title: Relatório Especial nº 7/98 sobre o Programa Comunitário de Ajuda ao Desenvolvimento relativo à África do Sul (1986-1996), acompanhado das respostas da Comissão (apresentado nos termos do nº 4, segundo parágrafo, do artigo 188º-C do Tratado CE)

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sustainable development

text: 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/81 RELATÓRIO ESPECIAL No. 7/98 sobre o Programa Comunitário de Ajuda ao Desenvolvimento relativo à África do Sul (1986-1996), acompanhado das respostas da Comissão (apresentado nos termos do no. 4, segundo parágrafo, do artigo 188o. -C do Tratado CE) (98/C 241/03) ÍNDICE Síntese. 83 Pontos Página INTRODUÇÃO. 1 — 14 Contexto do Programa Comunitário de Ajuda ao Desenvolvimento relativo à África do Sul. Política do Tribunal em mate´ria de auditoria do programa de ajuda comunitá-. ria a favor da África do Sul 1 — 8 9 — 14 EXECUÇÃO ORÇAMENTAL. 15 — 19 SISTEMA DE EXECUÇÃO DOS PROJECTOS ATRAVÉS DOS CANAIS. 20 — 52 Introdução. 20 — 24 Observações relativas ao sistema dos canais. 25 — 52 Deficieˆncias de concepção. 25 — 27 Formulação dos projectos. 28 — 30 Gestão financeira e de tesouraria. 31 — 32 Pagamentos e apresentação de relatórios. 33 — 38 Acompanhamento dos projectos. 39 — 44 Encerramento dos contratos. 45 — 52 PROGRAMA EUROPEU PARA A RECONSTRUÇÃO E O DESENVOLVI- MENTO (PERD) 1994-1996. 53 — 85 Sistema do PERD. 53 — 69 Projectos governamentais. 62 — 65 Projectos das ONG. 66 — 69 Deficieˆncias dos instrumentos e procedimentos de execução do PERD. 70 — 85 Atrasos nos pagamentos. Perdas cambiais. 71 72 Acordos de financiamento. 73 — 78 Processo de concurso. 79 Assisteˆncia te´cnica. 80 — 85 ORGANIZAÇÃO E RECURSOS DA COMISSÃO. 86 — 92 84 84 90 90 95 95 98 98 99 99 100 100 101 102 102 103 104 104 104 105 105 106 106 106 C 241/82 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Pontos Página COORDENAÇÃO EM MATÉRIA DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOL- VIMENTO ENTRE A COMUNIDADE E OS ESTADOS-MEMBROS. 93 — 97 CONCLUSÃO. 98 — 104 107 108 Anexo. 111 Lista de abreviaturas. 114 Respostas da Comissão. 115 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/83 Síntese Entre 1986 e 1997, a Comunidade Europeia concedeu 830,2 milhões de ecus à África do Sul no âmbito do seu programa de ajuda. No início, sobretudo ate´ 1991, o programa financiou projectos de assisteˆncia às vítimas do apartheid, tendo suscitado viva oposição por parte das autoridades sul-africanas. Contribuiu, todavia, de forma positiva para a paz e a democracia. À medida que a situação política na África do Sul evoluiu, o programa continuou a apoiar a democracia e os direitos do Homem, tendo a sua acção passado tambe´m a incidir na promoção do desenvolvimento social e económico. Em 1994, foi constituído um Governo democrático, a Comissão abriu uma delegação em Pretória e foi celebrado um acordo de cooperação entre a Comunidade Europeia e a República da África do Sul. Foi lançado o Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (1994-1999). O presente relatório analisa as modalidades de execução e gestão do programa por parte da Comissão e outros organismos, incidindo sobretudo no período 1993-1997. Muitas das principais constatações do relatório dizem respeito a insuficieˆncias a que o Tribunal já fez refereˆncia em outros relatórios respeitantes a programas de cooperação para o desenvolvimento. Estas teˆm, portanto, um alcance geral, devendo a Comissão tomar rapidamente medidas no sentido de as superar. Como em outras partes do mundo, a execução do programa foi prejudicada pelo facto de existirem demasiados níveis de decisão e de gestão e de um número excessivo de questões só poder ser decidido a nível dos serviços da Comissão em Bruxelas. Reside aqui uma das principais causas dos atrasos e lacunas verificadas na execução e acompanhamento dos projectos. Em especial durante as primeiras fases da cooperação entre a Comunidade Europeia e a África do Sul, verificou-se que os projectos estavam mal redigidos, que os calendários não eram realistas e que algumas das cláusulas dos contratos e acordos de financiamento eram inadequadas. A gestão financeira e o acompanha- mento efectuados pela Comissão foram deficientes e os mecanismos de informação inadequados. À excepção da avaliação global do Programa Especial Europeu efectuada em 1996, a avaliação da eficácia das acções financiadas atrave´s dos canais não governamentais foi igualmente insuficiente. A Comissão subavaliou a importância do reforço institucional de que os parceiros sul-africanos tinham necessidade para executar o programa de forma mais eficiente e eficaz. Em 1994, quando a Comissão lançou o programa com o novo Governo, tinha, à semelhança de outros financiadores, uma concepção irrealista quanto ao volume de fundos que a administração sul-africana era capaz de absorver, de modo eficiente e eficaz, a curto prazo. Ale´m disso, teria sido preferível concentrar inicialmente os recursos em menos sectores. A execução do Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento encontra-se atrasada e o volume de pagamentos e´ muito inferior ao previsto. A eficácia do programa de concessão de bolsas de estudo 1993-1995, uma das principais acções comunitárias, ficou aque´m das expectativas devido a uma deficiente gestão e acompanhamento. Mais de 750 contratos concluídos ou interrompidos, em suspenso desde 1986, não foram devidamente encerrados pela Comissão. Durante todo o período considerado, os recursos destinados pela Comissão à gestão do programa, bem como à sua organização, foram insuficientes. Não existiam sistemas de informação de gestão adequados e os procedimentos não estavam definidos de uma forma clara. A Comissão deverá adoptar uma abordagem de gestão mais descentralizada, que coloque o poder de decisão ao nível mais apropriado no sistema e permita optimizar a gestão e o controlo da utilização dos fundos comunitários atrave´s dos recursos da Comissão, que são limitados. As responsabilidades operacionais e financeiras deverão ser transferidas dos serviços centrais em Bruxelas para o terreno, devendo os recursos de gestão ser reafectados nessa óptica. A Comissão deverá simplificar os procedimentos e reduzir os atrasos. A Comissão deverá tomar em consideração, de uma forma mais realista, as limitações existentes nos seus próprios serviços que afectam a execução dos programas e a capacidade de absorção dos seus parceiros sul-africanos. Deverá dar mais atenção ao reforço da capacidade administrativa dos seus parceiros sul-africanos, sejam eles organizações governamentais ou não. A coordenação entre os financiadores deverá ser reforçada, designadamente com, e entre, os Estados-Membros. No âmbito de futuros acordos comerciais e de cooperação, a Comissão e os Estados-Membros deverão garantir que a política comercial da União apoie a sua estrate´gia em mate´ria de cooperação para o desenvolvimento. C 241/84 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 INTRODUÇÃO Contexto do Programa Comunitário de Ajuda ao Desen- volvimento relativo à África do Sul 1. Em Setembro de 1985, em resposta à intensificação da repressão política na África do Sul, os Ministros dos Negócios Estrangeiros da Comunidade Europeia (CE) adoptaram uma política em duas frentes, assente em medidas restritivas e em medidas positivas de apoio a um processo pacífico de transição democrática (1). As medi- das restritivas consistiram num embargo comercial e em sanções económicas e políticas. As medidas positivas, adoptadas em 1986, constaram de uma ajuda às vítimas do apartheid e às camadas mais desfavorecidas da popu- lação, financiada pelo orçamento geral da Comunidade Europeia (2). 2. Entre 1986 e 1997, foi autorizado no âmbito do programa de ajuda comunitária um montante total de 830,2 milhões de ecus, destinado a projectos nos mais variados sectores. O programa articulava-se em diferentes fases, consoante a evolução da situação política e a introdução de novos objectivos e normas de execução. É possível distinguir treˆs fases distintas: 1986-1990 (Pro- grama Especial de Assisteˆncia às Vítimas do Apartheid), 1991-Novembro de 1994 (Programa Especial para a África do Sul) e Novembro de 1994-1999 (Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento da África do Sul). Não e´ possível delimitar claramente estas treˆs fases, pois a execução dos projectos abrangeu vários períodos e alguns deles foram integrados em programas sucessivos. A figura 1 apresenta, cronologicamente, os acontecimentos políticos, as medidas adoptadas pela Comunidade Europeia em resposta a estes acontecimen- tos, bem como as disposições jurídicas e operacionais aplicadas. A figura 2 fornece informações complementa- res acerca de cada uma destas fases. (1) Reunião de ministros no âmbito da cooperação política, em 10 de Setembro de 1985. (2) O programa comunitário de ajuda ao desenvolvimento rela- tivo à África do Sul foi financiado a partir das rubricas orçamentais B9-530 entre 1986 e 1990, B7-5070 entre 1991 e 1995 e B7-320 desde 1996. FIGURA 1 Quadro cronológico das relações entre a Comunidade Europeia e a África do Sul Situação política Medidas da Comunidade Europeia a favor da África do Sul Disposições jurídicas e operacionais no domínio da cooperação 1985 Apogeu do apartheid Julho de 1985: o Governo sul- -africano declara o estado de emergência. Setembro de 1985: Os Ministros dos Negócios Estrangeiros da Comunidade Europeia adoptam uma política em relação à África do Sul, que inclui: 1986 Dificuldades políticas para os beneficiários dos projectos; in- timidação, expulsão, prisão. Embargo comercial e sanções económicas e políticas Medidas positivas de apoio às camadas mais desfavorecidas da população e às vítimas do apartheid — Proibição das vendas de petróleo; sanções às importações de ferro, aço e moedas de ouro — interdição de novos investimentos europeus — ausência de cooperação militar — os contactos culturais, científicos e desportivos não são fomentados 1986 — O Parlamento Europeu e o Conselho decidem criar uma rubrica orçamental destinada aos beneficiários da África do Sul. — Criação do Programa Especial de Assistência às Vítimas do Apartheid. 1988 Ataques à bomba dirigidos contra instalações dos canais e dos beneficiários dos projectos Fevereiro de 1990 — Início do declínio do apart- heid — Levantamento da interdi- ção de organizações políti- cas de oposição — Libertação de presos políti- cos. — Não há uma base jurídica específica; o quadro jurí- dico é definido essencialmente pelas observações orçamentais do Parlamento Europeu, pelos regula- mentos financeiros e contratos dos projectos. — Ajuda canalizada através das ONG europeias e dos canais locais (SACC, SACBC, KT e CISL). — Projectos executados pelas ONG locais. — Nenhuma participação directa da Comissão. — Flexibilidade em termos de controlo financeiro e apresentação de relatórios. 1991 Abolição do apartheid e das leis raciais: «Group Areas Act» e «Land Acts». Levantamento gradual do embargo comercial e de outras sanções. O programa de ajuda comunitária passa a desi- gnar-se Programa Especial para a África do Sul. O programa destina-se a apoiar a transição para a democracia e inclui objectivos de desenvolvi- mento. — Ajuda fornecida directamente pelos canais locais (SACC, SACBC, KT e CISL). — Projectos executados pelas ONG locais. Fevereiro de 1991 — A Comissão abre em Pretória um gabinete para a co- ordenação do programa (PCO). Pessoal contratado através da AEC. — Participação da CE na identificação e acompanha- mento dos projectos. 3 1 7 9 8. P T J o r n a l O f i c i a l d a s C o m u n i d a d e s E u r o p e i a s C 2 4 1 / 8 5 Situação política Medidas da Comunidade Europeia a favor da África do Sul Disposições jurídicas e operacionais no domínio da cooperação Dezembro de 1993 Decisão do Conselho que adopta uma acção comum no âmbito da PESC de apoio à transição democrática na África do Sul. Unidade Eleitoral da União Europeia destinada a acompanhar as eleições de 1994. Dezembro de 1993 — Declaração do Parlamento Europeu sobre a África do Sul. — Assinatura do acordo para a criação da delegação da CE em Pretória. 1994 O termo das restrições à cooperação militar marca o final do processo de levantamento das sanções. Março de 1994 O delegado da CE apresenta as suas credenciais. Abril de 1994 — Eleições nacionais e provin- ciais — Governo de unidade nacio- nal Novembro de 1994 O Parlamento sul-africano aprova o Programa para a Re- construção e o Desenvolvi- mento (PRD) Abril de 1994 O Conselho adopta uma série de medidas ime- diatas e propõe negociar rapidamente um acordo de cooperação. Outubro de 1994 Assinatura de um acordo de cooperação simplifi- cado. Nov. 1994 — O programa de ajuda passa a designar-se Pro- grama Europeu para a Reconstrução e o De- senvolvimento (PERD). — O prog. apoia as polít. e as reformas empreen- didas pelo gov. sul-afric. no âmbito do PRD com vista a melhorar as cond. de vida. Maio de 1994 Abertura das instalações da delegação da CE em Pretória. Novembro de 1994 O Governo sul-africano torna-se o interlocutor da CE para a política de desenvolvimento; projectos executa- dos através dos órgãos da administração (a nível cen- tral, regional e local) e das ONG. Dezembro de 1994 O Conselho aprova o acordo de cooperação. Dezembro de 1994 O gabinete de coordenação é encerrado e a delegação passa a desempenhar as suas funções. Junho de 1995 Início das negociações com vista à celebração de um acordo bilateral de comércio e de cooperação para a criação de uma zona de comércio livre. Maio de 1995 Assinatura da Declaração de Intenções; a UE compromete-se a apoiar o PRD do Governo. Junho de 1995 Decisão 95/207/CE do Conselho relativa à pres- tação de uma garantia da Comunidade ao Banco Europeu de Investimento em caso de perdas re- sultantes de empréstimos concedidos a projectos na África do Sul. Operações BEI. C 2 4 1 / 8 6 P T J o r n a l O f i c i a l d a s C o m u n i d a d e s E u r o p e i a s 3 1. 7. 9 8 Situação política Medidas da Comunidade Europeia a favor da África do Sul Disposições jurídicas e operacionais no domínio da cooperação Maio de 1996 A Assembleia Constitucional adopta a Constituição da Áfri- ca do Sul Novembro de 1996 Regulamento (CE) nº 2259/96 do Conselho relativo à cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul; base jurídica para as disposições administrativas, fi- nanceiras e operacionais. Abril de 1997 A África do Sul adere à Convenção de Lomé. Maio de 1997 Assinatura do Programa Indicativo. 1999 Fim do período de aplicação do PRD Fim do período de aplicação do PERD. Fim do período de aplicação do Regulamento nº 2259/96 do Conselho. Fonte: Tribunal de Contas e avaliação do Programa Especial para a África do Sul (SPM, 1996). 3 1 7 9 8. P T J o r n a l O f i c i a l d a s C o m u n i d a d e s E u r o p e i a s C 2 4 1 / 8 7 C 241/88 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Programa comunitário de ajuda ao desenvolvimento relativo à África do Sul FIGURA 2 Fase I — 1986-1990 Objectivo: Programa Especial de Assist eˆncia às Vítimas do Apartheid (SPVA) Fomentar na África do Sul a transição para a paz, estabilidade e demo- cracia e o fim do apartheid, apoiando as vítimas da repressão Principais domínios visados: — Iniciativas humanitárias e sociais; — Formação e educação; — Assisteˆncia jurídica. Organizações envolvidas: — ONG europeias. — Canais sul-africanos: SACC, SACBC, KT e CISL. Organização: A Comissão não participava na definição, avaliação, acompanhamento e execução dos projectos. A responsabilidade jurídica competia às ONG europeias. Dotações autorizadas: 108,6 milhões de ecus Fase II — 1991-Novembro de 1994 Programa Especial para a África do Sul (SPSA) Objectivo: Fomentar a transição para uma África do Sul democrática e próspera, prosseguindo objectivos de desenvolvimento e apoiando as camadas desfavorecidas da população. Principais domínios visados: — Ensino superior e educação dos adultos; — Formação profissional; — Cuidados de saúde primários; — Desenvolvimento das comunidades e rural; — Direitos do Homem e democracia. Organizações envolvidas: — Canais sul-africanos: SACC, SACBC, KT e CISL. — Nenhuma intervenção das ONG europeias. Organização: A Comissão participou, atrave´s do gabinete de coordenação (PCO), na identificação, avaliação e acompanhamento dos projectos. Dotações autorizadas: 230,7 milhões de ecus Fase III — Novembro de 1994-1999 Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (PERD) Objectivo: Principais domínios visados: Fomentar a transição para uma África do Sul democrática e próspera, apoiando as políticas e as reformas adoptadas pelo Governo sul-africano no âmbito do Programa para a Reconstrução e o Desenvolvimento para o período 1994-1999. — Educação e formação; — Saúde; — Desenvolvimento rural e urbano; — Cooperação económica, promoção do come´rcio e investimento, apoio às pequenas, me´dias e microempresas; — Promover a boa governação e a democratização. Organizações envolvidas: — Órgãos da administração pública a nível central, provincial e local; — Transitional National Development Trust (TNDT) e ONG locais. Organização: A Comissão participa directamente na gestão e acompanhamento dos projectos atrave´s da delegação da CE em Pretória. Dotações autorizadas: 479,5 milhões de ecus (em 31. 12. 1997) Fonte: Tribunal de Contas, avaliação do Programa Especial para a África do Sul (SPM, 1996), contas da Comissão 1986-1996. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/89 3. A primeira fase decorreu entre 1986 e 1990. Foi autorizado um montante total de 108,6 milhões de ecus a favor de mais de 400 projectos no domínio da ajuda humanitária, assisteˆncia jurídica e educação. A grande maioria destes projectos foi promovida por treˆs organiza- ções locais, designadas «canais» (3): o Kagiso Trust (KT), um organismo interconfessional constituído pelas igrejas e sindicatos sul-africanos, o South African Catholic Bis- hops’ Conference (SACBC), o South African Council of Churches (SACC) e, em menor escala, a Confederação Internacional dos Sindicatos Livres (CISL), com sede na Europa. 