title: Informe especial n° 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996-1997) acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

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EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

text: 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/1 I (Comunicaciones) TRIBUNAL DE CUENTAS INFORME ESPECIAL No 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996–1997) acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 241/01) C 241/2 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 ÍNDICE Apartados Página PREÁMBULO — CONDICIONES PREVALECENTES EN LA ANTIGUA YUGOSLAVIA. 1 — 9 1. INTRODUCCIÓN. 1. 1 — 1. 4 2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES. 2. 1 — 2. 13 3. CONCEPCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AYUDA. 3. 1 — 3. 55 Estrategia de la Comisión. 3. 1 — 3. 27 Planificación de las intervenciones de la DG IA. 3. 2 — 3. 9 Planificación de las intervenciones de ECHO. 3. 10 — 3. 12 Organización de los servicios de la DG IA. 3. 13 — 3. 25 Organización de los servicios de ECHO. 3. 26 — 3. 27 Ejecución de los programas. 3. 28 — 3. 55 Porcentaje de utilización de los cre´ditos. 3. 28 — 3. 32 Preparación de los proyectos. 3. 33 — 3. 35 Firma de contratos. 3. 36 — 3. 45 Pagos. 3. 46 — 3. 50 Seguimiento y evaluación de los proyectos. 3. 51 — 3. 55 4. EFECTO DE LAS ACCIONES. 4. 1 — 4. 59 Reparto geográfico. 4. 1 — 4. 7 Entidades constituyentes de Bosnia y Herzegovina. 4. 1 — 4. 5 Croacia. 4. 6 — 4. 7 Reparto sectorial. 4. 8 — 4. 59 Vivienda y retorno de los refugiados. 4. 8 — 4. 19 Educación. 4. 20 — 4. 22 Sanidad. 4. 23 — 4. 26 Energía (electricidad y gas). 4. 27 — 4. 31 Transportes. 4. 32 — 4. 40 Gestión de aguas y residuos dome´sticos. 4. 41 — 4. 44 Telecomunicaciones. 4. 45 — 4. 48 Agricultura. 4. 49 — 4. 53 Desarrollo del sector privado y revitalización económica. 4. 54 — 4. 56 Apoyo a la administración pública. 4. 57 — 4. 59 5. CONCLUSIÓN. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Anexos 1-3. 33 Abreviaturas. 38 Respuestas de la Comisión. 39 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/3 C 241/4 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 PREÁMBULO — CONDICIONES PREVALECIENTES EN LA ANTIGUA YUGOSLAVIA 1. La reconstrucción de la Antigua Yugoslavia afecta principalmente a dos países: Bosnia y Herzegovina y, en menor medida, Croacia. Bosnia y Herzegovina Las Instituciones de Bosnia y Herzegovina creadas por Dayton 2. El Acuerdo de paz dividió Bosnia en dos entidades, cada una dotada de una amplia autonomía: la Federación de Bosnia y Herzegovina, que agrupa la población musulmana y croata y la República Srpska, con población serbia. En la Federación se crearon diez cantones que constituyen un nivel de gobierno intermedio entre e´sta y el municipio. 3. Como Bosnia no era un Estado independiente antes de las hostilidades, fue necesario crear nuevas instituciones en todos los niveles del Estado, entidades y cantones. La fragilidad de las recientes instituciones de Bosnia y Herzegovina, las tensiones entre los representantes de las comunidades e´tnicas en las administraciones del Estado y la Federación, así como la diversifica- ción de competencias entre el Estado, las entidades, los cantones y los municipios, complicaron singularmente la búsqueda de interlocutores responsables para las acciones iniciadas por los proveedores de fondos, incluida la Comisión Europea, durante todo el período 1996–97. Situación económica 4. En Bosnia, la destrucción directamente causada por los combates se valoró entre 15 150 y 30 300 millones de ecus (1). El estado de las infraestructuras del país, ya malo antes del conflicto, se había deteriorado aún más debido al insuficiente mantenimiento. En 1995, la producción industrial sólo llegaba al 10 % de su nivel antes de la guerra, mientras que la economía exigía reformas profundas. Al final de 1995, el 80 % de la población dependía de la ayuda humanitaria. 5. Al final de 1997, la situación en Bosnia continuaba siendo preocupante. El PIB, que en 1996 había aumentado en un 50 % hasta 554 ecus por habitante, creció un 35 % en 1997, pero seguía siendo muy bajo (2). En efecto, la producción industrial sólo representa aún un 20 % del volumen anterior a la guerra (3). En esta misma fecha, alrededor del 20 % de la población seguía necesitando ayuda alimentaria y la atención sanitaria dependía todavía de la ayuda internacional (4). Situación de los refugiados y personas desplazadas 6. De una población antes de la guerra de cuatro millones de habitantes, 250 000 habían muerto, un millón se encontraba desplazado en el interior del país y 1,3 millones se habían refugiado en el extranjero. De manera general, los refugiados proceden de las ciudades de Bosnia y Herzegovina, mientras que las personas desplazadas abandonaron los pueblos durante la guerra para encontrar una seguridad relativa en las ciudades, ocupando en la mayoría de los casos las viviendas abandonadas por las personas que se habían refugiado en el extranjero. Para permitir el retorno de los refugiados era necesario ayudar primero a las personas desplazadas a recuperar sus viviendas en las zonas afectadas por los combates. (1) Fuente: Banco Mundial: Programa prioritario de reconstrucción, Noviembre de 1996, volumen 3. (2) Ve´ase el cuadro A al final del preámbulo. (3) Fuente: Economist Intelligence Unit Country Report, primer trimestre de 1998. (4) Fuente: Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/5 7. Al final de 1997, 800 000 personas continuaban desplazadas en Bosnia y Herzegovina, mientras que sólo habían regresado 200 000 refugiados; 612 000 refugiados se encontraban todavía en el extranjero, de los cuales 263 000 en los Estados miembros de la Unión Europea y, de e´stos 220 000 en Alemania, sin haberse hallado solución duradera alguna (5) (6). Croacia 8. En Croacia, el programa de reconstrucción se concentró en Eslavonia oriental, la región más destruida del país, y puesta bajo el control administrativo temporal de las Naciones Unidas [UNTAES (7)] durante el período de 1996–1997. La destrucción debida directamente a la guerra se evaluó aquí en alrededor de 1 000 millones de ecus. El proceso de adhesión de esta región a la República de Croacia que requiere el retorno pacífico de los croatas, manteniendo los derechos de la población serbia, significó una fuerte restricción a las operaciones de reconstruc- ción (ve´ase el cuadro A). Contexto de la intervención comunitaria 9. El Tribunal de Cuentas considera necesario recordar las condiciones en las que se lanzaron las acciones de reconstrucción que limitaron en gran medida su realización. El contexto de la intervención se caracterizó, por tanto, como sigue: a) el grado de urgencia que exigía la situación política y los imperativos de la reconstrucción que debía llevarse a cabo desde el inicio de 1996; b) la situación políticamente inestable sobre el terreno, marcada por la obstrucción por determinadas partes a la aplicación de los Acuerdos de paz; c) las dificultades para obtener el acuerdo de las autoridades gubernamentales de las diferentes entidades (condiciones que se derivan de la reglamentación comunitaria) que condujeron a retrasos en la ejecución de las acciones. d) instrumentos jurídicos y financieros complejos y poco flexibles que implicaron el empleo simultáneo de dos reglamentos y de varias líneas presupuestarias. El Reglamento (CE) no 1628/96 relativo a la reconstrucción fue aprobado a finales de julio de 1996 por el Consejo, tras el dictamen de Parlamento Europeo. La transposición en este Reglamento de los mismos procedimientos y umbrales de firma de contratos que para el programa TACIS no estaba adaptada a la situación específica de la antigua Yugoslavia. El Reglamento (CE) no 851/98 aprobado por el Consejo el 20 de abril de 1998 (8), con el dictamen del Parlamento Europeo y como consecuencia de las críticas formuladas con respecto a la ayuda a la antigua Yugoslavia, se basa, en gran medida, en las propuestas presentadas por la Comisión para aligerar los procedimientos y acelerar la ejecución. (5) Fuente: HCR «Repatriation and Return Programme 1998». (6) Alrededor de 700 000 refugiados encontraron soluciones duraderas de Bosnia y Herzegovina. (7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia. (8) DO L 122 de 24. 4. 1998, p. 1. C 241/6 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 CUADRO A Datos económicos relativos a las Repúblicas de la antigua Yugoslavia Eslovenia (1) Croacia Bosnia Herzegovina Federación República Srpska Serbia y Montenegro Antigua República de Macedonia (1996) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) Superficie (km²) No. de habitantes (millones) % de tierras cultivadas PNB (109 dólares estadounidenses) PNB/habitante (dólares estadounidenses) Deuda exterior bruta (109 dólares estadounidenses) Reparto del PNB por sector (en %) Agricultura Minas Industria Servicios Tasa de desempleo (en %) Tasa de inflación (en %) 20 300 2,0 12 56 538 4,5 26 26 537 2,4 28 16,3 14,6 8 152 3 250 2,85 2,86 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 2,3 864 (2) 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 25 053 1,4 ? 0,5 392,0 (2) 17,8 32 50,2 39,0 ? 87 968 10,8 35 25 713 2,1 22 9,9 920 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 1,8 860 ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 (1) Debido a su situación particular, Eslovenia participa completamente en el programa PHARE y no se beneficia de ayudas a título de los programas de reconstrucción de la antigua Yugoslavia. (2) La deuda exterior del Estado de Bosnia Herzegovina se estima en 3,38 x 109 dólares estadounidenses. Fuentes: ATLASECO 1998; The Economist Intelligence Unit. 1. INTRODUCCIÓN 1. 1. En la prórroga de los Acuerdos de paz de Dayton y de París del final de 1995 (9), la Unión Europea (UE) reservó una dotación financiera indicativa de 1 000 millo- nes de ecus para la reconstrucción de la antigua Yugosla- via durante el período 1996–1999 (10) (ve´ase el cuadro A). La parte esencial de este importe la constituye la contribución de la Unión Europea al programa de recons- trucción prioritaria de 5 100 millones de dólares (3 880 millones de ecus) aprobado para Bosnia y Herzegovina por internacional desde el final de 1995 (11). El Anexo 1 presenta un panorama de la arti- la comunidad CUADRO 1 Fuentes presupuestarias de la ayuda a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (1996-1999) Ayuda a la reconstrucción Ayuda a las reformas económicas Programa PHARE (DG1A) Líneas específicas (DG1A) Ayudas de urgencia (ECHO) 400 400 p. m. (1) Total 800 200 — nada 200 (millones de ecus) Total 600 400 p. m. 1 000 (1) Las ayudas ECHO se deciden anualmente en el marco del procedimiento presupuestario. No son objeto de una programación plurianual. (9) El Acuerdo de paz de Bosnia y Herzegovina se rubricó en Dayton el 21 de noviembre de 1995 y se firmó en París el 14 de diciembre de 1995. (10) Comunicación de la Comisión: «Contribuciones financieras de la Unión Europea a la reconstrucción en ex-Yugoslavia» COM(95) 581 final de 18. 12. 1995. (11) El programa fue elaborado por el Banco Mundial en el documento: «Bosnia-Herzegovina: prioridades para el recon- ducimiento y el crecimiento» preparado para la primera conferencia de los proveedores de fondos reunida en Bruselas en diciembre de 1995. Este programa fue concebido como una primera fase en el proceso de reconstrucción. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/7 culación presupuestaria de la ayuda de la Unión Europea, así como del reparto de las tareas entre los servicios de la Comisión. cabo, desde 1996, un estudio cuyos resultados expone en el presente informe. A lo largo de toda su investigación, el Tribunal ha mantenido informada a la Comisión de sus comprobaciones. 1. 2. En su Informe anual relativo al ejercicio 1996, el Tribunal de Cuentas había llamado la atención sobre la muy escasa movilización del programa de reconstrucción. Ante una situación juzgada alarmante (12), ha llevado a 1. 3. El cuadro 2 muestra que en el transcurso del período 1996–1997, Bosnia y Herzegovina fue el princi- pal beneficiario de la ayuda a la reconstrucción. CUADRO 2 Análisis de la ayuda de la Comisión para la reconstrucción y reformas económicas de la antigua Yugoslavia, financiada por los presupuestos 1996 y 1997; situación al 31 de diciembre de 1997 (incluidas las ayudas para la reconstrucción de urgencia) País Compromisos Contratos Pagos (millones de ecus) Reconstrucción Bosnia Croacia Serbia-Montenegro ARYM Subtotal Reforma económica Bosnia Croacia Serbia-Montenegro ARYM Subtotal 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 Total 612,2 Fuente: Tribunal de Cuentas. 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. El objetivo de la fiscalización del Tribunal fue evaluar la gestión de la Comisión para la ayuda a la reconstrucción de Bosnia y Herzegovina y Croacia, así como examinar la incidencia concreta de estas ayudas al final de 1997, es decir a mitad del programa 1996–1999 (13). En 1997 se efectuaron cuatro misiones sobre el terreno y en 1996 dos visitas en los Estados (12) Informe anual relativo al ejercicio 1996, DO C 348 de 18. 11. 1997, puntos 14. 26–14. 31. (13) Los gastos de funcionamiento de la oficina del alto represen- tante de las Naciones Unidas (OHR) financiados mediante 10 millones de ecus en 1995 y 4,6 millones de ecus en 1997 en cre´ditos de la PESC (B8-013) no se examinaron ya que sobrepasaban el marco de las operaciones de reconstruc- ción. miembros, a las agencias de abastecimiento encargadas del programa de suministros a Bosnia (14). Estas visitas se completaron con un análisis de las cuentas y expedientes en los servicios centrales de la Comisión. 2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES 2. 1. El programa de reconstrucción de la antigua Yugos- lavia, iniciado con urgencia al final de 1997, se había (14) Programa de ayudas esenciales (PAE). C 241/8 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 puesto en marcha dos años más tarde esencialmente en la Federación croato-musulmana de Bosnia y Herzegovina (ve´ase el apartado 1. 3 y el apartado 2 del preámbulo) y su grado de movilización continuaba siendo escaso (ve´ase el apartado 3. 30). se vio enfrentada en diversas ocasiones a hechos consu- mados a la hora de abandonar o reducir acciones (ve´ase el apartado 4. 13). 2. 2. A pesar de que en cuatro comunicaciones había anunciado una estrategia muy ambiciosa (ve´ase el apar- tado 3. 1), la Comisión no elaboró despue´s un plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado, para permitir una aplicación coordinada de esta estrategia (ve´ase el apartado 3. 3), especialmente con las ayudas de ECHO, pese a la existencia de líneas directrices claras (ve´ase el apartado 3. 11). Un plan así de ejecución hubiera sido especialmente útil para coordinar las acciones que condi- cionan el retorno de los refugiados. 2. 3. Tras haber confiado sin suficiente preparación a dos agencias de abastecimiento un programa de suministros a Bosnia y Herzegovina por valor de 125 millones de ecus, la Comisión debió interrumpir despue´s su ejecución, porque había sobreestimado la capacidad de gestión de las administraciones beneficiarias (ve´ase el apartado 3. 5). 2. 4. Pese a que la Comisión dirigió sus intervenciones hacia un gran número de sectores de actividad (ve´anse los apartados 3. 4 a 3. 6), no utilizó medios acordes con sus ambiciones y no destinó a sus servicios operativos, ni en la sede ni sobre el terreno, los recursos humanos necesa- rios para la correcta ejecución de numerosas acciones (ve´anse los apartados 3. 13 a 3. 25). Por otra parte, los procedimientos de estos mismos servicios no se reexami- naron suficientemente para tener en cuenta la urgencia, lo que hizo más lento no sólo el proceso de toma de decisiones sino tambie´n el ritmo de ejecución de las acciones (ve´anse los apartados 3. 28 a 3. 37, 3. 41, 3. 46 a 3. 50). 2. 5. La coexistencia de tres reglamentos por los que se rigen las líneas presupuestarias utilizadas para la financia- ción de las acciones de reconstrucción condujo a la aplicación de reglas diferentes para operaciones similares y complicó los procedimientos de gestión de la Unión Europea (ve´anse los apartados 3. 36 y 3. 37). 2. 6. El recurso al ACNUR para poner en marcha pro- yectos de reconstrucción de viviendas añadió un eslabón costoso a la cadena de los participantes sin, por otra parte, aportar una experiencia específica (ve´ase el apar- tado 3. 55). Además, las modalidades de colaboración que la Comisión intenta imponerle al ACNUR son incompati- bles con el enfoque global que e´ste último aplica a la financiación de sus propios programas (ve´ase el apartado 5. 7). Finalmente, la Comisión no pudo obtener el control de las operaciones del ACNUR como hubiera deseado y 2. 7. Aunque las minas continúan causando un número considerable de víctimas y retrasando el programa de reconstrucción, los fondos destinados por la Comisión a su desactivación fueron limitados y la utilización de los mismos resultó particularmente lenta (ve´ase el apartado 3. 32). Además, los cre´ditos 1997 previstos para esta actividad no se utilizaron. 2. 8. La reconstrucción de las viviendas tropezó con múltiples obstáculos al no haberse estudiado suficiente- mente desde el principio los proyectos y el número de hogares reinstalados fue inferior a lo previsto (ve´ase el apartado 4. 13). En diversas ocasiones, viviendas que se habían beneficiado de rehabilitaciones permanecieron sin ocupar, bien porque los trabajos se interrumpieron bien porque las condiciones de seguridad o las condiciones de vida (incluido el mercado de trabajo) no lo permitieron (ve´ase el apartado 4. 18). La insuficiencia del número de viviendas rehabilitadas frena la reinstalación de las perso- nas desplazadas y el retorno de los refugiados, que, sin embargo, siguen constituyendo un objetivo principal de la Unión Europea (ve´anse los apartados 3. 8 y 4. 8 y el anexo 3). 2. 9. La reconstrucción de infraestructuras en los sectores de sanidad y educación tuvo, en general, efectos visibles. En estos dos sectores, aún son necesarias reformas insti- tucionales para garantizar la permanencia de los servicios (ve´anse los apartados 4. 22 y 4. 26). 2. 10. Al final de 1997, las intervenciones en el ámbito de la energía no habían tenido aún mucha incidencia (ve´anse los apartados 4. 29 y 4. 30). La Comisión no se había asegurado de la puesta en marcha de los equipos suministrados en el marco de su programa de ayudas esenciales (ve´ase el apartado 4. 28) y los demás proyectos no habían comenzado, debido a retrasos en la prepara- ción de las licitaciones (ve´ase el apartado 4. 30). 2. 11. Se movilizaron importes importantes en el sector de los transportes, si bien las acciones iniciadas sólo tuvieron una relación indirecta sobre el retorno de los refugiados (ve´ase el apartado 4. 33). No obstante, el carácter visible de las ayudas destinadas a la reapertura de líneas de transporte público en Sarajevo permitió afirmar la presencia de la Unión Europea (ve´ase el apartado 4. 34). 2. 12. Pese a la importancia del sector en te´rminos de empleo, el apoyo de la Comisión a la agricultura resultó modesto (ve´ase el apartado 4. 49). Sólo a partir de 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/9 mediados de 1997 se iniciaron algunas acciones convin- centes en las regiones de Una Sana y de Banja Luka (ve´anse los apartados 4. 52 y 4. 53). Igualmente, la Comi- sión prestó poca asistencia al sector industrial (ve´anse los apartados 4. 54 a 4. 56). «la utilización del análisis y el know how propios de los diferentes proveedores de fondos». Ni siquiera entre sus propios servicios, la Comisión diseñó un plan de ejecu- ción coordinado y los enfoques de la DG IA y ECHO no siempre fueron suficientemente complementarios. 2. 13. Aparte de la creación de una oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO) cuya eficacia es manifiesta (ve´ase el apartado 4. 58), la Comisión no concedió sufi- ciente importancia a la reforma de la administración pública, a pesar de las enormes necesidades de las institu- ciones de Bosnia y Herzegovina (ve´ase el apartado 3. 7). 3. CONCEPCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AYUDA Estrategia de la Comisión 3. 1. Paralelamente a los Acuerdos de Dayton, la Comi- sión anunció su estrategia para la reconstrucción de la antigua Yugoslavia en cuatro comunicaciones comple- mentarias al final de 1995 (15). Planificación de las intervenciones de la DG IA 3. 2. El Reglamento (CE) no 1628/96 (16) fija en el pro- grama de reconstrucción el objetivo de «apoyar el pro- ceso de reconstrucción, favorecer el retorno de los refu- giados, la reconciliación y la cooperación económica regional y crear las condiciones económicas y sociales que constituyen la base del desarrollo de los países beneficia- rios». Estos objetivos confirman los de la comunicación mencionada en el apartado a) de la nota 15. 3. 3. La Comisión no aprobó ningún plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado para aplicar su estrategia. En el marco de la coordinación internacional prevista en la comunicación citada en el apartado d) de la nota 15, dicha institución debería haber preparado un programa basado en una evaluación de sus propios puntos fuertes y de´biles, teniendo en cuenta los de los demás donantes para determinar los sectores en los que su contribución podría ser más valiosa. En esta misma comunicación, la Comisión indicaba que la coordinación debía asegurar 3. 4. Tal como muestran los Anexos 2. 1 y 2. 2, la Comi- sión eligió grandes campos de intervención para poder atender todo tipo de demandas, lo que finalmente le llevó a una gran dispersión de sus acciones que no pudo controlar debido a la insuficiencia de recursos humanos que movilizó. 3. 5. En 1996, se concedió la primacía a un programa de ayudas esenciales (PAE) de 125 millones de ecus consa- grado a suministros de urgencia para relanzar la econo- mía de Bosnia y Herzegovina atendiendo las necesidades prioritarias en nueve sectores (17). La Comisión inició esta operación a pesar de que sólo tenía una experiencia limitada en programas de suministros en un contexto de reconstrucción. De esta forma suministró equipos me´di- cos y escolares sin tener en cuenta las intervenciones de ECHO en estos mismos campos. En lo que se refiere al PAE Suministros, la Comisión se apoyó en gran medida en las autoridades locales para la identificación y la distribución de bienes, pero sobreestimó las capacidades de gestión de las autoridades de Bosnia y Herzegovina y, en consecuencia, no garantizó el apoyo te´cnico y la supervisión necesarios. Las dificultades de puesta en marcha le llevaron, así pues, a interrumpir el PAE en noviembre de 1996, despue´s de haber comprometido 83 millones de ecus, y a utilizar el saldo de 42 millones de ecus para ayudas movilizadas en forma de proyectos de tipo clásico, siendo responsabilidad de la Comisión hasta la finalización total de los trabajos, a diferencia de las operaciones de entrega de suministros. 3. 6. Para 1997, el programa de la DG IA incluyó tres ámbitos que, conjuntamente, abarcaban a su vez la práctica totalidad de los sectores: a) el desarrollo del sector privado y el refuerzo institucio- nal; (15) a) SEC(95)1597 final de 27 de septiembre de 1995; b) COM(95) 564 final de 17 de noviembre de 1995; c) COM(95) 581 final de 18 de diciembre de 1995; d) COM(95) 582 final de 20 de noviembre de 1995. (16) Reglamento (CE) no 1628/96 del Consejo, de 25 de julio de 1996 (DO L 204 de 18. 8. 1996). (17) Este programa constituía una respuesta a una demanda del Banco Mundial para una primera fase de financiaciones estimada en 360 millones de ecus y que afectaba a 10 sectores de actividad [COM (95) 3507, de 14. 12. 1995]. Las operaciones de desactivación de minas de la Unión Europea se financiaron al margen del PAE (ve´ase el apartado 3. 32). C 241/10 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 b) el apoyo al sector social (refugiados, vivienda, sanidad y educación); c) las infraestructuras (energía, transportes, telecomuni- caciones, suministro de agua). 3. 7. Durante el período 1996–1997, la Comisión no desempeñó un papel destacado en el campo de las reformas económicas y de refuerzo institucional (ve´anse los apartados 4. 54 y 4. 57), especialmente en los sectores sanitario y de educación, donde las necesidades eran especialmente urgentes (ve´anse los apartados 4. 22 y 4. 26). 3. 8. Ante la importancia que los Estados miembros de la Unión Europea conceden al retorno de los refugiados, la Comisión, debería haber convertido e´ste en una de sus prioridades desde el inicio de su intervención en 1996. Ello hubiera sido incluso más lógico, ya que los dos otros principales donantes de fondos (USAID y Banco Mun- dial) solamente aportan una ayuda limitada en el sector de la vivienda. La Comisión, que tiene libertad para repartir tareas entre sus servicios, debería haber encar- gado mejor a ECHO que a la DG IA la cuestión del retorno de los refugiados, debido a la experiencia adqui- rida por esta oficina en los sectores sociales durante los años de guerra. En efecto, ECHO no solamente consti- tuye el socio privilegiado del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), responsable de la coordinación de las ayudas a los refugiados (18), sino que las ONG con las que ECHO celebró acuerdos de cooperación se encargan tambie´n en la mayoría de los casos de la ejecución de los proyectos a favor de los refugiados. Además, los procedi- mientos de la ayuda humanitaria permiten a ECHO una gestión más rápida que la de la DG IA en materia de acciones urgentes de rehabilitación (ve´ase el apartado 3. 32), especialmente en lo que se refiere al acuerdo de las autoridades locales, las licitaciones y el nivel de los anticipos pagados a los socios (hasta el 80 % del importe de las operaciones). 3. 9. En lo relativo a infraestructuras, la Unión Europea, contrariamente a los demás donantes, no dispone de procedimientos suficientemente rápidos, ni de las compe- tencias te´cnicas necesarias para lograr una incidencia real en plazos razonables. Planificación de las intervenciones de ECHO 3. 10. Mientras que la DG IA cuenta con un marco financiero plurianual que le permite planificar sus opera- ciones de rehabilitación, no ocurre lo mismo con ECHO (ve´ase el cuadro no 1), y si la ayuda humanitaria tradicio- nal puede gestionarse con dotaciones anuales, la ayuda a la rehabilitación requiere perspectivas más amplias. En realidad, ECHO no puede efectuar ni siquiera previsiones anuales y el presupuesto inicial de la línea B7-214 no permitió cubrir todo el año 1997 apartado 3 (del anexo 1). Mientras que en 1996 hubo que recurrir en gran medida a la reserva presupuestaria de urgencia (capítulo B7-910), en 1997 se emplearon cre´ditos suplementarios del programa PHARE durante la segunda mitad del ejercicio (19). 3. 11. A pesar de las intenciones anunciadas por la Comisión en su Comunicación al Consejo y al Parla- mento sobre «los vínculos entre la ayuda de urgencia, la rehabilitación y el desarrollo» (20), la DG IA y ECHO no aprobaron conjuntamente ningún dispositivo relacionado con la desvinculación progresiva de la Oficina humanita- ria durante el período 1996–1999. Igualmente, el Grupo de trabajo (task force), compuesto por agentes encarga- dos de la ayuda humanitaria y por agentes de los servicios de ayuda al desarrollo, que debería haber coor- dinado la ejecución de la transición, no fue encargado de la elaboración de los programas de ayuda. 3. 