title: Særberetning nr. 5/98 om genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (1996-1997) med Kommissionens svar (EF- traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit)

eurovoc_concepts:
EU aid
EU financing
EU programme
Yugoslavia
economic reconstruction

text: 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/1 I (Meddelelser) REVISIONSRETTEN om genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (1996–1997) med Kommissionens svar SÆRBERETNING Nr. 5/98 (EF-traktatens artikel 188 C, stk. 4, andet afsnit) (98/C 241/01) C 241/2 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 INDHOLD Punkt Side FORORD — FORHOLDENE I DET TIDLIGERE JUGOSLAVIEN. 1 — 9 1. INDLEDNING. 1. 1 — 1. 4 2. RESUMÉ AF RETTENS VÆSENTLIGSTE BEMÆRKNINGER. 2. 1 — 2. 13 3. UDFORMNINGEN OG IVÆRKSÆTTELSEN AF BISTANDSPROGRAM- MERNE. 3. 1 — 3. 55 Kommissionens strategi. 3. 1 — 3. 27 Planlægning af GD IA’s intervention. 3. 2 — 3. 9 Planlægning af ECHO-aktionerne. 3. 10 — 3. 12 OPbygningen af GD IA’s tjenestegrene. 3. 13 — 3. 25 Organisationsformen i ECHO’s tjenestegrene. 3. 26 — 3. 27 Programgennemførelse. 3. 28 — 3. 55 Udnyttelsesgraden for bevillingerne. 3. 28 — 3. 32 Projektforberedelse. 3. 33 — 3. 35 Indgåelse af kontrakter. 3. 36 — 3. 45 Betalinger. 3. 46 — 3. 50 Overvågning og evaluering af projekterne. 3. 51 — 3. 55 4. AKTIONERNES EFFEKT. 4. 1 — 4. 59 Den geografiske fordeling. 4. 1 — 4. 7 De enheder, der udgør Bosnien-Hercegovina. 4. 1 — 4. 5 Kroatien. 4. 6 — 4. 7 Fordelingen på sektorer. 4. 8 — 4. 59 Boligsektoren og flygtningenes tilbagevenden. 4. 8 — 4. 19 Uddannelsessektoren. 4. 20 — 4. 22 Sundhedssektoren. 4. 23 — 4. 26 Energi (elektricitet og gas). 4. 27 — 4. 31 Transportsektoren. 4. 32 — 4. 40 Vandforsyning og forvaltning af husholdningsaffald. 4. 41 — 4. 44 Telekommunikation. 4. 45 — 4. 48 Landbrugssektoren. 4. 49 — 4. 53 Udviklingen af den private sektor og reaktivering af økonomien. 4. 54 — 4. 56 Støtte til den offentlige forvaltning. 4. 57 — 4. 59 5. KONKLUSION. 5. 1 — 5. 12 4 6 7 9 9 9 10 10 12 12 12 15 15 18 19 20 20 20 21 21 21 24 24 25 26 27 28 28 29 29 30 Bilag 1-3. 33 Forkortelser. 38 Kommissionens svar. 39 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/3 C 241/4 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 FORORD — FORHOLDENE I DET TIDLIGERE JUGOSLAVIEN 1. Genopbygningen af det tidligere Jugoslavien omfatter især to lande: Bosnien-Hercegovina og i mindre grad Kroatien. Bosnien-Hercegovina De ved Dayton-aftalen oprettede institutioner i Bosnien-Hercegovina 2. Ved fredsaftalen blev Bosnien delt i to enheder, der hver fik en høj grad af selvstyre: Føderationen Bosnien-Hercegovina, hvor befolkningen er muslimer og kroater, og Republika Srpska, hvor befolkningen er serbere. Inden for Føderationen blev der oprettet ti kantoner, hvorved der skabtes et administrativt niveau mellem enhedsniveauet og det kommunale niveau. 3. Før fjendtlighederne var Bosnien ikke en uafhængig stat, så der måtte oprettes nye institutioner på alle niveauer i stat, enheder og kantoner. De nye institutioner i Bosnien- Hercegovina er svage, forholdet mellem de etniske samfunds repræsentanter i selve stats- og føderationsapparatet er spændt, og beføjelserne er fordelt mellem staten, enhederne, kantonerne og kommunerne. Alle disse forhold har gjort det overmåde vanskeligt at finde ansvarlige, der kunne indgå i dialog om de aktioner, bidragyderne, herunder Europa-Kommissionen, indledte i hele perioden 1996–97. Den økonomiske situation 4. Ødelæggelserne i Bosnien, som skyldes kamphandlingerne, kan skønsmæssigt opgøres til i alt 15 150–30 300 mio. ECU (1). Landets infrastrukturer var allerede før konflikten i en dårlig tilstand, men situationen var yderligere forværret på grund af manglende vedligeholdelse. I 1995 var produktionen i industrien kun 10 % af niveauet før krigen, og økonomien krævede dybtgående reformer. Ved udgangen af 1995 var 80 % af befolkningen afhængig af humanitær bistand. 5. Ved udgangen af 1997 var situationen i Bosnien stadig foruroligende. BNP, der i 1996 steg med 50 % til 554 ECU/indbygger og i 1997 med 35 %, var stadig meget lavt (2). Faktisk udgjorde produktionen i industrien stadig kun 20 % af niveauet før krigen (3). Samtidig havde ca. 20 % af befolkningen stadig behov for fødevarebistand, og sundhedsplejen var stadig afhængig af den internationale bistand (4). Situationen vedrørende flygtninge og fordrevne 6. Af en førkrigsbefolkning på fire millioner indbyggere var 250 000 blevet dræbt, en million fordrevet inden for landet, og 1,3 millioner flygtet til udlandet. Flygtningene stammer stort set fra byerne i Bosnien-Hercegovina, mens de fordrevne har forladt landsbyerne under krigen og søgt en vis sikkerhed i byerne, hvor de i de fleste tilfælde har slået sig ned i de lejligheder, flygtningene har forladt. Flygtningene kan kun vende hjem, såfremt man først hjælper de fordrevne med at vende tilbage til deres boliger i de kamphærgede områder. (1) Kilde: Verdensbanken: Programme prioritaire de reconstruction, november 1996, bind 3. (2) Jf. tabel A sidst i forordet. (3) Kilde: Economist Intelligence Unit Country Report, første kvartal 1998. (4) Kilde: Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/5 7. Ved udgangen af 1997 var der stadig 800 000 fordrevne i Bosnien-Hercegovina, mens kun 200 000 flygtninge var vendt tilbage; 612 000 flygtninge var stadig i udlandet, heraf 263 000 i EU’s medlemsstater, de 220 000 i Tyskland, og der er ikke fundet nogen varig løsning (5) (6). Kroatien I Kroatien blev genopbygningsprogrammet koncentreret om Østslavonien, landets mest 8. hærgede region, som midlertidig blev sat under FN’s administrative kontrol [UNTAES (7)] i perioden 1996–1997. De direkte krigsskader i området kunne anslås til ca. 1 000 mio. ECU. Reintegreringen af denne region i Republikken Kroatien forudsætter, at kroaterne kan vende tilbage i fred, samtidig med, at den serbiske befolknings rettigheder sikres. Det har været et af de største problemer i forbindelse med genopbygningen (jf. tabel A). Baggrunden for fællesskabsaktionerne 9. Retten finder det nødvendigt at erindre om de særlige forhold, der gjorde, at genopbygnings- foranstaltningerne blev igangsat, og som også i høj grad indvirkede på gennemførelsen af dem. Baggrunden for aktionerne var følgende: a) På grund af de politiske forhold var der tale om en nødsituation, og det var absolut nødvendigt, at der kom gang i genopbygningen allerede fra starten af 1996. b) De politiske forhold i området var ustabile, og bestemte parter ville ikke overholde fredsaftalerne. c) Der var problemer med at få regeringsmyndighederne i de forskellige enheder til at acceptere aktionerne (hvilket var en betingelse i fællesskabsbestemmelserne), og det resulterede i, at gennemførelsen blev forsinket. d) De juridiske og finansielle instrumenter var komplekse og ikke særlig fleksible, fordi to forordninger og adskillige budgetposter fandt anvendelse samtidig. Rådet vedtog genopbyg- ningsforordningen ((EF) nr. 1628/96) ved udgangen af juli 1996 efter udtalelse fra Europa-Parlamentet. I denne forordning blev der inkorporeret samme procedurer og bestemmelser om afholdelse af udbud ved kontrakter på over bestemte beløb, som er gældende for Tacis-programmet, men de var ikke hensigtsmæssige i forbindelse med de særlige forhold i det tidligere Jugoslavien. Forordning (EF) nr. 851/98, som Rådet efter udtalelse fra Europa-Parlamentet vedtog den 20. april 1998 (8), efter at der var rejst kritik af bistanden til det tidligere Jugoslavien, følger i høj grad Kommissionens forslag om at gøre procedurerne mere fleksible og fremskynde gennemførelsen. (5) Kilde: UNHCR: »Repatriation and Return Programme 1998«. (6) Ca. 700 000 flygtninge har fundet et varigt opholdssted uden for Bosnien-Hercegovina. (7) UNTAES = FN’s overgangsadministration i Østslavonien. (8) EFT L 122 af 24. 4. 1998, s. 1. C 241/6 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 TABEL A Økonomiske data om republikkerne i det tidligere Jugoslavien Slovenien (1) Kroatien Bosnien-Hercegovina Føderationen Republika Srpska Serbien- Montenegro Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (1996) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) 20 300 2,0 12 16,3 8 152 56 538 4,5 26 14,6 3 250 26 537 2,4 28 2,3 864 25 053 1,4 ? 0,5 392,0 87 968 10,8 35 9,9 920 25 713 2,1 22 1,8 860 2,85 2,86 (2) (2) ? ? 4,4 1,1 34,4 60,1 7,3 9,7 14,0 3,0 48,0 35,0 17,0 2,1 13,5 20,7 65,8 33,0 10,8 17,8 32 50,2 39,0 ? 15,0 5,0 45,0 35,0 ? ? 16,0 5,0 50,0 29,0 ? 16,0 Areal (km² Indbyggertal (mio. ) % opdyrket areal BNI (mia. USD) BNI/indbygger (USD) Bruttoudlandsgæld USD) (mia. BNI’s fordeling på sektorer (%) Landbrugssektoren Minesektoren Industrisektoren Servicesektoren Arbejdsløshed (%) Inflationsrate (%) (1) På grund af de særlige forhold er Slovenien fuldt omfattet af Phare-programmet og modtager ikke støtte under genopbygningsprogrammerne i det tidligere Jugoslavien. (2) Bosnien-Hercegovinas udlandsgæld anslås til 3,38 mia. USD. Kilder: ATLASECO 1998; The Economist Intelligence Unit. 1. INDLEDNING 1. 1. I forlængelse af fredsaftalerne i Dayton og Paris fra udgangen af 1995 (9) har Den Europæiske Union (EU) afsat en vejledende finansieringsramme på 1 000 mio. ECU i perioden 1996–1999 til genopbygningen af det tidligere Jugoslavien (10) (jf. tabel 1). Dette beløb omfatter hovedsagelig EU’s bidrag til det prioriterede genopbyg- ningsprogram for Bosnien-Hercegovina på 5 100 mio. USD (3 880 mio. ECU), som det internationale samfund vedtog i slutningen af 1995 (11). Bilag 1 viser en oversigt over, hvordan EU-bistanden finansieres over budgettet, Budgetkilder til bistanden til genopbygning af det tidligere Jugoslavien (1996—1999) TABEL 1 Bistand til genopbygning Støtte til reform af økonomien Phare-programmet (GD IA) Særlige poster (GD IA) Katastrofebistand (ECHO) 400 400 p. m. (1) I alt 800 200 — : 200 (1) ECHO-bistanden vedtages for et år ad gangen under budgetbehandlingen. Der foretages ikke flerårig programmering. (mio. ECU) I alt 600 400 p. m. 1 000 (9) Fredsaftalen for Bosnien-Hercegovina blev paraferet den 21. november 1995 i Dayton og undertegnet den 14. december 1995 i Paris. (10) Meddelelse fra Kommissionen »Finansielle bidrag fra Den Europæiske Union til genopbygningen af det tidligere Jugo- slavien«, KOM(95) 581 endelig udg. af 18. december 1995. (11) Verdensbanken redegjorde for dette program i dokumentet »Bosnie-Herze´govine: priorite´s pour le redressement et la croissance« (Bosnien-Hercegovina: prioriteringer med henblik på genopretning og vækst) udarbejdet til den første bidragy- derkonference i Bruxelles i december 1995. Programmet skulle være den første fase i genopbygningsprocessen. (cid:252) (cid:253) (cid:254) (cid:252) (cid:253) (cid:254) 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/7 og hvordan opgaverne er fordelt mellem Kommissionens tjenestegrene. 1996 en undersøgelse, som denne beretning bringer resul- taterne af. Retten har under hele undersøgelsens forløb holdt Kommissionen underrettet om undersøgelsesresulta- terne. 1. 2. I årsberetningen for regnskabsåret 1996 gjorde Revisionsretten opmærksom på den meget lave udnyttelse af betalingsbevillingerne, der var afsat til genopbyg- ningsprogrammet. Retten betegnede situationen som foruroligende (12) og iværksatte allerede ved udgangen af 1. 3. Tabel 2 viser, at Bosnien-Hercegovina i perioden 1996–1997 har været den største modtager af genopbyg- ningsbistanden. TABEL 2 Analyse af Kommissionens bistand til genopbygning og fremme af økonomiske reformer i det tidligere Jugoslavien finansieret over 1996- og 1997-budgettet, stilling pr. 31. december 1997 (inkl. nødhjælp til genopbygning) Land Forpligtelser Kontrakter Betalinger (mio. ECU) Genopbygning Bosnien Kroatien Serbien-Montenegro FYROM Subtotal Økonomiske reformer Bosnien Kroatien Serbien-Montenegro FYROM Subtotal Kilde: Revisionsretten. 522,9 19,3 0,0 0,0 542,2 12,0 0,0 0,0 58,0 70,0 I alt 612,2 273,9 12,7 0,0 286,6 5,5 0,0 0,0 7,5 13,0 299,6 199,5 8,6 0,0 0,0 208,1 0,8 0,0 0,0 1,1 1,9 210,0 1. 4. Målet for Rettens revision var at evaluere Kommis- sionens forvaltning af bistanden til genopbygning af Bos- nien-Hercegovina og Kroatien og at undersøge, hvilken konkret effekt bistanden havde haft pr. udgangen af 1997, dvs. midtvejs i programmet for 1996–1999 (13). Retten aflagde fire revisionsbesøg på stedet i 1997, og i slutningen af 1996 aflagde den to revisionsbesøg i de indkøbscentraler i medlemsstaterne, der stod for ind- købsprogrammet til fordel for Bosnien (14). Ud over disse revisionsbesøg har revisorerne analyseret regnskaber og sagsakter i Kommissionens tjenestegrene i Bruxelles. 2. RESUMÉ AF RETTENS VÆSENTLIGSTE BEMÆRKNIN- GER (12) Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18. 11. 1997, punkt 14. 26–14. 31. (13) Driftsudgifterne for den øverste ansvarliges kontor (OHR), De Forenede Nationers repræsentation, som blev finansieret med 10 mio. ECU i 1995 og 4,6 mio. ECU i 1997 over bevillingerne til FUSP (B8-013), blev ikke revideret, fordi de falder uden for genopbygningsforanstaltningerne. De vil sandsynligvis blive revideret i nær fremtid. 2. 1. Genopbygningsprogrammet for det tidligere Jugo- slavien blev vedtaget som en hasteforanstaltning ved (14) Programmet for grundlæggende bistand (PGB). C 241/8 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 udgangen af 1995. To år senere var det først og fremmest blevet iværksat i den kroatisk-muslimske føderation Bos- nien-Hercegovina (jf. punkt 1. 3 og punkt 2 i forordet), og dets udnyttelsesgrad var lav (jf. punkt 3. 30). den gerne ville, og den blev flere gange stillet over for fait accomplier, når aktioner blev opgivet eller skåret ned (jf. punkt 4. 13). 2. 2. Kommissionen havde i fire meddelelser formuleret en meget ambitiøs strategi (jf. punkt 3. 1), men selv om der fandtes helt klare retningslinjer (jf. punkt 3. 11), blev strategien ikke fuldt op af en plan for dens etapevise, praktiske iværksættelse i de enkelte sektorer, således at indsatsen kunne koordineres (jf. punkt 3. 3) — og navnlig koordineres med ECHO-bistanden. Det havde været sær- lig hensigtsmæssigt med en sådan plan for koordineringen af de foranstaltninger, der er en forudsætning for, at flygtningene kan vende tilbage. 2. 3. Uden tilstrækkelig forberedelse indgik Kommissio- nen kontrakt med to indkøbscentraler om et program for levering af udstyr for 125 mio. ECU til Bosnien-Hercego- vina, men blev senere nødt til at stoppe gennemførelsen af det, fordi den havde overvurderet modtageradministra- tionernes forvaltningskapacitet (jf. punkt 3. 5). 2. 4. Kommissionens aktioner tog sigte på en lang række erhvervssektorer (jf. punkt 3. 4–3. 6), men den sørgede ikke for tilstrækkelige ressourcer til at kunne opfylde de ambitiøse mål. Den foretog ikke de fornødne personale- rokeringer, så de operationelle tjenestegrene i hovedsædet og ude i marken fik det personale, som var nødvendigt, for at så mange aktioner kunne gennemføres effektivt (jf. punkt 3. 13–3. 25). Desuden havde disse tjenestegrene ikke undersøgt procedurerne tilstrækkeligt indgående og til- passet dem forholdenes presserende karakter, og det betød, at såvel beslutningstagningen som gennemførelsen af aktionerne foregik i et langsommere tempo (jf. punkt 3. 28–3. 37, 3. 41, 3. 46–3. 50). 2. 5. Der blev anvendt forskellige bestemmelser på ana- loge foranstaltninger, og Den Europæiske Unions forvalt- ningsprocedurer blev tunge (jf. punkt 3. 36–3. 37), fordi de forskellige budgetposter, som genopbygningsaktio- nerne finansieredes over, havde tre forskellige forordnin- ger som retsgrundlag. 2. 6. Da UNHCR blev inddraget i iværksættelsen af projekter for genopførelse af boliger, blev der føjet et fordyrende led til kæden af projektdeltagere, men der blev ikke tilført særlig knowhow (jf. punkt 3. 55). Desu- den er de samarbejdsbetingelser, Kommissionen søger at få UNHCR til at acceptere, ikke forenelige med det globale finansieringssystem, UNHCR anvender ved sine egne programmer (jf. punkt 5. 7). Endelig kunne Kommis- sionen ikke kontrollere UNHCR’s aktioner i det omfang, 2. 7. Miner kræver stadig mange ofre og bremser genop- bygningsprogrammet, men Kommissionen har kun afsat begrænsede midler til minerydning, og de er blevet udnyt- tet særligt langsomt (jf. punkt 3. 32). De bevillinger, der blev afsat til minerydning i 1997, er slet ikke blevet udnyttet. 2. 8. Der var mange hindringer for gennemførelsen af boliggenopførelsesprogrammet i de tilfælde, hvor projek- terne ikke var planlagt tilstrækkelig omhyggeligt fra star- ten, og der blev ikke genhuset så mange husstande som planlagt (jf. punkt 4. 13). Mange boliger var ikke beboet, enten fordi genopbygningsarbejdet var indstillet, eller fordi de ikke kunne bebos af sikkerhedsgrunde eller på grund af levevilkårene (herunder beskæftigelsessituatio- nen)(jf. punkt 4. 18). For få boliger er blevet istandsat, og det har forsinket genhusningen af fordrevne og flygtnin- genes tilbagevenden, som netop er højt prioriterede mål for Den Europæiske Union (jf. punkt 3. 8 og 4. 8 og bilag 3). 2. 9. Genopbygningen af infrastrukturer inden for sund- heds- og uddannelsessektoren generelt har haft synlig virkning. Inden for disse to sektorer skal der stadig institutionelle reformer til for at sikre, at tjenesterne kan fungere på lang sigt (jf. punkt 4. 22 og 4. 26). 2. 10. Ved udgangen af 1997 havde foranstaltningerne på energiområdet kun haft begrænset effekt (jf. punkt 4. 29–4. 30). Kommissionen havde ikke sikret sig, at det udstyr, der var leveret inden for rammerne af program- met for grundlæggende bistand (jf. punkt 4. 28), var blevet installeret, og de øvrige projekter var slet ikke kommet i gang, fordi udbudsproceduren var forsinket (jf. punkt 4. 30). 2. 11. Der var blevet stillet store beløb til rådighed for transportsektoren, selv om der kun var en indirekte sammenhæng mellem de igangsatte foranstaltninger og spørgsmålet om flygtningenes tilbagevenden (jf. punkt 4. 33). Bistanden med sigte på genåbning af offentlige transportforbindelser i Sarajevo havde imidlertid givet gode resultater og synliggjort Den Europæiske Unions tilstedeværelse (jf. punkt 4. 34). 2. 12. Selv om en stor del af befolkningen er beskæftiget inden for landbruget, har Kommissionens støtte til denne sektor hele tiden været beskeden (jf. punkt 4. 49). Først 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/9 fra midten af 1997 blev der iværksat nogle få overbevi- sende aktioner i regionerne Una Sana og Banja Luka (jf. punkt 4. 52 og 4. 53). Kommissionen har også kun ydet begrænset bistand (jf. punkt 4. 54–4. 56). industrisektoren til 2. 13. Kommissionen har oprettet et kontor for skatte- og toldmæssig bistand (CAFAO), som afgjort fungerer effektivt (jf. punkt 4. 58), men herudover har den ikke lagt tilstrækkelig vægt på reformen af den offentlige administration, selv om behovet er enormt i de institutio- nelle strukturer i Bosnien-Hercegovina (jf. punkt 3. 7). 3. UDFORMNINGEN OG IVÆRKSÆTTELSEN AF BISTANDSPROGRAMMERNE Kommissionens strategi 3. 1. Parallelt med Dayton-aftalerne formulerede Kom- missionen sin strategi for genopbygningen af det tidligere Jugoslavien i fire indbyrdes supplerende meddelelser ved udgangen af 1995 (15). Planlægning af GD IA’s intervention 3. 2. Målene for genopbygningsprogrammet er i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1628/96 (16) »at støtte genopbygningen, at fremme flygtninges tilbagevenden, forsoningen og det regionale økonomiske samarbejde og at skabe økonomiske og sociale forhold, der kan danne grundlag for modtagerlandenes udvikling«. Disse mål er i overensstemmelse med målene fastlagt i den meddelelse, der henvises til i litra a) i note (15). 3. 3. Kommissionen udarbejdede ikke en plan for den etapevise praktiske iværksættelse af strategien i de enkelte sektorer. Den burde ud fra en vurdering af sine egne og de øvrige donorers stærke og svage sider have fastlagt, i hvilke sektorer den kunne yde den mest effektive indsats, og på det grundlag burde den som et led i koordinationen af den internationale bistand, der er omhandlet i den meddelelse, der henvises til i litra d) i note (15), have udarbejdet et program. I nævnte meddelelse anførte Kom- (15) a) SEK(95) 1597 endelig udg. af 27. september 1995, b) KOM(95) 564 endelig udg. af 17. november 1995, c) KOM(95) 581 endelig udg. af 18. december 1995 og d) KOM(95) 582 endelig udg. af 20. november 1995. (16) Rådets forordning (EF) nr. 1628/96 af 25. juli 1996, EFT L 204 af 14. 8. 1996, s. 1. missionen, at koordinationen skulle sikre »udnyttelse af de forskellige donorers specifikke ekspertise og know- how«. Men Kommissionen udarbejdede ikke engang en plan for koordineringen af sine egne tjenestegrenes aktio- ner, og GD IA’s og ECHO’s stemte ikke altid tilstrække- ligt overens. 3. 4. Som det vises i bilag 2. 1 og 2. 2, valgte Kommissio- nen en række meget brede interventionsområder, hvor den kunne reagere på alle mulige former for anmodnin- ger, men resultatet var, at indsatsen blev spredt på flere aktioner, end den kunne styre, fordi den ikke havde sat tilstrækkelige menneskelige ressourcer ind. 3. 5. I 1996 blev der givet førsteprioritet til et program for grundlæggende bistand (PGB). Under dette program blev der ydet 125 mio. ECU til et nødindkøbsprogram for at sætte gang i økonomien i Bosnien-Hercegovina og for at imødekomme ni sektorers væsentligste behov (17). Kommissionen gennemførte denne foranstaltning, selv om dens erfaringer med at iværksætte forsyningsprogrammer kombineret med genopbygningsforanstaltninger var be- grænsede. Den leverede således udstyr til sundheds- og undervisningssektoren uden at tage hensyn til ECHO- interventionerne på de samme områder. I forbindelse med PGB — Indkøb — overlod Kommissionen det i vidt omfang til de lokale myndigheder at finde ud af, hvilke produkter der var behov for, og at distribuere dem. Den overvurderede de bosnisk-hercegovinske myndigheders forvaltningskapacitet og sørgede ikke for den fornødne faglige støtte og overvågning. På grund af problemer med gennemførelsen af PGB måtte Kommissionen indstille det i november 1996, efter at den havde indgået forpligtelser for 83 mio. ECU. Saldoen på 42 mio. ECU blev anvendt til bistand ydet som traditionelle projekter — i modsæt- ning til forsyningsprogrammerne er Kommissionen selv ansvarlig for traditionelle projekter lige til den endelige overdragelse af arbejderne. 3. 6. I 1997 omfattede GD IA’s program tre områder, som tilsammen dækkede stort set alle sektorer. Det drejede sig om følgende områder: a) udvikling af den private sektor og styrkelse af institu- tionerne (17) Dette program var foranlediget af en anmodning fra Ver- densbanken om en første finansieringspakke anslået til ti erhvervssektorer, 360 mio. ECU, og som vedrørte KOM(95) EU’s 1995. 14. minerydningsforanstaltninger blev finansieret uden om PGB (jf. punkt 3. 32). december 3507 af C 241/10 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 b) støtte til den sociale sektor (flygtninge-, bolig-, sund- heds- og uddannelsesområdet) c) infrastrukturer (energi, transport, telekommunikation og vandforsyning). 3. 7. Kommissionen spillede i perioden 1996–1997 ikke nogen markant rolle på området økonomiske reformer og styrkelse af institutionerne (jf. punkt 4. 54 og 4. 57), specielt ikke i sundheds- og uddannelsessektoren, hvor behovet var særligt presserende (jf. punkt 4. 22 og 4. 26). 3. 8. EU-medlemsstaterne anser flygtningenes tilbageven- den for en så vigtig sag, at Kommissionen burde have prioriteret den højere allerede ved igangsætningen af aktionerne i 1996. Det ville også have været logisk, fordi de to øvrige hovedbidragydere (USAID og Verdensban- ken) kun yder begrænset bistand til boligsektoren. Kom- missionen afgør selv, hvordan den vil fordele opgaverne mellem sine tjenestegrene, og den burde have overladt det til ECHO, og ikke til GD IA, at tage sig af flygtningenes tilbagevenden, på grund af ECHO’s erfaringer med den sociale sektor fra krigsårene. ECHO er nemlig UNHCR’s privilegerede partner, og det er UNHCR, der har ansvaret for koordineringen af bistanden til flygtningene (18). Og i de fleste tilfælde står de NGO’er, ECHO har indgået partnerskabsaftaler med, for gennemførelsen af flygtnin- geprojekter. Desuden giver procedurerne for humanitær bistand ECHO mulighed for at iværksætte presserende rehabiliteringsaktioner hurtigere end GD IA (jf. punkt 3. 31), navnlig når de lokale myndigheders godkendelse skal indhentes, udbudsprocedurerne gennemføres og belø- bene på de forskud, der skal udbetales til partnerne (op til 80 % af de samlede udgifter), fastsættes. ninger, men det gør ECHO ikke (jf. tabel 1), og mens traditionel humanitær bistand kan tilpasses årlige tildelin- ger, kræver rehabiliteringsbistanden mere langsigtede per- spektiver. I virkeligheden kan ECHO ikke engang udar- bejde årlige overslag, og de oprindelige bevillinger til budgetartikel B7-214 kunne ikke dække hele regnskabså- ret 1997 (jf. bilag 1, punkt 3). I 1996 måtte der trækkes store beløb på budgettets reserve til nødhjælp (artikel B7-910), mens der i andet halvår af regnskabsåret 1997 blev hentet ekstra bevillinger i Phare-programmet (19). 3. 11. Trods Kommissionens erklærede hensigter i med- delelsen til Rådet og Parlamentet om »sammenkoblingen af nødhjælp, rehabilitering og udvikling« (20) lagde GD IA og ECHO ikke en fælles strategi for den gradvise frigørelse af ECHO i perioden 1996–1999. Og arbejds- gruppen (task force), som var sammensat af medarbejdere med ansvar for humanitær bistand og medarbejdere fra afdelingen for udviklingsbistand, og som skulle have koordineret arbejdet i denne overgangsperiode, fik heller ikke til opgave at udarbejde bistandsprogrammer. 3. 12. I 1996 koncentrerede ECHO indsatsen om grund- læggende sociale infrastrukturer (navnlig skolebygninger og hospitaler, klinikker mv. ) og om infrastrukturer til vand- og elektricitetsforsyning. De projekter, NGO’erne havde foreslået, blev ikke udvalgt efter systematiske og gennemskuelige kriterier. Til gengæld har ECHO i 1997 udvalgt projekterne på grundlag af tværsektorielle prin- cipper og en række kohærente kriterier, og det burde resultere i, at bistanden får større effekt, navnlig inden for boligsektoren, hvor ECHO har øget indsatsen. 3. 9. I modsætning til de øvrige donorer har Den Eu- ropæiske Union ikke indført tilstrækkeligt hurtige proce- durer på infrastrukturområdet, og den har heller ikke de´n faglige ekspertise, der skal til for at opnå effektive resultater inden for en rimelig tid. Opbygningen af GD IA’s tjenestegrene Planlægningen af ECHO-aktionerne 3. 10. GD IA har fået tildelt et flerårigt rammebeløb, hvormed det kan planlægge sine rehabiliteringsforanstalt- 3. 13. Den væsentligste hindring for gennemførelsen af programmet til fordel for det tidligere Jugoslavien var, at Kommissionen ikke formåede at omrokere personalet, så der blev sat tilstrækkelige menneskelige ressourcer ind på på genopbygningsforanstaltningerne. 