivat jääneet Bosniaan sodan ajaksi. Ilmaiseen tukeen olisi näin ollen täytynyt muita edullisemmassa asemassa olevien — jollaisia pakolaiset usein ovat — osalta liittää korkotuet- tuja lainoja. 4. 17. Alaa koskeva politiikka oli pitkään melko epäsel- vää. Vasta lokakuussa 1997 otettiin yhteistyössä Kredit- anstalt für Wiederaufbaun (KfW) kanssa käyttöön luotto- järjestelmä. Vaikka UNHCR:n vastuulla olevien komis- sion hankkeiden yhteydessä edunsaajien valinta tapahtui sosiaalisten ja taloudellisten syiden perusteella (50), näitä samoja perusteita ei yleensä noudatettu komission suo- raan valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa teke- missä sopimuksissa, joten valtioista riippumattomien jär- jestöjen edunsaajien valinnassa käyttämät perusteet vaih- telivat huomattavasti. 4. 18. Hankkeiden vaikutukset ovat jääneet vähäisem- miksi kuin tehtyjen korjausten määrän perusteella voisi olettaa, sillä monet korjatuista rakennuksista ovat tyhjil- lään. Esimerkiksi Una Sanassa vuonna 1996 toteutetun hankkeen yhteydessä kunnostetuista rakennuksista 40 prosenttia oli tyhjillään elokuussa 1997. Asuntojen jäämi- (50) Taloudet, joihin kuuluu ainakin yksi vammainen tai yli 65-vuotias henkilö; kuukausitulo alle 25 Saksan markkaa. C 241/24 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 nen tyhjäksi johtui usein siitä, että työt oli toteutettu yhdistämättä niitä sellaisiin hankkeisiin, jotka olisivat kattaneet myös sosiaaliset infrastruktuurit, veden- ja säh- könjakelun sekä työpaikkojen luomisen. kouluista puuttui kuitenkin vielä opettajia ja kalusteita. Koska nämä ongelmat ylittävät ECHOn tehtäväkentän, olisi ollut suotavaa, että pääosasto IA olisi antanut asian- tuntija-apua koulujärjestelmän tukemista ja uudistamista varten. 4. 19. Suurimmassa osassa suurten kerrostalojen kunnos- tamishankkeita rajoituttiin korjaamaan katto, ikkunat ja yhteiskäytössä olevat rakennusten osat. Joulukuun 1997 loppuun mennessä noin 6 270 huoneistoa, joista 75 prosenttia sijaitsee Sarajevossa, korjattiin tällä tavoin varainhoitovuosien 1996 ja 1997 talousarviovaroista. Edunsaajina olivat pääasiassa henkilöt, jotka jo asuivat kyseisissä huoneistoissa. Bosniassa kerrostalojen yksityis- käytössä olevien osien korjaaminen aloitettiin vasta vuo- den 1997 lopussa, mikä johtui vaikeuksista omistusoi- keuksien selvittämisessä, kun taas Vukovarissa korjaus- työt kattoivat kahden, yhteensä 142 erillistä huoneistoa käsittävän kerrostalon jälleenrakentamisen kokonaan. Jälleenrakennustöiden oli tarkoitus valmistua vuoden 1997 loppuun mennessä (kustannukset 3,4 miljoonaa ecua). Vukovarissa asuntojen jakamisesta päätti komis- sion rahoittama sekakomitea, mikä selkeytti tilannetta huomattavasti. Opetus 4. 20. Puolet kouluista on joko kärsinyt vakavia vahin- koja tai tuhoutunut taisteluissa, eikä opetukseen ole luku- vuoden 1991—1992 jälkeen osoitettu talousarviovaroja säännöllisesti. Vielä toiminnassa olevista kouluista puut- tui opettajia, kalusteita ja tarvikkeita. Vuosina 1996 1997 komission maksusitoumukset muodostivat 29 pro- senttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksu- sitoumuksista ja maksut 21 prosenttia kaikkien rahoitta- jien suorittamista maksuista. 4. 21. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä opetusalalle myönnettiin koulujen kalustehankintoja var- ten 2 miljoonaa ecua. Ohjelma kattoi noin 20 prosenttia liittovaltion peruskoulujen tarpeista. Kalusteet toimitti paikallinen yritys, joten ohjelmalla tuettiin myös maan talouden elpymistä. Kalusteet olivat kuitenkin huonolaa- tuisia, ja edunsaajakoulujen valintaperusteet jäivät epäsel- viksi. Pääosaston IA varat olisi käytetty tehokkaammin, jos ne olisi ensisijaisesti myönnetty ECHOn korjaamille kouluille, joiden valinta oli perusteltu. Terveydenhuolto 4. 23. Alueesta riippuen 35—50 prosenttia terveyden- huoltoon liittyvistä perusrakenteista on kärsinyt sodasta, ja terveyspalvelut ovat menettäneet noin puolet henkilös- ja perustarvikkeiden puute oli töstään. Lääkkeiden uhkana edelleen vuoden 1997 lopussa. Komission tervey- denhuoltoalalla tekemät maksusitoumukset muodostivat 15 prosenttia kaikkien rahoittajien maksusitoumuksista ja sen suorittamat maksut 20 prosenttia kaikkien rahoit- tajien maksuista. liittovaltion 4. 24. Vaikka komissiolla on kokemusta terveydenhuol- toalan uudistamisesta Keski- ja Itä-Euroopassa, se aloitti vain harvoja tämän alan hankkeita Bosniassa. Rahoitus- ten vähäisyys aiheutui osittain siitä, että PO IA halusi terveysministeriön työskennellä yhdessä kanssa, jonka toiminnan tehokkuutta kuitenkin vähentä- vät etnisten seikkojen aiheuttamat sisäiset ristiriidat. Vuonna 1996 osoitettiin ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä 6 miljoonaa ecua lääkintätarvikkei- den ja ambulanssien ostamiseen, mutta ministeriö laati jakelulistat neuvottelematta ensin sairaaloiden ja klinikoi- den kanssa. Tämän vuoksi jotkin toimitetuista tarvik- keista eivät vastanneet paikallisia tarpeita (51). Lisäksi eripuraisuudet ministeriössä johtivat tarvikkeiden pitkit- tyneeseen varastointiin Sarajevossa. Noin 2,5 miljoonan ecun arvosta tarvikkeita oli edelleen varastoituna Saraje- vossa maaliskuun 1997 lopussa, vaikka jakelu oli aloi- tettu joulukuussa 1996. Ministeriö ei kyennyt esittämään komissiolle täydellistä jakelulistaa. Kun otetaan huomi- oon ECHOn sodan aikana terveydenhuoltoalalla saama kokemus, näyttää siltä, että — kuten opetusalallakin — komission yksiköiden toimien yhteensovittaminen olisi ollut hyödyksi, erityisesti tarvikkeiden ohjaamiseksi ECHOn kunnostamiin terveydenhuoltoalan laitoksiin. 4. 25. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman jäljellä ole- vista varoista rahoitetun hankkeen (2 miljoonaa ecua) yhteydessä komission oli tarkoitus varustaa lääkkeiden laadun valvontaan erikoistunut laboratorio. Ministeriö viivytteli laboratorion sijaintipaikan valinnassa (kroaat- 4. 22. ECHOn toteuttamilla koulujen kunnostushank- keilla oli melko selvä vaikutus, sillä vuoden 1997 lopussa noin sata koulua oli korjattu vuosia 1996 ja 1997 koskevien ohjelmien yhteydessä. Samaan aikaan monista (51) Esimerkiksi useita ambulansseja osoitettiin sairaaloille, jotka eivät tarvinneet niitä. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/25 tien vai muslimien alue), ja päätös sijainnista tehtiin vasta vuoden kuluttua. joonaa ecua) johtivat siihen, että käytettiin muualta saatuja putkia. 4. 26. ECHOn tuella oli suuri merkitys noin 70:tä terveysasemaa koskeneen monipuolisen korjausohjelman ansiosta. Terveydenhuoltojärjestelmä on kuitenkin edel- leen uhattuna, ja sitä on uudistettava. Humanitaarisella avulla, jonka alalla ECHO on tärkein rahoittaja, katetaan edelleenkin suurin osa terveydenhuollon kustannuksista. Komission yksiköiden toimien kunnollinen yhteensovitta- minen olisi tarjonnut pääosastolle IA mahdollisuuden toteuttaa asiantuntija-apuun liittyviä toimia terveyden- huoltoalan uudistamiseksi. Energia (sähkö ja kaasu) 4. 27. Sodan aikana menetettiin puolet sähkötuotantoka- pasiteetista ja 60 prosenttia voimansiirtolinjoista vahin- goittui. Myös sähkönjakeluverkko tuhoutui suurelta osin. Lisäksi kaasuputket kärsivät vahinkoja, ja Sarajevossa kaasuverkkoon on tehty 54 000 vaarallista laitonta liitän- tää. Vuosina 1996—1997 komission maksusitoumukset muodostivat 22 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitoumuksista ja maksut 13 pro- senttia kaikkien rahoittajien suorittamista maksuista. 4. 28. Energia-ala muodostaa ensisijaista tukea koskevan ohjelman tärkeimmän osan, mutta sen tehokkuus kärsi huomattavasti siitä, että komissio tyytyi toimittamaan laitteita ja varaosia huolehtimatta niiden asentamisesta. Paikan päällä tehtyjen tarkastuskäyntien aikana havaittiin seuraavanlaisia puutteita: a) Tietyt laitteet jäivät käyttämättä, koska paikallisilla sähköyhtiöillä ei ollut tarvittavia voimavaroja. Esi- merkiksi Turben alueelle Keski-Bosniassa osoitettiin 0,9 miljoonaa ecua muuntoasemien ja korkeajännite- linjojen kunnostamiseen sähkön toimittamiseksi siellä asuvalle 10 000 ihmiselle. Laitteita ei kuitenkaan asennettu paikalleen, vaikka asukkailla oli sähköä hädin tuskin riittävästi valaistusta varten. b) Laitteiden hankkimista liitettiin harvoin osaksi verkon kunnostussuunnitelmaa, ja toimitukset viivästyivät usein tai niistä ei ollut tiedotettu edunsaajaviranomai- sille. Esimerkiksi suurimman sähköalalla tehdyn, syys- kuussa 1996 allekirjoitetun sopimuksen (4,9 miljoo- naa ecua) mukaan toimitukset piti saada päätökseen joulukuuhun 1996 mennessä [ks. kohta 3. 40 h)]. Kyseiseen ajankohtaan mennessä oli kuitenkin toimi- tettu ainoastaan 20 prosenttia laitteista. Toimitukset saatiin päätökseen vasta kesäkuussa 1997. Kaasun osalta viivästykset Sarajevon kaasuverkon korjaami- seen tarvittavien putkien toimittamisessa (0,265 mil- c) Komissio antoi sähköntuotantoyhtiön tehtäväksi mää- ritellä, millaisia laitteita paikallisiin toimipisteisiin toi- mitetaan. Koska toimipisteiden edustajien kanssa ei neuvoteltu asianmukaisesti siitäkään huolimatta, että ne vastasivat korjauksien tekemisestä, jotkin niistä saivat lopulta vain osan tarvitsemistaan laitteista. d) Tekemästään konsulttisopimuksesta (ks. kohta 3. 53) huolimatta komissio ei seurannut laitteiden toimituk- sia järjestelmällisesti, eikä sillä ollut huhtikuussa 1997 minkäänlaista luetteloa tosiasiallisesti asennetuista laitteista. 4. 29. Energia-alalla ensisijaista tukea koskevan ohjelman vaikutukset ovat olleet epätasaisia. Esimerkiksi: a) Muslimien erillisalueella Goraždessa on ensisijaista tukea koskevan ohjelman ansiosta sähköntuotannon vähimmäistaso saatu palautettua. Kuusi muuntoase- maa on jo toimitettu, mutta huhtikuussa 1997 kulu- tustarpeen tyydyttämiseksi olisi tarvittu vielä 40 muuntoasemaa lisää. b) Liittovaltion kahden tärkeimmän lämpövoimalan, Ka- kanjin ja Tuzlan voimaloiden, generaattoreiden kor- jaamiseen toimitettiin tarvikkeita ja varaosia (2,2 mil- joonaa ecua). Noin 12 prosenttia kustannuksista rahoitettiin ensisijaista tukea koskevasta ohjelmasta. Tuzlan voimalan koon ja iän vuoksi investoinnin taloudelliset perusteet vaikuttavat kuitenkin kyseen- alaisilta, minkä vuoksi Maailmanpankki ei osallistu- nut hankkeeseen. c) Vuonna 1996 ensisijaista tukea koskevan ohjelman rahoitusosuus oli noin 25 prosenttia kokonaismää- rästä, jonka rahoittajat myönsivät sähkövoimaloiden polttoainetta tuottaville kivihiilikaivoksille. Ohjel- malla edistettiin tällä tavoin tuotannon elpymistä. Tuzlan kaivosyhtiön ruskohiilituotanto kasvoi joulu- kuun 1996 ja maaliskuun 1997 välisenä aikana 133 000 tonnista 193 000 tonniin kuussa (mikä mer- kitsee 45 prosentin kasvua). korjaamiseen Novi d) Tukea myönnettiin myös 4 000 taloutta kattavan kaa- Gradin sunjakeluverkon kaupunginosassa Sarajevossa. Hankkeen yhteydessä toimitettiin kaasumittareita, jotka ovat kulutuksen laskuttamisen ja siis myös kaasunjakelijan taloudelli- sen elinkelpoisuuden kannalta olennaisen tärkeitä. Hankkeen yhteydessä jaettiin kuitenkin maksutta myös 4 000 liettä ja 4 000 lämpöpatteria (0,9 miljoo- naa ecua), vaikka Maailmanpankki arvioi, että suurin osa talouksista olisi voinut hankkia ne itse. C 241/26 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 4. 30. Ensisijaista tukea koskevaa ohjelmaa sekä ECHOn toimia lukuun ottamatta komission tuen vaikutukset ovat jääneet energia-alalla vähäisiksi. Vaikka joulukuussa 1996 oli osoitettu 13,5 miljoonaa ecua käytettäväksi sähköalalla (budjettikohta B7-541), tarjouskilpailu järjes- tettiin vasta marraskuussa 1997 hankkeen laajuuden, komission hitauden ja kolmen eri jakeluyhtiön (52) kanssa työskentelystä aiheutuvien hankaluuksien vuoksi. Hank- keeseen lisättyjä 7:ää miljoonaa ecua, jotka oli marras- kuussa 1996 kohdennettu uudelleen ensisijaista tukea koskevasta ohjelmasta, ei myöskään ollut asetettu käyt- töön. Mitään osaa vuoden 1997 ohjelmasta ei siis vielä ollut alettu panna täytäntöön vuoden 1997 loppuun mennessä. 4. 31. Komission päätös osoittaa 13,5 miljoonan ecun ohjelman yhteydessä 4,5 miljoonaa ecua kullekin kol- melle ”Elektropriverdalle” ei vastaa Daytonin sopimuk- sen liitteessä 9 olevia määräyksiä. Sopimuksen mukaan sähkön ja veden jakelusta sekä liikenteestä ja televiestin- nästä vastaavat julkiset yritykset, jotka oli jaettu kolmen etnisen ryhmän kesken, oli nimittäin tarkoitus yhdistää uudelleen. Rahoittajien yhteisö on paikallisten viranoma- isten vastustuksen vuoksi voinut panna liitteen määräyk- siä täytäntöön ainoastaan asteittain. Rahoittajat olivat marraskuussa 1996 päättäneet aloittaa kyseisen ohjelman osalta alaa koskevan strategisen tutkimuksen, joka kui- tenkin aloitettiin vasta lokakuussa 1997. Tutkimus on jälleenrakentamisen kannalta erityisen tärkeä, koska kysynnän rakenteessa sodan alkamisen jälkeen tapahtu- neet muutokset on selvitettävä ennen kuin sitoudutaan uusiin investointeihin. Liikenne Y l e i s t ä 4. 32. Tammikuussa 1996 välittömiä korjauksia tarvittiin 28 prosentin osuudella päätieverkosta. Kaikki Bosnian ja Kroatian välillä olevat kymmenen siltaa olivat käyttökel- vottomia, ja 70 muuta tärkeää siltaa, jotka sijaitsevat maan sisäosissa, olivat vaurioituneet tai tuhoutuneet. Jul- kisen liikenteen oli vaikea toimia, ja Sarajevon lento- kenttä oli suljettu siviililennoilta kiitoratojen, terminaa- lien ja lennonjohtotornin huonon kunnon vuoksi. Vuo- sina 1996—1997 komission maksusitoumukset muodos- tivat 26 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla teke- mistä maksusitoumuksista ja maksut 15 prosenttia kaik- kien rahoittajien suorittamista maksuista. (52) Bosniassa kullakin etnisellä yhteisöllä on oma sähkönjakelu- yhtiönsä (Elektropriverda). 4. 33. Liikenne on komissiolta toiseksi eniten jälleenra- kentamiseen tarkoitettuja varoja saava ala. Liikennealan tarpeet ovat suuret, ja ne ovat luonteeltaan sellaisia, että niihin saattaa kulua huomattavan paljon määrärahoja. Näiden toimien epäsuoria vaikutuksia pakolaisten paluu- aikeisiin oli kuitenkin mahdotonta arvioida. K a u p u n k i l i i k e n n e 4. 34. Linja-autojen toimittaminen ja raitiovaunulinjojen korjaaminen muodostivat ensisijaista tukea koskevan ohjelman näkyvimmän osuuden. Sarajevossa vuonna 1991 liikennöineistä 300 linja-autosta oli sodan lopussa toimintakunnossa enää 20. Ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä tapahtunut 33 linja-auton hankkimi- nen mahdollisti sen, että 75 prosenttia liikenneverkosta avattiin uudelleen harvennetuin aikatauluin. Tästä huoli- matta julkisesta liikenteestä vastaavalla yrityksellä ei edel- leenkään huhtikuussa 1997 ollut riittävästi varoja toimin- tansa takaamiseksi. S i l l a t 4. 35. Kroatian ja Bosnian erottavalla Savajoella oleva Bosanski Sˇamacin silta oli tarkoitus korjata vuoden 1996 jälleenrakennusohjelman yhteydessä (10 miljoonaa ecua). Bosnian kannalta hanke on ensiarvoisen tärkeä, sillä silta ja Sarajevon muodostaa osan elintärkeää, Kroatian kautta kulkevaa yhteyttä Budapestin ja Adrianmeren välillä. Rahoituspäätös tehtiin joulukuussa 1996, ja töi- den oli tarkoitus kestää 18 kuukautta. Korjaustöitä ei kuitenkaan ollut aloitettu vuoden 1997 loppuun men- nessä. Miinojen raivaaminen alueella aloitettiin vasta elo- kuussa 1997, ja koska syntyi erimielisyyttä siitä, mikä yritys suunnittelisi uuden sillan, sopimus allekirjoitettiin vasta elokuussa 1997. Viivästysten vuoksi hankkeen val- mistumisajankohtaa siirrettiin 18 kuukaudella (vuoden 1999 loppuun). Konsulttien joulukuussa 1997 laatiman raportin mukaan hankkeen kustannusarviota on nostet- tava 10 miljoonasta ecusta 11,5 miljoonaan ecuun, koska sillan perustuksiin on sillan tuhoamisen jälkeen syntynyt eroosion aikaansaamia vaurioita. Jos komission päätök- senteossa ilmenee uusia viivytyksiä, tämä tärkeä väylä voidaan avata vasta vuoden 2000 jälkeen. T i e t 4. 36. Vuoden 1996 jälleenrakennusohjelman teitä kos- kevan osuuden tärkein hanke (3 miljoonaa ecua) liittyi Bosnian serbitasavallan itä- ja länsiosat yhdistävän 23 kilometrin pituisen käytävän kunnostamiseen. Serbian 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/27 viranomaiset pitävät hanketta ensisijaisena, sillä se mah- dollistaa liikkumisen maan puolelta toiselle ilman, että joudutaan käyttämään liittovaltion aluetta. Vaikka asi- asta tehtiin päätös marraskuussa 1996, korjaustöitä kos- keva tarjouskilpailu julistettiin vasta marraskuussa 1997. ennen huhtikuuta 1998. Riittämätön yhteensovittaminen rahoittajien välillä johti tämän hankkeen osalta siihen, että lentokentän kunnostamista ei voida toteuttaa yhteis- rahoituksen avulla yhtenä toimena. 4. 37. Vuoden 1997 tieohjelmaan (5,45 miljoonaa ecua) sisältyi myös kaksi Bosnian serbitasavaltaa koskevaa han- ketta. Ensinnäkin siihen kuului 1,35 miljoonan ecun hanke Palen ja Lukavican (53) välisen tien kunnostami- seksi. Bosnia-Hertsegovinan valtion presidenttineuvos- toon kuuluvan serbiedustajan päämaja sijaitsee Lukavi- cassa. Toiseksi siihen kuului 1,35 miljoonan ecun hanke erään toisen, Bosnian serbitasavallan itäosassa sijaitsevan (Ustipražan ja Fožan välisen) tien korjaamiseksi. Tien ansiosta voitaisiin välttää Goraždessa olevan muslimien erillisalueen halki kulkevan päätien käyttäminen. Komis- sio pohti vuoden 1997 lopussa näiden kahden keskeyty- neen hankkeen tulevaisuutta. 4. 