title: Särskild rapport nr 6/98 om utvärdering av systemet för medel som härrör från moms och BNI samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget)

eurovoc_concepts:
GNP contribution
Member States' contribution
VAT resource
financing of the EU budget
report

formats: html pdf print

text: C 241/58 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 SÄRSKILD RAPPORT nr 6/98 om utvärdering av systemet för medel som härrör från moms och BNI samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c. 4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 241/02) INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt 1. INLEDNING. 1. 1 — 1. 3 2. FINANSIERINGEN AV GEMENSKAPSBUDGETEN. 2. 1 — 2. 12 Historiken bakom gemenskapens finansieringssystem. 2. 1 — 2. 5 Moms- och BNI-medlens främsta kännetecken. 2. 6 — 2. 12 Momsmedlet. 2. 8 — 2. 9 BNI-medlet. 2. 10 Beräkning och kontroll av beräkningsunderlagen för moms- och BNI- medel. 2. 11 — 2. 12 3. BEGRÄNSNINGAR I DET NUVARANDE SYSTEMET OCH AVVIKELSER FRÅN DET. 3. 1 — 3. 60 Skenbara egna medel. 3. 3 — 3. 7 Medlemsländernas bidragsförmåga. 3. 8 — 3. 9 Korrigeringsfaktorer i systemet. 3. 10 — 3. 33 Begränsning av beräkningsunderlaget för momsmedel. 3. 10 — 3. 16 Mot en dubbel BNI. 3. 17 — 3. 22 Korrigering av obalanser i budgeten. 3. 23 — 3. 33 Avsaknad av en generell tillämpning av systemet. 3. 25 — 3. 26 En möjlig utvidgning till andra länder. 3. 27 — 3. 28 Otillräcklig definition av begreppet budgetmässig obalans. 3. 29 En möjlig omfördelning med hjälp av utgifterna. 3. 30 — 3. 33 Statistikens vikt i beräkningen av moms- och BNI-medel. 3. 34 — 3. 42 Behovet av ett mått på uppgifternas kvalitet. 3. 40 — 3. 42 Ett komplicerat och ineffektivt förvaltningssystem. 3. 43 — 3. 52 Beräkningen av underlagen. 3. 44 — 3. 45 Rättelser av beräkningsunderlagen. 3. 46 — 3. 52 Ett vagt juridiskt regelverk. 3. 53 — 3. 60 Anpassning av bestämmelser för momsmedel. 3. 54 — 3. 55 Uppgifter som skall användas för att beräkna den viktade genomsnittssat- sen. 3. 56 — 3. 57 Registrering av egna medel i räkenskaperna. 3. 58 — 3. 60 Sida 59 59 59 60 60 60 60 61 61 61 62 62 63 64 64 64 64 64 65 66 66 66 66 67 67 68 68 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/59 Punkt Sida 4. MOMS- OCH BNI-MEDLENS SÅRBARHET. 4. 1 — 4. 26 Uteblivna skatteinkomsters effekt på moms- och BNI-medel. 4. 1 — 4. 7 De inneboende riskerna i momssystemet. 4. 4 — 4. 7 Möjligheten att göra en uppskattning av uteblivna momsinkomster. 4. 8 — 4. 19 Kommissionens och medlemsländernas utvärdering. 4. 13 — 4. 15 Revisionsrättens utvärdering. 4. 16 — 4. 19 Teoretiska momsinkomster och BNI:s fullständighet. 4. 20 — 4. 26 5. SLUTSATS. 5. 1 — 5. 11 Nödvändiga överväganden. 5. 1 — 5. 4 Tvetydigheter som måste klarläggas. 5. 5 — 5. 6 Ett val som måste göras: ett konsekvent system, öppet för insyn. 5. 7 — 5. 9 Ett stabilt system som kan granskas. 5. 10 — 5. 11 BILAGA I Europeiska unionens finansiering 1997. BILAGA II Egna medels utveckling (1992–1998). BILAGA III Moms- och BNI-medel i förhållande till nationella skatteinkomster, antal invånare och BNI (1992–1995). BILAGA IV De viktigaste etapperna i utvecklingen av gemenskapernas finansieringssystem. 68 68 68 69 70 70 70 71 71 72 72 72 73 74 75 76 Kommissionens svar. 77 1. INLEDNING 1. 1. Denna rapport granskar utvecklingen, funktionen och begränsningarna hos gemenskapsbudgetens två främ- sta finansieringskällor, nämligen dem som härrör från moms och BNI och utgör cirka 80 % av inkomsterna, eller 61 miljarder ecu under 1997 (1). Revisionsrätten erinrar om att hela systemet för egna medel granskades 1993 (2). Iakttagelser avseende traditionella egna medel återfinns både i denna granskning och i påföljande års- rapporter. 1. 2. Flera aspekter av moms- och BNI-medlen har också behandlats i revisionsrättens olika årsrapporter. För momsmedel gäller detta särskilt variationer mellan med- lemsländerna i fråga om de uppgifter som används i beräkningen av den viktade genomsnittssats, som är ett centralt element i beräkningsunderlaget, samt i de skilda korrigeringarna och kompensationerna. För BNI-medlen gällde revisionsrättens tidigare iakttagelser framför allt uppskattningsmetoder och -förfaranden, de nationella räkenskapernas kvalitet och behovet av mätinstrument. 1. 3. Mot bakgrund av fenomenets omfattning behandlar denna rapport också konsekvenserna av att skatteinkom- ster går förlorade vad gäller moms- och BNI-medel. 2. FINANSIERINGEN AV GEMENSKAPSBUDGETEN Historiken bakom gemenskapens finansieringssystem (1) Uppgifter om budgetens genomförande återfinns i bilagorna I och II. (2) Revisionsrättens yttrande nr 8/93 om utvärdering av det system för egna medel som infördes 1988 för beaktande av Europeiska rådet i Edinburg. Detta yttrande avgavs på Euro- paparlamentets anmodan. (Dokumentet har ej offentliggjorts i EGT). I Parisfördraget av den 18 april 1951 (3), genom 2. 1. vilket Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) (3) De viktigaste stegen i utvecklingen av gemenskapernas finan- sieringssystem redovisas i bilaga IV. C 241/60 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 inrättades, infördes en finansiering som baserades på avgifter på kol- och stålproduktion. och III jämförs moms- och BNI-medlen med befolkning respektive BNI. 2. 2. Förutom dessa avgifter, som berättigat skulle kunna beskrivas som den första gemenskapsskatten, tillkom rän- tor på egenkapitalet, placeringar, reserver och andra avsättningar. Momsmedlet 2. 3. Genom inrättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 1957 införde man i fördragen bestämmelser om natio- nella bidrag, vilka kunde ersättas med egna medel. Dessa bidrag beräknades som en viss procentsats av budgetut- gifterna, och kostnaderna för detta fördelades olika mel- lan medlemsländerna beroende på om det gällde finansie- ring av förvaltnings- eller driftsutgifter (vid denna tid- punkt huvudsakligen utgifter för forskning och Socialfon- den). 2. 4. Detta finansieringssystem förändrades knappt fram till antagandet av rådets beslut av den 21 april 1970 (4) om att ersätta medlemsländernas ekonomiska bidrag med medel som var gemenskapernas egna. 2. 5. Syftet med detta beslut var att fullt ut finansiera gemenskapsbudgeten med dess egna medel, det vill säga jordbruksavgifter, avgifter på socker- och isoglukospro- duktion och tullar som uppbärs vid gemenskapens yttre gränser samt en procentsats av beräkningsunderlaget för moms som uppbärs av medlemsländerna. För att minska momsmedlets andel och samtidigt öka inkomsterna, infördes 1988 ett fjärde medel baserat på BNI. I allt väsentligt är detta finansieringssystem fortfarande i kraft. 2. 8. Underlaget för momsmedlet beräknas utifrån med- lemsländernas uppburna nettoinkomster för moms under ett år. Dessa inkomster divideras med en faktor, den s. k. viktade genomsnittssatsen, vilken för varje medlemsland utgör det vägda medelvärdet av de olika procentsatser som gäller för transaktioner där momsen inte är avdrags- gill. Hushållens slutliga konsumtion utgör den största delen av dessa transaktioner, vilka hämtas från national- räkenskaperna. 2. 9. Eftersom det gemensamma momssystemet tillämpas olika i medlemsländerna, och för att bland annat ta hänsyn till olika befintliga avvikelser och undantag, görs justeringar så att det slutliga beräkningsunderlaget för momsmedlet blir så enhetligt som regelverket föreskri- ver. BNI-medlet 2. 10. BNI-medlet utgör en procentsats av bruttonatio- nalinkomsten till marknadspris, vilken beräknas enligt rådets direktiv 89/130/EEG, Euratom av den 13 februari 1989 (6). Detta medel är det balanserande medlet i gemenskapsbudgeten och dess enda syfte är att täcka skillnaden mellan de utgifter som skall effektueras och övriga tillgängliga medel (jordbruksavgifter, socker- och isoglukosavgifter, tullar, BNI-medel, diverse inkomster). Moms- och BNI-medlens främsta kännetecken Beräkning och kontroll av beräkningsunderlagen för moms- och BNI-medel 2. 6. Det nuvarande systemet regleras av rådets beslut 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994 (5). Budge- ten finansieras delvis med skattemedel (jordbruksavgifter, socker- och isoglukosavgifter, tullar). 2. 7. Moms- och BNI-medlen är inkomstöverföringar från medlemsländerna till Europeiska unionens budget. Uppgifterna i tabell I i bilaga III visar att de samman- tagna moms- och BNI-medlens andel av skatteinkom- sterna varierar mellan medlemsländerna. I tabellerna II (4) Rådets beslut 70/243/EKSG, EEG, Euratom av den 21 april 1970. (EGT L 94, 28. 4. 1970, s. 19). (5) EGT L 293, 12. 11. 1994, s. 9. 2. 11. Dessa båda medel bygger på uppgifter som fast- ställts och överlämnats av medlemsländerna, först på uppskattad basis och sedan på faktisk basis, dock med reservation för eventuella framtida rättelser (7). Gällande bestämmelser (8) föreskriver att medlemsländerna och kommissionen bär ansvaret för att fastställa beräknings- (6) EGT L 49, 21. 2. 1989, s. 26. (7) För ett givet budgetår n fastställs de beräknade uppgifterna i början av år n-1. De faktiska uppgifterna överlämnas under andra hälften av år n+1. (8) För momsmedel: rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1553/ 89 av den 29 maj 1989 (EGT L 155, 7. 6. 1989, s. 9). För BNI-medel: rådets direktiv 89/130/EEG, Euratom av den 13 februari 1989 (EGT L 49, 21. 2. 1989, s. 26). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/61 underlagen för moms- och BNI-medel på ett fullständigt och harmoniserat sätt. 2. 12. Uppgifterna bakom dessa beräkningsunderlag är föremål för kontroller från kommissionens sida. Denna är skyldig att säkerställa att samtliga medlemsländer på ett enhetligt sätt följer gällande bestämmelser om beskatt- ningsunderlagen. 3. BEGRÄNSNINGAR I DET NUVARANDE SYSTEMET OCH AVVIKELSER FRÅN DET förkastades senare (11), framför allt på grund av att momslagstiftningen tillämpas på olika sätt i medlemslän- derna. De praktiska bestämmelserna för beräkning av detta medel (12) bekräftar att det har karaktären av ett nationellt bidrag (13). Detta medel baseras på ett beräk- ningsunderlag som finansieras av medlemsländerna istäl- let för av de skattskyldiga. 3. 5. Till skillnad från vad kommissionen försäkrade 1988, kan man betvivla att momsmedlet, även om det bygger på den första skatten som harmoniserades på europeisk nivå, har en klar politisk och psykologisk effekt (14). I själva verket har momsmedlet, framför allt på grund av statistiska källor i så hög grad används för att beräkna det, en mycket begränsad koppling till den skattemässiga verkligheten. 3. 