title: Speciaal verslag nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea van het EG-Verdrag)

eurovoc_concepts:
GNP contribution
Member States' contribution
VAT resource
financing of the EU budget
report

text: C 241/58 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 SPECIAAL VERSLAG Nr. 6/98 over de balans van het stelsel van de middelen uit BTW en BNP vergezeld van de antwoorden van de Commissie (uitgebracht krachtens artikel 188 C, lid 4, tweede alinea van het EG-Verdrag) (98/C 241/02) INHOUD Paragraaf Bladzijde 1. INLEIDING. 1. 1 — 1. 3 2. DE FINANCIERING VAN DE COMMUNAUTAIRE BEGROTING. 2. 1 — 2. 12 Historisch overzicht van het communautaire financieringssysteem. 2. 1 — 2. 5 De voornaamste kenmerken van de middelen uit BTW en BNP. 2. 6 — 2. 12 De BTW-middelen. 2. 8 — 2. 9 De BNP-middelen. 2. 10 Vaststelling en controle van de grondslagen van de middelen uit BTW en BNP. 2. 11 — 2. 12 3. DE BEPERKINGEN EN DEVIATIES VAN HET HUIDIGE SYSTEEM. 3. 1 — 3. 60 Virtuele eigen middelen. 3. 3 — 3. 7 Het bijdragevermogen van de lidstaten. 3. 8 — 3. 9 De correctiefactoren van het systeem. 3. 10 — 3. 33 De aftopping van de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen. 3. 10 — 3. 16 Naar een dubbel BNP. 3. 17 — 3. 22 De correctie van de begrotingsonevenwichtigheden. 3. 23 — 3. 33 Geen algemene toepassing van het systeem. 3. 25 — 3. 26 De eventuele uitbreiding tot andere landen. 3. 27 — 3. 28 Gebrekkige definitie van het begrip begrotingsonevenwichtigheid zelf. 3. 29 Een eventueel herstel van het evenwicht via de uitgaven. 3. 30 — 3. 33 Het grote belang van de statistieken voor de berekening van de middelen uit BTW en BNP. 3. 34 — 3. 42 Noodzaak om de kwaliteit van de gegevens te kunnen beoordelen. 3. 40 — 3. 42 Een ingewikkeld en weinig doeltreffend beheerssysteem. 3. 43 — 3. 52 Raming van de berekeningsgrondslagen. 3. 44 — 3. 45 De rectificaties van de grondslagen. 3. 46 — 3. 52 Een onduidelijk juridisch kader. 3. 53 — 3. 60 Aanpassing van de regelgeving op het gebied van de BTW-middelen. 3. 54 — 3. 55 Voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage te gebruiken gegevens. 3. 56 — 3. 57 Opneming van de eigen middelen in de rekeningen. 3. 58 — 3. 60 59 59 59 60 60 60 60 61 61 61 62 62 63 64 64 64 64 64 65 66 66 66 66 67 67 68 68 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/59 Paragraaf Bladzijde 4. DE ONBESTENDIGHEID VAN DE MIDDELEN UIT BTW EN BNP. 4. 1 — 4. 26 Gevolgen van de derving van belastingontvangsten voor de eigen middelen uit BTW en BNP. 4. 1 — 4. 7 De aan het BTW-stelsel verbonden risico’s. 4. 4 — 4. 7 Mogelijkheden voor de evaluatie van de derving aan inkomsten uit BTW. 4. 8 — 4. 19 Evaluatiewerkzaamheden van de Commissie en van de lidstaten. 4. 13 — 4. 15 Evaluatiewerkzaamheden van de Kamer. 4. 16 — 4. 19 Theoretische BTW en volledigheid van het BNP. 4. 20 — 4. 26 5. CONCLUSIES. 5. 1 — 5. 11 Noodzakelijke overwegingen. 5. 1 — 5. 4 Op te heffen onduidelijkheden. 5. 5 — 5. 6 De te maken keuze: een samenhangend en doorzichtig systeem. 5. 7 — 5. 9 Een stabiel en controleerbaar systeem. 5. 10 — 5. 11 Bijlage I Financiering van de Europese Unie in 1997. Bijlage II Beloop van de eigen middelen (1992-1998). Bijlage III BTW- en BNP-middelen in verhouding tot de nationale belastinginkomsten, de bevol- king en het BNP (1992-1995). Bijlage IV Voornaamste ontwikkelingsfases in het systeem van de financiering van de Gemeen- schappen. 68 68 68 69 70 70 70 71 71 72 72 72 73 74 75 76 Antwoorden van de Commissie. 77 1. INLEIDING In dit verslag worden de ontwikkeling, het functio- 1. 1. neren en de beperkingen behandeld van de twee voor- naamste bronnen van financiering van de communautaire begroting, namelijk die op basis van de BTW en het BNP die samen circa 80 % van de ontvangsten vormen, ofwel, in 1997, 61 Mrd ECU (1). De Kamer brengt in herinne- ring dat het gehele stelsel van de eigen middelen in 1993 aan een onderzoek werd onderworpen (2). In het bedoelde advies en in de daarop volgende jaarverslagen zijn eveneens opmerkingen opgenomen over de traditio- nele eigen middelen. 1. 2. Ook in andere jaarverslagen van de Kamer zijn diverse aspecten van de middelen uit BTW en BNP aan de orde gekomen. Wat de BTW-middelen betreft ging het daarbij voornamelijk over de verschillen tussen de gege- (1) De gegevens over de begrotingsuitvoering zijn aangegeven in de bijlagen I en II. (2) Advies 8/93 van de Rekenkamer over de evaluatie van het in 1988 ingevoerde stelsel van eigen middelen, in het licht van de conclusies van de Europese Raad te Edinburgh. Dit advies werd uitgebracht op verzoek van het Europees Parlement. (Niet in het PB bekendgemaakt). vens die de diverse lidstaten gebruiken voor de bereke- ning van het gewogen gemiddelde — een elementaire factor voor de berekeningsgrondslag — en voor de ver- schillende correcties en compensaties. Wat betreft de middelen uit het BNP, hadden de vroegere opmerkingen van de Kamer met name betrekking op de methodes en procedures voor de raming, alsmede op de kwaliteit van de nationale rekeningen en de behoefte aan metingsin- strumenten. 1. 3. Gezien de omvang van het verschijnsel, worden in het onderhavige verslag eveneens de consequenties behan- deld van de derving van belastingontvangsten in verband met middelen uit BTW en BNP. 2. DE FINANCIERING VAN DE COMMUNAUTAIRE BEGROTING Historisch overzicht van het communautaire financie- ringssysteem 2. 1. Bij het Verdrag van Parijs van 18 april 1951 (3) tot oprichting van de Europese Gemeenschap van Kolen en (3) De belangrijkste etappes in de ontwikkeling van het stelsel van de eigen middelen zijn opgenomen in bijlage IV. C 241/60 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Staal (EGKS) is een financiering ingesteld door heffingen op de productie van kolen en staal. de middelen uit BTW en BNP in verhouding tot het bevolkingscijfer en het BNP. 2. 2. Bij deze heffingen, die terecht zouden kunnen wor- den omschreven als de eerste communautaire belasting, kwam de rente over het eigen vermogen, de beleggingen, de reserves en overige voorzieningen. 2. 3. Met de oprichting, in 1957, van de Europese Eco- nomische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, werd bij de verdragen voorzien in nationale bijdragen, met de mogelijkheid om deze te vervangen door eigen middelen. Deze bijdragen werden uitgedrukt in een percentage van de begrotingsuitgaven, met een verdeelsleutel die voor elke lidstaat verschilde al naar gelang het ging om de financiering van administra- tieve uitgaven of beleidsuitgaven (destijds voornamelijk uitgaven voor onderzoek en het sociaal fonds). 2. 4. Dit financieringssysteem is vrijwel onveranderd gebleven tot de goedkeuring van het Besluit van de Raad van 21 april 1970 (4) betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen. 2. 5. Met dit besluit werd beoogd om de communautaire begroting geheel uit eigen middelen te financieren, dat wil zeggen de landbouwheffingen, de bijdragen voor de pro- ductie van suiker en isoglucose, de aan de buitengrenzen van de Gemeenschap geïnde douanerechten, alsmede een percentage van de door de lidstaten geïncasseerde BTW. In 1988 werd, om het aandeel van de BTW-middelen terug te schroeven en de ontvangsten toch te verhogen, een vierde, op het BNP gebaseerde inkomstenbron, inge- steld. Deze financieringsmethode is, in grote lijnen, nog steeds van kracht. De voornaamste kenmerken van de middelen uit BTW en BNP 2. 6. Het huidige systeem functioneert volgens de bepa- lingen van Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 (5). De begroting wordt gedeeltelijk gefinancierd met middelen die door de belastingplichtigen moeten worden betaald (landbouwheffingen, bijdragen- suiker en isoglucose en douanerechten). 2. 7. De middelen uit BTW en BNP vormen een transfer van ontvangsten van de lidstaten naar de begroting van de Europese Unie. Uit de gegevens van de eerste tabel van bijlage III blijkt dat de gezamenlijke middelen uit BTW en BNP, al naar gelang van de lidstaat, een variabel aandeel in inkomsten uit belastingen vertegenwoordigen. In de tabellen II en III wordt een vergelijking gegeven van (4) Besluit 70/243/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 21 april 1970 (PB L 94 van 28. 4. 1970, blz. 19). (5) PB L 293 van 12. 11. 1994, blz. 9. De BTW-middelen 2. 8. De af te dragen BTW-middelen worden berekend op basis van de jaarlijkse netto BTW-ontvangsten van de lidstaten. Deze ontvangsten worden gedeeld door een cijfer dat het gewogen gemiddelde tarief wordt genoemd, en dat voor elke lidstaat het gewogen gemiddelde vormt van de verschillende percentages van toepassing op met niet- aftrekbare BTW belaste verrichtingen. Deze verrich- tingen worden ontleend aan de nationale statistische rekeningen en het eindverbruik van de huishoudens vormt het grootste deel ervan. 2. 9. Wegens de bijzonderheden van de toepassing van het gemeenschappelijke BTW-stelsel in de lidstaten en met name om rekening te houden met de verschillende afwijkingen en uitzonderingen, vinden aanpassingen plaats om aan de uiteindelijke berekeningsgrondslag van de BTW-middelen het in de regelgeving bedoelde uni- forme karakter te verlenen. De BNP-middelen 2. 10. De BNP-middelen vormen een percentage van het in marktprijzen uitgedrukte bruto nationaal product, dat is vastgesteld in Richtlijn 89/130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 (6). Met deze middelen wordt de communautaire begroting in evenwicht gehouden en zij worden alleen ingezet wanneer de andere middelen isoglucose, (landbouwheffingen, bijdragen suiker en douanerechten, BTW-middelen, diverse ontvangsten) niet toereikend zijn voor de uitgaven. Vaststelling en controle van de grondslagen van de mid- delen uit BTW en BNP 2. 11. Voor deze beide bronnen van inkomsten wordt gebruik gemaakt van door de lidstaten opgestelde en ingediende gegevens, die eerst op een voorlopige basis worden vastgesteld en daarna op basis van de werkelijk- heid; naderhand kunnen hier evenwel nog correcties in worden aangebracht (7). Volgens de van toepassing zijnde bepalingen (8), dienen de lidstaten en de Commissie de (6) PB L 49 van 21. 2. 1989, blz. 26. (7) Voor het begrotingsjaar n worden de voorlopige cijfers vastgesteld aan het begin van het begrotingsjaar n−1. De werkelijke cijfers worden doorgegeven in de tweede helft van het jaar n+1. (8) Voor de BTW-middelen: Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 (PB L 155 van 7. 6. 1989, blz. 9). Voor de BNP-middelen: Richtlijn 89/ 130/EEG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 (PB L 49 van 21. 2. 1989, blz. 26). 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/61 berekeningsgrondslagen van de af te dragen middelen uit BTW en BNP te vervolledigen en te harmoniseren. 2. 12. De gegevens in verband met deze grondslagen worden door de Commissie gecontroleerd. Zij dient ervoor te zorgen dat alle lidstaten de op de berekening van de af te dragen middelen van toepassing zijnde bepalingen op uniforme wijze naleven. 3. DE BEPERKINGEN EN DEVIATIES VAN HET HUIDIGE SYSTEEM 3. 1. Volgens de bepalingen van met name de artikelen 199 en 201 van het EG-Verdrag, moet de begroting in evenwicht zijn: zij dient volledig te worden gefinancierd uit de daartoe bestemde middelen. De enige beperking die momenteel geldt is dat het totaal van de middelen maxi- maal 1,27 % van het BNP bedraagt (9). 3. 2. Aldus is de beschikbaarheid van de benodigde mid- delen veilig gesteld, doch aan de opzet en het functione- ren van het systeem zijn beperkingen verbonden, waaraan de onderstaande opmerkingen worden gewijd. Virtuele eigen middelen 3. 3. De Commissie heeft gesteld „De methoden die worden gebruikt voor de financiering van de communau- taire begroting illustreren de politieke ontwikkeling van de Gemeenschap”. Zo werd de Gemeenschap in het begin gefinancierd door bijdragen van de lidstaten op basis van vaste percentages (artikel 200 van het Verdrag) (10). Dit systeem moest worden vervangen door eigen middelen (artikel 201 van het EG-Verdrag). Aldus kregen de eigen middelen een fiscaal karakter, kwamen zij rechtstreeks ten laste van natuurlijke of rechtspersonen in de Gemeen- schap, werden zij onafhankelijk van de besluiten van de lidstaten en ontstond er een automatisch verband tussen de Gemeenschap en de bron van de ontvangsten, dat wil zeggen elke economische transactie die aan een commu- nautaire heffing is onderworpen. 