4. Durante esta primeira fase, não houve qualquer con- tacto directo entre a Comissão e os canais: a responsabi- lidade contratual pelos projectos perante a Comissão cabia às organizações não governamentais (ONG) euro- peias, que encaminhavam os fundos para os canais sul- -africanos e elaboravam os relatórios de actividade e financeiros. O programa foi realizado num clima de forte oposição por parte do Governo sul-africano. Os benefi- ciários eram normalmente opositores ao regime, que estavam sujeitos a medidas de intimidação, expulsão e prisão. A Comissão adaptou as suas exigeˆncias habituais em mate´ria de controlo financeiro e de elaboração de relatórios à realidade da situação, reservando aos projec- tos um elevado grau de confidencialidade. 5. Em 1990, a situação política na África do Sul melho- rou e o embargo comercial e as sanções económicas e políticas foram gradualmente levantadas. Em 1991, o programa de ajuda comunitária entrou numa segunda fase, sendo reestruturado de modo a ter em conta objec- tivos de desenvolvimento e a abranger novos sectores. A participação das ONG europeias terminou e a Comissão celebrou contratos para a realização de projectos directa- mente com os canais sul-africanos. A situação política não permitia ainda criar uma delegação da CE em Pretória. Contudo, em Fevereiro de 1991, a Comissão abriu um gabinete para a coordenação do programa (Programme Coordination Office, PCO), constituído por assistentes te´cnicos contratados pela Associação Europeia para a Cooperação (AEC), destinado a prestar apoio aos parceiros e a assegurar o acompanhamento dos projec- tos. de cooperação entre a Comunidade Europeia e a Repúbli- ca da África do Sul (4). O objectivo desta fase, denomi- nada Programa Europeu para a Reconstrução e o Desen- volvimento (PERD), e´ contribuir para um desenvolvi- mento harmonioso e sustentável da África do Sul e consolidar as bases de uma sociedade democrática. O Governo sul-africano e´ actualmente o interlocutor da CE no diálogo relativo à política de desenvolvimento. Foi dada prioridade à execução de projectos provenientes das administrações central, regionais e locais. Ale´m disso, no que diz respeito aos programas sectoriais, as ONG locais beneficiam de um financiamento directo, sem recorrerem aos canais tradicionais. Foi igualmente criado um Transi- tional National Development Trust (TNDT) (5) com o objectivo de canalizar os fundos para ONG locais res- ponsáveis por pequenos projectos. 7. Em Dezembro de 1993, foi assinado o acordo que estabelece a delegação da CE na África do Sul. A delegação abriu em Pretória em Maio de 1994 e o gabinete de coordenação encerrou em Dezembro de 1994. Por fim, em Novembro de 1996, o Conselho adoptou um regulamento relativo à cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul (6), que estabelece o quadro jurídico das acções a realizar no âmbito do PERD. O programa beneficia de um financiamento de 500 milhões de ecus para o período 1996-1999. Em Maio de 1997, o Governo sul-africano e a Comissão assinaram o programa indicativo nacional. 8. A partir de Novembro de 1994, as relações entre a Comunidade Europeia e a África do Sul alargaram-se a outros domínios políticos, económicos e comerciais. Em Junho de 1995, tiveram início as negociações de um acordo comercial bilateral para a criação de uma zona de come´rcio livre. A celebração deste acordo e´ de uma importância capital para o desenvolvimento da economia sul-africana. As negociações teˆm-se desenrolado a um ritmo lento e ainda continuavam a decorrer à data da adopção do presente relatório. Em Abril de 1997, a África do Sul aderiu à Convenção de Lome´ celebrada entre a Comunidade Europeia e os países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP) (7). 6. A terceira fase do programa de ajuda comunitária à África do Sul teve início em Novembro de 1994, na sequeˆncia das eleições democráticas, da constituição do Governo de unidade nacional e da celebração do acordo (3) O termo «canais» e´ utilizado para descrever estas organiza- ções porque a Comissão canalizou atrave´s deles os fundos do programa para as organizações responsáveis pela execução dos projectos. (4) O acordo foi assinado em Pretória em Outubro de 1994 e aprovado pelo Conselho em 19 de Dezembro de 1994 (JO L 341 de 30. 12. 1994). (5) O TNDT constitui o primeiro passo na criação de uma ageˆncia nacional para o desenvolvimento, que irá assegurar o financiamento das ONG no futuro. (6) Regulamento (CE) no. 2259/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996, relativo à cooperação para o desenvolvi- mento com a África do Sul (JO L 306 de 28. 11. 1996). (7) Todavia, o programa de ajuda comunitária à África do Sul continuará a ser financiado a partir do orçamento geral das Comunidades Europeias, pois a adesão da África do Sul à Convenção e´ limitada. C 241/90 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Política do Tribunal em mate´ria de auditoria do pro- grama de ajuda comunitária a favor da África do Sul 9. Em 1991, o Tribunal examinou a gestão do programa efectuada ate´ à data pela Comissão e, tendo em conta as limitações em mate´ria de gestão e de controlo que condicionam a actividade da Comissão e dos seus parcei- ros, detectou algumas insuficieˆncias: processos incomple- tos, inexisteˆncia de relatórios de execução, papel secundá- rio das ONG europeias na execução dos projectos e má gestão financeira (financiamento excessivo de alguns pro- jectos, saldos importantes por liquidar e não recuperação de fundos por utilizar). 10. Em 1993 e 1994, o Tribunal examinou as contas financeiras relativas ao programa de ajuda a favor da África do Sul e informou a Comissão das insuficieˆncias verificadas na gestão financeira. Com efeito, a Comissão não dispunha de dados actualizados sobre os fundos depositados nas contas bancárias dos canais; havia verbas consideráveis depositadas nestas contas sem qualquer justificação, não existindo uma política de gestão dos juros vencidos. Ale´m disso, mais de 750 projectos acumu- lados desde 1986 não tinham sido encerrados e, em alguns casos, os pagamentos definitivos ainda estavam por liquidar. Os serviços da Comissão não pareciam ter capacidade para solucionar estes problemas. 11. Os resultados destas auditorias foram comunicados à Comissão, mas não foram apresentados em relatórios do Tribunal. A fim de lhes dar seguimento, bem como às respostas da Comissão, em 1996 o Tribunal deu início a uma auditoria integrada do programa de ajuda à África do Sul. 12. Em 1997, foi efectuada uma missão de auditoria na África do Sul, durante a qual se realizaram reuniões e controlos documentais junto da delegação da CE, dos ministe´rios, canais, ONG e outras organizações. Efectua- ram-se controlos no local, de alguns projectos selecciona- dos por amostragem, e entrevistas aos beneficiários finais e procedeu-se a uma verificação dos resultados atingi- dos. importância especial ao programa de concessão de bolsas de estudo, da responsabilidade do Kagiso Trust, que constituíam a principal acção comunitária empreendida na África do Sul (Anexo); b) procedimentos e sistemas utilizados pela Comissão, ministe´rios sul-africanos, ONG e outras organizações no âmbito de projectos financiados pelo PERD (pon- tos 53-85); c) organização dos serviços da Comissão (pontos 86-92) e modo de funcionamento da coordenação entre a Comunidade e os Estados-Membros no domínio do desenvolvimento na África do Sul (pontos 93-97). 14. Nas páginas seguintes, são apresentadas algumas insuficieˆncias verificadas na gestão financeira e auditoria do programa de ajuda comunitária. Apesar disso, e´ de salientar como conclusão geral que, embora o programa tenha sido realizado em condições difíceis, a Comunidade Europeia conseguiu, durante as duas primeiras fases, promover projectos que contribuíram para a transição democrática na África do Sul e melhoraram as condições de vida das vítimas do apartheid e das camadas mais desfavorecidas da população (8). Com o lançamento do PERD, a cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul entra numa nova fase, na qual a Comissão e os parceiros sul-africanos devem respeitar princípios fundamentais de custo/eficácia, auditoria financeira e obrigação de prestar contas. EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 15. A figura 3 mostra a incideˆncia orçamental da ajuda concedida à África do Sul para o período 1986-1997. De um total de 818,9 milhões de ecus autorizado entre 1986 e 1997, foram pagos apenas 456,0 milhões de ecus (56 %). No final de 1997, as autorizações por liquidar, relativas principalmente a projectos desenvolvidos no âmbito do PERD, totalizavam 352,6 milhões de ecus (9). 13. O inque´rito efectuado pelo Tribunal incidiu sobre os seguintes aspectos: a) procedimentos e sistemas utilizados pela Comissão e pelos canais na gestão dos projectos aprovados durante o período 1993-1994 e que ainda estavam a ser executados em 1997 (pontos 20-52). Foi dada (8) Ver documento «Evaluation of the European Special Pro- gramme on South Africa» (avaliação do programa especial da Comunidade a favor da África do Sul), SPM Consultants, Outubro de 1996. (9) Dos montantes inicialmente autorizados, foram anulados 10,2 milhões de ecus. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/91 Utilização dos fundos atribuídos aos programas na África do Sul para o período 1986-1997 FIGURA 3 Exercí- cio Rubrica orçamental Designação Autorizações Pagamentos Dotações disponí- veis Dotações autoriza- das % Dotações disponí- veis Montan- tes pagos % Milhões de ecus Anulações de autoriza- ções anterio- res Montantes por liquidar Dados acu- mulados 1 2 3 4 5 6=5/4 7 8 9=8/7 10 11=5-8-10 3,2 8,7 15,9 20,8 16,4 26,7 40,3 1986 9 5 3 Programa de medidas positivas 10,0 6,6 66 5,0 3,4 68 para a África do Sul 1987 9 5 3 Programa de medidas positivas 23,4 18,6 79 16,6 13,1 79 para a África do Sul 1988 9 5 3 0 Programa de medidas positivas 29,9 29,9 100 23,4 22,7 97 para a África do Sul 1989 9 5 3 0 Programa de medidas positivas 23,5 23,5 100 19,5 18,6 95 para a África do Sul 1990 9 5 3 0 Programa de medidas positivas 30,0 30,0 100 37,8 34,4 91 1991 1992 1993 1994 1995 1996 para a África do Sul B7-5 0 7 0 Programa de medidas positivas para a África do Sul B7-5 0 7 0 Programa de medidas positivas para a África do Sul B7-5 0 7 0 Programa de medidas positivas para a África do Sul B7-5 0 7 0 Programa de medidas positivas para a África do Sul B7-5 0 7 0 Programa Europeu de Recons- trução e Desenvolvimento na África do Sul B7-3 2 0 Programa Europeu de Recons- trução e Desenvolvimento na África do Sul 58,0 58,0 100 47,7 47,7 100 80,0 80,0 100 66,5 66,4 100 90,0 89,8 100 72,9 60,4 83 0,6 69,2 102,5 102,1 100 80,5 58,0 72 0,1 113,2 125,0 123,3 99 92,3 45,1 49 0,3 191,1 130,0 129,2 99 110,0 28,5 26 1,3 290,5 1997 B7-3 2 0 Cooperação com a África do 127,8 127,8 100 60,5 57,8 96 7,9 352,6 Sul Total 830,2 818,9 99 632,6 456,0 72 10,2 Dotações autorizadas por liquidar s u c e e d s e õ h l i M 400 400 350 350 300 300 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 86 86 87 87 88 88 89 89 90 90 91 91 92 92 93 93 94 94 95 95 96 96 97 97 Exercício Fonte: Contas de gestão da Comissão de 1986-1997. C 241/92 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 16. Nos últimos treˆs anos, o montante das autorizações por liquidar registou uma forte subida, o que coloca em evideˆncia alguns aspectos inter-relacionados, que serão analisados a seguir neste relatório. Com o lançamento do PERD, o aumento das dotações de autorização disponí- veis superou a capacidade da Comissão e das autoridades sul-africanas para utilizarem os fundos. Em termos abso- lutos, entre 1994 e 1996, o nível dos pagamentos baixou consideravelmente, apesar do aumento constante das dotações de pagamento disponíveis. O índice de utiliza- ção das dotações de pagamento foi muito baixo em 1995 e 1996, reflectindo os problemas verificados na execução do PERD. A avaliar pelos níveis de dotações de autoriza- ção e de pagamento orçamentados, a Comissão não previa estes problemas. 17. A figura 4 reflecte a evolução das dotações de autorização e de pagamento comunitárias concedidas aos canais entre 1993 e 1996. Atrave´s da sua análise, veri- fica-se uma diminuição muito significativa em 1995. A figura 5 indica a repartição das dotações de pagamento por canal. O KT foi o principal beneficiário dos fundos comunitários (82 % das dotações de pagamento), logo seguido pela SACBC (14 %). A figura 6 apresenta a repartição sectorial dos projectos. Os principais sectores, que totalizaram 77 % das autorizações, foram: bolsas de estudo para o ensino superior, desenvolvimento das comunidades e educação e formação profissional. FIGURA 4 Dotações para o período 1993-1996, repartidas por canal (milhões de ecus) Kagiso Trust SACBC Total Autorizações Pagamentos Autorizações Pagamentos Número de projectos 62,3 55,6 5,9 — 123,8 29,0 34,3 20,9 4,6 88,9 1993 1994 1995 1996 Total 12,9 4,2 — — 17,1 8,1 4,8 1,4 0,3 14,6 1993 1994 1995 1996 Total 126 61 2 — 189 SACC CISL Autorizações Pagamentos Autorizações Pagamentos Autorizações Pagamentos 1,6 2,5 — — 4,2 0,7 1,6 0,4 0,2 3,0 1993 1994 1995 1996 Total 1,2 0,6 — — 1,8 0,7 0,4 0,2 0,0 1,3 1993 1994 1995 1996 Total 78,1 62,9 5,9 — 146,8 38,6 41,1 23,0 5,2 107,9 1993 1994 1995 1996 Total 1993 1994 1995 1996 Total Fonte: SINCOM FIGURA 5 Dotações de pagamento para o período 1993-1996, repartidas por canal SACC 3 % CISL 1 % SACBC 14 % Fonte: SINCOM. KT 82 % 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/93 Dotações de autorização concedidas aos canais no período 1993-1996, repartidas por sector (%) FIGURA 6 Sector Bolsas de estudo para o ensino superior Desenvolvimento das comunidades e acções para as mulheres Educação e formação profissional Diversos Cuidados de saúde primários Custo administrativo dos canais Desenvolvimento rural e agricultura Meios de comunicação Apoio aos sindicatos Total Fonte: SINCOM e SAPMAN. 40,9 % 22,6 % 14,2 % 5,5 % 5,1 % 4,8 % 2,8 % 2,7 % 1,3 % 100,0 % FIGURA 7 Execução orçamental do PERD para o período 1994-1996 Governo ONG TOTAL Autorizações Pagamentos Autorizações Pagamentos Autorizações Pagamentos 16,9 77,7 114,8 209,5 GOVERNO 5,9 11,7 2,1 19,7 10,2 39,3 14,4 63,9 ONG 7,2 18,8 2,6 28,6 27,1 117,0 129,2 273,4 Total 13,1 30,5 4,7 48,4 Milhões de ecus 45 40 35 30 25 20 15 10 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Autorizações Pagamentos 80 100 120 140 140 120 100 80 60 40 20 0 40 60 20 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastleggingen Betalingen Vastleggingen Betalingen Autorizações Pagamentos 0 0 1994 1994 1995 1995 1996 1996 Vastlegginge Betalingen Vastleggingen Betalingen Autorizações Pagamentos 1994 1995 1996 Total 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 Repartição da ajuda (autorizações) entre o Governo e as ONG, para o período 1994-1996 FIGURA 8 Autorizações 1994 Autorizações 1996 ONG 38 % ONG 11 % Total das autorizações 1994-1996 ONG 23 % Governo 62 % Governo 89 % Governo 77 % Fonte: SINCOM C 2 4 1 / 9 4 P T J o r n a l O f i c i a l d a s C o m u n i d a d e s E u r o p e i a s 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/95 18. A figura 7 apresenta a evolução das autorizações e dos pagamentos comunitários para o novo programa (PERD), entre 1994 e 1996. Os dados mostram que o aumento das dotações não utilizadas verificado desde 1994 resulta, na sua quase totalidade, da situação em que se encontram os projectos governamentais. Dos 16 pro- jectos governamentais financiados durante este período, apenas cinco estavam de facto a ser executados no início de 1997. A figura 8 mostra que, com a normalização da cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul, o financiamento dos projectos das ONG assumiu menor importância, passando de 38 % em 1994 para apenas 11 % em 1996. Todavia, e´ de salientar que a execução de projectos co-financiados directamente com o Governo e´, com efeito, parcialmente confiada às ONG. No programa indicativo assinado em Maio de 1997 (10), o montante destinado à cooperação descentralizada representa 25 % da dotação financeira anual do PERD. 19. A figura 9 indica a repartição por sector dos projec- tos financiados no âmbito do PERD entre 1994 e 1996. Os projectos financiados nos sectores «Boa governação e democratização» e «Educação e formação» são os mais importantes. FIGURA 9 PERD: Repartição por sector, 1994-1996 Sector Projectos Autorizações em milhões de ecus Boa governação e democratização Educação e formação Desenvolvimento rural Projectos multisectoriais Saúde Habitação PME Desenvolvimento urbano Promoção do come´rcio e do investimento Fonte: SINCOM Total 9 7 5 2 10 1 2 1 2 39 % 26,3 19,7 14,6 10,2 9,5 9,1 7,3 2,2 1,1 72 54 40 28 26 25 20 6 3 274 100,0 SISTEMA DE EXECUÇÃO DOS PROJECTOS ATRAVÉS DOS CANAIS Introdução 20. O sistema dos canais, que funcionou durante as duas primeiras fases do programa de ajuda comunitária, foi substituído pelos dispositivos previstos no âmbito do PERD. Contudo, em 1997, ainda estavam a ser executa- dos alguns projectos iniciados em 1994 e 1995. As principais observações sobre os canais teˆm por objectivo mostrar as deficieˆncias do sistema por forma a evitá-las em futuros programas comunitários, quer digam respeito à África do Sul ou a outros países. 21. As observações a seguir formuladas dizem principal- mente respeito aos procedimentos, sistemas e mecanismos de gestão. É igualmente importante ter em conta os resultados e o impacto do programa executado atrave´s do sistema dos canais. Contudo, existem poucas informa- ções fiáveis que permitam fazer um balanço a este respeito, pois foram feitas poucas avaliações. À excepção de uma avaliação global relativa ao período 1986-1994, efectuada em 1995 por um grupo de consultores para a Comissão (11), em mais de 700 projectos apenas foram realizadas quatro avaliações, dizendo uma delas respeito ao programa de bolsas de estudo (12). A nível sectorial, não foram efectuadas quaisquer avaliações. 