1. I enlighet med bland annat bestämmelserna i artik- larna 199 och 201 i EG-fördraget skall budgeten ovill- korligen vara balanserad; den skall nämligen i sin helhet finansieras med medel som tillhandahållits för detta ändamål. Den enda befintliga begränsningen är att de sammanlagda medlen högst får uppgå till 1,27 % av BNI (9). 3. 6. Dessutom bidrar det faktum att beräkningsunderla- get för momsmedlet sedan 1988 begränsats till en viss maximiprocent av BNI både till att momsmedlets bety- delse för budgetens finansiering minskar och att dess makroekonomiska karaktär understryks genom kopp- lingen till BNI. 3. 2. Fastän ovan nämnda regel utgör en garanti för att de medel som erfordras finns, föreligger begränsningar i fråga om systemets utformning och praktiska funktion. Följande iakttagelser gäller dessa begränsningar. 3. 7. Visserligen har BNI-medlet inte någon skattemässig karaktär, och ungefär samma sak gäller för momsmedlet. Detta trots att systemet för momsmedel hade utformats för att utgöra en källa för gemenskapsfinansiering samti- digt som en direkt koppling mellan de europeiska skatte- betalarna och gemenskapsbudgeten skapades (15). Skenbara egna medel Medlemsländernas bidragsförmåga 3. 3. Enligt kommissionen avspeglas gemenskapens poli- tiska utveckling i de metoder som tillämpas för att finansiera gemenskapsbudgeten. Sålunda finansierades gemenskapen till en början med ekonomiska bidrag från medlemsländerna som baserades på fasta procentsatser (artikel 200 i EG-fördraget) (10). Detta system skulle ersättas med egna medel (artikel 201 i EG-fördraget). Härvidlag hade det egna medlet en skattemässig karaktär och skulle betalas direkt av fysiska eller juridiska perso- ner i gemenskapen, oberoende av medlemsländernas beslut, med en automatisk koppling mellan gemenskapen och inkomstkällan, dvs. varje ekonomisk transaktion som beskattas av gemenskapen. 3. 4. Möjligheten att göra momsmedlet till en skatt som var direkt baserad på konsumtionen, eller åtminstone på deklarationer från de skatteskyldiga, som först beaktades, (9) Enligt artikel 3 i rådets beslut 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994 (EGT L 293 av den 12. 11. 1994, s. 9). (10) Perspektiv på finansieringen av gemenskapsbudgeten, grön- bok av den 23 november 1978, EG-bulletinen, tillägg 8/78, punkt 18. 3. 8. Beslutet om egna medel visar att systemet för egna medel bör ta i beaktande medlemsländernas bidragsför- måga, vilken framgår av bruttonationalinkomsten till (11) Kommissionen hade föreslagit att 1 % av det faktiska beräk- ningsunderlaget för moms skulle betalas till gemenskapen. Se KOM (87) 101 slutlig, 28. 2. 1987, s. 30. (12) Dessa bestämmelser fastställdes först genom rådets förord- ning (EEG, Euratom, EKSG) nr 2892/77 av den 19 december 1977 (EGT L 336, 27. 12. 1977, s. 8 och senare ändringar) och bekräftades senare genom rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 av den 29 maj 1989 (EGT L 155, 7. 6. 1989, s. 9 och senare ändringar). Enligt den första förordningen kunde medlemsländerna fritt välja mellan den rådande metoden och en i princip likvärdig metod som baserades på deklarationer från skattebetalarna. Två med- lemsländer valde till en början deklarationsmetoden, men anslöt sig senare till de övriga medlemsländerna som tilläm- pade inkomstmetoden. (13) Se härvid KOM (87) 101 slutlig, 28. 2. 1987, s. 5, KOM (88) 99 slutlig, 9. 3. 1988, sidorna 26–27 och KOM (92) 81 slutlig, 10. 3. 1992, s. 23. (14) KOM (88) 99 slutlig, 9. 3. 1988, s. 27. (15) KOM (88) 99 slutlig, 9. 3. 1988, s. 26. C 241/62 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 marknadspris (BNI). BNI, som härrör från bruttonatio- nalprodukten till marknadspris (BNP), valdes ut som en indikator på bidragsförmågan eftersom den anses mäta ett lands välstånd och inte bara dess produktionsförmåga (såsom BNP gör). med 1999 skall procentsatsen för momsmedel begränsas till 1 %, och det beräkningsunderlag för moms som tas i beaktande får inte överstiga 50 % av BNI (20). 3. 9. Likväl baseras bidragen till gemenskapens verksam- het från de länder som har anslutit sig till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (16) på BNP. Kommissionen använder även BNP för att bedöma med- lemslandets betalningsförmåga inom ramen för de viten som anges i fördragets artikel 171 (17). Frågan uppkom- mer därför om begreppet bidragsförmåga används på ett enhetligt sätt, även om situationerna är olika. 3. 13. Enligt kommissionen speglar momsmedlet inte medlemsländernas bidragsförmåga, och det anses till och med slå orättvist, även efter maximeringens korrigerande effekt. Emellertid varken avskaffades medlet eller ersattes med ett högre BNI-medel, trots att detta hade varit möjligt vid BNI-medlets införande 1988. Korrigeringsfaktorer i systemet Begränsning av beräkningsunderlaget för momsmedel 3. 10. Fastän procentsatsen för momsmedlet hade höjts 1985 (från 1 % till 1,4 %) för att täcka en brist på medel, beslöt man 1988 att minska momsmedlets vikt i budgetens finansiering och skapa ett kompletterande medel grundat på BNI. Avsikten var att ta större hänsyn till medlemsländernas bidragsförmåga, vilket senare fast- slogs genom det protokoll om ekonomisk och social sammanhållning som är fogat till Fördraget om Europe- iska unionen och det nu gällande beslutet om egna medel. 3. 11. Kommissionen hade nämligen understrukit (18) att momsmedlet på grund av sin karaktär av skatt på kon- sumtionen har en regressiv effekt, på så sätt att de minst välmående medlemsländerna som bland annat uppvisar en relativt hög konsumtion och ett lågt sparande tenderar att betala ett högre bidrag än vad som motiveras av deras andel av gemenskapens sammanlagda BNI. Momsmedlet skulle därför utgöra en faktor som skapade obalans i medlemsländernas finansiering av budgeten, i synnerhet vad gäller rättviseaspekten (19). 3. 12. Momsmedlens andel av gemenskapsbudgetens finansiering har successivt minskat sedan 1988. Från och (16) Artikel 82 i det fördrag som undertecknades i Oporto den 2 maj 1992. 3. 14. Dessutom begränsas inte vissa medlemsländers underlag, även efter införandet av en maximigräns på 50 % av BNI från 1999. För övrigt är det inte nödvän- digtvis de minst välmående medlemsländerna som gagnas av denna maximering, vilket revisionsrätten påtalade i sitt yttrande nr 8/93, fastän omfördelningen av medlen var utformad till deras förmån. 3. 15. Begränsningen av momsmedlet inför en snedför- delningseffekt i systemet. På grund av begränsningen av momsunderlaget bidrar vissa medlemsländer (fyra under 1998) endast till budgetens finansiering på basis av sin bidragsförmåga (BNI), medan andra bidrar både på basis av sin bidragsförmåga och sin beskattningsbara konsum- tion (moms). Emellertid utgår, vilket revisionsrätten redan tidigare har påpekat (21), procentsatsen för moms- medel från principen att den skall gälla lika för alla. Man skulle dock ha kunnat minska momsmedlets andel i budgetens finansiering utan att dess generella tillämplig- het ifrågasättes, genom att helt enkelt sänka procentsat- sen. 3. 16. Momsmedlet leder till konsekvensproblem. Efter- som det handlar om ett bidrag från medlemsländerna, skulle det logiskt sett kunnat avskaffas 1988 och ersatts av BNI-medel. Mot detta talar att man kan ifrågasätta om det är berättigat att begränsa momsmedlet till en viss maximiprocent av BNI, om det är menat att utgöra en skatt på de europeiska medborgarnas slutliga konsum- tion. I själva verket måste man i det senare fallet betrakta det som ett egentligt eget medel, i vilket fall en begräns- ning av det inte kan motiveras eftersom det då inte skulle tjäna sitt primära syfte. (17) Metod för beräkning av det vitesbelopp som föreskrivs i artikel 171 i EG-fördraget (EGT C 63, 28. 2. 1997, s. 2). (18) KOM (92) 81 slutlig, 10. 3. 1992, sidorna 4, 23 och 40. (19) Kommissionens studie ”Budget contributions, EU expendi- ture, budgetary balances and relative prosperity of the Mem- ber States”, 9 oktober 1997, sidorna 2-3. (20) Se rådets beslut 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994 (EGT L 293, 12. 11. 1994, s. 9). Dessa begränsningar kommer att fortsätta att tillämpas så länge som det gällande beslutet om egna medel inte ändras. (21) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1991, punkt 1. 104 (EGT C 330, 15. 12. 1992). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/63 Mot en dubbel BNI 3. 17. Man skulle kunna förvänta sig att de makroeko- nomiska aggregaten alltid används i sin mest fullständiga form. En förbättrad beräkning av BNI kommer att infö- ras under 1999 genom den nya versionen av Europasyste- met för integrerad ekonomisk redovisning (ENS 1995), både vad gäller vad som täcks av beräkningen och de begrepp som används i den (22). Dock uteslöt lagstiftaren trots kommissionens motstånd uttryckligen möjligheten av att använda detta nya ENS vid beräkning av BNI- medlet så länge som det rådande beslutet om egna medel fortfarande är i kraft (23). Följaktligen kommer den BNI som härvidlag beräknas fortfarande att utgå från ENS 1979 (andra upplagan). Detta beslut inverkar också på fastställandet av momsmedlens belopp såtillvida att beräkningen av den viktade genomsnittssatsen, vilket utgör det centrala elementet i beräkningsunderlaget (se punkt 2. 8), erfordrar en uppdelning av de skattepliktiga transaktionerna i nationalräkenskaperna. Även härvidlag kommer ENS 1979 fortfarande att tillämpas. 3. 18. Man kan därför fråga sig vilka motiven bakom uteslutandet av denna möjlighet är, särskilt som det framgår av diskussionerna vid rådet att det är troligt att det nya systemet kommer att medföra en höjning av gemenskapens BNI och ett ändrat förhållande mellan medlemsländernas BNI (24). Bland de nio medlemsländer som lämnade in uppskattningar vid det förberedande arbetet inför ENS 1995 uppgick ländernas avvikelse från deras nuvarande BNI (ENS 1979) till mellan −9,7 % och +5 %. Enligt kommissionen skulle det nya ENS göra det möjligt att uppnå den större jämförbarhet som krävs då den ekonomiska och monetära unionen skall förvaltas och som krävs eftersom aggregat från nationalräkenska- perna används i gemenskapens administrativa beräk- ningar, i synnerhet i dess budgetberäkningar (25). skilt, enhälligt beslut av rådet vid en senare tidpunkt (26). Emellertid borde enligt rådet (27) ”(en lösning på proble- met med) fördelningen av FISIM (. ) medföra betydande kvalitetsförbättringar av ENS:s metoder och att mer exakt jämförelse av (BNP-)nivåerna (28) inom Europeiska unionen bli möjlig”. 3. 