3. 4. De aanvankelijk overwogen mogelijkheid om van de BTW-middelen een rechtstreeks op de consumptie, of ten minste op de aangiften van de belastingplichtigen geba- (9) Zie artikel 3 van Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 (PB L 293 van 12. 11. 1994, blz. 9). (10) „Vooruitzichten voor de financiering van de communautaire begroting”, Groenboek van 23 november 1978, EG-Bulletin, supplement 8/78, punt 18. seerde belasting te maken, werd later verworpen (11), voornamelijk omdat de toepassing van de wetgeving inzake BTW in de lidstaten verschillend was. De wijze waarop deze inkomstenbron in de praktijk werd bere- kend (12) bevestigt dat de BTW-middelen het karakter van nationale bijdragen hadden (13). Voor deze inkomsten- bron geldt een belasting die niet ten laste komt van de belastingplichtigen, maar van de lidstaten. 3. 5. In tegenstelling tot hetgeen de Commissie in 1988 bevestigde, kan in twijfel worden getrokken of de BTW- middelen, zelfs al zijn deze gebaseerd op de eerste, op Europees niveau geharmoniseerde belasting, een „onmis- kenbare politieke en psychologische invloed” hebben (14). Voornamelijk wegens de grote rol die de statistische bronnen spelen bij de berekening ervan, bestaat er nau- welijks een verband tussen de BTW-middelen en de fiscale werkelijkheid. 3. 6. Bovendien draagt de toenemende aftopping, sinds 1988, van de berekeningsgrondslag van de BTW-midde- len, uitgedrukt in percentage van het BNP, ertoe bij dat de betekenis van de BTW-middelen voor de financiering van de begroting afneemt terwijl, wegens het verband ervan met het BNP, het macro-economische karakter ervan wordt geaccentueerd. 3. 7. Ofschoon de BNP-middelen zeker niet van fiscale aard zijn, verschilt de situatie ervan niet veel van die van de BTW-middelen. En dit ondanks het feit dat „het stelsel van BTW-middelen werd opgezet om een communautaire financieringsbron te verschaffen welke een rechtstreekse band legt tussen de Europese belastingbetalers en de communautaire begroting” (15). Het bijdragevermogen van de lidstaten 3. 8. In het besluit inzake de eigen middelen staat dat bij het systeem van de eigen middelen „rekening moet wor- den gehouden met het bijdragevermogen van de lidsta- (11) De Commissie had voorgesteld dat 1 % van de werkelijk aan de BTW onderworpen grondslag aan de Gemeenschap zou worden overgemaakt. Zie COM(87) 101 def. van 28. 2. 1987, blz. 30. (12) Deze berekeningswijze werd eerst vastgesteld bij Verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2892/77 van de Raad van 19 december 1977 (PB L 336 van 27. 12. 1977, blz. 8, en latere wijzigingen) en vervolgens bekrachtigd bij Verordening (EEG, Euratom) nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 (PB L 155 van 7. 6. 1989, blz. 9, en latere wijzigingen). Krachtens de eerste verordening kregen de lidstaten de keuze tussen de huidige methode en een — in beginsel gelijkwaardige — methode, gebaseerd op de aangiften van de belastingplichti- gen. Twee lidstaten kozen aanvankelijk voor de op de aangiften gebaseerde methode om vervolgens, net als de andere lidstaten de op de ontvangsten gebaseerde methode toe te passen. (13) Zie COM(87) 101 def. van 28 februari 1987, blz. 5; COM(88) 99 def. van 9 maart 1988, blz. 26-27, en COM(92) 81 def. van 10 maart 1992, blz. 23. (14) COM(88) 99 def. van 9 maart 1988, blz. 27. (15) COM(88) 99 def. van 9 maart 1988, blz. 26. C 241/62 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 ten”, dat wordt afgemeten aan het in marktprijzen uitge- drukte bruto nationaal product. Het BNP, dat wordt afgeleid uit het bruto binnenlands product (BBP), uitge- drukt in marktprijzen, werd gekozen als graadmeter voor het bijdragevermogen omdat aan de hand van het BNP de welvaart van een land kan worden gemeten en niet de productiecapaciteit, die wordt uitgedrukt in BBP. In het kader van de Overeenkomst inzake de Euro- 3. 9. pese Economische Ruimte (16), werd echter bepaald dat de bijdrage van deze landen aan de communautaire acties zou zijn gebaseerd op het BBP. De Commissie gebruikt eveneens het BBP ter beoordeling van „de financiële draagkracht van de lidstaat in het kader van de dwang- sommen van artikel 171 van het Verdrag” (17). De vraag is dus of er, zelfs in een verschillende context, sprake is van een samenhangende benadering van het beginsel van het bijdragevermogen. De correctiefactoren van het systeem De aftopping van de berekeningsgrondslag van de BTW- middelen 3. 10. Terwijl het afroepingspercentage voor de BTW- middelen in 1985 net was verhoogd (van 1 % tot 1,4 %) wegens een tekort aan middelen, werd in 1988 besloten het aandeel van de BTW-middelen in de financiering van de begroting te verminderen en een aanvullende, op het BNP gebaseerde, bron van middelen te creëren. Aldus hoopte men beter rekening te kunnen houden met het bijdragevermogen van de lidstaten, hetgeen naderhand werd bevestigd door het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie gehechte protocol betreffende economische en sociale samenhang en door het momenteel van toepas- sing zijnde besluit inzake de eigen middelen. 3. 11. De Commissie heeft inderdaad benadrukt (18) dat de BTW-middelen, wegens het feit dat ze een belasting op de consumptie vormen en hun regressieve toepassing, tot gevolg hebben dat de minst welvarende lidstaten, waar het niveau van de consumptie relatief hoog is en waar weinig wordt gespaard, wellicht meer bijdragen dan het- geen zij op grond van hun aandeel in het communautaire BNP zouden zijn verschuldigd. De BTW-middelen zouden bij de financiering van de begroting aldus een factor van onevenwichtigheid tussen de lidstaten kunnen vormen, met name op het punt van het „rechtvaardige karakter” ervan (19). 3. 12. Het aandeel van de BTW-middelen in de financie- ring van de communautaire begroting is sinds 1988 (16) Artikel 82 van het op 2 mei 1992 te Porto ondertekende verdrag. (17) Berekeningswijze van de dwangsom van artikel 171 van het EG-Verdrag (PB C 63 van 28. 2. 1997, blz. 2). (18) COM(92) 81 def. van 10 maart 1992, blzn. 4, 23 en 40. (19) Studie van de Commissie — „Contributions budge´taires, de´penses de l’Union Europe´enne, soldes budge´taires et pro- spe´rite´ relative des Etats membres”, van 9 oktober 1997, blz. 2 en 3. geleidelijk teruggebracht. Met ingang van 1999 zal het afroepingspercentage van de BTW-middelen beperkt zijn tot 1 % en zal de berekeningsgrondslag voor de BTW beperkt moeten zijn tot hoogstens 50 % van het BNP (20). 3. 13. Volgens de Commissie zijn de BTW-middelen niet representatief voor het bijdragevermogen van de lidstaten en wordt deze bron als onrechtvaardig gezien, zelfs na het corrigerende effect van de aftopping. Deze bron werd echter niet afgeschaft of vervangen door een verhoging van de op het BNP gebaseerde eigen middelen. Dat was echter in 1988, toen de BNP-middelen werden ingevoerd, wel mogelijk geweest. 3. 14. Voorts zullen een aantal lidstaten, zelfs als met ingang van 1999 het BNP tot maximaal 50 % zal worden afgetopt, hun berekeningsgrondslag niet afgetopt zien. En, zoals de Kamer reeds heeft opgemerkt in haar advies 8/93, zullen bovendien niet per se de minst welvarende lidstaten van deze aftopping profiteren, ofschoon dit middel tot het herstel van het evenwicht op het gebied van de eigen middelen aanvankelijk wel voor hen bedacht was. 3. 15. De aftopping van de BTW-middelen heeft een effect van distorsie op het systeem. Sommige lidstaten (vier in 1998) dragen, wegens de aftopping van de BTW-grondslag, alleen op grond van hun bijdragevermo- gen (BNP) aan de financiering van de begroting bij; de andere echter zowel op basis van hun bijdragevermogen als op die van hun belastbare consumptie (BTW). Zoals de Kamer echter al eerder heeft opgemerkt (21), is het percentage voor de afroeping van de BTW-middelen gebaseerd op het beginsel van „eenvormigheid erga omnes” van dit percentage. Toch had een vermindering van het aandeel van de BTW-middelen in de financiering van de begroting kunnen worden bewerkstelligd zonder de algemene toepassing ervan op de helling te zetten, en wel door eenvoudigweg het afroepingspercentage te ver- lagen. 3. 16. Met de BTW-middelen is een probleem van onsa- menhangendheid ontstaan. Als het namelijk om een bij- drage van de lidstaten gaat, hadden zij logischerwijze in 1988 moeten worden afgeschaft en vervangen door de BNP-middelen. Indien de bedoeling ervan echter is om langs fiscale weg de eindconsumptie van de Europese burgers te belasten, kan men zich afvragen in hoeverre de aftopping ervan, via het BNP, gerechtvaardigd is. In het laatste geval dient er namelijk van te worden uitgegaan dat het hier werkelijke eigen middelen betreft en dat beperkingen, met als resultaat dat de oorspronkelijke bedoeling ervan teloor gaat, niet gerechtvaardigd zijn. (20) Zie Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 (PB L 293 van 12. 11. 1994, blz. 9). Deze maxima zullen van toepassing blijven zolang het huidige besluit inzake de eigen middelen niet wordt gewijzigd. (21) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991, paragraaf 1. 104 (PB C 330 van 15. 12. 1992). 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/63 Naar een dubbel BNP 3. 17. De macro-economische grootheden zouden altijd zo volledig mogelijk moeten zijn. In 1999 zullen met de nieuwe versie van het Europees systeem van geïntegreerde economische rekeningen (ESR 1995) verbeteringen in de berekening van het BNP worden aangebracht, zowel uit het oogpunt van het toepassingsgebied als uit dat van de gehanteerde concepten (22). De wetgever heeft echter ondanks dat de Commissie het daarmee niet eens was uitdrukkelijk uitgesloten dat dit nieuwe ESR, zolang het huidige besluit inzake de eigen middelen nog van toepas- sing is, al wordt gebruikt voor de berekening van de BNP-middelen (23). Bijgevolg zullen de BNP-berekeningen voorlopig nog gebaseerd blijven op het ESR 1979 (tweede versie). Dit besluit heeft eveneens gevolgen voor de vast- stelling van de BTW-middelen, omdat voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage — een belangrijk onderdeel van de grondslag — (zie paragraaf 2. 8) de belastbare verrichtingen moeten worden verdeeld aan de hand van de nationale rekeningen. Ook in dit geval zal het ESR 1979 van toepassing blijven. 3. 18. Derhalve kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de beweegredenen voor deze uitsluiting, want zoals blijkt uit discussies binnen de Raad is het „waarschijnlijk dat het nieuwe systeem leidt tot een verhoging van het communautaire BNP en tot een wijziging in de verhou- dingen tussen de BNP’s van de lidstaten” (24). Voor de negen lidstaten die tijdens de voorbereidende werkzaam- heden voor het ESR 1995 een raming hadden ingediend, schommelde het verschil ten opzichte van het werkelijke BNP (ESR 1979) tussen − 9,7 % en + 5 %. Volgens de Commissie zou met het nieuwe ESR kunnen worden bewerkstelligd dat de betere vergelijkbaarheid die voor het beheer van de Economische en Monetaire Unie nodig is tot stand komt en dat er aggregaten uit de nationale rekeningen worden gebruikt voor de communautaire berekeningen voor administratie en, vooral, begrotings- doeleinden (25). 3. 19. Met betrekking tot de berekening van de BTW volgens het ESR 1995, bestaat er een speciaal probleem in de vorm van de toerekening van de indirect gemeten diensten van financiële intermediairs (IGDFI). In de regel- geving terzake van de Raad wordt bepaald dat de IGDFI niet automatisch voor de doelstelling van de BNP-midde- len zal worden gebruikt, maar dat daar in een later stadium nog een specifiek besluit van de Raad over zal worden genomen, waarvoor eenparigheid van stemmen (22) Voor de bij ESR 1995 ingevoerde wijzigingen, zie Besluit 97/178/EG, Euratom van de Commissie van 10 februari 1997 (PB L 75 van 15. 