22. Os consultores que elaboraram a avaliação global de 1995 afirmaram no seu relatório que, de uma maneira geral, ate´ esse ano o programa especial fora um eˆxito. De facto, dera resposta às necessidades da população-alvo, tivera um impacto muito positivo na evolução política do (10) Programa indicativo nacional assinado pela Comissão e pelo Governo sul-africano em 14 de Maio de 1997. (11) «Evaluation of the European Special Programme on South Africa», SPM Consultants, Outubro de 1996. (12) Ver ponto 10 do anexo relativo ao programa de concessão de bolsas de estudo. C 241/96 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 país e contribuíra para o fim do apartheid. Consideraram que o programa fora particularmente eficaz nos primeiros anos (ate´ 1991), numa altura em que os projectos eram lançados a partir da base com um elevado grau de participação nas acções e de responsabilização («owners- hip») dos beneficiários relativamente aos projectos, inves- tindo enorme criatividade e entusiasmo. Verificaram, con- tudo, que, sobretudo a partir de 1991, e no que diz respeito aos procedimentos operacionais, surgiram mani- festações de forte tensão e frustração devido ao excessivo número de intervenientes no processo de gestão, ao desacordo relativamente à repartição das competeˆncias, aos procedimentos pouco claros e mal interpretados e à insuficieˆncia de recursos humanos. A Comissão era vista como uma organização lenta e burocrática, que levava demasiado tempo a aprovar os projectos e a efectuar os respectivos pagamentos. As exigeˆncias em mate´ria de elaboração de relatórios eram imprecisas, conduzindo a uma duplicação de tarefas e produzindo poucas informa- ções úteis. 23. As figuras 10 e 11 esquematizam as responsabilida- des dos vários intervenientes na aprovação, pagamento e execução dos projectos financiados atrave´s dos canais. Estes procedimentos desenvolveram-se pontualmente, segundo cláusulas dos contratos-tipo celebrados no caso de projectos entre a Comissão e os canais. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/97 FIGURA 10 Projectos da UE financiados através dos canais Procedimentos de aprovação e de pagamento Responsável do projecto: ONG e OBC Pedidos de financiamento Canais Selecção dos pedidos de financiamento Propostas de financiamento Comissão Europeia (Gabinete de coorde- nação/delegação e serviços centrais) Avaliação das propos- tas de financiamento (Serviços centrais) Proposta de financiamento: definição do projecto e contrato Estados-Membros Embaixadas na África do Sul e grupo de peritos Conta bancária do res- ponsável do projecto Pagamento aos responsáveis dos projectos Execução das con- dições estabelecidas no contrato celebrado entre o canal e o res- ponsável do projecto Conta bancária à ordem dos canais Projectos financiados pela CE Pagamento da 1ª parcela Assinatura do contrato entre a Comissão e o canal Pagamento da 2ª parcela Pagamento da última parcela Apresentação de um relatório intercalar Apresentação do relatório final Autorização de fundos Decisão da Comissão que adopta o acordo de financiamento do projecto Procedimentos operacionais de execução Figura 11 Análise das propostas de financiamento Acordo relativo às propostas a financiar Fonte: Tribunal de Contas C 241/98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 FIGURA 11 Projectos da UE financiados através dos canais Procedimentos operacionais de execução Responsável do projecto Canais Comissão Europeia Aprovação dos procedimentos relativos ao projecto Figura 10 Estabelecimento das condições precisas Contrato de projecto Definição do projecto Acordo de financiamento Execução Orientação, assistência e acompanhamento Feedback Apresentação dos relatórios Avaliação Supervisão Supervisão Aprovação dos relatórios e pagamentos Procedimentos de pagamento Figura 10 Fonte: Tribunal de Contas 24. O aspecto específico deste sistema e´ a auseˆncia de contacto directo entre a Comissão Europeia e os respon- sáveis dos projectos. Todos os contactos são efectuados atrave´s dos canais, os únicos interlocutores da Comissão. É o caso da selecção dos pedidos de financiamento, celebração de contratos, gestão e afectação dos fundos comunitários, supervisão e assisteˆncia aos responsáveis dos projectos e elaboração de relatórios sobre a evolução dos trabalhos. Observações relativas ao sistema dos canais (13) Deficieˆncias de concepção 25. O sistema dos canais apresentava insuficieˆncias importantes que dificultaram a realização de um controlo (13) (As observações relativas ao programa de concessão de bolsas de estudo estão incluídas no Anexo). 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/99 adequado e de uma boa gestão financeira, prejudicando a execução dos projectos. Em primeiro lugar, na gestão do sistema intervinham demasiados organismos e serviços da Comissão de diferentes níveis (responsáveis dos projectos, canais, delegação e serviços centrais da Comissão), cau- sando uma sobreposição de competeˆncias e uma coorde- nação e fluxos de informação insuficientes. Devido à lentidão da tomada de decisões, verificaram-se atrasos nos pagamentos e na execução das acções. rações sem verificar os resultados, o plano de realização dos projectos e as possibilidades reais de respeitar os novos prazos. A documentação contida nos ficheiros da Comissão nem sempre permitiu verificar se os contratos tinham sido prorrogados de acordo com os procedimen- tos aplicáveis e se os prazos fixados para as autorizações financeiras tinham sido respeitados. Em relação a alguns projectos, o calendário foi alterado após a expiração do prazo inicialmente estabelecido. 26. Em segundo lugar, os canais e a Comissão tiveram, num curto espaço de tempo, de identificar, avaliar, execu- tar e acompanhar um grande número de projectos de pequenas dimensões (14). A maioria destes projectos era gerida por ONG ou organizações de base comunitária (OBC) com uma capacidade administrativa limitada. Assim, o número de decisões a tomar e de controlos e operações financeiras a efectuar era bastante elevado. A Comissão não dispunha dos recursos necessários para assegurar este volume de trabalho. 27. Por fim, as conclusões da análise do sistema dos canais colocaram em evideˆncia algumas das deficieˆncias crónicas patentes na gestão dos programas de cooperação para o desenvolvimento efectuada pela Comissão, a que o Tribunal fez repetidamente refereˆncia nos seus relató- rios. Formulação dos projectos 28. Desde o início, os projectos não foram bem formula- dos: alguns elementos fundamentais (tais como o orça- mento, montante total das contribuições dos financiado- res e calendário das acções) não estavam bem definidos ou não existiam mesmo e as condições contratuais eram incompletas e confusas. Apesar das tentativas desenvolvi- das pela Comissão com vista a melhorar a situação, criando em 1993 quadros lógicos (15) a utilizar na con- cepção e na execução dos projectos, estas insuficieˆncias permaneceram enquanto durou o sistema dos canais. 29. A falta de realismo do calendário de execução anexo aos contratos causou problemas. Em quase todos os projectos foi necessário, por várias ocasiões, prorrogar o calendário inicial. A Comissão aprovou as referidas alte- 30. A prorrogação dos prazos dos contratos criou um volume considerável de trabalho administrativo aos res- ponsáveis dos projectos, aos canais e à Comissão. Por exemplo, em 1996, foram processadas atrave´s do sistema 192 alterações de prazo, devendo cada uma delas ser aprovada em Bruxelas. Ale´m disso, os contratos não previam qualquer procedimento de alteração do orça- mento dos projectos. Pequenas alterações tiveram de ser aprovadas pelos serviços centrais da Comissão em Bruxe- las e ser objecto de cláusulas adicionais aos contratos. Esta situação provocou atrasos nos pagamentos e na execução. Gestão financeira e de tesouraria 31. Em 1994 e 1995, em cartas dirigidas à Comissão, o Tribunal chamou a atenção para o facto de esta não ter efectuado um acompanhamento adequado da gestão dos fundos transferidos para os canais. A Comissão não providenciara no sentido de que estes apresentassem relatórios financeiros reconciliando os fundos que trans- feriu para as contas bancárias de cada projecto da UE, os montantes pagos aos responsáveis dos projectos e os juros vencidos. Os saldos destas contas atingiram níveis demasiado elevados, designadamente no caso do projecto gerido pelo KT, o mesmo acontecendo com os juros obtidos. Pore´m, quer em Bruxelas quer na África do Sul, a Comissão não dispunha de informações suficientes a este respeito. Na sequeˆncia da intervenção do Tribunal, a Comissão tomou algumas medidas. Em 1997, a situação melhorara no caso do canal mais importante, o KT, mas não no que diz respeito aos outros canais. (14) Entre 1993 e 1995, a Comissão aprovou 189 projectos a executar atrave´s dos canais, envolvendo a maioria deles montantes inferiores a 0,2 milhões de ecus. Conve´m acres- centar a este número os projectos em curso aprovados em anos anteriores. Cerca de 700 projectos não foram encerra- dos durante esse período. (15) O quadro lógico e´ um instrumento de gestão destinado a melhorar a concepção, planificação e acompanhamento dos projectos. É utilizado pelos principais financiadores da ajuda ao desenvolvimento. 32. Nos termos dos contratos celebrados com os respon- sáveis dos projectos, os pagamentos seriam efectuados em ecus e depois convertidos em moeda local (rand sul- africano, ZAR), aplicando as taxas mensais publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias às despesas efectuadas no meˆs em questão. Esta cláusula não era nem apropriada nem aplicável, na medida em que obrigaria os canais a dispor de uma conta bancária em ecus (o que não e´ permitido pelas autoridades monetárias sul-africa- nas) e a divulgar, para cada projecto, os pagamentos C 241/100 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 mensais que servem de base ao cálculo dos desembolsos. Na prática, os canais convertiam os fundos que recebiam da Comissão imediatamente em ZAR, depositando-os numa conta bancária em moeda local. Embora a Comis- são tivesse conhecimento desta situação, não modificou as cláusulas dos contratos. Pagamentos e apresentação de relatórios 33. Os procedimentos de pagamento e de apresentação de relatórios no âmbito dos projectos, previstos nos contratos, continham imprecisões e não possibilitavam um controlo adequado por parte dos canais e da Comis- são. 34. Os contratos celebrados com os responsáveis dos projectos não especificavam o período a que os relatórios se deviam referir e não fixavam qualquer data-limite para a sua apresentação. As informações estavam ligadas exclusivamente aos pagamentos. Assim, os responsáveis dos projectos só apresentavam relatórios quando solicita- vam pagamentos. Se uma organização não solicitava qualquer pagamento, tambe´m não apresentava relatório. Ale´m disso, os contratos não referiam de uma forma precisa os elementos a incluir nos relatórios de actividade e financeiros. 35. A maioria dos projectos encaminhados atrave´s dos canais previa o financiamento das despesas correntes das organizações beneficiárias. Todavia, em muitos casos, a apresentação dos relatórios criou problemas devido ao facto de o período do contrato não coincidir com o do exercício financeiro da organização, que corresponde normalmente ao período de contabilização e de elabora- ção dos relatórios das actividades financiadas no âmbito dos contratos. Por outro lado, quando a Comissão conce- dia um subsídio anual a uma organização, assinava um novo contrato antes que os anteriores fossem objecto de um relatório ou encerrados. Relativamente a algumas organizações, a Comissão celebrara simultaneamente con- tratos separados para financiar exercícios diferentes. 36. A elaboração dos relatórios exigiu reconciliações difíceis e complexas. A dificuldade de redigir relatórios financeiros implicava que os serviços da Comissão rejei- tassem frequentemente os relatórios apresentados. Esta situação causou em muitos casos suspensões e atrasos nos pagamentos, suscitando dúvidas nos responsáveis dos projectos, colocando em risco a execução das acções e prejudicando a eficácia do acompanhamento. 37. A análise da execução dos projectos em 31 de Dezembro de 1996 mostra que: a) dos 189 projectos aprovados entre 1993 e 1995, cerca de 75 ficaram com a última parcela por liquidar durante vários anos. Isto pode significar, por um lado, que o financiamento dos projectos foi superior às necessidades e que os responsáveis pelos projectos dispõem de saldos não utilizados — a verificar no encerramento das contas (pontos 45-52) — e, por outro, que, em alguns casos, os responsáveis preferi- ram perder o último pagamento de 10 % a ter de apresentar um relatório final. Do ponto de vista do responsável do projecto, esta opção pode constituir vantagens apreciáveis, tendo em conta o baixo valor do pagamento devido e as dificuldades com a elabora- ção e aprovação dos relatórios; b) em mais de 50 projectos não foi apresentado ou aprovado qualquer relatório intercalar; trata-se de projectos que receberam um adiantamento da ordem dos 50 % ou 60 % do financiamento na assinatura do contrato, mas que não beneficiaram do pagamento da segunda parcela. 38. A maioria dos relatórios apresentados era acompa- nhada de relatórios de auditoria das contas, cuja impor- tância era, no entanto, limitada, na medida em que não abordavam os problemas fundamentais decorrentes do financiamento comunitário, por exemplo o período a que o relatório se deverá referir, os outros subsídios e o duplo financiamento. No caso do programa de bolsas de estudo, o trabalho de auditoria, que representava o principal mecanismo de controlo, tivera pouca utilidade por não se atribuírem mandatos adequados aos auditores e por não se proceder ao acompanhamento dos resulta- dos nos relatórios de auditoria (ver ponto 4 do Anexo). Acompanhamento dos projectos 39. A Comissão não procedeu ao acompanhamento dos projectos de uma forma adequada, o que se deve às insuficieˆncias associadas à apresentação dos relatórios já mencionadas, à auseˆncia de meios informáticos que per- mitam acompanhar a evolução dos projectos e às lacunas do sistema de informação da Comissão. 40. O acompanhamento dos projectos do SACC e da SACBC, em relação aos quais existem poucas informa- ções, foi particularmente insuficiente. No que diz respeito a 14 projectos do SACC e da SACBC aprovados em 1993 e 1994 por um montante total de 7,66 milhões de ecus, a documentação contida nos ficheiros da Comissão não era suficiente para avaliar em que fase os projectos se encon- travam. Com efeito, a Comissão ignorava se oito desses projectos ainda estavam em curso. Apenas em dois casos foram apresentados relatórios de execução. Apesar da falta de informações, a Comissão prorrogou por várias vezes o período de execução dos projectos. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/101 41. A Comissão tambe´m não efectuou um bom acompa- nhamento dos projectos do KT, embora se tenham verifi- cado algumas melhorias após 1995. 42. Como não efectuou um acompanhamento ade- quado, a Comissão não conseguiu reagir rapidamente às questões colocadas pelos responsáveis dos projectos e pelos canais. Muitos projectos sofreram atrasos, ficaram em suspenso por longos períodos, pararam definitiva- mente ou não atingiram os seus objectivos. No que diz respeito ao programa de bolsas de estudo, a eficácia e o desenvolvimento sustentável dos projectos foram limita- dos pela auseˆncia de acompanhamento e de dados fiáveis. Embora tenham sido atribuídas cerca de 34 000 bolsas de estudo, perdeu-se a oportunidade de conceder mais 8 700 devido a uma gestão ineficaz. Por outro lado, o sistema de bolsas de estudo nacional registou uma perda superior a 72 milhões de ZAR (cerca de 12,5 milhões de ecus à taxa de câmbio de Dezembro de 1996) correspon- dente a reembolsos não efectuados (ver ponto 17 do Anexo). 43. A capacidade da Comissão para acompanhar devi- damente a execução dos projectos foi prejudicada pelo fraco nível dos seus sistemas de informação e pela falta de uma boa base de dados com informações precisas sobre a execução dos projectos e os relatórios (16). Os documentos contidos nos ficheiros não estavam actualiza- dos e, em alguns casos, não havia quaisquer relatórios ou correspondeˆncia. As informações nem sempre circulavam entre os canais, a delegação e os serviços centrais da Comissão. A Comissão não possuía uma cópia de todos os contratos celebrados entre os canais e os responsáveis dos projectos e, portanto, não tinha conhecimento dos casos em que o âmbito e as condições financeiras do projecto não estavam em conformidade com o contrato que ela própria celebrara com o canal. 44. O deficiente acompanhamento dos projectos acabou por ter uma incideˆncia financeira. Com efeito, projectos aprovados mas nunca lançados e projectos interrompidos após o seu lançamento continuam inutilmente reflectidos nas contas da Comissão. Em 31 de Dezembro de 1996, as contas apresentavam um montante de cerca de 10 milhões de ecus de dotações autorizadas entre 1993 e 1995, relativas a projectos que nunca foram lançados ou que foram interrompidos, tendo como consequeˆncia uma sobreavaliação do passivo em suspenso. Encerramento dos contratos prioridade ao encerramento de mais de 750 contratos que remontam a 1986, em relação aos quais fora autorizado um montante de 441,7 milhões de ecus. No final de 1995, a Comissão informou o Tribunal da sua intenção de encerrar cerca de 350 contratos em curso ate´ Julho de 1996 e de recrutar um assistente te´cnico para reforçar a capacidade dos seus serviços para a realização desta tarefa. 46. Em Janeiro de 1996, o prazo de encerramento dos 350 projectos foi prorrogado ate´ finais de Dezembro de 1996. Foi então fixado o objectivo global de encerrar, ate´ finais de 1997, 604 dos 664 projectos relativos ao período 1986-1993. 47. Todavia, no final de Junho de 1997, ainda nenhum desses contratos fora encerrado. Em 1996, a Comissão viu-se confrontada com graves dificuldades processuais, nomeadamente devido a problemas de programação e de definição das tarefas e à impossibilidade de lhes afectar recursos suficientes. Ao analisar uma amostra de 250 folhas de encerramento preparadas em 1996, o Tribunal verificou que existiam inúmeras anomalias que continua- vam por esclarecer e que os documentos comprovativos apresentados não permitiam a tomada de uma decisão. 48. A fim de reforçar a capacidade dos serviços para efectuar o encerramento de antigos projectos, em Março de 1996 a Comissão decidiu recorrer a gabinetes de auditoria privados. No entanto, levou mais de um ano a contratar estes auditores e só em Maio e Julho de 1997, respectivamente, foram assinados contratos com dois gabinetes diferentes. 49. Em 1997, os serviços interessados criaram novos procedimentos, passando a ser exigidos mais justificativos para as acções propostas, que incluíam a cobrança ou anulação dos saldos na posse dos organismos responsá- veis pela execução dos projectos e a anulação dos saldos das autorizações desnecessárias. Foram fixados novos objectivos, prevendo-se o encerramento definitivo, ate´ finais de 1998, de todos os projectos em suspenso relativos ao período 1986-1994. 