20. Denna utveckling är oförenlig med de mål som låg till grund för införandet av BNI-medlet, nämligen att man skulle införa ett medel som baseras på tillförlitliga jämförbara såväl och fullständiga uppgifter som är begreppsmässigt som praktiskt. Principen om gemen- skapsstatistikens opartiskhet (29), vilken innebär att stati- stiken skall framställas på ett objektivt och fristående sätt, berörs härvidlag. BNI-medlet skulle riskera att för- vandlas till ett rent ekonomiskt bidrag som till slut enbart fungerar som en fördelningsnyckel för budgetkostnaden mellan medlemsländerna. I stället för att utgå från den mest förfinade BNI (ENS 1995), skulle detta BNI-medel snedvrida måttet på medlemsländernas bidragsförmåga. Kommissionen har trots detta för avsikt (30) att i framti- den i samband med alla förslag som syftar till att ändra den statistiska definitionen av BNI som används vid beräkningen av egna medel göra en procentuell uppskatt- ning av skillnaden mellan den BNI som beräknas för egna medel enligt ENS 1995 och motsvarande BNI-belopp enligt ENS 1979. 3. 21. Med utgångspunkt i detta och beaktandena i punkt 3. 9, gör förekomsten av två olika BNI (ENS 1979 och ENS 1995) att det blir svårt att välja vilket aggregat man skall använda inom andra gemenskapsområden, till exempel när det skall fastställas vilka områden som är berättigade till strukturella åtgärder. 3. 19. I samband med beräkningen av BNI enligt ENS 1995 föreligger ett särskilt problem med fördelningen av finansiella förmedlingstjänster (FISIM). De bestämmelser som rådet antagit för detta föreskriver att finansiella förmedlingstjänster (FISIM) inte automatiskt skall använ- das för BNI-ändamål, utan bör bli föremål för ett sär- (22) För detaljerad information om de ändringar som infördes genom ENS 1995, se kommissionens beslut 97/178/EG, Euratom av den 10 februari 1997 (EGT L 75, 15. 3. 1997, s. 44). (23) Det gäller 1995 års upplaga av ENS, som infördes genom rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996, artikel 8 (EGT L 310, 30. 11. 1996, s. 1). (24) Rådets dokument nr 7057/95 av den 15 maj 1995, s. 2. (25) KOM (93) 454 slutlig, 22. 10. 1993, s. 41. 3. 22. Dessutom leder beräkningen av två olika BNI inte till en ökad kvalitet i nationalräkenskaperna. Tvärtom är detta ett exempel på ineffektivt utnyttjande av tillgängliga resurser, vilket är oförenligt med de allmänna principerna för gemenskapsstatistik. (26) Artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 448/98 av den 16 februari 1998 (EGT L 58, 27. 2. 1998). (27) Tredje stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad, i rådets förordning (EG) nr 448/98 av den 16 februari 1998. (28) Såsom påtalas i punkt 3. 8, härrör BNI från BNP. (29) Se artikel 10 i rådets förordning (EG) nr 322/97 av den 17 februari 1997 (EGT L 52, 22. 2. 1997, s. 1). (30) Uttalande från kommissionen i rådets protokoll vid antagan- det av förordningen om fördelning av indirekt mätta finan- siella förmedlingstjänster (FISIM) inom ramen för det euro- peiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS). Rådets dokument nr 5450/98 av den 21 januari 1998. C 241/64 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Korrigering av obalanser i budgeten En möjlig utvidgning till andra länder 3. 23. Fastän Europeiska rådet ansåg att utgiftspolitiken är det främsta medlet för att nå en slutgiltig lösning på problemet med obalanser i budgeten, beslöt det ändå den 25 och 26 juni 1984 i Fontainebleau att varje medlems- land som belastas med en budgetkostnad som är alltför stor i förhållande till dess relativa välstånd i sinom tid kan komma att beviljas en korrigering (31). 3. 24. Korrigeringen av ”obalanserna i budgeten”, så som dessa definierades av Europeiska rådet i Fontaine- bleau, består i att det negativa budgetsaldot minskas med två tredjedelar för det land som omfattas av korrige- ringen. För ett givet budgetår beräknas detta saldo genom att summan av ”de fördelade utgifterna” (32) multiplice- ras med skillnaden mellan medlemslandets andel av bidragen i form av moms och BNI-medel och samma medlemslands andel av dessa utgifter. Denna korrigering belastar de övriga medlemsländerna. Avsaknad av en generell tillämpning av systemet 3. 25. Fastän det sägs i slutsatserna från Europeiska rådet i Fontainebleau att varje medlemsland som erfar en budgetmässig obalans i förhållande till sitt relativa väl- stånd får begära en korrigering, finns det i beslutet om egna medel för närvarande en uttrycklig bestämmelse om detta för endast ett medlemsland. 3. 26. Sålunda finns inte något generellt system enligt vilket andra medlemsländer kan beviljas en sådan korri- gering, och det finns inte heller något uppföljningsförfa- rande för att undersöka om en sådan korrigering fortfa- rande skulle vara berättigad. Om detta skall kunna genomföras måste beslutet om egna medel ändras. Varje ändring av detta skall emellertid enligt artikel 201 i EG-fördraget antas enhälligt av medlemsländerna och bli föremål för de nationella ratificeringsförfarandena. (31) Enligt kommissionen syftar begreppet ”relativt välstånd” till att bedöma de förhållanden under vilka medborgarna i ett land eller en region lever jämfört med medelvärdet i Europe- iska unionen. Se kommissionens studie ”Budget contribu- tions, EU expenditure, budgetary balances and relative pro- sperity of the Member States”, 9 oktober 1997, sidorna 9-10. (32) Begreppet ”fördelad utgift” framgår av beräkningssättet för korrigeringen till förmån för Förenade kungariket (se särskilt KOM (85) 36 slutlig, 21. 2. 1985, SEK (88) 926, 21. 6. 1988 och dokumentet XIX/66/94). Det motsvarar i huvudsak samtliga budgetmässiga utgifter, med undantag för utgifter riktade till tredje land och vissa mindre budgetrubriker. 3. 27. Oavsett bedömningen av medlemsländernas rela- tiva välstånd enligt de kriterier som för närvarande tillämpas för korrigering av inkomsterna, skulle ytterli- gare sex medlemsländer vara berättigade till en sådan korrigering. Detta skulle, om man exempelvis utgår från de senaste tillgängliga slutliga uppgifterna (för budgetåret 1996), leda till att den sammanlagda korrigeringen ökade från 2,9 miljarder ecu (för ett medlemsland) till 12,4 miljarder ecu (för sju medlemsländer), dvs. 22 % av moms- och BNI-medlen för detta budgetår. 3. 28. Eftersom de medlemsländer som är mottagare inte deltar i korrigeringens finansiering, skulle den dessutom i realiteten i stor utsträckning finansieras av de medlems- länder vars BNI per capita är lägre än medelvärdet inom gemenskapen. Det är emellertid just på grund av detta skäl som dessa medlemsländer är berättigade till bidrag från strukturfonderna till förmån för de minst välmående länderna. Otillräcklig definition av begreppet budgetmässig oba- lans 3. 29. Såsom kommissionen med rätta har påtalat (33), ger budgetsaldona upphov till en felaktig tolkning eller utvärdering av de fördelar som Europeiska unionens utgiftspolitik ger. I själva verket är det omöjligt att på grundval av de budgetmässiga flöden som registreras i redovisningen identifiera följdverkningarna av denna gemenskapspolitik. På grund av ekonomiernas integrering inom ramen för den inre marknaden blir det allt mer diskutabelt att göra en direkt koppling mellan destinatio- nen för gemenskapens utbetalningar och medlemsländer- nas utbyte av dem. En möjlig omfördelning med hjälp av utgifterna 3. 30. Det nuvarande beräkningssättet för korrigering av budgetmässiga obalanser tar inte hänsyn till dessa övervä- ganden. Begränsningen av återbetalningen till två tredje- delar av det negativa saldot, oavsett hur stort detta är, framstår som godtycklig. Dessutom skulle målet att begränsa en budgetmässig obalans genom detta beräk- ningssätt också kunna uppnås via budgetens ”utgiftssek- tor”, till exempel genom ett schablonbelopp eller till och med genom en omfördelning mellan de åtgärder som finansieras av gemenskapen, såsom förordades av Euro- peiska rådet i Fontainebleau. 3. 31. De val som görs av den budgetansvariga myndig- heten då budgeten antas får direkta eller indirekta effek- (33) Kommissionens studie ”Budget contributions, EU expendi- ture, budgetary balances and relative prosperity of the Mem- ber States”, 9 oktober 1997, sidorna 7–8. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/65 ter, som är olika för medlemsländerna beroende på vilka ekonomiska sektorer som berörs av dem. I förbindelse med detta har revisionsrätten gjort en simuleringsstudie som baserades på de allmänna principer och begrepp som för närvarande används i utvärderingen av projekt och i kostnads- och intäktsanalyser (34). För att identifiera eff- ekterna på produktionen i de berörda ländernas ekon- omiska sektorer utnyttjades statistiska uppgifter från input- och output-tabeller samt uppgifter om handelsflö- dena mellan medlemsländerna (35). Med hjälp av dessa uppgifter kunde sambanden mellan de olika produktions- sektorerna kvantifieras, särskilt sambanden mellan flera länders produktionsstrukturer (för gemenskapsländer och icke-gemenskapsländer). 3. 32. Studien hade som mål att beräkna de ekonomiska produktionsflöden som genereras inom medlemsländerna och mellan dem då ett lika stort hypotetiskt belopp utbetalas till deras jordbrukssektor (50 % av den hypote- tiska utgiften), infrastruktursektor (40 % av den hypote- tiska utgiften) och tjänstesektor (10 % av den hypotetiska utgiften). Det framgår av studien att det produktions- överskott som utgiften genererar för ett land inte enbart är begränsat till detta land, utan även kan spridas till andra länder som ett resultat av import/export av varor och tjänster, däri inbegripet till tredje land. Man kan också konstatera effekter inom sådana ekonomiska sekto- rer som inte är direkta mottagare av gemenskapens utbetalningar. 3. 33. Följdverkan av den produktion som genereras av utgiften är ungefär två gånger så stor som själva utgiften. Ändå kan denna följdverkan variera betydligt mellan medlemsländerna, troligtvis på grund av olikheter i pro- duktionsstrukturen mellan unionens länder. Effekten uppgår till mellan + 48 % och + 111 % av utgiften. Detta förefaller visa på att det som i detta sammanhang avgör de fördelar som ett land har av sitt medlemskap i unionen är inom vilken sektor gemenskapsinterventionen sker. Därför är det effekterna av de val som träffas i budgetpolitiken och inte enbart de ekonomiska flödena som ger de mest relevanta indikationerna på eventuella obalanser. (34) Se till exempel: UNIDO — Guidelines for project evaluation — Wien, 1972; W. Leontief — Input-Output economics — Oxford University Press, 1966, N. Y. ; H. B. Chenery — Inter- industry economics — J. Willey & sons, 1959, N. Y. ; Cher- vel-Le Gall — Manuel d’e´valuation e´conomique des projets, la me´thode des effets — Ministe`re de la Coope´ration, Paris, 1976; Costa — Interdipendenze industriali e programma- zione regionale — Franco Angeli, Milano, 1978. (35) Dessa uppgifter hänför sig till år 1991, det sista året för vilket uppgifter finns tillgängliga. Statistikens vikt i beräkningen av moms- och BNI-medel 3. 