38. Tien kunnossapitoon tarkoitettuja laitteita toimi- tettiin ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä 18 kunnostusryhmälle eri puolille maata. Hankintojen vaiku- tus on jäänyt vähäiseksi toisaalta sen vuoksi, että liiken- neministeriön laatimat laitteistojen tekniset määritelmät olivat epäselvät, ja toisaalta sen vuoksi, että kunnostus- ryhmän toimintaan käytettävät varat ovat hyvin rajalliset. Esimerkiksi siirrettävien asfalttiasemien (viisi asemaa maksoi 347 170 ecua) ja tiejyrien (viisi jyrää maksoi 332 665 ecua) kapasiteetti ei ollut aloitettavien korjaus- töiden kannalta sopiva. Myöskään Bosnian serbitasaval- taan toimitettua kenttälaboratoriota (107 459 ecua) ei ollut käytetty huhtikuuhun 1997 mennessä, koska edun- saajalla ei ollut sen käyttämiseen tarvittavaa kuljetuska- lustoa eikä taitotietoa. S i v i i l i - i l m a i l u 4. 39. Siviili-ilmailun alalla komissio osallistui Sarajevon lentokentän matkustajaterminaalin korjaamiseen (6,8 mil- joonaa ecua). Tämä sisältyy koko lentokentän kunnosta- miseen tähtäävään hankkeeseen, jossa suurin osa länsi- maisista rahoittajista on ollut mukana vuoden 1996 puo- livälistä alkaen. 4. 40. Kansainvälisen johtoryhmän marraskuussa 1996 laatimasta kustannusarviosta huolimatta ensimmäiset kii- reelliset korjaukset aloitettiin vasta lokakuussa 1997. Talven vuoksi varsinaisia korjaustöitä ei voitu aloittaa Vesihuolto sekä kotitalouksien jätehuolto 4. 41. Vuoden 1995 lopussa esitetyn arvion mukaan 60 prosentissa vedenjakeluverkkoa ilmeni niin vakavia vuo- toja, että ne estivät tavanomaisen vedenjakelun. Jäteve- sien käsittelyjärjestelmät olivat suurelta osin vaurioitu- neet, eikä jätteitä enää kerätty. Vuosina 1996—1997 komission maksusitoumukset muodostivat 23 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla tekemistä maksusitou- muksista ja maksut 13 prosenttia kaikkien rahoittajien suorittamista maksuista. 4. 42. Ensisijaista tukea koskevalla ohjelmalla oli vain vähän vaikutuksia vedenjakelun alalla. Ohjelman yhtey- dessä toimitettiin laitteita ja tarvikkeita 62:een liittoval- tion 69 kunnasta, mutta komissio ei voinut vaikuttaa jakelusuunnitelmiin eikä varmistaa, että toimitukset toteutettiin aiotulla tavalla. Tavara jaettiinkin osittain poliittisin perustein, ja osa suurimmista edunsaajista sijaitsi kroaattien alueella, missä avun tarve ei ollut polttavin. Toimitetut laitteet eivät myöskään aina vastan- neet paikallisia tarpeita, vaan ne edustivat usein huomat- tavasti edistyneempää teknologiaa kuin se, jota oli käy- tetty ennen sotaa. Avunantajat toimittivat sinne esimer- kiksi nykyaikaisia vuotojen havaitsemiseen tarkoitettuja laitteita, jotka olivat Bosnian tarpeisiin nähden aivan liian erikoistuneita ja jotka sen vuoksi jäivät suurelta osin käyttämättä. Vedenjakelusta vastaavilla paikallisilla yri- tyksillä ei useinkaan ollut riittävästi resursseja, jotta ne olisivat voineet ottaa saamansa laitteet käyttöön tai hyö- dyntää niitä, ja yritysten rakennemuutos olisi ollut välttä- mätön korjaus- ja ylläpito-ohjelmien toteuttamiseksi. 4. 43. Humanitaariseen tukeen kuulumattomalla (6 mil- joonaa ecua) sekä ensisijaista tukea koskevan ohjelman jälleenrakentamiseen tarkoitetulla EU:n ulkopuolisella tuella (20,6 miljoonaa ecua) parannettiin vedenjakelua vain vähän, koska etusija annettiin sellaisiin hankkeisiin liittyvien tarjouskilpailujen suunnittelulle ja valmistelulle, jotka kattoivat muutakin kuin kiireelliset kunnostustyöt. Tällä välin jakeluverkon kunto huononi edelleen eräillä alueilla, kuten Sarajevossa, ja vuotojen osuus oli toisinaan jopa 70 prosenttia. Vuonna 1998 toteutettavia toimia varten ollaan kuitenkin luomassa vakaata perustaa. (53) Serbien hallintoalueella oleva Sarajevon esikaupunkialue. 4. 44. Komissio tai muut rahoittajat eivät ole toteutta- neet laajamittaisia toimia jätehuollon alalla, ja kansanter- C 241/28 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 veys on vakavassa vaarassa. ECHO myönsi varoja kaa- topaikan rakentamiseen Una Sanan kantoniin (0,7 mil- joonaa ecua), mutta paikallisten viranomaisten kanssa ei neuvoteltu ennen töiden aloittamista. Kaatopaikka on huonosti rakennettu, joten se ei ole käytössä. Koska ECHOn toimien yhteydessä käyttämä sopimusmuoto soveltuu huonosti kunnostushankkeisiin, ECHOn on vai- kea vaatia valtioista riippumattomia järjestöjä toteutta- maan tarpeelliset korjaavat toimenpiteet. Vuoden 1997 ensimmäisellä vuosineljänneksellä rahoitettiin Sarajevoa koskeva tarpeiden arviointi, ja laitetoimitusten oli tarkoi- tus alkaa joulukuussa 1997. Televiestintä 4. 45. EBRD:n vuonna 1996 toteuttamassa tutkimuk- sessa arvioitiin, että televiestintäalalla sodan aiheuttamat tuhot olivat arvoltaan 176 miljoonaa ecua (54). Rahoitta- jat eivät saaneet tällä alalla aikaan minkäänlaista edis- tystä vuonna 1996, mikä johtui mainitun kahden hallin- toalueen eturistiriidoista. Vuosina 1996—1997 komission maksusitoumukset tällä alalla muodostivat 33 prosenttia ja maksut 16 prosenttia kansainvälisestä tuesta. Rahoitta- jien tosiasiallisesti tekemät maksusitoumukset olivat silti ainoastaan 17 prosenttia (30 miljoonaa ecua) kyseiselle ajanjaksolle laadituista ennusteista. 4. 46. Varainhoitovuoden 1996 määrärahoista käyttöön asetetun 4,7 miljoonan ecun ansiosta otettiin kuitenkin ratkaiseva edistysaskel syyskuussa 1997, jolloin hallinto- alueiden väliset puhelinyhteydet saatiin jälleen toimimaan (vaikkakin vähäisellä 30 puhelinlinjan kapasiteetilla, joka täyttyi vuoden 1997 lopussa). Tavoitetta nostaa hallinto- alueiden välisten linjojen määrä 90:een ei Bosnian serbita- savallassa ilmenneiden turvallisuusongelmien vuoksi saa- vutettu ennen vuoden 1997 loppua. 4. 47. Varainhoitovuoden 1996 talousarviossa myönnet- tiin liittovaltiolle tukea (4 miljoonaa ecua) niiden aluei- den, joille oli palaamassa pakolaisia, puhelinverkon kun- nostamista varten, mutta varoja ei ollut asetettu käyttöön vielä vuoden 1997 lopussa. Liittovaltio vastusti tuen käyttöön asettamista, koska se oli tyytymätön tapaan, jolla hallintoalueiden väliset puhelinyhteydet oli palau- tettu toimintaan. 4. 48. Edistyminen hallintoalueiden välisten puhelinyh- teyksien palauttamisessa on osittain tulosta komission harjoittamasta erittäin voimakkaasta poliittisesta painos- tuksesta, johon myös muut avunantajat ovat osallistu- neet. Tämä painostus, joka eroaa muilla aloilla omaksu- tusta lähestymistavasta, on mahdollistanut myös sen, että (54) 220 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria. kaikki kolme puhelinyhtiötä ovat allekirjoittaneet muis- tion, jossa sovitaan yhteisistä periaatteista ja jonka on tarkoitus televiestintälakiin. Lisäksi kaikki kolme yhtiötä ovat mukana komission rahoitta- massa (0,7 miljoonaa ecua) yhteisessä koulutusohjel- massa, joka aloitettiin syyskuussa 1997. johtaa yhteiseen Maatalous 4. 49. Sotaa edeltävänä aikana 40 prosenttia Bosnia- Hertsegovinan väestöstä sai elantonsa kokonaan tai osit- tain maataloudesta. Sodan aikana tuhoutui noin 80 pro- senttia koneista ja noin 70 prosenttia karjasta (55). Kui- tenkin avunantajien (komissio mukaan lukien) toiminta on tällä alalla jäänyt vähäiseksi (56), eikä maataloutta ole otettu mukaan yhdennettyihin ohjelmiin. Vuosina 1996—1997 komission maksusitoumukset muodostivat siten 24 prosenttia kaikkien rahoittajien tällä alalla teke- mistä maksusitoumuksista ja maksut 20 prosenttia kaik- kien rahoittajien suorittamista maksuista. 4. 50. Komission käyttämän valvontatoimiston kerto- musten mukaan ensisijaista tukea koskevan ohjelman yhteydessä on toimitettu a) 1 300 kultivaattoria (57) liittovaltion kaikille kolmelle alueelle (4,6 miljoonaa ecua) b) lannoitteita ja torjunta-aineita kummallekin hallinto- alueelle (2,1 miljoonaa ecua) c) meijerialan ecua). laitteita liittovaltioon (0,4 miljoonaa 4. 51. Toimitukset tapahtuivat niin myöhään, ettei niillä ollut vaikutuksia vuonna 1996. Lisäksi ilmeni, että huo- mattava osa tuotteista soveltui huonosti paikallisiin olo- suhteisiin, mikä vähensi niistä saatavaa hyötyä. Esimer- kiksi pieni kultivaattorimalli (5—7 kW) ei ollut riittävän tehokas käytettäväksi vuoristoisessa maastossa, jollaista on kahdella kolmesta alueesta, Goraždessa ja Mostarissa. Toisaalta suurin osa maidon säilyttämiseen tarkoitetuista kylmälaitteista oli kapasiteetiltaan aivan liian suuria alu- een tilojen tuotantomahdollisuuksiin nähden. Lisäksi lan- noitteet ja torjunta-aineet, jotka oli tarkoitus jakaa ilmai- seksi tärkeimmällä edunsaaja-alueella (Tuzla) oleville (55) Lähde: Bosnie-Herze´govine programme de reconstruction: programmes et priorite´s sectoriels. Maailmanpankin ja Euroopan komission huhtikuussa 1997 laatima asiakirja. (56) Rahoittajien maatalousalalla vuosina 1996—1997 tekemien maksusitoumusten määrä oli vain 53 prosenttia ennustetusta määrästä. (57) Tuki vastaa noin 5:tä prosenttia tällaisten laitteiden tarpeesta liittovaltiossa. Maailmanpankin tässä yhteydessä rahoittama osuus vastaa 7,5:tä prosenttia tarpeesta. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/29 tiloille, menivätkin myyntiin, eikä myynnistä saatuja tuloja voitu tarkastaa. Tässä tapauksessa komissio olisi siis voinut käyttää kysei- set 10,5 miljoonaa ecua käytännön hankkeisiin ja osallis- tua silti samalla takuurahaston toimintaan. 4. 52. Euroopan unionin tärkein ensisijaista tukea koske- van ohjelman ulkopuolinen tuki koski 3 miljoonan ecun tuontiohjelmaa ja siihen liittyvää teknisen tuen ohjelmaa Una Sanan alueen (liittovaltio) sekä Banja Lukan alueen (Bosnian serbitasavalta) hyväksi. Hanke-ehdotus annettiin marraskuussa 1996, mutta neuvottelut asianomaisen val- tioista riippumattoman järjestön kanssa saatiin päätök- seen vasta toukokuussa 1997, ja laitteet (mm. 60 trakto- ria ja perävaunua) toimitettiin vasta syyskuun puolivälin ja lokakuun puolivälin välisenä aikana vuonna 1997. Laitteet saapuivat näin ollen perille viljelykauden 1996—1997 kannalta liian myöhään. Teknisen tuen ansi- osta on kuitenkin luotu maatalouskoneiden käyttäjien yhdistyksiä, joihin on liittynyt 440 paikallista viljelijää ja joiden tarkoituksena on mahdollistaa traktoreiden ja nii- hin liittyvien laitteiden vuokraaminen viljelijöille vuonna 1998. 4. 53. Vuoden 1997 toisen puolivuotiskauden aikana toi- mintaa lisättiin, ja komissio järjesti 560 naudan tuonnin Una Sanan ja Banja Lukan alueille. Ensimmäiset toimi- tukset tapahtuivat syyskuun 1997 lopussa. Joulukuuhun 1997 mennessä Keski-Bosniaan oli toimitettu 5 000 lam- masta (600 000 ecua). Yksityisen sektorin kehittäminen ja talouden elvyttämi- nen 4. 54. Huolimatta 60 prosentin työttömyydestä, jota har- maa talous kuitenkin lievittää (58), ja huolimatta tarpeesta siirtyä sosialistisesta järjestelmästä markkinatalouteen, komissio on toteuttanut vain vähän toimia tällä alalla, eikä se ole hyväksynyt ohjeellista suunnitelmaa tulevia toimiaan varten. Vuosina 1996—1997 komission maksu- sitoumukset muodostivat 13 prosenttia kaikista alan kan- sainväliseen apuun liittyvistä maksusitoumuksista ja mak- sut 7 prosenttia kaikista kansainväliseen apuun liittyvistä maksuista. 4. 55. Komission kaksi tärkeintä hanketta, eli talouden tervehdyttämisohjelma (16,5 miljoonaa ecua) ja Bosnia- Hertsegovinassa toteutettavia investointeja koskeva Eu- roopan takuurahasto (Fonds europe´en de garantie à l’in- vestissement en Bosnie-Herze´govine) (10,5 miljoonaa ecua), aloitettiin vuoden 1997 lopussa. Rahastosta ei ollut myönnetty yhtään takuuta vuoden 1997 loppuun mennessä. Takuiden osalta on budjettiteknisesti mahdol- lista luoda järjestelyjä investointien kattamiseksi ilman, että määrärahat olisi otettava välittömästi käyttöön. 4. 56. Eräs toinen hanke toteutettiin Sarajevossa toimi- van Zica Wire Drawing Company -nimisen yrityksen hyväksi. Yritykselle myönnettiin yhden miljoonan ecun suuruinen investointituki. Yritys valmistaa rakennusteolli- suudessa käytettäviä kaapeleita. Tämä on ainoa toimi, jonka komissio on toteuttanut suuren teollisuusyrityksen hyväksi. Kyseinen toimi, jonka avulla komissio pyrki edistämään työpaikkojen syntymistä, luonteeltaan yksittäiseksi. jäi Julkishallinnon tukeminen 4. 57. Rahoittajilla on edessään vaikea valintatehtävä jul- kishallinnon alalla, koska valtion, hallintoalueiden ja kan- tonien tasolla on perustettu huomattava määrä instituuti- oita ja koska niin nykyisten kuin uusienkin virkamiesten on saatava runsaasti lisäkoulutusta. Vaikka tälle alalle suunnatulla tuella voitaisiin parantaa paikallisten viran- omaisten mahdollisuuksia osallistua jälleenrakennusohjel- man täytäntöönpanoon, komissio on osoittanut siihen vain suhteellisen vähän varoja, jotka nekin on keskitetty valtion hallintoelimille hallintoalueiden ja kantonien sijasta. liittovaltion talousarviovaroista (59). 4. 58. Tärkein komission toteuttama toimi on ollut pää- osaston XXI alaisuudessa toimivan tulli- ja veroasioista vastaavan viraston (CAFAO) perustaminen (ks. kohta 3. 23). Virasto on vaikuttanut tilanteeseen selvästi perus- tamalla ensin liittovaltion tullihallinnon ja myöhemmin tukemalla sitä. Liittovaltion tullihallinnon toiminta alkoi huhtikuussa 1996. Tullimaksut muodostavat noin 80 prosenttia Ilman tulli- ja veroasioista vastaavan viraston tukea tullihallinto ei luultavasti voisi toimia, mikä johtuu erityisesti etnisistä ristiriidoista. Vuoden 1997 alusta lähtien tukea on myön- netty myös Bosnian serbitasavallan tullihallinnolle. Tulli- ja veroasioista vastaava virasto, joka tutkii petoksia kum- mallakin hallintoalueella, on toimittanut korkean tason edustajalle joukon asiakirjoja, jotka koskevat 53 miljoo- nan Saksan markan väärinkäytöksiä vuonna 1997. Vää- rinkäytösten vuoksi menetettyjä varoja ei ollut peritty takaisin vuoden 1998 alkuun mennessä. Lisäksi 1 150 tulliviranomaista kummaltakin hallintoalueelta osallistuu koulutusohjelmaan. 4. 59. Tulli- ja veroasioista vastaava virasto on valmistel- lut väliaikaisen tullilain, jossa säädetään yhtenäisestä Bos- nia-Hertsegovinan tullialueesta. Lakia ei kuitenkaan vielä (58) The Economist Intelligence Unit Country report, vuoden 1997 kolmas vuosineljännes. (59) Vuonna 1997 arvioitiin tullimaksuista saatavan 500 miljoo- naa Saksan markkaa liittovaltion talousarvioon, jonka koko- naismäärä on 615 miljoonaa Saksan markkaa. C 241/30 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 sovelleta. Komissio rahoitti myös kesäkuussa 1997 hyväksyttyjen, ulkomaankauppaa ja sijoituksia koskevien lakien valmistelun. Lisäksi komissio myönsi institutionaa- lista tukea vastaperustetulle keskuspankille (1 miljoona ecua), oikeusasiamiehen toimistolle (0,75 miljoonaa ecua) sekä tilastopalveluihin (0,1 miljoonaa ecua). 5. PÄÄTELMÄT 5. 1. Koska poliittinen vakaus Balkanin alueella on Euroopan unionille vakava huolenaihe, neuvosto ja parla- mentti asettivat komission käyttöön 1 000 miljoonaa ecua ajanjaksolle 1996—1999. Tällä tavoin ne varmista- vat, että komissio on tärkeimpien entisen Jugoslavian alueen jälleenrakentamiseen osallistuvien avunantajien joukossa. Tämän lisäksi on myönnetty humanitaarista apua, josta budjettivallan käyttäjä päättää vuosittain ja jonka arvo vuoden 1996 alun ja vuoden 1997 lopun välisenä aikana oli 315 miljoonaa ecua. 5. 2. Siitä lähtien, kun rauhansopimus allekirjoitettiin joulukuussa 1995, komissio on korostanut sitä, että nopeasti toteutettavilla ja muiden rahoittajien myöntä- män tuen kanssa yhteensovitetuilla jälleenrakennustoi- milla on tärkeä merkitys sellaisten uusien instituutioiden perustamiselle, jotka edistävät sovinnontekoa Bosnia- Hertsegovinan kolmen etnisen yhteisön välillä (ks. alaviite 15). Komissio on näin ollen suositellut voimakkaasti sitä, että kukin rahoittaja myöntäisi riittävästi resursseja niille aloille, joilta kyseisellä rahoittajalla on eniten kokemusta ja jotka parhaiten vastaavat sen asiantuntemusta. 5. 3. Euroopan unionin myöntämästä tuesta on tilanteen kiireellisyyden vuoksi päätetty poliittisella tasolla hyvin nopeasti, mutta käytännössä tuen käyttöön asettamisessa on törmätty useisiin teknisiin ja hallinnollisiin esteisiin, jollaiset eivät vaikuttaneet samassa määrin useimpien muiden rahoittajien toimintaan. Tästä johtuen vuoden 1997 lopussa Euroopan unionin tuen käyttöön asettami- nen oli edelleen hidasta (ks. kohta 3. 30), useissa jäsenval- tioissa oleskelevien pakolaisten paluu oli yhä kyseisten jäsenvaltioiden kannalta vaikea kysymys (ks. kohta 3. 8) ja Euroopan unionin toimien vaikutukset näyttivät vähäi- siltä muutamaa harvaa poikkeusta lukuun ottamatta (ks. kohta 4. 34). Koska Bosnian serbitasavallan hyväksi toteutettava tukiohjelma on keskeytetty useaan otteeseen, jälleenrakennusohjelman täytäntöönpanoon liittyvät vii- västykset ovat siellä erityisen suuria (ks. kohdat 1. 3 ja 4. 1). osoittamaan riittävästi henkilöstöä entisen Jugoslavian alueen jälleenrakentamista varten keskusyksiköissään Brysselissä eikä myöskään jälleenrakennettavilla alueilla (ks. 3. 13 ja 3. 14). Tältä osin komissio ei ole käyttänyt jonka hyödykseen Mostarissa saamaansa kokemusta, perusteella oli muutamaa kuukautta aiemmin havaittu, miten tärkeää on, että kentällä on riittävästi pätevää henkilöstöä (60). Pääosasto IA ei juurikaan hyödyntänyt ECHOn kokemusta, vaan sen yhteistyösuhde ECHOn kanssa jäi kaukaiseksi (ks. kohdat 3. 8 ja 3. 