12. En 1996, ECHO intervino poco en el sector de la vivienda, ya que concentró sus acciones en las infraestruc- turas sociales de base (en particular, edificios para escue- las y atención me´dica) y en las infraestructuras de sumi- nistro de agua y electricidad. Los proyectos propuestos por las ONG se elaboraron sin definir criterios para que la selección fuera sistemática y transparente. Por el con- trario, en el caso de los proyectos de 1997, ECHO aplicó un enfoque intersectorial y un conjunto de criterios coherentes con objeto de aumentar la incidencia de sus ayudas, en particular en el sector de la vivienda, donde sus intervenciones se reforzaron. Organización de los servicios de la DG IA 3. 13. La incapacidad de la Comisión para desplegar los recursos humanos necesarios para las operaciones de reconstrucción constituyó el principal escollo del pro- grama a favor de la antigua Yugoslavia. El importe de 1 000 millones de ecus se aprobó en el plano político sin que realmente se hubiera efectuado una evaluación previa de las capacidades de gestión de la Comisión. En su (19) Ve´anse los apartados 2. 14–2. 16 del Informe especial no 2/97 relativo a las ayudas humanitarias de la Unión Europea para el período entre 1992 y 1995 (DO C 143 de 12. 5. 1997). (18) En el marco de los Acuerdos Dayton-París (anexo 5). (20) OM(96) 153 final, de 30 de abril de 1996. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/11 comunicación «Reconstrucción de la antigua Yugoslavia: gestión de la ayuda de la Unión Europea y coordinación de la ayuda internacional», la Comisión había insistido, por otra parte, en el hecho de que sus servicios eran «insuficientes» y declarado que adoptaría las medidas correctoras necesarias [letra d) de la nota 15]. 3. 14. No obstante esta declaración de intenciones y pese a la importancia financiera y política del programa, tanto el desarrollo de las orientaciones sectoriales como la gestión de los proyectos y su seguimiento sobre el terreno corrieron a cargo en 1997 de sólo cinco gestores de los servicios centrales, de los que ninguno era agente perma- nente de la Comisión, y cuyos contratos vencen, en la mayoría de los casos, a mediados de 1998. La delegación de la Comisión en Sarajevo tampoco dispuso de personal suficiente para el seguimiento del programa de recons- trucción al que únicamente asignó dos agentes auxiliares bajo la supervisión del jefe de delegación y de su adjunto. En Croacia, la Comisión no abrió una oficina hasta abril de 1997, que, en septiembre de ese mismo año, todavía contaba únicamente con un enviado especial asistido de personal local (21). En Bosnia y en Croacia, la Comisión contrariamente a los demás donantes, no recurrió a agentes locales para el seguimiento de los programas, como hace con sus delegaciones en los países PHARE. 3. 15. A efectos de comparación, en el caso de Polonia, que dispone de una dotación financiera anual comparable a la de Bosnia, la delegación de Varsovia cuenta con 18 agentes de categoría A, de los cuales 10 son agentes locales. 3. 16. En 1996, la financiación de la oficina de la Comi- sión en Sarajevo se improvisó en gran medida. Una parte sustancial de sus costes se cubrió con el programa de ayudas esenciales (PAE): personal (463 582 ecus), equipos (282 000 ecus), gastos de funcionamiento (157 000 ecus), mientras que este tipo de gastos deberían haberse impu- tado a la parte A (funcionamiento) del presupuesto de la Comisión (22). Estos gastos de funcionamiento fueron cubiertos por los anticipos de tesorería abonados por la Comisión a las agencias de abastecimiento a las que se había confiado la ejecución del programa. Este procedi- miento irregular, además de no ser transparente, hace que la oficina de la Comisión dependa indebidamente de las agencias a las que, por otra parte, debía supervisar. Además, la Comisión debió pagar a las agencias 5 000 (21) Un asistente, una secretaria y un chófer. (22) Ve´anse los apartados 14. 29 a 14. 31 del Informe anual relativo al ejercicio 1996, (DO C 348 de 18. 11. 1997). ecus en concepto de honorarios de intermediario por simples transferencias de fondos. 3. 17. En Eslavonia oriental, La DG IA recurrió tambie´n a procedimientos no ortodoxos para financiar sus gastos administrativos. En este caso, se sirvió de una ONG, situada bajo la supervisión de un experto contratado, como pantalla para emplear a 27 agentes en Vukovar, con el fin de concebir y ejecutar su programa de recons- trucción (23). Incluso despue´s de la apertura de su oficina de representación en Zagreb, en abril de 1997, la Comi- sión mantuvo sin cambios su «antena» de Vukovar. Para la Unión Europea, que colabora en la región con los demás proveedores de fondos y la misión de las Naciones Unidas (UNTAES), siendo la Comisión el proveedor de fondos más importante en Eslavonia oriental, no son aceptables semejantes soluciones, incluso si constituyen un arreglo de circunstancia para movilizar la ayuda. 3. 18. La escasez de personal de la delegación de la Comisión en Sarajevo y sus poderes de decisión limitados redujeron sus posibilidades de coordinación local con los demás donantes. De esta forma, aunque la Oficina del Alto Representante en Bosnia (OHR) (24) creó un sistema de grupos de trabajo por sectores compuestos de repre- sentantes de los diferentes donantes para mejorar la coordinación, la Comisión, por falta de medios in situ, no preside ninguno de estos grupos de trabajo y no puede aportarles una contribución significativa. 3. 19. Si bien la gestión del programa PHARE se ha descentralizado en gran medida y el Reglamento (CE) no 1628/96 (25) contempla que la ayuda de la Comisión se llevará a cabo, a ser posible, de manera descentralizada, en Bosnia, la gestión del programa siguió estando muy centralizada (26). En estas condiciones, la delegación de la Comisión en Sarajevo, no desempeñó más que un papel marginal, por estar a menudo mal definido. 3. 20. Si las dificultades encontradas por el PAE Suminis- tros explican en parte el enfoque centralizado de la Comisión, (ve´ase el apartado 3. 5), esta centralización resultó, a su vez, fuente de problemas, no solamente durante la negociación de los acuerdos de financiación con las autoridades de Bosnia y Herzegovina, sino tam- bie´n durante la fijación del contenido de los proyectos. En los demás países de Europa central y oriental, la (23) Muchos de estos agentes así como el experto eran antiguos miembros del equipo creado por la Unión Europea para asegurar la gestión de la ciudad de Mostar entre 1994 y 1996. (24) La Oficina del Alto Representante se creó en el marco del Acuerdo de Dayton para vigilar los aspectos civiles del acuerdo de paz (ve´ase el apartado 1. 4 de la nota 13). (25) Artículo 5. (26) Con excepción del PAE Suministros, es decir 83 millones de ecus. C 241/12 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Comisión creó un sistema de unidades de gestión de programa (UGP) para movilizar sus ayudas PHARE. Este sistema, aplicado según las recomendaciones formuladas por el Tribunal en su Informe especial sobre la gestión descentralizada del programa PHARE (27), es decir, limi- tando el número de UGP y centralizando en una de ellas la gestión financiera del programa habría constituido en Bosnia un te´rmino medio entre la descentralización y la excesiva centralización mantenida. Las UGP se situaron en los ministerios de los países beneficiarios y estaban compuestas de agentes nacionales y consultores extranje- ros. El programa PHARE financiaba estos últimos. Las UGP están supervisadas por la delegación de la Comisión en el país. Este sistema crea un intermediario importante entre la Comisión y los ministerios que facilita el diálogo a la hora de canalizar la ayuda. 3. 21. Para gestionar la ayuda internacional que coor- dina, el Banco Mundial ha creado en Bosnia estructuras comparables a las UGP en los diferentes ministerios de ambas entidades. La Comisión utilizó poco estas estructu- ras. Como al final de 1997 el Banco Mundial estimaba que había desembolsado rápidamente la parte esencial de los fondos que debía destinar a la reconstrucción, la Comisión debería retomar el papel de jefe de línea mediante el suministro a estas estructuras de una asisten- cia te´cnica a título de refuerzo institucional necesario para la recuperación duradera en Bosnia y Herzegovina. 3. 22. La lentitud de los procedimientos de movilización de las ayudas (ve´anse los apartados 3. 28 a 3. 50) es tambie´n consecuencia de la insuficiente descentralización de la delegación de la Comisión en Sarajevo. Esta situa- ción es claramente opuesta a la del programa de recons- trucción de la Unión Europea en Mostar, donde treinta y nueve agentes (civiles) extranjeros habían sido destinados, sobre el terreno, a la administración del programa. 3. 23. En este mismo contexto, conviene señalar que la Oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO) (28), que constituye una de las operaciones de más e´xito de la Comisión (ve´anse los apartados 4. 58 y 4. 59), está diri- gida de manera fuertemente descentralizada por la DG XXI (29). Así, dicha Oficina, que integra unas 25 perso- nas, funciona bajo la autoridad del representante local, consultor de la DG XXI. Éste goza de gran autonomía y garantiza, sin intervenciones excesivas de la sede, la responsabilidad de la ejecución de su programa. Allí dispone de una docena de personal extranjero y de unos veinte agentes locales. Igualmente, la USAID, tercer donante, ha abierto una oficina en Sarajevo con una veintena de personal extranjero y aproximadamente cien agentes locales que cubren el conjunto de Bosnia. 3. 25. La falta de plan de ejecución, tanto en lo que se refiere al reparto de las ayudas como al refuerzo y la organización de los servicios de la DG IA, está ligado en parte a la inestabilidad de los directores destinados a la reconstrucción en la antigua Yugoslavia. En un principio y hasta octubre de 1996, se encargó a dos direcciones distintas dentro de la DG IA la gestión del programa de reconstrucción: la primera de PHARE y la segunda de las demás líneas presupuestarias. Los dos directores fueron sustituidos al final de 1996 por un director único que, a su vez, fue objeto de un traslado a mediados de 1997 sin que se nombrara un sustituto hasta noviembre de ese mismo año. Esta ausencia de continuidad en la dirección del programa causó lentitud en la toma de decisión y retrasos a la hora de proseguir con las acciones. Organización de los servicios de ECHO 3. 26. Contrariamente a la DG IA, prácticamente todo el personal ECHO destinado en Bosnia tiene su puesto en el país. De esta forma, en septiembre de 1997, 17 agentes, de los que 16 eran expertos contratados, se encontraban repartidos en cinco oficinas regionales. Estas oficinas aumentaron considerablemente los e´xitos de ECHO en materia de identificación de proyectos que podían satisfa- cer las necesidades in situ. No obstante, los insatisfacto- rios procedimientos existentes para reconducir los contra- tos del personal experimentado pero no estatutario pue- den hacer peligrar esta organización. 3. 27. Mientras que en te´rminos de personal las opera- ciones de ECHO en Bosnia están muy descentralizadas, sus procedimientos de autorización de proyectos, de contratos y de pagos continúan centralizados. En estos ámbitos, la descentralización podría conducir a una movilización aún más rápida de los fondos, siempre que se creara un sistema de umbrales a partir de los cuales se requeriría la autorización de los servicios centrales. Ejecución de los programas 3. 24. En 1996, el Banco Mundial optó tambie´n por una amplia descentralización de sus operaciones en Bosnia. Porcentaje de utilización de los cre´ditos (27) Especialmente para la creación de UGP poco numerosas y la centralización de la gestión financiera en una de ellas (DO C 175 de 9. 6. 1997). (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Dirección General de Aduanas y Fiscalidad indirecta. 3. 28. El cuadro 3 indica las principales líneas presupues- tarias relativas a la reconstrucción de la antigua Yugosla- via, así como su porcentaje de ejecución al 31 de diciem- bre de 1997. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/13 Porcentaje de ejecución de la ayuda a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia, financiada por los presupuestos 1996 y 1997, situación al 31 de diciembre de 1997 CUADRO 3 Títulos del Presupuesto Líneas presupuestarias Cre´ditos de compromisos Cre´ditos de pagos Presupuesto Original Presupuesto Revisado Compromi- sos Presupuesto Original Presupuesto Revisado Pagos (millones de ecus) Porcentaje de liquida- ción de los compromi- sos contraí- dos (%) Phare B7-500 (1) B7-500 (1) B7-543 (2) 1996 1997 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Subtotal 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Reconstrucción B7-541 B7-541 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Subtotal 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Refugiados B7-542 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Subtotal 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Europa para Sarajevo B7-545 B7-545 (4) 1996 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Subtotal 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 Aduanas, misiones ayuda Bosnia y Herzegovina de relacionadas con B7-7002 B7-544 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Subtotal 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Acciones relativas a minas antipersonales las B7-615 B7-661 1996 1997 Subtotal 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 Subtotal DG IA 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996-97 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 ECHO (B7-214) (5) 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996-97 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 COMISIÓN 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996-97 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) Sobre la línea B7-500, no existe dotación presupuestaria anual destinada a la reconstrucción en la antigua Yugoslavia. (2) Los importes no incluyen la ayuda económica al ARYM, es decir 23 millones de ecus. (3) La dotación presupuestaria para los refugiados está comprendida en 1997 en la dotación reconstrucción. (4) El presupuesto revisado para los cre´ditos de pagos incluye 14 millones de ecus en cre´ditos del ejercicio 1996 trasladados, excepcionalmente, al ejercicio 1997. (5) ECHO no fija dotación presupuestaria para sus operaciones de rehabilitación en la antigua Yugoslavia. C 241/14 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 3. 29. La falta de plan de ejecución, la insuficiencia de personal, la centralización excesiva y las debilidades insti- tucionales de las autoridades locales dieron lugar a una lentitud en la movilización de los cre´ditos destinados por la Unión Europea a la reconstrucción y condujeron a la Comisión a transferir en 1997, 130 millones de cre´ditos de pagos (es decir, el 59,1 % de los cre´ditos iniciales) de las líneas presupuestarias para la antigua Yugoslavia hacia otra partidas del presupuesto. Los pre´stamos BEI y la asistencia macrofinanciera no se utilizaron y la coope- ración con el BERD resultó muy limitada. 3. 30. Al 31 de agosto de 1997, última fecha de la que se dispone de cifras comparables en relación con todos los donantes, el ritmo de los pagos del programa de recons- trucción de la Unión Europea (29 %) era más lento que el de los demás donantes, cuya media se acercaba al 52 % (ve´ase el cuadro 4). Ello parece deberse en gran medida a las modalidades de ejecución de las ayudas de la Unión Europea. Al 31 de diciembre de 1997, el porcentaje de ejecución sólo alcanzaba el 31 % (ve´ase el cuadro 3). Con excepción del PAE Suministros, los pagos no representaban más del 17 % de los compromisos. CUADRO 4 Ayuda movilizada por la comunidad internacional al 31 de agosto de 1997 Compromisos Pagos (millones de ecus) Donante Importes (%) Importes Fracción de los compromisos (%) DG I/A ECHO Administración de la Unión Euro- pea en Mostar Subtotal Comisión Estados miembros Otros países europeos Países árabes Estados Unidos Japón Banco Mundial BERD Otros países 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Subtotal otros donantes 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 Total 2 740 100 Fuente Banco Mundial y Comisión, noviembre de 1997. 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 3. 31. Los procedimientos internos de ECHO, están con- cebidos para una movilización rápida de la ayuda huma- nitaria (pago de anticipos por valor de hasta el 80 % del importe de los contratos de operaciones), lo que permitió un ritmo más rápido de ejecución (porcentajes de ejecu- ción de los compromisos contraídos del 74 %). Además, las ayudas de ECHO no dependen de la autorización previa de las autoridades gubernamentales del país bene- ficiario para cada plan de acción. El riesgo mayor que implica el pago de anticipos importantes se amortigua, no obstante, con las relaciones bastante estables entre ECHO y sus socios, fijadas por contratos de asociación (30). (30) Ve´anse los apartados 4. 11–4. 21 del Informe especial no 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea durante el período 1992–1995 (DO C 143 de 12. 5. 1997). 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/15 3. 32. A pesar de que en Bosnia las minas matan o hieren a una media de 35 personas todos los meses (31) y que las operaciones para su desactivación a menudo constituían una condición previa a los proyectos de reconstrucción, la ayuda limitada de los donantes en este sector se movilizó lentamente y la cooperación de Bosnia y Herze- govina resultó muy insuficiente por la falta de voluntad de movilizar los recursos necesarios. Por lo que respecta a la Unión Europea, no se efectuó nungún pago a partir de la línea presupuestaria específica reservada a la desactiva- ción de minas (6,7 millones de ecus; B7-615) en 1996, debido a las dificultades encontradas para identificar los contratistas que pudieran efectuar bien las obras. En 1997, los fondos destinados a esta línea presupuestaria (B7-661) ascendieron a 2,4 millones de ecus y al 31 de diciembre de 1997 aún no se había comprometido nin- guna operación. Preparación de los proyectos 3. 33. En relación con las ayudas PHARE y las ayudas a la reconstrucción (B2-54) la presencia sobre el terreno muy limitada de la Comisión redujo sus capacidades de análisis y supuso un obstáculo para la identificación y tramitación completa de los proyectos en plazos razona- bles. En demasiadas ocasiones se realizaron propuestas a raíz de misiones cortas de consultores o de agentes de la Comisión que no contaban con un conocimiento deta- llado de las limitaciones locales, ni mantuvieron relacio- nes estables con las administraciones nacionales, ambas cosas necesarias para la elaboración de buenas propuestas de proyectos. La reorientación del proyecto de recons- trucción de Vukovar (5,3 millones de ecus) en julio de 1997, un año despue´s de su aprobación, constituye un buen ejemplo de este fenómeno (ve´ase el apartado 4. 6). propuestas y de los pliegos de condiciones de los consul- tores o las ONG cuando presentan sus proyectos te´cni- cos. El recurso al IMG que actúa de manera más opera- tiva bajo la autoridad de un representante único de la Comisión, responsable de todas la acciones financiadas por el presupuesto de la Unión Europea, constituye una vía que merecería estudiarse rápidamente. 3. 35. El enfoque de la Comisión se basa demasiado en las propuestas de las ONG (que pueden considerarse «ONG demand driven»— es decir, a instancias de la ONG). Por lo tanto, la Unión Europea delega sus respon- sabilidades en ONG sobre las que no ejerce suficiente control. Esto queda confirmado por la manera en que la Comisión reunió a decenas de ONG, el 23 de enero de 1998, solicitándoles, sin aportar más precisiones que le presentaran antes del 19 de febrero de 1998 proyectos en favor del retorno de los refugiados (por un importe de 70 millones de ecus). En 1996 y 1997, los procedimientos administrativos necesarios entre la presentación de los proyectos de las ONG y la firma de los contratos de la DG IA requirieron generalmente seis meses. En algunos casos, los plazos administrativos obligaron a replantear los proyectos inicialmente concebidos, debido a las nue- vas circunstancias. Firma de contratos 3. 36. La existencia de dos reglamentaciones (ve´ase el apartado 2 del Anexo 1) para operaciones similares (33) influyó en la gestión de la Comisión. Así, al final de 1997, la tramitación de los contratos era efectuada toda- vía por dos servicios, según la fuente de financiación utilizada (34), pese a la similitud de las acciones en cuestión. 3. 34. Pese a que el International Management Group (IMG), creado en 1993 al amparo del ACNUR (32), emplea alrededor de 140 agentes extranjeros y locales en el conjunto de Bosnia y que aproximadamente el 60 % de su presupuesto está financiado por la Unión Europea, la DG IA sólo recurrió a sus servicios esporádicamente, mientras que ECHO lo hizo a menudo. La intervención del IMG, resulta especialmente útil para el examen de las 3. 37. Las condiciones generales de los contratos PHARE no se conciben para un programa prioritario de recons- trucción, sino para una asistencia te´cnica a operaciones de reestructuración económica. Con objeto de poder remediar esta limitación, la Comisión introdujo una excepción para el PAE, de manera que los contratos se concedieron tras licitaciones restringidas. En el cuadro 5 figura una descripción de los procedimientos de adjudica- ción de estos contratos. (31) Fuente: «Rapport d’activite´ de de´minage de la Bosnie- Herze´- govine du centre d’action de de´minage des Nations unies pour la pe´riode de janvier 1996 à septembre 1997». (32) El IMG se creó para permitir iniciar rápidamente las opera- ciones de reconstrucción en Bosnia, una vez suspendidas las hostilidades [ve´ase el Informe especial no 2/97 relativo a la ayuda humanitaria de la Unión Europea entre 1992 y 1995, apartado 2. 25. a)] (DO C 143 de 12. 5. 1997). (33) El tercer Reglamento relativo a las ayudas de urgencia sólo se aplica a las operaciones financiadas por ECHO. (34) Dirección B para los contratos PHARE y Dirección F para los contratos financiados según el Reglamento (CE) no 1628/ 96. C 241/16 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 CUADRO 5 Procedimiento de adjudicación del programa de ayudas esenciales PAE Suministros Me´todo de adjudicación Casos en los que el me´todo es aplicable Importe de los contratos Número mínimo de empresas que deben consul- tarse Plazo mínimo de presentación de ofertas Entente directa Consulta- ción por fax a) operaciones de carácter humani- no significante 1 no especificado tario b) compra de piezas de recambio c) contratos ecus inferiores a 10 000 a) contratos de un valor superior a 10 000 ecus e inferior a 100 000 ecus b) operaciones de reconstrucción y de viviendas o suministro de equipos para la administración pública a) inferior a 100 000 ecus b) entre 100 000 ecus y 1 millón de ecus 5 7 5 días 10 días c) superior a 12 15 días Licitación registrada contratos al margen de las categorías anteriores 1 millón de ecus a) entre 100 000 ecus y 1 millón de ecus b) superior a 1 millón de ecus 5 12 10 días 21 días 3. 38. En el marco del PAE, dos agencias de abasteci- miento celebraron contratos por un valor de 73 millones de ecus (ve´ase el apartado 3. 35) con empresas de los Estados miembros o de los países PHARE. La Comisión recurrió a 3,7 millones de ecus de los fondos del pro- grama para pagar a estas agencias. 3. 39. El examen de una muestra de 76 contratos, que suponen el 71 % de las compras efectuadas en el marco del PAE Suministros, puso en evidencia las siguientes debilidades: a) en los expedientes de las agencias de abastecimiento no había ninguna explicación escrita de los criterios de elección de los candidatos incluidos en las listas restringidas. En numerosos casos, las empresas solici- tadas de esta forma no presentaron propuestas por- que no producían el tipo de mercancía requerida; b) se recibió un promedio de menos de dos ofertas conformes a los pliegos de condiciones te´cnicas de los contratos. En consecuencia, la competencia sobre los precios quedó reducida excesivamente; c) en el 46 % de los casos examinados, la oferta más baja superó el presupuesto de la operación, lo que llevó al abandono de las demás operaciones. Como la remuneración de las agencias de abastecimientos era proporcional a los contratos celebrados, e´stas no tenían, efectivamente, ningún intere´s en que las ofer- tas fueran las mejores posibles; d) en el 39 % de los casos, las empresas consultadas no dispusieron del tiempo mínimo para presentar su oferta (ve´ase el cuadro 5); e) una de las agencias se negó a pagar a los adjudicata- rios el anticipo del 60 % que contempla el Regla- mento PHARE para los contratos de suministros, lo que redujo el número de ofertas recibidas y permitió a la agencia mantener en el banco fondos importantes durante un período prolongado; f) la otra agencia no pudo demostrar que había partici- pado en el comite´ de examen de ofertas. Además, en el caso de las dos agencias los miembros del comite´ no firmaron las declaraciones de imparcialidad; 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/17 g) las agencias de abastecimiento se dirigieron en diver- sas ocasiones a empresas sin demasiado intere´s en las ofertas, con el único objetivo de establecer un equili- brio geográfico entre los candidatos a un contrato determinado; a todos los países que participan en su programa, estos mismos países no tienen acceso a los contratos financia- dos según el Reglamento (CE) no 1628/96. Este tipo de diferencias son absurdas. h) el principal contrato del sector de la eletricidad (4,9 millones de ecus, aumentados por una cláusula adicio- nal a 6,4 millones de ecus) se atribuyó a la única empresa que había presentado una oferta para cada uno de los 19 lotes. Los abastecimientos podían haber resultado mucho menos onerosos (35) si los contratos se hubieran adjudicado por lotes, como en el caso de otros contratos. No obstante, desde el punto de vista administrativo, un enfoque así hubiera resultado mucho más costoso para la agencia de abasteci- miento, cuya remuneración hubiera resultado, en con- secuencia, inferior por esta operación; i) en el caso de tres contratos relativos a los abasteci- mientos destinados a la agricultura y por un valor de 990 385 ecus, los contratos se atribuyeron, bien a empresas que no habían ofrecido el mejor precio, o a empresas cuyas ofertas eran inaceptables. 3. 40. Si bien Croacia tiene acceso a los contratos finan- ciados conforme al Reglamento (CE) no 1628/96, no lo tuvo, sin embargo a los contratos PHARE y se vio excluida del PAE, pese a que siempre ha sido el principal suministrador de Bosnia. Por otra parte, mientras que el Reglamento PHARE abre el acceso a sus contratos 3. 41. Con objeto de acelerar la ejecución del programa de reconstrucción, el Reglamento (CE) no 1628/96 per- mite recurrir a la contratación directa cuando los contra- tos de servicios son inferiores a 200 000 ecus. No obs- tante, el Reglamento no incluye ninguna excepción simi- lar para los contratos de suministros y de obras, a pesar de que una fracción mucho más importante de las ayudas se moviliza de esta forma. 3. 42. Al final de 1997, solamente el 11,3 % del valor de los contratos otorgados por la DG IA al margen del PAE se habían adjudicado tras una licitación (ve´ase el cuadro 6). En efecto, el 88,7 % de los contratos se habían celebrado con organizaciones sin ánimo de lucro (ONG, organismos públicos, organizaciones internacionales) o en otras condiciones para las que el Reglamento Financiero (apartado 2 del artículo 118) autoriza los acuerdos directos. Todos los contratos ECHO se concedieron tam- bie´n a ONG o a organizaciones internacionales, pero según los procedimientos reservados a las ayudas huma- nitarias (36). No obstante, por razones de transparencia y dada la competencia entre estas organizaciones para obtener subvenciones de la Unión Europea, la elección de cada operador debería estar justificada por una nota escrita de los servicios operativos de la Comisión recor- dando especialmente los trabajos anteriores de la organi- zación y la calidad de sus prestaciones (37). (35) El Tribunal estima que el ahorrro que se habría obtenido si los contratos se hubieran establecido lote por lote habría sido de 978 000 ecus. (36) Reglamento (CE) no 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996 (DO L 163 de 2. 