3. 1997, blz. 44). (23) Het betreft hier het ESR, versie 1995, ingevoerd bij Verorde- ning (EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996, arti- kel 8 (PB L 310 van 30. 11. 1996, blz. 1). (24) Document van de Raad 7057/95 van 15 mei 1995, blz. 2. (25) COM(93) 454 def. van 22 oktober 1993, blz. 41. nodig is (26). Volgens de Raad (27) echter „zou de toereke- ning van de IGDFI moeten leiden tot een belangrijke kwalitatieve verbetering van de ESR-methoden en een nauwkeurigere vergelijking van de niveaus van het BBP (28) binnen de Europese Unie”. 3. 20. Deze ontwikkeling staat haaks op de doelstellingen die ten grondslag lagen aan de invoering van de BNP- middelen, dat wil zeggen de schepping van een bron van inkomsten gebaseerd op gegevens die uit conceptueel en praktisch oogpunt vergelijkbaar waren, en bovendien betrouwbaar en volledig. Deze ontwikkeling doet afbreuk aan het beginsel van de onpartijdigheid (29) van de com- munautaire statistieken, dat inhoudt dat ze op objectieve en onafhankelijke wijze worden opgesteld. Gezien het voorgaande dreigen de BNP-middelen een louter financië- le bijdrage te worden, waardoor uiteindelijk, via een verdeelsleutel, de begrotingslasten bij de lidstaten worden gelegd. Indien deze BNP-middelen niet worden gebaseerd op een zo nauwkeurig mogelijk berekend BNP (versie ESR 1995), zouden zij een distorsie teweeg brengen in de beoordeling van het bijdragevermogen van de lidstaten. De Commissie is echter voornemens (30) in het vervolg alle voorstellen ter wijziging van de statistische definitie van het BNP die wordt gebruikt voor de berekening van de eigen middelen, vergezeld te laten gaan van een in percentages uitgedrukte raming van de verschillen tussen het voor de berekening van de eigen middelen gebruikte BNP volgens de versie ESR 1995 en de versie 1979. 3. 21. Daardoor, en ook gezien de in paragraaf 3. 9 vervatte overwegingen, zou het naast elkaar bestaan van twee BNP’s (versies ESR 1979 en ESR 1995) het pro- bleem opwerpen van de keuze van het aggregaat dat op andere communautaire gebieden moet worden gebruikt, zoals bijvoorbeeld voor de bepaling van de regio’s die voor structurele maatregelen in aanmerking komen. 3. 22. Door twee verschillende berekeningswijzen van het BNP wordt bovendien de verbetering van de kwaliteit van de nationale rekeningen niet bevorderd. Integendeel: deze methode leidt tot een ondoeltreffend gebruik van de beschikbare middelen en strookt niet met de algemene beginselen van de communautaire statistieken. (26) Artikel 8 van Verordening (EG) nr. 448/98 van de Raad van 16 februari 1998 (PB L 58 van 27. 2. 1998, blz. 1). (27) Derde overweging van Verordening (EG) nr. 448/98 van de Raad van 16 februari 1998. (28) Zoals reeds gezegd in paragraaf 3. 8, wordt het BNP afgeleid van het BBP. (29) Zie artikel 10 van Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad van 17 februari 1997 (PB L 52 van 22. 2. 1997, blz. 1). (30) Verklaring van de Commissie bij de notulen van de Raad ten tijde van de vaststelling van de verordening inzake de toere- kening van de indirect gemeten diensten van financiële inter- mediairs (IGDFI) in het kader van het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR). Document van de Raad 5450/98 van 21 januari 1998. C 241/64 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 De correctie van de begrotingsonevenwichtigheden De eventuele uitbreiding tot andere landen 3. 23. Hoewel het uitgavenbeleid als het belangrijkste middel werd beschouwd om het vraagstuk van de begro- tingsonevenwichtigheden op termijn op te lossen had de Europese Raad van Fontainebleau van 25 en 26 juni 1984 niettemin besloten dat elke lidstaat die een overma- tige begrotingslast in verhouding tot zijn relatieve wel- vaart moet dragen, op een gegeven moment in aanmer- king kon komen voor een correctie (31). 3. 24. De correctie van de „begrotingsonevenwichtighe- den”, zoals die zijn gedefinieerd door de Europese Raad van Fontainebleau, houdt in dat het negatieve begrotings- saldo van de begunstigde staat met twee derde wordt verminderd. Voor een bepaald begrotingsjaar wordt dit saldo berekend door het verschil tussen het aandeel van die lidstaat in de bijdragen aan BTW- en BNP-middelen en het aandeel van diezelfde lidstaat in de omgeslagen uitgaven te vermenigvuldigen met het totaal van die uitgaven (32). Deze correctie wordt door de andere lidsta- ten gefinancierd. Geen algemene toepassing van het systeem 3. 25. Ofschoon volgens de conclusies van de Europese Raad van Fontainebleau elke lidstaat die te kampen heeft met begrotingsonevenwichtigheden in verband met zijn relatieve welvaart een verzoek kan indienen om een correctie, is hiertoe in het besluit inzake de eigen midde- len momenteel maar voor e´e´n lidstaat uitdrukkelijk een bepaling opgenomen. 3. 26. Er bestaat dus geen algemeen geldend systeem op grond waarvan ook voor andere lidstaten een correctie kan worden toegepast en evenmin een procedure voor een periodiek onderzoek naar de gegrondheid van de correcties. Met het oog daarop zou het besluit inzake de eigen middelen moeten worden aangepast. Elke wijziging daarin dient echter, krachtens artikel 201 van het EG- Verdrag, met eenparigheid van stemmen door de lidstaten te worden goedgekeurd en tevens gelden hiervoor natio- nale ratificatieprocedures. (31) Volgens de Commissie wordt het begrip relatieve welvaart gebruikt om de situatie van de burgers van een land of regio in vergelijking met het gemiddelde van de Europese Unie vast te stellen. Zie de studie van de Commissie „Contributions budge´taires, de´penses de l’Union europe´enne, soldes budge´- taires et prospe´rite´s relatives des Etats membres”, 9 oktober 1997, blz. 9 en 10. (32) Het begrip „de´pense re´partie” wordt verduidelijkt in de berekeningswijze van de correctie ten behoeve van het Ver- enigd Koninkrijk (zie met name COM(85) 36 def. van 21 februari 1985, SEC(88) 926 van 21 juni 1988 en document XIX/66/94). Het begrip komt in grote lijnen overeen met alle begrotingsuitgaven, met uitzondering van uitgaven ten behoeve van derde landen en voor een aantal minder belan- grijke begrotingsonderdelen. 3. 27. Onverminderd de eventuele beoordeling van de relatieve welvaart van de lidstaten volgens de huidige criteria voor de correctie van de ontvangsten, zouden zes andere lidstaten aanspraak kunnen maken op de correc- tie. Dit zou bijvoorbeeld, op basis van de meest recente definitieve gegevens die beschikbaar zijn (die voor het begrotingsjaar 1996) tot gevolg hebben dat de totale correctie oploopt van 2,9 miljard ECU (e´e´n lidstaat) tot 12,4 miljard ECU (zeven lidstaten), ofwel 22 % van de middelen uit BTW en BNP van dat jaar. 3. 28. Bovendien zou deze correctie, aangezien de begun- stigde landen niet aan de financiering bijdragen, in feite in hoge mate worden gefinancierd door lidstaten wier BNP per hoofd van de bevolking lager is dan het commu- nautaire gemiddelde. En juist om deze reden komen deze lidstaten in aanmerking voor de fondsen met structurele strekking ten behoeve van de minst welvarende landen. Gebrekkige definitie van het begrip begrotingsoneven- wichtigheid zelf 3. 29. Zoals de Commissie, terecht, zelf opmerkt (33) lei- den de begrotingssaldi tot een foutieve interpretatie of een onjuiste evaluatie van de voordelen die uit het uitgavenbeleid van de Europese Unie kunnen worden getrokken. Uit de in de boekhouding bijgehouden muta- ties in verband met begrotingsgelden kan namelijk niet het stimulerende effect van de diverse vormen van het communautaire beleid worden afgelezen. Wegens de integratie van de nationale economieën in de interne markt, wordt het steeds meer betwistbaar, een rechts- treeks verband te leggen tussen de bestemming van de communautaire betalingen en de voordelen die deze de lidstaten opleveren. Een eventueel herstel van het evenwicht via de uitgaven 3. 30. Bij de huidige berekeningswijze van de correctie van de begrotingsonevenwichtigheden wordt met het voorgaande geen rekening gehouden. De beperking van de teruggave tot twee derde van het negatieve saldo, ongeacht het bedrag ervan, lijkt nogal arbitrair. Boven- dien had de doelstelling om met deze berekeningswijze de begrotingsonevenwichtigheid terug te dringen ook kun- nen worden bereikt via het onderdeel „uitgaven” van de begroting, bij voorbeeld door een forfaitair bedrag of ook door een bijstelling van de door de Gemeenschap gefinan- cierde acties, zoals de Europese Raad van Fontainebleau had voorgesteld. 3. 31. De keuzes die de begrotingsautoriteit heeft gemaakt bij de vaststelling van de begroting hebben in de (33) Studie van de Commissie: „Contributions budge´taires, de´pen- ses de l’Union europe´enne, soldes budge´taires et prospe´rite´s relatives des Etats membres”, 9 oktober 1997, blz. 7 en 8. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/65 lidstaten, al naar gelang van de betrokken economische sectoren, uiteenlopende directe of indirecte gevolgen. Met het oog daarop heeft de Kamer een simulatie-onderzoek laten verrichten op basis van de algemene beginselen en concepten die momenteel worden gehanteerd op het gebied van de evaluatie van projecten en van kosten- batenanalyses (34). Teneinde het effect op de productie van de economische sectoren van de betrokken landen te kunnen meten, is gebruik gemaakt van de statistische gegevens van de input-output tabellen en van het handels- verkeer tussen de lidstaten (35). Aan de hand van deze gegevens kan de interactie tussen de verschillende produc- tiesectoren worden becijferd en met name het verband tussen de productiestructuur van het ene en van de andere (al dan niet communautaire) landen. 3. 32. De doelstelling van dit onderzoek was een beoor- deling van de economische interactie van de productie, binnen de lidstaten en tussen de lidstaten onderling, die tot stand komt door een hypothetische uitgave die voor een lidstaat wordt gedaan, in de sectoren landbouw (50 % van de hypothetische uitgave), infrastructuur (40 % van deze uitgave) en dienstverlening (10 % van de uitgave). Gebleken is dat het door de uitgave voor een bepaald land veroorzaakte productiesurplus niet tot dat land wordt beperkt, maar zich, wegens de import/export van goederen en diensten ook tot andere landen — met inbegrip van derde landen — kan uitbreiden. Tevens kunnen er gevolgen worden geconstateerd voor de econo- mische sectoren waarop de communautaire betalingen niet rechtstreeks betrekking hebben. 3. 33. Het stimulerende effect dat de uitgave op de productie heeft is globaal gezien circa twee maal zo groot als de uitgave zelf. Dit stimulerende effect kan echter, waarschijnlijk wegens de verschillende productiestructu- ren in de landen van de Unie, van de ene lidstaat tot de andere aanzienlijk variëren. In verhouding tot de uitgave kan het stimulerend effect schommelen tussen + 48 % en + 111 %. Een en ander lijkt te bevestigen dat de voorde- len die een land trekt uit het lidmaatschap van de Unie worden bepaald door de sectoren van communautaire steun. De meest geschikte indicatoren over eventuele onevenwichtigheden worden dan ook verkregen uit het effect van het gevoerde begrotingsbeleid en niet alleen uit dat van de geldstromen. (34) Zie bijvoorbeeld: UNIDO — Guidelines for project evalua- tion — Wenen, 1972; W. Leontief — Input — Output economics — Oxford University Press, 1966, N. Y. ; H. B. Chenery — Interindustry economics — J. Willey & sons, 1959, N. Y. ; Chervel-Le Gall — Manuel d’e´valuation e´cono- mique des projets, la me´thode des effets — ministerie van Ontwikkelingssamenwerking, Parijs, 1976; Costa — Interdi- pendenze industriali e programmazione regionale — Franco Angeli, Milano, 1978. (35) Deze gegevens hebben betrekking op het jaar 1991, het meest recente waarover gegevens beschikbaar zijn. Het grote belang van de statistieken voor de berekening van de middelen uit BTW en BNP 3. 