11), eikä myöskään työtä, joka liittyi kansainvälisen johtoryhmän vuodesta 1993 alkaen Bosnia-Hertsegovinassa toteutta- miin jälleenrakennustoimiin (ks. kohta 3. 34). Samoin toimien koordinointi paikan päällä korkean tason edusta- jan toimiston (OHR) kanssa jäi niin vähäiseksi, ettei Euroopan unionin asema vastannut niiden varojen mää- rää, joiden käyttöön asettamisesta unioni oli päättänyt (ks. kohta 3. 18). 5. 5. Komissio ei laatinut alakohtaista, käytännön tason porrastettua täytäntöönpanosuunnitelmaa varmistaak- seen, että koordinoidut toimet toteutetaan yksiköiden aiemmin saamia kokemuksia vastaavien ensisijaisten toi- mintalinjojen mukaisesti (ks. kohta 3. 3). Näin ollen käyt- töön asetetut tuet hajautettiin, eivätkä ne ole olleet riittä- vän suuria selvien alakohtaisten vaikutusten aikaansaami- seksi (ks. kohta 3. 4). Toimintasuunnitelmassa olisi otet- tava huomioon pakolaisten paluuta koskevan kysymyk- sen merkitys. Tämän vuoksi olisi suotavaa, että komis- sion yksiköt tekisivät nykyistä käytännönläheisempää yhteistyötä jäsenvaltioiden, kussakin maassa olevien UNHCR:n edustajien sekä niiden alueiden, joita kysymys pakolaisten paluusta koskee, kunnallisten viranomaisten kanssa. 5. 6. Ensisijaista tukea koskeva ohjelma (tarvikkeet) kes- keytettiin marraskuussa 1996 ja muutettiin perinteisiksi hankkeiksi, koska ohjelmaa ei ollut valmisteltu riittävän hyvin, koska Bosnia-Hertsegovinan liittovaltion ja Bos- nian serbitasavallan hallinnon puutteita oli aliarvioitu ja koska komissio oli hätäisesti uskonut ohjelman toteutta- misen sellaisten hankintayhtiöiden vastuulle, jotka eivät kyenneet paikan päällä varmistamaan sitä, että tuen jaka- minen edunsaajille tapahtui perustellusti (ks. kohta 3. 5). Keskeyttämisestä ja muutoksista aiheutui vielä uusia vii- västymisiä hankkeiden täytäntöönpanossa. Muiden hank- keiden osalta viivästyksiä aiheuttivat muun muassa ole- massa olevien asetusten soveltumattomuus sekä se, että vie aikaa hyväksyä uusiin budjettikohtiin sisältyvien varo- 5. 4. Huolimatta selkeistä aikeitaan koskevista ilmoituk- sista (ks. kohdat 3. 1 ja 3. 3) komissio ei ole onnistunut (60) Ks. erityiskertomus nro 2/96 hallinnon tileistä ja Euroopan unionin hoitamasta hallinnosta Mostarissa, kohdat 92 ja 93, EYVL C 287, 30. 9. 1996. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/31 jen käyttöön asettamisen mahdollistavat perusasetukset (ks. liitteen 1 kohta 2). Komission sisäisten päätöksente- komenettelyjen hitautta ei voida hyväksyä tällaisessa kii- reellisessä tilanteessa. Komission yksiköt eivät myöskään hyödyntäneet järjestelmällisesti kiireellisiin toimiin liitty- viä menettelyjä, vaikka perinteisten taloudelliseen raken- neuudistukseen tähtäävien tukitoimien yhteydessä käyte- tyt menettelyt soveltuvat huonosti jälleenrakennustoimiin (ks. kohdat 3. 32—3. 35). 5. 7. Asuntojen jälleenrakennushankkeiden toteuttaminen UNHCR:n kautta ei ole tyydyttävä ratkaisu (ks. kohta 3. 55). Se aiheuttaa lisäviivästyksiä hankkeiden arvioin- nissa takaamatta kuitenkaan sitä, että valtioista riippu- mattomat järjestöt, joiden kanssa UNHCR tekee alihan- kintasopimuksia, toteuttaisivat toimet aiempaa parem- min. Itse asiassa UNHCR:n hankkeiden täytäntöönpa- nossa noudattamat menettelyt ja sen soveltamien kirjan- pitomenetelmien puutteet estävät komissiota valvomasta hankkeita. Jos kerran pidetään tarpeellisena, että komis- sio myöntää varoja UNHCR:lle, olisi tässä tilanteessa hallinnollisesti tehokkaampaa vastata UNHCR:n varoja koskeviin pyyntöihin erittelemättömällä rahoitusosuu- della, sillä saadut tulokset eivät tästä muuttuisi. Komis- sion pyytämä erityinen tarkastus on oikeastaan epätarkoi- tuksenmukainen, koska UNHCR:n rahoitus on luonteel- taan muuttuvaa (61). 5. 8. Pakolaisia on palannut kotiseuduilleen sekä vuonna 1996 että vuonna 1997 oletettua vähemmän (ks. kohta 4. 9). Tässä yhteydessä paikallisten viranomaisten joskus harjoittama syrjivä politiikka, turvattomuus (ks. kohta 4. 9) sekä asuntojen ja infrastruktuurien korjaustöissä sovelletut yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännöt (ks. kohta 4. 11) olivat merkittäviä haittatekijöitä. Vuoden 1997 loppuun mennessä komissio oli korjauttanut noin 6 300 pakolaisen ja kotiseudultaan siirtymään joutuneen asunnot, mikä on kovin vaatimaton tulos (ks. kohta jäivät usein asumattomiksi, 4. 12). Korjatut asunnot koska töitä ei toteutettu sellaisten hankkeiden yhteydessä, joihin olisivat sisältyneet myös sosiaaliset infrastruktuurit, veden- ja sähkönjakelusta huolehtiminen sekä työpaikko- jen luominen (ks. kohta 3. 11). 5. 9. ECHOn tuella oli melko selkeä vaikutus terveyden- huollon ja opetuksen alalla. Pääosasto IA sen sijaan ei asettanut käyttöön näiden alojen hallinnoinnista vastaa- vien elinten tehokkaan toiminnan kannalta tarpeellista tukia. ECHOn ja pääosaston IA toimien koordinointi oli vähäistä (ks. kohdat 4. 21, 4. 22 ja 4. 26). Energia-alalla ensisijaista tukea koskevaan ohjelmaan liittyvien toimitus- ten seuranta oli heikkoa (ks. kohta 4. 28), ja tuen tehok- kuus vaihteli. Lukuun ottamatta Sarajevon kaupungin bussi- ja raitiovaunuliikenteessä tapahtunutta huomatta- vaa parannusta (ks. kohta 4. 34), komission tukitoimilla ei ollut liikennealalla merkittäviä vaikutuksia, mikä johtui hankkeiden yhteydessä ilmenneistä vakavista vaikeuksista (ks. kohdat 4. 35—4. 40). Lopuksi voidaan todeta, että myös julkishallinnon ja taloudellisten uudistusten aloilla tapahtui vain vähän (ks. kohdat 3. 7, 4. 54—4. 57). edistystä 5. 10. Kaksi vuotta Daytonin/Pariisin rauhansopimuksen jälkeen tilanne on se, että käyttöön asetettu EU:n jälleen- rakennustuki on ollut huomattavasti aiottua vähäisem- pää. Tämä johtuu osittain entisen Jugoslavian alueella vallitsevasta vaikeasta tilanteesta, mutta myös siitä, että komissio ei ole kyennyt osoittamaan tehtäviin riittävästi henkilöstöä, ja siitä, että sen yksiköiden välillä ei ole tehty riittävästi yhteistyötä. 5. 11. Se, että toimien käytännön koordinoiminen tär- keimpien rahoittajien ja korkean tason edustajan toimis- ton kanssa oli liian vähäistä, on johtanut EU:n tukien hajautumiseen liian monille aloille. Ilmiön vaikutusta lisäsi vielä se, että haluttiin vastata Bosnia-Hertsegovinan hallintoalueiden keskushallintoviranomaisten (joilla on taipumus jakaa yhteisön tuki tärkeimmille julkishallin- tonsa osille) esittämiin toiveisiin. Tässä tilanteessa olisi tärkeää, että komissio hajauttaa tukien hallinnoinnin ja kohdistaa samalla tukitoimensa aiempaa rajallisempaan määrään aloja, jotta se voi paremmin vastata kiireellisiin tarpeisiin tietyillä alueilla ja tietyissä yhteisöissä, joita kysymys pakolaisten rauhanomaisesta paluusta erityisesti koskee. 5. 12. Lopuksi on tärkeää huomata, että komission on vakiinnutettava paikallisten viranomaisten keskuudessa maineensa rahoittajana kiinnittämällä erityistä huomiota tukitoimiensa näkyvyyteen, sillä muutoin edunsaajaväestö ei mahdollisesti saa tietää komission osallistuvan paikan päällä toteutettaviin tukitoimiin. Ensimmäinen tähän suuntaan otettava askel olisi jo se, että komission tukitoi- mien esitettäisiin selvästi olevan EU:n — eikä ainoastaan ECHOn, Pharen, tulli- ja veroasioista vastaavan viraston tai Obnovan (62) — rahoittamia. (61) Ks. varainhoitovuotta 1995 koskeva vuosikertomus (EYVL C 340, 12. 11. 1996, kohdat 11. 39 ja 11. 40). (62) Obnova = Bosnian, Kroatian, Serbian, Montenegron ja enti- sen Jugoslavian tasavallan Makedonian jälleenrakennusoh- jelma. C 241/32 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. toukokuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/33 Liite 1 ENTISEN JUGOSLAVIAN ALUEEN JÄLLEENRAKENTAMISTA VARTEN MYÖNNETYN EU:N TUEN RAHOITUSLÄHTEET 1. EU:n tuki on peräisin kahdesta päälähteestä: a) 600 miljoonaa ecua Phare-ohjelmasta. Tästä summasta 400 miljoonaa ecua on osoitettu sodassa tuhoutuneiden alueiden jälleenrakentamiseen ja 200 miljoonaa ecua markkinatalouteen siirtymistä koskeville ohjelmille. b) 400 miljoonaa ecua vuonna 1995 järjestetyn Cannesin huippukokouksen aikana vuosille 1996—1999 laadittujen rahoitusnäkymien otsakkeeseen IV (ulkoiset toimet) sisältyneestä lisämargi- naalista (475 miljoonaa ecua). 2. Kummallakin näistä rahoituslähteistä on oma oikeudellinen perustansa: a) mainittujen 600 miljoonan ecun osalta Phare-ohjelmasta annettu direktiivi (1), joka kattaa yleisen talousarvion kohdat B7-500 ja B7-543. Bosnia (2) ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia (3) tulivat ohjelman kannalta tukikelpoisiksi varainhoitovuonna 1996. b) mainittujen 400 miljoonan ecun käyttöön asettamisen osalta nimenomaan Bosnian, Kroatian, Serbia-Montenegron ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian jälleenrakentamisesta annettu asetus (budjettikohdat B7-541, B7-542 ja B7-545) (4). Asetus tuli voimaan vasta elokuussa 1996, mikä viivästytti ohjelman (jota kutsutaan nimellä Obnova) aloittamista. 3. Komissio uskoi 1 000 miljoonan ecun hallinnoinnin ulkosuhteiden pääosastolle (pääosasto IA — Eurooppa ja uudet itsenäiset valtiot). Tätä tukea täydentää humanitaarinen apu (budjettikohta B7-214), jota hallinnoi toinen komission yksikkö, Euroopan yhteisön humanitaarinen toimisto (ECHO) (5). Vuosina 1992—1995 ECHO asetti noin 1 180 miljoonaa ecua käytettäväksi humanitaariseen apuun koko entisen Jugoslavian alueella, ja sen oli tarkoitus kohdentaa kasvava osuus sodan jälkeisestä tuesta kiireellisiin kunnostushankkeisiin. 4. Jalkaväkimiinoja koskeviin erityistoimiin liittyvässä budjettikohdassa varattiin 6,7 miljoonaa ecua (B7-615) vuonna 1996 ja 2,4 miljoonaa ecua (B7-661) vuonna 1997 entisessä Jugoslaviassa toteutettavia toimia varten. Tullihallintoa koskeviin tukitoimiin (CAFAO) varattiin 7,1 miljoonaa ecua (B7-7002) vuonna 1996 ja 8,1 miljoonaa ecua (B7-544) vuonna 1997. (1) Neuvoston asetus (ETY) N:o 3906/89, annettu 18 päivänä joulukuuta 1989 (EYVL L 375, 23. 12. 1996, s. 11). (2) Neuvoston asetus (ETY) N:o 753/96, annettu 22 päivänä huhtikuuta 1996 (EYVL L 103, 24. 6. 1996). (3) Neuvoston asetus (ETY) N:o 463/96, annettu 11 päivänä maaliskuuta 1996 (EYVL L 65, 15. 3. 1996). (4) Neuvoston asetus (ETY) N:o 1257/96, 20. 6. 1996 (EYVL L 163, 2. 7. 1996). (5) Humanitaarisen avun oikeudellinen perusta on neuvoston asetus (ETY) N:o 1257/96, annettu 20 päivänä kesäkuuta 1996 (EYVL L 163, 2. 7. 1996). LIITE 2-1 Avun jakautuminen toiminta-aloittain (maksusitoumukset 31. 12. 1997) Sosiaalinen ala Infrastruktuurit Talouden ja toimielinjärjestelmän kehittäminen Muut ECHO PO IA: Hankkeet PO IA: EAP 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 a u c e Milj. t i l e s a o k a p a j t o n n u s A t s u e p O i a g r e n E o t l o u h n e d y e v r e T e n n e k i i L t ä n i t s e v e e T l i l s u o a t a a M t e s k y t i r y s y t i s k Y i t j e e t t ä s u o a t i t o k a l j i s e V o n t i l l i a h s k u J l t u u M i t i n o n n i l l i a h n e m e h O j l C 2 4 1 / 3 4 F I E u r o o p a n y h t e i s ö j e n v i r a l l i n e n l e h t i 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/35 LIITE 2-2 Entisen Jugoslavian jälleenrakentamiseen suunnattu apu toiminta-aloittain 31. joulukuuta 1997 Toiminta-ala Maksu- sitoumukset % alan maksu- sitoumuksista Sopimukset % alan sopimuksista Maksut (milj. ecua) % maksujen kokonais- määrästä Asunnot ja pakolaiset Opetus Terveydenhuolto Energia Liikenne Vesi ja kotitalousjätteet Televiestintä Maatalous Yksityisyritykset Julkishallinto PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 2,0 2,2 11,8 6,28 % 16,0 7,68 % 8,5 0,0 6,1 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % Sosiaalinen ala yhteensä 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 14,7 1,6 0,0 6,11 % 16,3 7,83 % 8,4 2,4 4,0 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % Infrastruktuuri yhteensä 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 YHTEENSÄ 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä Talouden ja toimielinjärjestelmän kehittäminen yhteensä Muut Ohjelmien hallinnointi PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä PO IA: EAP PO IA: Hankkeet ECHO Yhteensä Muut yhteensä C 241/36 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 LIITE 3 Komission hankkeet yksityisasuntojen alalla 31. 12. 1997 Hankkeen arvo (milj. ecua) Jo kun- nostettujen asuin- rakennus- ten luku- määrä Kunnostet- tavien asuin- rakennus- ten luku- määrä Asuin- rakennus- ten koko- naismäärä Pakolais- ten paluu EU:n alu- eelta: ta- kaisin si- joittautu- neiden määrä Pakolais- ten paluu EU:n alu- eelta: ta- kaisin si- joittautu- minen me- neillään Pakolais- ten koko- naismäärä Muut edunsaa- jat: takai- sin sijoit- tautunei- den määrä Muut edunsaa- jat: takai- sin sijoit- tautumi- nen me- neillään Muiden edunsaa- jien koko- naismäärä Paikka PO IA Goražde Keski-Bosnia Keski-Bosnia Una Sana Odžak Itä-Slavonia 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 heinä-joulukuu 96 13,2 1 410 325 1 735 Una Sana Anvil (Serbitasavalta) Odžak Una Sana Una Sana Una Sana Keski-Bosnia 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 1 170 1 265 tammi-kesäkuu 97 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Mostarin alue Mostarin alue Goražde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 heinä-joulukuu 97 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 PO IA yhteensä 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 ECHO Sarajevo Serbitasavalta 1,6 1,6 1 155 630 tammi-kesäkuu 96 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 heinä-joulukuu 96 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/37 Paikka Novi Sˇeher Goražde, Sarajevo Goražde tammi-kesäkuu 97 Zebina Lokve Ilovacˇa Goražde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadžic´i Kasatic´i Vogošc´a Faletic´i Ilijas Novi Sˇeher Novi Sˇeher Kreševo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavatic´evo Bijela Osmac´i Celic´ Gradac Hankkeen arvo (milj. ecua) Jo kun- nostettujen asuin- rakennus- ten luku- määrä Kunnostet- tavien asuin- rakennus- ten luku- määrä Asuin- rakennus- ten koko- naismäärä Pakolais- ten paluu EU:n alu- eelta: ta- kaisin si- joittautu- neiden määrä Pakolais- ten paluu EU:n alu- eelta: ta- kaisin si- joittautu- minen me- neillään Pakolais- ten koko- naismäärä Muut edunsaa- jat: takai- sin sijoit- tautunei- den määrä Muut edunsaa- jat: takai- sin sijoit- tautumi- nen me- neillään Muiden edunsaa- jien koko- naismäärä 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 heinä-joulukuu 97 14,022 81 1 386 1 467 37 ECHO: yhteensä 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Komissio yhteensä 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 On katsottu, että ECHOn edunsaajista 90 % kuului ryhmään ’muut edunsaajat’ ja 10 % prosenttia oli pakolaisia. Keskimääräinen asukasmäärä asuntoa kohden: 4,5. C 241/38 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 Lyhenteet CAFAO Tulli- ja veroasioista vastaava virasto DEM EAP EBRD ECHO EIP Saksan markka Ensisijaista tukea koskeva ohjelma Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki Euroopan yhteisön humanitaarinen toimisto Euroopan investointipankki EJTM Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia EU IMG KfW Nato NGO OHR PMU Tacis Euroopan unioni Kansainvälinen johtoryhmä Kreditanstalt für Wiederaufbau Pohjois-Atlantin puolustusliito Valtioista riippumaton järjesto Korkean tason edustajan toimisto Ohjelman hallinnointiyksikkö Teknisen avun ohjelma uusien itsenäisten valtioiden ja Mongolian hyväksi UNHCR Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu UNTAES Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikainen hallinto Itä-Slavoniassa USAID Yhdysvaltain kansainvälinen kehitysvirasto 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/39 KOMISSION VASTAUKSET 2. TIIVISTELMÄ TÄRKEIMMISTÄ HUOMIOISTA 2. 1. Viikon kuluessa Daytonin rauhansopimuksesta ko- missio ja Maailmanpankki tekivät kansainväliselle yhtei- sölle aloitteen ensimmäisessä Bosnian ja Hertsegovinan jälleenrakentamisen rahoittamista käsittelevässä kokouk- sessa joulukuussa 1995. Vuoden 1995 lopussa komissio päätti myöntää varoja vuoden 1996 alun perusapuohjel- malle (Phare-ohjelman varoista rahoitettu perusapuoh- jelma), ja lähetti vuoden 1996 alussa Sarajevoon henki- löstöä aloittamaan ja valvomaan tätä toimintaa. Komissio vastasi näin ollen nopeasti Daytonin rauhansopimuksen jälkeen vallinneeseen kiireelliseen tilanteeseen. Komissio toimi erityisen vaikeassa tilanteessa, jolle oli ominaista: — poliittisesti epävakaa tilanne alueella, jota leimasi eräi- den osapuolten viivyttely rauhansopimusten sovelta- misessa. Näissä sopimuksissa määrättyjen keskeisten viranomaisten oli kuitenkin annettava pakollinen hyväksyntänsä yhteisön ohjelmille, jotta niitä voitai- siin toteuttaa. Hyväksyntä saatiin vuoden 1996 ohjel- mille vasta marraskuun lopussa ja vuoden 1997 ohjel- mille syyskuussa. Komission olisi siis mahdotonta panna välittömästi ohjelmiaan toimeen. — poliittisen ehdollisuuden jatkuva käyttäminen, kuten komission korkea edustaja ja ministerineuvosto asian esittivät. Esimerkiksi Serbian tasavallan hyväksi annettavan tuen keskeyttäminen kahdesti hidasti tuen toimeenpanoa. — monimutkaiset ja vastakkaiset oikeudelliset ja rahoi- tusvälineet, joiden käytöstä tilintarkastustuomioistuin ja on muistuttanut. Tacis-ohjelman menettelyiden määrien muuntaminen vastoin komission lausuntoa asetuksessa 1628/96 aiheutti sen antamisen viivästy- misen heinäkuun 1996 loppuun asti. Tämän vuoksi sitä ennen oli varojen saamiseksi turvauduttava kol- men osapuolen vuoropuhelumenettelyyn. Ennen huh- tikuuta 1998 komission säädöksiin esittämät muutos- ehdotukset korjattiin järjestelmällisesti rajoittavam- paan suuntaan. Näistä vaikeuksista huolimatta talousarviokohta B7-54 oli toteutunut 99,9-prosenttisesti vuoden 1996 loppuun mennessä. Vuoden 1997 lopussa luvun B7-54 (lukuun ottamatta rahoituspöytäkirjan kohtaa) tarkistettu talous- arvio oli toteutunut 99,5-prosenttisesti. Vuosien 1996 ja 1997 yhteenlaskettu komission jälleenrakentamiseen, hu- manitäärinen apu mukaan lukien, myönnettyjen talousar- viomäärärahojen määrä oli 542,2 miljoonaa ecua, josta 286,6 miljoonasta ecusta oli tehty sopimukset ja 208,1 miljoonaa ecua maksettu. Tämä sopimusten ja maksettu- jen määrien suhde on suotuisa verrattuna muihin komis- sion talousarviosta rahoitettuihin ulkoisiin apuohjelmiin, ottaen erityisesti huomioon Bosnian ja Hertsegovinan vaikeat olosuhteet. Komissio on rahoittanut lisäksi muuta kuin jälleenrakennustoimintaa demokratian, ihmisoikeuk- sien ja YUTP:n yhteisten toimien aloilla, jotka ovat tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen alan ulkopuo- lella, luvut eivät sisälly edellä lueteltuihin määriin. 