7. 1996, p. 1). (37) Ve´ase el Informe especial no 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea para el período entre 1992 y 1995 (DO C 143 de 12. 5. 1997, punto 3. 13 y 3. 15). C 241/18 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Forma de adjudicación de los contratos de los programas de reconstrucción (al margen del PAE) (1. 1. 1996-31. 12. 1997) CUADRO 6 Contratistas Núme- ro % Valor % Número % Valor % Número % Valor % PHARE Reglamento (CE) no 1628/96 TOTAL (millones de ecus) Ententes directas ONG Organizaciones internacionales (1) Instituciones bosnias Contratos marco Importes inferiores al umbral regla- mentario Subtotal acuerdos directos Licitaciones 1 4 1 21 2,70 10,81 2,70 56,76 0,29 11,00 0,75 4,21 1,13 42,78 2,92 16,37 21,00 14,00 4,00 0,00 24,14 16,09 4,60 0,00 27,72 38,20 2,78 0,00 37,19 51,25 3,73 0,00 22,00 18,00 5,00 21,00 17,74 14,52 4,03 16,94 28,01 49,20 3,53 4,21 27,94 49,08 3,52 4,20 4 10,81 0,11 0,43 46,00 52,87 3,90 5,23 50,00 40,32 4,01 4,00 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Todos contratistas 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 Total 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) Los contratos ACNUR suponen el 37 % del valor del conjunto. 3. 43. Numerosos contratos celebrados con las ONG o las organizaciones internacionales abarcan una parte importante de trabajos subcontratados a empresas de construcción, en principio previa licitación. Hasta agosto de 1997, los contratos entre la Comisión y las ONG exigían licitaciones internacionales para las operaciones de más de 10 000 ecus, con lo que las operaciones resultaban más lentas. En el caso de PHARE, los procedi- mientos de ejecución de los contratos de obras no se aprobaron hasta noviembre de 1997. 3. 44. La DG IA no intentó limitar los honorarios paga- dos a las ONG y a las organizaciones internacionales y no se entendió con ECHO para que los distintos servicios de la Comisión abordaran las operaciones similares de la misma forma (38). Así la DG IA acepta honorarios sensi- blemente más elevados que ECHO para operaciones ide´nticas. Además, estos honorarios varían considerable- mente según el caso [entre 2 566 y 12 100 ecus al mes (39)]. (38) Ve´ase el Informe especial n 2/97 sobre la ayuda humanitaria la Unión Europea entre 1992 y 1995, apartados de 4. 23–4. 24 (DO C 143, de 12. 05. 1997). (39) Según el baremo de ECHO, los honorarios de personal expatriado ascienden como máximo a 3 800 ecus al ecus al mes. 3. 45. En la antigua Yugoslavia, los baremos de ECHO para los honorarios mensuales de los agentes locales son de 280 ecus, lo que constituye un nivel demasiado bajo con mucho para permitir a las ONG contratar y conser- var un personal local de calidad (40). Los contratos de operaciones de ECHO resultaron ser poco adecuados para los proyectos relativamente complejos de rehabilita- ción, en el sentido de que no se elaboró ninguna versión final de los pliegos de condiciones de los proyectos y no se aprobó ninguna norma que fijara los períodos de garantía de los trabajos y las retenciones que debían operarse antes de su aceptación definitiva. Pagos 3. 46. Algunos proyectos se retrasaron a menudo, debido a la lentitud del pago de los anticipos. Un examen de los contratos financiados conforme al Reglamento (CE) no 1628/96 mostró que en un 40 % de los casos, la Comi- sión aún no había pagado ningún anticipo cuando ya habían finalizado los tres primeros meses de ejecución de los contratos; tarde si se tiene en cuenta que la duración de los contratos suele estar limitada a seis meses y que se trata de organizaciones beneficiarias, de tesorería general- mente reducida. (40) Informe Especial no 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea entre 1992 y 1995 [DO C 143 de 12. 5. 1997, letra c) del apartado 4. 22]. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/19 3. 47. En la mitad de los casos, los retrasos se debieron a un defecto de forma de las solicitudes presentadas por las ONG. En el caso de la DG IA, la forma de las garantías bancarias causó numerosos retrasos, mientras que ECHO no exige garantías en el caso de operaciones similares. agencia de abastecimiento debía efectuar dio lugar a interferencias en la continuidad de los proyectos. Algunas empresas debieron interrumpir o realizar con mayor lentitud su trabajo para evitar la suspensión de sus pagos. Esta situación fue el resultado de los ineficaces procedi- mientos aplicados conjuntamente por la Comisión y la agencia, y se agravó por las debilidades del sistema bancario de Bosnia y Herzegovina. 3. 48. En otros casos, la razón del retraso radica en los procedimientos administrativos internos de la Comisión, ya que las solicitudes de pago de anticipos deben ser aprobadas por servicios operativos ya de por sí sobrecar- gados. Esta aprobación puramente formal, esta aproba- ción es inútil en el momento en que el contrato se ha celebrado conforme a lo establecido (41). Tambie´n hubo retrasos debidos a la lentitud de tramitación de los expedientes en los servicios de la Comisión, pese a la urgencia de las operaciones en cuestión. 3. 49. El caso de la rehabilitación de una pequeña parte del edificio del Parlamento nacional de Bosnia, de por sí totalmente discutible (ya que la rehabilitación compren- día sólo el primero de los cinco pisos del edificio pero no el hemiciclo central de este primer piso) cofinanciado por el Banco Mundial, ilustra muy bien las dificultades que crean los retrasos en el pago. Pese a que el proyecto debía terminarse al final de octubre de 1996, los contratos relativos a la contribución de la Unión Europea no se firmaron hasta abril de 1997, con agosto de 1997 como nueva fecha de vencimiento (es decir, un retraso de diez meses). A pesar de este primer retraso, la intervención (DG XX) bloqueó la solicitud de pago de anticipo presentada en mayo de 1997, considerando que el anti- cipo debía pagarse en ecus y no en marcos alemanes, pese a las cláusulas del convenio de financiación y del con- trato. Debido a la insistencia de la DG XX en que dicho convenio y el contrato se modificaran, el anticipo no se pagó hasta octubre de 1997. Este primer anticipo permi- tió iniciar los trabajos, pero debido al retraso de la Comisión en los pagos siguientes, la ejecución fue aún más lenta. Así, a la espera de que los trabajos a cargo de la Comisión permitan la finalización de la parte del Banco Mundial que se acababa prácticamente en febrero de 1997, el Parlamento del Estado de Bosnia y Herzego- vina se reunió en otros edificios reconstruidos por otro donante. 3. 50. En el marco del PAE Suministros, el retraso de los pagos a las empresas de Bosnia y Herzegovina que la (41) En el marco del programa TACIS, gestionado por la DG IA, las solicitudes de pago de anticipos no se someten a la aprobación de los servicios operativos. El contable debe, por su parte, asegurar, en todos los casos que el pago se apoya en los justificantes exigidos por el Reglamento Financiero. Seguimiento y evaluación de los proyectos 3. 51. Al margen de la ayuda humanitaria, no existe ningún dispositivo coherente para el seguimiento y la evaluación de las actividades de reconstrucción (B7-50 y B7-54). Las propuestas de financiación de la Comisión no se preparan según un marco lógico, contrariamente a la práctica empleada con las demás ayudas exteriores. Ade- más, ninguna de las oficinas de la Comisión en Bosnia o en Croacia está equipada para llevar a cabo un segui- miento serio de las operaciones. 3. 52. Para la supervisión del PAE Suministros, la Comi- sión contrató a una serie de consultores en mayo de 1996, cuatro meses despue´s del inicio del programa. Su eficacia inicial se vio mermada, ya que su mandato colisionaba con el de las agencias de abastecimiento que disponían de sus propios representantes en Bosnia. La Comisión no instauró ningún procedimiento para realizar un seguimiento rápido de las observaciones y recomenda- ciones de los consultores. En octubre de 1997 financió una evaluación del PAE Suministros, cuyos resultados no se conocerán, en principio, hasta abril de 1998. Su aplicación deberá ir seguida de una auditoría contable del programa financiado por la Comisión. 3. 53. La Comisión no dedicó suficiente atención a deter- minados aspectos financieros del PAE: a) en el sector agrícola, la Comisión no aprobó procedi- mientos para la gestión de los fondos de contrapar- tida (42) generados por la venta de los suministros (motocultores: 4,6 millones de ecus; pesticidas 0,25 millones de ecus) (ve´ase el apartado 4. 51); b) no se organizó ningún control de los intereses percibi- dos por las agencias de abastecimiento sobre los anticipos de tesorería pagados por la Comisión, pese a que los intereses en cuestión habían alcanzado como mínimo la cifra de 1,21 millones de ecus al final de 1997; (42) Fondos generados por la venta a los beneficiarios finales de los suministros entregados a las autoridades de Bosnia y Herzegovina. C 241/20 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 sobre c) finalmente, la Comisión no estableció los controles contables más elementales sus anticipos exigiendo, por ejemplo, la conciliación periódica entre los fondos pagados, los gastos efectuados y las dispo- nibilidades bancarias. Así, el Tribunal comprobó que el importe de los anticipos que figuraba en la contabi- lidad de una de las agencias era inferior en 89 527 ecus a los pagos registrados por la Comisión. camente imposible cualquier supervisión seria por parte de sus servicios (44); d) en el caso de un contrato de restauración de viviendas financiado por la Comisión a trave´s del ACNUR en el cantón de Una Sana, el Tribunal no pudo asegurarse de la utilización de materiales por valor de 459 000 marcos alemanes facturados destinados a la repara- ción de apartamentos en Velika Kladusa. 3. 54. Al margen del PAE, la DG IA aplicó, en el transcurso del segundo semestre de 1997, un sistema de seguimiento para el sector de la vivienda en Bosnia, pero no organizó una supervisión continuada del resto del programa de reconstrucción que, sin embargo, representa el 70 % del conjunto de los fondos comprometidos al 31 de diciembre de 1997. 4. EFECTO DE LAS ACCIONES Reparto geográfico 3. 55. Aunque la Comisión había remunerado tambie´n al ACNUR por vigilar la utilización de los 45 millones de ecus de los proyectos de reconstrucción que la DG IA y ECHO financiaron por medio de este organismo, se encontraron varias dificultades en la gestión de las opera- ciones: a) el ACNUR ejecuta tambie´n proyectos de reconstruc- ción recurriendo a las mismas ONG que la Comisión. La Unión Europea remunera al ACNUR para contro- lar los aspectos te´cnicos de las operaciones, pese a que este último es escasamente competente en este sector. La Comisión obtendría una mejor relación coste — eficacia si ella misma ejecutara directamente los proyectos de reconstrucción de viviendas con las ONG; b) en varios casos (43) el ACNUR destinó los fondos de la UE a la financiación de otros proyectos distintos a los previstos en los contratos celebrados entre e´l y la Comisión. Ante los hechos consumados, la Comisión aprobó sistemáticamente las modificaciones a poste- riori. En otros casos se aumentaron tambie´n sistemá- ticamente los importes destinadas a ciertos subproyec- tos en detrimento de otros, sin haber informado a la Comisión antes de finalizar el contrato; c) la Comisión no exigió al ACNUR que le informara acerca de los acuerdos de subcontratación firmados con sus socios. Esta falta de información hizo prácti- (43) Especialmente el contrato DG IA relativo a las reconstruccio- nes en Eslavonia oriental de octubre de 1996 (2,7 millones de ecus, ve´ase la letra d) del apartado 4. 13 y el contrato ECHO de junio de 1996 para cubrir operaciones en Bosnia y Herzegovina (28 millones de ecus). Entidades constituyentes de Bosnia y Herzegovina 4. 1. La Federación recibió alrededor del 90 % de las ayudas. Si estaba previsto conceder el 30 % de los fondos a la República Srpska, el hecho de no respetar las condiciones políticas impuestas por la Unión Europea y algunos aspectos de los acuerdos de Dayton, dió lugar, tanto en 1996 como en 1997, a la suspensión de la ayuda en diversas ocasiones, especialmente para intentar llevar ante los tribunales a los criminales de guerra. Sin embargo, la ayuda no se subordinó, en cada entidad, a los progresos en las reformas económicas. 4. 2. En lo que respecta a los de proyectos se realizaron pocas cosas en favor del acercamiento entre entidades. En este ámbito, la principal intervención fue el estableci- miento de las comunicaciones telefónicas, que, sin embargo, debió interrumpirse (ve´ase el apartado 4. 46). Algunos proyectos de restauración de viviendas dieron tambie´n lugar a intercambios comerciales limitados entre las entidades, especialmente en Posavina. S a r a j e v o 4. 3. La movilización de los 65 millones de ecus concedi- dos por la DG IA a Sarajevo en 1996 y en 1997 fue extremadamente lenta y había tenido escasos efectos poca incidencia al final de 1997. Ello se debió principalmente a las dificultades encontradas por la Comisión para enta- blar un diálogo constructivo con las autoridades de esta ciudad, y al hecho de que en el seno de la DG IA se hubiera nombrado un sólo gestor tanto para el programa «Europa por Sarajevo» como para el relativo al retorno de los refugiados. (44) Ve´ase el Informe especial no 2/97 sobre la ayuda humanitaria de la Unión Europea para el período entre 1992 y 1995 (DO C 143 de 12. 5. 1997, recuadro 2). 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/21 U n a S a n a ( F e d e r a c i ó n ) 4. 4. A pesar de que este cantón era prioritario debido al fuerte potencial que representaba en te´rminos de retorno de refugiados procedentes de los Estados miembros de la Unión Europea (45), las intervenciones resultaron modes- tas. En agosto de 1996, las autoridades de la Federación, tras haber consultado a Alemania, presentaron a la Comisión una propuesta de programa de 39,5 millones de ecus para el cantón (46), pero la Comisión no estimó posible convertir esta propuesta en plan de financiación. Al final de 1997, aún no se había aprobado ningún plan de conjunto ni ningún programa integrado. B r c k o ( R e p ú b l i c a S r p s k a ) 4. 5. Hasta despue´s del aplazamiento, en febrero de 1997, de la decisión de arbitraje sobre el futuro de la ciudad, la comunidad de donantes no eligió declarar esta zona prioritaria en materia de ayuda a la reconstrucción. Al final de 1997, al margen de las operaciones humanita- rias sostenidas por ECHO en el conjunto de la región (2 millones de ecus), no se había realizado aún ninguna acción significativa de la Comisión. En efecto, mientras que se habían concedido 2 millones de ecus a un programa integrado de repatriación a Brcko en noviem- bre de 1996, en el marco de la reorientación del PAE, el contrato de ejecución de esta acción no se había firmado todavía al final de 1997. Croacia 4. 6. Pese a un programa de 5,29 millones de ecus aprobado en julio de 1996 por la Comisión en favor de la ciudad, en gran medida destruida, de Vukovar, la ayuda de dicha institución tuvo muy poca incidencia en 1996, debido a la mala preparación del proyecto, que fue necesario reorientar en julio de 1997 (ve´ase el apartado 3. 33). Al final de 1997, las financiaciones para la repara- ción de apartamentos y de las redes de suministro de agua y de electricidad comenzaban a producir efecto. 4. 7. Un importante plan de reconstrucción de viviendas en las aldeas de la línea del frente en Eslavonia oriental (2,7 millones de ecus) que debía realizar el ACNUR se bloqueó durante más de un año por la obstrucción de las autoridades croatas. Tambie´n en este caso, la preparación de los proyectos por el ACNUR había sido muy insufi- (45) Las previsiones de retorno del ACNUR en lo que se refiere a este cantón en 1997, era de 27 000 personas, es decir, el 17 % de las previsiones para el conjunto de la Federación. (46) Según el ACNUR, al final de 1997 había todavía 220 000 refugiados bosnios en Alemania sin solución de alojamiento duradero. ciente (ve´ase el apartado 3. 55). El mismo Gobierno croata contribuye con un esfuerzo significativo a la reconstrucción de la región e intenta dar preferencia a la reinstalación de la población croata frente a la de origen serbio. Reparto sectorial Vivienda y retorno de los refugiados 4. 8. El retorno de los refugiados a Bosnia constituye una prioridad principal de los programas de la Unión Euro- pea. En estas condiciones, la valoración del efecto de las operaciones de reconstrucción de las viviendas no debe referirse solamente al alcance y calidad de las rehabilita- ciones, sino tambie´n a su incidencia en el retorno de los refugiados. La atención de ECHO se centró en las personas desplazadas en el interior del país y en las directamente afectadas por la guerra. Sus intervenciones tenían por objeto completar las de la DG IA. 4. 9. Según el ACNUR, el retorno de los refugiados, tanto en 1996 como en 1997, fue mucho menos impor- tante de lo esperado. Frente a los 200 000 previstos para cada año, en 1996 se repatriaron 88 000 refugiados y en 1997, 106 000. Al igual que sucede en relación con la lentitud del proceso de reconstrucción, los problemas políticos y de seguridad que sufre aún el país pesan sensiblemente sobre las intenciones de retorno de los refugiados (47). Además, el retorno de las personas más capacitadas es precisamente el más difícil de organizar, lo que entorpece aún más la reactivación económica. 4. 10. En el sector de la vivienda, la destrucción está estimada en 4 000 millones de dólares (48). La guerra dañó alrededor de la mitad de las 1,3 millones de viviendas, que en un 80 % eran propiedad privada. Las financiaciones de la Comisión representaron aproximada- mente un 32 % de los compromisos del conjunto de los donantes, pero solamente el 8 % de sus pagos para el período 1996–1997. (47) Al final de 1997, el ACNUR estimaba en aproximadamente 263 000 los refugiados aún instalados en los Estados miem- bros de la Unión Europea (Appel consolidado para el año 1998; repatriation and return operation 1998 — operación de retorno y repatriación 1998). a este número se añadían 335 000 refugiados acogidos en otras repúblicas de la anti- gua Yugoslavia y 800 000 personas desplazadas en Bosnia. (48) Banco Mundial: Programa de reconstrucción, programas sec- toriales y preferencias (abril 1996). C 241/22 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 4. 11. La reconstrucción de las viviendas a cargo del primer tramo del PAE comenzó justo antes del invierno 1996/1997. En esta e´poca, la Comisión dudó, entre el simple suministro de materiales y la realización de pro- yectos completos. Las demás operaciones de reconstruc- ción de viviendas (al margen del PAE) no se iniciaron, en general, hasta la segunda mitad de 1997, debido, en primer lugar, a los plazos de tramitación de los proyectos inherentes a los procedimientos comunitarios (ve´ase el apartado 3. 35) y, despue´s, a las dificultades encontradas por las ONG para identificar beneficiarios y casas que respondieran a las preocupaciones de los acuerdos de Dayton en relación con el retorno de los refugiados y fueran aceptables para las autoridades locales. 4. 12. Al 31 de diciembre de 1997, la Comisión había financiado la reparación de unas 10 700 casas individua- les, de las que 6 300 se habían terminado, es decir el 2 % del conjunto de las reparaciones que debían efectuarse. Por razones de eficacia, los trabajos se habían centrado sistemáticamente, hasta la fecha, en las viviendas menos afectadas, por resultar su reconstrucción la menos one- rosa. El cuadro 7 recapitula las principales operaciones de rehabilitación de viviendas privadas iniciadas por la Comisión. CUADRO 7 Ejecución de los proyectos de reparto de viviendas individuales (1996-1997) (con la exclusión de las partes comunes de los edificios) Inicio del proyecto comprendido entre Servicio de la Comisión Valor de los proyectos (millo- nes de ecus) Número de vi- viendas rehabili- tadas al 31. 12. 1997 Número de vi- viendas en fase de restauración al 31. 12. 1997 Número total de viviendas enero y junio de 1996 julio y diciembre de 1996 enero y junio de 1997 julio y diciembre de 1997 DG I/A ECHO DG I/A ECHO DG I/A ECHO DG I/A ECHO Total DG I/A ECHO Comisión Fuente: Tribunal de Cuentas. — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 67,4 — 1 785 1 410 469 1 089 73 1 422 81 — 0 325 0 1 182 840 620 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 6 329 4 353 10 682 4. 13. En diversas ocasiones, la restauración de viviendas prevista por los contratos no pudo ejecutarse por com- pleto. Así: a) en Gorazde (49), debían repararse 400 viviendas en el marco del PAE, por un coste total de 2,33 millones de (49) Enclave de la Federación en Bosnia oriental. ecus. Sólo se terminaron 42 y los trabajos relativos a 334 viviendas se abandonaron dejando dos tercios de dichas casas inhabitables. Finalmente, la reparación de las 24 últimas ni se inició. La ONG responsable del proyecto pagó a la empresa de construcción 787 000 marcos de más que la Comisión no llegó nunca a recuperar. Estas dificultades surgieron pese a la vigilancia del proyecto por tres organismos partíci- pes: la agencia de abastecimiento, la ONG encargada 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/23 de la coordinación de los trabajos y la oficina de consultores encargada de la supervisión del PAE; de la población que había permanecido en Bosnia durante la guerra. b) en Bosanska Krupa (Una Sana), un proyecto confiado al ACNUR para la restauración completa de 400 casas se transformó en proyecto de reparación de 500 tejados, ya que el municipio se había comprometido ante dicho organismo a ejecutar el resto de los trabajos. Finalmente, solamente se repararon 435 tejados y el municipio no cumplió con su compro- miso; en septiembre de 1997, la mitad de las casas permanecían sin ocupar pues eran inhabitables; c) en Stolac (región de Mostar) debían restaurarse 100 casas (0,9 millones de ecus) para acoger a refugiados musulmanes. Únicamente se repararon 66, y una veintena de ellas estaba habitada en septiembre de 1997. En efecto, la oposición croata a la reinstalación de los refugiados era intensa y dos de las casas reparadas fueron incendiadas; d) en Eslavonia oriental se habían confiado al ACNUR 2,7 millones de ecus, en octubre de 1996, para reconstruir 600 casas en dos aldeas piloto del frente (Antunovac y Ernestinovo). En septiembre de 1997 no se había restaurado ninguna casa y las autoridades croatas sólo habían aceptado 20 expedientes. Hasta octubre de 1997 el ACNUR no advirtió a la Comi- sión de las dificultades con las que se estaba encon- trando y propuso reducir a 325 el número de vivien- das que debían repararse. Las sumas así liberadas debían dedicarse a edificios públicos (escuelas, centros sanitarios, etc. ). 4. 14. Los 67,4 millones de ecus movilizados por la Comisión para las viviendas (ve´ase el cuadro 7) deben beneficiar a largo plazo a unos 10 000 refugiados acogi- dos en los Estados miembros de la Unión Europea, así como a otros 37 500 beneficiarios, sobre todo personas desplazadas. Al final de 1997, el Tribunal estimaba el número de las personas reinstaladas de esta forma en 5 000 refugiados y 22 500 personas desplazadas. En 1996, como la Comisión no había aprobado ningún programa de alojamiento que diera preferencia a los refugiados, la gran mayoría de los beneficiarios de las reconstrucciones fueron personas desplazadas en el inte- rior del país. Además, en la mayoría de los proyectos financiados en 1997, la Comisión intentó que el 50 % de los hogares beneficiados se destinaran a refugiados proce- dentes de un Estado miembro de la Unión Europea, sin, no obstante, incluir esta condición en los contratos de ejecución de los proyectos. La Comisión se limitó al 50 % para evitar el riesgo de provocar el resentimiento 4. 15. Se planteó la cuestión de saber que´ refugiados debían acogerse a los proyectos de reconstrucción de la Comisión y se pensó en dos soluciones: a) iniciar trabajos únicamente para refugiados identifica- dos previamente y decididos a regresar con la condi- ción de disponer de una vivienda; b) reconstruir en regiones que pudieran reocupar refu- giados y adjudicar las viviendas entre las familias que estuvieran ya de retorno en Bosnia, con objeto de incitar al retorno a las que quedaron en los países de acogida. Finalmente resultó difícil poner en práctica la primera solución, debido al tiempo que lleva la identificación de los refugiados en los Estados miembros. No obstante, en la segunda propuesta, que se siguió mayoritariamente, no es posible establecer una relación de causa–efecto entre las reconstrucciones y el retorno de los refugiados. 4. 16. Dado el gran número de rehabilitaciones necesa- rias y la limitación de los recursos disponibles, las vivien- das restauradas podrían haber sido muchas más si los fondos se hubieran destinado prioritariamente a las per- sonas menos favorecidas, que en general permanecieron en Bosnia durante la guerra. En ese caso, hubiera conve- nido asociar a las ayudas gratuitas un dispositivo de pre´stamos bonificados para las personas más favorecidas, generalmente los refugiados. 4. 17. En realidad, la política en este campo resultó bastante vaga. Hasta octubre de 1997 no se definió un sistema de cre´ditos, en colaboración con el Kreditanstalt für Wiederaufbau [Instituto de Cre´dito para la Recons- trucción (KfW)]. Además, si bien para los proyectos de la Comisión confiados al ACNUR la selección de los benefi- ciarios se basaba en criterios sociales y económicos (50), estos mismos criterios no fueron recogidos generalmente en los contratos celebrados directamente entre la Comi- sión y las ONG, de manera que las condiciones de elección de los beneficiarios variaron enormemente de una ONG a otra. 4. 18. Finalmente, los proyectos tuvieron menos efectos de lo que se podía pensar viendo el número de reparacio- nes, ya que numerosas casas reconstruidas quedaron sin ocupar. Así, por ejemplo, en el proyecto de 1996 en Una Sana, el 40 % de las casas reconstruidas permanecía sin ocupar en agosto de 1997. Ello se debía, a menudo, al (50) Hogares con al menos un persona minusválida o de más de 65 años; ingresos mensuales inferiores a 25 marcos alema- nes. C 241/24 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 hecho de que las obras no se habían iniciado en el marco de proyectos que abarcaban tambie´n las infraestructuras sociales, el suministro de agua y electricidad, así como la creación de empleo. embargo, en esta fecha, en numerosas escuelas todavía faltaban profesores y material. Como estos problemas van más allá del campo de acción de ECHO, habría sido deseable que la DG IA prestara asistencia te´cnica para mantener y reformar el sistema escolar. 4. 19. La mayoría de los proyectos destinados a la reconstrucción de edificios colectivos se limitaron a la reparación de tejados, cristaleras y zonas comunes. Al final de 1997, alrededor de 6 270 apartamentos, un 75 % de los cuales se encontraba en Sarajevo, se habían benefi- ciado de estas reparaciones con el presupuesto 1996 y 1997. Los beneficiarios fueron principalmente personas que ya ocupaban los apartamentos. Mientras que en Bosnia el arreglo de las partes privadas de los inmuebles apenas había comenzado al final de 1997, debido a dificultades relacionadas con la determinación de los derechos de propiedad, en Vukovar, las reparaciones abarcaron, por el contrario, la totalidad de la reconstruc- ción de dos edificios con un total de 142 apartamentos individuales que debían finalizarse al final de 1997 (coste: 3,4 millones de ecus). En Vukovar, el recurso a un comite´ paritario de reparto de viviendas, financiado por la Comisión, constituyó un buen instrumento de clarifica- ción. Educación 4. 