34. Makroekonomiska uppgifter från nationalräken- skapernas statistik, på vilken BNI-medlet baseras, spelar också en viktig roll i beräkningen av momsmedlet. 3. 35. Inom området momsmedel erfordrar beräkningen av den viktade genomsnittssatsen statistiska uppgifter för att viktningen mellan de olika momssatserna för olika skattepliktiga transaktioner skall kunna fastställas. I själva verket fördelas dessa uppgifter, som motsvarar nettobeloppen för effektuerade transaktioner, på moms- satserna på grundval av statistisk information i national- räkenskaperna (ENS) eller andra källor. För att få fram de nödvändiga uppgifterna krävs dock praktiska ansträngningar för att stämma av statistiken mot de skattepliktiga transaktionerna. 3. 36. För att beräkningen av underlaget för momsmedlet skall ske på ett harmoniserat sätt måste man ha tillgång till uppgifter om korrigeringar eller kompensationer. Fast- ställandet av beloppen för dessa justeringar, vilka under 1995 uppgick till mellan 0,09 % och −5,66 % av beräk- ningsunderlaget allt efter medlemsland (36), kan inte alltid baseras på fullgoda skattemässiga uppgifter. I detta fall använder man sig av uppgifter från nationalräkenska- perna eller andra lämpliga källor. 3. 37. Till sin karaktär är BNI ett statistiskt aggregat som utformats inom ramen för nationalräkenskaperna för att mäta resultatet av den totala aktiviteten i en ekonomi under en given tidsperiod. Den omfattar samt- liga ekonomiska handels- och icke handelstransaktioner som effektuerats av samtliga aktörer. Den möjliggör en redovisning ur de tre synvinklarna (37) ”produktion”, ”utgifter” och ”inkomster” som går att använda för detaljerade makroekonomiska analyser, bland annat vid jämförelser i tid och rum. 3. 38. Detta aggregat beräknas av medlemsländernas sta- tistiska organ i enlighet med nationella system, principer och metoder. Genom Europasystemet för integrerad ekonomisk redovisning (ENS) har en enhetlig definitions- ram införts för medlemsländerna. I direktiv 89/130/EEG, Euratom beskrivs förfarandet för genomförande av har- moniseringen ur begreppsmässig, teknisk och organisato- risk synvinkel. (36) Se revisionsförklaringen för budgetåret 1995, tabell 3. 2 (EGT C 395, 31. 12. 1996, s. 37). (37) För detaljerad information om redogörelsen av BNI ur de tre synvinklarna och deras respektive beståndsdelar, se direktiv 89/130/EEG, Euratom. C 241/66 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 3. 39. Det är kommissionens uppgift att se till att reg- lerna för nationalräkenskaperna tillämpas på ett konsek- vent och enhetligt sätt, eftersom det är nödvändigt att de statistiska uppgifter som tas fram i samband med faststäl- landet av BNI-medlet är av så god kvalitet att den inre marknaden kan slutföras, den nationella ekonomiska politiken samordnas och den politik som fastställs i fördraget formuleras, tillämpas, följas upp och utvärde- ras. Ett komplicerat och ineffektivt förvaltningssystem 3. 43. Även om det handlar om ekonomiska bidrag från medlemsländerna, är systemet för moms- och BNI-medel inte något enkelt system. Paradoxalt nog innehåller det alla element i ett klassiskt budgetsystem baserat på skat- teinkomster. Härvid föranleder förfarandena för beräk- ning och rättelser av underlaget vissa kommentarer. Behovet av ett mått på uppgifternas kvalitet Beräkningen av underlagen 3. 40. De statistiska uppgifterna tas fram av medlemslän- derna i deras statistiksystem. Detta ger upphov till en viss heterogenitet som praktiskt taget är omöjlig att för- hindra. Problemet med harmonisering av statistiken kvar- står dock och därmed också behovet av att mäta dess kvalitet om man önskar att dessa uppgifter skall vara så tillförlitliga och välgrundade som krävs för deras ända- mål. 3. 41. Kvalitetsbegreppet för statistiska uppgifter innefat- tar två aspekter: jämförbarhet mellan statistiska uppgifter från olika medlemsländer samt varje nationellt systems tillförlitlighet. Jämförbarhetsaspekten handlar om i vilken utsträckning reglerna, metoderna och källorna i de natio- nella systemen liknar varandra. Tillförlitligheten i varje system definieras som hur noggrant de statistiska uppgif- terna har fastställts enligt gällande regler (38). 3. 42. För BNI fastställs de olika aspekterna av BNI:s kvalitet i direktiv 89/130/EEG, Euratom, där vikten av en ökad jämförbarhet och tillförlitlighet understrykes. Här- vidlag erinrar revisionsrätten om sina tidigare iakttagel- ser (39), vilka förordar att kommissionen fastställer instru- ment för mätning av BNI:s kvalitet parallellt med de åtgärder den vidtagit för att harmonisera och stärka statistiksystemen. Målet är att förse de statistiska uppgif- terna från ett medlemsland med en indikation om deras inneboende tillförlitlighet och kvalitet jämfört med andra medlemsländers uppgifter. Kommissionen har tagit initia- tiv till två pilotstudier för att undersöka om det är möjligt att ta fram ett mått på BNI:s tillförlitlighet. I samband med budgetprocessen gör kommissio- 3. 44. nen uppskattande beräkningar av underlaget för moms- och BNI-medlen. Oberoende av växelkursförändringar mellan de nationella valutorna och ecun har det konstate- rats avvikelser från de faktiska underlagen som ibland varit betydande. Under perioden 1989-1995 varierade avvikelsen mellan beräknat och faktiskt underlag för momsmedel från samtliga medlemsländer mellan −5 och +9 %. För BNI-medlet uppgick samma avvikelse till mel- lan −6 och +3 %. Eftersom de sammanlagda medel som är tillgängliga för ett givet budgetår n, vilka beräknas i början av år n-1 på grundval av en uppskattning av gemenskapens BNI, inte korrigeras under det budgetår n som är referensåret, blir beräkningarnas kvalitet av sär- skilt stor betydelse. 3. 45. Man kan ifrågasätta om det är nödvändigt att i det nuvarande systemet med ekonomiska bidrag behålla beräkningsförfarandet, vilket ger upphov till administra- tiva kostnader. Man skulle kunna ersätta det med slutgil- tiga uppgifter, kanske t. o. m. historiska uppgifter, vilka skulle ge ett resultat minst lika nära verkligheten som resultatet av beräkningarna. I detta fall skulle uppgifterna kunna baseras på medelvärden, så att cykliska och kon- junkturella effekter elimineras, och på ett tillräckligt stort antal budgetår. Denna princip tillämpades tidigare i syste- met för egna medel fram till 1987, under den period då medlemsländerna ännu inte hade infört något momssys- tem (40). Rättelser av beräkningsunderlagen 3. 46. Rättelserna av beräkningsunderlagen för moms- och BNI-medel är av två slag: dels sådana som görs vid (38) Begreppet tillförlitlighet preciseras i rådets förordning (EG) nr 322/97 av den 17 februari 1997 om gemenskapsstatistik (EGT L 52, 22. 2. 1997, s. 1): ”Tillförlitlighet är gemenskaps- statistikens särdrag att så troget som möjligt återspegla den verklighet som den har utformats att återge” (artikel 10). (39) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1995, punkterna 1. 104-1. 128 (EGT C 340, 12. 11. 1996). (40) Enligt beslutet av den 21 april 1970 och artikel 13 i rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 2891/77 av den 19 december 1977 var det ekonomiska bidraget från ett med- lemsland som inte hade något momssystem en funktion av den andel dess BNI utgör av medlemsländernas sammanlagda BNI under de tre första åren av femårsperioden före budget- året i fråga. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/67 slutet av året efter budgetåret på basis av faktiska beräk- ningsunderlag (se punkt 3. 44) och dels en mångfald sådana som görs till följd av kommissionens gransk- ningar. 3. 47. Då kommissionen anser att en del av uträkningen i beräkningsunderlaget inte är korrekt framför den en reservation som gör det möjligt att vid behov göra de nödvändiga justeringarna såväl för det pågående budget- året som för de föregående budgetåren. Dessutom har även medlemsländerna möjlighet att framföra en reserva- tion. Vid slutet av budgetåret 1997 hade 117 reservatio- ner gjorts för momsmedel och 120 reservationer för BNI-medel, varav de flesta avsåg BNI:s fullständighet. 3. 51. När en överenskommelse träffas om rättelser som skall göras påverkas respektive medlemslands andel av gemenskapsfinansieringen för flera av de föregående bud- getåren. Under 1997 gjordes rättelser fram till och med budgetåret 1982. De belastas vanligen inte med dröjs- målsräntor, vilket emellertid borde övervägas med tanke på de förseningar som uppstått i samband med oavslu- tade fall. 3. 52. När det gäller korrigeringar av obalanser i budge- ten tas hänsyn emellertid endast till korrigeringar av beräkningsunderlaget för budgetåret n+4, dvs. då denna korrigering definitivt fastställs. Därefter kan denna inte påverkas av korrigeringar för perioder bortom denna tidsgräns. 3. 48. I allmänhet bottnar reservationerna i problem vad gäller de statistiska uppgifter som använts i beräknings- underlagen eller i brott mot bestämmelserna, i synnerhet vid tillämpningen av det sjätte direktivet om det gemen- samma systemet för mervärdesskatt (41). Ett vagt juridiskt regelverk 3. 53. Det juridiska regelverket för moms- och BNI- medel är otydligt. Nedan följer några exempel på detta. 3. 49. Revisionsrätten har vid ett flertal tillfällen konsta- terat (42) att det är mödosamt att finna en lösning för de fall som inte är avslutade eftersom det ibland krävs att kompletterande arbete utförs. Det kan behövas flera år av diskussioner med medlemsländerna. Ett bevis för detta är att det åtagande som kommissionen gjorde 1991 om att avsluta reservationerna inom två år efter kontrollerna, har av densamma bedömts vara orealistiskt sex år senare (43). 3. 50. Vid framförandet av reservationer för momsmedel tas inte hänsyn till det faktum att för vissa medlemslän- der vars beräkningsunderlag begränsats har reservatio- nerna som skulle kunna öka beräkningsunderlaget inte någon praktisk effekt. Förutom i de fall där arbete som gjorts på detta område skulle kunna leda till förbättringar på andra områden (statistik, skattelagstiftning) har det inte bevisats att dessa metoder är välgrundade. (41) Rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 (EGT L 145, 13. 6. 1977) och senare ändringar. (42) Se revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1988, punk- terna 4. 16-4. 31 (EGT C 312, 12. 12. 1989), revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1989, punkterna 1. 74-1. 80 (EGT C 313, 12. 12. 1990), revisionsrättens årsrapport för budget- året 1991, punkterna 1. 99-1. 102 (EGT C 330, 15. 