2. 2. Komissio on julkaissut kokonaisstrategian neljässä syksyn 1995 jälkeen antamassaan tiedonannossa. Tämä kokonaisstrategia sisältyy komission ja Maailmanpankin laatimaan jälleenrakennusohjelmaan, jonka toteuttaminen on annettu eri rahoittajille komission ja Maailmanpankin järjestämien kolmen kansainvälisen kokouksen ja kan- sainvälinen yhteisön hyväksynnän jälkeen. Komissio laatii joka vuosi suuntaviivat tämän strategian toteuttamiseksi. Sen jälkeen nämä suuntaviivat muutetaan yhdenmukaiset hankekokonaisuukset kokoaviksi erityisesti pakolaiskysy- myksiä käsitteleviksi alakohtaisiksi ohjelmiksi. Lisäksi vuosien 1996 ja 1997 ohjelmista Bosnian viranomaisten kanssa allekirjoitetuissa yhteisymmärryspöytäkirjoissa vahvistetaan näiden ohjelmien soveltamisen yleiset kehyk- set. 2. 3. Perusapuohjelma, joka tehtiin välittömästi Daytonin rauhansopimusten jälkeen ja jonka toteuttaminen aloitet- tiin tammikuussa 1996, mahdollisti jälleenrakennushank- keen aloittamiselle välttämättömän tuen toimittamisen. Näin ohjelman avulla voitiin toimittaa materiaalia kou- luille, linja-autoja, traktoreita, tuotantopanoksia maanvil- jelykseen, sähköalan tarvikkeita, ja niin edelleen. Tämä ohjelma on kansainvälisen yhteisön ensimmäinen merkit- tävä vastaus jälleenrakennuksen ongelmiin. Komissio muutti laitteiden toimittamista koskevaa ohjel- maa monista syistä. Se havaitsi erityisesti toimintaympä- ristön vaikeuden: petoksen suuren mahdollisuuden, jonka korkea edustaja silloin kiisti, avoimuuden puutteen avun hallinnoinnissa ja vaaran, että toimitukset eivät saavu niille, joille ne on tarkoitettu, nämä tekijät pakottivat komission keskittämään ohjelmia. Kun otetaan huomioon Bosniassa ja Hertsegovinassa vallinnut poliittinen tilanne, C 241/40 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 ei tuolloin ollut järkevää hajauttaa ohjelmaa näiden mai- den viranomaisten hyväksi. Tämän päätöksen tehdessään komissio puolusti myös yhteisön taloudellisia etuja. Ohjelma suunnattiin uudelleen ja se keskitettiin harvem- mille aloille. 2. 4. Ottaen huomioon uusien työpaikkojen luomista koskevat vaatimukset komissio teki uudelleenjärjestelyitä tätä avustusta hallinnoivan henkilöstön vahvistamiseksi. Nämä toimenpiteet johtivat seuraavanlaisiin järjestelyi- hin: lisättiin tähän asetukseen. Heinäkuussa 1997, toisin sanoen heti kun asetukseen oli mahdollista tehdä muu- toksia, komissio esitti tämän liitteen muuttamista. Neu- vosto on pitäytynyt ensimmäisessä säädöksessä ja noudat- tanut komission ehdotuksia vain hyvin pieniltä osin. Komissio teki uudelleen ehdotuksen asetuksen oleellisesta muuttamisesta tammikuussa 1998. Neuvosto ja Euroo- pan parlamentti ottivat tällöin huomioon yhteisön entisen Jugoslavian alueella toteuttamiin toimiin kohdistuneet suurimmat arvostelut ja noudattivat lopulta komission ehdotuksen tärkeimpiä kohtia. lopussa, toimistoon vuoden 1996 — 22-henkisen ryhmän perustamiseen Sarajevossa sijait- sevaan toisin sanoen 7 kuukautta toimiston avaamisen jälkeen. Näistä 4 oli ura-alueen A virkamiestä (näistä yksi toimiston päällikkö), 1 ura-alueen B virkamies, 1 ura-alueen C virkamies ja 16 paikallista toimihenki- löä, joista 7 väliaikaisesti siirrettyä paikallista toimi- henkilöä. Komissio siirsi yhden ura-alueen A virka- miehen Mostarin hallinnon palvelukseen (EUAM) varmistamaan erityisesti Euroopan unionin toimiin liittyvät tilinpäätökset (200 miljoonaa ecua) ja toinen ura-alueen A virkamies annettiin korkean edustajan (OHR) käytettäväksi. Daytonin rauhansopimuksessa 2. 6. Komission on toimittava pakolaisasiassa yhdessä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun UNHCR:n kanssa, annettiin koska UNHCR:lle valtuudet erityisesti tämän asian hoitamiseen. UNHCR:n kanssa käytyjen keskustelujen aikana tuli esiin huomattavia ongelmia EY:n osuudesta valtioista riippu- mattomien järjestöjen UNHCR:n kautta toimeenpane- mien asutushankkeiden yhteydessä. UNHCR:n esittämät edellytykset, joilla se toivoi saavansa EY:n rahoitusta, olivat tietyiltä osin varainhoitoasetuksen vaatimusten vas- taisia ja vailla avoimuutta. — Uuden yksikön perustaminen vuodesta 1996 PO IA:n yhteyteen: ”Bosnia-Hertsegovina ja jälleenrakentami- nen, mukaan luettuna kansainvälinen koordinointi, monialaiset kysymykset ja entisen Jugoslavian moni- maaohjelmat”. Vuoden 1997 lopussa tässä yksikössä työskenteli 21 henkilöä, joista kaksi kolmasosaa oli nimitetty hoitamaan entisen Jugoslavian alueen asi- oita. Mitä tulee ulkopuolisiin teknisiin asiantuntijoihin, vuosi 1998 on ensimmäinen budjettivuosi, jolloin komissio voi käyttää toiminnallisia varoja ohjelman toimeenpanoon tarvittavaan tekniseen tukeen, enintään 2-3,5 prosenttia ohjelman kustannuksista. Tämä eroaa jyrkästi muista avustajista, kuten esimerkiksi USAID:ista, joka voi käyt- tää varoja samankaltaisiin menoihin jopa 15 prosenttia. 2. 5. Vuoden 1996 talousarviossa, joka julkaistiin 29 päivänä tammikuuta 1996, varattiin kolme erityistä bud- jettikohtaa entisen Jugoslavian alueen avustamiseen. Oikeudellista perustaa odotellessaan komissio sai luvan käyttää budjettikohdan B7-541 varoja 7 miljoonan ecun verran, ja jäljelle jääneet 20 miljoonaa ecua jätettiin varaukseksi. Näiden 20 miljoonan ecun käyttö on sallit- tua kolmen osapuolen vuoropuhelumenettelyn mukai- sesti. Komissio esitti huhtikuussa 1996 luonnoksen ase- tukseksi jälleenrakennusta koskevien budjettikohtien osalta, ja asetus tuli voimaan vasta 14 päivänä elokuuta 1996. Asetuksesta käydyn keskustelun aikana komission ehdotukseen tehtiin tärkeitä muutoksia, erityisesti Tacis- asetuksesta vaikutteita saanut liite sopimusten tekemi- sestä, joka on täysin epäoleellinen Bosnian tilanteelle, 2. 7. Miinanraivausohjelmansa ansiosta komissio kou- lutti samalla kertaa sekä kouluttajia että miinanraivaajia, toimitti tarvikkeita ja aloitti miinanraivauksen useilla alueilla kahdesta syystä: siksi, että pakolaiset voisivat palata takaisin asuinsijoilleen, ja siksi, että laajat infras- truktuurityöt voitaisiin aloittaa. Tätä toimintaa tehtiin läheisessä yhteistyössä kansainvälisten ja paikallisten jär- jestöjen kanssa, ja komissio piti tarkasti huolen välttyäk- seen sekaantumasta epäselviin kaupallisiin toimiin, joita tämä ala erityisesti houkuttelee puoleensa. Tehtyjen ehdo- tusten huolellinen analysointi oli tiettyjen viivästymisien syynä. Tällä hetkellä komissio rahoittaa yhteistyössä Bos- nian ja Hertsegovinan Mine Action Centre -järjestön kanssa siviilien suojelumahdollisuuksien parantamiseen pyrkivää ohjelmaa miinanraivauksen alalla. Tämän toi- minnan suurimpana etuna on miinanraivauslaitteiston sijoittaminen paikallisesti ja toimenpiteen nopeuttaminen ja tehostaminen tällä tavoin. Vuodelle 1997 varattujen määrärahojen sitominen viivästyi Bosnian viranomaisten kanssa käydyissä neuvotteluissa kohdattujen vaikeuksien vuoksi. Nämä vuodelle 1997 varatut määrärahat, jotka siirrettiin vuodelle 1998 ja sidottiin 26 päivänä maalis- kuuta 1998, tekevät mahdolliseksi pääosasto IA:n pää- johtajan ja liittovaltion ja Serbian tasavallan pääministe- reiden sopimuksen allekirjoittamisen Sarajevossa. 2. 8. Vuoden 1996 perusapuohjelman ja vuosien 1996 ja 1997 jälleenrakennusohjelmien avulla komissio on kun- nostanut yhteensä 13 030 asuntoa, joka on tehnyt mah- dolliseksi yli 50 000 henkilön (pakolaisten ja sisäisten 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/41 hätäpakolaisten) palaamisen asuinsijoilleen Bosniaan oh- jelmakauden loppuun mennessä. määritellyistä avustusohjelmista, joita toteutettaisiin vuo- den 1998 aikana keskuspankin, oikeusasiamiehen, ihmis- oikeuskomission ja perustuslakituomioistuimen aseman vahvistamiseksi. Pakolaisten ja sisäisten hätäpakolaisten paluu ei riipu yksinomaan käytettävissä olevista asunnoista. On useita eri seikkoja, jotka vaikuttavat perheen palaamiseen kun- nostettuun kotiinsa, näitä ovat saatavilla olevat työpai- kat, koulutusmahdollisuudet ja vastahakoisuus palata maaseudulle muuttuneiden sosiaalisten asenteiden vuoksi. Komission noudattama toimintaperiaate perustuu asuk- kaiden vapaaehtoiseen palaamiseen ja Daytonin rauhan- sopimuksen tiukkojen edellytysten noudattamiseen, joka edellyttää perheen palaamista alkuperäiselle asuinpaikal- leen. 2. 10. Energia-alan monet toimet ovat olleet melko menestyksekkäitä, kuten esimerkiksi: — laitteiden toimittaminen hiilikaivoksille, mikä on aut- tanut lisäämään tuotantoa 30 prosentilla — hiilen ja muiden energialähteiden saaminen sähkön- tuotantoon, mikä on auttanut lopettamaan Sarajevon energiakatkokset suurelta osin — kaasun jakelu Sarajevoon on auttanut 3 800 perhettä ja sähkölaitteiden toimittaminen Tuzlaan on auttanut 20 000 henkilöä. 2. 11. Liikenteen alalla toteutettavien toimien lyhyen aikavälin tavoite oli palauttaa liikenteen peruspalvelut erityisesti Sarajevossa eikä vaikuttaa pakolaisten paluu- seen. Tämä on onnistunut. Pakolaisten paluuseen liittyvät vaikutukset näkyvät vasta pitkällä aikavälillä. 2. 12. Kahta mainittua alaa kannattaa analysoida tietyllä varovaisuudella ennen toimenpiteitä. Toisin sanoen, jos maatalouden alalla ei ensi vaiheessa tehty merkittäviä investointeja, niin vuodesta 1997 ja erityisesti vuodesta 1998 lähtien tilanne on aivan toinen. Euroopan yhteisön tilintarkastustuomioistuimen esittelemät vaikuttavat tu- lokset on saavutettu myös elinkelpoisten hankkeiden huo- lellisen suunnittelun ansiosta (hankkeiden koordinointiyk- sikön avulla, joka osoitti kykynsä aikaisemmin Maail- manpankin kanssa) vakiintuneissa olosuhteissa. Lisäksi teollisuusala olisi järjestettävä kokonaan uudelleen, jotta avustusohjelmista olisi jotain hyötyä, erityistapauksia lukuun ottamatta. 3. TUKIOHJELMAT JA NIIDEN TOIMEENPANO Komission strategia PO IA:n toimenpiteiden suunnittelu 3. 3. Komissio on julkaissut kokonaisstrategian neljässä syksyn 1995 jälkeen antamassaan tiedonannossa. Tämä kokonaisstrategia sisältyy komission ja Maailmanpankin laatimaan jälleenrakennusohjelmaan, jonka toteuttaminen on annettu eri rahoittajille komission ja Maailmanpankin järjestämien kolmen kansainvälisen kokouksen ja kan- sainvälinen yhteisön hyväksynnän jälkeen. Komissio laatii joka vuosi suuntaviivat tämän strategian toteuttamiseksi. Sen jälkeen nämä suuntaviivat muutetaan yhdenmukaiset hankekokonaisuukset kokoaviksi erityisesti pakolaiskysy- myksiä käsitteleviksi alakohtaisiksi ohjelmiksi. Lisäksi vuosien 1996 ja 1997 ohjelmista Bosnian viranomaisten kanssa allekirjoitetuissa yhteisymmärryspöytäkirjoissa vahvistetaan näiden ohjelmien soveltamisen yleiset kehyk- set. Koko talousarvio annettiin neuvostolle tiedoksi, ja yleis- ten asioiden neuvosto otti sen tärkeimmät päätelmät huomioon 29 päivänä huhtikuuta 1997 pidetyssä kokouksessa. 3. 4. Komissiolle annettiin tehtäväksi suurimman Bosni- alle annetun avustuksen hallinnointi. Ensimmäisten varo- jen myöntäminen vuonna 1996 osoitti monia aloja koske- van pikaisen avustustarpeen, mutta myös yksittäisten alojen rajallisen vastaanottokyvyn. Perusapuohjelmassa keskityttiin kymmeneen tärkeimpään eniten sodasta kär- sineeseen alaan. Sen lisäksi instituutioiden heikon perus- tan ja epäluotettavien paikallisten yhteistyökumppanien vuoksi komission oli puututtava asioihin monilla aloilla. Toiseksi suurin rahoittaja Maailmanpankki hoiti myös monia aloja ja toimia. 2. 13. Olisi ollut epärealistista toteuttaa laajoja julkishal- linnon ohjelmia ennen erityisesti Daytonin sopimuksista johtuvien perusinstituutioiden perustamista. Komissio päätti vuoden 1997 lopulla läheisessä yhteistyössä kor- kean edustajan toimiston kanssa tuon vuoden aikana Vuoden 1997 määrärahoille kehitettiin järjestelmällisempi ohjelmointitapa, jossa annettiin etusija kansainvälisen yhteisön ja jäsenvaltioiden asettamille tavoitteille, joista oli sovittu rauhan täytäntöönpanokokouksissa ja johto- ryhmissä sekä neuvoston kokouksissa. C 241/42 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 3. 5. Perusapuohjelma oli yhteisön vastaus komission ja Maailmanpankin kesken ja kansainvälisen johtoryhmän IMG:n tuella laatimaan jälleenrakennusohjelmaan, jonka kansainvälinen yhteisö hyväksyi rahoittajien ensimmäi- sessä kokouksessa joulukuussa 1995. kin Bosnian ja Hertsegovinan talousarvion toteuttamisen tärkein kohde. Komissio suuntasi perusapuohjelman uudelleen useista syistä. Se havaitsi erityisesti toimintaympäristön vaikeu- den: petoksen suuren mahdollisuuden, jonka korkea edustaja silloin kiisti, avoimuuden puutteen avun hallin- noinnissa ja vaaran, että toimitukset eivät saavu niille, joille ne on tarkoitettu, nämä tekijät pakottivat komission keskittämään ohjelmia. Kun otetaan huomioon Bosniassa ja Hertsegovinassa vallinnut poliittinen tilanne, ei tuolloin ollut järkevää hajauttaa ohjelmaa näiden maiden viran- omaisten hyväksi. Tämän päätöksen tehdessään komissio puolusti myös yhteisön taloudellisia etuja. Ohjelma suun- nattiin uudelleen ja se keskitettiin harvemmille aloille. 3. 7. Olisi ollut epärealistista ryhtyä toteuttamaan laajoja julkishallinnon avustusohjelmia ennen erityisesti Dayto- nin sopimuksista johtuvien perusinstituutioiden perusta- mista. Kansainvälinen yhteisö ryhtyi toimimaan järjestel- mällisemmin itse asiassa vasta QSP-paketin (Quick Start Package) määrittelemisen jälkeen syksyllä 1996. Komissio oli vastannut kaikesta, mikä liittyi ulkomaankauppaan ja keskuspankkijärjestelmään. Komissio aloitti avustustoi- menpiteensä viipymättä ja menestyksellisesti. Tämän vuoksi sitä pyydettiin avustamaan myös vero- ja tulliasi- oissa (CAFAO), kaupallisen pankkitoiminnan alalla (kou- lutustoimet) ja tästä syystä kauppalainsäädännöstä vas- taavat muut rahoittajat pyysivät siltä apua. Lisäksi kor- kea edustaja pyysi komissiota vastaamaan valtion tär- keimpien toimielinten (parlamentti, presidentti, ministeri- neuvosto ja ministeriöt) organisoinnin avustamisen var- mistamisesta. Tätä avustusta on toteutettu syksystä 1997. Lisäksi komissio tukee keskuspankkia ja muita Daytonin sopimuksen toimielimiä kuten oikeusasiamiestä, ihmisoi- keusvaltuuskuntaa ja perustuslakituomioistuinta. Lopuksi komissio on tämän vuoden alusta aloittanut kaikkien yksiköiden tarpeiden tunnistamisen niiden oikeusjärjestel- män rakenteen uudelleenjärjestämiseksi. Lukuisten pakolaisten ja hätäsiirtolaisten järjestelmällinen ja varma paluu edellyttää monien toimien toimeenpanoa, jotka liittyvät riittävään turvallisuuteen, asuntojen kun- nostamiseen ja perusinfrastruktuurien uudelleenjärjeste- lyyn, terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluiden sekä koulu- tuksen uudelleenjärjestämiseen, ja niiden on oltava koko väestön, myös vähemmistöjen käytettävissä, sillä taloudel- liset toiminnot tekevät mahdolliseksi pakolaisten sijoit- tautumisen takaisin taloudelliseen ja sosiaaliseen verkos- toon. Näissä olosuhteissa voidaan selvästi havaita muiden avustustoimenpiteiden paluuohjelmat. Ainoastaan näiden toimien toteuttamisella yhdessä on kestävä ja myönteinen vaikutus paluuseen. Ottaen huomioon hätäsiirtolaisten ja pakolaisten paluun monimutkaisuuden komissio on pyr- kinyt käyttämään kaikkia käytettävissä olevia keinoja paluun edistämiseksi mahdollisimman hyvin. Jälleenrakennusprosessin aloittamiseksi komissio on ke- hittänyt sodan runteleman talouden elintärkeillä aloilla kipeästi tarvittujen laitteiden ja tarvikkeiden laajan (125 miljoonaa ecua) toimitusohjelman. Tämä vastasi eniten PO IA:n asiantuntemusta, sillä tällä on jo jonkin verran kokemusta tavaroiden toimittamisesta Kaukaasiaan, Ma- kedoniaan ja Albaniaan ja kokemusta Phare- ja Tacis -ohjelmien yhteydessä toteutetuista vakiomenettelyistä. On vielä palautettava mieleen, että yhteisön avustuspyrki- mykset Bosnian jälleenrakentamiseksi yhdessä voimak- kaan rauhan säilyttämisen tahdon kanssa on niin komis- siolle kuin muillekin rahoittajille ainulaatuinen kokemus, jossa käytettyjen välineiden ja keinojen mukauttaminen tilanteeseen on väistämätöntä. Komissiossa PO IA:n ohjelmat keskittyivät enemmän infrastruktuureihin, instituutioiden tukemiseen ja asunto- jen kunnostamiseen; ECHO:n ohjelmat keskittyvät sosi- aalisten ja ensisijaisen tärkeiden infrastruktuureiden (ter- veydenhuolto, koulutus, kiireelliset kunnostustyöt) tuke- miseen. Lisäksi komissio on joulukuusta 1996 alkaen kehittänyt toimintasuunnitelmaa terveydenhuollon alalla toteutetta- vien uudistusten auttamiseksi. Tämän komission yksiköi- den yhteisen strategian toteuttaminen aloitettiin vuonna 1998. Tärkeässä ohjelman käynnistysvaiheessa komission yksi- köiden välinen toimien koordinointi varmistettiin yksiköi- den välisellä ryhmällä, jonka puheenjohtajana toimi PO IA:n apulaispääjohtaja. ECHO, PO XXI (CAFAO:n osalta) ja muut yksiköt osallistuivat pysyvästi tähän toi- mintaan. 