20. Los combates dañaron gravemente o destruyeron la mitad de las escuelas y la educación no ha sido objeto de ningún presupuesto regular desde 1991–1992. Las escuelas que permanecieron abiertas no tenían profesores, material ni suministros. En 1996 y 1997, los compromi- sos y pagos de la Comisión representaron, respectiva- mente, el 29 y 21 % de los del conjunto de los donan- tes. 4. 21. En el marco del PAE se concedieron 2 millones de ecus al sector de la educación para el suministro de mobiliario a las escuelas. Este programa cubrió alrededor del 20 % de las necesidades de las escuelas primarias de la Federación. El mobiliario fue suministrado por una empresa local, con lo que el programa contribuyó tam- bie´n al despegue de la economía del país. No obstante, los muebles eran de calidad mediocre y los criterios utilizados para designar las escuelas beneficiarias queda- ron poco claros. Los fondos de la DG IA habrían estado mejor empleados si se hubieran adjudicado en primer lugar a las escuelas reparadas por ECHO y cuya elección estaba justificada. 4. 22. Los proyectos de rehabilitación de escuelas inicia- dos por ECHO tuvieron un efecto bastante claro, ya que, al final de 1997, se habían reparado alrededor de unas cien en el marco de los programas 1996–1997. Sin Sanidad 4. 23. Según las regiones, entre el 35 y el 50 % de las infraestructuras sanitarias quedaron afectadas por la gue- rra y los servicios perdieron alrededor de la mitad de su personal. Al final de 1997 aún había riesgo de falta de medicamentos y suministros de base. En el período 1996–1997, los compromisos y pagos de la Comisión en favor de este sector ascendieron, respectivamente, al 15 y 20 % de la ayuda del conjunto de los proveedores de fondos. 4. 24. A pesar de su experiencia en las reformas del sector de la sanidad en Europa central y oriental, la Comisión acometió pocos proyectos en este sector en Bosnia. La debilidad de las financiaciones se debe en parte a la voluntad de actuar conjuntamente con el Ministerio Federal de la Salud, cuya eficacia se ve minada por los conflictos internos de origen e´tnico. Un importe de 6 millones de ecus se dedicó en 1996 a la compra de equipos me´dicos y ambulancias en el marco del PAE, pero el Ministerio confeccionó las listas de distribución sin consultar a los hospitales y clínicas. De esta forma, algunos bienes suministrados no estaban adaptados a las necesidades locales (51). Por otra parte, las disensiones en el seno de dicho Ministerio condujeron a un almacena- miento prolongado de los equipos en Sarajevo. Al final de marzo de 1997, aún se encontraban equipos por valor de aproximadamente 2,5 millones de ecus en los depósitos de esta ciudad, pese a que la distribución había comen- zado en diciembre de 1996. El Ministerio no pudo proporcionar a la Comisión la lista completa de dicha distribución. Al igual que en el sector de la educación, dada la experiencia adquirida por ECHO en el sector de la sanidad durante la guerra, habría sido útil coordinar los servicios de la Comisión para dirigir los materiales instalaciones sanitarias reconstruidas por hacia ECHO. las 4. 25. En el marco de un proyecto (2 millones de ecus) financiado con los fondos del PAE, la Comisión debía equipar un laboratorio para el control de calidad de los medicamentos. Como el Ministerio no había tomado una resuloción clara en cuanto a la localización del laborato- (51) Varias ambulancias se destinaron, de esta forma, a hospitales que no lo necesitaban. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/25 rio, (zona croata o zona musulmana), se tardó un año en decidir su implantación. a la instalación de canalizaciones procedentes de otras fuentes; 4. 26. La ayuda de ECHO tuvo una incidencia significa- tiva a trave´s de un programa diversificado de reparación de alrededor de 70 dispensarios. No obstante, el sistema sanitario sigue peligrando y es necesario reformarlo. En efecto, sus gastos continúan siendo sufragados esencial- mente por las ayudas humanitarias, ámbito en el que ECHO sigue constituyendo el donante más importante. Una buena coordinación de los servicios de la Comisión habría permitido a la DG IA iniciar acciones de asistencia te´cnica para contribuir a la reforma del sector sanitario. Energía (electricidad y gas) 4. 27. La mitad de las capacidades de producción de electricidad y el 60 % de los tendidos de transmisión quedaron dañados durante la guerra, mientras que la red de distribución fue destruida en gran parte. Los gaseo- ductos tambie´n se deterioraron y en Sarajevo se realiza- ron 54 000 conexiones de gas de forma no controlada y peligrosa. En el período 1996–1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron el 22 y 13 % respec- tivamente del conjunto de las ayudas de los proveedores de fondos. 4. 28. El sector de la energía constituye el capítulo más importante del PAE, pero su eficacia se redujo considera- blemente porque la Comisión se contentó con suministrar equipos y piezas de recambio, sin garantizar su instala- ción. Durante las visitas efectuadas sobre el terreno se observaron diversas deficiencias: a) como las sociedades de electricidad locales no dispo- nían de los recursos necesarios, algunos equipos que- daron sin utilizar. Así, se destinaron 0,9 millones de ecus a la rehabilitación de transformadores y de líneas de alta tensión para suministrar electricidad a 10 000 personas en la región de Turbe, Bosnia central, pero los equipos no se instalaron, a pesar de que la población apenas recibía suficiente electricidad para el alumbrado; b) el abastecimiento de equipos raramente se integró en los planes de reconstrucción de las redes, y las entre- gas a menudo llegaron con retraso, o sin que se informara a las autoridades beneficiarias. De esta forma, el principal contrato celebrado en el sector de la electricidad (4,9 millones de ecus), firmado en septiembre de 1996, preveía el fin de las entregas para diciembre de 1996 [ve´ase la letra h) del apartado 3. 39], pero en esa fecha, solamente se había efectuado un 20 % de las mismas, y hasta junio de 1997 no se finalizaron. En el sector del gas, los retrasos en el abastecimiento de tuberías (0,265 millones de ecus) para la reparación de la red de Sarajevo condujeron c) la Comisión encargó a la compañía central de electri- cidad que determinara las características de los equi- pos destinados a sus sucursales locales. No obstante, como e´stas no fueron consultadas correctamente, pese a estar encargadas de las reparaciones, algunas de ellas terminaron recibiendo sólo una parte del mate- rial que necesitaban. d) a pesar de un contrato firmado con un consultor (ve´ase el apartado 3. 52), la Comisión no llevó a cabo un seguimiento sistemático de los equipos suministra- dos y no disponía, en abril de 1997, de ningún inventario del material realmente instalado. 4. 29. En el sector de la energía, los efectos del PAE resultan desiguales: a) el PAE ayudó a restablecer una producción mínima de electricidad para el enclave musulmán de Gorazde. Se suministraron seis transformadores, pero en abril de 1997 aún se necesitaban 40 más para atender las necesidades básicas; b) se suministraron equipos y piezas de recambio para reparar los generadores en las dos centrales te´rmicas más importantes de la Federación en Kakanj y Tuzla (2,2 millones de ecus). El PAE participó con el 12 % aproximadamente en la financiación total. No obs- tante, en el caso de Tuzla, el tamaño y la antigüedad de la central ponen en duda la justificación económica de las inversiones y, precisamente por esta razón, el Banco Mundial rechazó unirse al proyecto; c) en 1996, el PAE participó con aproximadamente el 25 % en las financiaciones de los donantes en las minas de carbón que alimentan las centrales ele´ctricas y contribuyó a la recuperación de la producción. De esta forma, en el período que va de diciembre de 1996 a marzo de 1997, la producción de lignito de la compañía minera de Tuzla pasó de 133 000 a 193 000 toneladas al mes (es decir, un aumento del 42 %); d) se concedió una ayuda para reparar la red de distribu- ción de gas a 4 000 hogares en el barrio de Novi Grad en Sarajevo. Este proyecto incluía el suministro de contadores, esenciales para la facturación del con- sumo y la viabilidad financiera del distribuidor. El proyecto repartió gratuitamente 4 000 cocinas y 4 000 radiadores (0,9 millones de ecus), pese a que el Banco Mundial había estimado que la mayoría de los hogares podían adquirirlos por sí mismos. C 241/26 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 4. 30. Al margen del PAE y de las intervenciones de ECHO, los efectos de las ayudas de la Comisión fueron limitados en el sector de la energía. Si bien en diciembre de 1996 se habían comprometido 13,5 millones de ecus (línea B7-5 4 1) en el sector de la electricidad, la licitación no se convocó hasta noviembre de 1997, debido a la envergadura del proyecto, a la lentitud de la Comisión y a las dificultades derivadas de tratar con tres compañías de distribución diferentes (52). Tampoco pudieron movili- zarse los 7 millones de ecus añadidos a este mismo proyecto a partir de fondos reasignados del PAE en noviembre de 1996. De esta forma, al final de 1997 ningún elemento del programa de ese año había comen- zado a ejecutarse. 4. 31. En lo que se refiere al programa de 13,5 millones de ecus, la decisión de la Comisión de destinar 4,5 millones a cada una de las tres «Elektropriverdas» no corresponde a las disposiciones del anexo 9 de los Acuerdos de Dayton. En efecto, dicha decisión había previsto que se reunificaran las empresas públicas de distribución, repartidas entre los tres grupos e´tnicos, en los sectores de la electricidad, del agua, de los transportes y de las telecomunicaciones. Debido a la oposición de las autoridades locales, este anexo sólo pudo ejecutarse de manera progresiva por la Comunidad de donantes, si bien los donantes habían decidido, en noviembre de 1996, llevar a cabo un estudio estrate´gico del sector en relación con este programa, dicho estudio no se inició hasta octubre de 1997, pese a ser especialmente impor- tante para la reconstrucción, ya que hay que tener en cuenta los cambios acaecidos despue´s de la guerra en la estructura de la demanda antes de realizar nuevas inver- siones. Transportes G e n e r a l i d a d e s 4. 32. En enero de 1996, el 28 % de la red principal de carreteras necesitaba una reparación inmediata. Ninguno de los diez puentes situados entre Bosnia y Croacia eran utilizables y otros 70 puentes importantes del interior del país estaban gravemente dañados o destruidos. Los trans- portes públicos funcionaban con dificultad y el aero- puerto de Sarajevo estaba cerrado a los vuelos civiles, debido al estado de las pistas, terminales y torre de control. En el período 1996–1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaban, respectivamente, el 26 y 15 % de los del conjunto de los donantes. (52) En Bosnia, cada comunidad e´tnica dispone de su propia compañía de suministro de electricidad (Elektropriverdas). 4. 33. El sector del transporte constituye el segundo polo beneficiario de los cre´ditos de reconstrucción de la Comi- sión. En este campo las necesidades son dilatadas y pueden absorber un gran volumen de cre´ditos. No fue posible evaluar el efecto indirecto de estas intervenciones sobre la intención de retorno de los refugiados. T r a n s p o r t e s u r b a n o s 4. 34. El suministro de autobuses y la reparación de las líneas de tranvía en Sarajevo constituyeron los elementos más visibles del PAE. Al finalizar la guerra solamente quedaban 20 autobuses en funcionamiento en Sarajevo de los 300 que circulaban en 1991. El suministro de 33 autobuses en el marco del PAE permitió la reapertura, con menor frecuencia, del 75 % de la red. No obstante, la compañía de transportes públicos de Sarajevo no disponía aún de recursos en abril de 1997 para garantizar su funcionamiento. P u e n t e s 4. 35. El puente de Bosanski Samac, sobre el río Sava, que separa Croacia y Bosnia, debía repararse en el marco del programa de reconstrucción de 1996 (10 millones de ecus). Para Bosnia, se trata de un proyecto prioritario, ya que este puente constituye un enlace vital entre Budapest y el mar Adriático, vía Croacia y Sarajevo. La decisión de financiación se había tomado en diciembre de 1996 y la duración de los trabajos debía ser de 18 meses. Al final de 1997, aún no habían comenzado los trabajos de reparación. En efecto, la desactivación de minas de la zona no comenzó hasta agosto de 1997 y la controversia surgida en torno a la elección de la empresa que debía diseñar el nuevo puente dio lugar a que el contrato no se firmara hasta dicho mes. Debido a los retrasos, la fecha de finalización del proyecto se aplazó 18 meses (al final de 1999). Según un informe de unos consultores fechado en diciembre de 1997, el coste del proyecto debe aumen- tar de 10 a 11,5 millones de ecus, debido a la erosión sufrida por los cimientos del puente despue´s de su destrucción. Un nuevo retraso en la decisión de la Comi- sión llevaría a más allá del año 2000 la apertura de este eje particularmente importante. C a r r e t e r a s 4. 36. El principal proyecto (3 millones de ecus) del capítulo de carreteras del programa de reconstrucción 1996 está dedicado a la rehabilitación de 23 km del corredor norte que une el este y el oeste de la República 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/27 Srpska. Dicho corredor es prioritario para las autoridades serbias, ya que evita atravesar la Federación. Pese a una decisión tomada en noviembre de 1996, la correspon- diente licitación de obras no fue convocada hasta noviembre de 1997. abril de 1998. En este proyecto, la coordinación insufi- ciente entre los donantes no permitió concebir la rehabili- tación del aeropuerto como una sola operación organi- zada en el marco de una cofinanciación. 4. 37. El programa de carreteras de 1997 (5,45 millones de ecus) abarcaba tambie´n otros dos proyectos relaciona- dos con la República Srpska. En primer lugar, un pro- yecto de 1,35 millones de ecus destinado a la rehabilita- ción de la carretera entre Pale y Lukavia (53), sede de la representación serbia en el triunvirato de la Presidencia del Estado de Bosnia y Herzegovina. A continuación, un proyecto de 1,35 millones de ecus destinado a reconstruir otra carretera al este de la República Srpska (de Ustipraca a Foca), que permitiría evitar la carretera principal, que atraviesa el enclave musulmán de Gorazde. Al final de 1997, la Comisión se peguntaba acerca del futuro de estos dos proyectos, cuya ejecución se suspendió. 4. 38. En el marco del PAE, se suministró material de mantenimiento de carreteras a 18 equipos en el conjunto del país. Sin embargo, estos suministros sólo tuvieron efectos reducidos, debido, por una parte, a que el Minis- terio de Transportes había definido mal las características te´cnicas de los equipos y, por otra, a que el presupuesto de funcionamiento del que disponían las brigadas de mantenimiento era muy limitado. Así, por ejemplo, la capacidad de las máquinas de asfaltar (cinco por valor de 347 170 ecus) y las apisonadoras (cinco por valor de 332 665 ecus) no era adecuada a la envergadura de los trabajos de reconstrucción que debían llevarse a cabo. Además, un laboratorio de carreteras móvil que fue entregado a la República Srpska (107 459 ecus) estaba sin utilizar en abril de 1997 porque el beneficiario no disponía de medios de transporte ni de los conocimientos necesarios. A v i a c i ó n c i v i l 4. 39. En el sector de la aviación civil, la Comisión participó en la rehabilitación de la terminal de pasajeros del aeropuerto de Sarajevo (6,8 millones de ecus), que constituye uno de los elementos de un proyecto de reconstrucción del conjunto del aeropuerto en el que intervienen desde mediados de 1996 la mayoría de los donantes occidentales. 4. 40. A pesar de que la IMG presentó un presupuesto en noviembre de 1996, los primeros trabajos de urgencia no comenzaron hasta octubre de 1997. Debido al invierno, el grueso de los trabajos no ha podido iniciarse antes de Gestión de aguas y residuos dome´sticos 4. 41. Al final de 1995, se estimaba que el 60 % de las redes de traída de aguas tenía fugas suficientemente graves como para impedir un suministro normal. Los sistemas de depuración estaban muy deteriorados y la recogida de basuras ya no se realizaba. En el período 1996–1997, los compromisos y pagos de la Comisión en este sector representaban, respectivamente, el 23 y 13 %, de los del conjunto de los donantes. 4. 42. El PAE tuvo pocos efectos en el sector del suminis- tro de agua. El programa entregó, sin embargo, equipos y materiales a 62 de los 69 municipios de la Federación, pero la Comisión no pudo intervenir en los planes de distribución y garantizar que los suministros se efectua- ran conforme a lo previsto. En efecto, las entregas se realizaron en parte al te´rmino del arbitraje político, ya que algunos de los principales beneficiarios estaban situa- dos en la zona croata, donde las necesidades eran menos agudas. Además, los equipos suministrados no siempre estaban adaptados a las necesidades locales por causa de un nivel tecnológico, a menudo, mucho más avanzado que el de los materiales utilizados antes de la guerra. Así, los donantes suministraron aparatos modernos de detec- ción de fugas que iban más allá de las necesidades de Bosnia, de manera que estos aparatos siguen en gran medida inutilizados. Finalmente, las compañías locales de distribución de agua, a menudo, no disponían de recursos para instalar o utilizar los equipos recibidos y su reestruc- turación era necesaria para llevar a buen te´rmino los programas de reparación y mantenimiento. 4. 43. Al margen del PAE y de la ayuda humanitaria (6 millones de ecus), las ayudas de la Unión Europea a la reconstrucción (20,6 millones de ecus) mejoraron poco la distribución de agua, ya que se había dado prioridad a la concepción y preparación de licitaciones para proyectos cuyo alcance sobrepasa el marco de las reconstrucciones de urgencia. Durante este tiempo, en determinadas regio- nes como Sarajevo, continuó deteriorándose la red de distribución y el porcentaje de pe´rdidas alcanzó a veces el 70 %. No obstante, se estaba constituyendo una base sólida para las intervenciones que debían efectuarse en 1998. (53) Extrarradio de Sarajevo en la entidad serbia. 4. 44. En el campo de la gestión de residuos dome´sticos ni la Comisión ni otros donantes realizaron acciones de C 241/28 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 envergadura y existen graves riesgos para la salud públi- ca. Un vertedero financiado por ECHO en el cantón de Una Sana (0,7 millones de ecus) se construyó sin concer- tación con las autoridades locales, y por resultar defec- tuoso no se utilizó. Debido a sus contratos de operacio- nes poco adaptados a los proyectos de rehabilitación, ECHO tiene dificultades para exigir a la ONG las medi- das correctoras necesarias. En el primer trimestre de 1997 se financió una evaluación de las necesidades en Sarajevo. Dicha evaluación debía ir seguida del suministro de equipos en diciembre de 1997. Telecomunicaciones 4. 45. Un estudio realizado en 1996 por el BERD evaluó el total de las destrucciones causadas por la guerra en el sector de las telecomunicaciones en 176 millones de ecus (54). En este sector, los donantes no realizaron nin- gún progreso en 1996, a causa de los intereses opuestos de las dos entidades. En el período 1996–1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 33 y 16 % de la ayuda internacional. No obstante, los compromisos efectivos de los donantes sólo alcanzaron el 17 % (30 millones de ecus) de las previsiones realizadas para dicho período. 4. 46. En septiembre de 1997, no obstante, se dio un paso decisivo con el restablecimiento de las comunicacio- nes telefónicas entre las entidades (pero con una capaci- dad muy de´bil de 30 líneas, saturadas al final de 1997), gracias a la movilización de 4,7 millones de ecus con cargo a los cre´ditos 1996. El objetivo de llevar a 90 líneas el número de enlaces entre las entidades no pudo alcan- zarse debido a problemas de seguridad en la República Srpska. 4. 47. Al final de 1997 no se habían movilizado aún las ayudas concedidas a la Federación (4 millones de ecus) con cargo al presupuesto 1996 para la rehabilitación de la red telefónica en las zonas de retorno de los refugia- dos. La Federación se oponía a ello, ya que no había prevalecido su punto de vista sobre la manera de restable- cer las comunicaciones entre las dos entidades. 4. 48. Los progresos registrados en el restablecimiento de las comunicaciones telefónicas entre las entidades son fruto, en parte, de la fortísima presión política ejercida primero por la Comisión y seguidamente por los demás donantes. Esta presión, que contrasta con la actitud adoptada en otros sectores, dio lugar a que los tres (54) 220 millones de USD. servicios de telecomunicaciones firmaran un memorán- dum de acuerdo de principio que debe prefigurar una ley común de telecomunicaciones. Las tres compañías partici- pan, además, en un programa común de formación financiado por la Comisión (0,7 millones de ecus) y lanzado en septiembre de 1997. Agricultura 4. 49. Antes de la guerra, el 40 % de la población de Bosnia y Herzegovina dependía en parte o totalmente de la agricultura. El conflicto destruyó alrededor de un 80 % de los equipos mecánicos y un 70 % de la cabaña ganadera (55). En este sector, la contribución de los pro- veedores de fondos (incluida la Comisión) fue, sin embargo modesta (56), y la agricultura no se incluyó en los programas integrados. Así, en 1996 y 1997, los compromisos de la Comisión ascendieron, respectiva- mente, a un 24 y 20 % de los del conjunto de los donantes. 4. 50. Según los informes de la Oficina de vigilancia dependiente de la Comisión, en el marco del PAE se suministraron: a) 1 300 motocultores (57) en las tres regiones de la Federación (4,6 millones de ecus); b) abonos y pesticidas para las dos entidades (2,1 millo- nes de ecus); c) equipos para el sector lácteo en la Federación (0,4 millones de ecus). 4. 51. Las entregas tuvieron lugar demasiado tarde como para tener efectos en 1996. Despue´s, una parte significa- tiva de los productos resultó inadecuada a las condiciones locales, lo que redujo su utilidad. Así, el pequeño modelo de motocultor (5–7 kw) no tenía suficiente fuerza para los terrenos montañosos de dos de las tres regiones: Gorazde y Mostar. Por otro lado, la capacidad de la mayoría de los aparatos de refrigeración de la leche excedía con mucho las posibilidades de producción de las explotaciones de la región. Finalmente, en la principal región beneficiaria (Tuzla), los abonos y pesticidas que debían repartirse gratuitamente a las explotaciones se (55) Fuente: Bosnia y Herzegovina, programa de reconstrucción: programas y prioridades sectoriales. Elaborado por el Banco Mundial y la Comisión Europea en abril de 1997. (56) Los compromisos de los proveedores de fondos en este sector en 1996 y 1997 sólo alcanzaron el 53 % de las previsiones. (57) Esta ayuda supuso aproximadamente un 5 % de las necesida- des nacionales de este bien de equipo. En el mismo contexto, el Banco Mundial financió el 7,5 % de las necesidades. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/29 vendieron y el producto de las ventas escapó a todo control. concretos sin, por otra parte, renunciar a su participación en el Fondo de garantía. 4. 52. Además del PAE, la principal ayuda de la Unión Europea se refirió a un programa de importaciones de 3 millones de ecus, acompañado de un programa de asis- tencia te´cnica en favor de las regiones de Una Sana (Federación) y de Banja Luka (República Srpska). Aun- que la propuesta de proyecto se había presentado en noviembre de 1996, las discusiones con la ONG afectada no finalizaron hasta mayo de 1997 y los equipos, princi- palmente 60 tractores y remolques, no se entregaron hasta el período comprendido entre mediados de septiem- bre y mediados de octubre de 1997. El material llegó, pues, demasiado tarde para la temporada agrícola 1996/ 97. No obstante, la asistencia te´cnica creó asociaciones para utilizar material agrícola, que reagrupaban 440 granjeros locales, con el fin de poder alquilar en 1998 a los granjeros tractores y sus accesorios. 4. 53. Durante el segundo semestre de 1997 se reforza- ron las operaciones, y la Comisión organizó la importa- ción de 560 cabezas de ganado bovino en las mismas dos regiones. Las primeras entregas tuvieron lugar al final de septiembre de 1997. En diciembre de ese mismo año, se habían distribuido 5 000 ovejas en Bosnia central (600 000 ecus). Desarrollo del sector privado y revitalización económica 4. 54. Pese a una elevada tasa de desempleo de alrededor del 60 %, moderada, sin embargo, por una economía sumergida (58), y pese a la necesidad de pasar la economía del país de un sistema socialista a una economía de mercado, la Comisión intervino poco en este campo y no aprobó ningún plan rector para sus intervenciones futu- ras. En 1996 y 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 13 y 7 % de los del conjunto de la ayuda internacional. 4. 55. Al final de 1997, apenas habían comenzado las dos mayores operaciones de la Comisión: un programa de relanzamiento económico (16,5 millones de ecus) y un Fondo europeo de garantía a la inversión en Bosnia y Herzegovina (10,5 millones de ecus). Al final de 1997, el Fondo aún no había concedido ninguna garantía. En este tema de las garantías, la te´cnica presupuestaria permite crear sistemas de cobertura sin movilización inmediata de cre´ditos. En estas circunstancias, la Comisión podría haber dedicado los 10,5 millones de ecus a proyectos (58) «The Economist Intelligence Unit» Country report, tercer trimestre de 1997. 4. 56. Se acometió otro proyecto en favor de la Zica Wire Drawing Factory de Sarajevo, que recibió una ayuda a la inversión de un millón de ecus. Esta empresa fabrica cables para la industria de la construcción. Se trata de la única intervención de la Comisión en favor de una empresa importante. Esta operación, mediante la que la Comisión estimularía la creación de empleo, constituyó un hecho aislado. industrial Apoyo a la administración pública 4. 57. En el ámbito de la administración pública, los donantes solamente tienen el problema de no saber por que´ decidirse, pues las nuevas instituciones creadas en el Estado, en las entidades y los cantones son muy numero- sas y la formación, tanto de los antiguos como de los nuevos funcionarios, muy insuficiente. A pesar de que en este campo la ayuda podría hacer que los representantes de las autoridades bosnias participaran más en la ejecu- ción del programa de reconstucción, la Comisión sólo asignó a este capítulo un importe relativamente escaso, destinado a las instituciones estatales más que a las entidades y cantones. 4. 58. La principal intervención de la Comisión fue la apertura de una Oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO), que depende de la DG XXI (ve´ase el apartado 3. 23). Esta oficina tuvo efectos muy netos, primero, mediante la creación y, despue´s, a trave´s del apoyo aportado al servicio de aduanas de la Federación, que inició sus operaciones en abril de 1996. Los derechos de aduana aportan, aproximadamente, el 80 % de los recur- sos presupuestarios de la Federación (59). Sin la interven- ción de la CAFAO, es poco probable que el servicio de aduanas pueda funcionar, debido, especialmente, a las rivalidades e´tnicas. Desde principios de 1997, se ayudó tambie´n al servicio aduanero de la República Srpska. En las dos entidades, la CAFAO, que investiga los fraudes, informó al Alto Representante de los expedientes de malversación que ascendían a 53 millones de marcos en 1997. A principios de 1998, los fondos objeto de malver- sación no se habían recuperado. Además, 1 150 agentes de las aduanas de las dos entidades participan en un programa de formación. 