34. De macro-economische gegevens uit met name de statistieken inzake de nationale comptabiliteit waarop de BNP-middelen zijn gebaseerd spelen eveneens een voor- aanstaande rol bij de vaststelling van de BTW-middelen. 3. 35. Op het gebied van de BTW-middelen zijn statisti- sche gegevens nodig voor de berekening van het gemid- delde gewogen percentage (GGP), ten einde de weging vast te stellen van de verschillende BTW-percentages die voor de diverse belastbare verrichtingen gelden. Deze gegevens, die overeenkomen met de nettowaarden van de verrichtingen, worden namelijk naar BTW-percentage uit- gesplitst op basis van de statistische gegevens uit de nationale rekeningen (ESR) of andere bronnen. De opstel- ling van de noodzakelijke gegevens vereist in praktisch opzicht echter nogal wat moeite omdat de statistieken en de belastbare verrichtingen aan elkaar moeten worden kunnen getoetst. 3. 36. Teneinde de berekeningsgrondslag van de BTW- middelen te harmoniseren, zijn correcties of compensaties noodzakelijk. Voor de berekening van deze aanpassingen, die in 1995, al naar gelang van de lidstaten, varieerden van 0,09 % en − 5,66 % van hun grondslag (36) zijn niet altijd toereikende fiscale gegevens voorhanden. In dat geval wordt teruggegrepen op de gegevens van de natio- nale comptabiliteit of op gegevens uit in aanmerking komende andere bronnen. 3. 37. Het BNP is per definitie een statistisch aggregaat in het kader van de nationale comptabiliteit, dat dient voor de meting van het resultaat van de gezamenlijke economische activiteiten over een bepaalde periode; het dekt alle handels- en andere transacties van alle deelne- mers aan het economisch proces. De presentatie ervan kan worden onderverdeeld in „productie”, „uitgaven” en „ontvangsten” (37), waardoor het BNP kan dienen voor gedetailleerde macro-economische analyses, en met name voor vergelijkingen qua tijd en tussen lidstaten. 3. 38. Dit aggregaat wordt berekend door de statistische diensten van de lidstaten, volgens nationale systemen, beginselen en methodes. Met de instelling van het Euro- pese systeem van geïntegreerde economische rekeningen (ESR) is een uniform kader van definities voor de lidsta- ten ingevoerd. In Richtlijn 89/130/EEG, Euratom is een beschrijving opgenomen van de procedure voor de har- monisatie van beginselen, technieken en organisatie. (36) Zie de betrouwbaarheidsverklaring over het begrotingsjaar 1995, tabel 3. 2 (PB C 395 van 31. 12. 1996, blz. 37). (37) Voor nadere gegevens over de presentatie van het BNP, uitgesplitst naar de drie aspecten en de respectieve samenstel- lende elementen, zie Richtlijn 89/130/EEG, Euratom. C 241/66 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 3. 39. De Commissie dient ervoor te zorgen dat de normen op het gebied van nationale comptabiliteit op samenhangende en uniforme wijze worden toegepast, want statistische gegevens van goede kwaliteit zijn niet alleen noodzakelijk voor de BNP-middelen, maar even- eens voor de voltooiing van de interne markt en voor de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten, alsmede voor de formulering, toepassing, bewaking en evaluatie van de in het verdrag opgenomen beleids- sectoren. Noodzaak om de kwaliteit van de gegevens te kunnen beoordelen 3. 40. De statistische gegevens worden door de lidstaten volgens hun eigen statistische systemen opgesteld. Dit leidt vrijwel onvermijdelijk tot een zekere heterogeniteit. Daardoor ontstaat het probleem van de harmonisatie van de statistieken en van de noodzaak de kwaliteit ervan te kunnen beoordelen, indien men aan deze gegevens de mate van betrouwbaarheid en legitimiteit wenst te verle- nen die voor het gebruik ervan vereist is. 3. 41. Het concept van kwaliteit dat voor de statistische gegevens geldt omvat twee aspecten: de vergelijkbaarheid van de gegevens van de lidstaten onderling en de betrouwbaarheid van elk der nationale systemen. Het aspect van de vergelijkbaarheid heeft betrekking op de gelijkwaardigheid van de normen, methodes en de bron- nen die in elk van de nationale systemen worden gebruikt. De betrouwbaarheid van elk systeem kan wor- den omschreven als de precisie waarmee de statistische gegevens zijn opgesteld overeenkomstig de van toepassing zijnde normen (38). 3. 42. In Richtlijn 89/130/EEG, Euratom worden de ver- schillende criteria voor de kwaliteit van de BNP-cijfers uiteengezet en wordt het belang van de verbetering van vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid onderstreept. In verband hiermee verwijst de Kamer naar haar vroegere opmerkingen (39), waarin zij ervoor pleitte dat de Com- missie, naast haar streven om tot harmonisatie en verbe- tering van de statistische systemen te komen, meetinstru- menten zou invoeren voor de kwaliteit van de BNP- cijfers. De doelstelling is dat de statistische gegevens van een lidstaat vergezeld zullen gaan van een aanwijzing omtrent de intrinsieke betrouwbaarheid en de kwaliteit ervan, in vergelijking met die voor de andere lidstaten. De Commissie heeft opdracht gegeven tot twee modelstudies om te laten onderzoeken of het mogelijk is de betrouw- baarheid van de BNP-cijfers te meten. (38) Het begrip „betrouwbaarheid” wordt in Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad van 17 februari 1997 betreffende de communautair-statistiek (PB L 52 van 22. 2. 1997, blz. 1) als volgt gedefinieerd: „betrouwbaarheid is de eigenschap dat communautaire statistieken een zo getrouw mogelijk beeld geven van de realiteit die zij geacht worden weer te geven” (artikel 10). (39) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 1. 104-1. 128 (PB C 340 van 12. 11. 1996). Een ingewikkeld en weinig doeltreffend beheerssysteem 3. 43. Ofschoon het om financiële bijdragen van de lid- staten gaat, is het systeem van de middelen uit BTW en BNP niet een vereenvoudigd systeem. Het bevat parado- xaal genoeg alle samenstellende elementen van een klas- siek, op belastingontvangsten gebaseerd begrotingsstelsel. De procedures voor de raming en bijstelling van de berekeningsgrondslag geven dan ook aanleiding tot enkele opmerkingen. Raming van de berekeningsgrondslagen In het kader van de begrotingsprocedure stelt de 3. 44. Commissie ramingen van de berekeningsgrondslagen voor BTW en BNP op. Afgezien van de wisselkoersschomme- lingen tussen nationale munten en ecu zijn er — vaak grote — verschillen geconstateerd met de werkelijke bere- keningsgrondslagen. Tijdens de periode 1989-1995 heb- ben deze verschillen tussen de geraamde en de werkelijke grondslag, voor de BTW-middelen, voor alle lidstaten maximaal geschommeld tussen − 5 % en + 9 %. Voor de BNP- middelen lag dit verschil tussen − 6 % en + 3 %. Aangezien de gezamenlijke voor een begrotingsjaar n beschikbare middelen, vastgesteld aan het begin van het jaar n−1 op basis van een raming van het communautaire BNP, niet tijdens het referentiejaar n worden bijgesteld, is de kwaliteit van de ramingen bijzonder belangrijk. 3. 45. Het valt te betwijfelen of het wel noodzakelijk is om, bij het huidige systeem van financiële bijdragen, de ramingsprocedure te handhaven, aangezien deze admini- stratiekosten meebrengt. Er zou kunnen worden overwo- gen deze procedure te vervangen door — zelfs oude — definitieve gegevens die tot een resultaat leiden dat ten minste net zo dicht bij de werkelijkheid ligt als het resultaat dat met de ramingen wordt verkregen. In dat geval zouden de te verkrijgen gegevens kunnen worden gebaseerd op gemiddelde waarden, om cyclische en con- juncturele effecten uit te sluiten, en op een voldoende aantal begrotingsjaren. Dit beginsel is reeds toegepast bij het systeem van de eigen middelen dat werd gehanteerd tot 1987, toen nog niet alle lidstaten een BTW-stelsel hadden ingevoerd (40). De rectificaties van de grondslagen 3. 46. De rectificaties van de grondslagen van de midde- len uit BTW en BNP zijn tweeledig: enerzijds zijn er de (40) Krachtens het besluit van 21 april 1970 en artikel 13 van Verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 2891/77 van de Raad van 19 december 1977, hing de financiële bijdrage van een lidstaat die geen BTW-stelsel toepaste af van het aandeel van zijn BNP in het totaal van de BNP’s van de lidstaten, met als referentie de drie eerste jaren van een tijdvak van vijf jaar voorafgaande aan het betrokken begrotingsjaar. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/67 rectificaties aan het eind van het jaar volgend op het begrotingsjaar op basis van de werkelijke grondslagen (zie paragraaf 3. 44), anderzijds zijn er talrijke rectificaties naar aanleiding van de controles van de Commissie. 3. 47. Wanneer de Commissie een der elementen van de berekening van de grondslag niet juist acht, kondigt zij een voorbehoud aan dat het recht doet ontstaan om eventueel voor het lopende begrotingsjaar e´n voor de voorgaande begrotingsjaren de nodige aanpassingen aan te brengen. Voorts hebben ook de lidstaten de mogelijk- heid een voorbehoud te maken. Aan het eind van het begrotingsjaar 1997 waren er voor de BTW-middelen 117 gevallen van voorbehoud en voor de BNP-middelen 120, waarvan de meeste betrekking hadden op de toerei- kendheid van het BNP. 3. 51. Wanneer overeenstemming is bereikt over de aan te brengen rectificaties, moeten de respectieve aandelen van de lidstaten in de communautaire financiering over meerdere voorgaande begrotingsjaren worden gewijzigd. In 1997 liepen de wijzigingen die moesten worden aange- bracht terug tot en met het begrotingsjaar 1982. Dit gaat in het algemeen niet gepaard met moratoire interesten hetgeen echter, gezien de geconstateerde vertragingen bij de oplossing van de hangende gevallen, zou moeten worden overwogen. 3. 52. Deze rectificaties van de berekeningsgrondslag in het kader van de correctie van de begrotingsonevenwich- tigheden, kunnen echter niet verder gaan dan het begro- tingsjaar n+4, dat wil zeggen het jaar waarin deze correc- ties definitief worden vastgesteld. Derhalve kan na deze termijn geen rectificatie meer worden aangebracht. 3. 48. In het algemeen berust het voorbehoud op proble- men in verband met de voor de berekening van de grondslag gebruikte statistische gegevens, en zelfs op gevallen van inbreuk op de regelgeving, met name in verband met de toepassing van de zesde richtlijn inzake het gemeenschappelijk BTW-stelsel (41). 3. 49. De Kamer heeft al verschillende malen opge- merkt (42) dat de oplossing van de hangende gevallen buitengewoon tijdrovend is omdat er soms aanvullende werkzaamheden nodig zijn. De besprekingen met de lidstaten vergen soms meerdere jaren. Dit bleek onder meer uit het feit dat de Commissie in 1991 had beloofd de gevallen van voorbehoud twee jaar na de controles op te lossen, om zes jaar later te erkennen dat dit irrealis- tisch was (43). 3. 50. In de aankondiging van voorbehoud in verband met de BTW-middelen wordt er geen rekening mee gehouden dat voor sommige lidstaten waarvoor de grondslag wordt afgetopt, het voorbehoud als resultaat waarvan de grondslag zou kunnen worden verhoogd, geen nuttig effect zou hebben. Behalve in de gevallen waarin werkzaamheden in dat kader verbeteringen zou- den kunnen aanbrengen op andere gebieden (statistiek, belastingwetgeving), kon niet worden aangetoond dat deze procedures zinvol waren. (41) Zesde richtlijn77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 (PB L 145 van 13. 6. 1977) en latere wijzigingen. (42) Zie het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotings- jaar 1988, paragrafen 4. 16-4. 31 (PB C 312 van 12. 12. 1989), het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1989, paragrafen 1. 74-1. 80 (PB C 313 van 12. 12. 1990), het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991, paragrafen 1. 99-1. 102 (PB C 330 van 15. 12. 1992), het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1995, paragrafen 1. 69-1. 71, het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996, paragrafen 1. 137-1. 147 (PB C 348 van 18. 11. 1997). (43) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996, paragraaf 1. 139 en antwoord van de Commissie. Een onduidelijk juridisch kader 3. 