3. 8. Komissio toteutti kokonaan budjettivallan käyttäjän vuonna 1996 päättämän pakolaisia koskevan budjetti- kohdan. Pakolaisten auttaminen on ollut ja on vastedes- Tämän virallisen koordinoinnin lisäksi yksiköiden välillä oli paljon epävirallista ja toiminnallista kanssakäyntiä. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/43 3. 9. Rahoittajat ottivat käyttöön tehtävälähtöisen ohjel- man. Esimerkiksi Euroopan jälleenrakennus- ja kehitys- pankki oli vastuussa energia- ja televiestintäaloista, Maa- ilmanpankki liikenne- ja vesialoista, komissio toimi koor- dinoidusti monilla näillä aloilla muiden rahoittajien kanssa. Se varmisti esimerkiksi televiestintäjärjestelmien jälleenrakentamisen, joka teki mahdolliseksi syyskuusta 1997 lähtien Serbian tasavallan ja Jugoslavian liittoval- tion väliset viestintäyhteydet. (ks. 3. 30. ). ECHO-ohjelman toimenpiteiden suunnittelu 3. 10. Vaikka komissio on myöntänyt 1 miljardin ecun määrärahan jälleenrakentamiselle vuosiksi 1996—1999, talousarviota toteutetaan vuositasolla. 3. 11. Bosnian jatkuvan humanitaarisen avun tarve huo- mioon ottaen komissio on päättänyt jatkaa merkittävän humanitaarisen avun antamista samaan aikaan jälleenra- kennusavun kanssa. Toimien koordinointi varmistetaan komission yksiköiden välisellä ryhmällä ja epävirallisella kanssakäymisellä. (ks. 3. 8. ) 3. 12. Vuonna 1996 ECHO-ohjelman yhteydessä toteute- tut asutustoimenpiteet olivat rajoitettuja, tärkein toimen- pide oli UNHCR:n toteuttama pilottihanke. ECHO aloitti toimintansa tällä alalla varsinaisesti vasta vuonna 1997, korkean edustajan pyynnöstä. PO IA:n yksiköiden organisaatio 3. 13. Ottaen huomioon uusien työpaikkojen luomista koskevat rajoitukset komissio teki uudelleenjärjestelyitä tätä avustusta hallinnoivan henkilöstön vahvistamiseksi. Nämä toimenpiteet johtivat seuraavanlaisiin järjestelyi- hin: lopussa, toimistoon vuoden 1996 — 22-henkisen ryhmän perustamiseen Sarajevossa sijait- sevaan toisin sanoen 7 kuukautta toimiston avaamisen jälkeen. Näistä 4 oli ura-alueen A virkamiestä (näistä yksi toimiston päällikkö), 1 ura-alueen B virkamies, 1 ura-alueen C virkamies ja 16 paikallista toimihenki- löä, joista 7 väliaikaisesti siirrettyä paikallista toimi- henkilöä. Komissio siirsi yhden ura-alueen A virka- miehen Mostarin hallinnon palvelukseen (EUAM) varmistamaan erityisesti Euroopan unionin toimiin liittyvät tilinpäätökset (200 miljoonaa ecua) ja toinen ura-alueen A virkamies annettiin korkean edustajan (OHR) käytettäväksi. monialaiset kysymykset ja entisen Jugoslavian moni- maaohjelmat”. Vuoden 1997 lopussa tässä yksikössä työskenteli 21 henkilöä, joista kaksi kolmasosaa oli nimitetty hoitamaan entisen Jugoslavian alueen asi- oita. Mitä tulee ulkopuolisiin teknisiin asiantuntijoihin, vuosi 1998 on ensimmäinen budjettivuosi, jolloin komissio voi käyttää toiminnallisia varoja ohjelman toimeenpanoon tarvittavaan tekniseen tukeen, enintään 2-3,5 prosenttia ohjelman kustannuksista. Tämä eroaa jyrkästi muista avustajista, kuten esimerkiksi USAID:ista, joka voi käyt- tää varoja samankaltaisiin menoihin jopa 15 prosenttia. Vuonna 1998 komissio päätti varmistaa yhteisön avus- tuksen toteuttamisen hajauttamisen Bosniassa. Valtuus- kunnan ja erityisesti sen päällikön toimivaltaa vahviste- taan. Lisäksi komissio laajentaa toimistojaan usealla paik- kakunnalla Bosniassa Sarajevon ulkopuolella lisätäkseen läsnäoloa kentällä, erityisesti Banja Lukassa ja Mosta- rissa. Vuoden 1998 talousarviossa on myönnetty varoja ensi kerran entisen Jugoslavian alueelle. Lisäksi siinä on huo- mautus, jonka mukaan komissio voi käyttää enintään 2 prosenttia Phare-ohjelman ja 3,5 prosenttia jälleenraken- tamisen toiminnallisia varoja tekniseen tukeen, tätä kut- sutaan myös STAP-menettelyksi. Tämä mahdollisuus aut- taa osittain komissiota ratkaisemaan joitakin inhimillisiin voimavaroihin liittyviä ongelmiaan. Tämä eroaa kuiten- kin USAID:ista, joka voi käyttää varoja samankaltaisiin menoihin jopa yli 15 prosenttia. 3. 14. -3. 15. Komissio päätti vahvistaa komission valtuus- kuntaa Bosniassa ja Hertsegovinassa. Valituksi tulleet henkilöt toimivat paikan päällä keväästä 1998 alkaen. Tällöin komissiolla on Bosniassa ja Hertsegovinassa 21 ura-alueen A virkaa (10 virkamiehen paikkaa ja 11 väliaikaisesti siirretyn paikallisen toimihenkilön paikkaa) ja 10 ura-alueen C paikkaa, josta 3 virkamiehen paikkaa. Yhteensä valtuuskunnassa on 36 henkilöä, josta 17 on virkamiehiä. Lisäksi komissio avaa tarjouskilpailun perus- taakseen Bosniaan teknistä avustusta hoitavan yksikön, joka on sen valvonnassa vastuussa hankkeiden valmiste- lusta ja niiden valvonnan varmistamisesta. 3. 16. Bosnian perusapuohjelma aloitettiin äärimmäisissä olosuhteissa. Ottaen huomioon myönnetyn rahoitusavun määrän, asiaankuuluvan valvonnan varmistamisen tar- peen ja aseellisen yhteenoton jälkeisen äärimmäisen moni- mutkaisen tilanteen komission näkyvää ja toiminnallista läsnäoloa pidettiin oleellisen tärkeänä ohjelman toimeen- panon avustamisessa. — Uuden yksikön perustaminen vuodesta 1996 PO IA:n yhteyteen: ”Bosnia-Hertsegovina ja jälleenrakentami- nen, mukaan luettuna kansainvälinen koordinointi, Euroopan yhteisön toimisto Sarajevossa vuoden 1996 ensimmäisellä puoliskolla oli teknisiä seikkoja hoitava C 241/44 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 toimisto, joka oli avattu ensisijaisesti perusapuohjelman toimeenpanemiseksi. Henkilökuntaan kuului teknisiä ja ulkopuolisia asiantuntijoita ja sen vuoksi oli perusteltua käyttää toiminnallisia määrärahoja tähän tarkoitukseen. Tuohon aikaan komissio ei voinut käyttää talousarvion A-osan määrärahoja, koska päätös komission valtuus- kunnan perustamisesta Sarajevoon tehtiin vasta 24 päi- vänä huhtikuuta 1996. Toimiston toimintaan liittyvät käyttökustannukset liitet- tiin asteittain sen jälkeen kun komission virallinen läsnä- olo Sarajevossa oli vahvistettu. Tämä toteutettiin aluksi ennakkotilin ja myöhemmin käteiskassatilin avulla. Toi- miston kaksi suurinta juoksevaa kustannusta, toimiston vuokra ja henkilöstön palkat, maksettiin EY:n talousar- vion osaston A 6 määrärahoista kesäkuusta marraskuu- hun 1996. Komission tehtävä olisi ollut kuitenkin hel- pompi, jos talousarvion A-osassa olisi ollut ylimääräisiä määrärahoja. 3. 17. Itä-Slovenian erityinen tilanne on otettava huomi- oon, jotta voidaan ymmärtää komission hankkeiden toi- meenpanossa tehtyjä päätöksiä. Alue oli UNTAES:in val- vonnassa, jonka valtuudet päättyivät 15. tammikuuta 1998, päivänä jolloin alue yhdentyi uudelleen täydellisesti Kroatiaan. Tuona aikana UNTAES oli hallinnosta vas- taava elin ja ainoa komission virallinen yhteistyökump- pani. Mutta koska UNTAES:illa ei ollut oikeudellista asemaa, se ei voinut tehdä sopimusta komission kanssa. Henkilöstörajoitukset huomioon ottaen komission oli tur- vauduttava tilintarkastustuomioistuimen kuvaamiin me- nettelyihin riittävän henkilöstön ja kyseisten varojen pai- kalla suoritettavan hallinnoinnin varmistamiseksi. Tällä tavoin komissio saattoi saada yhteisön avun liikkeelle nopeammin. 3. 18. Komissio osallistuu aktiivisesti koko jälleenraken- nusprosessin koordinoinnista vastaavan taloudellisen asi- antuntijaryhmän toimintaan. Komissio osallistuu myös alakohtaisten ryhmien toimintaan, erityisesti yhteisön rahoitusta saavilla aloilla, joiden osalta se on antanut kansainväliselle johtoryhmälle tehtäväksi puheenjohtajuu- den varmistamisen, koska sillä on teknistä asiantunte- musta ja se tuntee eri alojen tarpeet. 3. 19. Vastatakseen nopeasti Bosnian ja Hertsegovinan selkkausten päättymisen jälkeen vallitsevaan hätätilantee- seen komissio toteutti perusapuohjelman käyttämällä aliurakointisopimusta. Edellä 3 kohdan 5 alakohdassa kuvailtujen ongelmien vuoksi komission oli kuitenkin lopetettava ohjelmansa ja keskitettävä sen johtamista. Tuohon aikaan Bosnian erityistilanne — sodanjälkeinen valtio, jonka hallinnollinen rakenne on heikko, monimut- kainen ja huonosti toimiva, siirtymässä kommunistisesta järjestelmästä länsimaiseen demokraattiseen järjestelmään — ei näyttänyt antavan komissiolle tarvittavia takeita yhteisön avun toimeenpanemiseksi hajautetusti. Komissio oli täysin tietoinen kaikista vaaroista, kun se hallinnoi ohjelmiaan keskitetysti. Sen kokemukset perus- apuohjelmasta vahvistivat sen käsityksiä siihen suuntaan. Komissio ei halunnut vapaaehtoisesti luoda ohjelman johtoyksiköiden kaltaisia rakenteita Bosniaan, sillä niiden lisääntyminen eräissä Phare-ohjelmaan kuuluvissa maissa on herättänyt arvostelua, ja koska niiden rationalisointi on parhaillaan käynnissä. Bosnian ja Hertsegovinan poliittisten rakenteiden myö- hemmän paranemisen ja luotettavampien instituutioiden perustamisen seurauksena komissio valmistautuu hajaut- tamaan keväästä 1998 alkaen tiettyjä toimintoja siirtä- mällä henkilöstöä Sarajevon toimistoonsa (katso 3 koh- dan 13—15 alakohdan huomautukset). 3. 20. -3. 21. Kuten 3 kohdan 13—15 alakohdassa ilmoi- tettiin, komissio hajauttaa ohjelmiensa toimeenpanoa vahvistamalla Sarajevon toimistoansa. Lisäksi komissio on yhdessä Bosnian maatalous-, vesi- ja metsätalousministeriön kanssa kehittänyt aloittamistavan, jolla ei perusteta hankkeiden johtoyksiköitä, vaan vahvis- tetaan eräiden julkisten instituutioiden hallinnollisia voi- mavaroja: — Vesialalla hankkeen koordinointiyksikkö perustettiin virallisesti lokakuussa 1997, joka toimii komission ja liittovaltion vastaavan ministeriön välillä hankkeiden yksilöimisessä ja toimeenpanossa. Yksikön rooli on rajoitettu hankkeiden tekniseen johtamiseen. — Tämän jälkeen komissio sopi vuoden 1997 lopussa jälleenrakentamisen toimeenpanoyksi- Maatalouden kön toiminnan rahoittamisesta, jota Maailmanpankki on tähän mennessä rahoittanut. Ohjelman hallinnointiyksikön perustaminen ministeriöi- den yhteyteen ohjelman aloitusvaiheessa oli poissuljettu alueen vaikeuksien vuoksi (katso 3 kohdan 19 ala- kohta). Komissio osallistuu Maailmanpankin tavoin kansainväli- sen avun koordinointiin. 3. 22. Valtuuskunnan voimavarojen vahvistamiseksi to- teutetut toimenpiteet on esitetty 3 kohdan 13—15 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/45 alakohdassa. Tämän lisäksi komissio perustaa paikan päälle teknisen avustusyksikön ja tilintarkastusyksikön. vastaavia henkilöitä pyydettiin kaksi kuukautta ennen sopimusten päättymistä antamaan lausuntonsa mahdolli- suudesta jatkaa sopimusta ja asiantuntijan halukkuudesta jatkaa tehtäviään. Mostarin ohjelman osalta melkein koko kaupungin hen- kilöstö oli jäsenvaltioiden varoista palkattua eikä yhtään tai hyvin vähän oli yhteisön talousarviosta rahoitettua. Komissio siirsi yhden virkamiehen Mostariin ja tuki tek- nistä avustustoimintaa. Toiminnan hallinnointikustan- nukset katettiin toiminnallisesta talousarviosta yhteisestä toiminnasta määrätyn menettelyn mukaisesti. Nämä jär- jestelyt sallivat toiminnalle enemmän varoja kuin mitä jälleenrakennukselle myönnettävän olemassa olevan lain- säädännön mukaisesti tai Phare-ohjelman budjettikoh- dissa on myönnetty. 3. 23. Yhteisön CAFAO:n päällikkö neuvottelee melkein päivittäin PO XXI:n johdon kanssa ja laatii kertomuksia säännöllisesti komission yksiköiden välisen ryhmän puheenjohtajalle. Tällaisen hierarkian avulla hajautetun järjestelmän on mahdollista toimia menettämättä toimin- nan hallintaa. Yhteisön CAFAO:n toiminnan organisoin- nin ja talouden johtamisen tehokkuus on riippuvainen Brysselistä saadusta kannatuksesta ja tuesta, jota voi olla johtamisen ohjaus, kansainvälisen henkilöstön rekrytoin- nin järjestäminen, tarvittavien laitteiden hankkiminen, varojen hoito hankintaviranomaisen kanssa, CAFAO:n paikallisen talousarvion valvonta, jne. 3. 24. Maailmanpankki ja USAID (15 prosenttiin asti ohjelman kustannuksista) ovat yhteisön budjettivallan käyttäjää joustavampia ohjelman hallinnointikustannuk- sia koskevissa rahoitusjärjestelyissä. Budjettivallan käyt- täjä on kuitenkin sallinut komission käyttää poikkeuksel- lisesti 2—3,5 prosenttia ohjelman kustannuksista. USAID:illa on mahdollisuus liittää joillakin miljoonilla ecuilla ylittyviin sopimuksiin lisäys ilman muodollisia tarjouskilpailumenettelyjä (esimerkiksi USAID:in Saraje- von toimiston toimintakustannukset). 3. 25. Komissio nimitti uuden johtajan entisen Jugosla- vian alueelle 1 päivänä marraskuuta 1997. Lisäksi 1 päivänä joulukuuta 1997 nimitettiin erityisneuvonantaja, jonka vastuualueeseen kuuluu erityisesti koordinoida apua paikan päällä Bosniassa ja Brysselissä. ECHOn yksiköiden organisaatio 3. 26. ECHO-ohjelmiin paikan päälle palkattujen asian- tuntijoiden kanssa on tehty humanitaarisen avun erityis- luonteen vuoksi kuuden kuukauden työsopimukset, jotka voidaan uusia. Koska näiden sopimusten valmistelu kes- tää keskimäärin kuusi viikkoa, toimistojen tästä asiasta 3. 27. Voidakseen parantaa edelleen toiminnallista tehok- kuuttaan ECHO:ssa tutkitaan tällä hetkellä mahdolli- suutta hajauttaa osittain sopimuksia ja maksuja koskevia menettelyitä. ECHO:lla on vuodesta 1996 ollut mahdolli- suus toteuttaa Bosniassa ja Hertsegovinassa hankkeita, joiden suuruus on enintään 42 000 ecua. On kuitenkin edelleen tärkeää kuulla paikan päällä ole- vaa toimistoa erityisesti sopimusten hallinnoinnissa. Ilman tätä kuulemista toimiston olisi vaikeaa seurata kentällä toteutettavien toimien edistymistä. Lisäksi tämä hajauttaminen lisää merkittävästi teknisestä avustamisesta johtuvia menoja. Jos hajauttaminen on toteutettava, komission henkilöstöä on ehdottomasti lisättävä, jotta voidaan lähettää humanitaarisen avun asiantuntijoita kentälle. Ohjelmien toimeenpano Määrärahojen käyttöaste 3. 29. Euroopan investointipankki ei ole komission tah- dosta huolimatta voinut liittyä prosessiin, sillä Bosnia on sille velkaa, joka liittyy aikaisempaan konfliktiin, mikä estää sääntöjen mukaisesti Euroopan investointipankkia osallistumasta prosessiin. Komissio tekee toukokuussa 1998 ehdotuksia neuvostolle, jotta Euroopan investointi- pankki voisi osallistua jälleenrakennusprosessiin. 3. 30. Tilintarkastustuomioistuin pyrkii tekemään vertai- luja komission ja muiden rahoittajien rahoittamien toi- mien kesken. Tällaisessa vertailussa ei kuitenkaan käy ilmi, että muut rahoittajat panevat toimeen hyvin erityyp- pisiä toimia. Maailmanpankki esimerkiksi avustaa antamalla lainoja. Lainajärjestelmän hoito poikkeaa merkittävästi komission avustusjärjestelmästä. Avustusten takuuksi kelpaa pelkkä edunsaajan poliittinen sitoumus. Julkisten varojen suoje- lemiseksi käytettyjen avustusten valvonta on sen vuoksi monimutkaisempaa ja hitaampaa kuin lainojen valvonta. Sitävastoin lainat on maksettava takaisin ja edunsaajaval- tio toimii niiden takaajana. Niiden takaisinmaksu hyvite- tään pankin taseeseen. Poliittinen ehdollisuus on enem- C 241/46 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 mänkin pakkokeino. Tästä hankaluudesta huolimatta komission avustusten ja Maailmanpankin lainojen käyttö- tavat ovat hyvin samanlaiset. USAID:in antaman avustuksen oleellinen osa oli pienille liiketoimille myönnetyt luotot nopeammalla takaisinmak- suajalla. USAID:in päätöksentekomenettelyt ovat myös Euroopan unionia huomattavasti yksinkertaisempia. Ko- mission oli toimittava asetuksen mukaisesti paljon tiu- kemmilla julkisia hankintoja käsittelevillä säännöillä. Komission antama jälleenrakennusta koskeva asetus on itse asiassa Tacis-ohjelmaa koskevan asetuksen yksinker- tainen muunnos, joka soveltui melko huonosti Bosniassa vallitsevaan tilanteeseen. Toisin kuin Amerikan yhdysval- lat, joka toimi aluksi pääasiassa siellä, missä sen joukot sijaitsevat, Euroopan unioni antoi apua molemmille osapuolille. Serbian tasavallalle annettu apu keskeytettiin ensin vuonna 1996 ja myöhemmin vielä vuonna 1997 Daytonin rauhansopimuksen vaatimusten vuoksi ja tämä hidasti myös maksamista. 3. 