4. 59. La CAFAO elaboró una ley aduanera temporal que establece un territorio aduanero unificado en Bosnia y Herzegovina, pero esta ley aún no se ha aplicado. La (59) En 1997, se previó que los derechos de aduana aportarían 500 millones de marcos alemanes al presupuesto de la Federación, que, en total, asciende a 615 millones de marcos alemanes. C 241/30 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Comisión financió tambie´n la redacción de leyes aproba- das en junio de 1997 relativas al comercio exterior y la inversión. Por otra parte, dicha Dirección General sumi- nistró apoyo institucional al Banco central creado recien- temente (1 millón de ecus), así como a la Oficina del Defensor del Pueblo (0,75 millones de ecus) y a los servicios de estadística (0,1 millones de ecus). 5. CONCLUSIÓN 5. 1. Como la estabilidad política de los Balcanes consti- tuye una cuestión preocupante para la Unión Europea, el Consejo y el Parlamento han convertido a la Comisión en el primer proveedor de fondos del proceso de reconstruc- ción de la antigua Yugoslavia, confiándole la moviliza- ción de 1 000 millones de ecus para el período 1996–1999. A este importe se suman las ayudas humani- tarias decididas anualmente por la Autoridad Presupues- taria y que, entre principios de 1996 y finales de 1997, ascendieron a 315 millones de ecus. 5. 2. Desde la firma de los Acuerdos de paz, en diciembre de 1995, la Comisión ha señalado la importancia de una acción de reconstrucción rápida y coordinada con las ayudas de los demás proveedores de fondos para apoyar la creación de instituciones nuevas que favorezcan la reconciliación entre las tres comunidades e´tnicas de Bos- nia y Herzegovina (ve´ase la nota 15). Tambie´n preconizó el despliegue de recursos suficientes por cada donante en los ámbitos que mejor correspondieran a la experiencia y capacidades de cada uno de ellos. 5. 3. Mientras que en el plano político las ayudas de la Unión Europea se decidieron en plazos muy breves, en respuesta a una situación de emergencia, su movilización concreta choca con una serie de obstáculos de organiza- ción te´cnica y administrativa que la mayoría de los demás donantes conocen menos. Así, al final de 1997, la movili- zación de las ayudas de la Unión Europea era lenta (ve´ase el apartado 3. 30), la cuestión del retorno de los refugia- dos acogidos en diversos Estados miembros se plantea aún en te´rminos inaceptables para estos Estados (ve´ase el apartado 3. 8) y, salvo raras excepciones, las intervencio- nes de la Unión Europea no se ven mucho (ve´ase el apartado 4. 34). Por otra parte, debido a las sucesivas interrupciones del programa de ayudas a la República Srpska, los retrasos de ejecución del programa de recons- trucción en esta entidad llaman particularmente la aten- ción (ve´anse los apartados 1. 3 y 1. 4). Comisión no consiguió desplegar personal suficiente en favor de la reconstrucción en la antigua Yugoslavia, tanto en sus servicios centrales como sobre el terreno, en las zonas que debían reconstruirse (ve´anse los apartados 3. 13 y 3. 14). En este campo, aprovechó poco la experiencia adquirida en Mostar y que había demostrado unos meses antes la importancia de disponer sobre el terreno de suficiente personal cualificado (60). Además, la DG IA pudo beneficiarse, no sólo de la experiencia de ECHO, con quien la cooperación fue distante (ve´anse los aparta- dos 3. 8 y 3. 11), sino tambie´n de los trabajos que el International Management Group (IMG) dirigió desde 1993 en Bosnia y Herzegovina con vistas a la reconstruc- ción (ve´ase el apartado 3. 34). Igualmente, la coordina- ción in situ con el Alto Representante fue demasiado limitada, como para que en la práctica la posición de la Unión Europea correspondiera a la envergadura de los fondos que había decidido movilizar (ve´ase el apartado 3. 18). 5. 5. La Comisión no desarrolló un plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado adecuado para garantizar la puesta en marcha de operaciones coordinadas en torno a ejes prioritarios correspondientes a la experiencia adquirida por sus servicios en el pasado (ve´ase el apar- tado 3. 3). En consecuencia, las ayudas movilizadas se dispersaron sin llegar a ser suficientemente importantes como para tener efectos sensibles en cada sector (ve´ase el apartado 3. 4). Un plan así debería reflejar, especialmente, la importancia concedida a la cuestión del retorno de los refugiados. En este sentido, sería deseable una coopera- ción más concreta de sus servicios con los de los Estados miembros, con las representaciones del ACNUR en cada país y con las autoridades municipales de las zonas afectadas por el retorno de refugiados. 5. 6. La insuficiencia de preparación del programa de ayudas esenciales (suministros), el desconocimiento de las debilidades de las autoridades de la Federación de Bosnia y Herzegovina y de la República Srpska, así como la prisa con la que la Comisión confió la ejecución a agencias de abastecimiento que no podían garantizar sobre el terreno la validez de las distribuciones a los beneficiarios, con- dujo a su interrupción en noviembre de 1996 y a su transformación en proyectos de tipo clásico (ve´ase el apartado 3. 5) con los consiguientes retrasos en su ejecu- ción. En el caso de los otros proyectos, la inadaptación de los reglamentos existentes y los plazos de aproba- ción de los reglamentos de base para permitir la movili- zación de las nuevas líneas presupuestarias (ve´ase el 5. 4. Pese a las declaraciones de intención, que no dejan lugar a dudas (ve´anse los apartados 3. 1 y 3. 3), la (60) Ve´ase el Informe especial no 2/96 relativo a las Cuentas del Administrador y de la Administración de la Unión Europea, Mostar (AMUE), apartados 92 y 93 (DO C 287 de 30. 09. 1996). 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/31 punto 2 del anexo 1) no fueron las únicas causas de los retrasos. Así la lentitud administrativa de los procedi- mientos internos de decisión de la Comisión no son admisibles en un contexto de urgencia y los servicios de dicha institución no recurrieron sistemáticamente a los procedimientos de las acciones de urgencia y las operacio- nes de reconstrucción se adaptaron mal a los procedi- mientos clásicos seguidos para el apoyo a la reestructura- ción económica (ve´anse los apartados 3. 33–3. 35). 5. 7. El recurso al ACNUR para la ejecución de proyec- tos de reconstrucción de viviendas resulta poco convin- cente (ve´ase el apartado 3. 55), ya que induce a plazos de tramitación suplementarios sin, por otra parte, garantizar una ejecución más eficaz de las acciones por las ONG a las que subcontrata las obras. En efecto, las modalidades elegidas por el ACNUR para ejecutar los proyectos, así como las lagunas de sus procedimientos de presentación de cuentas impiden a la Comisión conservar el control de las operaciones. En este contexto, si la financiación del ACNUR por la Comisión se debiera considerar ineludi- ble, administrativamente sería más eficaz aportar una contribución global a sus peticiones de fondos, ya que los resultados obtenidos no se modificarían. El control espe- cífico exigido por la Comisión constituye, en efecto, un engaño, debido al carácter fungible de las financiaciones del ACNUR (61). 5. 8. El retorno de refugiados fue menos intenso de lo previsto, tanto en 1996 como en 1997 (ve´ase el apartado 4. 9). En este contexto, las políticas, a veces discriminato- rias, de las autoridades locales, las malas condiciones de seguridad (ve´ase el apartado 4. 9) y las modalidades de ejecución de las obras de reparación de las viviendas y de las infraestructuras (ve´ase el apartado 4. 11) constituyeron obstáculos de mucho peso. Al final de 1997, la Comisión había reconstruido las casas de alrededor de 6 300 refugiados y personas desplazadas, lo que supone un resultado todavía muy modesto (ve´ase el apartado 4. 12). A menudo, viviendas reparadas permanecieron sin ocu- par, porque las obras no se habían realizado en el marco de proyectos que abarcaran tambie´n las infraestructuras sociales, el suministro de agua y electricidad, así como la creación de empleo (ve´ase el apartado 3. 11). 5. 9. En los campos de la sanidad y la educación, el efecto de las ayudas de ECHO fue bastante claro. Por el contrario, la DG IA no movilizó, en estos sectores, el apoyo necesario para el buen funcionamiento de las administraciones encargadas de su gestión. Además, las acciones de ECHO y de la DG IA estaban poco coordina- das (ve´anse los apartados 4. 21, 4. 22 y 4. 26). En el sector de la energía, los suministros del PAE se siguieron mal (ve´ase el apartado 4. 28) y la eficacia de las ayudas resultó irregular. En el sector de los transportes, a excepción de la sensible mejora del funcionamiento de los autobuses y tranvías de la ciudad de Sarajevo (ve´ase el apartado 4. 34), el apoyo de la Comisión tuvo poco efecto, porque sus proyectos se toparon con muchas dificultades (veánse los apartados 4. 35 a 4. 40). Finalmente, en los ámbitos de la administración pública y de las reformas económicas, sólo se consiguieron tímidos avances (veánse los aparta- dos 3. 7 y 4. 54 a 4. 57). 5. 10. Dos años despue´s de los Acuerdos de Dayton y de París, la ayuda a la reconstrucción movilizada por la Unión Europea aún queda lejos de las intenciones mani- festadas. Esta situación se debe no solamente al difícil contexto de la antigua Yugoslavia, sino tambie´n a la incapacidad de la Comisión para desplegar los recursos humanos adecuados y para conseguir que sus propios servicios colaboren entre sí. 5. 11. Una coordinación en la práctica demasiado limi- tada con los principales proveedores de fondos y con la Oficina del Alto Representante condujo a una dispersión de las ayudas en un número exagerado de sectores. Este fenómeno se vio acrecentado, además, por la voluntad de atender las solicitudes de las autoridades centrales de las entidades de Bosnia y Herzegovina que tendieron a repartir las ayudas comunitarias entre sus principales componentes. En estas condiciones, es importante que la Comisión, a la vez que desconcentra su gestión, oriente sus intervenciones a un número más limitado de sectores, con objeto de responder mejor a las necesidades urgentes de ciertas regiones o comunidades especialmente interesa- das en la cuestión del retorno pacífico de los refugiados. 5. 12. Finalmente, es tambie´n importante que, para asen- tar su credibilidad ante las autoridades locales, la Comi- sión centre su atención particularmente en que sus inter- venciones resulten visibles, pues, de lo contrario, su presencia in situ corre el riesgo de pasar inadvertida ante la población beneficiaria. Un primer paso en este sentido podría realizarse ya presentando claramente las interven- ciones de la Comisión como financiadas por la Unión Europea y no solamente por ECHO, PHARE, CAFAO, EAP o Obnova (62). (61) Ve´ase el Informe anual relativo al ejercicio 1995 (DO C 340 (62) Obnova = Programa de reconstrucción en Bosnia, Croacia, de 12. 11. 1996, apartados 11. 39 y 11. 40). Serbia, Montenegro y ARYM. C 241/32 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 7 de mayo de 1998. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/33 ANEXO 1 FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA AYUDA DE LA UNIÓN EUROPEA A LA RECONSTRUCCIÓN DE LA ANTIGUA YUGOSLAVIA 1. La ayuda de la Unión Europea procede de dos fuentes principales: a) 600 millones de ecus del programa PHARE, de los cuales 400 millones destinados a la reconstruc- ción de los territorios devastados por la guerra y 200 millones de ecus para los programas de transición hacia la economía de mercado; b) 400 millones de ecus, provenientes del margen suplementario (475 millones de ecus) de la rúbrica IV (acciones exteriores) de las perspectivas financieras para el período 1996–1999 liberadas durante la Cumbre de Cannes de 1995. 2. Estas dos fuentes de financiación tienen, a su vez, bases legales diferentes: a) los 600 millones de ecus, el Reglamento del programa PHARE (1), que cubre las líneas B7-5 0 0 y B7-5 4 3 del presupuesto general, programa del que, desde 1996, pueden beneficiarse Bosnia (2) y la Antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM) (3); b) hasta agosto de 1996 no entró en vigor un reglamento adecuado a la reconstrucción en Bosnia, Croacia, Serbia-Montenegro y ARYM para la movilización de los 400 millones de ecus (líneas presupuestarias B7-5 4 1, B7-5 4 2 y B7-5 4 5) (4), lo que retrasó la puesta en marcha de este programa (denominado Obnova). 3. La Comisión confió la gestión de los 1 000 millones de ecus a la Dirección General de Relaciones Exteriores «Europa y Nuevos Estados Independientes» (DG IA). Esta ayuda se completa con la ayuda humanitaria (línea B7-2 1 4), gestionada por otro servicio de la Comisión: la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO) (5). De 1992 a 1995, ECHO movilizó en el conjunto de la antigua Yugoslavia alrededor de 1 180 millones de ecus en concepto de las ayudas humanitarias y debía dedicar una fracción cada vez mayor de sus ayudas de posguerra a proyectos de rehabilitación de urgencia. 4. Una línea presupuestaria destinada a las acciones específicas en los ámbitos de las minas antipersonales reservó, por otra parte, 6,7 millones de ecus en 1996 (B7-6 1 5) y 2,4 millones de ecus en 1997 (B7-6 6 1) a las acciones que debían llevarse a cabo en la antigua Yugoslavia. Finalmente, se previeron acciones de apoyo a los servicios aduaneros (CAFAO) por valor de 7,1 millones de ecus en 1996 (B7-7 0 0 2) y de 8,1 millones de ecus en 1997 (B7-5 4 4). (1) Reglamento (CEE) no 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23. 12. 1996, p. 11). (2) Reglamento (CE) no 753/96 del Consejo, de 22 de abril de 1996 (DO L 103 de 24. 6. 1996). (3) Reglamento (CE) no 463/96 del Consejo, de 11 de marzo de 1996 (DO L 65 de 15. 3. 1996). (4) Reglamento (CE) no 1628/96 del Consejo, de 25 de julio de 1996 (DO L 204 de 14. 8. 1996). (5) La ayuda humanitaria tiene como base el Reglamento (CE) no 1257/96 del Consejo, de 20 junio de 1996 (DO L 163 de 2. 07. 1996). ANEXO 2-1 Reparto de la ayuda por sector de actividad (compromisos al 31. 12. 1997) Sector social Infraestructuras Desarrollo económico e institucional Otros 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 s u c e e d s e n o l l i m i s o d a g u f e r i n ó c a c u d E i d a d n a S a í g r e n E y a d n e v V i i s e t r o p s n a r T s o c i t s é m o d s o u d s e r i y a u g A i i s e n o c a c n u m o c e e T l a r u t l u c i r g A s a l e d r o t c e S s a d a v i r p s a s e r p m e ECHO DG IA: proyectos DG IA: PAE s o i r a V s a m a r g o r p s o l e d n ó i t s e G a c i l i b ú p n ó c a r t s n m d A i i C 2 4 1 / 3 4 E S D i a r i o O f i c i a l d e l a s C o m u n i d a d e s E u r o p e a s 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/35 ANEXO 2-2 Ayuda a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia por sector de actividad al 31 de diciembre de 1997 (millones de ecus) Sector de actividad Compro- misos % de los compromisos del sector Contratos % de los contratos del sector Pagos % de los pagos totales DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 6,28 % 2,0 2,2 11,8 16,0 8,5 0,0 6,1 7,68 % subtotal 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % Vivienda y refugiados Educación Sanidad Total: Sector social Energía Transportes Agua y residuos dome´sticos Telecomunicaciones Total: Infraestructura Agricultura Sector de las empresas privadas Administración pública DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal Total: Desarrollo económico e institucional Varios Gestión de los programas Total: Otros TOTAL DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal DG IA: PAE DG IA: proyectos ECHO subtotal 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 6,11 % 14,7 1,6 0,0 16,3 8,4 2,4 4,0 7,83 % 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % C 241/36 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 ANEXO 3 Proyectos de la Comisión en el sector de la vivienda privada al 31. 12. 1997 Localización Valor del proyecto (millones de ecus) Número de casas ya cons- truidas Número de casas por cons- truir Número total de casas Número de refugia- dos UE: realizado Número de refugia- dos UE: en curso Número total de refugiados Otros be- neficia- rios: reali- zado Otros be- neficia- rios: en curso Número total de otros be- neficia- rios Vivienda privada DG IA Gorazde Bosnia central Bosnia central Una Sana Odzak Eslavonia oriental 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 julio-diciembre de 1996 13,2 1 410 325 1 735 Una Sana Anvil (RS) Odzak Una Sana Una Sana Una Sana Bosnia central 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 1 170 1 265 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 enero-junio de 1997 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Región de Mostar Región de Mostar Gorazde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 julio-diciembre de 1997 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 DG IA Total 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 ECHO Sarajevo República Srpska 1,6 1,6 1 155 630 enero-junio de 1996 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 julio-diciembre de 1996 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/37 Localización Valor del proyecto (millones de ecus) Número de casas ya cons- truidas Número de casas por cons- truir Número total de casas Número de refugia- dos UE: realizado Número de refugia- dos UE: en curso Número total de refugiados Otros be- neficia- rios: reali- zado Otros be- neficia- rios: en curso Número total de otros be- neficia- rios Novi Seher Gorazde, Sarajevo Gorazde enero-junio de 1997 Zebina Lokve Ilovaca Gorazde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadzici Kasatici Vogosca Faletici Ilijas Novi Seher Novi Seher Kresevo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavaticevo Bijela Osmaci Celic Gradac 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 julio-diciembre de 1997 14,022 81 1 386 1 467 37 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 ECHO: Total 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Comisión: Total 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 Estimación: 90 % de los beneficiarios de ECHO son «otros beneficiarios», y el 10 % son refugiados. Promedio de habitantes por vivienda: 4,5. C 241/38 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 Abreviaturas ARYM Antigua República Yugoslava de Macedonia BEI Banco Europeo de Inversiones BERD Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo CAFAO Customs and Fiscal Assistance Office (Oficina de Aduanas y Asistencia Fiscal) DM Marco alemán ECHO Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados IMG KfW OHR ONG International Management Group (Grupo de Gestión Internacional) Kreditanstalt für Wiederaufbau (Instituto de Cre´ditos para la Reconstrucción) Oficina del Alto Representante Organización no gubernamental OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte PAE TACIS UE UGP Programa de ayudas esenciales Programa de asistencia te´cnica a los nuevos Estados independientes de la antigua Unión Sovie´tica Unión Europea Unidad de Gestión de los Programas UNTAES United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia (Administración Transitoria de las Naciones Unidas en Eslavonia Oriental) USAID United States Agency for International Development (Agencia Estadounidense de Desarrollo Internacional) 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/39 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES 2. 1. Sólo una semana despue´s del Acuerdo de Dayton la Comisión, junto con el Banco Mundial, movilizó a la comunidad internacional a trave´s de la primera Conferen- cia de donantes para la reconstrucción de Bosnia y Hercegovina, celebrada en diciembre de 1995. A finales de ese año la Comisión ya estaba en condiciones de comprometer fondos, desde principios de 1996, para un Programa de ayudas esenciales (programa PAE, finan- ciado a trave´s de PHARE) y de enviar personal a Sarajevo para montar y supervisar la operación. La Comisión respondió así rápidamente ante la urgencia de la situación surgida tras el Acuerdo de Dayton. La Comisión actuó en un contexto especialmente difícil, caracterizado por: — una situación políticamente inestable sobre el terreno, caracterizada por la obstrucción a la aplicación de los Acuerdos de paz por algunas partes. Ahora bien, la ejecución de los programas comunitarios exigía su aprobación por las autoridades centrales previstas en estos Acuerdos, aprobación que sólo se obtuvo a finales de noviembre para el año 1996 y en septiem- bre para el año 1997. La Comisión, por tanto, se vio en la imposibilidad de realizar sus programas inme- diatamente; — una aplicación evolutiva de la condicionalidad políti- ca, tal como la habían definido el Alto Representante y el Consejo de Ministros. Por ejemplo, la suspensión en dos ocasiones de la ayuda a la República Srpska retrasó la ejecución de la ayuda; — unos instrumentos jurídicos y financieros complejos y vinculantes, como recuerda el Tribunal. La incorpora- ción, en contra de la opinión de la Comisión, de los límites máximos del programa procedimientos y TACIS al Reglamento (CE) no 1628/96 hizo que se retrasase su aprobación hasta finales de julio de 1996, motivo por el cual fue necesario recurrir, para el período anterior, al procedimiento de diálogo tripar- tito para poder disponer de fondos. Con anterioridad a abril de 1998, las propuestas de modificación del Reglamento presentadas por la Comisión eran corre- gidas sistemáticamente de forma restrictiva. A pesar de estas dificultades, a finales de 1996 el presu- puesto con cargo al capítulo B7-5 4 estaba comprometido al 99,9 %. A finales de 1997 el presupuesto revisado para el capítulo B7-5 4 (excepto la línea relativa al protocolo financiero) estaba comprometido al 99,5 %. Conside- rando el período 1996–1997 en su conjunto, el volumen de recursos presupuestarios comprometidos por la Comi- sión para la reconstrucción, incluida la ayuda humanita- ria, era de 542,2 millones de ecus, de los cuales se habían contratado 286,6 millones y se habían pagado 208,1 millones Este ritmo de contratación y pagos resulta satisfactorio si se compara con otros programas de ayuda exterior financiados con cargo al presupuesto comunita- rio, especialmente vistas las difíciles condiciones existen- tes en Bosnia y Hercegovina. La Comisión ha financiado tambie´n actividades no relacionadas con la reconstruc- ción, que quedan fuera del ámbito del Informe del Tribunal y cuyas cifras no se incluyen más arriba, en favor de la democracia, los derechos humanos y acciones conjuntas en materia de política exterior y de seguridad común. 2. 2. La Comisión anunció una estrategia global en cua- tro comunicaciones desde el otoño de 1995. Esta estrate- gia global se incluye en el programa de reconstrucción elaborado por la Comisión y el Banco Mundial, ha sido presentada a distintos donantes en las tres conferencias internacionales organizadas por la Comisión y el Banco Mundial y ha recibido la aprobación de la comunidad internacional. La Comisión elabora todos los años las orientaciones para aplicar esta estrategia, plasmadas a continuación en programas sectoriales que agrupan una serie de proyectos integrados, especialmente en materia de refugiados. Por otra parte, los Memorandos de Acuerdo firmados con las autoridades bosnias para los programas 1996 y 1997 establecen un marco global para la aplicación de estos programas. 2. 3. El PAE, concebido inmediatamente despue´s de los Acuerdos de Dayton y establecido a partir de enero de 1996, permitió facilitar una ayuda indispensable para el comienzo del proceso de reconstrucción. Gracias a e´l se ha podido suministrar material escolar, autobuses, tracto- res, factores de producción agrícola, equipos para el sector ele´ctrico, etc. Este programa constituye la primera respuesta importante por parte de un miembro de la comunidad internacional a los problemas planteados por la reconstrucción. La Comisión reorientó el programa de suministros de equipos por varias razones. Concretamente, se dio cuenta del difícil entorno en que operaba: un riesgo importante de fraude, denunciado en su momento por el Alto Repre- sentante, la falta de transparencia en la gestión de la ayuda y el riesgo de que los envíos no llegaran a su destinatario final la obligaron a centralizar los progra- mas. Por aquel entonces, habida cuenta de la situación C 241/40 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 política en Bosnia y Hercegovina, no resultaba razonable descentralizar el programa en favor de las autoridades de este país. Con esta decisión la Comisión defendía los intereses financieros de la Comunidad. El programa se reorientó, centrándose en un número más reducido de sectores. 2. 4. Habida cuenta de las restricciones para la creación de nuevos puestos, la Comisión optó por la redistribución para reforzar los equipos de gestión de la ayuda. Gracias a estas medidas se consiguió: — constituir un equipo de 22 personas en la Oficina de Sarajevo a finales de 1996, o sea, siete meses despue´s de su apertura, con 4 puestos A (entre ellos el Jefe de la Oficina), 1 B, 1 C y 16 agentes locales, 7 de ellos agentes locales expatriados (ALAT). Posteriormente la Comisión envió un funcionario A en comisión de servicio ante la Administración de Mostar (EUAM), fundamentalmente para el cierre de las cuentas vincu- ladas a las actividades de la Unión Europea (200 millones de ecus) y puso otro funcionario A a disposi- ción del Alto Representante; — crear en la sede, a partir de 1996, una nueva unidad D-1 en la DG IA: «Bosnia y Hercegovina y recons- trucción, comprendida la coordinación internacional, los aspectos horizontales, los programas multipaíses para la antigua Yugoslavia». A finales de 1997 esta unidad se componía de un equipo de 21 personas, dos tercios de ellas dedicadas a la antigua Yugoslavia. En lo que se refiere al suministro de competencias te´cni- cas exteriores, 1998 es el primer ejercicio presupuestario en el que se ha autorizado a la Comisión a utilizar cre´ditos de funcionamiento para ayuda te´cnica a la ejecu- ción de programas hasta un máximo del 2–3,5 % de los costes del programa. Ello contrasta con la situación de otros donantes, como la USAID, que pueden superar el 15 % para gastos similares. 2. 5. El presupuesto de 1996, publicado el 29 de enero de 1996, preve´ tres líneas específicas para la ayuda a la antigua Yugoslavia. A la espera de un fundamento jurídi- co, se autorizó a la Comisión a utilizar la línea B7-5 4 1 hasta un total de 7 millones de ecus, dejando los 20 millones de ecus restantes en reserva y autorizando poste- riormente su utilización en el marco de un diálogo tripartito. En abril de 1996 la Comisión presentó un proyecto de Reglamento para las líneas relativas a la reconstrucción que no entró en vigor hasta el 14 de agosto de 1996. Durante los debates sobre este Regla- mento, la propuesta de la Comisión experimentó modifi- caciones importantes, en particular la adición de un anexo sobre adjudicación de contratos inspirado en el Reglamento TACIS y totalmente inadecuado a la situa- ción en Bosnia. A partir del mes de julio de 1997, es decir, en la primera fecha autorizada por el Reglamento para su modificación, la Comisión presentó una modifi- cación de este anexo. El Consejo mantuvo el dispositivo inicial y sólo siguió muy parcialmente las propuestas de la Comisión. En enero de 1998 la Comisión volvió a presentar una propuesta de modificación sustancial del Reglamento. Entonces el Consejo y el Parlamento tuvie- ron en cuenta las principales críticas formuladas respecto la antigua Yugoslavia, a siguiendo por fin las grandes líneas de la propuesta de la Comisión. la acción comunitaria en 2. 