45. Na sequeˆncia das auditorias efectuadas em 1994 e 1995, o Tribunal recomendou à Comissão que desse (16) O South Africa Project Management (SAPMAN), uma apli- cação sob a forma de folha de cálculo utilizada pela Comis- são, não continha informações fiáveis, pois não era actuali- zada com regularidade. Esta aplicação deixou de ser utilizada em Dezembro de 1995. 50. Como não houve progressos no encerramento dos contratos, a cobrança dos fundos não utilizados pelas ONG na Europa ou na África do Sul sofreu igualmente alguns atrasos. Durante as missões efectuadas junto das ONG europeias em 1995 e 1996, o Tribunal detectou excedentes em alguns casos. Contudo, contrariamente às regras internas da Comissão, que preveˆem a emissão de ordens de cobrança logo que uma dívida seja detectada, com a refereˆncia «p. m. » se não for possível avaliar o C 241/102 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 montante com precisão, só foram emitidas ordens de cobrança relativamente a uma ONG. 51. Os problemas enfrentados pela Comissão no encer- ramento dos projectos acumulados reflectem as insufi- cieˆncias da gestão financeira do programa relativo à África do Sul. Com efeito, apesar da dimensão e da importância política deste programa, os recursos atribuí- dos pela Comissão não eram suficientes e os procedimen- tos de gestão adoptados não eram suficientemente sólidos e eficazes para permitir que o novo programa, mais desenvolvido, fosse preparado e executado simultanea- mente ao encerramento dos projectos. A prioridade dada ao novo programa levou a que os já escassos recursos fossem desviados do processo de encerramento dos pro- jectos. 52. Ale´m disso, o encerramento dos projectos foi mal preparado, com objectivos e vectores imprecisos, os pro- cedimentos eram pouco claros, as funções e responsabili- dades das várias partes envolvidas não estavam suficiente- mente definidas e acordadas e não havia uma posição comum quanto aos elementos necessários ao encerra- mento dos projectos. Por conseguinte, os escassos recur- sos disponíveis não foram utilizados com eficieˆncia e eficácia. PROGRAMA EUROPEU PARA A RECONSTRUÇÃO E O DESENVOLVIMENTO (PERD) 1994-1996 Sistema do PERD 53. Com a democratização do país, foi necessário adop- tar uma nova abordagem em mate´ria de cooperação. Nesta perspectiva, tratava-se de financiar um programa de cooperação directa com o Governo sul-africano. 54. Num clima de grande optimismo, todos os financia- dores, incluindo a Comunidade Europeia (CE) e os Estados-Membros, revelaram interesse em lançar progra- mas de desenvolvimento de grande dimensão em coopera- ção com o Governo. A CE, principal financiador (17), que durante o apartheid sempre apoiara as forças democráti- cas sul-africanas, desejava legitimamente reforçar o seu apoio ao novo Governo. Assim, a Comissão aprovou num prazo relativamente curto vários programas que envolviam montantes consideráveis em vários domínios de actividade. (17) O Regulamento (CE) no. 2259/96 do Conselho de 22 de Novembro de 1996 preveˆ, no artigo 10o. , um montante de refereˆncia financeira de 500 milhões de ecus para o período de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 1999. 55. Foi por esta razão que em 1994 a CE, como outros financiadores, se associou ao programa para a reconstru- ção e o desenvolvimento lançado pelo Governo sul- -africano. Mais de 5 000 milhões de ZAR (aproximada- mente 1 150 milhões de ecus), provenientes do orça- mento nacional, foram anualmente reunidos com outros fundos obtidos da ajuda internacional no «fundo-PRD», gerido por uma estrutura centralizada criada especial- mente para o efeito, o «RDP Office». Contudo, esta estrutura depressa se revelou inadaptada e, em Março de 1996, na sequeˆncia de críticas sobre o baixo nível de execução do programa, o «RDP Office» foi encerrado e as responsabilidades de execução do programa transferi- das para o Ministe´rio das Finanças e ministe´rios secto- riais. 56. A administração central sul-africana sofreu nesta altura uma grande remodelação, com mudanças impor- tantes ao nível das chefias. Os ministe´rios responsáveis pela execução dos programas de desenvolvimento tinham adquirido pouca experieˆncia de colaboração com as orga- nizações de ajuda internacionais. A administração sul- -africana enfrentou se´rias dificuldades para adaptar os seus sistemas e procedimentos às várias exigeˆncias dos financiadores. A nível provincial e local tinham sido recentemente criadas novas estruturas, enquanto outras se encontravam ainda numa fase de planificação. 57. Nesta perspectiva, a CE, e outros financiadores, deveriam ter sido mais realistas ao avaliar o volume de fundos que a administração sul-africana podia absorver com eficieˆncia e eficácia. No que diz respeito a alguns projectos específicos, como o projecto no sector da saúde e o Land Reform Pilot Project (projecto-piloto de reforma agrária), a Comissão deveria ter reconhecido que enquanto não estivessem criadas as estruturas a nível provincial e distrital, atrave´s das quais o programa seria executado, os fundos destinados ao programa não podiam ser absorvidos. Ale´m disso, tendo em conta os recursos limitados e a falta de especialização sectorial do pessoal da delegação, teria sido preferível que a Comis- são, com o acordo das autoridades sul-africanas, concen- trasse menos recursos num número mais limitado de sectores. 58. Em 1994, quando o programa foi lançado, a Comis- são enfrentava tambe´m graves dificuldades. Os serviços centrais em Bruxelas deviam assegurar simultaneamente o acompanhamento e o encerramento dos projectos finan- ciados atrave´s dos canais (pontos 20-52), proceder à programação do PERD e examinar os respectivos proces- sos e, por fim, negociar o quadro jurídico das novas 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/103 relações de cooperação com a África do Sul (18). Verifi- cou-se a mesma falta de recursos na delegação (ponto 90). e das OBC foi fortemente perturbado em 1995 e 1996. Algumas destas organizações foram obrigadas a reduzir o pessoal e as suas actividades. 59. As dificuldades de gestão de um programa tão vasto com recursos limitados levaram a Comissão a adoptar uma nova abordagem para o financiamento dos projectos e actividades das ONG. Estas foram incitadas a associar- -se com vista a apresentar conjuntamente, sob a forma de programas, os seus pedidos de financiamento para acções em sectores específicos como a saúde, o desenvolvimento urbano, o desenvolvimento rural, etc. 60. Ao adoptar esta abordagem, a Comissão deveria, contudo, ter dado uma atenção especial aos órgãos responsáveis pela sua execução, atribuindo-lhes as com- peteˆncias e os recursos necessários. Dos treˆs programas sectoriais controlados pelo Tribunal, dois apresentavam insuficieˆncias importantes a nível das estruturas responsá- veis pelo conjunto do programa: a) no caso do programa «Urban sector network» (rede do sector urbano), o gabinete de coordenação (PCO) propôs como estrutura de coordenação uma ONG que não dispunha de regulamento interno nem de recursos suficientes, revelando-se incapaz de garantir um acompanhamento regular das várias acções do programa; b) no caso do programa no sector da saúde, as activida- des de treˆs ONG que operam na mesma região foram incluídas num único contrato. A Comissão atribuiu unilateralmente a uma das ONG a responsabilidade pela gestão e acompanhamento de todo o programa. Esta ONG teve dificuldades em apresentar os relató- rios de execução necessários, pois os outros parceiros utilizavam sistemas de gestão diferentes e apresenta- vam as contas de forma distinta. Ale´m disso, não dispunha dos recursos necessários para assegurar o acompanhamento das operações. 61. No que diz respeito aos projectos de menor dimen- são executados pelas ONG e pelas organizações de base comunitária (OBC), o ministro responsável pelo PERD, encarregue em 1994 de encontrar uma solução para o seu financiamento de uma forma coordenada, propôs a cria- ção de um organismo independente, o TNDT. Todavia, esta processou-se lentamente e o financiamento das ONG (18) Só em Março de 1995 foi criada a task force responsável pelas negociações. Projectos governamentais 62. Em 1994, da primeira se´rie de programas co- -financiados com o Governo no sector da saúde, o Tribunal controlou o «National HIV/AIDS Programme» (programa nacional VIH/SIDA), o «District Health Sys- tems Support Programme» (programa de apoio aos siste- mas sanitários distritais) e o programa de assisteˆncia te´cnica para a reestruturação do sistema nacional de saúde, num total de 19,4 milhões de ecus. À data da auditoria, não se verificavam grandes progressos em qualquer dos projectos. Com efeito, os programas foram lançados sem que as estruturas indispensáveis à sua execução estivessem criadas. Por exemplo, os distritos, na base dos quais o novo sistema de saúde seria organizado, só foram efectivamente constituídos no segundo semestre de 1996, o que atrasou a aplicação efectiva das medidas a nível das províncias. Esta situação levou as autoridades sul-africanas a solicitar a prorrogação da fase de execu- ção dos treˆs programas para finais de 1997. 63. O programa relativo aos direitos do Homem foi aprovado pela Comissão em Dezembro de 1994 com base num estudo efectuado por consultores externos. O acordo de financiamento, num montante de 15 milhões de ecus, só foi assinado com o Governo sul-africano em Maio de 1996. Este programa governamental está a ser executado por ONG e a sua gestão foi confiada a uma fundação especialmente criada para o efeito. Em Março de 1997, quando o Tribunal efectuou as auditorias, o programa tinha apenas começado a ser executado, já com grande atraso. 64. Os objectivos do projecto são um tanto vagos. O plano de acção para 1996/1997 baseava-se nos resultados do estudo de 1994 anteriormente referido. O montante das despesas a efectuar era em grande medida estimativo e não era confirmado por uma análise dos cálculos. Entre 1994 e 1996, a situação no país evoluiu, tornando necessário redefinir os objectivos e os recursos a utilizar. Os responsáveis pela execução do programa reconhece- ram esta necessidade e previram portanto no seu plano de acção uma primeira fase exploratória destinada a definir necessidades e objectivos. Consideravam, contudo, que era fundamental lançar o projecto sem aguardar os resultados desta primeira fase, propondo-se introduzir as adaptações necessárias numa fase posterior. A Comissão deverá acompanhar com atenção a evolução deste pro- grama. C 241/104 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 65. O «Parliamentary Support Programme» (programa de apoio parlamentar), cujo custo total ascende a 36 milhões de ecus, e´ co-financiado por treˆs parceiros. O seu arranque estava previsto para finais de 1996 mas, em Março de 1997, ainda não tinha começado a funcionar pois o pessoal previsto para o gerir ainda não fora totalmente recrutado. Ale´m disso, as modalidades efecti- vas de execução deste programa co-financiado não eram satisfatórias. À data das auditorias do Tribunal, as contri- buições dos treˆs financiadores ainda não haviam sido integradas num orçamento único. Assim, não foi possível compreender e verificar de que modo a contribuição do Governo sul-africano (19,35 milhões de ecus) ia ser incorporada e afectada ao programa. O plano de traba- lho recentemente apresentado pelas autoridades sul- -africanas só incluía a contribuição comunitária (16 milhões de ecus). É indispensável que a Comissão se assegure do co-financiamento efectivo deste programa. Projectos das ONG 66. No que diz respeito às ONG, tratava-se dos primei- ros projectos financiados directamente pela Comissão, sem a intervenção dos canais. A sua falta de experieˆncia dos procedimentos comunitários, as dificuldades na obtenção do apoio necessário junto da delegação, bem como os problemas de comunicação com os serviços centrais da Comissão provocaram atrasos no lançamento de todos os projectos visitados pelo Tribunal. Para obter o pagamento dos fundos comunitários, as ONG devem apresentar um plano de trabalho anual. Todavia, não lhes foram facultadas instruções suficientes, designadamente nos acordos de financiamento, sobre a natureza e o nível de precisão das informações exigidas. Esta circunstância levou a Comissão, na maioria das situações, a restituir às ONG os documentos apresentados. Em alguns casos, os programas aceites pela delegação após longas trocas de informações com as ONG, foram posteriormente recusa- dos por Bruxelas, pelo que tiveram de ser novamente apresentados. Este procedimento de aprovação a dois níveis não reflecte uma utilização eficaz dos recursos limitados de que a Comissão dispõe para gerir os projec- tos e causou atrasos excessivos na sua execução. receberam financiamento, prevista no contrato assinado com a Comissão, não se realizou. Foi portanto necessário recorrer a um novo financiamento internacional por forma a não pôr em risco a continuação dos serviços ate´ então assegurados. 68. A atribuição de habitações sociais às populações de baixo rendimento constituía um dos principais objectivos do programa «Urban Sector Network», num valor de 5,9 milhões de ecus. Das 4 350 casas previstas para o pri- meiro ano, só foi possível entregar 879 pois a Comissão e o seu parceiro no projecto não avaliaram devidamente as dificuldades da aplicação de uma política de cre´dito à habitação em todo o país. A execução do programa foi igualmente dificultada pela lentidão dos pagamentos comunitários. À data da auditoria do Tribunal, algumas ONG pertencentes à rede foram obrigadas a suspender as actividades do programa enquanto aguardavam o paga- mento dos fundos. 69. O arranque e a execução do programa «Micropro- jects» (microprojectos), co-financiado em 1995 com a ONG «Microprojects Programme Trust» (12,6 milhões de ecus), foram igualmente dificultados devido ao exces- sivo período de tempo necessário para a Comissão assi- nar o acordo de financiamento e transferir os fundos. Em Março de 1997, tinham sido aprovados 68 microprojec- tos, mas o nível de execução era muito baixo. Enquanto aguardavam o pagamento da Comissão, os gestores dos projectos tiveram de recorrer a um empre´stimo bancário para não suspenderem a execução das acções financia- das. Deficieˆncias dos instrumentos e procedimentos de execu- ção do PERD 70. As deficieˆncias dos instrumentos e procedimentos utilizados pela Comissão estiveram na origem dos atrasos substanciais verificados em todas as fases da execução do PERD e tiveram um impacto negativo na execução dos programas. 67. O «Participatory Health Care Programme» (pro- grama de participação nos cuidados sanitários), num montante de 1,12 milhões de ecus, dava resposta às necessidades essenciais das populações mais desfavoreci- das das townships da periferia da Cidade do Cabo. As fases iniciais do programa foram particularmente afecta- das pelas insuficieˆncias referidas no ponto anterior. Ale´m disso, a viabilidade do programa, que estava na fase final de execução em Março de 1997, encontrava-se igual- mente comprometida. Com efeito, a integração no serviço público de saúde da África do Sul dos hospitais que Atrasos nos pagamentos 71. A maioria dos projectos visitados pelo Tribunal foi afectada por esta lentidão inerente à realização dos pagamentos, sendo a Comissão considerada pelos interes- sados como o financiador mais lento. Estes atrasos fica- ram a dever-se essencialmente ao excessivo período de tempo que a Comissão levava a aprovar os relatórios intercalares e os programas de trabalho actualizados. Nos casos em que a Comissão e´ a única ou a principal fonte 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/105 de financiamento, os parceiros podem enfrentar graves dificuldades financeiras. No caso dos programas «Micro- projects» e «Urban Sector Network», os gestores foram obrigados a recorrer a empre´stimos bancários para não suspenderem as actividades dos projectos. Perdas cambiais 72. Os montantes recebidos em ZAR por muitas ONG eram, regra geral, inferiores aos montantes devidos nos termos dos contratos, onde os valores estão expressos em ecus. A análise de cerca de 12 pagamentos revelou que estas diferenças resultavam da aplicação por um banco privado sul-africano de taxas de câmbio extremamente desfavoráveis (19). De um total de 10,8 milhões de ecus de pagamentos, equivalente a 74,9 milhões de ZAR à taxa do INFORECU, as ONG só receberam 72,8 milhões de ZAR após a conversão à taxa praticada pelo banco. A diferença de 2,1 milhões de ZAR equivale a 0,4 milhões de ecus à taxa do INFORECU, ou seja 3,7 % do total desembolsado. Em alguns casos, a diferença elevou-se a 7 %. A análise comparativa de alguns pagamentos relati- vos a projectos governamentais revelou que as taxas praticadas pelo Reserve Bank eram muito mais favorá- veis. Como se trata de montantes muito importantes para as ONG, a Comissão deverá analisar a possibilidade de adoptar procedimentos alternativos por forma a que as ONG recebam os montantes previstos nos contratos (20). Acordos de financiamento 73. A má redacção dos acordos de financiamento (ONG e Governo) prejudicou igualmente o arranque e a execu- ção do PERD. As cláusulas que se referem, entre outros aspectos, aos pagamentos, relatórios e contabilidade dos projectos encontram-se dispersas pelas diversas partes do acordo e nem sempre são claras e coerentes. A incoereˆn- cia e´ particularmente marcante no que diz respeito aos acordos de financiamento de Dezembro de 1994 que, apesar de se aplicarem a financiamentos directos de ONG, incluem cláusulas contratuais utilizadas no ante- rior sistema dos canais. A formulação dos acordos de foi suficientemente analisada e financiamento não (19) Como não existe uma procura real do ecu na África do Sul, os bancos fixam as suas próprias taxas de câmbio, que podem diferir consideravelmente das taxas praticadas nos mercados monetários internacionais. (20) Se a Comissão pagasse em ZAR, estas perdas seriam minimi- zadas. O Regulamento Financeiro não exclui esta possibili- dade. durante o processo de aprovação não foram detectados erros materiais (21). Os acordos de financiamento celebra- dos com as ONG em 1995 e 1996 só previam o pagamento de adiantamentos no valor de 80 % dos orçamentos anuais e não faziam refereˆncia aos procedi- mentos a respeitar para o pagamento do saldo anual de 20 %. O Tribunal detectou pelo menos dois pagamentos de saldos, num total de 746 171 ecus (22), efectuados sem a Comissão ter detectado a omissão e proposto alterações aos acordos em questão. 