title: Særberetning nr. 6/98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter med Kommissionens svar (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit)

eurovoc_concepts:
GNP contribution
Member States' contribution
VAT resource
financing of the EU budget
report

text: C 241/58 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 om status over ordningen for moms- og BNI-indtægter med Kommissionens svar SÆRBERETNING Nr. 6/98 (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 241/02) INDHOLD Punkt Side 1. INDLEDNING. 1. 1 — 1. 3 2. FINANSIERINGEN AF FÆLLESSKABSBUDGETTET. 2. 1 — 2. 12 Baggrunden for Fællesskabets finansieringssystem. 2. 1 — 2. 5 Moms og BNI-indtægterne i hovedtræk. 2. 6 — 2. 12 Momsindtægter. 2. 8 — 2. 9 BNI-indtægter. 2. 10 Fastsættelse og kontrol af beregningsgrundlagene for moms- og BNI- indtægterne. 2. 11 — 2. 12 3. DEN NUVÆRENDE ORDNINGS BEGRÆNSNINGER OG SKÆV- HEDER. 3. 1 — 3. 60 Potentielle egne indtægter. 3. 3 — 3. 7 Medlemsstaternes bidragsevne. 3. 8 — 3. 9 Korrigerende faktorer. 3. 10 — 3. 33 Det reducerede momsgrundlag. 3. 10 — 3. 16 To BNI’er. 3. 17 — 3. 22 Korrektion af budgetuligevægtene. 3. 23 — 3. 33 Ordningen anvendes ikke generelt. 3. 25 — 3. 26 Mulighed for at udvide ordningen til at omfatte andre lande. 3. 27 — 3. 28 Begrebet budgetuligevægt er ikke defineret tilstrækkeligt præcist. 3. 29 Genoprettelse af ligevægten gennem udgifterne. 3. 30 — 3. 33 Statistikkernes vægt i beregningen af moms- og BNI-indtægter. 3. 34 — 3. 42 Datakvalitet bør kunne måles. 3. 40 — 3. 42 Et komplekst og mindre effektivt forvaltningssystem. 3. 43 — 3. 52 Estimering af beregningsgrundlagene. 3. 44 — 3. 45 Berigtigelse af beregningsgrundlagene. 3. 46 — 3. 52 Et upræcist retsgrundlag. 3. 53 — 3. 60 Tilpasning af forordningen om momsindtægter. 3. 54 — 3. 55 Data, der skal indgå i beregningen af den vejede gennemsnitssats. 3. 56 — 3. 57 Bogføring af egne indtægter. 3. 58 — 3. 60 59 59 59 60 60 60 60 61 61 61 62 62 63 64 64 64 64 64 65 66 66 66 66 67 67 68 68 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/59 Punkt Side 4. MOMS- OG BNI-INDTÆGTERNES SVAGHEDER. 4. 1 — 4. 26 Indvirkningen af fiskale indtægtstab på moms- og BNI-indtægterne. 4. 1 — 4. 7 De iboende risici ved momsordningen. 4. 4 — 4. 7 Mulighederne for at opgøre momsindtægtstab. 4. 8 — 4. 19 Kommissionens og medlemsstaternes evalueringer. 4. 13 — 4. 15 Rettens evalueringer. 4. 16 — 4. 19 Den teoretiske moms og BNI’s udtømmende karakter. 4. 20 — 4. 26 5. KONKLUSION. 5. 1 — 5. 11 Nødvendige overvejelser. 5. 1 — 5. 4 Punkter, der skal afklares. 5. 5 — 5. 6 Et valg, der skal træffes: en sammenhængende og gennemskuelig ordning. 5. 7 — 5. 9 En stabil ordning, der kan kontrolleres. 5. 10 — 5. 11 Bilag I Finansieringen af Den Europæiske Union i 1997. Bilag II Udviklingen i de egne moms- og BNI-indtægter (1992-1998). Bilag III Moms- og BNI-indtægterne i forhold til de nationale fiskale indtægter, befolkningen og. BNI (1992-1995) Bilag IV Hovedetaper i udviklingen af Fællesskabernes finansieringsordning. 68 68 68 69 70 70 70 71 71 71 72 72 73 74 75 76 Kommissionens svar. 77 1. INDLEDNING 1. 1. I denne beretning gennemgås EF-budgettets to vig- tigste finansieringskilder og disses udvikling, funktions- måde og begrænsninger. Der er tale om moms- og BNI-indtægterne, som udgør ca. 80 % af Fællesskabets indtægter eller 61 mia. ECU i 1997 (1). Retten skal erindre om, at hele ordningen for egne indtægter blev gennemgået i 1993 (2). De traditionelle egne indtægter blev ligeledes behandlet, også i de efterfølgende årsberet- ninger. skellen mellem medlemsstaterne med hensyn til de oplys- ninger, de anvender ved beregningen af den vejede gen- nemsnitssats, en central faktor i beregningsgrundlaget, samt ved de forskellige korrektioner og kompensationer. Hvad angår BNI-indtægterne har Retten i sine tidligere bemærkninger navnlig behandlet de metoder og frem- gangsmåder, der benyttes ved udarbejdelsen af overslag, samt kvaliteten af nationalregnskaberne og nødvendighe- den af at have måleinstrumenter. 1. 3. På grund af fænomenets omfang gennemgås i denne beretning også konsekvenserne af fiskale indtægtstab for moms- og BNI-indtægterne. 1. 2. Retten har også behandlet flere aspekter af moms- og BNI-indtægterne i nogle af sine årsberetninger. For momsindtægternes vedkommende kan bl. a. nævnes for- 2. FINANSIERINGEN AF FÆLLESSKABSBUDGETTET Baggrunden for Fællesskabets finansieringssystem (1) Oplysninger om budgetgennemførelsen findes i bilag I og II. (2) Rettens udtalelse nr. 8/93 om status over ordningen for egne indtægter fra 1988 under henvisning til konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Edinburgh. Denne udtalelse blev udarbejdet efter anmodning fra Europa-Parlamentet. (Doku- mentet er ikke offentliggjort i EFT). 2. 1. Paris-traktaten af 18. april 1951 (3) om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF) indeholdt (3) Hovedetaperne i udviklingen af Fællesskabernes finansie- ringssystem er angivet i bilag IV. C 241/60 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 bestemmelse om finansiering af EKSF ved hjælp af afgif- ter på kul- og stålproduktionen. indtægterne i forhold til henholdsvis befolkningen og BNI. 2. 2. Ud over disse afgifter, som man passende kan betegne som en første EF-skat, var der også indtægter i form af renter af egenkapital, investeringer, reserver og andre henlæggelser. Momsindtægter 2. 3. I 1957 blev Det Europæiske Økonomiske Fælles- skab og Det Europæiske Atomenergifællesskab oprettet. Ifølge traktaterne skulle finansieringen ske ved nationale bidrag med mulighed for alternativ finansiering ved egne indtægter. Bidragene blev beregnet som procentdele af budgetudgifterne. Fordelingsnøglen mellem medlemssta- terne varierede alt efter, om der var tale om finansiering af administrative udgifter eller driftsudgifter (på det tids- punkt navnlig forskningsudgifter og socialfondudgifter). 2. 4. Denne finansieringsordning fortsatte stort set uænd- ret indtil vedtagelsen af Rådets afgørelse af 21. april 1970 (4) angående udskiftning af medlemsstaternes finan- sielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter. 2. 5. Formålet med afgørelsen var at få fællesskabsbud- gettet fuldt ud finansieret ved egne indtægter, dvs. land- brugsafgifter, afgifter på sukker- og isoglukoseproduktion og told opkrævet ved Fællesskabets ydre grænser samt en procentdel af beregningsgrundlaget for den af medlems- staterne opkrævede moms. For at mindske momsindtæg- ternes relative andel og samtidig øge indtægterne blev der i 1988 indført en fjerde indtægt baseret på BNI. Denne finansieringsordning gælder i store træk stadigvæk. 2. 8. Momsberegningsgrundlaget opgøres på grundlag af medlemsstaternes nettomomsindtægter i løbet af et givet år. Disse indtægter divideres med en sats, den såkaldte vejede gennemsnitssats, som for hver medlemsstat repræ- senterer det vejede gennemsnit af de forskellige satser, der anvendes på transaktioner uden momsfradragsret. Ho- vedparten af disse transaktioner hentes fra de nationale statistikker og vedrører slutforbrugernes forbrug. 2. 9. Da den fælles momsordning anvendes forskelligt i medlemsstaterne, bl. a. for at tage hensyn til medlemssta- ternes forskellige fritagelses- og undtagelsesordninger, ju- steres momsberegningsgrundlaget for at opnå det ensar- tede beregningsgrundlag, der er forudsat i bestemmel- serne. BNI-indtægter 2. 10. BNI-indtægterne er en bestemt procentdel af brut- tonationalindkomsten i markedspriser, fastsat i overens- stemmelse med Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989 (6). BNI-indtægten er den indtægt, der skal sikre balancen på fællesskabsbudgettet, idet den alene skal dække forskellen mellem planlagte udgifter og de indtægter, Fællesskabet i øvrigt råder over (landbrugs- afgifter, sukker- og isoglukoseafgifter, told, momsindtæg- ter, diverse indtægter). M o m s - o g B N I - i n d t æ g t e r n e i h o v e d t r æ k 2. 6. Den nuværende ordning hviler på Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994 (5). Budgettet finansieres til dels af indtægter, der opkræves hos skatte- yderne (landbrugsafgifter, sukker- og isoglukoseafgifter og told). 2. 7. Moms- og BNI-indtægterne er indtægter, der over- føres fra medlemsstaterne til Den Europæiske Unions budget. Det fremgår af tabel I i Bilag III, at moms- og BNI-indtægterne tilsammen tegner sig for en variabel del af de fiskale indtægter, afhængigt af hvilken medlemsstat der er tale om. Tabel II og III viser moms- og BNI- (4) Rådets afgørelse 70/243/EKSF, EØF, Euratom af 21. april 1970, EFT specialudg. 1970 (I), s. 201. (5) EFT L 293 af 12. 11. 1994, s. 9. Fastsættelse og kontrol af beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne 2. 11. Moms- og BNI-indtægterne bygger på oplysninger, som udarbejdes og fremsendes af medlemsstaterne, i første omgang i form af overslag og senere i form af faktiske tal, dog med mulighed for senere justeringer (7). Ifølge de gældende bestemmelser (8) har medlemsstaterne og Kommissionen ansvaret for fastlæggelsen af det fuld- (6) EFT L 49 af 21. 2. 1989, s. 26. (7) For et givet regnskabsår n udarbejdes overslagene i begyndel- sen af år n-1, og de faktiske tal fremsendes i anden halvdel af år n+1. (8) For momsindtægterne: Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7. 6. 1989, s. 9. For BNI-indtægterne: Rådets direktiv 89/130/EØF, Euratom af 13. februar 1989, EFT L 49 af 21. 2. 1989, s. 26. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/61 stændige og harmoniserede beregningsgrundlag moms- og BNI-indtægterne. for 2. 12. Kommissionen kontrollerer de data, der indgår i beregningsgrundlagene. Kommissionen skal sikre, at med- lemsstaterne anvender de gældende regler for en ensartet opgørelse af beregningsgrundlagene. 3. DEN NUVÆRENDE ORDNINGS BEGRÆNSNINGER OG SKÆVHEDER 3. 1. Budgettets indtægter og udgifter skal i medfør af EF-traktatens artikel 199 og 201 balancere, og det skal finansieres fuldt ud af de egne indtægter, der er fastsat med dette formål for øje. Den eneste eksisterende begrænsning er et loft over de samlede indtægter på 1,27 % af BNI (9). 3. 2. Ved denne fremgangsmåde er de nødvendige ind- tægter sikrede, men som ordningen er udformet og funge- rer i praksis, er den forbundet med en række begrænsnin- ger, som behandles nedenfor. Potentielle egne indtægter Ifølge Kommissionen illustrerer de metoder, der 3. 