1 000 mio. ECU, der blev afsat til programmet, blev vedtaget på politisk plan, uden at man forinden havde beløb Det (19) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæi- ske Unions humanitære bistand 1992–1995, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 2. 14–2. 16. (18) Inden for rammerne af Dayton-Paris-aftalerne (bilag 5). (20) KOM(96) 153 endelig udg. af 30. april 1996. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/11 undersøgt Kommissionens forvaltningskapacitet. I medde- lelsen »Genopbygning i det tidligere Jugoslavien: Forvalt- ning af Den Europæiske Unions bistand og koordination af den internationale bistand« havde Kommissionen i øvrigt gjort udtrykkeligt opmærksom på, at den ikke havde tilstrækkelige personaleressourcer, og erklæret, at den ville træffe de nødvendige korrigerende foranstaltnin- ger [jf. litra d) i note (15)]. 3. 14. Trods denne hensigtserklæring og uagtet program- mets finansielle omfang og politiske betydning blev både udviklingen i de sektorspecifikke retningslinjer og forvalt- ningen af projekterne samt overvågningen af dem på stedet i 1997 varetaget af kun fem projektforvaltere fra tjenestegrenene i hovedsædet. Ingen af dem var fastansat i Kommissionen, og for hovedpartens vedkommende udlø- ber kontrakten medio 1998. Heller ikke Kommissionens delegation i Sarajevo havde personale nok til overvågnin- gen af genopbygningsprogrammet. Her var der kun ansat to hjælpeansatte, som skulle referere til delegationens leder og dennes stedfortræder. I Kroatien åbnede Kom- missionen først et kontor i april 1997. I september 1997 var der kun ansat e´n særlig udsending, som blev bistået af lokalt personale (21). I Bosnien og Kroatien har de øvrige donorer overladt det til lokalt ansatte at overvåge programmerne, men det har Kommissionen ikke, selv om det er praksis i delegationerne i Phare-landene. 3. 15. Til sammenligning kan det anføres, at i Polen, som har fået tildelt en årlig finansieringsramme af samme størrelse som Bosniens, omfatter delegationen i Warszawa 18 ansatte i kategori A, heraf 10 lokalt ansatte. 3. 16. Finansieringen af Kommissionens kontor i Sara- jevo var i 1996 i vid udstrækning improviseret. En væsentlig andel af omkostningerne dækkedes over pro- grammet for grundlæggende bistand (PGB): personale (463 582 ECU), udstyr (282 000 ECU), driftsudgifter (157 000 ECU), selv om disse udgifter burde have været afholdt over del A (driftsbevillinger) i Kommissionens budget (22). Disse driftsudgifter blev dækket med kon- tante forskud, Kommissionen udbetalte til de indkøbscen- traler, der havde fået tildelt gennemførelsen af program- met. Denne fremgangsmåde var både regelstridig og uigennemskuelig, og den gjorde også Kommissionens kontor afhængigt af de indkøbscentraler, som det selv skulle overvåge. Desuden måtte Kommissionen betale (21) En assistent, en sekretær og en chauffør. (22) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1996, EFT C 348 af 18. 11. 1997, punkt 14. 29–14. 31. indkøbscentralerne 5 000 ECU i honorarer for blot at virke som mellemmænd ved pengeoverførsler. 3. 17. I Østslavonien anvendte GD IA også uortodokse metoder til finansiering af administrationsomkostnin- gerne. Det anvendte her et NGO, som blev overvåget af en kontraktansat ekspert, som skærmbræt for ansættelsen af 27 medarbejdere i Vukovar, der skulle udarbejde og iværksætte GD IA’s genopbygningsprogram (23). Selv efter åbningen af repræsentationen i Zagreb i april 1997 opretholdt Kommissionen sin »antenne« i Vukovar uændret. Sådanne arrangementer kan være en nødløs- ning, for at få sat gang i bistandsarbejdet, men de er uacceptable, når Den Europæiske Union samarbejder i regionen med de øvrige bidragydere og De Forenede Nationers mission (UNTAES), og når Kommissionen er den væsentligste bidragyder i Østslavonien. 3. 18. Personalemangel og begrænset beslutningsmyndig- hed bevirkede, at Kommissionens delegation i Sarajevo ikke havde mange muligheder for at koordinere indsatsen lokalt med de øvrige donorer. Den øverste ansvarliges kontor (OHR) i Bosnien (24) har til fremme af koordine- ringen af de forskellige donorer indført et system med sektorspecifikke arbejdsgrupper, der er sammensat af repræsentanter for donorerne, men Kommissionen besæt- ter ikke formandsposten i nogen af disse arbejdsgrupper og kan heller ikke bidrage væsentligt til deres arbejde, fordi den ikke har ressourcerne til det på stedet. 3. 19. Selv om forvaltningen af Phare-programmet i vid udstrækning er decentral, og Kommissionens støtte i henhold til forordning (EF) nr. 1628/96 (25) så vidt muligt skal ydes decentralt, har forvaltningen af programmet i Bosnien hele tiden været meget centraliseret (26). Under disse forhold har Kommissionens delegation i Sarajevo kun spillet en marginal og ofte upræcist defineret rolle. 3. 20. Problemerne med PGB — Indkøb — forklarer til dels, hvorfor Kommissionen valgte centraliseret forvalt- ning (jf. punkt 3. 5), men denne centralisering skabte selv problemer, ikke blot under forhandlingerne om finansie- ringsaftaler med myndighederne i Bosnien-Hercegovina, men også ved fastsættelsen af indholdet af projekterne. I de øvrige central- og østeuropæiske lande har Kommis- sionen indført et system med programforvaltningsenheder (23) Flere af disse ansatte samt eksperten havde tilhørt det team, Den Europæiske Union sendte til Mostar for at varetage administrationen af byen fra 1994 til 1996. (24) Den øverste ansvarliges kontor blev oprettet inden for ram- merne af Dayton-aftalerne til overvågning af fredsaftalens civile aspekter [jf. punkt 1. 4, note (5)]. (25) Artikel 5. (26) Bortset fra PGB — Indkøb, dvs. 83 mio. ECU. C 241/12 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 (PFE), der skal gennemføre Phare-aktionerne. Dette sys- tem blev indført under hensyntagen til Rettens henstillin- ger i særberetningen om det decentraliserede system til forvaltning af Phare-programmet om at oprette færre PFE’er og at centralisere finansforvaltningen hos en enkelt PFE (27). Man kunne have indført et tilsvarende system i Bosnien, som et kompromis mellem decentralise- ringen og den overdrevne centralisering. PFE’erne er placeret i modtagerlandenes ministerier og sammensat af nationale ansatte og udenlandske konsulenter. Konsulen- terne finansieres af Phare-programmet. PFE’erne overvå- ges af Kommissionens delegation i landet. Med dette system er der oprettet et vigtigt mellemled mellem Kom- missionen og ministerierne, og det fremmer dialogen om iværksættelsen af bistanden. 3. 21. De strukturer, Verdensbanken har oprettet i Bos- nien til forvaltning af den internationale bistand, den koordinerer, minder om PFE’erne i de to enheders for- skellige ministerier. Kommissionen har kun benyttet disse strukturer meget lidt. Ved udgangen af 1997 meddelte Verdensbanken, at den sandsynligvis snart ville have opbrugt stort set alle de midler, den skulle anvende til genopbygning, og Kommissionen skulle derfor overtage ledelsen og yde disse strukturer faglig bistand til en sådan styrkelse af institutionerne, som var nødvendig for, at genopretningsprocessen i Bosnien kunne fortsætte. 3. 22. En yderligere konsekvens af, at forvaltningen ikke er decentraliseret tilstrækkeligt og ikke lagt ud til Kom- missionens delegation i Sarajevo, er, at procedurerne for gennemførelse af programmerne er meget langsommelige (jf. punkt 3. 28–3. 50). I forbindelse med Den Europæiske Unions genopbygningsprogram i Mostar valgte man en helt anden procedure — her blev der udsendt 39 tjeneste- mænd til at forvalte programmet på stedet. 3. 23. I denne forbindelse skal det også bemærkes, at Kontoret for Skatte- og Toldmæssig Bistand (CA- FAO) (28), en af Kommissionens mest vellykkede foran- staltninger i Bosnien (jf. punkt 4. 58–4. 59), ledes meget decentralt af GD XXI (29). Kontoret har ca. 25 ansatte og ledes af den lokale repræsentant, GD XXI’s konsulent. Konsulenten har vide beføjelser og er ansvarlig for gen- nemførelsen af sit program, uden at hovedsædet blander sig ret meget. den har en halv snes udsendte ansatte og en snes lokalt ansatte. Også USAID, den tredjestørste donor, har opret- tet et kontor i Sarajevo med en snes udsendte ansatte og omkring 100 lokalt ansatte, som dækker hele Bosnien. 3. 25. Når der ikke blev udarbejdet en plan for fordelin- gen af bistanden for udbygningen og omstruktureringen af GD IA’s tjenestegrene, hænger det i nogen grad sammen med udskiftningen af de direktører, genopbyg- ningen af det tidligere Jugoslavien sorterede under. Fra starten og frem til oktober 1996 var to forskellige direk- torater under GD IA ansvarlige for forvaltningen af genopbygningsprogrammet, det første for Phare, og det andet for de øvrige budgetposter. De to direktører blev ved udgangen af 1996 erstattet af e´n enkelt direktør, som medio 1997 blev forflyttet, men hans efterfølger blev først udnævnt i november 1997. Denne mangel på konti- nuitet i programmets ledelse har gjort beslutningsproces- sen langsommelig og trukket gennemførelsen af aktio- nerne ud. Organisationsformen i ECHO’s tjenestegrene 3. 26. Praktisk taget alle ECHO-ansatte, der har Bosnien som arbejdsområde, er i modsætning til de ansatte i GD IA udstationeret i landet. I september 1997 var således 17 ansatte, heraf 16 kontraktansatte eksperter, fordelt på fem regionale kontorer. Takket være disse regionale kon- torer arbejder ECHO nu mere effektivt og er blevet hurtigere til at identificere projekter, der kan imøde- komme lokale behov. Det kan imidlertid skade denne struktur, at procedurerne for forlængelse af kontrakterne for de erfarne ansatte, som imidlertid ikke er omfattet af vedtægten, er utilfredsstillende. 3. 27. ECHO’s foranstaltninger i Bosnien forvaltes perso- nalemæssigt decentralt, men godkendelse af projekter, aftaler og betalinger foregår centralt. Ved decentralisering af disse områder kunne midlerne frigøres endnu hurti- gere, men der kunne indføres en ordning, hvor de cen- trale tjenestegrene skal godkende beløb over en vis stør- relse. Programgennemførelse 3. 24. I 1996 gik Verdensbanken også ind for omfat- tende decentralisering af sine projekter i Bosnien, hvor Udnyttelsesgrad for bevillingerne (27) EFT C 175 af 9. 6. 1997. (28) Customs and Fiscal Assistance Office. (29) Generaldirektorat XXI — Told og Indirekte Beskatning. 3. 28. Tabel 3 viser de væsentligste budgetposter vedrø- rende genopbygningen af det tidligere Jugoslavien samt deres udnyttelsesgrad pr. 31. december 1997. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/13 Gennemførelsesgrad for rehabiliterings- og genopbygningsbistand i det tidligere Jugoslavien finansieret over 1996- og 1997-budgettet, stillingen pr. 31. december 1997 TABEL 3 Tekst i budgettet Budgetpost Forpligtelsesbevillinger Betalingsbevillinger Opr. budget Endeligt budget Forpligtelser Opr. budget Endeligt budget Betalinger (mio. ECU) Gennemfø- relsesgrad for de ind- gåede kon- trakter i % Phare B7-500 (1) B7-500 (1) B7-543 (2) 1996 1997 1997 128,00 0,00 127,00 128,00 0,00 73,00 128,00 0,00 73,00 50,52 41,28 115,00 50,52 41,28 22,50 50,52 41,28 0,68 39,47 0,00 0,93 Subtotal 255,00 201,00 201,00 206,80 114,30 92,48 46,01 Genopbygning B7-541 B7-541 1996 1997 33,00 58,00 33,00 120,40 32,90 119,10 22,00 55,00 22,00 40,00 4,70 22,87 14,29 19,20 Subtotal 91,00 153,40 152,00 77,00 62,00 27,57 18,14 Flygtninge B7-542 (3) 1996 1997 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 30,00 0,00 4,10 0,00 13,67 — Subtotal 30,00 30,00 30,00 30,00 30,00 4,10 13,67 Europa for Sarajevo B7-545 B7-545 (4) 1996 1997 35,00 30,00 35,00 23,60 35,00 23,60 25,00 15,00 25,00 19,00 Subtotal 65,00 58,60 58,60 40,00 44,00 Støttemissioner på toldom- rådet til Bosnien-Hercego- vina B7-7002 B7-544 1996 1997 7,10 4,10 7,10 8,10 7,10 8,10 7,10 4,00 7,10 7,00 0,50 4,13 4,63 7,10 4,76 1,43 17,50 7,90 100,00 58,77 Subtotal 11,20 15,20 15,20 11,10 14,10 11,86 78,03 Aktion vedrørende anti- personelminer B7-615 B7-661 1996 1997 Subtotal 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 6,70 0,00 6,70 6,70 2,40 9,10 6,70 2,40 9,10 3,40 0,00 50,75 — 3,40 50,75 SUBTOTAL GD IA 1996 1997 239,80 221,50 239,80 227,50 239,70 223,80 141,32 191,40 141,32 90,90 70,32 73,72 29,34 32,94 1996-97 461,30 467,30 463,50 332,72 232,22 144,04 31,08 SUBTOTAL ECHO (B7-214) (5) 1996 1997 20,06 58,63 20,06 58,63 20,06 58,63 11,14 52,91 11,14 52,91 11,14 52,91 55,53 90,24 1996-97 78,69 78,69 78,69 64,05 64,05 64,05 81,40 KOMMISSIONEN 1996 1997 259,86 280,13 259,86 286,13 259,76 282,43 152,46 244,31 152,46 143,81 81,46 126,63 31,36 44,84 1996-97 539,99 545,99 542,19 396,77 296,27 208,09 38,38 (1) Under artikel B7-500 er der ikke afsat en årlig budgettildeling til genopbygning af det tidligere Jugoslavien. (2) Disse beløb omfatter ikke den økonomiske bistand til FYROM på 23 mio. ECU. (3) Budgettildeling til flygtninge er for 1997 medtaget under tildelingen til genopbygning. (4) Betalingsbevillingerne på det endelige budget omfatter en ekstraordinær fremførsel af 14 mio. ECU fra regnskabsåret 1996 til regnsåret 1997. (5) Under ECHO er der ikke afsat et særligt budgetbeløb til rehabiliteringsforanstaltningerne i det tidligere Jugoslavien. C 241/14 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 3. 29. Det trak i langdrag med at få frigjort de bevillin- ger, EU havde afsat til genopbygningen, fordi der ikke var udarbejdet en gennemførelsesplan, fordi der manglede personale, og fordi den lokale administration var for centraliseret og behæftet med institutionelle svagheder. Derfor overførte Kommissionen i 1997 130 mio. ECU i betalingsbevillinger (eller 59,1 % af de oprindelige bevil- linger) fra budgetposterne vedrørende det tidligere Jugo- slavien til andre budgetposter. EIB-lånene og den makro- finansielle bistand blev ikke udnyttet, og samarbejdet med EBRD var meget begrænset. 3. 30. Pr. 31. august 1997 — og der foreligger ikke sammenlignelige tal for alle donorerne pr. en senere dato — var udnyttelsesgraden for betalingerne vedrørende EU’s genopbygningsprogram (29 %) lav i forhold til udnyttelsesgraden for de øvrige donorers betalinger, der gennemsnitligt nærmede sig 52 % (jf. tabel 4). Årsagen til denne lave udnyttelsesgrad var tilsyneladende i temmelig udstrakt grad de procedurer, der anvendtes til gennemfø- relsen af EU’s bistand. Pr. 31. december 1997 var udnyt- telsesgraden stadig kun på 31 % (jf. tabel 3). Ses der bort fra PGB — Leverancer, svarede betalingerne kun til 17 % af forpligtelserne. TABEL 4 Det internationale samfunds bistand pr. 31. august 1997 Forpligtelser Betalinger (mio. ECU) Donor (1) Beløb (%) Beløb Betalinger i % af forpligtelser GD IA ECHO EU’s administration af Mostar (2) Subtotal for Kommissionen Medlemsstaterne Andre lande i Europa Arabiske stater USA Japan Verdensbanken EBRD Andre lande 422 47 36 505 600 197 147 431 175 475 90 120 Subtotal for andre donorer 2 235 15 2 1 18 21 8 5 16 6 17 3 4 82 I alt 2 740 100 123 35 35 193 328 124 49 335 52 248 2 35 1 173 1 366 29 74 97 38 55 63 33 78 30 52 2 29 52 50 (1) UNHCR betragtes ikke som donor, men som et organ, der modtager midler fra de øvrige donorer til gennemførelse af aktionsprogrammerne. (2) Denne beretning omhandler ikke aktioner finansieret inden for rammerne af FUSP, der henvises til særberetning nr. 2/96 om administratorens regnskaber og Den Europæiske Unions administration af Mostar, EFT C 287 af 30. 9. 1996. Kilde: Verdensbanken og Kommissionen, november 1997. 3. 31. Til gengæld har ECHO ved fastlæggelsen af sine interne procedurer specielt holdt sig for øje, at den humanitære bistand skulle kunne stilles hurtigt til disposi- tion (i forbindelse med projektkontrakterne er der udbe- talt op til 80 % af kontraktbeløbet som forskud), og derved er ECHO nået op på en højere udnyttelsesgrad (udnyttelsesgrad for indgåede forpligtelser: 74 %). Desu- den er bistanden fra ECHO ikke afhængig af, at modta- gerlandenes offentlige myndigheder på forhånd har god- kendt de enkelte handlingsplaner. Udbetaling af store forskud indebærer øget risiko, som imidlertid i nogen grad opvejes af, at forbindelserne mellem ECHO og dets partnere, som fastlægges i partnerskabsrammekontrak- terne, er ganske stabile (30). (30) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæi- ske Unions humanitære bistand 1992–1995, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 4. 11–4. 21. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/15 3. 32. Hver måned bliver gennemsnitligt 35 mennesker slået ihjel eller såret af miner i Bosnien (31), og ofte har der måttet foretages minerydning, før genopbygningspro- jekterne kunne sættes i gang. Alligevel er det gået lang- somt med at få udnyttet donorernes begrænsede bistand på dette område. Bosnien-Hercegovina har været tilbage- holdende med at stille de nødvendige ressourcer til rådig- hed og har slet ikke udvist tilstrækkelig samarbejdsvilje. I 1996 afholdt Den Europæiske Union ingen betalinger over den særlige budgetartikel afsat til minerydning (B7- 615 — 6,7 mio. ECU), fordi der var problemer med at finde frem til kontrahenter, der kunne udføre arbejdet. I 1997 blev de midler, der var afsat til denne budgetartikel (B7-661), nedskåret til 2,4 mio. ECU, og pr. 31. decem- ber 1997 var der ikke iværksat minerydningsforanstalt- ninger. Projektforberedelse 3. 33. Retten konstaterede med hensyn til Phare-bistan- den og genopbygningsbistanden (budgetkapitel B7-54), at Kommissionen havde et så begrænset antal medarbejdere placeret på stedet, at den ikke havde nogen kapacitet til overs til at gennemføre analyser. Derfor kunne den heller ikke identificere projekter og foretage tilbundsgående forundersøgelser inden for rimelige frister. I for mange tilfælde blev der udarbejdet forslag efter kortvarige besøg på stedet af konsulenter eller ansatte i Kommissionen, som ikke havde tilstrækkeligt kendskab til de lokale problemer, og som heller ikke havde god kontakt med de nationale forvaltninger — to forudsætninger for, at der kan udarbejdes brugbare projektforslag. Omlægningen af projektet genopbygning af Vukovar (5,3 mio. ECU) i juli 1997, et år efter at det blev godkendt, er et godt eksempel (jf. punkt 4. 6). bør snarest undersøges nærmere, om det er hensigtsmæs- sigt at inddrage IMG mere aktivt i aktionerne, dog under ledelse af en enkelt repræsentant for Kommissionen, der er ansvarlig for alle de aktioner, der finansieres over EU’s budget. 3. 35. Kommissionens metode er i for høj grad baseret på forslag fra NGO’erne (den kunne kaldes »NGO- demand driven«). Herved delegerer EU sine beføjelser til NGO’er, som den ikke udøver tilstrækkelig kontrol over. At det er tilfældet, bekræftes af følgende forløb: Den 23. januar 1998 indkaldte Kommissionen en lang række NGO’er til et møde. Uden at give nærmere retningslinjer anmodede den NGO’erne om senest den 19. februar 1998 at fremlægge projekter til fremskyndelse af flygtnin- ges tilbagevenden (der var tale om et beløb på 70 mio. ECU). I 1996 og 1997 tog det administrative arbejde, fra NGO’erne indgav projekter, til GD IA’s kontrakter blev undertegnet, normalt seks måneder. I en række tilfælde tog det administrative arbejde så lang tid, at forholdene i mellemtiden havde udviklet sig sådan, at de oprindelige projekter ikke kunne gennemføres. Indgåelse af kontrakter 3. 36. Det har vanskeliggjort Kommissionens forvaltning, at to forskellige forordninger var retsgrundlag for foran- staltninger af samme art (33) (jf. bilag 1, punkt 2). Ved udgangen af 1997 blev alle kontrakter vedrørende aktio- ner af samme art således stadig undersøgt af to forskellige tjenestegrene afhængigt af, hvilken finansieringskilde der var tale om (34). 3. 34. Den Internationale Styringsgruppe (IMG) oprettet i 1993 under UNHCR (32) beskæftiger ca. 140 udlæn- dinge og lokalt ansatte i hele Bosnien, og ca. 60 % af dens budget finansieres af Den Europæiske Union. GD IA har imidlertid kun benyttet den sporadisk, mens ECHO ofte har gjort det. IMG kan yde særlig nyttig bistand ved undersøgelse af forslag og udbudsbetingelser, når konsu- lenter eller NGO’er har indgivet tekniske projekter. Det 3. 37. De generelle betingelser i Phare-kontrakterne tager ikke sigte på et grundlæggende genopbygningsprogram, men på faglig bistand til fremme af foranstaltninger til økonomisk omstrukturering. Kommissionen forsøgte at løse dette problem ved at indføje en undtagelsesbestem- melse for PGB. Derfor blev der indgået aftaler efter begrænset udbud. I tabel 5 gives en beskrivelse af proce- durerne for tildeling af sådanne kontrakter. (31) Kilde: »Rapport d’activite´ de de´minage de la Bosnie-Herze´go- vine du centre d’action de de´minage des Nations unies pour la pe´riode de janvier 1996 à septembre 1997« (Rapport udarbejdet af FN’s minerydningscenter om minerydning i Bosnien-Hercegovina, perioden januar 1996–september 1997). (32) IMG skulle medvirke til, at der hurtigt kunne igangsættes genopbygningsforanstaltninger i Bosnien, når fjendtlighe- derne var indstillet. Jf. særberetning nr. 2/97 om Den Euro- pæiske Unions humanitære bistand 1992–1995, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 2. 25. a). (33) Den tredje forordning om nødhjælp finder kun anvendelse på foranstaltninger finansieret af ECHO. (34) Direktorat B undersøgte Phare-kontrakter, og Direktorat F kontrakter finansieret i henhold til forordning (EF) nr. 1628/ 96. C 241/16 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 TABEL 5 Procedure for tildeling af kontrakterne under programmet for grundlæggende bistand (PGB-Indkøb) Tildelings- metode Tilfælde, hvor metoden anvendes Aftalebeløb Mindste- antal tilbuds- givere Minimumsfrist til at give bud Underhånds- aftale a) humanitære foranstaltninger b) køb af reservedele c) alle aftaler på under 10 000 ECU ikke afgørende 1 ikke fastsat Opfordring pr. fax a) alle aftaler på 10 000-100 000 a) under ECU b) genopbygnings- og boligforan- staltninger eller levering af udstyr til offentlig forvaltning Begrænset udbud alle aftaler, der ikke falder ind under ovennævnte kategorier 100 000 ECU b) mellem 100 000 ECU og 1 mio. ECU c) over 1 mio. ECU a) mellem 100 000 ECU og 1 mio. ECU b) over 1 mio. ECU 5 7 12 5 12 5 dage 10 dage 15 dage 10 dage 21 dage 3. 38. To indkøbscentraler indgik kontrakter for i alt 73 mio. ECU (jf. punkt 3. 5) med virksomheder i med- lemsstaterne eller Phare-landene inden for rammerne af PGB. Kommissionen anvendte 3,7 mio. ECU af midlerne til programmet til at betale disse mellemmænd med. staltninger måtte opgives. Indkøbscentralerne fik udbetalt en bestemt procentdel af kontraktbeløbet, så de havde ingen interesse i at holde buddene så langt nede som muligt. 3. 39. Retten undersøgte en stikprøve på 76 kontrakter, som tegnede sig for 71 % af indkøbene foretaget inden for rammerne af PGB — Indkøb, og konstaterede føl- gende mangler: d) I 39 % af tilfældene havde de virksomheder, der var blevet opfordret til at afgive bud, måttet indgive deres bud inden udløbet af minimumsfristen (jf. tabel 5). a) I indkøbscentralernes dossierer forefandtes ikke en skriftlig redegørelse for de kriterier, der var anvendt ved udvælgelsen af de tilbudsgivere, der var opført på »short-lists«. I mange tilfælde havde de virksomheder, der var blevet opfordret til at afgive bud, ikke gjort det, fordi de ikke fremstillede de pågældende varer. e) I henhold til Phare-forordningen skal der i forbindelse med indkøbskontrakter udbetales tilslagsmodtager et forskud på 60 %, men en af indkøbscentralerne havde nægtet at udbetale dette forskud. Derfor var der afgivet færre bud, og indkøbscentralen havde i en længere periode haft betydelige beløb stående på sin bankkonto. b) Der blev i gennemsnit modtaget under to tilbud, som opfyldte de særlige tekniske kontraktbetingelser. Det betyder, at der var tale om meget begrænset priskon- kurrence. c) I 46 % af de undersøgte tilfælde oversteg laveste bud budgettet for foranstaltningen, således at andre foran- f) Den anden indkøbscentral kunne ikke oplyse, hvem der havde været medlem af det udvalg, der havde undersøgt buddene. Det gjaldt i øvrigt for begge indkøbscentraler, at medlemmerne af udvalget ikke havde undertegnet erklæringer om, at de var uparti- ske. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/17 g) Indkøbscentralerne havde ved flere lejligheder hen- vendt sig til virksomheder, som næppe ville være interesserede i udbuddet. Indkøbscentralerne havde kun gjort det, fordi der skulle være geografisk balance mellem tilbudsgivere på en given kontrakt. til Phare-forordningen mulighed for at indgå Phare- aftaler, men de samme lande ikke adgang til aftalerne finansieret med hjemmel i forordning (EF) nr. 1628/96. Denne skelnen er absurd. h) Den største kontrakt i elektricitetssektoren (4,9 mio. ECU, ved tillægskontrakt forhøjet til 6,4 mio. ECU) var blevet tildelt den eneste virksomhed, der havde afgivet bud på alle 19 partier i udbuddet. Indkøbene kunne være blevet meget billigere (35), hvis der var blevet tildelt en kontrakt for hvert enkelt parti, sådan som det skete i forbindelse med andre kontrakter. Men en sådan metode ville have været dyrere at administrere for indkøbscentralen, og den ville der- med have tjent mindre på denne foranstaltning. i) I forbindelse med tre kontrakter om forsyninger til landbruget til en værdi af 990 385 ECU havde såvel virksomheder, som ikke havde tilbudt den laveste pris, som virksomheder, hvis bud ikke var acceptable, fået tilslag. 3. 40. Kroatien har mulighed for at indgå aftaler, som finansieres med hjemmel i forordning (EF) nr. 1628/96. Kroatien har imidlertid ikke haft mulighed for at indgå Phare-kontrakter og har været udelukket fra PGB, selv om det hele tiden har været Bosniens vigtigste leverandør. Alle lande omfattet af Phare-programmet har i henhold 3. 41. For at fremskynde gennemførelsen af genopbyg- ningsprogrammet kan der i henhold til forordning (EF) nr. 1628/96 indgås kontrakter om tjenesteydelser på op til 200 000 ECU ved underhåndsaftaler. Forordningen indeholder imidlertid ikke en tilsvarende undtagelsesbes- temmelse for kontrakter om bygge- og anlægsarbejder samt indkøbsaftaler, selv om en meget større del af bistanden anvendes til sådanne formål. 3. 42. Ved udgangen af 1997 var kun 11,3 % (målt i værdi) af de aftaler, GD IA havde indgået uden for rammerne af PGB, blevet indgået efter udbudsprocedure (jf. tabel 6). Faktisk var 88,7 % af aftalerne blevet sluttet med organisationer, som ikke arbejder med gevinst for øje (NGO’er, offentlige organer, internationale organisa- tioner) eller under andre omstændigheder, hvor finans- forordningen (artikel 118, stk. 2) åbner mulighed for underhåndsaftaler. Også alle ECHO-aftalerne var indgået med NGO’er eller internationale organisationer, men efter de procedurer, der kun er gældende for humanitær bistand (36). Kommissionens operationelle tjenestegrene burde imidlertid af hensyn til gennemskueligheden og konkurrencen mellem sådanne organisationer om EU- støtte kunne fremlægge skriftlig dokumentation for valget af hver enkelt kontrahent, og sådan dokumentation burde bl. a. omfatte oplysninger om organisationens tidli- gere arbejde og om kvaliteten af det (37). (35) Retten anslår besparelsen ved at indgå kontrakt for hvert enkelt parti til 978 000 ECU. (36) Rådets forordning (EF) nr. 1257/96 af 20. juni 1996, EFT L 163 af 2. 