74. As ONG não forneceram a garantia bancária pre- vista no acordo de financiamento em nenhum dos projec- tos analisados pelo Tribunal. Os bancos sul-africanos recusam dar esta garantia às ONG porque estas não possuem o nível de fundos próprios suficiente. Em vez de adaptar os termos dos acordos à realidade, a Comissão solicitou a um banco a emissão de «certificados» que não teˆm de forma alguma o valor de uma garantia. 75. Tal como acontece nos projectos adoptados durante as duas fases do programa especial, os parceiros são obrigados, nos termos dos acordos de financiamento, a converter em ecus os montantes das despesas mensais dos projectos, aplicando as taxas publicadas mensalmente no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (ponto 32). Esta disposição não se justifica e não foi seguida em qualquer dos projectos analisados. A Comissão deverá alterar esta cláusula, substituindo-a por disposições mais práticas e adequadas. 76. É incontestável que a delegação se empenhou em superar as insuficieˆncias patentes na redacção dos contra- tos, mas não foi capaz de ultrapassar todos os problemas. Desde Outubro de 1996, os textos dos acordos de financiamento melhoraram significativamente, mas ainda são necessários alguns esforços no sentido de racionalizar as disposições dos contratos e, em especial, de encontrar uma solução para as dificuldades nos processos de paga- mento. 77. Algumas alterações importantes dos acordos de financiamento foram adoptadas pela delegação em reu- niões com os parceiros ou autorizadas mediante simples troca de correspondeˆncia (23), sem que o texto do acordo (21) A título de exemplo, o «Parliamentary Support Programme» (AFS/1996/9) estipula, no corpo do acordo de financiamento, que o Ministe´rio das Finanças representa a República da África do Sul, embora o signatário do acordo seja o Speaker do Parlamento. (22) Projectos «Urban Sector Network» (94/75070/060) e «Mi- croproject Programme Trust» (95/75070/005). (23) Ver, por exemplo, os projectos «Participatory Primary Health Care Programme», «Urban Sector Network», «Mi- croprojects Trust» e «Land and Agricultural Policy Center». C 241/106 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 tenha sido oficialmente modificado. Os serviços da Comissão em Bruxelas tambe´m aprovaram muitas vezes alterações sem aditamento formal do texto do acordo. 78. Em relatórios anteriores (24), o Tribunal já subli- nhara algumas insuficieˆncias respeitantes aos me´todos utilizados na alteração das disposições dos acordos de financiamento. Esta situação e´ reveladora das anomalias do sistema de controlo da Comissão e resulta principal- mente da falta de instruções claras sobre o procedimento a adoptar e, em especial, sobre a repartição de competeˆn- cias entre os serviços centrais em Bruxelas e as delega- ções. Processo de concurso 79. As regras e procedimentos comunitários aplicáveis aos projectos em mate´ria de compras e de concursos diferem dos que a legislação sul-africana impõe aos órgãos da administração central e local. Uma das princi- pais dificuldades reside no facto de as leis sul-africanas privilegiarem as empresas nacionais, nomeadamente as das «comunidades anteriormente desfavorecidas», en- quanto a regulamentação comunitária impõe a realização de concursos públicos às empresas comunitárias e, em determinadas circunstâncias, tambe´m às dos países tercei- ros. No caso dos projectos governamentais controlados no local pelo Tribunal, esta mate´ria deu origem a dificul- dades e, no caso específico do «National HIV/AIDS programme», provocou atrasos consideráveis, prejudi- cando gravemente a execução do programa. Verificaram- -se igualmente problemas na execução do «Parliamentary Support Programme». Assisteˆncia te´cnica 80. A assisteˆncia te´cnica financiada pela União Europeia e´ bem aceite e continua a ser uma componente impor- tante do programa de ajuda da União Europeia à África do Sul. Todavia, envolve custos elevados, designadamente quando são recrutados assistentes te´cnicos da Europa. Actualmente, os ministe´rios que beneficiam desta assis- teˆncia não estão conscientes do seu custo, uma vez que ela não e´ financiada directamente a partir dos fundos atribuídos aos projectos. (24) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1991, pontos 15. 27-15. 31 (JO C 330 de 15. 12. 1992) e relatório especial no. 1/98 relativo à coopera- ção financeira e te´cnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos (JO C 98 de 31. 3. 1998). 81. A África do Sul dispõe de um número importante de peritos especializados em muitas áreas e e´ possível recru- tar assistentes te´cnicos no local, aplicando a legislação nacional, mais vantajosa em termos de custo que a regulamentação comunitária. Em termos gerais, a Comis- são deverá começar por verificar se, para tarefas específi- cas, e´ possível dispor de bons te´cnicos no local e, só em caso negativo, recrutar assistentes te´cnicos estrangeiros. 82. A Comissão não definiu de uma forma suficiente- mente clara as funções e competeˆncias dos assistentes te´cnicos financiados pela União Europeia e destacados nos vários ministe´rios, designadamente as suas responsa- bilidades perante a delegação da Comissão e esses minis- te´rios. 83. No que diz respeito a um projecto governamental no domínio da saúde, estava previsto um lugar de assistente te´cnico para criar e pôr em prática um sistema de contabilidade de gestão. Contudo, durante 14 meses, o assistente te´cnico em questão desempenhou a função de coordenador e, portanto, não se realizara o objectivo inicial no momento da auditoria. Ale´m disso, durante cerca de treˆs meses, este assistente te´cnico desempenhou uma função de direcção no Ministe´rio da Saúde, sem o acordo da Comissão. 84. A assisteˆncia te´cnica nem sempre foi prestada na devida altura. Em regra, a duração dos contratos de assisteˆncia te´cnica deverá coincidir com o calendário dos projectos. Por exemplo, no caso do «Land Reform Pro- ject», o administrador previsto no âmbito de um pro- grama de assisteˆncia te´cnica só foi contratado 12 meses após a assinatura do acordo de financiamento. As autori- dades sul-africanas foram obrigadas a iniciar o projecto sem a sua assisteˆncia. 85. Deverá haver mais empenho no sentido de ser prestada assisteˆncia te´cnica suficiente a nível local e não apenas a nível central. Por exemplo, os beneficiários regionais envolvidos no «Land Reform Project» teriam tido mais facilmente acesso à consulta, em vez de subme- terem as suas questões ao sistema complexo dos comi- te´s. ORGANIZAÇÃO E RECURSOS DA COMISSÃO 86. O presente relatório acentuou por diversas vezes a natureza insólita e particular do regime de ajuda à África 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/107 do Sul, cujas características principais são as seguintes: complexidade administrativa, volume de fundos impor- tante e diversidade de acções, num contexto político de extrema importância. 87. O conjunto destes factores implicava uma grande qualidade de organização e um aumento dos recursos de gestão que, contudo, não foram previstos. Primeiramente, entre 1986 e 1991, a Comissão não pôde criar no local uma estrutura responsável pela gestão do programa. Em 1991, foi criado o Gabinete de Coordenação do Pro- grama, mas as suas responsabilidades te´cnicas eram limi- tadas. A Comissão só instalou uma delegação em Pretória plenamente operacional em 1994. 88. Em segundo lugar, a Comissão não deu importância suficiente à gestão do programa de ajuda à África do Sul: os recursos afectados eram insuficientes, as instruções processuais escritas e a organização implementada eram inadequadas. Nos serviços da Comissão em Bruxelas, a unidade responsável pela África do Sul não estava dotada do pessoal suficiente, registando-se frequentes mutações e lugares não ocupados. c) o sistema de acompanhamento não fornece informa- ções suficientes para que se possa ter uma ideia da situação actual dos projectos. Faltam dados sobre os pagamentos efectivos, os prazos de apresentação dos relatórios, os progressos realizados em relação aos objectivos, as dificuldades encontradas, etc. Nestas circunstâncias, e´ impossível assegurar um acompanha- mento e uma supervisão adequadas dos projectos e garantir a continuidade no serviço. 92. Um problema particular que afecta a organização da delegação na África do Sul e´ a necessidade de manter uma presença quer em Pretória quer na Cidade do Cabo, locais onde se reúne alternadamente o Parlamento nacio- nal. A delegação abriu um escritório na Cidade do Cabo, onde o seu chefe deve permanecer com frequeˆncia para se ocupar de questões políticas. Esta situação conduziu a atrasos na resolução de problemas importantes, em espe- cial no âmbito da cooperação para o desenvolvimento. É necessário nomear um chefe de delegação adjunto em Pretória, responsável especificamente pela cooperação para o desenvolvimento e pelo acompanhamento dos projectos. 89. Na África do Sul, as tarefas e responsabilidades do PCO, bem como os procedimentos a seguir, não estavam claramente definidos, o que contribuiu para insuficieˆncias em mate´ria de gestão e de acompanhamento. COORDENAÇÃO EM MATÉRIA DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ENTRE A COMUNIDADE E OS ESTADOS-MEMBROS 90. Mesmo quando a delegação foi instalada em Pretó- ria no início de 1994, a Comissão não pôs à sua disposição o pessoal suficiente para o desempenho das suas tarefas. Durante mais de um ano, a delegação era constituída pelo chefe, pelo seu assistente e por uma secretária. O conselheiro para o desenvolvimento só foi nomeado em 1995 e os lugares que figuravam no organi- grama só foram providos no final de 1996. 91. Ale´m disso, a falta de instruções e de linhas directri- zes escritas afectou os me´todos de gestão da delegação. Entre outros, verificaram-se os seguintes factos: 93. O artigo 130o. -U do Tratado que institui a Comuni- dade Europeia (TCE) estipula que a política comunitária em mate´ria de cooperação para o desenvolvimento e´ complementar das políticas dos Estados-Membros. Com este objectivo e numa preocupação de coereˆncia e de eficácia, o artigo 130o. -X do mesmo Tratado impõe a coordenação e concertação entre a Comunidade e os Estados-Membros. Desde 1993, o Conselho e a Comissão tomaram medidas importantes neste sentido: foi lançada uma experieˆncia-piloto em seis países (25) e foram adopta- das numerosas resoluções e conclusões (26). a) Não existe uma repartição nítida das responsabilida- des entre os diferentes agentes da delegação, de modo que, por exemplo, e´ difícil saber quem e´ responsável pelo acompanhamento de cada projecto; 94. Na África do Sul, uma coordenação reflectida deve constituir um aspecto importante. Em primeiro lugar, 14 dos 15 Estados-Membros estão representados no país e enfrentam problemas semelhantes e, em segundo, existem b) os sistemas de informação são insuficientes: os docu- mentos relativos ao projecto não se encontram reuni- dos num único ficheiro; em vários casos, a informa- ção não foi explorada e perderam-se vários relatórios e outros documentos; (25) Bangladesh, Costa do Marfim, Costa Rica, Etiópia, Moçam- bique e Peru. (26) Ver em especial as publicadas em 2 de Dezembro de 1993, 6 de Maio de 1994 e 15 de Julho de 1996. C 241/108 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 já laços fortes e uma coordenação, desenvolvidos ante- riormente durante os períodos políticos mais difíceis. 95. O Regulamento (CE) no. 2259/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996, relativo à cooperação para o desenvolvimento com a África do Sul (27) considera que a coordenação e´ um instrumento essencial que permite assegurar uma eficácia óptima da ajuda. O regulamento convida a Comissão a tomar todas as medidas necessá- rias, o que implica a organização de reuniões regulares, a criação de um sistema de intercâmbio de informações e a transmissão aos Estados-Membros de um documento de síntese sobre a estrate´gia de cooperação e das fichas de identificação dos projectos. Finalmente, o regulamento alarga o campo da coordenação a outros financiadores. 96. Os mecanismos de coordenação actuais na África do Sul consistem em reuniões regulares e no intercâmbio de informações sobre os programas realizados. Estes meca- nismos permitiram uma participação importante dos Estados-Membros na definição e arranque dos programas comunitários. A documentação foi regularmente enviada pela Comissão aos representantes dos Estados-Membros e as actividades comunitárias foram discutidas em porme- nor. Contudo, o intercâmbio de informações sobre as acções dos Estados-Membros não foi formalizado e deram-se poucos passos no sentido da criação de uma base de dados comum. O facto de as informações serem insuficientes não permitiu uma coordenação mais eficaz. 97. A fim de reforçar a coordenação, a Comissão e os Estados-Membros devem tomar medidas práticas para aplicar as disposições que figuram no regulamento ante- riormente mencionado, nomeadamente: a) apresentar procedimentos pormenorizados em mate´ria de consulta e de intercâmbio de informações e de adopção de estrate´gias comuns; estes procedimentos deverão garantir que as informações circulem nos dois sentidos entre a Comunidade e os Estados-Membros, e incluam os calendários das reuniões, a preparação de uma base de dados, a transmissão dos relatórios e avaliações comuns; b) definir e reforçar a acção da delegação da Comissão; para o efeito, devem ser postos à sua disposição recursos adequados que lhe permitam executar a sua acção; (27) JO L 306 de 28. 11. 1996. c) desenvolver estrate´gias sectoriais comuns; devem empreender-se esforços no sentido de melhorar a capacidade administrativa do Governo sul-africano no que se refere às suas relações com os financiadores internacionais e à sua coordenação; d) alargar a coordenação a outros financiadores e adop- tar uma abordagem coerente, que deverá incluir dispo- sições comuns em mate´ria de contabilidade e de apresentação de relatórios, de concertação sobre os calendários dos pagamentos e de procedimentos de auditoria comuns. CONCLUSÃO 98. Em Setembro de 1986, a Comunidade Europeia decidiu apoiar activamente as organizações que presta- vam assisteˆncia às vítimas do apartheid e contribuir significativamente para os esforços empreendidos no sen- tido de assegurar uma transição pacífica para a democra- cia. Nesta medida, tratava-se de um programa único, que suscitou a oposição do Governo sul-africano e uma controve´rsia na Europa. A Comissão deu provas de bastante imaginação e intuição ao promover o programa, que respondia às necessidades da população visada. Todas as pessoas que, na África do Sul, participaram na execução do programa especial consideram que o seu contributo foi positivo durante o período de transição. Por consequeˆncia, a Comunidade Europeia soube criar um excelente clima político com os novos dirigentes sul-africanos eleitos democraticamente (pontos 1-5 e 22). 99. Em 1994, a Comunidade estava portanto numa posição-chave para intensificar as relações entre a África do Sul e a Europa nos domínios económico e da coopera- ção e tomou medidas imediatas neste sentido. Contudo, a Comissão, tal como outros financiadores, a fim de mani- festar sem demora a sua solidariedade e de dar o seu apoio ao novo Governo, aprovou por interme´dio do PERD mais programas distribuídos por mais sectores do que os que podiam ser eficazmente geridos a curto prazo. As restrições que se exerceram ao nível da capacidade da Comissão para gerir uma tal gama de acções e do novo Governo para absorver os fundos dentro dos prazos previstos não foram devidamente tomadas em considera- ção. Do mesmo modo, os trabalhos preliminares foram insuficientes para identificar qual o reforço institucional necessário antes da execução eficaz dos projectos e qual a acção que a Comunidade devia desempenhar em mate´ria de assisteˆncia às autoridades sul-africanas neste domínio (pontos 56-57). Por consequeˆncia, verificaram-se atrasos substanciais na execução do PERD. O Tribunal já identi- ficou problemas ideˆnticos em outras áreas da cooperação 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/109 para o desenvolvimento, como PHARE (28) e programas MED (29). e) a eficieˆncia da execução foi afectada negativamente pela lentidão dos procedimentos de pagamento da Comissão, por deficieˆncias nos acordos de financia- mento e pela divergeˆncia sobre os procedimentos a aplicar em mate´ria de concursos. 