3. anvendes til finansiering af fællesskabsbudgettet, Fælles- skabets politiske udvikling. I begyndelsen blev Fællesska- bet således finansieret af medlemsstaternes finansielle bidrag, fastsat på grundlag af faste procentsatser (EF- traktatens artikel 200) (10). Dette system skulle erstattes af egne indtægter (EF-traktatens artikel 201). De egne indtægter var således fiskale indtægter, som skulle opkræ- ves direkte hos fysiske eller juridiske personer i Fællesska- bet uafhængigt af medlemsstaternes beslutninger, og der var en automatisk forbindelse mellem Fællesskabet og indtægtskilden. Med andre ord skulle alle økonomiske transaktioner underkastes fællesskabsbeskatning. 3. 4. Oprindelig var det tanken, at momsindtægterne skulle være en skat, der blev lagt direkte på forbruget, eller som i det mindste blev opkrævet på grundlag af (9) I medfør af artikel 3 i Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994, EFT L 293 af 12. 11. 1994, s. 9. afgiftspligtiges angivelser. Denne tanke blev siden hen opgivet (11), bl. a. fordi momslovgivningen anvendes for- skelligt i de forskellige medlemsstater. De praktiske ret- ningslinjer for beregningen af denne indtægt (12) bekræf- ter, at den er et nationalt bidrag (13). Denne indtægt beregnes på grundlag af en afgift, som ikke skal bæres af de afgiftspligtige, men som derimod svarer til beløb, medlemsstaterne er pligtige at betale. 3. 5. I modsætning til, hvad Kommissionen hævdede i 1988, må det betvivles, at selv om momsindtægterne er baseret på den første harmoniserede afgift på europæisk niveau, udgør de en »væsentlig politisk og psykologisk faktor« (14). I virkeligheden er der ikke længere nogen særlig forbindelse mellem momsindtægterne og den fiskale realitet, især fordi beregningen af indtægterne indebærer en udstrakt anvendelse af statistisk materiale. 3. 6. Siden 1988 er beregningsgrundlaget for momsind- tægterne i procent af BNI endvidere blevet mere og mere udjævnet, og dermed er momsindtægternes andel af bud- gettets finansiering blevet mindsket, samtidig med at momsindtægternes makroøkonomiske karakter er blevet styrket yderligere som følge af den direkte forbindelse mellem momsindtægterne og BNI. 3. 7. BNI-indtægterne har ganske vist ikke fiskal karak- ter, men forholdene er stort set de samme som for momsindtægternes vedkommende. Dette til trods for, at »ordningen med momsindtægter blev indført for at skaffe Fællesskabet en finansieringskilde og samtidig sikre en direkte forbindelse mellem de europæiske skatteydere og EF-budgettet« (15). Medlemsstaternes bidragsevne 3. 8. I afgørelsen om egne indtægter hedder det, at ordningen for egne indtægter skal »tage hensyn til de forskellige medlemsstaters evne til at bidrage«. Bidragsev- (11) Kommissionen havde foreslået indbetaling til Fællesskabet af 1 % af det faktiske momsgrundlag. Se KOM(87) 101 endelig udg. af 28. 2. 1987, s. 30. (12) Disse retningslinjer blev indført ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2892/77 af 19. december 1977, EFT L 336 af 27. 12. 1977, s. 8, og senere ændringer, og senere bekræftet ved Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/ 89, EFT L 155 af 7. 6. 1989, s. 9, og senere ændringer. Ved den første forordning fik medlemsstaterne valget mellem den nuværende metode og en i princippet tilsvarende metode, der byggede på afgiftspligtiges angivelser. To medlemsstater valgte oprindelig »angivelsesmetoden«, men tilsluttede sig senere de øvrige medlemsstater, som anvendte »indtægtsme- toden«. (13) Se angående dette punkt KOM(87) 101 endelig udg. af 28. februar 1987, s. 5; KOM(88) 99 endelig udg. af 9. marts 1988, s. 26–27, og KOM(92) 81 endelig udg. af 10. marts 1992, s. 23. (10) Grønbog om finansiering af fællesskabsbudgettet af 23. november 1978, EF-Bulletin, supplement 8/78, punkt 18. (14) KOM(88) 99 endelig udg. af 9. marts 1988, s. 27. (15) KOM(88) 99 endelig udg. af 9. marts 1988, s. 26. C 241/62 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 i bruttonationalindkomst nen måles i markedspriser (BNI). BNI, som er afledt af bruttonationalproduktet i markedspriser (BNP), valgtes som mål for bidragsevnen, fordi BNI angiveligt måler et lands velstand og ikke, som BNP, dets produktionskapacitet. momsindkaldelsessatsen blive sænket til 1 %, og moms- beregningsgrundlaget vil ikke kunne overstige 50 % af BNI (20). 3. 9. Men i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (16) fastsættes EØS-landenes bidrag til EF-foranstaltningerne på grundlag af BNP. Kommissio- nen anvender også BNP ved vurderingen af »medlemssta- tens evne til at betale« de i traktatens artikel 171 omhandlede tvangsbøder (17). Selv om sammenhængene ikke er de samme, er det et spørgsmål, om der er en konsekvent holdning til begrebet bidragsevne. 3. 13. Ifølge Kommissionen giver momsindtægterne ikke et korrekt billede af medlemsstaternes bidragsevne. Momsindtægterne betragtes endog som uretfærdige selv efter den korrigerende virkning af udjævningen. Alligevel har man ikke afskaffet momsindtægterne og i stedet forhøjet BNI-indtægterne, selv om denne mulighed forelå i 1988, da BNI-indtægterne blev indført. Korrigerende faktorer Det reducerede momsgrundlag 3. 10. Selv om momsindkaldelsessatsen netop var blevet forhøjet i 1985 (fra 1 % til 1,4 %) som følge af mang- lende indtægter, blev det i 1988 besluttet at reducere momsindtægternes budgetandel og indføre en supple- rende indtægt baseret på BNI. Hensigten var at tage større hensyn til medlemsstaternes bidragsevne, hvilket blev bekræftet senere ved den protokol om den økonomi- ske og sociale samhørighed, der var knyttet til traktaten om Den Europæiske Union, og ved den nuværende afgørelse om egne indtægter. 3. 11. Kommissionen havde nemlig fremhævet (18), at fordi momsindtægterne er en forbrugsskat, har de den degressive effekt, at de mindst velstående lande med et forholdsvis højt forbrug og en lille opsparing kommer til at bidrage mere, end deres andel af Fællesskabets BNI tilsiger. Momsindtægterne bidrager således til, at finansie- ringsbyrden fordeles skævt mellem medlemsstaterne og dermed ikke helt retfærdigt (19). 3. 12. Momsindtægternes andel af EF-budgettets finan- siering er gradvis blevet mindre siden 1988. Fra 1999 vil (16) Artikel 82 i traktaten, der blev underskrevet i Porto den 2. maj 1992. (17) Metode til beregning af de i EF-traktatens artikel 171 omhandlede tvangsbøder, EFT C 63 af 28. 2. 1997, s. 2. (18) KOM(92) 81 endelig udg. af 10. marts 1992, s. 4, 23 og 40. (19) Kommissionens undersøgelse »Contributions budge´taires, de´penses de l’Union europe´enne, soldes budge´taires et pro- spe´rite´ relative des États membres«, 9. oktober 1997, s. 2–3. 3. 14. Selv når beregningsgrundlaget fra 1999 reduceres til 50 % af BNI, vil visse medlemsstater i øvrigt ikke nå op på det udjævnede grundlag. Som Revisionsretten bemærkede i sin udtalelse nr. 8/93, er det endvidere ikke nødvendigvis de mindst velstående lande, der har fordel af denne udjævning, selv om det var af hensyn til disse lande, at beslutningen om genoprettelse af ligevægten i indtægterne blev truffet. 3. 15. Udjævningen af momsindtægterne har givet for- drejninger. Som følge af udjævningen af momsgrundlaget bidrager visse medlemsstater (fire i 1998) til budgettets finansiering alene på grundlag af deres bidragsevne (BNI). Andre bidrager på grundlag af både deres bidragsevne og deres afgiftspligtige forbrug (moms). Men som Revisions- retten har bemærket (21), bygger momsindkaldelsessatsen på princippet om, at satsen skal være fælles for alle. Ved blot at sænke indkaldelsessatsen kunne man imidlertid have reduceret momsindtægternes budgetandel og samti- dig fastholdt princippet om generel udjævning af bereg- ningsgrundlaget for momsen. 3. 16. Momsindtægterne rejser et konsekvensproblem. Er der på den ene side tale om et bidrag fra medlemssta- terne, burde momsindtægterne logisk være blevet afskaf- fet i 1988 og erstattet af BNI-indtægterne. Er der på den anden side tale om en beskatning af de europæiske borgeres forbrug som slutforbrugere, er berettigelsen af udjævningen på grundlag af BNI tvivlsom. I sidstnævnte tilfælde må momsindtægterne nemlig betragtes som ægte egne indtægter, som det ikke vil være berettiget at begrænse, da dette vil være i strid med disses hovedfor- mål. (20) Se Rådets afgørelse 94/728/EF, Euratom af 31. oktober 1994, EFT L 293 af 12. 11. 1994, s. 9. Disse grænser vil være gældende, så længe den nuværende afgørelse om egne ind- tægter ikke bliver ændret. (21) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15. 12. 1992, punkt 1. 104. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/63 To BNI’er imidlertid 3. 17. Man kunne forvente, at de makroøkonomiske aggregater altid blev anvendt i den mest fuldstændige form. I 1999 vil der med indførelsen af det ændrede europæiske nationalregnskabssystem (ENS 1995) ske for- bedringer af BNI-beregningen, hvad angår såvel det omfattede område som de anvendte begreber (22). Lovgi- ver har trods Kommissionens modstand udtrykkeligt udelukket anvendelse af dette nye ENS til beregning af BNI-indtægterne, så længe den nuværende afgørelse om egne indtægter er gældende (23). Følgelig vil BNI-beregningen i denne forbindelse stadig bygge på ENS 1979 (anden udgave). Denne beslutning vil også få indfly- delse på fastlæggelsen af momsindtægterne, når det til beregningen af den vejede gennemsnitssats, som er et centralt element i beregningsgrundlaget (jf. punkt 2. 8), bliver nødvendigt at foretage en fordeling af de afgifts- pligtige transaktioner på grundlag af nationalregnska- berne. I dette tilfælde vil ENS 1979 også være gæl- dende. 3. 18. Man må således undre sig over, hvorfor mulighe- den af at anvende det nye ENS udelukkes, når det, som det fremgår af drøftelserne i Rådet, er sandsynligt, at det nye system vil medføre en stigning i Fællesskabets BNI og en ændring af forholdet mellem de forskellige medlems- staters BNI’er (24). I forbindelse med forberedelsen af ENS 1995 har ni medlemsstater beregnet differencen mellem det nuværende BNI (ENS 1979) og BNI (ENS 1995), og den lå på mellem − 9,7 % og + 5 %, alt efter hvilken medlemsstat der var tale om. Ifølge Kommissio- nen skulle det nye ENS muliggøre den »større sammenlig- nelighed, der kræves til administration af Den Økonomi- ske og Monetære Union og anvendelse af nationalregn- skabsaggregaterne til beregninger vedrørende Fællesska- bets administration og budget« (25). 3. 19. Ved beregningen af BNI på grundlag af ENS 1995 rejser fordelingen af finansielle formidlingstjenester (FI- SIM) særlige problemer. I henhold til den forordning Rådet har vedtaget om dette område, skal FISIM’erne ikke automatisk anvendes i forbindelse med BNI-indtæg- terne, men kun såfremt Rådet senere med enstemmighed (22) Nærmere oplysninger om de ved ENS 1995 indførte ændrin- ger findes i Kommissionens afgørelse 97/178/EF, Euratom af 10. februar 1997, EFT L 75 af 15. 