53. Het juridisch kader met betrekking tot de midde- len uit BTW en BNP is niet duidelijk genoeg. Hier volgen enkele voorbeelden daarvan. Aanpassing van de regelgeving op het gebied van de BTW- middelen 3. 54. Naar aanleiding van de invoering, op 1 januari 1993, van het overgangsstelsel voor het intracommunau- taire handelsverkeer, had de Commissie het noodzakelijk geacht om aan Verordening nr. 1553/89 (44) de nodige bepalingen toe te voegen om deze verordening aan te passen aan de in het BTW-systeem aangebrachte wijzigin- gen. Bij dezelfde gelegenheid wenste de Commissie gevolg te geven aan een aantal opmerkingen van de Kamer en het Europees Parlement (45). Ook was een technische bijlage gepland met het oog op de juridische regeling van diverse te volgen methodes om de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen op uniforme wijze vast te leggen. 3. 55. Volgens de Commissie zouden de aan de Raad voorgelegde voorstellen hebben geleid tot wijziging van de nationale grondslagen en dus van de BTW-midde- len (46). De Commissie heeft dit voorstel voor een veror- dening in 1996 ingetrokken, nadat ze had geconstateerd dat de Raad het niet zou kunnen aannemen. (44) Verordening nr. 1553/89 van de Raad van 29 mei 1989 (PB L 155 van 7. 6. 1989, blz. 9). (45) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1990, paragraaf 2. 32 (PB C 324 van 13. 12. 1991). Besluit van het Europees Parlement in verband met de kwijting voor het begrotingsjaar 1990, punt 19 (PB L 19 van 28. 1. 1993, blz. 26). (46) Zie COM(92) 580 def. van 18 december 1992, blz. 12. C 241/68 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Voor de berekening van het gewogen gemiddelde percen- tage te gebruiken gegevens 3. 56. Volgens artikel 4 van Verordening nr. 1553/89 moeten voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage de nationale rekeningen van het jaar n−2 worden gebruikt. Daarop worden echter afwijkingen toe- gestaan, ofschoon de Kamer in haar advies 6/93 (47) aanvoerde het Europese systeem van de geïntegreerde economische rekeningen (ESR) impliceert dat in alle lid- staten nationale rekeningen voorhanden zijn op basis van dezelfde referentiejaren, en wel tijdig genoeg voor de overlegging van de overzichtstaat van de BTW-middelen. 3. 57. Op grond van dezelfde bepaling zou een beroep kunnen worden gedaan op gegevens die niet uit het ESR afkomstig zijn indien het gaat om een „betrouwbare bron”. Daar dit concept niet goed is omschreven zouden er toch nog ongelijkheden in de vaststelling van de berekeningsgrondslagen van de lidstaten kunnen voor- komen. Opneming van de eigen middelen in de rekeningen 3. 58. Volgens de ter zake van toepassing zijnde bepalin- gen (48) moeten de eigen middelen worden overgemaakt naar een rekening op naam van de Commissie in elk der lidstaten. Deze zijn verplicht de Commissie na elke trans- actie, en binnen zeven werkdagen, een afschrift toe te zenden. De methodes die voor deze toezending worden gehanteerd (dagelijks, of zelfs pas maanden later) en ook de aanduiding van de datum van betaling (valutadatum en/of datum van boeking) verschillen aanzienlijk van de ene lidstaat tot de andere. Als gevolg daarvan beschikt de Commissie niet op elk gewenst moment — en op recht- streekse en onafhankelijke wijze — over de stand van haar saldi. Dit is in strijd met het begrip eigen middelen en kan problemen veroorzaken bij het beheer van haar kas- middelen en zelfs bij de tenuitvoerlegging van haar beta- lingen. 3. 59. De begrotingsonevenwichtigheden worden gecorri- geerd aan de hand van een door de Commissie uitge- werkte ingewikkelde berekeningsmethode. De Commissie maakt eerst een berekening gebaseerd op de beginselen die golden vóór de vaststelling van het besluit inzake de eigen middelen van 1988, toen de BNP-middelen en de aftopping van de BTW-middelen nog niet bestonden. Deze berekening wordt vervolgens aangepast met de elementen uit het besluit dat momenteel geldt voor de eigen middelen. Dat zijn dus in feite twee berekeningen. Zoals de Kamer reeds heeft opgemerkt in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1991 (49), zou het eenvoudiger en doorzichtiger zijn om slechts e´e´n berekeningswijze te hanteren. 3. 60. Door de berekening van de BTW-middelen te scheiden van de berekening van de financiering van de correctie, zouden latere complicaties kunnen worden voorkomen. Het bedrag van de correctie en de financie- ring ervan hebben tot gevolg dat de middelen uit BTW en BNP met elkaar worden vervangen, waardoor de respec- tieve bijdragen van de lidstaten worden gewijzigd. Dit is een factor waarmee bij de ramingen en definitieve bereke- ningen rekening zou moeten worden gehouden. 4. DE ONBESTENDIGHEID VAN DE MIDDELEN UIT BTW EN BNP Gevolgen van de derving van belastingontvangsten voor de eigen middelen uit BTW en BNP 4. 1. Het vermogen van de Gemeenschap om het hoofd te bieden aan haar uitgaven staat los van de mate van doeltreffendheid van de met de inning van de BTW en de fraudebestrijding belaste nationale overheden. Krachtens het besluit inzake de eigen middelen kan, ingeval van ontoereikendheid van de andere middelen, een oneven- wichtige begroting namelijk worden gecompenseerd met de BNP-middelen. 4. 2. Zoals de Commissie echter onderstreepte (50), heeft deze verschillende mate van doeltreffendheid wel degelijk gevolgen voor de communautaire financiën. De fiscale fraude en de ondergrondse economische activiteiten kun- nen niet alleen een weerslag hebben op de ontvangsten uit BTW, maar ook op de berekening van de BNP-middelen, tenzij de juiste aanpassingen worden verricht. Derhalve kan deze factor zowel gevolgen hebben voor de verdeling van de financiële lasten over de lidstaten, als voor het maximale niveau van de begrotingsmiddelen, dat wordt uitgedrukt in een percentage van het BNP. 4. 3. De factoren voor de berekeningsgrondslag van de BTW vormen tevens die waarop de aangiften van de belastingplichtigen in verband met directe belastingen en sociale bijdragen berusten. En daarmee zijn veel grotere financiële belangen gemoeid dan met de BTW (51); hier ligt dus een belangrijker motief voor eventuele fraude. Dat de belastingplichtige over een coherente boekhouding moet beschikken, leidt dan ook tot gelijktijdige fraude met de BTW. De BTW-fraude vormt dus slechts een onderdeel van de meer algemene derving van belasting- inkomsten. De aan het BTW-stelsel verbonden risico’s 4. 4. Gezien de aard van het BTW-stelsel, hebben de belastingplichtigen er in principe belang bij een factuur te vragen om de BTW in mindering te kunnen brengen. (47) PB C 227 van 23. 8. 1993, blz. 2, punt 6. (48) Verordening nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989, artikelen 9 en 12 (PB L 155 van 7. 6. 1989, blz. 1). (49) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1991, paragrafen 1. 109 en 1. 110 (PB C 330 van 15. 12. 1992). (50) SEC(92) 280 def. van 24 februari 1992, blz. 5 bis. (51) In e´e´n der lidstaten, bijvoorbeeld, werd berekend dat de BTW ongeveer 25 % uitmaakt van alle door de belasting- plichtigen afgedragen belastingen. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/69 Daarom heeft de Commissie beweerd dat de BTW een „inherently self-policing”-belasting is (52). 4. 5. De belastingplichtige die geneigd is om zijn belas- tinggrondslag die, zoals is aangegeven in paragraaf 4. 3 samenhangt met die van andere belastingen en sociale bijdragen, te verlagen, beschikt over talrijke mogelijkhe- den om, in het geval van controle, de waarschijnlijkheid van zijn boekhouding te „rechtvaardigen”. 4. 6. Met name het mechanisme van de aftrek van de eerder betaalde belasting kan de belastingplichtigen ertoe aanzetten te hoge productiekosten op te geven, bijvoor- beeld door te verwijzen naar bewijsstukken die, formeel gezien, onberispelijk zijn, maar waar geen enkele econo- mische werkelijkheid of transactie aan ten grondslag ligt. Hierbij gaat het met name om valse rekeningen. Deze ten onrechte opgevoerde kosten zijn moeilijk op te sporen omdat er grondige controles en vergelijkingen van de boekhouding van verschillende belastingplichtigen voor nodig zijn. 4. 7. Gezien de op het spel staande financiële belangen kan de naleving van de fiscale wetgeving niet worden gegarandeerd met de eenvoudige veronderstelling dat de belangen van de belastingplichtigen tegenstrijdig zijn. Deze naleving hangt meer samen met andere factoren (fiscale burgerzin, doeltreffendheid van de controles, een- voud en duidelijkheid van de wetgeving, niveau van de belastingtarieven) dan met een vermeend mechanisme van „self-policing” van het BTW-stelsel. Mogelijkheden voor de evaluatie van de derving aan inkomsten uit BTW 4. 8. In het geval van de BTW kan op basis van de nationale rekeningen een evaluatie worden gemaakt van de omvang van de derving aan potentiële ontvangsten via een vergelijking van de belastbare grondslag gebaseerd op deze nationale rekeningen met de grondslag die door de geregistreerde belastingplichtigen bij de belastingdiensten wordt gedeclareerd. Indien dit laatste element niet beschikbaar is, kan een indirecte evaluatie worden uitge- (52) Ten aanzien van fraude bestaande uit het niet betalen van BTW over de verkopen heeft de Commissie verklaard dat het normale BTW-mechanisme van gefaseerde betaling in zulke gevallen de winst voor de frauderende ondernemer beperkt tot het bedrag aan BTW dat is verschuldigd op zijn toege- voegde waarde; omdat hij zijn leveringen niet opgeeft zal hij de BTW op zijn aankopen niet kunnen terugvorderen. Indien zijn klanten facturen eisen en deze nadien gebruiken als grondslag voor aftrek, heeft de controlerende instantie bovendien de gelegenheid, kennis te krijgen van het bestaan ervan. In dit opzicht kan van het BTW-systeem worden gezegd dat het een ingebouwde zelfcontrole heeft. Zie „De- scription technique de´taille´e du programme de la Commis- sion”, „Un syste`me commun de TAV”, bijlage B, blz. 40. voerd door op basis van de geïncasseerde ontvangsten de belastbare grondslag die daarmee impliciet is gedeclareerd te berekenen. Hierbij wordt dus het verschil berekend tussen de geïncasseerde BTW-ontvangsten en dat wat gewoonlijk de „theoretische BTW” wordt genoemd. 4. 9. Ondanks de verschillende benaderingen van de lid- staten is de enige zekere regel die in casu wellicht kan worden toegepast, dat de theoretische BTW belangrijker is dan de werkelijke BTW-ontvangsten. Het is de enige manier om te waarborgen dat de nationale rekeningen althans een aantal van de niet bij de belastingdiensten opgegeven transacties omvatten (53). 4. 10. De theoretische BTW kan worden gedefinieerd als de BTW die zou worden opgebracht indien alle huishou- dingen die de belasting verschuldigd zijn deze daadwerke- lijk overeenkomstig de terzake geldende wetgeving zou- den betalen (54). 4. 11. Het bedrag van de derving aan belastingmiddelen is niet per definitie gelijk aan het verschil tussen de inderdaad geïncasseerde ontvangsten en de theoretische BTW. De twee elementen van de vergelijking zijn name- lijk niet geheel homogeen. Bij de geïncasseerde ontvang- sten spelen faillissementen, geannuleerde of uitgestelde schuldvorderingen, en ontvangsten die niet thuishoren in het betrokken boekjaar een rol. Deze factoren zijn in de nationale rekeningen, waarop de berekening van de theo- retische BTW wordt gebaseerd, niet geheel verwerkt. 4. 12. Deze berekening wordt daarentegen wel recht- streeks beïnvloed door de mate van volledigheid van de nationale rekeningen en door de mate waarin deze reke- ningen ook de belastbare verrichtingen bevatten die om diverse redenen niet zijn geregistreerd (niet bijgehouden statistische archieven, tekortkomingen in de statistische enqueˆtes, aanwezigheid van werknemers in een onregel- matige positie, gevallen van niet of te laag opgegeven omzetcijfers). De Commissie heeft overigens in 1994 (55) geconstateerd dat „de dekking van de in strijd met de belasting- en de sociale- verzekeringswetgeving uitgeoe- fende economische activiteiten in de door de lidstaten gemaakte schattingen van het bruto nationaal product tegen marktprijzen thans niet uniform is”. Zij geeft toe dat „het zwarte circuit zeker grote moeilijkheden veroor- zaakt in de huidige belastingstelsels” (56) en dat deze problemen tijdens de laatste decennia in omvang zijn toegenomen (57). (53) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, blz. 7. En met soortgelijke strekking: Doc. XIX/114/81, punt 14, blz. 8. (54) Doc. Eurostat/B1/CPNB/093, blz. 2. (55) Besluit 94/168/EG, Euratom van de Commissie van 22 februari 1994, vierde overweging (PB L 77 van 19. 