100. A execução eficiente e eficaz dos programas comu- nitários de ajuda à África do Sul foi afectada negativa- mente, durante todo o período de 1986 a 1997, pela aplicação de procedimentos e de sistemas inadequados e pela insuficieˆncia dos recursos disponibilizados pela Comissão: a) inicialmente, a Comissão tentou aplicar procedimen- tos «ligeiros e flexíveis», mas sem definir o seu conteúdo e sem indicar claramente aos parceiros o que seria aceitável (ponto 4); b) quando a situação melhorou e foi possível agir de forma mais aberta, não se aproveitou a oportunidade para criar procedimentos e sistemas adequados. Embora a gestão dos projectos fosse confiada aos canais, a Comissão, numa tentativa de assegurar um controlo rigoroso, atribuiu aos seus serviços centrais a responsabilidade pela aprovação de cada projecto, contrato e aditamento de contrato, relatório e paga- mento. Como a Comissão não dispunha de pessoal suficiente para executar e verificar devidamente todas estas operações, a abordagem seguida não era realizá- vel e não garantia uma gestão e um controlo adequa- dos; c) a operação específica com vista ao encerramento de 750 projectos em curso com as ONG e as OBC, que remontam a 1986, foi mal concebida e executada, de forma que os recursos disponíveis, que eram limita- dos, foram utilizados de forma ineficaz (pontos 45- -52); d) no que se refere ao PERD, o problema crónico da insuficieˆncia dos recursos afectados à gestão de um programa desta dimensão e diversidade foi agravado pela falta de instruções operacionais dirigidas ao pessoal da delegação e dos serviços de Bruxelas e por uma flutuação do pessoal (pontos 87-92); 101. Muitas das deficieˆncias salientadas no presente relatório são semelhantes às indicadas nos relatórios do Tribunal relativos a outras acções externas, por exemplo nos relatórios especiais sobre o programa PHARE (30) e os programas MED (31) e nas observações relativas ao co- -financiamento das ONG (32). A Comissão deve, sem demora, tomar medidas para ultrapassar estas dificulda- des. 102. Por consequeˆncia, a Comissão deve procurar, em mate´ria de cooperação para o desenvolvimento em geral, aplicar um me´todo mais eficaz em mate´ria de gestão descentralizada, que não só coloque a autoridade inves- tida de poder de decisão ao nível mais adequado do sistema, mas reforce igualmente a participação das orga- nizações beneficiárias e o nível da parceria. Dentro da sua própria organização, um certo grau de responsabilidade operacional e financeira deve ser transferido dos serviços centrais para o terreno, onde se podem tomar decisões mais aproximadas das acções em causa. Uma tal aborda- gem deve igualmente satisfazer o objectivo de utilizar de forma óptima os recursos limitados da Comissão para a gestão e controlo da utilização dos fundos comunitários. Uma tal abordagem implicaria: a) o estabelecimento de um quadro e de cláusulas con- tratuais claras para a execução operacional e finan- ceira dos programas, incluindo disposições precisas e directas sobre elaboração de relatórios; b) a determinação das decisões que as organizações responsáveis pela execução, a delegação e os serviços centrais em Bruxelas estão em melhores condições de tomar e das condições pre´vias a respeitar em mate´ria de capacidade e de recursos necessários para o funcio- namento de uma tal estrutura de decisão; c) a possibilidade de confiar, como uma das condições anteriormente citadas, nos sistemas de gestão e de controlo das organizações responsáveis pela execução. Para atingir este objectivo, a Comissão deve avaliar os sistemas existentes e contribuir para a sua melhoria; (28) Ver pontos 2. 4-2. 12 do relatório especial no. 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período 1990-1995) (JO C 175 de 9. 6. 1997). (29) Ver pontos 150-151 do relatório especial no. 1/98 relativo à cooperação financeira e te´cnica bilateral com os países tercei- ros mediterrânicos. (30) Relatório especial no. 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE (período 1990-1995) (JO C 175 de 9. 6. 1997). (31) Relatório especial no. 1/96 (JO C 240 de 19. 8. 1996). (32) Relatório anual relativo ao exercício de 1990 (JO C 324 de 13. 12. 1991). C 241/110 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 d) um controlo concentrado na execução geral e nos resultados dos programas, complementado por verifi- cações selectivas de acções individuais. final de 1997. Neste contexto, e´ importante assegurar uma coereˆncia entre a política comercial europeia e a estrate´gia para o desenvolvimento. 103. O PERD constitui apenas um dos elos existentes entre a UE e a África do Sul. As negociações com vista a um acordo de come´rcio e de cooperação, que instituirá, após um período transitório, uma zona de come´rcio livre (33) com a Comunidade são de uma grande impor- tância para a África do Sul. O volume da ajuda para o desenvolvimento paga pela Comissão à África do Sul e´ considerável — a África do Sul beneficia de um dos programas comunitários de cooperação financeira e te´cni- ca mais importantes destinados a um único país. Con- tudo, o progresso de ordem económica e social do país depende em parte muito significativa do aparecimento de produtores eficientes capazes de competir nos mercados internacionais nos mais variados sectores (recursos natu- rais, agricultura) em que a África do Sul dispõe de uma vantagem relativa. As negociações para o acordo comer- cial são longas e complexas e não estavam concluídas no 104. Os Estados-Membros demonstraram muito inte- resse por estas negociações para o acordo comercial e o seu envolvimento nesta mate´ria foi grande. Contudo, e´ desconcertante verificar que, no âmbito da elaboração de um novo programa de cooperação financeira e te´cnica com um novo Governo, a coordenação entre a Comissão limitada. Estes participaram e os Estados-Membros e´ activamente na definição dos programas comunitários, mas forneceram poucas informações sobre as suas pró- prias acções, o que limita as possibilidades de definir um programa coerente de ajuda comunitária. Ale´m disso, e´ necessário um maior esforço, não só entre os financiado- res da UE mas tambe´m com outros financiadores, para chegar a um acordo sobre abordagens comuns relativa- mente às disposições processuais e contabilísticas. O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 27 e 28 de Maio de 1998. Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente (33) Sujeito a uma se´rie de protocolos que protegem determinados sectores-chave das importações com isenção de impostos dos produtos da Comunidade. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/111 ANEXO PROGRAMA DE CONCESSÃO DE BOLSAS DE ESTUDO Objectivos e descrição do programa 1. O objectivo do programa de concessão de bolsas de estudo consistia em ajudar os estudantes provenientes das camadas desfavorecidas a prosseguir estudos superiores e em contribuir para a criação de um programa nacional de bolsas de estudo. O programa concedia bolsas que consistiam numa ajuda não reembolsável (60 %) e num empre´stimo (40 %) que os estudantes deverão restituir ao Tertiary Education Fund of South Africa (TEFSA) (fundo a favor do ensino superior sul-africano). Outros elementos do programa visavam melhorar os serviços administrativos e os serviços de apoio aos estudantes dos estabelecimentos de ensino superior, os «Tertiary Institutions» (TI) (1), tradicionalmente destinados à comunidade negra. De 1993 a 1995, a CE atribuiu 59,9 milhões de ecus ao programa, dos quais foram gastos 45,5 milhões de ecus. Foram concedidas cerca de 34 000 bolsas. 2. O Kagiso Trust (KT), responsável pela gestão do programa, instaurou um serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo para assegurar a sua gestão. As bolsas foram distribuídas por interme´dio dos estabelecimentos de ensino superior, aos quais o serviço adiantava fundos em função dos montantes atribuídos a cada estudante. No final desta fase, os estabelecimentos de ensino superior enviaram ao serviço um relatório de auditoria especificando os montantes das ajudas e dos empre´stimos concedidos a cada beneficiário, o montante exacto gasto e o saldo reembolsável. 3. Foi criado um comite´ no âmbito deste programa, para definir crite´rios de atribuição e controlar a gestão do programa. O comite´ era composto por representantes dos TI, do Ministe´rio da Educação, do TEFSA, do KT e da delegação da CE. Sistema de controlo 4. O controlo financeiro do programa apoiava-se principalmente na apresentação de relatórios de auditoria pelos estabelecimentos de ensino superior. Todavia, este mecanismo não funcionou de forma satisfatória: a) não se fixou qualquer prazo para apresentação dos relatórios de auditoria e não se previu qualquer sanção em caso de não apresentação; b) ate´ 1995 o serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo não reclamou aos estabelecimentos de ensino superior os relatórios relativos a 1992, 1993 e 1994; c) os auditores não dispunham de instruções pormenorizadas; os relatórios não eram homoge´neos e, na maioria dos casos, não satisfaziam os objectivos de controlo. Em vários casos, os próprios auditores não consideravam este trabalho como uma auditoria no sentido estrito do termo; em alguns casos, o âmbito dos trabalhos era demasiado restrito e, em outros, apenas se formularam opiniões com algumas reservas ou nem sequer os auditores se pronunciaram; d) verificou-se uma falta de acompanhamento dos relatórios pelo serviço responsável pela concessão das bolsas. Alguns relatórios inaceitáveis não foram recusados (como, por exemplo, os elaborados pelos próprios auditores internos dos estabelecimentos de ensino superior) e outros que incluíam uma opinião com reserva ou observações não tiveram seguimento. 5. Não foi accionado qualquer outro mecanismo de controlo. O serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo não procedeu a reconciliações anuais entre as contas da Comissão, do KT e dos TI com vista a determinar o saldo dos fundos disponíveis. Por consequeˆncia, cerca de 11 milhões de ecus (18 % dos fundos disponíveis) não foram utilizados (2). 6. A auseˆncia de uma auditoria sobre o programa global de concessão de bolsas de estudo, não prevista no contrato celebrado entre a Comissão e o KT, constitui uma insuficieˆncia particularmente grave do sistema de controlo. (1) As «Tertiary Institutions» incluem as universidades, os institutos de estudos superiores te´cnicos (technikons) e os estabelecimentos de formação de professores e de ensino profissional e te´cnico. (2) Este montante corresponde a 10,67 milhões de ecus de autorizações da Comunidade não pagos ao KT e cerca de 0,5 milhões de ecus de dotações não utilizadas nas contas dos TI. C 241/112 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Supervisão do programa 7. O mau funcionamento do sistema de controlo foi acentuado pela ineficácia da supervisão. Primeira- mente, o serviço responsável pela concessão das bolsas não verificou os procedimentos e os sistemas aplicados por cada TI. 8. Em segundo lugar, o comite´ não funcionou correctamente e não assegurou o acompanhamento das questões de natureza financeira. O comite´ reuniu-se menos vezes do que fora previsto, a repartição das funções apresentava insuficieˆncias (o secretário-geral do comite´ ocupava igualmente os cargos de director e de director financeiro do serviço responsável pela concessão das bolsas de estudo) e os dados examinados consistiam numa mistura de projecções e de números reais. 9. Finalmente, nem o serviço central do KT nem a Comissão procederam à supervisão dos trabalhos realizados pelo serviço responsável pela concessão das bolsas. Ate´ ao final de 1996, não tinham conscieˆncia nem da auseˆncia de números fiáveis sobre as despesas nem do não reembolso dos empre´stimos pelos estudantes. Avaliação 10. Em 1994, o programa de concessão de bolsas de estudo foi objecto de uma avaliação externa interme´dia (3), mas nem a gestão financeira nem a questão do reembolso dos empre´stimos foram abordadas. A recomendação de reforçar a acção de supervisão financeira do comite´ para as bolsas de estudo não foi seguida. 11. Não se realizou nem está sequer prevista qualquer avaliação final externa do programa. Realização dos objectivos 12. A avaliação de 1994 sublinhou que o programa conseguiu atingir o grupo visado e concluiu que os estudantes desfavorecidos beneficiaram assim de um apoio financeiro e que o programa contribuiu para reequilibrar a discriminação baseada na raça ou no sexo. Esta conclusão data de 1994 e requer uma confirmação posterior para o período de 1995-1996. 13. Contudo, em determinados aspectos, a eficácia, a viabilidade e as informações sobre a origem dos fundos do programa não foram plenamente conseguidas. Eficácia 14. Não houve uma boa gestão financeira do programa, o que comprometeu a eficácia. Conforme se explicou no ponto 5, 11 milhões de ecus ficaram por utilizar, montante que teria permitido financiar mais de 8 700 bolsas de estudo suplementares. 15. Ale´m disso, os beneficiários finais só receberam os fundos muito depois de o ano lectivo ter começado. Assim, os TI e os estudantes viram-se obrigados a pagar as despesas adiantadamente, recorrendo por vezes a empre´stimos privados. Viabilidade 16. A viabilidade do programa não foi assegurada, na medida em que não foi dada qualquer prioridade ao reembolso da componente «empre´stimo» das bolsas de estudo. 17. No final de 1996, só tinha sido reembolsado 1,13 % dos empre´stimos, o que representa uma perda superior a 72 milhões de ZAR (cerca de 12,5 milhões de ecus à taxa de câmbio de Dezembro de 1996) para o programa nacional de bolsas de estudo. A possibilidade de recuperar os empre´stimos diminui fortemente com o tempo, o que compromete a viabilidade do programa e põe em risco a capacidade financeira do programa nacional. (3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. August 1994. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/113 Comparticipação no programa 18. Os estudantes beneficiários não receberam um extracto de conta anual (empre´stimo concedido, juros acumulados, etc. ) que determine e confirme a sua situação financeira. Foram mal informados sobre os mecanismos do programa e não foram envolvidos em qualquer momento na sua gestão. Do mesmo modo, não houve comparticipação dos beneficiários finais no programa, o que constitui um elemento essencial para assegurar o eˆxito dos programas de desenvolvimento. Informações sobre a origem dos fundos 19. Na maioria dos TI visitados pelo Tribunal, nem o pessoal do TI nem os estudantes beneficiários sabiam que os financiamentos eram provenientes da UE. O KT só informou publicamente qual era a fonte de financiamento em finais de 1996, quando surgiram problemas porque o programa estava em fase de encerramento. O auditor financeiro da Comissão sublinhou esta falta de transpareˆncia em 1995, mas não foi tomada qualquer medida para colmatar a situação. 20. A Comissão não desenvolveu uma estrate´gia de informação (atrave´s de brochuras, comunicados de imprensa ou outras acções) para dar a conhecer a origem comunitária dos financiamentos. Esta transpareˆn- cia e´ indispensável para consolidar a parceria e a relação de cooperação tanto na África do Sul como na Europa. C 241/114 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Lista de abreviaturas África, Caraíbas e Pacífico Ageˆncia Europeia de Cooperação Banco Europeu de Investimento Comunidade Europeia Confederação Internacional dos Sindicatos Livres Fundo Europeu de Desenvolvimento Kagiso Trust Organizações de base comunitária Organizações não Governamentais Programme Coordination Office (gabinete de coordenação do programa) Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento Política Externa e de Segurança Comum Programa de Reconstrução e de Desenvolvimento ACP AEC BEI CE CISL FED KT OBC ONG PCO PERD PESC PRD SACBC South African Catholic Bishops’ Conference (confereˆncia dos bispos católicos sul-africanos) SACC South African Council of Churches (conselho das igrejas sul-africanas) Sapman South Africa Project Management System (sistema de gestão de projectos sul-africano) Sincom Sistema Informático de Contabilidade da Comissão SPSA SPVA Special Programme to South Africa (programa especial para a África do Sul) Special Programme to Assist Victims of Apartheid (programa especial de assisteˆncia às vítimas do apartheid) TEFSA Tertiary Education Fund of South Africa (Fundo a favor do ensino superior sul-africano) TI Tertiary Institutions (ver nota 1 do Anexo) TNDT Transitional National Development Trust UE ZAR União Europeia Rand sul-africano 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/115 RESPOSTAS DA COMISSÃO INTRODUÇÃO Política do Tribunal em mate´ria de auditoria do pro- grama de ajuda comunitária a favor da África do Sul 14. A Comissão assinala a avaliação positiva global do Tribunal no que se refere aos seus programas na África do Sul apesar das difíceis condições aí vigentes durante as duas primeiras fases, e concorda que os princípios básicos sublinhados pelo Tribunal são os que devem constituir — e constituem de facto — as directrizes para as suas actividades. Para garantir o controlo financeiro e contabi- lístico, e´ necessário um certo volume de trabalho de fundo em mate´ria de procedimentos, o que pode implicar atrasos na execução, uma vez que os nossos parceiros em desenvolvimento não estão familiarizados com os requisi- tos dos dadores ou teˆm, por vezes, abordagens adminis- trativas diferentes. EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 15-19. No que se refere à taxa de desembolso das dotações de pagamento para os projectos relativos ao período 1986-1990, atingiu-se uma percentagem de 85 %. Durante o exercício de encerramento dos projec- tos, foram identificados montantes não utilizados (ate´ 4,2 milhões de ecus), que estão actualmente a ser anulados. No que se refere às autorizações para projectos lançados durante o período 1991-1994, verificou-se uma taxa de desembolso de 70 %. Durante este período, registaram-se ganhos importantes devido ao câmbio entre o ecu e o rand, o que impediu o pagamento do valor total dos contratos em ecus. Devido à falta de pessoal, nem sempre foi possível encerrar os projectos e anular rapidamente os cre´ditos. Tal como o Tribunal correctamente refere, com a intro- dução do novo Programa Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (PERD) em 1995, e´ verdade que o nível de pagamentos declinou acentuadamente. Entre 1994 e 1996, a maioria dos cre´ditos não utilizados referiu-se a projectos governamentais para os anos 1995- -1996, altura em que a percentagem de desembolso autorizações/pagamentos atingiu apenas 29 %. Isto deveu-se, em grande medida, à esperança inicial por parte da África do Sul de que os fundos da CE podiam ser utilizados para reembolsar os gastos já realizados pelos ministe´rios ou organismos públicos responsáveis pela execução. Só mais tarde a administração sul-africana se deu conta que a sua legislação não permitia um pre´- de financiamento projectos comunitários com fundos nacionais; posterior- mente, tornou-se claro que os ministe´rios eram incapazes de efectuar os pagamentos iniciais previstos no âmbito dos projectos, o que retardou a execução dos projectos pelo menos entre 12 e 18 meses. Este problema foi abordado em 1996, quando foi decidido que os acordos de financiamento correspondentes deviam ser alterados, passando a incluir aditamentos que permitissem o paga- mentos dos adiantamentos com base em planos de traba- lho anuais aprovados. O Governo sul-africano demorou 5 meses a assinar esses aditamentos. Em 1997, após a adaptação dos acordos de financiamento, tornou-se pos- sível duplicar o valor dos pagamentos em comparação com o ano anterior. Outra razão para a reduzida taxa de execução foi a mudança da administração governamental, na sequeˆncia das eleições democráticas que implicaram uma profunda reorganização do pessoal responsável pelos nossos pro- gramas. Estes atrasos não podiam ter sido previstos pela Comis- são visto que foram da responsabilidade do Governo sul-africano. Verificou-se ainda, no que se refere a alguns dos progra- mas mais importantes, uma certa lentidão na fase de arranque, o que não podia ter sido totalmente previsto nessa altura; este problema já foi parcialmente resolvido (por exemplo, atrave´s da preparação dos processos de concurso e/ou dos planos de trabalho antes da assinatura dos acordos de financiamento, o que permite o lança- mento imediato dos programas). SISTEMA DE EXECUÇÃO DOS PROJECTOS ATRAVÉS DOS CANAIS Introdução 22. As alterações do modo de funcionamento da Comis- são na África do Sul a partir de 1991 deram origem a dificuldades que já foram, ou estão em vias de ser, resolvidas. A falta de pessoal constituiu, com frequeˆncia, um obstáculo a respostas rápidas, tendo constituído um problema para o programa da África do Sul. Os níveis de pessoal estão a ser aumentados gradualmente, mas isso leva tempo. Tambe´m se preveˆ que a racionalização dos procedimentos administrativos (ver respostas aos pontos 39 e 66) e dos mecanismos de distribuição da ajuda tenham um efeito positivo nas deficieˆncias verificadas. Considerou-se ainda que um programa mais centrado e com prioridades claras na nossa cooperação com o Governo da África do Sul daria origem a uma maior eficieˆncia no que se refere à obtenção de resultados em mate´ria de desenvolvimento. C 241/116 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 Observações relativas ao sistema dos canais Deficieˆncias de concepção 25-26. Após o período de gestão «ligeira e flexível» devido às circunstâncias especiais vigentes na África do Sul entre 1986 e 1991, a Comissão teve de reforçar os procedimentos de gestão para a se´rie seguinte de projec- tos de desenvolvimento na África do Sul. Infelizmente, tal como acima se refere, não foi possível dispor rapidamente dos recursos humanos necessários, o que originou atrasos na execução corrente do programa. 