3. 1997, s. 44. (23) Det drejer sig om 1995-udgaven af ENS, der blev indført ved Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25. juni 1996, artikel 8, EFT L 310 af 30. 11. 1996, s. 1. (24) Rådets dok. 7057/95 af 15. maj 1995, s. 2. (25) KOM(93) 454 endelig udg. af 22. oktober 1993, s. 42. træffer en særlig afgørelse herom (26). Ikke desto mindre er Rådet af den opfattelse (27), at »fordelingen af FISIM bør føre til en væsentlig forbedring af ENS-metodologien og til, at der med denne fordelingsform opnås en mere nøjagtig sammenligning af de enkelte EU-medlemsstaters bruttonationalprodukt (BNP)« (28). 3. 20. Denne udvikling er i strid med formålet med at indføre BNI-indtægterne, nemlig at skabe en indtægt, der bygger på pålidelige og udtømmende data, der er sam- menlignelige fra et begrebsmæssigt og praktisk synspunkt. Princippet om EF-statistikkernes upartiskhed (29), som indebærer, at statistikkerne udarbejdes på et objektivt og uafhængigt grundlag, vil blive berørt heraf. Der er derfor risiko for, at BNI-indtægterne således slet og ret gøres til et finansielt bidrag og ender med at blive formelen for fordelingen af finansieringsbyrden mellem medlemssta- terne. Hvis BNI-indtægterne ikke baseres på den mest præcise beregning af BNI (ENS 1995), vil man få et skævt billede af medlemsstaternes bidragsevne. Alligevel har Kommissionen til hensigt (30) i fremtiden at lade ethvert forslag om ændring af den statistiske definition af BNI, der anvendes ved beregningen af egne indtægter, ledsage af et skøn over forskellen i procent mellem BNI ifølge ENS 1995 og BNI ifølge ENS 1979, som beregnin- gen af de egne indtægter er baseret på. 3. 21. Med to BNI’er (ENS 1979-udgaven og ENS 1995- udgaven) vil det således — jf. også betragtningerne i punkt 3. 9 ovenfor — blive et problem, hvilket aggregat der skal anvendes på andre EF-områder som f. eks. i forbindelse med udpegningen af de regioner, der er beret- tiget til strukturfondstøtte. 3. 22. Endvidere betyder de´t, at der foretages to bereg- ninger af BNI, ikke, at nationalregnskaberne får en bedre kvalitet. Derimod er der tale om en ineffektiv udnyttelse af de disponible ressourcer i strid med de generelle principper for EF-statistikkerne. (26) Artikel 8 i Rådets forordning (EF) nr. 448/98 af 16. februar 1998, EFT L 58 af 27. 2. 1998. (27) Tredje betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 448/98 af 16. februar 1998. (28) Som anført i punkt 3. 8 er BNI afledt af BNP. (29) Se artikel 10 i Rådets forordning (EF) nr. 322/97 af 17. februar 1997, EFT L 52 af 22. 2. 1997, s. 1. (30) Kommissionens erklæring til optagelse i Rådets mødeproto- kol ved vedtagelsen af forordningen om fordeling af indirekte målte finansielle formidlingstjenester (FISIM) inden for ram- merne af det europæiske national- og regionalregnsskabssys- tem (ENS). Rådets dok. 5450/98 af 21. januar 1998. C 241/64 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Korrektion af budgetuligevægtene Mulighed for at udvide ordningen til at omfatte andre lande 3. 23. Det Europæiske Råd forsamlet i Fontainebleau den 25. og 26. juni 1984 erklærede ganske vist, at spørgsmålet om budgetuligevægtene på sigt bedst kunne løses gennem udgiftspolitikken, men besluttede alligevel, at der efterfølgende kunne foretages en korrektion til fordel for enhver medlemsstat, hvis budgetudgifter var uforholdsmæssigt store i forhold til landets relative vel- stand (31). 3. 27. Med forbehold af en eventuel vurdering af med- lemsstaternes relative velstand på grundlag af de nuvæ- rende kriterier for indtægtskorrektion er der seks andre medlemsstater, der opfylder betingelserne for korrektion. På grundlag af de seneste disponible endelige tal (regn- skabsåret 1996) ville dette f. eks. betyde, at den samlede korrektion ville stige fra 2,9 mia. ECU (e´n medlemsstat) til 12,4 mia. ECU (syv medlemsstater), dvs. 22 % af moms- og BNI-indtægterne for 1996. 3. 24. Korrektionen af »budgetuligevægtene« som define- ret af Det Europæiske Råd på mødet i Fontainebleau går ud på at reducere den pågældende medlemsstats negative budgetsaldo med to tredjedele. Saldoen for et givet regn- skabsår beregnes ved at gange forskellen mellem den pågældende medlemsstats bidrag i form af moms- og BNI-indtægter og medlemsstaternes andel af de »fordelte udgifter« med de samlede »fordelte udgifter« (32). Kor- rektionen finansieres af de øvrige medlemsstater. 3. 28. Da de medlemsstater, der har fordel af en korrek- tion, endvidere ikke deltager i finansieringen heraf, vil korrektionen i praksis i vid udstrækning blive finansieret af medlemsstater, hvis BNI pr. indbygger ligger under EF-gennemsnittet, selv om dette netop er grunden til, at disse lande er berettigede til strukturfondstøtten til fordel for de mindre velstående lande. Ordningen anvendes ikke generelt 3. 25. Selv om det af konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Fontainebleau fremgår, at enhver medlems- stat, der har for store budgetudgifter i forhold til sin relative velstand, kan kræve en korrektion, er der kun e´n medlemsstat, der ifølge en udtrykkelig bestemmelse i afgørelsen om egne indtægter kan få korrigeret sine tal. Begrebet budgetuligevægt er ikke defineret tilstrækkeligt præcist 3. 29. Kommissionen har selv med rette anført (33), at budgetsaldiene fører til en fejlfortolkning eller unøjagtig vurdering af de fordele, som EU’s udgiftspolitik giver. De registrerede budgetstrømme viser nemlig ikke den afsmit- tende virkning af disse EF-politikker. På grund af økono- miernes integration i det indre marked bliver det stadig vanskeligere at se sammenhængen mellem formålet med Fællesskabets udbetalinger og de fordele, som medlems- staterne har af udbetalingerne. 3. 26. Der findes således ikke nogen generel ordning, der giver andre medlemsstater mulighed for at få korrigeret deres udgifter, og der er heller ikke fastsat en procedure for regelmæssig kontrol af, om korrektionen fortsat er berettiget. Dette vil kræve en ændring af afgørelsen om egne indtægter. Men enhver ændring af denne afgørelse skal i medfør af EF-traktatens artikel 201 vedtages med enstemmighed af medlemsstaterne og ratificeres af disse. (31) Ifølge Kommissionen betegner begrebet »relativ velstand« situationen for et lands eller en regions borgere i forhold til EU-gennemsnittet. Se: Kommissionens undersøgelse »Contri- butions budge´taires, de´penses de l’Union europe´enne, soldes budge´taires et prospe´rite´ relative des États membres«, 9. oktober 1997, s. 9–10. (32) Begrebet »fordelt udgift« defineres i beregningsmåden for korrektionen til fordel for Det Forenede Kongerige (se bl. a. KOM(85) 36 endelig udg. af 21. februar 1985, SEK(88) 926 af 21. juni 1988 og dok. XIX/66/94). Begrebet svarer i det væsentlige til summen af budgetudgifterne bortset fra udgif- terne til fordel for tredjelande og visse mindre budgetpos- ter. Genoprettelse af ligevægten gennem udgifterne 3. 30. Med den nuværende metode til beregning af kor- rektionen af budgetuligevægtene tages der ikke hensyn til sådanne betragtninger. Nedslaget på to tredjedele af den negative saldo uanset dennes størrelse virker som et vilkårligt loft. Endvidere kunne formålet med at anvende denne beregningsmåde, nemlig en reduktion af en budget- uligevægt, være opnået gennem budgettets udgiftsside, f. eks. ved at udbetale et fast beløb eller ændre medlems- staternes andel i EF-finansieringerne som anbefalet af Det Europæiske Råd i Fontainebleau. 3. 31. De direkte eller indirekte virkninger af de valg, budgetmyndigheden træffer med vedtagelsen af budgettet, (33) Kommissionens undersøgelse »Contributions budge´taires, de´penses de l’Union europe´enne, soldes budge´taires et pro- spe´rite´ relative des États membres«, 9. oktober 1997, s. 7–8. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/65 varierer i medlemsstaterne afhængigt af, hvilke erhvervs- sektorer der er berørt. Retten har i denne forbindelse foretaget en simulering på grundlag af de generelle prin- cipper og begreber, der for tiden anvendes ved projekt- evalueringer og cost/benefit-analyser (34). Man har an- vendt de statistiske data fra input-output-tabellerne samt handelsstrømmene mellem medlemsstaterne for at finde frem til virkningerne på produktionen i de pågældende landes erhvervssektorer (35). Ved hjælp af disse data er det muligt at kvantificere forbindelserne mellem de for- skellige produktionssektorer og navnlig forbindelserne mellem et lands produktionsstruktur og produk- tionsstrukturen i de øvrige lande (EF-lande og tredje- lande). 3. 32. Formålet med denne simulering var at vurdere de produktionsstrømme, der genereres i og mellem medlems- staterne ved en given hypotetisk udgift, der tildeles med- lemsstaterne i landbrugssektoren (50 % af den hypoteti- ske udgift), infrastruktursektoren (40 % af udgiften) og servicesektoren (10 % af udgiften). Det viser sig, at det produktionsoverskud, der skabes af udgiften tildelt et bestemt land, ikke er begrænset til dette ene land, men kan smitte af på andre lande som et resultat af import og eksport af varer og tjenesteydelser, herunder til og fra tredjelande. Der kan også registreres virkninger i erhvervssektorer, som ikke direkte modtager EF-betalin- ger. 3. 33. Udgiftens afsmittende virkning på produktionen er alt i alt cirka dobbelt så stor som selve udgiften. Men denne sneboldeffekt kan, sandsynligvis på grund af for- skellene i EU-landenes produktionsstruktur, variere meget fra medlemsstat til medlemsstat. I forhold til udgiften ligger sneboldeffekten på mellem + 48 % og + 111 %. Dette forhold synes at bekræfte, at de sektorer, hvor der afholdes fællesskabsudgifter, er bestemmende for, hvilke fordele en medlemsstat i denne forbindelse kan drage af sit medlemskab af Unionen. Det er således virkningerne af de budgetpolitiske valg og ikke kun pengestrømmene, der er de mest hensigtsmæssige indikatorer for eventuelle uligevægte. (34) Se f. eks. : UNIDO — Guidelines for project evaluation — Wien, 1972; W. Leontieff — Input-Output economics — Oxford University Press, 1966, N. Y. ; H. B. Chenery — In- terindustry economics — J. Willey & Sons, 1959, N. Y. ; Chervel-Le Gall — Manuel d’e´valuation e´conomique des projets, la me´thode des effets — Ministe`re de la Coope´ration, Paris, 1976. (35) Dataene vedrører 1991, det seneste år, for hvilket der foreligger oplysninger. Statistikkernes vægt i beregningen af moms- og BNI- indtægter 3. 34. Makroøkonomiske data fra nationalregnskabssta- tistikkerne, som BNI-indtægten beregnes på grundlag af, spiller også en væsentlig rolle ved beregningen af moms- indtægten. 