12. 1992), revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1995, punkterna 1. 69-1. 71, revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1996, punkterna 1. 137-1. 147 (EGT C 348, 18. 11. 1997). (43) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1996, punkt 1. 139 och kommissionens svar. Anpassning av bestämmelserna för momsmedel 3. 54. Till följd av införandet av ett övergångssystem för handeln inom gemenskapen den 1 januari 1993, ansåg kommissionen att det var nödvändigt att i förordning nr 1553/89 (44) lägga till bestämmelser för att anpassa den till de ändringar som gjorts av momssystemet. Kommis- sionen ville samtidigt efterkomma vissa av revisionsrät- tens och Europaparlamentets iakttagelser (45). En teknisk bilaga planerades också i syfte att på det juridiska planet formalisera viss praxis för att på ett enhetligt sätt fast- ställa beräkningsunderlaget för momsmedel. 3. 55. Enligt kommissionen skulle de bestämmelser som lagts fram för godkännande av rådet ha medfört änd- ringar av de nationella underlagen och således av moms- medlen (46). Detta förslag till förordning drogs tillbaka av kommissionen 1996 sedan den konstaterat att rådet inte var i stånd att anta det. (44) Rådets förordning nr 1553/89 av den 29 maj 1989. (EGT L 155, 7. 6. 1989, s. 9). (45) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1990, punkt 2. 32 (EGT C 324, 13. 12. 1991). Europaparlamentets beslut av den 18 november 1992 om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåret 1990, punkt 19. (EGT L 19, 28. 1. 1993, s. 26). (46) Se KOM (92) 580 slutlig, 18. 12. 1992, s. 12. C 241/68 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Uppgifter som skall användas för att beräkna den vik- tade genomsnittssatsen 3. 56. I förordning nr 1553/89 artikel 4 föreskrivs att nationalräkenskaperna som skall användas för att beräk- na den viktade genomsnittssatsen skall avse år n-2. Det finns emellertid möjligheter till undantag trots att, vilket revisionsrätten påpekade i sitt yttrande nr 6/93 (47), det befintliga europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS) förutsätter att nationalräkenskaper baserade på samma referensår finns tillgängliga i samtliga medlemsländer i tid för översändandet av momsmedelsöversikten. 3. 57. Samma bestämmelse tillåter att uppgifter från andra källor än ENS används om det är en ”lämplig källa”. Eftersom en definition av detta begrepp saknas kan det fortfarande förekomma orättvisor vid fastställan- det av medlemsländernas beräkningsunderlag. Registrering av egna medel i räkenskaperna 3. 58. De tillämpliga bestämmelserna (48) fastställer att egna medel skall betalas in på ett konto som öppnats i kommissionens namn i varje medlemsland. Dessa skall översända ett kontoutdrag till kommissionen efter varje transaktion inom sju arbetsdagar. Praxis varierar betyd- ligt från ett land till ett annat när det gäller överföringen av dessa kontoutdrag (dagligen eller t. o. m. månader efteråt) liksom när det gäller angivandet av betalningsda- tum (valuteringsdatum och/eller bokföringsdatum). Detta leder till att kommissionen inte alltid på ett direkt och oberoende sätt har tillgång till alla uppgifter om sina faktiska tillgångar. Detta strider mot begreppet egna medel och kan skapa problem för likviditetsförvaltningen och t. o. m. för utbetalningarna. 3. 59. Korrigeringar av obalanser i budgeten görs med hjälp av en detaljerad beräkningsmetod som utvecklats av kommissionen. Denna gör först en beräkning som beak- tar de principer som fastställts innan beslutet om egna medel antogs 1988 då det varken fanns BNI-medel eller någon begränsning för momsmedel. Beräkningen justeras sedan med avseende på gällande beslut om egna medel. Detta leder i praktiken till två beräkningar. En enda beräkning vore enklare och skulle leda till ökad insyn, vilket revisionsrätten påpekade i sin årsrapport för bud- getåret 1991 (49). 3. 60. En uppdelning av beräkningen av momsmedel och beräkningen av finansieringen av korrigeringen skulle göra det möjligt att undvika påföljande komplikationer. Korrigeringsbeloppet och finansieringen av den leder nämligen till en substitutionseffekt mellan moms- och BNI-medel. Detta modifierar medlemsländernas respek- tive andelar och det finns därför anledning att ta hänsyn till detta vid de preliminära och definitiva beräkning- arna. 4. MOMS- OCH BNI-MEDLENS SÅRBARHET Uteblivna skatteinkomsters effekt på moms- och BNI- medel 4. 1. Gemenskapens förmåga att finansiera sina utgifter beror inte på effektiviteten vid de nationella myndigheter som skall sköta uppbörden av moms och förebygga bedrägerier. I enlighet med beslutet om egna medel kan BNI-medel användas till att kompensera obalanser i bud- geten om övriga medel inte räcker till. 4. 2. Kommissionen poängterar emellertid (50) att skillna- derna i effektivitet faktiskt har vissa effekter på gemen- skapens finanser. Skattebedrägerier och den dolda ekono- min kan påverka inte bara momsinkomsterna utan också beräkningen av BNI om inte korrigeringar för detta görs. Härigenom skulle inte bara fördelningen av finansierings- kostnaderna mellan medlemsländerna kunna påverkas utan även budgetmedlens maximala belopp, som fast- ställts som en procentsats av BNI. 4. 3. De olika delarna som ingår i beräkningsunderlaget för moms ligger också till grund för deklarationer från skattskyldiga av direkta skatter och sociala avgifter. De summor som står på spel i detta sammanhang är betyd- ligt större än enbart för moms (51), vilket kan utgöra ett huvudmotiv för bedrägeri. Eftersom den skattskyldiges bokföring måste vara konsekvent medför detta samtidigt momsbedrägeri. Detta är således bara en del av en mer generell förlust av skatteinkomster. De inneboende riskerna i momssystemet 4. 4. I momssystemet har de skattskyldiga i princip intresse av att begära fakturor för att kunna dra av momsen. Därför påstår kommissionen att moms är en (47) EGT C 227, 23. 8. 1993, s. 2, punkt 6. (48) Rådets förordning nr 1552/89 av den 29 maj 1989, artikel 9 och 12. (EGT L 155, 7. 6. 1989, s. 1). (49) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1991. (EGT C 330, 15. 12. 1992, punkterna 109-110). (50) SEK (92) 280 slutlig, 24. 2. 1992, s. 5a. (51) Ett medlemsland har t. ex. räknat ut att momsen motsvarar cirka en fjärdedel av beloppen som inbetalas till skattemyn- digheten av de skattskyldiga. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/69 skatt som till sin natur är självkontrollerande (”inherently self-policing”) (52). 4. 5. I verkligheten har en skattskyldig som är frestad att minska sin deklaration av det skattepliktiga beräknings- underlaget, vilket är knutet till andra skatter och sociala avgifter (se punkt 4. 3), en mångfald möjligheter att ”styrka” bokföringens rimlighet vid en eventuell kon- troll. 4. 6. Systemet med avdrag för moms från tidigare led kan leda till att de skattskyldiga deklarerar otillbörliga produktionskostnader med t. ex. formellt oklanderliga verifikationer som underlag, vilka dock varken motsvarar den ekonomiska verkligheten eller någon transaktion. Det rör sig framför allt om falska fakturor. Dessa otillbörliga kostnader är svåra att upptäcka eftersom det krävs korsvisa fördjupade kontroller mellan flera skattskyl- diga. 4. 7. Med hänsyn till de belopp som står på spel kan man inte förlita sig på att skattelagstiftningen respekteras på grund av antagandet om motsatta intressen mellan skattskyldiga. Efterlevnaden av lagstiftningen är mer en funktion av andra faktorer (samhällsansvar när det gäller skatter, kontrollernas effektivitet, huruvida lagstiftningen är enkelt och tydligt utformad, beskattningsnivån) än en eventuell inbyggd skyddsmekanism i momssystemet. Möjligheten att göra en uppskattning av uteblivna moms- inkomster 4. 8. När det gäller moms möjliggör nationalräkenska- perna en uppskattning av hur stora de potentiella ute- blivna inkomsterna är genom en jämförelse mellan den beskattningsbara basen som beräknas utifrån nationalrä- kenskaperna och den som deklareras av de registrerade skattskyldiga till skattemyndigheterna. Om denna sista (52) När det gäller bedrägerier där moms på försäljningspriset inte betalas in menar kommissionen att i sådana fall begrän- sas förtjänsten som den bedräglige försäljaren gör av den vanliga momsmekanismen med betalningar i olika skeden, till momsbeloppet som skall betalas in för hans pålägg och om han inte deklarerar sina lager kan han inte kräva tillbaka momsen på sina inköp. Dessutom gäller att om hans kunder kräver fakturor och därefter använder dem som avdragsun- derlag, har kontrollmyndigheten möjlighet att upptäcka att han finns. På detta sätt kan man säga av momssystemet är självkontrollerande. Se även den tekniska detaljerade beskriv- ningen av kommissionens program ”Ett gemensamt moms- system”, bilaga B, s. 40. uppgift inte finns tillgänglig kan en indirekt uppskattning göras genom en beräkning av det beskattningsbara under- laget som indirekt deklarerats utifrån erhållna inkomster. Man beräknar alltså skillnaden mellan inbetald moms och det som kan kallas ”teoretisk moms”. 4. 9. Trots de olika metoder som medlemsländerna valt är kanske det enda som säkert kan sägas i detta fall att teoretisk moms är större än de faktiska momsinkom- sterna. Det är den enda möjligheten att garantera att de nationella räkenskaperna åtminstone innefattar en del av de skattemyndighe- terna (53). som undanhålls transaktioner 4. 10. Teroretisk moms kan definieras som den moms som skulle genereras om alla skatteskyldiga enheter fak- tiskt betalade momsen i enlighet med gällande lagstift- ning (54). 4. 11. Skillnaden mellan faktiskt erhållna inkomster och teoretisk moms utgör inte i sig uteblivna skatteinkomster. De två jämförda faktorerna är nämligen inte fullständigt homogena. Erhållna inkomster påverkas av konkurser, annullerade eller uppskjutna fordringar, skillnader mellan inbetalda inkomster och räkenskapsåret i fråga. Fullstän- dig hänsyn tas inte till dessa faktorer i nationalräkenska- perna som ligger till grund för beräkningen av den teoretiska momsen. 4. 12. Denna påverkas däremot direkt av nationalräken- skapernas fullständighet och av deras förmåga att åter- spegla skattepliktiga transaktioner som av olika skäl inte sammanräknas (statistiska arkiv hålls inte uppdaterade, svagheter i statistiska undersökningar, förekomst av icke registrerad arbetskraft, underlåtenhet att deklarera om- sättningen eller att deklarera ett för lågt värde för denna). Kommissionen konstaterade för övrigt 1994 (55) att ”den ekonomiska aktivitet som sker i strid med skatte- och socialförsäkringslagstiftningen inte på ett enhetligt sätt i medlemsstaternas beräkning av bruttona- tionalinkomsten till marknadspriser”. Den erkänner att ”den svarta ekonomin förvisso skapar stora svårigheter i de nuvarande skattesystemen” (56) vars omfattning tycks ha ökat under de senaste åren (57). inkluderas (53) Dokument Eurostat/B1/CPNB/093, s. 7. Se även dokument XIX/114/81, punkt 14, s. 8. (54) Dokument Eurostat/B1/CPNB/093, s. 2. (55) Kommissionens beslut 94/168/EG, Euratom av den 22 februari 1994, fjärde stycket i ingressen, beaktandemening- arna oräknade. (EGT L 77, 19. 