27. As dificuldades especiais da África do Sul, especial- mente os problemas herdados da era do apartheid, com que a Comissão se defrontou, bem como o processo de aprendizagem que iniciou, foram bastante diferentes das dos outros programas. Ale´m disso, deve referir-se que os próprios canais estão continuamente a evoluir. O papel que as ONG desempenham no âmbito do desenvolvi- mento ainda constitui um assunto sensível no contexto político sul-africano. A Comissão esforçou-se sempre para se adaptar a esta situação dinâmica, tendo tentado actuar o mais possível atrave´s de intermediários bem equipados e organizados (como o Transitional National Development Trust (TNDT) ou Interfund), que foram seleccionados atrave´s de um estudo de avaliação lançado em 1997, e que terá de ser reforçado (em termos de capacidade) quando necessário (ver tambe´m o ponto 66). Formulação dos projectos 28. Na altura, não existia delegação na África do Sul. O gabinete de coordenação do programa (PCO) não dispu- nha de pessoal suficiente com experieˆncia na preparação de projectos. Em 1993/1994, os esforços na África do Sul estavam concentrados nas futuras eleições, e era difícil formar parceiros para a gestão de projectos. Consequen- temente, foi muitas vezes necessário aceitar as propostas de projecto na forma em que tinham sido preparadas, sendo certo que essa formulação era muitas vezes bas- tante pobre. 29-30. Os calendários dos projectos eram invariavel- mente demasiado curtos e não previam um prazo sufi- ciente para a fase inicial nem para a execução e a apresentação de relatórios. Frequentemente, foram solici- tadas informações adicionais antes de a prorrogação dos prazos ter sido autorizada, mas a comunicação entre a sede da Comissão e os projectos concretos, muitas vezes situados em zonas remotas, não era fácil, e as respostas ou justificações, nem sempre compreendidas pelos gesto- res dos projectos, demoravam muitas vezes meses a ser apresentadas. A prorrogação dos prazos contratuais, que implica uma carga de trabalho administrativo considerá- vel para todos os participantes, e´ um requisito de disci- plina orçamental. Os exercícios de prorrogação específi- cos aqui referidos deveram-se à falta de recursos huma- nos, o que tornou impossível respeitar todos os prazos durante o exercício orçamental. Deve ainda recordar-se que os prazos foram prorrogados de forma a conceder a cobertura orçamental necessária, isto e´, manter os cre´di- tos disponíveis e permitir o reporte dos fundos destinados aos projectos ou o seu pagamento quando eram devi- dos. Gestão financeira e de tesouraria 31. O acompanhamento bastante deficiente das contas dos parceiros deveu-se, em grande medida, às circunstân- cias extremamente difíceis em que o programa se iniciou. Tal como o Tribunal acertadamente refere, o programa teve início com a oposição firme e activa por parte do Governo da África do Sul. De forma a não pôr os seus parceiros em risco, a Comissão teve de adaptar a gestão à realidade da situação. O facto de a Comissão não ter aplicado imediatamente a partir de 1991 os requisitos mais estritos em mate´ria de apresentação de relatórios e de acompanhamento deve-se a várias razões, entre as quais se podem referir a falta de recursos e a experieˆncia positiva da gestão financeira dos parceiros durante os anos anteriores. Isto foi reconhecido pela unidade respon- sável pela avaliação no seu relatório sobre o programa especial europeu (ESP) de Outubro de 1996. A Comissão reconhece que o acompanhamento dos fun- dos poderia ser melhorado, especialmente no que se refere à Confereˆncia de Bispos Católicos Sul-africanos (SACBC) e ao Conselho de Igrejas Sul-africano (SACC). O exercício de encerramento dos projectos na África do Sul pelo assistente te´cnico (período 1986 a 1991) já permitiu à Comissão identificar fundos não utilizados, que estão a ser recuperados. O exercício de encerramento efectuado actualmente pelas empresas de auditoria (perío- do 1991 a 1994) permitirá à Comissão uma análise precisa da situação actual no que se refere aos fundos por liquidar. Para facilitar a recuperação destes fundos, a Comissão está a considerar a abertura de uma conta na África do Sul. 32. Tal como o Tribunal acertadamente refere, o sistema de conversão em moeda local era pouco prático e impos- sível de aplicar rigorosamente. O relatório do Tribunal refere-se ao facto de os contratos não terem sido altera- dos. É verdade que a Comissão não tentou adaptar os contratos à prática vigente nessa altura: a situação não era ideal, mas dadas as prioridades na altura e os problemas inerentes à gestão de tantos contratos com recursos tão reduzidos, esta questão não foi abordada. Pagamentos e apresentação de relatórios 33-38. No que se refere à apresentação de relatórios, cada projecto incluía sempre um calendário após o qua- 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/117 dro orçamental. Normalmente, a apresentação de relató- rios devia ter sido efectuada durante esse período (a menos que tivesse sido concedida uma prorrogação). No entanto, frequentemente os contratos foram assinados bastante depois da data indicada para o início do pro- jecto. Uma vez que o pagamento só se verificava após essa assinatura, o conjunto do projecto, incluindo a apresentação de relatórios, sofria atrasos. A maioria dos projectos apenas arrancaram após ter sido efectuado o primeiro pagamento. Para os beneficiários, a apresentação de relatórios exigida pela Comissão não era difícil, uma vez que exigia apenas um relatório descritivo (sendo aceitáveis 2 ou 3 páginas) e um relatório financeiro que indicasse, de acordo com o orçamento do contrato, as despesas efectuadas a partir dos adiantamentos pagos pela Comissão. Especialmente no que se refere aos projectos iniciais, os canais, devido aos seus requisitos, rejeitaram frequentemente os relató- rios. Uma vez que os projectos estavam frequentemente localizados em áreas remotas e os relatórios eram transfe- ridos para a sede dos canais atrave´s dos escritórios locais, perdia-se um tempo considerável neste processo. O facto de o processo de tomada de decisões da Comis- são ser bastante lento obrigou os canais a apresentar pedidos de continuação de um projecto bastante atempa- damente. Isto podia dar a impressão que o financiamento do projecto inicial e do segundo projecto, ou da sua prorrogação, eram executados em conjunto. Sempre que possível, a Comissão teve em conta uma data de encerra- mento fixa para o primeiro projecto, baseada nos relató- rios de auditoria do projecto, e apenas a partir dessa data se podia iniciar o projecto seguinte. Devido ao grande número de projectos em curso, nem sempre foi possível seguir os diversos contratos para o mesmo projecto de forma atempada. 34. Durante as primeiras duas fases, a maioria dos projectos eram bastante pequenos. O sistema que consis- tia em conjugar a apresentação de relatórios e os paga- mentos era adequado a esse tipo de projectos, especial- mente devido à falta de pessoal da Comissão dedicado à África do Sul. É evidente que alguns projectos não apresentaram os seus relatórios, o que teria sido pior caso não existisse qualquer incentivo financeiro. 35. Uma vez que a apresentação de relatórios estava ligada aos pagamentos e ao calendário do projecto, tal como acima referido, isto nem sempre correspondia ao exercício financeiro. Os projectos não solicitaram essa ligação. Nalgumas ocasiões, foram assinados novos acor- dos de financiamento antes de terem sido encerrados os que estavam em curso com a mesma organização, mas houve sempre o cuidado de evitar duplicações de finan- ciamentos. ção de relatórios. Consequentemente, o mínimo exigido consistia na preparação de um relatório financeiro indi- cando as despesas efectuadas em função das diferentes rubricas orçamentais do contrato e de um breve relatório descritivo contendo informações sobre as actividades rea- lizadas. 37. O Tribunal observou que frequentemente o último pagamento não se efectua. O actual exercício de encerra- mento dos projectos permitirá alguma clarificação desta situação. Os resultados preliminares indicam que os exce- dentes de cre´ditos se situam a nível dos canais, o que na maioria dos casos pode ser explicado pelas diferenças cambiais na altura. O excesso de financiamento, ou lucros cambiais, ficavam então na posse dos canais, ate´ serem recuperados pela Comissão. No entanto, com a eleição de um governo democrático em 1994, verificou-se uma alteração na abordagem adop- tada face às ONG, bem como nos hábitos de financia- mento dos dadores, que passaram a orientar-se mais por projectos liderados pelo Governo. As ONG receberam menos financiamentos e os seus projectos foram frequen- temente suspensos antes de serem alcançados todos os objectivos previstos, não permitindo assim que apresen- tassem um relatório final, condição para o pagamento da última prestação do orçamento. Assim se justifica a renúncia ao último pagamento. A apresentação de relatórios relativos às subvenções atribuídas por outros dadores não estava expressamente indicada nos projectos iniciais e os serviços da Comissão tiveram frequentemente a impressão que os responsáveis se contentavam em fazer durar os projectos com as subvenções que recebiam. O Tribunal refere acertadamente que o exercício de encerramento dos projectos devia permitir algumas con- clusões quanto ao facto de um certo número de projectos não terem apresentado um relatório final ou, nalguns casos, nem mesmo relatórios intercalares. A Comissão não considera que as suas exigeˆncias em mate´ria de apresentação de relatórios representem um volume de trabalho especialmente importante, ainda que o sistema de aprovação dos projectos possa parecer bastante moroso. 38. Os relatórios financeiros objecto de auditoria, apesar de por vezes terem uma importância limitada no que se refere à utilização exacta dos fundos da UE, constituem mesmo assim um bom indicador da situação financeira geral da organização e revelam situações de má utilização dos fundos. No caso especial do programa de concessão de bolsas de estudo, a Comissão decidiu intervir em 1996 devido à situação insatisfatória que se verificava, tendo decidido suspender o financiamento desse programa atra- ve´s do Kagiso Trust (KT) e continuando a financiar os estudantes atrave´s do TEFSA (Tertiary Education Fund of South Africa — ver Anexo). Acompanhamento dos projectos 36. A Comissão adoptou sempre uma posição o mais flexível possível, dentro dos limites do regulamento finan- ceiro, tendo em vista o facto de muitos dos projectos terem uma capacidade limitada em mate´ria de apresenta- 39. A Comissão encontra-se actualmente a melhorar os procedimentos e criou um grupo de trabalho no âmbito da delegação para encontrar soluções para melhorar o sistema de informação. C 241/118 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 40. Treze dos catorze projectos referidos já terminaram e estão prestes a ser encerrados, excepto no que se refere ao projecto do SACC. Os calendários dos projectos foram prorrogados de forma a possibilitar acções poste- riores, caso necessário. 42. Tal como o Tribunal referiu, verificaram-se alguns atrasos que, no entanto, nem sempre ocorreram da forma descrita. Neste contexto, deve assinalar-se que nem os canais nem o gabinete de coordenação do programa (PCO) dispunham de pessoal competente em mate´ria de relações financeiras com a Comissão. No que se refere ao programa de concessão de bolsas de estudo, a situação mencionada pelo Tribunal já se alte- rou, desde a visita dos representantes da Comissão ao projecto em Outubro de 1996, altura em que foram propostas e aceites soluções. Em 1997, o TEFSA assumiu a gestão dos projectos, resolveu a situação e está a começar a proceder às recuperações (ver observações ao ponto 38). 43. O sistema inicial de gestão da informação foi aban- donado no final de 1995, tendo sido introduzido um novo instrumento no início de 1996, nomeadamente o Gelibu (gestão das rubricas orçamentais) para a África do Sul. Este complemento ao sistema de informação Sincom utilizado pelo serviço contabilístico permite avaliar a situação do projecto, bem como dispor de todas as informações financeiras. É verdade que a Comissão não possuía uma cópia dos contratos entre os canais e os titulares dos projectos, tendo preferido nessa altura, por razões práticas, limitar as suas relações contratuais aos canais. Este sistema foi alterado em 1995. 44. O segundo exercício de encerramento de projectos está actualmente em curso e abordará o problema dos saldos a recuperar. Deve assinalar-se que 4 dos 10 milhões de ecus não utilizados se referem a um único projecto, o Uthombo Pride (92-75070-397), que não foi possível anular devido a procedimentos jurídicos prolon- gados que ainda estão em curso. requisitos exigidos, o concurso foi anulado e os dois contratos foram adjudicados por ajuste directo. 45-52. As dificuldades processuais que a Comissão enfrentou durante 1996 foram resolvidas durante o segundo semestre de 1997 e a situação quanto ao encer- ramento dos projectos ESP referida no relatório do Tribunal melhorou substancialmente. Os acordos inter- -serviços permitiram definir claramente as responsabilida- des e as tarefas. Foram desenvolvidos instrumentos infor- máticos para ultrapassar as lacunas dos sistemas existen- tes, o que permitiu concluir o processo de encerramento de todos os projectos do período 1986-1991, 415 no total. Destes projectos, 125 já foram encerrados, encon- trando-se os restantes na fase final de encerramento. A segunda fase de encerramentos (período 1991-1994) encontra-se em curso, com a assisteˆncia de duas empresas de auditoria da África do Sul. Apesar de se terem registado atrasos na apresentação dos relatórios de encer- ramento, a Comissão tenciona respeitar os prazos de encerramento de 180 projectos (finais de Junho) e de encerrar todos os projectos inactivos ate´ ao final de 1998. De forma a superar os limitados meios logísticos da delegação, estão a ser aplicadas medidas para reforçar o seu equipamento e recursos. Ate´ à data, foram encerra- dos 32 projectos, encontrando-se 23 na fase final. Estes projectos seguiram um ciclo de vida «natural» e o seu encerramento foi proposto após a recepção dos relatórios de encerramento, principalmente do KT. Estes projectos ainda serão revistos pelas empresas de auditoria, mas não será necessária qualquer outra intervenção, desde que as conclusões dos auditores correspondam ao relatório de encerramento do parceiro. PROGRAMA EUROPEU PARA A RECONSTRUÇÃO E O DESENVOLVIMENTO (PERD) 1994-1996 Sistema do PERD Encerramento dos contratos 47. Em Abril de 1996, em Pretória, e em Julho de 1996, em Bruxelas, realizaram-se reuniões em que se decidiu o planeamento e definiram as responsabilidades. Em 1997, foi adoptado um formato definitivo para as informações necessárias ao encerramento dos projectos. 48. Ale´m disso, a contratação de empresas de auditoria do sector privado necessitou a realização de um concurso restrito lançado em Julho de 1996, cujo prazo para a apresentação de propostas terminava em 25 de Setembro de 1996. Dado que nenhuma das propostas reunia os 57. Tal como referido nos pontos 18 e 27, era difícil, tanto política como tecnicamente, prever as capacidades de implementação da nova administração Mandela. Ale´m disso, a Comissão teve de trabalhar no âmbito do acordo de cooperação de 1994 e do regulamento do Conselho de 1996, que estabelece o nível dos fundos a atribuir à África do Sul e especifica amplos sectores de intervenção. Isto deu lugar a inúmeros pedidos de vários ministe´rios sul-africanos. Esta questão foi examinada com o Governo da África do Sul, donde resultou um programa indicativo multianual (PIM) centrado nos serviços sociais de base (educação e saúde), que constitui a base de uma se´rie de mecanismos directos de apoio orçamental. Infelizmente, a maioria dos ministe´rios envolvidos nos sectores conside- rados prioritários pelo PIM enfrentam grandes dificulda- 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/119 des na implementação do programa. Consequentemente, a Comissão pretende actualmente, de acordo com o NAO, reorientar as suas actividades para vastos progra- mas de criação de capacidades a nível financeiro e de gestão nos ministe´rios mais importantes e para sectores em que o parceiro governamental possua capacidades de execução reconhecidas e estabelecidas, quer a nível nacio- nal ou provincial. Paralelamente, serão reforçadas as operações com parceiros não governamentais. 