3. 35. Hvad angår momsindtægterne, er det en forudsæt- ning, at der foreligger statistiske data til brug ved bereg- ningen af den vejede gennemsnitssats for at bestemme vægten af de forskellige momssatser, der anvendes på de forskellige momspligtige transaktioner. Disse data, som svarer til nettoværdien af transaktionerne, fordeles efter momssatser på grundlag af statistiske data fra national- regnskaberne (ENS) eller andre kilder. Kompileringen af de nødvendige data kræver dog en indsats på praktisk plan for at afstemme statistikkerne med de momspligtige transaktioner. 3. 36. Ved beregningen af momsgrundlaget er det af harmoniseringshensyn nødvendigt at foretage korrektio- ner eller kompensationer. Der foreligger ikke altid egnede fiskale data, der kan anvendes som grundlag for sådanne justeringer, som i 1995 svarede til mellem 0,09 % og − 5,66 % af medlemsstaternes beregningsgrundlag (36). I så fald anvendes data fra nationalregnskaberne eller andre egnede kilder. 3. 37. BNI er ifølge sin natur et statistisk aggregat, der benyttes i nationalregnskaberne til måling af resultaterne af en økonomis samlede aktiviteter i et givet tidsrum. BNI dækker alle parternes økonomiske transaktioner, både de kommercielle og de ikke-kommercielle. BNI kan opstilles ud fra tre synsvinkler (37), nemlig »produktion«, »udgif- ter« og »indkomster«, og kan således anvendes til detalje- rede makroøkonomiske analyser navnlig med henblik på sammenligninger i tid og rum. 3. 38. BNI-aggregatet er udarbejdet af medlemsstaternes statistiske tjenester på grundlag af nationale systemer, principper og metoder. Indførelsen af det europæiske nationalregnskabssystem (ENS) har givet medlemsstaterne en ensartet definitionsramme. I direktiv 89/130/EØF, Euratom er fastlagt, hvorledes harmoniseringen skal fore- tages i begrebsmæssig, teknisk og organisatorisk hense- ende. (36) Jf. revisionserklæringen (DAS’en) for 1995, tabel 3. 2, EFT C 395 af 31. 12. 1997. (37) Nærmere oplysninger om BNI’s opstilling ud fra de tre synsvinkler og de elementer, der indgår heri, findes i direktiv 89/130/EØF, Euratom. C 241/66 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 3. 39. Kommissionen skal sørge for, at nationalregn- skabsreglerne anvendes konsekvent og ensartet, da stati- stiske data af høj kvalitet er en nødvendighed ikke blot for BNI-indtægterne, men også for gennemførelsen af det indre marked og koordineringen af medlemsstaternes økonomiske politik samt for formuleringen, anvendelsen, opfølgningen og evalueringen af de i traktaten fastsatte politikker. Datakvalitet bør kunne måles 3. 40. Medlemsstaterne udarbejder statistikkerne efter deres egne systemer. Dette giver næsten uundgåeligt uens- artede resultater. Skal disse data imidlertid være så påli- delige og have en sådan legitimitet, at de kan anvendes, bliver man nødt til at harmonisere statistikkerne, og det skal være muligt at måle deres kvalitet. 3. 41. Kvalitetsbegrebet i denne forbindelse har to aspek- ter, nemlig dels sammenligneligheden af medlemsstaternes statistikker, dels pålideligheden af de nationale systemer. Sammenlignelighedsaspektet vedrører ækvivalensen mel- lem de forskellige nationale systemers regler, metoder og kilder. Det enkelte systems pålidelighed defineres som den nøjagtighed, med hvilken statistikkerne udarbejdes på grundlag af de regler, der finder anvendelse (38). I direktiv 89/130/EØF, Euratom gøres der rede for 3. 42. BNI’s forskellige kvalitetsaspekter, og betydningen af en øget sammenlignelighed og pålidelighed understreges. Retten skal i denne forbindelse erindre om, at den tidligere har henstillet (39), at Kommissionen indfører metoder til måling af BNI’s kvalitet samtidig med at det sikres, at de statistiske systemer harmoniseres og forbed- res. Sigtet må være at finde frem til en indikator for en medlemsstats statistikkers iboende pålidelighed og kvali- tet i forhold til de øvrige medlemsstaters statistikker. Kommissionen har taget initiativ til at få gennemført to pilotundersøgelser af, om det kan lade sig gøre at udvikle et mål for BNI’s pålidelighed. Et komplekst og mindre effektivt forvaltningssystem 3. 43. Ordningen for moms- og BNI-indtægter er, selv om der er tale om medlemsstaternes finansielle bidrag, ikke særlig enkel. I den indgår paradoksalt nok alle elementerne i et klassisk budgetsystem baseret på fiskale indtægter. I denne forbindelse giver procedurerne for estimeringen af beregningsgrundlaget og berigtigelsen heraf anledning til visse bemærkninger. Estimering af beregningsgrundlagene 3. 44. Kommissionen udarbejder som et led i budgetpro- ceduren overslag over beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne. Overslagene afviger undertiden i væsentlig grad fra de faktiske beregningsgrundlag, og det hænger ikke sammen med udsving i nationale valutakur- ser i forhold til ecu. I perioden 1989–1995 lå de maksi- male afvigelser mellem overslag og faktiske tal for moms- indtægterne for samtlige medlemsstater på mellem − 5 og + 9 %. For BNI-indtægterne lå denne forskel på mellem − 6 og + 3 %. Overslagenes kvalitet har stor betydning, da de indtægter, der generelt er til rådighed i et givet regnskabsår n, og som beregnes i begyndelsen af år n-1 på grundlag af et overslag over Fællesskabets BNI, ikke korrigeres i løbet af dette år n. 3. 45. Det er et spørgsmål, om det med den nuværende ordning for finansielle bidrag er nødvendigt at bevare overslagsproceduren, som indebærer administrative om- kostninger. Man kunne overveje at erstatte overslagene med endelige tal, også selv om disse er gamle. Dette vil give et resultat, der er mindst lige så realistisk som det resultat, der opnås gennem overslagene. I så fald kunne man bruge gennemsnitsværdier, beregnet for et tilstræk- keligt antal år for at undgå cykliske og konjunkturbe- stemte udsving. Et sådant princip blev allerede anvendt under den ordning for egne indtægter, der gjaldt indtil 1987, dvs. dengang ikke alle medlemsstater havde indført en momsordning (40). Berigtigelse af beregningsgrundlagene 3. 46. Beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtæg- terne berigtiges for det første ved udgangen af det år, der (38) Pålidelighedsbegrebet er i Rådets forordning (EF) nr. 322/97 af 17. februar 1997 om EF-statistikker (EFT L 52 af 22. 2. 1997, s. 1) defineret således: »Pålidelighed: EF-statistik- ker udarbejdes på en sådan måde, at de så præcist som muligt afspejler de forhold, de skal belyse« (artikel 10). (39) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1995, punkt 1. 104–1. 128, EFT C 340 af 12. 11. 1996. (40) I medfør af afgørelse af 21. 4. 1970 og artikel 13 i Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 2891/77 af 19. 12. 1977 blev det finansielle bidrag fra en medlemsstat, der ikke havde indført nogen momsordning, beregnet på grundlag af den forholdsmæssige andel, som medlemsstatens BNI udgjorde af summen af medlemsstaternes BNI’er. Refe- renceperioden var de tre første år af den femårsperiode, der gik forud for det pågældende regnskabsår. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/67 følger efter regnskabsåret, på grundlag af de faktiske tal (jf. punkt 3. 44). For det andet giver Kommissionens kontrol anledning til mange berigtigelser. 3. 47. Når Kommissionen skønner, at der er fejl i opgø- relsen af beregningsgrundlaget, tager den forbehold, som i givet fald åbner mulighed for de nødvendige justeringer for det igangværende og de tidligere regnskabsår. Med- lemsstaterne har i øvrigt også mulighed for at meddele forbehold. Ved udgangen af regnskabsåret 1997 var der meddelt 117 forbehold vedrørende momsindtægterne og 120 forbehold vedrørende BNI-indtægterne, hvoraf de fleste drejede sig om, hvorvidt BNI-opgørelsen var dæk- kende. 3. 51. Når der er opnået enighed om berigtigelserne, ændrer dette medlemsstaternes respektive andele af EF- finansieringen flere regnskabsår tilbage. I 1997 blev der foretaget berigtigelser helt tilbage til regnskabsåret 1982. Der opkræves som regel ikke morarenter i forbindelse med disse berigtigelser. En sådan mulighed bør dog overvejes i betragtning af den tid, der går, før de verse- rende sager afgøres. 3. 52. I forbindelse med korrektionen af budgetuligevæg- tene kan der imidlertid kun tages berigtigelser vedrørende regnskabsår n+4 i betragtning, dvs. kun indtil det år, hvor korrektionen endeligt vedtages. Berigtigelser efter denne frist kan således ikke indvirke på korrektionen. 3. 48. Som regel skyldes forbeholdene problemer om- kring de statistiske data, der anvendes ved opgørelsen af beregningsgrundlagene, eller spørgsmål om overtrædelse af de gældende regler, navnlig spørgsmål om anvendelsen af det sjette momsdirektiv (41). Et upræcist retsgrundlag 3. 53. Retsgrundlaget for moms- og BNI-indtægterne er upræcist. Det gives der nogle eksempler på nedenfor. 3. 49. Retten har allerede flere gange bemærket (42), at det kræver en stor indsats at afslutte de verserende sager, da dette ofte kræver en supplerende arbejdsindsats. Det kan tage flere år som følge af drøftelser med medlemssta- terne. At det forholder sig sådan, kan ses af, at selv om Kommissionen i 1991 havde erklæret, at forbeholdene ville være hævet to år efter kontrollen, måtte den seks år senere erkende, at denne målsætning havde været ureali- stisk (43). 3. 50. Ved meddelelsen af forbeholdene vedrørende momsindtægterne tages det ikke i betragtning, at for visse medlemsstater, hvis momsgrundlag er reduceret via udjævning, får de forbehold, der kunne resultere i en forhøjelse af momsgrundlaget, ingen virkning. Procedu- rernes berettigelse er ikke godtgjort, undtagen i de til- fælde, hvor de kan medføre forbedringer på andre områ- der (statistik, skattelovgivning). (41) Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977, EFT L 145 af 13. 6. 1977, med senere ændringer. (42) Se Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1988, EFT C 312 af 12. 12. 1989, punkt 4. 16–4. 31, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1989, EFT C 313 af 12. 12. 1990, punkt 1. 74–1. 80, Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15. 12. 1992, punkt 1. 99–1. 102, Revisionsrettens årsberetning for 1995, punkt 1. 69–1. 71 og Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18. 11. 1997, punkt 1. 137–1. 147. (43) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, punkt 1. 139, og Kommissionens svar. Tilpasning af forordningen om momsindtægter 3. 