6. La Comisión debe trabajar con el ACNUR en lo que respecta a los refugiados, ya que el Acuerdo de Dayton asigna a este organismo un mandato específico para este fin. En las conversaciones con el ACNUR sobre la contribución de la Comunidad a los proyectos de viviendas llevados a cabo por ONG a trave´s del ACNUR se plantearon problemas considerables. Las condiciones en que el ACNUR deseaba recibir las aportaciones de la Comunidad eran contrarias, en algunos aspectos, a las exigencias del Reglamento financiero y adolecían de falta de transparencia. 2. 7. Gracias a su programa de desactivación de minas, la Comisión ha podido formar a la vez instructores y artificieros, proporcionar material y proceder a la lim- pieza de un gran número de parajes para permitir tanto el retorno de los refugiados como la realización de grandes obras de infraestructura. Ello se hizo en estrecha coordi- nación con las instituciones internacionales y locales, y la Comisión ha puesto especial cuidado en evitar compro- meterse en acciones comerciales poco claras, muy fre- cuentes en estas operaciones. Algunos de los retrasos se debieron al análisis exhaustivo de las propuestas presen- tadas. Actualmente la Comisión financia, en coordinación con el Mine Action Centre de Bosnia y Hercegovina, un programa destinado a reforzar las capacidades de protec- ción civil en materia de desactivación de minas. La principal ventaja de esta acción es situar las competencias en esta materia a nivel local, aumentando así la rapidez y la eficacia de la intervención. El compromiso de los cre´ditos previstos para 1997 se retrasó debido a las dificultades surgidas en la negociación con las autorida- des bosnias. Estos cre´ditos, previstos para 1997, se pro- rrogaron a 1998 y se comprometieron el 26 de marzo de 1998, permitiendo la firma del contrato en Sarajevo entre el Director General de la DG IA y los Primeros Ministros de la Federación y de la República Srpska. 2. 8. Mediante el PAE en 1996 y los programas de reconstrucción en 1996 y 1997, la Comisión ha reparado un total de 13 030 viviendas, lo que ha permitido al final 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/41 del programa el retorno de más de 50 000 personas (refugiados y personas desplazadas en el interior del país) a Bosnia. llevarán a cabo a lo largo de 1998 para reforzar el Banco Central, el Defensor del Pueblo, la Comisión de Derechos Humanos y el Tribunal Constitucional. El retorno de los refugiados y las personas desplazadas no depende únicamente de la disponibilidad de viviendas. Son muchas las variables que influyen sobre una familia a la hora de volver a su hogar reconstruido, entre ellas la disponibilidad de trabajo e instalaciones educativas y la reluctancia a volver a las zonas rurales debido al cambio en las actitudes sociales. La política seguida por la Comisión se basa en el retorno voluntario y el respeto de las estrictas condiciones impuestas por el Acuerdo de Dayton, que exigen el retorno de las familias al lugar en que habitaban anteriormente. 2. 10. Varias intervenciones en el ámbito de la energía han conseguido un cierto e´xito, como: — el suministro de equipo a las minas de carbón, que ha ayudado a aumentar la producción en un 30 %, — el suministro de carbón y otros factores de produc- ción para la producción de energía ele´ctrica, que ha conseguido que los cortes de electricidad en Sarajevo sean, mayoritariamente, cosa del pasado, y — la distribución de gas en Sarajevo, que ha colaborado a reanudar el suministro a 3 800 familias y el suminis- tro de electricidad en Tuzla, que ha ayudado a 20 000 personas. 2. 11. El objetivo a corto plazo de las acciones en el sector del transporte no era fomentar el retorno de los refugiados, sino restaurar los servicios básicos de trans- porte, sobre todo en Sarajevo, lo que se ha conseguido. La incidencia sobre el retorno de los refugiados se apreciará a más largo plazo. 2. 12. Los dos sectores mencionados requerían un análi- sis cuidadoso antes de cualquier intervención. Así pues, si inicialmente no se aportaron fondos importantes a la agricultura, a partir de 1997, y sobre todo en 1998, la situación ha cambiado radicalmente. Los resultados con- vincentes mencionados por el Tribunal se han debido tambie´n a una buena preparación de proyectos viables (con el apoyo de una «Unidad de Coordinación del Proyecto» que ya había trabajado con el Banco Mundial) en un entorno estabilizado. Por otra parte, era necesario reorganizar totalmente el sector industrial antes de poder llevar a cabo programas de asistencia, excepto en algunos casos particulares. 3. CONCEPCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AYUDA Estrategia de la Comisión Planificación de las intervenciones de la DG IA 3. 3. La Comisión anunció una estrategia global en cua- tro comunicaciones desde el otoño de 1995. Esta estrate- gia global se incluye en el programa de reconstrucción elaborado por la Comisión y el Banco Mundial, ha sido presentada a distintos donantes en las tres conferencias internacionales organizadas por la Comisión y el Banco Mundial y ha recibido la aprobación de la comunidad internacional. La Comisión elabora todos los años las orientaciones para aplicar esta estrategia, plasmadas a continuación en programas sectoriales que agrupan una serie de proyectos integrados, especialmente en materia de refugiados. Por otra parte, los Memorandos de Acuerdo firmados con las autoridades bosnias para los programas 1996 y 1997 establecen un marco global para la aplicación de estos programas. El conjunto del esfuerzo presupuestario ha sido objeto de una comunicación al Consejo, cuyas principales conclu- siones fueron consideradas por el Consejo de Asuntos Generales el 29 de abril de 1997. 3. 4. La Comisión Europea fue la encargada de gestionar la mayor contribución de donantes a Bosnia. Las prime- ras asignaciones de fondos en 1996 reflejaban las necesi- dades urgentes que afectaban a una amplia gama de sectores, pero tambie´n la limitada capacidad de absorción de los sectores concretos. El PAE se centró en los diez sectores clave más afectados por la guerra. Además, las deficiencias de la organización institucional y la escasa fiabilidad de sus homólogos locales obligaron a la Comi- sión a intervenir en distintos ámbitos. El Banco Mundial, segundo donante por orden de impor- tancia, se ha visto tambie´n obligado a cubrir una amplia gama de sectores y actividades. 2. 13. No habría sido realista comprometerse en amplios programas de administración pública antes de que se establecieran las instituciones básicas, en particular las derivadas de los Acuerdos de Dayton. La Comisión, en estrecha cooperación con la Oficina del Alto Represen- tante, decidió a finales de 1997 una serie de programas de apoyo que se determinaron durante dicho año y se Se ha elaborado una programación más sistemática para las asignaciones correspondientes a 1997, basando las prioridades en los objetivos fijados por la comunidad internacional y los Estados miembros, tal y como se acordó en las conclusiones de las conferencias para el establecimiento de la paz y en los comite´s directores, así como en las reuniones del Consejo. C 241/42 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 3. 5. El programa PAE constituía la respuesta comunita- ria al programa de reconstrucción elaborado conjunta- mente por la Comisión y el Banco Mundial con el apoyo del IMG (Grupo de Gestión Internacional) y aprobado por la comunidad internacional en la primera conferencia de donantes en diciembre de 1995 La Comisión reorientó el programa PAE por varias razones. Concretamente, se dio cuenta de que debía intervenir en un entorno difícil: el alto riesgo de fraude, denunciado en su momento por el Alto Representante, la falta de transparencia en la gestión de la ayuda y el riesgo de que las entregas no llegaran a su destinatario final la obligaron a centralizar los programas. Por aquel enton- ces, habida cuenta de la situación política en Bosnia y Hercegovina, no resultaba razonable descentralizar el programa en favor de las autoridades de este país. Con esta decisión la Comisión defendía los intereses financie- ros de la Comunidad. El programa se reorientó, centrán- dose en un número de sectores más reducido. 3. 7 No habría sido realista comprometerse en grandes programas de refuerzo institucional antes de que se establecieran las instituciones básicas, en particular las resultantes de los Acuerdos de Dayton. En efecto, la comunidad internacional no empezó a intervenir de forma más sistemática en este aspecto hasta la aproba- ción del «Quick Start Package» en el otoño de 1996. La Comisión recibió el encargo de ocuparse de todo lo referente al comercio exterior y al sistema bancario central, y prestó su ayuda rápida y satisfactoriamente, hasta el punto que se le pidió que ampliase su ayuda al ámbito fiscal (CAFAO) y los bancos comerciales (forma- ción). Tambie´n solicitaron su ayuda los donantes encar- gados del código de comercio. Por otra parte, el Alto Representante encargó a la Comisión que colaborase en la organización de las principales instituciones del Estado (Parlamento, Presidencia, Consejo de Ministros y Minis- terios de Estado), y así lo hace desde el otoño de 1997. La Comisión apoya tambie´n al Banco Central y a otras instituciones surgidas de los Acuerdos de Dayton, como el Defensor del Pueblo, la Comisión de Derechos Huma- nos y el Tribunal Constitucional. Por último, desde principios de este año la Comisión está determinando las necesidades de cada una de las entidades con vistas a reestructurar su sistema judicial. giados era, y sigue siendo, la principal prioridad en la ejecución del presupuesto para Bosnia y Hercegovina. El retorno ordenado y seguro de los numerosos refugia- dos y desplazados requiere un gran número de medidas para conseguir un grado suficiente de seguridad, la reha- bilitación de viviendas y de infraestructuras básicas, la restauración de los servicios de salud, sociales y educati- vos, garantizando el acceso a los mismos de toda la población, incluidas las minorías, y la existencia de actividades económicas que permitan a los refugiados reinsertarse en el tejido económico y social. En estas condiciones no es fácil hacer una distinción clara entre los programas dirigidos al retorno de los refugiados y las demás actividades de ayuda, ya que sólo el conjunto de estas acciones tendrá un efecto duradero y positivo sobre el retorno. En efecto, dada la complejidad del proceso de retorno de los desplazados y los refugiados, la Comisión ha desplegado todos los medios disponibles para conse- guir este objetivo de la mejor manera posible. Para poner en marcha el proceso de reconstrucción, la Comisión desarrolló un programa de entrega de equipos y suministros a gran escala (125 millones de ecus), esenciales para reactivar los sectores vitales de una econo- mía devastada por la guerra. Ello correspondía más a las competencias de la DG IA, que contaba ya con cierta experiencia en suministro de bienes en el Cáucaso, Mace- donia y Albania, y con procedimientos normalizados desarrollados en los programas PHARE/TACIS. Hay que recordar tambie´n que el esfuerzo comunitario de ayuda a la reconstrucción de Bosnia, junto con la voluntad impe- rativa de mantener la paz, es una experiencia original tanto para la Comisión Europea como para los demás donantes, lo que hace inevitable adaptar los instrumentos a la situación. Dentro de la Comisión, los programas de la DG IA estaban más orientados a las infraestructuras, el apoyo a las instituciones y la rehabilitación de viviendas; los de ECHO apoyaban las infraestructuras sociales y de pri- mera necesidad (salud, educación, rehabilitación ur- gente). Desde diciembre de 1996 la Comisión viene desarro- llando tambie´n un plan de acción para apoyar las refor- mas en el sector sanitario. Esta estrategia, común a los distintos servicios de la Comisión, se aplica en 1998. En la fase crucial de comienzo del programa, la coordina- ción entre los servicios de la Comisión estaba garantizada por un grupo interservicios, presidido por el Director General Adjunto de la DG IA. Tanto ECHO como la DG XXI (para la CAFAO) y otros servicios han participado permanentemente en esta labor. 3. 8. La Comisión ha ejecutado íntegramente la línea presupuestaria dedicada a los refugiados, aprobada por la Autoridad Presupuestaria en 1996. La ayuda a los refu- Esta coordinación formal se complementa con los nume- rosos contactos informales y operativos que han caracte- rizado la coordinación entre los distintos servicios. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/43 3. 9. Los donantes adoptaron un programa que distri- buía las tareas. Por ejemplo, el BERD se hizo cargo de los sectores de la energía y las telecomunicaciones y el Banco Mundial de los transportes y del agua. La Comisión intervino en varios de estos sectores de manera coordi- nada con los demás donantes encargándose, por ejemplo, de la reconstrucción del sistema de telecomunicaciones que permitió las comunicaciones entre la República Srpska y la Federación a partir de septiembre de 1997 (ve´ase el apartado 3. 30). Planificación de las intervenciones de ECHO 3. 10. Aunque la Comisión ha anunciado una dotación de 1 000 millones de ecus para reconstrucción en el período 1996–1999, la ejecución del presupuesto se rea- liza en un marco anual. 3. 11. Habida cuenta de la persistencia de las necesidades humanitarias en Bosnia, la Comisión decidió mantener una ayuda humanitaria importante paralelamente a la ayuda a la reconstrucción. La coordinación de las accio- nes está garantizada por el grupo interservicios así como por contactos informales (ve´ase el apartado 3. 8). 3. 12. Para 1996, las intervenciones de ECHO en el sector de la vivienda fueron limitadas; su actuación más importante fue un proyecto piloto establecido por el ACNUR. Sólo en 1997, a raíz de la solicitud del Alto Representante, ECHO inició realmente sus actividades en este sector. Organización de los servicios de la DG IA 3. 13. Habida cuenta de las restricciones para la creación de nuevos puestos, la Comisión optó por la redistribución para reforzar a los equipos de gestión de la ayuda. Gracias a estas medidas se consiguió: — constituir un equipo de 22 personas en la Oficina de Sarajevo a finales de 1996, o sea, siete meses despue´s de su apertura, con 4 puestos A (entre ellos el Jefe de la Oficina), 1 B, 1 C y 16 agentes locales, 7 de ellos agentes locales expatriados (ALAT). Posteriormente la Comisión envió un funcionario A en comisión de servicio ante la Administración de Mostar (EUAM), fundamentalmente para el cierre de las cuentas vincu- ladas a las actividades de la Unión Europea (200 millones de ecus) y puso otro funcionario A a disposi- ción del Alto Representante; los aspectos horizontales, los programas multipaíses para la antigua Yugoslavia». A finales de 1997 esta unidad se componía de un equipo de 21 personas, dos tercios de ellas dedicadas a la antigua Yugoslavia. En lo que se refiere al suministro de competencias te´cni- cas exteriores, 1998 es el primer ejercicio presupuestario en el que se ha autorizado a la Comisión a utilizar cre´ditos de funcionamiento para ayuda te´cnica a la ejecu- ción de programas hasta un máximo del 2–3,5 % de los costes del programa. Ello contrasta con la situación de otros donantes, como la USAID, que pueden superar el 15 % para gastos similares. Para 1998 la Comisión ha decidido desconcentrar la ejecución in situ de la ayuda comunitaria a Bosnia. Se reforzarán las facultades de la Delegación, especialmente las de su Jefe, y se equiparán oficinas en varias localida- des de Bosnia fuera de Sarajevo, con el fin de aumentar la presencia comunitaria sobre el terreno, en particular en Banja Luka y Mostar. Por primera vez se han incluido en el presupuesto de 1998 dotaciones para la antigua Yugoslavia seguidas de un comentario que permite a la Comisión utilizar fondos de funcionamiento con fines de apoyo te´cnico, hasta un 2 % para PHARE y un 3,5 % para reconstrucción, mecanismo conocido como dispositivo STAP. Este dispo- sitivo mitigará en parte la escasez de recursos humanos a que se enfrenta la Comisión, aunque sigue existiendo una gran diferencia con la USAID, que puede utilizar más del 15 % de la ayuda para gastos similares. 3. 14–3. 15. La Comisión ha decidido reforzar su Delega- ción en Bosnia y Hercegovina con personal in situ a partir de la primavera de 1998. En dicha fecha, la Comisión dispondrá en Bosnia y Hercegovina de 21 puestos de categoría A (10 puestos de funcionarios y 11 puestos ALAT) y 10 puestos de categoría C, incluidos 3 funcionarios. En total, la Delegación constará de 36 personas, 17 de ellas funcionarios. Además la Comisión ha convocado una licitación para crear en Bosnia una unidad de asistencia te´cnica encargada, bajo su control, de preparar y supervisar los proyectos. 3. 16. El PAE en Bosnia se puso en marcha en condicio- nes extremas. Dada la importancia y el volumen de la ayuda financiera implicada, la necesidad de garantizar un control adecuado y la situación extremadamente com- pleja que siguió al conflicto armado, se consideró esencial contar con una presencia visible y operacional de la Comisión para colaborar en la ejecución del programa. — crear en la sede, a partir de 1996, una nueva unidad D-1 en la DG IA: «Bosnia y Hercegovina y recons- trucción, comprendida la coordinación internacional, La Oficina de la Comunidad en Sarajevo durante el primer semestre de 1996 era una oficina te´cnica abierta C 241/44 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 fundamentalmente para llevar a cabo el PAE. El personal incluía especialistas te´cnicos y exteriores, por lo que estaba justificado utilizar cre´ditos de funcionamiento a este fin. En aquel momento la Comisión no podía utilizar cre´ditos de la parte A del presupuesto, ya que hasta el 24 de abril de 1996 no se tomó la decisión de establecer una Delegación de la Comisión en Sarajevo. Los gastos de funcionamiento de la Oficina se han ido absorbiendo progresivamente al irse consolidando la pre- sencia oficial de la Comisión en Sarajevo. Ello se realizó al principio a trave´s de una cuenta de anticipos y posteriormente a trave´s de una cuenta de anticipos de caja. Los dos gastos de funcionamiento principales, alqui- ler y sueldo del personal, se pagaron recurriendo a los cre´ditos del título A6 del presupuesto Comunitario con efectos a partir de junio y noviembre de 1996 respectiva- mente. No obstante, la disponibilidad de cre´ditos extra en la parte A del presupuesto habría facilitado la labor de la Comisión. 3. 17. Para comprender las decisiones aprobadas en la ejecución de los proyectos de la Comisión hay que tener en cuenta la situación específica de Eslavonia oriental. Estaba bajo control de la UNTAES, cuyo mandato expiró el 15 de enero de 1998, fecha en que esta región se reincorporó plenamente a Croacia. Durante este período la UNTAES era el organismo encargado de la administra- ción y el único homólogo oficial de la Comisión pero, al carecer de estatuto jurídico, no fue posible formalizar un acuerdo. En consecuencia, dadas sus restricciones generales de personal, la Comisión recurrió al procedimiento descrito por el Tribunal para conseguir un nivel suficiente de personal y poder gestionar los fondos sobre el terreno, lo que le permitió movilizar la ayuda comunitaria más rápidamente. 3. 18. La Comisión participa activamente en la «Econo- mic Task Force», encargada de coordinar el conjunto del proceso de reconstrucción. La Comisión participa tam- bie´n en los grupos de trabajo sectoriales, en particular en los sectores que reciben financiación comunitaria, para la cual encargó al Grupo de gestión internacional (IMG) que asumiese la presidencia, habida cuenta de sus compe- tencias te´cnicas y de su conocimiento de las necesidades. 3. 19. Para responder con celeridad a la situación de emergencia surgida tras finalizar los conflictos en Bosnia y Hercegovina, la Comisión aplicó el PAE recurriendo a subcontrataciones, pero los problemas expuestos en el punto 3. 5 le obligaron a parar el programa y centralizar su gestión. Por aquel entonces, la situación particular de Bosnia, un Estado de posguerra con una estructura gubernamental de´bil, compleja y poco operativa, en transición de un re´gimen comunista a un sistema demo- crático de tipo occidental, no parecía ofrecer a la Comi- sión las garantías necesarias para ejecutar la ayuda comu- nitaria de manera descentralizada. El pleno conocimiento de todos estos riesgos hizo que la Comisión mantuviera una gestión centralizada de sus programas, postura que se veía apoyada por su experien- cia con el PAE. Deliberadamente, la Comisión no quiso crear estructuras de tipo UGP en Bosnia, ya que su proliferación en algunos países PHARE ha sido objeto de críticas y se está aplicando actualmente una estrategia de racionalización de las mismas. Como resultado de las mejoras posteriores en las estruc- turas políticas y el establecimiento de instituciones más fiables en Bosnia y Hercegovina, la Comisión se está preparando para descentralizar algunas funciones, a par- tir de la primavera de 1998, transfiriendo recursos a su Oficina en Sarajevo (ve´anse las observaciones de los apartados 3. 13–3. 15). 3. 20–3. 21. Como se afirma en los apartados 3. 13– 3. 15, la Comisión está tomando medidas para descentra- lizar la ejecución reforzando su Oficina en Sarajevo. Por otra parte la Comisión, junto con el Ministerio bosnio de Agricultura, Agua y Silvicultura, ha optado por reforzar las capacidades administrativas de algunos orga- nismos públicos en vez de crear UGP. — En el sector de los recursos hídricos, en octubre de 1997 se creó oficialmente una Unidad de Coordina- ción de Proyecto que actúa como enlace entre la Comisión y el Ministerio correspondiente de la Fede- ración a la hora de seleccionar y ejecutar los proyec- tos. El papel de esta unidad se limita a la gestión te´cnica de los proyectos. — Más recientemente, a finales de 1997, la Comisión decidió financiar la unidad de aplicación agrícola, que hasta esa fecha había recibido el apoyo del Banco Mundial. Vistas las dificultades existentes en la región, se excluyó la creación de UGP en los Ministerios durante la fase de puesta en marcha del programa (ve´ase el apartado 3. 19). La Comisión participa, en el mismo concepto que el Banco Mundial, en la coordinación de la ayuda interna- cional. 3. 22. En los apartados 3. 13–3. 15 se describen las medi- das tomadas para reforzar las capacidades de la Delega- ción. Por otra parte, la Comisión está creando una 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/45 unidad de asistencia te´cnica sobre el terreno y un meca- nismo de auditoría. una prórroga y sobre la intención de los expertos de proseguir su misión. En cuanto al programa de Mostar, casi todo el personal allí destinado fue aportado por los Estados miembros, con gastos escasos o nulos para el presupuesto de la Comunidad. La Comisión envió un funcionario a Mostar en comisión de servicio y proporcionó ayuda en el marco de la asistencia te´cnica. Los costes de gestión de esta acción se subvencionaron con cargo al presupuesto de funcionamiento, de conformidad con la Acción común. Estas disposiciones son más generosas que las que per- mite la legislación existente para la reconstrucción o las líneas presupuestarias de PHARE. 3. 23. El Jefe de la CAFAO celebra consultas con la dirección de la DG XXI casi a diario, y presenta informes periódicos al Presidente del Grupo interservicios. Este procedimiento permite el funcionamiento de un sistema descentralizado sin perder el control de la operación. La eficacia de la CAFAO en te´rminos de organización y gestión financiera se basa en el respaldo de Bruselas, ya sea en asesoría de gestión, organización del suministro de personal internacional, adquisición de los equipos necesa- rios, gestión de los fondos con la agencia de abasteci- miento, control del presupuesto local de la CAFAO, etc. 3. 24. El Banco Mundial y la USAID gozan de mayor flexibilidad en las disposiciones financieras aplicables a la gestión del programa (hasta el 15 % de los gastos del programa) que la Autoridad Presupuestaria, la cual, de manera excepcional, ha permitido a la Comisión utilizar el 2–3,5 % de los gastos del programa. La USAID tiene la posibilidad de celebrar contratos por un valor superior a varios millones de ecus sin necesidad de licitaciones formales (por ejemplo, los costes de funcionamiento de su oficina en Sarajevo). 3. 27. Con el fin de mejorar aún más su eficacia opera- tiva, ECHO está examinando actualmente las posibilida- des de descentralizar parcialmente los procedimientos contractuales y de pagos. Desde 1996 ECHO-Bosnia y Hercegovina tiene la posibilidad de gestionar proyectos de hasta un importe máximo de 42 000 ecus. Ahora bien, sigue siendo esencial consultar a la sede, especialmente en materia de gestión de contratos. De no ser así, difícilmente podrían los servicios centrales contro- lar el buen desarrollo de las operaciones sobre el terreno. Por otra parte, la descentralización aumentará sensible- mente los gastos inherentes a la asistencia te´cnica y, si se llevase a cabo, debería ir acompañada de un refuerzo del personal de la Comisión para poder enviar sobre el terreno especialistas en asuntos humanitarios. Ejecución de los programas Porcentaje de utilización de los cre´ditos 3. 29. A pesar del deseo de la Comisión, el BEI no pudo participar en el proceso. Bosnia tenía ya una deuda con e´l vinculada a la deuda previa al conflicto, lo que, según sus estatutos, le impedía intervenir. En mayo de 1998 la Comisión presentará propuestas al Consejo para que pueda intervenir el BEI. 3. 25. La Comisión nombró un nuevo Director para la antigua Yugoslavia el 1 de noviembre de 1997. El 1 de diciembre de 1997 se nombró además un consejero especial encargado específicamente de coordinar la ayuda sobre el terreno en Bosnia, así como en Bruselas. 3. 30. El Tribunal intenta comparar las acciones financia- das por la Comisión con las financiadas por los demás donantes, pero esta comparación no tiene en cuenta que los demás donantes realizan actividades de carácter muy diferente. Organización de los servicios de ECHO 3. 26. Dado el carácter especial de la ayuda humanitaria, los expertos contratados para las misiones de ECHO sobre el terreno tienen contratos de seis meses renovables. Puesto que la preparación de estos contratos tarda seis semanas por te´rmino medio, se pide a los responsables de las oficinas sobre el terreno que, dos meses antes del final de los contratos, den su opinión sobre la oportunidad de Por ejemplo, el Banco Mundial presta su apoyo esencial- mente a trave´s de pre´stamos. La gestión de un sistema de pre´stamos es muy diferente a la de un sistema de subven- ciones como el que aporta la Comisión, en el que las subvenciones se ofrecen sin más garantía que el compro- miso político del beneficiario. Para proteger los fondos públicos, los controles de los desembolsos de las subven- ciones son mucho más complejos y lentos que los de los pre´stamos. Al contrario que las subvenciones, los pre´sta- mos son reembolsables y garantizados por el Estado beneficiario, ya que los pagos se cargan en el balance del banco y la condicionalidad política supone una limitación mucho menor. A pesar de estas dificultades, el ritmo de C 241/46 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 desembolsos de las subvenciones de la Comisión y de los pre´stamos del Banco Mundial es similar, en líneas generales. En cuanto a la USAID, un componente importante de su ayuda se aportó en forma de líneas de cre´dito a pequeñas empresas, tambie´n con índices de desembolso más rápi- dos. Los procedimientos de toma de decisiones de la USAID son mucho más sencillos que los de la Unión Europea, ya que la Comisión debe actuar con arreglo a un Reglamento que fija unas reglas de contratos públicos mucho más rígidas. De hecho, el Reglamento de recons- trucción impuesto por el Consejo se limitaba a recoger el Reglamento TACIS, poco adaptado a la situación de Bosnia. Al contrario que los Estados Unidos de Ame´rica, que inicialmente operaban fundamentalmente en los luga- res en que tenían tropas, la ayuda de la Unión Europea incluía inicialmente ambas entidades. La ayuda a la República Srpska fue suspendida por primera vez en 1996 y posteriormente en 1997 debido a las exigencias del Acuerdo de Dayton, lo que tambie´n ha ralentizado los desembolsos. 