7. 1996, s. 1. (37) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæi- ske Unions humanitære bistand 1992–1995, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 3. 13 og 3. 15. C 241/18 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Procedure for tildeling af kontrakter under genopbygningsprogrammerne (uden for PGB) (1. 1. 1996-31. 12. 1997) TABEL 6 Phare Forordning (EF) nr. 1628/96 I ALT Antal % Værdi % Antal % Værdi % Antal % Værdi % (mio. ECU) 1 4 1 21 2,70 10,81 2,70 56,76 0,29 11,00 0,75 4,21 1,13 42,78 2,92 16,37 21,00 14,00 4,00 0,00 24,14 16,09 4,60 0,00 27,72 38,20 2,78 0,00 37,19 51,25 3,73 0,00 22,00 18,00 5,00 21,00 17,74 14,52 4,03 16,94 28,01 49,20 3,53 4,21 27,94 49,08 3,52 4,20 4 10,81 0,11 0,43 46,00 52,87 3,90 5,23 50,00 40,32 4,01 4,00 31 83,78 16,36 63,63 85,00 97,70 72,60 97,41 116,00 93,55 88,96 88,75 Kontrahenter Underhåndsaftale NGO Internationale organisationer (1) Bosniske institutioner Rammekontrakter Beløb under det fastsatte loft Subtotal for underhåndsaftaler Offentligt udbud Alle kontrahenter 6 16,22 9,35 36,37 2,00 2,30 1,93 2,59 8,00 6,45 11,28 11,25 I alt 37 100,00 25,71 100,00 87,00 100,00 74,53 100,00 124,00 100,00 100,24 100,00 (1) UNHCR-kontrakterne tegner sig for 37 % af den samlede værdi. 3. 43. I henhold til mange af de kontrakter, der er indgået med NGO’erne eller de internationale organisa- tioner, skal omfattende arbejder gives i underentreprise til byggefirmaer, i princippet efter udbud. Frem til august 1997 var det fastsat i kontrakterne mellem Kommissio- nen og NGO’erne, at kontrakter på over 10 000 ECU skulle tildeles ved internationalt udbud, og det sinkede foranstaltningerne. Procedurerne for gennemførelse af bygge- og anlægskontrakter under Phare-programmet blev først vedtaget i november 1997. 3. 44. GD IA søgte ikke at begrænse honorarerne til NGO’erne og de internationale organisationer og traf ikke aftaler med ECHO om, at Kommissionen skulle anvende samme procedurer ved foranstaltninger af samme art (38). Således accepterer GD IA betydeligt hø- jere honorarer end ECHO for identiske foranstaltninger. Desuden varierer honorarerne væsentligt fra projekt til projekt [fra 2 566 til 12 100 ECU pr. måned (39)]. (38) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæi- ske Unions humanitære bistand 1992–1995, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 4. 23–4. 24. (39) I ECHO-tariffen er loftet for udstationeret personale 3 800 ECU pr. måned. 3. 45. I det tidligere Jugoslavien er månedshonoraret for lokalt ansatte ifølge ECHO’s lønskala 280 ECU, og det niveau er for lavt til, at NGO’erne kan ansætte og holde fast på kvalificeret lokalt personale (40). De kontrakter ECHO havde indgået om projektgennemførelser, var ikke særligt hensigtsmæssige i forbindelse med relativt kom- plekse rehabiliteringsprojekter. Der var nemlig ikke udar- bejdet endelige udbudsbetingelser for disse projekter, og der var ikke fastsat regler om garanti på bygge- og anlægsarbejder i bestemte tidsrum eller om tilbagehol- delse af beløb indtil den endelige overdragelse af arbej- derne. Betalinger 3. 46. Mange projekter var blevet forsinket, fordi udbe- talingen af forskud havde trukket i langdrag. En undersø- gelse af kontrakterne finansieret i henhold til forordning (EF) nr. 1628/96 viste, at i 40 % af tilfældene havde Kommissionen endnu ikke udbetalt forskud ved udgan- gen af de første tre måneder af kontraktens løbetid, og det er sent i betragtning af, at sådanne kontrakters løbetid ofte er begrænset til seks måneder, og modtage- rorganisationerne generelt har begrænsede likvide mid- ler. (40) Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæiske Unions humanitære bistand 1992–1995, EFT C 143 af 12. 5. 1997, punkt 4. 22. c). 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/19 3. 47. I halvdelen af tilfældene skyldtes forsinkelserne formelle fejl i NGO’ernes forskudsanmodninger. Formali- teter i forbindelse med bankgarantier havde givet anled- ning til forsinkelser i mange tilfælde i GD IA, mens ECHO ikke krævede garantier i forbindelse med tilsva- rende foranstaltninger. len ikke havde betalt virksomhederne i Bosnien-Hercego- vina til tiden. En række virksomheder havde måttet stoppe eller bremse arbejderne for at undgå at gå i betalingsstandsning. Denne situation var opstået, fordi de procedurer, Kommissionen og indkøbscentralen i fælles- skab havde indført, ikke fungerede effektivt, og forhol- dene var blevet yderligere forværret af svaghederne ved bankvæsenet i Bosnien-Hercegovina. 3. 48. I andre tilfælde var årsagen til forsinkelserne at finde i Kommissionens interne administrative procedurer. Anmodningerne om forskudsudbetalinger skal for eksem- pel godkendes af operationelle tjenestegrene, der i forve- jen er overbebyrdede. Denne rent formelle godkendelse er unødvendig, når kontrakterne er indgået korrekt (41). Der er også opstået forsinkelser ved, at sagsbehandlingen i Kommissionens tjenestegrene har trukket ud, selv når det har drejet sig om hasteforanstaltninger. 3. 49. Et godt eksempel på, at det giver problemer, når forskudsudbetalingerne forsinkes, er istandsætningen af en beskeden del af Bosniens nationale parlaments byg- ning. Verdensbanken deltog også i finansieringen af dette projekt, som i sig selv var diskutabelt (kun førstesalen i den seksetagers bygning skulle sættes i stand, men ikke den centrale mødesal på første sal). Ifølge planen skulle projektet være afsluttet ved udgangen af oktober 1996, men kontrakterne vedrørende Den Europæiske Unions bidrag blev først undertegnet i april 1997, hvor der blev fastsat en ny frist, nemlig august 1997 (dvs. en forsin- kelse på ti måneder). Uanset denne første forsinkelse standsede finanskontrollen (GD XX) forskudsbetalings- anmodningen indsendt i maj 1997 med den begrundelse, at forskuddet skulle betales i ecu og ikke i tyske mark, trods bestemmelserne i finansieringsaftalen og kontrak- ten. GD XX fastholdt, at finansieringsaftalen og kontrak- ten skulle ændres, og derfor blev forskuddet først udbe- talt i oktober 1997. Takket være dette første forskud kunne arbejderne sættes i gang, men de blev yderligere forsinket, fordi Kommissionen var så længe om at udbe- tale de næste forskud. Den del af projektet, som Verdens- banken stod for, var næsten færdigt i februar 1997, men Kommissionens andel af projektet skal være færdigt, før arbejderne er helt afsluttet. Indtil da må Bosnien-Herce- govinas parlament holde parlamentsmøder i andre byg- ninger, som er blevet istandsat af en anden donor. 3. 50. Boligbygningsprojekterne inden for rammerne af PGB — Indkøb var blevet forsinket, fordi indkøbscentra- (41) Inden for rammerne af Tacis-programmet, som GD IA for- valter, forelægges anmodningerne om forskudsbetalinger ikke de operationelle tjenestegrene til godkendelse. Regnskabsføre- ren skal under alle omstændigheder sikre sig, at betalingen er underbygget af den i finansforordningen krævede dokumen- tation. Overvågning og evaluering af projekterne 3. 51. Genopbygningsaktiviteterne (B7-50 og B7-54), som ikke hører under humanitær bistand, overvåges og evalueres ikke regelmæssigt. Kommissionens finansie- ringsforslag forberedes ikke efter metoden med logiske rammer, sådan som det er praksis i forbindelse med de øvrige former for ekstern bistand. Desuden har ingen af Kommissionens kontorer i Bosnien eller Kroatien det nødvendige udstyr til at kunne overvåge foranstaltnin- gerne effektivt. 3. 52. I maj 1996, fire måneder efter at PGB — Indkøb blev sat i gang, ansatte Kommissionen konsulenter til at overvåge det. I begyndelsen var det vanskeligt for dem at arbejde effektivt, fordi deres mandat kolliderede med indkøbscentralernes mandat — indkøbscentralerne havde nemlig selv repræsentanter i Bosnien. Kommissionen ind- førte ikke et system til sikring af, at der kunne følges hurtigt op på konsulenternes bemærkninger og henstillin- ger. Kommissionen finansierede en evaluering af PGB — Indkøb i oktober 1997. Resultaterne af denne evaluering vil sandsynligvis først foreligge i april 1998. Når de er offentliggjort, skal der foretages regnskabsmæssig revision af det program, Kommissionen har finansieret. 3. 53. Kommissionen var ikke tilstrækkelig opmærksom på en række finansielle aspekter ved PGB: a) Kommissionen fastlagde ikke procedurer for, hvordan landbrugssektorerne skulle forvalte counterpart-mid- lerne (42) hidrørende fra salget af indkøbte varer (mo- torkultivatorer: 4,6 mio. ECU og pesticider 0,25 mio. ECU) (jf. punkt 4. 51). b) Indkøbscentralernes renteindtægter af de kontante forskud fra Kommissionen blev overhovedet ikke kontrolleret, selv om der pr. udgangen af 1997 var tale om et beløb på mindst 1,21 mio. ECU. (42) Midler hidrørende fra salget til de endelige modtagere af leverancerne til myndighederne i Bosnien-Hercegovina. C 241/20 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 c) Endelig havde Kommissionen ikke indført selv den mest elementære regnskabskontrol af de udbetalte forskud. Den havde f. eks. ikke stillet krav om regel- mæssig afstemning af de udbetalte midler, de afholdte udgifter og de disponible bankindeståender. Retten konstaterede således i en af indkøbscentralernes regn- skaber, at beløbet for de samlede forskud var 89 527 ECU lavere end beløbet for de tilsvarende betalinger i Kommissionens regnskab. Kommissionens tjenestegrene praktisk talt ikke fore- tage kontrol (44). d) I forbindelse med en kontrakt om renovering af boliger i kantonen Una Sana, som Kommissionen havde finansieret gennem UNHCR, kunne Retten ikke konstatere, hvad materialer for 459 000 DEM, der i henhold til fakturaen skulle være anvendt til istandsættelse af lejligheder i Velika Kladusa, virkelig var anvendt til. 3. 54. GD IA indførte i andet halvår af 1997 uden for rammerne af PGB et kontrolsystem, der omfattede bolig- sektoren i Bosnien, men det sørgede ikke for, at resten af genopbygningsprogrammet, som dog tegnede sig for 70 % af de samlede midler, der var indgået forpligtelse for pr. 31. december 1997, blev kontrolleret løbende. 4. AKTIONERNES EFFEKT Den geografiske fordeling 3. 55. Kommissionen betalte også UNHCR for at over- våge anvendelsen af de 45 mio. ECU til genopbyg- ningsprojekterne, som GD IA og ECHO finansierede gennem UNHCR, men alligevel konstateredes der flere problemer i forvaltningen af foranstaltningerne: a) UNHCR anvender normalt de samme NGO’er som Kommissionen til at gennemføre genopbygningspro- jekter. EU betaler UNHCR for at kontrollere den tekniske side af foranstaltningerne, selv om UNHCR ikke har megen erfaring på dette område. Kommissio- nen kunne opnå et bedre costbenefitforhold, hvis den selv iværksatte projekterne vedrørende genopførelse af boliger sammen med NGO’erne. b) I flere tilfælde (43) havde UNHCR anvendt EU- midlerne til finansiering af andre projekter end dem, der var fastsat i Kommissionens kontrakter med UNHCR. Kommissionen var blevet stillet over for fait accomplier og havde systematisk godkendt ændrin- gerne efterfølgende. I andre tilfælde var de beløb, der var afsat til bestemte delprojekter, blevet forhøjet væsentligt, mens beløbene til andre delprojekter var blevet skåret ned. Kommissionen var ikke blevet før kontrakten informeret om disse ændringer, udløb. c) Kommissionen havde ikke stillet krav om at få til- sendt alle underentrepriseaftaler, som UNHCR indgik med sine partnere. Uden sådanne oplysninger kan De enheder, der udgør Bosnien-Hercegovina 4. 1. Ca. 90 % af bistanden blev ydet til føderationen. Oprindeligt skulle 30 % af midlerne gå til Republika Srpska, men da de politiske betingelser, Den Europæiske Union stillede, ikke blev opfyldt, og visse dele af Dayton- aftalerne ikke blev overholdt, blev bistanden indstillet flere gange i 1996 og 1997, bl. a. i et forsøg på at få krigsforbrydere stillet for retten. Til gengæld var bistan- den i ingen af enhederne betinget af, at der skulle ske fremskridt i de økonomiske reformer. 4. 2. Projekterne har kun i begrænset omfang bidraget til at bringe enhederne nærmere hinanden. Den vigtigste aktion på dette område var etableringen af telefonlinjer (4. 46). En række projekter vedrørende istandsættelse af boliger førte også til, at samhandelen mellem enhederne blev genetableret i begrænset omfang, navnlig i Posa- vina. S a r a j e v o 4. 3. De 65 mio. ECU, som GD IA tildelte Sarajevo i 1996 og 1997, blev anvendt ekstremt langsomt, og de havde kun haft begrænset effekt ved udgangen af 1997. Det skyldtes fortrinsvis, at Kommissionen havde proble- mer med at få en konstruktiv dialog i gang med myndig- hederne i Sarajevo, og at kun en enkelt projektforvalter i GD IA var ansvarlig for både programmet »Europa for Sarajevo« og programmet for flygtningenes tilbagevenden til deres tidligere hjem. (43) Navnlig GD IA-kontrakten fra oktober 1996 om genopbyg- ning af Østslavonien (jf. punkt 4. 13 d), 2,7 mio. ECU) og ECHO-kontrakten fra juni 1996 om foranstaltninger i Bos- nien-Hercegovina (28 mio. ECU). (44) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/97 om Den Europæi- ske Unions humanitære bistand 1992–1995, EFT C 143 af 12. 5. 1997, kasse 2. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/21 U n a S a n a ( f ø d e r a t i o n e n ) 4. 4. Una Sana prioriteredes højt, fordi et meget stort antal flygtninge, der befandt sig i EU-medlemsstaterne, sandsynligvis ville vende tilbage til denne kanton (45). Der er imidlertid kun gennemført et begrænset antal aktioner. I august 1996 forelagde myndighederne i føderationen efter høring af Tyskland forslag til et program på 39,5 mio. ECU for Kommissionen (46), men Kommissio- nen mente ikke, at det var muligt at udarbejde en finansieringsplan på grundlag af dette forslag. Ved udgangen af 1997 var der endnu ikke vedtaget en samlet plan, og der var ikke fremlagt et forslag til et integreret program. B r c k o ( R e p u b l i k a S r p s k a ) 4. 5. I februar 1997 blev afgørelsen om byens fremtid udskudt, og først da valgte det internationale samfund af donorer at prioritere genopbygningsstøtten til denne zone højt. Ud over humanitære aktioner, som ECHO støttede i hele perioden (2 mio. ECU), havde Kommissionen ved udgangen af 1997 endnu ikke gennemført nogen aktion af betydning. I forbindelse med ændringen af PGB blev der i november 1996 ydet 2 mio. ECU til et integreret program for repatriering af flygtninge i Brcko, men ved udgangen af 1997 var der endnu ikke indgået kontrakt om gennemførelse af denne aktion. Kroatien I juli 1996 vedtog Kommissionen et program på 4. 6. 5,29 mio. ECU til fordel for den stærkt ødelagte by Vukovar, men i 1996 havde denne bistand kun givet meget begrænsede resultater, fordi projektet var dårligt forberedt, og i juli 1997 måtte det ændres (jf. punkt 3. 33). Ved udgangen af 1997 begyndte finansieringerne af istandsættelser af lejligheder og af vand- og elforsy- ningsnet at give resultater. 4. 7. UNHCR skulle have gennemført et stort projekt, der omfattede genopbygning af boliger i landsbyerne ved frontlinjen i Østslavonien (2,7 mio. ECU), men det blev blokeret i mere end et år, fordi de kroatiske myndigheder modarbejdede det. Også i dette tilfælde havde UNHCR (45) Ifølge UNHCR’s beregninger skulle 27 000 personer eller 17 % af det samlede antal personer beregnet for føderationen som helhed vende tilbage til denne kanton i 1997. (46) Ifølge UNHCR var der ved udgangen af 1997 stadig 220 000 bosniske flygtninge i Tyskland, og der var ikke fundet en varig løsning på deres boligproblemer. ikke forberedt projekterne godt nok (jf. punkt 3. 55). Den kroatiske regering yder selv en væsentlig genopbygnings- indsats i regionen og forsøger at prioritere kroaters tilbagevenden højere end reintegrering af personer af serbisk oprindelse. Fordelingen på sektorer Boligsektoren og flygtningenes tilbagevenden 4. 8. Flygtningenes tilbagevenden til Bosnien prioriteres højt i EU’s programmer. Derfor skal effekten af aktioner til istandsættelse af boliger ikke kun vurderes ud fra omfanget og kvaliteten af istandsætningsarbejderne, men også ud fra, i hvilket omfang de har været medvirkende til, at flygtningene er vendt tilbage. ECHO’s indsats har været koncentreret om fordrevne inden for landets græn- ser og om den befolkning, der er berørt af krigen. Formålet med ECHO’s aktioner har altså været at sup- plere GD IA’s aktioner. 4. 9. Ifølge UNHCR er der vendt væsentligt færre flygt- ninge tilbage end forventet såvel i 1996 som i 1997. I 1996 vendte 88 000 flygtninge tilbage til deres hjemland, selv om målet var 200 000, og i 1997 vendte 106 000 flygtninge hjem, selv om man havde regnet med 200 000. De politiske og sikkerhedsmæssige problemer, landet sta- dig er plaget af, og den langsommelige genopbyg- ningsproces har haft væsentlig indflydelse på mange flygt- ninges beslutning om ikke at vende hjem (47). Det er i øvrigt sværest at få de bedst uddannede til at vende tilbage, hvilket forsinker den økonomiske genrejsning yderligere. 4. 10. Ødelæggelserne i boligsektoren er anslået til 4 000 mio. USD (48). Krigen ødelagde ca. halvdelen af de 1,3 millioner boliger, hvoraf 80 % var i privateje. Kom- missionens bidrag udgjorde i perioden 1996–1997 ca. 32 % af samtlige donorers forpligtelser, men kun 8 % af betalingerne. (47) Ifølge UNHCR’s beregninger var der ved udgangen af 1997 ca. 263 000 flygtninge i EU-medlemsstaterne (Appel consoli- de´ pour l’anne´e 1998; repatriation and return operation 1998). Dertil kom 335 000 flygtninge, der havde søgt tilflugt i de øvrige republikker i det tidligere Jugoslavien, og 800 000 fordrevne i Bosnien. (48) Verdensbanken: Programme de reconstruction, programmes sectoriels et priorite´s (april 1996). C 241/22 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 4. 11. Genopbygningen af boliger under den første del af PGB begyndte lige inden vinteren 1996/1997. På det tidspunkt overvejede Kommissionen, om den kun skulle levere materiale, eller om den skulle gennemføre fuld- stændige projekter. De fleste øvrige boliggenopbygnings- aktioner (uden for PGB) blev først påbegyndt i andet halvår af 1997, dels fordi fællesskabsprocedurerne for projektforberedelse var så langsommelige (jf. punkt 3. 35), dels fordi det var svært for NGO’erne at finde frem til modtagere og huse, der opfyldte Dayton-aftalernes krite- rier for flygtningenes tilbagevenden, og som de lokale myndigheder kunne acceptere. 4. 12. Pr. 31. december 1997 havde Kommissionen finansieret istandsættelse af ca. 10 700 huse, og 6 300 huse (2 % af samtlige planlagte arbejder) var færdigi- standsat. Af effektivitetshensyn havde man indtil denne dato systematisk istandsat de mindst beskadigede boliger, fordi det var billigere. Tabel 7 viser de vigtigste aktioner, Kommissionen satte i gang, til istandsætning af private boliger. TABEL 7 Gennemførelse af projekterne vedrørende istandsættelse af enfamilieboliger (1996-1997) (eksklusive ejendommenes fællesarealer) Projektet påbegyndt i perioden Kommissions- tjenestegren Projekternes værdi (mio. ECU) Antal boliger istandsat pr. 31. 12. 1997 Antal boliger under istandsæt- telse pr. 31. 12. 1997 Antal boliger i alt januar-juni 1996 juli-december 1996 januar-juni 1997 juli-december 1997 GD IA ECHO GD IA ECHO GD IA ECHO GD IA ECHO I alt GD IA ECHO — 3,2 13,2 2,0 14,0 6,6 14,4 14,0 41,6 25,8 — 1 785 1 410 469 1 089 73 1 422 81 — 0 325 0 1 182 840 620 1 386 — 1 785 1 735 469 2 271 913 2 042 1 467 3 921 2 127 6 048 2 408 2 226 4 634 Kommissionen 67,4 6 329 4 353 10 682 Kilde: Revisionsretten. 4. 13. Der konstateredes flere eksempler på, at istandsæt- telsesarbejderne i henhold til kontrakterne ikke havde kunnet gennemføres, f. eks. i følgende tilfælde: a) I Gorazde (49) skulle 400 boliger repareres inden for rammerne af PGB for i alt 2,33 mio. ECU. Kun 42 (49) Føderationens enklave i Østbosnien. boliger var blevet gjort færdige. Arbejderne vedrø- rende 334 andre boliger var blevet opgivet, og to tredjedele af disse boliger var ubeboelige. Endelig havde man aldrig påbegyndt reparationen af de sidste 24 boliger. Den projektansvarlige NGO havde udbe- talt 787 000 DEM for meget til byggevirksomheden, og Kommissionen havde aldrig tilbagesøgt dette beløb. Disse problemer opstod, selv om projektet blev overvåget af tre deltagende organer: indkøbscentralen, 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/23 den NGO, der koordinerede arbejderne, og det kon- sulentfirma, der overvågede PGB. missionen begrænsede sig til 50 % for at undgå at skabe nag i den befolkning, der var blevet i Bosnien under krigen. b) I Bosanska Krupa (Una Sana) var et UNHCR-ledet projekt, der gik ud på fuldstændig istandsættelse af 400 huse, blevet ændret til et projekt, der gik ud på reparation af 500 tage, da kommunen havde forplig- tet sig over for UNHCR til at gennemføre resten af arbejderne. Det endte med, at kun 435 tage blev repareret, og kommunen opfyldte ikke sine forpligtel- ser. I september 1997 var halvdelen af husene stadig ikke beboet, fordi de var ubeboelige. c) I Stolac (Mostar-regionen) skulle der repareres 100 huse (0,9 mio. ECU) til muslimske flygtninge. Kun 66 huse blev istandsat, og ca. 20 af dem var beboet i september 1997. Der var voldsom kroatisk modstand mod at lade flygtningene komme tilbage, og der var blevet sat ild til to af de istandsatte huse. d) I oktober 1996 havde UNHCR fået stillet 2,7 mio. ECU til rådighed til genopbyging af 600 huse i to pilotlandsbyer ved frontlinjen (Antunovac og Ernesti- novo) i Østslavonien. I september 1997 var der ikke blevet istandsat et eneste hus, og de kroatiske myndig- heder havde kun godkendt 20 dossierer. Først i okto- ber 1997 informerede UNHCR Kommissionen om problemerne på stedet og foreslog at nedsætte antallet af boliger, der skulle repareres, til 325. De beløb, der derved blev frigjort, skulle anvendes til genopbygning af offentlige bygninger (skoler, sundhedscentre mv. ). 4. 14. De 67,4 mio. ECU, Kommissionen har stillet til disposition til boliger (jf. tabel 7), skal på sigt komme såvel ca. 10 000 flygtninge til gode, som har søgt tilflugt i EU, som 37 500 andre, navnlig fordrevne. Ifølge Rettens beregninger var der pr. udgangen af 1997 blevet reinte- greret 5 000 flygtninge og 22 500 fordrevne. Da Kommis- sionen ikke havde vedtaget noget boligprogram i 1996, hvor flygtninge fik førsteprioritet, kom genopbygningen fortrinsvis fordrevne til gode. Derefter, og også for de fleste af de projekter, der blev finansieret i 1997, har det været Kommissionens mål, at 50 % af de husholdninger, der kommer i betragtning, skal være flygtninge, der har fået ophold i en EU-medlemsstat. Denne betingelse er dog ikke nedfældet systematisk i projektkontrakterne. Kom- 4. 15. Spørgsmålet var, hvilke flygtninge Kommissionens genopbygningsprojekter skulle tage sigte på, og der var to muligheder: a) Man kunne først finde frem til flygtninge, der var indstillet på at flytte hjem, såfremt de fik en bolig, og derefter påbegynde arbejdet b) eller man kunne gennemføre genopbygningsarbejder i de regioner, som flygtningene kunne flytte tilbage til, og fordele boligerne blandt de familier, der allerede var vendt tilbage til Bosnien, og dermed anspore de flygtninge, der var forblevet i modtagerlandene, til at flytte hjem. Den første løsning viste sig at være vanskelig at gennem- føre, fordi det tog tid at identificere flygtningene i med- lemsstaterne. Med den anden løsning, der er anvendt i stor udstrækning, er det imidlertid umuligt at fastslå, i hvor høj grad flygtningenes tilbagevenden hænger sam- men med genopbygningsforanstaltningerne. 4. 16. I betragtning af det meget store antal boliger, der skulle istandsættes, og af de begrænsede disponible mid- ler ville man have kunnet istandsætte flere boliger, hvis midlerne i første omgang var blevet ydet til de dårligst stillede personer — og det var stort set dem, der blev i Bosnien under krigen. Man burde have kombineret gave- bistanden med lån med rentegodtgørelse til de mere gunstigt stillede personer, dvs. almindeligvis flygtnin- gene. 4. 17. Der har generelt været ført en temmelig uklar politik på dette område. Først i oktober 1997 blev der indført en låneordning i samarbejde med Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). For de kommissionsprojekter, som UNHCR skulle forvalte, var der fastlagt sociale og øko- nomiske kriterier (50), men sådanne kriterier blev normalt ikke medtaget i de kontrakter, der blev indgået direkte mellem Kommissionen og NGO. De forskellige NGO’er anvendte derfor vidt forskellige kriterier ved udvælgelsen af modtagere. 4. 18. Den endelige effekt af projekterne var mindre, end man skulle tro i betragtning af antallet af reparationer, for en del istandsatte huse er fortsat ubeboede. 40 % af de huse i Una Sana, der var blevet istandsat som et led i 1996-projektet, var f. eks. stadig ubeboede i august 1997. Det skyldtes i mange tilfælde, at arbejderne var gennem- (50) Husholdninger med mindst en handicappet person eller en person på over 65 år; en månedlig indtægt på under 25 DEM. C 241/24 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 ført isoleret og ikke kombineret med projekter, der også omfattede sociale infrastrukturer, vand- og elforsyning og jobskabelse. stadig mangel på lærere og materiel på mange skoler. Da disse problemer rækker ud over ECHO’s virkeområde, havde det været hensigtsmæssigt, hvis GD IA havde ydet faglig bistand til styrkelse og reform af skolesystemet. 4. 19. Renovationen af kollektive ejendomme omfattede i de fleste tilfælde kun reparation af tage, vinduer og ejendommenes fællesarealer. Ved udgangen af december 1997 var der gennemført sådanne arbejder på ca. 6 270 lejligheder, hvoraf 75 % lå i Sarajevo. Arbejderne var finansieret over 1996- og 1997-budgettet. I de fleste tilfælde var det beboede lejligheder, der blev sat i stand. I Bosnien var man ved udgangen af 1997 knap nok kom- met i gang med at istandsætte de privatejede boliger i bygningerne på grund af problemer med at fastslå ejen- domsforholdet. I Vukovar omfattede projektet til gen- gæld fuldstændig genopbygning af to ejendomme med tilsammen 142 lejligheder, og arbejderne skulle være afsluttet ved udgangen af 1997 (omkostningerne beløb sig til 3,4 mio. ECU). I Vukovar nedsatte Kommissionen et paritetisk udvalg, der havde ansvaret for tildelingen af lejlighederne, hvilket bidrog væsentligt til at afklare for- holdene. Uddannelsessektoren noget 4. 