54. Efter indførelsen den 1. januar 1993 af overgangs- ordningen for samhandelen inden for Fællesskabet fandt Kommissionen det nødvendigt at indføje bestemmelser i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 (44), der gjorde det muligt at tilpasse forordningen til ændringerne i momsordningen. Kommissionen ønskede ved samme lej- lighed at tage visse bemærkninger fra Retten og Europa- Parlamentet (45) til følge og bestemte, at der skulle udar- bejdes et teknisk bilag. Sigtet med dette bilag var at formalisere det retlige grundlag for bestemte procedurer, der skal anvendes for at sikre, at beregningsgrundlaget for momsindtægterne opgøres ensartet. 3. 55. Ifølge Kommissionen ville de bestemmelser, der var blevet foreslået Rådet, have medført ændringer af de nationale grundlag og således også af momsindtæg- terne (46). Kommissionen trak dette udkast til forordning tilbage i 1996 efter at have konstateret, at Rådet ikke kunne vedtage det. (44) Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7. 6. 1989, s. 9. (45) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1990, EFT C 324 af 13. 12. 1991, punkt 2. 32. Europa-Parlamentets afgø- relse af 18. november 1992 om meddelelse af decharge for regnskabsåret 1990, EFT L 19 af 28. 1. 1993, s. 26, punkt 19. (46) KOM(92) 580 endelig udg. af 18. 12. 1992, s. 12. C 241/68 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Data, der skal indgå i beregningen af den vejede gennemsnitssats 3. 56. Ifølge artikel 4 i forordning nr. 1553/89 skal nationalregnskaberne for år n-2 anvendes ved beregnin- gen af den vejede gennemsnitssats. Der er dog mulighed for visse undtagelser, selv om forudsætningen for et europæisk nationalregnskabssystem (ENS) som anført i Rettens udtalelse nr. 6/93 (47) må være, at der i samtlige medlemsstater foreligger nationalregnskaber baseret på de samme referenceår, og at de foreligger i tide inden fremsendelsen af opgørelsen over momsindtægterne. 3. 57. Ifølge samme bestemmelse kan man anvende data fra andre kilder end ENS, såfremt der er tale om »egnede kilder«. Så længe dette begreb ikke er defineret præcist, kan det forekomme, at medlemsstaternes beregnings- grundlag ikke fastlægges på et ensartet grundlag. Bogføring af egne indtægter I henhold til de gældende bestemmelser (48) kredi- 3. 58. teres de egne indtægter en konto, som er oprettet i Kommissionens navn hos hver medlemsstats finansfor- valtning. Senest syv arbejdsdage efter hver transaktion skal medlemsstaterne tilsende Kommissionen et kontoud- tog. Praksis med hensyn til fremsendelse af sådanne kontoudtog (dagligt eller endog hvert kvartal) samt hvil- ken dato der angives for betalingen (valørdato og/eller bogføringsdato) varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Resultatet er, at Kommissionen ikke kan holde sig løbende orienteret via direkte og uafhængige informationskilder om den aktuelle stilling for sine tilgo- dehavender. Det er ikke i overensstemmelse med begrebet egne indtægter og kan give problemer i likviditetsforvalt- ningen og endog ved effektuering af betalinger. 3. 59. Korrektionen af budgetuligevægtene foretages efter en omstændelig beregningsmetode, der er udarbejdet af Kommissionen. Kommissionen foretager først en bereg- ning under hensyntagen til de principper, der var gæl- dende før vedtagelsen af 1988-afgørelsen om egne ind- tægter, dvs. før BNI-indtægterne og muligheden for udjævning af momsindtægterne blev indført. Beregningen justeres derefter for at tage hensyn til den gældende afgørelse om egne indtægter. Dette betyder i praksis to beregninger. Som Retten bemærkede i årsberetningen for 1991 (49), ville det være enklere og mere gennemskueligt at anvende e´n beregningsmetode. 3. 60. Såfremt beregningen af momsindtægterne blev holdt adskilt fra beregningen af, hvordan korrektionen skal finansieres, ville man kunne undgå komplikationer på et senere tidspunkt. Korrektionsbeløbet og finansierin- gen af dette beløb forårsager nemlig substitution mellem momsindtægter og BNI-indtægter, hvilket ændrer med- lemsstaternes respektive andele. Dette bør der tages hen- syn til i overslagene og i den endelige beregning. 4. MOMS- OG BNI-INDTÆGTERNES SVAGHEDER Indvirkningen af fiskale indtægtstab på moms- og BNI- indtægterne 4. 1. Fællesskabets evne til at dække sine udgifter afhæn- ger ikke af effektiviteten hos de nationale myndigheder, der har ansvaret for momsopkrævning og bekæmpelse af svig. I medfør af afgørelsen om egne indtægter kan BNI-indtægterne nemlig kompensere for en budgetulige- vægt, hvis de øvrige indtægter er utilstrækkelige. 4. 2. Men som Kommissionen har understreget (50), påvirkes Fællesskabets finanser rent faktisk af forskellene i medlemsstaternes effektivitet. Momsunddragelser og undergrundsøkonomier kan påvirke ikke alene momsind- tægterne, men også beregningen af BNI, medmindre der foretages passende reguleringer. Det er således ikke blot fordelingen af finansieringsbyrden mellem medlemssta- terne, der kan blive påvirket, men også loftet over budgetindtægterne, der fastsættes som en procentdel af BNI. 4. 3. De elementer, der indgår i momsberegningsgrundla- get, indgår ligeledes i skatteydernes selvangivelser vedrø- rende direkte skatter og sociale bidrag. I øvrigt står der meget større beløb på spil på disse områder end på momsområdet (51), og det er måske de´r, man finder hovedmotivet til at begå svig. Som følge af den krævede sammenhæng i skatteyderens regnskab opstår der samti- dig momssvig. Momssvig er derfor blot et af elementerne i et mere generelt tab af fiskale indtægter. De iboende risici ved momsordningen 4. 4. I momssystemet har de afgiftspligtige principielt interesse i at kræve en faktura for at kunne fratrække den indgående moms. Derfor hævder Kommissionen, at (47) EFT C 227 af 23. 8. 1993, s. 2, punkt 6. (48) Artikel 9 og 12 i Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989, EFT L 155 af 7. 6. 1989, s. 1. (49) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1991, EFT C 330 af 15. 12. 1992, punkt 109–110. (50) SEK(92) 280 endelig udg. af 24. 2. 1992, s. 5a. (51) For eksempel har man i en medlemsstat beregnet, at momsen tegner sig for ca. en fjerdedel af skatteydernes indbetalinger til det offentlige. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/69 momsen er en afgift med en indbygget selvregulerende mekanisme (»inherently self-policing«) (52). 4. 5. I tilfælde af kontrol har en afgiftspligtig, der er fristet til at reducere det momspligtige beløb til angivelse, som også benyttes som beregningsgrundlag for andre skatter og sociale bidrag, jf. punkt 4. 3, i realiteten mange muligheder for at »fremlægge dokumentation for«, at regnskaberne sandsynligvis er rigtige. 4. 6. Især systemet med fradrag af indgående moms kan tilskynde de afgiftspligtige til uberettiget at angive pro- duktionsomkostninger, som f. eks. dokumenteres ved bilag, som formelt set er korrekte, men som ikke dækker over nogen økonomiske realiteter eller reelle transaktio- ner. Der tænkes her navnlig på falske fakturaer. Sådanne uberettigede omkostninger er vanskelige at afsløre, fordi det kræver krydsrevision og dybtgående revision af flere afgiftspligtige. 4. 7. I betragtning af de store beløb, der er på spil, kan man ikke være sikker på, at formodede modstridende interesser hos de afgiftspligtige vil sikre, at skattelovgiv- ningen overholdes. Overholdelsen af skattelovgivningen afhænger mere af andre faktorer (samfundssind, effektiv kontrol, enkel og klar lovgivning og skatteniveau) end af en formodet selvregulerende mekanisme i momssystemet. Mulighederne for at opgøre momsindtægtstab 4. 8. Nationalregnskaberne giver mulighed for at opgøre de potentielle momsindtægtstab ved at sammenligne det momsgrundlag, som kan beregnes ud fra nationalregnska- berne, med det momsgrundlag, der er angivet til skatte- myndighederne af de momsregistrerede personer. Hvor sådanne angivelser ikke er tilgængelige, er det muligt at (52) Kommissionen har bekræftet, at i forbindelse med svig i form af unddragelse af den udgående moms begrænses den svigag- tige erhvervsdrivendes fortjeneste ved »arrangerede« moms- betalinger normalt til det skyldige momsbeløb, og eftersom den erhvervsdrivende ikke momsangiver lagerbeholdningen, kan han ikke anmode om at få godtgjort købsmomsen (den indgående moms). Såfremt den erhvervsdrivendes kunder forlanger fakturaer og derefter anvender dem som dokumen- tation for momsfradrag, har kontrolmyndigheden mulighed for at få kendskab til den erhvervsdrivende. I denne hense- ende kan man sige, at der er en selvregulerende mekanisme indbygget i momssystemet. Se den detaljerede tekniske beskrivelse i Kommissionens program vedrørende et fælles momssystem, bilag B, s. 40. foretage en indirekte opgørelse, idet man med udgangs- punkt i de faktisk inkasserede indtægter kan beregne det implicit angivne momsgrundlag. Dette indebærer således beregning af forskellen mellem inkasserede momsindtæg- ter og den såkaldte »teoretiske moms«. 4. 9. Trods forskellene i de modeller, som medlemssta- terne benytter, er den eneste sikre regel sandsynligvis, at den teoretiske moms er større end de faktiske momsind- tægter. Det er den eneste mulighed for at sikre, at i det mindste nogle af de transaktioner, som holdes skjult for i nationalregnska- registreres skattemyndighederne, berne (53). 4. 10. Den teoretiske moms kan defineres som den moms, man ville nå op på, hvis alle momspligtige enheder faktisk betalte den skyldige moms i henhold til den gældende lovgivning (54). 4. 11. Forskellen mellem de faktisk indgåede momsind- tægter og den teoretiske moms svarer ikke i sig selv til det beløb, der er gået tabt i fiskale indtægter. De to elementer, der sammenlignes, er nemlig ikke fuldstændig homogene. Særlig de indgåede momsindtægter påvirkes af konkurser, tab eller hensættelser til tab på tilgodehaven- der eller manglende overensstemmelse mellem indbetalte indtægter og indtægter indtægtsført i det pågældende regnskabsår. De nationalregnskaber, der danner basis for beregningen af den teoretiske moms, tager ikke fuldt ud hensyn til disse faktorer. 4. 12. Beregningen af den teoretiske moms berøres deri- mod direkte af, hvor udtømmende nationalregnskaberne er, og i hvor høj grad nationalregnskaberne faktisk afspejler de momspligtige transaktioner, som af forskel- lige grunde ikke registreres (manglende ajourføring af statistikker, svagheder i de statistiske undersøgelser, ure- gistreret arbejdskraft, undervurdering af omsætning eller manglende angivelse af omsætning). Kommissionen kon- staterede i øvrigt i 1994 (55), at »dækningen af økono- misk aktivitet, som udføres i strid med lovgivningen om beskatning og social sikkerhed, i medlemsstaternes opgø- relser af bruttonationalindkomsten i markedspriser i øje- blikket ikke [er] ensartet«. Den indrømmer, at under- grundsøkonomien i realiteten skaber ganske betydelige problemer for de gældende skattesystemer (56), og at den tilsyneladende er tiltaget i de seneste ti år (57). (53) Dok. Eurostat/B1/CPNB/093, s. 7. Se også dok. XIX/114/81, punkt 14, s. 8. (54) Dok. Eurostat/B1/CPNB/093, s. 2. (55) Fjerde betragtning i Kommissionens beslutning 94/168/EF, Euratom af 22. februar 1994, EFT L 77 af 19. 