60. b) No caso dos programas de saúde, a associação de várias ONG revelou-se insatisfatória e, consequente- mente, essa metodologia não foi repetida. A experieˆncia adquirida em projectos anteriores no con- texto de estruturas organizacionais encarregadas de coor- denar as actividades foi aplicada aos novos projectos. Actualmente, presta-se muita atenção à capacidade dessas organizações. Os novos programas baseiam-se sempre num estudo de avaliação ou, no caso de uma organização com a qual a Comissão já tenha trabalhado, na avaliação do projecto anterior. 61. O projecto TNDT teve um início lento, o que se deveu em parte ao facto de um dos principais parceiros ter abandonado o projecto, mas constitui actualmente um bom modelo em mate´ria de implementação e acompanha- mento. A Comissão está satisfeita com os trabalhos efectuados por esta organização. Projectos governamentais 62. Os treˆs programas no sector da saúde tambe´m tiveram um início lento. Com efeito, estes foram os primeiros programas financiados por interme´dio do Governo, o que implicou uma fase de aprendizagem. Verificaram-se alguns problemas com os procedimentos de contratação, mas realizaram-se grandes esforços para que esses programas funcionassem. Na fase actual, os treˆs projectos atingiram um nível de execução superior a 90 % e encontram-se na fase final de implementação. 63. O projecto iniciou-se muito lentamente. Actual- mente, está numa fase avançada e está em curso uma revisão intercalar. 64. Os objectivos eram um tanto vagos dado que a situação sob o novo Governo tambe´m não era muito clara (pontos 15-19, 27 e 57). Consequentemente, o projecto teve de ser concedido com uma flexibilidade inicial. Está actualmente a ser preparada uma revisão intercalar relativa ao programa dos direitos do Homem. máximo de 500 000 ecus para as actividades no domínio da mulher e do desenvolvimento, incumbindo o resto ao orçamento do Parlamento sul-africano, que decidiu que essa contribuição se faria de forma flexível e gradual. Isto explica a razão pela qual o primeiro plano de trabalho se baseou unicamente na contribuição da Comissão. Deve ainda assinalar-se a correcta implementação da parte financiada pelo Governo sueco, e a realização de reuniões de coordenação com a Comissão. O pessoal foi nomeado e o projecto está em fase de execução. Recentemente, foram contratados serviços de peritos externos para aju- dar a gestão do projecto a estabelecer pormenorizada- mente os objectivos do projecto e a forma mais eficaz e económica de alcançar esses objectivos. O objecto do financiamento comum será indicado no próximo plano de trabalho. Projectos das ONG 66. O Tribunal refere acertadamente as dificuldades encontradas pelas ONG no que se refere à transmissão aos serviços da Comissão das informações necessárias para justificar o pagamento dos fundos e os atrasos causados por essa situação. Reconhece-se que, frequente- mente, as ONG ignoravam que a delegação podia aconse- lhá-los. A Comissão adoptou uma se´rie de medidas para melhorar esta situação: — foi elaborado um documento intitulado «orientações para a implementação dos projectos financiados pela UE na África do Sul» distribuído no início de 1998 a todos os parceiros (serviços governamentais, ONG, etc. ). O documento conte´m uma orientação clara e operacional, nomeadamente quanto à forma de elabo- rar uma proposta de financiamento, um plano de trabalho, um processo de contratação, os pagamentos e os fluxos de capitais, a apresentação de relatórios, etc. Teˆm-se realizado seminários para promover a utilização do manual; — está em vias de aprovação um programa de criação de capacidades orientado para as ONG que operam no âmbito do PIM, a implementar por uma ONG espe- cializada. Este programa prestará assisteˆncia te´cnica imediata de curto prazo às ONG, quando necessário; está ainda em estudo a possibilidade de criar uma unidade de gestão de programas de ONG (projecto Interfund); — a Comissão está actualmente a analisar as formas para conseguir uma maior descentralização do pro- cesso de decisão a favor da delegação. Este conjunto de medidas deve melhorar consideravel- mente a implementação dos programas, especialmente com os parceiros não governamentais. 65. O custo inicial do programa foi calculado em 36 milhões de ecus. A Comissão aceitou contribuir ate´ ao montante de 16 milhões de ecus e a Sue´cia com um 68. A iniciativa de empre´stimos para habitação realizou- -se numa base província a província. Ale´m disso, a atribuição de habitações era da responsabilidade do Governo, que, na sequeˆncia das eleições, estava extrema- C 241/120 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 mente optimista quanto à rapidez da execução. No entanto, deve realçar-se que, apesar de no primeiro ano apenas terem sido entregues 879 habitações, no segundo foram entregues 1 800, apesar das deficieˆncias no que se refere à transfereˆncia de fundos. Apesar das dificuldades enfrentadas por algumas ONG, o programa global não sofreu atrasos. Outra componente deste programa era a prestação de serviços a determina- dos sítios (uma das responsabilidades principais da Urban Sector Network), com o objectivo de um total de 7 185 sítios no primeiro ano. O projecto alcançou um total de 7 529. 69. É feita refereˆncia ao tempo excessivo necessário para a assinatura do acordo de financiamento e o pagamento da primeira prestação ao Micro-projects Programme Trust (MPT). Este tipo de problema será minimizado no futuro, uma vez que estamos a incentivar os projectos para que, sempre que isso seja possível, os seus concursos e/ou planos de trabalho sejam preparados antes da assi- natura do acordo de financiamento, de forma que tudo esteja preparado para começar praticamente após a assi- natura. Uma parte do problema deve-se tambe´m ao MPT, que não transmitiu as informações necessárias aos serviços da Comissão. Isto deveu-se em parte a uma comunicação inadequada entre a Comissão e o projecto, que melhorou substancialmente desde essa altura. Perdas cambiais 72. As flutuações das taxas de câmbio constituíram um problema. Nos primeiros anos, a valorização do rand implicou que os sul-africanos realizassem lucros cambiais substanciais. Foi esta a razão pela qual a Comissão decidiu, em certa altura, calcular os diferentes pagamen- tos em rands sul-africanos (ZAR) e converteˆ-los em ecus à taxa do meˆs em que o pagamento era executado. Com a desvalorização ou a valorização do ZAR, os beneficiá- rios recebiam mais ou menos ZAR do que o pretendido. É por esta razão que os pagamentos finais são actual- mente efectuados de novo em ZAR, apesar de a Comis- são preferir utilizar ecus. O problema das taxas aplicadas pelos bancos privados e´ um motivo de preocupação e está a ser discutido com o Governo. Acordos de financiamento 73. Os acordos de financiamento foram alterados de forma a incluir cláusulas muito pormenorizadas e claras no que se refere aos pagamentos. É certo que em um ou dois casos (um dos quais foi a Urban Sector Network), foi proposta uma solução pragmática como base do pagamento do saldo de 20 %, dado que o texto do acordo era pouco claro. 74. O sistema de garantias bancárias para as ONG ou de «certificados» foi abandonado. 75. Ver a resposta ao ponto 32. Deficieˆncias dos instrumentos e procedimentos de execu- ção do PERD 77. Pelo menos no que se refere aos últimos dois anos, foram necessários aditamentos para todas as alterações importantes dos acordos de financiamento. 70. Tal como se explica no ponto 66, a Comissão dispõe actualmente de um manual que estabelece orienta- ções em cada fase da execução do PERD. 78. Esta lacuna tambe´m foi identificada pela Comissão e as orientações recentemente publicadas permitiram clarifi- car o procedimento para todas as partes implicadas (ver tambe´m o ponto 66). A alteração dos acordos de finan- ciamento encontra-se descrita no capítulo dos financia- mentos e indica as responsabilidades respectivas e a «rota» que essas alterações devem seguir. Atrasos nos pagamentos Processo de concurso 71. Nos dois casos referidos, da Urban Sector Network e do Micro-projects Programme, verificaram-se proble- mas específicos com os planos de trabalho apresentados, que tiveram de ser devolvidos aos projectos. Isto atrasou consideravelmente a data da aprovação. No que se refere aos circuitos internos da Comissão, estão a ser adoptadas medidas para descentralizar e simplificar os procedimen- tos de forma a reduzir os atrasos, medidas essas que são coerentes com os princípios da disciplina orçamental. 79. Logo em 1995, a Comissão Europeia e a sua contra- parte negociadora da África do Sul concordaram em utilizar uma versão ligeiramente revista das normas de contratação habituais do FED para os primeiros pacotes financeiros do PERD, designada como «Draft General Regulations». A principal diferença entre as normas de contratação habituais do FED, por um lado, e essas «Draft General Regulations», bem como as «Draft Gene- reside ral Conditions of Contract», por outro, 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/121 no facto de estas últimas não concederem qualquer prefereˆncia de preços às empresas sul-africanas. As aqui- sições para os projectos de desenvolvimento com finan- ciamento comunitário na África do Sul tambe´m se regem pelo Regulamento no. 2259/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996, relativo à cooperação para o desen- volvimento com a África do Sul. O artigo 7o. deste regulamento exige que a participação nos convites à apresentação de propostas e contratos seja aberta em condições de igualdade a todas as pessoas singulares e colectivas dos Estados-membros, da África do Sul e dos Estados ACP e, em casos devidamente justificados, a outros países em desenvolvimento. O mesmo se aplica à origem dos fornecedores. Sem quaisquer alterações ao acordo actual, o Conselho de Ministros ACP-CE decidiu, em 24 de Abril de 1997, a adesão da República da África do Sul à Convenção de Lome´. Algumas questões e artigos do conve´nio não são aplicáveis à África do Sul. No que se refere às normas de contratação, a decisão confirma que não serão atribuídas às entidades sul-africanas quaisquer prefereˆncias em mate´ria de preços. Nos seus esforços para harmonizar as regras de contratação, a Comissão Europeia instruiu os seus serviços, em 24 de Fevereiro de 1998, para aplica- rem limiares de aquisição uniformes para todas as activi- dades da rubrica orçamental. Esta decisão implica que os projectos regidos por acordos de financiamento assinados posteriormente a esta decisão devam ser implementados em conformidade com os limiares revistos, tal como acordado com o Controlo Financeiro. A questão das normas de contratação conflituais surgiu em casos concretos, já que alguns ministe´rios foram mais flexíveis do que outros no que se refere à selecção do procedimento. A Comissão iniciou discussões com o Governo e chegou-se a acordo (e estipulado no programa indicativo multianual assinado em Maio de 1997) no sentido de as normas da CE em mate´ria de contratação se aplicarem a cada novo programa. Em relação aos progra- mas mais antigos, vigora em princípio a mesma orienta- ção, ainda que, nalguns casos, a África do Sul ainda enfrente dificuldades, que serão certamente resolvidas com a alteração da lei de financiamento do programa de reconstrução e desenvolvimento que rege os fundos dos dadores públicos externos. Esta alteração, que permitirá a cada dador recorrer aos seus próprios procedimentos, deve entrar brevemente em vigor. Assisteˆncia te´cnica 82. Na altura da visita do Tribunal, a Comissão já tinha organizado uma consulta aprofundada com a assisteˆncia te´cnica, para elaborar instruções precisas quanto às res- ponsabilidades e à definição de tarefas. 83. A falta de experieˆncia, tanto por parte do ministe´rio como do perito, deram lugar à situação descrita, que já foi rectificada. 85. A localização da assisteˆncia te´cnica (central, provin- cial e local) e o processo de tomada de decisões são definidos com base em estudos de avaliação e em discus- sões entre o Governo, os beneficiários e a Comissão. ORGANIZAÇÃO E RECURSOS DA COMISSÃO 86-88. Ver a conclusão. 89-90. A Comissão partilha totalmente as observações do Tribunal, estando actualmente a tentar encontrar soluções (ver a conclusão). 91. a) A delegação aguarda actualmente a substituição de dois funcionários superiores, tendo-se procedido a uma distribuição provisória de tarefas e responsabilida- des. O novo organigrama será concluído tendo em conta a experieˆncia, o grau e os antecedentes desses novos efectivos. b) e c) Deve ser feita uma distinção entre o programa especial (1986-1994), em que era impossível um acompa- nhamento estreito, e o programa europeu para a recons- trução e o desenvolvimento (PERD, a partir de 1995), em que o acompanhamento e´ garantido graças a contactos estreitos entre a delegação e os programas. Alguns ele- mentos do processo de acompanhamento podem ser melhorados. Para este efeito, foi criado um grupo de trabalho no âmbito da delegação (ver ponto 39) que proporá soluções num futuro próximo. Desde que pos- sam ser mobilizados fundos para implementar as soluções propostas, a situação será bastante melhor. 92. A possibilidade de nomear um chefe de delegação adjunto está actualmente a ser examinada pela Comissão e será tida em conta aquando da designação do pessoal a que se refere o ponto anterior. 81. É bastante possível que existam peritos competentes na África do Sul, mas frequentemente os projectos neces- sitam de assistentes te´cnicos de alto nível com experieˆncia em projectos com financiamento comunitário. Estes peri- tos podem ser recrutados, em muitos casos, em condições mais vantajosas em termos de custo e eficácia na Europa. No entanto, a Comissão examina sempre atentamente a possibilidade de recrutar peritos locais antes de tomar uma decisão. COORDENAÇÃO EM MATÉRIA DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ENTRE A COMUNIDADE E OS ESTADOS-MEMBROS 95. A Comissão está actualmente a implementar o regu- lamento do Conselho, em conformidade com as opiniões expressas pelo Tribunal. C 241/122 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias 31. 7. 98 96. As observações referem-se às actividades dos Esta- dos-membros. A Comissão abordará esses pontos no Comite´ do Conselho para a África do Sul. 97. A Comissão adoptou, e continua a adoptar, medidas activas para reforçar a coordenação em Pretória, em conformidade com a orientação referida pelo Tribunal. CONCLUSÃO 98-104. Tal como o Tribunal reconhece, foi por razões políticas que a Comissão não esteve formalmente repre- sentada na África do Sul pela sua delegação antes de 1994. Nessa altura, deu início a um processo permanente de apoio e de assisteˆncia te´cnica às circunstâncias comple- xas e em mutação da África do Sul. Isto realizou-se num contexto caracterizado, tanto para a Comissão como, nalguns casos, para as autoridades da África do Sul, de escassez de recursos humanos e de restrições orçamentais. Ale´m, disso, a realização das negociações entre a UE e a África do Sul com vista a um enquadramento contratual de longo prazo a partir de Junho de 1995, constituiu uma importante carga de trabalho adicional para os serviços da Comissão, que nessa altura não podiam prever que as negociações seriam tão complexas e demo- radas. A escassez dos recursos de gestão foi, e continua a ser, uma questão crítica, e a Comissão concorda com o Tribunal quando este refere que esta situação teve um impacto na eficácia da implementação. No entanto, a Comissão não ficou inactiva e retirou ensinamentos das dificuldades enfrentadas. Em muitas ocasiões, a sede e a delegação efectuaram uma avaliação comum dos proble- mas que enfrentavam. Isto levou a Comissão a simplifi- car, racionalizar e codificar os seus procedimentos (exis- tem modelos para a maioria dos documentos normaliza- dos, foi elaborado um manual de procedimentos, os problemas de execução são revistos e discutidos regular- mente com o Governo da África do Sul, estão a ser testados novos instrumentos como a ajuda orçamental directa, etc. ). Ao mesmo tempo, foram, e continuam a ser, adoptadas, medidas para reforçar os efectivos de pessoal da unidade da África do Sul e da delegação. Actualmente, a Comissão leva a cabo um exercício ten- dente a agrupar a parte executiva de todas as acções externas num único serviço comum, com vista a harmo- nizar a execução e o acompanhamento dos programas de ajuda externa. A Comissão está igualmente empenhada num processo de descentralização e simplificação da sua cooperação. O caso da África do Sul está a ser devida- mente considerado. Ao mesmo tempo, a Comissão encon- tra-se a negociar um acordo bilateral de come´rcio, desen- volvimento e cooperação com a África do Sul, que incluirá disposições sobre a cooperação para o desenvol- vimento. Tambe´m preparará com os Estados-membros um novo regulamento do Conselho para o período pós- -1999. Em ambos os casos, a Comissão tenciona tirar partido destas oportunidades para melhorar as suas rela- ções com a África do Sul no que se refere à entrega da ajuda, à parceria, à confiança e à descentralização. As conclusões e as recomendações do Tribunal constituem uma contribuição importante para este processo. 31. 7. 98 PT Jornal Oficial das Comunidades Europeias C 241/123 ANEXO PROGRAMA DE CONCESSÃO DE BOLSAS DE ESTUDO É verdade que, devido à insuficieˆncia de recursos humanos, a Comissão confiou demasiado no departa- mento responsável pelas bolsas de estudo do KT no que se refere à gestão deste programa, e que essa gestão se revelou inadequada, o que foi constatado em Bruxelas após a recepção de relatórios insatisfatórios do KT. Uma missão de Bruxelas analisou esses problemas e decidiu, no final de 1996, interromper a concessão de bolsas por interme´dio do KT e completar os financiamentos previstos por interme´dio do TEFSA. Desde então, o TEFSA verificou e compilou todos os dados fornecidos pelo KT entre 1992 e 1996, o que lhe permitiu trabalhar de forma mais eficaz na componente de recuperação de empre´stimos do programa, apesar de nesta altura ainda ser demasiado cedo para apresentar estatísticas. A capacidade do TEFSA no que se refere à recuperação dos empre´stimos tem vindo a melhorar anualmente e, dado que beneficia do apoio constante do Governo, a viabilidade do programa está garantida, tal como se previa no acordo de financiamento