20. Halvdelen af skolerne er enten blevet alvorligt beskadiget eller ødelagt under krigen, og der har ikke været siden 1991–1992. De skoler, der var åbne, manglede lærere, udstyr og materiel. I 1996–1997 tegnede Kommissionen sig for henholdsvis 29 % og 21 % af samtlige donorers forpligtelser og betalinger. uddannelsesbudget egentligt Inden for rammerne af PGB blev der ydet 2 mio. 4. 21. ECU til uddannelsessektoren til indkøb af skolemøbler. Dette program dækkede ca. 20 % af underskolernes behov i føderationen. Møblerne blev leveret af en lokal virksomhed, og derfor var dette program med til at sætte gang i landets økonomi. Møblerne var imidlertid af middelmådig kvalitet, og det var ikke klart, efter hvilke kriterier modtagerskolerne blev udvalgt. GD IA’s midler ville have været bedre givet ud, hvis de først og fremmest var blevet tildelt de skoler, der blev istandsat af ECHO efter bestemte kriterier. Sundhedssektoren 4. 23. 35–50 % af regionernes infrastrukturer på sund- hedsområdet blev ramt af krigen, og sektoren mistede ca. halvdelen af de ansatte. Der var stadig stor risiko for mangel på medicin og basisudstyr ved udgangen af 1997. I 1996–1997 beløb Kommissionens forpligtelser og beta- linger til fordel for denne sektor sig til henholdsvis 15 % og 20 % af bistanden fra samtlige donorer. 4. 24. Kommissionen iværksatte kun få projekter i sund- hedssektoren i Bosnien trods erfaringerne fra reformer af sundhedssektorerne i Mellem- og Østeuropa. Det lave finansieringsniveau skyldtes bl. a. et ønske om at arbejde i partnerskab med det føderale sundhedsministerium, hvis effektivitet er hæmmet af interne etniske konflikter. I 1996 blev der ydet 6 mio. ECU til indkøb af medicinsk udstyr og ambulancer inden for rammerne af PGB, men ministeriet havde udarbejdet distributionslisterne uden at rådføre sig med hospitaler og klinikker, og derfor opfyldte nogle af leveringerne ikke de lokale behov (51). Uoverensstemmelser i ministeriet medførte i øvrigt, at udstyr blev oplagret i længere tid i Sarajevo. Ved udgan- gen af marts 1997 var der stadig udstyr til en værdi af ca. 2,5 mio. ECU på lager i Sarajevo, selv om distributionen var begyndt i december 1996. Ministeriet havde ikke været i stand til at give Kommissionen en fuldstændig liste over det distribuerede udstyr. Som for uddannelses- sektoren havde det i betragtning af ECHO’s erfaringer i sundhedssektoren under krigen været hensigtsmæssigt, hvis Kommissionens tjenester havde koordineret deres indsats, så man navnlig havde sikret, at materiellet var blevet dirigeret ud til de sundhedscentre, ECHO havde sat i stand. I forbindelse med et projekt (2 mio. ECU) finansie- 4. 25. ret af restmidler fra PGB skulle Kommissionen levere et laboratorium udstyr til kvalitetskontrol af medicin. Ministeriet overvejede imidlertid meget længe, hvor labo- ratoriet skulle placeres (i den kroatiske eller den muslim- 4. 22. ECHO’s projekter vedrørende genopbygning af skoler gav gode resultater, for pr. udgangen af 1997 var omkring hundrede skoler blevet istandsat inden for ram- merne af 1996- og 1997-programmerne. Imidlertid er der (51) Der blev f. eks. leveret flere ambulancer til hospitaler, der ikke havde brug for dem. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/25 ske zone), og det tog et år, inden beslutningen om placeringen blev truffet. reparation af nettet i Sarajevo, at der blev installeret rør leveret af andre kilder. 4. 26. ECHO-støtten havde en væsentlig effekt gennem et diversificeret reparationsprogram, der omfattede ca. 70 sundhedscentre. Situationen inden for sundhedsvæsenet er imidlertid stadig kritisk, og det er nødvendigt at refor- mere det. Størstedelen af udgifterne dækkes fortsat af humanitær bistand, hvor ECHO stadig er den vigtigste donor. Hvis Kommissionens tjenester havde været koor- dineret effektivt, ville GD IA have kunnet yde faglig bistand til reformen af sundhedssektoren. Energi (elektricitet og gas) 4. 27. Halvdelen af elektricitetsproduktionskapaciteten og 60 % af transmissionslinjerne blev beskadiget under krigen, og en stor del af forsyningsnettet blev ødelagt. Gasledningerne blev også ødelagt, og der blev udført 54 000 uautoriserede og farlige gastilslutninger i Sarajevo. I 1996–1997 tegnede Kommissionens forpligtelser og betalinger sig for henholdsvis 22 % og 13 % af bistanden fra samtlige donorer. 4. 28. Energisektoren er den vigtigste del af PGB, men programmet blev væsentligt mindre effektivt, fordi Kom- missionen nøjedes med at levere udstyr og reservedele, uden at sikre sig, at de blev installeret. Ved besøg på stedet konstateredes forskellige mangler: a) Da de lokale elselskaber ikke havde de nødvendige ressourcer, blev en del af udstyret ikke anvendt. Der blev f. eks. afsat 0,9 mio. ECU til istandsætning af transformatorer og højspændingsledninger, der skulle forsyne 10 000 personer i regionen Turbe i det cen- trale Bosnien med elektricitet, men udstyret blev ikke installeret, selv om befolkningen dårligt nok havde elektricitet til belysning. b) Levering af udstyr var i mange tilfælde ikke en integrerende del af projekterne vedrørende istandsæt- telse af forsyningsnettet, og leveringerne var ofte blevet forsinket, eller de modtagende myndigheder var ikke blevet informeret om, hvornår leveringerne ville finde sted. I den største kontrakt vedrørende elektrici- tetssektoren (4,9 mio. ECU), som blev undertegnet i september 1996, var det fastsat, at leveringerne skulle være afsluttet i december 1996 (jf. punkt 3. 39 h)), men på det tidspunkt var der kun leveret 20 %. Først i juni 1997 var alt leveret. I gassektoren medførte forsinkelser i leveringen af rør (0,265 mio. ECU) til c) Kommissionen overlod det til det centrale elselskab at bestemme, hvilken form for udstyr der skulle leveres til elselskabets lokale filialer. Da selskabet imidlertid ikke havde forhørt sig ordentligt hos disse filialer, selv om de var ansvarlige for reparationerne, modtog nogle af dem kun en del af det udstyr, de havde behov for. d) Selv om Kommissionen havde ansat en konsulent (jf. punkt 3. 52), blev der ikke ført systematisk tilsyn med det leverede udstyr, og i april 1997 havde den ikke en samlet opgørelse over det udstyr, der var installeret. 4. 29. I energisektoren varierede effekten af PGB meget: a) PGB bidrog til, at en lille del af elektricitetsproduktio- nen kom i gang igen i den muslimske enklave i Gorazde. Der blev leveret seks transformatorer, men i april 1997 var der behov for yderligere 40 til dækning af det løbende behov. b) Der blev leveret udstyr og reservedele til reparation af generatorerne i føderationens to vigtigste varmekraft- værker i Kakanj og Tuzla (2,2 mio. ECU). PGB bidrog med ca. 12 % af den samlede finansiering. I Tuzla var det imidlertid på grund af kraftværkets størrelse og alder tvivlsomt, om det var økonomisk berettiget at foretage disse investeringer. Derfor havde Verdensbanken nægtet at deltage i projektet. c) I 1996 bidrog PGB med ca. 25 % af de samlede donorers finansielle bidrag til den kulminedrift, der forsyner elektricitetsværkerne, og var dermed med til at sætte gang i produktionen. I perioden december 1996-marts 1997 øgede mineselskabet i Tuzla sin brunkulsproduktion fra 133 000 tons til 193 000 tons pr. måned (dvs. en stigning på 45 %). d) Der blev ydet finansiel støtte til reparation af gasfor- syningsnettet til 4 000 husholdninger i Novi Grad- kvarteret i Sarajevo. Dette projekt omfattede levering af tællere, således at forbruget kunne faktureres og distributørens økonomiske levedygtighed dermed sik- res. Derudover blev der under projektet uddelt 4 000 komfurer og 4 000 radiatorer gratis (0,9 mio. ECU), selv om Verdensbanken var af den opfattelse, at de fleste husholdninger selv kunne købe dette udstyr. C 241/26 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 4. 30. Når bortses fra PGB og ECHO’s aktioner, har Kommissionens projekter haft begrænset effekt i energi- sektoren. Selv om der i december 1996 var indgået forpligtelser for 13,5 mio. ECU (budgetpost B7-541) med henblik på elektricitetsområdet, blev der først i november 1997 indledt en offentlig udbudsprocedure. Det skyldtes dels projektets størrelse, dels Kommissionens langsomme- lige procedurer og problemerne med at forhandle med tre forskellige distributionsselskaber (52). De yderligere 7 mio. ECU, der blev tildelt dette projekt i november 1996 i form af genanvendte midler fra PGB, var heller ikke blevet udnyttet. Man var således overhovedet ikke begyndt at gennemføre 1997-programmet ved udgangen af 1997. fordele de 4. 31. Kommissionens beslutning om at 13,5 mio. ECU, der var afsat til dette program, med 4,5 mio. ECU til hver af de tre »Elektropriverda« var ikke i overensstemmelse med retningslinjerne i bilag 9 til Dayton-aftalerne, hvor det var fastsat, at de offentlige forsyningsvirksomheder i elektricitets-, vand-, transport- og telekommunikationssektoren, der var opsplittet mel- lem de tre etniske grupper, skulle sluttes sammen til e´n virksomhed. På grund af de lokale myndigheders mod- stand har det internationale samfund af donorer først kunnet iværksætte det bilag lidt efter lidt. I november 1996 vedtog donorerne i forbindelse med dette program at gennemføre en strategisk undersøgelse af sektoren, men den blev først påbegyndt i oktober 1997. Denne undersøgelse er af særlig betydning for genopbygningen, fordi det er nødvendigt at kortlægge de ændringer i efterspørgselsstrukturen, der er sket siden krigen, inden der foretages nye investeringer. Transportsektoren G e n e r e l l e b e m æ r k n i n g e r I januar 1996 krævede 28 % af hovedvejsnettet 4. 32. øjeblikkelig reparation. De ti broer mellem Bosnien og Kroatien var ikke passable, og 70 andre vigtige broer inde i landet var alvorligt beskadigede eller ødelagt. De offentlige transportmidler fungerede dårligt, og Sarajevos lufthavn var lukket for civil flyvning på grund af baner- nes, I 1996–1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger henholdsvis 26 % og 15 % af samtlige dono- rers bidrag. terminalernes og kontroltårnets forfatning. 4. 33. Transportsektoren tegner sig for Kommissionens næststørste finansiering i genopbygningsaktioner. Denne sektors behov er enorme og vil sandsynligvis kræve meget omfattende bevillinger. Det har ikke været muligt at måle den indirekte effekt af disse aktioner på flygtningenes beslutning om at vende tilbage. B y t r a n s p o r t 4. 34. De synligste elementer i PGB var, at der var leveret busser, og at sporvognslinjerne i Sarajevo var istandsat. Af de 300 busser, der var i drift i Sarajevo i 1991, var kun 20 funktionsdygtige ved krigens afslutning. Der blev leveret 33 busser inden for rammerne af PGB, og dermed kunne 75 % af nettet genåbnes, dog med nedsat drift. I april 1997 havde det offentlige transportselskab i Sara- jevo dog stadig ikke ressourcer nok til at sikre driften. B r o e r 4. 35. Broen Bosanski Samac over Sava, der adskiller Kroatien og Bosnien, skulle repareres inden for rammerne af genopbygningsprogrammet fra 1996 (10 mio. ECU). Det var et meget vigtigt projekt for Bosnien, da denne bro er en meget betydningsfuld forbindelse mellem Buda- pest og Adriaterhavet via Kroatien og Sarajevo. Finansie- ringsafgørelsen blev truffet i december 1996, og arbej- derne skulle vare i 18 måneder. Ved udgangen af 1997 var reparationsarbejderne endnu ikke begyndt. Man var nemlig først begyndt at fjerne miner i området i august 1997, og der var opstået uenighed om valget af den virksomhed, der skulle tegne den nye bro, og kontrakten blev først underskrevet i august 1997. På grund af forsinkelser blev projektfristen forlænget 18 måneder (til udgangen af 1999). Ifølge en konsulentrapport fra december 1997 vil omkostningerne ved projektet stige fra 10 til 11,5 mio. ECU, fordi broens fundament er beskadi- get af erosion efter ødelæggelsen. Såfremt det trækker yderligere i langdrag med Kommissionens afgørelse, vil dette meget vigtige forbindelsesled først blive åbnet efter år 2000. V e j e (52) I Bosnien har hver etnisk befolkningsgruppe sit eget elforsy- ningsselskab (Elektropriverdas). 4. 36. Det vigtigste vejprojekt (3 mio. ECU) i genopbyg- ningsprogrammet for 1996 vedrører rehabilitering af 23 km af den nordlige korridor, der forbinder den østlige og den vestlige del af Republika Srpska. De serbiske 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/27 myndigheder anser den for at være yderst vigtig, fordi man derved kan undgå at passere gennem føderationen. Selv om der blev truffet afgørelse i november 1996, blev der først indledt udbudsprocedure i november 1997. forbindelse med dette projekt har utilstrækkelig koordi- nering mellem donorerne medført, at genopbygningen af lufthavnen ikke har kunnet planlægges som en samlet, samfinansieret aktion. 4. 37. Vejprogrammet for 1997 (5,45 mio. ECU) omfat- tede også to andre projekter i Republika Srpska. For det første et projekt til 1,35 mio. ECU vedrørende genopbyg- ning af vejen mellem Pale og Lukavica (53), sæde for den serbiske repræsentation i staten Bosnien-Hercegovinas præsidialråd, der er et triumvirat. For det andet et projekt til 1,35 mio. ECU til udbedring af en anden vej i den vestlige del af Republika Srpska (fra Ustipraca til Foca). Via denne vej kan man undgå hovedvejen, der går igennem den muslimske enklave Gorazde. Ved udgangen af 1997 overvejede Kommissionen, hvad der skulle ske med disse to projekter, der var blevet udskudt. 4. 38. Inden for rammerne af PGB blev der leveret vej- vedligeholdelsesudstyr til 18 arbejdshold i hele landet. Effekten af dette udstyr var imidlertid begrænset, for det første fordi transportministeriet ikke havde defineret de tekniske krav til udstyret tilstrækkeligt præcist, for det andet fordi arbejdsholdene kun havde et meget begrænset driftsbudget til disposition. F. eks. havde asfalteringsma- skinerne (fem til 347 170 ECU) og vejtromlerne (fem til 332 665 ECU) ikke tilstrækkelig kapacitet til de repara- tioner, der skulle gennemføres. Endvidere anvendtes et mobilt vejlaboratorium, der var leveret til Republika Srpska (107 459 ECU), stadig ikke i april 1997, fordi modtageren hverken havde de nødvendige transportmid- ler eller den nødvendige knowhow. C i v i l l u f t f a r t 4. 39. På området civil luftfart deltog Kommissionen i genopbygningen af passagerterminalen i Sarajevos luft- havn (6,8 mio. ECU). Dette indgår i et projekt, der omfatter istandsættelse af hele lufthavnen, og som de fleste vestlige donorer har deltaget i siden midten af 1996. 4. 40. Selv om Den Internationale Styringsgruppe afleve- rede et tilbud i november 1996, startede de første has- tearbejder først i oktober 1997. På grund af vinteren kunne hovedarbejderne ikke starte før april 1998. I Vandforsyning og forvaltning af husholdningsaffald 4. 41. Ved udgangen af 1995 ansloges det, at 60 % af vandforsyningsnettet var ramt af så alvorlige lækager, at der ikke kunne sikres en normal vandforsyning. Rens- ningsanlæggene var stort set ødelagt, og der blev ikke længere indsamlet affald. I 1996–1997 udgjorde Kommis- sionens forpligtelser og betalinger i denne sektor hen- holdsvis 23 % og 13 % af samtlige donorers bidrag. 4. 42. PGB’s effekt i vandforsyningssektoren var begræn- set. Programmet leverede dog udstyr og materiel til 62 af de 69 kommuner i føderationen, men Kommissionen havde ikke nogen indflydelse på forsyningsplanerne og kunne ikke sikre, at leveringerne fandt sted som planlagt. Faktisk blev forsyningerne til dels distribueret efter politi- ske forhandlinger, da nogle af de største modtagere befandt sig i den kroatiske zone, hvor behovene var mindst akutte. Endvidere var det leverede udstyr ikke altid tilpasset de lokale behov, for teknisk set var det ofte langt mere avanceret end det materiel, der blev anvendt inden krigen. Donorerne havde f. eks. leveret moderne udstyr til detektering af lækager, der langt oversteg behovene i Bosnien, og derfor blev det meste af dette udstyr slet ikke anvendt. Endelig havde de lokale vand- forsyningsselskaber ofte ikke de nødvendige ressourcer til at installere eller anvende det modtagne udstyr, og for at kunne gennemføre reparations- og vedligeholdelsespro- grammerne skulle de omstruktureres. 4. 43. Når bortses fra PGB og den humanitære bistand (6 mio. ECU), har genopbygningsstøtten fra EU (20,6 mio. ECU) kun i begrænset omfang forbedret vand- forsyningen, fordi udformning og forberedelse af udbud vedrørende projekter, der gik ud over rammerne for hastende genopbygningsforanstaltninger, blev prioriteret højere. I denne periode opstod der yderligere skader på forsyningsnettet i nogle regioner, f. eks. Sarajevo, og undertiden gik op til 70 % af vandforsyningen til spilde. Man var imidlertid ved at opbygge et solidt grundlag for de aktioner, der skulle gennemføres i 1998. (53) En forstad til Sarajevo i den serbiske enhed. 4. 44. Hverken Kommissionen eller de øvrige donorer har gennemført aktioner af større omfang på området C 241/28 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 forvaltning af husholdningsaffald, og den offentlige sund- hed er alvorligt truet. ECHO ydede midler til en affalds- plads i kantonen Una Sana (0,7 mio. ECU), men man havde ikke taget de lokale myndigheder med på råd, inden arbejdet blev påbegyndt. Da arbejdet ikke var ordentligt udført, blev anlægget ikke brugt. ECHO’s aktionskontrakter er ikke særligt velegnede i forbindelse med rehabiliteringsprojekter, og derfor er det vanskeligt for ECHO at kræve af en NGO, at den skal foretage de nødvendige udbedringer. Der blev i første kvartal af 1997 finansieret en behovsanalyse i Sarajevo, og derefter skulle der leveres udstyr i december 1997. Telekommunikation 4. 45. Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling anslog på grundlag af en undersøgelse foretaget i 1996 krigens samlede ødelæggelser i telekommunika- tionssektoren til 176 mio. ECU (54). Donorerne opnåede ingen resultater i denne sektor i 1996 på grund af de to enheders modstridende interesser. I 1996–1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger henholdsvis 33 % og 16 % af den internationale bistand. Donorernes faktiske forpligtelser var imidlertid kun på 17 % (30 mio. ECU) af overslagene for denne periode. 4. 46. I september 1997 nåede man imidlertid et godt stykke videre, for da blev telefonforbindelsen mellem enhederne genetableret (ganske vist med en meget lav kapacitet på 30 linjer, der var udnyttet fuldt ud ved udgangen af 1997). Denne foranstaltning blev finansieret med 4,7 mio. ECU fra 1996-bevillingerne. Ved udgangen af 1997 havde man ikke nået målet om at nå op på 90 linjer mellem enhederne på grund af sikkerhedsproblemer i Republika Srpska. 4. 47. Der blev ydet føderationen 4 mio. ECU over 1996- budgettet til genoprettelse af telefonnettet i de zoner, flygtningene skulle vende hjem til, men bevillingerne var endnu ikke udnyttet ved udgangen af 1997. Føderationen modsatte sig dette projekt, fordi den ikke kunne gå ind for den måde, hvorpå forbindelserne mellem de to enhe- der var blevet genetableret. 4. 48. Det skyldtes til dels meget kraftigt politisk pres fra Kommissionen, som de øvrige donorer støttede, at der blev genoprettet så mange telefonforbindelser mellem enhederne. Og som følge af dette politiske pres, som slet ikke blev udøvet på andre sektorer, har de tre telekom- munikationstjenester undertegnet et »memorandum om (54) 220 mio. USD. en principaftale«, der skal være en forløber for en fælles telekommunikationslov. De tre selskaber deltager endvi- dere i et fælles videreuddannelsesprogram, som Kommis- sionen har finansieret (0,7 mio. ECU), og som startede i september 1997. Landbrugssektoren Inden krigen var 40 % af befolkningen i Bosnien- 4. 49. Hercegovina helt eller delvis afhængig af landbruget. Under krigen blev ca. 80 % af alle landbrugsmaskiner ødelagt, og 70 % af besætningerne gik tabt (55). Donorer- nes bidrag (også Kommissionens) til denne sektor er imidlertid ret beskedne (56), og landbruget er ikke medta- get i de integrerede programmer. I 1996–1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger henholdsvis 24 % og 20 % af de samlede donorers bidrag. 4. 50. Ifølge rapporterne fra den virksomhed, Kommis- sionen havde overdraget overvågningen af aktionerne, blev der leveret følgende produkter inden for rammerne af PGB: a) 1 300 motordrevne kultivatorer (57) til de tre regioner i føderationen (4,6 mio. ECU) b) gødning og pesticider til de to enheder (2,1 mio. ECU) c) udstyr til mejerisektoren i føderationen (0,4 mio. ECU). 4. 51. Produkterne blev distribueret for sent til, at de kunne have nogen effekt i 1996. Efterfølgende viste det sig, at mange af dem ikke passede til de lokale forhold og derfor ikke var særligt nyttige. Den lille motordrevne kultivatormodel (5–7 kW) havde ikke en så kraftig motor, at den kunne bruges i bjergegnene i to af de tre regioner — Gorazde og Mostar. Endvidere var mælkekø- leudstyrets kapacitet i de fleste tilfælde alt for stor i forhold til bedrifternes produktionskapacitet i regionen. Og i denne region, der tegnede sig for den største del af produkterne (Tuzla), blev gødning og pesticider, der skulle have været uddelt gratis til bedrifterne, solgt. (55) Kilde: Bosnie-Herze´govine programme de reconstruction: programmes et priorite´s sectoriels. Dokument udfærdiget af Verdensbanken og Europa-Kommissionen i april 1997. (56) I 1996 indgik donorerne kun forpligtelser med henblik på denne sektor for 53 % af det budgetterede beløb. (57) Denne bistand udgjorde ca. 5 % af de nationale behov for dette udstyr. Verdensbanken finansierede 7,5 % af disse behov. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/29 Indtægten fra salget var overhovedet ikke blevet kontrol- leret. tilfælde kunne Kommissionen have ydet 10,5 mio. ECU til konkrete projekter uden at give afkald på sin delta- gelse i garantifonden. forelagt 4. 52. Den væsentligste støtte fra EU ud over PGB var et importprogram til 3 mio. ECU, der blev gennemført i forbindelse med et program for faglig bistand til fordel for regionerne i Una Sana (føderationen) og Banja Luka (Republika Srpska). Projektudkastet blev i november 1996, men forhandlingerne med den involve- rede NGO afsluttedes først i maj 1997, og udstyret, der i det store og hele omfattede 60 traktorer og anhængere, blev først leveret i perioden medio september-medio okto- ber 1997. Materiellet blev således leveret for sent til at kunne anvendes i landbrugsåret 1996/1997. Under den tekniske bistand blev der imidlertid oprettet foreninger af brugere af landbrugsmateriel. 440 lokale landbrugere har tilsluttet sig sådanne foreninger, hvor de fra 1998 kan leje traktorer og andet maskinel. 4. 53. I løbet af andet halvår af 1997 øgedes indsatsen i landbrugssektoren, og Kommissionen organiserede im- port af 560 kreaturer til de samme to regioner. De første leveringer fandt sted sidst i september 1997. I december 1997 blev der distribueret 5 000 får i det centrale Bos- nien (600 000 ECU). Udvikling af den private sektor og reaktivering af økonomien 4. 54. Trods en arbejdsløshed på ca. 60 % — der dog er knap så høj som følge af undergrundsøkonomien (58) — og selv om landet skal overgå fra et socialistisk system til markedsøkonomi, har Kommissionens indsats på dette område været begrænset, og den har ikke udarbejdet retningslinjer I 1996–1997 udgjorde Kommissionens forpligtelser og betalinger hen- holdsvis 13 % og 7 % af den samlede internationale bistand. fremtidige aktioner. for 4. 55. Ved udgangen af 1997 var Kommissionens to største aktioner — et program til reaktivering af økono- mien (16,5 mio. ECU) og en europæisk investeringsgaran- tifond i Bosnien-Hercegovina (10,5 mio. ECU) — kun lige begyndt. Ved udgangen af 1997 havde fonden endnu ikke ydet nogen garantier. I forbindelse med garantier er det budgetteknisk muligt at dække investeringer uden at stille midlerne til rådighed med det samme. I dette 4. 56. Der blev indgået forpligtelser med henblik på et andet projekt til fordel for Zica Wire Drawing Factory i Sarajevo. Denne virksomhed, der producerer kabler til byggeindustrien, modtog 1 mio. ECU i investeringsstøtte, og det var den eneste gang, Kommissionen ydede støtte til en større industrivirksomhed. Sigtet med dette projekt, som var det eneste af sin art, var at fremme oprettelsen af nye arbejdspladser. Støtte til den offentlige forvaltning 4. 57. På området offentlig forvaltning har donorerne stået over for et vanskeligt valg, fordi der er oprettet så mange nye institutioner på statsplan og så mange enheder og kantoner, og fordi den tidligere og den nye stab af embedsmænd ikke er tilstrækkeligt godt uddannet. Støt- ten til denne sektor har ganske vist resulteret i, at repræsentanterne for de lokale myndigheder er blevet bedre udrustede til at deltage i gennemførelsen af genop- bygningsprogrammet, men Kommissionen har kun afsat et relativt lavt beløb, der er blevet anvendt på institutio- nerne på statsplan i stedet for på enhederne og kanto- nerne. 4. 58. Kommissionens vigtigste aktion var oprettelsen af et kontor for skatte- og toldmæssig bistand (CAFAO), der rapporterer til GD XXI (jf. punkt 3. 23). Dette kontor har ydet en meget effektiv indsats, for der blev med virkning fra april 1996 oprettet toldmyndigheder i føde- rationen, som kontoret ydede bistand. Told udgør ca. 80 % af føderationens budgetindtægter (59). Toldmyndig- hederne ville navnlig på grund af de etniske uoverens- stemmelser næppe kunne fungere uden CAFAO. Siden begyndelsen af 1997 er der også ydet bistand til toldmyn- dighederne i Republika Srpska. CAFAO undersøger svig i de to enheder og har forelagt en række sager for den øverst ansvarlige, hvoraf det fremgår, at toldunddragelser i 1997 kunne opgøres til 53 mio. DEM. I begyndelsen af 1998 var dette beløb endnu ikke blevet tilbagesøgt. Endvidere deltager 1 150 medarbejdere i de to enheder i et videreuddannelsesprogram. 4. 59. CAFAO har udarbejdet et udkast til en midlertidig toldlov, der bl. a. går ud på, at der skal oprettes et enkelt toldområde i Bosnien-Hercegovina, men denne lov er (58) »The Economist Intelligence Unit« Country report, tredje (59) På føderationens budget for 1997, der var på i alt 615 mio. kvartal 1997. DEM, var toldindtægterne anslået til 500 mio. DEM. C 241/30 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 endnu ikke trådt i kraft. Kommissionen finansierede også forberedelsen af lovgivningen om udenrigshandel og investering, der blev vedtaget i juni 1997. Det ydede endvidere institutionel støtte til den nyoprettede central- bank (1 mio. ECU) samt til ombudsmandens kontor (0,75 mio. ECU) og til de statistiske tjenester (0,1 mio. ECU). 5. KONKLUSION 5. 1. Politisk stabilitet på Balkan er et spørgsmål, som ligger Den Europæiske Union på sinde, og Rådet og Parlamentet har stillet 1 000 mio. ECU til rådighed for Kommissionen i perioden 1996–1999 og dermed gjort den til en af de vigtigste donorer i hele genopbygningen af det tidligere Jugoslavien. Til dette beløb skal lægges humanitær bistand, som budgetmyndigheden træffer beslutning om for et år ad gangen, og som i perioden primo 1996–ultimo 1997 var på 315 mio. ECU. 5. 