3. 1994, s. 51. (56) KOM(97) 559 endelig udg. af 13. 11. 1997, s. 18. (57) KOM(98) 219 endelig udg. af 7. 4. 1998, s. 5. C 241/70 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Kommissionens og medlemsstaternes evalueringer 4. 13. Kommissionen har som ansvarlig for opkrævning af momsindtægter foretaget evalueringer på dette område siden 1981. Evalueringerne er gradvis blevet udvidet til at omfatte virkningerne af momssvig på BNI-beregnin- gerne. 4. 14. Flere medlemsstater anvender beregningen af den teoretiske moms til at bedømme omfanget af svig samt foretage de nødvendige korrektioner med hensyn til beregningen af BNI. Skøn over den samlede svig, navnlig svig, der finder sted »uden medvirken« fra købers side (58), indgår i BNI-udvalgets arbejde (59). 4. 15. De tal, som medlemsstaterne opgiver, bl. a. i for- bindelse med BNI-udvalgets arbejde, er meget forskellige, afhængigt af, hvilken metode der anvendes, og hvor udtømmende nationalregnskaberne er. Ikke desto mindre bekræfter dette, at forskellen mellem den inkasserede moms og den teoretiske moms stort set kan forklares ved svig. Denne forskel udgør dog et minimumsbeløb (jf. punkt 4. 12). Rettens evalueringer 4. 16. Retten har ved brug af den metode, der bl. a. blev benyttet af Kommissionens tjenestegrene i 1989, foretaget en ny beregning af tallene for ni medlemsstater for perioden 1991–1993. Beregningen bygger på data fra bl. a. de nationalregnskaber, som medlemsstaterne udar- bejder ved opgørelsen af momsgrundlaget (60). Beregnin- gen er fremsendt til de pågældende medlemsstater og Kommissionen. (58) Ifølge BNI-udvalgets definition er der tale om svig »uden medvirken«, når en køber betaler sælgeren prisen for en ydelse inklusive moms, men hvor sælgeren ikke angiver ydelsen og derfor ikke betaler skattemyndighederne momsen. Er der derimod tale om svig »med medvirken«, gennemføres transaktionen uden moms. Tilsammen repræsenterer disse to former for svig den samlede momssvig. (59) Dette udvalg, der består af repræsentanter for medlemssta- terne, skal hjælpe Kommissionen med at kontrollere BNI- beregningen. Udvalget er oprettet ved Rådets direktiv 89/ 130/EF, Euratom af 13. februar 1989 om harmonisering af fastlæggelsen af bruttonationalindkomsten i markedspriser, EFT L 49 af 21. 2. 1989, s. 26. (60) Det drejer sig særlig om data vedrørende beregningen af den 4. 17. Af beregningen fremgår det, at de indgåede moms- indtægter (61) afviger væsentligt fra den teoretiske moms. På et vægtet grundlag er forskellen generelt større end 1 % af de pågældende landes samlede BNI. Forskellen udgør næsten 21 % af de samlede indtægter, som de samme medlemsstater inkasserer, dvs. ca. 70 mia. ECU i gennemsnit om året, et beløb, der ligger i nærheden af totalen for det nuværende EF-budget. 4. 18. Som nævnt i punkt 4. 12 skal denne forskel betrag- tes som et minimum, da den afspejler nationalregnskaber- nes mere eller mindre udtømmende karakter i den pågæl- dende periode. Retten erindrer om, at medlemsstaterne ved beregningen af BNI (62) skal undersøge, om deres nationalregnskaber er udtømmende, og om der tages tilstrækkeligt højde for de økonomiske transaktioner, der finder sted som et led i undergrundsøkonomien. På grundlag af disse undersøgelser, som skal være afsluttet inden den 1. oktober 1998 (63), skulle man kunne finde frem til et tal, der mere nøjagtigt afspejler den økonomi- ske realitet. 4. 19. Sammenligner man resultaterne af Rettens bereg- ning med resultaterne af den tilsvarende beregning, som Kommissionens tjenestegrene foretog i 1989 for perioden 1980–1984, konstaterer man, at for de lande, der har været genstand for begge undersøgelser, er den samlede forskel mellem indgåede momsindtægter og den teoretiske moms, udtrykt i procent af de indgåede indtægter, steget med over 60 % på de ti år. Dette er et tegn på, at momssvig bliver stadig mere udbredt. Den teoretiske moms og BNI’s udtømmende karakter 4. 20. For at give medlemsstaterne en ensartet reference- ramme for behandlingen af de teoretiske momsindtægter i nationalregnskaberne påtænker Kommissionen at anmode medlemsstaterne om at udføre det nødvendige arbejde hermed samtidig med afslutningen af undersøgelsen af, om BNI er udtømmende. Få måneder før udløbet af den fastlagte frist er der imidlertid endnu ikke vedtaget nogen beslutning. Udkastet til beslutning giver anledning til en række bemærkninger. (61) Retten har sammenlignet den teoretiske moms med både de indgåede nettoindtægter, der angives i opgørelsen over momsindtægter, og »varemomsen« (R 21 i ENS-nomenklatu- ren). Forskellen er stort set den samme ved begge metoder. (62) Kommissionens beslutning 97/619/EF, Euratom af 3. septem- ber 1997, EFT L 252 af 16. 9. 1997, s. 33. (63) For Østrig, Finland og Sverige er fristen sat til den 1. oktober vejede gennemsnitssats. 1999. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/71 4. 21. Der er foreslået en metode, men medlemsstaterne kan fortsat anvende andre metoder, dog forudsat at disse giver sammenlignelige resultater. Kommissionen skal såle- des sikre sig, at de anvendte kilder og metoder er gyldige og at de opnåede resultater er sammenlignelige. 4. 22. At sikre fuldstændig sammenlignelighed påhviler også de medlemsstater, der kan godtgøre, at en tilsva- rende beregning allerede implicit indgår i deres national- regnskaber, og at de derfor er fritaget fra at gennemføre den undersøgelse, der kræves i medfør af artikel 4 i udkastet til beslutning. Det skal i øvrigt i denne forbin- delse bemærkes, at allerede direktiv 89/130/EØF, Eura- tom og Kommissionens beslutning 94/168/EF, Euratom af 22. februar 1994 (64) indeholder bestemmelser om, at de justeringer, der skal sikre udtømmende BNI-opgørel- ser, skal dokumenteres ved hjælp af passende beregnin- ger. Kommissionen skulle allerede være i stand til at kontrollere disse beregninger. 4. 23. I Kommissionens udkast til beslutning hedder det, at medlemsstaterne skal sondre mellem svig »uden med- virken« fra køberens side og svig »med medvirken« (65). Svig »med medvirken« defineres som svig, der typisk begås af økonomisk aktive enheder, som ikke er registre- ret i statistikkerne, og som gennemfører transaktioner uden moms. 4. 24. Men i de økonomiske realiteters verden synes det ikke muligt at sondre så skarpt mellem svigstilfælde. Det er især vanskeligt at konstatere, om den pris, der betales for en ydelse, svarer til en markedspris med eller uden moms. Faktisk opnår køberen ingen besparelse, såfremt den til sælgeren betalte pris i virkeligheden svarer til en pris inklusive moms. Dette afhænger bl. a. af prisniveauet ved ligevægt mellem udbud og efterspørgsel. Derfor rejser sondringen mellem svig »uden (køberens) medvirken« og svig »med medvirken« vanskeligheder for både medlems- staterne og Kommissionen. 4. 25. Ifølge udkastet til beslutning er momsregistrerede personer ikke indblandet i svig »med medvirken«. Dette synspunkt kan der dog sættes spørgsmålstegn ved, hvad der også fremgår af drøftelserne i BNI-udvalget. Såvel momsregistrerede som ikke-momsregistrerede kan nemlig med køberens samtykke gennemføre salg uden moms, selv om det solgte er beregnet på endeligt forbrug. De kan også aftale et momsfradrag, der urigtigt er foretaget ved oppustning af de mellemliggende omkostninger, even- tuelt ved hjælp af falske fakturaer. 4. 26. Det er derfor også et spørgsmål, hvordan der bedst kan tage hensyn i nationalregnskaberne til svig, der kan tilskrives momsregistrerede personer. Kommissionens be- slutning og drøftelserne i BNI-udvalget giver kun delvis svar herpå. 5. KONKLUSION Nødvendige overvejelser 5. 1. Selv om det har været muligt at sikre finansieringen af budgettet på acceptable vilkår, afslører ordningen for moms- og BNI-indtægter problemer med hensyn til kon- sekvens, gennemskuelighed og funktionsmåde. Der bør hurtigst muligt tages fat på disse problemer. Sådanne overvejelser er påkrævede, især fordi EU står over for en udvidelse. 5. 2. Den nuværende ordning, der er lige så detaljeret som et klassisk budgetsystem baseret på skatteindtægter, har en opbygning og en funktionsmåde, der synes at stå i misforhold til moms- og BNI-indtægternes karakter. En ordning med finansielle bidrag vil ikke nødvendigvis give de mange komplikationer, der er forbundet med den nuværende ordning. 5. 3. Muligheden for en indtægtskorrektion er en anden anomali ved ordningen. Det koncept, indtægtskorrektio- nen bygger på, nemlig at man af forskellen mellem indbetalinger og udbetalinger skal kunne se, hvilke for- dele en medlemsstat har af sit unionsmedlemsskab, kan anfægtes. Som Det Europæiske Råd fastslog på mødet i Fontainebleau, skal en eventuel genoprettelse af ligevæg- ten finde sted gennem udgiftspolitikken. Det er nemlig, når de budgetpolitiske valg træffes, bl. a. af Rådet og Europa-Parlamentet i deres egenskab af budgetmyndig- hed, at man kan bestemme, hvilke — bl. a. geografiske — områder EF-finansieringerne skal omfatte. 5. 4. Endvidere indvirker skatteunddragelser, som er ved at få et foruroligende omfang, og som først og fremmest skal bekæmpes af medlemsstaterne, direkte på fastlæggel- sen af momsberegningsgrundlaget og vil således også kunne indvirke på BNI-beregningen og dermed på BNI- indtægten. Punkter, der skal afklares (64) EFT L 77 af 19. 3. 1994, s. 51. (65) Definitionen findes i note 58. 5. 5. Situationer som den, der gælder for momsindtægter, bør undgås. Selv om disse indtægter har fiskal oprindelse, har de i praksis fået karakter af finansielle bidrag. Ind- C 241/72 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 tægter baseret på borgernes afgiftspligtige forbrug har ingen berettigelse, medmindre de baseres direkte på et af de momspligtige angivet beskatningsgrundlag. Der bør endvidere tages hensyn til de forskellige faktorer, der fører til tab af skatteindtægter, og Unionen bør have egnede beføjelser til at foretage korrektioner. 5. 