3. 32. Gracias a su programa de desactivación de minas, la Comisión ha podido formar a la vez instructores y artificieros, proporcionar material y proceder a la lim- pieza de un gran número de parajes para permitir tanto el retorno de los refugiados como la realización de grandes obras de infraestructura. Ello se hizo en estrecha coordi- nación con las instituciones internacionales y locales, y la Comisión ha puesto especial cuidado en evitar compro- meterse en acciones comerciales poco claras, muy fre- cuentes en estas operaciones. Algunos de los retrasos se debieron al análisis exhaustivo de las propuestas presen- tadas. Actualmente la Comisión financia, en coordinación con el Mine Action Centre de Bosnia y Hercegovina, un programa destinado a reforzar las capacidades de protec- ción civil en materia de desactivación de minas. La principal ventaja de esta acción es situar las competencias en esta materia a nivel local, aumentando así la rapidez y la eficacia de la intervención. El compromiso de los cre´ditos previstos para 1997 se retrasó debido a las dificultades surgidas en la negociación con las autorida- des bosnias. Estos cre´ditos, previstos para 1997, se pro- rrogaron a 1998 y se comprometieron el 26 de marzo de 1998, permitiendo la firma del contrato en Sarajevo entre el Director General de la DG IA y los Primeros Ministros de la Federación y de la República Srpska. Preparación de los proyectos 3. 33. Las medidas descritas en los apartados 3. 13–3. 15 y 3. 22 están concebidas para mejorar la situación de los servicios de la Comisión en Sarajevo. 3. 34. El Grupo de gestión internacional (IMG) se creó por iniciativa de la Comisión, que ha recurrido a e´l regularmente para preparar programas en aquellos secto- res en que cuenta con experiencia, como la determinación de los proyectos y los medios de ejecución (SRSA, entre otras, fue seleccionada por el IMG como ONG adecuada para Gorazde). Sin embargo el IMG sólo interviene en algunos sectores (energía, vivienda, transporte y agua), por lo que no puede ayudar a la Comisión en sectores como educación, sanidad, agricultura o desarrollo institucional. 3. 35. En la reunión de ONG de enero de 1998 la Comisión expuso claramente sus expectativas y exigen- cias y presentó un documento detallado de más de 400 páginas que contenía, en particular, instrucciones precisas para la formulación de las propuestas. Se recibieron propuestas para unos 200 proyectos, que fueron analiza- das y evaluadas te´cnicamente sobre la base de criterios preestablecidos. Al calificar este procedimiento como «en- foque a instancias de las ONG», el Tribunal no tiene en cuenta estos elementos. En la esfera humanitaria, la Comisión supervisa a las ONG y sus actividades sobre el terreno fundamental- mente a trave´s de su asistencia te´cnica in situ, que permite a ECHO desempeñar un papel activo y mantener la iniciativa en su asociación con las ONG. Además ECHO efectúa numerosas misiones de control en los locales de sus socios dirigidas, en particular, a examinar su capacidad administrativa y financiera y verificar los datos incluidos en sus informes descriptivos y financieros. Por último, ECHO efectúa tambie´n evaluaciones de pro- yectos y de programas. Firma de contratos 3. 36. La existencia de dos Reglamentos distintos refleja la decisión de la Autoridad Presupuestaria en 1996 de crear una nueva línea específica para la reconstrucción, que requiere un fundamento jurídico. En 1995, ya fijada la dotación presupuestaria, no parecía haber otro instru- mento que pudiese utilizarse aparte de PHARE. 3. 37. Habida cuenta de la urgencia de la situación, las excepciones a los procedimientos normales introducidas para el PAE permitieron a la Comisión acelerar la aplica- ción del programa. 3. 39. La Comisión ha puesto en marcha una auditoría financiera del PAE y abordará los puntos planteados por el Tribunal sobre las agencias de abastecimiento en este contexto. En lo que concierne a las acciones propias de la Comisión: 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/47 a) Las listas restringidas de proveedores elaboradas por las agencias de abastecimiento se basaban en un registro recopilado a trave´s de una convocatoria pública de mani- festaciones de intere´s publicada por la Comisión. El registro constaba de 1 692 proveedores potenciales (de 14 países de la Unión Europea y 11 países PHARE) que abarcaban los ocho sectores del PAE. c) En el contexto de una Bosnia recie´n salida de un conflicto armado y donde seguía existiendo un riesgo importante de inestabilidad, es fácil comprender que, en algunos casos, las ofertas más bajas hayan superado los importes inicialmente asignados a las operaciones. d) Las cláusulas de los contratos entre la Comisión y las agencias de abastecimiento eran muy precisos respecto a los procedimientos que debían seguirse para las compras de equipo. En algunos casos la Comisión autorizó excep- ciones a los plazos fijados normalmente por la normativa PHARE con el fin de responder a la urgencia de la situación. g) La Comisión se preocupó de comprobar el número de candidatos de las listas restringidas y facilitar estadísti- cas sobre su distribución geográfica entre los Estados miembros. Algunos Estados miembros se quejaron señalando que el número de contratos concedidos a sus respectivos fabri- cantes nacionales no reflejaba el nivel de su contribución al presupuesto de la Unión Europea. Estas observaciones chocan con la necesidad de un planteamiento totalmente independiente para la gestión del programa PAE. 3. 40. Tal como lo establece el Reglamento (CE) no 1628/96, los países PHARE pueden acceder a los contra- tos con carácter excepcional. La autoridad legislativa impuso esta diferenciación a la Comisión. 3. 41. Contrariamente a la propuesta inicial de la Comi- sión, el Consejo impuso unos límites máximos más estric- tos a los procedimientos de contratación más flexibles, en particular para los contratos de suministros y de obras. 3. 42. El recurso a las ONG, habida cuenta de las circunstancias particulares, permitió reducir los gastos, acelerar los procedimientos y administrar más eficaz- mente una intervención a gran escala. A partir de ahora se incluye en el expediente, como parte integrante del mismo, un formulario normalizado que debe cumplimentar el gestor. 3. 43. Las reglas que rigen la subcontratación fueron modificadas en el vademe´cum de agosto de 1997, como consecuencia de las observaciones del Tribunal a este respecto. 3. 45. Los baremos aplicados por ECHO para la finan- ciación de los gastos de personal local se actualizarán próximamente, teniendo en cuenta, en particular, la ina- decuación de las dietas a la situación actual en Bosnia y Hercegovina. En los procedimientos de preparación de los contratos de rehabilitación en Bosnia y Hercegovina, ECHO exige a sus socios la elaboración de un pliego de condiciones preliminar que debe ser aprobado a continuación por el IMG y ECHO-Bosnia y Hercegovina antes de la redac- ción y la firma de los contratos. Este pliego de condicio- nes no puede incluirse en el contrato, ya que normal- mente experimentará numerosas modificaciones durante la ejecución de los trabajos. En caso contrario, cada cambio obligaría a modificar el contrato, lo que supon- dría una lentitud administrativa considerable. El período de garantía se establece entre la empresa que efectúa los trabajos y el beneficiario del proyecto. Al final de cada proyecto la ONG, la empresa constructora y un representante del beneficiario, a menudo el municipio, realizan una inspección común al final de la cual, normal- mente, el beneficiario acepta los trabajos y se hace cargo del edificio. ECHO-Bosnia y Hercegovina pide tambie´n al IMG que realice una inspección definitiva de los trabajos antes de dar el visto bueno al pago final que, en el caso de ECHO, asciende siempre al 20 %. Pagos 3. 46–3. 48. La unidad financiera de la DG IA podría pagar directamente los anticipos, pero ello debería especi- ficarse claramente en el contrato. La Comisión examinará la viabilidad de este procedimiento. Las solicitudes de pagos normales deberán seguir transmitie´ndose a los servicios operativos para que puedan verificar los servi- cios prestados y poner el sello «Conforme aux faits, bon à payer», como exige el Reglamento financiero. Se está estudiando la creación de un sistema de pagos locales in situ para acelerar los procedimientos. 3. 47. Se ha elaborado un formato normalizado para las garantías bancarias que se adjunta a todos los con- tratos. Sin embargo, independientemente de la cuestión «de forma» de las garantías bancarias, hay que tener en cuenta que un gran número de garantías bancarias son devueltas a los contratistas por las razones siguientes: 1) la fecha de validez mencionada en la garantía banca- ria es incorrecta. No respeta las normas especificadas en C 241/48 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 las condiciones generales del contrato y menciona pues una fecha de expiración prematura; 3. 52. En mayo de 1998 se dispondrá de un proyecto de informe de evaluación, que será enviado al Tribunal. la cuenta bancaria mencionada en la garantía banca- 2) ria (que tiene una incidencia directa sobre la entrada en vigor de dicha garantía) y la cuenta bancaria mencionada en la solicitud de pago que emana del contratista son incompatibles. Entonces la Comisión no podría realizar el pago sin perjudicar la entrada en vigor de la garantía bancaria. Se trata pues de cuestiones de fondo y no de forma. 3. 49. La Oficina del Alto Representante y el Banco Mundial presentaron la opción de la rehabilitación del Parlamento y de la parte que debía rehabilitarse. El proyecto ya había sido evaluado y las licitaciones estaban listas cuando se pidió la ayuda financiera de la Comisión. La Comisión habría podido negarse a participar, sabiendo que no podría respetar los plazos por causa de las nuevas licitaciones que debía publicar con arreglo a sus propios procedimientos. Puesto que no había otro fondo disponible y habida cuenta de la importancia política de empezar la restauración del Parlamento, la Comisión se comprometió para las obras que se le pedían, que no incluían el hemiciclo central de este edificio. El Director General de la DG IA visitó las obras el 3 de abril de 1998 previa consulta con el Alto Representante. El proyecto tiene una importancia estrate´gica dentro de los esfuerzos de la comunidad internacional por agrupar en dichos locales a las autoridades centrales y al Parla- mento de Bosnia y Hercegovina. Todos los interesados que trabajan sobre el terreno confirman la inutilidad actual del antiguo hemiciclo, ya que dispone de salas de reunión adecuadas más pequeñas. Seguimiento y evaluación de los proyectos 3. 51. El seguimiento del programa PAE se confió a Technitas, por lo que la misión de los funcionarios encargados del programa era «acompañar» el programa sobre el terreno, en estrecha relación con el Task Mana- ger en Bruselas, que sigue siendo el responsable del seguimiento general. En el programa de reconstrucción existen disposiciones de seguimiento para los sectores de la vivienda (desde mediados de 1997), el agua (desde octubre de 1997) y la agricultura (desde diciembre de 1997). En el presupuesto de 1998 se adoptará un enfoque más sistemático basado en los comentarios a las líneas relativas a la antigua Yugoslavia, que permiten utilizar un porcentaje de los cre´ditos de operaciones a fines de apoyo te´cnico. Parte de estos cre´ditos se destinarán a seguimiento. 3. 53. a) La Comisión está estudiando con las autorida- des bosnias las disposiciones para la utilización de los fondos de contrapartida generados por los reembolsos de los pre´stamos concedidos con arreglo al proyecto PHARE de motocultores. Siguiendo la propuesta financiera de agricultura de 1998, se creará una organización central para suministrar capi- tal inicial y facilidades crediticias en las zonas rurales y coordinar la gestión de los fondos de contrapartida. Se concederá apoyo prioritario a las iniciativas que generen empleo en las zonas rurales y transformen la producción local. b) Puesto que el sistema de pago se basa en previsiones aproximadas de flujos de efectivo, la Comisión sólo puede estimar las necesidades de capital circulante cuando los proyectos pasan a ser operativos (es decir, a partir de los primeros pagos intermedios, pero despue´s de los pagos de anticipos). c) La consolidación financiera de las cuentas se efectua- rá justo antes del cierre contable de los fondos espe- ciales. 3. 54. Actualmente todos los proyectos son supervisados por organismos te´cnicos (IMG, contratistas específicos, etc. ). 3. 55. a) b) En diversas ocasiones el Consejo solicitó a la Comisión que financiase al ACNUR en el caso de los refugiados, ya que el Acuerdo de Dayton asignaba un mandato específico al ACNUR para este fin. Durante las conversaciones con el ACNUR sobre la contribución de la Comunidad a los proyectos de viviendas llevados a cabo por ONG a trave´s del ACNUR surgieron problemas considerables. Las condiciones en que el ACNUR deseaba recibir las aportaciones de la Comunidad eran, en algu- nos aspectos, contrarias a las exigencias del Reglamento financiero y adolecían de falta de transparencia. c) Desde mayo de 1997 ECHO incluye en todos los contratos con el ACNUR la exigencia de que los «sub- agreements» se transmitan sistemáticamente a ECHO. 4. EFECTO DE LAS ACCIONES Reparto geográfico Entidades constituyentes de Bosnia y Hercegovina U n a S a n a ( F e d e r a c i ó n ) 4. 4. Aunque Una Sana goza de prioridad para el retorno de los refugiados, la Comisión nunca ha apoyado el plan 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/49 propuesto por las autoridades de la Federación debido a que presenta algunas deficiencias. La Comisión propuso incluir otros elementos (por ejemplo, infraestructura social y reparaciones de la infraestructura básica) que consideraba esenciales para animar a los refugiados a volver, pero no fueron aceptados por las autoridades de la Federación, lo que retrasó las negociaciones. No obs- tante, la Comisión siguió financiando programas en Una Sana independientemente de la propuesta presentada por las autoridades locales. Existe tambie´n un proyecto agrí- cola por un valor superior a los dos millones de ecus que representa una contribución importante a este sector. Despue´s que la Comisión recibiese multitud de planes y solicitudes de financiación en la zona de Una Sana, se realizó un estudio que ofreció un panorama más claro de las inmensas necesidades en este cantón y constituyó la base para la planificación posterior. Ello incluye un programa en favor de los refugiados por 141 millones de ecus para 1998, para el que se convocó un seminario en enero de 1998 con el fin de informar y preparar a los principales agentes que podrían encargarse de su ejecu- ción. Parte de este programa se destinará a Una Sana. B r c k o ( R e p ú b l i c a S r p s k a ) 4. 3–4. 5. El programa para el retorno de los refugiados financió tambie´n algunos proyectos en Brcko. Croacia 4. 6. Durante el primer semestre de 1996 se estableció una presencia inicial de la UNTAES en la zona de Vukovar. La decisión inicial para el programa de 1996, tomada en un contexto de presiones políticas en favor de las medidas de reconstrucción, se basaba en la limitada información disponible durante los primeros tiempos de presencia en la zona. Cuando el organismo de ejecución de la Comisión ya estaba más establecido en la zona, resultó evidente la necesidad de introducir modificaciones en el programa con el fin de que sus elementos constitu- tivos respondiesen mejor a las necesidades de reconstruc- ción y a las exigencias políticas. Si no se hubiese hecho nada, a la espera de determinar claramente las necesida- des exactas, se habría retrasado seriamente la respuesta de la Comisión (y por tanto de la Unión Europea) a las necesidades de la zona, opción que se consideró inacepta- ble desde el punto de vista político. disponibilidad vinculada al diálogo tripartito (ve´ase el apartado 2. 5) y a la aprobación del Reglamento de reconstrucción. Ello hizo que no pudieran comenzarse los proyectos antes del otoño de 1996. Con el fin de hacer más hincapie´ en el retorno de los refugiados y las personas desplazadas, la Comisión organizó el 23 de enero de 1998 un seminario con las ONG para poner en marcha un programa general de retorno financiado con cargo al presupuesto de 1998. Tras este seminario, al que asistieron más de 200 ONG, la Comisión decidió el 27 de marzo elaborar un programa, por un valor de 141 millones de ecus, que incluye un programa, de 105 millones de ecus, para la rehabilitación de 5 000 vivien- das, programa que se está realizando actualmente. Ya se ha liberado un primer tramo de 63 millones de ecus para rehabilitación de viviendas, y el 3 de abril se firmaron contratos en Sarajevo con 23 ONG. Las reparaciones se realizarán durante el período de reconstrucción de 1998 (principalmente en primavera y verano), y estarán finali- zadas en invierno. El programa preve´ el retorno de otras 20 000 personas en 1998. El segundo tramo está ya listo, y se pondrá en marcha tan pronto como este´ disponible el presupuesto a e´l destinado (es decir, cuando se libere la reserva de 30 millones de ecus incluida en el presupuesto de 1998). Los proyectos están seleccionados y los contra- tos preparados. te´cnica 4. 13. a) Gorazde: la Comisión pidió a la agencia de abastecimiento Italtrend que recaudase el excedente de fondos pagados a SRSA, por trabajos no realizados, fijado por una auditoría independiente en 787 384 marcos alemanes. La Comisión ha comprendido recientemente que SRSA, al no estar en condiciones de recuperar los anticipos entregados a su subcontratista Bosna Auto, no podía reembolsar a la Comisión e impugnaba ahora la validez de la auditoría. La Comisión está estudiando la posibilidad de recurrir a los tribuna- les. c) La ejecución del proyecto piloto en Stolac experimen- tó grandes dificultades debido a la tensa situación entre croatas y bosnios en esta parte de Bosnia y Hercegovina. Sin embargo se han conseguido algunos progresos: en marzo de 1998 finalizó la rehabilitación de 95 vivien- das y volvieron 94 familias propietarias. Este primer pro- yecto piloto animó además a un importante grupo de la minoría a regresar voluntariamente a Stolac en marzo–abril de 1998. Reparto sectorial Vivienda y retorno de los refugiados 4. 10–4. 11. La rehabilitación de viviendas se vio condi- cionada por la disponibilidad de fondos presupuestarios, 4. 14. La Comisión no ha podido centrarse únicamente en los refugiados debido al malestar social que ello podría provocar en una comunidad dada. Si las personas desplazadas no vuelven a sus hogares, hay poca posibili- dades de que lo hagan los refugiados. La Comisión ha ido utilizando progresivamente para sus programas de reconstrucción la distribución siguiente: un 50 % de C 241/50 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 refugiados procedentes de la Unión Europea, un 40 % de desplazados y un 10 % de personas vulnerables. A trave´s del PAE en 1996 y del programa de reconstruc- ción en 1996 y 1997 la Comisión ha reparado un total de 13 030 viviendas, lo que permitirá, al final del programa, el retorno de más de 50 000 personas (refugiados y personas desplazadas en el interior del país) a Bosnia. 4. 16–4. 17. El sistema de cre´ditos desarrollado con el KfW no pudo establecerse antes de dicha fecha, debido a que Bosnia carecía aún de un marco jurídico, incluso para una operación de este tipo. Además, la propiedad de los bienes inmuebles es objeto de conflictos, lo que hace difícil cualquier operación de cre´dito para rehabilitación y requiere el apoyo de la Comisión para los bienes inmue- bles. Por último, todavía no existía en Bosnia un sistema bancario unificado y fiable. En estas condiciones resul- taba difícil desarrollar este sistema antes sin exponerse a riesgos que afectarían a la gestión de los fondos públicos europeos. Con anterioridad al establecimiento de este dispositivo la Comisión sólo podía utilizar el mecanismo de donaciones para la rehabilitación de viviendas. La ayuda al retorno no puede asimilarse a una ayuda a las personas menos favorecidas ya que, para que el retorno sea permanente, debe concentrarse en comunida- des y no en individuos seleccionados mediante criterios socioeconómicos. De manera más general, la Comisión se esforzó por promover el retorno minoritario en aquellos lugares en que se consideró que podría desencadenar movimientos de vuelta espontáneos más importantes, que dejen libres las viviendas de los refugiados ocupadas actualmente por personas desplazadas, lo que permitirá el retorno de los refugiados que se encuentran en el extran- jero. En 1997 la Comisión desarrolló proyectos de infraestruc- tura social (hospital de Bihac, rehabilitación de escuelas) como acompañamiento al programa de rehabilitación de viviendas. 4. 19. El motivo de que las reparaciones se centrasen en obras exteriores y zonas comunes (excepto en Eslavonia oriental) se debió a problemas de propiedad/alquiler: se trataba de obras destinadas a preservar los edificios y permitir su utilización por los ocupantes actuales, tengan o no derecho. En los casos en que pudieron solucionarse los problemas de propiedad/alquiler, se realizaron tam- bie´n reparaciones en los apartamentos; así sucedió en Vukovar gracias al comite´ de reparto de viviendas. Se está elaborando un marco similar para Sarajevo, con una iniciativa conjunta de la Comunidad, los Estados Unidos y la Oficina del Alto Representante. La solución de los problemas de propiedad/alquiler es decisiva si se desea conseguir un retorno significativo. Educación 4. 21. El programa de educación del PAE contribuyó de forma importante a reactivar la producción industrial local. SIP Konjuh, uno de los mayores fabricantes de muebles en Bosnia y Hercegovina antes de la guerra, pudo reanudar la producción, especializarse en mobiliario escolar (que no estaba en su gama de productos) y aumentar su personal de 384 empleados en 1994 a 1 200 actualmente. Es más, el mayor control de calidad impuesto por el PAE ha ayudado a que SIP Konjuh sea competitiva en el mercado internacional: esta empresa exporta actualmente el 40 % de su producción a todo el mundo. Las autoridades bosnias asignaron los bienes a las escue- las según sus propios criterios. 4. 18. El porcentaje de ocupación de las viviendas rehabi- litadas a finales de 1997 es del 70 %, lo que resulta ligeramente superior a las estimaciones proporcionadas por el ACNUR para el conjunto de los donantes (60–65 %). Sanidad No obstante, hay que tener en cuenta los puntos siguien- tes: — algunos de los me´todos de reconstrucción utilizados (self-help) dejan a los propietarios la libertad de terminar las obras según les convenga, lo que implica que a veces se acaban despue´s del final del contrato con la ONG. Ello no sucede en las casas reparadas por contratistas (otro me´todo utilizado), en las que el beneficiario recibe la vivienda «llave en mano»; 4. 24. En octubre de 1997 el Comite´ de gestión de PHARE aprobó un programa de sanidad de 5,7 millones de ecus destinado, entre otras cosas, a la atención sanita- ria primaria, la reforma de la financiación de la sanidad y el desarrollo del sector farmace´utico. Entre diciembre de 1997 y enero de 1998 se publicaron tres licitaciones y se espera a los primeros equipos sobre el terreno en marzo–abril de 1998. — tambie´n hay que tener en cuenta las cuestiones políti- cas y de seguridad. 4. 25. En diciembre de 1997, el Consejo de Ministros de Bosnia y Hercegovina decidió por fin localizar en Sara- jevo el laboratorio para el control de calidad. Tras esta 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/51 decisión se aprobó un plan de acción con el Ministerio de Sanidad de la Federación para que la Comisión y dicho Ministerio vuelvan a evaluar conjuntamente los conteni- dos y objetivos del proyecto. 4. 26. Los servicios de la Comisión tuvieron un plantea- miento complementario a las acciones en el sector sanita- rio. Los proyectos de ECHO se destinaron al nivel local, mientras que la DG IA deseaba intervenir a nivel de entidades. Ello se vio limitado por dificultades institucio- nales como las mencionadas en el apartado 4. 25 del Informe del Tribunal. La Comisión garantizó la estrecha cooperación entre sus servicios a trave´s de todo el pro- ceso. Energía (electricidad y gas) 4. 28. –4. 29. Los efectos de las acciones del PAE en el sector de la energía son: 1. D i s t r i b u c i ó n d e e l e c t r i c i d a d — Gracias al PAE se ha finalizado satisfactoriamente un proyecto interentidades entre Gorazde y Visegrado. — En la región de Tuzla se ha garantizado la distribu- ción de electricidad a 20 000 personas. — En Odzak se han reparado 27 km. de línea ele´ctrica. 2. C e n t r a l e s t e´ r m i c a s Las centrales te´rmicas no se vieron directamente afecta- das por la guerra, sino más bien por la falta de piezas de repuesto y la escasez de carbón. El PAE colaboró al suministro de ambos. La central de Kakanj produce actualmente hasta el 40 % de su capacidad anterior a la guerra, y los cortes de energía en Sarajevo pertenecen en gran medida al pasado. La ciudad de Tuzla seguiría en la oscuridad sin la ayuda del PAE. 3. G a s Las tuberías y reguladores suministrados gracias al PAE (e instalados en cooperación con el Banco Mundial) han suministrado gas a aproximadamente 3 800 familias en la zona «Novi Grad» de Sarajevo, especialmente devas- tada. El proyecto incluía el suministro de cocinas y calentado- res de gas individuales para cada familia, en parte para garantizar ingresos a Sarajevogas. aproximadamente, hasta las 200 000 toneladas. El car- bón se suministra a la central de Kakanj. La mina tiene previsto ahora alcanzar una producción de 500–600 000 toneladas en un futuro próximo, mejorando al mismo tiempo las condiciones de seguridad de los trabajadores. En la mina de carbón de Tuzla, que consiguió ponerse en marcha con un tercer turno de mineros, los resultados son comparables. 4. 30. El primer tramo de los 13,5 millones de ecus está ya contratado y en marcha. En cuanto a la segunda parte del programa, por valor de 7 millones de ecus con cargo a la línea presupuestaria B7-543, la Comisión esperó a recibir las observaciones de los beneficiarios en la fase de evaluación de ofertas, con el fin de evitar conflictos y cancelaciones de proyectos durante la fase de ejecución. 4. 31. La responsabilidad de la aplicación del Acuerdo de Dayton corresponde a las autoridades de Bosnia y Herce- govina, bajo la supervisión del Alto Representante. Todos los principales donantes siguieron el mismo plantea- miento respecto a las tres Elektroprivredas, en la línea del Acuerdo de Dayton y con la aprobación total del Alto Representante. El reparto del presupuesto se decidió como resultado de las necesidades urgentes de las Elektroprivredas, que pretenden desarrollar proyectos interentidades sobre esta base. Transportes G e n e r a l i d a d e s 4. 