3. 1994, s. 51). (56) KOM (97) 559 slutlig, 13. 11. 1997, s. 18. (57) Se KOM (98) 219 slutlig, 7. 4. 1998, s. 5. C 241/70 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Kommissionens och medlemsländernas utvärderingar 4. 13. Kommissionen har som ansvarig för uppbörd av momsmedel gjort utvärderingar på detta område från 1981. Dessa har successivt utvidgats till att omfatta momsbedrägeriets inverkan på beräkningen av BNI. 4. 14. Flera medlemsländer använder beräkningen av det teoretiska momsvärdet för att utvärdera bedrägeriets omfattning och göra nödvändiga korrigeringar när det gäller beräkningen av BNI. Uppskattningar av bedrägeri- ets totala omfattning, särskilt det som benämns ”utan köparens medverkan” (58), förekommer i BNI-kommit- te´ns arbeten (59). 4. 15. De siffror som uppges av medlemsländerna, bl. a. inom ramen för BNI-kommitte´ns arbete, skiljer sig betyd- ligt ifråga om använda metoder och om nationalräken- skapernas mer eller mindre fullständiga karaktär. Detta bekräftar emellertid på ett objektivt plan att skillnaden mellan erhållna momsmedel och teoretiska momsmedel till största delen kan förklaras med att bedrägeri före- kommit. Skillnaden ger en minimiuppskattning av detta (se punkt 4. 12). Revisionsrättens utvärdering 4. 16. På grundval av den metod som använts av bl. a. kommissionens avdelningar 1989, tillämpade revisions- rätten denna beräkning på nio medlemsländer under perioden 1991 till 1993. Beräkningen grundas på uppgif- ter hämtade bl. a. från de nationalräkenskaper som med- lemsländerna tar fram för att fastställa beräkningsunder- laget för momsmedel (60). Den har överlämnats till de berörda medlemsländerna och till kommissionen. (58) Enligt BNI-kommitte´ns definition uppstår bedrägeri ”utan köparens medverkan” när köparen till säljaren erlägger priset för transaktionen, inklusive moms, utan att säljaren deklare- rar denna transaktion och betalar in motsvarande momsbe- lopp till skattemyndigheterna. Vid bedrägeri ”med köparens medverkan” sker transaktionen däremot utan moms. Dessa båda fall utgör tillsammans det totala momsbedrägeriet. (59) Kommitte´n som består av medlemsstaternas representanter har till uppgift att bistå kommissionen med att kontrollera beräkningen av BNI. Den inrättades genom rådets direktiv 89/130/EG, Euratom av den 13 februari 1989 om harmoni- sering av beräkningen av bruttonationalinkomst till mark- nadspriser. (EGT L 49, 21. 2. 1989, s. 26. ) (60) Det rör sig framför allt om uppgifter beträffande beräk- 4. 17. Beräkningen visar att för den angivna perioden är skillnaden mellan erhållna momsinkomster (61) och teore- tisk moms betydande. På en viktad bas överstiger denna skillnad totalt sett 1 % av de undersökta ländernas totala BNI. Den utgör nästan 21 % av de totala inkomster som erhållits av dessa medlemsländer, dvs. i genomsnitt unge- fär 70 miljarder ecu per år, ett belopp som nästan motsvarar hela den nuvarande gemenskapsbudgeten. 4. 18. Såsom påpekades i punkt 4. 12, måste denna skill- nad anses vara en minimisiffra eftersom den mer eller mindre återspeglar narionalräkenskapernas olika grad av fullständighet under den undersökta perioden. Revisions- rätten påminner om att inom ramen för beräkningen av BNI (62), skall medlemsländerna kontrollera sina national- räkenskapers fullständighet för att kunna uppskatta den ekonomiska aktivitet som hänför sig till den dolda ekonomin. På grundval av denna beräkning, som skall göras före den 1 oktober 1998 (63) borde man komma fram till en siffra som bättre överensstämmer med den ekonomiska verkligheten. 4. 19. Om man jämför resultaten av revisionsrättens beräkning med den liknande beräkning som kommissio- nens avdelningar gjort 1989 för perioden 1980-1984, framgår det att för de länder som ingått i de två undersökningarna har den totala skillnaden mellan erhållna momsinkomster och teoretiska momsinkomster, mätt i procent av erhållna inkomster, ökat med mer än 60 % tio år senare. Detta pekar på att momsbedrägeri- erna ökar. Teoretiska momsinkomster och BNI:s fullständighet 4. 20. För att ge medlemsländerna en enhetlig referens- ram för hur teoretiska momsinkomster skall behandlas i nationalräkenskaperna avser kommissionen att be med- lemsländerna utföra de undersökningar som krävs samti- digt som de slutför beräkningen av BNI:s fullständighet. Emellertid har fortfarande inget beslut fattats några månader innan den planerade tidsfristens utgång. Detta beslutsförslag föranleder vissa kommentarer. (61) Revisionsrätten har jämfört teoretisk moms både med de erhållna nettoinkomster som angivits i översikten för moms- medel och med moms på varor (R 21 i Europeiska national- räkenskapssystemet). Den konstaterade skillnaden är i stort sett densamma. (62) Kommissionens beslut 97/619/EG, Euratom av den 3 septem- ber 1997. (EGT L 252, 16. 9. 1997, s. 33). (63) Tidsfristen har fastställts till 1 oktober 1999 för Österrike, ningen av den viktade genomsnittssatsen. Finland och Sverige. 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/71 4. 21. En metod har föreslagits men medlemsländerna kan fortsätta att använda andra metoder under förutsätt- ning att de kommer fram till jämförbara resultat. Det åligger således kommissionen att se till att använda källor och metoder är giltiga samt att de erhållna resultaten är jämförbara. momsavdraget genom att övervärdera kostnader i mellan- leden, t. ex. genom falska fakturor. 4. 26. Ytterligare en frågeställning uppkommer alltså när det gäller hur nationalräkenskaperna på ett lämpligt sätt skall inkludera bedrägeri som utförs av skattskyldiga som registrerats. Kommissionens förslag och diskussionerna inom BNI-kommitte´n har bara delvis besvarat denna. 4. 22. Även de medlemsländer som kan bevisa att en motsvarande beräkning indirekt finns med i deras natio- nalräkenskaper måste garantera att räkenskaperna är fullständigt jämförbara, vilket i så fall möjliggör undan- tag från den beräkning som skall göras i enlighet med artikel 4 i beslutsförslaget. Det bör i detta sammanhang påpekas att det redan i direktiv 89/130/EEG, Euratom och kommissionens beslut 94/168/EG, Euratom, från februari 1994 (64), fastställs att justeringarna som skall säkerställa BNI:s fullständighet skall underbyggas med lämpliga beräkningar. Kommissionen borde redan kunna kontrollera dessa beräkningar. 4. 23. Enligt kommissionens beslutsförslag skall med- lemsländerna skilja mellan bedrägeri ”utan köparens medverkan” och bedrägeri ”med köparens medver- kan” (65). Det sistnämnda fallet avser ekonomiskt aktiva enheter som inte förekommer i statistiken och som genomför transaktioner utan att erlägga moms. I den ekonomiska verkligheten är det emellertid 4. 24. inte lika enkelt att skilja mellan olika bedrägeriformer på ett så bestämt sätt. Det är framför allt svårt att fastställa om det pris som betalas för en transaktion motsvarar ett marknadspris med eller utan moms. Köparen skulle inte vinna något på affären om det pris han betalar till säljaren faktiskt motsvarar ett pris inklusive moms. Detta beror framför allt på jämviktspriset mellan utbud och efterfrågan. Skillnaden som görs mellan bedrägeri ”utan köparens medverkan” och bedrägeri ”med köparens medverkan” medför svårigheter som varken medlemslän- derna eller kommissionen kan undvika. 4. 25. Enligt beslutsförslaget skulle de skattskyldiga som registrerats inte vara inblandade i bedrägerier ”med köparens medverkan”. Detta kan emellertid ifrågasättas, vilket framkommit vid diskussioner inom BNI-kommit- te´n. De skattskyldiga som registrerats kan, liksom de som inte registrerats, med köparens godkännande sälja varor utan moms fastän de är avsedda för slutlig konsumtion. De kan också komma överens om att otillbörligt öka 5. SLUTSATS Nödvändiga överväganden 5. 1. Fastän finansieringen av budgeten kunnat säkerstäl- las på ett godtagbart sätt, finns det i systemet med moms- och BNI-medel problem med konsekvens, insyn och funktion som borde undersökas snarast. Denna fråga blir allt viktigare med tanke på Europeiska unionens utvidg- ning. 5. 2. Det nuvarande systemets struktur och funktion, som är lika detaljerat som ett klassiskt budgetsystem baserat på skatteinkomster, tycks vara överdrivet i förhål- lande till moms- och BNI-medlens karaktär. Ett system för finansiella bidrag kräver inte de oräkneliga komplika- tioner som det nuvarande systemet innebär. 5. 3. Korrigeringen av inkomster är en annan av syste- mets avvikelser. Det finns anledning att ifrågasätta det grundläggande begreppet, nämligen att de fördelar ett medlemsland har genom sitt medlemskap i unionen mot- svaras av saldot mellan in- och utbetalningar. Som Euro- peiska rådet i Fontainebleau föreslog bör i förekom- mande fall jämvikten återställas genom utgiftspolitiken. Det är när de politiska valen i fråga om budgeten görs, där rådet och Europaparlamentet medverkar såsom bud- getmyndigheter, som man — även geografiskt — kan styra effekterna av gemenskapens finansiering. 5. 4. Skattebedrägerierna har utvecklats oroande och bekämpandet av dessa åligger i första hand medlemslän- derna. Dessa bedrägerier påverkar direkt fastställandet av beräkningsunderlagen för momsmedel och kan också påverka beräkningen av BNI och därmed också beräk- ningen av BNI-medel. Tvetydigheter som måste klarläggas (64) EGT L 77, 19. 3. 1994, s. 51. (65) För definition se fotnot 58. 5. 5. Situationer som den som uppstått i samband med momsmedel bör undvikas, dvs. att fastän momsmedel ursprungligen var en skatt har den faktiskt blivit mer av C 241/72 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 ett finansiellt bidrag. Finansiella medel som baseras på medborgarnas beskattningsbara konsumtion är endast berättigade om de direkt baseras på en beskattningsgrund som deklarerats av de skattskyldiga. De borde också ta hänsyn till de olika faktorer som leder till minskade skatteinkomster och förse unionen med lämpliga korrige- ringsinstrument. 5. 