6. Når BNI-indtægterne ikke beregnes på grundlag af den mest præcise beregning af BNI (ENS 1995-udgaven), viser den seneste udvikling, at disse indtægter ikke læn- gere svarer til medlemsstaternes bidragsevne. Da det er nødvendigt at sikre ækvivalente kilder og beregningsme- toder og -procedurer i medlemsstaterne, må BNI endvi- dere vurderes ved hjælp af instrumenter til måling af nationalregnskabernes kvalitet. Sådanne instrumenter skulle gøre det muligt at sikre BNI den legitimitet, som er absolut nødvendig, fordi BNI anvendes til så mange forskellige formål i EU. Et valg, der skal træffes: en sammenhængende og gennemskuelig ordning 5. 7. De Europæiske Fællesskaber er blevet finansieret i en så lang årrække, at konkrete eksempler og praktiske erfaringer kan udnyttes ved overvejelserne om den fremti- dige ordning. 5. 8. Sådanne overvejelser må føre til en klar definition af de indtægter, der skal tilføres EF-budgettet. Det tilkom- mer ikke Retten at angive de mulige valg. Valgenes konsekvenser er ikke neutrale, hverken i forhold til medlemsstaterne eller i forhold til Kommissionen. Retten finder dog, at ethvert finansieringssystem må bygge på klare forudsætninger, og at der skal være sammenhæng mellem arten af de valgte indtægter og reglerne for opkrævning af og kontrol med indtægterne. 5. 9. Enhver ny ordning bør også fungere på en enkel, praktisk og gennemskuelig måde, den skal afspejle med- lemsstaternes bidragsevne, og den skal være i overens- stemmelse med arten af de valgte indtægter. En stabil ordning, der kan kontrolleres 5. 10. Den ordning, der skal vælges, skal på langt sigt sikre de nødvendige midler til finansiering af EF-politik- kerne. Man bør bl. a. undgå gentagne ændringer af retsgrundlaget. Grundlaget for afgørelsen om egne ind- tægter er blevet ændret tre gange inden for de seneste ti år. 5. 11. Endelig skal der i ordningen være indbygget garan- tier og procedurer, der gør ordningen både pålidelig og kontrollerbar. De, der skal finansiere ordningen, skal have tillid til den, og der skal være mulighed for at stå til ansvar over for skatteyderne for, at ordningen fungerer og er i overensstemmelse med de mål, der ligger til grund for ordningen. Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 13. og 14. maj 1998. På Revisionsrettens vegne Bernhard FRIEDMANN Formand 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/73 BILAG I Finansieringen af Den Europæiske Union i 1997 I. Indtægter i alt og pr. art (1) Diverse 1 % TEI 19 % BNI 35 % II. Egne indtægter pr. MS og pr. art (1) 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 Moms 45 % mio. ECU Indtægter Moms BNI TEI (2) Egne indtægter, subtotal Diverse I ALT mio. ECU 34 230,12 26 890,60 14 172,27 75 292,98 870,64 76 163,62 MS mio. ECU % B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK 2 971,41 1 505,77 21 217,28 1 178,40 5 367,62 13 185,88 686,96 8 667,11 170,69 4 837,65 2 110,36 1 077,79 1 061,90 2 326,05 8 928,11 3,95 2,00 28,18 1,57 7,13 17,51 0,91 11,51 0,23 6,43 2,80 1,43 1,41 3,09 11,86 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK I ALT 75 292,98 100,00 (1) De angivne beløb svarer til de indgåede indtægter i regnskabsåret 1997. Kilde: Forvaltningsregnskab 1997, bind I, 1. (2) Det drejer sig om landbrugsafgifter, som af Fællesskabernes institutioner pålægges handelen med ikke-medlemsstater inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den fælles markeds- ordning for sukker, told i henhold til den fælles toldtarif og anden told, der pålægges handelen med ikke-medlemsstater (ar- tikel 2, stk. 1, litra a) og b) i afgørelse 94/728/EF, Euratom). C 241/74 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 BILAG II Udviklingen i de egne moms- og BNI-indtægter (1992-1998) I. Udvikingen i indtægterne pr. indtægtsart (1) (mio. ECU) 45 000 45000 40 000 40000 35 000 35000 30 000 30000 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 BN P-m iddelen BTW -m iddelen Momsindtægter BNI-indtægter Traditionele eigen m iddelen (2) »Traditionelle« egne indtægter (2) II. Udviklingen i de respektive andele (%) 100% 100 % 90% 90 % 80% 80 % 70% 70 % 60% 60 % 50% 50 % 40% 40 % 30% 30 % 20% 20 % 10 % 10% 0% 0 % 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (1) For regnskabsårene 1992-1997 svarer de angivne beløb til de indtægter, der er indgået i de respektive regnskabsår (kilde: for- valtningsregnskabet). For regnskabsåret 1998 er beløbene taget fra budgetoverslagene (det almindelige budget for 1998). (2) Det drejer sig om landbrugsafgifter, som af Fællesskabernes institutioner pålægges handelen med ikke-medlemsstater inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, afgifter og lignende, der er fastsat inden for rammerne af den fælles markeds- ordning for sukker, told i henhold til den fælles toldtarif og anden told, der pålægges handelen med ikke-medlemsstater (ar- tikel 2, stk. 1, litra a) og b) i afgørelse 94/728/EF, Euratom). 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/75 BILAG III Moms- og BNI-indtægterne i forhold til de nationale fiskale indtægter, befolkningen og BNI (1992–1995) I. Moms- og BNI-indtægter/nationale fiskale indtægter (%) 4,50 4,50 4,00 4,00 3,50 3,50 3,00 3,00 2,50 2,50 2,00 2,00 1,50 1,50 1,00 1,00 0,50 0,50 0,00 0,00 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK B elastingontvangsten zonder sociale bijdragen II. Moms- og BNI-indtægter/indbygger (ECU) B elastingontvangsten m et sociale bijdragen Fiskale indtægter uden sociale bidrag Fiskale indtægter med sociale bidrag B B 1400 1 400 1200 1 200 1000 1 000 800 800 600 600 400 400 200 200 0 0 B B D K D G R E F IR L I DK D GR E F IRL I L L N L NL P P U K UK III. Moms- og BNI-indtægter/BNI (%) 1,20 1,20 1,00 1,00 0,80 0,80 0,60 0,60 0,40 0,40 0,20 0,20 0,00 0 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK NB: 1. I første diagram er tallet for Grækenland beregnet på grundlag af tre regnskabsår (1992-1994) og ikke fire, som det er tilfældet for de øvrige medlemsstater (1992-1995); der foreligger ingen oplysninger om de fiskale indtægter i 1995. 2. Tallene for de nationale fiskale indtægter stammer fra Eurostat's database Newcronos. Der er tale om indi- rekte skatter (skat i forbindelse med produktion og import — kode 9980), direkte skatter (indkomst- og for- mueskat — kode 9100, kapitalskat — kode 9200) og sociale bidrag (kode 9300). 3. Tallene vedrørende moms- og BNI-indtægterne stammer fra Kommissionens forvaltningsregnskab. 4. Hvad angår befolkningen, er værdierne taget fra »Statistiques de base de l'Union europénne«, 33. udga- ve/1996, side 123. 5. Tallene for BNI er taget fra spørgeskemaet BNI 1996, Eurostat/B1/CPNB/190/A/Rev. 1 af 24. oktober 1996. 6. Vekselkurserne for ECU findes i Eurostats publikation »Comptes nationaux SEC-Agrégats«, 1970-1995, side 101. C 241/76 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 BILAG IV Hovedetaper i udviklingen af Fællesskabernes finansieringsordning 1951: 1957: 1970: 1985: 1988: 1994: Det bestemmes i EKSF-traktatens artikel 49, at Den Høje Myndighed (Kommissionen) er berettiget til at fremskaffe de til gennemførelsen af dens opgaver nødvendige midler ved at lægge afgifter på produktion af kul og stål. Ved EF-traktatens artikel 201 bestemmes det, at medlemsstaternes finansielle bidrag skal erstattes af egne indtægter. Rådets afgørelse 70/243/EKSF, EØF, Euratom af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter, EFT L 94 af 28. 4. 1970, s. 19. I denne afgørelse bestemmes det, at Fællesskabernes budget fra 1. januar 1975 finansieres fuldt ud af fællesskabernes egne indtægter, dog uden at udelukke andre indtægter. De egne indtægter defineres således i afgørelsen: — importafgifter, præmier, tillægs- eller udligningsafgifter, supplerende afgifter og lignende og andre afgifter, der inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik af Fællesskabernes institutioner er blevet eller vil blive pålagt vareudvekslingen med ikke-medlemsstater, såvel som afgifter og andre gebyrer, der fastsættes inden for rammerne af den fælles markedsord- ning for sukker; — told i henhold til den fælles toldtarif og anden told, der af Fællesskabernes institutioner er blevet eller vil blive pålagt vareudvekslingen med ikke-medlemsstater; — indtægter, der hidrører fra merværdiafgiften, og som fremkommer ved at anvende en sats, der ikke kan overstige 1 %, på et beregningsgrundlag, der i medfør af fællesskabsretlige bestemmelser fastlægges ensartet for alle medlemsstaterne. Rådets afgørelse 85/257/EØF, Euratom af 7. maj 1985 om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, EFT L 128 af 14. 5. 1985, s. 15. Ved denne afgørelse blev momsindkaldelsessatsen hævet fra 1 % til 1,4 %, og princippet om korrektion af budgetuligevægtene blev formaliseret. Rådets afgørelse 88/376/EØF, Euratom af 24. juni 1988 om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, EFT L 185 af 15. 7. 1988, s. 24. Denne afgørelse indførte begrebet udjævning af momsberegningsgrundlaget til en procent (55 %) af BNI, og der blev indført en ny indtægt baseret på BNI. BNI-indtægterne blev et middel til at opnå balance på budgettet. Rådets afgørelse 94/728/EØF, Euratom af 31. oktober 1994 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter, EFT L 293 af 12. 11. 1994, s. 9. Ved denne afgørelse blev udjævningen af momsberegningsgrundlaget i procent af BNI (50 % i 1999) udvidet, og momsindkaldelsessatsen blev sænket (1 % i 1999). 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/77 KOMMISSIONENS SVAR A. ALMINDELIGE BEMÆRKNINGER Kommissionen er enig i Rettens understregning af visse aspekter af den nuværende ordning for egne indtægter og mekanismen til korrektion af budgetuligevægten. Med hensyn til momsindtægterne mener Kommissionen, at der er en modsigelse mellem fortolkningen af momsindtægterne og de udjævningsregler, der for nylig er blevet indført. Hvis momsbidraget skal betragtes som beskatning af enkeltpersoner, er udjævningen af momsen ikke hensigtsmæssig. Udjævning af momsgrundlaget er dog logisk, hvis momsbidragene ses som reelt nationale bidrag. Kommissionen betragter også korrektionsmekanismen til fordel for Det Forenede Kongerige som unormal. Kommissionen tager Rettens synspunkter og kommentarer til, hvorledes ordningen for egne indtægter fungerer, ad notam. Disse synspunkter er vigtige bidrag til den debat om finansie- ringsordningens fremtidige karakter, som nu er startet og til forsøget på at finde alternative muligheder. Kommissionen ønsker også at benytte lejligheden til at understrege, at den nuværende ordning generelt har fungeret godt. De svagheder ved ordningerne, som Retten har peget på, er i høj grad et resultat af uundgåelige politiske kompromiser. B. SÆRLIGE BEMÆRKNINGER 2. FINANSIERINGEN AF FÆLLESSKABSBUDGETTET Momsindtægterne Flere steder giver Retten udtryk for sin bekymring over, at momsindtægterne primært er beregnet på basis af statistikker med det resultat, at de har meget lidt at gøre med den reelt indbetalte skat. Selv om dette er rigtigt, berører det kun et aspekt af hele processen. Man kunne klart argumentere med det modsatte, nemlig at momsindtægterne principielt er baseret på skattemæssige data, da de jo danner grundlaget for, hvordan de statistiske metoder anvendes til at opnå et harmoniseret grundlag. Statistiske data spiller en meget vigtig rolle ved beregningen af den vejede gennemsnitssats. Det, der imidlertid i dette tilfælde er vigtigt, er forholdet mellem de kategorier, for hvilke der gælder forskellige satser og ikke det absolutte momsindtægtsni- veau. Fastsættelse og kontrol af beregningsgrundlagene for moms- og BNI-indtægterne 2. 