33. El retorno de los refugiados depende, en última instancia, de la mejora del entorno económico. La inver- sión en infraestructura de transportes desempeña un papel fundamental para la reactivación de la economía. P u e n t e s 4. 35. Una razón clara del retraso de este proyecto son las dificultades surgidas al intentar cooperar con las autoridades bosnias. La fecha de finalización está prevista actualmente para julio–agosto de 1999. Las obras prepa- ratorias previas a las principales reparaciones han resul- tado muy útiles y los estudios subacuáticos preliminares han suministrado información más concreta sobre el estado del puente existente y han permitido una estima- ción más precisa del coste de las reparaciones. 4. M i n a s d e c a r b ó n C a r r e t e r a s Con la ayuda del equipo suministrado por el PAE, la mina de Breza pudo aumentar su producción en un 30 % 4. 36. El contrato ya está adjudicado y se firmó en abril de 1998. C 241/52 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 4. 37. Los proyectos en la República Srpska se suspendie- ron por motivos políticos. 4. 38. La agencia de abastecimiento consultó directa- mente a las unidades de mantenimiento de carreteras para determinar sus necesidades exactas. En cuanto a las instalaciones de asfaltado y trituración, la unidad de mantenimiento de carreteras presentó las espe- cificaciones de capacidad y rendimiento a la agencia de abastecimiento, pero la Comisión no pudo aprobar la solicitud porque el precio unitario superaba con creces el presupuesto disponible (lo quintuplicaba). En lugar de ello, la agencia de abastecimiento ofreció instalaciones móviles alternativas, cuyo precio sí entraba en el presu- puesto, pero de capacidad y rendimiento muy inferiores. Las unidades de mantenimiento de carreteras y el Minis- terio aceptaron esta alternativa. A v i a c i ó n c i v i l 4. 40. Está previsto que las obras de este proyecto finali- cen en mayo de 1998. A pesar de los retrasos, debidos principalmente a dificul- tades en la cooperación con los beneficiarios locales, se han realizado progresos utilizando fondos de distintos donantes. La contribución de la UE ha incluido un plan rector de aviación civil, que incluye la creación de un representante de la secretaría de aviación civil en Bosnia (3 entidades). Gestión de aguas y residuos dome´sticos 4. 44. Tras el estudio de la estrategia de gestión de residuos para el cantón de Sarajevo, la Comisión ha reservado financiación adicional para una estrategia de gestión de residuos en todo el Estado de Bosnia, lo que se considera una condición previa necesaria para el desarro- llo de nuevos proyectos en este sector. La financiación de las iniciativas consiguientes se considerará en los nuevos programas desarrollados en 1998, en particular para el vertedero de Sarajevo. ECHO se está ocupando de solucionar los problemas planteados por el Tribunal, en estrecha colaboración con la ONG, las autoridades locales y el IMG. Telecomunicaciones 4. 46. El e´xito del programa se debió a las financiaciones gestionadas por la Comisión, a pesar de las dificultades políticas surgidas durante su ejecución. 4. 48. Resulta más fácil ejercer presiones políticas en el ámbito de las telecomunicaciones que en otros sectores, debido a la importancia del efecto de red y a las economías de escala en este sector. La Comisión utilizó este medio de presión política para reforzar la aplicación de los acuerdos de paz. Agricultura 4. 49. Reconociendo el papel clave que debe desempeñar la agricultura, el Comite´ de Gestión de Phare aprobó dos programas agrícolas, de 5 millones de ecus cada uno, en mayo y octubre de 1997. Estos programas apoyan, entre otras cosas, la modernización de la producción agraria y la regeneración del sector ganadero en Bosnia y Hercego- vina. Se ha elaborado ya un programa de seguimiento por 20 millones de ecus, que se presentó al Comite´ de Gestión de Phare en marzo de 1998. 4. 51. Los 1 300 motocultores suministrados por el PAE han reemplazado aproximadamente el 5 % del equipo destruido durante la guerra, mientras que el Banco Mun- dial cubrió otro 7,5 %. No obstante, las repercusiones reales son probablemente mayores, ya que la mayoría de los motocultores han sido asignados a las explotaciones agrarias y a los retornados menos favorecidos. Probable- mente los pequeños y medianos aparatos de refrigeración para productos lácteos no tendrán mucha utilidad a corto plazo, ya que la cabaña se redujo un 60 % durante la guerra. No obstante, sus efectos deberían sentirse rápida- mente y se trata de un elemento complementario a la estrategia de la Comisión a largo plazo para el sector, por ejemplo, al suministro de vacas con cargo al PAE, que ha resultado un e´xito. 4. 52. La Comisión debía revisar en profundidad el pro- yecto propuesto por la ONG en cuestión para que resultase coherente con su propio programa. La pro- puesta revisada de ARP no llegó hasta marzo de 1997, y la Comisión firmó el contrato el 18 de abril de 1998, permitiendo así a la ONG movilizar sus recursos en mayo. De manera similar, una vez recibido el proyecto revisado pudo iniciarse el procedimiento de licitación para el nombramiento de una agencia de abastecimiento. A pesar de todos estos problemas, los tractores y el material llegaron a tiempo para preparar las tierras con vistas a las cosechas de invierno. Desarrollo del sector privado y revitalización económica 4. 54. La acción de la Comisión en el ámbito del sector privado y de la revitalización económica se orientó hacia la integración económica de los refugiados y las personas desplazadas, como complemento del eje principal de su intervención. Por otra parte, no es comparable la situa- ción de Bosnia con la imperante en los demás países de Europa central y oriental, ya que la transición económica 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/53 viene como complemento de los otros dos elementos fundamentales de la acción comunitaria: la reconstruc- ción física del país tras la guerra y la construcción de un nuevo Estado tras los acuerdos de paz. Es pues lógico que la Comisión haya concentrado su intervención en ámbitos de acción prioritarios y haya seleccionado opciones en este sentido. No obstante, el relanzamiento económico está cubierto por la asistencia internacional, puesto que el Banco Mundial y la USAID centraron su actividad en este punto, mientras que sus actividades en favor de la vuelta de los refugiados fueron poco importantes, al contrario que las de la Comisión. Existe por tanto una distribución de las tareas entre los donantes y una buena coordina- ción, lo que explica lo reducido de la acción comunitaria en este ámbito. 4. 55. El Fondo europeo de garantía a la inversión en Bosnia y Hercegovina está concebido para asegurar, frente a los riesgos políticos, a las empresas que desean desarrollar sus actividades en el país pero desisten de ello debido a los riesgos de cambios en el Gobierno, o de cambios introducidos por el Gobierno nacional. Su carácter innovador hizo que el tiempo necesario para plasmar esta propuesta en un proyecto sólido fuese más largo que en otras propuestas más directas. El acuerdo marco detallado, junto con una nota adjunta para ciertas disposiciones financieras, fue firmado por el Comisario en julio de 1997 y entró en vigor a partir de septiembre de 1997, tras su firma por las autoridades de Bosnia. Se han recibido 9 solicitudes preliminares por un total de inversiones de 158 millones de ecus en los sectores de manufacturas, construcción, telecomunicaciones, energía y turismo, que se están evaluando actualmente. 4. 56. La selección de la Zica Wire Drawing Factory se basó en el efecto de catalizador que supondría la ayuda a la empresa para los trabajos de reconstrucción en la región. Esta fábrica produce componentes esenciales para los grandes proyectos de infraestructura energe´tica y de transporte, así como para los programas de viviendas en toda la región. El proyecto está ya en marcha y ha generado varios puestos de trabajo. Apoyo a la administración pública 4. 57. No habría sido realista comprometerse en amplios programas de administración pública antes de que se establecieran las instituciones básicas, en particular las derivadas de los acuerdos de Dayton. La Comisión, en estrecha cooperación con la Oficina del Alto Represen- tante, ha seleccionado una serie de programas de apoyo que se llevarán a cabo a lo largo de 1998. La Comisión ha suministrado, y seguirá suministrando, una asistencia te´cnica considerable a las instituciones centrales. Las medidas existentes han surtido ya efectos importantes en la administración de aduanas, la creación del banco central y la aproximación de la legislación. 5. CONCLUSIÓN 5. 1. La decisión de poner en marcha un programa importante de ayuda a la antigua Yugoslavia no fue acompañada, en su momento, de las asignaciones de recursos correspondientes para que la Comisión pudiera aplicar el programa. En 1998 la Comisión ha tomado medidas para mejorar la situación, transfiriendo personal a Sarajevo, y ha presentado propuestas, tanto legislativas como presupuestarias, para suavizar las limitaciones exis- tentes, que se detallan más abajo. 5. 3. Sólo una semana despue´s del Acuerdo de Dayton la Comisión, junto con el Banco Mundial, movilizó a la comunidad internacional a trave´s de la primera Conferen- cia de donantes para la reconstrucción de Bosnia y Hercegovina, celebrada en diciembre de 1995. A finales de ese año la Comisión ya estaba en condiciones de comprometer fondos, desde principios de 1996, para un Programa de Ayudas Esenciales (Programa PAE, finan- ciado a trave´s de Phare) y de enviar personal a Sarajevo para montar y supervisar la operación. La Comisión respondió así rápidamente ante la urgencia de la situación surgida tras el Acuerdo de Dayton. La Comisión actuó en un contexto especialmente difícil, caracterizado por: — una situación políticamente inestable sobre el terreno, caracterizada por la obstrucción a la aplicación de los acuerdos de paz por algunas partes. Ahora bien, la ejecución de los programas comunitarios exigía su aprobación por las autoridades centrales previstas en estos acuerdos, aprobación que sólo se obtuvo a finales de noviembre para el año 1996 y en septiem- bre para el año 1997. La Comisión, por tanto, se vio en la imposibilidad de realizar sus programas inme- diatamente. — una aplicación evolutiva de la condicionalidad políti- ca, tal como la habían definido el Alto Representante y el Consejo de Ministros. Por ejemplo, la suspensión en dos ocasiones de la ayuda a la República Srpska retrasó la ejecución de la ayuda. — unos instrumentos jurídicos y financieros complejos y vinculantes. En contra de la opinión de la Comisión, C 241/54 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 la autoridad legislativa transpuso automáticamente a la antigua Yugoslavia los procedimientos y límites máximos del programa TACIS. Estas restricciones no se adaptaban a la situación de Bosnia y retrasaron la ejecución de los presupuestos. El Consejo, previo dictamen del Parlamento Europeo, aprobó, con retraso, el Reglamento de reconstrucción (1628/96) a finales de julio de 1996, motivo por el cual fue necesario recurrir, para el periodo anterior, al proce- dimiento de diálogo tripartito para poder disponer de fondos. Las propuestas de modificación del Regla- mento presentadas por la Comisión eran corregidas sistemáticamente de forma restrictiva y hasta 1998 el Parlamento Europeo y el Consejo no tuvieron en cuenta las críticas formuladas respecto a la ayuda, siguiendo entonces gran parte de las propuestas pre- sentadas por la Comisión para flexibilizar los procedi- mientos y acelerar la ejecución. A pesar de estas dificultades, a finales de 1996 el presu- puesto con cargo al Capítulo B7-54 estaba comprometido al 99,9 %. A finales de 1997 el presupuesto revisado para el Capítulo B7-54 (excepto la línea relativa al protocolo financiero) estaba comprometido al 99,5 %. Conside- rando el periodo 1996–1997 en su conjunto, el volumen de recursos presupuestarios comprometidos por la Comi- sión para la reconstrucción, incluida la ayuda humanita- ria, era de 542,2 millones de ecus, de los cuales se habían contratado 286,6 millones y se habían pagado 208,1 millones Este ritmo de contratación y pagos resulta satisfactorio si se compara con otros programas de ayuda exterior financiados con cargo al presupuesto comunita- rio, especialmente vistas las difíciles condiciones existen- tes en Bosnia y Hercegovina. La Comisión ha financiado tambie´n actividades no relacionadas con la reconstruc- ción, que quedan fuera del ámbito del Informe del Tribunal y cuyas cifras no se incluyen más arriba, en favor de la democracia, los derechos humanos y acciones conjuntas en materia de PESC. La comparación que hace el Tribunal entre las acciones financiadas por la Comisión y las financiadas por los demás donantes no tiene en cuenta el carácter diferente de la ayuda suministrada. Por ejemplo, el Banco Mundial presta su apoyo esencialmente a trave´s de pre´stamos. La gestión de un sistema de pre´stamos es muy diferente a la de un sistema de subvenciones como el que aporta la Comisión, en el que las subvenciones se ofrecen sin más garantía que el compromiso político del beneficiario. Para proteger los fondos públicos, los controles de los desem- bolsos de las subvenciones son mucho más complejos y lentos que los de los pre´stamos. Al contrario que las subvenciones, los pre´stamos son reembolsables y garanti- zados por el Estado beneficiario, ya que los pagos se cargan en el balance del banco y la condicionalidad política supone una limitación mucho menor. A pesar de estas dificultades, el ritmo de desembolsos de las subven- ciones de la Comisión y de los pre´stamos del Banco Mundial es similar, en líneas generales. A 1 de enero de 1998 el Banco Mundial había gastado unos 260 millones de ecus, y el total de desembolsos de la Comisión era de unos 275 millones de ecus. En cuanto a la USAID, un componente importante de su ayuda se aportó en forma de líneas de cre´dito a pequeñas empresas, tambie´n con índices de desembolso más rápi- dos. Los procedimientos de toma de decisiones de la USAID son mucho más sencillos que los de la Unión Europea, ya que la Comisión debe actuar con arreglo a un Reglamento que fija unas reglas de contratos públicos mucho más rígidas. Al contrario que los Estados Unidos de Ame´rica, que inicialmente operaban fundamental- mente en los lugares en que tenían tropas, la ayuda de la Unión Europea incluía inicialmente ambas entidades. 5. 4. La Comisión acepta la crítica del Tribunal de que los recursos asignados a la gestión del programa de reconstrucción en la antigua Yugoslavia no eran propor- cionados a la asignación presupuestaria decidida a nivel político. Dadas las demás prioridades presupuestarias gestionadas por los servicios correspondientes (ayuda a Europa central y oriental, estrategia de preadhesión, Nuevos Estados Independientes, PESC, Democracia y Derechos Humanos, Ayuda Humanitaria), los recursos existentes sólo pueden repartirse hasta un cierto límite. Habida cuenta de las restricciones para la creación de nuevos puestos, la Comisión optó por la redistribución para reforzar los equipos de gestión de la ayuda. Gracias a estas medidas se consiguió: — constituir un equipo de 22 personas en la Oficina de Sarajevo a finales de 1996, o sea siete meses despue´s de su apertura, con 4 puestos A (entre ellos el Jefe de la oficina), 1 B, 1 C y 16 agentes locales, 7 de ellos agentes locales expatriados (ALAT). Posteriormente la Comisión envió un funcionario A en comisión de servicio ante la Administración de Mostar (EUAM), fundamentalmente para el cierre de las cuentas vinculadas a las actividades de la UE (200 millones de ecus) y puso otro funcionario A a disposi- ción del Alto Representante. — crear en la sede, a partir de 1996, una nueva unidad D-1 en la DG 1A: «Bosnia y Hercegovina y recons- trucción, comprendida la coordinación internacional, los aspectos horizontales, los programas multipaíses para la antigua Yugoslavia». A finales de 1997 esta unidad se componía de un equipo de 21 personas, dos tercios de ellas dedicadas a la antigua Yugoslavia. En lo que se refiere al suministro de competencias te´cni- cas exteriores, 1998 es el primer ejercicio presupuestario en el que se ha autorizado a la Comisión a utilizar 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/55 cre´ditos de funcionamiento para ayuda te´cnica a la ejecu- ción de programas hasta un máximo del 2–3,5 % de los costes del programa. Ello contrasta con la situación de otros donantes, como la USAID, que pueden superar el 15 % para gastos similares. Esta acción será completada por las medidas indicadas en los apartados 3. 13–3. 15, es decir: una desconcentración de la asistencia comunitaria en Bosnia, el refuerzo de los poderes de la Delegación y la transferencia de personal a la Delegación prevista a partir de abril de 1998. Los apartados 3. 11–3. 12 describen la coordinación entre los distintos servicios de la Comisión. 5. 5. La Comisión anunció una estrategia global en cua- tro comunicaciones desde el otoño de 1995. Esta estrate- gia global se incluye en el programa de reconstrucción elaborado por la Comisión y el Banco Mundial, ha sido presentada a distintos donantes en las tres conferencias internacionales organizadas por la Comisión y el Banco Mundial y ha recibido la aprobación de la comunidad internacional. La Comisión elabora todos los años las orientaciones para aplicar esta estrategia, plasmadas a continuación en programas sectoriales que agrupan una serie de proyectos integrados, especialmente en materia de refugiados. Por otra parte, los Memorandos de Acuerdo firmados con las autoridades bosnias para los programas 1996 y 1997 establecen un marco global para la aplicación de estos programas. En la Conferencia de Londres en diciembre de 1996, la Comisión tomó la iniciativa de crear una «Reconstruction and Return Task Force» (RRTF), que, bajo los auspicios y la Presidencia de la Oficina del Alto Representante, coordina las actividades de reconstrucción destinadas a promover el proceso de retorno. Desde 1997, la RRTF agrupa a todos los actores principales de la asistencia internacional, en particular el ACNUR, el Banco Mun- dial, los Estados Unidos y la Comisión, y define, a trave´s de informes semestrales, la política de la comunidad internacional en favor de la vuelta de desplazados y refugiados. En 1997 la Comisión tomó tambie´n la iniciativa de proponer un «Deputy High Representative» encargado especialmente de la RRTF, Andrew Bearpark. Paralela- mente, la RRTF estableció antenas regionales y locales que, con la participación activa de la Comisión, definen las acciones prioritarias en cada región y municipio. En cuanto a la cooperación con los Estados miembros, la Comisión tomó la iniciativa, a partir de 1996, de coope- rar estrechamente con los Estados miembros más directa- mente afectados por la vuelta de los refugiados de Bosnia y Hercegovina, convocando una reunión a este respecto el 7 de agosto de 1996 en Bruselas. Esta colaboración se articuló a continuación en numerosas reuniones de coor- dinación, tanto en Bruselas como sobre el terreno, y permitió establecer estrechos vínculos con los servicios responsables de los Estados miembros en cuestión. En 1998 la Comisión ha concentrado sus trabajos de reconstrucción en un programa importante destinado a los refugiados, por un valor de 141 millones de ecus. El 30 de marzo de 1998 se comprometió un primer tramo de 65 millones de ecus para programas integrados de retorno de refugiados, al que seguirán otras dotaciones tan pronto como la autoridad presupuestaria libere la reserva de 30 millones de ecus en el Presupuesto de 1998. 5. 6. El programa de ayudas esenciales (PAE), concebido inmediatamente despue´s de los acuerdos de Dayton y establecido a partir de enero de 1996, permitió facilitar una ayuda indispensable para el comienzo del proceso de reconstrucción. Gracias a e´l se ha podido suministrar material escolar, autobuses, tractores, factores de produc- ción agrícola, equipos para el sector ele´ctrico, etc. Este programa constituye la primera respuesta importante por parte de un miembro de la comunidad internacional a los problemas planteados por la reconstrucción. La Comisión reorientó el programa de suministros de equipos por varias razones. Concretamente, se dio cuenta del difícil entorno en que operaba: un riesgo importante de fraude, denunciado en su momento por el Alto Repre- sentante, falta de transparencia en la gestión de la ayuda y el riesgo que los envíos no llegaran a su destinatario final la obligaron a centralizar los programas. Por aquel entonces, habida cuenta de la situación política en Bosnia y Hercegovina, no era razonable descentralizar el pro- grama a las autoridades de este país. Con esta decisión la Comisión defendió los intereses financieros de la Comu- nidad. El programa se reorientó y se concentró en un número más limitado de sectores. Respecto los procedimientos, el presupuesto 1996, publi- cado el 29 de enero de 1996, preve´ tres líneas específicas para la ayuda a la antigua Yugoslavia. En espera del fundamento jurídico, se autorizó a la Comisión a utilizar la línea B7-541 hasta un total de 7 millones de ecus, dejando en reserva los 20 millones de ecus restantes. Posteriormente se autorizó la utilización de los 20 millo- nes de ecus en el marco de un diálogo tripartito. La Comisión presentó en abril de 1996 un proyecto de Reglamento para las líneas relativas a la reconstrucción que no entró en vigor hasta el 14 de agosto de 1996. Durante los debates sobre el Reglamento, la propuesta de la Comisión sufrió modificaciones importantes —concre- tamente, se añadió un Anexo sobre la adjudicación de los contratos que se inspira en el Reglamento TACIS, total- mente inadecuado a la situación en Bosnia. A partir del mes de julio de 1997, es decir, en la primera fecha autorizada por el Reglamento para su modificación de e´ste, la Comisión presentó una modificación de este Anexo. El Consejo mantuvo el dispositivo inicial y sólo C 241/56 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 7. 98 siguió muy parcialmente las propuestas de la Comisión. La Comisión presentó una nueva propuesta de modifica- ción sustancial del Reglamento en enero de 1998. El Consejo y el Parlamento tuvieron entonces en cuenta las principales críticas formuladas respecto a la acción comu- nitaria en la antigua Yugoslavia, siguiendo finalmente las grandes líneas de la propuesta de la Comisión. 5. 7. El mandato de la ACNUR respecto a los refugiados se define en el Acuerdo de Dayton como mandato para dirigir y coordinar las acciones en este campo. La Comi- sión está obligada, por tanto, a trabajar con la ACNUR en este contexto. En las conversaciones con la ACNUR sobre la contribución de la CE a los proyectos de viviendas llevados a cabo por ONG a trave´s de la ACNUR se plantearon problemas considerables. Las con- diciones en que la ACNUR deseaba recibir las aportacio- nes de la CE eran, en algunos aspectos, contrarias a las exigencias del Reglamento Financiero y adolecían de falta de transparencia. La idea del Tribunal acerca de una contribución global a los fondos de la ACNUR requiere, por tanto, un examen cuidadoso. La Comisión tiene previsto estudiar esta cuestión a la luz de las condiciones generales de los acuerdos financieros con las NU, que se están discutiendo actualmente. 5. 8. Gracias al Programa de Ayudas Esenciales en 1996 y al programa de reconstrucción en 1996 y 1997 la Comi- sión ha reconstruido un total de 13 030 viviendas que permitirán el retorno, al final del programa, de más de 50 000 personas (refugiados y personas desplazadas en el interior del país) a Bosnia. En cuanto al índice de ocupación de las viviendas, a finales de 1997 era del 70 % para los programas finan- ciados por la Comisión, ligeramente superior a la media para otros donantes. En 1998 la Comisión está reforzando sus actividades para el retorno de los refugiados con las medidas descri- tas en el apartado 5. 5. 5. 9. Se han conseguido varios e´xitos en el sector energe´- tico del PAE: — la realización de un proyecto interentidades entre Gorazde y Visegrado a trave´s del PAE, — la distribución de electricidad a 20 000 personas en la región de Tuzla, — el suministro de equipo a la mina de Breza ha colaborado a aumentar la producción de carbón en un 30 %. En el sector del transporte, varios proyectos de carreteras han sido retrasados debido a la suspensión de la ayuda a la República Srpska por razones políticas. La ayuda a la administración pública se ha centrado en la administración de aduanas, de considerable importancia para los ingresos públicos en Bosnia y Hercegovina. Otras instituciones clave que reciben ayuda en 1998 son: el Banco Central, el Defensor del Pueblo, la Comisión de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional y la banca comercial. En los ámbitos de la salud y la educación, las dificultades que afectan a la acción de la DG IA se deben más a la incapacidad de las autoridades locales responsables de aceptar la asistencia que se les ofreció (cf. , laboratorio de control de los medicamentos) que a la falta de coordina- ción entre los servicios de la Comisión. Igual sucede en el sector de la educación, donde la ausencia de voluntad política para unificar los programas de enseñanza sigue impidiendo el restablecimiento de escuelas plurie´tnicas. 5. 10. La Comisión admite que los recursos dedicados a gestionar la ayuda a la antigua Yugoslavia no eran proporcionados a la decisión política de facilitar recursos presupuestarios extraordinarios. Se tomaron medidas para la redistribución del personal, que se detallan en el apartado 5. 4. La coordinación entre los servicios de la Comisión estaba garantizada por un grupo interservicios, presidido por el Director General Adjunto de la DG IA. ECHO, la DG XXI (para la CAFAO) y otros servicios han participado permanentemente en este ejercicio. Como complemento a esta coordinación formal, la coor- dinación interservicios se ha caracterizado por numerosos contactos informales y operativos. 5. 11. Al iniciar los programas de reconstrucción en 1996 la ayuda se dispersó en una serie de sectores clave con el fin de responder a la situación de emergencia en aquel momento. Posteriormente en ese mismo año, la ayuda se concentró en un número más limitado de sectores. En 1998 los programas de la Comisión concen- traban más del 60 % de todos los recursos para la antigua Yugoslavia en una prioridad única: el programa para el retorno de los refugiados. 5. 12. La Comisión admite las críticas del Tribunal relati- vas a los recursos humanos, la complejidad de los proce- dimientos y la visibilidad de la ayuda de la UE en Bosnia y Hercegovina. — el aumento de la producción de las centrales te´rmicas y una reducción significativa de los cortes de energía en Sarajevo, Tanto el preámbulo del Informe del Tribunal como los apartados 5. 3 y 5. 5 describen las dificultades a que se ha enfrentado la labor de la Comisión. 31. 7. 98 ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 241/57 A principios de 1998 la Comisión decidió afrontar dichas dificultades a trave´s de las medidas siguientes: — agrupar todos los servicios de la Comisión en un único edificio en Sarajevo — simplificar los procedimientos mediante la modifica- ción del Reglamento sobre reconstrucción — transferir 15 empleados más a su Delegación en Sarajevo a partir de la primavera de 1998 — conceder más facultades al Jefe de la Delegación de Sarajevo La Comisión está dispuesta a proponer nuevas modifica- ciones al Reglamento con vistas a simplificar más los procedimientos. En su conjunto, y con el apoyo de las autoridades presupuestarias y legislativas de la UE, estas medidas deberían ayudar a una ejecución más eficaz y visible de la ayuda de la UE a Bosnia y Hercegovina