2. Lige siden fredsaftalerne blev undertegnet i decem- ber 1995, har Kommissionen understreget, at det var vigtigt, at genopbygningen blev sat hurtigt i gang, og at aktionerne blev koordineret med de øvrige donorers bistand, samt at der blev ydet støtte til oprettelsen af nye institutioner, der kunne fremme forsoningen mellem de tre etniske samfund i Bosnien-Hercegovina [jf. note (15)]. Kommissionen har således gjort sig til talsmand for, at de forskellige donorer sætter tilstrækkelige ressourcer ind på de områder, hvor de har størst erfaring og kapacitet. 5. 3. Den Europæiske Union traf meget hurtigt politisk beslutning om at yde hjælp i denne katastrofesituation, men der var mange tekniske og administrative hindringer, som hovedparten af de øvrige donorer ikke kom ud for i samme omfang, for selve gennemførelsen af aktionerne. Ved udgangen af 1997 var udnyttelsesgraden for Den Europæiske Unions bistand stadig lav (jf. punkt 3. 30), problemet med de flygtninge, der har søgt tilflugt i en række EU-medlemsstater, var stadig ikke løst på en måde, som disse EU-stater kunne acceptere (jf. punkt 3. 8), og bortset fra ganske få tilfælde var Den Europæi- ske Unions interventioner ikke særligt synlige (jf. punkt 4. 34). Desuden blev bistanden til Republika Srpska ind- stillet flere gange, og derfor blev gennemførelsen af genopbygningsprogrammet i denne enhed særligt forsin- ket (jf. punkt 1. 3 og 4. 1). nalet, så der kunne sættes tilstrækkeligt mange medarbej- dere af til genopbygningen af det tidligere Jugoslavien såvel i de centrale tjenestegrene som på stedet i de berørte områder (jf. punkt 3. 13 og 3. 14). Her udnyttede Kom- missionen ikke erfaringerne fra Mostar meget. I Mostar havde hvor det kun få måneder forinden vist sig, hvor vigtigt det er, at der udsendes et tilstrækkeligt stort antal kvalificerede medarbejdere til at løse opgaverne på ste- det (60). GD IA udnyttede ikke ECHO’s erfaringer særlig meget, fordi samarbejdet var sporadisk (jf. punkt 3. 8 og 3. 11), og heller ikke resultaterne af de arbejder, Den Internationale Styringsgruppe (IMG) har ledet siden 1993 i Bosnien-Hercegovina som et led i genopbygningen (jf. punkt 3. 34). Også samarbejdet på stedet med den øverste ansvarliges kontor (OHR) var for begrænset til, at Den Europæiske Union i praksis kunne indtage den position, den burde have haft i betragtning af, hvor stort et beløb den havde besluttet at stille til rådighed (jf. punkt 3. 18). 5. 5. Kommissionen udarbejdede ikke en plan for den praktiske etapevise iværksættelse af den valgte strategi i de enkelte sektorer, så det sikredes, at der blev igangsat koordinerede foranstaltninger på de områder, der i hen- hold til dens egne tjenestegrenes tidligere erfaringer skulle prioriteres højt (jf. punkt 3. 3). Resultatet var, at de disponible midler blev spredt for meget, og at de enkelte aktioner ikke var omfattende nok til at få mærkbar effekt i sektorerne (jf. punkt 3. 4). Det burde have fremgået af en sådan plan, hvor højt spørgsmålet om flygtningenes tilbagevenden var prioriteret. I denne forbindelse ville det være hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen og medlems- staternes tjenestegrene, UNHCR’s repræsentationer i hvert land og de kommunale myndigheder i områder, der skal modtage tilbagevendende flygtningene, samarbejdede nærmere. 5. 6. Programmet for grundlæggende bistand — Ind- køb — var ikke forberedt godt nok, man havde ikke kendskab til svaghederne ved forvaltningerne i Republik- ken Bosnien-Hercegovina og i Republika Srpska, og Kommissionen overdrog for hurtigt gennemførelsen af programmet til indkøbscentraler, der ikke kunne sikre sig på stedet, at fordelingen af leverancerne på modtagerne var berettiget — alle disse forhold gjorde, at programmet blev indstillet i november 1996, og at der i stedet blev ydet bistand i form af mere traditionelle projekter (jf. punkt 3. 5) med yderligere forsinkelser til følge. De øvrige projekter blev forsinket, bl. a. fordi de gældende forord- ninger var uhensigtsmæssige, og fordi det tog så lang tid at få vedtaget de grundforordninger, der var en forudsæt- 5. 4. Trods helt klare hensigtserklæringer (jf. punkt 3. 1 og 3. 3) formåede Kommissionen ikke at omrokere perso- (60) Jf. Revisionsrettens særberetning nr. 2/96 om administrato- rens regnskaber og Den Europæiske Unions administration af Mostar, EFT C 287 af 30. 9. 1996, punkt 92 og 93. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/31 ning for, at der kunne trækkes på nye budgetposter (jf. bilag 1, punkt 3). I en nødsituation er det ikke accepta- belt, at Kommissionens interne beslutningsprocedurer trækkes i langdrag af tung administration, og Kommissio- nens tjenestegrene har ikke systematisk anvendt procedu- rerne for katastrofeaktioner. De traditionelle procedurer, der blev fulgt ved aktioner til fremme af økonomisk omstrukturering, var imidlertid ikke særligt velegnede i forbindelse med genopbygningsforanstaltningerne (jf. punkt 3. 33–3. 35). fungere effektivt. Desuden blev ECHO’s og GD IA’s aktioner ikke koordineret særlig meget (jf. punkt 4. 21, 4. 22 og 4. 26). I energisektoren blev der ikke ført effektivt tilsyn med PGB-leverancerne (jf. punkt 4. 28), og bistan- den har haft en uensartet effekt. I transportsektoren har Kommissionens støtte — når der ses bort fra mærkbare forbedringer i bus- og sporvognsdriften i byen Sarajevo (jf. punkt 4. 34) — kun haft begrænset virkning, for der var store problemer med at gennemføre projekterne i denne sektor (jf. punkt 4. 35–4. 40). Endelig er der kun sket små fremskridt på områderne offentlig forvaltning og økonomiske reformer (jf. punkt 3. 7 og 4. 54–4. 57). 5. 7. Der er ikke nogen grund til at overlade det til UNHCR at iværksætte boliggenopbygningsprojekter (jf. punkt 3. 55). Herved må der afsættes tid til yderligere undersøgelser, uden at det dermed sikres, at de NGO’er, der får arbejderne i underentreprise, gennemfører aktio- nerne mere effektivt. UNHCR’s procedurer for gennem- førelse af projekter og manglerne ved dets procedurer for regnskabsaflæggelse bevirker, at Kommissionen faktisk ikke kan kontrollere foranstaltningerne. Såfremt Kommis- sionen i forbindelse med disse projekter finder det absolut nødvendigt at yde et finansielt bidrag til UNHCR, kan den sikre en mere effektiv forvaltning ved at yde UNHCR et samlet beløb, når UNHCR anmoder om finansielle midler. Resultaterne ville nemlig blive de samme. Den særlige kontrol, Kommissionen har stillet krav om, er faktisk en illusion, fordi UNHCR’s finansielle midler er fungible (61). 5. 8. Både i 1996 og 1997 vendte langt færre flygtninge tilbage end forventet (jf. punkt 4. 9). De lokale myndighe- ders undertiden diskriminerende politikker, de usikre vil- kår (jf. punkt 4. 9) og betingelserne for istandsættelse af boliger og infrastrukturer (jf. punkt 4. 11) havde en meget negativ effekt. Ved udgangen af 1997 havde Kommissio- nen sat ca. 6 300 flygtninges og fordrevnes boliger i stand, men det er stadig et meget beskedent resultat (jf. punkt 4. 12). Istandsatte boliger har ofte stået tomme, fordi arbejderne ikke var iværksat som et led i projekter, der også omfattede sociale infrastrukturer, vand- og elek- tricitetsforsyning samt jobskabelse (jf. punkt 3. 11). 5. 10. To år efter Dayton- og Paris-aftalerne er der langt- fra opnået de forventede resultater af EU’s genopbyg- ningsbistand. Dette skyldes ikke kun, at forholdene er vanskelige i det tidligere Jugoslavien, men også, at Kom- missionen ikke har sørget for personalerokeringer, så der blev afsat tilstrækkelige menneskelige ressourcer til disse aktioner, og at dens egne tjenestegrene ikke har samarbej- det godt nok. 5. 11. De største donorer og den øverste ansvarliges kontor har ikke koordineret deres indsats godt nok, og derfor er EU-bistanden blevet spredt på for mange sekto- rer. En yderligere årsag til denne spredning har været ønsket om at imødekomme anmodningerne fra de cen- trale myndigheder for enhederne i Bosnien-Hercegovina, som har haft tendens til at fordele fællesskabsbistanden mellem de større administrative strukturer. Under disse omstændigheder er det vigtigt, at Kommissionen sørger for, at de lokale myndigheder deltager i forvaltningen, og samtidig gennemfører aktioner i færre sektorer, således at den bedre kan i bestemte regioner eller bestemte samfund, som især er berørt af spørgsmålet om flygtningenes fredelige tilbage- venden. imødekomme presserende behov 5. 9. På sundheds- og uddannelsesområdet har ECHO- bistanden givet gode resultater. I disse sektorer har GD IA til gengæld ikke ydet den nødvendige støtte til de administrationer, som forestår forvaltningen, så de kan 5. 12. Endelig er det vigtigt, at Kommissionen styrker sin troværdighed hos de lokale myndigheder ved at gøre sine aktioner synlige, for ellers er der risiko for, at modtager- befolkningsgrupperne ikke ved, at den har ydet en indsats på stedet. Et første skridt i denne retning kunne måske allerede være, at det blev angivet klart og tydeligt, at Kommissionens aktioner finansieres af EU og ikke kun af ECHO, Phare, CAFAO, PGB eller Obnova (62). (61) Jf. Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 1995, EFT (62) Obnova = Program for genopbygning af Bosnien, Kroatien, C 340 af 12. 11. 1996, punkt 11. 39 og 11. 40. Serbien, Montenegro og FYROM. C 241/32 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 7. maj 1998. På Revisionsrettens vegne Bernhard FRIEDMANN Formand 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/33 BILAG 1 KILDER TIL FINANSIERING AF EU-BISTANDEN TIL GENOPBYGNING AF DET TIDLIGERE JUGOSLAVIEN 1. Der er to hovedkilder til EU-bistanden: a) 600 mio. ECU fra Phare-programmet, hvoraf 400 mio. ECU blev øremærket til genopbygningen af krigshærgede områder og 200 mio. ECU til programmerne for bistand til overgangen til markeds- økonomi. b) 400 mio. ECU, som blev bevilget på topmødet i Cannes i 1995 af margenen (475 mio. ECU) under udgiftsområde 4 (eksterne foranstaltninger) i de finansielle overslag for perioden 1996–1999. 2. Disse to finansieringskilder har hver deres retsgrundlag: a) Forordningen om Phare-programmet (1), som dækker artikel B7-500 og B7-543 i det almindelige budget, er retsgrundlaget for de 600 mio. ECU; Bosnien (2) og Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien (FYROM) fik adgang til dette program i 1996 (3). b) En særlig forordning om genopbygningen af Bosnien, Kroatien, Forbundsrepublikken Jugoslavien og Makedonien er retsgrundlaget de 400 mio. ECU (budgetartikel B7-541, B7-542 og B7-545) (4); forordningen trådte først i kraft i august 1996, hvad der forsinkede iværksættelsen af dette program (benævnt Obnova). 3. Kommissionen overdrog Generaldirektorat IA — Eksterne Forbindelser: Europa og de Nye Uafhængige Stater (GD IA) — forvaltningen af de 1 000 mio. ECU. Denne bistand blev suppleret med humanitær bistand (budgetartikel B7-214) forvaltet af en anden kommissionstjenestegren: Det Europæiske Fælles- skabs Kontor for Humanitær bistand (ECHO) (5). 1992–1995 anvendte ECHO ca. 1 180 mio. ECU til humanitær bistand til hele det tidligere Jugoslavien, mens der efter krigen blev anvendt en stadigt stigende andel af bistanden til nødhjælp til rehabilitering. 4. I 1996 blev der afsat 6,7 mio. ECU af bevillingerne under budgetartikel B7-615 — Den Europæiske Unions aktion vedrørende anti-personelminer — og i 1997 2,4 mio. ECU af bevillingerne under budgetartikel B7-661 til specifikke aktioner på det tidligere Jugoslaviens område. Endelig blev der i 1996 afsat 7,1 mio. ECU og i 1997 8,1 mio. ECU af bevillingerne under hhv. budgetkonto B7-7002 og budgetartikel B7-544 til finansiering af støttemissioner på toldområdet (CAFAO). (1) Rådets forordning (EØF) nr. 3906/89 af 18. december 1989, EFT L 375 af 23. 12. 1996, s. 11. (2) Rådets forordning (EF) nr. 753/96 af 22. april 1996, EFT L 103 af 24. 6. 1996, s. 5. (3) Rådets forordning (EF) nr. 463/96 af 11. marts 1996, EFT L 65 af 15. 3. 1996, s. 3. (4) Rådets forordning (EF) nr. 1628/96 af 25. juli 1996, EFT L 204 af 14. 8. 1996, s. 1. (5) Retsgrundlaget for humanitær bistand er Rådets forordning (EF) nr. 1257/96 af 20. juni 1996, EFT L 163 af 2. 7. 1996, s. 1. BILAG 2-1 Bistandens fordeling på erhvervssektorer (forpligtelser pr. 31. 12. 1997) Den sociale sektor Infrastrukturer Økonomisk og institutionel udvikling Andet ECHO GD IA: Projekter GD IA: PGB i i g n n s v r e d n U d e h d n u S i g r e n E t r o p s n a r T n o i t a v o n e r & d n a V i n o i t a k n u m m o k e e T l g u r b d n a L r o t k e s e t a v i r p n e D i g n n t l a v r o f g i l t n e f f O e s r e v D i f i a g n n t l a v r o F e n r e m m a r g o r p 180 180 160 160 140 140 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 U C E. mio i e g n n t g y l f g o r e g i l o B C 2 4 1 / 3 4 D A D e E u r o p æ i s k e F æ l l e s s k a b e r s T i d e n d e 3 1. 7. 9 8 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/35 BILAG 2-2 Genopbygningsbistand til det tidligere Jugoslavien fordelt på erhvervssektorer pr. 31. december 1997 Erhvervssektor Forpligtelser Andel i % af samlede for- pligtelser Kontrakter Andel i % af samlede kon- trakter Betalinger (mio. ECU) Andel i % af samlede beta- linger Boliger og flygtninge Undervisning Sundhed Den sociale sektor i alt Energi Transport Vand & renovation Telekommunikation Infrastrukturer i alt Landbrug Den private sektor Offentlig forvaltning GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal Økonomisk og institutionel udvikling i alt Diverse Forvaltning af programmerne Andet i alt I ALT GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal GD IA: PGB GD IA: Projekter ECHO Subtotal 12,0 104,3 42,3 158,6 2,0 16,4 13,8 32,2 7,0 5,5 8,0 10,4 56,9 42,3 9,7 25,8 35,4 29,25 % 109,6 38,24 % 70,9 34,05 % 5,94 % 2,0 2,2 13,8 18,0 8,8 0,0 8,0 6,28 % 2,0 2,2 11,8 16,0 8,5 0,0 6,1 7,68 % 20,5 3,78 % 16,8 5,86 % 14,6 7,01 % 211,3 38,97 % 144,4 50,38 % 101,5 48,74 % 12,63 % 12,34 % 18,6 0,3 6,7 25,6 14,7 2,8 0,0 17,5 8,4 6,7 5,1 18,5 0,1 4,5 8,93 % 23,1 11,09 % 6,11 % 14,7 1,6 0,0 16,3 8,4 2,4 4,0 7,83 % 10,79 % 20,2 7,05 % 14,8 7,11 % 0,0 5,8 0,0 5,8 2,02 % 2,91 % 209,7 38,68 % 69,1 24,11 % 0,0 3,8 0,0 3,8 58,0 7,3 2,9 0,0 1,82 % 27,85 % 4,22 % 10,2 4,90 % 7,15 % 6,59 % 17,97 % 0,0 5,1 0,6 5,7 2,8 12,0 0,0 14,8 30,7 2,6 7,6 1,2 2,74 % 7,11 % 14,74 % 3,28 % 11,4 5,49 % 4,6 1,0 1,0 6,6 18,0 3,17 % 8,66 % 4,06 % 6,60 % 4,54 % 15,20 % 3,58 % 7,3 4,8 0,0 12,1 0,0 19,5 1,0 20,5 2,8 16,1 0,0 18,9 51,5 0,0 7,7 1,7 9,4 7,8 3,3 1,1 19,8 42,0 6,7 68,5 15,9 51,0 0,0 66,9 8,9 44,5 5,1 58,5 0,0 15,8 0,0 15,8 7,9 14,1 0,0 22,0 0,0 35,8 0,0 35,8 2,5 22,1 0,0 24,6 82,4 0,0 17,7 1,7 19,4 7,0 11,3 1,1 19,4 38,8 3,58 % 7,16 % 12,2 21,6 4,26 % 7,54 % 542,2 100,00 % 286,6 100,00 % 208,2 100,00 % C 241/36 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 BILAG 3 Kommissionens projekter i den private boligsektor pr. 31. 12. 1997 Projekt- værdi (mio. ECU) Antal færdig- renoverede boliger Antal boliger at renovere Antal boliger i alt Flygtninge i EU: an- tal tilbage- vendte Flygtninge i EU: an- tal endnu ikke tillba- gevendte Antal flygtninge i alt Andre modta- gere: rein- tegrerede Andre modta- gere: rein- tegrering ikke af- sluttet Samlet an- tal andre modtagere Sted GD IA Gorazde Centrale Bosnien Centrale Bosnien Una Sana Odzak Østslavonien 2,3 2,7 1 2,7 1,8 2,7 150 450 150 300 360 0 0 0 0 0 0 325 150 450 150 300 360 325 juli-dec. 96 13,2 1 410 325 1 735 Una Sana Anvil (RS) Odzak Una Sana Una Sana Una Sana Centrale Bosnien 3,2 0,6 3,3 2 0,6 0,5 3,8 543 110 93 198 47 42 56 176 32 347 2 53 108 464 719 142 440 200 100 150 520 68 203 68 135 162 0 635 1 225 11 60 445 127 57 95 0 0 0 0 0 146 146 266 2 990 5 143 146 68 203 68 135 162 146 608 1 823 608 1 215 1 458 0 0 0 0 0 0 1 316 608 1 823 608 1 215 1 458 1 316 781 5 711 1 316 7 027 1 491 1 328 13 1 050 450 270 203 1 170 1 265 504 100 990 5 95 340 1 832 507 1 050 450 180 472 1 170 1 265 407 60 445 85 132 95 jan. -juni 97 14 1 089 1 182 2 271 2 020 2 722 4 742 2 552 3 204 5 756 Mostar-området Mostar-området Gorazde Una Sana Sarajevo-Stup Sarajevo-Dobrinja Vukovar 3,3 2,4 0,5 0,8 2 2 3,4 827 253 97 103 0 0 142 41 168 7 74 130 200 0 868 421 104 177 130 200 142 507 467 0 26 0 0 65 14 437 0 12 290 450 0 521 904 0 38 290 450 65 2 582 508 443 388 0 0 575 166 282 25 268 290 450 0 2 748 790 468 656 290 450 575 juli-dec. 97 14,4 1 422 620 2 042 1 065 1 203 2 268 4 496 1 481 5 977 GD IA i alt 41,6 3 921 2 127 6 048 3 719 4 071 7 791 12 758 6 002 18 760 ECHO Sarajevo RS 1,6 1,6 1 155 630 jan. -juni 96 3,2 1 785 Travnik Lokve Stolac Kalesija 0,49 0,077 0,9 0,57 281 35 72 81 juli-dec. 1996 2,037 469 Sadba 0,6 36 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 155 630 520 284 1 785 803 281 126 35 72 81 16 32 36 469 211 36 16 0 0 0 0 0 0 0 0 0 520 284 4 678 2 552 803 7 229 126 1 138 16 32 36 142 292 328 211 1 899 16 146 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 678 2 552 7 229 1 138 142 292 328 1 899 146 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/37 Sted Novi Seher Gorazde, Sarajevo Gorazde jan. -juni 97 Zebina Lokve Ilovaca Gorazde Maglaj Kakanj Soukbunar Hadzici Kasatici Vogosca Faletici Ilijas Novi Seher Novi Seher Kresevo Kakanj Vinac Vitez Stolac Glavaticevo Bijela Osmaci Celic Gradac Projekt- værdi (mio. ECU) Antal færdig- renoverede boliger Antal boliger at renovere Antal boliger i alt Flygtninge i EU: an- tal tilbage- vendte Flygtninge i EU: an- tal endnu ikke tillba- gevendte Antal flygtninge i alt Andre modta- gere: rein- tegrerede Andre modta- gere: rein- tegrering ikke af- sluttet Samlet an- tal andre modtagere 0,162 1,1 2,288 2,444 6,594 0,36 0,88 0,169 0,079 0,8 0,68 0,172 0,82 0,4 1,25 0,172 0,25 0,628 0,3 0,3 0,62 0,344 1,1 2,17 0,95 1,578 37 0 0 0 73 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 37 0 44 0 0 0 0 0 0 0 0 0 320 320 200 840 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 0 55 0 33 42 27 40 80 229 55 207 37 913 40 25 27 23 32 15 19 77 28 110 52 120 50 37 55 44 33 42 27 40 80 229 55 207 17 0 0 0 33 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 20 0 0 0 0 0 0 0 0 0 144 144 90 378 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 0 25 0 15 19 12 18 36 103 25 93 624 17 144 144 90 411 18 11 12 10 14 7 9 35 13 50 23 54 23 17 25 20 15 19 12 18 36 103 25 93 661 150 0 0 0 0 1 296 1 296 810 150 1 296 1 296 810 296 3 402 3 698 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 150 0 178 0 0 0 0 0 0 0 0 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 0 223 0 134 170 109 162 324 927 223 838 162 101 109 93 130 61 77 312 113 446 211 486 203 150 223 178 134 170 109 162 324 927 223 838 328 5 613 5 941 juli-dec. 97 14,022 81 1 386 1 467 37 ECHO: I alt 25,853 2 408 2 226 4 634 1 084 1 002 2 085 9 752 9 015 18 768 Kommissionen i alt 67,453 6 329 4 353 10 682 4 803 5 073 9 876 22 511 15 017 37 527 Forudsætninger: 90 % af ECHO-modtagerne er »andre modtagere«, 10 % er flygtninge. Gennemsnitlige antal personer pr. bolig: 4,5 C 241/38 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Forkortelser FYROM Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien EIB Den Europæiske Investeringsbank EBRD Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling CAFAO Kontoret for Skatte- og Toldmæssig Bistand DEM Tyske mark ECHO Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand UNHCR FN’s Højkommissariat for Flygtninge IMG KfW OHR NGO Den Internationale Styringsgruppe Kreditanstalt für Wiederaufbau Den øverste ansvarliges kontor Ikke-statslig organisation NATO Den Nordatlantiske Traktats Organisation PGB Tacis EU PFE Programmet for grundlæggende bistand Programmet for faglig bistand til de nye uafhængige stater og Mongoliet Den Europæiske Union Programforvaltningsenhed UNTAES FN’s overgangsadministration i Østslavonien USAID USA’s statslige bistandsorganisation 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/39 KOMMISSIONENS SVAR 2. RESUMÉ AF RETTENS VÆSENTLIGSTE BEMÆKNINGER 2. 1. Inden for en uge efter indgåelsen af Dayton-aftalen mobiliserede Kommissionen sammen med Verdensbanken det internationale samfund gennem den første donorkon- ference for genopbygningen af Bosnien-Hercegovina, som blev afholdt i december 1995. Kommissionen kunne sidst i 1995 træffe beslutning om at afsætte bevillinger i begyndelsen af 1996 til et nødhjælpsprogram (EAP- programmet, der finansieres gennem Phare), og sendte i begyndelsen af 1996 personale til Sarajevo med henblik på at iværksætte og overvåge initiativet. Kommissionen reagerede i denne forbindelse hurtigt på den akutte situation, der opstod efter Dayton-aftalen. Kommissionen handlede i en særlig vanskelig situation karakteriseret ved: — Ustabile politiske forhold i området, hvor visse parter lagde hindringer i vejen for en gennemførelse af fredsaftalerne. I henhold til aftalerne skal de centrale myndigheder dog godkende fællesskabsprogram- merne, for at disse kan iværksættes. Godkendelserne blev først givet i slutningen af november for 1996 og i september for 1997. Kommissionen kunne således ikke iværksætte sine programmer omgående. — En løbende anvendelse af politiske betingelser som fastsat af Den Høje Repræsentant og Ministerrådet. For eksempel forsinkede det gennemførelsen af bistan- den, at støtten til Republika Srpska ved to lejligheder blev suspenderet. — Komplicerede og hæmmende juridiske og finansielle instrumenter, som nævnt af Revisionsretten. Fastsæt- telsen i forordning (EF) nr. 1628/96 af procedurer og lofter hentet fra Tacis-programmet i modstrid med anbefalingerne i Kommissionens udtalelse havde til følge, at vedtagelsen forsinkedes til sidst i juli 1996. Indtil da var det derfor nødvendigt at benytte tre- partsproceduren for at udbetale midler. Før april 1998 blev Kommissionens forslag om omlægning af reglerne så deres virkning begrænsedes. systematisk ændret, Til trods for disse vanskeligheder var der ved udgangen af 1996 indgået forpligtelser for 99,9 % af budgettet i (undtagen kapitel B7-54. Ved udgangen af 1997 var der indgået forpligtelser for 99,5 % af det reviderede budget under kapitel B7-54 finansprotokolposten). For perioden 1996–1997 tilsammen bevilgede Kommissionen i alt 542,2 mio. ECU fra budgettet til genopbygning, herunder humanitær bistand, og der blev indgået kon- trakter til en værdi af 286,6 mio. ECU og udbetalt 208,1 mio. ECU. Denne kontrakt- og betalingstakt er gunstig sammenlignet med andre eksterne bistandspro- grammer, der finansieres over Fællesskabets budget, navnlig i betragtning af de vanskelige forhold i Bosnien- Hercegovina. Kommissionen har også finansieret aktivite- ter i forbindelse med demokrati, menneskerettigheder og fælles FUSP-aktioner, som ikke vedrører genopbygning og altså falder uden for Revisionsrettens beretning; tallene for disse aktiviteter er ikke indeholdt i ovenstående tal. 2. 2. Kommissionen har fremlagt en samlet strategi i fire meddelelser siden efteråret 1995. Denne samlede strategi indgår i det af Kommissionen og Verdensbanken udarbej- dede genopbygningsprogram, som blev forelagt forskel- lige donorer på tre internationale konferencer, der organi- seredes af Kommissionen og Verdensbanken, og den er blevet godkendt af det internationale samfund. Hvert år udarbejder Kommissionen retningslinjer for iværksættel- sen af denne strategi. Disse retningslinjer omsættes deref- ter til sektorprogrammer, der indeholder en række inte- grerede programmer, bl. a. på flygtningeområdet. I øvrigt fastsættes der globale anvendelsesrammer for disse pro- grammer i de aftalememoranda, der er undertegnet med de bosniske myndigheder om programmerne for 1996 og 1997. 2. 3. Nødhjælpsprogrammet (EAP), der blev udarbejdet umiddelbart efter Dayton-aftalerne og iværksat fra januar 1996, har gjort det muligt at yde en uundværlig bistand til igangsætningen af genopbygningsprocessen. Der har således kunnet leveres materialer til skoler, busser, trakto- rer, input til landbruget, udstyr til den elektriske sektor osv. Programmet er den første vigtige reaktion fra et medlem af det internationale samfund på problemerne i forbindelse med genopbygningen. Kommissionen har ændret programmet for levering af udstyr af flere årsager. Den har bl. a. taget hensyn til det vanskelige miljø, hvori den arbejder: den store risiko for bedrageri, der på daværende tidspunkt blev påpeget af Den Høje Repræsentant, den manglende gennemsigtighed i forvaltningen af bistanden og risikoen for, at leveran- cerne ikke nåede de endelige modtagere, gjorde det nød- vendigt at centralisere programmerne. I betragtning af C 241/40 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 den politiske situation i Bosnien-Hercegovina var det på daværende tidspunkt ikke fornuftigt at decentralisere programmet og uddelegere det til landets myndigheder. Ved at træffe denne afgørelse forsvarede Kommissionen således Fællesskabets finansielle interesser. Programmet er blevet nyorienteret og koncentreret om et mere begrænset antal sektorer. 2. 4. I betragtning af begrænsningerne med hensyn til oprettelse af nye stillinger har Kommissionen foretaget omrokeringer for at styrke de grupper, der forvalter bistanden. Disse foranstaltninger har ført til: — Dannelse af en gruppe på 22 personer i Sarajevo- kontoret i slutningen af 1996, altså syv måneder efter åbningen, heraf 4 A-stillinger (deriblandt lederen af kontoret), 1 B, 1 C og 16 lokalt ansatte (heraf 7 lokalt ansatte i landflygtighed) (ALAT). Kommissio- nen har efterfølgende udstationeret en A-funktionær ved forvaltningen i Mostar (EUAM) for bl. a. at sikre afslutningen af konti i forbindelse med EU’s aktivite- ter (200 mio. ECU), og en anden A-funktionær er stillet til rådighed for Den Høje Repræsentant (OHR). — Oprettelse af et nyt kontor D-1 i GD IA i Bruxelles i 1996 med ansvar for Bosnien-Hercegovina og genop- bygningen, herunder den internationale koordination og de horisontale aspekter i flerlandeprogrammer for det tidligere Jugoslavien. Ved udgangen af 1997 var der 21 ansatte i denne enhed, hvoraf to tredjedele beskæftiger sig med det tidligere Jugoslavien. For så vidt angår ekstern faglig ekspertise er 1998 det første budgetår, hvor Kommissionen er bemyndiget til at anvende operationelle kreditter til faglig støtte til at gennemføre programmer til 2–3,5 % af programudgifterne). Dette skal ses i forhold til andre donorer som f. eks. USAID, der kan benytte mere end 15 % til sådanne udgifter. (med op 2. 