11. Data vedrørende moms- og BNI-grundlagene anvendes i budgettet til midlertidigt at fastsætte medlemsstaternes bidrag. Den ansvarlige for udarbejdelsen af disse data er fortsat Kommissionen. Kommissionen udfører dette arbejde efter at have udvekslet synspunkter med medlemsstaterne og bedt disse om at udtale sig. Det formelle forum for dette er Det Rådgivende Udvalg for Egne Indtægter. 3. DEN NUVÆRENDE ORDNINGS BEGRÆNSNINGER OG SKÆVHEDER Medlemsstaternes bidragsevne 3. 9. Anvendelsen af BNI (bruttonationalindkomst) og BNP (bruttonationalprodukt) i forskel- lige situationer afspejler først og fremmest, hvilke data der er til rådighed, snarere end mangel C 241/78 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 på konsekvens. Anvendelsen af bruttonationalproduktet i forbindelse med EØS-landene skyldtes delvis, at BNI-data ikke var tilgængelige for visse små og meget åbne økonomier som f. eks. Liechtenstein. Desuden har man for at være i overensstemmelse med stabilitetspagten foretruk- ket at anvende BNP i artikel 171 i traktaten. Grundlæggende spiller det en mindre rolle, om der anvendes BNI eller BNP i de fleste tilfælde, bortset fra når det drejer sig om Irland og Luxembourg, hvor nettofaktorindkomsten fra udlandet er stor. Det reducerede momsgrundlag 3. 10. –3. 16. Kommissionen deler Rettens bekymringer med hensyn til den implicitte mangel på konsekvens ved udjævningen af momsgrundlaget. Selv om momsindtægterne i almindelighed betragtes som skævt fordelt mellem medlemsstaterne, har det dog ikke været anset for hensigtsmæssigt at erstatte dem, men kun at begrænse de uønskede virkninger ved hjælp af en udjævning og en reduktion af den faktisk anvendte momssats. Mod to BNI’er 3. 17. –3. 22. Rettens kommentarer til de to BNI’er er helt på sin plads. Kommissionen beklager denne situation og har givet udtryk for, at den ikke er tilfreds hermed ved adskillige lejligheder. Det er vigtigt, at de bedst tilgængelige data anvendes ved fastsættelsen af alle EU-aktiviteter og særligt på et så følsomt område som budgetbidrag. Statistikkernes vægt i beregningen af moms og BNI-indtægter 3. 36. Som de af Retten citerede tal viser, er de justeringer, der er foretaget for at fjerne virkningen af forskellene i medlemsstaternes momsordninger, meget små sammenholdt med det globale grundlag. I øvrigt har Rådet allerede vedtaget Kommissionens forslag på dette område, og Kommissionen vil for fremtiden foreslå foranstaltninger, der kan bidrage til yderligere at reducere forskellene mellem de nationale momsordninger. Datakvalitet bør kunne måles 3. 40. –3. 42. Kommissionen mener, at de undersøgelser, den foretager regelmæssigt af anvendel- sen af reglerne for nationalregnskaberne sikrer, at BNI-direktivet anvendes korrekt og tilfreds- stillende. Kommissionen erkender imidlertid også, at forskningen omkring evalueringen af kvaliteten af de makroøkonomiske aggregater ikke er helt tilfredsstillende, og den har for at løse dette problem igangsat et forskningsprojekt om analyse og evaluering af kvaliteten af national- regnskabsaggregaterne. Eurostat har bestilt to undersøgelser på dette område. Den ene bliver foretaget af det italienske nationale statistiske kontor (ISTAT) og den anden af det britiske nationale statistiske kontor (ONS). Resultaterne af den første undersøgelse vil blive drøftet i BNI-udvalget i juni 1998. Resultatet af den sidste vil være tilgængeligt i 1999. Estimering af beregningsgrundlagene 3. 44. De relativt store fejl i overslagene, som omtales af Retten, skyldes, at der har været tale om en meget ustabil økonomisk periode, der omfatter perioden med stor vækst i anden halvdel af 80’erne, recessionen i 1993 og den økonomiske genopretning i 1995. Kommissionen tror, at prognoserne for budgetvariablerne er en bedre metode til at fastsætte medlemsstaternes foreløbige bidrag end blot at basere sig på tidligere gennemsnit, og at den større nøjagtighed ved 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/79 en sådan metode berettiger de ekstra udgifter. Fra 1998 har Kommissionen i sit første tillægsbudget for året indført en oversigt over de prognoser, der anvender de nyeste data. Den nye fremgangsmåde vil utvivlsomt forbedre nøjagtigheden af prognoserne for de foreløbige bidrag. Berigtigelse af beregningsgrundlagene 3. 50. Kommissionen undersøger muligheden af indføre et alternativt kontrolsystem, der kunne formindske eller fuldstændig eliminere unødvendigt arbejde. I dette system skulle man kunne undgå »forbehold«, hvis overslagene over momsgrundlaget sammenholdt med BNI ligger langt over udjævningstærsklen. Tilpasning af forordningen om momsindtægter 3. 54. –3. 55. Kommissionen har måttet trække dette forslag tilbage på grund af medlemsstater- nes modstand mod ændringerne af forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89. De nye bestemmel- ser blev foreslået for at formalisere de beregningsbestemmelser, der allerede anvendes i praksis. Data, der skal indgå i beregningen af den vejede gennemsnitssats I henhold til artikel 4 i forordning (EØF, Euratom) nr. 1553/89 er det faktisk muligt som 3. 56. en undtagelse fra de almindelige regler at anvende oplysninger fra årene »n-3«, n-4 eller »n-5« på betingelse af, at nationalregnskaberne for disse år også er i overensstemmelse med ENS. Denne undtagelse begrundes med, at der er særlige problemer, eller at oplysningerne for år »n-2« ikke er disponible på det tidspunkt, hvor momsberegningsgrundlagene skal indsendes. Faktisk skal disse meddeles Kommissionen inden den 31. juli det følgende år, mens oplysnin- gerne om BNI ikke skal meddeles før i oktober måned. For nylig er der givet dispensation til Tyskland på grund af statistiske problemer i forbindelse med genforeningen af de to Tysklande. For øjeblikket er det eneste land, der har en sådan form for dispensation, Portugal. Af de grunde Retten har anført i stk. 3. 50 (udjævning) har denne dispensation ingen virkning på fastsættelsen af de momsindtægter, der skal betales af Portugal. 3. 57. I betragtning af, at ENS-oplysningerne undertiden er utilstrækkelige eller ikke tilstrække- ligt opdelt, således at der kan foretages en korrekt beregning af visse dele af den vejede gennemsnitssats, må man anvende alle andre egnede kilder, som f. eks. sektorstatistikker eller erhvervsstatistikker. Sådanne oplysninger er forskellige fra land til land, og det kan derfor være vanskeligt at definere dem nøjagtigt. Til trods for dette, kan det være nødvendigt at benytte sig af sådanne oplysninger for at kunne beregne den vejede gennemsnitssats så nøjagtigt som muligt og på denne måde undgå, at momsgrundlaget i medlemsstaterne fastsættes forskelligt. Bogføring af egne indtægter 3. 58. Kommissionen er opmærksom på, at der er forskellig praksis på dette område, og den har allerede anmodet medlemsstaterne om mere ensartet information i standardiseret form. 4. MOMS- OG BNI-INDTÆGTERNES SVAGHEDER Indvirkningen af fiskale indtægtstab på moms- og BNI-indtægterne 4. 2. Kommissionen er enig med Retten i, at det er nemt at foretage momsbedrageri, og at dette får uheldige virkninger for beregningen af det nationale harmoniserede momsgrundlag. Det bør C 241/80 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 dog understreges, at ikke-registreret økonomisk aktivitet (sort arbejde) ikke påvirker momsind- tægterne og BNI-statistikkerne på samme måde. Momsbedrageri fører til en tilsvarende reduktion af momsindtægterne og derfor, hvis de øvrige variabler er konstante, af det nationale momsgrundlag, hvilket igen fører til en reduktion af den pågældende medlemsstats bidrag til Fællesskabet af disse indtægter. På den anden side justerer de nationale statistiske myndigheder nationalregnskabsaggregaterne for ikke-registreret økonomisk aktivitet, og i det omfang, det lykkes, påvirkes BNI-tallene ikke af den uofficielle økonomi. De iboende risici ved momsordningen 4. 4. –4. 5. Kommissionen er enig i, at det er muligt at begå momsbedrageri. Den mener dog samtidig, at momsen sammenholdt med andre afgifter er en afgift med en indbygget selvregule- rende mekanisme (»inherently self-policing«). Muligheden for at opgøre momsindtægtstab 4. 12. Som følge af bemærkningerne i Rettens årsberetning for finansåret 1995 har Kommissio- nen taget skridt til i højere grad at kontrollere de enkelte medlemsstaters momsindtægter. Resultaterne af de bilaterale drøftelser, der fandt sted med alle medlemsstaterne, diskuteredes på mødet mellem vicegeneraldirektørerne for indirekte beskatning den 24. marts 1998. På dette møde godkendte medlemsstaterne den procedure, der blev foreslået af Kommissionen, der går ud på, at medlemsstaterne automatisk underretter Kommissionen om momsindtægterne og om årsagerne til udviklingen i disse. Den teoretiske moms’ og BNI’s udtømmende karakter 4. 23. –4. 26. I Kommissionens udkast til beslutning om behandling af momsbedrageri i national- regnskaberne anmodes medlemsstaterne faktisk om at skelne mellem »svig uden medvirken fra køberens side« og »svig med køberens medvirken«. Kommissionen går ud fra, at svig med medvirken fra køberens side kun vedrører de virksomheder, der ikke er registreret. Denne hypotese virker overbevisende. Det er muligt, at de registrerede virksomheder under visse omstændigheder begår momsbedrageri med medvirken fra køberens side. Hvis dette er tilfældet, skulle omfanget af svig uden køberens medvirken i den betydning, der anvendes i Kommissio- nens udkast til beslutning, være mindre. Momsbedrageri med køberens medvirken i form af falske fakturaer skulle så have samme virkning. Derfor vil den foreslåede beregningsmetode svare til et maksimalt skøn. Det bør også fremhæves, at stigningen i den teoretiske moms som følge af undersøgelsen af den sorte økonomi generelt burde føre til en tilsvarende stigning i omfanget af bedragerier med køberens medvirken. Derfor skulle en sådan beregning ikke have nogen virkning på skønnet af momsbedrageri uden køberens medvirken