32. Miinanraivausohjelmansa ansiosta komissio kou- lutti samalla kertaa sekä kouluttajia että miinanraivaajia, toimitti tarvikkeita ja aloitti miinanraivauksen useilla alueilla kahdesta syystä: siksi, että pakolaiset voisivat palata takaisin asuinsijoilleen, ja siksi, että laajat infras- truktuurityöt voitaisiin aloittaa. Tätä toimintaa tehtiin läheisessä yhteistyössä kansainvälisten ja paikallisten jär- jestöjen kanssa, ja komissio piti tarkasti huolen välttyäk- seen sekaantumasta epäselviin kaupallisiin toimiin, joita tämä ala erityisesti houkuttelee puoleensa. Tehtyjen ehdo- tusten huolellinen analysointi oli tiettyjen viivästymisien syynä. Tällä hetkellä komissio rahoittaa yhteistyössä Bos- nian ja Hertsegovinan Mine Action Centre -järjestön kanssa siviilien suojelumahdollisuuksien parantamiseen pyrkivää ohjelmaa miinanraivauksen alalla. Tämän toi- minnan suurimpana etuna on miinanraivauslaitteiston sijoittaminen paikallisesti ja toimenpiteen nopeuttaminen ja tehostaminen tällä tavoin. Vuodelle 1997 varattujen määrärahojen sitominen viivästyi Bosnian viranomaisten kanssa käydyissä neuvotteluissa kohdattujen vaikeuksien vuoksi. Nämä vuodelle 1997 varatut määrärahat, jotka siirrettiin vuodelle 1998 ja sidottiin 26 päivänä maalis- kuuta 1998, tekevät mahdolliseksi pääosasto IA:n pää- johtajan ja liittovaltion ja Serbian tasavallan pääministe- reiden sopimuksen allekirjoittamisen Sarajevossa. Hankkeiden valmistelu 3. 33. Edellä 3 kohdan 13—15 ja 22 alakohdassa kuvail- lut toimenpiteet on tarkoitettu parantamaan komission yksiköiden tilannetta Sarajevossa. telussa aloilla, joilla sillä on todellista asiantuntemusta, kuten hankkeiden yksilöimisessä ja toimeenpanotavoissa (kansainvälinen johtoryhmä tunnisti mm. SRSA:n sopi- vaksi valtioista riippumattomaksi järjestöksi Goraz- dessa). Kansainvälinen johtoryhmä toimii kuitenkin vain tietyillä aloilla (energia, asuminen, liikenne ja vesi). Sen on siis mahdotonta auttaa komissiota sellaisilla aloilla kuten opetus, terveydenhuolto, maatalous tai instituutioiden kehittäminen). 3. 35. Tammikuussa 1998 pidetyssä valtioista riippumat- tomien järjestöjen kokouksessa selvitettiin perusteellisesti komission odotukset ja vaatimukset. Komissio esitti yli 400-sivuisen yksityiskohtaisen asiakirjan, joka sisälsi eri- tyisesti täsmälliset ohjeet ehdotusten tekemiseksi. Saadut ehdotukset, noin 200 hanketta, analysoitiin ja arvioitiin teknisesti ennalta vahvistettujen perusteiden mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin määritteli toiminnan valtioista riippumattomien järjestöjen tarvelähtöiseksi toiminnaksi, mikä ei ota huomioon näitä tekijöitä. Komissio valvoo humanitaarisen avun osalta valtioista riippumattomia järjestöjä ja niiden toimintaa kentällä erityisesti paikalla suorittamansa teknisen avustamisen avulla. ECHO voi näin toimia aktiivisesti ja säilyttää aloitteet itsellään kentällä toimivien valtioista riippumat- tomien järjestöjen kumppanina. Lisäksi ECHO tekee useita valvontakäyntejä yhteistyökumppaniensa toimipai- koissa tutkiakseen erityisesti niiden hallinnolliset ja talou- delliset voimavarat ja niiden toiminta- ja rahoituskerto- muksissa annettujen tietojen todenperäisyyden. Näiden lisäksi ECHO arvioi myös hankkeita ja/tai ohjelmia. Sopimusten tekeminen 3. 36. Kahden eri jälleenrakennusta käsittelevän asetuk- sen olemassaolo on osoitus budjettivallan käyttäjän pää- töksestä lisätä vuonna 1996 erityisesti jälleenrakennusta käsittelevä uusi budjettikohta, jonka oikeudellinen pe- rusta on välttämätön. Vuonna 1995, kun talousarvio- määrärahat oli jo vahvistettu, käytettävissä ei näyttänyt olevan muita keinoja kuin Phare-ohjelma. 3. 37. Tilanteen kiireellisyydestä johtuen perusapuohjel- man mukaisesti käyttöön otetut poikkeukset vakiomenet- telyihin saivat komission nopeuttamaan ohjelman toi- meenpanoa. 3. 34. Kansainvälinen johtoryhmä perustettiin komission aloitteesta. Komissio on käyttänyt sitä ohjelmien valmis- 3. 39. Komissio on aloittanut perusapuohjelman rahoi- tustilintarkastuksen ja se vastaa tuolloin tilintarkastustuo- mioistuimen hankintaviranomaisia koskeviin huomautuk- siin. Komission omien toimien osalta: 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/47 a) Hankintaviranomaisten laatimat tarjoajien luettelot perustuivat komission esittämään avoimeen kutsuun vas- tanneiden kiinnostuneiden rekisteriin. Rekisterissä on yhteensä 1 692 mahdollista toimittajaa (14:stä EU:n ja 11:stä Phare-ohjelmaan kuuluvasta jäsenvaltiosta maasta) kaikilta perusapuohjelman kahdeksalta alalta. 3. 45. ECHO:n soveltamat taulukot paikallisen henkilös- tön kustannusten rahoittamiseksi toteutetaan lähiaikoina ottaen erityisesti huomioon urakkasopimusten soveltu- mattomuus Bosnian ja Hertsegovinan nykyiseen tilantee- seen. c) Sodan päättäneessä Bosniassa, jossa epävakauden vaara oli edelleen suuri, on helppo käsittää, että tietyissä tapauksissa alimmat tarjoukset ylittivät toimille alusta- vasti myönnetyt määrät. d) Komission ja hankintaviranomaisten sopimusten vii- terajat olivat hyvin tarkat laiteostojen menettelyjen osalta. Tietyissä tapauksissa komissio salli poikkeuksia Phare-ohjelmaa käsittelevässä sääntelyssä annettuihin tavanomaisiin määräaikoihin tilanteen kiireellisyyden vuoksi. g) Komissio huolehti suppean tarjoajien luettelon pituu- den tarkastamisesta ja laati tilastoja niiden maantieteelli- sestä jakautumisesta eri jäsenvaltioiden kesken. Jotkut jäsenvaltiot tekivät valituksia, joissa ilmoitettiin, että niiden vastaavien kansallisten valmistajien kanssa tehtyjen sopimusten lukumäärä ei vastannut niiden EU:n talousarvioon maksamaa osuutta. Tällaiset huomautukset ovat ristiriidassa perusapuohjelman johtamisessa tarvitta- van täydellisen riippumattomuuden kanssa. Bosnian ja Hertsegovinan uudelleenasuttamista koskevien sopimusten valmistelumenettelyissä ECHO vaatii alusta- vien urakkaehtojen laatimista yhdessä, jonka jälkeen kan- sainvälisen johtoryhmän ja Bosniassa ja Hertsegovinassa toimivan ECHO:n on hyväksyttävä nämä urakkaehdot ennen sopimusten laatimista ja allekirjoitusta. Näitä urakkaehtoja ei voida sisällyttää sopimukseen, koska sii- hen tulee tavallisesti töiden toteutuksen aikana paljon muutoksia. Jos urakkaehdot sisältyisivät sopimukseen, jokainen muutos edellyttäisi sopimuksen muuttamista, joka aiheuttaisi huomattavan hallinnollisen taakan. Takuujakso vahvistetaan työt tekevän yrityksen ja hank- keen edunsaajan kesken. Jokaisen hankkeen päätyttyä, valtioista riippumaton järjestö, rakennusyritys ja edunsaa- jan edustaja, joka on usein kunta, tekevät yhdessä tarkas- tuksen, jonka jälkeen edunsaaja tavallisesti hyväksyy työn ja ottaa rakennuksesta vastuun. Bosniassa ja Hertsegovi- nassa toimiva ECHO pyytää lisäksi kansainvälistä johto- ryhmää tekemään töiden lopputarkastuksen ennen viimei- sen maksuerän hyväksymistä, joka ECHO:lla on aina 20 prosenttia koko maksusta. 3. 40. Kuten asetuksessa (EY) N:o 1628/96 säädetään, Phare-ohjelman edunsaajavaltioilla on poikkeuksellinen pääsy markkinoille. Lainsäädäntöviranomainen on mää- rännyt tämän eriyttämisen komissiolle. Maksaminen 3. 41. Vastoin komission alkuperäistä ehdotusta neu- vosto määräsi tiukemmat rajat joustavammille hankinta- menettelyille erityisesti työsopimusten osalta. toimitusten ja 3. 42. Valtioista riippumattoman järjestön käyttö erityi- sissä olosuhteissa on mahdollistanut kustannusten vähen- tämisen, menettelyiden nopeuttamisen ja laajamittaisen toimenpiteen tehokkaamman johtamisen. Standardoitu lomake, joka hallintoviranomaisen on täy- tettävä, on erottamaton osa asiakirjaa. 3. 43. Alihankintaurakoita koskevia sääntöjä muutettiin elokuussa 1997 tilintarkastus- tuomioistuimen tässä asiassa tekemien huomautusten mukaisesti. tehdyssä käsikirjassa 3. 46. —3. 48. Ennakkomaksut voidaan suorittaa suoraan PO IA:n rahoitusyksiköstä. Tämä on kuitenkin eriteltävä selvästi sopimuksessa. Komissio tutkii tämän menettelyn toteutettavuuden. Tavanomaiset maksupyynnöt on lähe- tettävä edelleen toiminnallisille yksiköille, jotta maksava yksikkö voidaan varmentaa ja varainhoitoasetuksessa säädetty merkintä ”Maksukelpoiseksi todettu” voidaan tehdä. Menettelyiden nopeuttamiseksi suunnitellaan pai- kallisen maksujärjestelmän aloittamista. 3. 47. Vakiomuotoinen pankkitakuulomake on nyt laa- dittu ja se on jokaisen sopimuksen liitteenä. Siitä huolimatta, että pankkitakuulle on saatu virallinen muoto, on huomattava, että monia pankkitakauksia on palautettu tekijöille seuraavista syistä: takaisin sopimuksen 1. Pankkitakuussa ilmoitettu voimassaoloaika on väärä. Se ei noudata sopimuksiin sovellettavissa yleisissä C 241/48 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 ehdoissa määrättyjä normeja ja siinä ilmoitetaan liian varhainen päättymispäivä. 3. 52. Arviointikertomuksen luonnos valmistuu touko- kuussa 1998 ja se toimitetaan tilintarkastustuomioistui- melle. 2. Pankkitakuussa mainittu pankkitili (jolla on suora vaikutus tämän takuun voimaantuloon) ja sopimuksen tekijän tekemässä maksupyynnössä mainittu pankkitili ovat eri tilejä. Komissio ei voi siis suorittaa maksua tekemättä poikkeusta pankkitakuun voimaantuloon. On siis kyse perusasioista eikä muotoseikoista. 3. 49. Korkea edustaja ja Maailmanpankki esittivät par- lamenttitalon kunnostamista ja ehdottivat lisäksi, miltä osin se kunnostettaisiin. Hankkeesta oli jo tehty arviointi ja tarjouspyynnöt olivat valmiit, kun pyydettiin komissi- olta rahoitustukea. Komissio olisi voinut kieltäytyä osal- listumasta tietäen, että se ei voisi noudattaa määräaikoja ottaen huomioon uudet tarjouspyynnöt, jotka sen oli esitettävä omien menettelyidensä mukaisesti. Ottaen huo- mioon muun rahoituksen puutteen ja parlamenttiraken- nuksen kunnostamisen aloittamisen poliittisen merkityk- sen, komissio sitoutui töihin, joita sitä oli pyydetty teke- mään. Siihen ei kuitenkaan sisältynyt rakennuksen keskei- sen istuntosalin korjaamista. PO IA:n pääjohtaja saapui työmaalle 3 päivänä huhti- kuuta 1998 neuvoteltuaan korkean edustajan kanssa. strateginen merkitys kansainvälisen Hankkeella on yhteisön pyrkimyksissä koota kyseessä oleviin tiloihin keskeiset viranomaiset ja Bosnian ja Hertsegovinan parla- mentti. Kaikki asianosaiset paikalla olleet vahvistivat, että vanha istuntosali on hyödytön, koska käytettävissä on sopivampia ja pienempiä kokoussaleja. Hankkeiden seuranta ja arviointi 3. 51. Perusapuohjelman erityinen valvontatehtävä annet- tiin Technitasille. Ohjelman virkamiesten tehtävänä oli seurata ohjelmaa paikan päällä läheisessä yhteistyössä Brysselissä toimivan koko valvonnasta vastaavan hanke- vastaavan kanssa. Jälleenrakennusohjelman valvontajärjestelyitä on seuraa- villa aloilla: asutus (vuoden 1997 puolivälistä), vesi (loka- kuusta 1997), maatalous (joulukuusta 1997). Järjestel- mällisempää valvontaa on tehtävä vuoden 1998 talousar- vion entistä Jugoslaviaa käsittelevien budjettikohtien osalta, sillä osa toiminnallisista määrärahoista voidaan käyttää tekniseen tukitoimintaan. Osa näistä määrära- hoista on käytettävä valvontaan. 3. 53. a) Komissio kehittää parhaillaan Bosnian viran- omaisten kanssa järjestelyitä, jotka koskevat Phare-ohjel- man viljelyn koneellistamista käsittelevän hankkeen yhteydessä myönnettyjen lainojen takaisinmaksusta saatu- jen varojen antamista edunsaajien kaltaisten henkilöiden käyttöön. Vuoden 1998 maataloutta koskevan rahoitusehdotuksen mukaisesti perustetaan kattojärjestö alkupääoman ja luo- tonsaantimahdollisuuksien saamiseksi maaseudulla ja yh- teistyökumppaneiden varojen hoidon koordinoimiseksi. Ensisijaisesti tuetaan niitä aloitteita, jotka luovat uusia työpaikkoja maaseudulla ja edistävät paikallista tuotan- toa. b) Koska maksujärjestelmä perustuu kassavirtaennus- teille, komissio voi arvioida käyttöpääoman tarpeen vasta sen jälkeen, kun hankkeet saadaan käyntiin (toisin sanoen ensimmäisistä väliaikaisista maksueristä alkaen, mutta ennakkomaksujen jälkeen). c) Tilien konsolidointi tehdään juuri ennen erityisten varojen tilinpäätöstä. 3. 54. Tekniset toimistot (kansainvälinen johtoryhmä, erityiset sopimuspuolet jne. ) valvovat tällä hetkellä kaik- kia hankkeita. 3. 55. a) b) Neuvosto pyysi komissiota toistamiseen rahoittamaan UNHCR:n pakolaisapua, koska Daytonin sopimuksessa UNHCR:lle annettiin valtuudet juuri tähän tehtävään. UNHCR:n kanssa käydyissä keskusteluissa nousi esiin huomattavia ongelmia EY:n osuudesta valti- oista riippumattomien järjestöjen UNHCR:n kautta toi- meenpanemissa asutushankkeissa. UNHCR:n esittämät edellytykset, joiden mukaan se toivoi saavansa EY:n avustusta, olivat tietyiltä osin varainhoitoasetuksen edel- lytysten vastaisia ja vailla avoimuutta. c) ECHO lisäsi toukokuusta 1997 alkaen kaikkiin UNHCR:n kanssa tehtyihin sopimuksiin sellaisen vaati- muksen, että alihankintasopimukset toimitetaan järjestel- mällisesti ECHO:lle. 4. TOIMIEN VAIKUTUKSET Maantieteellinen jakauma Bosnian ja Hertsegovinan alueet U n a S a n a ( l i i t t o v a l t i o ) 4. 4. Vaikka Una Sanan avustuksen tärkein tavoite on pakolaisten paluu, komissio ei ole koskaan allekirjoitta- 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/49 nut liittovaltion viranomaisten ehdottamaa suunnitelmaa eräiden ehdotuksessa olevien puutteiden vuoksi. Kun komissio ehdotti muiden osien lisäämistä (esimerkiksi sosiaalisen infrastruktuurin ja perusinfrastruktuurin kor- jaukset), joita se piti oleellisena pakolaisten palaamisen rohkaisemiseksi, liittovaltion viranomaiset hylkäsivät eh- dotuksen, mikä johti neuvotteluiden pitkittymiseen. Komissio jatkoi siitä huolimatta ohjelmien rahoittamista Una Sanassa paikallisten viranomaisten tekemästä ehdo- tuksesta huolimatta. Siellä on käynnissä myös yli kahden miljoonan ecun suuruinen maataloushanke, joka on mer- kittävä avustusosuus tällä alalla. Komission saatua monia Una Sanan alueen rahoitusta koskevia suunnitelmia ja pyyntöjä tehtiin tutkimus. Se antoi selkeämmän käsityksen tämän maakunnan valta- vista avustustarpeista ja toimi tämän alueen lisäsuunnitte- lun perustana. Tähän sisältyy 141 miljoonan ecun suurui- nen pakolaisohjelma vuodelle 1998, jota varten tammi- kuussa 1998 pidettiin pakolaisseminaari ohjelman toi- meenpanosta suurimmalla todennäköisyydellä vastaavien toimijoiden opastamiseksi ja valmistamiseksi. Osa tästä ohjelmasta on tarkoitettu Una Sanaan. B r c k o ( S e r b i a n t a s a v a l t a ) 4. 3. —4. 5. Paluuohjelmassa myönnettiin rahoitusta myös tietyille Brckon alueen hankkeille. Kroatia 4. 6. UNTAES toimi ensimmäisenä avustusjärjestönä Vu- kovarin alueella vuoden 1996 ensimmäisellä puoliskolla. Vuoden 1996 ohjelmaa koskeva alustava päätös tehtiin jälleenrakennustoimenpiteiden aloittamista koskevan po- liittisen paineen vaikuttaessa taustalla, ja se perustui alueelta alkuaikoina saatuihin rajallisiin tietoihin. Kun komission toimeenpanosta vastaavan toimiston toiminta oli saatu kunnolla käyntiin, kävi selväksi, että ohjelmaan oli tehtävä muutoksia, jotta sen oleelliset osat vastaisivat tarkemmin alueen jälleenrakennustarpeita ja poliittisia vaatimuksia. Jos täsmällisien tarpeiden tunnistamisen aikana ei olisi tehty mitään, se olisi viivästyttänyt pahasti komission (ja koko yhteisön) vastaamista alueen tarpei- siin, tätä mahdollisuutta ei pidetty poliittisesti hyväksyttä- vänä. Alakohtainen jakauma Asutus ja pakolaisten paluu 4. 10. —4. 11. Asutusten kunnostamisen edellytyksenä oli budjettivarojen saatavuus, joka oli mahdollista ainoas- taan kolmen osapuolen vuoropuhelumenettelyn mukai- sesti (katso 2 kohdan 5 alakohta), ja jälleenrakennusta koskevan asetuksen antaminen. Hankkeita voitiin siis aloittaa vasta syksyllä 1996. Komissio järjesti valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa 23 päivänä tammi- kuuta 1998 seminaarin pakolaisten ja hätäsiirtolaisten paluun nopeuttamiseksi ja vuoden 1998 talousarvion varoista rahoitettavan laaja-alaisen paluuohjelman käyn- nistämiseksi. Tämän seminaarin jälkeen, johon osallistui yli 200 valtioista riippumatonta järjestöä, komissio päätti 27 päivänä maaliskuuta laatia 141 miljoonan ecun suu- ruisen ohjelman, johon sisältyy 105 miljoonan ecun suu- ruinen asuntojen kunnostusohjelma, jolla voidaan asuttaa uudelleen 5 000 taloa. Tätä ohjelmaa pannaan parhail- laan toimeen. Ensimmäinen 63 miljoonan ecun suuruinen erä talojen kunnostukseen on jo myönnetty ja Sarajevossa allekirjoitettiin 3 päivänä huhtikuuta sopimus 23 valti- oista riippumattoman järjestön kanssa. Kunnostustyöt jälleenrakennuskauden aikana tehdään vuoden 1998 (pääasiassa keväällä ja kesällä) ja ne saadaan valmiiksi ennen talvea. Ohjelma mahdollistaa sen, että 20 000 ihmistä suunniteltujen lisäksi voi palata asuinsijoilleen vuonna 1998. Toinen erä on valmiina ja se myönnetään heti kun sille varattu talousarvio on käytettävissä (toisin sanoen kun vuodelle 1998 tehty 30 miljoonan ecun suuruinen varaus on nostettu). Hankkeet on jo valittu ja sopimukset tehty. 4. 13. a) Gorazde: Komissio pyysi Italtrend-nimistä hankkijaa perimään takaisin SRSA:lle toteutumattomista töistä maksetut varat, joiden suuruudeksi riippumaton tekninen tilintarkastaja vahvisti 787 384 DEM. Komissio on viime aikoina saanut tietää, että koska SRSA ei ollut perimässä takaisin sen aliurakoitsijalle Bosna Autolle myönnettyjä ennakkoja, se ei voinut maksaa summaa takaisin komissiolle, ja että SRSA kiistää nyt tilintarkas- tuksen oikeellisuuden. Komissio harkitsee mahdollisten oikeustoimien aloittamista. c) Stolacin pilottihankkeen toimeenpanossa on ollut suuria vaikeuksia tässä osassa Bosniaa ja Hertsegovinaa kroaattien ja bosnialaisten välillä vallitsevan kireän tilan- teen vuoksi. Siitä huolimatta hankkeita on saatu päätök- seen: maaliskuussa 1998 saatiin valmiiksi 95 asunnon kunnostustyöt ja 94 asunnon omistanutta perhettä palasi asuintoihinsa. Lisäksi tämä ensimmäinen pilottihanke sai aikaan tärkeän vähemmistöjen spontaanin paluumuutto- liikkeen Stolaciin maalis-huhtikuussa 1998. 4. 