5. Budgettet for 1996, der blev offentliggjort den 29. januar 1996, indeholder 3 specifikke poster for bistand til det tidligere Jugoslavien. Indtil retsgrundlaget er bestemt, har Kommissionen været bemyndiget til at benytte bud- getpost B7-541 med indtil 7 mio. ECU, idet de resterende 20 mio. ECU blev holdt i reserve. Ved en trepartsbeslut- ning blev der efterfølgende givet tilladelse til at benytte disse 20 mio. ECU. I april 1996 fremlagde Kommissionen et forslag til forordning for genopbygningsposterne, som først trådte i kraft den 14. august 1996. Under drøftel- serne om forordningen undergik Kommissionens forslag betydelige ændringer, og især blev der tilføjet et bilag om udbud, der var baseret på Tacis-forordningen, og som var helt utilstrækkeligt for situationen i Bosnien. Allerede i juli 1997, altså straks da forordningen ifølge dens bestemmelser kunne ændres, fremlagde Kommissionen et forslag til ændring af dette bilag. Rådet fastholdt de oprindelige bestemmelser og fulgte kun i meget begrænset omfang Kommissionens forslag. Kommissionen fremlagde igen i januar 1998 et forslag til betydelige ændringer af forordningen. Rådet og Parlamentet tog denne gang hen- syn til den alvorlige kritik af Fællesskabets indsats i det tidligere Jugoslavien og fulgte de store linjer i Kommissio- nens forslag. 2. 6. Det er nødvendigt, at Kommissionen samarbejder med UNHCR på flygtningeområdet, da Dayton-aftalen gav UNHCR et specifikt mandat på dette område. Der viste sig betydelige problemer under drøftelserne med UNHCR om EF’s bidrag til genhusningsprojekter gen- nemført af NGO’er gennem UNHCR. De betingelser, hvorpå UNHCR ønskede at modtage EF-bidrag, var på nogle områder i modstrid med finansforordningens krav og manglede gennemsigtighed. 2. 7. Kommissionen har gennem sit minerydningspro- gram uddannet såvel instruktører som minerydningsper- sonale, og den har leveret materiel og indledt rydning af et stort antal minefelter for derved at lette flygtninges hjemkomst og gøre det muligt at iværksætte store infrastrukturarbejder. Denne aktion er blevet gennemført i tæt samordning med de internationale og lokale institu- tioner, og Kommissionen har gjort sig store anstrengelser for ikke at bringe sig i vanskeligheder gennem deltagelse i lidet gennemskuelige kommercielle transaktioner, som denne sektor i særlig grad tiltrækker. Den omhyggelige analyse af indkomne forslag har ført til visse forsinkelser. Sammen med mineaktionscentret for Bosnien-Hercego- vina finansierer Kommissionen i øjeblikket et program, der skal øge civilforsvarets kapacitet på minerydningsom- rådet. Dette initiativ har den store fordel, at der skabes en lokal minerydningskapacitet, så der hurtigere og mere effektivt kan gribes ind. Indgåelsen af forpligtelserne for 1997-bevillingerne er blevet forsinket på grund af vanske- ligheder i forhandlingerne med de bosniske myndigheder. Disse bevillinger, der var tænkt anvendt i 1997, blev fremført til 1998, og der blev indgået forpligtelser den 26. marts 1998. Der kunne derefter undertegnes en kontrakt i Sarajevo mellem generaldirektøren for GD IA og premierministrene for Føderationen og Republika Srpska. 2. 8. Kommissionen har i 1996 gennem nødhjælpspro- grammet og i 1996 og 1997 gennem genopbygningspro- grammerne istandsat i alt 13 030 boligenheder, således at 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/41 mere end 50 000 mennesker i Bosnien (flygtninge og internt fordrevne) var vendt tilbage ved slutningen af programperioden. Kommissionen sidst i 1997 beslutning om endelige støtte- programmer, som vil blive iværksat i løbet af 1998 med henblik på at styrke centralbanken, ombudsmanden, menneskerettighedskommissionen og forfatningsdomsto- len. Flygtninges og internt fordrevnes tilbagevenden afhænger ikke blot af, om der er boliger til rådighed. Mange faktorer spiller ind på en families beslutning om at vende tilbage til et istandsat hjem, bl. a. jobmuligheder, uddan- nelsesfaciliteter og manglende lyst til at vende tilbage til områder på landet på grund af ændrede sociale holdnin- ger. Den politik, som Kommissionen følger, er baseret på en frivillig tilbagevenden, og overholder de strenge krav i Dayton-aftalen, hvori det kræves, at familier kan vende tilbage til deres oprindelige hjemsted. 3. UDFORMNINGEN OG IVÆRKSÆTTELSE AF BISTANDSPROGRAMMER Kommissionens strategi 2. 10. En række aktioner i energisektoren har haft en vis succes, f. eks. : Planlægning af GD IA’s intervention — levering af udstyr til kulminer, hvilket har bidraget til at øge produktionen med 30 % — levering af kul og andre råvarer til elektricitetspro- duktionen, hvilket har medvirket til, at der stort set ikke længere forekommer strømafbrydelser i Sarajevo — distributionen af gas i Sarajevo har bidraget til at genetablere leverancerne til 3 800 familier, og elektri- citetsleverancerne i Tuzla har gavnet 20 000 menne- sker. 3. 3. Kommissionen har fremlagt en samlet strategi i fire meddelelser siden efteråret 1995. Denne samlede strategi indgår i det af Kommissionen og Verdensbanken udarbej- dede genopbygningsprogram, som blev forelagt forskel- lige donorer på tre internationale konferencer, der organi- seredes af Kommissionen og Verdensbanken, og den er blevet godkendt af det internationale samfund. Hvert år udarbejder Kommissionen retningslinjer for iværksættel- sen af denne strategi, som derefter omsættes i sektorpro- grammer, der samler en række integrerede projekter, bl. a. på flygtningeområdet. I øvrigt fastsættes der globale anvendelsesrammer for disse programmer i de aftaleme- moranda, der er undertegnet med de bosniske myndighe- der om programmerne for 1996 og 1997. 2. 11. Transportaktionerne havde ikke som kortsigtet mål at indvirke på flygtninges tilbagevenden, men at genskabe basale transporttjenester, især i Sarajevo. Dette er lykkedes. Virkninger i forbindelse med flygtninges tilbagevenden vil først forekomme på længere sigt. Det samlede budgetinitiativ har været genstand for en meddelelse til Rådet, som på et møde (almindelige anlig- gender) den 29. april 1997 tog hensyn til de vigtigste konklusioner. 2. 12. De to nævnte sektorer måtte analyseres nøje, inden der blev grebet ind. Der blev således ikke ydet noget væsentligt finansielt bidrag til landbruget i første omgang, men situationen er ganske anderledes efter 1997 og især i 1998. De overbevisende resultater, der nævnes af Revi- sionsretten, blev opnået takket være en god forberedelse af bæredygtige projekter (med støtte fra en projektkoor- dinationsenhed, som tidligere havde vist sin effektivitet hos Verdensbanken) i et stabiliseret miljø. I øvrigt havde industrisektoren undtagen i enkelte tilfælde behov for en total reorganisering, før den kunne drage fordel af bi- standsprogrammer. 3. 4. Kommissionen blev betroet forvaltningen af det største donorbidrag til Bosnien. De første tildelinger af midler i 1996 afspejlede de påtrængende behov i en lang række sektorer, men også de enkelte sektorers begræn- sede muligheder for at gøre brug af bistanden. Nød- hjælpsprogrammet (EAP) fokuserede på de ti nøglesekto- rer, der var mest påvirket af krigen. Desuden gjorde den institutionelle strukturs svaghed og upålidelige lokale modparter det nødvendigt for Kommissionen at gribe ind på forskellige områder. Den næststørste donor, Verdensbanken, dækkede også en bred vifte af sektorer og aktiviteter. 2. 13. Det ville have været urealistisk at gå i gang med store programmer for den offentlige administration, før de grundlæggende institutioner — og især dem, der er etableret ved Dayton-aftalen — var på plads. I nært samarbejde med Den Høje Repræsentants kontor traf For 1997-tildelingerne er der udarbejdet en mere systema- tisk fremgangsmåde for planlægningen med prioriteter baseret på de mål, der er fastsat af det internationale samfund og medlemsstaterne som aftalt i konklusionerne på fredsgennemførelseskonferencerne og styringsudval- gene og på Rådets møder. C 241/42 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 3. 5. EAP-programmet er Fællesskabets svar på det genopbygningsprogram, som Kommissionen og Verdens- banken udarbejdede sammen med støtte fra IMG, og som blev godkendt af det internationale samfund på den første donorkonference i december 1995. Kommissionen har ændret EAP-programmet af flere årsa- ger. Den har bl. a. taget hensyn til det vanskelige miljø, hvori den arbejder: den store risiko for bedrageri, der på daværende tidspunkt blev påpeget af Den Høje Repræ- sentant, den manglende gennemsigtighed i forvaltningen af bistanden og risikoen for, at leverancerne ikke nåede de endelige modtagere, gjorde det nødvendigt at centrali- sere programmerne. I betragtning af den politiske situa- tion i Bosnien-Hercegovina var det dengang ikke fornuf- tigt at decentralisere programmet og uddelegere det til landets myndigheder. Kommissionen traf derfor denne afgørelse for at forsvare Fællesskabets finansielle interes- ser. Programmet er blevet nyorienteret og koncentreret om et mere begrænset antal sektorer. vigtigste prioritet ved gennemførelsen af budgettet for Bosnien-Hercegovina. For at de mange flygtninge og fordrevne skal kunne vende tilbage under ordnede og sikre forhold, må der iværksættes et stort antal aktioner til skabelse af tilstræk- kelig sikkerhed, udbedring af boliger og basal infrastruk- tur, genskabelse af sundheds-, social- og uddannelsestje- nester med adgang for alle befolkningsgrupper, herunder minoriteter, og etablering af økonomiske aktiviteter, der gør det muligt at reintegrere flygtninge i det økonomiske og sociale liv. Under disse omstændigheder kan der ikke klart skelnes mellem programmer for tilbagevenden og andre bistandsaktiviteter. Kun en forening af alle disse aktioner vil have en varig og positiv virkning på hjemven- i processen delsen. I betragtning af kompleksiteten omkring flygtninges og fordrevnes tilbagevenden har Kommissionen søgt at anvende alle til rådighed stående midler for bedst muligt at lette hjemvendelsen. 3. 7. Det ville have været urealistisk at gå i gang med store programmer for institutionel støtte, før de grund- læggende institutioner — og især dem, der er etableret ved Dayton-aftalen — var på plads. Det var først efter fastlæggelsen af »den hurtige startpakke« i efteråret 1996, at det internationale samfund greb mere systema- tisk ind på dette område. Kommissionen er pålagt ansva- ret for alt, hvad der vedrører udlandshandel og central- banksystemet. Dens bistand er blevet iværksat hurtigt og med held. Indsatsen har været så vellykket, at Kommis- sionen er blevet anmodet om at udstrække bistanden til det fiskale område (CAFAO) og til området for kommer- cielt bankvæsen (uddannelsesinitiativer), og andre dono- rer med ansvar for handelslovgivningen har bedt Kom- missionen om at yde sig støtte. Desuden har Den Høje Repræsentant pålagt Kommissionen at sikre bistanden til organisering af de vigtigste statslige institutioner (parla- mentet, præsidentembedet, ministerrådet og ministe- rierne). Denne bistand har været på plads siden efteråret 1997. Kommissionen støtter desuden centralbanken og andre Dayton-institutioner, f. eks. ombudsmanden, men- neskerettighedskommissionen og forfatningsdomstolen. Endelig har Kommissionen fra begyndelsen af 1998 iden- tificeret hver af enhedernes behov med henblik på at omstrukturere retsvæsenet. For at sætte gang i genopbygningsprocessen har Kommis- sionen udarbejdet et omfattende (125 mio. ECU) pro- gram for levering af udstyr og forsyninger, som er nødvendige for igen at aktivere vitale sektorer i en økonomi, der er ødelagt af krigen. Dette initiativ svarede mest til GD IA’s kompetenceområder, da dette generaldi- rektorat allerede havde en vis erfaring med at levere ydelser i Kaukasus, Makedonien og Albanien og rådede over standardprocedurer udviklet for Phare og Tacis. Det bør ligeledes erindres, at Fællesskabets indsats for at yde bistand til genopbygningen af Bosnien, der er forbundet med en fast vilje til at bevare freden, er en ny situation både for Kommissionen og for de øvrige donorer, og det er derfor nødvendigt, at de benyttede instrumenter tilpas- ses denne situation. Inden for Kommissionen har GD IA’s programmer især fokuseret på infrastruktur, støtte til institutioner og udbedring af boliger, mens ECHO-programmerne har været rettet mod at støtte de sociale infrastrukturer og de mest nødvendige områder (sundhed, uddannelse, haste- istandsættelse). I øvrigt har Kommissionen siden december 1996 haft en handlingsplan til støtte for reformer i sundhedssektoren. Denne strategi, der er fælles for Kommissionens forskel- lige tjenestegrene, er iværksat i 1998. I programmets afgørende indledningsfase blev koordina- tionen mellem Kommissionens tjenestegrene varetaget af en tværtjenstlig gruppe under forsæde af vicegeneraldirek- tøren for GD IA. ECHO, GD XXI (for CAFAO) og andre tjenestegrene deltog permanent i dette arbejde. 3. 8. Kommissionen har i fuldt omfang benyttet den budgetpost for flygtninge, hvorom Budgetmyndigheden traf beslutning i 1996. Støtte til flygtninge var og er den Sideløbende med denne formelle koordination har der været talrige uformelle og operationelle kontakter mellem tjenestegrenene. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/43 3. 9. Donorerne har vedtaget et program for fordeling af opgaverne. For eksempel var EBRD ansvarlig for energi- og telekommunikationssektoren og Verdensbanken for transport- og vandsektoren, mens Kommissionen koordi- neret med de øvrige donorer gennemførte aktioner på flere af disse områder. Den varetog f. eks. genopbygningen af telekommunikationssystemet, så der i september 1997 kunne oprettes forbindelser mellem Republika Srpska og Føderationen (jf. punkt 3. 30). Planlægning af ECHO-aktionerne 3. 10. Selv om Kommissionen har et budget for genop- bygning på 1 mia. ECU for perioden 1996–1999, finder brugen af dette budget sted inden for årlige rammer. 3. 11. I betragtning af de vedvarende humanitære behov i Bosnien har Kommissionen besluttet fortsat at yde en betydelig humanitær bistand parallelt med bistanden til genopbygningen. Aktionerne koordineres af den tvær- tjenstlige gruppe og gennem uformelle kontakter (jf. punkt 3. 8). I 1996 var ECHO’s 3. 12. i boligsektoren begrænset, og den vigtigste aktion bestod af et pilotpro- jekt udarbejdet af HCR. Først i 1997 og efter anmodning fra Den Høje Repræsentant indledte ECHO for alvor sit arbejde i denne sektor. indsats Opbygningen af GD IA’s tjenestegrene 3. 13. I betragtning af begrænsningerne med hensyn til oprettelse af nye stillinger har Kommissionen foretaget omrokeringer for at styrke de grupper, der forvalter bistanden. Disse foranstaltninger har ført til: — Dannelse af en gruppe på 22 personer i Sarajevo- kontoret i slutningen af 1996, altså syv måneder efter åbningen, heraf 4 A-stillinger (deriblandt lederen af kontoret), 1 B, 1 C og 16 lokalt ansatte (heraf 7 lokalt ansatte i landflygtighed) (ALAT). Kommissio- nen har efterfølgende udstationeret en A-funktionær ved forvaltningen i Mostar (EUAM) for bl. a. at sikre afslutningen af konti i forbindelse med EU’s aktivite- ter (200 mio. ECU), og en anden A-funktionær er stillet til rådighed for Den Høje Repræsentant (OHR). de horisontale aspekter i flerlandeprogrammer for det tidligere Jugoslavien. Ved udgangen af 1997 var der 21 ansatte i denne enhed, hvoraf to tredjedele beskæf- tiger sig med det tidligere Jugoslavien. For så vidt angår ekstern faglig ekspertise er 1998 det første budgetår, hvor Kommissionen er bemyndiget til at anvende operationelle krediter til faglig støtte til gennem- førelse af programmer (med op til 2–3,5 % af program- udgifterne). Dette skal ses i forhold til andre donorer som f. eks. USAID, der kan benytte mere end 15 % til sådanne udgifter. For 1998 har Kommissionen besluttet at decentralisere gennemførelsen af Fællesskabets bistand i Bosnien. Dele- gationens og navnlig dens chefs beføjelser vil blive styr- ket. I øvrigt vil den forstærke sine kontorer i flere lokaliteter i Bosnien uden for Sarajevo for at øge sin tilstedeværelse i Banja Luka og Mostar. i marken, navnlig For første gang er der i 1998-budgettet bevillinger til det tidligere Jugoslavien ledsaget af en bemærkning, der tilla- der Kommissionen at benytte driftsmidler til faglige støt- teformål med op til 2 % og 3,5 % for hhv. Phare- projekter og genopbygning, den såkaldte STAP-facilitet. Denne facilitet vil medvirke til en delvis afhjælpning af nogle af de problemer i forbindelse med menneskelige ressourcer, som Kommissionen står over for. Dette står dog i modsætning til USAID, der støttes med mere end 15 % til tilsvarende udgifter. 3. 14. –3. 15. Kommissionen har besluttet at styrke sin delegation i Bosnien-Hercegovina. Det valgte personale vil være klart på stedet i begyndelsen af foråret 1998. På dette tidspunkt vil Kommissionen i Bosnien-Hercegovina råde over 21 A-stillinger (10 funktionærstillinger og 11 ALAT-stillinger) og 10 C-stillinger, heraf tre funktionæ- rer. Delegationen vil i alt bestå af 36 personer, heraf 17 funktionærer. Kommissionen iværksætter desuden et udbud for at oprette en faglig bistandsenhed i Bosnien, der under Kommissionens kontrol skal forberede projek- ter og sikre overvågningen heraf. 3. 16. Nødhjælpsprogrammet i Bosnien blev iværksat under ekstreme forhold. I betragtning af vigtigheden og omfanget af den involverede finansielle bistand, behovet for at sikre en tilstrækkelig kontrol og den særdeles komplicerede situation efter den væbnede konflikt fand- tes det at være af afgørende betydning, at Kommissionen synligt og operationelt var til stede for at bistå med gennemførelsen af programmet. — Oprettelse af et nyt kontor D-1 i GD IA i Bruxelles i 1996 med ansvar for Bosnien-Hercegovina og genop- bygning, herunder den internationale koordination og EF-kontoret i Sarajevo var i første halvår 1996 et teknisk kontor, der hovedsagelig blev åbnet for at gennemføre C 241/44 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 nødhjælpsprogrammet. Personalet omfattede tekniske og eksterne eksperter, og det var derfor berettiget at anvende driftskreditter til kontoret. Kommissionen kunne på daværende tidspunkt ikke benytte midler fra budgettets del A, da beslutningen om at oprette en kommissionsdele- gation i Sarajevo først blev truffet den 24. april 1996. — en stat med en svag, kompliceret og mangelfuldt fungerende regeringsstruktur, der netop havde overstået en krig, og som befandt sig i en overgangsfase mellem et kommunistisk regime og et demokratisk system af vestlig type — syntes efter Kommissionens opfattelse ikke at tilbyde de nødvendige garantier for en decentral gennem- førelse af Fællesskabets bistand. Løbende omkostninger i forbindelse med kontorets drift blev gradvist overtaget, efterhånden som Kommissionens officielle tilstedeværelse i Sarajevo blev konsolideret. Dette skete først gennem en forskudskonto (advance account) og derefter gennem en anden forskudskonto (imprest account). De to største driftsomkostninger, nem- lig leje af lokaler og lønninger, blev dækket over EF- budgettets afsnit A6 med virkning fra henholdsvis juni og november 1996. Hvis der havde været ekstra midler til rådighed i budgettets del A, ville det dog have lettet Kommissionens opgave. 3. 17. Den særlige situation i Østslavonien skal tages i betragtning for at forstå de beslutninger, der er truffet ved gennemførelsen af Kommissionens projekter. Regio- nen kontrolleredes af UNTAES, hvis mandat udløb den 15. januar 1998, hvor regionen blev fuldt integreret i Kroatien. I denne periode var UNTAES den institution, der havde ansvaret for forvaltningen, og den var den eneste officielle modpart for Kommissionen. Da UNTAES imidlertid ikke havde nogen retlig status, var det ikke muligt at formalisere en aftale med Kommissionen. På grund af personalebegrænsningerne benyttede Kom- missionen de af Revisionsretten beskrevne procedurer for at sikre en tilstrækkelig bemanding på stedet og en forsvarlig forvaltning af de pågældende midler. Dette gjorde det muligt for Kommissionen hurtigt at mobilisere Fællesskabets bistand. 3. 18. Kommissionen deltager aktivt i den økonomiske task force, der skal koordinere hele genopbygningsproces- sen. Kommissionen deltager ligeledes i de sektorspecifikke arbejdsgrupper, navnlig i de sektorer, der modtager EF- finansiering, og den har her pålagt IMG at varetage formandskabet på grund af dens faglige kompetence og kendskab til behovene. 3. 19. For hurtigt at kunne reagere på den nødsituation, der opstod efter afslutningen på konflikterne i Bosnien- Hercegovina, gennemførte Kommissionen nødhjælpspro- grammet ved hjælp af underleverandører. De i punkt 3. 5. beskrevne vanskeligheder medførte imidlertid, at Kom- missionen stoppede programmet og centraliserede dets forvaltning. Den daværende særlige situation i Bosnien Det var i fuld erkendelse af alle disse risici, at Kommis- sionen vedblev med at foretage en centraliseret forvalt- ning af sine programmer. Erfaringerne med nød- hjælpsprogrammet støttede også denne beslutning. Kom- missionen har ikke bevidst villet skabe strukturer i Bos- nien i lighed med de programforvaltningsenheder, hvis store udbredelse i visse Phare-lande har ført til kritik, og som i øjeblikket er genstand for rationaliseringsbestræbel- ser. Som et resultat af efterfølgende forbedringer af de politi- ske strukturer og etableringen af mere pålidelige institu- tioner i Bosnien-Hercegovina er Kommissionen ved at forberede en decentralisering fra foråret 1998 ved at overføre ressourcer til sit kontor i Sarajevo (se bemær- kningerne i punkt 3. 13. –3. 15. ). 3. 20. –3. 21. Som nævnt i punkt 3. 13. til 3. 15. er Kom- missionen ved at tage skridt til at decentralisere gennem- førelsen ved at styrke sit kontor i Sarajevo. Desuden har Kommissionen sammen med det bosniske landbrugs-, vand- og skovbrugsministerium udarbejdet en fremgangsmåde, ifølge hvilken der ikke oprettes program- forvaltningsenheder, men hvor den administrative kapaci- tet i visse offentlige institutioner styrkes: — I vandsektoren blev der i oktober 1997 formelt opret- tet en projektkoordinationsenhed, som udgør en grænseflade mellem Kommissionen og det relevante ministerium i Føderationen i forbindelse med identifi- kation og gennemførelse af projekterne. Enhedens rolle er begrænset til den tekniske forvaltning af projekterne. — Senere indvilgede Kommissionen ved udgangen af 1997 i at finansiere gennemførelsesenheden for land- bruget, der hidtil har været støttet af Verdensban- ken. På grund af problemerne i regionen (jf. punkt 3. 19. ) var det udelukket at oprette programforvaltningsenheder i ministerierne i programmets indledningsfase. Kommissionen deltager ligesom Verdensbanken i koordi- nationen af den internationale bistand. 3. 22. De foranstaltninger, der er truffet for at styrke delegationens kapacitet, er beskrevet i punkt 3. 13. til 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/45 3. 15. Desuden opretter Kommissionen en faglig bistands- enhed og en revisionsfacilitet på stedet. For så vidt angår Mostar-programmet blev næsten hele personalet i byen stillet til rådighed af medlemsstaterne med ingen eller kun få omkostninger for Fællesskabets budget. Kommissionen udsendte en embedsmand til Mostar og ydede støtte til faglig bistand. Omkostningerne til at administrere aktionen blev afholdt via driftsbudget- tet i overensstemmelse med den fælles aktion. Disse ordninger er mere generøse end de ordninger, der er mulige ifølge den eksisterende lovgivning om genopbyg- ning eller Phare-budgetposterne. 3. 23. Lederen af Kommissionens Kontor for Bistand til Told- og Skattevæsen (CAFAO) konsulterer næsten dagligt ledelsen i GD XXI og aflægger regelmæssigt rapport til formanden for den tværtjenstlige gruppe. Denne kommandostruktur gør det muligt for det decen- traliserede system at fungere, uden at kontrollen med operationen mistes. Med hensyn til organisation og finansforvaltning afhænger effektiviteten af CAFAO’s indsats af opbakning og støtte fra Bruxelles i forbindelse med ledelsesvejledning, tilvejebringelse af det internatio- nale personale, køb af nødvendigt udstyr, forvaltning af midler hos indkøbsagenten, kontrol med CAFAO’s lokale budget osv. (op til 15 % af 3. 24. Verdensbanken og USAID programomkostningerne) har større fleksibilitet i de finansielle ordninger, der gælder for programforvaltnings- omkostningerne, end Budgetmyndigheden, som ekstraor- dinært har tilladt Kommissionen at benytte 2–3,5 % af programomkostningerne. USAID har mulighed for at indgå tillæg til kontrakter til en værdi af flere mio. ECU uden formelle udbudsprocedurer (f. eks. driftsomkostnin- gerne til organisationens kontor i Sarajevo). 3. 25. Kommissionen udpegede en ny direktør for det tidligere Jugoslavien den 1. november 1997. Desuden blev der den 1. december 1997 udpeget en særlig rådgiver med specifikt ansvar for at koordinere hjælpen på stedet i Bosnien og i Bruxelles. Organisationsformen i ECHO’s tjenestegrene 3. 26. De eksperter, der er rekruteret af ECHO med henblik på missioner på stedet, har i betragtning af den humanitære bistands særlige karakter kontrakter af seks måneders varighed, som kan forlænges. Da det i gen- nemsnit tager seks uger at forberede disse kontrakter, anmodes de ansvarlige på kontorerne på stedet to måne- der før kontrakternes udløb om at udtale sig om det hensigtsmæssige i en forlængelse og om ekspertens vilje til at gennemføre sin mission. 3. 27. For at forbedre sin driftsmæssige effektivitet yder- ligere er ECHO i øjeblikket ved at undersøge mulighe- derne for delvist at decentralisere kontrakt- og beta- lingsprocedurerne. ECHO Bosnien-Hercegovina har siden 1996 haft mulighed for at forvalte projekter indtil en værdi af 42 000 ECU. Det er imidlertid stadig nødvendigt at konsultere hoved- kvarteret, bl. a. i forbindelse med forvaltning af kontrak- ter. Uden en sådan konsultation vil hovedkvarteret van- skeligt kunne følge, om aktionerne på stedet afvikles tilfredsstillende. Decentraliseringen vil desuden mærkbart øge omkostningerne ved den faglige bistand. Skal en sådan decentralisering gennemføres, vil den uvægerligt skulle ledsages af en stigning i antallet af ansatte i Kommissionen, så der kan sendes eksperter på det huma- nitære område til stedet. Programgennemførelse Udnyttelsesgraden for bevillingerne 3. 29. Den Europæiske Investeringsbank har ikke kunnet inddrages i processen trods Kommissionens ønske herom, da Bosnien har en gæld til banken fra før konflikten, hvilket i henhold til bankens vedtægter forhindrer denne i at gribe ind. Kommissionen vil i maj 1998 stille forslag til Rådet, så der kan blive mulighed for at inddrage EIB. 3. 