3. 1994, blz. 51). (56) COM(97) 559 def. van 13 november 1997, blz. 18. (57) Zie COM(98) 219 def. van 7 april 1998, blz. 5. C 241/70 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Evaluatiewerkzaamheden van de Commissie en van de lidstaten 4. 13. In het kader van haar verantwoordelijkheden op het gebied van de inning van de BTW, heeft de Commis- sie vanaf 1981 werkzaamheden op dit terrein verricht. Daarbij is zij geleidelijk meer aandacht gaan besteden aan de gevolgen van de fraude met de BTW voor de bereke- ning van het BNP. 4. 14. Een aantal lidstaten gebruikt de berekening van de theoretische BTW voor de evaluatie van de fraude en het aanbrengen van de nodige correcties voor de berekening van het BNP. Ramingen van de totale fraude, en met name de zogeheten fraude „zonder medeplichtigheid” van de koper (58) zijn tijdens de werkzaamheden van het BNP-comite´ onderzocht (59). 4. 15. De door de lidstaten, met name in het kader van de werkzaamheden van het BNP-comite´, opgegeven cij- fers lopen, al naar gelang van de gevolgde methodes en de mate van volledigheid van de nationale rekeningen, sterk uiteen. Dit bevestigt echter in feite dat het verschil tussen de geïncasseerde BTW en de theoretische BTW voorna- melijk kan worden verklaard door de fraude. Dit verschil vormt een minimale evaluatie van de fraude (zie para- graaf 4. 12). Evaluatiewerkzaamheden van de Kamer 4. 16. Zich baserend op de methodes die de diensten van de Commissie in 1989 hebben gevolgd, heeft de Kamer deze berekeningen voor negen lidstaten over de periode 1991 — 1993 opnieuw gemaakt. Zij heeft daarvoor met name de gegevens gebruikt uit de nationale rekeningen die de lidstaten opstellen om de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen te kunnen vaststellen (60). Deze bereke- ning werd toegezonden aan de betrokken lidstaten en aan de Commissie. (58) Volgens de definitie van het BNP-comite´, is er sprake van fraude „zonder medeplichtigheid” wanneer een koper de prijs van de transactie, inclusief BTW, aan de verkoper overmaakt, zonder dat laatstgenoemde de transactie decla- reert en de bijbehorende BTW aan de fiscus afdraagt. Daar- entegen vindt bij fraude „met medeplichtigheid” de transactie plaats zonder BTW. Beide types fraude samen vormen de totale BTW-fraude. (59) Dit comite´, dat uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaat, is ermee belast de Commissie bij te staan bij de verificatie van de berekening van het BNP. Het is ingesteld bij Richtlijn 89/130/EG, Euratom van de Raad van 13 februari 1989 betreffende de harmonisatie van de opstelling van het bruto nationaal product tegen marktprijzen (PB L 49 van 21. 2. 1989, blz. 26). (60) Het gaat hier met name om de gegevens in verband met de 4. 17. Uit deze berekeningen blijkt dat het verschil tussen de geïnde ontvangsten uit de BTW (61) en de theoretische BTW over de betrokken periode aanzienlijk is. Op gewo- gen basis komt dit verschil ongeveer overeen met meer dan 1 % van het totale BNP van de betrokken landen. Het vormt bijna 21 % van het totaal van de door deze lidstaten geïnde ontvangsten, ofwel jaarlijks circa 70 miljard ECU gemiddeld, een bedrag dat dicht bij het totaal van de huidige communautaire begroting ligt. 4. 18. Zoals reeds is opgemerkt in paragraaf 4. 12, moet dit verschil worden opgevat als een minimumcijfer, gezien de onzekere mate van betrouwbaarheid van de nationale rekeningen over de betrokken periode. De Kamer wenst eraan te herinneren dat de lidstaten, met betrekking tot de berekening van het BNP (62) gehouden zijn de betrouwbaarheid van hun nationale rekeningen na te gaan om de economische transacties die zich in de grijze economie afspelen behoorlijk te kunnen beoordelen. Op basis van deze beoordeling, die vóór 1 oktober 1998 moeten zijn afgerond (63), zou er een cijfer kunnen wor- den verkregen dat meer representatief is voor de econo- mische werkelijkheid. 4. 19. Indien men de resultaten van de berekeningen van de Kamer vergelijkt met die van de soortgelijke bereke- ningen die de Commissie in 1989 heeft gemaakt voor de periode 1980-1984 kan worden geconstateerd dat, voor de landen waarvoor beide onderzoeken zijn uitgevoerd, het globale verschil tussen de geïnde ontvangsten uit de BTW en de theoretische BTW, uitgedrukt in een percen- tage van de geïnde ontvangsten, tien jaar later met meer dan 60 % was gestegen. Daaruit kan worden afgeleid dat de fraude met de BTW toeneemt. Theoretische BTW en volledigheid van het BNP 4. 20. Teneinde de lidstaten een uniform referentiekader te verschaffen voor de verwerking van de theoretische BTW-ontvangsten in de nationale rekeningen, overweegt de Commissie de lidstaten te verzoeken de hiertoe beno- digde werkzaamheden tegelijkertijd te verrichten met die van de beoordeling van de volledigheid van het BNP. Enkele maanden voor de afloop van de gestelde termijn, is er echter geen besluit genomen. Bij het ontwerpbesluit moeten enkele kanttekeningen worden geplaatst. (61) In feite heeft de Kamer de theoretische BTW zowel vergele- ken met de in de staten van de BTW-middelen opgegeven geïncasseerde netto ontvangsten als met de BTW die op de producten wordt geheven (R 21 in de nomenclatuur van het Europese systeem van geïntegreerde economische rekenin- gen). Het verschil blijkt in beide gevallen in grote lijnen gelijk te zijn. (62) Besluit 97/619/EG, Euratom van de Commissie van 3 sep- tember 1997 (PB L 252 van 16. 9. 1997, blz. 33). (63) Voor Oostenrijk, Finland en Zweden is deze termijn opge- berekening van het gewogen gemiddelde percentage. schoven tot 1 oktober 1999. 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/71 4. 21. Er wordt een methode voorgesteld maar het staat de lidstaten vrij andere methodes te blijven gebruiken, op voorwaarde echter dat ze tot vergelijkbare resultaten komen. Het zal dus de taak van de Commissie zijn erop toe te zien dat de gebruikte bronnen en methodes betrouwbaar en de verkregen resultaten vergelijkbaar zijn. verhogen door de intermediaire kosten over te waarderen, eventueel met valse facturen. 4. 26. Hier rijst dus ook de vraag hoe de fraudes die aan geregistreerde belastingplichtigen zijn toe te schrijven in de nationale rekeningen moeten worden verwerkt. Het besluit van de Commissie en de discussies in het BNP- comite´ beantwoorden deze vraag slechts gedeeltelijk. 4. 22. De noodzaak van een volledige vergelijkbaarheid geldt ook voor de lidstaten die kunnen aantonen dat een dergelijke berekening al impliciet in hun nationale reke- ningen is opgenomen, waardoor zij van de werkzaamhe- den overeenkomstig artikel 4 van het ontwerpbesluit kunnen worden vrijgesteld. Er zij overigens aan herinnerd dat in Besluit 89/130/EEG, Euratom en in Besluit 94/ 168/EG, Euratom van de Commissie van 22 februari 1994 (64) reeds is bepaald dat de aanpassingen met het oog op de volledigheid van de BNP-schattingen worden gestaafd door degelijke berekeningen. De Commissie zou reeds in staat moeten zijn deze berekeningen te veri- fiëren. 4. 23. In het ontwerpbesluit van de Commissie wordt de lidstaten verzocht een onderscheid te maken tussen fraude „zonder medeplichtigheid” van de koper en fraude „met medeplichtigheid” (65). Deze laatste vorm van fraude wordt gedefinieerd als handelingen van actieve economi- sche eenheden die niet in de statistische bestanden zijn opgenomen en transacties zonder BTW verrichten. 4. 24. In de economische werkelijkheid blijkt het echter niet mogelijk de verschillende vormen van fraude zo duidelijk van elkaar te onderscheiden. Het is vooral moeilijk om vast te stellen of de voor een transactie betaalde prijs op de markt overeenkomt met een prijs inclusief of exclusief BTW. De koper zou namelijk geen enkel voordeel kunnen behalen als de aan de verkoper betaalde prijs in werkelijkheid overeenkomt met een prijs inclusief BTW. Dit hangt namelijk af van het evenwicht tussen vraag en aanbod. Daardoor levert het onderscheid tussen fraude „zonder medeplichtigheid” van de koper en fraude „met medeplichtigheid” moeilijkheden op die noch de lidstaten, noch de Commissie ontgaan. 4. 25. Volgens dit ontwerpbesluit zouden de geregi- streerde belastingplichtigen niet betrokken kunnen zijn bij fraude „met medeplichtigheid”. Dit is echter aanvecht- baar, zoals overigens ook blijkt uit de discussies in het BNP-comite´. De geregistreerde belastingbetalers kunnen namelijk, net als de niet-geregistreerden, met de goedkeu- ring van de koper goederen en diensten exclusief BTW verkopen, ofschoon deze bestemd zijn voor de uiteinde- lijke consumptie. Zij kunnen eveneens overeenkomen dat zij hun recht op aftrek van de belasting onrechtmatig 5. CONCLUSIES Noodzakelijke overwegingen 5. 1. Ofschoon de financiering van de begroting op aan- vaardbare voorwaarden heeft kunnen plaatsvinden, blij- ken er in het stelsel van de middelen uit BTW en BNP problemen te bestaan met de samenhangendheid, de doorzichtigheid en de functionering, die onverwijld aan een onderzoek zouden moeten worden onderworpen, te meer daar een uitbreiding van de Europese Unie wordt overwogen. 5. 2. De structuur en de werking van het huidige stelsel, dat even gedetailleerd is als een klassiek, op belastingaf- drachten gebaseerd systeem, lijken dan ook, gezien de aard van de middelen uit BTW en BNP, buiten proportie. Een stelsel van financiële bijdragen zou namelijk veel eenvoudiger zijn dat het huidige systeem. 5. 3. Het aanbrengen van correcties via de ontvangsten vormt eveneens een anomalie van het systeem. Het con- cept waarop het berust, namelijk de vaststelling van de financiële voordelen die een lidstaat verkrijgt uit het lidmaatschap van de Unie via het verschil tussen bijdra- gen en betalingen, is aanvechtbaar. Zoals reeds werd aangegeven tijdens de Europese Raad van Fontainebleau, zou het evenwicht eventueel moeten worden hersteld via het beleid van de uitgaven. Op het moment van de keuzes van het begrotingsbeleid, waarbij de Raad en het Euro- pees Parlement in hun hoedanigheid van begrotingsauto- riteit zijn betrokken, kunnen namelijk de gevolgen van de communautaire financieringen — ook geografisch — worden georiënteerd. 5. 4. Voorts heeft de belastingfraude, die zich zorgwek- kend uitbreidt en die vooral door de lidstaten zelf moet worden bestreden, rechtstreeks nadelige gevolgen voor de vaststelling van de berekeningsgrondslag van de BTW- middelen en zou ook de berekening van het BNP en dus van de eigen middelen uit het BNP kunnen beïnvloeden. Op te heffen onduidelijkheden (64) PB L 77 van 19. 3. 1994, blz. 51. (65) Voor de definitie hiervan zie noot 58. 5. 5. Er zijn redenen om situaties zoals die van de BTW-middelen die, ofschoon van fiscale oorsprong, in feite het karakter van een financiële bijdrage hebben C 241/72 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 gekregen, te voorkomen. Een inkomstenbron gebaseerd op de belastbare consumptie van de burgers, is slechts te verdedigen als deze rechtstreeks is gebaseerd op een door de belastingplichtigen opgegeven belastinggrondslag. Hierbij zou ook rekening moeten worden gehouden met de verschillende factoren van derving van fiscale middelen en de Unie zou moeten worden voorzien van deugdelijke instrumenten voor correctie. 5. 