14. Komission on ollut mahdotonta keskittyä ainoas- taan pakolaisten auttamiseen, sillä se voi aiheuttaa poliit- tista levottomuutta missä tahansa yhteisössä. Ilman hätä- siirtolaisten paluuta koteihinsa, mahdollisuus saada pako- laiset muuttamaan takaisin on pieni. Komissio on käyttä- nyt jälleenrakennusohjelmiinsa varoja seuraavasti: 50 prosenttia Euroopan unionin alueelta lähtöisin oleville C 241/50 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 pakolaisille, 40 prosenttia hätäsiirtolaisille ja 10 prosent- tia huono-osaisille. Komissio toteutti vuonna 1997 erityisesti sosiaalisia infrastruktuureita koskevia hankkeita (sairaala Bihacissa, koulujen kunnostaminen) talojen kunnostusohjelman lisäksi. Vuoden 1996 perusapuohjelman ja vuosien 1996 ja 1997 jälleenrakennusohjelman avulla komissio on kunnostanut yhteensä 13 030 asumisyksikköä, minkä ansiosta yli 50 000 henkilöä (pakolaisia ja sisäisiä hätäsiirtolaisia) voi palata ohjelmakauden päätyttyä Bosniaan. kaikenlaisia 4. 16. —4. 17. KfW:n kehittämää määrärahamenetelmää ei ole vielä voitu toteuttaa, sillä Bosniassa ei ole vielä edes tällaisia toimia koskevaa lainsäädäntöä. Toisaalta kiin- teistöomaisuuden omistajuus on kiistanalaista, minkä vuoksi koskevaa luotonantoa on vaikea toteuttaa, ja se edellyttää komis- sion tukea kiinteistöomaisuuden osalta. Lisäksi Bosniassa ei ole vielä yhtenäistä ja luotettavaa pankkijärjestelmää. Näissä olosuhteissa oli siis vaikeaa kehittää tätä järjestel- mää aikaisemmin vaarantamatta Euroopan yhteisön julki- sen rahoituksen hoitoa. uudelleenasuttamista Ennen tämän säännöksen käyttöönottoa komissio saattoi käyttää ainoastaan lahjoitusvaroja asuntojen kunnostami- seksi. Paluumuuton edistämistä ei voida rinnastaa huono-osai- sille annettuun tukeen, koska ollakseen kestävää paluu- muuton on keskityttävä yhteisöihin eikä sosiaalis-talou- dellisin perustein valittuihin yksilöihin. Yleisesti ottaen komission on edistettävä vähemmistöjen paluuta siellä, missä paluumuuton aloittamisen on todettu aiheuttavan merkittävämpiä spontaaneita paluumuuttoliikkeitä, joka vapauttaa näin parhaillaan hätäsiirtolaisten käytössä ole- vat pakolaisten asunnot ja tekee pakolaisten paluun ulko- mailta mahdolliseksi. 4. 18. Kunnostettujen asuntojen käyttöaste vuoden 1997 lopussa oli 70 prosenttia, mikä on hieman UNHCR:n toimittamia kaikkia rahoittajia koskevia arvioita (60—65 prosenttia) korkeampi. On pantava kuitenkin merkille seuraavat seikat: — toisinaan käytetty kunnostusmenetelmä (omin avuin tehdyt kunnostustyöt) antaa omistajan itse tehdä vii- meistelyn mielensä mukaan, minkä vuoksi työt saa- daan joskus valmiiksi vasta valtioista riippumattoman järjestön kanssa tehdyn sopimuksen päätyttyä. Näin ei käy urakoitsijoiden kunnostamien talojen kanssa (toinen käytössä oleva menetelmä), sillä edunsaajan asunto kunnostetaan ”avaimet käteen” periaatteella. 4. 19. Kunnostustyöt keskittyivät ulkoisiin töihin ja kun- nalliselle alueelle (Itä-Slavoniaa lukuun ottamatta) omis- tajuutta ja vuokralaisuutta koskevien syiden vuoksi: työn tarkoituksena oli rakennusten ja niiden säilyttäminen nykyisten asunnonhaltijoiden käytössä, oli se sitten oikeu- tettua tai ei. Kun omistajuutta ja vuokralaisuutta koske- vat kysymykset saatiin ratkaistua, korjaukset aloitettiin jakava myös varsinaisissa asunnoissa: näin asuntoja komitea hoiti asian Vukovarissa. Samanlaista menettelyä suunnitellaan parhaillaan käytettäväksi myös Sarajevossa komission, Amerikan yhdysvaltojen ja korkean edustajan yhteisestä aloitteesta. Omistajuutta ja vuokralaisuutta koskevat kysymykset ovat oleellisia merkittävämmän paluumuuton aikaansaamiseksi kaupunkeihin. Opetus 4. 21. Perusapuohjelman opetusta käsittelevä ohjelma on edistänyt huomattavasti paikallisen teollisuustuotannon elvyttämistä. Bosnian ja Hertsegovinan suurimpia huone- kaluvalmistajia ennen sotaa ollut SIP Konjuh, pystyi aloittamaan tuotantonsa uudelleen ja erikoistumaan kou- lukalusteiden (jotka eivät olleet sen tuotevalikoimassa aikaisemmin) valmistukseen ja lisäämään henkilöstöään vuoden 1994 384 henkilöstä nykyiseen 1 200 henkilöön. Lisäksi perusapuohjelman edellyttämän parannetun laa- dunvalvonnan ansiosta SIP Konjuh pystyy kilpailemaan myös kansainvälisillä markkinoilla: yhtiö vie nykyisin 40 prosenttia tuotannostaan eri puolille maailmaa. Bosnian viranomaiset suorittivat kouluille annettujen hyödykkeiden jakamisen omien perusteidensa mukai- sesti. Terveydenhuolto 4. 24. Lokakuussa 1997 Phare-ohjelman hallintokomitea hyväksyi 5,7 miljoonan ecun suuruisen terveydenhuolto- ohjelman mm. perusterveydenhuollon, terveydenhuollon rahoitusuudistuksen ja lääkealan kehityksen tukemiseksi. Joulukuusta 1997 tammikuuhun 1998 avattiin kolme tarjouskilpailua. Tällä hetkellä näyttää siltä, että ensim- mäiset ryhmät ovat kentällä maalis-huhtikuussa 1998. — on otettava huomioon myös poliittiset ja turvallisuus- näkökohdat. 4. 25. Joulukuussa 1997 Bosnian ja Hertsegovinan minis- terineuvosto hyväksyi viimein laadunvalvontalaborato- rion sijoituspaikaksi Sarajevon. Tämän päätöksen seu- 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/51 Jugoslavian liittovaltion rauksena terveysministerin kanssa hyväksyttiin toimintasuunnitelma, jonka mukaan hankkeen sisällön ja tavoitteiden uudelleenarviointi teh- dään yhdessä komission ja liittovaltion terveysministeriön kesken. terveydenhuoltoalalla 4. 26. Komission yksiköillä oli myös muuta toimintaa. ECHO-ohjelman yhteydessä toteutetut hankkeet kohdistuvat paikalliselle tasolle, kun taas PO IA pyrki toimimaan koko maan alueella. Tämä aiheutti institutionaalisia vaikeuksia, kuten tilintarkastus- tuomioistuimen kertomuksen 4 kohdan 25 alakohdassa mainitaan. Koko prosessin ajan komissio varmisti yksi- köidensä välisen tiiviin yhteistyön. Energia (sähkö ja kaasu) 4. 28. —4. 29. Perusapuohjelman energia-alan toimien vai- kutukset ovat seuraavat: 1. S ä h k ö n j a k e l u — Perusapuohjelman avulla toteutettiin menestyksek- käästi eri kokonaisuuksien välinen hanke Gorazden ja Visegradin välillä. — Sähköjakelu turvattiin 20 000 henkilölle Tuzlan alu- eella. — Odzakissa korjattiin 27 kilometriä sähköjohtoja. 2. L ä m p ö v o i m a l a t Sota ei ollut suoranaisesti tuhonnut voimalaitoksia, mutta sen vuoksi varaosia ei ole saatavilla ja hiilivarastot ovat niukat. Perusapuohjelmalla toimitettiin kumpiakin. Kakanjin voimalaitos pystyy tuottamaan nykyisin 40 pro- senttia sotaa edeltävästä kapasiteetistaan ja katkokset Sarajevon voimanjakelussa on pitkälti saatu loppumaan. Ilman perusapuohjelman apua Tuzlan kaupunki eläisi edelleen pimeydessä. 3. K a a s u Perusapuohjelman ansiosta toimitetut (ja yhteistyössä Maailmanpankin kanssa asennetut) putket ja säätölaitteet ovat taanneet kaasun saannin noin 3 800 perheelle Sara- jevon Novi Gradin alueella, joka kärsi erityisen vakavista tuhoista. Hankkeeseen kuului erillisten kaasulämmittimien ja -keit- timien toimittaminen jokaiselle perheelle osittain saraje- volaisten tulonlähteiden varmistamiseksi. 30 prosenttia, 200 000 tonniin. Hiili toimitetaan Kakan- jin voimalaitokseen. Suunnitteilla on kaivoksen tuotan- non kasvattaminen lähitulevaisuudessa 500 — 600 000 tonniin ja samalla kaivostyöläisten turvallisuusedellytys- ten lisääminen. Vaikutusta voidaan verrata Tuzlan hiilikaivokseen, joka pystyi aloittamaan kaivostyöläisten kolmannen työvuo- ron. 4. 30. Ensimmäisestä 13. 5 miljoonan ecun suuruisesta erästä on tehty sopimus ja sitä toteutetaan parhaillaan. Budjettikohdasta B7-543 rahoitettavan ohjelman 7 mil- joonan ecun toisen osan osalta komissio odotti edunsaa- jien tekemiä huomautuksia tarjousten arviointivaiheessa välttääkseen yhteenottoja ja hankkeiden peruuttamisia toteuttamisvaiheen aikana. 4. 31. Vastuu Daytonin sopimuksen soveltamisesta on Bosnian ja Hertsegovinan viranomaisilla korkean edusta- jan valvonnassa. Kaikki tärkeimmät rahoittajat noudatti- vat Daytonin sopimuksen mukaista ja korkean edustajan täysin hyväksymää samaa lähestymistapaa kolmen Elek- tropriveda-yksikön osalta. Talousarviovarojen myöntämisestä päätettiin Elektropri- vedasin kiireellisen tarpeen vuoksi. Niiden tavoitteena on rakentaa tuen avulla ja kehittää alojen välisiä hankkeita. Liikenne Y l e i s t ä 4. 33. Pakolaisten palaaminen riippuu viime kädessä parantuneesta taloudellisesta ympäristöstä. Investoinnit liikenneinfrastruktuuriin ovat tärkeässä asemassa talou- den elvyttämisessä. S i l l a t 4. 35. Selvä syy tämän hankkeen viivästymiselle ovat Bosnian viranomaisten kanssa käytävässä yhteistyössä esiin tulleen vaikeudet. Hankkeen valmistumispäivää on nyt siirretty heinä-elokuuhun 1999. Ennen varsinaisia kunnostustöitä toteutettavat valmistelutyöt ovat osoittau- tuneet hyödyllisiksi. Alustavat vedenalaiset tutkimukset ovat antaneet täsmällisempää tietoa olemassa olevan sil- lan kunnosta ja ne ovat tehneet mahdolliseksi täsmälli- sempien arvioiden tekemisen kunnostustöiden kustannuk- sista. 4. H i i l i k a i v o k s e t T i e t Perusapuohjelman mukaisesti toimitettujen laitteiden an- siosta Brezan kaivos pystyi lisäämään tuotantoaan noin 4. 36. Sopimus on saatu tehtyä ja se allekirjoitettiin huh- tikuussa 1998. C 241/52 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 4. 37. Serbian tasavallan hankkeet keskeytettiin poliitti- sista syistä. 4. 38. Hankintaviranomainen kuuli teiden kunnossapito- yksikköjä suoraan määritelläkseen niiden täsmälliset vaa- timukset. Teiden kunnossapitoyksiköt esittivät hankintaviranomai- selle asfaltti- ja sepelilaitteiden tuotanto- ja suorituskykyä koskevat erityismäärittelyt. Komissio ei kuitenkaan voi- nut hyväksyä hakemusta, koska yksikköhinta ylitti run- saasti käytettävissä olevan talousarvion (itse asiassa vii- sinkertaisesti). Sen sijaan hankintaviranomainen tarjosi vaihtoehdoksi liikkuvaa laitetta, jonka yksikköhinta mah- tuisi talousarvioon, mutta joka suoritus- ja tuotantoky- vyltään olisi paljon pienempi. Teiden kunnossapitoyksi- köt ja ministeriö hyväksyivät vaihtoehdon. S i v i i l i - i l m a i l u 4. 40. Tämän hankkeen työn on laskettu valmistuvan toukokuussa 1998. Huolimatta viivästymisistä, jotka johtuivat pääasiassa yhteistyövaikeuksista paikallisten edunsaajien kanssa, hankkeessa on tapahtunut edistystä. Tämä on saatu aikaan käyttämällä eri rahoittajien antamia varoja. Euroopan unionin osuuteen kuuluu siviili-ilmailun yleis- suunnitelman tekeminen, joka on merkinnyt Bosnian siviili-ilmailua edustavan sihteeristön (3 yksikköä) perus- tamista. Talouksien vesi- ja jätehuolto 4. 44. Sarajevon maakunnan jätehuoltosuunnitelmaa kos- kevan tutkimuksen seurauksena komissio varasi lisärahoi- tusta koko Bosnian valtion kattavan jätehuoltosuunnitel- man kehittämiseksi. Tätä pidetään välttämättömänä perusedellytyksenä tällä alalla toteutettavien uusien hank- keiden kehittämiselle. Rahoitusta seuranta-aloitteille har- kitaan vuoden 1998 uusissa ohjelmissa erityisesti Saraje- von maantäytön osalta. ECHO selvittää parhaillaan tiiviissä yhteistyössä valtioista riippumattomien järjestöjen, paikallisten viranomaisten ja kansainvälisen johtoryhmän kanssa tilintarkastustuomio- istuimen esille ottamia ongelmia. Televiestintä 4. 46. Menestys tällä alalla on saavutettu komission myöntämän rahoituksen ansiosta, hankkeen toimeenpa- nossa kohdatuista poliittisista vaikeuksista huolimatta. 4. 48. Televiestintäalalla on helpompaa käyttää poliittista painostusta kuin muilla aloilla alan verkon ja taloudellis- ten etujen suuren merkityksen vuoksi. Komissio käytti tätä poliittista painostusta rauhansopimusten täytäntöön- panon vahvistamiseksi. Maatalous 4. 49. Phare-ohjelman hallintokomitea hyväksyi kaksi 5 miljoonan ecun suuruista maatalousohjelmaa touko- kuussa ja lokakuussa 1997, ja samalla se tunnusti maata- louden tärkeän merkityksen. Nämä ohjelmat tukevat muiden toimien lisäksi maataloustuotannon parantamista ja karjankasvatusalan uudistamista Bosniassa ja Hertse- govinassa. Maatalousohjelman seurantaohjelma, jonka arvo on 20 miljoonaa ecua, on jo kehitetty ja esitettiin Phare-ohjelman hallintokomitealle maaliskuussa 1998. 4. 51. Perusapuohjelman varoilla hankitut 1 300 maata- louskonetta korvasivat noin 5 prosenttia sodan aikana tuhoutuneista laitteista, ja Maailmanpankki korvasi vielä 7,5 prosenttia tuhoutuneista koneista. Vaikutus on kui- tenkin tätä ehkä laajempi, sillä suurin osa koneista on lahjoitettu kaikkein puutteenalaisimmille viljelijöille ja takaisin palanneille. Pienten ja keskisuurten maidon jääh- dyttämöjen vaikutus on lyhyellä aikavälillä luultavasti melko vähäinen, sillä karjakanta pieneni 60 prosenttia sodan aikana. Sen tulisi kuitenkin lisääntyä nopeasti, ja se kuuluu lisäksi komission pitkän aikavälin tämän alan strategiaan, esimerkiksi tuomalla perusapuohjelman mu- kaisesti lehmiä alueelle. 4. 52. Komission oli toteutettava hankkeesta vastaavan valtioista riippumattoman järjestön ehdottama hankkeen merkittävä tarkistus, jotta se olisi komission oman ohjel- man tavoitteiden mukainen. ARP:n tekemä tarkistettu ehdotus saatiin vasta maaliskuussa 1997 ja komissio allekirjoitti sopimuksen 18 päivänä huhtikuuta 1997, jolloin valtioista riippumaton järjestö pystyi aloittamaan toimintansa toukokuussa. Samalla tavoin, kun tarkistettu hanke oli vastaanotettu, tarjouskilpailumenettely hankin- taviranomaisen nimittämiseksi voitiin aloittaa. Edellä esi- tetyistä vaikeuksista huolimatta traktorit ja työvälineet toimitettiin ajoissa, jotta pellot saataisiin kuntoon talvisa- toa varten. Yksityissektorin kehittäminen ja talouden elvyttäminen 4. 54. Komission toimet yksityisen sektorin ja talouden elvyttämisen aloilla keskitettiin pakolaisten ja hätäsiirto- laisten taloudelliseen yhdentymiseen ja täydentää näin komission toteuttamia pääasiallisia toimenpiteitä. Toi- saalta Bosnian tilannetta ei voida verrata muissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa vallinneeseen tilanteeseen. Talouden siirtyminen kohti markkinataloutta täydentää itse asiassa 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/53 kahta muuta yhteisön toiminnan oleellista osaa, jotka ovat maan konkreettinen jälleenrakentaminen sodan jäl- keen ja uuden valtion perustaminen rauhansopimusten seurauksena. On siis luonnollista, että komissio keskitti toimintansa näille tärkeille aloille ja valitsi toteutettavat toimenpiteet tältä alalta. Talouden uudelleen käynnistä- minen saa kuitenkin kansainvälistä tukea, koska Maail- manpankki ja USAID ovat keskittäneet toimintansa tälle alalle, ja toisin kuin komission, niiden toiminta pakolais- ten paluumuuton alalla on vähemmän merkittävää. Teh- täviä on siis jaettu rahoittajien kesken ja ne on koordi- noitu hyvin, mikä selittää yhteisön toiminnan vähyyden tällä alalla. 4. 55. Euroopan unionin Bosnian ja Hertsegovinan inves- tointitakuurahaston tehtävänä on antaa poliittisia riskiva- kuutuksia yrityksille, jotka haluavat kehittää toimin- taansa maassa, mutta joiden yritykset on estetty, koska niiden on havaittu muodostuvan mahdollisesti uhaksi maan hallituksen tavoitteille tai politiikalle. Järjestelmän innovatiivinen luonne merkitsee sitä, että ehdotuksen kehittely toteutuskelpoiseksi hankkeeksi vei enemmän aikaa kuin selkeämpien ehdotusten kehittely. Komission jäsen allekirjoitti yksityiskohtaisen puitesopi- muksen ja siihen liittyvän tiettyjä rahoitusjärjestelyitä sisältävän asiakirjan heinäkuussa 1997. Puitesopimus tuli voimaan syyskuusta 1997 Bosnian viranomaisten allekir- joitettua sen. Teollisuutta, rakentamista, televiestintää, energiaa ja mat- kailua koskevia alustavia hakemuksia saapui yhteensä 9 ja näiden investointien kokonaismäärä on 158 miljoonaa ecua. Hakemuksia arvioidaan parhaillaan. 4. 56. Zican kaapelitehtaan valinta perustui siihen, että tämän yhtiön tukeminen tuo puolestaan rakennustoimin- taa alueelle. Tehtaan tuotteet ovat suurten energia- ja liikenneinfrastruktuurien rakennushankkeissa sekä koko alueen asuntosuunnitelmissa tarvittavia tärkeitä kompo- nentteja. Hanke on käynnissä ja useita työpaikkoja on luotu. Julkishallinnon tukeminen 4. 57. Olisi ollut epärealistista ryhtyä toteuttamaan laa- joja julkishallinnon ohjelmia ennen erityisesti Daytonin sopimuksista johtuvien perusinstituutioiden perustamista. Komissio määritteli läheisessä yhteistyössä korkean edus- tajan toimiston kanssa vuoden 1998 aikana toteutettavat avustusohjelmat. Komissio on antanut ja antaa edelleen merkittävää tek- nistä tukea keskeisille toimielimille. Olemassa olevien toimenpiteiden vaikutukset ovat olleet huomattavia tul- lille, keskuspankkijärjestelmän aloittamiselle ja lainsää- dännön lähentämiselle. 5. PÄÄTELMÄT 5. 1. Päätökseen aloittaa merkittävä entisen Jugoslavian avustusohjelma ei liittynyt siihen aikaan vastaavien varo- jen myöntämistä, jotta komissio olisi voinut panna ohjel- maa täytäntöön. Komissio ryhtyi vuonna 1998 paranta- maan tilannetta siirtämällä henkilökuntaa Sarajevoon ja on tehnyt sekä lainsäädäntöä että talousarviota koskevia ehdotuksia vaikeuksien voittamiseksi. Nämä esitetään yksityiskohtaisesti jäljempänä. 5. 