6. När det gäller BNI omintetgörs ambitionen att BNI-medlen skall motsvara medlemsländernas bidragsför- måga, eftersom BNI-medlen inte är kopplade till den mest förfinade BNI-beräkningen (ENS 95) vilket den senaste utvecklingen visar. Dessutom är det nödvändigt att garantera att källor, metoder och beräkningsmetoder är jämförbara i medlemsländerna och därför måste BNI utvärderas med tanke på de instrument som mäter natio- instrument borde nalräkenskapernas kvalitet. Sådana göra det möjligt att säkerställa BNI:s legitimitet, vilken är oumbärlig med tanke på dess olika användningsområden inom Europeiska unionen. Ett val som måste göras: ett konsekvent system, öppet för insyn 5. 7. Europeiska gemenskapernas förflutna när det gäller dess finansiering ger konkreta exempel och praktisk erfa- renhet för planeringen av den framtida strukturen. 5. 8. Denna rapport bör göra det möjligt att komma fram till en klar definition av vilka slag av medel som skall avsättas till gemenskapens budget. Det är inte revisionsrättens uppgift att peka på olika valmöjligheter. Valen är inte neutrala med avseende på följderna, varken för medlemsländerna eller för kommissionen. Revisions- rätten anser emellertid att förutsättningarna för alla finansieringssystem måste redovisas och att systemet måste vara konsekvent när det gäller de valda medlens karaktär och uppbörden och kontrollen av dem. 5. 9. Ett nytt system måste också vara enkelt, praktiskt, kopplat till medlemsländernas bidragsförmåga, öppet för insyn och det måste överensstämma med de valda med- lens karaktär. Ett stabilt system som kan granskas 5. 10. Det system som väljs måste på lång sikt kunna garantera de medel som är nödvändiga för att finansiera gemenskapens politik. Framför allt måste upprepade änd- ringar av den juridiska ramen undvikas. På senare tid har beslutsramen för egna medel ändrats vid tre tillfällen på tio år. 5. 11. Slutligen måste systemet innehålla garantier och metoder som gör det tillförlitligt och möjligt att granska. Det som står på spel är förtroendet hos dem som skall finansiera systemet och möjligheten att inför de skattskyl- diga kunna redogöra för hur det fungerar och för hur det överensstämmer med de mål som det grundats på. Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 13 och 14 maj 1998. För revisionsrätten Bernhard FRIEDMANN Ordförande 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/73 BILAGA I Europeiska unionens finansiering 1997 I. Inkomster totalt och per slag (1) Övrigt 1 % Trad. egna medel 19 % BNI 35 % II. Egna medel per medlemsland och slag (1) 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 Moms 45 % milj. ecu Inkomster milj. ecu moms BNI trad. egna medel (2) Deltotal egna medel övrigt TOTALT 34 230,12 26 890,60 14 172,27 75 292,98 870,64 76 163,62 medl. land milj. ecu % B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK 2 971,41 1 505,77 21 217,28 1 178,40 5 367,62 13 185,88 686,96 8 667,11 170,69 4 837,65 2 110,36 1 077,79 1 061,90 2 326,05 8 928,11 3,95 2,00 28,18 1,57 7,13 17,51 0,91 11,51 0,23 6,43 2,80 1,43 1,41 3,09 11,86 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK TOTALT 75 292,98 100,00 (1) Beloppen motsvarar mottagna inkomster för budgetåret 1997. Källa: inkomst- och utgiftsredovisningen 1997, volym I, band 1. (2) Dvs. jordbrukstullar som fastställts av Europeiska gemenskaperna på handel mellan icke-medlemsländer inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, avgifter och andra tullar som fastställts inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker, Gemensamma tulltaxans tullar och andra tullar som fastställts för handel med icke-medlemslän- der (artikel 2 § 1a och b i beslut 94/728/EG, Euratom). C 241/74 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 BILAGA II Egna medels utveckling (1992-1998) I. Beloppens utveckling per slag av medel (1) (milj. ecu) 45 000 45000 40 000 40000 35 000 35000 30 000 30000 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 BN P-m iddelen BTW -m iddelen Momsmedel BNI-medel ”Traditionella” egna medel (2) Traditionele eigen m iddelen (2) II. De olika andelarnas utveckling (i %) 100% 100 % 90% 90 % 80% 80 % 70% 70 % 60% 60 % 50% 50 % 40% 40 % 30% 30 % 20% 20 % 10 % 10% 0% 0 % 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (1) För budgetåren 1992 till 1997 motsvarar beloppen mottagna inkomster för respektive budgetår (källa: inkomst- och utgifts- redovisningen). För budgetåret 1998 motsvarar beloppen budgetprognoser som hämtats från den allmänna budgeten för 1998. (2) Dvs. jordbrukstullar som fastställts av Europeiska gemenskaperna på handel mellan icke-medlemsländer inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, avgifter och andra tullar som fastställts inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker, Gemensamma tulltaxans tullar och andra tullar som fastställts för handel med icke-medlemslän- der (artikel 2 § 1a och b i beslut 94/728/EG, Euratom). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/75 BILAGA III Moms- och BNI-medel i förhållande till nationella skatteinkomster, antal invånare och BNI (1992–1995) I. Moms- och BNI-medel / nationella skatteinkomster i % 4,50 4,50 4,00 4,00 3,50 3,50 3,00 3,00 2,50 2,50 2,00 2,00 1,50 1,50 1,00 1,00 0,50 0,50 0,00 0,00 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK B elastingontvangsten zonder sociale bijdragen II. Moms- och BNI-medel / invånare i ecu B elastingontvangsten m et sociale bijdragen Skatteinkomster exklusive sociala avgifter Skatteinkomster inklusive sociala avgifter B B 1400 1 400 1200 1 200 1000 1 000 800 800 600 600 400 400 200 200 0 0 B B D K D G R E F IR L I DK D GR E F IRL I L L N L NL P P U K UK III. Moms- och BNI-medel / BNI i % 1,20 1,20 1,00 1,00 0,80 0,80 0,60 0,60 0,40 0,40 0,20 0,20 0,00 0 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK Anm. 1. I det första diagrammet har beräkningen för Grekland gjorts på basis av endast tre budgetår (1992 till 1994) i stället för fyra för de andra medlemsländerna (1992-1995), eftersom uppgifterna om skatteinkomster för 1995 inte var tillgängliga. 2. Uppgifterna om nationella skatteinkomster har hämtats från Eurostats databas New Cronos. De avser di- rekta skatter (skatter på produktion och import kod 9980), direkta skatter (på inkomster och förmögenhe- ter kod 9100, på kapital kod 9200), sociala avgifter (kod 9300). 3. Uppgifterna om moms- och BNI-medel har hämtats från kommissionens inkomst- och utgiftsberäkning. 4. För antalet invånare har värdena hämtats från ”Statistiques de base de l'Union europénne”, 33:e utgåvan / 1996, s. 123. 5. BNI-värdena har hämtats från frågeformulär BNI 1996, Eurostat/B1/CPNB/190/A/Rev. 1, 24 oktober 1996. 6. Växelkurserna för ecu förkommer i Eurostats publikation ”Comptes nationaux SEC-Agrégats”, 1970-1995, s. 101. C 241/76 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 BILAGA IV De viktigaste etapperna i utvecklingen av gemenskapernas finansieringssystem 1951: 1957: 1970: 1985: 1988: 1994: artikel 49 i EKSG-fördraget fastställer att den Höga myndigheten (kommissionen) får anskaffa de medel som är nödvändiga för att kunna genomföra sitt uppdrag genom att införa avgifter på kol- och stålproduktionen. artikel 201 i EG-fördraget fastställer att medlemsländernas finansiella bidrag byts ut mot egna medel. rådets beslut 70/243/EKSG, EEG, Euratom av den 21 april 1970 (EGT L 94, 28. 4. 1970, s. 19) om att ersätta medlemsländernas finansiella bidrag med gemenskapernas egna medel. Detta beslut fastställer att gemenskapens budget helt skall finansieras av egna medel från den 1 januari 1975, utan att andra inkomster påverkas. I beslutet definieras egna medel på följande sätt: — Avgifter, bidrag, tilläggs- eller utjämningsbelopp, fyllnadsbelopp eller liknande som fastställts eller kommer att fastställas av gemenskapens institutioner för handel med icke-medlemsländer inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, samt bidrag och avgifter som föreskrivs inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker. — Tullar och andra avgifter enligt Gemensamma tulltaxan som fastställts eller kommer att fastställas av gemenskapens institutioner för handel med icke-medlemsländer. — Medel från mervärdesskatt som erhållits genom tillämpning av en procentsats som inte får överskrida 1 % av det beräkningsunderlag som fastställts på ett enhetligt sätt för medlemslän- derna enligt gemenskapens förfaranden. rådets beslut 85/257/EEG, Euratom av den 7 mars 1985 (EGT L 128, 14. 5. 1985, s. 15) om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel. Detta beslut ökar ianspråktagandet av momsmedel från 1 till 1,4 % och formaliserar principen om korrigeringar av obalanser i budgeten. rådets beslut 88/376/EEG, Euratom av den 24 juni 1988 (EGT L 185, 15. 7. 1988, s. 24) om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel. Detta beslut inför begreppet om begräns- ning av momsmedel i procent (55 %) av BNI och skapar ett nytt medel baserat på BNI. Detta blir det medel som balanserar budgeten. rådets beslut 94/728/EEG/Euratom av den 31 oktober 1994 (EGT L 293, 12. 11. 1994, s. 9) om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel. Detta beslut förstärker tillämpningen av begränsningen av momsmedel i procent av BNI (50 % 1999) och minskar ianspråktagandet av detta medel (1 % 1999). 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/77 KOMMISSIONENS SVAR A. ALLMÄNNA ANMÄRKNINGAR Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att vissa delar av det nuvarande systemet för egna medel bör ägnas särskild uppmärksamhet. Detta gäller framför allt momsmedlen och systemet för att korrigera för budgetobalanser. Vad gäller momsmedlen håller kommissionen med om att det finns motsägelser i tolkningen av momsinkomsten och de tak för momsunderlagen som tillämpats de senaste åren. Om momsin- komsterna skall ses som en skatt som belastar privatpersoner är begränsningarna av varje lands momsunderlag genom tak inte rimlig. Om momsinkomsterna däremot först och främst ses som nationella bidrag kan det dock vara logiskt att tillämpa sådana tak. Kommissionen anser också att den särskilda korrigeringen för Förenade kungariket är ett onormalt inslag i systemet. Kommissionen har vidare noterat revisionsrättens synpunkter och anmärkningar på systemet för egna medel och dess funktionssätt. Revisionsrättens inlägg bidrar på ett värdefullt sätt till debatten om det framtida finansieringssystemet och de alternativ som bör undersökas. Samtidigt vill kommissionen dock understryka att det befintliga systemet på det stora hela har fungerat bra, och att de svagheter som revisionsrätten behandlat i sin rapport huvudsakligen har orsakats genom oundvikliga politiska kompromisser. B. ANMÄRKNINGAR I ENSKILDA FRÅGOR 2. FINANSIERINGEN AV GEMENSKAPSBUDGETEN Momsmedlet Revisionsrätten uttrycker på flera ställen sin oro för det faktum att momsmedlen beräknas genom statistiska metoder, och således inte grundar sig på de skatter som faktiskt uppbärs. Även om detta påstående i sig är riktigt täcker det bara en aspekt på processen. Man kan också med fog hävda att momsmedlen först och främst baseras på fiskala uppgifter, eftersom det är dessa uppgifter som ligger till grund för de statistiska beräkningar som används för att räkna fram det harmoniserade underlaget. Visst spelar även statistiska uppgifter en mycket viktig roll vid beräkningen av den viktade genomsnittssatsen, men i det fallet är det framför allt förhållandena mellan de olika kategorier för vilka olika momssatser tillämpas som är av vikt, och inte de absoluta momsinkomsterna. Beräkning och kontroll av beräkningsunderlagen för moms- och BNI-medel 2. 