6. Wat het BNP betreft zou, zoals een recente ontwik- keling aangeeft, wanneer de BNP-middelen niet worden gekoppeld aan het meer verfijnde BNP-cijfer (versie ESR 1995), het bijdragevermogen van de lidstaten niet meer kunnen worden bepaald aan de hand van de BNP- middelen. Voorts is het, wegens de noodzaak om in de lidstaten gelijkwaardige middelen, methodes en bereke- ningsprocedures te garanderen, nodig om het BNP te evalueren aan de hand van instrumenten waarmee de kwaliteit van de nationale rekeningen kan worden geme- ten. Met dergelijke instrumenten zou aan het BNP de gewenste legitimiteit kunnen worden verleend die abso- luut noodzakelijk is gezien de verschillende doeleinden waarvoor het binnen de Europese Unie wordt gebruikt. De te maken keuze: een samenhangend en doorzichtig systeem 5. 7. De geschiedenis van de financiering van de commu- nautaire begroting is lang genoeg om concrete voorbeel- den en praktische ervaring te verschaffen in verband met de structuur die moet worden overwogen voor de toe- komst. 5. 8. Aan de hand van deze overweging zou de aard van de middelen die aan de communautaire begroting moeten worden toegewezen op duidelijke wijze moeten kunnen worden bepaald. Het is niet de taak van de Kamer om te wijzen op de mogelijke keuzes. Deze zijn niet neutraal en hebben zowel voor de lidstaten als voor de Commissie wel degelijk gevolgen. De Kamer is echter van mening dat elk financieringssysteem op duidelijke grondslagen moet berusten en dat er een samenhang dient te zijn tussen de aard van de middelen waarvoor wordt gekozen en de wijze waarop deze worden geïnd en gecontroleerd. 5. 9. De werking van een nieuw systeem zou eenvoudig, praktisch en doorzichtig moeten zijn en moeten zijn aangepast aan de aard van de middelen waarvoor wordt gekozen; voorts zou rekening moeten worden gehouden met het bijdragevermogen van de lidstaten. Een stabiel en controleerbaar systeem 5. 10. Er zou moeten worden gekozen voor een systeem dat op lange termijn de garantie kan bieden dat de nodige middelen beschikbaar zijn voor de financiering van het communautaire beleid. Met name dienen herhaaldelijke wijzigingen van het juridisch kader te worden voorko- men. In het recente verleden zijn de bepalingen van het besluit inzake de eigen middelen in tien jaar drie maal veranderd. 5. 11. En ten slotte dient het systeem garanties en proce- dures te omvatten waarmee het betrouwbaar en contro- leerbaar wordt. Het gaat hier om het vertrouwen van degenen die het moeten financieren en om de mogelijk- heid om rekenschap af te leggen aan de belastingbetalers over de werking en de naleving van de doelstellingen waarop het systeem is gebaseerd. Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 13 en 14 mei 1998. Voor de Rekenkamer Bernhard FRIEDMANN President 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/73 BIJLAGE I Financiering van de Europese Unie in 1997 I. Totaal ontvangsten, naar type (1) Overige 1 % TEM 19 % BNP 35 % II. De eigen middelen, per LS en per type (1) 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 BTW 45 % Mio Ecu Ontvangsten Mio Ecu BTW BNP TEM (2) Sub-totaal eigen middelen Overige 34 230,12 26 890,60 14 172,27 75 292,98 870,64 TOTAAL 76 163,62 LS Mio Ecu % B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK 2 971,41 1 505,77 21 217,28 1 178,40 5 367,62 13 185,88 686,96 8 667,11 170,69 4 837,65 2 110,36 1 077,79 1 061,90 2 326,05 8 928,11 3,95 2,00 28,18 1,57 7,13 17,51 0,91 11,51 0,23 6,43 2,80 1,43 1,41 3,09 11,86 B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK TOTAAL 75 292,98 100,00 (1) De vermelde bedragen komen overeen met de inningen tijdens het begrotingsjaar 1997. Bron: Jaarrekening 1997, Volumen I, deel 1. (2) Het gaat hier om de landbouwheffingen die de instellingen van de Europese Gemeenschappen hebben ingevoerd voor het handelsverkeer met de derde landen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, om de bijdragen en rechten in het kader van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker, heffingen van het gemeenschappelijk douanetarief en andere rechten die gelden voor het handelsverkeer met de derde landen (artikel 2 §1 a) en b) van Besluit 94/728/EG, Eu- ratom). C 241/74 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 BIJLAGE II Beloop van de eigen middelen (1992–1998) I. Beloop van de bedragen naar middelensoort (1) (Mio Ecu) 45 000 45000 40 000 40000 35 000 35000 30 000 30000 25 000 25000 20 000 20000 15 000 15000 10 000 10000 5 000 5000 0 0 1992 1993 1994 1995 1996 BTW -m iddelen 1997 BTW-middelen BNP-middelen Traditionele eigen m iddelen (2) Traditionele eigen middelen (2) 1998 BN P-m iddelen II. Beloop van de respectieve aandelen (%) 100% 100 % 90% 90 % 80% 80 % 70% 70 % 60% 60 % 50% 50 % 40% 40 % 30% 30 % 20% 20 % 10 % 10% 0% 0 % 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (1) Voor de begrotingsjaren 1992-1997 komen de vermelde bedragen overeen met de inningen tijdens die respectieve jaren (bron: jaarrekeningen). Voor het begrotingsjaar 1998 zijn de bedragen ontleend aan de raming van de algemene begroting voor 1998. (2) Het gaat hier om de landbouwheffingen die de instellingen van de Europese Gemeenschappen hebben ingevoerd voor het handelsverkeer met de derde landen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, om de bijdragen en rechten in het kader van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker, heffingen van het gemeenschappelijk douanetarief en andere rechten die gelden voor het handelsverkeer met de derde landen (artikel 2 § 1 a) en b) van Besluit 94/728/EG, Eu- ratom). 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/75 BIJLAGE III BTW- en BNP-middelen in verhouding tot de nationale belastinginkomsten, de bevolking en het BNP (1992–1995) I. BTW-BNP-middelen / nationale belastinginkomsten (%) 4,50 4,50 4,00 4,00 3,50 3,50 3,00 3,00 2,50 2,50 2,00 2,00 1,50 1,50 1,00 1,00 0,50 0,50 0,00 0,00 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK B elastingontvangsten zonder sociale bijdragen II. BTW-BNP-middelen / hoofd van de bevolking (Ecu) B elastingontvangsten m et sociale bijdragen Belastingontvangsten zonder sociale bijdragen Belastingontvangsten met sociale bijdragen B B 1400 1 400 1200 1 200 1000 1 000 800 800 600 600 400 400 200 200 0 0 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK III. BTW-BNP middelen / BNP (%) 1,20 1,20 1,00 1,00 0,80 0,80 0,60 0,60 0,40 0,40 0,20 0,20 0,00 0 B B D K DK D D G R GR E E F F IR L IRL I I L L N L NL P P U K UK NB: 1. Wat betreft de eerste grafiek, is de berekening voor Griekenland slechts voor drie begrotingsjaren gemaakt (1992-1994) in plaats van vier, zoals voor de andere lidstaten (1992-1995); de gegevens over de belastingont- vangsten in 1995 zijn niet beschikbaar. 2. De cijfers voor de nationale belastingontvangsten zijn ontleend aan „Newcronos”, de database van Eurostat. Het betreft indirecte belastingen (belastingen in verband met productie en invoer – code 9980), directe belastin- gen (over inkomsten en vermogen – code 9100, en kapitaal – code 9200), sociale bijdragen (code 9300). 3. De gegevens in verband met de BTW-BNP-middelen zijn ontleend aan de jaarrekening van de Commissie. 4. De cijfers voor het onderdeel „bevolking” zijn ontleend aan „Statistiques de base de l'Union europénne”, 33e editie / 1996, blz. 123. 5. De cijfers voor het BNP zijn ontleend aan de vragenlijst BNP 1996, Eurostat/B1/CPNB/190/A/Rev. 1 van 24 oktober 1996. 6. De wisselkoersen van de ecu zijn gepubliceerd door Eurostat in „Comptes nationaux SEC – Agrégats”, 1970- 1995, blz. 101. C 241/76 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 Voornaamste ontwikkelingsfases in het systeem van de financiering van de Gemeenschappen BIJLAGE IV 1951: 1957: 1970: 1985: 1988: 1994: Artikel 49 van het EGKS-Verdrag bepaalt dat de Hoge Autoriteit (de Commissie) bevoegd is zich de nodige middelen voor de uitvoering van haar taak te verschaffen door het instellen van heffingen op de productie van kolen en staal. Bij artikel 201 van het EG-Verdrag wordt bepaald dat de financiële bijdragen van de lidstaten worden vervangen door eigen middelen. Besluit 70/243/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 21 april 1970 (PB L 94 van 28. 4. 1970, blz. 19), betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen. Dit besluit houdt in dat de begroting van de Gemeenschap- pen, met ingang van 1 januari 1975, onverminderd de andere ontvangsten, geheel uit eigen middelen zal worden gefinancierd. In dit besluit worden de eigen middelen als volgt omschreven: — de heffingen, premies, extra bedragen of compenserende bedragen, aanvullende bedragen of aanvullende elementen en de overige door de Instellingen van de Gemeenschappen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-lidstaten, alsmede de bijdragen en andere heffingen, die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld; — de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de Instellingen van de Gemeenschappen ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet- lidstaten; — de eigen middelen uit de belasting op toegevoegde waarde, verkregen door toepassing van een percentage dat 1 % niet mag overschrijden op een grondslag welke op uniforme wijze voor de lidstaten wordt vastgesteld volgens communautaire voorschriften. Besluit 85/257/EEG, Euratom van de Raad van 7 mei 1985 (PB L 128 van 14. 5. 1985, blz. 15), betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen. Bij dit besluit wordt het afroepingspercentage van de BTW-middelen opgetrokken van 1 % tot 1,4 % en wordt het beginsel van de correctie van de begrotingsonevenwichtigheden officieel ingevoerd. Besluit 88/376/EEG, Euratom van de Raad van 24 juni 1988 (PB L 185 van 15. 7. 1988, blz. 24), betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen. Met dit besluit wordt het begrip van de aftopping van de BTW-grondslag op 55 % van het BNP geïntroduceerd, en wordt een nieuwe bron van middelen, gebaseerd op het BNP, gecreëerd. Met behulp van deze middelen wordt het begrotingsevenwicht gehandhaafd. Besluit 94/728/EEG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 (PB L 293 van 12. 11. 1994, blz. 9), betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen. Bij dit besluit wordt de toepassing van de aftopping van de BTW-grondslag, uitgedrukt in % van het BNP (50 % in 1999) uitgebreid en wordt het afroepingspercentage van deze middelen teruggebracht (1 % in 1999). 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/77 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE A. ALGEMENE OPMERKINGEN De Commissie is het eens met de nadruk die de Rekenkamer legt op bepaalde aspecten van het huidige stelsel van de eigen middelen, in het bijzonder de BTW-middelenbron en het mecha- nisme voor het corrigeren van begrotingsonevenwichtigheden. Wat het eerste aspect betreft, stelt de Commissie ook de contradictie vast tussen de interpretatie van BTW en aftoppingsregels die de laatste jaren werden ingevoerd. Indien de BTW-bijdrage zou moeten worden beschouwd als een belasting op individuele personen, dan zou de aftopping van de BTW-grondslag niet geschikt zijn. De aftopping van de BTW-grondslag zou evenwel logisch zijn indien de BTW-bijdragen worden beschouwd als echte nationale bijdragen. De Commissie beschouwt het correctiemechanisme ten voordele van het Verenigd Koninkrijk ook als een anomalie. De Commissie neemt akte van de standpunten en opmerkingen van de Rekenkamer inzake de werking van het stelsel van de eigen middelen. Deze standpunten zijn belangrijke bijdragen tot het op komst zijnde debat over het toekomstige karakter van het financieringssysteem en bij het onderzoek naar alternatieve mogelijkheden. De Commissie zou ook van de gelegenheid gebruik willen maken om te beklemtonen dat het huidige stelsel in het algemeen goed heeft gewerkt. De zwakke punten van het stelsel die door de Rekenkamer werden uitgepikt, zijn grotendeels het gevolg van onvermijdelijke politieke compromissen. B. SPECIFIEKE OPMERKINGEN 2. DE FINANCIERING VAN DE COMMUNAUTAIRE BEGROTING De BTW-middelen In verschillende punten maakt de Rekenkamer er zich zorgen over dat de BTW-middelenbron in wezen op statistische methoden berust, met als gevolg dat zij weinig aansluit bij de fiscale realiteit. Hoewel deze opmerking correct is, gaat het hierbij om een gedeeltelijke zienswijze waarbij slechts op een aspect van het proces de nadruk wordt gelegd. Men zou ongetwijfeld ook het omgekeerde kunnen beweren, en wel dat de BTW-middelenbron in hoofdzaak op fiscale gegevens gebaseerd is aangezien zij de basis vormen waarop statistische methoden worden toegepast om tot de geharmoniseerde grondslag te komen. Statistische gegevens spelen een — als zeer belangrijk erkende — rol bij het berekenen van het gewogen gemiddeld tarief. Wat in dit geval evenwel van belang is, is het verband tussen de categorieën die aan verschillende tarieven onderworpen zijn, en niet het absolute niveau van de BTW-ontvangsten. Vaststelling en controle van de grondslagen van de middelen uit BTW en BNP 2. 