30. Revisionsretten søger at drage sammenligninger mellem aktioner finansieret af Kommissionen og aktioner finansieret af andre donorer. En sådan sammenligning undlader imidlertid at bemærke, at andre donorer gen- nemfører aktioner af meget anderledes karakter. For eksempel ydes Verdensbankens støtte hovedsagelig i form af lån. Der er væsentlige forskelle mellem forvalt- ning af en låneordning og forvaltning af en gavebistands- ordning som Kommissionens. Gavebistand ydes uden anden garanti end modtagerens politiske vilje. For at beskytte offentlige midler er kontrollen med udbetaling af gavebistand derfor langt mere kompliceret og langsom end for lån. Derimod skal lån betales tilbage og garan- teres af modtagerstaten. Afdrag på lån krediteres bankens balance. Politiske betingelser er ikke så meget af en C 241/46 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 hindring. Til trods for dette problem er der tale om stort set de samme udbetalingsresultater for gavebistanden fra Kommissionen og Verdensbankens lån. For så vidt angår USAID er en betydelig del af denne organisations bistand blevet ydet i form af kreditter til mindre virksomheder, igen med en hurtigere udbetalings- takt. USAID’s beslutningsprocedurer er også markant enklere end procedurerne i Den Europæiske Union, hvor Kommissionen har måttet arbejde i henhold til en forord- ning med meget strengere regler for offentlige indkøb. Den forordning om genopbygning, som Rådet vedtog, var faktisk blot en overtagelse af Tacis-forordningen og slet ikke tilpasset situationen i Bosnien. I modsætning til USA, der i begyndelsen hovedsagelig arbejdede, hvor der var udstationeret amerikanske tropper, ydede Den Euro- pæiske Union til at begynde med bistand til begge enhe- der i landet. Bistanden til Republika Srpska blev suspen- deret første gang i 1996 og derefter i 1997 på grund af kravene i Dayton-aftalen, og dette forsinkede også udbe- talingerne. 3. 32. Kommissionen har gennem sit minerydningspro- gram uddannet såvel instruktører som minerydningsper- sonale, og den har leveret materiel og indledt rydning af et stort antal minefelter for derved at lette flygtninges hjemkomst og gøre det muligt at iværksætte store infrastrukturarbejder. Denne aktion er blevet gennemført i tæt samordning med de internationale og lokale institu- tioner, og Kommissionen har gjort sig store anstrengelser for ikke at bringe sig i vanskeligheder gennem deltagelse i lidet gennemskuelige kommercielle transaktioner, som denne sektor i særlig grad tiltrækker. Den omhyggelige analyse af indkomne forslag har ført til visse forsinkelser. Sammen med mineaktionscentret for Bosnien-Hercego- vina finansierer Kommissionen i øjeblikket et program, der skal øge civilforsvarets kapacitet på minerydningsom- rådet. Dette initiativ har den store fordel, at der skabes en lokal minerydningskapacitet, så der hurtigere og mere effektivt kan gribes ind. Indgåelsen af forpligtelserne for 1997-bevillingerne er blevet forsinket på grund af vanske- ligheder i forhandlingerne med de bosniske myndigheder. Disse bevillinger, der var tænkt anvendt i 1997, blev fremført til 1998, og der blev indgået forpligtelser den 26. marts 1998. Der kunne derefter undertegnes en kontrakt i Sarajevo mellem generaldirektøren for GD IA og premierministrene for Føderationen og Republika Srpska. Projektforberedelse 3. 33. De foranstaltninger, der er beskrevet i punkt 3. 13. –3. 15. og 3. 22. , skal forbedre situationen for Kom- missionens tjenestegrene på stedet i Sarajevo. 3. 34. Den internationale forvaltningsgruppe (IMG) blev oprettet på Kommissionens initiativ. Gruppen er konse- kvent blevet benyttet af Kommissionen ved forberedelsen af programmerne i de sektorer, hvor den har en reel ekspertise med hensyn til identifikation af projekter og gennemførelsesmidler (f. eks. blev SRSA udpeget af IMG som en passende NGO for Gorazde). IMG er imidlertid kun aktiv i bestemte sektorer (energi, indkvartering, transport og vand). Den kan således ikke bistå Kommissionen i sektorer som f. eks. uddannelse, sundhed, landbrug eller institutionel udvikling. 3. 35. På NGO-mødet i januar 1998 blev der gjort fuldt ud rede for Kommissionens forventninger og krav. Kom- missionen fremlagde et detaljeret dokument på mere end 400 sider, som bl. a. indeholdt præcise instruktioner for udarbejdelsen af forslag. De modtagne forslag — ca. 200 projekter — blev analyseret og evalueret fagligt på grund- lag af forud fastsatte kriterier. Revisionsrettens bemær- kning om, at denne proces har været NGO-efterspørgsels- styret, tager ikke hensyn til disse elementer. For så vidt angår det humanitære område kontrollerer Kommissionen NGO’erne og deres aktiviteter på stedet, bl. a. gennem sin lokale faglige bistand, som gør det muligt for ECHO at spille en aktiv rolle og bevare initiativet i sit partnerskab med NGO’erne på stedet. ECHO foretager desuden talrige kontrolmissioner ved sine partneres hovedsæder, bl. a. for at undersøge deres administrative og finansielle kapacitet samt rigtigheden af oplysningerne i deres beretninger og finansrapporter. ECHO foretager ligeledes vurderinger af projekter og/ eller programmer. Indgåelse af kontrakter 3. 36. Eksistensen af to separate forordninger er udtryk for, at Budgetmyndigheden i 1996 besluttede at oprette en ny post specielt til genopbygning, for hvilken et retsgrundlag er nødvendigt. I 1995 syntes der ikke at være andet instrument end Phare, der umiddelbart kunne anvendes, da budgettildelingen allerede var blevet fast- sat. 3. 37. I betragtning af situationens hastende karakter kunne Kommissionen fremskynde iværksættelsen af pro- grammet ved hjælp af undtagelser til standardprocedu- rerne, der blev gjort i forbindelse med nødhjælpspro- grammet. 3. 39. Kommissionen har indledt en finansrevision af nødhjælpsprogrammet og vil i denne sammenhæng behandle de spørgsmål, der er rejst af Revisionsretten om indkøbsagenterne. For så vidt angår Kommissionens egne aktioner: 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/47 a) Indkøbsagenterne har udarbejdet shortlister over leverandører på grundlag af et register, der blev etableret, efter at Kommissionen havde foretaget en åben indkal- delse af interessetilkendegivelser. Registret omfattede i alt 1 692 potentielle leverandører (fra 14 EU- og 11 Phare- lande), som dækker alle otte sektorer i nødhjælpspro- grammet. c) Krigen i Bosnien var netop overstået, og risikoen for ustabilitet var stadig stor. På denne baggrund er det let at forstå, at de laveste tilbud i visse tilfælde lå over de beløb, der indledningsvis var tildelt til operationerne. d) De givne rammer for kontrakter mellem Kommissio- nen og indkøbsagenterne var meget præcise med hensyn til de procedurer, der skal følges for indkøb af udstyr. I visse tilfælde har Kommissionen tilladt undtagelser fra de normale frister i Phare-forordningen af hensyn til situa- tionens hastende karakter. g) Kommissionen undersøgte omhyggeligt shortlisternes længde og tilvejebragte statistiske oplysninger om deres geografiske fordeling blandt medlemsstaterne. Der blev modtaget klager fra nogle medlemsstater, der fremførte, at det antal kontrakter, der blev tildelt deres respektive nationale producenter, ikke svarede til størrel- sen af deres bidrag til EU’s budget. Disse bemærkninger strider mod behovet for en fuldstændig uafhængig hold- ning til forvaltningen af nødhjælpsprogrammet. 3. 45. Den skala, som ECHO anvender ved finansierin- gen af udgifter til lokalt personale, vil meget snart blive ajourført, bl. a. under hensyntagen til at beløbene ikke er tilpasset den aktuelle situation i Bosnien-Hercegovina. I procedurerne for udarbejdelse af genrejsningskontrakter i Bosnien-Hercegovina kræver ECHO, at partneren angi- ver de foreløbige leveringsbetingelser, der derefter skal godkendes af IMG og ECHO i Bosnien-Hercegovina, før der udarbejdes og underskrives kontrakt. Disse leverings- betingelser kan ikke være indeholdt i kontrakten, da de normalt er genstand for mange ændringer under arbejdet. Hvis betingelserne var anført i kontrakten, skulle denne ændres ved hver eneste forandring, hvilket ville medføre en betydelig administrativ byrde. Garantiperioden fastsættes mellem den virksomhed, der udfører arbejdet, og modtageren for projektet. Ved afslutningen af hvert projekt gennemfører den ikke- statslige organisation, konstruktionsvirksomheden og en repræsentant for modtageren, ofte en kommune, en fælles inspektion, hvorefter modtageren sædvanligvis godkender arbejdet og overtager bygningen. ECHO Bosnien-Herce- govina anmoder desuden IMG om at foretage en afslut- tende inspektion af arbejdet, før kontoret giver samtykke til den endelige betaling, der for ECHO altid udgør 20 %. 3. 40. Som foreskrevet i forordning (EF) nr. 1628/96 har Phare-landene ekstraordinært adgang til markederne. Denne differentiering er pålagt Kommissionen af lovgiv- ningsmyndigheden. Betalinger 3. 41. I modsætning til Kommissionens oprindelige for- slag indførte Rådet strengere lofter for mere fleksible indkøbsprocedurer, navnlig for leverancer og arbejdskon- trakter. 3. 42. Brugen af NGO’er i betragtning af de særlige omstændigheder har gjort det muligt at mindske omkost- ningerne, fremskynde procedurerne og forvalte en stor- stilet indsats mere effektivt. En standardiseret formular, der skal udfyldes af den forvaltningsansvarlige, er nu en integrerende del af sags- akterne. 3. 46. –3. 48. Finansenheden i GD IA vil eventuelt kunne udbetale forskud direkte. Dette vil dog skulle være klart angivet i kontrakten. Kommissionen vil undersøge mulig- hederne for at benytte denne procedure. Anmodninger om normale betalinger skal fortsat sendes til de operatio- nelle tjenester, så den ydede tjeneste kan verificeres og anmodningen påtegnes »Conforme aux faits, bon à payer«, som det kræves af finansforordningen. Det påtænkes at oprette et lokalt betalingssystem på stedet for at fremskynde procedurerne. 3. 47. Der er nu udarbejdet et standardformat for bank- garantier, som er bilagt hver enkelt kontrakt. Uafhængigt af spørgsmålet om bankgarantiers form skal det dog bemærkes, at et betydeligt antal bankgarantier er blevet returneret til kontrahenterne af følgende årsager: 3. 43. Reglerne for underleverancer blev ændret i vade- mecumet fra 1997 efter Revisionsrettens bemærkninger om dette emne. 1. Ukorrekt gyldighedsdato på bankgarantien eller manglende overholdelse af de normer, der er fastsat i C 241/48 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 kontraktens almindelige bestemmelser, idet der er angivet en for tidlig udløbsdato. 3. 52. Et forslag til evalueringsrapport vil foreligge i maj 1998 og vil blive fremsendt til Revisionsretten. 2. Uoverensstemmelse mellem den bankkonto, der er anført i bankgarantien (og som har direkte betydning for garantiens ikrafttræden), og den bankkonto, der er anført på betalingsanmodningen fra kontrahenten. Kommissio- nen ville således ikke kunne gennemføre betalingen uden at foregribe bankgarantiens ikrafttræden. Det drejer sig således om fundamentale spørgsmål og ikke blot om formaliteter. 3. 49. Beslutningen om at udbedre parlamentet og om hvilke dele, der skal sættes i stand, blev præsenteret af OHR og Verdensbanken. Projektet var allerede blevet vurderet og indkaldelsen af tilbud afsluttet, da der blev anmodet om finansiel støtte fra Kommissionen. Kommis- sionen kunne have afvist at deltage, da den vidste, at den ikke ville kunne overholde tidsfristerne på grund af de nye tilbud, som den skulle indkalde efter sine egne procedurer. Da der ikke var andre midler til rådighed og på grund af den politiske betydning af at indlede genop- bygningen af parlamentet, valgte Kommissionen dog at forpligte sig med hensyn til det arbejde, den var blevet anmodet om at støtte, og som ikke omfattede bygningens centrale mødesal. Generaldirektøren for GD IA aflagde den 3. april 1998 besøg på byggepladsen efter konsultation med Den Høje Repræsentant. Projektet har strategisk betydning i det internationale samfunds bestræbelser for at bringe Bos- nien-Hercegovinas centrale myndigheder og parlament sammen i de pågældende lokaler. Alle de berørte parter på stedet bekræfter, at der ikke er noget aktuelt behov for den gamle mødesal, da der findes andre passende og mindre mødesale. Overvågning og evaluering af projekterne 3. 51. Technitas blev pålagt den specifikke opgave at overvåge nødhjælpsprogrammet. De programansvarliges rolle var derfor at følge programmet på stedet i nær forbindelse med indsatslederen i Bruxelles, der fortsat er ansvarlig for den samlede overvågning. For så vidt angår genopbygningsprogrammet findes der overvågningsordninger for boligsektoren (siden midten af 1997), vandsektoren (siden oktober 1997) og landbrugs- sektoren (siden december 1997). I forbindelse med en mere systematisk fremgangsmåde vil der blive gjort brug af bemærkningerne til posterne for det tidligere Jugosla- vien i budgettet for 1998, der gør det muligt at anvende en del af driftsbevillingerne til tekniske støtteformål. En del af disse midler vil blive benyttet til overvågningsfor- mål. 3. 53. a) Kommissionen er sammen med de bosniske myndigheder ved at udarbejde ordninger for anvendelsen af de modpartsmidler, der fremkommer som følge af tilbagebetalingen af de lån, som er ydet i henhold til Phare-projektet om motordrevne kultivatorer. I overensstemmelse med finansieringsforslaget for land- bruget for 1998 vil der blive oprettet en paraplyorganisa- tion, der både skal tilvejebringe startkapital og kreditfaci- liteter i landdistrikter og koordinere forvaltningen af modpartsmidlerne. Initiativer, der skaber beskæftigelse i landdistrikterne og forarbejder lokalt fremstillede varer, vil blive prioriteret ved tildelingen af støtte. b) Da betalingssystemet er baseret på den anslåede udvikling af pengestrømmene, vil Kommissionen først kunne vurdere behovet for driftskapital, når projekterne er kommet i gang (dvs. fra de første interimsbetalinger, men efter forskudsbetalingerne). c) Den finansielle konsolidering af regnskaberne vil finde sted lige efter afslutningen af regnskabet for særfon- dene. 3. 54. Alle projekterne overvåges i øjeblikket af sagkyn- dige organer (IMG, specifikke kontrahenter osv. ). 3. 55. a) b) Rådet har gentagne gange anmodet Kom- missionen om at finansiere UNHCR for så vidt angår flygtninge, da Dayton-aftalen specifikt gav UNHCR et mandat på dette område. Der viste sig betydelige proble- mer under drøftelserne med UNHCR om EF’s bidrag til indkvarteringsprojekter gennemført af NGO’er gennem UNHCR. De betingelser, hvorpå UNHCR ønskede at modtage EF-bidrag, var på nogle områder i modstrid med finansforordningens krav og var ikke gennemsigtige. c) ECHO har siden maj 1997 indført et krav i alle kontrakter med HCR om, at ECHO systematisk skal underrettes om »underaftaler«. 4. AKTIONERNES EFFEKT Den geografiske fordeling De enheder, der udgør Bosnien-Hercegovina U n a S a n a ( F ø d e r a t i o n e n ) 4. 4. Selv om Una Sana prioriteres med hensyn til hjem- vendende flygtninge, har Kommissionen aldrig tilsluttet 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/49 sig den plan, som de føderale myndigheder har foreslået, da forslaget har visse mangler. Kommissionen foreslog at inddrage andre elementer (f. eks. social infrastruktur og udbedringer af den grundlæggende infrastruktur), som ansås for afgørende med henblik på at tilskynde flygt- ninge til at vende tilbage, men de føderale myndigheder accepterede ikke dette, hvilket førte til, at forhandlin- gerne forsinkedes. Kommissionen blev dog ved med at finansiere programmer i Una Sana uafhængigt af det forslag, der var fremsat af de lokale myndigheder. Der findes også et landbrugsprojekt til en værdi af over 2 mio. ECU, som udgør et betydeligt bidrag til denne sektor. Der blev udarbejdet en undersøgelse, efter at Kommissio- nen havde modtaget mange planer og anmodninger om finansiering i Una Sana-området. Undersøgelsen gav et mere klart billede af de kæmpemæssige behov i denne kanton og dannede grundlag for yderligere planlægning for regionen. Dette omfatter flygtningeprogrammet for 1998 til 141 mio. ECU, om hvilket der blev afholdt en flygtningeworkshop i januar 1998 for at orientere og forberede de vigtigste af de aktører, der sandsynligvis vil få ansvaret for at gennemføre programmet. En del af dette program vil blive bestemt for Una Sana. B r c k o ( R e p u b l i k a S r p s k a ) 4. 3. –4. 5. Tilbagevendingsprogrammet har ligeledes bi- draget med finansiering til visse projekter i Brcko. Kroatien 4. 6. UNTAES etablerede en første tilstedeværelse i Vukovar-området i første halvår af 1996. Den oprinde- lige beslutning om 1996-programmet, der blev truffet på baggrund af et politisk pres for at indlede genopbygnings- foranstaltninger, var baseret på de begrænsede oplysnin- ger, der forelå i den tidlige fase af tilstedeværelsen i området. Da Kommissionens gennemførelsesorgan først var bedre etableret, blev det klart, at der var behov for ændringer af programmet for at bringe dets indhold i nærmere overensstemmelse med områdets genopbyg- ningsbehov og politiske krav. Hvis der ikke var blevet gjort noget, før de præcise behov var blevet klart identifi- ceret, ville det i alvorlig grad have forsinket Kommissio- nens (og derved EU’s) indsats for at afhjælpe områdets behov, hvilket ville have været politisk uacceptabelt. forbundet med trepartsbeslutningen (se 2. 5. ) og vedtagel- sen af genopbygningsforordningen. Projekterne kunne derfor først iværksættes i efteråret 1996. For yderligere at fremskynde hjemkomsten for flygtninge og fordrevne afholdt Kommissionen den 23. januar 1998 en workshop med en række ikke-statslige organisationer for at indlede et omfattende hjemvendelsesprogram finansieret over budgettet for 1998. Efter denne workshop, hvori der deltog mere end 200 NGO’er, besluttede Kommissionen den 27. marts at udarbejde et program til 141 mio. ECU, som omfatter et boligprogram til 105 mio. ECU, der gør det muligt at istandsætte 5 000 huse. Dette program er nu ved at blive gennemført. En første tranche på 63 mio. ECU til istandsættelse af huse er allerede frigivet, og der blev underskrevet kontrakter i Sarajevo med 23 NGO’er den 3. april. Arbejdet vil blive udført i 1998-genopbyg- ningsperioden (hovedsagelig i løbet af foråret og somme- ren) og vil være afsluttet inden vinter. Ifølge programmet regnes der med, at yderligere 20 000 mennesker vil vende tilbage i 1998. En anden tranche er klar og vil blive frigivet, så snart de hertil afsatte budgetmidler er dispo- nible (dvs. når reserven på 30 mio. ECU i 1998-budgettet gives fri). Projekterne er udvalgt, og kontrakterne er klar. 4. 13. a) Gorazde: Kommissionen har anmodet indkøbs- agenten Italtrend om at sørge for at inddrive de oversky- dende midler udbetalt til SRSA for ikke udført arbejde, til ifølge en uafhængig revision beløber sig der 787 384 DEM. Kommissionen er for nylig blevet bekendt med, at SRSA — der ikke har kunnet inddrive de forskud, der er udbetalt til underleverandøren Bosna Auto — ikke har kunnet godtgøre Kommissionen det skyldige beløb, og at SRSA nu anfægter revisionens gyldighed. Kommissionen undersøger eventuelle retlige initiativer. c) Der har været store vanskeligheder i forbindelse med iværksættelsen af pilotprojektet i Stolac på grund af den meget spændte situation mellem kroater og bosniere i denne del af Bosnien-Hercegovina. Der er dog gjort fremskridt; i marts 1998 afsluttedes istandsættelsen af 95 huse, og 94 ejerfamilier flyttede ind. Dette første pilot- projekt førte desuden til, at mange medlemmer af mind- retal spontant vendte tilbage til Stolac i marts og april 1998. Fordelingen på sektorer Boligsektoren og af flygtningenes tilbagevenden 4. 10. –4. 11. Udbedringen af boliger var betinget af tilstrækkelige disponible budgetmidler, hvilket igen var 4. 14. Det har været umuligt for Kommissionen kun at koncentrere sig om flygtninge på grund af den sociale uro, som dette ville kunne skabe i ethvert lokalsamfund. Uden en tilbagevenden af fordrevne til deres hjem er der kun små chancer for, at flygtningene vil vende tilbage. Kommissionen har gradvist anvendt følgende fordeling for sine genopbygningsprogrammer: 50 % til flygtninge C 241/50 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 fra EU, 40 % til fordrevne og 10 % til udsatte perso- ner. Kommissionen har i 1996 gennem nødhjælpsprogrammet og i 1996 og 1997 gennem genopbygningsprogrammet istandsat i alt 13 030 boligenheder, således at mere end 50 000 mennesker (flygtninge og internt fordrevne) var vendt tilbage ved slutningen af programperioden. 4. 16. –4. 17. Den kreditmekanisme, der er udarbejdet i samarbejde med KfW, kunne ikke tages i anvendelse før dette tidspunkt, da de relevante retlige rammer endnu ikke eksisterede i Bosnien, selv ikke for et sådant initiativ. I øvrigt er ejendomsretten til fast ejendom genstand for tvister, der vanskeliggør enhver kreditgivning til udbed- ring og kræver Kommissionens støtte i forbindelse med fast ejendom. Der eksisterer endnu ikke et forenet og bæredygtigt banksystem i Bosnien. Under disse forhold er det derfor vanskeligt at udvikle systemet yderligere, uden at der kan opstå en risiko i forbindelse med forvaltningen af den offentlige finansiering fra EU. Før iværksættelsen af denne foranstaltning vil Kommis- sionen kun kunne anvende gavebistand til udbedring af boliger. Foranstaltningerne til fremme af en tilbagevenden kan ikke sammenlignes med støtten til udsatte personer, da tilbagevendelsesprocessen for at være af varig karakter må fokusere på lokalsamfund og ikke på enkeltpersoner udvalgt på grundlag af socioøkonomiske kriterier. Kom- missionen bestræber sig mere generelt på at fremme mindretals tilbagevenden i områder, hvor det anslås, at en tilbagevendelsesproces vil kunne udløse en mere omfat- tende spontan tilbagevenden, hvilket vil frigive flygtninge- boliger, der i øjeblikket bebos af fordrevne personer, og gøre det muligt for flygtninge at vende tilbage fra udlan- det. Kommissionen udarbejdede i 1997 projekter især for social infrastruktur (hospitalet i Bihac, udbedring af sko- ler) som ledsageforanstaltninger til programmet for istandsættelse af boliger. 4. 19. Reparationerne var koncentreret om eksterne arbejder og fælles områder (undtagen i Østslavonien) på lejeforholdsspørgsmål. Dette grund af ejerskabs- og arbejde havde til formål at bevare bygningerne og gøre det muligt for dem at blive benyttet af deres nuværende beboere, uanset om disse er de retmæssige beboere eller ej. Hvor spørgsmålet om ejendomsret og lejeforhold har kunnet løses, er der også blevet foretaget reparationer i selve lejligheden: dette er sket i Vukovar gennem Boligtil- delingsudvalget. Der er for tiden ved at blive udarbejdet et tilsvarende arrangement for Sarajevo i et fælles initiativ mellem EF, USA og OHR. Spørgsmålene om ejendomsret og lejeforhold er vigtige, hvis der skal opnås en tilbage- venden til byerne af større omfang. Uddannelsesektoren 4. 21. EAP’s uddannelsesprogram har bidraget betydeligt til at genskabe den lokale industriproduktion. SIP Kon- juh, der var en af de største møbelproducenter i Bosnien- Hercegovina før krigen, har kunnet genoptage produktio- nen, specialisere sig i skolemøbler (der ikke tidligere indgik i virksomhedens varesortiment) og udvide antallet af ansatte fra 384 i 1994 til 1 200 i dag. Den forbedrede kvalitetskontrol, der er indført af EAP, har medvirket til at gøre SIP Konjuh konkurrencedygtig på det internatio- nale marked: virksomheden eksporterer nu 40 % af sin produktion til resten af verden. Fordelingen af goder til skoler blev foretaget af de bosniske myndigheder i henhold til deres egne kriterier. 4. 18. Ved udgangen af 1997 var 70 % af de istandsatte boliger taget i brug, og dette resultat ligger en smule over HCR’s skøn for samtlige donorer (60–65 %). Sundhedssektoren Der skal dog bemærkes følgende: — Ved genopbygningen er der til tider benyttet en »selv- hjælpsmetode«, der giver ejerne frihed til at afslutte arbejdet, når det er belejligt, hvilket betyder, at det undertiden afsluttes efter udløbet af kontrakten med den ikke-statslige organisation. Dette er ikke tilfældet for huse, som er istandsat af entreprenører (den anden metode der benyttes), idet modtageren her får en »nøglefærdig« bolig. 4. 24. I oktober 1997 godkendte Phare-Forvaltningsud- valget et sundhedsprogram til 5,7 mio. ECU til støtte for bl. a. primær sundhedspleje, reform af finansieringen af sundhedsvæsenet og udvikling af lægemiddelsektoren. Der blev iværksat tre udbud mellem december 1997 og januar 1998, og det forventes i øjeblikket, at de første arbejdshold vil være på stedet i marts/april 1998. — Der må også tages hensyn til politiske og sikkerheds- mæssige spørgsmål. 4. 25. I december 1997 afgjorde Bosnien-Hercegovinas ministerråd endelig, at Laboratoriet for Kvalitetskontrol skal være beliggende i Sarajevo. Efter denne beslutning 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/51 blev der aftalt en handlingsplan med Føderationens sund- hedsminister, hvorefter Kommissionen og Føderationens Sundhedsministerium i fællesskab vil revurdere projektets indhold og mål. produktion med ca. 30 % til 200 000 tons. Kullet leveres til Kakanj-kraftværket. Minen planlægger nu at nå en produktion på 500–600 000 tons i nær fremtid og samti- dig forbedre sikkerheden for minearbejderne. 4. 26. Kommissionens tjenestegrene havde en supple- rende fremgangsmåde for aktioner i sundhedssektoren. ECHO’s projekter var rettet mod det lokale niveau, hvorimod GD IA søgte at intervenere på helhedsplan. Dette hæmmedes af institutionelle vanskeligheder som f. eks. de problemer, der er nævnt i stk. 4. 25 i Revisions- rettens beretning. Under hele processen har Kommissio- nen sørget for, at der har været et nært samarbejde mellem dens tjenestegrene. Energi (elektricitet og gas) 4. 28. –4. 29. Virkningerne af aktioner i energisektoren i henhold til nødhjælpsplanen omfatter: 1. E l e k t r i c i t e t s f o r s y n i n g — Der er via nødhjælpsprogrammet gennemført et vel- lykket projekt mellem Gorazde og Visegrad, altså omfattende begge enheder i landet. — I Tuzla-regionen er forsyningen af elektricitet sikret for 20 000 mennesker. — I Ozdak er der repareret 27 km el-ledninger. 2. V a r m e k r a f t v æ r k e r Effekten har været tilsvarende i kulminen i Tuzla, der har kunnet lade minearbejderne arbejde i treholdsdrift. 4. 30. Der er nu indgået kontrakt om den første del på 13,5 mio. ECU, og arbejdet er indledt. For så vidt angår den anden del af programmet på 7 mio. ECU fra budget- post B7-543 afventede Kommissionen modtagernes bemærkninger i tilbudsevalueringsfasen for at undgå kon- flikter og aflysning af projekter i gennemførelsesfasen. 4. 31. Ansvaret for gennemførelsen af Dayton-aftalen lig- ger hos myndighederne i Bosnien-Hercegovina under Den Høje Repræsentants tilsyn. I overensstemmelse med Day- ton-aftalen og med Den Høje Repræsentants fulde sam- tykke fulgte alle de vigtigste donorer samme fremgangs- måde med hensyn til de tre Elektropriveda-enheder. Beslutningen om tildeling af budgetmidler blev truffet som følge af Elektropriveda-enhedernes påtrængende behov. De påregner at bygge på bistanden og udarbejde projekter mellem enhederne. Transportsektoren G e n e r e l t Kraftværkerne er ikke blevet direkte påvirket af krigsøde- læggelserne, men snarere af mangelen på reservedele og begrænsede kulleverancer. Nødhjælpsprogrammet med- virkede til at fremskaffe begge dele. 4. 