11. De uppgifter som ligger till grund för moms- och BNI-underlagen används också för att fastställa medlemsstaternas preliminära bidrag till budgeten. Ansvaret för att beräkna dessa uppgifter vilar på kommissionen, som utför arbetet efter att ha rådfrågat och utbytt synpunkter med medlemsstaterna. Detta sker formellt inom Rådgivande kommitte´n för egna medel. 3. BEGRÄNSNINGAR I DET NUVARANDE SYSTEMET OCH AVVIKELSER FRÅN DET Medlemsländernas bidragsförmåga 3. 9. Det faktum att bruttonationalinkomst (BNI) och bruttonationalprodukt (BNP) båda används i olika sammanhang är snarare en fråga om brist på tillgängliga uppgifter än brist på C 241/78 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 konsekvens. Bland annat användes BNP vid beräkningar i samband med EES eftersom det var svårt att få fram BNI-uppgifter från vissa små och mycket öppna ekonomier såsom Liechten- stein. I artikel 171 i fördraget valdes också BNP-begreppet, i konsekvens med reglerna för stabilitetspakten. I regel borde dock valet mellan BNP och BNI inte göra någon avgörande skillnad, utom i fall som Irlands och Luxemburgs, där faktorinkomsterna netto från utlandet är av betydande omfattning. Begränsning av beräkningsunderlaget för momsmedel 3. 10. -3. 16. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att det finns en inneboende inkonsekvens i systemet med fastställda tak för momsunderlagen. Även om gemenskapens momsinkomster i allmänhet bedöms belasta de olika medlemsstaterna på ett obalanserat sätt har det inte föreslagits att momsunderlagen skulle slopas helt och hållet. I stället har man riktat in sig på att begränsa systemets oönskade effekter genom att sätta tak för momsunderlagen och genom att minska den uppbördssats som tillämpas på dem. Mot en dubbel BNI 3. 17. -3. 22. Revisionsrättens iakttagelse om en ”dubbel BNI” är alldeles riktig. Kommissionen beklagar denna situation och har flera gånger uttryckt sitt missnöje. Det är av stor vikt i all EU-verksamhet att bästa möjliga data används, och detta gäller i synnerhet i den känsliga frågan om medlemsstaternas bidrag till budgeten. Statistikens vikt i beräkning av moms- och BNI-medel 3. 36. Det framgår av de siffror som revisionsrätten citerar att korrigeringarna för olikheter i momssystemen är av begränsad betydelse i förhållande till momsunderlaget som helhet. Rådet har redan antagit ett antal förslag från kommissionen på detta område, och kommissionen kommer att lägga fram ytterligare förslag för att reducera olikheterna mellan medlemsstaternas momssystem. Behovet av ett mått på uppgifternas kvalitet 3. 40. -3. 42. Kommissionen kontrollerar regelbundet att reglerna för nationalräkenskaper följs, och bedömer att dessa kontroller räcker till för att garantera att BNI-direktivet tillämpas på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen medger emellertid också att forskningen kring kvaliteten på nationalekonomiska storheter (aggregat) ännu lämnar en del övrigt att önska, och ett forskningsprojekt som syftar till att analysera och utvärdera kvaliteten på dessa aggregat på nationell nivå har därför dragits igång på kommissionens initiativ. Två undersökningar har inletts på Eurostats uppdrag, varav en bedrivs av det italienska statistikorganet ISTAT och en av UK Office of National Statistics (ONS) i Storbritannien. Resultatet av den förstnämnda undersökningen kommer att debatteras i BNI-kommitte´n i juni 1998, och resultaten av den senare förväntas bli tillgängliga under 1999. Beräkningen av underlagen 3. 44. De relativt stora prognosfel som revisionsrätten hänvisar till gäller en särskilt svårbe- dömd period, som inkluderar tillväxttoppen under slutet av 1980-talet, konjunkturnedgången under 1993 och återhämtningen 1995. Kommissionen bedömer ändå att ett system med prognoser över de variabler som påverkar budgeten är bättre än ett system som bara bygger på genomsnitt från föregående perioder, och att den bättre exakthet som kan vinnas genom 31. 7. 98 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 241/79 prognoserna är värd de resurser arbetet kräver. För 1998 har kommissionen låtit den första tilläggs- och ändringsbudgeten omfatta en översyn av prognoserna med stöd av de senaste tillgängliga uppgifterna. Med denna nya praxis förväntas kvaliteten på inkomstprognoserna kunna höjas avsevärt. Rättelser i beräkningsunderlagen 3. 50. Kommissionen undersöker möjligheten att införa ett alternativt kontrollsystem för att minska och om möjligt eliminera onödigt arbete. Med ett sådant system skulle reservationer kunna undvikas i de fall då beräkningarna av momsunderlagen i förhållande till BNI klart överstiger taken för momsunderlaget. Anpassning av bestämmelserna för momsmedlen 3. 54. -3. 55. Kommissionen tvingades dra tillbaka sitt förslag till ändringar i förordning 1553/ 89, vilka syftade till att omsätta den beräkningspraxis som redan tillämpas i tvingande bestämmelser, eftersom medlemsstaterna uttryckligen motsatte sig de aktuella ändringarna. Uppgifter som skall användas för att beräkna den viktade genomsnittssatsen 3. 56. I artikel 4 i förordning nr 1553/89 anges att uppgifter från tidigast fem år före det aktuella budgetåret undantagsvis får användas, under förutsättning att nationalräkenskaperna för året i fråga också överensstämmer med det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS). Detta undantag motiveras av de särskilda problem som kan uppkomma och av det faktum att uppgifter från år n-2 (två år före budgetåret ifråga) ibland saknas i det skede då momsunderla- gen skall meddelas, nämligen den 31 juli året efter det år som siffrorna gäller (för BNI skall beloppen meddelas i oktober). Under de senaste åren har Tyskland åtnjutit ett sådant undantag på grund av statistiska problem i samband med den tyska återföreningen. För närvarande omfattas endast Portugal av undantaget, men som framgår av de skäl som revisionsrätten anger under punkt 3. 50 (om begränsning av underlagen) har detta undantag ingen kännbar effekt på de belopp från mervärdesskatt som skall betalas in av Portugal. 3. 57. Eftersom uppgifter som redovisas enligt ENS ibland är otillräckliga eller alltför inexakta vad gäller klassificering för att den viktade genomsnittssatsen skall kunna beräknas måste man ibland använda sig av andra källor, t. ex. sektors- eller branschstatistik. Karaktären på dessa uppgifter kan variera från land till land och de kan därför vara svåra att definiera exakt. Detta till trots kan det vara nödvändigt att använda sig av sådana uppgifter för att beräkna den viktade genomsnittssatsen så noggrant som möjligt, och därigenom undvika orättvisor medlems- staterna emellan. Registrering av egna medel i räkenskaperna 3. 58. Kommissionen är medveten om att det finns olika praxis på detta område, och har redan uppmanat medlemsstaterna att försöka samordna och standardisera denna information. 4. MOMS- OCH BNI-MEDLENS SÅRBARHET Uteblivna skatteinkomsters effekt på moms- och BNI-medel 4. 2. Kommissionen delar revisionsrättens oro för mervärdesskattens bedrägerikänslighet och de effekter detta kan medföra vid beräkningen av det nationella, harmoniserade momsunderlaget. C 241/80 SV Europeiska gemenskapernas officiella tidning 31. 7. 98 Det bör emellertid påpekas att odeklarerad (svart) ekonomisk aktivitet påverkar momsinkom- sterna och BNI-värdena på olika sätt. Momsbedrägerier medför minskade inkomster för staten och, om övriga variabler hålls konstanta, en minskning av den berörda medlemsstatens bidrag till gemenskapen från mervärdesskatt. Vad gäller BNI justerar dock statistikmyndigheterna i varje medlemsstat sina nationalekonomiska data för effekten av odeklarerad ekonomisk aktivitet och BNI-siffrorna torde, såvitt siffrorna justeras på ett rättvisande sätt, inte behöva påverkas av detta fenomen. De inneboende riskerna i momssystemet 4. 4. -4. 5. Kommissionen håller med om att momsen är en skatt som kan utsättas för bedrägerier, men anser ändå att den i jämförelse med andra skattesystem har en relativt hög grad av ”självkontroll”. Möjligheten att göra en uppskattning av uteblivna momsinkomster 4. 12. Till följd av anmärkningarna i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1995 har kommissionen vidtagit steg för att följa upp de enskilda medlemsstaternas momsinkomster mera noggrant än tidigare. Resultaten av de bilaterala diskussioner som förts med samtliga medlems- stater diskuterades vid mötet mellan de tillförordnade generaldirektörerna för indirekt beskatt- ning den 24 mars 1998. Medlemsstaterna anslöt sig vid detta möte till den procedur som kommissionen föreslagit, och vars huvuddrag är att medlemsstaterna automatiskt skall under- rätta kommissionen om sina momsinkomster och om de bakomliggande skälen till inkomsternas utveckling. Teoretiska momsinkomster och BNI:s fullständighet 4. 23. -4. 26. Enligt utkastet till kommissionens beslut om behandling av moms i nationalräken- skaper skall medlemsstaterna skilja på bedrägeri ”med köparens medverkan” och bedrägeri ”utan köparens medverkan”. Kommissionens antagande är att bedrägeri med köparens medver- kan endast avser icke-registerade företag. Detta torde vara en godtagbar hypotes, även om det är möjligt att registrerade företag också kan tänkas begå bedrägerier med köparens medverkan. Om detta sker skulle således volymen bedrägerier utan köparens medverkan i den mening som avses i kommissionens utkast till beslut minska. Samma effekt skulle uppkomma till följd av momsbedrägerier med köparens medverkan när dessa baserar sig på falska fakturor. Den föreslagna beräkningsmetoden skulle således leda till högsta möjliga uppskattning. Det bör också framhållas att ökningen av de teoretiska momsinkomsterna till följd av undersökningen av den svarta sektorn generellt borde leda till en motsvarande ökning av bedrägerier med köparens medverkan. Således torde denna typ av beräkning inte påverka bedömningarna av bedrägerier utan köparens medverkan