11. De gegevens voor de BTW- en de BNP-grondslag worden in de begroting gebruikt om de bijdragen van de lidstaten voorlopig vast te stellen. De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van deze gegevens berust bij de Commissie. De Commissie gaat zo tewerk als resultaat van een gedachtenwisseling met, en na het inwinnen van het advies van de lidstaten. Het formele forum waar deze gedachtenwisselingen plaatsvinden, is het Raadgevend Comite´ voor de Eigen Middelen (RCEM). 3. DE BEPERKINGEN EN DEVIATIES VAN HET HUIDIGE SYSTEEM Het bijdragevermogen van de lidstaten 3. 9. Het gebruik van BNP (bruto nationaal product) en BBP (bruto binnenlands product) in de verschillende omstandigheden komt in de eerste plaats voort uit de beschikbaarheid van C 241/78 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 gegevens en minder uit gebrek aan samenhang. Het gebruik van het BBP in het kader van de EER komt gedeeltelijk voort uit het niet-beschikbaar zijn van BNP-gegevens voor een aantal kleine en zeer open economieën zoals die van Liechtenstein. Om in overeenstemming met het Stabiliteitspact te zijn werd bovendien aan gebruikmaking van het BBP in het kader van artikel 171 van het Verdrag de voorkeur gegeven. Eigenlijk zou de gebruikmaking van BNP of BBP echter een geringere rol spelen in de meeste gevallen, met uitzondering van Ierland en Luxemburg, waar de nettofactorinkomsten uit het buitenland aanzienlijk zijn. De aftopping van de berekeningsgrondslag van de BTW-middelen 3. 10. -3. 16. De Commissie sluit zich aan bij de zienswijze van de Rekenkamer in verband met de onsamenhangendheid die eigen is aan de aftopping van de BTW-grondslag. Hoewel de mening bestaat dat de BTW-middelen in het algemeen onvoldoende functioneren wanneer zij worden getoetst aan het criterium van billijkheid bij de brutobegrotingsbijdragen, werden zij evenwel niet geschikt geacht om een en ander te vervangen doch slechts om de ongewenste aspecten ervan te beperken door middel van aftopping en door middel van een verlaging van het BTW-afroepingspercentage. Naar een dubbel BNP 3. 17. -3. 22. De opmerkingen van de Rekenkamer in verband met het dubbele BNP zijn volledig exact. De Commissie betreurt deze situatie en heeft bij verschillende gelegenheden haar ongenoegen te kennen gegeven. Het is van essentieel belang dat de beste beschikbare gegevens worden gebruikt bij de vaststelling van alle EU-activiteiten en in het bijzonder op het gevoelige gebied van de begrotingsbijdragen. Het grote belang van de statistieken voor de berekening van de middelen uit BTW en BNP 3. 36. Zoals uit de door de Rekenkamer genoemde cijfers blijkt, zijn de aanpassingen voor het opheffen van het effect van verschillen in de BTW-systemen van de lidstaten minder belangrijk in vergelijking met de totale grondslag. Bovendien heeft de Raad reeds voorstellen van de Commissie terzake goedgekeurd, terwijl de Commissie in de toekomst maatregelen zal voorstel- len die zullen bijdragen tot de verdere afbouw van de verschillen tussen de nationale BTW-regelingen. Noodzaak om de kwaliteit van de gegevens te kunnen beoordelen 3. 40. -3. 42. De Commissie is van oordeel dat het onderzoek dat door haar diensten regelmatig wordt verricht met betrekking tot de toepassing van de regels inzake de ramingen van de nationale rekeningen, een correcte en bevredigende toepassing van de BNP-richtlijn waarborgen. De Commissie erkent evenwel ook dat het onderzoek naar de beoordeling van de kwaliteit van de macro-economische aggregaten niet volledig bevredigend is, en gedeeltelijk in antwoord hierop heeft zij een onderzoeksproject op gang gebracht voor een analyse en evaluatie van de kwaliteit van de nationale totalen van de nationale rekeningen. Twee studies werden door Eurostat op dit gebied uitbesteed; waarvan de ene werd uitgevoerd door het Nationale Bureau voor de Statistiek van Italië (ISTAT) en een andere door het UK Office of National Statistics (ONS). De resultaten van de eerstbedoelde studie zullen in juni 1998 door de BNP-Commissie worden besproken, terwijl de resultaten van laatstbedoelde studie in 1999 beschikbaar zullen zijn. Raming van de berekeningsgrondslagen 3. 44. De vrij grote door de Rekenkamer genoemde ramingsvergissingen hebben betrekking op een bijzonder onstabiele economische periode die het hoogtepunt van de hoge-groeicyclus van de tweede helft van de jaren 1980, de recessie van 1993 en het herstel van 1995 bestreek. De Commissie is van oordeel dat ramingen van begrotingsvariabelen een betere methode voor het vaststellen van de voorlopige bijdragen van de lidstaten vormen dan het uitgaan van oude 31. 7. 98 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen C 241/79 gemiddelden, en dat de grotere nauwkeurigheid de vereiste extra inspanningen rechtvaardigt. Vanaf 1998 heeft de Commissie in de eerste aanvullende en gewijzigde begroting voor het jaar een herziening van de ramingen ingevoerd waarbij van de recentste gegevens gebruik werd gemaakt; dank zij de nieuwe procedure zal de nauwkeurigheid van de ramingen van de voorlopige bijdragen ongetwijfeld worden verbeterd. De rectificaties van de grondslagen 3. 50. De Commissie onderzoekt de mogelijkheid om een alternatief controlesysteem in te voeren waardoor onnodig werk tot een minimum zou kunnen worden teruggebracht dan wel volledig uitgeschakeld. In het kader van dit systeem zouden er bijvoorbeeld geen reserves kunnen bestaan indien de ramingen voor de BTW-grondslag betreffende het BNP ruim boven de aftoppingsdrempel liggen. Aanpassing van de regelgeving op het gebied van de BTW-middelen 3. 54. -3. 55. De Commissie heeft dit voorstel moeten intrekken omdat de lidstaten zich hadden verzet tegen deze vernieuwingen van Verordening nr. 1553/89. De vernieuwingen in kwestie waren voorgesteld om in de praktijk reeds toegepaste berekeningswijzen juridisch te formali- seren. Voor de berekening van het gewogen gemiddelde percentage te gebruiken gegevens 3. 56. Artikel 4 van Verordening nr. 1553/89 staat inderdaad toe, in afwijking van de algemene regel, gegevens van de jaren n-3, n-4 of n-5 te gebruiken op voorwaarde dat de nationale rekeningen van die jaren ook in overeenstemming zijn met het ESR. Deze afwijking is gerechtvaardigd wanneer er zich bijzondere problemen voordoen, of er geen gegevens voor het jaar n-2 beschikbaar zijn op het moment dat de BTW-grondslagen moeten worden medegedeeld. Deze laatste moeten immers aan de Commissie vóór 31 juli van het volgende jaar worden medegedeeld, terwijl de gegevens betreffende het BNP pas in het oktober moeten worden medegedeeld. In het verleden werd een dergelijke afwijking aan Duitsland toegestaan wegens statistische problemen in verband met de Duitse eenwording. Het enige land dat momenteel voor deze afwijking in aanmerking komt, is Portugal. Om de redenen die door de Rekenkamer in punt 3. 50 (aftopping) worden genoemd, heeft deze afwijking geen gevolgen voor de vaststelling van de door dit land te betalen BTW-middelen. 3. 57. Daar de ESR-middelen soms onvoldoende zijn of niet voldoende opgesplitst zijn om de juiste berekening van bepaalde onderdelen van het gewogen gemiddeld tarief (GGT) mogelijk te maken, moet gebruik worden gemaakt van elke andere geschikte bron, zoals bijvoorbeeld sectoriële of professionele statistieken. Dergelijke gegevens verschillen naar gelang van het land, en er kan geen precieze definitie van worden gegeven; indien het nodig is van deze gegevens gebruik te maken, zal dit het natuurlijk mogelijk maken het GGT correct te berekenen, en derhalve ongelijkheden te vermijden bij de vaststelling van de BTW-grondslagen van de lidstaten. Opneming van de eigen middelen in de rekeningen 3. 58. De Commissie is zich bewust van de bestaande verschillen wat de praktijken op dit gebied betreft, en heeft de lidstaten reeds benaderd om om meer uniforme informatie in gestandaardiseerde vorm te verzoeken. 4. DE ONBESTENDIGHEID VAN DE MIDDELEN UIT BTW EN BNP Gevolgen van de derving van belastingontvangsten voor de eigen middelen uit BTW en BNP 4. 2. De Commissie is het ermee eens dat de Rekenkamer de nadruk legt op de kwetsbaarheid van de BTW voor fraude en de gevolgen ervan voor het meten van de nationale geharmoni- C 241/80 NL Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 31. 7. 98 seerde BTW-grondslag. Toch is het belangrijk te onderstrepen dat niet-geregistreerde economi- sche activiteiten asymmetische gevolgen voor BTW-ontvangsten en voor BNP-statistieken hebben. Wat BTW-fraude betreft, resulteert de te geringe registratie in een overeenkomstige verlaging van de BTW-ontvangsten en derhalve van de nationale BTW-grondslag en ceteris paribus de nationale bijdragen uit deze middelenbron. Aan de andere kant passen de nationale diensten voor de statistiek de totalen der nationale rekeningen aan voor de geringere registratie van de economische activiteiten, en, voor zover zij hierbij resultaten bereiken, worden de BNP-cijfers niet aangetast door het bestaan van een ondergrondse economie. De aan het BTW-stelsel verbonden risico’s 4. 4. -4. 5. De Commissie is het ermee eens dat de mogelijkheid van fraude duidelijk bestaat in het geval van BTW-belasting, hoewel het systeem van BTW-belasting in vergelijking met andere belastingen een belangrijk element van „self-policing” bevat. Mogelijkheden voor de evalutatie van de derving aan inkomsten uit BTW 4. 12. In aansluiting op de opmerkingen van de Rekenkamer in haar jaarverslag betreffende het begrotingsjaar 1995 heeft de Commissie stappen ondernomen om de ontwikkeling van de BTW-inkomsten van de lidstaten meer van nabij te volgen. De resultaten van de bilaterale besprekingen die nadien met alle lidstaten plaatsvonden, werden besproken tijdens de vergade- ring van de adjunct-directeuren-generaal indirecte belastingen op 24 maart 1998. Bij die gelegenheid werden de lidstaten het eens over de door de Commissie voorgestelde werkwijze betreffende de automatische toezending aan de Commissie van gegevens omtrent de BTW- ontvangsten, en omtrent de verklaring van de ontwikkeling daarvan. Theoretische BTW en volledigheid van het BNP 4. 23. -4. 26. In het ontwerp-besluit van de Commissie inzake de behandeling van BTW-fraude in de nationale rekeningen wordt de lidstaten verzocht een onderscheid te maken tussen fraude met medeplichtigheid en zonder medeplichtigheid van de koper. De Commissie gaat ervan uit dat fraude met medeplichtigheid enkel betrekking heeft op firma’s die niet geregistreerd zijn. Deze veronderstelling lijkt aanvaardbaar. Het is mogelijk dat geregistreerde firma’s in bepaalde omstandigheden bij BTW-fraude met medeplichtigheid betrokken zijn, in welk geval de evaluatie van de BTW-fraude zonder medeplichtigheid in de zin van het ontwerp-besluit aan waarde inboet. BTW-fraude met medeplichtigheid gebaseerd op valse ontvangsten zou hetzelfde effect hebben. Bijgevolg zou de voorgestelde berekeningsmethode overeenkomen met een maximale raming. Het is ook van essentieel belang te beklemtonen dat de toeneming van de theoretische BTW als gevolg van de werkzaamheden met betrekking tot de ondergrondse economie in het algemeen zal leiden tot een even grote toeneming van fraude met medeplichtigheid. Als gevolg hiervan zou dit soort berekeningen geen invloed hebben op de ramingen van BTW-fraude zonder medeplich- tigheid