33. Flygtningenes tilbagevenden afhænger i sidste instans af et forbedret økonomisk miljø. Investeringer i transportinfrastrukturen spiller en væsentlig rolle for gen- rejsningen af økonomien. Kakanj-kraftværket kan nu producere op til 40 % af dets førkrigskapacitet, og strømafbrydelser i Sarajevo er stort set et overstået fænomen. Byen Tuzla ville stadig være mørkelagt uden bistand fra nødhjælpsprogrammet. B r o e r 3. G a s Rør og regulatorer, som er tilvejebragt gennem nød- hjælpsprogrammet (og installeret i samarbejde med Ver- densbanken), har leveret gas til ca. 3 800 familier i Novi Grad-området af Sarajevo, der har været ramt af særlig alvorlige ødelæggelser. Projektet omfatter levering af individuelle gasvarmere og gaskomfurer til hver enkelt familie, til dels for at sikre indtægter til Sarajevogas. 4. 35. En klar årsag til forsinkelsen af dette projekt er de vanskeligheder, der er opstået i forsøget på at samarbejde med de bosniske myndigheder. Afslutningstidspunktet anslås nu til juli–august 1999. Det forberedende arbejde forud for det vigtigste udbedringsarbejde har vist sig nyttigt. De indledende undervandsundersøgelser har givet mere nøjagtige oplysninger om den eksisterende bros tilstand og gjort det muligt at foretage en mere præcis vurdering af reparationsomkostningerne. 4. K u l m i n e r V e j e Ved hjælp af det udstyr, der er leveret gennem nød- hjælpsprogrammet, har minen i Breza kunnet øge sin 4. 36. Kontrakten er nu blevet tildelt, og den blev underskrevet i april 1998. C 241/52 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 4. 37. Projekterne i Republika Srpska blev suspenderet af politiske grunde. Indkøbsagenten førte konsultationer direkte med 4. 38. vejvedligeholdelsesenhederne for at fastslå deres præcise behov. 4. 48. Det er lettere at udøve et politisk pres på telekom- munikationsområdet end i andre sektorer på grund af betydningen af, at nettet fungerer, og på grund af stor- driftsfordelene i denne sektor. Kommissionen har udøvet et sådant politisk pres for at fremme gennemførelsen af fredsaftalerne. for ikke For så vidt angår asfalt- og knuseanlæggene fremlagde vejvedligeholdelsesenhederne kapacitets- og præstations- specifikationerne indkøbsagenten. Kommissionen kunne dog imødekomme anmodningen, da enhedsprisen lå fem gange over det disponible budget. Indkøbsagenten tilbød i stedet alternative mobile anlæg, hvis enhedspris lå inden for budgetrammerne, men som havde en meget mindre præstation og kapacitet. Dette alternativ blev accepteret af vejvedligeholdelsesenhederne og ministeriet. C i v i l l u f t f a r t 4. 40. Arbejdet på dette projekt forventes færdigt i maj 1998. Trods forsinkelserne, der hovedsagelig skyldtes vanskelig- heder i samarbejdet med de lokale myndigheder, er der gjort fremskridt. Resultaterne er opnået ved anvendelse af midler fra en række donorer. EU’s bidrag har omfattet den overordnede plan for civil luftfart, der har ført til oprettelse af et sekretariat, som repræsenterer den civile luftfart i Bosnien (3 enheder). Vandforsyning og forvaltning af husholdningsaffald 4. 44. Efter undersøgelsen af affaldsforvaltningsstrategien for Sarajevo-kantonen har Kommissionen øremærket yderligere midler til udarbejdelse af en affaldsstrategi for hele den bosniske stat. Dette anses for en nødvendig forudsætning for at udvikle nye projekter i sektoren. Det vil blive overvejet at finansiere opfølgningsinitiativer i nye programmer, der udarbejdes i 1998, navnlig for affalds- depotet i Sarajevo. ECHO er i nært samarbejde med den ikke-statslige orga- nisation, de lokale myndigheder og IMG ved at afhjælpe de problemer, der er nævnt af Revisionsretten. Landbrugssektoren I erkendelse af landbrugets afgørende rolle god- 4. 49. kendte Phare-Forvaltningsudvalget i maj og oktober 1997 to landbrugsprogrammer til hver 5 mio. ECU. Disse pro- grammer støtter bl. a. moderniseringen af landbrugspro- duktionen og genskabelsen af husdyrsektoren i Bosnien- Hercegovina. Der er allerede udarbejdet et opfølgende landbrugsprogram til 20 mio. ECU, som blev forelagt for Phare-Forvaltningsudvalget i marts 1998. 4. 51. De 1 300 motorkultivatorer, der er leveret gennem nødhjælpsprogrammet, har erstattet ca. 5 % af det udstyr, der blev ødelagt under krigen, mens Verdensban- ken har dækket yderligere 7,5 %. Den reelle virkning er dog sandsynligvis større, da de fleste kultivatorer er blevet tildelt de fattigste landmænd og hjemvendende. Virkningen af små og mellemstore mælkefrysere er sand- synligvis ret begrænset på kort sigt, da antallet af husdyr er faldet med 60 % under krigen. Besætningerne bør dog hurtigt blive større, og husdyrhold supplerer Kommissio- nens langfristede strategi for sektoren, f. eks. den vellyk- kede levering af kvæg gennem nødhjælpsprogrammet. 4. 52. Kommissionen måtte foretage en omfattende revi- sion af det projekt, der var foreslået af den pågældende NGO, så det blev foreneligt med målene for Kommissio- nens eget program. Det reviderede forslag fra ARP blev først modtaget i marts 1997, og Kommissionen underteg- nede en kontrakt den 18. april 1997, således at den pågældende NGO kunne indlede arbejdet i maj. Da det reviderede projekt først var modtaget, kunne udbudspro- ligeledes cessen begynde. Til trods for de ovennævnte problemer blev traktorer og redskaber leveret i så god tid, at markerne kunne forberedes til vinterafgrøder. for udpegelse af en indkøbsagent Udvikling af den private sektor og reaktivering af økonomien Telekommunikation 4. 46. Der er opnået succes på dette område takket være en finansiering forvaltet af Kommissionen, skønt der har været politiske vanskeligheder i forbindelse med iværk- sættelsen af programmet. 4. 54. Kommissionens aktion på området for den private sektor og økonomisk revitalisering har fokuseret på en økonomisk reintegration af flygtninge og fordrevne og supplerer således hovedaksen i dens indsats. I øvrigt kan situationen i Bosnien ikke sammenlignes med situationen i de øvrige central- og østeuropæiske lande. Den økono- miske overgang supplerer nemlig to andre fundamentale 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/53 elementer i Fællesskabets indsats, nemlig den fysiske genopbygning af landet efter krigen og skabelsen af en ny stat efter indgåelsen af fredsaftalerne. Det er således naturligt, at Kommissionen har rettet sin hjælp mod prioriterede indsatsområder og har truffet valg på dette område. Genrejsningen af økonomien dækkes imidlertid af den internationale bistand, da Verdensbanken og USAID har koncentreret deres aktiviteter om dette område, mens deres indsats i forbindelse med flygtninges hjemkomst har været af mindre betydning i forhold til Kommissionens bestræbelser. Der har dog været tale om en fordeling af opgaver mellem donorerne og en god koordination, hvilket forklarer den begrænsede rolle, som Fællesskabet har spillet på dette område. 4. 55. EU-investeringsgarantifonden for Bosnien-Herce- govina skal yde garantier mod politiske risici til virksom- heder, som ønsker at udvikle aktiviteter i landet, men som har været afskrækket af den risiko, der antages at være for ændringer i regeringens sammensætning eller politik. Ordningens innovative karakter har betydet, at det tog længere tid at udmønte forslaget i et fornuftigt projekt, end det ville have været tilfældet med mere regelrette forslag. Kommissæren undertegnede i juli 1997 den detal- jerede rammeaftale sammen med en tillægsskrivelse, der omhandlede visse finansielle ordninger. Rammeaftalen trådte i kraft i september 1997, efter at den var blevet underskrevet af de bosniske myndigheder. Der er modtaget i alt 9 foreløbige ansøgninger vedrø- rende investeringer til et samlet beløb af 158 mio. ECU inden for områderne fremstilling, byggeri og anlæg, tele- kommunikation, energi og turisme. Disse ansøgninger er i øjeblikket ved at blive vurderet. 4. 56. Valget af Zica Wire Drawing Factory var baseret på den katalysatoreffekt, som støtte til virksomheden vil have for genopbygningsbestræbelserne i regionen. Fabrik- kens produkter er afgørende komponenter i de store energi- og transportinfrastrukturprojekter og i genhus- ningsordningerne i regionen. Projektet er indledt, og der er skabt en række arbejdspladser. Støtte til den offentlige forvaltning 4. 57. Det ville have været urealistisk at gå i gang med store offentlige administrationsprogrammer, før de grundlæggende institutioner — og især dem, der er etableret ved Dayton-aftalen — var på plads. Kommissio- nen har i nært samarbejde med Den Høje Repræsentants Kontor defineret de støtteprogrammer, der vil blive iværksat i løbet af 1998. Kommissionen har ydet og vil fortsat yde en betydelig faglig bistand til de centrale institutioner. De eksisterende foranstaltninger har allerede haft væsentlige virkninger i forbindelse med toldområdet, etableringen af centralban- ken og tilnærmelsen af lovgivningen. 5. KONKLUSION 5. 1. Beslutningen om at iværksætte et omfattende bi- standsprogram for det tidligere Jugoslavien var ikke i første omgang ledsaget af en tilsvarende tildeling af ressourcer, så Kommissionen kunne gennemføre pro- grammet. Kommissionen har i 1998 taget skridt til at forbedre situationen ved at udsende personale til Sarajevo og har fremsat såvel lovgivnings- som budgetmæssige forslag, der skal afhjælpe de eksisterende forhindringer. Disse er nærmere beskrevet herunder. 5. 3. Inden for en uge efter indgåelsen af Dayton-aftalen mobiliserede Kommissionen sammen med Verdensbanken det internationale samfund gennem den første donorkon- ference for genopbygningen af Bosnien-Hercegovina, som blev afholdt i december 1995. Kommissionen kunne sidst i 1995 træffe beslutning om i begyndelsen af 1996 at afsætte bevillinger til et nødhjælpsprogram (EAP-pro- grammet, der finansieres gennem Phare), og den sendte i begyndelsen af 1996 personale til Sarajevo med henblik på at iværksætte og overvåge initiativet. I denne forbin- delse reagerede Kommissionen hurtigt på den akutte situation, der opstod efter Dayton-aftalen. Kommissionen handlede i en særligt vanskelig situation karakteriseret ved: — ustabile politiske forhold i området, hvor visse parter lagde hindringer i vejen for en gennemførelse af fredsaftalerne. I henhold til aftalerne skal de centrale myndigheder dog godkende fællesskabsprogram- merne, for at disse kan iværksættes. Godkendelserne blev først givet i slutningen af november for 1996 og i september for 1997. Kommissionen kunne således ikke iværksætte sine programmer omgående — en løbende anvendelse af politiske betingelser som fastsat af Den Høje Repræsentant og Ministerrådet. For eksempel forsinkede det gennemførelsen af bistan- den, at støtten til Republika Srpska ved to lejligheder blev suspenderet — komplicerede og hæmmende juridiske og finansielle instrumenter. Den lovgivende myndighed har mod C 241/54 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 Kommissionens råd mekanisk antaget Tacis-program- mets procedurer og lofter for det tidligere Jugoslavien. Disse begrænsninger var ikke egnede for situationen i Bosnien, og gennemførelsen af budgettet er derfor blevet forsinket. Genopbygningsforordningen (EF nr. 1628/96) blev efter forsinkelser vedtaget af Rådet sidst i juli 1996 efter udtalelse fra Europa-Parlamen- tet, og før dette tidspunkt var det derfor nødvendigt at benytte trepartsproceduren for at udbetale midler. Kommissionens forslag om ændring af reglerne blev systematisk modificeret, så deres virkning begrænse- des. Først i 1998 tog Europa-Parlamentet og Rådet hensyn til kritikken af bistanden til det tidligere Jugoslavien og fulgte en stor del af Kommissionens forslag om at gøre procedurerne mere smidige og fremskynde iværksættelsen. 1998 havde Verdensbanken udbetalt ca. 260 mio. ECU og Kommissionen i alt omkring 275 mio. ECU. For så vidt angår USAID blev en betydelig del af denne organisations bistand ydet i form af kreditter til mindre virksomheder, igen med en hurtigere udbetalingstakt. USAID’s beslutningsprocedurer er også markant enklere end procedurerne i Den Europæiske Union, hvor Kom- missionen har måttet arbejde i henhold til en forordning med meget strengere regler for offentlige indkøb. I mod- sætning til USA, der i begyndelsen hovedsagelig arbej- dede, hvor der var udstationeret amerikanske tropper, ydede Den Europæiske Union til at begynde med bistand til begge enheder i landet. (undtagen Til trods for disse vanskeligheder var der ved udgangen af 1996 indgået forpligtelser for 99,9 % af budgettet i kapitel B7-54. Ved udgangen af 1997 var der indgået forpligtelser for 99,5 % af det reviderede budget under finansprotokolposten). For kapitel B7-54 perioden 1996–97 tilsammen indgik Kommissionen for- pligtelser for i alt 542,2 mio. ECU fra budgettet til genopbygning, ud over den humanitære bistand, og der blev heraf indgået kontrakter til en værdi af ca. 286,6 mio. ECU og betalt 208,1 mio. ECU. Denne kon- trakt- og betalingstakt er god i forhold til andre eksterne bistandsprogrammer, der finansieres over Fællesskabets budget, navnlig i betragtning af de vanskelige forhold i Bosnien-Hercegovina. Kommissionen har også finansieret aktiviteter vedrørende demokrati, menneskerettigheder og fælles FUSP-aktioner, der ikke vedrører genopbygning og altså falder uden for Revisionsrettens beretning; tallene for disse aktiviteter er ikke indeholdt i ovenstående tal. Revisionsrettens sammenligning mellem aktioner finansie- ret af Kommissionen og andre donorers aktioner tager ikke hensyn til, at den ydede støtte har været af forskellig karakter. For eksempel ydes Verdensbankens støtte hovedsagelig i form af lån. Der er væsentlige forskelle mellem forvaltning af en låneordning og forvaltning af en gavebistandsordning som Kommissionens. Gavebistand ydes uden anden garanti end modtagerens politiske vilje. For at beskytte offentlige midler er kontrollen med udbe- taling af gavebistand derfor langt mere kompliceret og langsom end for lån. Derimod skal lån betales tilbage og garanteres af modtagerstaten. Afdrag på lån krediteres bankens balance. Politiske betingelser er et mindre pro- blem. Til trods for denne forhindring er der tale om stort set de samme udbetalingsresultater for gavebistanden fra Kommissionen og Verdensbankens lån. Pr. 1. januar 5. 4. Kommissionen accepterer Revisionsrettens kritik af, at de ressourcer, der blev tildelt til forvaltningen af genopbygningsprogrammet i det tidligere Jugoslavien, ikke svarede til den budgettildeling, hvorom der var truffet beslutning på politisk plan. I betragtning af de andre budgetprioriteter, der forvaltes af de pågældende afdelinger (bistand til Central- og Østeuropa, førtiltrædel- sesstrategien, de nye uafhængige stater, FUSP, demokrati og menneskerettigheder, humanitær bistand), er der grænser for, hvad der kan opnås ved en omfordeling af eksisterende ressourcer. I betragtning af begrænsningerne med hensyn til opret- telse af nye stillinger har Kommissionen dog truffet omfordelingsforanstaltninger for at styrke de enheder, der forvalter bistanden. Disse foranstaltninger har ført til: — Dannelse af en gruppe på 22 personer i Sarajevo- kontoret i slutningen af 1996, altså syv måneder efter åbningen, heraf 4 A-stillinger (deriblandt lederen af kontoret), 1 B, 1 C og 16 lokalt ansatte (heraf 7 lokalt ansatte i landflygtighed) (ALAT). Kommissionen har efterfølgende udstationeret en A- funktionær ved forvaltningen i Mostar (EUAM) for bl. a. at sikre afslutningen af konti i forbindelse med EU’s aktiviteter (200 mio. ECU), og en anden A- funktionær er stillet til rådighed for Den Høje Repræ- sentant (OHR). — Oprettelse af et nyt kontor D-1 i GD IA i Bruxelles i 1996 med ansvar for Bosnien-Hercegovina og genop- bygningen, herunder den internationale koordination og de horisontale aspekter i flerlandeprogrammer for det tidligere Jugoslavien. Ved udgangen af 1997 be- stod denne enhed af 21 personer, hvoraf to tredjedele beskæftiger sig med det tidligere Jugoslavien. For så vidt angår ekstern faglig ekspertise er 1998 det første budgetår, hvor Kommissionen er bemyndiget til at anvende operationelle krediter til faglig støtte til gennem- 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/55 førelse af programmer med op til 2–3,5 % af programud- gifterne. Dette skal ses i forhold til andre donorer som f. eks. USAID, der kan benytte mere end 15 % til sådanne udgifter. koordinationsmøder både i Bruxelles og på stedet og har gjort det muligt at etablere nære forbindelser med de ansvarlige tjenestegrene i de pågældende medlemsstater. Denne aktion vil blive suppleret med de foranstaltninger, der er anført i punkt 3. 13 til 3. 15, nemlig: decentralise- ring af gennemførelsen af EF-bistanden i Bosnien, styr- kelse af delegationens beføjelser og overførsel af flere stillinger til delegationen fra april 1998. Koordinationen mellem Kommissionens forskellige tjene- stegrene er beskrevet i punkt 3. 11 og 3. 12. 5. 5. Kommissionen har fremlagt en samlet strategi i fire meddelelser siden efteråret 1995. Denne samlede strategi indgår i det af Kommissionen og Verdensbanken udarbej- dede genopbygningsprogram, som blev forelagt forskel- lige donorer på tre internationale konferencer, der organi- seredes af Kommissionen og Verdensbanken, og den er blevet godkendt af det internationale samfund. Hvert år udarbejder Kommissionen retningslinjer for iværksættel- sen af denne strategi. Disse retningslinjer omsættes deref- ter til sektorprogrammer, der indeholder en række inte- grerede programmer, bl. a. på flygtningeområdet. I øvrigt fastsættes der globale anvendelsesrammer for disse pro- grammer i de aftalememoranda, der er undertegnet med de bosniske myndigheder om programmerne for 1996 og 1997. Under London-konferencen i december 1996 tog Kom- missionen initiativ til oprettelse af en task force for genopbygning og tilbagevenden (RRTF), som under OHR’s auspicier og formandskab koordinerer de genop- bygningsaktiviteter, der skal fremme tilbagevendelsespro- cessen. Siden 1997 har RRTF bragt alle de vigtigste aktører i den internationale bistandsindsats sammen, her- under HCR, Verdensbanken, USA og Kommissionen, og den har i halvårlige rapporter fastlagt det internationale samfunds politik til støtte for fordrevnes og flygtninges hjemvenden. I 1997 tog Kommissionen ligeledes initiativ til at foreslå, at der blev udpeget en stedfortræder, nemlig Andrew Bearpark, for Den Høje Repræsentant med særligt ansvar for RRTF. Parallelt hermed har RRTF etableret regionale og lokale antenner, der med Kommissionens aktive delta- gelse definerer de prioriterede aktioner i hver enkelt region og lokalforvaltning. For så vidt angår samarbejdet med medlemsstaterne tog Kommissionen ved at indkalde til et møde i Bruxelles den 7. august 1996 initiativ til et nært samarbejde med de medlemsstater, der mest direkte er berørt af en tilbage- venden af flygtninge fra Bosnien-Hercegovina. Dette samarbejde har efterfølgende udmøntet sig i en række I 1998 har Kommissionen koncentreret sine genopbyg- ningsbestræbelser om et større flygtningeprogram til en værdi af 141 mio. ECU. En første tranche på 65 mio. ECU til integrerede tilbagevendelsesprogrammer for flygt- ninge blev frigivet den 30. marts 1998. Andre pakker vil følge, så snart Budgetmyndigheden frigiver reserven på 30 mio. ECU i budgettet for 1998. 5. 6. Nødhjælpsprogrammet (EAP), der blev udarbejdet umiddelbart efter Dayton-aftalerne og iværksat fra og med januar 1996, har gjort det muligt at yde en uund- værlig bistand til igangsætningen af genopbygningspro- cessen. Der har således kunnet leveres materialer til skoler, busser, traktorer, input til landbruget, udstyr til den elektriske sektor osv. Programmet er den første vigtige reaktion fra et medlem af det internationale sam- fund på problemerne i forbindelse med genopbygningen. Kommissionen har ændret programmet for levering af udstyr af flere årsager. Den har bl. a. taget hensyn til det vanskelige miljø, hvori den arbejder: den store risiko for bedrageri, der på daværende tidspunkt blev påpeget af Den Høje Repræsentant, den manglende gennemsigtighed i forvaltningen af bistanden og risikoen for, at leveran- cerne ikke nåede de endelige modtagere, gjorde det nød- vendigt at centralisere programmerne. I betragtning af den politiske situation i Bosnien-Hercegovina var det på daværende tidspunkt ikke fornuftigt at decentralisere programmet og uddelegere det til landets myndigheder. Ved at træffe denne afgørelse forsvarede Kommissionen således Fællesskabets finansielle interesser. Programmet er blevet nyorienteret og koncentreret om et mere begrænset antal sektorer. Med hensyn til procedurer indeholder budgettet for 1996, der blev offentliggjort den 29. januar 1996, 3 specifikke poster for bistand til det tidligere Jugoslavien. Indtil retsgrundlaget er bestemt, har Kommissionen været bemyndiget til at benytte budgetpost B7-541 med indtil 7 mio. ECU, idet de resterende 20 mio. ECU blev holdt i reserve. Der blev efterfølgende ved en trepartsbeslutning givet tilladelse til at benytte disse 20 mio. ECU. I april 1996 fremlagde Kommissionen et forslag til forordning for genopbygningsposterne, som først trådte i kraft den 14. august 1996. Under drøftelserne om forordningen undergik Kommissionens forslag betydelige ændringer, og C 241/56 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende 31. 7. 98 især blev der tilføjet et bilag om udbud, der er baseret på Tacis-forordningen, og som var helt utilstrækkeligt for situationen i Bosnien. Allerede i juli 1997, altså straks da forordningen ifølge dens bestemmelser kunne ændres, fremlagde Kommissionen et forslag til ændring af dette bilag. Rådet fastholdt de oprindelige bestemmelser og fulgte kun i meget begrænset omfang Kommissionens forslag. Kommissionen fremlagde igen i januar 1998 et forslag til betydelige ændringer af forordningen. Rådet og Parlamentet tog denne gang hensyn til den alvorlige kritik af Fællesskabets indsats i det tidligere Jugoslavien og fulgte de store linjer i Kommissionens forslag. 5. 7. UNHCR’s mandat i forbindelse med flygtninge er defineret i Dayton-aftalen og går ud på at lede og koordinere indsatsen på dette område. Kommissionen er derfor forpligtet til at arbejde sammen med UNHCR i denne forbindelse. Der viste sig betydelige problemer under drøftelserne med UNHCR om EF’s bidrag til indkvarteringsprojekter gennemført af NGO’er gennem UNHCR. De betingelser, hvorpå UNHCR ønskede at modtage EF-bidrag, var på nogle områder i modstrid med finansforordningens krav og manglede gennemsigtighed. Revisionsrettens tanke om et globalt bidrag til UNHCR’s fonde kræver derfor nøjere overvejelse. Kommissionen påtænker at undersøge dette spørgsmål i lyset af de generelle betingelser for finansielle arrangementer med FN, der i øjeblikket diskuteres. 5. 8. Kommissionen har i 1996 gennem nødhjælpspro- grammet og i 1996 og 1997 gennem genopbygningspro- grammet istandsat i alt 13 030 boligenheder, således at mere end 50 000 mennesker (flygtninge og internt for- drevne) var vendt tilbage ved slutningen af programperio- den. — Levering af udstyr til minen i Breza har bidraget til at øge kulproduktionen med 30 %. I transportsektoren er en række vejprojekter blevet for- sinket, fordi bistanden til Republika Srpska er blevet suspenderet af politiske årsager. Hjælpen til den offentlige administration er blevet rettet mod toldforvaltningen, der er af stor betydning for Bosnien-Hercegovinas offentlige indtægter. Blandt andre vigtige institutioner, der modtager støtte i 1998, kan nævnes: centralbanken, ombudsmanden, menneskerettig- hedskommissionen, forfatningsdomstolen og den kom- mercielle banksektor. På sundheds- og undervisningsområdet er begrænsnin- gerne for GD IA’s indsats snarere udtryk for de lokale ansvarlige myndigheders manglende kapacitet til at benytte den bistand, der tilbydes dem (f. eks. laboratorie- kontrol af lægemidler), end for manglende koordination mellem Kommissionens tjenestegrene. Det samme er til- fældet i undervisningssektoren, hvor den manglende poli- tiske vilje til at forene undervisningsprogrammerne fortsat hindrer en genetablering af multietniske skoler. 5. 10. Kommissionen anerkender, at de ressourcer, der var afsat til forvaltningsmæssig bistand til det tidligere Jugoslavien, ikke svarede til den politiske beslutning om at stille yderligere budgetmidler til rådighed. Der blev truffet foranstaltninger til at omplacere personale (se nærmere oplysninger i punkt 5. 4). Koordinationen mellem Kommissionens tjenestegrene blev varetaget af en tværtjenstlig gruppe under forsæde af vicegeneraldirektøren for GD IA. ECHO, GD XXI (for CAFAO) og andre tjenestegrene har deltaget permanent i dette arbejde. For så vidt angår udnyttelsesgraden for boliger var denne ved udgangen af 1997 70 % for programmer finansieret af Kommissionen, hvilket er en smule over gennemsnittet for de øvrige donorer. Sideløbende med denne formelle koordination har der været talrige uformelle og operationelle kontakter mellem tjenestegrenene. I 1998 vil Kommissionen styrke sin indsats ved tilbage- vendelse gennem de foranstaltninger, der er beskrevet i punkt 5. 5. 5. 9. Der har været flere successer i nødhjælpsprogram- mets energisektor: — Der er via nødhjælpsprogrammet gennemført et vel- lykket projekt mellem Gorazde og Visegrad, altså omfattende begge landets enheder. — I Tuzla-regionen er der sikret leverancer af elektricitet til 20 000 mennesker. 5. 11. Ved påbegyndelsen af genopbygningsprogram- merne i 1996 blev bistanden spredt over en række sektorer af central betydning som reaktion på den davæ- rende nødsituation. Senere i 1996 koncentreredes støtten om et mere begrænset antal sektorer. I 1998 koncentre- rede Kommissionens programmer mere end 60 % af alle ressourcer til det tidligere Jugoslavien om et enkelt priori- teret område, nemlig programmet for flygtninges tilbage- venden. 5. 12. Kommissionen accepterer Revisionsrettens kritik vedrørende personaleressourcer, komplicerede procedurer og gennemsigtigheden af EU’s bistand i Bosnien-Hercego- vina. — Varmekraftværkerne har øget produktionen, og strømafbrydelserne i Sarajevo er nedbragt betydeligt. De begrænsninger, under hvilke Kommissionen har måt- tet arbejde, er beskrevet i præamblen til Revisionsrettens beretning og i punkt 5. 3. og 5. 5. 31. 7. 98 DA De Europæiske Fællesskabers Tidende C 241/57 Kommissionen besluttede i begyndelsen af 1998 at rea- gere på disse vanskeligheder ved at træffe følgende foran- staltninger: — forenkle procedurerne ved at ændre genopbygnings- forordningen — overføre yderligere 15 ansatte til delegationen i Sara- jevo fra foråret 1998 — give lederen af delegationen i Sarajevo yderligere beføjelser — samle alle Kommissionens tjenestegrene i e´n bygning i Sarajevo. Kommissionen er villig til at foreslå yderligere ændringer af forordningen for at forenkle procedurerne endnu mere. Disse foranstaltninger bør tilsammen og med støtte fra EU’s budget- og lovgivningsmæssige myndigheder bidrage til en mere synlig og effektiv gennemførelse af EU’s bistand i Bosnien-Hercegovina