3. Viikon kuluessa Daytonin rauhansopimuksesta ko- missio ja Maailmanpankki tekivät kansainväliselle yhtei- sölle aloitteen ensimmäisessä Bosnian ja Hertsegovinan jälleenrakentamisen rahoittamista käsittelevässä kokouk- sessa joulukuussa 1995. Vuoden 1995 lopussa komissio päätti myöntää varoja vuoden 1996 alussa perusapuohjel- malle (Phare-ohjelman varoista rahoitettu ohjelma), ja lähetti vuoden 1996 alussa Sarajevoon henkilöstöä aloit- tamaan ja valvomaan tätä toimintaa. Komissio vastasi nopeasti Daytonin rauhansopimuksen jälkeen vallinnee- seen hätätilanteeseen. Komissio toimi erityisen vaikeassa tilanteessa, jolle oli ominaista: — poliittisesti epävakaa tilanne alueella, jota leimasi eräi- den osapuolten viivyttely rauhansopimusten sovelta- misessa. Näissä sopimuksissa määrättyjen keskeisten viranomaisten oli kuitenkin annettava pakollinen hyväksyntänsä yhteisön ohjelmille, jotta niitä voitai- siin toteuttaa. Hyväksyntä saatiin vuoden 1996 ohjel- mille vasta marraskuun lopussa ja vuoden 1997 ohjel- mille syyskuussa. Komission olisi siis mahdotonta panna välittömästi ohjelmiaan toimeen. — poliittisen ehdollisuuden jatkuva käyttäminen, kuten komission korkea edustaja ja ministerineuvosto asian esittivät. Esimerkiksi Serbian tasavallan hyväksi annettavan tuen keskeyttäminen kahdesti hidasti tuen toimeenpanoa. — monimutkaiset ja vastakkaiset oikeudelliset ja rahoi- tusvälineet, joiden käytöstä tilintarkastustuomioistuin C 241/54 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 on muistuttanut. Tacis-ohjelman menettelyiden ja määrien muuntaminen vastoin komission lausuntoa asetuksessa 1628/96 aiheutti sen antamisen viivästy- misen heinäkuun 1996 loppuun asti. Tämän vuoksi sitä ennen oli varojen saamiseksi turvauduttava kol- men osapuolen vuoropuhelumenettelyyn. Ennen huh- tikuuta 1998 komission säädöksiin esittämät muutos- ehdotukset korjattiin järjestelmällisesti rajoittavam- paan suuntaan. Näistä vaikeuksista huolimatta talousarviokohta B7-54 oli toteutunut 99,9-prosenttisesti vuoden 1996 loppuun mennessä. Vuoden 1997 lopussa luvun B7-54 (lukuun ottamatta rahoituspöytäkirjan kohtaa) tarkistettu talou- sarvio oli toteutunut 99,5-prosenttisesti. Vuosien 1996 ja 1997 yhteenlaskettu komission jälleenrakentamiseen, hu- manitäärinen apu mukaan lukien, myönnettyjen talousar- viomäärärahojen määrä oli 542,2 miljoonaa ecua, josta 286,6 miljoonasta ecusta oli tehty sopimukset ja 208,1 miljoonaa ecua maksettu. Tämä sopimusten ja maksettu- jen määrien suhde on suotuisa verrattuna muihin komis- sion talousarviosta rahoitettuihin ulkoisiin apuohjelmiin, ottaen erityisesti huomioon Bosnian ja Hertsegovinan vaikeat olosuhteet. Komissio on rahoittanut lisäksi muuta kuin jälleenrakennustoimintaa demokratian, ihmisoikeuk- sien ja YUTP:n yhteisten toimien aloilla, jotka ovat tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen alan ulkopuo- lella, luvut eivät sisälly edellä lueteltuihin määriin. Tilintarkastustuomioistuimen tekemissä vertailuissa ko- mission ja muiden rahoittajien rahoittamien toimien kes- ken ei oteta huomioon annetun tuen erilaista luonnetta. Maailmanpankki esimerkiksi avustaa antamalla lainoja. Lainajärjestelmän hoito poikkeaa merkittävästi komission avustusjärjestelmästä. Avustusten takuuksi kelpaa pelkkä edunsaajan poliittinen sitoumus. Julkisten varojen suoje- lemiseksi käytettyjen avustusten valvonta on sen vuoksi monimutkaisempaa ja hitaampaa kuin lainojen valvonta. Sitävastoin lainat on maksettava takaisin ja kyseessä oleva maa toimii niiden takaajana. Niiden takaisinmaksut hyvitetään pankin taseeseen. Poliittinen ehdollisuus on enemmänkin pakkokeino. Tästä hankaluudesta huoli- matta komission avustusten ja Maailmanpankin lainojen käyttötavat ovat hyvin samanlaiset. Maailmanpankki oli myöntänyt 1. tammikuuta 1998 mennessä 260 miljoo- naan ecua ja komissio yhteensä noin 275 miljoonaa ecua. USAID:in antaman avustuksen oleellinen osa oli pienille liiketoimille myönnetyt luotot nopeammalla takaisinmak- suajalla. USAID:in päätöksentekomenettelyt ovat myös Euroopan unionia huomattavasti yksinkertaisempia. Ko- mission oli toimittava asetuksen mukaisesti paljon tiu- kemmilla julkisia hankintoja käsittelevillä säännöillä. Toi- sin kuin Amerikan yhdysvallat, joka toimi aluksi pääasi- assa siellä, missä sen joukot sijaitsevat, Euroopan unioni antoi apua molemmille osapuolille. 5. 4. Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen ar- vostelun, jonka mukaan entisen Jugoslavian alueen jäl- leenrakennuksen hallinnointiin myönnetyt varat eivät ole oikeassa suhteessa poliittisella tasolla päätettyihin talous- arviomäärärahoihin. Kyseisten osastojen hallinnoimat muut talousarvion käytössä etusijalle asetetut tärkeät tavoitteet (Keski- ja Itä-Euroopan maille annettava avus- tus, liittymistä valmisteleva strategia, uudet itsenäiset val- tiot, YUTP, demokratia ja ihmisoikeudet, humanitaarinen apu) huomioon ottaen käytettävissä olevien varojen siir- rolla saavutetuilla tuloksilla on rajansa. Ottaen kuitenkin huomioon uusien työpaikkojen luo- mista koskevat vaatimukset komissio teki uudelleenjärjes- telyitä tätä avustusta hallinnoivan henkilöstön vahvista- miseksi. Nämä toimenpiteet johtivat seuraavanlaisiin jär- jestelyihin: lopussa, toimistoon vuoden 1996 — 22-henkisen ryhmän perustamiseen Sarajevossa sijait- sevaan toisin sanoen 7 kuukautta toimiston avaamisen jälkeen. Näistä 4 oli ura-alueen A virkamiestä (näistä yksi toimiston päällikkö), 1 ura-alueen B virkamies, 1 ura-alueen C virkamies ja 16 paikallista toimihenki- löä, joista 7 väliaikaisesti siirrettyä paikallista toimi- henkilöä. Komissio siirsi yhden ura-alueen A virka- miehen Mostarin hallinnon palvelukseen (EUAM) varmistamaan erityisesti Euroopan unionin toimiin liittyvät tilinpäätökset (200 miljoonaa ecua) ja toinen ura-alueen A virkamies annettiin korkean edustajan (OHR) käytettäväksi. — Uuden yksikön perustaminen vuodesta 1996 PO IA:n yhteyteen: ”Bosnia-Hertsegovina ja jälleenrakentami- nen, mukaan luettuna kansainvälinen koordinointi, monialaiset kysymykset ja entisen Jugoslavian moni- maaohjelmat”. Vuoden 1997 lopussa tässä yksikössä työskenteli 21 henkilöä, joista kaksi kolmasosaa oli nimitetty hoitamaan entisen Jugoslavian alueen asi- oita. Mitä tulee ulkopuolisiin teknisiin asiantuntijoihin, vuosi 1998 on ensimmäinen budjettivuosi, jolloin komissio voi käyttää toiminnallisia varoja ohjelman toimeenpanoon 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/55 tarvittavaan tekniseen tukeen, enintään 2—3,5 prosenttia ohjelman kustannuksista. Tämä eroaa jyrkästi muista rahoittajista, kuten esimerkiksi USAID:ista, joka voi käyt- tää varoja samankaltaisiin menoihin jopa 15 prosenttia. dinointikokouksissa sekä Brysselissä että paikan päällä ja sen avulla on ollut mahdollista luoda tiiviit suhteet asian- omaisten jäsenvaltioiden vastaavien yksiköiden välille. Tätä toimintaa täydennetään 3 kohdan 13—15 alakoh- dassa esitetyillä toimenpiteillä, joita ovat: yhteisön avun toimeenpanon hajauttaminen Bosniassa, valtuuskunnan valtuuksien vahvistaminen ja henkilökunnan siirtäminen valtuuskunnan käyttöön suunnitelmien mukaan huhti- kuusta 1998. Komission eri yksiköiden toimien koordinointia on kuvailtu edellä 3 kohdan 11 ja 12 alakohdassa. 5. 5. Komissio on julkaissut kokonaisstrategian neljässä syksyn 1995 jälkeen antamassaan tiedonannossa. Tämä kokonaisstrategia sisältyy komission ja Maailmanpankin laatimaan jälleenrakennusohjelmaan, jonka toteuttaminen on annettu eri rahoittajille komission ja Maailmanpankin järjestämien kolmen kansainvälisen kokouksen ja kan- sainvälisen yhteisön hyväksynnän jälkeen. Komissio laatii joka vuosi suuntaviivat tämän strategian toteuttamiseksi. Sen jälkeen nämä suuntaviivat muutetaan yhdenmukaiset hankekokonaisuukset kokoaviksi erityisesti pakolaiskysy- myksiä käsitteleviksi alakohtaisiksi ohjelmiksi. Lisäksi vuosien 1996 ja 1997 ohjelmista Bosnian viranomaisten kanssa allekirjoitetuissa yhteisymmärryspöytäkirjoissa vahvistetaan näiden ohjelmien soveltamisen yleiset kehyk- set. Joulukuussa 1996 Lontoossa pidetyn kokouksen jälkeen komissio teki aloitteen ”Jälleenrakentamista ja paluu- muuttoa käsittelevän asiantuntijaryhmän” (RRTF) perus- tamisesta, joka Bosnian ja Hertsegovinan korkean edusta- jan suojeluksessa ja johtamana koordinoi paluumuuton edistämiseen tarkoitettuja jälleenrakennustoimia. Vuo- desta 1997 tämä asiantuntijaryhmä on koonnut yhteen kaikki kansainvälisen avun tärkeimmät toimijat, erityi- sesti UNHCR:n, Maailmanpankin, Amerikan yhdysvallat ja komission, jotka puolivuosittain laadituissa kertomuk- sissa määrittelevät kansainvälisen yhteisön toimintatavan hätäsiirtolaisten ja pakolaisten paluun tukemiseksi. Vuonna 1997 komissio teki myös aloitteen Andrew Bear- parkin nimittämisestä erityisesti jälleenrakentamista ja paluumuuttoa käsittelevän asiantuntijaryhmän toimin- nasta vastaavaksi korkean edustajan avustajaksi. Samaan aikaan RRTF:lle perustettiin alueellisia ja paikallisia toi- mistoja, joiden toimintaan komissio aktiivisesti osallistuu. Näiden toimistojen tehtävänä on jokaisen alueen ja kun- nan tärkeimpien toimien määrittely. Komissio teki vuonna 1996 aloitteen tiiviistä yhteistyöstä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joita Bosnian ja Hertsego- vinan pakolaisten paluu eniten koskee, järjestämällä aihetta käsittelevän kokouksen 7 päivänä elokuuta 1996 Brysselissä. Yhteistyö on sittemmin jatkunut useissa koor- Vuonna 1998 komissio on keskittänyt jälleenrakennustoi- mintansa 141 miljoonan ecun suuruiseen laajaan pako- laisohjelmaan. Ensimmäinen 65 miljoonan ecun suurui- nen maksuerä yhtenäisille pakolaisten paluuohjelmille myönnettiin 30 päivänä maaliskuuta 1998. Muut erät maksetaan heti kun budjettivallan käyttäjä on vapautta- nut vuoden 1998 talousarviossa olevan 30 miljoonan ecun varauksen. 5. 6. Perusapuohjelma, joka tehtiin välittömästi Daytonin rauhansopimusten jälkeen ja jonka toteuttaminen aloitet- tiin tammikuussa 1996, mahdollisti jälleenrakennushank- keen aloittamiselle välttämättömän tuen toimittamisen. Näin ohjelman avulla voitiin toimittaa materiaalia kou- luille, linja-autoja, traktoreita, tuotantopanoksia maanvil- jelykseen, sähköalan tarvikkeita, ja niin edelleen. Tämä ohjelma on kansainvälisen yhteisön ensimmäinen merkit- tävä vastaus jälleenrakennuksen ongelmiin. Komissio muutti laitteiden toimittamista koskevaa ohjel- maa monista syistä. Se havaitsi erityisesti toimintaympä- ristön vaikeuden: petoksen suuren mahdollisuuden, jonka korkea edustaja silloin kiisti, avoimuuden puutteen avun hallinnoinnissa ja vaaran, että toimitukset eivät saavu niille, joille ne on tarkoitettu, nämä tekijät pakottivat komission keskittämään ohjelmia. Kun otetaan huomioon Bosniassa ja Hertsegovinassa vallinnut poliittinen tilanne, ei tuolloin ollut järkevää hajauttaa ohjelmaa näiden mai- den viranomaisten hyväksi. Tämän päätöksen tehdessään komissio puolusti myös yhteisön taloudellisia etuja. Ohjelma suunnattiin uudelleen ja se keskitettiin harvem- mille aloille. Menettelyjen osalta vuoden 1996 talousarviossa, joka julkaistiin 29 päivänä tammikuuta 1996, varattiin kolme erityistä budjettikohtaa entisen Jugoslavian alueen avusta- miseen. Oikeudellista perustaa odotellessaan komissio sai luvan käyttää budjettikohdan B7-541 varoja 7 miljoonan ecun verran, ja jäljelle jääneet 20 miljoonaa ecua jätettiin varaukseksi. Näiden 20 miljoonan ecun käyttö on sallit- tua kolmen osapuolen vuoropuhelumenettelyn mukai- sesti. Komissio esitti huhtikuussa 1996 luonnoksen ase- tukseksi jälleenrakennusta koskevien budjettikohtien osalta, ja asetus tuli voimaan vasta 14 päivänä elokuuta 1996. Asetuksesta käydyn keskustelun aikana komission ehdotukseen tehtiin tärkeitä muutoksia, erityisesti Tacis- asetuksesta vaikutteita saanut liite sopimusten tekemi- sestä, joka on täysin epäoleellinen Bosnian tilanteelle, C 241/56 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 31. 7. 98 lisättiin tähän asetukseen. Heinäkuussa 1997, toisin sanoen heti kun asetukseen oli mahdollista tehdä muu- toksia, komissio esitti tämän liitteen muuttamista. Neu- vosto on pitäytynyt ensimmäisessä säädöksessä ja noudat- tanut komission ehdotuksia vain hyvin pieniltä osin. Komissio teki uudelleen ehdotuksen asetuksen oleellisesta muuttamisesta tammikuussa 1998. Neuvosto ja Euroo- pan parlamentti ottivat tällöin huomioon yhteisön entisen Jugoslavian alueella toteuttamiin toimiin kohdistuneet suurimmat arvostelut ja noudattivat lopulta komission ehdotuksen tärkeimpiä kohtia. 5. 7. Daytonin rauhansopimuksessa UNHCR:lle annet- tiin valtuudet johtaa ja koordinoida pakolaisten asioiden hoitoa. Tämän vuoksi komission on toimittava tällä alalla yhdessä UNHCR:n kanssa. UNHCR:n kanssa käytyjen keskustelujen aikana tuli esiin huomattavia ongelmia EY:n osuudesta valtioista riippumattomien järjestöjen UNHCR:n kautta toimeenpanemien asutushankkeiden yhteydessä. UNHCR:n esittämät edellytykset, joilla se toivoi saavansa EY:n rahoitusta, olivat tietyiltä osin varainhoitoasetuksen vaatimusten vastaisia ja vailla avoi- muutta. Tilintarkastustuomioistuimen ehdotus UNHCR:n varoihin annettavasta yhteisestä osuudesta on siis otet- tava lähemmin tarkasteltavaksi. Komissio aikoo tarkas- tella tätä kysymystä YK:n rahoitusjärjestelyjä koskevien yleisten edellytysten perusteella, joista käydään parhail- laan keskustelua. 5. 8. Vuoden 1996 perusapuohjelman ja vuosien 1996 ja 1997 jälleenrakennusohjelmien avulla komissio on kun- nostanut yhteensä 13 030 asuntoa, joka on tehnyt mah- dolliseksi yli 50 000 henkilön (pakolaisten ja sisäisten hätäpakolaisten) palaamisen asuinsijoilleen Bosniaan oh- jelmakauden loppuun mennessä. — Laitteiden toimittaminen Brezan kaivokseen on autta- nut lisäämään hiilituotantoa 30 prosentilla. Liikenteen monet tiehankkeet ovat viivästyneet, koska apu Serbian tasavaltaan keskeytettiin poliittisista syistä. Julkishallinnon apu on keskitetty tullilaitokseen, joka on merkittävä julkisten tulojen lähde Bosnialle ja Hertsegovi- nalle. Muita tärkeitä instituutioita, jotka saavat tukea vuonna 1998 ovat: keskuspankki, oikeusasiamiehen kans- lia, ihmisoikeuskomissio, perustuslakituomioistuin ja kau- pallinen pankkiala. Terveydenhuollon ja opetuksen alalla PO IA:n toiminnan vaikeudet osoittavat paremminkin vastuussa olevien pai- kallisten viranomaisten kykenemättömyyttä ottaa vastaan niille tarjottua apua (vrt. lääkeaineiden valvontalaborato- rio) kuin komission yksiköiden välisen koordinoinnin puutetta. Samalla tavoin opetusalalla puuttuu poliittista tahtoa opetusohjelmien yhdenmukaistamiseksi, mikä es- tää eri etnisille ryhmille tarkoitettujen koulujen uudelleen perustamisen. 5. 10. Komissio myöntää, että entisen Jugoslavian alueen avustusten hallinnointiin tarkoitetut varat eivät olleet yhdenmukaisia poliittisen päätöksen kanssa myöntää sii- hen lisää talousarvion varoja. Toimenpiteet henkilökun- nan siirtämiseksi muualle on toteutettu ja ne on käsitelty yksityiskohtaisesti 5 kohdan 4 alakohdassa. Komission yksiköiden välinen toimien koordinointi var- mistettiin yksiköiden välisellä ryhmällä, jonka puheenjoh- tajana toimi PO IA:n apulaispääjohtaja. ECHO, PO XXI (CAFAO:n osalta) ja muut yksiköt osallistuivat pysyvästi tähän toimintaan. Asuntojen käyttöaste vuoden 1997 lopussa oli 70 pro- senttia komission rahoittamista ohjelmista, mikä hieman yli muiden rahoittajien keskiarvon. Tämän virallisen koordinoinnin lisäksi yksiköiden välillä oli paljon epävirallista ja toiminnallista kanssakäyntiä. Vuonna 1998 komissio keskittää toimintaansa paluu- muuttoon 5 kohdan 5 alakohdassa esitetyillä toimenpi- teillä. 5. 9. Perusapuohjelman energia-alalla on saavutettu jon- kin verran menestystä: — Perusapuohjelman avulla toteutettiin menestyksek- käästi eri kokonaisuuksien välinen hanke Gorazden ja Visegradin välillä. — Sähköjakelu turvattiin 20 000 henkilölle Tuzlan alu- eella. 5. 11. Jälleenrakennusohjelmien alkuvaiheessa vuonna 1996 avustusta jaettiin monille tärkeille aloille, jotta voitiin vastata tuolloin alueella vallinneeseen hätätilaan. Myöhemmin vuonna 1996 tuki keskitettiin koskemaan rajoitetumpia aloja. Vuonna 1998 komission ohjelmien koko entisen Jugoslavian alueelle myönnettävistä varoista keskitettiin yli 60 prosenttia yhteen ainoaan alaan, pako- laisten paluuohjelmaan. 5. 12. Komissio hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen esittämän arvostelun henkilöstövoimavaroista, monimut- kaisista menettelyistä ja yhteisön tuen näkyvyydestä Bos- niassa ja Hertsegovinassa. — Lämpövoimalat ovat lisänneet energiantuotantoa ja Sarajevon sähkökatkokset ovat vähentyneet huomat- tavasti. Vaikeat olosuhteet, joissa komission oli toimittava, on esitetty tilintarkastustuomioistuimelle annettavan vas- tauksen johdantokappaleessa sekä 5 kohdan 3 ja 5 ala- kohdassa. 31. 7. 98 FI Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 241/57 Komissio päätti vuoden 1998 alussa vastata näihin vai- keuksiin toteuttamalla seuraavat toimenpiteet: — siirtämällä kaikki komission yksiköt samaan raken- nukseen Sarajevossa. — yksinkertaistamalla menettelyjä muuttamalla jälleen- rakennusta koskevaa asetusta — siirtämällä 15 uutta henkilöä Sarajevossa toimivaan valtuuskuntaansa keväästä 1998 — antamalla Sarajevon valtuuskunnan päällikölle lisää toimivaltaa Komissio on halukas esittämään lisämuutoksia jälleenra- kennusta koskevaan asetukseen menettelyjen yksinkertais- tamiseksi edelleen. EU:n budjettivallan ja lainsäädäntövallan käyttäjien tuella näiden toimenpiteiden tulisi auttaa EU:ta toimittamaan näkyvämpää ja tehokkaampaa apua Bosniaan ja Hertse- govinaan